1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 6-10-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 47 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 agosto 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 agosto 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Calabria - Modifiche al comma 12 dell'art. 6 della legge regionale n. 21 del 2010 - Proroga, al 31 dicembre 2022, del termine di presentazione dell'istanza per l'esecuzione di interventi conformi alle disposizioni della legge regionale n. 21 del 2010. - Legge della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 23 (Proroga del termine di cui al comma 12 dell'articolo 6 della l.r. n. 21/2010), art. 1. (21C00209) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 6-10-2021)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, c.f. 80224030587, n. fax
0696514000 ed indirizzo pec per il ricevimento degli atti
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui uffici in Roma - via
dei Portoghesi n. 12 - è domiciliato per legge contro la Regione
Calabria, in persona del presidente della giunta regionale in carica,
con sede a Cittadella Regionale - viale Europa - località Germaneto
- 88100 Catanzaro per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Calabria n. 23
del 7 luglio 2021, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Calabria n. 54 dell'8 luglio 2021, recante «Proroga del termine di
cui al comma 12 dell'art. 6 della legge regionale n. 21/2010», per
violazione degli articoli 9 e 117, primo e secondo comma, lettera s),
della Costituzione, rispetto ai quali costituiscono norme interposte
la legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio, e gli articoli 135, 143 e 145 del codice dei beni
culturali e del paesaggio, dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali statali in
materia di governo del territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies
della legge n. 1150 del 1942, e del principio di leale collaborazione
e ciò a seguito ed in forza della delibera di impugnativa assunta
dal Consiglio dei ministri nella seduta del 5 agosto 2021.

Fatto

La legge regionale n. 23 del 2021, intitolata «Proroga del
termine di cui al comma 12 dell'art. 6 della legge regionale n.
21/2010», dispone, all'art. 1, una proroga del termine di cui al
comma 12 dell'art. 6 della legge regionale n. 21 del 2010,
riguardante «Misure straordinarie a sostegno dell'attività edilizia
finalizzata al miglioramento della qualità del patrimonio edilizio
residenziale», sostituendo le parole «entro il 31 dicembre 2021» con
le parole «entro il 31 dicembre 2022».
In via preliminare, si deve rilevare che, in attuazione delle
disposizioni di cui all'art. 135, comma 1, e 143, comma 2, del codice
dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, la Regione Calabria e il Ministero della cultura
hanno avviato, sin dal 2012, un rapporto di collaborazione
istituzionale finalizzato all'elaborazione congiunta del piano
paesaggistico regionale.
Il suddetto percorso ha condotto all'adozione del Quadro
territoriale regionale con valenza paesaggistica (QTRP), approvato
dal Consiglio regionale con la deliberazione n. 134 del 1° agosto
2016 (pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n.
84 del 5 agosto 2016).
Il QTRP prevede la successiva redazione del piano paesaggistico,
costituito da sedici piani paesaggistici d'ambito, destinato a
rappresentare lo strumento di tutela, conservazione e valorizzazione
del paesaggio; nelle more dell'approvazione del predetto strumento di
pianificazione territoriale, sono stabilite apposite norme di
salvaguardia, attinenti al sistema delle tutele, alla difesa del
suolo e alle previsioni dei rischi a scala territoriale.
Ciò premesso, con la legge regionale in esame la regione ha
prorogato l'operatività temporale della legge regionale 11 agosto
2010, n. 21 - c.d. piano casa - la quale, com'è noto, disciplina
l'esecuzione di interventi di razionalizzazione del patrimonio
edilizio esistente, di riqualificazione di aree urbane degradate, di
sostituzione edilizia, di ampliamento e di demolizione e
ricostruzione di edifici esistenti, in deroga alle previsioni dei
regolamenti comunali e degli strumenti urbanistici e territoriali
comunali, provinciali e regionali.
La Regione Calabria, già con la legge 2 luglio 2020, n. 10,
aveva apportato modifiche e integrazioni alla legge regionale n. 21
del 2010, prorogandone l'operatività - dal 31 dicembre 2020 al 31
dicembre 2021 - nonchè ampliandone la portata applicativa.
Avverso la predetta legge pende ricorso dinanzi alla Corte
costituzionale (n. 72 del 28 agosto 2020); nel dettaglio, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto di dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli articoli 2, 3, commi 1 e 3, e
4, commi 1 e 2, lettera b), della legge regionale 2 luglio 2020, n.
10, avente ad oggetto «Modifiche ed integrazioni al piano casa»,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della regione n. 66 del 2 luglio
2020.
Pertanto, l'art. 1 della legge regionale suddetta, giusta
determinazione assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 5
agosto 2021, è impugnata per i seguenti

Motivi di diritto

Illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge Regione
Calabria n. 23 del 2021 intitolata «Proroga del termine di cui al
comma 12 dell'art. 6 della legge regionale n. 21/2010» per violazione
degli articoli 9 e 117, primo e secondo comma, lettera s), della
Costituzione, rispetto ai quali costituiscono norme interposte la
legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio, e gli articoli 135, 143 e 145 del codice dei beni
culturali e del paesaggio, dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali statali in
materia di governo del territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies
della legge n. 1150 del 1942, e del principio di leale
collaborazione.
Come già detto, la legge regionale n. 23 del 2021, intitolata
«Proroga del termine di cui al comma 12 dell'art. 6 della legge
regionale n. 21/2010», ha disposto, all'art. 1, una proroga del
termine di cui al comma 12 dell'art. 6 della legge regionale n. 21
del 2010, riguardante «Misure straordinarie a sostegno dell'attività
edilizia finalizzata al miglioramento della qualità del patrimonio
edilizio residenziale», sostituendo le parole «entro il 31 dicembre
2021» con le parole «entro il 31 dicembre 2022».
Di conseguenza, con l'art. 1 della citata legge regionale n. 23
del 2021, la Regione Calabria ha apportato nuovamente delle modifiche
alla legge n. 21 del 2010 - in particolare al comma 12 dell'art. 6
della legge regionale in questione - prevedendo che l'istanza per
l'esecuzione degli interventi rientranti nel c.d. piano casa possa
essere presentata non più fino al 31 dicembre 2021, bensì fino al
31 dicembre 2022.
La disposizione innanzi richiamata risulta manifestamente affetta
da illegittimità costituzionale per i motivi di seguito illustrati.
1. La finalità della legge regionale n. 21 del 2010, recante il c.d.
piano casa, era quella di consentire interventi «straordinari» per un
periodo temporalmente limitato.
La stessa Corte costituzionale, intervenuta al riguardo, non ha
mancato di rilevare come il c.d. piano casa si configuri alla stregua
di «misura straordinaria di rilancio del mercato edilizio predisposta
nel 2008 dal legislatore statale, contenuta nell'art. 11 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133.
In particolare, l'art. 11, comma 5, lettera b), prevedeva che
detto piano potesse realizzarsi anche attraverso possibili incrementi
premiali di diritti edificatori finalizzati alla dotazione di
servizi, spazi pubblici e di miglioramento della qualità urbana, nel
rispetto delle aree necessarie per le superfici minime di spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a
parcheggi di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile
1968, n. 1444.
Nel 2009, per dare attuazione a tale norma fece seguito l'intesa
raggiunta in sede di Conferenza unificata, stipulata in data 1°
aprile 2009, che ha consentito ai legislatori regionali (...) aumenti
volumetrici (pari al 20 per cento o al 35 per cento in caso di
demolizione e ricostruzione) a fronte di un generale miglioramento
della qualità architettonica e/o energetica del patrimonio edilizio
esistente» (Corte costituzionale n. 70 del 2020; cfr. anche, ancor
più nettamente, Corte costituzionale n. 217 del 2020).
La predetta finalità pare tuttavia essere stata snaturata dalla
Regione Calabria, la quale, attraverso le continue proroghe apportate
con le leggi regionali che si sono susseguite nel tempo - da ultimo
quella prevista con la legge regionale in esame - ha determinato la
sostanziale stabilizzazione, per oltre un decennio, delle deroghe
consentite dalla legge n. 21 del 2010, con il risultato di accrescere
enormemente, per sommatoria, il numero degli interventi assentibili
in deroga alla pianificazione urbanistica e territoriale.
Al riguardo, si rammenta come la Corte costituzionale abbia più
volte rimarcato che le norme regionali che dispongono proroghe,
successive nel tempo, al termine di efficacia inizialmente previsto
hanno l'effetto di consolidare nel tempo l'assetto «in deroga» (cfr.
ad esempio, in materia di tutela della concorrenza, Corte
costituzionale n. 233 del 2020: «principi garantiti dalla normativa
interna e sovranazionale possono risultare compromessi da una
pluralità di proroghe che, anche se di breve durata, realizzino
sommandosi tra di loro un'alterazione del mercato, ostacolando, senza
soluzione di continuità, l'accesso al settore di nuovi operatori»).
Va, poi, ricordato che non assume alcun rilievo la circostanza
che il Governo non abbia impugnato la legge regionale n. 21 del 2010,
la cui efficacia è stata prorogata dalla legge n. 23 del 2021, sia
perchè - come anticipato e come più diffusamente si dirà - il
contrasto con i principi costituzionali discende proprio dalla
trasformazione di una misura eccezionale e temporanea in una
disciplina a regime, sia perchè, comunque, la Corte costituzionale
ha da tempo chiarito che «nei giudizi in via principale non si
applica l'istituto dell'acquiescenza, atteso che la norma impugnata,
anche se riproduttiva, in tutto o in parte, di una norma anteriore
non impugnata, ha comunque l'effetto di reiterare la lesione da cui
deriva l'interesse a ricorrere» (cfr. sentenza Corte costituzionale
n. 56 del 2020, che richiama le precedenti sentenze n. 41 del 2017,
n. 231 e n. 39 del 2016).
La scelta così operata dalla regione presenta delle criticità
rispetto alla disciplina di tutela dei beni paesaggistici contenuta
nel codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, risultando invasiva della
potestà legislativa esclusiva spettante allo Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Gli interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia sono
invero collocati al di fuori del necessario quadro di riferimento che
dovrebbe essere costituito dalle previsioni del piano paesaggistico,
ai sensi degli articoli 135, 143 e 145 del codice di settore.
Soltanto a quest'ultimo strumento, elaborato d'intesa tra Stato e
regione, spetta infatti di stabilire, per ciascuna area tutelata, le
c.d. prescrizioni d'uso (e cioè i criteri di gestione del vincolo,
volti a orientare la fase autorizzatoria) e di individuare la
tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle vietate,
nonchè le condizioni delle eventuali trasformazioni.
La legge regionale n. 21 del 2010 - la cui operatività è stata
prorogata dall'art. 1 della legge in oggetto - contrasta, dunque, con
la scelta del legislatore statale di rimettere alla pianificazione la
disciplina d'uso dei beni paesaggistici (c.d. vestizione dei vincoli)
ai fini dell'autorizzazione degli interventi, come esplicitata negli
articoli 135, 143 e 145 del codice dei beni culturali e del
paesaggio, costituenti norme interposte rispetto al parametro
costituzionale di cui agli articoli 9 e 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione.
Al riguardo, occorre tenere presente che la parte III del codice
dei beni culturali e del paesaggio delinea un sistema organico di
tutela paesaggistica, inserendo i tradizionali strumenti del
provvedimento impositivo del vincolo e dell'autorizzazione
paesaggistica nel quadro della pianificazione paesaggistica del
territorio, che deve essere elaborata concordemente da Stato e
regione. Tale pianificazione concordata prevede, per ciascuna area
tutelata, le c.d. prescrizioni d'uso (e cioè i criteri di gestione
del vincolo, volti a orientare la fase autorizzatoria) e stabilisce
la tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle vietate,
nonchè le condizioni delle eventuali trasformazioni.
Il legislatore nazionale, nell'esercizio della potestà
legislativa esclusiva in materia, ha assegnato dunque al piano
paesaggistico una posizione di assoluta preminenza nel contesto della
pianificazione territoriale.
Gli articoli 143, comma 9, e 145, comma 3, del codice di settore
sanciscono infatti l'inderogabilità delle previsioni del predetto
strumento da parte di piani, programmi e progetti nazionali o
regionali di sviluppo economico e la loro cogenza rispetto agli
strumenti urbanistici, nonchè l'immediata prevalenza del piano
paesaggistico su ogni altro atto della pianificazione territoriale e
urbanistica (cfr. Corte costituzionale n. 180 del 2008).
Si tratta di una scelta di principio la cui validità e
importanza è già stata affermata più volte dalla Corte
costituzionale, in occasione dell'impugnazione di leggi regionali che
intendevano mantenere uno spazio decisionale autonomo agli strumenti
di pianificazione dei comuni e delle regioni, eludendo la necessaria
condivisione delle scelte attraverso uno strumento di pianificazione
sovracomunale, definito d'intesa tra lo Stato e la regione.
La Corte ha, infatti, affermato l'esistenza di un vero e proprio
obbligo, costituente un principio inderogabile della legislazione
statale, di elaborazione congiunta del piano paesaggistico, con
riferimento ai beni vincolati (Corte costituzionale n. 86 del 2019) e
ha rimarcato che l'impronta unitaria della pianificazione
paesaggistica «è assunta a valore imprescindibile, non derogabile
dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento reso
a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione
di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio
nazionale» (Corte costituzionale n. 182 del 2006; cfr. anche la
sentenza n. 272 del 2009).
Questo profilo di illegittimità non viene meno in relazione alla
circostanza per cui, nelle aree vincolate, la realizzazione degli
interventi in questione risulta subordinata al previo rilascio del
positivo atto di assenso degli enti ministeriali preposti alla
tutela.
E ciò, in quanto, a essere compromessa è la necessità
imprescindibile di una valutazione complessiva della trasformazione
del contesto tutelato, quale dovrebbe avvenire nell'ambito del piano
paesaggistico, adottato previa intesa con lo Stato e del quale, come
detto, la Regione Calabria è tuttora sprovvista.
I principi ora illustrati trovano costante affermazione nella
giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale, anche di
recente, ha ribadito che «la circostanza che la regione sia
intervenuta a dettare una deroga ai limiti per la realizzazione di
interventi di ampliamento del patrimonio edilizio esistente, sia pure
con riguardo alle pertinenze, in deroga agli strumenti urbanistici
senza seguire l'indicata modalità procedurale collaborativa e senza
attendere l'adozione congiunta del piano paesaggistico regionale
delinea una lesione della sfera di competenza statale in materia di
"tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", che si
impone al legislatore regionale, sia nelle regioni a statuto speciale
(sentenza n. 189 del 2016) che a quelle a statuto ordinario come
limite all'esercizio di competenze primarie e concorrenti» (Corte
costituzionale n. 86 del 2019).
Come pure evidenziato dalla Corte, «Quanto detto non vanifica le
competenze delle regioni e degli enti locali, "ma è l'impronta
unitaria della pianificazione paesaggistica che è assunta a valore
imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto
espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia
uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali
e paesaggistici sull'intero territorio nazionale: il paesaggio va,
cioè, rispettato come valore primario, attraverso un indirizzo
unitario che superi la pluralità degli interventi delle
amministrazioni locali" (sentenza n. 182 del 2006; la medesima
affermazione è presente anche nelle successive sentenze n. 86 del
2019, n. 68 e n. 66 del 2018, n. 64 del 2015 e n. 197 del 2014)».
L'obbligo di elaborazione congiunta del piano paesaggistico mira,
dunque, «a garantire, attraverso la partecipazione degli organi
ministeriali ai procedimenti in materia, l'effettiva ed uniforme
tutela dell'ambiente (sentenza n. 210 del 2016) (sentenza n. 86 del
2019, ma già nello stesso senso, ex plurimis, sentenze n. 178, 68 e
n. 66 del 2018, n. 210 del 2016, n. 64 del 2015, n. 197 del 2014, n.
211 del 2013)» (Corte costituzionale n. 240 del 2020).
Ne deriva, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale,
che ogni intervento regionale volto a modificare unilateralmente la
disciplina di un'area protetta «costituisce violazione, non solo
degli impegni in ipotesi assunti con il Ministero in sede
procedimentale, ma soprattutto di quanto prescritto dal codice dei
beni culturali e del paesaggio», chiamato ad attuare, in un ambito
affidato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, le
politiche di tutela dell'ambiente (Corte costituzionale n. 86 del
2019).
Mediante la legge in esame, la Regione Calabria si sottrae,
dunque, ingiustificatamente al proprio obbligo di redazione congiunta
con lo Stato del piano paesaggistico, esercitando una funzione di
disciplina del paesaggio e dei beni paesaggistici in modo del tutto
autonomo, nonostante la copianificazione costituisca, come detto, un
principio inderogabile posto dal codice, al quale la regione si è,
peraltro, specificamente obbligata, nell'ambito del percorso
condiviso con il Ministero della cultura e tradottosi, finora,
nell'approvazione del solo QTRP (cfr. Corte costituzionale n. 240 del
2020).
Le osservazioni ora svolte non sono affatto smentite dalla
circostanza che, in base all'art. 2, comma 3, lettera h), della legge
regionale n. 21 del 2010, gli interventi della medesima legge possono
essere realizzati fatte salve - tra l'altro - le disposizioni del
codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
È, infatti, evidente come in una regione priva di una
pianificazione paesaggistica estesa all'intero territorio regionale,
conforme alle previsioni degli articoli 135 e 143 del codice, e
adottata previa intesa con lo Stato almeno con riferimento agli
ambiti soggetti a vincolo paesaggistico, la suddetta clausola di
salvaguardia si risolva in un mero flatus vocis.
Il rispetto del codice dei beni culturali potrà essere inteso,
infatti, soltanto nel limitato significato della necessaria
acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica ai fini della
trasformazione dei beni sottoposti a vincolo, ma - come detto - viene
a essere completamente neutralizzato l'altro fondamentale pilastro
della tutela paesaggistica previsto dalla legislazione statale, ossia
il piano paesaggistico.
La legge regionale consente infatti la realizzazione degli
interventi nonostante l'assenza di una sovraordinata pianificazione
paesaggistica conforme al codice.
In altri termini, la regione, da un lato, si sottrae agli
obblighi posti a suo carico dagli articoli 135 e 143 del codice, e,
dall'altro, esercita surrettiziamente essa stessa, con legge, una
funzione di pianificazione del paesaggio, anche vincolato, stabilendo
la compatibilità di massima di una serie di interventi senza alcuna
valutazione specifica dei singoli contesti.
Per questa via, viene a essere depotenziato anche lo strumento a
valle dell'autorizzazione paesaggistica, atteso che: (i) i privati
sono indotti a confidare nella possibilità del rilascio del titolo
e, quindi, ne fanno richiesta: (ii) in sede di rilascio
dell'autorizzazione, non è possibile valutare adeguatamente
l'effetto cumulativo dei singoli interventi.
Alla luce di tutto quanto sopra illustrato, emerge la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, rispetto
al quale costituiscono norme interposte gli articoli 135, 143 e 145
del codice dei beni culturali e del paesaggio.
Inoltre, l'abbassamento del livello della tutela determinato
dall'art. 1 della legge regionale in oggetto comporta la violazione
anche dell'art. 9 della Costituzione, che sancisce la rilevanza della
tutela del paesaggio quale interesse primario e assoluto (Corte
costituzionale n. 367 del 2007), per violazione dei parametri
interposti costituiti dagli articoli 135, 143 e 145 del codice di
settore.
Al riguardo, occorre rilevare che lo stesso art. 1, comma 1, del
codice enuncia il principio secondo cui le disposizioni ivi contenute
costituiscono attuazione dell'art. 9 della Costituzione, consentendo
la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale «in coerenza
con le attribuzioni di cui all'art. 117 della Costituzione».
Valorizzando tale auto-qualificazione, la Corte costituzionale ha
più volte avuto modo di affermare che il codice dei beni culturali e
del paesaggio assume le «connotazioni tipiche del parametro
interposto, alla stregua del quale misurare la compatibilità
costituzionale delle disposizioni con esso eventualmente in
contrasto» e tali da pregiudicare la preservazione del territorio
nazionale (Corte costituzionale n. 194 del 2013).
Quest'ultima, peraltro, va attuata «attraverso un indirizzo
unitario che superi la pluralità degli interventi delle
amministrazioni locali», garantendo un livello uniforme di tutela non
derogabile unilateralmente dalla regione, in quanto espressione di un
intervento teso a stabilire una «metodologia uniforme nel rispetto
della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici
sull'intero territorio nazionale» (Corte costituzionale n. 182 del
2006).
I beni paesaggistici propri di ciascuna regione trascendono,
d'altra parte, nella logica degli articoli 9 e 117 della
Costituzione, sia come valore culturale e sociale, sia come
bene-interesse giuridicamente rilevante, l'ambito territoriale
regionale, riferibile alla collettività ivi stanziata, per assurgere
a una dimensione sicuramente nazionale. Per tale ragione, il compito
di tutelare il paesaggio e l'ambiente rientra tra le competenze
esclusive dello Stato, e, in presenza di eventuali competenze
concorrenti, il potere degli organi regionali di intervenire nelle
materie in esame incontra un preciso limite costituito, quantomeno,
dal potere di necessaria codecisione statale.
2. La disciplina derogatoria dettata dalla norma regionale in esame
opera, oltre che in relazione ai beni paesaggistici, anche in
relazione al paesaggio non vincolato, costituente comunque oggetto di
tutela ai sensi della Convenzione europea del paesaggio, sottoscritta
a Firenze del 20 ottobre 2000 e ratificata dall'Italia con la legge 9
gennaio 2006, n. 14.
La Convenzione prevede infatti, all'art. 1, lettera a), che il
termine «paesaggio» «designa una determinata parte di territorio,
così come è percepita dalle popolazioni il cui carattere deriva
dall'azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro
interrelazioni». Oggetto della protezione assicurata dalla
Convenzione sono, quindi, tutti i paesaggi, e non solo i beni
soggetti a vincolo paesaggistico.
Con riferimento ai paesaggi, così definiti, la Convenzione
prevede, all'art. 5, che «Ogni parte si impegna a:
a) riconoscere giuridicamente il paesaggio in quanto
componente essenziale del contesto di vita delle popolazioni,
espressione della diversità del loro comune patrimonio culturale e
naturale e fondamento della loro identità;
b) stabilire e attuare politiche paesaggistiche volte alla
salvaguardia, alla gestione e alla pianificazione dei paesaggi,
tramite l'adozione delle misure specifiche di cui al seguente art. 6;
c) avviare procedure di partecipazione del pubblico, delle
autorità locali e regionali e degli altri soggetti coinvolti nella
definizione e nella realizzazione delle politiche paesaggistiche
menzionate al precedente capoverso b);
d) integrare il paesaggio nelle politiche di pianificazione
del territorio, urbanistiche e in quelle a carattere culturale,
ambientale, agricolo, sociale ed economico, nonchè nelle altre
politiche che possono avere un'incidenza diretta o indiretta sul
paesaggio».
In forza del successivo art. 6, inoltre, l'Italia si è impegnata
all'adozione di misure specifiche, tra l'altro, in tema di
«Identificazione e valutazione», da attuare «Mobilitando i soggetti
interessati conformemente all'art. 5.c, e ai fini di una migliore
conoscenza dei propri paesaggi, ogni parte si impegna a:
a) i - identificare i propri paesaggi, sull'insieme del
proprio territorio;
ii - analizzarne le caratteristiche, nonchè le dinamiche e
le pressioni che li modificano;
iii - seguirne le trasformazioni;
b) valutare i paesaggi identificati, tenendo conto dei valori
specifici che sono loro attributi dai soggetti e dalle popolazioni
interessate; (...)».
Le misure richieste dalla Convenzione prevedono, inoltre, la
fissazione di appositi obiettivi di qualità paesaggistica e
l'attivazione degli «strumenti di intervento volti alla salvaguardia,
alla gestione e/o alla pianificazione dei paesaggi».
L'adempimento degli impegni assunti mediante la sottoscrizione
della Convenzione richiede che tutto il territorio sia oggetto di
pianificazione e di specifica considerazione dei relativi valori
paesaggistici, anche per le parti che non siano oggetto di tutela
quali beni paesaggistici. Nel sistema ordinamentale, ciò si traduce
nei precetti contenuti all'art. 135 del codice di settore, il cui
testo è stato integralmente riscritto dal decreto legislativo n. 63
del 2008, a seguito del recepimento della Convenzione europea del
paesaggio.
In particolare, il comma 1 del predetto art. 135 stabilisce che
«Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia
adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in
ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo
costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica
normativa d'uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero
piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: "piani
paesaggistici" L'elaborazione dei piani paesaggistici avviene
congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni
paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d),
nelle forme previste dal medesimo art. 143».
Il medesimo art. 135 disciplina, poi, la funzione e i contenuti
del piano paesaggistico.
Ne deriva che, anche con riferimento al paesaggio non vincolato,
le regioni sono tenute alla pianificazione paesaggistica, pur non
essendo tenute a tale pianificazione necessariamente d'intesa con lo
Stato.
Con l'ennesima proroga degli interventi del c.d. piano casa di
cui alla legge regionale n. 21 del 2010, la Regione Calabria, invece,
consente la realizzazione di una serie di interventi, aventi un
impatto significativo, anche per sommatoria, sui paesaggi, vincolati
e non:
senza che tali interventi siano correttamente inquadrati
nella pianificazione regionale, allo scopo di disciplinarne la
compatibilità con i singoli contesti;
persino «in deroga alle previsioni dei regolamenti comunali e
degli strumenti urbanistici e territoriali comunali, provinciali e
regionali» (art. 2, comma 3 della legge regionale n. 21 del 2010).
È, pertanto, evidente come - a dispetto della generica clausola
di salvaguardia contenuta all'art. 2, comma 3, lettera h), della
legge regionale in esame - la norma contestata realizzi quanto meno
una manifesta elusione delle previsioni normative che impongono la
pianificazione dei paesaggi quale strumento imprescindibile per la
tutela dei valori che essi esprimono, in conformità alla Convenzione
europea del paesaggio.
Per le ragioni illustrate, emerge, dunque, la violazione degli
articoli 9 e 117, primo comma, della Costituzione, rispetto ai quali
costituiscono norme interposte la legge n. 14 del 2006 di recepimento
della Convenzione europea sul paesaggio, nonchè gli articoli 135,
143 e 145 del codice dei beni culturali e del paesaggio.
3. Come detto, la Regione Calabria ha già prorogato il termine per
avvalersi del c.d. piano casa, perpetuando il regime «straordinario»
introdotto per la prima volta nel 2010 e che consente sin da allora
la realizzazione di nuove volumetrie in deroga alla pianificazione
urbanistica.
Si è pure già evidenziato come il carattere straordinario della
normativa relativa al cd. piano casa sia stato rimarcato anche dalla
Corte costituzionale (Corte costituzionale n. 70 del 2020) e come
tale finalità risulti del tutto snaturata mediante la sostanziale
stabilizzazione, per oltre un decennio, delle deroghe consentite
dalla legge regionale n. 21 del 2010 alla pianificazione urbanistica.
Il risultato è quello di assicurare a regime la possibilità di
realizzare interventi di rilevante impatto sul territorio
direttamente ex lege, in deroga agli strumenti di pianificazione
urbanistica, e quindi del tutto al di fuori di qualsivoglia
valutazione del singolo contesto territoriale.
Secondo l'intesa sul piano casa siglata nel 2009, infatti, «La
disciplina introdotta dalle suddette leggi regionali avrà validità
temporalmente definita, comunque non superiore a diciotto mesi dalla
loro entrata in vigore, salvo diverse determinazioni delle singole
regioni». Se pur è fatta salva una diversa volontà regionale, la
espressa previsione di un termine, peraltro di soli diciotto mesi,
non consente di ipotizzare, legittimamente, una «messa a regime», da
parte delle regioni, di una normativa eccezionale e derogatoria alla
pianificazione urbanistica.
Va sottolineato, al riguardo, che il giudice amministrativo ha
sempre rimarcato il carattere temporaneo del c.d. piano casa, il
quale, riflettendo l'esigenza di promuovere gli investimenti privati
nel settore dell'edilizia, «è una disciplina che possiede natura
eccezionale in merito a specifici interventi. In particolare, la
normativa de qua è destinata adoperare per un arco temporalmente
limitato» (cfr. Tribunale amministrativo regionale della Campania,
Napoli, Sez. II, 10 giugno 2020, n. 2304).
Anche la normativa del c.d. «secondo piano casa», di cui all'art.
5, commi 9 e seguenti, del decreto-legge n. 70 del 2011 (c.d.
«decreto sviluppo») si qualifica per il suo carattere straordinario e
derogatorio.
La giurisprudenza ha infatti evidenziato la sua «natura di norma
di favore eccezionale (essendo diretta a regolare in termini diversi
un minor numero di ipotesi rispetto a quelle ordinarie) ... tenendo
conto del fatto che essa non è comunque suscettibile di applicazioni
oltre gli scopi cui è preordinata, con la conseguenza che essa non
può prevalere sulle regole che fissano standard o criteri
inderogabili, tra cui il decreto ministeriale n. 1444 del 1968,
imponendo altresì il rispetto delle altre discipline richiamate»
(Cass. pen. Sez. III, 20 novembre 2019, n. 2695; cfr. al riguardo
anche Corte costituzionale n. 217 del 2020).
Tale lettura si impone, nell'ambito di un'interpretazione
costituzionalmente orientata, in ragione del fatto che - in forza
della norma di interpretazione autentica di cui all'art. 1, comma
271, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 - agevolazioni incentivanti
ivi previste «prevalgono sulle normative di piano regolatore
generale, anche relative a piani particolareggiati o attuativi, fermi
i limiti di cui all'art. 5, comma 11, secondo periodo, del citato
decreto-legge n. 20 del 2011».
La deroga della pianificazione urbanistica deve, infatti,
considerarsi ammissibile per un tempo necessariamente limitato e non
è ipotizzabile a regime, pena la destrutturazione dell'ordinato
assetto del territorio, con conseguenze irragionevoli e contrarie al
principio del buon andamento.
In molte regioni, infatti, le disposizioni del piano casa hanno
cessato ogni efficacia, proprio in virtù della loro natura
essenzialmente «temporanea».
Ciò detto, non può non osservarsi come per il tramite della
«stabilizzazione» della normativa sul c.d. piano casa, venga
scardinato il principio fondamentale in materia di governo del
territorio - sotteso all'intero impianto della legge urbanistica n.
1150 del 1942, in particolare a seguito delle modifiche apportatevi
dalla legge n. 765 del 1967 - secondo il quale gli interventi di
trasformazione edilizia e urbanistica sono consentiti soltanto nel
quadro della pianificazione urbanistica, che esercita una funzione di
disciplina degli usi del territorio necessaria e insostituibile, in
quanto idonea a fare sintesi dei molteplici interessi, anche di
rilievo costituzionale, che afferiscono a ciascun ambito
territoriale.
In particolare, costituiscono principi fondamentali in materia di
governo del territorio, che si impongono alla potestà legislativa
concorrente spettante in materia alle regioni a statuto ordinario,
quelli posti dall'art. 41-quinquies della legge urbanistica 17 agosto
1942, n. 1150, articolo aggiunto dall'art. 17 della legge 6 agosto
1967, n. 765.
Con le disposizioni ora richiamate, il legislatore statale ha
infatti stabilito:
(i) che tutto il territorio comunale debba essere pianificato
e che, dunque, ogni intervento di trasformazione urbanistica ed
edilizia del territorio debba inserirsi nel quadro dello strumento
urbanistico comunale;
(ii) che «In tutti i comuni, ai fini della formazione di
nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti,
debbono essere osservati limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza tra i fabbricati, nonchè rapporti massimi tra
spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o
parcheggi» (ottavo comma) e che «I limiti e i rapporti previsti dal
precedente comma sono definiti per zone territoriali omogenee, con
decreto del Ministro per i lavori pubblici di concerto con quello per
l'interno, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici In sede
di prima applicazione della presente legge, tale decreto viene
emanato entro sei mesi dall'entrata in vigore della medesima» (nono
comma); disposizione, quest'ultima, che ha trovato puntuale
attuazione con l'emanazione del decreto ministeriale 2 aprile 1968,
n. 1444, recante «Limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi
destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a
parcheggi da osservare affini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art.
17 della legge 6 agosto 1967, n. 765».
In questo quadro, il legislatore nazionale ha previsto che la
possibilità di assentire interventi in deroga alla pianificazione
urbanistica sia ammessa soltanto in forza di una decisione assunta,
caso per caso, a livello locale, sulla base di una ponderazione di
interessi che tenga conto del contesto territoriale (cfr. art. 14 del
decreto del Presidente della Repubblica 6 luglio 2001, n. 380).
Posta la predetta cornice di principio, non è consentito alle
regioni - al di fuori della normativa straordinaria e temporanea del
c.d. piano casa, avente copertura a livello statale - introdurre
deroghe generalizzate ex lege alla pianificazione urbanistica e agli
standard urbanistici di cui al decreto ministeriale n. 1444 del 1968,
tanto più laddove tali deroghe generalizzate assumano carattere
stabile nel tempo.
Una tale opzione normativa viene, infatti, a snaturare del tutto
la funzione propria della pianificazione urbanistica e degli standard
fissati a livello statale, volti ad assicurare l'ordinato assetto del
territorio.
È, pertanto, violato anche l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali statali in
materia di governo del territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies
della legge n. 1150 del 1942, come attuato mediante il decreto
ministeriale n. 1444 del 1968, dall'art. 2-bis del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 e dall'art. 5, comma 11,
del decreto-legge n. 70 del 2011.
4. L'art. 1 della legge regionale in oggetto, nella misura in cui
dispone la proroga dell'operatività temporale della legge regionale
11 agosto 2010, n. 21, si pone altresì in contrasto con il principio
costituzionale di leale collaborazione, in quanto costituisce il
frutto di una scelta assunta unilateralmente dalla regione, al di
fuori del percorso condivise con lo Stato che, come già detto, ha
condotto all'adozione del Quadro territoriale regionale con valenza
paesaggistica (QTRP).
Va ricordato al riguardo che, secondo l'insegnamento della Corte
costituzionale, il principio di leale collaborazione «deve presiedere
a tutti i rapporti che intercorrono tra Stato e regioni», atteso che
«la sua elasticità e la sua adattabilità lo rendono particolarmente
idoneo a regolare in modo dinamico i rapporti in questione,
attenuando i dualismi ed evitando eccessivi irrigidimenti» (così in
particolare, tra le tante, Corte costituzionale n. 31 del 2006).
In particolare, la Corte ha chiarito che «Il principio di leale
collaborazione, anche in una accezione minimale, impone alle parti
che sottoscrivono un accordo ufficiale in una sede istituzionale di
tener fede ad un impegno assunto» (così ancora la sentenza
richiamata).
L'esigenza di assicurare il pieno e proficuo coinvolgimento degli
organi statali in materia di pianificazione paesistica deriva,
d'altra parte, proprio dalla «commistione di competenze diverse, di
cui sono titolari lo Stato e le regioni e dall'esistenza di un
interesse unitario alla tutela del paesaggio», circostanze che
impongono, in un quadro di competenze amministrative e legislative
tanto articolato, un esercizio delle stesse quantomeno armonico e
coordinato (Corte costituzionale n. 240 del 2020, n. 86 del 2019, n.
68 e n. 66 del 2018).
La scelta della Regione Calabria di assumere iniziative
unilaterali e reiterate, al di fuori del percorso di collaborazione
già proficuamente avviato con lo Stato, si pone, pertanto, in
contrasto anche con il predetto principio (cfr. Corte costituzionale
n. 240 del 2020).

P.Q.M.

Per le considerazioni esposte, il Presidente del Consiglio dei
ministri, come sopra rappresentato e difeso, chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimo, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
indicati ed illustrati, l'art. 1 della legge Regione Calabria n. 23
del 7 luglio 2021, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Calabria n. 54 dell'8 luglio 2021, recante «Proroga del termine di
cui al comma 12 dell'art. 6 della legge regionale n. 21/2010», per
violazione degli articoli 9 e 117, primo e secondo comma, lettera s),
della Costituzione, rispetto ai quali costituiscono norme interposte
la legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio, e gli articoli 135, 143 e 145 del codice dei beni
culturali e del paesaggio, dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali statali in
materia di governo del territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies
della legge n. 1150 del 1942, e del principio di leale
collaborazione.
Con l'originale notificato del presente ricorso si deposita:
originale estratto della determinazione del Consiglio dei
ministri, assunta nella seduta del 5 agosto 2021, e della relazione
allegata al verbale;
copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Calabria.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 27 agosto 2021

L'avvocato dello Stato: Mangia