1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 6-7-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 262 ORDINANZA 20 giugno - 1 luglio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sicurezza pubblica - Turismo - Omessa o ritardata comunicazione dei nominativi degli ospiti di un albergo - Previsione di sanzione penale - Denunciata disparita' di trattamento rispetto all'esercizio dell'attivita' senza licenza, senza previa dichiarazione all'autorita' di pubblica sicurezza o in spregio del divieto del questore, punito con sanzione amministrativa - Manifesta infondatezza della questione. - R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art. 109, nel testo sostituito dall'art. 8 della legge 29 marzo 2001, n. 135. - Costituzione, art. 3. (005C0736) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 6-7-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 109 del regio
decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle
leggi di pubblica sicurezza), nel testo sostituito dall'art. 8 della
legge 29 marzo 2001, n. 135 (Riordino della legislazione nazionale
del turismo), promossi con tre ordinanze del 26 marzo 2004 dal
giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Livorno,
rispettivamente iscritte ai nn. 612, 613 e 699 del registro ordinanze
2004 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 27 e
35, 1ª serie speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 25 maggio 2005 il giudice
relatore Paolo Maddalena.
Ritenuto che, con tre distinte ordinanze di simile contenuto
(tutte emesse il 26 marzo 2004 e rispettivamente iscritte al r.o.
nn. 612, 613 e 699 del 2004), il giudice per le indagini preliminari
del Tribunale di Livorno ha sollevato, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 109 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione
del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), «nella parte in
cui prevede la sanzione penale per l'omessa o ritardata comunicazione
dei nominativi degli ospiti di un albergo», là dove gli artt. 86 e
108 del medesimo regio decreto n. 773 del 1931 (TULPS) «stabiliscono
la mera sanzione amministrativa in caso di esercizio dell'attività
senza licenza, senza previa dichiarazione all'autorità di pubblica
sicurezza o in spregio del divieto del questore»;
che il remittente è chiamato a pronunciarsi sulla richiesta
del pubblico ministero di emissione di decreti penali di condanna nei
confronti di tre distinti gestori di strutture ricettive, imputati
del reato di cui agli artt. 109 e 17 TULPS, per aver, nella suddetta
qualità, omesso di comunicare all'autorità locale di pubblica
sicurezza, entro le ventiquattro ore dal loro arrivo, le generalità
di talune persone alloggiate;
che, come rileva il giudice a quo, la condotta ascritta agli
imputati, della quale vi sarebbe concreto riscontro in base alle
risultanze degli atti, integrerebbe la fattispecie descritta dal
citato art. 109, la cui sanzione, non indicata dal medesimo art. 109,
va individuata, «in difetto di altri possibili riferimenti», nella
generale statuizione dell'art. 17 dello stesso TULPS, sicchè la
condotta contestata andrebbe punita con la pena alternativa
dell'arresto sino a tre mesi o dell'ammenda sino ad euro 206,00;
che, tanto premesso, il remittente evidenzia che il testo
della norma denunciata è stato più volte interessato da interventi
del legislatore e l'attuale formulazione è quella risultante dalle
modifiche apportate dall'art. 8 della legge 29 marzo 2001, n. 135
(Riordino della legislazione nazionale del turismo);
che, difatti, già punita con le pene dell'arresto e
dell'ammenda, la condotta prevista dall'art. 109 è stata oggetto di
depenalizzazione ad opera dell'art. 7 della legge n. 203 del 1995
(rectius: decreto-legge 29 marzo 1995, n. 97, recante «Riordino delle
funzioni in materia di turismo, spettacolo e sport», convertito, con
modificazioni, nella legge 30 maggio 1995, n. 203), e tale
previsione, ad avviso del remittente, si poneva in linea con la
scelta legislativa attuata con il decreto legislativo 13 luglio 1994,
n. 480 (Riforma della disciplina sanzionatoria contenuta nel testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto
18 giugno 1931, n. 773), che aveva sanzionato soltanto in via
amministrativa le violazioni degli artt. 86 e 108 TULPS, i quali,
rispettivamente, prevedono l'obbligo di munirsi di licenza per
l'esercizio dell'attività alberghiera (art. 86), nonchè l'obbligo,
per chi intenda esercitare attività di affittacamere e simili, di
provvedere ad una preventiva dichiarazione all'autorità locale di
pubblica sicurezza (art. 108), la quale può vietare l'attività per
specifici motivi di ordine e sicurezza pubblica (art. 108, comma 3);
che, ad avviso del GIP del Tribunale di Livorno, la
depenalizzazione della condotta prevista dall'art. 109 TULPS
conseguiva logicamente alla depenalizzazione delle condotte punite
dalle altre norme suddette, giacchè era stato ricondotto nell'ambito
dell'illecito amministrativo «addirittura l'esercizio irregolare
dell'intera attivita»;
che, pertanto, argomenta ancora il giudice a quo, «la
modifica operata dall'art. 8 legge 29 marzo 2001, n. 135 ripristina
la condizione di disequilibrio che, conseguita all'intervento del
1994, era stata prontamente ovviata nel 1995», con conseguente
violazione del principio di ragionevolezza, avendo il legislatore, da
un lato, mantenuto la sanzione amministrativa «per l'illecito
esercizio tout court di un'attività di ricezione turistica» e,
dall'altro, introdotto la sanzione penale «per la violazione di una
delle modalità sancite dalla legge per la sua corretta conduzione,
ovvero la tempestiva comunicazione all'autorità di p.s. dei dati
personali inerenti gli ospiti (con massima contraddizione laddove le
due violazioni vengano consumate congiuntamente)»;
che è intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione venga dichiarata
inammissibile o comunque infondata;
che, nei giudizi iscritti al r.o. nn. 612 e 613 del 2004, la
difesa erariale osserva che le norme poste a confronto dal remittente
hanno ragioni e finalità differenti;
che, in particolare, nell'ipotesi di cui all'art. 108 TULPS,
l'interesse tutelato è quello dell'amministrazione locale ad essere
informata dell'inizio dell'esercizio dell'attività alberghiera per
meglio consentire i vari controlli attribuiti alla polizia locale,
senza che, però, detta attività possa essere impedita in un regime
di libera iniziativa economica;
che, dal canto suo, l'art. 109 denunciato tutela invece la
sicurezza pubblica, nel cui interesse deve quindi leggersi l'obbligo
di informativa all'autorità di pubblica sicurezza della presenza in
strutture ricettive, caratterizzatesi per la temporaneità del
soggiorno, nell'ottica di prevenzione dei reati;
che, pertanto, ad avviso dell'Avvocatura, le situazioni poste
a raffronto dal remittente sono diverse e che, dunque, ben può il
legislatore calibrare differentemente la risposta sanzionatoria,
senza incorrere nella violazione del principio di ragionevolezza,
tanto più che anche sui privati grava analogo obbligo di
comunicazione dell'ospitalità resa a soggetti diversi dai componenti
il nucleo familiare;
che, nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al r.o.
n. 699 del 2004, l'Avvocatura erariale ha preliminarmente eccepito
l'inammissibilità della questione, assumendo che, semmai, avrebbe
dovuto essere sottoposto a scrutinio di costituzionalità l'art. 17
TULPS che prevede la sanzione per la violazione dell'art. 109;
che, quanto al merito, nella memoria si osserva che l'obbligo
imposto dalla disposizione censurata è «opportunamente» soggetto a
pena criminale, «dovendosi permettere all'autorità di p.s. di
conoscere concretamente e immediatamente le presenze sul suo
territorio»; donde, l'assenza di irrazionalità nella disciplina
denunciata.
Considerato che il giudice per le indagini preliminari del
Tribunale di Livorno, con tre distinte ordinanze, denuncia l'art. 109
del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza), nel testo sostituito
dall'art. 8 della legge 29 marzo 2001, n. 135 (Riordino della
legislazione nazionale del turismo), «nella parte in cui prevede la
sanzione penale per l'omessa o ritardata comunicazione dei nominativi
degli ospiti di un albergo, laddove gli artt. 86 e 108 TULPS
stabiliscono la mera sanzione amministrativa in caso di esercizio
dell'attività senza licenza, senza previa dichiarazione
all'autorità di pubblica sicurezza o in spregio del divieto del
questore»;
che il remittente deduce, in tutti i casi, la violazione
dell'art. 3 della Costituzione, in quanto contrasterebbe con il
principio di ragionevolezza il fatto che il legislatore, da un lato,
ha mantenuto la sanzione amministrativa «per l'illecito esercizio
tout court di un'attività di ricezione turistica» e, dall'altro, ha
introdotto la sanzione penale «per la violazione di una delle
modalità sancite dalla legge per la sua corretta conduzione, ovvero
la tempestiva comunicazione all'autorità di p.s. dei dati personali
inerenti gli ospiti (con massima contraddizione laddove le due
violazioni vengano consumate congiuntamente)»;
che tutte le ordinanze di remissione pongono, quindi, la
medesima questione di costituzionalità, sicchè i relativi giudizi
vanno riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia;
che la censura del remittente si incentra sulle conseguenze
sanzionatorie della violazione dell'art. 109 TULPS, nel testo
novellato dall'art. 8 della legge 29 marzo 2001, n. 135, là dove,
segnatamente nel terzo comma, è imposto, a carico dei gestori di
esercizi alberghieri e di altre strutture ricettive, l'obbligo di
comunicare all'autorità locale di pubblica sicurezza le generalità
delle persone alloggiate entro le ventiquattro ore successive al loro
arrivo, mediante consegna di copia della scheda di dichiarazione
delle generalità conforme al modello approvato dal Ministero
dell'interno o, in alternativa, mediante invio, entro lo stesso
termine, alle questure territorialmente competenti dei dati
nominativi delle predette schede con mezzi informatici o telematici o
mediante fax secondo le modalità stabilite con decreto del Ministro
dell'interno;
che, nel prospettare la questione, il giudice a quo
puntualmente evidenzia che nella formulazione del citato art. 109 non
è presente alcuna sanzione e che, pertanto, a tal fine, deve farsi
riferimento, in assenza di ulteriori e specifiche disposizioni
punitive, a quanto stabilisce l'art. 17 dello stesso TULPS, e cioè
alla pena alternativa dell'arresto sino a tre mesi o dell'ammenda
sino ad euro 206,00, così esplicitando, con adeguata e plausibile
motivazione, le ragioni per cui le due predette disposizioni si
pongono in stretta correlazione, costituendo l'una il precetto e
l'altra la rispettiva sanzione;
che, dunque, non può trovare accoglimento l'eccezione di
inammissibilità dell'Avvocatura generale dello Stato, avanzata sul
presupposto che il remittente avrebbe dovuto denunciare non già
l'art. 109 bensì l'art. 17, giacchè, come evidenziato, i termini
della questione risultano comunque chiaramente delineati, nel loro
complesso, dalle ordinanze di remissione;
che, quanto al merito, va rammentato l'orientamento di questa
Corte secondo cui rientra nella discrezionalità del legislatore sia
l'individuazione delle condotte punibili, sia la scelta e la
quantificazione delle relative sanzioni: discrezionalità che può
essere oggetto di censura, in sede di scrutinio di costituzionalità,
soltanto ove il suo esercizio ne rappresenti un uso distorto o
arbitrario, così da confliggere in modo manifesto con il canone
della ragionevolezza (da ultimo, si vedano: sentenza n. 144 del 2005;
ordinanze n. 212 del 2004, n. 139 del 2004 e n. 234 del 2003);
che la scelta del legislatore del 2001 di ripristinare la
sanzione penale rispetto alla violazione del censurato art. 109, già
oggetto di depenalizzazione in forza dell'art. 7, comma 3, del
decreto-legge 29 marzo 1995, n. 97 (Riordino delle funzioni in
materia di turismo, spettacolo e sport), convertito, con
modificazioni, nella legge 30 maggio 1995, n. 203, dopo che l'art. 4
del decreto legislativo 13 luglio 1994, n. 480 (Riforma della
disciplina sanzionatoria contenuta nel testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931,
n. 773) aveva previsto specificamente la sanzione penale dell'arresto
o dell'ammenda, non può dirsi manifestamente irrazionale o
arbitraria sulla scorta della mera valutazione del giudice a quo in
ordine all'asserita minore o pari gravità della condotta ivi
descritta rispetto a quelle previste dagli artt. 86 e 108 TULPS,
assunti a tertia comparationis, e la cui violazione è punita con
sanzione amministrativa in base all'art. 17-bis TULPS;
che, difatti, il remittente omette anzitutto di considerare,
in riferimento al citato art. 108, che l'obbligo, per chi intenda
esercitare attività di affittacamere e simili, di provvedere ad una
preventiva dichiarazione all'autorità locale di pubblica sicurezza
è venuto meno a seguito dell'abrogazione parziale recata dall'art. 6
del d.P.R. 28 maggio 2001, n. 311 (Regolamento per la semplificazione
dei procedimenti relativi ad autorizzazioni per lo svolgimento di
attività disciplinate dal testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza nonchè al riconoscimento della qualifica di agente di
pubblica sicurezza);
che, inoltre, quanto all'art. 86, l'attuale disciplina,
dettata dall'art. 9 della legge n. 135 del 2001, riconfermando
sostanzialmente il previgente assetto di competenze già delineato
dall'art. 19 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della
delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382),
prevede, ai fini dell'esercizio di attività alberghiera, non già la
licenza rilasciata dal questore, ma l'autorizzazione del sindaco del
comune nel cui territorio è ubicato l'esercizio, precisando che
siffatta autorizzazione «è rilasciata anche ai fini di cui
all'articolo 86 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza»
(comma 2 del citato art. 9);
che le disposizioni evocate come termini di comparazione si
riferiscono, quindi, ai presupposti per l'esercizio stesso
dell'attività alberghiera, che è espressione di libera iniziativa
economica, mentre l'obbligo di comunicazione delle generalità delle
persone alloggiate imposto dall'art. 109, terzo comma, investe una
modalità di svolgimento di tale attività d'impresa che si correla,
con immediatezza, a specifiche esigenze di sicurezza pubblica,
giacchè il predetto obbligo è volto a consentire all'autorità di
polizia la più rapida cognizione dei nominativi degli ospiti
dell'albergo al fine di garantire, appunto, la sicurezza pubblica
nell'ambito dei compiti d'istituto individuati dall'art. 1 TULPS;
che, pertanto, risultando evidente la disomogeneità delle
fattispecie poste a raffronto, non può dirsi frutto di scelta
arbitraria o manifestamente irragionevole l'aver il legislatore, con
la novella recata dall'art. 9 della legge n. 135 del 2001,
ristabilito, in vista della suddetta esigenza di tutela della
collettività, un differente e più rigoroso trattamento
sanzionatorio in relazione alla violazione dell'obbligo previsto
dalla norma censurata;
che la questione, dunque, deve essere dichiarata
manifestamente infondata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87 e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 109 del regio decreto
18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza), nel testo sostituito dall'art. 8 della legge
29 marzo 2001, n. 135 (Riordino della legislazione nazionale del
turismo), sollevata, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
dal giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Livorno, con
le ordinanze in epigrafe indicate.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in cancelleria il 1° luglio 2005.
Il cancelliere:Fruscella
05C0736