1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 28-5-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 aprile 2014
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 aprile 2014 (del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana). Salute (Tutela della) - Norme della Regione Siciliana - Norme per la tutela della salute e del territorio dai rischi derivanti dall'amianto - Previsione che, con deliberazione della Giunta regionale, previo parere delle competenti Commissioni legislative dell'Assemblea regionale, sono stabilite le misure di sostegno economico a valere sul bilancio della Regione per l'esercizio finanziario 2014, per contribuire, in relazione al reddito familiare valevole ai fini IRPEF, alle spese per prestazioni sanitarie e socio-assistenziali effettivamente sostenute da pazienti esposti ed ex esposti effetti da patologie causate dall'amianto e residenti in Sicilia nel periodo compreso tra la data di presentazione della domanda per il riconoscimento della malattia professionale e la data del suo accoglimento - Previsione che il contributo di cui sopra e' concesso a condizione che le persone interessate risultino iscritte nel Registro regionale dei mesoteliomi o nel Registro dei lavoratori esposti all'amianto di cui al comma 9 dell'art. 5 - Previsione che con decreto dell'assessore per la salute sono stabilite le condizioni per la esenzione della compartecipazione al costo delle prestazioni sanitarie in favore dei pazienti affetti da patologie asbesto correlate - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Denunciato contrasto con gli obiettivi di risanamento del Piano di rientro, con conseguente violazione del principio di contenimento della spesa sanitaria, quale principio di coordinamento della finanza pubblica. - Delibera legislativa della Regione Siciliana 26 marzo 2014, n. 381, art. 7, commi 2, 3 e 4. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Salute (Tutela della) - Norme della Regione Siciliana - Norme per la tutela della salute e del territorio dai rischi derivanti dall'amianto - Vigilanza e sanzioni - Previsione che, qualora gli uffici competenti dei comuni non consentano il raggiungimento degli obiettivi o si ravvisino negligenze o ritardi non giustificabili che pregiudichino il conseguimento degli scopi, si applica a carico dei componenti degli uffici stessi una riduzione del 50 per cento degli importi relativi alla retribuzione accessoria e di risultato su base annua spettante - Previsione che la violazione dell'obbligo di cui all'art. 4, comma 1, lett. f) (monitoraggio dei siti pubblici, con maggior rischio sanitario per la popolazione), comporta la decurtazione, a carico del Commissario straordinario o del direttore generale, del direttore sanitario e delle unita' operative delegate alla vigilanza dell'Azienda sanitaria provinciale territorialmente competente, del 30 per cento delle indennita' accessorie e di risultato - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Denunciata violazione del principio di legalita' della potesta' sanzionatoria - Violazione dei principi di equilibrio di bilancio e di sostenibilita' del debito pubblico. - Delibera legislativa della Regione Siciliana 26 marzo 2014, n. 381, art. 13, commi 2 e 3. - Costituzione, artt. 23 e 97. (14C00115) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 28-5-2014)

L'Assemblea Regionale Siciliana, nella seduta del 26 marzo 2014,
ha approvato il disegno di legge n. 381-3-306-346 dal titolo «Norme
per la tutela della salute e del territorio dai rischi derivanti
dall'amianto», pervenuto a questo Commissariato dello Stato per la
Regione Siciliana, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello
Statuto Speciale, il 29 marzo 2014.
L'art. 7 dà adito a censure per violazione dell'art. 117, 3°
comma della Costituzione.
Il comma 2 del predetto articolo dispone che, «con deliberazione
della Giunta regionale, previo parere delle competenti Commissioni
legislative dell'Assemblea regionale, sono stabilite le misure di
sostegno economico a valere sul bilancio della Regione per
l'esercizio finanziario 2014, per contribuire, in relazione al
reddito familiare valevole ai fini IRPEF, alle spese per prestazioni
sanitarie e socio-assistenziali effettivamente sostenute da pazienti
esposti ed ex esposti affetti da patologie causate dall'amianto e
residenti in Sicilia, nel periodo compreso tra la data di
presentazione della domanda per il riconoscimento della malattia
professionale e la data del suo accoglimento».
Il successivo comma 4 prescrive, invece, che «con Decreto
dell'Assessore per la salute sono stabilite le condizioni per la
esenzione dalla compartecipazione al costo delle prestazioni
sanitarie in favore dei pazienti affetti da patologie asbesto
correlate».
In proposito, si rileva che, con riferimento ai soggetti affetti
da patologie causate dall'esposizione all'amianto, la vigente
normativa nazionale non prevede l'erogazione di un sussidio
economico, nè il riconoscimento del diritto all'esenzione, laddove
la patologia non sia riconducibile ad una delle patologie croniche
già contemplate dal d.m. n. 329/99 («Regolamento recante norme di
individuazione delle malattie croniche e invalidanti ai sensi
dell'articolo 5, comma 1, lettera a), del d.lgs. 29 aprile 1998, n.
124»).
Pur comprendendo e condividendo la valenza sociale delle
richiamate disposizioni regionali, non può non rilevarsi che i
benefici da esse previste individuano livelli ulteriori di assistenza
che la Regione, in quanto sottoposta al Piano di rientro dal
disavanzo sanitario, non può garantire, come sancito anche da
recente giurisprudenza costituzionale.
L'articolo 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n.
191, infatti dispone che «gli interventi individuati dal piano di
rientro sono vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere
i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro».
Codesta Corte, in proposito con la sentenza n. 104/2013, nel
confermare la precedente giurisprudenza ha dichiarato
"l'illegittimità costituzionale di norme regionali istitutive di
misure di assistenza supplementare «in contrasto con l'obiettivo
dichiarato del Piano di rientro di riequilibrare il profilo erogativo
dei livelli essenziali di assistenza» (sentenza n. 32 del 2012),
ovvero istitutive di uffici al di fuori delle previsioni del Piano di
rientro (sentenza n. 131 del 2012), o ancora di disposizioni
regionali «in controtendenza rispetto all'obiettivo del contenimento
della spesa sanitaria regionale» (sentenza n. 123 del 2011)".
In base a quanto premesso non ci si può esimere da sottoporre al
vaglio di codesta Corte le disposizioni dei commi 2, 3 e 4 dell'art.
7 per violazione dell'art. 117, 3° comma della Costituzione in quanto
dispongono l'assunzione a carico del bilancio regionale di oneri
aggiuntivi per garantire un livello di assistenza supplementare in
contrasto con gli obiettivi di risanamento del Piano di rientro,
violando il principio di contenimento della spesa pubblica sanitaria,
quale principio di coordinamento della finanza pubblica.
Le disposizioni contenute nei commi 2 e 3 dell'art. 13, che di
seguito si trascrive, danno adito a censure di costituzionalità per
violazione degli artt. 23 e 97, 1° comma della Costituzione.
«Art. 13 (Vigilanza e sanzioni). - 1. Ferme restando le
competenze attribuite dalla vigente legislazione statale, le funzioni
di vigilanza e controllo sugli adempimenti previsti dalla presente
legge sono assicurate dall'Ufficio amianto del Dipartimento regionale
della protezione civile di concerto con l'A.R.P.A., le Aziende
sanitarie provinciali e la polizia municipale territorialmente
competente.
2. Qualora gli uffici competenti dei comuni non consentano il
raggiungimento degli obiettivi o si ravvisino negligenze o ritardi
non giustificabili che pregiudichino il conseguimento degli scopi, si
applica a carico dei componenti degli uffici stessi una riduzione del
50 per cento degli importi relativi alla retribuzione accessoria e di
risultato su base annua spettante.
3. La violazione dell'obbligo di cui all'articolo 4, comma 1,
lettera l), comporta la decurtazione a carico del Commissario
straordinario o del direttore generale, del direttore sanitario e
delle unità operative delegate alla vigilanza dell'Azienda sanitaria
provinciale territorialmente competente, del 30 per cento delle
indennità accessorie e di risultato.
4. Le sanzioni amministrative riscosse e le economie derivanti
dalle decurtazioni comminate confluiscono in un apposito fondo
destinato al finanziamento della rimozione e smaltimento dell'amianto
con priorità per i manufatti di competenza degli enti locali.
I suddetti commi prevedono, rispettivamente, l'applicazione di
sanzioni amministrative di elevato importo a carico di indistinti
componenti degli Uffici comunali e la decurtazione del 30% delle
retribuzioni accessorie e di risultato degli organi di vertice delle
Aziende Sanitarie Provinciali e di non meglio definite unità
operative delegate alla vigilanza, nel caso in cui abbiano violato
l'obbligo di monitorare, in collaborazione con l'Ufficio regionale
dell'amianto testè istituito, i siti pubblici o ad utilizzo pubblico
con maggiore rischio sanitario per la popolazione.
In proposito si rileva che, se da un lato il legislatore
regionale nella sua discrezionalità ben può, per reprimere condotte
antidoverose, prevedere sanzioni pecuniarie, dall'altro lo stesso non
è esente dal rispetto di parametri costituzionali che nella
fattispecie sono rinvenibili negli artt. 23 e 97 della Costituzione.
Invero le norme censurate non contengono la sufficiente
determinazione, richiesta dall'art.23 della Costituzione, dei
presupposti per obbligare i dipendenti pubblici alla prestazione
patrimoniale della decurtazione delle retribuzioni e/o della sanzione
amministrativa. Il principio costituzionale della riserva di legge,
seppure non assoluto, può ritenersi rispettato soltanto quando,
anche in assenza di una espressa indicazione legislativa sui criteri,
limiti e controlli sufficienti a delimitare l'ambito di
discrezionalità dell'amministrazione, gli stessi siano in qualche
modo desumibili dall'insieme della disciplina considerata o dalla
composizione o funzionamento dell'autorità competente o anche dal
sistema procedimentale che prevede la collaborazione di più organi
(Corte costituzionale sentt. nn 236/94, 180/96, 215/98, 507788).
Codesta Corte, con costante giurisprudenza, ha affermato,
infatti, che il principio posto dall'art. 23 della Costituzione esige
che nella legge siano quantomeno indicati criteri idonei e
sufficienti a delimitare le discrezionalità dell'Amministrazione
titolare della potestà sanzionatoria e impositiva della prestazioni
patrimoniali in modo tale che sia preclusa la possibilità di un
esercizio arbitrario della stessa (ex plurimis sentenza C.C. 67/73).
Orbene, alla luce delle prime esposte considerazioni, le norme
contenute nell'art. 13 in tema di vigilanza e sanzione risultano in
contrasto con l'art. 23 della Costituzione in quanto innanzitutto non
prevedono nè espressamente, nè indirettamente, i titolari del
potere sanzionatorio e quindi l'autorità competente ad erogare la
sanzione e a verificare la violazione dell'obbligo. Il primo comma si
limita infatti a richiamare le competenze attribuite dalla vigente
legislazione statale, senza, peraltro, preoccuparsi di ripartirle fra
il neo-costituito Ufficio Amianto del Dipartimento Regionale della
protezione civile, l'Agenzia Regionale per la protezione ambientale,
le azienda sanitarie provinciali e la Polizia municipale, nè tanto
meno è possibile rinvenire all'interno dell'intero testo legislativo
una specifica individuazione del soggetto titolare del potere
sanzionatorio.
Per quanto attiene poi ai soggetti passivi, cui viene inflitta la
sanzione, il legislatore al 2° comma l'identifica nei dipendenti
comunali appartenenti ai «competenti uffici» senza specificare quale
siano quest'ultimi, nè il ruolo, nè le funzioni svolte dal
personale, ponendo a loro carico una sanzione fissa pari al 50% della
retribuzione accessoria e di risultato annua, indipendentemente dalla
gravità dell'inadempienza o mancato raggiungimento degli obiettivi.
La norma non contiene, peraltro, la definizione del precetto
limitandosi ad individuare, quale fattispecie da sanzionare, il
mancato raggiungimento degli obiettivi o, in alternativa, non meglio
precisati «negligenze o ritardi non giustificabili che pregiudichino
il conseguimento degli scopi».
Dall'impianto normativo ora approvato non è per di più
desumibile con chiarezza e precisione quali siano gli obiettivi e gli
scopi dei singoli uffici e la tempistica puntuale per il loro
conseguimento.
Analoghe considerazioni vanno poste per il terzo comma ove, a
fronte della puntuale indicazione del soggetto passivo delle
decurtazioni retributive (Commissario straordinario, Direttore
Generale e Direttore Sanitario per le Aziende Sanitarie Provinciali),
si fa poi genericamente riferimento non a singoli soggetti ma a
strutture organizzative id est «le unità operative delegate alla
vigilanza» non specificando se siano da considerarsi responsabili i
dirigenti o tutti gli addetti indistintamente.
La stessa natura dell'obbligo, la cui violazione comporta la
prestazione patrimoniale, è peraltro altrettanto difficilmente
desumibile e conseguentemente rende incerta la valutazione
dell'inosservanza.
Si tratta infatti del monitoraggio, che secondo l'accezione
comune del termine, indica un'osservazione costante e quindi
un'attività continua e ripetuta nel tempo per cui risulterebbe
impossibile o quantomeno difficile, in assenza della preliminare
determinazione degli intervalli temporali nei quali si deve
ottemperare all'obbligo di analisi e controllo dei siti contaminati,
riscontrare la violazione del precetto che produce l'applicazione
della sanzione.
Codesta Corte ha affermato in più occasioni la necessità
imprescindibile che in ogni conferimento di potere sanzionatorio alla
Pubblica Amministrazione, quale quello in ispecie, sia osservato il
principio di legalità sostanziale posto a base dello Stato di
diritto.
Tale principio non consente l'assoluta indeterminatezza del
potere conferito dalla legge ad un'autorità amministrativa che
produrrebbe l'effetto di attribuire in pratica una totale libertà ad
un soggetto o organo investito dalla funzione che, nel caso in esame,
per di più non è neanche individuato.
Non è sufficiente (C.C. sent. n. 115/11) che il potere sia
finalizzato dalla legge alla tutela di un bene o di un valore, ma è
indispensabile che il suo esercizio sia determinato nei presupposti,
nel contenuto e nelle modalità in modo tale da mantenere una
costante seppure elastica copertura legislativa all'azione
amministrativa.
La Costituzione italiana infatti, ispirata ai principi
fondamentali della legalità e democraticità, richiede all'art. 23
che nessuna prestazione personale o patrimoniale possa essere imposta
se non in base alla legge.
La riserva di legge seppure di carattere relativo non relega
tuttavia la legge sullo sfondo nè può costituire giustificazione
sufficiente per un rapporto con gli atti amministrativi concreti
ridotto al semplice richiamo formale ad una prescrizione normativa in
bianco senza una precisazione dei contenuti e dei modi dell'azione
amministrativa nella sfera generale di libertà dei cittadini.
Secondo la giurisprudenza di codesta Corte (ex plurimis sent. n.
190/07) l'art. 23 Cost. richiede invero che la legge che attribuisce
ad un Ente il potere di imporre una prestazione non lasci
all'arbitrio dell'Ente impositore la individuazione dei presupposti
per la determinazione della prestazione.
Inoltre le disposizioni in questione ad avviso dello scrivente
risultano essere in contrasto anche con l'art. 97, 1° comma della
Costituzione in quanto la riserva di legge relativa in esso
contemplata ha lo scopo di assicurare l'imparzialità della Pubblici
Amministrazione la quale può dare soltanto attuazione a quanto è
previsto in via generale dalla legge.
Limite questo posto a garanzia dei cittadini che trovano
protezione, rispetto a possibili discriminazioni, nel parametro
legislativo la cui osservanza deve essere concretamente verificabile
in sede di controllo giurisdizionale.
Orbene l'imparzialità dell'amministrazione nel caso in ispecie
non è garantita «ab initio» dalle disposizioni censurate poste a
fondamento del potere sanzionatorio. Esse infatti come prima esposto
sono oltremodo generiche e non definiscono nè l'autorità titolare
del potere, nè i soggetti tenuti all'adempimento di un obbligo, nè,
tantomeno, la definizione dell'obbligo stesso.
Infatti l'assenza dei limiti nelle norme in questione, se non
quello genericamente finalistico, non assicura l'imparzialità
dell'agire amministrativo, consentendo piuttosto all'autorità
preposta al potere di vigilanza di ritenere variamente leciti o
illeciti gli stessi comportamenti e di sanzionare o meno i singoli
soggetti ritenuti rientranti o meno nella generica categoria
individuata dalla norma.

P.Q.M.

Ai sensi dell'art. 28 dello Statuto Speciale, con il presente
atto impugna i sottoelencati articoli del disegno di legge n.
381-3-306-346 dal titolo «Norme per la tutela della salute e del
territorio dai rischi derivanti dall'amianto», approvato
dall'Assemblea Regionale Siciliana il 26 marzo 2014:
art. 7 per violazione dell'art. 117. 3° comma della
Costituzione;
art. 13, commi 2 e 3 per violazione degli articoli 23 e 97,
1° comma della Costituzione.
Palermo, addì 3 aprile 2014

Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana
Aronica