1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 28-8-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 3 giugno 1996
N. 17 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 3 giugno 1996 (della regione Veneto) Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - Disciplina di cui alla circolare del Ministero delle risorse agricole, A.I.M.A., del 29 marzo 1996, n. 6 - "Ricorsi in opposizione" al Bollettino di aggiornamento degli elenchi dei prodottori n. 2, 1995-96, pubblicato dall'A.I.M.A. - Modalita' di presentazione - Compensazione eseguita dalle associazioni tra produttori di latte (A.P.L.) - Lamentata esclusione delle regioni dalle relative procedure - Lesione della sfera di competenza legislativa e amministrativa regionale - Contrasto con le norme comunitarie - Ingiustificata penalizzazione degli operatori agricoli del settore lattiero-caseario - Mancanza di fondamento legislativo primario della circolare impugnata - Riferimento alle sentenze nn. 161/1995 e 520/1995. (Circolare del Ministero delle risorse agricole e alimentari 29 marzo 1996, n. 6). (Cost., artt. 3, 5, 11, 24, 41, 113, 117 e 118; d.-l. 15 marzo 1996, n. 124, artt. 1, 2, e 4). (096C0838) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 28-8-1996)

Ricorso per conflitto di attribuzione della regione del Veneto, in
persona del presidente della Giunta regionale e legale rappresentante
pro-tempore, on. dott. Giancarlo Galan, rappresentata e difesa, come
da delega a margine del presente atto e in forza di deliberazione di
g.r. di autorizzazione a stare in giudizio n. 2036 del 7 maggio 1996,
dall'avv. Romano Morra, dall'avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari e
dall'avv. prof. Massimo Luciani, ed elettivamente domiciliata presso
lo studio di quest'ultimo in Roma, Lungotevere delle Navi, n. 30,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri a seguito e per
l'effetto della circolare del Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali, Azienda di Stato per gli interventi nel
mercato agricolo, 29 marzo 1996, n. 6 Div. I/q.l. prot. n. 521 del 29
marzo 1996, "Applicazione del decreto-legge n. 124 del 15 marzo 1996,
contenente disposizioni in ordine al regime comunitario di produzione
lattiera", e per la dichiarazione di non spettanza allo Stato della
adozione di siffatta misura.
F a t t o
1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al contenimento
della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo, è stato
introdotto in Italia, dopo lungo contenzioso circa l'effettiva
entità della produzione interna e la irrogazione delle relative
sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2, secondo
comma, la redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la
loro pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per
gli interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, secondo
comma, limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla
UNALAT, dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poichè peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/1968, del
27 giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi sesto e ottavo dello stesso
art. 2 assegnavano alle regioni il compito di vigilare sulla
effettiva produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA
per l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantità attribuite ai produttori alla stregua del
secondo e terzo comma, rispetto alle quote nazionali individuate in
sede comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali
per il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso ottavo comma, imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantità di produzione lattiera".
2. - Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, poi convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46 ha poi operato la
riduzione delle quote B per singolo produttore, con l'esclusione
degli operatori delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla
direttiva del Consiglio CEE n. 75/268 del 28 aprile 1975, da
effettuarsi entro il 31 marzo 1995 con operatività della campagna
1995-1996.
La legge di conversione ha innovato il decreto come segue: a) ha
previsto (art. 2, primo comma, lett. O.a)) la riduzione della quota A
non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50% della quota A
attribuita; b) dopo avere confermato la riduzione della quota B
(lett. a)), ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i
produttori non solo titolari di stalle ubicate in zone di montagna,
ma anche quelli operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse
equiparate nonchè nelle isole"; c) ha consentito (art.2, comma
2-bis) che i produttori che abbiano ottenuto, anteriormente
all'entrata in vigore della legge n. 468/1992, l'approvazione di un
piano di sviluppo o di miglioramento zootecnico da parte della
Regione e che lo abbiano realizzato, possano chiedere la assegnazione
di una quota corrispondente all'obiettivo di produzione indicato nel
piano medesimo, in sostituzione delle quote A e B.
Più in generale il decreto-legge n. 727/1994 e la legge n. 46/1995
hanno soppresso la previa consultazione della confrenza tra Stato e
regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione del piano di
rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, la normativa ha introdotto un meccanismo di
autocertificazione delle produzioni, in base al quale gli acquirenti
sono autorizzati a considerare i quantitativi autocertificati dai
produttori.
3. - La legge n. 46/1995 insieme con il decreto-legge convertito
veniva impugnata dalla regione del Veneto con ricorso rubricato al n.
23/1995, con allegazione di numerosi profili di incostituzionalità.
Codesta ecc.ma Corte, a seguito di discussione nella pubblica udienza
del 23 novembre 1995, con decisione n. 520 del 28 dicembre 1995
accoglieva il predetto ricorso, in una con quello presentato dalla
regione Lombardia e rubricato al n. 22/1995, sotto il profilo della
incostituzionalità dell'art. 2, primo comma, della legge, nella
parte in cui non vi si contemplava il parere delle regioni
interessate nel procedimento di riduzione delle quote individuali
spettanti ai produttori di latte bovino.
4. - Il Governo è poi intervenuto nuovamente con la decretazione
di urgenza nel delicato settore de quo, adottando il d.-l. 15 marzo
1996 n. 124 (Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 64 del 16 marzo
1996), "Regime comunitario di produzione lattiera". Esso, in specie:
a) demanda all'AIMA, entro il 31 marzo 1996, di nuovo senza previo
parere delle regioni interessate dagli eventuali tagli, la
pubblicazione di un bollettino di aggiornamento degli elenchi dei
produttori titolari di quota e dei quantitativi loro spettanti delle
quote latte 1995-1996 (art. 1, primo comma); b) stabilisce che, ai
fini della trattenuta e del versamento del prelievo supplementare per
il 1995-1996, gli acquirenti siano tenuti all'osservanza delle
risultanze del predetto bollettino di aggiornamento (art. 1, quarto
comma); c) sospende sino al 31 marzo 1997 l'efficacia dell'art. 2-bis
del decreto-legge n. 727/1994 convertito con modificazioni in legge
n. 46/1995 (art. 1, secondo comma); d) detta disposizioni sulla
tutela in via amministrativa dei produttori avverso le determinazioni
del predetto bollettino di aggiornamento (art.1, terzo comma).
5. - Il bollettino di cui all'art. 1, primo e quarto comma, del
decreto-legge sostituisce quelli preveduti dal regime normativo
precedente, continua a prescindere dal parere delle regioni
interessate dai tagli in violazione del disposto della decisione
520/1995, e in più assume una natura o almeno una forza particolare,
in quanto esso ha valore di "accertamento definitivo" delle posizioni
individuali dei produttori (art. 1, primo comma: v. supra, punto 4.a)
e del pari di vincolo esclusivo nei confronti degli acquirenti (e per
conseguenza delle aspettative patrimoniali dei produttori: art. 1,
quarto comma, e supra, punto 4.b).
Inoltre esso interviene a regolamentare con la predetta peculiare
forza i rapporti produttivi nel settore con efficacia retroattiva, a
campagna 1995/1996 conclusa, con disastrosi effetti su interi
patrimoni aziendali e, non di mero riflesso, sulle attribuzioni
regionali, dato che l'automatismo degli effetti comporta la virtuale
spoliazione dei poteri regionali di indirizzo, programmazione e
controllo del settore lattiero-caseario.
Nella sostanza della disciplina applicata, poi, va ribadito che la
regione ricorrente, a differenza di altre regioni, non ha mai
approvato piani di sviluppo e miglioramento comportanti aumenti di
produzione del latte e dunque, a far data dal 12 marzo 1985, non
annovera operatori in grado di avvalersi della sostituzione delle
quote A e B con i più favorevoli obbiettivi dei piani di sviluppo e
miglioramento.
Per sovrammercato, la introduzione in via di urgenza di una
disciplina sfavorevole nella sostanza e con efficacia retroattiva si
accompagna alla individuazione (art. 1, terzo comma e punto 4.d) di
un regime di autotutela da ricorso estremamente penalizzante per gli
operatori.
6. - Con il decreto-legge n. 124/1996 il Governo ha dunque in
sintesi disposto: a) la pubblicazione entro il 31 marzo 1996 di
bollettini di aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di
quota e dei quantitativi ad essi spettanti, con effetto di
accertamento definitivo delle posizioni individuali dei produttori e
di vincolo per gli acquirenti; b) la sospensione del regime di
autocertificazione introdotto dalla legge n. 46/1995; c)
l'introduzione di un sistema di ricorsi in opposizione; d) la
disciplina delle compensazioni.
Il decreto predetto, in attesa di conversione in legge, è stato
impugnato, dalla regione attuale ricorrente, come pure dalla regione
Lombardia, con ricorso avanti codesta ecc.ma Corte, pendente con n.
19/1996 (18/1996 quello della Lombardia), per molteplici vizi di
legittimità costituzionale, con particolare riguardo agli artt. 77,
3, 5, 11, 41, 117 e 118, 24 e 113 della Costituzione. Si attende la
fissazione dell'udienza di discussione, come pure la conversione
eventuale del decreto, anzi, ormai, del nuovo decreto "reiterante"
(d.-l. 16 maggio 1996, n. 260, in Gazzetta Ufficiale 16 maggio 1996,
n. 113).
7. - La circolare impugnata con il presente ricorso per conflitto
di attribuzione dà attuazione al primo decreto-legge, dettagliando i
criteri per la formazione del bollettino che, con il numero 2 della
stagione 1995/1996, è destinato a disciplinare retroattivamente la
stagione predetta e gli effetti per produttori e acquirenti
nell'ambito temporale di essa.
La circolare è tuttavia essa stessa illegittima.
D i r i t t o
1. - L'impugnata circolare è illegittima, anzitutto, per assoluta
carenza di fondamento legislativo primario, e quindi per violazione
degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, che solo ad atti forniti
di tale fondamento consentono di incidere sull'autonomia
costituzionalmente garantita alle regioni. Essa reca infatti
previsioni concernenti la "applicazione del decreto-legge n. 124 del
15 marzo 1996, contenente disposizioni in ordine al regime
comunitario di produzione lattiera". Tale decreto, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 64 del 16 marzo 1996, non è
stato tempestivamente converito in legge. Conseguentemente, ai sensi
dell'art. 77, terzo comma, della Costituzione, la sua efficacia è
venuta meno "sin dall'inizio", e "sin dall'inizio" è quindi venuta
meno la sua forza legittimante gli atti amministrativi adottati in
sua attuazione. La circolare risulta pertanto adottata in attuazione
di un atto normativo non più esistente come tale, e residuato come
mero "comportamento" (cfr. sent. Corte costituzionale, n. 161 del
1995).
Non varrebbe opporre che il decreto-legge n. 124 del 1996 è stato
"reiterato" con d.-l. 16 maggio 1996, n. 260, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale di pari data. Il termine "reiterazione", infatti,
sta a significare semplicemente che le norme contenute nel decreto
reiterato sono riprodotte nel decreto reiterante, non certo che le
norme di quest'ultimo valgano anche retroattivamente, sovrapponendosi
per il passato alle norme del decreto reiterato. A seguito della
mancata conversione, dunque, tali norme hanno cessato di avere ("sin
dall'inizio") qualunque efficacia, e non possono essere
"resuscitate", nella loro forza normativa, da quale si voglia
"reiterazione". Come è ovvio, il rimedio alla mancata conversione si
trova esclusivamente nell'intervento del Parlamento (ai sensi sempre
dell'art. 77, terzo comma, Cost.), cui si concede di "regolare con
legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non
convertiti". Intervento, questo, che nella specie non si è avuto,
come pure non si è avuta alcuna "sanatoria" (che del resto sarebbe
stata illegittima), da parte del decreto reiterante, degli atti
adottati sulla base del decreto reiterato.
Solo ad abundantiam si precisa che il fondamento normativo
dell'atto impugnato non può rinvenirsi nelle previsioni comunitarie
(come pure codesta ecc.ma Corte ha consentito nella sent. n. 451 del
1995), per la semplice osservazione che la circolare non solo non
attua, ma addirittura distorce dette previsioni comunitarie, come
risulta anche dalle considerazioni che seguono.
2. - L'impugnata circolare va, poi, ben oltre quanto previsto dal
decreto-legge che pretende di attuare, irrigidendo il procedimento di
adozione dei bollettini di aggiornamento delle quote spettanti ai
produttori di latte in una serie di previsioni minuziosissime ed
analitiche, che - non rinvenibili nel d.-l. n. 124 del 1996 -
comprimono insopportabilmente l'autonomia regionale, in violazione,
nuovamente, degli artt. 5, 117 e 118 Cost., nonchè degli artt. 1 e 2
del decreto-legge n. 124 del 1996.
Proprio perchè va largamente al di là di quanto preveduto dalla
fonte normativa primaria cui si ricollega, l'atto impugnato risulta,
anche per tale profilo, ed anche a non voler accogliere la censura di
cui al numero precedente, privo di qualunque fondamento normativo.
Nè è chiara quale sia la natura che a tale atto deve essere
ascritta. Esso, infatti, indirizzato com'è a tutti gli assessorati
regionali all'agricoltura, pretende di dettare una normativa che sia
per tutte le regioni (e le province autonome) vincolante. Non si
comprende, però, su quali basi la pretesa dell'atto impugnato possa
fondarsi, atteso che mancano i requisiti minimi perchè esso possa
essere qualificato atto di indirizzo e coordinamento (come dimostrano
la sua provenienza dall'AIMA e la mancanza di fondamento
legislativo).
In realtà, la circolare espropria del tutto le regioni dei lori
poteri di governo del settore, giungendo a prescrivere (e sono solo
alcuni dei possibili esempi|) che (p. 8) il ricorso in opposizione
avverso le determinazioni dei bollettini dovrà essere redatto
esclusivamente utilizzando il modulo allegato alla circolare: che al
ricorso dovrà essere allegata obbligatoriamente la documentazione
indicata dalla stessa circolare; che sul ricorso l'AIMA si pronunci
senza alcun intervento dell'amministrazione regionale, alla quale
l'esito del "giudizio" viene semplicemente comunicato.
Si prevede, poi, che le regioni (p. 9) "dovranno" verificare
preventivamente la completezza e la correttezza degli allegati,
pretendendo così di esercitare un vero e proprio potere di ordine
nei confronti delle autonomie, mitigato da un "ove possibile" di ben
oscuro significato.
Il calcolo delle quote, poi, viene affidato integralmente all'AIMA
e alle associazioni dei produttori, disegnando (pp. 9 sgg. ) un
procedimento dettagliatamente descritto, dal quale le regioni sono
completamente escluse. Identico discorso vale per le regole e per il
procedimento della compensazione (spec. pp. 14 sgg.), nel quale si fa
conto, praticamente, che le regioni non esistano, per poi riemergere,
quasi derisoriamente, laddove si dispone (p. 18), che, "una volta
eseguita la compensazione", ogni associazione dei produttori emette
la delibera di compensazione e "la trasmette all'AIMA ed alla regione
di competenza".
L'esclusione delle regioni dal procedimento, a stento comprensibile
per la compensazione nazionale, interamente affidata all'AIMA (p.
21), viene dunque imposta, per tutte le fasi del procedimento di
compensazione.
3. - Anche qualora si giudicassero infondate le censure che
precedono, la circolare impugnata dovrebbe comunque ritenersi
illegittima, perchè affetta da vizi che la accomunano al
decreto-legge n. 124/1996, già impugnato, e ora al decreto-legge n.
260/1996, del quale si riprendono qui le considerazioni.
3.1. - Specificamente viziata da illegittimità costituzionale, per
violazione degli artt. 11, 47, 117 e 118 della Costituzione, è poi
la circolare impugnata anche in relazione ai commi primo e quarto
dell'art. 1 del decreto-legge n. 124/1996 e ora del decreto-legge n.
260/1996.
Il primo comma dell'art. 1 del menzionato decreto prescrive che
l'AIMA deve pubblicare appositi bollettini "di aggiornamento" degli
elenchi dei produttori titolari di quota nonchè delle quote di loro
spettanza per il periodo 1995-1996 "entro il 31 marzo 1996". Tali
bollettini costituiscono accertamento definitivo delle posizioni
individuali, e sostituiscono "ad ogni effetto" i bollettini che
l'AIMA ha precedentemente pubblicato per il periodo di riferimento. A
sua volta, il quarto comma dispone che gli acquirenti del latte
prodotto, ai fini della trattenuta e del versamento del prelievo
supplementare, devono considerare esclusivamente le quote individuali
risultanti dai bollettini di cui al primo comma.
Come si evince già da una prima lettura, tali disposizioni
introducono nel nostro ordinamento, ancorchè ad hoc e per la sola
campagna 1995-1996,
una categoria del tutto speciale di bollettini, i cui effetti sul
settore lattiero-caseario e sul governo dello stesso da parte delle
regioni sono devastanti. I bollettini di cui trattasi sono infatti la
sola fonte di individuzione delle posizioni dei singoli produttori
per la campagna 1995-1996, e posseggono valore definitivo, nonchè
sostitutivo di qualunque altra precedente determinazione.
Tali bollettini, però, riguardano - illogicamente - una campagna
che sostanzialmente si è già conclusa al momento in cui le
disposizioni impugnate sono divenute operative. Conseguentemente, i
loro effetti sono da considerarsi retroattivi. La campagna di
produzione del latte non coincide infatti con l'anno solare, ma va
dal 1 aprile al 31 marzo. Sin dall'inizio, dunque, i bollettini di
cui all'art. 1, commi primo e quarto, erano concepiti come atti
destinati a produrre effetti pro praeterito tempore (e cioè per la
campagna 1995-1996 ormai conclusa), ed anzi era addirittura (non
semplicemente prevedibile ma) scontato che la loro pubblicazione non
avrebbe potuto praticamente intervenire nel brevissimo spatium
temporis intercorrente fra l'entrata in vigore del primo
decreto-legge (17 marzo) e il successivo 31 marzo, data di
conclusione della campagna 1995-1996. A fortiori tali considerazioni
valgono per il secondo decreto-legge, che viene addirittura adottato
quasi due mesi dopo il 31 marzo ed ha la pretesa di disporre per una
campagna interamente eseguita. In realtà, il nuovo strumento
introdotto dal decreto ("nuovo" perchè, nonostante il nomen iuris di
"bollettino", produce effetti assolutamente inediti) era dall'origine
- appunto - destinato ad operare solo per il passato, senza alcuna
possibilità di utilizzazione per il futuro.
La circolare impugnata, in pretesa attuazione di una norma primaria
rimasta temporaneamente in vigore e poi svanita nel nulla, vorrebbe
ora introdurre le ulteriori vessatorie innovazioni di cui supra, sub
2.
In questo modo si determina una pluralità di violazioni delle
menzionate previsioni costituzionali. Anzitutto, viene violato, in
una con gli artt. 117 e 118 Cost. (che definiscono l'ambito di
attribuzioni delle regioni) e con l'art. 41 (che impone il controllo
e l'indirizzo della produzione privata a fini sociali), l'art. 11
Cost. atteso che la ricordata scansione temporale delle campagne di
produzione del latte è fissata dal regolamento CEE n. 804/1968.
Disciplinare retroattivamente, a campagna sostanzialmente conclusa,
le posizioni individuali dei singoli produttori significa violare la
lettera e lo spirito della normativa comunitaria. Questa, infatti,
prevedendo una certa periodizzazione delle campagne di produzione del
latte, intende far sì che si realizzi una gestione corretta e
programmata della produzione lattiera medesima, che deve essere
calibrata proprio su detta periodizzazione. Sconvolgimenti a
posteriori della disciplina di settore come quello determinato dalle
disposizioni impugnate sono dunque radicalmente contrari alla
normativa comunitaria (e conseguentemente all'ordine costituzionale
dei rapporti fra Stato e regioni, che quella normativa contribuisce a
definire).
È proprio allo scopo di assicurare quella corretta e programmata
gestione, del resto, che l'art. 4, secondo comma, della legge n.
468/1992 aveva previsto in via generale che i bollettini fossero
pubblicati entro il 31 gennaio di ciascun anno: che senso avrebbe
avuto una pubblicazione successiva alla conclusione della campagna,
quando i produttori hanno già determinato i loro obiettivi, ovvero
li hanno già raggiunti?
Coerentemente, invero, la stessa disposizione normativa prevedeva
(e prevede) che i bollettini da pubblicarsi "entro il 31 gennaio di
ciascun anno" contenessero "gli elenchi aggiornati dei produttori
titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo
avente inizio il 1 aprile successivo". Il bollettino aveva dunque (ed
ha) la (ovvia) funzione di determinare le quote spettanti per il
futuro, non certo quella di riferirsi a quantitativi relativi al
passato. Le disposizioni del decreto-legge n. 124/1996 determinano
dunque una vera e propria deroga alla previsione generale della legge
n. 468/1992, ma senza alcuna giustificazione reazionale e in spregio
della stessa normativa comunitaria. Ancor più illegittima, dunque,
ne è la "attuazione" in forza dell'impugnata circolare.
Violati, parallelamente, sono, di nuovo, in una con l'art. 41
Cost., gli artt. 117 e 118. Le regioni, alle quali la stessa sent. n.
520/1995 riconosce un ruolo preminente nel governo del settore
lattiero-caseario, sono totalmente spossessate delle loro
attribuzioni programmatorie dagli effetti retroattivi dei nuovi
bollettini, che determinano conseguenze del tutto incontrollabili sia
per i produttori che per l'ente territoriale preposto - come detto -
al governo del settore. Il paradosso di uno strumento concepito quale
mezzo di programmazione (il bollettino che si trasfigura in mezzo di
registrazione di realtà pregresse (il nuovo bollettino creato dai
commi primo e quarto dell'art. 1) è evidente. Ed è un paradosso che
determina una palese illegittimità costituzionale delle norme
primarie che lo determinano e degli atti amministrativi che queste
attuano, nella misura in cui da esso consegue la sottrazione alle
regioni di qualunque facoltà di governo e programmazione della
produzione lattiera, che viene assunta come un dato, riferito al
passato, e non come un obbiettivo proiettato (come dovrebbe essere)
nel futuro.
3.2. - Violazione degli artt. 3, 24, 113 Cost., in riferimento agli
artt. 117 e 118 Cost.
L'art. 1, terzo comma, dei due decreti-legge definisce un
discutibile - sotto tutti i profili - regime di ricorsi. La circolare
impugnata lo attua, per giunta discostandosene in pejus, come si è
dimostrato sub 2.
Le lacune e più ancora gli sviamenti di potere del sistema così
configurato sono molteplici e gravissimi, proprio per i loro effetti
sulle prerogative regionali, tanto più che esse vengono ora lese da
un atto privo di fondamento normativo.
Si considerano infatti le seguenti anomalie:
il dies a quo dei ricorsi amministrativi in opposizione da
proporre all'AIMA è incerto, non essendo chiaro se la pubblicazione
menzionata nel terzo comma dell'art. 1 sia la diffusione del
bollettino a cura della regione (la conoscenza degli operatori non
può certo avere luogo nello stesso giorno) o la riproduzione di esso
in Bollettino ufficiale della Regione;
il termine assegnato è brevissimo, ben più di quanto non
contempli la revisione dei rimedi amministrativi operata con decreto
del Presidente della Repubblica n. 119/1971;
il ricorso giurisdizionale sembra essere possibile sia in caso di
silenzio-rigetto da parte dell'AIMA che di reiezione esplicita, solo
dopo la pronuncia sul ricorso amministrativo in opposizione, con il
risultato che si tenta di operare una restrizione neppure troppo
occulta della tutela giurisdizionale, in spregio non solo alle
disposizioni costituzionali citate in epigrafe, ma altresì ai
principi della riforma del processo amministrativo operata con legge
n. 1024/1971. È chiaro trattarsi di misura sostanzialmente collegata
alle massicce soccombenze giudiziali subite sin qui da AIMA, EIMA e
MIRAAF avanti i giudici amministrativi di primo grado come di
appello, sia in sede cautelare che di merito. In altri termini,
sembra reintrodotto il superato principio della definitività
dell'atto amministrativo quale presupposto dell'impugnazione
giurisdizionale;
la sospensione per circa un anno della autocertificazione prevista
dall'art. 2-bis della legge n. 46/1995 (secondo comma dell'art. 1)
esclude che la proposizione del ricorso in opposizione possa
consentire pur provvisoriamente la percezione da parte dei produttori
del compenso da parte degli acquirenti pur con riferimento - si badi
- alla campagna già conclusa, sicchè chi vanta crediti per consegne
operate legittimamente in tempi in cui la disciplina retroattiva
sfavorevole non era vigente non ha alcuna speranza di riscuoterli,
nonostante la proposizione del rimedio amministrativo;
infine, poichè gli accertamenti da effettuare a seguito dei
ricorsi in opposizione e dei ricorsi giurisdizionali amministrativi
richiederanno tempi medio-lunghi, le compensazioni previste dall'art.
2 dello stesso decreto-legge n. 124/1996 (e ora del decreto-legge n.
260/1996) non potranno essere effettuate nei tempi stabiliti dal
secondo comma. Gli operatori si troveranno dunque nell'alternativa,
distruttiva dei loro diritti di difesa, di non impugnare per
incassare le compensazioni, anche in presenza di errori o abusi, o di
impugnare, correndo il rischio di restare privi di incassi per mesi o
per anni, pur con riferimento a consegne già eseguite nella campagna
conclusa.
Le gravi disfunzioni processuali sopra sommariamente descritte, che
la circolare impugnata certo non elimina, ma anzi ulteriormente
determina, non potranno non trasformarsi in elementi di ulteriore
lesività per le regioni della disciplina contestata; queste ultime,
già private ancora una volta di qualunque potere di intervento, pur
solo consultivo, sui tagli da operare, dovranno così subire anche
l'onta della impossibilità virtuale di governare sul piano
programmatorio un comparto della politica agraria che non potrà non
venire percorso da un contenzioso capillare, diffuso e squassante.
4.1. - Violazione degli artt. 11, 5, 117 e 118 Cost. sotto il
profilo della contarietà a norme comunitarie e della invasione della
sfera di competenza legislativa e amministrativa regionale. I due
decreti-legge, non introducendo alcun nuovo criterio per il riparto
dei tagli alla sovrapproduzione nazionale di latte, non possono non
sottendere il richiamo alla disciplina contenuta nell'art. 2 della
legge n. 46/1995, pur calandola in uno strumento amministrativo (il
"nuovo" bollettino) dotato - come si è detto - di una forza
assolutamente peculiare. Ne deriva che contro la circolare attuativa
del d.-l. n. 124/1996 devono essere riproposte in questa nuova ottica
censure a suo tempo formulate contro l'art. 2 della legge n. 46/1995,
e ora rilegittimate e dotate di nuovo vigore, nonostante la decisione
n. 520/1995, anche alla luce della retroattività contestata sub 2.
La regione ricorrente non ha adottato, dopo il 12 marzo 1995, data
di entrata in vigore del regolamento CEE 797/85, che insieme al
successivo 2328/91 disciplina i piani di sviluppo e di miglioramento,
alcun piano contenente previsioni di incremento della produzione
lattiero-casearia. Tale correttezza di comportamento viene così
penalizzata, e al contrario l'illecito comunitario commesso da altre
regioni viene premiato, anzichè sanzionato.
Si violano così l'art. 11 Cost., e gli artt. 5, 117 e 118, sotto
il profilo della competenza legislativa e amministrativa regionale, a
suo tempo correttamente esercitata nel rispetto degli obblighi
comunitari e ora penalizzata sia per il futuro che retroattivamente
per il passato dal premio accordato ad altre regioni, già
responsabili di illecito comunitario nella approvazione di piani in
aumento. Si intende documentare specificamente che il Ministero
dell'agricoltura a suo tempo richiamò espressamente le rbadi
regioni, e in specie la ricorrente, al rispetto del divieto di
approvazione di piani in aumento. Sicchè ora il comportamento
dell'esecutivo non si limita a tenere conto di uno stato di fatto, ma
legalizza con nuovo illecito comunitario un precedente illecito,
dandogli dignità di presupposto fattuale da cui trarre le mosse. Nè
l'aspettativa della regione ricorrente e dei suoi produttori al
rispetto della legalità da parte di tutti i soggetti coinvolti nella
disciplina di settore può venire prospettata come generico
affidamento travolgibile, per giunta in via di urgenza e in forma
retroattiva.
4.2. - Violazione degli artt. 3 e 41 Cost., in riferimento agli
artt. 5, 117 e 118 Cost.
L'illegittimità costituzionale prospettata sub 4.1., conseguente
alla attuazione da parte della circolare impugnata delle illegittime
previsioni del d.-l. n. 124/1996, può configurarsi anche come
violazione degli artt. 3 e 41 per la discriminatoria quanto
ingiustificata penalizzazione degli operatori agricoli del settore
lattiero-caseario della regione ricorrente, non fondata su alcun
ragionevole parametro classificatorio, ed anzi imperniata su di un
parametro espressamente vietato e configurato come un disvalore dalla
normativa comunitaria. La compressione o peggio la soppressione della
attività produttiva pregiudica non solo gli stessi operatori
colpiti, ma anche, e non di riflesso, la effettività della funzione
legislativa e amministrativa regionale, vanificata nella sua
sostanza.

P. Q. M.
La ricorrente regione del Veneto chiede che la Corte voglia
dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro delle
risorse agricole, alimentari e forestali (Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo) adottare circolari in pretesa
attuazione del decreto-legge n. 124/1996 non convertito, in
violazione degli artt. 3, 5, 11, 24, 41, 77, 113, 117 e 118 della
Costituzione e dell'art. 1 del decreto-legge n. 124 del 1996 e per
l'effetto annullare la circolare del Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali, Azienda di Stato per gli interventi
nel mercato agricolo, 29 marzo 1996, n. 6 Div. I/q.l. prot. n. 521
del 29 marzo 1996, "applicazione del decreto-legge n. 124 del 15
marzo 1996, contenente disposizioni in ordine al regime umunitario di
produzione lattiera".
Venezia-Roma, addì 22 maggio 1996
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani -
avv. Romano Morra
96C0838