1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 18-12-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 465 SENTENZA 4 - 13 dicembre 1991
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Publica amministrazione - Regione Liguria - Procedimento amministrativo - Autorizzazioni e licenze - Rilascio - Schema di regolamento in materia da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Lesione di competenze regionali - Fini informativi - Apporto collaborativo - Identificazione dei procedimenti amministrativi di competenza regionale - Osservazione e proposte - Richiesta - Spettanza allo Stato (091C1310) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 18-12-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Liguria notificato il
15 maggio 1991, depositato in cancelleria il 27 maggio successivo,
per conflitto di attribuzione sorto a seguito della circolare della
Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per la funzione
pubblica - n. 72741/7463 del 14 marzo 1991 avente ad oggetto "Legge 7
agosto 1990, n. 241. Procedimento amministrativo. Artt. 19 e 20" ed
iscritto al n. 31 del registro conflitti 1991.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 1991 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'avvocato Giampaolo Zanchini per la Regione Liguria e
l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 15 maggio 1991 la Regione
Liguria ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in relazione alla circolare n. 72741/7463 del 14 marzo 1991
emanata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento
per la funzione pubblica, avente ad oggetto "Legge 7 agosto 1990, n.
241. Procedimento amministrativo. Artt. 19 e 20".
La ricorrente espone che, con la suddetta circolare, la Presidenza
del Consiglio dei ministri ha trasmesso a tutte le Regioni tre schemi
di regolamento per l'applicazione degli artt. 19 e 20 della legge 7
agosto 1990, n. 241, in tema di procedimento amministrativo, al fine
di determinare, rispettivamente, "i casi in cui l'esercizio di
un'attività privata subordinato ad autorizzazione, licenza,
abilitazione, nulla osta, permesso o altro atto di consenso comunque
denominato può essere intrapreso su denuncia dell'interessato
all'amministrazione competente" (art. 19), nonchè i casi in cui "la
domanda di rilascio di una autorizzazione, licenza, abilitazione,
nulla osta, permesso, .. si considera accolta qualora non venga
comunicato all'interessato il provvedimento di diniego entro il
termine fissato" (art. 20).
Secondo la Regione Liguria la circolare in questione sarebbe
lesiva delle competenze regionali nella parte in cui obbliga le
Regioni ad "inviare elementi utili alla identificazione dei
procedimenti oggetto delle rispettive competenze", rientranti
nell'ambito di applicazione degli artt. 19 e 20 della citata legge n.
241, e fissa un termine entro cui far pervenire osservazioni e
proposte agli schemi di regolamento inviati, scaduto il quale
"ciascuna amministrazione .. sarà ritenuta consenziente".
La circolare impugnata - indirizzata a tutti i Ministeri ed a
tutte le Regioni - si porrebbe innanzitutto in contrasto con gli
artt. 117 e 118 della Costituzione e con l'art. 29 della legge n. 241
del 1990 giacchè con essa lo Stato avrebbe preteso identificare e
inserire nell'ambito di applicazione dei regolamenti ministeriali di
cui agli artt. 19 e 20 della stessa legge anche atti e procedimenti
di competenza regionale, relegando le Regioni ad un ruolo di semplice
"collaborazione" ai fini della identificazione di tali procedimenti.
Una impostazione, questa, che, ad avviso della ricorrente,
risulterebbe gravemente lesiva dell'autonomia regionale in quanto non
terrebbe conto dell'esplicito dettato dell'art. 29 della legge n.
241, secondo cui le disposizioni poste da tale legge in materia di
procedimento amministrativo costituiscono per le Regioni a statuto
ordinario "mere norme di principio".
Di qui l'esigenza che la materia "procedimento amministrativo"
debba essere interamente regolata dalle Regioni (con il rispetto del
solo limite dei principi fondamentali desumibili dalla legge n. 241),
spettando alle stesse Regioni di "determinare autonomamente, per i
procedimenti di propria competenza, i casi di cui alle fattispecie
previste dagli artt. 19 e 20 della legge n. 241, senza alcuna
possibilità da parte statale di porre a carico delle Regioni nè un
obbligo collaborativo (l'invio di elementi volti all'identificazione
dei procedimenti di competenza regionale), nè un obbligo di
pronunciarsi circa gli schemi di regolamento inviati, estranei agli
interessi di pertinenza regionale".
Sotto altro profilo - sempre ad avviso della Regione ricorrente -
la pretesa statale di costringere le Regioni ad identificare e
comunicare i procedimenti oggetto della propria competenza verrebbe
anche a violare il principio di ragionevolezza: e ciò in quanto non
vi sarebbe alcun "comprensibile interesse a che compaiano nei
medesimi elenchi le attività regionali e le attività di altre
amministrazioni di cui agli artt. 19 e 20 della legge n. 241", atteso
che le Regioni procedono in piena autonomia a regolare i procedimenti
di propria competenza.
Sulla base di queste considerazioni la Regione Liguria chiede che
la circolare impugnata sia dichiarata invasiva delle competenze
regionali e di conseguenza annullata.
2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per chiedere il rigetto del ricorso.
La Presidenza del Consiglio ricorda che l'art. 29 della legge n.
241 del 1990 - dopo aver assegnato valore ed efficacia di principi
generali dell'ordinamento alle regole desumibili dalle disposizioni
della stessa legge - stabilisce anche che le disposizioni stesse
"operano direttamente nei riguardi delle Regioni fino a quando esse
non avranno legiferato in materia".
Pertanto, senza la sollecita adozione dei regolamenti di cui agli
artt. 19 e 20, la disciplina della legge n. 241 resterebbe in larga
misura incompleta ed inoperante, venendo così meno anche alla sua
funzione di transitoria supplenza delle normative regionali.
In questa prospettiva - secondo la Presidenza del Consiglio - la
richiesta di elementi di identificazione dei procedimenti di
competenza regionale nonchè la richiesta di proposte ed osservazioni
agli schemi di regolamento predisposti dal Governo troverebbe la sua
razionale giustificazione nell'esigenza di assicurare - fino a che le
singole Regioni a statuto ordinario non abbiano provveduto a dotarsi
di proprie normative in materia - l'effettiva vigenza di una
disciplina generale del procedimento amministrativo, in grado di
regolamentare, nel modo più uniforme possibile, i momenti e le forme
di condizionamento dell'attività dei privati da parte dei poteri
pubblici.
3. - In prossimità dell'udienza la Regione Liguria ha depositato
una memoria dove si richiama il fatto che la stessa Regione, dopo la
proposizione del conflitto di cui è causa, ha provveduto ad
approvare la legge 6 giugno 1991, n. 8, recante "Norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi", ponendo quindi in essere la disciplina regionale
richiamata nell'art. 29 della legge n. 241 al fine di limitare
l'operatività di tale legge nei confronti delle Regioni ai soli
principi desumibili dalle disposizioni in essa contenute.
Considerato in diritto
1. - Con la circolare n. 72741/7463 del 14 marzo 1991 la
Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per la funzione
pubblica - ha inviato a tutti i Ministeri e a tutte le Regioni tre
schemi di regolamento destinati a individuare le attività ed i
termini relativi ai procedimenti amministrativi di cui agli artt. 19
e 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, con l'invito a far pervenire,
entro un termine prefissato, "eventuali osservazioni e proposte" e
con l'avvertimento che, in difetto di risposta entro tale termine,
ciascuna amministrazione sarebbe stata ritenuta consenziente alla
disciplina proposta.
Nella stessa circolare si ricorda anche che, con una precedente
lettera, le Amministrazioni destinatarie erano state già sollecitate
"ad inviare elementi utili alla identificazione dei procedimenti
oggetto delle rispettive competenze e che possono rientrare
nell'ambito di applicazione degli artt. 19 e 20".
Secondo la Regione Liguria la circolare in questione rivelerebbe
chiaramente l'intenzione del Governo di includere anche le Regioni
tra i soggetti disciplinati dai regolamenti governativi di cui agli
artt. 19 e 20 della legge n. 241, così da estendere la normazione
che dovrà essere formulata mediante tali regolamenti anche ai
procedimenti di competenza regionale, relegandosi le Regioni, ai fini
della disciplina di tali procedimenti, ad un ruolo di mera
collaborazione con lo Stato.
Da qui - ad avviso della ricorrente - la lesione, oltre che del
principio di ragionevolezza, degli artt. 117 e 118 della Costituzione
e dell'art. 29 della legge n. 241 del 1990, dove si affida alle
Regioni a statuto ordinario la regolazione delle materie toccate
dalla stessa legge "nel rispetto dei principi desumibili dalle
disposizioni in essa contenute, che costituiscono principi generali
dell'ordinamento".
2. - Il ricorso non è fondato nei termini che verranno di seguito
precisati.
Gli artt. 19 e 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, si
riferiscono alla disciplina, rispettivamente, della "denuncia
preventiva" e del "silenzio - assenso" nell'ambito di procedimenti
dove l'attività dei privati risulti subordinata ad atti di consenso
dell'autorità amministrativa.
In particolare, l'art. 19 richiama la possibilità per il privato
di intraprendere un'attività soggetta ad autorizzazione o ad altro
atto di consenso denunciandone l'inizio all'amministrazione
competente, salva la successiva verifica da parte della stessa
amministrazione della effettiva sussistenza dei presupposti e dei
requisiti di legge per lo svolgimento di tale attività.
A sua volta, l'art. 20, sempre in tema di attività private
sottoposte al consenso della pubblica amministrazione, si riferisce
alle ipotesi in cui il decorso di un termine prefissato, senza che
sia intervenuto un esplicito provvedimento di diniego dell'atto
autorizzatorio richiesto, equivale ad accoglimento della domanda
avanzata dal privato.
Entrambe le disposizioni stabiliscono poi che i casi di
applicazione degli istituti della "denuncia preventiva" e del
"silenzio-assenso" all'esercizio di attività private subordinate a
consenso della pubblica amministrazione devono essere individuati
mediante regolamenti adottati ai sensi dell'art. 17, secondo comma,
della legge 23 agosto 1988, n. 400, previo parere delle competenti
Commissioni parlamentari.
Ora, ai fini della soluzione della controversia in esame, la
premessa da cui occorre muovere è che i regolamenti governativi in
questione - quand'anche caratterizzati dalla speciale efficacia
propria dei regolamenti c.d. "delegati" - non risultano legittimati a
disciplinare, per la naturale distribuzione delle competenze
normative tra Stato e Regioni desumibile dall'art. 117 della
Costituzione, le materie di spettanza regionale e, conseguentemente,
neppure i procedimenti amministrativi attinenti a tali materie.
Se è vero, infatti, che il procedimento amministrativo non coin-
cide con uno specifico ambito materiale di competenza, in quanto modo
di esercizio delle diverse competenze, è anche vero che la
disciplina dei vari procedimenti dovrà essere affidata a fonti
statali o a fonti regionali, a seconda che gli stessi attengano
all'esercizio di competenze materiali proprie dello Stato o delle
Regioni. E questo tanto più ove si consideri la connessione naturale
esistente tra la disciplina del procedimento e la materia
dell'organizzazione, connessione che conduce a individuare nella
regolamentazione ad opera della Regione dei procedimenti
amministrativi di propria spettanza un corollario della competenza
regionale, richiamata nell'art. 117 della Costituzione, concernente
l'"ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalle Regioni".
Queste considerazioni trovano, del resto, piena conferma nella
stessa legge n. 241 del 1990, che, all'art. 29, affida alle Regioni a
statuto ordinario il potere di regolare gli oggetti investiti da tale
legge "nel rispetto dei principi desumibili dalle disposizioni in
essa contenute, che costituiscono principi generali dell'ordinamento
giuridico". Nè la previsione, espressa nello stesso art. 29, di
un'operatività in via suppletiva di tutte le disposizioni contenute
nella legge n. 241 nei confronti delle Regioni che non abbiano ancora
legiferato in materia, può spostare i termini del problema, dal
momento che tale operatività risulta pur sempre limitata alle sole
disposizioni contenute nella legge n. 241, nè può estendere la sua
efficacia fino a legittimare l'incidenza nell'ambito della sfera di
competenza regionale di fonti statali di livello secondario, quali
quelle espresse nei regolamenti governativi di cui agli artt. 19 e 20
della legge n. 241. La possibilità per tali regolamenti di svolgere
la loro efficacia anche nella sfera regionale verrebbe, infatti, a
contrastare non solo con l'art. 29 della legge n. 241, ma anche con
la disciplina formulata, in tema di regolamenti, dalla legge 23
agosto 1988, n. 400, dove espressamente si esclude che i regolamenti
governativi destinati a disciplinare l'attuazione e l'integrazione
delle leggi recanti norme di principio possano incidere su materie
riservate alla competenza regionale (art. 17, primo comma, lett. b).
3. - Quanto precede non conduce, d'altro canto, ad affermare anche
l'esistenza della lesione che, con riferimento alla circolare di cui
è causa, la Regione Liguria lamenta.
Dalla circolare in questione non risulta, infatti, possibile
dedurre con certezza l'intenzione dello Stato di voler provvedere
all'adozione di una disciplina regolamentare, ai sensi degli artt. 19
e 20 della legge n. 241, comprensiva anche dei procedimenti
amministrativi di competenza regionale. Al contrario, il fine che la
circolare dichiara esplicitamente di voler perseguire riguarda
soltanto l'assunzione di informazioni relative ai procedimenti di
competenza delle varie amministrazioni, statali e regionali, nonchè
l'eventuale formulazione da parte delle stesse amministrazioni di
osservazioni e proposte relative agli schemi di regolamento già
predisposti dall'amministrazione statale con riferimento
all'esercizio di proprie competenze.
La richiesta espressa dalla circolare in esame non mira, pertanto,
a intaccare una sfera di competenza regionale, quanto a favorire,
attraverso uno scambio di informazioni e valutazioni, un rapporto
collaborativo tra le varie amministrazioni, centrali e periferiche,
anche ai fini dell'adozione di modelli procedurali non dissonanti:
rapporto particolarmente giustificato nell'attuale fase di avvio di
una disciplina fortemente innovativa e di grande rilievo
istituzionale quale quella espressa dalla legge n. 241 del 1990.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, in relazione alla circolare della
Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per la funzione
pubblica - n. 72741/7463 del 14 marzo 1991, concernente l'attuazione
degli artt. 19 e 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, chiedere alla
Regione Liguria, a fini informativi e di apporto collaborativo,
elementi utili alla identificazione dei procedimenti amministrativi
di competenza regionale nonchè osservazioni e proposte relative agli
schemi di regolamenti governativi in corso di adozione per i
procedimenti amministrativi di competenza statale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 dicembre 1991.
Il presidente: CORASANITI
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 13 dicembre 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C1310