1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 31-1-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 novembre 1995
N. 18 Ordinanza emessa il 25 novembre 1995 dal giudice istruttore presso il tribunale di Brescia nel procedimento civile vertente tra Saleri Giuseppe e Martinangeli Paola ed altri Procedimento civile - Previsione che alla trattazione dei giudizi pendenti alla data del 30 aprile 1995 siano destinati, fino al 31 dicembre 1996, non piu' della meta' di tutti i magistrati incaricati della trattazione dei giudizi e degli affari civili - Conseguente concentrazione sui magistrati addetti alle cause anteriori al 30 aprile 1995 di una mole di processi di gran lunga superiore a quella relativa ai magistrati addetti alle cause successive a tale data - Ingiustificato deteriore trattamento delle cause vecchie rispetto a quelle nuove con incidenza sul diritto di difesa - Violazione dei principi del giudice naturale e di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.-L. 18 ottobre 1995, n. 432, art. 10). (Cost., artt. 3, 24, 25 e 97). (096C0063) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 31-1-1996)

IL GIUDICE ISTRUTTORE
Ha emesso la seguente ordinanza a scioglimento della riserva, nella
causa n. 3004/92, promossa da Saleri Giuseppe con l'avv. S. Carini,
contro Martinangeli Paola, Bandera Ivano e società Comitas
Assicurazioni S.p.a. nonchè contro società MAA Assicurazioni S.p.a.
e società Comitas Assicurazioni S.p.a. in liquidazione nella persona
del commissario liquidatore avv. Virgilio Bazzani, tutti contumaci ad
eccezione della società Comitas in liquidazione costituitasi in
giudizio con l'avv. G. Becheri.
1. - Con citazione notificata il 20-27 marzo 1992, Saleri Giuseppe
conveniva in giudizio Martinangeli Paola, Bandera Ivano e la società
di assicurazioni Comitas chiedendo il risarcimento dei danni subiti
nell'incidente stradale avvenuto in Brescia il 5 febbraio 1991.
La causa veniva regolarmente iscritta a ruolo ed il presidente
della prima sezione civile con decreto 24 marzo 1992 ai sensi
dell'art. 168-bis c.p.c., nominava sè stesso giudice istruttore.
Nel corso del giudizio, a seguito della messa in liquidazione
coatta amministrativa della società Comitas, venivano chiamati in
causa anche la società di assicurazioni MAA quale impresa designata
e la stessa società in liquidazione in persona del commissario
liquidatore.
La causa veniva quindi istruita e all'udienza del 5 maggio 1995 il
presidente istruttore rinviava a causa all'udienza del 2 ottobre 1995
per la precisazione delle conclusioni.
All'udienza del 2 ottobre 1995 il presidente istruttore, richiamato
il provvedimento del presidente del tribunale emesso in data 27
settembre 1995 (cfr. verbale di causa e copia del citato
provvedimento presidenziale in fascicolo d'ufficio), rinviava la
causa avanti al sottoscritto giudice istruttore, quale giudice
destinato a trattare le cause già pendenti al 30 aprile 1995, per
l'udienza del 13 novembre 1995, sempre per la precisazione delle
conclusioni.
A detta udienza il procuratore di parte attrice chiedeva di
precisare le conclusioni e questo giudice istruttore si riservava.
2. - Orbene questo giudice istruttore dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 91, primo comma, della legge 26 novembre
1990, n. 353, come sostituito via via con identico testo, prima
dell'art. 2 del d.-l. 21 aprile 1995, n. 121 e poi dall'art. 10 del
d.-l. 21 giugno 1995, n. 238, reiterato con il d.-l. 9 agosto 1995,
n. 347 e, da ultimo, con il d.-l. 18 ottobre 1995, n. 432,
attualmente in vigore.
L'art. 91, primo comma, della legge n. 353/1990, come sostituito
dai citati decreti-legge, prevede infatti che "alla trattazione dei
giudizi pendenti alla data del 30 aprile 1995 sono destinati, fino al
31 dicembre 1996, non più della metà di tutti i magistrati
incaricati della trattazione dei giudici e degli affari civili".
Per gli anni successivi viene previsto che la proporzione sarà
stabilita per ciascun distretto di corte d'appello dal Consiglio
Superiore della Magistratura, sentiti i Consigli giudiziari, mentre
resta stabilito che "il dirigente dell'ufficio può assegnare le
cause iniziate successivamente al 30 aprile 1995 anche ai magistrati
addetti alla trattazione dei giudizi pendenti".
3. - Da subito il C.S.M. ha interpretato detta normativa come
"vincolante" per il C.S.M. ed i dirigenti degli uffici (cfr. delibera
C.S.M. 26 maggio 1995), prevedendo la possibilità di deroga, pure
prevista dal secondo comma dell'articolo in questione, solo per gli
uffici con organico complessivo addetto agli affari civili inferiore
alle sei unità (esclusi i giudici addetti alle sezioni lavoro e
fallimentare).
Tale orientamento è stato ribadito poi anche nella circolare del
medesimo C.S.M. relativa alle tabelle per il biennio 1996-1997 di cui
all'art. 7-bis del r.d. 30 gennaio 1942, n. 12 e successive
modificazioni e integrazioni.
Si legge nella citata circolare (cfr. pag. 5) che l'articolo in
esame "esprime il chiaro intento del legislatore di privilegiare la
trattazione da parte dei giudici togati delle cause nuove al fine di
facilitare l'avvio della riforma" e che "a questa esigenza ed a
questa direttiva sono rigidamente vincolati il C.S.M. e i dirigenti
degli uffici...".
Tale interpretazione è stata poi richiamata espressamente dal
presidente del tribunale di Brescia nel già citato provvedimento 27
settembre 1995 in forza del quale la presente causa è stata per cosi
dire "trasmessa" dal giudice destinato a trattare solo le cause
instaurate successivamente al 30 aprile 1995 a questo giudice
istruttore destinato invece a trattare quelle già pendenti alla data
sopraindicata, ed è stata poi ribadita nelle proposte tabellari per
il tribunale di Brescia elaborate in questi giorni e sottoposte
all'esame del C.S.M.
4. - Ora, tale norma, cosi come rigidamente interpretata dagli
organi chiamati a farne applicazione in prima persona, pare a questo
giudice istruttore violare almeno quattro norme costituzionali ed in
particolare l'art. 3, l'art. 24, l'art. 25 e l'art. 27 della Carta
fondamentale.
5. - Quanto agli artt. 3 e 24 perchè, a seguito dell'applicazione
della citata norma, tutte le cause pendenti al 30 aprile 1995 vengono
cosi "concentrate" in ogni Ufficio giudiziario sulla metà dei
giudici addetti al settore civile, mentre l'altra metà dei giudici
viene addetta esclusivamente alla trattazione delle cause instaurate
successivamente a tale data; ciò comporta, all'evidenza, una palese
disparità di trattamento fra le cause che sono iniziate prima della
citata data e quelle che sono state iniziate successivamente.
Mentre infatti tutte le cause pendenti vengono concentrate sulla
metà dei magistrati addetti al settore civile che quindi si vedranno
raddoppiati ruoli e saranno chiamati a trattare e decidere un numero
elevatissimo di cause (diverse migliaia nel caso del tribunale di
Brescia) con un conseguenziale necessario allungamento dei termini
per la decisione, le cause instaurate successivamente alla data del
30 aprile 1995 verranno trattate da magistrati sgravati dal ruolo
delle cause pendenti e quindi con una evidente accelerazione dei
tempi di decisione.
Da una parte avremo cioè in ogni Ufficio giudiziario la metà dei
magistrati addetti al settore civile con ruoli formati da diverse
migliaia di cause (le più vecchieº), dall'altra avremo l'altra metà
dei magistrati con ruoli di appena qualche decina di cause (quelle
iniziate solo dopo il 30 aprile 1995).
Ciò determina all'evidenza un diverso trattamento fra i cittadini
(le parti del processo) assolutamente ingiustificato, determinato
solo dal mero dato temporale dell'inizio della causa.
Un trattamento così diversificato che finisce per incidere anche
sull'art. 24 della Costituzione in quanto una controversia avente la
medesima natura ed importanza, se iniziata anteriormente al 30 apile
1995, vedrà addirittura dilatarsi i già lunghi tempi di decisione,
mentre se iniziata successivamente potrebbe essere decisa a distanza
di qualche mese.
Il Ministero di grazia e giustizia nella relazione al Parlamento
per la conversione del decreto-legge in questione, si limita a
rilevare che tale organizzazione degli uffici "consentirà alla
riforma un migliore decollo", senza però giustificare in alcun modo
il diverso trattamento fra le cause iniziate anteriormente al 30
aprile 1995 e quelle iniziate successivamente.
Ora, trattandosi di cause civili, riguardanti cioè l'accertamento
di diritti patrimoniali e personali che non hanno generalmente
rilievo pubblicistico, questo giudice non vede come possa
giustificarsi un trattamento così deteriore per le cause già
pendenti anteriormente all'entrata in vigore della riforma rispetto a
quelle sopravvenute, quando gli interessi ed i diritti oggetto del
processo hanno la medesima natura e rilevanza.
Anzi, se trattamento di favore vi era da fare, questo doveva essere
fatto semmai per le cause già pendenti (le più vecchieº) prevedendo
gli strumenti per una loro rapida definizione (sezioni stralcio a
composizione mista magistrati-avvocati, reclutamento straordinario di
giudici per tale specifica esigenza, etc.) e non esattamente
l'opposto, come invece avviene in forza della citata normativa per
cui viene paradossalmente favorita una più rapida decisione proprio
per le cause più nuove, a scapito di quelle più vecchie.
6. - La norma citata pare poi violare anche l'art. 25 della
Costituzione con riferimento al principio del "giudice naturale
precostituito per legge".
Detta norma infatti è stata da sempre interpretata dalla dottrina
più attenta come volta a tutelare non solo le parti processuali ma
anche lo stesso giudice singolo il quale "ha diritto di essere
giudice naturale, perchè diversamente la scelta di lui per decidere
una determinata causa costituisce, o può costituire, un
condizionamento implicito ma pesante della sua libertà di giudizio".
È stata così individuata nell'art. 25, primo comma, della
Costituzione "una tutela sussidiaria di prerogative attinenti alla
funzione giurisdizionale già sancite ad altro riguardo (carattere
originario della potestà per ogni singolo appartenente all'ordine,
indipendenza interna, divieto di discriminare i magistrati se non per
diversità di funzioni, etc.)".
Nel caso di specie, invece, in contrasto con il fondamentale art.
174 del codice di procedura civile, viene mutato il giudice
istruttore senza che la legge (nè il CSM nei citati provvedimenti)
indichi i criteri in forza dei quali sono individuati i magistrati
destinati a trattare i giudizi pendenti e quelli indicati a trattare
i giudizi sopravvenuti.
La assoluta mancanza di criteri generali precostituiti (neppure a
grandi linee indicati), finisce quindi per incidere sull'immagine e
sul ruolo dello stesso giudice istruttore che, nei vari uffici
giudiziari, a secondo dei casi, deve spogliarsi delle cause ovvero si
vede assegnate la cause senza alcuna possibilità, nè per le parti
processuali, nè per lo stesso giudice, di accertare e verificare
l'iter logico che ha portato a questa decisione, nè di controllarne
la motivazione, lasciando quindi adito alle più svariate
interpretazioni, anche malevoli, più o meno fondate, che
inevitabilmente finiscono per incidere sul ruolo e sull'immagine del
giudice che la norma costituzionale, nei termini sopra indicati,
vuole tutelare.
Si pensi solo che secondo il nuovo rito il tribunale, quale è
l'ufficio cui appartiene questo giudice remittente, decide
generalmente in composizione monocratica mentre per le cause pendenti
al 30 aprile 1995 la decisione del tribunale è sempre presa
collegialmente, parimenti mentre un ruolo di diverse migliaia di
cause (quale il ruolo dei giudici addetti a trattare la cause
pendenti al 30 aprile 1995) rende evidentemente impossibile per il
giudice la effettiva conoscenza delle cause e l'esercizio dei poteri
di direzione che l'art. 127 c.p.c. espressamente gli riconosce, tutto
ciò diventa possibile con un ruolo ridotto di qualche decina di
cause come per i giudici addetti a trattare le cause sopravvenute al
30 aprile 1995.
La scelta dei giudici destinati a trattare le cause già pendenti e
quelli destinati a trattare quelle sopravvenute al 30 aprile 1995
pertanto, ad avviso di questo giudice istruttore, non può essere
demandata agli interna corpora di ogni singolo ufficio giudiziario ma
deve eventualmente avvenire nella massima trasparenza, secondo
criteri generali precostituiti, anche per evitare esplicite, o peggio
ancora implicite, discriminazioni fra giudici dello stesso ufficio e
la creazione, di fatto, di diverse categorie di giudici, in palese
contrasto anche con l'art. 107, terzo comma della Costituzione.
7. - La sopra indicata norma pare poi contrastare anche con l'art.
97 della Costituzione che impone che nei pubblici uffici sia
garantito il buon andamento e l'imparzialità.
La normativa in questione infatti trascura completamente tale dato,
tant'è che espressamente si preoccupa di "garantire" il successo
della riforma, senza preoccuparsi in alcun modo delle esigenze dei
cittadini (parti processuali) che dalla riforma e dalla sua
applicazione sono toccati.
Avviene cioè una sorta di stravolgimento di ogni principio di
buona amministrazione per cui, per garantire il successo (politico?
O forse degli autori della riforma? O di chi altri?) di una legge, se
ne pongono le esplicite conseguenze negative a carico dei cittadini,
a servizio dei quali la legge dovrebbe pure essere.
Gli effetti distorsivi della norma impugnata sono già stati
indicati con riferimento agli artt. 3, 24 e 25 della Costituzione.
Pare però opportuno segnalare ancora l'intrinseca
contraddittorietà della normativa che, modificando l'originario art.
91 della legge n. 353/1990 che prevedeva che alla trattazione delle
cause pendenti fosse addetto un numero di magistrati "non inferiore
alla metà, nè superiore ai due terzi", prevede ora una
organizzazione degli uffici più favorevole alla trattazione delle
cause sopravvenute (non più della metà dei giudici possono essere
addetti alla trattazione delle cause pendenti), mentre nel contempo
il decreto-legge in cui è contenuta la norma in esame ha
notevolmente aumentanto la competenza per valore del pretore (da
dieci milioni a cinquanta milioni), riducendo così in modo
considerevole, se non drastico, la sopravvenienza di nuove cause
presso il tribunale.
Al contrario, invece, la percentuale di giudici, anche dei
tribunali, addetta a trattare solo le cause nuove è stata aumentata,
con le disastrose conseguenze per le cause già pendenti che già
sopra abbiamo delineato.
Ciò determina una evidente violazione anche del principio di
imparzialità in quanto le ragioni dei cittadini che hanno instaurato
una causa prima della fatidica data più volte citata finiscono di
fatto per essere proposte alle ragioni di successo (politico?) della
riforma del codice di procedura civile, mentre la violazione del
principio di buon andamento è evidente sol che si pensi che
all'interno dello stesso ufficio giudiziario avremo giudici con ruoli
di migliaia di cause ed altri con qualche decina, con evidenti
ripercussioni sul lavoro dei rispettivi segretari, cancellieri, etc.
8. - Da ultimo, quanto alla rilevanza ed alla legittimazione di
questo giudice istruttore a sollevare la questione di
costituzionalità della citata norma, basti rilevare che, in ordine
alla rilevanza della citata norma nella presente causa, essa emerge
per tabulas in quanto parte attrice, a seguito dell'applicazione di
questa norma nel presente giudizio, non ha potuto precisare le
conclusioni avanti al giudice istruttore a suo tempo nominato ex art.
174 c.p.c. ma è stata rimessa dallo stesso giudice istruttore avanti
ad altri giudice istruttore, investito della causa propria in forza
della norma di cui sopra.
Quanto poi alla legittimazione del sottoscritto giudice istruttore
a sollevare la questione di costituzionalità, essa deriva dal fatto
che in forza della citata norma il sottoscritto giudice istruttore è
stato investito direttamente dell'istruzione della presente causa per
cui deve ritenersi legittimato, anche per la tutela delle parti
processuali che hanno visto così sostituito l'originario giudice
istruttore, a chiedere il controllo di costituzionalità della norma
in forza della quale è stato nominato giudice istruttore della
causa, in sostituzione del precedente giudice istruttore, con tutti i
poteri-doveri propri ed esclusivi che competono direttamente al
giudice istruttore (ammissione dei mezzi istruttori, decisione sui
provvedimenti cautelari in corso di causa, ordinanze esecutive ex
artt. 186-bis, 186-ter e 186-quater c.p.c., etc).
9. - Va infine rilevato che l'eventuale dichiarazione di
incostituzionalità del primo comma dell'art. 91 della legge n.
353/1990, come sostituito, da ultimo, con il d.-l. n. 432/1985, non
creerebbe alcun vuoto nell'ordinamento, restando comunque in vigore
le norme già vigenti in tema di organizzazione degli uffici ed
assegnazione delle cause ai singoli giudici, nonchè i commi due e
tre del medesimo articolo che disciplinano specificamente
l'introduzione del nuovo rito civile, senza i criteri rigidi
contenuti nell'impugnato primo comma.

P. Q. M.
Ritenuta d'ufficio non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10 del d.-l. 18 ottobre 1995,
n. 432 nella parte in cui modifica il primo comma dell'art. 91 della
legge 26 novembre 1990, n. 353, con riferimento agli artt. 3, 24, 25
e 97 della Costituzione nel senso di cui in motivazione;
Visto l'art. 23 della legge li marzo 1953, n. 87, sospende il
giudizio in corso disponendo la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri nonchè di
darne comunicazione ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Brescia, addì 25 novembre 1995
Il giudice istruttore: (firma illeggibile)
96C0063