1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 26-6-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 154 SENTENZA 17 - 21 giugno 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Enti locali - Gestione commissariale del debito pregresso del Comune di Roma - Disciplina normativa derogatoria rispetto alla normativa generale sul dissesto degli enti locali, contenente divieto di azioni esecutive individuali e imputazione alla gestione straordinaria del Comune di Roma delle obbligazioni nascenti da atti o fatti precedenti al 28 aprile 2008, anche se accertate con sentenze diventate definitive successivamente a tale data - Asserita irragionevolezza dell'intera procedura commissariale per la ritenuta indeterminatezza temporale e per la violazione dell'effettivita' della tutela giurisdizionale dei crediti - Insussistenza - Ragionevolezza di una doppia gestione (ordinaria e commissariale) volta a mantenere indenni dal peso di debiti pregressi le risorse destinate all'attivita' ordinaria del Comune di Roma Capitale, in considerazione del rilievo del tutto peculiare di quest'ultimo, sia in campo nazionale che internazionale - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 78, comma 6, primo periodo; decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2 (convertito nella legge 26 marzo 2010, n. 42), art. 4, comma 8-bis. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 25, secondo comma, 41, primo comma, 42, secondo e terzo comma, 97, primo comma, 101, 102, 104, 108, secondo comma, 114, 117, primo comma (in relazione agli artt. 6, primo comma, e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva in Italia dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, nonche' in relazione all'art. 1 del primo Protocollo addizionale alla medesima Convenzione, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), 118 e 119. (T-130154) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 26-6-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 78,
comma 6, primo periodo, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, e
dell'articolo 4, comma 8-bis, ultimo periodo, del decreto-legge 25
gennaio 2010, n. 2 (Interventi urgenti concernenti enti locali e
regioni), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 26 marzo 2010, n. 42, promossi dal Consiglio di Stato
con ordinanza del 6 ottobre 2011 e dal Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio con ordinanza del 26 luglio 2012, iscritte,
rispettivamente, al n. 265 del registro ordinanze 2011 ed al n. 252
del registro ordinanze 2012 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 53, prima serie speciale, dell'anno 2011 e n. 45,
prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visti gli atti di costituzione della Società Consorcasa Regione
Lazio coop a r.l. ed altri, di Roma Capitale (già Comune di Roma),
della Società Bindi Pratopronto s.a.s. di Michele Bindi &amp; C.,
nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 2013 il Giudice relatore
Gaetano Silvestri;
uditi gli avvocati Andrea Scafa per la Società Bindi Pratopronto
s.a.s. di Michele Bindi &amp; C., Andrea Magnanelli e Domenico Rossi per
Roma Capitale (già Comune di Roma) e l'avvocato dello Stato Antonio
Tallarida per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 6 ottobre 2011, il Consiglio di Stato ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'articolo 78,
comma 6, primo periodo, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, nella parte in cui
prevede l'applicazione dell'art. 248 del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali) alle obbligazioni rientranti nella gestione
commissariale del Comune di Roma, e dell'art. 4, comma 8-bis, ultimo
periodo, del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2 (Interventi urgenti
concernenti enti locali e regioni), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 26 marzo 2010, n. 42, nella parte
in cui prevede, «ai fini di una corretta imputazione del piano di
rientro», che il primo periodo del comma 3 dell'articolo 78 del d.l.
n. 112 del 2008 «si interpreta nel senso che la gestione
commissariale del comune assume, con bilancio separato rispetto a
quello della gestione ordinaria, tutte le obbligazioni derivanti da
fatti o atti posti in essere fino alla data del 28 aprile 2008, anche
qualora le stesse siano accertate e i relativi crediti liquidati con
sentenze pubblicate successivamente alla medesima data».
Le questioni sono sollevate in riferimento agli artt. 2, 3, 24,
41, primo comma, 42, terzo comma, 97, primo comma, 101, 102, 103,
104, 108, secondo comma, 113, 114, 117, primo comma (in relazione
all'art. 6, comma 1, e all'art. 13 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva in
Italia dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, nonchè in relazione
all'art. 1 del primo Protocollo addizionale alla medesima
Convenzione, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), 118 e 119 della
Costituzione.
1.1.- Riferisce il rimettente che il procedimento principale è
stato introdotto con ricorso proposto dalla società Consorcasa
Regione Lazio coop. a r.l. ed altri avverso la sentenza del TAR Lazio
5 novembre 2010, n. 33208, e nei confronti di Roma Capitale.
La pronuncia appellata ha accolto, «nei limiti e nei termini di
cui in motivazione», il ricorso in ottemperanza avente ad oggetto
l'esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza della Corte
d'appello di Roma 10 novembre 2008, n. 4565, che ha determinato
l'indennità spettante ai ricorrenti per un'espropriazione avvenuta
molti anni addietro.
In particolare, il giudice di primo grado ha ordinato al Comune
di Roma di dare esecuzione alle statuizioni contenute nella sentenza
di condanna, pagando la somma corrispondente al credito ivi
accertato, comprensivo delle spese legali, previa verifica della
disponibilità, nel bilancio dell'Ente, delle risorse necessarie,
ovvero, in caso di esito negativo della verifica indicata, procedendo
all'inserimento dell'importo dovuto a titolo di capitale, accessori e
spese nella massa passiva della gestione commissariale.
1.2.- Gli appellanti hanno chiesto al Consiglio di Stato di
disporre concretamente l'ottemperanza della sentenza della Corte
d'appello di Roma, imponendo all'Ente debitore di pagare le somme ivi
liquidate entro un termine prefissato, e provvedendo, da subito, alla
nomina di un commissario ad acta.
In subordine, per l'ipotesi di ritenuta applicabilità dell'art.
78 del d.l. n. 112 del 2008, «come modificato ed integrato» dall'art.
4, comma 8-bis, del d.l. n. 2 del 2010, gli stessi appellanti hanno
eccepito l'illegittimità costituzionale delle indicate disposizioni,
per contrasto con gli artt. 2, 3, 24, 41, 100, 101, 102, 103, 104,
108 e 113 Cost.
Nel giudizio principale, si è costituita Roma Capitale (già
Comune di Roma) ed ha chiesto che l'appello sia dichiarato
inammissibile, atteso «il venir meno della titolarità di una
posizione debitoria di Roma Capitale con riferimento al credito per
cui si procede», e nel merito ha concluso per il rigetto
dell'appello.
1.3.- Il giudice a quo dà atto di avere parzialmente deliberato,
in accoglimento dell'appello (sentenza 10 agosto 2011, n. 4772),
facendo applicazione dei principi enunciati dalla sentenza n. 8363
del 2010 del Consiglio di Stato, secondo cui, in sede di
ottemperanza, ed a fronte di una disciplina che richiama quella degli
enti locali in dissesto, il giudice deve innanzitutto accertare il
momento in cui è sorta l'obbligazione, al fine di attribuire la
qualifica di debitore all'ente o alla gestione commissariale. In
questa seconda ipotesi, lo stesso giudice «non può emettere
pronuncia che obblighi la gestione commissariale, o tanto meno l'ente
locale, ad eseguire la sentenza nè può, di conseguenza, procedere
alla nomina di un commissario ad acta».
Nel caso di specie, osserva il rimettente, a fronte di un
giudicato che ha determinato l'indennità di espropriazione spettante
agli appellanti, il giudice di primo grado non avrebbe dovuto
procedere, come invece ha fatto, all'accoglimento del ricorso,
imponendo all'Amministrazione condannata un obbligo di fare non
satisfattorio della posizione giuridica dei ricorrenti.
Lo stesso rimettente precisa di avere riconosciuto, nella
sentenza parziale, sia il diritto degli appellanti ad ottenere lo
svincolo delle somme relative all'indennità provvisoria di
espropriazione, giacenti presso il Ministero dell'economia e delle
finanze - costituendo tali somme «un debito già assolto», anche se
antecedente al 28 aprile 2008, e dunque «estraneo alla tematica del
riparto tra Comune e gestione commissariale» -, sia il diritto ad
ottenere da Roma Capitale le somme liquidate a titolo di spese legali
dalla sentenza oggetto di ottemperanza, trattandosi di obbligazione
sorta al momento del deposito della sentenza, e quindi in epoca
successiva al 28 aprile 2008.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto di non poter pervenire alle
medesime conclusioni, cioè alla condanna di Roma Capitale
all'ottemperanza, con riguardo alla statuizione principale contenuta
nella sentenza della Corte d'appello di Roma, di liquidazione della
somma dovuta a titolo di indennità di espropriazione, con i relativi
interessi legali, sul rilievo che «in questo caso, appare del tutto
evidente che il diritto di credito (e la corrispondente obbligazione
di Roma Capitale) è sorto ben prima del 28 aprile 2008, assumendo -
a fronte di ciò - la sentenza esclusivamente valore accertativo
della sussistenza ed entità del diritto di credito (già esistente),
con conseguente condanna dell'amministrazione al pagamento della
somma accertata». L'obbligazione corrispondente al credito così
accertato, in applicazione degli artt. 78 del d.l. n. 112 del 2008 e
4, comma 8-bis, del d.l. n. 2 del 2010, rientrerebbe nella gestione
commissariale, con la conseguenza che il giudizio di ottemperanza, in
parte qua, dovrebbe essere dichiarato impromovibile.
Tuttavia, il Consiglio di Stato dubita della compatibilità
costituzionale delle disposizioni indicate e solleva le relative
questioni, evidenziando che il giudizio principale potrebbe
concludersi con pronuncia di merito soltanto ove le norme censurate
fossero dichiarate costituzionalmente illegittime.
1.4.- Le questioni, prospettate in riferimento a numerosi
parametri, possono essere sintetizzate per nuclei tematici.
1.4.1.- Il primo blocco di censure muove dalla ricognizione della
giurisprudenza costituzionale in tema di norme interpretative, e fa
riferimento all'art. 4, comma 8-bis, del d.l. n. 2 del 2010, che è
intervenuto sulla disciplina configurata dall'art. 78 del d.l. n. 112
del 2008.
Dopo avere premesso che, «indipendentemente dalla natura
innovativa con efficacia retroattiva (come sostenuto dagli
appellanti) ovvero di interpretazione autentica, del citato art. 4,
comma 8-bis», il problema da affrontare riguarda i limiti che la
portata retroattiva della disposizione incontra alla luce del
principio di ragionevolezza, il rimettente segnala le pronunce della
Corte costituzionale a proposito della qualificazione delle norme
come interpretative (sentenze n. 155 del 1990 e n. 233 del 1988). È
esaminata in particolare la sentenza n. 291 del 2003, nella quale la
Corte costituzionale ha precisato che «il legislatore può porre
norme che retroattivamente precisino il significato di altre norme
preesistenti, ovvero impongano una delle possibili varianti di senso
del testo originario, purchè compatibile con il tenore letterale di
esso (sentenze n. 421 del 1995, n. 376 del 1995, n. 15 del 1995, n.
397 del 1994)». In tali casi, aggiunge il rimettente, il problema da
affrontare riguarda non tanto la natura della legge, quanto piuttosto
i limiti che la sua portata retroattiva incontra, alla luce del
principio di ragionevolezza (sono richiamate le sentenze n. 525 del
2000 e n. 299 del 1999).
Su questa premessa, il rimettente censura le disposizioni
contenute nell'art. 78, comma 6, primo periodo, del d.l. n. 112 del
2008 e nell'art. 4, comma 8-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 2 del
2010, in riferimento agli artt. 3, 97, primo comma, 114, 118 e 119
Cost., rilevando come, per effetto di tali previsioni, sia impedita
la «puntuale e temporalmente definita ricognizione dello stato
debitorio propriamente inteso, da assegnare alla gestione
commissariale».
In particolare, la disposizione contenuta nell'art. 4, comma
8-bis, del d.l. n. 2 del 2010, anzichè introdurre un criterio per la
definizione della massa debitoria, agirebbe esclusivamente ex post,
attribuendo alla gestione commissariale le obbligazioni sorte prima
del 28 aprile 2008, «ma nel momento in cui sopravviene l'accertamento
con sentenza». Si tratterebbe, dunque, non di un criterio di
ricognizione attuale del debito, bensì di un criterio successivo di
imputazione dello stesso, oltretutto in deroga alla disciplina sul
dissesto degli enti locali contenuta nell'art. 254 del d.lgs. n. 267
del 2000, che prevede la pubblicazione di un avviso ai creditori, ai
fini della insinuazione dei crediti e, quindi, della ricognizione
della massa passiva.
Tale criterio non consentirebbe di raggiungere la certezza del
presupposto (l'indebitamento) che ha determinato l'introduzione della
disciplina eccezionale, donde l'irragionevolezza della norma
censurata ed il contrasto della stessa con il principio di buon
andamento della pubblica amministrazione.
L'incertezza sulla consistenza dell'indebitamento si
rifletterebbe sulla «indeterminatezza temporale della gestione
commissariale», così evidenziandosi un ulteriore profilo di
irragionevolezza della normativa censurata, che avrebbe prodotto «una
non giustificabile deroga e compressione (temporalmente non definite)
all'autonomia dell'ente locale, come precisata a garantita dagli
artt. 114, 118 e 119 Cost.».
1.4.2.- Con un secondo gruppo di censure, è prospettato il
contrasto tra le norme oggetto e gli artt. 2, 3, 24, 103, 113 e 117,
primo comma, Cost., con l'interposizione, in riferimento a
quest'ultimo parametro, degli artt. 6, comma 1, e 13 della
Convenzione EDU.
Il legislatore, disponendo che i diritti di credito accertati in
sede giurisdizionale, «ma riferiti a fatti o atti anteriori al 28
aprile 2008», sono ricompresi tra quelli per i quali non sono
consentite azioni esecutive, avrebbe inciso «retroattivamente, senza
alcuna ragionevolezza», su diritti riconosciuti con sentenze passate
in giudicato prima dell'entrata in vigore del d.l. n. 2 del 2010,
come avvenuto nel caso oggetto del giudizio principale.
Il rimettente richiama la sentenza n. 155 del 1990 della Corte
costituzionale, secondo cui una norma interpretativa «non viola di
per sè gli artt. 101, 102 e 104 Cost. [...], a meno che essa non
leda il giudicato già formatosi o non sia intenzionalmente diretta
ad incidere sui giudizi in corso», ritenendo che si dovrebbe
pervenire alla medesima conclusione anche nel caso in cui una norma
interpretativa, pur non disconoscendo il diritto accertato dal
giudice, nè incidendo sul suo contenuto, agisca sul diverso piano
della effettività della tutela giurisdizionale, in sede esecutiva.
Per queste ragioni, le disposizioni censurate contrasterebbero
con l'art. 3 Cost., per la manifesta irragionevolezza «in relazione
al principio di eguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge»,
nonchè con gli artt. 2, 24, 103 e 113 Cost., che garantiscono il
diritto inviolabile alla tutela giurisdizionale.
Il Consiglio di Stato ritiene altresì violato l'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione agli artt. 6, comma 1, e 13 della
Convenzione EDU, i quali sanciscono, rispettivamente, il diritto ad
un equo processo, da celebrare in tempi ragionevoli, dinanzi ad un
tribunale indipendente ed imparziale costituito per legge, per la
determinazione dei diritti e dei doveri di carattere civile, ed il
diritto di poter esperire «un ricorso effettivo davanti ad una
istanza nazionale», nel caso di violazione delle libertà e dei
diritti riconosciuti dalla stessa Convenzione.
Le norme convenzionali citate ed i principi da esse desumibili,
che costituiscono, ai sensi dell'art. 117, primo comma, Cost.,
altrettanti limiti alla potestà legislativa, risulterebbero violati
in quanto le norme censurate, mediante il richiamo all'art. 248,
comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, negano la possibilità di
intraprendere o proseguire azioni esecutive nei confronti dell'ente
locale «per i debiti che rientrano nella competenza dell'organo
straordinario di liquidazione».
1.4.3.- Con il terzo gruppo di censure, il giudice a quo
prospetta un contrasto tra le norme oggetto del giudizio e gli artt.
101, 102, 104 e 108, secondo comma, Cost.
Si assume, in particolare, che l'intervento legislativo avrebbe
compresso ex post l'autonomia e l'indipendenza dell'autorità
giudiziaria, incidendo sulla effettività delle pronunce da essa
rese.
È richiamata in proposito la sentenza n. 364 del 2007 della
Corte costituzionale, che ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 7-quater del decreto-legge 31 gennaio 2005,
n. 7 (Disposizioni urgenti per l'università e la ricerca, per i beni
e le attività culturali, per il completamento delle grandi opere
strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti e per
semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di
concessione, nonchè altre misure urgenti), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 31 marzo 2005, n. 43.
La citata disposizione, prosegue il rimettente, stabiliva
«l'inefficacia nei confronti di un ente succeduto ad un altro - anche
nei rapporti pendenti, con istituzione di una gestione commissariale
per i debiti del secondo - dei decreti ingiuntivi e delle sentenze
emesse nei confronti del primo ente per debiti relativi al secondo e
l'estinzione d'ufficio dei giudizi di ottemperanza pendenti in base
al medesimo titolo».
La Corte costituzionale ha ritenuto che tale disposto violasse le
attribuzioni costituzionali dell'autorità giudiziaria, cui spetta la
tutela dei diritti, non essendo dubitabile che l'emissione di
provvedimenti idonei ad acquistare autorità di giudicato costituisca
uno dei principali strumenti per realizzare il suddetto compito. La
stessa Corte ha altresì rilevato la lesione degli artt. 3 e 24
Cost., in quanto le previsioni contenute nella disposizione
sottoposta a scrutinio vanificavano i risultati dell'attività
difensiva svolta, sulla cui definitività i creditori potevano fare
ragionevole affidamento.
Il Consiglio di Stato sottolinea il passaggio motivazionale in
cui la Corte costituzionale, dopo aver ribadito che «in materia non
penale la legittimità di leggi retroattive è condizionata dal
rispetto di altri principi costituzionali e, in particolare, di
quello della tutela del ragionevole, e quindi legittimo, affidamento
(ex plurimis, sentenze n. 446 del 2002 e n. 234 del 2007)», ha
affermato che «anche se le disposizioni in scrutinio non possono
essere definite retroattive in senso tecnico, tuttavia esse,
travolgendo provvedimenti giurisdizionali definitivi ed incidendo sui
regolamenti dei rapporti in essi consacrati, finiscono per avere la
stessa efficacia di norme retroattive e per incontrare i medesimi
limiti costituzionali per queste enunciati».
1.4.4.- Ulteriori censure sono prospettate in riferimento agli
artt. 3, 24 e 41, primo comma, Cost., sul rilievo che l'applicazione
delle disposizioni censurate pregiudichi il legittimo affidamento che
i creditori del Comune di Roma hanno riposto nel positivo svolgimento
dell'attività difensiva, finalizzata a tutelare in giudizio i propri
interessi, «in tal modo incidendo sulla libertà di impresa,
riconosciuta e garantita dall'art. 41 Cost.».
Le disposizioni censurate violerebbero, infine, gli artt. 42 e
117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 1 del
primo Protocollo addizionale alla Convenzione EDU.
Ad avviso del rimettente, «per il tramite di un rinvio ad un
termine "incertus quando", senza alcuna distinzione in ordine alla
natura del credito insorto in momento anteriore al 28 febbraio 2011
[recte: 28 aprile 2008]», sarebbe leso il diritto costituzionalmente
garantito ad una effettiva corresponsione dell'indennità di
esproprio, quale indispensabile presupposto dell'esercizio della
potestà ablatoria.
E del resto, nemmeno potrebbe parlarsi di indennità di esproprio
nell'accezione di "serio ristoro" per la perdita della proprietà,
enucleata dalla giurisprudenza costituzionale (a partire dalla
sentenza n. 5 del 1980, fino alle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007),
nel caso in cui la corrispondente somma non possa essere
«materialmente e celermente conseguita».
In questa prospettiva, risulterebbe violato anche il parametro
convenzionale, che tutela la proprietà privata.
2.- Con atto depositato il 27 dicembre 2011, si sono costituti in
giudizio, con unica difesa, la Società Consorcasa Regione Lazio
Coop. a r.l., Fiore Verbena s.r.l., Pao. Mar. s.r.l., Immobiliare
Tuscolana 1976 s.r.l., Edilizia Residenziale Nomentana s.r.l. e la
sig.ra Emma Natili, appellanti nel giudizio principale, per chiedere
l'accoglimento della questione.
2.1.- La difesa delle parti private introduce il tema delle
leggi-provvedimento, ritenendo che le disposizioni censurate debbano
qualificarsi come tali, alla luce della consolidata giurisprudenza
costituzionale (è richiamata la sentenza n. 270 del 2010). Le
predette norme inciderebbero, infatti, su un numero determinato e
limitato di destinatari, presentando contenuto particolare e
concreto, anche in quanto ispirate da particolari esigenze. Si
imporrebbe dunque uno «scrutinio stretto di costituzionalita'».
2.2.- A parere della difesa delle parti private risulterebbe
evidente la lesione dei principi di certezza giuridica e della tutela
dell'affidamento, riconosciuti dalla consolidata giurisprudenza
costituzionale a partire dalla sentenza n. 349 del 1985.
In particolare, è richiamata la sentenza n. 525 del 2000, nella
quale la Corte costituzionale ha definito l'affidamento del cittadino
nella certezza delle situazioni giuridiche come «principio che [...]
non può essere leso da norme con effetti retroattivi che incidano
irragionevolmente su situazioni regolate da leggi precedenti».
Come puntualmente segnalato dal rimettente, le disposizioni
censurate produrrebbero tale effetto, incidendo retroattivamente,
«senza alcuna ragionevolezza», sui diritti di credito vantati dagli
espropriati, accertati in sede giudiziaria, che non possono essere
esercitati perchè le predette disposizioni escludono la
proponibilità delle azioni esecutive.
L'impedimento all'azione di ottemperanza degli obblighi della
pubblica amministrazione, avrebbe «sconvolto il quadro normativo che
regola non solo i rapporti di credito, ma anche i rapporti
processuali» (donde la lesione dell'art. 24 Cost.) tra i soggetti
espropriati e il Comune di Roma, «frustrando il legittimo affidamento
dei privati che avevano già incardinato i relativi giudizi per
l'ottenimento del ristoro in seguito all'espropriazione».
2.3.- Dopo aver esaminato nel dettaglio le questioni, la difesa
delle parti private argomenta a sostegno di tutti profili di censura
formulati dal rimettente, e conclude chiedendo l'accoglimento delle
questioni.
3.- Con atto depositato il 3 gennaio 2012, è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.
3.1.- Preliminarmente, la difesa statale descrive il sistema
creato dal legislatore per affrontare il dissesto finanziario del
Comune di Roma.
L'art. 78 del d.l. n. 112 del 2008 ha previsto, al comma 1, la
nomina del Sindaco di Roma a Commissario straordinario del Governo ai
fini della «ricognizione della situazione economico-finanziaria del
Comune e delle società da esso partecipate [non quotate] e per la
predisposizione ed attuazione di un piano di rientro
dell'indebitamento pregresso». Il comma 3 dello stesso art. 78 ha
quindi stabilito che «la gestione commissariale assume, con bilancio
separato rispetto a quello della gestione ordinaria, tutte le entrate
e tutte le obbligazioni assunte alla data del 28 aprile 2008» e il
comma 6 ha previsto che, per le predette obbligazioni si applicano le
disposizioni di cui ai commi 2, 3, 4 dell'art. 248, e di cui al comma
12 dell'art. 255 del d.lgs. n. 267 del 2000.
Il successivo art. 4, comma 8-bis, del d.l. n. 2 del 2010 ha
precisato, con interpretazione autentica, che ricadono nel bilancio
separato tutte le obbligazioni anteriori al 28 aprile 2008, «anche
qualora le stesse siano accertate ed i relativi crediti siano
liquidati con sentenze pubblicate successivamente alla medesima
data».
Tale ultima disposizione ha inoltre separato la funzione del
Commissario straordinario da quella di Sindaco, affidandola ad un
Commissario governativo da nominarsi con successivo decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri.
3.2.- Ciò posto, l'Avvocatura eccepisce la carenza di una
adeguata valutazione del requisito della rilevanza, da parte del
giudice a quo.
Le norme censurate non avrebbero posto alcun impedimento alla
promozione di giudizi di ottemperanza, avendo vietato soltanto le
«azioni esecutive», e cioè le azioni che incidono direttamente sul
patrimonio del debitore. Il giudizio di ottemperanza, invece,
investirebbe in primo luogo l'attività dell'ente pubblico,
determinandone i comportamenti, e non sarebbe in ogni caso
parificabile a un giudizio di espropriazione mobiliare, tanto che per
la sua promozione non è necessaria l'apposizione della formula
esecutiva (art. 115, comma 3, decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104, recante «Codice del processo amministrativo»).
Il giudizio di ottemperanza non sarebbe dunque impedito dalla
normativa sugli enti locali in dissesto, richiamata dall'art. 78 del
d.l. n. 112 del 2008 per il commissariamento del Comune di Roma, pur
risultando diverse le modalità di attuazione del giudicato a fronte
dello stato particolare in cui versa l'ente locale.
Pertanto, il rimettente avrebbe dovuto esaminare la possibilità
di una diversa interpretazione delle norme censurate, e quindi
valutare la sussistenza o non di «un interesse del creditore al bene
della vita che può conseguire da una statuizione di inserimento
nella massa passiva dell'importo dovuto a titolo di capitale,
accessori e spese (art. 248 TUEL)», nei termini in cui ha disposto il
TAR Lazio, giudice dell'ottemperanza in primo grado.
3.3.- Nel merito, le questioni sarebbero infondate.
3.3.1.- Con riferimento alla prospettata violazione degli artt.
3, 97, 114, 118 e 119 Cost., la difesa statale osserva che, «per
quanto è dato comprendere», il contrasto tra le norme oggetto e i
parametri evocati risiederebbe nella irragionevolezza della scelta di
demandare i debiti anteriori al 28 aprile 2008 alla gestione separata
commissariale, in deroga anche alla disciplina degli enti locali, che
impone la pubblicazione di un avviso pubblico, ai fini
dell'insinuazione al passivo, e senza un delimitazione temporale,
così violando anche l'autonomia dell'ente.
L'Avvocatura evidenzia come, al contrario, nel momento in cui si
è proceduto all'istituzione di Roma Capitale, con il relativo
ordinamento (decreto legislativo 17 settembre 2010, n. 156, titolato
«Disposizioni recanti attuazione dell'articolo 24 delle legge 5
maggio 2009, n. 42, e successive modificazioni, in materia di
ordinamento transitorio di Roma Capitale»), in attuazione dell'art.
114, terzo comma, Cost., non si potesse far nascere il nuovo Ente in
condizione di dissesto finanziario per il peso dei debiti pregressi.
Era stato perciò necessario prevedere «da subito» che, a decorrere
dalla data di istituzione della gestione commissariale (28 aprile
2008), tutte le obbligazioni assunte in epoca antecedente gravassero
sul bilancio separato della predetta gestione. In questo modo,
soltanto, si poteva consentire al nuovo Ente di «realizzare il
raggiungimento di quegli obiettivi strutturali di risanamento», al
quale è finalizzata la normativa dettata dall'art. 78 del d.l. n.
112 del 2008. Non sussisteva peraltro la necessità di pubblicare un
avviso per i creditori, in quanto la gestione commissariale era stata
istituita con legge, nè di individuare un termine ulteriore rispetto
a quello di approvazione del piano di rientro (art. 78, comma 4) e di
durata della gestione commissariale (art. 78, comma 5).
La difesa statale osserva inoltre che, per effetto della netta
separazione tra la gestione commissariale ed il nuovo Ente, non
sarebbe ravvisabile alcuna compressione dell'autonomia comunale,
tanto più che il legislatore ha avuto cura di prevedere nuovi
termini per la deliberazione del bilancio di previsione per l'anno
2010, per l'approvazione del rendiconto relativo all'esercizio 2009,
e per l'adozione della delibera di ricognizione sullo stato di
attuazione dei programmi (art. 4, comma 8-bis, del d.l. n. 2 del
2010). Del resto, l'art. 78, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008
prevede che le disposizioni dei commi precedenti «non incidono sulle
competenze ordinarie degli organi comunali relativamente alla
gestione del periodo successivo alla data del 28 aprile 2008».
3.3.2.- Prive di fondamento risulterebbero anche le censure
prospettate in riferimento agli artt. 2, 3, 24, 101, 102, 103, 104,
117 Cost., per violazione dei diritti riconosciuti dall'autorità
giudiziaria con sentenza passata in giudicato prima dell'entrata in
vigore del d.l. n. 2 del 2010.
L'art. 4, comma 8-bis, del citato decreto non avrebbe aggiunto
nulla a quanto già poteva evincersi dalla norma oggetto di
interpretazione, e cioè dall'art. 78, comma 3, del d.l. n. 112 del
2008, che faceva riferimento al momento genetico dell'obbligazione,
non a quello dell'accertamento giudiziale, ai fini dell'imputazione
del debito alla gestione straordinaria.
3.3.3.- Analogamente, non sarebbe ravvisabile la lesione degli
artt. 101, 102, 104 e 108 Cost., prospettata sull'assunto che le
norme oggetto, incidendo sull'effettività della pronuncia
giurisdizionale, comprimerebbero l'autonomia e l'indipendenza
dell'autorità giudiziaria.
L'Avvocatura contesta il presupposto del ragionamento del
rimettente, e cioè che il legislatore avrebbe vanificato ovvero reso
inefficaci pronunce giurisdizionali, come avvenuto con la norma
dichiarata illegittima dalla sentenza n. 364 del 2007 della Corte
costituzionale, richiamata dallo stesso rimettente.
In realtà, nel caso in esame la pronuncia ottenuta dalle parti
private rimane valida ed operante, con il limite, dovuto alla
situazione di dissesto dell'ente debitore, del rispetto della par
condicio creditorum, in termini analoghi a quanto avviene nel caso in
cui, successivamente all'insorgere del credito, il debitore venga
dichiarato fallito. D'altra parte, lo stesso giudice a quo avrebbe
riconosciuto che le disposizioni oggetto di scrutinio non possono
essere definite retroattive in senso tecnico.
3.3.4. - La difesa statale esamina, infine, le censure formulate
in riferimento sia agli artt. 3, 24 e 41 Cost., per il pregiudizio
arrecato al legittimo affidamento dei creditori del Comune di Roma,
sia agli artt. 42 e 117, primo comma, Cost., per la lesione del
diritto all'indennità di espropriazione.
Quanto al primo profilo, si evidenzia come il legittimo
affidamento sia salvaguardato dalla previsione che devolve alla
gestione commissariale «tutte le entrate di competenza», oltre a
tutte le obbligazioni assunte alla data del 28 aprile 2008.
Tra le obbligazioni che entrano a far parte della massa passiva
della gestione commissariale vi è anche l'indennità di
espropriazione, che deve soggiacere al principio generale della par
condicio creditorum, a differenza dell'indennità provvisoria - a
disposizione degli espropriati sin dal tempo dell'esproprio - e degli
interessi legali maturati dalla data di pubblicazione della sentenza
determinativa dell'indennità, i quali, essendo sorti successivamente
al 28 aprile 2008, gravano sul nuovo Ente.
4.- Con atto depositato il 9 gennaio 2012, si è costituita in
giudizio Roma Capitale (già Comune di Roma), in persona del Sindaco
pro-tempore, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate
manifestamente infondate.
4.1.- La difesa di Roma Capitale si sofferma sul contenuto
dell'ordinanza di rimessione, e in particolare sull'interpretazione
delle norme censurate proposta dal Consiglio di Stato.
La difesa dell'Ente contesta l'assunto da cui muove, a suo dire,
il rimettente, secondo cui le norme censurate «comportano, ove
applicate, il mancato reale conseguimento dell'utilità riconosciuta
agli appellanti a seguito della sentenza della Corte d'appello n.
4565/2008». In altre parole, dal punto di vista del giudice a quo, le
norme istitutive della gestione commissariale non garantirebbero il
pagamento dei debiti assunti dall'ente locale in crisi finanziaria,
costituendo, invece, un modo per evitare di dare soddisfazione ai
creditori.
Tale assunto, sul quale, in definitiva, si fonderebbero tutte le
censure prospettate dal rimettente, sarebbe frutto di una visione
distorta del sistema commissariale e degli interessi pubblici ad esso
sottesi.
Al contrario, secondo Roma Capitale, il credito azionato dagli
appellanti nel giudizio a quo, riconosciuto con sentenza passata in
giudicato, è espressione di un interesse particolare, che non può
prevalere «sull'interesse generale al corretto funzionamento
dell'Ente locale ed all'integrale soddisfacimento di tutti i debiti
pregressi mediante reperimenti di risorse "speciali" tramite una
gestione governativa».
4.2.- La medesima difesa illustra la vicenda storica che ha
segnato il commissariamento del Comune di Roma, attraverso l'esame
delle norme censurate e di quelle in esse richiamate, precisando che,
con il divieto di azioni esecutive individuali nei confronti dei
debiti rientranti nel bilancio commissariale, il legislatore ha
definito lo «sdoppiamento» della gestione ordinaria da quella
commissariale e che, a differenza di quanto previsto dal d.lgs. n.
267 del 2000 per il dissesto degli enti locali, nel caso in esame non
vi è stata «successione temporale di bilanci», ma coesistenza, fino
alla chiusura di quello commissariale con l'approvazione del
rendiconto finale.
Il Commissario straordinario ha provveduto alla formazione dello
stato passivo - previa ricognizione di ogni passività riconducibile
ad epoca antecedente al 28 aprile 2008 - e quest'ultimo è stato
approvato con d.P.C.m. 5 dicembre 2008.
4.3.- La difesa dell'Ente ricorda che la Corte costituzionale,
con la sentenza n. 155 del 1994, ha già affrontato e risolto il tema
della compatibilità costituzionale del sistema configurato dal
legislatore per gestire il dissesto degli enti locali, con
riferimento all'antecedente storico dell'art. 248 del d.lgs. n. 267
del 2000, e cioè all'art. 21 del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8
(Disposizioni urgenti in materia di finanza derivata e di
contabilità pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 19
marzo 1993, n. 68.
I principi enunciati nella citata pronuncia varrebbero a definire
le questioni odierne nel senso della manifesta infondatezza, avuto
riguardo sia alla scelta di creare una gestione separata, finalizzata
al pagamento dei debiti pregressi, sia al divieto di azioni esecutive
individuali sul patrimonio dell'ente.
La gestione separata, infatti, è per definizione ispirata al
principio della concorsualità, il cui fine fondamentale è
l'attuazione della par condicio creditorum, che implica, a sua volta,
il divieto di azioni esecutive individuali.
Lo scopo ultimo è il risanamento finanziario dell'ente, che non
può cessare di esistere in quanto espressione dell'autonomia locale,
nè può vedere paralizzata la propria attività per soddisfare una
«adombrata, ma in realtà insussistente, intangibilità delle
posizioni dei creditori», i cui diritti non risultano affatto lesi,
se solo si considera che la procedura di liquidazione prevede la
formazione di una massa attiva, destinata a soddisfare i creditori in
misura e con modalità più favorevoli di quanto avverrebbe in una
normale procedura esecutiva individuale.
A tale ultimo proposito, la difesa di Roma Capitale precisa che
nella massa attiva rientrano non soltanto il ricavato dell'attività
di realizzo posta in essere dal commissario, indicata nel cosiddetto
piano di rientro, ma anche, (e soprattutto), eventuali finanziamenti
straordinari nel quadro degli interventi di attuazione
dell'ordinamento di Roma Capitale, previsti dall'art. 114, terzo
comma, della Costituzione.
Sono richiamati i precedenti casi di «sdoppiamento di gestioni»
configurati con legge, nei quali è stata prevista una doppia
gestione di bilancio: quella ordinaria, per lo svolgimento delle
funzioni istituzionali, e quella «stralcio o commissariale o
liquidatoria», per l'amministrazione e liquidazione dei rapporti
pregressi.
Negli stessi casi è stato altresì disposto il blocco delle
azioni esecutive individuali e dei pignoramenti, nonchè della
decorrenza di interessi e rivalutazione per il periodo della gestione
liquidatoria, nel rispetto del principio della par condicio
creditorum.
4.4.- La difesa di Roma Capitale esamina, quindi, l'art. 4, comma
8-bis, del d.l. n. 2 del 2010, censurato dal rimettente perchè
inciderebbe retroattivamente su provvedimenti giurisdizionali, a
prescindere dalla natura di norma a contenuto innovativo ovvero
interpretativa. Diversamente da quanto affermato dal rimettente, la
qualificazione della norma sarebbe dirimente.
Dopo aver richiamato alcune pronunce della Corte costituzionale
sul tema (sentenze n. 155 del 1990, n. 233 del 1988), la difesa
dell'Ente locale afferma che, se anche non esistesse l'art. 4, comma
8-bis, del d.l. n. 2 del 2010, il criterio di riparto delle
obbligazioni, tra gestione commissariale e gestione ordinaria di Roma
Capitale, non risulterebbe diverso da quanto in detta disposizione
precisato. Nel bilancio della gestione commissariale, infatti,
rientrano tutte le obbligazioni sorte in data anteriore al 28 aprile
2008, nè si potrebbe dubitare che le fonti delle obbligazioni siano
quelle indicate nell'art. 1173 del codice civile, e non le pronunce
giurisdizionali che le accertano e le rendono liquide ed esigibili.
A riprova di quanto affermato, l'art. 78, comma 4, del d.l. n.
112 del 2008 espressamente include nella gestione commissariale i
debiti non ancora liquidi al momento della ricognizione delle
passività (28 aprile 2008), prevedendo che «il piano di rientro
[...] assorbe, anche in deroga a disposizioni di legge, tutte le
somme derivanti da obbligazioni contratte, a qualsiasi titolo, [...]
anche non scadute e contiene misure idonee a garantire il sollecito
rientro dall'indebitamento».
Nel caso di specie, l'obbligazione di corrispondere l'indennità
di espropriazione è sorta nel momento in cui è stato emesso il
relativo decreto, tant'è che la Corte d'appello di Roma ha
riconosciuto la spettanza degli interessi legali da quel momento.
Discorso analogo varrebbe per i giudizi di risarcimento danni, nei
quali l'obbligazione nasce al momento del fatto lesivo e non con la
pubblicazione della sentenza di condanna, che ha natura soltanto
dichiarativa.
In tal senso militerebbero le disposizioni generali del codice
civile contenute negli artt. 1173 e 2043, nonchè nell'art. 1219, ai
sensi del quale la costituzione in mora del debitore non è
necessaria quando il debito deriva da fatto illecito (sono richiamate
le sentenze della Corte di cassazione 20 aprile 2009, n. 9338; 25
settembre 1997, n. 9415; 27 gennaio 1996, n. 637).
In definitiva, la data in cui viene emessa la sentenza che
riconosce e liquida l'obbligazione a carico dell'ente locale sarebbe
del tutto ininfluente ai fini dell'inserimento del relativo debito
nel bilancio della gestione commissariale ovvero della gestione
ordinaria di Roma Capitale.
4.5.- La difesa dell'ente esamina nel dettaglio le questioni
prospettate dal rimettente, per contestarne specificamente la
fondatezza, in prevalenza sulla base delle argomentazioni sin qui
sintetizzate.
In particolare, la denunciata irragionevolezza della disciplina
censurata sarebbe frutto di erronea interpretazione della stessa,
essendo vero, al contrario, che il criterio di riparto - costituito
dal momento genetico dell'obbligazione, all'interno di un sistema nel
quale il bilancio commissariale e quello ordinario coesistono -
consente di rispettare il principio di uguaglianza dei creditori.
Non rivestirebbe significato la mancata previsione della
pubblicazione dell'avviso pubblico per l'inserimento dei crediti
nella massa passiva, posto che «tale inserimento avviene [...] in
modo automatico e discende dal dato temporale che caratterizza la
nascita dell'obbligazione».
Non vi sarebbe neppure alterazione dei poteri dell'ente locale o
compressione dell'autonomia dello stesso, a meno di confondere il
sistema liquidatorio previsto appositamente per il Comune di Roma
dall'art. 78 del d.l. n. 112 del 2008 con la disciplina del dissesto
degli enti locali, nella quale, in effetti, la gestione ordinaria
dell'ente dichiarato in dissesto è interrotta dalla gestione
commissariale.
Le norme censurate non inciderebbero sui giudicati che
incorporano altrettante obbligazioni del Comune di Roma, essendosi
limitate a vietare le azioni esecutive individuali a garanzia dello
svolgimento corretto della procedura concorsuale instaurata per il
pagamento dei debiti antecedenti al 28 aprile 2008 (è richiamata
nuovamente la sentenza della Corte costituzionale n. 155 del 1994).
Per le stesse ragioni, il divieto di azioni esecutive individuali
non sarebbe lesivo dei diritti fondamentali riconosciuti dagli artt.
6 e 13 della Convenzione EDU, richiamati dal rimettente per il
tramite dell'art. 117, primo comma, Cost.
La relativa questione sarebbe mal posta, prima ancora che non
fondata, giacchè, per un verso, gli atti posti in essere dal
Commissario liquidatore possono essere sottoposti all'autorità
giudiziaria, e, per altro verso, gli interessi pubblici sottesi alla
procedura concorsuale giustificano lo svolgimento della stessa in
ambito amministrativo, come affermato dalla già richiamata sentenza
n. 155 del 1994 a proposito della disciplina del dissesto degli enti
locali.
Del resto, sin dalla sentenza n. 115 del 1994, la Corte
costituzionale ha chiarito che, ove sorga l'esigenza di una procedura
concorsuale, non necessariamente questa deve svolgersi nel contesto
di un procedimento giurisdizionale, ben potendo il legislatore
prevedere un procedimento amministrativo, tanto più se sono
coinvolti interessi pubblici. Nondimeno, tale assetto della procedura
di liquidazione non potrebbe mai incidere sulla giustiziabilità
delle posizioni soggettive in essa coinvolte, con conseguente
sacrificio del principio supremo dell'ordinamento costituzionale
costituito dal diritto alla tutela giurisdizionale (sono richiamate
le sentenze della Corte costituzionale n. 392 del 1992 e n. 18 del
1982).
Prive di fondamento risulterebbero anche le censure prospettate
in riferimento agli artt. 101, 102, 104 e 108 Cost., sul rilievo che
il legislatore avrebbe compresso l'autonomia e l'indipendenza
dell'autorità giudiziaria, con un intervento irragionevole che
incide, ex post, sulla effettività delle pronunce giurisdizionali.
La difesa di Roma Capitale osserva come il richiamo, operato dal
rimettente, alla sentenza della Corte costituzionale n. 364 del 2007,
sia del tutto inconferente.
Quanto, infine, alla censura riferita alla violazione del diritto
degli espropriati a ricevere una indennità che costituisca un serio
ristoro della perdita subita, la difesa di Roma Capitale evidenzia
che la nozione elaborata dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale (sentenze n. 349 e n. 348 del 2007, n. 5 del 1980) ha
riguardo alla quantificazione dell'indennità di esproprio, non anche
alla riscossione della stessa.
5.- In data 14 febbraio 2013, la difesa dello Stato ha depositato
memoria con la quale insiste nelle conclusioni già rassegnate.
In via preliminare, l'Avvocatura reitera l'eccezione di
inammissibilità delle questioni per omesso compiuto esame della
rilevanza, sull'assunto che il giudice a quo avrebbe identificato il
giudizio di ottemperanza con le azioni esecutive, laddove gli
istituti non sarebbero del tutto coincidenti, in quanto il giudizio
di ottemperanza presenta contenuto composito, come ripetutamente
affermato dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n.
2 del 2013, sentenze nn. 2, 18 e 24 del 2012).
Nel merito, la difesa statale ribadisce l'infondatezza delle
questioni sollevate, nel solco delle argomentazioni già svolte con
l'atto di intervento.
6.- In data 10 maggio 2013, la difesa di Roma Capitale ha
depositato memoria con la quale innanzitutto segnala che, nel
giudizio principale, le parti appellanti hanno depositato «brevi note
per la cessazione della materia del contendere», a seguito
dell'avvenuto soddisfacimento del credito oggetto del ricorso in
ottemperanza.
Nel merito, la difesa dell'Ente pubblico ribadisce le
argomentazioni già svolte nel senso della manifesta infondatezza
delle questioni.
Si precisa, dalla stessa difesa, che le norme censurate, lungi
dal negare la soddisfazione dei debiti rientranti nella gestione
commissariale, sarebbero finalizzate ad assicurarne l'integrale
soddisfacimento, mediante il reperimento di risorse ulteriori
rispetto a quelle sulle quali, normalmente, l'Ente può contare.
La procedura di liquidazione, riguardante i debiti assunti prima
del 28 aprile 2008, sarebbe configurata in modo tale da alimentare
«la massa attiva, destinata a soddisfare i creditori di Roma
Capitale», con fonti di finanziamento straordinario, come precisato
nel piano di rientro, e dunque, diversamente da quanto avviene nelle
procedure esecutive individuali, non soltanto dal ricavato
dell'attività di realizzo dei beni del debitore.
7.- In data 13 maggio 2013, la difesa delle parti private
costituite, Soc. Consorcasa Regione Lazio Coop. a r.l. ed altri, ha
depositato un documento contenente «brevi note per la cessazione
della materia del contendere», notificate a Roma Capitale il 22 marzo
2013 e depositate al Consiglio di Stato il 2 aprile 2013.
Le parti private danno atto che Roma Capitale ha adempiuto a
quanto ordinato dal Consiglio di Stato, con la sentenza parziale 10
agosto 2011, n. 4772, e che, quanto all'obbligazione principale, di
corresponsione dell'indennità di espropriazione definitiva, «con
determinazione dirigenziale n. 1135 del 6 novembre 2011 - emessa ai
sensi dell'art. 78, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008, come
modificato dall'art. 1, comma 26, del d.l. n. 128 del 2011 [recte:
d.l. n. 138 del 2011] - Roma Capitale ha operato il riconoscimento
del debito fuori bilancio attinente alla Gestione Commissariale e
discendente dalla sentenza della Corte d'appello di Roma n. 4565 del
2008».
Alla predetta determinazione «ha fatto seguito la stipula, in
data 6 febbraio 2013, dell'atto di transazione tra le appellanti e il
Commissario straordinario del Governo (nominato per il piano di
rientro dal debito pregresso di Roma Capitale), avente ad oggetto
l'estinzione parziale, da parte di quest'ultimo, del debito
riconosciuto».
Le parti private dichiarano di avere percepito l'importo
concordato nell'atto di transazione e di essersi impegnate a non
vantare ulteriori pretese nei confronti di Roma Capitale e della
gestione commissariale, con la conseguenza che è venuta meno ogni
ragione di contenzioso.
8.- Con ordinanza del 26 luglio 2012, il Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, ha sollevato - in riferimento agli artt. 2,
3, 24, 25, primo comma, 41, primo comma, 42, secondo e terzo comma,
97, primo comma, 101, 102, 103, 104, 108, secondo comma, 113, 114,
117, primo comma, (in relazione all'art. 6, comma 1, e all'art. 13
della Convenzione EDU, nonchè in relazione all'art. 1 del I
Protocollo addizionale alla medesima Convenzione), 118 e 119 Cost. -
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 78, comma 6, primo
periodo, del d.l. n. 112 del 2008, nella parte in cui prevede
l'applicazione dell'art. 248 del d.lgs. n. 267 del 2000 alle
obbligazioni rientranti nella gestione commissariale del Comune di
Roma, e dell'art. 4, comma 8-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 2 del
2010, nella parte in cui prevede, «ai fini di una corretta
imputazione del piano di rientro», che il primo periodo del comma 3
dell'art. 78 del d.l. n. 112 del 2008 «si interpreta nel senso che la
gestione commissariale del comune assume, con bilancio separato
rispetto a quello della gestione ordinaria, tutte le obbligazioni
derivanti da fatti o atti posti in essere fino alla data del 28
aprile 2008, anche qualora le stesse siano accertate e i relativi
crediti liquidati con sentenze pubblicate successivamente alla
medesima data».
8.1.- Le questioni sono in larga parte identiche a quelle
sollevate dal Consiglio di Stato con l'ordinanza registrata al numero
265 del 2011, richiamata espressamente dal rimettente.
Quest'ultimo riferisce di essere investito del ricorso per
l'ottemperanza della sentenza del TAR Lazio 26 giugno 2009, n. 13834,
che ha condannato il Comune di Roma a risarcire alla Bindi
Pratopronto s.a.s. di Michele Bindi &amp; C. il danno da responsabilità
precontrattuale, da liquidarsi ai sensi dell'art. 35, comma 2, del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in
materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di
lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59),
mediante offerta di una somma da parte dell'Amministrazione
condannata, oltre alle spese legali.
Il rimettente precisa che la società ricorrente ha invitato il
Comune di Roma a dare esecuzione alla sentenza, senza ricevere alcuna
offerta di risarcimento.
È richiamata, quindi, l'ordinanza 31 maggio 2011, n. 5492, con
la quale il Consiglio di Stato, in relazione a fattispecie analoga,
ha sollevato questioni di legittimità costituzionale della normativa
che disciplina la sorte dei crediti accertati nei confronti del
Comune di Roma, derivanti da fatti o atti antecedenti al 28 aprile
2008.
Osserva il TAR Lazio che il credito vantato dalla società
ricorrente «trova titolo in fatti avvenuti nel 2004, e quindi ben
prima del 28 aprile 2008», sicchè, in applicazione degli artt. 78,
comma 6, primo periodo, del d.l. n. 112 del 2008 e 4, comma 8-bis,
del d.l. n. 2 del 2010, «la domanda giudiziale proposta nei confronti
del Comune di Roma [...] dovrebbe essere dichiarata inammissibile».
8.2.- Con riferimento alla non manifesta infondatezza delle
questioni, il rimettente riepiloga le argomentazioni svolte dal
Consiglio di Stato, affermando di condividerne il contenuto e di fare
rinvio alle stesse, e poi procede ad illustrare ulteriori ragioni di
contrasto delle norme oggetto con «gli artt. 41 e 42, 24 e 25 e 113,
nonchè 97 della Costituzione».
8.2.1.- In particolare, il giudice a quo ritiene violato «il
regime di garanzie costituzionali volto ad assicurare il libero
esercizio dell'attività economica», configurato dagli artt. 41,
primo comma, e 42, secondo e terzo comma, Cost., all'interno del
quale «un credito certo, liquido ed esigibile e che sia dotato
dell'efficacia di titolo esecutivo costituisce un bene che può
essere oggetto di diritto di proprietà (tanto è vero che è
cedibile e negoziabile sul mercato)». Di qui la conseguenza che «un
atto che toglie valore al titolo esecutivo rendendo l'Amministrazione
debitrice sostanzialmente immune dal potere del creditore, equivale
ad una vera e propria "espropriazione"».
8.2.2.- Il meccanismo introdotto dalla normativa censurata
violerebbe anche il sistema di garanzie processuali configurato dagli
artt. 24, primo comma, 25, primo comma, e 113 Cost.
Per un verso, infatti, i creditori anche in possesso di titoli
esecutivi per obbligazioni sorte, nei confronti del Comune di Roma,
anteriormente alla data del 28 aprile 2008, verrebbero a trovarsi
nell'anomala situazione di non poter agire in giudizio per la
realizzazione e soddisfazione dei propri diritti, e, per altro verso,
il giudice che sarebbe naturalmente competente a rispondere alla
relativa domanda di giustizia - cioè il giudice dell'esecuzione -
dovrebbe dichiarare estinta la procedura esecutiva, «nonostante
sussistano tutte le condizioni per procedere (e nessuna condizione
sostanziale per dichiarare l'intervenuta estinzione del
procedimento)».
Tutto ciò avverrebbe al solo scopo di escludere la tutela
giurisdizionale nei confronti di una pubblica amministrazione, cioè
il Comune di Roma, con riferimento ad una determinata categoria di
atti (quelli esecutivi per debiti contratti entro una certa data),
donde l'evidente violazione dell'art. 113 Cost.
8.2.3.- La normativa in esame si porrebbe in contrasto anche con
l'art. 97, primo comma, Cost., giacchè l'immunità dalle azioni
esecutive e la riduzione di responsabilità accordati
all'Amministrazione, «finisce con il premiare - con violazione del
principio del buon andamento dell'amministrazione - l'organismo
pubblico inadempiente che abbia mal gestito le sue risorse». Inoltre,
in violazione del principio di imparzialità dell'azione
amministrativa, si sarebbe creata una disparità ex lege tra titolari
di diritti di credito sorti prima o dopo una certa data.
9.- Con atto depositato il 28 novembre 2012, si è costituita in
giudizio la società Bindi Pratopronto s.a.s., ricorrente nel
procedimento principale, per chiedere l'accoglimento delle questioni.
9.1.- La difesa della parte privata, pur osservando che, nella
vigenza delle norme censurate, il rimettente avrebbe potuto procedere
alla quantificazione del risarcimento e a disporre in suo favore il
pagamento delle spese di lite, nondimeno concorda con il rilievo
dello stesso rimettente, secondo cui la «piena ed immediata tutela
del creditore può ritenersi effettiva soltanto nell'ipotesi in cui
possa essere nominato un commissario ad acta, che si sostituisca in
tutto e per tutto a Roma Capitale, ivi compreso il pagamento
dell'intero credito ed entro i termini previsti dall'ordinamento (120
giorni dalla notificazione del titolo esecutivo)». Di qui la
rilevanza delle questioni, giacchè solo la neutralizzazione delle
norme censurate consentirebbe la realizzazione del credito nei
termini indicati.
9.2.- Nel merito, le questioni sarebbero fondate, come
emergerebbe dall'esame delle pronunce della Corte costituzionale
sulla disciplina del dissesto degli enti locali (sono richiamate, in
particolare, le sentenze n. 242 e n. 155 del 1994).
Le norme censurate avrebbero configurato una fattispecie
giuridica nuova che, per un verso, si sovrappone a quella dettata in
materia di dissesto degli enti locali dagli artt. 264 e seguenti del
d.lgs. n. 267 del 2000 e, per altro verso, ne esclude l'applicazione
se non nei limiti delle norme espressamente richiamate, che sono - in
sostanza - quelle più favorevoli all'amministrazione.
La difesa della parte privata sottolinea il mancato richiamo alle
disposizioni dettate per il dissesto degli enti locali riguardo alla
costituzione della massa attiva, necessario per fare fronte al
pagamento dei debiti, con la previsione, di segno contrario, secondo
cui «tutte le entrate di competenza dell'anno 2008 sono attribuite
alla gestione corrente di Roma Capitale, ivi comprese quelle
riferibili ad atti e fatti antecedenti all'anno 2008, purchè
accertate successivamente al 31 dicembre 2007».
Il sistema così delineato risulterebbe illegittimo quanto meno
per contrasto con gli artt. 3, 41, e 42 Cost.
9.3.- Discorso a sè, poi, varrebbe per la disposizione contenuta
nell'art. 4, comma 8-bis, del d.l. n. 2 del 2010, che avrebbe natura
di legge provvedimento, innovativa con efficacia retroattiva.
La ratio legis della norma sarebbe chiaramente individuabile
nella tutela di un interesse particolare, quello dell'Ente,
«incidendo intenzionalmente su un numero limitato di soggetti (tra
tutti i creditori del Comune di Roma, già hortus clausus, quelli che
non hanno visto il loro credito all'interno del piano di rientro
approvato con dPCm del 5 dicembre 2008 perchè a tale data non ancora
accertato giudizialmente o comunque liquidato), sui giudizi in corso
e sui diritti di credito accertati in giudizio prima della sua
entrata in vigore».
10.- Con atto depositato il 4 dicembre 2012, si è costituita in
giudizio Roma Capitale, in persona del sindaco pro-tempore, e ha
concluso per il rigetto delle questioni, con argomentazioni in tutto
identiche a quelle svolte nell'atto di costituzione depositato nel
giudizio r.o. n. 265 del 2011, alla cui sintesi si può rinviare.
11.- Con atto depositato il 4 dicembre 2012, è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ha chiesto che le
questioni siano dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.
11.1.- La difesa statale riepiloga le censure prospettate dal
rimettente e, con riguardo a quelle formulate per relationem
all'ordinanza n. 5492 del 2011 del Consiglio di Stato (r.o. n. 265
del 2011), richiama le osservazioni e le deduzioni depositate nel
giudizio incidentale introdotto dalla citata ordinanza, allegando
copia del relativo atto difensivo.
11.2.- Quanto alle ulteriori questioni prospettate dal TAR Lazio
in riferimento agli artt. 41, primo e secondo comma, e 42, secondo
comma, Cost., la difesa statale evidenzia che la premessa del
ragionamento svolto dal rimettente sarebbe smentita proprio dalle
affermazioni contenute nell'ordinanza del Consiglio di Stato, secondo
cui, con la normativa censurata, «non si attua un disconoscimento del
diritto, accertato dal giudice, nè una incisione sul suo contenuto».
Le norme censurate avrebbero introdotto, infatti, una diversa
modalità di esercizio del diritto, che, seppure più gravosa per i
creditori, non potrebbe essere ritenuta di per sè irragionevole, in
quanto finalizzata ad assicurare il raggiungimento degli obiettivi
strutturali di risanamento della finanza dell'Ente (è richiamata la
sentenza n. 155 del 1994 della Corte costituzionale).
11.3.- A parere della difesa statale, non sussisterebbe la
violazione degli artt. 24, primo comma, 25, secondo comma, e 113
Cost., in quanto le norme censurate non impediscono a coloro i quali
vantino un credito certo, liquido ed esigibile, sorto anteriormente
al 28 aprile 2008, di agire per ottenerne l'adempimento, ma impongono
di procedere secondo determinate modalità e al fine di consentire
all'Amministrazione una ordinata liquidazione delle poste passive,
senza disperdere le energie nel fronteggiare le molteplici, sparse
iniziative dei creditori.
Si dovrebbe inoltre considerare che, nella procedura di
«esecuzione collettiva» nei confronti di un ente pubblico, i
creditori conseguono maggiori possibilità di soddisfacimento del
credito perchè possono fare affidamento anche sul contributo
concesso dallo Stato.
11.4.- La difesa statale contesta, infine, la fondatezza della
censura prospettata in riferimento all'art. 97 Cost., evidenziando
come, al contrario, il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione imponga la temporanea immunità dalle azioni
esecutive individuali, per consentire all'amministrazione di
raggiungere condizioni strutturali di riequilibrio della gestione
finanziaria, garantendo, al contempo, la «parità di trattamento tra
i creditori anteriori al momento di apertura della gestione
commissariale».
12.- In data 10 maggio 2013, la difesa di Roma Capitale ha
depositato memoria con la quale ribadisce quanto già evidenziato
nell'atto di costituzione, svolgendo argomenti identici a quelli
rappresentati nella memoria depositata in pari data nel giudizio r.o.
n. 265 del 2011, alla cui sintesi si rinvia.
13.- In data 13 maggio 2013, la difesa della Bindi Pratopronto
s.a.s. ha depositato memoria illustrativa, nella quale illustra
ulteriormente gli argomenti già svolti nell'atto di costituzione a
sostegno della rilevanza delle questioni sollevate per la definizione
del giudizio a quo.
13.1.- La difesa della società ribadisce l'anomalia della
normativa dettata per il commissariamento del Comune di Roma,
rispetto alla disciplina sul dissesto degli enti locali, con riguardo
in particolare alla costituzione della massa attiva.
La nuova normativa si sarebbe limitata a demandare ad un decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri l'individuazione delle
coperture necessarie per l'attuazione del piano di rientro «nei
limiti delle risorse allo scopo destinate a legislazione vigente».
In questo modo, assume la stessa difesa, «ai creditori del Comune
di Roma non solo non è consentita l'aggressione e liquidazione del
patrimonio del Comune neppure nell'ambito della procedura
concorsuale», ma non sarebbe noto se e quando, nonchè in quale
misura, i crediti inseriti nel piano di rientro possano essere
soddisfatti.
Le norme censurate, infatti, non avrebbero stabilito alcun
criterio, nemmeno temporale, «di trasparente liquidazione dei
creditori», non richiamerebbero il principio della par condicio
creditorum, e, in definitiva, avrebbero reso il Commissario
liquidatore legibus solutus, come dimostrato dal fatto che lo stesso
avrebbe «provveduto a liquidare i creditori in modo frammentario».
Il sistema così configurato risulterebbe gravemente lesivo del
principio di uguaglianza, «creando disparità di trattamento tra
creditori, in conseguenza del nome del debitore e del fatto se il
credito sia o meno liquido ed esigibile», della certezza dei rapporti
giuridici e del principio di affidamento.
13.2.- Quanto all'art. 4, comma 8-bis, del d.l. n. 2 del 2010, la
difesa della società ribadisce trattarsi di disposizione solo
apparentemente interpretativa, che, in realtà, avrebbe riscritto la
disciplina dettata dall'art. 78 del d.l. n. 112 del 2008.
La stessa difesa osserva, in primo luogo, che la disposizione in
esame è intervenuta su una precedente legge provvedimento che aveva
parzialmente esaurito i suoi effetti, a seguito dell'approvazione del
piano di rientro del debito operata con il d.P.C.m. del 5 dicembre
2008, peraltro non pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.
In secondo luogo, la stessa norma ha previsto la definitiva
ricognizione del piano di rientro già approvato, senza fissare un
termine per provvedervi (diversamente dalla norma "interpretata"),
nonostante il carattere temporaneo della gestione commissariale.
In terzo luogo, l'art. 4, comma 8-bis, avrebbe esteso
l'applicazione della gestione commissariale anche alle obbligazioni
non contrattuali, che l'art. 78 del d.l. n. 112 del 2008 non
comprendeva.
L'espressione «tutte le somme derivanti da obbligazioni contratte
[...] alla data del 28 aprile 2008», contenuta nell'art. 78, comma 3,
evocherebbe unicamente le obbligazioni contrattuali, ed anche sotto
il profilo sistematico, la previsione in capo al Commissario della
facoltà di recesso «dalle obbligazioni contratte» deporrebbe nel
senso che l'intenzione del legislatore fosse di circoscrivere
l'applicazione della gestione commissariale alle obbligazioni
nascenti da contratto, dalle quali soltanto è possibile recedere.
L'art. 4, comma 8-bis, nella parte in cui estende la gestione
commissariale a tutte le obbligazioni sorte in virtù di atti o fatti
antecedenti al 28 aprile 2008, anche qualora accertate con sentenze
pubblicate successivamente alla medesima data, avrebbe inoltre reso
incerti i tempi di ricognizione del piano di rientro ed inciderebbe
sui giudizi pendenti.
La difesa della società osserva in conclusione che,
indipendentemente dalla natura innovativa o interpretativa, il
carattere retroattivo della disposizione censurata non troverebbe
giustificazione sul piano della ragionevolezza e si porrebbe in
contrasto con una serie di valori ed interessi costituzionalmente
protetti, come già segnalato dai giudici rimettenti.
Sono richiamati alcuni arresti della giurisprudenza della Corte
EDU (sentenza 28 ottobre 1999, Zielinsky vs. Repubblica Francese),
secondo cui è esclusa a priori la compatibilità con l'art. 6 della
Convenzione EDU delle norme interpretative che incidano
retroattivamente su un numero limitato di soggetti, ovvero presentino
un contenuto contra personam, o, ancora, estinguano diritti
intangibili, cioè posizioni consolidate, anche se non ancora
racchiuse in decisioni definitive (sentenza 10 novembre 2004,
Lizarraga vs. Regno di Spagna).

Considerato in diritto

1.- Con due ordinanze di tenore analogo, il Consiglio di Stato
(reg. ord. n. 265 del 2011) e il Tribunale amministrativo regionale
per il Lazio (reg. ord. n. 252 del 2012) hanno sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'articolo 78, comma 6, primo periodo,
del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2008, n. 133, nella parte in cui prevede l'applicazione
dell'art. 248 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) alle
obbligazioni rientranti nella gestione commissariale del Comune di
Roma, e dell'art. 4, comma 8-bis, ultimo periodo, del decreto-legge
25 gennaio 2010, n. 2 (Interventi urgenti concernenti enti locali e
regioni), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 26 marzo 2010, n. 42, nella parte in cui prevede, «ai fini di
una corretta imputazione del piano di rientro», che il primo periodo
del comma 3 dell'articolo 78 del d.l. n. 112 del 2008 «si interpreta
nel senso che la gestione commissariale del comune assume, con
bilancio separato rispetto a quello della gestione ordinaria, tutte
le obbligazioni derivanti da fatti o atti posti in essere fino alla
data del 28 aprile 2008, anche qualora le stesse siano accertate e i
relativi crediti liquidati con sentenze pubblicate successivamente
alla medesima data».
1.1.- Il Consiglio di Stato assume un contrasto tra le predette
norme e gli artt. 2, 3, 24, 41, primo comma, 42, terzo comma, 97,
primo comma, 101, 102, 103, 104, 108, secondo comma, 113, 114, 117,
primo comma, (in relazione all'art. 6, comma 1, e all'art. 13 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva in Italia dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, nonchè
in relazione all'art. 1 del primo Protocollo addizionale alla
medesima Convenzione, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), 118 e 119
della Costituzione.
1.2.- Il TAR Lazio richiama la motivazione dell'atto di
promovimento del Consiglio di Stato, facendo proprie le censure ivi
formulate, alle quali aggiunge ulteriori ragioni di contrasto delle
norme in oggetto con gli artt. 24, 25, secondo comma, 41, primo
comma, 42, secondo e terzo comma, 97 e 113 Cost.
1.3.- Dinanzi ai rimettenti pendono altrettanti giudizi di
ottemperanza, aventi ad oggetto sentenze di condanna pronunciate nei
confronti del Comune di Roma, per obbligazioni sorte in epoca
antecedente al 28 aprile 2008, e dunque imputabili alla gestione
commissariale configurata dall'art. 78 del d.l. n. 112 del 2008.
Per quanto riferito dai rimettenti, le sentenze azionate sono
passate in giudicato prima dell'entrata in vigore dell'art. 4, comma
8-bis, del d.l. n. 2 del 2010, inserito dalla legge di conversione n.
42 del 2010.
1.3.1.- Più specificamente, il Consiglio di Stato è adito in
sede di appello avverso la sentenza 5 novembre 2010, n. 33208, resa
dal TAR Lazio sul ricorso per l'ottemperanza della sentenza della
Corte d'appello di Roma n. 4565 del 2008, che ha liquidato, a favore
della società Consorcasa Regione Lazio Coop. a r.l. ed altri,
l'indennità, maggiorata di interessi legali, per un'espropriazione
avvenuta molti anni addietro.
Il giudice di primo grado ha ritenuto di poter accogliere il
ricorso in ottemperanza, facendo nel contempo applicazione della
normativa sul commissariamento del Comune di Roma, di cui agli artt.
78 del d.l. n. 112 del 2008 e 4, comma 8-bis, del d.l. n. 2 del 2010,
e, per l'effetto, ha ordinato al Comune di Roma di dare esecuzione
alle statuizioni contenute nella sentenza della Corte d'appello di
Roma, previa verifica della disponibilità nel bilancio dell'Ente
delle risorse necessarie, ovvero, in caso di esito negativo della
predetta verifica, di procedere all'inserimento dell'importo dovuto a
titolo di capitale, accessori e spese, nella massa passiva della
gestione commissariale.
Le parti creditrici hanno appellato la sentenza, chiedendo al
Consiglio di Stato di disporre concretamente l'ottemperanza della
pronuncia della Corte d'appello di Roma, in particolare imponendo al
Comune di pagare le somme ivi liquidate entro un termine prefissato,
e provvedendo subito alla nomina di un commissario ad acta.
In subordine, per l'ipotesi di ritenuta applicabilità degli
artt. 78 del d.l. n. 112 del 2008 e 4, comma 8-bis, del d.l. n. 2 del
2010, gli appellanti hanno eccepito l'illegittimità costituzionale
delle predette norme, per contrasto con numerosi parametri.
Il Consiglio di Stato ha dapprima proceduto a riformare
parzialmente la sentenza appellata, scorporando alcune voci di
credito a suo dire imputabili ratione temporis alla gestione
ordinaria di Roma Capitale (già Comune di Roma), e quindi ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale delle norme
indicate, ritenendo il relativo scrutinio pregiudiziale alla
decisione avente ad oggetto la condanna al pagamento dell'indennità
di espropriazione, siccome imputabile alla gestione commissariale, e
pertanto sottratto all'esecuzione individuale.
Soltanto in caso di declaratoria di illegittimità delle norme
censurate sarebbe possibile definire nel merito il giudizio di
ottemperanza, dovendosi, in caso contrario, dichiararne
l'inammissibilità, stante appunto il divieto di azioni esecutive
individuali, sancito dalle stesse norme.
1.3.2.- Il TAR Lazio è adito per l'ottemperanza alla sentenza n.
13834 del 2009, emessa in sede di cognizione dal medesimo TAR, con la
quale il Comune di Roma è stato condannato al risarcimento del danno
da responsabilità precontrattuale in favore della Bindi Pratopronto
s.a.s. di Michele Bindi &amp; C., da liquidarsi ai sensi dell'art. 35,
comma 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove
disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro
nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie
di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59),
mediante offerta di una somma da parte dell'Amministrazione
condannata, oltre alle spese legali.
Il rimettente precisa che la società ricorrente ha invitato il
Comune di Roma a dare esecuzione alla sentenza, senza ricevere alcuna
offerta di risarcimento, e quindi ha promosso il giudizio di
ottemperanza.
Lo stesso rimettente evidenzia che il credito vantato dalla
ricorrente trova titolo in fatti accaduti nel 2004, e dunque in epoca
antecedente al 28 aprile 2008, sicchè soltanto la declaratoria di
illegittimità costituzionale delle norme censurate consentirebbe di
pervenire all'esecuzione del giudicato, diversamente dovendosi
dichiarare l'inammissibilità del ricorso in ottemperanza.
2.- Quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni, il
Consiglio di Stato assume che le disposizioni censurate - nel
prevedere l'applicazione, alla gestione commissariale del Comune di
Roma, dell'art. 248 del d.lgs. n. 267 del 2000, e cioè del divieto
di azioni esecutive individuali, per l'adempimento di obbligazioni
sorte per fatti o atti avvenuti in epoca antecedente al 28 aprile
2008, anche se accertati con sentenze passate in giudicato in epoca
successiva a tale data - si porrebbero in contrasto con numerosi
parametri costituzionali.
2.1.- Sarebbero violati innanzitutto gli artt. 3, 97, primo
comma, 114, 118 e 119 Cost., giacchè le norme censurate avrebbero
introdotto un sistema che, irragionevolmente e in deroga alla
disciplina sul dissesto degli enti locali, prevede, in luogo di un
criterio per la definizione della massa debitoria, un criterio di
imputazione ex post delle obbligazioni alla gestione commissariale.
In tal modo non sarebbe possibile raggiungere la certezza
sull'entità dell'indebitamento, e la stessa gestione commissariale
presenterebbe una indeterminatezza temporale incompatibile con il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione, oltre che
lesiva dell'autonomia dell'ente locale.
2.2.- Sarebbero violati gli artt. 2, 3, 24, 103, 113 e 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo parametro con l'interposizione degli artt.
6, comma 1, e 13 della Convenzione EDU, in quanto le norme censurate
inciderebbero retroattivamente, senza giustificazione, su diritti
riconosciuti con sentenze passate in giudicato prima dell'entrata in
vigore dell'art. 4, comma 8-bis, del d.l. n. 2 del 2010.
Pur senza disconoscere i diritti accertati giudizialmente, e
senza incidere sul contenuto dei medesimi, il divieto di procedere in
executivis per i crediti derivanti da obbligazioni che rientrano
nella competenza della gestione commissariale agirebbe sul diverso
piano della effettività della tutela giurisdizionale, negandola.
2.3.- L'incidenza sulla effettività della tutela giurisdizionale
determinerebbe, per un verso, la violazione degli artt. 101, 102, 104
e 108, secondo comma, Cost., a causa della lesione delle prerogative
dell'autorità giudiziaria, e, per altro verso, degli artt. 3, 24 e
41, primo comma, Cost., in ragione del pregiudizio al legittimo
affidamento che i creditori del Comune di Roma hanno riposto nel
positivo svolgimento dell'attività difensiva, finalizzata a tutelare
in giudizio i propri interessi. Il Consiglio di Stato richiama in
proposito la ratio decidendi della sentenza n. 364 del 2007 di questa
Corte.
2.4.- È infine prospettato il contrasto tra le disposizioni
censurate e gli artt. 42 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 1 del primo Protocollo addizionale alla
Convenzione EDU, sul rilievo che, per effetto del rinvio ad un
termine incerto, senza distinzioni in ordine alla natura dei crediti
insorti in data anteriore al 28 aprile 2008, sarebbe leso il diritto
alla corresponsione dell'indennità di esproprio, quale
indispensabile presupposto del legittimo esercizio della potestà
ablatoria. Nemmeno si potrebbe parlare di serio ristoro per la
perdita della proprietà, a fronte di una indennità di
espropriazione che non possa essere «materialmente e celermente
conseguita».
3.- Il TAR Lazio prospetta ulteriori questioni in riferimento
agli artt. 41, primo comma, e 42, secondo e terzo comma, Cost.
Le norme censurate avrebbero sottratto valore al titolo esecutivo
che incorpora il diritto di credito, da considerarsi bene negoziabile
sul mercato, e quindi violerebbero il regime di garanzie
costituzionali che assicura il libero esercizio dell'attività
economica e la tutela della proprietà privata.
3.1.- Sarebbe inoltre leso il sistema delle garanzie processuali
configurato dagli artt. 24, primo comma, 25, secondo comma, e 113
Cost., in quanto le disposizioni censurate impedirebbero l'esercizio
del diritto di azione, al tempo stesso imponendo al giudice naturale
di dichiarare estinta la procedura esecutiva, con l'effetto di
escludere la tutela giurisdizionale dei diritti vantati nei confronti
del Comune di Roma.
3.2.- Sussisterebbe, infine, un contrasto tra le norme censurate
e l'art. 97, primo comma, Cost., in quanto il blocco delle azioni
esecutive, e la connessa riduzione di responsabilità
dell'amministrazione debitrice, finirebbero per premiare l'Ente che
ha mal gestito le proprie risorse.
4.- In ragione della parziale identità delle questioni
sollevate, i giudizi debbono essere riuniti per essere definiti con
unica decisione.
5.- Preliminarmente deve essere esaminata l'eccezione di
inammissibilità delle questioni, sollevata dalla difesa dello Stato
intervenuta in entrambi i giudizi incidentali.
Si assume dall'Avvocatura generale una carenza motivazionale
delle ordinanze di rimessione, con riferimento alla rilevanza delle
questioni nei giudizi a quibus, entrambi di ottemperanza.
In particolare, i rimettenti avrebbero motivato la
pregiudizialità delle questioni sul presupposto che il divieto di
azioni esecutive individuali, sancito dalle norme censurate
attraverso il richiamo all'art. 248 del d.lgs. n. 267 del 2000, si
applichi anche al giudizio di ottemperanza, e quindi identificando
quest'ultimo con le azioni esecutive.
Viceversa, secondo la difesa statale, tale parificazione sarebbe
erronea, stante la diversità, per finalità e struttura, che
segnerebbe il giudizio di ottemperanza rispetto all'ordinaria azione
esecutiva.
In tal senso l'Avvocatura richiama i più recenti arresti della
giurisprudenza amministrativa (Adunanza Plenaria del Consiglio di
Stato, decisione n. 2 del 2013, che richiama le decisioni n. 2, n. 18
e n. 24 del 2012), osservando come, dall'esame della disciplina di
cui agli artt. 112 e seguenti del decreto legislativo 2 luglio 2010,
n. 104 (Codice del processo amministrativo), emergerebbe il contenuto
composito del giudizio di ottemperanza, nel quale convergono azioni
diverse, non solo di mera esecuzione di sentenze di condanna nei
confronti della pubblica amministrazione, ma anche di cognizione.
Ne deriverebbe che il divieto di azioni esecutive individuali,
imposto dalla normativa censurata a tutela della par condicio
creditorum, non avrebbe ragione d'essere a fronte di una pronuncia
che ammettesse al passivo della gestione straordinaria i crediti
portati dalla sentenza oggetto di ottemperanza.
In definitiva, ad avviso della difesa statale, la normativa
censurata non avrebbe reso gli odierni giudizi a quibus
inammissibili, come invece ritenuto dai rimettenti.
5.1.- L'eccezione non è fondata.
La normativa censurata, pur con varianti significative, richiama
la disciplina sul dissesto degli enti locali, e in particolare, per
quello che qui rileva, il principio di concorsualità che rende
effettiva l'uguaglianza tra i creditori.
Con orientamento consolidato, la giurisprudenza amministrativa
ritiene che la tutela della concorsualità comporti, in linea
generale, il divieto del ricorso in ottemperanza, in quanto misura
coattiva di soddisfacimento individuale del creditore (ex plurimis,
Consiglio di Stato, sentenza n. 8363 del 2010).
Tale affermazione non è incompatibile con quanto ritenuto dalla
stessa giurisprudenza amministrativa a proposito del contenuto
composito del giudizio di ottemperanza, e difatti si è affermato da
tempo (Adunanza Plenaria, decisione n. 4 del 1998) che la disciplina
sul dissesto degli enti locali, mentre inibisce le azioni esecutive
pure, ammette quelle a contenuto di cognizione, quale, ad esempio,
l'azione volta a quantificare le somme effettivamente dovute in base
ad un giudicato che si sia limitato a fissare i criteri generali di
determinazione del dovuto, allo scopo di segnalarne l'esistenza e
l'importo al commissario straordinario.
Diversamente, a fronte della richiesta di esecuzione del
giudicato di condanna nei termini rappresentati dagli odierni
rimettenti, il divieto di azioni esecutive non può che comportare
l'inammissibilità del ricorso in ottemperanza.
Quanto detto vale innanzitutto per il giudizio pendente davanti
al Consiglio di Stato, la cui definizione stragiudiziale, intervenuta
medio tempore, non incide sulla rilevanza delle questioni, per il
principio di autonomia del giudizio incidentale (ex plurimis e da
ultimo, sentenza n. 274 del 2011), ma vale anche per il giudizio
pendente dinanzi al TAR Lazio.
A tale proposito va chiarito che il rimettente ha motivato non
implausibilmente sulla rilevanza, avendo dato atto che la parte
ricorrente, prima di chiedere l'ottemperanza della sentenza di
condanna generica, ha inutilmente invitato il Comune di Roma a darvi
esecuzione, secondo quanto stabilito dal previgente art. 35, comma 2,
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in
materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di
lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), ed oggi
previsto dall'art. 34, comma 4, del d.lgs. n. 104 del 2010. Nè è
consentito censurare, in sede di controllo sulla rilevanza, la scelta
del rimettente di non provvedere a quantificare l'importo dovuto, in
base ai criteri fissati nella sentenza di condanna generica, prima di
sollevare le questioni aventi ad oggetto norme che impediscono di
dare esecuzione al giudicato di condanna.
6.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 78, comma 6, primo periodo, del d.l. n. 112 del 2008 non è
fondata.
6.1.- I rimettenti censurano la norma indicata relativamente alla
sola previsione che sancisce - mediante il rinvio agli artt. 248,
commi 2, 3 e 4, e 255, comma 12, del d.lgs. n. 267 del 2000 - il
divieto di azioni esecutive individuali, e l'art. 4, comma 8-bis, del
d.l. n. 2 del 2010, nella parte in cui interpreta l'art. 78, comma 3,
del d.l. n. 112 del 2008, nel senso che sono imputate alla gestione
straordinaria del Comune di Roma le obbligazioni nascenti da atti o
fatti precedenti al 28 aprile 2008, anche se accertate con sentenze
diventate definitive successivamente a tale data.
I rimettenti danno atto, altresì, che i crediti accertati dalle
sentenze oggetto di ottemperanza nei rispettivi giudizi sono sorti
prima del 28 aprile 2008, mentre i rispettivi giudicati si sono
formati prima dell'entrata in vigore della norma interpretativa
(inserita dalla legge di conversione n. 42 del 2010). L'oggetto
centrale delle censure è quindi l'estensione del divieto di azioni
esecutive individuali ai crediti accertati con sentenze passate in
giudicato prima del 26 marzo 2010. Vi sarebbe stata dunque violazione
del giudicato, in quanto la norma contenuta nell'art. 4, comma 8-bis,
del d.l. n. 2 del 2010, definita dalla stessa disposizione come
interpretativa, avrebbe in realtà natura innovativa ed efficacia
retroattiva.
Oggetto di censura è, più in generale, l'intera procedura
commissariale, ritenuta irragionevole, anche per l'asserita
indeterminatezza temporale della stessa e per la violazione
dell'effettività della tutela giurisdizionale dei crediti.
6.2.- In particolare, i rimettenti pongono in rilievo in modo
critico la deroga, contenuta nella normativa censurata, all'art. 254
del d.lgs. n. 267 del 2000, e cioè la mancata previsione di un
avviso pubblico ai fini della ricognizione dei debiti.
Si deve osservare che la deroga trova giustificazione
nell'introduzione con legge - atto munito di pubblicità legale ed
assistito da presunzione di conoscenza - della gestione commissariale
del debito pregresso del Comune di Roma, in luogo della dichiarazione
di dissesto, assunta, nella generalità dei casi, con delibera del
consiglio comunale, atto privo delle medesime caratteristiche di
pubblicità della legge.
6.3.- Con riferimento alla "singolarita'" della disciplina sul
risanamento del Comune di Roma, occorre rilevare che la stessa
presenta profili derogatori rispetto alla normativa generale sul
dissesto degli enti locali in ragione della peculiarità del suddetto
Ente, quale «capitale della Repubblica», sancita dall'art. 114, terzo
comma, Cost., che ha trovato attuazione nei decreti legislativi 17
settembre 2010, n. 156 (Disposizioni recanti attuazione dell'articolo
24 della legge 5 maggio 2009, n. 42 e successive modificazioni, in
materia di ordinamento transitorio di Roma Capitale) e 18 aprile
2012, n. 61 (Ulteriori disposizioni recanti attuazione dell'art. 24
della legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento di Roma
Capitale).
Il legislatore ha inteso evitare una dichiarazione di dissesto
che investisse, puramente e semplicemente, il Comune di Roma
Capitale, optando per una procedura di risanamento da porre in essere
mediante una gestione straordinaria dell'ingente indebitamento
pregresso, da espletarsi in modo contestuale all'attività ordinaria
dell'ente. Ciò allo scopo di non incidere, nei limiti del possibile,
sul livello dei servizi della Capitale, senza tuttavia creare una
situazione deteriore per i creditori del Comune di Roma, rispetto a
quelli di altri Comuni d'Italia dichiarati in stato di dissesto e
assoggettati pertanto alla procedura concorsuale prevista dagli artt.
248, commi 2, 3 e 4, e 255, comma 12, del d.lgs. n. 267 del 2000, le
cui statuizioni peraltro si ispirano, quanto al divieto di azioni
esecutive individuali, a quelle contenute negli artt. 51 e seguenti
del r.d. 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del
concordato preventivo, dell'amministrazione controllata e della
liquidazione coatta amministrativa), finalizzate a garantire la par
condicio creditorum.
6.4. - Alla luce della giurisprudenza di questa Corte, la
legittimità delle cosiddette leggi-provvedimento, che contengono
disposizioni dirette a destinatari determinati, deve essere valutata
in relazione al loro specifico contenuto (ex plurimis, sentenza n.
270 del 2010). Nel caso in esame, la deroga alla disciplina generale
del dissesto degli enti locali si limita all'introduzione di una
doppia gestione (ordinaria e commissariale), volta a mantenere
indenni dal peso di debiti pregressi le risorse destinate
all'attività ordinaria del Comune di Roma Capitale, in
considerazione del rilievo del tutto peculiare di quest'ultimo, sia
in campo nazionale che internazionale. Per conseguire tale scopo è
indispensabile stabilire una data precisa (individuata nel 28 aprile
2008), al fine di determinare una separazione temporale tra
obbligazioni ad essa precedenti, i cui effetti ricadono sulla
gestione commissariale, e obbligazioni successive, i cui effetti sono
imputati alla gestione ordinaria. Si deve, in definitiva, ritenere
che l'art. 78, comma 6, primo periodo, del d.l. n. 112 del 2008 sia
coerente con la ratio che presiede alle funzioni ed all'attività
dell'organo straordinario di liquidazione, di cui all'art. 245 e agli
artt. 252 e seguenti del d.lgs. n. 267 del 2000, con la differenza
della contestualità di gestione ordinaria e commissariale, volta a
preservare la prima dal dissesto.
6.5.- Per quanto riguarda la posizione dei creditori, si può
ritenere valido anche per il presente caso quanto questa Corte ha
affermato sulla compatibilità costituzionale delle procedure
concorsuali per la definizione del debito degli enti locali
dissestati: «Non vi è lesione del diritto di azione perchè la
pretesa creditoria all'esecuzione forzata non è frustrata, ma è
meramente deviata da uno strumento di soddisfacimento individuale
verso uno di tipo concorsuale»; il rispetto della par condicio
creditorum «costituisce ragione sufficiente di tale meccanismo
sostitutorio dello strumento di tutela approntato dall'ordinamento»
(sentenza n. 155 del 1994). Come si è ricordato sopra, i principi di
riferimento sono quelli della disciplina del fallimento, adattati
alla specifica natura dell'ente locale, che non può cessare di
esistere, in quanto espressione di autonomia costituzionalmente
tutelata. Gli stessi principi sono stati ribaditi più di recente
dalla sentenza n. 355 del 2006.
6.6.- Quanto alla garanzia dei creditori rappresentata dalla
massa attiva della gestione commissariale, si deve ricordare che
l'art. 78, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008 ha previsto che tutte le
entrate di competenza, riferibili ad atti o fatti antecedenti al 28
aprile 2008, fossero assunte, con bilancio separato, alla suddetta
gestione.
Il d.P.C.m. 5 dicembre 2008 ha stabilito che all'attuazione del
piano di rientro si provvede mediante utilizzo dei contributi, di cui
all'art. 5, comma 3, del decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154
(Disposizioni urgenti per il contenimento della spesa sanitaria e in
materia di regolazioni contabili con le autonomie locali), convertito
dalla legge 4 dicembre 2008, n. 189. Si tratta delle risorse
assegnate ai singoli Comuni, a valere sul fondo per le aree
sottoutilizzate, che possono essere impiegate anche per le finalità
inerenti al ripiano delle anticipazioni della Cassa depositi e
prestiti alla gestione commissariale. La stessa disposizione prevede:
«In sede di attuazione dell'art. 119 della Costituzione, a decorrere
dall'anno 2010, viene riservato prioritariamente a favore di Roma
Capitale un contributo annuale di 500 milioni di euro, anche per
finalità previste dal presente comma [ripiano delle anticipazioni
della Cassa depositi e prestiti], nell'ambito delle risorse
disponibili». Lo stesso d.P.C.m. 5 dicembre 2008 stabilisce che il
commissario straordinario può chiedere finanziamenti alla Cassa
depositi e prestiti o a primari istituti di credito e che, poi, «il
Ministero competente alla gestione dei capitoli di spesa, ove sono
contabilizzati i trasferimenti pluriennali, corrisponde questi
ultimi, alle originarie scadenze, direttamente alla Cassa depositi e
prestiti o all'istituto di credito a titolo di progressiva estinzione
dei finanziamenti concessi». Si deduce, pertanto, che il piano di
rientro è finanziato con i trasferimenti pluriennali dovuti al
Comune di Roma.
Inoltre, l'art. 4, commi 7 e 8, del d.l. n. 2 del 2010 dispone
che «è attribuito al Commissario straordinario del Governo [...] un
importo pari a 600 milioni di euro, di cui un sesto al Comune di Roma
e cinque sesti al Commissario straordinario del Governo». Ulteriori
interventi sono stati effettuati con il decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), che, all'art. 14, comma 14, prevede la
costituzione di un fondo su apposito capitolo di bilancio del
Ministero dell'economia e delle finanze, con dotazione annua di 300
milioni di euro, a partire dal 2011, per il concorso al sostegno
degli oneri derivanti dall'attuazione del piano di rientro. La
restante quota delle somme occorrenti alla scopo è reperita mediante
l'istituzione, fino al conseguimento di 200 milioni di euro annui, di
una addizionale sui diritti di imbarco dei passeggeri in partenza
dagli aeroporti di Roma e mediante un incremento dell'addizionale
comunale IRPEF fino al massimo dello 0,4%. Il comma 15 del citato
art. 14 prevede ancora l'istituzione di un apposito fondo, con
dotazione di 200 milioni di euro annui, a decorrere dal 2011,
destinato esclusivamente all'attuazione del piano di rientro.
Infine, l'art. 16, comma 12-octies, del decreto-legge 7 agosto
2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7
agosto 2012, n. 135, prevede che il fondo istituito dall'art. 14,
comma 14-bis, del d.l. n. 78 del 2010 è attribuito al Commissario
straordinario. Il fondo in questione, inizialmente previsto a favore
di tutti i Comuni in stato di dissesto, è stato istituito presso il
Ministero dell'economia e delle finanze, con una dotazione di 50
milioni di euro annui, a decorrere dal 2011.
I dati normativi prima esposti dimostrano che la provvista di
mezzi finanziari per fronteggiare la situazione debitoria del Comune
di Roma non solo non è inferiore a quella che si determina con la
formazione della massa attiva degli enti locali in dissesto, secondo
la disciplina generale del d.lgs. n. 267 del 2000, ma viene
periodicamente impinguata - per effetto di precise disposizioni - da
appositi stanziamenti, erogati non solo una tantum, ma anche con
cadenza annua. Da ciò deriva la conseguenza che i creditori del
Comune di Roma, che devono soddisfarsi sulla massa attiva della
gestione commissariale, possono contare sull'intervento dello Stato,
che emerge dalle norme prima citate, e non si trovano pertanto in una
condizione deteriore rispetto a quelli che devono far valere le loro
pretese nei confronti di enti locali in stato di dissesto dichiarato.
7.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 4,
comma 8-bis, del d.l. n. 2 del 2010 non è fondata.
7.1.- Si è già posto in rilievo, nel paragrafo 6.4, che la
scelta legislativa, in sè non irragionevole, di creare una gestione
commissariale con bilancio separato rispetto a quella ordinaria, allo
scopo di fronteggiare la situazione debitoria del Comune di Roma,
richiede la fissazione di una data certa, in modo da individuare
quali obbligazioni ricadano nell'una e nell'altra gestione. La norma
censurata non possiede valore innovativo rispetto a tale regola,
stabilita dall'art. 78 del d.l. n. 112 del 2008, ma si limita a
rendere esplicito un significato che già si poteva ricavare da
questa disposizione. La precisazione si è resa necessaria perchè di
fatto - come emerge dai lavori parlamentari - si era proceduto,
talvolta, al pagamento di debiti nascenti da obbligazioni sorte in
data anteriore al 28 aprile 2008 con i fondi della gestione
ordinaria.
Si deve ribadire che in una procedura concorsuale - tipica di uno
stato di dissesto - una norma che ancori ad una certa data il fatto o
l'atto genetico dell'obbligazione è logica e coerente, proprio a
tutela dell'eguaglianza tra i creditori, mentre la circostanza che
l'accertamento del credito intervenga successivamente è irrilevante
ai fini dell'imputazione. Sarebbe irragionevole il contrario,
giacchè farebbe difetto una regola precisa per individuare i crediti
imputabili alla gestione commissariale o a quella ordinaria e tutto
sarebbe affidato alla casualità del momento in cui si forma il
titolo esecutivo, anche all'esito di una procedura giudiziaria di
durata non prevedibile. La fissazione di una data per distinguere le
due gestioni avrebbe un valore soltanto relativo, nè sarebbe
perseguito in modo efficace l'obiettivo di tenere indenne la gestione
ordinaria di Roma Capitale dagli effetti del debito pregresso, con la
conseguenza paradossale che si alleggerirebbe la situazione della
gestione commissariale e si rischierebbe il dissesto della gestione
ordinaria, con la inevitabile compromissione dei servizi della
capitale della Repubblica, che il legislatore ha voluto invece
evitare.
In questa prospettiva risulta evidente che l'intervento
legislativo non ha inciso sui giudizi in corso, alterandone l'esito.
Il criterio di imputazione delle obbligazioni, già fissato dall'art.
78, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008, impediva che i titoli
esecutivi in esame potessero essere azionati individualmente, nei
confronti di Roma Capitale, perchè formatisi per obbligazioni sorte
antecedentemente alla data del 28 aprile 2008, e dunque imputabili
alla gestione commissariale.
7.2.- Non è condivisibile l'argomento, svolto dalla parte
privata costituita nel giudizio r.o. n. 252 del 2012, secondo cui il
contenuto innovativo dell'art. 4, comma 8-bis, risiederebbe nel
riferimento anche alle obbligazioni di origine non contrattuale.
Sarebbe infatti irragionevole concepire una gestione straordinaria
per il rientro dal debito pregresso, improntata ai principi della
concorsualità, che distingua le obbligazioni non in base al tempo in
cui sono sorte, ma alla natura del fatto o dell'atto genetico. È
vero, al contrario, che l'elemento differenziale, sul quale si può
basare una procedura concorsuale, è solo quello temporale, che
consente di rispettare il principio di eguaglianza tra i creditori,
assicurando eguale trattamento a tutti quelli che hanno ragioni di
credito sorte prima della data del fallimento, della dichiarazione di
dissesto o della diversa data fissata dal legislatore nei casi - come
il presente - di procedure particolari.
7.3.- Il caso oggetto del presente giudizio è diverso da quello
risolto con la sentenza n. 364 del 2007, invocata dai rimettenti a
sostegno delle sollevate questioni. In quel giudizio, difatti, il
legislatore era intervenuto, con norma retroattiva, per trasferire
alla gestione liquidatoria della disciolta Azienda Policlinico
Universitario Umberto I di Roma l'esecuzione dei titoli formatisi nei
confronti della nuova Azienda Policlinico Umberto I, senza che
quest'ultima avesse eccepito, nel corso dei giudizi, il proprio
difetto di legittimazione passiva basato sul criterio temporale di
imputazione dei crediti tra le due aziende che si erano succedute nei
rapporti contrattuali in corso. Tale criterio trovava il suo
riferimento certo nella data di istituzione della nuova Azienda.
Tuttavia i giudicati si erano formati - per il motivo prima ricordato
- nei confronti di quest'ultima, con l'effetto che la sentenza citata
ha considerato lesiva delle prerogative dell'autorità giudiziaria la
sostituzione di un debitore individuato come tale da sentenze passate
in giudicato con un altro, designato ex post dal legislatore.
Di recente, con la sentenza n. 277 del 2012, questa Corte è
intervenuta su un caso analogo a quello appena richiamato,
nell'ambito della successione tra Fondazione Ordine Mauriziano
(sottoposta a procedura di liquidazione concorsuale) e Azienda
Sanitaria Ordine Mauriziano.
Si è rilevato nella citata pronuncia che, mentre la normativa
originaria aveva escluso che la Fondazione rispondesse dei debiti
sorti tra novembre 2004 e gennaio 2005, la norma censurata aveva
invertito la regola e aveva così paralizzato l'efficacia dei titoli
esecutivi formatisi nei confronti della nuova Azienda. Anche in
questo caso, la Corte ha ribadito che il legislatore non può
incidere sul soggetto nei cui confronti si sono formati provvedimenti
giurisdizionali definitivi, sostituendolo con un altro.
In conclusione, la situazione della gestione commissariale del
Comune di Roma differisce - come s'è detto - da quelle prima
ricordate, per alcuni profili essenziali. Non vi è una successione
di soggetti giuridici, giacchè il debitore rimane soltanto il Comune
di Roma, nei cui confronti si sono formati i giudicati. Solo le
azioni esecutive sono distinte in base alla data del 28 aprile 2008,
senza peraltro che la norma di interpretazione autentica abbia
sostituito un altro soggetto a quello individuato nelle sentenze, nè
abbia modificato il criterio di imputazione stabilito originariamente
dall'art. 78 del d.l. n. 112 del 2008.
7.4.- Risultano non fondate, infine, le questioni poste in
riferimento ai parametri interni e convenzionali che tutelano la
proprietà privata, imponendo, nel caso di espropriazione per
pubblica utilità, la corresponsione di un indennizzo che equivalga
ad un serio ristoro per la perdita del diritto reale.
Il principio della par condicio creditorum impedisce che i
crediti sorti a seguito di procedimenti di espropriazione ricevano un
trattamento diverso dagli altri, e la nozione di serio ristoro,
richiamata dai rimettenti in riferimento all'indennità spettante ai
proprietari, attiene alla quantificazione di quest'ultima, non già
alle modalità di conseguimento della stessa.
Nè la negoziabilità dei titoli esecutivi viene compromessa
dalla normativa in esame, giacchè è sempre possibile la cessione a
terzi di crediti maturati e asseverati da sentenze passate in
giudicato. Tali crediti, infatti, non sono stati «espropriati», ma è
stata stabilita soltanto una particolare modalità di riscossione
degli stessi.
7.5.- Per le motivazioni sopra esposte, le questioni di
legittimità costituzionale sollevate da entrambi i rimettenti non
sono fondate in riferimento a tutti i parametri evocati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'articolo 78, comma 6, primo periodo, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n.
133, e dell'art. 4, comma 8-bis, ultimo periodo, del decreto-legge 25
gennaio 2010, n. 2 (Interventi urgenti concernenti enti locali e
regioni), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 26 marzo 2010, n. 42, sollevate - in riferimento agli artt. 2,
3, 24, 25, secondo comma, 41, primo comma, 42, secondo e terzo comma,
97, primo comma, 101, 102, 104, 108, secondo comma, 114, 117, primo
comma (in relazione agli artt. 6, primo comma, e 13 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva in Italia dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, nonchè in
relazione all'art. 1 del primo Protocollo addizionale alla medesima
Convenzione, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), 118 e 119 della
Costituzione - dal Consiglio di Stato e dal Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 giugno 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 giugno 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI