1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 17-2-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 45 SENTENZA 28 gennaio - 10 febbraio 1993
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Enti pubblici - Regioni Lombardia e Toscana - Gestione del bilancio - Indirizzi - Direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri - Richiamo alla giurisprudenza della Corte - Esercizio della funzione soggetto all'osservanza di precisi requisiti di sostanza e di forma - Invasione di attribuzioni garantite alle regioni - Illegittimo strumento di controllo e compromissione della autonomia finanziaria - Violazione della riserva di legge - Non spettanza allo Stato - Annullamento parziale della direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 125, del 29 maggio 1992 (D.P.C.M. pubbl. nella Gazz. Uff. del 29 maggio 1992, n. 125) (Cost., artt. 97, 117, 118 e 119). (093C0116) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 17-2-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Lombardia e della
Regione Toscana, notificati rispettivamente il 27 ed il 28 luglio
1992, depositati in Cancelleria il 1 ed il 10 agosto 1992, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della direttiva del
Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi della legge 23 agosto
1988, n. 400, sulla gestione del bilancio dello Stato e degli enti
del settore pubblico allargato per l'anno 1992, ad integrazione
dell'analoga direttiva del 16 gennaio 1992; ricorsi iscritti
rispettivamente ai nn. 25 e 27 del registro conflitti 1992;
Udito nell'udienza pubblica del 1 dicembre 1992 il Giudice
relatore Francesco Guizzi;
Uditi gli avvocati Valerio Onida per la Regione Lombardia e
Alberto Predieri per la Regione Toscana;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato (n. 25), la
Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione alla direttiva del Presidente del
Consiglio dei ministri, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 29
maggio 1992, n. 125, sulla gestione del bilancio dello Stato e degli
enti del settore pubblico allargato per il 1992, che integra analoga
direttiva, emanata il 16 gennaio 1992 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 15 del 20 gennaio successivo, anch'essa
impugnata innanzi a questa Corte dalla Regione Lombardia.
La direttiva del 29 maggio 1992 sospende, a decorrere dalla data
della sua pubblicazione e fino al 30 settembre 1992, la facoltà di
impegnare le spese nei limiti dei fondi assegnati in bilancio per
tutte le amministrazioni dello Stato e le aziende autonome. Per gli
aspetti diversi dall'assunzione degli impegni di spesa, essa proroga,
fino al 30 settembre 1992, le disposizioni della precedente direttiva
del 16 gennaio 1992 e, al punto 3, si autoqualifica come "atto di
indirizzo volto al conseguimento di obiettivi di interesse
nazionale".
Lamenta la ricorrente che la direttiva, nella parte in cui si
rivolge alle regioni, non è sorretta da alcun fondamento
legislativo: la legge 23 agosto 1988, n. 400, non contiene specifica
autorizzazione ad emanare atti di indirizzo diretti alle regioni in
materia di spesa e di bilancio. Come chiarito dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 242 del 1989, l'art. 2, comma 3,
lett. d) di detta legge, è disposizione meramente procedimentale,
inidonea a fondare l'esercizio della funzione di indirizzo e di
coordinamento. Tanto meno l'art. 5 della legge n. 400 del 1988
autorizza il Presidente del Consiglio ad adottare direttive nei
confronti delle regioni per l'esercizio di loro competenze.
Osserva poi che il decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (in
particolare, l'art. 4), che introduce misure urgenti per il
risanamento della finanza pubblica (convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1992, n. 359), tace del tutto su ipotetici
vincoli o indirizzi a carico delle regioni, e non può certo
ritenersi che abbia conferito, a posteriori, fondamento legislativo
alla direttiva impugnata, che restringe illegittimamente la sfera di
autonomia regionale per quanto attiene alla gestione del bilancio.
2. - Anche la Regione Toscana ha sollevato, con ricorso
regolarmente notificato e depositato (n. 27), conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla direttiva
del 29 maggio 1992, che risulterebbe illegittima per violazione della
riserva di legge prevista dall'art. 119 della Costituzione: è la
legge, ad avviso della ricorrente, che deve assicurare il
coordinamento degli ordinamenti finanziari e contabili dello Stato e
delle regioni, secondo quanto sottolineato dalla dottrina e messo in
luce dalla stessa Corte costituzionale (sentt. nn. 307 del 1983 e 162
del 1982).
Si denunzia, poi, la violazione delle regole che presiedono al
legittimo esercizio del potere statale di indirizzo e di
coordinamento e, in particolare, del principio di legalità.
Non sussiste, in questa materia, uno spostamento di competenza a
favore dello Stato per la salvaguardia di un interesse nazionale.
Spetta comunque alla legge dello Stato definire in concreto quando
ricorre tale interesse: l'esercizio in via amministrativa del potere
di indirizzo di coordinamento è giustificato solo se trova legittimo
supporto nella legislazione statale (v., da ultimo, le sentt. nn. 49
e 37 del 1991, n. 338 del 1989 e, soprattutto, la sent. n. 150 del
1982). Il principio di legalità, d'altronde, opera anche nei
confronti di atti amministrativi statali diversi da quelli di
indirizzo e coordinamento, che intervengono ad altro titolo nelle
materie regionali.
Quanto al citato decreto-legge n. 333 del 1992, si rileva che in
tale atto manca una norma che abbia contenuto analogo ai punti 2 e 3
della direttiva impugnata. Esso introduce disposizioni che concernono
le regioni e gli altri enti territoriali (cfr. artt. 1 e 2), ma non
dispone, per le regioni, il blocco degli impegni di spesa per il
1992. In ogni caso, il fatto che il contenuto della direttiva vi sia
stato in parte riprodotto non fa venir meno l'interesse della Regione
a sollevare conflitto di attribuzione con riferimento alla direttiva
del 29 maggio 1992: che una norma primaria ripeta il contenuto di una
fonte subordinata solo in modo parziale non implica, invero,
l'abrogazione di tale fonte per la parte non recepita; l'efficacia
della direttiva decorre inoltre da un termine (quello della
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del 29 maggio 1992) diverso e
anteriore rispetto all'entrata in vigore del più volte menzionato
decreto-legge n. 333 dell'11 luglio 1992.
3. - Non si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Considerato in diritto
1. - I due ricorsi sollevano questioni identiche e vanno pertanto
riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - La Regione Lombardia e la Regione Toscana hanno sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione
alla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale del 29 maggio 1992, n. 125, nella parte in
cui pone indirizzi sulla gestione del bilancio a tutti gli enti del
"settore pubblico allargato", e dunque anche alle regioni. Tale
direttiva è stata adottata ai sensi della legge 23 agosto 1988, n.
400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei ministri).
Contestano le ricorrenti che spetti al Presidente del Consiglio
dei ministri il potere di rivolgere alle regioni, in assenza di
delibera consiliare, una direttiva che costituisca "indirizzo" per il
conseguimento di obiettivi di interesse nazionale, assumendo come
fondamento di tale potere la citata legge 23 agosto 1988, n. 400, e -
alla luce del principio di autonomia finanziaria posto dall'art. 119
della Costituzione e dalla riserva di legge ivi introdotta -
lamentano, comunque, che un atto di indirizzo possa limitare la
potestà delle regioni di disporre autonomamente delle risorse
stanziate nei rispettivi bilanci.
3. - I ricorsi sono fondati.
Secondo quanto chiarito dalla giurisprudenza di questa Corte,
l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento
dell'attività amministrativa delle regioni è soggetto
all'osservanza di precisi requisiti di forma e di sostanza: di forma,
perchè l'atto di indirizzo e coordinamento deve essere approvato,
con delibera, dal Consiglio dei ministri; di sostanza, perchè
occorre idonea base legislativa per salvaguardare il principio di
legalità sostanziale (v., da ultimo, le sentenze nn. 384 del 1992,
359, 204 e 37 del 1991, 338 e 242 del 1989).
Manca, in questo caso, la delibera del Consiglio dei ministri,
trattandosi di una direttiva emanata, come atto "proprio", dal
Presidente del Consiglio dei ministri. E manca la "idonea base
legislativa": non può infatti ritenersi tale l'art. 5 della legge n.
400 del 1988, che definisce i rapporti tra il Presidente del
Consiglio e i Ministri e non tocca, dunque, le relazioni tra lo Stato
apparato e le autonomie regionali. Motivi che hanno già indotto
questa Corte ad annullare, perchè invasiva nell'ambito di
attribuzioni garantite alle regioni, analoga direttiva del Presidente
del Consiglio dei ministri, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 15
del 20 gennaio 1992 (sentenza n. 384 del 1992).
È d'altronde significativo che il recente decreto-legge 11 luglio
1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto
1992, n. 359, abbia riprodotto, per le amministrazioni dello Stato,
alcune disposizioni della direttiva impugnata, ma non abbia previsto,
per le regioni, il blocco degli impegni di spesa per l'anno 1992. Le
prescrizioni introdotte dalla direttiva impugnata, ove riferite alle
regioni, si configurano quale illegittimo strumento di controllo:
ostacolano la disponibilità delle somme occorrenti per l'adempimento
dei loro compiti istituzionali, compromettendo l'autonomia
finanziaria garantita alle regioni dall'art. 119 della Costituzione e
vulnerando la riserva di legge introdotta da tale disposizione
costituzionale per il coordinamento della finanza regionale con
quella dello Stato (v., in particolare, le sentenze nn. 384 del 1992,
307 del 1983 e 155 del 1977).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato porre vincoli all'attività
amministrativa regionale di gestione del bilancio mediante direttive
del Presidente del Consiglio dei ministri adottate ai sensi della
legge 23 agosto 1988, n. 400; conseguentemente, annulla la direttiva
del Presidente del Consiglio dei ministri pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 29 maggio 1992, n. 125, nella parte in cui pone in tale
materia un indirizzo alle regioni per il conseguimento di obiettivi
d'interesse nazionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 10 febbraio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0116