1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 23-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 139 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 marzo 1993
N. 139 Ordinanza emessa il 30 marzo 1993 (pervenuta il 7 marzo 1994) dal Consiglio di Stato, sezione quarta giurisdizionale, sul ricorso proposto da De Sena Simonetta contro la regione Toscana ed altro Regione Toscana - Impiego pubblico - Concorso per l'accesso alla seconda qualifica dirigenziale - Previsione con legge autoqualificata interpretativa che, ai fini dell'accertamento e della valutazione dei titoli dei concorrenti e' esclusa l'applicabilita' delle valutazioni biennali di cui all'art. 57 della legge regionale 6 settembre 1973, n. 54 - Lamentata adozione di norma interpretativa con l'intenzione di incidere sui giudizi in corso, con conseguente violazione dei principi di imparzialita' ed indipendenza della magistratura e di soggezione dei giudici alla sola legge - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 155/1990. (Legge regione Toscana 26 novembre 1990, n. 67, articolo unico). (Cost., artt. 101, 103 e 108). (094C0295) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 23-3-1994)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello sub n.
74/1992 proposto da De Sena Simonetta, rappresentata e difesa dagli
avv.ti Renato Salimbeni ed Ennio Parrelli ed elettivamente
domiciliata presso il secondo di Roma, via Sabotino 45, contro la
regione Toscana in persona del presidente pro-tempore della giunta
regionale, rappresentata e difesa dall'avv. Calogero Narese ed
elettivamente domiciliata presso la segreteria del Consiglio di
Stato, e nei confronti di De Vita Massimo, rappresentato e difeso
dall'avv. Piero d'Amelio ed elettivamente domiciliato presso il suo
studio in Roma, via Giambattista Vico 29, per la riforma della
sentenza del tribunale amministrativo regionale della Toscana,
sezione III, 26 novembre 1990, n. 91;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della regione Toscana e
di De Vita Massimo;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Vista la decisione parziale in pari data;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 30 marzo 1993 il consigliere
Stefano Baccarini e uditi gli avv.ti Salimbeni e Parrelli per la
ricorrente, l'avv. Narese per la regione Toscana e l'avv. Sciacca per
delega dell'avv. D'Amelio per il De Vita;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con due ricorsi di analogo contenuto De Sena Simonetta, dipendente
della regione Toscana in possesso della 1a qualifica dirigenziale,
impugnava le deliberazioni della giunta regionale della Toscana 10
agosto 1984, n. 8404 e 8405, con le quali erano state approvate le
graduatorie dei concorsi interni per titoli per l'accesso alla 2a
qualifica dirigenziale, dipartimento aa.gg. e del personale, servizi
n. 32 e, rispettivamente, n. 28, nonchè gli atti collegati.
Deduceva che:
1) in sede di attribuzione dei punteggi, le erano stati
erroneamente pretermessi il servizio svolto presso il Consorzio
provinciale per l'istruzione tecnica e l'incarico di coordinamento
presso un centro di orientamento scolastico e professionale dello
stesso Consorzio, mentre ai controinteressati erano stati
erroneamente attribuiti punteggi non spettanti;
2) i criteri di valutazione erano troppo vaghi e non
consentivano un parametro obiettivo per la commisurazione del
punteggio discrezionale;
3) mancava la correlazione fra il punteggio per titoli e quello
per la voce attitudinale;
4) non erano sufficientemente chiarite le ragioni del divario
nei punteggi assegnati per la voce attitudinale, in relazione ad
attività pregresse non esclusivamente attinenti alla funzione del
posto messo a concorso ed ai differenti titoli di studio dei
candidati (la ricorrente era abilitata all'esercizio della
professione legale);
5) non risultando l'attività dei dipendenti da fascicoli
personali nè da note di qualifica, non era possibile desumere se
l'amministrazione si era determinata in base ad elementi oggettivi
ovvero in base ad osservazioni di altri soggetti, eventualmente
interessati;
6) in subordine, le norme applicate erano illegittime in
riferimento agli artt. 3, 97, 113 e 117 della Costituzione in quanto
non imponevano la predeterminazione necessaria secondo obblighi di
coerenza e di logicità;
7) dette norme erano altresì illegittime in riferimento agli
artt. 3, 51 e 97 della Costituzione in quanto diversificavano le
selezioni per quanti erano i posti a concorso, con limitazione della
facoltà di accesso.
Resistevano ai ricorsi la regione Toscana ed il controinteressato
De Vita Massimo.
Il t.a.r. adito, sezione III, con sentenza 26 novembre 1990, n.
91, riuniti i ricorsi, li respingeva.
Avverso tale sentenza propone appello al Consiglio di Stato la De
Sena con sei motivi.
Resistono la regione Toscana ed il controinteressato De Vita.
All'odierna udienza, uditi i difensori delle parti, il ricorso è
passato in decisione.
D I R I T T O
1. - Con decisione parziale in pari data sono stati dichiarati
infondati i motivi primo, secondo, terzo, quinto e sesto
dell'appello.
Resta ora da esaminare il quarto motivo, con cui l'appellante,
riproponendo il quinto motivo del ricorso di primo grado, lamenta
violazione degli artt. 31 e 32 della legge regione Toscana 24 aprile
1984, n. 22, e dei principi in materia di selezioni comparative,
eccesso di potere per difetto di presupposti, travisamento dei fatti,
errore, difetto di istruttoria, sviamento: dai fascicoli dei
candidati, che non contengono nè rapporti informativi nè note di
qualifica, non sono desumibili elementi concernenti l'attività dei
candidati, che alla giunta regionale, quindi, sono stati forniti da
altri soggetti non legittimati, e comunque è mancata la
considerazione, prescritta dalla legge, dei risultati conseguiti dai
singoli dipendenti.
In primo grado la ricorrente, con memoria 31 ottobre 1990, aveva
richiamato la decisione di questa sezione IV, 18 novembre 1989, n.
799, che in fattispecie identica aveva accertato il vizio di difetto
d'istruttoria in relazione all'art. 57 della legge regionale Toscana
16 ottobre 1973, n. 54, concernente valutazioni periodiche
dell'attività dei singoli dipendenti, per ribadire che i
provvedimenti impugnati risultavano affetti dai vizi denunciati nel
quinto motivo di ricorso. La sentenza di primo grado ha ritenuto,
sul punto, che il rilievo che non erano state attribuite ai
dipendenti le note di qualifica costituiva una semplice affermazione
a sostegno della censura di difetto di istruttoria e non una censura
autonoma e che, d'altra parte, era inammissibile, in quanto non
notificata, quella contenuta nelle memorie difensive.
1.1. - Al riguardo, la regione Toscana appellata ha eccepito
l'acquiescenza dell'appellante al capo della sentenza concernente
l'inammissibilità della censura predetta nonchè, in ogni caso, la
mancata deduzione della censura medesima nei ricorsi di primo grado e
d'appello. Ora, vero è che l'appellante non ha mosso specifiche
doglianze all'affermazione d'inammissibilità della censura proposta
in memoria, contenuta nella sentenza appellata, ma è altresì vero
che ciò non esaurisce la questione controversa, dovendosi
prioritariamente accertare se la censura non fosse per avventura
contenuta nel ricorso introduttivo del giudizio, ciò che invece il
primo giudice ha escluso. È da osservare al riguardo che, per
costante giurisprudenza di questo Consiglio, per individuare le
censure proposte con il ricorso giurisdizionale deve aversi riguardo,
in conformità al principio della libertà delle forme, non solo a
quelle formalmente ed espressivamente enunziate, ma anche a quelle
desumibili dalla esposizione dei fatti e dal testo del ricorso, pur
se non ricondotte sotto una apposita intitolazione (cfr., da ultimo,
sezione V, 21 ottobre 1992, n. 1026; sezione IV, 17 febbraio 1992, n.
203), indipendentemente dall'indicazione, o dalla errata indicazione,
delle norme di legge sulle quali esse si fondano (cfr. sezione IV, 20
ottobre 1992, n. 910).
Applicando i suesposti principi di diritto al caso di specie, è
conseguente affermare che la mancata riconduzione sotto un'apposita
titolazione e la mancata indicazione delle norme di legge violate
erano ininfluenti al fine di escludere che la censura di cui trattasi
fosse stata proposta. Ciò posto, restava - nella sostanza - il
fatto che la ricorrente aveva lamentato la mancata utilizzazione di
rapporti informativi o di note di qualifica e la mancata
considerazione dei risultati conseguiti dai singoli dipendenti, cioè
per l'appunto degli obiettivi sostanziali e dei relativi elementi di
valutazione contemplati dall'art. 57 della legge regionale n.
54/1973. La proposizione della relativa censura, pertanto, doveva
ascriversi al ricorso di primo grado e non alla memoria del 31
ottobre 1990.
La parte soccombente, quindi, non aveva interesse a rimuovere la
pronuncia d'inammissibilità della pretesa censura proposta in quella
memoria, priva di autonoma consistenza, essendo sufficiente, in punto
specificità dei motivi d'appello, l'integrale riproposizione della
censura disattesa, così come proposta nel ricorso di primo grado,
onere puntualmente adempiuto.
Il motivo, pertanto, va esaminato nel merito.
2. - Nel merito, si osserva che, in effetti, la legge regione
Toscana 6 settembre 1973, n. 54, recante stato giuridico ed economico
del personale della regione Toscana, poi abrogata dall'art. 164 della
legge regionale 21 agosto 1989, n. 51, recante testo unico delle
leggi sul personale, ma vigente alla data di emanazione dei
provvedimenti impugnati, prevedeva all'art. 57 un sistema di
valutazioni periodiche dell'attività dei singoli dipendenti, sulla
base di aggiornamenti biennali, finalizzate "ad assicurare la
migliore distribuzione ed utilizzazione del personale sulla base
della preparazione tecnica, della capacità e del rendimento
dimostrato in servizio" (primo comma) nonchè alla concessione ai
dipendenti più meritevoli del beneficio economico dell'anticipazione
di un anno nello scatto biennale (quinto comma).
Dette valutazioni si attuavano mediante questionari compilati dai
singoli dipendenti, corredati delle osservazioni apposte dai
coordinatori in contraddittorio con i dipendenti medesimi e trasmessi
da ultimo all'ufficio del personale che ne tratteneva una copia per
l'estrazione dei dati necessari all'aggiornamento del fascicolo
personale (secondo e quarto comma). Sulla considerazione di tale
normativa, in fattispecie identica alla presente, questa sezione, con
decisione 18 novembre 1989, n. 799, ha accertato l'illegittimità per
difetto di istruttoria dei provvedimenti della regione Toscana di
approvazione delle graduatorie di tre selezioni interne per l'accesso
alla 2a qualifica dirigenziale, in quanto ai fascicoli personali non
erano acquisite, perchè non effettuate, le predette valutazioni.
Elemento, questo, che riveste importanza niente affatto marginale nel
procedimento in esame, in cui, se la specie dei servizi prestati è
desumibile dai curricula presentati dai candidati e non contestati
dall'ufficio, le attitudini alle funzioni proprie della qualifica
vanno "desunte anche dai risultati conseguiti" (art. 32, quarto
comma, della legge regionale n. 22/1984).
3. - Ai puntuali riferimenti normativi e giurisprudenziali
predetti, la regione Toscana appellata ha obiettato invocando la
legge regione Toscana 26 novembre 1990, n. 67, recante
interpretazione autentica dell'art. 32, terzo e quarto comma, della
legge regionale 24 aprile 1984, n. 22, il cui articolo unico è del
seguente tenore: "L'art. 32, terzo e quarto comma, della legge
regionale 24 aprile 1984, n. 22, deve essere interpretato nel senso
che, agli effetti della speciale procedura ivi disciplinata, ai fini
dell'accertamento e della valutazione degli elementi di cui al punto
B3 dell'art. 31 della legge stessa, è esclusa l'applicabilità della
previsione delle valutazioni biennali di cui all'art. 57 della legge
regionale 6 settembre 1973, n. 54". Deve convenirsi con la difesa
della regione Toscana sul carattere decisivo di tale legge, la cui
applicazione, precludendo la diversa interpretazione della legge
regionale n. 22/1984, condurrebbe ad un esito di rigetto della
censura in esame. Prima di addivenire, però, a tale applicazione,
è necessario procedere d'ufficio al preliminare controllo di non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
della legge predetta.
3.1. - La decisività della legge in esame, di cui si è appena
detto, rende persuasi della rilevanza della questione. Il presente
giudizio, infatti, non può essere definito indipendentemente dalla
predetta legge regione Toscana n. 67/1990, che stabilisce le norme
applicabili ai procedimenti in esame, e, conseguentemente, dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale della
legge medesima, in relazione agli effetti prodotti prima della sua
abrogazione.
3.2. - Il collegio non ignora che, come dedotto dalla regione
Toscana appellata, la giurisprudenza della Corte costituzionale
riconosce la legittimità ex se di leggi regionali retroattive o
interpretative. Non ignora però nemmeno che, secondo la medesima
Corte, la legge interpretativa non viola ex se gli artt. 101, 102 e
104 della Costituzione, ma "a meno che non leda il giudicato già
formatosi o non sia intenzionalmente diretta ad incidere sui giudizi
in corso" (Corte costituzionale, sentenza n. 155/1990).
Nella specie, nella relazione alla legge regionale in esame,
riportata nelle memorie della Regione medesima, dopo aver richiamato
la predetta decisione di questa IV sezione n. 799/1989, che aveva
accertato l'illegittimità di 3 procedimenti selettivi espletati
dalla regione Toscana in relazione alle valutazioni periodiche di cui
all'art. 57della legge regionale n. 54/1973, si precisa testualmente:
"Tale decisione si contrappone a precedenti decisioni del t.a.r.
Toscana che aveva ritenuto del tutto ininfluente, in quelle procedure
selettive, il citato art. 57. Essa si contrappone altresì alla
successiva decisione del Consiglio di Stato (sez. IV, 28 marzo 1990,
n. 206) la quale ha ritenuto legittima e sufficiente l'istruttoria
eseguita esclusivamente secondo la procedura autonomamente prevista
dalla legge regionale n. 22/1984. Si vedano anche le altre decisioni
del Consiglio di Stato n. 203 e 207 del marzo 1990 che - sia pure
implicitamente - hanno del tutto ignorato il presunto vizio
procedurale riscontrato nella decisione n. 799/1989 ..
Di fronte al contrasto giurisprudenziale sopra citato, ed in
relazione all'opportunità di evitare ulteriori dubbi sia in sede
giurisdizionale sia in sede di esecuzione dei giudicati, viene
proposta all'approvazione del consiglio regionale una legge
interpretativa dell'art. 32, terzo e quarto comma, della legge
regionale 24 febbraio 1984, n. 22, la quale chiarisce definitivamente
le procedure previste dalla legge medesima ..".
Ora, dovendosi accertare l'eventuale presenza degli elementi
vizianti enucleati dalla giurisprudenza della Corte costituzionale -
lesione del giudicato già formatosi o preordinata incidenza sui
giudizi in corso - la disamina della relazione alla legge in
questione suscita non marginali perplessità. Il legislatore
regionale avrebbe preso le mosse da pretesi contrasti
giurisprudenziali per chiarire autoritativamente il significato delle
disposizioni controverse, il che rientrerebbe nell'ordinaria
fenomenologia della legge interpretativa. Il fatto è, però, che il
preteso contrasto giurisprudenziale è desunto:
a) dalla difformità della decisione n. 799/1989 di questa IV
sezione da precedenti decisioni del t.a.r. della Toscana che avevano
ritenuto ininfluente l'art. 57 della legge regionale n. 54/1973 nelle
procedure selettive per l'accesso alla 2a qualifica funzionale;
b) dalla difformità della decisione n. 799/1989 predetta da
altre successive (la n. 206, la n. 203 e la n. 207 del 1990) di
questa stessa sezione, che avrebbero ritenuta legittima l'istruttoria
delle selezioni in questione condotta prescindendo dall'art. 57 della
legge regionale n. 54/1973 cit. Senonchè, è da osservare in
contrario, quanto ad a), che non è dato comprendere come possa
configurarsi come contrasto di giurisprudenza la riforma della
sentenza di un t.a.r. da parte del Consiglio di Stato, evento
fisiologico di nomofilachia nell'ambito della giurisdizione
amministrativa, imperniata sul doppio grado di giudizio. Quanto a
b), è da osservare in contrario che le menzionate decisioni nn. 206,
203 e 207 del 1990 di questa IV sezione non sono andate in contrario
avviso dalla decisione n. 799/1989, per il semplice fatto che nei
rispettivi procedimenti la censura di difetto di istruttoria in
relazione all'art. 57 della legge regionale n. 54/1973 non era stata
proposta, nè, ovviamente, esaminata. Non è dato comprendere,
pertanto, come una semplice diversità di causa petendi, dipendente
dal potere discrezionale delle parti ricorrenti, possa essere esibita
come contrasto di giurisprudenza. Al contrario, le acquisizioni
della decisione n. 799/1989 in ordine all'art. 57 della legge
regionale n. 54/1973 sono state ribadite da questa sezione con
decisione 5 settembre 1990, n. 629. Non che l'esistenza di contrasti
di giurisprudenza costituisca un presupposto indefettibile di
legittimità della legge interpretativa - il che è escluso da Corte
costituzionale, sentenza n. 123 del 1988 - ma il fatto è che, nella
specie, la forzatura consistente nel delineare inesistenti contrasti
di giurisprudenza costituisce sintomo di opacità dell'iniziativa
legislativa e della natura dei suoi intendimenti.
A ciò si aggiunga che tranquillizzanti certezze non possono
trarsi dal passo saliente della predetta relazione: "Di fronte al
contrasto giurisprudenziale sopra citato, ed in relazione
all'opportunità di evitare ulteriori dubbi sia in sede
giurisdizionale sia in sede di esecuzione dei giudicati ..".
Come già detto, nessun ragionevole dubbio poteva esser coltivato, in
carenza di contrasti giurisprudenziali, sull'orientamento definitivo
della giurisdizione amministrativa sulla questione controversa in
futuri eventuali giudizi di cognizione. Meno che mai, poi, potevano
albergare dubbi, nell'animo di chicchessia, sull'esecuzione in sè
dei giudicati, sia in sede amministrativa che, eventualmente, in
quella giurisdizionale. Ma allora, la questione non era quella dei
pretesi contrasti di giurisprudenza e delle incertezze
sull'interpretazione della legge, bensì invece quella del merito. E
il legislatore regionale, nella relazione alla legge, dopo aver dato
atto che il sistema delle valutazioni periodiche sull'attività dei
singoli dipendenti era rimasto lettera morta sin dall'inizio (pur
essendo stato istituito per "assicurare la migliore distribuzione ed
utilizzazione del personale sulla base della preparazione tecnica,
della capacità e del rendimento dimostrato in servizio") e forse
dimenticando che disapplicazione della legge non equivale a sua
abrogazione, con conseguente imputet sibi, finiva con l'ammettere:
"È pertanto testuale il rilievo che il Consiglio di Stato ha
attribuito alla legge regionale (n.d.r.: la n. 22/1984) un
significato che essa non volle".
Ma se così è, sembra tutt'altro da escludere che la legge
regione Toscana n. 67/1990, al tempo stesso:
abbia leso, come risulta anche dal non equivoco riferimento
all'esecuzione dei giudicati, quanto meno quelli già formatisi con
le decisioni n. 799/1989 e n. 629/1990 di questa Sezione;
sia intenzionalmente diretta ad incidere sui giudizi in corso,
tra i quali il presente. Resterebbero così realizzate entrambe le
condizioni al cui avveramento consegue, secondo la giurisprudenza
della Corte costituzionale, l'illegittimità della legge
interpretativa. Si sarebbe trattato, insomma, non tanto di chiarire
il significato di una disposizione ritenuta oscura o di privilegiarne
una tra più possibili interpretazioni, ma piuttosto di sovvertire,
avvalendosi del potere legislativo regionale, un orientamento
giurisprudenziale non gradito.
La questione di legittimità costituzionale della disposizione in
esame, pertanto, in riferimento agli artt. 101, secondo comma, 103,
primo comma, e 108, secondo comma, della Costituzione, va dichiarata
non manifestamente infondata e gli atti vanno trasmessi alla Corte
costituzionale per la risoluzione dell'incidente di
costituzionalità, con conseguente sospensione del giudizio.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.
1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva d'ufficio la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo unico della legge regionale della Toscana 26 novembre
1990, n. 67, in riferimento agli artt. 101, secondo comma, 103, primo
comma, e 108, secondo comma, della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa nonchè al presidente della giunta
regionale della Toscana e comunicata al presidente del consiglio
regionale della Toscana.
Così deciso in Roma il 30 marzo 1993.
Il presidente: PEZZANA
Il consigliere estensore: BACCARINI
94C0295