1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 15-3-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 55 ORDINANZA 11 gennaio - 10 marzo 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Trasferimento del personale ANAS, in servizio al 31 maggio 2012 presso l'Ispettorato Vigilanza Concessioni Autostradali, dapprima all'Agenzia per le Infrastrutture stradali e poi alla Struttura di vigilanza presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111 - art. 36; decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 febbraio 2012, n. 14 - art. 11; decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135 - art. 12. - (T-170055) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 15-3-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 36 del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111; dell'art.
11 del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216 (Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 24 febbraio 2012, n. 14; dell'art.
12 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per
la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, promosso dalla Corte
d'appello di Roma con ordinanza del 27 marzo 2015, iscritta al n. 145
del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 33, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visti l'atto di costituzione dell'ANAS spa nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2017 il Giudice
relatore Nicolò Zanon.
Ritenuto che la Corte d'appello di Roma ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 36 del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111, dell'art. 11 del decreto-legge 29
dicembre 2011, n. 216 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 24 febbraio 2012, n. 14, e dell'art. 12 del decreto-legge
6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della
spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure
di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7
agosto 2012, n. 135;
che le suddette norme sono censurate nella parte in cui hanno
disposto il trasferimento del personale dipendente di ANAS spa, in
servizio presso l'Ispettorato di vigilanza sulle concessionarie
autostradali (IVCA) alla data del 31 maggio 2012, dapprima
all'Agenzia per le infrastrutture stradali ed autostradali e poi alla
Struttura di vigilanza sulle concessionarie autostradali, istituita
presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
che la Corte d'appello di Roma ha sollevato le ricordate
questioni di legittimità costituzionale nell'ambito di un giudizio
avente ad oggetto un reclamo proposto, ex lege 28 giugno 2012, n. 92
(Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una
prospettiva di crescita), avverso la sentenza con la quale il
Tribunale ordinario di Roma ha rigettato un ricorso presentato da ex
dipendenti ANAS spa, tendente ad ottenere l'accertamento della natura
subordinata e a tempo indeterminato dei rapporti di lavoro intercorsi
con ANAS spa - a decorrere da febbraio 2009, per irregolare
utilizzazione di contratti di somministrazione di lavoro temporaneo -
e del conseguente diritto dei lavoratori a transitare nei ruoli del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti a decorrere dal giorno
1° ottobre 2012, ai sensi dell'art. 36, comma 5, del d.l. n. 98 del
2011, come convertito;
che il giudice rimettente, in punto di rilevanza, osserva che, a
suo giudizio, non risultava adeguatamente esplicitata la causale del
ricorso alla somministrazione di lavoro a tempo determinato, con la
quale ANAS ha impiegato i ricorrenti presso l'ufficio IVCA fino al 27
settembre 2012, data di estinzione del rapporto di lavoro in ragione
del trasferimento (disposto in attuazione delle norme impugnate nel
giudizio costituzionale) del solo personale a tempo indeterminato
alle dipendenze dell'Agenzia per le infrastrutture stradali ed
autostradali;
che l'accertata instaurazione di un rapporto di lavoro a tempo
indeterminato tra i reclamanti e ANAS spa determinerebbe il loro
diritto a transitare alle dipendenze del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, proprio in forza delle disposizioni
della cui legittimità costituzionale si dubita, con la conseguenza
che la declaratoria di illegittimità costituzionale della normativa
censurata determinerebbe il difetto di legittimazione passiva del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti rispetto alle domande
azionate nel giudizio, risultando, dunque, evidente il carattere
pregiudiziale della decisione della Corte costituzionale rispetto
alla definizione del giudizio a quo;
che, quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni
sollevate, la Corte d'appello di Roma espone che ANAS spa è gestore
della rete stradale ed autostradale italiana di interesse nazionale,
ha assunto la veste di società per azioni interamente partecipata
dal Ministero dell'economia e delle finanze ed è sottoposta al
controllo ed alla vigilanza del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti;
che ANAS spa ha svolto, fino al 30 settembre 2012, le funzioni di
concedente della rete autostradale a pedaggio e di vigilanza sulle
società concessionarie, proprio attraverso l'IVCA, presso il quale
prestavano servizio i ricorrenti nel giudizio a quo;
che l'art. 36 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, ha
previsto, al comma 1, l'istituzione presso il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, con decorrenza dal 1° gennaio 2012,
dell'Agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali (d'ora in
avanti anche «Agenzia»), disponendo, al comma 4, che «[e]ntro la data
del 30 settembre 2012, l'Agenzia subentra ad Anas s.p.a. nelle
funzioni di concedente per le convenzioni in essere alla stessa
data»;
che il comma 5 del medesimo art. 36 prevede che l'Agenzia
eserciti ogni competenza già attribuita in materia all'IVCA e ad
altri uffici di ANAS spa ovvero ad uffici di amministrazioni dello
Stato, i quali sono conseguentemente soppressi a decorrere dal 1°
gennaio 2012;
che il medesimo comma prevede altresì che il personale degli
uffici soppressi con rapporto di lavoro subordinato a tempo
indeterminato, in servizio alla data del 31 maggio 2012, sia
trasferito all'Agenzia, per formarne il relativo ruolo organico, e
che a tale personale trasferito si applichi la disciplina dei
contratti collettivi nazionali relativi al comparto Ministeri e
dell'Area I della dirigenza;
che, inoltre, sempre il comma in questione stabilisce che il
personale trasferito mantenga il trattamento economico fondamentale
ed accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative,
corrisposto al momento del trasferimento, nonchè l'inquadramento
previdenziale, e che, nel caso in cui il predetto trattamento
economico risulti più elevato rispetto a quello previsto, sia
attribuito per la differenza un assegno ad personam riassorbibile con
i successivi miglioramenti economici a qualsiasi titolo conseguiti;
che, infine, il comma in esame prevede che, con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, si provveda all'individuazione
delle unità di personale da trasferire all'Agenzia e alla riduzione
delle dotazioni organiche e delle strutture delle amministrazioni
interessate al trasferimento delle funzioni, in misura corrispondente
al personale effettivamente trasferito;
che tuttavia, espone il rimettente, i termini previsti per
l'adozione dello statuto dell'Agenzia sono stati più volte
prorogati, dapprima fino al 31 marzo 2012 (ai sensi dell'art. 11 del
d.l. n. 216 del 2011, nel testo originario), poi fino al 31 luglio
2012 (per effetto della modifica del citato art. 11 ad opera della
legge di conversione n. 14 del 2012) e, da ultimo, fino al 30
settembre 2012 (ai sensi dell'art. 12 del d.l. n. 95 del 2012, come
convertito);
che l'art. 11 del d.l. n. 216 del 2011, come convertito, nel
testo modificato dal d.l. n. 95 del 2012, come convertito, ha infine
previsto, al comma 5, che, in caso di mancata adozione, entro il
termine del 30 settembre 2012, dello statuto e del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, l'Agenzia sia soppressa e le
attività e i compiti già attribuiti alla medesima siano trasferiti
al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, a decorrere dal 1°
ottobre 2012, con contestuale trasferimento a quest'ultimo delle
risorse finanziarie umane e strumentali relative all'Ispettorato di
vigilanza sulle concessionarie autostradali;
che, essendo mancata, nonostante i ripetuti rinvii, l'adozione
dello statuto dell'Agenzia ed approssimandosi il termine previsto
dalla legge per il trasferimento al competente Ministero delle
funzioni e dei dipendenti in servizio presso l'IVCA, ANAS spa ha
inviato a questi ultimi una nota datata 27 settembre 2012, con la
quale ha comunicato il trasferimento della titolarità del contratto
di lavoro, ex lege e senza soluzioni di continuità, in capo al
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
che, con il decreto ministeriale 1° ottobre 2012, n. 341, il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha istituito, al suo
interno, la Struttura di vigilanza sulle concessionarie autostradali
(più avanti: «Struttura»), alla quale sono state affidate le
funzioni che avrebbero dovuto essere svolte dall'Agenzia per le
infrastrutture stradali ed autostradali;
che, sempre con tale decreto, alle dipendenze della Struttura è
stato trasferito il personale ex ANAS spa a tempo indeterminato in
servizio presso l'IVCA alla data del 31 maggio 2012, con applicazione
della disciplina dei contratti collettivi nazionali relativi al
comparto Ministeri e all'Area I della dirigenza, secondo le modalità
previste dalla legge;
che il giudice rimettente evidenzia come le disposizioni di legge
descritte abbiano infine comportato il trasferimento tout court, in
ruoli ministeriali, di parte del personale dipendente da ANAS spa,
senza il previo superamento di un pubblico concorso, in contrasto con
i principi di eguaglianza, buon andamento e imparzialità della
pubblica amministrazione, nonchè con il principio dell'accesso ai
pubblici impieghi mediante pubblico concorso, in violazione, quindi,
dell'art. 97 Cost., oltre che degli artt. 3 e 51 Cost.;
che nel giudizio si è costituita ANAS spa concludendo per la non
fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale e
sostenendo che le norme sospettate di incostituzionalità rientrano
nella previsione dell'ultimo comma dell'art. 97 Cost., che ammette
deroghe al principio dell'accesso al pubblico impiego tramite
concorso, in casi limitati e circostanziati, tra i quali rientrerebbe
appunto quello in esame, allo scopo di «salvaguardare le
professionalità assegnate stabilmente al servizio»;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, sostenendo a sua volta la non fondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale;
che l'Avvocatura statale rappresenta, in via preliminare, che
questioni identiche sono state sollevate dal Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, sezione terza, con ordinanza del 18 marzo
2014, e dalla stessa Corte d'appello di Roma, con ordinanza del 18
febbraio 2015, rispettivamente iscritte al n. 138 del registro
ordinanze 2014 e al n. 64 del registro ordinanze 2015, e decise con
l'ordinanza della Corte costituzionale n. 209 del 2015;
che, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, in tema di
procedure di mobilità nel pubblico impiego sarebbe possibile
derogare alla regola generale dell'assunzione di personale tramite
pubblico concorso, in presenza di disposizioni normative speciali che
espressamente prevedano il trasferimento di risorse umane e
strumentali da un ente ad un altro, in virtù di un dislocamento di
funzioni;
che esattamente questo sarebbe avvenuto nel caso di specie, in
particolare per la necessità di eliminare la sovrapposizione, in
capo ad ANAS spa, dei ruoli di concedente e concessionario pubblico,
nonchè di organo di vigilanza su altri concessionari;
che, in particolare, la fattispecie rientrerebbe nell'ambito
applicativo dell'art. 31 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), che assoggetta alla disciplina del
trasferimento di azienda ex art. 2112 del codice civile le vicende
relative al trasferimento o conferimento di attività svolte da
pubbliche amministrazioni o enti pubblici, o loro aziende o
strutture, ad altri soggetti, pubblici o privati, con passaggio
automatico al cessionario dei rapporti di lavoro concernenti gli
addetti all'attività ceduta, per effetto di successione legale che
non necessita del consenso del contraente ceduto (ossia del
dipendente trasferito);
che, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, il personale
in questione sarebbe stato assunto da ANAS spa mediante esperimento
di procedura concorsuale o di selezione pubblica, sicchè sarebbe
improprio ragionare di costituzione di un nuovo rapporto di impiego,
trattandosi, piuttosto, di trasformazione di un già esistente
rapporto di natura pubblicistica in altro rapporto avente
caratteristiche analoghe.
Considerato che la Corte d'appello di Roma dubita della
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97
della Costituzione, dell'art. 36 del decreto-legge 6 luglio 2011, n.
98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15
luglio 2011, n. 111, dell'art. 11 del decreto-legge 29 dicembre 2011,
n. 216 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24
febbraio 2012, n. 14, e dell'art. 12 del decreto-legge 6 luglio 2012,
n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n.
135;
che, ad avviso del rimettente, le suddette norme, nella parte in
cui hanno disposto il trasferimento del personale dipendente di ANAS
spa, in servizio presso l'Ispettorato di vigilanza sulle
concessionarie autostradali (IVCA) alla data del 31 maggio 2012,
dapprima all'Agenzia per le infrastrutture stradali ed autostradali e
poi alla Struttura di vigilanza sulle concessionarie autostradali,
istituita all'interno del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, senza il previo superamento di un pubblico concorso, si
porrebbero in contrasto con i principi di eguaglianza, buon andamento
e imparzialità della pubblica amministrazione, nonchè con il
principio dell'accesso ai pubblici impieghi mediante pubblico
concorso, con conseguente violazione dell'art. 97 Cost., oltre che
degli artt. 3 e 51 Cost.;
che, con ordinanza n. 209 del 2015, questa Corte ha deciso su
identiche questioni sollevate dal Tribunale amministrativo regionale
per il Lazio, sezione terza, con ordinanza del 18 marzo 2014, e dalla
stessa Corte d'appello di Roma, con ordinanza del 18 febbraio 2015,
rispettivamente iscritte al n. 138 del registro ordinanze 2014 e al
n. 64 del registro ordinanze 2015;
che l'odierna ordinanza di rimessione, in punto di non manifesta
infondatezza, riproduce testualmente il contenuto ed i passaggi
argomentativi delle ordinanze di rimessione che hanno dato luogo ai
giudizi decisi da questa Corte con la ricordata ordinanza n. 209 del
2015;
che, nell'ordinanza n. 209 del 2015, questa Corte ha evidenziato
come i giudici a quibus non avessero motivato in punto di
applicabilità, alla fattispecie in esame, dell'art. 31 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), che
assoggetta alla disciplina del trasferimento di azienda ex art. 2112
del codice civile - con conseguente passaggio automatico di
personale, senza necessità di pubblico concorso - le vicende
relative al trasferimento o conferimento di attività svolte da
pubbliche amministrazioni o enti pubblici (o loro aziende o
strutture) ad altri soggetti, pubblici o privati;
che tale carenza di motivazione era conseguenza del fatto che i
giudici rimettenti non avevano valutato se ANAS spa dovesse
considerarsi, o non, "pubblica amministrazione", appunto ai fini
dell'applicazione del citato art. 31 del d.lgs. n. 165 del 2001;
che, d'altra parte, la valutazione sull'applicabilità della
norma da ultimo menzionata alle fattispecie allora in esame risultava
logicamente pregiudiziale rispetto a qualunque motivazione in punto
di non manifesta infondatezza della specifica questione di
legittimità costituzionale sollevata;
che tale valutazione era tanto più necessaria in presenza di
pronunce giurisprudenziali, le quali, ciascuna in funzione
dell'applicazione di una specifica porzione di disciplina ed in epoca
antecedente alle ordinanze di rimessione, avevano affermato che la
trasformazione di ANAS in società per azioni ne avrebbe lasciato
inalterata la natura pubblica (Consiglio di Stato, sezione quarta,
sentenze 12 luglio 2013, n. 3753; 24 maggio 2013, n. 2829; 8 novembre
2011, n. 5904; 24 febbraio 2011, n. 1230), essendosi tradotta nella
mera adozione di una formula organizzativa che non impedisce di
ritenere che ANAS spa abbia «conservato connotati essenziali di un
ente pubblico» (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenze 9
luglio 2014, n. 15594, e 16 luglio 2014, n. 16240);
che la rilevata carenza aveva condotto ad una declaratoria di
manifesta inammissibilità delle questioni, per incompleta
ricostruzione, e conseguente mancata ponderazione, del quadro
normativo di riferimento (sentenza n. 60 del 2015, relativa a
fattispecie riguardante un trasferimento di attività previsto e
disciplinato proprio dall'art. 31 del d.lgs. n. 165 del 2001;
ordinanze n. 115 e n. 90 del 2015), con conseguente compromissione
dell'«iter logico argomentativo posto a fondamento della sollevata
censura» (sentenza n. 18 del 2015);
che l'odierna ordinanza di rimessione non reca nuovi argomenti
rispetto a quelli già vagliati nella citata ordinanza n. 209 del
2015 di questa Corte, sicchè identico deve essere l'esito
dell'attuale giudizio di legittimità costituzionale, dal momento che
non influisce su di esso il sopravvenuto decreto legislativo 19
agosto 2016, n. 175 (Testo unico in materia di società a
partecipazione pubblica), non applicabile, ratione temporis, alla
fattispecie in esame.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 36 del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111, dell'art. 11 del decreto-legge 29
dicembre 2011, n. 216 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 24 febbraio 2012, n. 14, e dell'art. 12 del decreto-legge
6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della
spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure
di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7
agosto 2012, n. 135, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97
della Costituzione, dalla Corte d'appello di Roma, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 marzo 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA