1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 27-6-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 221 SENTENZA 18 - 21 giugno 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Beni culturali - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Disposizioni concernenti il diritto di prelazione dello Stato e degli enti territoriali sulle cessioni di immobili dichiarati d'interesse storico e artistico - Beni oggetto di finanziamento leasing - Applicazione della prelazione solamente per il passaggio del bene nella proprieta' del locatore e non per il passaggio successivo del bene nella proprieta' del locatario - Ricorso del Governo - Disciplina non soddisfacente le esigenze di tutela dei beni culturali cui l'istituto della prelazione e' predisposto - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 dicembre 2005, n. 13, art. 17, comma 2, primo periodo. - Costituzione, artt. 9 e 117, comma secondo, lettera s); statuto speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 4 e 8, numero 3; d.P.R. 1° novembre 1973, n. 690, art. 6, secondo comma. Beni culturali - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Disposizioni concernenti il diritto di prelazione dello Stato e degli enti territoriali sulle cessioni di immobili dichiarati d'interesse storico e artistico - Beni oggetto di contratto c.d. lease-back - Esclusione dell'applicazione della prelazione nell'ipotesi in cui il locatario si obbliga contrattualmente ad esercitare il diritto di riscatto previsto nel contratto di leasing - Ricorso del Governo - Lamentato contrasto con i principi costituzionali in materia di tutela dei beni culturali ed in materia di tutela del patrimonio artistico e culturale - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 dicembre 2005, n. 13, art. 17, comma 2, secondo periodo. - Costituzione, artt. 9 e 117, comma secondo, lettera s); statuto speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 4 e 8, numero 3; d.P.R. 1° novembre 1973, n. 690, art. 6, secondo comma. (007C0845) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 27-6-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17 della legge
della Provincia autonoma di Bolzano 23 dicembre 2005, n. 13
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2006 e per il triennio 2006-2008 - legge finanziaria
2006), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
ricorso notificato il 2 marzo 2006, depositato in cancelleria
l'8 marzo 2006 ed iscritto al n. 45 del registro ricorsi 2006.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2007 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Udito l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e
Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 2 marzo e depositato l'8 marzo
2006, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, con
riferimento agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione - anche in relazione all'art. 6, secondo comma, delle
norme di attuazione dello statuto speciale approvate con d.P.R.
1° novembre 1973, n. 690 - e agli artt. 4 e 8 dello statuto speciale
della Regione Trentino-Alto Adige, approvato con d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670, l'art. 17 della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 23 dicembre 2005, n. 13 (Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione per l'anno finanziario 2006 e per il triennio
2006-2008 - legge finanziaria 2006). Tale norma, sotto la rubrica
«Modifica della legge provinciale 12 giugno 1975, n. 26, recante
"Istituzione della Ripartizione provinciale ai beni culturali e
modifiche ed integrazioni alle leggi provinciali 25 luglio 1970,
n. 16 e 19 settembre 1973, n. 37"», ha per oggetto il diritto di
prelazione dello Stato e degli enti pubblici territoriali sulle
cessioni di immobili dichiarati d'interesse storico e artistico. La
disposizione introdotta dalla Provincia autonoma di Bolzano, al
comma 2, aggiunge, dopo il comma 1 dell'art. 5-quinquies della legge
provinciale 12 giugno 1975, n. 26, il comma 2 il quale stabilisce
testualmente che: «Il diritto di prelazione di cui agli articoli 60,
61 e 62 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, trova
applicazione per i beni oggetto di finanziamento leasing solamente
per il passaggio del bene nella proprietà del locatore e non per il
passaggio successivo del bene nella proprietà del locatario. Il
diritto di prelazione suddetto non trova inoltre applicazione in caso
di operazioni di lease-back, se il locatario si obbliga di esercitare
il diritto di riscatto previsto nel contratto di leasing. In caso di
inadempimento dell'obbligo contrattuale di esercitare il diritto di
riscatto, il diritto di prelazione può essere esercitato entro 60
giorni dalla rispettiva scadenza del contratto di leasing».
Tale normativa, secondo il ricorrente, pone delle limitazioni al
diritto di prelazione dello Stato e degli enti pubblici territoriali
in caso di «alienazione a titolo oneroso», introducendo una
disciplina comunque differenziata della prelazione per i beni
d'interesse storico ed artistico nella Provincia autonoma di Bolzano.
Peraltro, anche laddove essa fosse interpretata come integrazione
legislativa della disciplina nazionale, in relazione ad istituti di
finanziamento, quali il leasing immobiliare e/o il cosiddetto
lease-back, la cattiva utilizzazione da parte della Provincia
autonoma dello strumento legislativo modifica potenzialmente
l'interpretazione della disciplina nazionale, affidata normalmente
alla prassi amministrativa e all'insegnamento della giurisprudenza.
Risulterebbero pertanto violati gli artt. 4 e 8 dello statuto
speciale della Regione Trentino-Alto Adige, a norma dei quali la
potestà delle Province autonome di legiferare nelle materie di loro
competenza - nella specie in materia di tutela e conservazione del
patrimonio storico artistico e popolare (art. 8, numero 3) - deve
essere svolta «in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica». L'art. 9 Cost.,
infatti, impone la tutela del patrimonio storico--artistico della
Nazione e riserva alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117,
secondo comma, lettera s) la «tutela [...] dei beni culturali». Una
disciplina legislativa differenziata per l'esercizio della
prelazione, oltre a mettere in dubbio la competenza esclusiva statale
in materia, introduce nel trattamento giuridico dei beni culturali
elementi di discontinuità non ragionevoli nè concordati, violando
le regole che dovrebbero comunque sorreggere un intervento
integrativo della Provincia autonoma in tale peculiare settore.
Sarebbe, inoltre, vulnerato l'art. 6, secondo comma, del d.P.R.
n. 690 del 1973, a norma del quale «Nei casi in cui è consentita
l'alienazione di beni facenti parte del patrimonio storico, artistico
e popolare, spetta alle province il diritto di prelazione, da
esercitarsi - quando si tratti di beni appartenenti allo Stato - nel
termine e nei modi di cui agli articoli 31 e 32 della legge 1°
giugno 1939, n. 1089» (oggi artt. 60, 61 e 62 del d.lgs. n. 42 del
2004); ancorchè l'esercizio del diritto di prelazione sia trasferito
in capo alla Provincia autonoma di Bolzano, per i beni statali
storico-artistici che siano localizzati nel territorio provinciale,
è interesse della collettività nazionale e dell'amministrazione
statale che la potestà provinciale si svolga con le stesse modalità
e con gli stessi limiti previsti per gli altri beni del «patrimonio
culturale» nazionale. In mancanza di tale condizione, il
trasferimento del diritto statale a favore della Provincia autonoma
lascerebbe un vuoto di funzioni non altrimenti colmabile.
2. - Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di
Bolzano che - anche in una memoria depositata in prossimità
dell'udienza - ha premesso di essere titolare di competenza esclusiva
in materia di beni culturali in forza delle norme statutarie e di
attuazione che le riconoscono tale competenza legislativa primaria,
contestando la tesi del ricorrente secondo cui l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., riserverebbe alla competenza esclusiva
dello Stato la «tutela dei beni culturali». Infatti, in base
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, le
disposizioni di tale legge si applicano alle Regioni a statuto
speciale ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano solo per le
parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a
quelle già attribuite; non essendo stata apportata alcuna modifica
alle competenze della Provincia autonoma di Bolzano, continuano
pertanto ad applicarsi nelle Province autonome esclusivamente lo
statuto speciale e le relative norme d'attuazione. Da qui la
resistente fa discendere la propria legittimazione ad emanare la
disposizione censurata.
Preliminarmente, la Provincia eccepisce l'inammissibilità della
questione per la mancata motivazione, in ricorso, circa la violazione
delle norme costituzionali e dei principi dell'ordinamento della
Repubblica in contrasto con i quali la Provincia stessa avrebbe
legiferato, non essendo all'uopo sufficiente la mera indicazione
delle disposizioni statuarie.
Nel merito, non sarebbe fondato il richiamo all'art. 6, secondo
comma, del citato d.P.R. n. 690 del 1973, poichè il riferimento, ivi
contenuto, agli artt. 31 e 32 della legge n. 1039 del 1939 non
varrebbe nè come fondamento nè come modalità di esercizio generale
del diritto di prelazione ad opera delle Province autonome, ma solo
come criterio da rispettare nei casi specialissimi in cui i beni, per
i quali le Province stesse esercitano tale diritto, appartengano allo
Stato (perchè anche in questo caso spetta comunque alle Province
autonome di esercitare la prelazione). La resistente contesta poi
l'affermazione secondo cui, ancorchè l'esercizio del diritto di
prelazione sia trasferito in capo alla Provincia autonoma di Bolzano
per i beni localizzati nel territorio provinciale, sarebbe interesse
della collettività nazionale e dell'amministrazione statale che la
potestà provinciale si svolga con le stesse modalità e con gli
stessi limiti previsti per gli altri beni del patrimonio culturale
nazionale. Tale assunto comporta che la Provincia, anche nelle
materie in cui ha competenza primaria, si adegui non solo alla
Costituzione ed ai principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica, ma addirittura adotti leggi in tutto e per tutto
identiche alla legislazione dello Stato, con la conseguenza di un
completo svuotamento di ogni potere legislativo della Provincia in
una materia nella quale la stessa ha competenza primaria.
Inoltre, l'applicabilità alla Provincia autonoma di Bolzano
delle disposizioni degli artt. da 59 a 62 del d.lgs. n. 42 del 2004
sarebbe esclusa non solo dall'impossibilità di richiamare
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in virtù del citato
art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, ma anche
dall'art. 8 dello stesso d.lgs., che reca una espressa clausola di
salvaguardia dell'autonomia delle Province autonome di Trento e
Bolzano, prevedendo espressamente che «Nelle materie disciplinate dal
presente codice, restano ferme le potestà attribuite alle regioni a
statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e Bolzano dagli
statuti e dalle relative norme di attuazione».
Infine, la resistente nega che possa ravvisarsi qualsivoglia
violazione dell'art. 9 Cost. - rilevando anche che la tutela e la
promozione del valore fondamentale rappresentato dal paesaggio e dal
patrimonio storico-artistico non possono essere ritenute di esclusiva
spettanza dello Stato - e chiarisce la ratio della norma impugnata.
Questa, lungi dell'escludere il diritto di prelazione nel caso di
leasing finanziario su immobili, si limiterebbe a chiarire e
circoscrivere i casi in cui tale diritto si può esercitare o meno:
nella fattispecie, il diritto di prelazione di cui al primo periodo
della disposizione censurata sui beni oggetto di leasing finanziario
può essere esercitato solamente per il passaggio del bene nella
proprietà del locatore e non per il passaggio successivo del bene
nella proprietà del locatario. Tale disposizione sarebbe ragionevole
in quanto fornisce allo Stato la possibilità di acquistare il bene,
esercitando la prelazione, nel momento in cui esso entra nel
patrimonio della società finanziaria, futura locatrice del bene, ma
non anche in occasione del passaggio successivo in cui il bene si
trasferisce al locatario. La legge provinciale, secondo la
resistente, correttamente qualifica tali contratti come un'unica
operazione con un solo reale passaggio di proprietà, in quanto, con
il cosiddetto leasing finanziario, chi intende utilizzare un certo
bene lo fa acquistare da un'impresa di leasing, per poi farselo
concedere in godimento ed alla fine riscattarlo. La vera causa del
contratto non è un duplice passaggio di proprietà, in quanto la
funzione degli intermediari finanziari è quella di soddisfare il
bisogno del finanziamento legato alla necessità dei soggetti
richiedenti di anticipare nel tempo la disponibilità del potere di
acquisto. Sarebbe quindi logico che alla mano pubblica spetti solo
una volta la possibilità di esercitare il diritto di prelazione,
perchè in tal modo verrebbe protetta anche la libertà di iniziativa
economica.
Parimenti logica e ragionevole sarebbe l'esclusione del diritto
di prelazione nei casi di operazioni di lease-back, se il locatario
si obbliga contrattualmente ad esercitare il diritto di riscatto
previsto nel contratto di leasing, di cui al secondo periodo della
stessa disposizione. In tal caso il diritto di prelazione è escluso
se il bene viene riscattato dall'originario proprietario, in quanto
in realtà non si verifica alcun passaggio di proprietà, dato che
alla fine dell'operazione finanziaria il bene risulta essere
intestato allo stesso proprietario. Al contrario, nell'ipotesi in cui
avvenga il passaggio di proprietà (in quanto il riscatto non viene
esercitato), la Provincia può avvalersi del diritto di prelazione.

Considerato in diritto

1. - La Corte è chiamata a pronunciarsi sulla questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17 della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 23 dicembre 2005, n. 13, (Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione per l'anno finanziario 2006 e
per il triennio 2006-2008 - legge finanziaria 2006), sollevata dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 4 e
8, numero 3, dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto
Adige, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, nonchè in
riferimento agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione anche in relazione all'art. 6, secondo comma, delle
norme di attuazione del medesimo statuto approvate con d.P.R.
1° novembre 1973, n. 690.
La disposizione censurata - che ha introdotto il comma 2
nell'art. 5-quinquies della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 12 giugno 1975, n. 26 - è così formulata: «Il diritto di
prelazione di cui agli articoli 60, 61 e 62 del decreto legislativo
22 gennaio 2004, n. 42 - Codice dei beni culturali e del paesaggio -
trova applicazione per i beni oggetto di finanziamento leasing
solamente per il passaggio del bene nella proprietà del locatore e
non per il passaggio successivo del bene nella proprietà del
locatario. Il diritto di prelazione suddetto non trova inoltre
applicazione in caso di operazioni di lease-back, se il locatario si
obbliga contrattualmente ad esercitare il diritto di riscatto
previsto nel contratto di leasing. In caso di inadempimento
dell'obbligo contrattuale di esercitare il diritto di riscatto, il
diritto di prelazione può essere esercitato entro 60 giorni dalla
scadenza del rispettivo contratto di leasing».
2. - La questione è fondata per quanto concerne il primo periodo
della disposizione; non lo è, invece, riguardo alla regolamentazione
della prelazione nel contratto c.d. di lease-back, di cui al secondo
periodo.
Occorre premettere che il ricorrente, adducendo come parametri le
suddette norme dello statuto, non contesta la competenza della
Provincia autonoma di Bolzano a legiferare in materia di beni
culturali, in conformità a quanto più volte affermato da questa
Corte (sentenze n. 51 del 2006 e n. 340 del 1996), ma deduce
l'illegittimità della disciplina sottoposta a scrutinio in quanto
non in armonia con la Costituzione e con i principi generali
dell'ordinamento dello Stato.
Il riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s) - che
prevede la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dei
beni culturali - mentre da un lato ha la funzione di escludere che
alla Provincia, nella materia in esame, possano derivare
dall'assimilazione alle Regioni a statuto ordinario poteri più ampi
di quelli ad essa attribuiti dallo statuto, dall'altro lato vale a
sottolineare il collegamento tra il precetto di cui all'art. 9 Cost.
e la disposizione attributiva, nei sensi sopra ricordati, della
competenza legislativa in materia. È nell'art 9 Cost., come già
affermato da questa Corte, che ha il suo fondamento l'istituto della
prelazione riguardo ai beni culturali, la quale «si giustifica nella
sua specificità in relazione al fine di salvaguardare beni cui sono
connessi interessi primari per la vita culturale del Paese» (sentenza
n. 269 del 1995).
È il caso di aggiungere che l'art. 8 del codice dei beni
culturali (d.lgs. n. 42 del 2004), nel mantenere ferme le potestà
delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, non
esclude l'applicabilità delle norme sulla prelazione, già previste
dagli artt. da 30 a 34 della legge n. 1089 del 1939. Del resto, la
stessa disposizione provinciale impugnata fa richiamo agli artt. da
60 a 62 del codice medesimo.
3. - Una volta impostata la questione nei termini delineati e
procedendo all'esame delle disposizioni degli artt. 60, 61 e 62 del
d.lgs. n. 42 del 2004, regolanti la prelazione c.d. artistica, da
valutare nel loro stretto collegamento con il precedente art. 59 in
tema di denuncia di trasferimento, si rileva che la disciplina
dell'istituto della prelazione prescinde dalla specificità dei
titoli giuridici degli atti ed ha riguardo soltanto ai loro effetti.
Ciò risulta dal rilievo secondo cui vengono previste e
regolamentate, ai fini precipui della determinazione del
corrispettivo, ipotesi diverse dalla vendita di singoli beni
culturali, purchè comportanti trasferimenti dei medesimi a titolo
oneroso.
Ai fini della risoluzione della presente questione di
costituzionalità non hanno, quindi, importanza le finalità di
finanziamento proprie dello schema negoziale in questione, nè il
fatto che, per quanto concerne la disciplina civilistica, il leasing
non sia un contratto tipico, perchè ciò che rileva sono i
trasferimenti che si verificano nel complessivo ambito del rapporto.
Sotto tale profilo, è sufficiente osservare che il leasing
finanziario si caratterizza di norma per la trilateralità del
rapporto (venditore, acquirente-finanziatore o locatore,
utilizzatore-locatario) e per la pluralità dei trasferimenti.
La proprietà del bene passa nella fase iniziale dal venditore
all'acquirente-finanziatore il quale, nel trasferirne il godimento
all'utilizzatore dietro pagamento del canone, riveste la qualità di
concedente o locatore, cui è correlativa quella di
concessionario-locatario dell'utilizzatore medesimo. Al termine del
rapporto, la proprietà potrà passare a quest'ultimo, che ne ha già
la detenzione, nel caso in cui egli eserciti il diritto di riscatto,
altrimenti resterà in capo al locatore-concedente, che verrà così
a riacquistare la piena disponibilità del bene.
La prima parte della disposizione censurata, la quale in siffatto
schema contrattuale limita la prelazione al primo trasferimento, non
soddisfa le esigenze di tutela dei beni culturali cui l'istituto
della prelazione è predisposto. L'esaurimento del rapporto di
leasing, infatti, non comporta il venir meno della qualità culturale
del bene che ne è stato oggetto e dell'interesse pubblico alla sua
tutela. Quest'ultima va garantita mantenendo l'Amministrazione
provinciale in grado di intervenire, con l'eventuale esercizio della
prelazione, anche nel momento conclusivo della vicenda contrattuale,
in cui l'opzione del locatario realizza - anche a distanza di molti
anni dal primo - un secondo trasferimento di proprietà.
La norma impugnata deve pertanto essere dichiarata illegittima,
nel suo primo periodo, limitatamente alle parole «solamente» e «non».
4. - Alle considerazioni svolte va aggiunta la notazione circa la
permanenza dell'obbligo di denuncia del trasferimento dei beni
culturali, denuncia che, come recentemente ribadito da questa Corte,
ha la funzione fondamentale di rendere nota la titolarità dei beni
in questione e l'identità del soggetto che li detiene (sentenza
n. 405 del 2006). Ciò consente di affermare la non fondatezza della
questione avente ad oggetto la disciplina della prelazione nel
rapporto c.d. di lease-back.
Questo è caratterizzato, infatti, dal trasferimento in
proprietà del bene (culturale) al finanziatore, mentre la detenzione
resta al cedente che conserva il godimento del bene stesso dietro
pagamento del canone. Al termine del rapporto l'utilizzatore potrà
esercitare il riscatto, riunendo così nuovamente proprietà e
detenzione.
La disposizione censurata prevede che, qualora il riscatto non
venga esercitato, sorge il diritto di prelazione. Lo svolgimento
dello schema contrattuale così descritto comporta che a rapporto
esaurito, di norma, la situazione del bene culturale sotto il profilo
che qui interessa (titolarità della proprieta) ritorni ad essere
quella che era all'inizio, mentre non è mai mutato il detentore del
bene. Non vi è, quindi, compromissione degli interessi pubblici alla
tutela del bene culturale, poichè essi sono garantiti dalla
previsione dell'insorgenza del diritto di prelazione in caso di
mancato esercizio del riscatto.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 17, comma 2,
primo periodo, della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 23 dicembre 2005, n. 13, (Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione per l'anno finanziario 2006 e per il triennio
2006-2008 - legge finanziaria 2006), limitatamente alle parole
«solamente» e «non»;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 17, comma 2, secondo periodo, della stessa legge della
Provincia autonoma di Bolzano n. 13 del 2005, promossa dal Presidente
del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione e agli artt. 4 e 8,
numero 3, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige), anche in relazione all'art. 6, secondo
comma, del d.P.R. 1° novembre 1973, n. 690 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige concernente
tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare),
con il ricorso di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 giugno 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Amirante
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 21 giugno 2007.
Il cancelliere: Fruscella
07C0845