1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 24-4-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 94 SENTENZA 6 marzo - 18 aprile 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Disposizioni varie in materia di bilancio e contabilita' pubblica (rifinanziamento della legge della Regione Molise n. 24 del 1990 e concessione di contributi ad associazioni di invalidi ivi contemplate) e di demanio marittimo (disciplina delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di zone di mare territoriale; previsione di un parere regionale preventivo da richiedersi nei procedimenti di consegne ex art. 34 del codice della navigazione). - Legge della Regione Molise 30 gennaio 2018, n. 2 (Legge di stabilita' regionale 2018), artt. 1 e 6, comma 1, lettera a), numero 2). - (T-190094) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 24-4-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 6,
comma 1, lettera a), numero 2), della legge della Regione Molise 30
gennaio 2018, n. 2 (Legge di stabilità regionale 2018), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 30
marzo-4 aprile 2018, depositato in cancelleria il 3 aprile 2018,
iscritto al n. 29 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, prima serie speciale,
dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
udito nella udienza pubblica del 5 marzo 2019 il Giudice relatore
Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Antonio Galasso per la
Regione Molise.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 30 marzo-4 aprile 2018 e depositato
il 3 aprile 2018, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 6,
comma 1, lettera a), numero 2), della legge della Regione Molise 30
gennaio 2018, n. 2 (Legge di stabilità regionale 2018), in
riferimento, rispettivamente, all'art. 117, terzo comma, e all'art.
117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
1.1.- In merito alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge reg. Molise n. 2 del 2018, il ricorrente
premette che la Regione - a fronte di una situazione di disavanzo nel
settore sanitario suscettibile di compromettere l'erogazione dei
livelli essenziali di assistenza (LEA) - ha stipulato, in data 30
marzo 2007, un accordo con il Ministro della salute e con il Ministro
dell'economia e delle finanze (comprensivo di un piano di rientro dal
disavanzo sanitario), il quale, ai sensi dell'art. 1, comma 180,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2005)», individua una serie di interventi volti a
ristabilire l'equilibrio economico e finanziario della Regione nel
rispetto dei LEA e degli adempimenti previsti dall'accordo
Stato-Regioni di cui al comma 173 dello stesso art. 1 della legge n.
311 del 2004.
La mancata realizzazione degli obiettivi individuati dal piano di
rientro, nelle dimensioni e nei tempi stabiliti dalla normativa
statale sopra richiamata, ha portato il Consiglio dei ministri, nella
seduta del 21 marzo 2013, alla nomina di un commissario ad acta per
la realizzazione del piano e per l'attuazione del programma operativo
2015-2018. Questo commissario è stato individuato nella persona del
Presidente pro tempore della Regione, al quale è stato poi
affiancato un sub-commissario, nominato il 18 maggio 2015.
Fatta questa premessa, la difesa statale richiama la
giurisprudenza costituzionale che, in relazione alle leggi regionali
approvate in costanza di mandato commissariale per l'attuazione del
piano di rientro dal disavanzo nel settore sanitario, ha affermato
che la disciplina di questi piani di rientro è riconducibile a due
ambiti di competenza legislativa concorrente: «tutela della salute» e
«coordinamento della finanza pubblica» (art. 117, terzo comma,
Cost.). In particolare, questa Corte ha ritenuto che quanto stabilito
dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», costituisce un
principio fondamentale del coordinamento della finanza pubblica (è
citata la sentenza n. 106 del 2017).
Il ricorrente sottolinea, altresì, che gli accordi stipulati a
tal fine «assicurano, da un lato, la partecipazione delle Regioni
alla definizione dei percorsi di risanamento dei disavanzi nel
settore sanitario e, dall'altro, escludono che le Regioni possano poi
adottare unilateralmente misure - amministrative o normative - con
essi incompatibili» (è richiamata la sentenza n. 51 del 2013).
Nel caso di specie la norma regionale impugnata, rifinanziando la
legge della Regione Molise 25 maggio 1990, n. 24 (Provvidenze in
favore delle Associazioni di tutela degli invalidi), che prevede la
concessione di contributi a favore di associazioni di mutilati e
invalidi, non rispetterebbe «i vincoli imposti dall'esigenza di
rientro dal deficit sanitario» e pregiudicherebbe «il conseguimento
degli obiettivi di risparmio ivi previsti». Di qui il contrasto con i
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica in campo sanitario, stabiliti dalle norme sopra indicate.
In particolare, dalla lettura della Tabella A allegata alla legge
reg. Molise n. 2 del 2018 il ricorrente deduce che il rifinanziamento
dei contributi in parola grava su «fondi di natura sanitaria»;
pertanto, l'impugnato art. 1 della stessa legge regionale
introdurrebbe «un livello ulteriore di assistenza, non essenziale,
non previsto dal D.P.C.M. 12 gennaio 2017 recante "Definizione e
aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza di cui
all'articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502" che la Regione Molise, in quanto sottoposta al Programma
Operativo Straordinario 2015-2018, non può garantire, neppure con
risorse di natura sociale», ai sensi dell'art. 1, comma 174, della
legge n. 311 del 2004.
Il ricorrente conclude sul punto, richiamando la giurisprudenza
costituzionale secondo cui l'autonomia legislativa concorrente delle
Regioni nella materia della tutela della salute e in particolare
nell'ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare
limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del
contenimento della spesa (sono citate le sentenze n. 104 del 2013, n.
91 del 2012 e n. 193 del 2007).
L'art. 1 impugnato, «laddove [...] dispone l'assunzione a carico
del bilancio regionale di oneri aggiuntivi per garantire un livello
di assistenza supplementare», violerebbe, quindi, il principio di
contenimento della spesa pubblica sanitaria, che costituisce un
principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza
pubblica (art. 117, terzo comma, Cost.).
1.2.- Quanto alla seconda questione, il ricorrente precisa che
l'art. 6 della legge reg. Molise n. 2 del 2018 ha apportato una serie
di modifiche alla legge della Regione Molise 5 maggio 2006, n. 5
(Disciplina delle funzioni amministrative in materia di demanio
marittimo e di zone di mare territoriale), e, fra queste, ha
introdotto la lettera o-bis) al suo art. 4, comma 1. A essere
impugnato è quindi l'art. 6, comma 1, lettera a), numero 2), della
legge reg. Molise n. 2 del 2018, il quale aggiunge alle funzioni
spettanti alla Regione anche quella di esprimere «parere regionale
preventivo da richiedersi nei procedimenti di rilascio di concessioni
demaniali marittime ex articolo 36 del Codice della Navigazione,
variazioni al contenuto delle stesse ex articolo 24 del Regolamento
al Codice della Navigazione rilasciati dai Comuni e consegne ex
articolo 34 del Codice della Navigazione».
1.2.1.- Preliminarmente il ricorrente ricostruisce il quadro
costituzionale delle competenze legislative e amministrative in
materia di demanio marittimo, precisando che, dopo la riforma del
Titolo V della Parte seconda della Costituzione, la disciplina
dell'uso dei beni del demanio marittimo afferisce alla materia
«governo del territorio» (art. 117, terzo comma, Cost.) e a quella
residuale del turismo (art. 117, quarto comma, Cost.). La disciplina
degli aspetti dominicali del demanio statale rientrerebbe, invece,
nell'ambito dell'«ordinamento civile», di competenza esclusiva dello
Stato.
Quanto alle funzioni amministrative, la difesa statale sottolinea
come, a fronte delle prime deleghe concernenti le sole funzioni
preordinate al rilascio di concessioni con finalità
turistico-ricreative, solo con l'art. 105 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo
I della legge 15 marzo 1997, n. 59) la delega sia stata estesa anche
alle funzioni relative al «rilascio di concessioni di beni del
demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone
del mare territoriale per finalità diverse da quelle di
approvvigionamento di fonti di energia».
Da questa ricostruzione il ricorrente deduce l'esistenza di una
«separazione tra le funzioni amministrative delegate alle Regioni e
quelle che permangono in capo allo Stato in quanto relative
all'aspetto dominicale dei beni (cd. funzioni dominicali)». In
particolare, la disciplina relativa alla funzione di consegna dei
beni demaniali marittimi alle amministrazioni che ne facciano
richiesta per destinarli «ad altri usi pubblici» rientrerebbe nella
competenza legislativa statale (art. 34 del regio decreto 30 marzo
1942, n. 327, recante «Codice della navigazione»).
Inoltre, ai sensi dell'art. 36 del d.P.R. 15 febbraio 1952, n.
328, recante «Approvazione del regolamento per l'esecuzione del
codice della navigazione (Navigazione marittima)», «[l]a destinazione
temporanea ad altri usi pubblici nell'interesse di altre
amministrazioni dello Stato di determinate parti del demanio
marittimo, di cui all'art. 34 del codice, è autorizzata dal ministro
per la marina mercantile e consta da processo verbale di consegna
redatto dal capo del compartimento. Essa, salvo per i porti di cui
all'art. 19 del codice, non importa corresponsione di canone».
Il terzo comma del medesimo art. 36 stabilisce, infine, che
«[l]'eventuale utilizzazione da parte di terzi di beni demaniali
compresi nelle zone consegnate ad altre amministrazioni in dipendenza
del presente articolo, è disciplinata a norma dell'articolo 36 del
codice dall'autorità marittima mercantile, sentita l'amministrazione
consegnataria. L'autorità marittima mercantile in ogni caso esercita
sui beni stessi i poteri di polizia ai sensi dell'articolo 30 del
codice».
In base a queste disposizioni il ricorrente afferma che sussiste
una competenza legislativa esclusiva statale in merito all'istituto
della consegna di cui all'art. 34 cod. nav., con la conseguenza che
sarebbe escluso l'intervento di organi non statali e, in particolare,
regionali.
1.2.2.- Alla luce delle considerazioni preliminari di cui sopra,
il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che l'art. 6, comma
1, lettera a), numero 2), della legge reg. Molise n. 2 del 2018 - il
quale prevede la necessità di un parere regionale non solo nei
procedimenti di rilascio di concessioni demaniali marittime ex art.
36 cod. nav. e in quelli di variazione del contenuto delle stesse,
«ma anche nei procedimenti di cui all'art. 34 cod. nav.» - violi
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla
competenza legislativa statale la materia «ordinamento civile».
La disposizione impugnata interverrebbe, infatti, «su funzioni
proprie esclusive dello Stato arrecando un vulnus alle prerogative
dominicali di questo sui beni che fanno parte del demanio marittimo».
Il ricorrente aggiunge che «l'istituto della consegna costituisce
manifestazione del potere di disposizione e godimento naturalmente
spettante allo Stato proprietario dei propri beni e, come tale, non
può incontrare i limiti altrimenti derivanti dalle competenze
riconosciute alle Regioni». Dunque, le competenze delle Regioni non
potrebbero incidere sulle facoltà spettanti allo Stato «in quanto
proprietario» (è citata la sentenza n. 370 del 2008).
Da ciò deriverebbe il contrasto della norma regionale impugnata
con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto il
legislatore regionale «pretende di intervenire nella disciplina di un
procedimento che, riguardando una particolare modalità di uso
diretto da parte dello Stato dei beni del demanio marittimo, involge
profili dominicali estranei alle competenze regionali legislative e
amministrative relative all'utilizzazione dei beni demaniali
marittimi».
Peraltro, la norma regionale impugnata si porrebbe anche in
contrasto con «le esigenze funzionali e logistiche essenzialmente
proprie degli organi dello Stato preposti alla tutela di interessi
pubblici primari statali quali la difesa, la sicurezza, il soccorso».
La difesa statale aggiunge che, nel caso di specie, non
sussisterebbe «alcuna necessità di un coinvolgimento diretto della
Regione, neppure a livello meramente consultivo», venendo in rilievo
vicende che afferiscono «all'esercizio delle facoltà, di
disposizione e godimento, inerenti al diritto di proprieta'» dello
Stato sui beni demaniali, riconducibili alla competenza legislativa
di quest'ultimo in materia di «ordinamento civile». Nè sarebbe in
gioco la competenza regionale nell'ambito del «governo del
territorio», che è comunque adeguatamente garantita dal fatto che,
qualora la consegna preveda la realizzazione di opere (che non siano
di preminente interesse statale), queste devono essere conformi agli
strumenti di pianificazione.
In definitiva, l'art. 6, comma 1, lettera a), numero 2), della
legge reg. Molise n. 2 del 2018 violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., poichè vincolerebbe indebitamene ad un parere
regionale la consegna, ex art. 34 cod. nav., di beni facenti parte
del demanio marittimo statale «la cui utilizzazione e destinazione
[...] si determina in esito ad un procedimento amministrativo gestito
esclusivamente da organi dello Stato ai quali è rimessa ogni
opportuna valutazione in merito ai diversi usi pubblici (difesa,
sicurezza, soccorso, etc.) cui adibire i beni».
2.- La Regione Molise si è costituita in giudizio chiedendo che
la questione relativa all'art. 1 della legge reg. Molise n. 2 del
2018 sia rigettata e che l'eventuale pronuncia di incostituzionalità
dell'art. 6, comma 1, lettera a), numero 2), della stessa legge
regionale sia limitata alla parte in cui prevede un parere regionale
preventivo nei procedimenti di consegna ex art. 34 cod. nav.
2.1.- In particolare, con riferimento alla questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, la difesa regionale afferma
che il rifinanziamento della legge reg. Molise n. 24 del 1990 «nulla
ha a che fare con i livelli di assistenza, nè con la spesa sanitaria
in genere». Al contrario, dalla lettura della legge rifinanziata
emergerebbe in modo chiaro che «il finanziamento è teso a favorire
attività istituzionali ed indistinte delle associazioni
considerate».
La resistente aggiunge che dal ricorso non sarebbero deducibili
le ragioni per le quali il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene che le somme destinate siano attribuibili al servizio
sanitario, nè sarebbe dato sapere «quale assistenza supplementare
sia fornita da tali associazioni». La difesa regionale sottolinea
altresì l'«irrisorieta'» del finanziamento previsto (50.000 euro in
tutto), volto alla sopravvivenza delle associazioni previste nella
legge reg. Molise n. 24 del 1990, piuttosto che all'effettuazione di
prestazioni a terzi.
Il finanziamento in parola non graverebbe, inoltre, sul fondo
sanitario regionale ma su altre risorse del bilancio della Regione;
l'indicazione nella Tabella A della «Direzione generale per la
salute» come «Settore di intervento» sarebbe solo il frutto di una
«semplice scelta di organizzazione dell'apparato burocratico
regionale» e non consentirebbe di considerare questo contributo alla
stregua di una spesa sanitaria. Al contrario, il finanziamento di cui
si discute costituirebbe un intervento «di natura extra Gestione
Sanitaria Accentrata di parte Corrente, così come risulta dal
pertinente capitolo di spesa 39300, rubricato "Contrib. a consiglio
reg. unione italiana ciechi mutilati e invalidi lavoro, unione
sordo-muti, associazione invalidi e mutilati civili"».
In definitiva, il contributo finanziario in oggetto non
interferirebbe con le previsioni del piano di rientro dal disavanzo
sanitario cui è sottoposta la Regione Molise e sarebbe estraneo al
programma operativo sanitario e ai LEA ivi contenuti e finanziati.
Pertanto, l'art. 1 della legge reg. Molise n. 2 del 2018 non sarebbe
affetto da alcun vizio di incostituzionalità.
2.2.- Sulla questione di legittimità costituzionale dell'art. 6,
comma 1, lettera a), numero 2), della stessa legge regionale, la
resistente precisa come l'impugnazione sia limitata alla sola lettera
o-bis), aggiunta all'art. 4, comma 1, della legge reg. Molise n. 5
del 2006. Al riguardo, la difesa regionale chiede che l'eventuale
pronuncia di incostituzionalità riguardi solo la parte della lettera
o-bis) in cui è previsto un parere regionale preventivo nei
procedimenti di consegna ex art. 34 cod. nav.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1 e 6, comma 1, lettera a),
numero 2), della legge della Regione Molise 30 gennaio 2018, n. 2
(Legge di stabilità regionale 2018), in riferimento,
rispettivamente, all'art. 117, terzo comma, e all'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione.
2.- L'art. 1 è impugnato nella parte in cui, disponendo il
rifinanziamento, per gli esercizi finanziari 2018-2020, di alcune
«leggi regionali di spesa relative a diversi settori di intervento»,
individua, tra queste, nell'allegata Tabella A (cui fa rinvio lo
stesso art. 1), la legge della Regione Molise 25 maggio 1990, n. 24
(Provvidenze in favore delle Associazioni di tutela degli invalidi) e
la rifinanzia limitatamente all'anno 2018 e per un importo di €
50.000,00.
La legge reg. Molise n. 24 del 1990 disciplina la concessione
annuale di contributi, da parte della Giunta regionale, su conforme
parere della commissione consiliare competente, «alle Sezioni
regionali delle seguenti Associazioni che svolgono sul territorio
regionale attività di alto valore sociale, allo scopo di favorire lo
svolgimento dei compiti istituzionali, escluse le Associazioni
combattentistiche e d'Arma: - Associazione nazionale mutilati ed
invalidi del lavoro (A.N.M.I.L.), riconosciuta con decreto del
Presidente della Repubblica del 31 marzo 1979; - Unione italiana
ciechi (U.I.C.), riconosciuta con decreto del Presidente della
Repubblica del 23 dicembre 1978; - Ente nazionale sordomuti (E.N.S.),
riconosciuto con decreto del Presidente della Repubblica del 31 marzo
1979; - Associazione nazionale Mutilati ed Invalidi civili,
riconosciuta con decreto del Presidente della Repubblica del 23
dicembre 1978» (art. 1, primo comma).
È previsto, altresì, che con deliberazione del Consiglio
regionale possa essere decisa «l'ammissione di altri Organismi
associativi riconosciuti con decreto del Presidente della Repubblica,
che presentino i necessari requisiti e finalità sociali» (art. 1,
secondo comma).
Il ricorrente deduce la riconducibilità della detta spesa
all'ambito sanitario in virtù dell'imputazione dell'intervento al
settore della «Direzione generale per la salute», presente nella
Tabella A allegata alla legge reg. Molise n. 2 del 2018. L'art. 1
della stessa legge reg. Molise n. 2 del 2018 è quindi impugnato
perchè introdurrebbe «un livello ulteriore di assistenza, non
essenziale», non previsto dal decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 12 gennaio 2017 (Definizione e aggiornamento dei livelli
essenziali di assistenza, di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502), che la Regione Molise non
potrebbe assicurare in quanto sottoposta ai vincoli derivanti dal
piano di rientro dal disavanzo sanitario.
Di conseguenza, anche alla luce della consolidata giurisprudenza
costituzionale, la norma contestata violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost. (in relazione sia al coordinamento della finanza
pubblica sia alla tutela della salute), in quanto - prevedendo la
concessione di contributi a favore di associazioni di mutilati e
invalidi - non rispetterebbe i vincoli imposti dal piano di rientro
dal disavanzo sanitario e pregiudicherebbe il conseguimento degli
obiettivi di risparmio ivi previsti, con conseguente violazione dei
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica in campo sanitario, posti dall'art. 2, commi 80 e 95, della
legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2010)».
La difesa regionale non contesta l'esistenza dei vincoli
derivanti dal piano di rientro ma sottolinea come il rifinanziamento
della legge reg. Molise n. 24 del 1990 non riguardi livelli di
assistenza, nè la spesa sanitaria in generale. Peraltro, il
finanziamento in parola non graverebbe sul fondo sanitario regionale
ma su altre risorse del bilancio della Regione. Il contributo
finanziario in oggetto non interferirebbe quindi con le previsioni
del piano di rientro dal disavanzo sanitario cui è sottoposta la
Regione Molise e sarebbe estraneo al programma operativo sanitario e
ai livelli essenziali di assistenza ivi contenuti e finanziati.
2.1.- Questa Corte ha ripetutamente affermato che la disciplina
dei piani di rientro dai deficit di bilancio in materia sanitaria è
riconducibile a un duplice ambito di potestà legislativa
concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.: tutela della
salute e coordinamento della finanza pubblica. In particolare,
costituisce un principio fondamentale di coordinamento della finanza
pubblica quanto stabilito dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge n.
191 del 2009, con la conseguenza che sono vincolanti, per le regioni
che li abbiano sottoscritti, gli accordi previsti dall'art. 1, comma
180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2005)», finalizzati al contenimento della spesa sanitaria
e al ripianamento dei debiti.
Infatti «[t]ali accordi assicurano, da un lato, la partecipazione
delle Regioni alla definizione dei percorsi di risanamento dei
disavanzi nel settore sanitario e, dall'altro, escludono che la
Regione possa poi adottare unilateralmente misure - amministrative o
normative - con essi incompatibili (sentenza n. 51 del 2013). Qualora
poi si verifichi una persistente inerzia della Regione rispetto alle
attività richieste dai suddetti accordi e concordate con lo Stato,
l'art. 120, secondo comma, Cost. consente l'esercizio del potere
sostitutivo straordinario del Governo, al fine di assicurare
contemporaneamente l'unità economica della Repubblica e i livelli
essenziali delle prestazioni concernenti il diritto fondamentale alla
salute (art. 32 Cost.). A tal fine il Governo può nominare un
Commissario ad acta, le cui funzioni, come definite nel mandato
conferitogli e come specificate dai programmi operativi (ex art. 2,
comma 88, della legge n. 191 del 2009), devono restare, fino
all'esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da ogni
interferenza degli organi regionali - anche qualora questi agissero
per via legislativa - pena la violazione dell'art. 120, secondo
comma, Cost.» (sentenza n. 266 del 2016). Sono state così ritenute
illegittime le leggi approvate da regioni sottoposte ai vincoli
suddetti, che interferivano con i compiti del Commissario ad acta,
anche quando questa interferenza era «meramente potenziale» (tra le
più recenti, sentenze n. 247, n. 199 e n. 117 del 2018, n. 190, n.
106 e n. 14 del 2017).
Sulla base di siffatta ricostruzione la Corte ha dichiarato
illegittime leggi regionali che, tra l'altro: prevedevano forme di
assistenza a persone affette da disturbi dello spettro autistico e
disturbi pervasivi dello sviluppo (sentenza n. 247 del 2018);
assicuravano forme di assistenza a persone in età evolutiva con
disturbi del neurosviluppo e patologie neuropsichiatriche e con
disturbi dello spettro autistico (sentenza n. 199 del 2018); erano
finalizzate a incrementare i livelli essenziali di assistenza
(sentenza n. 117 del 2018); istituivano il Servizio delle professioni
sanitarie e quello sociale professionale presso tutte le aziende
sanitarie e ospedaliere (sentenza n. 190 del 2017); individuavano le
attività odontoiatriche non soggette ad autorizzazione sanitaria o a
segnalazione certificata di inizio attività (sentenza n. 106 del
2017); consentivano la proroga del personale precario del Sistema
sanitario regionale (sentenza n. 14 del 2017); prevedevano misure di
contenimento della spesa sanitaria ma «in modo del tutto disarmonico
rispetto alle scelte commissariali» (sentenza n. 266 del 2016);
semplificavano le procedure di cessione dell'autorizzazione e
dell'accreditamento delle strutture sanitarie e sociosanitarie
(sentenza n. 227 del 2015); istituivano fondi straordinari (sentenza
n. 141 del 2014); disponevano l'assunzione a carico del bilancio
regionale di oneri aggiuntivi per garantire un livello di assistenza
supplementare in contrasto con gli obiettivi di risanamento del piano
di rientro (sentenza n. 104 del 2013).
Benchè dunque la giurisprudenza costituzionale offra un'ampia e
variegata gamma di leggi regionali dichiarate illegittime per
contrasto con gli anzidetti parametri costituzionali, a causa
dell'interferenza, anche solo potenziale, con il piano di rientro dal
disavanzo sanitario e con i poteri del commissario, essa presenta
anche casi nei quali questa interferenza è stata ritenuta
insussistente e si è esclusa, di riflesso, l'illegittimità
costituzionale della norma regionale censurata.
Ciò è accaduto quando è stata rinvenuta nella disposizione
impugnata una finalità diversa da quella della tutela della salute.
Così, ad esempio, è stata ritenuta non fondata la questione
relativa a una norma regionale che allargava «la platea dei
beneficiari dell'esenzione dal pagamento del ticket sanitario,
includendo i minori affidati dall'autorità giudiziaria a famiglie
ospitanti e i minori in adozione, per i primi due anni di presa in
carico», sull'assunto della natura socio-assistenziale della
disposizione (sentenza n. 172 del 2018).
2.2.- Sulla scorta di questa giurisprudenza si deve concludere
che la questione promossa nell'odierno giudizio non è fondata. è
evidente, infatti, che la finalità della norma impugnata è quella
di erogare un contributo economico - peraltro per un solo anno e per
importi modesti - ad associazioni di invalidi che perseguono le
finalità sociali individuate nei loro atti costitutivi, certamente
non di assistenza sanitaria.
L'ambito applicativo della disposizione oggetto dell'impugnativa
statale esula, pertanto, da quello oggetto di garanzia dei livelli
essenziali di assistenza.
Va precisato che non risulta decisiva, ai fini della
riconducibilità della spesa all'ambito sanitario, l'imputazione
dell'intervento al settore della «Direzione generale per la salute»,
presente nella Tabella A allegata alla legge reg. Molise n. 2 del
2018. Siffatta indicazione di un determinato settore organizzativo
dell'amministrazione competente, se può costituire un indizio da
apprezzare in caso di incertezza, ai fini della valutazione più
complessiva sulla finalità di una determinata voce di spesa e di
conseguenza sulla sua attinenza a una certa materia, non può essere
considerata risolutiva quando, come nel caso di specie, non vi siano
dubbi sull'estraneità dell'intervento alla materia sanitaria. Non è
casuale del resto che un'identica imputazione, quanto a settore
organizzativo di intervento, sia disposta anche per voci di spesa
previste in altre leggi della stessa Regione, anch'esse oggetto di
rifinanziamento da parte della normativa in esame, e non impugnate
dal ricorrente.
Si deve pertanto concludere dichiarando che non è fondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge reg.
Molise n. 2 del 2018 in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.
3.- La seconda questione promossa dal Presidente del Consiglio
dei ministri ha ad oggetto l'art. 6 della legge reg. Molise n. 2 del
2018. In particolare, è impugnato l'art. 6, comma 1, lettera a),
numero 2), il quale - introducendo la lettera o-bis) all'art. 4,
comma 1, della legge della Regione Molise 5 maggio 2006, n. 5
(Disciplina delle funzioni amministrative in materia di demanio
marittimo e di zone di mare territoriale) - ha aggiunto alle funzioni
spettanti alla Regione in materia di demanio marittimo anche quella
di esprimere «parere regionale preventivo da richiedersi nei
procedimenti di rilascio di concessioni demaniali marittime ex
articolo 36 del Codice della Navigazione, variazioni al contenuto
delle stesse ex articolo 24 del Regolamento al Codice della
Navigazione rilasciati dai Comuni e consegne ex articolo 34 del
Codice della Navigazione».
Dal ricorso si deduce che il Presidente del Consiglio dei
ministri non impugna per intero la disposizione ma solo la parte di
essa in cui è prescritto un parere regionale «anche nei procedimenti
di cui all'art. 34 cod. nav.», sull'assunto che la norma impugnata
intervenga «su funzioni proprie esclusive dello Stato arrecando un
vulnus alle prerogative dominicali di questo sui beni che fanno parte
del demanio marittimo», con conseguente violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla competenza
legislativa statale la materia «ordinamento civile».
La resistente si difende chiedendo che l'eventuale pronuncia di
incostituzionalità riguardi solo la parte della lettera o-bis) in
cui è previsto il parere regionale preventivo nei procedimenti di
consegna ex art. 34 del regio decreto 30 marzo 1942, n. 327, recante
«Codice della navigazione».
3.1.- Preliminarmente, occorre definire l'ambito applicativo
della norma impugnata, che va circoscritto alla previsione di un
«parere regionale preventivo da richiedersi nei procedimenti
[relativi alle] consegne ex articolo 34 del Codice della
Navigazione».
Il citato art. 34 cod. nav. prevede che «[c]on provvedimento del
Ministro per le comunicazioni su richiesta dell'amministrazione
statale, regionale o dell'ente locale competente, determinate parti
del demanio marittimo possono essere destinate ad altri usi pubblici,
cessati i quali riprendono la loro destinazione normale». Esso
disciplina dunque l'istituto della consegna in uso gratuito, per la
cui applicazione devono ricorrere tre requisiti: 1) l'esistenza di
una parte di demanio marittimo e quindi l'assolvimento di funzioni di
pubblica utilità da parte di un'amministrazione statale, regionale o
dell'ente locale; 2) la temporaneità della destinazione e quindi
dell'utilizzo; 3) la destinazione ad altro uso pubblico e quindi
l'assenza di uno scopo lucrativo.
L'art. 36, primo comma, del d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328,
recante «Approvazione del regolamento per l'esecuzione del codice
della navigazione (Navigazione marittima)», stabilisce a sua volta
che «[l]a destinazione temporanea ad altri usi pubblici
nell'interesse di altre amministrazioni dello Stato di determinate
parti del demanio marittimo, di cui all'art. 34 del codice, è
autorizzata dal ministro per la marina mercantile e consta da
processo verbale di consegna redatto dal capo del compartimento.
Essa, salvo per i porti di cui all'art. 19 del codice, non importa
corresponsione di canone». Il terzo comma del medesimo art. 36
stabilisce, infine, che «[l]'eventuale utilizzazione da parte di
terzi di beni demaniali compresi nelle zone consegnate ad altre
amministrazioni in dipendenza del presente articolo, è disciplinata
a norma dell'articolo 36 del codice dall'autorità marittima
mercantile, sentita l'amministrazione consegnataria. L'autorità
marittima mercantile in ogni caso esercita sui beni stessi i poteri
di polizia ai sensi dell'articolo 30 del codice».
La descritta disciplina del procedimento di consegna costituisce
espressione della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella
regolazione degli aspetti dominicali del demanio marittimo, in quanto
rientranti nella materia dell'«ordinamento civile», come
ripetutamente affermato dalla giurisprudenza costituzionale (tra le
più recenti, sentenze n. 22 del 2013, n. 370, n. 102 e n. 94 del
2008, n. 427 e n. 286 del 2004, n. 150 del 2003 e n. 343 del 1995).
Ne consegue che la norma regionale impugnata, nella parte in cui
introduce nel procedimento di consegna ex art. 34 cod. nav. un parere
preventivo della Regione - che, tra l'altro, potrebbe coincidere con
l'amministrazione richiedente la consegna -, invade l'ambito
riservato al legislatore statale nella definizione degli aspetti
dominicali del regime dei beni del demanio marittimo.
È dunque fondata, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 1, lettera a), numero 2), della legge reg. Molise
n. 2 del 2018 nella parte in cui aggiunge la lettera o-bis) all'art.
4, comma 1, della legge reg. Molise n. 5 del 2006, limitatamente alle
parole «e consegne ex articolo 34 del Codice della Navigazione»,
contenute nella citata lettera o-bis).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1,
lettera a), numero 2), della legge della Regione Molise 30 gennaio
2018, n. 2 (Legge di stabilità regionale 2018), nella parte in cui
aggiunge la lettera o-bis) all'art. 4, comma 1, della legge della
Regione Molise 5 maggio 2006, n. 5 (Disciplina delle funzioni
amministrative in materia di demanio marittimo e di zone di mare
territoriale), limitatamente alle parole «e consegne ex articolo 34
del Codice della Navigazione», contenute nella citata lettera o-bis);
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Molise n. 2 del 2018,
nella parte in cui, rinviando alla Tabella A allegata alla stessa
legge regionale, rifinanzia la legge della Regione Molise 25 maggio
1990, n. 24 (Provvidenze in favore delle Associazioni di tutela degli
invalidi), promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., con il ricorso indicato
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 marzo 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 aprile 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA