1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 29-3-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 febbraio 2000
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 febbraio 2000 (della provincia autonoma di Trento) Agricoltura e foreste - Razionalizzazione degli interventi nei settori agricolo, agroalimentare, agroindustriale e forestale - Programmi e fondi della provincia autonoma di Trento relativi alla politica agricola - Denunciato assoggettamento ad un meccanismo di programmazione nazionale unitario e vincolante - Invasione di funzioni di spettanza provinciale. - Legge 23 dicembre 1999, n. 499, art. 2, comma 1, in connessione con il comma 5. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 21 e 29, 9, n. 8, e 16, nonche' titolo VI, come modificato dalla 1egge 30 novembre 1989, n. 386; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2, 3 e 4. Agricoltura e foreste - Razionalizzazione degli interventi nei settori agricolo, agroalimentare, agroindustriale e forestale - Attribuzione al Ministro delle politiche agricole e forestali del potere di definire "linee di indirizzo e coordinamento" e "indicazioni per l'omogenea redazione dei programmi regionali" - Denunciato assoggettamento della provincia autonoma di Trento - Insussistenza dei requisiti procedurali e sostanziali per l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento. - Legge 23 dicembre 1999, n. 499, art. 2, comma 4. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 21 e 29, 9, n. 8, e 16, nonche' titolo VI, come modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2, 3 e 4. Agricoltura e foreste - Razionalizzazione degli interventi nei settori agricolo, agroalimentare, agroindustriale e forestale - Previsto inserimento dei programmi agricoli regionali e provinciali nel documento programmatico agroalimentare soggetto ad approvazione da parte del CIPE - Denunciata invasione di funzioni amministrative spettanti alla provincia autonoma di Trento - Violazione dello Statuto per il Trentino-Alto Adige e delle relative norme di attuazione. - Legge 23 dicembre 1999, n. 499, art. 2, comma 5, in connessione con il comma 7. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 21 e 29, 9, n. 8, e 16, nonche' titolo VI, come modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2, 3 e 4. Agricoltura e foreste - Razionalizzazione degli interventi nei settori agricolo, agroalimentare, agroindustriale e forestale - Aggiornamenti annuali del documento programmatico agroalimentare - Approvazione da parte del CIPE, senza iniziativa e partecipazione della provincia autonoma di Trento - Denunciata invasione di funzioni spettanti a quest'ultima - Violazione dello Statuto per il Trentino-Alto Adige e delle relative norme di attuazione. - Legge 23 dicembre 1999, n. 499, art. 2, comma 6. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 21 e 29, 9, n. 8, e 16, nonche' titolo VI, come modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2, 3 e 4. Agricoltura e foreste - Razionalizzazione degli interventi nei settori agricolo, agroalimentare, agroindustriale e forestale - Mancata presentazione dei programmi agricoli regionali e provinciali - Predisposizione da parte del Ministero ai sensi dell'art. 5 d.lgs. n. 112/1998 - Denunciata insussistenza dei presupposti giustificativi del potere statale sostitutivo - Lesione di funzioni amministrative spettanti alla provincia autonoma di Trento Violazione dello Statuto per il Trentino-Alto Adige e delle relative norme di attuazione. - Legge 23 dicembre 1999, n. 499, art. 2, comma 9. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 21 e 29, 9, n. 8, e 16, nonche' titolo VI, come modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; artt. 2, 3 e 4. Agricoltura e foreste - Razionalizzazione degli interventi nei settori agricolo, agroalimentare, agroindustriale e forestale - Regimi di aiuto contenuti nel documento programmatico agroalimentare - Prevista notificazione alla Commissione europea entro quindici giorni dall'approvazione di quest'ultimo - Denunciata duplicazione dell'onere gia' adempiuto dalla provincia autonoma di Trento al momento dell'approvazione delle leggi provinciali che prevedono aiuti - Violazione dello Statuto per il Trentino-Alto Adige e delle relative norme di attuazione. - Legge 23 dicembre 1999, n. 499, art. 2, comma 10. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 21 e 29, 9, n. 8, e 16, nonche' titolo VI, come modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2, 3 e 4. (000C0164) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 29-3-2000)

Ricorso per la provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Lorenzo
Dellai, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale
n. 94 del 21 gennaio 2000 (all. 1), rappresentata e difesa - come
da procura speciale del 25 gennaio 2000 (rep. n. 24133) rogata dal
dott. Claudio Nanfitò in qualità di ufficiale rogante della
provincia stessa (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di
Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso
lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale, dell'art. 2, commi
1, 4, 5, 6, 7, 9 e 10, della legge 23 dicembre 1999, n. 499,
"Razionalizzazione degli interventi nei settori agricolo,
agroalimentare, agroindustriale e forestale", pubblicata in
Gazzetta Ufficiale, serie generale n. 305 del 30 dicembre 1999, per
violazione dell'art. 8, nn. 21) e 29) dello Statuto; dell'art. 9,
n. 8) dello Statuto; dell'art. 16 dello Statuto; dell'autonomia
finanziaria di cui al titolo VI, come modificato dalla legge 30
novembre 1989, n. 386; delle relative norme di attuazione, ed in
particolare degli artt. 2, 3 e 4 del d.lgs. n. 266 del 1992; dei
principi costituzionali in materia di indirizzo e coordinamento;
per i profili e nei modi di seguito illustrati.

F a t t o

La legge 23 dicembre 1999, n. 499, oggetto del presente giudizio
contiene norme rivolte, come appare dal titolo, alla
"Razionalizzazione degli interventi nei settori agricolo,
agroalimentare, agroindustriale e forestale".
In tale prospettiva l'art. 1 (che non forma oggetto di
contestazione) individua le finalità proprie della legge
nell'"assicurare coerenza programmatica e continuità pluriennale
agli interventi pubblici nei settori agricolo, agroalimentare,
agroindustriale e forestale, favorendone l'evoluzione strutturale"
(lett. a), nell'"accrescere, mediante l'armonizzazione dei costi
medi di produzione con quelli degli altri Paesi dell'Unione
europea, le capacità concorrenziali del sistema agroalimentare
italiano nel mercato europeo ed internazionale perseguendo la
massima valorizzazione delle produzioni agricole e la tutela del
consumatore, nonchè il riequilibrio delle strutture produttive
nella diverse aree del Paese" (lett. b), e nel "promuovere le
politiche di sviluppo sostenibile di salvaguardia del mondo rurale,
attraverso il sostegno all'economia multifunzionale nel quadro di
uno sviluppo sostenibile e del riequilibrio del territorio rurale"
(lett. c).
Si tratta di finalità ed obbiettivi largamente condivisibili, e
di fatto anche condivisi dalla provincia autonoma di Trento nella
legislazione adottata in attuazione della potestà legislativa
primaria ad essa conferita dall'art. 8 nn. 21) o 29)
(rispettivamente concernenti le materie della agricoltura, foreste
e Corpo forestale, patrimonio zootecnico, istituti fitopatologici,
consorzi agrari e stazioni agrarie sperimentali, servizi
antigrandine, bonifica e addestramento e formazione professionale),
della potestà legislativa secondaria ad essa conferita dall'art 9,
n. 8) (in materia di incremento della produzione industriale) ed
ovviamente nell'esercizio delle rispettive potestà amministrative
ai sensi dell'art. 16 dello statuto di autonomia.
Così da tempo la provincia si è dotata di una completa ed
articolata disciplina, in particolare attraverso molteplici leggi
provinciali quali (limitandosi ad indicare le leggi base, e non le
successive integrazioni e modificazioni); la legge provinciale 26
novembre 1976, n. 39, nonchè 31 agosto 1981, n. 17, per quanto
riguarda l'agricoltura attraverso la legge provinciale 23 novembre
1978, n. 48, per quanto riguarda le foreste; attraverso la legge
provinciale 3 settembre 1987, n. 21, per quanto riguarda la
formazione professionale; attraverso la legge provinciale 3
dicembre 1999, n. 6, per quanto riguarda il sostegno all'economia e
lo sviluppo della nuova imprenditorialità.
La questione sollevata con il presente ricorso non ha dunque a
che vedere con i fini posti dalla legge, ma con la organizzazione
rigidamente concatenata ed unitaria, che essa assegna agli
interventi dei diversi soggetti, tra cui la provincia autonoma di
Trento, la cui posizione risulta in pratica completamente
assimilata a quella delle regioni a statuto ordinario.
In questi termini, la questione investe vari commi dell'art. 2,
che occorre ora analiticamente esaminare.
Il comma 1 dell'art. 2 è dedicato alla individuazione delle
risorse destinate "alle finalità di cui all'art. 1 per il
quadriennio 1999-2002". Si tratta, in particolare:
delle "risorse finanziarie recate specificamente dalla
presente legge", che vengono poi quantificate ai successivi commi 2
e 3 (tali commi non sono oggetto di impugnazione, in quanto essi si
limitano a definire l'ammontare dell'impegno finanziario dello
Stato);
dei "fondi che le regioni iscrivono autonomamente nei propri
bilanci";
dei "fondi erogati dal Fondo di rotazione di cui all'art. 5
della legge 16 aprile 1987, n. 113, per l'attuazione dei
regolamenti comunitari a fini strutturali";
dei fondi "recati annualmente dalla legge finanziaria e
destinati alle competenze regionali nei settori agricolo,
agroalimentare, agroindustriale e forestale";
dei fondi "di competenza statale destinati in particolare ai
settori dell'irrigazione, dell'agroindustria e del riordino
fondiario, per l'attuazione dei programmi di interventi in settori
specifici";
dei fondi "previsti dal Fondo per lo sviluppo della
meccanizzazione in agricoltura di cui all'art. 12 della legge 27
ottobre 1996, n. 910".
Risulta evidente che in tale elenco rientrano tutti i fondi a
qualunque titolo destinati dalla provincia al settore agricolo; in
pratica ai soli fondi che - in quanto riferiti al territorio
provinciale - non hanno una gestione provinciale sono quelli per
interventi relativi ad ambiti che rimangono nella competenza
statale.
Si è già detto che la ricorrente provincia non contesta le
finalità di cui all'art 1. Potrebbe dunque sembrare che non vi sia
ragione di contestare la destinazione "alle finalità di cui
all'art. 1" dei fondi a gestione provinciale: perchè ciò non
farebbe che sottolinearne una destinazione già in atto, e comunque
condivisa dalla provincia.
Ma il fatto è che i fondi elencati al comma 1 non solo risultano
genericamente (ed accettabilmente) destinati a tali finalità, ma
risultano poi ulteriormente destinati, al comma 5 dello stesso art.
2, a "finanziare gli interventi previsti dal Documento
programmatico agricolo, agroalimentare, agroindustriale e forestale
nazionale".
Ciò che la provincia autonoma di Trento contesta, dunque, non è
la generale finalizzazione delle risorse destinate all'agricoltura
da qualunque livello istituzionale alle finalità dell'art. 1, dato
che tali finalità sono le condivise finalità della politica
agricola nel suo complesso, ma l'inserimento operativo delle
proprie risorse in un meccanismo di programmazione vincolato ed in
parte eterodiretto ad opera di organi statali, o comunque di organi
diversi dagli organi istituzionali della ricorrente provincia.
Esaminiamo ora in dettaglio i caratteri di tale meccanismo.
Secondo il comma 4, dell'art. 2, entro trenta giorni dall'entrata
in vigore della legge il Ministro delle politiche agricole e
forestali, "in coerenza con i vincoli posti dagli accordi
internazionali e dalla politica agricola dell'Unione europea e con
le indicazioni del Documento di programmazione
economico-finanziaria", nonchè sulla base di una non meglio
definita "Piattaforma programmatica di politica agricola
nazionale", "definisce le linee di indirizzo e coordinamento per
gli interventi da realizzare nei settori agricolo, agroalimentare,
agroindustriale e forestale, nonchè le indicazioni per l'omogenea
redazione dei programmi regionali".
La legge non precisa neppure gli effetti delle "linee di
indirizzo e coordinamento". Precisa invece (comma 5) che spetta
sempre al Ministro delle politiche agricole e forestali di
"presentare" il "Documento programmatico agroalimentare" al CIPE
"ai fini della verifica di coerenza con la programmazione generale
e della relativa approvazione": approvazione la quale a sua volta
"comporta la contestuale attribuzione dei fondi di cui al comma 2",
cioè dei fondi specificamente recati dalla legge n. 499 del 1999.
Si deve qui ricordare che, come sopra enunciato, lo stesso comma
5 vincola tutti i fondi destinati all'agricoltura, di cui al comma
1, al finanziamento degli interventi del Documento programmatico
agroalimentare, da approvarsi dal CIPE. Ed infatti il comma 7
dell'art. 2 specifica, analiticamente, che tale Documento
programmatico agroalimentare è costituito:
a) dai "programmi agricoli, agroalimentari, agroindustriali e
forestali, nonchè di sviluppo rurale predisposti da ogni singola
regione e provincia autonoma";
b) dai "programmi di formazione professionale, volti ad
agevolare l'inserimento di giovani nel settore primario, realizzati
dalle regioni e dalle province autonome di intesa con istituti di
istruzione secondaria, professionale e facoltà universitarie ad
indirizzo agricolo-forestale e agroindustriale delle università
degli studi, e dagli interventi a favore della imprenditorialità
giovanile";
c) dai "programmi interregionali o dalle azioni comuni
riguardanti l'insieme delle regioni e delle province autonome, da
realizzare in forma cofinanziata";
d) dalle "attività realizzate dal Ministro delle politiche
agricole e forestali ai sensi del d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143";
e) dagli "interventi pubblici e dalle azioni di sostegno
previsti dal d.lgs. 30 aprile 1995, n. 173, e dalle misure di
razionalizzazione del settore";
f) dai "programmi di interventi predisposti dalla società
Sviluppo Italia e da altre strutture operanti a livello nazionale
nel settore agricolo, agroalimentare, agroindustriale e forestale".
Ricapitolando, il complesso e macchinoso meccanismo vincolistico
della programmazione in agricoltura di base, per quanto riguarda
l'attivita di interesse della ricorrente provincia, sui seguenti
elementi.
In primo luogo vengono definite dal Ministro delle politiche
agricole e forestali le "linee di indirizzo e coordinamento per gli
interventi da realizzare nei settori agricolo, agroalimentare,
agroindustriale e forestale", nonchè "le indicazioni per
l'omogenea redazione dei programmi regionali".
In secondo luogo, a cascata, si formano i "programmi agricoli,
agroalimentari, agroindustriali e forestali, nonchè di sviluppo
rurale predisposti da ogni singola regione e provincia autonoma", i
quali però non appaiono operativi, ma debbono essere presentati al
Ministero, per "entrare" nel Documento programmatico
agroalimentare.
In terzo luogo, in tale documento essi sono soggetti ad un potere
di approvazione affidato al CIPE, che lo esercita sulla base di una
"verifica della coerenza con la programmazione generale": e sembra
dunque palese che per questa via trova sanzione anche il vincolo
delle regioni e - per quanto qui interessa - della provincia
autonoma di Trento alla misteriosa "Piattaforma programmatica dl
politica agricola nazionale" (della quale anche una ricerca
informatica condotta sulla legislazione vigente non ha consentito
di trovare notizie), e soprattutto alle predette linee di indirizzo
e coordinamento per gli interventi da realizzare, nonchè alle
indicazioni per l'omogenea redazione dei programmi regionali.
Così costruito il meccanismo di programmazione in agricoltura,
il comma 6, dell'art. 2 disciplina poi, sia pure in modo alquanto
ellittico, l'eventuale adeguamento annuale del Documento
programmatico agroalimentare.
Per ragioni di coerenza normativa si suppone (non essendo
precisato in modo esplicito) che vi debba provvedere il CIPE, con
il coinvolgimento procedimentale degli stessi organi nazionali che
avevano partecipato all'approvazione. A quel che sembra, invece,
tale adeguamento prescinde da una iniziativa delle regioni e
province autonome.
Infine la legge prevede addirittura un potere statale di
sostituzione, mediante il quale, pare di intendere, il Ministro
dello politiche agricole e forestali farebbe niente di meno ... che
la programmazione agricola locale! Per quanto la cosa appaia
stravagante, infatti, tale è il significato che sembra da
attribuirsi al comma 9 dell'art. 2, secondo cui "in mancanza della
presentazione di uno o più programmi regionali, o di uno o più
documenti di cui al comma 8, alla loro predisposizione si provvede
ai sensi dell'art. 5 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112".
Ad avviso della ricorrente provincia, tuttavia, il meccanismo
cosi descritto interferisce gravemente ed arbitrariamente con la
potestà legislativa ed amministrativa ad essa spettante, violando
le regole poste dallo stato di autonomia e dalle correlate norme di
attuazione.
L'interferenza, per vero, è palese, dato che in pratica la
provincia nell'attività di programmazione degli interventi in
agricoltura dovrebbe, anzichè applicare le proprie leggi, seguire
le modalità e le cadenze imposte dalla legge statale: formare
nuovi ed appositi programmi per il settore agricolo,
agroalimentare, agroindustriale e forestale, attenendosi alle linee
ministeriali di indirizzo e coordinamento ed alle specifiche
indicazioni per la redazione, mandare i programmi da essa approvati
al Ministero come semplici "progetti" perchè esso li inserisca nel
Documento programmatico agroalimentare, ed attendere l'approvazione
di questo da parto del CIPE, attendersi addirittura di essere
sostituita dal Ministero qualora non elaborasse o inviasse i
programmi richiesti: con compressione evidente vuoi dell'autonomia
legislativa, vuoi dell'autonomia amministrativa.
Ma sono palesi anche l'arbitrarietà e l'illegittimità
costituzionale di siffatto quadro della programmazione unitaria
statale e del forzato inserimento in esso della provincia autonoma
di Trento, illegittimità che colpisce tutti gli elementi
costitutivi di tale quadro, per le seguenti ragioni:

D i r i t t o

1. - Illegittimità costituzionale del potere ministeriale di
definizione delle linee di indirizzo e coordinamento per gli
interventi nei settori agricolo, agroalimentare, agroindustriale e
forestale e delle Indicazioni per l'omogenea redazione dei
programmi regionali, di cui al comma 4 dell'art. 2.
In primo luogo, è illegittimo ed arbitrario l'assoggettamento
dei programmi provinciali alle "linee di indirizzo e coordinamento"
ministeriali. Tali "linee", palesemente, dovrebbero costituire
esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, ed in ciò
dovrebbe stare il fondamento della loro legalità. Al contrario,
invece, la disciplina loro data dal comma 4 ne contraddice le
regole costituzionali di base.
La contraddizione sta intanto, ed in modo evidente, nella
competenza del Ministro delle politiche agricole e forestali,
anzichè del Consiglio dei Ministri, cioè del Governo nella sua
collegialità. Sia consentito qui di limitarsi a richiamare quanto
stabilito sul punto da codesta ecc.ma Corte costituzionale nella
sentenza 14 dicembre 1998, n. 408, nella quale si ribadisce che la
funzione di indirizzo e coordinamento "non può identificarsi con
una funzione propria dell'amministrazione statale volta a volta
competente per materia (chè, anzi, va ad incidere per definizione
in ambiti di azione amministrativa che spettano alle regioni), ma
è espressione del potere, demandato in concreto al Governo
nazionale, di assicurare la salvaguardia di interessi unitari non
frazionabili".
Sicchè - come prosegue la citata sentenza - "la deliberazione
necessaria del Consiglio dei Ministri esprime appunto l'assunzione
di responsabilità a livello dell'organo chiamato a delineare,
sotto la direzione del Presidente del Consiglio, la "politica
generale del Governo (art. 95 della Costituzione), in ordine alla
esigenza di indirizzare e coordinare l'attività delle regioni in
vista di interessi unitari individuati dalla legge della
Repubblica".
Nè può obbiettarsi che il comma 4 dell'art. 2 della legge n.
499 del 1999 espressamente subordina l'emanazione ministeriale di
tali linee all'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano.
A tale possibile obbiezione ha infatti già risposto la stessa
Corte costituzionale, nella stessa sentenza ora ricordata, ove
espressamente si statuisce che "tale competenza collegiale
necessaria non può venir meno neanche nell'ipotesi di atti di
indirizzo su cui si sia raggiunta l'intesa nella conferenza
Stato-regioni", per la doppia ragione che da un lato "si tratta di
una competenza radicata nelle norme costituzionali concernenti la
struttura e l'attività di Governo, e dunque non disponibile", e
dall'altro lato "nemmeno l'intesa, tanto più se conseguita a
maggioranza, potrebbe consentire l'introduzione di nuovi vincoli
all'autonomia delle singole regioni al di fuori dei presupposti
sostanziali e procedurali costituzionalmente necessari".
Le stesse esplicite parole di codesta Corte costituzionale
appaiono dunque sancire l'arbitrarietà costituzionale della
competenza ministeriale all'emanazione delle Linee di indirizzo e
coordinamento per gli interventi nei settori agricolo,
agroalimentare, agroindustriale e forestale.
Ma l'illegittimità del potere di indirizzo e coordinamento
istituito dalla legge si rivela evidente anche sotto il profilo del
contenuto, o meglio della omessa predeterminazione legislativa di
un qualunque contenuto tipico e proprio dell'atto.
In effetti, l'unica determinazione contenutistica è che si
tratti di linee di indirizzo e coordinamento, come ora detto degli
"interventi nei settori agricolo, agroalimentare, agroindustriale e
forestale": come dire della politica agricola. Ma è palese che non
si tratta qui di altro che di una tautologica ripetizione
dell'ambito stesso della grande materia "agricoltura" nel suo
profilo produttivo.
Nè maggiori precisazioni derivano dal fatto che le "Linee di
indirizzo e coordinamento" siano chiamate ad un vincolo di coerenza
- del resto ovvio - con gli accordi internazionali e di politica
agricola comunitaria o con le "indicazioni del Documento di
programmazione economico-finanziaria".
Tali indicazioni, in particolare, hanno ovviamente carattere
ancor più generale, e generico, più marcatamente politico, e sono
in ogni modo del tutto inidonee a contenere quella specificazione
della funzione di indirizzo in termini di legalità sostanziale,
pacificamente necessaria per la legittima previsione legislativa
della funzione, come codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
statuito sin dalla sentenza n. 150 del 1982 ed in seguito
costantemente confermato: da ultimo con la recente sentenza più
volte sopra citata.
Meno ancora, naturalmente, tali indicazioni potrebbero
legittimamente risultare dalla Piattaforma programmatica di
politica agricola nazionale: pur nella confessata ignoranza - forse
incolpevole - di che cosa essa sia.
Analoghe considerazioni valgono per la definizione delle
Indicazioni per l'omogenea redazione dei programmi regionali.
2. - Illegittimità costituzionale dell'inserimento dei programmi
regionali nel Documento programmatico agroalimentare e dal potere
di approvazione affidato al CIPE, di cui al comma 5 dell'art. 2, e
del potere di aggiornamento di cui al comma 6.
Ad avviso della ricorrente provincia l'illustrata illegittimità
del generico potere ministeriale di dettare Linee di indirizzo e
coordinamento della politica agricola, vincolanti per le regioni e
le province autonome, già di per sè travolge l'intero meccanismo
di programmazione previsto dai commi 5 e 6 dell'art. 2 della legge
n. , 499 del 1999.
Sembra chiaro infatti che nessuna verifica di coerenza può
compiersi ove venga meno il parametro in base al quale essa deve
essere effettuata. Ma l'inserimento nel Documento programmatico
agroalimentare ed il potere assegnato al CIPE dal comma 6 dell'art.
2 della legge n. 499 del 1999 di verifica ed approvazione dei
programmi regionali e provinciali appaiono anche di per sè
costituzionalmente illegittimi ed arbitrari.
Esso infatti si traduce in null'altro che nella pura e semplice
subordinazione dell'efficacia dei piani della provincia autonoma di
Trento ad un atto di approvazione statale, cioè in una
inaccettabile forma di ingerenza nella funzione amministrativa
statutariamente spettante alla provincia stessa.
Lo Stato verrebbe addirittura a partecipare, con ruolo oltretutto
determinante e decisorio, all'esercizio della funzione
amministrativa in sede locale. Ma ciò non solo è aberrante in
sè, ma è direttamente contrario all'espressa previsione
dell'art. 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, ai sensi del quale
"nelle materie di competenza propria della regione o delle province
autonome la legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale
e le relative norme di attuazione".
Si noti che il vincolo all'approvazione dei programmi provinciali
da parte del CIPE sarebbe costituzionalmente illegittimo anche se
fosse riferito soltanto a quei "fondi di cui al comma 2", dei quali
al comma 6 si dice che l'approvazione del CIPE ne comporta la
"contestuale attribuzione".
Da una parte tale vincolo continuerebbe a contrastare con la
norma di attuazione appena citata, dall'altra esso verrebbe a
contrastare anche con le disposizioni dell'art. 5 della legge 30
novembre 1989, n. 386. Si tratterebbe infatti di una partecipazione
provinciale a finanziamenti recati da una legge statale: i quali,
secondo l'accennata disposizione, "sono assegnati alle province
autonome, ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore" (comma 2), fermo restando che per
l'assegnazione e per l'erogazione di tali finanziamenti "si
prescinde da qualunque adempimento previsto dalla stesse leggi ad
eccezione di quelli relativi all'individuazione, dei parametri o
delle quote di riparto".
Ne risulta ulteriormente dimostrata l'illegittimità
costituzionale della subordinazione dell'efficacia dei programmi
provinciali all'inserimento nel Documento programmatico
agroalimentare ed alla approvazione da parte del CIPE.
Analogamente ed a maggiore ragione ciò dicasi, ovviamente, per
il potere di aggiornamento del Documento, che addirittuta appare
disconnesso dalla stessa previa elaborazione in sede locale dei
programmi da aggiornare.
3. - Illegittimità costituzionale del potere sostitutivo di cui
al comma 9 dell'art. 2.
Come esposto in narrativa, la legge qui impugnata prevede
addirittura un potere statale di sostituzione, mediante il quale il
Ministro delle politiche agricole e forestali si sostituirebbe alle
regioni e province autonome "inadempienti" nella stessa attività
di programmazione agricola locale. Precisamente, il comma 9
dell'art. 2 dispone che "in mancanza della presentazione di uno o
più programmi regionali, o di uno o più documenti di cui al comma
8, alla loro predisposizione si provvede ai sensi dell'art. 5 del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112".
Ad avviso della ricorrente provincia tale potere è
incostituzionale sia ove commisurato con i generali parametri
costituzionali, operanti in relazione a tutte le autonomie, sia ove
commisurata con i parametri relativi alle sole autonomie speciali,
sia in particolare ove commisurato alle specifiche regole stabilite
per la provincia autonoma di Trento dallo statuto speciale e dalle
norme di attuazione.
Dal primo punto di vista (delle regole valido per tutte le
regioni) va osservato che nel caso non ricorrono affatto i
presupposti che nell'art. 5 del d.lgs. 31 marzo 1996, n. 112
giustificano l'esercizio del potere sostitutivo.
Qui non si tratta infatti, come presupposto dall'art. 5, di
inadempimento ad un qualche specifico obbligo derivante all'Italia
dall'appartenza all'Unione europea, nè di una inerzia che comporti
pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali. Si tratta
invece del normale esercizio della funzione amministrativa
regionale in una delle materie di competenza propria, per quanto
riguarda il profilo della programmazione dell'intera propria
attivita': e sembra evidente che un simile potere non può essere
ragionevolmente esercitato che dalla regione interessata.
L'ipotesi del "non esercizio" della funzione corrisponde in sè
ad una ipotesi remotissima di estremo malfunzionamento complessivo,
che non può trovare rimedio in un potere sostitutivo, ma può solo
essere sanzionato dai meccanismi della responsabilità politica dei
responsabili regionali.
Nè si dica che l'inerzia di una regione comprometterebbe
l'intero Documento programmatico, con lesione degli interessi
nazionali e delle altre regioni: perchè qui il difetto appare
semmai proprio del macchinoso sistema previsto dalla legge. Si vuol
dire che, ammesso che un danno derivi dall'ipotizzata inerzia di
una regione, il rimedio non può consistere nella creazione di un
abnorme potere sostitutivo, ma nel prendere atto della incongruità
e della bizzarria di un sistema "unitario" delle programmazioni
regionali!
Dal secondo punto di vista, è evidente che l'art. 5 del d.lgs.
n. 112 del 1993 si riferisce esclusivamente alle regioni a statuto
ordinario, conformemente al potere delegato ricevuto con la legge
n. 59 del 1997, mentre i rapporti tra lo Stato e le autonomie
speciali non possono che trovare espressione, anche per quanto
riguarda la previsione di eventuali poteri sostitutivi, e nei
limiti della loro ammissibilità costituzionale, nei rispettivi
statuti e nelle relative norme di attuazione.
Per quanto poi riguarda la provincia autonoma di Trento, sembra
assolutamente evidente che il potere sostitutivo disegnato dal
comma 9 dell'art. 2 della legge n. 499 del 1999, contraddice le
regole statutarie e di attuazione, nel momento stesso in cui viola
la esclusiva riserva alla provincia di ogni attività
amministrativa, espressa mediante il divieto sopra riportato posto
dall'art. 4 del d.lgs. 6 marzo 1992, n. 266.
Ma più in generale, dallo stesso statuto e dalle norme dl
attuazione ed in particolare proprio dal decreto legislativo ora
citato, risulta in modo chiaro che il sistema delle relazioni tra
lo Stato da una parte, la regione Trentino-Alto Adige e le province
autonome di Trento e di Bolzano dall'altra, risulta in toto
determinato, sia quanto al rapporto tra atti normativi che quanto
al rapporto tra atti amministrativi, nei termini espressi dalle
fonti ricordate, e che nessuno spazio rimane per l'anomala
introduzione di ulteriori poteri da parte di leggi ordinarie di
settore.
4. - Illegittimità costituzionale dell'onere di ulteriore
notifica dei regimi di aiuto di cui al comma 10 dell'art. 2.
Su un diverso piano si colloca la contestazione, da parte della
ricorrente provincia, del disposto del comma 10 dell'art. 2, ai
sensi del quale "i regimi di aiuto contenuti nel Documento
programmatico agroalimentare, entro quindici giorni dalla
approvazione di quest'ultimo sono notificati alla Commissione delle
comunità europee, e costituiscono il riferimento in ordine a
quanto stabilito dagli artt. 87 e 88 del Trattato che istituisce la
comunità europea". L'onere di notifica dei regimi di aiuto,
infatti, è in quanto tale ovviamente fuori discussione: lo è
talmente, che esso viene già adempiuto al momento stesso della
approvazione delle leggi che li prevedono.
Quello che è qui in discussione è invece il riferimento di tale
onore ai "regimi di aiuto contenuti nel Documento programmatico
agroalimentare". In effetti, anche a prescindere dall'impugnazione
dell'intero meccanismo di programmazione vincolante ed unitaria,
sopra prospettato, non esistono nè possono esistere regimi di
aiuto contenuti nel Documento programmatico agroalimentare che non
siano già prima specificamente previsti dalle leggi regionali, e
nella specie dalle leggi della provincia autonoma di Trento. Si
tratta di una ovvia conseguenza del principio di legalità, e su di
essa non occorre soffermarsi ulteriomente.
Va invece sottolineato che, proprio per il fatto di essere
previsti dalle leggi, le quali poi vengono attuate in via
amministrativa, l'onere di notifica viene soddisfatto in modo
compiuto al momento dell'approvazione della legge, che non viene
promulgata e non entra in vigore sino a quando non sia intervenuta
la verifica prevista dagli artt. 87 e 88 del Trattato comunitario.
La previsione del comma 10 non solo sembra prevedere,
incostituzionalmente, una obbligatoria fase di ulteriore verifica
di tali regimi di aiuto, ma ne dispone la centralizzazione in un
sistema unitario, e persino in un documento unico.
Si vuol dire che, se anche in ipotesi in attuazione della
normativa comunitaria si dovesse provvedere ad ulteriore notifica
di regimi di aiuto già in vigore, in quanto previsti dalle leggi
della ricorrente provincia, anche per tale ulteriore notifica
ipoteticamente necessaria dovrebbe seguirsi la via ordinaria, ad
iniziativa ed opera della stessa Provincia individualmente intesa.
Ciò non impedisce, ovviamente che lo Stato presenti in sede
comunitaria, ove lo ritenga opportuno o ne sia richiesto, documenti
di sintesi, anche compilati con la collaborazione delle regioni e
province autonome ma a tali documenti non può certo legittimamente
attribuirsi il valore giuridico di unico e necessario tramite delle
notifiche.
Il sistema previsto dal comma 10 costituisce d'altronde una
ulteriore riprova del carattere che l'art. 2 della legge n. 499 del
1999 assegna al "Documento programmatico agroalimentare", quale
atto statale che sostanzialmente ed innovativamente verrebbe a
disciplinare l'attività amministrativa della ricorrente provincia,
persino sostituendosi alla legislazione provinciale: con evidente
violazione delle regole statutarie e di attuazione, quali in
particolare definite dal d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, come già
sopra argomentato.

P. Q. M.
Chiede all'ecc.ma Corte costituzionale di dichiarare
l'illegittimità costituzionale, nei termini sopra illustrati
dell'art. 2, commi 1, 4, 5, 6, 7, 9 e 10, della legge n. 499 del
1999, per violazione dei principi e regole costituzionali,
statutari ed attuativi indicati in premessa, in quanto:
l'art. 2, comma 1, in connessione con il comma 5, assoggetta
i programmi provinciali relativi alla politica agricola ad un
meccanismo di programmazione nazionale unitario e vincolante;
l'art. 2, comma 4, assoggetta la provincia autonoma di Trento
ad un potere di indirizzo e coordinamento generico ed innominato,
affidandone in più l'esercizio all'amministrazione statale di
settore;
l'art. 2, comma 5, in connessione con il comma 7, prevede
l'inserimento dei programmi regionali nel Documento programmatico
agroalimentare, e la presentazione di questo da parte del Ministero
al CIPE per l'approvazione;
l'art. 2, comma 6, prevede gli stessi poteri di approvazione
quanto all'aggiornamento del Documento, per di più senza
iniziativa e partecipazione della provincia autonoma di Trento;
l'art. 2, comma 9, prevede un arbitrario potere di
sostituzione del Ministero alla provincia autonoma di Trento
nell'elaborazione dei programmi provinciali di politica agricola;
l'art. 2, comma 10, impone la duplicazione della
notificazione dei regimi di aiuto alla Commissione europea, e in
ogni modo vincola le notificazioni all'inserimento dei programmi
nel Documento programmatico agroalimentare.
Padova-Roma, addì 27 gennaio 2000.
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
00C0164