1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 4-11-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 221 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 aprile 2015
Ordinanza del 17 aprile 2015 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Mencarelli Franco ed altri contro Corte dei conti ed altri. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2014) - Interventi in materia previdenziale - Previsione che ai soggetti gia' titolari di trattamenti pensionistici erogati da gestioni previdenziali pubbliche, le amministrazioni e gli enti pubblici compresi nell'elenco ISTAT di cui all'art. 1, comma 2, della legge n. 196/2009 e successive modificazioni, non possono erogare trattamenti economici onnicomprensivi che, sommati al trattamento pensionistico, eccedono il limite fissato ai sensi dell'art. 23-ter, comma 1, del D.L. n. 201/2011 convertito, con modificazioni, in legge n. 214/2011 - Previsione che nei trattamenti pensionistici di cui al comma censurato sono compresi i vitalizi, anche conseguenti a funzioni pubbliche elettive - Previsione della salvezza dei contratti e degli incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza prevista negli stessi - Violazione del principio di uguaglianza per lesione del principio di affidamento - Violazione del diritto al lavoro - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Lesione della garanzia previdenziale - Lesione dell'autonomia ed indipendenza dei magistrati. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 489. - Costituzione, artt. 3, 4, 36, 38, 97, 100, 101, 104 e 108. (15C00324) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 4-11-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Prima)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale n. 11438 del 2014, integrato da motivi aggiunti,
proposto da:
Franco Mencarelli, Nicola Benedizione, Roberto Milaneschi,
Paolo Santomauro, Clemente Forte, Italo Scotti, Giuseppe Troccoli,
Elio Berarducci, rappresentati e difesi dall'avv. Federico
Sorrentino, con domicilio eletto presso lo stesso avv. Federico
Sorrentino in Roma, Lungotevere delle Navi, 30;
Contro:
Segretario generale della Corte dei conti, Presidenza del
Consiglio dei ministri, Ministero dell'economia e delle finanze,
Corte dei conti, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura
Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
Inps - Gestione ex Inpdap, rappresentato e difeso dall'avv.
Dario Marinuzzi, con domicilio eletto presso i propri uffici legali
in Roma, Via Cesare Beccaria, 29;
e con l'intervento di ad adiuvandum:
Claudio Boccia, rappresentato e difeso dall'avv. Massimo
Luciani, con domicilio eletto presso lo stesso avv. Massimo Luciani
in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, 9;
per l'annullamento delle comunicazioni aventi tutte ad oggetto
«comunicazione ai fini dell'applicazione del limite retributivo».
Sospensione emolumenti mese di giugno 2014;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Segretario
generale della Corte dei conti, della Presidenza del Consiglio dei
ministri, del Ministero dell'economia e delle finanze, della Corte
dei conti e dell'Inps - Gestione ex Inpdap;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2015 il
dott. Raffaello Sestini e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Considerato e ritenuto in fatto ed in diritto:

1 - Che con il ricorso in epigrafe, proposto da ex consiglieri
della Camera dei deputati e del Senato nominati dal Governo
consiglieri della Corte dei conti ai sensi dell'art. 7 del regio
decreto n. 1214 del 1934, vengono impugnate le comunicazioni del
Segretariato generale della Corte dei conti n.
2739-13/06/2014-TEQMAG-C3- P; n. 2741-13/06/2014-TEQMAG-C3-P; n.
2743-13/06/2014-TEQMAG-C3-P; n. 2744-13/06/2014-TEQMAG-C3-P; n.
274013/06/2014-TEQMAG-C3-P; n. 2745-13/06/2014-TEQMAG-C3-P;
2746-13/06/2014-TEQMAG-C3-P; 2742-13/06/2014-TEQMAG-C3-P che hanno
disposto, in dichiarata applicazione dell'art. 1, comma 489, della
legge a 147 del 2013, che dal mese di giugno 2014 il Segretariato si
asterrà dal corrispondere gli importi relativi agli emolumenti
mensili connessi al servizio prestato in qualità di magistrato della
Corte dei conti», precisando che, poichè l'Amministrazione ha già
versato - nelle more del procedimento volto ad acquisire le
informazioni necessarie - somme eccedenti il tetto previsto dalla
succitata disposizione, entrata in vigore il 1° gennaio 2014, i
ricorrenti dovranno restituire tali somme secondo modalità da
stabilirsi.
Vengono altresì impugnati tutti gli atti presupposti, connessi e
consequenziali e, in particolare, la circolare della Presidenza del
Consiglio dei ministri n. 3 del 2014, concernente le modalità di
applicazione delle predette norme.
Con i motivi aggiunti vengono poi impugnate le note, in data 29
ottobre 2014, con le quali il Segretariato generale della Corte dei
conti, in attuazione dei provvedimenti impugnati, ha dettato
modalità e tempi per il recupero delle somme percepite a titolo di
retribuzione dai ricorrenti nel periodo 10 gennaio-31 maggio 2014.
I ricorrenti chiedono inoltre l'accertamento del diritto a
percepire, nella loro interezza, gli emolumenti connessi al servizio
prestato come magistrati della Corte dei conti, nonchè al versamento
dei relativi contributi previdenziali e degli accantonamenti per il
trattamento di fine servizio (TFS), con la conseguente condanna
dell'Amministrazione al versamento ed alla restituzione delle somme
nelle more indebitamente trattenute e/o recuperate;
2 - Che il contenzioso in esame concerne le vicende applicative
successive all'art. 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, in legge 22 dicembre 2011, n. 214, il
quale stabilisce, al comma 1, primo periodo, che «con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, previo parere delle competenti
Commissioni parlamentari, entro novanta giorni dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto, è
definito il trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque
riceva a carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni
nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche
amministrazioni statali, di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi
incluso il personale in regime di diritto pubblico di cui all'art. 3
del medesimo decreto legislativo, e successive modificazioni,
stabilendo come parametro massimo di riferimento il trattamento
economico del primo presidente della Corte di cassazione»;
3 - Che, in attuazione della citata disposizione, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha adottato il decreto 23 marzo 2012 che,
all'art. 3, stabilisce che «a decorrere dall'entrata in vigore del
presente decreto, il trattamento retributivo percepito annualmente,
comprese le indennità e le voci accessorie nonchè le eventuali
remunerazioni per incarichi ulteriori o consulenze conferiti da
amministrazioni pubbliche diverse da quella di appartenenza [...] non
può superare il trattamento economico annuale complessivo spettante
per la carica al Primo Presidente della Corte di cassazione, pari
nell'anno 2011 a euro 293.658,95. Qualora superiore, si riduce al
predetto limite».
Successivamente, l'art. 1, comma 489, della legge 27 dicembre
2013, n. 147, ha previsto che «ai soggetti già titolari di
trattamenti pensionistici erogati da gestioni previdenziali
pubbliche, le amministrazioni e gli enti pubblici (...) non possono
erogare trattamenti economici onnicomprensivi che, sommati al
trattamento pensionistico, eccedano il limite» e che «Nei trattamenti
pensionistici di cui al presente comma sono compresi i vitalizi,
anche conseguenti a funzioni pubbliche elettive», facendo peraltro
salvi «i contratti e gli incarichi in corso fino alla loro naturale
scadenza prevista negli stessi». L'ultimo periodo della disposizione
prevede che «gli organi costituzionali applicano i principi di cui al
presente comma nel rispetto dei propri ordinamenti». Infine, l'art.
13 del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, ha stabilito che «a
decorrere dal 1° maggio 2014 il limite massimo retributivo riferito
al primo presidente della Corte di cassazione previsto dagli articoli
23-bis e 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
e successive modificazioni e integrazioni, è fissato in euro 240.000
annui al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli
oneri fiscali a carico del dipendente»;
4 - Che i ricorrenti affermano l'illegittimità degli atti
impugnati deducendo gli otto motivi di ricorso di seguito
sintetizzati:
1) violazione dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del
2013, che limita la propria applicazione ai «soggetti già titolari
di trattamenti pensionistici erogati da gestioni previdenziali
pubbliche», mentre i ricorrenti beneficiano di un trattamento di
quiescenza erogato direttamente dalla Camera dei deputati e dal
Senato, i quali non potrebbero essere considerati (nè accomunati
alle) «gestioni previdenziali pubbliche» richiamate dalla legge;
2) violazione dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del
2013, sotto altro profilo, non avendo l'Amministrazione applicato la
deroga concernente «i contratti e gli incarichi in corso fino alla
loro naturale scadenza», nonostante la condizione dei ricorrenti di
pubblici funzionari già in carica all'entrata in vigore della
previsione di legge;
3) in via subordinata, illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013, se interpretato
nel senso di escludere i ricorrenti dall'ambito della descritta
deroga riferita ai «contratti e gli incarichi in corso» al servizio
della P.A., per violazione degli articoli 3 e 117, comma 1, Cost., in
riferimento all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, in ragione di un trattamento irragionevolmente deteriore
per i ricorrenti rispetto a quello degli altri funzionari e
dipendenti al servizio delle pubbliche Amministrazioni, nonchè
un'irragionevole lesione del legittimo affidamento dei ricorrenti
stessi (tutelato dall'art. 6 CEDU), non giustificato nè sul piano
del contenimento della spesa pubblica, nè da altro interesse di
pregio costituzionale;
4) ancora in via subordinata, illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013
(nell'interpretazione datane dalla P.A. resistente), per violazione
degli articoli 3, 4, 36, 53, 97, 100, 101, 104 e 108 Cost. in quanto
il meccanismo del tetto massimo degli emolumenti comporta la forte
decurtazione o l'azzeramento della remunerazione della loro funzione
di consigliere della Corte dei conti svolta dai ricorrenti risulti
fortemente decurtata, se non addirittura azzerata, in violazione
degli articoli 4 e 36 Cost.
La medesima decurtazione della remunerazione determinerebbe
altresì un vulnus allo status di indipendenza ed autonomia dei
magistrati (anche contabili), protetto dagli articoli 100, 101, 104 e
108 Cost.
Inoltre, ciò corrisponderebbe all'imposizione di un prelievo
fiscale speciale, illegittimo perchè violativo degli articoli 3 e 53
Cost. Infine, essendo, ex art. 7 del regio decreto n. 1214 del 1934,
riservata a coloro che hanno già conseguito (quantomeno) la
qualifica di direttore generale e ispettore generale
nell'Amministrazione statale (o equivalenti), la nomina a consigliere
della Corte dei conti cade naturaliter su persone che hanno già
maturato il diritto al trattamento di quiescenza. La disposizione in
esame risulterebbe pertanto irragionevolmente contraddittoria in
violazione dell'art. 97 Cost., penalizzando e disincentivando
l'assunzione nei ruoli della magistratura contabile dei migliori
curricula disponibili, relativi a funzionari che, inevitabilmente,
sconterebbero i più forti effetti del limite al cumulo tra
trattamento di quiescenza di cui alla disposizione in esame;
5) ancora, illegittimità dell'art. 1, comma 489, della legge
n. 147 del 2013 per violazione degli articoli 3, 36 e 38 Cost., dato
che alla diminuzione o alla mancata corresponsione della retribuzione
consegue la decurtazione dei contributi previdenziali e, quindi, del
trattamento pensionistico derivante dall'accumulo di tale montante
contributivo;
6) illegittima applicazione in senso retroattivo dell'art. 1,
comma 489, della legge n. 147 del 2013, dato che gli atti impugnati,
adottati solo nel giugno del 2014, hanno prodotto effetti a far data
dal gennaio 2014;
7) violazione dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del
2013 per aver ritenuto rilevanti, ai fini del tetto massimo degli
emolumenti percepibili, anche le indennità integrativa speciale e
giudiziaria di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, nonostante
non abbiano natura retributiva;
8) violazione, sotto altro profilo, dell'art. 1, comma 489,
della legge n. 147 del 2013, per aver calcolato il trattamento di
quiescenza corrisposto dal Senato al lordo del contributo di
solidarietà imposto dall'art. 2, comma 5, del decreto del Presidente
del Senato n. 11246 del 2008;
5 - Che con atto depositato in data 15 dicembre 2014, i
ricorrenti hanno proposto motivi aggiunti di ricorso intesi a
censurare gli ulteriori atti applicativi del citato art. 1, comma
489, legge n. 147/2013 adottati medio tempore ai fini
dell'applicazione del limite al cumulo tra trattamento di quiescenza
e remunerazione dell'attività lavorativa svolta al servizio della
P.A. deducendo analoghe censure;
6 - Che sono altresì intervenuti in giudizio ad adiuvandum
numerosi Consiglieri di Stato a seguito di nomina con decreto del
Presidente della Repubblica previa deliberazione del Consiglio dei
ministri (ex art. 19, comma 1, n. 2, della legge 27 aprile 1982, n.
186), titolari di trattamento di quiescenza erogato dalla Camera dei
deputati, dal Senato o da gestioni previdenziali pubbliche, che hanno
già separatamente impugnato dinnanzi al TAR i provvedimenti adottati
nei loro confronti dalle proprie Amministrazioni per la limitazione
del cumulo tra remunerazione delle funzioni in corso di svolgimento e
il trattamento di quiescenza già maturato in dichiarata applicazione
del medesimo art. 1, comma 489 della legge n. 147 del 2013;
7 - Che l'Amministrazione intimata si è costituita in giudizio
per difendere la piena legittimità e doverosità del proprio operato
a termini di legge, legge le cui disposizioni vengono altresì
argomentatamente ritenute scevre dai dedotti vizi di legittimità
costituzionale;
8 - Che alla camera di consiglio dell'8 ottobre 2014, i
ricorrenti hanno chiesto il rinvio della decisione sulle istanze
cautelati alla trattazione del ricorso nel merito, e che all'esito
dell'udienza pubblica del 25 febbraio 2015 il ricorso è stato quindi
introitato dal Collegio per la decisione;
9 - Che preliminarmente il Collegio deve dichiarare inammissibile
(così come comunicato alle parti ai sensi dell'art. 73, comma 3,
c.p.a.), l'intervento ad adiuvandum spiegato da numerosi Consiglieri
di Stato di nomina governativa in quanto l'intervento consentito nel
processo amministrativo è quello di tipo adesivo dipendente, fatto
valere dai soggetti titolari di un interesse giuridicamente
rilevante, ma riflesso rispetto a quello azionato in via di
principalità dal ricorrente, e non direttamente coinvolto dall'atto
da quest'ultimo impugnato (Cons. St., sez. V, ord., 31 marzo 2015, n.
1687);
10 - Che, ai fini della decisione delle complesse e delicate
questioni evocate dai ricorrenti, il Collegio deve esaminare
partitamente le singole censure, partendo da quelle (maggiormente
satisfattive dell'interesse al bene della vita azionato con il
ricorso) volte a far valere la violazione della normativa di
riferimento (essenzialmente, art. 1, comma 489 della legge n. 147 del
2013) in quanto non applicabile al caso in esame, per poi passare
all'esame della non manifesta infondatezza delle dedotte censure di
illegittimità costituzionale della medesima norma, rilevanti nel
giudizio a quo solo in caso di mancato accoglimento delle precedenti
censure, ai fini dell'eventuale rimessione della questione
incidentale di costituzionalità alla Corte costituzionale, dovendosi
infine valutare, solo in caso di mancato accoglimento di tutte le
predette censure, e quindi di legittima applicabilità della
disciplina in esame, le ulteriori censure concernenti le errate ed
ingiuste modalità (riferite ad esempio all'estensione alle
indennità integrative speciali e giudiziarie ed al computo del
contributo di solidarieta') con cui la norma sarebbe stata applicata.
11 - Che, con il primo gruppo di motivi di ricorso indicati, i
ricorrenti deducono la violazione del citato art. 1, comma 489,
della legge n. 147 del 2013, in primo luogo poichè l'Amministrazione
avrebbe preteso di applicare un comma dichiaratamente destinato ai
«soggetti già titolari di trattamenti pensionistici erogati da
gestioni previdenziali pubbliche» a soggetti che invece beneficiano
di un trattamento di quiescenza erogato direttamente dalla Camera dei
deputati e dal Senato, i quali non possono essere considerati (nè
accomunati alle) «gestioni previdenziali pubbliche» richiamate dalla
legge.
12 - Che il Collegio ritiene il motivo infondato, in quanto le
Camere, in virtù del principio costituzionale di indipendenza ed
autonomia organizzativa rispetto agli altri poteri dello Stato,
amministrano in via diretta la corresponsione ai propri dipendenti
sia del trattamento retributivo che del trattamento di quiescenza,
che nel caso in esame non viene specificamente toccato, facendo
invece gli impugnati provvedimenti riferimento ad ulteriori compensi
versati da altre Amministrazioni.
In altri termini, la previsione normativa introdotta dall'art.
23-ter del decreto-legge n. 201/2011 e rafforzata dalla legge di
stabilità per il 2014 (legge 27 dicembre 2013, n. 147, in
particolare per quanto d'interesse con l'art. 1, commi 471 e ss),
così come chiarito dalla definizione degli ambiti applicativi della
norma risultanti dalla circolare n. 8/2012 del Ministro per la
pubblica amministrazione e la semplificazione e dalla circolare della
Presidenza del Consiglio dei ministri n. 3/2014, è volta a limitare
la soglia massima dei trattamenti retributivi e pensionistici che
fanno comunque carico a risorse pubbliche, riguardando l'ambito
soggettivo di applicazione del decreto tutti i titolari di rapporto
di lavoro subordinato o autonomo con «le pubbliche amministrazioni »,
e ciò - in un sistema pensionistico ancora essenzialmente
retributivo come quello dei ricorrenti, e quindi non legato ad uno
specifico rapporto sinallagmatico con i contributi versati durante la
vita lavorativa - non appare nè in contrasto con alcuna disposizione
dell'ordinamento nè irragionevole, a condizione peraltro di
estendere il limite a tutti i soggetti posti nelle medesime
condizioni sotto il predetto profilo, alla stregua dell'art. 3, primo
comma, della Costituzione, mentre le tradizionali guarentigie
organizzative delle Assemblee elettive trovano nel vigente assetto
costituzionale fondamento e limite nella diretta strumentalità
all'esercizio della sovranità popolare (art. 1 Cost.), ed a tale
riguardo non sembra che un limite massimo pensionistico comune a
tutti i trattamenti posti a carico della finanza pubblica possa
configurare, per il solo fatto di impedire di fatto agli ex
funzionari parlamentari orami in pensione di svolgere ulteriori
attività retribuite a seguito di nomina fiduciaria alla Corte dei
conti su designazione del Governo, ovvero di un altro potere dello
Stato, una lesione delle necessarie garanzie di autonomia del
Parlamento;
13 - Che con le medesime censure si afferma inoltre che la
predetta norma sarebbe altresì stata illegittimamente applicata ai
ricorrenti sotto il profilo temporale, innanzitutto per la mancata
applicazione della prevista deroga concernente «i contratti e gli
incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza», nonostante la
loro condizione di pubblici funzionari già in carica all'entrata in
vigore della nuova previsione di legge.
Secondo i ricorrenti, infatti, l'ampiezza della previsione
normativa circa la deroga implica la sua applicazione sia ai
contratti e rapporti di lavoro c.d. «privatizzato», sia - come nel
caso in esame - al pubblico impiego non privatizzato, ponendosi in
evidente parallelismo con la stessa norma istitutiva del tetto
massimo di cumulo (art. 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n.
201, che ha espressamente esteso l'intera disciplina del tetto
massimo al «personale in regime di diritto pubblico»). Inoltre, il
termine «incarico» abbraccerebbe qualunque conferimento di compiti da
parte dell'Amministrazione, ivi compreso il conferimento di funzioni
nell'ambito di un rapporto di impiego non privatizzato.
14 - Che la citata circolare n. 3/2014 della Presidenza del
Consiglio dei ministri indica, viceversa, che il nuovo regime
limitativo si applica a decorrere dal 1° gennaio 2014, limitandosi a
chiarire l'interpretazione del dettato normativo già in vigore nella
disciplina del contenimento dei trattamenti economici nel settore
pubblico, mentre l'art. 13, comma 1, del decreto-legge n. 66/2014,
convertito con modificazioni dalla legge n. 89/2014, ha ridotto ad €
240.000 annui il limite massimo retributivo lordo solo a decorrere
dal 1° maggio 2014. Si è quindi in presenza, osserva il Collegio, di
una questione controversa concernente non una vera e propria
retroattività della legge (con tutti i conseguenti divieti e limiti
costituzionali a tutela della certezza del diritto, dell'affidamento
e della ragionevolezza del legislatore, ampiamente affrontati anche
dalla Corte costituzionale), bensì una questione di diritto
intertemporale connessa all'entrata in vigore della nuova disciplina,
disposta dal legislatore - nell'ambito del legittimo esercizio del
proprio spazio di discrezionalità riconosciuto dalla giurisprudenza
costituzionale - senza la previsione di un periodo transitorio, fatta
eccezione per la tassativa deroga prevista per «i contratti e gli
incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza», ovverosia per
tutti i rapporti - indifferentemente di diritto privato o pubblico,
così come affermato dai ricorrenti - che a quel momento, peraltro,
non solo erano già in corso, bensì erano anche individuati da un
naturale termine di «scadenza», e non già, quindi, per l'esercizio
in atto di una funzione giurisdizionale «togata» e non onoraria,
ovverosia svolta a seguito dell'inserimento a pieno titolo in un
plesso giurisdizionale, con la conseguente creazione di un rapporto
d'ufficio caratterizzato non già da una prefissata temporaneità
bensì - al contrario - dalla stabilità ed anzi dalla garanzia di
inamovibilità.
15 - Che le pregresse considerazioni valgono anche a far
escludere la fondatezza delle dedotte censure di irragionevolezza e
di lesione dei principi comunitari e nazionali di tutela della
certezza giuridica e dell'affidamento dei cittadini e di buon
andamento dell'Amministrazione, atteso che - in via generale - la
previsione di compensi e trattamenti pensionistici massimi a carico
della finanza pubblica per i singoli soggetti titolari di pubblici
uffici non appare intrinsecamente illogica o negativa ai fini di una
razionalizzazione della c.d. «giungla retributiva» che storicamente
ha caratterizzato - secondo numerose indagini del Parlamento, del
Governo e di Organi indipendenti - un'Amministrazione non sempre
caratterizzata da massimi livelli di efficienza, mentre - dal punto
di vista dei singoli trattamenti retributivi oggetto del presente
giudizio - all'atto dell'accettazione della nomina alla Corte dei
conti gli interessati - anche in virtù delle stesse competenze ed
esperienze professionali che ne avevano motivato la scelta - erano o
ben potevano essere a conoscenza delle recenti misure di legge volte
al contenimento della spesa pubblica ed adottate proprio su
iniziativa dello stesso potere esecutivo che li aveva proposti al
nuovo incarico, di modo che - da un lato - l'accettazione non poteva
non implicare la piena consapevolezza circa i prevedibili limiti al
proprio compenso e - dall'altro - la proposta di nomina assolutamente
fiduciaria da parte del Governo non poteva ragionevolmente suscitare
l'aspettativa di un trattamento differenziato quanto alla sorte del
proprio compenso a carico della finanza pubblica, in quanto ciò si
sarebbe tradotto in una ampissima facoltà di deroga del Governo -
rispetto alle norme da esso proposte- in favore di singoli soggetti
dallo stesso individuati, suscitando profili di problematica
coesistenza con i principi di legalità ed uguaglianza davanti alla
legge sanciti dal nostro ordinamento.
16 - Che, avendo l'Amministrazione dato legittimamente
applicazione all'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013 alla
stregua delle pregresse considerazioni, il Collegio deve esaminare le
plurime questioni di possibile illegittimità costituzionale della
medesima - rilevante e delicatissima - disposizione, sollevate dai
ricorrenti - ma deducibili d'ufficio ed in tal senso integrate anche
dal Collegio - per la possibile violazione degli articoli 3, 4, 36,
38, 53, 97, 100, 101, 104, 108 e 117 della Costituzione, anche in
riferimento all'art. 6 della CEDU;
17 - Che la rilevanza delle indicate questioni di legittimità
costituzionale per la decisione del giudizio a quo non appare dubbia
alla luce dell'esposizione dei fatti di causa, atteso che i
provvedimenti impugnati trovano la loro indefettibile base normativa
nel citato art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013, di modo
che il suo eventuale annullamento per illegittimità costituzionale
comporterebbe l'illegittimità derivata degli atti amministrativi
impugnati con il conseguente accoglimento del ricorso che altrimenti
- alla stregua delle pregresse considerazioni - dovrebbe essere
respinto, almeno per la parte di maggiore interesse e salvo passare
all'esame delle parimenti impugnate specifiche modalità applicative,
fermo restando - osserva altresì il Collegio - che la sopraindicata
stabilità nel tempo della nomina dei ricorrenti alla Corte dei conti
radicherebbe un loro interesse strumentale anche ai fini della
novazione della disciplina che seguirebbe ad una eventuale pronuncia
additiva o interpretativa della Corte costituzionale;
18 - Che ben più complesso è il vaglio della «non manifesta
infondatezza» dei numerosi profili di illegittimità costituzionale
sopra indicati, riservato al giudice a quo;
19 - Che non fondata appare, in primo luogo, la censura di
violazione dell'art. 3 Cost. riferita al trattamento
irragionevolmente deteriore e discriminatorio che la norma avrebbe
riservato ai ricorrenti sia quanto all'applicazione di un tetto
economico incompatibile proprio con gli stessi percorsi professionali
e di carriera che ne avevano motivato la scelta per la Corte dei
conti, sia quanto alla mancata estensione nei loro confronti della
deroga in sede di prima applicazione prevista solo per gli altri
funzionari e dipendenti al servizio delle pubbliche Amministrazioni
contrattualizzati o titolari di «incarichi» e «contratti» a tempo
determinato (ma rinnovabili senza limiti).
Al riguardo i ricorrenti deducono che ogni prestazione può
essere indifferentemente resa in regime pubblicistico o privatistico,
ovvero sulla base di un contratto individuale o della generale
disciplina delle mansioni affidate al personale appartenente ad un
determinato ruolo, senza che ciò determini una diversità ontologica
tra questa o quella prestazione o fra questa o quella categoria di
lavoratori, nè a tal fine può fungere la differente durata del
rapporto, perchè anche un contratto può ben essere (ed è
normalmente) rinnovato a tempo indeterminato.
Al contrario, considera il Collegio che la scelta fra l'uno e
l'altro regime spetta alla discrezionalità del legislatore e non è
oggetto del presente giudizio, che il tetto, di legge a retribuzioni
e pensioni - come già sopra indicato - trova un'indefettibile
condizione di legittimità costituzionale proprio nella sua generale
applicabilità a tutte le analoghe fattispecie poste a carico della
finanza pubblica e che l'esistenza di una deroga per i contratti in
corso, pur ontologicamente diversi dalla fattispecie in esame in
quanto non assistiti da specifiche garanzie di stabilità, potrebbe
quindi - ove ciò fosse oggetto del giudizio - essere casomai
sottoposta a vaglio costituzionale sotto il profilo dell'indebita
posizione di vantaggio riservata ai beneficiari.
La questione in esame si rivela pertanto, a giudizio del
Collegio, non fondata;
20 - Che, quanto al possibile profilo di illegittimità dell'art.
1, comma 489, della legge n. 147 del 2013 per violazione del
principio della tutela dell'affidamento, di cui agli articoli 3 e
117, comma 1, della Costituzione e 6 della CEDU, il Collegio osserva
che la stessa giurisprudenza della Corte di giustizia ha
espressamente chiarito che questo principio è fondamentale
nell'ordinamento europeo (fra le altre, la sent. CGUE, 14 settembre
2006, cause riunite C-181/04 e C-183/04, ha sancito che «i principi
della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto
fanno parte dell'ordinamento giuridico comunitario; pertanto devono
essere rispettati dalle istituzioni comunitarie ma anche dagli Stati
membri nell'esercizio dei poteri loro conferiti dalle direttive
comunitarie»), mentre sul piano interno la migliore dottrina e
giurisprudenza gli riconosce valenza costituzionale alla stregua dei
principi di legalità (art. 1 Cost.) e di riconoscimento e garanzia
dei diritti inviolabili dell'uomo (art. 2) in condizioni di
eguaglianza davanti alla legge (articoli 3 e 97).
Al riguardo, riconosciuta la piena operatività nel nostro
ordinamento del principio di tutela della certezza giuridica e del
legittimo affidamento, il Collegio rinvia a quanto già osservato
nell'esame della medesima questione quale possibile vizio di
illegittimità nell'applicazione della stessa norma. In particolare,
il nuovo generale tetto economico in esame risponde agli obiettivi
d'interesse pubblico lasciati alla discrezionalità dei singoli Stati
quanto al contenimento, alla trasparenza ed alla congruità della
spesa pubblica, nel quadro dei doveri di solidarietà sociale di cui
all'art. 2 della Costituzione e dei principi di buon andamento
dell'amministrazione di cui all'art. 97, mentre la Corte
costituzionale ha più volte chiarito che, salvi i limiti in materia
penale derivanti dall'art. 25, comma 2, Cost., non è in linea di
principio precluso al legislatore intervenire per mutare la
disciplina dei rapporti di durata in corso, anche con disposizioni
che modificano in senso sfavorevole situazioni soggettive perfette,
purchè nel limite del rispetto del principio di eguaglianza ex art.
3 Cost. e del principio di affidamento dei cittadini nella sicurezza
giuridica, che - come sopra chiarito - non appaiono violati nella
fattispecie in esame (in senso conforme, Corte costituzionale,
sentenze n. 92 del 2013, n. 166 del 2012, n. 525 del 2000, n. 211 del
1997, n. 409 del 1995).
Anche la questione di legittimità ora esaminata si palesa
pertanto non fondata;
21 - Che ugualmente non fondata - salvo quanto si dirà al numero
successivo - è, a giudizio del Collegio, la possibile questione di
legittimità per violazione degli articoli 3 e 53 Cost. riferita
all'effetto della disposizione in esame di trattenimento forzoso di
una parte (ampia) della remunerazione dell'attività lavorativa, che
corrisponderebbe all'imposizione di un prelievo fiscale speciale,
ovvero di un prelievo di natura tributaria perchè imposto a fini di
finanza pubblica e incidente in beni materiali dei percossi, ma
discriminatorio in quanto gravante solo sui pensionati titolari di
incarichi o rapporti di lavoro pubblici, lasciando indenne la
posizione dei pensionati che prestino servizio alle dipendenze di un
datore di lavoro privato o esercitino attività libero-professionale.
Infatti, considera il Collegio, le descritte finalità di
contenimento, trasparenza e razionalizzazione della spesa pubblica
determinano, non irragionevolmente, una progressiva decurtazione,
disciplinata ex lege, dei possibili ulteriori redditi al
raggiungimento del tetto prefissato, indifferenziatamente applicata a
tutti i compensi comunque posti a carico della finanza pubblica,
senza che ciò possa generare, proprio per la sua trasversalità,
indebite disparità di trattamento, divenendo quindi non rilevante,
ai fini del giudizio a quo, la sua invocata qualificazione quale
imposizione fiscale, che sembra comunque doversi escludere, in quanto
la legge, in estrema sintesi, pone un «tetto» a regime all'erogazione
a chiunque di somme a titolo retributivo e pensionistico poste a
carico della finanza pubblica, anzichè imporre un prelievo forzoso
sulle somme percepite dal singolo interessato oltre il tetto
prefissato.
22 - Che a conclusioni più articolate si presta la questione di
possibile illegittimità dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147
del 2013 per violazione degli articoli 3, 4, 36, 38 e 97 nonchè
dagli articoli 100, 101, 104 e 108 della Costituzione, in quanto il
meccanismo del tetto massimo degli emolumenti comporta che la
remunerazione della funzione di consigliere della Corte dei conti
risulti fortemente ridotta o del tutto azzerata, con una
corrispondente decurtazione dei contributi previdenziali e, di
conseguenza, del trattamento pensionistico derivante dall'accumulo di
tale montante contributivo, con la possibile violazione del diritto
al lavoro e ad una retribuzione «proporzionata alla quantità e
qualita'» del lavoro prestato, potendone altresì conseguire una
disparità di trattamento fra soggetti svolgenti la medesima
attività, una irrazionale organizzazione amministrativa ed un
indebolimento delle necessarie garanzie di indipendenza
nell'esercizio delle funzioni affidate.
Al riguardo il Collegio ritiene che debba essere preso in
considerazione non il pur elevatissimo standard qualitativo
dell'attività svolta da funzionari pubblici in possesso di un grado
di preparazione di assoluta eccellenza per aver ricoperto in anni di
servizio alle dipendenze dello Stato cariche apicali (avendo di
conseguenza maturato l'elevato trattamento pensionistico «causa» del
taglio del compenso), in quanto ciò potrebbe giustificare anche un
incarico «onorario», in ipotesi anche gratuito, bensì la circostanza
dello svolgimento continuativo, con lo stabile ed organico
inserimento nel relativo organico e con particolari garanzie di
stabilità, della funzione di Consigliere della Corte dei conti, con
l'assunzione da parte degli interessati di tutte le connesse
prerogative e delicate e - non da oggi - rilevanti responsabilità,
di natura professionale e civile, per il proprio operato.
I tratti fondamentali dell'attività professionale stabilmente
svolta dai ricorrenti, a seguito della nomina alla Corte dei conti,
sotto la propria responsabilità e con pieno inserimento organico,
nell'ambito di una «magistratura togata» vale dunque a configurare
l'esercizio di una vera e propria e stabile attività lavorativa
professionale, differenziando la fattispecie in esame dai numerosi
casi di svolgimento (talvolta essenzialmente gratuito) di pubblici
uffici «onorari», di volta in volta motivati da alte e peculiari
competenze (come accade per i tribunali per i minori) o da meccanismi
di sorteggio nell'ambito di platee in possesso di particolari
requisiti (come accade per le giurie popolari), anche ai fini
dell'esercizio della sovranità popolare (come accade per i seggi
elettorali);
24 - Che in tal modo la scelta dello Stato, mediante la
disposizione di legge in esame, di continuare ad avvalersi del pieno
apporto professionale dei ricorrenti (nulla la norma dicendo al
riguardo, salve le loro eventuali dimissioni per evitare, in
applicazione dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013, di
prestare attività lavorativa non retribuita o retribuita in maniera
estremamente esigua), anzichè disciplinare normativamente l'ipotesi
in esame (ad esempio, prevedendo la incompatibilità o decadenza
ovvero una opzione per funzioni differenziate con minore compenso o
del tutto onorarie e gratuite) e al tempo stesso di «di
auto-esonerarsi» in tutto o in parte dalla loro retribuzione (non
ponendo la norma alcuna deroga al tetto a tale riguardo), pur avendo
esso Stato chiesto agli interessati di svolgere tale funzione
mediante la proposta di nomina alla funzione (retribuita) di
consigliere della Corte dei conti - dichiaratamente motivata dalla
loro eccellenza professionale in ragione della delicatezza e quindi
dell'impegno delle funzioni da svolgere - appare costituzionalmente
irragionevole, con la conseguente possibile violazione dell'art. 36,
primo comma, della Costituzione, quanto al diritto ad una
retribuzione proporzionata alla quantità (oltrechè alla qualita')
del lavoro, nonchè, indirettamente, dell'art. 38 della Costituzione,
in quanto la drastica riduzione o addirittura l'azzeramento della
retribuzione - e quindi della relativa contribuzione - precludono la
conseguente implementazione della tutela assistenziale e
previdenziale garantita dall'ordinamento;
24 - Che medesime considerazioni conducono a far ritenere la
possibile violazione degli articoli 3, primo comma, e 97 della
Costituzione, sotto un duplice profilo - diverso ed ulteriore
rispetto a quelli esaminati ai punti precedenti - in quanto, premessa
la determinazione delle sfere di competenza, attribuzioni e
responsabilità in modo indifferenziato per i consiglieri di concorso
ovvero di nomina governativa, la disposizione di legge che pone il
tetto retributivo e pensionistico - e quindi differenzia nell'ambito
di questi ultimi fra quelli retribuiti, ovvero privi di retribuzione
a seguito del raggiungimento del tetto, senza disciplinare la loro
sorte, potrebbe essere ritenuta suscettibile di determinare, da un
lato, una ingiustificata disparità di trattamento quanto alla
retribuzione ovvero mancata retribuzione della medesima attività
professionale, e, dall'altro, una irragionevole organizzazione
contraria al buon andamento amministrativo mediante l'indifferenziato
affidamento, a titolo oneroso ovvero a titolo gratuito, di funzioni
di dichiarata rilevanza, impegno e delicatezza, atteso che anche la
retribuzione dei funzionari pubblici deve rispondere - alla stregua
del Trattato, della Convenzione europea e degli articoli 36 e 97
della Costituzione, ad un rapporto sinallagmatico («proporzionato»)
riguardo alla quantità e qualità del lavoro svolto, non potendo
quindi essere considerati fungibili il trattamento pensionistico per
un'attività precedente e il compenso per un'attività in atto, ove
consentita nell'ambito dei diritti di libertà garantiti dalla
Costituzione;
25 - Che a giudizio del Collegio sembra potersi parimenti dedurre
la violazione dagli articoli 100, 101, 104 e 108 Cost., quanto al
possibile vulnus allo status di indipendenza ed autonomia dei
magistrati, protetto dalle predette disposizioni costituzionali.
Infatti, la Corte costituzionale, nel decidere questioni concernenti
norme aventi ad oggetto la retribuzione e la disciplina
dell'adeguamento retributivo dei magistrati, ha affermato che
l'indipendenza degli organi giurisdizionali si realizza anche
mediante l'apprestamento di garanzie circa lo status dei componenti
concernenti, fra l'altro, la progressione in carriera ed il
trattamento economico (così, fra le altre, sentenza n. 1 del 1978)
che, in un assetto costituzionale dei poteri dello Stato che vede la
magistratura come ordine autonomo ed indipendente, non possono
esaurirsi in un mero rapporto di lavoro, in cui il contraente-datore
di lavoro possa al contempo essere parte e regolatore di tale
rapporto (Corte costituzionale, sent. n. 223 del 2012).
26 - Che l'accertata rilevanza e non manifesta infondatezza della
predetta questione incidentale di legittimità costituzionale del
citato art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013 nei termini
sopra evidenziati determina la necessità di rimettere gli atti di
causa alla Corte costituzionale sospendendo il presente giudizio fino
alla sua decisione, ed esime il Collegio, allo stato, dal procedere
all'esame delle ulteriori censure sopra individuate, che, riguardando
le modalità applicative della norma quanto alla individuazione del
«tetto» ed alle sue conseguenze sul piano contributivo-previdenziale,
risponderanno ad un interesse attuale dei ricorrenti solo ove risulti
possibile applicare legittimamente la disposizione sopraindicata alle
fattispecie oggetto del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione
Prima), pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, visti
gli articoli 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, riservata ogni altra pronuncia nel merito e sulle
spese, previa declaratoria di inammissibilità dell'atto di
intervento ad adiuvandum, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale, meglio
evidenziata ai punti da 21 a 24 della premessa, dell'art. 1, comma
489, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 in relazione agli articoli
3, 4, 36, 38, 97, 100, 101, 104 e 108 della Costituzione.
Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti costituite e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva al definitivo ogni statuizione in rito, nel merito e
sulle spese.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25
febbraio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giulia Ferrari, Presidente FF;
Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore;
Ivo Correale, Consigliere.

Il Presidente: Ferrari


L'estensore: Sestini