1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 27-11-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 77 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 ottobre 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 ottobre 2002 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Consiglio regionale - Regione Molise - Gruppi consiliari - Contributi mensili per il relativo funzionamento - Aggiornamento, a decorrere dall'anno 1991, mediante applicazione delle variazioni dei prezzi al consumo accertati dall'ISTAT - Denunciata equivocita' di interpretazione della norma nel senso di una possibile applicazione retroattiva - Conseguente contrasto con i principi di certezza del diritto e di unita' dell'ordinamento giuridico, evocati dalla giurisprudenza costituzionale (sent. n. 368/1991) nei riguardi di leggi regionali retroattive - Incidenza sui principi di buon andamento della pubblica amministrazione e di copertura finanziaria. - Legge Regione Molise 2 agosto 2002, n. 17, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 81, 97 e 117. (002C0988) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 27-11-2002)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale ha il proprio
domicilio in via dei Portoghesi n. 12, Roma, nei confronti della
Regione Molise in persona del presidente della giunta regionale, per
la dichiarazione della illegittimità costituzionale dell'art. 1
della legge regionale 2 agosto 2002, n. 17 (B.U.R n. 18 del 16 agosto
2002) - Modifiche ed integrazioni alla legge regionale n. 20 del
4 novembre 1991, ad oggetto: "Testo unico delle norme in materia di
funzionamento e di assegnazione di personale ai gruppi consiliari",
nella parte in cui modifica l'art. 3.2 della legge regionale n. 20
del 1991.
La legge impugnata, dopo aver modificato il primo comma
dell'art. 3 della legge regionale n. 20/1991 aggiornando i contributi
ai Gruppi consiliari per il loro funzionamento, ha disposto,
modificando anche il secondo comma, che "le quote di cui alle lettera
a), b) e c) del comma 1 dovranno essere aggiornate a decorrere
dall'anno 1991 mediante l'applicazione delle variazioni dei prezzi al
consumo accertati dall'ISTAT. Le quote stesse saranno poi aggiornate
annualmente in base alle medesime variazioni.
La portata della norma non è chiara. Di conseguenza
l'impugnativa viene proposta sul presupposto di una delle
interpretazioni che la Regione potrebbe seguire in sede applicativa.
I contributi mensili, in misura aggiornata, previsti nel primo
comma, in mancanza di una diversa previsione debbono ritenersi
applicabili dall'entrata in vigore della legge. In altre parole, dal
17 agosto 2002 ai gruppi consiliari i contributi dovranno essere
erogati nella nuova misura.
Se questo è il senso della norma, diventa ambiguo il significato
del comma 2.
Se ne prevede l'aggiornamento a decorrere dal 1991. Se la norma
fosse applicabile ai contributi dovuti a partire dalla sua entrata in
vigore (17 agosto 2002 in poi), la cui misura era stata già
aggiornata dalla stessa legge, che per questo aveva modificato la
legge precedente, è sicuramente irragionevole aver disposto
l'aggiornamento di contributi già aggiornati.
La norma potrebbe essere interpretata anche nel senso che restano
fissati nelle misure indicate nel primo comma i contributi da erogare
a decorrere dall'entrata in vigore della legge, senza sottoporli alla
rivalutazione prevista nel comma 2, mentre andrebbero aggiornati in
via retroattiva quelli per gli anni precedenti, a decorrere dal 1991,
anno di entrata in vigore della legge modificata; per fare un
esempio, per l'anno 1991 si dovrebbero prendere come base di
riferimento i contributi fissati nel primo comma, rivalutandoli
secondo l'indice ISTAT.
Per le ragioni già esposte, così interpretata la norma
risulterebbe ancora più illegittima, se così si potesse dire, che
nella interpretazione precedente.
Se il legislatore regionale avesse inteso dare alla norma
efficacia retroattiva con un minimo di ragionevolezza, almeno sotto
il profilo che si sta esaminando, commisurando l'integrazione dei
contributi precedenti agli importi fissati nel primo comma, avrebbe
dovuto prevedere che per ciascuno degli anni precedenti i contributi
andavano integrati in base alla diffrenza tra quanto fissato nel
primo comma e quanto in effetti erogato, con la rivalutazione solo
per la differenza.
Sempre sul presupposto della efficacia retroattiva,
l'interpretazione potrebbe essere anche nel senso che il riferimento
al primo comma andrebbe limitato alla natura delle quote e non alla
loro misura. Le quote, espresse in moneta diversa, andrebbero,
dunque, integrate prendendo come base di rivalutazione gli ammontari
liquidati di anno in anno.
Se così fosse, la norma sarebbe ugualmente illegittima.
Trattandosi di spese già sostenute dai gruppi consiliari, dando
alla nuova disciplina effetto retroattivo non si sarebbe disposto un
contributo alle spese di esercizio dei gruppi consiliari, ma un
contributo straordinario in conto capitale.
Codesta Corte in materia di retroattività delle leggi regionali,
avendo come parametro costituzionale gli artt. 3 e 117 della
Costituzione, dopo aver precisato la portata del principio di unità,
richiamato ripetutamente nella sua giurisprudenza, ha chiarito che ad
esso va attribuito "il significato di garantire coerenza e
ragionevolezza del sistema, più che la sua continuità temporale"
cosicchè il divieto di retroattività "rappresenta pur sempre una
regola essenziale del sistema cui, salva un'effettiva causa
giustificatrice, il legislatore deve ragionevolmente attenersi, in
quanto la certezza dei rapporti preferiti costituisce un indubbio
cardine della civile convivenza e della tranquillità dei cittadini"
(sent. n. 368/1991).
Nel caso in esame la norma regionale contrasta sotto diversi
profili con quella ragionevolezza che codesta Corte ha ritenuto
indispensabile, ragionevolezza richiesta anche dal principio del buon
andamento richiamato dall'art. 97 della Costituzione.
Prima di tutto, per la equivocità del suo testo che ne rende
possibile l'applicazione retroattiva, lasciandone l'iniziativa a chi
dovrà provvedere alla sua applicazione.
In secondo luogo, perchè, sempre per l'ambiguità del testo,
consente che, applicandola retroattivamente, si pratichi la
svalutazione con decorrenza dal 1991 ad integrazione di contributi la
cui base è stata aggiornata dalla legge impugnata.
In terzo luogo, perchè ad un contributo in conto capitale dà la
veste di un contributo alle spese di funzionamento già sostenute,
senza prendere in alcuna considerazione l'ammontare effettivo di
queste.
In quarto luogo perchè dalla legge, a giustificarne la
ragionevolezza di fronte a codesta Corte chiamata al controllo di
legittimità, non si desumono, nemmeno per implicito, le ragioni che
rendevano se non necessario, almeno opportuno un intervento
retroattivo.
Una effettiva causa giustificatrice, secondo la formulazione
adottata da codesta Corte, era tanto più necessaria nel caso in
esame in cui il legislatore regionale smentiva se stesso.
La legge regionale n. 20/1991, infatti, non prevedeva
l'aggiornamento del contributo, ritenendolo evidentemente non
compatibile con le esigenze regionali di bilancio.
La legge impugnata, facendo retroagire le sue disposizioni sino
all'anno di entrata in vigore della legge precedente (qualora questa
fosse l'interpretazione da seguire), avrebbe dovuto far emergere le
ragioni sopravvenute, una volta cambiato orientamento, che
giustificavano l'applicazione per tutto il periodo di vigore della
legge precedente.
La Regione, infine, non ha tenuto nemmeno conto delle innovazioni
che in materia ha apportato la legge costituzionale n. 3 del 2001.
Come noto, la perequazione delle risorse finanziarie rientra oggi
nella legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma,
Cost.).
Alla legislazione concorrente delle Regioni è attribuita la
armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica (art. 117, terzo comma), nel rispetto dei principi
fondamentali, riservati alla legislazione dello Stato.
Una norma così ambigua avrebbe richiesto una base di
ragionevolezza particolarmente chiara per verificare come si potesse
coordinare con i principi fondamentali della finanza pubblica, oggi
orientata nel senso del massimo rigore, ampiamente riscontrabile in
tutta la legislazione di questi ultimi anni, sia per ragioni
contingenti, legate alla situazione economica attuale, che a vincoli
di origine comunitaria, fondati su situazioni strutturali.
Una volta che alla norma fosse riconosciuta efficacia
retroattiva, la sua illegittimità costituzionale emergerebbe anche
da un ulteriore punto di vista.
La integrazione per i dieci anni anteriori di contributi, già
erogati sui bilanci rispettivi, comporta che la spesa complessiva
andrà a gravare sul bilancio regionale 2002, effetto questo del
tutto coerente con la natura di un contributo straordinario ai gruppi
consiliari, che ha la misura, e non di integrazione di contributi
già versati.
L'art. 17 Cost., al primo comma, impone espressamente alle
Regioni di esercitare la loro potestà legislativa nel rispetto della
Costituzione.
La norma non indica nessuna copertura finanziaria, in violazione
palese dell'art. 81 Cost., violazione tanto più grave in presenza di
quel rigore finanziario che si è già richiamato.
La norma impugnata è, dunque, costituzionalmente illegittima per
violazione degli artt. 3, 81, 97 e 117 Cost.

P. Q. M.
Si conclude perchè sia dichiarato costituzionalmente illegittimo
l'art. 1 della legge della Regione Molise 2 agosto 2002, n. 17, nella
parte in cui ha introdotto il nuovo testo dell'art. 3.2 della legge
regionale n. 20 del 4 novembre 1991.
Si produce estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri in data 11 ottobre 2002.
Roma, addì 14 ottobre 2002.
Avvocato dello Stato: Glauco Nori
02C0988