1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 5-12-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 154 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 ottobre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 ottobre 2012 (della Regione Lombardia). Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Riordino delle Province e loro funzioni - Previsione del riordino di tutte le Province delle Regioni a statuto ordinario, mediante decreto da emanarsi, entro dieci giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge impugnato, con deliberazione del Consiglio dei ministri, sulla base dei requisiti minimi da individuarsi nella dimensione territoriale e nella popolazione residente in ciascuna provincia (individuati con la deliberazione predetta, rispettivamente, in 2500 km. e in 350.000 abitanti) - Prevista partecipazione al riordino delle Province mediante atto legislativo ad iniziativa governativa, all'esito di una procedura cui partecipano il Consiglio delle autonomie locali delle singole Regioni a statuto ordinario e le Regioni stesse mediante la presentazione di ipotesi di riordino e previo parere della Conferenza unificata - Ricorso della Regione Lombardia - Denunciata violazione del principio democratico della sovranita' popolare, nonche' del principio autonomistico delle comunita' locali - Denunciata violazione del principio di autonomia costituzionale degli enti territoriali, nella specie delle Province - Lesione del principio di ragionevolezza per l'adozione di una misura sproporzionata e non efficace rispetto alla finalita' dichiarata dalla normativa impugnata di riduzione della spesa pubblica - Denunciata violazione dei presupposti di legittimita' costituzionale della straordinarieta' ed urgenza per l'adozione del decreto-legge - Denunciata violazione dell'assetto costituzionale ed ordinamentale della Regione - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Denunciata violazione dell'autonomia regionale in relazione ai principi di sussidiarieta' verticale e di adeguatezza - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Province - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria ed amministrativa regionale - Violazione del principio costituzionale della partecipazione della popolazione interessata alla procedura di mutamento delle circoscrizioni provinciali e degli altri enti territoriali previsti dalla Costituzione - Denunciata violazione del procedimento per l'approvazione delle leggi costituzionali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 17, commi 1, 2, 3, 4, 4-bis, 6, 11 e 12. - Costituzione, artt. 1, 2, 3, 5, 71, primo comma, 77, comma secondo, 114, 117, 118, 119, 120, 123, 133 e 138. (012C0441) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 5-12-2012)

Ricorso della Regione Lombardia (c.f. 80050050154), in persona
del Presidente della Giunta regionale pro tempore, On. Dott. Roberto
Formigoni, rappresentata e difesa, ai sensi della delibera della
Giunta regionale n. IX/4177 del 12 ottobre 2012, giusta procura a
margine del presente atto, dal Prof. Avv. Beniamino Caravita di
Toritto (c.f. CRVBMN54D19H501A), del Foro di Milano, ed elettivamente
domiciliata presso il suo Studio in Roma, Via di Porta Pinciana n. 6
(fax: 06/42001646; pec abilitata: cdta@legalmail.it); contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore.
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art.
17, commi 1, 2, 3, 4 e 4-bis, comma 11, nonchè commi 6 e 12, del
d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7
agosto 2012, n. 135, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - Serie
generale, 14 agosto 2012, n. 189 - Suppl. Ordinario n. 173, recante
«Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario», per violazione
degli artt. 1, 2, 3, 5, 71, comma 1, 77, comma 2, 114, 117, 118, 119,
120, comma 2, 123, comma 4, 133 e 138 della Costituzione.

Fatto

Il decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, reca «Disposizioni
urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei
servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale
delle imprese del settore bancario».
Scopo primario del provvedimento è la razionalizzazione della
spesa pubblica attraverso la riduzione delle spese per acquisti di
beni e servizi, nonchè il contenimento e la stabilizzazione della
finanza pubblica anche attraverso misure volte a garantire
l'efficienza e l'economicità dell'organizzazione degli enti
pubblici. Tuttavia, alcune delle disposizioni recate dall'intervento
legislativo in parola appaiono di incerta idoneità rispetto al fine
programmatico dell'intervento normativo e, altresì, gravemente
lesive dell'autonomia regionale.
In quest'ottica, una disciplina manifestamente lesiva delle
prerogative regionali si rinviene nell'art. 17, rubricato «Riordino
delle province e loro funzioni». A norma di tale articolo, allo scopo
di conseguire obiettivi di finanza pubblica necessari al
raggiungimento del pareggio di bilancio, viene disposto il riordino
di tutte le province delle regioni a statuto ordinario, sulla base
dei criteri delineati dai successivi commi.
Il comma 2 dispone che entro 10 giorni dall'entrata in vigore del
d.l. 95/2012, il Consiglio dei Ministri determini, con apposita
deliberazione - su proposta dei Ministri dell'interno e della
Pubblica Amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze - il riordino delle province sulla base di requisiti
minimi, individuati nella dimensione territoriale e nella popolazione
residente in ciascuna provincia (tale deliberazione è stata
approvata il 20 luglio 2012, e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n.
171 del 24 luglio 2012).
Entro 70 giorni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della
suddetta deliberazione governativa, e dunque entro il 2 ottobre 2012,
il Consiglio delle autonomie locali (o, in mancanza, analogo organo
di raccordo tra regione ed enti locali), nel rispetto del principio
di continuità territoriale, deve approvare e poi trasmettere alla
Regione un'ipotesi di riordino relativa alle province presenti nel
territorio regionale. Entro 20 giorni dalla trasmissione o, in
mancanza, entro 92 giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale della deliberazione governativa (e quindi al più tardi
entro il 24 ottobre), le regioni trasmettono al Governo una proposta
di riordino delle province formulata sulla base delle ipotesi
avanzate dal C.A.L. o dall'analogo organo di raccordo (comma 3).
Da ultimo, il comma 4, nel delineare la fase conclusiva dell'iter
descritto, prevede che, entro 60 giorni dall'entrata in vigore della
legge di conversione del d.l. 95/2012 (vale a dire entro il 14
ottobre), un «atto legislativo di iniziativa governativa» perfezioni
il riordino delle province, sulla base delle proposte regionali
pervenute. In caso di mancata trasmissione di tali proposte entro
tale ultima data, il provvedimento legislativo di riordino delle
Province sarà assunto previo parere della Conferenza unificata.
Peraltro, appare da subito evidente come il termine a quo per
l'esercizio del potere sostitutivo da parte dello Stato ex comma 4
(14 ottobre) inizia a decorrere prima ancora che sia scaduto il
termine ad quem (24 ottobre 2012) per l'adozione delle proposte
regionali ai sensi del comma 3.
Il descritto riordino prevede inoltre (comma 4-bis) che il ruolo
di comune capoluogo delle singole province venga assunto dal comune
già capoluogo di provincia con maggior popolazione residente, salvo
il caso di diverso accordo tra i comuni già capoluogo di ciascuna
provincia oggetto di riordino.
All'art. 17 d.l. 95/2012, comma 6, vi è la previsione dei
trasferimento ai comuni delle funzioni amministrative in precedenza
conferite alle province e rientranti nelle materie di competenza
legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, comma
secondo, della Costituzione, in attuazione dell'art. 23, comma 18,
d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011. La norma dispone il
suddetto trasferimento «fatte salve le funzioni di indirizzo e di
coordinamento di cui all'art. 23, comma 14» del medesimo decreto. Il
comma 12, nell'individuare gli organi di governo della Provincia nel
Consiglio provinciale e nel Presidente della Provincia, fa salve,
analogamente al comma 6, le previsioni di cui all'art. 23, comma 15,
del citato d.l. n. 201/2011. Sia consentito rammentare come le
suddette disposizioni dell'art. 23 sono oggetto di impugnativa da
parte della regione Lombardia dinanzi a Codesta Ecc.ma Corte con
ricorso n. 24 del 2012, pendente.
Il comma 11 del menzionato art. 17, infine, individua le funzioni
spettanti alla Regione a seguito della conclusione del processo
riordino provinciale, limitandole alle sole funzioni di
programmazione e di coordinamento, loro spettanti nelle materie di
cui all'art. 117 cost. e a quelle esercitate ex art. 118 Cost.
Le richiamate disposizioni del decreto-legge n. 95 del 2012, come
convertite con legge n. 135 del 2012, risultano gravemente lesive
delle prerogative della Regione Lombardia, in quanto viziate da
manifesta illegittimità costituzionale per i seguenti motivi di

Diritto

1. Illegittimità costituzionale dell'art. 17, commi da 1 a
4-bis, del d.l. n. 95/2012, convertito con modificazioni dalla l. n.
135/2012, per violazione degli artt. 1, 2, 3, 5, 71, comma 1, 77,
comma 2, 114, commi 1 e 2, 117, commi 1, 2, 3 e 4, 118, comma 2, 119,
comma 2, 120, comma 2, 123, comma 4, 133 e 138 Cost.
1.1. I commi da 1 a 4-bis dell'art. 17 del d.l. n. 95/2012
risultano manifestamente illegittimi laddove, descrivendo
compiutamente il procedimento di riordino delle province attualmente
esistenti, si pongono in stridente contrasto con le previsioni di cui
all'art. 133, comma 1, Cost.
Tale disposizione costituzionale prevede che il mutamento delle
circoscrizioni provinciali e l'istituzione di nuove province
nell'ambito delle regioni siano coperti da riserva di legge
rinforzata, prescrivendo l'approvazione di una legge della Repubblica
su iniziativa dei Comuni interessati, previo parere della Regione.
In via preliminare, non sembra revocabile in dubbio come la
riserva di legge rinforzata prevista dalla citata norma
costituzionale debba senz'altro trovare applicazione anche
nell'ipotesi - quale è quella oggetto del presente giudizio - nella
quale non viene stabilita l'istituzione di una nuova provincia,
ovvero mutamento della circoscrizione di una già esistente, bensì
viene disposto un riordino territoriale di carattere generale, il
quale deve quindi ritenersi a fortiori soggetto al richiamato
procedimento legislativo speciale.
Peraltro, è appena il caso di rammentare come possa derogarsi al
procedimento definito dall'art. 133 cost. solo mediante approvazione
di apposita legge costituzionale, a pena di violare, oltre alla
citata norma costituzionale, altresì il procedimento di revisione
costituzionale previsto dall'art. 138 Cost.
La necessità del ricorso alla legge costituzionale per derogare
al procedimento di variazione delle circoscrizioni provinciali, trova
conferma da parte della giurisprudenza costituzionale. In
particolare, con la sentenza n. 230 del 2001, Codesta Ecc.ma Corte
ritenne legittima una legge della Regione Sardegna istitutiva di
quattro nuove province, sebbene assunta in difformità dell'art. 133
Cost., solo in considerazione del fatto che il predetto provvedimento
legislativo regionale trovava il proprio fondamento direttamente
nello Statuto speciale della Regione Sardegna, il quale, in quanto
adottato con legge costituzionale, aveva «forza derogatoria» rispetto
alla predetta disposizione costituzionale.
Allo stesso modo Codesta Ecc.ma Corte ha dichiarato infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 63, comma 2, della
legge 142 del 1990 in base al quale sono state istituite sette nuove
province con leggi delegate. In questo caso, infatti, secondo il
Giudice delle leggi non vi fu deroga rispetto alla procedura disposta
dall'art. 133 Cost., in quanto quest'ultima «non esclude che
l'istituzione di una nuova provincia (o la modifica della
circoscrizione di una provincia esistente) possa essere effettuata,
oltre che con legge formale delle Camere, anche mediante il ricorso
ad una delega legislativa» e «non vi sono ostacoli di natura
costituzionale che impediscano che gli adempimenti procedurali
destinati a "rinforzare" il procedimento (e consistenti
nell'iniziativa dei comuni e nel parere della regione) possano
intervenire, oltre che in relazione alla fase di formazione della
legge di delegazione, anche successivamente alla stessa, con
riferimento alla fase di formazione della legge delegata» (sent.
347/1994).
Orbene, nel caso di specie emerge chiaramente il carattere
derogatorio del procedimento di riordino delle province rispetto
all'ordinario procedimento di revisione territoriale delle province.
In primo luogo, un elemento in tal senso deve essere rinvenuto
nella mancata previsione di un adeguato ruolo dei Comuni interessati
dal riordino, che ben potrebbero essere del tutto contrari alle
ipotesi formulate dal CAL. Nè, del resto, tali organi possono
strutturalmente essere ritenuti rappresentativi dei comuni
interessati.
Altro elemento di incompatibilità della disciplina ivi censurata
con la disposizione costituzionale coincide con l'esplicita
esclusione della possibilità che le proposte regionali di riordino
tengano conto delle eventuali iniziative comunali volte a modificare
le circoscrizioni provinciali deliberate successivamente all'adozione
della deliberazione del Consiglio dei ministri che ha determinato i
criteri per il riordino medesimo (deliberazione adottata in data 20
luglio 2012). Ciò manifesta una grave ed insanabile incoerenza della
procedura «creata» dal Governo che, per un verso disattende il
dettato costituzionale (art. 133 e art. 138 Cost), e sotto altro
profilo tuttavia «tiene conto» di una eventuale iniziativa comunale,
circoscrivendola però ad un periodo anteriore a quello in cui i
comuni interessati hanno avuto cognizione dei criteri di riordino,
certamente non rispettando il principio di leale collaborazione tra
istituzioni.
Ulteriore dato da cui risulta desumibile la violazione del
menzionato art. 133, comma 1, Cost., è senz'altro quello alla luce
del quale è riconosciuto al Governo il potere di provvedere
legislativamente al riordino delle province anche in assenza delle
proposte di riordino formulate dalle regioni sulla base delle ipotesi
trasmesse dall'organo di raccordo tra regione ed enti locali.
Già dal rapido esame delle suddette previsioni, emerge in
maniera incontestabile l'assoluta inconciliabilità del procedimento
previsto dall'art. 17 del d.l. n. 95/2012 rispetto a quello
costituzionale, del quale il legislatore statale sancisce di fatto la
sospensione e temporanea disapplicazione.
Inoltre, la necessità di attenersi ad un procedimento che
garantisse la più ampia forma di partecipazione dal parte dei comuni
nonchè la consultazione delle popolazioni interessate, secondo i
chiari principi espressi dall'art. 133 Cost., trova ulteriore
conferma nelle previsioni della Carta europea delle autonomie locali
(European Charter of Local Self-Government) del 15 ottobre 1985
ratificata dall'Italia con legge 30 dicembre 1989, n. 439. La Carta,
tra le numerose disposizioni poste a garanzia dell'autonomia
politica, amministrativa e finanziaria delle comunità locali,
prevede altresì espressamente, all'art. 5, che per ogni modifica dei
limiti locali territoriali, le collettività locali interessate,
dovranno essere preliminarmente consultate, eventualmente mediante
referendum, qualora ciò sia consentito dalla legge e, all'art. 4,
comma 2, che le collettività locali hanno, nell'ambito della legge,
ogni più ampia facoltà di prendere iniziative proprie per qualsiasi
questione che non esuli dalla loro competenza o sia assegnata ad
un'altra autorità.
Orbene, è noto che secondo la giurisprudenza di Codesta Ecc.ma
Corte gli articoli della Carta europea dell'autonomia locale non
hanno contenuto precettivo, ma sono prevalentemente definitori, e
programmatici (Corte cost. n. 325/2010). Purtuttavia essa,
costituendo atto di diritto internazionale recepito con legge
ordinaria nell'ordinamento interno, ben può rientrare nella
previsione costituzionale di cui all'art. 117, comma 1, cost. che
impone al legislatore il rispetto dei vincoli derivanti dagli
obblighi internazionali. Ne deriva che la Carta costituisce parametro
idoneo ad orientare l'attività del legislatore, che i suoi principi
deve rispettare.
Invero, alla luce delle indicazioni chiaramente desumibili dalla
giurisprudenza costituzionale, una siffatta procedura di riordino
generale delle circoscrizioni provinciali, imposta dallo Stato agli
altri enti territoriali come obbligatoria, avrebbe senza dubbio
dovuto trovare nel più complesso procedimento previsto per
l'approvazione delle leggi costituzionali, tracciato dall'art. 138
cost. il suo necessario fondamento, a garanzia e nel rispetto di quel
principio di autonomia che la Costituzione pone a tutela degli enti
territoriali nei confronti dello Stato.
E del resto, non può certo sfuggire come lo Stato, lungi dal
godere di una potestà legislativa ordinaria generale, ai sensi
dell'art. 117, comma 2, lett. p), Cost., ha competenza limitatamente
a legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali
degli enti locali, dalla quale non appare certamente inferibile alcun
titolo competenziale giustificativo in ordine alla modifica delle
circoscrizioni provinciali oggetto dell'intervento legislativo qui
impugnato.
È evidente, dunque, come le censurate previsioni di cui all'art.
17 risultino palesemente illegittime per violazione degli artt. 133,
comma 1, Cost., nonchè dell'art. 138 Cost.
1.2. Sotto diverso profilo, le disposizioni oggetto della
presente questione di legittimità costituzionale si pongono in
stridente contrasto con il ruolo che la Carta costituzionale
attribuisce alle province.
In tal senso, sia consentito rammentare come queste ultime
vengono delineate quali enti territoriali autonomi, costitutivi della
Repubblica, dotati di statuti, poteri e funzioni garantiti
direttamente dalla Costituzione. Tali enti istituzionali sono diretta
espressione del principio autonomistico attraverso il quale le
comunità locali sono riconosciute quali formazioni sociali ai sensi
dell'art. 2 Cost., nonchè del principio democratico attraverso cui
si esplica la sovranità popolare.
A chiarire in maniere inequivoca il legame tra il principio di
sovranità di cui all'art. 1, il principio autonomistico, tutelato
all'art. 5 Cost., e la nuova formulazione dell'art. 114 Cost., è
intervenuta la giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte che, nella
sent. 106 del 2002, ha affermato che «Il nuovo Titolo V - con
l'attribuzione alle Regioni della potestà di determinare la propria
forma di governo, l'elevazione al rango costituzionale del diritto
degli enti territoriali minori di darsi un proprio statuto, la
clausola di residualità a favore delle Regioni, che ne ha potenziato
la funzione di produzione legislativa, il rafforzamento della
autonomia finanziaria regionale, l'abolizione dei controlli statali -
ha disegnato di certo un nuovo modo d'essere del sistema delle
autonomie. Tuttavia i significativi elementi di discontinuità nelle
relazioni tra Stato e Regioni che sono stati in tal modo introdotti
non hanno intaccato le idee sulla democrazia, sulla sovranità
popolare e sul principio autonomistico che erano presenti e attive
sin dall'inizio dell'esperienza repubblicana. Semmai potrebbe dirsi
che il nucleo centrale attorno al quale esse ruotavano abbia trovato
oggi una positiva eco nella formulazione del nuovo art. 114 della
Costituzione, nel quale gli enti territoriali autonomi sono collocati
al fianco dello Stato come elementi costitutivi della Repubblica
quasi a svelarne, in una formulazione sintetica, la comune
derivazione dal principio democratico e dalla sovranità popolare».
È evidente, pertanto, la diretta incidenza delle disposizioni
censurate sui principi fondamentali sanciti dagli artt. 1, 2 e 5
Cost., in combinato disposto con l'art. 114 Cost., i quali
afferiscono in via diretta agli essenziali valori democratici
dell'ordinamento e alla separazione verticale dei poteri.
Peraltro, le considerazioni appena svolte rilevano anche sotto un
ulteriore profilo. In particolare, se deve essere riconosciuta alla
disciplina di cui all'art. 17 l'attitudine a gravare direttamente
sulla piena realizzazione dei predetti valori costituzionali, è di
certo indubitabile che simili previsioni non possano trovare la
propria sedes materiae all'interno dello strumento del decreto-legge.
Nessuna ragione di necessità e urgenza, infatti, può giustificare
una deroga ai richiamati principi costituzionali. Anche a voler
ammettere che un simile intervento straordinario rinvenga la propria
ratio nella finalità di garantire il conseguimento degli obiettivi
di finanza pubblica, finalità asseritamente sostenuta dal comma 1
del censurato art. 17, sia sufficiente richiamare, in senso
contrario, alcune pregnanti affermazioni, mediante le quali Codesta
Ecc.ma Corte, proprio in riferimento all'attuale situazione di
emergenza finanziaria, ha recentemente chiarito che «il principio
salus rei pubblicae suprema lex esto non può essere invocato al fine
di sospendere le garanzie costituzionali di autonomia degli enti
territoriali stabilite dalla Costituzione» (sentt. n. 148 e n. 151
del 2012).
Peraltro, l'esame delle disposizioni introdotte dal censurato
art. 17 palesa con ogni evidenza come la disciplina statale sia
carente dei requisiti di necessità ed urgenza ai quali l'art. 77,
comma 2, cost. vincola il corretto esercizio del potere legislativo
da parte del Governo.
Appare chiaro, in tal senso, che l'intervento da parte dello
Stato, lungi dall'integrare quei connotati di straordinarietà
prescritti dalla disposizione costituzionale, assume piuttosto il
carattere di opera di riordino generale del complessivo sistema
ordinamentale delle Province, come tale inidoneo ad essere perseguito
con lo strumento della decretazione d'urgenza.
Nè tale evidente profilo di illegittimità potrebbe ritenersi
superato dall'avvenuta conversione del d.l. n. 95/2012 ad opera della
l. n. 135/2012. In tal senso, non pare prestarsi ad interpretazioni
difformi il consolidato orientamento sulla base del quale Codesta
Ecc.ma Corte ritiene che «la legge di conversione non ha efficacia
sanante di eventuali vizi del decreto-legge» (Corte cost., sent. n.
355 del 2010, e le ivi richiamate sentt. n. 171 del 2007 e n. 128 del
2008).
Per tale ragione oltre alle già richiamate disposizioni
costituzionali le richiamate norme violano anche l'art. 77, comma 2,
Cost.
1.3. Sotto diverso profilo, la regione ricorrente non può
esimersi dal rilevare come il procedimento descritto dall'art. 17 per
il riordino degli enti provinciali, oltre a derogare illegittimamente
alla procedura di mutamento delle circoscrizioni provinciali, in
palese contrasto con l'art. 133 Cost., ridonda altresì in violazione
della disciplina costituzionale posta dall'art. 71 cost. in materia
di iniziativa legislativa.
In particolare, sia consentito osservare che, ai sensi dell'art.
17, il riordino delle province sia realizzato mediante atto
legislativo di iniziativa legislativa, adottato alla luce delle
proposte regionali di riordino formulate in base all'ipotesi
approvate dai CAL (o in mancanza, dagli organi di raccordo tra
regioni ed enti locali).
Tuttavia, tale previsione si pone in contrasto con quanto
previsto dall'art. 133, comma 1, a mente del quale il potere di
iniziativa spetta ai Comuni interessati, sentita la Regione nel cui
territorio gli stessi si situano. In tal modo, pertanto, il
legislatore statale finisce di fatto per spostare il potere di
necessaria integrazione del formale atto di iniziativa legislativa in
capo a soggetti - CAL o organi di raccordo - diversi da quelli
previsti dall'art. 133 Cost.
A tal fine, è opportuno precisare che nei predetti organi di
raccordo - a prescindere da ogni altra considerazione sulla loro
natura e sui loro poteri - non è comunque presente la totalità dei
comuni interessati, dal momento che vi partecipano invece soggetti
che sicuramente non sono coinvolti dal riordino in base ai criteri
definiti dal Governo (ad esempio, i sindaci della provincia nel cui
territorio si trova il comune capoluogo di regione).
La mancanza dell'iniziativa dei comuni interessati, nonchè del
parere della regione per l'avvio del procedimento di riordino - atti
da intendersi entrambi costituzionalmente obbligatori - rende del
tutto illegittima, a norma degli artt. 133, comma 1, e 71, comma 1,
Cost., la presentazione della formale iniziativa legislativa da parte
del Governo.
In tal senso, sia consentito rammentare come, sia pure con
riferimento al diverso - ma in ogni caso analogo - procedimento di
revisione territoriale ex art. 132, comma 2, Cost., Codesta Ecc.ma
Corte abbia avuto modo di precisare che la legge ordinaria dovesse
limitarsi alla esclusiva attuazione dei soli adempimenti prescritti
da detta norma costituzionale, rimanendo invece del tutto preclusa
l'introduzione di ulteriori aggravi procedimentali non previsti, in
quanto inidonei a perseguire «la finalità di consentire la
complessiva emersione di tutti gli interessi locali implicati nella
operazione» (Corte cost., sent. n. 246 del 2010).
Orbene, nel caso di specie risulta immediatamente evidente come
la trasmissione delle proposte regionali di riordino formulate sulla
base delle ipotesi dei CAL o degli organi di raccordo appaia del
tutto inidonea a realizzare l'acquisizione delle posizioni dei
singoli comuni interessati, obiettivo invece chiaramente perseguito
dall'art. 133, comma 2, Cost.
Anche sotto tale profilo, pertanto, l'art. 17 deve ritenersi
manifestamente contrario al dettato costituzionale.
1.4. Peraltro, il coinvolgimento del CAL (o, in mancanza,
dell'organo regionale di raccordo tra regioni ed enti locali)
nell'ambito del procedimento descritto dalla disciplina statale
censurata risulta altresì profondamente lesivo delle competenze
regionali attribuite dagli artt. 123 e 117, comma 4, Cost.
È appena il caso di rammentare come, in forza del menzionato
art. 123, comma 4, Cost., «in ogni Regione, lo statuto disciplina il
Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra
la Regione e gli enti locali».
Codesta Ecc.ma Corte, nel pronunciarsi proprio in ordine al
Consiglio delle Autonomie locali, ha osservato come, alla stregua
della richiamata disposizione costituzionale, lo stesso costituisca
un «organo costituzionalmente necessario che deve essere disciplinato
dallo statuto». Sulla base di tale presupposto, interpretando il
menzionato art. 123, comma 4, Cost., Codesto Ecc.mo Giudice ha
precisato che «quest'ultima disposizione, imponendo una espressa
riserva statutaria, presuppone ovviamente che la fonte regolatrice
sia nella disponibilità della Regione» (Corte cost., sent. n. 370
del 2006).
Dalle suddette riflessioni emerge chiaramente, allora, come ogni
regolamentazione e specificazione delle funzioni consultive del CAL,
nonchè l'eventuale attribuzione allo stesso di ogni ulteriore
compito spetti in via esclusiva all'autonomia statutaria regionale,
stante la predetta riserva sancita dalla Carta costituzionale.
Orbene, nel caso di specie il legislatore statale, assegnando al
CAL delle competenze eccedenti le funzioni consultive di tale organo,
ha illegittimamente invaso la sfera di disciplina strettamente
riservata all'autonomia statutaria delle regioni.
Con precipuo riferimento alla Regione Lombardia, il Consiglio
delle Autonomie locali è stato istituito con DUPCR n. 3 del 10
gennaio 2011, trovando compiuta disciplina nell'art. 54 dello Statuto
d'Autonomia lombardo, nonchè nella l.r. n. 22/2009. È appena il
caso di rilevare come, tra le varie funzioni che la Regione
ricorrente ha attribuito a tale organo, non rientrano di certo quelle
previste dalle disposizioni oggetto dell'odierna questione di
legittimità costituzionale.
Alla luce di tali considerazioni, pertanto, l'art. 17 d.l. n.
95/2012 risulta altresì in contrasto sia con l'art. 123, comma 4,
Cost., sia con la competenza legislativa residuale (e quindi
esclusiva) in materia di disciplina della propria organizzazione
interna che l'art. 117, comma 4, cost. riconosce alle Regioni.
1.5. Un ulteriore profilo di incostituzionalità della disciplina
statale deve essere rinvenuto nella previsione secondo la quale il
riordino delle province avvenga nell'Osservanza di requisiti minimi,
la cui individuazione è rimessa al Consiglio dei Ministri sulla base
dei soli criteri della dimensione territoriale e della popolazione
residente in ciascuna provincia (comma 2). Analoghe censure possono
essere mosse nei confronti della disciplina relativa alla
determinazione dei parametri per l'individuazione del comune
capoluogo delle nuove province risultanti in esito al riordino (comma
4-bis). In quest'ultimo caso, il criterio della dimensione
demografica o all'accordo tra i Comuni interessati, non tiene conto
dell'evidente necessità di assicurare al capoluogo una certa
centralità all'interno del nuovo contesto territoriale.
Sia consentito evidenziare come alla luce dei parametri
individuati dalla Delibera del Consiglio dei ministri del 20 luglio
2012, le province di Sondrio, Mantova, Monza Brianza, Cremona, Lodi,
Como Lecco Varese, non rispettano i prescritti requisiti demografici
e territoriali.
Ma, soprattutto, la definizione di tali criteri è avvenuta in
totale assenza di un idoneo titolo competenziale legittimante
all'interno del dettato costituzionale. Di certo, tale potestà non
può essere rinvenuta all'interno dell'art. 117, comma 2, lett. p),
Cost., alla stregua del quale la competenza statale deve limitarsi a
legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali
degli enti locali. Nè alcuna attribuzione può discendere dal comma
3 dello stesso articolo costituzionale.
Peraltro, il potere statale di determinare tali criteri non trova
nemmeno riscontro nell'art. 133 Cost., il quale, come già visto, si
limita infatti a riservare ai Comuni interessati l'atto di iniziativa
dello speciale procedimento per il mutamento delle circoscrizioni
provinciali, da realizzarsi con eventuale legge provvedimento dello
Stato. Nella richiamata disposizione costituzionale, tuttavia, alcun
riferimento è rinvenibile in ordine alla possibile determinazione ex
lege di requisiti minimi delle circoscrizioni medesime.
Del resto, i criteri posti dalla Delibera del 20 luglio - in
disparte ogni fondato rilievo sulla congruità e appropriatezza -
vengono stabiliti con deliberazione del Consiglio dei Ministri in
aperta violazione della riserva di legge operante ai sensi dell'art.
133 Cost.
L'art. 17, al comma 2, si limita ad una generica enunciazione dei
criteri della dimensione territoriale e della popolazione residente
in ciascuna provincia, senza definire alcuna loro parametrazione,
neanche di massima, mentre la loro effettiva individuazione viene
attribuita al Governo. L'Esecutivo risulta così dotato di un potere
pienamente discrezionale e del tutto arbitrario, in evidente spregio
della ratio dell'art. 133 Cost., che al contrario vincola eventuali
mutamenti delle circoscrizioni provinciali e l'istituzione di nuove
province allo strumento della legge, posto a chiaro presidio dei
principi democratici e autonomistici e della identità territoriale
delle Province.
Peraltro, non sfugge a codesta Regione come, prima della riforma
del Titolo V, la revisione delle circoscrizioni provinciali abbia
trovato la propria disciplina ad opera dell'art. 16 l. n. 142/1990
(poi rinnovato dall'art. 21 d.lgs. n. 267/2000), il quale conteneva
la fissazione di alcuni criteri e indirizzi per l'esercizio
dell'iniziativa comunale ex art. 133 Cost., relativi, tra l'altro,
alla dimensione territoriale e all'ampiezza demografica di ciascuna
provincia.
Tuttavia, occorre rilevare che detti criteri, oltre a non essere
rigidi ma solo tendenziali, trovavano allora giustificazione alla
stregua del previgente testo del Titolo V, a norma del quale le
Province erano anche circoscrizioni di decentramento statale e
regionale (art. 129 Cost.) e svolgevano funzioni determinate in via
generale e attribuite dallo Stato o delegate dalle regioni, per
quanto di rispettiva competenza (art. 118 v.t. e art. 128 v.t.
Cost.).
A seguito della l.cost. n. 3/2001, gli artt. 5 e 114 cost.
riconoscono ora le Province quali enti autonomi costitutivi della
Repubblica, dotati di propri statuti, poteri e funzioni secondo i
principi fissati dalla Costituzione. Nell'ambito del nuovo disegno
costituzionale, è altresì opportuno rilevare che alle Province
spetta il conferimento di funzioni amministrative sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Pertanto
è ben possibile che le stesse, in virtù dei predetti canoni, siano
attributarie di funzioni diverse in base alle diverse esigenze
rilevanti sul territorio.
In altre parole, in base ai nuovi principi che regolano il
conferimento delle funzioni amministrative, non sono le
caratteristiche territoriali delle autonomie locali a dover essere
adeguate alle funzioni amministrative «decentrate» dallo Stato e
dalla Regione, ma le funzioni medesime a dover essere riconosciute
come «proprie» o a dover essere «conferite» ad autonomie locali
costitutive della Repubblica sulla base del principio di
sussidiarietà e dunque anche in maniera differenziata tra provincia
e provincia secondo criteri di adeguatezza funzionale.
Venuto meno il precedente criterio di uniformità delle
competenze dei vari livelli di autonomia locale, non trova quindi
alcun possibile fondamento nel nuovo Titolo V della Costituzione la
fissazione di criteri rigidi per il riordino territoriale delle
Province.
Sotto diverso profilo, la determinazione da parte dello Stato di
requisiti minimi, fondati sulla dimensione territoriale e la
popolazione residente, risulta altresì in contrasto con i principi
di ragionevolezza e proporzionalità, con violazione dell'art. 3
Cost.
È immediatamente evidente, infatti, come il riferimento
esclusivo a parametri dimensionali ovvero demografici finisca per
svilire e non tenere nel benchè minimo rilievo la natura
storico-identitaria delle autonomie territoriali, sancita dagli artt.
1, 2, 5 e 114 cost. In tal senso, il legislatore statale mostra di
trascurare la necessità di prendere in prioritaria considerazione
criteri storici e culturali per la delimitazione dei confini
provinciali e l'individuazione dei rispettivi capoluoghi.
Inoltre, anche a voler concedere che possa costituire un titolo
competenziale idoneo quello invocato (ma non meglio qualificato) dal
legislatore statale «al fine di contribuire al conseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica imposti dagli obblighi europei
necessari al raggiungimento del pareggio di bilancio», i rigidi
criteri fissati per il riordino delle Province appaiono irragionevoli
e sproporzionati rispetto agli obiettivi medesimi, determinando un
vulnus dei principi costituzionali fondamentali della sovranità
popolare, dell'inviolabilità dei diritti delle formazioni sociali e
dell'autonomia locale, i quali non appaiono adeguatamente ponderati
nell'ambito di quel ragionevole bilanciamento dei valori che avrebbe
dovuto più correttamente orientare il legislatore statale nel
legittimo perseguimento delle proprie finalità di contenimento della
spesa.
Alla luce delle considerazioni appena svolte, appare manifesta
l'illegittimità, nonchè l'irragionevolezza delle previsioni
censurate.
Peraltro, tale illegittimità sussisterebbe anche nella denegata
e non creduta ipotesi in cui si ritenesse che il predetto intervento
legislativo possa trovare giustificazione nell'ambito della
competenza legislativa statale di principio in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
In tal senso, deve infatti osservarsi che la disciplina statale
risulta già da un primo esame non coerente con le condizioni poste
dalla giurisprudenza costituzionale per il legittimo esercizio della
competenza medesima. Secondo l'orientamento ormai consolidato e
costante di Codesta Ecc.ma Corte, infatti, affinchè le disposizioni
con cui lo Stato pone dei vincoli all'autonomia regionale possano
dirsi legittime occorre che le stesse «si limitino a porre obiettivi
di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel senso di un
transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della
spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo strumenti o
modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi» (in tal senso,
di recente, Corte cost., sentt. n. 148 e n. 193 del 2012).
Nel caso di specie, tuttavia, nessuna delle due suddette
condizioni risulta rispettata. Da una parte, infatti, la normativa
volta a ridurre la spesa mediante il «riordino delle province»
intenderebbe produrre l'effetto - strutturale e niente affatto
transitorio - della soppressione delle Province che non rispondono ai
criteri fissati dallo Stato. Dall'altra, la rigida determinazione di
tali criteri (individuati come requisiti minimi di dimensione
territoriale e popolazione residente) risulta demandata direttamente
dal Governo (con atto non normativo non soggetto al raccordo con le
regioni e gli enti locali), senza alcuna possibilità di adattamento
alle esigenze del territorio degli obiettivi di riduzione della
spesa.
Peraltro, in riferimento alle perseguite finalità di
contenimento della spesa pubblica, è bene precisare come dalla
relazione tecnica al disegno di legge di conversione del d.l. n.
95/2012 non sia dato evincere alcun criterio di esatta
quantificazione degli effetti finanziari conseguibili.
Le menzionate previsioni, pertanto, risultano del tutto inidonee
a definire norme di coordinamento della finanza pubblica, derivandone
la violazione degli artt. 117, comma 3, e 119, comma 2, Cost.
1.6. In ultimo, la disciplina relativa al procedimento di
riordino delle province risulta altresì incompatibile con gli artt.
3, 118, 120 e 133 Cost., nella parte in cui viene configurata
un'ipotesi di esercizio del potere sostitutivo del Governo nei
confronti delle Regioni nel caso di mancato invio delle proposte di
riordino da parte di queste ultime.
In particolare, il comma 4 dell'art. 17 dispone che se entro 60
giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n.
95/2012 una o più proposte di riordino non sono trasmesse dalla
Regione al Governo, il provvedimento legislativo di riordino delle
Province è assunto previo parere della Conferenza unificata.
Peraltro, il meccanismo surrogatorio delineato dalla disposizione
sopra descritta non risulta coerente con i requisiti e presupposti
stabiliti dalla costante giurisprudenza costituzionale in ordine al
corretto esercizio di un intervento sostitutivo dello Stato nei
confronti degli enti territoriali. Requisiti che, dopo la riforma del
Titolo V della Costituzione trovano ora anche positivo fondamento
nell'art. 120, comma 2, cost. e nell'art. 8 l. n. 131/2003, che al
primo dà attuazione.
In primo luogo, è pacifico l'orientamento di Codesta Ecc.ma
Corte secondo cui la sostituzione trova il proprio ontologico
presupposto nel mancato o inesatto adempimento di atti o attività
dovuti o necessari, ossia privi di discrezionalità nell'an (in tal
senso, si vedano a titolo meramente esemplificativo, Corte cost.,
sentt. n. 240 e n. 43 del 2004, nonchè sent. n. 177 del 1988).
Appare chiaro come tali non possano certo ritenersi le proposte
regionali di riordino delle province, le quali vanno intese come atti
di iniziativa del procedimento di revisione ex art. 133, comma 1,
Cost., e quindi, con ogni evidenza, assolutamente discrezionali e
certamente non vincolati.
Sotto diverso profilo, non risulta nemmeno rispettato il
principio di leale collaborazione. Dall'esame della disciplina
censurata emerge come l'eventuale ritardo nella trasmissione della
proposta di riordino comporti l'automatica sostituzione della
volontà regionale da parte del Governo, senza che sia garantita alla
Regione interessata alcuna interlocuzione, nè «alcuna limitazione
procedurale, che consenta all'ente inadempiente di compiere l'atto»
(Corte cost., sent. n. 165 del 2011). In tal senso, non è dato
rinvenire all'interno della disciplina censurata nessuna delle fasi
procedimentali prescritte dall'art. 8 l. n. 131/2003. Nè il mero
parere espresso dalla Conferenza unificata in ordine al provvedimento
legislativo di riordino può ritenersi satisfattivo delle garanzie
partecipative delle singole Regioni.
Peraltro, la mancata predisposizione di adeguate forme di
collaborazione assume un profilo ancor più lesivo nella misura in
cui, attraverso l'esercizio del suddetto intervento sostitutivo, lo
Stato diventa l'unico attore di una fattispecie costituzionale che,
alla stregua delle chiare indicazioni desumibili dall'art. 133, comma
2, Cost., non può strutturalmente ridursi all'esercizio di un potere
unilaterale, che pretermetta del tutto la necessaria iniziativa dei
comuni interessati e della consultazione regionale.
Nè si può ritenere che l'atto di iniziativa del procedimento di
revisione delle circoscrizioni provinciali (sul quale deve essere
sentita anche la Regione) possa essere oggetto di una chiamata in
sussidiarietà dello Stato, giacchè in tal modo la
«flessibilizzazione» di una specifica competenza assegnata
direttamente dalla Costituzione - e non, in via mediata, dalle leggi
di conferimento delle funzioni amministrative ai sensi dell'art. 118
cost. - ridonderebbe nella violazione del principio di rigidità
costituzionale ricavabile dall'art. 138 Cost.
In ultimo, ad aggravare ulteriormente la lesione del principio di
lealtà istituzionale, la scrivente difesa non può esimersi dal
rilevare come a norma del comma 4 del censurato art. 17 il termine a
quo per l'esercizio del potere sostitutivo statale inizia a decorrere
ancor prima della scadenza del termine ad quem per l'adozione dei
provvedimenti oggetto della surrogazione.
In tal senso, il potere sostitutivo è azionato dallo Stato nel
caso di mancato invio delle proposte regionali di riordino entro 60
giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
d.l. n. 95/2012, ossia il 15 ottobre 2012. Tuttavia, il precedente
comma 3 assegna alle Regioni, come termine massimo per la
trasmissione di tali proposte, 92 giorni dalla data di pubblicazione
della deliberazione del Consiglio dei Ministri avente ad oggetto
l'individuazione dei requisiti minimi di riordino (ossia il 24
ottobre 2012).
Il meccanismo sostitutivo delineato dalla disciplina statale,
nella parte in cui riconosce al Governo un potere sostitutivo
azionabile ancor prima del decorso integrale dei termine per il
compimento dell'attività oggetto di sostituzione, risulta
manifestamente illegittimo, oltre che per violazione dell'art. 120,
comma 2, Cost., anche per contrasto con l'essenziale principio di
razionalità interna della legge, sancito dall'art. 3 Cost.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 17, commi 6 e 12, del
d.l. n. 95/2012, convertito con modificazioni dalla l. n. 135/2012,
per violazione degli artt. 1, 3, 5, 114, 117, 118, 119 e 120 Cost.
2.1. L'art. 17 del d.l. n. 95/2012 risulta altresì illegittimo
nella parte in cui, ai commi 6 e 12, fa salve alcune disposizioni
dell'art. 23 d.l. n. 201/2011, le quali sono state oggetto di
precedente impugnazione da parte della Regione Lombardia dinanzi a
Codesta Ecc.ma Corte, anche a tutela delle Province presenti sul
proprio territorio (reg. ric. n. 24 del 2012, Udienza pubblica
fissata al 6 novembre 2012).
In particolare, il predetto comma 6, nel dare attuazione all'art.
23, comma 18, d.l. n. 201/2011, dispone il trasferimento ai comuni
delle funzioni precedentemente conferite alle province con legge
statale nelle materie di competenza esclusiva ex art. 117, comma 2,
Cost., fatte salve le funzioni di indirizzo e coordinamento di cui al
comma 14 del menzionato art. 23.
Il successivo comma 12 dell'art. 17, invece, fa salvo l'art. 23,
comma 15, d.l. n. 201/2011 (anch'esso già oggetto di ricorso),
confermando la limitazione degli organi della provincia solamente al
Consiglio provinciale e al Presidente della Provincia.
Le norme oggi censurate, nel richiamare le suddette previsioni
dell'art. 23, risultano viziate dagli stessi profili di
illegittimità già dedotti dalla Regione Lombardia dinanzi a Codesta
Ecc.ma Corte nei confronti di tale ultimo articolo.
A tal fine, sia consentito richiamare le censure avanzate dalla
ricorrente nell'ambito del giudizio di costituzionalità
precedentemente instaurato.
In tale sede, è stato in primo luogo posto in rilievo come
l'art. 23, commi da 14 a 20, del d.l. n. 201/2011 sia gravemente
viziato da irragionevolezza, arbitrarietà, incongruità, non
pertinenza, ridondanti in una grave illegittimità per contrasto con
il principio di ragionevolezza, nonchè in riferimento agli artt. 1 e
5 Cost.
Tale articolo opera invero un radicale intervento che colpisce in
profondità funzioni, organi e caratteristiche rappresentative delle
Province, alterando completamente la fisionomia del sistema delle
Autonomie locali.
L'intervento normativo incide in modo diretto sul livello della
rappresentanza politica e sulle funzioni. Viene determinata la
drastica riduzione degli amministratori, è disposta l'eliminazione
delle elezioni provinciali dirette, si realizza sostanziale
svuotamento delle funzioni, fatte salve imprecisate e generiche
funzioni di «indirizzo e di coordinamento», che all'evidenza
necessitano di ulteriori strumenti di chiarificazione e di
definizione.
In particolare, si espongono a gravi e fondate critiche di
legittimità le disposizioni che prevedono:
a) la limitazione delle funzioni provinciali esclusivamente a
quelle «di indirizzo e coordinamento delle attività dei Comuni nelle
materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo
le rispettive competenze» (comma 14);
b) l'obbligo imposto alle Regioni di provvedere (entro il 31
dicembre 2012) al trasferimento ai Comuni (salvo che, per assicurarne
l'esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle Regioni, sulla
base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza)
delle funzioni provinciali, con previsione, in caso di inadempimento,
di esercizio dei poteri sostitutivi di cui all'art. 8 della legge 131
del 2003 (comma 18);
c) l'obbligo imposto alle Regioni di provvedere altresì al
trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali per
l'esercizio delle funzioni trasferite, assicurando nell'ambito delle
medesime risorse il necessario supporto di segreteria per
l'operatività degli organi della provincia (comma 19).
Le impugnate disposizioni rendono necessaria la riallocazione di
funzioni, personale, risorse e strutture sia verso i Comuni, sia
verso la Regione. L'intervento denota una grave carenza valutativa in
termini di compatibilità costituzionale, dimensione effettiva della
trasformazione e funzionalità rispetto agli obiettivi da perseguire.
È tanto più irragionevole perchè operata mediante lo strumento
d'urgenza del decreto-legge.
Produce inoltre una serie di paradossi che si oppongono, in modo
assai deciso, al conseguimento degli obiettivi attesi dalla sua
attuazione. Ed infatti, nonostante la perentoria proclamazione
dell'intestazione dell'articolo, il risultato dell'attuazione della
norma non si traduce in immediati e rilevanti risparmi di spesa, la
quale spesa semplicemente viene spostata verso il nuovo destinatario
delle funzioni amministrative precedentemente provinciali.
Senza contare, poi, che il sistema risultante dalle disposizioni
di cui all'art. 23 non esclude, ma anzi presuppone e quindi
autorizza, una proliferazione di apparati amministrativi di livello
regionale e sovracomunale (con particolare riguardo agli organi di
raccordo previsti dal comma 21) e provinciale (le strutture che
forniranno il supporto di segreteria per l'operatività degli organi
della provincia di cui al comma 19).
In ultimo, non è peregrino ritenere che la portata della
trasformazione determinata dal d.l. n. 201/2011 implichi un processo
lungo, conflittuale e con costi difficilmente quantificabili.
L'insorgenza certa di tali criticità, connessa all'immediata
operatività della norme impugnate, certamente contraddice
frontalmente la ratio ispiratrice dell'art. 23.
Gravissime appaiono le ripercussioni delle norme in questione in
ordine alla gestione delle cd. «aree vaste». In tal senso, le misure
di rimodellazione della rappresentanza politica della Provincia e di
riallocazione forzata delle funzioni sono state assunte in assenza di
qualsivoglia indicatore di segno negativo che contraddicesse
l'appropriatezza delle Province quale ambito territoriale ottimale
per la gestione delle funzioni relative ad aree vaste.
Dovendosi escludere che tutte le funzioni provinciali da
riallocare, in base ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e
differenziazione, possano essere assunte direttamente dalla Regione,
è da ritenere che - fino a una futura razionalizzazione dell'assetto
organizzativo degli enti locali regionali - si verificherà, con ogni
probabilità, un aumento dei costi, determinato dall'istituzione di
nuovi apparati amministrativi sovra-comunali, dal venir meno delle
economie di scala su base provinciale e, comunque, dalla necessità
di far fronte ad una fase di riorganizzazione certamente complessa e
conflittuale.
In aggiunta, deve porsi in rilievo come la riforma attuata
dall'art. 23 colpisca le province solo quali enti autonomi, ovvero
enti di gestione di funzioni amministrative regionali, e non anche
quali ambiti di articolazione periferica dello Stato. L'ambito di
decentramento statale di livello provinciale, con riguardo a
numerosissime funzioni, continua ad essere pienamente operativo e
assolutamente non inciso (si pensi al ruolo degli uffici territoriali
del Governo-prefetture, dei provveditori scolastici, delle
soprintendenze per i beni culturali).
Non è possibile, infine, tacere che le norme qui impugnate non
introducono nessun elemento di adattamento a contesti territoriali
che presentano caratteristiche di profonda differenziazione sul
territorio nazionale.
I gravi e numerosi problemi rendono palese l'incongruità,
l'inadeguatezza e la piena insufficienza delle disposizioni di cui ai
commi dal 14 al 20, dell'art. 23 rispetto al conseguimento
dell'obiettivo di snellimento, semplificazione e riduzione dei costi
del sistema.
Sotto diverso profilo, appare evidente come l'impianto
complessivo disegnato dall'art. 23, e in particolare dai commi 15, 16
e 20, si ponga in chiaro contrasto con l'autonomia costituzionalmente
garantita delle Province, in aperta violazione dell'art. 114 Cost.
Ciò appare chiaro nella misura in cui legislatore statale ha
inteso trasformare radicalmente l'ente, sopprimendo le giunte
provinciali e mantenendo quali unici organi di governo il Consiglio
provinciale e il Presidente della Provincia (comma 15), nonchè
prefigurando una rappresentanza di secondo grado dei futuri Consigli
provinciali (comma 16) e la conseguente decadenza degli organi in
carica delle Province (comma 20).
La soppressione dell'organo esecutivo provinciale appare inoltre
in stridente contrasto con l'attribuzione ad opera del DL 95/2012 di
un fascio di funzioni di grande rilievo e complessità, individuate
dai legislatore statale come proprie e indefettibili dell'ente.
In tal modo, la disciplina statale ha di fatto disconosciuto alla
Provincia la natura di ente autonomo costitutivo della Repubblica cui
spetta una sfera incomprimibile di poteri, funzioni e competenze.
In questo senso, il comma 19, stabilendo che io Stato e le
Regioni, secondo le rispettive competenze, provvedono al
trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali per
l'esercizio delle funzioni trasferite, si pone palesemente in
contrasto con l'autonomia statutaria, organizzativa nonchè
finanziaria delle Province e con la riserva di potere regolamentare
di cui all'art. 117, comma 6.
Anche a voler concedere che il predetto intervento legislativo
possa trovare la propria giustificazione nell'esercizio della
competenza legislativa esclusiva di cui all'art. 117, comma 2, lett.
p), Cost., in materia di legislazione elettorale ed organi di governo
di Comuni e Province, non può certo revocarsi in dubbio come lo
Stato non possa tuttavia incidere sul carattere democratico dell'ente
territoriale, implicato dal principio autonomistico di cui agli artt.
5 e 114 Cost.
Ulteriore ragione di illegittimità dell'art. 23 deve essere poi
rinvenuta nell'obbligo per le Regioni di riallocare le funzioni
conferite alle Province dalla vigente legislazione regionale. Tale
imposizione appare tanto più arbitraria, ingiustificata e
illegittima ove si pensi che l'art. 23 non determina la soppressione
assoluta dei predetti enti, i quali, ancorchè depotenziati,
continuano comunque ad essere presenti nell'ordinamento. Ben possono,
quindi, essere scelti discrezionalmente dalle Regioni quali soggetti
istituzionali destinatari delle funzioni regionali, così come del
resto stabilito dallo stesso art. 118 Cost.
Di contro, a nulla varrebbe per lo Stato invocare il menzionato
art. 117, comma 2, lett. p), cost. Codesta Ecc.ma Corte ha, infatti,
chiaramente affermato che «quale che debba ritenersi il rapporto fra
le "funzioni fondamentali" degli enti locali di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera p, e le "funzioni proprie" di cui a detto art.
118, secondo comma, sta di fatto che sarà sempre la legge, statale o
regionale, in relazione al riparto delle competenze legislative, a
operare la concreta collocazione delle funzioni»(Corte cost., sent.
n. 43 del 2004).
Orbene, l'obbligo di riallocazione delle funzioni imposto al
legislatore regionale determina un'illegittima invasione delle
attribuzioni delle Regioni, nella misura in cui viene a limitare la
loro autonomia in merito alla determinazione del livello territoriale
di governo più idoneo all'esercizio di funzioni di loro competenza.
Invasione tanto più grave e manifesta ove solo si consideri che
l'art. 23 prevede espressamente l'esercizio di un potere sostitutivo
statale - per giunta di carattere legislativo - in caso di mancato
adempimento.
Alla luce delle censure sopra Osservate, non pare revocabile in
dubbio come i commi 6 e 12 dell'art. 17 d.l. n. 95/2012, nel fare
salve, ovvero dare attuazione alle previsioni recate dal menzionato
art. 23 d.l. n. 201/2011, finiscono per ripetere e confermare il
grave vulnus arrecato dalle stesse a danno della sfera di competenze
regionali. Ne deriva la loro manifesta illegittimità costituzionale.
3. Illegittimità costituzionale dell'art. 17, comma 11, del d.l.
n. 95/2012, convertito con modificazioni dalla l. n. 135/2012 per
violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Infine, un'ultima ragione di illegittimità del menzionato art.
17 d.l. n. 95/2012 si rinviene nella parte in cui, dopo aver
individuato le funzioni di area vasta quali funzioni fondamentali
delle province (comma 10), al successivo comma 11 riconosce alle
Regioni le sole funzioni di programmazione e di coordinamento,
spettanti nelle materie di cui all'art. 117, commi 3 e 4, Cost.,
nonchè quelle esercitate ai sensi dell'art. 118 Cost.
In altre parole, la norma suddetta, qualora dovesse essere
interpretata nel senso di limitare il ruolo regionale all'esclusivo
svolgimento dei compiti sopra individuati, sottrarrebbe di fatto alle
Regioni tutte le funzioni non espressamente richiamate, malgrado le
stesse siano pacificamente spettanti ai sensi del chiaro disposto
degli artt. 117 e 118 cost. È, infatti, fuori di dubbio che alla
stregua del dettato costituzionale il novero dei poteri regionali in
materia di esercizio delle funzioni amministrative non possa
ritenersi esaurito - a differenza di quanto sembra invece affermare
la norma statale - dalle sole attribuzioni di programmazione e
coordinamento.
In tal senso, non sfugge certo alla scrivente difesa che l'art.
118, comma 1, Cost., nella formulazione successiva alla riforma del
Titolo V, ha enunciato il principio della competenza generale dei
Comuni come enti istituzionali attributari in via preferenziale delle
funzioni amministrative. Tuttavia, non può certo trascurarsi che
tale norma costituzionale reca invero un criterio direttivo e di
orientamento nei confronti del legislatore regionale.
Del resto, tale conclusione trova espressa conferma anche nella
giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte. In particolare, «quale che
debba ritenersi il rapporto fra le "funzioni fondamentali" degli enti
locali di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p, e le "funzioni
proprie" di cui a detto art. 118, secondo comma, sta di fatto che
sarà sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto
delle competenze legislative, a operare la concreta collocazione
delle funzioni» (Corte cost., sent. n. 43 del 2004).
Appare, pertanto, evidente che, dal momento che l'attribuzione in
concreto delle funzioni amministrative necessita pur sempre di una
legge statale o regionale di conferimento, non v'è dubbio alcuno che
la Regione ben potrà disporre di un ampio novero di funzioni che
potrà delegare, tra gli altri, anche alle Province sulla base dei
principi di differenziazione, adeguatezza e sussidiarietà.
Tale configurazione non esclude, pertanto, che nella propria
opera di concreta destinazione delle funzioni amministrative
rientranti nelle materie di propria competenza ex art. 117, commi 3 e
4, Cost., la Regione possa riservare a sè l'esercizio di compiti
diversi ed ulteriori rispetto a quelli di programmazione e
coordinamento.
Limitando invece il ruolo regionale allo svolgimento esclusivo di
tali ultimi compiti, la disposizione censurata illegittimamente
ridimensiona in maniera sensibile il potere della Regione di optare
per un diverso sistema di riparto delle funzioni amministrative. Ciò
in palese violazione delle previsioni costituzionali sancite dagli
artt. 117, commi 3 e 4, e 118 Cost.

P. Q. M.

Chiede che Codesta Ecc.ma Corte, in accoglimento del presente
ricorso, voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art.
17, commi 1, 2, 3, 4 e 4-bis, comma 11, nonchè commi 6 e 12, del
d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7
agosto 2012, n. 135, recante «Disposizioni urgenti per la revisione
della spesa pubblica con invadenza dei servizi ai cittadini nonchè
misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore
bancario», per violazione degli artt. 1, 2, 3, 5, 71, comma 1, 77,
comma 2, 97, 114, 117, 118, 119, 120, comma 2, 123, comma 4, 133 e
138 della Costituzione.
Roma, 12 ottobre 2012

Prof. Avv. Caravita di Toritto