1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 8-6-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 137 ORDINANZA 26 aprile - 3 giugno 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Circolazione stradale - Codice della strada - Veicoli immatricolati all'estero - Divieto, per chi ha stabilito la propria residenza in Italia da piu' di sessanta giorni, di circolarvi - Deroga per i veicoli intestati a imprese costituite in altro Stato membro dell'Unione europea o dello Spazio economico europeo e da queste concessi in leasing, locazione senza conducente o comodato a un soggetto residente in Italia - Inottemperanza al divieto - effetti - Sanzione amministrativa, sequestro ed eventuale confisca del veicolo - Denunciata disparita' di trattamento, violazione dei principi di ragionevolezza e di proporzionalita' nell'incisione della proprieta' privata, dei presupposti della decretazione d'urgenza, nonche' dei principi europei di non discriminazione, di liberta' di soggiorno e di stabilimento all'interno dello spazio europeo - Restituzione degli atti al giudice a quo. - Codice della strada (decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285), art. 93, commi 1-bis, 1-ter, 1-quater, 7-bis e 7-ter, come introdotti dall'art. 29-bis, comma 1, lettera a), numeri 1) e 2), del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132. - Costituzione, artt. 3, 10, 11, 41, 42, 77 e 117, primo comma; Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, artt. 18, 21, 26, 45, da 49 a 55 e da 56 a 62. (T-220137) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 8-6-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 93, commi
1-bis, 1-ter, 1-quater, 7-bis e 7-ter, del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), come introdotti
dall'art. 29-bis, comma 1, lettera a), numeri 1) e 2), del
decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia
di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica,
nonchè misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e
l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalità organizzata), convertito, con modificazioni, nella
legge 1° dicembre 2018, n. 132, promosso dal Giudice di pace di Massa
nel procedimento vertente tra D. M. e J. D. e la Prefettura di Massa
Carrara - Ufficio Territoriale del Governo di Massa Carrara, con
ordinanza del 7 ottobre 2020, iscritta al n. 2 del registro ordinanze
2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5,
prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione di D. M. e di J. D., nonchè l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 2022 il Giudice
relatore Stefano Petitti;
uditi l'avvocato Giovanni Battista Conte per D. M. e J. D. e
l'avvocato dello Stato Pietro Garofoli per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 26 aprile 2022.
Ritenuto che il Giudice di pace di Massa, con ordinanza
depositata il 7 ottobre 2020, iscritta al n. 2 del registro ordinanze
2021, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dei commi
1-bis, 1-ter, 1-quater, 7-bis e 7-ter dell'art. 93 del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada),
introdotti dall'art. 29-bis, comma 1, lettera a), numeri 1) e 2), del
decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia
di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica,
nonchè misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e
l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalità organizzata), convertito, con modificazioni, nella
legge 1° dicembre 2018, n. 132;
che tali disposizioni vengono censurate per il fatto, in
particolare, di prevedere un divieto, per chi ha stabilito la propria
residenza in Italia da più di sessanta giorni, di circolare con un
veicolo immatricolato all'estero (comma 1-bis), tranne per il caso in
cui il veicolo sia concesso in leasing o in locazione senza
conducente da parte di un'impresa costituita in altro Stato membro
dell'Unione europea o dello Spazio economico europeo, ovvero sia
concesso in comodato da un'impresa costituita analogamente all'estero
a un soggetto residente in Italia legato da un rapporto di lavoro o
di collaborazione (comma 1-ter), pena la sanzione amministrativa del
pagamento di una somma da euro 711 a euro 2.842, unitamente al
sequestro del veicolo e all'eventuale confisca (comma 7-bis);
che il rimettente riferisce di essere stato adito da D. M. e J.
D., i quali ricorrevano nei confronti della Prefettura di Massa
Carrara per ottenere l'annullamento della contravvenzione elevata nei
loro confronti dalla polizia stradale per violazione dell'art. 93,
comma 1-bis, cod. strada;
che i ricorrenti sono stati sanzionati perchè D. M., residente
in Italia, è stato colto alla guida dell'autoveicolo immatricolato
all'estero di proprietà della coniuge J. D., residente in Slovacchia
e solo temporaneamente soggiornante in Italia;
che il giudice a quo lamenta la violazione degli artt. 3, 10, 11,
41, 42, 77 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione agli artt. 18, 21, 26, 45, da 49 a 55 e da 56 a 62 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come
modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e
ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130;
che, secondo l'ordinanza di rimessione, sarebbe, innanzi tutto,
violato l'art. 3 Cost., in ragione della disparità di trattamento
tra le fattispecie previste ai commi 1-bis e 1-ter dell'art. 93, cod.
strada; laddove il primo, infatti, pone un generale divieto alla
circolazione in Italia di veicoli immatricolati all'estero da parte
di chi risulti residente in Italia da più di sessanta giorni, il
secondo prevede delle eccezioni a tale divieto, riferite al caso in
cui il veicolo in questione sia concesso in leasing o in locazione
senza conducente da un'impresa costituita in un altro Stato membro
dell'Unione europea o dello Spazio economico europeo che non ha
stabilito in Italia una sede secondaria o altra sede effettiva,
ovvero all'ipotesi di veicolo concesso in comodato a un soggetto
residente in Italia e legato da un rapporto di lavoro o di
collaborazione con un'impresa costituita in un altro Stato membro
dell'Unione europea o aderente allo Spazio economico europeo che non
ha stabilito in Italia una sede secondaria o altra sede effettiva;
che, sostiene il rimettente, nessun motivo ragionevole
giustificherebbe la diversità delle due discipline, con la
conseguenza che «appare irragionevole distinguere tra veicoli europei
immatricolati all'estero in proprietà di persone fisiche residenti
all'estero e in proprietà di persone giuridiche con sede all'estero,
in quanto si tratta pur sempre di veicoli immatricolati all'ester[o]
e circolanti in Italia»;
che la «normativa recata dal nuovo art. 93» contrasterebbe con
l'art. 3 Cost. anche sotto il profilo della sua intrinseca
irrazionalità;
che essa, infatti, è stata introdotta dal d.l. n. 113 del 2018,
come convertito, ed è stata inserita nel Titolo II, Capo II, di
esso, contenente «[d]isposizioni in materia di prevenzione e
contrasto alla criminalità mafiosa»;
che, tuttavia, la disciplina in questione non parrebbe perseguire
le finalità per cui è stata introdotta, perchè essa sanzionerebbe
«comportamenti del tutto leciti e meritevoli di tutela giuridica»,
come quello del residente all'estero che conceda la guida del proprio
mezzo a un residente da più di sessanta giorni in Italia perchè
stanco o vittima di infortunio o perchè ha bevuto alcolici;
che, inoltre, le asserite finalità della norma sarebbero
chiaramente apparenti, poichè non vi sarebbe alcuna difficoltà a
identificare il responsabile di eventuali contravvenzioni commesse da
veicoli esteri e a riscuotere le eventuali somme, tenuto conto della
«cooperazione amministrativa ed assistenza reciproca operante tra gli
Stati membri, regolati da note Direttive e Regolamenti europei»;
così come apparenti sarebbero le finalità di contrasto al fenomeno
della «esterovestizione» degli autoveicoli, che risulterebbe già
regolato da convenzioni internazionali rivolte a evitare la doppia
imposizione;
che un ulteriore profilo di disparità di trattamento e di
violazione dell'art. 3 Cost. è poi rinvenuto dall'ordinanza di
rimessione nel fatto che i commi 1-bis e 1-quater dell'art. 93 cod.
strada sottoporrebbero a oneri ingiustificati tanto i cittadini
italiani con vettura immatricolata all'estero, quanto i cittadini
europei, «rispetto a quanto accade per i cittadini italiani con
veicolo immatricolato in Italia», perchè si troverebbero a
sopportare costi di immatricolazione aggiuntivi rispetto a quelli
già sostenuti per poter circolare con la propria autovettura nel
territorio italiano;
che l'art. 93, comma 1-bis, cod. strada sarebbe parimenti lesivo
dell'art. 3 Cost., anche congiuntamente con l'art. 42 Cost., perchè
l'apparato sanzionatorio che accede alla violazione del divieto da
esso introdotto appare irragionevolmente spropositato, oltre che
lesivo dell'«esigenza di proporzionalita'» tra «l'importanza del fine
di contrastare il fenomeno dell'esterovestizione dei veicoli e la
sanzione che in ipotesi potrebbe essere irrogata nella misura di euro
2.848,00, oltre al sequestro ed eventuale confisca del veicolo»;
che, prosegue il giudice a quo, le censurate disposizioni di cui
all'art. 93 cod. strada, introdotte in sede di conversione del d.l.
n. 113 del 2018, potrebbero inoltre essere sindacate anche alla
stregua dell'art. 77 Cost., e in particolare «per carenza dei
presupposti di attivazione della decretazione d'urgenza, nonchè per
carenza del requisito dell'omogeneità delle misure introdotte con il
decreto in questione»;
che la normativa oggetto di censura si porrebbe in contrasto
anche con gli artt. 11, 41 e 117 Cost., perchè la disciplina da essa
introdotta si ripercuoterebbe in una «limitazione di diritti, di
alcuni cittadini europei, all'interno dello spazio europeo»,
consistente nel divieto di utilizzo di un'auto immatricolata in un
altro Stato membro dell'Unione europea «alle persone che risiedono in
Italia per più di sessanta giorni»: tale divieto si tradurrebbe,
infatti, in un obbligo di immatricolazione in Italia, aggiuntivo
rispetto a quello già espletato nel paese d'origine, o, in
alternativa, in un obbligo di esportazione del proprio veicolo
all'estero, sulla base di un documento e di targhe provvisorie
rilasciate dagli uffici della Motorizzazione civile;
che, ad avviso del rimettente, il complesso di tali adempimenti
determinerebbe, quindi, una discriminazione a carico di cittadini
europei in base alla loro nazionalità, perchè gli oneri
investirebbero questi ultimi in modo più gravoso di quanto non
avvenga per i cittadini italiani, i quali possono liberamente
circolare con la loro autovettura anche all'estero «in quanto in
nessun altro Stato europeo è previsto l'obbligo della
nazionalizzazione dell[']auto dopo così breve tempo»;
che, infine, l'obbligo di immatricolazione limiterebbe le
libertà di soggiorno e di stabilimento dei cittadini di Stati membri
dell'UE, come nel caso dei lavoratori stagionali o di chi soggiorni
per motivi turistici o di studio;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate;
che, preliminarmente, l'Avvocatura generale dà conto del fatto
che il medesimo giudice a quo ha sollevato, nel medesimo giudizio,
rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea, con
ordinanza del 16 giugno 2020;
che, nel merito, non sussisterebbe alcun contrasto tra la
normativa censurata e l'art. 3 Cost., perchè essa sarebbe
giustificata da motivi imperativi di interesse generale e comunque
idonea a garantire la realizzazione dell'obiettivo perseguito;
che tale obiettivo, ad avviso dell'Avvocatura, consisterebbe
soprattutto nella «tutela dell'equilibrio del mercato
dell'assicurazione della responsabilità civile automobilistica e
della formazione dei premi assicurativi che dovrebbe corrispondere
all'ammontare effettivo del rischio assicurato derivante dalla
circolazione di un autoveicolo»; inoltre, la normativa in esame non
eccederebbe quanto necessario per perseguire tale obiettivo, poichè
essa lega l'obbligo di immatricolazione in Italia all'acquisto della
residenza, ciò che denota un soggiorno di lungo periodo, e si
applica indifferentemente al cittadino italiano o straniero;
che non sussisterebbe neanche il denunciato contrasto con l'art.
77 Cost., atteso che le norme censurate si raccorderebbero
all'obiettivo del d.l. n. 113 del 2018, consistente nella prevenzione
e contrasto della criminalità mafiosa;
che con riguardo, infine, al contrasto con i parametri di diritto
dell'Unione europea, l'Avvocatura osserva che le disposizioni
contenute nell'art. 93 cod. strada non integrerebbero alcuna
violazione del principio di parità di trattamento, perchè il
divieto sarebbe rivolto tanto ai cittadini italiani, quanto ai
cittadini di altri Stati dell'Unione, e sarebbe legato a un
requisito, quello della residenza in Italia, privo in sè di
qualsiasi portata discriminatoria;
che si sono costituiti in giudizio D. M. e J. D., aderendo alle
prospettazioni e alle conclusioni del rimettente;
che la difesa delle parti private ha depositato memoria in
prossimità dell'udienza pubblica, prendendo atto della sentenza
della Corte di giustizia dell'Unione europea del 16 dicembre 2021, in
causa C-274/20, GN, WX contro Prefettura di Massa Carrara, nella
quale è stato ravvisato un contrasto tra le norme censurate dal
giudice a quo e l'art. 63 TFUE, nonchè dell'intervenuta abrogazione
delle medesime ad opera dell'art. 2 della legge 23 dicembre 2021, n.
238 (Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge europea
2019-2020) e della loro contestuale sostituzione con la disciplina
introdotta nell'art. 93-bis cod. strada;
che, alla luce di tali circostanze sopravvenute, la medesima
difesa chiede pertanto a questa Corte di ordinare la restituzione
degli atti al giudice a quo per una nuova valutazione della rilevanza
delle questioni sollevate;
che anche l'Avvocatura generale ha depositato memoria in
prossimità dell'udienza pubblica, insistendo affinchè questa Corte
dichiari non fondate le questioni sollevate dal Giudice di pace di
Massa anche alla luce delle richiamate sopravvenienze normative e
giurisprudenziali.
Considerato che il Giudice di pace di Massa, con ordinanza
depositata il 7 ottobre 2020 (reg. ord. n. 2 del 2021), ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale dei commi 1-bis, 1-ter,
1-quater, 7-bis e 7-ter dell'art. 93 del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), introdotti dall'art.
29-bis, comma 1, lettera a), numeri 1) e 2), del decreto-legge 4
ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione
internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonchè misure per
la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il
funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata), convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre
2018, n. 132;
che tali disposizioni vengono censurate per il fatto, in
particolare, di prevedere un divieto, per chi ha stabilito la propria
residenza in Italia da più di sessanta giorni, di circolare con un
veicolo immatricolato all'estero (comma 1-bis), tranne per il caso in
cui il veicolo sia concesso in leasing o in locazione senza
conducente da parte di un'impresa costituita in altro Stato membro
dell'Unione europea o dello Spazio economico europeo, ovvero sia
concesso in comodato da un'impresa costituita analogamente all'estero
a un soggetto residente in Italia legato da un rapporto di lavoro o
di collaborazione (comma 1-ter), pena la sanzione amministrativa del
pagamento di una somma da euro 711 a euro 2.842, unitamente al
sequestro del veicolo e all'eventuale confisca (comma 7-bis);
che il rimettente lamenta la violazione degli artt. 3, 10, 11,
41, 42, 77 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione agli artt. 18, 21, 26, 45, da 49 a 55 e da 56 a 62 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come
modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e
ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130;
che il medesimo rimettente, con ordinanza depositata in data 16
giugno 2020, ha altresì disposto rinvio pregiudiziale, ai sensi
dell'art. 267 TFUE, chiedendo alla Corte di giustizia dell'Unione
europea di accertare la compatibilità delle medesime disposizioni
contenute nell'art. 93 cod. strada con le menzionate disposizioni del
TFUE;
che, in pendenza del presente giudizio, la Corte di giustizia si
è pronunciata sulla richiesta formulata con la predetta ordinanza di
rinvio pregiudiziale, dichiarando che «[l]'articolo 63, paragrafo 1,
TFUE dev'essere interpretato nel senso che esso osta alla normativa
di uno Stato membro che vieta a chiunque abbia stabilito la propria
residenza in tale Stato membro da più di 60 giorni di circolarvi con
un autoveicolo immatricolato in un altro Stato membro, a prescindere
dalla persona alla quale il veicolo è intestato, senza tener conto
della durata di utilizzo di detto veicolo nel primo Stato membro e
senza che l'interessato possa far valere un diritto a un'esenzione,
qualora il medesimo veicolo non sia destinato ad essere
essenzialmente utilizzato nel primo Stato membro a titolo permanente
nè sia, di fatto, utilizzato in tal modo» (sentenza 16 dicembre
2021, in causa C-274/20, GN, WX contro Prefettura di Massa Carrara);
che questa Corte ha costantemente affermato che «i principi
enunciati dalla Corte di giustizia, riguardo a norme oggetto di
giudizio di legittimità costituzionale, si inseriscono direttamente
nell'ordinamento interno con il valore di ius superveniens,
condizionando e determinando i limiti in cui quelle norme conservano
efficacia e devono essere applicate anche da parte del giudice a quo»
(ordinanze n. 195 del 2016 e n. 268 del 2005, nonchè, nello stesso
senso, ordinanze n. 80 del 2015, n. 124 del 2012, n. 216 del 2011 e
n. 255 del 1999);
che, in disparte ogni possibile valutazione sull'ammissibilità
delle questioni di legittimità costituzionale sollevate senza che
l'odierno rimettente abbia dato conto delle ragioni che lo hanno
spinto ad attivare i due rimedi giurisdizionali, questo orientamento
deve essere ribadito in questa sede alla luce della specifica
statuizione contenuta nella richiamata sentenza della Corte di
giustizia, secondo cui il contrasto tra la normativa in esame e
l'art. 63 TFUE, pur affermato in linea di principio, può essere
ritenuto in concreto sussistente solamente dal giudice del rinvio,
cui «[s]petta [...] valutare la durata dei comodati di cui al
procedimento principale e la natura dell'utilizzazione effettiva dei
veicoli presi in prestito» (punto 35);
che, peraltro, la richiamata sentenza della Corte di giustizia
impone al giudice rimettente di confrontarsi con un parametro quale
quello dell'art. 63 TFUE, relativo alla libertà di circolazione dei
capitali, non dedotto nel presente giudizio di legittimità
costituzionale;
che, pertanto, a fronte dello ius superveniens costituito da un
siffatto obbligo di disapplicazione, condizionato dall'accertamento
in concreto dei requisiti della fattispecie sottoposta al suo esame,
spetta al giudice rimettente la valutazione circa la perdurante
rilevanza e non manifesta infondatezza delle questioni prospettate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

ordina la restituzione degli atti al Giudice di pace di Massa.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 aprile 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 3 giugno 2022.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI