1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 14-11-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 159 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 agosto 2018
Ordinanza del 3 agosto 2018 del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da Associazione culturale Madni contro Comune di Castano Primo.. Edilizia e urbanistica - Confessioni religiose - Norme della Regione Lombardia - Piano per le attrezzature religiose - Previsione che l'individuazione, il dimensionamento e la disciplina delle aree che accolgono, o sono destinate ad accogliere, attrezzature religiose avvenga attraverso il piano delle attrezzature religiose - Previsione che l'installazione di nuove attrezzature religiose presuppone tale piano. - Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), art. 72, commi 1 e 2, come modificati dall'art. 1, comma 1, lettera c), della legge regionale 3 febbraio 2015, n. 2 ("Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi"). (18C00238) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 14-11-2018)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA LOMBARDIA


Sezione Seconda

Ha pronunciato la presente sentenza non definitiva sul ricorso
numero di registro generale 1032 del 2017, proposto da Associazione
Culturale Madni, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocato Emanuele Corli, con domicilio
eletto presso la Segreteria del Tribunale Amministrativo Regionale,
in Milano, Via Filippo Corridoni, 39;
contro Comune di Castano Primo, in persona del Sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Fossati, con
domicilio eletto presso lo studio del difensore in Milano, Corso di
Porta Vittoria, 28;
per l'annullamento della determinazione assunta in data 13 marzo
2017 dal Responsabile del Servizio lavori pubblici territorio e
ambiente della Città di Castano Primo, avente ad oggetto
l'annullamento del permesso di costruire n. 17/2015, rilasciato in
data 15 gennaio 2016 all'Associazione Culturale Madni (e successive
varianti), nonchè di ogni atto presupposto, connesso e/o
conseguente, ivi compreso il rapporto di Polizia Locale del 9
novembre 2016 prot. n. 2269, richiamato nell'atto impugnato.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Castano
Primo;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti l'articolo 134 della Costituzione, l'articolo 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'articolo 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Visto l'articolo 36, comma 2, e l'articolo 79, cod. proc. amm.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2018 la
dott.ssa Floriana Venera Di Mauro e uditi per le parti i difensori
come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Fatto e Diritto

1. L'Associazione Culturale Madni ha impugnato la determinazione
del Responsabile del Servizio lavori pubblici, territorio e ambiente
del Comune di Castano Primo con la quale è stato annullato il
permesso di costruire n. 17/2015, rilasciato alla stessa Associazione
il 15 gennaio 2016.
Ha, inoltre, censurato il rapporto della Polizia locale di
Castano Primo del 9 novembre 2016, richiamato nel provvedimento di
annullamento.
2. L'Associazione ricorrente è diretta, in base all'atto
costitutivo e dallo statuto, a perseguire i seguenti scopi:
«a) mantenere e valorizzare le tradizioni culturali e
religiose dei Paesi d'origine dei Musulmani residenti nel territorio
del Castanese, rafforzare il legame di fratellanza umana con i
cittadini locali attraverso lo scambio culturale, la collaborazione
sociale, la vicinanza civile all'interno di un quadro di rispetto e
di integrazione, in accordo con i valori della Repubblica Italiana e
nel pieno rispetto delle leggi e dei regolamenti vigenti.
b) far rivivere gli insegnamenti del Profeta (Sunna) e la
Rivelazione Divina (Corano).
c) promuovere una condotta morale che porti alla pratica del
bene.
d) organizzare e facilitare viaggi di studio e di
pellegrinaggio (Mecca-Medina).
e) organizzare e facilitare le procedure di sepoltura dei
Musulmani anche presso il paese d'origine.
f) organizzare corsi e manifestazioni o eventi per la
promozione della cultura musulmana e le lingue e tradizioni del paese
di origine degli associati».
Secondo quanto risulta agli atti del giudizio, con istanza
depositata il 9 gennaio 2013, l'Associazione ha chiesto al Comune di
Castano Primo un «Parere preventivo all'esercizio dell'attività di
culto» presso gli «immobili siti in Castano Primo, Via Friuli n. 1».
Nell'istanza si evidenziava, tra l'altro, che il complesso
immobiliare era costituito «da n. 2 fabbricati a uso residenziale, n.
2 fabbricati a uso deposito, n. 1 fabbricato a uso autorimessa oltre
ad area di pertinenza» e che tale complesso - che in caso di parere
positivo sarebbe stato ristrutturato - ricadeva in zona urbanistica B
3.1 «residenziale di completamento edilizio del tessuto urbano
consolidato».
L'istanza è stata riscontrata dal Comune con la nota del 22
marzo 2013, con la quale è stato reso parere favorevole
all'utilizzazione richiesta dall'Associazione, in considerazione
della localizzazione degli immobili nella zona urbanistica B 3.1
«dove la destinazione principale è quella residenziale e le
attrezzature culturali, che rientrano nella fattispecie dei «servizi
alla persona» compatibili con la residenza, sono quindi ammissibili».
Il Comune precisava, inoltre, che «Per poter utilizzare in tal senso
gli immobili prescelti, è necessario pertanto inoltrare richiesta di
idoneo titolo abilitativo tendente al mutamento della destinazione
d'uso, adottando tutte le specifiche prescrizioni impartite dalla
normativa vigente. Nella redazione dell'istanza, dovrà essere posta
particolare attenzione al reperimento dei Posti Auto interni al
lotto, nelle quantità previste all'art. 12 della N.T.A. del Piano
delle Regole, inerenti la nuova destinazione d'uso (servizi alla
persona). Dovranno essere inoltre computati e successivamente versati
i contributi relativi agli Oneri di Urbanizzazione dovuti in
relazione alla trasformazione dell'uso da «residenziale» a «servizi
alla persona compatibili», secondo le vigenti tariffe».
Stante il parere preventivo favorevole del Comune, l'Associazione
ha quindi dato corso, il 28 ottobre 2013, all'acquisto del complesso
immobiliare di Via Friuli n. 1.
L'Associazione ha poi ottenuto, il 24 luglio 2015,
l'autorizzazione paesaggistica «per la realizzazione di ampliamento
edificio esistente con cambio di destinazione d'uso da residenza a
servizio alla persona», e ha quindi domandato, il 20 agosto 2015, il
permesso di costruire, che è stato effettivamente rilasciato il 15
gennaio 2016.
A ciò è seguita, il 5 luglio 2016, la presentazione della
comunicazione di inizio dei lavori.
È poi avvenuto che il Comune ha manifestato dubbi
all'Associazione in ordine all'effettiva possibilità di destinare il
complesso immobiliare di Via Friuli n. 1 all'esercizio del culto. Si
sono, quindi, tenuti una serie di incontri con i rappresentanti
dell'Associazione, la quale ha stabilito spontaneamente, in questa
fase, di sospendere i lavori dal 13 ottobre 2016, dandone
comunicazione all'Amministrazione.
Gli approfondimenti svolti hanno, infine, condotto il Comune
all'adozione del provvedimento del 13 marzo 2017, impugnato nel
presente giudizio, con il quale è stato disposto l'annullamento
d'ufficio del permesso di costruire n. 17/2015 del 15 gennaio 2016.
3. Le motivazioni della determinazione assunta
dall'Amministrazione, illustrate nel corpo dell'atto, evidenziano, in
particolare, che:
- il Comune ha appurato che l'intervento edilizio è
preordinato alla realizzazione di un'attrezzatura religiosa, ai sensi
dell'articolo 71 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12, come si
evince: dalle finalità dell'Associazione Culturale Madni; dagli
elementi architettonici, quali la nicchia orientata a Sud-Est (ossia
in direzione della Mecca); dalla distribuzione interna dei locali,
che sono formati da una sala principale al piano terra e da un blocco
di servizi igienici al piano interrato, questi ultimi servizi
chiaramente preordinati alle pratiche propedeutiche alle funzioni
religiose del rito musulmano (si tratterebbe, in altri termini, delle
vasche per le abluzioni rituali); dalle stesse dichiarazioni rese
dall'Associazione nel procedimento di rilascio dell'autorizzazione
paesaggistica, dalle quali risulta chiaramente la volontà di attuare
la destinazione a luogo di culto;
- la realizzazione di un tale intervento edilizio, diretto
allo svolgimento non occasionale anche di attività di culto, ricade
nella categoria urbanistica prevista dall'articolo 71, comma 1, lett.
b) e c-bis) della legge regionale n. 12 del 2005; categoria per la
cui attuazione è richiesta la preventiva approvazione del Piano
delle attrezzature religiose di cui all'articolo 72, comma 1, della
medesima legge regionale;
- allo stato, il Comune di Castano Primo non è dotato di
tale Piano, per cui il permesso di costruire è stato rilasciato «in
assenza di un iter procedurale atto a garantire la trasparenza degli
atti assunti attraverso meccanismi di partecipazione e consultazione
della cittadinanza»;
- «la situazione viabilistica dell'area di cui sopra, come
emerge nel rapporto della Polizia locale del 9 novembre 2016, n.
prot. 2269, non è idonea, nè allo stato e neppure anche con le
misure indicate nel rapporto stesso, a sopportare il carico di
traffico e di posteggio indotto dall'affluenza di persone in
relazione alla pratica del culto»;
- l'annullamento del titolo edilizio «non risponde ad un mero
ripristino della legalità formale violata, bensì ad un concreto
interesse pubblico diretto ad impedire l'esercizio di un'attività di
culto, per sua natura aperta ad un numero indeterminato di
destinatari, in un'area inidonea per le sue ridotte dimensioni,
inserita in una zona altamente residenziale, inadatta per le
condizioni viabilistiche di contorno e per la carenza di parcheggio»;
- i lavori sono stati sospesi dall'Associazione e «anche per
tale ragione non può dirsi consolidato alcun affidamento in favore
dell'Associazione Madni, consapevole dei profili di illegittimità
del permesso di costruire esposti nel corso di incontri con i
rappresentanti dell'Amministrazione comunale».
4. Nel censurare il provvedimento comunale, la ricorrente ha
allegato i seguenti motivi:
I) violazione dell'articolo 72, comma 8, della legge
regionale n. 12 del 2005 e dell'articolo 11 delle disposizioni sulla
legge in generale, nonchè eccesso di potere per travisamento dei
fatti e difetto di istruttoria e di motivazione; ciò in quanto il
complesso immobiliare della ricorrente rientrerebbe tra le
«attrezzature religiose esistenti» al 6 febbraio 2015, ossia alla
data in cui è entrata in vigore la legge regionale 3 febbraio 2015,
n. 2, che ha modificato la legge regionale n. 12 del 2005,
introducendo il Piano delle attrezzature religiose; conseguentemente,
la realizzazione dell'intervento oggetto del permesso di costruire
non sarebbe subordinato all'approvazione dell'apposito Piano, ma
beneficerebbe dell'esenzione dalla nuova disciplina, secondo quanto
ora disposto dall'articolo 72, comma 8, della legge regionale n. 12
del 2005; in particolare, la natura di attrezzatura religiosa
esistente deriverebbe dal fatto che l'Associazione Culturale Madni
sarebbe presente sul territorio di Castano Primo sin dal 2007 e
avrebbe trasferito la propria sede nel complesso di Via Friuli n. 1
dal 28 ottobre 2013;
II) violazione degli articoli 6, 12 e 27 delle Norme Tecniche
di Attuazione (NTA) del Piano delle Regole del Piano di Governo (PGT)
ed eccesso di potere, perchè il permesso di costruire rilasciato in
favore della ricorrente rispetterebbe integralmente, in realtà, le
previsioni dello strumento urbanistico; ciò in quanto, in base
all'articolo 10, comma 3, lett. f), della legge regionale della
Lombardia n. 12 del 2005, il Piano delle Regole stabilisce, per gli
ambiti del tessuto urbano consolidato, le destinazioni d'uso non
ammissibili, con la conseguenza che dovrebbero reputarsi consentite
tutte le destinazioni d'uso non espressamente escluse; nel caso
oggetto del presente giudizio, la destinazione «servizi alla persona»
rientrerebbe tra quelle non vietate nella zona B 3.1, ove ricade il
complesso immobiliare di proprietà dell'Associazione; inoltre, in
base all'articolo 6 delle NTA, il cambio di destinazione d'uso per
l'insediamento di tali servizi non comporterebbe neppure un
fabbisogno aggiuntivo di servizi e attrezzature pubbliche e di
interesse pubblico, mentre la dotazione di posti auto pertinenziali
sarebbe stata assicurata in misura persino sovrabbondante rispetto a
quanto richiesto dall'articolo 12 delle stesse NTA per la predetta
destinazione «servizi alla persona»;
III) violazione del Piano dei Servizi del PGT ed eccesso di
potere, perchè sarebbe del tutto apodittica l'affermazione,
contenuta nel provvedimento impugnato, secondo la quale dal rapporto
della Polizia locale si evincerebbe un aggravio del traffico non
sostenibile; nello stesso rapporto si suggerirebbe anche di
incrementare la dotazione di parcheggi pubblici, ma il suggerimento
non troverebbe alcun riscontro nelle previsioni dello strumento
urbanistico, le quali consentono l'insediamento di «servizi alla
persona», senza necessità di incrementare la dotazione di tali
servizi; in ogni caso, il complesso immobiliare sarebbe situato in un
contesto periferico, a bassa densità abitativa, e senza criticità
viabilistiche, tanto che lo stesso Comandante della Polizia locale
avrebbe ammesso che il disagio causato dalle auto in sosta su
entrambi i lati della strada, già valutato in passato, potrebbe
essere superato con un'ordinanza di regolazione della sosta; il
giudizio espresso dall'Amministrazione sulla situazione viabilistica
dell'area non sarebbe, perciò, coerente con lo stato reale dei
luoghi;
IV) difetto di motivazione, violazione dei principi di
proporzionalità e di non aggravamento, nonchè contraddittorietà
manifesta; ciò in quanto la legge regionale dovrebbe essere
interpretata nel senso che la previa approvazione del Piano delle
attrezzature religiose dovrebbe essere richiesta soltanto per la
realizzazione di strutture di grandi dimensioni, ma non anche per
quelle di modesta entità, quale quella oggetto del permesso di
costruire rilasciato in favore della ricorrente; il provvedimento di
annullamento del permesso di costruire, subordinando la realizzazione
della destinazione richiesta al Piano delle attrezzature religiose,
si porrebbe in contraddizione con le determinazioni precedentemente
assunte dal Comune, con il principio costituzionale di buon andamento
dell'amministrazione e con il divieto di aggravamento del
procedimento amministrativo; peraltro, la ricorrente avrebbe anche
inutilmente rappresentato al Comune la propria disponibilità a
incrementare le aree da destinare a parcheggio all'interno del lotto
di proprietà; il provvedimento di annullamento sarebbe, perciò,
immotivato, irragionevole e sproporzionato rispetto all'interesse
pubblico al ripristino della legalità violata;
V) incostituzionalità dell'articolo 72, comma 5, della legge
regionale n. 12 del 2005 e contrasto della disposizione regionale con
la normativa europea; ciò in quanto il predetto comma 5, come
sostituito dall'articolo 1 della legge regionale n. 2 del 2015,
stabilirebbe la mera facoltà discrezionale dei Comuni, e non
l'obbligo, di prevedere la realizzazione di edifici di culto
attraverso l'apposito Piano delle attrezzature religiose;
risulterebbero, quindi, violati gli articoli 2, 3, 8, 19, 20 e 117
della Costituzione, nonchè con l'articolo 118, primo comma, della
Costituzione; sarebbe violata anche la direttiva 2000/43/CE del 29
giugno 2000, che attua il principio della parità di trattamento fra
le persone, indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica,
comprendendo tra le libertà fondamentali il diritto alla libertà di
associazione e il diritto all'accesso ai beni e ai servizi: in
quest'ultimo ambito rientrerebbe l'edilizia religiosa, in quanto
preordinata alla fornitura di un servizio;
VI) violazione dell'articolo 21-nonies della legge n. 241 del
1990, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione,
nonchè violazione dei principi di imparzialità e buon andamento
dell'azione amministrativa; ciò in quanto la motivazione del
provvedimento di autotutela non evidenzierebbe il compimento di un
apprezzamento in concreto dell'interesse pubblico alla rimozione del
titolo; in sostanza, l'Amministrazione avrebbe manifestato la mera
intenzione di ripristinare la legalità violata, senza tenere conto
della situazione di fatto (destinazione dei servizi dell'Associazione
a una ristretta platea, costituita dalle circa sessanta famiglie
iscritte, le quali non frequenterebbero la sede contemporaneamente;
contesto territoriale caratterizzato da una bassa densità abitativa,
da adeguata viabilità e dalla presenza di parcheggi pubblici in
parte inutilizzati); sarebbe stato ingiustamente leso anche
l'affidamento ingenerato nell'Associazione, la quale, confidando nel
parere preventivo positivo del Comune, avrebbe acquistato l'area,
richiesto il titolo edilizio e dato avvio ai lavori;
VII) violazione, sotto altro profilo, dell'articolo 21-nonies
della legge n. 241 del 1990 e del principio di buon andamento
dell'azione amministrativa, perchè - tenuto conto del modo in cui si
è snodata la complessa vicenda amministrativa, a partire dal parere
preliminare richiesto al Comune - l'annullamento del titolo edilizio
sarebbe avvenuto oltre il termine ragionevole;
VIII) ancora violazione dell'articolo 21-nonies della legge
n. 241 del 1990, eccesso di potere per difetto di istruttoria e
carenza di motivazione e violazione dei principi di cui all'articolo
97 della Costituzione, perchè l'Amministrazione avrebbe dovuto
ponderare l'interesse pubblico alla luce dell'interesse del privato,
il quale, nel caso di specie, includerebbe non solo lo ius
aedificandi, ma anche il complesso delle tutele apprestate
dall'articolo 19 della Costituzione alla libertà di religione;
IX) difetto di motivazione e violazione dei principi di
proporzionalità e di non aggravamento, in quanto, nell'ambito del
complesso immobiliare di proprietà dell'Associazione, il corpo di
fabbrica confinante con Via Friuli avrebbe mantenuto la destinazione
residenziale: circostanza, questa, che avrebbe imposto
all'Amministrazione di procedere, al più, a un annullamento solo
parziale del titolo edilizio.
5. Si è costituito il Comune di Castano Primo, insistendo per il
rigetto del ricorso.
6. In esito alla camera di consiglio fissata per la trattazione
cautelare della causa, la Sezione ha emesso l'ordinanza n. 780 del 20
giugno 2017, con la quale ha disposto la fissazione dell'udienza
pubblica, ritenendo che il ricorso ponesse questioni di particolare
complessità, da vagliare in sede di merito, anche in considerazione
della possibilità di ravvisare profili di dubbio sulla
compatibilità costituzionale delle previsioni dell'articolo 72 della
legge regionale n. 12 del 2005, laddove dall'applicazione delle
relative disposizioni deriva il divieto incondizionato di aprire
nuovi luoghi di culto in assenza dell'apposito Piano delle
attrezzature religiose approvato dal Comune.
7. All'udienza pubblica fissata la causa è stata, infine,
trattenuta in decisione.
8. Il Collegio anticipa sin d'ora di ritenere che tutti i motivi
di ricorso siano infondati, a eccezione del quinto, la cui soluzione
impone di sollevare innanzi alla Corte costituzionale la questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 72, commi 1 e 2, della
legge regionale 11 marzo 2005, n. 12, nel testo risultante dalle
modifiche apportate dall'articolo 1, comma 1, lett. c), della legge
regionale 3 febbraio 2015, n. 2, sotto i profili e per le ragioni che
si illustreranno più oltre.
9. La trattazione del ricorso richiede, peraltro, una breve
premessa ricostruttiva della cornice normativa entro la quale si
inquadra la presente controversia.
9.1 La legge regionale della Lombardia 11 marzo 2005, n. 12
(«Legge per il governo del territorio») reca, nella Parte II
(«Gestione del territorio»), un Titolo IV dedicato alle «Attività
edilizie specifiche». Nell'ambito di questo Titolo, il Capo III -
composto dagli articoli 70-73 della legge - detta «Norme per la
realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a
servizi religiosi».
Le previsioni contenute nel suddetto Capo stabiliscono,
anzitutto, che le «attrezzature di interesse comune per servizi
religiosi», come definite all'articolo 71, comma 1, della legge
regionale, «costituiscono opere di urbanizzazione secondaria ad ogni
effetto» (così il comma 2 dello stesso articolo 71, tuttora
vigente).
Quanto alla localizzazione sul territorio di tali attrezzature,
l'articolo 71, comma 1, stabiliva, nel suo tenore originario, prima
delle modifiche apportate dalla legge regionale 3 febbraio 2015, n.
2, che il Piano dei Servizi - che è uno degli atti di cui si compone
il Piano di Governo del Territorio - dovesse specificamente
individuare, dimensionare e disciplinare «le aree che accolgono
attrezzature religiose, o che sono destinate alle attrezzature
stesse», e ciò «sulla base delle esigenze locali, valutate le
istanze avanzate dagli enti delle confessioni religiose di cui
all'articolo 70».
Tali ultimi soggetti erano individuabili, in particolare, negli
«enti istituzionalmente competenti in materia di culto della Chiesa
Cattolica» (articolo 70, comma 1) e negli «enti delle altre
confessioni religiose come tali qualificate in base a criteri
desumibili dall'ordinamento ed aventi una presenza diffusa,
organizzata e stabile nell'ambito del comune (...), ed i cui statuti
esprimano il carattere religioso delle loro finalità istituzionali e
previa stipulazione di convenzione tra il comune e le confessioni
interessate» (articolo 70, comma 2).
Era, inoltre, stabilito che, indipendentemente dalla dotazione di
attrezzature religiose esistenti, «nelle aree in cui siano previsti
nuovi insediamenti residenziali, il piano dei servizi, e relative
varianti, assicura nuove aree per attrezzature religiose, tenendo
conto delle esigenze rappresentate dagli enti delle confessioni
religiose di cui all'articolo 70» (articolo 72, comma 2).
Apposite previsioni erano pure dettate per la realizzazione di
attrezzature religiose di interesse sovracomunale (articolo 71, comma
3).
Quanto alla ripartizione delle attrezzature tra gli enti
interessati, questa doveva essere operata «in base alla consistenza
ed incidenza sociale delle rispettive confessioni» (articolo 71,
comma 4).
Era, inoltre, stabilito che, fino all'approvazione del Piano dei
Servizi, la realizzazione di nuove attrezzature per i servizi
religiosi fosse «ammessa unicamente su aree classificate a standard
nei vigenti strumenti urbanistici generali e specificamente destinate
ad attrezzature per interesse comune» (così il comma 4-bis
dell'articolo 71, introdotto dall'articolo 1, comma 1, lett. hhh),
della legge regionale 14 marzo 2008, n. 4).
Infine, l'articolo 73 dettava (e detta tuttora) disposizioni
relative alle modalità di finanziamento della realizzazione di
attrezzature religiose da parte di ciascun comune.
9.2 La suddetta disciplina ha subito incisive modifiche a seguito
dell'entrata in vigore della legge regionale 3 febbraio 2015, n. 2;
modifiche che - si anticipa sin d'ora - sono state in parte colpite
da una dichiarazione di incostituzionalità, per effetto della
sentenza della Corte costituzionale n. 63 del 2016.
9.2.1 La nuova legge ha, anzitutto, innovato in modo
significativo la disciplina dettata dall'articolo 70, in tema di
individuazione degli enti delle confessioni religiose deputati a
realizzare attrezzature religiose sul territorio comunale. Tali
soggetti sono stati, infatti, individuati, oltre che negli enti della
Chiesa cattolica, anche negli «enti delle altre confessioni religiose
con le quali lo Stato ha già approvato con legge la relativa intesa
ai sensi dell'articolo 8, terzo comma, della Costituzione» (nuovo
articolo 70, comma 2) e negli enti delle ulteriori confessioni
religiose, non firmatarie di intesa, in presenza di determinati
requisiti specifici (articolo 70, comma 2-bis).
Per gli enti diversi da quelli della Chiesa cattolica è stato,
peraltro, previsto che l'applicazione delle previsioni in materia di
attrezzature di interesse religioso sia subordinata alla stipulazione
di «una convenzione a fini urbanistici con il comune interessato»
(articolo 70, comma 2-ter).
È stata, ancora, prevista l'istituzione di una Consulta
regionale, nominata con provvedimento della Giunta regionale,
deputata al «rilascio di parere preventivo e obbligatorio sulla
sussistenza dei requisiti» per l'accreditamento presso i Comuni degli
enti di confessioni religiose che non abbiano stipulato intese con lo
Stato, al fine della realizzazione di attrezzature religiose
(articolo 70, comma 2-quater).
9.2.2 È stata, inoltre, radicalmente modificata la disciplina
relativa alla localizzazione delle attrezzature religiose, contenuta
all'articolo 72.
Sotto questo profilo, si è stabilito, anzitutto, che «Le aree
che accolgono attrezzature religiose o che sono destinate alle
attrezzature stesse sono specificamente individuate nel piano delle
attrezzature religiose, atto separato facente parte del piano dei
servizi, dove vengono dimensionate e disciplinate sulla base delle
esigenze locali, valutate le istanze avanzate dagli enti delle
confessioni religiose di cui all'articolo 70» (articolo 72, comma 1).
Il Piano delle attrezzature religiose è «sottoposto alla medesima
procedura di approvazione dei piani componenti il PGT» (articolo 72,
comma 3) e deve prevedere una serie di contenuti specifici (articolo
72, comma 7), consistenti in prescrizioni di dotazioni di servizi
(lett. a), b) e d), del comma 7), caratteristiche costruttive delle
attrezzature religiose (lett. e), f) e g) del comma 7) e apposite
distanze tra le strutture da destinare alle diverse confessioni
religiose, sulla base delle distanze minime stabilite dalla Giunta
regionale (lett. c) del comma 7).
È, poi, stabilito che «L'installazione di nuove attrezzature
religiose presuppone il piano di cui al comma 1; senza il suddetto
piano non può essere installata nessuna nuova attrezzatura religiosa
da confessioni di cui all'articolo 70» (articolo 72, comma 2). E, in
questa prospettiva, la legge regionale dispone pure che «I comuni che
intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono tenuti ad
adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose entro
diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale
recante "Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge
per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle
attrezzature per servizi religiosi".», ossia la stessa legge n. 2 del
2015; «Decorso detto termine il piano è approvato unitamente al
nuovo PGT» (articolo 72, comma 5).
9.3 Le previsioni in materia di attrezzature religiose introdotte
dalla legge regionale n. 2 del 2015 sono state in parte dichiarate
illegittime dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 63 del
2016, in esito al giudizio in via d'azione promosso dal Presidente
del Consiglio dei Ministri contro la predetta legge.
Più in dettaglio, la Corte ha dichiarato fondate, per violazione
degli artt. 3, 8, 19 e 117, secondo comma, lettera c), della
Costituzione, le questioni di legittimità costituzionale aventi ad
oggetto:
- l'articolo 70, comma 2-bis, ove erano stabiliti i requisiti
che gli enti delle confessioni religiose che non hanno stipulato
un'intesa con lo Stato avrebbero dovuto possedere al fine di accedere
alla possibilità di realizzare attrezzature religiose;
- l'articolo 70, comma 2-quater, che sottoponeva al vaglio di
un'apposita Consulta regionale lo scrutinio in ordine al possesso di
tali requisiti.
La Corte ha, inoltre, riscontrato la fondatezza delle questioni
con le quali si prospettava la violazione della competenza esclusiva
statale in materia di ordine pubblico e sicurezza, di cui
all'articolo 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione ad
opera delle previsioni contenute:
- all'articolo 72, comma 4, primo periodo, della legge
regionale, ove si prevedeva che, nel corso del procedimento per la
predisposizione del Piano delle attrezzature religiose, venissero
acquisiti «i pareri di organizzazioni, comitati di cittadini,
esponenti e rappresentanti delle forze dell'ordine oltre agli uffici
provinciali di questura e prefettura al fine di valutare possibili
profili di sicurezza pubblica, fatta salva l'autonomia degli organi
statali»;
- all'articolo 72, comma 7, lett. e), ove si prescriveva che
il Piano dovesse prevedere, per le attrezzature religiose, «la
realizzazione di un impianto di videosorveglianza esterno
all'edificio, con onere a carico dei richiedenti, che ne monitori
ogni punto di ingresso, collegato con gli uffici della polizia locale
o forze dell'ordine».
9.4 L'intervento della Corte non ha, invece, toccato - in quanto
non sottoposta allo scrutinio di legittimità costituzionale -
l'architettura del sistema prefigurato dalla legge regionale n. 2 del
2015 al fine dell'insediamento sul territorio delle attrezzature
religiose e, in particolare, la necessaria subordinazione della
realizzazione di tali attrezzature all'approvazione di un apposito
Piano.
La Corte ha, infatti, espressamente evidenziato che non formava
oggetto del giudizio «l'art. 72, comma 1, della stessa legge
regionale n. 12 del 2005, il quale ricollega alla valutazione delle
"esigenze locali", previo esame delle diverse istanze confessionali,
la programmazione urbanistica delle attrezzature religiose».
Per quanto qui rileva, la Corte ha, inoltre, dichiarato
manifestamente inammissibile, per inconferenza del parametro evocato
- ossia l'articolo 117, secondo comma, lett. l), della Costituzione -
la questione di legittimità costituzionale dell'articolo 72, comma
5, della legge regionale n. 12 del 2005, ove si stabilisce che i
Comuni che intendano prevedere nuove attrezzature religiose debbano
approvare il relativo Piano entro diciotto mesi dall'entrata in
vigore della legge e che, in mancanza, si provveda unitamente al
nuovo Piano di Governo del Territorio.
10. Premessa questa ricostruzione del quadro giuridico di
riferimento, può passarsi all'esame delle questioni prospettate con
il ricorso.
11. Come detto, il Comune di Castano Primo ha annullato in
autotutela il permesso di costruire rilasciato in favore
dell'Associazione Culturale Madni, riscontrando che le opere
assentite consistevano nella realizzazione di un edificio destinato
al culto e che il titolo edilizio era stato emesso, tuttavia, senza
procedere preventivamente all'approvazione dell'apposito Piano delle
attrezzature religiose, prescritto dall'articolo 72 della legge
regionale n. 12 del 2005, come modificato dalla legge regionale n. 2
del 2015.
12. Con il primo motivo, la ricorrente ha contestato la
sussistenza stessa del predetto profilo di illegittimità del
permesso di costruire. In particolare, l'Associazione ha richiamato
l'articolo 72, comma 8, della legge regionale n. 12 del 2005, ove si
stabilisce che «Le disposizioni del presente articolo non si
applicano alle attrezzature religiose esistenti alla entrata in
vigore della legge recante "Modifiche alla legge regionale 11 marzo
2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) - Principi per la
pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi".», ossia la
legge n. 2 del 2015, entrata in vigore il 6 febbraio 2015.
12.1 Secondo la ricorrente, la destinazione ad attrezzature
religiose dell'edificio di Via Friuli n. 1 sarebbe stata attuata
precedentemente all'entrata in vigore della legge ora richiamata,
poichè l'Associazione sarebbe presente sul territorio di Castano
Primo sin dal 2007 e avrebbe trasferito la propria sede nel complesso
di Via Friuli n. 1 dal 28 ottobre 2013. Inoltre, la destinazione dei
locali a sede dell'Associazione, fin da epoca precedente
all'intervento di ristrutturazione, risulterebbe anche dalle tavole
allegate alla domanda di rilascio del permesso di costruire, sulle
quali nulla l'Amministrazione avrebbe obiettato.
Conseguentemente, tale destinazione, in quanto preesistente,
rientrerebbe tra quelle escluse dall'ambito di applicazione della
legge regionale sopravvenuta.
12.2 Al riguardo, deve tuttavia osservarsi che, nel fare salve le
«attrezzature religiose esistenti», l'articolo 72, comma 8 della
legge regionale n. 12 del 2005 non può aver avuto riguardo se non
alle strutture giuridicamente esistenti con la predetta destinazione,
e non anche agli immobili destinati ad attività di culto in via di
mero fatto e senza un apposito titolo. E ciò tanto più tenuto conto
che, sin da prima della novella del 2015, la legge regionale n. 12
del 2005 reca un'apposita previsione secondo la quale «I mutamenti di
destinazione d'uso di immobili, anche non comportanti la
realizzazione di opere edilizie, finalizzati alla creazione di luoghi
di culto e luoghi destinati a centri sociali, sono assoggettati a
permesso di costruire» (così l'articolo 52, comma 3-bis, aggiunto
dall'articolo 1, comma 1, lett. m) della legge regionale 14 luglio
2006, n. 12).
12.3 Nel caso oggetto del presente giudizio, è incontroverso che
la modifica della destinazione del complesso immobiliare di Via
Friuli n. 1 sia avvenuta giuridicamente solo a seguito del permesso
di costruire n. 17/2015 del 15 gennaio 2016. Ne deriva che, a
prescindere dall'eventuale utilizzazione di fatto dei fabbricati,
tale destinazione non può essere ritenuta preesistente al 6 febbraio
2015.
12.4 Da ciò il rigetto della censura.
13. Con il secondo motivo, la ricorrente afferma ancora
l'insussistenza di qualsivoglia vizio di legittimità del permesso di
costruire annullato d'ufficio dal Comune, evidenziando che il
complesso immobiliare di cui è proprietaria ricade in zona B 3.1,
nella quale non sarebbe vietata la destinazione «servizi alla
persona». Inoltre, il cambio di destinazione d'uso per l'insediamento
di tali servizi non comporterebbe neppure un fabbisogno aggiuntivo di
attrezzature pubbliche e di interesse pubblico. Sarebbero, infine,
assicurate abbondantemente le superfici per posti auto pertinenziali
prescritte dal PGT.
13.1 Deve, tuttavia, rilevarsi che l'intervento oggetto del
permesso di costruire rilasciato in favore della ricorrente è
destinato alla realizzazione «attrezzature di interesse comune per
servizi religiosi», come definite dall'articolo 71, comma 1, della
legge regionale n. 12 del 2005.
Secondo la suddetta previsione normativa, infatti, rientrano tra
tali attrezzature: «gli immobili destinati al culto» (lett. a);
quelli «destinati all'abitazione dei Ministri del culto, del
personale di servizio, nonchè quelli destinati ad attività di
formazione religiosa» (lett. b); gli immobili adibiti,
«nell'esercizio del ministero pastorale» allo svolgimento di
«attività educative, culturali, sociali, ricreative e di ristoro
compresi gli immobili e le attrezzature fisse destinate alle
attività di oratorio e similari che non abbiano fini di lucro»
(lett. c); gli immobili, infine, «destinati a sedi di associazioni,
società o comunità di persone in qualsiasi forma costituite, le cui
finalità statutarie o aggregative siano da ricondurre alla
religione, all'esercizio del culto o alla professione religiosa quali
sale di preghiera, scuole di religione o centri culturali» (lett.
c-bis).
Nel caso dell'immobile di Via Friuli n. 1, l'attuazione di tale
destinazione, mediante il permesso di costruire annullato, è da
ritenere incontroversa, atteso che l'Associazione ha apertamente
dichiarato, sin dalla richiesta di parere preventivo diretta al
Comune, di voler destinare il complesso immobiliare all'attività di
culto. Tale dichiarazione trova riscontro, del resto, sia nelle
finalità dell'Associazione, che nelle caratteristiche del progetto
presentato, secondo quanto correttamente evidenziato nelle
motivazioni del provvedimento di autotutela.
13.2 Ciò posto, deve rilevarsi che dal quadro normativo sopra
richiamato risulta chiaramente come la destinazione di immobili ad
«attrezzature di interesse comune per servizi religiosi» trovi una
propria disciplina specifica nella medesima legge regionale, che non
consente di assimilare tale destinazione ad altre ritenute analoghe,
ivi inclusa quella a strutture per «servizi alla persona», secondo la
denominazione impiegata nel parere preventivo emesso dal Comune di
Castano Primo.
Sono, perciò, inconferenti le diffuse allegazioni che la parte
svolge sulla base del presupposto che la destinazione prevista per il
complesso immobiliare sia quella di «servizi alla persona».
13.3 Conseguentemente, anche il secondo motivo deve essere
respinto.
14. Vanno quindi esaminate, per ragioni di ordine logico, le
censure prospettate nella prima parte del quarto motivo di
impugnazione, laddove l'Associazione ricorrente contesta ancora,
sotto altro profilo, la sussistenza del vizio di legittimità del
permesso di costruire riscontrato dal Comune.
14.1 La ricorrente sostiene, in particolare, che l'articolo 72
della legge regionale n. 12 del 2005 andrebbe interpretato nel senso
che la previa approvazione del Piano delle attrezzature religiose
sarebbe richiesta solo per le strutture di grandi dimensioni, ma non
anche per quelle di modesta entità, quale la sede dell'Associazione
Culturale Madni.
14.2 L'interpretazione proposta dalla ricorrente non può,
tuttavia, essere accolta, in quanto si pone in contrasto con il
chiaro e inequivocabile tenore della legge.
L'articolo 72, infatti, si riferisce alle «attrezzature
religiose», senza alcuna specificazione ulteriore, e il comma 2 del
predetto articolo afferma espressamente - come sopra detto - che
l'installazione di nuove attrezzature religiose «presuppone»
l'apposito Piano e che «senza il suddetto piano non può essere
installata nessuna nuova attrezzature religiosa da confessioni di cui
all'articolo 70».
La lettera della legge non lascia dubbi, perciò, in ordine alla
concreta portata delle sue previsioni, le quali sono
inequivocabilmente dirette a stabilire un divieto rivolto
indiscriminatamente nei confronti di qualsivoglia «attrezzatura
religiosa», che si tratti di un luogo di culto destinato ad attirare
grandi flussi di fedeli o di una modesta sala di preghiera.
14.3 In questo senso, le censure di violazione dei principi di
proporzionalità, di non aggravamento del procedimento amministrativo
e di buon andamento dell'Amministrazione non colgono nel segno,
poichè il provvedimento assunto dal Comune risulta fondato
sull'unica interpretazione consentita della legge regionale.
Tali considerazioni assumono invece rilievo, come meglio si dirà
nel prosieguo, al fine di corroborare i dubbi che il Collegio nutre
in ordine alla legittimità costituzionale delle disposizioni
contenute all'articolo 72 della legge regionale n. 12 del 2005, nei
sensi di cui si dirà più oltre.
15. Alla luce delle censure sin qui scrutinate, il provvedimento
di autotutela assunto dal Comune risulta, dunque, correttamente
fondato sul presupposto dell'illegittimità del permesso di costruire
n. 17/2015, poichè è effettivamente riscontrabile un contrasto del
titolo edilizio con le previsioni di legge regionale più volte
richiamate.
16. Può, quindi, passarsi all'esame delle censure prospettate
dalla ricorrente con il terzo, il sesto, il settimo e l'ottavo
motivo, nonchè di quelle articolate nella seconda parte del quarto
motivo.
Tutte queste censure, che possono essere complessivamente
scrutinate, mirano infatti a contestare sostanzialmente le ragioni di
interesse pubblico addotte dal Comune a sostegno del provvedimento di
annullamento d'ufficio del permesso di costruire, e quindi a
contestare la sussistenza dei presupposti - ulteriori rispetto alla
mera illegittimità del provvedimento eliminato - cui la legge
subordina l'esercizio del potere di autotutela.
16.1 Occorre ricordare anzitutto che, in base all'articolo
21-nonies della legge n. 241 del 1990, l'annullamento del
provvedimento amministrativo richiede, oltre all'illegittimità
dell'atto, anche la sussistenza di un interesse pubblico concreto e
attuale alla sua rimozione. Tale interesse deve, poi, trovare
adeguata evidenziazione, mediante un'idonea motivazione, che dia
conto della ponderazione degli interessi in gioco, inclusi quelli dei
destinatari dell'atto e dei controinteressati, anche alla luce del
tempo trascorso dall'adozione del provvedimento; l'annullamento deve,
inoltre, intervenire entro un termine ragionevole, comunque non
superiore a diciotto mesi (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 27
aprile 2015, n. 2123, ove si evidenzia che la potestà di autotutela
deve «(...) considerare la legittimità del provvedimento che ne è
oggetto in base al principio «tempus regit actum» e - una volta
accertata l'effettiva sussistenza di vizi, rapportabili
all'emanazione dell'atto - è poi chiamata a valutare
discrezionalmente la sussistenza degli ulteriori presupposti per
intervenire, previo bilanciamento degli interessi sia pubblici che
privati»).
Nel caso oggetto del presente giudizio, deve ritenersi che -
contrariamente a quanto allegato dalla ricorrente - il provvedimento
di autotutela non sia stato diretto a ripristinare meramente la
legalità violata, ma abbia svolto una valutazione in concreto,
ponderando l'interesse pubblico alla luce del contrapposto interesse
del privato, e pervenendo alla determinazione conclusiva entro un
termine ragionevole in rapporto alle circostanze.
16.2 Dalla motivazione dell'atto emerge, anzitutto, che le
ragioni di interesse pubblico ritenute prevalenti dal Comune
attengono all'impatto dell'opera sul contesto urbano. A questo
proposito, l'Amministrazione ha acquisito un rapporto della Polizia
locale, diffusamente richiamato nella determinazione di autotutela,
ove sono state illustrate le ritenute criticità derivanti dalla
realizzazione del nuovo luogo di culto.
Più in dettaglio, l'Amministrazione ha evidenziato le ricadute
dell'opera sulla situazione viabilistica dell'area e sul fabbisogno
di parcheggi, nei termini già sopra riportati.
La ricorrente ha diffusamente contestato le ragioni addotte
dall'Amministrazione. Tali contestazioni, tuttavia, non colgono nel
segno.
Non sono rilevanti, anzitutto, le deduzioni che l'Associazione
svolge assumendo che la dotazione di parcheggi sia adeguata rispetto
alla destinazione «servizi alla persona». Come detto, infatti, il
complesso è stato adibito ad «attrezzature religiose», ossia a una
destinazione distinta e non sovrapponibile a quella di «servizi alla
persona», in virtù di una precisa scelta del legislatore regionale.
Neppure colgono nel segno le ulteriori affermazioni della parte,
la quale sostiene, producendo anche alcune immagini fotografiche, che
nel contesto urbano vi sarebbe addirittura un esubero di parcheggi, e
che quanto esposto nel provvedimento non troverebbe riscontro nello
stato effettivo dei luoghi. Si tratta, infatti, di mere allegazioni,
prive di riscontri probatori adeguati, come tali inidonee a scalfire
l'attendibilità della valutazione tecnica svolta dalla Polizia
locale in ordine alla situazione viabilistica dell'area.
16.3 Nel provvedimento impugnato il Comune ha, inoltre, affermato
che la mancata previa approvazione del Piano delle attrezzature
religiose comporta che il permesso di costruire sia stato rilasciato
«in assenza di un iter procedurale atto a garantire la trasparenza
degli atti assunti attraverso i meccanismi di partecipazione e
consultazione della cittadinanza».
In proposito, la ricorrente allega che tale affermazione sarebbe
un fuor d'opera, tenuto conto del fatto che la Corte costituzionale,
con la sentenza n. 63 del 2016, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'articolo 72 della legge regionale n. 12 del 2005,
nella parte in cui - al primo periodo del comma 4 - prevedeva che nel
corso del procedimento di formazione del Piano delle attrezzature
religiose venissero acquisiti «i pareri di organizzazioni, comitati
di cittadini, esponenti e rappresentanti delle forze dell'ordine
oltre agli uffici provinciali di questura e prefettura al fine di
valutare possibili profili di sicurezza pubblica, fatta salva
l'autonomia degli organi statali».
Occorre osservare, tuttavia, che l'eliminazione di tale periodo
non toglie che il Piano delle attrezzature religiose sia un «atto
separato facente parte del piano dei servizi» (ai sensi dell'articolo
72, comma 1, della legge regionale n. 12 del 2005) e che tale atto
sia, conseguentemente, «sottoposto alla medesima procedura di
approvazione dei piani componenti il PGT» (articolo 72, comma 3).
Deve, perciò, concordarsi con la difesa comunale, la quale ha
evidenziato che, con la frase sopra riportata, l'Amministrazione ha
inteso fare riferimento unicamente al mancato svolgimento dell'iter
di formazione degli atti facenti parte del Piano di Governo del
Territorio. In questa prospettiva, il Comune ha ritenuto di
riscontrare un'ulteriore ragione a sostegno dell'annullamento del
titolo edilizio nella circostanza che, mancando il Piano, non
sarebbero state assicurate la trasparenza delle scelte operate
dall'Amministrazione e la partecipazione della collettività,
garantite dal procedimento di formazione dello strumento urbanistico.
16.4 L'Associazione sottolinea, poi, che il Comune, annullando in
autotutela il permesso di costruire, avrebbe contraddetto il proprio
precedente operato, tenuto conto della circostanza che il titolo
edilizio era stato chiesto e ottenuto solo dopo che la stessa
Amministrazione aveva emesso un parere preventivo favorevole.
Inoltre, nell'esercizio dell'autotutela non si sarebbe tenuto
conto adeguatamente dell'affidamento ingenerato nella ricorrente dal
comportamento del Comune.
16.4.1 Deve tuttavia osservarsi che, in ogni ipotesi nella quale
un'amministrazione annulla in autotutela un proprio atto, essa
necessariamente «contraddice» il proprio precedente operato,
rimuovendone gli esiti. Ciò, tuttavia, non toglie che l'autotutela
sia un istituto espressamente contemplato dalla legge, il quale trova
il proprio fondamento nel principio di inesauribilità del potere
amministrativo (salvi i limiti temporali introdotti dal legislatore).
Nè potrebbe ritenersi che, nel caso oggetto del presente
giudizio, un profilo specifico di contraddittorietà dell'agire
amministrativo sia ravvisabile nella precedente emissione di un
parere preventivo favorevole.
Deve premettersi che i titoli edilizi sono rilasciati in presenza
delle condizioni stabilite dalla legge, senza alcun margine di
discrezionalità in capo all'Amministrazione. Conseguentemente, la
circostanza che - eventualmente in modo errato - il Comune renda un
parere favorevole alla successiva emissione del permesso di costruire
non può in ogni caso vincolare l'Ente, in contrasto con la legge, a
considerare quel titolo legittimo.
Occorre poi tenere presente che il parere preventivo aveva una
valenza necessariamente limitata al permanere della situazione di
fatto e di diritto presa in esame dall'Amministrazione. E, sotto
questo profilo, rileva la circostanza che tale parere risale al 22
marzo 2013, e quindi è stato emesso sulla base del contesto
normativo precedente l'entrata in vigore della legge regionale n. 2
del 2015. Inoltre, il permesso di costruire risulta essere stato
richiesto molto tempo dopo rispetto al parere, atteso che la relativa
istanza risale soltanto all'agosto del 2015.
Per tutte queste ragioni, non può ipotizzarsi un profilo di
contraddittorietà nell'operato del Comune, tale da far emergere
l'illegittimità della determinazione di autotutela.
16.4.2 D'altro canto, il provvedimento impugnato risulta aver
preso specificamente in considerazione la posizione
dell'Associazione. Il Comune ha, tuttavia, ritenuto motivatamente -
per le ragioni sopra riportate - che l'interesse della parte privata
fosse recessivo rispetto all'interesse pubblico in concreto
all'eliminazione del titolo illegittimo. L'Amministrazione ha
valorizzato, tra l'altro, il fatto che, poco dopo l'avvio, i lavori
siano stati spontaneamente sospesi dalla stessa Associazione.
Anche sotto questo profilo, il provvedimento risulta sorretto da
una motivazione sufficiente, e come tale insindacabile nel merito dal
giudice amministrativo.
16.5 Infine, il provvedimento di autotutela è da ritenere
tempestivamente assunto, in rapporto alle circostanze di fatto.
Come detto, il titolo edilizio è stato rilasciato il 15 gennaio
2016, mentre la determinazione di annullamento è stata adottata il
13 marzo 2017. Conseguentemente, emerge anzitutto il rispetto del
termine massimo di diciotto mesi prescritto dall'articolo 21-nonies
della legge n. 241 del 1990.
L'annullamento risulta inoltre intervenuto in un tempo non
irragionevole, in rapporto alle circostanze, tenuto conto del fatto
che:
- i lavori erano stati avviati soltanto nel luglio del 2016 e
poi sospesi spontaneamente già nel mese di ottobre;
- dallo stesso mese di ottobre il Comune aveva rappresentato
all'Associazione i profili di illegittimità del permesso di
costruire, avviando un confronto con la parte in ordine alle sorti
del titolo edilizio.
Non può, invece, accedersi alla tesi della ricorrente, secondo
la quale la ragionevolezza del termine per l'esercizio
dell'autotutela andrebbe valutata tenendo conto del decorso di oltre
diciotto mesi dal rilascio del parere preventivo del Comune. La legge
collega, infatti, il predetto termine massimo solo all'adozione del
provvedimento, e non alle pregresse vicende amministrative. Tali
vicende non possono perciò rilevare neppure ai fini della
valutazione della ragionevolezza del tempo intercorso prima di
assumere la determinazione di annullamento. Peraltro, come già
ricordato, il parere preventivo risale al 22 marzo 2013, e quindi è
stato emesso molto tempo prima rispetto all'istanza stessa di
rilascio del permesso di costruire, oltre che sulla base del contesto
normativo allora vigente.
Ne consegue il rigetto anche di questa censura.
16.6 In definitiva, tutti i motivi fin qui congiuntamente
scrutinati vanno respinti.
17. Con il nono motivo, l'Associazione sostiene che il Comune
avrebbe dovuto annullare solo in parte il titolo edilizio, perchè il
corpo di fabbrica confinante con Via Friuli non sarebbe stato
interessato da un passaggio da una «funzione precedente» ad una
«funzione nuova» in quanto l'edificio, già adibito a residenza,
avrebbe mantenuto la destinazione abitativa.
17.1 Al riguardo, la difesa comunale ha, tuttavia, evidenziato
che, con riguardo a questo secondo fabbricato, il permesso di
costruire autorizzava parimenti la modifica dell'uso da «residenza» a
«servizi alla persona» e che nell'agosto 2016 l'Associazione aveva
dichiarato di rinunciare a tale modifica, mantenendo la destinazione
residenziale. Per questa ragione, secondo il Comune, la parte non
avrebbe alcun interesse alla censura.
Secondo la ricorrente, l'interesse invece sussisterebbe, perchè
l'annullamento del titolo edilizio avrebbe impedito all'Associazione
di ultimare i lavori di manutenzione straordinaria e di utilizzare il
corpo di fabbrica per usi residenziali.
17.2 Il Collegio ritiene che la censura sia effettivamente
inammissibile per mancanza di interesse.
Nell'integrazione alla relazione tecnica cui fa riferimento il
Comune, il tecnico dell'Associazione ricorrente afferma che «Il primo
fabbricato, lato strada principale, è composto da n° 2 piani, piano
terra e primo piano. Entrambi non subiranno interventi di opere
murarie. Al piano terra rimarrà residenziale senza alcun cambio di
destinazione d'uso. E rifacimento facciata color giallo come
esistente.».
Per effetto di tali dichiarazioni della parte, il permesso di
costruire è stato «svuotato» della sua valenza autorizzatoria,
limitatamente al fabbricato prospiciente la Via Friuli, atteso che le
opere residue non richiedevano comunque il rilascio di quello
specifico titolo.
Per questa ragione, non si comprende come l'annullamento del
permesso di costruire possa aver determinato l'impossibilità di
adibire l'immobile all'uso residenziale, cui era già precedentemente
destinato. La parte, inoltre, non chiarisce in cosa consistano i
lavori di manutenzione straordinaria che verrebbero a essere
preclusi, considerato che - secondo quanto risultante
dall'integrazione alla relazione tecnica - non è prevista
l'esecuzione di opere murarie. Inoltre, laddove il rifacimento della
facciata dovesse consistere nella mera ritinteggiatura, nell'identica
colorazione precedente, si tratterebbe di un intervento di
manutenzione ordinaria, eseguibile in regime di edilizia libera.
Peraltro, e in ogni caso, eventuali lavori di sola manutenzione
straordinaria, non incidenti sulle parti strutturali dell'edificio,
ben potrebbero essere compiuti in ogni momento sulla base di una
semplice comunicazione asseverata di inizio dei lavori, ai sensi
dell'articolo 6-bis del d.P.R. n. 380 del 2001, trattandosi comunque
di opere che non richiedono il permesso di costruire.
17.3 Da ciò l'inammissibilità della censura.
18. Fin qui, tutti i motivi di ricorso trattati, a giudizio del
Collegio, non meritano accoglimento. Rimane, tuttavia, da scrutinare
il quinto motivo, con il quale l'Associazione ricorrente lamenta
l'illegittimità costituzionale dell'articolo 72 della legge
regionale n. 12 del 2005, nonchè il contrasto della stessa
previsione con la direttiva 2000/43/CE del 29 giugno 2000 («Direttiva
del Consiglio che attua il principio della parità di trattamento fra
le persone indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica»).
18.1 Al riguardo, deve anzitutto escludersi che possa ravvisarsi
un profilo di incompatibilità della disciplina normativa con la
direttiva ora richiamata.
In disparte ogni altra considerazione, deve infatti osservarsi
che il campo di applicazione della direttiva è limitato agli ambiti
indicati all'articolo 3.
Secondo la ricorrente, l'edilizia religiosa sarebbe preordinata
alla fornitura di un «servizio». Con tale affermazione, la parte
implicitamente richiama la fattispecie di cui al comma 1, lett. h),
del suddetto articolo 3, ove si afferma che la direttiva si applica
«all'accesso a beni e servizi che sono a disposizione del pubblico e
alla loro fornitura, incluso l'alloggio».
Il riferimento, tuttavia, non è da ritenere pertinente, atteso
che lo stesso articolo 3 reca disposizioni operanti «Nei limiti dei
poteri conferiti alla Comunita'», e quindi trova applicazione con
riferimento alla sola dimensione del mercato unico europeo;
dimensione che non presenta alcuna attinenza con l'esercizio delle
libertà religiose. In questa prospettiva, il termine «servizi»,
contenuto nella locuzione sopra riportata, va perciò inteso in senso
strettamente economico e non può, conseguentemente, includere
l'edilizia religiosa, nè comunque le condizioni per l'esercizio di
un culto.
Ne deriva che non si pone neppure il problema di verificare
l'effettiva compatibilità della disciplina di legge regionale con la
direttiva, questione peraltro dedotta dalla ricorrente in termini del
tutto generici e apodittici.
18.2 Il Collegio ritiene, invece, di dover condividere i dubbi
sulla legittimità costituzionale dell'articolo 72 della legge
regionale n. 12 del 2005, nei sensi e nei limiti che si esporranno di
seguito, e di dover quindi rimettere la soluzione delle relative
questioni alla Corte costituzionale.
18.3 Va, conseguentemente, rinviata all'esito del giudizio della
Corte anche la domanda di risarcimento del danno, pure proposta
dall'Associazione ricorrente.
19. Il Collegio dubita, in particolare, della compatibilità
dell'articolo 72, commi 1 e 2, della legge regionale della Lombardia
11 marzo 2005, n. 12, nel testo risultante dalle modifiche apportate
dall'articolo 1, comma 1, lett. c), della legge regionale 3 febbraio
2015, n. 2, con gli articoli 2, 3 e 19 della Costituzione.
20. In punto di rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale, il Collegio evidenzia che sono stati trattati e
ritenuti non meritevoli di accoglimento tutti i motivi di
impugnazione proposti dalla parte, a eccezione del tema della
legittimità costituzionale delle previsioni di legge regionale
applicate dal Comune.
Conseguentemente, la decisione della causa dipende esclusivamente
dalla soluzione della questione attinente alla legittimità
costituzionale delle previsioni dell'articolo 72 della legge
regionale n. 12 del 2005, sulla cui base è stato assunto il
provvedimento di autotutela censurato nel presente giudizio.
Il suddetto motivo di censura è rilevante, atteso che le ragioni
di interesse pubblico all'annullamento, che - come sopra illustrato -
il Comune ha indicato nel provvedimento impugnato non sono da sole
sufficienti a sorreggere l'eliminazione del permesso di costruire
già rilasciato in favore della ricorrente. L'esercizio del potere di
autotutela richiede, infatti, ai sensi dell'articolo 21-nonies della
legge n. 241 del 1990, anzitutto l'illegittimità del provvedimento
annullato. E, come detto, l'accertamento di tale profilo riposa
esclusivamente nella soluzione delle questioni di legittimità
costituzionale prospettate nei confronti della legge regionale.
Da tali questioni dipende, perciò, l'esito del giudizio.
21. Sempre in punto di rilevanza, il Collegio deve prendere in
considerazione la portata della legge regionale 25 gennaio 2018, n.
5, recante «Razionalizzazione dell'ordinamento regionale. Abrogazione
di disposizioni di legge.», pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione Lombardia del 29 gennaio 2018, Supplemento n. 5.
La suddetta legge reca, all'articolo 2 - dedicato alla
«Abrogazione di leggi» - la previsione secondo la quale «A decorrere
dall'entrata in vigore della presente legge sono o restano abrogate:
...b) le seguenti leggi o disposizioni operanti modifiche alla
legislazione regionale... 69) L.R. 3 febbraio 2015, n. 2 (Modifiche
alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del
territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per
servizi religiosi);».
È stata, dunque, disposta l'abrogazione della legge regionale n.
2 del 2015, che - come più volte ripetuto - ha novellato la legge
regionale n. 12 del 2005, dettando la disciplina applicata dal
provvedimento impugnato nel presente giudizio.
Occorre, dunque, domandarsi se tale previsione possa influire
sulla rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale che si
intendono rimettere alla Corte costituzionale.
21.1 Il Collegio rileva, anzitutto, che il provvedimento
impugnato nel presente giudizio è precedente alla legge regionale n.
5 del 2018, per cui la sua legittimità va valutata in base al quadro
normativo vigente al tempo della sua adozione.
Conseguentemente, la norma regionale abrogatrice sopravvenuta non
potrebbe comunque far venire meno la rilevanza delle questioni di
legittimità costituzionale relative al testo della legge n. 12 del
2005, nella formulazione in vigore quando è stato rilasciato il
permesso di costruire annullato, e anche al tempo della
determinazione di autotutela qui censurata.
21.2 In ogni caso, è pure da escludere che la legge regionale n.
5 del 2018 abbia modificato l'articolo 72 della legge regionale n. 12
del 2005, il quale è da ritenere a tutt'oggi vigente nel tenore
risultante dalle modificazioni apportate dalla legge regionale n. 2
del 2015.
L'operazione disposta dal legislatore regionale è stata,
infatti, di mero riordino legislativo, come risulta chiaramente
dall'articolo 1 della legge regionale n. 5 del 2018, ove,
nell'indicare le finalità dell'intervento normativo, si enuncia che
«La presente legge opera interventi di manutenzione e
razionalizzazione tecnica dell'ordinamento regionale attraverso
interventi abrogativi di leggi o di disposizioni di legge. Per tutte
le disposizioni oggetto di abrogazione sono fatti salvi gli effetti
secondo quanto previsto dall'articolo 4.».
Il richiamato articolo 4 stabilisce, a sua volta, che «Sono fatti
salvi gli effetti prodotti o comunque derivanti dalle leggi e dalle
disposizioni abrogate dalla presente legge, comprese le modifiche
apportate ad altre leggi. Restano pertanto confermate, in
particolare, le autorizzazioni, le variazioni, i rifinanziamenti e
ogni altro effetto giuridico, economico o finanziario prodotto o
comunque derivante dalle disposizioni in materia di bilancio, nonchè
le variazioni testuali apportate alla legislazione vigente dalle
leggi abrogate dalla presente legge, ove non superate da
integrazioni, modificazioni o abrogazioni disposte da leggi
intervenute successivamente. Trova inoltre applicazione, per le leggi
di cui all'articolo 3, anche quanto previsto dall'articolo 24, comma
2, della L.R. 29/2006».
Il legislatore regionale ha, cioè, inteso eliminare le leggi
enumerate - tra le quali la legge n. 2 del 2015 - intese
esclusivamente quali atti fonte, ossia quali «veicoli» delle
modificazioni apportate ad altre leggi; «veicoli» che hanno
sostanzialmente esaurito i loro effetti con l'introduzione stessa
delle novelle. Le leggi modificate non sono state, invece, toccate
dall'intervento di riordino, il quale non ha inteso apportare alcuna
variazione sostanziale al corpus legislativo regionale.
21.3 Deve, perciò, confermarsi la rilevanza delle questioni di
legittimità costituzionale che si passa a esporre.
22. Come detto, il Collegio dubita della legittimità
costituzionale dell'articolo 72, commi 1 e 2, della legge regionale
n. 12 del 2015, come modificata dalla legge regionale n. 2 del 2015.
22.1 In particolare, il comma 1 dell'articolo 72 stabilisce che
«Le aree che accolgono attrezzature religiose o che sono destinate
alle attrezzature stesse sono specificamente individuate nel piano
delle attrezzature religiose, atto separato facente parte del piano
dei servizi, dove vengono dimensionate e disciplinate sulla base
delle esigenze locali, valutate le istanze avanzate dagli enti delle
confessioni religiose di cui all'articolo 70».
Il successivo comma 2 aggiunge, poi, che «L'installazione di
nuove attrezzature religiose presuppone il piano di cui al comma 1;
senza il suddetto piano non può essere installata nessuna nuova
attrezzatura religiosa da confessioni di cui all'articolo 70».
22.2 Dalla lettura di tali previsioni, discende che:
- la realizzazione di ogni e qualsivoglia attrezzatura
religiosa deve trovare necessariamente previsione in un apposito
Piano comunale, costituente un atto separato facente parte del Piano
dei Servizi (articolo 72, comma 1), che a sua volta è l'atto,
componente il Piano di Governo del Territorio, deputato ad
«assicurare una dotazione globale di aree per attrezzature pubbliche
e di interesse pubblico e generale, le eventuali aree per l'edilizia
residenziale pubblica e da dotazione a verde, i corridoi ecologici e
il sistema del verde di connessione tra territorio rurale e quello
edificato, nonchè tra le opere viabilistiche e le aree urbanizzate
ed una loro razionale distribuzione sul territorio comunale, a
supporto delle funzioni insediate e previste», in base a quanto
previsto dall'articolo 9 della stessa legge regionale n. 12 del 2005;
- in assenza del suddetto Piano, nessuna «attrezzatura
religiosa» è realizzabile (articolo 72, comma 1) e, anche dopo
l'approvazione del Piano, nessuna attrezzatura è realizzabile al di
fuori delle aree a ciò specificamente destinate (comma 1),
indipendentemente dalla circostanza che si tratti: di edifici di
culto o di altre attrezzature religiose, secondo l'ampia definizione
di cui all'articolo 71, comma 1, della legge regionale; di
attrezzature necessarie per assicurare la dotazione di standard di
urbanizzazione secondaria di insediamenti esistenti o da realizzare,
ovvero di luoghi di culto che privati cittadini chiedano liberamente
di poter realizzare, al fine di professare collettivamente la propria
religione; di strutture di grandi dimensioni, destinate a determinare
un largo afflusso di fedeli, ovvero di semplici sale di culto,
dedicate a una frequentazione limitata a poche decine di persone; di
edifici realizzati a iniziativa pubblica o con contributi pubblici,
ovvero a iniziativa del tutto privata.
22.3 Secondo l'avviso del Collegio, le suddette previsioni sono
di dubbia legittimità costituzionale, come meglio si dirà nel
prosieguo, in quanto preordinano una completa e assoluta
programmazione pubblica della realizzazione di «attrezzature
religiose», in funzione delle «esigenze locali» - rimesse
all'apprezzamento discrezionale del Comune - a prescindere dalle
caratteristiche in concreto di tali opere, e persino della loro
destinazione alla fruizione da parte di un pubblico più o meno
esteso, introducendo così un controllo pubblico totale, esorbitante
rispetto alle esigenze proprie della disciplina urbanistica, in
ordine all'apertura di qualsivoglia spazio destinato all'esercizio
del culto (o anche di semplici attività culturali a connotazione
religiosa).
22.4 Va, invece, evidenziato che non è specificamente rilevante
nel presente giudizio l'eventuale illegittimità costituzionale del
comma 5 dello stesso articolo 72, ove si stabilisce che «I comuni che
intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono tenuti ad
adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose entro
diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale
recante "Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge
per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle
attrezzature per servizi religiosi". Decorso detto termine il piano
è approvato unitamente al nuovo PGT».
La suddetta disposizione potrebbe apparire di dubbia legittimità
costituzionale, laddove indica come meramente facoltativa l'adozione
del Piano delle attrezzature religiose entro il termine di diciotto
mesi dall'entrata in vigore della legge regionale n. 2 del 2015,
stabilendo che, superato tale termine, all'approvazione del Piano si
provveda soltanto in occasione della nuova pianificazione comunale.
Nella presente controversia si fa questione, tuttavia,
dell'annullamento in autotutela di un permesso di costruire
rilasciato prima del decorso del termine di diciotto mesi
dall'entrata in vigore della legge regionale n. 2 del 2015, ossia in
un momento in cui il Comune di Castano Primo sarebbe stato ancora in
termini per sospendere l'iter di rilascio del titolo edilizio e
adottare il Piano deputato all'inserimento sul territorio di nuove
attrezzature religiose. Non è perciò idonea a influire sull'esito
del giudizio la specifica questione attinente all'obbligatorietà o
facoltatività del suddetto piano e alle conseguenze della sua
mancata adozione entro il predetto termine di diciotto mesi.
Anche laddove il Piano fosse stato obbligatorio, infatti, il
Comune sarebbe stato in tempo per adottarlo e, quindi, il permesso di
costruire rilasciato prima dei diciotto mesi sarebbe comunque
illegittimo.
23. Così perimetrato l'ambito delle questioni rilevanti, in
relazione alla portata delle disposizioni regionali che si
sottopongono allo scrutinio della Corte costituzionale, deve passarsi
a illustrare compiutamente le ragioni per le quali si ritengono tali
questioni non manifestamente infondate.
23.1 A giudizio del Collegio, l'equivoco di fondo da cui muove
l'impostazione seguita dal legislatore regionale è che le
«attrezzature religiose», delle quali gli edifici di culto sono una
species, debbano essere trattate solo ed esclusivamente quali opere
di urbanizzazione secondaria (articolo 71, comma 2), da inserirsi nel
contesto urbano mediante un apposito Piano comunale che ne stabilisce
sia la localizzazione che il dimensionamento (articolo 72, commi 1 e
2). E ciò prescindendo dalle caratteristiche del singolo intervento,
dalla circostanza che tali attrezzature siano o non siano
strettamente necessarie ad assicurare la dotazione di standard
urbanistici funzionale a un dato insediamento residenziale, e persino
dalla destinazione di tali opere a una più o meno estesa fruizione
pubblica.
23.2 Che sia così, e che nessun'altra interpretazione della
legge regionale sia consentita, in base alla lettera e alla ratio
delle previsioni di legge, si evince chiaramente dalla circostanza
che l'articolo 71, comma 1, riferendosi alle «attrezzature religiose
di interesse comune», include tra tali attrezzature tutti gli edifici
aventi una determinata destinazione urbanistica - edifici di culto,
abitazioni di ministri di culto, attività di formazione religiosa,
sedi di associazioni culturali connotate da finalità religiose - a
prescindere dalle caratteristiche in concreto di tali opere e dalla
loro specifica preordinazione al fine di assicurare la richiesta
dotazione di opere di urbanizzazione secondaria in favore di un dato
insediamento.
E tale necessaria lettura della legge regionale è ulteriormente
comprovata dalla circostanza che tale previsione si salda con quella
dell'articolo 72, comma 2, laddove, nell'introdurre il nuovo Piano
delle attrezzature religiose, si stabilisce che «nessuna nuova
attrezzatura religiosa» possa essere installata in assenza del Piano.
Infine, l'interpretazione ora evidenziata, oltre a essere l'unica
compatibile con la lettera e con la ratio della legge regionale, è
anche quella accolta nella prassi amministrativa, fondata sulla
circolare regionale 20 febbraio 2017, n. 3 («Indirizzi per
l'applicazione della legge regionale 3 febbraio 2015, n. 2 «Modifiche
alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (legge per il governo del
territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per
servizi religiosi»», pubblicata sul BURL, Supplemento ordinario, 22
febbraio 2017, n. 8).
23.3 Tale impostazione, tuttavia, finisce per determinare
l'accentramento in capo all'Amministrazione locale della scelta in
ordine a tempi, luoghi e distribuzione tra le varie confessioni
religiose dei luoghi di culto che si prevede di aprire sul
territorio, senza consentire, al di fuori di tale rigida
predeterminazione, avocata alla mano pubblica, neppure la
realizzazione, a iniziativa privata e in aree comunque idonee dal
punto di vista urbanistico, di modeste sale di preghiera.
In altri termini, il presupposto su cui si fonda l'intera
architettura della disciplina regionale lombarda in materia di
edifici di culto consiste nell'individuazione di una corrispondenza
biunivoca tra le «attrezzature religiose di interesse comune», di cui
all'articolo 71, comma 1, costituenti opere di urbanizzazione
secondaria, e le «attrezzature religiose» di cui all'articolo 72, di
modo che tutte tali attrezzature sono trattate allo stesso modo,
ossia quali opere di urbanizzazione secondaria soggette alla
necessaria previa programmazione comunale. E ciò a prescindere dalla
circostanza che il loro inserimento nel territorio debba essere
effettivamente preordinato dall'Amministrazione, al fine di
assicurare la proporzionata dotazione di standard di urbanizzazione
secondaria a servizio di insediamenti residenziali, ovvero che si
tratti di libere iniziative di enti religiosi, comunità di fedeli o
gruppi di cittadini, al solo scopo di assicurare ai fedeli che
intendano praticare un dato culto di disporre di un luogo idoneo a
praticarlo collettivamente.
24. Il Collegio è dell'avviso che tale impostazione collida
anzitutto con l'articolo 19 della Costituzione.
24.1 Secondo l'insegnamento della Corte costituzionale, «Con
l'art. 19 il legislatore costituente riconosce a tutti il diritto di
professare la propria fede religiosa, in qualsiasi forma, individuale
o associata, di farne propaganda e di esercitare in privato o in
pubblico il culto, col solo e ben comprensibile, limite che il culto
non si estrinsechi in riti contrari al buon costume. La formula di
tale articolo non potrebbe, in tutti i suoi termini, essere più
ampia, nel senso di comprendere tutte le manifestazioni del culto,
ivi indubbiamente incluse, in quanto forma e condizione essenziale
del suo pubblico esercizio, l'apertura di templi ed oratori e la
nomina dei relativi ministri.» (sentenza n. 59 del 1958).
Proprio con riferimento alla legge regionale della Lombardia n.
12 del 2005, come modificata dalla legge regionale n. 2 del 2015, la
Corte ha poi ribadito il proprio costante insegnamento, evidenziando
che «Il libero esercizio del culto è un aspetto essenziale della
libertà di religione» e che «L'apertura di luoghi di culto, in
quanto forma e condizione essenziale per il pubblico esercizio dello
stesso, ricade nella tutela garantita dall'art. 19 Cost., il quale
riconosce a tutti il diritto di professare la propria fede religiosa,
in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di
esercitare in privato o in pubblico il culto, con il solo limite dei
riti contrari al buon costume.» (sentenza n. 63 del 2016).
24.2 Ciò posto, non si intende ovviamente negare - nè si dubita
- che la Regione, nell'esercizio della propria potestà legislativa
in materia di «governo del territorio», attribuitale dall'articolo
117, terzo comma, della Costituzione, possa dettare una disciplina
legislativa specificamente dedicata all'inserimento urbanistico delle
attrezzature religiose e degli edifici di culto. Questo aspetto è
stato affermato dalla Corte, tra l'altro, nella richiamata sentenza
n. 63 del 2016.
La Corte ha, tuttavia, rimarcato che la legislazione regionale in
materia di edilizia del culto «trova la sua ragione e giustificazione
- propria della materia urbanistica - nell'esigenza di assicurare uno
sviluppo equilibrato ed armonico dei centri abitativi e nella
realizzazione dei servizi di interesse pubblico nella loro più ampia
accezione, che comprende perciò anche i servizi religiosi» (sentenza
n. 195 del 1993, richiamata dalla sentenza n. 63 del 2016) e che «Non
è, invece, consentito al legislatore regionale, all'interno di una
legge sul governo del territorio, introdurre disposizioni che
ostacolino o compromettano la libertà di religione» (sentenza n. 63
del 2016).
24.3 Come detto, l'articolo 72, commi 1, 2 e 5 della legge
regionale n. 12 del 2005 istituiscono un sistema nel quale le
attrezzature religiose di qualsivoglia natura, inclusi i luoghi di
culto, devono essere necessariamente realizzati nelle aree e negli
immobili stabiliti dal Comune, al quale spetta, per questa via, ogni
discrezionalità in ordine all'apertura di luoghi di culto, pubblici
o privati, sul proprio territorio.
Deve, inoltre, ricordarsi che, in base al comma 1 dell'articolo
72, il dimensionamento e la disciplina di tali attrezzature sono
stabilite dal Comune «sulla base delle esigenze locali». Locuzione,
questa, su cui anche la Corte ha richiamato l'attenzione, nella
sentenza n. 63 del 2016, pur evidenziando che la previsione del comma
1 dell'articolo 72 non era stata sottoposta al suo sindacato.
24.3.1 Ora, l'impostazione seguita dal legislatore regionale non
porrebbe dubbi di compatibilità con l'articolo 19 della
Costituzione, ad avviso del Collegio, se il Piano delle attrezzature
religiose intervenisse al solo scopo di censire le attrezzature
esistenti aperte al pubblico, verificare il fabbisogno di ulteriori
attrezzature, e provvedere conseguentemente.
In questi termini, la previsione sarebbe effettivamente
ragionevole e funzionale allo scopo di assicurare l'adeguata
dotazione di edifici di culto a servizio degli insediamenti
residenziali, che è compito propriamente rientrante tra quelli
demandati al Piano dei Servizi. In questa prospettiva, sarebbe anche
ragionevole il dimensionamento delle attrezzature religiose in base
alle esigenze riscontrate localmente. La stessa Corte costituzionale
ha, infatti, affermato che, «come è naturale allorchè si
distribuiscano utilità limitate, quali le sovvenzioni pubbliche o la
facoltà di consumare suolo», nella ponderazione rimessa al Comune
«si dovranno valutare tutti i pertinenti interessi pubblici e si
dovrà dare adeguato rilievo all'entità della presenza sul
territorio dell'una o dell'altra confessione, alla rispettiva
consistenza e incidenza sociale e alle esigenze di culto riscontrate
nella popolazione» (sentenza n. 63 del 2016).
24.3.2 La disciplina regionale, tuttavia, si spinge oltre tale
obiettivo, stabilendo che - in assenza o comunque al di fuori delle
previsioni del Piano delle attrezzature religiose - non sia
consentita l'apertura di alcuna attrezzatura religiosa, a prescindere
dal contesto e dal carico urbanistico generato dalla specifica opera.
Per questa via, si determina un ostacolo di fatto al libero
esercizio del culto, poichè la possibilità di esercitare
collettivamente e in forma pubblica i riti non contrari al buon
costume - garantita dalla Costituzione - viene a essere subordinata
alla pianificazione comunale e, quindi, al controllo pubblico.
Ciò, secondo l'avviso del Collegio, determina un'indebita
limitazione della libertà di religione, perche':
- è fisiologico che la programmazione comunale intervenga
necessariamente con cadenze periodiche pluriennali (quelle tipiche
della pianificazione); circostanza, questa, che di per sè determina
un differimento nella possibilità di soddisfare le esigenze di culto
della collettività;
- come detto, il Piano dei Servizi è deputato a operare il
dimensionamento delle attrezzature religiose, in base alla situazione
del contesto, e non garantisce la previsione di luoghi di culto per
tutti gli enti di confessioni religiose o per le singole comunità di
fedeli.
Tuttavia, la libertà di esercizio collettivo del culto,
assicurata dall'articolo 19 della Costituzione, non può risentire in
termini così stringenti della programmazione urbanistica, nè è
assicurata soltanto ai culti dotati di una determinata
rappresentatività in ambito locale. Al contrario, la Costituzione
garantisce l'esercizio pubblico del culto, con il solo limite del
rispetto del buon costume, anche una comunità composta da pochi
fedeli (come nel caso oggetto del presente giudizio, ove si fa
questione della sede di un'Associazione religiosa cui aderiscono
circa sessanta famiglie).
25. Nè potrebbe ritenersi che le limitazioni all'apertura di
luoghi di culto stabilite dalla legge regionale siano sorrette
adeguatamente dallo scopo di assicurare il corretto inserimento sul
territorio delle attrezzature religiose.
A giudizio del Collegio, le previsioni normative sopra richiamate
appaiono, infatti, eccedenti rispetto allo scopo, in modo tale da far
emergere anche la violazione dei fondamentali canoni di
ragionevolezza, proporzionalità e non discriminazione posti
dall'articolo 3 della Costituzione.
25.1 Deve, infatti, tenersi presente che il comma 7 dell'articolo
72 ha stabilito quali caratteristiche costruttive debbano avere le
attrezzature religiose e quali dotazioni aggiuntive di parcheggi
debbano essere assicurate, in proporzione alle dimensioni della
struttura (v. lett. d).
A ciò deve aggiungersi che, in linea di principio, gli edifici
religiosi sono funzionali all'insediamento abitativo e, quindi,
dovrebbero essere in linea di massima realizzabili negli ambiti
urbani ove è previsto l'insediamento della funzione residenziale, o
in ambiti prossimi, ferma restando la potestà del Comune di
stabilire limitazioni, anche in funzione delle dimensioni della
struttura, tenuto conto del contesto locale, nei suoi diversi aspetti
(viabilità, parcheggi, e via dicendo).
Tutte le previsioni costruttive e di inserimento urbanistico
delle attrezzature religiose ben possono, tuttavia - sulla base delle
indicazioni contenute nella legge regionale - trovare adeguata
previsione nelle ordinarie prescrizioni degli strumenti urbanistici.
E ciò tenuto conto anche della circostanza che l'apertura di un
edificio di culto, da un punto di vista di assetto del territorio,
appare non differire sensibilmente dalla realizzazione di altri
luoghi di aggregazione sociale, quali palestre, case di cura, scuole,
centri culturali non aventi finalità religiose, e simili. Per tali
diverse strutture non è, tuttavia, stabilita un'analoga rigida
programmazione comunale.
In termini più espliciti, si evidenzia che la natura di «opere
di urbanizzazione secondaria» è comune - ad esempio - alle scuole.
Anche per le scuole la relativa dotazione minima deve essere prevista
nel Piano dei Servizi. Ciò, tuttavia, non preclude ai privati la
possibilità di aprire liberamente ulteriori scuole e istituti
d'istruzione privati, nell'esercizio della libertà costituzionale di
insegnamento, purchè nel rispetto di tutte le previsioni di piano
atte ad assicurare il corretto inserimento di tali strutture nel
contesto urbanistico. Non è, invece, previsto che i privati debbano
attendere, a tal fine, l'approvazione di un apposito Piano, volto a
dimensionare, canalizzare e predeterminare completamente e
rigidamente la localizzazione delle scuole e, per questa via, il
contenuto dell'intera offerta scolastica sul territorio comunale,
persino laddove si tratti dell'apertura di un corso limitato a poche
decine o a qualche centinaio di iscritti.
Il differente trattamento riservato, sotto questo profilo, alle
attrezzature religiose appare, perciò, del tutto ingiustificato e
discriminatorio, rispetto a quello riservato ad altre attrezzature
comunque destinate alla fruizione pubblica, potenzialmente idonee a
generare un impatto analogo, o persino maggiore, nel contesto
urbanistico. E tale trattamento è tanto più sperequato, ove si
consideri che la legge regionale n. 12 del 2005 è informata, in
linea di massima, al principio del favor verso il libero insediamento
delle destinazioni d'uso compatibili con la destinazione di zona,
salve le esclusioni stabilite dallo strumento urbanistico (cfr.
articoli 51 e 10, comma 3, lett. f), della legge regionale n. 12 del
2005).
25.2 In definitiva, secondo l'avviso del Collegio, l'avocazione
al Comune dell'integrale programmazione della localizzazione e del
dimensionamento delle attrezzature religiose finisce per eccedere gli
scopi propri della disciplina dell'assetto del territorio comunale,
producendo, di fatto, effetti simili all'autorizzazione governativa
all'apertura dei luoghi di culto, prevista dall'articolo 1 del regio
decreto 28 febbraio 1930, n. 289, già dichiarato costituzionalmente
illegittimo dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 59 del
1958.
26. La violazione degli articoli 3 e 19 della Costituzione, sotto
i profili ora detti, ridonda anche nella lesione dei diritti
inviolabili della persona, tutelati dall'articolo 2 della
Costituzione (v. Corte cost., sentenza n. 195 del 1993), stante la
centralità del credo religioso quale espressione della personalità
dell'uomo, tutelata nella sua affermazione individuale e collettiva.
27. Per tutte le ragioni esposte, questo Tribunale ritiene
rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale sopra illustrate.
Va, conseguentemente, disposta la sospensione del giudizio e la
rimessione delle predette questioni alla Corte costituzionale, ai
sensi dell'articolo 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Deve essere rinviata, infine, all'esito della pronuncia della
Corte anche la trattazione della domanda di risarcimento del danno,
come sopra detto, nonchè la decisione in ordine alle spese del
giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione
Seconda), non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in
epigrafe proposto:
- respinge in parte il ricorso, limitatamente a quanto
indicato in motivazione;
- rimette alla Corte costituzionale le questioni di
legittimità costituzionale illustrate in motivazione, relative
all'articolo 72, commi 1 e 2, della legge regionale della Lombardia
11 marzo 2005, n. 12, nel testo risultante dalle modifiche apportate
dall'articolo 1, comma 1, lett. c), della legge regionale 3 febbraio
2015, n. 2, per contrasto con gli articoli 2, 3 e 19 della
Costituzione;
- dispone, conseguentemente, la sospensione del giudizio;
- riserva alla sentenza definitiva ogni pronuncia in ordine
agli ulteriori profili, nonchè in ordine alla regolazione delle
spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Manda alla Segreteria della Sezione tutti gli adempimenti di
competenza, e in particolare la notifica della presente ordinanza
alle parti in causa e al Presidente della Giunta regionale della
Lombardia, nonchè la comunicazione al Presidente del Consiglio
regionale della Lombardia.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 14
febbraio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Mario Mosconi, Presidente
Antonio De Vita, Consigliere
Floriana Venera Di Mauro, Referendario, Estensore

Il Presidente: Mosconi


L'estensore: Di Mauro