1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 8-5-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 marzo 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 marzo 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Nome della Regione Calabria - Modifiche alla legge regionale n. 37 del 2015 (Procedure per la denuncia degli interventi di carattere strutturale e per la pianificazione territoriale in prospettiva sismica) - Verifiche preventive, da parte del competente settore tecnico regionale, dell'atto autorizzativo o di diniego, ai sensi della normativa sismica - Esclusioni. - Legge della Regione Calabria 2 ottobre 2018, n. 37 (Modifiche alla legge regionale 31 dicembre 2015, n. 37), art. 7, comma 1, lettera b) [recte: legge della Regione Calabria 28 dicembre 2018, n. 53 (Interventi sulle Leggi regionali 24/2013, 37/2015, 21/2016, 11/2017, 1/2018, 3/2018, 5/2018, 12/2018, 15/2018, 28/2018 e 31/2018), art. 2, comma 1, lettera c)]. (19C00088) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 8-5-2019)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f. 80188230587) presso i cui
uffici è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Calabria, in persona del presidente della
regione pro tempore, domiciliato per la carica presso la sede della
Regione, nella Cittadella Regionale, Viale Europa - Località
Germaneto, 88100 - Catanzaro,
per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 1, lettera c) della legge della Regione Calabria n. 53 del 19
dicembre 2018, recante ««Interventi sulle leggi regionali n. 24/2013,
37/2015, 21/2016, 11/2017, 1/2018, 3/2018, 5/2018, 12/2018, 15/2018,
28/2018 e 31/2018» pubblicata sul BUR n. 130 del 29 dicembre 2018,
come da delibera del Consiglio dei ministri adottata nella seduta del
27 febbraio 2019.
In data 29 dicembre 2018 è stata pubblicata sul B.U.R. n. 130
della Regione Calabria, la legge regionale n. 53 del 19 dicembre
2018, intitolata «Interventi sulle leggi regionali n. 24/2013,
37/2015, 21/2016, 11/2017, 1/2018, 3/2018, 5/2018, 12/2018, 15/2018,
28/2018 e 31/2018». La disposizione che si intende qui censurare,
segnatamente l'art. 2, comma 1, lettera c) della legge regionale n.
53/2018, concerne la modifica introdotta nella legge regionale n.
37/2015 intitolata «Modifica alla legge regionale n. 35 del 19
ottobre 2009 e s.m.i. (Procedure per la denuncia degli interventi di
carattere strutturale e per la pianificazione territoriale in
prospettiva sismica).
Occorre precisare che la norma sulla quale è ora intervenuto il
legislatore regionale era stata già oggetto di una precedente
modifica operata dall'art. 7, comma 1, lettera b) della legge della
Regione Calabria n. 37 del 2 ottobre 2018, recante «Modifiche alla
legge regionale 31 dicembre 2015 n. 37».
Anche la predetta legge regionale n. 37/2018 è stata oggetto di
precedente ricorso da parte del Presidente del Consiglio per ritenuto
contrasto con l'art. 117, terzo comma della Costituzione (ricorso n.
83 del 5 dicembre 2018 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 16
gennaio 2019, n. 3 Corte costituzionale). Si è, infatti, constatato
che le disposizioni introdotte dalla predetta legge regionale
sortiscono l'effetto di sottrarre taluni interventi edilizi dal
controllo ex ante previsto dagli articoli 65, 93 e 94 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia),
ponendosi con ciò in contrasto con le disposizione che impongono una
speciale vigilanza sulle costruzioni in zone sismiche, in violazione
dell'art. 117 Cost., che riserva allo Stato la competenza legislativa
in materia di governo del territorio e in materia di protezione
civile.
La disposizione che si intende qui censurare segue la medesima
ratio, ciò imponendo la presente ulteriore impugnazione.
Tanto premesso si propone questione di legittimità
costituzionale ai sensi dell'art. 127, comma 1 Cost. per i seguenti

Motivi

Prima di introdurre le specifiche questioni concernenti la norma
scrutinata, si ritiene necessario ricostruire brevemente, anche in
chiave diacronica, il quadro normativo di riferimento.
L'art. 6 della legge regionale n. 37/2015, intitolata «Modifica
alla legge regionale n. 35 del 19 ottobre 2009 e s.m.i. (Procedure
per la denuncia degli interventi di carattere strutturale e per la
pianificazione territoriale in prospettiva sismica)», anteriormente
alla modifica apportata dall'art. 7, comma 1, lettera b) della legge
regionale n. 37 del 2018 (come si è detto oggetto di precedente
impugnativa R.G. n. 53/2018), stabiliva quanto segue:
«Art. 6 (Verifiche). - 1. Il Servizio tecnico regionale
effettua verifiche sulle opere denunciate, su quelle in corso d'opera
e sulle opere ultimate, per accertare la conformità al progetto
autorizzato e alle norme tecniche, con specifico riferimento alla
legge n. 64/1974, alla parte A capo IV, sezione I del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 e dei relativi decreti
ministeriali applicativi.
2. Le verifiche sono eseguite secondo quanto specificato dal
regolamento regionale, anche con il supporto della piattaforma di cui
all'art. 1. L'utilizzo di tale procedura garantisce l'uniformità dei
dati che i progettisti trasmettono al Servizio tecnico regionale e,
di conseguenza, l'uniformità della valutazione. I dati trasferiti
dai progettisti mediante la piattaforma consentono, inoltre, ai fini
della verifica, elaborazioni indipendenti, secondo quanto stabilito
dal paragrafo 10.1 delle NTC08 da parte di soggetti diversi dal
redattore del progetto. La piattaforma esegue tali elaborazioni in
modo automatico a garanzia della univocità del procedimento.
3. Il Servizio tecnico regionale esegue, per tutte le opere,
verifiche preliminari di conformità dei progetti alle norme
tecniche. Le verifiche vengono condotte in modo automatico attraverso
i dati inseriti nel sistema informatico con la procedura definita dal
regolamento regionale. Esse sono propedeutiche per la verifica
sostanziale che il Servizio tecnico regionale provvede ad effettuare
istruendo, nel merito, gli atti progettuali.
4. L'atto autorizzativo è rilasciato all'esito della verifica
preliminare di conformità e della verifica sostanziale, così come
disciplinato specificatamente dal regolamento regionale».
Detta disposizione è stata modificata dall'art. 7, comma 1,
lettera b) della legge regionale n. 37/2018, che ha sostituito
integralmente il comma 3 dell'art. 6 della legge regionale n. 37 del
2015, aggiungendovi i nuovi commi 3-bis, 3-ter e 3-quater. Il testo
della disposizione modificativa è il seguente:
Art. 7 (Modifiche all'art. 6 della legge regionale n.
37/2015). [...]
b) il comma 3 è sostituito dai seguenti:
«3. Nella valutazione del progetto, al fine del rilascio
dell'atto autorizzativo, o di diniego, ai sensi della normativa
sismica, il competente settore tecnico regionale effettua, con le
modalità definite nel regolamento di attuazione della presente
legge, anche con l'ausilio della piattaforma informatica di cui
all'art. 1, le seguenti verifiche:
a) verifica in ordine alla completezza e regolarità formale
del progetto esecutivo, relativamente alla:
1) completezza e regolarità della documentazione
amministrativa, dell'istanza e delle dichiarazioni;
2) presenza della certificazione resa dal progettista
strutturale per come disposto dall'art. 5, comma 3, per gli
interventi di sopraelevazione di cui all'art. 90 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001;
3) corretta valutazione e versamento del contributo di
istruttoria;
4) presenza e completezza delle relazioni e degli elaborati
del progetto;
5) regolarità della sottoscrizione degli elaborati tecnici
da parte dei professionisti coinvolti nel procedimento e
dell'esecutore se individuato;
b) verifica sostanziale in ordine alla conformità del
progetto alle vigenti norme tecniche per le costruzioni,
relativamente alla:
1) coerenza del progetto architettonico con il progetto
strutturale;
2) coerenza tra la tipologia di intervento dichiarata
nell'istanza e gli elaborati progettuali;
3) coerenza, per le costruzioni esistenti, del livello di
conoscenza considerato nel calcolo con il rilievo
geometrico-strutturale e le indagini sui materiali;
4) completezza e adeguatezza del progetto a rappresentare
gli interventi strutturali;
5) congruità con la normativa vigente dei parametri
inseriti dal progettista strutturale nella piattaforma di cui
all'art. 1, per come specificato nel regolamento di attuazione;
6) relazione di calcolo redatta secondo le modalità
definite dalle norme tecniche per le costruzioni previste dall'art.
52 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, e in
particolare al capitolo 10, paragrafo 2, delle norme tecniche per le
costruzioni approvate con decreto del Ministero delle infrastrutture
e dei trasporti del 17 gennaio 2018;
7) adeguatezza delle prove sui materiali e sulle strutture,
e delle indagini sui terreni;
8) verifica della scheda di sintesi dei dati inseriti nella
piattaforma, per come riportato nel regolamento di attuazione.
3-bis. Il progettista resta comunque responsabile dell'intera
progettazione strutturale.
3-ter. Le verifiche di cui al comma 3 non riguardano:
a) la progettazione di impianti e macchinari regolata da
specifica normativa di settore;
b) la progettazione degli elementi non strutturali e degli
impianti, salvo le eventuali interazioni con le strutture, ove la
progettazione debba tenerne conto;
c) le valutazioni sull'appropriatezza delle scelte
progettuali compiute dal progettista.
3-quater. Nell'ambito delle verifiche di cui al comma 3 il
settore tecnico regionale competente non ha l'obbligo di effettuare
l'esame dei tabulati numerici allegati alla relazione di calcolo
strutturale.»;
c) il comma 4 è sostituito dal seguente:
«4. L'atto autorizzativo, o di diniego, è rilasciato dal
competente settore tecnico regionale all'esito delle verifiche di cui
al comma 3».
L'art. 7, comma 1, lettera b) della legge regionale n. 37/2018
comporta l'effetto che «la progettazione degli elementi non
strutturali e degli impianti» (qualora non si debba tenere conto,
nella progettazione, di eventuali interazioni con le strutture) non
è più soggetta alla necessaria autorizzazione preventiva.
A tale risultato si perviene in quanto il comma 4 dell'art. 7
della legge n. 37/2018, modificativo del comma 4 dell'art. 6 della
legge n. 37/2015, prevede che «L'atto autorizzativo, o di diniego, è
rilasciato dal competente settore tecnico regionale all'esito delle
verifiche di cui al comma 3».
Dunque la necessità delle verifiche ex ante è definita sulla
base del rinvio all'ambito applicativo del comma 3, dal cui ambito è
stata espunta la progettazione degli elementi non strutturali e degli
impianti in tutti i casi in cui la progettazione non debba tenere
conto delle eventuali interazioni con le strutture.
Nella precedente impugnativa, sollevata - come detto - avverso il
menzionato art. 7 della legge regionale n. 37/2018, è stato eccepito
che la scelta del legislatore regionale di disattendere la disciplina
di garanzia approntata dal decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001 (e segnatamente degli articoli 65, 93 e 94 che regolano la
speciale vigilanza sulle costruzioni in zone sismiche), si pone in
contrasto sia con i principi fondamentali in materia di «governo del
territorio» di cui lo stesso decreto del Presidente della Repubblica
n. 380/2001 è espressione, e sia con i principi dettati dalla
normativa statale in materia di pubblica incolumità e «protezione
civile», ciò integrando aperta violazione dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
Ebbene la novella oggetto della presente impugnativa, vale a dire
l'art. 2 legge regionale n. 53/2018, ha modificato ulteriormente la
legge regionale n. 37/2015 disponendo quanto segue:
«La legge regionale 31 dicembre 2015, n. 37 (Procedure per la
denuncia degli interventi di carattere strutturale e per la
pianificazione territoriale in prospettiva sismica), come modificata
dalla legge regionale 2 ottobre 2018, n. 37, è così modificata:
a) all'inizio del comma 2 dell'art. 4, le parole: "Salvo
quanto previsto al comma 2-bis, ogni modifica strutturale" sono
sostituite dalle seguenti: "Ogni modificazione strutturale,
planimetrica e architettonica";
b) il comma 2-bis dell'art. 4 è abrogato;
c) nella lettera b) del comma 3-ter dell'art. 6, dopo le
parole: «tenerne conto» sono aggiunte le seguenti: «, in conformità
a quanto previsto dalle norme tecniche per le costruzioni di cui
all'art. 52 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001».
La norma che si intende qui censurare è la disposizione
contenuta nella lettera c), comma 1 del richiamato art. 2, in base
alla quale il testo del comma 3-ter, lettera b) della legge regionale
n. 37/2015, risulta così riformulato:
«3-ter. Le verifiche di cui al comma 3 non riguardano:
a) la progettazione di impianti e macchinari regolata da
specifica normativa di settore;
b) la progettazione degli elementi non strutturali e degli
impianti, salvo le eventuali interazioni con le strutture, ove la
progettazione debba tenerne conto ", in conformità a quanto previsto
dalle norme tecniche per le costruzioni di cui all'art. 52 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001";
c) le valutazioni sull'appropriatezza delle scelte
progettuali compiute dal progettista.
Ebbene, la disposizione ora impugnata, lungi dal consentire di
ritenere superate le questioni di costituzionalità in precedenza
sollevate, piuttosto reitera i vizi già denunciati.
Al proposito giova considerare che la principale censura
riguarda, sostanzialmente, l'illegittima distinzione tra, da un lato,
elementi strutturali e dei soli elementi non strutturali di cui la
progettazione debba tenere conto, rientranti nel campo di verifica ex
ante a cura del competente Settore tecnico, e, dall'altro, elementi
non strutturali di cui la progettazione non debba tenere conto, che
invece non rientrerebbero nella predetta verifica ex ante.
Ebbene questo punto nodale della normativa scrutinata non viene
modificato dall'integrazione apportata dalla legge regionale n.
53/2018, la quale, da un lato, si limita ad un richiamo, peraltro non
pertinente, alla normativa statale, e dall'altro non introduce una
disciplina sostanzialmente diversa da quella già in precedenza
censurata, reiterando l'indebita distinzione anzidetta.
Al proposito occorre evidenziare che le «norme tecniche» adottate
dallo Stato in base all'art. 52 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 (attualmente disciplinate dal decreto
ministeriale 17 gennaio 2018, recante «Aggiornamento delle "Norme
tecniche per le costruzioni"» di seguito NTC 2018), richiamate dalla
disposizione in esame, non avallano affatto la distinzione - operata
dal legislatore regionale ai fini del rilascio dell'atto
autorizzativo - tra opere strutturali ovvero non strutturali «di cui
la progettazione debba tenere conto» ed opere non strutturali di cui
la progettazione non debba tenere conto, ma prevedono in generale
l'assoggettamento alle verifiche anche delle progettazioni degli
elementi non strutturali e degli impianti.
In particolare le suddette Norme tecniche forniscono i criteri
generali di sicurezza, precisano le azioni che devono essere
utilizzate nel progetto, definiscono le caratteristiche dei materiali
e dei prodotti e, più in generale, tratta gli aspetti attinenti alla
sicurezza strutturale delle opere (cfr. Capitolo I, punto 1.1,
paragrafo 2).
In particolare, i paragrafi 7.2.3 e 7.2.4 di dette NTC 2018
contengono i criteri di progettazione di elementi strutturali
secondari ed elementi costruttivi non strutturali, nonchè i criteri
di progettazione degli impianti, precisando che «per elementi
costruttivi non strutturali s'intendono quelli con rigidezza,
resistenza e massa tali da influenzare in maniera significativa la
risposta strutturale e quelli che, pur non influenzando la risposta
strutturale, sono ugualmente significativi ai fini della sicurezza
e/o dell'incolumità delle persone», imponendone la puntuale
verifica.
La corretta applicazione di tale disciplina comporta che in sede
di rilascio dell'autorizzazione sismica non possa prescindere
dall'effettuare anche verifiche della progettazione degli elementi
non strutturali e degli impianti indipendentemente dalla circostanza
che gli stessi abbiano o meno interazioni con le strutture.
Senonchè, la norma regionale ora censurata - laddove continua a
postulare l'indebita distinzione tra opere strutturali nonchè non
strutturali «di cui la progettazione debba tenere conto», da una
parte, ed opere non strutturali di cui la progettazione non debba
tenere conto, dall'altra - finisce per svuotare di senso il rinvio
alle suddette Norme tecniche, in quanto essa non muta, pur
modificandola, la portata della disposizione che è volta a sottrarre
dall'ambito della verifica preventiva alcuni interventi da eseguire
in zone sismiche.
Tanto considerato, anche la disposizione ora censurata, come la
precedente introdotta con la legge regionale n. 37/2018, si pone in
patente contrasto con le norme statali di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, e segnatamente con gli
articoli 65, 93 e 94 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, già richiamati in relazione all'art. 7, comma 1, lettera
b) della legge regionale n. 37 del 2018, in violazione dei principi
fondamentali della legislazione statale in materia di «governo del
territorio» e di «protezione civile» di cui all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
Per completezza si ricorda che l'art. 65 del Trattato sull'Unione
europea, stabilisce al comma 1, che «Le opere di conglomerato
cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica,
prima del loro inizio, devono essere denunciate dal costruttore allo
sportello unico, che provvede a trasmettere tale denuncia al
competente ufficio tecnico regionale.» e, al comma 5 che «Anche le
varianti che nel corso dei lavori si intendano introdurre alle opere
di cui al comma 1, previste nel progetto originario, devono essere
denunciate, prima di dare inizio alla loro esecuzione, allo sportello
unico nella forma e con gli allegati previsti nel presente
articolo.».
L'art. 93, del citato Trattato sull'Unione europea, al comma 1,
prevede che «Nelle zone sismiche di cui all'art. 83, chiunque intenda
procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a
darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a
trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione...».
Infine, l'art. 94, del medesimo Trattato sull'Unione europea, al
comma 1, prevede che «Fermo restando l'obbligo del titolo abilitativo
all'intervento edilizio, nelle località sismiche, ad eccezione di
quelle a bassa sismicità all'uopo indicate all'art. 83, non si
possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del
competente ufficio tecnico della regione».
La norma in esame, laddove continua a consentire che taluni
interventi siano sottratti alla apposita normativa di garanzia
approntata dal decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001,
si pone in contrasto con i principi fondamentali in materia di
«governo del territorio» di cui il decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 è espressione, nonchè i principi di tutela
della pubblica incolumità e della «protezione civile», con ciò
ponendosi in contrasto con il richiamato art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
Per i motivi esposti la norma regionale sopra indicata deve
essere impugnata dinanzi alla Corte costituzionale ai sensi dell'art.
127 della Costituzione.

P.Q.M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi e conseguentemente
annullare l'art. 7, comma 1, lettera b) della legge regionale n. 37
del 2 ottobre 2018 pubblicata sul BUR della Regione Calabria n. 99
del 3 ottobre 2018 per i motivi illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositera':
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 27
febbraio 2019.
Roma, 27 febbraio 2019

L'Avvocato dello Stato: De Socio