1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 28-2-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 128 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 novembre 2000
Ordinanza emessa il 6 novembre 2000 dal tribunale di Siena nel procedimento civile vertente tra UST- CISL di Siena e INAIL Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Assicurazione obbligatoria - Lavoratori chiamati a ricoprire cariche sindacali, provinciali e nazionali, collocati in aspettativa ex art. 31 legge n. 300/1970, svolgenti un'attivita' sindacale in condizioni di esposizione al medesimo rischio professionale di altre categorie di lavoratori specificamente tutelate - Mancata inclusione nell'elenco dei soggetti assicurati - Obbligo assicurativo per i soggetti predetti a carico delle organizzazioni sindacali - Mancata previsione - Incidenza sul diritto allo svolgimento della propria personalita' nella forma dell'attivita' sindacale, nonche' sui princi'pi di uguaglianza, di liberta' di associazione, di liberta' di organizzazione sindacale - Lesione del diritto dei lavoratori all'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di infortuni e malattie. - D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, artt. 4 e 9. - Costituzione, artt. 2, 3, 18, 38 secondo comma, e 39. (001C0203) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 28-2-2001)

IL GIUDICE

In funzione di giudice del lavoro con ricorso depositato il 16
febbraio 1999 l'organizzazione sindacale Ust-Cisl di Siena propose
opposizione al decreto n. 1070 del 31 dicembre 1998 del Pretore di
Siena, in funzione di giudice del lavoro, contenente su domanda
dell'Inail condanna al pagamento di L. 6.947.845, a titolo di premi
assicurativi e sanzioni.
Infatti, con verbale di accertamento 30 novembre-12 dicembre 1996
l'Istituto, per il periodo 1o gennaio 1991-30 novembre 1996, aveva
contestato alla Ust-Cisl di Siena, che presso l'organizzazione
sindacale "avevano operato ed operavano" lavoratori in aspettativa ex
art. 31 legge n. 1970/300, i quali "per l'espletamento del loro
mandato sindacale avevano fatto e facevano uso di veicoli a motore
personalmente condotti, non in via occasionale; personal computer,
fotocopiatrici, macchine elettriche ed elettroniche, ecc.". Più
specificamente, "durante gli accertamenti era infatti emerso che i
citati lavoratori per gli spostamenti sul territorio, in funzione del
loro mandato, facevano uso di autovetture proprie personalmente
condotte, per cui richiedevano giornalmente il rimborso delle spese
sostenute e per l'organizzazione della propria attività sindacale
facevano uso delle attrezzature elettriche ed elettroniche della
struttura provinciale della Cisl". L'opera prestata dai lavoratori
interessati, secondo l'indagine ispettiva, era stata "anche
retribuita" dalla Ust-Cisl di Siena.
L'Inail riteneva pertanto esteso anche nell'interesse di queste
persone l'obbligo assicurativo ex d.P.R. n. 1965/1124, per rientrare
l'attività tra quelle previste dall'art. 1.
L'organizzazione sindacale opponente contestava la fondatezza
della pretesa creditoria dell'Istituto, in assenza di "ogni rapporto
di lavoro e di subordinazione", non potendosi l'attività sindacale
assimilare a quella lavorativa, nè i "compensi" percepiti ad una
"retribuzione".
I sindacalisti in questione, secondo l'Ust-Cisl di Siena, non
rientravano tra le persone assicurate ex art. 4, d.P.R. n. 1965/1124,
per non prestare sotto la direzione altrui opera manuale retribuita
(n. 1), nè potevano essere ricompresi in alcuna altra categoria di
soggetti protetti (n. 2 ss.). L'organizzazione sindacale, del resto,
non poteva essere compresa tra i "datori di lavoro", soggetti alle
disposizioni del d.P.R. 1965/n. 1124, elencati all'art. 9.
L'instaurazione di un separato rapporto di lavoro subordinato alle
dipendenze dell'organizzazione sindacale, in fatto neppure accertato
in sede ispettiva, doveva in ogni caso ritenersi in contraddizione
con l'istituto dell'art. 31 legge 1970/n. 300, nel caso di specie
applicato.
La controversia sottoposta alla cognizione del giudice,
ordinario, del lavoro, interessa, sotto il profilo della applicazione
delle norme riguardanti gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali, di cui al d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, singoli
appartenenti ad una categoria di persone, lavoratori chiamati a
ricoprire cariche sindacali, provinciali e nazionali, collocati in
aspettativa ex art. 31 legge n. 1970/300.
La riconduzione dei lavoratori in aspettativa ex art. 31 Statuto
dei Lavoratori per lo svolgimento di attività sindacale tra le
"persone assicurate" ex art. 4, d.P.R. n. 1965/1124, non appare
consentita sul piano interpretativo, neppure con la migliore
ispirazione adeguatrice ai valori costituzionali (più agevole,
invece, nel caso di specie, secondo i non controversi dati
dell'indagine ispettiva, l'individuazione di una "attività protetta"
ex art. 1, d.P.R. cit.).
L'art. 4, d.P.R. 1965 n. 1124 comprende nell'assicurazione in
questione, in presenza di ulteriori specifici requisiti, lavoratori
subordinati, lavoratori autonomi (artigiani), soci di cooperative e
di ogni altro tipo di società, anche di fatto, e altre categorie
ancora, ma il sindacalista non può in via di interpretazione, se non
del tutto creativa, ricondursi ad alcuna delle categorie dell'art. 4,
che, unitamente all'esercizio delle attività previste dall'art. 1,
specularmente individua i "datori di lavoro" soggetti all'obbligo
assicurativo contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali (art. 9).
La tutela in questione prende in considerazione, dunque, non solo
il lavoratore subordinato, ma anche quello autonomo, come il lavoro
prestato in qualunque forma associativa (per l'associato in
partecipazione v. l'intervento della Corte costituzionale con sent.
1992 n. 332)
L'art. 5 d.lgs. 2000 n. 38 estende ora l'obbligo asscurativo per
i lavoratori "parasubordinati" indicati all'art. 49, comma 2, lett.
a), d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, e successive modificazioni ed
integrazioni, qualora svolgano le attività previste dall'art. 1 del
d.P.R. n. 1965/1124 o, per l'esercizio delle proprie mansioni, si
avvalgano, non in via occasionale, di veicoli a motore da essi
personalmente condotti.
L'obbligo assicurativo sussiste anche a carico di datori di
lavoro non imprenditori.
La tutela prescinde, infine, secondo la configurazione del
rapporto assicurativo impressa dalla Corte Costituzionale con la
sent. 1990 n. 98, sulla problematica del cosiddetto "assistente
contrario", dalla dipendenza o meno del lavoratore da chi esegue le
lavorazioni protette.
Da ultimo, l'estensione della tutela assicurativa Inail al
"rischio infortunistico per invalidità permanente derivante dal
lavoro svolto in ambito domestico" (art. 7, comma 1, legge
n. 493/1999) introduce un elemento di importante novità
nell'ordinamento, una innovazione "dirompente", che sottolinea una
"prepotente proiezione universalistica (della tutela
assicurativo-sociale apprestata dall'Inail) oltre i confini dello
stesso lavoro prestato nel mercato - è stato subito colto in
dottrina - la netta cesura di qualunque legame col principio che fu
posto a fondamento teorico e giustificativo dell'assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni" (cfr. inoltre, già nella
previsione del d.P.R. n. 1124/1963, l'ipotesi del n. 8, dell'art. 4).
Attualmente, pertanto, la tendenza evolutiva dell'ordinamento
positivo in materia, anche per effetto di un costante processo di
estensione operato nel tempo dal giudice delle leggi, rende ancora
più dubbie quanto a giustizia e razionalità le esclusioni
soggettive, le residuali scoperture di tutela.
La crescente moltitudine delle "persone assicurate" e dei "datori
di lavoro" aggrava, dunque, anzitutto sul piano della
discriminatorietà, l'esclusione dalla protezione assicurativa
dell'attività sindacale, meglio del lavoro sindacale, in qualunque
forma esso si trovi ad essere svolto, ove sussista oggettivamente una
condizione di parità di rischio.
Al vaglio della Corte costituzionale si ritiene pertanto di
sottoporre la questione di legittimità degli artt. 4 e 9, d.P.R.
n. 1124/l965, nella parte in cui non consentono di ritenere compresi
tra le "persone assicurate" e i "datori di lavoro" rispettivamente i
sindacalisti e le associazioni sindacali, nell'ipotesi di svolgimento
di attività sindacale, nelle forme della previsione dell'art. 31
legge n. 300/1970 (nel caso sottoposto alla cognizione del giudice
remittente), che esponga il sindacalista al medesimo rischio delle
"persone assicurate" dal "datore di lavoro".
In fatto, nel caso concreto, quest'ultimo fondamentale aspetto
non appare controverso. Il giudizio coinvolge, infatti, come
accennato, sindacalisti, che "per l'espletamento del loro mandato
sindacale avevano fatto e facevano uso di veicoli a motore
personalmente condotti, non in via occasionale; personal computer,
fotocopiatrici, macchine elettriche ed elettroniche, ecc.". Più
specificamente, "durante gli accertamenti era infatti emerso che i
citati lavoratori per gli spostamenti sul territorio, in funzione del
loro mandato, facevano uso di autovetture proprie personalmente
condotte, per cui richiedevano giornalmente il rimborso delle spese
sostenute e per l'organizzazione della propria attività sindacale
facevano uso delle attrezzature elettriche ed elettroniche della
struttura provinciale della Cisl".
Si tratta, dunque, di assicurare una identità di tutela a fronte
della esposizione ad un medesimo rischio, nella specie consistente
nell'uso non occasionale di veicoli a motore personalmente condotti,
oltre che nella adibizione a macchine e apparecchi elettrici, ed
elettronici di vario tipo, uso e adibizione strettamente e
direttamente professionali, coessenziali attualmente allo svolgimento
dell'attività sindacale, muovendoci pertanto pienamente in un ambito
di persistenza della categoria del rischio professionale.
La situazione presenta inoltre, sebbene sia osservazione
banalizzante e giuridicamente marginale, un aspetto di immediata
paradossalità, verificandosi, una esclusione dalla tutela, a parità
di condizioni, proprio di quelle persone che più intensamente
operano per l'avanzamento della tutela sociale dei lavoratori.
Posta questa premessa in fatto, tuttavia, già abbiamo rilevato
come il sindacalista e il sindacato non possano in via di
interpretazione, se non del tutto sfuggente a parametri di razionale
controllo, ricondursi ad alcuna delle categorie dell'art. 4, che,
unitamente all'esercizio delle attività previste dall'art. 1,
simmetricamente individua i "datori di lavoro" soggetti all'obbligo
assicurativo contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali (art. 9).
La non assimilabilità dell'attività sindacale all'attività
lavorativa appare saldamente radicata nelle espressioni della
giurisprudenza in materia (pur con varietà di accenti e prospettive
cfr. Cass. n. 4684/1982, n. 6602/1983, n. 5711/1984, n. 1220/1996).
Un vuoto di tutela esiste, dunque, a fronte della esposizione a
rischio dei sindacalisti ed appare da tempo apertamente ed
ulteriormente contrastante con la diversa attenzione prestata con la
legge-quadro 11 agosto 1991, n. 266 al volontariato, fenomeno
incompatibile con qualsiasi forma di rapporto di lavoro, estraneo
quindi alla casistica degli artt. 4, 9 d.P.R. n. 1124/1965. L'art. 4,
legge n. 266/1991 ha previsto, infatti, che le organizzazioni allo
scopo istituite, assicurino i propri aderenti, che prestano attività
di volontariato, contro gli infortuni e le malattie professionali
connessi allo svolgimento dell'attività predetta, attraverso
meccanismi assicurativi semplificati, la cui determinazione è
rimessa a decreto ministeriale.
Si tratta in questo caso, dunque, di una forma di assicurazione,
che si colloca al di fuori di quella obbligatoria disciplinata dal
d.P.R. n. 1124/1965. Se questa estraneità è parsa in dottrina
criticabile, anche per la possibilità di ipotizzabili problemi di
coordinamento e sovrapposizione (e cfr., infatti, la diversa tecnica
adottata dalla legge 1975 n. 47 in materia di infortunio subito anche
da chi interviene volontariamente durante l'opera di estinzione del
fuoco o quella di salvataggio di persone o cose), a maggior ragione
la scopertura di tutela nella struttura normativa del d.P.R.
n. 1124/1965 dell'attività di chi sia chiamato a ricoprire cariche
sindacali, che in ogni caso deve realisticamente definirsi attività
lavorativa sindacale, pur estranea alle forme giuridiche della
subordinazione come ad altre forme del lavoro, appare contraria ad un
bisogno di tutela meritevole, nella persistente assenza di una
disciplina speciale.
L'assimilazione dell'attività sindacale ad una attività
lavorativa, potendo pertanto non impropriamente parlarsi di lavoro
sindacale e del sindacalista anche come lavoratore, deve del resto
ritenersi confermata dal momento sostanzialmente "retributivo" che
assiste l'attività, meglio il lavoro predetto (sebbene il momento
"retributivo", tantomeno in senso tecnico, non sia decisivo per
l'individuazione dei soggetti protetti ex d.P.R. n. 1124/1965). Il
lavoratore chiamato a ricoprire cariche sindacali provinciali e
nazionali, collocato in aspettativa non retribuita ex art. 31 legge
n. 300/1970, riceve una "indennita'" dall'organizzazione sindacale,
proprio per compensare la perdita del reddito lavorativo del
sindacalista, tanto che l'importo "è generalmente corrispondente
alla retribuzione di cui il lavoratore fruiva in azienda" (p. 11
ricorso. Ivi, anche: "il sindacato ha tuttavia erogato compensi a
quest'ultima (retribuzione) parametrati". Confermativamente, ancora,
memoria difensiva Inail, p. 6: "indennità di carica pari
all'originaria retribuzione"). Secondo altra prassi, l'indennità di
carica sindacale riceve sempre una articolata parametrazione
retributiva, ma interna all'organizzazione, anche al fine di evitare
situazioni di aperta disparità tra sindacalisti in aspettativa ex
art. 31, legge 1970 n. 300, sindacalisti distaccati presso il
sindacato, sindacalisti veri e propri dipendenti dell'organizzazione
(ipotesi che sottolinea la figura dell'organizzazione sindacale come
"datore di lavoro" anche in senso giuridico-formale).
Che questa indennità non costituisca retribuzione, nel consueto
argomentare tecnico-formale del giurista, è cosa nota, ma in una
prospettiva anche tecnico-sostanziale non può farsi a meno di
osservare che l'indennità è corrisposta proprio perchè il
sindacalista perde la retribuzione e, sostituendo una perdita
retributiva, non sembra poi così lontana la sottintesa percezione
del diritto del sindacalista, se non ad una indennità proporzionata
alla quantità e qualità dell'attività sindacale svolta, in ogni
caso ad una indennità sicuramente sufficiente ad assicurare a sè e
alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa, richiamando e
parafrasando il contenuto di noto precetto costituzionale.
Anche il profilo del trattamento fiscale conferma le osservazioni
che precedono. Sin dalla circolare 5 novembre 1982, n. 45, del
Ministero delle Finanze, "l'indennità di carica" "normalmente
corrisposta in luogo della retribuzione" dalle organizzazioni
sindacali ai lavoratori chiamati a ricoprire incarichi sindacali in
regime di aspettativa non retribuita ex art. 31 legge n. 300/1970,
venne ricompresa "in linea teorica" nell'ambito dell'art. 47,
lett. b), d.P.R. n. 597/1973 (cfr. attuale art. 47, lett. b), d.P.R.
n. 917/1986: "indennità e compensi percepiti a carico di terzi dai
prestatori di lavoro dipendente per incarichi svolti in relazione a
tale qualita'"), optandosi peraltro "sotto il profilo pratico" per la
sua riconduzione nell'ambito di "un vero e proprio rapporto di lavoro
dipendente", "ai fini fiscali", "pur non ricorrendo ovviamente alcun
rapporto diretto di lavoro dipendente tra sindacato e sindacalista
posto in aspettativa senza retribuzione dall'azienda di
appartenenza".
Non si intende certo deprimere in questa visione l'attività e la
libertà sindacale, il suo insopprimibile valore
politico-costituzionale, ma realisticamente coglierne una pacifica
compresente componente lavorativa, di lavoro sindacale, un lavoro tra
l'altro "retribuito" in senso lato ma assai concreto, e percepire un
identico bisogno di tutela in presenza di pari esposizione a rischio.
Quanto al conflitto di una soluzione impositiva di nuovi obblighi
con una sorta di intagibilità discendente dalla libertà ed
autonomia sindacale nell'ordinamento, riteniamo debba operarsi
anzitutto una chiara scelta di campo in prevalente favore di diritti
fondamentali della persona, non senza osservare che all'auspicata
estensione di tutela conseguirebbe anche l'incentivazione ad una più
piena esplicazione della personalità nello specifico settore
dell'impegno sindacale, ovviandosi inoltre al fenomeno di prassi
difformi a seconda delle organizzazioni sindacali di appartenenza.
Il "principio lavorista" della Costituzione (art. 1) non può che
essere letto in senso ampio, comprensivo del "lavoro" inteso come
forma di svolgimento della "personalita'" dell'uomo (art. 2), quindi
anche nella espressione che si attua nell'attività, meglio nel
lavoro sindacale.
Il sindacalista è anche un lavoratore, che non può essere
discriminato per questa condizione personale da altri lavoratori
(art. 3).
Affermare che non si tratta di un lavoraore in quanto estraneo al
mondo della produzione, cui sole apparterrebbero le categorie ex
artt. 4, 9 d.P.R. 1965 n. 1124, affermazione del resto giuridicamente
non corretta, tanto più nell'attuale assetto dell'ordinamento,
significa non cogliere l'intreccio funzionale tra attività sindacale
e mondo della produzione. L'attività sindacale stessa deve essere
ovviamente posta in ralazione al lavoro e quest'ultimo in relazione
alla prima, secondo i valori costituzionali.
L'attività sindacale, per il suo essenziale valore sociale e
costituzionale, deve con decisione essere definita "lavoro"
prescindendo dalla sussistenza di vincoli di subordinazione, dalla
gratuità del titolo, in sintesi dalla riconducibilità a
tradizionali categorie concettuali lavoristiche.
La scopertura di tutela assicurativa qui denunciata, con
specifico riferimento alle previsioni normative del d.P.R. 1965
n. 1124. artt. 4 e 9, relevanti ai fini decisori, si presta dunque ad
una valutazione di non manifesta infondatezza per contrasto con le
seguenti norme:
a) il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.), a fronte della
tutela accordata in materia ad altri "lavoratori", nell'ampia
accezione del termine condivisa, prestanti la propria attività in
condizione di parità di rischio;
b) il diritto dell'individuo al pieno svolgimento della propria
personalità (art. 2 Cost.) nella forma dell'attività sindacale,
potendo il denunciato vuoto di obbligatoria tutela assicurativa
costituire ostacolo alla scelta di impegno sindacale del lavoratore,
verificandosi pertanto ulteriore contrasto in relazione agli artt. 18
e 39 Cost.;
c) l'art. 38, secondo comma, Cost. che garantisce alla
generalizzata categoria dei "lavoratori" la previsione ed
assicurazione dei mezzi adeguati alle proprie esigenze di vita anche
in caso di "infortunio".

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 23 legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non menifestamente "infondata" la questione
di legittimità costituzionale degli artt. 4, 9 d.P.R. 1965 n. 1124,
nella parte in cui non comprendono rispettivamente tra le "persone
assicurate" e i "datori di lavoro" i sindacalisti e le organizzazioni
sindacali, specificamente nell'ipotesi di lavoratori chiamati a
ricoprire cariche sindacali, provinciali e nazionali, collocati in
aspettativa ex art. 31 legge 1970 n. 300, svolgenti una attività
sindacale in condizioni di esposizione al medesimo rischio
professionale di altre categorie di lavoratori specificamente
tutelate, in relazione agli, artt. 3, 2, 18, 39, 38, secondo comma,
Cost.;
Sospende il processo;
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Manda la cancelleria per le prescritte comunicazioni e
notificazioni (alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri,
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento).
Siena, addì 6 novembre 2000
Il giudice: Cammarosano
01C0203