1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 31-7-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 343 SENTENZA 11 - 15 luglio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Enti pubblici - Regione Toscana - Autonomie locali - Competenze - Attribuzione rimessa non alla legge bensi' ad atto della provincia - Infondatezza dei presupposti - Inammissibilita' - Non fondatezza. (Legge 8 giugno 1990, n. 142, artt. 14, 15, 17, 19, 21 e 63). (Cost., artt. 3, 117, 118 e 128). (091C0926) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 31-7-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA,
prof. Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 14, 15, 17,
19, 21 e 63 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle
autonomie locali), promosso con ricorso della Regione Toscana
notificato l'11 luglio 1990, depositato in cancelleria il 17
successivo ed iscritto al n. 52 del registro ricorsi 1990;
Visti l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè gli atti di intervento delle province di Treviso,
Venezia, Firenze, Napoli, Vicenza, Verona, Torino e Belluno;
Udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 1991 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e
l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso a questa Corte la Regione Toscana ha impugnato
gli artt. 14, 15, 17, 19, 21 e 63 della legge 8 giugno 1990, n. 142,
recante l'ordinamento delle autonomie locali, assumendo la lesione di
proprie competenze e deducendo la violazione del principio di
legalità in riferimento agli artt. 3, 117, 118 e 128 della
Costituzione.
Censurata in via generale la normativa denunciata, in quanto per
molti versi contraddittoria e irragionevole, la ricorrente sostiene
che il legislatore nazionale, nel riorganizzare le posizioni e i
rapporti tra regioni e province - qualificate, queste ultime, quali
enti intermedi fra regioni e comunità - e nel redistribuire le
funzioni amministrative, si sarebbe discostato dalla regola
rinvenibile nell'art. 118 della Costituzione, che attribuisce alla
competenza regionale le funzioni amministrative nelle materie indi-
cate dall'art. 117 della Costituzione, "salvo che si tratti di
questioni di interesse esclusivamente locale".
1.2. - In particolare, nell'art. 14 della legge, mentre per talune
delle materie elencate si prevede che la competenza provinciale viene
attribuita dalle leggi statali e regionali (lettere h e i), per altre
tale riferimento manca, con la conseguenza che per esse -
coincidenti, anche secondo il tenore lessicale della disposizione,
con le materie attribuite alle regioni - tutta la competenza verrebbe
devoluta alle province in violazione del ricordato parametro
costituzionale (art. 117 della Costituzione); trattandosi di
funzioni, non di interesse esclusivamente locale, ma riferite anche
all'intero territorio provinciale, vi sarebbe una sottrazione di
competenze regionali, specie avendo riguardo alla prevista
attribuzione della funzione di coordinamento che si risolve in una
sommatoria di coordinamenti subregionali estesi a tutto il territorio
della regione. In concreto la individuazione del presupposto
dell'art. 118 della Costituzione verrebbe così rimessa ad una scelta
della stessa provincia, in violazione del principio della riserva di
legge statale per la ricognizione degli interessi esclusivamente
locali.
1.3. - Ricordato che la legge prevista dall'art. 128 della
Costituzione è "una legge generale di principi che deve regolare
l'organizzazione degli enti locali" e "non le singole discipline di
settore, che vanno affidate a leggi di settore e alle leggi previste
dall'art. 118, primo comma, della Costituzione", la ricorrente
censura la legge n. 142 del 1990 che, con "incertezza,
contraddittorietà e irragionevolezza", avrebbe, invece di proporsi i
contenuti e le finalità di cui all'art. 128 della Costituzione,
invaso le aree di altre leggi idonee a porre i principi fondamentali
delle materie a norma degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Emblematica sarebbe, ad avviso della Regione, la regolamentazione
della pianificazione territoriale posta dall'art. 15 della legge, in
contrasto con gli artt. 117 e 128 della Costituzione, perchè il pi-
ano territoriale di coordinamento, ivi previsto come necessario in
ogni provincia, investendo l'intero territorio trascende gli
interessi esclusivamente locali, sottrae aree operative agli
strumenti di pianificazione regionale ed acquista forza e valore di
norma sovraordinata rispetto ai piani comunali e all'attività di
ogni ente ed amministrazione pubblica (art. 15, comma 6). E la mera
previsione della verifica di conformità del piano territoriale
provinciale agli indirizzi regionali di programmazione socio-
economica e territoriale (art. 15, comma 3) sarebbe di per sè
insufficiente a dirimere il sospetto di incostituzionalità della
norma denunciata, la quale dovrebbe invece almeno esplicitare la
necessaria subordinazione del primo ai secondi.
1.4. - Una specifica censura viene poi rivolta all'art. 14, comma
1, lett. g) della legge, che attribuisce alla provincia competenze in
materia di smaltimento di rifiuti. La norma, infatti, omettendo di
precisare se nella prevista "organizzazione" delle attività siano
ricomprese l'adozione e l'approvazione di un piano provinciale per lo
smaltimento (che il d.P.R. n. 915 del 1982 prevede come tipico del
livello regionale) e non preoccupandosi di chiarire le implicazioni
della competenza provinciale sulla pianificazione urbanistica e
territoriale, determinerebbe un irragionevole regresso nella cura
degli interessi, dal momento che l'art. 6 della legge regionale
Toscana n. 65 del 1984 ha disposto che l'approvazione del piano
regionale di smaltimento di rifiuti ha per effetto di imporre ai
comuni l'adozione di varianti ai propri strumenti urbanistici per la
localizzazione degli impianti e tale procedura semplificata potrebbe
essere in concreto compromessa dalla pianificazione provinciale, a
meno che, dalle possibili interpretazioni della norma, non si
individui quella conforme al dettato costituzionale.
1.5. - In contrasto con l'art. 128 della Costituzione si porrebbe,
poi, l'art. 63 della legge (in relazione al precedente art. 16) che
reca la delega al Governo per la istituzione di nuove province, che
siano o non siano conseguenza necessaria della delimitazione delle
aree metropolitane (art. 63, commi 1 e 2). E tale delega, da un
canto, riguarderebbe una legge che "può apparire come legge
provvedimento" e non sarebbe la "legge generale" richiesta dall'art.
128 della Costituzione; in secondo luogo la disposizione lederebbe le
competenze regionali (art. 117 della Costituzione) delineate dalla
norma interposta (art. 16), che affida alla regione la funzione di
determinare le aree metropolitane.
Quanto al primo profilo non sarebbe utile il richiamo all'art. 133
della Costituzione, che, mentre richiede una legge statale per la
istituzione di nuove province, prevede anche l'iniziativa dei comuni;
ed in carenza di tale presupposto, non può che farsi riferimento
nuovamente alla "legge generale" dell'art. 128 della Costituzione,
con esclusione, quindi, di leggi speciali.
Quanto al secondo profilo non appare logica una disciplina che,
mentre riserva alla regione la delimitazione dei confini dell'area
metropolitana e l'approvazione dei relativi statuti (artt. 16 e 20),
prevede poi un'attribuzione di poteri al Governo in ordine alla
costituzione delle autorità metropolitane (art. 21) nonchè alla
revisione delle circoscrizioni provinciali e alla istituzione di
nuove province, perchè tale potere, a contenuto libero, attribuito
al legislatore delegato potrebbe anche non essere esercitato od
esserlo in difformità dalla delimitazione regionale dell'area
metropolitana, con conseguente ulteriore compressione delle
competenze della ricorrente.
2.1. - Si è costituito nel presente giudizio il Presidente del
Consiglio dei Ministri, deducendo in primo luogo la inammissibilità
delle censure che, invece di fondarsi sulla lesione di competenze
regionali costituzionalmente garantite, prospettano vizi di
contraddittorietà o irragionevolezza delle disposizioni denunciate,
vizi certamente estranei al sindacato di costituzionalità in via di
impugnazione diretta.
2.2. - Nel merito la difesa dello Stato contesta l'asserita
lesione delle attribuzioni regionali ad opera degli artt. 14 e 15
della legge, che, se interpretati in connessione con i principi
desumibili dal precedente art. 3, per quel che attiene allo schema
generale dei rapporti tra regioni ed enti locali, testimoniano la
volontà del legislatore di far salvo il governo regionale nelle
materie dell'art. 117 della Costituzione ed anzi di valorizzare e
potenziare il ruolo della regione, pur nella corretta
diversificazione della dimensione regionale e locale.
In particolare l'art. 14 non affida alla provincia la gestione di
"materie" regionali, bensì attribuisce funzioni inerenti a settori
di amministrazione individuati secondo il criterio dell'interesse
provinciale, rimesso per di più alla valutazione della regione "in
rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio"
(art. 3, comma 2) della provincia.
Nemmeno può essere condiviso, secondo l'avvocatura generale dello
Stato, l'assunto che la sommatoria dei coordinamenti provinciali
vanificherebbe il correlativo potere regionale, dal momento che, à
termini dell'art. 3, commi 3 e 4, la regione conserva la funzione di
orientamento vincolante sul coordinamento provinciale.
Destituita di fondamento sarebbe poi la pregiudiziale d'ordine
sistematico - che ravviserebbe un impedimento costituzionale
all'inserimento, in una legge emanata ai sensi dell'art. 128 della
Costituzione, di norme di principio sulla disciplina delle materie di
cui all'art. 117 della Costituzione - per la ragione che
l'ordinamento ha abbandonato lo strumento della "legge cornice", come
sede obbligatoria ed esclusiva della normazione statale di principio.
Quanto ai profili di sostanza, le disposizioni dell'art. 15 non
vulnerano, a detta dell'avvocatura generale dello Stato, le preroga-
tive regionali in materia di urbanistica, ma anzi, nella
configurazione del piano territoriale di coordinamento della
provincia, riproducono lo schema dell'atto complesso prefigurato
dalla legge n. 1150 del 1942 (art. 5) e considerato dalla
legislazione vigente (l. n. 47 del 1985) come coessenziale allo
strumento urbanistico. In questa ottica, la omessa previsione di
piani regionali, oltre che essere coerente con la loro estraneità
alla legge sulle autonomie locali, non va intesa in senso
interdittivo, atteso che l'art. 15 non impedisce che la legislazione
regionale introduca detti strumenti di pianificazione, da interdersi
però nè sostitutivi nè assorbenti dei piani provinciali.
2.3. - Infine altrettanto infondate sarebbero, per la difesa dello
Stato, le censure mosse all'art. 63, in relazione agli artt. 17, 19 e
21, dal momento che l'art. 117 della Costituzione non riconosce
competenze regionali in materia di circoscrizioni provinciali e le
norme denunciate appaiono invece rispettose del disposto dell'art.
133 della Costituzione. La legge difatti stabilisce, tra area
metropolitana e provincia, una identità sia territoriale (art. 17,
comma 3, ultima parte) che istituzionale (artt.17, comma 4, 18, comma
2, e 19, comma 1), e la creazione dell'area metropolitana può in
alcuni casi comportare o una modifica delle circoscrizioni
provinciali o la istituzione di nuove province, entrambe riservate
alla legge dello Stato secondo una procedura che coinvolge e rende
partecipe la regione (con gli atti preparatori ad essa demandati)
alla produzione degli effetti innovativi propri della legge statale
emanata a norma dell'art. 133 della Costituzione, senza possibilità
che ne possa scaturire il lamentato conflitto con le determinazioni
regionali.
3. - In prossimità dell'udienza, la ricorrente ha prodotto una
memoria, nella quale ha diffusamente illustrato che, nella congerie
di piani e programmi esistenti nell'ordinamento, l'aggiunta ora del
previsto piano territoriale provinciale - pur collocato in una
posizione subordinata rispetto agli strumenti regionali, ma
sovraordinato rispetto a tutti gli altri (anche di settore, o
tematici, o territoriali) e che si impone comunque ad ogni ente o
amministrazione (art. 15, comma 6) - rischia di produrre uno
sconvolgimento ed un'alterazione del quadro voluto dagli artt. 117 e
118 della Costituzione. Le censure di incostituzionalità dell'art.
15 della legge potrebbero cadere, solo alla luce di una corretta
interpretazione della norma denunciata che non pregiudichi il livello
sovraordinato di tutta la pianificazione regionale (generale o
tematica), vincolante per i piani di rango inferiore, come quelli
provinciali, secondo le previsioni dell'art. 3, commi 4, 5, 6 e 7,
della stessa legge.
Ma pur in tale contesto, la disposizione del dell'art. 15, comma
6, sarebbe irragionevole perchè avulsa dalla realtà normativa e
dalla serie di piani che direttamente o indirettamente regolano il
territorio.
A conferma del proprio assunto la ricorrente richiama la legge 18
giugno 1989 n. 183 in materia di difesa del suolo, che ha istituito
un sistema organico di competenze, di procedimenti e di
partecipazione della provincia, nonchè di pianificazione
coinvolgente una serie di enti, con cui confliggerebbe la previsione
dell'art. 14, lettera a), che affida alla provincia appunto "la
difesa del suolo", e dell'art. 15, secondo comma, che tratta di
"sistemazione idrica, idrogeologica, idraulico-forestale" nonchè di
"consolidamento del suolo" e di "regimazione delle acque".
Ribadito che l'attribuzione di funzioni che superino l'interesse
esclusivamente locale (art. 118 Cost.) e investano l'intero
territorio provinciale è illegittima perchè sottrae competenze alla
regione, e che le funzioni di coordinamento della provincia, di cui
all'art. 15, realizzano un filtro inammissibile tra regione e comuni,
la ricorrente censura in conclusione la previsione di un livello
"rigido" intermedio limitativo delle attribuzioni regionali, mentre
dovrebbe essere affidata alla regione la individuazione degli
interessi subprovinciali ovvero riferiti all'intera area provinciale.
4. - Sempre nella imminenza della udienza di discussione (ma, in
ogni caso, tardivamente) le Provincie di Treviso, Venezia, Firenze,
Napoli, Vicenza, Verona, Torino e Belluno, hanno presentato ciascuna
una memoria, definita "di costituzione", dello stesso contenuto.
In essa è diffusamente trattato il profilo processuale relativo
all'intervento del terzo nel giudizio di legittimità costituzionale
delle leggi in via principale, pur nella constatazione della costante
giurisprudenza contraria di questa Corte (ordinanze nn. 25 del 1956,
22 del 1958, 130 del 1977; sentenze nn. 182, 272 e 517 del 1987),
condivisa dalla dottrina.
Nella convinzione, però, che le argomentazioni fino ad ora
addotte, circa la natura del processo costituzionale (che non è un
processo di parti e nel quale queste vengono tutelate solo in via
riflessa e meramente occasionale), potrebbero risolversi in una
elusione del principio fondamentale sancito nell'art. 24 della
Costituzione, che è diretta conseguenza dell'altro principio
fondamentale espresso nell'art. 2 della Costituzione, e nell'auspicio
di un ripensamento della Corte sul punto, nella memoria si sostiene
che l'art. 22 della legge 11 marzo 1953, n. 87, richiamando, in
quanto applicabili, "anche le norme del regolamento per la procedura
innanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale" (e, quindi,
anche l'art. 37 del regio decreto n. 642 del 1907 à termini del
quale "chi ha interesse alla contestazione può intervenire"),
consentirebbe appunto l'intervento nel giudizio di costituzionalità
di soggetti che abbiano, come nella specie, un interesse sostanziale
al giudizio stesso e la cui esclusione determinerebbe una grave
lesione della posizione giuridica loro costituzionalmente garantita.
5.1. - All'udienza il difensore delle province di Treviso,
Venezia, Firenze, Napoli, Vicenza, Verona, Torino e Belluno,
riportandosi alle memorie di costituzione in precedenza indicate, ha
chiesto di svolgere oralmente le ragioni a sostegno della
tempestività e dell'ammissibilità di detta costituzione.
La Corte, con ordinanza letta in udienza, ha dichiarato
inammissibile la partecipazione al processo delle province
costituitesi. 5.2. - In occasione dell'udienza di discussione il
difensore della Regione ricorrente ha depositato la deliberazione in
data 3 maggio 1991 n. 03948, con la quale la Giunta regionale della
Toscana, richiamando la propria precedente deliberazione in data 2
luglio 1990 n. 05877, concernente l'autorizzazione al ricorso, ha
precisato di avere con quest'ultima inteso sostanzialmente delimitare
la questione di costituzionalità agli articoli 14 e 15 della legge
n. 142 del 1990 ed il difensore della ricorrente ha dichiarato di non
insistere nelle censure relative agli altri articoli di detta legge.
Considerato in diritto
1. - La Regione Toscana, con ricorso in via principale, ha
impugnato gli artt. 14,15,17,19, 21 e 63 della legge 8 giugno 1990,
n. 142, sull'ordinamento delle autonomie locali, per asserita
violazione degli artt. 3, 117, 118 e 128 della Costituzione.
In particolare si sostiene nel ricorso che l'art. 14 sarebbe in
contrasto: a) con l'art. 117 della Costituzione perchè, nell'elenco
delle materie attribuite alla competenza della provincia, solo per
alcune di esse (lettere h e i) si precisa che l'attribuzione deriva
"dalle leggi statali e regionali", e non per le altre, con la
conseguenza che tutte le funzioni in tali materie (che coincidono con
quelle di competenza regionale) verrebbero devolute ad altro ente,
quale appunto la provincia, per l'intero suo territorio e non per
quelle parti di esso nelle quali l'interesse sia localizzabile; b)
con l'art. 118 Cost., perchè la scelta tra l'interesse locale, che
riguardi talune zone sovracomunali, e l'interesse che concerna
l'intero territorio provinciale è rimessa non alla legge, ma ad un
atto della provincia, risultandone così violato il principio della
riserva di legge statale nella materia.
Altro profilo di incostituzionalità viene ravvisato relativamente
al citato art. 14, primo comma, lett. g), nella parte in cui
attribuisce alla provincia competenze in tema di smaltimento dei
rifiuti, sia pure di carattere organizzativo, senza chiarire se ciò
implichi attività pianificatorie che spettano alla regione in virtù
del d.P.R. n. 915 del 1982.
Quanto all'art.15, se ne sostiene il contrasto: a) con l'art. 128
della Costituzione, perchè, disciplinandosi con esso l'attività
pianificatoria della provincia, soprattutto in materie che hanno
attinenza con quella urbanistica, vi si provvede con una legge che
non è "legge generale" di principi sull'organizzazione degli enti
locali e che invaderebbe perciò campi propri delle leggi di settore
o di quelle leggi previste dall'art. 118, primo comma, della
Costituzione; b) con l'art. 3 della Costituzione essendo la sua
disciplina incerta, contraddittoria e non in armonia con i contenuti
e le finalità delle leggi generali previste dall'art. 128 della
Costituzione; c) con l'art. 117 della Costituzione, perchè
l'attribuzione di compiti di coordinamento alla provincia, al di
fuori di ogni connotazione di interesse esclusivamente locale,
sottrarrebbe "al piano territoriale regionale o agli strumenti di
pianificazione regionali.. .. .. aree operative, acquistando (il pi-
ano provinciale).. .. .. forza e valore di norma sovraordinata
rispetto ai piani comunali e all'attività di ogni ente e
amministrazione pubblica (art. 15, comma 6)" non risultando chiara
"la necessaria subordinazione del piano (o dei programmi) provinciali
agli atti di pianificazione e programmazione regionale".
Ad avviso della ricorrente, poi, l'art. 63 della legge, in
relazione all'art. 16, violerebbe:
a) l'art. 128 della Costituzione, perchè la delega ivi
prevista per la istituzione di nuove province (tanto se ciò sia
conseguenza necessaria della delimitazione delle aree metropolitane,
quanto se non lo sia) sembra demandare al Governo l'emanazione di una
"legge provvedimento", non inquadrabile in quelle che sono le "leggi
generali" previste da detto articolo della Costituzione;
b) con l'art. 117 della Costituzione, perchè la stessa delega
e così quella dell'art. 21 - che demanda al Governo di emanare norme
per la costituzione delle "autorità metropolitane" nelle aree
previste dall'art. 17 - sottrarrebbero alle regioni competenze pur
loro riconosciute, in conformità all'art. 117 della Costituzione,
dagli artt. 16 e 20, che attribuiscono ad esse precise funzioni in
materia di determinazione delle aree metropolitane; inoltre,
consentendo la delega stessa amplissimi margini di discrezionalità,
il Governo potrebbe discostarsi dalla delimitazione dell'area
indicata dalla regione, ponendosi così in "conflitto" con le
determinazioni regionali ed in contrasto quindi anche con il
principio di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione).
2. - In occasione dell'udienza di discussione il difensore della
Regione ricorrente ha depositato la deliberazione in data 3 maggio
1991 n. 03948 con la quale la Giunta regionale della Toscana,
richiamando la propria precedente deliberazione in data 2 luglio 1990
n. 05877, concernente l'autorizzazione al ricorso, ha precisato di
avere con quest'ultima inteso sostanzialmente delimitare
l'autorizzazionea proporre la questione di costituzionalità solo di
quegli articoli della legge n. 142 del 1990 ritenuti invasivi di
competenze regionali, in quanto attributivi alle province di funzioni
in materie comprese nell'art. 117 della Costituzione, riferite
all'intero territorio di ciascuna provincia e, quindi, in violazione
dell'art. 118 della Costituzione stessa che prevede tale possibilità
soltanto per funzioni di "interesse esclusivamente locale". In
particolare nella citata delibera del 3 maggio 1991 si evidenzia che,
sotto tale profilo, l'impugnativa riguardava esclusivamente l'art. 14
di detta legge - che prevede funzioni provinciali che
coinvolgerebbero materie di spettanza della regione senza riconoscere
"la supremazia regionale" - e l'art. 15, che attribuisce alle prov-
ince competenze in materia urbanistica ed in particolare quella
concernente l'emanazione del piano territoriale di coordinamento,
interferendo in una materia di esclusiva spettanza regionale. Nella
deliberazione per ultimo richiamata si chiarisce, infine, che non si
intendeva sollevare questione di legittimità costituzionale
relativamente all'art. 63 della legge impugnata - che conferisce
delega al Governo ad emanare decreti legislativi per l'istituzione di
nuove province e per la revisione di quelle già esistenti, in
conseguenza della delimitazione delle aree metropolitane - e che, in
ogni caso, le censure che il ricorso ha mosso nei confronti di tale
articolo, perchè non aveva considerato "prioritarie e precedenti le
determinazioni regionali conseguenti" a tale delimitazione, sono da
ritenersi superate da una circolare della Presidenza del Consiglio
dei ministri la quale ha assicurato l'assoluta preminenza che assume,
nella relativa procedura, il parere espresso dalle regioni.
Il difensore della ricorrente, nel riportarsi alle precisazioni di
cui sopra ed alla memoria scritta in cui si era dato esclusivo
rilievo ai profili riguardanti gli articoli 14 e 15 della legge n.
142, ha chiesto che non si tenga conto delle censure relative agli
altri articoli nei sensi precisati dalla Giunta regionale e di ciò
ha preso atto la difesa dello Stato.
Va poi rilevato che, quanto all'art. 21 della legge impugnata,
concernente la delega al Governo per la costituzione delle autorità
metropolitane nelle aree di cui all'art. 17, la censura che lo
riguarda è stata formulata nel ricorso in modo del tutto generico e
non è stata ripresa nei successivi atti difensivi, per cui non è
possibile stabilire su quali motivi si fondi, onde il ricorso è,
anche nella parte che riguarda detto art. 21, inammissibile.
Parimenti è inammissibile per quel che concerne gli artt. 17 e 19
della legge de qua perchè, pur essendo stata richiesta relativamente
ad essi, nella parte conclusiva del ricorso, la dichiarazione di
illegittimità costituzionale, nello svolgimento dei motivi non
risultano formulate esplicite censure che li riguardino, per cui è
da ritenersi che tali articoli siano stati in realtà indicati come
norme interposte e non come oggetto di impugnativa.
3. - In tal modo circoscritte le questioni agli artt. 14 e 15
della legge n. 142 del 1990, deve essere disattesa l'eccezione di
inammissibilità dell'avvocatura generale dello Stato, la quale
sostiene che alcune delle doglianze esposte nel ricorso
prospetterebbero "vizi di contraddittorietà ed irragionevolezza"
che, "a prescindere dalla loro dubitabile rilevanza costituzionale
generale, sono certamente estranei alla materia propria del sindacato
di costituzionalità in via di impugnazione diretta", che può essere
"fondato soltanto su motivi attinenti alla lesione delle competenze
regionali costituzionalmente garantite".
Osserva in contrario la Corte che, da quanto già risulta in
precedenza e da quanto si avrà modo di rilevare in prosieguo in
occasione dell'esame del merito delle questioni, il parametro
dell'art. 3 della Costituzione, pur non riguardando la delimitazione
delle competenze in senso stretto, viene in realtà invocato per
sostenere l'invasione di competenze regionali; difatti
l'irragionevolezza dell'attribuzione di alcune funzioni alla
provincia è prospettata come indice di esorbitanza dai compiti che
lo Stato potrebbe attribuire ad essa in base agli artt. 118 e 128
della Costituzione.
4. - La costituzione in giudizio delle province di Treviso,
Venezia, Firenze, Napoli, Vicenza, Verona, Torino e Belluno è stata
dichiarata inammissibile, con ordinanza pronunciata in limine
nell'udienza di discussione, che ha ritenuto non idonee le ragioni
addotte dal loro difensore e dirette ad escludere l'applicabilità
del termine previsto dalle norme vigenti per la costituzione in
giudizio, il che preclude alla Corte ogni possibilità di prendere in
esame il contenuto delle memorie difensive, depositate dalle prov-
ince, per quel che riguarda il merito delle questioni.
5.1. - Per l'esatto inquadramento delle questioni sollevate,
appare opportuno premettere che la legge n. 142 del 1990, nel
disciplinare l'ordinamento delle autonomie locali in una prospettiva
di maggiore aderenza all'art. 5 della Costituzione ed attuativa della
IX disposizione transitoria e finale di questa, tende ad un tempo a
dotare gli enti territoriali infraregionali di più ampia autonomia e
ad assicurare un più organico raccordo funzionale tra essi e le
regioni, nelle quali individua il centro propulsore e di
coordinamento dell'intero sistema delle autonomie locali. Rimane in
tal modo superato il disegno delle leggi comunali e provinciali come
concepite anteriormente all'ordinamento regionale, succedutesi nel
tempo e rimaste fino ad ora pressochè immutate nel loro impianto
organico.
Carattere di tale disegno era quello dell'uniformità degli enti
locali territoriali come conseguenza del loro diretto collegamento
con l'amministrazione centrale, mentre il nuovo ordinamento delle
autonomie si affida ad una legge di principi da completarsi con
statuti e regolamenti che ciascuno degli enti locali deve adottare
onde provvedersi di un assetto confacente alle esigenze della
comunità di cui esso è espressione e quindi peculiare del suo modo
di essere. Questa mutata considerazione degli enti locali
territoriali darà luogo ad un tessuto organizzativo così
diversificato da richiedere, ad avviso del legislatore nazionale, un
più incisivo ruolo di coordinamento delle regioni nelle materie di
loro spettanza, ancorchè si tratti di funzioni attribuite, a norma
dell'art. 118 della Costituzione, da leggi dello Stato ai comuni ed
alle province in quanto attinenti ad interessi esclusivamente locali.
5.2. - Tale qualificata posizione assunta dalle regioni, rispetto
agli enti territoriali minori, emerge in particolare dall'art. 3
della legge in esame. Esso: prevede che sia la legge regionale a
disciplinare "la cooperazione dei comuni e delle province tra loro e
con la regione, al fine di realizzare un efficiente sistema delle
autonomie locali" (comma 3); assegna alla regione il compito di
determinare gli obbiettivi generali della programmazione e di
ripartire le risorse destinate al funzionamento del programma di
investimenti degli enti locali (comma 4); prevede che sia la legge
regionale a stabilire le forme ed i modi della partecipazione degli
enti locali alla formazione dei piani e programmi regionali e degli
altri provvedimenti della regione (comma 6); demanda alla legge
regionale di fissare i criteri per la formazione e attuazione degli
atti e degli strumenti della programmazione socio-economico e della
pianificazione territoriale dei comuni e delle province, rilevanti ai
fini dell'attuazione dei programmi regionali (comma 7); assegna, con
la più ampia previsione, alla legge regionale di disciplinare, con
norme di carattere generale, modi e procedimenti per la verifica
delle compatibilità fra gli strumenti di cui al comma 7 ed i
programmi regionali, ove esistenti (comma 8).
Assieme a queste previsioni possono ricordarsi quelle che
attribuiscono alle regioni - oltre al potere loro spettante, in
virtù di quanto stabilito dal secondo comma dell'art. 133 della
Costituzione in materia di istituzione di nuovi comuni e di modifica
delle circoscrizioni comunali - potestà programmatorie e propulsive
per promuovere le modifiche e le fusioni dei comuni necessarie a
rendere razionale l'assetto delle autonomie (art. 11 e 12), nonchè
poteri di intervento relativamente alle province (art.15) ed alle
aree metropolitane (artt. 17, 19 e 20).
5.3. - La posizione di centralità che in tal modo le regioni
vengono ad assumere nel sistema delle autonomie locali consente di
far ritenere salvaguardate, in modo soddisfacente, nel quadro della
legge n. 142 del 1990 le competenze regionali nelle materie di cui
all'art. 117 della Costituzione.
Deve perciò essere condivisa la tesi difensiva svolta
dall'avvocatura generale dello Stato secondo cui la lettura
coordinata delle norme denunciate con quelle da cui è desumibile la
posizione qualificata della regione nel nuovo ordinamento, induce a
constatare che l'avvenuto potenziamento della "fisionomia funzionale
della provincia" non opera, come si presuppone nel ricorso, a scapito
delle competenze regionali, ma si accompagna ad una valorizzazione
del ruolo delle regioni, cui è assicurata la preminenza rispetto
alle funzioni degli enti territoriali minori attinenti alle materie
elencate nell'art. 117 della Costituzione.
D'altronde l'arricchimento dei compiti delle province con una
legge della Repubblica - la quale ha inteso utilizzare a tal fine
tutte le possibili potenzialità insite nell'art. 118, primo comma,
della Costituzione, che consente la diretta attribuzione da parte
dello Stato agli enti territoriali infraregionali di funzioni rela-
tive ad interessi esclusivamente locali, ancorchè in materie
regionali - è coerente con la stessa linea di tendenza del sistema
costituzionale delle autonomie. Nel terzo comma dello stesso art. 118
della Costituzione è espresso, difatti, il tendenziale disegno
secondo cui le funzioni amministrative connesse a materie regionali
debbano essere "normalmente" esercitate in via di delega dai comuni e
dalle province e ciò, sia nell'intento di assicurare un sempre
maggiore avvicinamento di queste funzioni alle realtà locali, sia
allo scopo di evitare il formarsi di una burocrazia a livello
regionale, ripetitiva di quella dell'amministrazione statale
accentrata che, appunto, con l'ordinamento regionale e con la sua
ulteriore articolazione a livello locale, la Costituzione tende a
superare.
Anche se la richiamata previsione costituzionale riguarda la
delegabilità, come regola normale, delle funzioni amministrative da
parte delle regioni alle province ed ai comuni, essa è tuttavia
indicativa di una generale linea di tendenza diretta a ridurre al
massimo possibile la concentrazione di funzioni amministrative al
livello regionale. Una linea, questa, con la quale è coerente
l'intensificarsi di leggi dello Stato (come quella oggetto di
censura) che, in virtù dell'art. 118, primo comma, della
Costituzione, operino l'attribuzione di funzioni amministrative agli
enti infraregionali per gli interessi di carattere esclusivamente lo-
cale.
6.1. - Alla luce delle considerazioni che precedono non possono,
perciò, ritenersi fondate le censure mosse all'art. 14 della legge.
Innanzitutto, per quel che riguarda la nozione di "interesse lo-
cale" - che consente allo Stato di attribuire alle province ed ai
comuni funzioni amministrative per le materie di spettanza regionale
elencate nell'art. 117 della Costituzione e che invece si assume nel
ricorso essere stato travalicato dall'art. 14 della legge in esame,
il quale ha attribuito a ciascuna provincia poteri estesi al loro
intero territorio - è evidente che si è in presenza di una nozione
per definizione elastica. Il carattere esclusivamente locale di un
interesse non è necessariamente riferibile, come si assume, solo a
parte del territorio dell'ente locale preso in considerazione e,
quindi, ben può dar luogo all'attribuzione di funzioni alle prov-
ince, nelle materie regionali, con legge della Repubblica, ancorchè
riguardino il territorio provinciale nella sua interezza, qualora il
carattere "locale" dell'interesse risulti di tale dimensione.
D'altronde, diversamente da quanto ritiene la ricorrente, dalla
norma censurata non risulta che la determinazione del carattere lo-
cale o meno dell'interesse rimanga affidata alle stesse province,
perchè l'art. 3, commi 1 e 2, della legge n. 142 prevede che siano
le regioni, "ai sensi dell'art. 117, primo e secondo comma e
dell'art. 118, primo comma, della Costituzione", a stabilire quando
si tratti di "funzioni che attengano ad esigenze di carattere
unitario nei rispettivi territori" (cioè non frazionabili) e quando
invece "in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del
territorio" si sia in presenza di interessi comunali e provinciali.
Le funzioni attribuite alle province dall'art. 14 della legge,
relativamente ad interessi esclusivamente locali in materie di
competenza regionale, ai sensi degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, sono perciò subordinate alla preventiva
individuazione, da parte delle regioni, del carattere non unitario
dell'interesse nei rispettivi territori, ma alla sua localizzabilità
a livello provinciale, il che esclude l'asserita sottrazione di
competenze regionali.
6.2. - Infondata è, poi, la specifica censura relativa all'art.
14, comma 1, lett. g), che attribuisce alle province le funzioni
amministrative di interesse provinciale nel settore "organizzazione
dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento,
disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni
atmosferiche e sonore".
Non può difatti essere condiviso l'assunto da cui muove la
ricorrente, secondo cui nella locuzione "organizzazione dello
smaltimento dei rifiuti" sarebbe compresa anche la possibilità di
adozione e di approvazione di un piano per lo smaltimento che il
d.P.R. n. 915 del 1982 prevede come tipico del livello regionale,
mentre la norma impugnata potrebbe implicare un'incidenza della
competenza organizzativa sulla pianificazione regionale.
In proposito appare sufficiente rilevare che la formula
"organizzazione dello smaltimento" esprime, in modo da non poter dar
luogo ad equivoci, la funzione di predisposizione di strumenti
concreti per l'assolvimento dei compiti relativi allo smaltimento dei
rifiuti nell'ambito provinciale: una funzione che è quindi ben
diversa da quella di pianificazione di spettanza regionale e che in
nessun modo può incidere su questa.
Se si tiene presente quanto si è avuto modo di esporre in
precedenza, il ruolo di centralità che, nel sistema delle autonomie,
assume la regione, nelle materie elencate nell'art. 117 della
Costituzione, esclude ogni possibilità che la funzione attribuita
alle province nel quadro degli "interessi esclusivamente locali" che
attengono allo smaltimento dei rifiuti, cioè ad una submateria
riconducibile a quella dell'igiene, possa sottrarsi all'indirizzo ed
al coordinamento regionale. Si deve poi escludere che la funzione di
organizzazione dello smaltimento dei rifiuti possa in qualche modo
condizionare il potere pianificatorio delle regioni, perchè secondo
logica è la pianificazione che condiziona l'organizzazione e non
viceversa; la censura di incostituzionalità appare quindi priva di
consistenza perchè muove da presupposti che non hanno fondamento.
7.1. - Infondata è infine la denuncia di illegittimità
costituzionale riguardante l'art. 15 della legge in questione, nella
parte in cui prevede come necessario in ogni provincia il piano
territoriale di coordinamento. Ad avviso della ricorrente questa
previsione sottrarrebbe "al piano territoriale regionale o agli
strumenti di pianificazione regionali (.. .. ..) aree operative"
facendo così acquistare al piano provinciale "forza e valore di
norma sovraordinata rispetto ai piani comunali e all'attività di
ogni ente e amministrazione pubblica". La mancanza di ogni
riferimento, soggiunge la ricorrente, agli strumenti di
pianificazione regionale potrebbe comportare l'esclusione di ogni
subordinazione del piano territoriale provinciale rispetto alla
pianificazione regionale, dato che la legge si limita ad affermare
(art. 15, comma 3) che debba essere solo "verificata la conformità
agli indirizzi regionali di programmazione socio-economica e
territoriale del piano territoriale provinciale, statuendo che esso,
così come i programmi, vanno trasmessi alle regioni per accertare la
rispondenza di cui sopra".
Osserva la Corte che,come la stessa regione ricorrente finisce con
il riconoscere nella parte conclusiva della censura, l'art. 15 della
legge impugnata si sottrae al denunciato vizio di
incostituzionalità, perchè dalla formula ora ricordata si ricava la
necessaria subordinazione del piano o dei programmi provinciali agli
atti di pianificazione e di programmazione regionale e con ciò si
supera anche il rilievo secondo cui si sarebbe interferito con una
legge generale in una disciplina di settore.
Poichè la materia urbanistica appartiene alle regioni, a norma
dell'art. 117 della Costituzione, sono esse a dover stabilire le pro-
cedure e le linee fondamentali della programmazione attinente a tale
materia. Di conseguenza, allorchè la legge regionale preveda che le
linee e gli indirizzi fondamentali nella materia debbano essere
contenuti in un piano territoriale urbanistico regionale di
coordinamento, non può sorgere dubbio che tutti i piani
infraregionali - siano essi a loro volta di coordinamento, come
quello provinciale previsto dall'art. 15 in questione, oppure
operativo, come il piano regolatore comunale - debbano sottostare
allo strumento di coordinamento costituito dal piano regionale.
Anche se la previsione di due livelli di pianificazione
territoriale di coordinamento - come quello regionale e quello
provinciale, ad entrambi i quali devono sottostare i piani comunali
urbanistici - possa dar luogo a dubbi di opportunità apparendo
discutibile l'utilità di tale duplicità di livelli, relativamente a
detta previsione non possono invece ravvisarsi i denunciati profili
di incostituzionalità, essendo pacifica la preminenza del livello
regionale su quello provinciale, in base alla formula adoperata
dall'art. 15, comma 3, ricordata in precedenza. Ciò tanto più se si
consideri che, poichè la funzione di pianificazione territoriale di
coordinamento è stata attribuita alle province da una legge dello
Stato in una materia di spettanza delle regioni, l'attribuzione opera
ai sensi dell'art. 118, primo comma, della Costituzione e quindi può
riguardare soltanto gli "interessi esclusivamente locali" della
provincia, per cui il secondo livello pianificatorio di
coordinamento, cioè quello provinciale, potrà manifestarsi soltanto
relativamente agli aspetti di carattere locale, ovverosia a quelli
che presentino (rispetto al quadro regionale cui ineriscono)
specifiche peculiarità e per i quali sia perciò possibile inserirsi
nelle maglie non coperte dal piano di coordinamento regionale che, in
ogni caso, rimane preminente. Ma, in secondo luogo, poichè come si
è detto, ai sensi dell'art. 3, commi 1 e 2, della legge n. 142,
spetta alle regioni di individuare, nelle materie loro attribuite, il
"carattere unitario nei rispettivi territori" delle relative
funzioni, l'ambito di incidenza del piano territoriale di
coordinamento provinciale sarà sempre condizionato da tale
preventiva individuazione da parte delle regioni.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 17, 19, 21 e 63 della legge 8 giugno 1990 n. 142
("Ordinamento delle autonomie locali"), sollevate, in riferimento
agli artt. 3, 117, 118 e 128 della Costituzione, dalla Regione
Toscana con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 14 e 15 della legge anzidetta, sollevate, in riferimento
agli artt. 3, 117, 118 e 128 della Costituzione, dalla Regione
Toscana con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 luglio 1991.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 15 luglio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0926