1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 14-12-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 730 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 giugno 1994
N. 730 Ordinanza emessa il 20 giugno 1994 dal Tribunale superiore delle acque pubbliche nel procedimento civile vertente tra consorzio di bonifica Corfinio e Barone Raffaele ed altro Espropriazione per pubblica utilita' - Aree utilizzate sine titulo per la costruzione di opera pubblica (nella specie: tratto del canale di bonifica circondariale di Capo Pescara) - Acquisizione del terreno da parte dell'ente proprietario dell'opera pubblica (cd. accessione invertita) secondo la giurisprudenza della Cassazione, con conseguente diritto (soggetto al termine prescrizionale di cinque anni) del proprietario ablato al risarcimento del danno - Mancata previsione che il sacrificio del diritto del privato debba essere indennizzato, anche nella ipotesi dell'avvenuta prescrizione dell'azione risarcitoria - Incidenza sul principio di uguaglianza nonche' sul diritto di proprieta' e sul principio della capacita' contributiva - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 384/1990 e 486/1991. (C.C. artt. 922, 923, 924, 925, 926, 927, 928, 929, 930, 931, 932, 933, 934, 935, 936, 937, 938, 939, 940, 941, 942, 943, 944, 945, 946, 947, 832, 834, 838, 948, 1418, comma secondo, e 2043). (Cost., artt. 3, 42 e 53). (094C1300) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 14-12-1994)

IL TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE
Ha pronunciato la seguente ordinanza collegiale nella causa in
sede di appello iscritta nel ruolo generale dell'anno 1993, al n. 37
vertente tra consorzio di bonifica Corfinio, con sede in Pratola
Peligna, via Trieste n. 63 in persona del commissario regionale geom.
Carlo Bizzarri, autorizzato a stare in giudizio con deliberazione
commissariale n. 19 dell'8 marzo 1993 rappresentato e difeso - in
virtù di procura a margine del ricorso in appello - dall'avv.
Giovanni Compagno, nel cui studio in Roma, via Isonzo n. 50 è
elettivamente domiciliato appellante, contro Barone Raffaella,
residente a Roma in corso Trieste n. 87, e Barone Ugo, residente in
Quercianello di Livorno in via Vitalba n. 10, rappresentati e difesi
dall'avv. M. Giuliana Dell'Anno del Foro dell'Aquila, in virtù di
procura a margine della comparsa di costituzione ed elettivamente
domiciliata in Roma, via Calderini n. 68, presso lo studio dell'avv.
Giuseppe Vona, appellati.
Oggetto: Appello per la totale riforma della sentenza emessa dal
T.R.A.P. di Roma il 5 novembre 1992, n. 1/91 r.g.
RITENUTO IN FATTO
Raffaella e Ugo Barone hanno convenuto, in giudizio, dinanzi al
tribunale regionale delle acque pubbliche di Roma, il censorzio di
bonifica "Corfinio", e, assumendo che lo stesso ha occupato,
definitivamente e senza titolo, mq. 1.560 di un più esteso fondo
rustico di loro proprietà, sito nel comune di Popoli, sul quale ha
costruito un tratto del canale di bonifica circondariale di Capo
Pescara, ne ha chiesto la condanna al risarcimento dei danni,
compresa la perdita del soprassuolo, ed al pagamento della indennità
per occupazione legittima.
Il convenuto, costituendosi, ha resistito eccependo (tra l'altro)
la prescrizione dei diritti degli attori, essendo trascorso il
quinquennio dalla trasformazione irreversibile del fondo, comportante
l'acquisizione del suolo dei privati da parte della pubblica
amministrazione.
Il tribunale regionale, con sentenza del 5 novembre 1992, ha
accolto la domanda degli attori.
Ha precisato che, poichè dall'esame degli atti, risulta che i
lavori relativi al tratto di canale sono stati eseguiti nel luglio
1983 ed il ricorso è stato proposto il 19 dicembre 1990, il diritto
dei Barone non si è estinto per effetto della prescrizione
decennale, la quale va applicata alla fattispecie ai sensi dell'art.
2946 del c.c. Ciò, perchè la trasformazione irreversibile del
fondo, alla quale conseguono contemporaneamente l'acquisto a titolo
originario da parte della pubblica amministrazione e la perdita da
parte dei privati del diritto di proprietà dell'immobile,
costituisce non la fonte di un illecito e di una conseguente
obbligazione risarcitoria, ma la fonte di un diritto di credito,
avente come oggetto il controvalore del fondo definitivamente
occupato.
Avverso la decisione anzidetta ha proposto ricorso in appello il
Consorzio, il quale ha insistito sulla natura di illecito della
cosiddetta "accessione invertita" e sulla natura risarcitoria della
relativa obbligazione, e, conseguentemente, sull'applicazione della
prescrizione quinquennale, prevista dall'art. 2947 del c.c.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Il collegio ritiene di dovere esaminare, in via pregiudiziale
d'ufficio, a norma dell'art. 23, terzo comma della legge 11 marzo
1953, n. 87, la compatibilità delle norme giuridiche nelle quali
riposa il fenomeno dello speciale procedimento ablativo dedotto nella
controversia, con principi della vigente costituzione.
La presente controversia risulta incentrata principalmente nella
risposta al quesito se alla fattispecie sia applicabile la
prescrizione ordinaria, prevista dall'art. 2946 del c.c. per i
diritti in generale, o quella breve (cioè quinquennale) prevista
dall'art. 2947 del c.c.
La risposta costituisce conseguenza necessaria del titolo di
responsabilità attribuita alla pubblica amministrazione, per la
condotta che cagiona il fenomeno ablativo del dominio e la
corrispondente acquisizione pubblica dell'immobile: se, invero, la
responsabilità è da illecito l'obbligo corrispondente è quello
risarcitorio mentre se si tratta di responsabilità da fatto lecito
l'obbligo è indennitario.
Fino all'avvento del recente orientamento giurisprudenziale,
creativo della cosiddetta occupazione acquisitiva (talora denominata
espropriazione sostantiva o accessione invertita, con termini
incidenti sul concetto) la diade innanzi cennata fungeva da summa
divisio, non essendo prevedibile una terza soluzione, derivante da
ambivalenza del fenomeno giuridico, considerato comtemporaneamente
lecito ed illecito. D'altra parte il problema della prescrizione del
diritto al risarcimento del danno non poteva porsi, tranne che per i
ratei pregressi al quinquennio, fin tanto che era operante e
permanente la illiceità della occupazione e costruzione dell'opera
pubblica, con la conseguente e permanente attualità della pretesa
risarcitoria.
Il nuovo orientamento giurisprudenziale, configurando una
acquisizione del bene immobile al demanio (ed a titolo originario),
quale effetto oggettivo e diretto della irreversibile trasformazione,
determinata dall'opera pubblica, e ravvisando, tuttavia,
nell'attività di occupazione e trasformazione del bene (fino al suo
compimento) un illecito istantaneo (ancorchè protratto per un certo
tempo) con effetti permanenti, ha scisso l'unità del fenomeno
giuridico, fino allora considerato globalmente nella causa e negli
effetti. Da una parte, invero, sta il "fatto" genetico della
proprietà pubblica del fondo, costituito dalla presenza su di questo
dell'opera pubblica, dall'altro sta "l'atto" illecito della pubblica
amministrazione, che ha storicamente causato quella situazione di
"fatto", prima considerata e per il quale si configura la
responsabilità da delitto.
La distinzione, fra i due cennati momenti nella dinamica del
fenomeno, è percepibile non soltanto in re ma in iure, perchè
l'acquisto del bene, da parte dell'ente pubblico, non può esser
definito illecito, costituendo - se effettivamente si verifica - un
risultato giuridico positivo, previsto e voluto dall'ordinamento.
L'illecito, infatti, non può realizzare lo scopo del suo autore:
può produrre, soltanto, successi di fatto ed insuccessi giuridici;
come avviene per ogni reato, a differenza, appunto, del suo opposto,
che è il negozio giuridico.
Ne consegue che in nessun caso potrebbe dirsi conseguente
all'illecito, fuor dal piano della mera consequenzialità storica
degli eventi, il fatto giuridico della acquisizione del dominio, da
parte dell'ente pubblico: deve esistere una norma, nell'ordinamento,
che preveda tale acquisto, come effetto non della attività illecita
ma della presenza, su di un fondo, di un'opera pubblica
(caratterizzata dalla finalità di pubblico interesse). Se non si
determina tale effetto, l'attività illecita che ha posto in essere
il fatto considerato, cioè la costruzione dell'opera pubblica sul
fondo altrui, non si consuma ma si riproduce permanentemente. E poco
rileva richiamare la legge abolitiva del contenzioso amministrativo
in ordine ai limiti delle azioni esperibili a tutela dei diritti
soggettivi lesi, o richiamare fattispecie particolari - come quella
prevista dall'art. 3 della legge 27 ottobre 1988, n. 458 - per
rimarcare l'impossibilità di una pretesa restitutoria dell'opera
d'interesse pubblico, quando quest'opera è stata compiuta in piena
illegittimità delle attività ablative del dominio privato, perchè
le limitazioni dell'azione, nel sistema moderno ed a differenza di
quello romano, non costituiscono fonte di diritti per l'altro
soggetto del rapporto; che se, poi, si volesse pensare che possano
costituire una fonte siffatta, si avrebbe la riprova che
nell'ordinamento esiste una norma, come si diceva, capace di far
sorgere dalla edificazione dell'opera pubblica la proprietà
dell'ente interessato.
Non è possibile identificare la norma cennata in una specifica
disposizione di legge nè è ammissibile ritenere che essa sia stata
creata dal giudice, perchè al giudice non è dato costruire norme di
legge, ma rinvenirle nell'ordinamento; sicchè quando siffatta norma
è iurisdicta, non creata ma letta, attraverso un delicato processo
ermeneutico, dal quel giudice che è il supremo regolatore dei
risultati ermeneutici della attività giudiziaria, ben può dirsi
esistente e, come tale, denunciabile alla Corte costituzionale ove
appaia, appunto, costituzionalmente illegittima.
Or nel caso in esame il sospetto di incostituzionalità, dapprima
eminente (ancorchè mai denunciato o comunque esaminato ex professo
dalla Corte costituzionale, che se ne è occupata incidentalmente e
marginalmente nelle pronuncie n. 384/1990 e 486/1991), è apparso
meno intenso attraverso gli adattamenti pratici, costituiti dalla
esclusione del fenomeno acquisitivo - e, per conseguenza,
dell'illecito istantaneo - con riferimento alla imposizione delle
servitù, nonchè dalla distinzione fra indennità conseguente alla
ablazione del dominio e risarcimento per i fatti illeciti, che
producono, fra gli altri danni, la realizzazione del fatto storico,
dal quale deriva quella ablazione e coerente acquisizione del bene,
da parte della pubblica amministrazione. Senonchè la pronuncia delle
sezioni unite della Cassazione, 25 novembre 1992, n. 12546 induce a
rimeditare sulla legittimità costituzionale della soluzione
adottata.
È accaduto, infatti, che, dapprima questo tribunale superiore,
con le pronuncie nn. 14/1988, 54/1988 e n. 36/1989 e, dipoi, la
sezione prima della Cassazione, con le pronuncie n. 6209 e 7210 del
1990, 7952 e n. 12432 del 1991 nonchè n. 10979/1992, hanno posto in
rilievo la esigenza di collegare il fatto acquisitito-ablativo ad un
evento diverso dall'illecito, inteso soltanto come mera origine
storica dell'evento, con la conseguente necessità di distinguere il
carattere indennitario, delle somme comunque dovute per il sacrificio
del diritto privato, dal carattere risarcitorio di quanto dovuto per
la condotta illecita e dannosa della pubblica amministrazione, dal
momento della occupazione abusiva fino al venir meno del dominio-
privato.
La suprema Corte, con la citata pronuncia a sezioni unite, ha
ricondotto ad unità il fenomento giuridico considerato, muovendo dal
fatto illecito che lo produce, ed ha profilato una natura
pubblicistica dell'acquisto del dominio, collegata alla
impossibilità di restituzione, che ripropone all'interprete la
originaria questione sulla inammissibilità di effetti positivi
dell'illecito; più dettagliatamente, ripropone la questione della
impossibilità di una consumazione istantanea dell'illecito, con la
conseguente cessazione della sua permanenza, se non sopravviene un
fatto lecito sanante, costituito dalla acquisizione del dominio, che,
ovviamente, deve trovare fondamento aliunde, non già nello illecito.
In sostanza se l'illecito non è permanente ed esiste un fatto
lecito, che ha cagionato - per una norma esistente nell'ordinamento -
l'acquisto del dominio ed il coerente sacrificio del diritto privato,
allora potrà configurarsi una prescrizione quinquenale per i danni
da illecito ma resterà salvo il credito (fino alla prescrizione
decennale) per la indennità dovuta ai sensi dell'art. 42 della
Costituzione. Se, invece, non esiste la citata norma, che lecitamente
leghi al fatto l'insorgenza della proprietà pubblica, talchè si
dice acquisito alla pubblica amministrazione il fondo, sul quale
insiste l'opera pubblica, soltanto perchè non può essere
restituito, in tal caso, come nel vecchio e tradizionale orientamento
della giurisprudenza, l'illecito è permanente e non può
configurarsi prescrizione dell'azione risarcitoria, salvo per i ratei
via via scadenti.
Il problema, quindi, si incentra sulla esistenza o meno
nell'ordinamento giuridico di una norma che consenta la legittima
ablazione della proprietà privata e la conseguente acquisizione
della proprietà pubblica, anche fuori da un corretto procedimento
amministrativo, purchè sul fondo privato sia stata costruita
un'opera caratterizzata dalla formale finalità di pubblico
interesse.
Alla Corte costituzionale il quesito può esser posto soltanto in
forma negativa, denunciando il conflitto fra tale norma e l'art. 42
della Costituzione.
Per l'ipotesi di infondatezza di questa prima questione e,
perciò, di sussistenza della norma cennata, il conflitto con l'art.
42 permane anzi si estende agli artt. 3 e 53, nel senso che il
sacrificio del diritto del privato non può avvenire a titolo
gratuito, onde la norma anzidetta dovrà comportare un indennizzo,
senza che tanto pregiudichi il diverso diritto al risarcimento del
danno, per l'attività illecita pregressa. Da questo profilo potrà
anche ritenersi che il ristoro debba essere integrale, perchè
comprensivo di tutti i danni cagionati, compreso quello della
perdita, per la situazione di fatto posta in essere, della proprietà
di un fondo, quando non avrebbe dovuto verificarsi non ricorrendo le
condizioni sostanziali e formali per l'esproprio e, quindi, mancando
la giustificazione della conversione del diritto reale in un credito
inadeguato al valore, ma non potrà confondersi l'indennità con il
risarcimento, che dovranno restare oggetto di autonomi e concorrenti,
diritti azionabili, l'uno a garanzia del domino sacrificato
all'interesse pubblico e l'altro a difesa dell'illecito.
Per la ipotesi di infondatezza di entrambe le cennate questioni,
cioè per il caso in cui si voglia ritenere che non esista la norma o
che esista e non dia luogo ad indennizzo, mentre il risarcimento del
danno serve a compensare un sacrificio di diritti, a posteriori
legittimato, il conflitto permane fra la soluzione normativa
rinvenuta ed i principi fondamentali dell'ordinamento, come si è
prima cennato nella impostazione del problema.
In fondo, se si considera la dottrina più antica, in relazione
alla giusta esigenza, che ha dato ragione al nuovo orientamento
giurisprudenziale, in ordine a quel fenomeno che si può anche
definire espropriazione illecita, ci si accorge, che la singolarità
per la quale, in difetto di un regolare atto di espropriazione,
doveva concepirsi esistente la proprietà privata sul fondo occupato
dall'opera pubblica, non era più intollerabile della singolarità
per la quale la proprietà privata si voglia ritenere ablata e
sostitutiva della proprietà pubblica senza che sia mai intervenuto
un procedimento di espropriazione: l'ipotesi antica prevedeva la
compressione indefinita del diritto privato, con la permanenza
dell'illecito, fino alla reintegrazione del patrimonio offeso; la
nuova ipotesi prevede la ablazione attraverso la compressione
arbitraria, della proprietà privata e l'acquisto del dominio con la
costruzione illecita dell'opera pubblica, compensando il sacrificio
imposto con il risarcimento del danno. Le due conclusioni si
equivalgono sul piano pratico (non certamente sul piano giuridico) ma
resta, da un lato, la maggiore apertura all'esonero di ogni forma di
regolare espropriazione da parte del potere esecutivo e, dall'altro,
la forca caudina di una prescrizione quinquennale, nelle more della
quale o si pensa che l'inerzia del creditore faccia cadere il diritto
di proprietà ovvero si considera che tale proprietà possa
acquistarsi senza indennizzo: non possono non avvertirsi, pertanto,
quella incertezza e quel sospetto di incostituzionalità che sono
stati denunciati.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritiene non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3,
42 e 53 della Costituzione, la questione di legittimità delle
seguenti e contrapposte norme:
a) le norme, non corrispondenti a specifiche disposizioni di
legge ma rinvenute nell'ordinamento giuridico vigente dalla suprema
Corte di cassazione, in ordine alla ablazione del dominio ed acquisto
di esso alla pubblica amministrazione, senza atti espropriativi ma
per effetto di costruzione di opera pubblica su suolo altrui;
b) le norme, che, come sopra, prevedono l'acquisizione del
dominio ed il sacrificio del diritto privato senza indennizzo o
comprendono tale indennizzo nel risarcimento del danno fondando sul
fatto illecito la cennata acquisizione ma escludendo la permanenza
dell'illecito fino al risarcimento (od alla usucapione);
c) le disposizioni di legge che, nella interpretazione
nomofilattica della Cassazione, assumono il senso di cui alle norme
sopra indicate, cioè le disposizioni di legge relative ai modi di
acquisto della proprietà (artt. da 922 a 947 del c.c.), gli artt.
832, 834 e 838 del c.c. e l'art. 948 del c.c. laddove non prevedono
che la presenza di opera caratterizzata da formale finalità di
pubblico interesse, anche senza il compimento di regolare
espropriazione, determina l'acquisto del dominio da parte dell'ente
pubblico, senza indennità;
d) gli artt. 1418, secondo comma e 2043 del c.c. laddove non
prevedono che il negozio o l'atto illecito possano esser sanati e
spiegare gli effetti dell'atto valido necessario se consistono nella
costruzione di opera pubblica su suolo altrui da parte di ente
pubblico o soggetto delegato con la sola conseguenza del risarcimento
del danno, dovuto da mancanza della sanatoria.
Dispone la sospensione del presente giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza venga
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri
nonchè comunicata ai presidenti delle due camere parlamentari.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del tribunale
superiore delle acque pubbliche il 20 giugno 1994.
Il presidente: PALAZZOLO
Depositata oggi in Cancelleria 6 ottobre 1994.
Il collaboratore di cancelleria: COPPARI

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