1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 18-12-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 305 SENTENZA 4 - 12 dicembre 2013
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Parlamento - Immunita' parlamentare - Giudizio per il risarcimento dei danni causati da dichiarazioni asseritamente diffamatorie di un deputato contenute in un articolo di stampa pubblicato su un quotidiano - Deliberazione della Camera dei deputati di insindacabilita' delle opinioni espresse dal deputato nell'esercizio delle sue funzioni - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, proposto dal Tribunale ordinario di Roma, prima sezione civile - Insussistenza del nesso funzionale fra le dichiarazioni e l'attivita' politica del parlamentare - Carenza del necessario legame temporale tra attivita' parlamentare e attivita' esterna - Dichiarazione di non spettanza alla Camera dei deputati del potere esercitato - Conseguente annullamento della delibera di insindacabilita'. - Deliberazione della Camera dei deputati del 22 settembre 2010 (doc. IV-ter, n. 15-A). - Costituzione, art. 68, primo comma. (T-130305) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 18-12-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della deliberazione della Camera dei deputati del 22
settembre 2010 (doc. IV-ter, n. 15-A), relativa alla
insindacabilità, ai sensi dell'articolo 68, primo comma, della
Costituzione, delle opinioni espresse dall'onorevole Paolo Guzzanti
nei confronti di Luigi (detto Gino) Strada, promosso dal Tribunale
ordinario di Roma, prima sezione civile, con ricorso notificato il 12
novembre 2012, depositato in cancelleria l'11 dicembre 2012 ed
iscritto al n. 2 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2012,
fase di merito.
Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;
udito nell'udienza pubblica del 20 novembre 2013 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
udito l'avvocato Vito Cozzoli per la Camera dei deputati.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale ordinario di Roma, prima sezione civile, con
ordinanza del 18-21 maggio 2012, depositata in cancelleria il 5
giugno 2012, ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato in ordine alla deliberazione della Camera dei deputati del 22
settembre 2010 (doc. IV-ter, n. 15-A). Nell'occasione la Camera ha
affermato che le dichiarazioni in relazione alle quali, nel giudizio
civile pendente davanti a detto giudice, è stata avanzata domanda
risarcitoria da parte di Luigi (detto Gino) Strada nei confronti -
tra gli altri - di Paolo Guzzanti, deputato all'epoca dei fatti,
concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni e sono, pertanto, insindacabili ai
sensi dell'articolo 68, primo comma, della Costituzione.
Secondo quanto riferito dal medesimo giudice, l'attore ha
proposto domanda di risarcimento dei danni derivati dal contenuto, da
lui ritenuto diffamatorio, dell'articolo di stampa dal titolo
«Ricompare Strada e difende il boia del Sudan», a firma del convenuto
Guzzanti e pubblicato sul quotidiano «Il Giornale» del 12 marzo 2009,
di cui Mario Giordano e Società Europea di Edizioni s.p.a.,
anch'essi convenuti, erano rispettivamente direttore responsabile ed
editrice proprietaria. In particolare nell'articolo in questione il
deputato Guzzanti aveva tra l'altro scritto: «Gino Strada, il
politico amico di tutti i nemici dell'Occidente, degli Stati Uniti e
di Israele che traveste generosamente la sua attività politica
facendo il medico con i soldi raccolti dalla sua Ong», «[...] Ma ha
il piccolo difetto di schierarsi sempre con i satrapi sanguinari e
assassini, ieri Saddam ed oggi Omar Bashir del Sudan», «[...]
lasciando fuori il genocida Bashir per il quale sta per aprire un
ospedale a Nyala, capoluogo del Darfur, e sotto il cui governo
gestisce il centro cardiologico di Emergency, la sua copertura
buonista. Emergency si avvale di contributi non statali che però
stanno scemando a causa della crisi, ciò che ha provocato una serie
di ristrettezze e di riduzioni di piani che ha preoccupato Strada.
Non ci sarebbe molto da ridire se un medico per raggiungere il
superiore scopo di curare i malati accettasse qualche compromesso
anche con un governo tirannico e sanguinario come quello di Omar Al
Bashir. Ma Strada non ne fa una questione di diplomazia e di buon
vicinato: lui è effettivamente pazzo di Bashir», «[...] lui con gli
investigatori sotto l'egida del Consiglio di Sicurezza dell'Onu, non
ci parla ed impedisce anche ai suoi aiutanti di parlare [...] lui si
fa i feriti suoi, i moribondi suoi e non è particolarmente coinvolto
per i morti, i torturati, gli imprigionati, i giustiziati dalle
truppe speciali del suo ospite», «[...] sta sempre dall'altra parte,
mai una volta che lo trovassi dalla parte della giustizia, neppure
quella internazionale, europea e sotto l'egida dell'Onu».
A seguito dell'eccezione d'insindacabilità ai sensi dell'art. 68
Cost. - sollevata da tutti i convenuti in quanto ritenuta estensibile
anche all'editore ed al direttore della testata - e della conseguente
trasmissione degli atti alla Camera dei deputati, quest'ultima ha
comunicato che l'Assemblea, nella seduta del 22 settembre 2010, aveva
deliberato che le dichiarazioni, indicate dall'attore nel giudizio
civile come generatrici del danno, costituivano opinioni espresse da
un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni ed erano,
perciò, insindacabili, ai sensi dell'art. 68, primo comma, Cost.
Con la menzionata ordinanza del 18 maggio 2012 il Tribunale ha
sollevato conflitto in ordine a detta deliberazione, in quanto, a suo
avviso, nella specie non sussisterebbero i presupposti della
prerogativa d'insindacabilità deliberata dalla Camera dei deputati.
In particolare, non risulterebbe alcun atto parlamentare riferibile
al deputato Guzzanti, neanche quale componente della Commissione
esteri, che possa far ritenere esistente, tra l'atto stesso e le
dichiarazioni contenute nell'articolo di stampa sopra riportate, il
"nesso funzionale" richiesto dalla giurisprudenza costituzionale per
l'applicabilità dell'art. 68, primo comma, Cost.
2.- Il conflitto è stato dichiarato ammissibile da questa Corte
con l'ordinanza n. 229 dell'8 ottobre 2012. A seguito di essa il
Tribunale ordinario di Roma, il 12 novembre 2012, ha notificato il
ricorso e l'ordinanza alla Camera dei deputati e l'11 dicembre 2012
ha depositato tali atti con la prova dell'avvenuta notificazione.
3.- La Camera dei deputati si è costituita in giudizio con
memoria depositata il 20 dicembre 2012, chiedendo che il conflitto
promosso dal Tribunale ordinario di Roma venga dichiarato infondato.
La resistente preliminarmente evidenzia che Paolo Guzzanti,
senatore nella XIV e XV legislatura e deputato nella XVI, ha dedicato
sempre la propria attenzione alle tematiche di politica estera,
rivestendo anche la carica di Presidente della Commissione
parlamentare d'inchiesta sul dossier Mitrokhin e compiendo numerosi
atti parlamentari afferenti alle problematiche dei rapporti con il
mondo islamico (mozioni n. 55 del 29 ottobre 2008, n. 290 del 21
settembre 2004, n. 162 dell'11 giugno 2003 e n. 49 del 12 dicembre
2001), anche con riferimento alla presenza di organizzazioni non
governative in aree geografiche a prevalente confessione islamica. In
particolare, partecipando alla discussione tenutasi il 21 marzo 2007
sulla conversione del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 4 (Proroga
della partecipazione italiana a missioni umanitarie e
internazionali), e sottoscrivendo l'interpellanza n. 180 del 15
maggio 2007, avrebbe mosso alla condotta di Gino Strada nello
scacchiere asiatico e nei confronti dei leaders dei Paesi musulmani
critiche sostanzialmente corrispondenti a quelle espresse
nell'articolo apparso sul quotidiano «Il Giornale» il 12 marzo 2009.
Ad avviso della Camera, alla luce dell'attività parlamentare di
Paolo Guzzanti e della continuità del suo impegno politico,
sussisterebbe un ancoraggio funzionale - da valutarsi in chiave
dinamica ed autentica - delle citate dichiarazioni al senso genuino
del concorso del parlamentare all'attività legislativa e
rappresentativa della Camera d'appartenenza.
Nell'udienza del 20 novembre 2013 la difesa della parte
resistente ha prodotto ulteriore documentazione afferente ad altri
atti parlamentari tipici riferibili al deputato Guzzanti, cui
sarebbero astrette da nesso funzionale le affermazioni contenute
nell'articolo di stampa a sua firma.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Roma, prima sezione civile, ha
sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato in ordine
alla deliberazione della Camera dei deputati del 22 settembre 2010
(doc. IV-ter, n. 15-A). Nell'occasione la Camera ha affermato che le
dichiarazioni in relazione alle quali, nel giudizio civile pendente
davanti a detto giudice, è stata avanzata domanda risarcitoria da
parte di Luigi (detto Gino) Strada nei confronti - tra gli altri - di
Paolo Guzzanti, deputato all'epoca dei fatti, concernono opinioni
espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue
funzioni e sono, pertanto, insindacabili ai sensi dell'articolo 68,
primo comma, della Costituzione. Ad avviso del Tribunale,
difetterebbe il nesso funzionale tra le dichiarazioni (dall'attore
considerate diffamatorie) contenute in un articolo di stampa
pubblicato sul quotidiano «Il Giornale» il 12 marzo 2009 e
l'attività parlamentare concretamente svolta dall'onorevole
Guzzanti.
Costituitasi in giudizio, la Camera dei deputati, richiamato
l'impegno parlamentare del deputato con riferimento alle tematiche di
politica estera, ha indicato alcuni atti tipici che fungerebbero da
"copertura" per l'insindacabilità delle sue dichiarazioni.
2.- Deve preliminarmente essere ribadita l'ammissibilità del
conflitto, sussistendone i presupposti soggettivi ed oggettivi, come
ha già ritenuto questa Corte con l'ordinanza n. 229 dell'8 ottobre
2012.
3.- Nel merito, il ricorso è fondato.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, per
l'esistenza di un nesso funzionale tra le dichiarazioni rese extra
moenia da un parlamentare e l'espletamento delle sue funzioni di
membro del Parlamento - al quale è subordinata la prerogativa
dell'insindacabilità di cui all'art. 68, primo comma, Cost. - è
necessario che tali dichiarazioni possano essere identificate come
espressione dell'esercizio di attività parlamentare (ex multis,
sentenza n. 98 del 2011). Più in particolare, per la
configurabilità del nesso funzionale è necessario il concorso di
due requisiti: a) un legame di ordine temporale fra l'attività
parlamentare e l'attività esterna (sentenze n. 39 del 2012 e n. 82
del 2011), tale che questa venga ad assumere una finalità
divulgativa della prima; b) una sostanziale corrispondenza di
significato tra le opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni e
gli atti esterni, al di là delle formule letterali usate (sentenza
n. 333 del 2011), non essendo sufficiente nè una semplice comunanza
di argomenti, nè un mero «contesto politico» entro cui le
dichiarazioni extra moenia possano collocarsi (sentenza n. 205 del
2012), nè il riferimento alla generica attività parlamentare o
l'inerenza a temi di rilievo generale, seppur dibattuti in Parlamento
(sentenza n. 98 del 2011), nè, infine, un generico collegamento
tematico o una corrispondenza contenutistica parziale (sentenza n.
334 del 2011).
Pertanto, si può anzitutto escludere - contrariamente a quanto
sostiene la difesa della Camera - che la prerogativa
dell'insindacabilità abbia potuto coprire tutte le opinioni espresse
dall'onorevole Guzzanti al di fuori dell'attività parlamentare.
Nel conflitto in esame, d'altro canto, nè la relazione della
Giunta per le autorizzazioni nè la deliberazione della Camera dei
deputati indicano atti parlamentari tipici anteriori o contestuali
alle dichiarazioni extra moenia, compiuti dallo stesso deputato
Guzzanti, ai quali, per il loro contenuto, esse possano essere
riferite.
La difesa della Camera, nella memoria di costituzione, invoca,
tuttavia, sei atti parlamentari, ascrivibili all'onorevole Guzzanti,
rispetto ai quali sussisterebbe il nesso funzionale con le opinioni
espresse nell'articolo di stampa. Si tratta di quattro mozioni, un
intervento in aula in sede di discussione sulla conversione di un
decreto-legge ed un'interpellanza. Ulteriori atti tipici sono stati
indicati dalla resistente mediante deposito della relativa
documentazione in udienza.
Le quattro mozioni - rispettivamente relative: alla lapidazione
di una donna nigeriana condannata per adulterio; all'istituzione di
una scuola di giornalismo a Bagdad; alla predisposizione di strumenti
giuridici di contrasto all'azione terroristica mediante attacchi
suicidi ed alla preparazione della Conferenza mondiale contro il
razzismo, la discriminazione razziale, la xenofobia e l'intolleranza
al fine di evitarne una deriva antisemita - sono connotate
dall'inconferenza dei temi trattati rispetto alle dichiarazioni
oggetto del giudizio risarcitorio. In particolare, non v'è alcun
riferimento a Gino Strada ed al suo operato. Analoga conclusione deve
essere tratta dall'esame degli ulteriori atti indicati in udienza
dalla difesa della Camera, rispettivamente afferenti: alla situazione
politica dello Zimbabwe; al ruolo di forza di Hezbollah nello
scacchiere politico libanese; all'inclusione dell'Organizzazione dei
Mujaheddin del Popolo iraniano (OMPI) nella lista, tenuta dal
Consiglio dell'Unione europea, delle persone e delle entità i cui
fondi devono essere congelati nell'ambito della lotta al terrorismo;
alla candidatura della Repubblica islamica dell'Iran al Consiglio di
sicurezza delle Nazione Unite, quale membro non permanente; alla
tutela dei diritti umani in Russia; alla cooperazione militare ed
economica italiana con il regime libico di Gheddafi, al rilancio
della cooperazione civile italiana ed all'impiego dell'aviazione
militare nel contesto bellico libico. Anche tali atti, infatti, non
riguardano fatti o situazione in cui risulti coinvolto Gino Strada.
Diverso è il caso dell'intervento in aula dell'onorevole
Guzzanti in sede di discussione sulla conversione del decreto-legge
31 gennaio 2007, n. 4 (Proroga della partecipazione italiana a
missioni umanitarie e internazionali), tenutasi il 21 marzo 2007, e
dell'interpellanza n. 180 del 15 maggio 2007, di cui il deputato è
cofirmatario.
Tali atti tipici sono comunque, per diversa ragione, inidonei a
fungere da "copertura" per l'insindacabilità delle affermazioni del
deputato Guzzanti. Infatti, da un lato difetta il "legame temporale"
tra attività parlamentare ed attività esterna richiesto dalla
richiamata giurisprudenza costituzionale, atteso che l'attività
funzionale risale a quasi due anni prima della pubblicazione
dell'articolo di stampa; dall'altro, tra di essi manca la necessaria
corrispondenza contenutistica. Invero, mentre i due atti parlamentari
si riferiscono al ruolo rivestito da Gino Strada nella trattativa per
la liberazione di un giornalista italiano e del suo interprete,
rapiti in Afganistan, e contengono una critica al Governo per avergli
attribuito detto ruolo e, in generale, per la gestione della vicenda,
l'articolo di stampa a firma del deputato Guzzanti riguarda i
rapporti di Gino Strada con Omar Bashir, il Presidente della
Repubblica del Sudan, e la pretesa condivisione da parte di Strada
delle politiche di quest'ultimo.
Ne consegue che le dichiarazioni rese extra moenia da Paolo
Guzzanti, «non costituendo la sostanziale riproduzione di specifiche
opinioni manifestate dal parlamentare nell'esercizio delle proprie
attribuzioni, sono non già il riflesso del peculiare contributo che
ciascun deputato e ciascun senatore apportano alla vita parlamentare
mediante le proprie opinioni e i propri voti (come tale coperto
dall'insindacabilità, a garanzia delle prerogative delle Camere e
non di un "privilegio personale [...] conseguente alla mera 'qualità
di parlamentare": sentenza n. 120 del 2004), bensì un'ulteriore e
diversa articolazione di siffatto contributo, elaborata e offerta
alla pubblica opinione nell'esercizio della libera manifestazione del
pensiero [...]» (sentenza n. 39 del 2012).
In definitiva, l'impugnata deliberazione della Camera dei
deputati è in contrasto con l'art. 68, primo comma, Cost. e, in
quanto lesiva delle attribuzioni dell'autorità giudiziaria
ricorrente, deve essere annullata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara che non spettava alla Camera dei deputati affermare
che le dichiarazioni rese da Paolo Guzzanti, deputato all'epoca dei
fatti, per le quali pende procedimento civile davanti al Tribunale
ordinario di Roma, prima sezione civile, di cui all'ordinanza in
epigrafe, costituiscono opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell'articolo 68, primo
comma, della Costituzione;
2) annulla, per l'effetto, la deliberazione di insindacabilità
adottata dalla Camera dei deputati nella seduta del 22 settembre 2010
(doc. IV-ter, n. 15-A).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 dicembre 2013.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 dicembre 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI