1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 11-11-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 78 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 ottobre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 ottobre 2009 (della Regione Veneto). Corte dei conti - Controlli amministrativi - Sottoposizione al controllo preventivo di legittimita' della Corte dei conti, sezione centrale, di atti e contratti di conferimento di incarichi, studi e consulenze a soggetti estranei all'amministrazione - Lamentata applicabilita' della disciplina anche agli enti regionali e agli enti locali - Ricorso della Regione Veneto - Denunciata violazione della competenza legislativa e amministrativa nella materia residuale del «controllo», lesione dell'autonomia delle Regioni e degli enti locali, lesione dell'autonomia finanziaria di spesa, violazione del principio di leale collaborazione, irragionevolezza e inadeguatezza, violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 17, commi 30 e 30-bis, modificativi dell'art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20. - Costituzione, artt. 3, 5, 97, 100, 114, 117, comma quarto, 118, 119 e 120, comma secondo; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, artt. 9 e 11; legge 5 giugno 2003, n. 131; d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, artt. 1, comma 2, e 7, comma 6; legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 9. (009C0655) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 11-11-2009)

Ricorso della Regione Veneto, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione
della Giunta stessa del 29 settembre 2009, n. 2923, rappresentata e
difesa, come da procura speciale a margine del presente atto, dagli
avv. prof. Mario Bertolissi del Foro di Padova, Ezio Zanon
dell'Avvocatura regionale e Luigi Manzi del Foro di Roma, presso
quest'ultimo domiciliata in Roma, alla via Federico Confalonieri n.
5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege, in Roma, alla via dei Portoghesi n.
12, per la declaratoria di illegittimità costituzionale per
violazione degli artt. 3, 97, 100, 114, 117, 118 e 119 della
Costituzione, dell'art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3, nonchè del principio di leale collaborazione di cui agli artt.
5 e 120, secondo comma, della Costituzione e 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; dell'art. 17, comma 30 e
30-bis, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, recante
«Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini e della
partecipazione italiana a missioni internazionali», così come
risultante a seguito della conversione in legge 3 agosto 2009, n.
102, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 179 del 4 agosto 2009, n.
140 S.O.

F a t t o e d i r i t t o

1. - Mediante la previsione di cui all'art. 17, comma 30 e
30-bis, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, recante
«Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini e della
partecipazione italiana a missioni internazionali», così come
risultante a seguito della conversione in legge 3 agosto 2009, n.
102, il legislatore nazionale ha modificato, integrandolo, il
disposto normativo di cui all'art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n.
20, rubricato «Norme in materia di controllo della Corte dei conti».
Più specificamente il Parlamento, con il comma 30 dell'art. 17,
ha disposto che: «All'art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994,
n. 20, dopo la lettera f), sono inserite le seguenti: ''f-bis) atti e
contratti di cui all'art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni f-ter) atti e
contratti concernenti studi e consulenze di cui all'articolo 1, comma
9, della legge 23 dicembre 2005, n. 266''. Mentre il successivo comma
30-bis recita: «Dopo il comma 1 dell'articolo 3 della legge 14
gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni, è inserito il
seguente: ''1-bis. Per i controlli previsti dalle lettere f-bis) e
f-ter) del comma 1 è competente in ogni caso la sezione centrale del
controllo di legittimita'».
In sostanza l'impugnata disposizione di cui all'art. 17, comma
30, ha previsto la sottoposizione al controllo preventivo di
legittimità operato dalla Corte dei conti di due nuove tipologie di
atti:
atti e contratti di conferimento di incarichi individuali,
con «contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata
e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata
specializzazione anche universitaria» (art. 7, comma 6, del d.lgs. n.
165/2001);
atti e contratti concernenti studi e consulenze conferiti a
soggetti estranei all'amministrazione, stipulati dalle
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001
(art. 1, comma 9, della legge n. 266/2005).
Il successivo comma 30-bis, invece, ha attribuito la competenza
ad effettuare i controlli di legittimità su detti atti alla sezione
centrale del controllo di legittimità presso la Corte dei conti.
Le disposizioni impugnate non si attardano a chiarire se, tra le
nuove categorie di atti da sottoporre al vaglio preventivo della
Corte dei conti, debbano rientrare anche gli atti assunti dalle
regioni e dagli enti locali. L'assenza di una precisa indicazione in
senso contrario, ed anzi il rinvio espresso che le previsioni di cui
alle nuove lettere f-bis) e f-ter) dell'art. 3, comma 1, della legge
n. 20/1994, fanno al d.lgs. n. 165/2001, che - come noto -, tra le
pubbliche amministrazioni, alle quali si rivolge, comprende anche
regioni, province, comuni, comunità montane, e loro consorzi e
associazioni (art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001), inducono la
Regione Veneto a ritenere la diretta applicabilità di detta
disciplina anche agli enti regionali e agli enti locali. La lettera
dei disposti, infatti, è inequivoca.
L'odierna ricorrente, pertanto, si rivolge a codesta ecc.ma Corte
perchè dichiari l'illegittimità costituzionale della disciplina
statale impugnata là dove essa dispone - attraverso il richiamo
dell'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 - che anche gli atti e i
contratti con i quali le regioni e gli enti locali conferiscono
incarichi, studi o consulenze a soggetti esterni alla p.a. siano da
oggi soggetti a controllo preventivo di legittimità della sezione
centrale della Corte dei conti. Essa viola, infatti, sotto molteplici
profili, le prerogative costituzionalmente garantite a regioni ed
enti locali.
E anche per conto degli enti locali oggi la Regione Veneto
ricorre, essendo a ciò certamente legittimata, stante la «stretta
connessione, in particolare [...] in tema di finanza regionale e
locale, tra le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie
locali», connessione che «consente di ritenere che la lesione delle
competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una
vulnerazione delle competenze regionali» (così Corte cost., sent.,
14 novembre 2005, n. 417, riprendendo Corte cost., sent., 28 giugno
2004, n. 196).
2. - Prima di procedere con l'illustrazione delle censure, sembra
opportuno svolgere qualche considerazione preliminare circa
l'evoluzione del sistema dei controlli, al fine di meglio inquadrare
il panorama costituzionale-ordinamentale, nel quale anche la
disciplina impugnata si inquadra.
È noto che, pur essendo l'origine del controllo comunemente
fatta risalire allo Stato assoluto, l'elaborazione dogmatica e
concettuale della funzione di controllo è coeva all'affermazione
della forma di Stato liberale di diritto. Vigente questa forma di
Stato, il sistema dei controlli era «statocentrico», finalizzato a
garantire allo Stato il mantenimento della supremazia su tutti gli
altri enti. La figura principale di controllo era rappresentata dal
controllo preventivo di legittimità su singoli atti, riflesso della
concezione formale del principio di legalità.
Con l'avvento della Repubblica democratica e dello Stato sociale,
detto sistema di controlli divenne presto inadatto alla nuova
missione della pubblica amministrazione, sempre più impegnata
nell'erogazione di servizi e sempre meno nell'esercizio di poteri
autoritativi. La nuova forma di Stato richiedeva, infatti,
l'esplicazione di controlli sull'attività di gestione delle risorse
investite nella prestazione di servizi, controlli che, al contempo,
non impedissero il pronto concludersi dei procedimenti amministrativi
e che fossero in grado di valutare, non tanto la rispondenza
dell'azione al mero parametro normativo, quanto il grado di
efficienza, efficacia ed economicità della stessa. Fu così che i
controlli preventivi di legittimità su atti cominciarono a lasciare
spazio ai controlli successivi sulla gestione.
Negli anni Novanta, alla tratteggiata riforma della pubblica
amministrazione si aggiunse un processo di lenta emancipazione di
quelle autonomie locali, che il Costituente, in primis nell'art. 5
della Carta costituzionale, aveva pensate e riconosciute e che, già
dal 1948, avrebbe voluto promosse.
A seguito del progressivo decentramento delle funzioni
amministrative e del rafforzamento dell'autonomia degli enti
territoriali e locali, i controlli preventivi di legittimità, già
recessivi, subirono un ulteriore abbattimento. Con legge n. 20 del
1994, infatti, il legislatore statale tentò di adeguare le forme di
controllo sulle p.a. alle esigenze derivanti dalla moltiplicazione
dei centri autonomi di spesa, da un lato, riducendo e tipizzando gli
atti, esclusivamente statali, da assoggettare a controllo preventivo
di legittimità, dall'altro, conferendo primario rilievo al controllo
successivo di gestione svolto dalla Corte dei conti. Fiorì, inoltre,
un articolato sistema di controlli interni, finalizzati ad una
valutazione sul rendimento dell'azione amministrativa, spesso in
chiave di autocorrezione degli enti controllati e, dunque,
decisamente più rispettoso dell'autonomia di questi ultimi.
Su questa linea evolutiva si è inserita, nel 2001, la riforma
del titolo V della Costituzione, operata con legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, la quale ha reso obsoleti i controlli preventivi
di legittimità sugli atti di regioni ed enti locali, non solo
attraverso l'abrogazione espressa degli artt. 125, primo comma, e 130
Cost., ma anche riscrivendo i rapporti tra gli enti componenti la
Repubblica. Nel vigente art. 114 Cost., infatti, si apprende che la
Repubblica è composta da comuni, province, città metropolitane,
regioni e Stato, tutti - pur con le innegabili differenze - dotati di
pari dignità e, dunque, non più assoggettabili a controlli «stato
centrici» (1) .
La legge 5 giugno 2003, n. 131, promulgata al fine di adeguare
l'ordinamento all'intervenuta riforma del titolo V della
Costituzione, ha a sua volta riconosciuto l'avvenuta emancipazione di
regioni ed enti locali, confermando la prevalente linea di tendenza
legislativa che riservava e riserva all'autonomia normativa e
organizzativa di detti enti la materia dei controlli.
In relazione a regione ed enti locali, gli unici controlli
previsti dalla Costituzione vigente sono quelli a carattere
sostitutivo di cui all'art. 120, secondo comma, Cost., con gli
specifici limiti e vincoli ivi previsti, e, implicitamente, il
controllo sugli «organi di governo» attribuito alla legislazione
esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma, lett. p), Cost.
Al di fuori di essi vige la regola dell'autonomia degli enti,
anche nella ideazione del sistema dei controlli; autonomia che non
significa impunità, bensì responsabilità, in primis davanti ai
propri elettori.
Rispetto a questa autonomia, la presenza di controlli esterni di
legittimità si presenta come incompatibile, come del resto è stato
rilevato anche a livello europeo. Il riferimento è, anzitutto, alla
Carta europea dell'autonomia locale del Consiglio d'Europa, che,
all'art. 8, fissa rigorosissimi limiti all'introduzione o al
mantenimento di controlli amministrativi sulle autonomie locali.
Già da queste brevi note, dunque, emergono le ragioni che devono
condurre a considerare non conformi a Costituzione tutte le
previsioni legislative che intendessero nuovamente sottoporre a
controllo preventivo di legittimità alcune categorie di atti di
regioni ed enti locali; previsioni quali quella portata oggi al
vaglio di codesta ecc.ma Corte.
3. - Deve, anzitutto, rilevarsi che la modifica al dettato di cui
all'art. 3 della legge n. 20/1994, in materia di controllo preventivo
di legittimità svolto dalla Corte dei conti, apportato con l'art.
17, comma 30 e 30-bis, del decreto-legge n. 78/2009 si pone in
contrasto con l'art. 117 Cost.
La materia cui afferiscono le previsioni normative impugnate è
incontestabilmente quella del «controllo».
Per individuare la precisa distribuzione della competenza
normativa in materia di controlli, è necessario considerare due
materie distinte: quella dell'«ordinamento degli enti locali»,
prevista all'art. 117, secondo comma, lett. p), Cost., da un lato, e
quella dell'«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario», inserita
nell'elenco dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Quanto alla previsione di cui all'art. 117, seconda comma, lett.
p) è necessario il rilevare che della riserva in esso contenuta la
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha dato un'interpretazione
rigorosa, ritenendola limitata alle tre tassative sub-materie
elencate (legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali) e riferibile esclusivamente agli enti ivi espressamente
indicati (cfr. Corte cost., sent., 24 giugno 2005, n. 244). Ne
discende che essa certo non può «coprire» l'imposizione di una
disciplina statale sul controllo, ambito non intersecato dalle tre
sub-materie ricordate, tanto più se detto controllo ha ad oggetto
atti di un ente, quello regionale, non menzionato dalla lettera p).
Con riferimento alla potestà legislativa concorrente in materia
di «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica», invece, il discorso è, in parte, più complesso.
È incontestabile che, nella maggior parte dei casi che
recentemente si son dati, il controllo è posto e imposto quale
strumento per verificare e coartare, mediante la minaccia di una
sanzione, un obiettivo economico-finanziario. La disciplina impugnata
non fa eccezione. È di tutta evidenza, infatti, che la soggezione
degli atti regionali, provinciali e comunali relativi alla
contrattazione di incarichi esterni, studi e consulenze al controllo
preventivo di legittimità svolto dalla sezione centrale della Corte
dei conti è finalizzata a dare attuazione alla disciplina statale
sul contenimento della spesa corrente per detti incarichi.
Ciò non basta, tuttavia, a far sussumere la fattispecie portata
al vaglio di codesta ecc.ma Corte nell'ambito della richiamata
previsione di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
Non è, infatti, anzitutto, possibile invocare, a salvezza della
disciplina impugnata, l'esigenza di garantire gli equilibri della
finanza pubblica, dal momento che il rispetto del tetto di spesa
riguarda il bilancio nel suo complesso e non può certo comportare
l'assoggettamento di singoli atti di regioni o enti locali a
controlli esterni, tanto peggio se a carattere preventivo.
L'esistenza di un sistema articolato di controlli interni, unito con
il normale, esercizio della giurisdizione sulle illegittimità e
sulle illiceità amministrative, deve considerarsi assolutamente
sufficiente a garantire il rispetto della legge statale. E ciò anche
non considerando che l'ultradecennale esperienza di controlli
preventivi di legittimità non ha dimostrato la maggiore efficacia di
questi rispetto ai controlli interni, differenziati per territorio e
per p.a.
Inoltre, non si può ignorare un ulteriore dato: la scelta dei
collaboratori della p.a. - che, per mezzo del controllo, lo Stato
intende ricondurre sotto la sua egida (2) - è rimessa alla
discrezionalità della regione, al punto che questa - come anche
codesta ecc.ma Corte ha recentemente affermato - è legittimata a
derogare alla disciplina statale relativa ai limiti del ricorso a
personale esterno all'amministrazione (cfr. Corte cost., sent., 30
luglio 2009, n. 252).
Nella denegata ipotesi in cui codesta ecc.ma Corte ritenesse di
inquadrare la disciplina del «controllo» nell'ambito della materia
del «coordinamento della finanza pubblica», tuttavia, la regione
ricorrente non può non rilevare, fin da ora, che, per essa, lo Stato
è legittimato a porre solo i «principi fondamentali». Ciò
significa, con riguardo alla fattispecie concreta in esame, che il
legislatore nazionale ben avrebbe potuto imporre il principio della
necessità di un controllo rigoroso sulle spese correnti per
incarichi esterni alla pubblica amministrazione, ma qui si sarebbe
dovuto arrestare, rientrando certamente nell'autonomia di regioni ed
enti locali la strutturazione di adeguati strumenti e procedimenti di
verifica. Nella parte in cui questo non è avvenuto, dunque, la
disciplina impugnata deve essere comunque dichiarata
costituzionalmente illegittima.
Escluso che la materia del «controllo» possa essere riferita alla
competenza legislativa esclusiva statale, come pure a quella
concorrente Stato-Regioni, deve ora darsi quella che sembra - ad
avviso della ricorrente - l'unica qualificazione possibile della
stessa: quella di materia rimessa alla potestà legislativa esclusiva
regionale, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., e, per quanto
di spettanza, alla competenza regolamentare degli enti locali. Da
ciò deriva, dunque, l'assoluta incompatibilità del dettato
normativo impugnato con quello costituzionale di cui all'art. 117
Cost.
4. - L'inquadramento della materia del «controllo» nell'ambito
della potestà legislativa esclusiva regionale appare, inoltre,
l'unico compatibile con la già ricordata equiordinazione degli enti
che compongono la Repubblica ai sensi dell'art. 114 Cost.
Solo l'assenza di controlli invasivi e pervasivi quali i
controlli esterni preventivi di legittimità, finalizzati a imporre
delle linee guida del controllante sul controllato, può, infatti,
rendere effettiva quell'autonomia di indirizzo politico e di
gestione, di cui godono, oltre allo Stato, anche regioni ed enti
locali.
Non si dimentichi, poi, che la stessa legge costituzionale che ha
dato all'art. 114 Cost. la veste vigente si è preoccupata di
abrogare le due ipotesi di controllo preventivo di legittimità su
atti di regioni, province e comuni, con ciò intendendo espungere
definitivamente detti controlli dall'ordinamento. Il tentativo del
legislatore ordinario di reintrodurli, quindi, finisce col porsi,
anche sotto questo profilo, in contrasto con la volontà del
Costituente.
5. - Con ciò non si intende sostenere che le previsioni
costituzionali in materia di controlli sulla p.a. rappresentino un
sistema tipico. Il patrocinio della Regione ricorrente ben conosce la
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte sul punto e sa, dunque, che le
figure di controllo costituzionalmente previste all'art. 100 Cost.
possono essere incrementate da altre poste dal legislatore ordinario.
La possibilità rimessa a quest'ultimo incontra, però, una serie
di limiti, enucleata dal Giudice delle leggi e finalizzata a rendere
quantomeno difficile il sovvertimento del dettato costituzionale
circa il riconoscimento e la tutela delle autonomie.
Per superare il vaglio di costituzionalità, innanzitutto,
eventuali nuove forme di controllo poste dal Parlamento nazionale
debbono avere un «adeguato fondamento normativo o un sicuro
ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati» (così Corte
cost., sent., 27 gennaio 1995, n. 29; ma anche in Corte cost., sent.,
30 dicembre 1997, n. 470; Corte cost., sent., 6 luglio 2006, n. 267;
Corte cost., sent., 7 giugno 2007, n. 179). Dall'analisi della
giurisprudenza della Corte, inoltre, emerge che possono dirsi
conformi a Costituzione i controlli aventi natura collaborativa,
ossia che non si risolvano nell'adozione di una misura sanzionatoria
da parte dell'organo controllante, il quale si limiti, invece, a
riferire gli esiti del controllo e/o, al massimo, ad incentivare
interventi di autocorrezione e miglioramento della gestione pubblica
(cfr. Corte cost., sent., 27 gennaio 1995, n. 29).
Si avvicinano a questa categoria, e - come questa - passano
indenni il vaglio di costituzionalità, anche tutte le discipline
normative che impongono «monitoraggi», «trasmissione di note» o la
sottoposizione di risultati di gestione a non meglio precisate
«valutazioni». Questi istituti, infatti, presuppongono l'esame di
dati e a volte un loro giudizio, ma non prevedono mai l'adozione di
misure e provvedimenti sanzionatori, come invece avviene all'esito di
un controllo «classico». La loro finalità, poi, non è quella di
ricondurre le attività controllate nell'ambito dell'indirizzo
politico facente capo al controllante, quanto quello di rendere
trasparente e dare pubblicità all'agire amministrativo.
La disciplina normativa portata al vaglio di codesta ecc.ma Corte
non può dirsi rispettosa di alcuno tra i limiti ricordati.
Il controllo preventivo introdotto dalle disposizioni impugnate,
infatti, è sprovvisto di un fondamento costituzionale; anzi - come
si è già evidenziato - esso si pone in antitesi con il disegno
costituzionale complessivo in materia di autonomie e controlli.
Esso non mira, poi, a tutelare interessi costituzionalmente
garantiti: il suo unico fine, ossia il raggiungimento di un effettivo
risparmio sugli affidamenti di incarichi esterni alla p.a., non può
certo bastare a giustificare una tale compressione dell'autonomia di
regioni ed enti locali.
Per il caso di controllo ad esito negativo, poi, come per tutti
gli altri controlli preventivi di legittimità, è prevista
l'assunzione di una misura sanzionatoria, forse la peggiore: il
mancato perfezionamento dell'atto o, comunque, la sua impossibilità
di acquistare efficacia. Basta questo ad escludere in radice che gli
si possa attribuire funzione collaboratrice o di puro strumento di
pubblicità e trasparenza.
6. - Sembra necessario, ora, proseguendo il ragionamento,
censurare la disciplina normativa di cui all'art. 17, comma 30 e
30-bis, del decreto-legge c.d. Anticrisi per violazione del principio
di leale collaborazione.
Chiarite le ragioni dell'impossibilità, per il Parlamento
nazionale, di prevedere forme di controllo preventivo di legittimità
per regioni ed enti locali, per il caso di loro mancato accoglimento,
resta da precisare che - a tutto concedere - lo Stato potrebbe creare
comunque nuovi tipi di controllo esterno sugli atti di regioni ed
enti locali, ma solo attivando meccanismi di leale collaborazione con
questi ultimi, seguendo il percorso segnato anche dalla
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte (cfr. Corte cost., sent., 1°
ottobre 2003, n. 303).
Nel caso di specie, invece, nessun dialogo è stato cercato e
nessuna intesa è stata raggiunta con gli enti interessati.
7. - Le disposizioni di cui all'art. 17, comma 30 e 30-bis,
inoltre, devono essere dichiarate costituzionalmente illegittime
anche per contrasto con l'art. 118 Cost., dal momento che ottengono
l'effetto di coartare sensibilmente l'autonomia amministrativa di
regioni ed enti locali.
La previsione di un controllo preventivo di legittimità sugli
atti e sui contratti di regioni ed enti locali aventi ad oggetto il
conferimento di incarichi esterni alla p.a., comprime, anzitutto, la
potestà costituzionalmente garantita a tali enti di gestire in piena
autonomia il sistema dei controlli relativi a funzioni proprie.
Inoltre, l'esistenza di un controllo obbligatorio preventivo di
legittimità, se non altro per l'incisività della sanzione, ottiene
indirettamente l'effetto di conculcare al controllato il medesimo
indirizzo politico del controllante, nel caso di specie, in relazione
alle scelte di conferimento di incarichi esterni, studi e consulenze.
E ciò anche oltre il dettato legislativo specifico sull'affidamento
di questi servizi esternamente alla p.a. (quando, invece, le regioni
sarebbero addirittura libere di derogarvi: sul punto, cfr. Corte
cost., sent., 30 luglio 2009, n. 252).
8. - Ma se, mediante il controllo svolto dalle sezioni centrali
della Corte dei conti, lo Stato può ottenere di dirigere le
operazioni di conferimento di incarichi esterni di regioni ed enti
locali, è evidente che, con ciò, finisce con il violare anche
l'autonomia finanziaria di spesa di detti enti, di cui all'art. 119
Cost.
Questi, infatti, nella gestione delle proprie risorse per lo
svolgimento delle funzioni amministrative loro affidate, debbono
poter decidere autonomamente se e quanto spendere per ciascuna voce
in bilancio, essendo possibile allo Stato unicamente l'imposizione di
vincoli alle politiche di bilancio, ma «solo con disciplina di
principio» e con la precisazione che detti vincoli possono
considerarsi rispettosi delle autonomie regionali e locali solo se
hanno ad «oggetto o l'entità del disavanzo di parte corrente oppure
- ma solo in via ''transitoria ed in vista di specifici obiettivi di
riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal legislatore'' - la
crescita della spesa corrente degli enti autonomi». La legge statale
può stabilire solo un «limite complessivo»; non può approfittare di
un controllo per imporre altri standard (cfr. Corte cost., sent., 14
novembre 2005, n. 417; Corte cost., sent., 26 gennaio 2004, n. 36).
9. - Deve rilevarsi, poi, l'assoluta irragionevolezza e
inadeguatezza della disciplina impugnata per aver preteso di affidare
alla sezione centrale della Corte dei conti il controllo preventivo
di legittimità sugli atti di conferimento di incarichi esterni di
regioni ed enti locali.
Sembra, anzitutto, opportuno evidenziare l'inadeguatezza della
scelta del legislatore nazionale, là dove ha rimesso ad un unico
organo il compito di garantire il rispetto della legge in un sistema
articolato sul pluralismo paritario di una molteplicità di enti e
ispirato al principio di differenziazione, di cui all'art. 118 Cost.
E questa considerazione non cambia se quell'organo è la Corte
dei conti.
Certo, lo scrivente patrocinio ha contezza della pregressa
giurisprudenza di codesto ecc.mo Collegio, per cui - spesso - proprio
l'attribuzione della qualifica di ente controllante alla Corte dei
conti ha condotto a ritenere legittima la normativa portata al suo
esame.
A partire dalla sentenza n. 29/1995, la Corte dei conti è stata
sempre individuata, infatti, come l'organo ideale per lo svolgimento
di controlli sulle autonomie, per un verso considerando la sua
privilegiata posizione di indipendenza e neutralità rispetto agli
altri poteri, per un altro interpretandone le funzioni in senso
espansivo come organo posto al servizio dello Stato-comunità e,
infine, esaltandone il «ruolo complessivo quale garante imparziale
dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e, in
particolare, della corretta gestione delle risorse collettive».
Sembra giunto, tuttavia, il momento di rilevare che dal 1995 il
quadro costituzionale è sensibilmente cambiato e la sentenza
richiamata, sul punto, potrebbe non essere più attuale. Il processo
di progressiva emancipazione della Corte dei conti della sfera di
influenza del Governo non sembra aver seguito quello, di gran lunga
più rapido, di affrancazione delle autonomie territoriali dall'egida
dello Stato; tanto da condurre parte della dottrina a qualificarla
ancora come «organo dello Stato» (3) . In effetti essa svolge
funzioni riservate allo Stato, in primis la funzione giurisdizionale.
Per trasformarla in organo della Repubblica, la Corte dovrebbe essere
investita da una riforma che, a partire dalla sua composizione, la
rendesse organo esponenziale anche degli enti territoriali.
Resta, infine, da considerare un ultimo profilo di
irragionevolezza delle disposizioni impugnate: esse affidano il
controllo preventivo su tutti gli atti e i contratti di regioni ed
enti locali aventi ad oggetto incarichi esterni alla p.a. alla
sezione centrale di controllo della Corte, sottraendoli
ingiustificatamente dalla sfera di competenza, ben più naturale,
delle sezioni regionali. Il risultato sarà, tra l'altro, quasi
certamente quello di intasare gli uffici centrali, che non sembrano
disporre delle risorse necessarie a farsi carico dell'espletamento
della funzione ad essi demandata.
10. - Anche sotto il profilo del rispetto del principio di buon
andamento sancito all'art. 97 Cost., la disciplina normativa
impugnata si presenta carente.
L'imposizione di detto controllo preventivo, così come previsto
dal decreto-legge anticrisi, dato l'enorme afflusso di atti che
presumibilmente saranno inviati al controllo e la scarsità delle
risorse degli uffici della sezione centrale della Corte dei conti,
finirà presto con l'intasare la sezione, paralizzando l'attività di
questa e quella degli enti controllati che dovranno rallentare
sensibilmente la propria attività procedimentale e l'erogazione dei
servizi che dovessero dipendere dell'assunzione della collaborazione
(di studio o consulenza) esterna.
11. - Ci sia consentito, ora, lo sviluppo di qualche
considerazione conclusiva.
È innegabile che il progressivo sempre maggior decentramento
delle funzioni amministrative ha comportato, e continua a tutt'oggi a
comportare, la moltiplicazione dei centri di spesa. Questa, unita
alla sempre più evidente carenza di risorse pubbliche e
all'introduzione e al rafforzamento dei vincoli di equilibrio
economico-finanziario imposti dall'adesione dell'Italia all'Unione
europea, sta conducendo il legislatore a riconsiderare l'opportunità
di affiancare ai controlli interni di ciascun ente, controlli
«classici» di legittimità affidati ad un unico organo esterno alla
pubblica amministrazione.
L'introduzione di nuovi controlli, però, specie se preventivi di
legittimità, non può in alcun modo prescindere dal più rigoroso
rispetto delle autonomie territoriali, pena la loro intollerabile
prevaricazione. È evidente, infatti, l'incompatibilità pressochè
assoluta che sussiste tra l'autonomia e la presenza di controlli
esterni di legittimità.

(1) La stessa Corte costituzionale ha definito l'art. 100 Cost. come
un riflesso di una «dimensione un tempo ''statale'' della finanza
pubblica» da superare, stante la riconosciuta autonomia ed
equiordinazione degli enti territoriali componenti la Repubblica.
Cfr. Corte cost., sent., 6 luglio 2006, n. 267.

(2) Per verificare come il controllo riesca a imporre l'accoglimento
dell'indirizzo politico dell'ente controllante, si vedano: C.
Pagliarin, Nuove chimere: il controllo sulla gestione
finanziaria, in Federalismo fiscale, n. 1/2008, C. Pinelli, Quali
controlli per gli enti locali dopo la riforma del Titolo V della
Costituzione, in Le Regioni, n. 1-2 del 2005, 165; F. Merloni,
Vecchie e nuove forme di controllo sull'attività degli enti
locali, in Le Regioni, n. 1-2 del 2005, 141.

(3) F. Merloni, Vecchie e nuove forme di controllo sull'attività
degli enti locali, in Le Regioni, n. 1-2 del 2005, 157.

P. Q. M.

Si chiede che codesto ecc. mo Collegio voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 17, comma 30 e 30-bis, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, recante «Provvedimenti
anticrisi, nonchè proroga di termini e della partecipazione italiana
e missioni internazionali», così come risultante a seguito della
conversione in legge 3 agosto 2009, n. 102, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 179 del 4 agosto 2009, S.O. n. 140 per violazione degli
artt. 3, 97, 100, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, dell'art. 9
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, nonchè del
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120, secondo
comma, della Costituzione e 11 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3.
Si allega deliberazione della Giunta della Regione Veneto n. 2923
del 29 settembre 2009 recante l'autorizzazione alla proposizione del
ricorso.
Padova-Venezia-Roma, addì 1° ottobre 2009

Avv. prof. Mario Bertolissi - Avv. Ezio Zanon - Avv. Luigi Manzi