1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 7-2-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 novembre 1995
N. 41 Ordinanza emessa il 20 novembre 1995 dal pretore di Brescia nel procedimento civile vertente tra Loda Maria e l'INPS Previdenza e assistenza sociale - Concorso di due o piu' pensioni integrate o integrabili al trattamento minimo - Previsione, per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 240/1994, del mantenimento di dette pensioni nell'importo spettante al 30 settembre 1983, fino all'assorbimento negli aumenti della pensione-base derivanti dalla perequazione automatica - Mancato stanziamento con legge dei fondi necessari per l'attuazione della norma impugnata cosi' come modificata dalla citata sentenza della Corte costituzionale - Conseguente necessita' di ripristino della norma nella formulazione antecedente la pronuncia della Corte - Violazione del principio della copertura finanziaria. Previdenza e assistenza sociale - Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Nozione di rilevanza della questione nel giudizio a quo - Nesso di necessaria pregiudizialita' della questione stessa per la definizione del giudizio - Riduzione illegittima del sindacato della Corte per l'esclusione delle questioni concorrenti alla decisione della causa. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11, ventiduesimo comma; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 23, secondo comma). (Cost., artt. 81, ultimo comma, e 134). (096C0086) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 7-2-1996)

IL PRETORE
Ha pronunciato, dandone integrale lettura, la seguente ordinanza ai
sensi dell'art. 1 della legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1, e
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, di rimessione alla
Corte costituzionale di questioni di legittimità costituzionale,
rilevate d'ufficio; nella controversia in materia di previdenza ed
assistenza obbligatoria, iscritta al r.g. n. 1996/93 e promossa da
Loda Maria, elettivamente domiciliata in Brescia presso l'avv.
Vincenzo Bettinelli, il quale la rappresenta e difende in forza di
procura a margine del ricorso, ricorrente contro l'I.N.P.S. -
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, in persona del
presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni
Melluso, in forza di procura generale alle liti a rogito del dott.
Lupo, notaio in Roma, con domicilio eletto nel proprio ufficio di
avvocatura in Brescia, via Cefalonia n. 49, convenuto;
Letti gli atti difensivi delle parti;
Visto l'art. 11, comma 22, legge 24 dicembre 1993, n. 537;
Vista la sentenza 10 giugno 1994, n. 240 della Corte
costituzionale;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visto l'art. 1 della legge cost. 9 febbraio 1948 n. 1;
Gli artt. 81 e 134 della Costituzione.
1. - Con ricorso depositato in cancelleria in data 23 aprile 1993,
la ricorrente ha concluso, chiedendo la dichiarazione dell'obbligo
dell'INPS di conservare sulla pensione diretta IO in godimento il
trattamento pensionistico integrato al minimo nella misura spettante
al 30 settembre 1983 per il periodo successivo, sino al momento del
pareggio con la pensione "a calcolo" per effetto delle successive
perequazioni di legge (trattasi della così detta cristallizzazione),
con condanna dell'istituto al pagamento degli arretrati, oltre
rivalutazione monetaria ed interessi legali.
2. - L' INPS, nella memoria difensiva depositata il 26 novembre
1993, ha espresso le seguenti conclusioni: "respingere la domanda
attrice siccome infondata in fatto e diritto e, nella denegata
ipotesi di soccombenza - riservato il superiore gravame - limitare la
c.d. cristallizzazione fino al 31 dicembre 1984".
A seguito della sentenza dalla Corte costituzionale n. 240 del
1994, l'INPS ha evidenziato la necessità dell'accertamento dei
requisiti reddituali, con onere della prova a carico della parte
attrice, al fine dell'eventuale riconoscimento del diritto vantato in
causa.
3. - Altre premesse sugli atti di parte sono inutili, poichè
ininfluenti sulle questioni di legittimità costituzionale che
vengono qui sollevate, come risulterà palese più avanti.
A seguito dell'entrata in vigore dell'art. 11, comma 22, della
legge n. 537 del 24 dicembre 1993, questo pretore, in contrasto con
la sentenza n. 240/94 della Corte Costituzionale, ha sempre respinto
le domande di "cristallizzazione" (cfr., tra le tante, le sentenze n.
1502 del 15 dicembre 1994, n. 424 del 6 febbraio 1995 e n. 1534 del 3
luglio 1995).
Infatti questo giudice, con giurisprudenza ormai costante, nega
l'efficacia vincolante delle decisioni della Corte di natura
interpretativa, addittiva, manipolativa, perchè ritenute non
conformi all'art. 136 Costituzione, affermando che, non solo è
lecito, ma, anzi, è assolutamente doveroso per l'Autorità
giudiziaria, nel dubbio sul testo delle disposizioni da applicare (se
quello promulgato dal legislatore, o quello creato dalla Corte
costituzionale), ricercare la soluzione più vicina alle norme della
Costituzione che regolano l'amministrazione della giustizia, con
necessaria scelta in favore della legge, anche al doloroso costo di
negare l'efficacia delle sentenze del giudice delle leggi.
Benchè non si ravvisi, allo stato, alcuna ragione di natura
giuridica per mutare la predetta giurisprudenza, risulta tuttavia
necessario, al fine di dare compiuta motivazione alla decisione della
presente controversia, valutare pur negandone sempre con forza
l'esistenza nel mondo del diritto positivo) la norma "virtuale"
dell'art. 11, comma 22, della legge n. 537/93 nella riformulazione
voluta dalla sentenza n. 240/94, poichè deve ammettersi che, in
realtà, è questa la norma che il dominante "diritto vivente"
applica, con conseguente necessità di tenerne conto, essendo rimasta
del tutto minoritaria e marginale la contraria tesi sostenuta da
questo pretore.
Dovendosi dare atto, dunque, che nel "diritto vivente" la versione
normativa dell'art. 11, ventiduesimo comma, della legge n. 537/93,
creata dalla sentenza n. 240/94 ha prevalso su quella approvata dal
Parlamento, deve procedersi alla verifica della legittimità
costituzionale della norma "virtuale" sopra descritta e, poichè
appare vulnerato l'art. 81, ultimo. comma, della Costituzione, deve
essere sviluppata e sollevata d'ufficio la relativa questione di
legittimità costituzionale.
Sulla questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma
22 della legge n. 24 dicembre 1993, come modificato dalla sentenza n.
240/94 della Corte costituzionale, per violazione dell'art. 81,
ultimo comma, della Costituzione.
La Corte, con la sentenza n. 240 del 1994, ha dichiarato
l'incostituzionalità dell'art. 11, comma 22 della legge n. 537/93
"nella parte in cui - nel caso di concorso di due o più pensioni
integrate o integrabili al trattamento minimo, delle quali una sola
conserva il diritto all'integrazione ai sensi dell'art. 6, comma 3,
del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito nella legge 11
novembre 1983, n. 638, non risultando superati al 30 settembre 1983 i
limiti di reddito fissati nei commi precedenti - dispone la
riconduzione dell'importo a calcolo dell'altra o delle altre pensioni
non più integrabili, anzichè il mantenimento di esse nell'importo
spettante alla data indicata, fino ad assorbimento negli aumenti
della pensione-base derivanti dalla perequazione automatica".
La norma in discorso, come modificata per effetto del suddetto
intervento della Consulta, determina per l'INPS una forte esposizione
debitoria, priva di finanziamento (è fatto notorio); la causa di
tutto ciò deve rinvenirsi nell'opinione (erronea) secondo la quale
le sentenze di natura addittiva della Corte costituzionale avrebbero
efficacia vincolante erga omnes ed ex tunc, opinione tuttora
prevalente in dottrina e nella giurisprudenza di merito e di
legittimità.
Nessun atto legislativo è sinora intervenuto per reperire la
copertura finanziaria necessaria al fine di consentire all'INPS di
provvedere, secondo il dettato della sentenza n. 240/94, al pagamento
delle somme arretrate agli aventi diritto (presunti), con gli
accessori di legge: è palese che il legislatore non ha ritenuto di
dover dare attuazione alla sentenza in discorso.
Potrà pure essere affermata la responsabilità politica dei
Governi che si sono succeduti dalla data di pubblicazione della
sentenza n. 240/94 ad oggi, ma nessun risultato giuridico può
conseguirne, restando certo il fatto che nessun intervento è stato
posto in essere per la copertura finanziaria dei maggiori oneri, nè
totalmente, nè parzialmente.
Per ragioni di completezza deve darsi atto che recentemente sui
mezzi d'informazione sono apparse notizie sulla ricerca di una
soluzione normativa in corso di discussione in Parlamento, ma, in
relazione a tali notizie, deve essere affermato che non appare lecito
attendere che il legislatore eserciti sino in fondo i suoi poteri,
prima di procedere alla trasmissione della presente questione di
legittimità costituzionale: deve, infatti, essere messo in dovuto
risalto che Autorità giudiziaria non può, in nessun caso, correlare
i provvedimenti previsti dalla legge per amministrare giustizia a
valutazioni di opinabile opportunità politica.
Dal riscontrato attuale dato di fatto storico dell'assenza di
copertura finanziaria, a parere di questo pretore, non può che
discendere obbligatoriamente l'affermazione dell'illegittimità
costituzionale della versione dell'art. 11, comma 22, legge 537/93
creata dal giudice delle leggi, per violazione dell'ultimo comma
dell'art. 81 Cost., a nulla rilevando sapere se tale violazione
dipenda da semplice inerzia, o assenza di volontà del Legislatore,
ovvero (purtroppo è l'ipotesi più veritiera) dalla realtà di una
situazione critica delle finanze dello Stato, tale da aver reso
impossibile il reperimento delle risorse finanziarie necessarie.
Unica conseguenza e soluzione possibile sembra essere quella di una
pronuncia dichiarativa dell'illegittimità costituzionale della
suddetta versione dell'art. 11, comma 22, della legge n. 537 del
1993, con conseguente cessazione dell'efficacia della medesima norma
ai sensi dell'art. 136, primo comma, della Costituzione e ripristino
della situazione normativa preesistente l'intervento del giudice
delle leggi.
Poichè ai fini del decidere è importante, anche se non essenziale
(la controversia, infatti, può ben essere decisa sotto altri
profili), avere certezza in ordine alla vigenza o meno del comma 22
dell'art. 11 della legge n. 537/93, come determinato dalla sentenza
n. 240/94, e poichè tale certezza può derivare, con valore assoluto
che le tesi di questo giudice sono davvero ininfluenti), solo da una
decisione della Corte costituzionale, risulta necessario investire il
giudice delle leggi della questione di costituzionalità come sopra
precisata, essendone, peraltro, più che palese per le argomentazioni
che precedono anche la rilevanza nel presente giudizio, poichè
l'eventuale dichiarazione d'illegittimità costituzionale per
violazione dell'art. 81, ultimo comma, sarebbe, senza possibilità di
contrasto neppure negli eventuali gradi successivi del giudizio,
motivo di rigetto del ricorso, anche se, in ipotesi estrema, solo
concorrente, o anche solo subordinato.
Poichè, però, come si è già espressamente dichiarato, la
controversia può essere risolta sotto molteplici profili, ciascuno
dei quali sufficiente per motivare la pronuncia, con conseguenziale
possibilità per questo pretore di scegliere, se fondare la propria
decisione su uno o più argomenti, il giudice delle leggi non
dovrebbe esaminare nel merito la suddetta questione, negandone
l'ammissibilità, perchè non rilevante, potendo certamente il
giudizio "essere definito indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimità costituzionale", come chiaramente recita
l'art. 23, secondo comma, della legge n. 87 del 1953.
Si deve, allora, per far sì che la Corte possa procedere nel
giudizio di legittimità costituzionale, sollevare anche ulteriore
questione di legittimità costituzionale di natura preliminare, a
carico della specifica disposizione (come sopra riportata nella sua
testualita') del citato art. 23, comma secondo, della legge n. 87 del
1953, per violazione dell'art. 134 Costituzione.
Sulla questione, sollevata in via preliminare, di legittimità
costituzionale dell'art. 23, comma 2, della legge 11 marzo 1953 n.
87, ove prevede che "il giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale" e limitatamente a tale parte, per violazione
dell'art. 134 della Costituzione.
L'art. 134, per quanto qui interessa, dispone testualmente: "La
Corte costituzionale giudica: sulle controversie relative alla
legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di
legge, dello Stato e delle Regioni".
L'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, emessa
in attuazione dell'art. 137, primo comma, Cost., recita: "La
questione di legittimità costituzionale di una legge o di un atto
avente forza di legge della Repubblica, rilevata d'ufficio o
sollevata da una delle parti nel corso di un giudizio e ritenuta dal
giudice manifestamente infondata, è rimessa alla Corte
costituzionale per la sua decisione".
A fronte di tali norme costituzionali, l'art. 23, secondo comma,
della legge 11 marzo 1953, n. 87, invece, così dispone: "L'autorità
giurisdizionale, qualora il giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale e non ritenga che la questione sollevata sia
manifestamente infondata, emette ordinanza con la quale, riferiti i
termini ed i motivi dell'istanza con la quale fu sollevata la
questione, dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale e sospende il giudizio in corso".
Il ben diverso contenuto sostanziale del secondo comma dell'art.
23, contrastante con le disposizioni dell'art. 134 Cost. e dell'art.
1 legge Cost. n. 1/48, risalta evidente: la previsione della
necessità che "il giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale" al fine di introdurre il giudizio di
costituzionalità dinanzi al giudice delle leggi non trova minimo
riscontro a livello di normativa costituzionale.
Non solo: appare anche ben chiaro che quella previsione dell'art.
23, come individuata sopra, riduce enormemente la possibilità di
attivare il controllo della Corte sulla legittimità costituzionale
"delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato",
poichè impone che la rilevanza della questione di costituzionalità
sia tale da comportare da sola la definizione del giudizio, rendendo
in tal modo irrilevanti tutte le questioni di legittimità
costituzionale che siano solo concorrenti nella decisione della
causa.
Viene così incatenato il controllo della costituzionalità delle
leggi e degli atti normativi di pari forza e, in pari tempo, svilita
la garanzia costituzionale di tale controllo.
In forza delle considerazioni che precedono, appare conseguenziale
riconoscere che, nella parte sopra indicata del secondo comma
dell'art. 23 legge n. 87/53 sussiste la violazione del citato art.
134 della legge fondamentale della Repubblica per l'imposizione di un
illecito ostacolo alla piena attuazione delle garanzie costituzionali
e ciò con particolare riferimento alla possibilità di accesso al
giudizio di legittimità costituzionale.
La rimozione della parte incostituzionale dell'art. 23, secondo
comma, legge n. 87/53, consentirà alla Corte costituzionale di
giudicare sulla prima questione rilevata d'ufficio con la presente
ordiananza.
Non sembra necessaria una valutazione ulteriore sulla fondatezza e
sulla rilevanza delle questioni sopra trattate, stanti gli argomenti
sviluppati in relazione ai precisi riferimenti normativi
costituzionali indicati sui singoli temi, di certo sufficienti per
escludere, quanto meno, la manifesta infondatezza di tutti i rilievi
d'incostituzionalità ampiamente discussi.
Benchè si sia chiaramente affermato che le questioni di
legittimità costituzionale rimesse all'esame della Corte
costituzionale non sono essenziali per la decisione della causa - ma,
comunque, di grande rilievo ed importanza in relazione alla forza
della motivazione della sentenza da emettere -, il presente giudizio
pretorile deve essere sospeso, ai sensi dell'art. 23 legge 11 marzo
1953, n. 87.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio:
questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 22
della legge 24 dicembre 1993, come modificato dalla sentenza n.
240/94 della Corte costituzionale, per violazione dell'art. 81,
ultimo comma, della Costituzione;
questione preliminare di legittimità costituzionale dell'art.
23, comma secondo, della legge 11 marzo 1953 n. 87, nella parte in
cui prevede che "il giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale" e limitatamente a tale parte, per violazione
dell'art. 134 della Costituzione;
Sospende il giudizio;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
disponendo la notifica al Presidente del Consiglio dei Ministri,
oltre alla comunicazione ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
Manda alla cancelleria per l'esecuzione.
Brescia, addì 20 novembre 1995
Il pretore: Onni
96C0086