1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 5-4-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 167 SENTENZA 9 - 29 marzo 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia - Abusivismo - Sanatoria - Estinzione del reato Demolizione dell'opera abusiva - Statuizione di un limite temporale - Analoga questione gia' decisa sentenza n. 369/1988) - Discrezionalita' del legislatore - Non fondatezza. Legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 13 e 22; d.-l. 23 aprile 1985, n. 146, art. 8-équater, convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 1985, n. 298). Cost., art. 3) (089C0373) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 5-4-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt.13 e 22 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo
dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria
opere edilizie), e dell'art. 8 quater del decreto legge 23 aprile
1985, n 146, convertito nella legge 21 giugno 1985, n. 298 (Proroga
di taluni termini di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47),
promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 6 ottobre 1988 dal Pretore di Molfetta nel
procedimento penale a carico di Gadaleta Luigi ed altra, iscritta al
n. 771 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n.1, prima serie speciale, dell'anno 1989;
2) ordinanza emessa il 14 giugno 1988 dal Pretore di Sorrento nel
procedimento penale a carico di Cascone Alfonso ed altro, iscritta al
n. 772 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 1, prima serie speciale, dell'anno
1989.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 22 febbraio 1989 il Giudice
relatore Ettore Gallo.
Ritenuto in fatto
1. - I Pretori di Sorrento e di Molfetta, rispettivamente con
ordinanze 14 giugno e 6 ottobre 1988, sollevavano questione di
legittimità costituzionale degli art.li 13 e 22 della legge 28
febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria opere edilizie),
nonchè dell'art. 8 quater del decreto legge 23 aprile 1985, n.146,
convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 1985, n. 298
(Proroga di taluni termini di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47
di cui sopra), in riferimento all'art. 3 della Costituzione.
Riferivano i Pretori che gl'imputati dei rispettivi procedimenti
penali avevano realizzato, senza concessione edilizia e su terreni di
loro proprietà, manufatti abusivi. In ambo i casi, però,
gl'imputati avevano provveduto alla spontanea demolizione della
costruzione abusiva, benchè in data successiva a quella prevista dal
citato articolo 8/quater per godere della non perseguibilità.
I giudici a quibus rilevavano che il combinato disposto degli
artt.13 e 22 della citata legge n.47 del 1985 consente ai costruttori
abusivi di ottenere a domanda dal rispettivo Comune, previo pagamento
di una somma a titolo di oblazione, proporzionata all'illecito
compiuto, una concessione in sanatoria, qualora venga accertata e
certificata la conformità del costruito agli strumenti urbanistici.
Sulla base di tale concessione, il processo penale, frattanto
sospeso, si conclude con declaratoria di estinzione del reato.
Da ciò argomentavano, però, i Giudici che là dove - come nei
casi di specie - il manufatto abusivo era stato tempestivamente
demolito dagli stessi costruttori, non essendo più possibile
ottenere la sanatoria di cui all'art.13 perchè l'opera abusiva più
non esiste, nemmeno si poteva conseguentemente procedere
all'estinzione del reato, attesa la precisa dizione dell'ultimo comma
dell'art. 22 della legge n. 47 del 1985.
Veniva così a verificarsi un trattamento differenziale deteriore
nei confronti di chi si era mostrato subito remissivo nei riguardi
dell'imperativo della legge ed aveva eliminato la causa
dell'illecito. Mentre chi aveva conservato l'opera abusiva, non solo
avrebbe potuto goderla per la conseguita sanatoria, ma avrebbe
altresì ottenuto l'estinzione del reato. Il tutto in patente
violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Uguale censura, poi, veniva mossa al citato art. 8 quater del
decreto-legge 23 aprile 1985, n. 146, giacchè se l'eliminazione
dell'opera abusiva cancella l'antigiuridicità del fatto
ripristinando la situazione conforme all'ordinamento, non si vedrebbe
perchè mai, senza violare l'art. 3 della Costituzione, la non
perseguibilità sia stata concessa esclusivamente a coloro che
abbiano demolito entro un certo limite temporale.
2. - Interveniva nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato, la
quale, senza alcuna motivazione e senza prendere conclusioni, si
rimetteva integralmente al contenuto di altro intervento depositato
in altro giudizio, di cui non veniva nemmeno dimessa copia. D'altra
parte, l'ordinanza n. 824 del 1986 cui l'Avvocatura fa riferimento
non è del Pretore di Castel Fiorentino, ma bensì del Pretore di
Bergamo. Le ordinanze sono state ritualmente pubblicate, notificate e
comunicate.
Considerato in diritto
1. - Poichè le ordinanze sollevano identica questione, riferita
allo stesso parametro, i giudizi possono essere riuniti e decisi con
unica sentenza.
2. - Questa Corte, con sentenza n. 369 del 1988, ha risolto
analoga situazione, anche se la denunzia riguardava gli artt. 35, 38
e 43 della stessa legge qui impugnata: e ciò perchè le opere
abusive, cui quella denunzia si riferiva, erano state costruite entro
la data del 1 ottobre 1983 (vedi paragrafo 13 della motivazione in
diritto della citata sentenza).
Nella detta sentenza, però, la Corte, discutendo la non
applicabilità dell'art. 8 quater del decreto-legge 23 aprile 1985 n.
146, esprimeva l'avviso che, se le opere erano state costruite dopo
il 1 ottobre 1983 e demolite dopo il termine di cui all'art. 8
quater citato, a parità degli altri presupposti erano applicabili le
disposizioni di cui al Capo I della legge n. 47 del 1985: e quindi
proprio gli artt. 13 e 22 impugnati con le ordinanze in esame.
In realtà, la sentenza, sia pure a proposito degli artt. 35, 38 e
43 della legge, prendendo in considerazione la motivazione
dell'ordinanza secondo cui, ove l'opera fosse stata demolita, non
esisteva più la possibilità di ottenere sanatoria e quindi la
conseguente estinzione del reato, espressamente decideva che,
nonostante di regola sanatoria e contributo di concessione attengano
alla costruzione realizzata, "ciò, peraltro, non esclude che possa
estinguersi il reato edilizio anche a demolizione avvenuta". E si è
già detto più sopra che il principio affermato viene esteso anche
alle costruzioni ultimate dopo il 1 ottobre 1983, con il rinvio al
Capo I della legge.
3. - Prima di affrontare, però, il problema proposto in ordine
agli artt. 13 e 22 della legge n. 47 del 1985, è opportuno
sgomberare il terreno della discussione dalla questione sollevata in
relazione all'art. 8 quater del citato decreto-legge. E ciò perchè
se - come adombrano le ordinanze - si dovesse rendere applicabile
quest'ultima disposizione (fosse pure a seguito dell'intervento di
questa Corte) anche dopo il termine indicato dall'art. 8 quater, la
questione degli artt. 13 e 22 resterebbe assorbita, in quanto
diventerebbe irrilevante a causa della non perseguibilità degli
autori degli abusi.
Ma non sembra che l'irrazionalità denunciata a questo proposito
dalle ordinanze di rimessione abbia consistenza.
Non è esatto, intanto, che la demolizione dell'opera abusiva
elimini l'antigiuridicità del fatto, come sostengono i Giudici
rimettenti. In realtà, l'eliminazione del manufatto illiceamente
costruito fa soltanto cessare la permanenza del reato, ma la
violazione della legge si è già perpetrata con il solo fatto della
costruzione senza concessione, e con la violazione si è realizzata
necessariamente quell'antigiuridicità del fatto che la demolizione
non può più eliminare. Non senza ragione, del resto, la legge non
parla nemmeno di "non punibilita'" (nella quale ipotesi rientrano
tanto le vere e proprie situazioni scriminanti quanto quelle di mera
esenzione da pena per ragioni di opportunita'), ma usa addirittura
una formula atecnica a carattere processuale quale quella della "non
perseguibilita'": e ciò proprio perchè resti ben chiaro che
l'effetto che la demolizione dell'opera abusiva produce è soltanto
l'esenzione dall'azione penale, ferma restando l'illiceità del fatto
compiuto.
Ovviamente, si tratta di un'indicazione da assumersi in senso
improprio, dato che non potrebbe il legislatore ordinario, senza
violare l'art.112 della Costituzione, esonerare dall'obbligo
dell'azione penale.
E, perciò, si tratta di "non perseguibilita'" come conseguenza
della "non punibilita'".
Tuttavia, una tale impropria definizione, che coglie soltanto la
conseguenza esteriore del fenomeno giuridico, sta a testimoniare
appunto che si tratta di esenzione da pena per ragioni di politica
criminale, e non certo come effetto della caduta di antigiuridicità
per cause intrinseche attinenti al nucleo sostanziale dell'illecito.
Ciò chiarito, va ricordato che, per costante giurisprudenza di
questa Corte, lo stabilire limiti temporali a taluni effetti di
estinzione del reato o della pena, o di non procedibilità, riguarda
i poteri discrezionali del legislatore e non può dar luogo a censura
d'irrazionalità per trattamento differenziato.
Pertanto, la questione sollevata in ordine all'art. 8 quater del
decreto-legge citato non è fondata.
4. - Si deve ora tornare al problema concernente gli artt.13 e 22
della legge n. 47 del 1985, con riguardo appunto alle opere abusive
demolite (e, per verità, non importa se spontaneamente od in
esecuzione di ordine dell'Autorita').
Deve riconoscersi che la sentenza n. 369 del 1988 di questa Corte,
pur dichiarando applicabili, per i manufatti costruiti dopo il 1
ottobre 1983 e demoliti dopo il termine fissato dall'art. 8 quater
del decreto-legge, le disposizioni di cui al Capo I della legge n. 47
del 1985, non ha spiegato in qual modo possa concretamente darsi
applicazione agli artt.13 e 22 della legge (vedi anche le ordinanze
nn.704, 912 e 1098 del 1988). Le ordinanze di rimessione, infatti,
avevano in allora avanzato quelle stesse difficoltà procedurali che
vengono puntualmente ora risollevate dalle ordinanze qui in esame: ma
sul punto non c'era stata altra risposta che l'affermazione
dell'applicabilità, "esistendone tutti gli altri presupposti".
Orbene, è necessario innanzitutto uscire da un equivoco nel quale
le ordinanze sembrano incorrere. Non è esatto che la demolizione
dell'opera contra legem, in quanto ripristinerebbe la conformità a
priori agli strumenti urbanistici, sarebbe di per se stessa
meritevole di quei benefici che la legge ingiustamente riserverebbe
soltanto alle opere non demolite, una volta accertata
dall'Amministrazione la loro conformità ai detti strumenti (art.13).
Poichè evidentemente il legislatore si preoccupa di sanare soltanto
le situazioni non incompatibili con gli strumenti urbanistici, vale a
dire quelle che avrebbero potuto ottenere regolare concessione, se
fosse stata a suo tempo richiesta, non basterebbe constatare che un
manufatto abusivamente costruito non è più esistente per ritenere
automaticamente integrata un'analoga situazione meritevole del
beneficio.
Proprio per quanto più sopra s'è detto a proposito della
demolizione contemplata nell'art. 8 quater del decreto-legge (dove si
è rilevato che essa non elimina l'antigiuridicità del fatto
illecito compiuto ma fa soltanto cessare la permanenza del reato),
affinchè in ipotesi il manufatto demolito possa godere dello stesso
trattamento di favore riservato a quello conservato, occorre pur
sempre accertare che si era trattato di un illecito, in quanto non
incompatibile con gli strumenti urbanistici.
Altrimenti si introdurrebbe il principio secondo cui la semplice
eliminazione delle conseguenze del reato, o addirittura la condotta
che ne fa cessare la permanenza, elimina l'illecito.
Ma nemmeno è esatto, d'altra parte, che la pubblica
Amministrazione non potrebbe, comunque, procedere all'accertamento di
conformità ex art.13, a richiesta del soggetto che volesse
conseguire l'effetto estintivo, perchè la mancanza dell'opera, ormai
demolita, non consentirebbe la verifica della corrispondenza alla
normativa urbanistica.
Il vero è, invece, che quando la situazione descritta è giunta,
come nella specie, all'esame del Giudice, la pubblica Amministrazione
ha a disposizione un "dossier" dove sono contenuti sia il rapporto
che i suoi stessi agenti, o quelli di polizia giudiziaria, hanno
redatto circa l'abusiva costruzione (e, perciò, con tutti gli
estremi dell'illecito), sia l'ordine di demolizione emesso dal
Sindaco (e, quindi, necessariamente con le precise indicazioni,
specie se si tratti - come nel caso di Sorrento - di demolizione
parziale). Il che puntualmente si è verificato in ambo le specie
descritte dalle ordinanze di rimessione. Il Sindaco, perciò, è in
grado di conoscere tutti gli elementi (località dove la costruzione
sorgeva, sue caratteristiche di altezza, superfice, volume etc..) che
gli consentano di stabilire con esattezza se il manufatto demolito
era o non compatibile con gli strumenti urbanistici.
Non dovendosi, peraltro, farsi luogo ad alcuna sanatoria perchè
la costruzione più non esiste, il Sindaco non può che limitare la
sua attività alla certificazione del predetto accertamento,
attestando, se del caso, che il manufatto demolito era conforme alle
norme urbanistiche. Questo è appunto il significato che va
attribuito alla citata espressione della sentenza n. 369 del 1988:
"esistendone tutti gli altri presupposti".
A questo punto, tuttavia, sembrerebbe opporsi, all'ulteriore corso
in sede giudiziaria, l'interpetrazione letterale dell'ultimo comma
dell'art. 22 della legge che, ai fini dell'estinzione dei reati
contravvenzionali, esige invece proprio "il rilascio in sanatoria
della concessione". È evidente, però, che si tratta di una
richiesta riferibile esclusivamente alle ipotesi in cui una
costruzione da sanare esista, ed è ovvio che, in tal caso, il
legislatore si preoccupi di estinguere i reati esclusivamente per
quei manufatti abusivi che, proprio perchè hanno ottenuto la
concessione, sono sicuramente da ritenersi compatibili con gli
strumenti urbanistici.
Ma, se la concessione non può venire in causa perchè il
fabbricato non esiste, ciò che conta, nello spirito della legge, è
il presupposto su cui inderogabilmente la concessione si fonda: vale
a dire, che il fabbricato demolito non fosse, comunque, in contrasto
con le norme urbanistiche. Per tali casi, pertanto, l'accertamento di
conformità, compiuto dal Sindaco ex art.13, tiene necessariamente
luogo della sanatoria concessa ai manufatti esistenti.
Del resto, ad analoga conclusione perviene recente ma consolidata
giurisprudenza della Corte di Cassazione, quando avverte che, pur non
essendo ammissibile l'ottenimento della concessione in sanatoria ex
artt. 13 e 22 della legge n. 47 del 1985 da parte di chi abbia
ottenuto sanatoria sulla base di legge precedente, tuttavia il
Giudice può ugualmente procedere all'estinzione del reato
contravvenzionale, anche se questa non era prevista dalla legge
precedente, dato che "una diversa soluzione determinerebbe una
inammissibile disparità di trattamento in violazione dell'art. 3
della Costituzione".
Il che conferma che la questione può trovare la sua soluzione sul
piano interpetrativo.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
1) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 13 e 22 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo
dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria
opere edilizie), in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
sollevata dal Pretore di Sorrento con ordinanza 14 giugno 1988 e dal
Pretore di Molfetta con ordinanza 6 ottobre 1988;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8 quater del decreto-legge 23 aprile 1985 n.
146 (Proroga di taluni termini di cui alla legge 28 febbraio 1985, n.
47) convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 1985, n.
298, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, sollevata dagli
stessi Pretori con le ordinanze di cui sopra.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 marzo 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: GALLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 29 marzo 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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