1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 29-4-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 272 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 gennaio 1998
N. 272 Ordinanza emessa il 13 gennaio 1998 dal pretore di Brescia nel procedimento civile vertente tra I.N.A.I.L. e Filatura di Montirone S.p.a. ed altro Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Diritto di regresso dell'INAIL nei confronti del datore di lavoro del lavoratore infortunato - Irragionevole permanenza del diritto in questione in un quadro normativo completamente mutato a seguito delle pronunce della Corte costituzionale sulla risarcibilita' del danno biologico e del danno morale - Incidenza sul principio di liberta' di iniziativa economica privata per l'eccessivo costo per l'imprenditore del rischio assicurativo non piu' coperto dalla contribuzione e necessitante la stipula di contratti di assicurazione. (D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, artt. 10 e 11). (Cost., artt. 3 e 41). (098C0427) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 29-4-1998)

IL PRETORE
Ha pronunciato, dandone integrale lettura, la seguente ordinanza di
rimessione alla Corte costituzionale di eccezione di legittimità
costituzionale, sollevata dalla parte convenuta.
Visti:
gli atti difensivi delle parti;
gli artt. 10 e 11 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124;
l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
l'art. 1 della legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1;
l'art. 1 della legge cost. 11 marzo 1953, n. 1;
gli artt. 3, 23, 25, 32, 38 e 41 della Costituzione.
1. - Brevi premesse sulle deduzioni e conclusioni formulate dalle
parti in causa.
1.a. - Nelle conclusioni formulate nell'atto introduttivo del
giudizio l'I.N.A.I.L. chiede a questo pretore, di "1) dare atto ed
accertare che l'I.N.A.I.L. ha erogato a Rigobello Gabriele, in
seguito all'infortunio sul lavoro da quast'ultimo patito il 26 maggio
1987, prestazioni per L. 220.377.557, salvo miglior conteggio e
miglioramenti del valor capitale della rendita; 2) ritenere la
responsabilità penale di Bonetti Giuseppe, quale amministratore
responsabile degli impianti della ditta datrice di lavoro
dell'infortunato Rigobello; 3) dichiarare conseguentemente ex artt.
10 e 11 del d.P.R. n. 1124/65 la responsabilità civile della stessa
Filatura di Montirone S.p.a. in persona del legale rappresentante, in
ordine all'accadimento del medesimo infortunio; 4) accertare,
inoltre, in ogni sua componente il danno civilisticamente risarcibile
in capo all'infortunato Rigobello Gabriele a seguito delle lesioni
subite a timo; 5) conseguentemente condannare la Filatura di
Montirone S.p.a., in persona del legale rappresentante, al pagamento
in favore dell'I.N.A.I.L. istante, della somma di L. 220.377.557 -
salvo miglior conteggio e miglioramenti di legge del valor capitale
della rendita che si riserva di richiedere in corso di causa - o di
quell'importo che sarà benviso in relazione alle componenti del
danno così accertato di spettanza dell'ente pubblico, con interessi
e rivalutazione sulle somme riconosciute dal giorno del fatto
illecito e con il limite delle prestazioni erogate; vinte le spese,
le competenze e gli onorari del giudizio e con sentenza esecutiva".
1.b. - La società convenuta ha espresso le seguenti, riportate
testualmente, conclusioni: "in via principale e nel rito:
autorizzarsi la chiamata in causa dei sigg. Bordogna Tullio e Bonetti
Giuseppe, responsabili, ai sensi degli artt. 2392 e 2396 c.c.,
oltrecchè secondo la normativa speciale, in via solidale con la
S.p.a. Filatura di Montirone. Condannarsi conseguentemente i terzi
chiamati al pagamento in via di regresso verso la Filatura di quanto
la stessa dovesse essere tenuta a pagare al sig. Rigobello.
In via pregiudiziale e nel merito: dichiararsi rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità degli
artt. 10 e 11 del t.u. 1124/65, nonchè, in quanto possa occorrere,
dell'art. 1916 c.c., nella parte in cui consentono la rivalsa
dell'I.N.A.I.L. contro il responsabile civile dell'infortunio
assicurato, per violazione degli artt. 3, 23, 25, 32 e 38 della
Costituzione.
In via principale e nel merito: previe le declaratorie del caso,
ivi compreso il concorso di colpa dell'infortunato nella causazione
dell'evento de quo, respingersi allo stato la domanda proposta
dall'I.N.A.I.L. contro la società convenuta, o, quantomeno, ridursi
la pretesa dello stesso, sia nell'an, che nel quantum".
1.c. - Il terzo chiamato in causa Borgogna Tullio, costituitosi
ritualmente in giudizio, spiegava, a sua volta, le seguenti
conclusioni, spiegava, a sua volta, le seguenti conclusioni:
"Preliminarmente, dichiararsi il difetto di legittimazione passiva
del terzo chiamato sig. Tullio Bordogna, ovvero il difetto di
competenza del pretore-giudice del lavoro, ovvero la
improponibilità, improcedibilità della domanda per intervenuta
prescrizione. Spese rifuse.
In via subordinata e nel merito, ogni contraria istanza, eccezione
e deduzione reietta, previa ogni altra opportuna declaratoria di
legge, anche in ordine alle eccepite decadenze, così giudicare:
respingersi le domande proposte nei confronti del terzo chiamato,
sig. Tullio Bordogna, in quanto infondate in fatto e in diritto.
Spese rifuse".
1.d. - Non è utile, nè necessario ricordare qui altri aspetti
della controversia, perchè, in relazione alla natura della questione
di legittimità costituzionale che viene sollevata, essi sono
ininfluenti, giacchè non sono idonei ad incidere sulla valutazione
della non manifesta infondatezza della medesima questione e della sua
rilevanza ai fini della decisione del giudizio a quo.
2. - L'eccezione di legittimità costituzionale sollevata dalla
società Filatura di Montirone S.p.a.
Nella memoria difensiva della società convenuta, l'eccezione viene
motivata nei seguenti termini testuali: "In via pregiudiziale si
solleva poi eccezione di incostituzionalità degli artt. 10 e 11 t.u.
1124/65 e dell'art. 1916 del codice civile, per quanto ricorra, per
violazione degli artt. 3, 23, 25, 32 e 38 della Costituzione.
Riservata ad una eventuale memoria la più vasta esposizione dei
motivi che sottostanno all'eccezione, varrà la pena di accennarli
qui solo brevemente.
In sostanza, avendo perso l'assicurazione sociale contro gli
infortuni carattere assicurativo, nella specie contro la
responsabilità civile del datore di lavoro, per trasformarsi in un
mezzo di tutela pubblicistica del lavoratore colpito nella sua salute
(art. 32) sul lavoro (art. 38), la rivalsa verso l'assicurato si
appalesa a tutto concedere come una elusione del dettato
costituzionale. L'I.N.A.I.L., infatti, si limita ad una anticipazione
di cassa dell'indennizzo al lavoratore, facendosi restituire il
tantundem dal datore di lavoro maggiorato di interessi da
capitalizzazione assai elevati. In sostanza ritrae un lucro
dall'operazione, cosa che non rientra certamente tra i suoi fini.
Inoltre, poichè comunque il datore di lavoro paga i contributi
per garantire sè ed i propri dipendenti verso gli eventi di cui
sopra, non si comprende bene quale sia lo scopo della rivalsa, che si
tramuta in una pura duplicazione dell'onere gravante sul datore. Di
fatto rappresenta poi una pesante sanzione partimoniale di carattere
amministrativo, che, data la discrezionalità sia sull'an che sul
quantum con la quale l'I.N.A.I.L. la richiede e la quantifica, viola
gli artt. 23 e 25, secondo comma della Costituzione.
Ben diverso, a comprova di come ormai il rapporto in parola non sia
più assicurativo, e quindi trilaterale, ma di carattere
previdenziale e quindi bilaterale, è il trattamento riservato
dell'assicurazione privata contro la responsabilità civile così
come delineata dagli artt. 1990, 1916 e 1917 c.c.
Qui il diritto di surroga viene esercitato solo contro i terzi
responsabili del fatto illecito, e mai contro l'assicurato. Anzi,
addirittura si arriva ad escluderlo quando i terzi si trovino in
relazione di parentela o di affinità con l'assicurato.
Ciò determina una disparità di trattamento tra assicurazioni
pubbliche e private, potendo le prime rivalersi contro l'assicurato e
contro i terzi e le seconde no. Il che ovviamente si traduce non solo
in un ingiustificato arricchimento dell'I.N.A.I.L. ma anche in un
impoverimento irrazionale del datore di lavoro, ovvero nella
distrazione di risorse che potrebbero essere impegnate per la
crescita economica o per maggiori tutele e presidi antifortunistici a
favore del lavoratore.
Ciò per tacere che, comunque, l'infortunio determina di per sè un
notevole aumento del premio, come è provato dalla documentazione che
si produce, il quale dovrebbe da sè bastare come deterrente, oltre
alla condanna penale ed alle sanzioni amministrative rese ancor più
pesanti da recenti novelle. Anche qui non si capisce, sul piano
strettamente assicurativo, ma anche su quello logico, quali funzioni
possa avere l'aumento del premio, se poi per ogni infortunio,
quantomeno quelli superiori all'11%, pressochè indiscriminatamente
l'I.N.A.I.L. esperisce, o cerca di esperire, la rivalsa. Perchè si
deve pagare di più per qualcosa che di fatto all'I.N.A.I.L. non
costa nulla?
Questi temi sono già stati affrontati come è forse noto con le
sentenze n. 22/67, 134/71 e 319/89 (la madre di tutte le sentenze sul
danno biologico) che non hanno dato però una soluzione definitiva.
Gli è che da allora è stata riconosciuta in via autonoma sia al
risarcibilità danno biologico che di quella morale dalla stessa
Corte costituzionale. Questo proprio partendo dalla considerazione
che, non essendo tali danni compensati dall'I.N.A.I.L., e quindi non
rientrando nella rivalsa, essi debbono essere rifusi dal datore di
lavoro. Col chè l'assicurazione sociale, che si mantiene anche il
diritto di rivalsa per il danno partimoniale, ha veramente perso ogni
funzione di garanzia per il datore di lavoro, ed a questo punto non
si vede per quali motivi venga imposto solo a lui, cui non viene più
''assicurato'' un bel niente, e non a tutta la collettività, di far
fronte a tale onere parafiscale.
È quindi profondamente cambiata la situazione giuridica (verso
l'estensione dei precetti costituzionali del diritto alla salute del
lavoratore), ma anche in fatto. Le aziende si trovano quindi
oggettivamente esposte alle ulteriori richieste dei lavoratori, che,
ove giustificate, debbono trovare congrua ed equa soddisfazione.
Si è quindi diffusa a macchia d'olio tra i datori di lavoro la
pratica, già peraltro presente anche nel passato per tutelarsi dalla
rivalsa I.N.A.I.L. (forma impropria di riassicurazione o
coassicurazione a carico dell'assicurato), di assicurarsi
privatamente per far fronte alle richieste di prestatori.
Appare quindi oltremodo opportuno a fronte di cambiamenti così
forti, da apparire epocali, anche una riflessione sull'istituto della
rivalsa, obsoleto e controproducente rispetto al suo iniziale scopo.
Tale istituto, peraltro è unico ed isolato nel panorama
previdenziale europeo e extraeuropeo dei paesi industrializzati.
Esso è stato traslato nel t.u. del 1965 pari pari dalla legge 1765
del 1935 che trenta anni prima istituiva, o meglio estendeva a tutte
le categorie di lavoratori, l'assicurazione obbligatoria. Sono
passati altri trenta anni da allora e l'Italia da Paese agricolo che
era è divenuto Paese industriale, con un tributo di costi economici,
ambientali ed umani, controbilanciati da enormi ed impensabili
progressi sociali, che impongono un ripensamento ed una
razionalizzazione a tutto campo".
Nulla di più significativo si riscontra nelle memorie autorizzata
della società resistente, depositata in data 13 novembre 1997,
limitandosi essa a ribattere alle contestazioni sviluppate
dall'I.N.A.I.L. per contestare la fondatezza dell'eccezione di
legittimità costituzionale proposta nel primo atto difensivo della
Filatura di Montirone.
Non è necessario richiamare le argomentazioni svolte in proposito
dalla difesa del chiamato in causa costituito, poichè esse,
sostanzialmente, manifestano gli stessi dubbi di legittimità
costituzionale evidenziati dalla società convenuta, a carico degli
artt. 10 e 11 d.P.R. n. 1124 del 1965.
In ordine alle contestazioni dell'I.N.A.I.L. sulla fondatezza
dell'eccezione di legittimità costituzionale in esame si dirà più
avanti, trattando del requisito della non manifesta infondatezza e
dei limiti del relativo giudizio demandato a questo giudice.
3. - Sulla rilevanza in causa della questione di costituzionalità.
Non sembra necessaria una motivazione particolare sulla rilevanza
dell'eccezione di costituzionalità qui trattata, poichè è evidente
che l'efficacia delle disposizioni, a carico delle quali essa si
sviluppa, riveste essenziale importanza per la decisione della
controversia, cosicchè si appalesa come inutile ogni ulteriore
elaborazione sul punto.
Da un punto di vista generale ed in linea di principio, può solo
aggiungersi, con riferimento al requisito della rilevanza delle
questioni portare all'esame della Corte costituzionale, che il
giudice remittente non può manifestare le sue valutazioni sugli
altri elementi di fatto e di diritto della causa a quo, per
dimostrare l'assoluto valore determinante della questione di
costituzionalità ai fini della decisione, o, men che meno, esprimere
una preventiva opinione su quale delle parti abbia ragione o torto,
lasciando solo alla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale l'esito del giudizio, poichè ciò si tradurrebbe in
scorretta anticipazione della decisione della causa.
4. - Sussistenza del requisito della non manifesta infondatezza e
precisazione della presente questione di legittimità costituzionale.
L'eccezione non è manifestamente infondata, dacchè le sue
argomentazioni evidenziano le incongruenze (con violazione del
principio di razionalita'-ragionevolezza, di cui all'art. 3
Costituzione) della sopravvivenza di un istituto atipico, quale
certamente è l'azione di regresso, ancora concesso all'I.N.A.I.L.,
pur in presenza di un regresso, ancora concesso all'I.N.A.I.L., pur
in presenza di una crescente esigenza, sentita ormai diffusamente
nella realtà socio-economica italiana, di accrescere le risorse
economiche per lo sviluppo dell'iniziativa imprenditoriale privata,
affinchè questa possa svolgere la sua rilevante funzione
costituzionale di creare ricchezza ed occupazione, proprio nella
prospettiva dell'art. 41 della Costituzione (anche se questo
parametro non è invocato dalla parte che propone la questione), ove
la previsione di limiti alla libera iniziativa può avere un senso
solo se riconnessa al riconoscimento della suddetta funzione
essenziale dell'impresa ai fini dell'interesse superiore della
collettività.
In questo quadro, è evidente che qualsiasi ipotesi normativa che
sottragga risorse economiche dell'impresa, naturalmente destinate
allo sviluppo della funzione costituzionale più rilevante della
libera iniziativa economica, quale sopra individuata, per distrarle
al fine di incrementare i mezzi di finanziamento degli Enti
previdenziali ed assistenziali, risulta viziata da irrazionalita':
così è per gli artt. 10 e 11 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 1124 del 1965, che, pur in presenza della previsione
di legge dell'aumento del premio a seguito del verificarsi di
infortuni, imponendo nella realtà (e non si tratta di una mera
distorsione di fatto, ma di necessaria conseguenza della normativa)
alle imprese di destinare risorse economiche per stipulare polizze
assicurative per garantirsi dai rischi d'infortunio, non solo nei
confronti dei propri dipendenti, ma anche dell'azione di regresso
dell'I.N.A.I.L., determina una minore capacità espansiva delle
attività produttive, per minore capacità di investire, con
naturale, conseguente violazione degli artt. 2 e 41 della
Costituzione.
Si consideri, inoltre, che le precedenti decisioni della Corte
costituzionale, che hanno, direttamente o indirettamente, affermato
la legittimità costituzionale dell'azione di regresso
dell'I.N.A.I.L., pur non potendo essere oggetto di impugnazione,
tuttavia si rapportano all'odierna questione come rese in una
situazione normativa assai differente da quella attuale, in modo tale
da far ritenere possibile una riconsiderazione della Corte sul merito
effettivo della questione, in relazione alle mutate condizioni
giuridiche nelle quali opera oggi l'azione di regresso.
Si è enormemente ampliato, infatti, lo spazio operativo
dell'azione di regresso I.N.A.I.L., posto che, a seguito di numerose
sentenze "adeguatrici" (per usare il termine preferito dal Giudice
delle leggi) della Corte costituzionale, è stato sensibilmente
ridimensionato l'ambito di esclusione della responsabilità civile
del datore di lavoro, quale originariamente previsto nel sistema
degli artt. 10 e 11 del decreto del Presidente della Repubblica n.
1124/65, con l'introduzione di un nuovo e diverso regime assai più
gravoso per le imprese.
Il legislatore nel 1965 aveva strutturato il rapporto
costo-benefici per il datore di lavoro, in relazione
all'assicurazione I.N.A.I.L., tenendo anche certamente conto,
nell'esercizio della piena discrezionalità politica, dell'ampia zona
di esenzione della responsabilità civile, come originariamente
strutturata nell'art. 10 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 1124/65, e, in tale ambito, la scelta di attribuire all'I.N.A.I.L.
l'azione di regresso si poneva di certo (e tale è sata ritenuta dal
Giudice delle leggi) come costituzionalmente compatibile. Oggi,
mutato il quadro normativo che reggeva l'intero sistema del rapporto
costi-benefici, a seguito delle numerose decisioni della Corte
costituzionale che hanno fortemente inciso sulla reale potenzialità
"aggressiva" dell'azione di regresso nei confronti dei datori di
lavoro, può ben ragionavolmente dubitarsi dell'attuale legittimità
costituzionale, in termini di ragionevolezza e di equilibrio
normativo e di rispetto della funzione sociale dell'impresa, del
permanere nel sistema del decreto del Presidente della Repubblica n.
1124/65 della stessa azione.
Nei termini e limiti predetti, ivi compreso quanto si è rilevato
d'ufficio sulla violazione dell'art. 41 della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale in esame appare dotata del
requisito della non manifesta infondatezza e deve, conseguentemente,
essere portata al giudizio dinanzi alla Corte costituzionale.
È, invece, carente, nell'eccezione in esame, il suddetto
requisito, in relazione a tutti gli altri parametri costituzionali
indicati, poichè non viene offerto alcun rapporto motivazionale a
giustificarne il richiamo.
Altrettanto deve dirsi in ordine all'eccezione di
incostituzionalità a carico dell'art. 1916 del codice civile, dal
momento che essa viene presentata in modo del tutto eventuale e,
soprattutto, senza argomenti a suo sostegno.
Sempre in ordine alla decisione sulla sussistenza del requisito
della non manifesta infondatezza, occorre, doverosamente, aggiungere
che, essendo il relativo giudizio, demandato al giudice a quo,
destinato solo alla valutazione della questione di costituzionalità
nei limiti della semplice verifica dell'assenza di immediatamente
evidenti, di incontestabili ed incontrovertibili motivi di
infondatezza, è del tutto chiaro che all'Autorità giudiziaria, a
meno di non voler invadere le attribuzioni del Giudice delle leggi,
non è consentito svolgere un esame di merito sulla fondatezza della
questione, soprattutto quando essa venga proposta da una parte in
causa (essendo naturale che nelle questioni rilevate d'ufficio il
giudice, anche solo implicitamente, svolga un'indagine più
approfondita ed ampia sull'elemento della non manifesta
infondatezza), cosicchè risulta necessario ritenere sussistente il
requisito in discorso ogni volta in cui sia presente un dubbio
ragionevole sulla costituzionalità della norma contestata, essendo
solo la Corte costituzionale titolare della funzione di decidere
sulla fondatezza del dubbio.
Da quanto appena sopra esposto deriva, altresì, nel caso in esame,
che questo giudice non può valutare le ampie argomentazioni
difensive svolte dall'I.N.A.I.L., nelle note autorizzate depositate
in data 3 novembre 1997, sullo specifico tema, poichè, al fine di
valutarne l'esattezza, occorrerebbe un'indagine approfondita,
preclusa in questa sede, in quanto palesemente situata oltre i
confini del giudizio di non manifesta infondatezza.
Il presente giudizio pretorile deve essere sospeso, ai sensi
dell'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, tuttora vigente, pur se
imputato d'incostituzionalità in precedenti ordinanze già trasmesse
alla Corte costituzionale.

P.Q.M.
Dichiara non manifestamente infondata e rilevante in causa la
questione di legittimità costituzionale sollevata dalla società
resistente e fatta propria dal terzo chiamata in causa, degli artt.
10 e 11 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, nei limiti e termini
espressi in motivazione, per violazione degli artt. 3 e 41
Costituzione;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
disponendo la notifica al Presidente del Consiglio dei Ministri,
oltre alla comunicazione ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
Disponendo la sospensione del presente giudizio;
Manda alla cancelleria per l'esecuzione.
Brescia, addì 13 gennaio 1998
Il pretore: Onni
98C0427