1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 24-4-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 61 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 febbraio 2019
Ordinanza dell'8 febbraio 2019 del Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Taranto nei procedimenti penali riuniti a carico di C.R. e P.N.. Industria - Disposizioni urgenti per l'esercizio di imprese di interesse strategico nazionale in crisi e per lo sviluppo della citta' e dell'area di Taranto - Disciplina applicabile ad ILVA spa - Proroga alla scadenza dell'autorizzazione integrata ambientale dei termini per l'attuazione del Piano delle misure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria dello stabilimento ILVA di Taranto e, in ogni caso, del termine originariamente previsto dall'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 207 del 2012 - Previsione che le condotte poste in essere in attuazione del suddetto Piano non possono dare luogo a responsabilita' penale o amministrativa del commissario straordinario, dell'affittuario o acquirente e dei soggetti da questi funzionalmente delegate. - Decreto-legge 5 gennaio 2015, n. 1 (Disposizioni urgenti per l'esercizio di imprese di interesse strategico nazionale in crisi e per lo sviluppo della citta' e dell'area di Taranto), convertito, con modificazioni, nella legge 4 marzo 2015, n. 20, art. 2, comma 5 (in correlazione all'art. 3, comma 3, del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207 «Disposizioni urgenti a tutela della salute, dell'ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale», convertito, con modificazioni, nella legge 24 dicembre 2012, n. 231) e comma 6, come successivamente modificati dal decreto-legge 4 dicembre 2015, n. 191 (Disposizioni urgenti per la cessione a terzi dei complessi aziendali del Gruppo ILVA), convertito, con modificazioni, nella legge 1° febbraio 2016, n. 13, dal decreto-legge 9 giugno 2016, n. 98 (Disposizioni urgenti per il completamento della procedura di cessione dei complessi aziendali del Gruppo ILVA), convertito, con modificazioni, nella legge 1° agosto 2016, n. 151, e dal decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244 (Proroga e definizione di termini), convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2017, n. 19. (19C00116) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 24-4-2019)

IL TRIBUNALE DI TARANTO
Ufficio del giudice per le indagini preliminari

Il Giudice per le indagini preliminari, dott. Benedetto Ruberto,
letti gli atti dei procedimenti n. 7297/17 RG mod. 44 a carico di
ignoti, n. 5568/17 R.G. mod. 44 a carico di ignoti e n. 10093/16
R.G.N.R. (proveniente dal n. 2242/16 RG mod. 44) a carico di C R e P
N, in atti generalizzati, a scioglimento delle riserve assunte
all'esito delle udienze camerali del 6 luglio 2018 e del 18 settembre
2018, ha emesso la seguente

Ordinanza

In data 3 marzo 2016 veniva iscritto, presso la Procura della
Repubblica di Taranto, il procedimento a carico di ignoti, avente n.
2242/16 mod. 44, per il reato ex art. 434 c.p.
L'avvio del procedimento era stato determinato dalla
trasmissione, da parte dell'allora difensore di ILVA S.p.a. in A.S.,
di una relazione - datata 23 dicembre 2015 - contenente i risultati
dell'analisi sulla emissione di inquinanti espletata, per lo
stabilimento industriale, dall'ing. O M e relativa al periodo agosto
2013-febbraio 2015; il predetto difensore, premesso che sulla stampa
nazionale erano comparse notizie su livelli di diossina (nel
territorio tarantino) definiti «allarmanti», riteneva che, sulla base
dell'analisi condotta dall'ing. O, quelle emissioni non potessero
essere ricondotte all'attività dello stabilimento.
Gli articoli di giornale, che il difensore di ILVA S.p.a.
depositava con successiva nota del 4 marzo 2016 (a cui era allegato
anche il contratto di comodato per l'utilizzazione e gestione delle
centraline per il monitoraggio dell'aria tra ARPA Puglia e ILVA
S.p.a.), nonchè l'8 marzo 2016, facevano infatti riferimento a
elevati livelli di diossina rilevati nei mesi di novembre 2014 e
febbraio 2015 nel quartiere Tamburi di Taranto.
A tale riguardo appare opportuno evidenziare che nell'agosto 2013
sono state installate, in prossimità del perimetro dello
stabilimento ILVA di Taranto - il quale, come è noto, è stato
sottoposto a sequestro preventivo ex art. 321 codice di procedura
penale nell'ambito del procedimento n. 938/2010 RGNR, ma la cui
produzione di fatto non è mai cessata, essendo stata poi concessa ex
lege la facoltà d'uso ex articoli 1 e 3, comma 3, decreto-legge n.
207/2012 conv. con modif. dalla legge n. 231/2012 - quattro
«stazioni» per il monitoraggio della qualità dell'aria, mentre una
stazione è stata collocata all'interno dell'area «Cockeria» ed
un'altra in via Orsini (quartiere Tamburi, ubicato a ridosso della
fabbrica).
Nel medesimo procedimento confluivano, inoltre:
una informativa dei Carabinieri del N.O.E. di Lecce del 4
marzo 2016, con cui veniva trasmessa una nota proveniente dall'ARPA
Puglia, da cui si evince che i valori di PCDD/F (diossine) risultati
«pericolosamente superiori ai limiti» erano inequivocabilmente
riconducibili, per qualità e quantità, agli impianti di
sinterizzazione dello stabilimento ILVA di Taranto;
una nota dell'ARPA Puglia avente ad oggetto «campionamenti
deposimetrici effettuati da ILVA S.p.a. - stabilimento di Taranto.
Riscontro a nota Presidente Regione Puglia prot. n. 933/sp del 26
febbraio 2016 (acquisita al protocollo ARPA n. 13060 del 29 febbraio
2016), indirizzata, tra le varie autorità e istituzioni, anche alla
Procura di Taranto; nella stessa veniva confermato che, nell'area
intorno al sito, in cui è collocato il deposimetro ILVA di via
Orsini, erano state rilevate concentrazioni molto elevate di diossina
a novembre 2014 e febbraio 2015;
un verbale di sopralluogo del 26 febbraio 2016 eseguito da un
dirigente chimico dell'ARPA Puglia presso il laboratorio di analisi
«Merieux Nustisciences (Chelab)» di Resana, prodotto da M A,
attivista dell'associazione Peacelink, correlato alla vicenda delle
rilevazioni di diossina da parte dei deposimetri della rete di
monitoraggio dell'ILVA;
una nota a firma, tra gli altri, del direttore di ARPA
Puglia, A G, rivolta a varie Autorità, contenente possibili
spiegazioni del fenomeno emissivo (ricondotto all'impianto di
sinterizzazione dello stabilimento siderurgico), cui è seguita altra
comunicazione in cui si ribadisce la riconducibilità all'attività
dell'ILVA delle emissioni e si contestano le conclusioni del prof. O;
una segnalazione, datata 11 marzo 2016, da parte del comitato
«Cittadini e lavoratori liberi e pensanti», sugli elevati livelli di
diossina che si depositerebbero sui terreni circostanti allo
stabilimento e all'interno delle mense aziendali;
un esposto a firma di B A, membro dell'esecutivo nazionale
della Federazione dei Verdi, presentato (con allegati documenti)
presso la sezione di PG della Procura di Taranto il 17 marzo 2016,
avente ad oggetto la medesima questione, ossia la rilevazione degli
elevati livelli di diossina in via Orsini; nell'esposto si denunciava
anche il comportamento omissivo del Sindaco di Taranto p.t., per non
aver preso i provvedimenti idonei alla salute pubblica o, comunque,
per non aver informato adeguatamente la popolazione del rischio
sanitario derivante dall'inquinamento da I.P.A. (idrocarburi
policiclici aromatici);
la denuncia presentata il 19 agosto 2016 da D'A F, il quale
contestava l'approvazione, con determina regionale, del progetto di
ampliamento della cava «Mater Gratiae» presentato da ILVA spa, il cui
piano di coltivazione sarebbe da mettere in collegamento, a suo dire,
con gli altissimi valori di diossina rilevati nel rione Tamburi tra
la fine del 2014 e l'inizio del 2015; riteneva peraltro che il piano
di coltivazione avrebbe, nel futuro, determinato l'inquinamento della
falda acquifera con sostanze nocive.
In data 28 aprile 2016 veniva trasmessa dalla sezione di PG della
Procura di Taranto una relazione dell'ARPA Puglia, contenente
l'aggiornamento delle analisi sui microinquinanti organici rilevati
presso il quartiere Tamburi di Taranto (effettuate tramite la rete
deposimetrica utilizzata dalla stessa ARPA e dallo stesso
stabilimento ILVA).
Seguivano indagini delegate dal PM alla sezione di PG della
Guardia di Finanza (escussione a s.i.t. del direttore generale
dell'agenzia ARPA Puglia, A G, dei funzionari ARPA F S e S S,
acquisizione di documenti) e, all'esito, il procedimento veniva
iscritto a modello 21, acquisendo il numero RGNR 10093/16, con
successiva identificazione dei soggetti indagati, individuati in C R
e P N, i quali - nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2015 ed il 31
marzo 2015 - ricoprivano, rispettivamente, i ruoli di direttore e di
capo area agglomerato dello stabilimento ILVA di Taranto (al medesimo
procedimento veniva riunito quello n. 1917/17 RGNR, già n. 8855/16
mod. 44, aperto - prima a carico di ignoti e, poi, con iscrizione nel
registro degli indagati del C e del P - dopo la trasmissione, da
parte del D'A di una integrazione della denuncia già presentata il
19 agosto 2016).
In data 26 luglio 2017 veniva, invece, depositata l'informativa
dei Carabinieri del N.O.E. di Lecce (corredata da 18 allegati),
riguardante gli accertamenti eseguiti sulla cava denominata «Mater
Gratiae», nonchè gli esiti di un sopralluogo eseguito il 14 luglio
presso l'area agglomerato dell'ILVA, nelle adiacenze degli
elettrofiltri MEEP e ESP e presso i depositi dei «big bag» contenenti
le rispettive polveri.
In sintesi, dalla predetta informativa emergeva che:
alla data del sopralluogo, eseguito nella cava l'11 luglio
2017, non erano in corso attività di escavazione, nè all'interno
dell'area oggetto della richiesta di ampliamento, nè su quelle
oggetto di provvedimento di sospensione dei lavori emesso dal
Servizio attività estrattive regionale del 20 gennaio 2014, mentre
tali attività erano in corso sulle aree autorizzate dall'ufficio
minerario regionale;
negli anni 2014-2015 il Comune di Statte aveva fatto eseguire
una attività di caratterizzazione del territorio comunale per
verificare la qualità del terreno superficiale, con particolare
riferimento ai microinquinanti organici (PCB e diossine) presenti sui
terreni ricadenti nella cava in argomento, conclusasi con un
relazione a cura della ditta «Pianeta Studio Associato» di Chivasso
(TO);
le analisi dei campionamenti di terreno avevano evidenziato
in tre punti (A109 - A110 e A123) il superamento delle Concentrazioni
di soglia di contaminazione (CSC) relativamente a diossine e IPA
(tali rilevazioni sono state, però, contestate dall'ILVA perchè i
superamenti avrebbero preso come riferimento i valori previsti per le
aree a uso verde pubblico e residenziale, in luogo delle aree
industriali); in ogni caso le analisi risultavano validate dall'ARPA
Puglia;
per quanto concerne l'inquinamento della falda, quelle
analisi avevano esaminato un unico pozzo, ricadente nell'area di
ampliamento della cava (punto P20), rilevando il superamento di CSC
per i parametri manganese e nitriti;
per quanto riguarda i fenomeni emissivi, dopo il 2015 non si
sarebbero più verificati allarmanti superamenti dei livelli di
diossine nei deposimetri all'uopo installati;
durante il sopralluogo eseguito il 14 luglio 2017 nell'area
agglomerato non erano state rilevate dispersioni o depositi di
polveri nell'area e sugli impianti, essendo anche in atto la pulizia
dell'area a cura della ditta incaricata che raccoglieva le polveri in
un big-bag all'uopo destinato; i metodi utilizzati erano stati
giudicati «appropriati» dai CC intervenuti.
Ulteriori documenti venivano poi trasmessi, dai Carabinieri del
N.O.E., con informativa del 27 luglio 2017, tra cui una nota
dell'ARPA Puglia del 21 luglio 2017, già indirizzata anche alla
locale Procura, con allegati 10 rapporti di prova per gli anni
2016-2017 relativi agli episodi in cui erano stati registrati
superamenti dei livelli di diossina in agro di Taranto e Statte.
All'esito delle indagini il PM, in data 1° marzo 2018, chiedeva
l'archiviazione del procedimento, rilevando che il livello di
diossina, eccessivamente elevato, rinvenuto durante i campionamenti
di novembre 2014 e febbraio 2015, fosse da ricondurre alle polveri
degli elettrofiltri dell'impianto di agglomerazione, per cui
l'anomalia era strettamente legata al ciclo produttivo dell'ILVA.
Evidenziava, tuttavia, che il decreto-legge 5 gennaio 2015, n. 1
(convertito con modifiche dalla legge n. 20/2015) autorizzava
l'attività produttiva anche in presenza di deficienze impiantistiche
che potevano determinare emissioni nocive, a condizione che venissero
rispettate le prescrizioni temporali per gli adeguamenti degli
impianti previsti dalla nuova A.I.A., confluite nel decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 14 marzo 2014, che aveva
stabilito il termine del 31 luglio 2015 per l'adozione dell'80% delle
prescrizioni (con termine di completamento prorogato al 30 giugno
2017 con la legge n. 13/2016).
Pertanto, tenuto conto che gli eventi accertati riguardavano un
periodo antecedente al 31 luglio 2015 e in virtù della «chiara
esimente» per i soggetti delegati all'attività produttiva del
siderurgico contenuta nell'art. 2, comma 6 del citato decreto-legge
n. 1/2015, le condotte che avevano determinato quei gravi fenomeni
emissivi dovevano considerarsi «pienamente scriminate».
Alcun cenno veniva, però, fatto alle questioni (inquinamento dei
suoli e della falda acquifera) relative alla gestione della Cava
Mater Gratiae.
Non ritenendo di dover emettere de plano il provvedimento di
archiviazione, questo giudice per le indagini preliminari ha fissato
udienza camerale ex art. 409 codice di procedura penale, a cui hanno
presenziato solo i difensori degli indagati C e P che, riportandosi
ad una memoria depositata in cancelleria (con allegati documenti),
hanno insistito per l'accoglimento della richiesta formulata dal PM.
In particolare la difesa degli indagati, da un lato, ha
contestato che quei superamenti dei valori di diossina registrati nel
novembre 2014 e nel febbraio 2015 potessero essere ricondotti
all'attività dello stabilimento (in ragione degli esiti di una
propria consulenza tecnica depositata in allegato alla memoria);
dall'altro ha ritenuto che l'eccezionalità dei fenomeni emissivi,
vuoi per dimensione, vuoi per scarsa offensività del fatto,
escludesse la configurabilità del reato di disastro innominato,
ipotizzato dalla pubblica accusa.
Il procedimento n. 10093/16 RGNR presenta evidenti elementi di
connessione con altri due fascicoli, iscritti a carico di ignoti nel
2017, in relazione ai quali la Procura di Taranto ha chiesto
emettersi provvedimento di archiviazione e l'odierno giudicante,
ritenendo anche stavolta di non poter decidere de plano, ha fissato
la relativa udienza prevista dall'art. 409 codice di procedura penale
(a cui nessuna delle parti avvisate ha inteso partecipare).
Il primo, avente n. 5568/2017 mod. 44, era stato aperto dopo la
trasmissione, da parte del Comune di Statte, della determina n. 247
del 15 marzo 2017, con cui il predetto ente concludeva la Procedura
di V.I.A. per il progetto di ampliamento della Cava Mater Gratiae di
proprietà di Ilva S.p.a.
Si specifica, nel corpo della motivazione della determina, che
l'ILVA stava comunque continuando a scavare «in regime di proroga» e
che erano in atto «attività estrattive su aree inquinate, come se
non lo fossero, con rilevanti dispersioni di polveri contenenti
microinquinanti depositatisi su suolo, a danno di operai, della
collettività, soprattutto dei cittadini residenti a poche centinaia
di metri dal sito», aggiungendo peraltro che la falda acquifera era
«conclatamente inquinata dalle sostanze lasciate dal dilavamento dei
terreni di riporto».
Il PM procedente si è limitato ad acquisire la copia
dell'informativa del 20 luglio 2017 depositata dai Carabinieri del
N.O.E. di Lecce nel procedimento 10093/16 RGNR, chiedendo
l'archiviazione del procedimento non essendo emerse, a suo avviso,
ipotesi di reato.
Il procedimento n. 7297/2017 mod. 44 è stato, invece, aperto
dopo la trasmissione, da parte dell'ARPA Puglia, di un report per
l'anno 2016 riguardante il monitoraggio della qualità dell'aria nei
pressi dello stabilimento ILVA, attraverso i rilevatori istallati
lungo il perimetro dello stesso stabilimento, nell'area Cockeria e in
via Orsini (rione Tamburi). Secondo quella relazione non vi erano
stati, nell'anno in questione, sforamenti dei limiti di legge
previsti per le emissioni degli inquinanti monitorati (sul
presupposto che quelli previsti dal decreto legislativo n. 155/2010
non fossero comunque applicabili all'interno del perimetro dello
stabilimento), ma dall'analisi del report emerge inconfutabilmente
che:
i livelli di PM 10 sono stati sempre superiori al limite di
40 μg/m3 in area cockeria, con superamenti consistenti (oltre le 35
volte l'anno) anche in area parchi e in area direzione;
i livelli di PM 2,5 sono stati sempre superiori al limite di
25 μg/m3 in area cockeria con superamenti consistenti (oltre le 35
volte l'anno) anche in area parchi e in area direzione;
i livelli di benzene sono stati sempre superiori al limite di
5 μg/m3 in area cockeria;
è stato registrato un valore medio annuale molto alto, pari
a 1748, con riferimento al Black Carbon (il cui limite di emissione
non è normato) nel quartiere Tamburi, superiore a quello rilevato
nelle aree dello stabilimento comunque compreso tra 922 (rilevazione
più bassa in area portineria) e 1407 (rilevazione più alta, in area
Direzione); il Black Carbon si forma in seguito a combustione
incompleta di combustibili fossili e biomassa e viene emesso da
sorgenti naturali ed antropiche sotto forma di fuliggine.
Anche in questo caso il PM ha chiesto l'archiviazione del
procedimento per assenza - a suo avviso - di fatti penalmente
rilevanti.
Ebbene ritiene in prima battuta l'odierno giudicante che i tre
procedimenti vadano riuniti, per indiscutibili ragioni di connessione
oggettiva e parzialmente soggettiva.
È, infatti, evidente che il procedimento n. 5568/17 r.g. mod. 44
costituisce una inutile duplicazione di quello avente n. 10093/16
R.G.N.R., dal momento che in quest'ultimo fascicolo era già
confluita la questione dell'inquinamento cagionato dall'attività
estrattiva praticata nella Cava Mater Gratiae e delle criticità
evidenziate dal Comune di Statte con riferimento alla prosecuzione ed
all'ampliamento di quella attività (cfr. denuncia querela del D'A e
informativa dei Carabinieri del N.O.E di Lecce del 20 luglio 2017,
documento di cui peraltro si è avvalso il PM del procedimento n.
5568/17 per chiederne l'archiviazione).
Va, altresì, rilevato che il procedimento n. 7297/17 r.g. mod.
44, riguardando le emissioni potenzialmente inquinanti registrate
dall'ARPA Puglia nel 2016, costituisce la naturale prosecuzione di
quello n. 10093/16 R.G.N.R., ove sono stati esaminati i fenomeni di
inquinamento verificatisi tra la fine del 2014 e l'inizio del 2015
nel quartiere Tamburi di Taranto (pure valutati dalla stessa ARPA).
Pertanto, appare opportuno e finanche necessario che i
procedimenti aventi n. 5568/17 R.G. mod. 44 e n. 7297/17 R.G. mod. 44
vadano riuniti a quello avente n. 10093/16 R.G.N.R., sussistendo le
condizioni previste dall'art. 17 codice di procedura penale, fatta
salva la necessità, ove si dovesse procedere oltre, di identificare
compiutamente i soggetti indagabili per quegli ulteriori fatti
(astrattamente) illeciti e fermo restando le ulteriori valutazioni
che potranno essere assunte per quanto concerne la posizione
processuale del C e del P
È vero, infatti, che la riunione in senso tecnico, ex articoli
17 e 19 codice di procedura penale, può avere per oggetto solo
processi e non procedimenti, ma secondo costante orientamento della
Suprema Corte il PM «ha sempre la facoltà di svolgere indagini
contestuali e congiunte relativamente a distinti procedimenti,
unificando, a tal fine, i numeri identificativi degli stessi e
formando un unico fascicolo delle indagini preliminari, fermo
restando che, ai fini della disciplina di citi agli art. 405 codice
di procedura penale, ciò che fa fede è la data di iscrizione di
ogni singola notizia di reato nei confronti di ciascuno degli
indagati ex art. 335 codice di procedura penale» (cfr. Cassazione
Sez. 5, Sentenza n. 2174 del 18 dicembre 2013).
Comune, peraltro, ai suddetti procedimenti è la questione
sostanziale di fondo, decisiva ai fini della loro decisione,
riguardante la applicabilità, in tutte quelle vicende
a) delle norme che hanno consentito e che stanno tuttora
consentendo allo stabilimento ILVA di Taranto la prosecuzione
dell'attività produttiva in costanza di sequestro penale (art. 3,
comma 3, decreto-legge n. 207/2012 convertito con modifiche dalla
legge n. 231/2012, art. 2, comma 5, decreto-legge n. 1/2015
convertito con modifiche dalla legge n. 20/2015 e art. 1, comma 8,
decreto-legge n. 191/2015 conv. con modifiche dalla legge n. 13/2016,
disposizioni in forza delle quali, come vedremo, «la società ILVA
S.p.a. di Taranto e l'affittuario o acquirenti dei relativi
stabilimenti sono immessi nel possesso dei beni dell'impresa e sono
in ogni caso autorizzati ... alla prosecuzione dell'attività
produttiva dello stabilimento e alla commercializzazione dei
prodotti», con termine ad oggi previsto sino al 23 agosto 2023);
b) della speciale causa di non punibilità - dogmaticamente
inquadrabile, per taluni, come immunità e, secondo altri, come
scriminante - prevista dall'art. 2, comma 6, decreto-legge n. 1/2015
(conv. dalla legge n. 20/2015), come da ultimo modificato dal
decreto-legge n. 244/2016 (conv. con modif. dalla legge n. 19/2017),
secondo cui le condotte poste in essere in attuazione del Piano
ambientale approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 14 marzo 2014 (il Piano delle misure e delle attività di
tutela ambientale e sanitaria previsto dal decreto-legge 4 giugno
2013, n. 61, sul commissariamento dell'Ilva di Taranto, ove è
riportato anche l'esito dei procedimenti di riesame e modifiche
dell'AIA del 26 ottobre 2012) «non possono dare luogo a
responsabilità penale o amministrativa del commissario
straordinario, dell'affittuario o acquirente e dei soggetti da questi
funzionalmente delegati, in quanto costituiscono adempimento delle
migliori regole preventive in materia ambientale, di tutela della
salute e dell'incolumità pubblica e di sicurezza sul lavoro».
Prima ancora infatti di risolvere la questione, tutt'altro che
pacifica, relativa all'assenza di fatti penalmente rilevanti nelle
emissioni di sostanze inquinanti negli anni 2014-2017 e nella
gestione della Cava Mater Gratiae (dal momento che il PM del
procedimento n. 10063/16 RGNR ha rinunciato all'esercizio dell'azione
penale esclusivamente per la sussistenza della citata norma ex art.
2, comma 6, decreto-legge n. 1/2015, ritenendo i fatti da essa
scriminati, mentre per gli altri due procedimenti, dissentendosi
dalle valutazioni espresse dai PP.MM. titolari dei fascicoli,
appaiono certamente meritevoli di ulteriore approfondimento
investigativo le questioni portate alla loro attenzione, essendo
potenzialmente configurabili, nei fatti sopra descritti, i delitti
previsti dagli articoli 434 e 437 codice penale e, per gli eventi
successivi al 29 maggio 2015, quelli previsti dagli articoli 452-bis
codice penale e 452-quater codice penale, fatta salva la fattispecie
residuale dell'art. 674 codice penale, con la precisazione che,
trattandosi di reati permanenti, potrebbe essere necessario anche
accertare la attuale e duratura prosecuzione delle attività
inquinanti), occorre in primo luogo stabilire se i soggetti
responsabili delle relative condotte, attive e/o omissive, che hanno
cagionato o contribuito a cagionare quegli eventi, potenzialmente
dannosi e pericolosi per la salute ed incolumità pubblica, debbano
andare esenti da responsabilità, in virtù delle citate norme che,
da un lato, consentono tuttora la prosecuzione dell'attività
produttiva pur in presenza di gravi deficienze impiantistiche,
dall'altro hanno introdotto - limitatamente al commissario
straordinario di ILVA S.p.a., all'affittuario o acquirente ed ai
soggetti da questi funzionalmente delegati - quella speciale causa di
non punibilità.
Tanto premesso, le norme in questione presentano, a parere di chi
scrive, evidenti profili di criticità e di incompatibilità con i
valori costituzionali, ritenendosi pertanto doveroso sollevare la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, co. 5 e co. 6,
decreto-legge n. 1/2015 (conv. con modif. dalla legge n. 20/2015),
nel testo attualmente in vigore dopo le successive modifiche operate
dal decreto-legge n. 98/2016 (conv. con modif. dalla legge n.
151/2016) e dal decreto-legge n. 244/2016 (conv. con modif. dalla
legge n. 19/2017).

Sulla rilevanza della questione

Il giudizio di rilevanza della questione di legittimità
costituzionale che l'odierno giudicante intende sollevare d'ufficio
si fonda sulla applicabilità, nella vicenda sottoposta al vaglio
dell'A.G., delle norme che si sospettano incostituzionali.
Ed a tale riguardo appare utile una breve ricostruzione
cronologica delle varie disposizioni che hanno interessato
l'attività dello stabilimento ILVA di Taranto, sottoposto sin dal 25
luglio 2012, come già detto, a provvedimento di sequestro preventivo
emesso dal giudice per le indagini preliminari di Taranto nell'ambito
del procedimento n. 938/2010 RGNR.
Con il decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207, convertito con
modificazioni in legge n. 231/2012 (la prima legge cosiddetta
«salva-Ilva»), gli impianti siderurgici della (allora) ILVA S.p.a.
venivano individuati ex lege quali stabilimenti «di interesse
strategico nazionale» (art. 3, comma 1), categoria prevista e
disciplinata dal precedente art. 1; si specificava, nell'art. 3,
comma 2, che la nuova A.I.A. riesaminata (quella cioè del decreto
ministeriale 26 ottobre 2012, il cui originario termine di scadenza
era il 23 agosto 2017) conteneva «le prescrizioni volte ad assicurare
la prosecuzione dell'attività produttiva dello stabilimento
siderurgico della società ILVA S.p.a. di Taranto a norma dell'art.
1», e nel successivo comma 3 dello stesso art. 3 si stabiliva che «a
decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto
(n.d.e., 3 dicembre 2012), per un periodo di trentasei mesi, (n.d.e.,
dunque sino al 3 dicembre 2015) la società ILVA S.p.a. di Taranto è
immessa nel possesso dei beni dell'impresa ed è in ogni caso
autorizzata, nei limiti consentiti dal provvedimento di cui al comma
2, alla prosecuzione dell'attività produttiva nello stabilimento e
alla commercializzazione dei prodotti, ivi compresi quelli realizzati
antecedentemente alla data di entrata in vigore del presente decreto,
ferma restando l'applicazione di tutte le disposizioni contenute nel
medesimo decreto».
La suddetta norma, che in sostanza ha stabilito la facoltà d'uso
dello stabilimento siderurgico di Taranto anche in costanza di
sequestro penale, è stata poi modificata dall'art. 1, comma 3 del
decreto-legge 9 giugno 1998, conv. con modif. dalla legge n.
151/2016, che ha esteso quella autorizzazione anche all'affittuario o
all'acquirente degli impianti.
Nel medesimo decreto-legge n. 207/2012, all'art. 1, comma 3, è
poi contenuta la seguente norma: «la mancata osservanza delle
prescrizioni contenute nel provvedimento di cui al comma 1 (ossia
dell'AIA riesaminata), fermo restando quanto previsto dagli articoli
29-decies e 29-quattuordecies del decreto legislativo n. 152 del 2006
(ossia con riferimento alle sanzioni e ai provvedimenti da adottare
in via amministrativa in caso di inosservanza dell'AIA) e dalle altre
disposizioni di carattere sanzionatorio penali e amministrative
contenute nelle normative di settore è punita con sanzione
amministrativa pecuniaria, escluso il pagamento in misura ridotta, da
euro 50.000 fino al 10 per cento del fatturato della società
risultante dall'ultimo bilancio approvato».
In sostanza, con tali norme, lo stabilimento ILVA era stato, per
legge, autorizzato a continuare la produzione per un periodo di soli
trentasei mesi, rispettando le prescrizioni della nuova A.I.A., tra
cui quelle riguardanti la messa a norma degli impianti nocivi per
l'ambiente e la salute e le eventuali violazioni dell'A.I.A.
riesaminata, oltre a determinare la assoggettabilità delle condotte
alle preesistenti sanzioni amministrative e penali, comportavano una
specifica disciplina sanzionatoria, ossia quella prevista dal citato
art. 1, co. 3 decreto-legge n. 207/2012.
Tale disciplina, come è noto, è stata ritenuta legittima dalla
Corte costituzionale, con la sentenza n. 85 del 9 maggio 2013,
ritenendo che la stessa assicurasse un ragionevole contemperamento di
interessi riguardanti beni di rango costituzionale (la salute e
l'ambiente, da un lato, l'occupazione e la libertà di impresa
coinvolgente un settore strategico dell'economia nazionale,
dall'altro) entro un periodo temporale contenuto, pari a trentasei
mesi, che - lo si ripete - sarebbe dovuto scadere il 3 dicembre 2015
(sulle motivazioni della Consulta ci si diffonderà innanzi, nel
paragrafo riguardante la fondatezza della questione di legittimità
costituzionale che si intende sollevare).
Con il successivo decreto-legge 4 giugno 2013, n. 61, convertito
con modifiche nella legge 3 agosto 2013, n. 89, viene istituito il
«commissariamento» dell'ILVA, per la durata di 12 mesi prorogabili
sino ad un massimo di 36 mesi; ciò avviene, per stessa ammissione
del legislatore, per una situazione di «inosservanza reiterata
dell'autorizzazione integrata ambientale» in relazione ad una
attività produttiva che ha comportato e comporta «oggettivamente
pericoli gravi e rilevanti per l'integrità dell'ambiente e della
salute (art. 1 co. 1).
Con il suddetto decreto-legge viene prevista la stesura di un
«piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e
sanitaria dei lavoratori e della popolazione e di prevenzione del
rischio di incidenti rilevanti», provvedimento che sarà, poi,
emanato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14
marzo 2014.
Ai sensi del combinato disposto dei commi 5 e 7 dell'art. 1
l'approvazione del Piano ambientale con apposito decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri «... equivale a modifica
dell'a.i.a., limitatamente alla modulazione dei tempi di attuazione
delle relative prescrizioni, che consenta il completamento degli
adempimenti previsti non oltre trentasei mesi dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto», ossia il
4 agosto 2013; per effetto di tale norma il termine ultimo di
adeguamento dell'impianto alle prescrizioni dell'A.I.A. riesaminata
viene dunque differito al 4 agosto 2016 (otto mesi dopo l'originano
termine del 3 dicembre 2015).
E proprio con riferimento ai limiti temporali, il comma 3-ter
dell'art. 2 del citato decreto-legge n. 61/2013, prevedeva che entro
il 31 luglio 2015 dovesse essere attuato almeno «l'80 per cento delle
prescrizioni in scadenza a quella data».
Inoltre ai sensi del comma 8 dell'art. 1 «La predisposizione dei
piani di cui ai commi 5 e 6 nei termini ivi previsti, l'osservanza
delle prescrizioni dei piani di cui ai medesimi commi, e, nelle more
dell'adozione degli stessi piani, il rispetto delle previsioni di cui
al comma 8, equivalgono e producono i medesimi effetti, ai fini
dell'accertamento di responsabilità per il commissario, il sub
commissario e gli esperti del comitato, derivanti dal rispetto dei
modelli di organizzazione dell'ente in relazione alla responsabilità
dei soggetti in posizione apicale per fatti di rilievo penale o
amministrativo di cui all'art. 6 del decreto legislativo 8 giugno
2001, n. 231, per gli illeciti strettamente connessi all'attuazione
dell'a.i.a. e delle altre norme a tutela dell'ambiente e della
salute».
Con il decreto-legge 5 gennaio 2015, n. 1, convertito con
modifiche dalla legge 4 marzo 2015, n. 20, l'ILVA viene fatta
rientrare nell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in
crisi; viene previsto (art. 1, comma 4) che il commissario
straordinario individui «l'affittuario o l'acquirente, a trattativa
privata, tra i soggetti che garantiscono, a seconda dei casi, la
continuità nel medio periodo del relativo servizio pubblico
essenziale ovvero la continuità produttiva dello stabilimento
industriale di interesse strategico nazionale anche con riferimento
alla garanzia di adeguati livelli occupazionali», e che tale
affittuario o acquirente dovrà presentare un'offerta corredata «di
un piano industriale e finanziario nel quale devono essere indicati
gli investimenti, con le risorse finanziarie necessarie e le relative
modalità di copertura, che si intendono effettuare per garantire le
predette finalità nonchè gli obiettivi strategici della produzione
industriale degli stabilimenti del gruppo».
Al comma 5 dell'art. 2 viene dettata la seguente disposizione «Il
piano di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14
marzo 2014 si intende attuato se entro il 31 luglio 2015 sia stato
realizzato, almeno nella misura dell'80 per cento, il numero di
prescrizioni in scadenza a quella data. Entro il 31 dicembre 2015, il
commissario straordinario presenta al Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare e all'ISPRA una relazione sulla
osservanza delle prescrizioni del piano di cui al primo periodo. Con
apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare, è stabilito il termine ultimo per l'attuazione di tutte le
altre prescrizioni».
Come si vede, tale ultima previsione spostava addirittura ad
libitum il termine ultimo per la completa messa a norma degli
impianti, ma la stessa è stata poi corretta per effetto della
modifica apportata dall'art. 1, comma 7 del decreto-legge n.
191/2015, convertito con modifiche dalla legge 13 gennaio 2016, n.
13, che ha fissato il termine ultimo per l'attuazione del Piano
ambientale «al 30 giugno 2017», conseguentemente prorogando alla
medesima data il termine di cui all'art. 3, comma 3, decreto-legge n.
207/2012, ossia quello della facoltà d'uso dello stabilimento, pur
in costanza di sequestro penale (differito dunque, rispetto
all'originario termine del 3 dicembre 2015, di circa un anno e
mezzo).
Sennonchè il decreto-legge 9 giugno 2016, n. 98, convertito con
modifiche dalla legge 1° agosto 2016, n. 151, ha ulteriormente
modificato il citato art. 2, comma 5 del decreto-legge n. 1/2015, il
cui testo, per maggiore chiarezza, viene di seguito riportato: «Il
piano di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14
marzo 2014 si intende attuato se entro il 31 luglio 2015 sia stato
realizzato, almeno nella misura dell'80 per cento, il numero di
prescrizioni in scadenza a quella data. Entro il 31 dicembre 2015, il
commissario straordinario presenta al Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare e all'ISPRA una relazione sulla
osservanza delle prescrizioni del piano di cui al primo periodo.
Fermo restando il rispetto dei limiti di emissione previsti dalla
normativa europea, il termine ultimo per l'attuazione del Piano,
comprensivo delle prescrizioni di cui al decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 3 febbraio
2014, n. 53, è fissato al 30 giugno 2017. Tale termine può essere
prorogato, su istanza dell'aggiudicatario della procedura di cui
all'art. 1 del decreto-legge 4 gennaio 2015, n. 191, convertito, con
modificazioni, dalla legge 1° febbraio 2016, n. 13, formulata con la
domanda prevista al comma 8.1 del medesimo art. 1, con il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri di approvazione delle modifiche
del Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e
sanitaria e per un periodo non superiore a 18 mesi, conformemente
alle risultanze dell'istruttoria svolta ai sensi del comma 8 dello
stesso art. 1. Tale termine si applica altresì ad ogni altro
adempimento, prescrizione, attività o intervento di gestione
ambientale e di smaltimento e gestione dei rifiuti inerente ILVA
S.p.a. in amministrazione straordinaria e le altre società da essa
partecipate anch'esse in amministrazione straordinaria e sostituisce
ogni altro diverso termine intermedio o finale che non sia ancora
scaduto alla data di entrata in vigore del presente decreto, previsto
da norme di legge o da provvedimenti amministrativi comunque
denominati. È conseguentemente prorogato alla medesima data il
termine di cui all'art. 3, comma 3, del decreto-legge 3 dicembre
2012, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre
2012, n. 231. Il comma 3-ter dell'art. 2 del decreto-legge 4 giugno
2013, n. 61, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto
2013, n. 89, è abrogato».
In sostanza, con tale intervento normativo è stata concessa,
all'aggiudicatario della procedura di cessione dello stabilimento, la
possibilità di chiedere la modifica del Piano ambientale, da
adottarsi con apposito decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, in tale evenienza prorogandosi il termine ultimo di messa a
norma degli impianti per un periodo di ulteriori 18 mesi (il cui dies
a quo non era però chiaro).
Ed il termine ultimo per l'attuazione del Piano è stato, poi,
ulteriormente differito con l'art. 6, comma 10-bis, lettere a) e c)
del decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244, convertito con modifiche
dalla legge 27 febbraio 2017, n. 19; e invero:
con la norma contenuta nella citata lettera a) «i termini
previsti dall'art. 2, comma 5, del decreto-legge 5 gennaio 2015, n.
1, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 marzo 2015, n. 20»,
cioè proprio quelli per l'attuazione definitiva del piano, vengono
«adeguati» alla scadenza dell'autorizzazione integrata ambientale in
corso di validità che, si precisa, è ad oggi fissata al 23 agosto
2023;
con la norma contenuta nella citata lettera e), nelle more
della procedura di aggiudicazione dell'ILVA al nuovo acquirente, il
termine originario del 30 giugno 2017 viene prorogato al 30 settembre
2017, oppure alla data di entrata in vigore del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri di modifica del Piano
ambientale. Tale ultimo provvedimento è il decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 29 settembre 2017 (in Gazzetta Ufficiale -
Serie generale - n. 229 del 30 settembre 2017) che, all'art. 2, comma
2, fissa il termine ultimo del 23 agosto 2023 per la definitiva messa
a norma degli impianti.
Nonostante il succedersi convulso e non sempre chiarissimo delle
norme, il risultato finale non può che essere il seguente: il
termine ultimo per la realizzazione degli interventi del piano
ambientale coincide addirittura con la scadenza dell'autorizzazione
integrata ambientale che, lo si ripete, è fissata al 23 agosto 2023.
Se allora il legislatore ha dato termine sino a quella data per
la definitiva messa a norma degli impianti, l'attività produttiva,
quand'anche cagioni fenomeni di inquinamento e sforamenti dei livelli
di emissione nonchè contaminazioni dell'aria, della falda e del
territorio circostante lo stabilimento, ponendo potenzialmente in
pericolo la vita dei lavoratori e degli abitanti, la loro salute e
l'ambiente, deve ritenersi autorizzata fino all'agosto 2023, a
condizione che vengano rispettate le prescrizioni del piano (mentre
condotte omissive o violative del Piano devono continuare ad essere
perseguite); ma ciò comporta, inevitabilmente, che condotte che
potrebbero acquisire rilievo penale, non lo sono perchè sono state
autorizzate per questo lunghissimo arco di tempo, ben undici anni dal
provvedimento di sequestro emesso dall'Autorità giudiziaria, datato
25 luglio 2012 e con un differimento di circa 6 anni e 9 mesi
dell'originario termine previsto dall'art. 3, co. 3 decreto-legge n.
207/2012.
Ebbene, le condotte su cui si sta indagando o che potrebbero
essere oggetto di potenziali nuove indagini non sono esclusivamente
quelle poste in essere nel biennio 2014-2015, periodo antecedente
alla prima scadenza temporale prevista dal legislatore per la
prosecuzione dell'attività produttiva dello stabilimento e per la
sua messa a norma, ma riguardano anche il 2016 (in particolare quelle
del procedimento n. 7297/17 R.G. mod. 44) e, astrattamente, anche gli
anni successivi, ove si consideri che si tratta di condotte
riguardanti reati permanenti, la cui consumazione è strettamente
connessa al ciclo produttivo dello stabilimento, di fatto mai
interrottosi. La eventuale permanenza dei fenomeni emissivi è,
infatti, uno dei terni di indagine che l'odierno giudicante intende
approfondire, ex art. 409 co. 4 c.p.p.
Ma tutte le indagini sui fenomeni emissivi prodotti dallo
stabilimento ILVA non potrebbero non tenere conto del fatto che si
tratta di un'attività autorizzata per legge a proseguire,
indisturbata, sino al 23 agosto 2023, nonostante lo stesso
legislatore l'abbia ritenuta fonte di «pericoli gravi e rilevanti per
l'integrità dell'ambiente e della salute» (art. 1, co. 1
decreto-legge n. 61/2013).
Appare dunque doveroso accertare se quelle norme che hanno
autorizzato lo stabilimento a proseguire, nonostante le deficienze
impiantistiche, ben oltre l'originario termine di 36 mesi previsto
dall'art. 3, co. 3 decreto-legge n. 207/2012 (ritenuto
costituzionalmente legittimo dal Giudice delle leggi) non abbiano
clamorosamente violato i precetti costituzionali e quei paletti che
la stessa Consulta aveva posto per ritenere non viziate le
disposizioni della prima legge «Salva Ilva».
Il secondo aspetto da prendere in considerazione è quello,
strettamente correlato alla prosecuzione dell'attività produttiva,
riguardante la esenzione da responsabilità penale dei gestori dello
stabilimento (e dei soggetti da essi delegati), esimente che il
legislatore ha inteso esplicitare con apposita formulazione, pur
essendo, per le ragioni sopra esposte, un logico corollario della
facoltà d'uso dello stabilimento autorizzata ex lege anche in
costanza di sequestro e di deficienze impiantistiche.
Se infatti, dopo l'entrata in vigore del decreto-legge n.
207/2012 doveva considerarsi «lecita la continuazione dell'attività
produttiva di aziende sottoposte a sequestro (n.d.e.: di interesse
strategico nazionale), a condizione che vengano osservate le
prescrizioni dell'AIA riesaminata, nelle quali si riassumono le
regole che limitano, circoscrivono e indirizzano la prosecuzione
dell'attività stessa» e se il controllo di legalità, in quel
contesto normativo, doveva essere ricondotto «alla verifica
dell'osservazione delle prescrizioni di tutela dell'ambiente e della
salute contenute nell'AIA riesaminata», (così si è espressa la
Corte costituzionale nella citata sentenza n. 85/2013), il mero
rispetto delle suddette prescrizioni da parte dei gestori dello
stabilimento avrebbe consentito agli stessi di andare esenti da
responsabilità, pur in presenza di situazioni penalmente rilevanti -
ove commessi in altri contesti aziendali - per violazione delle norme
penali comuni di salvaguardia della salute e dell'ambiente.
L'art. 2, comma 6 del decreto-legge 5 gennaio 2015, n. 1,
convertito con modifiche dalla legge 4 marzo 2015 n. 20 (come
modificato dall'art. 1 comma 4 decreto-legge n. 98/2016, conv. con
modif. dalla legge n. 151/2016 e dall'art. 6, comma 10-ter,
decreto-legge n. 244/2016 conv. con modif. dalla legge n. 19/2017),
nella sua attuale formulazione, così dispone: « L'osservanza delle
disposizioni contenute nel Piano di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 14 marzo 2014, nei termini previsti dai commi
4 e 5 del presente articolo, equivale all'adozione ed efficace
attuazione dei modelli di organizzazione e gestione, previsti
dall'art. 6 del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, ai fini
della valutazione delle condotte strettamente connesse all'attuazione
dell'A.I.A. e delle altre norme a tutela dell'ambiente, della salute
e dell'incolumità pubblica. Le condotte poste in essere in
attuazione del Piano di cui al periodo precedente non possono dare
luogo a responsabilità penale o amministrativa del commissario
straordinario, dell'affittuario o acquirente e dei soggetti da questi
funzionalmente delegati, in quanto costituiscono adempimento delle
migliori regole preventive in materia ambientale, di tutela della
salute e dell'incolumità pubblica e di sicurezza sul lavoro. Per
quanto attiene all'affittuario o acquirente e ai soggetti
funzionalmente da questi delegati, la disciplina di cui al periodo
precedente si applica con riferimento alle condotte poste in essere
fino alla scadenza del 30 giugno 2017 prevista dal terzo periodo del
comma 5 ovvero per un periodo ulteriore non superiore ai diciotto
mesi decorrenti dalla data di entrata in vigore del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri di approvazione delle modifiche
del Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e
sanitaria secondo quanto ivi stabilito a norma del comma 5».
L'interpretazione che si può dare della predetta norma è
univoca: vige una vera e propria presunzione iuris et de iure di
conformità e di legalità circa le azioni (ed omissioni) del
Commissario p.t. e degli altri soggetti menzionati nel testo della
norma impegnati ad attuare il Piano delle misure e delle attività di
tutela ambientale e sanitaria di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 14 marzo 2014, trattandosi di condotte che,
secondo l'insindacabile giudizio ex ante dell'esecutivo (ratificato
dal legislativo), costituirebbero l'adempimento delle «migliori
regole preventive in materia ambientale, di tutela della salute e
dell'incolumità pubblica e di sicurezza sul lavoro»; il rischio
ambientale e tecnologico legato a tali attività viene inquadrato in
via presuntiva nel cosiddetto rischio consentito; le condotte dei
soggetti che si muovono per l'attuazione del piano delle misure e
delle attività di tutela ambientale e sanitaria approvato, per
l'allora ILVA S.p.a., dal decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 14 marzo 2014 sono sostanzialmente sottratte al
sindacato del giudice penale; a riguardo si è, non a torto, parlato
di una vera e propria «immunità penale» concessa ai predetti
soggetti, riferita alle azioni attuative previste dall'A.I.A. per
l'Ilva del 2014 (cfr., però, infra sull'esatto inquadramento
dogmatico della fattispecie).
Gli eventi dannosi che, comunque, l'attuazione del Piano potrebbe
determinare vengono considerati ex lege una male necessario, essendo
imperativamente sottratti all'ordinario sindacato giurisdizionale.
Una vera e propria deresponsabilizzazione degli autori di eventuali,
tra gli altri, disastri ambientali o delle situazioni di pericolo per
la salute dei lavoratori dell'impresa.
Facendo dunque applicazione della norma in questione nel caso di
specie, la riconducibilità all'attività dello stabilimento:
del grave fenomeno di inquinamento registrato nel quartiere
Tamburi di Taranto tra la fine del 2014 e gli inizi del 2015 (periodo
che comunque ricade nella fase temporale in cui non erano ancora
scaduti i termini per l'adeguamento degli impianti alle prescrizioni
A.I.A. ex art. 3 co. 3 decreto-legge n. 207/2012);
dell'emissione elevatissima di Black Carbon nell'anno 2016
(ove ne venisse accertata la nocività per la salute umana) e
dell'esposizione dei lavoratori dello stabilimento che operano
nell'area cockeria a quegli ingentissimi livelli di inquinanti pure
registrati nel 2016;
dell'inquinamento della falda acquifera del Comune di Statte
(fenomeno, quest'ultimo, in verità ancora da accertare);
dei fatti di inquinamento successivi al 2016, potenzialmente
accertabili nell'ambito del presente procedimento, in caso di
svolgimento di ulteriori indagini ordinate dall'odierno giudicante ex
art. 409, co. 4 codice di procedura penale;
non potrebbe determininare l'esercizio dell'azione penale da
parte del PM (rendendo dunque superflue quelle investigazioni
suppletive che dovessero essere disposte dal GIP) perchè gli autori
delle condotte, attive ed omissive, che hanno cagionato quegli eventi
possono godere della speciale causa di non punibilità prevista nella
citata disposizione di legge.
In prima battuta occorre evidenziare che, ad avviso dell'odierno
giudicante, la fattispecie prevista dall'art. 2, co. 6 decreto-legge
n. 1/2015 (conv. dalla legge n. 20/2015) e ss.mm., debba essere
dogmaticamente inquadrata nella categoria delle scriminanti
(speciali) e non quale fonte di immunità. La differenza non è priva
di rilievo, ove si consideri, tra le altre cose, che le scriminanti
si applicano anche ai concorrenti del reato, attesa la loro valenza
oggettiva, a differenza delle immunità che hanno esclusiva rilevanza
soggettiva.
Come è noto, secondo la dottrina dominante, le immunità mirano
a garantire e proteggere l'espletamento di determinate funzioni e/o
uffici di particolare importanza per il corretto funzionamento dello
Stato e si risolvono nella sottrazione di un soggetto
all'applicazione della sanzione penale per aver commesso un fatto
tipico, antigiuridico e colpevole, come prevede l'art. 3 codice
penale che sancisce l'obbligatorietà della legge penale per tutti,
fatte salve «le eccezioni stabilite dal diritto pubblico interno e
internazionale» (tali eccezioni vengono individuate, ad esempio,
nell'art. 90 Cost. a tutela delle prerogative del Presidente della
Repubblica, nell'art. 68 Cost. per tutelare le prerogative dei
parlamentari, mentre il diritto internazionale tutela la posizione
dei Capi di Stato esteri presenti sul territorio nazionale).
Le scriminanti (o cause di giustificazione) rendono, invece,
lecito un fatto tipico contemplato da una norma incriminatrice e il
loro fondamento risiede nel bilanciamento tra interessi in conflitto.
Quindi l'attenzione dell'ordinamento è qui rivolta al fatto, nella
sua dimensione oggettiva, escludendosi la sua antigiuridicità (cfr.
art. 50 e ss. codice penale, con riferimento alla legittima difesa,
allo stato di necessità, ecc.) o, secondo i fautori della cosiddetta
teoria della bipartizione, la stessa tipicità del fatto (nel senso
che le scriminanti sarebbero elementi negativi del fatto, cioè
elementi che devono mancare perchè il fatto risulti punibile).
Nel caso di specie, prevedendo per i soggetti chiamati ad attuare
il Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e
sanitaria approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 14 marzo 2014 l'assenza di responsabilità penale (e
amministrativa), il legislatore ha ritenuto di dover spiegare che
tale conseguenza deriva dal presupposto che le misure previste in
quel Piano sono le «migliori regole preventive in materia ambientale,
di tutela della salute e dell'incolumità pubblica e di sicurezza sul
lavoro». Adempiendo alle prescrizioni del Piano, dunque, verrebbe
meno il contrasto tra un fatto eventualmente conforme ad una
fattispecie incriminatrice (l'inquinamento e/o il disastro ambientale
ad es., ma anche la meno grave ipotesi dell'art. 674 c.p.) e
l'ordinamento giuridico, poichè a insindacabile giudizio del
legislatore l'attuazione del Piano è il miglior mezzo per
raggiungere uno scopo comunque meritevole di tutela, quale la
prosecuzione dell'attività aziendale, o perchè ritenuto prevalente
su altri interessi in conflitto, o perchè le misure di quel Piano
costituiscono, ex lege, il giusto contemperamento tra interesse alla
produzione e contro-interessi lesi dall'attività di impresa (salute,
ambiente, integrità dei luoghi di lavoro ecc.).
Tra la regola penale generale che impone di non mettere in
pericolo la salute e l'ambiente e quelle, altrettanto generali, che
consentono l'attività produttiva, anche se rischiosa, entro i limiti
delle autorizzazioni all'esercizio di una certa industria, la
soluzione è stata imposta a livello oggettivo, con prevalenza della
regola autorizzatoria su quella penale, privando il fatto (tipico)
della sua antigiuridicità.
Il fatto che l'efficacia della disposizione sembra limitata solo
a particolari categorie di soggetti - il commissario straordinario di
ILVA, l'affittuario o acquirente dello stabilimento ed i soggetti da
questi funzionalmente delegati - non appare decisivo per un diverso
inquadramento della norma, poichè tali soggetti vengono
«deresponsabilizzati» non perchè la loro funzione in quanto tale è
meritevole di tutela, ma perchè, rivestendo ruolo apicale o agendo
su delega dei ruoli apicali, vedrebbero a sè imputata l'attuazione
del Piano e le scelte di gestione dello stabilimento.
E, per i motivi sopra indicati, si è voluto stabilire una
presunzione di liceità delle condotte poste in essere in attuazione
del «Piano ambientale».
Va poi aggiunto che, in via ipotetica, quella esimente, così
come la prosecuzione dell'attività produttiva in costanza di
sequestro, ha un ambito di operatività temporale predeterminato.
Già si è detto che le prescrizioni dell'Autorizzazione
integrata ambientale riesaminata contenute nel decreto ministeriale
del 26 ottobre 2012 (e successivamente del Piano delle misure e delle
attività di tutela ambientale e sanitaria approvato con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 14 marzo 2014) dovevano
essere attuate entro il 31 luglio 2015 (data entro cui doveva essere
rispettato l'80% delle prescrizioni, con termine finale di attuazione
dell'A.I.A. al 3 dicembre 2015), termine prorogato al 30 giugno 2017
dall'art. 1, co. 7 decreto-legge n. 191/2015 come modificato dalla
legge n. 13/2016 e poi differito al 30 settembre 2017 dall'art. 6,
co. 10-bis decreto-legge n. 244/2016, conv. con modifiche dalla legge
n. 19/2017. Ad oggi, salvo ulteriori proroghe, il termine per la
realizzazione degli interventi coincide con quello di scadenza
dell'A.I.A., ossia il 23 agosto 2023, ai sensi del combinato disposto
degli articoli 6, co. 10-bis decreto-legge n. 244/2016, conv. con
modif. dalla legge n. 19/2017 e 2, co. 2 del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri del 29 settembre 2017 (che ha apportato
modifiche al Piano).
Invece «per quanto attiene all'affittuario o acquirente e ai
soggetti funzionalmente da questi delegati», a mente dell'art. 2, co.
6 ultimo periodo decreto-legge n. 1/2015 attualmente in vigore e dopo
l'entrata in vigore del predetto decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri del 29 settembre 2017, l'operatività dell'esimente -
inizialmente prevista con il limite temporale delle condotte poste in
essere fino al 30 giugno 2017 ovvero fino all'ulteriore termine di 18
mesi eventualmente concesso per l'attuazione del Piano ambientale
«decorrenti dalla data di entrata in vigore del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri di approvazione delle modifiche
del Piano», ex art. 4, co. 1 decreto-legge n. 98/2016 (conv.con
modif. dalla legge n. 151/2016) - è stata prorogata sino al 30 marzo
2019 (diciotto mesi dall'approvazione delle modifiche al Piano
ambientale, apportate tramite il citato decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 29 settembre 2017).
Non sono chiare le ragioni di questo «scollamento» tra il periodo
dell'attività autorizzata (sino al 23 agosto 2023) e la copertura
temporale della esimente (30 marzo 2019) e non si comprende in forza
di quali norme l'Avvocatura di Stato, nel parere reso il 21 agosto
2018 al Ministero dello sviluppo economico, del lavoro e delle
politiche sociali (pubblicato sul sito del MISE e visibile al
seguente indirizzo:
https://www.mise.gov.it/index.php/it/198-notizie-stampa/2038583-ilva-
disclosure-il-parere-dell-avvocatura-dello-stato-e-il-provvedimento-d
i-conclusione-del-procedimento), richiamando il contenuto di un
precedente parere del 14 settembre 2017, abbia dichiarato che
«l'esimente di cui all'art. 2, comma 6 cit. operi per tutto l'arco
temporale in cui l'aggiudicatario sarà chiamato ad attuare le
prescrizioni ambientali impartite dall'amministrazione», per cui
«detto arco temporale risulterà quindi coincidente con la data di
scadenza dell'autorizzazione integrata ambientale in corso di
validità (23 agosto 2023)».
In ogni caso, sia interpretando la norma secondo il dettato
letterale, sia aderendo all'interpretazione dell'Avvocatura di Stato,
l'esimente copre le condotte attualmente al vaglio di questa A.G.,
ove si consideri che il PM del procedimento n. 10093/16 R.G.N.R. ne
ha invocato l'applicazione per chiedere l'archiviazione del fascicolo
e che i procedimenti n. 5568/17 R.G. mod. 44 e n. 7297/17 R.G. mod.
44 riguardano le condotte poste in essere nel 2016 e, potenzialmente,
nel periodo successivo, dunque nell'ambito di piena validità
temporale dell'art. 2, co. 6 cit.
Ebbene, in punto di fatto, con riguardo agli eventi
potenzialmente delittuosi verificatisi durante la gestione
commissariale e in relazione ad analoghi fatti successivi, che
potrebbero essere accertati nel prosieguo delle indagini
eventualmente disposte ex art. 409, comma 4 codice di procedura
penale, rileva l'odierno giudicante che occorrerebbe verificare:
a) se le emissioni fuori limite di diossina dagli
elettrofiltri dell'impianto di agglomerazione fossero davvero
anomalie legate al ciclo produttivo dell'ILVA, come dichiarato dal PM
nella richiesta di archiviazione del procedimento n. 10093/16 RGNR,
dovute a condotte poste in essere «in attuazione» dell'AIA
riesaminata (e dunque non perseguibili ex articoli 3, comma 3,
decreto-legge n. 207/2012 e 2, comma 6, decreto-legge n. 1/2015),
ovvero consistano in violazioni, anche di natura omissiva del Piano,
perchè in tale caso non dovrebbe essere operante l'esimente;
b) se per i fatti successivi al febbraio 2015, pur se ancora
da accertare in questa fase embrionale delle indagini, non essendo
stati oggetto, ad avviso dello scrivente, di adeguato approfondimento
(l'inquinamento dei suoli e della falda acquifera, relativamente alla
gestione della Cava Mater Gratiae, gli elevati livelli di Black
Carbon nel quartiere Tamburi e i preoccupanti livelli di inquinanti
all'interno dello stabilimento, rilevati dall'ARPA e oggetto del
rapporto per l'anno 2016), fosse stato rispettato il termine di cui
al primo periodo del comma 5 del citato art. 2, e cioè se al 31
luglio 2015 fosse stato realizzato almeno l'80% delle prescrizioni
del Piano (perchè anche in tale evenienza dovrebbe ritenersi non
operante l'esimente);
c) se le condotte causative di quei fenomeni fossero o meno
attinenti al normale ciclo produttivo dell'Ilva, ex lege autorizzato,
ovvero si fosse trattato, anche stavolta, di vere e proprie
violazioni del Piano;
d) se persistono fenomeni emissivi legati all'attuazione del
Piano, quale sia la loro entità e pericolosità per la salute dei
lavoratori dello stabilimento e per la popolazione circostante.
È chiaro però che tutto ciò costituisce oggetto di una
indagine più approfondita, rispetto alla quale appare preliminare
chiarire anzitutto, anche in rapporto alle richieste di archiviazione
già formulate dai pubblici ministeri (con particolare riferimento a
quella del procedimento n. 10093/16 RGNR che, come detto, invoca
l'applicabilità dell'esimente prevista dall'art. 2, co. 6
decreto-legge n. 1/2015) ed anche ai probabili sbocchi delle stesse
indagini (sopra ipotizzati), se quelle norme che stanno consentendo
all'Uva di continuare a produrre, con garanzia di esenzione da
responsabilità penale per le sue figure apicali (o soggetti da essi
delegati) possano considerarsi costituzionalmente legittime.
Ora, questo giudice per le indagini preliminari non ignora che le
norme che hanno prorogato l'attività produttiva dello stabilimento
ben oltre l'originaria scadenza del 3 dicembre 2015 e che hanno
introdotto l'esimente per le condotte poste in essere in attuazione
del Piano ambientale sono norme penali di favore, la cui espunzione
dell'ordinamento giuridico, in caso di eventuale declaratoria di
incostituzionalità, non potrà che avere effetto per l'avvenire (ex
art. 30 legge n. 87/1953 e 2 c.p.).
Gli autori dei reati commessi sotto l'impero di quelle norme non
potranno dunque essere perseguiti, anche in caso di accoglimento
della questione sollevata dall'odierno giudicante.
Ciò non rende, tuttavia, irrilevante nel presente procedimento
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 5 e
comma 6 decreto-legge n. 1/2015 (e succ. modif.).
E invero il principio della riserva di legge in materia penale e
di irretroattività della norma penale sfavorevole non preclude, in
senso assoluto, l'adozione di pronunce, da parte della Corte
costituzionale, aventi effetti in malam partem, allorquando tale
effetto non discende dall'introduzione di nuove norme o dalla
manipolazione di norme esistenti da parte della Corte, ovvero dal
ripristino di una norma abrogata espressiva di scelte di
criminalizzazione non più attuali, presentandosi ciascuna di tali
operazioni chiaramente invasiva del monopolio del legislatore nella
materia penale (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 394 del 2006,
che ha riconosciuto la sindacabilità proprio delle c.d. norme penali
di favore, ossia delle norme che stabiliscono, per determinati
soggetti o ipotesi, un trattamento penalistico più favorevole di
quello che risulterebbe dall'applicazione di norme generali o
comuni).
Infatti, «altro ... è la garanzia che i principi del diritto
penale-costituzionale possono offrire agli imputati, circoscrivendo
l'efficacia spettante alle dichiarazioni d'illegittimità delle norme
penali di favore; altro è il sindacato cui le norme stesse devono
pur sempre. sottostare, a pena di istituire zone franche del tutto
impreviste dalla Costituzione, all'interno delle quali la
legislazione ordinaria diverrebbe incontrollabile» (cfr. Corte
costituzionale sentenza n. 148 del 1983).
Nel caso in esame l'effetto in malam partem costituisce il
risultato della ri-espansione della norma generale o comune (le norme
incriminatrici a tutela dell'ambiente e della sicurezza sui luoghi di
lavoro, ovvero poste a tutela della salute e dell'incolumità
pubblica) conseguendo, pertanto, alla decisione ablativa di norme che
vorrebbero, invece, sottrarre un gruppo di soggetti (commissario
straordinario ILVA, affittuari e acquirenti e soggetti da costoro
delegati) alla sfera applicativa della prima; quell'effetto è cioè
conseguente alla eliminazione di disposizioni qualificabili come
norme penali di favore ritenute incompatibili con l'attuale assetto
costituzionale.
È da aggiungere che, secondo il consolidato orientamento della
Consulta, le questioni incidentali di legittimità sono ammissibili
«quando la norma impugnata è applicabile nel processo d'origine e,
quindi, la decisione della Corte è idonea a determinare effetti nel
processo stesso; mentre è totalmente ininfluente sull'ammissibilità
della questione il «senso» degli ipotetici effetti che potrebbero
derivare per le parti in causa da una pronuncia sulla
costituzionalità della legge» (cfr. Corte costituzionale, sentenza
n. 98 del 1997).
Premessa dunque la sicura applicabilità, nel procedimento in
corso, dell'art. 2, comma 5 decreto-legge n. 1/2015 - che ha in parte
modificato nei termini innanzi esplicitati l'art. 3, co. 3
decreto-legge n. 207/2012 - e della norma ex art. 2, comma 6
decreto-legge n. 1/2015, competerà, in definitiva, al giudice
rimettente valutare le conseguenze applicative che potranno derivare
da una eventuale pronuncia di accoglimento della proposta questione
di legittimità costituzionale di quelle disposizioni di legge.

Sulla non manifesta infondatezza della questione

Già in passato la Corte costituzionale ha avuto modo di
occuparsi della conformità ai precetti della Costituzione delle
norme partorite dal legislatore per garantire la continuità
produttiva dello stabilimento ILVA di Taranto - ritenuto di interesse
strategico nazionale ai sensi dell'art. 3 decreto-legge n. 207/2012
(convertito con modificazioni dalla legge 24 dicembre 2012, n. 231),
per il tipo di produzione ed i livelli occupazionali - nonostante la
situazione di gravissima criticità dei suoi impianti,
sostanzialmente accertata durante l'incidente probatorio che si è
svolto nell'ambito del noto procedimento n. 938/2010 RGNR (che si sta
tuttora celebrando, in fase dibattimentale, presso la Corte d'assise
di Taranto).
La copiosa produzione normativa, innanzi riassunta, sovente
estrinsecatasi - come visto - attraverso frettolosa decretazione
d'urgenza, le cui disposizioni sono state volta per volta modificate
dal Parlamento, è stata sempre caratterizzata dallo scopo di
garantire, attraverso una discutibile disciplina di favore, la
prosecuzione dell'attività dello stabilimento, colpito nel luglio
2012 da provvedimento di sequestro dell'area a caldo emesso dal
giudice per le indagini preliminari di Taranto (confermato dal
Tribunale del riesame), in virtù delle ipotesi di reato di disastro
ambientale, avvelenamento di sostanze alimentari e omissione dolosa
di cautele contro gli infortuni sul lavoro, per cui erano indagati i
vertici dell'acciaieria: quel provvedimento giudiziario si era
fondato, fra l'altro, sulle conclusioni della perizia epidemiologica
disposta in sede di incidente probatorio, che ha evidenziato come
l'esposizione prolungata alle emissioni inquinanti fosse la causa
dell'aumento della percentuale di diffusione di particolari malattie
fra gli operai dell'ILVA e gli abitanti del circondano.
Tali norme hanno, infatti, consentito allo stabilimento
siderurgico la prosecuzione dell'attività produttiva, finanche in
costanza di sequestro penale (art. 3, comma 3 decreto-legge n.
207/2012) e nella consapevolezza che la stessa comportava
oggettivamente pericoli gravi e rilevanti per l'integrità
dell'ambiente e della salute (art. 1, comma 1 decreto-legge n.
61/2013); l'azienda, prima sottoposta alla vigilanza di un Garante
(art. 3 decreto-legge n. 207/2012) e poi a quella di un commissario
straordinario (art. 1 decreto-legge n. 61/2013), è stata poi
assoggettata alla procedura di amministrazione straordinaria delle
grandi imprese in crisi con il decreto-legge n. 1/2015, mentre nel
2016 si è dato avvio al procedimento di aggiudicazione ai fini della
sua cessione a terzi, conclusosi con decreto del 5 giugno 2017. Nelle
more, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 14
marzo 2014, è stato approvato il Piano ambientale, in sostituzione
della A.I.A. riesaminata con il decreto ministeriale 26 ottobre 2012,
Piano che, da ultimo, è stato modificato con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri del 29 settembre 2017.
La varietà degli interventi normativi e le palesi deroghe alle
norme comuni (e finanche ai principi generali dell'ordinamento
giuridico, disinvoltamente elusi al fine di consentire all'azienda di
mantenere i livelli produttivi ed occupazionali: si pensi alla
possibilità ad essa concessa di commercializzare prodotti in
sequestro), presenti nella legislazione speciale che riguarda lo
stabilimento ILVA di Taranto, portano a domandarsi se non sia stato
creato un sottosistema penale connesso a questa particolare realtà
industriale, confinata in zone di difficile perseguibilità, se non
di sostanziale irrilevanza penale, dove la tutela di beni primari
(quali la salute e lo stesso diritto alla vita) deve subire vistose
deroghe per garantire la continuità di impresa e, comunque, per
ragioni economiche. Taluni commentatori hanno, infatti, parlato di
aree di liceità condizionata alla produttività ed al profitto, al
cui interno il disvalore del macrodanno ambientale viene ridotto a
«risultato del collasso di precauzioni adeguate» o «della
impossibilità di adottare sistemi di prevenzione o neutralizzazione
del rischio efficaci».
Ebbene la Corte costituzionale, con la sentenza n. 85 del 2013,
chiamata ad esprimersi sulla conformità all'assetto costituzionale
degli articoli 1 e 3 del citato decreto-legge n. 207/2012, che
sostanzialmente consentivano all'impresa di continuare a produrre ed
a commercializzare il prodotto finito, in costanza di sequestro
preventivo, ha affermato che tale disciplina realizzava il difficile
(n.d.e.: possibile?) equilibrio tra l'interesse nazionale alla
produzione ed all'occupazione e la tutela della salute e
dell'ambiente, ritenendo che nessuno dei citati valori costituzionali
- essendo parte di un tessuto più ampio - dovesse assumere un
rilievo preminente (cd. diritto «tiranno») e che, pertanto, rientrava
nelle prerogative legislative garantire la salvaguardia di quei
beni/interessi, attraverso «specifici contrappesi normativi»,
presenti in quel provvedimento, costituiti dalla subordinazione della
prosecuzione dell'attività di impresa all'osservanza
dell'autorizzazione integrata ambientale, dalla predisposizione di
una precisa procedura di monitoraggio e sanzionatoria, dalla
temporaneità delle deroghe alle norme ordinarie.
Di contro, con la sentenza n. 58 del 2018, la Consulta ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 decreto-legge
n. 92/2015, nonchè degli articoli 1, comma 2 e 21-octies, legge n.
132/2015, che consentivano all'impresa di continuare a servirsi di
impianti sottoposti a sequestro anche quando lo stesso si riferiva ad
ipotesi di reato inerenti alla sicurezza dei lavoratori, «per non
aver tenuto in adeguata considerazione le esigenze di tutela della
salute, sicurezza e incolumità dei lavoratori, a fronte di
situazioni che espongono questi ultimi a rischio stesso della vita»,
dal momento che il legislatore aveva finito con privilegiare - non
prevedendo adeguati meccanismi di controllo sull'attività economica
- l'interesse alla prosecuzione dell'attività produttiva,
trascurando le esigenze di tutela della salute, della vita e del
lavoro in ambiente sicuro e non pericoloso.
Infine, con la sentenza n. 182/2017 la Corte costituzionale ha
ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, co. 1, lettera b) decreto-legge 9 giugno 2016 n. 98
promossa dalla Regione Puglia; tale disposizione prevedeva una serie
di adempimenti per la cessione dei complessi aziendali del Gruppo
ILVA, con possibilità di apportare modifiche o integrazioni al Piano
delle misure e delle attività dì tutela ambientale e sanitaria e,
secondo la Regione Puglia, pregiudicando il diritto di partecipazione
alla procedura delle istituzioni locali, in violazione dei principi
di uguaglianza, del riparto di competenze tra Stato e Regioni e del
principio di leale collaborazione tra Enti dello Stato. La Corte,
dopo aver premesso che tutti gli interventi legislativi riguardanti
lo stabilimento ILVA di Taranto, «seppur diversi nel loro contenuto,
sono accomunati dalla medesima ratio, quella di realizzare un
ragionevole bilanciamento tra una pluralità di interessi
costituzionalmente rilevanti: da un lato, l'interesse nazionale alla
prosecuzione dell'attività di uno stabilimento avente natura
strategica e al mantenimento dei livelli occupazionali; dall'altro,
l'interesse a che l'attività produttiva prosegua nel rispetto
dell'ambiente circostante e della salute degli individui», ha
valutato - dando risposta positiva - se vi fosse stata, da parte del
Governo, la predisposizione di uno spazio di confronto con l'ente
Regione che potesse dare effettiva attuazione alla leale
collaborazione, consentendo anche all'ente locale una partecipazione
alla valutazione degli interessi pubblici coinvolti.
Non resta a questo punto che esaminare le disposizioni di legge,
oggi al vaglio di questa A.G. (art. 2, comma 5 e comma 6
decreto-legge n. 1/2015 nel testo attualmente in vigore), al fine di
verificare se i principi sanciti dalle sentenze della Consulta che si
sono già occupate dell' «ordinamento» ILVA siano applicabili anche
nel caso di specie e se il legislatore, nell'emanare quelle norme, li
abbia adeguatamente rispettati.
Va altresì verificato, in ogni caso, se quelle norme rispettano
l'orientamento della giurisprudenza costituzionale secondo cui «le
scelte legislative aventi ad oggetto la configurazione delle
fattispecie criminose e il relativo orientamento sanzionatorio sono
censurabili .... nel caso in cui la discrezionalità sia stata
esercitata in modo manifestamente irragionevole» (cfr. Corte
costituzionale ordinanza n. 41/2009 e Corte costituzionale sentenza
n. 250/2010).
La valutazione che si andrà ad operare non può non tenere conto
del fatto che l'attuazione del Piano di risanamento ambientale
avrebbe dovuto avere una portata temporale circoscritta (il 31 luglio
2015 era quello previsto al momento della prima sentenza della Corte
costituzionale n. 85/2013) e che, invece, si è dilatata sino a
giungere al 23 agosto 2023, senza alcuna garanzia della definitività
di quest'ultimo termine, considerate le numerosi proroghe che si sono
succedute in questi anni.
La stessa operatività dell'esimente, per quanto concerne
l'affittuario, l'acquirente ed i soggetti da essi delegati, è oggi
fissata al termine di «diciotto mesi decorrenti dalla data di entrata
in vigore del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di
approvazione delle modifiche del Piano delle misure e delle attività
di tutela ambientale e sanitaria» (dunque al 30 marzo 2019), ma
alcuna norma ne impedisce la proroga e, come desumibile dal parere
reso dall'Avvocatura di Stato al MISE, potrebbe avere il medesimo
ambito temporale dell'autorizzazione integrata ambientale (coprendo
cioè tutte le condotte poste in essere sino al 23 agosto 2023).
Come già detto l'art. 2, comma 5, decreto-legge n. 1/2015, come
da ultimo modificato dall'art. 6, comma 10-bis, lettera a) e c) del
decreto-legge n. 244/2016, conv. con modif. dalla legge n. 19/2017,
autorizza lo stabilimento a continuare la produzione sino al 23
agosto 2023 anche in costanza di sequestro penale, mentre l'art. 2,
comma 6, decreto-legge n. 1/2015 introduce espressamente una
presunzione di liceità delle condotte del commissario straordinario
dell'Ilva, dell'affittuario o acquirente e dei soggetti da essi
delegati, purchè le condotte siano finalizzate a dare attuazione al
Piano ambientale del 14 marzo 2014, osservandosi in particolare le
disposizioni in esso contenute relative alle attività di tutela
ambientale e sanitaria.
Anche nel 2012, con l'emanazione della norma che consentiva ad
ILVA S.p.a. di rientrare in possesso degli impianti posti sotto
sequestro e di continuare a produrre (articoli 1 e 3 decreto-legge n.
207/2012 conv. con modif. dalla legge n. 231/2012) il legislatore
aveva stabilito una presunzione di liceità dell'attività
produttiva, ma la Consulta - dopo aver richiamato le norme per il
rilascio dell'A.I.A. e gli articoli 29-decies e 29-quaterdecies del
codice dell'ambiente (riguardanti i controlli e l'apparato
sanzionatorio previsto dall'ordinamento per le violazioni
dell'A.I.A.) - aveva ritenuto costituzionalmente legittima quella
disciplina perche':
le sanzioni previste per la violazione dell'A.I.A. non
escludevano la rilevanza penale delle condotte rientranti nelle
fattispecie del diritto penale comune, in caso di inosservanza della
scansione graduale degli interventi previsti per il risanamento degli
impianti;
il legislatore aveva concesso un termine (36 mesi) per
consentire all'impresa di adeguare la propria attività all'AIA
riesaminata, senza stabilire «alcuna immunità penale» per il periodo
sopra indicato, poichè la norma «rinvia esplicitamente sia alle
sanzioni penali previste dall'ordinamento per i reati ambientali, sia
all'obbligo di trasmettere, da parte delle autorità addette alla
vigilanza ed ai controlli, le eventuali notizie di reato
all'autorità competente»;
e invero, durante i trentasei mesi concessi (allora) dal
legislatore per adeguare lo stabilimento alle condizioni previste
dall'AIA riesaminata, «l'attività produttiva è ritenuta lecita», a
condizione che vengano osservate quelle prescrizioni, per cui il
controllo di legalità viene ricondotto «alla verifica
dell'osservanza delle prescrizioni ... contenute nell'AIA
riesaminata», dal momento che «quest'ultima fissa modalità e tempi
per l'adeguamento dell'impianto produttivo rispetto alle regole della
protezione dell'ambiente e della salute, entro il periodo
considerato, con una scansione graduale degli interventi, la cui
inosservanza deve ritenersi illecita e quindi perseguibile ai sensi
delle leggi vigenti»;
quelle norme tracciavano un «percorso di risanamento
ambientale ispirato al bilanciamento» tra la tutela dei beni ambiente
e salute e quella dell'occupazione, nessuno dei quali poteva
considerarsi preminente sull'altro, poichè la tutela deve essere
sempre «sistemica e non frazionata in una serie di norme non
coordinate ed in potenziale conflitto tra loro»;
il punto di equilibrio tra tali beni, trovato dal
legislatore, era il procedimento che culmina con il rilascio
dell'AIA.; «in definitiva l'AIA riesaminata indica un nuovo punto di
equilibrio che consente ... la prosecuzione dell'attività produttiva
a diverse condizioni, nell'ambito delle quali l'attività stessa deve
essere ritenuta lecita nello spazio temporale massimo (36 mesi),
considerato dal legislatore necessario e sufficiente a rimuovere ...
le cause dell'inquinamento ambientale e dei pericoli conseguenti per
la salute delle popolazioni»;
la combinazione dunque tra atto amministrativo (A.I.A.) e
previsione legislativa (art. 1 decreto-legge n. 207/2012) determinava
le condizioni ed i limiti della liceità della prosecuzione di
un'attività produttiva per un tempo definito, pur essendosi
accertato che lo stabilimento aveva procurato inquinamento
ambientale; l'attività poteva dunque continuare a condizione che
l'autorità amministrativa e giudiziaria potessero controllare
l'osservanza delle prescrizioni «con tutte le conseguenze giuridiche
previste in generale dalle leggi vigenti per i comportamenti
illecitamente lesivi della salute e dell'ambiente».
Premesso dunque che, quella sentenza rappresenta, allo stato, un
indiscutibile punto di riferimento per l'interprete delle leggi
singolari riguardanti lo stabilimento ILVA, emanate nel successivo
quinquennio, corre l'obbligo di evidenziare come il Giudice
costituzionale avesse tracciato, in quella sede, dei precisi paletti,
che consentivano di ritenere quelle norme coerenti con i principi
fondamentali del nostro ordinamento, ritenendo giustificate le
deroghe al diritto comune stabilite dalle disposizioni allora
censurate, perchè realizzavano il difficile equilibrio tra valori
costituzionali di pari rango, quali la tutela della salute e
dell'ambiente, da una parte e la tutela dell'occupazione e
dell'attività economica di una impresa ritenuta strategica per la
nazione, dall'altra: e tale equilibrio era stato individuato, dalla
Consulta, nell'AIA riesaminata che consentiva, in forza del dettato
legislativo, la prosecuzione dell'attività dello stabilimento ILVA a
certe condizioni, in uno «spazio temporale massimo (36 mesi)» e con
lo scopo di rimuovere le cause dell'inquinamento ambientale e dei
rischi per la salute dei lavoratori e della popolazione.
Questi paletti, sostanziali e temporali, vengono, ad avviso
dell'odierno giudicante, disinvoltamente oltrepassati, in prima
battuta con la dilatazione dell'attività autorizzata ben oltre il
limite di 36 mesi originariamente previsto dall'art. 3, co. 3,
decreto-legge n. 207/2017 - limite, come detto, elevato sino al 23
agosto 2023 in base al combinato disposto del predetto art. 3, co. 3,
decreto-legge n. 207/2012 e dell'art. 2, co. 5, decreto-legge n.
1/2015 come da ultimo modificato dall'art. 6, comma 10-bis, lettere
a) e c) decreto-legge n. 244/2016; in secondo luogo con la espressa
previsione della causa di non punibilità prevista dall'art. 2, comma
6, decreto-legge n. 1/2015. Il Giudice delle leggi del 2013 aveva un
orizzonte temporale ben limitato e definito (36 mesi), avendo cioè
giudicato implicitamente congruo il tempo concesso dal legislatore
all'impresa per procedere al risanamento degli impianti, in modo da
ridurre (o eliminare) i rischi per la salute e l'ambiente, per cui la
continuazione della produzione, in costanza di sequestro, era stata
ritenuta lecita (e la relativa norma costituzionalmente legittima)
perchè quello spazio temporale massimo era necessario per il
raggiungimento del duplice obiettivo, costituito dalla salvaguardia
dei processi produttivi e dei conseguenti livelli occupazionali e
dalla tutela degli altri diritti (salute e ambiente) fino a quel
momento compromessi.
Di contro, la legislazione successiva ha spostato sempre più in
avanti il termine per l'attuazione del Piano ambientale e, cioè, per
la realizzazione degli interventi necessari per il risanamento
dell'impresa, tanto da giungersi, dopo il differimento al 30 giugno
2017, addirittura al 2023; conseguentemente, da un lato l'attività
produttiva inquinante (pericolosa e nociva per la salute e
l'ambiente) è proseguita indisturbata, dall'altro non è mai spirato
il termine per la deresponsabilizzazione delle condotte realizzate
nella conduzione dello stabilimento, anche a voler concedere che le
stesse siano coerenti con le previsioni del Piano medesimo (perchè,
se così non fosse, ad esempio in caso di inerzia, quella norma non
potrebbe essere in alcun modo invocata).
Come si è già sottolineato, per i nuovi acquirenti ed i
soggetti da essi delegati il termine di operatività dell'esimente è
stato differito ai diciotto mesi successivi all'entrata in vigore del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 settembre
2017, secondo l'avvocatura di Stato coincide addirittura con la
scadenza dell'autorizzazione integrata ambientale (23 agosto 2023),
ma nulla impedisce al legislatore una ulteriore proroga di queste
scadenze.
Ciò significa che per undici anni dal sequestro dello
stabilimento - 25 luglio 2012 - quell'impresa (che, lo si ripete, è
stata già ritenuta, in forza di provvedimenti emessi da giudici del
tribunale fonico, pericolosissima per la salute della popolazione,
dei lavoratori e dell'ambiente circostante) è stata messa nelle
condizioni di continuare a produrre, con la garanzia, per i suoi
gestori (e soggetti da essi delegati), di non dover essere chiamati a
rispondere dei reati eventualmente commessi in violazione delle
norme, di diritto comune, poste a presidio della salute,
dell'incolumità pubblica e della sicurezza sul lavoro!
E questo sebbene anche la Commissione europea, in persona del
direttore del settore «qualità della vita» della direzione generale
«ambiente», abbia ritenuto, invece, che in riferimento alla attività
produttiva di quello stabilimento «L'operatore rimane l'unico
responsabile di eventuali danni causati a terzi o all'ambiente a
seguito dell'utilizzo dell'impianto» (cfr. lettera trasmessa dalla
dr.ssa Veronica Manfredi ad uno degli originari
«custodi-amministratori» dello stabilimento, dott.ssa Barbara
Valenzano, in risposta ad una missiva di quest'ultima del 10
settembre 2018, ampiamente pubblicizzata sui quotidiani locali e
nazionali e comunque reperibile online).
Devono allora ritenersi clamorosamente assenti quei criteri di
proporzionalità e ragionevolezza che, in precedenza, avevano
consentito il sacrificio di preminenti valori costituzionali (la
salute e l'ambiente) per contemperarli - senza essere «tiranni»
rispetto ad altri - con altri beni e interessi costituzionalmente
tutelati.
Viene anzi da chiedersi se, attualmente, sia proprio l'interesse
economico ad essere divenuto «tiranno» rispetto al diritto alla
salute, che pure il legislatore Costituente aveva definito
«fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettivita'»
. E che il legislatore abbia finito con il privilegiare, con le
ultime norme contenute nei cosiddetti decreti «salva Ilva», in modo
eccessivo l'interesse alla prosecuzione dell'attività produttiva,
trascurando del tutto le esigenze di diritti costituzionali
inviolabili quali la salute e la vita stessa, nonchè il diritto al
lavoro in ambiente sicuro e non pericoloso, lo ha sancito la stessa
Corte costituzionale nella sentenza n. 58/2018, allorquando ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 del
decreto-legge n. 92/2015 e degli articoli 1, comma 2 e 21-octies
della legge n. 132/2015 che consentivano all'impresa di poter
continuare ad usare impianti in sequestro, anche se il provvedimento
cautelare si riferiva ad ipotesi di reato inerenti alla sicurezza dei
lavoratori.
Le norme oggi impugnate presentano, allora, evidenti profili di
contrasto innanzitutto con l'art. 3 della Costituzione, ossia con il
principio di uguaglianza, dal momento che identici fatti-reato
(quali, in ipotesi, quelli contestati nel presente procedimento), se
commessi da alcune imprese, possono determinare il blocco
dell'attività produttiva e la responsabilità dei loro massimi
dirigenti o proprietari, se commessi, invece, dai soggetti preposti
allo stabilimento ILVA di Taranto non comportano analogo effetto,
determinandosi in questo modo, ad avviso dell'odierno giudicante, una
inammissibile disparità di trattamento.
A riguardo la Corte costituzionale ha, da tempo, statuito che il
principio di eguaglianza è violato anche quando la legge, senza un
ragionevole motivo, faccia un trattamento diverso a cittadini che si
trovino in situazione eguale (cfr. Corte costituzionale sentenza n.
15 del 1960).
Nella sentenza n. 1009 del 1988, quasi si trattasse di enunciare
una regola generale, la Corte costituzionale esprime chiaramente
questo concetto: «il principio di cui all'art. 3 Cost. è violato non
solo quando i trattamenti messi a confronto sono formalmente
contraddittori in ragione dell'identità delle fattispecie, ma anche
quando la differenza di trattamento è irrazionale secondo le regole
del discorso pratico, in quanto le rispettive fattispecie, pur
diverse, sono ragionevolmente analoghe».
Ebbene, nel caso di specie la impugnata disciplina contrasterebbe
con il principio di eguaglianza, in quanto sottrae ai criteri di
ordinaria perseguibilità di un reato commesso nella gestione di uno
stabilimento industriale, per un prolungato lasso di tempo,
esclusivamente i proprietari e i commissari dello stabilimento ILVA
di Taranto (ovvero i loro delegati), mentre lascia assoggettabili a
sanzioni penali tutti i dirigenti e/o proprietari di altre imprese
che, nelle stesse condizioni, esercitino un'attività economica
potenzialmente pericolosa per la salute pubblica (ma analogamente
importante per l'economia e/o i livelli occupazionali di un
territorio).
Se, infatti, è sufficiente il rispetto delle prescrizioni del
Piano ambientale per considerare lecita l'attività produttiva e
«irresponsabili» i proprietari/gestori dello stabilimento, in tal
modo autorizzati a porre in essere condotte che potenzialmente
pericoloso per l'ambiente e la salute e che altrove sarebbero
perseguite anche penalmente, in forza delle norme di «diritto comune»
(limitandosi, il controllo di legalità consentito all'A.G., alla
verifica di eventuali omissioni o trasgressioni delle prescrizioni
del piano e/o al controllo del rispetto della tempistica prevista per
l'adeguamento degli impianti), l'avere eccessivamente dilatato
l'ambito temporale di questo «percorso di risanamento ambientale»,
apparentemente ispirato al bilanciamento tra beni costituzionalmente
protetti, rompe - ad avviso dello scrivente - quel punto di
equilibrio che era stato fissato con l'originario art. 3 co. 3,
decreto-legge n. 207/2012, valutato costituzionalmente legittimo
proprio perchè la facoltà d'uso dello stabilimento e la liceità
della prosecuzione dell'attività produttiva dovevano avere uno
«spazio temporale massimo» e «un tempo definito»; e ciò viola,
conseguentemente, il principio costituzionale di uguaglianza,
giacchè ormai quelle norme appaiono un ingiustificato privilegio
concesso esclusivamente ad una sola realtà produttiva,
nell'adeguamento agli standard di sicurezza per la salute dei
lavoratori e dei cittadini, rispetto alla generalità delle altre
imprese.
La previsione di un trattamento penale di assoluto favore per i
presunti responsabili di illeciti che contribuiscono a creare o
mantenere una situazione di emergenza ambientale (incidendo
gravemente su beni di rilevanza costituzionale, quali l'ambiente e la
salute dei cittadini, esposti a grave pericolo proprio per effetto di
quei comportamenti) appare manifestamente irragionevole e si pone,
altresì, in contrasto con il criterio di scelta comunemente adottato
dal legislatore, nella regolamentazione penale della materia
ambientale, allorquando ha predisposto una tutela rafforzata al fine
di garantire le popolazioni coinvolte [si pensi all'art. 6, lettera
a) e d ), del decreto-legge 6 novembre 2008, n. 172, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30 dicembre 2008, n.
210, nella parte in cui, limitatamente alle aree geografiche in cui
vige lo stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti,
configura come delitto condotte che, nel restante territorio
nazionale, non sono penalmente rilevanti (lett. a) o sono punite a
titolo di contravvenzione (lett. d)].
Il principio di uguaglianza appare, altresì, violato sotto il
profilo della «ragionevolezza - razionalita'» della disparità di
trattamento (aderendo a quell'orientamento dottrinario secondo cui la
ragionevolezza, in questa differente prospettiva, sembra esigere,
più nettamente, «razionalita'» nelle scelte legislative,
confondendosi, più propriamente, con la più generale esigenza di
coerenza dell'ordinamento giuridico: cfr. Corte costituzionale
sentenza n. 204/1982).
Se le condotte non punibili sono quelle in attuazione del Piano
ambientale, perchè rappresentano ex lege, con presunzione non
superabile da valutazione di segno contrario, «adempimento delle
migliori regole preventive in materia ambientale, di tutela della
salute e dell'incolumità pubblica e di sicurezza sul lavoro»,
perchè prevedere una scriminante ad hoc, quando sarebbe stato
sufficiente, per l'autore del fatto, invocare la esimente comune
prevista dall'art. 51 codice penale (esercizio del diritto)?
In realtà l'applicazione degli articoli 2, co. 5 e co. 6,
decreto-legge n. 1/2015 sembra violare, anche sotto altro aspetto, il
principio costituzionale di uguaglianza, nei termini sopra indicati
(per la ingiustificata disparità di trattamento tra situazioni
analoghe e per la irrazionalità-incoerenza della diversità di
disciplina).
Le norme inserite nei predetti articoli di legge introducono solo
per ILVA S.p.A., tra gli stabilimenti di interesse strategico
nazionale (categoria introdotta, guarda caso, proprio nell'ambito
delle cosiddette leggi «salva-Ilva» dal decreto-legge n. 207/2012,
conv. in legge n. 231/2012), una disciplina di favore prevedendo
espressamente la prosecuzione dell'attività produttiva in costanza
di sequestro per un periodo superiore ai trentasei mesi e per il suo
commissario straordinario, l'acquirente/affittuario e loro delegati
l'esenzione da responsabilità penale per le condotte tenute in
attuazione del piano ambientale, laddove tali analoghe possibilità
non sono concesse ad altri stabilimenti di interesse strategico
nazionale, ai quali sia stata concessa analoga autorizzazione
ambientale.
In virtù di tali considerazioni emerge, dunque, chiaramente una
ingiustificata disparità di trattamento anche tra singole situazioni
aziendali «particolari», che sono state ritenute dal legislatore
meritevoli di disciplina derogatoria, rispetto alle comuni attività
imprenditoriali - cioè gli stabilimenti di interesse strategico
nazionale regolamentati dal decreto-legge n. 207/2012 - in quanto, in
forza delle suddette previsioni legislativi, solamente lo
stabilimento ILVA di Taranto può proseguire così a lungo
l'attività produttiva pur in presenza di impianti palesemente
inquinanti e soltanto i suoi proprietari e/o dirigenti possono godere
di quella scriminante speciale.
La Corte costituzionale nella sentenza n. 80 del 1969, nel
delineare i profili di legittimità delle «leggi singolari» ha
rilevato che esse devono corrispondere a una obiettiva diversità
della situazione considerata, rispetto a realtà omogenee, la quale
giustifichi razionalmente la disciplina differenziata per questa
adottata: «occorre perciò che la ratio della legge si esaurisca
nella fattispecie da essa disciplinata, e non si estenda a
situazioni, concrete o ipotizzabili, le quali, pur presentando
elementi comuni con essa, se ne diversifichino in modo da non rendere
giustificabile l'applicazione ad esse della normativa disposta per il
caso singolo. Ove queste condizioni non esistano, vale a dire ove la
ratio della legge sia tale da coprire situazioni omogenee rispetto a
quella singolarmente considerata, sì avrà violazione del principio
di eguaglianza, perchè si determineranno ingiustificate condizioni
di vantaggio o di svantaggio per i soggetti della situazione e del
rapporto regolato dalla legge, in relazione ai soggetti della serie
delle situazioni o dei rapporti che ne sono stati esclusi». Nel caso
di specie, se la ratio ispiratrice della legge è la salvaguardia dei
livelli produttivi ed occupazionali di una industria di interesse
strategico nazionale, si deve pertanto riconoscere che nella legge
impugnata si è provveduto in merito a una situazione singola, che
risulta non obiettivamente diversa da altre situazioni per cui
varrebbe la medesima ratio ispiratrice della legge stessa (ossia, gli
altri stabilimenti di interesse strategico nazionale), con
conseguente violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Non può, inoltre, non ravvisarsi, in quelle disposizioni
legislative, una evidente violazione dell'art. 35 della Costituzione,
laddove si prevede la tutela del lavoro «in tutte le sue forme ed
applicazioni», in combinato disposto con l'art. 32 Cost, che tutela
il diritto alla salute.
Le norme in questione, consentono, di fatto, di imporre ai
lavoratori dello stabilimento ILVA di Taranto condizioni lavorative
che altrove determinerebbero l'interruzione dell'attività
produttiva, l'attivazione dei meccanismi di controllo della A.G. e
adeguate sanzioni penali, perchè compromettono la loro salute,
esonerando da responsabilità penale il datore di lavoro che «in
attuazione del Piano» non rimuove livelli di inquinamento,
all'interno dell'azienda, manifestamente intollerabili (e pericolosi
per l'integrità psicofisica dei lavoratori). Si è già detto che
quell'esonero di responsabilità non è temporalmente delimitato,
poichè alcuna norma impedisce al legislatore di prorogare il termine
di attuazione del Piano e l'ambito di operatività temporale
dell'esimente, rischiando di lasciare la popolazione fonica ed i
lavoratori dello stabilimento nell'assurda duratura esposizione a
livelli davvero intollerabili di inquinamento!
Certamente e clamorosamente leso è anche il diritto alla salute
di coloro che abitano nei pressi dello stabilimento, essendo stato
accertato che elevati livelli di inquinamento aumentano il rischio di
contrarre malattie mortali. Anche per costoro l'assurdo prolungamento
dell'attività autorizzata compromette irrimediabilmente un diritto
fondamentale e inviolabile.
Appare altresì violato l'art. 41 della Costituzione, che impone
all'attività di impresa di non recare danno alla sicurezza, alla
libertà ed alla dignità umana. Non poter perseguire, per un lasso
di tempo potenzialmente indefinito, i soggetti che espongono a
pericolo la salute, l'incolumità e la vita dei lavoratori e della
popolazione che vive in prossimità dello stabilimento confligge
apertamente con il dettato costituzionale, non potendo l'attività
produttiva essere esente da controlli giurisdizionali e dovendo
essere attenta alle esigenze basilari della persona.
Costante è la giurisprudenza costituzionale nel ribadire che le
norme di cui agli ant. 32 e 41 Cost. impongono ai datori di lavoro la
massima attenzione possibile per la protezione della salute
dell'integrità dei lavoratori (cfr. Corte costituzionale sentenza n.
399/1996).
E la stessa Corte costituzionale ha affermato che «la tutela
dell'iniziativa economica privata si arresta quando l'attività di
impresa ponga in pericolo la sicurezza del lavoratore» (cfr. Corte
costituzionale sentenza 29 ottobre 1999, n. 405).
Di fronte dunque ad un rischio produttivo e tecnologico e a
disastri che, per legge, non possono essere sanzionati penalmente, il
diritto alla salute, all'ambiente salubre, ad un lavoro sicuro
vengono seriamente compromessi, per tutelare una realtà economica.
La Consulta, nel sindacare la legittimità delle scelte operate
dal legislatore del 2012 - in riferimento alla possibilità dello
stabilimento ILVA di continuare a produrre in costanza di sequestro
preventivo e pur essendo state accertate (sia pure in una fase
incidentale del procedimento) situazioni di gravissima criticità
ambientale - aveva salvato la costituzionalità di quelle norme, sul
presupposto che la legge impugnata non rendeva lecito a posteriori
ciò che era illecito, nè sterilizzava il comportamento futuro
dell'azienda rispetto a infrazioni delle norme di salvaguardia della
salute e dell'ambiente, tracciando piuttosto un percorso di
risanamento ambientale «ispirato al bilanciamento ...tra beni tutti
corrispondenti a diritti costituzionalmente protetti».
Nel caso di specie come si può parlare di bilanciamento di
diritti, allorquando l'attuazione del Piano è stata prorogata prima
al 2017, poi al 2023 e nessuna norma sancisce la definitività di
quel termine, già di per sè eccessivo?
Nel 2013 la Corte costituzionale aveva scritto: «Sia la normativa
generale che quella particolare si muovono quindi nell'ambito di una
situazione di emergenza ambientale, dato il pregiudizio recato
all'ambiente e alla salute degli abitanti del territorio circostante,
e di emergenza occupazionale, considerato che l'eventuale chiusura
dell'Uva potrebbe determinare la perdita del posto di lavoro per
molte migliaia di persone (tanto più numerose comprendendo il
cosiddetto indotto). La temporaneità delle misure adottate risponde,
inoltre, ad una delle condizioni poste dalla giurisprudenza di questa
Corte perchè una legislazione speciale fondata sull'emergenza possa
ritenersi costituzionalmente compatibile (sentenza n. 418 del 1992)».
La Corte aveva dunque riconosciuto espressamente ed a chiare
lettere come la disciplina scrutinana fosse stata imposta da una
situazione «grave ed eccezionale» di vera e propria «emergenza
ambientale», sancendo che, nell'ottica di necessario contemperamento
tra la situazione di emergenza occupazionale che sarebbe potuta
derivare dalla chiusura dell'impianto, solo la «temporaneità delle
misure adottate» poteva far ritenere quella disciplina compatibile
con i principi costituzionali, circoscrivendo l'efficacia delle norme
entro un orizzonte temporale contenuto e delimitato, pari ai 36 mesi
decorrenti dal 3 dicembre 2012.
Per converso tutti gli interventi non-nativi successivi non hanno
fatto altro che spostare continuamente in avanti quel termine
«ragionevole» e, deve ritenersi, tassativo, individuato dalla Corte
costituzionale, fino a fissarlo addirittura al 23 agosto 2023 e,
correlativamente, spostando in avanti il termine per l'esonero da
responsabilità per l'attività inquinante derivante dalla non ancora
completata messa a norma definitiva degli impianti.
Il pregiudizio ai valori costituzionali tutelati dagli articoli
32, 35 e 41 della Costituzione appare dunque palese, per
l'irragionevole «sbilanciamento» che quella dilatazione temporale ha
provocato.
Le suddette norme di legge (art. 2, comma 5 e 6, decreto-legge n.
1/2015) violerebbero, ancora, gli articoli 24 e 112 della
Costituzione, perchè si pongono in netto contrasto con il dovere
dell'ordinamento di reprimere e prevenire reati che pure il Giudice
delle leggi ha riconosciuto come bene oggetto di protezione
costituzionale (cfr. Corte costituzionale sentenza n. 34/1973),
attraverso l'azione dei pubblici ministeri e l'eventuale
sollecitazione del privato leso nei suoi diritti.
Nel caso di specie l'intervento legislativo censurato incide su
diritti processuali e, dunque, vulnera il diritto alla tutela
giurisdizionale, a presidio del quale la norma costituzionale
invocata è posta.
La disciplina censurata, infatti, compromette irragionevolmente
e, dunque, illegittimamente, la predetta potestà costituzionale,
consentendo il perpetuarsi di situazioni penalmente rilevanti
(articoli 434, 437 codice penale, 674 c.p.) senza l'adeguata
possibilità di prevenire e reprimere tali situazioni.
Da ultimo, le norme censurate si pongono in evidente contrasto
con l'art. 117 della Costituzione (secondo cui «la potestà
legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto
della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali»), perchè violano gli
obblighi internazionali assunti dall'Italia, con l'adesione alla
Convenzione europea sui diritti umani e, segnatamente, quelli
derivanti dagli articoli 2 («il diritto alla vita di ogni persona è
protetto dalla legge»), 8 («ogni persona ha diritto al rispetto della
propria vita privata e familiare, nel proprio domicilio») e 13 («ogni
persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente
Convenzione siano stati violati, ha diritto a un ricorso effettivo
davanti a un'istanza nazionale») della Convenzione, come da ultimo
sancito dalla Corte Europea di Strasburgo nel procedimento n.
54413/13 (F. Cordella e altri c/Italia), definito con sentenza del 24
gennaio 2019.
E invero la Corte europea dei diritti dell'uomo ha recentemente
stabilito «che il persistente inquinamento causato dalle emissioni
dell'Uva ha messo in pericolo la salute dell'intera popolazione che
vive nell'area a rischio» e ha condannato l'Italia per non aver
adottato «tutte le misure necessarie per proteggere efficacemente il
diritto al rispetto della vita privata dei ricorrenti». Nello stesso
tempo la Corte specifica che le misure per assicurare la protezione
della salute e dell'ambiente devono essere messe in atto il più
rapidamente possibile.
In altri termini i giudici sovranazionali hanno già ritenuto la
normativa attualmente in vigore inidonea a garantire diritti primari,
quali la salute, la vita privata in ambiente salubre e quello alla
tutela effettiva dei diritti medesimi. Dopo aver premesso che «gravi
attacchi all'ambiente possono influenzare il benessere delle persone
e privarle del godimento della loro casa in modo tale da pregiudicare
la loro privacy» e che gli Stati hanno l'obbligo positivo, nel caso
di attività pericolose, di introdurre regolamenti adeguati alla
natura specifica dell'attività, in particolare per quanto riguarda
il rischio che può derivarne, finalizzati a disciplinare
l'autorizzazione, l'esercizio, il funzionamento, la sicurezza e il
controllo dell'attività in questione, assicurando «l'effettiva
protezione dei cittadini la cui vita potrebbe essere esposta ai
pericoli insiti nel settore in questione», la Corte dì Strasburgo ha
sottolineato che:
dal 1970 sino a tutto il 2016, studi scientifici hanno
dimostrato gli effetti letali degli inquinanti dell'Ilva
sull'ambiente e sulla salute umana;
«nonostante i tentativi delle autorità nazionali per portare
a disinquinamento la zona interessata, i progetti realizzati non
hanno, ad oggi, prodotto i risultati attesi»;
«le misure raccomandate dal 2012 nel quadro dell'AIA per
migliorare l'impatto ambientale dell'impianto non sono state
realizzate... Inoltre, l'attuazione del piano ambientale approvato
nel 2014 e stata posticipata fino all'agosto del 2023 ...La procedura
per raggiungere gli obiettivi di risanamento perseguiti e quindi
estremamente lenta»;
nonostante ciò è stata concessa «l'immunità amministrativa
e penale ai responsabili della conformità con i requisiti
ambientali», tra cui l'acquirente, autorizzato a rimandare
ulteriormente il risanamento dell'impianto.
Per cui, a fronte «di una situazione di inquinamento ambientale
che minaccia la salute dei richiedenti e, più in generale, quello di
tutta la popolazione che vive in zone a rischio, che rimane nello
stato attuale, privato delle informazioni sullo stato di avanzamento
del risanamento del territorio in questione, in particolare per
quanto riguarda i termini per l'attuazione dei relativi lavori», si
rileva che «le autorità nazionali non hanno adottato tutte le misure
necessarie per garantire l'effettiva tutela del diritto delle persone
interessate al rispetto della loro vita privata» . E le norme oggi
censurate, che autorizzano l'attività produttiva pur in presenza di
situazioni di grave compromissione dell'ambiente e della salute e che
esentano i potenziali responsabili della perpetrazione di gravi fatti
di inquinamento ambientale dalla responsabilità penale, continuano a
privare i soggetti potenzialmente lesi della possibilità di ottenere
in sede giurisdizionale la tutela dei loro diritti primari (con
conseguente violazione dell'art. 13 della C.E.D.U.).
Si impone conseguentemente, a mente dell'art. 23, comma 2°, legge
n. 87/1953, la sospensione del presente procedimento in attesa della
decisione della Consulta.

P.Q.M.

Dispone la riunione dei procedimenti nn. 14338/17 R.G. GIP -
5175/18 R.G. GIP - 1487/18 R.G. GIP;
Letti gli articoli 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, ritenutane la non
manifesta infondatezza e la rilevanza, dispone trasmettersi gli atti
alla Corte costituzionale per la risoluzione della questione di
legittimità costituzionale:
dell'art. 2, comma 5 del decreto-legge 5 gennaio 2015, n. 1,
convertito con modificazioni dalla legge 4 marzo 2015, n. 20, come
successivamente modificato dall'art. 1, comma 7 decreto-legge n.
191/2015 (conv. con modif. dalla legge n. 13/2016), dall'art. 1,
comma 4, lettera a) decreto-legge 9 giugno 2016, n. 98 (conv. con
modif. dalla legge n. 151/2016) e dall'art. 6, comma 10-bis, lettere
a) e c), decreto-legge n. 244/2016 (conv. con modif. dalla legge n.
19/2017), in correlazione all'art. 3, co. 3, decreto-legge n.
207/2012 (conv. con modif. dalla legge n. 231/2012), per contrasto
con gli articoli 3, 24, 32, 35, 41, 112 e 117 della Costituzione,
nella parte in cui proroga alla scadenza dell'autorizzazione
integrata ambientale (ad oggi fissata al 23 agosto 2023, a mente
dell'art. 2, co.2, decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
29 settembre 2017) i termini per l'attuazione del Piano delle misure
e delle attività di tutela ambientale e sanitaria riguardante lo
stabilimento ILVA di Taranto e, in ogni caso, il termine
originariamente previsto dall'art. 3, co. 3, decreto-legge n.
207/2012 per la prosecuzione «in ogni caso» dell'attività produttiva
nello stabilimento;
dell'art. 2, comma 6 del decreto-legge 5 gennaio 2015, n. 1,
convertito con modificazioni dalla legge 4 marzo 2015, n. 20, nel
testo attualmente in vigore dopo le successive modifiche operate dal
decreto-legge n. 98/2016 (conv. con modif. dalla legge n. 151/2016) e
dal decreto-legge n. 244/2016 (conv. con modif. dalla legge n.
19/2017), per contrasto con gli articoli 3, 24, 32, 35, 41, 112 e 117
della Costituzione, nella parte in cui prevede che «le condotte poste
in essere in attuazione del piano di cui al periodo precedente
[n.d.e.: il Piano approvato con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri del 14 marzo 2014] non possono dare luogo a
responsabilità penale o amministrativa del commissario
straordinario, dell'acquirente dell'affittuario o acquirente e dei
soggetti da questi funzionalmente delegati in quanto costituiscono
adempimento delle migliori regole preventive in materia ambientale,
di tutela della salute e dell'incolumità pubblica e di sicurezza sul
lavoro;
Sospende il presente giudizio;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza
agli indagati, ai loro difensori, al PM, nonchè al Presidente del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Taranto, 8 febbraio 2019

Il Giudice per le indagini preliminari: Ruberto