1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 19-12-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 160 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 ottobre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 ottobre 2012 (della Regione autonoma della Sardegna). Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Obbligo per le Regioni di procedere allo scioglimento, o in alternativa, alla privatizzazione di tutte le societa' direttamente o indirettamente controllate, che abbiano conseguito nell'anno 2011 un fatturato di prestazioni di servizi in favore della p.a. superiore al novanta per cento dell'intero fatturato - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e di funzionamento delle Regioni e di enti pubblici regionali, nonche' di servizi pubblici locali - Denunciata violazione del principio di ragionevolezza - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva regionale nelle materie dell'ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione, stato giuridico ed economico del personale, ordinamento degli enti locali, trasporti su linee automobilistiche e tranviarie, nonche' della potesta' legislativa concorrente regionale nelle materie dell'assunzione di pubblici servizi e linee marittime ed aeree di cabotaggio fra i porti e gli scali della Regione - Denunciata violazione della volonta' popolare espressa in consultazione referendaria per la reintroduzione di disciplina oggetto di abrogazione referendaria - Denunciata elusione del giudicato della sentenza della Corte costituzionale n. 199 del 2012 relativa agli effetti del referendum abrogativo dell'anno 2011. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 4, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 75, 117, 119 e 136; Statuto della Regione Sardegna, artt. 3, 4, 7 e 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Previsione che ove l'amministrazione non proceda, secondo quanto stabilito ai sensi del comma 1, a decorrere dal 1° gennaio 2014, le predette societa' non possono comunque ricevere affidamenti diretti di servizi, ne' possono fruire del rinnovo di affidamenti di cui sono titolari - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e di funzionamento delle Regioni e di enti pubblici regionali, nonche' di servizi pubblici locali - Denunciata violazione del principio di ragionevolezza - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva regionale nelle materie dell'ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione, stato giuridico ed economico del personale, ordinamento degli enti locali, trasporti su linee automobilistiche e tranviarie, nonche' della potesta' legislativa concorrente regionale nelle materie dell'assunzione di pubblici servizi e linee marittime ed aeree di cabotaggio fra i porti e gli scali della Regione - Denunciata violazione della volonta' popolare espressa in consultazione referendaria per la reintroduzione di disciplina oggetto di abrogazione referendaria - Denunciata elusione del giudicato della sentenza della Corte costituzionale n. 199 del 2012 relativa agli effetti del referendum abrogativo dell'anno 2011. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 4, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 75, 117, 119 e 136; Statuto della Regione Sardegna, artt. 3, 4, 7 e 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Limitazione dell'affidamento dei sevizi pubblici locali alle sole ipotesi in cui il valore economico del servizio sia complessivamente pari o inferiore a 200.000 euro annui - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione del principio di ragionevolezza - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva regionale nelle materie dell'ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione, stato giuridico ed economico del personale, ordinamento degli enti locali, trasporti su linee automobilistiche e tranviarie, nonche' della potesta' legislativa concorrente regionale nelle materie dell'assunzione di pubblici servizi e linee marittime ed aeree di cabotaggio fra i porti e gli scali della Regione - Denunciata violazione della volonta' popolare espressa in consultazione referendaria per la reintroduzione di disciplina oggetto di abrogazione referendaria - Denunciata elusione del giudicato della sentenza della Corte costituzionale n. 199 del 2012 relativa agli effetti del referendum abrogativo dell'anno 2011. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 4, comma 8. - Costituzione, artt. 3, 75, 117, 119 e 136; Statuto della Regione Sardegna, artt. 3, 4, 7 e 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Previsione che a decorrere dal 1° ottobre 2012 il valore dei buoni pasto attribuiti al personale, anche di qualifica dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di Statistica (ISTAT) ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge n. 196 del 2009, nonche' le autorita' indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le societa' e la borsa (Consob) non puo' superare il valore nominale di 7,00 euro - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza, dell'affidamento e della sicurezza giuridica - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Denunciata violazione del principio di autonomia contrattuale dei rapporti tra dipendenti ed amministrazione regionale - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva regionale in materia di stato giuridico ed economico del personale - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria regionale. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 5, comma 7. - Costituzione, artt. 3, 39, 41, 97, 117 e 119; Statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 7. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Previsione che le convenzioni di cui all'art. 1, comma 5-bis, lett. f), del d.l. n. 125/2010, convertito, con modificazioni, nella legge n. 163/2010, stipulate con i soggetti aggiudicatari dei compendi aziendali si intendono approvate e producono effetti a far data dalla sottoscrizione e che ogni successiva modifica ovvero integrazione delle stesse e' approvata con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentite le Regioni interessate - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza e di leale collaborazione - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva regionale in materia di turismo, nonche' della competenza legislativa concorrente regionale in materia di linee marittime ed aree di cabotaggio fra i porti e gli scali della Regione e di assunzione di pubblici servizi - Denunciata violazione della norma statutaria che impone la diretta partecipazione della Regione ai procedimenti che interessano i trasporti da e per il continente - Denunciato impedimento delle funzioni sia legislative che amministrative nella materia della "continuita' territoriale". - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 6, comma 19. - Costituzione, artt. 3 e 117; Statuto della Regione Sardegna, artt. 3, 4, 6 e 53, in riferimento all'art. 1, comma 837, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Previsione che le Regioni, Province e Comuni sopprimono o accorpano o, in ogni caso, assicurano la riduzione dei relativi oneri finanziari, in misura non inferiore al 20 per cento, enti, agenzie e organismi comunque denominati che esercitano, alla data di entrata in vigore del decreto-legge impugnato, anche in via strumentale, funzioni fondamentali di cui all'art. 117, comma secondo, lett. p), della Costituzione, o funzioni amministrative spettanti a Comuni, Province e Citta' metropolitane ai sensi dell'art. 118 della Costituzione - Previsione di apposita procedura articolata in tre fasi: a) ricognizione, entro tre mesi dall'entrata in vigore del decreto-legge impugnato, di tutti gli enti, agenzie ed organismi; b) definizione mediante intese da adottarsi in sede di Conferenza unificata dei costi e delle tempistiche per l'attuazione delle norme; c) soppressione ope legis di tutti gli enti, agenzie ed organismi, con conseguente nullita' di tutti gli atti successivamente adottati, qualora le Regioni, le Province ed i Comuni, decorsi nove mesi dall'entrata in vigore del decreto, non abbiano dato attuazione al precetto normativo - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione del principio di ragionevolezza - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria, organizzativa e di funzionamento delle Regioni e di enti pubblici regionali, nonche' di servizi pubblici locali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 9. - Costituzione, artt. 3, 117 e 119; Statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 7. Sanita' pubblica - Razionalizzazione e riduzione della spesa sanitaria - Previsione che il livello del fabbisogno del servizio nazionale e del correlato finanziamento, previsto dalla vigente legislazione, e' ridotto di 900 milioni di euro per l'anno 2012, di 1.800 milioni di euro per l'anno 2013, di 2.000 milioni di euro per l'anno 2014 e di 2.100 milioni di euro a decorrere dall'anno 2015 - Previsione che, qualora la proposta di riparto non intervenga entro i termini indicati dalla disposizione, all'attribuzione del concorso alla manovra di correzione dei conti alle singole Regioni e Province autonome, alla ripartizione del fabbisogno e delle disponibilita' finanziarie annue per il Servizio Sanitario Nazionale, si provvede secondo i criteri previsti dalla normativa vigente - Previsione che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome, ad esclusione della Regione Siciliana, assicurano il concorso di cui sopra mediante le procedure previste dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e che fino all'emanazione delle norme di attuazione previste dal predetto art. 27, l'importo del concorso alla manovra stessa e' annualmente accantonato a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione - Denunciata violazione del principio di tutela della salute - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria della Provincia autonoma, nonche' della sfera di competenza provinciale in materia di standard delle prestazioni assistenziali ospedaliere e di politiche tariffarie dei servizi. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 15, comma 22. - Costituzione, artt. 3, 32, 117 e 119; Statuto della Regione Sardegna, artt. 6, 7 e 8, in riferimento all'art. 1, comma 836, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. Sanita' pubblica - Razionalizzazione e riduzione della spesa sanitaria - Previsione che con le procedure previste dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009, le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano assicurano un concorso alla finanza pubblica per l'importo complessivo di 600 milioni di euro per l'anno 2012, 1.200 milioni di euro per l'anno 2013, 1.000 milioni di euro per l'anno 2014 e 1.575 milioni di euro a decorrere dall'anno 2015 e che l'importo del concorso alla manovra e' annualmente accantonato a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e finanziaria della Regione, della potesta' legislativa in materia di ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti della Regione e stato giuridico ed economico del personale - Denunciata violazione dei principi di leale collaborazione e di ragionevolezza. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 16, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 117 e 119; Statuto della Regione Sardegna, artt. 6, 7 e 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Riduzione della spesa degli enti territoriali - Previsione per tutte le Regioni a statuto speciale, in caso di mancato accordo sul concorso agli obiettivi di finanza pubblica, delle modalita' di definizione degli obiettivi stessi con riferimento agli obiettivi fissati nell'ultimo accordo ulteriormente migliorati dai contributi a carico delle Autonomie speciali stabiliti dalle manovre precedenti e da altri ulteriori contributi - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e finanziaria della Regione, della potesta' legislativa in materia di ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti della Regione e stato giuridico ed economico del personale - Denunciata violazione dei principi di leale collaborazione e di ragionevolezza. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 16, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 117 e 119; Statuto della Regione Sardegna, artt. 6, 7 e 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Riordino delle Province e loro funzioni - Previsione del riordino di tutte le Province delle Regioni a statuto ordinario, mediante decreto da emanarsi, entro dieci giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge impugnato, con deliberazione del Consiglio dei ministri, sulla base dei requisiti minimi da individuarsi nella dimensione territoriale e nella popolazione residente in ciascuna provincia (individuati con la deliberazione predetta, rispettivamente, in 2500 km. e in 350.000 abitanti) - Prevista partecipazione al riordino delle Province mediante atto legislativo ad iniziativa governativa, all'esito di una procedura cui partecipano il Consiglio delle autonomie locali delle singole Regioni a statuto ordinario e le Regioni stesse mediante la presentazione di ipotesi di riordino e previo parere della Conferenza unificata - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione del principio di autonomia costituzionale degli enti territoriali, nella specie delle Province - Denunciata violazione dell'assetto costituzionale ed ordinamentale della Regione - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione - Denunciata violazione dell'autonomia regionale in relazione ai principi di sussidiarieta' verticale e di adeguatezza - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Province - Denunciata violazione dell'autonomia costituzionale regionale - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva regionale in materia di ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi regionali e di ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni - Violazione del principio costituzionale della partecipazione della popolazione interessata alla procedura di mutamento delle circoscrizioni provinciali e degli altri enti territoriali previsti dalla Costituzione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 17. - Costituzione, artt. 116, 117, 118, 119, 132 e 133; Statuto della Regione Sardegna, artt. 3, 43 e 54. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Soppressione delle Province di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria con contestuale istituzione delle corrispondenti Citta' metropolitane a far data dal 1° gennaio 2014 - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione del principio di autonomia costituzionale degli enti territoriali - Denunciata violazione dei presupposti di legittimita' costituzionale della straordinarieta' ed urgenza per l'adozione del decreto-legge - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria ed amministrativa regionale - Violazione del principio costituzionale della partecipazione della popolazione interessata alla procedura di mutamento delle circoscrizioni provinciali e degli altri enti territoriali previsti dalla Costituzione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 18. - Costituzione, artt. 116 e 117; Statuto della Regione Sardegna, artt. 3, 43 e 54. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Riorganizzazione delle funzioni fondamentali dei Comuni ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lett. p), della Costituzione - Previsione per i Comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti dell'esercizio obbligatorio in forma associata delle funzioni fondamentali, mediante riunione dei comuni o convenzioni di durata triennale - Previsione per i Comuni con popolazione fino a 1000 abitanti, dell'obbligo di esercizio in forma associata, mediante unione di tutte le funzioni amministrative e di tutti i servizi pubblici ad essi spettanti - Previsione che le Regioni, nelle materie di cui all'art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, individuano le dimensioni territoriali ottimali per l'esercizio delle funzioni in forma obbligatoriamente associata, mediante unioni e convenzioni - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria ed amministrativa regionale - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di associazionismo degli enti locali - Istanza di sospensione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 19. - Costituzione, art. 117; Statuto della Regione Sardegna, art. 3. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Previsione che fermo restando il contributo delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano all'azione di risanamento cosi' come determinata dagli artt. 15 e 16, comma 1, le disposizioni del decreto-legge impugnato si applicano alle predette Regioni e Province autonome secondo le procedure previste dai rispettivi statuti speciali e dalle relative norme di attuazione, anche con riferimento agli enti locali delle autonomie speciali che esercitano le funzioni in materia di finanza locale, agli enti ed organismi strumentali dei predetti enti territoriali ed agli altri enti od organismi ad ordinamento regionale o provinciale - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e finanziaria della Regione, della potesta' legislativa in materia di ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti della Provincia e stato giuridico ed economico del personale - Denunciata violazione dei principi di leale collaborazione e di ragionevolezza - Denunciata violazione del principio di tutela della salute. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 24-bis. - Costituzione, artt. 3, 32, 117 e 119; Statuto della Regione Sardegna, artt. 6, 7 e 8. (012C0447) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 19-12-2012)

Ricorso della Regione autonoma della Sardegna (cod. fisc.
80002870923), in persona del Presidente pro-tempore dott. Ugo
Cappellacci, rappresentata e difesa, giusta procura a margine del
presente atto, dagli avv.ti Tiziana Ledda (cod. fisc.:
LDDTZN52T59B354Q; fax: 070.6062418; posta elettronica certificata:
tledda@pec.regione.sardegna.it) e prof. Massimo Luciani (cod. fisc.:
LCNMSM52L23F1501G; fax: 06.90236029; posta elettronica certificata:
massimoluciani@ordineavvocatiroma.org), ed elettivamente domiciliata
presso lo studio del secondo in 00153 Roma, Lungotevere Raffaello
Sanzio, n. 9;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro-tempore, per la dichiarazione
dell'illegittimità costituzionale degli artt. 4, 5, 6, 9, 15, 16,
17, 18, 19 e 24-bis del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
pubblicato in G.U. 6 luglio 2012, n. 156, S.O., convertito con
modificazioni in legge 7 agosto 2012, n. 135, pubblicata in G.U. 14
agosto 2012, n. 189, S.O.

Fatto

1. Il decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, pubblicato in G.U. 6
luglio 2012, n. 156, S.O., convertito con modificazioni in legge 7
agosto 2012, n. 135, pubblicata in G.U. 14 agosto 2012, n. 189, S.O.,
recante "Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica
con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario", è
intervenuto in una vasta pluralità di materie, che - per citare solo
alcuni degli esempi che qui interessano direttamente - vanno
dall'organizzazione delle società strumentali della pubblica
Amministrazione (art. 4) all'affidamento dei servizi pubblici locali
(ancora art. 4); dal trattamento del personale impiegato al servizio
della P.A. (art. 5) ai trasporti pubblici (art. 6); dalle misure per
la riduzione della spesa pubblica (artt. 15 e 16) alla
ristrutturazione del sistema degli Enti locali (artt. 17, 18 e 19).
È agevole constatare che alla realizzazione del vasto programma
delineato da tale decreto-legge sono state chiamate anche le
autonomie territoriali. Non è giustificabile, però, che per alcuni
significativi profili il concorso di tali autonomie (in particolare
di quelle regionali, e ancor più in particolare della Regione
Sardegna) sia stato strutturato in forme e con contenuti del tutto
illegittimi.
Specificamente illegittimi, e violativi delle attribuzioni della
ricorrente, sono, nelle parti che appresso si identificheranno
specificamente, gli articoli 4, 5, 6, 9, 15, 16, 17, 18, 19 e 24-bis
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni
in legge 7 agosto 2012, n. 135. Essi debbono essere pertanto
dichiarati costituzionalmente illegittimi per i seguenti motivi di

Diritto

Premessa. In via del tutto preliminare, al fine di agevolare lo
svolgimento delle ulteriori argomentazioni senza dover tediare
codesta Ecc.ma Corte costituzionale con inutili ripetizioni, si
osserva che varrà di qui in avanti la precisazione che gli articoli
della Costituzione che riconoscono attribuzioni costituzionali alle
Regioni ordinarie sono richiamati ai sensi dell'art. 10 della legge
Cost. n. 3 del 2001, che estende alle Regioni a statuto speciale le
disposizioni di maggior favore previste per le Regioni ordinarie
nelle more della revisione dei loro statuti.
Ancora in via preliminare, è opportuno precisare che la
ricorrente non ignora la particolare congiuntura del ciclo economico
nè la situazione economico-finanziaria in cui versa la Repubblica.
Questi fattori, del resto, sono invocati dall'atto impugnato al fine
di giustificare l'impiego della decretazione d'urgenza ai sensi
dell'art. 77 Cost. Si legge, infatti, nel preambolo del decreto-legge
n. 95 del 2012 quanto segue: "Ritenuta la straordinaria necessità ed
urgenza di emanare disposizioni, nell'ambito dell'azione del Governo
volta all'analisi ed alla revisione della spesa pubblica, per la
razionalizzazione della stessa, attraverso la riduzione delle spese
per acquisti di beni e servizi, garantendo al contempo l 'invarianza
dei servizi ai cittadini, nonchè per garantire il contenimento e la
stabilizzazione della finanza pubblica, anche attraverso misure volte
a garantire la razionalizzazione, l'efficienza e l'economicità
dell'organizzazione degli enti e degli apparati pubblici" [...].
La Regione Sardegna non intende certo sottrarsi al contributo che
tutti gli enti territoriali, ivi comprese le Regioni autonome,
debbono assumersi per migliorare lo stato della finanza pubblica.
Nondimeno, la situazione economico-finanziaria generale non può
certo costringere la ricorrente a rinunciare a difendere le proprie
attribuzioni costituzionali e statutarie, violate dallo Stato con
l'impugnato decreto, nè può essere tollerato che lo Stato,
invocando la necessità di agire per affrontare la crisi economica,
rompa l'ordine costituzionale, violando principi e disposizioni della
Costituzione e dello Statuto d'autonomia.
La stessa recentissima giurisprudenza costituzionale ha affermato
che "Le norme costituzionali [...] non attribuiscono allo Stato il
potere di derogare al riparto delle competenze fissato dal Titolo V
della Parte II della Costituzione, neppure in situazioni eccezionali.
In particolare, il principio salus rei publicae suprema lex esto non
può essere invocato al fine di sospendere le garanzie costituzionali
di autonomia degli enti territoriali stabilite dalla Costituzione. Lo
Stato, pertanto, deve affrontare l'emergenza finanziaria
predisponendo rimedi che siano consentiti dall'ordinamento
costituzionale" (sent. n. 151 del 2012).
Del resto, si deve notare che lo stesso legislatore statale,
proprio con il decreto-legge n. 95 del 2012, ha inteso rimodulare
l'impegno al miglioramento dei conti pubblici, tanto che (lo si legge
già nel preambolo), ha ritenuto "di sospendere l'incremento
dell'imposta sul valore aggiunto, già disposto dal decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15
luglio 2011, n. 111, nonchè di garantire le necessarie risorse per
la prosecuzione di interventi indifferibili".
1. Illegittimità costituzionale dell'art. 4 del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135, per
violazione degli artt. 3, 4, 7 e 8 della legge Cost. n. 3 del 1948,
recante Statuto speciale per la Sardegna, 3, 75, 117, 119 e 136 Cost.
L'art. 4 del decreto-legge n. 95 del 2012 disciplina la riduzione di
spese, la messa in liquidazione e la privatizzazione di società
pubbliche.
In particolare, il comma 1 prevede che "Nei confronti delle
società controllate direttamente o indirettamente dalle pubbliche
amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 165 del 2001, che abbiano conseguito nell'anno 2011 un
fatturato da prestazione di servizi a favore di pubbliche
amministrazioni superiore al 90 per cento dell'intero fatturato, si
procede, alternativamente:
a) allo scioglimento della società entro il 31 dicembre
2013. Gli atti e le operazioni posti in essere in favore delle
pubbliche amministrazioni di cui al presente comma in seguito allo
scioglimento della società sono esenti da imposizione fiscale, fatta
salva l'applicazione dell'imposta sul valore aggiunto, e assoggettati
in misura fissa alle imposte di registro, ipotecarie e catastali;
b) all'alienazione, con procedure di evidenza pubblica, delle
partecipazioni detenute alla data di entrata in vigore del presente
decreto entro il 30 giugno 2013 ed alla contestuale assegnazione del
servizio per cinque anni, non rinnovabili, a decorrere dal 1° gennaio
2014. Il bando di gara considera, tra gli elementi rilevanti di
valutazione dell'offerta, l'adozione di strumenti di tutela dei
livelli di occupazione. L'alienazione deve riguardare l'intera
partecipazione della pubblica amministrazione controllante".
Il successivo comma 2 precisa che, "ove l'amministrazione non
proceda secondo quanto stabilito ai sensi del comma 1, a decorrere
dal 1° gennaio 2014 le predette società non possono comunque
ricevere affidamenti diretti di servizi, nè possono fruire del
rinnovo di affidamenti di cui sono titolari. I servizi già prestati
dalle società, ove non vengano prodotti nell'ambito
dell'amministrazione, devono essere acquisiti nel rispetto della
normativa comunitaria e nazionale".
Il comma 5, poi, prevede che, "fermo restando quanto diversamente
previsto da specifiche disposizioni di legge, i consigli di
amministrazione delle altre società a totale partecipazione
pubblica, diretta ed indiretta, devono essere composti da tre o
cinque membri, tenendo conto della rilevanza e della complessità
delle attività svolte. Nel caso di consigli di amministrazione
composti da tre membri, la composizione è determinata sulla base dei
criteri del precedente comma. Nel caso di consigli di amministrazione
composti da cinque membri, la composizione dovrà assicurare la
presenza di almeno tre dipendenti dell'amministrazione titolare della
partecipazione o di poteri di indirizzo e vigilanza, scelti d'intesa
tra le amministrazioni medesime, per le società a partecipazione
diretta, ovvero almeno tre membri scelti tra dipendenti
dell'amministrazione titolare della partecipazione della società
controllante o di poteri di indirizzo e vigilanza, scelti d'intesa
tra le amministrazioni medesime, e dipendenti della stessa società
controllante per le società a partecipazione indiretta. In tale
ultimo caso le cariche di Presidente e di Amministratore delegato
sono disgiunte e al Presidente potranno essere affidate dal Consiglio
di amministrazione deleghe esclusivamente nelle aree relazioni
esterne e istituzionali e supervisione delle attività di controllo
interno. Resta fermo l'obbligo di riversamento dei compensi
assembleari di cui al comma precedente. La disposizione del presente
comma si applica con decorrenza dal primo rinnovo dei consigli di
amministrazione successivo alla data di entrata in vigore del
presente decreto".
Il comma 8, infine, dispone che "A decorrere dal 1° gennaio 2014
l'affidamento diretto può avvenire solo a favore di società a
capitale interamente pubblico, nel rispetto dei requisiti richiesti
dalla normativa e dalla giurisprudenza comunitaria per la gestione in
house e a condizione che il valore economico del servizio o dei beni
oggetto dell'affidamento sia complessivamente pari o inferiore a
200.000 euro annui. Sono fatti salvi gli affidamenti in essere fino
alla scadenza naturale e comunque fino al 31 dicembre 2014. Sono
altresì fatte salve le acquisizioni in via diretta di beni e servizi
il cui valore complessivo sia pari o inferiore a 200.000 euro in
favore delle associazioni di promozione sociale di cui alla legge 7
dicembre 2000, n. 383, degli enti di volontariato di cui alla legge
11 agosto 1991, n. 266, delle associazioni sportive dilettantistiche
di cui all'articolo 90 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, delle
organizzazioni non governative di cui alla legge 26 febbraio 1987, n.
49, e delle cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n.
381". Le disposizioni in esame, nel loro complesso, regolano nel
dettaglio le procedure di ristrutturazione delle società a
partecipazione pubblica, disciplinandone la soppressione, la
privatizzazione e la riorganizzazione dei singoli organi interni,
aggiungendo anche la regolamentazione dell'affidamento dei servizi
pubblici locali.
Nel caso della privatizzazione, il legislatore ha previsto
l'intera cessione della struttura privatizzata, escludendo ogni forma
di partenariato pubblico/privato e arrivando addirittura a
determinare alcune clausole del bando per la selezione del
contraente. Nel caso delle società mantenute in vita, il legislatore
non solo determina la composizione degli organi sociali, ma anche
l'attribuzione dei poteri e delle funzioni all'interno del consiglio
di amministrazione e la possibilità di conferire deleghe per lo
svolgimento di attività societarie.
È del tutto evidente la violazione delle attribuzioni regionali,
dovuta al superamento del limite dei "principi fondamentali" che
circoscrive la potestà legislativa nelle materie di cui all'art.
117, comma 3, Cost. e - quindi - all'invasione del dominio della
normazione di dettaglio.
Sono, altresì, usurpate le competenze della Regione Sardegna
conferite in via esclusiva dallo Statuto (art. 3, comma 1, lett. a, b
e g) nelle materie "ordinamento degli uffici e degli enti
amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del
personale", "ordinamento degli Enti Locali", "trasporti su linee
automobilistiche e tranviarie", nonchè in via concorrente (art. 4,
comma 1, lett. f e g) nelle materie "assunzione di pubblici servizi"
e "linee marittime ed aeree di cabotaggio fra i porti e gli scali
della Regione". La normativa censurata, infatti, per un verso, entra
in un dominio riservato all'autonomia esclusiva regionale; per
l'altro, laddove le competenze legislative sono condivise, si spinge
- come detto - sino alla regolamentazione di dettaglio, riservata
alla legge regionale.
Tanto il regime della sorte delle società pubbliche, quanto
quello dell'affidamento (alle stesse o ad altre societa') dei servizi
pubblici locali risultano violativi, poi, dell'art. 75 Cost., in
relazione agli artt. 117 Cost. e 3 e 4 dello Statuto.
A questo proposito si deve considerare che in seguito
all'abrogazione dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008,
"che riduceva le possibilità di affidamenti diretti dei servizi
pubblici locali, con conseguente delimitazione degli ambiti di
competenza legislativa residuale delle Regioni e regolamentare degli
enti locali, le competenze regionali e degli enti locali nel settore
dei servizi pubblici locali si sono riespanse. Infatti, a seguito
della predetta abrogazione, la disciplina applicabile era quella
comunitaria, più «favorevole» per le Regioni e per gli enti locali"
(così ha ricostruito gli effetti del referendum abrogativo del 2011
codesta Ecc.ma Corte costituzionale, nella sent. n. 199 del 2012). La
disposizione qui impugnata, invece, ha nuovamente innalzato una
barriera nei confronti dell'affidamento c.d. in house dei servizi
pubblici locali, sia prevedendo la liquidazione o la privatizzazione
delle società in essere, sia, quanto all'affidamento dei servizi
pubblici, fissando un limite di valore complessivo pari a
€ 200.000,00.
Con "la reintroduzione da parte del legislatore statale della
medesima disciplina oggetto dell'abrogazione referendaria (anzi, di
una regolamentazione ancor più restrittiva, frutto di
un'interpretazione ancor più estesa dell'ambito di operatività
della materia della tutela della concorrenza di competenza statale
esclusiva)", però, non è stata solamente trascurata "la volontà
popolare espressa attraverso la consultazione referendaria", ma vi è
stata anche una "lesione delle [...] sfere di competenza sia delle
Regioni che degli enti locali" (così, nella sent. n. 199 del 2012,
sono state riassunte e condivise le censure avverso l'art. 4 del
decreto-legge n. 138 del 2011). Non è violato soltanto l'art. 75
Cost., dunque, ma anche il successivo art. 136, che presidia gli
effetti del giudicato costituzionale, che il legislatore statale ha
tenuto del tutto in non cale.
Va da sè che la violazione dei parametri costituzionali ora
indicati ben può essere lamentata nel presente gravame, in quanto
essi sono intimamente collegati ad altri paradigmi che sono posti a
garanzia delle attribuzioni costituzionali della ricorrente. In
particolare, le attribuzioni della Regione Sardegna lese dalla
normativa censurata sono quelle garantite dall'art. 117, comma 3,
Cost., in materia di "coordinamento della finanza pubblica", nonchè
quelle tutelate dagli artt. 3, comma 1, lett. a), b) e g), e 4, comma
1, lett. f) e g) dello Statuto, che attribuiscono alla Regione la
competenza rispettivamente esclusiva nelle materie "ordinamento degli
uffici e degli enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed
economico del personale", "ordinamento degli Enti Locali", "trasporti
su linee automobilistiche e tranviarie", e concorrente nelle materie
"assunzione di pubblici servizi" e "linee marittime ed aeree di
cabotaggio fra i porti e gli scali della Regione".
È in ragione di tale articolato complesso di attribuzioni che
non può sottrarsi all'odierna ricorrente qualunque competenza in
materia di regime pubblicistico delle società pubbliche di ambito
regionale e di affidamento (ad esse o ad altre societa') dei servizi
pubblici locali. È quanto fanno, invece, le disposizioni censurate,
che disciplinano la materia con previsioni di estremo dettaglio,
oltretutto in violazione dello stesso giudicato costituzionale.
Si aggiunga che la normativa censurata impinge anche, violandole,
nelle garanzie costituzionali (art. 119) e statutarie (artt. 7 e 8)
dell'autonomia finanziaria della ricorrente, atteso che la gestione
dei servizi in favore della Regione e dei servizi pubblici generali
comporta oneri per la finanza regionale, che solo la ricorrente può
legittimamente apprezzare, conformando a tale apprezzamento la
disciplina sostanziale della materia. Nè manca la vulnerazione della
competenza in materia di "coordinamento della finanza pubblica", di
cui all'art. 117, comma 3 Cost., attesa la segnalata natura di
estremo dettaglio delle norme censurate.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 7, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto
2012, n. 135, per violazione del principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost.; del principio dell'affidamento e della sicurezza
giuridica; del principio di buon andamento della P.A. di cui all'art.
97 Cost.; degli artt. 39, 41, 97 e 117 e 119 Cost.; 3 e 7 della legge
Cost. n. 3 del 1948, recante Statuto speciale per la Sardegna. Il
comma 7 dell'art. 5 del decreto-legge n. 95 del 2012 dispone che "A
decorrere dal 1° ottobre 2012 il valore dei buoni pasto attribuiti al
personale, anche di qualifica dirigenziale, delle amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 31
dicembre 2009, n. 196, nonchè le autorità indipendenti ivi inclusa
la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) non può
superare il valore nominale di 7,00 euro. Eventuali disposizioni
normative e contrattuali più favorevoli cessano di avere
applicazione a decorrere dal 1° ottobre 2012. I contratti stipulati
dalle amministrazioni di cui al primo periodo per
l'approvvigionamento dei buoni pasto attribuiti al personale sono
adeguati alla presente disposizione, anche eventualmente prorogandone
la durata e fermo restando l'importo contrattuale complessivo
previsto. A decorrere dalla medesima data è fatto obbligo alle
università statali di riconoscere il buono pasto esclusivamente al
personale contrattualizzato. I risparmi derivanti dall'applicazione
del presente articolo costituiscono economie di bilancio per le
amministrazioni dello Stato e concorrono per gli enti diversi dalle
amministrazioni statali al miglioramento dei saldi di bilancio. Tali
somme non possono essere utilizzate per incrementare i fondi per la
contrattazione integrativa".
L'articolo in esame, nella misura in cui si applica anche al
personale della Regione e degli enti pubblici tutti che operano nel
territorio sardo, viola la competenza legislativa regionale in
materia di "stato giuridico ed economico del personale", conferita
dall'art. 3, comma 1, lett. a) dello Statuto. È del tutto evidente,
infatti, che l'utilizzo del sistema dei buoni pasto come forma di
rimborso spese per i dipendenti attiene al complessivo trattamento
retributivo del personale e, di conseguenza, al relativo statuto
economico-normativo.
Nè si potrebbe obiettare che la disposizione censurata possa
annoverarsi tra le "norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica" ai sensi dell'art. 3, alinea,
dello Statuto, in quanto trattasi di intervento affatto marginale e
di dettaglio. A questo proposito, violato è anche l'art. 117, comma
3 Cost., perchè la disposizione in esame impinge nella sfera di
competenza regionale nella materia "coordinamento della finanza
pubblica".
Non basta. Le garanzie dell'autonomia della Regione Sardegna sono
ancor più robuste di quelle statutarie, delle quali ora si è detto.
Codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha affermato, proprio in
riferimento alla Regione Sardegna, che, "ai sensi dell'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001, la particolare «forma di
autonomia» così emergente dal nuovo art. 117 della Costituzione in
favore delle Regioni ordinarie si applica anche alle Regioni a
statuto speciale, come la Sardegna, ed alle Province autonome, in
quanto «più ampia» rispetto a quelle previste dai rispettivi
statuti.
Da questa ricostruzione (pienamente conforme al criterio
interpretativo enunciato dalla sentenza n. 103 del 2003) discende che
- essendo la materia dello stato giuridico ed economico del personale
della Regione Sardegna, e degli enti regionali, riservata dall'art.
3, lett. a), dello statuto alla legislazione esclusiva della Regione,
ed essendo l'analoga materia, per le Regioni a statuto ordinario,
riconducibile al quarto comma dell'art. 117 - la tesi sostenuta nel
ricorso, secondo cui la legge regionale avrebbe dovuto rispettare le
disposizioni statali recanti norme fondamentali di riforme
economico-sociali, non può essere accolta" (sent. n. 274 del 2003).
Da ciò consegue che la Regione Sardegna, che già prima della
revisione del Titolo V della Costituzione era titolare di competenza
esclusiva nella materia dello stato giuridico ed economico del
personale, ora la esercita senza essere soggetta nemmeno al limite
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica, perchè quella materia è, per le Regioni ordinarie,
residuale.
Per questa ragione, dunque, violato è senz'altro anche l'art.
117, comma 4, Cost., in quanto la materia "stato giuridico ed
economico del personale della Regione e degli enti regionali" deve
essere ricondotta alla competenza residuale della ricorrente.
In ogni caso, quand'anche si volesse far ricadere la disposizione
censurata nella materia "coordinamento della finanza pubblica", essa
rimarrebbe illegittima, in quanto la disciplina dei buoni pasto così
adottata dal legislatore statale non si limita a determinare un
contenimento complessivo della spesa corrente, ma entra addirittura
nel merito della singola voce di spesa dell'ente autonomo con
previsioni di estremo dettaglio, così certamente esorbitando dai
"principi fondamentali" che delimitano la competenza statale nelle
materie di competenza concorrente.
Ne risulta violato, per ciò solo, anche l'art. 7 dello Statuto,
il quale riconosce alla Regione una particolare autonomia
finanziaria, che subisce immediatamente una deminutio in ragione
della disposizione censurata, dato che nell'autonomia finanziaria
rientra senz'altro anche il potere di decidere l'allocazione delle
risorse economiche dell'Ente. Per le medesime ragioni è violato
l'art. 119 Cost., anch'esso volto a tutelare l'autonomia finanziaria
delle Regioni. Nè potrebbe obiettarsi che la disciplina censurata
sarebbe giustificata da superiori esigenze di equilibrio finanziario
connesse all'attuale congiuntura economica. Se, infatti, è pacifico
che il legislatore (sia statale che regionale) può intervenire per
far fronte a situazioni di difficoltà economico-finanziaria, non è
meno pacifico (e lo si è già osservato in apertura) che debba farlo
nel rispetto dei precetti costituzionali, che non possono certo
essere cancellati in forza di condizioni congiunturali negative.
Non basta. L'intero comma impugnato, e specialmente il periodo
che prevede che "Eventuali disposizioni normative e contrattuali più
favorevoli cessano di avere applicazione a decorrere dal 1° ottobre
2012", viola anche il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost. e il principio di buon andamento della P.A. di cui all'art. 97
Cost., in relazione agli artt. 117 e 119 Cost. e 3 e 7 dello Statuto.
Si deve infatti tenere conto del fatto che la Regione ricorrente, per
quanto specificamente concerne il personale alle sue dipendenze, ha
regolato attraverso il contratto collettivo regionale di lavoro del
personale la corresponsione del buono pasto in ragione delle
modalità di organizzazione degli uffici, dell'articolazione
dell'orario di lavoro e delle ipotesi di presenza pomeridiana dei
dipendenti (i quali sono obbligati a due rientri post meridiem a
settimana), limitando nel numero massimo di 100 il monte annuo di
buoni pasto erogati, numero su cui è stato impostato il valore
nominale dei buoni, così da tenere sotto controllo la spesa pubblica
per questa voce (si veda l'art. 55 del CCRL personale dirigente
2006-2009: "Art. 55 - Buono mensa: Ai dirigenti spettano un numero di
buoni pasto calcolato su base annua nella misura di due per
settimana, per un totale di 100; essi vengono utilizzati nel numero
massimo di 10 al mese, in relazione al servizio pomeridiano prestato.
Il valore del buono è pari a 9,30 euro", e il CCRL personale
dipendente 2006-2009: "Art. 26 - Servizio mensa: [...] Il numero dei
buoni è calcolato convenzionalmente su base annua nel numero di 100
per dipendente"). La disciplina regionale, dunque, è calibrata sulle
esigenze degli uffici e della corretta gestione dell'attività
amministrativa, che sono state apprezzate in concreto. L'astratta e
generale determinazione della nonna impugnata comporta
l'irragionevole sacrificio di tali esigenze.
Infine, sono violati anche il principio dell'autonomia
contrattuale della Regione (e dei suoi dipendenti) di cui agli artt.
39 e 41 della Costituzione, nonchè il principio di affidamento e di
sicurezza giuridica. Il primo, in quanto la norma censurata pretende
di porre nel nulla una disciplina contrattuale dei rapporti fra
dipendenti e Amministrazione regionale. Il secondo (pacificamente
consolidato nella giurisprudenza costituzionale ed eurounitaria), in
quanto tale disciplina è attualmente in essere e sulla sua
stabilità i contraenti hanno fatto - appunto - legittimo
affidamento.
3. Illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 19, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto
2012, n. 135, per violazione del principio di leale collaborazione,
dell'art. 3 Cost. e degli artt. 3, 4, 6 e 53 della legge Cast. n. 3
del 1948, in riferimento all'art. 1, comma 837, della legge n. 296
del 2006. L'art. 6, comma 19, del decreto-legge n. 95 del 2012
prevede che "Le convenzioni, di cui all'articolo 1, comma 5-bis,
lettera f) del decreto-legge 5 agosto 2010, n. 125, convertito con
modificazioni dalla legge 1° ottobre 2010, n. 163, stipulate con i
soggetti aggiudicatari dei compendi aziendali, si intendono approvate
e producono effetti a far data dalla sottoscrizione. Ogni successiva
modificazione ovvero integrazione delle suddette convenzioni è
approvata con decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti
di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentite le
regioni interessate".
Per comodità d'esposizione si riporta anche il testo dell'art.
1, comma 5-bis, lett. f), del decreto-legge n. 125 del 2010: "Al fine
di assicurare il conseguimento degli obiettivi di privatizzazione di
cui all'articolo 19-ter del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135,
convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166,
garantendo la continuità del servizio pubblico di trasporto
marittimo e la continuità territoriale con le isole nel rispetto dei
limiti delle risorse finanziarie di cui ai commi da 16 a 18 del
medesimo articolo 19-ter, tenuto conto della intervenuta ammissione
alla procedura di amministrazione straordinaria della Tirrenia di
navigazione Spa e della Siremar-Sicilia regionale marittima Spa:
a) i compendi aziendali di Tirrenia di navigazione Spa, in
amministrazione straordinaria, e di Siremar-Sicilia regionale
marittima Spa, in amministrazione straordinaria, che nell'ambito
della procedura di amministrazione straordinaria saranno definiti
necessari alla gestione del servizio pubblico previsto dalle
convenzioni di cui alla lettera f), possono essere ceduti dal
commissario straordinario anche separatamente;
b) il commissario straordinario contiene nei tempi minimi
consentiti dalla procedura di amministrazione straordinaria, e con la
stessa comunque coerenti, la procedura competitiva, trasparente e non
discriminatoria occorrente per le cessioni di cui alla lettera a);
c) le regioni Sardegna, Toscana, Lazio e Campania completano
le rispettive procedure di privatizzazione nel più breve tempo ed in
ogni caso non oltre la conclusione della procedura competitiva di cui
alla lettera b);
d) le convenzioni di cui al comma 6 del predetto articolo
19-ter del decreto-legge n. 135/2009, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 166/2009, sono conseguentemente prorogate dal 1°
ottobre 2010 fino al completamento della procedura competitiva di cui
alla lettera b) limitatamente alle clausole necessarie alla gestione
del servizio pubblico per assicurare la continuità territoriale;
e) fino al completamento delle procedure di cui alla lettera
b), gli eventuali finanziamenti attivati dal commissario
straordinario assistiti dalla garanzia di cui all'articolo 2-bis,
secondo comma, del decreto-legge 30 gennaio 1979, n. 26, convertito,
con modificazioni, dalla legge 3 aprile 1979, n. 95, e successive
modificazioni, sono impiegati per fare fronte alle esigenze
necessarie alla gestione del servizio pubblico per assicurare la
continuità territoriale per tutto il periodo di svolgimento della
procedura competitiva di cui alla lettera b);
f) gli schemi di convenzione di Tirrenia di navigazione Spa e
Siremar-Sicilia regionale marittima Spa, approvati in data 10 marzo
2010, ai sensi dell'articolo 19-ter, comma 9, del decreto-legge n.
135/2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 166/2009, con
decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono fatti
salvi e le relative convenzioni saranno stipulate dal Ministero
concedente con i soggetti che risulteranno aggiudicatari dei compendi
aziendali di cui alla lettera a), a seguito delle procedure di cui
alla lettera b)".
È evidente che la disposizione censurata e sopra riportata
determina l'esclusione - in tutto o in parte assai significativa -
della ricorrente dal procedimento di approvazione delle convenzioni
con i soggetti che gestiscono il servizio di trasporto marittimo fra
la Sardegna e il continente.
L'esclusione è totale nella parte in cui si prevede che tali
convenzioni si intendano approvate e producano effetti "a far data
dalla sottoscrizione", senza la minima partecipazione della Regione
(e si consideri che la ricorrente è stata addirittura costretta a
richiedere, con nota dell'Assessorato ai trasporti n. 6223 del 3
agosto 2012, la copia sottoscritta della convenzione fra Ministero
dei trasporti e Società Tirrenia, che il primo non si era neppure
peritato di trasmettere). L'esclusione è altresì parziale, nella
parte in cui si prevede che le successive modificazioni o
integrazioni siano approvate una volta che le Regioni interessate
sono state semplicemente "sentite", senza che di esse sia acquisita
l'intesa (intesa che, invece, è essenziale, per costante
giurisprudenza, perchè le attribuzioni regionali siano adeguatamente
tutelate).
Orbene, la situazione della Regione Sardegna in ordine ai
collegamenti marittimi è affatto peculiare, a causa della sua
insularità, che rende la corretta gestione di tali collegamenti
essenziale per lo sviluppo (industriale e turistico) dell'isola e per
il soddisfacimento dei diritti dei suoi residenti. Tale situazione di
fatto trova puntuale riconoscimento anche in diritto, atteso che
l'art. 1, comma 837, della legge n. 296 del 2006 (Legge finanziaria
per il 2007) ha disposto che "alla regione Sardegna sono trasferite
le funzioni relative al trasporto pubblico locale (Ferrovie Sardegna
e Ferrovie Meridionali Sarde) e le funzioni relative alla continuità
territoriale". Già prima di tale novità normativa, peraltro, lo
Statuto aveva ben chiara la necessità del riconoscimento di un ruolo
centrale alla Regione in materia di continuità territoriale,
stabilendo all'art. 53 che "La Regione è rappresentata nella
elaborazione delle tariffe ferroviarie e della regolamentazione dei
servizi nazionali di comunicazione e trasporti terrestri, marittimi
ed aerei che possano direttamente interessarla" e con ciò
comportando la diretta presenza della Regione nei relativi
procedimenti.
La continuità territoriale è dunque competenza specifica della
Regione, sia sul piano legislativo che su quello della gestione
amministrativa. Tanto, sia per l'espressa previsione normativa ora
riportata, sia in forza del c.d. "principio del parallelismo" di cui
all'art. 6 dello Statuto, in base al quale la Regione ha potestà
legislativa (anche) nelle materie in cui ha potestà amministrativa
(si veda la sentenza di codesta Ecc.ma Corte n. 51 del 2006).
La disposizione censurata, proprio in una materia di sicura
spettanza regionale, esclude del tutto la ricorrente dal procedimento
approvativo delle convenzioni ad oggi sottoscritte e - comunque - la
riduce al ruolo di soggetto meramente udito nel successivo ed
eventuale procedimento di integrazione e modificazione delle
convenzioni stesse.
Tutto ciò considerato, appare evidente che la disposizione
censurata viola:
il principio di leale collaborazione di cui all'art. 117
Cost., perchè dispone l'approvazione della convenzione tra il
Ministero dei trasporti e la Società Tirrenia senza prevedere, nel
corso del relativo procedimento, alcun tipo di partecipazione da
parte della Regione;
il principio di leale collaborazione di cui all'art. 117
Cost., per un ulteriore profilo, perchè prevede che
l'Amministrazione statale determini le variazioni della concessione
senza dover raggiungere l'intesa con la Regione, ma potendo
semplicemente limitarsi a "sentirla";
l'art. 53 dello Statuto di autonomia, che impone la diretta
partecipazione della Regione ai procedimenti che interessano i
trasporti da e per il continente;
l'art. 3, comma 1, lett. p), dello Statuto, che riconosce
alla Regione potestà legislativa esclusiva nella materia "turismo",
in quanto è specifico interesse regionale assicurare collegamenti
efficienti ed economici, tali da alimentare l'industria turistica;
l'art. 4, comma 1, lett. f) e g), dello Statuto, che
attribuisce alla Regione la competenza legislativa concorrente nelle
materie "linee marittime ed aeree di cabotaggio ,fra i porti e gli
scali della Regione" e "assunzione di pubblici servizi", sia in
quanto lo stato dei collegamenti di cabotaggio è condizionato dai
collegamenti da e per il continente, sia in quanto tali collegamenti
sono, sine dubio, servizi pubblici (dai quali la Regione è invece
estromessa);
l'art. 6 dello Statuto, in relazione all'art. 3 e all'art. 1,
comma 837, della legge n. 296 del 2006, perchè impedisce alla
Regione l'esercizio delle funzioni (sia legislative che
amministrative) nella materia "continuità territoriale" che ad essa
- pure - è stata trasferita.
4. Illegittimità costituzionale dell'art. 9 del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135, per
violazione del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.,
degli artt. 117 e 119 Cost. e 3 e 7 della legge Cost. n. 3 del 1948,
recante Statuto speciale per la Sardegna. L'art. 9, comma 1, del
decreto-legge n. 95 del 2012 dispone che "Al fine di assicurare il
coordinamento e il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica,
il contenimento della spesa e il migliore svolgimento delle funzioni
amministrative, le regioni, le province e i comuni sopprimono o
accorpano o, in ogni caso, assicurano la riduzione dei relativi oneri
finanziari in misura non inferiore al 20 per cento, enti, agenzie e
organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che,
alla data di entrata in vigore del presente decreto, esercitano,
anche in via strumentale, funzioni fondamentali di cui all'articolo
117, comma secondo, lettera p), della Costituzione o funzioni
amministrative spettanti a comuni, province, e città metropolitane
ai sensi dell'articolo 118, della Costituzione".
Il successivo comma 2 prevede che "Entro tre mesi dalla data di
entrata in vigore del presente decreto, al fine di dare attuazione al
comma 1, con accordo sancito in sede di Conferenza unificata ai sensi
dell'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, si
provvede alla complessiva ricognizione degli enti, delle agenzie e
degli organismi, comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica
di cui al comma 1".
Il comma 3, poi, dispone che "al fine di dare attuazione al comma
2, in sede di Conferenza unificata si provvede mediante intesa ai
sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, e
sulla base del principio di leale collaborazione, all'individuazione
dei criteri e della tempistica per l'attuazione del presente articolo
e alla definizione delle modalità di monitoraggio", mentre il comma
4 precisa che "se, decorsi nove mesi dalla data di entrata in vigore
del presente decreto, le regioni, le province e i comuni non hanno
dato attuazione a quanto disposto dal comma 1, gli enti, le agenzie e
gli organismi indicati al medesimo comma 1 sono soppressi. Sono nulli
gli atti successivamente adottati dai medesimi".
Il successivo comma 5, invece, dispone che "ai fini del
coordinamento della finanza pubblica, le regioni si adeguano ai
principi di cui al comma 1 relativamente agli enti, agenzie ed
organismi comunque denominati e di qualsiasi natura, che svolgono, ai
sensi dell'articolo 118, della Costituzione, funzioni amministrative
conferite alle medesime regioni".
Infine, il comma 6 fa "divieto agli enti locali di istituire
enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura
giuridica, che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni
amministrative loro conferite ai sensi dell'articolo 118, della
Costituzione".
Le menzionate disposizioni regolano nel dettaglio
l'organizzazione amministrativa degli enti territoriali, imponendo
alle Regioni e agli enti locali non solo una quota di risparmio di
gestione delle funzioni amministrative cosi esercitate, ma obbligando
all'accorpamento o alla soppressione di enti e organizzazioni, senza
considerare che la Regione, nell'esercizio della propria competenza
legislativa esclusiva nelle materie "ordinamento degli uffici e degli
enti amministrativi della Regione", "ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni" e "biblioteche e musei di enti locali"
(art. 3, comma 1, lett. a), b), e q) dello Statuto), potrebbe
conseguire il medesimo risultato di contenimento della spesa pubblica
utilizzando le forme di gestione delle funzioni pubbliche ritenute
più idonee allo scopo.
Per tale motivo la disposizione menzionata viola l'art. 3, comma
1, lett. a), b), e q) dello Statuto, ove si attribuisce alla Regione
la competenza legislativa esclusiva nelle materie "ordinamento degli
uffici e degli enti amministrativi della Regione", "ordinamento degli
enti locali e delle relative circoscrizioni" e "biblioteche e musei
di enti locali", e, all'un tempo, anche l'art. 117, comma 3, Cost.,
nella misura in cui detta norme per il coordinamento della finanza
pubblica che travalicano i "principi fondamentali" della materia.
L'imposizione, ai fini del contenimento degli oneri della finanza
pubblica, di obblighi che si ripercuotono direttamente
sull'organizzazione degli enti locali fa si che sia lesa anche
l'autonomia finanziaria della Regione, cosa che implica la violazione
dell'art. 7 dello Statuto e dell'art. 119 Cost., che tale autonomia
tutelano. A questo proposito si rileva che codesta Ecc.ma Corte
costituzionale ha chiarito quali sono i rapporti economici che
intercorrono tra Stato e Regioni a Statuto speciale nella materia del
coordinamento della finanza pubblica nella sent. n. 82 del 2007. In
tale pronuncia si afferma, da una parte, che "non è contestabile «il
potere del legislatore statale di imporre agli enti autonomi, per
ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche
di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in
limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti», e che, «in
via transitoria e in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio
della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale», possono
anche imporsi limiti complessivi alla crescita della spesa corrente
degli enti autonomi (sentenza n. 36 del 2004). Tali vincoli, come
questa Corte da tempo ha avuto modo di chiarire, devono ritenersi
applicabili anche alle autonomie speciali, in considerazione
dell'obbligo generale di partecipazione di tutte le Regioni, ivi
comprese quelle a statuto speciale, all'azione di risanamento della
finanza pubblica (sentenza n. 416 del 1995 e successivamente, anche
se non con specifico riferimento alle Regioni a statuto speciale, le
sentenze n. 417 del 2005 e numeri 353, 345 e 36 del 2004). Un tale
obbligo, però, deve essere contemperato e coordinato con la speciale
autonomia in materia finanziaria di cui godono le predette Regioni,
in forza dei loro statuti. In tale prospettiva, come questa Corte ha
avuto occasione di affermare, la previsione normativa del metodo
dell'accordo tra le Regioni a statuto speciale e il Ministero
dell'economia e delle finanze, per la determinazione delle spese
correnti e in conto capitale, nonchè dei relativi pagamenti, deve
considerarsi un'espressione della descritta autonomia finanziaria e
del contemperamento di tale principio con quello del rispetto dei
limiti alla spesa imposti dal cosiddetto «patto di stabilita'»
(sentenza n. 353 del 2004)".
Se ciò è, come è, vero, il legislatore statale, onde
conseguire il maggior risparmio nello svolgimento delle funzioni
pubbliche degli enti locali, doveva limitarsi ad indicare il
risparmio atteso, rispettando l'autonomia organizzativa delle
Regioni.
Nè si potrebbe dire, ovviamente, che con l'articolo censurato il
legislatore statale abbia inteso esercitare la propria potestà
esclusiva in materia di `funzioni fondamentali di Comuni, Province e
Città metropolitane", di cui all'art. 117, comma 2, lett. p) Cost.,
per la semplice ragione che tale competenza generale non può certo
prevalere (secondo i comuni principi di risoluzione delle antinomie)
su quella speciale dettata, in materia, dall'art. 3, comma 1, lett.
a) e b) dello Statuto sardo, che affida alla competenza esclusiva
della Regione Sardegna le materie "ordinamento degli uffici e degli
enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del
personale" e "ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni". Tanto, senza considerare che l'art. 117, comma 2,
lett. p) Cost., concerne l'istituzione e la regolazione delle
funzioni amministrative, il procedimento da seguire, gli interessi
pubblici da perseguire, etc., mentre la disposizione censurata agisce
sul versante dell'organizzazione degli enti al fine di conseguire un
ipotetico vantaggio di finanza pubblica.
Per quest'ultimo profilo, poi, si deve evidenziare che violato è
anche il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della
Costituzione, in relazione all'art. 3, comma 1, lett. a), b), e q)
dello Statuto, in quanto il divieto per gli enti locali di istituire
enti strumentali impedisce che province e comuni, anche in ossequio
alla normativa regionale, possano esercitare le proprie funzioni in
regime di intercomunalità, istituendo un apposito ente associativo,
laddove tale modello organizzativo comportasse significative economie
di scala.
5. Illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 22, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto
2012, n. 135, per violazione del principio di leale collaborazione di
cui all'art. 117 sgg. Cost., degli artt. 32, 117 e 119 Cost. e degli
artt. 6, 7 e 8 della legge cost. n. 3 del 1948, recante Statuto
speciale per la Sardegna, anche in relazione all'art. 1, comma 836,
della legge n. 296 del 2006. L'art. 15, comma 22, del decreto-legge
n. 95 del 2012 prevede che "In funzione delle disposizioni recate dal
presente articolo il livello del fabbisogno del Servizio sanitario
nazionale e del correlato finanziamento, previsto dalla vigente
legislazione, è ridotto di 900 milioni di euro per l'anno 2012, di
1.800 milioni di euro per l'anno 2013 e di 2.000 milioni di euro per
l'anno 2014 e 2.100 milioni di euro a decorrere dall'anno 2015. Le
predette riduzioni sono ripartite fra le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano secondo criteri e modalità proposti
in sede di autocoordinamento dalle regioni e province autonome di
Trento e di Bolzano medesime, da recepire, in sede di espressione
dell'Intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti fra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano per la
ripartizione del fabbisogno sanitario e delle disponibilità
finanziarie annue per il Servizio sanitario nazionale, entro il 30
settembre 2012, con riferimento all'anno 2012 ed entro il 30 novembre
2012 con riferimento agli anni 2013 e seguenti. Qualora non
intervenga la predetta proposta entro i termini predetti,
all'attribuzione del concorso alla manovra di correzione dei conti
alle singole regioni e alle Province autonome di Trento e di Bolzano,
alla ripartizione del fabbisogno e alla ripartizione delle
disponibilità finanziarie annue per il Servizio sanitario nazionale
si provvede secondo i criteri previsti dalla normativa vigente. Le
Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e
Bolzano, ad esclusione della regione Siciliana, assicurano il
concorso di cui al presente comma mediante le procedure previste
dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42. Fino
all'emanazione delle norme di attuazione di cui al predetto articolo
27, l'importo del concorso alla manovra di cui al presente comma è
annualmente accantonato, a valere sulle quote di compartecipazione ai
tributi erariali".
Per comprendere le ragioni per le quali la disposizione in
commento appare particolarmente lesiva delle attribuzioni della
ricorrente si deve premettere che l'art. 1, comma 836, della legge n.
296 del 2006 (finanziaria per il 2007) ha stabilito che "dall'anno
2007 la regione Sardegna provvede al finanziamento del fabbisogno
complessivo del Servizio sanitario nazionale sul proprio territorio
senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato". Ciò vuol
dire che il legislatore, con la disposizione in esame, ha
disciplinato non tanto la spesa statale per la salute pubblica nel
territorio sardo, ma ha direttamente posto un onere su un capitolo di
spesa che ormai è gestito e finanziato autonomamente dalla Regione
Sardegna. In altri termini, la Regione Sardegna, che è stata onerata
dal 2006 del finanziamento della spesa sanitaria regionale, sarà
costretta a stornare una quota parte di questo finanziamento per
utilizzarlo come contributo di finanza pubblica, con evidente
compromissione del diritto alla salute dei suoi cittadini, in una con
quella delle sue attribuzioni costituzionali.
A questo proposito, si deve ricordare che codesta Ecc.ma Corte
costituzionale si è pronunciata in un caso analogo già con la sent.
n. 133 del 2010. In tale caso si controverteva della legittimità
costituzionale dell'art. 22, commi 2 e 3, del decreto-legge n. 78 del
2009: "La predetta norma, nel prevedere l'istituzione di un fondo con
dotazione di 800 milioni di euro - «destinato ad interventi relativi
al settore sanitario» ed alimentato con le economie di spese
derivanti, tra l'altro, dall'applicazione del decreto-legge 28 aprile
2009, n. 39 [...] - dispone che «in sede di stipula del Patto per la
salute è determinata la quota che le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano riversano all'entrata del
bilancio dello Stato per il finanziamento del Servizio sanitario
nazionale»" (così è riassunta la questione nel Ritenuto in fatto
della menzionata sent. n. 133 del 2010). Codesta Ecc.ma Corte
costituzionale, a quel proposito, rilevò che "lo Stato, quando non
concorre al finanziamento della spesa sanitaria, «neppure ha titolo
per dettare norme di coordinamento finanziario» (sentenza n. 341 del
2009)".
Similmente nel caso giudicato con sent. n. 341 del 2009, si
controverteva sulla legittimità costituzionale dell'art. 61, comma
14, del decreto-legge n. 112 del 2008, ove si prevedeva che "siano
ridotti del 20 per cento, rispetto all'ammontare risultante alla data
del 30 giugno 2008 e a decorrere dalla data di conferimento o rinnovo
degli incarichi, i trattamenti economici complessivi spettanti ai
direttori generali, ai direttori sanitari, ai direttori
amministrativi, ed i compensi spettanti ai componenti dei collegi
sindacali delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere,
delle aziende ospedaliero universitarie, degli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico e degli istituti zooprofilattici".
Codesta Ecc.ma Corte costituzionale, rilevato che "Le risorse
provenienti dalla riduzione dei compensi di dirigenti e sindaci delle
strutture sanitarie, prevista dalla disciplina impugnata" sarebbero
state poi utilizzate per consentire che le "Regioni stesse
concorr[essero] con lo Stato alla copertura dei relativi oneri" e
considerato che la Provincia autonoma di Trento (ricorrente in quella
vicenda) "provvede interamente al finanziamento del proprio servizio
sanitario provinciale, «senza alcun apporto a carico del bilancio
dello Stato» (art. 34, comma 3, della legge n. 724 del 1994)", ha
affermato che "In tale diverso e peculiare contesto, l'applicazione
alla Provincia autonoma di Trento del comma 14 dell'art. 61 non
risponderebbe alla funzione che la misura in questione assolve per le
altre Regioni. Dal momento che lo Stato non concorre al finanziamento
del Servizio sanitario provinciale, nè quindi contribuisce a
cofinanziare una eventuale abolizione o riduzione del ticket in
favore degli utenti dello stesso, esso neppure ha titolo per dettare
norme di coordinamento finanziario che definiscano le modalità di
contenimento di una spesa sanitaria che è interamente sostenuta
dalla Provincia autonoma di Trento". Tanto, è evidente, deve valere
anche nel caso qui in esame.
5.1. Non basta. Il contributo richiesto alle Regioni, tra le
quali è la ricorrente, non è straordinario o limitato nel tempo
(del resto, la c.d. spending review che si è intesa avviare con il
decreto-legge n. 95 del 2012 non è una manovra di finanza pubblica
temporanea, ma una rideterminazione complessiva della spesa pubblica,
che si intende strutturalmente applicabile di qui in avanti), ma
cresce fino a toccare l'enorme somma di due miliardi e cento milioni
di euro "a decorrere dall'anno 2015" (e quindi di lì in avanti).
Se questo è, come è, vero, sono violati i principi che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale ha ricavato dal testo costituzionale a
presidio dei rapporti finanziari tra Stato e Regione. Già si è
detto, riportando un brano della sent. n. 82 del 2007, che le
"limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti" (ma, si
noti, in questione vi è addirittura una limitazione diretta, della
quale si conoscono il settore di spesa cui imputarla e l'ammontare!)
possono darsi solamente "in via transitoria e in vista degli
specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti
dal legislatore statale". La disposizione in esame, invece, non pone
vincoli transitori, ma definitivi. Nella recentissima sent. n. 193
del 2012, poi, codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha ricordato di
essersi "espressa sulla non incompatibilità con la Costituzione
delle misure disposte con l'art. 14, commi 1 e 2, del decreto-legge
n. 78 del 2010, sul presupposto - richiesto dalla propria costante
giurisprudenza - che possono essere ritenute principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi del terzo
comma dell'art. 117 Cost., le norme che «si limitino a porre
obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel senso di
un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della
spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo strumenti o
modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi» (sentenza n.
148 del 2012; conformi, ex plurimis, sentenze n. 232 del 2011 e n.
326 del 2010)".
5.2. Si deve poi considerare che il meccanismo di accantonamento
delle risorse "a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi
erariali" è particolarmente odioso per la Regione Sardegna. Come si
è già detto e come è noto a codesta Ecc.ma Corte costituzionale
(si v. le sentt. n. 99 e 118 del 2012, nonchè il pendente ricorso
rubricato al Reg. Confl. Enti n. 9/2012), la Regione ancora attende
(ormai da due anni e nove mesi) che lo Stato dia completa e corretta
esecuzione al nuovo regime di compartecipazione alle entrate erariali
previsto dall'art. 8 dello Statuto, come riformato dall'art. 1, comma
834, della legge n. 296 del 2006. Il fatto che lo Stato, inadempiente
ai doveri cui si è autovincolato con la riforma dello Statuto, oggi
accampi nuove pretese illegittime da farsi valere proprio sul regime
delle compartecipazioni rende ancor più evidenti i vizi ora
contestati.
5.2.1. Ai sensi del novellato art. 8 dello Statuto, invero, le
entrate della Regione Sardegna derivano "a) dai sette decimi del
gettito delle imposte sul reddito delle persone fisiche e sul reddito
delle persone giuridiche riscosse nel territorio della regione; b)
dai nove decimi del gettito delle imposte sul bollo, di registro,
ipotecarie, sul consumo dell'energia elettrica e delle tasse sulle
concessioni governative percette nel territorio della regione; c) dai
cinque decimi delle imposte sulle successioni e donazioni riscosse
nel territorio della regione; d) dai nove decimi dell'imposta di
fabbricazione su tutti i prodotti che ne siano gravati, percetta nel
territorio della regione; e) dai nove decimi della quota fiscale
dell'imposta erariale di consumo relativa ai prodotti dei monopoli
dei tabacchi consumati nella regione; f) dai nove decimi del gettito
dell'imposta sul valore aggiunto generata sul territorio regionale da
determinare sulla base dei consumi regionali delle famiglie rilevati
annualmente dall'ISTAT; g) dai canoni per le concessioni
idroelettriche; h) da imposte e tasse sul turismo e da altri tributi
propri che la regione ha facoltà di istituire con legge in armonia
con i principi del sistema tributario dello Stato; i) dai redditi
derivanti dal proprio patrimonio e dal proprio demanio; l) da
contributi straordinari dello Stato per particolari piani di opere
pubbliche e di trasformazione fondiaria; m) dai sette decimi di tutte
le entrate erariali, dirette o indirette, comunque denominate, ad
eccezione di quelle di spettanza di altri enti pubblici".
5.2.2. È appena il caso di rievocare la vicenda che - come è
ben noto a codesta Ecc.ma Corte costituzionale - ha condotto
all'approvazione del novellato testo statutario, ora riportato.
La riforma dell'art. 8 dello Statuto, invero, si rese necessaria
per permettere alla Regione di far fronte all'evoluzione complessiva
della realtà economico-finanziaria territoriale e nazionale. Di
questo è testimonianza il carteggio intervenuto tra il Ragioniere
generale dello Stato e la medesima Regione tra l'agosto e il
settembre del 2005, relativamente alla misura delle entrate di
maggiore rilevanza per le finanze regionali: la compartecipazione
all'imposta sul reddito e la compartecipazione all'I.V.A.
Con nota del 3 agosto 2005, prot. n. 0102482, il Ragioniere
generale rappresentava di aver presentato, nell'ambito del precedente
sistema di compartecipazione al gettito d'imposta, che prevedeva una
determinazione annuale in merito, una proposta di quantificazione
delle quote di compartecipazione I.V.A. "nell'attesa che si proceda
alla revisione dell'ordinamento finanziario che consenta di
trasformare la compartecipazione IVA da quota variabile a quota
fissa", e che tale proposta era stata predisposta "abbandonando [...]
il criterio incrementale del tasso di inflazione che, comportando nel
tempo la progressiva svalutazione in termini reali del cespite
regionale, ha di fatto svilito lo strumento di garanzia previsto
dallo Statuto, che mirava a consentire il tempestivo adeguamento
delle entrate regionali alle mutevoli necessità di spesa derivanti
dall'espletamento delle funzioni normali della Regione".
Con nota del 2 settembre 2005, prot. n. 0112371, ancora il
Ragioniere generale rappresentava che "il gettito IRPEF regionale
[...] registra una crescita, nell'arco temporale considerato
[1991-2003], pari all'1,9%, avallando, pertanto, la tesi della
Regione circa l'anomalo trend dell'IRPEF regionale rispetto a quello
nazionale".
È proprio in considerazione della palese insufficienza
(esplicitamente riconosciuta dallo Stato) del quadro finanziario
delle entrate regionali che si è addivenuti alla seconda modifica
dell'art. 8 dello Statuto, intervenuta, come si è già detto, nel
2006, con la quale - fra l'altro - si è aggiunto il canale di
finanziamento relativo ai "sette decimi di tutte le entrate erariali,
dirette o indirette, comunque denominate, ad eccezione di quelle di
spettanza di altri enti pubblici" e - per l'appunto in coerenza con i
rilievi sopra riportati - si è introdotta la quota fissa di
compartecipazione all'I.V.A. maturata nella Regione Sardegna (v.,
rispettivamente, lett. m) e f) dell'art. 8, comma 1, nella
formulazione vigente).
Risulta dunque per tabulas, sia dalla posizione assunta dallo
Stato nell'interlocuzione con la Regione, sia (e soprattutto) dal
contenuto normativo della novella statutaria del 2006, che il regime
delle entrate regionali è stato modificato al fine permettere alla
Sardegna di assolvere ai propri compiti istituzionali, in
considerazione delle condizioni fattuali e normative maturate nel
tempo (in particolare, dell'accollo alla Regione di alcune funzioni
supplementari, come tutte quelle in materia di sanità, di trasporti
e di continuità territoriale).
Orbene: non solo, allo stato, e nonostante le puntuali
affermazioni di codesta Ecc.ma Corte nelle sentt. n. 99 e 112 del
2012, il nuovo regime statutario non ha ancora avuto compiuta
esecuzione, ma si pretende anche, adesso, di sottrarre alla Regione
Sardegna ulteriori risorse, quando lo stesso Stato - come si è visto
- ha riconosciuto la necessità di assegnarne di supplementari. Il
che, si ripete, determina la violazione dell'art. 8 dello Statuto, ma
si risolve anche in violazione (in combinato) del principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., per l'evidente
contraddittorietà degli interventi normativi succedutisi nel tempo.
5.2.3. Per mero tuziorismo, è infine opportuno precisare, sul
punto, che la violazione dell'art. 8 dello Statuto di autonomia può
e deve essere censurata sebbene l'art. 8 di tale Statuto sia stato
modificato con legge ordinaria, ai sensi del successivo art. 54.
La qualità di parametri dei giudizi di legittimità
costituzionale, invero, deve essere riconosciuta anche alle
disposizioni del Titolo III dello Statuto speciale della Sardegna
che, ai sensi dell'art. 54, comma 5, dello Statuto medesimo, possono
essere modificate con legge ordinaria, previo parere della Regione.
Tali disposizioni, infatti, sebbene sottoposte a quello che è stato
definito un processo di "decostituzionalizzazione" (come codesta
Ecc.ma Corte ha affermato nella sent. n. 70 del 1987), costituiscono
pur sempre precetti che il legislatore statale deve rispettare, in
quanto il procedimento di modificazione della norma statutaria è
comunque "assistito da una garanzia del tutto peculiare a favore
della Regione sarda", sicchè la legge statale non può derogare la
norma in questione, ma può solo modificarla con lo speciale
procedimento di cui all'art. 54 dello Statuto (così ancora la cit.
sent. n. 70 del 1987, cui adde le pur meno dirette affermazioni della
sent. n. 215 del 1996).
5.3. In definitiva, l'art. 15, comma 22 del decreto-legge n. 95
del 2012 è palesemente lesivo dell'autonomia finanziaria
costituzionalmente riconosciuta alla ricorrente in quanto impone la
partecipazione regionale alla riduzione della spesa sanitaria per un
periodo di tempo indeterminato, nonostante che la Regione provveda al
servizio di tutela del diritto alla salute senza oneri a carico del
bilancio statale.
Per questa ragione:
sono violati gli artt. 7 dello Statuto e 119 della
Costituzione, che tutelano la particolare autonomia finanziaria della
Regione Sardegna;
è violato l'art. 8 dello Statuto, e con esso il principio di
leale collaborazione di cui all'art. 117 Cost., perchè lo scomputo
del contributo previsto dall'art. 15, comma 22, del decreto-legge n.
95 del 2012 è fatto valere direttamente sulle quote di
compartecipazione alle entrate erariali nonostante che lo Stato non
abbia ancora dato completa esecuzione al nuovo regime delle medesime,
fissato, appunto, dall'art. 8;
è violato l'art. 119, comma 4, Cost., anche in relazione con
l'art. 32 Cost., in quanto il contributo richiesto dallo Stato, a
valere sul finanziamento della spesa sanitaria regionale,
contravviene al principio di integrale finanziamento delle funzioni
pubbliche, con la conseguente violazione dell'art. 32 Cost., in
ragione dei pregiudizi recati al diritto alla salute dei cittadini
sardi;
è violato l'art. 6 dello Statuto, in quanto il minor
finanziamento della spesa sanitaria impedisce di fatto alla Regione
di esercitare la sua potestà amministrativa in materia;
è violato l'art. 117, comma 3, Cost., nonchè il principio
di leale collaborazione di cui all'art. 117 Cost., anche in relazione
all'art. 1, comma 836, della legge n. 296 del 2006, perchè lo Stato
impone oneri su un capitolo di spesa che è integralmente finanziato
dalla Regione, cosi esorbitando dalla competenza a fissare i soli
"principi fondamentali" nella materia "coordinamento della finanza
pubblica" e impedendo alla Regione lo svolgimento autonomo delle
funzioni (anche economico finanziarie) direttamente attribuite dallo
Stato.
6. Illegittimità costituzionale dell'art. 16, commi 3 e 4, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto
2012, n. 135, per violazione del principio di leale collaborazione,
degli artt. 117 e 119 Cost. e degli artt. 6, 7 e 8 della legge Cost.
n. 3 del 1948, recante Statuto speciale per la Sardegna. L'art. 16,
comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012 dispone che "Con le
procedure previste dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42,
le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e
Bolzano assicurano un concorso alla finanza pubblica per l'importo
complessivo di 600 milioni di euro per l'anno 2012, 1.200 milioni di
euro per l'anno 2013 e 1.500 milioni di euro per l'anno 2014 e 1.575
milioni di euro a decorrere dall'anno 2015. Fino all'emanazione delle
norme di attuazione di cui al predetto articolo 27, l'importo del
concorso complessivo di cui al primo periodo del presente comma è
annualmente accantonato, a valere sulle quote di compartecipazione ai
tributi erariali, sulla base di apposito accordo sancito tra le
medesime autonomie speciali in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano e recepito con decreto del Ministero dell'economia e delle
finanze entro il 30 settembre 2012. In caso di mancato accordo in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano, l'accantonamento è
effettuato, con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze
da emanare entro il 15 ottobre 2012, in proporzione alle spese
sostenute per consumi intermedi desunte, per l'anno 2011, dal SIOPE.
Fino all'emanazione delle norme di attuazione di cui al citato
articolo 27, gli obiettivi del patto di stabilità interno delle
predette autonomie speciali sono rideterminati tenendo conto degli
importi derivanti dalle predette procedure".
Valgono anche per il presente comma i vizi già elencati in
relazione all'art. 15, comma 22, del decreto-legge qui impugnato. In
particolare, il legislatore statale, anche in questo caso, ha imposto
un ulteriore contributo aggiuntivo agli obiettivi di finanza pubblica
a carico del bilancio regionale, senza delimitare il periodo di
questo particolare sforzo finanziario così fissato (che, infatti,
sarà massimo "a decorrere dal 2015"). Inoltre, anche in questo caso,
Io Stato fa valere le proprie pretese con accantonamenti sulle quote
di compartecipazione alle entrate erariali, che, nel caso della
Regione Sardegna, ancora attendono di essere versate dopo la riforma
dell'art. 8 dello Statuto avvenuta del 2010.
Pertanto anche l'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del
2012 è palesemente lesivo dell'autonomia finanziaria
costituzionalmente riconosciuta alla ricorrente in quanto impone la
partecipazione ad un nuovo onere di finanza pubblica per un periodo
di tempo indeterminato.
Per questa ragione:
sono violati gli artt. 7 dello Statuto e 119 della
Costituzione, che tutelano la particolare autonomia finanziaria della
Regione Sardegna;
è violato l'art. 8 dello Statuto, e con esso il principio di
leale collaborazione, perchè il contributo alla finanza pubblica è
fatto valere direttamente sulle quote di compartecipazione alle
entrate erariali nonostante che lo Stato non abbia ancora dato
completa esecuzione al nuovo regime delle medesime, fissato, appunto,
dall'art. 8;
è violato l'art. 119, comma 4, Cost., in quanto il
contributo richiesto dallo Stato impedisce, di fatto, alla Regione di
provvedere all'integrale finanziamento delle funzioni pubbliche di
cui è titolare in ragione della Costituzione, dello Statuto e della
legge in generale;
è violato l'art. 6 dello Statuto, in quanto l'accantonamento
delle somme ivi previste in sulla quota di compartecipazione alle
entrate erariali prevista dall'art. 8 dello Statuto impedisce di
fatto alla Regione di esercitare la potestà amministrativa nelle
materie di sua competenza;
è violato l'art. 117, comma 3, Cost., in quanto il
legislatore, determinando un obbligo finanziario indefinito per la
Regione, ha esorbitato dalla propria competenza concorrente nella
materia "coordinamento della finanza pubblica".
6.1. Il successivo comma 4 dell'art. 16, poi, prevede che "dopo
il comma 12 dell'articolo 32 della legge 12 novembre 2011, n 183, è
aggiunto il seguente comma: «12-bis. In caso di mancato accordo di
cui ai commi 11 e 12 entro il 31 luglio, gli obiettivi delle regioni
a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano sono
determinati applicando agli obiettivi definiti nell'ultimo accordo il
miglioramento di cui: a) al comma 10 del presente articolo; b)
all'articolo 28, comma 3, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1,
della legge 22 dicembre 2011, n. 214, come rideterminato
dall'articolo 35, comma 4, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, e
dall'articolo 4, comma 11, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44; d)
agli ulteriori contributi disposti a carico delle autonomie
speciali.»".
Il comma in esame disciplina il caso in cui le Regioni e lo Stato
non conseguano l'accordo sul "livello complessivo delle spese
correnti e in conto capitale, nonchè dei relativi pagamenti" e sul
"saldo programmatico calcolato in termini di competenza mista",
ossia, in termini più generali, sulle componenti del patto di
stabilità interno. Ove, appunto, non si raggiunga tale accordo, tra
di esse vale l'ultimo patto stipulato, modificato per tenere conto
degli ulteriori contributi alla finanza pubblica determinati
dall'art. 32, comma 10, della legge n. 183 del 2011 (€ 314.234.000,00
per l'anno 2012; € 368.156.000,00 annui per gli anni 2013 e
successivi) e dall'art. 28, comma 3, del decreto-legge n. 201 del
2011 (860 milioni di euro annui a decorrere dal 2012 da dividere per
il comparto delle autonomie speciali).
La modificazione del patto, che il legislatore statale, dalla sua
prospettiva, ha chiamato "miglioramento", nella prospettiva della
Regione è senz'altro peggiorativa del patto di stabilità (e da
tanto deriva l'interesse all'impugnazione).
Lo Stato ha previsto, poi, che tali misure decorressero "in caso
di mancato accordo di cui ai commi 11 e 12 entro il 31 luglio",
termine che è ormai già decorso. A questo proposito, però, si deve
tenere conto che il decreto-legge n. 95 del 2012 è stato pubblicato
in G.U. il 6 luglio 2012 e che è stato convertito in legge 7 agosto
2012, pubblicata in G.U. solo il 14 agosto 2012. È del tutto
evidente che la scansione dei tempi necessari per evitare che le
Regioni fossero vincolate al precedente patto di stabilità, ma con i
saldi peggiorati in ragione del presente comma, è stata cosi
ristretta da impedire di fatto che fosse conseguito l'accordo in
questione e da imporre l'applicazione della normativa unilateralmente
imposta dallo Stato.
Questa difesa non ignora il consolidato orientamento della
giurisprudenza costituzionale che vuole che il termine di conclusione
del patto sia ordinatorio e non perentorio. Scrutinando l'art. 1,
comma 148, della legge n. 266 del 2005, che disponeva, circa il patto
di stabilità 2006-2008, che "in caso di mancato accordo si applicano
[alle Regioni ad autonomia speciale] le disposizioni stabilite per le
Regioni a statuto ordinario", codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha
infatti affermato che "la mancata conclusione dell'accordo entro il
termine previsto non comporta [...] la definitiva applicazione del
regime di spesa delle Regioni a statuto ordinario. Tale
interpretazione trova conferma nella prassi applicativa, dato che
fino al 2006 gli accordi in concreto stipulati da Stato e Regioni a
statuto speciale sono stati conclusi quasi tutti alcuni mesi dopo lo
scadere del termine del 31 marzo. Deve dunque ritenersi che, in base
alla norma censurata, sostanzialmente omogenea a quella già
scrutinata da questa Corte [cfr. sent. n. 353 del 2004], e dalla
stessa ritenuta non contraria a Costituzione, in caso di mancata
tempestiva definizione dell'accordo entro il termine del 31 marzo si
applicano i limiti di spesa previsti per le Regioni a statuto
ordinario, ma ciò solo in via provvisoria, fino alla conclusione
dell'accordo, che può intervenire anche successivamente".
Purtuttavia, la norma in esame non è affatto omogenea a quella
di cui all'art. 1, comma 148, della legge n. 266 del 2005, nè a
quella scrutinata con sent. n. 353 del 2004 (ci si riferisce all'art.
29, comma 18, della legge n. 289 del 2002: "le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e Bolzano concordano, entro
il 31 marzo di ciascun anno, con il Ministero dell'economia e delle
finanze, per gli esercizi 2003, 2004 e 2005, il livello delle spese
correnti e dei relativi pagamenti. Fino a quando non sia raggiunto
l'accordo, i flussi di cassa verso gli enti sono determinati con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, in coerenza con
gli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2003-2005"), per
due ordini di motivi. In primo luogo, come già si accennava, il
termine del 31 luglio 2012 segue quello già fissato del 31 marzo
2012, sicchè vi è motivo di ritenere che questo secondo termine sia
perentorio. In secondo luogo, il nuovo termine è stato fissato,
strumentalmente, ad un momento temporale impossibile da rispettare,
sicchè la disciplina unilaterale dettata dallo Stato non costituisce
un aspetto eventuale del mancato accordo, bensì la fatale
conseguenza del (rapido) fluire del tempo.
Per tali motivi, il principio di leale collaborazione risulta
violato per due differenti profili: perchè il legislatore ha fissato
un termine sostanzialmente impossibile da rispettare al momento in
cui il decreto-legge n. 95 del 2012 è stato emanato; perchè un
termine perentorio contravviene al principio dell'accordo, cui sono
ispirati i rapporti finanziari tra Stato e Regioni ad autonomia
speciale.
7. Illegittimità costituzionale dell'art. 17 del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135, per
violazione del principio di leale collaborazione di cui all'art. 117
sgg. Cost., degli artt. 116 e 133 Cost., degli artt. 3, 43 e 54 della
legge Cost. n. 3 del 1948, recante Statuto speciale per la Sardegna.
L'art. 17 del decreto-legge n. 95 del 2012 reca disposizioni sul
riordino delle province e delle loro funzioni. In particolare, il
legislatore ha demandato al Governo la determinazione dei requisiti
minimi di popolazione residente e di estensione territoriale che le
province dovranno avere (comma 2) e ha richiesto alle Regioni di
trasmettere una proposta di riordino delle province ubicate nel loro
territorio (comma 3). Tenuto conto di tali iniziative, un successivo
"atto legislativo di iniziativa governativa" determinerà il riordino
delle province, con contestuale ridefinizione dell'ambito delle
città metropolitane (comma 4). Nel caso di accorpamento di più
province, il comune più popoloso tra i due che già erano capoluogo
di provincia rimarrà comune capoluogo (comma 4-bis).
Il "riordino" previsto con l'articolo in esame sottende una
radicale diminuzione del numero delle province, attraverso la
soppressione di molte di esse e il relativo accorpamento delle
circoscrizioni territoriali ad altro Ente. Tanto si deriva
direttamente dal comma 2 dell'art. 17, in cui si demanda al Consiglio
dei Ministri la "apposita deliberazione" relativa al riordino delle
province dei requisiti minimi di popolazione residente e di
estensione territoriale. Il Governo ha attuato tale previsione con la
deliberazione 20 luglio 2012, in G.U. 24 luglio 2012, n. 171,
fissando il minimo di duemilacinquecento chilometri quadrati quanto
al requisito della dimensione territoriale, e un minimo di
trecentocinquantamila abitanti quanto alla popolazione residente. In
questo modo, dunque il riordino delle province non è divenuto altro
che l'operazione di individuazione delle province che non superano i
requisiti così stabiliti, le quali saranno soppresse con conseguente
accorpamento del loro territorio ad altro ente provinciale. Che sia
così è vieppiù confermato dall'art. 1, commi 5 e 6, della cit.
deliberazione 20 luglio 2012, nei quali si prescrive che "Le
iniziative di riordino delle province stabiliscono le denominazioni
delle province esistenti in esito al riordino" (comma 5) e che "In
esito al riordino [...] assume il ruolo di comune capoluogo delle
singole province il comune già capoluogo delle province oggetto di
riordino con maggior popolazione residente". È evidente che la
determinazione di un unico nome e di un unico capoluogo si giustifica
in ragione della necessità di soppressione di alcune province e di
conseguente accorpamento con quelle che rimangono attive.
Tutto questo complesso procedimento (che, come si è evidenziato,
passa necessariamente per la soppressione di alcune province e il
relativo accorpamento dei territori) si applica, ai sensi del comma 1
dell'articolo in esame, a "tutte le province delle regioni a statuto
ordinario esistenti alla data di entrata in vigore del presente
decreto". Il successivo comma 5, però, prescrive che "Le Regioni a
statuto speciale, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, adeguano i propri ordinamenti ai principi di cui al
presente articolo, che costituiscono principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica nonchè principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica. Le disposizioni di cui al
presente articolo non trovano applicazione per le province autonome
di Trento e Bolzano".
Orbene, si deve tenere conto che le province "esistenti alla data
di entrata in vigore" erano, nella Regione Sardegna, le c.d.
"province storiche", ossia Cagliari, Sassari, Nuoro e Oristano. Le
province di Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano, dell'Ogliastra e
di Olbia-Tempio, infatti, sono state soppresse dal referendum del 6
maggio 2012, che ha abrogato (tra le altre) la legge reg. n. 9 del
2001, che le aveva istituite.
Di queste quattro province, tre sono espressamente previste
dall'art. 43 dello Statuto, che prevede che "Le province di Cagliari,
Nuoro e Sassari conservano l'attuale struttura di enti territoriali.
Con legge regionale possono essere modificate le circoscrizioni e le
funzioni delle province, in conformità alla volontà delle
popolazioni di ciascuna delle province interessate espressa con
referendum.". La Provincia di Oristano è stata istituita con legge
(statale) n. 306 del 1974.
Così ricostruito il contesto normativo in cui si inserisce la
disposizione impugnata, i suoi vizi di legittimità costituzionale
appaiono palesi.
In primo luogo, per poter effettuare l'"adeguamento del proprio
ordinamento", che potrebbe comportare anche l'eventuale soppressione
o l'accorpamento fosse pure di una sola delle Province di Cagliari,
Sassari e Nuoro sarebbe, invero, necessaria la revisione dello
Statuto. Alla legge regionale, infatti, compete la modificazione
delle circoscrizioni delle tre Province statutarie, non certo la
soppressione dell'una o dell'altra. Nè la legge regionale, per lo
stesso motivo, potrebbe determinare la fusione di due o di tutte e
tre le Province statutarie.
Ciò premesso, è agevole osservare che la Regione Sardegna non
ha nella sua disponibilità il relativo procedimento. Lo Statuto,
infatti, ai sensi dell'art. 54 dello stesso, si può riformare solo
con legge costituzionale, sicchè la Regione Sardegna non ha la
possibilità di adeguarsi all'art. 17, del decreto-legge n. 95 del
2012 (ai sensi dell'art. 54, ultimo comma, dello Statuto, solamente
"le disposizioni del Titolo III)", ossia gli artt. da 7 a 14 del
medesimo, relativi a finanze, demanio e patrimonio regionale,
"possono essere modificate con leggi ordinarie della Repubblica su
proposta del Governo o della Regione, in ogni caso sentita la
Regione").
A questo proposito si deve considerare che la recentissima sent.
n. 198 del 2012 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 14, comma 2, del decreto-legge n. 138 del 2011, che
imponeva alle Regioni, compresa la Sardegna, dì ridurre il numero
dei consiglieri regionali e degli assessori, nonchè i loro
emolumenti, per poter essere considerate Enti virtuosi ai fini del
coordinamento della finanza pubblica. Codesta Ecc.ma Corte
costituzionale, in quel caso, ha affermato che "la disciplina
relativa agli organi delle Regioni a statuto speciale e ai loro
componenti è contenuta nei rispettivi statuti. Questi, adottati con
legge costituzionale, ne garantiscono le particolari condizioni di
autonomia, secondo quanto disposto dall'art. 116 Cost. L'adeguamento
da parte delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome
ai parametri di cui all'art. 14, comma 1, del decreto-legge n. 138
del 2011 richiede, quindi, la modifica di fonti di rango
costituzionale. A tali fonti una legge ordinaria non può imporre
limiti e condizioni".
Quand'anche il riordino delle province sarde dovesse contemplare
la sola soppressione della Provincia di Oristano e il conseguente
accorpamento della sua intera circoscrizione territoriale o di parti
di essa ad una o più delle altre tre province statutarie, poi, la
procedura decisionale per il riassetto del territorio dovrebbe
comunque rispettare l'art. 43 dello Statuto che, come si è visto,
impone lo svolgimento di un referendum in cui sia definita la
volontà delle popolazioni interessate. È del tutto evidente che la
consultazione elettorale non si può tenere nel brevissimo tempo
messo a disposizione dall'art. 17, comma 5, del decreto-legge n. 95
del 2012 (sei mesi a decorrere dalla data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 95 del 2012, nemmeno dalla data di conversione in
legge del medesimo).
Nè si potrebbe obiettare che, a questo proposito, possa essere
utile il referendum consultivo regionale celebratosi, ai sensi della
legge reg. n. 20 del 1957, in data 6 maggio 2012. Il quesito n. 5,
relativo al tema qui in esame, era di siffatta formulazione:
"Referendum n. 5: «Siete voi favorevoli all'abolizione delle quattro
province 'storichè della Sardegna, Cagliari, Sassari, Nuoro e
Oristano?»". È del tutto evidente che la formulazione della proposta
referendaria non è in alcun modo sovrapponibile all'eventuale
soppressione della Provincia di Oristano e annessione del relativo
territorio ad una o più delle altre province statutarie, sicchè,
per effettuare il "riordino" delle province in ossequio all'art. 43
dello Statuto, sarebbe senz'altro necessaria una ulteriore
consultazione popolare. Per tale motivo, dunque, appare evidente che
il comma 5 dell'art. 17 del decreto-legge n. 95 del 2012, come pure i
commi da 1 a 4-bis, nella misura in cui pretendono di costituire
"principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica nonchè
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica",
violano il principio di leale collaborazione, in una con gli artt. 43
e 54 dello Statuto, nella misura in cui impongono alla Regione di
conformarsi a principi di coordinamento della finanza pubblica che
postulano o la revisione dello Statuto o lo svolgimento di
consultazioni referendarie che non sono certamente possibili nel
limitatissimo periodo di tempo che è messo a disposizione delle
Regioni a statuto speciale dall'art. 17, comma 5, del decreto-legge
n. 95 del 2012.
Non basta. Si deve considerare che l'art. 133 Cost. prevede che
"Il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di
nuove Province nell'ambito di una Regione sono stabiliti con leggi
della Repubblica, su iniziative dei Comuni, sentita la stessa
Regione". Premesso che la competenza a istituire nuove province e
modificare le circoscrizioni provinciali, in ragione del principio di
specialità e visto l'art. 45 dello Statuto, deve essere riconosciuta
in capo al legislatore regionale e non al legislatore statale, anche
il primo comma dell'art. 133 Cost. fa salvo il principio della
consultazione delle comunità locali (seppure attraverso l'iniziativa
legislativa dei comuni e non tramite referendum), cosa che non può
certo avvenire nei ristrettissimi tempi previsti dall'art. 17, comma
5, del decreto-legge n. 95 del 2012.
In definitiva, e in sintesi, dunque, il comma 5 dell'art. 17 del
decreto-legge n. 95 del 2012, come pure i commi da 1 a 4-bis, nella
misura in cui pretendono di costituire "principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica nonchè principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica", violano l'art. 43 dello
Statuto, in una con l'art. 54 dello stesso e l'art. 116 Cost., in
quanto dispongono circa il riassetto di Enti provinciali che sono
direttamente disciplinati dallo Statuto di autonomia. Gli artt. 43 e
54 dello Statuto e 116 Cost. sono violati, poi, anche per un
ulteriore profilo, perchè l'art. 17 del decreto-legge n. 95 del
2012, commi da 1 a 5, dispone in ordine al riassetto delle province
sarde senza contemplare lo svolgimento del referendum previsto
dall'art. 43 dello Statuto medesimo. Violato è anche il principio di
leale collaborazione, perchè il legislatore ha imposto alla Regione
Sardegna un termine per ottemperare ai principi fissati con
l'articolo qui censurato che non consentono lo svolgimento degli
adempimenti previsti dall'art. 43 dello Statuto. Infine, è violato
l'art. 133, comma 1 Cost., anche in relazione al principio di leale
collaborazione, in quanto l'art. 5 del decreto-legge n. 95 del 2012,
specie per la rigida scansione dei tempi del procedimento, non
consente la consultazione delle comunità locali, nemmeno sotto forma
delle "iniziative dei comuni".
7.2. Illegittimi sono anche i successivi commi da 6 a 12
dell'art. 17 qui censurato. In quelle disposizioni si porta a
compimento la riforma delle funzioni provinciali (commi da 6 a 11) e
si conferma la riforma degli organi di governo delle province (comma
12) già varata con l'art. 23 del decreto-legge n. 201 del 2011. Come
ben sa codesta Ecc.ma Corte costituzionale, la Regione Sardegna ha
già impugnato l'art. 23 del decreto-legge n. 201 del 2011 con
ricorso tuttora pendente e rubricato al n. 47/2012 Reg. Ric.
Pertanto, in questa sede, non si può che insistere nei motivi di
ricorso già formulati. In particolare, si deve sottolineare il
palmare contrasto di queste previsioni con le norme che garantiscono
alla Regione Sardegna una sfera di autonomia legislativa esclusiva
nelle materie "ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi
della Regione" e "ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni" (art. 3, comma 1, lett. a) e b), dello Statuto).
L'autoritativa e unilaterale determinazione, da parte dello
Stato, della riforma degli organi e delle funzioni delle province e
l'esclusione della remunerazione delle cariche
politico-amministrative degli enti territoriali già disposta con
l'art. 23 del decreto-legge n. 201 del 2011 e oggi confermata
dall'art. 17 (in particolare: commi 6 e 12), del decreto-legge n. 95
del 2012 è violativa della previsione statutaria che riserva alla
Regione l'ordinamento degli enti locali. Nè si potrebbe obiettare
che la norma impugnata appartenga a quelle "fondamentali" delle
"riforme economico-sociali della Repubblica", poichè essa entra in
estremo dettaglio nell'ordinamento degli enti locali, senza che ciò
risulti necessario per la realizzazione degli obiettivi di maggiore
efficienza perseguiti dal legislatore statale (ben si sarebbe potuto
e dovuto lasciare alla Regione il potere di determinare le modalità
di riforma dell'ordinamento degli enti locali del territorio sardo,
nel rispetto di alcuni principi e criteri generali, anche attinenti
al contenimento dei costi, così da poterli adattare alle variegate
realtà locali).
Sono, poi, particolarmente lesivi delle attribuzioni regionali i
commi 6 e 7 e 8 dell'articolo in esame, come già lo erano i commi 18
e 19 dell'art. 23 del decreto-legge n. 201 del 2011 (le cui
determinazioni sono per l'appunto confermate e fatte salve dalle
disposizioni qui impugnate), nella parte in cui operano il
trasferimento ai comuni delle funzioni già attribuite alle province
e le connesse le risorse umane, finanziarie e strumentali.
Nè si potrebbe ritenere che il legislatore statale fosse a ciò
legittimato in ragione dell'art. 117, comma 2, lett. p) Cost., in
quanto in detta disposizione generale si fa riferimento alle
"funzioni fondamentali" degli Enti locali e qui trova applicazione la
disciplina speciale dello Statuto di autonomia.
8. Illegittimità costituzionale dell'art. 18 del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135, per
violazione del principio di leale collaborazione di cui all'art. 117
sgg. Cost., dell'art. 116 Cost., degli artt. 43 e 54 della legge
Cost. n. 3 del 1948. L'art. 18 del decreto-legge n. 95 del 2012
disciplina l'istituzione delle città metropolitane di Roma, Torino,
Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio
Calabria (comma 1), disciplinando il loro territorio (comma 2), le
forme di approvazione dello statuto di autonomia (commi 2-bis e 9),
la composizione e le attribuzioni degli organi (comma 3), il regime
transitorio di funzionamento dell'Ente, anche nelle more
dell'adozione dello Statuto (commi 3-bis, 3-ter, 3-quater),
l'elezione del sindaco (comma 4), la composizione del "consiglio
metropolitano" (commi 5 e 6) e le attribuzioni dei "consiglieri
metropolitani" (comma 10), le funzioni attribuite al nuovo Ente
(comma 7), le funzioni che, invece, rimangono di competenza della
Regione (comma 7-bis), la dotazione patrimoniale e finanziaria
dell'Ente (comma 8), la disciplina applicabile in via residuale
(comma 11), l'attribuzione di ulteriori funzioni (comma 11-bis).
Si è già detto che la disposizione in esame non menziona
direttamente una città metropolitana da istituirsi nella Regione
Sardegna. Tuttavia si deve ricordare che l'art. 17, comma 5, della
legge n. 142 del 1990, prima fonte dell'ordinamento, a quanto consta,
a disciplinare questo tipo di Ente, prevedeva che "In attuazione
dell'art. 43 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(statuto speciale per la Sardegna), la regione Sardegna può con
legge dare attuazione a quanto previsto nel presente articolo
delimitando l'area metropolitana di Cagliari". Questo comma è stato
poi modificato e trasfuso nel d.lgs. n. 267 del 2000, recante T.U.
sull'ordinamento degli Enti locali, il cui art. 22, comma 1,
prevedeva che: "Sono considerate aree metropolitane le zone
comprendenti i comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna,
Firenze, Roma, Bari, Napoli e gli altri comuni i cui insediamenti
abbiano con essi rapporti di stretta integrazione territoriale e in
ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali alla vita
sociale, nonchè alle relazioni culturali e alle caratteristiche
territoriali". Il successivo comma 2 demandava alle Regioni i
successivi adempimenti, mentre il comma 3 prevedeva che "Restano
ferme le città metropolitane e le aree metropolitane definite dalle
regioni a statuto speciale". L'art. 22 del T.U.E.L. è oggi abrogato
in forza dell'art. 18, comma 1, ult. cap., del decreto-legge n. 95
del 2012 ("Sono abrogate le disposizioni di cui agli articoli 22 e 23
del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000,
nonchè agli articoli 23 e 24, commi 9 e 10, della legge 5 maggio
2009, n. 42, e successive modificazioni". Con tale abrogazione,
evidentemente, alla Regione Sardegna dovrebbe rimanere preclusa
l'istituzione di città metropolitane nel territorio regionale, tra
cui quella di Cagliari.
In questo modo, però, è violato l'art. 45 dello Statuto, in cui
si prevede che "La Regione, sentite le popolazioni interessate, può
con legge istituire nel proprio territorio nuovi comuni e modificare
le loro circoscrizioni e denominazioni". È di immediata evidenza che
l'articolo ora menzionato non contempla direttamente le città
metropolitane. Tuttavia, se si tiene conto che le città
metropolitane, nel territorio su cui insistono, modificano in maniera
sensibile sia l'ordinamento della provincia sia l'ordinamento dei
comuni che ne faranno parte, appare egualmente evidente che l'art. 45
dello Statuto deve essere interpretato nel senso che, tra le
attribuzioni della Regione, è compresa l'istituzione delle città
metropolitane, non espressamente menzionata solo a causa
dell'anteriorità dello Statuto rispetto alla introduzione nel nostro
ordinamento della nuova tipologia di ente locale.
Date queste premesse, l'art. 18 del decreto-legge n. 95 del 2012,
nella parte in cui abroga l'art. 22 (specie il comma 3) del T.U.E.L.
e nella misura in cui disciplina l'istituzione e l'ordinamento delle
città metropolitane escludendo la possibilità per la Regione di
istituire simili Enti nel proprio territorio e, anzitutto, la città
metropolitana di Cagliari, viola l'art. 45 dello Statuto, in una con
l'art. 54 dello stesso e l'art. 116 Cost., in quanto dispone circa il
riassetto di Enti territoriali senza tenere conto che lo Statuto
sardo conferisce tale competenza alla Regione, anche giusta l'art.
116 Cost. (come ha affermato la cit. sent. n. 198 del 2012). Gli
artt. 45 e 54 dello Statuto e 116 Cost. sono violati anche per un
ulteriore profilo, nella misura in cui l'art. 18 del decreto-legge n.
95 del 2012, nel definire il procedimento di istituzione della città
metropolitana (commi 2, 2-bis, 3-bis, 3-ter e 3-quater), non
contempla lo svolgimento preventivo di una consultazione tra le
popolazioni interessate, come previsto, appunto, dall'art. 45 dello
Statuto, che regola la maggiore autonomia conferita alle Regioni
speciali tutelata e riconosciuta anche dall'art. 116 Cost.
9. Illegittimità costituzionale dell'art. 19 del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135, per
violazione dell'art. 117 Cost. e dell'art. 3 della legge Cost. n. 3
del 1948. L'art. 19 del decreto-legge n. 95 del 2012 detta
disposizioni sulle funzioni fondamentali dei Comuni e sulle modalità
di esercizio associato di funzioni e servizi comunali.
In particolare, i commi da 2 a 4 e 6 disciplinano l'istituzione,
l'organizzazione e le funzioni delle unioni di comuni.
Il comma 2, più precisamente, sostituisce i commi da 1 a 16 del
decreto-legge n. 138 del 2011, introducendo, però, alcune limitate
modifiche all'impianto della disciplina già in vigore, che è
opportuno riportare, seppure in sintesi estrema.
i) Non è venuto meno il carattere obbligatorio dell'unione dei
Comuni. Vero è che l'art. 16, comma 1, del decreto-legge n. 138,
nella nuova formulazione prevede che i comuni con popolazione fino a
1000 abitanti "possono esercitare in forma associata" le loro
funzioni, ma tale possibilità configura solo una "alternativa a
quanto previsto dall'articolo 13 del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78". Unica eccezione alla costituzione dell'unione è disciplinata al
comma 12 dell'art. 16 del decreto-legge n. 138 del 2011, nella
formulazione oggi vigente, laddove si prevede che "l'esercizio in
forma associata di cui al comma 1 può essere assicurato anche
mediante una o più convenzioni ai sensi dell'articolo 30 del testo
unico [delle leggi sugli Enti Locali, d.lgs. n. 267 del 2000], che
hanno durata almeno triennale. Ove, alla scadenza del predetto
periodo, non sia comprovato, da parte dei comuni aderenti, il
conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza
nella gestione [...] agli stessi si applica la disciplina di cui al
comma 1". L'eccezione è, a ben vedere, insignificante, perchè, o
nella forma dell'unione di comuni disciplinata dall'art. 16 del
decreto-legge n. 138 del 2011, o nella forma dell'unione di comuni
disciplinata dall'art. 14, comma 28, del decreto-legge n. 78 del
2010, o, ancora, nella forma della convenzione ex art. 30 T.U.E.L.,
lo svolgimento in forma associata (o consociata) delle funzioni
finisce per essere inderogabile.
ii) Il comma 2 dell'art. 16 del dcreto-legge n. 138 del 2011,
come modificato dall'articolo qui censurato, enumera le ulteriori
funzioni affidate alle unioni di comuni, in particolare quelle
concernenti il bilancio e la programmazione economico-finanziaria.
iii) Il comma 3 dell'art. 16 del decreto-legge n. 138 del 2011,
come modificato dall'articolo qui impugnato, poi, ribadisce il
principio di successione universale dell'unione ai comuni in essa
associati, limitatamente ai servizi esercitati e alle funzioni svolte
in forma associativa, già contenuto nel comma 5 dell'art. 16 del
decreto-legge n. 138 del 2011, per come convertito in legge n. 148
del 2011.
iv) Il comma 4 dell'art. 16 del decreto-legge n. 138 del 2011,
come modificato dall'articolo in esame, definisce alcuni parametri
minimi delle istituende unioni di comuni, quanto al criterio della
popolazione residente, in questo riproducendo sostanzialmente le
norme già previste nel comma 6 dell'art. 16 del decreto-legge n. 138
del 2011, per come convertito in legge n. 148 del 2011.
v) Il comma 5 dell'art. 16 del decreto-legge n. 138 del 2011,
come modificato dall'articolo qui censurato, disciplina il
procedimento di costituzione delle unioni di comuni, prevedendo che
"I comuni [...], con deliberazione del consiglio comunale, da
adottare a maggioranza dei componenti [...] avanzano alla regione una
proposta di aggregazione, di identico contenuto, per l'istituzione
della rispettiva unione. Nel termine perentorio del 31 dicembre 2013,
la regione provvede, secondo il proprio ordinamento, a sancire
l'istituzione di tutte le unioni del proprio territorio come
determinate nelle proposte di cui al primo periodo. La regione
provvede anche in caso di proposta di aggregazione mancante o non
conforme alle disposizioni di cui al presente articolo". Questa
disposizione, lo si anticipa, oltre a confermare l'obbligatorietà
delle unioni di comuni (sembrando la Regione tenuta a provvedere in
presenza della proposta comunale) è particolarmente invasiva delle
competenze della ricorrente, in quanto limita la potestà della
Regione alla mera istituzione dell'unione, secondo le proposte
provenienti dagli enti comunali, senza che vi sia una partecipazione
alla fase istruttoria e decisoria del procedimento.
vi) I commi da 6 a 13 del decreto-legge n. 138 del 2011, come
modificato dall'articolo qui impugnato, poi, disciplinano gli organi
dell'unione, le loro competenze e la loro composizione, come già
facevano, in maniera analoga (sovente anche con le medesime
formulazioni testuali), i commi da 10 a 16 del decreto-legge n. 138
del 2011, per come convertito in legge n. 148 del 2011.
Sono, invece, rimasti intatti i commi da 17 a 21, 25 e 26
dell'art. 16 del decreto-legge n. 138 del 2011, ove si dettano
disposizioni relative alla composizione degli organi di governo e di
controllo dei comuni che non sono obbligati a costituire un'unione,
nonchè allo svolgimento delle loro funzioni istituzionali e alla
rendicontazione delle spese di rappresentanza. Il comma 27 dell'art.
16 del decreto-legge n. 138 del 2011, anch'esso non modificato,
stabilisce i criteri di definizione degli enti locali cui è fatto
divieto di costituire società per lo svolgimento di funzioni
pubbliche. Il comma 28, anch'esso non modificato, prevede la
verifica, da parte del Prefetto, dell'avvenuta soppressione dei
consorzi di funzioni tra gli enti locali, di cui all'art. 2, comma
186, lett. e), della legge n. 191 del 2009, e l'eventuale esercizio
di poteri sostitutivi da parte del Presidente del Consiglio dei
Ministri. I commi 30 e 31, infine, prevedono che l'applicazione
dell'articolo non debba produrre nuovi o maggiori oneri per la
finanza pubblica e che siano assoggettati al patto di stabilità
interno tutti i comuni con popolazione superiore a 1000 abitanti.
Non è stato modificato nemmeno il comma 29 dell'art. 16 del
decreto-legge n. 138 del 2011, ove si prevede che "le disposizioni
[...] si applicano ai comuni appartenenti alla regioni a statuto
speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano nel rispetto
degli statuti delle regioni e province medesime, delle relative norme
di attuazione e secondo quanto previsto dall'articolo 27 della legge
5 maggio 2009, n. 42".
9.2. All'interpolazione dell'art. 16 del decret-legge n. 138 del
2011, l'articolo qui impugnato somma ulteriori interventi, ancora in
tema di unioni di comuni. Ad opera del comma 3 dell'art. 19 del
decreto-legge n. 95 del 2012 è interamente novellato l'art. 32 del
T.U.E.L., ove è disciplinata le caratteristiche generali dell'unione
di comuni.
Il successivo comma 4, vieppiù confermando il principio della
sostanziale obbligatorietà dello svolgimento delle funzioni comunali
in forma associata, nelle forme già sopra brevemente descritte,
prevede che "i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti che fanno
parte di un'unione di comuni già costituita alla data di entrata in
vigore del presente decreto optano, ove ne ricorrano i presupposti,
per la disciplina di cui all'articolo 14 del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 [...] ovvero per quella di cui all'articolo 16 del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 [...]".
Il comma 6, poi, concede ai comuni il "termine perentorio" di sei
mesi "dalla data di entrata in vigore del presente decreto" per
deliberare circa la proposta di costituzione dell'unione di comuni.
Il solo comma 5 contempla una partecipazione della Regione al
procedimento di istituzione delle unioni di Comuni, prevedendo che
"Entro due mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto,
ciascuna regione ha facoltà di individuare limiti demografici
diversi rispetto a quelli di cui all'articolo 16, comma 4, del citato
decreto-legge n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge 14 settembre 2011, n. 148, come modificato dal presente
decreto".
9.3. Come questa Ecc.ma Corte costituzionale ben sa, la Regione
Sardegna ha già impugnato l'art. 16 del decreto-legge n. 138 del
2011, con il ricorso (in parte qua) tuttora pendente e rubricato al
n. 47 del Reg. Ric. 2012. Anche ciò considerato, la Regione non si
può esimere dal denunciare nuovamente i vizi di legittimità già
lamentati nei confronti dell'art. 16 del decreto-legge n. 138 del
2011 come convertito in legge n. 148 del 2011, rivolgendoli alle
nuove disposizioni.
9.4. L'art. 19 del decreto-legge n. 95 del 2012, in definitiva,
nel novellare l'art. 16 del decreto-legge n. 138 del 2011 e nel
dettare ulteriori disposizioni in tema di unioni di comuni, ha
ulteriormente modificato in profondità l'organizzazione
politico-amministrativa dei comuni minori della Sardegna, attraverso
una disciplina di estremo dettaglio e particolarmente stringente.
È agevole constatare il palmare contrasto di queste previsioni
con le norme che garantiscono alla Regione Sardegna una sfera di
autonomia legislativa esclusiva in materia di "ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni" (art. 3, comma 1, lett. b),
dello Statuto). L'istituzione obbligatoria di unioni di comuni, la
contestuale riduzione dei consigli comunali a puri organi di
partecipazione e del sindaco a semplice ufficiale di Governo
producono l'effetto di determinare di fatto la soppressione dei
comuni che partecipano a questa forma associativa e la loro
sostituzione con un nuovo tipo di ente territoriale, in violazione
esplicita della competenza in materia di "ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni" di cui al più volte citato
art. 3, comma 1, lett. b), dello Statuto.
Quanto ora affermato trova conferma nella giurisprudenza
costituzionale, in cui a più riprese si è statuito che alla
disposizione statutaria ora richiamata si deve dare l'interpretazione
più ampia che sia consentita, tanto che in essa deve essere
ricompresa anche la potestà di istituire nuove province (sent. n.
230 del 2001), nonchè quella di regolare la finanza locale (sent. n.
275 del 2007).
Si deve aggiungere, infine, che il comma 2, ult. cpv., dell'art.
16 del decreto-legge n. 138 del 2011, nella formulazione vigente
(come già il comma 4, ult. cpv., dell'art. 16 del decreto-legge n.
138 del 2011 come convertito in legge n. 148 del 2011) è
specificamente illegittimo, in quanto prevede un regolamento statale
in materia di (esclusiva) competenza regionale (e precisamente quanto
al "procedimento amministrativo-contabile di formazione e di
variazione del documento programmatico", ai "poteri di vigilanza
sulla sua attuazione" e alla "successione nei rapporti
amministrativo-contabili tra ciascun comune e l'unione", tutti ambiti
ricompresi nella materia "ordinamento degli enti locali"), in
violazione dell'art. 117, comma 6 Cost. (in una con quella dell'art.
3, comma 1, lett. b), dello Statuto), che esclude la potestà
regolamentare dello Stato nelle materie di competenza regionale.
Violato è anche l'art. 117, comma 4 Cost. Codesta Ecc.ma Corte
costituzionale, infatti, nella sent. n. 456 del 2005, ha affermato
che, l'art. 117, comma 2, lett. p) Cost. "deve innanzitutto ritenersi
- in linea con quanto affermato con la citata sentenza n. 244 del
2005 - non conferente [...] nella parte in cui prevede, tra l'altro,
che rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato la
materia relativa alla "legislazione elettorale" e agli "organi di
governo" degli enti territoriali subregionali. Ciò in quanto in essa
si fa espresso riferimento ai Comuni, alle Province e alle Città
metropolitane e l'indicazione deve ritenersi tassativa. Da qui la
conseguenza che la disciplina delle Comunità montane, pur in
presenza della loro qualificazione come enti locali contenuta nel
d.lgs. n. 267 del 2000, rientra ora nella competenza legislativa
residuale delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione". È evidente che l'argomentazione svolta nei confronti
delle comunità montane deve estendersi pianamente alle unioni di
comuni. Pertanto il legislatore, disciplinando il fenomeno
associativo tra comuni, ha travalicato i confini della propria
competenza legislativa, non solo violando l'art. 3, comma 1, dello
Statuto sardo, ma anche usurpando la competenza residuale delle
Regioni ordinarie, che, ai sensi dell'art. 10 della legge Cost. n. 3
del 2001, è garantita anche alla ricorrente.
Nè la previsione di cui al comma 29 dell'art. 16 del
decreto-legge n. 138 del 2011, che vorrebbe essere una clausola di
salvaguardia delle attribuzioni delle Regioni a statuto speciale, a
ben vedere, riesce ad escludere la lesione delle attribuzioni della
Sardegna, per due ordini di motivi.
In primo luogo si deve ribadire che l'art. 3, comma 1, lett. b),
dello Statuto della Sardegna conferisce alla ricorrente la potestà
legislativa esclusiva nella materia "ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni". È dunque evidente che la semplice
applicazione dell'art. 16 agli enti territoriali sardi, ancorchè
nelle modalità di cui al comma 29, è già di per sè lesiva
dell'autonomia regionale. La previsione del comma 29 appare, dunque,
meramente di stile, perchè la normativa statale, nella materia di
cui al citato art 3, comma 1, lett. b), dello Statuto, non può avere
alcun ingresso, nemmeno nelle forme cautelative della previsione qui
censurata.
In secondo luogo, l'articolo in esame non introduce una normativa
di carattere generale o limitata ai principi di semplificazione,
accorpamento di funzioni e riduzione degli enti non necessari, bensì
un'autoritativa e unilaterale determinazione delle forme e delle
modalità di attuazione della c.d. intercomunalità, cui segue una
regolamentazione di estremo dettaglio, della quale la Regione, anche
attivando le procedure necessarie per il rispetto del proprio
Statuto, e pur applicandosi quanto previsto dall'art. 27 della legge
n. 42 del 2009, non potrebbe che prendere atto e recepire in via
automatica.
Proprio per questa ragione non si potrebbe obiettare che la norma
impugnata appartenga a quelle "fondamentali" delle "riforme
economico-sociali della Repubblica" e nemmeno che costituisca
esercizio dell'art. 117, comma 2, lett. p) Cost., poichè essa regola
con estremo dettaglio l'ordinamento degli enti locali, senza
limitarsi all'essenziale e senza che ciò risulti necessario per la
realizzazione degli obiettivi di maggiore efficienza perseguiti dal
legislatore statale (ben si sarebbe potuto e dovuto lasciare alla
Regione il potere di determinare le modalità di concreta attuazione
del principio dell'intercomunalità, adattandolo alle variegate
realtà locali).
10. Illegittimità costituzionale dell'art. 24-bis del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto
2012, n. 135, in riferimento all'illegittimità costituzionale degli
artt. 15, comma 22, e 16, commi 3 e 4, del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135, per
violazione del principio di leale collaborazione di cui all'art. 117
sgg., degli artt. 32, 117 e 119 Cost. degli artt. 6, 7 e 8 della
legge Cost. n. 3 del 1948, recante Statuto speciale per la Sardegna,
3, 117 e 119 Cost. All'art. 24-bis del decreto-legge n. 95 del 2012,
si prevede che, "fermo restando il contributo delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano all'azione
di risanamento così come determinata dagli articoli 15 e 16, comma
3, le disposizioni del presente decreto si applicano alle predette
regioni e province autonome secondo le procedure previste dai
rispettivi statuti speciali e dalle relative norme di attuazione,
anche con riferimento agli enti locali delle autonomie speciali che
esercitano le funzioni in materia di finanza locale, agli enti ed
organismi strumentali dei predetti enti territoriali e agli altri
enti o organismi ad ordinamento regionale o provinciale".
Tale previsione, oltre a costituire una "clausola di
salvaguardia" meramente apparente, perchè - come si è visto - il
decreto-legge n. 95 del 2012 compromette direttamente l'autonomia
delle Regioni speciali, lascia ferme le previsioni degli artt. 15 e
16. Essa è, pertanto, illegittima per le medesime ragioni che
sorreggono le censure nei confronti di tali articoli e precisamente
(in sintesi, e rimandando, pel resto, ai parr. 6 e 7):
l'art. 15, comma 22 del decreto-legge n. 95 del 2012 è
palesemente lesivo dell'autonomia finanziaria costituzionalmente
riconosciuta alla ricorrente in quanto impone la partecipazione
regionale alla riduzione della spesa sanitaria per un periodo di
tempo indeterminato, nonostante che la Regione provveda al servizio
di tutela del diritto alla salute senza oneri a carico del bilancio
statale. Per questa ragione:
i) sono violati gli artt. 7 dello Statuto e 119 della Costituzione,
che tutelano la particolare autonomia finanziaria della Regione
Sardegna;
ii) l'art. 8 dello Statuto, e con esso il principio di leale
collaborazione di cui all'art. 117 Cost., perchè lo scomputo del
contributo previsto dall'art. 15, comma 22, del decreto-legge n. 95
del 2012 è fatto valere direttamente sulle quote di
compartecipazione alle entrate erariali nonostante che lo Stato non
abbia ancora dato completa esecuzione al nuovo regime delle medesime,
fissato, appunto, dall'art. 8;
iii) è violato l'art. 119, comma 4 Cost., anche in relazione con
l'art. 32 Cost., in quanto il contributo richiesto dallo Stato, a
valere sul finanziamento della spesa sanitaria regionale,
contravviene al principio di integrale finanziamento delle funzioni
pubbliche, con la conseguente violazione dell'art. 32 Cost., in
ragione dei pregiudizi recati al diritto alla salute dei cittadini
sardi;
iv) è violato l'art. 6 dello Statuto, in quanto il minor
finanziamento della spesa sanitaria impedisce di fatto alla Regione
di esercitare la sua potestà amministrativa in materia;
v) è violato l'art. 117, comma 3, Cost., nonchè il principio di
leale collaborazione di cui all'art. 117 Cost., anche in relazione
all'art. 1, comma 836, della legge n. 296 del 2006, perchè lo Stato
impone oneri su un capitolo di spesa che è integralmente finanziato
dalla Regione, così esorbitando dalla competenza a fissare i soli
"principi fondamentali" nella materia "coordinamento della finanza
pubblica" e impedendo alla Regione lo svolgimento autonomo delle
funzioni (anche economico finanziarie) direttamente attribuite dallo
Stato;
l'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012, invece,
impone un ulteriore contributo aggiuntivo agli obiettivi di finanza
pubblica a carico del bilancio regionale, senza delimitare il periodo
di contribuzione e detraendo le somme pretesamente dovute dalle
Regioni direttamente dalle quote di compartecipazione alle entrate
erariali, che, nel caso della Regione Sardegna, ancora attendono di
essere versate dopo la riforma dell'art. 8 dello Statuto avvenuta del
2010. Pertanto anche l'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del
2012:
i) viola gli artt. 7 dello Statuto e 119 della Costituzione, che
tutelano la particolare autonomia finanziaria della Regione Sardegna;
ii) viola l'art. 8 dello Statuto, e con esso il principio di leale
collaborazione, perchè il contributo alla finanza pubblica è fatto
valere direttamente sulle quote di compartecipazione alle entrate
erariali nonostante che lo Stato non abbia ancora dato completa
esecuzione al nuovo regime delle medesime, fissato, appunto,
dall'art. 8;
iii) viola l'art. 119, comma 4 Cost., in quanto il contributo
richiesto dallo Stato impedisce, di fatto, alla Regione di provvedere
all'integrale finanziamento delle funzioni pubbliche di cui è
titolare in ragione della Costituzione, dello Statuto e della legge
in generale;
iv) viola l'art. 6 dello Statuto, in quanto l'accantonamento delle
somme ivi previste in sulla quota di compartecipazione alle entrate
erariali prevista dall'art. 8 dello Statuto impedisce di fatto alla
Regione di esercitare la potestà amministrativa nelle materie di sua
competenza;
il successivo comma 4 dell'art. 16, infine, come si è già
detto, prevede che, qualora lo Stato e le Regioni non addivengano
entro il 31 luglio 2012 ad un accordo sul patto di stabilità, sia
applicato l'ultimo patto stipulato, modificato con ulteriori oneri
per le Regioni. Ne viene, pertanto, la violazione del principio di
leale collaborazione sia perchè il legislatore ha fissato un termine
sostanzialmente impossibile da rispettare al momento in cui il
decreto-legge n. 95 del 2012 è stato emanato; sia perchè un termine
perentorio contravviene al principio dell'accordo, cui sono ispirati
i rapporti finanziari tra Stato e Regioni ad autonomia speciale.
L'art. 24-bis del decreto-legge n. 95 del 2012, tenendo "ferme"
le previsioni dei precedenti artt. 15 e 16, risulta dunque affetto
dai medesimi vizi, già riportati, e va - pertanto - dichiarato
illegittimo.

P.Q.M.

Chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento
del presente ricorso, voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale degli artt. 4, 5, 6, 9, 15, 16, 17, 18, 19 e 24-bis
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, pubblicato in G.U. 6 luglio
2012, n. 156, S.O., convertito con modificazioni in legge 7 agosto
2012, n. 135, pubblicata in G.U. 14 agosto 2012, n. 189, S.O., per
violazione del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.;
del principio dell'affidamento e della sicurezza giuridica; del
principio di buon andamento della pubblica Amministrazione; del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 117 sgg. Cost.;
degli artt. 3, 32, 39, 41, 75, 97, 116, 117, 119, 133 e 136 Cost.;
degli artt. 3, 4, 6, 7, 8, 43, 45, 53 e 54 della legge Cost. n. 3 del
1948, recante Statuto speciale per la Sardegna, anche in relazione
all'art. 1, commi 834, 836 e 837, della legge n. 296 del 2006 e
all'art. 10 della legge Cost. n. 3 del 2001.
Si produce la deliberazione della Giunta regionale della Regione
autonoma della Sardegna, n. 40/14 dell'11 ottobre 2012, di
proposizione del gravame e di conferimento dell'incarico
defensionale.
Cagliari - Roma, 12 ottobre 2012

Avv. Ledda - Avv. prof. Luciani