1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 18-5-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 169 ORDINANZA 11 - 13 maggio 2011
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Referendum - Referendum per l'acqua pubblica ammessi con le sentenze della Corte costituzionale nn. 24 e 26 del 2011 - Decreti del Presidente della Repubblica del 23 marzo 2011 di fissazione delle consultazioni referendarie per una data (12-13 giugno 2011) diversa da quella stabilita per le elezioni amministrative (15-16 maggio) - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dal Comitato promotore per il Si nei confronti del Consiglio dei ministri - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza, di imparzialita' nell'esercizio dei pubblici poteri, di buon andamento dell'azione amministrativa e di leale collaborazione tra poteri, nonche' asserita lesione delle attribuzioni costituzionali dei ricorrenti in quanto rappresentanti del popolo sovrano - Estraneita' alla sfera delle attribuzioni del comitato promotore della pretesa alla scelta della data del referendum, spettante al Governo nell'ambito della cornice temporale definita dalla legge - Mancanza del requisito oggettivo del conflitto - Inammissibilita' del ricorso. - Deliberazione del Consiglio dei ministri 23 marzo 2011, n. 133; decreti del Presidente della Repubblica 23 marzo 2011. - Costituzione, artt. 3, 75 e 97; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 37, terzo e quarto comma. (011C0315) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 18-5-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Paolo MADDALENA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO,
Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI.
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito dei decreti del Presidente della Repubblica del 23
marzo 2011, con i quali, viste le sentenze di ammissibilità della
Corte costituzionale nn. 24 e 26 del 2011, e vista la deliberazione
del Consiglio dei ministri del 23 marzo 2011, sono stati indetti i
due referendum, e sono stati convocati i relativi comizi per il
giorno di domenica 12 giugno 2011, con prosecuzione delle operazioni
di votazione nel giorno successivo, giudizio promosso da Carsetti
Paolo, nella qualità di presidente e legale rappresentante del
Comitato promotore per il Sì ai referendum per l'Acqua Pubblica, con
ricorso depositato in cancelleria l'8 aprile 2011 ed iscritto al n. 1
del registro conflitti tra poteri dello Stato 2011, fase di
ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio dell'11 maggio 2011 il Giudice
relatore Sabino Cassese.
Ritenuto che, con ricorso depositato l'8 aprile 2011, Paolo
Carsetti, nella qualità di presidente e legale rappresentante del
Comitato promotore per il Sì ai referendum per l'Acqua Pubblica -
referendum ammessi da questa Corte con sentenze n. 24 e n. 26 del
2011 e riguardanti, il primo, l'art. 23-bis del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato
dall'art. 30, comma 26, della legge 23 luglio 2009, n. 99
(Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle
imprese, nonchè in materia di energia), e dall'art. 15 del
decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per
l'attuazione di obblighi comunitari e per l'esecuzione di sentenze
della Corte di giustizia della Comunità europea), convertito, con
modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166; il secondo,
l'art. 154, comma 1, del decreto legislativo del 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia ambientale) - ha sollevato conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Consiglio dei
ministri, in riferimento ai decreti del Presidente della Repubblica
del 23 marzo 2011 che hanno indetto i referendum, in una data (12-13
giugno 2011) diversa da quella stabilita per le elezioni
amministrative (15-16 maggio);
che, con riguardo alla ammissibilità del ricorso, sotto il
profilo soggettivo, i ricorrenti ritengono pacifica la qualificazione
del comitato promotore come potere dello Stato, richiamando
l'orientamento costante di questa Corte, che risale all'ordinanza n.
17 del 1978, in base al quale il comitato promotore di un referendum,
pur essendo figura soggettiva esterna rispetto allo Stato-apparato,
è titolare di funzioni pubbliche tutelate dall'art. 75 della
Costituzione;
che, sotto il profilo oggettivo, i ricorrenti sostengono che
il Governo abbia fatto cattivo uso del potere attribuitogli dall'art.
34 della legge 25 maggio 1970, n. 325 (Norme sui referendum previsti
dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), non
avendo accorpato lo svolgimento dei referendum con le elezioni
amministrative indette il 15-16 maggio 2011;
che in tal modo, secondo i ricorrenti, il Governo - «lungi
dall'implementare il mandato dell'art. 3 Cost.», nella parte in cui
richiede la rimozione degli ostacoli che impediscono l'effettiva
partecipazione all'organizzazione politica del paese - avrebbe
compiuto una scelta irragionevole, «invasiv[a] e lesiv[a] di
attribuzioni di rilievo costituzionale dei ricorrenti in quanto
rappresentanti del popolo sovrano», perchè il mancato accorpamento
rivelerebbe un tentativo di elusione della richiesta referendaria,
che contrasta con il principio d'imparzialità nell'esercizio dei
pubblici poteri e con il favor che assiste l'istituto referendario
(art. 75 Cost.);
che la decisione del Governo sarebbe altresì contraria al
principio di buon andamento sancito dall'art. 97 Cost., in quanto il
mancato accorpamento del referendum con le elezioni amministrative
arrecherebbe un notevole danno alle finanze pubbliche, oltre che
all'economia nazionale, e perciò violerebbe i criteri di efficienza,
efficacia ed economicità che connotano la buona azione
amministrativa;
che i ricorrenti richiamano le pronunce con le quali questa
Corte ha chiarito che la discrezionalità di cui gode il Governo
nello scegliere la data delle consultazioni incontra il limite delle
ipotesi in cui «sussistano oggettive situazioni di carattere
eccezionale [...] idonee a determinare un'effettiva menomazione del
diritto di voto referendario» (ordinanze n. 38 del 2008, n. 198 del
2005 e n. 131 del 1997) e affermano che, nel caso specifico, siffatte
situazioni oggettive di carattere eccezionale sarebbero rappresentate
dalla duplice circostanza che «i comizi elettorali per le elezioni
amministrative sono già stati convocati in date interne alla
finestra referendaria» e che il Paese sta attraversando una crisi
economica di gravità eccezionale, tale da rendere la scelta compiuta
dal Governo irragionevole e lesiva dell'esercizio del diritto di voto
referendario;
che la determinazione da parte del Governo della data dei
referendum sarebbe lesiva della sfera di attribuzioni dei ricorrenti
perchè avvenuta in violazione del principio - immanente
nell'ordinamento costituzionale - di leale collaborazione tra poteri,
in base al quale tale data dovrebbe essere stabilita in concertazione
con il comitato promotore e previa audizione dello stesso;
che, poi, sorgerebbero dubbi di legittimità costituzionale
in relazione all'art. 34 della legge n. 352 del 1970, nella parte in
cui non prevede il coinvolgimento del comitato promotore nella
determinazione della data d'indizione dei referendum, «unica fase di
tutto il procedimento in cui esso non è chiamato in causa»;
che, in ogni caso, anche se la legge non prevede la
consultazione del comitato, «ciò non significa che il Governo non
debba attenersi al principio di leale collaborazione tra poteri dello
Stato, che trova applicazione ogni qual volta diversi poteri abbiano
in cura il medesimo interesse (che in questo caso non può che essere
l'esercizio della sovranità popolare)»;
che i ricorrenti chiedono, pertanto, che questa Corte
pronunci un'ordinanza di sospensione ex art. 26 delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale del 7
ottobre 2008, in considerazione «della durata minima necessaria di
tale procedimento e dell'urgenza di una decisione che risolva il
conflitto sollevato»; che «sollev[i] davanti a sè la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 34 della legge n. 352 del 1970
nella parte in cui non prevede che il comitato promotore del
referendum partecipi con il Governo alla determinazione della data
del referendum»; che «annull[i] i decreti del Presidente della
Repubblica del 23 marzo 2011 pubblicati nella Gazzetta Ufficiale n.
77 del 4 aprile 2011 e indic[hi] la fissazione di una nuova data,
coincidente con la data del primo turno delle elezioni amministrative
(15-16 maggio) o con quella del secondo turno (29 maggio)»; che, «in
subordine, qualora i tempi non consentano l'anticipazione delle
consultazioni referendarie, posticip[i] la data delle elezioni
amministrative al 12-13 giugno, massimizzando in tal modo il
risparmio di denaro pubblico secondo quanto disposto dall'art. 97
Costituzione»;
che, con memoria integrativa depositata il 19 aprile 2011, il
comitato promotore lamenta che il mancato accorpamento della
consultazione referendaria con le elezioni amministrative produrrebbe
un ulteriore effetto negativo, consistente nella disinformazione
degli elettori circa il suo svolgimento, ulteriormente acuito sia
dalla mancata regolamentazione delle tribune referendarie da parte
della Commissione per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi, sia dall'introduzione - a norma dell'art. 13 della
legge 30 aprile 1999, n. 120 (Disposizioni in materia di elezione
degli organi degli enti locali, nonchè disposizioni sugli
adempimenti in materia elettorale) - della tessera elettorale, che,
dato il suo carattere permanente, non ha, a differenza del
preesistente certificato elettorale, funzione di notifica rispetto
alle consultazioni referendarie;
che, infine, i ricorrenti formulano due richieste aggiuntive,
invitando questa Corte a sollevare davanti a sè la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 13 della legge n. 120 del 1999,
«nella parte in cui istituisce la tessera elettorale per tutte le
consultazioni referendarie, senza considerare la particolarità delle
consultazioni referendari[e] data dall'elemento costitutivo di
validità del quorum», e a «disporre che, anche nelle more della
fissazione dell'udienza di merito, sia data agli elettori debita
comunicazione, notificata personalmente, delle consultazioni
referendarie del 12 e 13 giugno».
Considerato che, ai sensi dell'art. 37, terzo e quarto comma,
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), in questa fase questa
Corte è chiamata a delibare esclusivamente se il ricorso sia
ammissibile, valutando, senza contraddittorio tra le parti, se
sussistano i requisiti soggettivi e oggettivi di un conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato;
che, sotto il profilo soggettivo, la giurisprudenza di questa
Corte è costante nel ritenere che va riconosciuto agli elettori, in
numero non inferiore a 500.000, sottoscrittori della richiesta di
referendum - dei quali i promotori sono competenti a dichiarare la
volontà in sede di conflitto - la titolarità, nell'ambito della
procedura referendaria, di una funzione costituzionalmente rilevante
e garantita, in quanto essi attivano la sovranità popolare
nell'esercizio dei poteri referendari (ex multis, ordinanze n. 172
del 2009, n. 38 del 2008 e n. 17 del 1978);
che, ancora sotto il profilo soggettivo, il conflitto è
proponibile nei confronti del Governo;
che, in relazione al requisito oggettivo, occorre verificare
se gli atti impugnati possano dar luogo a una lesione della sfera di
attribuzioni che le norme costituzionali assegnano al comitato
promotore;
che, a questo proposito, i ricorrenti sostengono che il
Governo abbia fatto cattivo uso del potere di fissazione della data
del referendum, non avendone accorpato lo svolgimento con le elezioni
amministrative e compiendo così una scelta irragionevole che
rivelerebbe un tentativo di elusione della richiesta referendaria e
che contrasterebbe con il principio di buon andamento sancito
dall'art. 97 Cost., in quanto arrecherebbe un notevole danno alle
finanze pubbliche;
che questa Corte ha già chiarito che «rientra nella sfera
delle attribuzioni del comitato la pretesa allo svolgimento delle
operazioni di voto referendario, una volta compiuta la procedura di
verifica della legittimità e della costituzionalità delle relative
domande, ma non anche la pretesa alla scelta, tra le molteplici,
legittime opzioni, della data entro l'arco temporale prestabilito»
(ordinanza n. 131 del 1997; ordinanze n. 38 del 2008 e n. 198 del
2005);
che, inoltre, questa Corte ha affermato che «l'individuazione
di un rigido e ristretto arco temporale, entro il quale deve essere
tenuta la votazione, rivela che la valutazione dei possibili
interessi coinvolti è stata effettuata dal legislatore, secondo la
disciplina, di per sè non irragionevole, dettata dalla legge n. 352
del 1970 in un contesto procedimentale con puntuali scansioni
temporali, che rende, nella fisiologia del sistema, non altrimenti
vincolata la scelta della data all'interno del predetto arco
temporale, salvo che sussistano oggettive situazioni di carattere
eccezionale - [...] idonee a determinare un'effettiva menomazione
dell'esercizio del diritto di voto referendario» (ordinanza n. 131
del 1997);
che le situazioni considerate «eccezionali» dal comitato
promotore sono in realtà circostanze ordinarie e, in ogni caso,
riferibili a situazioni «esterne» o di contesto: esse non incidono
direttamente sul diritto di voto referendario e non ne precludono
l'esercizio;
che, pertanto, in assenza di tali oggettive situazioni di
carattere eccezionale, il mancato accorpamento dei referendum con le
elezioni amministrative di per sè non agevola, ma neppure ostacola,
lo svolgimento delle operazioni di voto referendario e non è
suscettibile di incidere sulle attribuzioni costituzionalmente
garantite del comitato promotore;
che, non essendo configurabile, in ordine alla scelta della
data, una specifica potestà costituzionalmente garantita del
comitato promotore, risulta inconferente il richiamo al principio di
leale collaborazione: esso in tanto può trovare applicazione in
quanto vi sia l'esigenza di coordinare l'esercizio di prerogative
analoghe spettanti a poteri diversi che concorrono alla cura di un
medesimo interesse costituzionalmente rilevante, nè sussistono i
presupposti affinchè questa Corte sollevi dinanzi a sè la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 34 della legge n. 352 del
1970, secondo quanto richiesto dai ricorrenti;
che, quanto al presunto contrasto della scelta governativa
con il principio di buon andamento, occorre osservare che, in assenza
di situazioni oggettive di carattere eccezionale, nella fissazione
della data del referendum spetta al Governo, nell'ambito della
cornice temporale definita dalla legge, «la valutazione dei possibili
interessi coinvolti» (ordinanza n. 131 del 1997), tra i quali rientra
anche quello al contenimento della spesa;
che anche le circostanze menzionate nella censura secondo cui
il mancato accorpamento avrebbe l'effetto di disinformare gli
elettori circa lo svolgimento della consultazione referendaria e che
tale effetto di disinformazione sarebbe ulteriormente acuito
dall'introduzione, a norma dell'art. 13 della legge 30 aprile 1999,
n. 120, della tessera elettorale - a prescindere dalla ammissibilità
di tale censura, perchè avanzata solo nella memoria integrativa -
non introducono ostacoli che impediscono lo svolgimento delle
operazioni di voto referendario e, quindi, non ledono le attribuzioni
del comitato promotore costituzionalmente garantite dall'art. 75
Cost.;
che, in conclusione, assorbita ogni altra questione, il
ricorso per conflitto di attribuzione è inammissibile per mancanza
del requisito oggettivo.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato proposto dal Comitato promotore per il Sì ai
referendum per l'Acqua Pubblica nei confronti del Consiglio dei
ministri con ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 maggio 2011.

Il Presidente: Maddalena


Il redattore: Cassese


Il cancelliere: Milana

Depositata in cancelleria il 13 maggio 2011.

Il cancelliere: Milana