1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 1-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 48 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 luglio 1997
N. 48 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 luglio 1997 (del commissario dello Stato per la regione siciliana) Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale - Regione siciliana - Alloggi realizzati per sopperire a esigenze urgenti, anche in relazione a pubbliche calamita', ai sensi dell'art. 3, legge n. 457 del 1978 - Mutamento della destinazione d'uso in edilizia economica e popolare - Previsione di assegnazione di tali alloggi agli attuali occupanti, in possesso dei requisiti di legge - Contrasto con i principi e le finalita' di cui alla predetta legge n. 457 del 1978 e al d.P.R. n. 1035 del 1972, contenente i criteri per le assegnazioni - Lesione del principio di eguaglianza - Violazione dei limiti posti dall'attivita' legislativa regionale in materia - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 16 del 1992. Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale - Regione siciliana - Interventi a favore delle cooperative edilizie - Entita' dei finanziamenti - Nuovi criteri di determinazione introdotti con norma autoqualificantesi di interpretazione autentica dell'art. 22, legge regionale n. 22 del 1996 - Possibilita' di commisurare il finanziamento al limite massimo di intervento, piu' le eventuali maggiorazioni di legge - Irragionevolezza - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dell'obbligo di copertura finanziaria per nuove e maggiori spese - Richiamo alle decisioni della Corte costituzionale n. 15/1995, 12/1987, 37/1961, 135/1968. (Disegno di legge 25 giugno 1997, n. 279, artt. 18 e 21). (Legge 5 agosto 1978, n. 457, art. 3, comma primo, lett. q); d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035; statuto regione Sicilia artt. 14 e 17; Cost., artt. 3, 81, comma quarto, e 97). (097C0841) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 1-10-1997)

L'Assemblea regionale siciliana, nella seduta del 25 giugno 1997,
ha approvato il disegno di legge n. 279 dal titolo "Nuove norme per
accelerare il raggiungimento degli scopi sociali delle cooperative
edilizie e l'utilizzo delle agevolazioni creditizie. Disposizioni in
materia di edilizia economica e popolare" pervenuto a questo
commissario dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28
dello statuto speciale, il successivo 28 giugno 1997.
Il disegno di legge, nella sua stesura originaria, era stato
concepito allo scopo di trovare soluzione alla situazione di stasi
nei procedimenti relativi alla erogazione dei finanziamenti alle
cooperative edilizie, nonchè alla assegnazione alle medesime da
parte dei comuni delle aree da destinare alla realizzazione di
alloggi sociali, contribuendo così al rilancio dell'edilizia.
Il testo giunto al voto definitivo dell'Assemblea regionale si
presenta, invero, assai più complesso dato che, secondo la non molto
ortodossa prassi più volte rilevata, nel corso della discussione vi
sono stati inseriti numerosi emendamenti, alcuni dei quali estranei
alla finalità del disegno di legge proposto dal governo e dalla
commissione di merito, che ne hanno non di poco ampliato la portata.
Fra questi, particolari perplessità dal punto di vista della
legittimità costituzionale suscita quello di cui all'art. 18, che di
seguito si trascrive: "Assegnazione degli alloggi di cui all'art. 3
della legge 5 agosto 1978, n. 457.
1. - La destinazione degli alloggi costruiti ai sensi dell'art. 3,
lett. q), della legge 5 agosto 1978, n. 457, è mutata in edilizia
economica e popolare e gli alloggi sono assegnati agli attuali
occupanti in possesso dei requisiti di legge".
La formulazione della norma testè riportata fornisce chiaro
indizio circa l'intento del legislatore regionale che, mutando la
destinazione d'uso degli alloggi, originariamente prevista per
sopperire "alle esigenze più urgenti, anche in relazione a pubbliche
calamita'", in quella ordinaria connessa alle finalità dell'edilizia
economica e popolare, ne dispone la assegnazione definitiva agli
attuali occupanti, previa verifica del possesso dei necessari
requisiti.
Orbene, dal breve intervento illustrativo effettuato in aula si
evince che gli alloggi in questione, realizzati ed assegnati, a
quanto pare, in ossequio alle prescrizioni dell'art. 3, primo comma,
lett. q), della legge n. 457/1978, avrebbero nel tempo perduto la
loro configurazione originaria, atteso che essi sarebbero stati
assegnati di anno in anno, da almeno un decennio, agli occupanti che
per la stragrande maggioranza sarebbero in possesso dei requisiti di
legge per fruire delle provvidenze in argomento. Si tratterebbe,
pertanto, di conferire il crisma della legittimità e quindi della
definitività ad una "situazione di fatto" della quale, allo stato,
non è dato conoscere neppure le dimensioni.
La disposizione censurata, che per il suo carattere di norma
generale, "a regime", potrebbe costituire uno strumento per
affrontare e risolvere situazioni analoghe in futuro, oltrechè per
predeterminare le condizioni per la assegnazione in via definitiva di
alloggi che si dovessero assegnare in via provvisoria, ai sensi del
sopracitato art. 3, primo comma, lett. q), si pone in palese
contrasto con i principi che assistono l'utilizzazione del patrimonio
di edilizia residenziale pubblica, di cui alla cennata legge 5 agosto
1978, n. 457, nonchè con la normativa relativa ai criteri per la
assegnazione degli alloggi di edilizia economica e popolare contenuta
nel d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035.
L'art. 3 della citata legge n. 457/1978, infatti, nell'individuare
i compiti del comitato per l'edilizia residenziale, prevede, alla
lett. q) del primo comma, che il due per cento dei finanziamenti
complessivi vengano, come sopra accennato, riservati per
fronteggiare, con interventi straordinari nel settore dell'edilizia
residenziale, esigenze urgenti ed imprevedibili, quali quelle
derivanti da pubbliche calamità, conferendo allo stesso, nel secondo
comma, la potestà di determinarne i criteri e le modalità di
impiego.
L'intervento disposto dalla norma regionale de qua, invece,
dichiaratamente discostandosi dalla illustrata prescrizione, ne
vanifica la finalità sotto il profilo del mancato rispetto del
principio ad essa sotteso e che consiste nella volontà del
legislatore nazionale di avere a disposizione una quota, seppure
minima, del patrimonio pubblico per venire incontro alle esigenze di
tutti i cittadini che a causa di eventi imprevisti si trovino nella
necessità temporanea di avere un alloggio. Nè, d'altronde, dalla
discussione in aula e tantomeno dai chiarimenti forniti
dall'amministrazione regionale, ai sensi dell'art. 3 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 488/1969, risulta l'intento del
legislatore regionale di provvedere ad una sostituzione degli
alloggi, così distratti dallo scopo originario, con una
corrispondente quota del patrimonio finanziario o immobiliare al fine
di garantire il rispetto della disposizione nazionale richiamata.
Riguardo ai beneficiari della norma regionale oggetto del presente
gravame, non può farsi a meno di sottolineare come il riferimento al
possesso dei requisiti di legge postula il rispetto di tutto il
complesso di disposizioni che assistono la assegnazione di alloggi di
edilizia residenziale.
Anche ad ammettere, infatti, la sussistenza della legittimità del
titolo che in origine ha dato inizio alla occupazione degli alloggi
in questione (la norma invero parla solo di una occupazione di
fatto), sarebbe necessario verificare, in conseguenza del mutamento
della natura degli immobili se la posizione degli attuali occupanti -
aspiranti assegnatari defintivi - sia compatibile non soltanto con i
requisiti previsti in astratto dalla normativa, ma anche con le
legittime aspettative di tutti gli altri cittadini che parimenti
aspirano alla assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale
pubblica.
Orbene, il beneficio disposto con la norma censurata, lungi dal
contemperare le esigenze sociali dalle quali scaturisce l'occupazione
degli alloggi in questione con il rispetto "sostanziale" della
normativa vigente (come sostenuto dall'amministratore regionale in
sede di chiarimenti richiesti dallo scrivente ex art. 3 decreto del
Presidente della Repubblica n. 488/1969), si configura piuttosto come
una sanatoria di situazioni illegittimamente protrattesi nel tempo, a
tutto danno degli interessi legittimi di una ben individuata
categoria di cittadini, che non essendosi in passato trovati in
situazioni di emergenza non hanno potuto e non potrebbero più avere
accesso agli alloggi medesimi.
Da quanto appena esposto, immediatamente discende la violazione del
principio di cui all'art. 3 della Costituzione, cui è informata la
legislazione nazionale in materia di criteri per la assegnazione di
alloggi, ed al quale la regione siciliana, pure nell'esercizio della
competenza legislativa ad essa spettante in forza degli artt. 14 e
17 dello statuto speciale, deve attenersi.
A fronte della illegittimità della procedura disposta ora dal
legislatore regionale che, si ripete, intende sanare la occupazione
abusiva - perchè è venuto meno il titolo originario - degli alloggi
in questione, si pone, infine, il richiamo con grande chiarezza
operato da codesta ecc.ma Corte con la sentenza n. 16/1992 che, nel
delineare in maniera esplicita la potestà della regione siciliana a
legiferare in subjecta materia, ha, di fatto, censurato ogni
iniziativa che nell'intento di consolidare situazioni di fatto
illegittime venga a ledere il diritto altrui ad una corretta gestione
della cosa pubblica.
Anche l'art. 21 del disegno di legge in esame, che di seguito si
trascrive, dà adito a rilievi di legittimità costituzionale, sotto
il profilo del mancato rispetto dei principi di cu agli artt. 97 e
81, quarto comma della Costituzione: "Interpretazione autentica
dell'art. 22 della legge regionale 6 aprile 1996, n. 22.
1. - L'art. 22 della legge regionale 6 aprile 1996, n. 22 deve
intendersi nel senso che per gli alloggi il cui costo scatuerente dal
quadro tecnico economico è pari o superiore al limite massimo di
intervento, l'entità del finanziamento è pari al limite massimo di
intervento più le eventuali maggiorazioni di legge.
2. - Per gli alloggi il cui costo è inferiore al limite massimo di
intervento, l'entità del finanziamento è pari al costo complessivo
scaturente dal quadro tecnico economico".
La rubrica della disposizione predetta induce a valutarne la
portata alla stregua dei canoni che assistono le norme di
interpretazione autentica. Senonchè la norma oggetto dell'intervento
chiarificatore è a sua volta interpretativa di altra precedente
disposizione; giova pertanto operare un raffronto tra tutte le norme
prese in considerazione al fine di porre in evidenza il reale intento
innovatore perseguito dal legislatore regionale con la previsione de
qua.
L'art. 131 della legge regionale n. 25/1992 aveva previsto che il
limite massimo di intervento finanziario in favore delle cooperative
a proprietà indivisa stabilito con decreto dell'assessore regionale
alla cooperazione, commercio, artigianato e pesca potesse essere
applicato anche in favore di quelle cooperative che alla data di
entrata in vigore dello stesso decreto (22 maggio 1992) non avessero
ultimato i lavori. In sede di interpretazione autentica di detta
previsione, l'art. 22 della legge regionale 6 aprile 1996, n. 22
chiarì che la stessa agevolazione poteva essere corrisposta fino a
coprire il cento per cento della spesa sostenuta ed andava applicata
anche ai programmi costruttivi, realizzati dalle cooperative in
regime di edilizia convenzionata e/o finanziate ai sensi del testo
unico delle leggi sul Mezzogiorno.
Con la norma ora approvata il legislatore interviene ancora
sull'argomento introducendo elementi che, lungi dal chiarire i
confini e le condizioni dell'intervento finanziario regionale in
questione, lo rende ancora più oscuro e di difficile comprensione.
Il fatto di prevedere la possibilità di commisurare, comunque, il
finanziamento al limite massimo di intervento "più le eventuali
maggiorazioni di legge" fa supporre che l'intenzione del legislatore
sia quella di accrescere la misura del finanziamento stesso senza,
peraltro, fare riferimento alcuno alla quantificazione ed alla
relativa necessaria copertura degli oneri derivantine.
Da quanto precede, e tenuta anche presente la difficoltà di
individuarne con chiarezza la portata, emerge che la disposizione in
questione viene meno alla qualificazione che il legislatore ha voluto
conferirle.
Sul punto, codesta ecc.ma Corte con ormai consolidata
giurisprudenza (da ultimo sentenza n. 15 del 1995) ha acclarato che
non è sufficiente, per considerare interpretativa una disposizione,
che la stessa come tale si autoqualifichi e/o che sia formulata come
d'interpretazione di una precedente norma. Si deve infatti verificare
"che la qualificazione e la formulazione rispondano effettivamente ai
caratteri propri di una legge interpretativa.
Caratteri che sussistono quando, rimanendo immutato il tenore
testuale della disposizione interpretativa, se ne chiarisca e precisi
il significato o si privilegi, rendendola vincolante, una fra le
tante interpretazioni possibili".
Orbene, la norma censurata non appare corrispondere ad alcuno dei
suddetti requisiti, atteso che non chiarisce, bensì sembra rendere
ancora più complicata ed ambigua la previsione originaria oltrechè
di difficile applicazione, in palese violazione del principio di
ragionevolezza che è presupposto indispensabile per il buon
andamento della pubblica amministrazione.
Sotto questo profilo, la norma sembra anche non rispettare il
valore costituzionale della certezza del diritto.
Ma v'è di più, proprio l'ambiguità e le diverse implicazioni
possibili del complesso normativo che viene a determinarsi, mediante
il collegamento logico e temporale dei tre interventi normativi
originati dalla applicazione del decreto assessoriale del maggio
1992, supporta il convincimento che l'articolo oggetto del presente
gravame contiene una novazione, consistente nella prevista
possibilità di aggiungere al finanziamento - che in quanto limite
massimo di intervento avrebbe dovuto essere onnicomprensivo - "le
eventuali maggiorazioni di legge". Detta novazione però è
censurabile per violazione dell'art. 81 della Costituzione, in quanto
omette di quantificare l'onere finanziario, connesso alla erogazione
delle maggiorazioni, e di indicare i mezzi con cui farvi fronte,
neppure con riferimento al capitolo già esistente nel bilancio
regionale al momento dell'approvazione e realizzazione del documento
contabile (Corte costituzionale sentenza n. 26/1991).
Il legislatore regionale pur approvando una nuova disciplina, i cui
effetti non sembrano limitati ad un solo esercizio, non solo non ha
avuto cura di indicare gli esercizi futuri su cui gravano le maggiori
spese ma non ha rispettato neppure per l'anno in corso l'obbligo
impostogli dall'art. 81 di individuare con puntuale rigorosità le
risorse necessarie (Corte costituzionale n. 12/1987, n. 37/1961, n.
135/1968).

P. Q. M.
E con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto prefetto Vittorio Piraneo - Commissario dello
Stato per la regione siciliana ai sensi dell'art. 28 dello statuto
speciale, con il presente atto impugna i sottoelencati articoli del
disegno di legge n. 279 dal titolo "Nuove norme per accelerare il
raggiungimento degli scopi sociali delle cooperative edilizie e
l'utilizzo delle agevolazioni creditizie. Disposizioni in materia di
edilizia economica e popolare" approvato dall'A.R.S. nella seduta del
25 giugno 1997:
art. 18, per violazione dell'art. 3, primo comma, lett. q), della
legge n. 457/1978 e del decreto del Presidente della Repubblica n.
1035/1972, in relazione ai limiti posti dagli artt. 14 e 17 dello
statuto speciale nonchè dell'art. 3 della Costituzione;
art. 21, per violazione degli artt. 81, quarto comma e 97 della
Costituzione.
Palermo, addì 2 luglio 1997
Il commissario dello Stato per la regione siciliana: prefetto
Vittorio Piraneo
97C0841