1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 14-12-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 328 SENTENZA 22 novembre - 7 dicembre 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Appalti pubblici - Norme della Regione Sardegna - Sistema di qualificazione regionale delle imprese per la partecipazione agli appalti di lavori pubblici di interesse regionale, con istituzione di un apposito Albo Regionale Appaltatori (A.R.A.) - Asserita violazione dello statuto speciale della Regione Sardegna nonche' del principio di tutela della concorrenza - Formulazione ancipite della questione, con conseguente perplessita' della motivazione sulla rilevanza della stessa - Inammissibilita'. - Legge della Regione Sardegna 9 agosto 2002, n. 14. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); Statuto speciale per la Regione Sardegna, art. 3, lett. e). Appalti pubblici - Codice degli appalti pubblici - Attuazione del sistema di qualificazione delle imprese per la partecipazione agli appalti pubblici ad opera di organismi di diritto privato di attestazione, appositamente autorizzati dall'Autorita' per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture - Asserita violazione dello statuto regionale della Regione Sardegna - Formulazione ancipite della questione, con conseguente perplessita' della motivazione sulla rilevanza della stessa - Inammissibilita'. - D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 40, comma 3. - Statuto speciale per la Regione Sardegna, art. 3, lett. e). Appalti pubblici - Norme della Regione Sardegna - Disciplina di un sistema autonomo di qualificazione delle imprese, applicabile esclusivamente nell'ambito delle procedure di appalto di lavori indette dalle amministrazioni aggiudicatrici individuate dalle norme regionali - Eccepita inammissibilita' della questione per difetto di motivazione in ordine alla dedotta violazione dello statuto speciale della Regione Sardegna e alle ragioni dell'applicabilita', nella specie, delle norme del Titolo V, Parte seconda, della Costituzione - Reiezione. - Legge della Regione Sardegna 9 agosto 2002, n. 14, artt. 1 e 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); Statuto speciale per la Regione Sardegna, art. 3, lett. e). Appalti pubblici - Norme della Regione Sardegna - Disciplina di un sistema autonomo di qualificazione delle imprese, applicabile esclusivamente nell'ambito delle procedure di appalto di lavori indette dalle amministrazioni aggiudicatrici individuate dalle norme regionali - Asserita violazione dello statuto speciale della Regione Sardegna nonche' del principio di tutela della concorrenza - Eccepita inammissibilita' della questione per mancato svolgimento di argomenti autosufficienti in punto di non manifesta infondatezza stante il mero richiamo ad una precedente sentenza della Corte costituzionale - Reiezione. - Legge della Regione Sardegna 9 agosto 2002, n. 14, artt. 1 e 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); Statuto speciale per la Regione Sardegna, art. 3, lett. e). Appalti pubblici - Norme della Regione Sardegna - Disciplina di un sistema autonomo di qualificazione delle imprese, applicabile esclusivamente nell'ambito delle procedure di appalto di lavori indette dalle amministrazioni aggiudicatrici individuate dalle norme regionali - Violazione dei limiti generali posti dallo statuto speciale della Regione Sardegna all'esercizio della competenza legislativa primaria attribuita alla medesima Regione in materia di lavori pubblici di interesse regionale, derivanti dal rispetto dei principi della tutela della concorrenza fissati dal Codice degli appalti pubblici, strumentali ad assicurare le liberta' comunitarie - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Sardegna 9 agosto 2002, n. 14, artt. 1 e 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); Statuto speciale per la Regione Sardegna, art. 3, lett. e). (011C0797) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 14-12-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale della legge della Regione
Sardegna 9 agosto 2002, n. 14 (Nuove norme in materia di
qualificazione delle imprese per la partecipazione agli appalti di
lavori pubblici che si svolgono nell'ambito territoriale regionale),
e dell'art. 40, comma 3, del decreto legislativo 12 aprile 2006 n.
163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE),
promossi dal Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna con
ordinanze del 12 e del 29 novembre 2010, iscritte ai nn. 22 e 52 del
registro ordinanze 2011 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 7 e 14, 1ª serie speciale, dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione della Impresa Manca Caterina,
della Impresa Loi Giuseppe, della Regione Sardegna, nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2011 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Regione Sardegna,
Sergio Segneri e Daniela Piras per l'Impresa Manca Caterina, Rosanna
Patta per l'Impresa Loi Giuseppe e l'avvocato dello Stato Maria Pia
Camassa per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 12 novembre 2010 (reg. ord. n. 22 del
2011), il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna ha
sollevato questione di legittimità costituzionale della legge della
Regione Sardegna 9 agosto 2002, n. 14 (Nuove norme in materia di
qualificazione delle imprese per la partecipazione agli appalti di
lavori pubblici che si svolgono nell'ambito territoriale regionale),
che ha istituito e disciplinato la finalità, il funzionamento e gli
effetti del «sistema di qualificazione regionale» delle imprese per
la partecipazione agli appalti di lavori pubblici regionali, in
riferimento all'art. 3, lettera e), della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna) ed all'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost., ovvero dell'art. 40, comma 3,
del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), nella parte in cui stabilisce che
il sistema di qualificazione è attuato solo da «organismi di diritto
privato di attestazione, appositamente autorizzati dall'Autorita'»,
in riferimento all'art. 3, lettera e), dello statuto speciale per la
Regione Sardegna.
Il rimettente premette di essere stato adito per ottenere
l'annullamento di tutti i provvedimenti, ivi compreso il bando,
relativi ad una gara a procedura aperta per l'affidamento di lavori
pubblici di interesse regionale, «nella parte in cui consentono o
hanno permesso illegittimamente la partecipazione alla gara di
soggetti accreditati dalla sola qualificazione regionale A.R.A.», in
applicazione di quanto stabilito dalla legge regionale n. 14 del
2002, che ha disciplinato il sistema di qualificazione delle imprese
che partecipano agli appalti di lavori di interesse regionale,
istituendo un apposito Albo Regionale Appaltatori (A.R.A.).
Il TAR ritiene, quindi, di non poter definire il giudizio
pendente senza sollevare questione di legittimità costituzionale
della citata legge regionale per violazione della competenza
esclusiva statale in materia di concorrenza, alla luce delle
affermazioni contenute nella sentenza n. 411 del 2008 di questa
Corte. Con essa, la Corte ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale, fra l'altro, dell'art. 24 della legge della Regione
Sardegna 7 agosto 2007, n. 5 (Procedure di aggiudicazione degli
appalti pubblici di lavori, forniture e servizi, in attuazione della
direttiva comunitaria n. 2004/18/CE del 31 marzo 2004 e disposizioni
per la disciplina delle fasi del ciclo dell'appalto), in quanto esso,
dettando una disciplina difforme da quella nazionale di cui al citato
d.lgs. n. 163 del 2006, in tema di sistemi di qualificazione delle
imprese che partecipano agli appalti di lavori pubblici, violava la
competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza e
di ordinamento civile.
Più precisamente, il rimettente afferma che, «in caso di
conferma dell'orientamento espresso dalla Corte con la pronunzia n.
411 del 2008», dovrebbe essere dichiarata costituzionalmente
illegittima la suddetta legge regionale n. 14 del 2002, in quanto, al
pari del citato art. 24 della legge regionale n. 5 del 2007, pone, in
violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela
della concorrenza, una disciplina difforme da quella di cui all'art.
40, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006, il quale stabilisce che «il
sistema di qualificazione è attuato da organismi di diritto privato
di attestazione, appositamente autorizzati dall'Autorita'».
Ove, viceversa, «l'approfondimento del rapporto dei poteri
Stato/Regione sulla questione dovesse far riscontrare la mancanza di
una violazione [...] di una norma statale di diretto recepimento di
un vincolo comunitario» e si volesse valorizzare l'applicabilità dei
principi affermati da questa Corte nelle sentenze successive alla
citata sentenza n. 411 del 2008, riconoscendosi uno spazio
legislativo alle Regioni ad autonomia speciale anche in materia di
"qualificazione" delle imprese, il rimettente ritiene che dovrebbe
essere dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 40 del d.lgs.
n. 163 del 2006.
Quest'ultimo sarebbe, infatti, lesivo dell'art. 3 lettera e),
dello statuto speciale, nella parte in cui impone, per i lavori
pubblici regionali, materia di competenza legislativa provinciale
primaria, un sistema unico privatistico di certificazione, «non
ammettendo un sistema pubblico parallelo regionale (alternativo e non
sostitutivo), non lesivo del principio di libera concorrenza».
1.1. - Nel giudizio si è costituita l'Impresa Manca Caterina,
parte nel giudizio a quo, chiedendo che la Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 40 del d.lgs. n. 163 del
2006 per violazione dell'art. 3, lettera e), dello statuto speciale,
nella parte in cui non consente alla Regione Sardegna di istituire un
apposito registro pubblico delle imprese appaltatrici, in violazione
della potestà legislativa primaria ad essa spettante in materia di
lavori pubblici di interesse regionale, ovvero voglia dichiarare
inammissibile la relativa questione trattandosi di disposizione
suscettibile di essere disapplicata per contrasto con l'art. 52 della
direttiva 2004/18 che stabilisce che «gli Stati membri possono
instaurare elenchi ufficiali di imprenditori, di fornitori, o di
prestatori di servizi riconosciuti oppure una certificazione da parte
di organismi pubblici o privati».
L'impresa Manca Caterina chiede, altresì, che venga dichiarata
inammissibile per genericità ovvero sia dichiarata infondata la
questione di legittimità «dell'intero impianto normativo sulla
qualificazione» di cui alla legge della Regione Sardegna n. 14 del
2002, in quanto detta legge costituirebbe esercizio della competenza
legislativa regionale primaria in tema di lavori pubblici di
interesse regionale.
1.2. - Nel giudizio si è costituita anche la Regione Sardegna,
chiedendo che la Corte dichiari inammissibile e comunque infondata la
questione di legittimità costituzionale in esame.
In via preliminare la questione sarebbe inammissibile sotto
svariati profili: per la natura meramente ipotetica e comunque
ancipite della medesima; per difetto di motivazione sulla rilevanza;
perchè il rimettente non avrebbe identificato le norme impugnate,
censurando l'intero "impianto normativo" di cui alla legge regionale
n. 14 del 2002; perchè il rimettente non avrebbe svolto alcun
percorso argomentativo autosufficiente in ordine alla non manifesta
infondatezza della medesima, limitandosi a richiamare la sentenza n.
411 del 2008; perchè il rimettente avrebbe prospettato un dubbio
circa il corretto recepimento della direttiva da parte del
legislatore nazionale, dubbio che avrebbe dovuto indurlo a promuovere
la pregiudiziale comunitaria; per aver il rimettente prospettato
anche l'eventualità di una interpretazione costituzionalmente
orientata della normativa statale vigente, senza avvedersi del fatto
che l'onere di sondare la possibilità di una simile interpretazione
non grava sul giudice costituzionale, ma su quello comune.
Nel merito la Regione sostiene che la questione debba essere
dichiarata infondata considerato che la normativa regionale
censurata, che costituisce esercizio della competenza legislativa
provinciale primaria in materia di lavori pubblici di interesse
regionale, non solo non comprimerebbe negativamente la concorrenza,
ma addirittura la favorirebbe, aumentando il novero dei possibili
competitori per l'aggiudicazione dell'appalto, senza far venire meno
la serietà e l'affidabilità delle imprese ammesse alla procedura ad
evidenza pubblica, garantite dal procedimento di qualificazione
previsto dalla legge.
2. - Con ordinanza del 29 novembre 2010 (reg. ord. n. 52 del
2011), il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna ha
sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge della Regione Sardegna 9 agosto 2002, n. 14 (Nuove norme
in materia di qualificazione delle imprese per la partecipazione agli
appalti di lavori pubblici che si svolgono nell'ambito territoriale
regionale), in riferimento all'art. 3, lettera e), dello statuto
speciale per la Regione Sardegna, di cui alla legge costituzionale n.
3 del 1948, ed all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., nella
parte in cui attribuisce allo Stato la competenza legislativa
esclusiva sulla tutela della concorrenza.
Il rimettente premette di essere stato adito con ricorso proposto
avverso l'esclusione da una procedura per l'affidamento di lavori
pubblici di interesse regionale, nonchè avverso l'aggiudicazione
definitiva ed il bando di gara «nella parte in cui non consente la
dimostrazione della qualificazione delle imprese per l'affidamento di
lavori pubblici da eseguire in Sardegna mediante il possesso della
sola attestazione rilasciata dall'Albo Regionale Appaltatori» ai
sensi della legge regionale n. 14 del 2002.
Il TAR Sardegna, pertanto, solleva questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 2 della citata legge, nella parte in
cui individuano le disposizioni al cui rispetto sono tenuti gli enti
e le pubbliche amministrazioni che intendono appaltare, concedere o
affidare la realizzazione di lavori pubblici che si svolgono
nell'ambito del territorio regionale e stabiliscono che «la
qualificazione dei soggetti esecutori dei lavori pubblici di cui
all'articolo 1 della presente legge, attestata sulla base delle
disposizioni seguenti, costituisce condizione sufficiente» ai fini
della partecipazione alle gare d'appalto dei lavori pubblici» di
interesse regionale. Tali norme, delineando un sistema autonomo di
qualificazione delle imprese, applicabile esclusivamente nell'ambito
delle procedure di appalto di lavori indette dalle amministrazioni
aggiudicatrici individuate dalla medesima legge regionale, si
porrebbero in diretto contrasto con i parametri costituzionali
indicati, tenuto conto di quanto affermato nella sentenza n. 411 del
2008 e cioè che la disciplina legislativa sulle procedure di
qualificazione e selezione dei concorrenti e sulle procedure di
affidamento rientra in ambiti compresi nella materia della tutela
della concorrenza, riservata alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato.
2.1. - Nel giudizio si è costituita la Regione Sardegna, che ha
chiesto che la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1
e 2 della legge regionale n. 14 del 2002 sia dichiarata inammissibile
e comunque infondata.
In via preliminare, la Regione ritiene che la questione sia
inammissibile per la mancata motivazione in ordine alla dedotta
violazione dell'art. 3, lettera e), dello statuto speciale, oltre che
per il fatto che il rimettente non svolge alcun percorso
argomentativo autosufficiente in ordine alla non manifesta
infondatezza, limitandosi a richiamare la sentenza n. 411 del 2008.
Nel merito, la Regione ritiene che la questione sia, comunque,
infondata, sulla base di argomentazioni identiche a quelle svolte in
relazione alla questione sollevata con l'ordinanza reg. ord. n. 22
del 2011.
2.2. - Nel giudizio si è costituita anche l'impresa Loi
Giuseppe, ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo che la Corte
dichiari inammissibile e/o infondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge regionale n. 14 del
2002.
In particolare, l'impresa Loi Giuseppe sostiene che la disciplina
del sistema di qualificazione delle imprese di cui alla legge n. 14
del 2002 è stata adottata nell'esercizio della competenza
legislativa regionale primaria in tema di lavori pubblici di
interesse regionale, senza violazione di alcuno dei limiti generali
ad essa apposti.
All'udienza pubblica, le parti costituite nel giudizio hanno
insistito per l'accoglimento delle conclusioni formulate nelle difese
scritte.

Considerato in diritto

1. - Vengono all'esame della Corte due ordinanze di rimessione
pronunciate dal Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna.
1.1. - Con una prima ordinanza del 12 novembre 2010 (reg. ord. n.
22 del 2011), il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna
dubita della legittimità costituzionale della legge della Regione
Sardegna 9 agosto 2002, n. 14 (Nuove norme in materia di
qualificazione delle imprese per la partecipazione agli appalti di
lavori pubblici che si svolgono nell'ambito territoriale regionale),
nella parte in cui disciplina un "sistema di qualificazione
regionale" delle imprese per la partecipazione agli appalti di lavori
pubblici di interesse regionale, istituendo un apposito Albo
Regionale Appaltatori (A.R.A.); ovvero dell'art. 40, comma 3, del
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), nella parte in cui stabilisce che
il sistema di qualificazione delle imprese per la partecipazione agli
appalti di lavori pubblici è attuato solo da «organismi di diritto
privato di attestazione, appositamente autorizzati dall'Autorita'».
Quanto alla legge regionale n. 14 del 2002, il rimettente ritiene
che, alla luce delle affermazioni contenute nella sentenza n. 411 del
2008, essa violi la competenza esclusiva statale in materia di tutela
della concorrenza, in quanto, al pari dell'art. 24 della legge della
Regione Sardegna 7 agosto 2007, n. 5 (Procedure di aggiudicazione
degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi, in attuazione
della direttiva comunitaria n. 2004/18/CE del 31 marzo 2004 e
disposizioni per la disciplina delle fasi del ciclo dell'appalto),
dichiarato costituzionalmente illegittimo con la citata sentenza n.
411 del 2008, detta una disciplina difforme da quella di cui all'art.
40, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006, in violazione dell'art. 3,
lettera e), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna) e dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.
Il rimettente osserva, tuttavia, che, ove, viceversa, si volesse
riconoscere uno spazio legislativo alla Regione Sardegna, titolare di
una competenza legislativa primaria in materia di lavori pubblici di
interesse regionale, anche in materia di "qualificazione" delle
imprese, dovrebbe essere dichiarato costituzionalmente illegittimo
l'art. 40 del d.lgs. n. 163 del 2006, in quanto lesivo dell'art. 3,
lettera e), della legge costituzionale n. 3 del 1948, nella parte in
cui impone, per i lavori pubblici regionali, un sistema unico
privatistico di certificazione, «non ammettendo un sistema pubblico
parallelo regionale (alternativo e non sostitutivo), non lesivo del
principio di libera concorrenza».
2. - Con una seconda ordinanza (reg. ord. n. 52 del 2011), il
Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna dubita della
legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge della
Regione Sardegna 9 agosto 2002, n. 14 (Nuove norme in materia di
qualificazione delle imprese per la partecipazione agli appalti di
lavori pubblici che si svolgono nell'ambito territoriale regionale),
in quanto tali norme, delineando un sistema autonomo di
qualificazione delle imprese, applicabile esclusivamente nell'ambito
delle procedure di appalto di lavori indette dalle amministrazioni
aggiudicatrici individuate dalla medesima legge regionale, si
porrebbero in diretto contrasto con l'art. 3, lettera e), dello
statuto speciale per la Regione Sardegna, di cui alla legge
costituzionale n. 3 del 1948, e con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, ledendo la competenza legislativa
esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza.
3. - In virtù della sostanziale identità dell'oggetto e dei
termini delle questioni sollevate, nonchè degli argomenti
utilizzati, va disposta la riunione dei giudizi, ai fini di un'unica
trattazione e di un'unica pronuncia.
4. - Preliminarmente, vanno esaminate le eccezioni di
inammissibilità proposte da alcune delle parti costituite nel
giudizio promosso dall'ordinanza reg. ord. n. 22 del 2011.
Secondo la Regione Sardegna, le questioni sarebbero, anzitutto,
inammissibili perchè formulate in maniera alternativa ed ipotetica.
4.1. - L'eccezione è fondata.
4.1.1. - Secondo il rimettente, «in caso di conferma
dell'orientamento espresso dalla Corte con la pronunzia n. 411 del
2008», dovrebbe essere dichiarata costituzionalmente illegittima la
legge regionale n. 14 del 2002 per la medesima violazione della
competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza,
che era stata all'origine della pronuncia di illegittimità
costituzionale dell'art. 24 della legge regionale n. 5 del 2007 di
cui alla citata sentenza n. 411 del 2008.
Nello stesso tempo il TAR ritiene che, ove «l'approfondimento del
rapporto dei poteri Stato/Regione sulla questione dovesse far
riscontrare la mancanza di una violazione [...] di una norma statale
di diretto recepimento di un vincolo comunitario», riconoscendo una
competenza delle Regioni ad autonomia speciale anche in materia di
"qualificazione" delle imprese, dovrebbe, invece, essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo l'art. 40 del d.lgs. n. 163 del 2006
in quanto lesivo dell'art. 3, lettera e), dello statuto speciale,
nella parte in cui impone, per i lavori pubblici regionali, un
sistema unico privatistico di certificazione, non ammettendo un
sistema pubblico parallelo regionale (alternativo e non sostitutivo),
non lesivo del principio di libera concorrenza.
La sintesi dell'ordinanza di rimessione rende, quindi, palese che
il giudice a quo solleva due questioni di legittimità costituzionale
alternative, frutto di due percorsi interpretativi opposti, senza
minimamente optare per alcuno dei due. Pertanto, in virtù di un
principio costante nella giurisprudenza di questa Corte (sentenza n.
355 del 2010, ordinanze n. 230 e n. 98 del 2009), deve essere
dichiarata la manifesta inammissibilità delle questioni, poichè
sono state formulate in termini di alternativa irrisolta e, dunque,
ancipite, senza operare una scelta fra le due, rendendo anche
perplessa la motivazione sulla rilevanza delle stesse.
In conseguenza dell'accoglimento di tale eccezione di
inammissibilità, restano assorbite le ulteriori eccezioni di
inammissibilità proposte dalla Regione Sardegna.
5. - Ancora in via preliminare, occorre esaminare le eccezioni di
inammissibilità proposte in particolare dalla Regione Sardegna nei
confronti della questione sollevata con l'ordinanza reg. ord. n. 52
del 2011.
5.1. - Ad avviso della Regione, la questione sarebbe anzitutto
inammissibile per difetto di motivazione in ordine alla dedotta
violazione dell'art. 3, lettera e), dello statuto speciale ed alle
ragioni dell'applicabilità, nella specie, delle norme del Titolo V,
Parte seconda, della Costituzione.
5.1.1. - L'eccezione non è fondata.
Il rimettente ha fatto correttamente riferimento alle norme
statutarie, ed in specie all'art. 3, lettera e), dello statuto
speciale, nella parte in cui attribuisce alla Regione Sardegna la
competenza legislativa primaria in materia di lavori pubblici di
interesse regionale, con contestuale previsione dei limiti alla sua
esplicazione. Come già affermato da questa Corte (di recente, nella
sentenza n. 114 del 2011), il richiamo anche alle disposizioni
contenute nell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. trova
giustificazione nella considerazione che i limiti statutari alla
potestà legislativa regionale derivano dalla legislazione statale,
espressione di principi generali dell'ordinamento giuridico della
Repubblica, nonchè di norme fondamentali di grande riforma
economico-sociale e di obblighi internazionali.
5.2. - La questione, secondo la Regione, sarebbe inoltre
inammissibile poichè il giudice a quo non avrebbe svolto alcun
percorso argomentativo autosufficiente in ordine alla non manifesta
infondatezza della medesima questione, limitandosi a richiamare la
sentenza n. 411 del 2008.
5.2.1. - Anche tale eccezione non è fondata.
Il TAR, benchè richiami la sentenza n. 411 del 2008 di questa
Corte e le argomentazioni ivi svolte, ha riprodotto ampi brani della
motivazione della predetta, procedendo, poi, ad individuare
chiaramente ed adeguatamente - anche se sinteticamente - alla stregua
di quella decisione, le ragioni che lo inducono a dubitare della
costituzionalità delle norme regionali oggetto del presente giudizio
(da ultimo, sentenza n. 234 del 2011).
5.3. - Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 1 e 2 della legge della Regione Sardegna n. 14 del 2002,
sollevata con l'ordinanza. n. 52 del 2011, è fondata.
5.3.1. - Questa Corte si è ripetutamente pronunciata sulla
questione del riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le
Regioni ad autonomia speciale, fra le quali vi è la Regione
Sardegna, titolare, in virtù dello statuto speciale, di competenza
legislativa primaria nella materia «lavori pubblici di esclusivo
interesse della Regione» (art. 3, lettera e), dello statuto
speciale).
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, si deve
ritenere che, in presenza di una siffatta specifica attribuzione
statutaria, la Regione è tenuta ad esercitare la propria competenza
legislativa primaria «in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli
obblighi internazionali [...], nonchè delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali» e, nel dettare la disciplina dei contratti
di appalto riconducibili alla suindicata locuzione, è tenuta ad
osservare le disposizioni di principio contenute nel d.lgs. n. 163
del 2006 (sentenza n. 184 del 2011).
In particolare, le disposizioni del Codice degli appalti, per la
parte in cui sono correlate all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., ed in specie alla materia «tutela della concorrenza», vanno,
infatti, «ascritte, per il loro stesso contenuto d'ordine generale,
all'area delle norme fondamentali di riforme economico-sociali,
nonchè delle norme con le quali lo Stato ha dato attuazione agli
obblighi internazionali nascenti dalla partecipazione dell'Italia
all'Unione europea» (sentenza n. 144 del 2011), che costituiscono
limite alla potestà legislativa primaria della Regione.
La legislazione regionale deve, quindi, osservare anche i limiti
derivanti dal rispetto dei principi della tutela della concorrenza,
fissati dal d.lgs. n. 163 del 2006, strumentali ad assicurare le
libertà comunitarie, e non può avere un contenuto difforme dalle
disposizioni di quest'ultimo, che costituiscono diretta attuazione
delle prescrizioni poste a livello europeo, nè quindi alterare il
livello di tutela garantito dalle norme statali (sentenze n. 144 del
2011; n. 221 e n. 45 del 2010).
Con specifico riguardo alla disciplina della qualificazione e
selezione delle imprese, questa Corte ha osservato che essa,
unitamente alla regolamentazione delle procedure di affidamento e dei
criteri di aggiudicazione, mira a garantire che le gare «si svolgano
nel rispetto delle regole concorrenziali e dei principi comunitari
della libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei
servizi, della libertà di stabilimento, nonchè dei principi
costituzionali di trasparenza e parità di trattamento» (sentenze n.
431 e n. 401 del 2007).
Siffatta disciplina, in quanto volta a consentire la piena
apertura del mercato nel settore degli appalti, è riconducibile
all'ambito della tutela della concorrenza, di esclusiva competenza
del legislatore statale (sentenze n. 401 del 2007, n. 345 del 2004),
che, quindi, può stabilire una regolamentazione integrale e
dettagliata delle richiamate procedure di gara (nella specie,
adottata con il citato d.lgs. n. 163 del 2006), la quale, avendo ad
oggetto il mercato di riferimento delle attività economiche, può
influire anche su materie attribuite alla competenza legislativa
delle Regioni (sentenza n. 411 del 2008).
Sulla scorta di siffatte argomentazioni è stata, quindi,
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 24 della legge
Regione Sardegna n. 5 del 2007, in quanto esso, nella parte in cui
prevedeva che le stazioni appaltanti opere pubbliche da eseguire
nell'ambito del territorio regionale «devono ammettere agli appalti
di tali opere sia imprese aventi la sola iscrizione all'albo
regionale degli appaltatori di opere pubbliche, sia imprese in
possesso della sola attestazione rilasciata dalle SOA», violava la
competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza e
di ordinamento civile, dettando, in tema di "sistemi di
qualificazione" delle imprese, una disciplina difforme da quella
nazionale di cui al d.lgs. n. 163 del 2006, alla quale avrebbe invece
dovuto adeguarsi (sentenza n. 411 del 2008).
5.3.2. - Alla luce dei medesimi principi, va dichiarata
l'illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge della
Regione Sardegna n. 14 del 2002.
Tali norme, nell'individuare le disposizioni al cui rispetto sono
tenuti gli enti e le pubbliche amministrazioni che intendono
appaltare, concedere o affidare la realizzazione di lavori pubblici
che si svolgono nell'ambito del territorio regionale (art. 1),
delineano un sistema autonomo di qualificazione delle imprese,
applicabile esclusivamente nell'ambito delle procedure di appalto di
lavori indette dalle amministrazioni aggiudicatrici individuate dalla
medesima legge regionale, stabilendo che «la qualificazione dei
soggetti esecutori dei lavori pubblici di cui all'articolo 1 della
presente legge, attestata sulla base delle disposizioni seguenti,
costituisce condizione sufficiente per la dimostrazione
dell'esistenza dei requisiti di capacità economicofinanziaria,
dell'idoneità tecnica e organizzativa, della dotazione di
attrezzature tecniche e dell'adeguato organico medio annuo delle
imprese ai fini della partecipazione alle gare d'appalto dei lavori
pubblici» (art. 2) di interesse regionale.
Detta qualificazione è affidata ad una apposita Commissione
permanente, costituita presso l'Assessorato regionale dei lavori
pubblici, che è un organismo qualitativamente e strutturalmente
diverso da quelli individuati dalla normativa statale (gli organismi
di diritto privato di attestazione, appositamente autorizzati ed
anche controllati dall'Autorità, denominati SOA), il quale è
chiamato ad applicare criteri, determinati dal legislatore regionale,
che sono comunque differenti rispetto a quelli individuati dal
legislatore statale nel d.lgs. n. 163 del 2006.
In tal modo, le disposizioni censurate recano una disciplina dei
sistemi di qualificazione delle imprese per la partecipazione alle
gare per gli appalti di lavori pubblici di interesse regionale
difforme da quella nazionale di cui al d.lgs. n. 163 del 2006, alla
quale avrebbero invece dovuto adeguarsi, e quindi idonea ad incidere
sul livello della concorrenza, garantito dalla normativa statale,
strumentale a consentire la piena apertura del mercato nel settore
degli appalti (sentenza n. 114 del 2011).
Le norme in esame sono, pertanto, in contrasto con i limiti
generali posti dallo statuto all'esercizio della competenza
legislativa primaria in materia di lavori pubblici di interesse
regionale attribuita alla Regione dall'art. 3, lettera e), del
medesimo statuto, limiti inerenti, appunto, al rispetto delle regole
concorrenziali e dei principi comunitari della libera circolazione
delle merci, della libera prestazione dei servizi, della libertà di
stabilimento, nonchè dei principi costituzionali di trasparenza e
parità di trattamento e dunque ascrivibili, come questa Corte ha
già espressamente riconosciuto, «per il loro stesso contenuto
d'ordine generale, all'area delle norme fondamentali di riforme
economico-sociali, nonchè delle norme con le quali lo Stato ha dato
attuazione agli obblighi internazionali nascenti dalla partecipazione
dell'Italia all'Unione europea» (sentenza n. 144 del 2011).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge della Regione Sardegna 9 agosto 2002, n. 14 (Nuove norme
in materia di qualificazione delle imprese per la partecipazione agli
appalti di lavori pubblici che si svolgono nell'ambito territoriale
regionale);
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale della legge della Regione Sardegna n. 14 del 2002,
nonchè dell'art. 40, comma 3, del decreto legislativo 12 aprile
2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e
2004/18/CE), sollevate, in riferimento all'art. 3, lettera e), della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna) ed all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., con
l'ordinanza reg. ord. n. 22 del 2011.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Tesauro


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 7 dicembre 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti