1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 59 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 marzo 2011
Ordinanza del 24 marzo 2011 emessa dal Tribunale di Nocera Inferiore nel procedimento civile promosso da Rossi Cosimo ed ADIP contro Ministero della giustizia. Impiego pubblico - Dipendenti di pubbliche amministrazioni con rapporto di lavoro a tempo parziale, con prestazioni lavorative non superiori al cinquanta per cento di quelle a tempo pieno - Divieto di iscrizione all'albo professionale degli avvocati - Non applicabilita' a coloro che risultino gia' iscritti alla data di entrata in vigore della legge n. 339/2003 - Mancata previsione - Irragionevolezza - Violazione dei principi di certezza del diritto e di affidamento - Incidenza sul diritto al lavoro e sui principi di tutela del lavoro e di liberta' d'iniziativa economica privata. - Legge 25 novembre 2003, n. 339, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 4, 35 e 41. (13C00104) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-2013)

IL TRIBUNALE ORDINARIO

Il Tribunale in composizione collegiale, riunito in camera di
consiglio e così costituito: dott. Rocco De Giacomo, presidente;
dott.ssa Mdria Luisa De Rosa, giudice; dott. Bartolomeo Ietto,
giudice relatore, sciogliendo la riserva precedentemente formulata e
pronunciandosi sul reclamo proposto ex art. 669-terdecies c.p.c. dal
dott. Rossi Cosimo avverso l'ordinanza emessa il 13 agosto 2009 dal
giudice del lavoro e con il quale è stato rigettato il ricorso ex
art. 700 c.p.c. presentato l'11 giugno 2009 nell'interesse dello
stesso dott. Rossi Cosimo;
Esaminati gli atti e sentite le deduzioni articolate dalle parti;

Osserva:

Dalla documentazione allegata al fascicolo processuale emerge
pacificamente il seguente «iter» della vicenda in oggetto:
con l'istanza del 19 dicembre 2001, n. 18154 di prot. il
predetto dott. Rossi ha chiesto al Ministero della giustizia - ai
sensi dell'art. 1, commi 56, 56-bis, 57 e 58 della legge n. 662/1996
e succ. mod. ed integrazioni, della circolare della Presidenza del
Consiglio dei ministri n. 6 del 18 luglio 1997, del d.m. 6 luglio
1998, degli artt. 21 e ss. del C.C.N.L. e della circolare del
Ministero della giustizia n. 207 del 12 novembre 1999 - di poter
trasformare il proprio rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo
parziale, riducendo l'orario di servizio a 18 ore settimanali da
prestare il martedì ed il giovedì con rientro pomeridiano, nonchè
di essere autorizzato all'iscrizione all'albo professionale forense
ed all'esercizio della professione di avvocato secondo le
compatibilità indicate dallo stesso Ministero della giustizia;
quest'ultimo, in data 23 gennaio 2002 e con decorrenza dal 1°
febbraio 2002, ha rilasciato al citato dipendente l'autorizzazione al
rapporto di lavoro a tempo parziale al 50% e, quindi, allo
svolgimento della professione di avvocato, legittimando il dipendente
medesimo ad iscriversi il 15 marzo 2002 al Consiglio dell'Ordine
degli avvocati di Benevento, e ciò sebbene - in ragione del limite
territoriale di cui al d.m. 6 luglio 1998 - sempre il dott. Rossi sia
stato contestualmente costretto a sollecitare il proprio
trasferimento al Tribunale di Nocera Inferiore, ove attualmente è in
servizio presso la Sezione esecuzioni mobiliari;
all'indomani dell'approvazione della legge 25 novembre 2003,
n. 339 - che ha modificato la precisata legge n. 662/1996, statuendo,
in special modo, all'art. 2, che tutti coloro che, come l'odierno
reclamante, avevano «ottenuto l'iscrizione all'albo degli avvocati
successivamente alla data di entrata in vigore della legge 23
dicembre 1996, n. 662» e risultavano «ancora iscritti», potessero
«optare per il mantenimento del rapporto di impiego, dandone
comunicazione al consiglio dell'ordine ... entro trentasei mesi dalla
"stessa'' entrata in vigore», comunicazione in mancanza della quale
il medesimo consiglio dell'ordine avrebbe «provveduto alla
cancellazione di ufficio dell'iscritto dal proprio albo» il dott.
Rossi, con la missiva del 1° dicembre 2006, n. 466 di prot., ha
fatto, in ogni caso, presente al Consiglio dell'Ordine degli avvocati
di Benevento la propria scelta di conservare il rapporto di lavoro
pubblico in «part-time» ridotto al 50%: una scelta di cui il
Presidente dello stesso Consiglio dell'Ordine di Benevento ha messo
al corrente la Corte di Appello di Napoli con un'ulteriore
comunicazione trasmessa dalla medesima Corte di Appello, con la nota
del 15 gennaio 2007, n. 1129/2007 di prot., al Ministero della
giustizia, il quale, a sua volta, con l'atto di diffida del 12
settembre 2007, ha intimato l'originario ricorrente a documentare,
entro quindici giorni e proprio alla luce del richiamato art. 2 della
legge n. 339/2003, l'avvenuta presentazione dell'istanza di
cancellazione dall'Albo degli avvocati;
con la delibera del 27 settembre 2007 il Consiglio
dell'Ordine di Benevento - al quale, già con nota del 20 marzo 2007,
la Corte di Appello di Napoli aveva fatto presente che il ricorrente
medesimo continuava a prestare servizio li - ha ordinato al dott.
Rossi la cancellazione dall'albo: una delibera che lo stesso dott.
Rossi ha impugnato dinanzi al Consiglio nazionale forense nell'ambito
di un procedimento sospeso per l'opportunità di attendere che la
Corte costituzionale, essendone stata investita, si pronunciasse
sulla materia oggetto del procedimento medesimo, impugnazione che -
come chiarito proprio dal Consiglio nazionale forense con la nota del
27 gennaio 2009 caratterizzata dal n. 21/2009 di prot. - ha prodotto
l'effetto sospensivo ex art. 37, comma 5 del r.d.l. 27 novembre 1993,
n. 1578 ed ha, dunque, legittimato il reclamante a svolgere la
professione forense;
con la nota prot. n. 2/02-09/FC del 21 aprile 2009 - inviata
dalla Corte di Appello di Napoli al Presidente del Tribunale di
Nocera Inferiore perchè la notificasse al reclamante medesimo -
quest'ultimo è stato, infine, avvisato dal direttore generale
«pro-tempore» del Ministero della giustizia del fatto che, «dovendosi
considerare rara della legge n. 339/2003 allo stato vigente a tutti
gli effetti, ... l'autorizzazione a suo tempo rilasciata» dovesse
«intendersi revocata».
Di qui la proposizione del richiamato ricorso ex art. 700 c.p.c.
dell'11 giugno 2009 finalizzato ad ottenere la declaratoria di
nullità e/o illegittimità del provvedimento della pubblica
amministrazione che ha revocato al dott. Rossi l'autorizzazione
all'esercizio della professione forense, in subordine a causa della
disapplicazione della legge n. 339/2003 perchè contraria alle norme
comunitarie, nonchè, in via ancora più gradata, la sospensione del
medesimo provvedimento ed il contestuale riconoscimento della
riviviscenza dell'atto autorizzativo all'esercizio della professione,
fino all'esito del giudizio dinanzi alla Corte Europea dei Diritti
dell'Uomo cui hanno dato impulso le statuizioni all'uopo adottate nel
2009 dal Giudice di Pace di Cortona: un ricorso che - con il
provvedimento giurisdizionale del 13 agosto 2009 oggetto del reclamo
sottoposto alla cognizione del collegio - è stato rigettato per
l'insussistenza del fondamentale requisito del «fumus boni iuris»,
quale ritenuta proprio ai sensi dell'art. 2 della legge n. 339/2003.
Ciò posto, ritiene il collegio di dover condividere i dubbi di
costituzionalità della stessa legge n. 339/2003 sollevati dal dott.
Rossi sia nell'originario ricorso che nel reclamo or ora indicati.
Si tratta, in buona sostanza, dell'annoso problema
dell'intangibilità dei cosiddetti diritti quesiti costituzionalmente
garantiti.
Ed, in una simile prospettiva, va innanzitutto sottolineato che -
come già osservato dalle Sezioni unite della Cassazione
nell'ordinanza 6 dicembre 2010, n. 24689, la quale ha dichiarato
«rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale della legge n. 339 del 2003, artt. 1 e 2,
nella parte in cui non prevedono che il regime di incompatibilità
stabilito nell'art. 1 non si applichi ai dipendenti pubblici a tempo
parziale ridotto non superiore al 50 per cento del tempo pieno, già
iscritti negli albi degli avvocati alla data di entrata in vigore
della medesima legge n. 339 del 2003, prevedendo, invece, all'art. 2,
solo un breve periodo di "moratoria'' per l'opzione imposta fra
impiego ed esercizio della professione, per contrasto, nei sensi di
cui in motivazione, con gli artt. 3, 4, 35 e 41 Cost.» - la Corte
costituzionale, pur essendosi effettivamente occupata del più volte
richiamato intervento legislativo del 2003 con la sentenza n. 390 del
21 novembre 2006, con l'ordinanza n. 210/2008 e con l'ulteriore
ordinanza n. 91 dell'11 marzo 2009, non ha, comunque, specificamente
affrontato, con le decisioni testè elencate, due questioni
essenziali per la definizione del procedimento ex art. 700 c.p.c.
instaurato dal dott. Rossi e oggi pervenuto alla presente fase di
reclamo:
a) il problema della legittimità della legge n. 339 del 2003
nella parte in cui estende i suoi effetti circa l'incompatibilità
tra la professione forense ed il rapporto di pubblico impiego a
part-time ridotto al 50%, anche a coloro che erano già iscritti
negli albi degli avvocati ed esercitavano la stessa professione
forense, sulla base della disciplina preesistente, al momento
dell'entrata in vigore della medesima legge n. 339 del 2003;
b) la tematica della legittimità del divieto, sopravvenuto a
carico di costoro, di continuare l'esercizio dell'attività
professionale già ritualmente intrapresa.
Di qui la non indifferente rilevanza dei profili di
illegittimità costituzionale della legge n. 339/2003 appena
accennati, i quali sono anche non manifestamente infondati con
riferimento agli artt. 3, 4, 35 e 41 Cost.
A questo proposito va, infatti, preliminarmente chiarito che - se
è vero che il legislatore ben può introdurre nuove disposizioni
contrastanti con quelle in vigore - è altrettanto innegabile che
queste stesse nuove disposizioni debbano, comunque, tener conto delle
situazioni esistenti e dei rapporti giuridici in atto sorti in
presenza del precedente quadro normativo.
Ne consegue che - come messo in risalto dalle Sezioni unite della
Cassazione nella già specificata ordinanza n. 24689 del 6 dicembre
2010 - esse devono essere «non irragionevoli», ossia dettate da
sopravvenute ragioni e/o esigenze, e «non possono violare norme e
principi costituzionali o valori di rilievo costituzionale quali la
"certezza del diritto''»; ciò sia che si tratti di disposizioni
propriamente retroattive, cioè incidenti direttamente su fatti e
rapporti sorti in passato e modificati «ex post» negli effetti
giuridici ad essi riconducibili, sia che, pur operando tecnicamente
solo per il futuro, influiscano, comunque, su rapporti che si
protraggono nel tempo (i cosiddetti rapporti «di durata», n.d.r.),
alterando gli equilibri preesistenti e facendo venir meno, o mutando
profondamente, situazioni giuridiche già acquisite.
In altre parole, la libertà o discrezionalità del legislatore
deve incontrare il limite derivante dall'esigenza di tener conto
delle situazioni giuridiche soggettive di coloro che hanno agito
facendo affidamento sul quadro normativo in vigore, su di esso
misurando portata, effetti e prospettive del loro agire e del loro
scegliere, in quanto la «certezza del diritto» non consiste solo nel
poter stabilire con sicurezza, in ogni momento, quale è la normativa
vigente e quali ne sono gli effetti, ma anche nel poter confidare
ragionevolmente nella stabilità dell'ordinamento, e cioè nel fatto
che ogni cambiamento di regole abbia una sua oggettiva ragione
giustificatrice e rispetti le legittime aspettative consolidatesi
sulla base delle regole preesistenti.
Tali principi della «tutela dell'affidamento» e della «certezza
del diritta» sono stati, d'altro canto, già affermati dalla
giurisprudenza costituzionale in tutta una serie di decisioni.
A partire da alcune su tematiche pensionistiche (la n. 349 del
1985, la n. 822 del 1988, la n. 573 del 1990 e la n. 390 del 1995,
n.d.r.), le quali hanno sostenuto che - sebbene non sia preclusa al
legislatore l'emanazione di disposizioni che «modifichino
sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di durata, anche in tema
di diritti soggettivi perfetti», fatto «salvo», in caso di norme
propriamente retroattive, «il limite costituzionale della materia
penale» ex art. 25, comma 2 Cost. - queste medesime disposizioni non
possono «trasmodare in un regolamento irrazionale ed arbitrariamente
incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi
preesistenti, frustrando così anche l'affidamento del cittadino
nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento fondamentale e
indispensabile dello Stato di diritto».
Allo stesso modo l'irretroattività, anche fuori del settore
penale, è stata reputata «una regola essenziale del sistema a cui,
salva un'effettiva causa giustificatrice, il legislatore deve
ragionevolmente attenersi, in quanto la certezza dei rapporti
preteriti costituisce un indubbio cardine della civile convivenza e
della tranquillità dei cittadini» (vedi le sentenze n. 155 del 1990,
n. 573 del 1990 e n. 390 del 1995).
Si aggiunga, poi, il contenuto della sentenza n. 211 del 1997,
secondo la quale i mutamenti normativi peggiorativi di situazioni
soggettive inerenti ai rapporti di durata - qualora dovessero ledere,
senza alcuna fondata motivazione, l'affidamento degli stessi
cittadini basato sul quadro legislativo preesistente - si pongono in
contrasto con il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.,
nonchè, in virtù degli interessi nella specie coinvolti, con gli
artt. 4, 35 e 41 Cost., relativi alle garanzie del lavoro e della
libertà di iniziativa economica, anche sotto il profilo della
concorrenza.
Senza dimenticare, infine, tutte quelle ulteriori statuizioni del
giudice delle leggi che - soffermandosi sempre sugli interventi
normativi di carattere retroattivo, o, comunque, tesi a regolare
situazioni pregresse - hanno ribadito la necessità di osservare il
canone costituzionale della ragionevolezza ed i principi generali di
tutela del legittimo affidamento e della certezza delle situazioni
giuridiche (cfr. le sentenze n. 24 del 2009, n. 74 del 2008 e n. 376
del 1995), l'esigenza di non tradire l'affidamento del privato
sull'avvenuto consolidamento di situazioni sostanziali (cfr. ancora
la n. 24 del 2009, oltre alla n. 156 del 2007), l'obbligo di non
superare quei limiti che attengono, tra l'altro, al rispetto di
fondamentali valori di civiltà giuridica come, per l'appunto, il
principio generale di ragionevolezza e quella tutela dell'affidamento
nelle situazioni giuridiche legittimamente sorto, che è, a sua
volta, connaturata allo Stato di diritto (cfr., «ex multis» , le
sentenze n. 525 del 2000 e n. 416 del 1999).
Ed, invero, - tornando alla fattispecie concreta in esame ed
operando il necessario bilanciamento tra le finalità della legge n.
339/2003 (la tutela dell'indipendenza della figura del difensore e
del prestigio dello stesso difensore, secondo quando sembra potersi
ricavare dai relativi lavori parlamentari, n.d.r.) e «l'ineludibile
esigenza» di salvaguardare il legittimo affidamento del dott. Rossi,
ed, in generale, di tutti gli altri dipendenti pubblici che si sono
avvalsi della legge n. 662/1996, nella possibilità di mantenere nel
tempo lo stato di avvocati part-time già assunto da diversi anni -
non si può che dubitare della ragionevolezza del sacrificio imposto,
con la stessa legge n. 339/2003, a questi medesimi dipendenti
pubblici.
Costoro, infatti, hanno scelto di chiedere ed hanno ottenuto
l'autorizzazione al rapporto di lavoro a tempo ridotto al 50%, e,
quindi, allo svolgimento della professione di avvocato, sulla base di
una precisa previsione normativa contemplata dalla legge n. 662/1996
e ritenuta anche legittima dalla Corte costituzionale con le sentenze
n. 171 del 1999 e n,189 del 2001: due pronunce che hanno senza dubbio
alimentato ulteriormente la loro aspettativa alla conservazione del
duplice «status» di dipendenti pubblici e di avvocati per un
prolungato arco cronologico, determinando indiscutibilmente
quell'affidamento al quale il giudice delle leggi ha attribuito la
natura di valore costituzionalmente protetto, peraltro in settori
dalla peculiare rilevanza costituzionale come quelli del lavoro e
della libera iniziativa economica (cfr. gli artt. 4, 35 e 41 Cost.).
È, d'altro canto, innegabile che la modifica normativa
introdotta dalla legge n. 339/2003 abbia addirittura sconvolto la
consolidata situazione giuridica maturata, sulla scorta della
preesistente legge n. 662/1996 reputata costituzionalmente legittima,
in capo al dott. Rossi ed agli altri soggetti che avevano optato per
il «part-time» e, dunque, per l'esercizio della professione forense,
i quali - oltre ad aver fatto, per l'appunto, un sicuro e
giustificato affidamento di mantenere in futuro tale opzione - si
sono evidentemente resi protagonisti, in una simile ottica, di
investimenti intellettuali ed economici finalizzati all'avvio della
nuova attività professionale, di pregnanti mutamenti della propria
impostazione di vita, di inevitabili rinunce a migliori prospettive
di carriera nell'ambito della pubblica amministrazione (si consideri,
ad esempio, in relazione a quest'ultimo aspetto, che il dott. Rossi
ha dovuto lasciare la Corte di Appello di Napoli, dove, sulla scorta
dell'allegato ordine di servizio n. 43/1993, gli era stata attribuita
la direzione del Ruolo generale civile, e si è trasferito presso il
Tribunale di Nocera Inferiore, n.d.r.).
Di qui la probabile lesione di tutta una serie di consolidate
aspettative, nonchè di un legittimo affidamento nella certezza del
diritto e nella sicurezza giuridica: una lesione che sembra chiaro
non possa essere esclusa solo in virtù della già segnalata
concessione del termine di tre anni per esercitare l'imposta opzione
tra pubblico impiego e professione forense, nonchè della prevista
possibilità di essere riammessi in servizio nei successivi cinque
anni (cfr. sempre l'art. 2 della legge n. 339/2003), atteso che si
tratta di misure limitate nel tempo e, dunque, palesemente inidonee a
salvaguardare gli illustrati principi costituzionali.
Occorre, dunque, concludere, così come hanno già fatto le
Sezioni unite della Cassazione con la più volte ricordata ordinanza
n. 24689 del 6 dicembre 2010, per la rilevanza e per la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli
artt. 1 e 2 della legge n. 339/2003, nella parte in cui non prevedono
che il regime di incompatibilità stabilito nell'art. 1 non si
applichi ai dipendenti pubblici a tempo parziale ridotto non
superiore al 50 per cento del tempo pieno, già iscritti negli albi
degli avvocati alla data di entrata in vigore della medesima legge n.
339/2003, contemplando, invece, all'art. 2, solo un breve periodo di
«moratoria» per l'opzione imposta fra impiego ed esercizio della
professione, e ciò sia in relazione ai parametri di cui agli artt.
3, 4, 35 e 41 della Cost., sia in riferimento a quel canone della
ragionevolezza intrinseca della legge riconducibile all'art. 3, comma
2 Cost.
Va, infine, conseguentemente accolta la formulata istanza di
sospensione dell'esecuzione del provvedimento della pubblica
amministrazione che ha revocato al dott. Rossi l'autorizzazione
all'esercizio della professione forense, essendo evidente il danno
grave che deriverebbe allo stesso dott. Rossi dall'efficacia del
provvedimento medesimo, assunto in applicazione di una disposizione
normativa la cui conformità ai principi costituzionali è stata
rimessa al giudice delle leggi.

P. Q. M.

Visti l'art. 134 Cost. e gli artt. 23 e ss. della legge 11 marzo
1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della
legge n. 339/2003, nella parte in cui non prevedono che il regime di
incompatibilità stabilito nell'art. 1 non si applichi ai dipendenti
pubblici a tempo parziale ridotto non superiore al 50% del tempo
pieno, già iscritti negli albi degli avvocati alla data di entrata
in vigore della medesima legge n. 339/2003, contemplando, invece,
all'art. 2, solo un breve periodo di «moratoria» per l'opzione
imposta fra impiego pubblico ed esercizio della professione, e ciò
per il contrasto, nei sensi di cui in motivazione, con gli artt. 3,
4, 35 e 41 Cast.
Dispone, per l'effetto, l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale e sospende il presente procedimento n. 4454/2009
R.G. sino all'esito del giudizio incidentale di legittimità
costituzionale;
Dispone, altresì, che la presente ordinanza sia notificata, a
cura della cancelleria, alle parti ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata al Presidente della Camera dei Deputati
ed al Presidente del Senato della Repubblica;
Dispone, infine, la sospensione dell'esecuzione dell'impugnato
provvedimento della pubblica amministrazione che ha revocato al
reclamante ed originario ricorrente, dott. Rossi Cosimo,
l'autorizzazione all'esercizio della professione forense e che è
stato comunicato con la nota del direttore generale «pro-tempore» del
Ministero della giustizia datata 21 aprile 2009 e contraddistinta dal
prot. n. 2/02-09/FC.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti di competenza.

Così deciso in Nocera Inferiore a scioglimento della riserva
formulata all'esito dell'udienza del 26 novembre 2009.

Il presidente: De Giacomo


Il giudice relatore: Ietto