1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 8-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 370 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 febbraio 1996
N. 370 Ordinanza emessa il 2 febbraio 1996 dal tribunale di Palmi nel procedimento civile vertente tra Trungadi Ferdinando e il comune di Laureana di Borrello Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti conseguenti ad illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul principio della tutela del diritto di proprieta' della difesa in giudizio e del buon andamento della p.a. - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 61/1957, 132/1985, 384/1990 e 442/1993. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 2, 3, 42 e 97). (096C0526) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 8-5-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile in primo
grado, iscritta al n. 980/89 r.g.a.c., vertente tra Trungadi
Ferdinando, rapp. e dif. dall'avv. A. Perelli; attore e il comune di
Laureana di Borrello, in persona del suo sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. F. Napoli; convenuto, avente ad
oggetto: risarcimento danni.
1. - Trungadi Ferdinando conveniva in giudizio dinanzi a questo
tribunale il comune di Laureana di Borrello per sentirlo condannare
al risarcimento del danno per l'occupazione, disposta con decreto
sindacale n. 1932 del 18 marzo 1981, di un suolo sul quale era stata
realizzata un'opera pubblica (scuola media della frazione
Bellantone), senza che fosse intervenuto regolare provvedimento di
espropriazione.
La causa è stata rimessa al collegio per la decisione, ma prima
della deliberazione della sentenza è intervenuta la legge 28
dicembre 1995, n. 549, contenente misure di razionalizzazione della
finanza pubblica, il cui art. 1, comma 65, testualmente recita: "Il
comma 6 dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito
con modificazioni dalla legge 8 agosto 1992 n. 359, è sostituito dal
seguente: 6. - Le disposizioni di cui al presente articolo si
applicano in tutti i casi in cui non sono stati determinati in via
definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o il risarcimento
del danno, alla data di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decreto".
2. - La norma richiamata prescrive di adottare anche per il
risarcimento del danno derivante da occupazione illegittima i criteri
dettati dall'art. 5-bis della legge n. 359/1992 per la determinazione
dell'indennità di espropriazione e consistenti, quanto alle aree
edificabili, nella media - che, eccettuati i casi di cessione
volontaria, va ridotta del 40% - del valore venale e del reddito
dominicale rivalutato; e quanto alle aree agricole, o comunque non
edificabili, nel valore agricolo medio determinato secondo le
disposizioni del titolo II della legge 22 ottobre 1991, n. 865 e
successive modificazioni ed integrazioni.
3. - A giudizio del tribunale si profila una questione di
legittimità costituzionale della norma di cui al comma 65 dell'art.
1 della legge n. 549/1995, per contrasto con gli artt. 2, 3, 42 e 97
della Costituzione.
La questione è rilevante perchè la controversia tra le parti deve
essere decisa in base alla nuova normativa che trova applicazione nel
giudizio in corso, dato che l'entità del risarcimento non è stata
ancora determinata in via definitiva.
4. - Il primo profilo di incostituzionalità che deve essere
rilevato è quello del contrasto con l'art. 3 della Costituzione. Il
legislatore del 1995, nel parificare il risarcimento del danno per
l'occupazione illegittima alla indennità di espropriazione, ha
ricollegato effetti giuridici eguali a situazioni profondamente
diverse.
Nell'espropriazione per pubblica utilità l'acquisizione del bene
alla pubblica amministrazione avviene nel rispetto delle forme
procedimentali previste dalla legge anche a garanzia delle istanze
dei soggetti espropriati.
Altrettanto non accade nei casi in cui l'acquisto si verifica in
conseguenza dell'occupazione illegittima del bene, seguita dalla
realizzazione dell'opera pubblica che rende impossibile la
restituzione del bene al privato.
Ed invero, se nella prima ipotesi l'affievolimento del diritto di
proprietà del privato, che si converte nel diritto alla giusta
indennità, si verifica nell'ambito di un procedimento ablatorio
disciplinato dalla legge, invece nei casi di c.d. occupazione
acquisitiva (che si svolge tra i due poli della dichiarazione di
pubblica utilità dell'opera e della realizzazione dell'opera
medesima, tra i quali si inserisce un'attività manipolatrice del
bene altrui: così Cass. Sez. Unite 10 giugno 1988, n. 3490) e, a
maggior ragione, nei casi di materiale apprensione con mancanza del
decreto di occupazione, si rinviene un comportamento illecito della
pubblica amministrazione che abusivamente occupa un bene privato ed
"illegittimamente ... vi costruisce l'opera pubblica, in consapevole
violazione delle norme che stabiliscono in quali casi e con quale
procedimento la proprietà di un immobile può essere sacrificata per
esigenze di pubblico interesse" (Cass., Sez. Unite, 25 novembre 1992,
n. 12546).
Le conseguenze che derivano da tali situazioni giuridiche, così
profondamente differenti l'una dall'altra, non possono non essere,
anche loro, diverse e non è consentito unificarle e confonderle.
L'indennità di espropriazione rappresenta "il massimo di
contributo alla riparazione che, nell'ambito degli scopi di generale
interesse, la pubblica amministrazione può garantire
all'interessato" (Corte cost. n. 61/1957), invece il risarcimento del
danno ha la funzione di reintegrare la perdita subita dal
proprietario in conseguenza di un fatto illecito e non può
discostarsi dal valore effettivo del bene occupato.
I suddetti principi si trovano chiaramente enunciati anche nella
sentenza 16 dicembre 1993 n. 442 della Corte costituzionale ove si
afferma che le fattispecie dell'espropriazione e dell'accessione
invertita non sono comparabili, poichè "nella prima c'è un
procedimento secundum legem ... e quindi vengono in rilievo le
opzioni (discrezionali) del legislatore in ordine al criterio del
calcolo dell'indennità di espropriazione; la seconda ipotesi si
colloca fuori dai canoni della legalità e quindi può operare il
diverso principio per cui chi ha subito un danno per effetto di una
attività illecita ha diritto ad un pieno ristoro".
La norma censurata, che accomuna indennità di espropriazione e
risarcimento del danno in un'unica determinazione quantitativa,
riserva trattamenti eguali a situazioni diverse, con evidente
violazione dei principi sanciti dall'art. 3 della Costituzione.
5. - La limitazione dell'obbligo risarcitorio disposta dalla norma
del richiamato comma 65 dell'art. 1, legge n. 549/1995 appare anche
in contrasto con gli artt. 2 e 42 della Costituzione per
l'ingiustificata violazione del diritto di proprietà che la forte
riduzione del risarcimento comporta.
Vero è che il diritto all'integrale risarcimento del danno non è
assistito da garanzia costituzionale, ma eventuali limitazioni
disposte dal legislatore devono trovare giustificazione in un
"equilibrato componimento degli interessi in gioco" che per un verso
tenga conto di situazioni del danneggiante meritevoli di tutela e per
l'altro non privi "di garanzia di certezza o adeguatezza" il diritto
di chi subisce il danno (cfr. Corte cost., 6 maggio 1985, n. 132).
La norma denunciata stabilisce livelli di risarcimento così bassi
e inadeguati (per le aree edificabili, il ristoro è di poco
superiore al 30% del valore reale, mentre il valore agricolo medio si
discosta sensibilmente dal valore di mercato e in talune situazioni,
caratterizzate dalla particolarità del caso concreto, diviene
anch'esso irrisorio) da privare di contenuto il diritto al
risarcimento del danno dovuto per l'illecita violazione del diritto
di proprietà.
Sul versante opposto, la limitazione della responsabilità della
pubblica amministrazione non è giustificata da alcuna esigenza degna
di prevalere sugli interessi dei danneggiati.
Non pare che nella materia in esame si possa far riferimento alle
esigenze della finanza pubblica o alle necessità di sanare i pesanti
dissesti dei bilanci pubblici.
L'ordinamento giuridico pone a disposizione delle pubbliche
amministrazioni lo strumento del procedimento espropriativo che
consente l'acquisizione dei beni privati mediante il pagamento di
contenute indennità.
E la legislazione degli ultimi anni non ha mancato di semplificare
e rendere più agevole l'espropriazione con provvedimenti di favore
per le amministrazioni pubbliche, ad es. attribuendo all'approvazione
dei progetti di opere pubbliche il valore di dichiarazione di
pubblica utilità ed indifferibilità e urgenza delle opere (legge 3
gennaio 1978, n. 1, art. 1); prorogando in misura notevole i termini
di occupazione legittima (art. 20, legge n. 865/71; art. 5, legge n.
385/1980; art. 1 d.-l. n. 901/1984; art. 14 legge n. 534/87; art. 22
legge n. 158/1991) e così via.
Ciò nonostante le pubbliche amministrazioni operano con grande
frequenza al di fuori del procedimento legale con prassi abusive che
conducono, dopo l'occupazione, per vie brevi all'acquisizione del
bene privato.
Siffatte soluzioni più onerose costituiscono, nella maggior parte
dei casi, lo sbocco di ritardi, inefficienze, colpevoli omissioni, e
pertanto non appare ammissibile che i maggiori costi provocati dal
cattivo funzionamento delle pubbliche amministrazioni vengano fatti
ricadere sui privati proprietari.
7. - Un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale in
relazione all'art. 3 della Costituzione concerne la retroattività
della norma denunciata, che si applica ai risarcimenti che non sono
stati ancora determinati in via definitiva alla data di entrata in
vigore (28 agosto 1992) della legge 8 agosto 1992, n. 359, di
conversione del d.-l. n. 333/1992.
Per principio più volte ribadito dalla Corte costituzionale,
l'irretroattività della legge non penale, anche se non è elevata a
rango di principio costituzionale, rappresenta pur sempre una regola
essenziale del nostro ordinamento giuridico (Corte cost. n. 155/91),
per cui è necessario che il legislatore, derogando ad essa, non
violi il principio di ragionevolezza e di parità di trattamento col
"trasmodare in un regolamento irrazionale" ovvero con "l'incidere
arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi
precedenti" (Corte cost., n. 822/1988 e n. 283/1993).
È di tutta evidenza la disparità di trattamento che viene a
crearsi tra soggetti che per evenienze non dipendenti dalla loro
volontà non hanno potuto conseguire prima della data indicata dalla
legge censurata una pronuncia definitiva sul risarcimento del danno e
soggetti che tale pronuncia, per circostanze più fortunate, hanno
invece ottenuto.
Nè può ritenersi sorretta da razionale giustificazione una
disciplina retroattiva che, per un verso, senza alcuna apprezzabile
esigenza, se non quella di arginare i dissesti delle pubbliche
amministrazioni cagionati da colpevole inerzia, sanziona con blande
misure l'illecita occupazione di beni privati e, per l'altro verso,
vanifica le aspettative (sovente non potute fatte valere a causa
delle menzionate leggi di proroga dell'occupazione) di un completo
risarcimento del danno, da sempre assicurato dalle norme concernenti
la responsabilità civile da fatto illecito (artt. 2043 e segg. c.c.)
e di recente riconosciuto - nella materia che ci occupa - anche
dall'art. 3 della legge 27 ottobre 1988, n. 458, che ha previsto in
favore del proprietario del bene l'integrale risarcimento del danno
"in una completa ed adeguata valutazione degli interessi in gioco"
(Corte cost. 31 luglio 1990, n. 384).

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata e rilevante la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28
dicembre 1995, n. 549, in relazione agli artt. 2, 3, 42 e 97 della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Così deciso in Palmi, nella camera di consiglio del 2 febbraio
1996.
Il presidente: Naso
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