1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 2-6-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 298 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 dicembre 1998
N. 298 Ordinanza emessa il 16 dicembre 1998 dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania sul ricorso proposto da Legambiente - Comitato regionale siciliano ed altri contro l'assessorato per l'agricoltura e le foreste della regione Sicilia. Caccia - Regione siciliana - Esercizio della caccia nelle aziende agri-turistico-venatorie - Omessa previsione di limiti temporali all'attivita' di abbattimento - Esonero dall'obbligo di rispetto dei limiti di abbattimento giornalieri e stagionali stabiliti dalla legge quadro n. 157/1992 - Attribuzione della regolamentazione della caccia alle ripartizioni faunistiche-venatorie competenti per territorio - Ammissione del furetto, quale mezzo per l'esercizio della caccia non previsto nell'elenco tassativo di cui alla legge quadro - Inclusione, tra le specie cacciabili, della lepre appenninica - Violazione dei principi di riforma economico-sociale - Indebita interferenza in materia penale. (Legge regione siciliana 1 settembre 1997, n. 33, art. 19, comma 1, modificato dalla l.r. 31 agosto 1998, n. 15, art. 6, combinato disposto; l.r. 1 settembre 1997, n. 33, artt. 18, comma 1, 22, modificato dalla l.r. 31 agosto 1998, n. 15, 8, 19, commi 1 e 2, modificato dalla l.r. 31 agosto 1998, n. 15, 6, 17, comma 6, 26, comma 4, modificato dalla l.r. 31 agosto 1998, n. 15, 11 e 18, comma 3). (Cost., art. 25, secondo comma; statuto regione siciliana, art. 14; legge 11 febbraio 1992, n. 157, artt. 18, comma 4, 10, 14, 13 e 30). (099C0521) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 2-6-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 5067/98 r.g.,
proposto da: Legambiente - Comitato regionale siciliano, corrente in
Parlamento, via Genova, 7; W.W.F., Associazione italiana per il World
Wildlife Fund - Delegazione Sicilia, corrente in Palermo, via Enrico
Albanese, 98, L.A.V. - Lega antivivisezione, corrente in Roma, via
Sommacampagna, 29, in persona dei rispettivi legali rappresentanti
pro-tempore, rappresentati e difesi dagli avv. Antonella Bonanno,
Lidia La Rocca e Pierfrancesco La Spina, ed elettivamente domiciliati
in Catania, via V. Giuffrida, 37, presso l'avv. Edoardo Nigra;
Contro l'Assessorato per l'agricoltura e le foreste della regione
Sicilia, in persona dell'assessore pro-tempore, rappresentato e
difeso ex-lege dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania,
domiciliataria, per l'annullamento, previa sospensione:
1) del d.a. 15 giugno 1998 dell'Assessore regionale per
l'agricoltura e le foreste (e relativo allegato "A" facente parte
integrante del decreto medesimo), avente ad oggetto "Calendario
Venatorio 1998-99", nonchè del d.a. 7 agosto 1998, recante modifiche
al predetto calendario, entrambi pubblicati nella Gazzetta ufficiale
della regione Sicilia n. 41 del 25 agosto 1998;
2) ove occorra, del d.a. 30 aprile 1998 del medesimo assessore,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della regione Sicilia n. 37 del 1
agosto 1998, con il quale si sono stabiliti l'indice massimo di
densità venatoria ed il numero di cacciatori ammissibili in ciascun
ambito territoriale di caccia per la stagione venatoria 1998-99;
3) di ogni altro atto comunque connesso, presupposto e/o
conseguenziale ai provvedimenti impugnati;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore la dott. Rosalia Messina;
Udili in camera di consiglio, il giorno 14 dicemabre 1998, gli
avvocati Antonella Bonanno e Lidia La Rocca per le associazioni
ricorrenti, e l'avv. Raffaela Barone (Avvocatura dello Stato);
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Con il ricorso in epigrafe, le associazioni denominate Legambiente,
W.W.F. (Associazione italiana per il World Wildlife Fund) e L.A.V.
(Lega antivivisezione) - le prime due individuate come associazioni
di protezione ambientale, ex art. 13 della legge n. 349/1986, ed ai
fini e per gli effetti di cui all'art. 18, commi 4 e 5, della
medesima legge, con decreto del Ministero per l'ambiente del 20
febbraio 1987 - impugnano il decreto dell'assessore regionale per
l'agricoltura e le foreste, più specificamente indicato in epigrafe,
con il quale si è provveduto a regolamentare l'esercizio del
prelievo venatorio nella regione Sicilia per la stagione 1998-99.
Le associazioni predette deducono esclusivamente la
incostituzionalità di alcune disposizioni della legge regionale n.
33/1997 - già denunciata con ordinanza di questa sezione n.
312/1997, pubblicata in Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana,
1 serie speciale, n. 18 del 6 maggio 1998, su ricorso, proposto dalle
medesime associazioni oggi ricorrenti, n. 5292/1997 - modificata
dalla l.r. n. 15/1998, poste a fondamento del decreto impugnato, per
contrasto con l'art. 14 dello statuto della regione Sicilia, e con
gli artt. 10 e 11 della Costituzione, disposizioni sulla base delle
quali è stato emanato il provvedimento assessoriale impugnato.
L'Assessorato regionale intimato si è costituito in resistenza,
sollevando numerose eccezioni di inammissibilità del gravame, e
contestandone altresì la fondatezza; pertanto, ne chiedeva la
dichiarazione di inammissibilità o la reiezione.
Con ordinanza n. 3141/1998, disattese le predette eccezioni, è
stata accolta provvisoriamente e temporaneamente la domanda di
sospensione dell'esecuzione del provvedimento impugnato con il
ricorso in epigrafe, ed è stata rinviata l'ulteriore e definitiva
trattazione della questione cautelare alla prirna camera di consiglio
utile dopo la restituzione degli atti del giudizto da parte della
Corte costituzionale, a seguito della decisione della questione di
costituzionalità sollevata.
D i r i t t o
1. - Come già esposto in narrativa, con il ricorso in epigrafe le
associazioni denominate Legambiente, W.W.F. (Associazione italiana
per il World Wildlife Fund) e L.A.V. (Lega antivivisezione) - le
prime due individuate come associazioni di protezione ambientale, ex
art. 13, della legge n. 349/1986, ed ai fini e per gli effetti di cui
all'art. 18, commi 4 e 5, della medesima legge, con decreto del
Ministero per l'ambiente del 20 febbraio 1987 - impugnano il decreto
dell'Assessore regionale per l'agricoltura e le foreste, più
specificamente indicato in epigrafe, con il quale si è provveduto a
regolamentare l'esercizio del prelievo venatorio nella regione
Sicilia per la stagione 1998-99. Il gravame si fonda esclusivamente
sulla asserita incostituzionalità di alcune disposizioni della legge
regionale n. 33/1997, modificata dalla l.r. n. 15/1998, poste a
fondamento del decreto impugnato, per contrasto con l'art. 14 dello
statuto della regione Sicilia, e con gli artt. 10 e 11 della
Costituzione, disposizioni sulla base delle quali è stato emanato il
provvedimento assessoriale impugnato. Le associazioni ricorrenti
premettono innanzitutto che le questioni di legittimità
costituzionale da esse sollevate presentano, come comune
denominatore, la violazione, da parte del legislatore regionale, di
norme interposte, vale a dire di quelle disposizioni della legge n.
157/1992 alla quale la regione siciliana avrebbe dovuto uniformarsi
in forza dei limiti alla potestà esclusiva che possiede in materia,
derivanti sia dalle norme fondamentali di riforma economico-sociale
contenute nella legge quadro, sia dagli obblighi internazionali
assunti dallo Stato italiano con la medesima legge quadro. Detti
limiti sono posti dall'art. 14 dello statuto regionale siciliano
(approvato con r.d. lgs. n. 455/1946) e dagli artt. 10 e 11 della
Costituzione. In particolare, le violazioni delle disposizioni
appena ricordate, e, con riferimento ad alcune delle norme regionali
censurate, dell'art. 25 della Costituzione, sono così individuate
in ricorso:
1) illegittimità costituzionale dell'art. 19/1, l.r. n. 33/1997,
come modificato dall'art. 6, l.r. n. 15/1998, in combinato disposto
con l'art. 18/1, l.r. n. 33/1997 ed in relazione all'art. 18/4, legge
n. 157/1992. Si lamenta la violazione di norme statali disciplinanti
il procedimento di adozione del calendario venatorio, in particolare
si censura la parziale mancata acquisizione, da parte dell'autorità
emanante il calendario venatorio impugnato, del parere dell'organo
tecnico-scientifico a carattere nazionale di cui all'art. 7 della
legge quadro (I.n.f.s., Istituto nazionale per la fauna selvatica);
detto organo sarebbe stato consultato soltanto con riferimento a
specifici aspetti del provvedimento (anticipazione al 2 settembre
1998 del prelievo venatorio su talune specie animali), e non invece
sul contenuto complessivo del provvedimento stesso. Ciò è avvenuto
perchè la normativa regionale in epigrafe ha arbitrariamente
ristretto l'obbligatorietà del parere di cui trattasi alla sola
ipotesi di modificazione dei termini di apertura e chiusura della
caccia, limitandosi per il resto ad acquisire il parere di diverso
organo tecnico, a rilevanza meramente regionale (Comitato regionale
faunistico venatorio), in violazione dell'art. 18/4 della legge n.
157/1992;
2) illegittimità costituzionale dell'art. 22, l.r. n. 33/1997,
come modificato, dall'art. 8, l.r. n. 15/1998, in relazione agli
artt. 10 e 14, della legge n. 157/1997. Si censura la disciplina
regionale, dettata con le disposizioni in epigrafe, degli ambiti
territoriali di caccia, in quanto detta disciplina viola e vanifica i
principi ispiratori della corrispondente normativa della legge
quadro, che è volta a regolamentare e limitare gli spostamenti dei
cacciatori sul territorio, ancorandone l'attività al territorio di
residenza e fissando criteri per la circolazione dei medesimi; in
particolare, la regione, secondo la normativa nazionale, dovrebbe
innanzitutto preventivamente pianificare l'attività venatoria sul
territorio regionale, adottando l'apposito piano
faunistico-venatorio, con il quale dovrebbero individuarsi le aree
agro-silvo-pastorali destinate alla protezione della fauna selvatica
ed alla gestione privata della caccia; in via residuale, poi, si
determinerebbero gli ambiti territoriali di caccia, in cui la regione
può promuovere forme di gestione programmata della caccia, che
dovrebbero inoltre rispondere ai seguenti criteri: a) dimensione
sub-provinciale, omogeneità e delimitazione rispettosa dei confini
naturali; b) diritto di accesso del cacciatore ad un solo ambito
territoriale di caccia, compreso nella regione di residenza;
possibilità di accesso ad altri ambiti territoriali - della stessa o
di diversa regione - subordinata a preventivo assenso degli organi
competenti; c) previa fissazione dell'indice di densità venatoria
minima per ogni ambito territoriale di caccia; d) divieto, per gli
organi direttivi dell'ambito territoriale di caccia, di consentire
l'accesso di cacciatori in numero superiore a quello fissato con
regolamento se non previo accertamento, anche mediante censimenti,
delle modificazioni in aumento della popolazione faunistica; e)
definizione con legge regionale del numero dei cacciatori non
residenti ammissibili nei territori compresi negli ambiti
territoriali di caccia. Orbene, sostengono le associazioni
ricorrenti, in Sicilia il modello fissato nella legge nazionale non
è stato seguito, sia sotto il profilo della concreta individuazione
degli ambiti territoriali di caccia, sia sotto quello della
regolamentazione del diritto di accesso. In particolare, precisano
le associazioni ricorrenti, il legislatore regionale - omessa la
preventiva pianificazione - ha, in violazione dei criteri su indicati
sub-a), identificato, sic et simpliciter, gli ambiti territoriali di
caccia con le province, ovvero con il territorio delle medesime. La
violazione, poi, dei criteri indicati sub b), il legislatore
regionale (art. 22/5, l.r. n. 33/1997) ha consentito al cacciatore il
diritto di accesso non soltanto all'ambito territoriale di caccia
ricadente nella provincia di residenza, ma anche in due ulteriori
ambiti territoriali secondo il criterio cronologico della
presentazione delle domande, allorchè negli ambiti prescelti non si
sia raggiunta la densità massima di cacciatori ammissibili, ed
infine, a partire dalla prima domenica di novembre e per la
selvaggina migratoria, oltre che nei tre ambiti territoriali
suddetti, in tutti gli altri ambiti territoriali della regione, viene
altresì consentito (comma 6 del citato art. 22) l'accesso ai
cacciatori provenienti da altre regioni. Il comma 7 della ripetuta
disposizione accorpa le isole minori siciliane ai rispettivi ambiti
territoriali della provincia cui appartengono. Ad avviso delle
associazioni ricorrenti, tale disciplina - di cui il calendario
venatorio impugnato costituisce applicazione - viola i principi
restrittivi imposti dall'art. 14 della legge-quadro, che consente
l'accesso ad un solo fra gli ambiti territoriali a dimensione
sub-provinciale, e subordina l'accesso ai cacciatori non residenti
nella regione al consenso degli organi di gestione dell'ambito
territoriale di caccia.
3) illegittimità costituzionale - sotto altro profilo -
dell'art. 19/1, l.r. n. 33/1997, come modificato dall'art. 6, l.r.
n. 15/1998 in relazione alla normativa nazionale e comunitaria in
materia di specie cacciabili. Le associazioni ricorrenti lamentano
l'inclusione fra le specie cacciabili della lepre comune, del
cinghiale, della coturnice siciliana e del fagiano, censurando la
scelta in proposito operata dal legislatore regionale con l'art.
19/1, legge n. 33 più volte citato - in applicazione della quale
disposizione il calendario impugnato, all'art. 1, individua anche le
specie su elencate fra quelle oggetto di caccia. Osservano,
specificamente, le ricorrenti:
a) che la coturnice risulta inserita nell'allegato l della
direttiva CEE n. 79/409 e successive modificazioni ed integrazioni,
come specie meritevole di particolare protezione, cosicchè, ai sensi
dell'art. 7, n. 4, della medesima direttiva, la caccia di tale
specie deve rispettare il principio della saggia utilizzazione delle
specie, e deve essere compatibile con il contingente numerico delle
stesse, come pure prescrive l'art. 7/3 Convenzione di Berna (recepita
in Italia con legge n. 503/1981); precisandosi, inoltre, che - pur
non sussistendo un generale divieto di caccia rispetto alle specie di
cui all'allegato l sopra richiamato - tuttavia l'art. 4 della
medesima direttiva sancisce l'obbligo di adottare misure speciali di
conservazione per quanto riguarda l'habitat, al fine di garantire la
sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di
distribuzione; che; pertanto, la incondizionata inclusione della
coturnice fra le specie cacciabili, non essendo stata adottata alcuna
misura di tutela, si pone in contrasto con la richiamata normativa di
protezione ed altresì con l'art. 2, lettera b), Convenzione di
Parigi, recepita in Italia con legge n. 812/1978, che stabilisce il
divieto di caccia, per tutto l'anno, delle specie minacciate di
estinzione oppure che presentino interesse scientifico;
b) che il fagiano ed il cinghiale, non rientrando fra le specie
appartenenti alla fauna regionale, non sono assoggettabili a prelievo
venatorio ai sengi dell'art. 2, commi 1 e 5, l.r. n. 33 cit., sicchè
non è consentito prevederne la cacciabilità senza al contempo
disciplinare l'immissione di dette specie nel territorio regionale,
ai sensi dell'art. 11 direttiva CEE sopra citata, che prevede anche
la consultazione preventiva della Commissione CEE per l'inserimento
di specie alloctone fra quelle cacciabili, dell'art. 11/2, lettera
b), Convenzione di Berna, e dell'art. 22/1, lettera b), direttiva CEE
n. 92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio 1992, che impone, per la
detta immissione di specie alloctone, la salvaguardia della flora e
della fauna esistenti, e la previa predisposizione di studi da
comunicarsi al comitato istituito dalla medesima direttiva da ultimo
cit., che risulta violato anche l'art. 10/7 della legge n. 157/1992
cit., che subordina l'immissione di specie alloctone a verifiche
dell'I.N.F.S. ed al parere delle organizzazioni agricole;
c) che in Sicilia esistono soltanto popolazioni di lepre
appenninica, specie non inclusa fra quelle cacciabili dall'art. 18,
legge n. 157/1992 cit., in quanto implicitamente riconosciuta come
specie meritevole di protezione, e non anche di lepre comune, di
talchè l'inserzione di detta ultima specie tra quelle cacciabili si
risolve nel consentire surrettiziamente l'abbattimento della specie
protetta (lepre appenninica), con riflessi anche in materia penale,
non risultando nemmeno sanzionato - trattandosi di specie cacciabile
- l'abbattimento della lepre comune.
4) illegittimità costituzionale dell'art. 17/6 e dell'art. 26/4
(come modificato dall'art. 11, l.r. n. 15/1998), l.r. n. 33/1997, in
relazione agli artt. 12, 16, 18 e 30 della legge n. 157/1992 -
Interferenza in materia penale.
Le disposizioni regionali in epigrafe sono censurate per la omessa
previsione di limiti temporali all'attività di abbattimento nelle
aziende agro-venatorie e per l'esonero, nei confronti di coloro che
esercitano la caccia in dette aziende, dell'obbligo di rispettare i
limiti di abbattimento - giornalieri e stagionali - che normalmente
valgono per il prelievo venatorio, in violazione delle norme della
legge quadro, pure indicate in epigrafe, che chiaramente considerano
l'attività venatoria svolta nelle aziende agro-venatorie alla stessa
stregua dell'attività venatoria svolta in qualunque altro luogo,
anche ed in primo luogo sotto il profilo dei limiti temporali
stabiliti in generale per la caccia dall'art. 18 della legge quadro;
le associazioni ricorrenti lamentano inoltre l'indebita ed
inammissibile interferenza in materia penale così ascrivibile al
legislatore regionale, il quale non ha tenuto conto del fatto che il
generale divieto di cacciare al di fuori dei periodi fissati dalla
legge è penalmente sanzionato, e ravvisano pertanto anche la
violazione (diretta) dell'art. 25/2 della Costituzione, che riserva
alla legge statale la materia penale; infine, le associazioni
ricorrenti sottolineano la sussistenza di identici profili di
contrasto fra norme regionali e norme statali (in particolare, con il
combinato disposto degli artt. 16 e 18/4 della legge quadro, che
assoggetta l'esercizio della caccia nelle aziende agro-venatorie al
limite del numero massimo di capi da abbattere in ciascuna giornata
di attività venatoria) sotto il profilo della indebita delega in
bianco attribuita dall'art. 26/4, della l.r. n. 33/1997 alle
ripartizioni faunistico-venatorie competenti per territorio, le quali
dovrebbero dettare in materia prescrizioni non meglio precisate per
regolamentare le modalità di esercizio della caccia nelle aziende
agro-venatorie e per fissare i limiti di abbattimento per ogni specie
(precisando che ciò è tanto più grave in quanto non sono stati
previsti criteri omogenei ed uniformi valevoli in tutto il territorio
regionale).
5) illegittimità costituzionale dell'art. 18/3 della l.r. n.
33/1997 in relazione agli artt. 13 e 30, legge n. 157/1992 -
Interferenza in materia penale.
Si censura la disposizione regionale in epigrafe per il fatto che
essa consente la caccia con il furetto, che non risulta incluso
nell'elenco tassativo di cui all'art. 13, legge n. 157/1992 (che
esprime un generale divieto per tutte le armi e tutti i mezzi per
l'esercizio venatorio non esplicitamente ammessi "dal presente
articolo"); pertanto, secondo le associazioni ricorrenti, non
soltanto si viola l'art. 14 dello statuto, ma si realizza anche una
indebita interferenza in materia penale, consentendo una condotta
sanzionata penalmente dalla legge statale (art. 30, lettera h), della
legge n. 157/1992).
2. - Così esposte, in sintesi, le doglianze poste a fondamento del
gravame, il collegio deve esaminare le predette questioni di
costituzionalità per vagliarne la rilevanza e la non manifesta
infondatezza, ai sensi e per gli effetti dell'art. 1, della legge
costituzionale n. 1/1948, e dell'art. 23/2, della legge n. 87/1953.
3. - Quanto alla rilevanza delle questioni in esame, osserva il
collegio che il ricorso in epigrafe è esclusivamente affidato alla
dedotta incostituzionalità di alcune disposizioni della l.r. n.
337/1997 (v. supra, le cinque censure sintetizzate sub 1).
Orbene, vale la pena di sottolineare che, per costante
giurisprudenza, la dedotta incostituzionalità di una norma può
costituire l'unico motivo sul quale può validamente fondarsi
l'impugnazione di un atto amministrativo e la richiesta di
un'eventuale pronuncia cautelare (cfr.: Corte costituzionale,
sentenze numeri 444/1990 e 367/1991; v. anche l'ordinanza n.
1552/1997 e l'ordinanza n. 3121/1997, di questa sezione del tribunale
amministrativo regionale di Catania, nonchè l'ordinanza - con la
quale il collegio ha provvisoriamente e temporaneamente sospeso
l'efficacia del decreto assessoriale impugnato - n. 3141/1998). In
particolare, con la seconda delle appena richiamate decisioni, la
Corte costituzionale ha esaminato il caso in cui il giudice
contemporaneamente all'ordinanza di rimessione, aveva disposto con
separato provvedimento la sospensione degli atti impugnati, in via
provvisoria e temporanea, fino alla ripresa del giudizio cautelare
dopo l'incidente di costituzionalità. La Corte ha nell'occasione
affermato che permaneva il requisito della rilevanza, poichè la
pronuncia, per la sua natura meramente temporanea ed interinale, non
aveva determinato l'esaurimento del potere cautelare del giudice a
quo. Inoltre, nella medesima sentenza, è stato affermato che la
sussistenza del requisito della rilevanza va valutata allo stato
degli atti al momento dell'emanazione dell'ordinanza di rimessione,
restando quindi ininfluenti gli eventuali provvedimenti adottandi o
adottati successivamente. Deve anche precisarsi che, nel caso che ci
occupa, in verità, si assume la violazione non (o meglio, non
sempre) in via diretta di norme costituzionali (solo alcuni profili
sono ricostruiti in termini di violazione di questa o quella norma
costituzionale), ma di norme di legge ordinaria statale al contenuto
delle quali la regione Sicilia avrebbe dovuto uniformarsi a mente
della stessa Costituzione. Tuttavia, anche in questo caso può
validamente sollevarsi la questione di costituzionalità, versandosi
nella tipica fattispecie di "violazione di norma interposta" (cfr.:
ordinanza n. 3121/1997 di questa sezione). Ed invero, la stessa
Corte costituzionale ha affermato che il contrasto di una legge
regionale con una norma dello statuto della regione stessa si risolve
in una violazione "indiretta" della Costituzione (cfr.: sentenza n.
993/1988, con la quale è stata riconosciuta la denunciata violazione
dell'art. 123 della Costituzione attraverso la norma interposta
dell'art. 55, dello statuto regionale del Veneto). La risoluzione
delle questioni in esame, pertanto, si pone assolutament e ed
incontrovertibilmente, a norma dell'art. 23/2, della legge n.
87/1953, quale necessaria pregiudiziale per la definizione della
controversia portata alla cognizione del collegio, dato che, come si
è detto, soltanto la declaratoria di illegittimità costituzionale
delle disposizioni di legge denunciate (al limite, anche di una sola
di esse) consentirà al collegio di pronunciarsi definitivamente e
positivamente sulla predetta domanda cautelare (temporaneamente
accolta, come più volte s'è accennato, sino alla prima camera di
consiglio utile dopo la restituzione degli atti del giudizio da parte
della Corte costituzionale a seguito della decisione in ordine alle
sollevate questioni di costituzionalita') e sul merito del ricorso.
4. - Il collegio deve, pertanto, esaminare se le predette questioni
siano o meno "non manifestamente infondate".
Una premessa appare necessaria.
In materia ambientale si intersecano e si sovrapongono disposizioni
contenute in fonti di vario livello e di varia natura. Un rapido - ed
inevitabilmente incompleto - excursus delle fonti principali può
orientare nella ricerca dei principi fondamentali ai quali fare
riferimento nell'interpretazione della disciplina oggi sospettata di
incostituzionalità.
L'ambiente è stato collocato tra i valori giuridici fondamentali
della Comunità europea dall'Atto unico europeo - ratificato con
legge n. 909/1986 ed entrato in vigore il 1 luglio 1987 - che ha
inserito nella parte del Trattato CEE un titolo VII intitolato
all'"Ambiente" (art. 25 della citata legge di ratifica). Al Trattato
sono pertanto state aggiunte - per quel che qui rileva - le seguenti
disposizioni: l'art. 130 R, che, fra l'altro: a) assegna all'"azione
della Comunità in materia ambientale" l'obiettivo di "salvaguardare,
proteggere e migliorare la qualità dell'ambiente", nonchè di
"garantire un'utilizzazione accorta e razionale delle risorse
naturali" (par. 1); b) individua, come principi ai quali deve
ispirarsi l'azione della Comunità in materia ambientale, quello
dell'"azione preventiva" e della "correzione, anzitutto alla fonte,
dei danni causati all'ambiente" (par. 2); c) precisa che "le esigenze
connesse con la salvaguardia dell'ambiente costituiscono una
componente delle altre politiche della Comunita'" (par. 2, in fine).
Di qualche interesse anche l'art. 100 A, pure introdotto con il su
citato Atto unico (art. 18 legge di ratifica pure su citata), che al
par. 3 stabilisce che la commissione, nelle proposte sottoposte a
deliberazione del Consiglio, si basa, in alcune materie - tra le
quali "la protezione dell'ambiente", su un "livello di protezione
elevato". Di rilievo, nella specifica materia della fauna selvatica
e della protezione di essa, la convenzione internazionale per la
protezione degli uccelli, adottata a Parigi il 18 ottobre 1950 (legge
di adesione n. 812/1978), la convenzione per la conservazione della
vita selvatica e dell'ambiente naturale in Europa, adottata a Berna
il 19 settembre 1979 (ratificata con la legge n. 503/1981), la
convenzione sulla conservazione delle specie migratorie appartenenti
alla fauna selvatica, adottata a Bonn il 23 giugno 1979 (ratificata
con la legge n. 42/1983); Le predette prime due convenzioni, di
Parigi e di Berna, sono richiamate dalla legge quadro, che dichiara
di darvi attuazione (art. 1/4), così come avviene per le direttive
n. 79/409/CEE del Consiglio del 2 aprile 1979, n. 85/411/CEE della
commissione del 25 luglio 1985 e n. 91/244/CEE della commissione del
6 marzo 1991, concernenti la conservazione degli uccelli selvatici
(medesimo articolo da ultimo citato). Quanto alla nostra Carta
costituzionale, essa, all'art. 2, riconosce e garantisce i diritti
inviolabili dell'uomo (trattasi di norma di carattere immediatamente
precettivo, non subordinata alla emanazione di una legislazione di
attuazione, di tal che l'eventuale assenza di detta legislazione non
autorizza il giudice ad ignorare situazioni soggettive direttamente
garantite dalla Costituzione: cfr. T.a.r. Lazio, III, n. 433/1992),
tra i quali va annoverato il diritto all'ambiente; si deve
all'elaborazione giurisprudenziale, in primo luogo della Corte
costituzionale, la ricostruzione in termini unitari del bene ambiente
(art. 9 della Costituzione), e la qualificazione di esso come bene
giuridico primario ed essenziale (sentenze numeri 121, 122 e 123 del
1986, sentenze numeri 217 e 641 del 1987, ordinanza n. 186/1996). A
livello di legislazione ordinaria, una prima attuazione del diritto
all'ambiente globalmente inteso è stata portata dalla legge n.
349/1986, istitutiva del Ministero dell'ambiente; di particolare
rilievo, gli artt. 13 e 18,. sulle associazioni ambientaliste, e
l'art. 14/3, che riconosce a "qualsiasi cittadino", ancor prima della
legge sul procedimento, che ha dettato la disciplina generale
dell'accesso ai documenti amministrativi il "diritto di accesso alle
informazione sullo stato dell'ambiente disponibili... presso gli
uffici della p.a.". In materia di caccia, la più recente
regolamentazione è costituita dalla più volte richiamata legge n.
157/1992 (intitolata "norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio"), che detta principi generali
ed è ispirata ad una chiara ratio di tutela del patrimonio
faunistico (v. infra, più oltre in questo stesso paragrafo); detta
legge ha abrogato la precedente legge quadro n. 968/1977. È utile a
questo punto ricordare che la regione Sicilia ha, in materia di
caccia e pesca, la potestà legislativa esclusiva o primaria, e che
detta potestà deve esercitare nei limiti derivanti dai principi
dell'ordinamento giuridico statale, dalla riserva di legge statale
(in campo penale, processuale e nella regolamentazione dei rapporti
interprivati), il rispetto delle c.d. grandi riforme introdotte con
leggi statali, nonchè il rispetto degli obblighi internazionali.
Per quanto in particolare riguarda le grandi riforme, che qui vengono
specificamente in rilievo, la Corte costituzionale ha spesso
individuato fonti statali alle quali attribuire siffatta natura (per
alcuni esempi, cfr. le sentenze nn. 12/1980, 21971984, 151/1986,
296/1986), e, come si è poc'anzi avuto modo di ricordare, ciò è
avvenuto anche con riferimento ad alcune disposizioni della legge n.
157/1992 (v. sent. n. 323/1998; v., in relazione alla precedente
legge-quadro n. 968/1977, la sent. della medesima Corte n.
1002/1988).
Il collegio ritiene di confermare, in materia, l'orientamento già
espresso nell'ordinanza n. 312/1997 - con la quale è stata sollevata
la questione di legittimità costituzionale del calendario venatorio
dell'anno precedente - e di ritenere quindi i principi posti dalla
predetta fonte statale, da considerare alla stregua di grande riforma
economico-sociale, vincolanti anche per le regioni a statuto
speciale. Militano in tal senso l'esplicita affermazione
dell'appartenenza della fauna selvatica al patrimonio disponibile
dello Stato (art. 1/1), l'affievolimento del diritto di caccia,
subordinato all'interesse prevalente della conservazione del
patrimonio faunistico e della protezione dell'ambiente agrario (art.
1/2), e pertanto sottoposto a regime concessorio (art. 12);
l'imposizione di un regime di caccia controllata per tutto il
territorio nazionale (v. ord. da ultimo cit.; cfr., con riferimento
alla precedente legge-quadro n. 968/1977, C.S., VI, n. 1070/1992,
che, sulla base di enunciazioni simili a quelle contenute nella legge
più recente, e che sono state appena indicate, ha affermato la
capacità di detta fonte statale di condizionare, attraverso le norme
fondamentali che in essa è dato identificare, la legislazione
esclusiva delle regioni e delle province a speciale autonomia). Alla
luce di questa premessa generale, occorre adesso verificare in
concreto se le singole disposizioni della legge-quadro sospettate di
incostituzionalità dalle associazioni ricorrenti costituiscano
principi che il legislatore regionale era tenuto ad osservare, se
esse abbiano cioè detta forza vincolante, o se invece esse
costituiscano "disposizioni di dettaglio che la medesima legge
nazionale pone esclusivamente per le regioni a statuto ordinario",
come vien detto nella memoria difensiva dell'Avvocatura dello Stato.
Un chiarimento sembra in proposito necessario. La stessa tesi
adombrata dalla difesa erariale è già stata espressa in una
sentenza del t.a.r. Palermo, I, n. 602/1995, che sottolinea nelle
premesse "la particolare rilevanza" dell'art. 36, u.c., legge n.
157/1992, secondo cui le regioni a statuto speciale, entro un anno
dalla data di entrata in vigore della stessa legge, "adeguano la
propria legislazione ai principi ed alle norme stabiliti dalla
presente legge nei limiti della Costituzione e dei rispettivi
statuti", e introduce, in una sorta di obiter dictum, una distinzione
fra i principi fondamentali dell'ordinamento introdotti con la
predetta legge e norme di dettaglio. Ad avviso del collegio, però,
il tenore dell'art. 36, u.c., appena ricordato, non sembra lasciare
grande spazio a simili distinzioni, posto che essa impone un
adeguamento non soltanto ai "principi", ma altresì alle "norme",
adoperando esattamente la stessa terminologia adoperata nel comma
precedente con riguardo alle regioni a statuto ordinario; sicchè, se
un esclusivo riferimento ai primi sarebbe stato da intendere come
principi fondamentali dell'ordinamento, o, se si preferisce, principi
di grande riforma economico-sociale, l'uso del termine congiuntamente
all'altro (norme), suggerisce una esegesi diversa, che assegna
all'espressione complessivamente intesa un significato più
pregnante, di adeguamento sia alla ratio sostanziale, ai principi
ispiratori, sia alle prescrizioni letterali. In altre parole, norme
di dettaglio potranno essere ritenute soltanto quelle che riguardano
aspetti veramente marginali della disciplina considerata, non già
norme che caratterizzano fortemente l'impianto della stessa (tali
considerazioni saranno richiamate nel corso della disamina di
specifiche questioni rispetto alle quali la natura di singole
disposizioni della legge-quadro assume rilevanza).
L'interpretazione qui prospettata trova ulteriore conforto
nell'art. 14/17 della legge n. 157/1992, che recita: "Le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano, in base
alle loro competenze esclusive, nei limiti stabiliti dai rispettivi
statuti ed ai sensi dell'art. 9, della legge n. 86/1989, e nel
rispetto dei principi della presente legge, provvedono alla
pianificazione faunistico-venatoria, alla suddivisione territorale,
alla determinazione della densità venatoria, nonchè alla
regolamentazione per l'esercizio di caccia nel territorio di
competenza", cioè a quella regolamentazione minuta di aspetti
concreti in cui le "norme di dettaglio", se così si vuol chiamarle,
hanno più spazio, ed in cui le particolarità locali hanno maggiore
possibilità di trovare adeguata considerazione, senza tuttavia
contrastare con i principi di fondo.
4.1. - La prima censura di incostituzionalità dedotta dalle
associazioni ricorrenti investe le disposizioni della legge regionale
che disciplinano il procedimento di formazione del calendario
venatorio, ed in particolare la mancata acquisizione del parere
dell'organo tecnico-scientifico a carattere nazionale (I.n.f.s.)
individuato dall'art. 7/3 della più volte citata legge-quadro come
consulente istituzionale dello Stato, delle regioni (tutte, senza
limitazioni alle sole regioni a statuto ordinario), e delle province,
e che l'art. 18/4 impone alle regioni sentire prima della
pubblicazione del calendario venatorio. Orbene, il collegio ritiene
che le disposizioni della legge-quadro sul procedimento di formazione
del calendario venatorio pongono limiti ai quali il legislatore
ordinario deve adeguarsi. Se così non fosse, il raggiungimento delle
finalità protettive della legge-quadro, cui sopra si accennava,
sarebbero vanificate, potendo la predisposizione normativa di un iter
procedimentale inteso alla salvaguardia delle specie faunistiche
essere modificata dal legislatore regionale proprio con riferimento
alle previsioini che in modo più spiccato sono state poste a
garanzia del raggiungimento della finalità di tutela che informa
l'intera disciplina statale in esame. È evidente che la
partecipazione al procedimento dell'I.n.f.s. - avuto anche riguardo
ai compiti generali che a detto organo sono affidati (art. 7), ed
alla previsione (art. 7/2) che il Presidente del Consiglio dei
Ministri, d'intesa con le regioni, provvede all'istituzione di unità
operative decentrate - ha una funzione di supporto, ausilio
orientamento ed anche controllo dell'attività amministrativa in
materia, funzione non a caso affidata ad un organo caratterizzato da
alta specializzazione tecnica. Del resto, ciò non può stupire,
essendo quella in esame una materia caratterizzatasi, fin
dall'istituzione del Ministero per l'ambiente, e dunque fin dalla
emanazione della citata legge n. 349/1986, per l'ampio spazio
riconosciuto a formazioni (addirittura non inserite nella p.a., ma ad
essa esterne, e da essa, per usare il linguaggio normativo,
"individuate" - v. infra - con d.m.) che perseguono finalità di
tutela ambientale. Ciò ha consentito l'affidamento di compiti di
garanzia di grande rilievo a soggetti, quali le associazioni
ambientaliste, certamente estranei alla p.a., il cui ruolo è stato
istituzionalizzato attraverso il detto strumentale della c.d.
individuazione con decreto ministeriale (art. 13, della legge n.
349/1986; art. 18, commi 4 e 5, della medesima legge), che finisce
per farne enti ausiliari, la cui partecipazione ai procedimenti
amministrativi che interferiscono con la materia ambientale risponde
all'esigenza di superare le sacche di inerzia ed i comportamenti
omissivi della p.a. in relazione ad un bene ritenuto dal legislatore
fondamentale. Alla stessa ratio sostanziale, pur trattandosi in
questo caso di un soggetto di natura pubblicistica, si ispira la
sopra sintetizzata disciplina delle attribuzioni dell'I.n.f.s., i
pareri del quale hanno lo scopo di fornire alla p.a. attributaria
delle funzioni amministrative in materia le speciali conoscenze
tecniche necessarie ad operare scelte conformi alle finalità
protettive cui si ispira tutta la produzione normativa statale e non
statale riferita all'ambiente.
In proposito, si sottolinea che non a caso il collegio richiama la
nozione di funzione - così per altro si esprime la legge-quadro,
all'art. 9, ove si parla delle "funzioni amministrative" delle
regioni - che, come è noto, consiste nel potere concepito in
relazione alla realizzazione di determinati interessi, ovviamente
pubblici, ed ovviamente intesi non come l'interesse
dell'amministrazione concepita come apparato organizzativo autonomo;
qui rileva il c.d. interesse pubblico primario, che abbraccia gli
interessi individuali prevalenti in una data organizzazione giuridica
della collettività, mentre l'interesse dell'apparato, ove si voglia
concepire un interesse dell'apparato unitariamente considerato,
sarebbe semplicemente uno degli interessi secondari che coesistono
nell'ambito di quella collettività, e che, come tutti gli altri
interessi secondari, possono essere realizzati soltanto in caso di
coincidenza, e nei limiti di detta coincidenza, con l'interesse
collettivo primario e pubblico.
Se così si concepisce la funzione attribuita all'assessorato
regionale resistente in materia di caccia, non è difficile
individuare l'interesse primario nell'interesse alla tutela
ambientale in senso lato (conservazione delle specie protette,
rispetto all'agricoltura e dell'habitat di dette specie), mentre
tutti gli altri interessi (ed in primo luogo quello dei cacciatori)
appaiono secondari, e realizzabili soltanto nei limiti su precisati.
In altre parole, nell'emanazione degli atti impugnati dalle
associazioni ambientaliste, ed adottati in applicazione della
normativa della cui rispondeva ai principi costituzionali si
sospetta, la p.a. deve innanzitutto perseguire la tutela
dell'interesse pubblico primario di cui s'è detto, mentre eventuali
conflitti di detto interesse con tutti gli altri interessi
compresenti - che sono interessi secondari - vanno risolti in favore
dell'interesse primario, che deve prevalere (la ricostruzione
gerarchizzata degli interessi pubblici e privati coinvolti nel
procedimento di cui trattasi è chiara nella legge statale, che -
come già si è avuto modo di ricordare - consente, sottoponendolo a
concessione - art. 12 l'esercizio dell'attività venatoria, "purchè
non contrasti con l'esigenza di conservazione della fauna selvatica e
non arrechi danno effettivo alle produzioni agricole", come
stabilisce l'art. 1/2). In conclusione, se si tengono presenti, nel
ricostruire il sistema normativo statale in materia di caccia, le
finalità di tutela ambientale espressamente richiamate dal
legislatore, risulta evidente che anche ed in primo luogo alle norme
che regolano i procedimenti amministrativi interferenti con detta
materia deve essere riconosciuta la natura di norme di grande riforma
economico-sociale, che pertanto pongono un vincolo anche
sull'esercizio della potestà normativa primaria o esclusiva. Il
collegio non ignora che analoga questione, prospettatta da altra
associazione ambientalista nei confronti del calendario venatorio del
1994/1995, è stata risolta in senso opposto dal t.a.r. di Palermo
con la citata sentenza della sezione I, n. 602/1995, nella quale, pur
senza farsi espresso richiamo alla premessa fondamentale dalla quale
il tribunale prende le mosse, si conclude - con specifico riguardo
alla omessa acquisizione del parere dell'I.n.f.s. (con riferimento
alla previgente legge regionale n. 37/1981) - nel senso della
legittimità, sotto questo profilo, del calendario venatorio
1994/1995, sul semplice rilievo della circostanza che, nella
fattispecie da esso t.a.r. esaminata, era stato acquisito il parere
del comitato regionale faunistico-venatorio, implicitamente
affermandosi la natura di "norma di dettaglio" della disposizione
nazionale, e la piena e totale fungibilità dei due organi tecnici.
Muovendo invece dalle diverse premesse dalle quali muove il collegio,
e già ampiamente illustrate, secondo cui norme di dettaglio potranno
essere ritenute soltanto quelle che riguardano aspetti veramente
marginali della disciplina considerata, non già norme che
caratterizzano fortemente l'impianto della stessa, quali, ad avviso
del collegio, le norme che regolano i procedimenti rilevanti in
materia, la soluzione non può essere opposta rispetto a quella
offerta nella sentenza del t.a.r. di Palermo. In conclusione,
poichè risulta testualmente che l'emanazione del d.a. impugnato è
avvenuta dietro "preventivo parere sulla determinazione di consentire
l'esercizio venatorio per determinare specie ... a partire dal 2
settembre", mentre sulla proposta di calendario venatorio (in tutti i
suoi aspetti) è stato acquisito (soltanto) il parere del comitato
regionale faunistico-venatorio, conformemente alla previsione del
combinato disposto dell'art. 19/1, della legge regionale n. 33/1997,
come modificato dall'art. 6, della legge n. 15/1998, e dell'art.
18/1, della legge regionale n. 33/1997, appare non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzione delle
disposizioni appena richiamate, per violazione dell'art. 14 dello
statuto regionale siciliano (approvato con r.d. l.gs n. 455/1946), in
quanto le disposizioni stesse si pongono in contrasto con le norme di
riforma economico-sociale contenute nella legge-quadro (art. 18/4,
della legge n. 157/1992).
4.2. - Le associazioni ambientaliste hanno espresso sospetti di
incostituzionalità - secondo motivo di gravame - anche nei confronti
della disciplina regionale degli ambiti territoriali di caccia (art.
22, della legge regionale n. 33/1997, come modificato dall'art. 8,
della legge regionale n. 15/1998), sostenendo che detta disciplina
viola e vanifica i principi ispiratori della corrispondente normativa
della legge-quadro (artt. 10 e 14, della legge n. 157/1997), volta a
regolamentare e limitare gli spostamenti dei cacciatori sul
territorio, ancorandone l'attività al territorio di residenza e
fissando criteri per la circolazione dei medesimi.
In particolare, la regione, secondo la normativa nazionale,
dovrebbe innanzituttto preventivamente pianificare l'attività
venatoria sul territorio regionale, adottando l'apposito piano
faunistico-venatorio, con il quale dovrebbero essere individuate le
aree agro-silvo-pastorali destinate alla protezione della fauna
selvatica ed alla gestione privata della caccia; in via residuale,
poi, si determinerebbero gli ambiti territoriali di caccia, in cui la
regione può promuovere forme di gestione programmata della caccia.
Detta gestione programmata, poi, dovrebbero ispirarsi ai seguenti
criteri: a) dimensione sub-provinciale, omogeneità e delimitazione
rispettosa dei confini naturali; b) diritto di accesso del cacciatore
ad un solo ambito territoriale di caccia, compreso nella regione di
residenza; possibilità di accesso ad altri ambiti territoriali -
della stessa o diversa regione - subordinata al preventivo assenso
degli organi di gestione competenti; c) previa fissazione dell'indice
di densità venatoria minima per ogni ambito territoriale di caccia;
d) divieto, per gli organi direttivi dell'ambito territoriale di
caccia, di consentire l'accesso di cacciatori in numero superiore a
quello fissato con regolamento se non previo accertamento, anche
mediante censimenti, delle modificazioni in aumento della popolazione
faunistica; e) definizione con legge regionale del numero dei
cacciatori non residenti ammissibili nei territori compresi negli
ambiti territoriali di caccia.
Orbene, sostengono le associazioni ricorrenti, in Sicilia il
modello fissato nella legge nazionale non è stato seguito, sia sotto
il profilo della concreta individuazione degli ambiti territoriali di
caccia, sia sotto quello della regolamentazione del diritto di
accesso.
In particolare, precisano le associazioni ricorrenti, il
legislatore regionale - omessa la preventiva pianificazione -, ha, in
violazione dei criteri su indicati sub a), indentificato, sic e
simpliciter, gli ambiti territoriali di caccia con le province;
ovvero con il territorio delle medesime.
In violazione, poi, dei criteri indicati sub b), il legislatore
regionale (art. 22/5, della legge regionale n. 33/1997) ha consentito
al cacciatore il diritto di accesso non soltanto all'ambito
territoriale di caccia ricadente nella provincia di residenza, ma
anche in due ulteriori ambiti territoriali secondo il criterio
cronologico della presentazione delle domande, allorchè negli ambiti
prescelti non si sia raggiunta la densità massima di cacciatori
ammissibili, ed infine, a partire dalla prima domenica di novembre e
per la selvaggina migratoria, oltre che nei tre ambiti territoriali
suddetti, in tutti gli altri ambiti territoriali della regione; viene
altresì consentito (comma 6 del citato art. 22) l'accesso ai
cacciatori provenienti da altre regioni. Il comma 7 della ripetuta
disposizione accorpa le isole minori siciliane ai rispettivi ambiti
territoriali della provincia cui appartengono.
Ad avviso delle associazioni ricorrenti, tale disciplina - di cui
il calendario venatorio impugnato costituisce applicazione - viola i
principi restrittivi imposti dall'art. 14 della legge-quadro, che
consente l'accesso ad uno solo fra ambiti territoriali a dimensione
sub-provinciale, e subordina l'accesso ai cacciatori non residenti
nella regione al consenso degli organi di gestione dell'ambito
territoriale di caccia.
In effetti la stessa Corte costituzionale (sent. n. 448/1997), ha
chiarito che "la disciplina faunistico-venatoria ha il suo tratto
caratterizzante nella pianificazione di tutto il territorio
agro-silvo-pastorale", sicchè detto territorio, in ogni regione,
viene destinato (art. 10, legge n. 157/1992) per una quota dal 20 al
30 per cento alla protezione della fauna selvatica, e, per una quota
non superiore al 15 per cento, alla istituzione di centri privati per
la riproduzione della fauna selvatica allo stato naturale ed
all'esercizio della caccia riservata a gestione privata, mentre sulla
quota residuale le regioni promuovono forme di gestione programmata
della caccia, attraverso la ripartizione in ambiti territoriali di
dimensioni sub-provinciali, sentite le province interessate nonchè
le organizzazioni professionali agricole; i piani
faunistico-ventatori "costituiscono la sede procedimentale per
l'individuazione ... di spazi a destinazione differenziata
nell'ambito di un complessivo bilanciamento di interessi nel quale
trovano considerazione, accanto alle esigenze di protezione della
fauna, quelle venatorie e quelle, altresì, degli agricoltori,
interessati non solo al contenimento della fauna selvatica che si
riproduce spontaneamente, ma anche all'impedimento di una attività
venatoria indiscriminata".
In sostanza, le argomentazioni della Corte appena richiamate
confermano l'esattezza dell'orientamento espresso già nel paragrafo
precedente, che, nella materia in esame, ravvisa l'interesse pubblico
primario nell'interesse alla protezione delle specie animali e
dell'ambiente naturale in cui le stesse sono collocate, mentre gli
altri interessi compresenti, in quanto secondari, possono trovare
realizzazione e soddisfacimento soltanto ove coincidano, e nei limiti
in cui coincidano, con detto interesse primario, tanto è vero che la
medesima Corte (sentenza n. 63/1990) ha riconosciuto all'attività
venatoria non soltanto la finalità dell'abbattimento di animali
selvatici, ma anche, congiuntamente, quella della protezione
dell'ambiente naturale e di ogni forma di vita (che è addirittura di
più di quello che richiede la legge-quadro, che stabilisce il
limite, palesemente meno intenso, del "non contrasto").
Tutto ciò premesso, ne consegue che anche le disposizioni della
legge-quadro richiamate dalle associazioni ricorrenti (artt. 10 e 14
della legge n. 157/1997) presentano il carattere di grande riforma
economico-sociale, il che comporta la necessità, per il legislatore
regionale, ancorchè si tratti di regione a statuto speciale, di
adeguarvisi.
Orbene, appare evidente che le disposizioni censurate contrastano
con la disciplina dettata in sede nazionale.
La mancata adozione dei piani faunistico-venatori (l'impugnato
calendario venatorio, nel preambolo, accenna al piano "in fase di
predisposizione"), la identificazione, sic et simpliciter, degli
ambiti territoriali di caccia con il territorio provinciale (art.
22/2), la possibilità, per i cacciatori, di avere accesso non
soltanto all'ambito territoriale di caccia ricadente nella provincia
di residenza, ma anche in due ulteriori ambiti territoriali secondo
il criterio cronologico della presentazione delle domande, allorchè
negli ambiti prescelti non (co. 5 e 6 del medesimo art. 22) si sia
raggiunta la densità massima di cacciatori ammissibili, ed infine, a
partire dalla prima domenica di novembre e per la selvaggina
migratoria, oltre che nei tre ambiti territoriali suddetti, in tutti
gli altri ambiti territoriali della regione, la possibilità di
accesso per i cacciatori provenienti da altre regioni, comportano
violazione dei criteri di cui agli artt. 10 e 14 della legge n.
157/1992, il primo dei quali richiede una diversa, più complessa ed
articolata regolamentazione della caccia sono il profilo
territoriale, incentrata sulla pianificazione, mentre il secondo
consente l'accesso ad uno solo fra gli ambiti territoriali a
dimensione sub-provinciale, e subordina l'accesso ai cacciatori non
residenti nella regione al consenso degli organi di gestione
dell'ambito territoriale di caccia.
Del resto, al di là ed al disopra degli sforzi interpretativi
volti alla ricostruzione del sistema normativo, dei suoi diversi
livelli, e dei rapporti fra detti livelli intercorrenti, con assoluta
chiarezza come già si è avuto modo di rilevare in premessa (par.
4), l'art. 14/17 della legge n. 157/1992 recita: "Le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano, in base
alle loro competenze esclusive, nei limiti stabiliti dai rispettivi
ed ai sensi dell'art. 9, della legge n.86/1989., e nel rispetto dei
principi della presente legge, provvedono alla pianificazione
faunistico-venatoria, alla suddivisione territoriale, alla
determinazione della densità venatoria, nonchè alla
regolamentazione per l'esercizio di caccia nel territorio di
competenza" mentre l'art. 36, u.c., stabilisce che le regioni a
statuto speciale e le province autonome, entro un anno dalla entrata
in vigore della legge medesima, devono adeguare "la propria
legislazione ai principi ed alle norme stabiliti dalla presente
legge" (come si è già sottolineato, il linguaggio che il
legislatore usa per definire le modalità dell'adeguamento, è
uniforme per le regioni a statuto ordinario, contemplate al penultimo
comma, e per quelle a statuto speciale, di cui al comma successivo,
per le quali si aggiunge soltanto il riferimento ai limiti -
generalissimi - della Costituzione e dei rispettivi statuti).
In conclusione, alla luce di tutte le precedenti considerazioni e
del raffronto fra i principi e le norme della legge-quadro e le
disposizioni regionali censurate appare non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale sollevata con il secondo
motivo di gravame ed esaminata nel presente paragrafo
(incostituzionalità dell'art. 22 l.r. n. 33/1997, come modificato
dall'art. 8 l.r. n. 15/1998, per violazione dell'art. 14 statuto
regionale, in quanto contrastante con gli artt. 10 e 14 della legge
n. 157/1992).
4.3. - Le associazioni ricorrenti sospettano di incostituzionalità
l'art. 19/1 l.r. n. 33/1997, come modificato dall'art. 6 l.r. n.
15/1998, in relazione alla normativa nazionale e comunitaria in
materia di specie cacciabili, in particolare per la sottoposizione a
prelievo venatorio della lepre comune, di cinghiale, della coturnice
siciliana e del fagiano (terzo motivo di gravame). Il calendario
venatorio impugnato, infatti, all'art. 1 individua anche le specie su
elencate fra quelle oggetto di caccia, in applicazione delle
disposizioni regionali appena richiamate.
In particolare, le associazioni ricorrenti sostengono:
a) che la coturnice risulta inserita nell'allegato 1 della
Direttiva CEE n. 79/409 e successive modificazioni ed integrazioni,
come specie meritevole di particolare protezione, cosicchè, ai sensi
dell'art. 7, n. 4, della medesima Direttiva, la caccia di tale
specie deve rispettare il principio della saggia utilizzazione delle
specie, e deve essere compatibile con il contingente numerico delle
stesse, come pure prescrive l'art. 7/3 Convenzione di Berna (recepita
in Italia con legge n. 503/1981); precisandosi, inoltre, che - pur
non sussistendo un generale divieto di caccia rispetto alle specie di
cui all. 1 sopra richiamato - tuttavia l'art. 4 della medesima
Direttiva sancisce l'obbligo di adottare misure speciali di
conservazione per quanto riguarda l'habitat, al fine di garantire la
sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di
distribuzione; che, pertanto, la incondizionata inclusione della
coturnice fra le specie cacciabili, non essendo stata adottata alcuna
misura di tutela, si pone in contrasto con la richiamata normativa di
protezione ed altresì con l'art. 2, lett. b), Convenzione di Parigi,
recepita in Italia con la legge n. 812/1978, che stabilisce il
divieto di caccia, per tutto l'anno, delle specie minacciate di
estinzione oppure che presentino interesse scientifico;
b) che il fagiano ed il cinghiale, non rientrando fra le specie
appartenenti alla fauna regionale, non sono assoggettabili a prelievo
venatorio ai sensi dell'art. 2, comma 1 e 5 l.r. n. 33 cit., sicchè
non è consentito prevederne la cacciabilità senza al contempo
disciplinare l'immissione di dette specie nel territorio regionale,
ai sensi dell'art. 11 Direttiva CEE sopra citata, che prevede anche
la consultazione preventiva della Commissione CEE per l'inserimento
di specie alloctone fra quelle cacciabili, dell'art. 11/2, lett. b),
Convenzione.di Berna, e dell'art. 22/1, lett. b) Direttiva CEE n.
92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio 1992, che impone, per la detta
immissione di specie alloctone, la salvaguardia della flora e della
fauna esistenti, e la previa predisposizione di studi da comunicarsi
al comitato istituito dalla medesima Direttiva da ultimo cit.; che
risulta violato anche l'art. 10/7, della legge n. 157/1992 cit., che
subordina l'immissione di specie alloctone a verifiche dell'INFS ed
al parere delle organizzazioni agricole.
c) che in Sicilia esistono soltanto popolazioni di lepre
appenninica, specie non inclusa fra quelle cacciabili dall'art. 18,
della legge n. 157/1992 cit., in quanto implicitamente riconosciuta
come specie meritevole di protezione, e non anche di lepre comune, di
talchè l'inserzione di detta ultima specie tra quelle cacciabili si
risolve nel consentire surrettiziamente l'abbattimento della specie
protetta (lepre appenninica), con riflessi anche in materia penale,
non risultando nemmeno sanzionato - trattandosi di specie cacciabile
- l'abbattimento della lepre comune.
Osserva, in proposito, il collegio:
con riferimento al punto a), che parte resistente ha
sufficientemente comprovato l'adozione di misure di tutela nei
confronti della coturnice (specie che, come le stesse associazioni
ricorrenti rilevano, non rientra, fra quelle assolutamente non
cacciabili ai sensi della richiamata normativa comunitaria); in
particolare, è stata prodotta una nota dell'Assessorato agricoltura
(prot. n. 3088 del 6 luglio 1996), nella quale, rispondendo al
Commissario dello Stato per la regione Sicilia, l'Assessore compila
un rendiconto delle "misure atte a mantenere gli habitat della
coturnice siciliana seppure inserita tra le specie cacciabili nella
l.r. n. 37/1981", come la istituzione di zone di ripopolamento e di
oasi di protezione, il finanziamento di progetti di miglioramento
ambientale in aziende faunistico-venatorie e gestioni sociali del
territorio (la eventuale inadeguatezza di dette misure avrebbe
richiesto una puntuale ed argomentata dimostrazione da parte delle
ricorrenti, che si limitano a negare, apoditticamente, la idoneità
del previsto censimento di consistenza della specie all'effettuazione
del quale l'art. 19/2, l.r. n. 33 più volte cit. subordina la caccia
alla coturnice);
con riferimento al punto b) che la presenza del cinghiale appare
documentata (si vedano, nella produzione della difesa erariale: il
D.A. n. 24/21 del 20 giugno 1989, in cui si lamentano danni
all'agricoltura, all'equilibrio biologico ed al patrimonio faunistico
"per la presenza del cinghiale"; la nota dell'ufficio legislativo e
legale presso la Presidenza della regione, prot. n. 16327/214.95.11,
avente ad oggetto la "risarcibilità dei danni causati da cinghiali"
con la quale si risponde alla richiesta - nota prot. n. 2757 del 19
maggio 1995 - di parere sul tema da parte dell'Assessorato reg.le
agricoltura) in epoca certamente anteriore ai provvedimenti normativi
ed amministrativi regionali che il collegio ha esaminato, sicchè non
può ragionevolmente sostenersi che l'introduzione di detta specie
nel territorio regionale è da collegare al calendario venatorio
impugnato ed alla normativa di cui quest'ultimo costituisce
applicazione; quanto, poi, alla non appartenenza del fagiano alla
fauna selvatica siciliana, questa avrebbe dovuto essere meglio
documentata);
che, con riferimento al punto c), la difesa erariale ha prodotto
una nota dell'I.N.F.S. (n. prot. 5789/T-D2 del 21 ottobre 1998), in
cui testualmente si afferma che "lo stato di avanzamento dello studio
ormai consente di confermare l'ipotesi di collocazione al livello
specifico della forma autoctona siciliana, ovvero della lepre italica
(lepus corsicanus, De Winton 1898), erroneamente considerata in
precedenza una sottospecie della lepre europea (lepus europaeus)...
tutti i campioni di lepre raccolti direttamente o indirettamente in
Sicilia sono stati identificati come lepre italica, pertanto questa
sembra essere l'unica con popolazioni vitali sull'isola"; e che
sembra, pertanto, confermata la esattezza di quanto sostenuto dalle
associazioni ricorrenti, e cioè che - pag. 22 s. del ricorso - "la
inclusione della lepre comune tra quelle appartenenti alla fauna
siciliana nella l.r. n. 33/1997 e nel calendario venatorio impugnato,
non esistendo per converso detta specie "in stato di naturale
libertà nel territorio regionale", si rivela manifestamente
incostituzionale, oltre che surrettizia ed idonea a fungere piuttosto
da copertura per l'abbattimento indiscriminato di una specie invero
protetta quale la lepre appenninica (lepus corsicanus); con la
ulteriore conseguenza che la norma regionale in questione, finendo
con l'ingenerare una notevole confusione tra due specie di lepre del
tutto diverse (di cui l'una meritevole di conservazione), si risolve
altresì in una grave interferenza nella materia penale, non
risultando nemmeno sanzionato (trattandosi di specie cacciabile)
l'abbattimento della lepre comune". In conclusione, appare non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
in esame con esclusivo riferimento a quanto appena osservato in
relazione alla cacciabilità della lepre.
4.4. - Gli artt. 17/6 e 26/4 (come modificato dall'art. 11 l.r. n.
15/1998) l.r. n. 33/1997, sarebbero, ad avviso delle associazioni
ricorrenti, in contrasto con gli artt. 12, 16, 18 e 30 della legge n.
157/1992 (quarto motivo di gravame).
Il legislatore regionale ha omesso di prevedere limiti temporali
all'attività di abbattimento nelle aziende agro-venatorie ed ha
esonerato coloro che esercitano la caccia in dette aziende
dall'obbligo di rispettare i limiti di abbattimento - giornalieri e
stagionali - che normalmente valgono per il prelievo venatorio.
Ciò urterebbe contro le norme della legge quadro su indicate, che
- secondo le ricorrenti - chiaramente considerano l'attività
venatoria svolta nelle aziende agro-venatorie alla stessa stregua
dell'attività venatoria svolta in qualunque altro luogo, anche ed in
primo luogo sotto il profilo dei limiti temporali stabiliti in
generale per la caccia dall'art. 18 della medesima legge.
Sotto altro profilo, poi, le disposizioni in esame sarebbero
incostituzionali, realizzandosi attraverso esse una indebita ed
inammissibile interferenza in materia penale da parte del legislatore
regionale; il quale non ha tenuto conto del fatto che il generale
divieto di cacciare al di fuori dei periodi fissati dalla legge è
penalmente sanzionato; sicchè si configura nella fattispecie
violazione (diretta) dell'art. 25/2 Cost., che riserva alla legge
statale la materia penale.
Infine, le medesime norme regionali contrasterebbero con il
combinato disposto degli artt. 16 e 18/4 della legge-quadro, che
assoggetta l'esercizio della caccia nelle aziende agro-venatorie al
limite del numero massimo di capi da abbattere in ciascuna giornata
di attività venatoria, sotto il profilo della indebita delega in
bianco attribuita dall'art. 26/4, l.r. n. 33/1997 alle ripartizioni
faunistico-venatorie competenti per territorio, le quali dovrebbero
dettare in materia prescrizioni non meglio precisate per
regolamentare le modalità di esercizio della caccia nelle aziende
agro-venatorie e per fissare i limiti di abbattimento per ogni
specie, con l'ulteriore ed aggravante circostanza della mancanza di
criteri omogenei ed uniformi valevoli in tutto il territorio
regionale. Il collegio ritiene, alla luce di tutte le considerazioni
già svolte in diversi punti della trattazione che precede in ordine
alla necessità di adeguamento della legislazione regionale - anche
nelle regioni a statuto speciale - alle norme ed ai principi statali,
per tutto ciò che non rientra fra gli aspetti marginali dalla stessa
difesa erariale definiti "di dettaglio", che anche l'aspetto della
disciplina regionale qui censurato sia sospettabile di
incostituzionalità, non potendosi, ad avviso del collegio,
considerare le disposizioni di cui si assume la violazione come
disposizioni "di dettaglio". Per altro, l'esercizio dell'attività
venatoria nella aziende agri-turistico-venatorie è delineato in
maniera precisa dalla legge-quadro, che vincola tale attività
all'osservanza degli stessi limiti che valgono in generale per
l'attività venatoria (art. 16/4), espressamente eccettuati quelli di
cui all'art. 12/5. Appare, pertanto, non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 17/6 e 26/4
(come modificato dall'art. 11, l.r. n. 15/1998), l.r. n. 33/1997, in
quanto contrastanti con gli artt. 12, 16, 18 e 30, della legge n.
157/1992, per avere il legislatore regionale: a) omesso di prevedere
limiti temporali all'attività di abbattimento nelle aziende
agro-venatorie; b) esonerato coloro che esercitano la caccia in dette
aziende dall'obbligo di rispettare i limiti di abbattimento -
giornalieri e stagionali - che normalmente valgono per il prelievo
venatorio, e ciò in violazione, particolarmente, del combinato
disposto degli artt. 16 e 18/4 della legge-quadro, che assoggetta
l'esercizio della caccia nelle aziende agro-venatorie al limite del
numero massimo di capi da abbattere in ciascuna giornata di attività
venatoria, e sotto l'ulteriore profilo della attribuzione della
regolamentazione di tali aspetti, in base all'art. 26/4, l.r. n.
33/1997, alle ripartizioni faunistico-venatorie competenti per
territorio; infine, è stata realizzata una interferenza in materia
penale, non essendosi tenuto conto del fatto che il generale divieto
di cacciare al di fuori dei periodi fissati dalla legge è penalmente
sanzionato, con violazione (diretta) dell'art. 25/2 Cost., che
riserva alla legge statale la materia penale.
4.5. - Con l'ultimo motivo di gravame si deduce la
incostituzionalità dell'art. 18/3, l.r. n. 33/1997 in relazione agli
artt. 13 e 30, della legge n. 157/1992. La disposizione regionale
consente la caccia con il furetto, che non risulta incluso
nell'elenco tassativo di cui all'art. 13 della legge n. 157/1992 (che
esprime - comma 5 - un generale divieto per tutte le armi e tutti i
mezzi per l'esercizio venatorio non esplicitamente ammessi "dal
presente articolo"); pertanto, secondo le associazioni ricorrenti,
non soltanto si viola l'art. 14 dello statuto, ma si realizza anche
una indebita interferenza in materia penale, consentendo una condotta
sanzionata penalmente dalla legge statale (art. 30, lett. h), della
legge n. 157/1992). Il collegio ritiene che la disciplina dei "mezzi
per l'esercizio dell'attività venatoria" non possa che essere
generale ed uniforme in tutto il territorio nazionale, e che,
pertanto, i divieti stabiliti dalla legge-quadro - che si è
preoccupata, come si è appena visto, di sancire espressamente la
tassatività dell'elenco dei mezzi consentiti, proprio per evitare
fenomeni locali e regionali di abbassamento della soglia di tutela -
vadano annoverati fra i principi vincolanti anche per il legislatore
delle regioni a speciale autonomia, e non - per riprendere la
terminologia adoperata dalla difesa erariale - fra le "disposizioni
di dettaglio che la medesima legge nazionale pone esclusivamente per
le regioni a statuto ordinario", potendo eventualmente le regioni
disporre in difformità dalla legge nazionale per rafforzare le
misure di protezione, e non per diminuirle. La conclusione cui si
perviene, che comporta la non manifesta infondate zza della
questione di costituzionalità dell'art. 18/3, nei termini di cui si
è detto, è corroborata dal connesso profilo penalistico, essendo
l'esercizio della caccia con mezzi vietati sanzionato dall'art. 30,
lett. h), della legge nazionale, alla quale soltanto è riservata la
materia dell'illecito e della sua repressione.
5.5. - Conclusivamente, atteso che le dedotte questioni di
costituzionalità appaiono rilevanti per la decisione del ricorso, e,
a giudizio del collegio, non manifestamente infondate, si rende
necessario sospendere il presente giudizio (sia nella fase cautelare
che in quella di merito) in attesa che la Corte costituzionale si
pronunci sulle eccezioni di incostituzionalita':
a) dell'art. 19/1, l.r. n. 33/1997, come modificato dall'art, 6,
l.r. n. 15/1998, e dell'art. 18/1, l.r. n. 33/1997, in combinato
disposto, per violazione dell'art. 14 dello statuto regionale
siciliano (approvato con r.d. lgs. n. 455/1946), in quanto le
disposizioni stesse si pongono in contrasto con le norme di riforma
economico-sociale contenute nella legge quadro (art. 18/4, legge n.
157/1992);
b) dell'art. 22 l.r. n. 33/1997, come modificato dall'art. 8,
l.r. n. 15/1998, per violazione dell'art. 14, statuto regionale, in
quanto contrastante con gli artt. 10 e 14, legge n. 157/1992;
c) dell'art. 19, comma 1 e 2, l.r. n. 33/1997, come modificato
dall'art. 6, l.r. n. 157/1998, per violazione dell'art. 14, statuto
regionale, in quanto contrastante con l'art. 18, legge n. 157/1992,
per quanto attiene alla cacciabilità della lepre, e per violazione
dell'art. 25/2 Cost., che riserva alla legge statale la materia
penale;
d) degli artt. 17/6 e 26/4 (come modificato dall'art. 11, l.r.
n. 15/1998), l.r. n. 33/1997, per violazione dell'art. 14, statuto
regionale, in quanto contrastanti con gli artt. 12, 16, 18 e 30,
della legge n. 157/1992, per avere il legislatore regionale; a)
omesso di prevedere limiti temporali all'attivita di abbattimento
nelle aziende agro-venatorie; b) esonerato coloro che esercitano la
caccia in dette aziende dall'obbligo di rispettare i limiti di
abbattimento - giornalieri e stagionali - che normalmente valgono per
il prelievo venatorio e ciò in violazione, particolarmente, del
combinato disposto degli artt. 16 e 18/4 della legge-quadro, che
assoggetta l'esercizio della caccia nelle aziende agro-venatorie al
limite del numero massimo di capi da abbattere in ciascuna giornata
di attività venatoria, e sotto l'ulteriore profilo della
attribuzione della regolamentazione di tali aspetti, in base all'art.
26/4, l.r. n. 33/1997, alle ripartizioni faunistico-venatorie
competenti per territorio; infine, è stata realizzata una
interferenza in materia penale, non essendosi tenuto conto del fatto
che il generale divieto di cacciare al di fuori dei periodi fissati
dalla legge è penalmente sanzionato, con violazione (diretta)
dell'art. 25/2 Cost., che riserva alla legge statale la materia
penale;
e) dell'art. 18/3, l.r. n. 33/1997, per violazione dell'art. 14
statuto regionale, in relazione agli artt. 13 e 30, legge n.
157/1992, e dell'art. 25/2 Cost.

P. Q. M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 19/1, l.r. n. 33/1997, come
modificato dall'art. 6, l.r. n. 15/1998, e dell'art. 18/1, l.r. n.
33/1997, in combinato disposto, per violazione dell'art. 14 dello
statuto regionale siciliano (approvato con r.d. lgs. n. 455/1946), in
quanto le disposizioni stesse si pongono in contrasto con le norme di
riforma economico-sociale contenute nella legge-quadro (art. 18/4,
legge n. 157/1992), 22, l.r. n. 33/1997, come modificato dall'art.
8, l.r. n. 15/1998, per violazione dell'art. 14, statuto regionale,
in quanto contrastante con gli artt. 10 e 14, l.r. n. 157/1992; 19,
comma 1 e 2, l.r. n. 33/1997, come modificato dall'art. 6, l.r. n.
157/1998, per violazione dell'art. 14, statuto regionale, in quanto
contrastante con l'art. 18, della legge n. 157/1992, per quanto
attiene alla cacciabilità della lepre, e per violazione dell'art.
25/2 Cost.; 17/6 e 26/4 (come modificato dall'art. 11, l.r. n.
15/1998), l.r. n. 33/1997, per violazione dell'art. 14, statuto
regionale, in quanto contrastanti con gli artt 12, 16, 18 e 30, della
legge n. 157/1992, e per violazione dell'art. 25/2 Cost.; 18/3 l.r.
n. 33/1997, per violazione dell'art. 14 statuto regionale, in
relazione agli artt. 13 e 30, legge n. 157/1992, e dell'art. 25/2
Cost.;
Dispone, a norma dell'art. 23/2, legge n. 87/1953, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, sospendendo
conseguentemente il presente giudizio (sia nella fase cautelare sia
in quella di merito);
Manda alla segreteria di notificare copia della presente ordinanza
alle parti in causa, al Presidente dell'Assemblea regionale siciliana
ed al Presidente della regione Sicilia.
Così deciso in Catania, nella camera di consiglio del 14-16
dicembre 1998.
Il presidente: Zingales
L'estensore: Messina
99C0521