1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 30-9-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 luglio 2015
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 23 luglio 2015 (della Regione Basilicata). Energia - Decreto del Ministro dello sviluppo economico del 25 marzo 2015, recante "Aggiornamento del disciplinare tipo in attuazione dell'articolo 38 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164" - Disciplina delle modalita' di conferimento dei nuovi titoli concessori unici, dei permessi di prospezione, di ricerca e delle concessioni di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi nella terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale, nonche' di esercizio delle attivita' nell'ambito degli stessi titoli minerari - Previsione della possibilita' di rilascio di titoli concessori unici prima dell'adozione del piano delle aree - Ricorso per conflitto di attribuzioni tra enti sollevato dalla Regione Basilicata contro il Governo - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione per l'assenza della preventiva intesa - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza allo Stato, e per esso al Ministro dello sviluppo economico, di determinare, con un procedimento nel quale non e' stata assicurata la partecipazione della Regione ricorrente, l'"Aggiornamento del disciplinare tipo in attuazione dell'art. 38 del d.l. n. 133/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 164/2014". - Decreto del Ministro per lo sviluppo economico del 25 marzo 2015. - Costituzione, art. 120, comma secondo. (15C00293) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 30-9-2015)

La Regione Basilicata (C.F.: 80002950766), in persona del
Presidente e legale rappresentante pro tempore dott. Maurizio
Marcello Claudio Pittella (C.F.: PTTMZM62H04E483Y), rappresentata e
difesa, in virtù di pedissequa procura speciale, congiuntamente e
disgiuntamente, dagli avvocati Antonio Pasquale Golia (C.F.:
GLONNP49R05L126W); Maurizio Roberto Brancati (C.F.: BRNMZR59R21G942B)
e Anna Carmen Possidente (PSSNCR65H70G942T), elettivamente
domiciliata con gli stessi in Roma, presso l'Ufficio di
rappresentanza dell'Ente, alla via Nizza n. 56 (PEC:
ufficio.legale@cert.regione.basilicata.it - fax: 06/84556307);
Contro:
la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro tempore;
il Ministero dello sviluppo economico nella persona del
Ministro in carica e legale rappresentante pro tempore;
Avverso il decreto 25 marzo 2015 del Ministero dello sviluppo
economico avente ad oggetto «Aggiornamento del disciplinare tipo in
attuazione dell'articolo 38 del decreto-legge 12 settembre 2014, n.
133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n.
164».
Con decreto del 25 marzo 2015 del Ministero dello sviluppo
economico, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale n.
103 - del 6 maggio 2015, sono stati adottati gli aggiornamenti al
disciplinare tipo di cui al precedente decreto 4 marzo 2011 in
materia di concessioni minerarie (modalità di conferimento dei
titoli concessori unici, dei permessi di prospezione, di ricerca e
delle concessioni di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi,
nonchè di esercizio delle attività nell'ambito degli stessi titoli
minerari).
Ciò in attuazione del disposto dell'art. 38, comma 7 del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, in materia di
disciplina del conferimento dei titoli concessori unici, il quale
sancisce: «Con disciplinare tipo, adottato con decreto del Ministero
dello sviluppo economico, sono stabilite, entro centoottanta giorni
dall'entrata in vigore del presente decreto, le modalità di
conferimento del titolo concessorio unico di cui al comma 5, nonchè
le modalità di esercizio delle relative attivita'».
Il Ministero, tuttavia, ha ritenuto di abrogare e sostituire
interamente il disciplinare tipo approvato con decreto 4 marzo 2011,
così come espressamente dichiara ai commi 1 e 2 del suo art. 19
(rubricato «Disposizioni transitorie e finali»), dettando,
conseguentemente, nuove regole sia riguardo ai titoli minerari
vigenti che ai procedimenti in corso o attivati successivamente alla
pubblicazione del decreto nella Gazzetta Ufficiale.
Tale decisione è foriera di ricadute che danno luogo ad una
menomazione delle competenze proprie della Regione ricorrente.
L'essersi determinati per una disciplina interamente sostitutiva
della precedente e ultra legem conduce il Ministero a distinguere
sostanzialmente tre ipotesi di gestione delle attività di
coltivazione mineraria:
1) quella di chi possiede un permesso di ricerca o una
concessione di coltivazione, rilasciati dopo il 2006, che può
chiedere ad esso Ministero che il suo vecchio titolo venga convertito
nel nuovo «titolo concessorio unico»;
2) quella di chi non ha ancora un titolo, ma avviato un
procedimento per il rilascio di un permesso o di una concessione, che
può chiedere che il procedimento in corso si converta nel nuovo
procedimento previsto dallo «Sblocca Italia» per il rilascio del
«titolo concessorio unico»;
3) infine, quella di chi non ha alcun titolo e che può
instare perchè gli venga rilasciato il «titolo concessorio unico».
Orbene, le opzioni sub 1 e 2, così come previsto dalla norma di
legge, andavano consumate entro 90 giorni dall'entrata in vigore
della legge anche se la effettiva sostituzione dei vecchi titoli
minerari viene procrastinata nel tempo alla materiale adozione di
decreti direttoriali (art. 3, comma 14 e art. 16, comma 6 del
decreto).
Riguardo alla ipotesi «3», quella del neo-concessionario, manca
invece il necessario coordinamento della disciplina col piano delle
aree che pur ne dovrebbe costituire il presupposto legittimante.
Il comma 1-bis dell'art. 38 del decreto-legge n. 133/2014
convertito, chiarisce che le (nuove) attività di ricerca e di
coltivazione degli idrocarburi potranno essere esercitate sulla base
del nuovo «titolo concessorio unico» solo previa adozione di «un
piano delle aree in cui sono consentite le attivita'».
Detto piano, in verità, non risulta ancora elaborato e pertanto
il decreto illecitamente declina l'esercizio delle prerogative che la
Regione Basilicata può far valere in sede di Conferenza unificata.
Dispone, infatti, il precitato comma 1-bis, come modificato dal
comma 554 della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità
2015): «Il Ministro dello sviluppo economico, con proprio decreto,
sentito il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare, predispone un piano delle aree in cui sono consentite le
attività di cui al comma 1. Il piano, per le attività sulla
terraferma, è adottato previa intesa con la Conferenza unificata. In
caso di mancato raggiungimento dell'intesa, si provvede con le
modalità di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto 2004,
n. 239. Nelle more dell'adozione del piano i titoli abilitativi di
cui al comma 1 sono rilasciati sulla base delle norme vigenti prima
della data di entrata in vigore della presente disposizione».
Il decreto de quo, quindi, finisce per vanificare l'obiettivo
fissato dal legislatore: si autorizza la presentazione di richieste
di rilascio del nuovo «titolo concessorio unico» in assenza del
programma di razionalizzazione delle (nuove) attività petrolifere di
cui al predetto piano.
Ma v'è di più.
Le lettere a) e b) dell'art. 38, comma 6, dello «Sblocca Italia»
stabiliscono che il «titolo concessorio unico» sia accordato:
a) a seguito di un procedimento unico svolto nel termine di
180 giorni tramite apposita conferenza di servizi, nel cui ambito è
svolta anche la valutazione ambientale preliminare del programma
complessivo dei lavori espressa, entro 60 giorni, con parere della
Commissione tecnica di verifica dell'impatto ambientale VIA/VAS del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare;
b) con decreto del Ministro dello sviluppo economico, previa
intesa con la Regione o la Provincia autonoma di Trento o di Bolzano
territorialmente interessata, per le attività da svolgere in
terraferma, sentite la commissione per gli idrocarburi e le risorse
minerarie e le Sezioni territoriali dell'Ufficio nazionale minerario
idrocarburi e georisorse.
Orbene, se il legislatore ha inteso far riferimento a due
distinte fasi del procedimento, chiamando la Regione ad esprimersi,
con l'intesa, prima che il procedimento sia concluso è illegittimo
oltre che lesivo delle attribuzioni della Regione quanto previsto dal
disciplinare tipo.
Il decreto ministeriale, all'art. 3, comma 12, dispone: «Il
procedimento unico per il conferimento del titolo concessorio unico
è svolto nel termine di 180 giorni, tramite apposita conferenza di
servizi, nel cui ambito è svolta la valutazione ambientale
preliminare del programma lavori complessivo espressa, entro 60
giorni, con parere della Commissione tecnica di verifica dell'impatto
ambientale VIA/VAS del Ministero dell'ambiente, della tutela del
territorio, del mare e il rilascio dell'intesa (della Regione) di cui
al comma 6».
Trattasi di previsione che sembra voglia appiattire una
manifestazione di consenso e/o dissenso essenzialmente politica
(l'intesa con la Regione) al livello di un mero parere tecnico o
nulla osta.
In verità, e ciò anche in ragione dell'espresso richiamo, come
atto presupposto, che il disciplinare fa all'accordo sulle «modalità
procedimentali da adottare per l'intesa tra lo Stato e le Regioni»
assunto nella Conferenza Stato-Regioni il 24 aprile 2001, l'intesa,
da conseguirsi sin dall'avvio del procedimento, non dovrebbe mai
confondersi con il parere che si esprime in sede conferenziale.
L'intesa regionale, in sostanza, ha natura politica e non
tecnica: è l'organo politico della Regione che deve esprimersi a
conclusione del procedimento e non già il dirigente competente per
materia (prendendo parte ad una conferenza di servizi alla stregua di
qualsiasi amministrazione pubblica chiamata a rilasciare un
qualsivoglia parere o nulla-osta).
Il decreto viola, pertanto, l'art. 120, ultimo comma della
Costituzione.
Esso lede il principio di leale collaborazione di cui all'art.
120 Cost. come modificato dalla legge costituzionale 18 giugno 2001,
n. 3.
Con detta legge costituzionale è stata attuata la c.d. riforma
del Titolo V della Costituzione, in virtù della quale i rapporti tra
lo Stato, le regioni, i comuni, le province e le città metropolitane
non sono più declinati secondo il criterio della gerarchia, bensì
secondo quello della equiordinazione (cfr. art. 114 Cost.).
Il principio di leale collaborazione impone allo Stato ed alle
Regioni un esercizio delle proprie competenze che non prevarichi
quelli di controparte e contemperi invece interessi regionali e
statali ogniqualvolta essi si contrappongono.
Detto principio, pertanto, rappresenta la stella polare che deve
guidare l'interprete in tutti quei casi in cui gli interessi
regionali e quelli statali si trovino in antinomia.
La giurisprudenza costituzionale, del resto, individua il
perimetro applicativo del principio di leale collaborazione senza
circoscriverlo alla sola dimensione dei poteri sostituitivi di cui
all'art. 120 Cost.
Ha chiarito che esso «deve presiedere a tutti i rapporti che
intercorrono tra Stato e Regioni: la sua elasticità e la sua
adattabilità lo rendono particolarmente idoneo a regolare in modo
dinamico i rapporti in questione, attenuando i dualismi ed evitando
eccessivi irrigidimenti ...» (Corte costituzionale 8 febbraio 2006,
n. 31).
Il mancato raggiungimento di un'intesa può in casi eccezionali,
a garanzia dell'unitarietà del sistema, essere superato, ma solo con
procedure che facciano sempre salva la partecipazione regionale
(Corte costituzionale n. 239 del 2013) e con assunzione di
responsabilità politica del Governo.
D'altra parte, con una recente sentenza la Corte costituzionale
ha chiaramente statuito che «nei casi in cui sia prescritta una
intesa «in senso forte» tra Stato e Regioni - ad esempio, per
l'esercizio unitario statale, in applicazione del principio di
sussidiarietà, di funzioni attribuite alla competenza regionale - il
mancato raggiungimento dell'accordo non legittima, di per sè,
l'assunzione unilaterale di un provvedimento. Si tratta infatti di
«atti a struttura necessariamente bilaterale», non sostituibili da
una determinazione del solo Stato» (sentenza n. 39 del 2013 e
sentenza n. 383 del 2005).
Nella medesima pronuncia n. 39 del 2013, la Corte ha inoltre
precisato che «non è sufficiente, in ogni caso, il formale
riferimento alla necessaria osservanza del principio di leale
collaborazione. Devono essere previste procedure di reiterazione
delle trattative, con l'impiego di specifici strumenti di mediazione
(ad esempio, la designazione di commissioni paritetiche o di soggetti
«terzi»), ai quali possono aggiungersi ulteriori garanzie della
bilateralità, come, ad esempio, la partecipazione della Regione alle
fasi preparatorie del provvedimento statale», concludendo, sul punto,
che «l'assunzione unilaterale dell'atto non può (...) essere
prevista come «mera conseguenza automatica del mancato raggiungimento
dell'intesa», con sacrificio della sfera di competenza
costituzionalmente attribuita alla Regione e violazione, per
l'effetto, del principio di leale collaborazione» (sentenza n. 39 del
2013 e le ivi citate sentenze n. 33 e n. 165 del 2011 e n. 179 del
2012).
Alla luce delle richiamate statuizioni, la Corte costituzionale
ha fatto cadere l'art. 61, comma 3, del decreto-legge n. 5 del 2012,
che prevedeva, in caso di mancato raggiungimento dell'intesa
richiesta con una o più Regioni per l'adozione di un atto
amministrativo da parte dello Stato, il potere del Consiglio dei
ministri - al ricorrere di gravi esigenze di interesse generale - di
deliberare motivatamente l'atto medesimo, anche senza l'assenso delle
Regioni interessate, decorso inutilmente il termine per la sua
adozione da parte dell'organo competente. La Corte, non ritenendo
possibile alcuna interpretazione costituzionalmente orientata della
richiamata norma, ne ha dichiarato l'incostituzionalità.

P. Q. M.

La Regione Basilicata, come rappresentata e difesa, ritenuto che
nella fattispecie concreta venga perpetuata la lesione di una precisa
prerogativa regionale a rilevanza costituzionale (il diritto ad
essere sentita ed a collaborare nella decisione) da altro potere
dello Stato (Ministero dello sviluppo economico) con atto non
legislativo (decreto 25 marzo 2015), insta affinchè l'Ecc.ma Corte
costituzionale voglia dichiarare che non rientra nelle attribuzioni
dello Stato, e per esso del Ministero dello sviluppo economico,
disporre in materia di rilascio del «titolo concessorio unico» senza
che la Regione venga chiamata a esprimersi, con l'intesa, sin
dall'avvio del procedimento unico di cui all'art. 38, comma 6,
lettere a) e b) del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133,
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164.
Potenza-Roma, 3 luglio 2015

Gli avvocati
Antonio Pasquale Golia
Maurizio Roberto Brancati
Anna Carmen Possidente