1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 26-9-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 125 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 maggio 2018
Ordinanza del 4 maggio 2018 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Presidenza del Consiglio dei ministri, Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica e Scuola nazionale dell'amministrazione - SNA contro Mensi Maurizio e Carugno Giuseppe Nerio.. Amministrazione pubblica - Unificazione delle scuole di formazione - Stato giuridico e trattamento economico dei docenti ordinari e dei ricercatori dei ruoli a esaurimento della Scuola Superiore dell'economia e delle finanze trasferiti alla Scuola nazionale dell'amministrazione. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, art. 21, comma 4. (18C00179) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 26-9-2018)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

Ha pronunciato la presente sentenza sul ricorso numero di
registro generale 2780 del 2017, proposto da:
Presidenza del Consiglio dei ministri, SNA - Scuola nazionale
dell'amministrazione, Dipartimento funzione pubblica, in persona dei
rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per
legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via
dei Portoghesi, 12;
contro Maurizio Mensi, Giuseppe Nerio Carugno, rappresentati
e difesi dall'avvocato Gianluigi Pellegino, con domicilio eletto
presso il suo studio in Roma, corso del Rinascimento, 11;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale Lazio - Roma: sez. I n. 09915/2016, resa tra le parti,
concernente rideterminazione del trattamento economico docenti SSEF;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Maurizio Mensi e di
Giuseppe Nerio Carugno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 novembre 2017 il
Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Ventrella
(avv. Stato) e G. Pellegrino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Fatto

1.1. Con l'appello in esame, la Presidenza del Consiglio dei
ministri impugna la sentenza 23 settembre 2016, n. 9915, con la quale
il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. I, in
accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti proposti dai proff.
Maurizio Mensi e Giuseppe Nerio Carugno, ha annullato il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 25 novembre 2015, n. 202 «nella
parte impugnata di cui all'art. 2, comma 1 e 4, e all'art. 5, comma 2
e 4.», nonchè i provvedimenti consequenziali adottati.
Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri citato -
adottato in attuazione dell'art. 21, comma 4, decreto-legge n.
90/2014, conv. in legge n. 114/2014 - era oggetto di impugnazione
nella parte in cui interveniva sulla rideterminazione del trattamento
economico e dello stato giuridico dei docenti della Scuola superiore
dell'economia e delle finanze (SSEF) - poi confluita, insieme ad
altre Scuole di formazione, nella Scuola nazionale di amministrazione
(SNA) - stabilendo l'incompatibilità per i professori di tale Scuola
allo svolgimento della libera professione, analogamente a quanto
previsto per i docenti universitari a tempo pieno.
Con ulteriori motivi aggiunti sono stati impugnati gli atti
consequenziali, recanti diffide a cessare la situazione di
incompatibilità e rideterminazione del trattamento economico, con
recupero delle differenze indebitamente corrisposte.
1.2. La sentenza impugnata fonda l'accoglimento del ricorso su
tre distinti ordini di ragioni e precisamente:
in primo luogo, la sentenza, in accoglimento del primo motivo
di ricorso, afferma essere venuta meno la potestà regolamentare del
Governo, di cui all'art. 21, comma 1, lettera d) decreto-legge n.
90/2014, per effetto dell'entrata in vigore dell'art. 11, comma 1,
lettera d) legge n. 124/2015. Tale ultima disposizione «evidenzia la
nuova scelta del legislatore di non propendere più per il ricorso
allo strumento di rango secondario per la ridefinizione del
trattamento economico dei soli docenti ex SSEF, ma di provvedere ad
una più generale riorganizzazione di tutto il trattamento dei
docenti della SNA, mediante delega da attuarsi con strumento
normativo di fonte primaria ...; a ciò si aggiunga che lo stesso
legislatore ha inteso rivedere le sue scelte e pervenire ad una
generale rideterminazione dell'intera materia, provvedendo a sancire
la riorganizzazione della SNA, ai sensi dell'art. 1, comma 657, legge
n. 216/2015 (legge di stabilità 2016), con all'uopo commissariamento
della stessa e riduzione del numero dei docenti»;
in secondo luogo, quanto al trattamento economico, la
sentenza afferma che il decreto «ha dato luogo ad una sostanziale
omologazione del trattamento in questione, nel senso di renderlo del
tutto coincidente a quello dei professori a tempo pieno, senza
considerare la peculiarità della posizione dei professori ex SSEF,
inseriti a suo tempo in un ruolo ad esaurimento in virtù del
processo di riorganizzazione delle scuole di formazione della
pubblica amministrazione ... con procedimento sostanzialmente
coincidente a quello di mobilità obbligatoria ex lege dei pubblici
dipendenti, che prevede però il godimento del medesimo trattamento
economico garantito al dipendente e su cui non opera(va) l'abrogato
art. 202 testo unico n. 3/1957»;
nè il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri ha
consentito agli interessati un tempo di valutazione, poichè questi,
in meno di quindici giorni, «si sono visti obbligati a prendere
decisioni vitali e irreversibili legate ad un'unica alternativa
prospettata, quale la permanenza nella SNA o la continuazione della
(sola) attività libero - professionale, laddove la stessa non era
rinvenibile in capo agli altri docenti della Scuola e quindi senza
che potesse configurarsi quella omogeneizzazione del trattamento
economico richiesta dalla norma primaria - intesa come tendenziale
conformazione di assimilabilità ma non di perfetta equiparazione e
sovrapponibilità indipendentemente dallo status di provenienza - e
senza neanche una approfondita valutazione di tale trattamento idonea
a sostenere che lo stesso potesse considerarsi assunto sulla mera
base di quello dei professori universitari a tempo pieno»;
il trattamento economico come rideterminato, che corrisponde
a circa il 40% della precedente remunerazione stipendiale, non opera
soltanto per l'avvenire, ma «influisce anche su interessi consolidati
e sulla posizione economica relativa al trattamento pensionistico,
dato l'utilizzo in materia del metodo "misto
contributivo-retributivo", ai sensi dell'art. 13, lettera a) decreto
legislativo n. 503/1992», di modo che «si palesano dunque effetti
retroattivi»;
in tale contesto, «appare ben saggia la revisione successiva
del legislatore che ha ritenuto di rideterminare l'intera
riorganizzazione della SNA e il trattamento economico dei docenti con
fonte primaria», ai sensi degli articoli 1, comma 657, legge n.
216/2015 e 11, comma 1, lettera d) legge n. 124/2015»;
in terzo luogo, quanto alla nuova determinazione dello status
giuridico, la sentenza sottolinea come l'art. 21, comma 4,
decreto-legge n. 90/2014 non fa «alcun riferimento alla modifica
dello stato giuridico e in particolare all'introduzione ... di un
regime di incompatibilità, compreso quello di cui all'art. 6, legge
n. 240/2010» ma tale articolo «si è limitato a richiamare che lo
stato giuridico doveva considerarsi quello dei professori
universitari ma da ciò non può dedursi che era stato implicitamente
introdotto ex lege il regime di incompatibilità proprio dei
professori ordinari a tempo pieno»;
il riferimento effettuato in norma al regime del tempo pieno,
era da intendersi considerato «come parametro di riferimento a fini
economici, cui era delegato l'esecutivo, ma non al fine di modificare
lo status giuridico del ruolo dei professori ad esaurimento della ex
SSEF».
1.3. Avverso tale decisione vengono proposti i seguenti motivi di
appello:
a) violazione e/o falsa applicazione art. 11, comma 1,
lettera d), legge n. 124/2015, nonchè art. 1, comma 657, legge n.
216/2015 e art. 21, comma 4, legge n. 90/2014; ciò in quanto
«l'amministrazione era dotata di un pieno potere regolamentare, che
non è affatto venuto meno per effetto dell'entrata in vigore della
legge delega»; peraltro, «la circostanza che la norma sopravvenuta
abbia espressamente individuato nelle previsioni di cui all'art. 21,
comma 4, decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, il parametro
contenutistico della delega significa che il legislatore ha ritenuto
di dovere espressamente confermare la vigenza di tale disciplina fino
all'entrata in vigore dei decreti delegati, che poi non hanno trovato
la luce»;
b) erroneità della sentenza appellata relativamente alle
modalità di determinazione del trattamento economico dei docenti
trasferiti dal ruolo ad esaurimento della SSEF alla SNA; violazione
art. 21, comma 4, decreto-legge n. 90/2014; violazione e falsa
applicazione dei canoni di ragionevolezza e imparzialità dell'azione
amministrativa, erronea applicazione del principio della tutela
dell'affidamento e del principio di irretroattività; ciò in quanto
«il legislatore ha individuato l'obiettivo della rideterminazione del
trattamento economico con il preciso intento di creare omogeneità
tra i docenti della ex SSEF e gli altri docenti della Scuola; a tal
fine, il legislatore ha indicato il parametro di riferimento da
seguire, vale a dire il trattamento economico spettante ai professori
universitari a tempo pieno con corrispondente anzianita'». Peraltro,
la sentenza non ha valutato la portata di innovazioni normative
anteriori all'entrata in vigore del decreto-legge n. 90/2014, quali
l'art. 1, comma 458, legge n. 147/2013, per effetto del quale «non
opera più in generale il diritto del dipendente a mantenere il
trattamento economico più favorevole goduto in precedenti posizioni
lavorative». Peraltro, non sussiste la lesione del principio del
legittimo affidamento, poichè «appare difficile sostenere che vi
sarebbe un affidamento tutelabile del ricorrente rispetto al
mantenimento di un trattamento giuridico ed economico disancorato
rispetto a quello dei docenti che svolgono analoghe funzioni»; nè
«risulta violato il divieto di retroattività della legge, in quanto
la nuova non dispone che per l'avvenire; ciò esclude che la noma
possa qualificarsi come retroattiva»;
c) erroneità della sentenza relativamente all'annullamento
dell'art. 5, comma 2, decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri n. 202/2015, in violazione e falsa applicazione del
principio di irretroattività delle norme e tutela dell'affidamento;
poichè la citata disposizione «non incide sul passato, ma dispone ex
nunc il computo dell'attività svolta prima dell'assunzione
dell'incarico presso la SNA come anzianità di servizio, lasciando
impregiudicato quanto maturato fino alla data di entrata in vigore
della nuova normativa»;
d) violazione articoli 21, comma 4, decreto-legge n. 90/2014
e 6, legge n. 240/2010; erroneità quanto all'asserita illegittimità
dell'art. 2, comma 4 decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri n. 202/2015 per eccesso di delega; ciò in quanto l'art. 21
cit. «espressamente dispone l'applicazione dello stato giuridico di
professori e ricercatori universitari ai docenti e ricercatori del
ruolo ad esaurimento della ex SSEF» ed esso «non fa che confermare
quanto già previsto per i professori inquadrati della ex SSEF
dall'art. 5, comma 4, decreto ministeriale 28 settembre 2000, n.
301». Inoltre, «il collegamento tra stato giuridico e trattamento
economico dei professori universitari è confermato anche dal
combinato disposto di cui all'art. 3 del decreto legislativo n.
165/2001 e all'art. 6, legge 30 marzo 2010, n. 240, che riaffermano
la stretta correlazione tra status giuridico e trattamento economico
dei professori e ricercatori universitari». Infine, «l'estensione del
regime di incompatibilità allo svolgimento dell'attività
libero-professionale, previsto dalla norma regolamentare, (e') una
conseguenza ragionevole e coerente della ridetermininazione del
trattamento economico dei docenti dei ruoli ad esaurimento della ex
SSEF».
1.4. Si sono costituiti in giudizio i proff. Mensi e Carugno, che
hanno concluso per il rigetto dell'appello, stante la sua
infondatezza.
1.5. All'udienza pubblica di trattazione, la causa è stata
riservata in decisione.

Diritto

2. L'appello deve essere, innanzi tutto, accolto con riferimento
al primo motivo di impugnazione proposto, con il quale si esclude che
l'entrata in vigore degli articoli 11, comma 1, lettera d), legge n.
124/2015 e 1, comma 657, legge n. 216/2015 abbia fatto venire meno il
potere regolamentare già attribuito al Governo dall'art. 21, comma
4, decreto-legge n. 90/2014.
2.1. Il citato art. 21 del decreto-legge n. 90/2014, recante
«Unificazione delle Scuole di formazione», prevede, per quel che
interessa nella presente sede:
«1. Al fine di razionalizzare il sistema delle scuole di
formazione delle amministrazioni centrali, eliminando la duplicazione
degli organismi esistenti, la Scuola superiore dell'economia e delle
finanze, l'Istituto diplomatico "Mario Toscano", la Scuola superiore
dell'amministrazione dell'interno (SSAI), il Centro di formazione
della difesa e la Scuola superiore di statistica e di analisi sociali
ed economiche, nonchè le sedi distaccate della Scuola nazionale
dell'amministrazione prive di centro residenziale sono soppresse. Le
funzioni di reclutamento e di formazione degli organismi soppressi
sono attribuite alla Scuola nazionale dell'amministrazione e
assegnate ai corrispondenti dipartimenti, individuati ai sensi del
comma 3. Le risorse finanziarie già stanziate e destinate
all'attività di formazione sono attribuite, nella misura
dell'ottanta per cento, alla Scuola nazionale dell'amministrazione e
versate, nella misura del venti per cento, all'entrata del bilancio
dello Stato. La stessa Scuola subentra nei rapporti di lavoro a tempo
determinato e di collaborazione coordinata e continuativa o di
progetto in essere presso gli organismi soppressi, che cessano alla
loro naturale scadenza.
2. (omissis)
3. (omissis)
4. I docenti ordinari e i ricercatori dei ruoli a esaurimento
della Scuola superiore dell'economia e delle finanze, dì cui
all'art. 4-septies, comma 4, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97,
convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129,
sono trasferiti alla Scuola nazionale dell'amministrazione e agli
stessi è applicato lo stato giuridico dei professori o dei
ricercatori universitari. Il trattamento economico è rideterminato
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, al fine di
renderlo omogeneo a quello degli altri docenti della Scuola nazionale
dell'amministrazione, che viene determinato dallo stesso decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri sulla base del trattamento
economico spettante, rispettivamente, ai professori o ai ricercatori
universitari a tempo pieno con corrispondente anzianità.
Dall'attuazione del presente comma non devono derivare nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica...».
A seguito di tale disposizione, è stato emanato il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 25 novembre 2015, n. 202
(Regolamento recante determinazione del trattamento economico dei
docenti della Scuola nazionale dell'amministrazione - SNA), impugnato
con il ricorso instaurativo del giudizio di I grado.
Nelle more dell'adozione di tale regolamento, l'art. 11, comma 1,
lettera d) della legge 7 agosto 2015, n. 124 (recante «Deleghe al
Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche») prevede, per quel che interessa nella presente sede:
«d) ... ridefinizione del trattamento economico dei docenti
della Scuola nazionale dell'amministrazione in coerenza con le
previsioni di cui all'art. 21, comma 4, del decreto-legge 24 giugno
2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto
2014, n. 114, ferma restando l'abrogazione dell'art. 10, comma 2, del
decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 178, senza incremento dei
trattamenti economici in godimento e comunque senza nuovi o maggiori
oneri per la finanza pubblica..».
Successivamente, l'art. 1, comma 657, legge 28 dicembre 2015, n.
208 (legge di stabilità 2016), ha stabilito:
«657. Nelle more del completamento dell'attuazione delle
disposizioni di cui all'art. 21 del decreto-legge 24 giugno 2014, n.
90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n.
114, e dell'emanazione del decreto legislativo di attuazione
dell'art. 11 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e in particolare di
quanto disposto dal comma 1, lettera d), del citato art. 11, si
provvede alla riorganizzazione della Scuola nazionale
dell'amministrazione in modo da assicurare una riduzione dei servizi
strumentali, una riduzione del numero complessivo dei docenti e un
risparmio di spesa non inferiore al 10 per cento dei trasferimenti
dal bilancio dello Stato. A tal fine, entro trenta giorni dalla data
di entrata in vigore della presente legge, il Presidente del
Consiglio dei ministri nomina un commissario straordinario.
Conseguentemente, a far data dalla nomina del commissario, decadono
il Comitato di gestione e il Presidente in carica. Entro i successivi
trenta giorni il commissario straordinario propone al Ministro
delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al
Ministro dell'economia e delle finanze un piano di riorganizzazione
diretto a realizzare gli obiettivi di cui al primo periodo. Il piano
acquista efficacia mediante l'approvazione con apposito decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione e del
Ministro dell'economia e delle finanze, e rimane efficace fino
all'adozione del decreto legislativo di cui al primo periodo. Fino
alla data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo,
rimane fermo quanto previsto dall'art. 21, comma 4, del citato
decreto-legge n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 114 del 2014, e l'adeguamento dei trattamenti economici ivi
previsto ha comunque effetto a decorrere dalla data di entrata in
vigore della presente legge.».
2.2. Come è dato osservare, nessuna delle due disposizioni
successive all'art. 21, comma 4, decreto-legge n. 90/2014 ne prevede
l'abrogazione espressa, nè (quantomeno) l'abrogazione della parte di
essa con la quale si dispone che, con successivo decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, si provvederà alla
rideterminazione del trattamento economico dei docenti della SSEF,
onde renderlo omogeno a quello dei docenti della SNA.
Al contrario, sia l'art. 1, comma 1, lettera d), legge n.
124/2015, sia l'art. 1, comma 657, legge n. 208/2015 «presuppongono»
sia la piena vigenza, sia l'attuazione dell'art. 21, comma 4 cit.,
mediante esercizio della potestà regolamentare ivi prevista. Ed
infatti;
l'art. 11, comma 1, lettera d), legge n. 124/2005,
nell'affidare al legislatore delegato la «ridefinizione del
trattamento economico dei docenti della Scuola nazionale
dell'amministrazione» (quindi, di tutti i docenti della SNA, non solo
di quelli provenienti dalla SSEF), precisa che tale ridefinizione
deve avvenire proprio in coerenza con le previsioni del citato art.
21, comma 4;
l'art. 1, comma 657, legge n. 208/2015, nel disporre in
merito alla riorganizzazione della SNA, espressamente prevede che
tale riorganizzazione avvenga «nelle more del completamento
dell'attuazione delle disposizioni di cui all'art. 21 del
decreto-legge e 24 giugno 2014, n. 90, specificando altresì che
resta fermo quanto previsto da tale ultimo articolo, e che
«l'adeguamento dei trattamenti economici ivi previsto ha comunque
effetto a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente
legge.».
In disparte ogni considerazione derivante dal mancato esercizio
della delega concessa, non può essere, dunque, condivisa la sentenza
impugnata laddove afferma che la legge delega n. 124/2015 «evidenzia
la nuova scelta del legislatore di non propendere più per il ricorso
allo strumento di rango secondario per la ridefinizione del
trattamento economico dei soli docenti ex SSEF, ma di provvedere ad
una più generale riorganizzazione di tutto il trattamento dei
docenti della SNA, mediante delega da attuarsi con strumento
normativo di fonte primaria».
Ed infatti:
per un verso, il legislatore non ha affatto disposto
l'abrogazione dell'art. 21, comma 4, decreto-legge n. 90/2014, ma
anzi, per quanto innanzi esposto, ne ha presupposto la vigenza e
l'attuazione;
per altro verso, non può sostenersi nemmeno l'abrogazione
implicita del citato art. 21, comma 4, poichè, se l'abrogazione
espressa agisce direttamente sulla «disposizione», al contrario
l'abrogazione implicita deve emergere dalla evidente incompatibilità
della «norma» successiva con la «norma» antecedente, per il fatto
cioè che quest'ultima disciplina diversamente il medesimo oggetto
della precedente. Nel caso di specie, invece, l'ambito delle tre
norme è diverso: l'art. 21, comma 4, disciplina il nuovo trattamento
economico dei docenti SSEF; l'art. 11, comma 4, più in generale, il
trattamento economico di tutti i docenti della SNA; l'art. 1, comma
657, la più generale riorganizzazione della SNA (per di più,
espressamente prevedendo che ciò avvenga nelle more dell'attuazione
dell'art. 21, comma 4, e prescrivendo in ordine alla decorrenza degli
effetti del nuovo trattamento economico in base a tale articolo
disposta).
Da quanto esposto, consegue che il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 25 novembre 2015, n. 202, è stato emanato nel
pieno esercizio della potestà regolamentare prevista dall'art. 21,
comma 4, decreto-legge n. 90/2014. Il che comporta l'accoglimento del
primo motivo di appello.
3.1. Quanto all'esame degli ulteriori motivi di appello proposti,
con i quali si censurano i capi della sentenza concernenti le
disposizioni del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n.
202/2015, relative alla «rideterminazione» dello stato giuridico ed
economico dei docenti SSEF, e gli atti che delle medesime fanno
applicazione, è appena il caso di osservare che tali motivi devono
trovare scrutinio «pieno» da parte del Collegio, ancorchè la parte
appellante abbia dichiarato di proporli solo «cautelativamente»
(evidentemente ritenendo che l'accoglimento del primo motivo di
appello potesse risultare satisfattorio), poichè l'annullamento
degli atti impugnati è stato disposto in accoglimento non di uno
solo, ma di una pluralità di motivi di ricorso proposti in I grado.
Ed infatti, non solo nulla vieta al giudice, una volta
riconosciuto fondato un motivo di ricorso, di accertare ed affermare
(come avvenuto nel caso di specie) la fondatezza anche di ulteriori
motivi proposti, ma anzi ciò corrisponde ad una maggiore «pienezza»
della tutela giurisdizionale accordata al ricorrente e ad una
maggiore ampiezza e precisione dell'effetto conformativo derivante
dalla sentenza sulla successiva attività della pubblica
amministrazione.
Nel caso di specie, la sentenza impugnata ha disposto
l'annullamento degli atti per un triplice ordine di ragioni, come
richiamate nella precedente esposizione in fatto (e corrispondenti ad
altrettanti motivi di ricorso), di modo che l'accoglimento del motivo
di gravame avverso un solo capo della sentenza non comporterebbe la
piena soddisfazione della posizione dell'appellante (poichè
l'annullamento degli atti adottati è conseguenza - anche - delle
ulteriori illegittimità riscontrate).
Ne consegue che i motivi di appello proposti devono essere
esaminati quale che sia stato il motivo «dichiarato» della loro
proposizione, rilevando, peraltro, che la parte appellata ha
pacificamente accettato il contraddittorio su quanto con essi
esposto.
3.2. Tanto precisato, il Collegio ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 21, comma 4, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, conv.
in legge 11 agosto 2014, n. 114, per le ragioni di seguito esposte.
4.1. Il citato art. 21 del decreto-legge n. 90/2014, recante
«Unificazione delle Scuole di formazione» prevede, come si è già
detto e per quel che interessa nella presente sede:
«4. I docenti ordinari e i ricercatori dei ruoli a esaurimento
della Scuola superiore dell'economia e delle finanze, di cui all'art.
4-septies, comma 4, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97,
convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129,
sono trasferiti alla Scuola nazionale dell'amministrazione e agli
stessi è applicato lo stato giuridico dei professori o dei
ricercatori universitari. Il trattamento economico è rideterminato
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, al fine di
renderlo omogeneo a quello degli altri docenti della Scuola nazionale
dell'amministrazione, che viene determinato dallo stesso decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri sulla base del trattamento
economico spettante, rispettivamente, ai professori o ai ricercatori
universitari a tempo pieno con corrispondente anzianità.
Dall'attuazione del presente comma non devono derivare nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica...».
4.2. A seguito di tale disposizione, è stato emanato il decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 25 novembre 2015, n. 202
(Regolamento recante determinazione del trattamento economico dei
docenti della Scuola nazionale dell'amministrazione - SNA), il cui
art. 2 («Trattamento economico dei docenti a tempo pieno e a tempo
determinato»), prevede:
«1. Ai docenti a tempo pieno, scelti tra dirigenti di
amministrazioni pubbliche, magistrati ordinari, amministrativi e
contabili, avvocati dello Stato e consiglieri parlamentari, nonchè
ai docenti a tempo indeterminato si applica il trattamento economico
annuo lordo dei professori universitari di prima fascia a tempo
pieno, come fissato dall'art. 3, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica 15 dicembre 2011, n. 232, e successive
modificazioni.
2. Ai docenti a tempo pieno, scelti tra professori universitari
di prima o seconda fascia si applica, rispettivamente, il trattamento
economico annuo lordo dei professori universitari di prima fascia a
tempo pieno o quello dei professori universitari di seconda fascia a
tempo pieno come fissati dal decreto del Presidente della Repubblica
n. 232 del 2011 e successive modificazioni.
3. Per i docenti a tempo pieno scelti tra dirigenti di
amministrazioni private o tra soggetti, anche stranieri, in possesso
di elevata e comprovata qualificazione professionale, il trattamento
economico annuo lordo è stabilito, tra quelli di professore
universitario di prima fascia a tempo pieno o di professore
universitario di seconda fascia a tempo pieno, dal Presidente della
Scuola, sentito il Comitato di gestione, sulla base della valutazione
del curriculum accademico e professionale, in applicazione dei
criteri di valutazione fissati dallo stesso Comitato, comunque nel
rispetto del decreto del Presidente della Repubblica 15 dicembre
2011, n. 232, e successive modificazioni.
4. Il trattamento economico dei docenti a tempo pieno e a tempo
indeterminato, come definito dal presente articolo, è correlato
all'espletamento degli obblighi istituzionali e delle attività
didattiche e scientifiche, previsti per i professori universitari a
tempo pieno e all'impegno didattico fissato dall'art. 1, comma 16,
della legge 4 novembre 2005, n. 230, e dall'art. 6 della legge 30
dicembre 2010, n. 240. Ai suddetti docenti si applica la disciplina
delle incompatibilità e delle autorizzazioni prevista per i
professori e ricercatori universitari a tempo pieno dallo stesso art.
6. Il Presidente, sentito il Comitato di gestione, determina le
modalità per la verifica dell'effettivo svolgimento delle attività
didattiche e scientifiche da parte dei predetti docenti. Il compenso
per le ulteriori attività è determinato, nei limiti delle
disponibilità di bilancio, in applicazione dei criteri di cui al
decreto previsto dall'art. 1, comma 16, della legge 4 novembre 2005,
n. 230 e, fino all'adozione del suddetto decreto, in misura pari al
settantacinque per cento dell'importo individuato ai sensi dell'art.
4.».
Il successivo art. 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri («Anzianità, classi e scatti di stipendio») prevede:
«1. Ai fini della determinazione del relativo trattamento
economico, i docenti a tempo pieno, scelti tra professori
universitari di prima o seconda fascia o tra ricercatori
universitari, mantengono l'anzianità di servizio già maturata.
2. Ai fini della determinazione del trattamento economico dei
docenti a tempo pieno, scelti tra dirigenti di amministrazioni
pubbliche, magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati
dello Stato e consiglieri parlamentari, e dei docenti a tempo
indeterminato, i periodi di servizio prestato nelle suddette
qualifiche vengono computati come anzianità di servizio nel ruolo
dei professori universitari di prima o di seconda fascia a tempo
pieno, in coerenza con i criteri di determinazione del trattamento
economico previsti dall'art. 2, applicando le disposizioni del
decreto del Presidente della Repubblica n. 232 del 2011 e successive
modificazioni.
3. Ai fini del comma 2, in applicazione delle disposizioni del
decreto del Presidente della Repubblica n. 232 del 2011 e successive
modificazioni, la progressione per classi e scatti è biennale fino
alla data di entrata in vigore della legge n. 240 del 2010, e
triennale a decorrere dall'entrata in vigore della predetta legge.
4. Ai fini del computo dell'anzianità, i periodi di servizio
presso la Scuola dei docenti a tempo pieno, dei docenti a tempo
indeterminato e dei ricercatori a tempo indeterminato vengono
valutati in applicazione della disciplina generale relativa ai
professori e ai ricercatori universitari».
Come è dato osservare, il decreto n. 202/2015:
per un verso (art. 2, comma 1), individua il trattamento
economico dei «docenti a tempo pieno, scelti tra dirigenti di
amministrazioni pubbliche, magistrati ordinari, amministrativi e
contabili, avvocati dello Stato e consiglieri parlamentari», nonchè
dei «docenti a tempo indeterminato», applicando il trattamento
economico annuo lordo dei professori universitari di prima fascia a
tempo pieno;
per altro verso (art. 2, comma 4), correla l'attribuzione di
tale trattamento economico all'espletamento degli obblighi
istituzionali e delle attività didattiche e scientifiche, previsti
per i professori universitari a tempo pieno e all'impegno didattico
fissato dall'art. 1, comma 16, della legge 4 novembre 2005, n. 230
(cioè, in particolare, l'espletamento delle attività scientifiche e
l'impegno per le altre attività, fissato in non meno di 350 ore
annue di didattica, di cui 120 di didattica frontale), nonchè
dall'art. 6 della legge 30 dicembre 2010, n. 240, precisando altresì
che trova applicazione «la disciplina delle incompatibilità e delle
autorizzazioni prevista per i professori e ricercatori universitari a
tempo pieno dallo stesso art. 6» (tra le quali, l'incompatibilità
con l'attività libero professionale);
per altro verso ancora (art. 5, comma 2), ai fini della
determinazione «in concreto» del trattamento economico per quei
docenti provenienti dalle qualifiche di cui all'art. 2, comma 2, si
prevede che «i periodi di servizio prestato nelle suddette qualifiche
vengono computati come anzianità di servizio nel ruolo dei
professori universitari di prima o di seconda fascia a tempo pieno».
5. Orbene, il Collegio ritiene che le disposizioni del
Regolamento in esame costituiscano coerente applicazione dell'art. 21
decreto-legge n. 90/2014. Ed infatti quest'ultimo, prevede:
sia che ai docenti ordinari ed ai ricercatori dei ruoli ad
esaurimento della SSPA si applichi «lo stato giuridico dei professori
o dei ricercatori universitari» (comma 4, primo periodo);
sia che il trattamento economico, rideterminato con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, venga determinato «al fine
di renderlo omogeneo a quello degli altri docenti della Scuola
nazionale dell'amministrazione ... sulla base del trattamento
economico spettante, rispettivamente, ai professori o ai ricercatori
universitari a tempo pieno con corrispondente anzianita'» (comma 4,
secondo periodo).
5.1. Appare evidente, dunque, che l'applicazione dello stato
giuridico dei professori universitari, lungi dal costituire una
introduzione non consentita al decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, trova il suo fondamento proprio nella norma primaria.
A fronte di quest'ultima, il regolamento - una volta equiparata
la categoria dei docenti di cui al proprio art. 2, comma 2, al
professore di prima fascia a tempo pieno - non poteva che applicare
agli appartenenti a detta categoria, conseguentemente, lo stato
giuridico previsto per quest'ultimo, ivi compreso il regime delle
incompatibilità e delle autorizzazioni allo svolgimento di eventuali
incarichi.
In sostanza, la norma regolamentare (come è tipico delle norme
di attuazione) precisa l'applicazione di un regime giuridico che,
laddove non fosse stato normativamente specificato dalla fonte
secondaria, avrebbe dovuto comunque trovare applicazione in via
interpretativa.
In questo senso, non può essere condiviso quanto affermato dalla
sentenza impugnata, secondo la quale «l'art. 21, comma 4, cit. si è
limitato a richiamare che lo stato giuridico doveva considerarsi
quello dei professori universitari ma da ciò non può dedursi che
era stato implicitamente introdotto ex lege il regime di
incompatibilità proprio dei professori ordinari a tempo pieno».
Ed infatti - pur nella consapevolezza che tale argomento ha
trovato una adesione nell'ordinanza cautelare di questa stessa
sezione 11 marzo 2016 n. 892 - non appare plausibile «sganciare» (nel
silenzio della legge) dallo status giuridico di una determinata
categoria di pubblici dipendenti quelli che sono i plurimi aspetti
che propriamente lo definiscono.
Diversamente opinando, occorrerebbe affermare, in senso
riduttivo, che applicare lo «stato giuridico dei professori o dei
ricercatori universitari», altro non significherebbe che attribuire
ai destinatari solo una delle «qualifiche» previste da
quell'ordinamento, rendendo quest'ultima, al contempo, completamente
avulsa dal complesso dei diritti, dei doveri, degli obblighi, oneri e
limitazioni che ogni attribuzione di status comporta.
Ma tale interpretazione, oltre a non trovare plausibile riscontro
nella norma primaria (e nella sua corretta applicazione),
comporterebbe che, mentre si attribuisce il trattamento economico
(status economico) del professore di prima fascia a tempo pieno, al
tempo stesso lo status giuridico - che pure è dichiarato essere
quello di «professore universitario» - in realtà continuerebbe ad
essere, in assenza di disciplina transitoria, quello delineato dalla
previgente normativa, con ciò ponendosi in contrasto con la
finalità di «omogeneizzazione» enunciata dal legislatore.
In definitiva, il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri ha proceduto a rideterminare il trattamento economico,
attribuendo agli appartenenti alle categorie di cui all'art. 2, comma
2, il massimo trattamento tra quelli rinvenibili nella categoria dei
professori universitari e, una volta compiuta tale operazione, ha
chiarito come lo status giuridico di professore universitario (già
ex lege attribuito) veniva a specificarsi in relazione alla qualifica
concretamente attribuita ai fini dell'erogazione del trattamento
economico (professore universitario di prima fascia a tempo pieno),
realizzandosi una piana e coerente corrispondenza tra status
giuridico e status economico.
Così ricostruito il percorso applicativo dell'art. 21
decreto-legge n. 90/2014, non assume alcuna rilevanza quanto
prospettato in sentenza in ordine alla differenza esistente tra le
qualifiche di docente stabile o a tempo pieno presso la SSPA che non
corrisponderebbero alla «terminologia classica universitaria».
Infatti, il legislatore ha inteso attribuire ai docenti della SSPA
«lo stato giuridico dei professori o dei ricercatori universitari»,
senza considerare nè significato e contenuto delle qualifiche già
in possesso presso la SSPA nè elaborare parametri di corrispondenza
tra qualifiche «vecchie e nuove».
5.2. Anche l'attribuzione del trattamento economico del
professore universitario di prima fascia a tempo pieno, effettuata
dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (art. 2, comma
1) costituisce coerente applicazione della norma primaria.
Giova ricordare che quest'ultima attribuisce ai docenti della
SSPA un trattamento economico «che viene determinato dallo stesso
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sulla base del
trattamento economico spettante, rispettivamente, ai professori o ai
ricercatori universitari a tempo pieno con corrispondente
anzianita'». Tale essendo l'indicazione legislativa, il regolamento
ha individuato, per i docenti provenienti dalle categorie di cui
all'art. 2, comma 2, il massimo trattamento possibile in base
all'indicazione legislativa (professore universitario di prima fascia
a tempo pieno), procedendo altresì a conservare loro l'anzianità
maturata (art. 5, comma 2), computata (in assenza di diversa
indicazione legislativa) come anzianità di servizio nel ruolo dei
professori universitari di prima fascia.
A fronte di ciò, l'eventuale sussistenza di disparità di
trattamento tra docenti appartenenti alle varie Scuole e con
provenienza diversa, può rilevare (come si vedra') al fine di
dubitare della legittimità costituzionale della norma primaria, ma
non costituisce - proprio per effetto di quanto disposto dall'art. 21
decreto-legge n. 90/2014 - vizio di legittimità degli atti
amministrativi (in primis, del regolamento) per violazione di legge
ed eccesso di potere.
5.3. Le ragioni poste a fondamento della ritenuta coerenza degli
atti (regolamentari e provvedimentali) adottati con la norma
primaria, quanto all'attribuzione del trattamento economico, sono le
medesime anche per ritenere che tali atti non influiscono ex se (con
ciò essendo conseguentemente illegittimi) sul futuro trattamento
pensionistico, che costituisce coerente e conseguente attuazione, da
parte del regolamento, di quanto disposto dal legislatore in tema di
trattamento economico da corrispondere ai docenti della ex SSEF.
6. Alla luce di quanto esposto, occorre escludere che la
disciplina del regolamento di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 25 novembre 2015, n. 202, costituisca
incoerente attuazione dell'art. 21, comma 4, decreto-legge n.
90/2014, ovvero che «debordi» dai limiti ad essa imposti dalla norma
primaria, in base alla interpretazione che di quest'ultima occorre
fornire (come innanzi effettuato) secondo i normali canoni
ermeneutici.
La legittimità costituzionale dell'art. 21, comma 4,
decreto-legge n. 90/2014 assume, dunque, importanza determinante ai
fini della decisione del presente giudizio di appello, poichè è di
tale articolo che questo Giudice deve fare applicazione, in quanto è
di questo che gli atti impugnati (disposizioni regolamentari e
provvedimenti) fanno applicazione.
Ciò evidenzia la sussistenza della «rilevanza» della questione
di legittimità costituzionale dell'art. 21, comma 4, decreto-legge
n. 90/2014, questione che il Collegio ritiene altresì non
manifestamente infondata, per le ragioni di seguito esposte.
7. Il Collegio dubita della legittimità costituzionale del
citato art. 21, comma 4, decreto-legge n. 90/2014:
a) in primo luogo, per violazione degli articoli 3 e 51 della
Costituzione, poichè, nell'applicare ai docenti della Scuola
superiore dell'economia e delle finanze «lo stato giuridico dei
professori e dei ricercatori universitari», esso non tiene contro nè
della diversificazione delle provenienze dei medesimi (dirigenti di
amministrazioni pubbliche, magistrati ordinari, amministrativi e
contabili, avvocati dello stato e consiglieri parlamentari),
conservate pur in presenza del rapporto con la SSEF, nè della
differenza di status originario esistente tra tali docenti e quelli
delle altre Scuole confluite nella SNA e della stessa SNA. In tal
modo, violando il principio di ragionevolezza, viene a determinarsi
un «accesso» (nel senso di nuova e diversa configurazione del
rapporto di impiego) agli uffici pubblici non in condizioni di
uguaglianza, poichè viene previsto un «trattamento eguale» (nel
senso di standardizzato) sul piano giuridico per situazioni
soggettive connotate da sensibili ed originarie differenze
strutturali;
b) in secondo luogo, per violazione degli articoli 3 e 51
della Costituzione sotto diverso profilo, in quanto, determinandosi
il trattamento economico da corrispondere in quello del professore a
tempo pieno e così qualificando lo status giuridico in senso
corrispondente, ivi compreso il regime delle incompatibilità, non ha
contestualmente previsto la possibilità di riconoscere il diritto di
opzione per il regime del tempo definito, con la diversa conseguente
determinazione dello status giuridico in senso a tale figura
corrispondente. In tal modo, il docente ex SSEF, pur equiparato al
professore universitario, costituisce l'unico esempio di tale
categoria al quale non è riconosciuta la possibilità di scelta tra
tempo pieno e tempo definito;
c) in terzo luogo, per violazione degli articoli 3 e 36 della
Costituzione, poichè, nell'attribuire ai predetti docenti della
SSEF, «il trattamento economico spettante, rispettivamente, ai
professori o ai ricercatori universitari a tempo pieno con
corrispondente anzianita'», determina, in modo irragionevole e non
causalmente sorretto sul piano della tutela e perseguimento
dell'interesse pubblico, con violazione del legittimo affidamento
nella certezza delle situazioni giuridiche, una compressione e/o
livellamento dei trattamenti economici da corrispondersi in futuro,
che - non tenendo in alcun conto i trattamenti economici in godimento
- produce un «appiattimento» dei trattamenti retributivi con effetti
di (irragionevole e ingiustificata) reformatio in pejus
«diversificata», a seconda del trattamento economico originariamente
corrisposto. Peraltro, la dichiarata finalità di «rendere omogenei»
i trattamenti economici dei docenti della SNA non può essere
ragionevolmente attuata (se non a discapito del principio di
eguaglianza), corrispondendo ex abrupto a tutti il medesimo
trattamento, ma occorrendo, invece, stabilire (semmai) meccanismi di
progressiva ornogeneizzazione, tenendo conto, quale punto di
partenza, della differenza originaria delle retribuzioni in
godimento;
d) in quarto luogo, per violazione degli articoli 3, 36 e 38
della Costituzione, nella misura in cui non dispone che a docenti
aventi qualifiche e provenienze diverse nell'ambito del più generale
rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni, sia conservato
il trattamento previdenziale attualmente previsto (o comunque questo
venga autonomamente considerato e valutato), e consentendo dunque -
con il richiamo allo status giuridico ed economico del professore
universitario - l'applicazione agli stessi del trattamento
previdenziale di quest'ultimo;
e) in quinto luogo, per violazione degli articoli 3 e 97
della Costituzione, in quanto, disponendo nei sensi già riportati ai
punti che precedono, la norma determina una conseguente violazione
dei principi di imparzialità e buon andamento da parte della
pubblica amministrazione, nei confronti di soggetti ad essa legati da
rapporto di impiego, come conseguenza della omessa considerazione
della diversificazione dei rispettivi ruoli di provenienza;
f) in sesto luogo, per violazione degli articoli 3, 36, 38,
51 e 97 della Costituzione, sotto diverso profilo, per non essere
stata prevista una «norma transitoria», che consenta una possibilità
di scelta, non immediata ma anche temporalmente definita, tra rientro
nei ruoli di originaria provenienza ovvero permanenza nel
(modificato) status di docente presso la SNA.
7. Per tutte le ragioni esposte, questo Consiglio di Stato:
accoglie il primo motivo di appello e, per l'effetto, in
parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie, in tali limiti,
il ricorso instaurativo del giudizio di I grado;
ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 21, comma 4, del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, conv. in legge 11 agosto 2014,
n. 114, per violazione degli articoli 3, 36, 38, 51 e 97 della
Costituzione.
La rimessione degli atti alla Corte costituzionale comporta la
sospensione del processo in corso, riservandosi alla sentenza
definitiva ogni pronuncia sulle spese ed onorari del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta),
non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n.
2780/2017 r.g.):
a) accoglie l'appello, nei sensi e limiti di cui in
motivazione, e, per l'effetto, in parziale riforma della sentenza
impugnata, respinge, nei medesimi limiti, il ricorso instaurativo del
giudizio di I grado;
b) visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1, legge cost.
9 febbraio 1948, n. 1, e l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 21, comma 4, del decreto-legge
24 giugno 2014, n. 90, conv. in legge 11 agosto 2014, n. 114;
c) dispone la sospensione del presente giudizio e ordina
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
d) ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente
del Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
e) riserva alla sentenza definitiva ogni pronuncia in merito
alle spese ed onorari del giudizio.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 16
novembre 2017 con l'intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi, Presidente;
Oberdan Forlenza, consigliere, estensore;
Luigi Massimiliano Tarantino, consigliere;
Carlo Schilardi, consigliere;
Nicola D'Angelo, consigliere.

Il Presidente: Anastasi

L'estensore: Forlenza