1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 12-5-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 257 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 dicembre 1998
N. 257 Ordinanza emessa il 4 dicembre 1998 dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sul ricorso proposto da Zammito Emanuele, Massimo Salvatore ed altri, contro l'Universita' degli studi di Palermo ed altro Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministro della pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria nonche' dei principi di uguaglianza e del libero accesso alle scuole. (Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116). (Cost., art. 33 e 34). (099C0438) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 12-5-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3468/98,
sezione II, proposto da Zammito Emanuele, Massimo Salvatore,
Mazzarella Francesco, Garbo Patrizia, Picone Giusy, Spinnato
Loredana, Cialdino Giovanni, tutti rappresentati e difesi dagli
avv.ti Girolamo Alessandro Crociata e Giuseppe Spataro, presso il
loro studio in Palermo, via De Spuches n. 5, sono elettivamente
domiciliati;
Contro l'Università degli studi di Palermo, in persona del rettore
pro-tempore, il Ministero dell'università e della ricerca
scientifica, in persona del Ministro pro-tempore entrambi
rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato; per declaratoria
del diritto dei ricorrenti ad iscriversi al 1 anno del corso di
diploma universitario in tecnica sociale della facoltà di lettere e
filosofia, per l'anno accademico 1998-1999, presso l'università
degli studi di Palermo, per l'annullamento della delibera del senato
accademico 24 luglio 1998, in parte qua; del Consiglio di facoltà di
lettere e filosofia di Palermo dell'11 giugno 1998; dei pareri del
Consiglio universitario nazionale; del decreto ministeriale 14 maggio
1998, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana
17 luglio 1998; dello statuto della predetta Università; del
regolamento didattico di Ateneo; dei relativi provvedimenti rettorali
non conosciuti e del decreto rettorale n. 1275 del 1998 che ha
indetto la selezione, nonchè del decreto ministeriale n. 245 del 21
luglio 1997, quale atto normativo generale, nonchè di ogni altro
atto dell'Università presupposto connesso e conseguente, ivi
compresi, la graduatoria e i provvedimenti applicativi che limitano
l'immatricolazione.
Visto il ricorso introduttivo del giudizio;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello
Stato di Palermo per le amministrazioni intimate;
Udito il relatore Tito Aru, e gli avv.ti G. A. Crociata e G.
Spataro per i ricorrenti e l'avv. dello Stato G. Tutino per le
amministrazioni resistenti;
Vista la documentazione tutta in atti;
Vista la propria ordinanza n. 158/98 del 4 dicembre 1998 con la
quale sono stati sospesi ex art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n.
1034 i provvedimenti impugnati;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Con ricorso notificato il 20 novembre 1998, e depositato il
successivo 23 novembre, i ricorrenti espongono di avere richiesto
l'iscrizione per l'anno accaeemico 1998/99 al primo anno del corso di
diploma di universitario in servizio sociale della facoltà di
lettere e filosofia dell'Università di Palermo, di avere partecipato
al concorso bandito per l'individuazione degli studenti da ammettersi
al corso ma di non essersi collocati in posizione utile; avverso i
provvedimenti impugnati deducono le seguenti censure:
1) violazione degli artt. 33 e 34 della Costituzione.
L'art. 9, comma 4, della legge 19 novembre 1990, n. 341, come
modificato dall'art. 17, comma 116, della legge 15 maggio 1997, n.
127, viola le previsioni costituzionali sotto il duplice profilo
della violazione dell'autonomia universitaria e del principio della
riserva di legge in materia;
2) violazione dell'art. 2, comma 1 del decreto ministeriale 15
maggio 1998; carenza assoluta di motivazione.
La limitazione del numero di studenti da ammettersi al corso di
laurea non sarebbe assistita da adeguata motivazione, nè fondata
sulle necessarie valutazioni, in ordine all'effettivo potenziale
didattico delle strutture e dei docenti esistenti;
3) violazione e falsa applicazione dell'art. 9, comma 4, della
legge n. 341/1990, in relazione all'art. 34, comma 2, della
Costituzione.
Il sistema di selezione previsto per l'accesso al corso di laurea
non garantisce l'accesso a tutti i coloro che potrebbero comunque
essere ritenuti meritevoli, anche al di là del numero di posti
prefissato;
4) violazione e falsa applicazione dell'art. 9, comma 1, della
legge n. 341/1990, in relazione al principio del giusto procedimento;
violazione del principio tempus regit actum.
La limitazione del numero di iscrizioni da consentirsi è stata
adottata in data anteriore alla pubblicazione del provvedimento
ministeriale 14 maggio 1998;
5) violazione dei criteri stabiliti dall'art. 4, comma 1, del
decreto ministeriale 21 luglio 1997, n. 245; eccesso di potere.
L'oggetto della prova selettiva (cultura generale) non ha alcuna
attinenza con le materie di studio del corso di laurea;
6) incompetenza; falsa applicazione dell'art. 5, comma 4, del
decreto ministeriale n. 245/1997 con riguardo al decreto ministeriale
14 maggio 1998.
Le modalità e l'individuazione delle discipline delle prove
selettive dovevano essere determinate dal Ministero e non dalle
singole università;
7) illegittimità derivata per irregolare composizione
dell'organo deliberante.
L'illegittima composizione del senato accademico, conseguente
all'intervenuto annullamento dello statuto universitario, vizia le
deliberazioni assunte.
Alla camera di consiglio del 4 dicembre 1998 si sono costituiti in
giudizio il Ministero e l'Università intimati.
Alla medesima camera di consiglio è stata adottata l'ordinanza n.
5158/1998 con la quale sono stati sospesi ex art. 21 della legge 6
dicembre 1971, n. 1034 i provvedimenti impugnati, agli effetti
dell'iscrizione dei ricorrenti al corso universitario di che
trattasi, nelle more della decisione della Corte costituzionale sulla
questione che viene sollevata con la presente ordinanza.
D i r i t t o
A. - Osserva il Collegio che la problematica dedotta in via
principale con il ricorso all'esame attiene alla legittimità della
istituzione di limitazioni nell'accesso alle facoltà universitarie,
c.d. "numero chiuso", in violazione del principio dell'autonomia
universitaria e del diritto allo studio, sanciti dall'art. 33 e 34
della Costituzione.
Tale tematica ha trovato regolamentazione legislativa nell'art. 9,
comma 4, della legge 19 novembre 1990, n. 341, come modificato
dall'art. 17, comma 116, della legge 15 maggio 1997, n. 127, secondo
il quale "il Ministro dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica definisce, su conforme parere del Consiglio universitario
nazionale i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso
alle scuole di specializzazione ed ai corsi universitari, anche a
quelli per i quali l'atto emanato dal Ministro preveda una
limitazione nelle iscrizioni"; della costituzionalità di tale norma
il Collegio dubita, anche alla luce delle considerazioni svolte nella
sentenza n. 383 del 27 novembre 1998 della Corte costituzionale, con
riferimento alla eventuale violazione del diritto allo studio.
B. - In via preliminare il Collegio ritiene sussistente il
requisito della rilevanza della questione, ai fini della definizione
della concreta controversia sottoposta al suo esame, giacchè la
norma sopraindicata risulta espressamente applicata dalle autorità
universitarie nell'adozione dei provvedimenti impugnati.
Nè può essere considerata circostanza ostativa al loro eventuale
annullamento la mancata formale impugnativa degli ulteriori atti
(decreto ministeriale 13 marzo 1954 istitutivo del corso di diploma
di "Consulente del lavoro" presso la facoltà di scienze politiche
dell'Università degli studi di Palermo; decreto ministeriale 21
luglio 1997, n. 245, Regolamento recante norme in materia di accessi
all'istruzione universitaria e di connesse attività di orientamento;
decreto ministeriale 14 maggio 1998, recante la definizione,
limitatamente all'anno accademico 1998-99, delle procedure e dei
parametri standard di riferimento che consentano alle università di
programmare gli accessi ad alcuni corsi di laurea) in materia
adottati.
Ed invero, tanto più trattandosi di controversia attribuita alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 33, comma
2, lett. f), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, questi - secondo un
recente, ma ormai consolidato, orientamento giurisprudenziale (Cons.
Stato, sez. V, 26 febbraio 1992, n. 154, 24 luglio 1993, n. 799 e 7
aprile 1995, n. 531; c.g.a. 27 novembre 1995, n. 349, 20 marzo 1996,
n. 75 e 25 ottobre 1996, n. 366) - ben potrà eventualmente procedere
alla disapplicazione degli atti regolamentari lesivi del diritto allo
studio del ricorrente, ove detto diritto sia riconosciuto sussistente
a livello costituzionale e non (legittimamente) conculcato a livello
legislativo.
Il Collegio ritiene, altresì, che sussistano consistenti dubbi di
costituzionalità in ordine al citato art. 97, comma 4, della legge
19 novembre 1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116,
della legge 15 maggio 1997, n. 127 in relazione al principio
costituzionale di riserva di legge, ed agli artt. 33 e 34
Costituzione; e ciò anche successivamente, ed alla luce, delle
considerazioni svolte nella sentenza n. 383 del 27 novembre 1998
della Corte costituzionale, con la quale analoga questione è stata
respinta in relazione alla istituzione del numero chiuso per
l'accesso alle facoltà di medicina, veterinaria, odontoiatria ed
architettura.
In detta pronunzia la Corte costituzionale ha affermato:
l'inerenza, e la correlazione, degli aspetti organizzativi
interni delle Università con il servizio dell'istruzione pubblica,
con le relative prestazioni ed i connessi diritti all'accesso al
servizio ed alla fruizione delle prestazioni rese;
la sussistenza di una riserva, c.d. relativa, di legge in tema di
accesso ai corsi universitari, dal momento che "i criteri di accesso
all'università, e dunque anche la previsione del numerus clausus,
non possono legittimamente risalire ad altre fonti, diverse da quella
legislativa" e che "la riserva di legge in questione è tale da
comportare, da un lato, la necessità di non comprimere l'autonomia
delle università, per quanto riguarda gli aspetti della disciplina
che ineriscono a tale autonomia; dall'altro, la possibilità che la
legge, ove non disponga essa stessa direttamente ed esaustivamente,
preveda l'intervento normativo dell'esecutivo, per la specificazione
concreta della disciplina legislativa, quando la sua attuazione,
richiedendo valutazioni d'insieme, non è attribuibile all'autonomia
delle universita'";
l'impossibilità, a pena di di interpretare l'art 9, comma 4,
della legge n. 341/1990 quale norma attributiva di un potere
ministeriale libero di istituire limitazioni all'accesso ai corsi
universitari e l'opposta esigenza, invece, di interpretare la norma
quale attributiva del detto potere "solo se e nei limiti in cui da
altre disposizioni legislative risultino predeterminati criteri per
l'individuazione in concreto delle scuole e dei corsi universitari
rispetto ai quali valgono esigenze particolari di contenimento del
sovraffollamento e si giustifichi quindi la previsione con l'atto
ministeriale cui l'impugnato art. 9, comma 4, si riferisce - delle
limitazioni nelle iscrizioni";
la possibilità di individuare tali "limiti" con riferimento
all'ordinamento giuridico nel suo insieme, ivi comprese la normativa
comunitaria ed i relativi provvedimenti di recepimento ed attuazione;
l'esigenza in materia, "di un'organica sistemazione legislativa,
finora sempre mancata: una sistemazione chiara che, da un lato,
prevenga l'incertezza presso i potenziali iscritti interessati e il
contenzioso che ne può derivare e nella quale, dall'altro, trovino
posto tutti gli elementi che, secondo la Costituzione, devono
concorrere a formare l'ordinamento universitario".
Il Collegio ritiene però che la citata pronunzia della Corte non
abbia del tutto, e definitivamente, sgombrato il campo dai dubbi di
incostituzionalità della norma esaminata, giacche':
1) non appare sempre, e del tutto, condivisibile la proposta
interpretazione della norma censurata;
2) per molti dei corsi di laurea in concreto sottoposti a
limitazioni nell'accesso, quali quello oggetto della presente
controversia, non sussiste nell'ordinamento alcuna altra norma
legislativa che possa giustificare l'istituzione del numero chiuso.
In ordine alla prima considerazione, osserva il Collegio che mentre
l'originario testo del quarto comma dell'art. 9 della legge n.
341/1990 attribuiva al Ministero un potere di regolamentazione
dell'accesso ai corsi per i quali sia prevista una limitazione nelle
iscrizioni, così effettivamente rinviando ad una diversa fonte del
potere di istituzione della limitazione, l'attuale testo
espressamente consente ("... anche a quelli per i quali l'atto
emanato dal Ministro preveda una limitazione nelle iscrizioni") che
la limitazione sia eventualmente istituita dallo stesso provvedimento
ministeriale; ciò induce a ritenere che la norma abbia attribuito al
Ministero un potere astrattamente riferibile sia ad ipotesi nelle
quali altre norme legislative fornissero i necessari "limiti
sostanziali", quali quelle in concreto individuate dalla Corte, sia
ad ipotesi nelle quali la limitazione all'accesso derivasse in via
diretta ed esclusiva dallo stesso provvedimento ministeriale.
In ordine alla seconda considerazione, il Ministero e le
Università hanno, in concreto, provveduto alla istituzione del cd.
"numero chiuso" anche in facoltà e corsi per i quali, come nel caso
all'esame, non sussiste alcun previo ed ulteriore supporto
legislativo.
Con riferimento a tali ipotesi e, per quello che qui rileva, con
riferimento al corso di diploma di "Consulente del lavoro" presso la
facoltà di scienze politiche dell'Università degli studi di
Palermo, il Collegio ritiene, quindi, tutt'ora pienamente sussistenti
i dubbi di costituzionalità dell'art. 9, comma 4, della legge 19
novembre 1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, della
legge 15 maggio 1997, n. 127 in relazione al principio costituzionale
di riserva di legge, sia pure relativa, ed agli artt. 33 e 34 della
Costituzione, per non avere previsto "adeguati criteri di esercizio"
del potere attribuito al ministero di istituire limitazioni
all'accesso e, in particolare, "criteri per l'individuazione in
concreto delle scuole e dei corsi universitari rispetto ai quali
valgono esigenze particolari di contenimento del sovraffollamento e
si giustifichi quindi la previsione - con l'atto ministeriale cui
l'impugnato art. 9, comma 4, si riferisce - delle limitazioni nelle
iscrizioni".
Nè il Collegio ritiene di potere evitare di sollevare la nuova
questione di costituzionalità attraverso il diretto esercizio del
sindacato giurisdizionale sugli atti amministrativi, in quanto
adottati in difetto di potere, giacchè la rilevata interpretazione
del citato art. 9, comma 4, legge n. 341/1990, come modificato
dall'art. 17, comma 116, della legge 15 maggio 1997, n. 127, induce a
ritenere la sussistenza di una (sia pure, probabilmente, illegittima)
attribuzione legislativa di un potere amministrativo c.d. libero per
almeno una parte dei corsi universitari.
Per altro, quelle stesse esigenze di chiarezza e certezza nella
materia, che hanno indotto la Corte costituzionale a ritenere
auspicabile un intervento legislativo organico in materia, inducono
sollecitare un nuovo intervento della Corte costituzionale che possa
affermare, con efficacia erga omnes, l'illegittimità costituzionale
dell'attribuzione di un potere amministrativo c.d. libero nella
stessa materia.

P. Q. M.
Dichiara rilevante per la definizione del presente giudizio e non
manifestamente infondata, nei termini di cui in motivazione, la
questione di costituzionalità dell'art. 9, comma 4, della legge 19
novembre 1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, della
legge 15 maggio 1997, n. 127;
Solleva la questione di legittimità costituzionale della norma
citata per violazione del principio costituzionale di riserva di
legge, in relazione agli artt. 33 e 34 della Costituzione, per non
avere previsto "adeguati criteri di esercizio" del potere attribuito
al ministero di istituire limitazioni all'accesso a corsi
universitari;
Sospende il giudizio in corso e ordina la immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla segreteria di provvedere alla notificazione della
presente ordinanza alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio
dei Ministri ed alla comunicazione della stessa ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento.
Così deciso in Palermo, nella Camera di consiglio del 3 dicembre
1998.
Il presidente: Giallombardo
L'estensore: Veneziano
99C0438