1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 1-4-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 marzo 1998
N. 16 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 marzo 1998 (del presidente della regione siciliana) Agricoltura - Zootecnia - Misure urgenti per gli accertamenti in materia di produzione lattiera - Ricorsi di riesame avverso le comunicazioni dell'AIMA, concernenti i quantitativi di riferimento individuali assegnati e di latte commercializzato - Procedura - Presentazione alle regioni e province autonome ove e' ubicata l'azienda del produttore ricorrente - Competenza delle regioni e province autonome di procedere, entro termine perentorio, all'istruttoria dei ricorsi e all'emanazione delle decisioni nonche' all'invio di esse all'AIMA - Prevista responsabilita' degli autori di omissione di decisione o di ritardo nell'invio della stessa - Lesione della competenza esclusiva spettante alla regione siciliana in materia di agricoltura e incremento della produzione agricola e industriale e in materia di ordinamento degli uffici - Attribuzione di competenze da parte dello Stato, in violazione della particolare procedura prevista dallo statuto regionale e con aggravio economico per la regione - Configurabilita' di tali ricorsi quali forma anomala di ricorso in opposizione. (D.L. 1 dicembre 1997, n. 411, art. 2 commi 6 e 8, convertito, con modificazioni, nella legge 27 gennaio 1998, n. 5). (Statuto regione Sicilia, artt. 14, lett. a), e), p) e q), e 43; d.lgs. 7 maggio 1948, n. 789, modificato dal d.P.R. 24 marzo 1981, n. 218; Cost. art. 97). (098C0246) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 1-4-1998)

Ricorso del presidente della regione siciliana pro-tempore on.le
Giuseppe Drago, autorizzato a ricorrere con deliberazione della
Giunta regionale n. 73 del 26 febbraio 1998, rappresentato e difeso,
sia congiuntamente che disgiuntamente, dall'avv. Francesco Torre e
dall'avv. Laura Ingargiola ed elettivamente domiciliato nell'ufficio
della regione in Roma, via Marghera n. 36, giusta procura a margine
del presente atto, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore domiciliato per la carica a Roma presso gli uffici della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Palazzo Chigi e difeso per
legge dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 6 ed 8 del d.-l. 1
dicembre 1997, n. 411, convertito con modifiche dalla legge 27
gennaio 1998, n. 5, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale (serie
generale) n. 22 del 28 gennaio 1998, recante "Misure urgenti per gli
accertamenti in materia di produzione lattiera".
1.1. - L'art. 2 del d.-l. 1 dicembre 1997, n. 411, con cui lo Stato
tenta ancora una volta di mettere ordine nella tormentata materia
delle c.d. quote latte, dopo avere demandato all'AIMA la
determinazione degli effettivi quantitativi di latte prodotto e
commercializzato nel periodo 1995-96 (commi 1 e 2) e l'aggiornamento
dei quantitativi di riferimento dei singoli produttori per il 1997-98
(comma 3), al comma 5 prevede che gli interessati, entro quindici
giorni dalla comunicazione dei relativi dati, possano presentare
"ricorso di riesame ... utilizzando l'apposito modulo predisposto
dall'Azienda e fornendo le necessarie prove documentali".
Tali ricorsi, ai sensi del comma 6 dello stesso articolo, "sono
presentati alle regioni e province autonome ove è ubicata l'azienda
del produttore ricorrente e contemporaneamente inviati all'AIMA".
Inoltre le stesse "regioni e province autonome, previa convocazione
del produttore ricorrente e, ove necessario, dell'acquirente per il
riesame in contraddittorio, provvedono all'istruttoria degli stessi e
alla relativa decisione motivata, dandone comunicazione all'AIMA e al
ricorrente, secondo modalità stabilite con il decreto di cui al
comma 10" (da emanarsi da parte del Ministro per le politiche
agricole, d'intesa con la conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano).
Il comma 7 rinvia all'art. 1, comma 2, del d.-l. 7 maggio 1997, n.
118, convertito con modifiche dalla legge 3 luglio 1997, n. 204, per
quanto riguarda gli accertamenti occorrenti, previa intesa con il
Ministro per le politiche agricole.
Il comma 8, poi, fissa per l'istruttoria e la decisione dei gravami
"il termine perentorio di sessanta giorni a decorrere dalla scadenza
del termine per la presentazione dei ricorsi di riesame di cui al
comma 5", precisando che nello stesso termine perentorio le decisioni
devono essere fatte pervenire all'AIMA a pena di irricevibilità
delle stesse, con l'avvertenza finale che "resta ferma la
responsabilità civile, penale, amministrativa e disciplinare degli
autori dell'omissione della decisione o del ritardo nell'invio della
stessa".
1.2. - Ai sensi dell'art. 5, comma 2, "Le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e Bolzano provvedono agli
adempimenti demandati dal presente decreto alle regioni nel rispetto
degli statuti e delle norme di attuazione". Ma è un rispetto
soltanto formale in quanto la norma di (apparente) salvaguardia non
esclude, ma conferma l'applicabilità alle predette regioni delle
disposizioni attributive dei compiti in discorso, come risulta
evidente dal predicato verbale "provvedono", che implica l'estensione
alle medesime di tali adempimenti, sia pure nel dichiarato
presupposto della compatibilità con i rispettivi statuti e norme di
attuazione.
Quanto sopra premesso sulla legittimazione a ricorrere della
regione Sicilia, si rileva l'illegittimità costituzionale dell'art.
2, commi 6 ed 8 del d.-l. 1 dicembre 1997, n. 411, convertito con
modifiche dalla legge 27 gennaio 1998, n. 5, per i seguenti motivi.
2.1. - Violazione dell'art. 14, lettere a) ed e), in relazione
all'art. 43, dello statuto siciliano, approvato con r.d. l.vo 15
maggio 1946, n. 455 e convertito dalla legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 2 e delle norme di attuazione approvate con d.lgs.
7 maggio 1948, n. 789, modificato con d.P.R. 24 marzo 1981, n. 218.
L'art. 14, lett. e), dello statuto attribuisce alla regione
siciliana competenza legislativa esclusiva, tra l'altro in materia di
incremento della produzione agricola ed industriale, valorizzazione,
distribuzione, difesa dei prodotti agricoli ed industriali.
Si tratta di sub materia di quelle contemplate, rispettivamente,
dalle lettere a) (agricoltura e foreste) e d) (industria e commercio)
dello stesso art. 14. Ora, l'art. 1 del d.lgs. 7 maggio 1948, n. 789
e successive modificazioni, recante le norme di attuazione dello
statuto siciliano in tema di agricoltura e materie connesse, dopo
avere previsto, al comma 1, l'esercizio da parte dell'Amministrazione
regionale nel territorio della regione delle attribuzioni degli
organi centrali e periferici dello Stato nelle materie di cui
all'art. 14, lettere a), b), c), e) ed l) statuto siciliano, al comma
2 include in particolare "nelle attribuzioni di cui al precedente
comma, quelle concernenti la promozione e l'orientamento dei consumi
alimentari, la rilevazione e il controllo dei dati sul fabbisogno
alimentare, nonchè l'attuazione degli interventi per la regolazione
dei mercati, già esercitati dall'Amministrazione statale in Sicilia,
che non siano attribuiti all'Azienda di Stato per gli interventi sul
mercato agricolo in seno alla Comunità economica europea".
Le norme di attuazione degli statuti delle regioni ad ordinamento
speciale nella loro qualità di "norme interposte" concorrono a
determinare il parametro statutario (Corte cost., sentenza n. 260 del
1990) e prevalgono quindi sulle leggi ordinarie dello Stato (Corte
cost., sentenza n. 151 del 1972). Sono pertanto costituzionalmente
illegittime le suindicate disposizioni delle leggi impugnate che
demandano all'amministrazione regionale l'attuazione di interventi in
subiecta materia attribuiti all'AIMA e in quanto tali espressamente
esclusi dal trasferimento dallo Stato alla regione.
Nei confronti della regione Sicilia invero tale trasferimento di
funzioni non può essere disposto unilateralmente dallo Stato, ma
deve avvenire con la particolare procedura prevista dall'art. 43
statuto siciliano (Corte cost., sentenza n. 180 del 1980).
2.2. - Violazione dell'art. 97, comma primo della Costituzione.
Violazione dell'art. 14, lettere p) e q) dello statuto siciliano.
Il sistema di "ricorsi di riesame" avverso gli accertamenti
dell'AIMA delineato dai commi 5-10 dell'impugnato art. 2 non trova
riscontro nei principi della giustizia amministrativa: il rimedio
escogitato costituisce una sorta di ricorso in opposizione anomalo,
volto com'è al riesame dell'atto non da parte dell'autorità
emanante (A.I.M.A.), ma di un diverso ente pubblico (regione) tenuto
all'oscuro del contenuto dello stesso (il comma 5 infatti non prevede
l'invio per conoscenza alla regione della predetta comunicazione).
Si prevede inoltre (comma 8) l'irricevibilità della decisione dopo
la scadenza di un termine addirittura inferiore a quello per la
formazione del silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico, termine
includente il tempo necessario per il contraddittorio con
l'interessato e per la trasmissione delle decisioni all'AIMA ("devono
pervenire"). Peraltro, il dies a quo del predetto termine è ignoto
all'autorità decidente, dal momento che quest'ultima, ignorando la
data di ricevimento della suddetta comunicazione, non può conoscere
la data di scadenza del termine (di 15 giorni) per l'impugnazione
della stessa, che segna l'inizio del spatium deliberandi.
Che dire poi dell'inusitato (in campo giustiziale) richiamo alla
"responsabilità civile, penale, amministrativa e disciplinare degli
autori dell'omissione della decisione o del ritardo nell'invio della
stessa?".
Vi è quanto basta dunque per dimostrare l'arbitrarietà delle
norme censurate, che tradiscono l'intento dello Stato di scaricare
sulle regioni le conseguenze dell'inefficienza dell'AIMA, peraltro
messa irragionevolmente al riparo dall'imposizione di termini
perentori e relative responsabilità. Donde la violazione del
principio del buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97,
comma primo, della Costituzione come interpretato dalla consolidata
giurisprudenza di codesta Corte.
Non è poi da escludere che la predetta previsione sulla
responsabilità amministrativa e disciplinare degli impiegati addetti
all'istruttoria dei ricorsi (la cui portata il legislatore ha cercato
di attenuare sostituendo l'espressione "salva la responsabilità...",
adoperata nel decreto, con la frase "Resta ferma...") sullo stato
giuridico dei dipendenti dell'amministrazione regionale (assessorato
agricoltura e foreste), la cui disciplina è riservata dall'art. 14,
lett. q), dello statuto siciliano alla competenza legislativa
esclusiva della regione.
Le disposizioni censurate confliggono anche con l'art. 14, lett.
p), statuto siciliano, che attribuisce alla regione stessa competenza
esclusiva in materia di ordinamento degli uffici (e degli enti)
regionali. Non è necessario invero sottolineare l'evidente aggravio
di compiti per l'Assessorato regionale dell'agricoltura e delle
foreste che discenderebbe dall'attuazione in Sicilia delle norme
censurate; aggravio non indifferente anche sotto il profilo
economico, dal momento che l'art. 2 impugnato lascia indenni le
regioni solo dagli oneri per gli accertamenti svolti, "previa intesa
con il Ministero per le politiche agricole", per il tramite delle
varie forze di polizia (cfr. comma 7).
Ora è vero che codesta Corte ha ritenuta in linea generale
legittima la facoltà dello Stato di avvalersi di uffici regionali
(nell'ambito della cooperazione che deve caratterizzare i rapporti
tra apparati statali e regionali), ma quando ciò non comporti
alterazioni significative nell'organizzazione degli uffici o
turbamenti sostanziali nello svolgimento della normale attività
degli uffici stessi (sentenze n. 216 del 1987, n. 996 del 1988, n.
448 del 1990); turbamenti innegabili nel caso di specie per le
considerazioni sopra svolte sul carattere giugulatorio delle
disposizioni censurate (in particolare del comma 8 dell'art. 2) nei
riguardi delle regioni.

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 6 e 8 del d.-l. 1
dicembre 1997, n. 411, come modificato dalla legge di conversione 27
gennaio 1998, n. 5, per contrasto con gli artt. 14 e 43 dello statuto
e con le relative norme di attuazione in materia di agricoltura e
materie connesse di cui al d.lgs. 7 maggio 1948, n. 789 e successive
modificazioni nonchè con l'art. 97 della Costituzione;
Con riserva di ulteriori deduzioni;
Si depositano col presente atto:
1) autorizzazione a ricorrere (deliberazione della giunta
regionale n. 73 del 26 febbraio 1998);
2) copia del d.-l. 1 dicembre 1997, n. 411, nel testo coordinato
con la legge di conversione 27 gennaio 1998, n. 5, pubblicato nella
stessa Gazzetta Ufficiale (serie generale 28 gennaio 1998, n. 22)
recante la legge di conversione.
Palermo, addì 26 febbraio 1998
Avv. Francesco Torre - avv. Laura Ingargiola
98C0246