1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 84 SENTENZA 22 febbraio - 3 marzo 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Elezioni regionali - Norme della Regione Abruzzo - Ineleggibilita' a presidente della giunta e a consigliere regionale dei sindaci dei comuni con popolazione superiore a cinquemila abitanti, nonche' dei presidenti e degli assessori delle province - Denunciata irragionevolezza per estensione dell'ineleggibilita' all'intero territorio regionale anziche' al solo ambito del territorio in cui e' esercitato il mandato - Difetto di rilevanza e carenza di incidentalita' - Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Abruzzo 30 dicembre 2004, n. 51, art. 2, comma 1, lettera n). - Costituzione, artt. 3 e 51. (006C0184) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lett. n) della legge della Regione Abruzzo 30 dicembre 2004, n. 51
(Disposizioni in materia di ineleggibilità, incompatibilità e
decadenza dalla carica di consigliere regionale), promosso, nel
procedimento civile vertente tra D'Ambrosio Giorgio e la Regione
Abruzzo, dal Tribunale di Pescara con ordinanza del 1° marzo 2005,
iscritta al n. 330 del registro ordinanze del 2005 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, 1ª serie speciale,
dell'anno 2005;
Udito nella camera di consiglio dell'8 febbraio 2006 il giudice
relatore Sabino Cassese.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Pescara ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera n), della
legge della Regione Abruzzo 30 dicembre 2004, n. 51 (Disposizioni in
materia di ineleggibilità, incompatibilità e decadenza dalla carica
di consigliere regionale), per contrasto con gli artt. 3 e 51 della
Costituzione.
Il giudizio era stato instaurato dal sindaco di un comune della
regione con popolazione superiore a cinquemila abitanti, mediante
ricorso in via d'urgenza ai sensi dell'art. 700 cod. proc. civ., al
fine di ottenere il riconoscimento del suo diritto di candidarsi
nelle elezioni del Consiglio regionale dell'Abruzzo (fissate per il
3-4 aprile 2005), così da poter soddisfare la sua «intenzione» di
presentarsi nella circoscrizione di Pescara; diritto a lui negato
dall'art. 2, comma 1, lettera n), della legge regionale n. 51 del
2004, che sancisce l'ineleggibilità alla carica di consigliere
regionale dei sindaci dei comuni della regione aventi una popolazione
superiore a cinquemila abitanti. Rigettato il ricorso dal giudice
designato, che respingeva anche l'eccezione di incostituzionalità
sollevata dal ricorrente in ordine alla stessa disposizione,
l'interessato proponeva reclamo al collegio ai sensi
dell'art. 669-terdecies cod. proc. civ. Il Tribunale, ritenuto che la
decisione richiesta non potesse prescindere dall'applicazione della
disposizione in esame, sulla quale il reclamante aveva riproposto
l'eccezione di incostituzionalità, revocava il provvedimento del
giudice designato e adiva la Corte costituzionale.
2. - Sul piano della ricostruzione normativa, osserva il
Tribunale che, da una parte, la legge 2 luglio 2004, n. 165
(Disposizioni di attuazione dell'articolo 122, primo comma, della
Costituzione), ha fissato come «principio fondamentale» della
legislazione regionale quello per cui la previsione di cause di
ineleggibilità è ammessa «qualora le attività o le funzioni svolte
dal candidato, anche in relazione a peculiari situazioni delle
regioni, possano turbare o condizionare in modo diretto la libera
decisione di voto degli elettori ovvero possano violare la parità di
accesso alle cariche elettive rispetto agli altri candidati» (art. 2,
comma 1, lettera a); dall'altra parte, e in attuazione di tale
principio, l'art. 2, comma 1, lettera n), della legge regionale
dell'Abruzzo n. 51 del 2004 ha stabilito - fra l'altro - che «[n]on
sono eleggibili a presidente della giunta e a consigliere regionale
... i sindaci dei comuni della regione con popolazione superiore a
cinquemila abitanti, nonchè i presidenti e gli assessori delle
province».
Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente rileva, in
via preliminare, che, nell'individuare le attività e le funzioni
suscettibili di «turbare o condizionare in modo diretto la libera
decisione di voto degli elettori» o di «violare la parità di accesso
alle cariche elettive rispetto agli altri candidati», il legislatore
regionale è autorizzato a considerare sia «categorie generali» di
soggetti, sia «situazioni specifiche connesse a particolari
situazioni locali»; e che nella prima ipotesi rientra
l'ineleggibilità prevista dall'art. 2, comma 1, lettera n), della
legge regionale dell'Abruzzo n. 51 del 2004 per i sindaci dei comuni
della regione con popolazione superiore a cinquemila abitanti. Egli
aggiunge che la figura del sindaco, come delineata dal decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), è individualmente investita di
importanti poteri pubblici e di rilevanti funzioni di amministrazione
attiva; cosicchè - stante che il territorio della Regione è
ripartito in circoscrizioni elettorali corrispondenti al territorio
di ciascuna provincia (legge della Regione Abruzzo 9 marzo 2002,
n. 1, integrata per altri profili dalla legge regionale 13 dicembre
2004, n. 42) - «non sembra irragionevole» che il legislatore
regionale abbia ravvisato una causa di ineleggibilità nell'essere
sindaci di comuni con popolazione superiore a cinquemila abitanti.
Del resto, un'analoga causa di ineleggibilità (relativamente ai
sindaci dei comuni con popolazione superiore a ventimila abitanti) è
posta, per l'intero territorio nazionale, dalla disciplina statale
sulle elezioni della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica; talchè, «se il legislatore nazionale ha ritenuto di
dover fissare questa causa di ineleggibilità quale parametro
generale per elezioni su base regionale (o comunque, per le elezioni
alla Camera in regioni diverse dall'Abruzzo, in ambito
ultra-provinciale), appare non irragionevole ed in linea con detto
criterio la scelta del legislatore abruzzese di rendere non
eleggibili i sindaci di comuni con oltre cinquemila abitanti per
elezioni, quali quelle dei consigli regionali, che si svolgono su
base provinciale».
Senonchè, l'ineleggibilità stabilita dalla legge regionale
produce i suoi effetti non solo per il territorio della provincia in
cui il sindaco e gli altri soggetti indicati dalla stessa legge (i
presidenti e gli assessori delle province) esercitano il proprio
mandato, ma anche per il resto del territorio regionale, e ciò non
appare, ad avviso del rimettente, altrettanto giustificato e
ragionevole, poichè, nelle circoscrizioni diverse dalla provincia
nella quale i sindaci e gli altri soggetti esercitano il loro
mandato, essi non potrebbero valersi dei poteri connessi alla loro
carica, non essendo in grado di alterare la par condicio fra i
concorrenti mediante forme di captatio benevolentiae o di metus
publicae potestatis nei confronti degli elettori e, quindi, di
influire indebitamente sulla competizione elettorale; donde
l'asserita violazione dell'art. 51, primo comma, della Costituzione.
Sotto un diverso profilo, il rimettente sospetta che la
disposizione della legge regionale violi il principio di uguaglianza.
Ciò sarebbe dovuto non alla mancata previsione (viceversa presente
in altri ordinamenti regionali) di una mera causa di incompatibilità
fra la carica di sindaco e quella di consigliere regionale, e neppure
alla disparità di trattamento fra i consiglieri regionali e i
sindaci dei comuni con popolazione superiore a cinquemila abitanti,
eleggibili i primi e ineleggibili i secondi (al riguardo, il
Tribunale richiama, per analogia di situazioni, la sentenza n. 344
del 1993, che ritenne l'ineleggibilità a deputati dei consiglieri
regionali «una conseguenza irragionevolmente sproporzionata rispetto
alla natura dei poteri che ciascun consigliere regionale può
esercitare al fine della captatio benevolentiae degli elettori»).
Sarebbe dovuto, invece, alla circostanza che la legge regionale non
pone i sindaci, oltre che i presidenti e gli assessori delle
province, sullo stesso piano del presidente e dei componenti della
giunta regionale in carica. Secondo il rimettente, infatti, «non pare
revocabile in dubbio che tutti i componenti della giunta si trovano
in posizione quantomeno equivalente ed omogenea a quella degli altri
per i quali la norma prevede l'ineleggibilità. Nè può affermarsi
che essi, operando su base regionale, non potrebbero turbare o
condizionare in modo diretto la libera decisione di voto degli
elettori, atteso che, secondo le ripetute affermazioni della stessa
Corte costituzionale, sono individualmente investiti di importanti
poteri politici e di rilevanti funzioni di amministrazione attiva,
posizione che implica un rapporto diretto e non mediato con i
potenziali elettori e relativi gruppi esponenziali».

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Pescara ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera n), della
legge della Regione Abruzzo 30 dicembre 2004, n. 51 (Disposizioni in
materia di ineleggibilità, incompatibilità e decadenza dalla carica
di consigliere regionale), a norma del quale «[n]on sono eleggibili a
presidente della giunta e a consigliere regionale ... i sindaci dei
comuni della regione con popolazione superiore a cinquemila abitanti,
nonchè i presidenti e gli assessori delle province».
2. - I «principi fondamentali» in materia di ineleggibilità e
incompatibilità dei consiglieri regionali, rimessi alla legge dello
Stato dall'art. 122, primo comma, Cost., sono stati stabiliti dalla
legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione
dell'articolo 122, primo comma, della Costituzione). In particolare,
questa ha autorizzato l'introduzione di cause di ineleggibilità ad
opera della legislazione regionale nelle ipotesi in cui «le attività
o le funzioni svolte dal candidato, anche in relazione a peculiari
situazioni delle regioni, possano turbare o condizionare in modo
diretto la libera decisione di voto degli elettori ovvero possano
violare la parità di accesso alle cariche elettive rispetto agli
altri candidati» (art. 2, comma 1, lett. a).
In attuazione di tali principi, la legge della Regione Abruzzo
n. 51 del 2004 ha previsto che i sindaci dei comuni della regione
aventi popolazione superiore a cinquemila abitanti, nonchè i
presidenti e gli assessori delle province, siano ineleggibili in
tutte le circoscrizioni elettorali regionali, ognuna corrispondente -
secondo la legge elettorale regionale (9 marzo 2002, n. 1, integrata
per altri profili dalla legge della Regione Abruzzo 13 dicembre 2004,
n. 42) - al territorio di ciascuna provincia, con ciò introducendo
una limitazione del diritto di elettorato passivo fondata
sull'interesse, come valutato dal legislatore regionale, ad impedire
che la carica di sindaco costituisca strumento di maggior favore
rispetto agli altri candidati per l'accesso alla carica di
consigliere regionale.
3. - In presenza di questo quadro normativo, il Tribunale di
Pescara ritiene che l'art. 2, comma 1, lettera n), della legge
regionale dell'Abruzzo n. 51 del 2004 violi gli artt. 3 e 51 della
Costituzione, in quanto la disposizione denunciata stabilisce che
l'ineleggibilità a consigliere regionale dei sindaci di comuni con
popolazione superiore a cinquemila abitanti, nonchè dei presidenti e
degli assessori delle province, produce i suoi effetti non solo
nell'ambito del territorio provinciale (corrispondente alla
circoscrizione elettorale per le elezioni del Consiglio regionale
dell'Abruzzo) in cui tali soggetti esercitano il loro mandato, ma
nell'intero territorio regionale. Ciò comporta, secondo il
Tribunale, che l'ineleggibilità si estenda ben oltre i limiti entro
i quali essa è giustificata dall'esigenza di impedire che i
candidati possano impiegare i poteri connessi alla carica per
orientare a loro favore la volontà degli elettori, alterando
l'essenziale condizione di pari opportunità (par condicio) fra i
concorrenti all'elezione. E l'estensione dell'ineleggibilità
all'intero territorio regionale sarebbe tanto più irrazionale in
quanto il legislatore della Regione Abruzzo ha considerato, invece,
senz'altro eleggibili il presidente e i componenti in carica della
giunta regionale, malgrado questi ultimi siano astrattamente in
grado, ben più dei sindaci, nonchè dei presidenti e degli assessori
delle province, di influire indebitamente sulla competizione
elettorale, esercitando i poteri connessi alla loro carica.
4. - La questione è inammissibile.
4.1. - Per la parte relativa alla disposizione che prevede
l'ineleggibilità dei presidenti e degli assessori delle province, lo
è per difetto di rilevanza.
Il giudizio principale ha, infatti, ad oggetto il diritto del
sindaco di un comune con popolazione superiore a cinquemila abitanti,
e non anche del presidente o degli assessori delle province, a
candidarsi nelle elezioni regionali.
4.2. - Per la parte relativa alla disposizione che prevede
l'ineleggibilità dei sindaci dei comuni della regione con
popolazione superiore a cinquemila abitanti, è inammissibile per
carenza di incidentalità.
Il giudizio principale è stato instaurato dal sindaco di un
comune con popolazione superiore a cinquemila abitanti, al fine di
ottenere il riconoscimento del suo diritto di candidarsi nelle
elezioni del Consiglio regionale dell'Abruzzo (fissate per il 3 -
4 aprile 2005), così da poter soddisfare la sua «intenzione» di
presentarsi nella circoscrizione di Pescara; diritto a lui negato, ad
avviso del rimettente, dall'art. 2, comma 1, lettera n), della legge
regionale n. 51 del 2004, che sancisce l'ineleggibilità alla carica
di consigliere regionale dei sindaci dei comuni della regione aventi
una popolazione superiore a cinquemila abitanti.
Il Tribunale, qualificata la domanda del sindaco come volta ad
ottenere l'accertamento del suo diritto a candidarsi sull'intero
territorio regionale (atteso che egli aveva espresso solo
l'«intenzione» di candidarsi nella stessa provincia sede del suo
comune), non dubita che sia conforme alla Costituzione la limitazione
del diritto di elettorato passivo nella circoscrizione in cui ciascun
sindaco svolge il proprio mandato. Quindi, chiede alla Corte di
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera n), della legge regionale dell'Abruzzo n. 51 del 2004, in
base alle ragioni suesposte, nella parte in cui sancisce l'ulteriore
limitazione per cui i sindaci dei comuni abruzzesi con popolazione
superiore a cinquemila abitanti sono ineleggibili anche nelle
circoscrizioni elettorali diverse da quella cui appartiene ciascun
comune.
Così posta, la questione di legittimità costituzionale investe
direttamente la norma assunta come lesiva del diritto di elettorato
passivo; diritto, nella specie, non esercitato, nè contestato,
atteso che il procedimento elettorale non risultava neppure avviato
all'epoca della domanda di accertamento preventivo.
In tal modo, l'oggetto del giudizio principale coincide
sostanzialmente con quello del presente giudizio e non sussiste il
carattere di incidentalità della questione. Quest'ultimo presuppone
che il petitum del giudizio, nel corso del quale viene sollevata la
questione, non si identifichi con l'oggetto della questione stessa
(ordinanza n. 175 del 2003; sentenze n. 17 del 1999 e n. 127 del
1998).
5. - La Corte è consapevole che la vigente normativa consente di
rilevare l'esistenza di cause di ineleggibilità - nonostante che
queste siano intese a garantire la pari opportunità fra i
concorrenti - soltanto dopo lo svolgimento delle elezioni; con la
conseguenza che un procedimento giurisdizionale può sorgere, e in
esso essere proposta la questione incidentale di legittimità
costituzionale, non prima che i consigli regionali abbiano esercitato
la loro «competenza a decidere sulle cause di ineleggibilità dei
propri componenti» (art. 2, comma 1, lett. d), della legge n. 165 del
2004). Si tratta di una normativa evidentemente incongrua: non
assicura la genuinità della competizione elettorale, nel caso in cui
l'ineleggibilità sia successivamente accertata; induce il cittadino
a candidarsi violando la norma che, in asserito contrasto con la
Costituzione, ne preveda l'ineleggibilità; non consente che le cause
di ineleggibilità emergano, come quelle di incandidabilità, in sede
di presentazione delle liste agli uffici elettorali. Tuttavia, la
Corte non può che dichiarare inammissibile una questione sollevata
in un giudizio il cui unico scopo si risolve nell'impugnare
direttamente la norma di legge sospettata di illegittimità
costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera n), della legge della
Regione Abruzzo 30 dicembre 2004, n. 51 (Disposizioni in materia di
ineleggibilità, incompatibilità e decadenza dalla carica di
consigliere regionale), sollevata, in riferimento agli articoli 3 e
51 della Costituzione, dal Tribunale di Pescara con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Cassese
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in cancelleria il 3 marzo 2006.
Il cancelliere:Fruscella
06C0184