1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 9-5-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 207 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 gennaio 1990
N. 207 Ordinanza emessa il 30 gennaio 1990 dal pretore di Lecco nel procedimento civile vertente tra il comune di Lecco e l'Ispettorato provinciale del lavoro di Como Previdenza e assistenza sociale - Violazioni in materia di previdenza e assistenza sociale punite con la sola ammenda - Ricorso in opposizione alla ordinanza-ingiunzione - Competenza del giudice del lavoro nel caso di violazioni relative all'omissione totale o parziale del versamento di contributi e premi e del giudice ordinario per le altre violazioni - Mancata previsione di un coordinamento tra il giudizio secondo il rito speciale del lavoro ed il giudizio secondo il rito ordinario nell'ipotesi di concorrenza di opposizioni ad ordinanze-ingiunzioni per i due diversi tipi di violazioni - Ingiustificata diversita' di trattamenti processuali in base alla casuale precedenza cronologica della notifica delle due diverse ingiunzioni Incidenza sul diritto di difesa in giudizio. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 35, secondo, terzo, quarto e settimo comma, in relazione all'art. 22, primo comma, stessa legge). (Cost., artt. 3 e 24). (090C0500) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 9-5-1990)

IL PRETORE
Letti gli atti del procedimento r.g. 647/1989, introdotto dal
comune di Lecco mediante ricorso (depositato il 28 aprile 1989) in
opposizione ad ordinanza-ingiunzione del 30 marzo 1989 (prot. n.
38/89) emessa dall'Ispettorato provinciale del lavoro di Como per la
violazione amministrativa di cui all'art. 4, quinto comma, d.-l. n.
352/1978, convertito in legge 4 agosto 1978, n. 467;
Rilevato che, prescindendosi dall'esame del merito della proposta
opposizione, la normativa processuale applicabile al caso di specie -
particolarmente l'art. 35 della legge n. 689/1981 - si appalesa non
del tutto immune da dubbi di legittimità costituzionale, siccome
anche rilevato dall'opponente;
OSSERVA
L'art. 35 della legge n. 689/1981 - dettato in tema di violazione
in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria punite con la
sola ammenda - opera, all'interno di detta categoria generale, la
distinzione fra le violazioni consistenti "nell'omissione totale o
parziale del versamento di contributi e premi" (secondo comma) e le
altre violazioni "quando da esse deriva l'omesso o parziale
versamento di contributi e premi" (terzo comma) - da un lato - e le
violazioni che "consistono nell'omesso o parziale versamento di
contributi e premi e che non sono allo stesso connesse a norma del
terzo comma" (settimo comma) - dall'altro lato -.
Alla predetta distinzione consegue, in primo luogo, la diversità
del giudice avanti al quale proporre il ricorso in opposizione
avverso l'ordinanza ingiunzionale:
il pretore, quale giudice del lavoro (quarto comma), per le
violazioni di cui al secondo e terzo comma citati;
il pretore del luogo della violazione, in base alla norma
"generale" dell'art. 22, primo comma, stessa legge, per le violazioni
di cui al settimo comma, citato.
In secondo luogo, la diversità del rito processuale applicabile
al procedimento di opposizione:
nel primo caso (violazioni ex secondo e terzo comma), il rito
del lavoro-previdenziale ex artt. 442 e segg. del c.p.c., ivi
espressamente richiamato ed "integrato" con alcune disposizioni
procedimentali "tipiche" della legge n. 689/1981 (art. 22, terzo e
settimo comma, art. 23, quarto comma);
nel secondo caso (violazione ex settimo comma), rito ordinario
dell'opposizione ingiunzionale ex legge n. 689/1981, artt. 22 e 23.
Non v'è dubbio - peraltro - che le diversità fra i due riti
siano di natura sostanziale - oltrechè, evidentemente, formale - ben
potendosi rilevare, ad esempio, quali differenti conseguenze,
processuali e anche sostanziali, si determinino nei due tipi
procedimentali nel caso di mancata comparizione all'udienza
dell'attore-opponente, specie in relazione all'istituto "tipico"
della "convalida" dell'ordinanza ingiunzionale ex art. 23, quinto
comma, della legge citata.
Le evidenziate diversità funzionali e processuali appaiono,
peraltro, perfettamente in sintonia - nella generalità dei casi con
la diversa natura delle violazioni costituenti la base per
l'emanazione dell'ordinanza ingiunzionale, essendosi evidentemente
ritenuto necessario dal legislatore privilegiare l'applicazione del
"rito previdenziale", ex art. 442 del c.p.c., ogni qualvolta il thena
decidendum riguardi - comunque - l'adempimento degli obblighi
contributivi previdenziali in senso stretto, anche ove lo stesso
venga introdotto mediante lo strumento dell'opposizione ad ordinanza
ingiunzionale.
Se con tali connotazioni pare debba ricostruirsi la "fisiologia"
del sistema dell'art. 35 citato, non può però non rivelarsi che
detta normativa in relazione a peculiari ipotesi - del tipo di quella
in esame - dà origine ad una disparità di trattamento processuale
del tutto ingiustificata, soprattutto perchè correlata ad un
medesimo accertamento sostanziale demandato al giudicante.
Allorchè - infatti - nei confronti di un medesimo soggetto ed a
fronte della stessa condotta ipoteticamente illegittima vengano ad
essere emessi due distinti provvedimenti ingiunzionali amministrativi
- correlati, l'uno, a violazioni ex secondo e terzo comma art. 35
citato e, l'atro, a violazioni ex settimo comma, stesso articolo - e
l'ingiunto proponga duplice rituale opposizione avverso i predetti
provvedimenti (l'una ex art. 35, quarto comma, e l'altra ex art. 22,
primo comma) contestando in entrambi i casi la ricorrenza nella
fattispecie di un rapporto di lavoro subordinato (e cioè il
presupposto di fatto e diritto imprescindibile per la
configurabilità a suo carico di obblighi previdenziali e di altra
natura), verrebbero di per ciò solo ad incardinarsi due distinti
giudizi oppositivi - ciascuno dinanzi al giudice funzionalmente
competente - i quali, pur se finalizzati alla conferma o revoca
dell'ingiunzione, non potrebbero prescindere dal preventivo
accertamento della ricorrenza, nel caso in esame, di un rapporto di
lavoro avente i connotati della subordinazione.
Sia nell'ipotesi di contestualità cronologica fra i due giudizi -
nella quale non potendosi far luogo a riunione stante la differente
competenza funzionale, dovrà semmai disporsi la sospensione di
quello successivamente introdotto in attesa della definizione del
primo - sia, ancor più, nell'ipotesi di preventiva definizione
dell'uno rispetto all'introduzione dell'altro, il giudice chiamato
per ultimo a pronunziarsi sull'accertamento del presupposto
sostanziale comune ad entrambi (e cioè, come già visto, la natura
subordinata o meno del rapporto di lavoro) non potrebbe non trovarsi
di fronte al giudicato sul punto già formatosi nel precedente
giudizio, tale da "svuotare di contenuto", in termini concreti,
l'accertamento giudiziale a lui demandato sulla medesima questione e
finalizzato alla conferma (o revoca) dell'ordinanza ingiunzionale.
Nella varietà di prospettive processuali ipotizzabili - mediante
le quali potrebbe trovare esplicitazione, nella realtà, il
"parallelismo" procedimentale di cui si è detto - non irrilevante
appare sottolineare che il giudicato precedente (esplicante efficacia
vincolante nel giudizio successivo, nel senso di cui si è detto)
può in concreto essere costituito, esclusivamente, da una convalida
dell'ordinanza ingiunzionale (qualora sia stato azionato il rito
"tipico" della legge n. 686/1981 e l'opponente non sia comparso in
prima udienza).
La convalida di cui si è detto, confermando l'ordinaza
ingiunzionale, non potrebbe non esplicare efficacia confermativa
anche della validità dei presupposti di fatto e diritto sulla base
dei quali si è accertata la violazione ed emessa l'ingiunzione
(cioè, nel caso esemplificato, la ricorrenza di un rapporto di
lavoro subordinato).
Ne deriverebbe - come già esposto - lo "svuotamento sostanziale"
del giudizio oppositivo, incardinato successivamente in base al rito
previdenziale, quantomeno relativamente alla predetta questione, per
il quale - invece - il legislatore, non avendo previsto analoga
possibilità di convalida, ha mostrato di ritenere necessario
procedere - ogni volta - ad un accertamento giudiziale vero e
proprio, con tutte le garanzie ad esso correlate.
Considerazioni analoghe devono svolgersi a proposito dell'ipotesi
in cui, non essendosi emesso alcun provvedimento sospensivo, i due
diversi procedimenti oppositivi approdino a conclusioni definitive
fra loro contrastanti, essendosi conferito da ciascun giudicante
diversa connotazione e valenza giuridica al medesimo fatto storico.
Va ulteriormente considerato che - in tutti i casi - la "scelta"
del giudice da investire per primo della cognizione dell'intera
questione appare rimessa esclusivamente ai tempi ed alle procedure
amministrative interne all'ente pubblico necessarie all'emissione
dell'ordinanza ingiunzionale, decorrendo i termini per l'eventuale
opposizione dalla notifica della stessa all'ingiunto.
In base al medesimo accertamento ispettivo - infatti - (come nel
caso di specie) ciascun ente, competente in relazione alle diverse
violazioni ipotizzate (Ispettorato lavoro, I.N.P.S., I.N.A.I.L.),
provvede all'emissione dell'ordinanza-ingiunzione secondo "tempi di
lavorazione" suoi propri, sui quali influisce, fra l'altro, la
necessità o meno di operare il ricalcolo dei contributi dei quali si
assume l'omessa corresponsione.
La rilevata assoluta "casualita'" dell'antecedenza cronologica
nella notifica dell'una o dell'altra ordinanza ingiunzionale,
correlata alle caratteristiche di sostanziale diversità
procedimentale ed alle conseguenze concretamente ipotizzabili circa
gli effetti della definizione di un procedimento rispetto all'altro
ancora in itinere, non può non determinare una concreta disparità
di trattamento che - in ipotesi peculari, del genere di quella in
esame - scaturisce dall'applicazione dell'art. 35 della legge n.
689/1981.
Disparità di trattamento certamente incompatibile con le
intenzioni del legislatore della legge n. 689/1981, il quale, come
visto, prevedendo due distinte ipotesi procedimentali, ognuna a sè
stante, in relazione al diverso oggetto dell'opposizione, ha mostrato
di aver operato una valutazione comparativa dei diversi fatti da
sottoporre all'approvazione del giudicante e del diverso rilievo
processuale da conferire a ciascuno di essi.
Ma, soprattutto, non immune da fondati dubbi di legittimità
costituzionale se messa in relazione agli artt. 3, primo comma, e 24,
della Costituzione.
Come si è cercato di esporre - infatti - la diversità dei riti
concretamente esperibili a fronte del medesimo accertamento
sostanziale comporta un differente regime di garanzie processuali in
favore delle parti ed una diversa qualità ed approfondimento
dell'istruttoria giudiziale posta in essere, di talchè soggetti
titolari di una medesima posizione giuridica (finalizzata
all'accertamento della validità dell'ingiunzione emessa nei loro
confronti) vengono - volta per volta - ad usufruire" di trattamenti
processuali fra loro differenti e cioè in base ad un sistema di
sostanziale casualità.
L'art. 35 citato - e più precisamente il secondo, terzo, quarto e
settimo comma in relazione anche all'art. 22 primo comma stessa legge
- consentendo il verificarsi di tale duplicazione (rectius:
sovrapposizione) procedimentale, appare non adeguatamente in sintonia
con il principio di uguaglianza sostanziale correlato alla garanzia
della tutela giurisdizionale dei diritti, quantomeno nella misura in
cui non prevede un adeguato coordinamento fra i riti processuali
esperibili in casi del genere di quello in esame.
La questione di legittimità costituzionale così delineata -
apparentemente non infondata oltrechè concretamente rilevante ai
fini del decidere - va rimessa alla Corte costituzionale, con
sospensione del presente procedimento.
Non appaiono ricorrere - peraltro ed allo stato - i "gravi motivi"
che a norma dell'art. 22, ultimo comma, legge citata consentono al
giudicante di disporre la sospensione dell'esecutività del
provvedimento ingiunzionale oggetto di opposizione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 3, primo comma, e 24, della Costituzione, nonchè
gli artt. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale - in riferimento agli artt. 3, primo
comma, e 24, della Costituzione - dell'art. 35, secondo, terzo,
quarto e settimo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, in
relazione all'art. 22, primo comma, stessa legge, nella parte in cui
non preveda un adeguato coordinamento fra i riti processuali
esperibili a fronte di ipotesi peculiari del genere di quella in
esame;
Sospende il procedimento in corso ed ordina trasmettersi gli atti
alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza venga notificata alle parti in
causa, nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Lecco, addì 30 gennaio 1990
Il pretore: FORNACI

90C0500