1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 23-11-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 75 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 ottobre 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 ottobre 2022 (della Regione Lombardia). Spettacolo - Regioni - Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo - Osservatori regionali dello spettacolo - Previsione che, nell'ambito delle competenze istituzionali e nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente, le Regioni, in applicazione dei principi di sussidiarieta', adeguatezza, prossimita' ed efficacia, concorrono all'attuazione dei principi generali di cui all'art. 1 della legge n. 175 del 2017. Spettacolo - Regioni - Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo - Osservatorio dello spettacolo - Previsione che la composizione e le modalita' di funzionamento dell'Osservatorio, istituito presso il Ministero della cultura, sono definite con uno o piu' decreti del Ministro della cultura, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, da adottare sentita la Conferenza Stato-Regioni. Spettacolo - Regioni - Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo - Osservatori regionali dello spettacolo - Previsione che le Regioni, sulla base di criteri stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza Stato-Regioni, promuovono l'istituzione di osservatori regionali dello spettacolo per la condivisione e lo scambio di dati e di informazioni sulle attivita' dello spettacolo dal vivo e, anche attraverso tali osservatori, verificano l'efficacia dell'intervento pubblico nel territorio rispetto ai risultati conseguiti - Previsione che le Regioni promuovono e sostengono, attraverso tali osservatori, anche con la partecipazione delle Province, delle Citta' metropolitane e dei Comuni, direttamente o in concorso con lo Stato, le attivita' dello spettacolo dal vivo. Spettacolo - Regioni - Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo - Osservatori regionali dello spettacolo - Previsione che le Regioni, sulla base di criteri stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza Stato-Regioni, promuovono e sostengono attraverso tali osservatori, anche con la partecipazione delle Province, delle Citta' metropolitane e dei Comuni, direttamente o in concorso con lo Stato, le attivita' dello spettacolo dal vivo. - Legge 15 luglio 2022, n. 106 (Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo), artt. 5, comma 6; 7, comma 1, primo periodo; 7, comma 1, secondo periodo, lettere a), b), e c); 7, comma 1, secondo periodo, lettera c). (22C00213) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 23-11-2022)

Ricorso della Regione Lombardia (codice fiscale n. 80050050154),
in persona del Presidente della regione pro tempore avv. Attilio
Fontana, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale del 26
settembre 2022, n. XI / 7042 (doc. 1), rappresentata e difesa, come
da procura speciale in calce al presente ricorso, dall'avv. prof.
Giandomenico Falcon (codice fiscale FLCGDM45C06L736E) del Foro di
Padova, con studio in Padova, via San Gregorio Barbarigo, 4, telefono
049-660231, telefax 049-8776503, Pec
giandomenico.falcon@ordineavvocatipadova.it con domicilio eletto
presso l'avv. Andrea Manzi (codice fiscale MNZNDR64T26I804V) del Foro
di Roma, con studio in Roma, via Alberico II N. 33, telefono
06-3200355, telefax 06-3211370, Pec
andreamanzi@ordineavvocatiroma.org cui il nominato difensore potrà,
secondo necessità, delegare il compimento di specifici atti
processuali ai sensi delle vigenti norme di rito per la dichiarazione
di illegittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 6;
dell'art. 7, comma 1, primo periodo;
dell'art. 7, comma 1, secondo periodo, lettere a), b) e c);
dell'art. 7, comma 1, lettera c), della legge 15 luglio 2022,
n. 106 recante «Delega al Governo e altre disposizioni in materia di
spettacolo», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale n.
180 del 3 agosto 2022, per violazione degli articoli 117, terzo e
quarto comma, e 118, primo e secondo comma, della Costituzione, del
principio di leale collaborazione (art. 120, secondo comma, della
Costituzione), del principio del buon andamento dell'azione
amministrativa (art. 97 della Costituzione), del principio di
ragionevolezza (art. 3 della Costituzione)

Fatto

Nella Gazzetta Ufficiale del 3 agosto 2022, n. 180, è stata
pubblicata la legge 15 luglio 2022, n. 106, recante «Delega al
Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo».
Come enuncia il titolo stesso della legge, essa contiene, accanto
alle norme di delega (che non formano oggetto della presente
controversia), altre disposizioni, destinate a trovare applicazione
immediata e in parte dirette alle regioni, comprese quelle ad
autonomia speciale.
Alcune di esse risultano, ad avviso della ricorrente regione,
lesive delle proprie attribuzioni costituzionali. Si tratta, in
particolare, di talune disposizioni degli articoli 5, 6 e 7 della
legge. Conviene tuttavia premettere, per chiarezza in relazione
all'oggetto del presente giudizio, che non si contestano in quanto
tali, in questa sede, nè l'Osservatorio nazionale dello spettacolo e
i compiti ad esso attribuiti, nè il Sistema nazionale a rete degli
osservatori dello spettacolo; si contestano, invece, da un lato
difetti di leale collaborazione nel delineare il ruolo delle regioni,
nel sistema così istituito, dall'altro talune interferenze, ad
avviso della ricorrente regione indebite, che la legge statale
prevede sulle modalità di esercizio delle competenze legislative e
amministrative della regione.
Le disposizioni oggetto del presente giudizio.
Gli articoli 5 e 6 della legge n. 106 del 2022 innovano
profondamente la natura dell'Osservatorio dello spettacolo, organo
già istituito dall'art. 5 della legge 30 aprile 1985, n. 163. Questo
era un organismo meramente interno, istituito nell'ambito
dell'ufficio studi e programmazione dell'allora Ministero del turismo
e dello spettacolo.
Il nuovo Osservatorio, invece, è istituito «al fine di
promuovere le iniziative nel settore dello spettacolo» quale
baricentro del Sistema nazionale a rete degli osservatori dello
spettacolo istituito dall'art. 6 del quale «fanno parte» - ai sensi
del primo comma - «l'Osservatorio dello spettacolo, di cui all'art.
5, e gli osservatori regionali dello spettacolo, di cui all'art. 7».
Si tratta, dunque, di un sistema integrato e condiviso tra Stato
e regioni.
Esso è ora chiamato, oltre che a raccogliere i dati e gli
elementi di conoscenza di cui all'art. 5, comma 2, ad «individuare le
linee di tendenza dello spettacolo nel suo complesso e dei singoli
settori nei mercati nazionali e internazionali», a promuovere «il
coordinamento con le attività degli osservatori istituiti dalle
regioni con finalità analoghe, anche al fine di favorire
l'integrazione di studi, ricerche e iniziative scientifiche in tema
di promozione nel settore dello spettacolo» (art. 5, comma 3) e a
provvedere «alla realizzazione del Sistema informativo nazionale
dello spettacolo, al quale concorrono tutti i sistemi informativi
esistenti».
L'art. 6 della legge istituisce, come detto, il «sistema
nazionale a rete degli osservatori dello spettacolo», integrato tra
Stato e regioni: al fine di «assicurare omogeneità ed efficacia
all'azione conoscitiva del settore dello spettacolo dal vivo e di
supporto pubblico alle relative attività, è istituito il Sistema
nazionale a rete degli osservatori dello spettacolo, di seguito
denominato «Sistema nazionale», del quale fanno parte l'Osservatorio
dello spettacolo, di cui all'art. 5, e gli osservatori regionali
dello spettacolo, di cui all'art. 7».
L'art. 6, comma 3, prevede che il decreto del Ministro della
cultura, da adottarsi previa intesa in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano, rivolto ai sensi del comma 2 a definire «le
modalità di coordinamento e di indirizzo dell'Osservatorio dello
spettacolo nell'ambito del Sistema nazionale» regoli, fra l'altro, le
modalità, gli strumenti e i criteri per il monitoraggio delle
attività dello spettacolo, nonchè per la raccolta, la valutazione e
l'analisi dei relativi dati, anche a supporto delle attività di
programmazione, monitoraggio e valutazione degli interventi» (lettera
b).
In questo quadro, ad avviso della ricorrente regione e come
meglio si dirà nella parte in diritto, la compartecipazione delle
regioni mediante il meccanismo dell'intesa in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome, come disciplinato dalla legge n. 281 del 1997, risulta
costituzionalmente necessaria non solo per la definizione delle
«modalità di coordinamento e di indirizzo dell'Osservatorio dello
spettacolo nell'ambito del Sistema nazionale», come previsto
dall'art. 6, comma 2, bensì - ed in primo luogo - per la definizione
della «composizione e delle modalità di funzionamento
dell'Osservatorio nazionale».
Invece, l'art. 5, comma 6, prevede che le regioni siano
semplicemente sentite, e dunque coinvolte soltanto mediante
l'espressione di un parere espresso.
Di qui la presente impugnazione.
L'art. 7 è dedicato agli Osservatori regionali dello spettacolo.
Esso si apre, in realtà, con una enunciazione generale
concernente la materia dello spettacolo, secondo la quale
«nell'ambito delle competenze istituzionali e nei limiti delle
risorse disponibili a legislazione vigente, le regioni, in
applicazione dei principi di sussidiarietà, adeguatezza, prossimità
ed efficacia, concorrono all'attuazione dei principi generali di cui
all'art. 1 della legge 22 novembre 2017, n. 175, quali principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione»
(comma 1, primo periodo).
La ricorrente regione ritiene che tale formulazione sia in
evidente contrasto con le sue competenze costituzionali.
Il secondo periodo riguarda specificamente gli Osservatori
regionali, disponendo che le regioni, «sulla base di criteri
stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano:
a) promuovono l'istituzione di osservatori regionali dello
spettacolo per la condivisione e lo scambio di dati e di informazioni
sulle attività dello spettacolo dal vivo;
b) verificano, anche attraverso gli osservatori regionali
dello spettacolo, l'efficacia dell'intervento pubblico nel territorio
rispetto ai risultati conseguiti, anche attraverso attività di
monitoraggio e valutazione, in collaborazione con l'Osservatorio
dello spettacolo;
c) promuovono e sostengono, attraverso gli osservatori
regionali dello spettacolo, anche con la partecipazione delle
province, delle città metropolitane e dei comuni, direttamente o in
concorso con lo Stato, le attività dello spettacolo dal vivo».
La ricorrente regione ritiene che il vincolo della propria
legislazione agli accordi sanciti in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano non sia conforme alla Costituzione.
Ritiene inoltre che sia costituzionalmente illegittima
l'attribuzione a tali organismi delle funzioni di cui alle lettere
a), b) e c) in particolare, che sia specificamente illegittima la
lettera c), nella parte in cui dispone che l'attività di promozione
e di sostegno regionale dello spettacolo dal vivo sia svolta
«attraverso gli osservatori regionali dello spettacolo, anche con la
partecipazione delle province, delle città metropolitane e dei
comuni, direttamente o in concorso con lo Stato».
Così precisato l'oggetto della presente impugnazione, la regione
ritiene che le disposizioni indicate in epigrafe siano
costituzionalmente illegittime per le seguenti ragioni di

Diritto

Le competenze regionali in materia di spettacolo (e di
organizzazione amministrativa).
L'intervento normativo censurato riguarda lo spettacolo,
attività che la giurisprudenza di codesta Corte ha ricondotto alla
competenza legislativa concorrente della regione e segnatamente al
titolo «valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e
organizzazione di attività culturali» fin dalla sentenza n. 255 del
2004 e dalla successiva sentenza n. 285 del 2005.
Infatti, nella sentenza n. 255 del 2004 codesta Corte
costituzionale, rilevando che l'assenza delle attività di sostegno
degli spettacoli nel catalogo di materie di cui al nuovo art. 117
della Costituzione non implica automaticamente che tale settore sia
stato affidato alla esclusiva responsabilità delle regioni, ha
affermato che «la materia concernente la 'valorizzazione dei beni
culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività
culturalì, affidata alla legislazione concorrente di Stato e regioni
... ricomprende senza dubbio nella sua seconda parte, nell'ambito
delle più ampie attività culturali, anche le azioni di sostegno
degli spettacoli».
La sentenza evidenzia che nell'art. 117, comma terzo, della
Costituzione, la materia della «promozione ed organizzazione di
attività culturali» è attribuita alle regioni «senza esclusione
alcuna, salvi i soli limiti che possono indirettamente derivare dalle
materie di competenza esclusiva dello Stato ai sensi del secondo
comma dell'art. 117 della Costituzione (come, ad esempio, dalla
competenza in tema di "norme generali sull'istruzione» o di tutela
dei beni culturali")». Con la conseguenza che «ora le attività
culturali di cui al terzo comma dell'art. 117 della Costituzione
riguardano tutte le attività riconducibili alla elaborazione e
diffusione della cultura, senza che vi possa essere spazio per
ritagliarne singole partizioni come lo spettacolo».
La sentenza citata conclude, significativamente, che «questo
riparto di materie evidentemente accresce molto le responsabilità
delle regioni, dato che incide non solo sugli importanti e
differenziati settori produttivi riconducibili alla cosiddetta
industria culturale, ma anche su antiche e consolidate istituzioni
culturali pubbliche o private operanti nel settore (come, ad esempio
e limitandosi al solo settore dello spettacolo, gli enti lirici o i
teatri stabili); con la conseguenza, inoltre, di un forte impatto
sugli stessi strumenti di elaborazione e diffusione della cultura
(cui la Costituzione, non a caso all'interno dei «principi
fondamentali», dedica un significativo riferimento all'art. 9)».
L'evocazione dell'art. 9 della Costituzione, del resto, è
altamente significativa, posto che la disposizione in parola proclama
che «la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca
scientifica e tecnica», e dunque intesta la funzione di promozione al
complesso degli enti menzionati dall'art. 114, primo comma, della
Costituzione: sicchè l'attribuzione alle regioni di competenza
concorrente in materia di «valorizzazione dei beni culturali e
ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali»,
così come la parallela devoluzione della materia di «ricerca
scientifica e tecnologica», altro non è che il coerente riflesso,
sul piano del riparto, del principio promanante dall'art. 9, primo
comma, della Costituzione
La sentenza n. 285 del 2004 ha poi confermato, riprendendo la
sentenza n. 255 del 2004 che ««le attività di sostegno degli
spettacoli», tra i quali evidentemente rientrano le attività
cinematografiche, sono sicuramente riconducibili alla materia
«promozione ed organizzazione di attività culturali» affidata alla
legislazione concorrente di Stato e regioni» e che «[le] «attività
culturali» di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, ...
«riguardano tutte le attività riconducibili alla elaborazione e
diffusione della cultura, senza che vi possa essere spazio per
ritagliarne singole partizioni come lo spettacolo» (sentenza n. 255
del 2004)».
Più recentemente, allo stesso titolo sono stati ascritti gli
spettacoli di rievocazione storica (sentenza n. 71 del 2018).
Per completezza di illustrazione si deve aggiungere che le norme
impugnate riguardano anche la materia di «organizzazione
amministrativa delle regioni e degli enti pubblici regionali».
Trattasi di «materia ... attribuita alla competenza residuale
delle regioni (art. 117, quarto comma, della Costituzione), da
esercitare nel rispetto dei «principi fondamentali di organizzazione
e funzionamento» fissati negli statuti (art. 123 della
Costituzione)», non soggetta, invece, ai principi fondamentali della
materia, perchè «disciplina statale non è rilevante per l'esercizio
della potestà legislativa regionale in materia residuale, ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione» (in questi termini
la sentenza n. 233 del 2006).
Nell'esercizio di queste competenze diverse regioni ordinarie si
sono già dotate di Osservatori regionali dello spettacolo, o di
organismi affini.
Si richiama l'art. 38, della legge regionale Veneto 6 maggio
2019, n. 17, «Legge per la cultura», che ha istituito presso la
Giunta regionale «l'Osservatorio dello spettacolo dal vivo che, ai
fini dello sviluppo e evoluzione del settore, analizza l'offerta di
spettacolo nel territorio in tutte le sue forme»; l'art. 8, comma 1,
della legge Regione Emilia-Romagna 5 luglio 1999, n. 13, «Norme in
materia di spettacolo», secondo cui «la regione provvede direttamente
all'organizzazione di attivita': .... b) di osservatorio sulle
realtà dello spettacolo, anche con la collaborazione di enti locali
ed operatori dello spettacolo al fine di realizzare rilevazioni,
analisi e ricerche, anche per valutare gli andamenti del settore e
l'efficacia dell'intervento regionale»; l'art. 10 della legge
regionale Basilicata 12 dicembre 2014, n. 37, «Promozione e sviluppo
dello spettacolo», che istituisce, «senza oneri per la finanza
regionale, l'Osservatorio regionale per lo spettacolo, incardinato
nell'Ufficio competente, al fine di favorire la promozione e lo
sviluppo dei processi culturali regionali»; l'art. 11 della legge
regionale Campania 15 giugno 2007, n. 6, recante «Disciplina degli
interventi regionali di promozione dello spettacolo», ai sensi del
quale «è istituito l'osservatorio regionale sullo spettacolo,
presieduto dall'assessore al ramo, e di cui fanno parte, oltre al
dirigente del settore competente, tre esperti della materia
designati: a) uno dalle associazioni di categoria; b) uno
dall'assessore regionale competente; c) uno dalla commissione
consiliare permanente competente per materia», Osservatorio cui la
medesima legge regionale intitola diverse funzioni; la legge
regionale Puglia 29 aprile 2004, n. 6, «Norme organiche in materia di
spettacolo e norme di disciplina transitoria delle attività
culturali», che all'art. 6 istituisce «l'Osservatorio regionale dello
spettacolo composto da cinque esperti di nomina regionale, di cui tre
designati rispettivamente dall'Associazione nazionale comuni italiani
(ANCI) e dall'Unione delle province d'Italia (UPI) e
dall'associazione di categoria maggiormente rappresentativa delle
organizzazioni dello spettacolo» (comma 1), organismo che «rileva ed
elabora dati ed elementi tecnici utili alla predisposizione del
programma regionale di cui all'art. 5, in ordine agli operatori e
alle attività di spettacolo sul territorio regionale. Fornisce, a
richiesta degli enti di cui all'art. 3, pareri sulle attività ivi
descritte» (comma 2).
La disciplina dello spettacolo dettata dalla Regione Lombardia è
consolidata nella legge regionale 7 ottobre 2016, n. 25, «Politiche
regionali in materia culturale - Riordino normativo», il cui titolo
VI e dedicato allo spettacolo dal vivo e il cui titolo VII è
dedicato ai procedimenti e strumenti attuativi degli interventi.
L'allocazione delle funzioni amministrative in materia è
contenuta negli articoli 3, 4 e 5, relativi, rispettivamente, alle
funzioni della regione, delle province e dei comuni.
In particolare, l'art. 3 stabilisce che «la regione: a) esercita
funzioni di indirizzo, coordinamento, programmazione, controllo e
monitoraggio; b) attua direttamente o con la collaborazione di altri
soggetti pubblici e privati le iniziative definite dagli strumenti
della programmazione; c) sostiene iniziative di cui alla presente
legge anche mediante la concessione di contributi; d) esercita,
nell'ambito del territorio della Città metropolitana di Milano,
funzioni amministrative inerenti ai sistemi bibliotecari locali, alle
biblioteche di enti locali, alla promozione di servizi e attività
culturali, allo sviluppo dei sistemi museali locali, alle attività
di censimento, inventariazione e catalogazione dei beni culturali».
L'ente regionale, dunque, mantiene non solo le funzioni di indirizzo,
coordinamento, programmazione (specificamente regolata nell'art. 9) e
controllo, ma anche funzioni di amministrazione quali, ad esempio, la
concessione di contributi, in un quadro di programmazione regionale.
Anche la funzione di raccolta dei dati è esercitata dalla regione.
L'art. 38, comma 2, infatti, dispone che «la regione promuove la
pubblicazione in rete di dati, documenti e risorse digitali relative
al proprio patrimonio culturale e alle attività, sistemi e servizi
culturali presenti sul proprio territorio, promuovendo
l'interoperabilità e la cooperazione tra sistemi informativi diversi
e contribuendo alla semplificazione della fruibilità e al
miglioramento della qualità dei contenuti e delle informazioni,
anche in collaborazione con l'osservatorio culturale di cui all'art.
44».
In relazione al ridetto «Osservatorio culturale», l'art. 44
stabilisce che «le funzioni dell'osservatorio culturale di cui
all'art. 14 della legge regionale 26 febbraio 1993, n. 9 (Interventi
per attività di promozione educativa e culturale) gestite da Eupolis
alla data di entrata in vigore della presente legge continuano a
essere svolte dallo stesso ente» (il richiamato art. 13 della legge
regionale n. 9 del 1993 prevedeva a sua volta che «al fine di
analizzare le tendenze della domanda e dell'offerta culturale in
Lombardia, di elaborare statistiche e indicatori specifici per la
migliore conoscenza del settore ed una migliore definizione delle
strategie per la politica culturale, di tenere meglio informati i
pubblici amministratori, di predisporre un sistema di controllo
sull'efficacia delle attività del settore, al servizio
programmazione del settore cultura ed informazione è attribuita
anche la funzione di 'osservatorio culturale'»).
L'art. 11 della stessa legge regionale n. 25 del 2016, inoltre,
prevede l'istituzione di tavoli della cultura, «quali organismi
consultivi in materia di beni e attività culturali, spettacolo e
patrimonio linguistico, a cui sono invitati a partecipare soggetti
pubblici e privati che concorrono alle finalità di cui all'art. 1 in
forma singola, associata o attraverso le loro rappresentanze»,
demandando alla Giunta regionale l'ulteriore definizione delle
modalità operative e della composizione di questi organismi.
Invece, ad avviso della ricorrente regione le disposizioni
impugnate della legge n. 106 del 2022 non tengono conto del quadro di
competenze costituzionali sopra delineato, ma al contrario lo
contraddicono nei modi e sotto i profili di seguito illustrati.
I. Illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1, primo periodo,
della legge n. 106 del 2022, per violazione dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione
La regione impugna in primo luogo l'art. 7, primo comma, primo
periodo, della legge n. 106 del 2022, per violazione dell'art. 117,
terzo comma, della Costituzione secondo il quale «nell'ambito delle
competenze istituzionali e nei limiti delle risorse disponibili a
legislazione vigente, le regioni, in applicazione dei principi di
sussidiarietà, adeguatezza, prossimità ed efficacia, concorrono
all'attuazione dei principi generali di cui all'art. 1 della legge 22
novembre 2017, n. 175, quali principi fondamentali ai sensi dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione».
Come si è esposto in narrativa, la disposizione rappresenta una
dichiarazione programmatica con cui il legislatore della legge n. 106
del 2022 definisce riduttivamente la posizione costituzionale della
regione nella materia dello spettacolo.
La ragione dell'illegittimità consiste nel contrasto con la
regola costituzionale di riparto nelle materie di competenza
concorrente, nella quale «spetta alle regioni la potestà
legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato», secondo
quanto recita il secondo periodo del terzo comma dell'art. 117 della
Costituzione: formulazione che, come ha osservato codesta Corte già
a ridosso della entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del
2001, «rispetto a quella previgente dell'art. 117, comma 1, esprime
l'intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a
legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla
determinazione dei principi fondamentali della disciplina» (sentenza
n. 282 del 2002, più volte ripresa in seguito, da ultimo nelle
sentenze n. 231 del 2017, punto 9.3.2 e n. 126 del 2017, punto 4.1.).
Sembra evidente, infatti, da un lato che la titolarità regionale
della materia, salvo il solo limite dei principi fondamentali posti
dalla legge dello Stato, non può essere descritta in termini di mero
«concorso» all'attuazione di tali principi; dall'altro, che ove e nei
limiti in cui il principio di sussidiarietà imponesse l'attrazione
di funzioni allo Stato, ciò dovrebbe avvenire nel quadro delle
regole sancite sin dalla sentenza n. 303 del 2003; ancora, che, per
quanto riguarda la disciplina e la distribuzione delle funzioni nel
territorio della regione, ogni valutazione di sussidiarietà,
adeguatezza, prossimità ed efficacia compete al legislatore
regionale; infine, che il limite «delle risorse disponibili» può
riferirsi soltanto alle assegnazioni sull'apposito fondo, ma non può
incidere sull'autonomia di spesa della regione.
La norma impugnata, dunque, declassa una potestà concorrente,
caratterizzata dal concorso vincolato tra principi statali e
disciplina di svolgimento di spettanza regionale, ad una minore
potestà legislativa regionale, della quale lo Stato già in via
ordinaria (e non solo per le eventuali e derogatorie esigenze di
sussidiarieta') sarebbe competente non solo a dettare i principi, ma
a stabilire esso stesso la disciplina della materia, al cui
completamento la regione sarebbe chiamata soltanto a concorrere.
II. Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 6, della legge
n. 106 del 2022, per violazione degli articoli 117, terzo comma, 118,
primo e secondo comma, della Costituzione, e del principio di leale
collaborazione (art. 120, secondo comma, della Costituzione).
La regione censura anche l'art. 5, comma 6, della legge n. 106
del 2022, nella parte in cui prevede che i decreti del Ministro della
cultura, di concerto con il Ministro del lavoro, diretti a regolare
la composizione e le modalità di funzionamento dell'Osservatorio
sono adottati «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome», anzichè «d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome».
Precisamente, la disposizione impugnata prevede che «la
composizione e le modalità di funzionamento dell'Osservatorio sono
definite con uno o più decreti del Ministro della cultura, di
concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, da
adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e
previo parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia,
che si pronunciano entro quaranta giorni dalla trasmissione degli
schemi di decreto, trascorsi i quali i decreti possono essere
adottati anche in mancanza del parere. Con i medesimi decreti sono
stabilite le modalità di raccolta e pubblicazione delle informazioni
di cui al comma 2 e di tenuta del registro di cui al comma 5, le
modalità operative di realizzazione, gestione e funzionamento del
Sistema informativo nazionale dello spettacolo, nonchè la
composizione e le modalità di funzionamento, senza oneri per la
finanza pubblica, della Commissione tecnica di cui al comma 5».
La regione, nel presente ricorso, non contesta la determinazione
del legislatore statale di istituire, ben oltre il mero coordinamento
informativo, un sistema a rete complessivamente orientato alla
promozione delle iniziative nel settore dello spettacolo, nè
contesta il ruolo generale di coordinamento assegnato
all'Osservatorio nazionale nel sistema a rete.
Essa ritiene, tuttavia, che la condivisione debba operare anche
in relazione alla struttura e composizione del baricentro del sistema
comune, nel momento in cui la relativa disciplina viene affidata ad
una fonte secondaria.
La regione ricorrente deve infatti evidenziare che nel momento in
cui lo Stato si intitola funzioni in una materia regionale ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, eccedenti la competenza statale sul
coordinamento informativo dei dati delle amministrazioni
territoriali, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera r),
della Costituzione, l'incisione delle attribuzioni legislative ed
amministrative regionali può passare soltanto per le forme
costituzionalmente ammesse dopo la riforma del Titolo V della parte
seconda della Costituzione, vale a dire in applicazione del principio
di sussidiarietà nella sua valenza ascendente e nel rispetto del
principio di leale collaborazione, sancito dall'art. 120, secondo
comma, della Costituzione
Si noti che le scelte che il decreto interministeriale è
chiamato ad operare sono di carattere politico-discrezionale, e non
meramente tecnico, considerato che esso dovrà regolare anche e prima
di tutto la composizione dell'organo, e che la legge non dà
indicazione alcuna su questo punto.
Di qui la necessità che il principio di leale collaborazione sia
declinato nella forma della intesa e non in quella minimale della
mera consultazione.
III. Illegittimità costituzionale dell'art. 7, primo comma, secondo
periodo, lettera a), b) e c), per violazione dell'art. 117, terzo e
quarto comma, della Costituzione.
La regione impugna anche l'art. 7, primo comma, secondo periodo.
Tale disposizione stabilisce che «le regioni, sulla base di
criteri stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano:
a) promuovono l'istituzione di osservatori regionali dello
spettacolo per la condivisione e lo scambio di dati e di informazioni
sulle attività dello spettacolo dal vivo; b) verificano, anche
attraverso gli osservatori regionali dello spettacolo, l'efficacia
dell'intervento pubblico nel territorio rispetto ai risultati
conseguiti, anche attraverso attività di monitoraggio e valutazione,
in collaborazione con l'Osservatorio dello spettacolo; c) promuovono
e sostengono, attraverso gli osservatori regionali dello spettacolo,
anche con la partecipazione delle province, delle città
metropolitane e dei comuni, direttamente o in concorso con lo Stato,
le attività dello spettacolo dal vivo».
Attraverso questa prescrizione la norma impugnata pretende di
assoggettare l'esercizio della legislazione regionale in materia di
competenza concorrente ("promozione e organizzazione di attività
culturali) e residuale (organizzazione amministrativa della regione)
a prescrizioni che non sono espressione di principi fondamentali, nè
riconducibili a competenze statali «trasversali», bensì determinate
da un atto amministrativo di carattere politico, qual è l'accordo
raggiunto in Conferenza.
Benchè la disposizione non lo precisi espressamente, gli accordi
cui essa fa riferimento sono - sembra alla regione si debba ritenere
- gli accordi previsti dall'art. 4 del decreto legislativo n. 281 del
1997, ai sensi del quale «Governo, Regioni e province autonome di
Trento e di Bolzano, in attuazione del principio di leale
collaborazione e nel perseguimento di obiettivi di funzionalità,
economicità ed efficacia dell'azione amministrativa, possono
concludere in sede di Conferenza Stato-regioni accordi, al fine di
coordinare l'esercizio delle rispettive competenze e svolgere
attività di interesse comune», accordi che «si perfezionano con
l'espressione dell'assenso del Governo e dei Presidenti delle Regioni
e delle province autonome di Trento e di Bolzano».
Ora, interpretando tale disposizione, codesta ecc.ma Corte ha
stabilito che gli accordi raggiunti ai sensi dell'art. 4 del decreto
legislativo n. 281 del 1997 non sono idonei a vincolare la funzione
legislativa, limitandone l'efficacia al piano politico e negandone
ogni effetto di vincolo giuridico, come afferma con nettezza la
sentenza n. 437 del 2001.
In tale sentenza, la Corte conclude che le procedure di
cooperazione o di concertazione possono rilevare ai fini dello
scrutinio di legittimità di atti legislativi, solo in quanto
l'osservanza delle stesse sia imposta direttamente o indirettamente
(punto 3 del diritto): concetto, questo, ripreso anche dalla
giurisprudenza successiva (sentenza n. 237 del 2017, punto 9;
sentenza n. 137 del 2018, punto 3.5.3), che ha altresì ribadito che
«un accordo non può condizionare l'esercizio della funzione
legislativa (sentenze n. 160 del 2009 e n. 437 del 2001)» (sentenza
n. 176 del 2016, punto 4.2.2).
La norma impugnata, invece, imprime a tale accordo carattere
cogente, attribuendo a tale atto una forza che esso non ha di per sè
e che nemmeno la legge statale gli può conferire, dato che si
verrebbe in questo modo da un lato ad alterare i normali rapporti tra
atti non legislativi e atti legislativi, dall'altro, si inciderebbe
anche sui rapporti tra organi della regione, perchè si
trasformerebbe un atto di assenso del vertice dell'esecutivo
regionale in un limite alla potestà legislativa assegnata al
consiglio regionale. Non a caso, lo stesso art. 117, ottavo comma,
della Costituzione, riserva alla legge regionale la «ratifica [del]le
intese della regione con altre regioni per il migliore esercizio
delle proprie funzioni».
D'altronde, neppure sotto altro profilo vi è ragione e titolo
giustificativo per l'assoggettamento della legislazione regionale a
previ accordi con lo Stato.
L'accordo, infatti, interviene nella materia della organizzazione
amministrativa dell'ente, materia in cui la regione dispone di
potestà residuale (art. 117, quarto comma, della Costituzione),
sicchè la legge statale non ha titoli di intervento, trattandosi,
peraltro, di organizzazione di funzioni all'interno di un settore
materiale anch'esso di competenza regionale qual è lo spettacolo, di
competenza concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione
La regione osserva inoltre che la norma non solo impone di
istituire l'Osservatorio dello spettacolo in attuazione dei criteri
oggetto dell'accordo (lettera a), già così riducendo il margine di
autonomia della regione, ma pretenderebbe di attribuire a tali uffici
anche il compito di verificare l'efficacia dell'intervento pubblico
nel territorio rispetto ai risultati conseguiti, anche attraverso
attività di monitoraggio e valutazione, in collaborazione con
l'Osservatorio dello spettacolo (lettera b), nonchè la funzione di
promuovere e sostenere, anche con la partecipazione delle province,
delle città metropolitane e dei comuni, direttamente o in concorso
con lo Stato, le attività dello spettacolo dal vivo (lettera c).
Tali ultime due funzioni - e in particolare la terza, come si
dirà al punto successivo - risultano incoerenti con la stessa ratio
del sistema a rete, e non dunque la creazione di tale sistema non
giustifica la compressione delle scelte regionali in ordine alle
modalità di valutazione dell'efficacia dell'intervento pubblico
rispetto ai risultati conseguiti e alla organizzazione dei canali di
finanziamento
In sintesi, nella misura in cui tali disposizioni importino
vincoli, la regione denuncia anzitutto la violazione l'art. 117,
quarto comma, della Costituzione, perchè la norma interferisce con
la potestà legislativa residuale in materia di organizzazione degli
uffici della regione: interferenza che è evidente ove si osservi che
regione sarebbe costretta ad adottare specifiche soluzioni
organizzative.
In secondo luogo, anche se si volesse ricondurre l'intervento
censurato alla competenza concorrente sulla promozione delle
attività culturali, esso sarebbe comunque in violazione dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione, stante il carattere non
legislativo del vincolo imposto alla regione, in lesione del precetto
costituzionale che copre da riserva di legge la determinazione dei
principi fondamentali della materia.
IV. Illegittimità costituzionale dell'art. 7, primo comma, secondo
periodo, lettera c), per violazione degli articoli 117, terzo e
quarto comma, e 118, primo e secondo comma, della Costituzione
violazione del principio di buon andamento (art. 97, secondo comma,
della Costituzione) di ragionevolezza (art. 3, primo comma, della
Costituzione).
La regione, infine, impugna l'art. 7, primo comma, secondo
periodo, lettera c), della legge, per violazione della sua autonomia
organizzativa e della competenza ad allocare le funzioni
amministrative ai diversi enti territoriali, nonchè in quanto norma
irragionevole e lesiva del principio di buona andamento della
amministrazione.
La disposizione vincola le regioni a promuovere e sostenere,
«attraverso gli osservatori regionali dello spettacolo, anche con la
partecipazione delle province, delle città metropolitane e dei
comuni, direttamente o in concorso con lo Stato, le attività dello
spettacolo dal vivo».
La ricorrente non può non contestare l'intromissione del
legislatore statale nella propria organizzazione e nell'ordinamento
della propria azione, operata mediante l'attribuzione di funzioni
direttamente ad un proprio ufficio e la previsione secondo cui le
funzioni di sostegno allo spettacolo al vivo debbono avvenire «anche
con la partecipazione delle province, delle città metropolitane e
dei comuni».
Entrambe le norme sono, ad avviso della regione, illegittime, per
ragioni che prescindono completamente anche dalla fondatezza dei
precedenti motivi di ricorso. La presente censura è dunque autonoma
dalle precedenti, ed è diretta contro una disposizione che è
eccentrica anche rispetto alla logica delle altre disposizioni
oggetto della presente impugnazione.
4.1. È giurisprudenza costante di codesta Corte che quando lo
Stato intesta funzioni alla regione deve assegnarle all'ente, e non
all'organo, pena la violazione della autonomia organizzativa della
regione, garantita nell'ambito della competenza residuale (art. 117,
quarto comma, della Costituzione).
In questo senso si veda, tra le molte, la sentenza n. 293 del
2012, in cui la Corte segnala di aver «già concluso per
l'illegittimità di norme statali che provvedevano a indicare
specificamente l'organo regionale titolare della funzione
amministrativa, trattandosi di «normativa di dettaglio attinente
all'organizzazione interna della regione» (sentenza n. 387 del 2007;
inoltre, sentenze n. 22 del 2012 e n. 95 del 2008) e nel caso di
specie non si ravvisano ragioni che possano consentire al legislatore
statale non solo di porre a carico della regione un obbligo
collaborativo di raccolta dati, ma anche di selezionare il soggetto
regionale deputato a svolgerlo»; nello stesso senso anche la sentenza
n. 387 del 2007. La legge statale, dunque, deve rispettare le scelte
regionali circa l'intestazione delle funzioni ai diversi organi o
uffici, con la limitata eccezione - confermativa della regola
generale - della attribuzione di funzioni al Consiglio regionale,
eventualità, questa, non a caso autorizzata direttamente dalla
Costituzione nell'art. 121, primo comma, della Costituzione, a mente
del quale «il Consiglio regionale esercita le potestà legislative
attribuite alla regione e le altre funzioni conferitegli dalla
Costituzione e dalle leggi», se per «leggi» si intendono qui (anche)
le leggi statali. Nel presente caso la legge statale assegna le
funzioni di promozione dello spettacolo dal vivo all'Osservatorio
regionale dello spettacolo, precludendo diverse soluzioni
organizzative, e addirittura contraddicendo quelle già stabilite
dalla regione.
La norma si dimostra poi del tutto irragionevole e, anche ai fini
dei raccordi e del coordinamento che la legge vuole costruire,
considerato che la promozione ed il sostegno sono una funzione
finale, interna alla regione, mentre le norme di cui agli articoli 5
e 6 sono rivolti ad organizzare il coordinamento tra i sistemi
regionali e lo Stato.
La lesione di tali principi, radicati nell'art. 3 della
Costituzione, ridonda in lesione della autonomia organizzativa della
regione, assoggettata ad un vincolo non giustificato, e in lesione
della autonomia legislativa ed amministrativa della regione in
materia di spettacolo, riconducibile alla materia promozione e
organizzazione delle attività culturali, di potestà concorrente.
Ancora, la regione deve denunciare anche la lesione del principio
di buon andamento della pubblica amministrazione, sancito dall'art.
97, secondo comma, della Costituzione, in quanto la norma è diretta
conferire funzione di amministrazione attive di promozione e sostegno
delle attività dello spettacolo dal vivo ad un ufficio ordinato
fondamentalmente alla diversa finalità del tutto diverse
dell'analisi e della raccolta di dati. È evidente che le competenze
e le dotazioni necessarie ad un ufficio per esercitare le prime
funzioni sono ben diverse da quelle richieste per svolgere le
seconde, sicchè ne risulta un organismo ibrido, organizzato in modo
non rispettoso del criterio di buon andamento.
Anche tale vizio si riflette sia sull'autonomia organizzativa
della regione sia sulle competenze in materia di spettacolo,
condizionate da un previsione impedisce la migliore organizzazione
della relativa funzione di promozione e sostegno.
4.2. Infine, anche la norma che prevede come necessaria la
partecipazione di province, città metropolitane e comuni
all'esercizio delle funzioni di promozione e sostegno dello
spettacolo è, ad avviso della ricorrente regione, anch'essa
illegittima, in quanto predetermina una scelta di allocazione delle
funzioni che compete invece alla regione in applicazione dell'art.
117, terzo e quarto comma, della Costituzione, e dell'art. 118,
secondo comma, della Costituzione, combinati con l'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001, se si considera che il potere di
allocare le funzioni segue la competenza a disciplinare
legislativamente la materia.
Tale scelta allocativa è stata anche esercitata dalla ricorrente
regione con la legge regionale 1° agosto 2018, n. 11, «Disposizioni
coordinate in materia di cultura, che riordina la legislazione della
materia».

P. Q. M.

Per le ragioni esposte, la Regione Lombardia, come sopra
rappresentata e difesa, chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale
voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale degli articoli 5 e
7 della legge n. 106 del 2022, nelle parti e per i profili indicati
nel presente ricorso.
Con il ricorso sarà depositata:
1. delibera della Giunta regionale 26 settembre 2022, n.
XI/7042.
Padova, 3 ottobre 2022

L'avv. prof. Falcon