1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 4-10-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 353 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 giugno 2006
Ordinanza emessa il 13 giugno 2006 dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana - sull'appello proposto dal Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana contro Leonardi Alfio ed altri. Corte dei conti - Giudizi di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Possibilita' di chiedere, in sede di appello, la definizione del giudizio mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado - Irrazionalita' - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale - Violazione del principio di separazione del potere legislativo dal potere giudiziario. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 231. - Costituzione, artt. 3, 97, 101 e 103. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Giudizio di impugnazione - Possibilita' della sezione di appello della Corte dei conti, in caso di accoglimento della richiesta di riduzione del danno, di determinare la riduzione della somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado - Irrazionalita' - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 232. - Costituzione, artt. 3, 97, 101 e 103. Corte dei conti - Giudizi di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Fase di appello - Previsione che il giudizio si intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di versamento presso la segreteria della sezione di appello della somma dovuta dal condannato - Irrazionalita' - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 233. - Costituzione, artt. 3, 97, 101 e 103. (006C0806) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 4-10-2006)

LA CORTE DEI CONTI

Ha emesso la seguente ordinanza n. 37/A/2006/ORD., nel giudizio
in materia di responsabilità iscritto al n. 1725/A/RESP del registro
di segreteria e promosso dalla procura regionale avverso la sentenza
n. 1258/2005 della Sezione giurisdizionale per la Regione siciliana.
Visti gli atti e i documenti di causa;
Uditi, nella Camera di consiglio del 21 marzo 2006, il relatore,
consigliere Salvatore Cilia, il Vice Procuratore Generale Salvatore
Marcinnò e l'avv. Giacomo Ferrari per delega dell'avv. Andrea
Scuderi nell'interesse dei sig. ri Alfio Leonardi, Leonardo La Rosa,
Angelo Russo e Giuseppe Coco.

Fatto

Con atto di citazione depositato in segreteria il 5 gennaio 2005,
la procura regionale ha convenuto in giudizio i sig. ri Alfio
Leonardi, Leonardo La Rosa, Angelo Russo, Salvatore Rosano e Giuseppe
Coco (il primo, sindaco, e gli altri, assessori, della G.M. di
Zafferana Etnea all'epoca dei fatti) a risarcire in favore di tale
comune il danno patrimoniale di Euro 47.638,18 (di cui Euro 15.638,18
a carico del Leonardi e di Euro 8.000,00 a carico di ciascuno degli
altri quattro convenuti) per l'aggravio di spese sopportato dal
comune stesso in conseguenza del pagamento di un debito fuori
bilancio per la maggior somma di Euro 71.276,18, compresi accessori,
dovuta a titolo corrispettivo ai liberi professionisti Sebastiano
Ascenzio e Antonio Musumeci per la progettazione dei lavori di
«razionalizzazione del sistema di illuminazione pubblica comunale»,
determinata - dopo una sentenza civile favorevole ai progettisti -
con atto di transazione.
Assume il p.m. che, poichè la delibera n. 494/1988 della G.M. di
conferimento dell'incarico di progettazione disponeva che per il
pagamento delle competenze tecniche di progettazione si sarebbe fatto
fronte «con le somme all'uopo previste nel progetto» e che tale
previsione costituiva, in definitiva, una sostanziale carenza nella
indicazione dei mezzi di finanziamento, il meccanismo utilizzato ha
costituito uno dei motivi del mancato pagamento degli onorari (in
aggiunta al fatto che, in concreto, il progetto non ha ottenuto il
necessario finanziamento e all'ulteriore fatto che, successivamente,
l'opera è stata eliminata dal programma triennale delle opere
pubbliche).
Con la sentenza n. 1258/2005, la sezione giurisdizionale - dopo
avere rigettato l'eccezione di prescrizione in quanto, essendosi in
presenza di un danno indiretto, il dies a quo coincide con
l'esecutività dell'atto di transazione - riconosce che ci siano
tutti i presupposti della responsabilità dei convenuti (danno
patrimoniale, colpa grave, nesso di causalita), con la conseguenza
della loro, peraltro al 50% della somma quantificata dalla procura
regionale in relazione ai vantaggi comunque conseguibili dal comune
in quanto il progetto è stato effettivamente aquisito dallo stesso.
Con atto di appello, depositato in segreteria il 5 luglio 2005,
la procura regionale eccepisce violazione dell'art. 1-bis della legge
n. 20/1994 nel senso che tale norma non evoca «vantaggi» eventuali e
potenziali ma concreti e operativi («vantaggi comunque conseguiti»:
verbo al participio passato), e che in ogni caso, il progetto era
inutile fin dall'inizio in quanto sprovvisto del necessario
nulla-osta paesaggistico, tenendo conto - oltre tutto - che di
evenuali «vantaggi» non hanno mai parlato i convenuti mentre tale
meccanismo normativo non potrebbe essere rilevato d'ufficio.
Conclusivamente, la procura chiede la condanna nei termini
quantitativi indicati nell'atto introduttivo, escludendo comunque
qualsiasi riferimento agli ipotetici «vantaggi».
Con appello incidentale, depositato in segreteria il 1° settembre
2005, l'avv. Andrea Scuderi, agendo nell'interesse di tutti i
convenuti, in primo luogo eccepisce l'avvenuta prescrizione
quinquennale in quanto il «fatto dannoso» si è verificato nel 1988
o, comunque, nel 1989, con la conseguenza che, ai sensi dell'art. 1,
comma 2-ter della legge n. 20/l994, «la prescrizione si compie entro
il 31 dicembre 1998, ovvero nel più breve termine dato dal compiersi
del decennio» (in caso contrario, si violerebbe l'art. 111 Cost.,
nella nuova formulazione, e la Convenzione europea dei diritti
dell'uomo); mentre nel merito, l'avv. Scuderi afferma che l'azione
sarebbe infondata per la carenza dell'elemento soggettivo in quanto i
convenuti hanno agito secondo gli usi e le prassi del tempo e,
comunque, che l'istanza di finanziamento dell'opera presupponeva la
redazione e l'approvazione del progetto, stante che -
conseguentemente - mancherebbe, in ogni caso, la colpa grave.
Il difensore ritiene che - semmai - il danno è da ascrivere sia
allo stralcio (successivo alla decadenza dalla carica dei convenuti)
dell'opera dal piano triennale delle opere pubbliche, sia alla
delibera n. 61/2003 del consiglio comunale che ha autorizzato la
transazione in presenza di un contratto (il disciplinare d'incarico)
nullo perchè non indicava i mezzi di finanziamento (e viene citata,
giurisprudenza della Cassazione, con la conseguenza che, ove la
sentenza del Tribunale di Mascalucia - di condanna
dell'Amministrazione - fosse stata appellata, sicuramente, in
appello, ci sarebbe stato un opposto esito).
In aggiunta, l'avv. Scuderi mette in evidenza, da una parte, che,
nel caso di specie non era necessario il parere della Soprintendenza
ai beni culturali e ambientali in quanto era stato acquisito il
parere del CTAR (art. 19, comma 5, legge regionale n. 21/1985), e,
dall'altra, che il Sindaco Leonardi aveva inoltrato tempestivamente
alla Cassa per il Mezzogiorno istanza di finanziamento, che peraltro,
dopo una reiterazione da parte del Commissario straordinario
subentrato nel 1991, fu rigettata. Con riferimento, poi, all'appello
principale, il difensore eccepisce, per un verso, che l'utilitas può
essere rilevata d'ufficio (viene citata giurisprudenza), e, per altro
verso, che la legge chiaramente si riferisce anche ai vantaggi
conseguibili.
Successivamente, la procura generale ha depositato un atto
conclusionale (9 gennaio 2006) di contrasto dell'appello incidenale,
mentre l'avv. Scuderi deposita due atti difensivi: uno, l'11 gennaio
2006, col quale si produce la deliberazione 29 settembre 2005, n. 57,
del consiglio comunale, contenente il nuovo inserimento nel programma
triennale dei lavori per cui è causa; un altro il 17 gennaio 2006,
di conferma del proprio appello incidentale.
Inoltre in data 1° marzo 2006, quattro dei cinque convenuti
(Leonardi, La Rosa, Russo e Coco) hanno presentato una «istanza di
condono ex art. 1, comma 231, legge n. 266/2005» con la quale -
«fermo restando che la presente istanza non costituisce affatto
riconoscimento di responsabilità in merito al presunto danno
derivante dai fatti oggetto di causa» - chiedono la definizione del
processo col pagamento del 10% della somma quantificata nella
sentenza di condanna.
Infine, con atto depositato in segreteria il 16 marzo 2006, il
V.P.G. ha espresso il proprio parere ai sensi dei commi 231 e 232
dell'art. 1 della legge n. 266/2005, chiedendo - ove la sezione
accolga l'istanza di condono presentata dall'avv. Scuderi - che
l'addebito da porre a carico degli istanti sia determinato nella
misura del 30% del danno quantificato in Euro 23.819,09 nella
sentenza di primo grado.
Nella Camera di consiglio, sia il V.P.G. che l'avv. Ferrari
confermano le richieste formulate con i rispettivi atti scritti.

Diritto

L'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, pone - ai commi
231, 232 e 233 - i seguenti (nuovi) meccanismi sostanziali e
processuali applicabili nei giudizi di responsabilità dinanzi alla
Corte dei conti per i fatti commessi antecedentemente alla data di
entrata in vigore della legge stessa: 1) - «i soggetti nei cui
confronti sia stata pronunciata sentenza di condanna possono chiedere
alla competente sezione di appello, in sede di impugnazione, che il
procedimento venga definito mediante il pagamento di una somma non
inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno
quantificato nella sentenza»; 2) - «la sezione di appello, con
decreto in Camera di consiglio, sentito il procuratore competente,
delibera in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento,
determina la somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del
danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il
termine per il versamento»; 3) - «il giudizio di appello si intende
definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di
versamento presso la segreteria della sezione di appello».
Tali disposizioni, in sostanza, introducono, nella fase di
appello, un procedimento camerale diretto alla definizione
«agevolata» del giudizio di responsabilità innanzi la Corte dei
conti; ma la sezione dubita della legittimità costituzionale del
complesso di tali disposizioni, per violazione degli artt. 3, 24, 97,
101, 103 e 111 della Costituzione.
Il ragionamento della sezione prende le mosse da quella
gurisprudenza costituzionale (fra le altre, sentenze n. 68/1971,
n. 63/1973 e n. 1032/1988) in base alla quale la concreta garanzia
dei principi costituzionali di eguaglianza, di buon andamento e del
controllo contabile sia sostanzialmente affidata alla legge
ordinaria, nel senso che sono riservate al discrezionale
apprezzamento del legislatore non solo la determinazione e la
graduazione dei tipi e dei limiti di responsabilità che - in
relazione alle varie categorie di dipendenti pubblici o alle
particolari situazioni regolate - appaiono come le forme più idonee
a garantire l'attuazione dei predetti principi costituzionali
(sentenza n. 411/1988 e ordinanza n. 549/1988, nonchè - con
riferimento all'art. 28 Cost. - le sentenze n. 2/1968, n. 123/1972,
n. 164/1982 e n. 26/1987), ma anche la possibilità di stabilire un
limite patrimoniale della responsabilità amministrativa (sentenza
n. 340/2001).
Ciò sta a significare, in definitiva, da una parte, che, per
quanto non sia possibile trarre da taluni parametri costituzionali
(in particolare, artt. 97 e 103, comma 2 Cost.) un principio di
inderogabilità delle comuni regole, della responsabilità, si può
tuttavia ricavare dagli stessi parametri la regola secondo la quale
la discrezionalità del legislatore, per essere considerata corretta
nel suo esercizio, deve determinare e graduare, caso per caso, i tipi
e i limiti della responsabilità in riferimento alle diverse
categorie di dipendenti pubblici e alle diverse situazioni concrete,
fissando, per ciascuna di esse, le forme più idonee a garantire i
principi del buon andamento e del controllo contabile (sentenza
n. 371/1998); e, dall'altra, che, in sede di giudizio di legittimità
costituzionale, le leggi disciplinanti la responsabilità dei
pubblici dipendenti sono sindacabili, in riferimento ai parametri
invocati, solo sotto il profilo della ragionevolezza della disciplina
adottata e delle diversità introdotte (cioè, in relazione
all'art. 3 Cost.).
Conseguentemente, pur non potendosi negare, in linea di
principio, la possibilità di un intervento legislativo del tipo di
quello esaminato in questa sede, è tuttavia pur sempre necessario
che l'intervento stesso sia strettamente (e ragionevolmente)
collegato alle specifiche peculiarità del caso in modo tale da
escludere qualsiasi ipotesi di arbitrio nella fase di sostituzione
della disciplina generale con una (successiva) eccezionale (Corte
cost., sentenza n. 14/1999, e altre precedenti ivi citate) sotto il
profilo tanto del rispetto del principio di eguaglianza, quanto della
tutela del buon andamento e della salvaguardia della funzione
giurisdizionale da indebite interferenze da parte del potere
legislativo. Senonchè, rispetto alle norme di cui si sta trattando,
appare alquanto problematica l'individuazione della ratio che le
sorregge, che non sia quella - puramente e semplicemente - della
limitazione del risarcimento patrimoniale del soggetto condannato in
primo grado, circostanza che, proprio per questo, caratterizza
l'innovazione normativa per la sua irrazionalità e -
conseguentemente - per la sua arbitrarietà.
In merito, potrebbe essere utile richiamare due esempi, tratti
dalla normativa che - pur eventualmente «criticabili» sul piano lato
sensu «politico» - presentano una ratio che consente di superare sul
piano giuridico, i dubbi di irrazionalità e arbitrarieta': uno,
concerne il c.d. «condono fiscale» che, pur attivabile «dinanzi alle
commissioni tributarie od al giudice ordinario in ogni grado del
giudizio e anche a seguito di rinvio (da ultimo, art. 16 legge 27
dicembre 2002, n. 289), è chiaramente finalizzato all'incremento - e
in termini brevi - delle entrate fiscali oltre a deflazionare, in
qualche misura, il contenzioso tributario; un altro, concernente la
«applicazione della pena su richiesta delle parti» (ai sensi degli
artt. 444 e segg. cod. proc. pen.), che, potendo essere richiesta,
nel giudizio ordinario, fino alla presentazione delle conclusioni di
cui, agli artt. 421, comma 3, e 422 comma 3 (e, in caso di giudizio
direttissimo, fino alla dichiarazione di apertura di dibattimento di
primo grado), è chiaramente finalizzata a deflazionare il carico di
lavoro del giudice penale per i reati meno rilevanti e, al contempo a
limitare drasticamente le pene detentive e quindi limitare gli
accessi alle carceri, notoriamente superaffollate.
Conseguentemente, raffrontando le citate situazioni con il caso
che interessa in questa sede, a giudizio della sezione appaiono
violati gli artt. 97 (principio di buon andamento
dell'amministrazione pubblica) e 103, comma 2, Cost. (controllo
contabile) stante che le norme sottoposte a scrutinio costituzionale,
da una parte, non incidono minimamente (in senso riduttivo)
sull'entità del contenzioso contabile (considerato che le norme
stesse operano esclusivamente in sede di appello, nel cui ambito il
sostituire una pubblica udienza con una camera di consiglio e una
sentenza con un decreto è sicuramente di piccolo momento), e,
dall'altra, che producono (quasi sicuramente, facendo astrazione
ovviamente dall'ipotesi di condanna in sede di appello ordinario) una
minore entrata (fra il 90 per cento e il 70 per cento del danno
quantificato nella sentenza di primo grado), per cui rimane soltanto
l'irrazionale e incongruo «effetto premiale» (nei confronti del
convenuto condannato), che, in quanto tale, si appalesa del tutto
ingiustificato.
D'altra parte, la sezione ritiene che tali parametri
costituzionali siano violati anche sotto un altro profilo. Infatti -
premesso che nel sistema vigente l'attenuazione della responsabilità
amministrativo-contabile è rimessa, nei singoli casi, al potere
riduttivo del giudice, che, a tal fine, può tenere conto
(fondamentalmente) del comportamento e del livello di
responsabilità, ma anche delle capacità economiche del soggetto
responsabile -, appare assolutamente irragionevole (e, in questo
senso, viene implicato anche l'art. 3 Cost.) una riduzione
predeterminata e pressochè automatica della responsabilità e della
misura del risarcimento, lasciando al giudice una valutazione minima
in ordine al comportamento complessivo dell'agente (Corte
costituzionale, sentenza n. 340/2001); con la ulteriore conseguenza
che il complesso normativo esaminato potrebbe incidere (limitandolo)
sul principio del «libero convincimento del giudice», violando così
l'art. 101 Cost., limitandolo anche nel senso che l'inciso «in caso
di accoglimento» della richiesta del soggtto condannato (comma 232),
non contenendo alcun criterio di orientamento per il giudice,
comporta - in conclusione e in sostanza - l'assenza di qualsiasi
«discrezionalita» nell'an (per cui il procedimento, in certo qual
modo, diventa «obbligatorio»).
A sua volta, il principio di eguaglianza appare ulteriormente
violato nella considerazione che la normativa è applicabile soltanto
ai «soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di
condanna», con la conseguenza che la situazione concreta potrebbe
rilevarsi negativa nei confronti dei soggetti che risultino assolti
in primo grado nel senso che la relativa sentenza potrebbe essere
appellata dal pubblico ministero e che la sentenza di appello
potrebbe essere di condanna, senza che il convenuto possa fruire dei
vantaggi nella norma «di condono».
È ben vero che, nella specie, si è in presenza di soggetti
condannati in primo grado, con la consguenza che la prospettazione
che precede potrebbe apparire non rilevante, ma, nell'economia
complessiva della normativa, appare comunque irrazionale una
previsione legislativa che esclude dai benefici quei soggetti la cui
posizione - dopo la sentenza di primo grado - appare chiaramente meno
«pesante» di quella dei convenuti condannati; mentre difficilmente
potrebbe pervenirsi ad una interpretazione «adeguatrice», non solo
perchè, in tale caso, dovrebbe superarsi la «lettera» della
«condanna» in primo grado, ma anche perchè si dovrebbe «creare» il
criterio al quale correlare le percentuali del 10, del 20 o del 30
previste dalla legge.
Appare violato anche l'art. 24 Cost. (in particolare, il comma 2:
«La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del
procedimento») nella parte in cui il pubblico ministero presso la
Corte dei conti viene evocato nel solo comma 232 e solo per «essere
sentito» in Camera di consiglio quando la sezione di appello deve
deliberare «in merito alla richiesta»; infatti, per tale funzione
limitata e marginale (che si sostanzia nell'espressione di un
«parere»), del pubblico ministero, il procedimento regolato dai commi
231-233 dell'art. 1 della legge n. 266/2005 non assume,
sostanzialmente carattere bilaterale, per cui la funzione di «parte»
del pubblico ministero contabile (nell'ottica - anche del «giusto
processo» - dell'art. 111 Cost.) viene, nella specie, quasi
pretermessa (con la conseguenza - fra l'altro - che, in tal modo,
vengono pesantemente compressi i diritti e gli interessi della
pubblica amministrazione, dei quali il pubblico ministero è
chiaramente portatore, in uno all'interesse generale
dell'Ordinamento).
Le questioni di legittimità costituzionale che precedono, non
superabili in via interpretativa, sono non manifestamente infondate
per i motivi che precedono e rilevanti in quanto le norme denunciate,
ove venissero dichiarate incostituzionali, non potrebbero essere
applicabili nel presente giudizio, che proseguirebbe secondo il rito
ordinario.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 231, 232 e 233 della
legge 23 dicembre 2005, n. 266, in relazione agli artt. 3, 24, 97,
101, 103 e 111 della Costituzione.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale, sospendendo conseguentemente
il processo fino all'esito del giudizio incidentale di
costituzionalità.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e alle parti, e
sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Così provveduto in Palermo, nella Camera di consiglio del 21
marzo 2006.
Il presidente estensore: Cilia
06C0806