1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 10-6-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 106 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 febbraio 2015
Ordinanza del 4 febbraio 2015 del Tribunale di Como nel procedimento civile promosso da Garofalo Mario e Italia Hospital Spa contro Direzione territoriale del lavoro di Como e Equitalia Sud Spa. Corte costituzionale - Pronunce di illegittimita' costituzionale - Effetti - Cessazione dell'esecuzione della sentenza di condanna irrevocabile pronunciata in applicazione della norma dichiarata incostituzionale - Applicabilita' alle sole sentenze con le quali siano state inflitte sanzioni formalmente qualificate come penali dall'ordinamento nazionale - Omessa estensione alle sentenze con le quali siano state inflitte sanzioni amministrative qualificabili come "penali" alla stregua della giurisprudenza CEDU (in specie: sanzioni di cui all'art. 18-bis, comma 4, del decreto legislativo n. 66 del 2003, dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla sentenza n. 153/2014 della Corte costituzionale) - Denunciata violazione del principio convenzionale di legalita' penale, per carenza di base legale della sanzione irrogata - Inosservanza dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali - Ingiustificata disparita' di trattamento tra situazioni analoghe (sanzioni formalmente penali e sanzioni sostanzialmente penali) - Irragionevolezza. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 30, comma quarto. - Costituzione, artt. 3, 25, comma secondo, e 117, primo comma, in relazione agli artt. 6 e 7 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (15C00166) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 10-6-2015)

TRIBUNALE DI COMO


Sezione II civile

Il giudice del lavoro dott. Laura Tomasi, nella causa R.G.L. 825
/2014 tra Mario Garofalo e Italia Hospital S.P.A. (Avv. Albe'Giorgio,
Gianduia Gabriele) Ricorrente
e
Direzione territoriale del lavoro di Como (Avvocatura Stato
Milano) Resistente
A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 22.1.2015,
letti gli atti e documenti di causa,
ha pronunciato la seguente ordinanza ex art. 23 L. 87/1953
Con ricorso depositato il 13.8.2014, il dott. Mario Garofalo e
Italia Hospital SPA hanno proposto opposizione ex art. 615 c.p.c.,
onde inibire l'inizio dell'esecuzione di due cartelle di pagamento
(rispettivamente n. 097 2014 0078378778000 e n. 097 2014
0078378778001), dell'importo di euro 261.836,83 ciascuna, notificate
da Equitalia il 14.7.2014.
In punto di fatto, la parte opponente ha premesso che le cartelle
sono state emesse per il pagamento - da parte del Garofalo quale
obbligato principale e di Italia Hospital spa quale obbligata in
solido - di sanzioni amministrative che trovano titolo nella sentenza
C. App. Milano n. 778/2009.
Detta pronuncia, in riforma della sentenza Trib. Como n. 64/2007,
ha respinto le opposizioni presentate dagli interessati avverso le
ordinanze ingiunzione n. 283/2006, 284/2006 e 273/2006 irrogate dalla
Direzione Territoriale del Lavoro (di seguito: DTL) di Como per
violazioni in materia di orario di lavoro dei dipendenti
dell'Ospedale Moriggia Pelascini di Gravedona.
Gli opponenti hanno dato atto che la sentenza C. App. Milano n.
778/2009 era stata confermata dalla Corte di cassazione con sentenza
n. 11574/2014 depositata il 23.5.2014.
In punto di diritto, la parte opponente ha preliminarmente
denunciato l'irregolarità o nullità dell'iscrizione a ruolo per
carente indicazione, nelle cartelle, del riferimento alle norme
violate e a quelle relative al trattamento sanzionatorio.
Nel merito, essa ha allegato che le sanzioni oggetto
dell'ordinanza ingiunzione n. 273/2006, ammontanti a € 176.610,00,
erano state calcolate in base all'art. 18 bis d.lgs. 66/2003 (nel
testo introdotto dall'art. 1 d.lgs. 213/2004), dichiarato
costituzionalmente illegittimo con sentenza n. 153/2014, depositata
il 4.6.2014 e pubblicata in Gazz. Uff. l'11.6.2014.
Ad avviso della parte opponente, poichè ex art. 30 comma 3 l.
87/1953 "le norme dichiarate incostituzionali non possono avere
applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della
decisione", con il solo limite dei "rapporti esauriti" (Cass. n.
6626/1984), non potendo considerarsi "esaurito" il rapporto giuridico
alla base delle sanzioni alla data della pronuncia della Corte
costituzionale, la stessa spiegherebbe efficacia nel giudizio di
opposizione, determinando l'illegittimità delle sanzioni
amministrative irrogate in base al citato art. 18 bis d.lgs. 66/2003
e, di conseguenza, l'irregolarità o nullità delle cartelle opposte
nella parte relativa alla somma di € 176.610,00.
EQUITALIA è rimasta contumace.
Si è costituita in giudizio la DTL, evidenziando che il rapporto
in causa doveva ritenersi esaurito e pertanto immune dagli effetti
della declaratoria dì illegittimità costituzionale dell'art. 18 bis
e che in ogni caso detta declaratoria avrebbe comportato una mera
modificazione del trattamento sanzionatorio, con riviviscenza delle
sanzioni in precedenza previste dall'art. 9 RDL 692/1923,
potenzialmente più afflittive di quelle in concreto irrogate.
All'udienza del 13.11.2014, alla luce delle sentenze Menarini c.
Italia (27.9.2011, ric. 43509/08) e Grande Stevens c. Italia
(4.3.2014, ric. 18640/10), il giudice ha sottoposto alle parti la
questione della natura "penale" ai sensi della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (di seguito: CEDU) delle sanzioni di cui all'art. 18 bis
d.lgs. 66/2003, nonchè della possibile illegittimità
costituzionale, per contrasto con l'art. 117 cost. e gli artt. 6 e 7
della CEDU, dell'art. 30 comma 4 1. 87/1953, nella parte in cui
limita alle sentenze penali - nel senso inteso dall'ordinamento
italiano - irrevocabili di condanna la cessazione dell'esecuzione in
caso di declaratoria di illegittimità costituzionale della norma
posta a base della condanna.
Nelle note difensive presentate nel termine impartito, la parte
opponente ha sostenuto la natura penale delle sanzioni previste
dall'art. 18 bis cit., traendone in via principale la possibilità e
necessità di applicazione diretta da parte del giudice dell'art. 30
comma 4 1. 87/1953.
In via subordinata, la parte opponente ha chiesto al giudicante
dì sollevare questione di legittimità costituzionale dell'art. 30
comma 4 per violazione degli artt. 117 comma 1 Cost. e 7 CEDU (stante
l'assenza di base legale della sanzione amministrativa di natura
sostanzialmente penale per effetto della declaratoria di
incostituzionalita') e/o per violazione degli artt. 3 e 25 comma 2
Cost. (per violazione del principio di uguaglianza attesa l'identità
di situazioni in caso di declaratoria di illegittimità
costituzionale di norma sanzionatoria penale e amministrativa, e per
assenza, per effetto di detta declaratoria, di legge vigente
preesistente al fatto commesso), nonchè, in via ulteriormente
subordinata, per violazione dell'art. 3 1. 689/1981 (stante
l'inapplicabilità alle sanzioni amministrative del principio di
retroattività della lex mitior).
Nelle proprie note difensive, la parte opposta ha ritenuto
inapplicabile alla fattispecie di causa l'art. 30 comma 4 1. 87/1953,
in ragione della natura amministrativa e pecuniaria - e non
limitativa della libertà personale - delle sanzioni di cui all'art.
18 bis d.lgs. 66/2003 e della non rilevanza in specie della sentenza
Grande Stevens c. Italia, relativa alla diversa questione del ne bis
in idem.
Ciò premesso in punto di svolgimento del processo, ritiene il
giudicante rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale, per contrasto con l'art. 117 comma 1
Cost. (in relazione agli artt. 6 e 7 CEDU), nonchè con l'art. 25
comma 2 e l'art. 3 cost. dell'art. 30 comma 4 1. 87/1953, nella parte
in cui limita alle sentenze penali - nel senso inteso
dall'ordinamento italiano - irrevocabili la cessazione
dell'esecuzione e in caso di declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma posta a base della condanna.
Quanto alla rilevanza della questione, si osserva anzitutto che
la causa non può essere decisa sulla base delle sole eccezioni e
deduzioni introdotte dalla parte opponente nel ricorso in opposizione
(nullita'/irregolarità del titolo esecutivo e mancato esaurimento
del rapporto giuridico sotteso).
Non pare infatti fondata l'eccezione di nullità o irregolarità
del titolo esecutivo per carente indicazione, nelle cartelle di
pagamento impugnate, del riferimento alle norme violate e a quelle
relative al trattamento sanzionatorio.
Le cartelle (doc. 1 fasc. ricorrente) sono motivate per
relationem rispetto alla sentenza C. App. Milano n. 778/2009 e sulla
legittimità di tale forma motivazionale si è positivamente espressa
la S.C. (Cass. SU 11722/2010). La pronuncia n. 778/2009, poi,
contiene il riferimento alle norme violate, e le ordinanze
ingiunzione, cui a sua volta la sentenza fa riferimento, indicano le
sanzioni amministrative irrogate, di talchè non si è verificata
alcuna violazione del diritto di difesa. Ciò è del resto desumibile
anche dalle ampie e articolate deduzioni che la parte opponente è
stata in grado di presentare nel presente giudizio.
Nemmeno appaiono fondate le considerazioni della parte opponente
circa l'applicabilità in specie del disposto dell'art. 30 comma 3 l.
87/1953 secondo cui "le norme dichiarate incostituzionali non possono
avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della
decisione".
Infatti, secondo la consolidata interpretazione datane dalla
dottrina e dalla giurisprudenza, l'art. 30 comma 3 vieta al giudice
di fare applicazione di una norma dichiarata incostituzionale nei
giudizi dinanzi ad esso "pendenti" o dinanzi ad esso legittimamente
promuovibili, secondo le norme processuali vigenti; in altre parole,
la disapplicazione può avere luogo, se per il rapporto giuridico
regolato dalla norma incostituzionale può essere ancora esperibile
un giudizio.
La "retroattivita'" della dichiarazione di incostituzionalità
non investe, invece, i rapporti c.d. "esauriti", per cui cioè non è
più possibile instaurare un nuovo giudizio, proprio come accade nel
caso in esame, per avvenuta formazione del giudicato (v. ex multis da
ultimo Cass. civ. sez. III n. 9977/2014).
In specie, alla data di deposito della sentenza Corte cost. n.
153/2014 (4.6.2014), il rapporto obbligatorio costituitosi tra la
parte opponente e la DTL di Como per effetto dell'emissione delle
ordinanze-ingiunzione impugnate si era definitivamente esaurito, con
il deposito, il 23.5.2014, della sentenza di rigetto n. 11574/2014
della Corte di cassazione, e il conseguente passaggio in giudicato
della sentenza n. 778/2009 della Corte di appello di Milano.
A fronte di tale dato, è irrilevante che il ruolo oggi opposto
fosse stato formato in data precedente (13.2.2014: v. doc. 1 fasc.
ricorrente) al passaggio in giudicato della sentenza C. App. Milano
n. 778/2009, in quanto, alla data di notifica delle cartelle di
pagamento (14.7.2014), il rapporto obbligatorio che costituisce il
presupposto del titolo esecutivo risultava ormai definitivamente
consolidato, dal 23.5.2014.
Nemmeno l'esperibilità dell'opposizione ex art. 615 c.p.c.,
dimostra il non esaurimento del rapporto, contrariamente a quanto
sostenuto dalla parte opponente.
L'opposizione all'esecuzione, infatti, ben può essere esperita
anche quando gli accertamenti alla base del titolo esecutivo sono
definitivi per passaggio in giudicato della pronuncia del giudice di
cognizione (cfr. Cass. civ. sez. III n. 15852/2010). Pertanto,
dall'esperibilità dell'opposizione all'esecuzione non può affatto
inferirsi la non definitività della situazione giuridica in base
alla quale il titolo è stato emesso.
In definitiva, ad avviso del giudicante, poichè il rapporto tra
la parte opponente e la DTL deve ritenersi esaurito alla data di
pubblicazione della sentenza 153/2014 della Corte costituzionale, la
stessa non pare suscettibile di spiegare effetti sulla fattispecie
dedotta in giudizio.
Solo ritenendo applicabile alla fattispecie di causa l'art. 30
comma 4 l. 87/1953, secondo cui "quando in applicazione della norma
dichiarata incostituzionale è stata pronunciata sentenza
irrevocabile di condanna, ne cessano la esecuzione e tutti gli
effetti penali" sarebbe possibile predicare l'idoneità della
pronuncia Corte cost. n. 153/2014 a determinare l'illegittimità
della sanzione amministrativa adottata ex art. 18 bis comma 4 (nella
versione introdotta dall'art. 1 d.lgs. 213/2004) d.lgs. 66/2003 (pari
a euro 176.610,00), e la conseguente nullità delle cartelle di
pagamento opposte, nella parte relativa a tale somma, nonostante il
consolidamento del rapporto obbligatorio tra l'odierna parte
opponente e la DTL.
Va infine sottolineato che l'applicazione dell'art. 30 comma 4 1.
87/1953 - e la conseguente non applicazione delle sanzioni previste
dall'art. 18 bis comma 4 (nella versione introdotta dall'art. 1
d.lgs. 213/2004) d.lgs. 66/2003 - comporterebbe la reviviscenza di
una disciplina sanzionatoria - quella di cui all'art. 9 RDL 692/1923
- più mite rispetto a quella dichiarata costituzionalmente
illegittima.
L'art. 18-bis comma 4, nella versione applicabile ratione
temporis (quella appunto introdotta dall'art. 1 d.lgs. 213/2004),
punisce infatti la violazione delle prescrizioni dell'art. 7 d.lgs.
66/2003 in tema di riposo giornaliero dei lavoratori con la sanzione
amministrativa da 105 euro a 630 euro". (1)
Diversamente, l'art. 9 RDL 692/1923 prevedeva una sanzione
amministrativa da lire cinquantamila a lire trecentomila (ossia da 25
a 155 euro), con incremento qualora essa si riferisse a più di
cinque lavoratori ovvero si fosse verificata nel corso dell'anno
solare per più di cinquanta giorni.
Come già accertato dalla Corte costituzionale nella citata
sentenza n. 153/2014, "le sanzioni amministrative di cui all'art.
18-bis del d.lgs. n. 66 del 2003 sono più alte di quelle irrogate
nel sistema precedente; e, trattandosi di un'operazione di puro
confronto aritmetico, non sussistono dubbi interpretativi".
La maggiore mitezza del previgente sistema sanzionatorio emerge
anche dall'ordinanza ingiunzione n. 273/2006 emessa nei confronti
dell'odierna parte opponente: per il periodo dal gennaio 2004 all'1
settembre 2004, in cui era in vigore l'art. 9 RDL 692/1923, 796
giornate di accertata violazione della normativa sul riposo
giornaliero dei lavoratori sono state punite con la sanzione
amministrativa di euro 1032, laddove, per il periodo dal 2 settembre
2004 a marzo 2005, in vigenza dell'art. 18 bis comma 4 d.lgs.
66/2003, 841 giornate di accertata violazione hanno ricevuto una
sanzione pari a euro 176.610,00 (v. ordinanza ingiunzione n. 273/2006
sub doc. 12 fasc. ricorrente).
Considerato dunque che l'applicazione alla fattispecie di causa
dell'art. 30 comma 4 1. 87/1953 è suscettibile di determinare la
proponibilità e la decisione della controversia, consentendo alla
parte opponente di conseguire un petitum non altrimenti ottenibile
(applicazione di sanzioni sensibilmente più miti), ma che la
possibilità per questo giudice di farne uso dipende
dall'accoglimento della questione di costituzionalità, è rilevante
la questione di legittimità costituzionale sollevata con la presente
ordinanza.
È quasi solo il caso di specificare, da ultimo, che la presenza
di una sentenza passata in giudicato non funge da limite
all'ammissibilità della presente questione, dal momento che essa ha
per oggetto proprio la norma che attribuisce definitività al
rapporto dedotto in giudizio.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, si
osserva anzitutto che, se prese in considerazione all'interno del
sistema della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, le sanzioni
amministrative di cui all'art. 18 bis comma 4 d.lgs. 66/2003 (nella
versione introdotta dall'art. 1 d.lgs. 213/2004) potrebbero essere
fondatamente qualificate come "penali".
Com'è noto, infatti, la Corte di Strasburgo da tempo risalente
ha ritenuto di natura "penale" - ai fini dell'applicazione delle
garanzie dell'equo processo (art. 6 CEDU) - anche sanzioni
formalmente qualificate come amministrative negli ordinamenti degli
Stati parte della CEDU, in base ai criteri (tra loro alternativi e
non cumulativi) della natura del precetto violato e della gravità
della sanzione.
In particolare, secondo la Corte europea dei diritti dell'uomo
una sanzione - pur qualificata come amministrativa nell'ordinamento
nazionale - deve essere ritenuta di natura "penale" ai sensi della
Convenzione ove la norma che la commina sia rivolta alla generalità
dei consociati e persegua uno scopo preventivo, repressivo e punitivo
e non meramente risarcitoria e/o ove la sanzione suscettibile di
essere inflitta comporti per l'autore dell'illecito un significativo
sacrificio, anche di natura meramente economica e non consistente
nella privazione della libertà personale (v. in particolare C.edu,
6.8.1976, Engel c. Paesi Bassi, nonchè, inter alia, C.edu,
21.2.1984, Ozturk c. Germania e 1.5.2005, Ziliberberg c. Moldavia).
In applicazione di tali criteri, nelle sentenze Menarini c.
Italia (27.9.2011, rie. 43509/08) e Grande Stevens c. Italia
(4.3.2014, ric. 18640/10) la Corte europea dei diritti dell'uomo ha
ritenuto di natura "penale" ai sensi dell'art. 6 CEDU,
rispettivamente le sanzioni amministrative in materia di concorrenza
di cui all'art. 15 1. 287/1990 e le sanzioni amministrative in
materia di manipolazione del mercato di cui all'art. 187 ter d.lgs.
58/1998.
In specie, ritiene il giudicante che le sanzioni previste
dall'art. 18 bis comma 4 d.lgs. 66/2003 (nella versione introdotta
dall'art. 1 d.lgs. 213/2004) debbano qualificarsi come "penali" alla
luce della giurisprudenza della Corte europea. In primo luogo,
infatti, la citata disposizione, rivolta alla generalità dei
consociati, persegue uno scopo non meramente risarcitorio, ma
repressivo e preventivo rispetto al fenomeno del c.d. "sfruttamento
del lavoro", in chiave di tutela dell'interesse, di rilevanza
costituzionale (artt. 1, 4 e 36 Cost.), allo svolgimento
dell'attività lavorativa secondo tempistiche compatibili con
l'esigenza di recupero delle energie psicofisiche del lavoratore e,
in definitiva, secondo modalità consone alla dignità del
lavoratore.
In secondo luogo, la sanzione astrattamente irrogabile può
raggiungere un rilevante importo, in conseguenza della
moltiplicazione dell'importo, compreso nella forbice edittale di 105-
630 euro, in ragione del numero di giornate di violazione. E difatti,
nella fattispecie oggetto di causa, la sanzione ammonta alla
ragguardevole cifra di euro 176.610,00.
Dalla natura "penale" ai sensi della CEDU delle sanzioni di cui
all'art. 18 bis comma 4 d.lgs. 66/2003 discende, ad avviso del
giudicante, l'applicabilità alle stesse del principio di legalità
penale di cui all'art. 7 CEDU, ai sensi del quale i reati e le pene
debbono essere previsti dalla legge.
Come chiarito dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, onde
rispettare il principio di legalità penale, la norma sanzionatoria
deve avere una "sufficiente base legale nel diritto nazionale",
ipotesi che non ricorre quando sussista una "flagrante in osservanza
o arbitrarietà nell'applicazione" delle disposizioni normative
nazionali (C.edu, 3.5.2007, Custers, Devereaux e Turk c. Danimarca, §
84). La carenza di "base legale" (legai basis) della norma
sanzionatoria penale può derivare dal contrasto tra la stessa e una
norma internazionale - incluse quelle della CEDU - o con una norma
interna di rango costituzionale (cfr. C.edu, 22.3.2001, Streletz c.
Germania; 22.3.2001, K.-H.VV. c. Germania).
Dalle pronunce citate si può trarre la conclusione che, poichè
la legalità europea non tollera sanzioni fondate su norme che siano
chiaramente illegittime o illegittimamente applicate al caso
concreto, il contrasto di una disposizione nazionale con la fonte
costituzionale priva la prima di "base legale" e la rende non
legittima ai sensi dell'art. 7 CEDU.
Pertanto, come evidenziato in dottrina, la declaratoria di
illegittimità costituzionale della norma sanzionatrice comporta il
venir meno, ex tunc, della base legale (legal basis) della sanzione
penale comminata e la sua illegittimità ai sensi dell'art. 7 CEDU
(in tal senso cfr. anche Cass. pen. ord. n. 1782/2015, su cui v.
amplius infra).
Ora, nell'ordinamento nazionale, la disposizione che consente di
rimuovere gli effetti della sanzione penale irrogata in base a una
disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima - e dunque
carente di base legale - anche dopo il passaggio in giudicato della
sentenza di condanna, è l'art. 30 comma 4 1. 87/1953.
Detta disposizione, secondo la più recente giurisprudenza di
legittimità penale (Cass. SU n. 42858/2014, imp. Gatto e Cass. SU n.
18821/2014 imp. Ercolano) impone la non esecuzione della pena
inflitta con sentenza passata in giudicato, in caso di declaratoria
di illegittimità costituzionale della norma sul (solo) trattamento
sanzionatorio, applicata per la determinazione della pena.
In proposito, la S.C. ha condivisibilmente evidenziato (sent.
42858/2014 cit.) che, mentre l'introduzione di un trattamento
sanzionatorio più mite a opera del legislatore non può avere
effetti sulle sentenze di condanna passate in giudicato, ostandovi
l'art. 2 comma 4 c.p. (e non essendo tale preclusione contraria alla
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, che nel
caso Scoppola c. Italia ha espressamente riconosciuto nel giudicato
un limite all'applicazione retroattiva della lex mitior) del tutto
diversa è la fattispecie della declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma sul trattamento sanzionatorio.
Invero, "gli effetti della declaratoria di incostituzionalità
non sono paragonabili a quelli dello ius superveniens, poichè la
dichiarazione d'illegittimità costituzionale inficia fin
dall'origine [...] la disposizione impugnata", pertanto "mentre
l'applicazione della sopravvenuta legge penale più favorevole, che
attiene alla vigenza normativa, trova un limite invalicabile nella
sentenza irrevocabile, ciò non può valere per la sopravvenuta
declaratoria di illegittimità costituzionale, che concerne il
diverso fenomeno della invalidità (sent. 42858/2014 cit.).
Ha evidenziato la SC che "la norma costituzionalmente illegittima
viene espunta dall'ordinamento proprio perchè affetta da una
invalidità originaria. Ciò impone e giustifica la proiezione
"retroattiva", sugli effetti ancora in corso di rapporti giuridici
pregressi, già da essa disciplinati, della intervenuta pronuncia di
incostituzionalità, la quale certifica la definitiva uscita
dall'ordinamento di una norma geneticamente invalida. Una norma che
deve dunque considerarsi tamquam non fuisset, perciò inidonea a
fondare atti giuridicamente validi, per cui tutti gli effetti
pregiudizievoli derivanti da una sentenza penale di condanna fondata,
sia pure parzialmente, sulla norma dichiarata incostituzionale devono
essere rimossi dall'universo giuridico, ovviamente nei limiti in cui
ciò sia possibile, non potendo essere eliminati gli effetti
irreversibili perchè già compiuti e del tutto consumati" (sent.
ult. cit.).
In conclusione, poichè secondo la SC, ""il divieto di dare
esecuzione ad una pena prevista da una norma dichiarata illegittima
dal Giudice delle leggi è [...] un principio di rango sovraordinato
- sotto il profilo della gerarchia delle fonti - rispetto agli
interessi sottesi all'intangibilità del giudicato", "successivamente
a una sentenza irrevocabile di condanna, la dichiarazione
d'illegittimità costituzionale di una norma penale diversa dalla
norma incriminatrice, idonea a mitigare il trattamento sanzionatorio,
comporta la rideterminazione della pena, che non sia stata
interamente espiata, da parte del giudice dell'esecuzione" (sent.
ult. cit.).
Venendo al caso di specie, la qualificazione delle sanzioni
oggetto di causa come "penali" ai sensi della CEDU, e la conseguente
non conformità delle stesse all'art. 7 CEDU per carenza di legal
basis (stante la declaratoria di illegittimità costituzionale della
norma sanzionatoria di cui all'art. 18 bis comma 4 d.lgs. 66/2003)
comporta, ad avviso del giudicante, la necessità che l'ordinamento
consenta di rimuoverle, nonostante il passaggio in giudicato
dell'accertamento prodromico all'irrogazione delle stesse.
Sennonchè, l'unico strumento utilizzabile per rimuovere le
sanzioni in oggetto - ossia l'art. 30 comma 4 1. 87/1953 - si
riferisce (come più diffusamente argomentato infra) alle sole
sanzioni penali intese nel senso "stretto" previsto dall'ordinamento
italiano, e non alle sanzioni amministrative che abbiano natura
"penale" ai sensi della CEDU.
Proprio perchè l'art. 30 comma 4 non si applica alle sanzioni
amministrative qualificabili come "penali" ai sensi della CEDU, detta
disposizione si pone in contrasto con i parametri costituzionali
interposti di cui agli artt. 6 e 7 CEDU e, per il loro tramite,
dell'art. 117 comma 1 Cost.
Come prospettato dalla parte opponente nelle proprie note
difensive dell'8.1.2015, sussiste altresì il contrasto dell'art. 30
comma 4 1. 87/1953, nella parte in cui limita il proprio ambito
applicativo alle sanzioni qualificate come penali dall'ordinamento
interno, con l'art. 25 comma 2 e l'art. 3 Cost.
Dalla qualificazione come "penali" delle sanzioni oggetto di
causa nel sistema delineato dalla Convenzione europea dei diritti
dell'uomo dovrebbe coerentemente derivare infatti, ad avviso del
giudicante, l'estensione a dette sanzioni delle garanzie previste
dall'ordinamento interno per le sanzioni qualificate come penali dal
diritto nazionale, tra cui anche l'art. 30 comma 4 1. 87/1953,
disposizione che, consentendo la retroattività degli effetti della
dichiarazione di incostituzionalità anche oltre il limite del
giudicato, costituisce stretta attuazione del precetto dell'art. 25
comma 2 Cost. secondo cui "nessuno può essere punito se non in forza
di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso"
(sulla qualificazione dell'art. 30 comma 4 cit. come disposizione
attuativa dell'art. 25 comma 2 Cost. v. Cass. pen. N. 977/2011, imp.
Hauohu).
Ed invero, come sottolineato dalla parte opponente nelle note
difensive, se una norma incostituzionale è da considerarsi come mai
venuta in essere nell'ordinamento, qualunque sanzione che derivi da
essa non può ritenersi irrogata in base ad una legge entrata in
vigore prima del fatto commesso.
Difatti, secondo la S.C., i principi costituzionali che regolano
l'intervento repressivo penale «impediscono di ritenere
costituzionalmente giusta, e perciò eseguibile, anche soltanto una
frazione della pena, se essa consegue all'applicazione di una norma
contraria a Costituzione" (sent. ult. cit.).
Ora, posto che le sanzioni ex art. 18 bis comma 4 d.lgs. 66/2003,
se prese in considerazione nel sistema della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo, assumono la natura di sanzioni penali,
l'inapplicabilità dell'art. 30 comma 4 1. 87/1953 ridonda nella
violazione dell'art. 25 comma 2 Cost., in quanto comporta
l'esecuzione di una "pena" conseguente all'applicazione di una norma
contraria alla Costituzione e, pertanto, non valida già al momento
della commissione del fatto.
Risulta altresì violato l'art. 3 Cost., sotto il duplice profilo
dell'ingiustificata disparità di trattamento di situazioni analoghe
e della ragionevolezza.
Come osservato dalla parte opponente, consentire il superamento
del giudicato, al fine di garantire l'applicazione in via esecutiva
di un trattamento sanzionatorio più mite, solo per quelle norme -
colpite da declaratoria di incostituzionalità - che comminino
sanzioni formalmente qualificate come penali e non anche per quelle
norme che irroghino sanzioni che, formalmente qualificate in modo
diverso, abbiano in realtà natura penale, significherebbe trattare
situazioni sostanzialmente identiche (sanzioni formalmente penali e
sanzioni sostanzialmente penali) in maniera difforme senza
un'effettiva, o ragionevole giustificazione.
Non ritiene invece il giudicante di sollevare eccezione di
legittimità costituzionale, per violazione dell'art. 3 Cost.,
dell'art. 1 l. 689/1981, nella parte in cui non prevede la
retroattività della lex mitior per le sanzioni amministrative, come
invece prospettato in via subordinata dall'odierna parte opponente.
Pare infatti al giudicante che, come chiarito dalla più recente
giurisprudenza di legittimità (v. sent. 42858/2014 cit.: v. supra),
la problematica dell'applicazione retroattiva della legge più
favorevole rimanga distinta rispetto a quella dell'efficacia
retroattiva della declaratoria di illegittimità costituzionale - con
eventuale reviviscenza del trattamento sanzionatorio più mite in
precedenza previsto - e, pertanto, non sia rilevante nella presente
controversia.
Non si ritiene, infine, che l'evidenziato contrasto dell'art. 30
comma 4 1. 87/1953 con l'art. 117 comma 1 (in relazione agli artt. 6
e 7 CEDU), l'art. 25 comma 2 e 3 l'art. Cost. possa essere risolto
attraverso un'interpretazione dell'art. 30 comma 4 1. 87/1953
conforme alla CEDU e ai parametri costituzionali.
Non ignora il giudicante che, nella recente ordinanza n.
1782/2015 (di rimessione alla Corte costituzionale per prospettata
illegittimità degli artt. 187 bis comma 1 d.lgs. 58/1998 e 649
c.p.c, per violazione degli artt. 117 comma 1 Cost. e 4 Protocollo n.
7 alla CEDU) la Corte di cassazione ha affermato che, in caso di
declaratoria di illegittimità costituzionale della base legale della
sanzione amministrativa pecuniaria irrogata ex art. 187 bis, sarebbe
possibile l'applicazione diretta dell'art. 30 comma 4 1. 87/1953
sulla base di una interpretazione "convenzionalmente orientata" della
disposizione, imposta dalla natura "penale", ai sensi della CEDU, di
detta sanzione.
Va tuttavia evidenziato che la tesi dell'applicabilità alle
sanzioni amministrative del disposto dell'art. 30 comma 4 cit. è
stata per la prima volta - a quanto consta al giudicante -
prospettata dalla SC nella citata ordinanza, in via meramente
ipotetica (non essendo alcuna declaratoria di legittimità allo stato
intervenuta) e al solo fine di evidenziare la rilevanza della
questione di legittimità sollevata dalla SC.
Non constano altre pronunce conformi all'ordinanza n. 1782/2015,
mentre risulta un, pur risalente, precedente di segno contrario (v.
Cass. civ. sez. III n. 458/1994: "l'art. 30 comma 4, l. 11 marzo 1953
n. 87, laddove stabilisce che quando in applicazione della norma
dichiarata incostituzionale è stata pronunciata sentenza
irrevocabile di condanna, ne cessano l'esecuzione e tutti gli effetti
penali, non può trovare applicazione al di fuori del campo penale e
quindi con riferimento a sanzioni di natura amministrativa").
Pertanto, la tesi prospettata da Cass. pen. N. 1782/2015 non
possiede quei caratteri di stabilità e consolidamento atti a
qualificarla come "diritto vivente" idoneo a determinare
l'inammissibilità della presente questione di legittimità
costituzionale.
Ciò posto, ritiene il giudicante che l'interpretazione
convenzionalmente e costituzionalmente conforme trovi un limite nel
tenore letterale della disposizione di legge da interpretare (v. in
tal senso Corte cost. sentenze n. 91 e 232/2013; ordinanza n.
112/2013: «l'univoco tenore della norma segna il confine in presenza
del quale il tentativo interpretativo deve cedere il passo al
sindacato di legittimità costituzionale»).
Se l'interpretazione adeguatrice deve svolgersi secondo i canoni
ermeneutici di cui all'art. 12 delle Preleggi, quando l'attribuzione
di un significato al testo, che rispetti il senso letterale della
legge, produca una norma non oscura o non assurda, è preclusa
un'interpretazione diversa da quella letterale, non essendo
ammissibile l'interpretazione integrativa o correttiva.
In specie, come già ritenuto dalla S.C. (sentenza 458/1994
cit.), il tenore letterale dell'art. 30 comma 1 1. 87/1953, che
discorre di " sentenza irrevocabile di condanna" e di " effetti
penali" rende chiaro che la disposizione si applica solo alle
sanzioni qualificate come penali nell'ordinamento interno. Anche il
riferimento al canone ermeneutico dell'intenzione del legislatore
avvalora tale tesi, per la semplice constatazione che, alla data di
promulgazione della legge n. 87/1953, l'Italia non aveva ancora
ratificato la CEDU, nè si era prodotta l'evoluzione
giurisprudenziale che avrebbe condotto la Corte di Strasburgo a
qualificare come "penali" talune tipologie di sanzioni
amministrative.
A fronte di tale, chiaro dato letterale, non pare possibile
estendere, in via di interpretazione conforme, l'ambito applicativo
dell'art. 30 comma 4 1. 87/1953 alle sanzioni formalmente non
qualificate come penali nell'ordinamento interno, anche se da
qualificarsi come tali secondo i parametri della CEDU.
Non induce, infine a una diversa conclusione la circostanza che
il d.lgs. 66/2003 sia stato adottato in attuazione delle direttive
93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni aspetti dell'organizzazione
dell'orario di lavoro, in quanto il denunciato contrasto dell'art. 30
comma 4 1. 87/1953 con l'art. 117 comma 1 (in relazione agli artt. 6
e 7 CEDU), l'art. 25 comma 2 e l'art. 3 Cost. non determina la
necessità di disapplicare la disposizione in questione, ma, semmai,
quella di estenderne l'ambito applicativo a fattispecie ivi non
incluse. Pertanto, la circostanza la disciplina del d.lgs. 66/2003
sia attuativa del diritto UE non muta i termini della questione - che
non si risolve in un mero problema di disapplicazione del diritto
interno contrastante con la fonte sovranazionale (artt. 6 e 7 CEDU,
principi generali del diritto UE ex art. 6 TUE) - nè elimina la
necessità di sollecitare l'intervento della Corte costituzionale.
Avendo dato esito negativo il tentativo di interpretazione
conforme, e non essendo possibile fare applicazione della
disposizione ritenuta in contrasto con la CEDU e la Costituzione, va
sollevata questione di legittimità costituzionale, per violazione
dell'art. 117 comma 1 (in relazione agli artt. 6 e 7 CEDU), dell'art.
25 comma 2 e dell'art. 3 Cost. dell'art. 30 comma 4 1. 87/1953, nella
parte in cui lo stesso non prevede la propria applicabilità alle
sentenze irrevocabili con le quali è stata inflitta una sanzione
amministrativa qualificabile come "penale" ai sensi della CEDU (nel
caso di specie, la sanzione prevista dall'art. 18 bis comma 4 d.lgs.
66/2003, nella versione introdotta dall'art. 1 d.lgs. 213/2004).

(1) Non vengono in rilievo nella presente fattispecie le successive
modifiche all'art. 18 bis introdotte dall'art. 41 del D.L.
112/2008 conv. in l. 133/2008, dall'art. 7 l. 183/2010 e
dell'art. 14, comma 1, lettera c), DL 145/2013 conv. in l.
9/2014.

P.Q.M.

Il Giudice del Lavoro di Como,
1. visti gli artt. 134 Cost. e 23 l. 87/1953, dichiara rilevante
e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art 30 comma 4 della 1. 87/1953 per violazione
dell'art. 117 comma 1 Cost. in relazione agli artt. 6 e 7 CEDU;
2. visti gli artt. 134 Cost. e 23 l. 87/1953, dichiara rilevante
e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art 30 comma 4 della 1. 87/1953 per violazione
dell'art. 25 comma 2 e dell'art. 3 Cost.;
3. dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio;
4. manda alla Cancelleria perchè la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati
e del Senato della Repubblica.
Como, 4 febbraio 2015

Il Giudice del lavoro: Tomasi