Serie Generale n. 277 del 26-11-1996
CIRCOLARI
MINISTERO DELL'INTERNO
MINISTERO DELL'INTERNO
CIRCOLARE 30 ottobre 1996, n. 1763
Requisiti dell'ottima condotta e della buona condotta. Sentenze numeri 440/1993 e 311/1996 della Corte costituzionale. (GU Serie Generale n.277 del 26-11-1996)

Ai prefetti della Repubblica
Al commissario del Governo per la
provincia di Trento
Al commissario del Governo per la
provincia di Bolzano
Al presidente della giunta
regionale della Valle d'Aosta
Al commissario dello Stato nella
regione siciliana
Al rappresentante del Governo nella
regione sarda
Al commissario del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Ai commissari del Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Al presidente della commissione di
coordinamento nella Valle d'Aosta
Ai questori della Repubblica
e, per conoscenza:
Al Comando generale dell'Arma dei
carabinieri
Al Comando generale del Corpo della
Guardia di finanza
La Corte costituzionale, con la sentenza 25 luglio 1996 n. 311,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - prima serie speciale - n. 31,
del 31 luglio u.s., ha dichiarato la parziale illegittimità
dell'art. 138 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza nella
parte in cui (al n. 5) prescrive per il rilascio del decreto di
nomina a guardia giurata il possesso del requisito dell'"ottima
condotta politica e morale".
L'Alta Corte ha preliminarmente osservato come, in linea di
principio, sia pienamente ammissibile condizionare l'accesso ai
pubblici impieghi ovvero il conseguimento di atti autorizzatori
all'esistenza in capo all'interessato di requisiti, quali quello in
parola o di analoga natura, valutabili sulla base di condotte e
comportamenti non necessariamente a rilevanza penale.
Tuttavia questo apprezzamento deve tener conto dei principi di
libertà di pensiero e di opinione, di uguaglianza e del diritto alla
difesa sanciti dalla Costituzione e ribaditi in diverse sentenze
intervenute sulla materia.
Sulla base di ciò la Corte costituzionale ha ritenuto che l'art.
138 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza presenti vizi
di legittimità sotto tre diversi profili.
In primo luogo, esso è stato censurato nella parte in cui fa
riferimento ad una "buona condotta politica", inconciliabile con il
divieto di discriminazione delle opinioni politiche ed ideologiche
espresso, in linea generale dall'art. 3, commi 1 e 2, e confermato,
in relazione a specifici diritti, dagli articoli 18, 21, 22, 49 e 98
della stessa Costituzione.
In secondo luogo, la norma in parola eccede i limiti sanciti dalla
Costituzione nella parte in cui stabilisce come parametro di
valutazione una generica condotta morale, consentendo così di
giudicare la personalità dell'interessato su aspetti che riguardano
esclusivamente la vita privata. Al contrario il prefetto deve
limitare la propria valutazione a quegli aspetti della moralità
della persona che hanno una concreta incidenza nella attitudine
dell'individuo a ricoprire i compiti di guardia giurata.
In terzo ed ultimo luogo, si è ritenuto illegittimo l'articolo in
questione nella parte in cui prescrive per l'approvazione della
nomina a guardia giurata il requisito dell'"ottima condotta", mentre
per l'accesso ai corpi di polizia viene richiesto soltanto il
requisito minore della "buona condotta".
Tenuto conto di ciò, la Corte costituzionale, dopo aver rilevato
nei termini suddetti l'incostituzionalità dell'art. 138, n. 5, del
testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, ha precisato che le
competenti autorità amministrative, nelle more di un intervento del
legislatore, applicheranno la norma suddetta nei limiti esplicitati
nella motivazione della sentenza.
Ciò premesso, sembra opportuno svolgere alcune considerazioni al
fine di poter dare piena attuazione al dispositivo della sentenza
soprariassunta.
Si deve, in primo luogo, tener presente che effetto principale
della declaratoria di illegittimità è costituito dal fatto che agli
aspiranti alla nomina di guardia giurata può essere richiesta, non
la condizione soggettiva più rigorosa, dell'ottima condotta, bensì
quella, più lieve, della buona condotta.
L'Alta Corte, anche richiamandosi alla propria sentenza n.
440/1993, con cui si è evidenziata la necessità che l'apprezzamento
della buona condotta fosse legato alla tutela di specifiche esigenze
onde evitare possibili arbitri, ha manifestato l'avviso che la
pubblica amministrazione possa, anche nell'attuale assetto normativo,
procedere ad una valutazione del requisito in parola.
Si può inoltre osservare che la buona condotta richiesta per la
nomina a guardia giurata ai sensi dell'art. 138 del testo unico delle
leggi di pubblica sicurezza non differisce nè nella natura, nè
nelle finalità perseguite dall'analoga condizione soggettiva
prevista dall'art. 11 del testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza. Ne deriva allora che da parte dell'Autorità la buona
condotta dovrà essere accertata negli stessi termini anche con
riferimento alle istanze riguardanti la concessione degli altri
titoli di polizia, diversi dal decreto di nomina a guardia giurata,
per la quale questa condizione è prevista.
Il richiamo alla predetta sentenza n. 440 del 1993, che censurava
gli articoli 11 e 43 del testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza per gli aspetti contenutistici del requisito richiesto e
per il carico dell'onere probatorio all'interessato, induce questo
Ministero a sottolineare innanzi tutto che l'accertamento stesso deve
essere svolto ad esclusiva cura dell'amministrazione, senza porre
alcun onere a carico dell'interessato, secondo criteri univoci, che
ne garantiscano l'assoluta trasparenza.
Relativamente a questo secondo aspetto si rende, necessario
individuare i parametri di giudizio che siano, da un lato, rispettosi
dei principi di libertà fissati dalla Costituzione, dall'altro, in
grado di incanalare l'azione dell'amministrazione in maniera coerente
con gli interessi pubblici cui sovrintende, e comunque tale da
consentire all'interessato di ricostruirne l'iter logico-giuridico.
Deve pertanto considerarsi escluso qualunque sindacato avente ad
oggetto le convinzioni e i comportamenti di natura politica della
persona, salvo che essi non costituiscano reato.
Potranno essere invece oggetto di valutazione, sotto il profilo
morale i comportamenti tenuti dall'individuo, con l'avvertenza che
non dovranno essere prese in considerazione circostanze che attengono
alla vita privata, bensì solo fatti specifici ed obiettivamente
verificabili che si sono manifestati nell'ambito della vita associata
anche familiare. (In tal senso si è espressa la stessa Corte
costituzionale nella pronuncia n. 108/1994 richiamata nella sentenza
in argomento).
In ogni caso le autorità potranno prendere in considerazione solo
comportamenti verificatisi nella vita dell'individuo che siano idonei
a rivelare il grado di affidabilità ai fini dell'espletamento di
un'attività soggetta ad autorizzazione di polizia.
Poichè parametri oggettivi sono spesso individuati da disposizioni
di legge in vigore attinenti ai requisiti morali richiesti per varie
attività, si ritiene di poter sostenere, almeno in linea generale,
che non sussista la buona condotta - oltre che nei confronti delle
persone che si trovino nelle altre condizioni indicate nell'art. 11
del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza - anche nei
seguenti altri casi:
a) nelle persone che si trovano nelle situazioni previste
dall'art. 2, comma 4, della legge 25 agosto 1991, n. 287, ad
esclusione delle situazioni di fallimento, i cui effetti interdittivi
rimangono disciplinati dalle norme di settore;
b) nelle persone che si trovano nelle situazioni previste
dall'art. 15, comma 1, della legge 19 marzo 1990, n. 55, come
sostituito dalla legge 18 gennaio 1992, n. 16, concernente
l'individuazione di cause ostative a ricoprire cariche presso enti
locali;
c) nelle persone recidive a norma del codice penale;
d) nelle persone nei cui confronti sia stata adottata la misura
del soggiorno cautelare, ai sensi dell'art. 25-quater del
decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito dalla legge 7 agosto
1992, n. 356, o una delle misure interdittive di cui alla legge n.
575/1965 e successive modificazioni o integrazioni;
e) nelle persone alle quali siano stati inflitti i divieti di
accesso ai luoghi dove si svolgono competizioni agonistiche,
contemplati all'art. 6 della legge n. 401/1989 e all'art. 2 della
legge n. 205/1993, ovvero la sanzione amministrativa prevista
dall'art. 7 della legge n. 401/1989 per la turbativa delle sopradette
competizioni;
f) nelle persone alle quali siano state inflitte sanzioni
amministrative contemplate dall'art. 75 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 309/1990, ovvero il provvedimento cautelare della
chiusura dei pubblici esercizi previsto dall'art. 79, sesto comma,
del medesimo decreto;
g) nelle persone che non abbiano cambiato condotta, alla luce di
aggiornati elementi forniti dagli organi di polizia, malgrado
l'avviso di cui all'art. 4 della legge n. 1423/1956, e in quelle
rimpatriate a norma dell'art. 2 della stessa legge, finchè perdurano
gli effetti dei provvedimenti;
h) nelle persone nei cui confronti sono stati comunque acquisiti
elementi di responsabilità per un delitto non colposo punibile con
la reclusione non inferiore a tre anni, o nei cui confronti è stata
adottata una misura cautelare personale per uno dei delitti indicati
nelle lettere precedenti.
Non possano inoltre considerarsi di buona condotta le persone
segnalate dagli organi di polizia come autori dei fatti costituenti
illecito amministrativo indicati nei punti surrichiamati, ovvero come
persone pericolose per la sicurezza pubblica, quando è in corso il
procedimento per l'applicazione di una misura di prevenzione.
Nei casi in cui sia tuttora in corso il procedimento penale,
amministrativo o di prevenzione relativo alle fattispecie sopra
elencate, saranno comunque valutati a favore dell'interessato gli
elementi risultanti dagli accertamenti di polizia o dagli atti dei
relativi procedimenti eventualmente acquisiti, da cui può desumersi
l'insussistenza o irrilevanza dei fatti originariamente contestati o
l'estraneità della persona.
Saranno, inoltre, acquisiti, anche d'ufficio, e valutati a favore
dell'interessato gli elementi successivi alla definizione dei
predetti procedimenti, che lasciano presumere un reale ravvedimento o
la buona condotta e, comunque, i provvedimenti di proscioglimento non
impugnati e quelli di riabilitazione. Per quanto concerne le sanzioni
o misure applicate in via amministrativa, le SS.LL. potranno
considerare il decorso di non meno di due anni senza ulteriori
rilievi come tempo sufficiente per esprimersi sulla buona condotta
dell'interessato.
Premesso che l'accertamento della buona condotta non esaurisce la
gamma delle valutazioni rimesse alle SS.LL. circa le possibili
controindicazioni per l'ordine e la sicurezza pubblica, appare
comunque necessario che nel corso dell'istruttoria venga prestata
particolare cura affinchè siano evitati tentativi di elusione delle
difese apprestate dall'ordinamento.
Occorrerà in particolare valutare, quando la legge espressamente
lo consente (art. 43 del testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza), gli elementi di fatto che possono comportare il rischio
di abusi dell'autorizzazione o licenza di polizia.
In tale contesto saranno valutate le condotte attinenti alla vita
di relazione dell'interessato con riguardo pure alle segnalazioni di
abituale frequentazione di pregiudicati o persone pericolose per la
pubblica sicurezza, sempre che da tali segnalazioni possa desumersi
il rischio di abuso del titolo di Polizia.
Appare altresì necessario che una speciale attenzione dovrà
essere posta al fine di prevenire tentativi di interposizione - di
familiari, conviventi o altre persone di fiducia o prestanomi -
indirizzando opportunamente sia gli accertamenti istruttori, sia i
controlli successivi, al fine di dare compiuta applicazione al
divieto stabilito dall'art. 8 del testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza.
I signori questori valuteranno, inoltre, la possibilità di
attivare, se ne ricorrono i presupposti, le indagini e le proposte
per l'applicazione delle misure interdittive e di prevenzione di cui
alle leggi n. 1423 del 1956 e n. 575 del 1965 e successive
modificazioni ed integrazioni.
Si raccomanda, altresì, che i provvedimenti di tenore negativo
fondati sull'inesistenza della buona condotta, siano sorretti da
un'adeguata motivazione, così come del resto prescrive l'art. 3
della legge n. 241/1990, che illustri l'iter logico-giuridico seguito
dalla autorità nell'adozione delle proprie decisioni, consentendo
così all'interessato di azionare il proprio diritto alla difesa
sancito dall'art. 24 della Costituzione.
Poichè l'art. 19 del decreto del Presidente della Repubblica n.
616/1977 ha delegato ai sindaci l'esercizio delle funzioni
amministrative relative a numerose licenze di pubblica sicurezza, si
pregano i signori prefetti di voler portare a conoscenza dei comuni
delle rispettive province le indicazioni sopraespresse.
Su quanto sopra tornerà gradito ricevere un cortese cenno di
assicurazione.
Il Ministro: NAPOLITANO