1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 20-10-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 157 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 maggio 2021
Ordinanza del 24 maggio 2021 del Giudice di pace di Fano nel procedimento civile promosso da F. B. contro U.T.G. Prefettura di Pesaro Urbino. Sanzioni amministrative - Dichiarazione dello stato di emergenza per rischio sanitario adottata con delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020 - Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 disposte con decreto-legge n. 19 del 25 marzo 2020 - Prevista limitazione della circolazione delle persone e della possibilita' di allontanarsi dalla propria residenza, domicilio o dimora se non per spostamenti individuali limitati nel tempo e nello spazio o motivati da esigenze lavorative, da situazioni di necessita' o urgenza, da motivi di salute o da altre specifiche ragioni - Previste ulteriori limitazioni, anche indirette, della liberta' personale degli individui. - Delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020 (Dichiarazione dello stato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso all'insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili); decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 (Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19), art. 1, comma 2. (21C00222) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 20-10-2021)

IL GIUDICE ONORARIO DI PACE
DI FANO

Ha pronunciato la seguente ordinanza di rimessione ex art. 1,
legge costituzionale n. 1 del 9 febbraio 1948, nella causa civile n.
119/2021 R.G.A.C. promossa da F.B., residente a ..., rappresentata e
difesa dall'avv. Diego Dell'Anna del Foro di Pesaro, in virtù di
procura speciale conferita in calce al ricorso introduttivo,
ricorrente;
contro: UTG Prefettura/PU- in persona del Prefetto pro tempore,
convenuto;
oggetto: opposizione ex art. 6-7 decreto-legge n. 150/2011.

Motivi di fatto e di diritto

La ricorrente propone opposizione avverso ordinanza ingiunzione
fascicolo n. ... (n. prog. COVID) redatta dalla Prefettura di Pesaro
Urbino e notificata in data ..., con cui si intimava il pagamento
della somma complessiva di euro 421,65 compresa di spese di notifica,
ritenuta la fondatezza del verbale n. ... redatto dalla Prefettura di
Pesaro Urbino il ..., con cui si contestava la violazione dell'art.
1, decreto-legge 6 febbraio 2020, n. 6, convertito in legge n.
13/2020 in quanto si spostava nel territorio in mancanza di
comprovate esigenze lavorative, di motivi di salute o di situazione
di necessità (art. l, decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 8 marzo 2020 e 9 marzo 2020).
Si legge nel verbale di contestazione che originariamente il
fatto era punito ex art. 650 codice penale ma che poi l'illecito
veniva depenalizzato ed applicata una sanzione amministrativa
pecuniaria e quindi si contestava alla F. la violazione delle
disposizioni volte a contenere la diffusione del contagio del virus
Covid-19.
Resisteva l'amm.ne convenuta depositando gli atti relativi
all'accertamento eseguito.
Eccepiva la F. che la sanzione doveva ritenersi illegittima in
quanto ella era uscita di casa solamente per smaltire la spazzatura e
quindi non girovagava nel territorio ma semplicemente era uscita
dalla porta di casa per tale incombente e pertanto mancavano
presupposti per l'applicazione dell'art. 1, decreto-legge n. 6 del 6
febbraio 2020.
Eccepiva il difetto dell'elemento soggettivo non avendo la F.
voluto violare la norma, ma di essere eventualmente incorsa in errore
sul fatto non essendo cosciente che ciò poteva costituire la
violazione della norma in quanto uscita di casa solo per gettare
l'immondizia.
Eccepiva che l'art. l, decreto-legge n. 6/2020 non vietava il
fatto di uscire dalla propria abitazione.
Eccepiva inoltre l'illegittimità della dichiarazione dello stato
di emergenza per violazione degli articoli 95 e 78 della Costituzione
nonchè quindi dei successivi decreti del Presidente del Consiglio
dei ministri; si riportava ad una sentenza del Giudice di pace di
Frosinone del 15-29 luglio 2020 in cui il Giudice accoglieva
l'opposizione ritenendo la dichiarazione dello stato di emergenza
illegittima in quanto emanata in assenza dei presupposti legislativi
poichè alcuna fonte costituzionale o legge ordinaria attribuiva al
Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di emergenza
per rischio sanitario e che l'unico caso in cui poteva essere
dichiarato lo stato di emergenza con poteri straordinari al Governo,
è lo stato di guerra.
Quindi se il provvedimento circa lo stato di emergenza risultava
illegittimo lo dovevano essere anche quelli successivi e cioè i vari
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri che sarebbero
quindi non solo illegittimi ma anche incostituzionali.
Eccepiva inoltre la violazione dell'art. 13 della Costituzione
che prevede come la libertà personale sia inviolabile se non per
atto motivato dell'autorità giudiziaria.
Osserva che con identico avviso anche il Tribunale di Roma con
ordinanza del 16 dicembre 2020 aveva ribadito gli stessi concetti di
cui sopra ritenendo illegittimi tutti gli atti amministrativi
conseguenti alla delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio
2020.
Osserva questo Giudice che le eccezioni svolte dalla ricorrente
nell'ambito dell'opposizione all'ordinanza di che trattasi meritino
il vaglio della Corte costituzionale poichè tali eccezioni attengono
a questioni relative al dubbio di legittimità costituzionale di
posizioni normative.
1. La prima inerisce alla delibera dello stato di emergenza del
Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020 in quanto alcuna norma
primaria o avente efficacia di legge ordinaria attribuisce al
Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di emergenza
per rischio sanitario.
L'art. 7, comma 1, lettera c), decreto legislativo n. 1/2018 è
compreso nel codice della protezione civile e riguarda i casi in cui
la protezione civile è titolata ad intervenire in casi di calamità
od urgenza e non è quindi comparabile con la dichiarazione dello
stato di emergenza previsto dalla Carta costituzionale.
La Costituzione italiana non prevede disposizioni in merito
all'emergenza sanitaria: pertanto lo stato di emergenza sanitaria è
stato deliberato in forza della legge n. 225/1992 sulla Protezione
civile dal solo Presidente del Consiglio dei ministri, senza il
coinvolgimento nella decisione del Parlamento nonostante siano state
derogate libertà fondamentali, coperte da riserva di legge.
L'art. 78 della Costituzione prevede lo stato di guerra: sancisce
che il Parlamento decide lo stato di guerra conferendo al Governo i
poteri necessari cioè strettamente proporzionati all'evento da
fronteggiare.
Si sarebbe potuto utilizzare questo modello uniformando lo stato
di guerra a quello di emergenza sanitaria: di tal guisa il Governo
non sarebbe stato libero di emanare atti di fonte secondaria, i
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, legittimati da
fonti primarie, i decreti-legge ex art. 77 della Costituzione, sono
stati conferiti in tal modo poteri di amplissima discrezionalità al
solo Presidente del Consiglio.
Per quanto riguarda le limitazioni ai diritti fondamentali, si
osserva come solo la legge può derogare a diritti costituzionalmente
garantiti, affinchè la decisione restrittiva sia presa dai
rappresentanti dei cittadini.
Nel caso quindi di illegittimità della dichiarazione dello stato
di emergenza per motivi di ordine sanitario debbono ritenersi
illegittimi tutti i provvedimenti successivi adottati dal Governo che
debbono essere dichiarati privi di efficacia ex tunc.
2. Eccepisce poi l'illegittimità del cosiddetto lockdown e cioè
della imposizione di un obbligo di permanenza domiciliare che
costituisce a tutti gli effetti una restrizione della libertà
personale vietata dalla Costituzione; si assume violato quindi l'art.
13 della Carta costituzione che prevede infatti come la libertà
personale sia inviolabile e quindi non può ammettersi alcuna
restrizione personale se non per atto motivato dell'autorità
giudiziaria.
Il decreto-legge n. 19 del 25 marzo 2020 all'art. 1, comma 2
prevede infatti la:
a) limitazione della circolazione delle persone, anche
prevedendo limitazioni alla possibilità di allontanarsi dalla
propria residenza, domicilio o dimora se non per spostamenti
individuali limitati nel tempo e nello spazio o motivati da esigenze
lavorative, da situazioni di necessità o urgenza, da motivi di
salute o da altre specifiche ragioni;
b) chiusura al pubblico di strade urbane, parchi, aree gioco,
ville e giardini pubblici o altri spazi pubblici;
c) limitazioni o divieto di allontanamento e di ingresso in
territori comunali, provinciali o regionali, nonchè rispetto al
territorio nazionale;
d) applicazione della misura della quarantena precauzionale
ai soggetti che hanno avuto contatti stretti con casi confermati di
malattia infettiva diffusiva o che rientrano da aree, ubicate al di
fuori del territorio italiano;
e) divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione
o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena
perchè risultate positive al virus;
f) limitazione o divieto delle riunioni o degli assembramenti
in luoghi pubblici o aperti al pubblico;
g) limitazione o sospensione di manifestazioni o iniziative
di qualsiasi natura, di eventi e di ogni altra forma di riunione in
luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale, ludico,
sportivo, ricreativo e religioso;
h) sospensione delle cerimonie civili e religiose,
limitazione dell'ingresso nei luoghi destinati al culto;
i) chiusura di cinema, teatri, sale da concerto sale da
ballo, discoteche, sale giochi, sale scommesse e sale bingo, centri
culturali, centri sociali e centri ricreativi o altri analoghi luoghi
di aggregazione;
l) sospensione dei congressi, di ogni tipo di riunione o
evento sociale e di ogni altra attività convegnistica o
congressuale, salva la possibilità di svolgimento a distanza;
m) limitazione o sospensione di eventi e competizioni
sportive di ogni ordine e disciplina in luoghi pubblici o privati,
ivi compresa la possibilità di disporre la chiusura temporanea di
palestre, centri termali, sportivi, piscine, centri natatori e
impianti sportivi, anche se privati, nonchè di disciplinare le
modalità di svolgimento degli allenamenti sportivi all'interno degli
stessi luoghi;
n) limitazione o sospensione delle attività ludiche,
ricreative, sportive e motorie svolte all'aperto o in luoghi aperti
al pubblico;
o) possibilità di disporre o di affidare alle competenti
autorità statali e regionali la limitazione, la riduzione, la
sospensione o la soppressione di servizi di trasporto di persone e di
merci, automobilistico, ferroviario, aereo, marittimo, nelle acque
interne, anche non di linea, nonchè di trasporto pubblico locale;
p) sospensione dei servizi educativi per l'infanzia di cui
all'art. 2, del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65, e delle
attività didattiche delle scuole di ogni ordine e grado, nonchè
delle istituzioni di formazione superiore; comprese le università e
le istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica, di
corsi professionali, master, corsi per le professioni sanitarie e
università per anziani, nonchè i corsi professionali e le attività
formative svolte da altri enti pubblici, anche territoriali e locali
e da soggetti privati, o di altri analoghi corsi, attività formative
o prove di esame, ferma la possibilità dei loro svolgimento di
attività inmodalità a distanza;
q) sospensione dei viaggi d'istruzione, delle iniziative di
scambio o gemellaggio, delle visite guidate e delle uscite didattiche
comunque denominate, programmate dalle istituzioni scolastiche di
ogni ordine e grado sia sul territorio nazionale sia all'estero;
r) limitazione o sospensione dei servizi di apertura al
pubblico o chiusura dei musei e degli altri istituti e luoghi della
cultura di cui all'art. 101 del codice dei beni culturali e del
paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,
nonchè dell'efficacia delle disposizioni regolamentari sull'accesso
libero o gratuito a tali istituti e luoghi;
s) limitazione della presenza fisica dei dipendenti negli
uffici delle amministrazioni pubbliche, fatte comunque salve le
attività indifferibili e l'erogazione dei servizi essenziali
prioritariamente mediante il ricorso a modalità di lavoro agile;
t) limitazione o sospensione delle procedure concorsuali e
selettive finalizzate all'assunzione di personale presso datori di
lavoro pubblici e privati, con possibilità di esclusione dei casi in
cui la valutazione dei candidati è effettuata esclusivamente su basi
curriculari ovvero con modalità a distanza, fatte salve l'adozione
degli atti di avvio di dette procedure entro i termini fissati dalla
legge, la conclusione delle procedure per le quali risulti già
ultimata la valutazione dei candidati e la possibilità di
svolgimento dei procedimenti per il conferimento di specifici
incarichi;
u) limitazione o sospensione delle attività commerciali di
vendita al dettaglio, a eccezione di quelle necessarie per assicurare
la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima
necessità da espletare con modalità idonee ad evitare assembramenti
di persone, con obbligo a carico del gestore di predisporre le
condizioni per garantire il rispetto di una distanza di sicure
interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il
rischio di contagio;
v) limitazione o sospensione delle attività di
somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonchè di
consumo sul posto di alimenti e bevande, compresi bar e ristoranti;
z) limitazione o sospensione di altee attività d'impresa o
professionali, anche ove comportanti l'esercizio di pubbliche
funzioni, nonchè di lavoro autonomo, con possibilità di esclusione
dei servizi di pubblica necessità previa assunzione di protocolli di
sicurezza anti-contagio e, laddove non sia possibile rispettare la
distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a
prevenire o ridurre il rischio di contagio come principale misura di
contenimento, con adozione di adeguati strumenti di protezione
individuale;
aa) limitazione allo svolgimento di fiere e mercati, a
eccezione di quelli necessari per assicurare la reperibilità dei
generi agricoli, alimentari e di prima necessità;
bb) specifici divieti o limitazioni per gli accompagnatori
dei pazienti nelle sale di attesa dei dipartimenti emergenze e
accettazione e dei pronto soccorso (DEA/PS);
cc) limitazione dell'accesso di parenti e visitatori a
strutture di ospitalità e lungo degenza, residenze sanitarie
assistite (RSA), hospice, strutture riabilitative e strutture
residenziali per anziani, autosufficienti e non, nonchè agli
istituti penitenziari ed istituti penitenziari per minorenni;
dd) obblighi di comunicazione al servizio sanitario nazionale
nei confronti di coloro che sono transitati e hanno sostato in zone a
rischio epidemiologico come identificate dall'Organizzazione mondiale
della sanità o dal Ministro della salute;
ee) adozione di misure di informazione e di prevenzione
rispetto al rischio epidemiologico;
ff) predisposizione di modalità di lavoro agile, anche in
deroga alla disciplina vigente;
gg) previsione che le attività consentite si svolgano previa
assunzione da parte del titolare o del gestore di misure idonee a
evitare assembramenti di persone, con obbligo di predisporre le
condizioni per garantire il rispetto della distanza di sicurezza
interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il
rischio di contagio; per i servizi di pubblica necessità, laddove
non sia possibile rispettare tale distanza interpersonale, previsione
di protocolli di sicurezza anti-contagio, con adozione di strumenti
di protezione individuale;
hh) eventuale previsione di esclusioni dalle limitazioni alle
attività economiche di cui al presente comma, con verifica caso per
caso affidata a autorità pubbliche specificamente individuate.
3. Eccepisce inoltre il mancato rispetto dell'art. 16 della
Costituzione in quanto le limitazioni previste dallo stesso, pur
riguardando motivi di sanità o di sicurezza, non possono consentire
il divieto di libera circolazione e soggiorno in tutto il territorio
nazionale, ma solamente in luoghi particolari in cui vi è rischio
per la sanità pubblica.
4. Deve inoltre ravvisarsi nella fattispecie in esame la
violazione dell'art. 2 della Costituzione essendo violato il diritto
alla libertà dell'uomo sia come singolo che nelle formazioni sociali
ove svolge la sua personalità.
5. Deve ravvisarsi la violazione dell'art. 4 della Costituzione
in quanto le nonne adottate violano il diritto al lavoro impedendo di
fatto al soggetto di espletare la propria attività lavorativa
costringendolo nelle proprie abitazioni.
Tutte queste questioni appaiono rilevanti ai fini della decisione
del presente Giudizio o non manifestamente infondate; appare quindi
che per le disposizioni normative sopra indicate vi sia dubbio di
legittimità costituzionale in quanto violate le disposizioni della
Costituzione sopra indicate; articoli 2, 4, 13, 16, 77 e 78.

P.Q.M.

Dispone in via incidentale la sospensione del presente processo e
chiede che la Corte costituzionale voglia decidere circa la
conformità alla Carta costituzionale delle norme di legge sopra
indicate; in particolare voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale della delibera del 31 gennaio 2020 adottata dal
Consiglio dei Ministri nella parte in cui viene dichiarato lo stato
di emergenza per rischio sanitario nonchè l'illegittimità
costituzionale del decreto-legge n. 19 del 25 marzo 2020 nella parte
in cui al comma 2, dell'art. 1, prevede la limitazione della
circolazione delle persone ed alla possibilità di allontanarsi dalla
propria residenza, domicilio o dimora se non per spostamenti
individuali limitati del tempo e nello spazio o motivati da esigenze
lavorative, da situazioni di necessità od urgenza, motivi di salute
o da atre specifiche ragioni oltre a tutte le restanti parti di tale
comma che comunque limitino anche indirettamente la libertà
personale degli individui...
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che a cura della cancelleria l'ordinanza sia notificata
alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri, ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento con trasmissione dell'ordinanza alla
Corte insieme agli atti e con la prova delle notifiche di cui sopra.
L'ordinanza dovrà essere rimessa alla Corte con gli atti di
causa dopo che la cancelleria abbia notificato e· comunicato
l'ordinanza a tutti i soggetti di cui all'art. 23, della legge n.
87/53 sopra indicati.
Ordina che una volta effettuate le notificazioni e le
comunicazioni di cui sopra la cancelleria trasmetta l'ordinanza ed il
fascicolo processuale alla cancelleria della Corte costituzionale con
la prova delle avvenute notifiche e comunicazioni.
Fano 24 maggio 2021

Il Giudice onorario di pace: Tajariol