1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 29-9-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 42 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 agosto 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 agosto 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Paesaggio - Norme della Regione Abruzzo - Nuova disciplina del Parco naturale regionale Sirente Velino - Revisione dei confini - Organi dell'Ente Parco - Vigilanza e sorveglianza. - Legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2021, n. 14 (Nuova disciplina del Parco naturale regionale Sirente Velino e revisione dei confini. Modifiche alla l.r. 42/2011), artt. 2, 3 e 8, commi 2, lettera c), e 3 (recte: art. 8, nella parte in cui sostituisce l'art. 12, commi 2, lettera c), e 3, della legge regionale 2 dicembre 2011, n. 42). (21C00187) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 29-9-2021)

Ricorso ex art. 127, comma 1, Cost. per il Presidente del
Consiglio dei Ministri - (C.F. 80188230587), rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. 80224030587), presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, telefax n.
06.96.51.40.00; indirizzo PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it,
giusta delibera del Consiglio dei Ministri adottata nella riunione
del 20 aprile 2020 ricorrente;
contro Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta
Regionale in carica intimata per la declaratoria di illegittimità
costituzionale degli artt. 2, 3 e 8, comma 2 e 3, della legge Regione
Abruzzo del 8 giugno 2021, n. 14, pubblicata nel BUR n. 115 del 9
giugno 2021, recante "Nuova disciplina del Parco naturale regionale
Sirente Velino e revisione dei confini. Modifiche alla l.r. 42/2011".
per violazione degli artt. 2, 3, 9, secondo comma, 97 e 117,
secondo comma, lettere g) h), l) m) ed s) Cost. in relazione agli
artt.9, commi 8bis e 9, 22, comma 1, lett. a) e c), 23, 24, comma 1,
L.394/1991 (Legge quadro sulle aree protette), all'art.6, DLGS
152/2006, della Direttiva 2009/147/CE, della direttiva 42/2001/CE,
dell'art.6, comma 3, della Direttiva 43/92/CE come recepito
dall'art.6 DPR 120/2003 che ha sostituito l'art.5 DPR 357/1997, agli
artt. 135, 140, comma 2, 142, comma 1, lett. c, d, f) g), 143, commi
1, lett.c) e 9, 145, commi 3 e 5, 167 , comma 4, 181 del D.LGS. n.
42/2004 (codice dei beni culturali), alla L.47/1985, all'art.32,
comma 27, DL n.269/2003, agli artt.55 e 57, commi 1 e 2 cpp, agli
133-141 TULPS e 254 del regolamento di esecuzione di cui al RD
635/1940.
1. Con la legge n.14 dell'8 giugno 2021 la regione Abruzzo ha
introdotto la "Nuova disciplina del Parco naturale regionale Sirente
Velino e revisione dei confini. Modifiche alla l.r. 42/2011".
In particolare, l'art. 2 della predetta legge, che ha sostituito
l'art.2 della previgente L.R. Abruzzo n.42/2011 - contenente "Nuova
disciplina del Parco Naturale regionale Sirente Velino" - prevede
"I confini del Parco naturale regionale Sirente Velino sono
individuati come da cartografia in scala 1:100.000 allegata alla
presente legge (Allegato 1) e come da cartografia in scala 1:25.000
depositata presso il competente ufficio della Giunta regionale.
2. Il territorio dell'area del Parco comprende i seguenti comuni
suddivisi in tre aree comprensoriali:
a) Area Subequana: Acciano, Castel di Ieri, Castelvecchio
Subequo, Fagnano Alto, Fontecchio, Gagliano Aterno, Goriano Sicoli,
Molina Aterno, Ocre, San Demetrio nè Vestini, Secinaro, Tione degli
Abruzzi;
b) Area Marsicana: Aielli, Celano, Cerchio, Collarmele,
Magliano dei Marsi, Massa d'Albe, Pescina;
c) Area dell'Altopiano Sirente Velino: Ovindoli, Rocca di
Mezzo e Rocca di Cambio.
3. Le designazioni di cui al comma 6 dell'articolo 11, lettera
a), della l.r. 38/1996 sono effettuate garantendo la
rappresentatività di ogni area comprensoriale di cui al comma 2; a
tal fine i delegati dei Comuni di ogni area designano i propri
rappresentanti con votazioni separate, il cui esito è ratificato con
un'unica deliberazione della Comunità del Parco.
4. La gestione del Parco, ai sensi dell'articolo 23 della I.
394/1991 e dell'articolo 11 della l.r. 38/1996, è affidata all'Ente
di diritto pubblico denominato Ente Parco Naturale Regionale Sirente
Velino, di seguito denominato Ente Parco.
5. L'Ente Parco esercita la direzione e l'amministrazione del
Parco ed attua le attività necessarie per il conseguimento delle
finalità di cui all'articolo 1.".
Il successivo art.3, rubricato "Modifiche all'art.3 della L.R.
42/2011", nel sostituire i commi da 2 a 26 dell'art. 3 della L.R.
42/2011, dispone:
"1. All'articolo 3 della L.R. 42/2011 i commi da 2 a 26 sono
sostituiti dai seguenti:
"2. Sono organi dell'Ente Parco:
a) il Presidente;
b) il Consiglio direttivo;
c) la Comunità del Parco;
d) il Revisore unico.
3. Il Presidente è nominato con decreto del Presidente della
Regione, su proposta della Comunità del Parco, d'intesa con
l'Assessore preposto, tra soggetti dotati di esperienza e competenza
in materia amministrativa e in materia di tutela, valorizzazione e
gestione del patrimonio pubblico, naturalistico ed ambientale.
4. La proposta di cui al comma 3 è formalizzata dalla Comunità
del Parco con apposita deliberazione approvata a maggioranza
assoluta.
5. Il Presidente:
a) ha la legale rappresentanza dell'Ente, ne coordina
l'attività, convoca e presiede le sedute del Consiglio direttivo;
b) esercita i poteri di cui all'articolo 29 della L. 394/1991
e le altre funzioni attribuitegli dalla legge e dallo Statuto;
c) in casi straordinari di necessità ed urgenza, adotta
provvedimenti di competenza del Consiglio direttivo, portandoli a
ratifica nella prima seduta utile; qualora il Consiglio direttivo non
sia ancora costituito, richiede preventivamente il parere
dell'ufficio regionale preposto che può opporre motivato diniego
entro sette giorni dalla data di notifica della richiesta.
6. Il Consiglio direttivo è composto dal Presidente e da sei
membri dei quali:
a) tre nominati con decreto del Presidente della Giunta
regionale su designazione della Comunità del Parco come espressione
del territorio dell'area protetta, previa votazione segreta con voto
limitato ad un nominativo; possono essere designati anche esperti
scelti all'esterno degli organi rappresentativi della Comunità;
b) tre nominati dal Consiglio regionale tra esperti in campo
ambientale e con esperienza amministrativa o gestionale in enti
pubblici.
7. In caso di mancata designazione dei membri, o di parte di
essi, di cui alla lettera a), comma 6 entro sessanta giorni
dall'insediamento di cui al comma 16, decorsi infruttuosamente
ulteriori dieci giorni dall'invio della richiesta fatta dall'ufficio
regionale competente, la Giunta regionale provvede alle nomine
sostitutive.
8. Il Consiglio direttivo può validamente esercitare le funzioni
di competenza quando sia composto da almeno quattro membri.
9. I membri del Consiglio direttivo, compreso il Presidente,
durano in carica cinque anni con decorrenza dallo specifico atto di
nomina e non possono essere nominati per più di due volte
consecutive.
10. Il Consiglio direttivo nella prima seduta elegge al proprio
interno, a votazione segreta e a maggioranza dei votanti, un
Vicepresidente.
11. In caso di cessazione dalla carica del Presidente, per
qualsiasi motivo, le funzioni sono esercitate dal Vicepresidente ed
entro 45 giorni dalla cessazione è convocata la Comunità del Parco
per la formalizzazione della proposta di cui al comma 4.
12. Il Consiglio direttivo:
a) delibera su questioni generali, bilanci, programmi
triennali e annuali, contrazione di mutui, acquisti e alienazioni
immobiliari;
b) ratifica gli atti adottati dal Presidente ai sensi del
comma 5, lettera c);
c) adotta il Piano del Parco e il Regolamento, ai sensi
dell'articolo 14 della L.R. 38/1996;
d) adotta lo Statuto dell'Ente Parco, ai sensi dell'articolo
13 della L.R. 38/1996.
13. Al Presidente dell'Ente Parco spetta un'indennità pari al
60% di quella attribuita per la medesima carica dai parchi nazionali.
14. Al Vicepresidente e ai membri del Consiglio direttivo spetta
un gettone di presenza pari ad euro 30,00 per ogni seduta, oltre al
rimborso delle spese di viaggio debitamente documentate.
15. La Comunità del Parco è costituita dai Sindaci, o
Consiglieri comunali delegati, e dal Presidente della Provincia o
Consigliere provinciale delegato, dei Comuni e delle Province i cui
territori sono ricompresi, anche parzialmente, all'interno del
territorio del Parco.
16. Entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge
istitutiva del parco naturale regionale, il componente la Giunta
competente provvede all'insediamento della Comunità del Parco.
17. La Comunità del Parco ha compiti consultivi e propositivi.
In particolare il suo parere è obbligatorio.
a) sullo Statuto dell'Ente Parco;
b) sul Piano del Parco e sul Regolamento del Parco;
c) sul bilancio di previsione e sul conto consuntivo;
d) su altre questioni, a richiesta di un terzo dei componenti
del Consiglio direttivo.
18. La Comunità del Parco elegge al suo interno un Presidente ed
un Vicepresidente e può adottare un proprio regolamento interno per
il suo funzionamento. La Comunità del Parco è convocata dal
Presidente almeno due volte l'anno e quando venga richiesta la
convocazione da parte di un terzo dei suoi componenti o su richiesta
del Presidente dell'Ente Parco.
19. Ai componenti della Comunità del Parco spettano i rimborsi
delle spese di viaggio debitamente documentate, limitatamente per
incarichi conferiti dall'Ente.
20. Ai sensi di quanto disposto dall'articolo 16 della legge 7
agosto 1990, n. 241 (Nuove norme sul procedimento amministrativo) i
pareri di competenza della Comunità del Parco di cui al comma 17 si
intendono favorevolmente acquisiti trascorsi venti giorni dalla
avvenuta trasmissione degli atti da parte del Presidente dell'Ente
Parco.
21. La Giunta regionale, con proprio provvedimento, in caso di
vacatio degli organi direttivi, può affidare la gestione ad un
Commissario scelto tra i dipendenti del Dipartimento competente.
22. Il Revisore unico è nominato dal Consiglio regionale ed è
scelto tra coloro che sono iscritti nel registro di cui al decreto
legislativo 27 gennaio 2010, n. 39 (Attuazione della direttiva
2006/43/CE, relativa alle revisioni legali dei conti annuali e dei
conti consolidati, che modifica le direttive 78/660/CEE e 83/349/CEE,
e che abroga la direttiva 84/253/CEE).
23. Il Revisore unico esercita il riscontro contabile sugli atti
dell'Ente Parco secondo le norme di contabilità dello Stato e sulla
base dei regolamenti di contabilità dell'Ente Parco e la vigilanza
sulla regolarità contabile e finanziaria della gestione dell'Ente
Parco. Redige una relazione sul bilancio di previsione e sul conto
consuntivo e formula proposte tendenti a conseguire una migliore
efficienza ed economicità della gestione.
24. È obbligatorio acquisire il parere del Revisore unico sul
bilancio preventivo economico e sul conto consuntivo.
25. Il Revisore unico, qualora riscontri gravi irregolarità
nella gestione dell'Ente Parco, ne riferisce immediatamente al
Consiglio direttivo ed alla Giunta regionale.
26. Il Revisore ha diritto di accesso agli atti e ai documenti
dell'Ente Parco e può partecipare, senza diritto di voto, alle
sedute del Consiglio direttivo.
27. Il Revisore unico dura in carica cinque anni e non può
essere rinominato presso lo stesso Ente Parco.
28. Al Revisore unico compete un compenso lordo annuo,
determinato dal Consiglio direttivo, nel rispetto della legge
regionale 4 luglio 2019, n. 15 (Disposizioni in materia di tutela
delle prestazioni professionali e di equo compenso). Al medesimo è
riconosciuto il rimborso delle spese di viaggio debitamente
documentate, se sostenute per l'utilizzo di mezzi pubblici, ovvero
un'indennità chilometrica pari ad 1/5 del costo di un litro di
benzina, per ogni chilometro percorso con il mezzo proprio, dalla
sede del proprio domicilio a quella del Parco.
29. In merito alla quantificazione dei compensi e dei gettoni di
presenza, l'Ente Parco assicura il rispetto delle disposizioni
nazionali in materia di coordinamento della finanza pubblica e di
contenimento della spesa ove applicabili.
30. Sono incompatibili con le cariche di cui alle lettere a), b)
e d) del comma 2:
a) coloro che hanno riportato condanne che non consentono
l'iscrizione nelle liste elettorali, salvi gli effetti della
riabilitazione;
b) i dipendenti dell'Ente Parco;
c) coloro che hanno con l'Ente Parco liti pendenti rientranti
nella giurisdizione della magistratura ordinaria, amministrativa o
tributaria;
d) coloro che hanno parte in imprese che forniscono beni o
rendono servizi per conto dell'Ente Parco;
e) i Parlamentari nazionali o europei;
f) i Consiglieri o Assessori regionali;
g) i Sindaci e Assessori di Comuni con popolazione superiore
a 15 mila abitanti;
h) i Presidenti delle Camere di Commercio;
i) il Presidente ed il Vicepresidente della Comunità del
Parco;
j) gli Amministratori di enti, aziende ed agenzie dipendenti,
vigilate o società partecipate dalla Regione.
31. Le cause di cui alle lettere a), b), c) e d) del comma 30
comportano, qualora intervengano in corso di mandato, la decadenza
dall'incarico; per le restanti cause l'interessato esercita l'opzione
entro 15 giorni dalla seconda nomina, a seguito dei quali decade
automaticamente dall'incarico presso l'Ente Parco.".
Infine, l'art.8, novellando l'art.12 della precedente L.R.
n.42/2011, stabilisce al comma 2, lett.c) che
"c) ad apposite guardie del parco assegnate all'Ente Parco cui è
attribuita la qualifica di agente di polizia giudiziaria di cui
all'articolo 57 del codice di procedura penale con apposito decreto
prefettizio nei limiti territoriali dell'area protetta di competenza;
ed al comma 3) che
"3. Il personale di cui alle lettere c) ... del comma 2 svolge il
proprio servizio in divisa ed è munito di tesserino di
riconoscimento rilasciato dall'Ente Parco.".
2. Le predette disposizioni intervengono in modifica della
disciplina del Parco Naturale regionale Sirente-Velino con revisione
e riduzione dei suoi confini, restando esclusa l'area di circa 6.400
ettari, in una materia che coinvolge sia profili di tutela ambientale
che paesaggistica la cui conservazione e valorizzazione, come codesta
Corte ha in più occasioni affermato, spetta, in base all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato (ex
plurimis, sentenza n. 172 del 2018; n. 367 del 2007).
Con le disposizioni sopra riportate il legislatore regionale,
come si spiegherà, non ha rispettato la sfera di competenze ad esso
destinate, ed ha violato la legislazione emanata dallo Stato
nell'esercizio della propria competenza esclusiva in materia di
tutela del paesaggio, dell'ambiente e dell'ecosistema nonchè in
quella di ordinamento penale, che gli artt. 9 e 117, secondo comma,
lett. l), m e s), della Costituzione, attribuiscono in via esclusiva
allo Stato.
Pertanto, il Presidente del Consiglio dei Ministri propone il
presente ricorso, affidandolo ai seguenti motivi in

Diritto

1.Illegittimità dell'art.2 della legge della Regione Abruzzo n.14
dell'8 giugno 2021,
A) sotto il profilo della tutela ambientale , per violazione
degli artt.9, secondo comma, e 117, secondo comma, lett. s) Cost. in
relazione agli obiettivi fissati dalla Strategia europea per la
Biodiversità 2030, agli artt. 22, comma 1, lett. a) e c) e 23, 1
comma, della L. n.394/1991 (Legge quadro sulle aree protette), alla
Direttiva 147/2009/CE, alla direttiva 42/2001/CE, all'art. 6 del DLGS
3 aprile 2006, n. 152, all'art.6, comma 3, della Direttiva 43/92/CE,
come recepito dall'art.6 del DPR 120/2003, all'art.5 del DPR
357/1997;
B) sotto il profilo della tutela paesaggistica, per
violazione degli artt.3, 9, secondo comma, 97 e 117, secondo comma,
lett. l, m) e s) Cost., in relazione agli artt. 135, 140, comma 2,
142, comma 1, lett. c, d, f, g), 143, commi 1, lett.c) e 9, 145,
commi 3 e 5, 167, comma 4, 181 DLGS 42/2004 (codice dei beni
culturali e del paesaggio); alla 1.47/1985, all'art.32, comma 27, DL
n.269/2003.
1.A. Sotto il profilo della tutela ambientale.
1.A.a. La norma in esame contempla una nuova perimetrazione, di
minore consistenza, attesa l'esclusione di 6.400 ettari, dell'area
del Parco regionale Sirente-Velino.
In materia ambientale, la Legge quadro sulle aree protette -
legge 6 dicembre 1991, n. 394 - contiene i principi fondamentali ai
quali le Regioni sono tenute ad adeguarsi, in quanto tale disciplina
è stata reiteratamente ricondotta dalla giurisprudenza
costituzionale alla «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» (da
ultimo, sentenze n. 74 e n. 36 del 2017 Corte Cost.) perchè
espressione della competenza esclusiva dello Stato a porre standards
uniformi di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, non derogabili in
peius dalle regioni, pena l'invasione di un ambito di esclusiva
spettanza statale.
L'art. 23 della suddetta legge quadro sulle aree protette (n.
394/1991) al primo comma dispone:
«1. La legge regionale istitutiva del parco naturale
regionale, tenuto conto del documento di indirizzo di cui
all'articolo 22, comma 1, lettera a), definisce la perimetrazione
provvisoria e le misure di salvaguardia, individua il soggetto per la
gestione del parco e indica gli elementi del piano per il parco, di
cui all'articolo 25, comma 1, nonchè i principi del regolamento del
parco.» ed il richiamato art. 22, comma 1, lett. a), stabilisce che
«Costituiscono principi fondamentali per la disciplina delle aree
naturali protette regionali: a) la partecipazione delle province,
delle comunità montane e dei comuni al procedimento di istituzione
dell'area protetta, fatta salva l'attribuzione delle funzioni
amministrative alle province, ai sensi dell'articolo 14 della legge 8
giugno 1990, n. 142. Tale partecipazione si realizza, tenuto conto
dell'articolo 3 della stessa legge n. 142 del 1990, attraverso
conferenze per la redazione di un documento di indirizzo relativo
all'analisi territoriale dell'area da destinare a protezione, alla
perimetrazione provvisoria, all'individuazione degli obiettivi da
perseguire, alla valutazione degli effetti dell'istituzione dell'area
protetta sul territorio» a garanzia, come disposto alla lett.c), per
gli enti locali di partecipare alla gestione dell'area protetta, non
potendo gli stessi essere estromessi dal procedimento con cui si
compie un atto di evidente rilievo gestionale, quale quello di
variazione dei confini del parco.
L'art.2 dell'impugnata legge, rubricato "Ente Parco e confini",
nel far riferimento alla cartografia in allegato 1 e nel richiamare,
per sostituirlo, l'art.2 della L.42/2011 ed il suo allegato 1, ha
disposto la riduzione del perimetro del Parco Regionale Sirente -
Velino, come precedentemente risultante dalla cartografia presente
nella normativa modificata di cui all'art.2 L.R. 42/2011.
Ma nel disporre ciò, in primo luogo, non ha rispettato gli
obiettivi fissati dalla Strategia europea per la Biodiversità 2030,
la quale richiede ad ogni Stato membro di individuare una superfice
protetta pari al 30% del territorio nazionale, e, di questa, a
considerare strettamente protetto il 10%.
In secondo luogo, la variazione dei confini, contenuta
nell'art.2, che non ha comportato modifiche del piano del parco,
anzichè essere effetto della partecipazione dei rappresentanti degli
enti locali, risulta essere stata attuata direttamente con la legge,
senza aver posto in essere il medesimo procedimento seguito dal
legislatore per la perimetrazione provvisoria dei confini, nel quale,
ai sensi dell'art. 22 della legge quadro, erano state coinvolte anche
le autonomie locali.
1.A.b. L'art.2, riducendo l'area del Parco di 6.400 ettari, si
pone ancora in contrasto con la Direttiva 2009/147/CE, che ha
formalmente riconosciuto tutta l'area quale Zona di Protezione
Speciale -codice IT7110130 della Rete Natura2000 della UE - rete
ecologica diffusa su tutto il territorio dell'Unione, istituita ai
sensi della Direttiva 92/43/CEE "Habitat" e costituita dai Siti di
Interesse Comunitario (SIC), identificati dagli Stati Membri secondo
quanto stabilito dalla stessa Direttiva Habitat, che vengono
successivamente designati quali Zone Speciali di Conservazione (ZSC),
e che comprende le Zone di Protezione Speciale (ZPS) istituite ai
sensi della suddetta Direttiva 2009/147/CE "Uccelli" concernente la
conservazione degli uccelli selvatici - riconoscimento in relazione
al quale il Parco regionale Sirente-Velino, per mezzo dello Stato
italiano, ha percepito cospicui finanziamenti dalla Commissione
Europea al fine di tutelare l'Orso bruno, oggetto dell'accordo PATOM
(Accordo tra Pubbliche Amministrazioni per l'implementazione del
Piano d'Azione per la tutela dell'Orso bruno marsicano).
Conseguentemente, la sancita esclusione di siffatta, estesa
porzione di territorio dal Parco Regionale, in riferimento alle leggi
nazionali ed eurounitarie e alle misure di conservazione attualmente
vigenti nelle aree della Rete Natura 2000, interessate dalla
riperimetrazione, che avevano tenuto conto dei vincoli imposti dal
Parco Regionale, avrà come conseguenza che, venendo meno anche i
vincoli imposti su tale porzione di territorio, lo Stato italiano
rischierà la contestazione, anche in sede comunitaria,
dell'inefficacia di dette misure di conservazione, con correlati
riflessi anche sullo stesso accordo PATOM.
1.A.c. In una visione complessiva e di sistema degli impatti
della norma regionale e nella ipotizzabile riconducibilità della
intervenuta riperimetrazione del Parco regionale alla nozione di
"Piano", si delineano anche potenziali riflessi contrastanti con
l'art. 6, DLGS 3 aprile 2006, n. 152 «in considerazione dei possibili
impatti sulle finalità di conservazione dei siti designati come zone
di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici e
quelli classificati come siti di importanza comunitaria per la
protezione degli habitat naturali e della flora e della fauna
selvatica».
Ciò, tenuto conto della ampia nozione di "piano", recata dalla
Direttiva 42/2001/CE sulla Valutazione Ambientale Strategica, come
recepita dal legislatore nazionale, in relazione alla quale la
Commissione Europea è intervenuta più volte chiarendo, sulla base
di una uniforme giurisprudenza della Corte di Giustizia, che ("[...]
in considerazione della finalità della direttiva 2001/42,
consistente nel garantire un livello elevato di protezione
dell'ambiente, le disposizioni che delimitano l'ambito di
applicazione di tale direttiva, ed in special modo quelle che
enunciano le definizioni degli atti ivi previsti, devono essere
interpretate in senso ampio" sentenza C-567/10, punti 24-43).
La Valutazione Ambientale Strategica deve, quindi, essere
prevista per tutte quelle decisioni che determinano effetti sulle
modalità di uso di una determinata area, provocandone un sostanziale
cambiamento.
In proposito, sul concetto di "piano", si richiamano i paragrafi
3.3, 3.4, 3.5 e 3.6 del documento della Commissione Europea
"Attuazione della direttiva 2001/42/ce concernente la valutazione
degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente", in cui
viene chiarito, in maniera inequivocabile, che
"uno dei possibili parametri di valutazione può essere la misura
in cui è probabile che un atto abbia effetti significativi
sull'ambiente. Una possibile interpretazione è che i termini
includano qualsiasi dichiarazione ufficiale che vada oltre le
aspirazioni e stabilisca un corso di azione per il futuro"
e, più avanti,
"Ciò potrebbe includere, ad esempio, piani per la destinazione
dei suoli che stabiliscano le modalità di riassetto del territorio o
che fissino delle regole o un orientamento sul tipo di sviluppo che
potrebbe essere appropriato o consentito in determinate aree o ancora
che propongano i criteri da tenere in considerazione nel concepimento
del nuovo progetto".
Tra l'altro, si deve anche considerare che la VAS è ancora più
rilevante nei procedimenti che hanno per oggetto la rete Natura 2000
e, sempre in tale ottica, a tale violazione si accompagnerebbe anche
quella, correlata, della mancata sottoposizione del provvedimento a
Valutazione di Incidenza Ambientale (VINCA), di cui all'art. 6, comma
3, della Direttiva 43/92/CE, come recepito dall'art. 6, DPR 12 marzo
2003, n. 120, che ha sostituito l'art. 5, DPR 8 settembre 1997, n.
357, applicabile anche ai piani e ai programmi (anche in questo caso
la Commissione Europea, a pag. 41 del documento "Gestione dei siti
Natura 2000 - Guida all'interpretazione dell'articolo 6 della
direttiva 92/43/CEE (direttiva Habitat)" ha osservato:
"Di ovvia rilevanza a norma della direttiva Habitat sono i piani
territoriali o di destinazione dei suoli. Alcuni di essi hanno
effetti legali diretti per la destinazione d'uso dei terreni, altri
invece soltanto indiretti. A titolo di esempio, i piani territoriali
regionali o aventi un'ampia estensione geografica spesso non sono
applicati direttamente, bensì costituiscono la base per piani più
dettagliati o fungono da quadro generale per consensi allo sviluppo
con effetti legali diretti. Entrambi i tipi di piani di destinazione
dei suoli si dovrebbero considerare coperti dall'articolo 6,
paragrafo 3, nella misura in cui possono avere effetti significativi
su un sito Natura 2000.")
Pertanto, la Regione Abruzzo, attraverso un apposito screening di
Valutazione di Incidenza Ambientale, avrebbe dovuto valutare quale
effetto avrà il provvedimento sull'Orso bruno, presente nei siti
SIC/ZPS (e anche esternamente ad essi, nelle aree oggetto appunto
della riperimetrazione) limitrofi al territorio ora escluso dall'area
protetta.
A riguardo, va ribadito quanto già affermato dalla Corte
Costituzionale con la sentenza n. 38/2015, per cui "la disciplina
della valutazione di incidenza ambientale (VINCA) sulle aree protette
ai sensi di "Natura 2000", contenuta nell'art. 5 del regolamento di
cui al d.P.R. n. 357 del 1997, deve ritenersi ricompresa nella
"tutela dell'ambiente e dell'ecosistema", rientrante nella competenza
esclusiva statale, e si impone a pieno titolo, anche nei suoi decreti
attuativi, nei confronti delle Regioni ordinarie".
1.B. Sotto il profilo della tutela paesaggistica.
Per effetto della revisione in senso riduttivo dei confini,
effettuata dall'art. 2 della legge regionale in esame, parte dei
territori dei Comuni, prima ricompresi nel Parco, sono sottratti
oltre che alla tutela naturalistica, quali aree protette, anche alla
correlata tutela paesaggistica, imposta ex lege sulle medesime aree,
ai sensi dell'art.142, comma 1, lett. f), del Codice dei beni
culturali e del paesaggio (di seguito, anche solo codice) di cui al
DLGS 42/2004.
Si tratta, ad esempio, del comune di Fagnano Alto e dei pregevoli
centri del comune di Acciano, nonchè del centro storico di Gagliano
Aterno, che risulterà completamente sprovvisto di strumenti di
tutela.
La scelta regionale risulta completamente immotivata e gravemente
penalizzante per la tutela del paesaggio, che ha finora mantenuto
intatta la propria rilevante valenza ambientale ed estetica,
fortemente rinaturalizzato dal bosco e contraddistinto da centri
storici con caratteri di grande pregio, pur se notevolmente
danneggiati a causa del sisma del 2009 e quasi disabitati.
L'art. 142, comma 1, lett.f), del Codice contempla, tra le
categorie di beni tutelati paesaggisticamente per legge, "i parchi e
le riserve nazionali o regionali, nonchè i territori di protezione
esterna dei parchi", già riconosciuti meritevoli di tutela ope legis
dalla legge n. 431/1985 (c.d. legge Galasso), in quanto considerate
"comunque di interesse paesaggistico" e perciò sottoposte alla
normativa di tutela.
Il contesto naturalistico-ambientale di spiccato rilievo
paesaggistico, costituito dal Parco Naturale Regionale del
Sirente-Velino risulta, quindi, integralmente tutelato ope legis
anche dal punto di vista paesaggistico, oltre che dal punto di vista
naturalistico, da oltre trent'anni.
Alcune porzioni dello stesso contesto sono tutelate
paesaggisticamente anche in riferimento alla previsione di cui alle
lettere d), c) e g) dell'art. 142, comma 1, del Codice.
Sono inoltre presenti aree tutelate con decreti ministeriali
(D.M. 21/6/85 Gole di San Venanzio e D.M. 21/6/85 Monte Sirente).
II perimetro originario del Parco risulta, inoltre, riportato
come "Parco esistente" nel Piano Paesistico Regionale (PPR) vigente,
approvato con atto del Consiglio Regionale 141/21 del 1990, così
come nello strumento adottato nel 2004, e nel redigendo Piano
paesaggistico, per il quale è prevista la co-pianificazione con il
Ministero della cultura, ai sensi degli articoli 135, 143 e 145 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio che prevede che le aree
tutelate per legge siano necessariamente comprese nell'elaborazione
del Piano paesaggistico (art. 143, comma 1, lett.c), e siano oggetto
di co-pianificazione obbligatoria tra lo Stato e le Regioni (art.
135).
Al riguardo, si precisa che, benchè l'attività di
co-pianificazione non abbia ancora condotto alla definitiva
approvazione del Piano paesaggistico regionale, ai sensi del Codice,
sono tuttora pienamente validi ed efficaci gli accordi tra la Regione
Abruzzo e il Ministero della Cultura oggetto dell'Intesa sottoscritta
nel 2009 e del disciplinare aggiornato, sottoscritto in data 8 giugno
2016. Tali accordi si riferiscono a tutto il territorio regionale.
L'iter di elaborazione e approvazione della legge regionale in
esame, invece, non ha previsto alcun coinvolgimento degli Uffici
territoriali di detto Ministero costituendo l'espressione di una
scelta unilaterale della Regione Abruzzo su una materia che attiene
all'attività di copianificazione paesaggistica obbligatoria.
La modifica unilaterale dei confini del Parco regionale, in senso
riduttivo, da parte della Regione, quindi, è costituzionalmente
illegittima in quanto un'ampia parte del territorio regionale, pur
mantenendo invariati i caratteri di pregio riconosciuti da oltre
trent'anni, viene esclusa dal perimetro del Parco naturale e,
conseguentemente, sottratta oltre che alla tutela naturalistica anche
a quella paesaggistica.
Seppure alle Regioni sia consentito legittimamente modificare i
confini dei parchi regionali con propria legge, come di recente
affermato dalla Corte Costituzionale - che ha ritenuto legittimo
l'ampliamento del Parco regionale dell'Appia Antica da parte della
Regione Lazio con la legge regionale n. 7/2018 (sentenza n.276/2020)
- deve tuttavia rimarcarsi che, in quel caso, si trattava di un
ampliamento dei confini del Parco, e conseguentemente, anche di
ampliamento del relativo vincolo paesaggistico, attività conforme
alla costante giurisprudenza della Corte che riconosce alle Regioni,
in materia ambientale, la potestà di dettare leggi volte unicamente
a incrementare il livello della tutela, e non certo a ridurlo.
La Corte ha riconosciuto alle Regioni un ruolo integrativo e
concorrente, meramente aggiuntivo e non sostitutivo, della potestà
statale in materia di tutela dei beni culturali (cfr. sentenza Corte
cost. n. 194/2013); ruolo da ritenersi analogamente predicabile anche
in materia di tutela del paesaggio, ove le Regioni esercitano le
specifiche competenze amministrative alle stesse attribuite dal
Codice.
Con la legge in esame, la Regione Abruzzo ha, quindi, ecceduto i
limiti propri dell'autonomia regionale, come delimitati dalle
pronunce della Corte (da ultimo, cfr. sentenza n. 134/2020, nella
quale si afferma: "Questa Corte ha infatti ripetutamente ricondotto
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. la disciplina
ambientale dei parchi (da ultimo, sentenze n. 290 del 2019; n. 121
del 2018), pur riconoscendo che il parco regionale resta «tipica
espressione dell'autonomia regionale» (sentenza n. 108 del 2005), e
che esso «ben può essere oggetto di regolamentazione da parte della
Regione, in materie riconducibili ai commi terzo e quarto dell'art.
117 Cost., purchè in linea con il nucleo minimo di salvaguardia del
patrimonio naturale, da ritenere vincolante per le Regioni» (sentenza
n. 44 del 2011)".
1.B.a. Nello specifico, l'art. 2 della legge regionale si pone
anzitutto in contrasto con l'art. 142, comma 1, Iett.f), del Codice
che sottopone a tutela paesaggistica per legge i territori dei parchi
e delle riserve, nonchè le fasce di protezione esterna dei parchi,
in ragione del valore paesaggistico intrinseco che tali aree
presentano per le loro caratteristiche morfologiche e ubicazionali.
La norma regionale, riducendo notevolmente i confini del Parco,
inteso quale bene paesaggistico, sottrae alla tutela paesaggistica
ampie porzioni di territorio, ad oggi tutelate in forza della legge
nazionale.
La Corte costituzionale ha già riconosciuto l'illegittimità di
disposizioni regionali che miravano, sostanzialmente, alla rimozione
di vincoli paesaggistici esistenti ope legis, mediante "sottrazione"
del territorio regionale alla categoria prevista dal legislatore
statale (ci si riferisce alla sentenza n. 210/2014 che ha dichiarato
illegittimo l'art. 1 della legge della Regione autonoma Sardegna 2
agosto 2013, n. 19, il quale privava il sistema di tutela del
paesaggio e dell'ambiente del presidio costituito dagli usi civici in
tal modo direttamente incidendo, invadendola, sulla competenza
esclusiva dello Stato in materia). In tale occasione la Corte ha
rimarcato che "La coesistenza dei due ambiti competenziali impone la
ricerca di un modello procedimentale che permetta la conciliazione
degli interessi che sono ad essi sottesi". Secondo la Corte, in tali
casi, lo strumento del piano paesaggistico si rivela inadeguato, in
quanto "la tutela dell'interesse ambientale esige l'anticipazione
dell'intervento statale alla fase della formazione del piano di
accertamento straordinario previsto dalla disposizione regionale
censurata", fase che, nel caso in esame, coincide con l'iter
regionale che ha portato alla riduzione dei confini del Parco, quale
presupposto amministrativo su cui poggia il vincolo paesaggistico.
La Corte ha infatti affermato che "La necessità di tale
anticipazione deriva dalla stessa natura del bene protetto. Gli usi
civici, infatti, analogamente ad altre fattispecie quali le
università agrarie, i parchi e le riserve, non trovano la loro fonte
nel dato puramente geografico, oggetto; di mera rilevazione nel piano
paesaggistico (come accade, ad esempio, per le fasce di rispetto),
bensì in precedenti atti amministrativi, cosicchè è in questa fase
a monte che si consuma la scelta ambientale. (...) D'altra parte
l'eventuale apposizione di un diverso vincolo non è in grado di
assicurare una tutela equivalente, poichè in questo caso il
mantenimento delle caratteristiche morfologiche ambientali richiede
non una disciplina meramente "passiva", fondata su limiti e divieti,
ma un intervento attivo, e cioè la cura assidua della conservazione
dei caratteri che rendono il bene di interesse ambientale"
concludendo: "In tale prospettiva, deve concludersi che per una
efficace tutela del paesaggio e dell'ambiente non è sufficiente un
intervento successivo alla soppressione degli usi civici: occorre al
contrario garantire che lo Stato possa far valere gli interessi di
cui è portatore sin nella formazione del piano straordinario di
accertamento demaniale, concorrendo a verificare se sussistano o meno
le condizioni per la loro stessa conservazione, ferme restando le
regole nazionali inerenti al loro regime giuridico e alle relative
forme di tutela".
Anche più recentemente, la Corte ha annullato una disposizione
regionale che, modificando una precedente legge regionale che aveva
introdotto un vincolo "ha surrettiziamente aggirato il vincolo posto
dalla norma interposta costituita dall'art. 142, comma 1, lettera g),
del d.lgs. N. 42 del 2004" (sentenza n. 141/2021).
La norma regionale denunciata, pertanto, riducendo i confini del
Parco regionale, i cui territori sono tutelati ope legis dal Codice,
ha violato la norma statale che sottopone a tutela paesaggistica il
territorio dei parchi, anche regionali, in quanto, operando
autonomamente e senza il coinvolgimento dello Stato, ha sottratto
parte del territorio regionale, contraddistinto per i suoi caratteri
di pregio naturalistico-ambientale, alla tutela paesaggistica imposta
ope legis.
1.B.b. La scelta del legislatore regionale appare contraria anche
al principio di co-pianificazione obbligatoria imposto dal Codice con
riferimento alle aree tutelate per legge, oltre che agli altri beni
paesaggistici (artt. 135, 143 e 145), dimostrandosi lesiva delle
competenze primarie in materia di tutela del paesaggio come
riconosciute allo Stato, in via esclusiva, dall'art. 117, secondo
comma, lettera s) Cost.
Appare evidente, infatti, che il legislatore regionale è
intervenuto unilateralmente a modificare il bene paesaggistico "Parco
Naturale regionale Sirente Velino", già confluito nel Piano
paesaggistico regionale, elaborato dalla Regione ai sensi della
normativa c.d. Galasso, nonchè nel nuovo Piano paesaggistico in
corso di elaborazione con lo Stato e oggetto di co-pianificazione
obbligatoria, intervenendo al di fuori del quadro necessario della
pianificazione paesaggistica, nel quale oggi è confluito il bene
paesaggistico de quo.
Solo al Piano paesaggistico, elaborato congiuntamente con lo
Stato, quanto meno con riferimento ai beni paesaggistici, spetta,
infatti, la ricognizione dei beni paesaggistici e l'elaborazione
delle relative prescrizioni d'uso, nonchè l'individuazione della
tipologia delle trasformazioni compatibili, di quelle vietate nonchè
delle condizioni delle eventuali trasformazioni. Il legislatore
nazionale, nell'esercizio della potestà legislativa esclusiva in
materia ha, infatti, assegnato al Piano paesaggistico una posizione
di assoluta preminenza nel contesto della pianificazione
territoriale.
Gli articoli 143, comma 9, e 145, comma 3, del Codice sanciscono
l'inderogabilità delle previsioni del predetto strumento da parte di
piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo
economico e la loro cogenza rispetto agli strumenti urbanistici,
nonchè l'immediata prevalenza del Piano paesaggistico su ogni altro
atto della pianificazione territoriale e urbanistica (cfr. Corte
cost. n. 180/2008).
Si tratta di una scelta di principio, la cui validità e
importanza è già stata affermata più volte dalla Corte
costituzionale, che ha da tempo statuito l'esistenza di un vero e
proprio obbligo, costituente un principio inderogabile della
legislazione statale, di elaborazione congiunta del Piano
paesaggistico, con riferimento ai beni vincolati (Corte cost. n.
86/2019) e ha rimarcato che l'impronta unitaria della pianificazione
paesaggistica "è assunta a valore imprescindibile, non derogabile
dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso
a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione
di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio
nazionale" (Corte cost., n. 182/2006; cfr. anche la sentenza n.
272/2009). La Corte ha riconosciuto la prevalenza dell'impronta
unitaria della pianificazione paesaggistica:
"Come questa Corte ha avuto modo di affermare anche di recente
con la sentenza n. 367 del 2007, sul territorio vengono a gravare
più interessi pubblici: da un lato, quelli concernenti la
conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via
esclusiva allo Stato, in base all'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.; dall'altro, quelli riguardanti il governo de territorio e
la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del
territorio), che sono affidati, in virtù del terzo comma dello
stesso art. 117, alla competenza concorrente dello Stato e delle
Regioni. In definitiva, si «tratta di due tipi di tutela, che ben
possono essere coordinati fra loro, ma che debbono necessariamente
restare distinti» (così la citata sentenza n. 367/2007).
Ne consegue, sul piano del riparto di competenze tra Stato e
Regione, in materia di paesaggio, la «separatezza tra pianificazione
territoriale ed urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica
dall'altro», prevalendo, comunque, «l'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica» (sentenza n. 182/2006). È in siffatta
più ampia prospettiva che, dunque, si colloca il principio della
"gerarchia" degli strumenti di pianificazione dei diversi livelli
territoriali, espresso dall'art. 145 del d.lgs.n. 42 del 2004"
(sentenza n. 180/2008).
La norma regionale è illegittima in quanto determina una vistosa
deroga, se non addirittura un pieno contrasto, al principio della
necessaria prevalenza della pianificazione paesaggistica rispetto a
ogni altro piano, programma o progetto nazionale o regionale (ex art.
145, comma 3, del Codice).
1.B.c. La norma in esame appare contraria anche al principio di
irrevocabilità dei vincoli paesaggistici, accolto dal Codice.
Occorre, a riguardo, evidenziare che la natura meramente accertativa
del vincolo paesaggistico, in conseguenza del cui riconoscimento
trova applicazione il regime di tutela, fa sì che una volta
riconosciuto l'interesse paesaggistico del bene, lo stesso non possa
più essere revocato, neppure mediante contrarius actus.
Tale irrevocabilità discende, secondo i principi, dalla natura
meramente ricognitiva dei vincoli paesaggistici, come riconosciuta
dalla Corte fin dalla sentenza n. 56/1968, in quanto i "beni immobili
qualificati di bellezza naturale hanno valore paesistico per una
circostanza che dipende dalla loro localizzazione e dalla loro
inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità
indicate dalla legge. Costituiscono cioè una categoria che
originariamente è di interesse pubblico e l'Amministrazione,
operando nei modi descritti dalla legge rispetto ai beni che la
compongono, non ne modifica la situazione preesistente, ma acclara la
corrispondenza delle sue qualità alla prescrizione normativa".
A maggior ragione, l'accertamento di un interesse pubblico
"immanente al bene" si verifica se l'individuazione dei beni
paesaggistici, anzichè essere compiuta dall'amministrazione mediante
puntuali provvedimenti amministrativi, è effettuata dallo stesso
legislatore, mediante l'indicazione di specifiche categorie di beni,
i quali sono quindi ritenuti originariamente di interesse
paesaggistico. Se l'individuazione del bene paesaggistico è
sufficiente a svelarne la natura intrinseca di interesse pubblico,
detta natura non può venire meno per effetto della revoca della
fonte del vincolo, sia essa un provvedimento amministrativo o una
norma primaria o anche una disposizione del piano paesaggistico.
Tale principio, direttamente discendente dall'art. 9 Cost., è
accolto nel Codice che non ha riprodotto l'art. 14 del vecchio
regolamento di cui al R.D. n.1357/1940, da considerarsi
implicitamente abrogato, che prevedeva il potere ministeriale,
sentita la Commissione provinciale, di "togliere o restringere il
vincolo (...) quando siano venute a mancare o a mutare le esigenze
che lo avevano determinato".
Il Codice, infatti, nega persino al piano paesaggistico, benchè
elaborato congiuntamente e condiviso con specifico accordo
procedimentale tra Regione e Stato, il potere di rimuovere o ridurre
vincoli paesaggistici preesistenti (cfr. art. 140, comma 2).
La disposizione si riferisce ai vincoli provvedimentali, in
quanto non potrebbe, nemmeno in via ipotetica, dubitarsi che il piano
possa revocare vincoli imposti dallo stesso legislatore. La
disciplina di tutela paesaggistica ha accentuato, rispetto alle
originarie disposizioni della legge n. 1497/1939, una logica, per
così dire "incrementale", secondo la quale i vincoli possono essere
estesi e integrati nei contenuti precettivi, e non perdono efficacia
nè devono essere sottoposti a forme di revisione o conferma, ma non
possono venire meno una volta imposti, salvi i casi eccezionali nei
quali sia definitivamente perduto l'elemento materiale nel quale si
esprime il valore paesaggistico meritevole di tutela.
Tali conclusioni, peraltro, sono pacificamente accolte dal
Giudice amministrativo, che, con riferimento ai boschi, anche
recentemente ha ribadito "L'art. 142, comma 1, lettera g) del d.lgs.
N. 42/2004 ha individuato i territori coperti da boschi fra i beni
paesaggistici tutelati per legge, con previsione meramente
ricognitiva. Ne consegue, dunque, che i boschi costituiscono un bene
paesaggistico sottoposto a tutela diretta dalla legge con vincoli che
gli strumenti di pianificazione regionale devono recepire, non
soggetti a decadenza, perchè traggono origine dalle caratteristiche
dell'area, il cui valore paesaggistico impone limitazioni
all'esercizio delle facoltà di uso della stessa, rispetto alle quali
non solo l'intervento dell'Amministrazione, ma anche quello del
legislatore, assume valenza, come detto, ricognitiva e non
costitutiva derivante dalla qualità intrinseche del bene tutelato"
(Consiglio di Stato, sentenza n. 6921/2018).
Si sottolinea che il legislatore statale ha espressamente
sancito, nel Testo unico delle foreste di cui al d.lgs. N. 34 del
2017, il divieto di diminuzione del livello di tutela stabilito dal
legislatore, in diretta applicazione dell'art.9 della Costituzione,
conformando la funzione integrativa regionale in senso (solo)
ampliativo della tutela.
Analogamente, in materia di usi civici, il legislatore statale è
intervenuto in occasione della legge n. 168/2017, concernente i
domini collettivi precisando, riguardo al vincolo paesaggistico, che
"Tale vincolo è mantenuto sulle terre anche in caso di liquidazione
degli usi civici" (cfr. art. 3, comma 6), con ciò sancendo il
principio in base al quale il vincolo paesaggistico gravante sull'uso
civico non si può considerare estinto in virtù dei provvedimenti di
sclassificazione, che hanno, in ogni caso, riguardo a interessi
diversi dalla tutela del paesaggio.
Poichè con riferimento alla categoria di beni di cui alla
lett.f) dell'art. 142, comma 1, del Codice, tale principio non
risulta esplicitato, la Regione, intervenendo sui confini del Parco
in senso riduttivo, consegue l'effetto di ridurre illegittimamente
anche il vincolo paesaggistico, in contrasto con il richiamato
principio di irrevocabilità del vincolo paesaggistico.
1.B.d. L'art.2 della normativa regionale, operando la riduzione
dei confini del Parco regionale, determina altresì un abbassamento
dei livelli di tutela in violazione dell'art. 9 Cost.
La Corte costituzionale, nella nota sentenza n. 151/1985, ha
evidenziato come il legislatore, con il decreto-legge n. 312/1985 e
con la legge di conversione n. 431/1985, abbia proceduto
all'individuazione di porzioni e di elementi del territorio stesso
"secondo tipologie paesistiche ubicazionali o morfologiche
rispondenti a criteri largamente diffusi e consolidati nel lungo
tempo", introducendo "una tutela del paesaggio improntata a
integralità e globalità, vale a dire implicante una
riconsiderazione assidua dell'intero territorio nazionale alla luce e
in attuazione del valore estetico-culturale" sancendo la piena
legittimità della scelta del legislatore statale e chiarendo come
"Una tutela così concepita è aderente al precetto dell'art. 9
Cost., il quale, secondo una scelta operata al più alto livello
dell'ordinamento, assume il detto valore come primario (cfr. sentenze
di questa Corte n. 94 del 1985 e n.359 del 1985), cioè come
insuscettivo di 'essere subordinato a qualsiasi altro".
Appare evidente, quindi, che l'operazione "inversa" compiuta
dalla Regione Abruzzo, di espungere dal Parco parte del territorio
regionale prima ricompreso all'interno del suo perimetro e quindi
(prima) interamente soggetto al vincolo paesaggistico ope legis, è
lesiva anche dell'art. 9 Cost, che eleva il paesaggio al rango di
valore "primario e assoluto" (sentenza Corte cost. n. 367/2007).
1.B.e. La norma regionale è altresì contraria ai principi di
proporzionalità e ragionevolezza di cui agli articoli 3 e 97 Cost.
La Regione ha, infatti, ridotto i confini del Parco, sottraendo parte
dei territori alla tutela paesaggistica esistente ope legis, senza
che tale abrogazione sia giustificata dal contemperamento con altri
interessi costituzionalmente protetti, eventualmente coinvolti e
considerati prevalenti. Risulta, anzi, che i territori, ora esclusi,
dal Parco, abbiano conservato nell'ultimo trentennio le
caratteristiche che avevano a suo tempo sorretto la sottoposizione
alla tutela naturalistica e, conseguentemente, anche a quella
paesaggistica.
La Corte costituzionale ha già dichiarato l'illegittimità
costituzionale di simili normative regionali che intervengono
retroattivamente su disposizioni precedenti al solo fine di sottrarre
al regime di tutela categorie di beni precedentemente vincolati (ci
si riferisce al caso delle zone umide della Sardegna, su cui cfr.
sentenza Corte cost. n. 308/2013).
In quell'occasione la Corte ha ritenuto, tra l'altro, che
"... la volontà del legislatore deve ravvisarsi, alla luce di
quanto statuito nella legge regionale n. 8 del 2004 e nelle relative
norme del cosiddetto Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui
al d.lgs. N. 42 del 2004, nella volontà di assicurare un'adeguata
tutela e valorizzazione del paesaggio, in primo luogo attraverso lo
strumento del Piano paesistico regionale (art. 1 della legge
regionale n. 8 del 2004; art. 135 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio). L'effetto prodotto dalla norma regionale impugnata,
all'opposto, risulta essere quello di una riduzione dell'ambito di
protezione riferita ad una categoria di beni paesaggistici, le zone
umide, senza che ciò sia imposto dal necessario soddisfacimento di
preminenti interessi costituzionali. E ciò, peraltro, in violazione
di quei limiti che la giurisprudenza costituzionale ha ravvisato alla
portata retroattiva delle leggi, con particolare riferimento al
rispetto delle funzioni riservate al potere giudiziario. Deve,
pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 1, della legge reg. Sardegna n.20 del 2012".
A ciò deve aggiungersi che l'eliminazione del vincolo
paesaggistico determina, manifestamente arbitrari e irragionevoli, in
quanto comporta un ingiustificato abbassamento del livello della
tutela del paesaggio. Anche a voler ammettere che un vincolo
paesaggistico già imposto possa venire meno, dovrebbe quanto meno
ritenersi che l'eliminazione del vincolo debba essere giustificata da
una ponderazione di interessi che faccia emergere un altro valore
costituzionale primario meritevole di prevalere su quello
paesaggistico.
Nulla di simile è dato rinvenire nella legge regionale in esame,
la quale ignora i vincoli paesaggistici imposti da oltre trent'anni,
sottraendo parte dei territori comunali dal perimetro del Parco, pur
in costanza del valore naturalistico-ambientale riconosciuto dal
legislatore meritevole di tutela naturalistica, oltre che
paesaggistica ope legis, e senza che emerga alcuna finalità di
tutela di altri interessi meritevoli di tutela prevalente.
Ulteriore profilo di irragionevolezza si collega al fatto che
l'eliminazione del vincolo paesaggistico comporta l'archiviazione dei
procedimenti di autorizzazione paesaggistica già pendenti, rendendo
improvvisamente e irragionevolmente privi di causa non solo i
provvedimenti autorizzatori già rilasciati, ma anche le sanzioni
già irrogate per gli illeciti paesaggistici realizzati, in aperto
contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.
1.B.f. Il primo effetto dell'abrogazione del vincolo
paesaggistico è, sicuramente, quello di consentire il rilascio del
condono edilizio (ai sensi delle normative eccezionali del 1985, del
1994 e del 2004) anche per edificazioni che non sarebbero state
condonabili. Con riferimento alle domande finalizzate al rilascio del
provvedimento di condono per abusi realizzati prima dell'imposizione
del vincolo paesaggistico del 1989, la norma riveste un manifesto
effetto premiale, atteso che, per le edificazioni abusivamente
eseguite nei territori prima facenti parte del Parco, le domande
potranno essere senz'altro accolte, senza necessità di acquisire il
parere dell'Amministrazione preposta alla tutela del paesaggio, che
dovrebbe operare la valutazione di compatibilità con il vincolo
sopravvenuto, ai sensi dell'art.32 della legge n. 47/1985.
Ciò che è più grave, e rende manifestamente evidente
l'illegittimità costituzionale della disciplina censurata, è
l'effetto che si produrrà con riferimento alle edificazioni eseguite
dopo l'imposizione del vincolo del 1989, atteso che, per tali
edificazioni, non sarebbe stato possibile neppure astrattamente
accedere al condono edilizio del 2004.
Come è noto, infatti, l'art.32, comma 27, lett. d), del DL n.
269/2003 preclude in modo assoluto la sanatoria delle opere abusive
qualora "siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli
imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli
interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali
e paesistici, nonchè dei parchi e delle aree protette nazionali,
regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di
dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo
edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni
degli strumenti urbanistici".
Appare evidente che il mutamento di disciplina, da parte della
Regione, è sostanzialmente indirizzato a facilitare il ricorso alla
sanatoria edilizia, con efficacia estesa anche al passato, così da
ampliare, irragionevolmente, la sfera dei possibili beneficiari,
rendendo persino ammissibili retroattivamente domande di condono che,
in assenza della norma censurata, non sarebbero state neppure
scrutinabili nel merito.
Al riguardo, deve qui ricordarsi che, con la sentenza n. 39/2006,
la Corte Costituzionale ha già censurato, per manifesta
irragionevolezza e contrarietà all'art. 3 Cost., la normativa
regionale (della Regione Siciliana) volta a rendere retroattivamente
più ampia l'area di applicazione del condono edilizio, affermando
che la tutela dei vincoli paesaggistici ed ambientali prevale sulle
ipotesi di condono edilizio.
Conseguentemente, la disciplina regionale si pone in violazione
della potestà esclusiva dello Stato in materia di ordinamento
penale, di cui all'art. 117, secondo comma, lett. l), Cost., nonchè
della potestà dello Stato in materia di determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni (art. 117, secondo comma, lett. m) e di
tutela del paesaggio nell'ambito delle procedure di condono edilizio
(art. 117, secondo comma, lett. s), in concreto esercitata mediante
la legge n. 47/1985 e l'art. 3; D.L. n. 269/2003.
1.B.h. Sotto ulteriore profilo, strettamente connesso a quanto
sin qui osservato, l'abolizione de vincolo determinerà il venir meno
in radice di abusi paesaggistici che non sarebbero stati neppure
sanabili ai sensi degli artt. 167 e 181 del Codice.
Le suddette disposizioni consentono, infatti, di valutare la
compatibilità paesaggistica delle opere eseguite in assenza di
autorizzazione paesaggistica esclusivamente nei casi tassativamente
indicati al comma 4 dell'art. 167. In particolare, la sanatoria è
esclusa in radice laddove siano stati realizzati superfici utili o
volumi o siano stati aumentati quelli legittimamente realizzati.
L'abolizione del vincolo paesaggistico comporterà il venir meno
anche degli illeciti, stante la radicale eliminazione del vincolo,
con conseguente abolizione anche del trattamento sanzionatorio penale
con invasione, da parte della Regione, della potestà statale in
materia di ordinamento penale (art 117, secondo comma, lett. l).
La Corte costituzionale ha già puntualizzato, in passato, in
tema di condono edilizio, che
"Non vi è dubbio sul fatto che solo il legislatore statale può
incidere sulla sanzionabilità penale"(sentenza n. 487/1989) e che
esso, specie in occasione di sanatorie amministrative, dispone di
assoluta discrezionalità in materia "di estinzione del reato o della
pena, o di non procedibilità (sentenze n. 327/2000, n. 149/1999 e
n.167/1989, richiamate nella sentenza n. 196/2004):
In tale ottica, le disposizioni regionali che incidono sul
trattamento sanzionatorio degli illeciti paesaggistici, anche sul
piano amministrativo, si pongono in contrasto con la determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali che devono essere garantiti uniformemente in tutto il
territorio nazionale, venendo, quindi, in rilievo la violazione della
potestà esclusiva dello Stato in materia di ordinamento penale, di
cui all'art. 117, secondo comma, lett. l) Cost., nonchè della
potestà dello Stato in materia di determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni (art. 117, secondo comma, lett. m) e
dell'art. 117, secondo comma, lettera s) pe violazione degli artt.167
e 181 del Codice, da considerare parametri interposti.
1.B.i. L'art.2 della legge regionale in esame, laddove introduce
il nuovo comma 1 dell'art. 2 delle legge regionale n. 42 del 2011,
viola il principio costituzionale di leale collaborazione, in quanto
esse costituisce il frutto di una scelta assunta unilateralmente
dalla Regione, al di fuori del percorso condiviso con lo Stato,
trasfuso nell'intesa sottoscritta nel 2009 e che ha condotto al
disciplinare aggiornato, sottoscritto in data 8 giugno 2016.
Va ricordato al riguardo che, secondo l'insegnamento della Corte
costituzionale, il principio di leale collaborazione "deve presiedere
a tutti i rapporti che intercorrono tra Stato e Regioni", atteso che
"la sua elasticità e la sua adattabilità lo rendono particolarmente
idoneo a regolare in modo dinamico i rapporti in questione,
attenuando i dualismi ed evitando eccessivi irrigidimentì (così ir
particolare, tra le tante, Corte cost. n. 31/2006). In particolare,
la Corte ha chiarito che "Il Principio di leale collaborazione, anche
in una accezione minimale, impone alle parti che sottoscrivono ui
accordo ufficiale in una sede istituzionale di tener fede ad un
impegno assunto" (così ancora la sentenza richiamata).
Più recentemente, la Corte ha ribadito che la "unitarietà del
valore della tutela paesaggistica comporta (...) l'impossibilità di
scindere il procedimento di pianificazione paesaggistica in
subprocedimenti che vedano del tutto assente la componente statale",
sottolineando che il principio di leale collaborazione deve
concretizzarsi in "un confronto costante, paritario e leale tra le
parti, che deve caratterizzare ogni fase del procedimento e non
seguire la sua conclusione" (sentenza n. 240/2020).
La scelta unilaterale della Regione Abruzzo, al di fuori del
percorso di collaborazione già proficuamente avviato con lo Stato,
si pone in contrasto anche con il predetto principio, traducendosi in
un comportamento non leale, nella misura in cui, nonostante il
percorso di collaborazione avviato, la Regione approva la riduzione
dei confini del Parco naturale, destinata a produrre i suoi effetti
nelle more dell'approvazione del Piano paesaggistico oggetto di
accordo con il Ministero della Cultura.
2. Illegittimità dell'art.3 della legge della Regione Abruzzo n.14
dell'8 giugno 2021 per violazione dell'art. 117 Cost., comma 2, lett.
s) in relazione agli artt. 22, comma 1, lett.c), 23 e 24, comma 1,
della legge n. 394 del 6 dicembre 1991.
L'art.3 della legge regionale in esame, nel sostituire i commi da
2 a 26 dell'art. 3 della L.R. 42/2011, si pone in contrasto con il
parametro interposto statale di cui all'art. 24, comma 1, della legge
quadro n. 394 del 1991 - legge quadro. sulle aree protette - che,
sotto la rubrica "Organizzazione amministrativa del parco naturale
regionale" prevede che:
«1. In relazione alla peculiarità di ciascuna area interessata,
ciascun parco naturale regionale prevede, con apposito statuto, una
differenziata forma organizzativa, indicando i criteri per la
composizione del consiglio direttivo, la designazione del presidente
e del direttore, i poteri del consiglio, del presidente e del
direttore, la composizione e i poteri del collegio dei revisori dei
conti e degli organi di consulenza tecnica e scientifica, le
modalità di convocazione e di funzionamento degli organi statutari,
la costituzione della comunità del parco.»
Nella sua attuale formulazione l'art. 3 della L.R. 14/2021 -
sopra riportato - assorbe in larga parte i contenuti dello statuto
del Parco regionale, stabilendo direttamente i criteri per la
composizione degli Organi del Parco, nonchè i relativi poteri
sostanziando così un'indebita spoliazione delle potestà
regolamentari della comunità locale da parte del consiglio
regionale, laddove tale regolamentazione deve essere demandata allo
Statuto.
Ciò comporta l'inosservanza dei principi fondamentali in tema di
disciplina delle aree naturali protette regionali, recati dalla legge
quadro n. 394/1991, che all'art.22, comma 1, lett.c), prevede «la
partecipazione degli enti locali interessati alla gestione dell'area
protetta;» i quali hanno, per l'appunto, la facoltà di stabilire la
forma organizzativa dell'Ente Parco attraverso la redazione dello
Statuto che, in analogia con quanto esplicitamente previsto per i
Parchi nazionali all'art. 9, comma 8-bis e 9, della L. 394/91, «è
deliberato dal consiglio direttivo, sentito il parere della Comunità
del parco» e, solo successivamente alla sua deliberazione, può
passare ad essere sottoposto a verifica di legittimità da parte
della Regione, che può richiederne il riesame, attendere le
controdeduzione dell'Ente ed infine adottare lo Statuto. Tenuto,
altresì, conto che l'art. 24 della citata legge quadro conferisce
competenza organizzativa alla fonte statutaria, proprio perchè essa
permette di adeguare l'organizzazione del parco alle "peculiarita'"
del territorio.
Una disciplina uniforme, come quella contenuta nella norma
impugnata, non è perciò idonea ad adattarsi alla specificità
dell'area del parco, ponendo così a repentaglio lo standard minimo
di tutela dell'ambiente prescritto dal legislatore statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., a cui deve
conformarsi la potestà legislativa residuale della Regione in tema
di organizzazione dei propri enti (cfr. in tal senso, sentenza Corte
Cost. n. 134/2020).
Si ritiene opportuno, a riguardo, richiamare, stante la relativa
attinenza, quanto sancito dalla Corte Costituzionale, con sentenza n.
134/2020 - con la quale è stata dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 8 della legge della Regione Liguria n.
3/2019, nella parte in cui modificava con legge regionale i confini
dei parchi naturali regionali delle Alpi Liguri, dell'Antola,
dell'Aveto e del Beigua.
A giudizio della Consulta, ognuna di queste variazioni, "non è
stata affidata a modifiche del piano del parco, alle quali avrebbero
potuto partecipare i rappresentanti degli enti locali, ma è avvenuta
direttamente con legge, e deve perciò osservare il medesimo
procedimento seguito dal legislatore ai fini della perimetrazione
provvisoria dei confini, ai sensi dell'art. 22 della legge quadro,
compresa la interlocuzione con le autonomie locali".
Detto pronunciamento s'inserisce nel solco di quanto dalla stessa
Corte già affermato riguardo alla partecipazione degli enti locali,
ritenuta necessaria e non surrogabile con forme alternative di
coinvolgimento (sentenza n. 282/2000), in quanto esprimente,
nell'attuale riparto delle competenze legislative, uno standard
minimo inderogabile di tutela dell'ambiente, atto a garantire che sia
acquisita al procedimento di istituzione e di soppressione di detti
parchi la voce di chi rappresenta lo specifico territorio, i cui
interessi sono in tal modo posti in rilievo.
Il mancato coinvolgimento degli enti locali, costituisce, quindi,
un vizio della fase procedimentale, che si trasferisce alla legge
provvedimento con cui essa è stata conclusa e di cui conosce la
Corte (sentenze n. 2/2018; n. 241/2008; n. 311/1999).
La Regione, quindi, ha inteso modificare d'imperio i confini del
Parco naturale regionale Sirente Velino eludendo le previste
procedure di revisione del piano del parco, attraendo così a sè
interamente il governo delle aree protette, che viene sottratto agli
Enti Parco previsti dalla legge statale n. 394/1991.
A riguardo, non può non evidenziarsi, con riferimento ai citati
profili di illegittimità, che, come ripetutamente statuito dalla
Corte Costituzionale (sentenze n. 315 e n. 193/2010, n. 44, n. 269 e
n. 325/2011, n. 14/2012, n. 212/2014 e n. 36/2017), la disciplina
delle aree protette rientra nella competenza esclusiva dello Stato in
materia di «tutela dell'ambiente» ex art. 117, secondo comma, lettera
s), ed è contenuta nella legge n. 394/1991 che detta i principi
fondamentali della materia, ai quali la legislazione regionale è
chiamata ad adeguarsi, assumendo anche i connotati di normativa
interposta che deve considerarsi espressione, per l'appunto,
dell'esercizio della competenza esclusiva statale in materia di
tutela dell'ambiente, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. (sentenze n. 44/2011, n. 315 e n. 20/2010).
Le Regioni, pertanto, in ambito di aree protette, possono
soltanto determinare maggiori livelli di tutela, ma non derogare alla
legislazione statale (Corte Cost. sentenze n. 44/2011, n. 193/2010,
n. 61/2009 e n. 232/2008).
In particolare, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito come
"il territorio dei parchi, siano essi nazionali o regionali, ben
(possa) essere oggetto di regolamentazione da parte della Regione, in
materie riconducibili ai commi terzo e quarto dell'art.117 Cost.,
purchè in linea con il nucleo minimo di salvaguardia del patrimonio
naturale, da ritenere vincolante per le Regioni" (Corte Cost.,
sentenze nn.rr. 232/2008, punto 5. Del Considerato in diritto e
44/2011, già citata).
Nell'ambito, quindi, delle materie di loro competenza, le Regioni
trovano un limite negli standard di tutela fissati a livello statale.
Questi, tuttavia, non impediscono al legislatore regionale di
adottare discipline normative che prescrivano livelli di tutela
dell'ambiente più elevati (di recente, Corte Cost., sentenze n.
66/2018, n. 74/2017, n. 267/2016 e n. 149/2015), i quali «implicano
logicamente il rispetto degli standard adeguati e uniformi fissati
nelle leggi statali» (Corte Cost., sentenza n. 315/2010), che
rappresentano, ex se, limiti invalicabili per l'attività legislativa
della Regione, in quanto statuenti norme imperative che devono essere
rispettate sull'intero territorio nazionale per primarie esigenze di
tutela ambientale.
Come già sottolineato, la legge quadro n. 394/1991 è stata
reiteratamente ricondotta dalla giurisprudenza costituzionale alla
materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» (da ultimo, sentenze
n. 74 e n. 36 del 2017), da ciò derivandone, dunque, che le Regioni
sono tenute ad adeguarsi ai principi fondamentali da essa dettati,
pena l'invasione di un ambito materiale di esclusiva spettanza
statale.
La stessa Corte Costituzionale ha, altresì, posto in evidenza
come lo standard minimo uniforme di tutela nazionale si estrinsechi
nella predisposizione, da parte degli enti gestori delle aree
protette, «di strumenti organizzativi, programmatici e gestionali per
la valutazione di rispondenza delle attività svolte nei parchi alle
esigenze dì protezione» dell'ambiente e dell'ecosistema (sentenza n.
171/2012; nello stesso senso, le sentenze n. 74/2017, n. 263 e n. 44
del 2011, n. 387/2008).
La più volte menzionata L. n. 394/1991 non si limita, dunque, a
dettare standard minimi uniformi finalizzati a tutelare soltanto i
parchi e le riserve naturali nazionali e regionali - istituiti ai
sensi dell'art. 8 della legge quadro (rispettivamente, con decreto
del Presidente della Repubblica e con decreto del Ministro
dell'ambiente) - ma impone anche un nucleo minimo di tutela del
patrimonio ambientale rappresentato dai parchi e dalle riserve
naturali regionali, che vincola il legislatore regionale nell'ambito
delle proprie competenze (sentenze n. 74 e n. 36 del 2017, n.
212/2014, n. 171/2012, n. 325, n. 70 e n. 44 del 2011).
Anche in relazione alle aree protette regionali, invero, il
legislatore statale, pur riconoscendo che il parco regionale resta
«tipica espressione dell'autonomia regionale» (sentenza n. 108/2005),
e che esso «ben può essere oggetto di regolamentazione da parte
della Regione, in materie riconducibili ai commi terzo e quarto
dell'art. 117 Cost., purchè in linea con il nucleo minimo di
salvaguardia del patrimonio naturale, da ritenere vincolante per le
Regioni» (sentenza n. 44/2011), ha predisposto un modello fondato
sull'individuazione del loro soggetto gestore, ad opera della legge
regionale istitutiva (art.23), sull'adozione, «secondo criteri
stabiliti con legge regionale in conformità ai principi di cui
all'articolo 11, di regolamenti delle aree protette» (art. 22, comma
1, lett. D), peraltro significativamente ed espressamente ricompreso
tra i «principi fondamentali per la disciplina delle aree naturali
protette regionali»), nonchè su un modello organizzativo tramite il
quale siano attivate le finalità del parco naturale regionale (art.
24).
Per altro verso, può senz'altro riconoscersi che il legislatore
statale ha previsto, per le aree. naturali protette regionali, un
quadro normativo meno dettagliato di quello predisposto per le aree
naturali protette nazionali, tale che le Regioni abbiano un qualche
margine di discrezionalità tanto in relazione alla disciplina delle
stesse aree protette regionali quanto sul contemperamento tra la
protezione di queste ultime e altri interessi meritevoli di tutela da
parte del legislatore regionale.
Ciò non toglie che debba essere, comunque, garantita la conforme
corrispondenza ai canoni inderogabili imposti dalla normativa
nazionale, essendo manifestazione di quello standard minimo di tutela
che il legislatore statale ha individuato nell'esercizio della
propria competenza esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» e che, come dianzi già posto in rilievo, le Regioni
possono accompagnare con un surplus di tutela, ma non certo derogare
in peius.
3. Illegittimità dell'art.8, comma 2, lett.c), e comma 3, della
legge regionale n.14/2021 per violazione dell'art.117 Cost., comma 2,
lett.g) h) l), in relazione agli artt.55 e 57, commi 1 e 2, codice di
procedura penale e agli artt.133-141 T.U.L.P.S. e all'art.254 del
regolamento ddi esecuzione di cui al RD 6 maggio 1940 n.635.
L'art. 8, comma 2, lett.c) della legge regionale in esame novella
l'art.12 della legge regionale n. 42/2011, stabilendo che:
"ad apposite guardie del parco assegnate all'Ente Parco" è
attribuita la qualifica di agente di polizia giudiziaria con decreto
prefettizio..." .
il predetto personale - che non sembra rientrare nell'organico
dell'Ente Parco poichè, a tenore della norma regionale, gli viene
"assegnato" aliunde - svolge il proprio servizio (di sorveglianza sul
territorio del Parco) in divisa ed è munito di tesserino di
riconoscimento rilasciato dall'Ente Parco (comma 3 testualmente: "Il
personale di cui alle lettere c)...del comma 2 svolge il proprio
servizio in divisa ed è munito del tesserino di riconoscimento
rilasciato dall'Ente Parco").
Al riguardo si osserva, innanzitutto, che così come
costantemente affermato dalla Corte costituzionale, "va ritenuta
costituzionalmente illegittima una norma regionale che (...) provveda
ad attribuire (...) la qualifica di ufficiale o agente di polizia
giudiziaria, trattandosi di compito riservato in via esclusiva alla
legislazione statale" (v. sentenze nn. 313/2003, 167/2010, 8/2017,
82/2018).
È, infatti, principio consolidato che ufficiali o agenti di
polizia giudiziaria possono essere solo i soggetti indicati
all'art.57, commi 1 e 2, del Codice di procedura penale, nonchè
quelli ai quali le leggi e i regolamenti attribuiscono le funzioni di
cui all'art.55 del medesimo Codice, aggiungendo che le fonti da
ultimo richiamate non possono essere che statali, in considerazione
di quanto previsto dall'art.117, secondo comma, lett. h) e l) Cost.,
in materia, rispettivamente, di ordine pubblico e sicurezza e di
ordinamento e giurisdizione penale.
La qualifica di agente di polizia giudiziaria non può, pertanto,
essere conferita sulla base della legge regionale in esame.
In assenza di una specifica disciplina statale in materia,
inoltre, la richiamata previsione normativa regionale appare invasiva
della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato di cui all'art. 117,
secondo comma, lett. g), Cost., poichè attribuisce al prefetto
compiti non previsti dalla legge statale.
Inoltre, si evidenzia che le previsioni regionali di cui alla
lett. c) del comma 2, nonchè di cui al comma 3, ove si riferiscono
alla figura e allo status della "guardia particolare giurata",
invadono la competenza esclusiva statale di cui all'art.117, secondo
comma, lett. h) Cost., cui si ricollega la disciplina dettata dagli
articoli 133-141 T.U.L.P.S. e dall'art. 254 del relativo regolamento
di esecuzione, di cui al R.D. 6 maggio 1940, n. 635.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri propone il presente
ricorso e confida nell'accoglimento delle seguenti

Conclusioni

"Voglia I'Ecc.ma Corte Costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimi gli articoli 2, 3 e 8, comma 2,
lett.c) e comma 3, della L.R. Abruzzo n.14/2021 per violazione degli
artt. 2, 3, 9, secondo comma, 97 e 117, secondo comma, lettere g) h),
l) m) ed s) Cost. in relazione agli artt.9, commi 8bis e 9, 22, comma
1, lett. a) e c), 23, 24, comma 1, L.394/1991 (Legge quadro sulle
aree protette), alI'art.6, DLGS 152/2006, della Direttiva
2009/147/CE, della direttiva 42/2001/CE, dell'art.6, comma 3, della
Direttiva 43/92/CE come recepito dall'art.6 DPR 120/2003 che ha
sostituito l'art.5 DPR 357/1997, agli artt. 135, 140, comma 2, 142,
comma 1, lett. c, d, f) g), 143, commi 1, lett.c) e 9, 145, commi 3 e
5, 167, comma 4, 181 del D.LGS. n. 42/2004 (codice dei beni
culturali), alla L.47/1985, aIl'art.32, comma 27, DL n.269/2003, agli
artt.55 e 57, commi 1 e 2 cpp, agli 133-141 TULPS e 254 del
regolamento di esecuzione di cui al RD 635/1940.
Si producono:
1) copia della legge regionale impugnata;
2) copia conforme della delibera del Consiglio dei Ministri
adottata nella riunione del 22 luglio 2021 recante la determinazione
di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa.
Roma, 28 luglio 2021

L'Avvocato dello Stato: Spina