1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 26-1-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 19 SENTENZA 10 - 25 gennaio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Politiche sociali - Reddito di cittadinanza - Requisiti necessari - Possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, anziche' del permesso unico lavoro o del permesso di soggiorno di almeno un anno - Denunciata irragionevolezza, violazione di diritto individuale essenziale e del principio, anche convenzionale, di non discriminazione - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2019, n. 26, art. 2, comma 1, lettera a), numero 1). - Costituzione, artt. 2, 3, 31, 38 e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art.14; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, artt. 20 e 21. (T-220019) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 26-1-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera a), numero 1), del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4
(Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di
pensioni), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2019,
n. 26, promosso dal Tribunale ordinario di Bergamo, sezione lavoro,
nel procedimento vertente tra L. E. e l'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) con ordinanza del 10 luglio 2020, iscritta
al n. 180 del registro ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 52, prima serie speciale, dell'anno
2020.
Visti gli atti di costituzione di L. E. e dell'INPS nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udita nell'udienza pubblica del 9 novembre 2021 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Alberto Guariso per L. E., Mauro Sferrazza per
l'INPS e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 10 gennaio 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale ordinario di Bergamo, sezione lavoro, solleva
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera a), numero 1), del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4
(Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di
pensioni), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2019,
n. 26, che, fra i diversi requisiti necessari per l'ottenimento del
reddito di cittadinanza (di seguito, anche: Rdc), richiede agli
stranieri il «possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti
di lungo periodo».
Il giudizio a quo è stato promosso da L. E., cittadina
nigeriana, con ricorso depositato il 13 gennaio 2020 ai sensi
dell'art. 702-bis del codice di procedura civile. La ricorrente ha
chiesto l'accertamento del carattere discriminatorio del
comportamento dell'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS), tramite diretta applicazione dell'art. 12 della direttiva
(UE) 2011/98 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre
2011, relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un
permesso unico che consente ai cittadini di paesi terzi di
soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un
insieme comune di diritti per i lavoratori di paesi terzi che
soggiornano regolarmente in uno Stato membro, oppure previa
rimessione della questione di legittimità costituzionale sull'art.
2, comma 1, lettera a), numero 1), del d.l. n. 4 del 2019, come
convertito, «con i conseguenti ordini di cessazione della
discriminazione e rimozione degli effetti», oltre alla condanna
dell'INPS al pagamento del Rdc e al risarcimento del danno.
Il rimettente riferisce che L. E. ha fatto ingresso in Italia nel
1996 e che era titolare - dal 12 gennaio 2017 - di un permesso di
soggiorno per "attesa occupazione", di cui ha chiesto il rinnovo
(essendo scaduto il 27 marzo 2019). Il 7 ottobre 2019 L. E. ha
presentato domanda di reddito di cittadinanza in forma cartacea, in
quanto il sistema informatico dell'INPS non consentiva di procedere
agli stranieri che non dichiarassero la titolarità del permesso di
lungo periodo o della protezione internazionale. Il 23 ottobre 2019
l'INPS ha ritenuto inammissibile la domanda, in quanto «non è
possibile accettare domande cartacee».
Il giudice a quo respinge, in via preliminare, un'eccezione di
inammissibilità, osservando che l'azione esperita dalla ricorrente
«nelle forme ex art. 28 d.lgs. 150/2011 è un'azione tipica»,
specificamente prevista per offrire tutela contro qualunque atto
discriminatorio.
Il rimettente ricorda poi che lo stesso Tribunale di Bergamo ha
sollevato una questione analoga, riguardante il reddito di
inclusione, e richiama la motivazione di quell'ordinanza. Sintetizza
poi alcune norme del d.l. n. 4 del 2019, come convertito, precisando
che l'unico punto controverso attiene alla titolarità da parte della
ricorrente del permesso di soggiorno di lungo periodo, mentre non è
contestato il suo possesso di tutti gli altri requisiti previsti per
il riconoscimento del reddito di cittadinanza. Il giudice a quo
dichiara dunque rilevante la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lettera a), numero 1), del d.l. n. 4 del 2019,
come convertito.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente osserva che
il reddito di cittadinanza è esplicitamente qualificato «livello
essenziale delle prestazioni» e costituisce una «misura [...] di
contrasto alla povertà, alla disuguaglianza e all'esclusione
sociale» (art. 1, comma 1, del d.l. n. 4 del 2019, come convertito).
Sarebbe dunque finalizzato a dare attuazione ai fondamentali compiti
della Repubblica di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione,
proponendosi di assicurare un «livello minimo di sussistenza» e la
concreta possibilità di svolgimento della personalità nelle
formazioni sociali, in primis quella lavorativa.
Il giudice a quo rileva che, nella sentenza n. 187 del 2010,
questa Corte avrebbe affermato che, per valutare l'essenzialità
della prestazione, occorre verificare se essa integri un rimedio
destinato a soddisfare i bisogni primari inerenti alla tutela della
persona umana, rimedio «costituente, dunque, un diritto fondamentale,
perchè garanzia per la stessa sopravvivenza del soggetto». Ove si
tratti di una provvidenza destinata a far fronte al "sostentamento"
della persona, qualsiasi discrimine tra cittadini e stranieri
regolarmente soggiornanti finirebbe per violare l'art. 14 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, come
inteso dalla Corte europea dei diritti dell'uomo.
Il rimettente ritiene, in definitiva, che il reddito di
cittadinanza sia «riconducibile nell'alveo dei diritti essenziali» e
che, dunque, il requisito del permesso di lungo periodo si ponga in
contrasto con gli artt. 2 e 3 Cost. («anche nelle specifiche forme
della tutela della famiglia e del lavoro ex artt. 31 e 38 Cost.»),
nonchè con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 14
CEDU e agli artt. 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e
adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, «in tema di principi di
eguaglianza e di non discriminazione».
In ogni caso, anche qualora il reddito di cittadinanza fosse
considerato «prestazione estranea al nucleo dei diritti essenziali»,
la limitazione prevista dalla norma censurata sarebbe in contrasto
con l'art. 3 Cost. per irragionevolezza. Il rimettente dà atto che
il legislatore può circoscrivere la platea dei beneficiari di certe
prestazioni sociali, ma la limitazione dovrebbe pur sempre rispondere
al principio di ragionevolezza, che può ritenersi rispettato solo
qualora sussista una «ragionevole correlazione» tra la condizione cui
è subordinato il beneficio e gli altri peculiari requisiti che ne
definiscono la ratio, cioè tra il requisito posto e le situazioni di
bisogno che la provvidenza è volta a fronteggiare (il giudice a quo
richiama la sentenza n. 166 del 2018 di questa Corte).
Nel caso di specie, la norma censurata finirebbe per penalizzare,
«senza alcuna apprezzabile ragione e anzi in aperto contrasto con
l'intento legislativo», «proprio i nuclei familiari più bisognosi»,
dati i requisiti necessari per ottenere il permesso di lungo periodo.
A tale proposito, il rimettente richiama gli argomenti dedotti dalla
Corte di cassazione, sezione lavoro, nell'ordinanza di rimessione 17
giugno 2019, n. 16164, in materia di "bonus bebe'".
Inoltre, secondo il giudice a quo la norma censurata non si
raccorderebbe con l'art. 41 del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), in base
al quale «[g]li stranieri titolari della carta di soggiorno o di
permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno [...] sono
equiparati ai cittadini italiani ai fini della fruizione delle
provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di assistenza
sociale, incluse quelle previste per coloro che sono affetti da morbo
di Hansen o da tubercolosi, per i sordomuti, per i ciechi civili, per
gli invalidi civili e per gli indigenti».
Infine, quanto al problema dell'«applicazione del diritto alla
parità di trattamento sancito dall'art. 12 della direttiva
2011/98/UE» nel godimento delle prestazioni di sicurezza sociale di
cui al regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del
Consiglio del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi
di sicurezza sociale, il rimettente osserva che la possibilità o
meno di ricondurre il reddito di cittadinanza alle «prestazioni di
disoccupazione» di cui all'art. 3, paragrafo 1, lettera h) del citato
regolamento «non condiziona la proposizione della questione di
legittimità costituzionale» (sul punto rinvia agli argomenti
utilizzati dalla Corte di cassazione nella citata ordinanza n. 16164
del 2019).
Il rimettente solleva conseguentemente questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera a), numero 1), del d.l.
n. 4 del 2019, come convertito, in riferimento agli artt. 2, 3, 31,
38 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 14
CEDU e agli artt. 20 e 21 CDFUE, «nella parte in cui esclude dalla
prestazione del reddito di cittadinanza i titolari di permesso unico
lavoro ex art. 5 c. 8.1 d.lgs. 286/1998 o di permesso di soggiorno di
almeno un anno ex art. 41 d.lgs. 286/1998».
2.- L'11 gennaio 2021 l'INPS si è costituito nel presente
giudizio.
In primo luogo, la parte eccepisce l'inammissibilità della
questione per difetto di motivazione sulla rilevanza, in quanto
sarebbe errato l'assunto del rimettente secondo il quale l'unica
questione controversa nel giudizio a quo sarebbe quella
dell'estensione del reddito di cittadinanza agli stranieri privi di
permesso di lungo periodo. Non essendo stato dimostrato il possesso
degli altri requisiti, l'eventuale accoglimento della questione non
condurrebbe al riconoscimento del Rdc in capo alla ricorrente.
Inoltre, l'azione esercitata nel giudizio a quo, ai sensi
dell'art. 28 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150
(Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia
di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione,
ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), sarebbe
inammissibile in quanto esperibile solo a fronte di un comportamento
discriminatorio, non in caso di legittimo diniego della prestazione
per assenza di un requisito previsto dalla legge. La motivazione
offerta dal rimettente su tale eccezione sarebbe «poco plausibile».
Ancora, l'eventuale sentenza di accoglimento non potrebbe rendere
antigiuridico un comportamento che tale non era nel momento in cui è
stato tenuto, con la conseguenza che essa non potrebbe condurre a
riconoscere il diritto al reddito di cittadinanza in capo alla
ricorrente.
La questione sarebbe poi inammissibile perchè il rimettente - in
assenza di pronunce della Cassazione che la escludano - avrebbe
omesso di sperimentare una possibile interpretazione adeguatrice
della disposizione censurata.
Passando alla non manifesta infondatezza, la parte riepiloga la
normativa in materia e osserva che il reddito di cittadinanza «non è
un semplice e mero [...] beneficio economico, bensì un più ampio
progetto personalizzato», comprendente interventi di sostegno al
nucleo familiare e impegni di quest'ultimo funzionali al superamento
dello stato di povertà. Il reddito di cittadinanza, ricorda la
parte, è condizionato dalla dichiarazione di immediata
disponibilità al lavoro e dalla successiva sottoscrizione del "patto
per il lavoro", e non può dunque essere ricondotto «nè ad un mero
sussidio per l'affrancamento dalla povertà, nè ad una prestazione
che afferisce ai bisogni primari ed essenziali della persona» (come
il diritto alla salute o all'abitazione). La misura non si
risolverebbe in una «mera prestazione assistenziale e generalizzata»,
volta a superare un «mero stato di bisogno», perchè, «ove così
fosse, il legislatore non ne avrebbe - ad esempio - condizionato
l'erogazione alla sottoscrizione - da parte del nucleo familiare -
del patto per il lavoro».
L'obiettivo di «affrancamento "mirato"» dalla povertà perseguito
dal reddito di cittadinanza dovrebbe indurre a qualificarlo come una
prestazione diretta a superare le difficoltà del nucleo familiare
già radicato sul territorio italiano, non come uno strumento per
creare il radicamento sociale dei nuclei familiari legati stabilmente
al territorio.
L'INPS assimila il reddito di cittadinanza al reddito di
inclusione e, richiamando la nota del Ministero del lavoro 2 maggio
2018, afferma che anch'esso rientra tra le provvidenze economiche che
costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione sui
servizi sociali, con la conseguenza che la norma che lo istituisce
dovrebbe essere letta in combinato disposto con l'art. 80, comma 19,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2001)», che riserva quelle provvidenze agli stranieri
titolari del permesso di lungo periodo, per favorire i soggetti che
hanno una maggiore stabilità di residenza nel nostro Paese.
L'INPS osserva che il reddito di cittadinanza non potrebbe essere
considerato quale prestazione essenziale e ricorda che la
giurisprudenza costituzionale ha censurato il requisito del permesso
di lungo periodo in relazione alle provvidenze necessarie per
soddisfare bisogni primari dell'individuo, legati a stati di
invalidità o a gravi situazioni di urgenza e bisogno, che non
verrebbero in rilievo nè per l'assegno sociale nè per il reddito di
cittadinanza.
La parte ritiene poi generici i profili di illegittimità
costituzionale riguardanti gli artt. 2, 38 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 14 CEDU e agli artt. 20 e 21
CDFUE.
In ogni caso, tali questioni sarebbero infondate, in quanto il
reddito di cittadinanza si collocherebbe al di fuori dei settori
della sicurezza sociale tutelati dal diritto europeo. La direttiva
2003/109/CE del Consiglio del 25 novembre 2003, relativa allo status
dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo,
limiterebbe al soggiornante di lungo periodo la parità di
trattamento in relazione alle prestazioni sociali. Una norma che nega
l'accesso al reddito di cittadinanza allo straniero privo di permesso
di lungo periodo non sarebbe dunque irragionevole, «stante la stretta
correlazione tra l'auspicabile realizzazione del "progetto
personalizzato" di cui al patto per il lavoro [...] ed un più
stabile ed attivo inserimento, in Italia, del cittadino di Paese
terzo».
L'INPS richiama la sentenza n. 50 del 2019 di questa Corte, che
ha fatto salvo il requisito del permesso di lungo periodo per
l'assegno sociale, e sottolinea che, al di là del nucleo dei diritti
inviolabili, il legislatore potrebbe richiedere un permesso che
attesti «un'attiva partecipazione dello straniero alla vita sociale».
Il reddito di cittadinanza non rientrerebbe nei settori della
sicurezza sociale di cui all'art. 3 del regolamento (CE) n. 883/2004
e, dunque, nell'ambito di applicazione dell'art. 12 della direttiva
2011/98/UE. Del resto, poichè l'erogazione del Rdc presupporrebbe
una valutazione, anche discrezionale, delle esigenze del nucleo
familiare, sarebbe infondata anche la questione basata sulla CDFUE,
in quanto essa si applica solo nell'attuazione del diritto europeo,
ai sensi del suo art. 51.
Quanto alla violazione del principio di ragionevolezza, lamentata
in via subordinata, l'INPS si sofferma sul diverso regime del
permesso di lungo periodo rispetto al permesso di lavoro e osserva
che la norma censurata sarebbe conforme all'art. 3 Cost., in quanto
la differenza fra i due regimi sarebbe «ragionevolmente fondata sul
radicamento territoriale del soggetto nel territorio nazionale». In
mancanza di tale radicamento, non si potrebbe parlare di una
situazione di povertà che spetti all'ordinamento italiano
soccorrere, nè vi sarebbe la base per attuare il progetto
personalizzato.
Non sussisterebbe neppure la violazione dell'art. 38 Cost., in
quanto spetterebbe al legislatore contemperare i diritti
assistenziali con i limiti della finanza pubblica.
3.- Il 12 gennaio 2021 è intervenuto nel giudizio di
legittimità costituzionale il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
In primo luogo, l'Avvocatura eccepisce l'inammissibilità della
questione perchè il rimettente chiederebbe «una sentenza additiva,
che modifichi la norma denunciata». Il giudice a quo proporrebbe di
abolire per gli stranieri il requisito del permesso di lungo periodo,
«reputando per tali soggetti sufficiente il requisito della residenza
continuativa in Italia da almeno due anni». Senonchè, una cosa
sarebbero i requisiti di residenza, un'altra i requisiti di
soggiorno, che sarebbero richiesti anche per i cittadini europei,
dovendo questi essere titolari del diritto di soggiorno o del diritto
di soggiorno permanente. La difesa erariale rileva che, in base al
diritto europeo (art. 11 della direttiva 2003/109/CE), l'accesso
degli stranieri alle prestazioni sociali è limitato ai soggiornanti
di lungo periodo, salvo l'ampliamento previsto dalla direttiva
2011/98/UE per determinati settori di sicurezza sociale, settori che
non verrebbero in rilievo nel caso di specie. In base alla proposta
del rimettente, il reddito di cittadinanza dovrebbe essere concesso
agli stranieri sulla base della sola residenza biennale continuativa,
mentre per i cittadini europei ciò non sarebbe sufficiente. Ne
conseguirebbe uno «stravolgimento dell'impianto della norma
denunciata, che verrebbe trasformata in una disciplina
sostanzialmente diversa, e non costituzionalmente obbligata; e anzi
costituzionalmente vietata dall'art. 117 c. 1 Cost., nella misura in
cui genererebbe una discriminazione a danno dei cittadini dell'Unione
e a vantaggio dei cittadini di paesi terzi». Poichè la soluzione
proposta dal giudice a quo non è l'unica configurabile in
alternativa a quella censurata, la questione sarebbe inammissibile
per invasione della discrezionalità legislativa.
Nel merito l'Avvocatura ritiene le questioni manifestamente
infondate.
Il reddito di cittadinanza sarebbe diverso dalle altre
prestazioni assistenziali in relazione alle quali questa Corte ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19,
della legge n. 388 del 2000: in quei casi «si trattava del
riconoscimento di benefici attinenti ai bisogni primari e vitali
della persona», mentre il Rdc avrebbe una ratio diversa, così come
l'assegno sociale, per il quale questa Corte ha ritenuto legittimo il
requisito del permesso di lungo periodo con la sentenza n. 50 del
2019. Il reddito di cittadinanza rientrerebbe fra le prestazioni
«genericamente di assistenza sociale, mirando a soccorrere situazioni
di povertà relativa del nucleo familiare per un periodo di tempo
limitato e sulla base di un progetto personalizzato». Il permesso di
lungo periodo offrirebbe la prova del radicamento dello straniero
nell'ordinamento italiano, in mancanza del quale non potrebbe
«parlarsi di una situazione di povertà che spetti all'ordinamento
italiano soccorrere», nè vi sarebbe «la base per predisporre e
attuare nel tempo il progetto personalizzato». Il Rdc presupporrebbe
un radicamento già esistente, non sarebbe lo strumento per crearlo.
La norma censurata sarebbe anche volta a scoraggiare il cosiddetto
"turismo assistenziale". A sostegno dell'infondatezza, l'Avvocatura
invoca la citata sentenza n. 50 del 2019, riguardante l'assegno
sociale. Inoltre, proprio le sentenze della Corte costituzionale che
hanno esteso a tutti gli stranieri regolari, a prescindere dal
permesso di lungo periodo, diverse prestazioni assistenziali
condurrebbero a ritenere ragionevole la richiesta di tale permesso
per il reddito di cittadinanza, trattandosi di un diritto
«finanziariamente condizionato», che impone un suo bilanciamento con
le esigenze finanziarie. Non vi sarebbe, dunque, violazione dell'art.
3 Cost.
L'Avvocatura nega poi che sia violato l'art. 31 Cost., che
contemplerebbe una tutela della famiglia «ma sempre nei limiti delle
compatibilità finanziarie e sul presupposto che si tratti non della
famiglia "in astratto", bensì della famiglia specificamente
riferibile alla società italiana». Inoltre, l'art. 31 lascerebbe
discrezionalità al legislatore e non lo costringerebbe a prevedere
proprio quel tipo di misura e a individuarne i requisiti nel senso
auspicato dal rimettente.
Ancora, la difesa erariale nega che il reddito di cittadinanza
sia una «prestazione essenziale», giacchè esso mira a contrastare
una situazione di povertà, «per quanto difficile, comunque
compatibile con lo svolgimento di attività lavorativa».
Sarebbe non fondata anche la questione riferita all'art. 117,
primo comma, Cost., «per il tramite del principio di non
discriminazione di cui agli artt. 20 e 21» CDFUE. In primo luogo, la
Carta si applica solo se la materia rientra nella competenza
dell'Unione europea (art. 51, paragrafo 2, CDFUE) e il reddito di
cittadinanza sarebbe estraneo all'ambito di applicazione della
direttiva 2011/98/UE. Inoltre, la scelta di limitare la prestazione
de qua ai soli stranieri lungosoggiornanti sarebbe in linea con il
diritto europeo, in particolare con la direttiva 2003/109/CE.
Infine, non sarebbe violato neppure l'art. 14 CEDU. L'Avvocatura
richiama la sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo dell'8
aprile 2014, Dhahbi contro Italia (riguardante l'assegno al nucleo
familiare), osservando che il Rdc è una misura assistenziale «che
viene erogata a totale carico del bilancio pubblico, senza che i
beneficiari effettuino alcun versamento di contributi», sicchè la
norma censurata non comporterebbe una discriminazione in base alla
sola nazionalità.
4.- Il 12 gennaio 2021 L. E. si è costituita nel presente
giudizio.
La parte argomenta sia sulla prima questione sollevata, cioè,
sul «carattere "essenziale e primario" della prestazione», sia sulla
seconda, riguardante la ritenuta assenza di ragionevole correlazione
tra il requisito del permesso di lungo periodo e la ratio del reddito
di cittadinanza.
Quanto al primo punto, L. E. nega che la preclusione di
limitazioni basate sulla cittadinanza, per le prestazioni volte a
soddisfare bisogni primari, valga solo per le misure riguardanti
l'invalidita': la preclusione sarebbe legata, invece, al concetto
stesso di «servizio sociale», come emergerebbe dalle sentenze di
questa Corte n. 281 e n. 44 del 2020. I riferimenti costituzionali
posti a fondamento dei diritti sociali andrebbero oltre la sola
salute psicofisica. Quello che conta sarebbe la «copertura
costituzionale» del bisogno al quale il Rdc si rivolge. La parte
richiama gli artt. 3, secondo comma, e 35 Cost., in quanto il reddito
di cittadinanza mirerebbe ad attuare il diritto al lavoro e a far
uscire l'individuo dalla povertà e dall'emarginazione. Inoltre, il
Rdc sarebbe destinato ai nuclei familiari in condizione di povertà
assoluta e, a tale proposito, la parte ricorda i requisiti economici
del reddito di cittadinanza e la soglia di povertà assoluta
calcolata dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT). Del resto,
il preambolo del d.l. n. 4 del 2019, come convertito, definisce il
reddito di cittadinanza come «misura utile ad assicurare un livello
minimo di sussistenza». Il diritto di uscire dalla condizione di
povertà assoluta godrebbe di tutela costituzionale, ai sensi degli
artt. 2 e 3 Cost. I bisogni primari e la pari dignità sociale
andrebbero tutelati anche con riferimento agli stranieri, in quanto,
secondo la giurisprudenza costituzionale, l'art. 3 Cost. si
applicherebbe anche agli stranieri quando si tratti di garantire i
diritti fondamentali.
Quanto al secondo punto, la parte mette in evidenza la
contraddizione tra il requisito del permesso di lungo periodo, che
presuppone un reddito pari almeno all'assegno sociale, e il bisogno
cui si intende rimediare, ossia la povertà. Il reddito di
cittadinanza sarebbe limitato a quegli stranieri che, dopo averla
superata, siano ricaduti in una situazione di povertà, ciò che non
avrebbe «alcuna logica spiegazione».
Ulteriore contraddizione riguarderebbe la funzione sociale del
Rdc. Questo sarebbe un «reddito "per" la cittadinanza, cioè un
percorso verso "l'inserimento sociale" [...] di soggetti che tale
inserimento non hanno ancora conseguito», e dunque non un
«corrispettivo» di un inserimento già ottenuto ma un mezzo per
accedervi. A differenza dell'assegno sociale, il reddito di
cittadinanza sarebbe una prestazione diretta a raggiungere un
obiettivo preciso, ciò che ne spiegherebbe la temporaneità. Tale
funzione risulterebbe dalla necessaria sottoscrizione del "patto per
il lavoro" o del "patto per l'inclusione sociale", patti che
comprendono obblighi indispensabili per chi non ha raggiunto un
adeguato inserimento sociale.
Le considerazioni della sentenza n. 50 del 2019 non sarebbero
applicabili al reddito di cittadinanza. Se il permesso di lungo
periodo comprova un inserimento stabile e attivo nella società,
allora esso sarebbe sintomatico di una condizione che non giustifica
l'accesso al Rdc, sicchè sarebbe irragionevole richiedere
congiuntamente l'inserimento stabile e attivo e la situazione di
emarginazione.
L'integrazione degli stranieri sarebbe un obiettivo fondamentale
dell'Unione europea, a fini di coesione sociale e di crescita
economica, e il percorso di integrazione comincerebbe in una fase
precedente rispetto al permesso di lungo periodo e già in quella
fase dovrebbe essere supportato.
Ancora, se fosse plausibile richiedere un titolo di soggiorno
indice di una «relativa stabilita'» sul territorio nazionale,
occorrerebbe considerare che il radicamento territoriale già è
garantito dal requisito della residenza decennale in Italia. Tale
requisito, in particolare, confermerebbe che l'esclusione dello
straniero sarebbe collegata solo alla mancanza di reddito.
Inoltre, il carattere condizionale della prestazione escluderebbe
la sua "esportabilita'" e garantirebbe il collegamento con il
territorio nel corso dell'erogazione. L. E. osserva comunque che un
radicamento territoriale deriverebbe anche dal fatto che, salvo casi
eccezionali, il reddito di cittadinanza richiederebbe che vi sia
stata in passato una prestazione lavorativa, elemento decisivo ai
fini del radicamento.
La parte ritiene violato anche l'art. 31 Cost., in quanto il
numero dei familiari incide sulle possibilità di accesso al Rdc e
sul suo importo, mentre per gli stranieri si innescherebbe un
«circolo vizioso ancora più illogico», giacchè più alto è il
numero dei familiari, più alto è il reddito necessario per
conseguire il permesso di lungo periodo e, dunque, più difficile
sarebbe ottenere il reddito di cittadinanza.
Quanto alla possibile applicazione dell'art. 12 della direttiva
2011/98/UE, secondo L. E. il rimettente avrebbe dovuto approfondire
tale profilo, in quanto l'eventuale contrasto della norma censurata
con l'art. 12 implicherebbe l'irrilevanza delle questioni sollevate,
in conseguenza della diretta applicabilità della norma europea. La
parte afferma peraltro di non avere interesse ad una pronuncia di
questo tipo e, dunque, non formula le proprie conclusioni in tal
senso.
L. E. illustra poi un diverso profilo - non considerato dal
rimettente - riguardante il preteso contrasto fra l'esclusione degli
stranieri titolari del permesso unico di lavoro dal Rdc e l'art. 12,
paragrafo 1, lettera h), della direttiva 2011/98/UE, che assicura a
tali stranieri parità di trattamento in relazione ai «servizi di
consulenza forniti dai centri per l'impiego».
Secondo la parte, infine, dall'esame della disciplina vigente in
altri Paesi europei emergerebbe che in nessuno le prestazioni di
inclusione sociale sarebbero condizionate «a un titolo di soggiorno
che manifesti già tale inclusione».
5.- Il 14 ottobre 2021 l'INPS ha depositato una memoria
integrativa in cui argomenta ulteriormente le proprie conclusioni.
Anche L. E. ha depositato, il 19 ottobre 2021, una memoria
integrativa a ulteriore sostegno delle conclusioni già formulate.

Considerato in diritto

1.- Nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 180 del 2020, il
Tribunale ordinario di Bergamo, sezione lavoro, dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera a), numero
1), del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in
materia di reddito di cittadinanza e di pensioni), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 marzo 2019, n. 26, che, fra i diversi
requisiti necessari per l'ottenimento del reddito di cittadinanza (di
seguito, anche: Rdc), richiede agli stranieri il «possesso del
permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo».
Il rimettente solleva un primo ordine di questioni e, in via
subordinata, una seconda questione. In primo luogo, la norma
censurata sarebbe costituzionalmente illegittima «nella parte in cui
esclude dalla prestazione del reddito di cittadinanza i titolari di
permesso unico lavoro ex art. 5 c. 8.1 d.lgs. 286/1998 o di permesso
di soggiorno di almeno un anno ex art. 41 d.lgs. 286/1998», per
violazione degli artt. 2 e 3 della Costituzione («anche nelle
specifiche forme della tutela della famiglia e del lavoro ex artt. 31
e 38 Cost.»), nonchè dell'art. 117, primo comma, Cost., quest'ultimo
in relazione all'art. 14 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, e agli artt. 20 e 21 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, «in tema
di principi di eguaglianza e di non discriminazione», in quanto,
costituendo il reddito di cittadinanza una prestazione essenziale
diretta a soddisfare bisogni primari della persona umana, qualsiasi
discriminazione tra cittadini e stranieri regolarmente soggiornanti
nella sua concessione sarebbe costituzionalmente illegittima.
Con la seconda censura il giudice a quo lamenta la violazione
dell'art. 3, primo comma, Cost., poichè, anche qualora il reddito di
cittadinanza fosse ritenuto «prestazione estranea al nucleo dei
diritti essenziali» della persona, non esisterebbe una ragionevole
correlazione tra il requisito e le situazioni di bisogno per le quali
la prestazione è prevista.
2.- Come esposto nel Ritenuto in fatto, una delle parti
costituite in giudizio e il Presidente del Consiglio dei ministri,
intervenuto nel medesimo, hanno sollevato diverse eccezioni di
inammissibilità.
2.1.- In primo luogo, l'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS) rileva l'inammissibilità delle questioni per difetto
di motivazione sulla rilevanza, in quanto nel giudizio a quo non
sarebbe stato dimostrato il possesso da parte della ricorrente degli
altri requisiti del reddito di cittadinanza.
L'eccezione non è fondata. Il rimettente afferma espressamente
che «risulta agli atti (e comunque non è stato specificamente
contestato dall'INPS) il possesso da parte della ricorrente di tutti
gli altri requisiti previsti per il [...] riconoscimento [del reddito
di cittadinanza]». Tale affermazione è sufficiente ai fini della
motivazione sulla rilevanza, tenuto conto anche del carattere
"esterno" del controllo operato da questa Corte sul punto (ex multis,
sentenze n. 183 del 2021, n. 44 del 2020 e n. 128 del 2019).
2.2.- In secondo luogo, l'INPS eccepisce la scarsa plausibilità
della motivazione con cui il rimettente ha respinto l'eccezione di
inammissibilità dell'azione anti-discriminazione esercitata dalla
ricorrente, azione che - secondo la parte - non sarebbe consentita in
presenza di un diniego dovuto all'assenza di un requisito previsto
dalla legge. L'eventuale sentenza di accoglimento, inoltre, non
potrebbe rendere antigiuridico un comportamento che tale non era nel
momento in cui è stato tenuto, ragion per cui essa non potrebbe
condurre a riconoscere il reddito di cittadinanza in capo alla
ricorrente.
Neppure tale eccezione è fondata. Nell'ordinanza di rimessione
il giudice a quo ha osservato che l'azione esperita dalla ricorrente
«nelle forme ex art. 28 d.lgs. 150/2011 è un'azione tipica»,
specificamente prevista per offrire tutela contro «qualunque atto
discriminatorio oggettivamente pregiudizievole», con possibilità per
il giudice di adottare, anche nei confronti della pubblica
amministrazione, ogni provvedimento idoneo a rimuovere gli effetti
dell'atto discriminatorio. Tale motivazione, benchè stringata, è
sufficiente e plausibile, anche considerando il fatto che più volte
questa Corte ha deciso nel merito questioni originate da azioni
anti-discriminazione proposte contro atti applicativi di una norma
legislativa (sentenze n. 44 del 2020, n. 166 del 2018 e n. 119 del
2015).
Inoltre, se è vero che una sentenza di accoglimento non può
rendere a posteriori illecita una condotta che tale non era al
momento in cui è stata tenuta, ciò è ininfluente nel caso di
specie perchè nel giudizio a quo la ricorrente non ha chiesto solo
un risarcimento del danno ma, in primis, la cessazione della condotta
discriminatoria con conseguente riconoscimento del reddito di
cittadinanza. Comunque, la rilevanza non coincide con l'utilità
concreta - per una parte del giudizio a quo - della pronuncia di
accoglimento, essendo invece sufficiente che essa eserciti
un'influenza sul percorso argomentativo del giudice rimettente (ex
multis, sentenze n. 202 e n. 157 del 2021).
2.3.- Ancora, secondo l'INPS le questioni sarebbero inammissibili
perchè il rimettente - in assenza di pronunce della Cassazione che
lo impediscano - avrebbe omesso di sperimentare una possibile
interpretazione adeguatrice della disposizione censurata. Peraltro,
l'INPS non indica quale sarebbe la possibile interpretazione conforme
a Costituzione. In effetti, essa risulta preclusa dal tenore
letterale della disposizione, che limita chiaramente il beneficio ai
soli stranieri titolari del permesso di soggiorno di lungo periodo.
Si può dunque ribadire il «principio - ripetutamente affermato da
questa Corte - secondo il quale l'onere di interpretazione conforme
viene meno, lasciando il passo all'incidente di costituzionalità,
allorchè il tenore letterale della disposizione non consenta tale
interpretazione» (sentenza n. 221 del 2019; più di recente, sentenza
n. 102 del 2021).
Pertanto, nemmeno tale eccezione è fondata.
2.4.- Infine, l'INPS eccepisce la genericità delle questioni
sollevate per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. (in
relazione all'art. 14 CEDU e agli artt. 20 e 21 CDFUE) e degli artt.
2 e 38 Cost.
Per quanto riguarda l'art. 14 CEDU, l'eccezione non è fondata.
Il rimettente cita alcune frasi contenute nella sentenza di questa
Corte n. 187 del 2010, che ha accolto una questione sollevata, in
riferimento all'art. 117, primo, comma, in relazione all'art. 14 CEDU
e all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi
il 20 marzo 1952, sull'art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre
2000, n. 388, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)», nella
parte in cui tale norma subordinava al requisito della carta di
soggiorno la concessione agli stranieri dell'assegno mensile di
invalidità. Anche a questo riguardo, dunque, la motivazione, benchè
sintetica, può essere considerata sufficiente ai fini
dell'illustrazione della non manifesta infondatezza di tale
questione.
L'eccezione è, invece, da accogliere con riferimento alle
questioni basate sugli artt. 20 e 21 CDFUE. Tali disposizioni sono
semplicemente menzionate nell'ordinanza di rimessione, senza alcun
argomento aggiuntivo. In particolare, il rimettente non illustra il
presupposto di applicabilità della CDFUE, cioè la circostanza che
le norme sul reddito di cittadinanza rappresentino «attuazione del
diritto dell'Unione» ai sensi del suo art. 51: il che implica
l'inammissibilità delle censure basate sulla Carta (da ultimo,
sentenze n. 185, n. 33 e n. 30 del 2021, n. 278 del 2020).
Ancora, l'eccezione non è fondata con riferimento all'art. 2
Cost. Il rimettente espone argomenti chiaramente diretti a sostenere
che il reddito di cittadinanza soddisferebbe un diritto inviolabile
dello straniero e consentirebbe lo svolgimento della sua personalità
nelle formazioni sociali (in primis, quella lavorativa), sicchè la
motivazione risulta sufficiente.
L'eccezione è fondata con riferimento anche all'art. 38 Cost.,
che è menzionato solo di sfuggita ed è, fra l'altro, collegato dal
rimettente alla «tutela [...] del lavoro», anzichè all'assistenza
sociale, con la conseguenza che la motivazione sulla non manifesta
infondatezza risulta carente.
Vanno pertanto dichiarate manifestamente inammissibili per
insufficiente motivazione sulla non manifesta infondatezza le
questioni sollevate per violazione degli artt. 38 e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 20 e 21 CDFUE.
2.5.- Pur in assenza di eccezione sul punto, va dichiarata
manifestamente inammissibile anche la questione ex art. 31 Cost.,
poichè anche tale parametro è menzionato solo di sfuggita, e il
rimettente si limita a citarne l'oggetto («tutela della famiglia»),
senza spendere alcun argomento per illustrare la sua violazione da
parte della norma censurata.
2.6.- Anche il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, solleva
un'eccezione di inammissibilità delle questioni, osservando che il
rimettente chiederebbe una sentenza additiva, a seguito della quale
il reddito di cittadinanza dovrebbe essere concesso agli stranieri
sulla base della sola residenza biennale continuativa, ciò che
invece non sarebbe sufficiente per i cittadini europei. Questo
determinerebbe uno «stravolgimento dell'impianto della norma
denunciata, che verrebbe trasformata in una disciplina
sostanzialmente diversa, e non costituzionalmente obbligata; e anzi
costituzionalmente vietata dall'art. 117 c. 1 Cost., nella misura in
cui genererebbe una discriminazione a danno dei cittadini dell'Unione
e a vantaggio dei cittadini di paesi terzi».
L'eccezione non è fondata. A parte l'erroneo riferimento alla
residenza biennale (il requisito necessario per tutti per accedere al
reddito di cittadinanza è la residenza decennale, non biennale, in
base all'art. 2, comma 1, lettera a, numero 2, del d.l. n. 4 del
2019, come convertito), occorre rilevare, da un lato, che il
rimettente non mira ad "aprire" il riconoscimento del reddito di
cittadinanza a tutti gli stranieri in possesso della residenza
richiesta, ma agli stranieri «titolari di permesso unico lavoro ex
art. 5 c. 8.1 d.lgs. 286/1998 o di permesso di soggiorno di almeno un
anno ex art. 41 d.lgs. 286/1998»; dall'altro, che per i richiedenti
cittadini dell'Unione europea è sufficiente la residenza decennale
(come per gli italiani), in base all'interpretazione corrente
dell'art. 2, comma 1, lettera a), numero 1), del d.l. n. 4 del 2019,
come convertito.
3.- Venendo al merito, è opportuno sintetizzare preliminarmente
la disciplina del reddito di cittadinanza. Il d.l. n. 4 del 2019,
come convertito, che lo istituisce, lo definisce «misura fondamentale
di politica attiva del lavoro a garanzia del diritto al lavoro, di
contrasto alla povertà, alla disuguaglianza e all'esclusione sociale
[...]», e lo qualifica «livello essenziale delle prestazioni nei
limiti delle risorse disponibili» (art. 1, comma 1). Il citato
decreto-legge è stato oggetto di modifiche (non significative ai
fini del presente giudizio) ad opera della legge 30 dicembre 2021, n.
234 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2022 e
bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024).
Il reddito di cittadinanza consiste in un beneficio economico che
costituisce un'«integrazione del reddito familiare» fino alla soglia
di 6000 euro annui (incrementata a seconda dei componenti del nucleo
familiare), alla quale si può aggiungere un'integrazione del reddito
dei nuclei familiari locatari di un'abitazione, fino ad un massimo di
3360 euro annui (art. 3, comma 1). Il beneficio è riconosciuto «per
un periodo continuativo non superiore a diciotto mesi» e può essere
rinnovato, previa sospensione di un mese prima di ciascun rinnovo
(art. 3, comma 6).
La sua erogazione «è condizionata alla dichiarazione di
immediata disponibilità al lavoro da parte dei componenti il nucleo
familiare maggiorenni, [...] nonchè all'adesione ad un percorso
personalizzato di accompagnamento all'inserimento lavorativo e
all'inclusione sociale che prevede attività al servizio della
comunità, di riqualificazione professionale, di completamento degli
studi, nonchè altri impegni individuati dai servizi competenti
finalizzati all'inserimento nel mercato del lavoro e all'inclusione
sociale»» (art. 4, comma 1). Questo percorso si realizza o con il
Patto per il lavoro (stipulato presso un centro per l'impiego e che
«deve contenere gli obblighi e gli impegni previsti dal comma 8,
lettera b», che riguardano essenzialmente la ricerca attiva del
lavoro e l'accettazione delle offerte congrue) o con il Patto per
l'inclusione sociale, stipulato presso i servizi comunali competenti
per il contrasto della povertà (art. 4, commi 7 e 12). Si tratta di
due "canali" comunicanti, nel senso che il beneficiario convocato dal
centro per l'impiego può essere inviato al servizio comunale e
viceversa (art. 4, commi 5-quater e 12). Il Patto per l'inclusione
sociale comprende anche gli «interventi per l'accompagnamento
all'inserimento lavorativo» (art. 4, comma 13).
Nell'ambito di entrambi i Patti, «il beneficiario è tenuto ad
offrire [...] la propria disponibilità per la partecipazione a
progetti a titolarità dei comuni, utili alla collettività, in
ambito culturale, sociale, artistico, ambientale, formativo e di
tutela dei beni comuni, da svolgere presso il medesimo comune di
residenza, mettendo a disposizione un numero di ore compatibile con
le altre attività del beneficiario e comunque non inferiore al
numero di otto ore settimanali [...]» (art. 4, comma 15).
Rispetto al precedente istituto del reddito di inclusione,
dunque, il reddito di cittadinanza si caratterizza per una spiccata
finalizzazione all'inserimento lavorativo e per un più stringente
meccanismo della condizionalità, cioè per un'accentuazione degli
impegni assunti dai beneficiari. Inoltre, rispetto al reddito di
inclusione il reddito di cittadinanza è destinato a una platea più
ampia di beneficiari, in quanto è prevista una soglia economica
d'accesso più alta (art. 2, comma 1, lettera b). Per altro verso,
come visto, il d.l. n. 4 del 2019, come convertito, ha previsto un
forte allungamento del periodo necessario di residenza in Italia (da
due a dieci anni).
L'art. 12 del citato decreto-legge detta le disposizioni
finanziarie per l'attuazione del reddito di cittadinanza, fissando un
limite legislativo di spesa. Il comma 1 determina la provvista
finanziaria per l'erogazione del Rdc, autorizzando la spesa di 5.907
milioni di euro per il 2019, di 7.167 milioni per il 2020, di 7.391
milioni per il 2021 e di 7.246 milioni annui a decorrere dal 2022,
con imputazione ad apposito capitolo dello stato di previsione del
Ministero del lavoro, denominato «Fondo per il reddito di
cittadinanza». Tale autorizzazione di spesa è stata incrementata
dapprima dall'art. 1, comma 371, della legge 30 dicembre 2020, n. 178
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2021 e
bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023), poi, per la somma di
1.000 milioni di euro limitatamente all'anno 2021, dall'art. 11,
comma 1, del decreto-legge 22 marzo 2021, n. 41 (Misure urgenti in
materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di
lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all'emergenza da
COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 21 maggio 2021,
n. 69, e infine, sempre per il 2021 per la somma di 200 milioni di
euro, dall'art. 11, comma 13, del decreto-legge 21 ottobre 2021, n.
146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del
lavoro e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni,
nella legge 17 dicembre 2021, n. 215. Per gli anni 2022 e seguenti
l'autorizzazione di spesa di cui all'art. 12, comma 1, del d.l. n. 4
del 2019, come convertito, è stata incrementata dall'art. 1, comma
73, della legge n. 234 del 2021, per una somma di poco superiore ai
1.000 milioni all'anno.
L'art. 12, comma 9, del d.l. n. 4 del 2019, come convertito,
prevede che, «[i]n caso di esaurimento delle risorse disponibili per
l'esercizio di riferimento ai sensi del comma 1, [...] con decreto
del Ministro del lavoro e delle politiche sociali di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, da adottarsi entro trenta
giorni dall'esaurimento di dette risorse, è ristabilita la
compatibilità finanziaria mediante rimodulazione dell'ammontare del
beneficio».
4.- La prima questione, sollevata con riferimento agli artt. 2 e
3 Cost., non è fondata.
Questa Corte ha già esaminato questioni concernenti il reddito
di cittadinanza, con riferimento all'art. 7-ter, comma 1, del d.l. n.
4 del 2019, come convertito, che prevede la sospensione del beneficio
nei confronti del soggetto cui è applicata una misura cautelare
personale (sentenze n. 126 del 2021 e n. 122 del 2020). Nella
pronuncia più recente, questa Corte ha rilevato che «la disciplina
del reddito di cittadinanza definisce un percorso di reinserimento
nel mondo lavorativo che va al di là della pura assistenza
economica. Ciò differenzia la misura in questione da altre
provvidenze sociali, la cui erogazione si fonda essenzialmente sul
solo stato di bisogno, senza prevedere un sistema di rigorosi
obblighi e condizionalità. Così, ad esempio, per quelle prestazioni
che si configurano quali misure di sostegno indispensabili per una
vita dignitosa, come la pensione d'inabilità civile [...] diretta
alla salvaguardia di condizioni di vita accettabili e alla tutela di
bisogni primari della persona [...]». La pronuncia richiama anche la
pensione di cittadinanza («misura di mero contrasto alla povertà
delle persone anziane») e l'assegno sociale («volto a far fronte a un
particolare stato di bisogno derivante dall'indigenza»), osservando
che «[p]er tali provvidenze non è prevista la sospensione nel caso
di misure cautelari personali». Il reddito di cittadinanza, invece,
«non ha natura meramente assistenziale, proprio perchè accompagnato
da un percorso formativo e d'inclusione che comporta precisi
obblighi, il cui mancato rispetto determina, in varie forme,
l'espulsione dal percorso medesimo».
Già nella sentenza n. 7 del 2021, peraltro, questa Corte aveva
dichiarato l'illegittimità costituzionale di una legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, là dove limitava gli interventi di
contrasto alla povertà a favore dei nuclei familiari aventi come
minimo un componente residente in regione da almeno cinque anni
continuativi, in quanto le risorse in questione «devono essere
utilizzate per la concessione di generici interventi di contrasto
alla poverta'», «a differenza di quanto è dato riscontrare nella
disciplina che ha istituito il fondo per l'anno 2019, che invece,
come anche quella relativa alla misura attiva di sostegno al reddito
che l'ha preceduto, prevedeva espressamente due componenti, una di
carattere economico e una di inclusione sociale; quest'ultima, in
particolare, strutturata mediante la sottoscrizione di un patto cui
erano obbligatoriamente tenuti (a pena di decadenza dal beneficio
economico) i componenti maggiorenni del nucleo familiare». La
sentenza continua rilevando che «dal tenore della norma impugnata
emerge una soluzione di continuità rispetto al peculiare modello
degli interventi che l'hanno preceduta e appare chiara la finalità
di destinare le risorse individuate [...] a soddisfare un bisogno
basilare e immediato dei beneficiari selezionati, genericamente
correlato alla loro situazione di povertà, senza la previsione di un
progetto di inclusione». Per la Corte era dunque esclusa «la
possibilità di distinguerli [gli interventi in questione] dalle
prestazioni legate ai bisogni primari della persona». Di qui
l'accoglimento della questione, per la mancata «correlazione tra il
soddisfacimento dei bisogni primari dell'essere umano, insediatosi
nel territorio regionale, e la protrazione nel tempo di tale
insediamento».
Anche nella sentenza n. 137 del 2021 è rimarcata la «natura
meramente assistenziale dell'assegno sociale, che pertanto si
differenzia da altre provvidenze, motivate anche da ulteriori
finalità, come il già ricordato reddito di cittadinanza, che non ha
natura meramente assistenziale, ma anche di reinserimento lavorativo
e per tali ragioni legato a più stringenti requisiti, obblighi e
condizioni».
Nel caso in esame questa Corte non può che ribadire che il
reddito di cittadinanza, pur presentando anche tratti propri di una
misura di contrasto alla povertà, non si risolve in una provvidenza
assistenziale diretta a soddisfare un bisogno primario
dell'individuo, ma persegue diversi e più articolati obiettivi di
politica attiva del lavoro e di integrazione sociale. A tale sua
prevalente connotazione si collegano coerentemente la temporaneità
della prestazione e il suo carattere condizionale, cioè la
necessità che ad essa si accompagnino precisi impegni dei
destinatari, definiti in Patti sottoscritti da tutti i componenti
maggiorenni del nucleo familiare (salve le esclusioni di cui all'art.
4, commi 2 e 3, del d.l. n. 4 del 2019). È inoltre prevista la
decadenza dal beneficio nel caso in cui un solo componente non
rispetti gli impegni (art. 7, comma 5, del d.l. n. 4 del 2019).
La conclusione di non fondatezza così raggiunta non esclude che
resta compito della Repubblica, in attuazione dei principi
costituzionali di cui agli artt. 2, 3 e 38, primo comma, Cost.,
garantire, apprestando le necessarie misure, il diritto di ogni
individuo alla «sopravvivenza dignitosa» e al «minimo vitale»
(sentenza n. 137 del 2021). Nemmeno il rilievo costituzionale di tale
compito può tuttavia legittimare questa Corte a intervenire
"convertendo" verso esclusivi obiettivi di garanzia del minimo vitale
una più complessa misura, come quella oggetto del presente giudizio,
cui il legislatore ha assegnato, come visto, finalità
prevalentemente diverse, e rispetto alla quale, come si vedrà
appresso, il contestato requisito del permesso di lungo periodo non
risulta irragionevole.
5.- Non è fondata neppure la questione sollevata per violazione
dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 14 CEDU.
5.1.- Il parametro interposto è invocato in modo pertinente.
L'art. 14 CEDU - secondo cui «[i]l godimento dei diritti e delle
liberta` riconosciuti nella presente Convenzione deve essere
assicurato senza nessuna discriminazione, in particolare quelle
fondate sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, le
opinioni politiche o quelle di altro genere, l'origine nazionale o
sociale, l'appartenenza a una minoranza nazionale, la ricchezza, la
nascita od ogni altra condizione» - costituisce completamento di
altre clausole normative della Convenzione e dei suoi Protocolli e
può essere invocato solo in collegamento con una di esse (ex multis,
sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo, 6 luglio 2021,
A.M. e altri contro Russia, paragrafo 64; 8 aprile 2014, Dhahbi
contro Italia, paragrafo 39).
Il rimettente non indica espressamente la disposizione della CEDU
cui l'art. 14 si collega nel caso di specie, ma - richiamando la
sentenza n. 187 del 2010 di questa Corte, che ha accolto una
questione sollevata, in riferimento all'art. 117 primo comma, in
relazione all'art. 14 CEDU e all'art. 1 Prot. addiz. CEDU, sull'art.
80, comma 19, della legge n. 388 del 2000 - implicitamente invoca
l'art. 1 del Protocollo addizionale, riguardante la protezione della
proprietà. E, poichè il d.l. n. 4 del 2019, come convertito,
prevede un diritto al reddito di cittadinanza (che «è riconosciuto
dall'INPS ove ricorrano le condizioni», in base al suo art. 5, comma
3, ma la cui erogazione è poi subordinata all'adesione al percorso
personalizzato, come previsto all'art. 4, comma 1), non
impropriamente il giudice a quo ha invocato il parametro
convenzionale.
5.2.- Questa Corte si è già pronunciata, in più occasioni,
sulla conformità dell'art. 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000
(là dove subordinava l'accesso a determinate provvidenze al possesso
della carta di soggiorno) all'art. 14 CEDU. Nella sentenza n. 187 del
2010, in particolare, si è osservato che «[c]iò che dunque assume
valore dirimente» è «accertare se, alla luce della configurazione
normativa e della funzione sociale che è chiamato a svolgere nel
sistema, lo specifico "assegno" che viene qui in discorso integri o
meno un rimedio destinato a consentire il concreto soddisfacimento
dei "bisogni primari" inerenti alla stessa sfera di tutela della
persona umana, che è compito della Repubblica promuovere e
salvaguardare; rimedio costituente, dunque, un diritto fondamentale
perchè garanzia per la stessa sopravvivenza del soggetto». Sicchè
ove «si versi in tema di provvidenza destinata a far fronte al
"sostentamento" della persona, qualsiasi discrimine tra cittadini e
stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato,
fondato su requisiti diversi dalle condizioni soggettive, finirebbe
per risultare in contrasto con il principio sancito dall'art. 14
della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, avuto riguardo alla
relativa lettura che, come si è detto, è stata in più circostanze
offerta dalla Corte di Strasburgo». Questo criterio di giudizio è
stato poi ribadito dalle sentenze n. 329 del 2011 e n. 50 del 2019.
In questa prospettiva, le conclusioni sopra raggiunte sulle
caratteristiche del reddito di cittadinanza - che non si esaurisce in
una provvidenza assistenziale volta a soddisfare un bisogno primario
dell'individuo, ma persegue più ampi obiettivi di politica attiva
del lavoro e di integrazione sociale - conducono a ritenere non
fondata anche la questione sollevata con riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 14 CEDU.
6.- Resta da esaminare la questione sollevata in via subordinata,
con riferimento all'art. 3, primo comma, Cost. Il giudice a quo
ritiene che, anche qualora il reddito di cittadinanza fosse ritenuto
«prestazione estranea al nucleo dei diritti essenziali» della
persona, la disposizione censurata sarebbe comunque illegittima per
l'assenza di una ragionevole correlazione tra il requisito del
permesso di soggiorno di lungo periodo e le situazioni di bisogno in
vista delle quali la prestazione è prevista.
Nemmeno tale questione è fondata, giacchè il raffronto fra il
requisito prescritto e le finalità perseguite dalla misura non
conduce a conclusioni di irragionevolezza della scelta operata dal
legislatore nell'esercizio della sua discrezionalità.
Il permesso di soggiorno di lungo periodo è concesso qualora
ricorra una serie di presupposti che testimoniano della relativa
stabilità della presenza sul territorio, e il suo regime si colloca
nella logica di una ragionevole prospettiva di integrazione del
destinatario nella comunità ospitante. Più precisamente, in base
all'art. 9, commi 1 e 2-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), esso
può essere chiesto in presenza di quattro requisiti: a) «possesso,
da almeno cinque anni, di un permesso di soggiorno in corso di
validita'»; b) «disponibilità di un reddito non inferiore
all'importo annuo dell'assegno sociale»; c) «alloggio idoneo»; d)
«superamento, da parte del richiedente, di un test di conoscenza
della lingua italiana». Il permesso è a tempo indeterminato (art. 9,
comma 2, t.u. immigrazione) e fra le cause della sua revoca non è
prevista la perdita dei requisiti di cui sopra (cioè, del reddito e
dell'alloggio idoneo).
Ciò precisato, occorre verificare se esista una ragionevole
correlazione tra il requisito fissato dalla norma censurata e la
ratio del reddito di cittadinanza. Come già ampiamente sottolineato,
tale provvidenza non si risolve in un mero sussidio economico, ma
costituisce una misura più articolata, comportante anche
l'assunzione di precisi impegni dei beneficiari, diretta ad immettere
il nucleo familiare beneficiario in un «percorso personalizzato di
accompagnamento all'inserimento lavorativo e all'inclusione sociale
che prevede attività al servizio della comunità, di
riqualificazione professionale, di completamento degli studi, nonchè
altri impegni individuati dai servizi competenti finalizzati
all'inserimento nel mercato del lavoro e all'inclusione sociale»
(art. 4, comma 1, del d.l. n. 4 del 2019, come convertito). Va
considerato inoltre che la durata del beneficio economico è di
diciotto mesi (permanendo i requisiti), con possibilità di rinnovo
(art. 3, comma 6).
L'orizzonte temporale della misura non è dunque di breve
periodo, considerando sia la durata del beneficio sia il risultato
perseguito. Gli obiettivi dell'intervento implicano infatti una
complessa operazione di inclusione sociale e lavorativa, che il
legislatore, nell'esercizio della sua discrezionalità, non
irragionevolmente ha destinato agli stranieri soggiornanti in Italia
a tempo indeterminato. In questa prospettiva di lungo o medio termine
del reddito di cittadinanza, la titolarità del diritto di
soggiornare stabilmente in Italia non si presenta come un requisito
privo di collegamento con la ratio della misura concessa, sicchè la
scelta di escludere gli stranieri regolarmente soggiornanti, ma pur
sempre privi di un consolidato radicamento nel territorio, non può
essere giudicata esorbitante rispetto ai confini della
ragionevolezza.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara manifestamente inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera a), numero
1), del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in
materia di reddito di cittadinanza e di pensioni), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 marzo 2019, n. 26, sollevate, in
riferimento agli artt. 31, 38 e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione agli artt. 20 e 21 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, dal
Tribunale ordinario di Bergamo, sezione lavoro, con l'ordinanza
indicata in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera a), numero 1), del d.l.
n. 4 del 2019, come convertito, sollevate, in riferimento agli artt.
2, 3 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 14
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, dal
Tribunale di Bergamo, sezione lavoro, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 gennaio 2022.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 25 gennaio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA