1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 7-1-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 375 SENTENZA 18 - 30 dicembre 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione Marche - Turismo - Agenzie di viaggio - Apertura di filiali - Obbligo di denuncia di inizio attivita' e di integrazione del deposito cauzionale - Lamentata lesione del principio di unitarieta' dell'impresa-agenzia di viaggi - Sopravvenuta abrogazione della legge quadro sul turismo contenente il principio ritenuto leso - Inidoneita' della legge quadro a fungere da parametro interposto. - Legge Regione Marche 14 luglio 1997, n. 41 (modificata dalla legge regionale 14 febbraio 2000, n. 8), artt. 5 e 14. - Legge 17 maggio 1983, n. 217, art. 9; legge 29 marzo 2001, n. 135, art. 11, comma 6. Regione Marche - Turismo - Agenzie di viaggio - Apertura di filiali - Obbligo di denuncia di inizio dell'attivita' - Lamentata lesione della liberta' di iniziativa economica, della libera circolazione delle persone e delle cose, del diritto al lavoro - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Marche 14 luglio 1997, n. 41 (modificata dalla legge regionale 14 febbraio 2000, n. 8), artt. 5 e 14. - Costituzione, artt. 41 e 120. Regione Marche - Turismo - Agenzie di viaggio - Apertura di filiali - Obbligo di integrare il deposito cauzionale gia' versato in altra Regione, se inferiore a quello previsto dalla Regione Marche - Lesione della liberta' di iniziativa economica, della libera circolazione delle persone e delle cose, del diritto al lavoro su tutto il territorio nazionale - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge Regione Marche 14 luglio 1997, n. 41 (modificata dalla legge regionale 14 febbraio 2000, n. 8), artt. 5 e 14. - Costituzione, artt. 41 e 120. (003C1376) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 7-1-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 5 e 14
della legge regionale delle Marche 14 luglio 1997, n. 41, recante
«Disciplina delle attività di organizzazione ed intermediazione di
viaggi e turismo», come modificata dalla legge regionale 14 febbraio
2000, n. 8, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge regionale
12 agosto 1994, n. 31, sulle strutture extra - alberghiere e alla
legge regionale 14 luglio 1997, n. 41, sull'attività di
organizzazione ed intermediazione di viaggi e turismo», promosso con
ordinanza del 13 maggio 2002 dal Tribunale amministrativo regionale
della Lombardia, iscritta al n. 345 del registro ordinanze 2002 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, 1ª serie
speciale, dell'anno 2002.
Visto l'atto di intervento della Regione Marche;
Udito nella camera di consiglio del 9 aprile 2003 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 13 maggio 2002, il Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia ha sollevato, in riferimento
agli articoli 41, 117, primo comma, e 120 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale degli artt. 5 e 14 della
legge regionale delle Marche 14 luglio 1997, n. 41, recante
«Disciplina delle attività di organizzazione ed intermediazione di
viaggi e turismo», come modificata dalla legge regionale 14 febbraio
2000, n. 8, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge regionale
12 agosto 1994, n. 31, sulle strutture extra - alberghiere e alla
legge regionale 14 luglio 1997, n. 41, sull'attività di
organizzazione ed intermediazione di viaggi e turismo».
Le disposizioni censurate prevedono l'obbligo, a carico delle
agenzie di viaggi che intendano aprire filiali nella Regione Marche,
di comunicare a quest'ultima l'inizio dell'attività nonchè
l'avvenuto versamento di una somma di importo pari alla differenza
tra quanto richiesto a titolo di cauzione per il rilascio
dell'autorizzazione da parte di altra Regione e quanto richiesto, al
medesimo fine, dalla Regione Marche.
Il remittente espone che il giudizio de quo è stato promosso
dalla Bluvacanze S.p.A. - società autorizzata dalla Regione
Lombardia alla gestione dell'agenzia di viaggio «Multi Level Travel»
- nei confronti del comune di Macerata, al fine di ottenere
l'annullamento del provvedimento con cui era stata dichiarata
decaduta dal diritto di aprire una filiale per mancato versamento
della suddetta cauzione aggiuntiva e che ne ordinava la chiusura.
Il giudice a quo afferma che le disposizioni della legge delle
Marche suindicate sarebbero illegittime per motivi analoghi a quelli
che hanno condotto questa Corte, nelle sentenze n. 54 del 2001 e
n. 362 del 1998, a dichiarare l'illegittimità costituzionale,
rispettivamente, della legge della Regione Lombardia 16 settembre
1996, n. 27, e della legge della Regione Sardegna 13 luglio 1988,
n. 13, nella parte in cui subordinavano l'apertura di filiali al
rilascio di una ulteriore autorizzazione rispetto a quella conseguita
inizialmente in altra Regione.
Il tribunale amministrativo regionale remittente, pur ammettendo
che il sistema della denuncia di inizio di attività (DIA) differisce
strutturalmente dal sistema autorizzatorio, ritiene tuttavia che
l'attribuzione ai comuni del potere di ostacolare l'esercizio
dell'attività alle filiali aperte sul proprio territorio
equivarrebbe, in buona sostanza, ad introdurre surrettiziamente
un'ulteriore autorizzazione. Ciò, oltre a contrastare con il
principio di unitarietà dell'impresa-agenzia di viaggi sancito dalla
legge-quadro sul turismo (legge 17 maggio 1983 n. 217, art. 9),
violerebbe la libertà di iniziativa economica e contrasterebbe con
il divieto di ostacolare la libera circolazione di persone e cose,
nonchè l'esercizio del diritto al lavoro, sanciti rispettivamente
dagli artt. 41 e 120 della Costituzione.
2. - È intervenuta in giudizio la Regione Marche e ha chiesto
che la questione sollevata venga dichiarata infondata.
La Regione sostiene, innanzitutto, che non sussiste alcuna
violazione degli artt. 41 e 120 Cost., come applicati dalla Corte
nelle sentenze n. 54 del 2001 e n. 362 del 1998, in ragione del
rilievo che le norme censurate si limitano a chiedere una mera
integrazione del deposito cauzionale già effettuato. Tale
specificazione, vale a dire la mancata previsione di un vero e
proprio titolo autorizzatorio, priverebbe di fondamento ogni accusa
in merito alla presunta costruzione di una barriera territoriale
all'espandersi dell'impresa ed al suo diritto di calibrare
l'organizzazione secondo la propria capacità operativa.
La ratio delle norme censurate, prosegue la Regione Marche, lungi
dal ledere i principi di cui agli artt. 41 e 120 Cost., è invece
proprio quella di garantirne la piena applicazione. Ed infatti,
l'obbligatoria integrazione del deposito cauzionale, assicurando
parità di condizioni tra le imprese del settore operanti nello
stesso territorio, evita un pregiudizio a carico delle agenzie
autorizzate dalla Regione Marche che hanno versato depositi
cauzionali più elevati.
Parimenti infondata sarebbe, sempre ad avviso della Regione, la
censura che il giudice a quo prospetta in ordine alla violazione da
parte della legge regionale del limite dei principi costituzionali,
così come sancito dal testo revisionato dell'art. 117 Cost.; questo
perchè il principio invocato dal remittente (quello della
configurazione unitaria delle agenzie di viaggio e turismo di cui
all'art. 9 della legge 17 maggio 1983, n. 217), non avrebbe natura di
principio costituzionale, bensì di mero principio fondamentale della
legislazione statale, idoneo, secondo il testo originario del Titolo
V della Parte II della Costituzione, a limitare la potestà
legislativa regionale concorrente in materia di turismo.
Ad avviso della Regione, infine, la normativa impugnata non
violerebbe il principio di unitarietà dell'impresa-agenzia di
viaggi, a ciò non ostando l'obbligo di comunicarne l'inizio di
attività della filiale e di integrare la cauzione già versata.
Nell'imminenza dell'udienza la Regione Marche ha depositato
memoria illustrativa, nella quale si ribadiscono le deduzioni svolte
nella memoria di costituzione e se ne argomentano ulteriormente
alcuni profili.
La Regione trae argomento dall'ordinanza n. 190 del 2002 di
questa Corte, pronunciata nel giudizio di legittimità relativo a
norme regionali che prevedevano l'autorizzazione per l'apertura di
filiali di agenzie turistiche, per sostenere l'infondatezza delle
questioni sollevate con riferimento agli artt. 41 e 120 Cost. Ed
invero, con la pronuncia citata vennero rinviati gli atti al
remittente, a causa dell'entrata in vigore di una nuova normativa
regionale che, abrogando le norme oggetto delle questioni, sostituiva
il regime autorizzatorio con l'obbligo di denunciare l'inizio
dell'attività. Sarebbe quindi tale rinvio a sancire indirettamente,
a giudizio della Regione intervenuta, la legittimità dello jus
superveniens e, dunque, della disciplina di analogo tenore che è
oggetto del presente giudizio.
In ordine alla censura relativa alla violazione dell'art. 117
Cost., la Regione aggiunge che la legge 29 marzo 2001, n. 135,
recante «Riforma della legislazione nazionale del turismo» ha
abrogato la legge 21 luglio 1983 a far data dall'entrata in vigore di
un d.P.C.m. in essa previsto, pubblicato il 25 settembre 2002, e che
quest'ultimo atto impone far riferimento, quanto ai richiami della
legge n. 217 del 1983, alle normative regionali di settore.

Considerato in diritto

1. - Sollecitata dal Tribunale amministrativo regionale della
Lombardia, la Corte è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità, in
riferimento agli articoli 41, 117, primo comma, e 120 della
Costituzione, degli articoli 5 e 14 della legge della Regione Marche
24 luglio 1997, n. 41, recante «Disciplina delle attività di
organizzazione ed intermediazione di viaggi e turismo», come
modificata dalla legge regionale 14 febbraio 2000, n. 8, recante
«Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 12 agosto 1994,
n. 31, sulle strutture extra - alberghiere e alla legge regionale
14 luglio 1997, n. 41 sull'attività di organizzazione ed
intermediazione di viaggi e turismo».
Tali disposizioni obbligano le imprese proprietarie di agenzie di
viaggi già autorizzate in altra Regione e che intendano aprire una
filiale nelle Marche, a comunicare l'inizio dell'attività al comune
territorialmente competente, nonchè ad integrare il deposito
cauzionale già versato di un importo idoneo a colmare la differenza,
ove sussistente, rispetto a quello previsto dalla Regione Marche.
L'incidente di costituzionalità è sorto nel corso di un
giudizio innanzi al Tribunale amministrativo regionale della
Lombardia sul ricorso proposto da un'agenzia di viaggi, già
autorizzata dalla Regione Lombardia, nei confronti del comune di
Macerata al fine di ottenere l'annullamento del provvedimento con cui
era stata dichiarata decaduta dal diritto di aprire una filiale per
mancato versamento della cauzione aggiuntiva.
2. - Prima di venire al merito della questione sollevata, è
opportuno descrivere nelle sue linee essenziali l'origine delle norme
censurate.
La legge della Regione Marche 14 luglio 1997, n. 41, prevedeva,
nella versione originaria, la necessità di una autorizzazione
ulteriore per l'apertura di filiali nel territorio regionale da parte
di agenzie di viaggi e turismo. Successivamente, questa Corte ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale di leggi regionali
(rispettivamente, della Lombardia e della Sardegna) di analogo
contenuto: una autorizzazione per l'apertura di filiali, distinta ed
ulteriore rispetto a quella già ottenuta in altra Regione è stata
giudicata in contrasto con il principio fondamentale (art. 117, primo
comma, Cost.) dell'unità dell'impresa proprio della materia del
turismo, come desunto dalla legge-quadro sul turismo e dalla nozione
codicistica di impresa da essa incorporata, nonchè in contrasto con
la libertà dell'impresa di articolare la propria struttura
territoriale secondo proprie ed autonome determinazioni (art. 41
Cost.) e con il divieto di innalzare barriere artificiose alla libera
circolazione di persone e cose ed all'esercizio del diritto al lavoro
sull'intero territorio nazionale (art. 120 Cost.).
In seguito a tali pronunce, la legge in questione è stata
modificata dalla Regione Marche con legge 14 febbraio 2000, n. 8, che
ha eliminato l'obbligo di autorizzazione e previsto al suo posto,
nelle disposizioni che vengono qui all'esame, l'obbligo di comunicare
l'inizio dell'attività della filiale nonchè di integrare il
deposito cauzionale già versato per l'autorizzazione iniziale di un
importo pari alla differenza con quanto dovuto e versato dalle
imprese autorizzate dalla Regione Marche.
3. - La legge-quadro sul turismo, dalla quale il remittente,
sulla scia della giurisprudenza di questa Corte, desume il principio
di unitarietà dell'impresa-agenzia di viaggi, è stata abrogata a
decorrere dall'entrata in vigore del d.P.C.m. 23 settembre 2002 (cfr.
art. 11, comma 6, della legge 29 marzo 2001, n. 135, recante la
«Riforma della legislazione nazionale del turismo»). Essa non può
pertanto fungere da paramentro interposto nel presente giudizio di
costituzionalità.
La questione è tuttavia fondata in riferimento agli artt. 41 e
120 della Costituzione.
È condivisibile, nella sostanza, il rilievo del remittente che
può ammettersi, ai fini dell'apertura di una filiale, una pura e
semplice denuncia di inizio di attività, cui non si accompagnino
ulteriori oneri procedimentali ma non l'imposizione di integrazioni
del deposito cauzionale. Le disposizioni censurate, invece, prevedono
non solo l'obbligo di denunciare l'apertura della filiale, ma anche
quello - benchè solo eventuale - di integrare il deposito cauzionale
già versato in altra Regione. Va precisato che l'obbligo di
comunicazione non rientra, come sembra invece ritenere il giudice a
quo, nella denuncia di inizio di attività prevista nell'art. 19
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi). Tale comunicazione non va a sostituire alcun
provvedimento autorizzatorio, ma è finalizzata a rendere edotta la
pubblica amministrazione dell'esistenza di una filiale il cui titolo
abilitativo, sebbene rilasciato da altra Regione, è valido per
l'intero territorio nazionale, e postula quindi la possibilità di
controlli ovunque l'impresa venga esercitata. D'altronde, l'obbligo
di una mera comunicazione non lede la libertà di iniziativa
economica, poichè con esso non si pone alcun vincolo alle scelte
dell'impresa riguardo alla propria articolazione territoriale;
tantomeno può considerarsi onere procedimentale in grado di
ostacolare la libera circolazione dei fattori produttivi e
l'esercizio del diritto al lavoro. Contrasta invece con gli artt. 41
e 120 della Costituzione la previsione, per l'apertura di filiali, di
un onere economico ulteriore, nella forma dell'integrazione del
deposito cauzionale, rispetto a quello già sostenuto inizialmente.
Quest'obbligo, al pari della previsione di una autorizzazione
aggiuntiva per l'apertura di filiali dichiarata illegittima nelle
citate pronunce di questa Corte (sentenze n. 54 del 2001 e n. 362 del
1998), lede il diritto dell'imprenditore di modulare a sua scelta
l'organizzazione territoriale dell'agenzia di viaggi e al tempo
stesso, gravando l'impresa di oneri economici aggiuntivi, costituisce
un illegittimo ostacolo alla libera circolazione delle persone e
delle cose, nonchè all'esercizio del diritto al lavoro su tutto il
territorio nazionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 5 e 14
della legge regionale delle Marche 14 luglio 1997, n. 41, recante
«Disciplina delle attività di organizzazione ed intermediazione di
viaggi e turismo», come modificata dalla legge regionale 14 febbraio
2000, n. 8, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge regionale
12 agosto 1994, n. 31, sulle strutture extra - alberghiere e alla
legge regionale 14 luglio 1997, n. 41, sull'attività di
organizzazione ed intermediazione di viaggi e turismo», nella parte
in cui prevedono l'obbligo per l'agenzia di viaggi che intenda aprire
una filiale nel territorio della Regione Marche, di integrare il
deposito cauzionale già versato in misura pari alla differenza, ove
sussistente, con l'importo versato dalle agenzie autorizzate dalla
medesima Regione ad esercitare la relativa attività.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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