1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 15-7-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 141 SENTENZA 10 giugno - 8 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Procedimento amministrativo - Norme della Regione Toscana - Acquisizione del documento unico di regolarita' contributiva (DURC) - Obbligo limitato ai provvedimenti di importo pari o superiore ad euro 5.000,00 - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale nella materia della tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Toscana 16 aprile 2019, n. 17, art. 1, comma 1, sostitutivo del comma 1 dell'art. 49-bis della legge della Regione Toscana 23 luglio 2009, n. 40. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e). (T-200141) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 15-7-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Toscana 16 aprile 2019, n. 17 (Documento
unico di regolarità contributiva. Modifiche alla l.r. 40/2009),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 17-20 giugno 2019, depositato in cancelleria il 24
giugno 2019, iscritto al n. 73 del registro ricorsi 2019 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, prima serie
speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
udito il Giudice relatore Giancarlo Coraggio ai sensi del decreto
della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettere a)
e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 9
giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 10 giugno 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 17-20 giugno 2019, depositato il successivo 24 giugno, iscritto al
n. 73 del reg. ric. 2019, ha impugnato l'art. 10, comma 4 (recte:
l'art. 1, comma 1), della legge della Regione Toscana 16 aprile 2019,
n. 17 (Documento unico di regolarità contributiva. Modifiche alla
l.r. 40/2009), che ha sostituito il comma 1 dell'art. 49-bis della
legge della Regione Toscana 23 luglio 2009, n. 40 (Norme sul
procedimento amministrativo, per la semplificazione e la trasparenza
dell'attività amministrativa), in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione.
2.- La norma impugnata prevede che «La Regione acquisisce il
documento unico di regolarità contributiva (DURC) prima del
provvedimento di concessione e nelle fasi della liquidazione di ogni
tipologia di contributi, benefici, sovvenzioni, di importo pari o
superiore ad euro 5.000,00, effettuati con risorse regionali, a
qualsiasi titolo e a favore di qualsiasi soggetto tenuto ad obblighi
contributivi».
Ad avviso della difesa dello Stato l'esenzione, ancorchè
limitata alla concessione di benefici economici di lieve entità,
confliggerebbe con la disciplina statale che, invece, a tal fine
richiede il possesso, senza alcuna limitazione, del DURC.
3.- A sostegno dell'impugnazione, il ricorrente richiama le
seguenti disposizioni statali:
- art. 10, comma 7, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203
(Misure di contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in
materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni,
nella legge 2 dicembre 2005, n. 248, che stabilisce: «Per accedere ai
benefici ed alle sovvenzioni comunitari le imprese di tutti i settori
sono tenute a presentare il documento unico di regolarità
contributiva di cui all'articolo 2, comma 2, del decreto-legge 25
settembre 2002, n. 210, convertito, con modificazioni, dalla legge 22
novembre 2002, n. 266»;
- art. 1, comma 553, della legge 23 dicembre 2005, n. 266,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)», che prevede: «Per
accedere ai benefici ed alle sovvenzioni comunitarie per la
realizzazione di investimenti, le imprese di tutti i settori sono
tenute a presentare il documento unico di regolarità contributiva di
cui all'articolo 2, comma 2, del decreto-legge 25 settembre 2002, n.
210, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 novembre 2002, n.
266»;
- art. 1, comma 1175, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», che sancisce: «A
decorrere dal 1° luglio 2007, i benefici normativi e contributivi
previsti dalla normativa in materia di lavoro e legislazione sociale
sono subordinati al possesso, da parte dei datori di lavoro, del
documento unico di regolarità contributiva, fermi restando gli altri
obblighi di legge [...]»;
- art. 31, comma 8-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69
(Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, che stabilisce:
«Alle erogazioni di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili
finanziari e vantaggi economici di qualunque genere, compresi quelli
di cui all'articolo 1, comma 553, nella legge 23 dicembre 2005, n.
266, da parte di amministrazioni pubbliche per le quali è prevista
l'acquisizione del documento unico di regolarità contributiva
(DURC), si applica il comma 3 del presente articolo».
4.- In sostanza, argomenta il ricorrente, in ragione della
richiamata normativa statale, tutte le ipotesi di erogazione di
risorse pubbliche richiedono, inderogabilmente e senza esenzioni
legate a limiti di importo, il possesso in capo al beneficiario del
DURC.
Ciò, poichè la regolarità contributiva assicurata ai
lavoratori costituisce requisito essenziale di corretto esercizio
dell'impresa.
L'ordinamento non tollera che possano competere operatori che
quell'onere osservano e operatori che lo violano, in quanto ciò
sarebbe lesivo di una sana concorrenza.
La deroga prevista dalla legge regionale, quindi, inciderebbe
illegittimamente sugli obblighi previsti dalla legge statale, in
particolare nel caso di fruizioni di benefici e sovvenzioni
comunitarie.
Nè rileva la provenienza della provvista, che può essere
regionale, statale o comunitaria, dovendo trovare applicazione il
principio, che deve essere valido su tutto il territorio nazionale,
che chiunque acceda a benefici pubblici, di qualsiasi entità, deve
essere in regola con gli obblighi contributivi.
Ponendo sullo stesso piano imprese regolari e imprese irregolari,
la disposizione in argomento violerebbe pertanto la "tutela della
concorrenza", materia di competenza esclusiva statale, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
5.- In data 25 luglio 2019, si è costituita la Regione Toscana
resistendo all'impugnazione in quanto non sussisterebbe nella
normativa nazionale la previsione dell'acquisizione obbligatoria del
DURC per la concessione di qualsiasi contributo.
Il DURC, sostiene la resistente, è sempre obbligatorio nelle
procedure pubbliche di opere, servizi e forniture. Per le erogazioni
di sovvenzioni, contributi sussidi, ausili finanziari, invece, deve
essere acquisito quando ciò è previsto da specifiche disposizioni
normative, come sancito dall'art. 10, comma 7, del d.l. n. 203 del
2005, come convertito, dall'art. 1, comma 553, della legge n. 266 del
2005, e dall'art. 1, comma 1175, della legge n. 296 del 2006.
Invece, l'art. 31, comma 8-bis, del d.l. n. 69 del 2013, come
convertito, condiziona l'acquisizione del DURC ad una specifica
previsione normativa.
La Regione ricorda che la legge della Regione Toscana 2 gennaio
2019, n. 1 (Documento unico di regolarità contributiva. Modifiche
alla l.r. 40/2009), che ha introdotto l'art. 49-bis nella legge reg.
Toscana n. 40 del 2009, ha esteso l'obbligo di presentazione del DURC
a tutti i casi di concessione dei contributi.
Nel preambolo della legge reg. Toscana n. 1 del 2019 si precisa
che «Le pubbliche amministrazioni devono acquisire il documento unico
di regolarità contributiva (DURC), tra l'altro, per tutti i
contratti pubblici, per la gestione di servizi ed attività pubbliche
in convenzione o concessione, per i lavori privati in edilizia
soggetti al rilascio di permesso di costruire o a denuncia inizio
attività, per finanziamenti e sovvenzioni per la realizzazione di
investimenti previsti dalla normativa comunitaria o da normative
specifiche, anche regionali» e che «La normativa nazionale in materia
di regolarità contributiva è spesso integrata da leggi regionali
che individuano ulteriori fasi o particolari motivazioni che rendono
necessario acquisire il DURC. Permangono difformità applicative
sull'acquisizione del DURC in alcuni casi di contributi regionali per
i quali l'obbligo non è previsto dalla normativa nazionale ed è
quindi necessario stabilire in via generale l'obbligo della relativa
verifica».
Assume la Regione Toscana che la norma impugnata, nel sostituire
il comma 1 dell'art. 49-bis della legge regionale n. 40 del 2009, ha
ribadito tale obbligo prevedendo una diversa modalità di controllo
per i contributi inferiori ad euro 5.000,00.
Ciò emerge dal preambolo della legge reg. Toscana n. 17 del 2019
che sancisce: «In sede di prima applicazione delle disposizioni
dell'articolo 49-bis, inserito nella l.r. 40/2009 dalla l.r. 1/2019,
si è resa evidente l'esigenza di eliminare le difformità
applicative sull'acquisizione del documento unico di regolarità
contributiva (DURC) in alcuni casi di contributi regionali per i
quali l'obbligo non è previsto dalla normativa nazionale, come del
resto si evinceva dal preambolo della citata l.r. 1/2019. Per i
procedimenti contributivi, inoltre, è apparso congruo limitare
l'applicazione della vigente disposizione dell'articolo 49-bis ai
contributi d'importo pari o superiore ad euro 5.000,00».
Nel medesimo preambolo ricorda la Regione, è stato inoltre
stabilito: «Restano comunque fermi, al di sotto di tale importo, per
i soggetti tenuti al rispetto degli obblighi contributivi per il
personale dipendente, i controlli a campione sulle relative
dichiarazioni di regolarità, ai sensi della vigente normativa
statale e regionale».
La norma impugnata, pertanto, non avrebbe ridotto l'ambito di
applicazione della disciplina statale, ma avrebbe esteso anche ai
contributi erogati con risorse regionali l'obbligo di acquisizione
del DURC.
Assume la Regione Toscana che, come integrata dal preambolo, la
norma impugnata si limiterebbe ad introdurre una misura di
semplificazione procedurale secondo la quale, per i contributi di
importo esiguo, la verifica della regolarità della posizione
contributiva dei soggetti beneficiari, da parte della Regione, è
riservata ad una fase successiva di controllo.
Non vi sarebbe la violazione della disciplina statale, in quanto
il campo di applicazione della norma è costituito esclusivamente dai
contributi benefici e sovvenzioni finanziati con risorse regionali,
per i quali l'obbligo di acquisizione del DURC non è previsto da
norme nazionali.
Non sarebbe, pertanto, fondata la dedotta violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost.
Ed infatti, conclude Regione resistente, la situazione
antecedente alle disposizioni regionali consentiva, fuori dalla
casistica della normativa nazionale o comunitaria, la concessione di
contributi, benefici o sovvenzioni senza alcuna verifica sulla
regolarità del DURC.

Considerato in diritto

.
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 10,
comma 4 (recte: l'art. 1, comma 1), della legge della Regione Toscana
16 aprile 2019, n. 17 (Documento unico di regolarità contributiva.
Modifiche alla l.r. 40/2009), che ha sostituito il comma 1 dell'art.
49-bis della legge della Regione Toscana 23 luglio 2009, n. 40 (Norme
sul procedimento amministrativo, per la semplificazione e la
trasparenza dell'attività amministrativa), in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
2.- Il ricorrente a sostegno della censura invoca, quali norme
interposte, le seguenti disposizioni: art. 10, comma 7, del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 2 dicembre
2005, n. 248; art. 1, comma 553, della legge 23 dicembre 2005, n.
266, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)»; l'art. 1, comma
1175, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)»; art. 31, comma 8-bis, del decreto-legge 21 giugno
2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia),
convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98.
3.- Con la legge reg. Toscana n. 40 del 2009, e le successive
modifiche, la Regione ha adottato misure per la semplificazione
dell'attività amministrativa e per l'accesso civico e la
trasparenza, nonchè di adeguamento alle novità apportate nel tempo
alla legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi).
4.- L'art. 49-bis della legge reg. Toscana n. 40 del 2009 è
stato poi introdotto dalla legge della Regione Toscana 2 gennaio
2019, n. 1 (Documento unico di regolarità contributiva. Modifiche
alla l.r. 40/2009).
Nel testo originario il comma 1 stabiliva «La Regione acquisisce
il documento unico di regolarità contributiva (DURC) prima del
provvedimento di concessione e nelle fasi della liquidazione di ogni
tipologia di contributi, benefici, sovvenzioni effettuato a qualsiasi
titolo ed a favore di qualsiasi soggetto tenuto ad obblighi
contributivi».
Nella relazione alla relativa proposta di legge regionale (atto
n. 324 del 2018), veniva affermato che, poichè «permangono
difformità applicative sull'acquisizione del DURC in alcuni casi di
contributi regionali per i quali l'obbligo non è previsto dalla
normativa nazionale», era necessario «stabilire in via generale
l'obbligo della relativa verifica».
5.- La norma impugnata ha sostituito il comma 1 dell'art. 49-bis
della legge n. 40 del 2009 con il seguente testo «La Regione
acquisisce il documento unico di regolarità contributiva (DURC)
prima del provvedimento di concessione e nelle fasi della
liquidazione di ogni tipologia di contributi, benefici, sovvenzioni,
di importo pari o superiore ad euro 5.000,00, effettuati con risorse
regionali, a qualsiasi titolo e a favore di qualsiasi soggetto tenuto
ad obblighi contributivi».
6.- Dunque, rispetto al testo originario, che a causa della più
generale formulazione già ricomprendeva anche le risorse regionali,
la novella ha limitato l'acquisizione del DURC alle erogazioni
effettuate con risorse regionali di importo pari o superiore ad euro
5.000,00.
7.- Nell'intenzione del legislatore regionale tale limitazione
sarebbe stata bilanciata dalla previsione che, comunque, anche al di
sotto di tale importo, rimaneva il controllo a campione sulle
relative dichiarazioni di regolarità, ai sensi della vigente
normativa statale e regionale, come si legge nella relazione alla
proposta di legge regionale (atto n. 346 del 2019).
Ed infatti, al punto 1 del testo originario del considerato del
preambolo della legge reg. Toscana n. 17 del 2019, il legislatore
regionale aveva stabilito: «Restano comunque fermi, al di sotto di
tale importo, per i soggetti tenuti al rispetto degli obblighi
contributivi per il personale dipendente, i controlli a campione
sulle relative dichiarazioni di regolarità, ai sensi della vigente
normativa statale e regionale».
Il riferimento ai controlli a campione sulle dichiarazioni, nella
sostanza, richiamava la disciplina delle dichiarazioni sostitutive
rese ai sensi del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
documentazione amministrativa (Testo A)», secondo cui (art. 46, comma
1, lettera p), «[l'] assolvimento di specifici obblighi contributivi
con l'indicazione dell'ammontare corrisposto», è comprovato con
dichiarazioni sostitutive di certificazioni, anche contestuali
all'istanza, con l'aggiunta che sulla veridicità delle dichiarazioni
le amministrazioni procedenti sono tenute ad effettuare idonei
controlli, anche a campione in misura proporzionale al rischio e
all'entità del beneficio, e nei casi di ragionevole dubbio (art. 71
del medesimo d.P.R.).
8.- A questo proposito è significativo che nella propria difesa,
la Regione Toscana, a sostegno della conformità a Costituzione della
norma impugnata, richiami l'attenzione di questa Corte sul contenuto
del preambolo sopra riportato; senonchè, dopo la proposizione del
ricorso dello Stato, l'art. 33, comma 1, della legge della Regione
Toscana 23 dicembre 2019, n. 80 (Legge di stabilità per l'anno
2020), ha soppresso la frase contenuta nel punto 1 del preambolo
della legge reg. Toscana n. 17 del 2019, per cui il testo vigente non
prevede più alcun riferimento al controllo a campione.
8.1.- E se è pur vero che la novella che ha interessato il
preambolo non incide sui termini della questione, tuttavia viene meno
un elemento di lettura della disposizione impugnata, atteso che nella
giurisprudenza di questa Corte più volte il preambolo ha assunto
rilievo come fattore che consente di chiarire le finalità e/o lo
scopo, delle disposizioni che vengono in esame (sentenze n. 247 e n.
233 del 2019, n. 137 e n. 127 del 2018, n. 157 del 2017).
9.- Il ricorrente prospetta che le disposizioni interposte
richiamate siano espressione di una previsione di carattere generale
riconducibile alla materia della tutela della concorrenza di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
10.- La questione è fondata.
11.- Non vi è dubbio che l'esigenza di salvaguardia si presenti
con particolare evidenza nella disciplina dei contratti pubblici: qui
il corretto adempimento degli obblighi contributivi costituisce
misura di garanzia della tutela della concorrenza "nel mercato" (art.
80 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recante «Codice dei
contratti pubblici»).
12.- Tuttavia questa Corte ha avuto modo di affermare che «la
nozione di "concorrenza" di cui al secondo comma, lettera e),
dell'art. 117 Cost., non può non riflettere quella operante in
ambito europeo [...]. Essa comprende, pertanto, sia le misure
legislative di tutela in senso proprio, intese a contrastare gli atti
e i comportamenti delle imprese che incidono negativamente
sull'assetto concorrenziale dei mercati, sia le misure legislative di
promozione, volte a eliminare limiti e vincoli alla libera
esplicazione della capacità imprenditoriale e della competizione tra
imprese (concorrenza "nel mercato"), ovvero a prefigurare procedure
concorsuali di garanzia che assicurino la più ampia apertura del
mercato a tutti gli operatori economici (concorrenza "per il
mercato"). In questa seconda accezione, attraverso la «tutela della
concorrenza», vengono perseguite finalità di ampliamento dell'area
di libera scelta dei cittadini e delle imprese, queste ultime anche
quali fruitrici, a loro volta, di beni e di servizi [...]» (sentenze
n. 137 e n. 83 del 2018; nello stesso senso, sentenza n. 125 del
2014).
Con particolare riferimento alla disciplina degli aiuti pubblici
- o meglio delle deroghe al divieto di aiuti pubblici, compatibili
con il mercato interno - si è poi ritenuto che essa rientri
nell'accezione dinamica di concorrenza, la quale contempla le misure
pubbliche dirette a ridurre squilibri e a favorire le condizioni di
un sufficiente sviluppo degli assetti concorrenziali (citata sentenza
n. 83 del 2018).
13.- Ebbene, la disposizione impugnata, pur riferendosi
testualmente alle risorse regionali, non esclude che l'esenzione
possa incidere su settori in cui il legislatore nazionale ritiene
indispensabile assolvere l'obbligo di presentazione del DURC. In
particolare l'esenzione potrebbe scattare anche quando si tratti di
"lavoro e legislazione sociale", settore in cui, con giustificato
rigore, si impone sempre la presentazione del DURC, nonchè
allorquando il beneficio sia, sì, finanziato dalla Regione, ma con
il concorso di contributi europei, così entrando in conflitto con il
d.l. n. 203 del 2005, come convertito, e con la legge n. 266 del
2005, che, in presenza di tali contributi, esigono sempre la
presentazione del documento.
14.- In sostanza, se non è corretto ritenere, come fa
l'Avvocatura dello Stato, l'esistenza di un principio generale di
obbligo di presentazione del DURC, deve però riconoscersi che non è
compatibile con l'istituto, come modellato dalla legislazione
statale, una disciplina che trovi nel dato quantitativo il suo unico
punto di riferimento, prescindendo, dalla tutela di valori di
particolare sensibilità sociale.
15.- Si aggiunga, in una prospettiva più generale, che la
finalità perseguita dall'istituto, e che evidentemente è quella
della tutela del lavoro regolare e della salvaguardia dei relativi
diritti di previdenza e assistenza, - con evidenti riflessi sulla
tutela della concorrenza - induce a considerare di gran lunga
prevalente tale profilo sostanziale rispetto al modesto onere
amministrativo che ne scaturisce.
È piuttosto da rilevare che questo modo di esercizio della
funzione legislativa, alluvionale e contraddittorio (tre leggi
regionali nell'arco dell'anno 2019), è foriero di incertezze
applicative e di contenzioso, e costituisce un onere amministrativo,
questo, sì, inaccettabile.
16.- Pertanto deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge reg. Toscana n. 17
del 2019, che ha sostituito il comma 1 dell'art. 49-bis della legge
reg. Toscana n. 40 del 2009.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Toscana 16 aprile 2019, n. 17 (Documento
unico di regolarità contributiva. Modifiche alla l.r. 40/2009).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 giugno 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'8 luglio 2020.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA