1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 11-7-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 137 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 dicembre 2011
Ordinanza del 12 dicembre 2011 emessa dal Giudice dell'esecuzione del Tribunale di Napoli - Sez. distaccata di Pozzuoli - nel procedimento di esecuzione proposto da Buonanno Roberto contro ASL NA 2 Nord e Banco di Napoli spa. Bilancio e contabilita' pubblica - Regioni sottoposte a piani di rientro del disavanzo sanitario e commissariate alla data di entrata in vigore della legge censurata - Previsione del divieto di intraprendere e proseguire azioni esecutive nei confronti di aziende sanitarie locali ed ospedaliere delle regioni stesse, fino al 31 dicembre 2012 - Previsione che i pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni stesse alle aziende sanitarie locali ed ospedaliere effettuati prima della data di entrata in vigore del d.l. n. 78/2010, convertito in legge n. 122/2010, non producono effetti dalla data suddetta fino al 31 dicembre 2012 e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale ed i tesorieri, i quali possono disporre, per le finalita' istituzionali dei predetti enti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo - Ingiustificato trattamento di privilegio degli enti regionali rispetto ai comuni debitori - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Lesione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione del principio di ragionevole durata del processo - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Legge 13 dicembre 2010, n. 220, art. 1, comma 51, come modificato dall'art. 17, comma 4, lett e), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, primo comma, 111, commi primo e secondo, e 117, primo comma, in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (012C0250) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 11-7-2012)

IL TRIBUNALE

Ha pronunziato la seguente ordinanza:

F a t t o

In forza di titolo esecutivo del 6/20 settembre 2007 e previa
notifica dell'atto di precetto, con pignoramento eseguito il 10/15
luglio 2008, l'avv. Roberto Buonanno procedeva ad espropriare le
somme in possesso del terzo, s.p.a. Banco di Napoli, quale Tesoriere
dell'ASL NA 2 Nord, debitrice esecutata.
Il terzo rendeva una dichiarazione di quantità positiva.
Nelle more, entrava in vigore l'art. 2, comma 89, della legge n.
191/2009, con il quale veniva introdotto il divieto di intraprendere
e di proseguire le azioni esecutive nei confronti delle aziende
sanitarie locali e ospedaliere delle regioni già sottoposte ai piani
di rientro dai disavanzi sanitari «per un periodo di dodici mesi
dalla data di entrata in vigore della ... legge», termine che,
dall'art. 1, comma 23-vicies del decreto-legge 30 dicembre 2009, n.
194, veniva ridotto a mesi due. Successivamente, con l'art. 11 del
d.l. n. 78/2010 (convertito in legge n. 122 del 2010) il divieto di
intraprendere e di proseguire le azioni esecutive veniva reintrodotto
con efficacia temporale sino al 31 dicembre 2010.
Detta norma, per quanto qui interessa, veniva sostanzialmente
riprodotta dall'art. 1, comma 51, della legge 13 dicembre 2010, n.
220, con il quale la preclusione alle azioni esecutive veniva fissata
fino al 31 dicembre 2011, termine attualmente prorogato sino al 31
dicembre 2012 in forza dell'art. 17 del d.l. 6 luglio 2011, n. 98,
convertito in legge 15 luglio 2011, n. 111.
Il creditore procedente eccepiva:
il contrasto della norma con gli artt. 2, 24 e 111 Cost.,
anche secondo il diritto vivente, alla luce di Cass. S.U. n. 23726
del 2007;
il contrasto della stessa norma con l'art. 6, par. 1, della
CEDU alla luce dei parametri di cui agli artt. 24 e 117, primo comma,
Cost.;
l'ulteriore contrasto della norma con gli artt. 3, 24, 97,
111, 113 e 117, secondo comma, Cost., sotto più profili;
il contrasto della norma con la direttiva europea n. 35 -
00/35/CE del 29 giugno 2000 (in G. UE 8 agosto 2000, n. 200),
recepita con d.lgs. 9 ottobre 2002, n. 231.
All'udienza del 9 dicembre 2011, questo giudice si riservava di
provvedere.

D i r i t t o

L'art. 1, comma 51, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, recita:
«Al fine di assicurare il regolare svolgimento dei pagamenti dei
debiti oggetto della ricognizione di cui all'art. 11, comma 2, del
d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla
legge 30 luglio 2010, n. 122, per le regioni già sottoposte ai piani
di rientro dai disavanzi sanitari, sottoscritti ai sensi dell'art. 1,
comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive
modificazioni, e già commissariate alla data di entrata in vigore
della presente legge, non possono essere intraprese o proseguite
azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali ed
ospedaliere delle regioni medesime fino al 31 dicembre 2011. I
pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie
trasferite dalle regioni di cui al presente comma alle aziende
sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime, effettuati
prima della data di entrata in vigore del decreto legge n. 78/2010,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122/2010, non producono
effetti dalla suddetta data sino al 31 dicembre 2011 e non vincolano
gli enti del servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali
possono disporre, per le finalità istituzionali dei predetti enti,
delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo».
Il comma quarto dell'art. 17 del d.l. 6 luglio 2011, n. 98,
convertito in legge 15 luglio 2011, n. 111, ha, poi, previsto: «(...)
Al fine di assicurare, per gli anni 2011 e 2012, l'effettivo rispetto
dei piani di rientro dai disavanzi sanitari, nonchè dell'intesa
Stato-Regioni del 3 dicembre 2009, sono introdotte le seguenti
disposizioni: (...) e) al comma 51 dell'articolo 1 della legge 13
dicembre 2010, n. 220, sono apportate le seguenti modificazioni: 1)
dopo le parole: «dalla legge 30 luglio 2010, n. 122,» sono inserite
le seguenti: «nonchè al fine di consentire l'espletamento delle
funzioni istituzionali in situazioni di ripristinato equilibrio
finanziario»; 2) nel primo e secondo periodo, le parole: «fino al 31
dicembre 2011» sono sostituite dalle seguenti: «fino al 31 dicembre
2012» (...).
La questione di costituzionalità dell'art. 1, comma 51, legge n.
220/2010, così come modificato ed integrato dall'art. 17, d.l. n.
98/2011 convertito nella legge n. 111/2011, è senza dubbio rilevante
ai fini del presente giudizio in quanto dalla pronunzia della Corte
costituzionale dipende l'alternativa tra la declaratoria di
improcedibilità dell'azione esecutiva e l'accoglimento dell'istanza
di assegnazione delle somme (ex art. 553 c.p.c.) avanzata dal
creditore pignorante - prima dell'entrata in vigore dei divieti
introdotti dall'art. 2, comma 89, legge n. 191/2009, come modificato
dall'art. 1, comma 23-vicies, del d.l. n. 194/2009, dall'art. 11 del
d.l. n. 78/2010 convertito in legge n. 122/2010 nonchè dall'art. 1,
comma 51, della legge n. 220/2010, così come successivamente
modificato ed integrato dall'art. 17 del d.l. 6 luglio 2011, n. 98,
convertito nella legge n. 111/2011 - sulla base di un titolo
esecutivo di condanna munito dell'autorità di giudicato e alla luce
della dichiarazione di quantità positiva resa dal terzo pignorato.
In altri termini, mentre l'accoglimento delle questioni di
costituzionalità comporterebbe l'assegnazione delle somme pignorate
al creditore procedente e, per l'effetto, la soddisfazione del
diritto dallo stesso fatto valere in executivis, ricorrendone tutti i
presupposti, viceversa l'applicazione tout court della norma alla
fattispecie in esame non potrebbe che condurre ad una pronuncia di
improseguibilità dell'azione esecutiva.
Il richiesto vaglio di costituzionalità da parte della Corte
della norma censurata appare imprescindibile a questo remittente, non
essendo possibile un'interpretazione costituzionalmente orientata
della stessa ovvero un'interpretazione alternativa conforme ai
parametri costituzionali.
Al riguardo, non ignora questo giudice la soluzione prospettata
da altra autorità giurisdizionale (cfr. sentenza 11 luglio 2011
emessa dal Tribunale di Napoli Sezione Distaccata di Pozzuoli)
secondo cui per la operatività della sospensione dell'azione
esecutiva e, quindi, per l'applicabilità dell'art. 1, comma 51,
legge n. 220/2010 è necessaria la conclusione della procedura di
ricognizione dei debiti relativi ai piani di rientro sanitari con
contestuale predisposizione di un piano di individuazione delle
modalità e tempi pagamento.
Tuttavia, tale conclusione non è condivisa da questo giudice,
che ritiene, invece, l'applicabilità della ora richiamata norma alla
vicenda in esame nonostante la mancata «ricognizione» dei debiti
prevista dal d.l. n. 78/2010 e la mancata adozione del piano di
riparto.
L'art. 11 comma 2 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, richiamato
dall'art. 1 comma 51, legge n. 220/2010, infatti, afferma che la
ricognizione dei debiti doveva avvenire entro 15 giorni dalla data di
entrata in vigore del decreto-legge ma aggiunge anche: «Al fine di
agevolare quanto previsto dal presente comma (...), fino al 31
dicembre 2010 non possono essere intraprese o proseguite azioni
esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere
delle regioni medesime».
Il legislatore, pertanto, da un lato, ha voluto compulsare le ASL
a provvedere con celerità, ma dall'altro ha comunque temporaneamente
bloccato le esecuzioni proprio per «agevolare» detta ricognizione.
Secondo il remittente, quindi, la norma in questione non va
interpretata come condizione o presupposto per l'operatività della
sospensione ma come semplice norma ordinatoria (foriera di eventuali
conseguenze interne della P.A. in caso di sua inosservanza) e che il
termine finale ultimo entro cui può intervenire tale ricognizione
(ed i successivi piani di rientri) va fatto coincidere con il termine
ultimo di operatività della sospensione stessa.
Ciò posto, rispetto alle censure sollevate dal ricorrente,
ritiene questo giudice che la questione non sia manifestamente
infondata con riferimento agli artt. 2, 3, 24, primo comma, 111, 117,
primo comma, c.p.c. per le ragioni di seguito esplicitate.
1. - In primo luogo, la scelta del legislatore di vietare le
azioni esecutive non può non compromettere il diritto sostanziale e
come tale si pone in contrasto con gli artt. 2 e 111 Cost. secondo il
diritto vivente, alla luce della sentenza della Cass. S.U. n. 23726
del 2007.
Con tale sentenza, rivestita dell'autorevolezza del «precedente»
(è sufficiente richiamare, al riguardo, gli artt. 360-bis c.p.c. e
118 disp. att. c.p.c., Cass. n. 3030 del 2011, Cass. n. 19051 del
2010), le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, benchè nella
diversa prospettiva di disciplinare l'azione cognitiva del creditore,
hanno avuto modo di affermare e riconoscere le più moderne
caratteristiche della nozione di «giusto processo» alla luce degli
artt. 2 e 111 Cost.
Ed in effetti, nel rimeditare intorno ad una ordinaria questione
di procedura (attinente alla parcellizzazione di un credito
unitario), il Supremo Collegio ha ritenuto di dovere innovare del
tutto il suo precedente orientamento (espresso da Cass. 108/2000),
alla luce del «quadro normativo nel frattempo evolutosi» ed in
considerazione «sia di una sempre più accentuata e pervasiva
valorizzazione della regola di correttezza e buona fede - siccome
specificativa (nel contesto del rapporto obbligatorio) degli
"inderogabili doveri di solidarieta'", il cui adempimento è
richiesto dall'art. 2 Cost. - sia in relazione al canone del "giusto
processo", di cui al novellato art. 111 Cost. in relazione al quale
si impone una lettura "adeguata" della normativa di riferimento, nel
senso del suo allineamento al duplice obiettivo della "ragionevolezza
della durata" del procedimento e della "giustezza" del "processo",
inteso come risultato finale (della risposta cioè alla domanda della
parte), che "giusto" non potrebbe essere ove frutto di abuso,
appunto, del processo, per l'esercizio dell'azione in forme
eccedenti, o devianti, rispetto alla tutela dell'interesse
sostanziale, che segna il limite, oltrechè la ragione
dell'attribuzione, al suo titolare, della potestas agendi».
A tal riguardo, ha soggiunto: «Per il primo profilo, viene in
rilievo l'ormai acquisita consapevolezza della intervenuta
costituzionalizzazione del canone generale di buona fede oggettiva e
correttezza, in ragione del suo porsi in sinergia con il dovere
inderogabile di solidarietà di cui all'art. 2 Cost., che a quella
clausola generale attribuisce all'un tempo forza normativa e
ricchezza di contenuti, inglobanti anche obblighi di protezione della
persona e delle cose della controparte, funzionalizzando così il
rapporto obbligatorio alla tutela anche dell'interesse del partner
negoziale (cfr., sull'emersione di questa linea di indirizzo, Cass.
3775/94, id., 1995, I, 1296; 10511/99, id., 2000, I, 1929; sez. un.
18128/05, id., 2005, I, 2985). Se, infatti, si è pervenuti, in
questa prospettiva, ad affermare che il criterio della buona fede
costituisce strumento, per il giudice, atto a controllare, anche in
senso modificativo o integrativo, lo statuto negoziale, in funzione
di garanzia del giusto equilibrio degli opposti interessi (cfr., in
particolare, Cass. 3775/94 e 10511/99, cit.), a maggior ragione deve
ora riconoscersi che un siffatto originario equilibrio del rapporto
obbligatorio, in coerenza a quel principio, debba essere mantenuto
fermo in ogni successiva fase, anche giudiziale, dello stesso (cfr.
Cass. 13345/06, id., Rep. 2006, voce Contratto in genere, n. 492) e
non possa quindi essere alterato, ad iniziativa del creditore, in
danno del debitore ... Oltre a violare, per quanto sin qui detto, il
generale dovere di correttezza e buona fede, la disarticolazione, da
parte del creditore, dell'unità sostanziale del rapporto (sia pur
nella fase patologica della coazione all'adempimento), in quanto
attuata nel processo e tramite il processo, si risolve
automaticamente anche in abuso dello stesso» da cui
l'inammissibilità delle domande di pagamento.
Tali affermazioni di grande portata sul piano
teorico-ricostruttivo, ad avviso della scrivente, si attagliano
perfettamente, benchè esaminate da una visuale opposta, anche al
caso del comma 51 dell'art. 1 in questione come modificato ed
integrato dall'art. 17 del d.l. n. 98/2011 (oltre che del precedente
art. 11, legge n. 122/2010).
Ed invero, se abuso del processo equivale in sostanza ad abuso
del diritto (e, dunque, se è vero che non vi può essere un
«processo giusto» se vi è abuso del diritto), è indubbiamente
destinato ad aver rilievo, specularmente, anche il principio secondo
cui allorquando viene soppresso il processo non può non ritenersi
che sia stato soppresso anzitutto il diritto.
È vero che formalmente il divieto di intraprendere e sospendere
azioni esecutive in danno delle aziende sanitarie locali e
ospedaliere è solo una sospensione dell'azione esecutiva fino al 31
dicembre 2011 (ora 31 dicembre 2012) ma in realtà esso si traduce in
una soppressione del diritto, considerati la rilevante durata dello
stesso e la dipendenza economica dei creditori dal rapporto
contrattuale con le aziende sanitarie locali.
Orbene, alla luce degli artt. 2 e 111 Cost., i principi affermati
dai giudici di legittimità pongono un argine invalicabile ad ogni
ingiustificata eccezione alla generale ammissibilità della tutela
giurisdizionale delle situazioni giuridiche sostanziali (eccezione da
ritenersi ovviamente più grave laddove attenga, come nel caso di
specie, alla tutela giurisdizionale esecutiva).
Mutata, pertanto, profondamente la concezione del rapporto tra
diritto sostanziale e processo, la conseguenza non può che essere
che la qualificazione della nuova situazione soggettiva del «diritto
di adire i tribunali» debba necessariamente essere intravista anche
come diritto attinente alla libertà del singolo (tutelato proprio
dall'art. 2 Cost.).
Se ciò è vero, neppure può dubitarsi che l'attrazione del
citato diritto nella sfera dei diritti civili comporta per gli Stati
non solo un dovere di mera non ingerenza ma, altresì, un obbligo di
prestazione e di risultato che gli Stati sono impegnati a rispettare
e che, ovviamente, non possono essi stessi reprimere.
In definitiva, avendo preso corpo una visione della realtà che
rifiuta di considerare diritto sostanziale e processo come entità
separate, non può che riconoscersi tradotta la regola secondo cui la
negazione del diritto di agire si identifica necessariamente con la
negazione del diritto sostanziale.
Alla luce di tali rilievi, non vi è dubbio, pertanto, che il
comma 51 dell'art. 1 citato sia in palese contrasto con gli artt. 2 e
111 Cost. atteso che, nel sopprimere il diritto di accesso ai
Tribunali:
a) reprime il diritto sostanziale del creditore al
soddisfacimento della sua pretesa, finendo in un certo qual modo per
negarlo;
b) compromette l'effettività della tutela giuridica che
l'ordinamento statale, invece, è tenuto ad apprestare
(rappresentando, ovviamente, l'altra faccia dell'abuso del processo,
proprio secondo le affermazioni di Cass. n. 23726/2007, tutte
successivamente condivise).
2. - Evidente, poi, risulta il contrasto del medesimo art. 1 con
l'art. 6, par. 1, della Convenzione Europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, alla luce del
parametro di cui all'art. 2 Cost.
Le regole enunciate hanno anche un fondamento «europeo».
2/a) La Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali enuncia, sotto l'art. 6, la garanzia del
«giusto processo» con tutte le sue articolazioni.
Veniva tradizionalmente riconosciuto che le garanzie assicurate
da detta norma fossero destinate ad operare solo nel corso di un
processo in atto, nel rispetto di fondamentali principi, quali la
terzietà del giudice, l'audiatur et altera pars, la pubblicità del
giudizio e la sua ragionevole durata.
La prospettiva peculiare in cui, cioè, si era tradizionalmente
collocato il precetto non era stata quella del «diritto al processo»,
bensì quella delle «garanzie nel processo».
I profondi mutamenti sociali hanno, però, indotto a più di una
rivisitazione, sicchè anche gli organi di giustizia sovranazionali
hanno innovato.
La regola è stata così interpretata, via via, in maniera sempre
meno restrittiva, sino a coinvolgere il «diritto al processo» e con
questo il «diritto all'azione»; quest'ultima intesa come categoria
essenziale del diritto e, cioè, come elemento di raccordo tra le
situazioni giuridiche sostanziali e, più specificamente, i diritti
soggettivi.
Anche gli organi di giustizia sopranazionali, infatti, non si
sono più limitati a consolidare l'originario corredo garantistico.
La loro opera ha iniziato ad arricchirsi di contenuti che hanno
ridisegnato il significato e la portata della norma, consentendo che
entrasse in scena il tema dell'azione, anzitutto come garanzia del
cittadino del tutto sottratta al volere dei legislatori nazionali (1)
. È stato, così, ripetutamente ritenuto che escludere la
sussistenza del diritto di accesso ai tribunali significa
compromettere l'operatività e, prima ancora, la ragion d'essere
delle garanzie enunciate dall'art. 6 della Convenzione, finendo per
incidere gravemente sul diritto sostanziale.
Stando così le cose, anche secondo l'art. 6 della Convenzione,
non è più sufficiente che le garanzie del giusto processo operino
solo se ed in quanto gli ordinamenti nazionali prevedano una mera
potenzialità di accesso alla giurisdizione e le garanzie nel
processo.
Anche l'art. 6 è stato considerato un argine invalicabile ad
ogni ingiustificata eccezione alla generale ammissibilità della
tutela giurisdizionale delle situazioni giuridiche sostanziali.
2/b) Fabbricato il «diritto di adire i tribunali» («droit d'acces
aux tribunaux») come parte essenziale ed integrante delle garanzie
consacrate nell'art. 6, gli interpreti sopranazionali ne hanno
determinato ulteriormente la fisionomia, esplicitandone i contenuti.
In quest'opera di interpretazione, ha assunto un ruolo centrale
anche il «principio dell'effettivita'».
Esso sta a significare che, fra le garanzie che un sistema
giurisdizionale di tutela deve offrire, deve sempre esserci
«l'esistenza di una certa effettivita'».
Non v'è dubbio, allora, che proprio la doverosa attenzione per
il canone dell'effettività sia anch'essa destinata a ridimensionare
ulteriormente la rilevanza del tradizionale distinguo tra «norme
sostanziali» e «norme processuali», tra «tutela sostanziale» e
«tutela processuale».
Si ricava, dunque, che l'art. 6 è suscettibile di violazione non
soltanto laddove siano irragionevoli le modalità tecniche di
esercizio dei poteri processuali, ma soprattutto nei casi in cui la
configurazione stessa delle posizioni giuridiche sostanziali sia tale
da pregiudicarne la tutela. Ed è ovvio, per stare al caso di specie,
che la posizione del creditore, nei confronti di un'ASL, non può, in
ragione del soggetto debitore, essere (o restare) senza tutela.
2/c) Il canone dell'effettività guida oramai stabilmente l'opera
dell'interprete anche su un altro fronte: quello della individuazione
degli obblighi di prestazione a carico degli Stati.
Ed invero, quello di garantire l'accesso ai tribunali è (anche)
un obbligo di prestazione e di risultato che gli Stati sono impegnati
a rispettare (2) .
In tale prospettiva, il diritto di accesso al giudice, concesso a
tutela del diritto sostanziale, è il solo strumento per la stessa
affermazione di quest'ultimo che, per dirla ancor più efficacemente,
senza il processo non esiste.
Alla luce di tali rilievi, non può dubitarsi che il comma 51
dell'art. 1 sia in palese contrasto anche con l'art. 6 della
Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, atteso
che nel precludere l'accesso ai Tribunali: a) reprime il diritto
sostanziale del creditore al soddisfacimento della sua pretesa; b)
compromette l'effettività della tutela giuridica che l'ordinamento
statale, invece, è tenuto certamente ad apprestare.
Orbene, considerato che l'adesione dell'Unione Europea alla CEDU
stabilita con l'art. 6 del Trattato di Lisbona ha, allo stato,
valenza meramente programmatica, in ragione del mancato completamento
del procedimento - complesso ed articolato - previsto dal protocollo
n. 8 del medesimo Trattato: chiaro, in tal senso, il costante
insegnamento della Consulta, la quale ha più volte - ed anche dopo
la vigenza del Trattato di Lisbona - chiarito che le norme della CEDU
integrano, quali «norme interposte», il parametro costituzionale
espresso dall'art. 117, primo comma, Cost., nella parte in cui impone
la conformazione della legislazione interna ai vincoli derivanti
dagli obblighi internazionali: da ciò deriva che in ipotesi di norma
interna contrastante con la CEDU, è evidente il giudice nazionale
non può certo disapplicare la norma interna ma, ove non sia
possibile una interpretazione della stessa in modo conforme alla
disposizione internazionale, deve sollevare una questione di
legittimità costituzionale rispetto al parametro di cui all'art.
117, comma 1, Cost. (si leggano, in specie, le pronunce della Corte
costituzionale nn. 80/2011; 1/2011; 196/2010; 187/2010; 138/2010;
93/2010; 317/2009; 348-349/2007).
Ritenuto che non sia possibile, nel caso in esame, interpretare
l'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010 in modo conforme alla
disposizione dell'art. 6 CEDU, non essendo ciò sia permesso dal
testo della norma, va, dunque, sollevata la questione di
costituzionalità dell'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010 rispetto
all'art. 117, comma 1, Cost.
3. - Ulteriori dubbi investono poi la conformità della
disposizione in esame con l'art. 3 Cost.
La Corte costituzionale, con sentenza n. 285/1995, ha affermato
che le posizioni giuridiche delle unità sanitarie locali e degli
enti locali sono del tutto omogenee e che, pertanto, qualsiasi
diversità di disciplina (nel caso affrontato dalla richiamata
pronunzia, era controversa la legittimità costituzionale dell'art. 1
della legge n. 67/1993) è senza dubbio lesiva dei principi di
uguaglianza e di ragionevolezza.
Analoga affermazione è stata espressa dai medesimi giudici delle
leggi in occasione della sentenza n. 69/1998 allorquando questi,
ribadita «l'omogeneità delle due situazioni giuridiche (delle unità
sanitarie locali e degli enti locali)», hanno affermato
l'illegittimità di ogni disciplina discriminatrice, sicchè (con
riferimento all'art. 113 del d.lgs. n. 77 del 25 febbraio 1995) hanno
riconosciuto l'illegittimità del trattamento differenziato e,
pertanto, l'incostituzionalità della nonna censurata, in relazione
all'art. 3 Cost.
Identico giudizio è stato espresso dalla Corte costituzionale
anche in occasione della sentenza n. 211 del 18 giugno 2003.
Anche in tale circostanza, infatti, la Corte ha avuto modo di
«osservare che, stante la omogeneità delle situazioni giuridiche
riferibili, rispettivamente, alle unità sanitarie locali ed agli
enti locali, del tutto irragionevole risulta la disparità di
trattamento della disciplina censurata nella parte in cui dispone la
impignorabilità delle somme di danaro destinate alla realizzazione
degli scopi essenziali degli enti locali senza condizionarla, in
conformità a quanto previsto per le unità sanitarie locali, alla
inesistenza di pagamenti c.d. preferenziali e cioè effettuati da
tali enti senza l'osservanza di un determinato ordine cronologico».
Le medesime considerazioni si ripropongono con riferimento alla
disciplina ora impugnata, che attiene solo al regime di
esecutabilità delle AA.SS.LL. «Per effetto di essa, infatti, si
determina, in violazione della garanzia della par conditio
creditorum, la identica, irragionevole, disparità di trattamento fra
ente locale ed azienda sanitaria, già dichiarata incostituzionale»
(Corte cost. n. 211 del 18 giugno 2003).
4. - Di palmare evidenza risulta, poi, la violazione dell'art.
24, primo comma, Cost. nell'ipotesi - ricorrente nel caso in esame -
di pignoramento eseguito in epoca anteriore all'entrata in vigore
della legge n. 220/2010, così come modificata ed integrata nei
termini di cui sopra.
La norma non solo istituisce un divieto di azione esecutiva ma in
più prevede che, nei confronti delle aziende sanitarie locali, non
possano essere «proseguite azioni esecutive» già intraprese.
Il dato testuale normativo non lascia margini di dubbio sul fatto
che le azioni esecutive pendenti, vale a dire quelle già intraprese
prima della legge, non possano proseguire e debbano, pertanto, in
ogni caso cessare.
La violazione del parametro di cui all'art. 24 appare, allora,
oltre modo grave (anche secondo Cass. 15811/2010 e Cass. 6514/2011,
infatti, «non è consentito cambiare le regole del gioco a partita
già iniziata»).
In effetti, oltre al pregiudizio e al discrimine della posizione
del creditore impedito nell'azione, quella da quest'ultimo già
legittimamente intrapresa è destinata a compiersi con un traumatico
provvedimento di chiusura del processo in relazione a fatti,
attività e comportamenti niente affatto riconducibili al creditore.
5. - Nella stessa prospettiva delineata sotto il punto che
precede, l'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010, inoltre, sembra
integrare una violazione dell'art. 111, primo e secondo comma, Cost.
alla luce dell'art. 6 CEDU.
In effetti, il comma 51 cit., nella parte in cui, come si è già
osservato, dispone l'applicabilità ai giudizi in corso del divieto
dell'azione esecutiva, impedendo che questa possa proseguire, viola
ulteriormente i principi del giusto processo: ed invero, modificando
le regole del gioco in pendenza del giudizio, altera le condizioni di
parità delle parti davanti al giudice (cfr. Corte cost. n. 311 del 2
dicembre 2009), producendo peraltro conseguenze del tutto impreviste
ed irragionevoli, quali quelle relative alle spese processuali
destinate a restare a carico del creditore procedente.

(1) Già nel 1975, la Corte di Strasburgo, con la storica pronuncia
Golder (n. 18 del 21 febbraio 1975), decretò l'ingresso
nell'ordine costituzionale europeo del «diritto di accedere al
giudice». Affermò che l'art. 6, accanto al giusto processo,
garantiva altresì «un droit d'acces aux tribunaux à toute
personne desireuse d'introduire une action relative à une
contestation portant sur ses droits et obligations de caractere
civil» e che «il diritto di accesso costituisce un elemento
inerente al diritto enunciato dall'art. 6, § 1». A tal riguardo,
considerò che la disposizione esprimeva, prima ancora del
diritto «che il procedimento giudiziale sia svolto equamente,
pubblicamente e entro un termine ragionevole», il distinto e
preliminare diritto di ogni individuo «à ce que sa cause soit
entendue» non già da un'autorità qualsiasi, bensì «par un
tribunal». A supporto di tale disegno ricostruttivo, la Corte
fece leva sull'oggetto e sullo scopo della Convenzione ed
invocò, a tal fine, il principio della «preeminence du droit» (o
della «rule of law»), richiamato dal preambolo della Convenzione.
Precisò che il richiamo a tale principio non poteva considerarsi
un «mero riferimento retorico, privo d'interesse per l'interprete
della Convenzione», esprimendo, invece, persino un «obiettivo».
Per conferire un fondamento ancor più solido a tale soluzione
ermeneutica, la Corte fece ricorso all'argomentazione ispirata al
nuovo «principio dell'implicazione». Si legge nella motivazione
della pronunzia citata che, qualora l'art. 6 § 1 fosse inteso
come riferibile soltanto ai procedimenti già iniziati, «ogni
Stato contraente potrebbe, senza violare tale disposizione, o
sopprimere i suoi organi giurisdizionali o sottrarre alla loro
competenza la cognizione di certe categorie di controversie di
carattere civile». Non si comprenderebbe allora, aggiunse la
Corte, «come l'art. 6, § 1, possa descrivere in dettaglio certe
garanzie accordate alle parti di un'azione civile in corso, senza
tutelare preliminarmente ciò che soltanto permette in realtà di
beneficiarne: l'accesso al giudice».

(2) Impedimenti di fatto (ossia impedimenti di carattere
economico-sociale), sempre come ha avvertito la medesima Corte in
un'altra delle sue grandi pronunce - la sentenza «Airey» n. 32
del 1979 - possono implicare una grave violazione dell'art. 6
citato alla stessa stregua di impedimenti giuridici. La
Convenzione, infatti, mira a garantire «diritti che non siano
meramente teorici ed illusori, bensì pratici ed effettivi»; la
necessaria concretezza ed effettività di tali diritti
(garantiti) perciò «è destinata ad assumere particolare
rilevanza in relazione al diritto di accesso alla giustizia che
occupa un posto preminente in una società democratica».

P. Q. M.

Il giudice dichiara rilevante per il giudizio e non
manifestamente infondata, in relazione agli artt. 2, 3, 24, comma 1,
111, 117, comma 1 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 51, della legge 13 dicembre 2010,
n. 220, così come modificato ed integrato dall'art. 17 del d.l. 6
luglio 2011, n. 98, convertito in legge 15 luglio 2011, n. 111, nei
sensi e per le ragioni illustrate nella parte motiva;
Ordina alla Cancelleria di notificare la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè di darne comunicazione
al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della
Camera dei Deputati;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Sospende il giudizio in corso.
Si comunichi a cura della Cancelleria.
Pozzuoli, addì 12 dicembre 2011

Il giudice