1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 8-5-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 febbraio 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Turismo - Norme della Regione Puglia - Disposizioni per tutte le strutture turistiche ricettive non alberghiere, compresi gli alloggi o le porzioni di alloggi dati in locazione per finalita' turistiche - Istituzione del registro regionale delle strutture ricettive non alberghiere e di un codice identificativo di struttura (CIS) relativo ad ogni singola unita' ricettiva - Sanzioni amministrative pecuniarie - Individuazione dei soggetti tenuti alla vigilanza e ai controlli. - Legge della Regione Puglia 17 dicembre 2018, n. 57 ("Integrazione alla legge regionale 1° dicembre 2017, n. 49 (Disciplina della comunicazione dei prezzi e dei servizi delle strutture turistiche ricettive nonche' delle attivita' turistiche ricettive ad uso pubblico gestite in regime di concessione e della rilevazione dei dati sul movimento turistico a fini statistici)"), art. 1. (19C00087) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 8-5-2019)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato, codice fiscale n. 80224030587, fax 06/96514000 e PEC
roma@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui uffici ex lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, nei confronti della
Regione Puglia, in persona del presidente della giunta regionale
pro-tempore, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge regionale Puglia n. 57 del 17 dicembre 2018,
recante «Integrazione alla legge regionale 1° dicembre 2017, n. 49
(Disciplina della comunicazione dei prezzi e dei servizi delle
strutture turistiche ricettive nonchè delle attività turistiche
ricettive ad uso pubblico gestite in regime di concessione e della
rilevazione dei dati sul movimento turistico ai fini statistici)»,
pubblicata nel B.U.R. n. 161 del 20 dicembre 2018, giusta delibera
del Consiglio dei ministri in data 14 febbraio 2019.
Con la legge regionale n. 57 del 17 dicembre 2018 indicata in
epigrafe, che consta di un unico articolo, la Regione Puglia ha
emanato le disposizioni integrative in tema di «Disciplina della
comunicazione dei prezzi e dei servizi delle strutture turistiche
ricettive nonchè delle attività turistiche ricettive ad uso
pubblico gestite in regime di concessione e della rilevazione dei
dati sul movimento turistico ai fini statistici», inserendo, dopo il
capo II, il capo II-bis «Registro regionale delle strutture ricettive
non alberghiere»; eccedendo dalla propria competenza regionale con
conseguente lesione della competenza statale in materia di
«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato», di «ordine
pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa
locale» e di «ordinamento civile», in violazione dell'art. 3 e
dell'art. 117, comma 2, lettere g), h) e l), della Costituzione.
È avviso del Governo che, con la legge regionale n. 57/2018
citata e, in particolare, con la norma denunciata in epigrafe, la
Regione Puglia abbia, quindi, ecceduto dalla propria competenza in
violazione della normativa costituzionale predetta, come si confida
di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

M o t i v i

L'art. 1 della legge regionale 17 dicembre 2018, n. 57, citata
viola gli articoli 3, 117, comma 2, lettere g), h) e l), della
Costituzione in relazione al decreto legislativo 25 maggio 2001, n.
79, e alla legge 9 dicembre 1998, n. 431.
1.1. L'art. 1 della legge Regione Puglia 17 dicembre 2018, n. 57,
citata modifica la legge regionale Puglia 1° dicembre 2017, n. 49,
contenente la «Disciplina della comunicazione dei prezzi e dei
servizi delle strutture turistiche ricettive nonchè delle attività
turistiche ricettive ad uso pubblico gestite in regime di concessione
e della rilevazione dei dati sul movimento turistico ai fini
statistici», introducendo il capo II-bis «Registro regionale delle
strutture ricettive non alberghiere», che consta degli articoli
10-bis, 10-ter, 10-quater, 10-quinquies e 10-sexties.
L'art. 10-bis (Soggetti destinatari), dispone che:
«1. Sono soggetti alle disposizioni del presente capo tutte le
strutture turistiche ricettive non alberghiere tra cui sono compresi
gli alloggi o le porzioni di alloggi dati in locazione per finalità
turistiche ai sensi della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina
delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso
abitativo).
2. Le locazioni turistiche sono gli alloggi dati in locazione, in
tutto o in parte, per finalità esclusivamente turistiche, ai sensi
dell'art. 1, comma 2, lettera c), della legge n. 431/1998, e sono
strutture ricettive non alberghiere alle quali si applicano solo le
disposizioni di cui al presente capo».
L'art. 10-ter, recante la «Istituzione Registro regionale delle
strutture ricettive non alberghiere», prevede che:
«1. Al fine della conoscenza dell'offerta turistica regionale è
istituito il Registro regionale delle strutture ricettive non
alberghiere che attribuisce il "Codice identificativo di strutture
(CIS)".
2. Con deliberazione, da adottarsi entro centottanta giorni dalla
data di entrata in vigore delle presenti disposizioni, la giunta
regionale disciplina le modalità attuative e di gestione del
Registro regionale delle strutture ricettive non alberghiere».
L'art. 10-quater, recante il «Codice identificativo di struttura
(CIS)», dispone che:
«1. Al fine di semplificare i controlli da parte delle autorità
competenti, la pubblicità, la promozione e la commercializzazione
dell'offerta delle strutture non alberghiere, con ascritti o stampati
o supporti digitali e con qualsiasi altro mezzo all'uopo utilizzato,
devono indicare apposito codice identificativo di struttura (CIS) di
ogni singola unità ricettiva.
2. I soggetti che esercitano attività di intermediazione
immobiliare, nonchè quelli che gestiscono portali telematici, e che
pubblicizzano, promuovono o commercializzano le attività dei
soggetti di cui al comma dell'art. 10-bis, pubblicano il CIS sugli
strumenti utilizzati.
3. Fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali o
amministrative previste da altre disposizioni di legge, per la
violazione delle disposizioni di cui al presente capo si applicano le
sanzioni amministrative di cui ai commi 4 e 5.
4. I soggetti che non ottemperano correttamente all'obbligo di
cui al comma 1, ovvero che contravvengono all'obbligo di riportare il
CIS o che lo riportano in maniera errata o ingannevole sono soggetti
alla sanzione pecuniaria da euro 500 a euro 3.000 per ogni attività
pubblicizzata, promossa o commercializzata.
5. I soggetti che non ottemperano correttamente all'obbligo di
cui al comma 2, ovvero che contravvengono all'obbligo di pubblicare
il CIS o che lo riportano in maniera errata o ingannevole sono
soggetti alla sanzione pecuniaria da euro 250 a euro 1.500 per ogni
attività pubblicizzata, promossa o commercializzata.».
L'art. 10-quinquies, recante «Vigilanza e controlli», dispone
che:
«1. Le finzioni di vigilanza, di controllo, di contestazione e di
irrogazione delle sanzioni amministrative di cui al presente capo
sono esercitate dai comuni territorialmente competenti, ferme
restando la competenza dell'autorità di pubblica sicurezza e
dell'autorità sanitaria nei relativi settori, sia in via autonoma,
nell'ambito dei poteri attribuiti dalla vigente legislazione, che su
impulso della sezione regionale competente in materia di turismo.
2. Al fine di contrastare forme illegali di ospitalità, la
sezione regionale competente in materia di turismo e i comuni
territorialmente competenti verificano il rispetto degli obblighi di
cui al presente capo, anche attraverso il monitoraggio periodico e la
verifica dei dati delle strutture ricettive e delle unità
immobiliari offerte in locazione occasionale a fini ricettivi
rilevabili attraverso i siti e i canali on-line di promozione e
commercializzazione delle strutture e unità immobiliari medesime.
3. I proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate
dai comuni sono incamerati dagli stessi a titolo di finanziamento
delle funzioni svolte.».
L'art. 10-sexties, recante «Decorrenza dell'obbligo di
indicazione o pubblicazione del CIS», prevede che:
«1. La data di decorrenza dell'obbligo di indicare o di
pubblicare il codice identificativo di struttura (CIS) per ogni
singola unità ricettiva pubblicizzata con scritti o stampati o
supporti digitali e con qualsiasi altro mezzo all'uopo utilizzato
sarà determinata dal provvedimento di cui al comma 2 dell'art.
10-ter.».
1.2. Le disposizioni richiamate contrastano con la normativa
statale dettata sia dal decreto legislativo n. 79/2011 citato,
contenente il «Codice della normativa statale in tema di ordinamento
e mercato del turismo, a norma dell'art. 14 della legge 28 novembre
2005, n. 246, nonchè attuazione della direttiva 2008/122/CE,
relativa ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai
prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di
scambio» (cosiddetto «Codice del turismo»), sia dalla legge n.
431/1998 citata, contenente la «Disciplina delle locazioni e del
rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo».
In particolare, l'art. 53 del decreto legislativo n. 79/2011
citato, contenuto nel capo II «Delle locazioni turistiche», in tema
di «locazioni ad uso abitativo per finalità turistiche», dispone,
infatti, che «gli alloggi locati esclusivamente per finalità
turistiche in qualsiasi luogo ubicati, sono regolati dalle
disposizioni del codice civile in tema di locazione», coerentemente,
peraltro, con il disposto dell' art. 1, comma 2, lettera l) della
legge n. 431 del 1998 citata, come modificato dall'art. 2, comma 2,
lettera a), della legge 8 gennaio 2002, n. 2, in base al quale «le
disposizioni di cui agli articoli 2, 3, 4, 7, 8 e 13 della presente
legge non si applicano agli alloggi locati esclusivamente per
finalità turistiche», rimandando, pertanto, alla disciplina delle
locazioni contenuta nel codice civile.
1.3. Le impugnate disposizioni contenute nella legge regionale n.
57/2018 citata sono, dunque, illegittime nella misura in cui
contrastano con la richiamata normativa statale di cui al decreto
legislativo n. 79/2011 e alla legge n. 431/1998 citati e integrano la
disciplina del codice civile in tema di locazioni turistiche.
Le citate disposizioni regionali risultano, pertanto, emanate in
violazione della competenza esclusiva statale in materia di
«ordinamento civile» di cui all'art. 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione.
La competenza esclusiva del legislatore statale in materia di
«ordinamento civile» riguarda i rapporti di diritto privato e,
dunque, i rapporti di norma oggetto di disciplina da parte del codice
civile e si giustifica con l'esigenza di garantirne uniformità di
disciplina sull'intero territorio nazionale, anche nel rispetto del
principio costituzionale di eguaglianza (sentenze n. 1 del 2016,
punto 7.1 del considerato in diritto e n. 131 del 2013, punto 3 del
considerato in diritto).
Le disposizioni impugnate di cui agli articoli 10-bis, 10-ter e
10-quater integrano la disciplina del codice civile con un precetto
in esso non contemplato e regolano rapporti contrattuali tra le
parti, che, invece, attengono all'ordinamento civile, materia
riservata allo Stato in base all'art. 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione, disciplinando la fattispecie in modo differente dalla
normativa statale e dalla corrispondente attività di locazione
turistica.
È, del resto, principio costantemente affermato dalla
giurisprudenza che, nelle materie di competenza legislativa regionale
residuale o concorrente, la regolamentazione statale in base all'art.
117, comma 2, lettera l), pone un limite diretto a evitare che la
norma regionale incida su un principio dell'ordinamento civile
(sentenza n. 369 del 2008) e che l'esigenza di garantire
l'uniformità nel territorio nazionale delle regole fondamentali di
diritto che, nell'ambito dell'ordinamento civile, disciplinano i
rapporti giuridici tra privati, deve ritenersi una applicazione del
principio di uguaglianza (sentenze n. 189, n. 95 e n. 24 del 2007).
1.4. Le norme introdotte dalla legge regionale n. 57/2018 citata
violano le già richiamate disposizioni contenute nel decreto
legislativo n. 79/2011 e nella legge n. 431/1998 citati, poichè
forniscono una definizione di «locazioni turistiche» che parifica
«gli alloggi dati in locazione, in tutto o in parte, per finalità
esclusivamente turistiche ai sensi dell'art. 1, comma 2, lettera c)
della legge n. 431/1998» alle strutture ricettive non alberghiere
(art. 10-bis, comma 1, citato).
Inoltre, ai fini della conoscenza dell'offerta turistica
regionale, le norme regionali impugnate istituiscono un Registro
regionale delle strutture ricettive non alberghiere con
l'attribuzione di un «Codice identificativo di struttura» (CIS) -
(art. 10-ter, comma 1, citato) e all'art. 10-quater, comma 1, si
prevede per tutte le strutture ricettive non alberghiere e, quindi,
anche per le «locazioni turistiche», l'obbligo di indicazione di un
apposito codice identificativo di struttura (CIS), limitato al solo
territorio regionale, che dovrà obbligatoriamente essere citato al
fine di agevolare i controlli in tutti i supporti di pubblicizzazione
e commercializzazione dell'offerta utilizzati (digitali, scritti,
stampati).
Si tratta, quindi, di una modalità non prevista non solo dalla
normativa del codice civile alla quale comunque rimanda, ma anche
dalle stesse norme, l'art. 53 del decreto legislativo n. 79/2011 e la
legge n. 431/1998, sebbene quest'ultima sia richiamata nella legge
regionale n. 57/2018 citata.
Il rapporto di locazione - che è un rapporto tra privati -
viene, dunque, indebitamente assimilato, attraverso l'obbligo di
indicazione di detto codice CIS, a una vera e propria attività
economica di tipo turistico-ricettivo (struttura ricettiva non
alberghiera) con tutte le conseguenze che da ciò derivano e,
peraltro, nel solo territorio della Regione Puglia; risultando,
pertanto, lesivo del principio di uguaglianza e della competenza
statale in materia di ordinamento civile, violando gli articoli 3 e
117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
1.5. La normativa regionale introdotta dalla legge regionale n.
57/2018 citata prevede, poi, espressamente, per la violazione delle
richiamate norme, sanzioni pecuniarie per la violazione dell'obbligo
di riportare il CIS o che lo riportano in maniera errata o
ingannevole da euro 500 a euro 3.000 (art. 10-quater, comma 4,
citato); da un minimo di 250 a un massimo di 1.500 euro per ogni
attività pubblicizzata, promossa o commercializzata priva del CIS o
che lo riportano in maniera errata o ingannevole (art. 10-quater,
comma 5, citato).
La legge regionale n. 57/2018 citata dispone, poi, che le
funzioni di vigilanza, di controllo e di irrogazione delle sanzioni
amministrative saranno esercitate dai comuni, ferma restando la
competenza dell'autorità di pubblica sicurezza e dell'autorità
sanitaria nei settori di pertinenza a mente (art. 10-quinquies) in
base al quale, appunto, «Le funzioni di vigilanza, di controllo, di
contestazione e di irrogazione delle sanzioni amministrative di cui
al presente capo sono esercitate dai comuni territorialmente
competenti, ferme restando la competenza dell'autorità di pubblica
sicurezza e dell'autorità sanitaria nei relativi settori, sia in via
autonoma, nell'ambito dei poteri attribuiti dalla vigente
legislazione, che su impulso della sezione regionale competente in
materia di turismo».
Tale previsione è invasiva della competenza esclusiva statale
nella materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello
Stato» e nella materia «ordine pubblico e sicurezza» di cui all'art.
117, comma 2, lettere g) e h), della Costituzione, in quanto,
impropriamente, rinvia il controllo e la vigilanza alla competenza
dell'Autorità di pubblica sicurezza «nei relativi settori», prevede
che l'attività di controllo possa essere svolta dalla medesima
Autorità «su impulso della sezione regionale competente in materia
di turismo».
Con tale determinazione la norma regionale attribuisce a organi e
amministrazioni dello Stato compiti ulteriori rispetto a quelli
individuati con la legge statale, in violazione dei limiti alla
potestà legislativa a essa regione spettante (sentenza n. 134 del
2004, punto 3, del considerato in diritto).
L'art. 1 della legge Regione Puglia n. 57/2018 citata, nella
parte in cui introduce gli articoli 10-bis, 10-ter, 10-quater,
10-quinquies e 10-sexties nella legge regionale n. 49/2017 citata,
viola gli articoli 3 e 117, comma 2, lettera g), h) e 1), della
Costituzione.

P.Q.M.

Per i suesposti motivi si conclude perchè l'art. 1 della legge
regionale Puglia n. 57 del 17 dicembre 2018, recante «Integrazione
alla legge regionale 1° dicembre 2017, n. 49 (Disciplina della
comunicazione dei prezzi e dei servizi delle strutture turistiche
ricettive nonchè delle attività turistiche ricettive ad uso
pubblico gestite in regime di concessione e della rilevazione dei
dati sul movimento turistico ai fini statistici)», indicata in
epigrafe, sia dichiarato costituzionalmente illegittimo.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 14 febbraio 2019.
Roma, 18 febbraio 2019

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Palmieri

L'Avvocato dello Stato: Morici