1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 3-8-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 52 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 maggio 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 maggio 2011 (della Provincia autonoma di Trento). Energia - Norme sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti energetiche rinnovabili, attuative di direttiva europea - Procedure relative alla autorizzazione per la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili - Disposizioni su autorizzazione unica, procedura abilitativa semplificata e comunicazione - Ritenuta riferibilita' alla Provincia autonoma, nonostante la clausola di salvaguardia - Lamentata incidenza in ambiti di competenza primaria provinciale quali, in particolare, l'urbanistica e il paesaggio, o, in subordine, lamentata natura di dettaglio delle norme statali - Lamentata applicazione alla Provincia di atti normativi sub legislativi, quali linee guida e decreti ministeriali, in materie di competenza provinciale primaria o concorrente - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione della competenza legislativa statutaria in materia di energia, urbanistica, tutela del paesaggio, utilizzazione delle acque pubbliche, igiene e sanita', nonche', in subordine, violazione della competenza legislativa nella materia concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia. - D.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, artt. 5, comma 1, e 6, commi 9 e 11. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quinto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, n. 3); 8, nn. 1), 3), 4), 5), 6), 13), 16), 17), 19), 21), 22), 24) e 29); 9, nn. 9) e 10); 16; 80, comma 1, e 81, comma 2; d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12, comma 10; d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, art. 5, comma 3. Energia - Istruzione - Norme sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti energetiche rinnovabili, attuative di direttiva europea - Sistemi di qualificazione degli installatori - Obbligo di attivazione di un programma di formazione per gli installatori di impianti di fonti rinnovabili, nonche' previsione di un potere sostitutivo dell'Enea - Ritenuta riferibilita' alla Provincia autonoma, nonostante la clausola di salvaguardia - Lamentata incidenza in ambito di competenza primaria provinciale quale la formazione professionale, o, in subordine, lamentata natura di dettaglio delle norme statali - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione della competenza legislativa statutaria in materia di formazione professionale. - D.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, art. 15, commi 3 e 4, primo periodo. - Costituzione, art. 117, comma terzo; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 29), e 9; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 8. (011C0527) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 3-8-2011)

Ricorso della, provincia autonoma di Trento in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale 20 maggio
2011, n. 1081, rappresentata e difesa, come da procura speciale
rep.n. 27533 del 23 maggio 2011, rogata dal dott. Tommaso Sussarellu,
Ufficiale rogante della Provincia, dall'avv. Nicolò Pedrazzoli
dell'Avvocatura della Provincia autonoma di Trento, dal prof. avv.
Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, in via
Confalonieri, n.5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto
legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva
2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del 28 marzo 2011, n. 71, in relazione:
all'art. 5, comma 1, e all'art. 6, commi 9 e 11, nelle parti
in cui si riferiscono alla Provincia autonoma di Trento, nonchè agli
artt. 5 e 6 se ed in quanto alla stessa riferibili per effetto dei
predetti richiami;
all'art. 15, comma 3 e primo periodo del comma 4, nelle parti
in cui si riferiscono alla Provincia autonoma di Trento;
Per violazione:
dell'articolo 4, n. 3); dell'articolo 8, nn. 1), 3), 4), 5),
6), 13), 16), 17), 19), 21), 22), 24), 29); dell'articolo 9, nn. 9) e
10); dell'articolo 16; del titolo vi, in particolare degli articoli
80, comma 1, e 81, comma 2; del decreto del presidente della
repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Testo unificato delle leggi sullo
Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige);
dell'articolo 117, commi 3 e 5, della Costituzione, in
combinato disposto con l'articolo 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3;
delle norme di attuazione dello Statuto speciale, ed in
particolare del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; del d.P.R. 22 marzo
1974, n. 381; del d.P.R. 1º novembre 1973, n. 690; del d.P.R. 26
marzo 1977, n. 235; del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526;
del d. lgs. 16 marzo 1992, n. 266, ed in particolare
dell'articolo 2.

Fatto

La Provincia autonoma di Trento ha potestà legislativa primaria
in materia di "urbanistica" e di "tutela del paesaggio" (art. 8, n. 5
e n. 6 dello Statuto).
Inoltre, già prima del 2001 - sulla base delle sole attribuzioni
statutarie indicate in epigrafe - alle Province autonome era stata
riconosciuta competenza in materia di energia, mediante apposite
norme di attuazione dello Statuto: in particolare, l'articolo 01 del
d.P.R. n. 235 del 1977, Norme di attuazione dello statuto speciale
per la regione Trentino - Alto Adige in materia di energia (come
modificato dal d. lgs. n. 463 del 1999), ha trasferito alle Province
autonome le funzioni in materia di energia esercitate dallo Stato sia
direttamente mediante gli organi centrali e periferici, sia per il
tramite di enti e istituti pubblici a carattere nazionale o
sovraprovinciale (comma 1). E lo stesso articolo 01 ha precisato
(comma 2) che le funzioni relative alla materia "energia" concernono
le attività di ricerca, produzione, stoccaggio, conservazione,
trasporto e distribuzione di qualunque forma di energia.
In conseguenza del trasferimento l'art. 15 d.P.R. n. 235/1977 ha
disposto - e tuttora dispone - che "non si applicano nel territorio
delle province di Trento e di Bolzano le disposizioni di legge
incompatibili con quanto disposto dal presente decreto". Realizzato
oltre due decenni prima della riforma del Titolo V della seconda
parte della Costituzione, in relazione alla realizzazione degli
impianti di produzione di energia, tale riconoscimento di competenza
si fondava soprattutto, oltre che sulle già citate competenze
primarie in materia di urbanistica e di tutela del paesaggio, su
quelle concorrenti in materia di utilizzazione delle acque pubbliche
e di igiene e sanità. Accanto al già citato d.P.R. 26 marzo 1977,
n. 235 , altre norme di attuazione regolano il riparto di materie
previsto dallo Statuto. Tra queste rilevano qui in particolare il
d.P.R. n. 381/1974, Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Trentino - Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche, il d.P.R. n. 115/1973, Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino - Alto Adige in materia di
trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni
demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione, ed il d.P.R. n.
690/1973, Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino - Alto Adige concernente tutela e conservazione del
patrimonio storico, artistico e popolare).
Infine, sul piano generale l'articolo 2, comma 1, del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266, regola - come è ben noto - il
rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, escludendo l'applicabilità diretta di norme legislative
statali nelle materie provinciali e la possibilità che atti
sublegislativi statali intervengano nelle stesse materie.
Nel territorio provinciale la materia è fittamente disciplinata
dagli atti emanati in attuazione del quadro statutario, consistenti -
a parte il Piano generale per l'utilizzazione delle acque pubbliche
emanato d'intesa tra lo Stato e la Provincia autonoma ai sensi
dell'art. 14, comma 3, dello Statuto (ed in concreto approvato con
d.P.R. 15 febbraio 2006) - nella legislazione provinciale e negli
atti emanati in base ad essa.
Così, nella materia rilevano le previsioni e le indicazioni
contenute in particolare nel Piano urbanistico provinciale (1.p.
5/2008), nel Piano energetico provinciale (deliberazione Giunta
provinciale n. 2438 del 3 ottobre 2003) ed in generale negli altri
strumenti di pianificazione e programmazione provinciale o locale,
che riguardano anche fonti energetiche rinnovabili.
Per quanto attiene in particolare gli aspetti urbanistici e
paesaggistici, rilevano le previsioni della legge provinciale 4 marzo
2008, n. 1 (Pianificazione urbanistica e governo del territorio), e
della legge provinciale 27 maggio 2008, n. 5 (Approvazione del nuovo
piano urbanistico provinciale).
Nell'esercizio delle proprie competenze primarie in tali materie,
e in coerenza con la clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 19
d.lgs. n. 387/2003 (recante Attuazione della direttiva 2001/77/CE
relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti
energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'"), la
Provincia ha dato attuazione diretta all'articolo 6 della direttiva
mediante la legge provinciale n. 20 del 2005.
Precisamente, l'articolo 29 ha introdotto nella legge provinciale
6 marzo 1998, n. 4 (recante Disposizioni per l'attuazione del decreto
del Presidente della Repubblica 26 marzo 1977, n. 235. Istituzione
dell'azienda speciale provinciale per l'energia, disciplina
dell'utilizzo dell'energia elettrica spettante alla Provincia ai
sensi dell'articolo 13 dello statuto speciale per il Trentino - Alto
Adige, criteri per la redazione del piano della distribuzione e
modificazioni alle leggi provinciali 15 dicembre 1980, n. 38 e 13
luglio 1995, n. 7) l'art. 1-bis 3, intitolato appunto Attuazione
dell'articolo 6 della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricità.
Tale disposizione regola per il territorio provinciale le
procedure amministrative applicabili alla realizzazione degli
impianti per la produzione di elettricità da fonti energetiche
rinnovabili.
L'articolo 117, comma terzo, della Costituzione ha attribuito
alle Regioni ordinarie competenza legislativa concorrente in materia
di "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" e
tale norma, nella misura in cui sia ampliativa dell'autonomia
spettante in materia di energia alla Provincia in virtù dello
Statuto speciale, si applica anche ad essa in base all'articolo 10
legge cost. 3/2001 (in questo senso v. la sent. 383/2005 della Corte
costituzionale).
La recente sent. 165/2011 di codesta Corte ha precisato che, in
materia di energia, "la Provincia autonoma può... rivendicare una
competenza legislativa concorrente identica a quella delle Regioni ad
autonomia ordinaria... ed anche una competenza amministrativa più
ampia - in quanto fondata sui principi dell'art. 118 Cost. - rispetto
a quella ad essa spettante sulla sola base del d.P.R. n. 235 del
1977".
Tenendo fermo questo principio per la materia "energia" in
generale, è da sottolineare che la realizzazione degli impianti di
produzione comprende - accanto a quelle collegate allo scopo della
produzione dell'energia - specifiche ed autonome problematiche
relative alle materie dell'urbanistica e della tutela del paesaggio,
che sono connesse ma non possono certo essere "assorbite" nella
materia dell'energia.
In tali materie la Provincia autonoma di Trento gode per espressa
attribuzione statutaria di competenza legislativa primaria.
La speciale autonomia provinciale, con riferimento a tali
profili, è del resto ribadita dallo stesso d.lgs. n. 28/2011, di cui
sono qui impugnate alcune singole disposizioni. Dispone infatti tale
decreto, all'art. 45, che "sono fatte salve le competenze delle
Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano, che provvedono alle finalità del presente decreto
legislativo ai sensi dei rispettivi statuti speciali e delle relative
norme di attuazione": così presupponendo che in relazione alla
localizzazione ed alla realizzazione degli impianti di produzione di
energia - in questo caso da fonti rinnovabili - siano rilevanti le
specifiche assegnazioni di materia contenute negli gli Statuti
speciali.
Non si tratta del resto di una novità, dal momento che uguale
clausola di salvaguardia è contenuta - come detto - nell'art. 19 del
d. lgs. n. 387/2003.
In materia di promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili è, appunto, ora intervenuto il d.lgs. n. 28/2001,
recante Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione
dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e
successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE.
Tale decreto contiene la clausola di salvaguardia che si è
appena citata; tuttavia, in diverse disposizioni esso include
espressamente nella disciplina le Province autonome. Si tratta in
primo luogo, degli articoli 5 e 6, facenti parte del Capo I, Titolo
II (Autorizzazioni e procedure amministrative), dedicati
rispettivamente alla Autorizzazione Unica, (art. 5) ed alla Procedura
abilitativa semplificata e comunicazione per gli impianti alimentati
da energia rinnovabile (art. 6).
Il comma 1 dell'art. 5 dispone che, "fatto salvo quanto previsto
dagli articoli 6 e 7, la costruzione e l'esercizio degli impianti di
produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, le
opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e
all'esercizio degli impianti, nonchè le modifiche sostanziali degli
impianti stessi, sono soggetti all'autorizzazione unica di cui
all'articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 come
modificato dal presente articolo, secondo le modalità procedimentali
e le condizioni previste dallo stesso decreto legislativo n. 387 del
2003 e dalle linee guida adottate ai sensi del comma 10 del medesimo
articolo 12, nonchè dalle relative disposizioni delle Regioni e
delle Province autonome".
Quest'ultimo riferimento sembra implicare che il comma 1 intende
applicarsi anche in provincia di Trento, e che dunque esso
presupponga che siano applicabili in provincia anche il d.lgs. n.
387/2003 e le linee guida adottate con d.m. 10.9.2010 (si ricorda qui
che la Provincia autonoma di Trento ha impugnato tali linee guida con
un conflitto di attribuzione attualmente pendente avanti a codesta
Corte).
Inoltre, il riferimento alla Provincia nel comma 1 potrebbe
indurre a ritenere applicabili ad essa anche le altre disposizioni
contenute nell'art. 5, quali in particolare il comma 3, che rimette
ad un d.m. il compito di individuare, "per ciascuna tipologia di
impianto e di fonte, gli interventi di modifica sostanziale degli
impianti da assoggettare ad autorizzazione unica", e detta
disposizioni dettagliate transitorie in attesa di tale decreto
ministeriale.
Dal canto suo, l'art. 6, comma 1, dispone che "per l'attività di
costruzione ed esercizio degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili di cui ai paragrafi 11 e 12 delle linee guida... si
applica la procedura abilitativa semplificata di cui ai commi
seguenti". Ed il comma 9 stabilisce poi che "le Regioni e le Province
autonome possono estendere la soglia di applicazione della procedura
di cui al comma 1 agli impianti di potenza nominale fino ad 1 MW
elettrico, definendo altresì i casi in cui, essendo previste
autorizzazioni ambientali o paesaggistiche di competenza di
amministrazioni diverse dal Comune, la realizzazione e l'esercizio
dell'impianto e delle opere connesse sono assoggettate
all'autorizzazione unica di cui all'articolo 5". Inoltre, lo stesso
comma dispone che "le Regioni e le Province autonome stabiliscono...
le modalità e gli strumenti con i quali i Comuni trasmettono alle
stesse Regioni e Province autonome le informazioni sui titoli
abilitativi rilasciati".
Il comma 11 aggiunge che "la comunicazione relativa alle
attività in edilizia libera, di cui ai paragrafi 11 e 12 delle linee
guida... continua ad applicarsi, alle stesse condizioni e modalità,
agli impianti ivi previsti", e che "le Regioni e le Province autonome
possono estendere il regime della comunicazione di cui al precedente
periodo ai progetti di impianti alimentati da fonti rinnovabili con
potenza nominale fino a 50 kW, nonchè agli impianti fotovoltaici di
qualsivoglia potenza da realizzare sugli edifici, fatta salva la
disciplina in materia di valutazione di impatto ambientale e di
tutela delle risorse idriche".
Anche i commi 9 e 11, menzionando le Province autonome, sembrano
presupporre la diretta applicabilità delle norme contenute nell'art.
6 e di quelle del d.m. 10 settembre 2010, che sono richiamate. I
commi da 2 a 8 dell'art. regolano poi in dettaglio la "procedura
abilitativa semplificata".
Accanto agli articoli 5 e 6, il cui contenuto si è ora
descritto, per quanto interessa la presente controversia, viene qui
in riievo anche l'art. 15, facente parte Titolo III, dedicato alla
Informazione e formazione.
Tale articolo disciplina i Sistemi di qualificazione degli
installatori, ed il comma 3 dispone che "entro il 31 dicembre 2012,
le Regioni e le Province autonome, nel rispetto dell'allegato 4,
attivano un programma di formazione per gli installatori di impianti
a fonti rinnovabili o procedono al riconoscimento di fornitori di
formazione, dandone comunicazione al Ministero dello sviluppo
economico, al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare". Il comma 4 aggiunge che, "allo scopo di favorire la
coerenza con i criteri di cui all'allegato 4 e l'omogeneità a
livello nazionale, ovvero nel caso in cui le Regioni e le Province
autonome non provvedano entro il 31 dicembre 2012, l'ENEA mette a
disposizione programmi di formazione per il rilascio dell'attestato
di formazione".
Tali norme, dunque, si rivolgono espressamente alle Province
autonome, sancendo un dovere di attivare un programma di formazione
per gli installatori di impianti a fonti rinnovabili.
È qui da ricordare che le Province autonome hanno potestà
primaria in materia di "formazione professionale" (art. 8, n. 29,
Statuto) e che, codesta Corte ha già avuto modo di accertare che "in
materia di istruzione e formazione professionale l'art. 117 Cost. non
prevede una forma di autonomia più ampia di quella configurata dagli
artt. 8 e 9 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige"
(sentt. 328/2010 e 213/2009).
Ad avviso della ricorrente Provincia autonoma di Trento, le norme
sopra illustrate sono illegittime e lesive delle competenze
costituzionali e statutarie della Provincia di Trento per le seguenti
ragioni di

Diritto

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, e
dell'art. 6, commi 9 e 11, nella parte in cui menzionano la Provincia
autonoma di Trento, nonchè degli altri commi degli artt. 5 e 6 se ed
in quanto riferibili alla Provincia per effetto dei predetti
richiami. In subordine: illegittimità costituzionale delle stesse
norme anche ove la sola materia di riferimento fosse l'energia, nella
parte in cui vincolano la Provincia di Trento al rispetto di regole
non costituenti principi fondamentali della materia.
Come visto, l'art. 5 e l'art. 6 d.lgs. n. 28/2011 si occupano
delle procedure relative alla autorizzazione per la costruzione e
l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica
alimentati da fonti rinnovabili.
Va considerato che tali procedure, pur finalizzate a consentire
la messa in opera di impianti di produzione di energia mediante fonti
rinnovabili, hanno in realtà lo scopo fondamentale di assicurare che
tale realizzazione non avvenga con sacrificio di valori antagonisti e
non meno fondamentali, legati al governo del territorio ed in
particolare alla tutela del paesaggio. Può sembrare paradossale,
infatti, ma è realtà innegabile che proprio gli impianti che
utilizzano determinate energie rinnovabili - quali l'irradiamento
solare, o il vento - per il loro carattere necessariamente diffuso
sul territorio ne mettono a rischio i valori tipici più degli
impianti tradizionali, suscettibili di essere "concentrati" in un
unico punto opportunamente scelto.
In altre parole, l'autorizzazione alla costruzione di un impianto
di produzione di energia non implica nè soltanto nè principalmente
considerazioni attinenti al fabbisogno di energia (se si trattasse
solo di questo, infatti, ogni autorizzazione dovrebbe darsi per
scontata), ma deve comportare anche e soprattutto la considerazione
degli interessi pubblici ad un ordinato sviluppo del territorio ed
alla tutela del paesaggio, interessi particolarmente "sensibili" in
provincia di Trento.
Ancora in altre parole, le decisioni da assumere appartengono
alla materia dell'urbanistica e della tutela del paesaggio ancor più
- o quanto meno alla pari - di quanto appartengano alla materia della
"produzione di energia", e tali materie non possono affatto
considerarsi "assorbite" in quella dell'energia in nome di una
ipotetica "prevalenza": perchè la ragione specifica del procedimento
di verifica, al contrario, consiste proprio nel verificare la
compatibilità tra il bisogno di produzione di energia ed i
fondamentali valori della tutela del territorio e del paesaggio.
Del resto, come già accennato nella parte in Fatto, se si
ritenesse diversamente, risulterebbe oscuro il significato delle
clausole di salvaguardia contenute nell'art. 19 d.lgs. n. 387/2003 e
nell'art. 45 d. lgs. n. 28/2011.
Tali clausole di salvaguardia appaiono invece specificamente
rivolte a far salve, nell'intreccio delle materie interessate dalla
disciplina, le specifiche competenze costituzionali delle Regioni
speciali e delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Premesso ciò, gli artt. 5 e 6 risultano illegittimi in quanto -
attraverso la menzione delle Province autonome nei diversi commi
indicati in narrativa - la Provincia è assoggettata alle norme in
essi contenute, a quelle di cui al d.lgs. n. 387/2003 e alle linee
guida adottate con d.m. 10.9.2010.
Nè varrebbe obiettare che all'art. 12 d.lgs. n. 387/2003 codesta
Corte ha avuto occasione di riconoscere natura di principio
fondamentale, dato che come tale esso non è destinato a vincolare la
Provincia in materie di potestà primaria; ed infatti, la Provincia
ha provveduto a dare autonoma attuazione all'art. 6 della direttiva
2001/77/CE, con la legge già citata, che da tempo pacificamente
vige.
Come esposto, la disciplina impugnata incide in materie in cui la
ricorrente Provincia gode di potestà primaria. In subordine, per la
denegata ipotesi che dovesse ritenersi che essa incide nella sola
materia concorrente della produzione di energia, la Provincia di
Trento fa valere che il vincolo da essa posto sarebbe comunque
illegittimo in relazione a regole che non costituiscono principi
fondamentali della materia.
Ciò varrebbe per tutte le norme contenute negli artt. 5 e 6 o
richiamate da essi, diverse dall'art. 12 d.lgs. n. 387/2003.
La loro applicazione alla Provincia sarebbe lesiva anche nella
denegata ipotesi in cui si ritenesse che la materia di riferimento
sia l'energia: infatti, anche nelle materie concorrenti e non solo in
quelle di competenza provinciale primaria esiste il divieto per lo
Stato di adottare norme di dettaglio, il divieto di adottare atti
sublegislativi ed il divieto di dettare norme direttamente
applicabili.
Ora, come visto, sia l'art. 5, comma 1, sia l'art. 6, commi 9 e
11, implicano la diretta applicabilità alla Provincia di Trento di
norme dettagliate. In particolare, l'art. 5, comma 1, assoggetta la
Provincia alla diretta applicazione delle "modalità procedimentali"
e delle "condizioni" fissate dalle linee guida di cui al d.m.
10.9.2010 e anche l'art. 6 richiama tali linee guida (comma 1 e comma
11). Tale decreto ha contenuto dettagliato, come emerge soprattutto
dall'esame della Parte II, Regime giuridico delle autorizzazioni, e
della Parte III, Procedimento unico, che contengono norme molto
minute, non suscettibili di svolgimento da parte della Provincia.
Anche la Parte IV, Inserimento degli impianti nel paesaggio e sul
territorio norme dettagliate e, per di più, è ancora più evidente
l'attinenza di queste norme con la "tutela del paesaggio" e
l'"urbanistica" (come si vedrà meglio nel punto 2).
Ancora, hanno contenuto dettagliato e non sono suscettibili di
ulteriore svolgimento le norme transitorie di cui all'art. 5, comma
3, e le norme contenute nell'art. 6, commi da 2 a 11, che
risulterebbero in ipotesi applicabili alla Provincia in virtù dei
riferimenti ad essa di cui all'art. 5, co. 1, e all'art. 6, commi 9 e
11. Infine, ha contenuto dettagliato la disciplina rimessa al d.m.
previsto nell'art. 5, comma 3.
Sono dettagliate, in particolare, anche le norme contenute nel
secondo e terzo periodo dell'art. 6, comma 9. Il secondo periodo
interferisce - con norma dettagliata e direttamente applicabile - nei
rapporti fra Provincia e comuni nella materia dell'urbanistica. Il
terzo periodo lede, con norma dettagliata e direttamente applicabile
le competenze provinciali in materia di finanza locale (artt. 80 e
81, comma 2, St.) e, riguardando il procedimento (che non è una
materia autonoma), lede le competenze provinciali nelle materie
sostanziali toccate dal procedimento (sulle quali v. sopra).
Gli artt. 5 e 6, dunque, violano le norme statutarie richiamate
in epigrafe e, in particolare, l'art. 8, n. 5 e n. 6, dello Statuto.
In via subordinata, violano l'art. 117, comma 3, Cost. (applicabile
ex art. 10 legge cost. 3/2001), là dove prevede la competenza
concorrente in materia di energia.
Gli artt. 5 e 6 violano anche l'art. 2 d.lgs. n. 266/1992, in
quanto pretendono di dettare norme direttamente applicabili (o di
richiamare norme direttamente applicabili) alla Provincia di Trento,
in materie provinciali: e ciò anche nella denegata e subordinata
ipotesi in cui si neghi che le materie di riferimento sono il
paesaggio e l'urbanistica e si ritenga "prevalente" la materia
energia.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 5 e dell'art. 6 in
quanto pretendono di assoggettare la Provincia ad atti statali
sublegislativi
Un ulteriore motivo di illegittimità colpisce gli artt. 5 e 6,
nelle parti in cui richiamano e pretendo di applicare alla Provincia
atti normativi sublegislativi, cioè le "linee guida" di cui all'art.
12, comma 10, d.lgs. n. 387/2003 (art. 5, comma 1, e art. 6, commi 1
e 11 e, indirettamente, comma 9) ed il d.m. di cui all'art. 5, comma
3, d.lgs. n. 28/2011.
In primo luogo, come anticipato, in relazione alle linee guida è
ancora più evidente il rilievo preminente delle materie "paesaggio"
e "urbanistica".
Secondo l'art. 12, comma 10, d.lgs. n. 387/2003, le linee guida
"sono volte, in particolare, ad assicurare un corretto inserimento
degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel
paesaggio" e, "in attuazione di tali linee guida, le regioni possono
procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla
installazione di specifiche tipologie di impianti" (enfasi aggiunta).
Dunque, appare testualmente evidente che l'oggetto delle linee guida
attiene in modo prevalente alla materia "tutela del paesaggio", di
competenza primaria provinciale.
Poichè le linee guida sono seguite da atti di "programmazione",
con cui si individuano territorialmente i siti non idonei, è
chiamata in causa anche la materia dell'urbanistica, pure di
competenza primaria provinciale.
Il d.m. 10 settembre 2010 è dunque un atto di natura
sostanzialmente normativa, che illegittimamente interviene in materia
di competenza provinciale.
Della competenza provinciale si è detto ora. Che si tratti di
atto normativo è non meno evidente. Infatti, l'esame del contenuto
dell'atto rivela subito che si tratta di una disciplina generale,
astratta ed innovativa. La stessa previsione della diretta
applicabilità in caso di mancato adeguamento (art. 12, comma 10,
d.lgs. n. 387/2003 e punto 18.4 delle linee guida) e la previsione
dell'entrata in vigore dopo 15 gg. dalla pubblicazione (art. 1 d.m.
10 settembre 2010) confermano la natura normativa e non di atto di
indirizzo. Si pensi anche al titolo della parte prima (Disposizioni
generali) e del punto 1 (Principi generali inerenti l'attività di
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili).
Anche il d.m. di cui all'art. 5, comma 3, d.lgs. n. 28/2011 ha
contenuto generale, astratto e innovativo, per cui va considerato
normativo. Si tratta di una disciplina integrativa della legge e,
infatti, l'art. 5 detta disposizioni transitorie in attesa della sua
emanazione.
A conferma dei criteri ora esposti, si consideri che codesta
Corte costituzionale più volte ha applicato criteri "sostanziali"
per identificare la natura degli atti statali: di recente v., in modo
chiaro, la sent. 278/2010, punto 16, e la sent. 274/2010, punto 4.2.
Si può quindi ritenere acquisito che le norme censurate del d.lgs.
n. 28/2011, richiamando le linee guida ed il d.m., pretendono di
vincolare la potestà legislativa provinciale in materie di propria
pacifica competenza ad atti statali di natura regolamentare.
Ora, occorre ricordare che l'articolo 2, comma 1, del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento) prevede che nelle
materie di competenza provinciale la stessa legislazione statale non
operi direttamente, ma che la legislazione provinciale debba essere
adeguata ai principi e norme costituenti limiti ai sensi degli
articoli 4 e 5 dello Statuto speciale e recati dai nuovi atti
legislativi dello Stato entro i sei mesi successivi alla
pubblicazione di questi ultimi nella Gazzetta Ufficiale o nel più
ampio temine da essi stabilito.
È dunque evidente che la potestà legislativa della Provincia
può essere condizionata dallo Stato solo con atti legislativi, e non
con atti di normazione secondaria.
Questo principio è del resto stato ribadito più volte dalla
giurisprudenza costituzionale. Si veda ad esempio, di recente, la
sent. 209/2009 nella quale la Corte, premesso che "si versa in
materie di competenza primaria delle Province autonome (edilizia
sovvenzionata, assistenza e beneficenza pubblica)", ha riconosciuto
che di conseguenza "ogni intervento limitativo dello Stato in tali
ambiti deve essere stabilito con legge, sia nell'ipotesi in cui si
ritenga che l'intervento assicuri la garanzia dei livelli minimi di
tutela dei diritti sociali, secondo la giurisprudenza di questa Corte
prima richiamata, sia in via generale, in forza del disposto
dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, norma di attuazione che
regola i rapporti tra legislazione statale e legislazione regionale",
dal momento che "tale norma consente allo Stato di porre in essere
interventi limitativi di competenze delle Province autonome solo con
legge". La stessa sentenza ricorda che "in tal senso è anche la
giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenza n. 267 del
2003)".
In effetti, già nella sent. 267/2003 la Corte aveva statuito che
dall'art. 2 d.lgs. n. 266/1992 "si desume agevolmente che l'obbligo
di adeguamento a carico della legislazione delle province autonome
può derivare soltanto da una norma statale avente rango legislativo,
e non, invece, da norma di rango secondario": ed anche in tale
occasione codesta Corte ricordava di avere "più volte affermato" la
stessa regola, e si riferiva ancora alle "sentenze n. 84 del 2001 e
n. 371 del 2001".
Ad abundantiam, può essere qui ricordata anche la sent.
145/2005, che ha dichiarato l'illegittimità dell'art. 10 legge n.
4/2004, "nella parte in cui non esclude le Province autonome
dall'ambito territoriale dell'emanando regolamento", osservando che
"la potestà regolamentare dello Stato non può essere esercitata in
relazione a materie che appartengono alla competenza legislativa
della Provincia autonoma di Trento".
Del resto, il divieto di regolamenti statali nelle materie
regionali - e dunque più ancora di vincoli imposti da regolamenti
statali - vale anche per le Regioni ordinarie, e valeva già prima
della sua codificazione espressa ad opera della legge cost. 3/2001
(v. l'art. 117, co. 6, Cost.).
Sempre nella sent. 267/2003 la Corte rileva che "la
giurisprudenza di questa Corte, in diverse occasioni, ha avuto modo
di evidenziare come - già sotto la vigenza del vecchio testo
dell'art. 117 della Costituzione - lo Stato non potesse imporre
vincoli alle Regioni nelle materie di propria competenza se non
mediante una legge, e non, invece, per mezzo di un atto
regolamentare". Le Regioni, "infatti, non sono soggette, in linea di
principio, alla disciplina dettata con i regolamenti governativi
(sentenza n. 507 del 2000; nello stesso senso, si vedano anche le
sentenze n. 250 del 1996 e n. 482 del 1995)".
Risulta dunque evidente dalle considerazioni sopra esposte che il
d.m. 10 settembre 2010, in quanto atto sostanzialmente regolamentare,
è a priori fonte inidonea a condizionare l'attività della Provincia
autonoma di Trento in materia provinciale, e lo stesso deve dirsi per
il d.m. di cui all'art. 5, comma 3.
Gli artt. 5 e 6 d.lgs. n. 28/2011, in quanto richiamano le linee
guida ed il d.m. sugli interventi di modifica sostanziale, ledono le
competenze provinciali sopra individuate e violano l'art. 2 d.lgs. n.
266/1992; e tale conclusione resterebbe ferma anche qualora l'oggetto
di tali atti fosse ricondotto, in denegata ipotesi, alla materia
energia, dato che il regime di cui all'art. 2 d.lgs. n. 266/1992 e
l'esclusione dei regolamenti statali vale per anche per le materie
concorrenti.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 15 comma 3 e primo
periodo del comma 4
Come sopra esposto, l'art. 15 disciplina i Sistemi di
qualificazione degli installatori.
Il comma 3 ed il comma 4, primo periodo, contraddicendo la
clausola di salvaguardia di cui all'art. 45 d.lgs. n. 28/2011, si
rivolgono espressamente alle Province autonome, sancendo un obbligo
di attivazione di un programma di formazione per gli installatori di
impianti a fonti rinnovabili o di riconoscere fornitori di
formazione.
Come già ricordato in Fatto, le Province autonome hanno potestà
primaria in materia di "formazione professionale" (art. 8, n. 29,
Statuto) e, secondo codesta Corte, "in materia di istruzione e
formazione professionale l'art. 117 Cost. non prevede una forma di
autonomia più ampia di quella configurata dagli artt. 8 e 9 dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige" (sentt. 328/2010 e
213/2009).
Dunque, l'art. 15, comma 3 detta norme direttamente applicabili
in materia di competenza provinciale, prevedendo doveri in capo alla
Provincia.
È qui palese la violazione dell'art. 2 del d.lgs. n. 266/1992
Il carattere palese di tale violazione fa sì che solo scrupolo
difensivo induca a notare che si tratta anche di norme dettagliate,
meno che mai ammissibili in materia di competenza primaria, se pure
non vi fosse l'art. 2 appena citato. Inoltre, anche l'allegato 4 - al
cui rispetto il comma 3 vincola le Province - detta una disciplina
iperdettagliata in relazione ai programmi di formazione.
Quanto al comma 4, primo periodo, esso ribadisce il dovere delle
Province di attivare il programma o di riconoscere i formatori e
quello di rispettare l'allegato 4 e, per di più, prevede un potere
sostitutivo dell'Enea, al di fuori dei casi in cui tale potere può
essere legittimamente esercitato in relazione alla Provincia (v. il
d.P.R. n. 526/1987).
In sintesi, entrambe le norme, dunque, violano l'art. 8, n. 29,
dello Statuto, l'art. 2 d.lgs. n. 266/1992 e l'art. 8 d.P.R. n.
526/1987.

P.Q.M.

Voglia codesta, ecc.ma Corte costituzionale accogliere il
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale del decreto
legislativo 3 marzo 2011, n. 28, nelle parti e sotto i profili
esposti nel presente ricorso.
Padova-Trento-Roma, addì 26 maggio 2011

Prof.avv. Falcon - Pedrazzoli - Manzi