1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 11-2-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 32 SENTENZA 26 gennaio - 6 febbraio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Comuni e Province - Istituzione del Comune Cavallino-Treporti per scorporo di parte del Comune di Venezia - Mancata fissazione, con legge regionale, di direttive di massima per la definizione dei rapporti finanziari e patrimoniali conseguenti alla revisione circoscrizionale - Determinazione degli stessi con delibera della Giunta provinciale - Eccezione di inammissibilita' per dedotta acquiescenza all'atto impugnato nel processo a quo - Reiezione. - Legge della Regione Veneto 29 marzo 1999, n. 11, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117. Comuni e Province - Istituzione del Comune Cavallino-Treporti per scorporo di parte del Comune di Venezia - Mancata fissazione, con legge regionale, di direttive di massima per la definizione dei rapporti finanziari e patrimoniali conseguenti alla revisione circoscrizionale - Determinazione degli stessi con delibera della Giunta provinciale - Eccezione di inammissibilita' per difetto di motivazione sulla rilevanza - Reiezione. - Legge della Regione Veneto 29 marzo 1999, n. 11, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117. Comuni e Province - Istituzione del Comune Cavallino-Treporti per scorporo di parte del Comune di Venezia - Mancata fissazione, con legge regionale, di direttive di massima per la definizione dei rapporti finanziari e patrimoniali conseguenti alla revisione circoscrizionale - Determinazione degli stessi con delibera della Giunta provinciale - Eccezione di inammissibilita' per erronea individuazione della disposizione impugnata - Reiezione. - Legge della Regione Veneto 29 marzo 1999, n. 11, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117. Comuni e Province - Istituzione del Comune Cavallino-Treporti per scorporo di parte del Comune di Venezia - Mancata fissazione, con legge regionale, di direttive di massima per la definizione dei rapporti finanziari e patrimoniali conseguenti alla revisione circoscrizionale - Determinazione degli stessi con delibera della Giunta provinciale - Eccezione di inammissibilita' per erronea formulazione del petitum - Reiezione. - Legge della Regione Veneto 29 marzo 1999, n. 11, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117. Comuni e Province - Istituzione del Comune Cavallino-Treporti per scorporo di parte del Comune di Venezia - Mancata fissazione, con legge regionale, di direttive di massima per la definizione dei rapporti finanziari e patrimoniali conseguenti alla revisione circoscrizionale - Determinazione degli stessi con delibera della Giunta provinciale - Denunciata violazione delle competenze legislative regionali - Omessa motivazione della censura - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Veneto 29 marzo 1999, n. 11, art. 3. - Costituzione, art. 117. Comuni e Province - Istituzione del Comune Cavallino-Treporti per scorporo di parte del Comune di Venezia - Mancata fissazione, con legge regionale, di direttive di massima per la definizione dei rapporti finanziari e patrimoniali conseguenti alla revisione circoscrizionale - Determinazione degli stessi con delibera della Giunta provinciale - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza e di legalita' - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Veneto 29 marzo 1999, n. 11, art. 3. - Costituzione artt. 3 e 97. (009C0092) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 11-2-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 3 della
legge della Regione Veneto 29 marzo 1999, n. 11 (Istituzione del
Comune di Cavallino-Treporti), promosso con ordinanza del 16 aprile
2008 dal Tribunale amministrativo regionale del Veneto sul ricorso
proposto dal Comune di Venezia contro la Provincia di Venezia ed
altro iscritta al n. 221 del registro ordinanze 2008 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 30, 1ª serie speciale,
dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Venezia e del Comune
di Cavallino-Treporti nonchè l'atto di intervento della Regione
Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 2009 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Federico Sorrentino per il Comune di Venezia,
Mario Bertolissi, Paolo Piva e Luigi Manzi per il Comune di
Cavallino-Treporti, Luigi Manzi per la Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 16 aprile 2008, il Tribunale
amministrativo regionale del Veneto ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione
Veneto 29 marzo 1999, n. 11 (Istituzione del Comune di
Cavallino-Treporti), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117 della
Costituzione.
Il dubbio di costituzionalità è prospettato nel corso di un
giudizio, promosso dal Comune di Venezia contro la Provincia di
Venezia e il Comune di Cavallino-Treporti, per l'annullamento della
delibera della Giunta provinciale 13 marzo 2001, prot. n. 15799 con
la quale sono stati approvati «i criteri generali per la definizione
dei rapporti conseguenti all'istituzione del Comune di
Cavallino-Treporti, per scorporo di parte del Comune di Venezia» ad
opera della legge regionale n. 11 del 1999, e di ogni altro atto
presupposto e conseguente.
La suddetta legge regionale è intervenuta secondo il
procedimento delineato dall'art. 6 della legge regionale 24 dicembre
1992, n. 25 (Norme in materia di variazioni provinciali e comunali),
e la Provincia è stata delegata ad adottare la suddetta delibera
dall'art. 17 della medesima legge e dall'art. 3 della legge n. 11 del
1999.
Il Comune di Venezia, impugnando tale delibera, tra l'altro, ha
dedotto l'illegittimità «derivata per l'incostituzionalità
dell'art. 3 della legge regionale n. 11/1999». Infatti, la legge
istitutiva del nuovo Comune avrebbe omesso di fissare direttive e
criteri per la definizione dei rapporti patrimoniali tra i due enti,
limitandosi a prevedere il generico subentro del nuovo Comune nella
titolarità di tutte le situazioni giuridiche del Comune di origine.
In tale vuoto normativo si sarebbe inserita la delibera provinciale
impugnata la quale, rilevata la carenza di direttive e criteri guida,
avrebbe discrezionalmente provveduto essa stessa ad individuarli.
Il Comune ricorrente, inoltre, ha censurato la richiamata
delibera per illegittimità derivata dalla asserita
incostituzionalità, per violazione dell'art. 133 Cost., della legge
in base alla quale è stato istituito il nuovo Comune.
Il rimettente, rigettate le eccezioni di inammissibilità del
ricorso, e rilevato che la questione di legittimità costituzionale
della legge istitutiva del Comune di Cavallino-Treporti è già stata
sottoposta all'esame della Corte che l'ha dichiarata manifestamente
inammissibile (con ordinanza n. 21 del 2002), ritiene rilevante e non
manifestamente infondato il dubbio di costituzionalità dell'art. 3
della legge regionale n. 11 del 1999.
Infatti, nonostante l'art. 8 della legge n. 25 del 1992 rimandi
espressamente alla legge regionale istitutiva del nuovo Comune la
fissazione delle direttive di massima per la soluzione degli aspetti
finanziari e patrimoniali conseguenti, la disposizione censurata non
avrebbe dettato tali direttive. Essa, infatti, si sarebbe limitata a
disporre che i rapporti finanziari e patrimoniali fra i due comuni
devono essere definiti «sulla base in particolare del criterio
secondo cui il comune di nuova istituzione subentra nella titolarità
di tutti i beni mobili ed immobili e di tutte le situazioni
giuridiche attive e passive del comune di origine ivi compresi i
rapporti concernenti il personale dipendente».
Si tratterebbe di un criterio assolutamente generico, inidoneo ad
individuare con certezza quali società e aziende preposte al
soddisfacimento di esigenze collettive, avrebbero dovuto essere
incluse pro quota nel patrimonio del neo istituito Comune e quelle
che invece sarebbero dovute restare nella titolarità esclusiva del
Comune di Venezia. Ciò, in particolare, sarebbe stato necessario con
riguardo a quelle strutture preposte a soddisfare esigenze
localizzate in aree del tutto estranee alla realtà urbanistica e
abitativa del Comune di Cavallino-Treporti, ovvero con riguardo a
quelle strutture che «si connotano come simboli storici della città
stessa, come, ad esempio, il Casinò di Venezia».
In definitiva, la disposizione censurata non avrebbe fissato
criteri idonei a ripartire in modo razionale il patrimonio del Comune
di Venezia, rimettendo tale compito alla Provincia e affidando
l'esercizio del potere discrezionale - spettante al livello
legislativo - ad un provvedimento amministrativo.
Conseguentemente, l'art. 3 della legge regionale n. 11 del 1999
si porrebbe in contrasto «con il principio di ragionevolezza
enucleabile dall'art. 3, con il principio di legalità enucleabile
dall'art. 97 e infine con l'art. 117 della Costituzione, che fissa le
competenze legislative regionali».
Nessun dubbio vi sarebbe, per il TAR, in ordine alla rilevanza
della questione, poichè l'eventuale dichiarazione di
incostituzionalità della disposizione censurata determinerebbe
l'invalidità derivata della delibera provinciale impugnata nel
giudizio a quo.
2. - È intervenuto in giudizio il Comune di Venezia il quale ha
chiesto alla Corte di dichiarare l'illegittimità costituzionale
della disposizione censurata.
Secondo il Comune, la mancata specificazione dei criteri per
individuare i beni e i rapporti nella cui titolarità sarebbe dovuto
subentrare il Comune di Cavallino-Treporti (secondo quanto previsto
dalla legge regionale n. 25 del 1992) determinerebbe la violazione
del principio di legalità sostanziale, in base al quale l'azione
della pubblica amministrazione deve trovare nella legge non solo il
proprio fondamento, ma anche i limiti sostanziali volti a garantire
il soddisfacimento, da parte della pubblica amministrazione, del
pubblico interesse secondo i canoni dell'imparzialità e del buon
andamento. Tale principio, desumibile dall'art. 97 Cost., nonchè
dagli artt. 101, 113 e 23 Cost., costituirebbe garanzia ineludibile
in uno Stato di diritto, dovendo essere inteso non solo nella sua
accezione formale, ma anche in quella sostanziale, in base alla quale
la legge deve determinare forma e contenuto dell'azione della
pubblica amministrazione. In tal senso si sarebbe pronunciata più
volte anche la Corte costituzionale.
Nella fattispecie in questione, sostiene il Comune di Venezia, la
violazione di detto principio sarebbe particolarmente grave, in
quanto esso sarebbe rafforzato dalla riserva relativa di legge posta
dall'art. 42 Cost. in relazione ai modi di acquisto della proprietà.
Pertanto, il legislatore non potrebbe attribuire all'amministrazione
il potere di adottare un provvedimento che costituisca titolo per il
trasferimento della proprietà di alcuni beni senza previamente
fissare i criteri generali in base ai quali esso deve essere
esercitato.
Inoltre, la predeterminazione legislativa di criteri volti ad
orientare la discrezionalità amministrativa sarebbe stata ancor più
necessaria in relazione alla complessità della realtà veneziana. Il
patrimonio di tale Comune, infatti, sarebbe costituito, non solo da
proprietà immobiliari, ma anche da consistenti partecipazioni in
società e imprese che svolgono servizi pubblici locali e altre
attività di primaria importanza, quali le società che gestiscono
gli aeroporti, quelle che gestiscono le alcune autostrade, una s.p.a.
che si occupa della promozione delle attività industriali di Venezia
e di Marghera, nonchè quella che gestisce il Casinò. Ad avviso
della difesa comunale, sarebbe irragionevole che il Comune di
Cavallino-Treporti, che ha «mera vocazione turistico-baneare», debba
partecipare a società che gestiscono servizi della città di Venezia
o che realizzano opere di manutenzione di monumenti presenti sul
territorio veneziano, o che debba acquistare pro quota la proprietà
del patrimonio azionario del Comune di Venezia «alla costituzione del
quale non ha peraltro in alcun modo concorso, attesa la sua
modestissima capacità contributiva».
3. - È intervenuto in giudizio anche il Comune di
Cavallino-Treporti, il quale sostiene che difetterebbe la rilevanza
della questione nel giudizio a quo. Il Comune di Venezia, infatti,
avrebbe ottemperato a quanto previsto dalla legge regionale e dalla
delibera delle Giunta provinciale con atti di riparto dei beni. Da
ciò la conseguente inammissibilità anche della questione di
legittimità costituzionale.
La questione prospettata sarebbe inammissibile anche perchè,
contrariamente a quanto sostiene il rimettente, la legge censurata
avrebbe fissato criteri di ripartizione dei rapporti patrimoniali tra
i due enti locali.
Infatti, in attuazione di quanto previsto dall'art. 8 della legge
n. 25 del 1992, il censurato art. 3 della legge n. 11 del 1999, ha
stabilito che la successione avviene in tutti i beni mobili e
immobili ed in tutte le situazioni attive e passive, ivi compresi i
rapporti concernenti il personale dipendente.
Il TAR, in realtà, chiederebbe alla Corte di operare una
sostituzione dei criteri indicati dal legislatore regionale, con
altri criteri da esso rimettente suggeriti, così predeterminando il
contenuto della legge. Il rimettente, inoltre, trascurerebbe la
circostanza che se davvero i criteri posti dal legislatore regionale
fossero stati generici, il riparto del patrimonio non sarebbe stato
possibile, mentre tale ripartizione è stata in concreto operata
dalla Giunta provinciale. Pertanto, il giudice a quo contesterebbe
non già un vuoto normativo, bensì un determinato contenuto
normativo che egli vorrebbe diverso.
Nel merito, la questione sarebbe pertanto infondata. Da parte
sua, la Provincia, previa apposita istruttoria, avrebbe integrato
tale dettato normativo individuando un criterio di riparto calcolato
in relazione alla popolazione e al territorio dei Comuni.
4. - Anche la Regione Veneto è intervenuta nel giudizio avanti
alla Corte chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
infondata.
La questione sarebbe irrilevante anzitutto perchè il giudice
avrebbe censurato una disposizione diversa da quella che fonda il
potere esercitato dalla Provincia nella delibera impugnata. Tale
disposizione dovrebbe individuarsi nell'art. 17 della legge n. 25 del
1992 il quale stabilisce che «i rapporti conseguenti alla istituzione
di nuovi comuni e ai mutamenti delle circoscrizioni comunali sono
definiti dalla provincia competente per territorio, per delega della
Regione, tenuto conto dei principi riguardanti la successione delle
persone giuridiche e in armonia con la legge regionale di cui
all'art. 8».
Inoltre, la questione sarebbe inammissibile per difetto di
adeguata motivazione sulla rilevanza della medesima.
Nel merito la questione sarebbe infondata.
L'asserita violazione del principio di legalità di cui all'art.
97 Cost. discenderebbe da un vuoto normativo inesistente, dal momento
che il legislatore regionale, proprio con la disposizione censurata,
avrebbe determinato quelle «direttive di massima» richieste dall'art.
17 della legge n. 25 del 1992. Contrariamente a quanto ritenuto dal
rimettente, infatti, nessuna disposizione regionale richiederebbe
l'individuazione di puntuali ed inequivoci criteri. Anzi, al
contrario, l'adozione di questi avrebbe comportato un'illegittima
sostituzione della Regione alla Provincia nell'esercizio della
competenza amministrativa delegata.
Infondata sarebbe, inoltre, la censura di irragionevolezza, dal
momento che il criterio indicato dall'art. 3 della legge n. 11 del
1999 sarebbe rispettoso dei principi che regolano la successione
delle persone giuridiche.
Inconferente sarebbe il richiamo operato dal TAR all'art. 117
Cost., in quanto la disposizione censurata si fonderebbe sull'art.
133 Cost. che, appunto, riconosce alla Regione il potere di istituire
con legge nuovi Comuni.
Infine, la difesa regionale sostiene che il rimettente avrebbe
omesso di operare il doveroso tentativo di interpretare la
disposizione censurata in modo conforme a Costituzione.
5. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica tutte le parti hanno
depositato memorie.
5.1. - Il Comune di Cavallino-Treporti insiste per una
declaratoria di inammissibilità della questione ovvero di
infondatezza.
Sul piano della inammissibilità, vi sarebbe anzitutto «una
carenza di interesse alla censura» dedotta nel giudizio a quo,
poichè in tale sede l'assetto dei rapporti patrimoniali e finanziari
determinato dalla Provincia tra i Comuni interessati non potrebbe
essere nuovamente posto in discussione: il Comune di Venezia non
avrebbe infatti tempestivamente impugnato, e persino avrebbe dato
esecuzione, alla delibera provinciale n. 797 del 1997, con cui è
stato disposto il «subentro» del nuovo ente comunale nei beni
immobili di Venezia indicati nell'elenco allegato. Inoltre, con la
delibera del Consiglio n. 79 del 2000 il Comune di Venezia avrebbe
recepito l'assetto successorio definito dalla legge impugnata e dalla
conseguente delibera della Provincia.
Nel merito, si osserva che la norma censurata ha reso evidente
che si è verificata una vicenda successoria «a titolo universale»,
assolvendo in tal modo alla funzione di determinare i tratti propri
dello «scorporo» tra enti: per tale via sarebbe stato rispettato il
principio di legalità.
Inoltre, la questione proposta pretenderebbe in modo
inammissibile di riferirsi «a pretese diversità di censo», in quanto
vorrebbe sostenere l' irragionevolezza della norma censurata, a causa
della «modestissima capacità contributiva» dei residenti di
Cavallino-Treporti.
5.2. - Il Comune di Venezia ha, a propria volta, insistito sulle
conclusioni già formulate.
In primo luogo, si osserva che l'esigenza di completezza dei
criteri che devono essere indicati dalla legge istitutiva del nuovo
Comune corrisponde alla responsabilità legislativa propria della
Regione. In quest'ambito, l'art. 17 della legge n. 25 del 1992,
stabilendo che la «successione» tra i Comuni avvenga sulla base delle
«direttive» impartite dalla successiva legge istitutiva,
evidenzierebbe che quest'ultima non può limitarsi a ribadire il
principio successorio già affermato.
Quanto alle eccezioni preliminari sollevate dalle altre parti del
giudizio, il Comune le ritiene infondate: la pretesa acquiescenza
all'atto impugnato nel processo a quo sarebbe già stata esclusa dal
rimettente, cui solo compete tale apprezzamento; nè il TAR avrebbe
dovuto impugnare l'art. 17 della n. 25 del 1992, dal momento che la
lesione del principio di legalità sarebbe imputabile alla sola legge
provvedimentale successiva, per la parte in cui essa ha mancato di
specificare le direttive richieste dal predetto art. 17. Infine, non
si potrebbe rimproverare al giudice a quo di non avere sperimentato
la via di un'interpretazione adeguatrice della norma, atteso che la
violazione del principio di legalità si sostanzierebbe in una
censura rivolta al legislatore, che per definizione il giudice non
sarebbe legittimato a superare in via esegetica.
Il Comune di Venezia ribadisce, pertanto, che la norma impugnata
avrebbe «ampliato a dismisura la discrezionalità della Giunta
provinciale», non essendo sufficiente il riferimento alla successione
in tutti i beni ed i rapporti, troppo generico per «riferirsi alla
molteplicità delle situazioni e degli interessi» concretamente in
gioco.
5.3. - Anche la Regione Veneto ha depositato una memoria nella
quale deduce, innanzitutto, l'inammissibilità della censura
prospettata in relazione all'art. 117 Cost. per l'inconferenza del
parametro evocato. La disciplina delle circoscrizioni comunali
rientrerebbe, infatti, nella competenza legislativa esclusiva delle
Regioni sia in forza del nuovo art. 117 Cost., sia in forza dell'art
133 Cost., il quale pone, appunto, una riserva di legge regionale.
Osserva ancora la Regione come la disposizione censurata, a
differenza di quanto sostenuto dal rimettente, avrebbe determinato le
modalità di successione del nuovo Comune, sposando il criterio della
successione universale senza introdurre «eccezioni o regimi
patrimoniali a contenuto derogatorio o singolare». La censura del
rimettente, pertanto, si risolverebbe nella richiesta della
introduzione di un disposto normativo diverso, di contenuto
derogatorio, volto a determinare criteri diversi e pertanto sarebbe
inammissibile.
Analoga conclusione varrebbe anche con riguardo alla prospettata
incostituzionalità della disposizione censurata in ragione
dell'asserito «carattere peculiare della realtà veneziana» che
avrebbe dovuto indurre il legislatore a dettare criteri diversi.
La questione prospettata dal TAR sarebbe inammissibile anche con
riguardo alla denunciata violazione dell'asserito obbligo di fissare
un criterio discretivo dettagliato. In realtà, il legislatore
regionale, con la legge n. 25 del 1992, ha rinviato alla legge
provvedimento solo la fissazione degli «indirizzi generali», di
«direttive di massima» per regolamentazione dei rapporti tra i
comuni, al fine di garantire l'esercizio discrezionale del potere
provinciale, in relazione alla varietà delle situazioni concrete. E
l'art. 3 della legge n. 11 del 1999 conterrebbe appunto una direttiva
generale per la soluzione dei rapporti patrimoniali e finanziari tra
il Comune di Venezia e quello di Cavallino-Treporti.
D'altra parte, lo svolgimento in concreto del potere
amministrativo da parte della Provincia, il quale è stato in larga
parte accettato dal Comune di Venezia, dimostrerebbe l'inesistenza di
un qualsiasi vuoto normativo.
Quanto alla violazione degli artt. 3 e 97 Cost., la Regione
sostiene che sia l'attività legislativa regionale, sia quella
amministrativa della Provincia sarebbero state correttamente
esercitate «in conformità ad una riserva di legge soltanto
relativa».
Con riguardo, infine, alla censurata lesione del principio di
legalità sostanziale, la difesa regionale osserva come la verifica
del rispetto di tale principio richiede la valutazione della
conformità delle disposizioni legislative (nel giudizio di
costituzionalita') o di quelle amministrative (nel processo
ordinario) ai contenuti delle norme sopraordinate. A tal fine, tra i
criteri ermeneutici che il giudice dovrebbe utilizzare vi sarebbe
anche quello dell'interpretazione costituzionalmente orientata.
Utilizzando tale canone, il rimettente avrebbe dovuto verificare
che non è posto alcun obbligo al legislatore regionale di regolare
con criteri di dettaglio l'azione amministrativa della Provincia.
Anzi, la previsione di semplici direttive di massima al suo
svolgimento sarebbe coerente con l'art. 117, sesto comma, Cost. che
riconosce alla Provincia poteri regolamentari e di normazione
secondaria, pure nei limiti della disciplina dello svolgimento delle
proprie funzioni.
Pur se formalmente la legge regionale non ha attribuito alla
Provincia alcun compito di regolamentazione della materia, tuttavia
tale attività sarebbe legittima e altresì conforme al principio di
sussidiarietà.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge della
Regione Veneto 29 marzo 1999, n. 11 (Istituzione del Comune di
Cavallino-Treporti), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117 della
Costituzione.
Il dubbio di costituzionalità è stato prospettato nel corso di
un giudizio relativo ad una deliberazione della Provincia di Venezia
che ha determinato «i criteri generali per la definizione dei
rapporti conseguenti all'istituzione del Comune di
Cavallino-Treporti, per scorporo di parte del Comune di Venezia»,
nell'esercizio del potere demandato alla Provincia stessa dall'art.
17 della legge della Regione Veneto 24 dicembre 1992, n. 25 (Norme in
materia di variazioni provinciali e comunali), e, in conformità a
quest'ultima, dall'art. 3 della legge reg. Veneto n. 11 del 1999.
Nella Regione Veneto, infatti, l'istituzione di nuovi Comuni
nell'ambito del procedimento delineato dall'art. 133, secondo comma,
della Costituzione è disciplinata in via generale dalla legge
regionale n. 25 del 1992, il cui art. 8 esige poi l'adozione, volta
per volta, di una ulteriore legge regionale, recante, tra l'altro,
«le direttive di massima per la soluzione degli aspetti finanziari e
patrimoniali connessi con la revisione circoscrizionale»; l'art. 17
della stessa legge, inoltre, prevede che la Provincia competente per
territorio provveda a definire i rapporti conseguenti alla
istituzione di nuovi Comuni tenendo conto «dei principi riguardanti
la successione delle persone giuridiche ed in armonia con la legge
regionale» indicata dal summenzionato art. 8.
In questo contesto normativo, l'art. 3 della legge n. 11 del
1999, che ha provveduto all'istituzione del Comune di
Cavallino-Treporti per scorporo dal Comune di Venezia, non avrebbe
fissato effettivamente criteri idonei a ripartire in modo razionale
il patrimonio del Comune di Venezia, rimettendo quindi tale compito
all'esclusivo esercizio del potere discrezionale della Provincia.
Conseguentemente, secondo il rimettente, «l'art. 3 della citata
legge n. 11 del 1999 per il suo carattere estremamente generico e
comunque per essere privo delle necessarie direttive volute ed
imposte dalla legge regionale n. 25 del 1992, si pone in contrasto
con il principio di ragionevolezza enucleabile dall'art. 3 (della
Costituzione), con il principio di legalità enucleabile dall'art. 97
(della Costituzione) e infine con l'art. 117 della Costituzione, che
fissa le competenze legislative regionali».
2. - Sono intervenuti nel giudizio innanzi a questa Corte la
Regione Veneto e i Comuni di Venezia e Cavallino-Treporti, questi
ultimi già parti del processo principale.
La Regione Veneto e il Comune di Cavallino-Treporti hanno
eccepito l'inammissibilità della questione e ne hanno chiesto
comunque il rigetto.
Le eccezioni preliminari non sono fondate.
Quanto alla pretesa acquiescenza del Comune di Venezia alla
deliberazione provinciale impugnata nel giudizio a quo, dedotta dal
Comune di Cavallino-Treporti per arguirne l'inammissibilità del
ricorso proposto avanti al TAR rimettente, va osservato che si tratta
di profilo demandato all'apprezzamento non implausibile del giudice a
quo, che lo ha già ritenuto, con idonea motivazione, privo di pregio
(da ultimo, sentenze n. 241 e n. 219 del 2008).
Nè sussiste difetto di motivazione sulla rilevanza, come preteso
dalla Regione Veneto, dal momento che il giudice remittente ha
provveduto a porre in luce che l'eventuale dichiarazione di
incostituzionalità della disposizione censurata determinerebbe
l'invalidità della delibera provinciale impugnata nel giudizio a quo
(da ultimo, sentenze n. 306 e n. 233 del 2008).
Quanto poi all'eccezione di inammissibilità formulata dalla
Regione, per la quale il giudice a quo avrebbe dovuto censurare
l'art. 17 della legge regionale n. 25 del 1992, che conferisce alla
Provincia la potestà esercitata con la delibera oggetto di ricorso,
è agevole replicare che il remittente non aveva motivo per impugnare
la norma che determina i soli criteri generali per la successione fra
Comuni, dal momento che la censura di incostituzionalità si accentra
proprio sull'insufficiente integrazione di quei criteri generali ad
opera della legge istitutiva del Comune di Cavallino-Treporti, così
come prescritto dall'art. 8, comma 3, della legge n. 25 del 1992.
Infine l'eccezione, sollevata dal Comune di Cavallino-Treporti,
secondo cui il rimettente avrebbe formulato un petitum "legislativo",
mirando a sovrapporre alla volontà legislativa della Regione un
nuovo criterio successorio tra enti non costituzionalmente imposto,
trascura di considerare che a questa Corte viene invece domandata una
pronuncia meramente ablatoria della norma oggetto, a seguito della
quale toccherebbe al legislatore indicare in forma analitica le
modalità di successione patrimoniale tra i due Comuni coinvolti.
3. - È invece inammissibile la censura basata sull'art. 117
della Costituzione, in quanto del tutto priva di motivazione (da
ultimo, ordinanze n. 4 del 2009 e n. 448 del 2008).
4. - Nel merito la questione non è fondata.
In via preliminare è necessario mettere in evidenza il contesto
normativo entro il quale si colloca la vicenda che è oggetto del
presente giudizio.
La disciplina legislativa delle conseguenze patrimoniali della
divisione in più enti di un preesistente ente territoriale è sempre
stata sommaria, malgrado i diversi evidenti interessi in gioco e la
stessa incidenza di procedure del genere sul regime proprietario di
diverse categorie di beni mobili ed immobili: se nella fase
precedente alla adozione della Costituzione l'art. 36 del R.d. 3
marzo 1934, n. 383 (Approvazione del testo unico della legge comunale
e provinciale), affidava genericamente ad un decreto prefettizio la
«separazione patrimoniale» ed il «riparto delle attività e
passivita» nell'ipotesi di «variazioni alle circoscrizioni dei
Comuni» dopo l'entrata in vigore dell'art. 133 della Costituzione la
legislazione ordinaria non è mutata se non con l'art. 1, lettera a),
del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 1 (Trasferimento alle Regioni a
statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di
circoscrizioni comunali e di polizia locale urbana e rurale e del
relativo personale), che si li è limitato al trasferimento del
surrichiamato potere amministrativo alle Regioni.
Solo con gli artt. 11 e 16 della legge 8 giugno 1990, n. 142
(Ordinamento delle autonomie locali), si è data attuazione all'art.
133 Cost. in relazione alla istituzione di nuovi Comuni e Province:
in questa legislazione, peraltro, si persegue in via prioritaria la
disincentivazione della suddivisione degli enti territoriali
esistenti e la disciplina delle procedure di partecipazione a questi
procedimenti da parte degli enti e delle popolazioni interessate,
secondo quanto previsto nel primo e nel secondo comma dell'art. 133
della Costituzione. Rispetto, invece, alla disciplina degli effetti
patrimoniali della successione dei nuovi enti, l'art. 20, comma 4,
della legge n. 142 del 1990, con riguardo ai nuovi Comuni nelle aree
metropolitane, e la lettera g) del secondo comma dell'art. 16 della
medesima legge, con riguardo alle nuove Province, si limitano ad
affermare che occorre garantire a tali enti, in proporzione al
territorio ed alla popolazione, persone, beni, strumenti operativi e
risorse finanziarie adeguate, con ciò, quindi, recependosi alcuni
dei principali criteri utilizzati nella precedente prassi
amministrativa.
Successivamente, il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), ha
riprodotto in termini analoghi tale disciplina con riguardo alle
Province, mentre l'art. 15, relativo ai Comuni, si è limitato a
riferirsi genericamente all'art. 133 Cost.
A sua volta, la legislazione regionale in tema di circoscrizioni
comunali e di riordino dei territori comunali appare scarsamente
analitica nella determinazione dei criteri di successione
patrimoniale tra Comuni, recando talvolta un rinvio ai principi
utilizzati per la successione fra le persone giuridiche, e solo in
alcuni casi l'ulteriore indicazione di parametri più specifici in
base ai quali procedere al conferimento del patrimonio al nuovo ente,
quali il territorio e la popolazione coinvolti nel procedimento.
Nè mancano leggi regionali che rinviano alle specifiche leggi
istitutive dei nuovi Comuni, ovvero alle sole determinazioni della
Provincia delegata a definire i rapporti conseguenti alla loro
istituzione.
Solo alcune delle leggi regionali, fra quelle che delegano la
Provincia competente per territorio (e fra esse la legge n. 25 del
1992 della Regione Veneto), contengono, oltre al riferimento al
rispetto dei «principi riguardanti la successione delle persone
giuridiche», un rinvio alla legge istitutiva del nuovo Comune per la
determinazione di ulteriori criteri in materia.
Appare perciò evidente sia il legislatore statale che quello
regionale hanno considerato relativamente agevole il riparto
patrimoniale fra i diversi Comuni interessati derivanti da un
processo di scorporo, assumendo come naturale principio, talvolta
implicito, il riparto dei beni mobili ed immobili in proporzione alla
consistenza demografica e territoriale degli enti coinvolti, nonchè
in base alla collocazione fisica dei beni immobili, e lasciando
all'Amministrazione incaricata o delegata al riparto, definire gli
aspetti più dettagliati della vicenda o comunque i profili peculiari
che ciascun caso potesse presentare rispetto alla generalità degli
altri (seppure sotto il controllo giurisdizionale).
È in questa sede applicativa che pertanto emergono criteri di
riparto relativamente più elaborati, in riferimento alle diverse e
più complesse caratteristiche di alcuni enti territoriali (si pensi
come lo stesso criterio di considerare le popolazioni ed i territori
interessati al fine di individuare una percentuale di riparto possa
essere diversamente modulato, a seconda del maggiore o minore rilievo
che si dia all'uno o all'altro fattore).
5. - Sulla base di queste premesse può essere decisa la
questione posta dal rimettente al vaglio della Corte: il TAR rileva
che la norma impugnata, omettendo l'indicazione di stringenti criteri
in base ai quali determinare la quota di patrimonio del Comune di
Venezia da devolvere al Comune di Cavallino-Treporti, avrebbe
integralmente affidato alla Provincia il compito di disciplinare la
fattispecie in questione, in violazione del principio di legalità
sostanziale (che il rimettente desume dall'art. 97 della
Costituzione), cui deve invece conformarsi il conferimento
legislativo dei poteri esercitati dalla pubblica amministrazione.
Questa Corte ha riconosciuto che la «assoluta indeterminatezza»
del potere demandato ad una pubblica amministrazione «senza
l'indicazione di alcun criterio da parte della legge» viola il
principio di legalità sostanziale (sentenza n. 307 del 2003; in
precedenza, si veda in particolare la sentenza n. 150 del 1982):
tuttavia, con riguardo al caso di specie, non è dato ravvisare una
carenza di simile gravità nella disposizione censurata, specie se
letta alla luce dei principi appena esposti, desumibili dalla
disciplina della materia in oggetto.
L'articolo 3 della legge n. 11 del 1999, per quanto
sinteticamente, infatti, enuncia espressamente il «criterio secondo
cui il Comune di nuova istituzione subentra nella titolarità di
tutti i beni mobili ed immobili e di tutte le situazioni giuridiche
attive e passive» del Comune di Venezia, chiarendo in tal modo che la
successione abbraccia ogni componente del suo patrimonio; per tale
via, le previsioni generali tracciate dalla legge regionale n. 25 del
1992 si sono senz'altro arricchite, giacchè l'art. 17 di tale legge
si limita a vincolare la Provincia delegata a tener «conto dei
principi riguardanti la successione delle persone giuridiche» e cioè
di principi difficilmente enucleabili in termini univoci dalla
variegata legislazione che li contiene e comunque di non agevole
adattamento agli enti pubblici territoriali. La norma impugnata ha
espresso, invece, la scelta, in precedenza non scontata, di non
escludere a priori alcuna tipologia di beni del Comune di Venezia dal
procedimento di riparto.
Tale criterio si cumula, quanto alla determinazione delle quote
di spettanza del nuovo ente, con l'adozione dei parametri costituiti
dalla popolazione e dal territorio interessati al procedimento, di
cui la legislazione vigente reca, larga traccia.
Spetta pertanto alla Provincia delegata, sulla base di questi
criteri legislativi, procedere alla definizione in dettaglio delle
modalità con cui essi vanno applicati ed infine concretamente
attribuire al nuovo Comune il patrimonio che gli spetta, sempre sotto
il possibile controllo dei competenti organi giurisdizionali: per
tali ragioni, la censura relativa alla violazione del principio di
legalità sostanziale va rigettata.
6. - Del pari non è fondato il dubbio del rimettente che la
disciplina impugnata sia irragionevole, e perciò lesiva dell'art. 3
della Costituzione, in quanto profondamente inadeguata rispetto alla
funzione di ripartire «in modo logico e razionale il variegato
patrimonio mobiliare ed immobiliare del Comune di Venezia».
Infatti, una volta appurato che la legislazione contiene
sufficienti criteri per orientare e vincolare l'azione della pubblica
amministrazione in sede di riparto delle poste patrimoniali tra i
Comuni, non vi è alcuna necessità costituzionale che imponga alla
legge di farsi direttamente carico della regolamentazione di ogni
peculiare profilo che ciascuna vicenda successoria possa implicare,
nè tale omissione si può considerare irragionevole: anzi, questa
Corte ha già negato che «una legge che disegni un nuovo assetto
organizzativo debba necessariamente contenere, a pena di
incostituzionalità, anche ogni disposizione di dettaglio operativo o
attuativo» (sentenza n. 286 del 1997).
D'altra parte, non appare in generale discutibile, sotto il
profilo della manifesta irragionevolezza, la pretesa dei nuovi Comuni
di succedere in una percentuale della complessiva sfera patrimoniale
del preesistente Comune di cui erano in precedenza una frazione alla
pari di tutte le altre, salve le sole tipicità derivanti
dall'insediamento territoriale dei beni immobili e dalla opportunità
di non arrecare irrazionali o inutili disfunzionalità nel precedente
assetto organizzativo e patrimoniale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Veneto 29 marzo
1999, n. 11 (Istituzione del Comune di Cavallino-Treporti), sollevata
dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto in relazione
all'art. 117 della Costituzione, con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3 della medesima legge regionale n. 11 del 1999, sollevata
dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto in relazione
agli artt. 3 e 97 della Costituzione e al principio di legalità
sostanziale, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 gennaio 2009.
Il Presidente: Flick
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 febbraio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola