1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 13-5-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 47 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 aprile 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 aprile 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Confessioni religiose - Norme della Regione Lombardia - Disposizioni per la realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi - Applicabilita' agli enti delle confessioni acattoliche - Possibilita' subordinata, per le confessioni prive di intesa legislativamente approvata, all'esistenza di specifici requisiti (tra cui, la presenza diffusa, organizzata e consistente a livello territoriale nonche' un significativo insediamento nell'ambito del Comune nel quale vengono effettuati gli interventi) - Ricorso del Governo - Denunciata irragionevole disparita' di trattamento rispetto alla Chiesa cattolica e alle confessioni religiose con intesa legislativamente approvata, per le quali non e' prevista alcuna condizione - Violazione dei principi di liberta' religiosa e di eguaglianza dei cittadini - Irragionevole discriminazione tra soggetti portatori di interessi identici - Limitazione dell'esercizio della liberta' religiosa - Violazione del diritto di professare la propria fede in forma associata e di esercitarne in privato o in pubblico il culto. - Legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, art. 70, commi 2 e 2-bis, lett. a) [recte: art. 1, comma 1, lett. b), nella parte in cui sostituisce il comma 2 e aggiunge il comma 2-bis, lett. a), nell'art. 70 della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12]. - Costituzione, artt. 3, 8 e 19. Confessioni religiose - Norme della Regione Lombardia - Disposizioni per la realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi - Applicabilita' agli enti delle confessioni acattoliche - Possibilita' subordinata, per le confessioni prive di intesa legislativamente approvata, alla condizione che i relativi statuti esprimano il carattere religioso delle loro finalita' istituzionali e il rispetto dei principi e dei valori della Costituzione - Attribuzione a una consulta regionale (istituita, nominata e disciplinata dalla Giunta regionale) del compito di rilasciare parere preventivo obbligatorio sulla sussistenza del predetto requisito e degli altri stabiliti dalla medesima normativa - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della competenza esclusiva dello Stato in materia di rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose. - Legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, art. 70, commi 2-bis, lett. b), e 2-quater [recte: art. 1, comma 1, lett. b), nella parte in cui aggiunge i commi 2-bis, lett. b), e 2-quater all'art. 70 della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12]. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. c). Confessioni religiose - Norme della Regione Lombardia - Disposizioni per la realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi - Applicabilita' agli enti delle confessioni acattoliche - Previsione che all'uopo essi devono stipulare una convenzione a fini urbanistici con il Comune interessato, nella quale sia espressamente contemplata la possibilita' di risoluzione o di revoca in caso di accertamento da parte del Comune di attivita' non previste nella convenzione - Ricorso del Governo - Denunciata formulazione eccessivamente generica della norma censurata - Incidenza della facolta' di revoca unilaterale sulla liberta' di religione e di culto. - Legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, art. 70, comma 2-ter [recte: art. 1, comma 1, lett. b), nella parte in cui aggiunge il comma 2-ter all'art. 70 della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12]. - Costituzione, art. 19. Confessioni religiose - Norme della Regione Lombardia - Disposizioni per la realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi - Applicabilita' agli enti delle confessioni acattoliche - Possibilita' subordinata alla stipula di convenzioni revocabili unilateralmente dai Comuni, nonche' al possesso di specifici requisiti nel caso di confessioni prive di intesa legislativamente approvata - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi europei ed internazionali in materia di liberta' di religione e di culto. - Legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, art. 70, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater [recte: art. 1, comma 1, lett. b), nella parte in cui aggiunge i commi 2-bis, 2-ter e 2-quater all'art. 70 della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12]. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. a); Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), artt. 10 e 17; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, artt. 10, 21 e 22; Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici [adottato dall'Assemblea Generale delle N.U. il 16 dicembre 1966, entrato in vigore il 23 marzo 1976 e ratificato dall'Italia con legge 25 ottobre 1977, n. 881], art. 18. Confessioni religiose - Norme della Regione Lombardia - Disciplina del piano per le attrezzature religiose - Previsione che, nel corso del procedimento per la predisposizione di esso, vengono acquisiti i pareri, tra gli altri, di esponenti e rappresentanti delle forze dell'ordine, oltre che degli uffici provinciali di questura e prefettura, al fine di valutare possibili profili di sicurezza pubblica - Previsione che il piano deve prevedere, tra l'altro, la realizzazione di un impianto di videosorveglianza esterno all'edificio, con onere a carico dei richiedenti, che ne monitori ogni punto di ingresso, collegato con gli uffici della polizia locale o delle forze dell'ordine - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza - Contrasto con la riserva alla legge statale della disciplina di forme di coordinamento fra Stato e Regioni nella materia della sicurezza pubblica. - Legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, art. 72, commi 4 e 7, lett. e) [recte: art. 1, comma 1, lett. c), nella parte in cui sostituisce l'art. 72, commi 4 e 7, lett. e), della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12]. - Costituzione, artt. 117, comma secondo, lett. h), e 118, comma terzo. Confessioni religiose - Norme della Regione Lombardia - Disciplina del piano per le attrezzature religiose - Previsione che resta ferma la facolta' per i Comuni di indire referendum in merito ad essi, nel rispetto delle previsioni statutarie e dell'ordinamento statale - Ricorso del Governo - Denunciata subordinazione della possibilita' di destinare aree ad attrezzature religiose "a decisioni espressione di maggioranze politiche o culturali o altro" - Incidenza sulla garanzia della liberta' religiosa. - Legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, art. 72, comma 4, ultimo periodo [recte: art. 1, comma 1, lett. c), nella parte in cui sostituisce l'art. 72, comma 4, ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12]. - Costituzione, art. 19. Confessioni religiose - Norme della Regione Lombardia - Disciplina del piano per le attrezzature religiose - Previsione che il piano deve prevedere, tra l'altro, la congruita' architettonica e dimensionale degli edifici di culto previsti con le caratteristiche generali e peculiari del paesaggio lombardo, cosi' come individuate nel PTR - Ricorso del Governo - Denunciata possibilita' di effetti discriminatori verso alcuni enti religiosi e difetto di intrinseca logicita' della disposizione impugnata - Incidenza sulla liberta' di professare la fede religiosa in condizioni di uguaglianza. - Legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, art. 72, comma 7, lett. g) [recte: art. 1, comma 1, lett. c), nella parte in cui sostituisce l'art. 72, comma 7, lett. g), della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12]. - Costituzione, artt. 3, 8 e 19. Confessioni religiose - Norme della Regione Lombardia - Disciplina del piano per le attrezzature religiose - Previsione che i Comuni "che intendono prevedere nuove attrezzature religiose" sono tenuti ad adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose - Ricorso del Governo - Denunciata attribuzione ai Comuni della facolta', anziche' dell'obbligo, di prevedere nuove attrezzature religiose - Contrasto con le prescrizioni inderogabili del decreto ministeriale n. 1444 del 1968 riguardante la dotazione minima destinata a spazi pubblici o riservata alle attivita' collettive - Violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile. - Legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, art. 72, comma 5 [recte: art. 1, comma 1, lett. c), nella parte in cui sostituisce l'art. 72, comma 5, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12]. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. l); decreto del Ministero dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, art. 3. (15C00145) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 13-5-2015)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato (codice fiscale:
80224030587, per il ricevimento degli atti, fax 06/96514000 e pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui uffici è
domiciliata in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
Nei confronti della Regione Lombardia in persona del Presidente
della Giunta Regionale pro tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli artt. 70, commi 2, 2-bis, 2-ter e
2-quater e 72, commi 4, 5 e 7 lett. e) e g), della legge regionale n.
2 del 3 febbraio 2015, pubblicata nel Bollettino ufficiale della
Regione Lombardia n. 6 del 5 febbraio 2015, recante "Modifiche alla
legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del
territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per
servizi religiosi", giusta delibera del Consiglio dei Ministri in
data 12 marzo 2015.
La Regione Lombardia ha dettato disposizioni in materia di
governo del territorio modificando la previgente Legge Regionale n.
12 dell'11 marzo 2005 "Legge per governo del territorio" con
riferimento alle norme contenute nel capo III - intitolato Norme per
la realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a
servizi religiosi - in relazione specificamente negli articoli 70 e
72.
Precisamente, l'art. 1, comma 1, lett. b) della L.R. 2/2015 ha
sostituito il comma 2 dell'art. 70, L.R. 12/2005 ulteriormente
aggiungendo i commi 2-bis, 2-ter e 2-quater.
Pertanto, il contenuto dell'art. 70 della L.R. 12/2005 -
riportante testualmente:
"1. La Regione ed i comuni concorrono a promuovere,
conformemente ai criteri di cui al presente capo, la realizzazione di
attrezzature di interesse comune destinate a servizi religiosi da
effettuarsi da parte degli enti istituzionalmente competenti in
materia di culto della Chiesa Cattolica;
2. Le disposizioni del presente capo si applicano anche agli
enti delle altre confessioni religiose come tali qualificate in base
a criteri desumibili dall'ordinamento ed aventi una presenza diffusa,
organizzata e stabile nell'ambito del comune ove siano effettuati gli
interventi disciplinati dal presente capo, ed i cui statuti esprimano
il carattere religioso delle loro finalità istituzionali e previa
stipulazione di convenzione tra il comune e le confessioni
interessate;
3. I contributi e le provvidenze disciplinati dalla presente
legge hanno natura distinta ed integrativa rispetto ai finanziamenti
a favore dell'edilizia di culto previsti in altre leggi dello Stato e
della Regione, nonchè in atti o provvedimenti amministrativi dei
comuni diretti a soddisfare specifici interessi locali nell'esercizio
delle proprie funzioni istituzionali".
È stato così modificato dalla L.R. 2/2015:
"1. La Regione ed i comuni concorrono a promuovere,
conformemente ai criteri di cui al presente capo, la realizzazione di
attrezzature di interesse comune destinate a servizi religiosi da
effettuarsi da parte degli enti istituzionalmente competenti in
materia di culto della Chiesa Cattolica;
2.2. Le disposizioni del presente capo si applicano anche agli
enti delle altre confessioni religiose con le quali lo Stato ha già
approvato con legge la relativa intesa ai sensi dell'art. 8, terzo
comma, della Costituzione;
2-bis. Le disposizioni del presente capo si applicano altresì
agli enti delle altre confessioni religiose che presentano i seguenti
requisiti:
a) presenza diffusa, organizzata e consistente a livello
territoriale e un significativo insediamento nell'ambito del comune
nel quale vengono effettuati gli interventi disciplinati dal presente
capo;
b) i relativi statuti esprimono il carattere religioso delle
loro finalità istituzionali e il rispetto dei principi e dei valori
della Costituzione.
2-ter. Ai fini dell'applicazione delle disposizioni del
presente capo gli enti delle confessioni religiose di cui ai commi 2
e 2-bis devono stipulare una convenzione a fini urbanistici con il
comune interessato. Le convenzioni prevedono espressamente la
possibilità della risoluzione o della revoca, in caso di
accertamento da parte del comune di attività non previste nella
convenzione;
2-quater. Per consentire ai comuni la corretta applicazione
delle disposizioni di cui al presente capo, viene istituita e
nominata con provvedimento di Giunta regionale, che stabilisce anche
composizione e modalità di funzionamento, una consulta regionale per
il rilascio di parere preventivo e obbligatorio sulla sussistenza dei
requisiti di cui al comma 2-bis. La consulta opera senza oneri
aggiuntivi a carico del bilancio regionale;
3. I contributi e le provvidenze disciplinati dalla presente
legge hanno natura distinta ed integrativa rispetto ai finanziamenti
a favore dell'edilizia di culto previsti in altre leggi dello Stato e
della Regione, nonchè in atti o provvedimenti amministrativi dei
comuni diretti a soddisfare specifici interessi locali nell'esercizio
delle proprie funzioni istituzionali".
Anche l'art. 72 - la cui versione precedente era:
«Art. 72 - (Rapporti con la pianificazione comunale). - 1. Nel
piano dei servizi e nelle relative varianti, le aree che accolgono
attrezzature religiose, o che sono destinate alle attrezzature
stesse, sono specificamente individuate, dimensionate e disciplinate
sulla base delle esigenze locali, valutate le istanze avanzate dagli
enti delle confessioni religiose di cui all'art. 70. Le attrezzature
religiose sono computate nella loro misura effettiva nell'ambito
della dotazione globale di spazi per attrezzature pubbliche e di
interesse pubblico o generale di cui all'art. 9, senza necessità di
regolamentazione con atto di asservimento o regolamento d'uso.
2. Qualunque sia la dotazione di attrezzature religiose
esistenti, nelle aree in cui siano previsti nuovi insediamenti
residenziali, il piano dei servizi, e relative varianti, assicura
nuove aree per attrezzature religiose, tenendo conto delle esigenze
rappresentate dagli enti delle confessioni religiose di cui all'art.
70. Su istanza dell'ente interessato, le nuove aree per attrezzature
religiose sono preferibilmente localizzate in continuità con quelle
esistenti.
3. In aggiunta alle aree individuate ai sensi del comma 2, il
piano dei servizi e i piani attuativi possono prevedere aree
destinate ad accogliere attrezzature religiose di interesse
sovracomunale. Le aree necessarie per la costruzione delle suddette
attrezzature sono specificamente individuate, dimensionate e normate,
nell'ambito della pianificazione urbanistica comunale, sulla base
delle istanze all'uopo presentate dagli enti istituzionalmente
competenti in materia di culto della Chiesa Cattolica e delle altre
confessioni religiose di cui all'art. 70.
4. Le aree destinate ad accogliere gli edifici di culto e le
altre attrezzature per i servizi religiosi, anche di interesse
sovracomunale, sono ripartite fra gli enti che ne abbiano fatto
istanza in base alla consistenza ed incidenza sociale delle
rispettive confessioni».
È stato modificato, anche nella intitolazione, ed integrato come
segue:
«Art. 72 - (Piano per le attrezzature religiose). - 1. Le aree
che accolgono attrezzature religiose o che sono destinate alle
attrezzature stesse sono specificamente individuate nel piano delle
attrezzature religiose, atto separato facente parte del piano dei
servizi, dove vengono dimensionate e disciplinate sulla base delle
esigenze locali, valutate le istanze avanzate dagli enti delle
confessioni religiose di cui all'art. 70.
2. L'installazione di nuove attrezzature religiose presuppone
il piano di cui al comma 1; senza il suddetto piano non può essere
installata nessuna nuova attrezzatura religiosa da confessioni di cui
all'art. 70.
3. Il piano di cui al comma 1 è sottoposto alla medesima
procedura di approvazione dei piani componenti il PGT di cui all'art.
13.
4. Nel corso del procedimento per la predisposizione del piano
di cui al comma 1 vengono acquisiti i pareri di organizzazioni,
comitati di cittadini, esponenti e rappresentanti delle forze
dell'ordine oltre agli uffici provinciali di questura e prefettura al
fine di valutare possibili profili di sicurezza pubblica, fatta salva
l'autonomia degli organi statali. Resta ferma la facoltà per i
comuni di indire referendum nel rispetto delle previsioni statutarie
e dell'ordinamento statale.
5. I comuni che intendono prevedere nuove attrezzature
religiose sono tenuti ad adottare e approvare il piano delle
attrezzature religiose entro diciotto mesi dalla data di entrata in
vigore della legge regionale recante "Modifiche alla legge regionale
11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) - Principi
per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi"».
Decorso detto termine il piano è approvato unitamente al nuovo PGT.
6. Il piano delle attrezzature religiose può avere valenza
sovracomunale, sulla base di una convenzione tra comuni limitrofi che
individua il comune capofila. La procedura di cui all'art. 4 deve
avvenire singolarmente in ogni comune. Il provvedimento finale e
conclusivo della procedura è unico e ne è responsabile il comune
capofila. Il piano delle attrezzature religiose sovracomunale
costituisce parte del piano dei servizi dei singoli comuni che hanno
aderito alla convenzione di cui sopra.
7. Il piano delle attrezzature religiose deve prevedere tra
l'altro:
a) la presenza di strade di collegamento adeguatamente
dimensionate o, se assenti o inadeguate, ne prevede l'esecuzione o
l'adeguamento con onere a carico dei richiedenti;
b) la presenza di adeguate opere di urbanizzazione primaria
o, se assenti o inadeguate, ne prevede l'esecuzione o l'adeguamento
con onere a carico dei richiedenti;
c) distanze adeguate tra le aree e gli edifici da destinare
alle diverse confessioni religiose. Le distanze minime sono definite
con deliberazione della Giunta regionale;
d) uno spazio da destinare a parcheggio pubblico in misura
non inferiore al 200 per cento della superficie lorda di pavimento
dell'edificio da destinare a luogo di culto. Il piano dei servizi
può prevedere in aggiunta un minimo di posteggi determinati su
coefficienti di superficie convenzionali;
e) la realizzazione di un impianto di videosorveglianza
esterno all'edificio, con onere a carico dei richiedenti, che ne
monitori ogni punto di ingresso, collegato con gli uffici della
polizia locale o forze dell'ordine;
f) la realizzazione di adeguati servizi igienici, nonchè
l'accessibilità alle strutture anche da parte di disabili;
g) la congruità architettonica e dimensionale degli edifici
di culto previsti con le caratteristiche generali e peculiari del
paesaggio lombardo, così come individuate nel PTR.
8. Le disposizioni del presente articolo non si applicano alle
attrezzature religiose esistenti alla entrata in vigore della legge
recante "Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge
per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle
attrezzature per servizi religiosi".
Ebbene, è avviso del Governo che, con tali disposizioni
modificative ed integrative, la Regione Lombardia abbia travalicato i
limiti fissati dalla Costituzione alla propria competenza
legislativa, come si chiarirà attraverso l'illustrazione dei
seguenti

Motivi

1. Violazione degli artt. 3, 8 e 19 Cost. in relazione all'art. 70,
commi 2 e 2-bis, lett. a), L.R. 2/2015.
La nuova formulazione dell'art. 70 va a specificare la norma
previgente - che prevedeva, come sopra riportato, che "2. Le
disposizioni del presente capo si applicano anche agli enti delle
altre confessioni religiose come tali qualificate in base a criteri
desumibili dall'ordinamento..." - attraverso l'introduzione nel comma
2-bis, oltre alla "presenza diffusa, organizzata e consistente a
livello territoriale e un significativo insediamento nell''mbito del
comune nel quale vengono effettuati gli interventi disciplinati dal
presente capo;" anche che "i relativi statuti esprimono il carattere
religioso delle loro finalità istituzionali e il rispetto dei
principi e dei valori della Costituzione".
Prescindendo, per il momento da quest'ultima previsione, che
sarà esaminata nel 2° motivo di ricorso relativo alla violazione del
comma 2-quater, dell'art. 70, deve osservarsi che, restando
sostanzialmente invariato il 1° comma - che recita "La Regione ed i
comuni concorrono a promuovere, conformemente ai criteri di cui al
presente capo, la realizzazione di attrezzature di interesse comune
destinate a servizi religiosi da effettuarsi da parte degli enti
istituzionalmente competenti in materia di culto della Chiesa
Cattolica". - la nuova formulazione dei commi 2 e 2-bis - sopra
riprodotti - introducono un'irragionevole disparità di trattamento a
danno delle confessioni acattoliche prive di intesa o con intesa non
ancora approvata con legge, rispetto alla Chiesa Cattolica e alle
altre confessioni religiose con intesa già approvata con legge.
In proposito, deve rilevarsi che la tutela della libertà
religiosa per le confessioni diverse dalla cattolica esige cura e
attenzione particolari nella considerazione che le condizioni di
queste confessioni (ancor più di quelle di nuova formazione) sono
disagiate e precarie proprio in materia di edifici di culto e di
attrezzature religiose essenziali. Frapporre ostacoli alla loro
libertà di culto, interponendo difficoltà o complicazioni
amministrative, finanziarie, logistiche, alla costruzioni di nuovi
templi, significa violare i principi costituzionali di libertà
religiosa e di eguaglianza dei cittadini.
Pertanto, la previsione contenuta nel comma 2 - secondo cui le
disposizioni del capo III si applicano agli enti delle altre
confessioni religiose con cui sia intercorsa intesa con lo Stato - ed
il previsto requisito della presenza diffusa e consistente a livello
territoriale - di cui alla lett. a) del comma 2-bis - violano gli
artt. 3, 8 e 19 della Costituzione, perchè irragionevolmente
discriminano tra soggetti portatori di interessi identici (la
proclamazione delle rispettive fedi) e, quindi, limitano e
impediscono l'esercizio della libertà religiosa, diritto
fondamentale ed inviolabile, e di professare la propria fede
religiosa in forma associata e di esercitarne in privato o in
pubblico il culto.
In proposito, la Corte costituzionale ha ritenuto che il rispetto
dei principi di libertà religiosa e di uguaglianza deve essere
garantito "in riferimento al medesimo diritto di tutti gli
appartenenti alle diverse fedi o confessioni religiose di fruire
delle eventuali facilitazioni disposte in via generale dalla medesima
disciplina comune dettata dallo Stato perchè ciascuno possa in
concreto più agevolmente esercitare il culto della propria lode
religiosa" e, pertanto, "ne consegue che qualsiasi discriminazione in
danno dell'una o dell'altra fede religiosa è costituzionalmente
inammissibile in quanto contrasta con il diritto di libertà e con il
principio di uguaglianza.... È determinante la finalità che
caratterizza la disposizione impugnata e l'effetto che ne discende:
finalità ed effetto essendo quelli di facilitare l'esercizio del
culto, l'agevolazione non può essere subordinata alla condizione che
il culto si riferisca ad una confessione religiosa la quale abbia
chiesto e ottenuto la regolamentazione dei propri rapporti con lo
Stato ai sensi dell'art. 8, terzo comma, della Costituzione". (Corte
costituzionale, sent. n. 195/1993).
2. Violazione dell'art. 117, comma 2, lett. c) Cost. in riferimento
all'art. 70, commi 2-bis, lett. b) e 2-quater, L.R. 2/2015.
In una lettura congiunta dei due commi 2-bis e 2-quater dell'art.
70, della L.R. in esame, con riferimento alle confessioni religiose,
il comma 2-bis, sub lett. b) prevede che "i relativi statuti
esprimono il carattere religioso delle loro finalità istituzionali e
il rispetto dei principi e dei valori della Costituzione", e che, ai
sensi del successivo comma 2-quater, "Per consentire ai comuni la
corretta applicazione delle disposizioni di cui al presente capo,
viene istituita e nominata con provvedimento di Giunta regionale, che
stabilisce anche composizione e modalità di funzionamento, una
consulta regionale per il rilascio di parere preventivo e
obbligatorio sulla sussistenza dei requisiti di cui al comma 2-bis.
La consulta opera senza oneri aggiuntivi a carico del bilancio
regionale".
È evidente che tali previsioni modificative si pongono in
sensibile contrasto con l'art. 117, comma 2, lett. c) della
Costituzione laddove la valutazione dei requisiti di cui al comma
2-bis (presenza diffusa, organizzata e consistente a livello
territoriale e significativo insediamento nell'ambito del comune nel
quale vengono effettuati gli interventi disciplinati dal presente
capo, carattere religioso delle finalità istituzionali e rispetto
dei principi e dei valori della Costituzione da parte degli enti
delle confessioni religiose) viene, ai sensi del comma 2-quater,
affidata a una "consulta regionale", da nominarsi con provvedimento
della Giunta regionale, competente al rilascio di un parere
preventivo e obbligatorio sulla sussistenza dei requisiti di cui al
menzionato comma 2 bis. Infatti, l'attribuzione a un organo regionale
del compito di valutare la conformità dello statuto regolante l'ente
di natura religiosa ai principi e ai valori della Costituzione,
determina una lesione della sfera di attribuzione alla competenza
esclusiva dello Stato della materia dei rapporti tra la Repubblica e
le confessioni religiose, di cui all'art. 117, comma 2, lett. c)
Cost.
3. Violazione dell'art. 19 Cost. in riferimento al comma 2-ter
dell'art. 70 L.R. 2/2015.
Il comma 2-ter, dell'art. 70 della L.R. 2/2015 sancisce "Ai fini
dell'applicazione delle disposizioni del presente capo gli enti delle
confessioni religiose di cui ai commi 2 e 2-bis devono stipulare una
convenzione a fini urbanistici con il comune interessato. Le
convenzioni prevedono espressamente la possibilità della risoluzione
o della revoca, in caso di accertamento da parte del comune di
attività non previste nella convenzione".
Si ritiene che la previsione della risoluzione o revoca in caso
di accertamento di attività non previste nella convenzione, sia
formula troppo generale e generica, dal momento che ben può un ente
di culto svolgere anche attività diverse da quelle di religione o di
culto (es., culturale o sportiva per i giovani), purchè sempre nel
rispetto delle leggi italiane che regolano tali attività.
Pertanto, si ritiene che il comma 2-ter, che accorda la facoltà
di revoca unilaterale da parte del comune, è suscettibile di violare
la libertà di religione e di culto di cui all'art. 19 Cost.
4. Violazione dei principi europei ed internazionali in materia di
libertà di religione e di culto consacrati nell'art. 117, comma 1 e
2, lett. a) Cost. in riferimento ai commi 2-bis, 2-ter e 2-quater,
L.R. 2/2015.
Anche l'Unione Europea garantisce la libertà religiosa e
l'eliminazione delle discriminazioni basate sull'appartenenza
religiosa. Il Trattato di Lisbona e l'obbligatorietà della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione Europea, nonostante rimanga
prerogativa dell'ordinamento nazionale di ogni singolo Stato membro
la definizione dello status di cui godono le confessioni,
associazioni e comunità religiose, esplicite disposizioni
comunitarie, salvaguardano la libertà religiosa e contrastano la
discriminazione religiosa.
Per quanto riguarda i Trattati, gli artt. 10 e 17 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione Europea (TFUE) definiscono l'impegno
dell'Unione nel perseguire la lotta alle discriminazioni fondate
anche sulla religione nell'elaborazione e nell'attuazione delle
politiche europee, affermando anche il principio del dialogo con le
confessioni religiose e salvaguardando i sistemi nazionali di
disciplina dei rapporti tra Stato e confessioni religiose di ciascuno
Stato membro. In aggiunta, all'art. 19 del TFUE, viene sancita la
competenza dell'Unione nell'elaborazione di opportuni provvedimenti
per combattere le discriminazioni fondate anche sulla religione: in
tal modo l'Unione diviene soggetto attivo in questa materia, con i
conseguenti riflessi sugli ordinamenti nazionali.
La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, divenuta
dal 1° dicembre 2009 vincolante per gli Stati membri al pari dei
Trattati, prevede agli artt. 10, 21 e 22 che "l'Unione rispetta la
diversità religiosa", che la libertà religiosa "include la libertà
di cambiare religione o convinzione, così come la libertà di
manifestare la propria religione o la propria convinzione
individualmente o collettivamente, in pubblico o in privato, mediante
il culto, l'insegnamento, le pratiche e l'osservanza dei riti" e che
"è vietata qualsiasi forma di discriminazione fondata, in
particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle o l'origine
etnica o sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la
religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche o di
qualsiasi altra natura [...]".
Anche il Comitato diritti umani delle Nazioni Unite,
nell'esercizio della sua funzione di interprete del Patto
internazionale sui diritti civili e politici, ha chiarito che la
libertà di religione e il diritto di manifestare il proprio credo
comprendono una vasta gamma di atti.
Il concetto di culto, infatti, si estende a tutti gli atti che
sono espressione diretta di fede, come ad esempio la costruzione di
luoghi di culto, l'uso di formule e oggetti rituali, l'utilizzo di
simboli e il rispetto di ferie e giorni di riposo.
Il diritto di professare liberamente la propria religione si
traduce, quindi, anche nell'utilità concreta relativa alla
costruzione e/o utilizzo di luoghi appositamente dedicati alla
preghiera e alla discussione delle questioni riguardanti gli
interessi sociali e culturali della comunità cui l'individuo
appartiene. (par. 4 del General Comment all'art. 18 del Patto
internazionale sui diritti civili e politici (30.VII.1993).
Pertanto, conformemente all'art. 18, gli Stati hanno l'obbligo di
adottare misure infrastrutturali e condizioni favorevoli per
facilitare lo sviluppo libero e non discriminatorio delle comunità
religiose e dei loro membri. Il terzo comma del citato art. 18 del
Patto internazionale sui diritti civili e politici stabilisce,
inoltre, che "la libertà di manifestare la propria religione o il
proprio credo può essere sottoposta unicamente alle restrizioni
previste dalla legge e che siano necessarie per la tutela della
sicurezza pubblica, dell'ordine pubblico o della sanità pubblica,
della morale pubblica o degli altri diritti e libertà fondamentali".
Il Comitato dei diritti umani delle Nazioni Unite ha osservato (Par.
8) che il terzo comma dell'art. 18 deve essere interpretato
restrittivamente: non sono ammesse restrizioni se non per i motivi
sopra specificati e tali limitazioni possono essere applicate solo
per gli scopi cui sono stati prescritti e devono essere proporzionate
e direttamente correlate a tali specifici scopi. Le restrizioni,
inoltre, non possono essere imposte o applicate per fini
discriminatori.
5. Violazione degli artt. 117, comma 2, lett. h) e 118, comma 3,
della Costituzione in relazione all'art 72, comma 4 e comma 7, lett.
e) L.R. 2/2015.
Come premesso, la L.R. 2/2015 ha modificato anche l'art. 72 della
L.R. 12/2005.
Il comma 4 del nuovo art. 72 - intitolato "Piano per le
attrezzature religiose" - stabilisce "Nel corso del procedimento per
la predisposizione del piano di cui al comma 1 vengono acquisiti i
pareri di organizzazioni, comitati di cittadini, esponenti e
rappresentanti delle forze dell'ordine oltre agli uffici provinciali
di questura e prefettura al fine di valutare possibili profili di
sicurezza pubblica, fatta salva l'autonomia degli organi statali.
Resta ferma la facoltà per i comuni di indire referendum nel
rispetto delle previsioni statutarie e dell'ordinamento statale".
Tale comma, quindi, prevede che nell'ambito del procedimento per
la predisposizione del piano delle attrezzature religiose, vengano
acquisiti i pareri, tra gli altri, di esponenti rappresentanti delle
forze dell'ordine, oltre agli uffici provinciali di questura e di
prefettura, al fine di valutare possibili profili di sicurezza
pubblica.
Tutto ciò viola l'art. 117, comma 2, lett. h) della
Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la
materia dell'ordine pubblico e della sicurezza ma anche l'art. 118,
comma 3, della Costituzione, che affida alla sola legge statale il
potere di disciplinare forme di coordinamento fra Stato e Regioni
nella materia della sicurezza pubblica.
Del pari, la previsione di cui al comma 7, lett. e) dello stesso
art. 72, in ordine alla possibilità che il piano preveda "la
realizzazione di un impianto di videosorveglianza esterno
all'edificio, con onere a carico del richiedente, che monitori ogni
punto di ingresso, collegato con gli uffici della polizia locale o
forze dell'ordine", contrasta sia con il citato art. 117, comma 2,
lett. h), della Costituzione che con l'art. 118, comma 3, della
Costituzione, che affida alla sola legge statale il potere di
disciplinare forme di coordinamento fra Stato e Regioni nella materia
della sicurezza pubblica.
A proposito della materia della sicurezza pubblica, codesta Corte
costituzionale con la sentenza n. 45 del 1957 rileva "doversi
ritenere insussistente nel nostro ordinamento giuridico la regola che
ad ogni libertà costituzionale possa corrispondere un potere di
controllo preventivo da parte dell'autorità di pubblica sicurezza,
in ordine ai futuri comportamenti del cittadino". Ed anche che "la
promozione della legalità, in quanto tesa alla diffusione dei valori
di civiltà e pacifica convivenza su cui si regge la Repubblica, non
è attribuzione monopolistica, nè può divenire oggetto di contesa
tra i distinti livelli di legislazione e di governo: è tuttavia
necessario che misure predisposte a tale scopo nell'esercizio di una
competenza propria della Regione, per esempio nell'ambito
dell'organizzazione degli uffici regionali, non costituiscano
strumenti di politica criminale, nè, in ogni caso, generino
interferenze, anche potenziali, con la disciplina statale di
prevenzione e repressione dei reati (da ultimo, sentenza n. 325 del 2
dicembre 2011)".
6. Violazione dell'art. 19 della Costituzione in riferimento all'art.
72, comma 4, ultimo periodo, della L.R. 2/2015.
L'ultimo periodo del comma 4 del nuovo art. 72 della L.R. n.
12/2005 contiene la previsione: "Resta ferma la facoltà per i comuni
di indire referendum nel rispetto delle previsioni statutarie e
dell'ordinamento statale".
La disposizione prevede dunque la possibilità per i comuni, in
merito agli anzidetti piani, di indire referendum.
Tale previsione, oltre a creare un'ulteriore aggravio nel
procedimento per la predisposizione del piano delle attrezzature
religiose, consentendo che la possibilità di destinare aree ad
attrezzature religiose sia subordinata a decisioni espressione di
maggioranze politiche o culturali o altro, è suscettibile di violare
l'art. 19 della Costituzione, che garantisce la libertà religiosa.
In proposito, la Corte costituzionale già nel 1958 chiarì che
"con l'art. 19 il legislatore costituente riconosce a tutti il
diritto di professare la propria fede religiosa, in qualsiasi forma,
individuale o associata, di farne propaganda e di esercitare in
privato o in pubblico il culto, col solo e ben comprensibile, limite
che il culto non si estrinsechi in riti contrari al buon costume. La
formula di tale articolo non potrebbe, in tutti i suoi termini,
essere più ampia, nel senso di comprendere tutte le manifestazioni
del culto, ivi indubbiamente incluse, in quanto forma e condizione
essenziale del suo pubblico esercizio, l'apertura di templi ed
oratori e la nomina dei relativi ministri". (Sent. Cort. Cost. n.
59/1958).
7. Violazione degli artt. 3, 8 e 19 della Costituzione in relazione
al comma 7, lett. g) dell'art. 72 della L.R. 2/2015.
La previsione contenuta nel comma 7, lett. g), dell'art. 72 della
L.R. n. 12/2005, è suscettibile di applicazioni discriminatorie ed
è priva di intrinseca logicità.
Come visto, esso prevede "la congruità architettonica e
dimensionale degli edifici di culto previsti con le caratteristiche
generali e peculiari del paesaggio lombardo, così come individuate
nel PTR". Considerato che per loro natura, in Italia e in tutto il
mondo, gli edifici di culto presentano specificità stilistiche e
architettoniche derivate dalla storia nazionale e da quella delle
singole confessioni religiose, che non possono essere ignorate o
censurate sulla base delle "caratteristiche generali e peculiari del
paesaggio lombardo" (formula già per sè ambigua e non priva di una
qualche inafferrabilità concettuale), la formula si presta ad
applicazioni così ampiamente discrezionali da consentire facilmente
effetti discriminatori verso alcuni enti religiosi e non verso altri.
Pertanto, il comma 7, lett. g) dell'art. 72 della L.R. n.
12/2005, sostituito dall'art. 1, comma 1, lett. c) della L.R. n.
2/2015, consentendo effetti discriminatori verso alcuni enti
religiosi e non verso altri; viola gli artt. 3, 8 e 19 della Cost.,
che garantiscono, in condizioni di uguaglianza, la libera professione
di fede religiosa.
8. Violazione dell'art. 117, comma 2, lett. l) Cost. e dell'art. 3
D.M. Lavori Pubblici n. 1444/1968 in relazione al comma 5,dell'art.
72, L.R. 2/2015.
Il comma 5 del nuovo art. 72, così come sostituito dall'art. 1,
comma 1, lett. c) della legge regionale in esame, stabilisce che i
comuni che "intendono prevedere nuove attrezzature religiose" sono
tenuti ad adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose,
con ciò stabilendo che i comuni hanno la facoltà e non l'obbligo di
prevedere nuove attrezzature religiose.
La disposizione contrasta con l'art. 3 del decreto del Ministero
dei lavori pubblici n. 1444/1968 (Limiti inderogabili di densità
edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi
tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e
spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde
pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei
nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai
sensi dell'art. 17, della legge 6 agosto 1967, n. 765), che nel
determinare i rapporti massimi tra gli spazi destinati agli
insediamenti residenziali e gli spazi pubblici o riservati alle
attività collettive, ha stabilito che nei piani regolatori comunali,
ai sensi dell'art. 17, della legge 765/1967, debbano essere
individuati almeno 2 mq per abitante da destinare ad attrezzature di
interesse comune, tra cui quelle religiose.
Pertanto, il comma 5, dell'art. 72, della l.r. n. 12/2005,
contrastando con le prescrizioni del decreto ministeriale n. 1444 del
1968, in tema di dotazione minima riservata a spazi pubblici o
riservati alle attività collettive - che, come affermato dalla Corte
costituzionale nelle sentenze 120/1996 e 232/2005, hanno carattere
inderogabile, in quanto materia inerente all'ordinamento civile che
rispondono ad esigenze pubblicistiche sovrastanti gli interessi dei
singoli, e rientrano quindi nella competenza legislativa esclusiva
dello Stato - viola, l'art. 117, secondo comma, lett. l) Cost., che
riserva allo Stato la materia dell'ordinamento civile.

P. Q. M.

Tutto quanto considerato in narrativa, si conclude perchè gli
artt. 70 - commi 2, 2-bis, 2-ter e 2-quater e 72 - commi 4, 7 lett.
e) e lett. g), e 5, della L.R. 2/2015 della Regione Lombardia siano
dichiarati costituzionalmente illegittimi per contrasto con gli
articoli della Costituzione evidenziati.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
Ministri del 12 marzo 2015 e dell'allegata relazione del Ministro per
i rapporti con le Regioni.
Roma, 31 marzo 2015

L'Avvocato dello Stato: Spina