1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 30-5-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 266 SENTENZA 23 - 25 maggio 1990
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regione - Contributi statali - Edilizia residenziale pubblica - Procedura di accreditamento - Competenza propria della regione Potesta' legislativa concorrente - Fase di gestione dei finanziamenti statali - Non spettanza allo Stato - Annullamento parziale della nota del Ministero dei lavori pubblici-Segretariato generale del C.E.R. impugnata. (090C0654) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 30-5-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco
Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI,
prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia
notificato il 20 gennaio 1990, depositato in Cancelleria il 23
successivo ed iscritto al n. 2 del registro ricorsi 1990, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della lettera 13 novembre
1989, con la quale il Ministero dei Lavori Pubblici - Segretariato
C.E.R., ha stabilito che la concessione dei contributi statali per
l'edilizia residenziale "dovrà avvenire secondo le norme previste
dalla legge 5 agosto 1978, n. 457 e successive modificazioni ed
integrazioni" e non già "in condizioni di omogeneità con il quadro
legislativo adottato dalla Regione nell'esercizio della competenza
costituzionalmente riconosciuta alla medesima".
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 1990 il Giudice relatore
Mauro Ferri;
Uditi l'avv. Gaspare Pacia per la Regione e l'Avvocato dello Stato
Mario Cevaro per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 20 gennaio 1990, la Regione
Friuli-Venezia Giulia ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in ordine alla nota del Ministero dei Lavori
Pubblici - Segretariato generale del C.E.R., in data 13 novembre 1989
(pervenuta il 21 novembre) nella parte in cui si afferma che la
concessione dei contributi statali "dovrà avvenire secondo le norme
previste dalla legge 5 agosto 1978, n. 457 e successive modificazioni
e integrazioni", anzichè - come dallo stesso C.E.R. precedentemente
disposto con delibera del 19 novembre 1982 - "in condizioni di
omogeneità con il quadro legislativo adottato dalla Regione
nell'esercizio della competenza costituzionalmente riconosciuta alla
medesima".
La ricorrente premette che la materia dell'edilizia popolare,
intesa nella sua più moderna accezione di "edilizia residenziale
pubblica", è di competenza regionale ai sensi dell'art. 5, n. 18
dello Statuto speciale, e tutte le relative funzioni amministrative
sono state trasferite alla Regione con gli artt. 22 e 27 del d.P.R.
n. 1116 del 1965, come modificati dagli artt. 21 e 24 del d.P.R. n.
902 del 1975. Rileva altresì che delle tre fasi in cui, secondo la
sentenza di questa Corte n. 221 del 1975, si articola la materia
(urbanistica, lavori pubblici, gestione del servizio della casa), le
prime due rientrano nella competenza primaria della Regione, la
quale, nell'esercizio della sua competenza su tale materia composita
ha emanato numerose leggi, la maggior parte delle quali raccolte nel
Testo unico approvato con legge regionale 1 settembre 1982, n. 75.
Con l'entrata in vigore della legge 5 agosto 1978, n. 457 si pose
il problema di come dovessero essere gestite le assegnazioni a favore
della Regione disposte ai sensi di detta legge; la questione fu
risolta con la delibera del 19 novembre 1982 del Ministro dei Lavori
Pubblici, Presidente del C.E.R., la quale in sostanza riconobbe, come
detto sopra, che per la gestione delle assegnazioni si doveva
applicare la disciplina regionale.
Successivamente la Regione emanò la legge 7 marzo 1983, n. 22, la
quale, all'art. 1, individua la disciplina applicabile in quella
dettata dalla citata legge regionale 1 settembre 1982, n. 75.
Il delineato assetto normativo è stato ora sconvolto, prosegue la
ricorrente, dall'atto impugnato, che si pone in stridente contrasto
sia con la citata delibera del C.E.R. 19 novembre 1982, sia con la
richiamata legge regionale n. 22 del 1983, mai impugnata dal Governo.
Le conseguenze del denunciato ripensamento del C.E.R. sarebbero
piuttosto gravi, sia sul piano dei rapporti contabili tra Stato e
Regione, sia su quello dei rapporti tra Regione e singoli beneficiari
delle provvidenze. Ma il provvedimento, conclude la ricorrente, è
manifestamente incostituzionale in quanto lesivo delle competenze
riconosciute alla Regione dagli artt. 4, nn. 9 e 12 e 5, n. 18 dello
Statuto speciale, nè ricorre l'ipotesi di cui all'art. 64 dello
Statuto stesso, avendo, come detto, la Regione già ampiamente
legiferato in materia.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, il quale conclude per l'inammissibilità e, in subordine,
per l'infondatezza del ricorso.
Rileva preliminarmente l'Avvocatura che nel sistema della legge n.
457 del 1978, che è legge fondamentale in materia di edilizia
pubblica residenziale, il C.E.R. emette i decreti di messa a
disposizione delle regioni dei fondi del piano decennale, dopo che
ciascuna regione abbia deliberato la localizzazione degli interventi
di edilizia agevolata, a seguito della ricezione della comunicazione,
fatta dal C.E.R., del detto piano decennale e delle relative
articolazioni (art. 9, nn. 4 e 5).
Nel 1962, la delegazione della Corte dei Conti istituita nel
capoluogo della Regione Friuli-Venezia Giulia, a norma dell'art. 58
dello Statuto, segnalava la necessità che il C.E.R., nell'esercizio
della funzione descritta dall'art. 3, lett. d), della legge n. 457,
modificasse il sistema di erogazione dei flussi finanziari allo
specifico fine di consentirne un'anticipata messa a disposizione
della Regione, ed una tempestiva iscrizione nel bilancio regionale.
Con delibera 19 novembre 1982 il C.E.R. condivideva quella
necessità e variava per il Friuli-Venezia Giulia la normativa in
atto sui flussi finanziari, disponendo che il decreto di messa a
disposizione dei fondi venisse emanato contestualmente alla
comunicazione prescritta dal citato art. 9, n. 4, della legge n. 457,
e quindi prima - anzichè dopo - la localizzazione degli interventi
nel territorio regionale.
Codesta variazione procedurale ebbe così lo scopo - e soltanto
quello - di consentire alla Regione l'iscrizione tempestiva dei fondi
nel proprio bilancio e la programmazione regionale nel termine di 90
giorni disposto dal ripetuto art. 9, n. 5, della legge 457. La detta
delibera non ha previsto alcuna altra deroga alle norme
sull'erogazione del contributo in conto interessi per l'edilizia
agevolata, norme che restavano allora, come restano oggi, quelle
dettate dalla legge n. 457 del 1978 e dalle disposizioni che il
C.E.R. ha diramato successivamente in forza dei poteri derivantigli
dall'art. 3, lett. d, della legge n. 457. E questo hanno tenuto a
ribadire il decreto del Presidente del C.E.R. 10 novembre 1989, n.
4678, e la lettera impugnata (13 novembre 1989, n. 4693).
Tutto ciò premesso, ad avviso dell'Avvocatura l'inammissibilità
risulterebbe da ciò che la lettera impugnata non è altro che una
puntuale e necessaria esecuzione del decreto ministeriale 10 novembre
1989, n. 4678, non impugnato, mentre sarebbe stato proprio quello il
provvedimento in ipotesi originariamente lesivo della competenza
della Regione, e di conseguenza contro di esso si sarebbe dovuto
proporre il ricorso per conflitto di attribuzione.
L'infondatezza, poi, deriverebbe dalla pretesa di applicare ai
fondi dello Stato la normativa dettata da leggi regionali per i fondi
della Regione. Sia la legge regionale 1 settembre 1982, n. 75, sia
la legge regionale 7 marzo 1983, n. 22, regolano i settori ivi
specificati con riguardo ai fondi che la Regione con proprie risorse
destina all'edilizia residenziale agevolata, mentre i fondi del piano
decennale, che sono fondi dello Stato, stanziati con leggi dello
Stato, non possono evidentemente non essere regolati dalla legge
statale che li ha istituiti, cioè dalla legge n. 457 del 1978.
Se così non fosse, conclude l'Avvocatura, se davvero cioè le
leggi regionali avessero modificato la disciplina dettata dalla legge
dello Stato, se ne dovrebbe eccepire l'illegittimità, perchè, in
tema di edilizia residenziale pubblica, l'art. 5, n. 18 dello Statuto
pone alla potestà legislativa della Regione Friuli-Venezia Giulia il
limite dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato,
principi di cui fanno parte le norme dettate dalla ripetuta legge
organica n. 457, che costituisce la fonte principale della normativa
sull'edilizia suddetta.
3. - Ha depositato memoria illustrativa la Regione Friuli-Venezia
Giulia, insistendo sulle conclusioni già adottate.
In particolare essa rileva che l'oggetto del conflitto non è
tanto la procedura di concessione alla Regione Friuli-Venezia Giulia
dei contributi dello Stato in materia di edilizia residenziale
pubblica (cioè la regolamentazione dei flussi finanziari dallo Stato
alla Regione), bensì, soprattutto e in primo luogo, la gestione dei
contributi stessi nei rapporti con i soggetti beneficiari.
Quanto, poi, all'eccezione di inammissibilità sollevata
dall'Avvocatura, la ricorrente osserva che il decreto ministeriale 10
novembre 1989 n. 4678 non contiene alcuna novazione sul punto delle
competenze regionali rispetto alla delibera C.E.R. 19 novembre 1982 e
alla legge regionale n. 22 del 1983: è, invece, la lettera di
accompagnamento al decreto (quella, appunto, impugnata dalla Regione)
a contenere un'enunciazione contrastante con la delibera C.E.R. e la
legge regionale ora citate.
Considerato in diritto
1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia impugna dinanzi a questa
Corte la nota del Ministero dei Lavori Pubblici - Segretariato
generale del C.E.R., del 13 novembre 1989, con la quale è stato
trasmesso alla ricorrente il d.m. 10 novembre 1989 n. 4678, che ha
autorizzato la sezione autonoma della Cassa depositi e prestiti a
mettere a disposizione della Regione, per il biennio 1988-89, ai
sensi dell'art. 36 della legge 5 agosto 1978, n. 457, "l'ammontare
dei limiti di L. 4.792.000.000".
La predetta nota di trasmissione è, in particolare, impugnata là
dove afferma che la concessione dei contributi statali "dovrà
avvenire secondo le norme previste dalla legge 5 agosto 1978, n. 457
e successive modificazioni ed integrazioni, nonchè le istruzioni
esplicative fornite dal C.E.R.".
Ad avviso della ricorrente tale affermazione viola le competenze
ad essa riconosciute in materia di edilizia residenziale pubblica
dallo Statuto speciale e dalle norme di attuazione, e si pone del
resto in diretto contrasto sia con la delibera 19 novembre 1982 del
Ministro dei Lavori Pubblici - Presidente del C.E.R., sia con la
legge regionale 7 marzo 1983, n. 22, nelle quali era stato viceversa
espressamente riconosciuto che per la gestione dei contributi statali
si dovesse applicare la disciplina regionale, essenzialmente dettata
con la legge 1 settembre 1982, n. 75.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha preliminarmente
sollevato un'eccezione di inammissibilità del conflitto, in quanto
diretto nei confronti di un atto meramente esecutivo di altro (il
citato d.m. n. 4678 del 10 novembre 1989) non impugnato.
L'eccezione è priva di fondamento.
Invero, soltanto la nota impugnata contiene quell'affermazione in
ordine alla disciplina da applicare nella fase di gestione dei
finanziamenti che la ricorrente ritiene lesiva delle proprie
competenze in materia. Nulla su questo punto (che è poi il thema
decidendum del presente conflitto) è rinvenibile nei tre articoli di
cui consta il d.m. 10 novembre 1989: l'art. 3, cui in particolare si
è riferita la difesa del resistente alla pubblica udienza, concerne
(com'è detto espressamente) la procedura di accreditamento dei fondi
in favore della Regione da parte della sezione autonoma della Cassa
depositi e prestiti, attiene cioè ad una fase procedimentale che non
è in discussione in questa sede. Non vi è dubbio, in conclusione,
che la nota oggetto del conflitto costituisce l'unico atto con il
quale - nella parte impugnata - lo Stato ha concretamente manifestato
la volontà di esercitare quella competenza la cui titolarità è
rivendicata dalla ricorrente.
3. - Il ricorso è fondato.
La Regione Friuli-Venezia Giulia ha potestà legislativa
concorrente nella materia dell'edilizia residenziale pubblica
("edilizia popolare": art. 5, n. 18 dello Statuto speciale) e tutte
le relative attribuzioni amministrative sono state ad essa trasferite
con le norme di attuazione (art. 22, lett. c), del d.P.R. 26 agosto
1965, n. 1116, come sostituito dall'art. 21 del d.P.R. 25 novembre
1975, n. 902). La legge 5 agosto 1978, n. 457 contiene la disciplina
di principio della materia de qua - assegnando, fra l'altro, al
C.I.P.E. e al C.E.R. alcune competenze di indirizzo generale -, e
riconosce alle regioni (art. 4) un'ampia sfera di attribuzioni.
La Regione ricorrente ha largamente esercitato la propria potestà
legislativa, principalmente con la legge 1 settembre 1982, n. 75
(recante "Testo unico delle leggi regionali in materia di edilizia
residenziale pubblica"), modificata ed integrata da successivi
interventi legislativi.
Sulla base di tale complesso normativo non può non riconoscersi
l'esattezza della tesi della ricorrente, secondo la quale tutto ciò
che attiene alla fase della gestione dei finanziamenti statali ad
essa attribuiti ai sensi della legge n. 457 del 1978 (fermo rimanendo
il vincolo di destinazione per le finalità di cui alla legge stessa)
ricade sotto la sua competenza legislativa (ed amministrativa), nel
rispetto, ovviamente, dei principi fondamentali della materia e degli
indirizzi generali dettati dal C.I.P.E e dal C.E.R. (cfr., in ordine
alla materia dell'assegnazione degli alloggi, sent. n. 727 del 1988).
L'essere stata, poi, tale competenza - come già detto ampiamente
esercitata esclude l'applicabilità nella fattispecie dell'art. 64
dello Statuto speciale (ai sensi del quale "nelle materie attribuite
alla competenza della Regione, fino a quando non sia diversamente
disposto con legge regionale, si applicano le leggi dello Stato").
Nè può avere rilievo in senso contrario alla conclusione cui si
è pervenuti la distinzione, prospettata dall'Avvocatura dello Stato,
tra fondi statali (quelli cioè di cui alla legge n. 457/78) e
risorse proprie della Regione da essa eventualmente destinate
all'edilizia residenziale, alle quali ultime soltanto si
applicherebbe la normativa regionale: tale tesi non trova, infatti,
alcun riscontro nel quadro normativo sopra delineato e nei principi
generali che regolano il riparto di competenze tra Stato e regioni.
Va, infine, osservato, come rileva la ricorrente, che il Ministro
dei Lavori Pubblici, quale Presidente del C.E.R., aveva già
esattamente ritenuto, nelle premesse della delibera del 19 novembre
1982, che "i finanziamenti previsti dalla legge 457/78 e successive
modifiche e integrazioni debbono comunque essere destinati
all'edilizia abitativa sulla base delle leggi adottate dalla Regione
nell'esercizio della competenza alla stessa attribuita"; e che tale
criterio ha inteso ribadire la legge regionale 7 marzo 1983, n. 22.
A proposito di quest'ultima, l'Avvocatura dello Stato ne adombra
l'illegittimità costituzionale per violazione del citato art. 5, n.
18 dello Statuto regionale, ma senza formulare espressamente una
richiesta in tal senso nelle conclusioni; del resto la questione
sarebbe chiaramente inammissibile, in quanto carente del necessario
requisito della pregiudizialità.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato imporre alla Regione
Friuli-Venezia Giulia, in ordine alla gestione dei finanziamenti
statali in materia di edilizia residenziale previsti dalla legge 5
agosto 1978, n. 457, l'applicazione di tale legge statale con
esclusione della normativa regionale che abbia diversamente disposto
nei limiti della competenza riconosciuta in materia alla Regione
stessa dallo Statuto speciale;
Annulla, di conseguenza, nella parte impugnata la nota del
Ministero dei Lavori Pubblici - Segretariato generale del C.E.R. di
cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 maggio 1990.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 25 maggio 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0654