1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 27-2-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 27 SENTENZA 11 - 21 febbraio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regioni (in genere) - Norme della Regione Abruzzo - Consiglieri regionali - Prevista corresponsione di una somma mensile a titolo di rimborso spese e rappresentanza - Ricorso del Governo - Intervenuta abrogazione delle disposizioni denunciate - Rinuncia al ricorso, accettata dalla controparte - Estinzione del giudizio. - Legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2006, n. 16, art. 2, modificativo dell'art. 7, commi 7, 8 e 9, della legge della Regione Abruzzo 9 maggio 2001, n. 18. - Costituzione, art. 117, comma terzo; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 25. Impiego pubblico - Norme della Regione Abruzzo - Autisti presso la Giunta e il Consiglio regionale - Corresponsione di un'indennita' omnicomprensiva in sostituzione di straordinario, reperibilita', rischio e turnazione - Ricorso del Governo - Dedotta violazione di una competenza legislativa statale diversa da quelle (ordinamento civile; coordinamento della finanza pubblica) indicate nella delibera del Consiglio dei ministri di impugnazione della norma regionale - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2006, n. 16, art. 1, comma 20, sostitutivo dell'art. 8, comma 4, della legge della Regione Abruzzo 9 maggio 2001, n. 17. - Costituzione, art. 117, comma terzo; d.lgs. 3 marzo 2001, n. 165, art. 45. Impiego pubblico - Norme della Regione Abruzzo - Consiglio regionale - Responsabile delle segreterie dei gruppi consiliari - Possibilita' di conferire l'incarico a personale esterno privo dei requisiti prescritti per il personale interno - Ricorso del Governo - Violazione del principio di ragionevolezza nonche' del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2006, n. 16, art. 1, comma 22, modificativo dell'art. 6, comma 3, della legge della Regione Abruzzo 9 maggio 2001, n. 18. - Costituzione, artt. 3 e 97. (008C0115) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 27-2-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 20 e
22, e 2 della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2006 n. 16
(Disposizioni di adeguamento normativo per il funzionamento delle
strutture e per la razionalizzazione della finanza regionale al fine
di concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 18 agosto 2006, depositato in cancelleria il
10 agosto 2006 ed iscritto al n. 95 del registro ricorsi 2006.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 15 gennaio 2008 il giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Sandro Pasquali per la Regione
Abruzzo.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato in
cancelleria, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto in
via principale, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117 della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1,
commi 20 e 22, e 2 della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2006,
n. 16 (Disposizioni di adeguamento normativo per il funzionamento
delle strutture e per la razionalizzazione della finanza regionale al
fine di concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica).
1.1. - In relazione all'art. 1, comma 20, della legge reg. Abruzzo
n. 16 del 2006, il ricorrente premette che la norma, nel sostituire
il comma 4 dell'art. 8 della legge della Regione Abruzzo 9 maggio
2001, n. 17 (Disposizioni per l'organizzazione ed il funzionamento
delle strutture amministrative di supporto agli organi elettivi della
Giunta regionale), dispone che «Ai dipendenti con mansioni di autista
in servizio presso la Giunta regionale e il Consiglio regionale è
corrisposta una indennità omnicomprensiva in sostituzione degli
istituti relativi allo straordinario, reperibilità, rischio e
turnazione».
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, si tratta di
disposizione che, dovendo essere ricondotta alla materia «tutela e
sicurezza del lavoro» (oggetto di legislazione concorrente), sarebbe
illegittima per contrasto con il principio fondamentale espresso
dall'art. 45 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche). Tale norma, al comma 1, dispone che «Il
trattamento economico fondamentale ed accessorio è definito dai
contratti collettivi» e disciplina così i rapporti tra
rappresentanze sindacali ed enti datori di lavoro con una normativa
necessariamente uniforme su tutto il territorio nazionale. In
particolare, a parere del ricorrente, il citato art. 45 impone che le
singole voci componenti del trattamento economico dei dipendenti
pubblici siano determinate con il contratto collettivo ed esclude che
la fonte legislativa possa intervenire in materia.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che
l'illegittimità della norma regionale è ancor più evidente se si
considera che essa non ha stabilito alcunchè a proposito del
procedimento per la determinazione dell'indennità da essa prevista,
determinazione alla quale, pertanto, dovrà necessariamente
provvedere una legge successiva, come confermato anche dalla nuova
formulazione dell'art. 8, comma 4, della legge reg. Abruzzo n. 17 del
2001. Tale norma, infatti, nella sua precedente versione prevedeva
che l'indennità sarebbe stata stabilita «in relazione alla normativa
vigente», dando così per presupposta l'osservanza anche dei principi
fondamentali in materia. Invece il testo della norma introdotto
dall'art. 1, comma 20, della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006 si
limita a disporre che la rideterminazione dell'indennità potrà
avvenire a cadenza biennale «previa concertazione sindacale».
L'intervento sindacale, dunque, è previsto solo per le modifiche
successive, ma non per la prima determinazione dell'indennità.
1.2. - Relativamente all'art. 1, comma 22, della legge reg.
Abruzzo n. 16 del 2006, il Presidente del Consiglio dei ministri
deduce che la norma ha soppresso l'inciso «in possesso dei requisiti
per l'accesso alla categoria D» nel comma 3 dell'art. 6 della legge
della Regione Abruzzo 9 maggio 2001, n. 18 (Consiglio regionale
dell'Abruzzo, autonomia e organizzazione). Aggiunge che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 62 del 2006, pronunciandosi sulla
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione
Abruzzo 12 novembre 2004, n. 39 (Interpretazione autentica della L.R.
n. 18/2001 concernente: Consiglio regionale dell'Abruzzo, autonomia e
organizzazione), ha rilevato che «la norma di interpretazione
autentica, sottoposta al vaglio di legittimità costituzionale,
consente di conferire la responsabilità delle segreterie non solo al
personale interno di categoria "D", ma anche a chi è in possesso dei
requisiti per l'accesso a tale categoria [...], in conformità, del
resto, con la ratio della disposizione interpretata, che già
contemplava la possibilità di ricoprire quell'incarico, previa
stipulazione di un contratto a tempo determinato, per l'estraneo
all'amministrazione regionale in possesso dei requisiti per accedere
alla predetta categoria». Poichè questo dato normativo è stato
considerato decisivo per ritenere costituzionalmente legittima la
norma esaminata, a parere del ricorrente l'eliminazione - disposta
dall'art. 1, comma 22, della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006 -
della necessità del possesso dei requisiti per l'accesso alla
categoria D ai fini dell'assunzione a tempo determinato
contrasterebbe con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
1.3. - Con riferimento all'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 16
del 2006, il Presidente del Consiglio dei ministri premette che
l'art. 1, comma 54, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006), ha imposto la
rideterminazione, con una riduzione del 10 per cento, delle
indennità, dei gettoni di presenza e di tutte le utilità, comunque
denominate, spettanti, tra gli altri, ai consiglieri regionali,
enunciando così un principio fondamentale in materia di
coordinamento della finanza pubblica. Conseguentemente, a parere del
ricorrente, l'art. 2, commi 7, 8 e 9, della legge reg. Abruzzo n. 16
del 2006 [recte: l'art. 7, commi 7, 8 e 9, della legge reg. Abruzzo
n. 18 del 2001, come sostituito dall'art. 2 della legge reg. Abruzzo
n. 16 del 2006], aumentando proprio quelle voci di spesa che la norma
fondamentale dello Stato invitava a ridurre, violerebbe l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione.
2. - Si è costituita la Regione Abruzzo ed ha chiesto che le
questioni siano dichiarate infondate.
2.1. - Rispetto all'art. 1, comma 20, della legge reg. Abruzzo
n. 16 del 2006, la Regione deduce che la norma deve essere
interpretata nel senso che essa costituisce il semplice presupposto
della successiva definizione in sede contrattuale dell'indennità da
essa prevista e il riferimento alla «previa concertazione sindacale»
contenuto nella medesima disposizione censurata deve intendersi
applicabile anche al «titolo originario di attribuzione della
indennita».
Inoltre, ad avviso della Regione, il conferimento ex lege di
indennità economiche non è di per sè censurabile sul piano
costituzionale se, come nella fattispecie, esso sia delimitato dal
rispetto dei principi del patto di stabilità e degli strumenti
convenzionali di determinazione.
2.2. - Quanto all'art. 1, comma 22, della legge reg. Abruzzo n. 16
del 2006, la Regione deduce che l'eliminazione, operata da tale
norma, dell'inciso «in possesso dei requisiti per l'accesso alla
categoria D», contenuto nel testo originario dell'art. 6, comma 3,
della legge reg. Abruzzo n. 18 del 2001, comunque non consente, in
presenza di tutta la normazione regionale che diversamente dispone,
che si possa accedere ad incarichi regionali senza il possesso dei
requisiti necessari, perchè l'inciso eliminato era meramente
confermativo del generale regime giuridico del personale regionale.
2.3. - Con riferimento all'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 16
del 2006, infine, la Regione sostiene che le disposizioni censurate
dal Presidente del Consiglio dei ministri ineriscono a rimborsi spese
e quindi non sussisterebbe contrasto con la normativa statale
richiamata dal ricorrente.
3. - In altra memoria successivamente depositata, la Regione
Abruzzo deduce che la legge della Regione Abruzzo 5 ottobre 2006,
n. 30 (Modifica all'articolo 7 della L.R. 9 maggio 2001, n. 18
recante «Consiglio regionale dell'Abruzzo, autonomia e
organizzazione» così come sostituito dall'articolo 2 della L.R. 8
giugno 2006, n. 16 recante «Disposizioni di adeguamento normativo per
il funzionamento delle strutture e per la razionalizzazione della
finanza regionale al fine di concorrere alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica»), ha abrogato i commi 7, 8 e 9
dell'art. 7 della legge reg. Abruzzo n. 18 del 2001, così come
sostituiti dall'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006. La
Regione aggiunge che le disposizioni impugnate non hanno avuto alcuna
applicazione nel periodo intercorso tra la loro entrata in vigore e
la loro abrogazione e, pertanto, chiede che sulla relativa questione
di legittimità costituzionale sia dichiarata la cessazione della
materia del contendere.
4. - Con atto depositato in cancelleria il 19 luglio 2007, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha rinunciato al ricorso
limitatamente alla questione di legittimità costituzionale dell'art.
2 della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006, in considerazione,
appunto, dell'intervenuta abrogazione delle disposizioni introdotte
dalla norma censurata.
Con deliberazione del 14 gennaio 2008, depositata nell'udienza di
discussione, la Giunta della Regione Abruzzo ha accettato la rinuncia
parziale del ricorrente.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto in via
principale, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 20 e
22, e 2 della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2006, n. 16
(Disposizioni di adeguamento normativo per il funzionamento delle
strutture e per la razionalizzazione della finanza regionale al fine
di concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica).
2. - Il ricorrente ha successivamente rinunciato all'impugnazione
dell'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006 e la Regione ha
accettato tale rinuncia.
Pertanto, ai sensi dell'art. 25 delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, va dichiarata l'estinzione
del giudizio limitatamente alla questione concernente il citato art.
2.
3. - Con riferimento alla questione relativa all'art. 1, comma 20,
della legge reg. n. 16 del 2006, il ricorrente deduce che tale norma
sostituisce il comma 4 dell'art. 8 della legge della Regione Abruzzo
9 maggio 2001, n. 17 (Disposizioni per l'organizzazione ed il
funzionamento delle strutture amministrative di supporto agli organi
elettivi della Giunta regionale), il quale ora dispone, tra l'altro,
che «Ai dipendenti con mansioni di autista in servizio presso la
Giunta regionale e il Consiglio regionale è corrisposta una
indennità omnicomprensiva in sostituzione degli istituti relativi
allo straordinario, reperibilità, rischio e turnazione» e che «la
Giunta regionale e l'Ufficio di Presidenza con cadenza biennale
possono rideterminare, previa concertazione sindacale, in armonia con
i principi di contenimento della spesa per la finanza pubblica, le
indennità di cui al presente comma».
Anche l'originaria versione del comma 4 dell'art. 8 contemplava
tale emolumento ed il Presidente del Consiglio dei ministri afferma
che l'innovazione di maggior rilievo consiste nel fatto che la nuova
versione della norma non disciplina il procedimento per la
determinazione dell'indennità, mentre la versione precedente
prevedeva che essa sarebbe stata stabilita «in relazione alla
normativa vigente»; tutte le altre modificazioni, ad avviso dello
stesso ricorrente, hanno comportato solamente una migliore
formulazione della norma, senza innovazioni sostanziali.
Il ricorrente sostiene l'illegittimità della nuova versione della
disposizione, deducendo che la norma impugnata deve essere ricondotta
alla materia «tutela e sicurezza del lavoro», oggetto di competenza
legislativa concorrente. La Regione sarebbe stata tenuta, quindi, al
rispetto dei principi fondamentali della materia dettati dalla
legislazione statale, uno dei quali è espresso dall'art. 45 del d.
lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) che impone
che le singole voci componenti del trattamento economico dei
dipendenti pubblici siano determinate con il contratto collettivo ed
esclude che la legge possa attribuire direttamente alcune indennità.
Ora, poichè il testo introdotto dall'art. 1, comma 20, della legge
reg. n. 16 del 2006 non prevede alcunchè in ordine al procedimento
per la determinazione dell'indennità, ad avviso del ricorrente alla
quantificazione dell'emolumento dovrà necessariamente provvedere una
legge successiva, in violazione del predetto principio fondamentale
posto dalla legge statale.
3.1. - La questione, nei termini in cui è stata formulata, è
inammissibile.
Il thema decidendum del giudizio di costituzionalità è fissato
dal ricorso e dai motivi in esso contenuti (sui quali solamente può
quindi svolgersi il contraddittorio: sentenza n. 533 del 2002) e, nel
presente giudizio di costituzionalità, il Presidente del Consiglio
dei ministri deduce l'illegittimità della norma regionale affermando
che essa deve essere ricondotta alla materia «tutela e sicurezza del
lavoro».
In difformità da tale assunto, la relazione del Ministro degli
affari regionali e le autonomie locali allegata alla delibera
governativa di impugnazione delle norme regionali in esame (delibera
della quale la predetta relazione costituisce parte integrante),
individua le norme costituzionali violate dall'art. 1, comma 20,
della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006 nell'art. 117, secondo comma,
lettera l), riconducendo la questione sotto questo profilo alla
materia «ordinamento civile», e nell'art. 117, terzo comma,
collocando la questione anche nella materia «coordinamento della
finanza pubblica».
Secondo il giudizio del Governo - espresso nella delibera del
Consiglio dei ministri - le competenze statali illegittimamente
invase dalle norme regionali impugnate sono la potestà legislativa
esclusiva in materia di ordinamento civile e quella concorrente in
materia di coordinamento della finanza pubblica.
Tale determinazione politica, contenuta nella delibera governativa
e volta all'impugnazione della legge regionale sotto i profili
sopraindicati, è stata disattesa nel ricorso poi proposto alla Corte
dall'Avvocatura generale dello Stato. In quest'ultimo atto, infatti,
si deduce la violazione di una competenza legislativa concorrente
prevista dall'art. 117, terzo comma, relativa alla materia di tutela
e sicurezza del lavoro, per inosservanza di un principio fondamentale
ad essa inerente. La questione proposta dalla Difesa erariale risulta
diversa da quella che il Consiglio dei ministri aveva inteso
prospettare con proprio atto formale. In questa maniera, è stata
introdotta nel presente giudizio una questione di legittimità
costituzionale che, per essere sostanzialmente non conforme a quella
oggetto della menzionata delibera governativa, rimane priva del suo
pertinente presupposto giuridico.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l'art.
1, comma 22, della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006, il quale ha
apportato modifiche al comma 3 dell'art. 6 della legge della Regione
Abruzzo 9 maggio 2001, n. 18 (Consiglio regionale dell'Abruzzo,
autonomia e organizzazione).
Quest'ultima norma si occupa dei responsabili delle segreterie dei
gruppi consiliari e, nella sua prima formulazione, stabiliva che «la
responsabilità delle segreterie può essere attribuita a personale
di categoria "D" o a personale assunto con rapporto di lavoro a tempo
determinato in possesso dei requisiti per l'accesso alla
categoria "D"». L'art. 1 della successiva legge della Regione Abruzzo
12 novembre 2004 n. 39 (Interpretazione autentica della L.R.
n. 18/2001 concernente: Consiglio regionale dell'Abruzzo, autonomia e
organizzazione), ha disposto che la norma in questione deve essere
interpretata nel senso che la responsabilità delle segreterie può
essere attribuita anche a dipendenti regionali che, pur non essendo
formalmente inquadrati nella categoria D, sono tuttavia in possesso
dei relativi requisiti d'accesso.
L'art. 1, comma 22, della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006, è
anch'esso intervenuto sul comma 3 dell'art. 6 della legge reg. n. 18
del 2001 ed ha soppresso l'inciso relativo ai requisiti che, secondo
l'originaria versione della norma, il soggetto esterno doveva
possedere per poter ricoprire l'incarico di responsabile della
segreteria. A seguito di tale modifica, pertanto, attualmente
l'incarico in oggetto può essere attribuito: a dipendenti regionali
inquadrati nella categoria D; a dipendenti regionali non inquadrati
nella categoria D, ma in possesso dei requisiti per l'accesso alla
categoria D; ad esterni assunti con apposito contratto a tempo
determinato, siano o meno in possesso dei requisiti richiesti per
l'accesso alla categoria D.
Il Presidente del Consiglio dei ministri deduce che la modifica
della norma viola i principi di ragionevolezza, imparzialità e buon
andamento della pubblica amministrazione (artt. 3 e 97 Cost.).
La questione è fondata.
E palese, infatti, l'irragionevolezza di una disposizione che -
senza alcuna ragione giustificatrice -, da un lato, richiede ad
alcune categorie di aspiranti all'incarico (i dipendenti interni
all'amministrazione regionale) determinati requisiti (quelli previsti
per l'accesso alla categoria D) e, dall'altro, ne prescinde per altre
categorie di possibili interessati (i soggetti esterni
all'amministrazione).
Tale irragionevolezza ridonda anche in violazione del principio
del buon andamento dell'amministrazione, perchè la previsione
dell'assunzione (sia pure a tempo determinato) di personale sfornito
dei requisiti normalmente richiesti per lo svolgimento delle funzioni
che è destinato ad espletare, determina l'inserimento
nell'organizzazione pubblica di soggetti che non offrono le
necessarie garanzie di professionalità e competenza.
Le considerazioni ora svolte non sono contraddette dall'ultima
parte del comma 3 dell'art. 6 della legge reg. n. 18 del 2001 (pure
introdotta dall'art. 1, comma 22, della legge reg. n. 16 del 2006, ma
non impugnata dallo Stato), secondo cui l'incarico di responsabile
delle segreterie dei gruppi consiliari abruzzesi può essere
attribuito anche «al personale di cui all'art. 5, comma 3», vale a
dire ai dipendenti regionali assegnati alle segreterie dei
Consiglieri segretari e dei Presidenti delle Commissioni permanenti,
di Vigilanza e della Giunta per il regolamento. È vero che a queste
ultime segreterie possono essere assegnati, oltre che impiegati di
categoria D, anche impiegati delle categorie inferiori; ma è vero
anche che il rinvio «al personale di cui all'art. 5, comma 3»,
operato dalla norma in oggetto, ha il solo effetto di consentire che
l'incarico di responsabile delle segreterie dei gruppi consiliari sia
attribuito anche a dipendenti regionali che contestualmente svolgano
la loro attività presso le segreterie dei Consiglieri segretari e
dei Presidenti delle commissioni, ferma restando, comunque, la
necessità dell'inquadramento nella categoria D.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
1) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 22,
della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2006, n. 16 (Disposizioni
di adeguamento normativo per il funzionamento delle strutture e per
la razionalizzazione della finanza regionale al fine di concorrere
alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica), nella parte
in cui abroga le parole «in possesso dei requisiti per l'accesso alla
categoria D» nell'art. 6, comma 3, della legge della Regione Abruzzo
9 maggio 2001, n. 18 (Consiglio regionale dell'Abruzzo, autonomia e
organizzazione);
2) Dichiara estinto il giudizio relativo alla questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge della Regione
Abruzzo 8 giugno 2006, n. 16, sollevata, in riferimento all'art. 117
della Costituzione, con il ricorso in epigrafe;
3) Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 20, della legge della Regione
Abruzzo 8 giugno 2006, n. 16, sollevata, in riferimento all'art. 117
della Costituzione, con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 febbraio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 febbraio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola