1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 dicembre 1994
N. 40 Ordinanza emessa il 12 dicembre 1994 dal pretore di Roma nel procedimento penale a carico di Carraro Franco ed altri Inquinamento - Scarichi provenienti da pubbliche fognature che superino i limiti di accettabilita' di cui alle tabelle della legge n. 319/1976 o attivazione dei predetti scarichi senza aver richiesto la preventiva autorizzazione - Lamentata depenalizzazione - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita' - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare con quelle CEE (direttiva n. 271/1991) - Penalizzazione dell'iniziativa economica privata, in specie: aziende che abbiano fatto investimenti per adeguare gli impianti alla normativa attuale - Violazione del principio di riserva di legge in materia penale per reiterazione a catena dei decreti-legge - Carenza dei requisiti della "necessita' ed urgenza" per l'emanazione degli stessi. (D.-L. 16 novembre 1994, n. 629, artt. 3 e 6, secondo comma). (Cost., artt. 3, 9, 10, 25, 32, 41 e 77). (095C0154) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza (proc. n. 1249/89 r.g. n.r. -
proc. n. 23182/94p r.g. pret.).
All'odierno dibattimento il p.m. ha sollevato questione di
legittimità costituzionale degli artt. 3 e 6, secondo comma del
d.-l. 16 novembre 1994, n. 629, in relazione agli artt. 3, 10, 25,
77, 9, secondo comma, 32, 41 della Costituzione.
Il pretore ritiene che la questione sia rilevante e non
manifestamente infondata.
Quanto alla rilevanza, si osserva che gli imputati sono stati
tratti a giudizio in relazione ad imputazioni riguardanti la
violazione degli artt. 21, terzo e primo comma legge n. 319/76,
ipotesi depenalizzate rispettivamente dagli artt. 3 e 6, secondo
comma del citato d.-l. n. 629/94.
In punto di valutazione della non manifesta infondatezza, in
conformità con le argomentazioni svolte dal p.m., che
sostanzialmente si riportano, si rileva quanto segue.
1. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Con riferimento all'art. 3 del d.-l. n. 629/94, che ha
depenalizzato tutte le ipotesi di superamento dei limiti di
accettabilità di cui alle tabelle allegate alla legge n. 319/76,
fatta eccezione per gli scarichi provenienti da insediamenti
produttivi, si osserva che nel contesto sanzionatorio della legge n.
319/76, per come si delineava prima delle diverse modifiche apportate
con i decreti legge succedutisi dal 15 novembre 1993 ad oggi, il
reato più grave appariva essere quello previsto dal terzo comma
dell'art. 21. Tale normativa, anche alla luce della sentenza n.
1766/93 delle sezioni unite della cassazione, era applicabile a tutti
gli scarichi, quale che ne fosse la provenienza.
Ora, se può essere ritenuto ragionevole l'intento legislativo di
sanzionare solo amministrativamente gli scarichi provenienti dagli
insediamenti civili (potendosi presumere che gli stessi siano
normalmente caratterizzati da un carico inquinante minore rispetto
agli scarichi degli insediamenti produttivi e quindi meno dannosi per
l'ambiente), non altrettanto può dirsi con riferimento agli scarichi
delle pubbliche fognature. Infatti, a queste ultime possono affluire
anche scarichi provenienti da insediamenti produttivi (evenienza,
questa, disciplinata già nel corpo normativo della legge Merli e
poi, sotto il profilo più squisitamente tecnico, dalla delibera 30
dicembre 1980 del comitato interministeriale per la tutela delle
acque dall'inquinamento e recentemente dalla direttiva CEE n. 271 del
21 maggio 1991), per cui non è possibile fondare un giudizio
preventivo e generale di minor pericolosità.
Alla stregua della disciplina sanzionatoria introdotta con il
d.-l. n. 629/94, dunque, mentre l'esercizio di un singolo scarico da
insediamento produttivo, in violazione delle tabelle allegate alla
legge n. 319/76, viene sanzionato penalmente anche qualora il
superamento dei limiti tabellari sia modesto, costituisce, invece,
semplice illecito amministrativo l'esercizio dello scarico di una
pubblica fognatura alla quale affluisce una pluralità di scarichi
provenienti da insediamenti produttivi, anche qualora lo scarico
terminale superi in maniera rilevante i limiti tabellari ed apporti
quindi un concreto nocumento alla situazione ambientale.
Pertanto la nuova normativa fonda la differenziazione della
disciplina sanzionatoria non già, come sarebbe ragionevole, sulla
potenzialità inquinante (sia pure presunta) degli scarichi e quindi
sulla gravità del fatto ma, in ultima analisi, sulla qualifica del
soggetto titolare dello scarico terminale (imprenditore ovvero
amministrazione pubblica).
Il sospetto di violazione dell'art. 3 della Costituzione appare
sotto tale profilo non manifestamente infondato, tanto più se si
considera che la giurisprudenza è ormai da tempo pacificamente
orientata nel senso di ritenere preminente, nell'ambito della
verifica volta ad individuare la disciplina normativa concretamente
applicabile al singolo scarico, la valutazione delle caratteristiche
effettive dello scarico stesso e non già l'accertamento circa la
relativa provenienza (cfr. sezioni unite 16 novembre 1987, Ciardi;
sez. sesta, 2 ottobre 1992 n. 9619; sez. terza 20/6091 n. 6846).
Ma ancora più corposo si manifesta il sospetto di violazione
dell'art. 3 della Costituzione, ove si confronti la condotta
depenalizzata dall'art. 3 del d.-l. n. 629 con quella dallo stesso
non modificata, prevista dall'art. 23, primo comma della legge n.
319/76 e per la quale è prevista la pena dell'ammenda fino a lire 5
milioni. Tale ultima norma, infatti, prevede la sanzione sopra
indicata per "chiunque apre o comunque effettua nuovi scarichi prima
che l'autorizzazione da lui richiesta nelle forme prescritte sia
stata concessa". Ne deriva la paradossale conseguenza che una
condotta in concreto inquinante come quella di effettuare scarichi di
pubbliche fognature superando i limiti di tollerabilità è punita
con una mera sanzione amministrativa, mentre una violazione formale,
quale quella rappresentata dall'avere attivato uno scarico (non
necessariamente inquinante) prima che l'autorizzazione, già
richiesta, sia stata rilasciata, costituisce una fattispecie di
rilievo penale.
Ed ancora la violazione dell'art. 3 della Costituzione per
disparità di trattamento si rileva dal confronto tra il disposto
dell'art. 23, primo comma e l'ultimo comma dell'art. 21 della legge
n. 319/76, introdotto dall'art. 6, secondo comma del d.-l. n. 629/94.
Infatti, con quest'ultima disposizione è stata depenalizzata la
condotta costituita dall'effettuazione di scarichi civili o di
pubbliche fognature senza avere richiesto l'autorizzazione, con la
conseguenza che è penalmente sanzionata la condotta di chi attivi
uno scarico di pubblica fognatura, prima che gli venga rilasciata
l'autorizzazione richiesta, mentre costituisce illecito
amministrativo la condotta, certamente più grave, di chi attivi lo
scarico senza neppure richiedere l'autorizzazione stessa. Ed il
paradosso normativo è ancor più evidente laddove si consideri che,
essendo rimasta inalterata la previsione di cui al secondo comma
dell'art. 23 legge n. 319/76 (secondo il quale nel caso in cui
l'autorizzazione richiesta non venga concessa si applicano il primo
ed il terzo comma dell'art. 21) l'esercizio dello scarico con
autorizzazione richiesta e non concessa viene punito con la pena
alternativa dell'arresto o dell'ammenda, mentre rimane sempre nella
sfera dell'illecito amministrativo l'esercizio dello scarico, che,
non essendo mai stata richiesta alcuna autorizzazione, è sfuggito
totalmente al controllo dell'autorità titolare del potere
autorizzatorio.
Infine un' ulteriore violazione del limite della ragionevolezza
deriva dalla circostanza che l'art. 3 del d.-l. n. 629/94 prevede il
pagamento di una somma da lire 3 milioni a lire 30 milioni per
l'inosservanza dei limiti di accettabilità di cui all'art. 21, comma
3, della legge n. 319/76, mentre l'art. 6 prevede la diversa maggiore
sanzione del pagamento di una somma da lire 10 milioni a lire 100
milioni per chi apre o comunque effettua scarichi delle pubbliche
fognature, servite o meno da impianti pubblici di depurazione, senza
aver richiesto l'autorizzazione. Con riferimento al caso di specie,
quindi, verrebbe punito più severamente l'amministratore pubblico
che non chiede l'autorizzazione quando deve consentire l'apertura di
un nuovo scarico fognario (che potrebbe in ipotesi non avere
carattere inquinante) rispetto all'amministratore che,
indipendentemente dalla richiesta di autorizzazione, dispone
l'effettuazione di uno scarico fognario sicuramente inquinante.
La disparità di trattamento e l'incoerenza logica che derivano da
tale situazione non possono rinvenire alcuna adeguata
giustificazione, atteso che, come ha rilevato la Corte costituzionale
(sent. n. 7/63) il principio di uguaglianza rimane preservato solo
laddove le disparità di trattamento legislativamente contemplate si
fondino su presupposti logici obiettivi e su esigenze concrete.
2. - Violazione degli artt. 9, secondo comma, e 32 della
Costituzione.
Come è noto secondo la giurisprudehza costituzionale il concetto
di paesaggio deve intendersi come "ambiente naturale", come
ecosistema. Ora, la mancata previsione di una norma penale che
sanzioni comportamenti profondamente incidenti sulla qualità
dell'ambiente, come l'effettuazione di scarichi di pubbliche
fognature che superino i limiti di accettabilità, o l'attivazione
dei predetti scarichi senza avere richiesto la preventiva
autorizzazione, determina una diminuzione dell'efficacia preventiva e
dissuasiva della disciplina di cui si tratta. Tale disciplina,
inoltre, poichè non differenzia il trattamento sanzionatorio a
seconda della natura delle acque che recapitino nelle pubbliche
fognature, e, quindi in base alla loro effettiva potenzialità
inquinante, ma solo in base al dato formale della provenienza (da
insediamenti produttivi o da pubbliche fognature), non permette una
adeguata e sostanziale tutela del paesaggio.
Da quanto sopra esposto deriva pure il sospetto di contrasto tra
le norme ordinarie e l'art. 32 della Costituzione che tutela il
diritto alla salute giacchè tale diritto ricomprende per costante
giurisprudenza costituzionale il diritto all'ambiente salubre.
3. - Violazione dell'art. 10 della Costituzione.
Un altro sospetto di incostituzionalità delle norme sopra indi-
cate sorge sotto il profilo della loro mancata conformazione alle
norme adottate in sede comunitaria in materia di acque reflue urbane
con la direttiva CEE n. 271 del 21 maggio 1991 in quanto norme cui il
nostro ordinamento giuridico è tenuto costituzionalmente ad
uniformarsi e che, ai sensi della predetta direttiva, avrebbe già
dovuto recepire dal 30 giugno 1993.
In particolare l'art. 2 della direttiva pone una netta distinzione
nell'ambito delle acque reflue urbane, tra le acque reflue domestiche
e le acque reflue industriali. Distinzione alla quale è collegata
poi una diversa disciplina fondata sulla necessità, per le acque
reflue industriali che affluiscono in reti fognarie, di
regolamentazioni ed autorizzazioni specifiche nonchè di specifici
controlli (artt. 11 e 13). Inoltre, la direttiva CEE stabilisce, al
fine di evitare negative conseguenze sull'ambiente, specifici
requisiti per le sole acque reflue industriali che confluiscono in
reti fognarie e non invece per le acque reflue domestiche che hanno
il medesimo sbocco (All. 1C).
Ora, poichè nell'ambito della direttiva comunitaria sopra
indicata la natura delle acque che confluiscono nelle pubbliche
fognature rappresenta elemento qualificante ai fini della normativa
che ne regolamenta lo scarico, deve concludersi che l'attuale
disciplina statuale, con riferimento in particolare agli artt. 3 e 6,
secondo comma del d.-l. n. 629/94, in quanto prescinde completamente
dalla considerazione dell'elemento discriminante dinanzi indicato,
riservando un identico trattamento sanzionatorio per qualsiasi
scarico delle pubbliche fognature, quale che sia la natura delle
acque che in esse affluiscono, è in evidente contrasto con la
direttiva comunitaria.
Del resto il legislatore appare ben consapevole di tale contrasto,
atteso che ha precisato all'art. 1, quarto comma del d.-l. n. 629/94
che "le disposizioni del presente decreto si applicano in attesa
dell'attuazione della direttiva 91/271 CEE del 21 maggio 1991". Ed è
particolarmente grave che lo Stato italiano, già due volte
condannato dalla Corte europea di giustizia per la permissività del
sistema autorizzatorio e per l'inadeguatezza delle sanzioni contem-
plate dall'art. 22 della legge Merli (Corte di giust. 28 febbraio
1991 e 13 dicembre 1990), ed ormai inadempiente rispetto al termine
del 30 giugno 1993, previsto per l'adeguamento della normativa
nazionale alla direttiva CEE 271 del 21 maggio 1991, continui a
legiferare in via d'urgenza in contrasto con la predetta disciplina,
azzerando del tutto gli obblighi autorizzatori.
E ciò accade in una situazione in cui la costante giurisprudenza
della Corte costituzionale afferma che tutti i soggetti competenti a
dare esecuzione alle leggi sono giuridicamente tenuti a disapplicare
le norme interne incompatibili con la normativa comunitaria
direttamente applicabile nell'ordinamento interno (Corte cost. 11
luglio 1989 n. 389).
4. - Violazione dell'art. 41 della Costituzione.
L'art. 41, secondo comma della Costituzione prevede che
l'iniziativa economica privata "non può svolgersi in contrasto con
l'utilità sociale" e a tale norma viene generalmente ricondotto, al
fine di fornirgli veste costituzionale, il principio comunitario,
espresso in numerose direttive in materia ambientale del "chi inquina
paga". In proposito è anche da ricordare la sentenza della Corte
costituzionale n. 127 del 16 marzo 1990, la quale ha negato che il
"costo eccessivo" possa giustificare la mancata adozione, da parte
delle imprese, delle migliori tecnologie disponibili per ridurre le
emissioni inquinanti. Ora, appare chiaro che le citate norme del
decreto, laddove escludono la sanzionabilità penale per gli scarichi
delle pubbliche fognature, pur se agli stessi affluiscano scarichi da
insediamenti produttivi, vengono di fatto a penalizzare, anche sul
piano della libera concorrenza, quelle imprese che, servite da
scarichi che non recapitano in pubbliche fognature, abbiano
affrontato rilevanti investimenti per adeguare i propri impianti alla
normativa in vigore e si trovino magari esposte al rischio della
sanzione penale (art. 23, legge n. 319/76) per avere iniziato
l'attività prima di avere formalmente ottenuto l'autorizzazione
richiesta.
5. - Violazione degli artt. 25 e 77 della Costituzione.
Il principio della riserva di legge in materia penale possiede,
quale primo e fondamentale significato, quello secondo cui le scelte
di politica criminale sono monopolio esclusivo del Parlamento e che
l'ammissibilità che nuove norme di diritto penale siano introdotte
attraverso decreti legge o decreti legislativi è connessa alla
circostanza che, in entrambi i casi si realizzi e sia assicurato,
comunque, l'intervento del Parlamento in posizione sovraordinata, ora
quale organo delegante (art. 76 della Costituzione), ora quale organo
cui è rimesso il potere di conferire stabilità e durevolezza,
attraverso la legge di conversione, a disposizioni normative precarie
e soggette a decadenza in caso di inutile decorso del termine di
sessanta giorni dettato dall'art. 77, ultimo comma, della
Costituzione. Nella materia che ci occupa, invece, con la
reiterazione di vari decreti legge mai convertiti si è realizzata,
di fatto, la sottrazione al Parlamento della sua esclusiva competenza
a disporre in materia penale, con l'inammissibile assunzione da parte
dell'esecutivo del relativo potere di bilanciamento e di valutazione
degli interessi che in materia penale è di esclusiva competenza
dell'organo assembleare rappresentativo della sovranità popolare.
Deve aggiungersi che la prassi della reiterazione dei decreti
legge in materia penale con contenuto identico ovvero, talvolta, come
nella specie, con contenuto diverso, ha come conseguenza di
sottrarre, di fatto, al Parlamento la possibilità prevista dall'art.
77, ultimo comma, della Costituzione "di regolare con legge i
rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti". È
evidente che, se la reiterazione dei decreti nella stessa materia si
protrae per un anno, si potranno determinare effetti definitivi quale
il giudicato, non modificabili in sede giudiziaria, con la
conseguente gravissima compressione dei diritti dei singoli, resa
ancora più incisiva dalla disparità di trattamento che potrebbe
verificarsi ove due fattispecie identiche, ma giudicate sotto la
vigenza di un diverso decreto legge, vengano diversamente giudicate.
Va ulteriormente osservato che la reiterazione a catena, per circa
un anno di diversi decreti legge in relazione alla stessa materia,
denota in modo palese, con specifico riferimento all'ultimo dei
decreti emanati, la carenza dei requisiti della "necessità ed
urgenza". Requisiti che, se possono ipotizzarsi come esistenti
rispetto al primo dei decreti, certamente sono venuti meno ad un anno
di distanza e cioè dopo un periodo di tempo tale da consentire la
normale legiferazione del Parlamento in via ordinaria.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità degli artt. 3 e 6, secondo comma del decreto legge
16 novembre 1994 n. 629, in relazione agi articoli 3, 9, 10, 25, 32,
41 e 77 della Costituzione;
Ordina la sospensione del giudizio in corso disponendo l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri e per la comunicazione al
Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica.
Roma, addì 12 dicembre 1994
Il pretore: CHIARA GIAMMARCO

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