1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 22-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 447 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 gennaio 1996
N. 447 Ordinanza emessa il 30 gennaio 1996 dal tribunale di Benevento nel procedimento civile vertente tra De Pietro Myrian ed altri e il comune di S. Angelo a Cupolo (Benevento) Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul principio della tutela del diritto di proprieta', nonche' sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 283/1993 e 188/1995. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, 42, terzo comma, e 97, primo comma). (096C0649) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 22-5-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n.
2756 del r.g./89, passata in decisione all'udienza del 16 gennaio
1996 tra Myrian, Domenico e Carmine Antonio De Pietro, tutti
elettivamente domiciliati in Benevento, alla piazza Guerrazzi n. 4,
presso lo studio dell'avv. Sergio Belperio, che li rappresenta e
difende, giusta mandato a margine citazione, attori, e il comune di
S. Angelo a Cupolo, in persona del sindaco p.t., elettivamente
domiciliato presso lo studio dell'avv. Feliciano Salierno, giusta
mandato a margine della comparsa di costituzione, convenuto.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato in data 27 settembre 1989; gli
attori sopra indicati Myriam, Domenico e Carmine Antonio De Pietro
convenivano in giudizio il comune di S. Angelo a Cupolo, esponendo
che il suddetto ente aveva occupato a fini espropriativi un fondo di
loro proprietà, sito in S. Angelo a Cupolo, irreversibilmente
trasformato dall'opera pubblica realizzata nel corso della stessa,
senza che la procedura espropriativa fosse stata perfezionato.
Alla stregua di quanto esposto, gli attori chiedevano il
risarcimento dei danni per la ravvisata illegittima "occupazione
acquisitiva" di suolo subita, nonchè il pagamento delle indennità
per i periodi di occupazione legittima ed illegittima.
Si costituiva il comune, riportandosi a quanto esposto nella
comparsa di costituzione (che, però, unitamente al fascicolo di
parte, non risulta acquisito agli atti). Nel corso dell'istruzione,
il g.i. nominava un C.T.U., al fine di determinare il valore venale
del suolo occupato, gli altri danni eventualmente recati, nonchè le
indennità per i periodi di occupazione legittima ed illegittima.
Precisate le conclusioni, la causa veniva rimessa al collegio, che,
all'udienza del 16 gennaio 1996, si riservava la decisione.
Motivi della decisione
Rileva il tribunale che nelle more del presente giudizio, in virtù
della modifica apportata dall'art. 1, comma 65, della legge 28
dicembre 1995, n. 549 ("Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica") entrata in vigore dal 1 gennaio 1996 come previsto
dall'art. 244), è stata estesa l'applicazione del criterio legale di
determinazione delle indennità espropriative di cui all'art. 5-bis
del d.-l. n. 333/92 convertito con modificazioni nella legge n.
359/92 anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di
illegittime occupazioni acquisitive.
Come è noto, l'art. 5-bis cit. nel testo previgente disponeva, tra
l'altro (comma n. 1) che, fino all'approvazione di una "organica
disciplina per tutte le espropriazioni" preordinate alla
realizzazione di opere di pubblica utilità, la misura delle
indennità espropriative sarebbe stata determinata con il criterio di
cui all'art. 13/III della legge n. 2892 del 1895, sostituendo in ogni
caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale
rivalutato di cui all'art. 24 e segg. del t.u. 22 dicembre 1986 n.
917, (in pratica opperando la media aritmetica tra il valore venale
del suolo e la rendita catastale rivalutata degli ultimi dieci anni),
riducendo poi l'importo ottenuto del 40% (salvi i casi di cessione
volontaria e quelli equiparati a seguito della sent. n. 283/1993
della Corte costituzionale). Il sesto comma dell'articolo, citato
escludeva dall'applicazione dei criteri indennitari sopra indicati
solo i casi in cui l'indennità fosse stata accettata dalle parti, o
fosse divenuta non impugnabile con sentenza passata in giudicato alla
data di entrata in vigore della legge di conversione del d.-l. n.
333/92 (in pratica all'8 agosto 1992).
L'art. 1, comma 65, della legge n. 549/95 ha sostituito
integralmente tale ultimo comma, nei termini testuali seguenti: "Le
disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i casi
in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo,
l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data
di conversione del presente decreto".
Che il risarcimento dei danni di cui al nuovo disposto normativo
sia quello relativo alla perdita della proprietà, nei casi di
"occupazione acquisitiva" o "accessione invertita", non è seriamente
contestabile, tenuto conto dell'operato abbinamento, disgiuntivo e
congiuntivo, nella previsione legislativa, all'indennità di
espropriazione e considerato che, nella materia de qua, il solo altro
risarcimento ipotizzabile è quello da, occupazione temporanea
illegittima, per la determinazione, del quale è del tutto
inconcepibile il ricorso ai criteri determinativi sopra menzionati
(in cui uno dei valori da mediare è dato dal valore cd. "pieno" del
suolo). Evidente è, dunque, l'intenzione del legislatore il quale,
per palesi esigenze di contenimento della spesa pubblica, ha ritenuto
di equiparare del tutto, sul piano patrimoniale, alle conseguenze
derivanti dalle espropriazioni legittime, quelle derivanti dalle
illegittime ablazioni di "fatto", poste in essere dalla p.a. o dai
soggetti per conto della stessa operanti, facendo salve solo (come
già avvenuto nel 1992) le determinazioni divenute inoppugnabili in
sede amministrativa o per effetto di giudicato.
Prescindendo da ogni considerazione, non rilevante nella
fattispecie, in ordine ai dubbi di applicabilità intertermporale
(nel periodo compreso tra l'8 agosto 1992 e 1 gennaio 1996)
dell'ultima disposizione, è certo che nella vertenza in esame,
essendo ancora, tra l'altro, controverso l'importo del risarcimento
dovuto agli attori in conseguenza della subita "occupazione
acquisitiva" la cui verificazione, peraltro, è pacifica,
controvertendosi solo in ordine alla risalenza della stessa, se alla
scadenza del quinquennio o del successivo biennio di una assunta
proroga legale dell'occupazione di urgenza), non si è ancora formato
un "giudicato" in ordine all'"entita'" di tale spettanza e, pertanto,
occorre applicare necessariamente il jus superveniens alla principale
delle questioni, di carattere sostanziale, dibattuta tra le parti.
Da quanto sopra considerato discende la rilevanza ai fini del
presente giudizio, come richiesto dall'art. 23, comma secondo, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, della questione di costituzionalità
dell'art. 1, comma sessantacinquesimo, legge n. 549/1995, attesa la
natura di area edificabile del fondo degli attori, come emerso dalla
C.T.U.
Tanto premesso, osserva il tribunale che tale questione, si
configura, in relazione agli artt. 3 e 42 e 97 della Cost. non
palesamente infondata.
L'operata parificazione tra le conseguenze patrimoniali delle
ablazioni lecite e di quelle illecite si risolve, infatti in una
irrazionale e non adeguatamente giustificata attenuazione, se non
elusione, del principio di legalità delle espropriazioni, poste a
garanzia del diritto di proprietà privata che, come ripetutamente
affermato dalla giurisprudenza della Suprema corte di cassazione e
della Corte costituzionale, può essere sì sacrificato previo
indennizzo, in vista delle esigenze della collettività ed in
considerazione della sua funzione sociale, ma nei casi previsti dalla
legge e nel rispetto delle rigorose forme dei procedimenti
amministrativi finalizzati alla espropriazione. I seri dubbi di
legittimità costituzionale, in relazione al principio di uguaglianza
di cui all'art. 3, si pongono sotto un duplice profilo:
1) per l'ingiustificata discriminazione, rispetto ad altre
categorie di soggetti passivi di atti illeciti, dei titolari dei
diritti di proprietà immobiliare illegittimamente acquisiti dalla
p.a. o da chi, per essa, si sia avvalso dell'istituto
dell'occupazione acquisitiva, in quanto nei confronti ed a discapito
dei predetti la norma introdotta dall'art. 1, comma
sessantacinquesimo, della legge n. 549/1995 introduce una vistosa
deroga ad uno dei principi basilari dell'ordinamento civilistico, a
termini del quale chi abbia, per effetto della violazione della
fondamentale regola di convivenza sociale del neminem laedere, subito
un danno, ossia una decurtazione del proprio patrimonio, ha diritto
all'integrale ricostituzione dello stesso a carico dell'autore
dell'illecito, soggetto pubblico o privato che sia (art. 2043 c.c.);
2) per l'irrazionale, ingiustificato e totale parificazione, agli
effetti patrimoniali, delle conseguenze delle espropriazioni svoltesi
nel rispetto delle regole ad esse preordinate e di quelle delle
ablazioni "di fatto", verificatesi in conseguenza della mancata
osservanza delle regole medesime.
Tale parificazione non può trovare adeguata giustificazione nelle
palesi esigenze di contenimento della spesa pubblica, che hanno
indotto il legislatore ad introdurre la censurata disposizione,
essendo altri i mezzi e le regole preordinate al corretto prelievo
finanziario (v. art. 23 e 53 Cost.), e non anche il sostanziale
avallo dell'illecito posto in essere dalla p.a., nel quale si risolve
l'operata eliminazione di ogni conseguenza patrimoniale sfavorevole
per la stessa, in dipendenza della mancata osservanza del
procedimento espropriativo, con il conseguente venir meno della
principale remora al compimento di atti illegittimi.
Nè, considerando le due diverse situazioni, di ablazioni lecite ed
illecite, dal punto di vista dei soggetti passivi, può ritenersene
la sostanziale equivalenza.
Se è vero, infatti, che i sacrifici, in termini di diritti
dominicali, sono materialmente analoghi, deve però osservarsi che
non uguali ne sono le rispettive situazioni, considerate sotto vari
diversi aspetti, tra i quali vanno, particolarmente, segnalati:
a) la possibilità, solo ove il procedimento
occupativo-espropriativo si svolga secondo le regole, di controllarne
l'iter e, se del caso, di intervenire nel corso dello stesso, quali
portatori di interessi legittimi correlati al compimento dei vari
atti procedimentali, nelle competenti sedi amministrative e
giurisdizionali;
b) il regime della prescrizione estintiva, che è più favorevole
per detti soggetti, nelle ipotesi di legittima espropriazione, in
quanto il diritto alle indennità si estingue nel termine ordinario
decennale di cui all'art. 2946 c.c., mentre nel caso di "accessione
invertita" conseguente ad illecita occupazione il termine
prescrizionale applicabile al diritto al risarcimento dei danni è
quello quinquennale di cui all'art. 2947 cit. cod.
Conseguenziali alle suesposte considerazioni si pongono i forti
dubbi di legittimità in relazione all'art. 42/III Cost.,considerato
che l'operata parificazione agli effetti patrimoniali vanifica del
tutto o in gran parte il principio di legalità delle espropriazioni,
posto a presidio della proprietà, se è vero che, anche nel caso
"patologico" di violazione della legge, la p.a. può acquisire il
diritto anzidetto, contraendo nei confronti degli ex titolari dello
stesso obbligazioni quantitativamente identiche a quelle, nella
previgente disciplina più contenute, che avrebbe contratto
nell'ipotesi "fisiologica" di osservanza della legge stessa.
Nè si può ritenere che il legislatore abbia inteso introdurre il
nuovo istituto della "espropriazione di fatto", da porsi accanto alla
procedure espropriativa rituale e legittima; invero, l'espresso
riferimento al risarcimento del danno, contenuto nella norma in
questione, esclude chiaramente tale ipotesi, ed, anzi, si configura
come una chiara conferma del carattere illecito dell'"occupazione
acquisitiva".
L'art. 1, comma sessantacinquesimo, della legge n. 549/1995 appare,
altresì, in contrasto con il disposto dell'art. 97, primo comma
della costituzione, secondo cui i pubblici uffici sono organizzati
secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon
andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Tale norma postula
che la realizzazione dei compiti assegnati all'amministrazione non
deve andar disgiunta dal rispetto della giustizia sostanziale, che
s'impone sia nel confrontare gli interessi dei singoli con quelli
dell'amministrazione, sia nel confrontare tra loro gli interessi dei
vari soggetti estranei all'amministrazione inseriti nell'azione di
questa.
Ora, il detto art. 1, nel prevedere che enti pubblici debbono
procedere al risarcimento dei danni, applicando i criteri relativi
alla determinazione dell'indennità espropriativa, per le aree
edificabili, ha introdotto una regola dell'azione amministrativa che
non garantisce, certo, il principio d'eguaglianza tra i "soggetti
passivi" delle "espropriazioni di fatto", e i "soggetti passivi" di
qualunque altro illecito aquiliano posto in essere dalla p.a., tra i
quali, come detto, emerge una chiara e non razionale diversità di
trattamento.
Giova, a questo punto, precisare che il collegio non ignora che
l'istituto dell'occupazione acquisitiva ha recentemente superato
indenne il vaglio di legittimità da parte della Corte costituzionale
(v. sent. n. 188 del 17/23 maggio 1995). Ma la questione oggi si pone
in termini diversi, rispetto a quelli a suo tempo rimessi a detta
Corte (che pur ebbe a puntualizzare le più significative differenze,
caratterizzate e giustificate, sul piano della legittimità
costituzionale, anche e soprattutto dalle diverse conseguenze
patrimoniali delle due forme di ablazione), considerato che,
all'epoca mancava un riconoscimento legislativo espresso, sia pure in
forma indiretta, dell'occupazione acquisitiva e che le conseguenze
patrimoniali dei due istituti erano nettamente diverse (ristoro
parziale, in considerazione della funzione sociale della proprietà e
delle garanzie di legge, nel caso dell'indennizzo espropriativo, e
reintegrazione piena della decurtazione patrimoniale subita dal
soggetto passivo, nel caso di risarcimento da illegittima
acquisizione).
Il processo va, pertanto ed ai sensi dell'art. 23 legge 11 marzo
1953, n. 87, sospeso e gli atti rimessi, previ adempimenti di rito in
dispositivo indicati, alla Corte costituzionale, per il giudizio di
sua competenza, a termini degli art. 134 e segg. Cost.

P. Q. M.
Il tribunale dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
sessantacinquesimo della legge n. 549/1995, nella parte in cui
prevede che "le disposizioni di cui al presente articolo si
applicano in tutti i casi in cui non sia stato determinato in via
definitiva l'entità del risarcimento del danno, alla data di
conversione del presente decreto", in riferimento agli artt. 3, 42,
terzo comma e 97, primo comma, della Costituzione, limitatamente alle
aree edilizie;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della cancelleria,
notificata al pubblico ministero, alle parti ed alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato.
Così deciso in Benevento il 30 gennaio 1996
Il presidente: Tazza
Il giudice estensore: Caiazzo
96C0649