1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 2-1-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 249 SENTENZA 5 - 27 dicembre 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Disciplina dei rapporti tra la Regione e le Universita' della Lombardia con facolta' di medicina e chirurgia - Strutture di formazione specialistica per i profili professionali dell'area medica e delle professioni sanitarie - Partecipazione degli specializzandi alle attivita' assistenziali - Sperimentazione per un quinquennio della nuova disciplina. - Legge della Regione Lombardia 12 dicembre 2017, n. 33, recante «Evoluzione del Sistema Socio-Sanitario Lombardo: modifiche al Titolo III "Disciplina dei rapporti tra la Regione e le Universita' della Lombardia con facolta' di medicina e chirurgia per lo svolgimento di attivita' assistenziali, formative e di ricerca" della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di sanita')», artt. 1, comma 1, lettera b), e 2. - (T-180249) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 2-1-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
1, lettera b), e 2 della legge della Regione Lombardia 12 dicembre
2017, n. 33, recante «Evoluzione del Sistema Socio-Sanitario
Lombardo: modifiche al Titolo III "Disciplina dei rapporti tra la
Regione e le Università della Lombardia con facoltà di medicina e
chirurgia per lo svolgimento di attività assistenziali, formative e
di ricerca" della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 33 (Testo
unico delle leggi regionali in materia di sanita')», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13-15
febbraio 2018, depositato in cancelleria il 15 febbraio 2018,
iscritto al n. 12 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale,
dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
udito nell'udienza pubblica del 4 dicembre 2018 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Pio Dario Vivone per la
Regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 13 febbraio 2018
e successivamente depositato il 15 febbraio 2018 (reg. ric. n. 12 del
2018) il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato ha promosso, in
riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 1,
lettera b) - nella parte in cui sostituisce gli artt. 33, comma 3, e
34, comma 2, lettera c), della legge della Regione Lombardia 30
dicembre 2009, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di
sanita') - e 2 della legge della stessa Regione 12 dicembre 2017, n.
33, recante «Evoluzione del Sistema Socio-Sanitario Lombardo:
modifiche al Titolo III "Disciplina dei rapporti tra la Regione e le
Università della Lombardia con facoltà di medicina e chirurgia per
lo svolgimento di attività assistenziali, formative e di ricerca"
della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 33 (Testo unico delle
leggi regionali in materia di sanita')».
1.1.- In primo luogo, la parte ricorrente censura la nuova
formulazione dell'art. 33, comma 3, della legge reg. Lombardia n. 33
del 2009. Ivi si stabilisce che «qualora particolari esigenze
formative connesse a specialità diverse da quella oggetto della
scuola non possono essere soddisfatte nell'ambito delle strutture di
sede e delle strutture collegate della rete formativa della stessa
scuola, è consentito coinvolgere ulteriori strutture di supporto,
purchè in coerenza con il modello di rete di cui al presente
Titolo».
Tale disposizione regionale contrasterebbe con quanto previsto
dal decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca, adottato di concerto con il Ministro della salute, 13 giugno
2017, n. 402, recante gli standard, i requisiti e gli indicatori di
attività formativa e assistenziale delle scuole di specializzazione
di area sanitaria, in attuazione dell'art. 20, comma 3-bis, del
decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368 (Attuazione della
direttiva 93/16/CE in materia di libera circolazione dei medici e di
reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri
titoli e delle direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che
modificano la direttiva 93/16/CE). In particolare, all'allegato 1 del
decreto interministeriale n. 402 del 2017 si prevede che l'ateneo
presso cui insiste la scuola di specializzazione possa avvalersi di
strutture di supporto pubbliche o private (dette «strutture
complementari»), accreditate e contrattualizzate con il Servizio
sanitario nazionale, mediante specifiche convenzioni, quando sia
necessario utilizzare servizi, attività, laboratori o altro non
presenti nella struttura di sede o nelle strutture collegate.
La disposizione regionale in esame, omettendo di prevedere il
ricorso a specifiche convenzioni con strutture di supporto
obbligatoriamente accreditate e contrattualizzate con il Servizio
sanitario nazionale, non garantirebbe lo standard formativo richiesto
dalla disciplina statale per l'area sanitaria, in violazione dei
principi fondamentali in materia di «tutela della salute» ex
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
1.2.- In secondo luogo, secondo la difesa statale, sarebbe
illegittimo l'art. 1, comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia
n. 33 del 2017, nella parte in cui sostituisce il comma 2, lettera
c), dell'art. 34 della legge reg. Lombardia n. 33 del 2009,
attribuendo al medico in formazione specialistica la possibilità di
svolgere «autonomamente specifici compiti che gli sono stati
affidati, fermo restando che il tutor deve essere sempre disponibile
per la consultazione e l'eventuale tempestivo intervento».
La disposizione impugnata lederebbe l'art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione ai principi fondamentali in materia di
«professioni» e di «tutela della salute», a cui dovrebbe essere
ricondotta la disciplina della formazione dei medici specializzandi
(viene richiamata la sentenza n. 126 del 2014).
Nel dettaglio, sussisterebbe un contrasto con l'art. 38, comma 3,
del d.lgs. n. 368 del 1999, secondo cui «[l]a formazione del medico
specialista implica la partecipazione guidata alla totalità delle
attività mediche dell'unità operativa presso la quale è assegnato
dal Consiglio della scuola, nonchè la graduale assunzione di compiti
assistenziali e l'esecuzione di interventi con autonomia vincolate
alle direttive ricevute dal tutore, di intesa con la direzione
sanitaria e con dirigenti responsabili delle strutture delle aziende
sanitarie presso cui si svolge la formazione. In nessun caso
l'attività del medico in formazione specialistica è sostitutiva del
personale di ruolo». La disposizione impugnata, prevedendo che il
medico in formazione specialistica possa svolgere un'attività
autonoma senza essere vincolato alle direttive ricevute dal tutor,
non garantirebbe lo standard formativo richiesto dalla disciplina
statale, rischiando di pregiudicare la qualità dell'assistenza
sanitaria. Il che comporterebbe la lesione anche dell'art. 1, comma
2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), secondo cui il Servizio sanitario nazionale
assicura i livelli essenziali e uniformi di assistenza nel rispetto,
tra l'altro, del principio della qualità delle cure e della loro
appropriatezza riguardo alle specifiche esigenze.
1.3.- Da ultimo, è impugnato l'art. 2 della legge reg. Lombardia
n. 33 del 2017, che stabilisce un periodo sperimentale di cinque anni
della disciplina introdotta dalla stessa legge, al termine del quale
la Regione, in collaborazione con il Ministero della salute e il
Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca (da qui:
MIUR), valuta i risultati della sperimentazione. La Regione, inoltre,
in collaborazione con il Ministero della salute, effettua una
verifica al termine del primo triennio di sperimentazione, al fine di
individuare eventuali interventi correttivi.
La disposizione regionale, nel prevedere il coinvolgimento del
MIUR soltanto nella valutazione finale del quinquennio di
sperimentazione, contrasterebbe con il principio di ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost., nonchè con il principio di buon andamento
della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost., poichè
entrambi i Ministeri (Ministero della salute e MIUR) sarebbero
responsabili della qualità della formazione degli specializzandi.
2.- Con atto depositato il 9 marzo 2018 si è costituita in
giudizio la Regione Lombardia, chiedendo che le questioni siano
dichiarate infondate.
2.1.- Premette la parte resistente che la prima disciplina
organica della formazione specialistica dei medici sarebbe stata
fornita dal decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257, intitolato
«Attuazione della direttiva n. 82/76/CEE del Consiglio del 26 gennaio
1982, recante modifica di precedenti direttive in tema di formazione
dei medici specialisti, a norma dell'art. 6 della legge 29 dicembre
1990, n. 428 (Legge comunitaria 1990)», abrogato dal d.lgs. n. 368
del 1999, che ne avrebbe però mutuato «gran parte dei principi e
contenuti».
La disciplina del d.lgs. n. 257 del 1991 sarebbe stata
caratterizzata dalla previsione del necessario graduale esercizio di
ogni aspetto dell'attività specialistica da parte del medico
specializzando, al fine di raggiungere un'autonomia decisionale e
operativa, anche attraverso l'impiego in attività istituzionali di
tipo diagnostico e terapeutico. Il dovere di presenza del tutor
sarebbe stato declinato in termini non necessariamente fisici, ma di
relazione e confronto, tra il formatore, il formato e la scuola,
così da promuovere l'attitudine dello specializzando ad assumere
progressivamente compiti e iniziative tali da qualificare il suo
ruolo in termini non meramente esecutivi.
La giurisprudenza «anche penale e costituzionale» avrebbe
definito tale autonomia come «autonomia vincolata», per precisare che
lo specializzando resta sempre vincolato alle direttive del tutore,
senza che ciò, però, possa compromettere l'autonoma dignità e
capacità professionale, nonchè le responsabilità, di un soggetto
che è pur sempre un medico pienamente abilitato alle funzioni
connesse alla professione.
Il d.lgs. n. 368 del 1999 non avrebbe stravolto l'impianto della
precedente normativa. L'art. 20, comma 1, lettera e), del citato
decreto, infatti, subordina il diploma di medico chirurgo specialista
anche alla partecipazione personale dello specializzando «alle
attività e alle responsabilità proprie della disciplina» (si
richiama sul punto Cassazione penale, sezione quarta, sentenza 10
luglio 2008, n. 32424). L'art. 38, comma 3, inoltre, precisa che la
formazione del medico specialista implica anche la graduale
assunzione di compiti assistenziali e l'esecuzione di interventi con
autonomia, vincolati alle direttive ricevute dal tutore, d'intesa con
la direzione sanitaria e con i dirigenti responsabili delle strutture
delle aziende sanitarie presso cui si svolge la formazione. E al
successivo comma 4 si prevede che «[i] tempi e le modalità di
svolgimento dei compiti assistenziali nonchè la tipologia degli
interventi che il medico in formazione specialistica deve eseguire
sono concordati dal Consiglio della scuola con la direzione sanitaria
e con i dirigenti responsabili delle strutture delle aziende
sanitarie presso le quali lo stesso svolge la formazione [...]».
La disciplina legislativa ha poi trovato attuazione nel decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 6 luglio 2007, con cui si
è definito lo schema-tipo di contratto di formazione specialistica,
e nel decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca, adottato di concerto con il Ministro della salute, 4
febbraio 2015, n. 68, che ha provveduto al riordino delle scuole di
specializzazione di area sanitaria. Il decreto interministeriale n.
402 del 2017, infine, ha individuato gli standard, i requisiti e gli
indicatori dell'attività formativa e assistenziale delle scuole di
specializzazione di area sanitaria, in attuazione dell'art. 20 del
d.lgs. n. 368 del 1999.
Tali disposizioni di attuazione avrebbero rafforzato l'ambito di
autonomia riconosciuto allo specializzando inserito nella rete
formativa, lasciando, inoltre, uno spazio d'intervento per il
legislatore regionale (come avrebbe riconosciuto anche questa Corte
nella sentenza n. 126 del 2014).
2.2.- Ciò premesso, secondo la difesa regionale le censure
relative all'art. 33, comma 3, della legge reg. Lombardia n. 33 del
2009, come sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera b), della legge
reg. Lombardia n. 33 del 2017, si fonderebbero sull'assunto che la
disposizione impugnata consenta l'avvalimento complementare di
strutture non accreditate e contrattualizzate con il Servizio
sanitario nazionale e che si possa prescindere da una convenzione.
Tale assunto sarebbe, tuttavia, erroneo. La norma impugnata,
infatti, consentirebbe di «coinvolgere ulteriori strutture di
supporto», ma «purchè in coerenza con il modello di rete di cui al
presente Titolo»; rete che, come precisato dal comma 3 dell'art. 28
della reg. Lombardia n. 33 del 2009, comprenderebbe le strutture
delle aziende socio-sanitarie territoriali, degli ospedali, degli
erogatori privati accreditati, degli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico e degli erogatori sociosanitari pubblici,
nonchè delle università lombarde sedi di facoltà di medicina e
chirurgia. La rete formativa, inoltre, ai sensi del comma 2 dell'art.
33 dovrebbe essere in possesso degli standard generali e specifici
relativi alle capacità strutturali, tecnologiche, organizzative e
assistenziali previste dalla normativa nazionale e regionale.
Verrebbe richiamato, dunque, l'intero assetto organizzativo
necessario proprio per l'accreditamento e la contrattualizzazione
delle strutture con il Servizio sanitario nazionale, mentre la
necessità di una specifica convenzione sarebbe un adempimento
talmente ovvio da non richiedere una previsione espressa.
2.3.- Riguardo alla questione relativa all'art 34, comma 2,
lettera c), della legge reg. Lombardia n. 33 del 2009, come
modificato dall'art. 1, comma 1, lettera b), della legge reg.
Lombardia n. 33 del 2017, secondo la difesa regionale sarebbe
evidente il totale fraintendimento della norma da parte del Governo.
La disposizione impugnata, infatti, non prescinderebbe affatto
dalle direttive del formatore e neppure determinerebbe una piena
autonomia dello specializzando, atteso che lo stesso potrebbe
svolgere autonomamente solo quegli «specifici compiti che gli sono
stati affidati», evidentemente dal tutore e dalla scuola, come
chiarito al successivo comma 3 dell'art. 34.
Sarebbe pacifico nella normativa di settore, inoltre, l'obbligo
del sistema formativo di garantire allo specializzando la progressiva
acquisizione di capacità professionali tali da consentirgli di
affrontare e di risolvere in sicurezza e autonomia i problemi clinici
che competono alla specialità. Le attività clinico-assistenziali
concernenti la formazione specialistica, infatti, apparterrebbero a
due differenti categorie: quelle in collaborazione guidata, per le
quali sarebbe indispensabile il controllo diretto del formatore, e
quelle in autonomia vincolata dalle direttive del formatore, che
dovrebbe comunque e sempre essere disponibile per la consultazione o
per un tempestivo intervento.
La valutazione su quali attività siano gestibili in autonomia
dallo specializzando, senza la necessità di un suo controllo diretto
(risultando sufficienti le direttive), non potrebbe che spettare al
formatore. Per tale ragione, la legge regionale impugnata prevede che
l'autonoma attività venga esercitata dallo specializzando solo per i
casi specificamente assegnati (e dunque sulla base delle necessarie
direttive).
Spostata l'attenzione dallo specializzando al formatore, quindi,
emergerebbe ancor di più l'infondatezza del ricorso.
2.4.- Da ultimo, in riferimento all'art. 2 della legge reg.
Lombardia n. 33 del 2017, la mancata previsione di un coinvolgimento
del MIUR nella valutazione del triennio di sperimentazione sarebbe un
mero refuso, tra l'altro neppure astrattamente idoneo a impedire allo
stesso di valutare i risultati anche dopo la fine del triennio.
Refuso che secondo la difesa regionale sarebbe stato già chiarito in
sede di controdeduzioni alle osservazioni formulate dagli uffici
ministeriali.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in
riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 1,
lettera b) - nella parte in cui sostituisce gli artt. 33, comma 3, e
34, comma 2, lettera c), della legge della Regione Lombardia 30
dicembre 2009, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di
sanita') - e 2 della legge della stessa Regione 12 dicembre 2017, n.
33, recante «Evoluzione del Sistema Socio-Sanitario Lombardo:
modifiche al Titolo III "Disciplina dei rapporti tra la Regione e le
Università della Lombardia con facoltà di medicina e chirurgia per
lo svolgimento di attività assistenziali, formative e di ricerca"
della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 33 (Testo unico delle
leggi regionali in materia di sanita')».
2.- La difesa statale, in primo luogo, censura l'art. 1, comma 1,
lettera b), della legge della Reg. Lombardia n. 33 del 2017, nella
parte in cui sostituisce l'art. 33, comma 3, della legge reg.
Lombardia n. 33 del 2009, perchè in contrasto con il decreto del
Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, adottato
di concerto con il Ministro della salute, 13 giugno 2017, n. 402,
attuativo dell'art. 20, comma 3-bis, del decreto legislativo 17
agosto 1999, n. 368 (Attuazione della direttiva 93/16/CE in materia
di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei
loro diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE,
98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CE).
2.1.- Tale decreto consente alla scuola di specializzazione di
avvalersi di strutture di supporto pubbliche o private di specialità
diversa da quella di sede, dette «strutture complementari», solo
attraverso specifiche convenzioni e purchè si tratti di strutture
accreditate e contrattualizzate con il Servizio sanitario nazionale.
Queste condizioni non sarebbero richiamate dalla disposizione
impugnata, che non garantirebbe così lo standard formativo richiesto
dalla disciplina statale per l'area sanitaria, in violazione dei
principi fondamentali della legislazione statale in materia di
«tutela della salute» ex art. 117, terzo comma, Cost.
3.- La parte ricorrente, in secondo luogo, impugna la nuova
formulazione dell'art. 34, comma 2, lettera c), della legge della
Reg. Lombardia n. 33 del 2009, anch'essa introdotta dall'art. 1,
comma 1, lettera b), della legge della Reg. Lombardia n. 33 del 2017,
secondo cui allo specializzando è consentito svolgere «autonomamente
specifici compiti che gli sono stati affidati, fermo restando che il
tutor deve essere sempre disponibile per la consultazione e
l'eventuale tempestivo intervento».
3.1.- La disposizione regionale, consentendo al medico in
formazione specialistica di svolgere la propria attività
autonomamente e limitando l'intervento del tutor a un'eventuale
consultazione o a un tempestivo intervento, contrasterebbe con l'art.
117, terzo comma, Cost., in relazione ai principi fondamentali della
legislazione statale in materia di «tutela della salute» e di
«professioni». In particolare, sarebbe violato l'art. 38, comma 3,
del d.lgs. n. 368 del 1999, ove si stabilisce che la graduale
assunzione di compiti assistenziali e l'esecuzione di interventi con
autonomia da parte dello specializzando - concordati, ai sensi del
comma 4, dal consiglio della scuola con la direzione sanitaria e con
i dirigenti responsabili delle strutture delle aziende sanitarie
presso le quali lo stesso svolge la formazione - siano vincolate alle
direttive ricevute dal tutor e comunque non sostitutive del personale
del ruolo; inoltre, verrebbe leso anche l'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), secondo cui il Servizio sanitario nazionale
assicura i livelli essenziali e uniformi di assistenza nel rispetto,
tra l'altro, del principio della qualità delle cure e della loro
appropriatezza riguardo alle specifiche esigenze.
4.- Da ultimo, viene censurato l'art. 2 della legge Reg.
Lombardia n. 33 del 2017, che stabilisce un periodo sperimentale di
cinque anni per la disciplina introdotta dalla stessa legge, al
termine del quale la Regione, in collaborazione con il Ministero
della salute e il Ministero dell'istruzione dell'università e della
ricerca (da qui: MIUR), valuta i risultati della sperimentazione,
mentre, in collaborazione con il solo Ministero della salute, una
prima verifica è effettuata al termine del primo triennio di
sperimentazione, al fine di individuare eventuali interventi
correttivi.
4.1.- La disposizione impugnata violerebbe il principio di
ragionevolezza e il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost., in quanto non vi
sarebbe il coinvolgimento del MIUR al termine del primo triennio di
sperimentazione, pur essendo tale Ministero, al pari del Ministero
della salute, responsabile della qualità della formazione degli
specializzandi.
5.- La questione di legittimità costituzionale relativa all'art.
1, comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia n. 33 del 2017,
nella parte in cui sostituisce l'art. 33, comma 3, della legge reg.
Lombardia n. 33 del 2009, non è fondata.
5.1.- La disposizione impugnata interviene nell'ambito
dell'organizzazione delle scuole di specializzazione, in particolare
riguardo ai rapporti con il Servizio sanitario nazionale,
disciplinando dunque aspetti riconducibili alla materia della «tutela
della salute». Essa va inquadrata nell'ambito della disciplina in cui
s'inserisce.
L'art. 33, commi 1 e 2, dalla legge reg. Lombardia n. 33 del 2009
stabilisce che ciascuna scuola di specializzazione deve fondarsi su
una rete formativa composta di strutture universitarie e di strutture
del servizio sociosanitario regionale, le quali devono possedere gli
standard generali e specifici relativi alle capacità strutturali,
tecnologiche, organizzative e assistenziali previste dalla normativa
nazionale e regionale. Ed è il precedente art. 28 a delineare la
rete dell'assistenza, della didattica, della formazione e della
ricerca, comprendendo in essa le aziende sanitarie e ospedaliere, le
strutture private accreditate, gli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico, gli erogatori sociosanitari pubblici e le
università della Lombardia ove sia presente la facoltà di medicina
e chirurgia (comma 3).
Deve ritenersi, pertanto, che la necessaria coerenza con il
modello di rete disciplinato dalla legge reg. Lombardia n. 33 del
2009, che richiama proprio i soggetti del Servizio sanitario
regionale, unita al rinvio alla normativa nazionale vigente, facciano
sì che la disposizione regionale non escluda quanto previsto dalla
normativa statale riguardo alla necessità di coinvolgere solo le
strutture accreditate e contrattualizzate con il Servizio sanitario
nazionale.
Alle medesime conclusioni può giungersi anche per la necessità
di un'apposita convenzione tra la scuola di specializzazione e le
strutture complementari. Il ricorso alla convenzione costituisce lo
strumento che normalmente regola i rapporti tra l'università e i
soggetti erogatori del Servizio sanitario nazionale, in attuazione
dei relativi protocolli d'intesa con la Regione. La qual cosa, non a
caso, trova conferma nell'art. 29, comma 3, della legge reg.
Lombardia n. 33 del 2009.
Ne deriva, quindi, che una ricostruzione sistematica della
disciplina regionale consente di escludere che la stessa si discosti
dai principi indicati dal d.lgs. n. 368 del 1999, attuati dal decreto
interministeriale n. 402 del 2017.
6.- La questione di legittimità costituzionale relativa all'art.
1, comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia n. 33 del 2017,
nella parte in cui modifica l'art. 34, comma 2, lettera c), della
legge reg. Lombardia n. 33 del 2009, non è fondata.
6.1.- La disposizione impugnata interviene a regolare taluni
aspetti concernenti le attività di formazione specialistica dei
medici, la cui disciplina è stata ricondotta da questa Corte in via
prevalente alle materie delle «professioni» e della «tutela della
salute» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. (sentenza n. 126 del
2014). Dalla formazione del medico specializzando, infatti, dipendono
tanto l'esercizio della professione, quanto la qualità delle
prestazioni rese all'utenza.
La disciplina statale prefigura una progressiva autonomia
operativa del medico in formazione, con la possibilità di eseguire
interventi assistenziali, purchè ciò avvenga con gradualità, in
coerenza con il percorso formativo e comunque con la supervisione di
un medico strutturato, preferibilmente il tutore (cosiddetta
"autonomia vincolata"). D'altronde, pur volendo ritenere che non sia
sempre necessaria la costante presenza fisica del tutor o di un
medico di ruolo in ciascuna attività dello specializzando (cosa che
neppure la legislazione statale prevede), l'autonomia di quest'ultimo
non potrebbe comunque mai prescindere dalle direttive del tutore.
In altri termini, l'art. 38, comma 3, del d.lgs. n. 368 del 1999
coniuga due principi: il principio dell'insostituibilità del
personale strutturato da parte dello specializzando e quello della
sua graduale assunzione di responsabilità e autonomia operativa.
Tali principi hanno trovato applicazione nel decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 6 luglio 2007, che ha definito lo
schema-tipo del contratto di formazione specialistica, rinviando, per
quanto non espressamente previsto, alle specifiche disposizioni
regionali in materia, quando compatibili con la normativa statale
vigente e con lo stesso contratto. Residua, dunque, uno spazio
d'intervento per il legislatore regionale, come già riconosciuto da
questa Corte (sentenza n. 126 del 2014).
6.2.- Ciò precisato, la nuova formulazione dell'art. 34, comma
2, lettera c), della legge reg. Lombardia n. 33 del 2009 può essere
interpretata in senso conforme alla legislazione statale di
principio.
La disposizione impugnata, infatti, prevedendo che il medico
specializzando possa svolgere autonomamente specifici compiti che gli
sono stati affidati, fa leva su un atto del tutor, l'affidamento, che
nel contesto della formazione non può non essere accompagnato dalle
direttive dello stesso tutor. Si tenga anche conto che il comma 3
dell'art. 34, in coerenza con l'art. 38, comma 4, del d.lgs. n. 368
del 1999, stabilisce che l'assunzione di compiti assistenziali e la
connessa progressiva attribuzione di responsabilità sono oggetto
d'indirizzo e di valutazione da parte del consiglio della scuola,
considerate le proposte definite d'intesa tra i medici in formazione
specialistica, i tutor individuali e i responsabili delle unità
operative nelle quali si svolge la formazione.
Le attività in questione, dunque, all'interno della cornice di
limitata autonomia che la stessa legislazione statale riconosce allo
specializzando, non possono prescindere dalle direttive del
formatore, alla cui valutazione spetta la decisione sul quantum di
autonomia dello specializzando. Inoltre, la formulazione della
disposizione impugnata è tale da impedire che allo specializzando
possano essere affidate responsabilità senza la disponibilità del
personale medico strutturato. Anzi, tale formulazione precisa che è
il tutor a dover essere sempre disponibile per la consultazione e
l'eventuale tempestivo intervento, secondo un'impostazione assai
rigorosa in materia. Essa richiede infatti la necessaria pronta
disponibilità e idoneità al tempestivo intervento dello stesso
tutor e non di altri.
7.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della
legge reg. Lombardia n. 33 del 2017 è fondata.
7.1.- Come affermato dalla stessa difesa regionale e come emerge
dall'interlocuzione tra la Regione e il Ministro degli affari
regionali, l'omessa indicazione del coinvolgimento del MIUR nella
valutazione intermedia (dopo tre anni) della sperimentazione
costituirebbe un mero refuso. Tale refuso, tuttavia, non è stato
oggetto di alcun intervento correttivo da parte del legislatore
regionale.
Dunque, sebbene il MIUR possa comunque essere coinvolto in virtù
delle proprie competenze in materia, la mancata menzione dello
stesso, proprio in quanto oggetto di un refuso, comporta un'evidente
irragionevolezza della disposizione regionale impugnata. In tal modo,
infatti, permane nella formulazione letterale della disposizione un
elemento certo, pur se involontario, d'irrazionalità e di
contraddittorietà, che determina un'incoerenza sicuramente lesiva
della Costituzione (sentenza n. 185 del 1992), non rinvenendosi
alcuna giustificazione nel distinguere il ruolo dei due ministeri
competenti a seconda della fase della valutazione.
Pertanto, l'art. 2 della legge reg. Lombardia n. 33 del 2017 deve
ritenersi illegittimo per violazione dell'art. 3 Cost., con
assorbimento di ogni ulteriore profilo, nella parte in cui non
prevede che la verifica al termine del primo triennio di
sperimentazione sia effettuata dalla Regione anche in collaborazione
con il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 della
legge della Regione Lombardia 12 dicembre 2017, n. 33, recante
«Evoluzione del Sistema Socio-Sanitario Lombardo: modifiche al Titolo
III "Disciplina dei rapporti tra la Regione e le Università della
Lombardia con facoltà di medicina e chirurgia per lo svolgimento di
attività assistenziali, formative e di ricerca" della legge
regionale 30 dicembre 2009, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali
in materia di sanita')», nella parte in cui non prevede che la
Regione effettua una prima verifica al termine del primo triennio di
sperimentazione, al fine di individuare eventuali interventi
correttivi, anche in collaborazione con il Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera b), della legge reg.
Lombardia n. 33 del 2017, nella parte in cui sostituisce l'art. 33,
comma 3, della legge della Regione Lombardia 30 dicembre 2009, n. 33
(Testo unico delle leggi regionali in materia di sanita'), promossa
dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all'art.
117, terzo comma, della Costituzione, con il ricorso indicato in
epigrafe;
3) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera b), della legge reg. Lombardia n. 33 del 2017, nella parte in
cui modifica l'art. 34, comma 2, lettera c), della legge reg.
Lombardia n. 33 del 2009, promossa dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 dicembre 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 dicembre 2018.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE