1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 27-6-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 156 ORDINANZA 18 - 21 giugno 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte e tasse - Norme della Regione Piemonte - Imposizione ai gestori di impianti di trattamento di scarti animali ad alto rischio dell'obbligo di versare al comune un contributo annuo - Questione riproposta in seguito a restituzione degli atti per ius superveniens - Omessa valutazione sulla perdurante rilevanza della questione - Difetto di motivazione non colmabile con rinvio alla precedente ordinanza di rimessione - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Piemonte 24 ottobre 2002, n. 24, art. 16, comma 4. - Costituzione, artt. 117, secondo comma, lett. s) e 119. (T-120156) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 27-6-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici: Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma
4, della legge della Regione Piemonte 24 ottobre 2002, n. 24 (Norme
per la gestione dei rifiuti), promosso dalla Commissione tributaria
provinciale di Cuneo nel giudizio vertente tra la s.r.l. Industria
Produzione Mangimi - IN.PRO.MA., la s.p.a. Gestione Esazioni
Convenzionate - GEC ed il Comune di Ceresole d'Alba con ordinanza del
16 maggio 2011, iscritta al n. 185 del registro ordinanze 2011 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima
serie speciale, dell'anno 2011.
Visti l'atto di costituzione della s.r.l. Industria Produzione
Mangimi - IN.PRO.MA., nonchè l'atto di intervento della Regione
Piemonte;
udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2012 il Giudice
relatore Franco Gallo;
uditi gli avvocati Marco Pizzetti per la s.r.l. IN.PRO.MA. e Luca
Antonini per la Regione Piemonte.
Ritenuto che la Commissione tributaria provinciale di Cuneo, con
ordinanza del 16 maggio 2011, ha sollevato, in riferimento agli artt.
117, secondo comma, lettera s), e 119 della Costituzione, questione
di legittimità dell'art. 16, comma 4, della legge della Regione
Piemonte 24 ottobre 2002, n. 24 (Norme per la gestione dei rifiuti),
il quale stabilisce che «I soggetti che gestiscono impianti di
pre-trattamento e di trattamento di scarti animali tali quali ad alto
rischio e a rischio specifico di encefalopatia spongiforme bovina BSE
corrispondono ai comuni sede degli impianti un contributo minimo
annuo di 0,25 euro ogni 100 chilogrammi di materiale trattato
nell'anno. I soggetti che gestiscono impianti di riutilizzo di scarti
animali trattati ad alto rischio e a rischio specifico BSE
corrispondono ai comuni sede degli impianti un contributo minimo
annuo di 0,15 euro ogni 100 chilogrammi di materiale riutilizzato
nell'anno»;
che, secondo quanto riferito dal giudice rimettente in punto di
fatto: a) la s.r.l. Industria Produzione Mangimi - IN.PRO.MA.,
gestore di un impianto di «pre-trattamento e di trattamento di scarti
animali tali quali ad alto rischio e a rischio specifico» di BSE,
aveva impugnato davanti alla Commissione tributaria provinciale di
Cuneo l'avviso di accertamento con il quale la s.p.a. Gestione
Esazioni Convenzionate - GEC, per conto del Comune di Ceresole
d'Alba, le aveva chiesto il pagamento del contributo previsto per
l'anno 2006 dalla suddetta disposizione di legge regionale; b) la
Commissione tributaria adita aveva sollevato questione di
legittimità costituzionale di detta disposizione; c) la Corte
costituzionale, con ordinanza n. 309 del 2009, preso atto che,
successivamente alla pronuncia dell'ordinanza di rimessione, la
disposizione censurata era stata abrogata dall'art. 21 della legge
della Regione Piemonte 30 settembre 2008, n. 28 (Assestamento al
bilancio di previsione per l'anno finanziario 2008 e disposizioni
finanziarie), aveva restituito gli atti alla Commissione tributaria
rimettente perchè procedesse ad una nuova valutazione della
rilevanza e della non manifesta infondatezza della sollevata
questione di costituzionalità e perchè, a tal fine, apprezzasse,
«altresi'», l'incidenza sulla questione medesima sia di quanto
statuito dalla sentenza della Corte n. 102 del 2008 (per la quale,
nell'esercizio dell'autonomia tributaria di cui all'art. 119 della
Costituzione, «le Regioni a statuto ordinario sono assoggettate al
duplice limite costituito dall'obbligo di esercitare il proprio
potere di imposizione in coerenza con i principi fondamentali di
coordinamento e dal divieto di istituire o disciplinare tributi già
istituiti da legge statale o di stabilirne altri aventi lo stesso
presupposto, almeno fino all'emanazione della legislazione statale di
coordinamento») sia della «recente giurisprudenza relativa alla
specialità o meno degli scarti animali rispetto alla generalità dei
rifiuti, anche alla luce della normativa comunitaria e nazionale in
materia»; d) le parti, dopo la restituzione degli atti alla
Commissione, avevano ulteriormente dedotto sulla questione di
legittimità costituzionale nei termini dettagliatamente riportati
nella medesima seconda ordinanza di rimessione;
che il medesimo giudice rimettente premette, in punto di diritto,
che il giudizio di non manifesta infondatezza di una questione di
legittimità costituzionale deve limitarsi ad una delibazione
sommaria della questione, «al solo scopo di evitare giudizi
pretestuosi di costituzionalita'», essendo sufficiente «anche il solo
sospetto di incostituzionalita'», escluso ogni approfondimento, il
quale potrebbe «risolversi in una inopportuna anticipazione o
anticipata confutazione della decisione della Corte costituzionale»;
che, sulla base di tali premesse, il giudice a quo, nel proporre
una questione di legittimità costituzionale analoga a quella
precedentemente da lui stesso sollevata, si limita alla seguente
duplice affermazione: a) «il primo dei due parametri costituzionali
che la ricorrente sostiene essere stati violati, previsti dall'art.
119 della Costituzione ed evidenziati dalla Corte costituzionale
nell'ordinanza del 20/11/2009 [rectius: n. 309 del 2009] (coerenza
della norma regionale con i principi fondamentali di coordinamento),
sembra sussistere nel caso in esame: il Tributo istituito dalla Legge
n. 549/1995 prima facie pare avere sostanzialmente uguali le
principali caratteristiche (tra cui fine, soggetto passivo, base
imponibile ed ammontare [...]) del Contributo istituito dalla Legge
Regionale n. 24/2002»; b) «opinabile pare invece la valutazione della
sussistenza o meno del secondo parametro (differenza di presupposto
del tributo regionale)»;
che si è costituita nel giudizio di legittimità costituzionale
la ricorrente nel giudizio principale s.r.l. IN.PRO.MA., richiamando
genericamente «tutte le considerazioni svolte negli atti avanti la
Commissione Tributaria di Cuneo a sostegno dell'incostituzionalita'»
della norma censurata «e della rilevanza della questione di
costituzionalita'» e chiedendo l'accoglimento della questione
medesima;
che la Regione Piemonte è intervenuta, deducendo
l'inammissibilità o, in subordine, l'infondatezza della questione,
integrando le proprie deduzioni con successiva memoria;
che, in particolare, la Regione intervenuta: a) eccepisce
preliminarmente l'inammissibilità dell'atto di costituzione della
s.r.l. IN.PRO.MA., perchè motivato solo per relationem agli atti del
giudizio a quo; b) eccepisce l'inammissibilità dell'ordinanza di
rimessione perchè questa non solo è priva di motivazione in ordine
alla valutazione della perdurante rilevanza dopo la sopravvenuta
abrogazione della disposizione censurata (valutazione espressamente
richiesta dalla Corte costituzionale con l'ordinanza di restituzione
atti n. 309 del 2009), ma è anche formulata in termini dubitativi,
alternativi e ancipiti, non prendendo posizione nè sulla natura
giuridica del contributo regionale (prelievo non tributario a
carattere commutativo o tributo) nè sulla sussistenza del medesimo
presupposto tra tale contributo e ed il tributo speciale statale
previsto dall'art. 3, commi da 24 a 40, della legge 28 dicembre 1995,
n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica); c)
deduce, in subordine, la non fondatezza della sollevata questione,
perchè il denunciato contributo regionale ha natura non tributaria
(dovendosi qualificare, in via principale, come una misura diretta a
compensare, in funzione commutativa, i costi di sviluppo,
manutenzione e ammodernamento aggiuntivi a carico della
collettività, nonchè quelli relativi alle politiche di informazione
ambientale e sociali conseguenti all'insediamento degli impianti;
ovvero, in via subordinata, come una prestazione imposta non
tributaria, avente funzione meramente «indennizzatoria» dell'onere
derivante dalla localizzazione degli impianti in un determinato
Comune ) o, comunque, anche ove fosse qualificabile come tributo
costituirebbe un legittimo tributo proprio della Regione, istituito
con legge regionale in armonia con i principi dell'ordinamento
tributario («chi inquina paga»; favorire una minore produzione di
rifiuti inquinanti) e con un presupposto (pre-trattamento,
trattamento o riutilizzo degli scarti animali a rischio di
encefalopatia spongiforme bovina) diverso da quello del tributo
statale previsto dall'art. 3 della legge n. 549 del 1995 (deposito in
discarica dei rifiuti solidi, compresi i fanghi palabili), a nulla
rilevando al riguardo qualsiasi eventuale mutamento della
giurisprudenza in ordine alla specialità degli scarti animali
rispetto agli altri rifiuti;
che la s.r.l. IN.PRO.MA., con memoria presentata in prossimità
dell'udienza di discussione, insiste per l'accoglimento della
questione, osservando che: a) la sopravvenuta abrogazione della
disposizione denunciata non ha effetto retroattivo e, perciò, la
permanenza della rilevanza della sollevata questione è in re ipsa e
non necessita di particolare motivazione; b) l'ordinanza di
rimessione, nella sua dettagliata disamina del fatto, fornisce tutti
gli elementi necessari per la valutazione della rilevanza della
questione, che discende, in definitiva, dall'applicabilità al caso
di specie di un tributo sui rifiuti istituito con legge regionale; c)
la sollevata questione non è ancipite od incerta, ma si risolve
nella prospettazione del dubbio che il tributo regionale rispetti i
principi fondamentali dell'ordinamento e che il suo presupposto si
differenzi da quello di tributi statali; d) il rimettente, al
riguardo, non doveva pronunciarsi sulla fondatezza di tale dubbio,
non potendo anticipare il giudizio della Corte costituzionale; e) la
stessa Corte costituzionale con l'ordinanza n. 309 del 2009, nel
restituire gli atti al giudice a quo, ha implicitamente dato per
acquisita la natura tributaria del contributo regionale e non ha
chiamato la Commissione tributaria a svolgere nuove valutazioni sul
punto, ma si è limitata a demandarle il compito di valutare la
perdurante rilevanza della questione, in ragione del rapporto di
specialità o complementarità della disciplina degli scarti animali
rispetto alla normativa sui rifiuti e ad apprezzare l'incidenza sulla
questione stessa di quanto statuito con la sentenza n. 102 del 2008,
in relazione ai limiti delle Regioni a statuto ordinario
nell'esercizio dell'autonomia tributaria di cui all'art. 119 Cost.;
f) il denunciato contributo regionale ha natura di tributo, data la
coattività del prelievo, collegato ad un presupposto economico
(quantità di materiale trattato) e non ad un servizio o ad una
prestazione onerosa posti in essere dal Comune in favore del gestore
e certamente non identificabili nei generici "disagi" od "uso di beni
pubblici" menzionati dalla difesa della Regione Piemonte; g) il
presupposto del contributo regionale (riguardante la fase
«intermedia» del trattamento, indipendentemente dalla finalizzazione
di questo alla recuperabilità del rifiuto come materia prima o come
energia) si sovrappone a quello del tributo speciale statale per il
deposito in discarica di rifiuti solidi (comma 25 dell'art. 3 della
legge n. 549 del 1995) e per lo smaltimento tal quale in impianti di
incenerimento senza recupero di energia (comma 40 dello stesso
articolo 3); h) per effetto di tale sovrapposizione, la ratio del
contributo regionale si pone in evidente contrasto con quella del
tributo speciale statale, perchè, mentre quest'ultimo - nel
sottoporre a tassazione rifiuti non recuperabili (con rivalsa
obbligatoria del gestore sul soggetto che conferisce in discarica) -
è diretto a disincentivare la produzione di rifiuti irrecuperabili e
ad incentivare lo smaltimento diretto o la produzione di rifiuti
recuperabili, il censurato contributo regionale - nel sottoporre a
prelievo anche i rifiuti assoggettati a pre-trattamento o trattamento
per il recupero della materia prima o dell'energia - ha l'effetto,
invece, di disincentivare la recuperabilità dei rifiuti stessi; i)
la normativa regionale denunciata viola, altresì, il secondo comma,
lettera s), ed il terzo comma dell'art. 117 Cost., perchè va
ascritta alla materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato
«tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», è
disciplinata da Regolamenti comunitari e, comunque, quand'anche si
ritenesse ascrivibile alla materia di competenza legislativa
concorrente «valorizzazione dei beni culturali e ambientali», non
costituirebbe attuazione di alcun principio fondamentale fissato
dalla legge statale.
Considerato che la Commissione tributaria provinciale di Cuneo
dubita - in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s), e
119 della Costituzione - della legittimità dell'art. 16, comma 4,
della legge della Regione Piemonte 24 ottobre 2002, n. 24 (Norme per
la gestione dei rifiuti), secondo cui «I soggetti che gestiscono
impianti di pre-trattamento e di trattamento di scarti animali tali
quali ad alto rischio e a rischio specifico di encefalopatia
spongiforme bovina BSE corrispondono ai comuni sede degli impianti un
contributo minimo annuo di 0,25 euro ogni 100 chilogrammi di
materiale trattato nell'anno. I soggetti che gestiscono impianti di
riutilizzo di scarti animali trattati ad alto rischio e a rischio
specifico BSE corrispondono ai comuni sede degli impianti un
contributo minimo annuo di 0,15 euro ogni 100 chilogrammi di
materiale riutilizzato nell'anno»;
che - contrariamente a quanto eccepito dalla intervenuta Regione
Piemonte - l'atto di costituzione della parte privata s.r.l.
IN.PRO.MA. è ammissibile, perchè, pur non essendo consentito (per
il principio di autosufficienza degli atti difensivi presentati a
questa Corte) il rinvio per relationem agli atti del processo
principale, nella specie detto atto di costituzione, oltre a tale
inammissibile rinvio, contiene anche la richiesta di accoglimento
della questione sollevata dal giudice a quo;
che pertanto tale parte privata, oltre a concludere per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale, fa chiaramente
proprie le deduzioni del rimettente e, quindi, rispetta in parte qua
il disposto del primo periodo del comma 1 dell'art. 3 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, secondo
cui «La costituzione delle parti nel giudizio davanti alla Corte ha
luogo [...] mediante deposito in cancelleria [...] delle deduzioni
comprensive delle conclusioni»;
che, comunque, a proposito dell'analoga disposizione prevista per
la parte resistente ai ricorsi che promuovono questioni di
legittimità costituzionale in via principale dall'art. 19, comma 3,
delle medesime norme integrative («La parte convenuta può
costituirsi in cancelleria [...] con memoria contenente le
conclusioni e l'illustrazione delle stesse»), questa Corte ha
precisato che la presentazione di deduzioni difensive nell'atto di
costituzione non è richiesta a pena di invalidità della
costituzione stessa (ex plurimis, sentenza n. 168 del 2010);
che la suddetta questione viene proposta dopo che, con
riferimento ad una analoga questione sollevata nello stesso giudizio
principale, questa Corte ha disposto la restituzione degli atti alla
sopra indicata Commissione tributaria per ius superveniens costituito
dall'art. 21 della legge della Regione Piemonte 30 settembre 2008, n.
28 (Assestamento al bilancio di previsione per l'anno finanziario
2008 e disposizioni finanziarie), abrogativo del censurato comma 4
dell'art. 16 della legge reg. Piemonte n. 24 del 2002 (ordinanza n.
309 del 2009);
che questa Corte, con l'ordinanza di restituzione degli atti, ha
invitato il giudice a quo a procedere ad una nuova valutazione della
rilevanza e della non manifesta infondatezza della sollevata
questione di costituzionalità e, a tal fine, ad apprezzare,
«altresi'», l'incidenza sulla questione medesima sia di quanto
statuito dalla sentenza della Corte n. 102 del 2008 (secondo cui,
nell'esercizio dell'autonomia tributaria di cui all'art. 119 della
Costituzione, «le Regioni a statuto ordinario sono assoggettate al
duplice limite costituito dall'obbligo di esercitare il proprio
potere di imposizione in coerenza con i principi fondamentali di
coordinamento e dal divieto di istituire o disciplinare tributi già
istituiti da legge statale o di stabilirne altri aventi lo stesso
presupposto, almeno fino all'emanazione della legislazione statale di
coordinamento») sia della «recente giurisprudenza relativa alla
specialità o meno degli scarti animali rispetto alla generalità dei
rifiuti, anche alla luce della normativa comunitaria e nazionale in
materia»;
che il giudice rimettente, nel riproporre la questione, non ha
proceduto alle valutazioni demandategli dalla Corte con la predetta
ordinanza;
che, infatti, la Commissione tributaria provinciale, dopo aver
dettagliatamente esposto, senza prendere posizione, le deduzioni
delle parti sulla questione medesima, si limita ad affermare che: a)
«il primo dei due parametri costituzionali che la ricorrente sostiene
essere stati violati, previsti dall'art. 119 della Costituzione ed
evidenziati dalla Corte costituzionale nell'ordinanza del 20/11/2009
[rectius: n. 309 del 2009] (coerenza della norma regionale con i
principi fondamentali di coordinamento), sembra sussistere nel caso
in esame: il Tributo istituito dalla Legge n. 549/1995 prima facie
pare avere sostanzialmente uguali le principali caratteristiche (tra
cui fine, soggetto passivo, base imponibile ed ammontare [...]) del
Contributo istituito dalla Legge Regionale n. 24/2002»; b) «opinabile
pare invece la valutazione della sussistenza o meno del secondo
parametro (differenza di presupposto del tributo regionale)»;
che, con tale formulazione, il giudice a quo sembra aver inteso
esaminare esclusivamente le due condizioni (da lui inesattamente
denominate «parametri costituzionali che la ricorrente sostiene
essere stati violati, previsti dall'art. 119 della Costituzione»)
indicate dalla sentenza di questa Corte n. 102 del 2008, citata
nell'ordinanza di restituzione degli atti n. 309 del 2009, per la
legittima istituzione di tributi propri da parte delle Regioni a
statuto ordinario, cioè - secondo le espressioni utilizzate nella
stessa ordinanza di rimessione - la «coerenza con i principi
fondamentali di coordinamento», da un lato, e la «differenza di
presupposto del tributo regionale», dall'altro;
che, pertanto, la Commissione tributaria: a) non motiva sulla
perdurante rilevanza della questione, nonostante l'intervenuta
abrogazione della disposizione censurata, così sottraendosi allo
specifico onere di adeguata motivazione richiesto dalla costante
giurisprudenza di questa Corte nel caso di questioni aventi ad
oggetto disposizioni abrogate (ex plurimis, ordinanze n. 96 del 2009;
n. 126 del 2008; n. 426 e n. 126 del 2007); b) lascia irrisolta
l'alternativa circa la natura tributaria o non tributaria del
denunciato contributo regionale, così omettendo di valutare anche
sotto tale profilo la rilevanza della questione; c) non prende
posizione circa eventuali connotati di specialità della disciplina
degli scarti animali rispetto a quella della generalità dei rifiuti
e, quindi, circa l'incidenza sulla questione di tale eventuale
specialità; d) non deduce alcun contrasto rispetto agli evocati
parametri perchè, quanto all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., omette di prospettare qualsiasi censura e, quanto all'art. 119
Cost., si mostra perplesso («pare») escludendo, per un verso, che la
disposizione violi i principi fondamentali di coordinamento dettati
dalla legge statale e ritenendo, per altro verso, meramente
«opinabile» che il contributo regionale abbia lo stesso presupposto
del tributo speciale statale per il deposito in discarica dei rifiuti
solidi previsto dall'art. 3, commi da 20 a 40, della legge 28
dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica);
che tali lacune motivazionali non possono essere colmate neppure
facendo ricorso al contenuto della precedente ordinanza di rimessione
sia perchè la citata pronuncia di questa Corte n. 309 del 2009
espressamente richiedeva al giudice a quo nuove valutazioni sulla
rilevanza e non manifesta infondatezza della questione; sia perchè,
in generale, la riproposizione di una questione in relazione alla
quale la Corte costituzionale abbia restituito gli atti al rimettente
per ius superveniens introduce un giudizio di legittimità
costituzionale diverso, che non costituisce la prosecuzione del
precedente e che esige, pertanto, una nuova ordinanza di rimessione,
dotata di motivazione autosufficiente in punto di rilevanza e di non
manifesta infondatezza della questione, alla stregua del principio di
autonomia di ciascun giudizio di costituzionalità in via incidentale
quanto ai requisiti necessari per la sua valida instaurazione, così
da restare preclusa ogni possibilità di integrazione o di rinvio per
relationem alla precedente ordinanza di rimessione (ex plurimis,
ordinanze n. 33 del 2006; n. 22 del 2005; n. 498 del 2002; n. 310 e
n. 232 del 2000; n. 117 del 1974);
che, dunque, la questione è manifestamente inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 4, della legge della
Regione Piemonte 24 ottobre 2002, n. 24 (Norme per la gestione dei
rifiuti), sollevata, in riferimento agli artt. 117, secondo comma,
lettera s), e 119 della Costituzione, dalla Commissione tributaria
provinciale di Cuneo con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 giugno 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente


Franco GALLO, Redattore


Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 giugno 2012.

Il Direttore della Cancelleria


F.to: Gabriella MELATTI