1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 1-8-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 13 luglio 1990
N. 26 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in canelleria il 13 luglio 1990 (della regione Toscana) Istruzione artigiana e professionale - Vigilanza sulle attivita' formative - Compiti di verifica e controllo sulle azioni di formazione professionale - Attribuzioni della competenza al Ministero del lavoro ed ai suoi organi periferici ovunque vi sia un finanziamento statale - Asserita violazione delle competenze legislative e amministrative in materia spettanti alla regione - Inosservanza della legge quadro sulla formazione professionale che riserva allo Stato specifici compiti che debbano necessariamente essere svolti a livello nazionale - Inidoneita' giuridica del provvedimento adottato (circolare ministeriale) a modificare l'ordine delle competenze stabilito dalla legislazione ordinaria. (Circolare del Ministro del lavoro e della previdenza sociale n. 32/90 del 2 aprile 1990). (Cost., artt. 117 e 118; art. 6 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; legge 21 dicembre 1978, n. 845). (090C0903) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 1-8-1990)

Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Toscana, in
persona del presidente pro-tempore della giunta regionale, sig.
Gianfranco Bartolini, autorizzato con deliberazione giunta regionale
n. 4878 del 4 giugno 1990, rappresentato e difeso dal prof. avv.
Mario P. Chiti, ed elettivamente domiciliato in Roma, via G.B. Vico,
29, presso lo studio dell'avv. Piero D'Amelio, come da delega in
calce al presente atto contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri protempore in relazione alla circolare del Ministero del
lavoro e della previdenza sociale n. 32/90, avente ad oggetto:
"Vigilanza sulle attività formative. Istruzioni sulle verifiche e
controlli del Ministero del lavoro effettuate attraverso gli
ispettorati del lavoro".
PREMESSE ISTITUZIONALI E DI FATTO
1. - la circolare impugnata - la n. 32/90 del Ministero del lavoro
- si prefigge lo scopo di assicurare un'efficace sorveglianza
sull'attivazione di formazione professionale attuata da operatori
pubblici e privati, nei casi di interventi finanziati totalmente o
parzialmente con fondi pubblici, statali e/o comunitari.
Tale obiettivo - di per sè pienamente condivisibile - viene però
perseguito in palese violazione dei principi costituzionali sulle
competenze regionali in materia di formazione professionale, come
puntualizzati dalla legge quadro in materia (legge n. 845/1978) e
dalle disposizioni contenute nel decreto del Presidente della
Repubblica n. 616/1977; nonchè della normativa comunitaria.
Premessa dichiarata della circolare sono le pretese novità
introdotte con i nuovi regolamenti del Fondo sociale europeo (d'ora
in poi F.S.E.), dei fondi e finalità strutturali (d'ora in poi
F.F.S.) e simili; nonchè i criteri scaturenti dalla sentenza n.
216/1987 di codesta ecc.ma Corte.
Per quanto riguarda i regolamenti comunitari, si afferma, da un
lato, che essi avrebbero determinato una marcata connotazione della
formazione professionale quale: a) strumento di promozione
dell'occupazione; b) strumento il miglior perseguimento degli
obiettivi delle politiche di sviluppo e di crescita, nonchè della
programmazione economica nazionale. Dall'altro, che la nuova
disciplina della vigilanza sarebbe adempimento degli obblighi
specifici posti a carico del nostro Paese dagli artt. 23 e 25 del
regolamento n. 4253/88 del consiglio, recante disposizioni di
applicazione del regolamento n. 2052/88 sul coordinamento tra gli
interventi dei fondi strutturali.
Per quanto poi attiene alla citata sentenza n. 216/1987
dell'ecc.ma Corte, la circolare richiama la distinazione ivi posta
tra politica dell'occupazione e politica per la formazione, ai fini
dell'individuazione della legittimità delle attività di vigilanza
svolte dal Ministero del lavoro, non solo in generale ma anche per
quanto attiene lo specifico settore degli accertamenti
tecnico-contabili. Il Ministero ritiene, in buona sostanza, che la
citata sentenza della Corte n. 216/1987 ammetta una lettura tale da
consentire sia un'attività di sorveglianza in senso ampio,
giustificata dalle interconnessioni
tra formazione professionale e politica dell'occupazione, sia anche
un'azione puntuale di vigilanza includente "la prevenzione in vista
delle sanzioni per eventuali irregolarità, nonchè la verifica
periodica della pertinenza e congruità delle azioni cofinanziate
dallo Stato e dalla Comunita'".
Da queste premesse di ordine comunitario e nazionale, la circolare
impugnata fa discendere un nuovo sistema di vigilanza, articolato
nelle due categorie definite di competenza concorrente e di
competenza esclusiva, e puntualmente dettagliato per quanto attiene
le forme di controllo attraverso informazioni, visite, sopralluoghi
ispettivi, verifiche tecnico-contabili ed altro.
La circolare poi conclude con la qualificazione giuridica dei
controlli ora introdotti. Si tratterebbe di una "tipica funzione di
prevenzione, diretta ad evitare che il comportamento antigiuridico o
carente dei gestori, nell'attuazione dei progetti formativi,
determini il mancato raggiungimento delle finalità previste
dall'ordinamento", avente "natura meramente di polizia
amministrativa". Affermazione che già da sola, impregiudicato il
resto, appare apodittica e inoccoglibile.
2. - Una volta richiamati i caratteri salienti della circolare, è
facile rilevare come la non consueta lunga motivazione sui
presupposti giuridici, nazionali e comunitari, dei nuovi poteri
statali sia dovuta al tentativo di trovare adeguate giustificazioni
ad un nuovo modello di vigilanza sulle attività formative che
finisce per vanificare ampi e cruciali poteri regionali.
Esaminiamo dunque i due principali pilastri argomentativi della
circolare, partendo proprio dalla richiamata giurisprudenza
costituzionale.
La sentenza n. 216/1987 concludeva nel senso che "spetta allo
Stato, in caso di azioni di formazione professionale di portata
nazionale o pluriregionale poste in essere da Enti di diritto
pubblico ed ammesse a contributo da parte del F.S.E., ai sensi del
regolamento CEE n. 2950/83 del consiglio del 17 ottobre 1983,
eseguire controlli per campione rappresentativo congiuntamente alle
regioni interessate e certificare l'esattezza di fatto e contabile
delle indicazioni contenute nelle domande di pagamento del saldo del
contributo concesso".
Elementi legittimanti l'intervento statale sono dunque:
a) il riferimento al Fondo sociale europeo e agli altri
eventuali fondi comunitari con compiti di promozione dell'occupazione
e di mobilità geografica, rispetto ai quali le misure di formazione
professionale non sono che uno dei modi per pervenire a migliorare le
possibilità di occupazione;
b) il carattere nazionale e pluriregionale delle azioni di
formazione professionale;
c) la natura di enti di diritto pubblico dei soggetti attuatori
dei programmi;
d) la esecuzione di controlli per campione, e sempre comunque
congiuntamente con le regioni; nonchè la certificazione finale in
ordine al pagamento del saldo. Il tutto, non è superfluo richiamare,
in riferimento alle sole azioni a carattere nazionale e
pluriregionale.
Ebbene, applicando questi principi della ecc.ma Corte alla
fattispecie in esame, risulta che il controllo statale previsto nella
circolare è riferito: 1) a tutte le azioni di formazione,
indipendentemente dalla loro diretta strumentalità o meno rispetto
alla politica dell'occupazione; 2) senza tener conto del discrimine
tra azioni di carattere nazionale e pluriregionale, ed altre azioni;
3) indiscriminatamente sull'attività di formazione attuata da
operatori pubblici e privati.
A nulla vale in contrario che la circolare abbia distinto due
gradi di controllo, uno da esercitarsi in via concorrente ed altro in
via esclusiva, trattandosi solo di articolazioni interne di un potere
che viene dato per acquisito in via generale. Ma meglio torneremo su
questi aspetti in sede di motivi di diritto.
Relativamente al riferimento che la Corte esprime nei rispetti dei
regolamenti comunitari a carattere "sociale", possiamo trattarne
assieme al commento sulla parte della circolare che tenta di fondare
sulla normativa comunitaria il nuovo sistema di vigilanza e
controlli.
3. - Nella normativa comunitaria non è dubbio che molti
regolamenti prevedano misure di formazione professionali finalizzate
al miglioramento dell'occupazione, loro obiettivo principale. In
questi casi, sul piano interno è altrettanto indubbio che sia lo
Stato che la regione concorrano alla realizzazione di dette
politiche, rispettivamente nelle proprie sfere delle politiche
dell'occupazione e della formazione professionale.
La correlazione tra formazione professionale e politica
dell'occupazione non è, tuttavia, da considerarsi peculiare della
normativa comunitaria e da essa introdotta immotivatamente.
Già nei lavori dell'Assemblea costituente, sfociati nel testo
dell'art. 117 della Costituzione, in tema di istruzione artigiana e
professionale fu chiaramente messa in evidenza che si trattava di una
problematica distinta da quella dell'istruzione, propriamente intesa,
e finalizzata direttamente al miglior inserimento dei giovani nel
mercato del lavoro e/o alla riqualificazione delle forze produttive.
Ciò è sempre risultato pacifico e quanto previsto all'art. 35 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 corrisponde al
comune sentire: "le funzioni amminsitrative relative alla materia
istruzione artigiana e professionale concernono i servizi e le
attività destinate alla formazione, al perfezionamento, alla
riqualificazione e all'orientamento professionale, per qualsiasi
attività professionale e per qualsiasi finalità, compresa la
formazione continua, permanente, ricorrente e quella conseguente a
riconversione di attività produttive, ad esclusione di quelle
diretta al conseguimento di un titolo di studio o diploma di
istruzione secondaria superiore, universitaria o postuniversitaria;
la vigilanza sull'attività privata di istruzione artigiana e
professionale".
Ancora più chiara ed esaustiva, se possibile, è la legge quadro
in materia (legge 21 dicembre 1978, n. 845), ove tra l'altro si
definisce la formzione professionale "strumento della politica attiva
del lavoro" che "tende a favorire l'occupazione, la produzione e
l'evoluzione dell'organizzazione del lavoro" (art. 1, secondo comma).
Il contesto legislativo nazionale ha, dunque, sempre avuto
presente la correlazione tra formazione professionale e politica
dell'occupazione; e la normativa regionale ha, intuitivamente,
sviluppato gli stessi principi. Per la regione Toscana, ad esempio,
si veda la legge regionale 23 gennaio 1989, n. 9, ed in particolare
l'art. 1 recante "finalità della formazione professionale".
In conseguenza, la disciplina CEE in materia non contiene nessuna
impostazione originale nel collegare i due aspetti e non può essere
utilizzata - come avvenuto in altre materie, come l'ambiente - per
dare un'interpretazione nuova alle materie di cui all'art. 117 della
Costituzione, ed ai correlativi poteri regionali.
La sentenza n. 216/1987 è, ovviamente, ben avvertita di questa
circostanza ed ha cura di precisare che, riservate allo Stato le
azioni direttamente finalizzate all'occupazione, nel settore
propriamente ascrivibile alla formazione professionale, determinati
poteri statali in materia sono giustificati solo dal carattere
nazionale o pluriregionale dei progetti di formazione professionale;
fermo restando, per tutto il resto, il sistema delle competenze
regionali previste dal decreto del Presidente della Repubblica n.
616/1977 e dalla legge quadro n. 845/1/978.
Ancora in tema di normativa comunitaria, occorre sottolineare che
tutti i regolamenti qui coinvolti (esemplificativamente regolamento
CEE n. 2051/88 del consiglio; regolamenti CEE n. 4253/88, n. 4254/88,
n. 4255/88, tutti del consiglio; regolamento CEE n. 2088/85 del
consiglio) prevedono nuove forme di controllo sulle attività
finanziate affidate direttamente agli uffici della commissione o ad
organi misti (comunita'-Stato-regioni), che non lasciano spazio alle
autorità nazionali per aggiungere ulteriori forme di controllo,
specialmente in ordinamenti pluralisti come l'Italia in cui esistono
già varie forme di controllo regionale, ispirate al criterio
fondamentale che la vigilanza sull'attività di formazione
professionale è di spettanza regionale.
4. - Per quanto riguarda la vigilanza amministrativo-contabile sui
progetti di formazione, la relativa disciplina è disposta ancora dal
combinato della legge quadro n. 845/1978 e degli artt. 35 e seguenti
del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977, atteso che
negli ordinamenti degli stati membri non viene introdotta nessuna
innovazione ad opera dei richiamati regolamenti comunitari,
interessati invece a nuove forme di controllo o direttamente
comunitario o da parte di organi misti.
La vigilanza è dunque prevista come tipica funzione
amministrativa di spettanza regionale (espressamente, cfr. art. 35
del decreto del Presidente della Repubblica n. 616, cit.), mentre i
compiti dello Stato, così come stabiliti all'art. 18, riguardano
solo i rapporti esterni con le autorità comunitarie (art. 18, lett.
c), della legge n. 845/1978 e l'inoltro alla CEE dei progetti ammessi
al concorso dei fondi comunitari o internazionali, con il possibile
intervento finanziario integrativo (art. 18, lett. g), cit.).
Quanto stabilito dall'ecc.ma Corte con la più volte richiamata
sentenza n. 216/1987, lungi dal contraddire il nostro assunto, pare
una sua definitiva conferma: l'intervento statale è infatti solo
ammesso - come si è detto - per progetti che non possono
propriamente definirsi regionali, in quanto aventi portata nazionale
o pluriregionale, posti in essere dai soli enti di diritto pubblico,
e con un intervento di controllo congiunto sempre riconosciuto alle
regioni. In tutti gli altri casi, ove i progetti abbiano cioè
carattere regionale, rimane fermo il criterio ordinario della
vigilanza da parte della regionale.
5. - la regione Toscana si trova pertanto costretta ad impugnare
la circolare n. 32/1990 del Ministero del lavoro che viola gravemente
il sistema delle funzioni amministrative regionali in tema di
formazione professionale.
M O T I V I
Illegittimità della circolare n. 32/1990 del Ministero del lavoro
per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in
riferimento all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica n.
616/1/977; alla legge 21 dicembre 1978, n. 845, dei regolamenti CEE
del consiglio nn. 2052/88 e 4253/88.
1. - Va anzitutto contestata la circolare nella sua globalità in
quanto espressione di un'autorizzazione di competenze non
riconosciute allo Stato dal vigente ordinamento, sul quale nessuna
influenza ha la normativa comunitaria.
In tal senso, alla luce delle enunciazioni istituzionali di cui
sopra risulta inconsistente il richiamo nella premessa della
circolare ai pretesi caratteri originali dei recenti regolamenti CEE.
La connessione tra formazione professionale e politica
dell'occupazione è una caratteristica tradizionale della materia fin
dai primi interventi statuali, ribadita poi dalla Costituzione, il
decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977, la legge quadro
n. 845/1978 e la normativa regionale. Su questa base non è dunque
possibile giustificare alcuna alterazione all'ordine costituzionale
delle competenze, come invece è stato realizzato in altri campi in
cui la disciplina comunitaria ha portato ad una diversa
configurazione della materia e ad una articolazione delle competenze
correlativamente nuova.
Altrettanto infondato e strumentale appare il richiamo da parte
della circolare alla sentenza della ecc.ma Corte costituzionale n.
216/1987. Come ampiamente visto, la portata della sentenza è ben
delimitata alle ipotesi precisate nel dispositivo nel mentre la
circolazione non generalizza la portata fino a ricomprendere
tendenzialmente ogni ipotesi di vigilanza, indipendentemente dal
carattere del progetto e dei soggetti responsabili.
La circolare non si ferma qua, prevedendo un organico sistema di
vigilanza articolato in due classi di ipotesi, denominate di
competenza concorrente e di competenza esclusiva, articolate per
fattispecie elencate nei due allegati alla circolare stessa.
Al di là delle contestazioni particolari che saranno trattate nei
motivi che seguono, tale nuovo modello non può non apparire prima
facie del tutto carente di base normativa, ed anzi contrario alle
richiamate disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica
n. 616/1977 e della legge n. 845/1978, e in buona sostanza della
Costituzione stessa.
Il ruolo dello Stato nel campo della vigilanza diventa quasi
totalizzante (si confronti ad esempio la quantità di fattispecie
comprese nell'allegato 2 della circolare come competenze esclusive
del Ministero del lavoro) con sostanziale riduzione delle
attribuzioni regionali.
Se un tale risultato non sarebbe comunque possibile stante la
ripartizione costituzionale delle attribuzioni tra Stato e regione,
tanto meno è giustificabile l'uso della circolare che - pur essendo
variamente definita nella sua natura giuridica - non può mai
assurgere al ruolo di fonte primaria.
2. - Un ulteriore profilo di illegittimità della circolare
attiene agli aspetti comunitari della problematica trattata.
La circolare richiama specificamente il regolamento CEE n. 4253/88
del consiglio, nei suoi art. 23 e 25, per giustificare il nuovo
quadro delle competenze in tema di vigilanza sulle attività
formative.
L'esame dei due articoli citati mostra però la loro assoluta
estraneità rispetto alle scelte ministeriali, in quanto
disciplinanti autonome forme di controllo, assorbenti altre forme di
controllo statale. L'art. 23 prevede, da un lato, che gli Stati
adottino le necessarie misure di "verifica periodica" per accertare
che le azioni finanziate dalla Comunità siano state attuate
correttamente; ciò che ovviamente l'Italia ha da tempo previsto con
la legge quadro n. 845/1978. Dall'altro, che funzionari o agenti
della commissione possano controllare in loco le azioni finanziate
dai fondi strutturali. Si tratta di una nuova forma di controllo, ma
direttamente affidata agli organi comunitari e quindi estranea alla
tematica disciplinata dalla impugnata circolare. L'art. 25, a sua
volta, prevede una forma di sorveglianza affidata congiuntamente alla
commissione ed agli Stati membri per la verifica del contributo dei
fondi alla realizzazione degli obiettivi comunitari; che nulla ha
ovviamente a che fare con le forme di vigilanza puramente
amministrativa disciplinata dalla circolare. Del resto, a piena
conferma di ciò, il terzo comma dell'art. 25 in esame affida detta
sorveglianza a specifici comitati creati ad hoc in base ad un accordo
tra lo Stato membro e la commissione. Il riferimento operato dalla
circolare al regolamento n. 4253/88 è dunque infondato e
strumentale.
Ma v'è di più. La circolare riguarda tutte le azioni formative
attuate con finanziamenti comunitari e nazionali, e quindi coinvolge
anche le azioni note come Programmi integrati mediterranei (PIM), di
cui al regolamento CEE n. 2088/1985 del consiglio.
Ciò rappresenta un ulteriore suo vizio dato che il citato
regolamento CEE sui PIM prevede un autonomo sistema di controllo e
monitoraggio sull'attuazione dei programmi affidato al comitato
amministrativo, organo collegiale interistituzionale previsto in modo
originale dal regolamento stesso, nei rispetti del quale non possono
duplicarsi altre forme di controllo, pena l'evidente contrasto della
circolare con la stessa normativa comunitaria.
Più in generale, la circolare viola il sistema delle attribuzioni
regionali per l'applicazione dei regolamenti comunitari, previsto in
via generale all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 616/1977 e puntualizzato per la materia in esame nella legge
quadro n. 845/1978. Da quest'ultima legge si ricava (cfr. art. 18,
lettere c ) e g) che allo Stato residuano solo le funzioni
amministrative relative ai rapporti con il F.S.E. e all'inoltro alla
Comunità dei progetti formativi per il concorso dei fondi
comunitari.
Le funzioni di vigilanza sulle attività formative sono dunque,
già compiutamente disciplinate nella legislazione statale e, in
altra forma aggiuntiva, nei regolamenti CEE. Il Ministero del lavoro
svolge già in questo secondo senso un'opera di verifica della
pertinenza e della congruità delle azioni, sì che non esiste nessun
fondamento - in diritto o in fatto - per "provvedere alla
determinazione di nuovi criteri e direttive per l'esercizio della
vigilanza e controllo" (pag. 3 della circolare). Si aggiunga,
conclusivamente, che la legislazione regionale - per la Toscana si
veda la legge reg. 23 gennaio 1989, n. 9, art. 5 - riconosce alla
commissione regionale per l'impiego (organo statale) un potere
consultivo anche sul merito dei programmi di formazione
professionale. Con ciò garantendo ancora di più la tutela degli
interessi generali sottesi alla delicata materia.
3. - Un terzo profilo di illegittimità della circolare riguarda,
infine, le modalità della vigilanza.
La circolare affida le nuove forme di vigilanza, qui contestate,
agli ispettorati provinciali del lavoro attraverso l'assunzione di
controlli gestionali e verifiche tecnico-contabili di rendicontazione
"da compiersi all'inizio, nel corso ed al termine dell'attività di
formazione, attuata da operatori pubblici e privati" (pag. 2).
Si tratta di una originale competenza attribuita agli ispettorati
del lavoro in via di circolare - strumento per sua natura
completamente inidoneo a tal fine - senza il benchè minimo
fondamento legislativo, ed in aperta violazione delle attribuzioni
regionali.
Competenza che, inoltre, è assai penetrante come si ricava da
quanto previsto a pag. 4 e segg. della circolare ove sono
dettagliati: a) il contenuto dell'attività di vigilanza e di
controllo; i sopralluoghi in corso d'opera; il riscontro di
conformità al progetto approvato; b) le procedure specifiche di
controllo; c) il coordinamento della vigilanza.
Senza che qui sia necessario analizzare dettagliatamente queste
previsioni, è di tutta evidenza che, una volta attuate,
determineranno un radicale esproprio delle competenze regionali ben
al di là della limitata ipotesi di cui alla sentenza n. 167/1987
della ecc.ma Corte costituzionale. Basti un solo esempio: onde
consentire l'effettuazione dei controlli, gli operatori dovranno
comunicare all'ispettorato del lavoro la data di inizio e termine dei
corsi di formazione; dopo che il corso sarà stato autorizzato, il
sopralluogo ispettivo sarà mirato ad accertare non soltanto il
rispetto della normativa vigente, ma anche a "valutare l'efficienza
dell'organizzazione concorsuale" (pag. 4 della circolare) - non si sa
peraltro bene in relazione a quali parametri. Financo nei casi in cui
la circolare prevede la c.d. competenza amministrativa concorrente,
viene affidato agli ispettorati del lavoro il potere di indirizzo e
coordinamento nell'attività di controllo, gerarchizzando il rapporto
con gli uffici regionali.
È evidente che siffatte previsione fanno scomparire ogni reale
potere generale di vigilanza, in spregio della richiamata disciplina
costituzionale ed ordinaria.

P. Q. M.
Si chiede e si conclude che l'ecc.ma Corte costituzionale, previa
dichiarazione di illegittimità e annullamento della circolare
ministeriale impugnata, dichiari il difetto di attribuzione dello
Stato ed affermi corrispondentemente l'appartenenza della regione
delle competenze in ordine alla vigilanza sulle attività formative,
nei limiti sopra descritti.
Prof. avv. Mario CHITI

90C0903