1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 27-11-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 467 SENTENZA 20 - 22 novembre 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Minori invalidi civili - Indennita' di frequenza di scuole di ogni ordine e grado - Mancata estensione della provvidenza ai minori invalidi che frequentano l'asilo nido (di eta' inferiore ai tre anni) - Contrasto con i principi di solidarieta', di eguaglianza e di effettiva assistenza sociale - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 11 ottobre 1990, n. 289, art. 1, comma 3. - Costituzione, artt. 2, 3 e 38. (002C1070) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 27-11-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 3,
della legge 11 ottobre 1990, n. 289 (Modifiche alla disciplina delle
indennità di accompagnamento di cui alla legge 21 novembre 1988,
n. 508, recante norme integrative in materia di assistenza economica
agli invalidi civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti e istituzione
di un'indennità di frequenza per i minori invalidi), promosso con
ordinanza emessa il 22 ottobre 2001 dal Tribunale di Torino nel
procedimento civile Randazzo Melina contro I.N.P.S., iscritta al
n. 74 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 8, 1a serie speciale, dell'anno 2002.
Visti l'atto di costituzione dell'I.N.P.S. nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 settembre 2002 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Uditi l'avvocato Alessandro Riccio per l'I.N.P.S. e l'avvocato
dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso da M. R. contro
l'I.N.P.S., il Tribunale di Torino, con ordinanza del 22 ottobre
2001, ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in
riferimento agli artt. 2, 3 e 38 della Costituzione, dell'art. 1,
comma 3, della legge 11 ottobre 1990, n. 289 (Modifiche alla
disciplina delle indennità di accompagnamento di cui alla legge
21 novembre 1988, n. 508, recante norme integrative in materia di
assistenza economica agli invalidi civili, ai ciechi civili ed ai
sordomuti e istituzione di un'indennità di frequenza per i minori
invalidi), nella parte in cui non estende l'indennità mensile di
frequenza ai minori che frequentano l'asilo nido.
Secondo il giudice a quo la disposizione censurata - che
riconosce l'indennità mensile di frequenza "ai mutilati e invalidi
civili minori di anni 18 che frequentano scuole di ogni ordine e
grado, a partire dalla scuola materna, nonchè centri di formazione o
di addestramento professionale finalizzati al reinserimento sociale
dei soggetti stessi" - non può essere riferita anche ai minori
frequentanti l'asilo nido, perchè tale interpretazione costituirebbe
una inammissibile integrazione del testo normativo, il quale non
dispone in alcun modo sul punto.
La questione, a giudizio del rimettente, non è manifestamente
infondata, in quanto paiono sussistere dubbi in ordine alla
rispondenza della disposizione censurata, nella parte in cui non
prevede l'estensione della provvidenza de qua ai minori (da 0 a 3
anni) che frequentano l'asilo nido, ai principi di solidarietà, di
eguaglianza, di ragionevolezza e di effettività dell'assistenza
sociale posti dagli artt. 2, 3 e 38 della Costituzione.
Rileva inoltre il giudice a quo che la disposizione censurata
rappresenta un ostacolo alla realizzazione degli obiettivi posti
dalla legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge quadro per l'assistenza,
l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate), che,
nel dettare disposizioni miranti al pieno rispetto della dignità
umana e dei diritti di libertà e di autonomia della persona
handicappata nonchè alla piena integrazione della stessa nella
famiglia, nella scuola, nel lavoro e nella società, all'art. 12
stabilisce che "al bambino da 0 a 3 anni handicappato è garantito
l'inserimento negli asili nido" .
2. - Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituito
l'I.N.P.S., per chiedere che la questione sollevata sia dichiarata
infondata.
Ad avviso dell'I.N.P.S., il legislatore, nell'ambito della
propria discrezionalità, ha ritenuto di escludere dalla previsione
del diritto all'indennità la frequenza di asili nido, dal momento
che gli asili nido sono fuori dall'ordinamento scolastico e dalla
previsione della scuola dell'obbligo.
A giudizio dell'I.N.P.S., peraltro, la presenza della famiglia
nei primi anni di vita sarebbe essenziale e dovrebbe essere
privilegiata proprio nell'ipotesi di un bambino da 0 a 3 anni
invalido con difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le
funzioni proprie della sua età.
La scelta operata dal legislatore non sarebbe dunque
irragionevole, nè si porrebbe in contrasto con l'art. 38 della
Costituzione, non essendo in gioco nella fattispecie in esame "la
garanzia delle esigenze minime di protezione della persona" e
dovendosi riconoscere al legislatore, chiamato a dare attuazione al
principio di cui al predetto art. 38, un margine di discrezionalità
dovuto anche alle risorse disponibili.
3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'infondatezza della questione.
La difesa erariale precisa anzitutto che l'art. 1 della legge
11 ottobre 1990, n. 289, individua con chiarezza i beneficiari e le
finalità dell'indennità di frequenza. L'indennità è infatti
concessa ai minori nei cui confronti siano state accertate
difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni della
propria età (comma 1) ed ha lo scopo - che costituisce condizione
imprescindibile del suo riconoscimento - di consentire la frequenza
di centri specializzati nel trattamento terapeutico o nella
riabilitazione (comma 2) e di scuole di ogni ordine e grado, a
partire dalla scuola materna, nonchè di centri di formazione e di
addestramento professionale finalizzati al reinserimento sociale dei
soggetti stessi (comma 3).
Il minore sino a tre anni di età ha, dunque, diritto a percepire
l'indennità in esame esclusivamente nei casi di frequenza dei centri
terapeutici e riabilitativi e non anche degli asili nido, non
potendosi d'altra parte, a giudizio della difesa erariale, attribuire
a questi ultimi, secondo la normativa vigente, le finalità di
educazione e formazione del minore proprie delle scuole e delle
istituzioni di formazione di cui alla richiamata legge n. 289 del
1990.
La difesa erariale non condivide, inoltre, la tesi sostenuta dal
rimettente, secondo la quale la mancata estensione dell'indennità di
frequenza ai bambini handicappati frequentanti asili nido
rappresenterebbe un ostacolo alla realizzazione degli obiettivi posti
dalla legge n. 104 del 1992, non sussistendo un rapporto di
strumentalità tra le disposizioni della legge n. 289 del 1990 e le
finalità perseguita dalla citata legge n. 104 del 1992, che si
riferiscono esclusivamente alle persone handicappate. Le due leggi si
indirizzerebbero, secondo l'Avvocatura, a soggetti diversi e
tutelerebbero situazioni giuridicamente distinte e comunque non
coincidenti.
La scelta legislativa di non estendere l'indennità mensile di
frequenza ai bambini handicappati minori di anni 3 rappresenterebbe,
in conclusione, una decisione di tipo discrezionale operata con
ragionevolezza dal legislatore che, pertanto, non lederebbe i valori
tutelati dai precetti costituzionali invocati dal giudice a quo.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Torino dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 3, della legge 11 ottobre 1990,
n. 289 (Modifiche alla disciplina delle indennità di accompagnamento
di cui alla legge 21 novembre 1988, n. 508, recante norme integrative
in materia di assistenza economica agli invalidi civili, ai ciechi
civili ed ai sordomuti e istituzione di un'indennità di frequenza
per i minori invalidi), nella parte in cui non estende l'indennità
mensile di frequenza ai minori invalidi che frequentano l'asilo nido.
L'art. 1 della legge n. 289 del 1990 prevede la concessione
dell'indennità di frequenza per i minori nei cui confronti siano
state accertate difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le
funzioni della propria età (comma 1), subordinandola alla frequenza
di centri specializzati nel trattamento terapeutico o nella
riabilitazione e nel recupero di persone portatrici di handicap
(comma 2) oppure alla frequenza di scuole di ogni ordine e grado, a
partire dalla scuola materna, nonchè di centri di formazione e di
addestramento professionale finalizzati al reinserimento sociale dei
soggetti stessi (comma 3).
La questione di legittimità costituzionale riguarda il solo
comma 3 della legge richiamata, nella parte in cui non estende la
provvidenza in parola anche ai minori invalidi che frequentano
l'asilo nido (e che non frequentino i centri di formazione di cui
sopra).
La ratio di siffatta esclusione è tra l'altro rinvenuta, dalla
difesa erariale, nella pretesa assenza di quelle finalità di
educazione e formazione che caratterizzerebbero invece le scuole e le
istituzioni di formazione di cui al richiamato art. 1 della legge
n. 289 del 1990. In questo quadro, che annette agli asili nido una
funzione di mera custodia dei bambini, la mancata concessione della
provvidenza potrebbe anche essere giustificata, come sostenuto
dall'I.N.P.S., in ragione del fatto che la presenza nella famiglia
nei primi anni di vita sarebbe essenziale e dovrebbe essere
privilegiata proprio nell'ipotesi di un bambino di età inferiore ai
tre anni con difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le
funzioni della sua età.
La mancata estensione della indennità di frequenza ai minori
invalidi che frequentano l'asilo nido sarebbe invece in contrasto,
secondo il rimettente, con i principi di solidarietà, di
eguaglianza, di ragionevolezza e di effettività dell'assistenza
sociale posti dagli artt. 2, 3 e 38 della Costituzione.
2. - La questione è fondata.
Il servizio fornito dall'asilo nido non si riduce ad una funzione
di sostegno alle famiglie nella cura dei figli o di mero supporto per
facilitare l'accesso dei genitori al lavoro, ma comprende anche
finalità formative, essendo rivolto a favorire l'espressione delle
potenzialità cognitive, affettive e relazionali del bambino. Le
finalità di educazione e formazione sono peraltro confermate a
livello normativo, essendo ora gli asili nido riconosciuti come
"strutture dirette a garantire la formazione e la socializzazione
delle bambine e dei bambini di età compresa tra i tre mesi e i tre
anni ed a sostenere le famiglie e i genitori" (art. 70 della legge
28 dicembre 2001, n. 448, "Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria per il
2002").
La funzione di favorire lo sviluppo della personalità del
bambino assume dunque una caratterizzazione particolare rispetto ai
bambini di età inferiore ai tre anni con difficoltà a socializzare.
Tanto è vero che il legislatore ha ritenuto di dover "garantire" al
bambino da 0 a 3 anni handicappato l'inserimento negli asili nido
(art. 12, primo comma, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, "Legge
quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle
persone handicappate").
L'esclusione della provvidenza economica per l'ipotesi dei
bambini di età inferiore ai tre anni contraddistinti dalle
difficoltà sopra descritte non trova, quindi, alcuna giustificazione
nell'ordinamento che, anzi, espressamente riconosce e tende a
favorire l'inserimento degli handicappati nelle suddette strutture,
considerandole come dirette a garantire la formazione e la
socializzazione.
3. - Analogamente a quanto affermato da questa Corte con
riferimento alla frequenza scolastica, può ben dirsi che, insieme
alle pratiche di cura e riabilitazione e al proficuo inserimento
nella famiglia, la frequenza dell'asilo nido sia un essenziale
fattore per il "recupero" del bambino che si trovi nelle condizioni
di disabilità descritte dall'art. 1 della legge n. 289 del 1990,
nonchè per il "superamento della sua emarginazione, in un complesso
intreccio in cui ciascuno di tali elementi interagisce sull'altro e,
se ha evoluzione positiva, può operare in funzione sinergica ai fini
del complessivo sviluppo della personalita'" (sentenza n. 215 del
1987).
Se l'apprendimento e l'integrazione nella scuola possono dirsi
"funzionali ad un più pieno inserimento dell'handicappato nella
società e nel mondo del lavoro" (sentenza n. 215 del 1987), la
formazione e la socializzazione soddisfatte sin dai primi mesi di
vita attraverso la partecipazione all'asilo nido si appalesano
funzionali proprio ad un pieno e proficuo inserimento del bambino
nella scuola, la cui frequenza è assicurata e favorita con le
provvidenze economiche previste dalla disposizione censurata.
4. - L'esigenza costituzionale di tutela dei soggetti deboli, che
ha trovato traduzione anche nella giurisprudenza di questa Corte con
particolare riferimento ai minori invalidi (sentenze n. 106 del 1992
e n. 88 del 1993), e la assimilazione, ad opera della legislazione
ordinaria, delle finalità di formazione e socializzazione perseguite
dagli asili nido rispetto a quelle propriamente riconosciute alle
istituzioni scolastiche - che peraltro non implica di per sè
l'inserimento delle suddette strutture nell'ordinamento scolastico
rendono incostituzionale l'esclusione operata dalla disposizione
censurata, in quanto lesiva dei principi di cui agli artt. 2, 3 e 38
della Costituzione, invocati come parametri dal giudice rimettente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 3,
della legge 11 ottobre 1990, n. 289 (Modifiche alla disciplina delle
indennità di accompagnamento di cui alla legge 21 novembre 1988,
n. 508, recante norme integrative in materia di assistenza economica
agli invalidi civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti e istituzione
di un'indennità di frequenza per i minori invalidi), nella parte in
cui non prevede che l'indennità mensile di frequenza sia concessa
anche ai minori che frequentano l'asilo nido.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Contri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 novembre 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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