1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 21-11-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 380 SENTENZA 5 - 14 novembre 2007
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Conflitto di attribuzione tra Enti (giudizio per) - Intervento di soggetti diversi da quelli legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi - Inammissibilita' per mancanza dei presupposti giustificativi. Ambiente - Gestione dei rifiuti in Sicilia - Decreti interministeriali di sospensione temporanea in via di autotutela delle autorizzazioni riguardanti gli impianti di pretrattamento e termovalorizzazione previsti nei comuni di Palermo, Favara, Casteltermini, Paterno' e Modica, e contestuale avvio del procedimento per il rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale (AIA) - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Siciliana - Denunciata lesione della sfera di attribuzioni costituzionalmente garantite della Regione nelle materie di competenza primaria dell'assetto del territorio, delle acque pubbliche e della tutela del paesaggio, nonche' nella materia di competenza concorrente igiene e sanita' pubblica - Inidoneita' lesiva degli atti impugnati risolvendosi la censura nella deduzione di una erronea applicazione di legge - Inammissibilita' del conflitto. - Decreti interministeriali del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, del 13 febbraio 2007, protocollati gab/dec/26, 27, 28, 29 e 30. - Statuto della Regione Siciliana, artt. 14, lettere f), i) e n), 17, lettera b), e 20. Ambiente - Gestione dei rifiuti in Sicilia - Decreti interministeriali di sospensione temporanea in via di autotutela delle autorizzazioni riguardanti gli impianti di pretrattamento e termovalorizzazione previsti nei comuni di Palermo, Favara, Casteltermini, Paterno' e Modica e contestuale avvio del procedimento per il rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale (AIA) - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Siciliana - Denunciata lesione del principio di sussidiarieta' - Mera evocazione del parametro costituzionale asseritamene violato - Inammissibilita' del conflitto. - Decreti interministeriali del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, del 13 febbraio 2007, protocollati gab/dec/26, 27, 28, 29 e 30. - Costituzione, art. 118. Ambiente - Gestione dei rifiuti in Sicilia - Decreti interministeriali di sospensione temporanea in via di autotutela delle autorizzazioni riguardanti gli impianti di pretrattamento e termovalorizzazione previsti nei comuni di Palermo, Favara, Casteltermini, Paterno' e Modica, in relazione al contestuale avvio del procedimento per il rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale (AIA) - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Siciliana - Lamentata violazione della competenza regionale in ordine alla procedura di autorizzazione integrata ambientale (AIA) degli impianti in questione - Deduzione di violazione di norme sulla competenza contenute in leggi ordinarie - Omessa indicazione dell'attribuzione costituzionale ritenuta lesa - Inammissibilita' del conflitto. - Decreti interministeriali del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, del 13 febbraio 2007, protocollati gab/dec/26, 27, 28, 29 e 30. - D.Lgs. 18 febbraio 2005, n. 59, artt. 2, comma 1, lettera i), in relazione all'Allegato V, n. 2), e 17, comma 2; legge della Regione Siciliana 3 maggio 2001, n. 6, art. 132. Ambiente - Gestione dei rifiuti in Sicilia - Decreti interministeriali di sospensione temporanea in via di autotutela delle autorizzazioni riguardanti gli impianti di pretrattamento e termovalorizzazione previsti nei comuni di Palermo, Favara, Casteltermini, Paterno' e Modica, in relazione al contestuale avvio del procedimento per il rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale (AIA) - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Siciliana - Istanza di sospensione della efficacia degli atti impugnati - Assorbimento a seguito della dichiarazione di inammissibilita' del conflitto. - Decreti interministeriali del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, del 13 febbraio 2007, protocollati gab/dec/26, 27, 28, 29 e 30. (007C1308) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 21-11-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
dei decreti interministeriali del 13 febbraio 2007, adottati dal
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di
concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro
della salute, protocollati gab/dec/26, 27, 28, 29 e 30, con i quali
sono state sospese le autorizzazioni alle emissioni in atmosfera
riguardanti gli impianti di pretrattamento e termovalorizzazione
previsti nei comuni di Palermo, Favara, Casteltermini, Paternò e
Modica ed è stato disposto l'avvio del procedimento per il rilascio
dell'autorizzazione integrata ambientale, ai sensi del decreto
legislativo 18 febbraio 2005, n. 59 (Attuazione integrale della
direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrate
dell'inquinamento), promosso con ricorso della Regione Siciliana
notificato il 16 aprile 2007, depositato in cancelleria il 20 aprile
2007 ed iscritto al n. 3 del registro conflitti tra enti 2007;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri nonchè l'atto di intervento della Platani Energia Ambiente
S.c.p.a., della Palermo Energia Ambiente S.c.p.a. e della Tifeo
Energia Ambiente S.c.p.a;
Udito nell'udienza pubblica del 9 ottobre 2007 il giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Uditi gli avvocati Alberto Romano per Platani Energia Ambiente
S.c.p.a., Palermo Energia Ambiente S.c.p.a. e Tifeo Energia Ambiente
S.c.p.a., Federico Sorrentino per la Regione Siciliana e l'avvocato
dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Siciliana, con ricorso notificato il 16 aprile
2007 e depositato il successivo 20 aprile, ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo l'annullamento dei decreti interministeriali adottati in
data 13 febbraio 2007 dal Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo
economico e con il Ministro della salute, protocollati gab/dec/26,
27, 28, 29, 30, notificati alla Regione Siciliana il 21 febbraio
2007, con i quali, in via di autotutela, è stata sospesa, fino alla
conclusione del procedimento di rilascio dell'autorizzazione
integrata ambientale, ai sensi del decreto legislativo 18 febbraio
2005, n. 59 (Attuazione integrale della direttiva 96/61/CE relativa
alla prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento),
l'efficacia delle autorizzazioni alle emissioni in atmosfera
riguardanti gli impianti di pretrattamento e termovalorizzazione dei
rifiuti previsti dal piano regionale per la gestione dei rifiuti
nella Regione Siciliana rilasciate dallo stesso Ministro, in via
sostitutiva, ex art. 7, comma 2, d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203
(Attuazione delle direttive CEE numeri 80/779, 82/884, 84/360 e
85/203 concernenti norme in materia di qualità dell'aria,
relativamente a specifici agenti inquinanti, e di inquinamento
prodotto dagli impianti industriali, ai sensi dell'art. 15 della L.
16 aprile 1987, n. 183).
Ad avviso della ricorrente i decreti impugnati sarebbero lesivi
degli artt. 14, lettere f), i), e n), e 17, lettera b), dello statuto
della Regione Siciliana (r. d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, convertito
dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), dell'art. 118
della Costituzione, nonchè degli artt. 2, comma 1, lettera i), in
relazione all'allegato V, n. 2), e 17, comma 2, del decreto
legislativo n. 59 del 2005 e dell'art. 132 della legge della Regione
Sicilia n. 6 del 3 maggio 2001 (Disposizioni programmatiche e
finanziarie per l'anno 2001).
2. - La ricorrente ricostruisce, in via preliminare, le vicende
che hanno originato il conflitto. In particolare premette in fatto
che, nell'ambito della gestione dello stato di emergenza nella
Regione Sicilia in ordine alla situazione di crisi socio-economica e
ambientale determinatasi nel settore dello smaltimento dei rifiuti
solidi urbani, veniva conferito al Presidente della Regione, quale
commissario straordinario delegato, il compito di stipulare
convenzioni per l'utilizzo della frazione residua dei rifiuti solidi
urbani, al netto della raccolta differenziata, in impianti di
termovalorizzazione con recupero di energia.
A seguito dell'espletamento di regolare gara, la concessione
relativa al servizio di gestione e smaltimento rifiuti veniva
affidata a quattro raggruppamenti : 1) Società platani energia
ambiente; 2) Società Tifeo energia ambiente; 3) Palermo energia
ambiente; 4) Sicil Power energia ambiente; ognuna con riferimento a
specifici ambiti territoriali ottimali.
In qualità di concessionari del servizio di trattamento e di
smaltimento dei rifiuti urbani al netto della raccolta differenziata,
i quattro operatori industriali chiedevano al commissario delegato,
ai sensi degli artt. 27 e 28 del decreto legislativo 5 febbraio 1997,
n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della
direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva
94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio),
l'autorizzazione alla realizzazione e alla gestione dei progetti
relativi al sistema di gestione integrato per l'utilizzo della
frazione residua dei rifiuti urbani, al netto della raccolta
differenziata.
Il commissario delegato, cui le società concessionarie avevano
chiesto la valutazione di impatto ambientale, effettuata la dovuta
istruttoria, emanava a conclusione dei procedimenti, quattro
ordinanze con le quali: a) esprimeva giudizio positivo di
compatibilità ambientale dei progetti; b) approvava, ai sensi
dell'art. 27 del d.lgs. n. 22 del 1997, gli elaborati progettuali
costituenti il sistema di gestione integrata per l'utilizzo della
frazione residua dei rifiuti urbani al netto della raccolta
differenziata; c) ne autorizzava la successiva gestione.
L'efficacia delle citate ordinanze, tuttavia, era subordinata
all'acquisizione da parte dei concessionari, prima della messa in
esercizio degli impianti, dell'autorizzazione all'emissione in
atmosfera di cui al d.P.R. n. 203 del 1988.
Nel maggio 2004 le imprese concessionarie presentavano, quindi,
richiesta di autorizzazione all'emissione in atmosfera, ai sensi
degli artt. 6 e 7 del citato decreto, all'Assessorato regionale
territorio e ambiente.
Nel novembre-dicembre 2005 le imprese concessionarie, trascorsi i
termini assegnati all'Assessorato regionale territorio e ambiente per
pronunciarsi, vista l'inerzia dell'organo regionale, presentavano
istanza al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio,
perchè lo stesso, avvalendosi dei poteri sostitutivi previsti
dall'art. 7, comma 2, del d. P. R. n. 203 del 1988, si pronunciasse
sulla domanda di rilascio delle autorizzazione alle emissioni.
Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, di
concerto con i ministri della salute e delle attività produttive,
considerata l'inerzia del competente ufficio dell'Assessorato
regionale siciliano territorio e ambiente e valutata la regolarità
della richiesta avanzata dalle imprese, provvedeva al rilascio delle
autorizzazioni alle emissioni in atmosfera, generate dagli impianti
di termovalorizzazione e dagli impianti di preselezione in questione.
Il Commissario delegato, preso atto dell'intervenuta autorizzazione
alle emissioni in atmosfera, fissava per ciascuna società la data di
inizio del servizio di trattamento, assegnando un nuovo termine per
l'inizio dei lavori.
Il 29 agosto 2006 il Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare convocava una conferenza di servizi per
l'annullamento di ufficio delle sopra citate autorizzazioni ai sensi
degli artt. 21-octies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990 (Nuove
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi).
A conclusione di quest'ultimo procedimento, il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto
con il Ministro dello sviluppo economico e il Ministro della salute,
emanava i decreti interministeriali, oggetto del presente giudizio,
con i quali disponeva la sospensione dei precedenti decreti
autorizzatori ex artt. 6 e 7 del d.P.R. n. 203 del 1988 fino alla
conclusione del procedimento di rilascio dell'autorizzazione
integrata ambientale di cui all'art. 4 del d.lgs. n. 59 del 2005 e,
contestualmente, avviava il procedimento per il rilascio della
suddetta autorizzazione.
Avverso i citati decreti di sospensione e di contestuale avvio
del procedimento per il rilascio dell'Autorizzazione integrata
ambientale (A.I.A.) le società concessionarie proponevano ricorso al
Tribunale amministrativo regionale del Lazio con richiesta di
sospensione cautelare degli effetti degli atti impugnati. Il giudice
adito accoglieva le istanze cautelari e sospendeva l'efficacia dei
decreti impugnati.
3. - La Regione, con delibera del 20 marzo 2007, ha deciso di
impugnare gli stessi decreti dinanzi la Corte Costituzionale per far
accertare che gli stessi realizzano una lesione della propria sfera
di competenza costituzionalmente garantita dagli artt. 14,
lettere f), i), e n), e 17, lettera b), dello statuto regionale e
delle correlate norme di attuazione, nonchè del principio di
sussidiarietà enunciato dall'art. 118 Cost.
In particolare, secondo la Regione, il Ministero dell'ambiente
non poteva disporre la sospensione delle autorizzazioni in precedenza
rilasciate al fine di assoggettare gli impianti in questione alla
procedura di autorizzazione integrata ambientale.
La materia dell'ambiente, infatti, a parere della ricorrente,
deve essere ricompresa nelle materie «assetto del territorio», «acque
pubbliche» e «tutela del paesaggio» che l'art. 14, lettere f), i) e
n), dello statuto riserva alla potestà legislativa esclusiva della
Regione Sicilia, nonchè in quelle relative all'«igiene e sanità
pubblica», che l'art. 17, lettera b), dello statuto riserva alla
potestà legislativa concorrente della Regione. Pertanto, in virtù
del principio del parallelismo tra competenze legislative e funzioni
amministrative, tutt'ora vigente in Sicilia, come in tutte le Regioni
a statuto speciale, la procedura per il rilascio dell'A.I.A. sarebbe
di competenza regionale.
La stessa Corte costituzionale ha chiarito, prosegue la Regione,
che l'ambiente è in realtà una materia di tipo trasversale che, per
quanto inserita nell'elenco delle materie di competenza legislativa
esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma, Cost.,
prevede la possibilità anche di interventi regionali. In ogni caso,
anche qualora si ritenga che la più ampia materia dell'ambiente non
sia integralmente ricompresa nelle sopraindicate norme statutarie, in
virtù del principio di sussidiarietà, enunciato dall'art. 118 della
Costituzione, le funzioni amministrative in ordine al rilascio
dell'autorizzazione integrata per impianti come quelli oggetto dei
provvedimenti impugnati sarebbero comunque di competenza regionale,
come del resto riconosce lo stesso decreto legislativo n. 59 del
2005.
A conferma di tale interpretazione, la difesa della ricorrente da
una parte richiama le numerose leggi che la Regione Siciliana ha
approvato in materia ambientale e, dall'altra, elenca le proprie
competenze amministrative a tutela dell'ambiente quali risultano
dalla stessa legislazione statale.
La ricorrente impugna i decreti interministeriali sopra indicati
anche per violazione degli artt. 2, comma 1, lettera i), in relazione
all'allegato V, n. 2), e 17, comma 2, del decreto legislativo n. 59
del 2005 e dell'art. 132 della legge reg. Sicilia n. 6 del 3 maggio
2001.
L'art. 2, lettera i), del d.lgs. n. 59 del 2005 dispone che il
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio sia competente
per tutti gli impianti esistenti e nuovi appositamente indicati
nell'allegato V, mentre per gli altri impianti prevede la competenza
dell'autorità individuata dalla Regione o dalla Provincia autonoma.
La ricorrente evidenzia che gli impianti di gestione dei rifiuti
dei quali si discute non rientrano nel citato allegato V e, pertanto,
l'autorità competente al rilascio dell'A.I.A. è quella individuata
dalla Regione. L'allegato V, infatti, individua tra gli impianti di
competenza statale le centrali termiche e gli altri impianti di
combustione (tra cui i termovalorizzatori) con potenza termica di
almeno 300 MW, lasciando alla competenza regionale quelli di potenza
inferiore. Poichè nessuno degli impianti autorizzati dai decreti
sospesi ha una potenza termica pari o superiore a 300 MW - nè tale
potenza è raggiunta anche considerandoli complessivamente - trova
applicazione l'art. 132 della legge reg. 3 maggio 2001, n. 6, che
individua nell'Assessorato regionale territorio e ambiente
«l'autorità competente al rilascio dell'autorizzazione integrata
ambientale».
La Regione esclude anche l'applicabilità dell'art. 17, comma 2,
del d.lgs. n. 59 del 2005 che, nel dettare la disciplina transitoria
in relazione all'entrata in vigore del decreto legislativo, dispone
che «i procedimenti di rilascio di autorizzazioni che ricomprendono
autorizzazione integrata ambientale, in corso alla data di entrata in
vigore del decreto, sono portati a termine dalla medesima autorità
presso la quale sono stati avviati», in quanto al momento di entrata
in vigore del decreto non era in corso alcun procedimento di rilascio
di autorizzazioni integrate ambientali in relazione agli impianti di
pretrattamento e termovalorizzazione dei rifiuti previsti dal piano
regionale per la gestione dei rifiuti nella Regione Sicilia.
Secondo la Regione, da tale assetto normativo risulta evidente
che, nel caso di specie, il Ministero dell'ambiente non è
competente, neanche in via transitoria, al rilascio dell'A.I.A. nè,
tantomeno, può assumere iniziative per l'instaurazione di un
procedimento volto ad una nuova valutazione complessiva
dell'inquinamento riconducibile all'esercizio degli impianti già
autorizzati.
A nulla rileva il fatto che le precedenti autorizzazioni siano
state rilasciate in via sostitutiva dallo stesso Ministero
dell'ambiente e che il provvedimento impugnato sia stato adottato in
via di autotutela.
Sulla base di tali motivazioni la Regione chiede alla Corte di
dichiarare che non spetta allo Stato e, per esso, al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare di sospendere
l'efficacia delle autorizzazioni alle emissioni in atmosfera
riguardanti gli impianti di pretrattamento e termovalorizzazione dei
rifiuti previsti dal piano regionale per la gestione dei rifiuti
nella Regione Sicilia precedentemente rilasciate dallo stesso
Ministro e, conseguentemente, di annullare gli atti impugnati e ogni
atto presupposto o conseguente in quanto lesivo delle attribuzioni
della Regione siciliana.
La Regione chiede anche, in via cautelare, la sospensione
dell'esecuzione degli atti impugnati per le gravi conseguenze che
essi comportano per l'attuazione del piano regionale dei rifiuti in
Sicilia e per l'entità del danno imprenditoriale che la Regione
dovrà risarcire per la sospensione della costruzione degli impianti.
4. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
La difesa erariale sottolinea che il Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare ha assunto la decisione di
agire in autotutela al fine di verificare la legittimità dei decreti
di autorizzazione alle emissioni in atmosfera provenienti dagli
impianti di pretrattamento e termovalorizzazione di rifiuti emanati
nel corso del 2006 in surroga della Regione siciliana - Assessorato
territorio e ambiente - rimasta inerte.
Secondo la difesa erariale, tale funzione amministrativa che, di
regola, rientra nella competenza regionale, nel caso specifico ricade
invece nella sfera di azione dello Stato in quanto, alla data di
entrata in vigore del decreto, erano in atto fasi procedimentali
autorizzatorie non ancora concluse che, per effetto della
disposizione transitoria di cui all'art. 17, comma 2, del d.lgs.
n. 59 del 2005, avrebbero determinato il permanere della competenza
in capo all'autorità che le aveva avviate, ovvero il Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.
A parere dell'Avvocatura dello Stato, la competenza
dell'amministrazione centrale è, inoltre, desumibile
dall'attribuzione ad opera del legislatore, di un potere sostitutivo
in caso di inerzia della Regione (art. 5, comma 17, del d.lgs. n. 59
del 2005). Il Governo è intervenuto in sostituzione e ciò comporta
il mantenimento in capo al Ministro del potere di riesame dal momento
che l'atto di autotutela costituisce un contrarius actus che deve
provenire dal medesimo soggetto che ha adottato l'atto di primo
grado.
La Regione siciliana, infatti, non si è attivata per sottoporre
ad A.I.A. tutti gli impianti de quibus ai sensi del d.lgs. n. 59 del
2005, valutazione che è stata compiuta dal Ministero per evitare che
altrimenti potesse essere contestata infrazione alla direttiva
96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrata
dell'inquinamento.
5. - Sono intervenute nel conflitto sollevato dalla Regione
Siciliana le società Palermo Energia Ambiente, Platani Energia
Ambiente, Tifeo Energia Ambiente.
La difesa dei soggetti intervenienti, premesso di aver proposto
ricorso dinanzi al giudice amministrativo avverso i medesimi decreti
oggetto dell'impugnazione della Regione Siciliana, sostiene che
l'intervento nel giudizio costituzionale deve ritenersi ammissibile
in quanto, essendovi identità sostanziale tra il presente giudizio e
quello pendente dinanzi al Tribunale amministrativo almeno per quanto
riguarda il dedotto vizio di incompetenza, la reiezione del conflitto
sollevato dalla Regione Siciliana comporterebbe automaticamente il
rigetto dell'identico motivo del ricorso al vaglio del giudice
amministrativo, con la conseguenza del verificarsi di un pregiudizio
immediato e diretto delle proprie situazioni soggettive.
Nel merito, gli intervenienti sostengono l'incompetenza del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e
chiedono l'accoglimento del ricorso della Regione Siciliana.
6. - Con memoria illustrativa depositata in prossimità
dell'udienza, la Regione Siciliana ha inteso replicare alle
argomentazioni svolte dall'Avvocatura dello Stato nella memoria di
costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri.
La ricorrente evidenzia che non è oggetto di contestazione da
parte dello Stato l'ordinaria competenza della Regione in ordine allo
svolgimento dei procedimenti di autorizzazione integrata ambientale.
Secondo la Regione, il richiamo della difesa erariale
all'art. 17, comma 2, del decreto n. 59 del 2005 è del tutto
inconferente in quanto tale norma, lungi dal determinare uno
spostamento di competenze in relazione al procedimento di A.I.A. -
come erroneamente affermato dall'Avvocatura che viene a confondere la
procedura per l'autorizzazione alle emissioni in atmosfera con
l'autorizzazione A.I.A. - si limita a dettare la disciplina
transitoria esclusivamente per i procedimenti in corso all'entrata in
vigore del decreto, con l'ulteriore conseguenza che lo Stato non ha
nessun potere di autotutela per il procedimento A.I.A. in relazione
al quale non è ancora stato compiuto alcun atto.
Quanto alla pretesa di esercitare un potere sostitutivo
riconosciuto dall'art. 5, comma 17, del d.lgs. n. 59 del 2005, la
Regione afferma che i provvedimenti impugnati non fanno alcun
riferimento alla citata disposizione. Inoltre, non essendo stato
avviato presso la Regione alcun procedimento per l'autorizzazione
integrata ambientale e, di conseguenza, non essendosi determinata
alcuna inerzia a livello locale, non può invocarsi da parte dello
Stato l'esercizio del potere sostitutivo.
Infine, risulterebbe violato il procedimento previsto dall'art. 5
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59),
che prevede l'assegnazione alla Regione rimasta inerte di un congruo
termine per provvedere e la nomina di un commissario per provvedere
in via sostitutiva.
Sulla base di tali ulteriori argomentazioni la ricorrente insiste
per l'accoglimento del ricorso.
Con ordinanza letta nella pubblica udienza del 9 ottobre 2007,
che viene allegata alla presente sentenza, è stato dichiarato
inammissibile l'intervento spiegato nel giudizio dalle società
Palermo Energia Ambiente, Platani Energia Ambiente, Tifeo Energia
Ambiente, in quanto, nel caso di specie, la reiezione del ricorso
della Regione Sicilia non comporta un pregiudizio immediato e diretto
delle situazioni soggettive degli intervenienti mantenendo il
giudizio costituzionale e quello amministrativo la loro autonomia e
ben potendosi, quindi, astrattamente ipotizzare esiti diversi proprio
con riferimento alla dedotta violazione delle sfere di competenza.

Considerato in diritto

1. - La Regione Siciliana solleva conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione ai
decreti interministeriali adottati in data 13 febbraio 2007 dal
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di
concerto con il Ministro dello sviluppo economico e il Ministro della
salute, con i quali, in via di autotutela, è stata sospesa
l'efficacia dei provvedimenti di autorizzazione alle emissioni in
atmosfera riguardanti gli impianti di pretrattamento e
termovalorizzazione dei rifiuti previsti dal piano regionale per la
gestione dei rifiuti nella Regione Siciliana, rilasciati dallo stesso
Ministro, in via sostitutiva, ex art. 7, comma 2, del d.P.R.
24 maggio 1988, n. 203 (Attuazione delle direttive CEE numeri 80/779,
82/884, 84/360 e 85/203 concernenti norme in materia di qualità
dell'aria, relativamente a specifici agenti inquinanti, e di
inquinamento prodotto dagli impianti industriali, ai sensi
dell'art. 15 della L. 16 aprile 1987, n. 183), fino alla conclusione
del procedimento di rilascio dell'autorizzazione integrata
ambientale, ai sensi del decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59
(Attuazione integrale della direttiva 96/61/CE relativa alla
prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento), contestualmente
avviato.
Secondo la ricorrente, gli atti impugnati sarebbero lesivi degli
artt. 14, lettere f), i), e n), e 17, lettera b), dello statuto della
Regione Siciliana (r. d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, convertito dalla
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2). Tali norme statutarie,
infatti, attribuirebbero la competenza legislativa esclusiva o
concorrente alla Regione Siciliana in materia di ambiente per gli
aspetti ricompresi nelle materie assetto del territorio, acque
pubbliche, tutela del paesaggio, igiene e sanità pubblica e, dunque,
in applicazione del principio del parallelismo di cui all'art. 20
dello statuto, attribuirebbero anche la relativa competenza
amministrativa.
In subordine, secondo la ricorrente, qualora si volesse ritenere
la materia ambiente non interamente ricompresa nelle materie sopra
indicate, risulterebbe leso il principio di sussidiarietà enunciato
dall'art. 118 della Costituzione, la cui funzione è quella di
indicare una generale preferenza per il conferimento di funzioni
amministrative ai livelli di governo più vicini ai cittadini.
La Regione, infine, impugna i decreti interministeriali sopra
indicati anche per violazione degli artt. 2, comma 1, lettera i), in
relazione all'allegato V, n. 2), e 17, comma 2, del decreto
legislativo 18 febbraio 2005, n. 59 (Attuazione integrale della
direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrate
dell'inquinamento), e dell'art. 132 della legge della Regione
Siciliana 3 maggio 2001, n. 6 (Disposizioni programmatiche e
finanziarie per l'anno 2001), in quanto la stessa legislazione
statale prevederebbe un livello regionale di competenza per il
rilascio dell'Autorizzazione integrata ambientale (A.I.A.) per gli
impianti previsti dal piano regionale per la gestione dei rifiuti
nella Regione Siciliana. Di talchè il Ministero dell'ambiente non
sarebbe competente al rilascio dell'A.I.A. neanche in via transitoria
nè, tantomeno, potrebbe assumere iniziative per l'instaurazione di
un procedimento volto ad una nuova valutazione complessiva
dell'inquinamento riconducibile all'esercizio degli impianti già
autorizzati.
2. - Il ricorso è inammissibile.
2.1. - La Regione solleva il presente conflitto formulando, a
sostegno della prima censura, un'argomentazione che si fonda su
un'inesatta rappresentazione del riparto di competenze tra Stato e
Regione Siciliana in materia di ambiente. Ma, prima ancora, essa
incorre nell'erronea valutazione di ritenere che lo Stato, con gli
atti impugnati, abbia alterato tale riparto per ciò che attiene alle
competenze amministrative, ponendo in essere una violazione delle sue
attribuzioni costituzionali, al di là della possibile non corretta
applicazione della legge ordinaria che disciplina questa fattispecie.
Occorre, in ogni caso, soffermarsi sulle argomentazioni
sviluppate dalla Regione nel suo ricorso. Quest'ultima ritiene che la
materia ambiente sia integralmente ricompresa nelle materie «assetto
del territorio», «acque pubbliche» e «tutela del paesaggio»,
riservate alla potestà legislativa esclusiva della Regione Siciliana
dall'art. 14, lettere f), i) e n), dello statuto, nonchè in quelle
relative all'«igiene e sanità pubblica» riservate alla potestà
legislativa concorrente della Regione dall'art. 17, lettera b), dello
statuto e che, in virtù del principio del parallelismo tra
competenze legislative e funzioni amministrative, tutt'ora vigente in
Sicilia, la procedura per il rilascio della autorizzazione integrata
ambientale non possa che essere di esclusiva competenza regionale.
Al riguardo, è necessario sottolineare che questa Corte, nel
delineare, in via generale, i confini della materia «tutela
dell'ambiente», ha affermato ripetutamente che la relativa competenza
legislativa, pur presentandosi «sovente connessa e intrecciata
inestricabilmente con altri interessi e competenze regionali
concorrenti» (sent. n. 32 del 2006), tuttavia, rientra nella
competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera s,
Cost.), anche se ciò non esclude il concorso di normative regionali,
fondate sulle rispettive competenze (quali quelle afferenti alla
salute e al governo del territorio: art. 117, terzo comma, Cost.),
volte al conseguimento di finalità di tutela ambientale (sentenza
n. 247 del 2006).
In realtà dalla giurisprudenza di questa Corte, sia precedente
che successiva alla nuova formulazione del titolo V della parte
seconda della Costituzione, è agevole ricavare una configurazione
dell'ambiente come «valore» costituzionalmente protetto, che, in
quanto tale, delinea una sorta di materia «trasversale» (sentenza
n. 32 del 2006, n. 336, n. 232, n. 214, n. 62 del 2005, n. 259 del
2004, n. 507 e n. 54 del 2000, n. 382 del 1999, n. 273 del 1998).
Si tratta di una impostazione che è stata ribadita anche con
riferimento ad una Regione ad autonomia speciale quale la Sardegna,
che nel proprio statuto reca come materia di competenza esclusiva
l'edilizia e l'urbanistica e come materie di competenza concorrente
il governo del territorio, la salute pubblica e la protezione civile,
in quanto questo insieme di competenze «non comprende ogni disciplina
di tutela ambientale» (sentenza n. 65 del 2005).
Fatta questa premessa, si può affermare che non trova fondamento
la tesi della ricorrente circa una competenza legislativa in materia
di ambiente che le deriverebbe da specifiche disposizioni dello
statuto di autonomia. Le competenze previste dall'art. 14,
lettere f), i), e n), e dall'art. 17, lettera b), dello statuto
riguardano importanti settori che afferiscono all'ambiente, ma non lo
esauriscono. Nè, al riguardo, più ampie forme di autonomia
potrebbero derivare alla Regione dall'applicazione dell'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione).
Viene, quindi, a mancare il presupposto stesso per l'applicazione
del principio del parallelismo tra le funzioni legislative e quelle
amministrative invocato dalla ricorrente, ovvero la competenza
legislativa esclusiva o concorrente della Regione Siciliana in
materia di ambiente.
Si tratta, comunque, di un'argomentazione che, come si è già
affermato, risulta inconferente con la questione da cui trae origine
il conflitto. Non è, infatti, oggetto di contestazione nè che
sussista la competenza «ordinaria» della Regione in ordine ai
procedimenti amministrativi finalizzati al rilascio
dell'autorizzazione integrata ambientale nè che l'art. 2, comma 1,
lettera i), in relazione all'allegato V, n. 2), del d.lgs. n. 59 del
2005 attribuisca alla Regione la competenza al rilascio della detta
autorizzazione per gli impianti di pretrattamento e
termovalorizzazione dei rifiuti oggetto dei decreti impugnati,
essendo questi con potenza termica inferiore a 300 MW.
Allo stesso modo, non è oggetto di contestazione che l'art. 7,
comma 2, del d.P.R. n. 203 del 1988, allora vigente, abbia consentito
alle imprese concessionarie, che non avevano ricevuto risposta dalla
Regione in ordine alla domanda di rilascio dell'autorizzazione alle
emissioni in atmosfera, di richiedere al Ministro dell'ambiente di
provvedere in sostituzione, notificando tale istanza alla Regione,
bensì l'esercizio, da parte dello Stato, del potere di autotutela in
relazione a un atto rilasciato in via sostitutiva sulla base della
legislazione statale e a causa dell'inerzia della Regione competente.
Quel che la Regione lamenta, quindi, è l'illegittima
commistione, ad opera del Ministro dell'ambiente, dei due distinti
procedimenti, quello, in via di autotutela, che ha sospeso
l'efficacia delle autorizzazioni alle emissioni in atmosfera
rilasciate in via sostitutiva ex art. 7, comma 2, del d. P. R. n. 203
del 1988 e quello relativo al rilascio dell'autorizzazione integrata
ambientale di competenza della Regione.
La lesione lamentata, dunque, si sostanzia e si esaurisce nella
presunta erronea applicazione della legge negli atti impugnati, senza
che questi ultimi, per il loro contenuto e i loro presupposti,
appaiano idonei ad arrecare da soli - e non già in quanto esecuzione
(eventualmente) errata della legge - pregiudizio alla sfera di
competenza costituzionale della ricorrente. Va, pertanto, ribadito il
principio affermato da questa Corte secondo il quale quando «il
denunciato pregiudizio è riconducibile esclusivamente al modo
erroneo in cui è stata applicata la legge non sussiste materia per
un conflitto di attribuzione, restando aperta invece all'ente
autonomo la strada della ordinaria tutela giurisdizionale al fine di
far valere la illegittimità dell'atto impugnato» (sentenza n. 497
del 1997).
2.2. - Parimenti inammissibile è la seconda censura relativa
alla violazione dell'art. 118 della Costituzione che afferma il
principio di sussidiarietà nel riparto delle competenze
amministrative tra Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e
Comuni.
La violazione di tale parametro costituzionale, infatti, solo
evocata, non è in alcun modo corredata dalla motivazione delle
ragioni che l'avrebbero determinata.
2.3. - Anche l'ultima censura, relativa alla violazione degli
artt. 2, comma 1, lettera i), in relazione all'allegato V, n. 2) e
17, comma 2, del decreto legislativo n. 59 del 2005 e dell'art. 132
della legge reg. Sicilia n. 6 del 3 maggio 2001 è inammissibile.
La Regione, infatti, lamenta la illegittimità degli atti
amministrativi impugnati per vizio di incompetenza derivante da una
violazione di legge ordinaria, ma non indica l'attribuzione
costituzionale che ritiene sia stata lesa. Tale indicazione è
necessaria affinchè il ricorso proposto possa assumere rilievo in
sede di giurisdizione costituzionale in materia di conflitto di
attribuzioni.
Tutte le doglianze, infatti, ruotano attorno alla violazione
dell'assetto di competenze delineato dal decreto legislativo n. 59
del 2005, ma viene lasciato in ombra, o comunque non argomentato,
quello che costituisce l'aspetto decisivo della questione, e ne
rappresenta il necessario presupposto, affinchè le doglianze
proposte possano assumere rilievo in sede di giurisdizione
costituzionale, cioè l'esistenza di una competenza
costituzionalmente garantita della Regione che viene lesa dall'atto o
dal comportamento statale che viene censurato. «Le Regioni, infatti,
possono proporre ricorso per conflitto di attribuzioni, a norma
dell'art. 39, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, quando
esse lamentino non una qualsiasi lesione, ma una lesione di una
propria competenza costituzionale» (sentenza n. 27 del 2006).
Qualora ciò non si verifichi, e tuttavia si prospetti
l'illegittimo uso di un potere statale che determini conseguenze
avvertite come negative dalle Regioni, ma non tali da alterare la
ripartizione delle competenze indicata da norme della Costituzione
(o, comunque, da norme di rango costituzionale come gli statuti di
autonomia speciale), i rimedi dovranno eventualmente essere ricercati
dagli interessati presso istanze giurisdizionali diverse da quella
costituzionale.
La presente pronuncia assorbe la decisione sull'istanza di
sospensione degli atti impugnati da parte della Regione Siciliana.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione promosso
dalla Regione Siciliana nei confronti dello Stato - in relazione ai
decreti interministeriali del 13 febbraio 2007 adottati dal Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto
con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro della
salute, protocollati gab/dec/26, 27, 28, 29 e 30 - con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 novembre 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Napolitano
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 novembre 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
Allegato
Ordinanza letta all'udienza del 9 ottobre 2007

Ordinanza

Considerato che nei giudizi per conflitti di attribuzione tra
enti, di regola, non è ammesso l'intervento di soggetti diversi da
quelli legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi;
che i terzi intervenienti nella specie hanno proposto ricorso
al Tribunale amministrativo regionale del Lazio avverso i medesimi
decreti oggetto del presente giudizio;
che, secondo la giurisprudenza della Corte, non può
escludersi la possibilità che l'oggetto del conflitto sia tale da
coinvolgere, in modo immediato e diretto, situazioni soggettive di
terzi, che sarebbero irrimediabilmente pregiudicate da un esito del
conflitto e salvaguardate dall'esito opposto;
che, tuttavia, nella specie la reiezione del ricorso non
comporterebbe automaticamente un pregiudizio immediato e diretto
delle situazioni soggettive degli intervenienti dato che il giudizio
costituzionale e quello amministrativo mantengono la loro autonomia;
che, pertanto, l'esito del conflitto non coinvolge in modo
immediato e diretto le situazioni soggettive dei terzi intervenienti.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile l'intervento delle Società Palermo
Energia Ambiente, Platani Energia Ambiente e Tifeo Energia Ambiente
nel giudizio per conflitto di attribuzione promosso dalla Regione
Siciliana nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri.
Il Presidente: Bile
07C1308