1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 febbraio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 febbraio 2017 (della Provincia autonoma di Trento). Bilancio e contabilita' pubblica - Riapertura dei termini della procedura di collaborazione volontaria - Disposizioni di quantificazione e imputazione del gettito derivante dalla procedura di collaborazione volontaria. - Decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, dalla legge 1° dicembre 2016, n. 225, art. 7, anche in combinato disposto con gli artt. 1, commi da 633 a 636, e 2 della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019); legge 11 dicembre 2016, n. 232, artt. 1, commi da 633 a 636, e 2. (17C00040) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-2017)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento (cod. fisc.
00337460224), in persona del Presidente pro tempore Ugo Rossi,
autorizzato dalla deliberazione della Giunta provinciale n. 39 del 20
gennaio 2017 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura
speciale del 25 gennaio 2017 n. 28350 di repertorio (doc. 2) rogata
dal dott. Guido Baldessarelli, ufficiale rogante della Provincia
autonoma, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (cod. fisc.
FLCGDM45C06L736E) di Padova, dall'avv. Nicolò Pedrazzoli (cod. fisc.
PDRNCL56R01G428C) dell'avvocatura della Provincia di Trento e
dall'avv. Luigi Manzi (cod. fisc. MNZLGU34E15H501Y) di Roma, con
domicilio eletto in Roma nello studio di questi in via Confalonieri,
n. 5;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'art. 7 del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193,
recante «Disposizioni urgenti in materia fiscale e per il
finanziamento di esigenze indifferibili», convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 1° dicembre 2016, n. 225, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 282 del 2 dicembre 2016 - suppl. ordinario n.
53;
dell'art. 1, commi da 633 e 636, e dell'art. 2, della legge
11 dicembre 2016, n. 232, recante «Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 297 del 21
dicembre 2016 - suppl. ordinario n. 57;
Per violazione:
del Titolo VI dello Statuto speciale, approvato con il
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, ed in
particolare degli articoli 75, 75-bis, 79 e 80, nonchè degli
articoli 103, 104 e 107;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268;
del principio di leale collaborazione, in relazione all'art.
120 della Costituzione, e dell'Accordo del 15 ottobre 2014.

Fatto

L'art. 7, comma 1, del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193, nel
testo risultante dalla legge di conversione 1° dicembre 2016, n. 225,
riapre i termini per la procedura di collaborazione volontaria in
materia fiscale (voluntary disclosure), regolata dagli articoli da
5-quater a 5-septies del decreto-legge n. 167 del 1990 (convertito,
con modificazioni, dalla legge 4 agosto 1990, n. 227), introdotti
dalla legge 15 dicembre 2014, n. 186 (recante appunto «Disposizioni
in materia di emersione e rientro di capitali detenuti all'estero
nonchè per il potenziamento della lotta all'evasione fiscale»).
La riapertura è operata con l'inserimento, sempre nel testo del
decreto-legge 28 giugno 1990, n. 167, dell'art. 5-octies, il quale
contestualmente specifica ulteriori modalità e condizioni della
nuova fase della «volontaria collaborazione».
Di seguito si illustrerà - per una più agevole comprensione del
contesto della presente impugnazione - il complessivo contenuto della
disciplina attuale della volontaria collaborazione per la quale i
termini sono ora riaperti. Conviene tuttavia precisare subito che la
Provincia autonoma di Trento non censura in sè e per sè questa
disciplina articolata ed organica, che agevola l'attività di
accertamento e di riscossione di imposte e delle connesse sanzioni
incentivando la collaborazione dei contribuenti responsabili di
violazioni dichiarative.
Invece, essa lamenta solo il fatto che tale disciplina non
preveda - ed anzi, come si dirà, sulla base di ulteriori dati
normativi (e segnatamente di quanto si ricava dall'art. 1, commi
633-636, e 2, della legge 11 dicembre 2016, n. 232) sembri
addirittura escludere - che il ricavato delle quote del gettito
percette nei territori provinciali sia ripartito tra lo Stato e le
Province autonome in applicazione dei criteri stabiliti dallo Statuto
di autonomia per il riparto delle entrate tributarie: i quali, come
ben noto, assegnano alla Provincia autonoma gli otto decimi dell'IVA
riscossa sul territorio provinciale e i nove decimi di tutte le altre
entrate tributarie erariali, dirette o indirette, comunque
denominate, inclusa l'imposta locale sui redditi, ad eccezione di
quelle di spettanza regionale o di altri enti pubblici (art. 75,
lettera e e lettera g), con la precisazione che nell'ammontare delle
quote di tributi erariali devolute alla regione e alle province sono
comprese anche le entrate afferenti all'ambito regionale e
provinciale affluite, in attuazione di disposizioni legislative o
amministrative, a uffici situati fuori del territorio della regione e
delle rispettive province (art. 75-bis, comma 1), e che attribuiscono
alla stessa Provincia le compartecipazioni al gettito e le
addizionali a tributi erariali che le leggi dello Stato attribuiscono
agli enti locali, con riguardo agli enti locali del territorio
provinciale (art. 80, comma 3).
I primi tre periodi del comma 1 dell'art. 5-octies, inserito
dall'impugnato art. 7, comma 1, del decreto-legge n. 193 del 2016,
dispongono come segue:
«Dalla data di entrata in vigore del presente articolo sino
al 31 luglio 2017 è possibile avvalersi della procedura di
collaborazione volontaria di cui agli articoli da 5-quater a
5-septies a condizione che il soggetto che presenta l'istanza non
l'abbia già presentata in precedenza, anche per interposta persona,
e ferme restando le cause ostative previste dall'art. 5-quater, comma
2. Resta impregiudicata la facoltà di presentare l'istanza se, in
precedenza, è stata già presentata, entro il 30 novembre 2015, ai
soli fini di cui all'art. 1, commi da 2 a 5, della legge 15 dicembre
2014, n. 186. L'integrazione dell'istanza, i documenti e le
informazioni di cui all'art. 5-quater, comma 1, lettera a), possono
essere presentati entro il 30 settembre 2017.»
Dunque, la procedura di collaborazione volontaria prevista
dall'art. 5-octies del decreto-legge 28 giugno 1990, n. 167,
introdotto dall'art. 7 del decreto-legge n. 193 del 2016, è
applicabile sia alla emersione di attività estere sia alle
violazioni dichiarative «nazionali», relative ad imposte erariali.
Infatti, l'art. 5-octies fa rinvio, nel comma 1, alle norme generali
sulla voluntary disclosure internazionale (articoli da 5-quater a
5-septies dello stesso decreto-legge), e nel comma 3 alle norme in
materia di violazioni dichiarative relative alle imposte erariali
(imposte sui redditi e addizionali, imposte sostitutive, IRAP, IVA) e
dei sostituti d'imposta, regolate dall'art. 1, commi da 2 a 5, della
legge 15 dicembre 2014, n. 186.
Più precisamente, la collaborazione volontaria internazionale è
riservata ai soggetti che non l'avessero già proposta in precedenza,
mentre non è preclusa dal fatto che l'interessato abbia in passato
già presentato l'istanza di disclosure volontaria nazionale, ai soli
fini di cui all'art. 1, commi da 2 a 5, della legge 15 dicembre 2014,
n. 186. Per converso, la collaborazione volontaria nazionale non è
impedita dal fatto che l'interessato abbia in passato già presentato
l'istanza di disclosure volontaria internazionale.
Le violazioni sanabili sono quelle commesse fino al 30 settembre
2016 e la finestra temporale per la proposizione delle nuove istanze
di collaborazione volontaria fiscale è riaperta dalla data di
entrata in vigore del decreto-legge n. 193 del 2016 (24 ottobre 2016)
al 31 luglio 2016.
Il quarto periodo dello stesso art. 5-octies dispone che «alle
istanze presentate secondo le modalità stabilite con provvedimento
del direttore dell'Agenzia delle entrate, si applicano gli articoli
da 5-quater a 5-septies del presente decreto, l'art. 1, commi da 2 a
5 della legge 15 dicembre 2014, n. 186, e successive modificazioni, e
l'art. 2, comma 2, lettere b) e b-bis) del decreto-legge 30 settembre
2015, n. 153, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre
2015, n. 187, in quanto compatibili», tuttavia con una serie di
modificazioni elencate dalle seguenti lettere da a) a i).
Tali disposizioni non interessano la presente controversia, e se
ne dà qui conto solo per la completezza del contesto.
La lettera a) precisa che le violazioni sanabili sono quelle
commesse fino al 30 settembre 2016.
La successiva lettera b) proroga i termini per gli accertamenti
delle imposte sui redditi e dell'IVA e per la contestazione delle
sanzioni tributarie, con riferimento alle attività oggetto di
collaborazione volontaria, e limitatamente agli imponibili, alle
imposte, alle ritenute, ai contributi alle sanzioni e agli interessi,
per tutte le annualità e le violazioni oggetto della procedura. La
lettera c) esonera i soggetti interessati (a certe condizioni e
limitatamente alle attività oggetto della procedura riaperta e con
riferimento al 2016 e al periodo di imposta antecedente) dall'obbligo
di presentazione delle dichiarazioni sugli investimenti all'estero e
sulle attività estere prevista dall'art. 4 del decreto-legge n. 167
del 1990, e prevede altresì l'esonero dichiarativo per le attività
estere suscettibili di produrre redditi assoggettati a ritenuta alla
fonte a titolo di imposta o ad imposta sostitutive delle imposte sui
redditi, nonchè per i redditi derivanti dall'investimento in azioni
o in quote di fondi di investimento non conformi alla normativa
dell'Unione europea, assoggettati all'aliquota IRPEF massima.
La lettera d) esclude, per l'attività oggetto della disclosure,
la punibilità per il reato di autoriciclaggio, ove le condotte
penalmente rilevanti siano commesse in relazione ai reati enumerati
nell'art. 5-quinquies, fino alla data del versamento della prima o
unica rata delle somme dovute per accedere alla procedura.
La lettera e) del nuovo comma 5-octies specifica le modalità
procedurali per l'adesione alla procedura di collaborazione
volontaria - e in particolare i termini e le modalità di quanto
dovuto sulla base della istanza a titolo di imposte, ritenute,
contributi, interessi e sanzioni - e gli effetti favorevoli del
versamento delle somme sulle sanzioni penali e amministrative in
astratto previste. Le successive lettere f), g) e h) disciplinano poi
le conseguenze per il mancato o insufficiente versamento, entro il 30
settembre 2017, delle somme dovute, determinate in autoliquidazione,
oppure delle somme determinate nell'accertamento con adesione, in
termini successivi.
La lettera i) chiude il primo comma introducendo una nuova
ipotesi di reato, che punisce chi si avvale fraudolentemente della
procedura di collaborazione volontaria per far emergere attività
finanziarie e patrimoniali o denaro contante provenienti da reati
diversi da quelli di cui all'art. 5-quinquies, comma 1, lettera a).
Il comma 2 dell'art. 5-octies stabilisce poi ipotesi di esonero
dal raddoppio di determinate sanzioni. Infine, il comma 3 dell'art.
5-octies estende la procedura di collaborazione volontaria ai
soggetti non destinatari degli obblighi di monitoraggio fiscale,
autori di violazioni dichiarative per attività detenute in Italia,
ai fini delle imposte su redditi e relative addizionali, delle
imposte sostitutive, dell'IRAP; dell'IVA, nonchè delle violazioni
relative ai sostituti d'imposta, per fatti commessi entro il 30
settembre 2016, e detta disposizioni particolari per il caso in cui
la collaborazione volontaria abbia ad oggetto contanti o valori al
portatore.
Il comma 2 dell'art. 7 affida ad un atto adottato con
provvedimento dell'Agenzia delle entrate del 30 dicembre 2016 la
definizione del modello per la presentazione da parte del
contribuente di accesso alla procedura di volontaria collaborazione.
Il comma 3, infine, contiene disposizioni in materia
potenziamento dell'attività di accertamento fiscale da parte degli
enti locali.
Come sopra anticipato, la Provincia autonoma di Trento non
censura questa disciplina, che al contrario è ad essa favorevole,
proprio in quanto agevola l'attività di accertamento e di
riscossione di imposte (IVA, IRPEF, e ogni altra), che secondo i
termini dello Statuto spettano in larghissima misura ad essa: lamenta
invece che dalla normativa impugnata tale spettanza sia, se non
negata espressamente, negata implicitamente o comunque ignorata.
Che la destinazione delle somme dovute dai contribuenti della
Provincia di Trento a titolo di imposta e recuperate a seguito di
procedure di collaborazione volontaria debba essere quella prevista
dallo Statuto di autonomia può dirsi pacifico. Sia consentito - a
questo proposito - subito ricordare già qui che con la sentenza n.
66 del 2016 codesta Corte costituzionale è già intervenuta sulla
procedura di collaborazione volontaria prevista dagli articoli
5-quater e seguenti del decreto-legge 28 giugno 1990, n. 167,
dichiarando l'illegittimità, con riferimento alla Regione autonoma
Valle d'Aosta, dell'art. 1, comma 7, della legge 15 dicembre 2014, n.
186 (Disposizioni in materia di emersione e rientro di capitali
detenuti all'estero nonchè per il potenziamento della lotta
all'evasione fiscale), che attribuiva allo Stato il gettito di quella
operazione, per contrasto con le norme sull'ordinamento finanziario
della Valle d'Aosta, che attribuisce integralmente alla stessa
Regione speciale il gettito dell'imposta sul reddito delle persone
fisiche, dell'imposta sul reddito delle società, delle relative
imposte sostitutive, dell'IVA, nonchè, per i nove decimi, quello di
tutte le altre entrate tributarie erariali, comunque denominate,
percette nel territorio regionale (art. 4, terzo comma).
Per vero, al contrario che nel caso appena ricordato, il
complesso normativo qui impugnato non sembra comprendere una espressa
disposizione di riserva del gettito allo Stato. Tuttavia, come si
dirà nella premessa alla parte in Diritto, sussistono importanti
indizi interpretativi nel senso dell'esistenza di tale riserva. È
per tale ragione che la Provincia ricorrente impugna l'art. 7 del
decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 1° dicembre 2016, n. 225, e gli art. 1,
commi 633-636, e 2, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, ove
interpretati nel senso di escludere, ovvero nella parte in cui
escludono, che il gettito della collaborazione volontaria
disciplinata dallo stesso art. 7 del decreto-legge n. 193 del 2016
sia ripartito tra lo Stato e le Province autonome in applicazione dei
criteri statutari, disponendone invece l'acquisizione al bilancio
dello Stato. In tal caso, infatti, essi sarebbero costituzionalmente
illegittimi per i seguenti motivi di

Diritto

Premessa sulla lesività della disposizione impugnata.
Come già ricordato nella parte in Fatto, nell'insieme delle
regole disposte o richiamate dall'art. 5-octies del decreto-legge 28
giugno 1990, n. 167, introdotto dall'art. 7 del decreto-legge 22
ottobre 2016, n. 193, non figura una espressa riserva del gettito
allo Stato, analoga a quella che formava oggetto del giudizio
concluso dalla sentenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale n. 66
del 2016. Precisamente, l'art. 1, comma 7, della legge n. 186 del
2014, dichiarato illegittimo nella parte in cui si applicava alla
Valle d'Aosta, infatti, disponeva che le entrate derivanti
dall'attuazione delle disposizioni di cui agli articoli da 5-quater a
5-septies del decreto-legge n. 167 del 1990 «affluiscono ad apposito
capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato».
Benchè tale disposizione sia stata annullata limitatamente alla
Valle d'Aosta, essa non sembra di per sè applicabile alla nuova
voluntary disclosure prevista dall'art. 7 del decreto-legge n. 193
del 2016 attraverso il comma 5-octies introdotto nel decreto-legge n.
167 del 1990.
Infatti, da un lato l'art. 1, comma 7, della legge n. 186 del
2014 (che tale riserva prevedeva) continua a fare specifico
riferimento «alle entrate derivanti dall'attuazione delle
disposizioni di cui agli articoli da 5-quater a 5-septies del
decreto-legge 28 giugno 1990, n. 167», e non si riferisce alle
entrate derivanti dal comma 5-octies; dall'altro lato, l'art. 7 del
decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193, stabilisce che alle istanze
presentate in esecuzione dell'art. 5-octies «si applicano gli
articoli da 5-quater a 5-septies del decreto-legge n. 196 del 1990,
nonchè l'art. 1, commi da 2 a 5, della legge 15 dicembre 2014, n.
186» e dunque non richiama il successivo comma 7, cioè (ancora) la
disposizione che assegnava integralmente allo Stato i proventi della
operazione.
Ciò che non è stabilito da norma espressa sembra tuttavia
implicato dalle disposizioni che quantificano il gettito per lo
Stato.
Infatti, l'art. 1, comma 633, della legge n. 232 del 2016 (legge
di bilancio 2017), entrato in vigore successivamente, stabilisce che
«le maggiori entrate per l'anno 2017 derivanti dall'art. 7 del
decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193, sono quantificate nell'importo
di 1.600 milioni di euro»; i commi da 634 a 636 della stessa legge n.
232 del 2016 prevedono poi le misure da attuare qualora il
monitoraggio delle istanze presentate evidenzi che il gettito atteso
dai conseguenti versamenti non consenta la realizzazione integrale
dell'importo di cui al predetto comma 633, al fine di assicurare il
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica ed il rispetto del
pareggio di bilancio. È chiaro che tale stima riguarda entrate del
bilancio dello Stato, come è confermato dal successivo art. 2 della
legge di bilancio 2017, che approva gli stati di previsione.
L'esame delle Relazione tecnica al disegno di legge di bilancio
induce a ritenere che la quantificazione in 1,6 miliardi di euro del
gettito stimato della voluntary disclosure ex art. 7 del
decreto-legge n. 193 del 2016 sia stata fatta considerando
integralmente imputabile allo Stato gli incassi della operazione.
Infatti, con riferimento all'art. 89 del disegno di legge (poi
divenuto l'art. 1, comma 633), essa afferma che «per la stima degli
effetti finanziari della riapertura dei termini della procedura di
collaborazione volontaria sono stati utilizzati, come base di
partenza, i dati relativi alla regolarizzazione delle attività
finanziarie e patrimoniali emerse a seguito della apertura ordinaria
del programma di collaborazione volontaria (VD1), in vigore dal 1°
gennaio 2015 al 30 novembre 2015, dai quali risulta che 129.620
soggetti hanno aderito alla procedura, per un'imposta totale
(comprensiva di sanzioni) liquidata dalla Agenzia delle entrate pari
a 3.996 milioni di euro e un'imposta pro-capite pari a 30.828 euro»
per cinque annualità, ed aggiunge che per stimare il tasso di nuove
adesioni in seguito alla riapertura operata dall'art. 7 del
decreto-legge n. 193 del 2016 sono stati considerati gli effetti
della riapertura della misura dello scudo fiscale di cui all'art.
13-bis del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78.
La stima finale è il risultato della moltiplicazione
dell'imposta media pro-capite, proporzionata su sei annualità in
luogo di cinque, per il numero di soggetti che si prevedono
interessati, e aumentando il risultato dell'esito atteso degli
effetti finanziari della procedura con riferimento ai contanti e ai
valori al portatore.
In tutti questi conteggi non è minimamente considerata la
componente di imposta devoluta dagli statuti speciali alle Province
autonome e ad altri enti ad autonomia differenziata, anzi, è palese
che la base di calcolo tiene in considerazione operazioni di cui in
passato ha beneficiato soltanto (prima della correzione operata da
codesta Corte con la richiamata sentenza n. 66 del 2016, con
riferimento alla Valle d'Aosta) il bilancio statale, assumendo valori
di gettito che non sono «depurati» dalla quota di spettanza degli
enti autonomi.
Inoltre, il gettito della riapertura dei termini per la
collaborazione volontaria fiscale, come quantificato dalla legge di
bilancio 2017 nell'art. 1, commi 633-636, è imputato al bilancio
statale dal seguente art. 2 che approva gli stati di previsione,
stabilendo che «l'ammontare delle entrate previste per l'anno
finanziario 2017, relative a imposte, tasse, contributi di ogni
specie e ogni altro provento, accertate, riscosse e versate nelle
casse dello Stato, in virtù di leggi, decreti, regolamenti e di ogni
altro titolo, risulta dall'annesso stato di previsione dell'entrata
(Tabella n. 1)».
Si deve dunque ritenere che le indicate disposizioni dell'art. 1
e dell'art. 2 della legge 11 dicembre 2016, n. 232, conferiscano
all'impugnato art. 7 del decreto-legge n. 193 del 2016 un significato
lesivo della autonomia finanziaria della Provincia, vincolando
l'interprete - con un effetto analogo a quello della interpretazione
autentica - a costruire la procedura di cui al predetto art. 7 come
una operazione il cui gettito rifluisce integralmente al bilancio
dello Stato.
L'interpretazione qui temuta è, inoltre, indirettamente
avvalorata dalla circostanza che nel decreto-legge n. 193 del 2016
non sia presente una generale clausola di salvaguardia delle
competenze degli enti ad autonomia differenziata: benchè infatti il
comma 6 nell'art. 6-bis del decreto-legge sancisca che «per le
regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di
Bolzano l'attuazione delle disposizioni del presente articolo avviene
in conformità e compatibilmente con le forme e con le condizioni di
speciale autonomia previste dai rispettivi statuti», è evidente che
tale disposizione si riferisce soltanto alla particolare procedura di
definizione agevolata delle entrate regionali e degli enti locali,
specificamente regolata da tale articolo. Nè, ad escludere la
lesione delle competenze provinciali, pare sufficiente la clausola di
garanzia con cui si chiude la prima parte della legge di bilancio,
là dove è stabilito - all'art. 1, comma 638, che «le disposizioni
della presente legge si applicano alle regioni a statuto speciale e
alle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con i
rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con
riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».
Infatti, una norma che quantifica una entrata del bilancio dello
Stato (comma 633) e una norma che la imputa nello stato di previsione
dello stesso bilancio statale (art. 2) non sono di per sè destinate
ad «applicarsi» alla ricorrente Provincia, e la loro lesività
consiste, per la Provincia di Trento, proprio nel fatto che esse si
applicano allo Stato. Dunque, tale clausola di salvaguardia risulta
incapace di impedire gli effetti riflessi che gli articoli 1, commi
633-636, e 2 hanno sulla destinazione delle risorse generate
dall'applicazione dell'art. 7 del decreto-legge n. 193 del 2016.
Invece, in assenza di tali prescrizioni, e in mancanza di una
espressa disposizione in contrario, sarebbe dovuta prevalere
l'interpretazione conforme a Costituzione (nel caso, allo Statuto di
autonomia), con assegnazione alla ricorrente Provincia della dovuta
parte del gettito.
La presente impugnazione si rivolge dunque avverso l'art. 7 del
decreto-legge n. 193 del 2016 nella parte in cui esso, da solo o in
combinazione con l'art. 1, commi 633-636, nonchè con l'art. 2 della
legge 11 dicembre 2016, n. 232, determini l'assegnazione allo Stato
di risorse tributarie che per Statuto spettano alla ricorrente
Provincia, e si rivolge avverso l'art. 1, commi 633-636, nonchè
contro l'art. 2 della legge 11 dicembre 2016, n. 232, in quanto
quantificando il gettito e assegnandolo al bilancio dello Stato
contribuiscano a determinare tale effetto.
I. - Violazione del Titolo VI dello statuto di autonomia, e in
particolare contrasto con gli articoli 75, 75-bis e 80 dello statuto,
nonchè con gli articoli 5 e 6 del decreto legislativo n. 268 del
1992.
Posta la premessa che tale sia la destinazione del gettito della
procedura riattivata dall'art. 7 del decreto-legge n. 193 del 2016,
rimane solo da illustrare come tale procedura si riferisca a risorse
che spettano alla Provincia autonoma di Trento in forza di quanto
dispone il titolo VI dello statuto e segnatamente in forza di quanto
prescrivano gli articoli 75 e 80, e come dunque tale destinazione
allo Stato contrasti con lo Statuto.
Come si è descritto in narrativa, la riapertura della finestra
temporale per la collaborazione volontaria fiscale, sia con
riferimento ai capitali e alle attività finanziarie all'estero, sia
con riferimento alle violazioni dichiarative riferite ad attività
interne, genera un gettito consistente nel versamento di imposte su
cespiti non dichiarati e dei correlativi interessi e sanzioni.
La procedura interessa le imposte sui redditi e le relative
addizionali, le imposte sostitutive, l'imposta regionale sulle
attività produttive, l'imposta sul valore degli immobili all'estero,
l'imposta sul valore delle attività finanziarie all'estero e
l'imposta sul valore aggiunto, come si ricava dalla ripetuta menzione
di queste imposte sia nel comma 1 dell'art. 7 del decreto-legge n.
196 del 2016, sia nel successivo comma 3 (che recita: «possono
avvalersi della procedura di collaborazione volontaria prevista dalle
disposizioni di cui ai commi 1 e 2 per sanare le violazioni degli
obblighi di dichiarazione ai fini delle imposte sui redditi e
relative addizionali, delle imposte sostitutive delle imposte sui
redditi, dell'imposta regionale sulle attività produttive e
dell'imposta sul valore aggiunto, nonchè le violazioni relative alla
dichiarazione dei sostituti d'imposta, commesse sino al 30 settembre
2016»), e dunque tributi erariali e relative addizionali locali che
sono - pro quota e limitatamente all'importo incassato nel territorio
provinciale - di spettanza della Provincia autonoma di Trento, ai
sensi dell'art. 75, lettera d), e) e g) per IVA, IRPEF, nonchè ai
sensi dell'art. 80, comma 3, per le addizionali locali: in tutti i
casi anche con riferimento alle maggiorazioni e interessi per mancato
o tardivo pagamento (art. 5, comma 2, decreto legislativo n. 268 del
1992).
In particolare, l'art. 75 dello statuto stabilisce che «sono
attribuite alle Province le seguenti quote del gettito delle
sottoindicate entrate tributarie dello Stato, percette nei rispettivi
territori provinciali: ...
d) gli otto decimi dell'imposta sul valore aggiunto, esclusa
quella relativa all'importazione, al netto dei rimborsi effettuati ai
sensi dell'art. 38-bis del decreto del Presidente della Repubblica 26
ottobre 1972, n. 633, e successive modificazioni;
e) i nove decimi dell'imposta sul valore aggiunto relativa
all'importazione determinata assumendo a riferimento i consumi
finali;
g) i nove decimi di tutte le altre entrate tributarie
erariali, dirette o indirette, comunque denominate, inclusa l'imposta
locale sui redditi, ad eccezione di quelle di spettanza regionale o
di altri enti pubblici».
L'art. 75-bis dello statuto precisa che «nell'ammontare delle
quote di tributi erariali devolute alla regione e alle province sono
comprese anche le entrate afferenti all'ambito regionale e
provinciale affluite, in attuazione di disposizioni legislative o
amministrative, a uffici situati fuori del territorio della regione e
delle rispettive province», In tali ipotesi, l'ammontare delle
entrate di spettanza della Provincia ma versate fuori dal territorio
provinciale sulla base di disposizioni amministrative è determinato
sulla base delle rendicontazioni degli uffici competenti, mentre la
determinazione dell'ammontare delle altre entrate afferenti
all'ambito provinciale ed affluite fuori dal relativo territorio in
attuazione di disposizioni di legge, fino a quando non saranno
definite con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il
Ministro del tesoro, modalità analitiche di determinazione dei
gettiti di spettanza provinciale, è effettuata d'intesa tra il
Ministro del tesoro ed i presidenti delle rispettive giunte
provinciali (così dispone l'art. 6 del decreto legislativo n. 268
del 1992).
Per quanto riguarda i tributi locali, l'art. 80, comma 3, dello
statuto devolve alle Province «le compartecipazioni al gettito e le
addizionali a tributi erariali che le leggi dello Stato attribuiscono
agli enti locali» e, come si è ricordato sopra, la procedura di
voluntary disclosure comprende le imposte sui redditi e «relative
addizionali».
La disciplina della devoluzione di tali tributi alla ricorrente
Provincia è completata dal decreto legislativo n. 268 del 1992, e in
particolare dall'art. 5, a termini del quale «la devoluzione alle
province autonome di Trento e Bolzano delle quote del gettito delle
entrate tributarie e la cessione dei canoni, di cui agli articoli 70,
71 e 75 dello Statuto, è effettuata sulla base dell'ammontare delle
entrate stesse versate in conto competenza e in conto residui nelle
casse dello Stato nel territorio delle due province, nonchè ai sensi
dell'art. 6» (comma 1), con la precisazione che «ai fini dell'art.
75, comma 1, lettera g), dello Statuto per entrate tributarie si
intendono le entrate qualificate come tali nel bilancio dello Stato.
Le entrate tributarie comprendono addizionali, maggiorazioni ed
interessi per mancato o ritardato pagamento e non comprendono pene
pecuniarie, multe, ammende e sanzioni amministrative inflitte a
seguito di trasgressioni» (comma 2).
Questo peculiare ordinamento finanziario, articolato sulla
attribuzione all'ente autonomo di quote di tributi erariali,
costituisce uno degli aspetti più rilevanti della specialità degli
enti ad autonomia differenziata, come ha bene evidenziato codesta
Ecc.ma Corte costituzionale nella sentenza n. 155 del 2015, laddove
ha rilevato che l'esame della disciplina finanziaria delle autonomie
speciali evidenzia, «quale connotato tipico della stessa, la
compartecipazione ai tributi erariali afferenti al proprio
territorio» e ha concluso che «in ogni caso, si può dire che il
tratto distintivo più rilevante dell'autonomia speciale sta proprio
nell'entità della devoluzione del gettito delle entrate tributarie
che risponde al principio secondo il quale i tributi erariali
rimangono per la maggior parte sul territorio a cui sono riferibili».
Le norme impugnate, per contro, imputando integralmente allo
Stato il gettito della operazione di voluntary disclosure,
pretenderebbero di sottrarre alla Provincia autonoma spettanze che le
sono devolute dalle norme dello statuto. La violazione dell'autonomia
finanziaria della Provincia, come conformata dalle citate norme
statutarie, sussiste sotto un duplice profilo.
Da un lato, infatti, la sottrazione di risorse è attuale,
perchè le quote di gettito attribuite dallo statuto alla Provincia
sono incamerate e trattenute dallo Stato. Dall'altro lato, vi è una
ulteriore lesione, perchè l'operazione di disclosure,
sovrapponendosi alle normali procedure di accertamento e riscossione
di imposte non dichiarate, preclude per il futuro il recupero
«ordinario» di tali tributi che potrebbe portare nelle casse
provinciali le quote del relativo gettito. Altrimenti detto, se il
legislatore non avesse riaperto la finestra temporale per la
collaborazione volontaria fiscale riservandone il gettito allo Stato,
la situazione della Provincia sarebbe migliore, perchè parte del
gettito preventivato sarebbe comunque stato recuperato attraverso le
vie ordinarie e ripartito tra Stato e Province autonome secondo i
criteri dettati nello statuto.
La rilevanza di questo profilo di lesione è confermata dalla
specifica norma dello statuto speciale, dettata nell'art. 81, che
riconosce alle Province autonome il potere di concorrere a definire
gli indirizzi per l'accertamento dei tributi e di stipulare i
conseguenti accordi operativi con agenzie fiscali («le attività di
accertamento dei tributi nel territorio delle province sono svolte
sulla base di indirizzi e obiettivi strategici definiti attraverso
intese tra ciascuna provincia e il Ministro dell'economia e delle
finanze e conseguenti accordi operativi con le agenzie fiscali»).
Tale norma dà infatti riconoscimento giuridico all'interesse
dell'ente autonomo a che l'attività di accertamento sia svolta nel
modo più efficace.
La fondatezza delle censure sollevate dalla ricorrente è inoltre
dimostrata dal puntuale precedente rappresentato dalla già citata
sentenza n. 66 del 2016, che ha dichiarato l'incostituzionalità
dell'art. 1, comma 7, della legge 15 dicembre 2014, n. 186
(Disposizioni in materia di emersione e rientro di capitali detenuti
all'estero nonchè per il potenziamento della lotta all'evasione
fiscale. Disposizioni in materia di autoriciclaggio), nella parte in
cui si applica alla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste,
sulla premessa che «l'ordinamento finanziario della Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste (legge n. 690 del 1981) attribuisce
integralmente alla stessa Regione il gettito dell'imposta sul reddito
delle persone fisiche, dell'imposta sul reddito delle società, delle
relative imposte sostitutive (art. 2, primo comma, lettere a e b),
dell'IVA (art. 3, secondo comma), nonchè, per i nove decimi, quello
di tutte le altre entrate tributarie erariali, comunque denominate,
"percette" nel territorio regionale (art. 4, terzo comma)» e sulla
constatazione che «il censurato comma 7, sottraendo alla Regione, in
tutto o in parte, il gettito, ottenuto grazie alle procedure di
collaborazione volontaria, di tributi erariali ad essa spettante, si
pone in contrasto con le evocate disposizioni dell'ordinamento
finanziario regionale che tale devoluzione prevedono».
Le stesse ragioni mostrano ora l'illegittimità delle norme qui
impugnate, che nella medesima fattispecie producono lo stesso effetto
sottrattivo.
II. - Violazione dell'art. 75-bis comma 3, e 79, comma 4, dello
Statuto speciale.
Ad avviso della Provincia autonoma di Trento, risultano violati
anche gli articoli 75-bis, comma 3, e 79, comma 4, dello statuto
speciale.
Infatti, l'art. 7 del decreto-legge n. 193 del 2016, in combinato
con l'art. 1, commi 633-636, e 2, della legge n. 234 del 2016, nei
termini sopra esposti, determina una riserva di gettito allo Stato in
carenza delle condizioni previste dallo statuto speciale per
l'introduzione di riserve (art. 75-bis, comma 3) e in presenza di una
clausola che vieta, in via generale, riserve allo Stato. Dispone
infatti l'art. 79, comma 4, dello Statuto che «nei confronti della
Regione e delle Province e degli enti appartenenti al sistema
territoriale regionale integrato non sono applicabili disposizioni
statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve
all'erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli
afferenti il patto di stabilità interno, diversi da quelli previsti
dal presente titolo».
Per parte sua, l'art. 75-bis, comma 3, stabilisce che «il gettito
derivante da maggiorazioni di aliquote o dall'istituzione di nuovi
tributi, se destinato per legge alla copertura ai sensi dell'art. 81
della Costituzione, di nuove specifiche spese di carattere non
continuativo che non rientrano nelle materie di competenza della
regione o delle province, ivi comprese quelle relative a calamità
naturali, è riservato allo Stato, purchè risulti temporalmente
delimitato, nonchè contabilizzato distintamente nel bilancio statale
e quindi quantificabile» ed esclude espressamente, al secondo
periodo, «riserve di gettito destinate al raggiungimento di obiettivi
di riequilibrio della finanza pubblica».
Nel presente caso, in primo luogo non si tratta nè di una
maggiorazione di aliquote nè di istituzione di nuovi tributi, bensì
del recupero di tributi ordinari secondo regole particolari.
Anche questo punto è già stato ben chiarito da codesta Corte
sempre nella sentenza n. 66 del 2016, la quale ha osservato che «la
disciplina delle procedure di collaborazione volontaria non determina
alcuna maggiorazione di aliquota nè una generale modifica dei
tributi, trattandosi, a legislazione fiscale sostanzialmente
immutata, del gettito tributario originariamente dovuto ed
illecitamente sottratto» (ed ha quindi escluso l'applicabilità al
caso di specie dell'art. 8, primo comma, della legge n. 690 del 1981,
il quale consente, in deroga alla regola generale, che siano
riversati allo Stato «il provento derivante alla regione Valle
d'Aosta da maggiorazioni di aliquote e da altre modificazioni dei
tributi ad essa devoluti, disposte successivamente alla entrata in
vigore della legge 6 dicembre 1971, n. 1065, ove sia destinato per
legge, ai sensi dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, per
la copertura di nuove o maggiori spese che sono da effettuare a
carico del bilancio statale, è riversato allo Stato»).
Data l'evidente assenza del presupposto fondamentale, solo per
completezza occorre anche osservare che, in secondo luogo, non
risulta che l'operazione sia distintamente contabilizzata, nel senso
che il gettito affluisca a speciali capitoli di bilancio dello Stato
e che, in terzo luogo, il gettito derivante dalla voluntary
disclosure non è destinato «al finanziamento di nuove specifiche
spese di carattere non continuativo», bensì al raggiungimento di
generali equilibri di finanza pubblica.
Tale generica destinazione risulta non solo dal preambolo del
decreto-legge, che menziona le esigenze di finanza pubblica e la
finalità di garantire l'effettività del gettito delle entrate e
l'incremento del livello di adempimento spontaneo degli obblighi
tributari e per i fini di cui all'art. 4, paragrafo 3, del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), e all'art. 81, comma 1,
della Costituzione, ma anche da quanto stabiliscono i commi 634 e 635
della legge di bilancio 2017 per il caso di scostamenti tra la
previsione di incasso e il gettito effettivo, visto che per tale
ipotesi sono previste misure alternative finalizzate ad evitare «un
pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica» e
ad «assicurare il rispetto dell'art. 81 della Costituzione».
III. - Violazione degli articoli 103, 104 e 107 dello statuto e del
connesso principio pattizio e di leale collaborazione, anche in
relazione all'art. 120, secondo comma, Cost. e all'Accordo del 2014.
Da ultimo, la destinazione del gettito allo Stato, come sopra
descritta, viola altresì gli art. 103, 104 e 107 dello statuto, il
metodo pattizio da essi sancito e il principio di leale
collaborazione, di cui all'art. 120, secondo comma, Cost., anche in
relazione all'Accordo tra Stato e Regione autonoma Trentino-Alto
Adige / Südtirol e Province autonome del 24 ottobre 2014.
Infatti, le norme impugnate intervengono su una materia
disciplinata nello statuto speciale con norme che sono state
concordate tra lo Stato e la Provincia autonoma di Trento con
l'Accordo del 2014, e dispongono in modo incompatibile con i
contenuti di quell'accordo recepito nello statuto.
Ora, poichè la modifica delle norme dello statuto speciale è
possibile o con legge costituzionale (art. 103 dello statuto) oppure,
limitatamente alle norme del titolo VI, con la procedura negoziata
regolata dall'art. 104 dello statuto (per cui «le norme del titolo VI
e quelle dell'art. 13 possono essere modificate con legge ordinaria
dello Stato su concorde richiesta del Governo e, per quanto di
rispettiva competenza, della Regione o delle due Province»),
l'intervento unilaterale dello Stato lede tali disposizioni.
Analogamente, codesta Corte costituzionale ha giudicato che la
norma che riservava allo Stato il gettito della precedente
collaborazione volontaria, in contrasto con l'ordinamento finanziario
della Valle d'Aosta, fosse illegittima per violazione degli articoli
48-bis e 50 dello statuto speciale approvato con legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 4, sul rilievo che le regole sulla finanza
regionale siano suscettibili di modificazione «solo secondo le
procedure previste dall'art. 48-bis dello statuto medesimo, così
come disposto dalle norme di attuazione (art. 1 del decreto
legislativo n. 320 del 1994)», con la conseguenza che «la
disposizione impugnata, non adottata con la procedura statutaria, è
costituzionalmente illegittima».
Violati sono altresì il principio del metodo pattizio (ricavato
dall'art. 104 e dall'art. 107 dello statuto) e nonchè l'imperativo
di leale collaborazione, stante la violazione di quanto pattuito tra
lo Stato e la Provincia.

P. Q. M.

La Provincia autonoma di Trento, come sopra rappresentata e
difesa, chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale l'art. 7 del decreto-legge
22 ottobre 2016, n. 193, convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 1° dicembre 2016, n. 225, e degli articoli 1, commi da
633 e 636, e 2, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, nella parte in
cui - disponendo che il gettito della collaborazione volontaria
disciplinata dallo stesso art. 7 affluisca al bilancio dello Stato -
escludono che esso sia ripartito tra lo Stato e le Province autonome
in applicazione dei criteri statutari, nei termini e sotto i profili
esposti nel presente ricorso.
Roma-Padova, 30 gennaio 2017

Prof. avv. Falcon - avv. Pedrazzoli - avv. Manzi