1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 30-9-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 68 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 agosto 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 agosto 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Acque e acquedotti - Norme della Regione Toscana - Modifiche alla legge regionale n. 20 del 2006 - Gestione di impianti di depurazione delle acque reflue urbane a carattere prevalentemente industriale e delle relative reti - Esclusione dal servizio idrico integrato di alcune tipologie di impianti di depurazione - Autorizzazione ad accettare, in impianti con caratteristiche e capacita' depurative adeguate, alcune tipologie di rifiuti. - Legge della Regione Toscana 4 giugno 2020, n. 32 (Disposizioni in materia di scarichi e di restituzione di acque. Modifiche alla legge regionale n. 20/2006 e alla legge regionale n. 69/2011), art. 12, commi 2, 3 e 4. (20C00209) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 30-9-2020)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Toscana, in persona del Presidente della giunta
regionale pro tempore;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale della legge
regionale della Toscana 4 giugno 2020, n. 32, art. 12, commi 2, 3 e
4, come da delibera del Consiglio dei ministri in data 7 agosto 2020.
1. Nel B.U.R. 10 giugno 2020, n. 51 è stata pubblicata la legge
regionale 4 giugno 2020, n. 32 recante «disposizioni in materia di
scarichi e di restituzione delle acque. Modifiche alla legge
regionale n. 20/2006 e alla legge regionale n. 69/2011».
2. Il Presidente del Consiglio ritiene che tale legge sia
censurabile relativamente alle disposizioni di cui all'art. 12, commi
2, 3 e 4, che appaiono costituzionalmente illegittime in quanto
violano le competenze esclusive dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema e di tutela della concorrenza di cui
all'art. 117, comma 2, lettere s) ed e) della Costituzione e,
pertanto, propone questione di legittimità costituzionale ai sensi
dell'art. 127, comma 1 della Costituzione per i seguenti

Motivi

3. L'art. 12 della legge in esame apporta modifiche all'art.
13-bis della L.R. Toscana n. 20/2006 avente per oggetto la gestione
di impianti di depurazione delle acque reflue urbane a carattere
prevalentemente industriale e delle relative reti.
In particolare, il comma 2 di tale articolo, sostituendo il comma
1 della legge regionale n. 20/2006, esclude dal servizio idrico
integrato «la gestione unitaria di impianti di depurazione di acque
reflue urbane ed industriali, anche se di totale o parziale
proprietà pubblica, interessati dall'attuazione di accordi di
programma quadro per la gestione delle acque reflue e pertanto tenuti
al recepimento della direttiva n. 91/271/CEE», precisando che «non
rientra altresì nel servizio idrico integrato la gestione delle reti
fognarie a carattere industriale, indipendentemente dalla loro
proprieta'».
4. Tale norma, escludendo dal servizio idrico integrato alcune
tipologie di depurazione, si pone in contrasto con la disciplina
nazionale e, in particolare, con la definizione normativa di servizio
idrico integrato dettata dall'art. 141, comma 2, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, ai sensi del quale:
«il servizio idrico integrato è costituito dall'insieme dei
servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad
usi civili di fognatura e di depurazione delle acque reflue, e deve
essere gestito secondo principi di efficienza, efficacia ed
economicità, nel rispetto delle norme nazionali e comunitarie. Le
presenti disposizioni si applicano anche agli usi industriali delle
acque gestite nell'ambito del servizio idrico integrato».
5. Tale parametro statale interposto prevede l'aggregazione
verticale dei tre segmenti di tale servizio (acquedotto, fognatura e
depurazione) precisando, in particolare, che le disposizioni in
materia si applicano anche agli usi industriali delle acque gestite
nell'ambito del servizio idrico integrato che racchiude in sè anche
la depurazione delle acque reflue industriali che scaricano nella
pubblica fognatura ad uso «civile», ovvero che convogliano acque
reflue urbane.
6. L'art. 147 del decreto legislativo n. 152/2006 stabilisce,
inoltre, l'integrazione orizzontale del servizio secondo il principio
dell'unicità della gestione del servizio idrico integrato (S.I.I.)
per cui, salvo le eccezioni tassativamente previste dalla legge,
all'interno di ciascun ambito ottimale la gestione del servizio è
affidata ad un unico gestore, nel rispetto della normativa nazionale
in materia di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di
rilevanza economica.
7. Appare, quindi, censurabile la scelta del legislatore
regionale di non inserire all'interno del servizio idrico integrato
«la gestione di impianti di depurazione di acque reflue urbane».
Tale scelta apre la strada non solo alla frammentazione verticale
del S.I.I., laddove di contro ricorrano i presupposti di cui al
citato comma 2 dell'art. 141 del decreto legislativo n. 152 del 2006,
ma anche alla frammentazione orizzontale e gestionale del servizio
idrico integrato e, pertanto, ad una gestione non solo economicamente
non efficiente, ma finanche contrastante con gli obiettivi di tutela
ambientale che il legislatore ha inteso attuare in forma unitaria,
integrando tutti i comparti della gestione ai fini della miglior
tutela della risorsa idrica.
8. La mancata integrazione nell'ambito del servizio idrico
integrato degli impianti di depurazione di acque reflue,
determinando, dunque, una parcellizzazione della governance del
servizio stesso, comporta una «invasione» delle competenze statali in
materia di «definizione» di servizio idrico integrato così come
statuito dal decreto legislativo n. 152 del 2006 che, nel caso
specifico, risponde a competenze legislative, esclusive dello Stato
in materia di «tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma,
lettera e) della Costituzione) e in materia di «tutela dell'ambiente»
(art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione).
9. Per le medesime ragioni, gli stessi profili di criticità
investono il contenuto del successivo comma 3 del medesimo art. 12,
il quale assume che il gestore degli impianti di depurazione delle
acque reflue non sia necessariamente il gestore del servizio idrico
integrato.
10. I commi 3 e 4 dell'art. 12 della legge in esame modificano il
comma 6 della legge regionale n. 20 del 2006, il quale, per quanto
d'interesse prevede ora che:
«6. il gestore degli impianti di cui al comma 1, che non
abbia la necessità di eseguire un pretrattamento di rifiuti liquidi
necessario a raggiungere i parametri che ne consentirebbero lo
scarico in fognatura, previa comunicazione alla struttura regionale
competente, è comunque autorizzato ad accettare in impianti con
caratteristiche e capacità depurative adeguate, che rispettino i
valori limite di cui all'art. 101, commi 1, 2 e 10, del decreto
legislativo, i seguenti rifiuti e materiali: (1)
a) rifiuti costituiti da acque reflue che rispettino i valori
limite rispettivamente stabiliti per lo scarico nelle fognature
civili e industriali» (2)
11. Tale disposizione introduce deroghe al divieto generale di
utilizzare gli impianti di trattamento delle acque reflue urbane per
lo smaltimento dei rifiuti sancito al comma 1 dell'art. 110 del
decreto legislativo 3 n. 152/2006 non contemplate dallo stesso art.
110, ponendosi quindi in contrasto con tale disposizione.
12. Difatti, l'art. 110, pur vietando con il comma 1, «l'utilizzo
degli impianti di trattamento delle acque reflue urbane per lo
smaltimento di rifiuti», ne autorizza, in deroga (comma 2), lo
smaltimento «limitatamente alle tipologie compatibili con il processo
di depurazione» e «nei limiti della capacità residua di
trattamento»; inoltre, sempre in deroga (comma 3), ne autorizza il
trattamento per determinate tipologie di rifiuti in impianti aventi
«caratteristiche e capacità depurative adeguate».
13. Più nel dettaglio, il comma 2 dell'art. 110 prevede una
deroga sottoposta a un provvedimento espresso di autorizzazione,
disponendo che «l'autorità competente, d'intesa con l'ente di
governo dell'ambito, in relazione a particolari esigenze e nei limiti
della capacità residua di trattamento, autorizza il gestore del
servizio idrico integrato a smaltire nell'impianto di trattamento di
acque reflue urbane rifiuti liquidi, limitatamente alle tipologie
compatibili con il processo di depurazione».
L'utilizzo del depuratore per trattare rifiuti può quindi essere
autorizzato in presenza dei seguenti presupposti:
intesa tra autorità competente ed ente di governo
dell'ambito;
particolari esigenze;
capacità residua di trattamento del depuratore;
tipologie di rifiuti compatibili con il processo di
depurazione.
14. Il comma 3 prevede invece una sorta di deroga «automatica»,
in quanto dispone che «il gestore del servizio idrico integrato,
previa comunicazione all'autorità competente ai sensi dell'art. 124,
è comunque autorizzato ad accettare in impianti con caratteristiche
e capacità depurative adeguate, che rispettino i valori limite di
cui all'art. 101, commi 1 e 2, [...] rifiuti e materiali, purchè
provenienti dal proprio ambito territoriale ottimale oppure da altro
ambito territoriale ottimale sprovvisto di impianti adeguati».
Anche nel caso di tale deroga, la possibilità di trattare
rifiuti presso un depuratore urbano è sottoposta a diverse
limitazioni, essendo previsto che:
il depuratore deve avere caratteristiche e capacità
depurative adeguate;
i rifiuti devono rispettare i valori limite di cui all'art.
101, commi 1 e 2;
i rifiuti devono provenire dal proprio ambito territoriale
ottimale;
i rifiuti possono provenire da altro ambito territoriale
ottimale sprovvisto di impianti adeguati.
Inoltre, il comma 3 individua specifiche tipologie dei rifiuti
che possono essere conferiti in deroga, e precisamente:
«a) rifiuti costituiti da acque reflue che rispettino i
valori limite stabiliti per lo scarico in fognatura;
b) rifiuti costituiti dal materiale proveniente dalla
manutenzione ordinaria di sistemi di trattamento di acque reflue
domestiche previsti ai sensi dell'art. 100, comma 3;
c) materiali derivanti dalla manutenzione ordinaria della
rete fognaria nonchè quelli derivanti da altri impianti di
trattamento delle acque reflue urbane, nei quali l'ulteriore
trattamento dei medesimi non risulti realizzabile tecnicamente e/o
economicamente».
15. L'art. 110 pone, poi, al comma 4, un altro vincolo per
entrambe le deroghe, disponendo che «l'attività di cui ai commi 2 e
3 può essere consentita purchè non sia compromesso il possibile
riutilizzo delle acque reflue e dei fanghi».
Infine, il comma 7 rimanda nuovamente alla normativa dei rifiuti,
prevedendo che «il produttore ed il trasportatore dei rifiuti sono
tenuti al rispetto della normativa in materia di rifiuti, fatta
eccezione per il produttore dei rifiuti di cui al comma 3, lettera
b), che è tenuto al rispetto dei soli obblighi previsti per i
produttori dalla vigente normativa in materia di rifiuti. Il gestore
del servizio idrico integrato che, ai sensi dei commi 3 e 5, tratta
rifiuti è soggetto all'obbligo di tenuta del registro di carico e
scarico secondo quanto previsto dalla vigente normativa in materia di
rifiuti».
16. Alla stregua di quanto in precedenza osservato, la norma
regionale anzidetta, risultante dal combinato disposto dei commi 3 e
4 dell'art. 12 L.R. Toscana n. 32/2020, prevedendo ulteriori deroghe
al generale divieto di utilizzo di impianti di trattamento di acque
reflue per lo smaltimento di rifiuti, invade la potestà legislativa
dello Stato in materia ambientale, riducendo i livelli uniformi nel
settore della depurazione dello smaltimento dei rifiuti, già oggetto
tra l'altro di numerose procedure d'infrazione in sede comunitaria.
17. Essa è quindi da ritenersi in contrasto con il parametro
costituzionale di cui al secondo comma, lettera s), dell'art. 117
della Costituzione, in quanto interviene in una materia, quella della
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», attribuita in via esclusiva
alla competenza legislativa dello Stato (ex multis, Corte
costituzionale, sentenze n. 54 del 2012, n. 244 e n. 33 del 2011, n.
331 e n. 278 del 2010, n. 61 e n. 10 del 2009), nella quale rientra
la disciplina della gestione dei rifiuti (Corte costituzionale,
sentenza n. 249 del 2009, infra citata), anche quando interferisca
con altri interessi e competenze, di modo che deve intendersi
riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme
sull'intero territorio nazionale, ferma restando la competenza delle
regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli
propriamente ambientali (ex aliis, si vedano le sentenze n. 67 del
2014, n. 285 del 2013, n. 54 del 2012, n. 244 del 2011, n. 225 e n.
164 del 2009 e n. 437 del 2008 di codesta Corte).
18. Tale disciplina, «in quanto appunto rientrante principalmente
nella tutela dell'ambiente, e dunque in una materia che, per la
molteplicità dei settori di intervento, assume una struttura
complessa, riveste un carattere di pervasività rispetto anche alle
attribuzioni regionali» (sentenza n. 249 del 2009), con la
conseguenza che, avendo riguardo alle diverse fasi e attività di
gestione del ciclo dei rifiuti e agli ambiti materiali ad esse
connessi, la disciplina statale «costituisce, anche in attuazione
degli obblighi comunitari, un livello di tutela uniforme e si impone
sull'intero territorio nazionale, come un limite alla disciplina che
le regioni e le province autonome dettano in altre materie di loro
competenza, per evitare che esse deroghino al livello di tutela
ambientale stabilito dallo Stato, ovvero lo peggiorino» (sentenze n.
58 del 2015, n. 314 del 2009, n. 62 del 2008 e n. 378 del 2007).

(1) Tale alinea è stato sostituito dal comma 3 della legge regionale
n. 32/2020. Il testo precedente era così formulato: «Il gestore
degli impianti di cui al comma 1, previa comunicazione alla
struttura regionale competente, è comunque autorizzato ad
accettare in impianti con caratteristiche e capacità depurative
adeguate, che rispettino i valori limite di cui all'art. 101,
commi 1 e 2, del decreto legislativo, i seguenti rifiuti e
materiali:».

(2) Tale lettera è stata modificata dal comma 4 della legge
regionale n. 32/2020, che ha sostituito le parole «stabiliti per
lo scarico in fognatura» con le parole «rispettivamente stabiliti
per lo scarico nelle fognature civili e industriali».

P.Q.M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia, per i
motivi illustrati nel presente ricorso, dichiarare costituzionalmente
illegittima e conseguentemente annullare l'art. 12 legge regionale
della Toscana 4 giugno 2020, n. 32, nelle parti e per i motivi in
precedenza illustrati.
Con l'originale notificato del ricorso si depositera':
1. Estratto della delibera del Consiglio dei ministri 7
agosto 2020 in copia autentica con l'allegata relazione;
2. Legge Regione Toscana 4 giugno 2020, n. 32.

Roma, 8 agosto 2020

L'Avvocato dello Stato: Maddalo