1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 21-4-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 297 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 gennaio 2004
Ordinanza emessa il 14 gennaio 2004 dal tribunale di Viterbo, sez. distaccata di Civita Castellana, nel procedimento penale a carico di De Laet Elisabeth Anne Edilizia e urbanistica - Reati edilizi - Condono per le opere urbanistiche ultimate entro il 31 marzo 2003 - Violazione del principio di uguaglianza, nonche' dei principi di tutela del paesaggio e della salute dei cittadini, di imparzialita' e buon andamento della Pubblica Amministrazione - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di governo del territorio e del principio di sussidiarieta'. - D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, conv. in legge 24 novembre 2003, n. 926. - Costituzione, artt. 3, 9, comma secondo, 32, primo comma, 97, primo comma, 117, comma terzo e 118. (004C0475) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 21-4-2004)

IL TRIBUNALE

Ha emesso la seguente ordinanza. Nel corso del dibattimento
penale, pendente presso questo ufficio nei confronti di De Laet
Elisabeth Anna, imputata dei reati previsti e puniti dagli artt. 7 e
20 lett. c) legge n. 47/1985, 139 lett. d), 151 e 163 d.Lgs.
n. 490/1999 in relazione all'art. 20 lett. c) n. 47/1985, il p.m. ha
sollevato, depositando una memoria, l'eccezione di illegittimità
costituzionale dell'art. 32 d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (convertito
nella legge 326 del 24 novembre 2003) per contrasto con gli artt. 3,
9 secondo comma, 32 primo comma, 117 terzo comma, Cost.
Per valutare tale eccezione il giudice ha rinviato al 14 gennaio
2004: udienza nella quale viene resa la presente decisione.
In ordine alla rilevanza della questione.
Si ritiene rilevante la questione, ex art. 23 secondo comma,
legge n. 87/1953.
In limine al dibattimento, la difesa dell'imputa ha infatti
prospettato l'eventualità di fruire del condono introdotto
dall'art. 32 legge n. 326: chiede quindi immediatamente
l'applicazione di tale norma per ottenere la sospensione del
giudizio, prospettando di volersene avvalere poi anche in relazione
al meccanismo di estinzione dell'illecito, il tutto secondo i
meccanismi che la normativa impugnata ha mutuato dalle leggi
n. 47/1985 e n. 724/1994.
In tali termini, si ritiene che il presente giudizio non possa
essere definito indipendentemente dalla risoluzione della sollevata
questione di legittimità costituzionale: così come del resto
codesta Corte (nella sentenza n. 369/1988, sulla quale si tornerà
infra) aveva già ritenuto, a proposito del condono di cui alla legge
n. 47/1985, affermando l'ammissibilità del giudizio incidentale pur
se gli imputati avessero solo chiesto la sospensione dei procedimenti
penali a loro carico, e ciò considerando che «La richiesta di
sospensione dei procedimenti penali, di cui alla legge n. 47 del 28
febbraio 1985, attesta, in maniera inequivocabile, la volontà degli
imputati di valersi dell'intera procedura di sanatoria e di fruire
del condono edilizio previsto dalla stessa legge. Non pertanto,
inibito al pretore, ... di sollevare, già in sede di richiesta di
sospensione dei procedimenti a quibus, questioni di costituzionalità
relative a vari articoli della legge in esame che già erano
divenuti, con la richiesta sospensione dei procedimenti, rilevanti
nella specie».
In ordine alla non manifesta infondatezza.
Si ritiene altresì sussistente l'ulteriore presupposto di
ammissibilità della questione, e ciò sotto entrambi i profili
sollevati dal p.m.: argomenti che appare opportuno ripercorrere in
questa sede distintamente, poichè devono essere correlati a
differenti norme costituzionali e perchè si ritiene inoltre di
dovere ampliare le ragioni di possibile censura rispetto a quanto
dedotto dalla Pubblica accusa.
La violazione agli artt. 3. 9 secondo comma, 32 primo comma,
della Costituzione.
L'art. 32 della legge n. 326 reintroduce il meccanismo del
«condono» edilizio: e cioè della possibilità di recuperare ex post
alla legalità (e alla liceita) una condotta - edificazione non
assentita dagli atti autorizzatori preventivi, imposti dalla legge -
attraverso la verifica della sussistenza di taluni presupposti
(essenzialmente, il tempo di realizzazione dell'opera e il rientrare
la stessa in una tipologia normativamente predeterminata) e
prevedendo anche il pagamento di una somma a titolo di oblazione.
Tale strumento, volto dunque anche a dichiarate finalità di
incremento delle finanze pubbliche, viene a derogare su un sistema
normativo che - per la delicatezza del settore coinvolto (l'assetto
edilizio e urbanistico del territorio, con i conseguenti profili
primari di tutela dell'ambiente e della salute) - vuole sanzionare,
anche penalmente, non tanto l'edificazione in sè quanto la sua
intrapresa senza il preventivo vaglio degli enti preposti. Proprio
per il carattere di deroga, tale strumento deve rivestire
necessariamente il carattere di eccezionalita': carattere che le era
stato già riconosciuto dalle Corte di cassazione, allorquando si era
trattato di tracciare una linea di distinzione tra il meccanismo in
esame e la sanatoria ex art. 13 legge n. 47/1985, attuabile in
qualunque momento, avente effetto estintivo limitato alla sola
edificazione abusiva (e non esteso quindi anche ai reati in tema di
vincoli paesistici) e subordinata al solo accertamento di conformità
delle opere abusive agli strumenti urbanistici.
Codesta Corte ha poi sottolineato nella citata sentenza n.
369/1988 i caratteri della «autoesaustivita» e della permenente
applicabilità, che caratterizza la sanatoria ex art. 13: per
illustrare ampiamente i diversi presupposti e gli elementi
costitutivi del condono (segnatamente, quello introdotto dalla
724/1994) nella sentenza n. 416 del 1995, della quale è opportuno
riportare i passaggi più significativi.
La Corte in primo luogo ripercorreva le argomentazioni della
regione ricorrente, l'Emilia-Romagna, che censurava «l'art. 39 della
legge n. 724 del 1994, in quanto ritenuto in contrasto con gli
artt. 3, 97 e 117 della Costituzione. Ad avviso della ricorrente la
norma censurata, prorogando ed estendendo i termini del condono
edilizio, realizzerebbe un sistema ingiusto e discriminatorio proprio
nei confronti dei cittadini rispettosi delle leggi che - da un lato -
si vedrebbero privati di quei beni, che anch'essi avrebbero potuto e
voluto costruire (e che non hanno costruito non potendo ottenere o
non avendo ottenuto il permesso); dall'altro sarebbero costretti
ormai, in via permanente, a subire il degrado urbanistico prodotto
dalla illegalità edilizia per il futuro. Ingiusto e discriminatorio
sarebbe, altresì, il nuovo condono per il futuro, atteso che esso
tenderebbe a fuoriuscire dalla eccezionalità e singolarità che
caratterizza il condono della legge n. 47 del 1985 ed a farsi
sistema. Un sistema che precluderebbe l'applicazione anche in futuro
delle sanzioni previste dalla legislazione urbanistica e che,
scardinando con la sua reiterazione il sistema della legalità,
violerebbe il principio di uguaglianza dei cittadini producendo, nel
contempo, le condizioni per un ulteriore degrado ambientale e
amministrativo. Viene, inoltre, rilevato che la ratio ispiratrice
delle leggi di condono altro non è che la necessità di incrementare
il gettito delle finanze dello Stato, in perdurante deficit,
attraverso lo «scambio» della clemenza contro il danaro. La
ricorrente si duole, altresì, del fatto che, a differenza di altri
condoni, quello edilizio operi su beni e interessi indisponibili e
costituzionalmente tutelati della comunità, i quali non possono
essere scambiati con denaro senza ferire e sconvolgere l'assetto dei
valori costituzionalmente garantiti. In proposito si richiama la
sentenza n. 369 del 1988 di questa Corte, con la quale si afferma che
il condono può giustificarsi in circostanze eccezionali, quando il
legislatore intenda imprimere un nuovo orientamento alla disciplina
di una materia e sia perciò quasi necessitato, nel cancellare il
passato, incidere sulle sanzioni penali poste a rafforzamento di
quelle extra-penali. Nulla di tutto questo sarebbe riscontrabile nel
nuovo condono. Infatti se il condono della legge n. 47 del 1985 potè
considerarsi legittimo solo in quanto «eccezionale» e «singolare»,
ciò non potrebbe certo valere per il nuovo condono che
contraddirebbe, senza mutare sul piano generale, i principi e i
valori della normativa urbanistica, convertendosi in norma di
ingiustificato privilegio e insieme strumento di produzione di
risorse statali sostitutive della imposizione fiscale, tale essendo
secondo la ricorrente, il principio informatore stesso del condono
edilizio. Ne deriverebbe la lesione dei principi costituzionali
surricordati (artt. 3, 97 e 117 della Costituzione) nonchè la
lesione dei principi fondamentali dello Stato di diritto.».
La Corte riportava poi le argomentazione dell'Avvocatura generale
dello Stato, a difesa della legittimità della norma: Avvocatura che
rilevava anch'essa come «la normativa censurata avente "carattere di
estrema specialità ed eccezionalita'" porrebbe un "rimedio
definitivo" a situazioni derivanti, in via generale, dalla mancata
attuazione da parte delle regioni di provvedimenti di prevenzione e
di repressione del fenomeno dell'abusivismo: il tutto inserito nella
manovra di risanamento della finanza pubblica posta in essere dalla
legge n. 724 del 1994 e destinata ad essere attuata non solo con
misure di contenimento delle spese, ma anche con misure di
acquisizione di nuove e maggiori entrate ... l'Avvocatura sottolinea
che il legislatore nazionale ha inteso sanare abusi generalizzati e
non regolarizzabili mediante il ripristino dello status quo ante, per
intervenute modificazioni irreversibili. In ordine alle lamentate
disparità che - con il condono - si verrebbero a perpetrare nei
confronti dei cittadini onesti, l'Avvocatura rileva che vi sarebbe
anzitutto la "necessità di dare una risposta adeguata al fenomeno
dell'abusivismo". Da ultimo si osserva che il contenuto dell'attuale
condono sarebbe in sintonia con quello previsto dalla legge n. 47 del
1985 che ha superato il vaglio di costituzionalità.»
Su tali premesse, la Corte argomentava in primo luogo che «deve
escludersi che la riapertura e l'estensione dei termini (riferiti
all'epoca dell'abuso commesso) del condono edilizio (peraltro con
ulteriori limiti e presupposti riduttivi) il cui carattere essenziale
nella fattispecie è quello di norma del tutto eccezionale in
relazione ad esigenze di contestuale intervento sulla disciplina
concessoria e a contingenti e straordinarie ragioni finanziarie e di
recupero della base impositiva dei fabbricati, vanifichi di per sè
l'azione di controllo e di repressione delle amministrazioni ed in
particolare delle più attente.»: e collegava tale affermata
eccezionalità al fatto che nel periodo precedente vi fossero stati
fenomeni di diffuso abusivismo, «avvenuto non solo per il difetto di
una attività di polizia locale specializzata sul controllo del
territorio, ma anche in conseguenza della scarsa (o quasi nulla in
talune regioni) incisività e tempestività dell'azione di controllo
e di repressione degli enti locali e delle regioni, che non è valsa
ad impedire tempestivamente la suddetta attività abusiva o almeno a
impedire il completamento e a rimuovere i relativi manufatti». Può
quindi affermarsi che solo in ragione di tale contingente situazione
la Consulta decideva di rigettare il ricorso: specificando però
chiaramente, «a futura memoria» che «ben diversa sarebbe, invece, la
situazione in caso di altra reiterazione di una norma del genere,
soprattutto con ulteriore e persistente spostamento dei termini
temporali di riferimento del commesso abusivismo edilizio.
Conseguentemente differenti sarebbero i risultati della valutazione
sul piano della ragionevolezza venendo meno il carattere contingente
e del tutto eccezionale della norma (con le peculiari caratteristiche
della singolarità ed ulteriore irrepetibilita) in relazione ai
valori in gioco, non solo sotto il profilo della esigenza di
repressione dei comportamenti che il legislatore considera illegali e
di cui mantiene la sanzionabilità in via amministrativa e penale, ma
soprattutto sotto il profilo della tutela del territorio e del
correlato ambiente in cui vive l'uomo. La gestione del territorio
sulla base di una necessaria programmazione sarebbe certamente
compromessa sul piano della ragionevolezza da una ciclica o
ricorrente possibilità di condono-sanatoria con conseguente
convinzione di impunità, tanto più che l'abusivismo edilizio
comporta effetti permanenti (qualora non segua la demolizione o la
rimessa in pristino), di modo che il semplice pagamento di oblazione
non restaura mai l'ordine giuridico violato, qualora non comporti la
perdita del bene abusivo o del suo equivalente almeno approssimativo
sul piano patrimoniale.
Analoghe valutazioni conteneva la sentenza n. 256 del 1996.
L'ordinanza di rimessione, emessa il 12 luglio 1995 dal giudice per
le indagini preliminari presso la pretura di Roma, censurava
anch'essa la riapertura dei termini del condono edilizio di cui alla
citata legge 47 del 1985 - come sintetizza codesta Corte - per il
vulnus arrecato all'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della
ingiustificata discriminazione tra i cittadini che non hanno commesso
abusi edilizi e coloro che, avendo realizzato opere in difformità
dagli strumenti urbanistici vigenti, beneficiano degli effetti del
condono, la cui disciplina sarebbe tanto più irragionevole in quanto
sprovvista di quel carattere di straordinarietà ed eccezionalità,
che, sola, la giustificherebbe Altro parametro invocato è l'art. 32,
primo comma, della Costituzione, in quanto, per un verso, la
normativa sul condono consentirebbe la sanatoria anche di opere
costruite in spregio alle norme urbanistiche a tutela della salute
(ad esempio, in tema di abitabilità degli edifici); per l'altro,
essa, impedendo la programmazione ... finirebbe per provocare danni
alla salute psico-fisica. E la medesima mancanza di programmazione,
consentendo la nascita di quartieri privi di importanti
infrastrutture come le scuole, determinerebbe condizioni di
sottosviluppo culturale, in contrasto con il principio di cui
all'art. 3, secondo comma, della Costituzione. Il meccanismo del
condono, poi, con il prevedere un'autocertificazione da parte
dell'interessato, subordinerebbe alla volontà di costui la
punibilità per il fatto commesso, in violazione degli artt. 3 e 101,
secondo comma, della Costituzione.
A tali argomentazioni veniva risposto che «questa Corte... ha
avuto occasione di affermare la insussistenza della lesione
dell'art. 3 della Costituzione sotto il profilo della
irragionevolezza e della disparità di trattamento tra cittadini,
sottolineando il carattere eccezionale e straordinario della
normativa di cui si tratta. Eccezionalità e straordinarietà
sicuramente riscontrabili nel condono concesso nel 1985, e non venute
meno a distanza di dieci anni, ove si consideri la persistenza del
fenomeno dell'abusivismo, con conseguente esigenza di recupero della
legalità. Ciò dà anche ragione della infondatezza della questione
sotto il profilo del lamentato contrasto con gli artt. 41, primo e
secondo comma, e 42, secondo comma, della Costituzione. La disciplina
del condono è stata, infatti, dettata proprio dalla necessità di
procedere ad un definitivo riordino della materia della
regolamentazione dell'assetto del territorio. Ed infatti, come pure
già sottolineato dalla Corte, essa presenta aspetti direttamente
volti al ripristino della tutela del controllo sul territorio, come
dimostrano le previsioni di limiti di cubatura per l'ammissione alla
sanatoria, e, in genere, tutto il sistema del nuovo condono edilizio
(legato da un disegno essenzialmente unitario), risultante dalle
disposizioni dell'art. 39 della legge n. 724 del 1994 e da quelle, da
valutare in connessione indissolubile con le prime, dettate dal
decreto-legge 25 maggio 1996, n. 285 (ultimo di una lunga catena di
decreti-legge reiterati). Tale sistema, infatti, introduce una serie
di restrizioni che tendono a circoscrivere l'ambito della definizione
agevolata, e a riequilibrare situazioni di eccessivo vantaggio nella
valutazione del legislatore di preminenti interessi pubblici.
Anche in questo caso, veniva dunque evocato il carattere
«necessariamente eccezionale» della normativa in esame. Come aveva
riconosciuto la stessa Avvocatura dello Stato, era cioè il
perseguimento di un «definitivo riordino» della situazione
(dettandosi tra l'altro espressamente i criteri per la risoluzione
dei casi di inerzia della p.a., ricorrendo alla normativa sul
«silenzio-provvedimento» medio tempore portata a compimento) a
costituire la sola «clausola di salvaguardia» della legge di condono:
clausola che potrebbe però non essere legittimo invocare nuovamente,
a distanza di pochi anni, il che induce quindi a ritenere non
manifestatamente infondata la questione sollevata, in relazione
all'intero meccanismo, di sospensione dei giudizi in corso e poi di
estinzione degli illeciti, introdotto dall'art. 32 legge 326.
La violazione agli artt. 117 e 118 Cost.
Già le citate sentenze vagliavano la possibilità che le norme
sul condono fossero per altro verso incompatibili con il dettato
costituzionale, venendo cioè la Corte investita della possibile
violazione delle competenze legislative ed amministrative
costituzionalmente attribuite alle regioni dagli artt. 117 e 118
della Costituzione (nella versione previgente) in quanto - lungi dal
porre principi fondamentali, in materia sottoposta alla potestà
legislativa e amministrativa concorrente delle regioni - tali leggi
avrebbero contenuto una regolamentazione dettagliata. Tale ipotesi
veniva però dalla Corte esclusa nella sentenza n. 256/1996:
richiamando le considerazioni da essa espresse nelle sentenze
n. 302/1988 e 427/1995, la Consulta, oltre a individuare la ratio
della norma in esame nel porre sicure basi normative per la
repressione futura di fatti che violano fondamentali esigenze sottese
al governo del territorio (anticipando quindi tutta la tematica della
necessaria occasionalità di tali interventi, svolta supra), aveva
affermato l'appartenenza allo Stato della materia del
condono-oblazione e alla mancanza di lesione della sfera regionale
nella previsione statale di condono- sanatoria edilizia, argomentando
che «la diffusione del fenomeno dell'abusivismo edilizio è da
addebitare, almeno in parte, proprio alla scarsa incisività e
tempestività dell'azione di controllo del territorio da parte degli
enti locali e delle regioni a ciò preposte (sentenze n. 427 e n. 416
del 1995). Ciò a prescindere dalla considerazione che l'art. 81,
primo comma, lettera a), del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, in
attuazione degli invocati artt. 117 e 118 della Costituzione, riserva
allo Stato il potere di fissare le linee fondamentali dell'assetto
del territorio nazionale.
Deve però ora chiedersi, sempre nella prospettiva qui demandata,
se tale argomentazione possa considerarsi ancora valida a seguito del
variato riparto di competenze (legislative e amministrative)
introdotte dalla legge cost. 3/2001.
Il nuovo assetto è già stato ripercorso da codesta Corte, che
con l'ampia sentenza 303/03 ha ridisegnato l'intero sistema. Appare
opportuno, per dare conto dell'iter logico qui seguito, riprodurre
ampi brani di detta pronuncia, ponendo in evidenza alcuni passaggi
che appaiono più significativi rispetto al presente thema
decidendum. «Il nuovo art. 117 Cost. distribuisce le competenze
legislative in base ad uno schema imperniato sulla enumerazione delle
competenze statali; con un rovesciamento completo della previgente
tecnica del riparto sono ora affidate alle regioni, oltre alle
funzioni concorrenti, le finzioni legislative residuali. In questo
quadro, limitare l'attività unificante dello Stato alle sole materie
espressamente attribuitegli in potestà esclusiva o alla
determinazione dei principi nelle materie di potestà concorrente ...
signficherebbe bensì circondare le competenze legislative delle
regioni di garanzie ferree, ma vorrebbe anche dire svalutare
oltremisura istanze unitarie che pure in assetti costituzionali
fortemente pervasi da pluralismo istituzionale giustificano, a
determinate condizioni, una deroga alla normale ripartizione di
competenze ...Anche nel nostro sistema costituzionale sono presenti
congegni volti a rendere più flessibile un disegno che, in ambiti
nei quali coesistono, intrecciate, attribuzioni e funzioni diverse,
rischierebbe di vanificare, per l'ampia articolazione delle
competenze, istanze di unificazione presenti nei più svariati
contesti di vita, le quali, sul piano dei principi giuridici, trovano
sostegno nella proclamazione di unità e indivisibilità della
Repubblica. Un elemento di flessibilità è indubbiamente contenuto
nell'art. 128, primo comma, Cost., il quale si riferisce
esplicitamente alle funzioni amministrative, ma introduce per queste
un meccanismo dinamico che finisce col rendere meno rigida ... la
stessa distribuzione delle competenze legislative, là dove prevede
che le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai comuni,
possano essere allocate ad un livello di Governo diverso per
assicurarne l'esercizio unitario, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. È del resto
coerente con la matrice teorica e con il significato pratico della
sussidiarietà che essa agisca come subsidium quando un livello di
Governo sia inadeguato alle finalità che si intenda raggiungere; ma
se ne è comprovata un'attitudine ascensionale deve allora
concludersi che, quando l'istanza di esercizio unitario trascende
anche l'ambito regionale, la funzione amministrativa può essere
esercitata dallo Stato. Ciò non può restare senza conseguenze
sull'esercizio della funzione legislativa, giacchè il principio di
legalità, il quale impone che anche le funzioni assunte per
sussidiarietà siano organizzate e regolate dalla legge, conduce
logicamente ad escludere che le singole regioni, con discipline
differenziate, possano organizzare e regolare funzioni amministrative
attratte a livello nazionale e ad affermare che solo la legge statale
possa attendere a un compito sifatto.
Una volta stabilito che, nelle materie di competenza statale
esclusiva o concorrente, in virtù dell'art. 118, primo comma, la
legge può attribuire allo Stato funzioni amministrative e
riconosciuto che, in ossequio ai canoni fondanti dello Stato di
diritto, essa è anche abilitata a organizzarle e regolarle, al fine
di renderne l'esercizio permanentemente raffrontabile a un parametro
legale, resta da chiarire che i principi di sussidiarietà e di
adeguatezza convivono con il normale riparto di competenze
legislative contenuto nel titolo V e possono giustificarne una deroga
solo se la valutazione dell'interesse pubblico sottostante
all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia
proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua
di uno scrutinio stretto di costituzionalità, e sia oggetto di un
accordo stipulato con la regione interessata. Che dal congiunto
disposto degli artt. 117 e 118, primo comma, sia desumibile anche il
principio dell'intesa consegue alla peculiare funzione attribuita
alla sussidiarietà, che si discosta in parte da quella già
conosciuta nel nostro diritto di fonte legale. Enunciato nella legge
15 marzo 1997, n. 59 come criterio ispiratore della distribuzione
legale delle finzioni amministrative fra lo Stato e gli altri enti
territoriali e quindi già operante nella sua dimensione meramente
statica, come fondamento di un ordine prestabilito di competenze,
quel principio, con la sua incorporazione nel testo della
Costituzione, ha visto mutare il proprio significato. Accanto alla
primitiva dimensione statica, che si fa evidente nella tendenziale
attribuzione della generalità delle funzioni amministrative ai
comuni, è resa, infatti, attiva una vocazione dinamica della
sussidiarietà che consente ad essa di operare non più come ratio
ispiratrice e fondamento di un ordine di attribuzioni stabilite e
predeterminate, ma come fattore di flessibilità di quell'ordine in
vista del soddisfacimento di esigenze unitarie.
Ecco dunque dove si fonda una concezione procedimentale e
consensuale della sussidiarietà e dell'adeguatezza. Si comprende
infatti come tali principi non possano operare quali mere formule
verbali capaci con la loro sola evocazione di modificare a vantaggio
della legge nazionale il riparto costituzionalmente stabilito,
perchè ciò equivarrebbe a negare la stessa rigidità della
costituzione. E si comprende anche come essi non possano assumere la
finzione che aveva un tempo l'interesse nazionale, la cui sola
allegazione non è ora sufficiente a giustificare l'esercizio da
parte dello Stato di una finzione di cui non sia titolare in base
all'art. 117 della Cost. ...ciò impone di ammettere ai principi di
sussidiarietà e adeguatezza una valenza squisitamente
procedimentale, poichè l'esigenza di esercizio unitario che consente
di attrarre, insieme alla funzione amministrativa anche quella
legislativa, può aspirare a superare il vaglio di legittimità
costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealtà ... per giudicare se una
legge statale che occupi questo spazio sia invasiva delle
attribuzioni regionali o non costituisca invece applicazione dei
principi di sussidiarietà e adeguatezza diviene elemento valutativo
essenziale la previsione di un'intesa fra lo Stato e le regioni
interessate, alla quale sia subordinata l'operatività della
disciplina».
La pronuncia in esame sembra dunque attribuire alla riforma
costituzionale una portata che va al di là dei suo tenore letterale.
Laddove vi siano «istanze unitarie» che trascendono la possibilità
di intervento degli enti locali, quando cioè gli interessi in gioco
non possano rimanere adeguatamente «contenuti» all'interno dello
spazio regionale, si ritiene di dare preminenza all'attività
amministrativa e di potere agganciare ad essa anche l'attività
legislativa: e ciò per individuare gli ambiti territoriali in cui
l'intervento pubblico. Possa risultare più efficiente, con possibile
coinvolgimento dunque - secondo un concetto di sussidiarietà che
potremmo forse definire «misto», verticale ed orizzontale - anche
dello Stato. Tale recuperato intervento dello Stato - per potere
essere in linea col nuovo sistema - deve però essere bilanciato
dalla compartecipazione delle regioni al farsi delle regole, secondo
modalità dinamiche e quindi secondo il «principio dell'intesa» o
della necessaria concertazione.
Tale meccanismo dovrebbe dunque essere attuato anche rispetto
alla normativa in materia di ediliza ed urbanistica, che - come la
Corte stessa ha indicato nella sentenza m. 303/2003, al punto 11.1
delle considerazioni in diritto - deve considerarsi oggetto di
legislazione concorrente (È innanzitutto da escludersi che la
materia regolata dalle disposizioni censurate sia oggi da ricondurre
alle competenze residuali delle regioni, ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, della Costituzione La materia dei titoli abilitativi ad
edificare appartiene storicamente all'urbanistica che, in base
all'art. 117 della Costituzione, nel testo previgente, formava
oggetto di competenza concorrente. La parola «urbanistica» non
compare nel nuovo testo dell'art. 117, ma ciò non autorizza a
ritenere che la relativa materia non sia più ricompresa nell'elenco
del terzo comma: essa fa parte del «governo del territorio»).
Nel caso qui in esame, e secondo lo schema delineato dalla Corte,
va quindi in primo luogo verificata l'esistenza di una valenza sovra
regionale della normativa in esame, che giustifichi l'intervento
statale: verifica certamente positiva nel caso di specie, poichè la
norma - nel disciplinare l'assetto dei territorio - collega a tale
disciplina riflessi di tipo penalistico, oggetto di competenza
esclusiva statale.
Accertato ciò, va però anche vagliato se tale compresenza di
interessi sia stata oggetto di intervento paritario tra gli organi
costituzionali a ciò vocati dai nuovi artt. 117 e 118, e quindi se
sia stato introdotto quel descritto meccanismo di intesa
«procedimentale» tra lo Stato (che può dettare solo i principi
fondamentali) e le regioni, cui spetta di completare la disciplina.
Non si ritiene però di individuare con sufficiente certezza
siffatto meccanismo dell'art. 32 in esame. Al di là della clausola
di salvaguardia di cui ai commi 2 e 3 (La normativa è disposta nelle
more dell'adeguamento della disciplina regionale ai principi
contenuti nel testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia, approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in conformità al
titolo V della Costituzione come modificato dalla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, e comunque fatte salve le
competenze delle autonomie locali sul governo del territorio. 3. Le
condizioni, i limiti e le modalità del rilascio del predetto titolo
abilitativo sono stabilite dal presente articolo e dalle normative
regionali) la legge statale finisce per dettare disciplina di
dettaglio, anche attraverso il richiamo integrale alla legge
n. 47/1985 (evidentemente, emanata all'epoca senza le forme di
concertazione oggi imposte in subiecta materia) circoscrivendo quindi
l'area dell'intervento regionale agli abusi di minore entità.
Si possono citare alcuni stralci della norma, a dimostrazione del
tenore dettagliato delle statuizioni e del residuare solo
disposizioni di completamento, in possibile contrasto dunque con la
citata pari dignità degli organi costituzionali chiamati a dettare
la normativa.
Le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio
1985, n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come
ulteriormente modificate dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1994,
n. 724, e successive modificazioni e integrazioni, nonchè dal
presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino
ultimate entro il 31 marzo 2003 e che non abbiano comportato
ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria
della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento
superiore a 750 mc. Le suddette disposizioni trovano altresì
applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui sopra
relative a nuove costruzioni residenziali non superiori a 750 metri
cubi per singola richiesta di titolo abilitativo edilizio in
sanatoria, a condizione che la nuova costruzione non superi
complessivamente i 3.000 metti cubi. Sono suscettibili di sanatoria
edilizia le tipologie di illecito di cui all'allegato 1: a) numeri da
1 a 3, nell'ambito dell'intero territorio nazionale, fermo restando
quanto previsto alla lettera e) del comma 27 del presente articolo,
nonchè 4, 5 e 6 nell'ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui
all'art. 32 della legge 25 febbraio 1985, n. 47; b) numeri 4, 5 e 6,
nelle aree non soggette ai vincoli di cui all'art. 32 della legge
28 febbraio 1985, n. 47, in attuazione di legge regionale, da
emanarsì entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, con la quale è determinata la possibilità, le
condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tali
tipologie di abuso edilizio. 27. Fermo restando quanto previsto dagli
artt. 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985. n. 47, le opere abusive
non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora: a) siano state
eseguite dal proprietario o avente causa condannato con sentenza
definitiva, per i delitti di cui all'art. 416-bis, 648-bis e 648-ter
del codice penale o da terzi per suo conto; b) non sia possibile
effettuare interventi per l'adeguamento antisismico, rispetto alle
categorie previste per i comuni secondo quanto indicato dalla
ordinanza del presidente del Consiglio dei ministri 20 marzo 2003,
n. 3274, pubblicata nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale
n. 105 dell'8 maggio 2003; c) non sia data la disponibilità di
concessione onerosa dell'area di proprietà dello Stato o degli enti
pubblici territoriali, con le modalità e condizioni di cui all'art.
32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, ed al presente decreto; d)
siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla
base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi
idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e
paesistici, nonchè dei parchi e delle aree protette nazionali,
regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di
dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo
edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni
degli strumenti urbanistici; e) siano state realizzate su immobili
dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di
legge o dichiarati di interesse particolarmente rilevante ai sensi
degli artt. 6 e 7 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490; f)
fermo restando quanto previsto dalla legge 21 novembre 2000, n. 353,
e indipendentemente dall'approvazione del piano regionale di cui al
comma 1 dell'art. 3 della citata legge n. 353 del 2000, il comune
subordina il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria
alla verifica che le opere non insistano su aree boscate o su pascolo
i cui soprassuoli siano stati percorsi dal fuoco. Agli effetti
dell'esclusione dalla sanatoria è sufficiente l'acquisizione di
elementi di prova, desumibili anche dagli atti e dai registri del
Ministero dell'interno, che le aree interessate dall'abuso edilizio
siano state, nell'ultimo decennio, percorse da uno o più incendi
boschivi; g) siano state realizzate nei porti e nelle aree,
appartenenti al demanio marittimo, di preminente interesse nazionale
in relazione agli interessi della sicurezza dello Stato ed alle
esigenze della navigazione marittima, quali identificate ai sensi del
secondo comma dell'art. 59 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616. 28. I termini previsti dalle
disposizioni sopra richiamate e decorrenti dalla data di entrata in
vigore dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e
successive modificazioni e integrazioni, ove non disposto
diversamente, sono da intendersi come riferiti alla data di entrata
in vigore del presente decreto. Per quanto non previsto dal presente
decreto si applicano, ove compatibili, le disposizioni di cui alla
legge 28 febbraio 1985, n. 47, e al predetto art. 39.
Va detto che tali profili erano stati già sollevati in sede di
lavori preparatori.
In seno alla Prima commissione del Senato, nelle sedute del 7
ottobre 2003 e successive, era già stato evidenziato che gli aspetti
di indubbio rilievo penalistico (sui quali si soffermava il relatore
sen. Malan, per negare il possibile contrasto col mutato titolo V),
non apparivano idonei ad «attirare nella competenza legislativa
esclusiva dello Stato ogni altro aspetto di disciplina sostanziale
della fattispecie; il governo del territorio è materia di competenza
concorrente, l'edilizia è addirittura competenza esclusiva delle
regioni: conseguentemente, deve residuare un ambito di disciplina del
condono nel quale le regioni possano intervenire disciplinando quella
parte della fattispecie che resta nella loro disponibilità,
prevedendo ad esempio la demolizione dei manufatti, ferma restando,
ovviamente, la non punibilità penale sancita dai decreto-legge»
(così sen. Villone, dal resoconto sommario delle sedute citate
pubblicato sul sito internet di palazzo Madama).
Tali rilievi sono stati inoltre in epoca recentissima formalmente
sollevati proprio dalle regioni: che - oltre a richiamare le ragioni
sopra esposte sull'illegittima reiterazione li ciò che voleva essere
«norma di chiusura» in subiecta materia - hanno sollevato appunto
profili della mancata previsione di meccanismi di intesa e
l'esaurimento da parte del legislatore statale pressocchè di ogni
spazio decisionale.
Può essere utile riportare brani del ricorso n. 82 presentato il
21 novembre 2003 dalla Regione Toscana «La denunciata illegittimità
deriva dal fatto che la sanatoria è rimessa unicamente alla volontà
ed alla decisione dello Stato proprietario e non viene data alcuna
rilevanza a quanto in merito stabilito dal legislatore regionale cui,
invece, l'art. 17 della Costituzione affida la competenza a
disciplinare l'ammissibilità urbanistica degli interventi anche
sulle aree di proprietà dello Stato. In via subordinata
l'illegittimità sussiste comunque perchè non si prevede che
l'Agenzia del demanio acquisisca l'intesa con le regioni che invece
sono titolari di competenze in merito al governo del territorio e che
quindi, in tale loro qualità, dovrebbero quanto meno essere
coinvolte con l'intesa nella verifica urbanistica della sanatoria
riguardante anche gli abusi sulle aree statali. Sempre nella stessa
impostazione il comma 24 dell'articolo prevede un programma di
interventi di riqualificazione delle aree demaniali, predisposto
dall'Agenzia del demanio, di concerto con il Ministro delle
infrastrutture e trasporti: anche in tal caso non è in alcun modo
prevista l'intesa con le amministrazioni regionali che, invece,
secondo i principi posti dalla Corte costituzionale nella più volte
citata sentenza n. 303/2003, sarebbe imprescindibile, in
considerazione dell'interferenza di detti interventi con le
attribuzioni costituzionali delle regioni relative al governo del
territorio. Alle regioni si consente (commi 26 e 33) di determinare
la possibilità, le condizioni e le modalità del condono solo per
gli abusi minori (restauro, risanamento conservativo e manutenzione
straordinaria realizzate in assenza o difformità del titolo
edilizio), mentre si preclude la stessa possibilità (lasciando alla
potestà legislativa regionale solo l'aumento dell'oblazione e la
disciplina del procedimento di condono, peraltro del tutto inutile,
visto che il medesimo è già dettagliatamente normato dall'allegato
1) per gli abusi più rilevanti e più incidenti sul territorio
(nuove costruzioni e ristrutturazione edilizia realizzate in assenza
o in difformità del titolo abilitativo e non conformi alle norme
urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici). Tali
previsioni vanno esattamente nel senso opposto rispetto a quanto
stabilito dalla ... legge regionale n. 43/2003: la Regione Toscana
infatti ha previsto la sanatoria degli abusi minori, mentre l'ha
drasticamente esclusa per gli illeciti più gravi e che in modo
sostanziale alterano l'ordinato assetto del territorio. Ora la
regione ricorrente dovrebbe invece, in base all'art. 32, subire gli
abusi più rilevanti e lasciarli condonare, mentre potrebbe
disciplinare con la propria legge, ex art. 32, comma 26, lettera b),
la possibilità di escludere il condono per gli abusi minori! Ciò
dimostra come il legislatore statale abbia creato una situazione
paradossale, del tutto irrazionale, che incide pesantemente sulle
attribuzioni costituzionali delle regioni e che, soprattutto,
vanifica la legislazione che le regioni hanno emanato in virtù di
dette attribuzioni. La sanatoria degli illeciti edilizi incide sul
governo del territorio, materia soggetta alla potestà legislativa
concorrente ex art. 117, terzo comma, della Costituzione. Pertanto in
tale materia allo Stato compete unicamente dettare i principi
fondamentali: come specificato dalla Corte costituzionale, la nuova
formulazione dell'art. 117 della Costituzione, rispetto alla
previgente, esprime l'intento di una più netta distinzione fra la
competenza regionale a legiferare e la competenza statale, limitata
alla sola determinazione dei principi fondamentali (sentenza
n. 282/2002). Da ciò consegue che la disciplina sostanziale e
procedimentale deve essere determinata dal legislatore regionale, nel
rispetto dei principi regolatori determinati dallo Stato, per tali
intendendosi, secondo quanto spiegato dalla Corte costituzionale, «i
nuclei essenziali del contenuto normativo che quelle disposizioni
esprimono per i principi enunciati e da esse desumibili» (sentenze
n. 482/1985 e n. 192/1987). Ciò non avviene nel caso in esame, in
cui il legislatore nazionale detta una disciplina procedimentale
minuziosa, dettagliata, autoapplicativa, direttamente operativa nei
confronti dei privati interessati (là dove, invece, i principi
fondamentali della materia dovrebbero essere rivolti al legislatore
regionale che poi dovrebbe articolare la normativa applicabile ai
terzi interessati), con la conseguenza che si privano del tutto le
regioni del loro potere - costituzionalmente previsto - di
disciplinare organicamente la materia. Ma, soprattutto, la
sanabilità delle opere edilizie abusive non costituisce un principio
fondamentale della materia. Questo si ricava agevolmente dall'esame
delle pronunce della Corte costituzionale in tema di condono
edilizio.
Il condono edilizio rende inevitabile apportare le varianti agli
strumenti urbanistici e così la regione e gli enti locali sono
costretti a subire, anzichè governare, le destinazioni urbanistiche
deI territorio in base agli abusi realizzati e sanati dal legislatore
statale con norma non più ragionevole, perchè ormai vige una
diversa normativa urbanistica certa che non ammette deroghe. Nè può
legittimarsi il condono in nome di una generalizzata inefficacia
delle regioni ad arginare gli abusi con adeguati controlli: si è
infatti evidenziato come questa inefficienza non sia affatto
rinvenibile in Toscana, come, peraltro. ormai in molte altre regioni.
Per i rilevati motivi la norma si pone in totale contrasto con le
prerogative costituzionali previste dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
Non può poi non condividersi il dubbio sulla violazione
all'art. 97.
La reiterazione del condono edilizio scardina il sistema della
legalità, viola il principio di uguaglianza e contrasta con il
principio di buona amministrazione. Anche se il legislatore regionale
non tollera gli abusi sostanziali ed anche se i controlli sono svolti
efficacemente, come può pretendersi che le regole siano rispettate
quando il legislatore nazionale ha condonato prima gli abusi commessi
entro il 1985, poi gli abusi commessi entro il 1993 ed ora gli abusi
commessi entro il marzo 2003. Inevitabilmente si crea un affidamento
sul futuro condono - che da eccezionale e straordinario diventa
strumento ricorrente - che favorisce il compimento di abusi edilizi.
Così si premiano i cittadini che non rispettano le regole (i quali
dalle norme come quella impugnata trovano una conferma al fatto che
il loro comportamento illegale sarà, prima o poi, premiato) e si
penalizzano invece i cittadini rispettosi delle norme che, da un
lato, non hanno realizzato opere abusive perchè le leggi non lo
permettevano e quindi ne sono rimasti privi e, al tempo stesso, sono
costretti a vivere nel degrado urbanistico prodotto dagli abusi
realizzati da altri e accettati dallo Stato con il condono. Tutto
ciò viola gli artt. 3 e 97 della Costituzione che la regione
ricorrente è legittimata a far valere in relazione alle proprie
competenze sul governo del territorio che vengono gravemente
compromesse e vanificate dal condono per i motivi esposti.
Tale tipo di doglianze (espresso anche nei ricorsi n. 76,
presentato dalla Regione Campania il 25 ottobre 2003; n. 81
presentato dalla Regione Marche il 19 novembre 2003; n. 83,
presentato dalla Regione Emilia-Romagna il 26 novembre 2003) concerne
dunque la violazione del riparto di competenze non per come
letteralmente delineato nelle nuove norme costituzionali, ma - nel
sottolineare appunto la mancata preventiva intesa tra gli organi
pariordinati a ciò deputati, e la tendenziale esausitività delle
norme statali - secondo la lettura (già di per sè fortemente
«statalistica») delineata nelle precedenti pronunce.
L'eccezione appare dunque parimenti dotata di quel fumus di
fondatezza che in questa sede induce, anche per tale profilo, ad
investire codesta illustrissima Corte delle valutazioni di Sua
spettanza.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza - ai sensi
dell'art. 23 legge n. 87/1953 - dell'eccezione di illegittimità
costituzionale dell'art. 32 d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (convertito
nella legge n. 326 del 24 novembre 2003) per contrasto con gli
artt. 3, 9 comma secondo, 32 comma primo, 97 comma primo, 117 comma
terzo, 118 della Costituzione, dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Dispone sospendersi il giudizio in corso;
Data lettura in udienza del presente provvedimento alle parti in
causa e al p.m., dispone a cura della cancelleria notificarsi lo
stesso al Presidente dei Consiglio dei ministri, ed ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Il giudice: Sabatini
04C0475