1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 23-2-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 54 SENTENZA 9 - 15 febbraio 2000
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Ambiente (tutela dell') - Inquinamento delle acque - Tutela della laguna di Venezia - Requisiti di qualita' delle acque e caratteristiche degli impianti di depurazione - Provvedimento ministeriale in materia - Ricorso della Regione Veneto per conflitto di attribuzione - Mancato rispetto dei criteri di ripartizione delle competenze tra Stato e Regione - Accoglimento del ricorso - Annullamento in parte qua del decreto impugnato. Decreto del Ministro dell'ambiente 23 aprile 1998 (di concerto con il Ministro dei lavori pubblici), punto 6, commi 4 e 5. Costituzione, artt. 117 e 118. (000C0168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 23-2-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuliano VASSALLI;
Giudici: prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv.
Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof.
Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, avv. Fernanda CONTRI, prof.
Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale
MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto 23 aprile 1998 emanato dal Ministro dell'ambiente, di
concerto con il Ministro dei lavori pubblici, recante "Requisiti di
qualità delle acque e caratteristiche degli impianti di depurazione
per la tutela della laguna di Venezia", promosso con ricorso della
Regione Veneto, notificato il 6 agosto 1998, depositato in
cancelleria il 7 successivo ed iscritto al n. 23 del registro
conflitti 1998.
Visti l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri e la successiva revoca;
Udito nell'udienza pubblica del 12 ottobre 1999 il giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Udito l'avv. Luigi Manzi per la Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 6 agosto 1998, la Regione Veneto ha
proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato,
chiedendo l'annullamento del decreto del Ministro dell'ambiente,
emanato di concerto con il Ministro dei lavori pubblici, il 23 aprile
1998 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il 18 giugno 1998),
relativo ai requisiti di qualità delle acque ed alle caratteristiche
degli impianti di depurazione per la tutela della laguna di Venezia.
La Regione Veneto chiede che si dichiari che spetta ad essa, in via
generale ed esclusiva, definire le migliori tecnologie di processo e
di depurazione disponibili, da applicare agli impianti industriali
esistenti che scarichino nella laguna di Venezia e nei corpi idrici
del suo bacino scolante, ed approvare i progetti di adeguamento
finalizzati all'eliminazione degli scarichi di idrocarburi
policiclici aromatici, pesticidi organoclorurati, diossina,
policlorobifenili e tributilstagno da presentarsi da parte dei
titolari delle autorizzazioni agli scarichi esistenti. La Regione
chiede che, di conseguenza, si annulli il decreto nella parte
indicata come invasiva delle proprie competenze, previa sospensione
di tale atto.
Il decreto del Ministro dell'ambiente fissa (nel punto 1) gli
obiettivi di qualità da perseguire nella laguna di Venezia e nei
corpi idrici del suo bacino scolante, per assicurare la protezione
della vita acquatica e l'esercizio delle attività di pesca,
molluschicoltura e balneazione, indicando in apposita tabella i
valori ammessi. Il decreto rinvia (nel punto 2) ad un successivo
provvedimento dello stesso Ministro dell'ambiente (da adottare su
proposta di una commissione tecnica composta da membri designati
anche dalla Regione Veneto, dalla Provincia e dal comune di Venezia)
per la fissazione dei carichi massimi ammissibili complessivi e netti
di inquinanti in laguna e nei corpi idrici del suo bacino scolante,
compatibili con il raggiungimento degli obiettivi di qualità
fissati. Lo stesso decreto stabilisce inoltre (nei punti 3 e 4)
procedure (alle quali partecipano la Regione Veneto, le province ed i
comuni interessati) per l'aggiornamento dei valori limite stabiliti
dalle norme di tutela della città di Venezia e del suo territorio
dagli inquinamenti delle acque (d.P.R. 20 settembre 1973, n. 962),
in attuazione di quanto prevedono le norme relative agli interventi
urgenti per il risanamento e l'adeguamento dei sistemi di smaltimento
delle acque usate e degli impianti igienico-sanitari nei centri
storici e nelle isole dei comuni di Venezia e di Chioggia (art. 2 del
decreto-legge 29 marzo 1995, n. 96, convertito nella legge 31 maggio
1995, n. 206). Il decreto prevede infine (nel punto 5) la
definizione, sulla base della proposta della commissione tecnica già
menzionata, dei carichi massimi ammissibili complessivi e netti per
tutte le diverse forme di inquinamento, la fissazione di nuovi limiti
agli scarichi industriali e civili che versano nella laguna e nel
bacino scolante, la definizione dei tempi e delle modalità tecniche
per l'adeguamento degli scarichi esistenti e per la revisione delle
relative autorizzazioni tenendo conto delle migliori tecnologie di
processo e di depurazione disponibili.
Nella parte denunciata dalla Regione Veneto (il punto 6), il
decreto del Ministro dell'ambiente, dopo avere stabilito che nelle
nuove autorizzazioni agli scarichi industriali nella laguna di
Venezia e nei corpi idrici del suo bacino scolante e nelle modifiche
alle autorizzazioni esistenti è vietato lo scarico di determinate
sostanze considerate particolarmente inquinanti (idrocarburi
policiclici aromatici, pesticidi organoclorurati, diossina,
policlorobifenili e tributilstagno), prevede che per la verifica del
rispetto del divieto di rilascio non si tiene conto delle quantità
inquinanti residue a seguito dell'adozione delle migliori tecnologie
di processo e di depurazione disponibili. Per gli impianti
industriali esistenti il Ministro dell'ambiente definisce le migliori
tecnologie disponibili da applicare ed approva i progetti di
adeguamento presentati dai titolari delle autorizzazioni; per il
periodo necessario alla realizzazione dei progetti di adeguamento non
si applica il divieto di scarico delle sostanze sopra indicate.
La Regione Veneto ritiene che queste disposizioni, contenendo
puntuali prescrizioni in ordine alle autorizzazioni agli scarichi
industriali relativamente a sostanze reputate particolarmente
inquinanti (capoversi I-V del punto 6 del decreto ministeriale),
siano illegittime e lesive delle competenze ad essa attribuite in
materia di tutela dell'ambiente e disinquinamento, con specifico
riguardo agli impianti di depurazione. Difatti in base a tale
decreto il Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro dei
lavori pubblici, può sia definire le migliori tecnologie di processo
e depurazione disponibili, sia approvare i singoli progetti di
adeguamento che adottino quelle tecnologie, consentendo ai titolari
di autorizzazioni esistenti di sottrarsi al divieto mediante la
presentazione del progetto e per i tempi della sua realizzazione.
In tal modo la Regione Veneto verrebbe del tutto esautorata delle
proprie competenze in materia di tutela dell'ambiente e
dall'inquinamento, riconosciute invece dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione e dalle successive norme di attuazione, che dettano la
disciplina generale della materia o quella speciale per la tutela del
territorio di Venezia dagli inquinamenti delle acque.
In particolare il decreto interministeriale denunciato violerebbe:
a) l'art. 2, secondo comma, lettera c) del d.P.R. 15 gennaio 1972, n.
8, che ha trasferito alle Regioni le funzioni amministrative
concernenti le opere igieniche di interesse locale, le quali
comprendono fognature e impianti di depurazione delle acque; b)
l'art. 101 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che ha trasferito alle
Regioni le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e
periferici dello Stato in ordine all'igiene del suolo e
dell'inquinamento atmosferico, idrico, termico ed acustico, compresi
gli aspetti igienico sanitari delle industrie insalubri, ed in
particolare le funzioni concernenti la disciplina degli scarichi e la
programmazione degli interventi di conservazione e depurazione delle
acque e di smaltimento dei rifiuti liquidi e idrosolubili nonchè la
tutela dall'inquinamento idrico di impianti termici ed industriali e
da qualunque altra fonte.
Queste competenze sarebbero state confermate dagli artt. 79, 80 e
81 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, che ha conferito
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni e agli
enti locali in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59; si tratta di norme che avrebbero accresciuto, nelle materie
considerate, le funzioni dell'amministrazione regionale, attribuendo
ad essa in particolare poteri di pianificazione.
Gli stessi criteri di riparto di competenze sarebbero stati
recepiti e meglio specificati dalla legislazione speciale per Venezia
(legge 16 aprile 1973, n. 171; d.P.R. 20 settembre 1973, n. 962;
legge 29 novembre 1984, n. 798; decreto-legge 29 marzo 1995, n. 96),
che riconoscerebbe un ruolo centrale alla Regione Veneto nella
pianificazione, regolamentazione e controllo delle opere per il
disinquinamento dell'ambiente lagunare.
La Regione ricorrente ritiene che il decreto sia stato adottato
anche in violazione del principio di legalità, giacchè l'art. 2,
comma 1, del decreto-legge n. 96 del 1995 abilitava il Ministro
dell'ambiente, di concerto con quello dei lavori pubblici, soltanto
all'aggiornamento dei valori limite fissati dalla tabella allegata al
d.P.R. n. 962 del 1973, ma non autorizzava a modificare il riparto di
competenze in materia, già stabilito sulla base di norme attuative
dei principi costituzionali.
Inoltre il decreto denunciato avrebbe natura di regolamento e come
tale avrebbe dovuto essere adottato con la procedura prevista
dall'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, che
richiede il parere del Consiglio di Stato; parere che, dal testo
dello stesso provvedimento, non risulta sia stato acquisito.
Anche il quadro complessivo delle leggi della Regione Veneto (legge
regionale 16 aprile 1985, n. 33; legge regionale 27 febbraio 1990, n.
17) confermerebbe la competenza esclusiva della Regione sia in ordine
all'individuazione delle caratteristiche degli impianti di
trattamento e depurazione delle acque provenienti dagli scarichi
industriali nella laguna di Venezia e nei corpi idrici del suo bacino
scolante, sia in ordine all'approvazione dei progetti per la
realizzazione o modificazione di detti impianti.
Secondo la Regione ricorrente sarebbe irragionevole, e non
risponderebbe a regole di buona amministrazione, che
l'amministrazione statale - la quale non ha diretta conoscenza della
realtà locale e degli elementi necessari per le valutazioni e le
determinazioni da assumere, e senza che sia prevista alcuna forma di
partecipazione degli altri enti territoriali per la acquisizione di
tali elementi - introduca, limitatamente al solo bacino lagunare, i
criteri generali ed uniformi di adeguamento, validi per tutti gli
scarichi industriali ivi esistenti, senza considerare le specifiche
peculiarità di ogni sistema produttivo.
Risponderebbe, invece, al principio costituzionale di buon
andamento dell'amministrazione ed a quello generale di
sussidiarietà, ritenere che gli interessi che si intendono
perseguire con le disposizioni del decreto impugnato possano essere
più adeguatamente tutelati e realizzati a livello di amministrazione
regionale.
2. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza la Regione
Veneto ha illustrato e ribadito gli argomenti a sostegno del ricorso.
3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha depositato atto di
costituzione. Successivamente, con atto depositato il 21 settembre
1999, l'Avvocatura ha ritirato la propria costituzione, non essendo
stata adottata dal Consiglio dei ministri la relativa delibera.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato,
sollevato dalla Regione Veneto, investe il decreto del Ministro
dell'ambiente, emanato di concerto con il Ministro dei lavori
pubblici il 23 aprile 1998, relativo ai requisiti di qualità delle
acque e degli impianti di depurazione per la laguna di Venezia.
La Regione denuncia la lesione di competenze ad essa attribuite
dagli artt. 117 e 118 della Costituzione e dalle successive norme di
attuazione: sia da quelle che dettano la disciplina generale in
materia di tutela dell'ambiente e dall'inquinamento, sia da quelle
che stabiliscono una disciplina speciale per la tutela del territorio
di Venezia dagli inquinamenti delle acque. Difatti, in base al punto
6 del decreto interministeriale denunciato, il Ministro
dell'ambiente, sentito il Ministro dei lavori pubblici, dovrebbe
definire le migliori tecnologie di processo e di depurazione
disponibili da applicare agli impianti industriali esistenti in
relazione allo scarico di determinate sostanze, considerate
particolarmente nocive, e dovrebbe approvare i progetti di
adeguamento presentati dai titolari di autorizzazioni agli scarichi
esistenti, escludendo in tal modo, per il periodo necessario alla
realizzazione dei progetti, l'applicazione del divieto di scarico di
quelle sostanze specificamente indicate.
Il decreto denunciato modificherebbe il riparto delle attribuzioni
tra Stato e Regione e riserverebbe al Ministro dell'ambiente
l'esercizio di funzioni di competenza regionale. Ciò con un
provvedimento che, tra l'altro, sarebbe stato assunto in violazione
del principio di legalità, perchè l'art. 2, comma 1, del
decreto-legge 29 marzo 1995, n. 96 (convertito nella legge 31 maggio
1995, n. 206) ne prevedeva l'emanazione, sentita la Regione Veneto,
soltanto per l'aggiornamento dei valori limite degli effluenti degli
impianti industriali previsti dalla tabella allegata al d.P.R. 20
settembre 1973, n. 962, relativo alla tutela della città di Venezia
e del suo territorio dagli inquinamenti delle acque.
2. - Il ricorso è fondato nei limiti di seguito precisati.
3. - In materia di protezione ambientale e di tutela dagli
inquinamenti è riconosciuta una competenza regionale,
costituzionalmente garantita, per il collegamento funzionale che la
salvaguardia dell'ambiente ha con le materie che, nella elencazione
dell'art. 117 della Costituzione, più direttamente riguardano il
territorio ed implicano la preservazione della salubrità delle
condizioni del suolo, dell'aria e dell'acqua a fronte
dell'inquinamento (sentenze n. 183 del 1987 e n. 53 del 1991).
In attuazione di tali attribuzioni sono state progressivamente
trasferite alle Regioni funzioni concernenti gli impianti di
depurazione delle acque (art. 2 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8),
l'igiene del suolo e l'inquinamento atmosferico, idrico, termico ed
acustico, con particolare riguardo alla disciplina degli scarichi ed
agli interventi di depurazione delle acque e di smaltimento dei
rifiuti (art. 101 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616). Sono rimasti,
invece, affidati allo Stato compiti di rilievo nazionale, quali la
fissazione dei valori limite di emissione di sostanze e agenti
inquinanti e degli obiettivi minimi di qualità dei corpi idrici
recettori, come pure la definizione di criteri e norme tecniche per
la disciplina degli scarichi nelle acque del mare (art. 80 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112).
In questo contesto normativo generale, una disciplina speciale -
prevista dalla legge sugli interventi per la salvaguardia di Venezia,
diretti ad assicurare la protezione delle acque della laguna dagli
inquinamenti mediante la determinazione delle caratteristiche degli
impianti di depurazione e dei requisiti delle acque scaricate (art.
9 della legge 16 aprile 1973, n. 171) - è stata stabilita con le
norme di tutela della città di Venezia e del suo territorio dagli
inquinamenti delle acque (d.P.R. 20 settembre 1973, n. 962). In
particolare, secondo tale disciplina e per quanto qui possa
interessare, gli impianti di depurazione delle acque di rifiuto
industriale devono comprendere trattamenti di riduzione ai limiti
stabiliti da apposita tabella per le diverse sostanze inquinanti
(art. 3); sono descritti i trattamenti da adottare, che possono
essere sostituiti da altri equivalenti ai fini della depurazione
delle acque (art. 2), purchè la validità di questi ultimi sia
verificata, sulla base del progetto delle opere, dal magistrato alle
acque di Venezia e sia definitivamente accertata dalla Regione Veneto
in sede di approvazione del progetto (art. 3).
Da tutto ciò risulta che la ripartizione delle attribuzioni tra lo
Stato e la Regione, che concorrono ad assicurare la protezione
dell'ambiente dagli inquinamenti, è configurata ammettendo i poteri
dell'uno e dell'altra nello stesso settore materiale, distinguendoli
tuttavia secondo il loro diverso grado di concretezza (cfr. sentenza
n. 53 del 1991).
Allo Stato sono riservate competenze di carattere generale: in
particolare per la fissazione, nel settore considerato, dei limiti di
accettabilità delle emissioni, delle caratteristiche degli impianti
di depurazione, dei requisiti di qualità delle acque effluenti da
tali impianti. Queste determinazioni per un verso rispondono ad
esigenze generali o unitarie, per altro verso sono collegate alla
conoscenza tecnica delle caratteristiche inquinanti delle sostanze e
delle migliori tecnologie disponibili per eliminarne la nocività.
Alla Regione sono attribuite, invece, per i profili che interessano
nel presente giudizio, le competenze relative ai procedimenti per le
autorizzazioni agli scarichi ed ai relativi provvedimenti che, nel
rispetto delle tecnologie per la depurazione e dei limiti di
accettabilità previsti in via generale, implicano la valutazione dei
molteplici interessi che vengono in gioco nella specificità delle
diverse situazioni.
4. - Il decreto del Ministro dell'ambiente 23 aprile 1998, nella
parte denunciata dalla Regione Veneto, non rispetta i criteri di
ripartizione delle competenze tra Stato e Regione.
Il decreto prevede e disciplina, senza che ciò risponda ad una
base legislativa, una procedura speciale per l'autorizzazione alla
prosecuzione di scarichi industriali che riversano nella laguna di
Venezia e nei corpi idrici del suo bacino scolante sostanze vietate
per la loro ritenuta nocività, consentendo ai titolari delle
autorizzazioni esistenti di presentare progetti di adeguamento
finalizzati all'eliminazione di tali sostanze inquinanti dagli
scarichi o, più esattamente, di limitarne la quantità, giacchè lo
stesso decreto prevede che ai fini del rispetto del divieto di
rilascio di tali sostanze non si tenga conto delle quantità residue
alla adozione delle migliori tecnologie di processo e di depurazione
disponibili. L'approvazione dei progetti di adeguamento degli
impianti da parte del Ministro dell'ambiente, di concerto con il
Ministro dei lavori pubblici, esclude inoltre l'applicazione del
divieto per il tempo necessario alla realizzazione dei progetti.
Pur senza considerare la equivocità del generale divieto di
scarichi contenenti determinate sostanze ritenute particolarmente
nocive (divieto contraddetto dall'ammissibilità dello stesso scarico
non sulla base di livelli di accettabilità, ma tenendo conto della
tecnologia adottata nel processo produttivo), è da rilevare, per
quanto forma oggetto di denuncia da parte della Regione ricorrente,
che questa speciale procedura, delineata dal decreto
interministeriale in esame, è destinata non già a stabilire limiti
di accettabilità degli scarichi e nemmeno a individuare in via
generale tecnologie idonee a limitare o escludere alla fonte sostanze
inquinanti, nè è diretta a stabilire quali siano le migliori
tecnologie di depurazione da adottare. La procedura delineata dal
decreto denunciato è, invece, preordinata all'adozione di
provvedimenti autorizzatori puntuali, ai quali la Regione Veneto
rimane del tutto estranea. Ciò che, appunto, viola le attribuzioni
regionali. In questa parte il decreto denunciato deve essere pertanto
annullato.
Ogni altro profilo rimane assorbito.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro
dell'ambiente, di concerto con il Ministro dei lavori pubblici,
definire le migliori tecnologie disponibili da applicare agli
impianti esistenti ed approvare i progetti di adeguamento alle
migliori tecnologie disponibili da esso individuate, presentati dai
titolari delle autorizzazioni agli scarichi esistenti e finalizzati
all'eliminazione degli scarichi di idrocarburi policiclici aromatici,
pesticidi organoclorurati, diossina, policlorobifenili e
tributilstagno;
Annulla, di conseguenza, il punto 6, commi quarto e quinto, del
decreto del Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro dei
lavori pubblici, 23 aprile 1998 (Requisiti di qualità delle acque e
caratteristiche degli impianti di depurazione per la tutela della
laguna di Venezia).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 2000.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 15 febbraio 2000.
Il cancelliere: Fruscella
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