1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 191 SENTENZA 8 giugno - 25 luglio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Rifiuti - Norme della Regione Abruzzo - Ribadita volonta' di non prevedere la realizzazione di impianti di incenerimento sul territorio regionale - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale parziale. Ambiente - Rifiuti - Norme della Regione Abruzzo - Localizzazione di impianti di trattamento e di smaltimento dei rifiuti - Definizione delle distanze minime dai centri abitati e da altri luoghi sensibili - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Abruzzo 30 dicembre 2020, n. 45, art. 1, commi 4 e 9, lettera u). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s). (T-220191) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 4
e 9, lettera u), della legge della Regione Abruzzo 30 dicembre 2020,
n. 45 (Norme a sostegno dell'economia circolare e di gestione
sostenibile dei rifiuti), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 1°-2 marzo 2021, depositato in
cancelleria il 4 marzo 2021, iscritto al n. 20 del registro ricorsi
2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16,
prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 2022 il Giudice relatore
Franco Modugno;
uditi l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefania Valeri per la
Regione Abruzzo, quest'ultimo in collegamento da remoto, ai sensi del
punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 giugno 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 4 marzo 2021, iscritto al reg. ric.
n. 20 del 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
4 e 9, lettera u), della legge della Regione Abruzzo 30 dicembre
2020, n. 45 (Norme a sostegno dell'economia circolare e di gestione
sostenibile dei rifiuti), in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, in relazione all'art. 35 del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attività produttive), convertito, con modificazioni, nella legge 11
novembre 2014, n. 164, nonchè agli artt. 195, comma 1, lettere f) e
p), e comma 2, lettera a), l96, comma 1, lettere n) e o), e l99,
commi l, 3, lettera l), e 5, del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 (Norme in materia ambientale).
1.1.- L'art. l, comma 4, della legge reg. Abruzzo n. 45 del 2020
stabilisce che la «Regione, con la presente legge, sostiene azioni
dirette alla riduzione della produzione e al recupero di materia con
priorità rispetto all'uso dei rifiuti come fonte di energia,
minimizzando il quantitativo di rifiuto urbano non inviato al
riciclaggio, ribadendo la volontà di non prevedere la realizzazione
di impianti dedicati di incenerimento per i rifiuti urbani e
prevedendo di raggiungere tendenzialmente al 2022, a scala di bacino
regionale, conformemente al vigente Piano Regionale di Gestione dei
Rifiuti (di seguito PRGR), i seguenti obiettivi minimi: a) un
quantitativo di produzione di rifiuto urbano indifferenziato,
inferiore ai 130 chilogrammi per abitante anno; b) un quantitativo di
rifiuti residui avviati a smaltimento finale in discarica, inferiore
ai 100 chilogrammi per abitante anno».
Tale disposizione, ad avviso dell'Avvocatura generale, pur se di
carattere programmatico, costituirebbe la base giuridica per
dichiarare improcedibili le richieste di autorizzazione per la
realizzazione e l'esercizio di impianti di incenerimento: sarebbe
stato posto, dunque, un divieto alla realizzazione di tali impianti
sul territorio regionale, in contrasto con la disciplina statale. In
particolare, sarebbe violato l'art. 35, comma 1, del d.l. n. 133 del
2014, come convertito, ai sensi del quale gli impianti di
incenerimento dei rifiuti «costituiscono infrastrutture e
insediamenti strategici di preminente interesse nazionale». Il
margine di intervento riconosciuto al legislatore regionale da parte
del d.lgs. n. 152 del 2006 (cod. ambiente), d'altro canto, non gli
consentirebbe di prescrivere limiti generali siffatti: gli artt. 195,
comma l, lettera f), e 196, comma l, lettere n) e o), riserverebbero,
infatti, allo Stato «l'individuazione degli impianti di recupero e di
smaltimento di preminente interesse nazionale, che deve essere
effettuata secondo finalità di riequilibrio socio-economico fra le
aree del territorio nazionale». Inoltre, l'art. 199 cod. ambiente
stabilirebbe che «la valutazione sincronica degli interessi pubblici
coinvolti e meritevoli di tutela, a confronto sia con l'interesse del
soggetto privato operatore economico, sia con ulteriori interessi di
cui sono titolari singoli cittadini e comunità, e che trovano nei
principi costituzionali la loro previsione e tutela, può e deve
avvenire soltanto nella sede procedimentale». La norma impugnata,
pertanto, sarebbe costituzionalmente illegittima, poichè
esprimerebbe la volontà di non prevedere la realizzazione di
impianti per l'incenerimento dei rifiuti urbani, in mancanza di
qualsiasi tipo di valutazione istruttoria nella sede procedimentale
(si cita la sentenza di questa Corte n. 142 del 2019).
1.2.- L'impugnato art. 1, comma 9, stabilisce che siano promosse,
a traverso appositi atti esecutivi, specifiche azioni al fine di
raggiungere gli obiettivi fissati nei precedenti commi 3 e 4. Il
ricorrente impugna la lettera u), ove si prevede che gli atti
esecutivi definiscano, «per garantire la tutela della salute e del
territorio, distanze minime e fasce preventive minime dai centri
abitati e dalle funzioni sensibili, come ad esempio asili nido,
scuole, centri sportivi e di aggregazioni, distretti sanitari,
ospedali e case di riposo, al di sotto delle quali la localizzazione
di impianti di trattamento e di smaltimento dei rifiuti è esclusa a
priori». Tale disposizione, per la difesa statale, individuerebbe le
aree non idonee alla localizzazione degli impianti, ponendosi così
in contrasto con l'art. 196, comma l, lettere n) e o), e con l'art.
199, commi l, 3, lettera l), e 5, cod. ambiente. Questi ultimi,
difatti, stabilirebbero, da un lato, che la Regione può definire,
sulla base dei criteri generali dettati dalla normativa statale,
«criteri per l'individuazione, da parte delle province, delle aree
non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento e di
recupero dei rifiuti», e, dall'altro lato, che tali criteri siano
contenuti nel piano di gestione dei rifiuti, e non nella legge.
Questa Corte avrebbe ribadito questi principi in varie sentenze, fra
cui la sentenza n. 272 del 2020 e le sentenze n. 129 e n. 28 del
2019.
2.- Con atto depositato il 9 aprile 2021, la Regione Abruzzo si
è costituita in giudizio, per sostenere la non fondatezza delle
censure.
2.1.- Per quanto concerne l'impugnazione dell'art. 1, comma 4,
della legge reg. Abruzzo n. 45 del 2020, la Regione afferma che le
disposizioni impugnate non causerebbero alcun rischio di «deficit
nelle potenzialità di incenerimento», nè determinerebbero
l'impossibilità di trattare rifiuti provenienti da altre Regioni. Si
tratterebbe, invece, di norme aventi un valore programmatico, come
tali non lesive delle prerogative statali. Questo si desumerebbe,
innanzitutto, dal contesto in cui esse sono inserite: l'art. 1 della
legge regionale, infatti, si limiterebbe a indicare quali azioni in
futuro la Regione intende sostenere, in accordo con la pianificazione
regionale già in vigore e nel solco degli obiettivi europei di
riduzione della produzione dei rifiuti e d'incentivo all'economia
circolare. Sono citate, a tal proposito, la direttiva (UE) 2018/849
del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2018, che
modifica le direttive 2000/53/CE relativa ai veicoli fuori uso,
2006/66/CE relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e
accumulatori e 2012/19/UE sui rifiuti di apparecchiature elettriche
ed elettroniche; la direttiva (UE) 2018/850 del Parlamento europeo e
del Consiglio del 30 maggio 2018, che modifica la direttiva
1999/31/CE, relativa alle discariche di rifiuti; la direttiva (UE)
2018/851 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2018,
che modifica la direttiva 2008/98/CE, relativa ai rifiuti; la
direttiva (UE) 2018/852 del Parlamento europeo e del Consiglio, del
30 maggio 2018, che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e
i rifiuti di imballaggio e la decisione (UE) 2014/955 della
Commissione del 18 dicembre 2014, che modifica la decisione
2000/532/CE relativa all'elenco dei rifiuti ai sensi della direttiva
2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, nonchè l'art. 191
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come
modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e
ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130 e la sentenza della
Corte di giustizia dell'Unione europea, 15 ottobre 2014, in causa
C-323/13, riguardanti il principio di precauzione in ambito
sovranazionale.
Il codice dell'ambiente, d'altro canto, conferirebbe alle Regioni
autonomia pianificatoria in tema di gestione dei rifiuti: cosa che
non potrebbe - si afferma - essere ignorata dalla Regione Abruzzo,
che ha visto dichiarare l'illegittimità costituzionale di una sua
legge, sull'adeguamento del piano sui rifiuti, proprio a causa
dell'utilizzo dello strumento legislativo anzichè del procedimento
amministrativo (sentenza n. 28 del 2019). Così, la programmazione
regionale di settore - ammodernata a seguito della pronuncia del
giudice costituzionale - escluderebbe la necessità di un impianto di
incenerimento per rifiuti urbani, e, con la norma impugnata, la
Regione non farebbe altro che ribadire la propensione alle soluzioni
alternative agli inceneritori. Risulterebbe, peraltro, dal piano
regionale che «- alla luce del complessivo fabbisogno teorico di
incenerimento - la realizzazione di un inceneritore non troverebbe
attuale giustificazione, nè tecnicamente, nè economicamente, nè
ambientalmente». E anzi, un accordo, assunto con la Regione Lazio per
il trattamento di 80.000 tonnellate di rifiuti provenienti da Roma
Capitale, attesterebbe la capacità della resistente di supportare
anche altre Regioni nel trattamento dei rifiuti. La difesa regionale
afferma, inoltre, che, secondo l'art. 198-bis cod. ambiente, di
recente introdotto, dovrà essere il programma nazionale di gestione
dei rifiuti - da assoggettarsi a valutazione ambientale strategica
(VAS), da approvarsi in sede di Conferenza Stato-Regioni e da
adottarsi con decreto ministeriale - a definire i criteri per la
localizzazione degli impianti.
2.2.- Per quanto riguarda le censure rivolte all'art. 1, comma 9,
lettera u), la Regione deduce l'erroneità della lettura proposta dal
Governo: la disposizione non disciplinerebbe i criteri di
localizzazione degli impianti, demandando invece a futuri
provvedimenti attuativi la previsione delle distanze minime dalle
«funzioni sensibili», a tutela della salute e del territorio.
L'identificazione in concreto dei luoghi e la quantificazione delle
distanze, infatti, sarebbero concretamente definite in sede di
adozione del nuovo piano di gestione dei rifiuti; la disposizione
impugnata conterrebbe un'elencazione meramente esemplificativa di
tali luoghi. Per queste ragioni, le previsioni regionali in esame non
sarebbero idonee a ledere la competenza statale.
3.- L'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria
in prossimità dell'udienza. Ribadisce come «la scelta operata dalla
regione "di non prevedere la realizzazione di impianti dedicati di
incenerimento per i rifiuti urbani" (comma 4) e la determinazione da
parte della stessa regione dei criteri di individuazione delle aree
non idonee all'installazione degli impianti (comma 9)» contrasterebbe
con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., non essendo
conforme alla disciplina statale, la quale, da un lato, affiderebbe
allo Stato «l'individuazione di tali impianti» e, dall'altro lato,
imporrebbe «l'osservanza delle garanzie procedimentali previste per i
piani regionali adottati nella forma dell'atto amministrativo».
Inoltre, la difesa statale afferma che l'argomentazione spesa dalla
controparte - secondo cui le norme impugnate avrebbero carattere
programmatico e, perciò, non potrebbero ledere le competenze statali
- non sarebbe idonea a superare i dedotti profili di illegittimità
costituzionale. Difatti, le Regioni non potrebbero individuare -
nemmeno sotto il profilo programmatico - la linea strategica cui il
piano dovrebbe adeguarsi, visto che l'art. 198-bis cod. ambiente
prevedrebbe l'adozione di un piano nazionale sulla gestione dei
rifiuti, il quale svolgerebbe quella funzione di indirizzo.
4.- Ha depositato memoria anche la Regione resistente, insistendo
per la non fondatezza delle questioni. L'art. 1, comma 4, della legge
regionale impugnata confermerebbe il rispetto della «gerarchia dei
rifiuti», prevedendo il recupero degli stessi senza realizzare
impianti di incenerimento, e sfruttando, invece, impianti già
autorizzati ed esistenti sul territorio. Il tutto in accordo con le
indicazioni provenienti dal diritto europeo. Inoltre, la promozione
della trasformazione dei rifiuti in vista di un successivo impiego,
favorendo la tutela ambientale, contribuirebbe altresì allo sviluppo
delle attività produttive: pertanto, in questa fattispecie, la
competenza non sarebbe esclusivamente statale, dovendosi considerare
l'importanza delle prerogative proprie della Regione in tema di
sviluppo industriale.
In riferimento all'art. 1, comma 9, della legge regionale
impugnata, la difesa abruzzese, deducendo l'erroneità della
prospettazione del ricorrente, ribadisce come le norme in esame si
limiterebbero a richiedere a successivi provvedimenti attuativi di
individuare aree non idonee alla collocazione di impianti. Dunque,
risulterebbero evidenti le differenze esistenti fra il contenuto
delle disposizioni oggi impugnate e quelle dichiarate
costituzionalmente illegittime con le sentenze n. 272 del 2020 e n.
69 del 2018: in questi casi, infatti, la legge regionale avrebbe
definito precisamente le distanze minime, sostituendosi all'autorità
amministrativa, mentre, nell'odierna fattispecie, ciò non sarebbe
avvenuto.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 20 del
2021), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 4 e 9, lettera u),
della legge della Regione Abruzzo 30 dicembre 2020, n. 45 (Norme a
sostegno dell'economia circolare e di gestione sostenibile dei
rifiuti).
In primo luogo, il ricorrente deduce il contrasto tra l'art. 1,
comma 4, e gli artt. 35 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attività produttive), convertito, con modificazioni, nella
legge 11 novembre 2014, n. 164, 195, comma 1, lettere f) e p), e
comma 2, lettera a), 196, comma 1, lettere n) e o), l99, commi l, 3,
lettera l), e 5 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme
in materia ambientale): tale contrasto determinerebbe la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione. Nella
parte in cui la legge regionale impugnata dispone che la Regione,
conformemente al vigente Piano regionale di gestione dei rifiuti
(PRGR), ribadisce «la volontà di non prevedere la realizzazione di
impianti dedicati di incenerimento per i rifiuti urbani», essa
stabilirebbe, infatti, un divieto di localizzazione di impianti di
incenerimento sul territorio regionale, e ciò non sarebbe
consentito, dal momento che la competenza a individuare le zone in
cui realizzare tali strutture, secondo la normativa interposta
evocata, spetterebbe allo Stato.
In secondo luogo, il Governo sostiene che l'art. 1, comma 9,
lettera u), definendo «distanze minime e fasce preventive minime dai
centri abitati» e da altri luoghi «sensibili», sotto le quali è
preclusa la localizzazione di impianti di trattamento e smaltimento
di rifiuti, individuerebbe con legge, anzichè con gli strumenti di
pianificazione, le aree non idonee alla realizzazione degli impianti,
in spregio di quanto stabilito dall'art. 196, comma 1, lettere n) e
o) e dall'art. 199, commi 1, 3, lettera l), e 5, del d.lgs. n. 152
del 2006 (cod. ambiente); in contrasto, dunque, con la disciplina
statale cui sarebbe riservata la competenza legislativa esclusiva.
2.- La Regione Abruzzo, costituita in giudizio, non ha formulato
eccezioni d'inammissibilità del ricorso, sostenendo la non
fondatezza delle censure.
3.- Le questioni riguardano la materia della gestione dei
rifiuti: in particolare, da un lato, la collocazione di impianti di
incenerimento e, dall'altro lato, l'individuazione delle aree non
idonee alla localizzazione di strutture per il recupero e lo
smaltimento dei rifiuti.
Va anzitutto ricordato che la «disciplina dei rifiuti va
ricondotta alla "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema" [...],
materia naturalmente trasversale, idonea perciò a incidere sulle
competenze regionali (sentenza n. 289 del 2019 che richiama, ex
multis, le sentenze n. 215 e n. 151 del 2018, n. 54 del 2012, n. 380
del 2007 e n. 259 del 2004; più recentemente, in senso conforme, la
sentenza n. 227 del 2020)» (sentenze n. 21 del 2022 e n. 86 del
2021). Difatti, «le Regioni possono esercitare competenze legislative
proprie per la cura di interessi funzionalmente collegati con quelli
propriamente ambientali, purchè l'incidenza nella materia di
competenza esclusiva statale sia solo in termini di maggiore e più
rigorosa tutela dell'ambiente» (così, ex multis, sentenza n. 189 del
2021).
Le norme statali che vincolano il legislatore regionale sono
contenute negli artt. 177 e seguenti cod. ambiente; nel caso in
esame, vengono in particolare rilievo gli artt. 195, comma 1, lettera
f), 196, comma 1, lettera n), e 199, comma 3, lettera l).
4.- Per quanto concerne la prima questione, l'oggetto del
giudizio va circoscritto alla norma con cui la Regione Abruzzo
ribadisce la volontà di non prevedere la realizzazione di impianti
per l'incenerimento dei rifiuti sul proprio territorio; questa è,
difatti, l'unica porzione del disposto normativo cui le censure del
ricorrente sono rivolte, sebbene l'art. 1, comma 4, sia stato
impugnato per intero.
4.1.- La questione è fondata.
Ai sensi dell'art. 195, comma 1, lettera f), cod. ambiente,
spetta allo Stato «l'individuazione, nel rispetto delle attribuzioni
costituzionali delle regioni, degli impianti di recupero e di
smaltimento di preminente interesse nazionale da realizzare per la
modernizzazione e lo sviluppo del paese; l'individuazione è operata
[...] a mezzo di un programma, adottato con decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare [...]. Nell'individuare le
infrastrutture e gli insediamenti strategici di cui al presente comma
il Governo procede secondo finalità di riequilibrio socio-economico
fra le aree del territorio nazionale».
Trattandosi, nella specie, della localizzazione di particolari
strutture - gli inceneritori - viene, inoltre, in rilievo l'art. 35,
comma 1, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, secondo cui «il
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, con proprio decreto,
individua a livello nazionale la capacità complessiva di trattamento
di rifiuti urbani e assimilati degli impianti di incenerimento in
esercizio o autorizzati a livello nazionale, con l'indicazione
espressa della capacità di ciascun impianto, e gli impianti di
incenerimento con recupero energetico di rifiuti urbani e assimilati
da realizzare per coprire il fabbisogno residuo, determinato con
finalità di progressivo riequilibrio socio-economico fra le aree del
territorio nazionale e nel rispetto degli obiettivi di raccolta
differenziata e di riciclaggio, tenendo conto della pianificazione
regionale. Gli impianti così individuati costituiscono
infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse
nazionale, attuano un sistema integrato e moderno di gestione di
rifiuti urbani e assimilati, garantiscono la sicurezza nazionale
nell'autosufficienza, consentono di superare e prevenire ulteriori
procedure di infrazione per mancata attuazione delle norme europee di
settore e limitano il conferimento di rifiuti in discarica».
Tali disposizioni sono state attuate con il d.P.C.m. 10 agosto
2016 (Individuazione della capacità complessiva di trattamento degli
impianti di incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in
esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonchè individuazione
del fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di
impianti di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e
assimilati).
Con la legge parzialmente impugnata, la Regione Abruzzo ha
previsto norme di indirizzo per l'aggiornamento della pianificazione
regionale sulla gestione dei rifiuti, che deve avvenire nella sede
del procedimento amministrativo, nella concertazione fra le
istituzioni e i soggetti interessati.
Il legislatore regionale, dichiarando la volontà che non si
costruisca un impianto di incenerimento, pone un limite alla
localizzazione di tale impianto, violando la competenza che la
disciplina poc'anzi richiamata attribuisce alle autorità statali.
4.2.- Questa Corte ha già in altre occasioni dichiarato
l'illegittimità costituzionale di disposizioni regionali invasive
delle attribuzioni dello Stato, per la lesione degli stessi parametri
evocati nel presente giudizio. Così è accaduto con una legge
secondo cui, nel piano regionale di gestione dei rifiuti, si doveva
prevedere, tra gli obiettivi prioritari, «la progressiva eliminazione
della presenza di inceneritori sul territorio della regione
Basilicata». Questa Corte, accogliendo la questione, ha precisato
che, nonostante la disposizione impugnata non ponesse un divieto
immediato di localizzazione, non era, comunque sia, ad essa
consentito introdurre limitazioni all'esercizio degli impianti
(sentenza n. 154 del 2016). Ha, in seguito, accertato
l'illegittimità costituzionale di previsioni legislative che
escludevano «qualsiasi forma di combustione del combustibile solido
secondario (CSS), dei rifiuti o dei materiali e sostanze derivanti
dal trattamento dei rifiuti medesimi, ad eccezione del metano», nella
Regione Marche. Le disposizioni impugnate impedivano, infatti,
«all'interno del relativo perimetro territoriale, ogni ipotesi di
gestione dei rifiuti mediante combustione, comprese quelle che
garantiscono un recupero d'energia valorizzando il calore sprigionato
dal relativo trattamento termico»: questa Corte ha ritenuto che
violassero le attribuzioni legislative dello Stato, «ostacolando la
realizzazione delle finalità di riequilibrio tra le aree del
territorio nazionale poste a fondamento, in parte qua, del riparto di
competenze previsto, nella materia afferente la gestione dei rifiuti,
di cui al d.lgs. n. 152 del 2006» (sentenza n. 142 del 2019; nello
stesso senso, sentenza n. 231 del 2019).
Similmente, nel caso ora in esame, nell'indirizzare l'attività
di revisione del PRGR, il legislatore regionale si è inserito in un
ambito che non gli pertiene: la valutazione della necessità di
collocare un impianto di incenerimento nel territorio abruzzese è
compito dello Stato. La norma impugnata è, perciò, affetta da vizio
d'incompetenza.
4.3.- A ciò s'aggiunga che, sul piano dei contenuti, la
decisione politica della Regione Abruzzo (evitare la realizzazione
dell'inceneritore nel suo territorio) si pone in contrasto con quanto
previsto nel d.P.C.m. 10 agosto 2016. Nell'individuare il fabbisogno
residuo da coprire mediante la realizzazione di impianti di
incenerimento, quest'ultimo, infatti, verificava che in Abruzzo vi
era una certa quantità di rifiuti non efficacemente smaltiti e che
risultava «giustificata la realizzazione di un nuovo impianto da
120.000 tonn/anno, tale da soddisfare le esigenze regionali».
4.4.- Il rilievo che il PRGR, vigente al momento dell'entrata in
vigore della legge regionale n. 45 del 2020 - seppur aggiornato,
successivamente all'adozione del menzionato d.P.C.m., con delibera
del Consiglio Regionale 2 luglio 2018, n. 110/8 recante «Piano
Regionale di Gestione Integrata dei Rifiuti (PRGR) - Aggiornamento» e
relativi allegati -, non prevedesse infrastrutture per
l'incenerimento dei rifiuti urbani e assimilati non depone nel senso
della non fondatezza della questione: tale circostanza non legittima,
infatti, il legislatore regionale a inibirne la realizzazione nel
futuro.
Parimente non rilevante, ai fini della presente decisione, è
l'affermazione secondo la quale il sistema di gestione dei rifiuti
della Regione Abruzzo rispetterebbe la «gerarchia dei rifiuti»,
definita dalle discipline europea e nazionale, proprio perchè non
ricorre alla tecnica dell'incenerimento, intende ridurre il volume di
rifiuti in discarica e promuove, invece, meccanismi alternativi di
recupero materiale ed energetico. La collocazione dei diversi tipi di
impianto di trattamento, smaltimento e recupero dei rifiuti sul
territorio nazionale, infatti, come si è già rilevato, deve essere
decisa a livello statale.
Va, a tale proposito, segnalata l'introduzione - ad opera
dell'art. 2, comma 1, del decreto legislativo 3 settembre 2020, n.
116, recante «Attuazione della direttiva (UE) 2018/851 che modifica
la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti e attuazione della
direttiva (UE) 2018/852 che modifica la direttiva 1994/62/CE sugli
imballaggi e i rifiuti di imballaggio» - dell'art. 198-bis cod.
ambiente, in forza del quale si adotterà il programma nazionale per
la gestione dei rifiuti: tale programma «definisce i criteri e le
linee strategiche cui le Regioni e le Province autonome si attengono
nella elaborazione dei Piani regionali di gestione dei rifiuti di cui
all'articolo 199» e, fra l'altro, conterrà «l'indicazione dei
criteri generali per l'individuazione di macroaree [...] che
consentano la razionalizzazione degli impianti dal punto di vista
localizzativo, ambientale ed economico, sulla base del principio di
prossimità, anche relativamente agli impianti di recupero, in
coordinamento con quanto previsto all'articolo 195, comma 1, lettera
f)».
Per le ragioni esposte, l'art. 1, comma 4, della legge reg.
Abruzzo n. 45 del 2020 deve essere dichiarato costituzionalmente
illegittimo, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione agli artt. 195, comma 1, lettera f), cod.
ambiente e 35, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito,
limitatamente alle parole «ribadendo la volontà di non prevedere la
realizzazione di impianti dedicati di incenerimento per i rifiuti
urbani e».
5.- Per quanto concerne la seconda questione, oggetto
dell'impugnativa è l'art. 1, comma 9, lettera u), della medesima
legge abruzzese, il quale dispone: «[a]i fini del raggiungimento
degli obiettivi di cui ai commi 4 e 5, sono promosse, con appositi
provvedimenti attuativi, le seguenti prioritarie azioni: [...] u)
[d]efinire, per garantire la tutela della salute e del territorio,
distanze minime e fasce preventive minime dai centri abitati e dalle
funzioni sensibili, come ad esempio asili nido, scuole, centri
sportivi e di aggregazioni, distretti sanitari, ospedali e case di
riposo, al di sotto delle quali la localizzazione di impianti di
trattamento e di smaltimento dei rifiuti è esclusa a priori».
5.1.- La questione non è fondata.
Gli artt. 196, comma 1, lettera n), e 199, comma 3, lettera l),
cod. ambiente, evocati quali parametri interposti di legittimità
costituzionale, prevedono, rispettivamente, che compete alle Regioni
«la definizione di criteri per l'individuazione [...] delle aree non
idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento e di
recupero dei rifiuti [...]», e che i Piani Regionali per la gestione
dei rifiuti stabiliscono «i criteri per l'individuazione delle aree
non idonee alla localizzazione degli impianti di recupero e
smaltimento dei rifiuti».
Questa Corte ha, in effetti, più volte affermato che le aree,
non idonee a ospitare le strutture per il trattamento dei rifiuti,
vanno individuate in sede di pianificazione, non nella legge
regionale; ha, così, chiarito che le previsioni del codice
dell'ambiente, le quali riservano alle procedure amministrative
l'assunzione di tali decisioni, sono vincolanti e valgono a escludere
l'intervento legislativo regionale (sentenze n. 272 del 2020 e n. 28
del 2019; in senso analogo, in materia di produzione dell'energia, le
sentenze n. 121, n. 77 e n. 11 del 2022).
L'art. 1, comma 9, lettera u), della legge reg. Abruzzo n. 45 del
2020 - diversamente da quanto ritenuto dal ricorrente - non individua
direttamente le aree nelle quali non si possono localizzare impianti
di trattamento dei rifiuti. Esso reca una esemplificazione di luoghi
da cui tali strutture dovrebbero essere distanti, lasciando che i
successivi atti di pianificazione li identifichino puntualmente e
definiscano la misura delle distanze, in conformità con le
richiamate previsioni del codice dell'ambiente.
Questo è l'univoco significato da attribuire alla lettera delle
disposizioni impugnate, specie considerando quanto la legge regionale
in esame dispone subito appresso, al comma 10: «[a]l fine di adeguare
la pianificazione regionale in materia di rifiuti alle disposizioni
di cui al presente articolo, la Giunta regionale avvia [...] il
procedimento di aggiornamento del vigente PRGR, da concludere entro
il 31 dicembre 2021, assumendo quali indirizzi programmatici le
azioni previste dal comma 9».
In conclusione, va dichiarata non fondata la questione dell'art.
1, comma 9, lettera u), della legge regionale n. 45 del 2020.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4,
della legge della Regione Abruzzo 30 dicembre 2020, n. 45 (Norme a
sostegno dell'economia circolare e di gestione sostenibile dei
rifiuti), limitatamente alle parole «ribadendo la volontà di non
prevedere la realizzazione di impianti dedicati di incenerimento per
i rifiuti urbani e»;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 9, lettera u), della legge reg.
Abruzzo n. 45 del 2020, promossa, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, in relazione agli
artt. 196, comma l, lettere n) e o), e 199, commi l, 3, lettera l), e
5, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 giugno 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 25 luglio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA