1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 3-7-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 295 SENTENZA 17 - 26 giugno 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Indennita' di disoccupazione - Aumento - Criteri di rivalutazione - Mancata previsione sia per il tempo precedente che per quello successivo - Richiamo alla sentenza della Corte n. 497/1988 - Limitazione del petitum per gli anni precedenti al 1988 - Richiesta di una seconda pronuncia in materia gia' decisa - Inammissibilita'. (D.-L. 21 marzo 1988, n. 86, art. 7, primo comma, convertito, con modificazioni, in legge 20 maggio 1988, n. 160). (Cost., artt. 2, 3 e 38, secondo comma). (091C0831) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 3-7-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele
PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA,
prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro
FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art.7, primo comma,
del decreto-legge 21 marzo 1988, n. 86 (Norme in materia
previdenziale, di occupazione giovanile e di mercato del lavoro,
nonchè per il potenziamento del sistema informatico del ministero
del lavoro e della previdenza sociale), convertito, con
modificazioni, in legge 20 maggio 1988, n. 160, promosso con
ordinanza emessa il 19 gennaio 1991 dal Pretore di Messina nel
procedimento civile vertente tra Costa Rosetta e I.N.P.S., iscritta
al n. 220 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 15 prima Serie speciale dell'anno 1991;
Visto l'atto di costituzione dell'I.N.P.S. nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 22 maggio 1991 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da Rosetta Costa nei
confronti dell'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.)
per la rivalutazione della indennità di disoccupazione, per gli anni
precedenti il 1988, a seguito della sentenza n. 497 del 1988 di
questa Corte, l'adito Pretore di Messina, con ordinanza emessa il 19
gennaio 1991, ha sollevato questione di legittimità costituzionale,
in riferimento agli artt. 2, 3 e 38, secondo comma, Cost., dell'art.
7, primo comma, del d.l. 21 marzo 1988, n. 86, recante "Norme in
materia previdenziale, di occupazione giovanile e di mercato del
lavoro, nonchè per il potenziamento del sistema informatico del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale", convertito, con
modificazioni, in l. 20 maggio 1988, n. 160, nella parte in cui non
prevede alcuna indennità di disoccupazione per il periodo precedente
alla sua entrata in vigore e per il periodo successivo al 31 dicembre
1988, nè prevede alcun criterio di calcolo di detta indennità.
Premette il giudice a quo che, nelle more del giudizio al cui
esito questa Corte dichiarava costituzionalmente illegittimo l'art.
13 del d.l. 2 marzo 1974, n. 30 (Norme per il miglioramento di alcuni
trattamenti previdenziali ed assistenziali), convertito in l. 16
aprile 1974, n. 114 - che elevava a lire 800 al giorno la misura
dell'indennità di disoccupazione ordinaria -, nella parte in cui non
prevede un meccanismo di adeguamento del valore monetario ivi
indicato, con il denunciato art. 7, primo comma, del d.l. n. 86 del
1988, l'importo di tale indennità veniva fissato, dalla data di
entrata in vigore del decreto e per il solo 1988, "nella misura del
7,50% della retribuzione".
Ciò posto, l'autorità remittente osserva come, non essendo
applicabile la nuova disciplina, limitata ad una parte dell'anno
1988, alle situazioni giuridiche formatesi prima della sua entrata in
vigore - in questo senso già si era espressa, in motivazione, la
sentenza n. 497 del 1988 citata -, e non essendo più applicabile,
"neppure con eventuali correttivi", la norma (art. 13 del d.l. n. 30
del 1974) colpita dalla pronuncia di questa Corte, ci si trovi "di
fronte all'insolubile problema del criterio da adottare per la
definizione delle controversie pendenti".
La formulazione dell'art. 7, primo comma, del d.l. n. 86 del 1988
si appalesa così, secondo il giudice a quo, in contrasto con gli
artt. 2, 3 e 38 Cost.
È violato infatti il principio di eguaglianza, in quanto soggetti
titolari di un medesimo diritto, l'indennità di disoccupazione, lo
vedono tutelato in modo diverso, o addirittura non tutelato
affatto,in relazione ad un evento, l'epoca di maturazione del
diritto, del tutto indipendente dalla loro volontà.
Se poi si considera che scopo della norma denunciata è
"assicurare ai lavoratori mezzi adeguati alle loro esigenze di vita
in caso di disoccupazione involontaria, e di dare conseguentemente
attuazione tanto all'art. 2 quanto all'art. 38, secondo comma, Cost.,
la mancata regolamentazione, all'art. 7, primo comma, del d.l. n. 86
del 1988, sia dei periodi precedenti la sua entrata in vigore, che di
quelli successivi al 31 dicembre 1988, si pone in netto contrasto con
le previsioni costituzionali", in quanto, neppure in linea di
ipotesi, si può ritenere che la disoccupazione involontaria sia
fenomeno limitato all'anno 1988.
2. - Nel giudizio si è costituito l'INPS, concludendo per
l'inammissibilità, e comunque per l'infondatezza, della questione.
Quanto alla mancata regolamentazione, lamentata dal giudice a quo,
dei periodi successivi al 31 dicembre 1988, ad avviso dell'INPS la
questione è manifestamente infondata, in quanto a ciò si era
provveduto, in epoca anteriore all'ordinanza di rimessione, con il
decreto-legge 1 aprile 1989, n. 119 ("Norme in materia di trattamento
ordinario di disoccupazione e di proroga del trattamento
straordinario di integrazione salariale in favore dei dipendenti
delle società costituite dalla GEPI S.p.a. e dei lavoratori edili
del Mezzogiorno, nonchè di pensionamento anticipato") che, all'art.
1, dal 1 gennaio 1989 elevava la misura dell'indennità di
disoccupazione al 15% della retribuzione.
Tale disciplina era contenuta anche nei successivi decreti-legge
presentati (a seguito della mancata conversione in legge dei
precedenti), sino agli ultimi, il decreto-legge 22 novembre 1990, n.
337, ed il decreto-legge 28 gennaio 1991, n. 29, che elevavano
altresì, per il 1990, l'importo dell'indennità di disoccupazione al
20% della retribuzione.
In ordine al secondo aspetto della questione - la mancata
previsione, per il periodo precedente l'entrata in vigore della norma
censurata, di alcuna indennità di disoccupazione, nè di alcun
criterio di calcolo di detta indennità - osserva la difesa dell'INPS
che già questa Corte, con la sentenza n. 497 del 1988, era
consapevole, da una parte, dell'impossibilità per il Parlamento, in
sede di conversione del decreto-legge n. 86 del 1988, di provvedere
all'adeguamento degli importi per i periodi precedenti il 1988, "pena
la decadenza del provvedimento" e, dall'altra, della irretroattività
del provvedimento e, in ogni caso, della istituzionale competenza del
legislatore a provvedere per il passato.
Infatti, quando si profilano una pluralità di soluzioni,
derivanti da varie possibili valutazioni, l'intervento della Corte
non è ammissibile - così le sentenze nn. 125 del 1988 e 109 del
1986 -, spettando la relativa scelta unicamente al legislatore.
Qualora, per il caso di specie, i vari giudici ordinari, come
paventato dall'autorità remittente, provvedessero per i periodi
precedenti al 1988, si realizzerebbe una inevitabile diversità di
tutela del diritto alla predetta indennità per i criteri di
adeguamento ed i meccanismi di volta in volta prescelti.
3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per l'infondatezza della questione, osservando
che la cristalizzazione della misura dell'indennità prima del 1988
va valutato in funzione dell'esigenza di risanare le gestioni
previdenziali a rilevante connotazione di solidarietà sociale.
Sulla base di scelte economico-sociali ed in funzione delle
disponibilità di bilancio, il legislatore, nel fissare le diverse
decorrenze per differenti regimi, si è lasciato guidare da criteri
di gradualità come, segnatamente, per la delimitazione della sfera
temporale della nuova disciplina.
Quanto alla proporzionalità di trattamento alle esigenze di base
del lavoratore disoccupato, conclude l'Avvocatura, appartiene
esclusivamente alla valutazione del legislatore ordinario disporre i
mezzi per l'attuazione di tale principio.
Considerato in diritto
1. - È sollevata in via incidentale questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 38, secondo comma,
della Costituzione, dell'art. 7, primo comma, del decreto-legge 21
marzo 1988, n. 86 (Norme in materia previdenziale, di occupazione
giovanile e di mercato del lavoro, nonchè per il potenziamento del
sistema informatico del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale), come convertito con la legge 20 maggio 1988, n. 160.
L'impugnazione investe la norma denunciata nella parte in cui, mentre
fissa per il solo periodo a decorrere dalla sua entrata in vigore
alla fine dell'anno 1988 l'ammontare dell'indennità di
disoccupazione di cui all'art. 13 del decreto-legge 2 marzo 1974, n.
30, come convertito con legge 16 aprile 1974, n. 114, nella maggior
misura del 7,5 per cento della retribuzione, non dispone tale
aumento, nè un criterio di rivalutazione, per il tempo precedente,
nè per il tempo successivo.
2. - Il giudice a quo, premesso che l'art. 13 del suindicato
decreto-legge n. 30 del 1974, come convertito, è stato dichiarato
costituzionalmente illegittimo con la sentenza di questa Corte n. 497
del 1988 per la parte in cui non prevede un meccanismo di
rivalutazione dell'indennità di disoccupazione, osserva come, non
"potendo essere applicata, neppure con eventuali correttivi", la
norma ora indicata (applicabile in base ai principi sulla successione
delle leggi), in quanto dichiarata illegittima, nè quella successiva
perchè non retroattiva, egli si trovi messo "di fronte
all'insolubile problema del criterio da adottare per la definizione
delle controversie pendenti" e pertanto costretto ad impugnare la
norma successiva per non avere retroattivamente disposto la
rivalutazione o un meccanismo o un criterio per effettuarla.
3. - La norma impugnata è censurata sotto due profili:
a) perchè non prevede un meccanismo di rivalutazione
dell'indennità di disoccupazione per il periodo successivo al 1988;
b) perchè non prevede un meccanismo di rivalutazione della
detta indennità per il periodo anteriore alla sua entrata in vigore.
Sotto il profilo sub a) la questione è inammissibile, perchè si
desume dalla stessa ordinanza di rimessione che l'oggetto della
controversia davanti al giudice a quo era limitato alla rivalutazione
della indennità "per gli anni precedenti al 1988".
Sotto il profilo sub b) la questione è egualmente inammissibile.
Questa Corte, con la sentenza n. 497 del 1988, ha già pronunciato
sul medesimo oggetto, vale a dire sulla legittimità costituzionale
della norma - identificata nell'art. 13 della legge n. 114 del 1974 -
regolatrice dell'indennità di disoccupazione fino all'entrata in
vigore della nuova disciplina recata dal decreto-legge n. 86 del 1988
e ne ha dichiarato l'illegittimità costituzionale per lo stesso
vizio ora dedotto (mancata rivalutazione dell'indennità per quel
periodo) e in riferimento a parametri anche ora invocati (artt. 2 e
38, secondo comma, della Costituzione). Nè la Corte ha mancato, con
la citata sentenza, di prendere in esame il decreto-legge n. 86 del
1988 considerandolo, come soltanto poteva (e puo') essere
considerato, e cioè come il modo in cui avrebbe potuto essere, ma
non era stata, realizzata la condizione che avrebbe impedito alla
Corte stessa di pronunciarsi e di ravvisare la illegittimità
costituzionale dedotta.
Questa Corte non può dunque pronunciarsi una seconda volta, come
in realtà postula il giudice a quo.
Questi vi è indotto dalla considerazione che per effetto
dell'intervenuta dichiarazione di illegittimità della norma
applicabile e dell'irretroattività (e quindi della inapplicabilita')
della norma ora impugnata esso giudice verserebbe nell'impossibilità
di rinvenire criteri di giudizio per la decisione delle controversie.
Ma tale considerazione, a parte ogni riserva sulla sua rilevanza,
non è comunque esatta.
La dichiarazione di illegittimità costituzionale di una omissione
legislativa - com'è quella ravvisata nell'ipotesi di mancata
previsione, da parte della norma di legge regolatrice di un diritto
costituzionalmente garantito, di un meccanismo idoneo ad assicurare
l'effettività di questo - mentre lascia al legislatore,
riconoscendone l'innegabile competenza, di introdurre e di
disciplinare anche retroattivamente tale meccanismo in via di
normazione astratta, somministra essa stessa un principio cui il
giudice comune è abilitato a fare riferimento per porre frattanto
rimedio all'omissione in via di individuazione della regola del caso
concreto.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 38, secondo comma,
della Costituzione, dell'art.7, primo comma, del decreto-legge 21
marzo 1988, n. 86 (Norme in materia previdenziale, di occupazione
giovanile e di mercato del lavoro, nonchè per il potenziamento del
sistema informatico del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale), convertito, con modificazioni, in legge 20 maggio 1988, n.
160, sollevata dal Pretore di Messina con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 17 giugno 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 26 giugno 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0831