1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 30-9-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 206 SENTENZA 8 - 25 settembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Miniere, cave e torbiere - Norme della Regione Toscana - Attivita' estrattiva nelle cave - Variazione in aumento dello scavo rispetto all'originario piano di coltivazione - Ampliamento delle volumetrie di scavo eccedenti il limite massimo di 1.000 metri cubi - Necessita' di una nuova autorizzazione - Denunciata irragionevolezza e violazione del principio di uguaglianza - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35, art. 23, comma 1, lettera a). - Costituzione, art. 3. (T-200206) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 30-9-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 23, comma
1, lettera a), della legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35
(Disposizioni in materia di cave. Modifiche alla l.r. 104/1995, l.r.
65/1997, l.r. 78/1998, l.r. 10/2010 e l.r. 65/2014), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per la Toscana nel procedimento
vertente tra la Escavazione Marmi Lorano II srl e il Comune di
Carrara, con ordinanza del 23 aprile 2019, iscritta al n. 136 del
registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti l'atto di costituzione della Escavazione Marmi Lorano II
srl, nonchè l'atto di intervento della Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica dell'8 settembre 2020 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati Giuseppe Morbidelli e Riccardo Diamanti per la
Escavazione Marmi Lorano II srl e l'avvocato Marcello Cecchetti per
la Regione Toscana;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 settembre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 23 aprile 2019 (r.o. n. 136 del 2019), il
Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35
(Disposizioni in materia di cave. Modifiche alla l.r. 104/1995; l.r.
65/1997, l.r. 78/1998, l.r. 10/2010 e l.r. 65/2014) in riferimento
all'art. 3 della Costituzione.
La disposizione censurata prevede che l'impresa autorizzata
all'esercizio di attività estrattiva nelle cave debba richiedere una
nuova autorizzazione a seguito di una variazione, rispetto
all'originario progetto di coltivazione del sito, che comporti un
«ampliamento delle volumetrie di scavo eccedenti il limite massimo di
1.000 metri cubi».
2.- Il giudizio principale è stato promosso da Escavazioni Marmi
Lorano II srl, titolare di autorizzazione all'estrazione di materiale
lapideo nel distretto delle Alpi Apuane.
Detta società aveva dapprima impugnato innanzi al TAR Toscana
l'ordinanza del 27 luglio 2018, n. prot. 59205, con la quale il
Comune di Carrara le aveva ordinato la sospensione dei lavori,
contestandole di aver svolto attività di escavazione in difformità
dall'autorizzazione rilasciata, in particolare ampliando le proprie
volumetrie di scavo in misura eccedente il limite normativo di 1.000
metri cubi; quindi, poichè l'amministrazione aveva revocato tale
atto - ritenuta l'applicabilità al caso di specie dell'art. 58-bis
della legge reg. Toscana n. 35 del 2015, nel frattempo entrato in
vigore - ed emesso il 27 novembre 2018 una nuova ordinanza di
sospensione dei lavori (n. prot. 91001) del 27 novembre 2018, la
citata società aveva impugnato quest'ultima con ricorso per motivi
aggiunti.
3.- In ordine alla rilevanza della questione, il TAR Toscana ha
osservato che il provvedimento impugnato si fonda sul superamento, da
parte della ricorrente, del limite quantitativo di tolleranza negli
scavi.
3.1.- Quanto, invece, alla non manifesta infondatezza, il
rimettente ha sostenuto che la determinazione di un limite massimo di
volumetria, entro cui considerare tollerabile il margine di aumento
del volume delle escavazioni, a prescindere dalle dimensioni della
cava in cui esso è realizzato, violerebbe il principio di
uguaglianza, comportando l'identico trattamento di fattispecie
diverse fra loro.
Infatti, dopo aver premesso in fatto che «il lavoro di
escavazione del marmo non è esattamente programmabile a priori», il
TAR Toscana ha rilevato che il margine stabilito dal legislatore
«può essere sufficiente ad affrontare gli imprevisti in una cava di
dimensioni modeste», ma in una di fronte particolarmente esteso il
limite potrebbe essere superato «per fatti anche non addebitabili
all'escavatore»; di qui la dedotta violazione, avuto vieppiù
riguardo al fatto che al superamento del limite la stessa legge
regionale ricollega la sanzione più grave della decadenza
dall'autorizzazione.
3.2.- Più specificamente, il rimettente ha richiamato la
giurisprudenza della Corte costituzionale, formatasi a partire dalla
nota sentenza n. 53 del 1958, secondo la quale la parificazione di
situazioni oggettivamente diverse costituisce violazione del
principio di uguaglianza; mentre, per contro, siffatta violazione non
esiste laddove una diversità di disciplina corrisponda ad una
diversità di situazioni, fatto salvo il limite generale dei principi
di proporzionalità e ragionevolezza (sentenze n. 79 del 2016 e n. 85
del 2013).
Da tanto il giudice a quo ha fatto conseguire una valutazione di
irragionevolezza della norma, che - pur a fronte di cave diversamente
dimensionate - prevede un limite generale di tolleranza nella
difformità degli scavi espresso in termini quantitativi, «anzichè
in termini proporzionali alle dimensioni di ciascun sito estrattivo».
4.- Con atto depositato il 7 ottobre 2019 è intervenuta nel
giudizio la Regione Toscana.
4.1.- In via preliminare, la Regione ha rilevato che
successivamente al deposito dell'ordinanza di rimessione, la norma
censurata è stata sostituita dall'art. 10, comma 1, della legge
della Regione Toscana 5 agosto 2019, n. 56 (Nuove disposizioni in
materia di cave. Modifiche alla l.r. 35/2015 e alla l.r. 65/2014);
per effetto di tale modifica, il nuovo testo dell'art. 23, comma 1,
lettera a), della legge Reg. Toscana n. 35 del 2015 prescrive il
rilascio di nuova autorizzazione per il caso in cui vengano
realizzate «difformità volumetriche, entro il dimensionamento
autorizzato, eccedenti il 4,5 per cento delle volumetrie autorizzate
qualora tali difformità risultino pari o superiori a 1.000 metri
cubi e fermo restando il limite massimo di 9.500 metri cubi».
Su tale base ha chiesto che gli atti vengano restituiti al
giudice a quo per la rivalutazione dei presupposti di rilevanza e non
manifesta infondatezza della questione.
4.2.- Nel merito, la Regione ha in ogni caso dedotto
l'infondatezza della questione di legittimità.
A tale riguardo, ha sostenuto che il rimettente avrebbe errato
nell'interpretare la norma censurata come disposizione meramente
indicativa di un "margine di tolleranza", idoneo a consentire alle
imprese di escavazione le variazioni in aumento delle volumetrie
autorizzate, senza attendere i tempi di un nuovo procedimento
amministrativo.
La norma andrebbe invece interpretata nel solco della regola
affermata dall'art. 17 della legge reg. Toscana n. 35 del 2015, che
sancisce il ruolo centrale del «progetto di coltivazione» consegnato
al Comune per l'autorizzazione, e nel quale sono indicati i metodi
adottati, le specifiche di dimensionamento spazio-temporale dei
lavori di scavo, l'analisi di stabilità geologica ed ogni altro dato
necessario a valutare la compatibilità dell'attività svolta con il
territorio, in tutti i suoi molteplici aspetti (ambientale,
paesaggistico, idrogeologico e di sicurezza dei luoghi).
In tal senso, la previsione censurata costituirebbe un'eccezione
alla necessità di autorizzazione ex ante, perchè riafferma
l'inammissibilità di coltivazioni di cava in ambiti non previamente
sottoposti alle valutazioni ed autorizzazioni prescritte, se non per
ipotesi circoscritte di minore entità, fra le quali l'aumento del
volume di scavo contenuto nel limite di 1.000 metri cubi.
Ciò posto, e ritenuta altresì la finalità deterrente della
norma censurata, in quanto presupposto per l'applicazione del regime
sanzionatorio in materia di attività estrattiva, la Regione ha
concluso osservando che la stessa si sottrae ad ogni sindacato di
legittimità costituzionale sotto il profilo della ragionevolezza,
poichè il perimetro della condotta punibile e la gravità della
risposta sanzionatoria costituiscono espressione della
discrezionalità del legislatore nel perseguimento di un obiettivo di
tutela dell'ambiente, in termini che prescindono dal dimensionamento
del sito estrattivo.
5.- Con atto depositato l'8 ottobre 2019, si è costituita la
ricorrente nel giudizio principale Escavazione Marmi Lorano II srl.
5.1.- Ricostruite le vicende processuali anteriori all'avvio del
giudizio di legittimità, anche la società interveniente ha fatto
cenno al mutamento del quadro normativo, dichiarandosi «soddisfatta
della modifica legislativa intervenuta»; tuttavia, ritenuta
l'irretroattività della nuova disciplina, ha dichiarato di
rimettersi «al prudente apprezzamento della Corte, in merito alla
valutazione sul superamento o meno della questione d'illegittimità
costituzionale sollevata ad opera della citata novella legislativa».
5.2.- Quanto al merito della questione, la società ha poi
aderito alla richiesta di declaratoria di illegittimità della norma
censurata, evidenziando l'opportunità di estenderla all'art. 58-bis
della legge reg. Toscana n. 35 del 2015, ove continua ad essere
indicato un margine di tolleranza in misura fissa e non proporzionale
alla dimensione complessiva del sito estrattivo.
5.3.- In pari data la stessa ricorrente nel giudizio principale
ha depositato un atto denominato "memoria di costituzione con nomina
di nuovi difensori in aggiunta a quelli già costituiti", nel quale
ha svolto considerazioni inerenti alla possibile contrarietà della
norma censurata a parametri costituzionali diversi ed ulteriori
rispetto a quello indicato nell'ordinanza di rimessione.
5.4.- Infine, il 17 agosto 2020 la medesima società ricorrente
nel giudizio principale ha depositato memoria integrativa con la
quale ha ribadito le proprie argomentazioni difensive.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 1, lettera a),
della legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35 (Disposizioni
in materia di cave. Modifiche alla l.r. 104/1995, l.r. 65/1997, l.r.
78/1998, l.r. 10/2010 e l.r. 65/2014), in riferimento all'art. 3
della Costituzione.
La norma censurata prevede che l'impresa autorizzata
all'esercizio di attività estrattiva nelle cave debba richiedere una
nuova autorizzazione a seguito di una variazione, rispetto
all'originario progetto di coltivazione del sito, che comporti un
«ampliamento delle volumetrie di scavo eccedenti il limite massimo di
1.000 metri cubi».
1.1.- Secondo il rimettente, la disposizione violerebbe il
principio di uguaglianza, e sarebbe altresì intrinsecamente
irragionevole, poichè, nel prevedere un limite di tolleranza nella
difformità degli scavi espresso in termini quantitativi fissi,
anzichè proporzionati alle dimensioni di ciascun sito estrattivo,
assoggetterebbe ad identica disciplina fattispecie diverse fra loro,
anche in considerazione del fatto che la stessa legge regionale
prevede che il superamento di tale margine comporti la sanzione più
grave della decadenza dall'autorizzazione.
2.- Ai fini dello scrutinio richiesto a questa Corte è
necessario richiamare, nei suoi tratti salienti, il quadro normativo
di riferimento, insieme agli antecedenti di fatto nel giudizio
principale.
2.1.- Nel disciplinare l'esercizio dell'attività estrattiva, la
legge reg. Toscana n. 35 del 2015 prevede che lo stesso sia
«subordinato ad autorizzazione del comune» (art. 16, comma 1) e che
la relativa domanda sia corredata, fra l'altro, da un «progetto di
coltivazione», che indichi anche le «tipologie ed i quantitativi dei
materiali da estrarre» (art. 17, comma 1, lettera c, numero 3); il
contenuto di tale progetto costituisce l'oggetto dell'autorizzazione
(art. 18).
Per le ipotesi nelle quali il titolare intenda introdurre
varianti al progetto autorizzato, l'art. 23 consente il ricorso a
segnalazione certificata di inizio attività (comma 2), fatti salvi
alcuni casi nei quali, per la rilevanza della variante, è richiesto
il rilascio di una nuova autorizzazione (comma 1).
Rientra in tali casi la fattispecie prevista dalla norma
censurata, che concerne la variazione in aumento del volume di scavo,
prescrivendo - per l'appunto - che ove tale variazione superi il
margine di 1.000 metri cubi sia necessario ottenere una nuova
autorizzazione.
2.2.- Ai fini che qui vengono in rilievo, detta ultima previsione
non può essere letta disgiuntamente da quella di cui all'art. 21
della legge reg. Toscana n. 35 del 2015, che - per il caso di
«realizzazione di interventi in difformità dal progetto autorizzato
che comportino varianti sostanziali di cui all'articolo 23, comma 1»
(comma 1, lettera d) - dispone l'adozione, da parte del comune, del
«provvedimento di sospensione dell'autorizzazione» (comma 1), da
notificarsi al trasgressore con l'indicazione dei termini entro cui
provvedere a presentare le eventuali controdeduzioni (comma 2); il
successivo comma 3 prevede, infine, che, ove «non ritenga meritevoli
di accoglimento le controdeduzioni o queste non siano state
presentate entro il medesimo termine, il comune adotta il
provvedimento di decadenza» dall'autorizzazione stessa.
2.3.- Il giudizio principale prende avvio in tale contesto
normativo.
Riferisce infatti il rimettente che, all'esito dell'accertamento
di lavorazioni quantitativamente difformi dal «progetto di
coltivazione» autorizzato, in data 27 luglio 2018 il Comune di
Carrara emise un'ordinanza con la quale sospendeva l'autorizzazione
già rilasciata ad Escavazione Marmi Lorano II srl.
La società aveva impugnato detta ordinanza con ricorso davanti
al TAR Toscana.
2.4.- L'ordinanza impugnata era stata tuttavia revocata dal
citato Comune con provvedimento del 30 ottobre 2018, a seguito
dell'intervenuta modifica della normativa applicabile.
L'art. 1, comma 1, della legge della Regione Toscana 2 ottobre
2018, n. 54, recante «Modifiche alla legge regionale 25 marzo 2015,
n. 35 (Disposizioni in materia di cave. Modifiche alla l.r. 104/1995,
l.r. 65/1997, l.r. 78/1998, l.r. 10/2010 e l.r. 65/2014)», aveva
infatti inserito, nella legge reg. Toscana n. 35 del 2015, l'art.
58-bis.
2.5.- Quest'ultima previsione era stata introdotta in quanto -
come evincibile dal preambolo della legge di modifica - i controlli
effettuati dai Carabinieri forestali della Toscana nelle cave del
distretto apuo-versiliese avevano rilevato aumenti di scavo per
quantitativi idonei a dar luogo alla decadenza dalle autorizzazioni
rilasciate; tali condotte non erano però state contestate alle
imprese da alcuni comuni del distretto, i quali, nel verificare se
fosse stato o meno superato il margine di 1.000 metri cubi di cui
all'art. 23, non tenevano conto degli scavi effettuati al di fuori
del perimetro di cui al «progetto di coltivazione», ma che rimanevano
comunque all'interno della più ampia area a disposizione del
gestore.
Questa interpretazione aveva ingenerato l'affidamento degli
operatori in ordine alla conformità volumetrica dell'attività di
escavazione, rendendo perciò necessario un intervento normativo che,
nel fornire espressamente una più rigorosa definizione del perimetro
estrattivo in termini corrispondenti a quello del «progetto di
coltivazione», prevedesse tuttavia anche un periodo transitorio di
adeguamento, durante il quale veniva esclusa l'immediata applicazione
della più grave misura sanzionatoria.
2.6.- A questo scopo, l'art. 58-bis della legge reg. Toscana n.
35 del 2015, rubricato «Disposizioni transitorie per il sanzionamento
di difformità volumetriche sino all'approvazione dei piani attuativi
dei bacini estrattivi delle Alpi Apuane» dispone, al comma 1, che
«[F]ino all'approvazione dei piani attuativi previsti dall'articolo
113 della L.R. 65/2014 e comunque non oltre la data del 31 dicembre
2019, qualora il titolare di un'autorizzazione in corso di validità
abbia realizzato una difformità volumetrica superiore ai 1000 metri
cubi rispetto al progetto di coltivazione autorizzato, ma comunque
all'interno dell'area in disponibilità a destinazione estrattiva, il
comune ordina la cessazione immediata dell'attività nell'area
oggetto della difformità e la presentazione di una perizia giurata»,
ove si attesti che le difformità sono state realizzate in epoca
anteriore al 25 ottobre 2018, data di entrata in vigore della legge
stessa.
Con il medesimo provvedimento, il Comune ordina «altresì la
presentazione e realizzazione di un progetto di messa in sicurezza e
risistemazione ambientale dell'area che tenga conto degli impatti
complessivi derivanti dalle lavorazioni difformi».
Il comma successivo dispone che l'autorizzazione resti sospesa
sino all'approvazione del progetto e al completamento delle opere di
messa in sicurezza dell'area, ma che tali adempimenti, ove
intervenuti nei termini prescritti, determinino l'applicazione di una
sola sanzione pecuniaria; la più grave sanzione della decadenza
dall'autorizzazione è infatti prevista, in base al comma 3, per la
diversa ipotesi in cui «il titolare non ottemperi agli obblighi
stabiliti con l'ordinanza», ovvero «nel caso in cui, a seguito di
nuovo accertamento, venga rilevata una ulteriore difformita'».
2.7.- In conformità a tali previsioni, in data 27 novembre 2018
il Comune di Carrara aveva dunque ordinato alla società ricorrente
nel giudizio principale di sospendere le attività estrattive e di
produrre, entro novanta giorni, la perizia giurata ed il progetto di
messa in sicurezza e risistemazione ambientale dell'area previsti dal
predetto art. 58-bis.
Quest'ultima ordinanza è stata oggetto di impugnazione con
motivi aggiunti nel ricorso principale.
3.- Tale essendo il quadro normativo di riferimento nel contesto
del giudizio principale, la questione sollevata dal TAR Toscana è
inammissibile per errata individuazione della norma applicabile
(aberratio ictus).
3.1.- Il rimettente, infatti, pur rilevando espressamente che la
prima ordinanza del Comune di Carrara, fondata sulla violazione
dell'art. 23 della legge reg. Toscana n. 35 del 2015, è stata
revocata e sostituita da una nuova ordinanza, che trova fondamento
nella distinta previsione di cui all'art. 58-bis della stessa legge,
rivolge le sue censure unicamente nei confronti della prima norma.
3.2.- Secondo il costante orientamento di questa Corte, nei
giudizi incidentali ricorre l'inammissibilità della questione per
aberratio ictus ogni qual volta le doglianze del giudice rimettente
investono una disposizione diversa da quella effettivamente
applicabile nel giudizio a quo (fra le altre, sentenze n. 15 del 2020
e n. 109 del 2019): la questione, in tali casi, è irrilevante,
poichè, quale che sia la pronunzia nel merito in relazione alle
censure prospettate, il giudizio a quo resterebbe definito da norme
contenute in disposizioni diverse.
3.3.- Nel caso di specie, la diversità fra la norma censurata e
quella applicata nel giudizio principale si coglie anzitutto dalla
disamina delle condotte che, nelle rispettive previsioni, impongono
il rilascio di una nuova autorizzazione; l'art. 23, infatti, prende
in considerazione tutti gli aumenti volumetrici di scavo effettuati
dall'impresa autorizzata, mentre, come si è detto, l'art. 58-bis,
pur richiamando lo stesso limite di volume, riguarda i soli aumenti
realizzati mediante scavi esterni al perimetro del «progetto di
coltivazione», ma compresi nell'area in disponibilità a destinazione
estrattiva, ed entro il citato limite temporale del 25 ottobre 2018.
3.4.- Inoltre, e ciò che più conta, tale distinzione si
riverbera nella diversità del procedimento amministrativo che prende
avvio dall'applicazione dell'una norma piuttosto che dell'altra.
Come è stato illustrato nel punto 2.2, infatti, il superamento
del margine di scavo di cui all'art. 23 comporta l'immediata
sospensione dell'attività e l'avvio di un procedimento volto
all'adozione della sanzione della decadenza, previo contraddittorio
con l'impresa che viene invitata a presentare le proprie
controdeduzioni.
Invece, il riscontro di una fattispecie riconducibile alla
previsione di cui all'art. 58-bis, che nella prospettazione
dell'ordinanza di rimessione scherma l'art. 23, comporta che
l'impresa cessi provvisoriamente l'attività, provvedendo al contempo
ad alcuni adempimenti che, ove tempestivi ed approvati, ne consentano
la prosecuzione con l'applicazione della sola sanzione pecuniaria.
Ciò, del resto, chiarisce il motivo per il quale il Comune di
Carrara si era determinato a revocare la prima ordinanza emanata nei
confronti dell'impresa ricorrente.
Della norma su cui si fonda la seconda ordinanza del medesimo
Comune, oggetto di ricorso per motivi aggiunti ed in relazione alla
quale pende il contenzioso, non vi è traccia nell'ordinanza di
rimessione, che, pertanto, non chiarisce il profilo della perdurante
rilevanza dell'art. 23.
4.- Peraltro la norma censurata è stata modificata,
successivamente all'ordinanza di rimessione, dalla legge della
Regione Toscana 5 agosto 2019, n. 56 (Nuove disposizioni in materia
di cave. Modifiche alla l.r. 35/2015 e alla l.r. 65/2014), che,
all'art. 10, comma 1, stabilisce un margine di tolleranza espresso in
termini proporzionati alle dimensioni dell'area di scavo, nel senso
prospettato dallo stesso rimettente.
Tuttavia, detta modifica non ha inciso sul contenuto dell'art.
58-bis (eccetto che per profili che qui non rilevano); essa,
pertanto, non viene in considerazione in questa sede come possibile
jus superveniens, poichè non riguarda la norma destinata a definire
il giudizio principale.
5.- L'errata individuazione della disposizione applicabile al
giudizio principale costituisce ragione decisiva di inammissibilità
della questione proposta.

per questi motivi
la corte costituzionale

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 23, comma 1, lettera a), della legge della
Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35 (Disposizioni in materia di
cave. Modifiche alla l.r. 104/1995, l.r. 65/1997, l.r. 78/1998, l.r.
10/2010 e l.r. 65/2014), sollevata, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dal Tribunale Amministrativo Regionale per La Toscana
con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 settembre 2020.

F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 settembre 2020.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE