1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 5-7-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 392 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 gennaio 1998
Ordinanza emessa il 21 gennaio 1998 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Orsini Franco ed altri contro il Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica ed altri Universita' - Ordinamenti didattici universitari - Potere del Ministro dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica di introdurre limitazioni all'accesso ai corsi universitari (c.d. numero chiuso) - Violazione del principio di riserva relativa di legge stabilito in materia e del diritto allo studio. - Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio 1997, n. 127. - Costituzione, artt. 33 e 34. (000C0619) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 5-7-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio
del 21 gennaio 1998;
Visti i ricorsi;

1. - n. 16457/97 reg. gen. proposto da Orsini Franco,
rappresentato e difeso dagli avvocati Romano gamberini, Loredana
Carrillo e Alessandro Fatica, elettivamente domiciliato presso
l'ultimo in Roma, via Palestro n. 56;
Contro il Ministero dell'università e della ricerca scientifica
e tecnologica, in persona del Ministro pro-tempore, e l'università
degli studi di Bologna, in persona del rettore in carica,
rappresentati e difesi dall'avvocatura generale dello Stato e per
legge domiciliati presso la medesima in Roma, via dei Portoghesi
n. 12; per l'annullamento:

del provvedimento di esclusione del ricorrente dall'accesso
al corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria, e di tutti
gli atti antecedenti e presupposti, ivi compresi l'art. 29, comma
3, dello statuto universitario, la delibera 28 luglio 1997, n. 245
e 31 luglio 1997 ed atti conseguenti o, comunque, disponenti
limitazioni alle immatricolazioni per l'accesso al primo anno del
predetto corso.

2. - n. 17013/97 reg. gen. proposto da Russo Dora Cristina e Di
Cicco Giovanni Luca, rappresentati e difesi dall'avv. Angelita
Caruocciolo e con il medesimo elettivamente domiciliati presso lo
studio dell'avv. Franco Cicchello in Roma, via Alessandria n. 119;
Contro il Ministero dell'università e della ricerca scientifica
e tecnologica, in persona del Ministro pro-tempore, e la "Seconda"
Universita degli studi di Napoli, in persona del rettore in carica,
rappresentati e difesi dall'avvocatura generale dello Stato e per
legge domiciliati presso la medesima in Roma, via dei Portoghesi
n. 12; e nei confronti di Romano Tiziana e Miraglia Battistina, non
costituite in giudizio; per l'annullamento:

del decreto rettorale col quale è stato emanato il bando di
concorso per l'ammissione nell'anno accademico 1997-1998 al corso
di laurea in medicina e chirurgia presso la sede di Caserta; delle
deliberazioni 25 luglio 1997, n. 7 del senato accademico e 31
luglio 1997 del consiglio di facoltà; degli atti preordinati del
Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica
e di altre autorità; della graduatoria finale dell'esame di
ammissione; di ogni altro atto preordinato, connesso o
consequenziale.

3. - n. 16733/97 reg. gen. proposto da Pesce Antonio, Proietti
Alessia, Recine Michela e Testa Francesca, rappresentati e difesi
dagli avvocati Giampaolo Maria Cogo e Achille Meloncelli,
elettivamente domiciliati presso il primo in Roma, viale Savoia
n. 78;
Contro il Ministero dell'università e della ricerca scientifica
e tecnologica, in persona del Ministro pro-tempore, e l'Università
degli studi "Tor Vergata" di Roma, in persona del rettore in
carica, rappresentati e difesi dall'avvocatura generale dello Stato
e per legge domiciliati presso la medesima in Roma, via dei
Portoghesi n. 12; e nei confronti dell'Istituto di ricoverso e cura
a carattere scientifico "S. Lucia", in persona del legale
rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv.
Salvatore A. Napoli ed elettivamente domiciliato presso il medesimo
in Roma, via C. Grabau n. 16; dell'ospedale C.T.O. - Centro
traumatologico ortopedico - in persona del legale rappresentante
pro-tempore, non costituito in giudizio; per l'annullamento:

del provvedimento di non ammissione delle ricorrenti al corso
di diploma universitario per fisioterapista dell'Università "Tor
Vergata", anno accademico 1997-1998; del bando di concorso e della
relativa graduatoria; del decreto del Ministro dell'università
della ricerca scientifica e tecnologica 31 marzo 1992; di ogni
altro atto presupposto, conseguente e comunque connesso.

4. - n. 16876/97 reg. gen. proposto da Primiani Luigia,
rappresentata e difesa dagli avvocati Patrizio Trifoni e Carlo
Fusco, con i medesimi elettivamente domiciliata presso lo studio
Sciumè in Roma, via Toscana n. 10;
Contro il Ministero dell'università e della ricerca scientifica
e tecnologica, in persona del Ministro pro-tempore, e l'Università
degli studi di Bologna, in persona del rettore in carica,
rappresenati e difesi dall'avvocatura generale dello Stato e per
legge domiciliati presso la medesima in Roma, via dei Portoghesi
n. 12; per l'annullamento:
del bando per l'ammissione nell'anno accademico 1997-1998 al
corso di laurea a numero programmato in scienze della
comunicazione, della deliberazione in data 28 luglio 1997 del
senato accademico, del decreto rettorale col quale è stato
emanato, della deliberazione di nomina della commissione
esaminatrice, del provvedimento di non ammissione della ricorrente,
dei verbali della citata commissione, nonchè dello statuto e del
regolamento didattico dell'Università, del decreto del Ministero
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica n. 245
del 1997 e di ogni atto comunque connesso.

5. - n. 17286/97 reg. gen. proposto da Franceschelli Vitaliano,
Di Vozzo Annita e Spilla Francesco, rappresentati e difesi dagli
avvocati Pietro Marsili e Silvio Crapolicchio, elettivamente
domiciliati presso i medesimi in Roma, via Frattina n. 14;
Contro il Ministero dell'università e della ricerca scientifica
e tecnologica, in persona del Ministro pro-tempore, e l'Univesità
degli studi "La Sapienza" di Roma, in persona del rettore in
carica, rappresentati e difesi dall'avvocatura geneale dello Stato
e per legge domiciliati presso la medesima in Roma, via dei
Portoghesi n. 12; per l'annullamento:
del provvedimento con cui l'università intimata ha previsto
un numero di posti pari a zero per l'iscrizione nell'anno
accademico 1997-1998 al corso di laurea in odontoiatria e protesi
dentaria; di ogni altro atto precedente, coevo o successivo,
comunque connesso;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Alla camera di consiglio del 21 gennaio 1998, relatore il
magistrato Angelica dell'Utri, uditi i difensori delle parti
indicati nel relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;

Fatto e diritto

I - Con i ricorsi all'esame della sezione - di cui va disposta la
riunione ai soli fini della trattazione della presente fasi di
giudizio - i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
ai corsi universitari a cui i medesimi aspirano ad essere iscritti
per l'anno accademico 1997-1998, e ne chiedono, in via accidentale,
la sospensione dell'esecuzione: su tale richiesta cautelare la
sezione è chiamata a decidere. Trattasi di corsi per i quali
l'amministrazione, attraverso atti regolamentari e di attuazione,
ha imposto consistenti limitazioni nelle iscrizioni; limitazioni
che, talora, consistono nell'assoluta indisponibilità di posti
(corso di laurea in odontoiatria dell'Università "La Sapienza" di
Roma.
L'agire dell'amministrazione - in particolare il decreto
ministeriale 21 luglio 1997, n. 245 ("Regolamento recante norme in
materia di accessi alla istruzione universitaria e di connesse
attività di orientamento") - trova dichiaratamente supporto
normativo nell'art. 9, comma 4, della legge 19 novembre 1990,
n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, della legge 15
maggio 1997, n. 127, che ha attribuito ad un atto emanato dal
Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica
il potere di determinare la limitazione degli accessi di cui
trattasi.
Ed invero, l'art. 9 citato, a seguito della detta modifica,
stabilisce che il Ministero "definisce, su conforme parere del
consiglio universitario nazionale, i criteri generali per la
regolamentazione dell'accesso alle scuole di specializzazione ed ai
corsi universitari, anche a quelli per i quali l'atto emanato dal
Minsitro preveda una limitazione delle iscrizioni".
La sezione dubita della legittimità costituzionale della norma;
pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio, la relativa
questione di costituzionalità per contrasto col principio della
riserva di legge e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 della
Costituzione.

II - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo.
Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela prevalente cui
mirano le azioni intraprese discende, nella specie, solo dalla
eventuale eliminazione dalla realtà giuridica della disposizione
che, conferendo il detto potere all'amministrazione, consente alla
stessa di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari;
sì che viene a configurarsi un'assoluta priorità - anche in
ragione di principi attinenti all'economia di giudizio - di
trattazione della detta questione. È infatti evidente che la
caducazione delle norme che consentono al Ministro di porre
limitazioni alle immatricolazioni consentirebbe la soddisfazione
piena, dell'interesse dedotto in giudizio dai ricorrenti,
consentendo loro l'iscrizione al corso senza sottomettersi a
procedure selettive, mentre le altre censure sollevano questioni
che, ove fondate, assicurerebbero un grado minore di soddisfazione
al predetto interesse e si presentano subordinate all'esito
eventulamente negativo dell'incidente di costituzionalità.
Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile
anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di
costituzionalità in ordine alla norma precitata, che costituisce,
allo stato, la fonte del potere esercitato dall'amministrazione,
preclude al collegio una pronuncia definitiva, sia pure in sede di
sommaria deliberazione, sull'esistenza o meno del fumus della
pretesa azionata, non potendo tale valutazione essere svincolata
dalla decisione della Corte sulla portata della norma sottoposta al
suo esame.

III - La questione appare altresì non manifestamente infondata.
Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche
universitari, sussista, in base agli artt. 33 e 34, una riserva
relativa di legge, con la conseguenza che, in mancanza di norme
legislative che attribuiscano all'amministrazione - nel rispetto
dei caratteri costitutivi della riserva stessa - il potere di
stabilire limitazioni alle iscrizioni ai corsi, devono ritenersi
illegittimi i provvedimenti regolamentari o di attuazione che tali
limitazioni prevedano.
La configurabilità, nella materia, di una riserva relativa di
legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice
amministrativo (in tal senso, Tribunale amministrativo regionale
Lazio, sez. III, 3 aprile 1996, n. 763 e 14 settembre 1994,
n. 1632; Tribunale amministrativo regionale Toscana, sez. I, 24
aprile 1997, n. 78; Tribunale amministrativo regionale Veneto, sez.
I, 13 giugno 1992, n. 222 e sez. II, 13 giugno 1997, n. 1015;
Tribunale amministrativo regionale Liguria, sez. II, 21 marzo 1995,
n. 197).
Ed invero, è l'art. 33, secondo comma, della Costituzione a
stabilire espressamente che "La Repubblica detta norme generali
sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e
grado", nel quadro di quella previsione del successivo art. 34,
primo comma, che sancisce che "la scuola è aperta a tutti" (e che
ha trovato attuazione, per le università, con la legge 11 dicembre
1969, n. 910).
E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazione
all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti
ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958, n. 88
che, in ordine all'iscrizione al primo anno degli istituti
superiori di educazione fisica, prevede un numero di posti
determinati da assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3,
legge 21 luglio 1961, n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati
degli istituti tecnici a determinate facoltà per gli anni
accademici dal 1961-1962 al 1964-1965, per un numero predeterminato
di posti da assegnare mediante concorso per titoli ed esami) ovvero
mediante attribuzione del relativo potere alla p.a. nell'ambito,
peraltro, fissato dalla legge stessa (ci si riferisce, ad es.
all'art. 38, legge 14 agosto 1982, n. 590, con cui, al fine di
consentire l'avvio programmato dei corsi di laurea, si è
attribuito all'amministrazione universitaria il potere di
determinare, peraltro con espressa limitazione temporale - ai primi
sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di laurea - il
numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge
per la determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria
che lo rendano meglio aderente alla multiforme realtà
socio-economica, ma ciò è possibile solo previa determinazione di
una serie di precetti idonei ad indirizzare e vincolare la
normazione secondaria entro confini ben delineati o, quantomeno,
previa determinazione delle linee essenziali della disciplina
stessa.
In proposito, è costante l'insegnamento del giudice delle leggi
sulla necessità che non "residui la possibilità di scelte del
tutto libere e perciò eventualmente arbitrarie della stessa
pubblica amministrazione, ma sussistano nella previsione
legislativa - considerata nella complessiva disciplina della
materia - nazionali ed adeguati criteri" (Corte costituzionale 5
febbraio 1986, n. 34, e giurisprudenza ivi richiamata: sentenze
nn. 4, 30 e 122 del 1957; 70 del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del
1969; 144 del 1972; 257 del 1982; ordinanze nn. 31 e 139 del 1985).
Se ciò è vero, la disposizione dell'art. 9, comma 4, legge
n. 341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, legge
n. 127 del 1997, non sembra esente dai precitati profili di
incostituzionalità.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come già ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e ciò fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva relativa di legge - ma addirittura attribuendo al
Ministro stesso, con l'ausilio di altro organo dell'amministrazione
(CUN), la stessa definizione dei "criteri generali per la
regolamentazione dell'accesso ... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresì la violazione, mediante l'adozione di
meccanismi di produzione giuridica non conformi al dettato
costituzionale, del principio della tutela del diritto allo studio,
postulato dagli artt. 33 e 34 della Costituzione.

IV - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
quarto comma citato, per contrasto col principio costituzionale
della riserva relativa di legge nonchè con gli artt. 33 e 34 della
Costituzione.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio
ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia
sulla legittimità costituzionale della suindicata norma.

P. Q. M.
Previa riunione dei ricorsi in epigrafe ai soli fini della
trattazione della presente fase incidentale, dichiara rilevante e
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 4, legge 19 novembre 1990,
n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio
1997, n. 127, in relazione al principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonchè degli artt. 33 e 34 della
Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza si
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 21 gennaio
1998.
Il Presidente: Cossu
L'estensore: Dell'Utri
00C0619