1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 17-10-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 217 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 luglio 2012
Ordinanza del 16 luglio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Sordoni Franco ed altri c/o Banca d'Italia. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, adottati dalla Banca d'Italia, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privato - Devoluzione alla competenza inderogabile del T.A.R. Lazio - Irragionevolezza - Eccesso di delega - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 162/2012. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, artt. 133, comma 1, lett. l), 134, comma 1, lett. c), 135, comma 1, lett. c), e art. 4, comma 1, n. 19), dell'Allegato n. 4 del medesimo d.lgs. - Costituzione, art. 76, in relazione all'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69. (012C0378) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 17-10-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale n. 4275 del 2011, proposto da: Franco Sordoni,
Piero Maria Calcatelli, Francesco Simoncelli, Francesco Paolo
D'Addario, rappresentati e difesi dall'avv. Sara Calzi, con domicilio
eletto presso lo studio dell'avv. Luca Di Gregorio in Roma, via
Isonzo, 42/A;
Contro Banca d'Italia, in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Olina Capolino, Raffaele
D'Ambrosio e Domenico De Falco, con domicilio eletto presso i
medesimi in Roma, via Nazionale, 91;
Per l'annullamento, previa sospensione, del provvedimento emesso
il 21 gennaio 2011 e notificato il successivo 5 marzo 2011, con cui
la Banca d'Italia ha disposto nei confronti dei ricorrenti, nella
qualità di componenti il consiglio di amministrazione di Banca di
Credito dei Farmacisti spa, sanzioni amministrative ex art. 144
t.u.b. in conseguenza dell'accertamento di asserite violazioni.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Banca D'Italia,
con i relativi allegati;
Vista l'ordinanza cautelare di questa Sezione n. 2047/11 del 1°
giugno 2011;
Viste le memorie difensive;
Visto l'art. 79, comma 1, cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del 4 luglio 2012 il Cons. Ivo
Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel
relativo verbale;
Rilevato che, con ricorso a questo Tribunale, notificato il 4
maggio 2011 e depositato il successivo 18 maggio 2011, i ricorrenti
indicati in epigrafe chiedevano l'annullamento, previa sospensione,
del provvedimento pure in epigrafe indicato con cui era stata
irrogata nei loro confronti dalla Banca d'Italia una sanzione
pecuniaria amministrativa ex art. 144 T.U.B. in conseguenza di
rilevate violazioni nella loro qualità di componenti il consiglio di
amministrazione della Banca di Credito dei Farmacisti spa;
Rilevato che si costituiva in giudizio la Banca d'Italia
chiedendo la reiezione del ricorso;
Rilevato che con l'ordinanza sopra indicata questa Sezione
rigettava la domanda cautelare;
Rilevato che le parti depositavano memorie ad illustrazione delle
rispettive tesi difensive;
Rilevato che alla pubblica udienza del 4 luglio 2012 il difensore
presente per la Banca d'Italia dichiarava di eccepire
l'illegittimità costituzionale degli art. 133, comma 1, lett. l), e
134, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 104/10 (Codice del processo
amministrativo - c.p.a.), nonchè dell'art. 4 allegato n. 4 del
medesimo d.lgs., che radicano la giurisdizione di questo Tribunale,
in relazione all'art. 76 Cost., secondo le argomentazioni di cui alla
recente sentenza della Corte costituzionale n. 162/2012;
Rilevato che a tale udienza pubblica la causa era trattenuta in
decisione;
Considerato che il Collegio, alla luce delle argomentazioni di
parte resistente e del contenuto della suddetta sentenza della
Sovrana Corte ora richiamata, ritiene rilevante e non manifestamente
infondata la questione di illegittimità costituzionale come
prospettata;
Considerato, infatti, in punto di rilevanza, che la giurisdizione
di questo Tribunale, nella configurazione ivi prevista, in ordine
alle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d'Italia
ex art. 144 T.U.B., si fonda esclusivamente su quanto disposto dalle
norme su richiamate che si applicano alla presente fattispecie;
Considerato che, in particolare, l'art. 133, comma 1, lett. l),
del d.lgs. n. 104/10 prevede la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, tra altre, per le controversie aventi ad oggetto
tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli
inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati dalla Banca
d'Italia;
Considerato che l'art. 134, comma 1, lett. c), del medesimo testo
legislativo prevede tra le materie di giurisdizione estesa al merito
«... c) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione è devoluta alla
giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle applicate
dalle Autorità amministrative indipendenti e quelle previste
dall'art. 123»;
Considerato che l'art. 135, comma 1, lett. c), d.lgs. cit.
prevede la competenza funzionale inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, per ...c) le
controversie di cui all'art. 133, comma 1, lettera l), fatta
eccezione per quelle di cui all'art. 14, comma 2, nonchè le
controversie di cui all'art. 104, comma 2, del testo unico delle
leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo
1° settembre 1993, n. 385;
Considerato, infine, che l'art. 4, comma 1, n. 19), dell'Allegato
4 al suddetto d.lgs. n. 104/10 prevede, tra altro, l'abrogazione del
decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58: art. 195, commi da 4 a
8, che regolavano il procedimento sanzionatorio della Banca d'Italia
per le violazioni di cui a quel Titolo del testo legislativo,
radicando la giurisdizione sulle opposizioni avverso i relativi
provvedimenti avanti alla corte d'appello del luogo in cui aveva sede
la società o l'ente cui apparteneva l'autore della violazione
ovvero, nei casi in cui tale criterio non fosse stato applicabile,
del luogo in cui la violazione era stata commessa;
Considerato, quindi, che la giurisdizione di questo Tribunale,
come conformata ai sensi degli artt. 133, 134 e 135 citt. dell'art.
4, Allegato 4 d.lgs. cit., discende dall'entrata in vigore del d.lgs.
n. 104/10 che ha anche provveduto ad abrogare la norma che radicava
presso la corte d'appello la giurisdizione sulle sanzioni specifiche
irrogate dalla Banca d'Italia;
Considerato, però, come esplicitamente rilevato nel corso
dell'udienza pubblica dal difensore della Banca d'Italia, che la
Corte costituzionale, con la sentenza 27 giugno 2012, n. 162, ha
dichiarato che sono costituzionalmente illegittimi, per violazione
dell'art. 76 Cost., gli articoli 133, comma 1, lettera l), 135, comma
1, lettera c), e 134, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'art. 44 della legge 18 giugno
2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), nella parte in cui attribuiscono alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo con cognizione estesa al merito
e alla competenza funzionale del TAR Lazio - sede di Roma, le
controversie in materia di sanzioni irrogate dalla Commissione
nazionale per le società e la borsa (CONSOB), e dell'art. 4, comma
1, numero 19), dell'Allegato numero 4, del medesimo d.lgs. n. 104 del
2010;
Considerato che le argomentazioni della Corte Sovrana sono legate
alla questione rimessa alla sua attenzione e relativa a sanzioni
irrogate dalla Consob, per cui il Collegio ritiene che il relativo
dispositivo non possa direttamente applicarsi alla presente
fattispecie, relativa a sanzioni pecuniarie amministrative irrogate
dalla Banca d'Italia;
Considerato, però, che le argomentazioni di cui alla su
ricordata sentenza, fondate sulla violazione dell'art. 76 Cost. delle
medesime norme, possono ben conformarsi alla presente fattispecie
tanto da evidenziare la non manifesta infondatezza della relativa
questione di costituzionalità come sollevata dalla Banca d'Italia;
Considerato, infatti, che la Corte costituzionale ha affermato,
in relazioni alle medesime norme del d.lgs. n. 104/10 sopra indicate,
sia pure in riferimento alle sanzioni irrogate dalla Consob, quanto
segue: «Nel merito, la questione è fondata con riferimento al
parametro di cui all'art. 76 Cost.
In riferimento alle deleghe per il riordino o il riassetto di
settori normativi - tra le quali, come si è detto poco sopra, deve
essere annoverata la delega contenuta nell'art. 44 della legge n. 69
del 2009 - questa Corte ha sempre inquadrato in limiti rigorosi
l'esercizio, da parte del legislatore delegato, di poteri innovativi
della normazione vigente, non strettamente necessari in rapporto alla
finalità di ricomposizione sistematica perseguita con l'operazione
di riordino o riassetto. La Corte ha sempre rimarcato che, a
proposito di deleghe che abbiano ad oggetto la revisione, il riordino
ed il riassetto di norme preesistenti, "l'introduzione di soluzioni
sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo previgente
è (...) ammissibile soltanto nel caso in cui siano stabiliti
principi e criteri direttivi idonei a circoscrivere la
discrezionalità del legislatore delegato", giacchè quest'ultimo non
può innovare "al di fuori di ogni vincolo alla propria
discrezionalità esplicitamente individuato dalla legge-delega"
(sentenza n. 293 del 2010), specificando che "per valutare se il
legislatore abbia ecceduto [i] - più o meno ampi - margini di
discrezionalità, occorre individuare la ratio della delega"
(sentenza n. 230 del 2010).
Questi principi, costantemente affermati dalla giurisprudenza di
questa Corte e ribaditi da ultimo nella sentenza n. 80 del 2012,
impongono, nel caso di deleghe per il riordino o il riassetto
normativo, un'interpretazione restrittiva dei poteri innovativi del
legislatore delegato, da intendersi in ogni caso strettamente
orientati e funzionali alle finalità esplicitate dalla legge di
delega.
Alla luce di tali principi, in merito alla questione oggi
all'esame della Corte, occorre ricordare che la delega - che deve
essere qualificata come una delega per il riordino e il riassetto
normativo - abilitava il legislatore delegato a intervenire, oltre
che sul processo amministrativo, sulle azioni e le funzioni del
giudice amministrativo anche rispetto alle altre giurisdizioni e in
riferimento alla giurisdizione estesa al merito, ma sempre entro i
limiti del riordino della normativa vigente; il che comporta di certo
una capacità innovativa dell'ordinamento da parte del Governo
delegato all'esercizio della funzione legislativa, da interpretarsi
però in senso restrittivo e comunque rigorosamente funzionale al
perseguimento delle finalità espresse dal legislatore delegante.
4.2. - In base alla delega conferitagli, il legislatore delegato,
nel momento in cui interveniva in modo innovativo sul riparto di
giurisdizione tra giudici ordinari e giudici amministrativi, doveva
tenere conto della "giurisprudenza della Corte costituzionale e delle
giurisdizioni superiori" nell'assicurare la concentrazione delle
tutele, secondo quanto prescritto dalla legge di delega (art. 44,
commi 1 e 2, della legge n. 69 del 2009).
Attribuendo le controversie relative alle sanzioni inflitte dalla
CONSOB, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (con
la competenza funzionale del TAR Lazio - sede di Roma, e con
cognizione estesa al merito), il legislatore delegato non ha invece
tenuto conto della giurisprudenza delle sezioni unite civili della
Corte di cassazione, formatasi specificamente sul punto.
La Corte di cassazione ha, infatti, sempre precisato che la
competenza giurisdizionale a conoscere delle opposizioni (art. 196
del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58) avverso le sanzioni inflitte
dalla CONSOB ai promotori finanziari, anche di tipo interdittivo,
spetta all'autorità giudiziaria ordinaria, posto che anche tali
sanzioni, non diversamente da quelle pecuniarie, debbono essere
applicate sulla base della gravità della violazione e tenuto conto
dell'eventuale recidiva e quindi sulla base di criteri che non
possono ritenersi espressione di discrezionalità amministrativa
(Corte di cassazione, sezioni unite civili, 22 luglio 2004, n. 13703;
nello stesso senso 11 febbraio 2003, n. 1992; 11 luglio 2001, n.
9383). Anche il Consiglio di Stato ha riconosciuto che, in punto di
giurisdizione sulle controversie aventi per oggetto sanzioni inflitte
dalla CONSOB, sussistessero precedenti giurisprudenziali nel senso
della giurisdizione ordinaria, affermando da ultimo la giurisdizione
del giudice amministrativo solo sulla base dell'insuperabile dato
legislativo espressamente consolidato nell'art. 133 (materie di
giurisdizione esclusiva), comma 1, lettera l), del d.lgs. n. 104 del
2010, che prevede testualmente che sono devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo "le controversie aventi ad
oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed
esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati
(...) dalla Commissione nazionale per la società e la borsa"
(Consiglio di Stato, sezione VI, 19 luglio 2011, n. 10287), vale a
dire sulla base proprio delle disposizioni impugnate in questa sede.
Precedentemente all'intervento legislativo qui in esame, invece, lo
stesso Consiglio di Stato aveva aderito all'impostazione della
Cassazione, secondo cui doveva attribuirsi al giudice ordinario la
giurisdizione sulle sanzioni inflitte dalla CONSOB (Consiglio di
Stato, sezione VI, 6 novembre 2007, n. 6474; cfr. in precedenza,
sezione VI, 19 marzo 2002, n. 4148).
La citata giurisprudenza della Corte di Cassazione, la quale
esclude che l'irrogazione delle sanzioni da parte della CONSOB sia
espressione di mera discrezionalità amministrativa, unitamente alla
considerazione che tali sanzioni possono essere sia di natura
pecuniaria, sia di tenore interdittivo (giungendo persino ad incidere
sulla possibilità che il soggetto sanzionato continui ad esercitare
l'attività intrapresa), impedisce di giustificare sul piano della
legittimità costituzionale l'intervento del legislatore delegato, il
quale, incidendo profondamente sul precedente assetto, ha trasferito
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie relative alle sanzioni inflitte dalla CONSOB,
discostandosi dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, che
invece avrebbe dovuto orientare l'intervento del legislatore
delegato, secondo quanto prescritto dalla delega. Di conseguenza,
deve ritenersi che, limitatamente a simile attribuzione di
giurisdizione, siano stati ecceduti i limiti della delega conferita,
con conseguente violazione dell'art. 76 Cost.
5. - Per le medesime ragioni sopra illustrate deve ritenersi
affetto da illegittimità costituzionale anche l'intero art. 4, comma
1, numero 19), dell'Allegato numero 4, del d.lgs. 2 luglio 2010, n.
104, nella parte in cui abroga le disposizioni del d.lgs. 24 febbraio
1998, n. 58, che attribuiscono alla Corte d'appello la competenza
funzionale in materia di sanzioni inflitte dalla CONSOB, con la
conseguenza che queste ultime disposizioni, illegittimamente
abrogate, tornano ad avere applicazione».
Considerato che le medesime statuizioni della Corte
costituzionale possono trovare ingresso anche in relazione ai
provvedimenti sanzionatori pecuniari adottati dalla Banca d'Italia,
per i quali la giurisdizione del g.a è fondata sulle medesime norme
dichiarate incostituzionali in relazione a provvedimenti di altra
Autorità, sì che la questione, come detto, si presenta non
manifestamente infondata nella presente sede, anche perchè il
radicamento della giurisdizione presso questo giudice non risulta in
realtà consolidato da tempo, come sostenuto dal difensore dei
ricorrenti nel corso della pubblica udienza, ma si fonda sulle
«novita'» legislative di cui al d.lgs. n. 104/10 sopra richiamate.
Considerato, infatti, che anche in relazione alle sanzioni
amministrative inflitte dalla Banca d'Italia la Corte di Cassazione
(a Sezioni Unite) aveva statuito, prima dell'entrata in vigore del
d.lgs. n. 104/10, che rientravano nella giurisdizione del giudice
ordinario le controversie relative all'opposizione contro i
provvedimenti con i quali il Ministero dell'economia e delle finanze,
su richiesta della Consob o della Banca d'Italia, applica sanzioni
amministrative di carattere pecuniario per la violazione delle norme
in tema di intermediazione finanziaria (Cass. SSUU, 15 febbraio 2005,
n. 2980).
Considerato che può comunque richiamarsi nel caso di specie
quanto previsto dall'art. 44, comma 2, lett. b), nn. 1 e 2), legge n.
60/2009, secondo cui la delega legislativa era orientata, tra altro,
a riordinare le norme vigenti sulla giurisdizione del giudice
amministrativo, anche rispetto alle altre giurisdizioni nonchè i
casi di giurisdizione estesa al merito, anche mediante soppressione
delle fattispecie non più coerenti con l'ordinamento vigente.
Considerato, quindi, che la coerenza con l'ordinamento vigente
può anche essere valutata sotto il profilo della convenienza a
ritenere unicità di giurisdizione in merito a provvedimenti adottati
dalla medesima Autorità.
Considerato, quindi, che la questione di costituzionalità
prospettata è rilevante, trattandosi nella fattispecie di sanzioni
amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d'Italia, delibate
avanti a questo Giudice in virtù delle su richiamate norme del
c.p.a.
Considerato che non appare manifestamente infondata la questione
di costituzionalità sollevata in relazione al rispetto dell'art. 76
Cost. da parte degli artt. 133, comma 1, lett. l), 134, comma 1,
lett. c), e 135, comma 1, lett. c), d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104
nonchè dell'art. 4, comma 1, n. 19) dell'Allegato 4 al medesimo
decreto legislativo, nella parte in cui, in relazione ai
provvedimenti sanzionatori relativi a sanzioni pecuniarie adottati
dalla Banca d'Italia, hanno trasferito alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo le controversie relative.
Considerato, quindi, che il presente procedimento deve essere
sospeso, con contestuale rimessione della questione di
costituzionalità dedotta alla Corte costituzionale.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione
Terza), disponendo la sospensione del giudizio e visti gli artt. 134
Cost.; 1 legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1, 23 legge 11 marzo 1953,
n. 87:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, nei sensi
di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 133, comma 1, lett. l), 134, comma 1, lett. c), e 135,
comma 1, lett. c), d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 nonchè dell'art. 4,
comma 1, n. 19), dell'Allegato 4 al medesimo decreto legislativo,
nella parte in cui, in relazione ai provvedimenti sanzionatori
relativi a sanzioni pecuniarie adottati dalla Banca d'Italia, hanno
trasferito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie relative;
ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
ordina che a cura della Segreteria della Sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei Ministri nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 4
luglio 2012.

Il Presidente: Bianchi


L'estensore: Correale