1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 29-9-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 500 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 giugno 1999
N. 500 Ordinanza emessa il 16 giugno 1999 dal tribunale amministrativo regionale per l'Umbria sul ricorso proposto da Societa' Umbro Laziale Gestione Autolinee s.r.l. contro la provincia di Perugia ed altri Trasporto - Regione Umbria - Imprese esercenti servizi di trasporto di persone su autolinee in concessione - Ripartizione tra le stesse dei contributi pubblici per l'anno 1995, sulla base della incidenza percentuale dei contributi erogati in relazione alle percorrenze per l'anno 1991 e per gli anni 1997 e 1998 in misura proporzionale all'entita' dei contributi di esercizio erogati con riferimento alle percorrenze dell'anno 1995 - Irrazionalita', per la mancata adozione del criterio di ripartizione dei contributi in base alle percorrenze dell'anno di riferimento - Disparita' di trattamento delle aziende di trasporto per l'esclusione dalla contribuzione delle percorrenze aggiuntive a quelle stabilite per gli anni 1991 e 1995. (Legge regione Umbria, 13 marzo 1995, n. 10, artt. 13, comma 1, 13-bis, comma 1, aggiunto dalla legge regione Umbria 15 gennaio 1997, n. 2, art. 1; 5 dicembre 1997, n. 42, art. 7, comma 1). (099C0949) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 29-9-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 620/1998,
proposto da Società Umbro Laziale Gestione Autolinee - S.U.L.G.A.
s.r.l. rappresentata e difesa dall'avv. Stefano Goretti con
domicilio eletto nel suo studio in Perugia, via M. Angeloni n. 57;
Contro la provincia di Perugia in persona del presidente
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Massimo Minciaroni e
domiciliato presso lo stesso in Perugia, piazza Italia n. 11
(Avvocatura provinciale) nei confronti di:
1) Società Spoletina di Imprese Trasporti - S.S.I.T. S.p.a.
rappresentata e difesa dall'avv. Maurizio Pedetta e presso lo stesso
elettivamente domiciliata in Perugia, via Bartolo, 43/F; 2) A.P.M.
S.p..a., con sede in Perugia; 3) A.T.C., con sede in Terni; 4)
A.C.A.P., con sede in Perugia; 5) S.I.T.A. S.p.a., con sede in
Sansepolcro; 5) coop. C.AP.S., con sede in Gualdo Cattaneo; 6)
Autolinee Arcaleni
C. s.r.l., con sede in Monte Santa Maria Tiberina; 7) ditta Carlo
Crociani, con sede in Scheggia e Pascelupo; 8) coop. C.A.T.A., con
sede in Assisi; 9) Autoservizi Fonti di Fonti Fabio C. s.a.s., con
sede in Città di Castello; 10) Autoservizi Jacopi Benso s.a.s., con
sede in Assisi; 11) Autolinee Giovannini di Giovannini Aleandro
C., con sede in Scheggia e Pascelupo; 12) ditta Marcello Rosati, con
sede in Assisi; 13) Emidi Trasporti e Turismo, con sede in Città di
Castello; 14) Autoservizi Fortuni di Fortuni Giuseppe, con sede in
Città di Castello; 15) Autoservi Lepri Ivo, con sede in Gualdo
Tadino; 16) Autoservizi Fanti M. Giorgio, con sede in Poggiodomo; 17)
ditta Narciso Sannipola, con sede in Assisi; 18) coop. C.A.V.S., con
sede in Foligno, non costituiti per l'annullamento della nota
dirigenziale 1 giugno 1998, prot. 15632, contenente il diniego delle
sovvenzioni per le percorrenze aggiuntive autorizzate con gli atti
della giunta provinciale n. 5055/1995 e 5056/1995; e per il
conseguente riconoscimento della legittimità delle pretese della
ricorrente, nonchè di tutti gli atti presupposti e collegati e in
particolare, per quanto possa occorrere, del parere datato 2 novembre
1995 dell'ufficio affari legali della regione Umbria e della nota 3
giugno 1998 della regione Umbria.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle controparti, come
sopra indicato;
Visto l'atto di integrazione del contraddittorio, nei confronti dei
controinteressati elencati in epigrafe dal n. 2 al n. 18;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Data per letta, alla pubblica udienza del 16 giugno 1999, la
relazione del presidente Lignani e udite le parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
Fatto e diritto
1. - La società ricorrente esercita servizi di trasporto di
persone su autolinee in concessione.
Con atti della giunta provinciale di Perugia n. 5055 e 5056 del
1995 è stata autorizzata ad effettuare nuove corse sulle linee già
in esercizio. Le nuove corse sono di fatto effettuate dal 1997 e
comportano una percorrenza aggiuntiva di circa 500 km/giorno.
In Umbria la disciplina dei contributi pubblici alle imprese di
trasporto prevede che l'ammontare disponibile sia ripartito dalla
regione fra le province e che le province, a loro volta, lo
distribuiscano fra le imprese. In linea di principio, la ripartizione
che ciascuna provincia deve fare fra le imprese è in diretta
proporzione alle percorrenze annue effettuate.
2. - La S.U.L.G.A. s.r.l. sostiene di avere titolo a che ai fini
della ripartizione dei contributi relativi all'anno 1997 si tenga
conto delle maggiori percorrenze effettuate in forza degli atti
autorizzativi n. 5055 e 5056 del 1995.
La provincia lo nega: donde il presente ricorso. Dal suo eventuale
accoglimento, conviene notarlo, non deriverebbe un aggravio di spesa
per l'ente pubblico, ma solo una diversa determinazione delle
percentuali di ripartizione fra le imprese della provincia di
Perugia. Per questo motivo la ricorrente ha integrato il
contraddittorio nei confronti di tutte le imprese controinteressate.
3. - Conviene esaminare innanzi tutto alcune eccezioni preliminari
sollevate dalla difesa della provincia.
3.1. - Con una prima eccezione la provincia sostiene che il ricorso
è inammissibile, perchè non è stato notificato alla regione,
mentre fra gli atti impugnati ve ne sono alcuni provenienti
dall'amministrazione regionale.
Il Collegio osserva che quegli atti sono impugnati "per quanto
possa occorrere". Ciò comporta che quand'anche il ricorso debba
considerarsi viziato per il profilo in questione, ciò non
determinerebbe l'inammissibilità del ricorso nella sua interezza, ma
solo la preclusione a sindacare la legittimità degli atti regionali
e ad annullarli, e dunque il vizio prospettato sarà rilevante, non
tanto ai fini dell'ammissibilità del ricorso quanto ai fini della
sua accoglibilità nel merito, ove fra gli atti provinciali
(ritualmente impugnati) e quelli regionali (non ritualmente
impugnati) vi sia un nesso così stretto da rendere impossibile
l'annullamento dei primi se non previo annullamento dei secondi.
Ma in concreto un nesso di questo genere non sussiste, perchè gli
atti regionali sono meri pareri, sforniti di efficacia normativa o
comunque vincolante nei confronti della provincia, sicchè nessuna
preclusione o pregiudizio deriva dalla loro mancata o irrituale
impugnazione.
3.2. - Con una seconda eccezione la provincia deduce la tardività
del ricorso affermando che essa aveva già esternato, con atti di
molto anteriori a quelli ora impugnati, il proprio intento di non
tenere conto, in sede di ripartizione dei contributi, delle maggiori
percorrenze assentite alla S.U.L.GA. nel 1995.
Il Collegio ricorda il ben noto principio secondo cui, quando
un'autorità amministrativa esprime reiteratamente la medesima
volontà provvedimentale sulla stessa fattispecie, l'acquiescenza
prestata dal privato verso gli atti meno recenti non gli preclude
d'impugnare il più recente.
Si ravvisa una preclusione solo quando l'atto più recente si
presenti come "meramente confermativo" ossia non contenga alcun
elemento di novità e di autonomia rispetto ai precedenti. Si ritiene
comunemente che per escludere che il nuovo atto sia "meramente
confermativo" basta che l'autorità si sia proposta di riesaminare
nel merito i propri atti, pur giungendo poi a disporre nello stesso
senso; o che abbia integrato la motivazione.
Nel caso in esame, la nota 1 giugno 1998, che è l'oggetto
principale dell'impugnazione, non può certo dirsi "meramente
confermativa" degli atti anteriori e non impugnati, a tacer d'altro
perchè con essa l'amministrazione provinciale ha dichiaratamente
inteso fare applicazione dello jus superveniens rappresentato dalle
leggi regionali n. 2 e n. 42 del 1997. L'atto impugnato dunque è
autonomo rispetto ai precedenti sia perchè diversamente motivato,
sia, soprattutto, perchè riferito ad un nuovo quadro normativo.
L'eccezione va dunque respinta.
4. - Nel merito, si può dare per incontroverso che nel sistema
della legislazione regionale umbra i contributi pubblici alle imprese
di autotrasporto di linea debbono essere ripartiti annualmente in
proporzione alle percorrenze da ciascuna effettuate nell'anno.
In base a questa regola, sembrerebbe fondata la pretesa della
S.U.L.G.A. di veder computate, a questi fini, anche le maggiori
percorrenze da essa effettuate a partire dal 1997 in forza degli atti
autorizzativi del 1995.
La provincia sostiene, però, che delle nuove corse non si deve
tener conto e a questo scopo si richiama a tre disposizioni di legge
regionale:
a) l'art. 13, comma 1, della legge regionale 13 marzo 1995, n.
10, che dispone: "Per l'anno 1995 e fino all'istituzione
dell'Osservatorio della mobilità di cui all'art. 10, la ripartizione
dei contributi di esercizio tra i bacini di traffico e tra le imprese
aventi titolo avviene sulla base della stessa incidenza percentuale
dei contributi erogati per l'anno 1991 e nei tempi stabiliti con
deliberazione dalla Giunta regionale";
b) l'art. 1 della legge regionale 15 gennaio 1997, n. 2, che ha
introdotto nella suddetta legge regionale n. 10 del 1995, l'art.
13-bis, comma 1, del seguente tenore: "Le risorse finanziarie (...)
sono assegnate per il 1997 nel modo seguente: a) (...); b) le
province di Perugia e Terni ripartiscono le risorse (...) fra le
aziende aventi titolo, in modo proporzionale all'entità dei
contributi di esercizio erogati alle medesime per il 1995 e relativi
ai servizi effettivamente svolti";
c) lart. 7, comma 1, della legge regionale 5 dicembre 1997, n.
42, che dispone: "I contributi d'esercizio destinati alle aziende di
trasporto pubblico locale per l'anno 1998 sono ripartiti in
conformità alle disposizioni della legge regionale 15 gennaio 1997,
n. 2".
La provincia sostiene che tutte queste disposizioni esprimono la
volontà del legislatore regionale di imporre alle province di
ripartire i contributi fra le aziende sempre con riferimento alle
percentuali stabilite nel 1991. Infatti la norma dettata nel 1995
dispone in tal senso "per l'anno 1995 e fino all'istituzione
dell'Osservatorio della mobilita'"; quelle dettate nel gennaio e
dicembre 1997 rinnovano e prorogano detta disciplina transitoria
rispettivamente per il 1997 e il 1998.
Ciò comporta, secondo la tesi della provincia, che delle maggiori
percorrenze effettuate dalla S.U.L.G.A. a partire dal 1997 in forza
degli atti autorizzativi del 1995 non si può e non si deve tener
conto, nè per la ripartizione dei contributi del 1997, nè per
quella del 1998.
5. - Ci si chiede ora se sia fondata l'interpretazione data dalla
provincia alle leggi regionali citate.
Il Collegio osserva che il tenore letterale delle disposizioni in
esame lasci pochi dubbi sull'intenzione del legislatore regionale di
escludere dal calcolo dei contributi le maggiori percorrenze
effettuate dal 1991 in poi.
L'art. 13, comma 1, della l.r. n. 10 del 1955, appare esplicito ed
inequivoco nel disporre che "per l'anno 1995 (...) la ripartizione
dei contributi di esercizio (...) tra le imprese aventi titolo
avviene sulla base della stessa incidenza percentuale dei contributi
erogati per l'anno 1991".
Altrettanto esplicita ed inequivoca è la disposizione introdotta
con l.r. n. 2 del 1997, per la quale i contributi relativi al 1997
sono ripartiti fra le imprese "in modo proporzionale all'entità dei
contributi di esercizio erogati alle medesime per il 1995 e relativi
ai servizi effettivamente svolti".
In quest'ultimo caso, il riferimento ai "servizi effettivamente
svolti" appare rivolto ad escludere dal computo le percorrenze
soppresse dopo il 1991, non già ad includervi quelle nuove. Una
disposizione così congegnata potrà forse apparire poco o punto
ragionevole, ma ciò avrà rilievo (come si dirà fra poco) ai fini
della costituzionalità della norma: quanto alla sua interpretazione,
pare insuperabile la considerazione che, se il legislatore regionale
avesse voluto puramente e semplicemente commisurare i contributi del
1997 alle percorrenze effettuate dalle imprese nel medesimo anno,
avrebbe potuto dirlo e lo avrebbe detto con una espressione assai
più semplice e chiara di quella usata, senza bisogno di richiamare
l'entità dei contributi erogati alle singole aziende nel 1995.
In effetti, se la disposizione della legge n. 2 del 1997 dovesse
interpretrarsi come sostenuto dalla ricorrente il richiamo alla
ripartizione del 1995 (a sua volta calcolata in base ai dati del
1991) non avrebbe alcun senso.
Nè, d'altra parte, vi sarebbe stato motivo di emanare di anno in
anno siffatte leggi-provvedimento, se l'intenzione fosse stata quella
di applicare la regola generale e naturale della ripartizione
proporzionale ai servizi effettuati nell'anno.
6. - In questa luce, appare rilevante e non manifestamente
infondata una questione di costituzionalità delle citate
disposizioni di legge regionale, con riferimento all'art. 3 della
Costituzione; questione che il Collegio intende sollevare d'ufficio.
Si può ammettere che nel dettare i criteri per la distribuzione
dei contributi alle imprese di autotrasporto di linea il legislatore
goda di una certa discrezionalità. Esso potrebbe ragionevolmente, ad
es., abbandonare il criterio della ripartizione proporzionale alle
percorrenze per scegliere un criterio riferito al numero dei
viaggiatori per km; oppure contemperare i due criteri, ovvero
individuarne altri ancora.
Peraltro, anche all'interno del criterio in vigore, che è quello
della ripartizione proporzionale alle percorrenze, potrebbe
ragionevolmente introdurre dei criteri di differenziazione: ad
esempio, attribuendo maggior peso alle percorrenze effettuate su
certe tratte, o con determinate modalità di servizio.
Ma, una volta che il legislatore regionale ha scelto il criterio
della ripartizione puramente e semplicemente proporzionale alle
percorrenze, non si vede alcuna ragione apprezzabile perchè i
contributi del 1997 e del 1998 vengano ripartiti in proporzione alle
percorrenze effettuate nel 1991 o nel 1995, anzichè nell'anno di
riferimento.
Il fatto che determinati servizi siano stati istituiti dopo il 1991
o dopo il 1995 non pare di per sè sufficiente a far ritenere che
rivestano un minore interesse per la popolazione o per l'economia
regionale e che pertanto siano meno meritevoli dei contributi
pubblici. Tanto più che ammetterli ai contributi non significa
aggravare la spesa pubblica, ma soltanto calcolare diversamente le
quote di distribuzione fra le aziende aventi titolo.
Le leggi regionali in esame introducono, senza alcuna riconoscibile
giustificazione, una discriminazione fra le aziende che concorrono
alla ripartizione facendo valere tutte le percorrenze effettuate, e
altre che, come l'attuale ricorrente, sono ammesse a farne valere
solo una parte.
Si ravvisa dunque un contrasto con l'art. 3 della Costituzione che
giustifica la sospensione del presente giudizio e la remissione
degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la suesposta
questione di costituzionalità, sospende il giudizio e dispone la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale affinchè valuti,
con riferimento all'art. 3 della Costituzione, la legittimità delle
seguenti disposizione di legge regionale:
a) art. 13, comma 1, della legge regionale umbra 13 marzo 1995,
n. 10, nella parte in cui dispone che per l'anno 1995 e fino
all'istituzione dell'Osservatorio della mobilità di cui all'art. 10,
la ripartizione dei contributi di esercizio tra le imprese aventi
titolo avviene sulla base della stessa incidenza percentuale dei
contributi erogati per l'anno 1991;
b) art. 13-bis, comma 1, della legge regionale umbra 13 marzo
1995, n. 10, introdotto dall'art. 1 della legge regionale umbra 15
gennaio 1997, n. 2, nella parte in cui dispone che le risorse
finanziarie sono ripartite per il 1997 fra le aziende aventi titolo,
in modo proporzionale all'entità dei contributi di esercizio erogati
alle medesime per il 1995;
c) art. 7, comma 1, della legge regionale umbra 5 dicembre 1997,
n. 42, nella parte in cui dispone che i contributi d'esercizio
destinati alle aziende di trasporto pubblico locale per l'anno 1998
sono ripartiti in conformità alle disposizioni della legge regionale
15 gennaio 1997, n. 2.
Manda alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa nonchè al presidente della giunta regionale
dell'Umbria, e di comunicarla al presidente del consiglio regionale
dell'Umbria.
Così deciso in Perugia, in camera di consiglio il 16 giugno 1999.
Il presidente: Lignani
99C0949