1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 3-8-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 337 SENTENZA 14 - 27 luglio 2005
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione siciliana - Ordini di esibizione degli atti contabili relativi alle contribuzioni e ai finanziamenti erogati dall'Assemblea regionale siciliana ai gruppi parlamentari - Ricorso del Presidente della Regione siciliana - Lesione dell'autonomia garantita alla Regione siciliana - Non spettanza allo Stato e, per esso, al Procuratore generale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione siciliana della potesta' contestata - Annullamento degli atti impugnati. - Ordini della Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione siciliana del 27 maggio 2002. - Costituzione, artt. 5 e 116; statuto della Regione siciliana, artt. 4, 6 e 12. (005C0868) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 3-8-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione in relazione a dodici
ordini - emessi il 27 maggio 2002 dalla Procura regionale presso la
sezione giurisidizionale della Corte dei conti per la Regione
siciliana, e notificati ai rappresentanti legali di tutti i gruppi
parlamentari costituiti presso l'Assemblea regionale siciliana - di
esibizione in forma integrale della documentazione e degli atti
contabili pertinenti le contribuzioni e i finanziamenti liquidati
dall'Assemblea regionale siciliana, promosso con ricorso della
Regione siciliana, notificato il 26 luglio 2002, depositato in
Cancelleria il 2 agosto 2002, ed iscritto al n. 30 del registro
conflitti 2002.
Udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 2005 il giudice
relatore Giovanni Maria Flick;
Uditi gli avvocati Giovanni Pitruzzella e Francesco Castaldi per
la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 26 luglio 2002, il Presidente
della Regione siciliana ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione a
dodici identici ordini di esibizione, emessi il 27 maggio 2002 dalla
Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei
conti per la Regione siciliana, con i quali era stato richiesto ai
rappresentanti legali di tutti i gruppi parlamentari, costituiti
presso l'Assemblea regionale siciliana, di esibire «in forma
integrale la documentazione e gli atti contabili pertinenti le
contribuzioni ed i finanziamenti liquidati dall'A.R.S.».
2. - La Regione ricorrente premette che gli ordini di esibizioni
in questione, testualmente, muovono dal generico presupposto di dover
acquisire «informazioni documentali inerenti i contributi liquidati
dall'A.R.S. in favore dei gruppi parlamentari», nonchè dalla
«necessità di procedere a riscontri e verifiche della contabilità
tenuta dai gruppi parlamentari sulla gestione delle contribuzioni
pubbliche»; e che, pertanto, oggetto dell'indagine dell'organo
inquirente risulterebbe essere proprio la gestione contabile dei
contributi, erogati dall'Assemblea regionale siciliana ai gruppi
parlamentari e finalizzati al loro funzionamento: contributi
conferiti in forza di decreti del Presidente dell'Assemblea e
rapportati a quelli erogati dal Senato della Repubblica ai gruppi
parlamentari.
Ad avviso della ricorrente, l'iniziativa della Corte dei conti -
finalizzata ad acquisire informazioni riguardanti un'attività
interna dell'Assemblea regionale siciliana, peraltro
«indipendentemente dalla contestazione di specifiche ipotesi di
responsabilita» - esorbiterebbe dai limiti delle attribuzioni
dell'organo della giurisdizione contabile, in violazione delle
prerogative poste a presidio dell'autonomia organizzativa
riconosciuta all'Assemblea ed ai suoi organi interni; e
determinerebbe un'alterazione nel riparto di competenze
costituzionalmente attribuite, sì da rendere necessaria la
proposizione del conflitto di attribuzioni tra Stato e Regione
avverso i citati atti della Procura della Corte dei conti, in
relazione agli artt. 5 e 116 della Costituzione, nonchè agli
artt. 4, 6 e 12 dello statuto della Regione siciliana (R.d.lgs.
15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge cost. 26 febbraio 1948,
n. 2 e successive modifiche).
In tale prospettiva, le argomentazioni poste a sostegno del
conflitto muovono, innanzitutto, dall'esame del potere inquirente
conferito al Procuratore regionale della Corte dei conti. Secondo la
ricostruzione della ricorrente, tale potere non soltanto deve
risultare circoscritto all'acquisizione solo di specifiche
informazioni, ma, soprattutto, deve essere esercitato in presenza di
fatti o notizie configuranti, presumibilmente, illeciti produttivi di
danno erariale; in caso contrario, esso si configurerebbe quale
impropria attività generalizzata e permanente di controllo da parte
di un organo non abilitato ad effettuarlo, come statuito anche dalla
richiamata giurisprudenza di questa Corte.
La Regione siciliana evidenzia altresì, quale ulteriore motivo
di censura dell'ordine di esibizione denunziato, l'estrema
genericità del suo oggetto, sotto il profilo che l'atto in questione
riguarderebbe non solo la documentazione e gli atti contabili
relativi alla legislatura in corso, ma anche - stante il suo tenore
letterale - quelli relativi a tutte le precedenti legislature: da
ciò consegue che la richiesta dovrebbe ritenersi «ulteriormente
inammissibile e tale da costituire semplicemente un fattore di
disturbo del funzionamento dell'istituzione assembleare»,
considerando l'assenza di qualsivoglia «continuità giuridica» tra i
gruppi formatisi in occasione delle varie legislature.
Peraltro, nel caso di specie - argomenta ancora la ricorrente -
non potrebbe sussistere alcuna giurisdizione della Corte dei conti,
in ragione, innanzitutto, della natura giuridica privatistica dei
gruppi parlamentari. Questi ultimi, infatti, non possono essere
considerati organi tecnico-giuridici della Regione: e ciò sia per
l'assenza di qualsiasi rapporto di tipo gerarchico o di
sovraordinazione, direttiva o di controllo, dell'Assemblea rispetto
ad essi; sia per l'assenza del fenomeno dell'imputazione in
capo all'Assemblea regionale degli atti dei gruppi parlamentari in
quanto tali. Da ciò discende che l'attività politica del gruppo
parlamentare, pur gravitando in un ambito pubblicistico, sarebbe da
tenere distinta dall'attività, interna al gruppo stesso, di gestione
per il funzionamento di esso (acquisto, forniture, contratti di
collaborazione, ecc.), svolta in regime privatistico ed in piena
autonomia finanziaria e contabile. Ma, a parere della ricorrente, è
proprio l'impossibilità di qualificare il gruppo parlamentare quale
soggetto di diritto pubblico - la cui caratteristica è di realizzare
un'attività di gestione su mezzi e beni pubblici, secondo una
disciplina che statuisce le regole proprie di tale attività - ad
escludere la possibilità di configurare la sua responsabilità
amministrativa e, dunque, l'estensione della giurisdizione contabile.
A conforto di tali argomentazioni, la ricorrente richiama una serie
di decisioni della Corte dei conti, secondo cui la contribuzione
finanziaria pubblica non è, di per sè, indice della «natura
pubblica delle risorse trasferite»; i percettori e beneficiari di
essa non sono, per ciò stesso, gestori di patrimonio pubblico e,
dunque, funzionalmente inseriti nella organizzazione amministrativa
pubblica, atteso che, in tali casi, il soggetto privato beneficiario
non diviene automaticamente «ente strumentale dell'ente concedente»,
nè entra in rapporto di servizio con lo stesso: con il conseguente
difetto di giurisdizione contabile. Alla luce di tali principì,
secondo la Regione siciliana, i gruppi parlamentari si configurano
quali formazioni associative a carattere politico e temporaneo,
cessando con lo spirare della legislatura; essi si pongono quali
«proiezioni nell'ambito del consiglio regionale dei partiti
politici», con un apparato organizzativo interno, ove esistente, del
tutto distinto e avulso dalle strutture del consiglio regionale:
così conservando i caratteri propri di una associazione di natura
privatistica, rispetto alla quale sussiste integrale difetto di
giurisdizione della Corte dei conti.
Sotto altro profilo, la ricorrente evidenzia che i gruppi
parlamentari, pur conservando la loro natura privatistica, si
configurerebbero anche «quali articolazioni necessarie dell'A.R.S.»,
svolgendo, in tale veste, attività direttamente ed esclusivamente
strumentali rispetto all'esercizio di funzioni legislative proprie
dell'Assemblea: come tali, essi godrebbero della medesima esenzione
soggettiva dalla giurisdizione contabile che accomuna tutte le
funzioni legislative - qualunque sia il soggetto o l'organo che le
eserciti - considerato il «carattere primario» delle funzioni stesse.
Dunque, considerando le attività inerenti lo svolgimento delle
funzioni legislative e quelle direttamente strumentali all'esercizio
di queste ultime, deve ulteriormente ritenersi - assume la Regione
ricorrente - che l'ordine di esibizione abbia esorbitato dai limiti
costituzionalmente fissati all'organo della giurisdizione contabile.
Infine, la Regione siciliana rammenta come i principì di
autonomia delle assemblee legislative, lungi dal prospettarsi quale
privilegio di corporazione o personale per i singoli componenti,
valgano ad assicurare «il buon funzionamento della democrazia»
pluralista, di cui è precipua espressione la massima autonomia dei
partiti politici: e, proprio in quanto i gruppi parlamentari
risultano espressione parlamentare dei partiti, ai primi deve essere
garantita la medesima, ampia autonomia - soprattutto scevra da
ingerenze pubblicistiche - che ai secondi viene riconosciuta.
La Regione - che conclude per l'annullamento degli ordini di
esibizione in questione - avanza, inoltre, richiesta di sospensione
degli atti impugnati, a norma dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, sussistendone, a suo avviso, tutti i presupposti. Invero, la
mancata sospensione degli atti comporterebbe «l'accesso generalizzato
della Procura della Corte dei conti a tutti i documenti dei Gruppi»:
realizzando così un «controllo generalizzato» di tutte le attività
delle articolazioni interne dell'Assemblea; e menomando, fino alla
pronuncia di annullamento dei provvedimenti impugnati, la
funzionalità dell'organo legislativo e delle sue articolazioni.

Considerato in diritto

1. - La Regione siciliana ha elevato conflitto nei confronti
dello Stato, lamentando la lesione delle proprie attribuzioni in
relazione a dodici ordini di esibizione, di identico contenuto, con i
quali la Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della
Corte dei conti per la Regione siciliana ha richiesto ai
rappresentanti legali di tutti i gruppi parlamentari, costituiti
presso l'Assemblea regionale siciliana, di esibire «in forma
integrale la documentazione e gli atti contabili pertinenti le
contribuzioni ed i finanziamenti liquidati dall'A.R.S.».
Secondo la ricorrente, tale richiesta sarebbe lesiva
dell'autonomia garantita alla Regione siciliana dagli artt. 5 e 116
della Costituzione, nonchè dagli artt. 4, 6 e 12 dello statuto della
Regione siciliana (R.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, convertito in
legge cost. 26 febbraio 1948, n. 2 e successive modifiche), in quanto
concreterebbe un'anomala attività di controllo generalizzato: per un
verso, insuscettibile di essere ricondotta alle norme che
disciplinano l'attività e le competenze della Corte dei conti; e,
per altro verso, esorbitante dai limiti costituzionalmente fissati
per la giurisdizione contabile rispetto alla funzione legislativa o a
quelle direttamente strumentali all'esercizio di quest'ultima, quali
si atteggiano in capo ai gruppi parlamentari, da considerarsi
«articolazioni necessarie» dell'Assemblea regionale siciliana. Sulla
base di tali motivi, la Regione siciliana domanda a questa Corte di
annullare gli ordini di esibizione emessi il 27 maggio 2002 dal
Procuratore presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti
per la Regione siciliana, sul presupposto che allo Stato e, per esso,
all'organo inquirente suddetto non spettava il potere di emettere
tali atti.
2. - Il ricorso è fondato.
Prescindendo da qualsiasi rilievo in ordine alla natura giuridica
che caratterizza i gruppi parlamentari costituiti in seno
all'Assemblea regionale siciliana, è dirimente, ai fini della
valutazione sulla fondatezza delle doglianze prospettate dalla
Regione ricorrente, la connotazione generica e sostanzialmente
innominata del potere di sindacato ispettivo rivendicato nei fatti
dalla Procura regionale della Corte dei conti, attraverso la
emanazione di ordini di esibizione aventi come destinatari esclusivi
i singoli gruppi parlamentari, a prescindere da qualsiasi disamina
funzionale in ordine alle attribuzioni ed alla conseguente
destinazione contabile delle relative disponibilità finanziarie.
Ciascuno degli atti di identico contenuto, dei quali si sollecita
la declaratoria di annullamento, è infatti contraddistinto da una
totale carenza di specificazione non soltanto della natura, della
destinazione e dei riflessi esterni caratterizzanti gli «atti
contabili» oggetto del provvedimento esibitorio, ma anche dello
stesso ambito temporale cui le singole richieste si riferiscono. Ciò
evidentemente presupporrebbe, in capo all'organo che adotta un
provvedimento di siffatta portata potestativa, un munus di controllo
generalizzato su qualsiasi atto di gestione ordinaria o straordinaria
facente capo alla «entita» genericamente individuata nel gruppo
parlamentare recante una certa denominazione; così ineluttabilmente
compromettendo anche la sfera della dimensione funzionale che
caratterizza l'attività dei gruppi, come articolazione della
Assemblea regionale e come momento aggregativo strettamente
raccordato alle attribuzioni politico-parlamentari dell'Assemblea
stessa, presidiate a livello di normativa di rango costituzionale.
Va al riguardo infatti sottolineato che gli ordini di esibizione
oggetto di impugnativa si segnalano per un triplice profilo di
indeterminatezza, singolarmente e complessivamente tale da minarne la
validità. Gli atti in questione, infatti, risultano esser stati
adottati non soltanto in forma «globale», nei confronti di tutti i
gruppi parlamentari: così da denotare una sorta di vindicatio, in
capo all'organo emanante, di un generalizzato e diffuso potere di
controllo «interno» a ciascuno e a tutti i gruppi, circa l'an ed il
quomodo dei criteri di gestione delle disponibilità finanziarie ad
essi comunque conferite; ma anche in termini generici e privi di
qualsiasi denotazione funzionale: così da non consentire la
riferibilità dell'ordine di esibizione alla sfera del sindacato che
l'organo titolare del potere di controllo può legittimamente
esercitare. Una genericità «soggettiva» ed «oggettiva», quindi, che
- proprio perchè sintomatica di attribuzioni esercitate in modo
eccedente, rispetto ai confini necessariamente tipizzati
dall'ordinamento - produce ex se una menomazione nella sfera
presidiata dalle garanzie di autonomia della funzione legislativa
della Regione ricorrente. I rilievi dianzi svolti, come si è
accennato, risultano nella specie acuiti dal fatto che, nei
provvedimenti oggetto di impugnativa, non viene neppure individuato
uno specifico spazio temporale entro il quale racchiudere gli atti
contabili cui le singole richieste si riferiscono.
D'altra parte, questa Corte, in più circostanze, ha avuto modo
di sottolineare che, nell'ambito dei poteri ad esso spettanti nei
giudizi di responsabilità per danno erariale, «l'ampio potere che il
procuratore ha in questo campo deve essere esercitato in presenza di
fatti o di notizie che facciano presumere comportamenti di pubblici
funzionari ipoteticamente configuranti illeciti produttivi di danno
erariale e deve essere diretto ad acquisire atti o documenti
precisamente individuabili, di modo che l'attività del procuratore
cui tali richieste ineriscono non possa essere considerata come una
impropria attività di controllo generalizzata e permanente» (v.
sentenza n. 100 del 1995 ed altre ivi citate).
Deve pertanto concludersi nel senso che non spettava allo Stato
e, per esso, al Procuratore regionale presso la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione siciliana,
adottare ordini di esibizione, diretti ai rappresentanti legali di
tutti i gruppi parlamentari costituiti presso l'Assemblea regionale
siciliana, con i quali viene richiesto di esibire in forma integrale
la documentazione e gli atti contabili pertinenti le contribuzioni ed
i finanziamenti liquidati dall'Assemblea regionale siciliana.
Gli ordini di esibizione suddetti, per l'effetto, vanno
annullati.
È assorbita la richiesta di sospensione dell'efficacia degli
ordini di esibizione, avanzata dalla ricorrente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spettava allo Stato e, per esso, al Procuratore
regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
la Regione siciliana emettere, in data 27 maggio 2002, ordini di
esibizione diretti ai rappresentanti legali di tutti i gruppi
parlamentari costituiti presso l'Assemblea regionale siciliana, con i
quali viene ordinato di esibire in forma integrale la documentazione
e gli atti contabili pertinenti le contribuzioni ed i finanziamenti
liquidati dall'Assemblea regionale siciliana;
Annulla, per l'effetto, gli ordini di esibizione predetti.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 luglio 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Flick
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 luglio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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