1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 20-9-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 121 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 maggio 2017
Ordinanza del 23 maggio 2017 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Comune di Napoli contro Presidenza del Consiglio dei ministri e altri. Ambiente - Bonifica ambientale e rigenerazione urbana delle aree di rilevante interesse nazionale del comprensorio Bagnoli-Coroglio - Procedimento di approvazione del programma di rigenerazione urbana - Omessa previsione di un'intesa con la Regione e di un coinvolgimento procedimentale del Comune - Previsione del pagamento dell'importo dell'indennizzo, relativo al trasferimento della proprieta' delle aree e degli immobili del comprensorio, attraverso strumenti finanziari. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, art. 33, commi 3, 9, 10, 12 e 13. (17C00182) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 20-9-2017)

IL CONSIGLIO DI STATO
Sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

Ha pronunciato la presente sentenza non definitiva sul ricorso
numero di registro generale 6886 del 2016, proposto dal Comune di
Napoli, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e
difeso dagli avvocati Fabio Maria Ferrari, Anna Pulcini, Antonio
Andreottola, Bruno Crimaldi, con domicilio eletto presso lo studio
Nicola Laurenti in Roma, via Francesco Denza, 50/A;
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, Ministero
dello sviluppo economico, Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica,
tutti rappresentati e difesi per legge dalla Avvocatura generale
dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla via dei Portoghesi n.
12, sono domiciliati, costituitisi in giudizio;
Commissario straordinario del Governo per la Bonifica ambientale
e la rigenerazione urbana dell'Area Bagnoli-Coroglio, curatela del
fallimento della società Bagnolifutura in liquidazione s.p.a.,
Salvatore Nastasi non costituiti in giudizio;
Società Invitalia, Agenzia Nazionale Attrazione Investimenti e
sviluppo d'impresa s.p.a, in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Cintioli, Giuseppe Lo
Pinto, con domicilio eletto presso lo studio Fabio Cintioli in Roma,
via Vittoria Colonna 32;
Regione Campania, in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Lacatena, Maria D'Elia,
Almerina Bove, con domicilio eletto presso la Regione Campania
Ufficio di Rappresentaza Regione Campania in Roma, via Poli n. 29;
Nei confronti di Verdi Ambiente e Società Aps Onlus,
Associazione Cittadini Per Bagnoli non costituiti in giudizio;
Sul ricorso numero di registro generale 8347 del 2016, proposto
dalla curatela del fallimento della società Bagnolifutura s.p.a. in
liquidazione, in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentato e difeso dall'avvocato Gennaro Terracciano, con
domicilio eletto presso lo studio Gennaro Terracciano in Roma, piazza
S. Bernardo 101;
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso per legge
dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma,
alla via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato, costituitosi in
giudizio;
Nei confronti di Società Invitalia Agenzia Nazionale per
l'Attrazone degli Investimenti s.p.a, in persona del legale
rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio
Cintioli, Giuseppe Lo Pinto, con domicilio eletto presso lo studio
Fabio Cintioli in Roma, via Vittoria Colonna 32;
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Maria Ferrari, Antonio
Andreottola, Bruno Crimaldi, Anna Pulcini, con domicilio eletto
presso lo studio Nicola Laurenti in Roma, via Francesco Denza 50/A;
Commissario straordinario di Governo per la Bonifica Ambientale e
la Rigenerazione Urbana non costituito in giudizio;
Per la riforma quanto al ricorso n. 6886 del 2016: della sentenza
del T.a.r. per la Campania - Sede di Napoli-Sezione I n. 1471/2016;
quanto al ricorso n. 8347 del 2016: della sentenza del T.a.r. per la
Campania - Sede di Napoli-Sezione I n. 3754/2016.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei ministri, del Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare del Ministero dello sviluppo economico del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti della società
Invitalia, Agenzia Nazionale Attrazione Investimenti e Sviluppo
d'Impresa s.p.a. della Regione Campania e del Comune di Napoli;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 aprile 2017 il
consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l'avvocato dello
Stato F. Fedeli, e gli avvocati F.M. Ferrari, F. Cintioli, G. Lo
Pinto, R. Panariello su delega di Lacatena, Bove, D'Elia G.
Terracciano;
Visto l'art. 36, comma 2, del codice del processo amministrativo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

Fatto

Ricorso r.g.n. 6886/2016 proposto avverso la sentenza r.g.n. 1471 del
22 marzo 2016
1. Con la sentenza in epigrafe impugnata n. 1471 del 22 marzo
2016 il Tribunale amministrativo regionale per la Campania - Sede di
Napoli - ha respinto il ricorso proposto dalla odierna parte
appellante comune di Napoli teso ad ottenere l'annullamento dei
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri del 3 settembre
2015 e del 15 ottobre 2015, rispettivamente di nomina del Commissario
straordinario di governo per la bonifica ambientale e la
rigenerazione urbana dell'area di Bagnoli-Coroglio e di adozione di
interventi per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana
dell'area di Bagnoli-Coroglio.
2. La Presidenza del Consiglio dei ministri, la società
Invitalia Agenzia nazionale per l'attrazione di investimenti s.p.a.
(d'ora in poi Invitalia) la Regione Campania, il Commissario
straordinario del Governo per la bonifica ambientale e la
rigenerazione dell'area di Bagnoli, il Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio, il Ministero dello sviluppo economico e
del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti si erano
costituiti in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso in quanto
inammissibile e comunque infondato;
la società originaria controinteressata Invitalia costituendosi
aveva eccepito l'incompetenza territoriale del giudice adito e nel
merito, l'infondatezza del ricorso, mentre l'associazione di
promozione sociale denominata «Verdi, ambiente e societa'» e
l'associazione denominata «Cittadini per Bagnoli» erano intervenute
ad adiuvandum (e la controinteressata Invitalia aveva contestato
l'ammissibilità del detto intervento).
3. Il T.a.r., con la sentenza impugnata ha immediatamente
rilevato che:
a) con il decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, cosiddetto
«decreto Sblocca - Italia» convertito in legge 11 novembre 2014, n.
164, erano state adottate «misure urgenti per l'apertura dei
cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione
del paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita'» ed in particolare,
all'art. 33 del suddetto decreto-legge erano state dettate
disposizioni per disciplinare la bonifica ambientale e la
rigenerazione urbana delle aree di rilevante interesse nazionale, con
particolare riferimento al comprensorio Bagnoli-Coroglio;
b) detta normativa era stata modificata dal decreto-legge 19
giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2015, n. 125 ed in attuazione di essa, con specifico
riferimento all'area di rilevante interesse nazionale
Bagnoli-Coroglio, con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri in data 3 settembre 2015, era stato nominato il Commissario
straordinario del Governo per la bonifica ambientale e la
rigenerazione urbana di tale area mentre con successivo decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri in data 15 ottobre 2015, era
stata disciplinata la cabina di regia di cui al comma 13 dell'art. 33
del decreto-legge richiamato, nominato il soggetto attuatore previsto
ai commi 6 e 12 dello stesso art. 33, già individuato per legge
nell'Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti società
per azioni, definiti i compiti del soggetto attuatore, i primi
interventi e i relativi finanziamenti, i rapporti tra il commissario
straordinario e il soggetto attuatore ed era stata trasferita al
soggetto attuatore la proprietà delle aree e degli immobili
interessati dagli interventi, precedentemente in proprietà della
società per azioni Bagnoli Futura in fallimento;
b1) detto provvedimento, in applicazione del comma 12 del
citato art. 33, aveva disciplinato la costituzione di una società
per azioni allo scopo della salvaguardia e riqualificazione delle
aree e degli immobili limitrofi al comprensorio di Bagnoli-Coroglio;
c) le censure proposte dall'appellante comune di Napoli erano
volte a sostenere l'illegittimità costituzionale delle suindicate
disposizioni di legge, da cui sarebbe - in tesi - discesa, in via
derivata, l'illegittimità degli atti amministrativi impugnati;
d) nelle more della trattazione del ricorso, era intervenuta
la conversione in legge, con legge 25 febbraio 2016, n. 21 del
decreto-legge 30 dicembre 2015, n. 210 recante «Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative» e l'art. 11-bis del suddetto
decreto-legge, sotto la rubrica «Proroga di termini in materia
ambientale», aveva apportato modificazioni ad alcune delle
disposizioni di legge di cui la parte originaria ricorrente aveva
contestato la legittimità costituzionale.
3.1. Il T.a.r., in via preliminare, ha poi:
a) respinto la eccezione di incompetenza eccepita dalla
società originaria controinteressata Invitalia;
b) parimenti disatteso la eccezione di inammissibilità
dell'intervento «ad adiuvandum» spiegato dalle associazioni
intervenute nel processo sollevata dalla società originaria
controinteressata Invitalia.
3.2. Nel merito, la sentenza impugnata ha:
a) partitamente scrutinato le questioni di legittimità
costituzionale sollevate nei confronti della normativa costituente la
base giuridica dei provvedimenti impugnati dichiarandole
manifestamente infondate, non rilevanti, ovvero genericamente
formulate ed in particolare ha:
I) respinto - in quanto manifestamente infondate - le
composite questioni sollevate nel primo motivo di ricorso attingente
il decreto-legge in se e per sè considerato e volto a contestare la
sussistenza dei presupposti per il ricorso alla decretazione
d'urgenza;
II) dichiarato improcedibile la prima articolazione della
questione sollevata nella seconda doglianza ed incentrata sulla
supposta violazione del principio costituzionale di sussidiarietà,
(art. 118 comma 1 della Costituzione), in quanto era sopravvenuta la
riscrittura del comma 12 dell'art. 33 da parte del decreto-legge
«mille proroghe» 30 dicembre 2015, n. 210 convertito in legge 25
febbraio 2016, n. 21 e la nuova formulazione della legge non
prevedeva più il coinvolgimento dei privati nei programmi di
rigenerazione urbana, mediante la partecipazione al capitale della
società di scopo in precedenza prefigurata, il che implicava il
venir meno dell'interesse alla delibazione della doglianza;
II) dichiarato inammissibile la seconda articolazione della
questione sollevata nella seconda doglianza incentrata sulla supposta
violazione delle prerogative regionali (art. 114 della Costituzione),
sostenendo che il Comune non fosse legittimato a dolersi di tale
supposta evenienza;
III) del pari dichiarato improcedibile la questione
sollevata nella terza doglianza (incentrata sull'asserita violazione
dell'art. 117 comma 1 della Costituzione e degli articoli 102, 104,
24, 42 della Costituzione da parte, specificamente, del comma 12
dell'art. 33 con riferimento al fallimento della società Bagnoli
Futura ed alla previsione che alla procedura fallimentare venisse
riconosciuto, a cura della società di scopo costituita dal soggetto
attuatore, un importo determinato sulla base del valore di mercato
delle aree e degli immobili trasferiti, il cui rimborso era legato
all'incasso delle somme rinvenienti dagli atti di disposizione delle
aree e degli immobili trasferiti) in quanto era sopravvenuta la
riscrittura del comma 12 dell'art. 33 da parte del decreto-legge
«mille proroghe» 30 dicembre 2015, n. 210 convertito in legge 25
febbraio 2016, n. 21;
IV) dichiarato manifestamente infondata la questione
sollevata nella quarta doglianza, in quanto la specificità assoluta
dell'area implicava la ragionevolezza della legge provvedimento che
aveva dichiarato il sito di Bagnoli di rilevante interesse nazionale,
al fine del conferimento a un organo statale del potere di bonifica e
rigenerazione urbanistica dell'area;
V) evidenziato che l'ultimo argomento introdotto dalla
difesa del comune, in relazione a una pretesa violazione del
«giudicato fallimentare» era stato accennato solo genericamente.
4. Il Comune di Napoli originario ricorrente rimasto soccombente,
ha impugnato la detta decisione criticandola sotto ogni angolo
prospettico. Ripercorse le tappe salienti del risalente contenzioso e
richiamata la normativa che - a suo dire - collideva con le tesi
esposte nella impugnata decisione ha dedotto che:
a) (primo motivo) la declaratoria di improcedibilità resa
con riferimento ad alcune questioni di legittimità costituzionale
sollevate, era stata pronunciata dal T.a.r. ex officio senza che al
comune originario ricorrente fosse stato dato l' avviso ai sensi del
comma III dell' art. 73 del c.pa.: la sentenza era pertanto nulla, e
tale avrebbe avrebbe dovuto essere dichiarata con rinvio al T.a.r.
medesimo, ex art. 105 del c.p.a.;
b) nel merito, ha riproposto tutte le questioni di
illegittimità costituzionale disattese dal T.a.r., attualizzandole
rispetto al la motivazione reiettiva contenuta nella sentenza, e
segnatamente ha dedotto che:
I) (secondo motivo) l'avversato decreto-legge 12 settembre
2014, n. 133 violava l'art. 77 della Costituzione (sia in quanto
v'era ivi contenuta una congerie di disposizioni disomogenee tali da
far ritenere che l'art. 33 contestato fosse una «norma intrusa» sia
perchè privo dei requisiti di urgenza in quanto vigeva nel sistema
una disposizione ad hoc, rappresentata dall'art. 252 del decreto
legislativo n. 152/1996);
II) (terzo motivo) del pari risultavano violati l'art. 117,
comma II, lettera M e l'art. 118 della Costituzione che prescrivevano
il rispetto del principio di sussidiarietà;
III) (quarto motivo,erroneamente rubricato n. 2) era stata
omessa alcuna statuizione (e per ciò solo la sentenza era viziata ex
art. 112 c.p.c.) in ordine alla censura concernente la violazione
degli artt. 114 e 117 comma III della Costituzione in punto di
rispetto del principio di leale collaborazione: erroneamente, sul
punto, era stato semplicemente affermato dal T.a.r. che il comune non
aveva legittimazione a sollevare la questione;
IV) (quinto motivo, erroneamente rubricato n. 4) il T.a.r.
erroneamente aveva considerato «generiche» le doglianze incentrate
sulla violazione del precetto di cui all'art. 6 della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo in relazione agli artt. 102, 104 e 24
della Costituzione; la avversata disciplina legislativa era
intervenuta mentre era già stato dichiarato il fallimento della
società Bagnolifutura s.p.a.: si era quindi retroattivamente
intervenuti, ledendo i diritti di coloro i quali erano coinvolti
nella procedura fallimentare (e tra essi il Comune odierno
appellante, quale attore in rivendica, nei confronti della curatela,
di opere di urbanizzazione secondaria realizzate dalla Società di
trasformazione urbana fallita) prevedendo strumenti di
soddisfacimento del ceto creditorio di incerta natura;
V) (sesto motivo, erroneamente rubricato n. 5) in ultimo,
il T.a.r aveva respinto con considerazioni generiche (id est: la
sussistenza di un grave stato di degrado dell'area) l'ultimo motivo
del ricorso di primo grado (incentrato sulla violazione degli artt.
3, 24, 97 e 113 con della Costituzione) mediante il quale si era
contestato che una legge-provvedimento potesse considerare le aree
comprese nel comprensorio Bagnoli-Coroglio di rilevante interesse
nazionale prevedendo una regolamentazione ad hoc del relativo
procedimento di approvazione del Programma di risanamento ambientale
e di rigenerazione urbana: il degrado del sito era un dato
«storicizzato» sul quale, in precedenza, le amministrazioni centrali
erano rimaste inerti (come dimostrato dalla circostanza che gli
Accordi di programma quadro 2003-2007 non erano riusciti a risolvere
la problematica) e pertanto non poteva costituire il presupposto per
un intervento normativo di urgenza.
5. In data 5 settembre 2016 la società originaria
controinteressata Invitalia si è costituita depositando atto di
stile chiedendo la reiezione dell'appello ed in data 24 febbraio 2017
ha depositato documenti.
6. In data 5 settembre 2016 la Presidenza del Consiglio dei
ministri si è costituita depositando atto di stile chiedendo la
reiezione dell'appello ed in data 24 febbraio 2017 ha depositato
documenti.
7. In data 23 settembre 2016 la Regione Campania si è costituita
depositando atto di stile chiedendo la reiezione dell'appello.
8. In data 6 marzo 2017 la società originaria controinteressata
Invitalia ha depositato una articolata memoria, e dopo avere
riepilogato le più salienti tappe della vicenda procedimentale e
giurisdizionale ha chiesto che il ricorso in appello venisse
dichiarato inammissibile od infondato.
9. In data 6 marzo 2017 la Presidenza del Consiglio dei ministri
ha depositato una articolata memoria, chiedendo la reiezione
dell'appello in quanto infondato.
10. In data 6 marzo 2017 la Regione Campania ha depositato una
articolata memoria, chiedendo la reiezione dell'appello in quanto
infondato.
11. In data 14 marzo 2017 il Comune di Napoli ha depositato una
memoria di replica puntualizzando e ribadendo le proprie difese.
11. Alla odierna udienza pubblica del 6 aprile 2017 causa è
stata trattenuta in decisione.
Ricorso r.g.n. 8347/2016 proposto avverso la sentenza r.g.n. 3754 del
20 luglio 2016
1. Con la sentenza in epigrafe impugnata n. 3754 del 20 luglio
2016 il Tribunale amministrativo regionale per la Campania - Sede di
Napoli - ha respinto il ricorso - corredato da motivi aggiunti -
proposto dalla odierna parte appellante Fallimento Bagnolifutura
s.p.a. in liquidazione, teso ad ottenere l'annullamento del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri del 15 ottobre 2015,
recante l'adozione di interventi per la bonifica ambientale e la
rigenerazione urbana dell'area di Bagnoli-Coroglio.
2. La Presidenza del Consiglio dei ministri, la società
Invitalia Agenzia nazionale per l'attrazione di investimenti s.p.a.
(d'ora in poi Invitalia) il Commissario straordinario del Governo per
la bonifica ambientale e la rigenerazione dell'area di Bagnoli, si
erano costituiti in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso in
quanto inammissibile e comunque infondato; il comune di Napoli ne
aveva invece chiesto l'accoglimento, facendo presente di avere
proposto analogo e separato ricorso;
la società originaria controinteressata Invitalia costituendosi
aveva eccepito l'incompetenza territoriale del giudice adito e nel
merito, l'infondatezza del ricorso, mentre l'associazione di
promozione sociale denominata «Verdi, ambiente e societa'» e
l'associazione denominata «Cittadini per Bagnoli» erano intervenute
ad adiuvandum (e la controinteressata Invitalia aveva contestato
l'ammissibilità del detto intervento).
3. Il T.a.r., con la sentenza impugnata - dopo avere dato atto
che il T.a.r. del Lazio in origine adito aveva declinato la propria
competenza ed il ricorso era stato tempestivamente riassunto innanzi
al T.a.r. della Campania - ha in via preliminare rilevato che la
legittimazione della società odierna appellante a proporre il
ricorso era incontestabile, in quanto la predetta società per azioni
Bagnolifutura, interamente pubblica e attualmente in liquidazione,
era stata costituita con la partecipazione del comune di Napoli, al
90%, della regione Campania, al 7,5% e della provincia di Napoli, al
2,5%, con finalità di trasformazione urbana; in particolare, lo
scopo della società medesima, (costituita nel 2002) riposava nella
progettazione e realizzazione di interventi di trasformazione urbana
da realizzare nell'area industriale di Bagnoli-Coroglio, già
appartenente alla Ilva società per azioni e alla Eternit società
per azioni (detta area era pervenuta in proprietà a Bagnolifutura
per conferimento da parte del comune di Napoli, nell'ambito di una
complessa procedura per la bonifica del sito, già dichiarato di
interesse nazionale); era poi seguita una intricata vicenda
contenziosa in esito alla quale il Tribunale di Napoli, con sentenza
n. 188 del 2014, aveva dichiarato il fallimento della società
Bagnolifutura, nominando un collegio di curatori anche per assicurare
la corretta gestione delle aree di proprietà della società, ed i
terreni di proprietà di Bagnolifutura, erano stati altresì
sottoposti a sequestro giudiziario, nel corso di un'indagine penale
sulla bonifica mai eseguita.
3.1. Il primo Giudice ha quindi ricostruito quale fosse la
disciplina contestata, nei medesimi termini già illustrati prima, in
con riferimento alla sentenza n. 1471 del 22 marzo 2016.
3.1. Il T.a.r., con la prima parte «di merito» della sentenza
impugnata ha:
a) scrutinato le questioni di legittimità costituzionale
sollevate nei primi due motivi di ricorso nei confronti della
normativa costituente la base giuridica dei provvedimenti impugnati e
dichiarato le medesime manifestamente infondate in quanto:
I) esse, per il tramite della asserita violazione del
decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001 (testo unico
sull'espropriazione) nel sostenere la invalidità derivata del
provvedimento impugnato erano volte a denunciare la forma di
espropriazione «de facto» inverata attraverso il meccanismo di
trasferimento delle proprietà previsto dal decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri (art. 6, comma 1, e 7) attuativo dell'art.
33 del decreto-legge, in quanto lesiva degli interessi dei creditori
contestandosi la circostanza che ivi non era quantificato alcun
indennizzo a fronte del trasferimento dei beni, e la aleatorietà
delle modalità di rimborso;
II) ma la specificità della situazione del sito di
interesse nazionale oggetto del provvedimento consentiva di
dichiarare manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale delle disposizioni impugnate in riferimento alla
censura di violazione del procedimento dettato dal testo unico sulle
espropriazioni e alla omessa espressa attribuzione di poteri ablatori
alle autorità procedenti;
III) era stato infatti soddisfatto il presupposto formale
scolpito nella Costituzione - che affidava alla legge la possibilità
di disciplinare le procedure espropriative -; la deroga al normale
procedimento espropriativo dettato dal testo unico n. 327/2001 non
poteva essere ritenuta in contrasto con la legalità costituzionale;
e non risultava violato l'art. uno del protocollo addizionale alla
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 in quanto si
era al cospetto di una legge che aveva stabilito l'acquisizione dei
beni da parte di un organo statale per una causa di pubblica utilità
(la bonifica degli stessi in vista del risanamento ambientale e a
tutela della salute pubblica) e la previsione di un indennizzo
commisurato al valore di mercato dei beni: l'invocato articolo uno
del protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali riconosceva infatti
agli Stati il diritto di emanare leggi necessarie per disciplinare
l'uso dei beni in modo conforme all'interesse generale.
b) quanto alla dedotta questione di illegittimità riposante
nella omessa previsione dell'indennizzo, la decisione sulla
fondatezza di queste censure doveva dipendere necessariamente dalla
valutazione delle sopravvenienze normative.
3.2. E proprio con riferimento a tale profilo, nella seconda
parte della impugnata decisione, il T.a.r. ha rilevato che:
a) il comma 12 dell'art. 33 del decreto-legge era stato
completamente modificato dall'art. 11-bis del decreto-legge 30
dicembre 2015 n. 210, cosiddetto decreto milleproroghe, convertito
nella legge 25 febbraio 2016, n. 21, e la riscrittura della
disposizione aveva determinato la completa soppressione della
società di scopo aperta ai privati,in origine prevista; era stato
altresì modificato il meccanismo di indennizzo della curatela
fallimentare di Bagnolifutura;
b) in particolare, il novellato comma 12 aveva riconosciuto
alla procedura fallimentare un importo, corrispondente al valore di
mercato delle aree e degli immobili trasferiti, come rilevato
dall'Agenzia del demanio alla data del trasferimento della
proprietà, da versare alla curatela fallimentare mediante strumenti
finanziari di durata non superiore a 15 anni.
3.3. Tenuto conto della sopravvenuta modifica legislativa, il
T.a.r. ha quindi ritenuto che:
a) era venuta meno la procedibilità della questione di
legittimità costituzionale contenuta nel ricorso introduttivo ed
incentrata sulle modalità di corresponsione dell'indennizzo
contenute nel testo originario del decreto-legge 12 settembre 2014,
n. 133;
b) erano del pari improcedibili le questioni contenute nei
motivi III e IV del ricorso di primo grado, (laddove era stato
evocato il parametro di cui all'art. 47 della Costituzione in materia
di tutela del risparmio ed era stata denunciata la violazione dei
principi generali in materia di procedure di insolvenza, con
riferimento a specifici articoli della legge fallimentare, violazione
dell'art. 1376 del codice civile e dei principi generali in materia
di costituzione delle società per azioni):
b1) ciò, in quanto la determinazione dell'indennizzo
spettante alla curatela fallimentare avrebbe dovuto avvenire in
attuazione dei criteri introdotti dalla nuova formulazione del comma
12 del decreto-legge, e pertanto doveva essere esclusa l'attualità
dell'interesse a censurare un meccanismo di rimborso oramai
impraticabile per legge;
c) ha dichiarato manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale evocata nel quinto motivo di censura
(laddove era stata sostenuta la violazione degli articoli 3, 97, 24,
113 della Costituzione da parte del comma 12 dell'art. 33 del
decreto-legge, avendo tale ultima norma azzerato tutti i poteri degli
organi del fallimento) esprimendo il convincimento per cui non era
sostenibile una sorta di immunità della massa attiva fallimentare
rispetto alla procedura espropriativa.
3.4. Nell'ultima parte della impugnata sentenza, infine, il
T.a.r. ha dato atto che la parte odierna appellante aveva proposto un
ricorso per motivi aggiunti in seno al quale:
a) aveva sostenuto che la sopravvenuta disciplina legislativa
(art. 11-bis del decreto-legge 30 dicembre 2015 n. 210, convertito
nella legge 25 febbraio 2016, n. 21) che aveva modificato il comma 12
dell'art. 33 della legge 164 del 2014 non mutava l'attualità ed il
permanente interesse sotteso alle censure già proposte nel ricorso
introduttivo, in quanto non introduceva un nuovo meccanismo di
rimborso in favore della procedura fallimentare a fronte del
trasferimento coattivo dei beni del fallimento in quanto l'emissione
di strumenti finanziari era configurata come unica alternativa di
indennizzo;
b) aveva dedotto un nuovo motivo d'illegittimità del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri del 15 ottobre 2015 in
quanto contrastante con la novella di cui al decreto-legge n. 210 del
2015 (che aveva in parte modificato le modalità di liquidazione
dell'indennizzo, configurate mediante strumenti finanziari della
durata di 15 anni): il decreto impugnato, infatti, prevedeva quale
modalità di rimborso l'attribuzione di azioni da parte di una
società di scopo.
3.5. Il T.a.r. anche di tali nuove questioni ha dichiarato
l'infondatezza manifesta, deducendo che:
a) da un canto, la modifica del decreto-legge rafforzava la
legittimità costituzionale della normativa in quanto:
I) l'eliminazione di ogni riferimento alla costituzione di
una società di scopo, aperta a soggetti privati, contribuiva a
ritenere ravvisabile una legittima espropriazione per legge di aree
inquinate per finalità di bonifica, di risanamento ambientale, di
tutela della salute, riconducibili ad un prevalente interesse
pubblico;
II) la commisurazione dell'indennizzo al valore di mercato
delle aree corrispondeva pienamente al paradigma dettato dall'art.
42, terzo comma della Costituzione, oltre che ai principi recati dal
protocollo addizionale alla C.E.D.U.;
III) la novella legislativa, prevedendo il versamento alla
curatela fallimentare di strumenti finanziari rimborsabili entro il
termine di 15 anni, consentiva di superare le perplessità sulla
certezza dell'indennizzo e sui tempi della corresponsione di esso;
b) per altro verso, ben a ragione la parte originaria
ricorrente aveva segnalato la incoerenza del provvedimento impugnato
con la sopravvenuta modifica normativa, laddove il decreto
governativo riconosceva alla procedura fallimentare un importo da
versare mediante azioni o altri strumenti finanziari che avrebbero
dovuto essere emessi dalla società di scopo aperta ai privati, ma
detta «nuova censura» era inammissibile per carenza di interesse in
quanto:
I) l'avvenuta abrogazione della norma che prevedeva la
costituzione di tale società di scopo determinava l'inattualità
delle disposizioni del provvedimento impugnato destinate ad aprire
nuovi sub-procedimenti per la costituzione della società di scopo,
per il trasferimento a questa società dei beni immobili espropriati,
per l'emissione di azioni o altri strumenti finanziari da parte della
società di scopo da corrispondere alla curatela fallimentare;
II) ciò, in quanto, i futuri sub-procedimenti, ancora non
avviati, avrebbero dovuto necessariamente conformarsi al nuovo
contesto giuridico (ed ove invece, per avventura fossero stati in
futuro emessi atti esecutivi del provvedimento impugnato in contrasto
con la norma primaria sopravvenuta, essi avrebbero potuto essere
impugnati deducendo detto vizio).
4. La curatela del fallimento della società Bagnolifutura s.p.a.
in liquidazione, originaria ricorrente rimasta soccombente, ha
impugnato la suindicata decisione, criticandola sotto ogni angolo
prospettico.
4.1. Ripercorse le tappe salienti del risalente contenzioso e
richiamata la normativa che - a suo dire - collideva con le tesi
esposte nella impugnata decisione ha fatto innanzitutto presente che
la declaratoria di improcedibilità resa con riferimento ad alcune
questioni di legittimità costituzionale sollevate, era errata,
atteso che la modifica al testo originario del comma 12 dell'art. 33
del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, avvenuta in corso di
giudizio mercè l'art. 11-bis del decreto-legge 30 dicembre 2015 n.
210, convertito nella legge 25 febbraio 2016, n. 21 non elideva le
censure prospettate in quanto (considerazioni, queste, via via
reiterate nei singoli motivi di censura e soprattutto nella settima
doglianza):
I) permaneva la criticità rappresentata dalla previsione di
un indennizzo del quale non erano stati definiti i contorni;
II) permaneva l'assenza di poteri espropriativi in capo al
soggetto attuatore ed al Commissario;
III) permaneva altresì la «esautorazione» degli organi del
fallimento e la minorazione dei diritti di difesa dei creditori.
4.2. Nel merito, dopo avere rappresentato che essa non criticava
il lodevole interesse manifestato dal Governo a risolvere l'annoso
problema dello stato critico in cui versava l'area di Bagnoli, ma
mirava a tutelare gli interessi della curatela confliggenti con il
concreto «disegno» contenuto nelle disposizioni legislative sottese
all'impugnato decreto, l'odierna appellante ha proposto sette
specifiche censure, deducendo che:
a) (prime due censure) nè l'art. 33 del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133 nè gli artt. 6 e 7 del contestato decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, pur prevedendo quest'ultimo
che «L'Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti s.p.a.
è autorizzata a provvedere alla trascrizione del presente decreto ai
sensi e ai fini di cui all'art. 2644 codice civile» avevano conferito
poteri espropriativi in capo al soggetto attuatore ed al Commissario
e pertanto:
il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
violava gli articoli 1, 8, 9, 10, 11, 12, 13 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 327/2001;
II) la legge ad esso sottesa violava l'art. 43 della
Costituzione; il T.a.r. aveva disatteso la censura erroneamente
richiamando l'art. 42 della Costituzione;
IV) la prescrizione di legge, invece, violava proprio il
terzo comma dell'art. 42 suddetto, e prevedeva una forma di
indennizzo «incerto» in quanto non previamente quantificato, e
concerneva beni non rientranti tra quelli indicati dall'art. 43 della
Carta Fondamentale;
V) ne risultava stravolta la sequenza-tipo del procedimento
espropriativo (vincolo preordinato all'esproprio; dichiarazione di
pubblica utilità; decreto di esproprio) in quanto il trasferimento
della proprietà (di regola momento finale e consequenziale a quelli
prima indicati) precedeva invece ogni altro «passaggio»;
VI) ciò in quanto l'approvazione del programma di
rigenerazione urbana (che costituiva variante e dichiarazione di
pubblica utilita') era successivo alla trascrizione del passaggio
della proprietà delle aree (art. 33 commi 10 e segg.);
b) (terza censura) l'avversato decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, (art. 7: «A fronte del trasferimento delle
aree e immobili di cui al precedente art. 3, la società di scopo di
cui al comma 1 riconosce alla procedura fallimentare della Bagnoli
Futura s.p.a. in fallimento un importo determinato sulla base del
valore di mercato di dette aree e immobili stimato dall'Agenzia del
demanio ai sensi del citato comma 12 dell'art. 33 del decreto-legge
n. 133 del 2014. 3. L'importo determinato ai sensi di quanto previsto
dal comma precedente viene versato alla procedura fallimentare, anche
mediante azioni o altri strumenti finanziari emessi dalla medesima
società per azioni di scopo o, anche congiuntamente, con l'Agenzia
nazionale per l'attrazione degli investimenti s.p.a.») in punto di
rimborso era coerente con la precedente stesura del testo normativo
(«Alla procedura fallimentare della società Bagnoli Futura S.p.A. è
riconosciuto dalla società costituita dal soggetto attuatore un
importo determinato sulla base del valore di mercato delle aree e
degli immobili trasferiti rilevato dall'Agenzia del demanio alla data
del trasferimento della proprietà, che potrà essere versato
mediante azioni o altri strumenti finanziari emessi dalla società,
il cui rimborso è legato all'incasso delle somme rivenienti dagli
atti di disposizione delle aree e degli immobili trasferiti, secondo
le modalità indicate con il decreto di nomina del soggetto
attuatore») ma non con la nuova versione dell'art. 33 medesimo,
successivo al rimaneggiamento avvenuto mercè il decreto c.d.
«milleproroghe» («alla procedura fallimentare della società Bagnoli
Futura Spa è riconosciuto un importo corrispondente al valore di
mercato delle aree e degli immobili trasferiti, rilevato dall'Agenzia
del demanio alla data del trasferimento della proprietà. Tale
importo è versato alla curatela fallimentare mediante strumenti
finanziari, di durata non superiore a quindici anni decorrenti dalla
data di entrata in vigore della presente disposizione, emessi su
mercati regolamentati dal soggetto attuatore, anche al fine di
soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi necessari
all'attuazione del programma di cui al comma 8.») e pertanto:
I) l'indennizzo non era «previamente quantificato» ed era
aleatorio non soltanto con riferimento alla sua quantificazione, ma
anche nel quomodo della sua corresponsione: il concetto di «strumento
finanziario» ex art. 1 del decreto legislativo 24 febbraio 1998 n. 58
era ampio e variegato;
II) costituiva ultrapetizione, se non pura illazione, la
affermazione del T.a.r. secondo cui tale termine «strumento
finanziario» doveva coincidere con quello di «obbligazioni»;
III) anche eventuali obbligazioni emesse dal Invitalia
s.p.a., in ogni caso, non avrebbero integrato una forma di ristoro
contraddistinta dal carattere della certezza;
d) (quarta quinta e sesta censura) il T.a.r non aveva colto
l'interesse della curatela a rimarcare che la disciplina di cui al
più volte citato art. 33 (anche nella versione novellata) ledeva
l'art. 47 della Costituzione in quanto si poneva in conflitto con
plurime disposizioni della legge fallimentare esautorando gli Organi
della procedura fallimentare (art. 31 e 104 della legge fallimentare)
in quanto:
I) la procedura di fallimento, di regola, era soggetta ad
una tempistica stringente che nel caso di specie veniva
incomprensibilmente dilatata;
II) nè il curatore nè gli altri organi (anche il
Tribunale) avrebbero potuto spiegare alcuna attività di vigilanza
(art. 104 della legge fallimentare in tema di programma di
liquidazione dell'attivo) a fronte di una previsione per cui i beni
erano espropriati al fallimento, in «cambio» di «strumenti
finanziari» non meglio precisati, da rimborsare solo in esito alla
cessione dei beni;
la dinamica prevista dall'art. 33 di «rimborso» del fallimento
(«Tale importo è versato alla curatela fallimentare mediante
strumenti finanziari, di durata non superiore a quindici anni
decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente
disposizione, emessi su mercati regolamentati dal soggetto attuatore,
anche al fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi
necessari all'attuazione del programma di cui al comma.») era
incompatibile con la gestione della procedura fallimentare;
si prevedeva quindi, nella sostanza, che il curatore divenisse
«obbligazionista» od «azionista», ma la legge fallimentare, salve
limitate eccezioni, non riconosceva al curatore compiti di gestione
attiva dei beni del fallito (art. 104 della legge fallimentare in
tema di esercizio provvisorio dell'impresa, che deve essere
autorizzato dal Giudice);
la tempistica era poi imprevedibile (art. 7 comma 4 del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri: «4. Le azioni o gli altri
strumenti finanziari di cui al precedente comma potranno essere
richiesti a rimborso dai legittimi titolari solo successivamente
all'incasso delle somme rinvenienti dagli atti di disposizione delle
aree e degli immobili trasferiti e, comunque,in misura non superiore
alle somme effettivamente incassate, secondo le modalità che
verranno individuate con successivo decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri.»);
inoltre la tempistica di quindici anni prevista nell'ultima
stesura della norma collideva con la pacifica applicabilità anche
alle procedure fallimentari della legge sulla ragionevole durata del
processo n. 89/2001, in quanto precipitato dell'art. 6 par. I della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo: posto che il tempo massimo
stimato per una procedura fallimentare difficoltosa era pari a sette
anni, era paventabile che allo scadere del settimo anno (sui quindici
previsti quale tetto massimo dalla norma in esame di cui all'art. 33)
sarebbero state presentate richiesta di indennizzo, con gravi danni
all'erario;
il trasferimento dei beni senza immediato indennizzo (come
«disegnato» dal Legislatore nel caso di specie) in realtà era
ipotizzabile soltanto nel caso di concordato fallimentare: sarebbe
stato logico prevedere che il soggetto assuntore presentasse una tale
proposta;
la prescrizione di legge secondo cui «dalla trascrizione del
decreto di trasferimento e alla consegna dei suddetti titoli, tutti i
diritti relativi alle aree e agli immobili trasferiti, ivi compresi
quelli inerenti alla procedura fallimentare della società Bagnoli
Futura Spa, sono estinti e le relative trascrizioni cancellate era
incompatibile con il soddisfacimento dei creditori, anticipando gli
affetti della chiusura della procedura fallimentare (condizionata
dall'avvenuto riparto dell'attivo) ad una fase in cui non era neppure
preconizzabile l'an ed il quantum dell'indennizzo;
VIII) nè era comprensibile la sorte delle ipoteche
iscritte sui beni costituenti la massa attiva e destinati ad essere
trasferiti nella titolarità della società Invitalia s.p.a.;
IX) ne risultava violato l'art. 2741 codice civile e
vulnerato il diritto di difesa dei creditori ipotecari ad impugnare
l'atto di cessione dei beni assistiti da garanzia reale;
X) e tali circostanze apparivano vieppiù gravi in quanto
ascrivibili ad una legge ad hoc, dal che si desumeva che la
contestata previsione legislativa violava i limiti di razionalità
delle c.d. «leggi provvedimento»;
e) la modifica del testo originario dell'art. 33 non elideva
alcuna delle riscontrate criticità «genetiche» ed applicative ed
anzi rendeva l'originario decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri in parte incoerente con la vigente disciplina legislativa,
per cui il T.a.r. l'avrebbe dovuto annullare il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri impugnato tout court, senza che
si dovesse attendere l'emissione dei decreti attuativi della
«novella».
5. In data 7 novembre 2016 il Comune di Napoli si è costituito
depositando atto di stile ed ha chiesto l'accoglimento dell'appello.
6. In data 8 novembre 2016 la società originaria
controinteressata Invitalia si è costituita depositando atto di
stile chiedendo la reiezione dell'appello.
7. In data 14 novembre 2016 la Presidenza del Consiglio dei
ministri si è costituita depositando atto di stile chiedendo la
reiezione dell'appello ed in data 24 febbraio 2017 ha depositato
documenti.
8. In data 18 novembre 2016 il Comune di Napoli ha depositato una
articolata memoria deducendo che l'appello proposto dalla curatela
fallimentare era fondato in quanto, tra l'altro, l'azione
amministrativa impugnata ledeva gli interesse dei creditori della
9. In data 26 novembre 2016 la Presidenza del Consiglio dei
ministri ha depositato una articolata memoria, nell'ambito della
quale, dopo avere ripercorso le principali tappe infraprocedimentali
della risalente vicenda (pagg. 1-24) deducendo che l'appello doveva
essere dichiarato inammissibile per genericità, o comunque respinto
in quanto infondato, sottolineando che peraltro l'are area era allo
stato sprovvista di una destinazione urbanistica definitiva, e che si
era in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità «ope legis»
discendente dalla qualificazione del comprensorio quale «area di
rilevante interesse nazionale».
10. In data 28 novembre 2017 la società originaria
controinteressata Invitalia ha depositato una articolata memoria,
chiedendo che l'appello venisse respinto.
11. Alla camera di consiglio dell'1° dicembre 2016 fissata per la
delibazione della istanza di sospensione della esecutività della
impugnata decisione la trattazione della causa è stata rinviata al
merito.
12. In data 22 febbraio 2017 la parte appellante ha depositato
documenti relativi ai fatti di causa.
13. In data 3 marzo 2017 la parte odierna appellante ha
depositato una articolata memoria puntualizzando e ribadendo le
proprie difese.
14. In data 6 marzo 2017 la società originaria controinteressata
Invitalia ha depositato una ulteriore memoria, ribadendo le proprie
difese.
15. In data 16 marzo 2017 la Presidenza del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria di replica, facendo presente che a
breve sarebbero state intraprese le attività di caratterizzazione
del sito e che le censure appellatorie obliavano la circostanza che
il progettato intervento era l'unico rimedio per potere fare
riacquistare valore alle aree: la «data di trasferimento della
proprieta'» riguardava il parametro - e non i tempi - della
quantificazione dell'indennizzo; per altro verso, le prerogative
della curatela sarebbero state garantite della possibilità di
impugnare gli atti adottati dal soggetto attuatore.
16. Alla odierna udienza pubblica del 6 aprile 2017 causa è
stata trattenuta in decisione.

Diritto

1. Entrambi i suindicati ricorsi in appello devono essere riuniti
in quanto, sebbene non volti ad impugnare la medesima sentenza, essi
sono inscindibilmente connessi sotto il profilo oggettivo e
soggettivo posto che in primo grado sono stati impugnati da parti
processuali diverse i medesimi atti e sono state prospettate censure
in larga parte coincidenti, tanto che le due suindicate sentenze
recano motivazioni in più parti identiche.
1.1. Ritiene il Collegio di anticipare il proprio convincimento
secondo il quale:
a) la particolarità dei riuniti ricorsi riposa nella
circostanza per cui sono stati impugnati atti amministrativi
deducendo vizi che riposano (in massima parte, e salvo quello che di
qui a breve si dira') nella illegittimità derivata dei medesimi
discendente dalla incostituzionalità della norma di legge che di
tali provvedimenti costituisce la fonte;
b) tutte le questioni di legittimità costituzionale
prospettate sono quindi all'evidenza rilevanti nell'odierno giudizio
(sul punto si tornerà brevemente di seguito);
c) talune delle questioni di legittimità costituzionale
prospettate non appaiono manifestamente infondate, nei sensi che di
seguito si chiariranno.
1.2. Preliminarmente il Collegio evidenzia che:
a) a mente del combinato disposto degli articoli 91, 92 e
101, comma 1, c.p.a., farà esclusivo riferimento ai mezzi di gravame
posti a sostegno dei ricorsi in appello, senza tenere conto di
ulteriori censure sviluppate nelle memorie difensive successivamente
depositate, in quanto intempestive, violative del principio di
tassatività dei mezzi di impugnazione e della natura puramente
illustrativa delle comparse conclusionali (cfr. ex plurimis Cons.
Stato Sez. V, n. 5865 del 2015);
b) le parti concordano in ordine alla ricostruzione fattuale
e cronologica della vicenda infraprocedimentale siccome descritta
nella parte in fatto delle decisioni di primo grado impugnate, per
cui, anche al fine di non appesantire il presente elaborato, ed in
ossequio al principio di sinteticità, si farà integrale riferimento
sul punto alle affermazioni del T.a.r. (art. 64 comma II del c.p.a.):
in particolare non si procederà ad elencare le molteplici iniziative
pubbliche, anche sfociate in Accordi di programma rimasti inattuati,
precedenti al fallimento della società Bagnolifutura;
c) le censure proposte dalle parti appellanti sono in talune
parti tra loro coincidenti, per cui sarà possibile un esame
congiunto di talune di esse medesime, evidenziando volta per volta le
sfaccettature differenziate e dando partita risposta a queste ultime:
le parti odierne appellanti hanno proposto altresì autonome
doglianze che non presentano punti di contatto, e che necessitano di
esame separato;
d) i riuniti appelli sono senz'altro ammissibili in quanto
propongono critiche dettagliate e specifiche alle argomentazioni
contenute nelle impugnate decisioni, il che implica la reiezione
delle eccezioni di inammissibilità dei medesimi per asserita
genericità sollevate dalla difesa erariale.
2. Ciò premesso, e venendo all'esame del merito delle doglianze
proposte, seguendo la tassonomia propria delle questioni (secondo le
coordinate ermeneutiche dettate dall'Adunanza plenaria n. 5 del
2015), è evidente che in ordine logico è prioritario l'esame del
primo motivo di doglianza proposto dal Comune di Napoli, secondo il
quale la declaratoria (parziale) di improcedibilità resa dal T.a.r.
con riferimento ad alcune questioni di legittimità costituzionale
sollevate, era stata resa ex officio senza che all'originario
ricorrente fosse stato dato avviso ex art. 73 comma III del c.p.a.:
dal che ne dovrebbe conseguire che la sentenza, resa in violazione
del principio del contraddittorio, andrebbe annullata con rinvio al
T.a.r. medesimo, ex art. 105 del c.p.a.
2.1. La fragilità e non favorevole delibabilità della doglianza
è evidente sia in punto di fatto che di diritto, in quanto:
a) per un verso la difesa erariale, nella propria memoria di
replica depositata in primo grado il 17 febbraio 2016 alle pagg. 2-5
ha citato la «novella» di cui al decreto-legge 30 dicembre 2015, n.
210, cosiddetto decreto milleproroghe, poi convertito nella legge 25
febbraio 2016 n. 21 evidenziando che ciò conduceva ad un
«superamento» delle preoccupazioni paventate dal Comune (e ciò
implica che la incidenza di detta novella legislativa sul permanere
dell'interesse a ricorrere in capo al Comune di Napoli non costituiva
tematica rilevata dal primo Giudice ex officio);
b) secondariamente, e più radicalmente, il principio che
regola il processo amministrativo è quello secondo il quale «iura
novit curia».
Nel caso di specie, l'appellante comune di Napoli censurava i
provvedimenti impugnati in quanto affetti da una asserita invalidità
derivata discendente dalla supposta illegittimità costituzionale
della disciplina primaria: è del tutto evidente che ogni modifica
alla disciplina primaria censurata dovesse essere vagliata dal
Giudice, e ciò non necessitava di alcun «avviso» od indicazione alle
parti;
c) la censura è pertanto intrinsecamente non persuasiva,
senza che neppure sia necessario fare riferimento alle condivisibili
considerazioni con le quali a più riprese la giurisprudenza di
legittimità ha perimetrato il ricorrere della violazione del
contraddittorio (vedasi Cassazione civile, sez. trib., 29 novembre
2016, n. 24199 Cassazione civile, sez. trib., 23 maggio 2014, n.
11453 Cassazione civile sez. III 12 marzo 2010 n. 6051).
2.2. Sotto altro profilo, entrambe le parti appellanti non hanno
un diretto interesse a dolersi della circostanza che - nel merito -
il T.a.r. abbia dichiarato improcedibili le doglianze da esse
articolate in quanto superate dalla intervenuta modifica, in corso di
giudizio, della avversata normativa legislativa sottesa agli atti
amministrativi impugnati: il Collegio infatti valuterà il
persistente interesse a proporre l'impugnazione e la non manifesta
infondatezza delle censure di legittimità costituzionale proposte
facendo riferimento proprio al testo dell'art. 33 del decreto-legge
12 settembre 2014, n. 133 siccome modificato dal l'art. 11-bis del
decreto-legge 30 dicembre 2015 n. 210, convertito nella legge 25
febbraio 2016, n. 21.
3. Sempre in via preliminare va immediatamente evidenziato
l'avviso del Collegio secondo il quale non sarà necessario immorare
di volta in volta sulla dimostrazione della rilevanza nella presente
causa delle questioni di legittimità costituzionale sollevate in
quanto:
a) come prima chiarito la particolarità dell'odierno
giudizio è rappresentata dalla circostanza che nei confronti degli
atti amministrativi impugnati sono state sollevate in assoluta
prevalenza doglianze di illegittimità derivata dalla asserita
incompatibilità costituzionale della normativa legislativa
presupposta;
b) ciò implica che anche laddove una delle questioni di
legittimità costituzionale prospettate venga sollevata - e
successivamente favorevolmente delibata dal Giudice delle leggi -
ciò produrrebbe la illegittimità totale ovvero parziale degli atti
amministrativi impugnati;
c) ciò al contempo, dimostra a monte il rilievo che tali
questioni assumono nel presente giudizio e (salvo quello che si dirà
con riferimento a singole questioni) l'interesse delle parti a
prospettarle.
4. Il Collegio è persuaso della circostanza che sia opportuno
esaminare immediatamente taluni argomenti critici che si appalesano
certamente non accoglibili, per poi maggiormente concentrarsi sulle
prospettazioni che abbisognano di un maggiore approfondimento.
4.1. A tale proposito, si evidenzia immediatamente che, ad avviso
del Collegio:
a) la settima doglianza articolata dalla curatela del
Fallimento Bagnolifutura s.p.a. tendente ad ottenere - comunque ed in
ogni caso - la declaratoria di illegittimità del contestato decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri del 15 ottobre 2015, in
quanto collidente con la sopravvenuta modifica legislativa della
norma-fonte del medesimo non appare favorevolmente delibabile
(ammesso che la parte appellante abbia un immediato interesse a
dedurla) in quanto:
I) il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
impugnato reso in data 15 ottobre 2015 (ed anche quello del 3
settembre 2015 impugnato dal comune di Napoli) è stato
effettivamente emesso sulla scorta di un dato legislativo (la
primigenia versione dell'art. 33 del decreto-legge 12 settembre 2014,
n. 133) successivamente «superato» dalle modifiche apportate al
medesimo dal decreto-legge 30 dicembre 2015, n. 210, convertito nella
legge 25 febbraio 2016 n. 21;
II) il testo dello stesso, però, non reca disposizioni in
toto incompatibili con la vigente versione della suindicata norma;
III) per il vero nel decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri si fa riferimento ad una «società di scopo» che risulta
ormai soppressa; del pari ivi si ipotizza (art. 7) un quomodo del
rimborso utilizzandosi il termine «anche» che non compare più nella
stesura definitiva della norma primaria;
IV) e purtuttavia, quanto alle modalità del rimborso, il
testo del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (art. 7
comma 3 «L'importo determinato ai sensi di quanto previsto dal comma
precedente viene versato alla procedura fallimentare, anche mediante
azioni o altri strumenti finanziari emessi dalla medesima società
per azioni di scopo o, anche congiuntamente, con l'Agenzia nazionale
per l'attrazione degli investimenti S.p.A.»), che si legava alla voce
verbale «potra'» contenuta nell'originario testo del comma 12
dell'art. 33 («Alla procedura fallimentare della società Bagnoli
Futura S.p.A. è riconosciuto dalla società costituita dal soggetto
attuatore un importo determinato sulla base del valore di mercato
delle aree e degli immobili trasferiti rilevato dall'Agenzia del
demanio alla data del trasferimento della proprietà, che potrà
essere versato mediante azioni o altri strumenti finanziari emessi
dalla società, il cui rimborso è legato all'incasso delle somme
rivenienti dagli atti di disposizione delle aree e degli immobili
trasferiti, secondo le modalità indicate con il decreto di nomina
del soggetto attuatore») è comunque compatibile con la perentoria
prescrizione contenuta nel novellato testo della norma primaria
(comma 12: «alla procedura fallimentare della società Bagnoli Futura
Spa è riconosciuto un importo corrispondente al valore di mercato
delle aree e degli immobili trasferiti, rilevato dall'Agenzia del
demanio alla data del trasferimento della proprietà. Tale importo è
versato alla curatela fallimentare mediante strumenti finanziari, di
durata non superiore a quindici anni decorrenti dalla data di entrata
in vigore della presente disposizione, emessi su mercati
regolamentati dal soggetto attuatore, anche al fine di soddisfare
ulteriori fabbisogni per interventi necessari all'attuazione del
programma di cui al comma 8»); per altro verso, il venir meno della
società di scopo (oltre a «rispondere» ai desiderata delle parti
appellanti, che avevano insistentemente rimarcato l'incongruità
della detta previsione ormai soppressa) implica un mutamento
soggettivo che non si riverbera sulla oggettività della procedura
delineata in quanto tali incombenze sono state attribuite
direttamente al soggetto attuatore, ed è stata elisa la prescrizione
relativa alla costituzione - da parte di quest'ultimo - di una
società di scopo aperta ai privati;
V) ciò che più giova precisare, però, è che entrambe le
suindicate disposizioni necessitavano di ulteriori provvedimenti
attuativi, non ancora emanati per cui il contestato decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri non ha prodotto alcuna
«lesione» e, per quanto di seguito si dirà, non potrà produrne in
seguito;
VI) anche il quarto comma dell'art. 7 del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri citato («4. Le azioni o gli
altri strumenti finanziari di cui al precedente comma potranno essere
richiesti a rimborso dai legittimi titolari solo successivamente
all'incasso delle somme rinvenienti dagli atti di disposizione delle
aree e degli immobili trasferiti e, comunque, in misura non superiore
alle somme effettivamente incassate, secondo le modalità che
verranno individuate con successivo decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri») appare inattuale, in quanto «superato» dalla
novella legislativa soprariportata che fissa un termine finale
(certo, e non subordinato ad alcun evento) per il rimborso, ed anche
in questo caso (ma sul punto si dovrà nuovamente tornare) si tratta
dell'elisione di una prescrizione non determinante, e soprattutto
certamente favorevole per la curatela appellante;
il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
impugnato, quindi, ratione temporis era conforme al testo originario
della norma primaria vigente al momento in cui fu emanato (si vada
Cons. Stato Sez. IV, 21 agosto 2012, n. 4583; Cass. civ. Sez. VI, 22
febbraio 2012, n. 2672), e successivamente è divenuto incompatibile,
in parte, con la novella legislativa, le cui disposizioni implicano
la non permanente attualità delle prescrizioni contenute nel decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri con essa incompatibili;
VIII) la portata conformativa della sentenza di primo
grado, in parte qua pienamente condivisa dal Collegio, implica la
conseguenza che giammai le primigenie disposizioni contenute nel
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri impugnato reso in
data 15 ottobre 2015 e divenute incompatibili con la sopravvenuta
legislazione primaria che del medesimo decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri costituisce presupposto legittimante potranno
trovare applicazione (stante la immediata portata precettiva della
modifica legislativa) ed implica altresì che, in carenza di alcuna
attuazione delle sopravvenienze normative (allo stato, come chiarito
dalla appellata Invitalia s.p.a. nelle proprie memorie difensive non
è stata neppure effettuata la trascrizione delle aree) la parte
appellante non abbia interesse ad ottenere il parziale annullamento
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri per
incompatibilità sopravvenuta con le nuove disposizioni.
4.1.1. Va pertanto disattesa la doglianza volta ad affermare la
illegittimità del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
del 15 ottobre 2015 per sopravvenuta incompatibilità con la versione
definitiva della normativa di legge allo stesso sottesa.
5. Passando quindi alla disamina delle questioni di legittimità
costituzionale proposte avverso le disposizioni normative di rango
primario sottese ai provvedimenti impugnati si osserva quanto di
seguito.
5.1. Il Collegio ritiene che siano manifestamente infondate, sia
le questioni di legittimità costituzionale articolate dal Comune di
Napoli nel primo motivo dell'appello (laddove si contesta il ricorso
alla decretazione d'urgenza) sia quelle contenute nel sesto motivo
dell'appello della curatela del fallimento della società
Bagnolifutura e nell'ultimo motivo dell'appello proposto dal Comune,
(l'argomento critico è connesso soltanto «logicamente» a quello
prima evocato) laddove, in sostanza, ci si duole dell'avvenuto
superamento dei limiti di ammissibilità delle c.d.
«leggi-provvedimento».
5.1.1. Va in proposito premesso che nessuna delle parti
appellanti si è spinta a contestare:
I) la assoluta particolarità - e forse irripetibilità -
della condizione fattuale e giuridica dell'area di Bagnoli-Coroglio;
II) la necessità che si proceda ad una urgente bonifica
ambientale di detta area;
III) la risalenza della problematica, ed il conclamato
insuccesso (che, addirittura, l'amministrazione comunale «imputa»
alle amministrazioni centrali) di ogni iniziativa pregressa tesa a
bonificare - per poi riqualificare - il sito;
IV) la situazione di stallo riscontrabile al momento della
emanazione del contestato decreto-legge anche con riferimento alla
bonifica dell'area.
5.1.2. Ciò che l'amministrazione comunale di Napoli contesta è
invece il «legame» tra bonifica ambientale e riqualificazione urbana
contenuto nel decreto impugnato, e l'uso della decretazione di
urgenza quanto a tale ultimo profilo; la curatela contesta le
modalità prestabilite nel decreto-legge (e del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri) per raggiungere un obiettivo
finale (bonifica e riqualificazione del sito) che essa stessa ritiene
necessario.
5.1.3. Ciò posto, ad avviso del Collegio, l'argomento
dell'amministrazione comunale con il quale si contesta il ricorso
alla decretazione di urgenza appare intrinsecamente contraddittorio,
in quanto:
a) dapprima ci si duole della circostanza che le disposizioni
di cui all'art. 33 del contestato decreto-legge n. 133 del 2014
abbiano «esteso» il concetto di bonifica, sino a trasmodare (secondo
paragrafo del Preambolo al decreto-legge) in quello di rigenerazione
urbana, con previsione ad hoc di strumenti di governo del territorio
(ai sensi dell'ultimo cpv del comma 10 dell'art. 33 del decreto
suddetto);
b) indi si sostiene che il previgente art. 252 del decreto
legislativo n. 152 del 3 aprile 2006 nulla di tutto ciò prevedesse;
c) infine si contesta la ravvisata urgenza culminata nella
scelta di procedere mediante lo strumento della decretazione
d'urgenza, facendo presente che v'era già uno strumento normativo
(appunto il citato art. 252 del decreto legislativo n. 152 del 3
aprile 2006) in grado di soddisfare le esigenze ambientali.
5.1.3.1. Invero, delle due l'una: o il citato art. 252 del
decreto legislativo n. 152/2006 era sovrapponibile alle neointrodotte
disposizioni (e qui si sarebbe potuto dubitare dell'urgenza del
provvedere) ovvero esso non lo era (ed allora non ha spessore la
critica in ordine all'an del ricorso alla decretazione d'urgenza).
Ora, posto che la semplice lettura della disposizione art. 252
del decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2006 consente di
affermare che ivi era disciplinata essenzialmente (verrebbe fatto di
affermare unicamente) la procedura di bonifica, non pare al Collegio
che l'argomento critico del comune di Napoli sia sul punto
favorevolmente delibabile anche in chiave di non manifesta
infondatezza.
5.1.4. Ma detta critica appare anche collidere con il dato
rappresentato dal sicuro degrado dell'area:
per l'appellante comune, il degrado era «storicizzato», e
ciò consentiva di non ritenere urgente la previsione di un
intervento organico: ma l'emergenza ambientale o è riscontrabile (e
ciò, si ripete, non è contestato da alcuno) o non lo è; e se lo
è, allora l'urgenza è in re ipsa, ed anzi, ogni ulteriore ritardo
aggrava la situazione dell'area.
In conclusione pare al Collegio sia è sufficiente sul punto
richiamare le argomentazioni contenute nella decisione della Corte
costituzionale, 30 aprile 2015, n. 72 per pervenire ad un giudizio di
manifesta infondatezza del dubbio di costituzionalità prospettato.
5.1.5 Analoga sorte va riservata alla tesi dell'amministrazione
comunale volta a criticare la eterogeneità delle misure contenute
nel decreto-legge, in quanto:
a) nuovamente, a tale proposito, la sentenza della Corte
costituzionale prima indicata fornisce utili coordinate ermeneutiche
per la declaratoria di infondatezza manifesta della questione;
b) il T.a.r. ha ben chiarito il legame che intercorre tra
superamento dell'emergenza economica e superamento delle situazioni
di degrado ambientale che investono aree estese della penisola;
c) a quanto affermato dal primo Giudice (e contestato dal
Comune solo attraverso l'estrapolazione di opinioni emerse nel corso
del dibattito parlamentare) può aggiungersi che il legame
teleologico tra il primo ed il secondo preambolo del decreto-legge è
del tutto evidente, e che costituisce (soltanto) una rispettabile
opinione non supportata da evidenze di alcun genere quella secondo
cui l'art. 33 sarebbe una norma «intrusa» in quanto prevederebbe una
connessione tra urbanistica e bonifica non in realtà sussistente;
d) l'argomento critico è in realtà - ad avviso del Collegio
- frutto di una non condivisibile sovrapposizione di profili
distinti: se si muove dalla condivisione della evidenza per cui la
bonifica e la riqualificazione di vaste aree del territorio possono
concorrere al miglioramento della situazione economica complessiva,
tanto basta a confutare l'argomento della «eterogeneità di materia»
escludendone la fondatezza: il quomodo di tale riqualificazione è
argomento rientrante nella lata discrezionalità legislativa e,
semmai, il supposto «straripamento di competenza» in materia
urbanistica dovrà essere affrontato sotto distinti angoli
prospettici (come del resto ci si accinge a fare); ma rimasto
incontestato il legame intercorrente tra risanamento di aree
degradate e misure atte a favorire la ripresa economica, la censura
incentrata sulla eterogeneità delle disposizioni contenute nel
decreto-legge è certamente infondata;
e) infine, il preambolo del decreto-legge conteneva il
riferimento alla tutela degli ecosistemi, e certo, appare arduo
affermare che non sia questa (tra le altre) la finalità della
avversata disposizione di legge.
5.2. A questo punto della esposizione ci si può limitare a
richiamare la giurisprudenza del Giudice delle leggi (muovendo dalle
fondamentali decisioni n. 29 del 1995 e n. 360 del 1996 che per la
prima volta hanno dichiarato incostituzionale una disposizione di un
decreto-legge per il vizio di reiterazione) laddove si è affermato
che «la preesistenza di una situazione di fatto comportante la
necessità e l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di uno
strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un
requisito di validità costituzionale dell'adozione del predetto
atto, di modo che l'eventuale evidente mancanza di quel presupposto
configura in primo luogo un vizio di illegittimità costituzionale
del decreto-legge che risulti adottato al di fuori dell'ambito
applicativo costituzionalmente previsto» (sentt. nn. 29 del 1995 e
171 del 2007; peraltro, si è detto «il difetto dei presupposti di
legittimità della decretazione d'urgenza, in sede di scrutinio di
costituzionalita'» deve «risultare evidente», e tale difetto di
presupposti, «una volta intervenuta la conversione, si traduce in un
vizio in procedendo della relativa legge»).
E nel caso di specie, ad avviso del Collegio, v'è l'evidenza del
contrario: è incontestabile che sussistessero i presupposti
dell'urgenza e che la norma in esame non sia distonica rispetto agli
obiettivi della decretazione d'urgenza.
5.3. Sotto altro profilo, si è con evidenza al di fuori dal
perimetro applicativo delle affermazioni contenute nella sentenza n.
220 del 2013 laddove si è escluso che determinate materie, per loro
intrinseca natura (in quel caso l'ordinamento delle province e le
loro circoscrizioni territoriali: artt. 117, comma 2, lett. p); 133,
comma 1; 114, commi 1-2, Cost.), possano formare oggetto di
decretazione d'urgenza in quanto logicamente e giuridicamente
incompatibili con la natura straordinaria e provvisoria del
provvedimento.
5.3.1. Sarà infine permesso al Collegio formulare una
considerazione, che ben si attaglia agli argomenti sinora esposti, ma
che per il vero si manifesta di portata più ampia: appare
sintomatico che nessuna delle parti appellanti abbia sollevato
perplessità sulla disposizione del contestato art. 33 del decreto
(il comma 11) che può definirsi la norma-manifesto della citata
disposizione con la quale è stata «fotografata» normativamente la
condizione di eccezionale problematicità sotto il profilo ambientale
dell'area («11. Considerate le condizioni di estremo degrado
ambientale in cui versano le aree comprese nel comprensorio
Bagnoli-Coroglio sito nel Comune di Napoli, perimetrate ai sensi
dell'art. 36-bis, comma 3, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, con
decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare 8 agosto 2014, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 195
del 23 agosto 2014, le stesse sono dichiarate con il presente
provvedimento aree di rilevante interesse nazionale per gli effetti
di cui ai precedenti commi»): ciò ad avviso del Collegio dimostra
vieppiù che nel merito nessuna parte ha veramente da obiettare sulla
specificità della situazione presa in esame dal legislatore e sotto
il profilo logico rende - a monte - non persuasive le censure sulle
misure eccezionali adottate e sul ricorso alla decretazione
d'urgenza.
5.4. Si osserva inoltre che in ordine alla circostanza che le
censurate disposizioni di cui all' art. 33 del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133 siano ascrivibili al novero delle
leggi-provvedimento (o «leggi puntuali» come definite da qualificata
dottrina) non v'è da dubitare, ad avviso del Collegio.
5.4.1. È ben noto che a più riprese la Corte costituzionale -
nell'ammettere in via di principio la praticabilità di tale modo di
legiferare nel sistema giuridico italiano - ha stabilito che il
limite è quello della ragionevolezza e che (vedasi le coordinate
interpretative tracciate dalla Consulta nelle decisioni numeri
376/1995, 282/2005, 103/2007, 267/2007, 241/2008) con la legge
provvedimento non è possibile esercitare un potere atipico rispetto
al novero dei poteri amministrativi tipizzati, diretto a incidere in
via retroattiva e in senso sfavorevole sulle posizioni consolidatesi
per effetto di decisioni irreversibili».
5.4.2. Ora, il sesto motivo dell'appello della curatela
fallimentare (che neppure labialmente fa riferimento ad alcuno dei
casi di illegittimità intrinseca delle leggi-provvedimento siccome
enucleabili dall'insegnamento della Corte costituzionale) e l'ultimo
motivo dell'appello del comune contengono in nuce le ragioni della
valutazione di manifesta infondatezza delle questioni ivi prospettate
allorchè la stessa appellante curatela fallimentare (assai
lealmente, è bene precisarlo) da atto della anomalia, e, verrebbe
fatto di dire, della straordinarietà delle problematiche
riscontrabili nell'area industriale di Bagnoli-Coroglio, e della non
riuscita di ogni precedente tentativo di risolvere l'emergenza ivi
creatasi (mentre il Comune sostiene la irrilevanza della circostanza,
trattandosi di dato c.d. «storicizzato»).
5.4.3. Se così è, la contestazione mossa allo strumento della
legge-provvedimento va dichiarata manifestamente infondata, in quanto
a fronte di una condizione eccezionale appare già prima facie non
illogico od arbitrario che il legislatore sia intervenuto con misure
urgenti ed organiche preordinate a superare il risalente stato di
pericoloso degrado (nel rispetto, pare al Collegio, del principio di
ragionevolezza e non arbitrarietà e sullo scrutinio stretto di
costituzionalità cui tali leggi sono soggette, v. rispettivamente le
sentenze numeri 85/2013, 143/1989, 346/1991, 429/1995 e numeri
85/2013, 20/2012, 137/2009, 241/2008, 267/2007, 2/1997) e recando le
contestate disposizioni le indicazioni necessarie ai fini della
preliminare valutazione della legittimità costituzionale dei criteri
posti a base della scelta legislativa e delle relative modalità di
attuazione: sentenze numeri 85/2013, 270/2010, 137/2009, 267/2007 e
492/1995).
5.4.4. Tutt'altra - e più delicata - questione involve la
intrinseca compatibilità costituzionale delle misure ivi contenute:
queste ultime, però, o sono illegittime (in quanto collidenti con
valori costituzionali) o non lo sono, e se non lo fossero, sarebbe
illogico che lo divenissero perchè la legge che le ha previste era
una legge-provvedimento.
Ciò in quanto la assoluta specificità delle caratteristiche del
degrado insistente sull'area (per estensione, provenienza, risalenza,
etc) rende in sè e per sè non censurabile il ricorso allo strumento
della legge - provvedimento, mentre la valutazione con la quale si è
- in seno al contestato art. 33 del decreto-legge - legata la
bonifica ambientale alla rigenerazione urbana:
rientra nella lata discrezionalità legislativa;
II) è coerente con il preambolo del decreto-legge medesimo
(isposizioni in materia ambientale, per la... salvaguardia degli
ecosistemi) e si inquadra altresì nell'incipit del contestato art.
33 del decreto-legge a più riprese richiamato («attengono alla
tutela dell'ambiente di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s)
della Costituzione nonchè ai livelli essenziali delle prestazioni di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione le
disposizioni finalizzate alla bonifica ambientale e alla
rigenerazione urbana delle aree di rilevante interesse nazionale»).
6. Con riferimento alle questioni prospettate nella penultima
censura contenuta nell'appello del comune, osserva, poi, il Collegio
che:
a) l'originario terzo motivo del ricorso di primo grado
(pagg. 40-42 dell'atto introduttivo del gravame) invocava la asserita
incompatibilità dell'art. 33 decreto-legge con l'art. 117 comma I
della Costituzione, e dell'art. 6 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo evocando la circostanza che era stato dichiarato
con sentenza il fallimento della società Bagnoli Futura e che il
comune era coinvolto nella procedura quale attore in rivendica;
b) il T.a.r. ha correttamente evidenziato che non era nè
chiaro nè specifico il parametro di illegittimità indicato e che
neppure era specificata la lesività di singole prescrizioni
dell'art. 33 del decreto-legge suddetto;
c) il Collegio ritiene che la sentenza sia pienamente
condivisibile;
d) l'appellante comune ha riproposto la censura, ed essa si
lega intimamente ad alcune di quelle sollevate (con analitica e
specifica indicazione) nel riunito appello proposto dalla curatela
del fallimento della società Bagnoli Futura, per cui tale ultima
doglianza verrà scrutinata allorchè, di qui a breve, verranno prese
in esame le doglianze contenute nel riunito appello.
7. Restano a questo punto da scrutinare la terza e la quarta
censura (in realtà la rubrica dei motivi di appello risente di un
errore di scrittura, in quanto la quarta doglianza è rubricata sotto
il n. 2) proposte dal Comune di Napoli: in ordine alle stesse - che
necessitano di un esame congiunto - il Collegio è persuaso che una
articolazione della censura non sia manifestamente infondata e debba
essere di conseguenza rimessa al vaglio del Giudice delle leggi.
Il Collegio chiarirà il proprio convincimento successivamente
alla disamina di alcune doglianze contenute nel riunito appello
proposto dalla curatela.
8. Proprio venendo all'esame delle questioni di legittimità
costituzionale prospettate nel riunito ricorso in appello proposto
dalla curatela del fallimento della società Bagnoli Futura s.p.a.
ritiene il Collegio per comodità espositiva di raggruppare le
tematiche oggetto di approfondimento in relazione ai versanti di
censura.
8.1. Verranno quindi in primo luogo esaminati tutti gli argomenti
critici mercè i quali la appellante curatela ha prospettato
l'illegittimità delle disposizioni di legge suindicate per contrasto
con le prescrizioni costituzionali (art. 42 e 43 Cost.) e
sovranazionali (art. 6 Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre
1950 ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848
ed art. 1 del protocollo addizionale alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952 per il tramite dell'art. 117 primo
comma, della Costituzione) e con i principi vigenti in materia di
espropriazione per pubblica utilità.
In seguito verrà esplorata la consistenza degli argomenti
critici volti a dimostrare l'illegittimità delle disposizioni di
legge suindicate per contrasto con le prescrizioni costituzionali
(art. 24 e 48 Cost.) in tema di diritto di difesa e di tutela del
risparmio, che si supportano nell'affermazione della interferenza
delle disposizioni in parola con la procedura giurisdizionale
fallimentare avviatasi.
8.2. Una premessa è doverosa, con riferimento ad entrambe le
tematiche oggetto di approfondimento.
8.2.1. La parte appellante, che con i motivi aggiunti di primo
grado aveva già ribadito il proprio persistente interesse alla
impugnazione anche a seguito delle modifiche introdotte con la legge
25 febbraio 2016, n. 21 di conversione del decreto-legge 30 dicembre
2015, n. 210 ha riproposto in appello tutti i profili di dubbio di
compatibilità costituzionale, ma taluni di essi appaiono
effettivamente privi di attualità tenuto conto proprio delle
modifiche apportate con la suindicata legge: il Collegio esaminerà
pertanto tutte le censure chiarendo immediatamente quali di esse
appaiano manifestamente infondate proprio alla luce della novella
modificatrice.
8.3. Quanto al primo dei versanti critici come sopra individuati
(e cioè alla «materia espropriativa») si osserva che:
a) per costante giurisprudenza di legittimità e di merito,
applicativa degli insegnamenti del Giudice delle leggi, il ristoro
deve essere «certo» e «serio», ma può non coincidere con il valore
venale del bene (tra le tante, ancora di recente, Corte
costituzionale, 22 aprile 2016, n. 90: «l'indennizzo assicurato
all'espropriato dall'art. 42, comma 3, Cost. non deve costituire una
integrale o una irrisoria riparazione per la perdita subita, ma deve
rappresentare un serio ristoro, che abbia un ragionevole legame con
il valore di mercato del bene»);
b) muovendo da tale dato di partenza, tutte le censure
incidenti sulla «certezza» dell'indennizzo, e sulla aleatorietà
della quantificazione (salvo quanto di seguito si dira') sono
manifestamente infondate in quanto:
I) a tutto concedere, il testo originario del comma 12
dell'art. 33 del decreto-legge citato («alla procedura fallimentare
della società Bagnoli Futura S.p.A. è riconosciuto dalla società
costituita dal soggetto attuatore un importo determinato sulla base
del valore di mercato delle aree e degli immobili trasferiti rilevato
dall'Agenzia del demanio alla data del trasferimento della
proprietà, che potrà essere versato mediante azioni o altri
strumenti finanziari emessi dalla società, il cui rimborso è legato
all'incasso delle somme rivenienti dagli atti di disposizione delle
aree e degli immobili trasferiti, secondo le modalità indicate con
il decreto di nomina del soggetto attuatore.») poteva sollevare
perplessità;
II) infatti ivi si prevedeva un «importo determinato sulla
base del valore di mercato delle aree e degli immobili» (il che
comunque di per sè non collideva con l'autorevole insegnamento) e
soprattutto si specificava che il rimborso sarebbe rimasto legato
«all'incasso delle somme rivenienti dagli atti di disposizione delle
aree e degli immobili trasferiti, secondo le modalità indicate con
il decreto di nomina del Soggetto attuatore» il che ridondava sul
requisito della «certezza» del ristoro;
III) la novellata disciplina ha eliso entrambe le
criticità in quanto il testo vigente della disposizione prevede che:
«alla procedura fallimentare della società Bagnoli Futura Spa è
riconosciuto un importo corrispondente al valore di mercato delle
aree e degli immobili trasferiti, rilevato dall'Agenzia del demanio
alla data del trasferimento della proprieta'»: si è, quindi, al
cospetto di una disposizione che, con riferimento alla
quantificazione dell'indennizzo risponde in pieno al superiore
insegnamento, ed anzi è perfino più favorevole di quanto in tesi
sarebbe stato possibile disporre, in quanto vi è un perentorio
riferimento al valore di mercato e quest'ultimo non è assunto a mero
dato di partenza (Corte costituzionale, 10 giugno 2011, n. 181 «fermo
restando che il legislatore non ha il dovere di commisurare
integralmente l'indennità di espropriazione al valore di mercato e
che non sempre è garantita dalla Cedu una riparazione integrale, e
che l'esigenza di effettuare una valutazione di congruità
dell'indennizzo espropriativo, determinato applicando eventuali
meccanismi di correzione sul valore di mercato, impone che
quest'ultimo sia assunto quale termine di riferimento dal
legislatore, in guisa da garantire il giusto equilibrio tra
l'interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti
fondamentali degli individui. Restano assorbiti gli ulteriori profili
dedotti in riferimento all'art. 3 cost. - sentt. n. 5 del 1980, 223
del 1983, 355 del 1985, 1022, 1165 del 1988, 173 del 1991, 261 del
1997, 348, 349 del 2007, 236 del 2009);
IV) per altro verso, la novellata disposizione ha escluso
che il rimborso sia (piu') legato ad alcun dato aleatorio ed incerto
essendosi ivi previsto che «tale importo è versato alla curatela
fallimentare mediante strumenti finanziari, di durata non superiore a
quindici anni decorrenti dalla data di entrata in vigore della
presente disposizione, emessi su mercati regolamentati dal soggetto
attuatore, anche al fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per
interventi necessari all'attuazione del programma di cui al comma
8.»: vi è quindi una tempistica certa, seppur dilatata nel tempo e
pari a 15 anni (quest'ultimo profilo verrà di seguito nuovamente
esaminato) e non condizionata ad alcun evento aleatorio il che
conduce a scardinare i dubbi sulla «certezza» dell'indennizzo, almeno
quanto al profilo sinora esaminato;
V) si rammenta in ultimo che per costante giurisprudenza
(tra le tante Consiglio di Stato, sez. VI, 30/07/2013, n. 4006 ) «non
incide sulla legittimità del decreto di esproprio la circostanza che
lo stesso non abbia indicato la misura della indennità
espropriativa, dato che la definizione delle questioni connesse alla
determinazione ed alla liquidazione della indennità espropriativa
costituisce un posterius rispetto all'adozione dell'atto ablatorio
definitivo, come tale non incidente sulla sua legittimità.».
8.3.1. Le corrispondenti censure sono pertanto manifestamente
infondate, mentre anticipa il Collegio il proprio convincimento di
non manifesta infondatezza della connessa articolazione della
doglianza riposante nell'elemento (ulteriore) di incertezza
dell'indennizzo discendente dalla circostanza che l'importo del
medesimo è destinato ad essere versato attraverso «strumenti
finanziari»; tale connesso argomento formerà oggetto di separata
disamina nella ultima parte del presente provvedimento, con il quale
verrà rimesso alla Corte costituzionale il giudizio sulla
compatibilità costituzionale di detta previsione.
8.4. Con altre - e più radicali - censure l'appellante curatela
ipotizza il contrasto della richiamata disposizione (anche nel testo
novellato) con l'art. 42 comma 3 della Costituzione e con il
successivo art. 43 della Costituzione.
8.4.1. Il sospetto di incostituzionalità muove dalla circostanza
per cui:
a) i beni contemplati nell'art. 33 citato non rientrerebbero
tra quelli contemplati nell'art. 43 della Carta Fondamentale;
b) la dichiarazione di pubblica utilità coincide con un
momento successivo (vedasi il comma 10 del citato articolo «Il
programma di rigenerazione urbana, da attuarsi con le risorse umane,
strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, è
adottato dal Commissario straordinario del Governo, entro 10 giorni
dalla conclusione della conferenza di servizi o dalla deliberazione
del Consiglio dei ministri di cui al comma 9, ed è approvato con
decreto del Presidente della Repubblica previa deliberazione del
Consiglio dei ministri. L'approvazione del programma sostituisce a
tutti gli effetti le autorizzazioni, le concessioni, i concerti, le
intese, i nulla osta, i pareri e gli assensi previsti dalla
legislazione vigente, fermo restando il riconoscimento degli oneri
costruttivi in favore delle amministrazioni interessate. Costituisce
altresì variante urbanistica automatica e comporta dichiarazione di
pubblica utilità delle opere e di urgenza e indifferibilità dei
lavori. Il Commissario straordinario del Governo vigila
sull'attuazione del programma ed esercita i poteri sostitutivi
previsti dal programma medesimo») rispetto a quello del passaggio
della titolarità dei beni (vedasi il comma 10 del citato articolo «:
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare
entro la data del 30 settembre 2015, è trasferita al Soggetto
attuatore, con oneri a carico del medesimo, la proprietà delle aree
e degli immobili di cui è attualmente titolare la società Bagnoli
Futura S.p.A. in stato di fallimento. La trascrizione del decreto di
trasferimento al Soggetto attuatore produce gli effetti di cui
all'art. 2644, secondo comma, del codice civile.»);
c) non si prevede la apposizione sui detti beni di alcun
vincolo preordinato all'esproprio;
b) nè al Soggetto attuatore nè al Commissario di Governo
sarebbe stato conferito alcun potere espropriativo;
c) vi sarebbe una consistente devianza rispetto alla schema
classico plurifase del procedimento di espropriazione e ciò sarebbe
tanto più grave se si consideri che l'art. 1 comma 4 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 327/2001 prevede che «Le norme del
presente testo unico non possono essere derogate, modificate o
abrogate se non per dichiarazione espressa, con specifico riferimento
a singole disposizioni.».
8.5. Osserva in proposito il Collegio quanto segue:
a) l'art. 43 della Costituzione appare evocato non del tutto
pertinentemente in quanto, esso riguarda la «riserva» od il
«trasferimento» di beni produttivi omogenei, e nella fattispecie non
ricorre tale evenienza;
b) l'art. 42 della Costituzione è invece il parametro -
unico o quantomeno prevalente, ad avviso del Collegio - cui fare
riferimento, unitamente alle disposizioni sovranazionali di cui
all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre
1950 ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848
ed all' art. 1 del protocollo addizionale alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952 per il tramite dell'art. 117 primo
comma, della Costituzione);
c) il Collegio concorda con la tesi del T.a.r. - fatta
propria anche dalle parti appellanti - secondo la quale mercè le
avversate disposizioni è stato disegnato un procedimento speciale
(verrebbe fatto di dire «eccezionale») di natura espropriativa (la
questione è stata esplorata in parte, allorchè si è esaminato
l'argomento critico incentrato sulla natura di legge - provvedimento
da attribuire all'art. 33 del contestato decreto-legge);
d) è ben vero che nella fattispecie in esame il
trasferimento della proprietà precede - e non invece segue, come di
consueto - i passaggi che di regola costituiscono presupposto
essenziale di tale ultimo segmento procedimentale (id est:
dichiarazione di pubblica utilita');
e) è altresì vero però che:
I) già in un recente passato il Giudice delle leggi ha
esaminato un istituto che comportava uno sviamento dallo schema
canonico del modulo di esercizio del potere espropriativo ed ha
ritenuto che tale particolarità non fosse di per sè idonea a
condurre alla declaratoria di incostituzionalità del medesimo: ci si
riferisce alla sentenza del 30 aprile 2015 n. 71 laddove l'art.
42-bis del testo unico espropriazione è stato classificato come una
«sorta di procedimento espropriativo semplificato, che assorbe in sè
sia la dichiarazione di pubblica utilità, sia il decreto di
esproprio, e quindi sintetizza uno actu lo svolgimento dell'intero
procedimento, in presenza dei presupposti indicati dalla norma»; nel
respingere le questioni di legittimità costituzionale sollevate in
relazione agli artt. 3, 24, 42, 97, 111, 113 della Costituzione, in
detta occasione la Corte costituzionale, ha osservato, tra l'altro,
che, «se pure il presupposto di applicazione della norma sia
"l'indebitautilizzazione dell'area"» - ossia una situazione creata
dalla pubblica amministrazione in carenza di potere (per la mancanza
di una preventiva dichiarazione di pubblica utilità dell'opera o per
l'annullamento o la perdita di efficacia di essa) - tuttavia
l'adozione dell'atto acquisitivo, con effetti non retroattivi, è
certamente espressione di un potere attribuito appositamente dalla
norma impugnata alla stessa pubblica amministrazione. Con l'adozione
di tale atto, quest'ultima riprende a muoversi nell'alveo della
legalità amministrativa, esercitando una funzione amministrativa
ritenuta meritevole di tutela privilegiata, in funzione degli scopi
di pubblica utilità perseguiti, sebbene emersi successivamente alla
consumazione di un illecito ai danni del privato cittadino»;
II) da ciò si ricava che la devianza rispetto allo
schema-tipo della espropriazione per pubblica utilità non è in se e
per se indice di illegittimità della disciplina «anomala» e,
peraltro, la stessa parte appellante ha la lealtà di non sottacere
che sono state nel tempo innumerevoli le disposizioni che si sono
contraddistinte per un consistente scostamento rispetto allo schema
canonico che contraddistingue l'esercizio del potere espropriativo
(ed è superfluo sottolineare che a più riprese ciò è avvenuto
senza che vi sia stata deroga espressa alle disposizioni del testo
unico, e che comunque la disposizione di cui l'art. 1 comma 4 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 327/2001 non integra
parametro costituzionale violato);
III) nel caso in esame il vincolo all'esproprio è stato de
facto imposto direttamente con la disposizione di cui all'art. 33 del
decreto-legge, in quanto, all'evidenza, è stato considerato
condizione per potere pervenire alla bonifica ed al risanamento
dell'area, e parimenti non può dirsi che il soggetto attuatore sia
privo del potere espropriativo; rectius: anche il potere
espropriativo discende ed è stato esercitato mercè la stessa
previsione di legge; la dichiarazione di pubblica utilità segue
l'apprensione del compendio alla mano pubblica, ma essa riguarda il
programma rigenerativo da intraprendere, e segue logicamente la fase
della bonifica, come si evince in termini chiari dalla distinzione
contenuta nel comma 8 del citato art. 33.
8.5.1. Alla stregua delle superiori osservazioni il Collegio
ritiene manifestamente infondate anche tali articolazioni delle
censure ed i relativi sospetti di illegittimità costituzionale delle
disposizioni citate, non potendosi rinvenire nella eccentricità
rispetto allo schema espropriativo canonico alcuna lesione di valori
costituzionalmente protetti nè incompatibilità con le prescrizioni
di cui agli artt. 42 e 43 della Carta Fondamentale che contemplano il
potere espropriativo in chiave funzionalistica ma rimettono alla
legge il compito di disciplinarne la modalità di esercizio.
8.5.2. Una precisazione, in ultimo, è doverosa: l'appellante
curatela ha sollevato - in seno alle censure sinora esplorate - anche
un profilo critico che si lega strettamente al parametro
costituzionale di cui all'art. 24 della Carta Fondamentale,
concernente le conseguenze discendenti dalla immediata trascrizione
del decreto di trasferimento dei beni al soggetto attuatore (comma
12: «Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da
emanare entro la data del 30 settembre 2015, è trasferita al
soggetto attuatore, con oneri a carico del medesimo, la proprietà
delle aree e degli immobili di cui è attualmente titolare la
società Bagnoli Futura S.p.A. in stato di fallimento. La
trascrizione del decreto di trasferimento al Soggetto attuatore
produce gli effetti di cui all'art. 2644, secondo comma, del codice
civile.»): di esso, in quanto connesso strettamente al secondo
versante critico dell'appello si sarà conto immediatamente di
seguito.
9. Continuando nella disamina dell'appello della curatela restano
a questo punto da esplorare le questioni di costituzionalità che
riguardano la interferenza della disciplina contenuta nell'art. 33
del decreto-legge citato con le disposizioni della legge
Fallimentare, e laddove il parametro costituzionale evocato è quello
di cui all'art. 47 della Costituzione.
9.1. Come correttamente posto in luce dalla difesa del soggetto
attuatore nella propria memoria, per il vero la curatela evoca una
pluralità di disposizioni (appunto contenute nella legge
Fallimentare) ed evidenzia che il decreto con esse interferirebbe
rendendo (piu') difficile e complesso il compito degli Organi del
Fallimento.
9.1.1. L'approccio critico si fonda su una evidenza difficilmente
contestabile: il Collegio non intende schermare la disamina con la
considerazione che, in fondo, le censure non appaiono perfettamente
in linea con il presupposto di fatto a più riprese enunciato
nell'appello secondo cui la curatela ha ben chiara la eccezionalità
della condizione del sito, condivide l'esigenza del Legislatore di
agire con urgenza, e ne contesta unicamente le modalità. E ritiene
che le considerazioni (di evidente buon senso) contenute nelle
memorie delle parti appellate (secondo cui, visto l'interesse
tutelato dalla curatela, e considerato che la bonifica e
rigenerazione dell'area è l'unica condizione perchè alle aree in
oggetto - costituenti la massa attiva fallimentare - sia attribuito
un qualche valore) introducano elementi di puro merito non delibabili
dal Collegio (e tali sono anche quelli prospettati invece dalla
curatela, secondo cui la via più corretta sarebbe stata quella di
prevedere una forma di concordato fallimentare, etc, non potendosi
sindacare gli obiettivi del Legislatore) ed a fortiori non valutabili
in sede di disamina della compatibilità costituzionale di una
disposizione di legge.
9.2. Vale, però, in proposito, una considerazione:
a) costituisce principio immanente dell'ordinamento dal quale
non può decamparsi quello per cui l'assetto proprietario di un'area
non può paralizzare l'esercizio di poteri pubblicistici;
b) tale principio è stato in un risalente passato affermato
dalla giurisprudenza ( si veda ad esempio T.A.R. Milano, Lombardia,
11 settembre 1985, n. 676 «il divieto generale statuito dall'art. 51
legge. fall. di inizio e prosecuzione di azioni esecutive individuali
sui beni compresi nel fallimento non incide sui procedimenti
autoritativi - quali la procedura di esproprio e di occupazione - che
danno luogo a rapporti non contrattuali che in nessun modo possono
essere ricondotti alla categoria delle azioni esecutive»);
c) che il fallimento dichiarato nel corso di una procedura
espropriativa non condizioni lo svolgersi della medesima, e che, di
converso, l'amministrazione possa esercitare detto potere
pubblicistico anche su beni di pertinenza di soggetti già dichiarati
falliti e, quindi, quando la procedura è già in corso, costituisce
quindi ius receptum del quale non può dubitarsi.
9.3. Alla stregua di tale considerazione, sfugge al Collegio la
interferenza del parametro costituzionale evocato (art. 47 della
Costituzione) in relazione a tutte le problematiche riguardano il
supposto «esautoramento» degli organi del Fallimento: le modalità di
gestione della procedura potranno forse divenire più complicate
(circostanza, questa, recisamente contestata dal soggetto attuatore e
dalla Presidenza del Consiglio dei ministri) ma non si vede in qual
modo le disposizioni della suddetta legge violino il diritto al
risparmio consacrato nell'art. 47 della Costituzione: di tali
eterogenee censure va affermata la manifesta infondatezza.
9.3.1. Per chiudere sul punto, con un argomento critico
sapientemente formulato la curatela fallimentare ha sostenuto la
fondatezza della questione di legittimità costituzionale relativa
alla porzione dell'art. 33 comma 12 del decreto-legge nella parte in
cui si prevede che «alla procedura fallimentare della società
Bagnoli Futura Spa è riconosciuto un importo corrispondente al
valore di mercato delle aree e degli immobili trasferiti, rilevato
dall'Agenzia del demanio alla data del trasferimento della
proprietà. Tale importo è versato alla curatela fallimentare
mediante strumenti finanziari, di durata non superiore a quindici
anni decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente
disposizione, emessi su mercati regolamentati dal soggetto attuatore,
anche al fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi
necessari all'attuazione del programma di cui al comma L'emissione
degli strumenti finanziari di cui al presente comma non comporta
l'esclusione dai limiti relativi al trattamento economico stabiliti
dall'art. 23-bis del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214».
9.3.2. Ad avviso della curatela appellante, la disposizione
suindicata interferirebbe con una prescrizione della legge
fallimentare che rimette al Giudice (e soltanto a questi) il potere
di autorizzare la continuazione delle attività del fallito (art. 104
«Con la sentenza dichiarativa del fallimento, il tribunale può
disporre l'esercizio provvisorio dell'impresa, anche limitatamente a
specifici rami dell'azienda, se dalla interruzione può derivare un
danno grave, purchè non arrechi pregiudizio ai creditori.
Successivamente, su proposta del curatore, il giudice delegato,
previo parere favorevole del comitato dei creditori, autorizza, con
decreto motivato, la continuazione temporanea dell'esercizio
dell'impresa, anche limitatamente a specifici rami dell'azienda,
fissandone la durata.
Durante il periodo di esercizio provvisorio, il comitato dei
creditori è convocato dal curatore, almeno ogni tre mesi, per essere
informato sull'andamento della gestione e per pronunciarsi
sull'opportunità di continuare l'esercizio.
Se il comitato dei creditori non ravvisa l'opportunità di
continuare l'esercizio provvisorio, il giudice delegato ne ordina la
cessazione.
Ogni semestre, o comunque alla conclusione del periodo di
esercizio provvisorio, il curatore deve presentare un rendiconto
dell'attività mediante deposito in cancelleria. In ogni caso il
curatore informa senza indugio il giudice delegato e il comitato dei
creditori di circostanze sopravvenute che possono influire sulla
prosecuzione dell'esercizio provvisorio.
Il tribunale può ordinare la cessazione dell'esercizio
provvisorio in qualsiasi momento laddove ne ravvisi l'opportunità,
con decreto in camera di consiglio non soggetto a reclamo sentiti il
curatore ed il comitato dei creditori.
Durante l'esercizio provvisorio i contratti pendenti proseguono,
salvo che il curatore non intenda sospenderne l'esecuzione o
scioglierli.
I crediti sorti nel corso dell'esercizio provvisorio sono
soddisfatti in prededuzione ai sensi dell'art. 111, primo comma, n.
1).
Al momento della cessazione dell'esercizio provvisorio si
applicano le disposizioni di cui alla sezione IV del capo III del
titolo II») e quindi inciderebbe sul giudicato fallimentare (ed
anche, si può ipotizzare, con gli artt. 101 comma II e 104 della
Carta Fondamentale, sebbene tali parametri non siano stati dalla
curatela evocati).
9.4. Ora, è ben noto al Collegio che le procedure concorsuali
sono finalizzate alla liquidazione dell'attivo ed alla ripartizione
dello stesso tra i creditori: ed in tale ottica, il potere
discrezionale di autorizzare la gestione provvisoria dei beni del
fallito (sebbene l'esperienza giudiziaria insegni che vi si ricorra
con sempre maggiore frequenza) è rimesso alla discrezionalità
giudiziale: ad avviso della difesa della curatela, una disposizione
quale quella in parola renderebbe necessaria ed indefettibile tale
autorizzazione, elidendo di fatto il potere discrezionale giudiziale:
e ciò a fronte di una procedura già pendente al momento della
entrata in vigore della citata disposizione.
9.4.1. Senonchè, è agevole osservare che la fattispecie
ipotizzata dalla curatela in nulla si differenzia da una evenienza
espressamente normata dal regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 e succ
mod. in quanto i commi 2 e 3 dell'art. 42 prevedono che «sono
compresi nel fallimento anche i beni che pervengono al fallito
durante il fallimento, dedotte le passività incontrate per
l'acquisto e la conservazione dei beni medesimi. Il curatore, previa
autorizzazione del comitato dei creditori, può rinunciare ad
acquisire i beni che pervengono al fallito durante la procedura
fallimentare qualora i costi da sostenere per il loro acquisto e la
loro conservazione risultino superiori al presumibile valore di
realizzo dei beni stessi». Orbene, laddove accada che al fallito
pervengano - successivamente alla dichiarazione di fallimento - beni
riposanti in strumenti finanziari, si producono esattamente le stesse
conseguenze che la curatela attribuisce alla norma di legge in
contestazione: non sembra al Collegio che l'effetto della medesima
attinga valori costituzionalmente protetti.
9.5. Quanto all'ulteriore argomento di supposta illegittimità
della contestata disposizione incentrato sulla considerazione secondo
cui la immediata cancellazione dei titoli che integrano cause
legittime di prelazione violerebbe il diritto di difesa dei creditori
privilegiati, pare al Collegio che essa muova da un fraintendimento
del dato legislativo.
9.5.1. Premette il Collegio che la circostanza che non si sia
proceduto sino a data odierna alla trascrizione del decreto (evocata
sotto opposti angoli prospettici sia dall'appellante curatela che dal
soggetto attuatore) non riveste alcuna rilevanza, non potendosi da
essa far discendere (come preteso dalle parti) nè che ciò sia
dimostrativo della esattezza delle censure di irrazionalità del
testo di legge contestato nè, al contrario, della inverosimiglianza
dei timori paventati dalla curatela.
9.5.2. Ciò che giova rilevare, è che la vigente disposizione di
cui al più volte citato art. 12 dell'art. 33 del decreto-legge
infatti, richiama il comma secondo dell'art. 2944 del codice civile,
facendo quindi salve le trascrizioni antecedenti alla trascrizione
del decreto, e stabilisce poi che «dalla trascrizione del decreto di
trasferimento e alla consegna dei suddetti titoli, tutti i diritti
relativi alle aree e agli immobili trasferiti, ivi compresi quelli
inerenti alla procedura fallimentare della società Bagnoli Futura
Spa, sono estinti e le relative trascrizioni cancellate.»: soltanto
dalla consegna dei titoli rappresentativi del valore dei beni
espropriati, quindi, viene prevista la cancellazione delle
trascrizioni e delle iscrizioni antecedenti a quella del decreto di
trasferimento, per cui non sembra al Collegio che la norma collida
con alcuno dei principi costituzionali posti a tutela del credito e
del diritto al risparmio, nè con la salvezza delle cause legittime
di prelazione ex art. 2721 del codice civile.
10. A questo punto della esposizione restano inesplorate due
problematiche (soltanto lambite sinora, in quanto connesse ad
argomenti critici che si ritiene di avere invece compiutamente
scrutinato) «di confine» tra i versanti critici evocati dalla
curatela.
10.1. Si rammenta infatti che, ad avviso di parte appellante:
a) non vi sarebbe «certezza» del ristoro in quanto lo stesso
sarebbe erogato con «strumenti finanziari» per natura aleatori, il
che inciderebbe su tale requisito dell'indennizzo (art. 42 della
Costituzione);
b) la abnorme durata della procedura fallimentare conseguente al
termine di quindici anni contenuto nel decreto violerebbe il precetto
di cui all'art. 111 della Costituzione ed all'art. 6 par. I della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo in tema di ragionevole
durata del processo, tenuto conto della circostanza che la
disposizione di legge ordinaria che di tale precetto costituisce
attuazione (la legge n. 89/2009 sarebbe pacificamente applicabile
anche alle procedure fallimentari ed è precipitato dell'art. 6 par.
I della Convenzione europea dei diritti dell'uomo).
10.1.2. Il Collegio ha già anticipato che ritiene non
manifestamente infondato il dubbio di costituzionalità indicato sub
a) e che di seguito chiarirà le ragioni del proprio convincimento e
provvederà a rimettere la relativa questione alla Corte
costituzionale.
10.2. Quanto all'evocato profilo di cui alla lettera b) si rileva
quanto di seguito:
a) a ragione la curatela fa presente che per costante
giurisprudenza (tra le tante Cassazione civile, sez. VI, 9/1/2017, n.
221) la procedura fallimentare è soggetta alle prescrizioni dettate
in tema di irragionevole durata del processo dalla legge n. 89 del
2001;
b) ed il Collegio è altresì consapevole della circostanza
che per la consolidata giurisprudenza di legittimità ( tra le tante
Cassazione civile, sez. VI, 19 maggio 2015, n. 10233 Cassazione
civile, sez. VI, 28 maggio 2012, n. 8468) «una procedura fallimentare
deve avere una durata stimata di 5 anni, che può aumentare fino a
massimo 7 nel caso in cui il procedimento presenti particolari
difficoltà; superato questo limite scatta l'equa riparazione della
legge Pinto per eccessiva durata», secondo lo «standard ricavabile
dalle pronunce della Corte europea dei diritti dell'uomo»;
c) senonchè ritiene il Collegio che la censura proposta
appare logicamente subordinata rispetto a quella richiamata sub
lettera a) e sulla quale il Collegio provvederà immediatamente di
seguito ad investire dello scrutinio la Corte costituzionale in
quanto, laddove detta questione di legittimità costituzionale
sollevata dal Collegio venisse accolta, verrebbe meno il dato
normativo rilevante sotteso alla questione che si sta esaminando;
d) la curatela, infatti, ricava dal seguente inciso contenuto
nel comma 12 dell'art. 33 del vigente testo dell'art. decreto-legge
12 settembre 2014, n. 133, convertito in legge 11 novembre 2014, n.
164 «tale importo è versato alla curatela fallimentare mediante
strumenti finanziari, di durata non superiore a quindici anni
decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente
disposizione, emessi su mercati regolamentati dal soggetto attuatore»
la conseguenza che la procedura fallimentare non potrà avere una
durata inferiore a quindici anni;
e) ma laddove venisse dichiarata la illegittimità
costituzionale del detto inciso, sotto il profilo rimesso dal
Collegio di seguito, appare evidente che verrebbe meno (o quantomeno
dovrebbe essere attentamente riconsiderata, e sotto presupposti
diversi) la premessa maggiore della questione di illegittimità
evocata dalla curatela (la tempistica del rimborso a quindici anni
sarebbe superiore di ben otto anni rispetto alla durata massima della
procedura fallimentare);
f) il Collegio ritiene pertanto che la questione prospettata
non possa allo stato essere esaminata, in quanto non immediatamente
rilevante nell'odierno giudizio perchè logicamente subordinata
rispetto a quella sollevata immediatamente di seguito (per una
fattispecie analoga, si veda Consiglio di Stato, Sezione IV ordinanza
collegiale n. 4765 del 17 novembre 2016, capo 2.2.)
11. Può adesso essere esaminata la residua parte delle critiche
proposte dal Comune; come si è rilevato in precedenza, la terza e la
quarta censura (in realtà, si ripete, la rubrica dei motivi di
appello risente di un errore di battitura, in quanto la quarta
doglianza è rubricata sotto il n. 2) proposte dal Comune di Napoli
devono essere esaminate congiuntamente: ivi si lamenta la violazione
delle prerogative regionali e comunali in materia di urbanistica, e
la violazione del principio di leale collaborazione tra poteri dello
Stato (soprattutto con riferimento alla posizione della Regione
Campania): il dubbio di costituzionalità attinge la valenza di
variante urbanistica e di dichiarazione di pubblica utilità delle
opere e di urgenza e indifferibilità dei lavori, che l'art. 33,
comma 10, del decreto-legge n. 133 del 2014, attribuisce al programma
di rigenerazione urbana.
11.1. Tutte le censure sono rilevanti - per le già chiarite
ragioni - ed anche ammissibili. È ben vero infatti che - quanto
all'asserita lesione delle competenze regionali - costituisce
elemento da non trascurare la circostanza che la regione Campania (il
soggetto, in tesi, asseritamente «leso» nelle proprie prerogative)
non soltanto non ha proposto alcun ricorso ma, anzi, sia in primo
grado che nell'odierno grado di giudizio ha chiesto che gli appelli
venissero respinti; purtuttavia, traendo spunto da quanto dalla Corte
Costituzionale affermato in materia di conflitti di attribuzione («la
figura dei conflitti di attribuzione non si restringe alla sola
ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del medesimo potere,
che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per sè, ma si
estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio
di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggetto» - ex
plurimis, sentt. nn. 195 del 2007, 99 del 1991, 285 del 1990 e 110
del 1970) non pare al Collegio che il comune risenta di alcun limite
nel sollevare (anche) la detta questione in via incidentale in un
giudizio pendente. È ben vero - si ripete - che, nel caso di specie,
il soggetto asseritamente «leso» in via primaria (e cioè la Regione)
è presente nel processo e contraddice la tesi dell'appellante comune
che propone la questione di legittimità costituzionale incentrata
anche sulla ipotetica lesione delle prerogative regionali: e
purtuttavia, sol che si ponga mente locale alla circostanza che il
Giudice potrebbe sollevare la questione anche d'ufficio, non sembra
al Collegio che possa ravvisarsi una limitazione alla legittimazione
del comune di Napoli a sollevare problematiche di rispetto delle
competenze costituzionali spettanti alla Regione; il Collegio ritiene
che il secondo periodo del capo 12 della impugnata sentenza del
T.a.r. n. 1471 del 2016 esprima considerazioni in via di principio
condivisibili avuto riguardo al concetto di legittimazione attiva che
è condizione dell'«interesse» a proporre il ricorso nel processo
amministrativo, ma che non si attagliano alla ipotesi in cui il
soggetto impugnante prospetti una questione di costituzionalità
della norma di legge sottesa al provvedimento amministrativo
impugnato.
11.1. Il Collegio provvederà pertanto a scrutinare le questioni
proposte sia con riferimento al parametro di cui all'art. 117, comma
2, lettera m) e comma 3 della Costituzione che con riguardo alla
asserita violazione dell'art. 118, commi 1 e 2 della Costituzione
(sono stati parimenti evocati gli articoli 114 e 120 della
Costituzione).
11.2. Il Collegio è persuaso della non manifesta infondatezza
del dubbio di costituzionalità prospettato, con riferimento alla
circostanza che (commi 3, 9 e 13 dell'art. 33 del decreto-legge a
più riprese citato) l'approvazione del programma di rigenerazione
urbana non è presidiato dalla previsione della necessaria intesa tra
Stato e Regione nonchè da un più adeguato coinvolgimento
procedimentale del comune.
11.2.1. Invero secondo consolidata giurisprudenza costituzionale,
l'urbanistica e l'edilizia devono essere ricondotte alla materia
«governo del territorio», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.,
materia di legislazione concorrente in cui lo Stato ha il potere di
fissare i principi fondamentali, spettando alle Regioni il potere di
emanare la normativa di dettaglio (da ultimo, Corte cost. ordinanza
n. 314 del 2012; sentenza n. 309 del 2011, vedi anche sentenze n. 362
e n. 303 del 2003).
Per altro verso, la Corte costituzionale ha chiarito da tempo
risalente che il rispetto delle autonomie comunali deve armonizzarsi
con la verifica e la protezione di concorrenti interessi generali,
collegati ad una valutazione più ampia delle esigenze diffuse nel
territorio: ciò giustifica l'eventuale emanazione di disposizioni
legislative (statali e regionali) che vengano ad incidere su funzioni
già assegnate agli enti locali (sent. n. 286/1997). Dunque non è
precluso alle leggi nazionali ovvero anche regionali di prevedere la
limitazione di alcune competenze comunali in considerazione di
«concorrenti interessi generali, collegati ad una valutazione più
ampia delle esigenze diffuse nel territorio» (Corte cost. n. 378/2000
cit.). Le leggi regionali sono tenute cioè a valutare «la maggiore
efficienza della gestione a livello sovracomunale degli interessi
coinvolti» (Corte cost. n. 286/1997). È rimasto inoltre chiarito
(sent. n. 478/2002), in relazione ai poteri urbanistici dei Comuni,
come la legge nazionale e regionale possa modificarne le
caratteristiche o l'estensione, ovvero subordinarli a preminenti
interessi pubblici, alla condizione di non annullarli o comprimerli
radicalmente, garantendo adeguate forme di partecipazione dei Comuni
interessati ai procedimenti che ne condizionano l'autonomia (fra le
molte, v. le sentenze n. 378/2000, n. 357/1998, n. 286/1997, n.
83/1997 e n. 61/1994). Assai rilevanti in proposito, sono certamente
le pronunce in merito alle leggi regionali sul cd. «piano casa» (fra
cui Corte cost. n. 46/2014, che giudica legittima l'imposizione
regionale di limitazioni alla potestà ed all'autonomia
pianificatoria comunale, ove collegate a specifici presupposti e
circoscritte entro confini ben determinati).
La problematica, come è agevole riscontrare, ruota intorno ai
concetti di necessità ed adeguatezza (si veda anche Corte
costituzionale, 24 luglio 2015, n. 189» Invero, questa Corte - ex
plurimis, sentenze n. 278 del 2010, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003 -
ha ritenuto - fin dalla citata sentenza n. 303 del 2003 che,
nell'art. 118, primo comma, Cost., vada rinvenuto un peculiare
elemento di flessibilità, il quale nel prevedere che le funzioni
amministrative, generalmente attribuite ai Comuni, possano essere
allocate ad un livello di governo diverso per assicurarne l'esercizio
unitario, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione
ed adeguatezza - introduce un meccanismo dinamico incidente anche
sulla stessa distribuzione delle competenze legislative - diretto
appunto a superare l'equazione tra titolarità delle funzioni
legislative e titolarità delle funzioni amministrative.»).
Ritiene il Collegio che, manifestamente, in via teorica possano
essere rinvenuti nella fattispecie in esame i presupposti per
l'accentramento statuale, e che sia vano in proposito, il generico
richiamo del Comune ad una pregressa inerzia degli Organi centrali,
che, anche laddove dimostrato, non può essere considerato fattore
legittimante il proseguire della inerzia medesima.
Senonchè, tali presupposti non hanno trovato continuità - nel
disegno legislativo-attraverso il coinvolgimento pieno dell'Ente
regionale e la valorizzazione del ruolo del comune nell'esercizio
della funzione di governo del territorio.
11.2.2. Sarà consentito in proposito richiamare uno stralcio
della motivazione contenuta nella recente decisione (accoglitiva in
quel caso, e proprio con riferimento ad una disposizione - l'art. 29,
comma 1 - contenuta nel medesimo decreto-legge 12 settembre 2014, n.
133 oggetto della presente disamina) della Corte costituzionale,
dell'11 dicembre 2015, n. 261.
11.2.3. In detta occasione (il ricorso era stato proposto da una
Regione) sembra significativo che la Corte costituzionale si sia
così espressa: «L'intervento normativo in questione trova, per
questo verso, la sua base di legittimazione nel meccanismo ormai
comunemente designato come «chiamata in sussidiarieta'»: vale a dire
nel principio - reiteratamente affermato da questa Corte - in forza
del quale, allorchè sia ravvisabile un'esigenza di esercizio
unitario a livello statale di determinate funzioni amministrative, lo
Stato è abilitato, oltre che ad accentrare siffatto esercizio ai
sensi dell'art. 118 Cost., anche a disciplinarlo per legge, e ciò
anche quando quelle stesse funzioni siano riconducibili a materie di
legislazione concorrente o residuale. In tal caso, i principi di
sussidiarietà e di adeguatezza, in forza dei quali si verifica
l'ascesa della funzione normativa, dal livello regionale a quello
statale, convivono con il normale riparto di competenze delineato dal
Titolo V della Costituzione e possono giustificarne una deroga (ex
plurimis, sentenze n. 374 e n. 88 del 2007, n. 303 del 2003).
Sempre alla stregua della costante giurisprudenza di questa
Corte, tuttavia, affinchè detta deroga possa ritenersi legittima è
necessario - stante la rilevanza dei valori in gioco - per un verso,
che la valutazione dell'interesse unitario sottostante all'assunzione
di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata e
rispondente a ragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto;
per altro verso, che siano previste adeguate forme di coinvolgimento
delle Regioni interessate nello svolgimento delle funzioni allocate
in capo agli organi centrali, in modo da contemperare le ragioni
dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle
funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni stesse (ex
plurimis, sentenze n. 179 e n. 163 del 2012, n. 232 del 2011). Più
in particolare, la legislazione statale di questo tipo «può aspirare
a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza
di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto
risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale,
ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio
di lealta'» (- sentenze n. 278 del 2010, n. 383 del 2005, n. 6 del
2004 e n. 303 del 2003. -». Ancora, la Corte ha precisato che «la
sussistenza di un'esigenza di esercizio unitario della funzione di
pianificazione ora indicata, idonea a giustificare la sua attrazione
a livello statale, non è contestata dalla Regione ricorrente.
Quest'ultima si duole, invece, specificamente del fatto che non sia
prevista alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni nelle procedure
di adozione del piano: aspetto sul quale la norma censurata rimane,
in effetti, completamente silente».
11.2.2. Ora, se la sussidiarietà «ascendente» è ammissibile ove
proporzionata e rispondente a ragionevolezza e se, in tale ultimo
caso, è legittima laddove «siano previste adeguate forme di
coinvolgimento delle Regioni interessate» e che esse vadano rinvenute
nella intesa, pare al Collegio che i dubbi sollevati dal Comune
abbiano fondamento, in quanto:
a) è ben vero che sono condivisibili le considerazioni del
T.a.r. relative alla circostanza che la versione novellata dell'art.
33 del più volte citato decreto-legge ha espunto la prescrizione
originaria del comma 12 («Il soggetto attuatore costituisce allo
scopo una società per azioni, il cui capitale azionario potrà
essere aperto ad altri soggetti che conferiranno ulteriori aree ed
immobili limitrofi al comprensorio di Bagnoli-Coroglio meritevoli di
salvaguardia e riqualificazione, previa autorizzazione del
Commissario straordinario del Governo») che aveva suscitato (si veda
il ricorso di primo grado del Comune appellante) in massimo grado le
critiche della amministrazione comunale originaria ricorrente;
b) ed è parimenti vera la circostanza la prescrizione
normativa di cui all'art. 33 prevedeva, sin dal momento in cui venne
convertita dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164
al comma 13 il coinvolgimento della regione e del comune;
c) la stesura del testo della citata disposizione, venne
successivamente modificata e l'art. 11, comma 16-quater, lettera c),
del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 potenziò il
coinvolgimento delle amministrazioni locali interpolando il comma 13
(«13. Al fine di definire gli indirizzi strategici per l'elaborazione
del programma di risanamento ambientale e rigenerazione urbana del
comprensorio Bagnoli-Coroglio, assicurando il coinvolgimento dei
soggetti interessati, nonchè il coordinamento con ulteriori
iniziative di valorizzazione del predetto comprensorio, anche con
riferimento alla sua dotazione infrastrutturale, è istituita, presso
la Presidenza del Consiglio dei ministri, senza nuovi o maggiori
oneri a carico della finanza pubblica, un'apposita cabina di regia,
presieduta dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio
dei ministri all'uopo delegato e composta dal Commissario
straordinario, da un rappresentante per ciascuno dei Ministeri dello
sviluppo economico, dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare e delle infrastrutture e dei trasporti, nonchè da un
rappresentante, rispettivamente, della regione Campania e del comune
di Napoli. Alle riunioni della cabina di regia possono essere
invitati a partecipare il Soggetto attuatore, nonchè altri organismi
pubblici o privati operanti nei settori connessi al predetto
programma. 13.2. Ai fini della puntuale definizione della proposta di
programma di risanamento ambientale e di rigenerazione urbana, il
soggetto attuatore, sulla base degli indirizzi di cui al comma 13,
acquisisce in fase consultiva le proposte del comune di Napoli, con
le modalità e nei termini stabiliti dal Commissario straordinario.
Il soggetto attuatore esamina le proposte del comune di Napoli,
avendo prioritario riguardo alle finalità del redigendo programma di
rigenerazione urbana e alla sua sostenibilità economico-finanziaria.
Il comune di Napoli può chiedere, nell'ambito della conferenza di
servizi di cui al comma 9, la rivalutazione delle sue eventuali
proposte non accolte. In caso di mancato accordo si procede ai sensi
del terzo periodo del comma 9»);
d) successivamente alle modifiche introdotte dal c.d. decreto
milleproproghe tale prescrizione è rimasta immutata;
e) tuttavia, tale coinvolgimento è limitato alla previsione
della necessaria presenza del Comune e della Regione in conferenza di
servizi e, successivamente, nella c.d.«cabina di regia»: ma da un
lato non è prevista l'intesa dello Stato con la Regione, dall'altro
il comune è - nei fatti - parificato agli altri enti che
intervengono a vario titolo nel procedimento.
11.2.3. Ulteriori indicazioni utili che militano per la non
manifesta infondatezza della questione si rinvengono in altre
pronunce della Corte costituzionale.
Esemplificativamente, a tale proposito, si può citare la
decisione del 22 luglio 2011, n. 232 (che lo stesso comune appellante
richiama nel proprio atto di appello) laddove è stato
significativamente affermato che «la Corte (ex plurimis, sentenze n.
278 del 2010, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003) ha ritenuto (fin dalla
citata sentenza n. 303 del 2003) che, nell'art. 118, primo comma,
Cost., vada rinvenuto un peculiare elemento di flessibilità, il
quale - nel prevedere che le funzioni amministrative, generalmente
attribuite ai Comuni, possano essere allocate ad un livello di
governo diverso per assicurarne l'esercizio unitario, sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza -
introduce un meccanismo dinamico (incidente anche sulla stessa
distribuzione delle competenze legislative) diretto appunto a
superare l'equazione tra titolarità delle funzioni legislative e
titolarità delle funzioni amministrative. La Regione ricorrente
(trascurando di dare rilievo alla compresenza, nella specie, di una
molteplicità di materie che possono essere incise dalla normativa
censurata, le quali ben possono ripartirsi diversamente lungo l'asse
delle competenze normative di Stato e Regioni) basa invece la sua
censura sulla acritica e categorica affermazione, di ordine generale,
della insuperabilità di tale rigida corrispondenza, che questa Corte
ha costantemente negato (fin dalla citata sentenza n. 303 del 2003),
ritenendo coerente con la matrice teorica e con il significato
pratico della sussidiarietà il fatto che essa agisca come subsidium
quando un livello di governo sia inadeguato alle finalità che si
intenda raggiungere»; è ammissibile che lo Stato possa allocare
funzioni amministrative nelle materie di cui ai commi terzo e quarto
dell'art. 117 della Costituzione, avocandole a se stesso, in virtù
dell'art. 118, primo comma, Cost. - pur solo ove ricorrano i
presupposti dell'esercizio unitario delle funzioni amministrative;
per costante affermazione di questa Corte - poichè la valutazione
della necessità del conferimento di una funzione amministrativa ad
un livello territoriale superiore rispetto a quello comunale deve
essere effettuata dall'organo legislativo corrispondente almeno al
livello territoriale interessato -, in relazione al principio di
legalità sostanziale (per tutte, sentenza n. 6 del 2004), tale
scelta deve giustificarsi in base ai principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza (ex plurimis sentenze n. 278 del
2010, n. 76 del 2009, n. 165 e n. 88 del 2007, n. 214 del 2006, n.
151 del 2005). E, dunque, proprio in ragione della rilevanza dei
valori coinvolti, una deroga al riparto operato dall'art. 117 Cost.
può essere giustificata solo se la valutazione dell'interesse
unitario sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte
dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da
irragionevolezza e sia oggetto di un accordo stipulato con la Regione
interessata.».
11.3. Il Collegio sottolinea quindi che:
a) non appare manifestamente infondato il sospetto di
incostituzionalità prospettato dal Comune, sol che si consideri che
la più recente giurisprudenza costituzionale (Corte costituzionale,
11 febbraio 2016, n. 21) evidenzia che nella ipotesi di intreccio di
competenza legislativa statale esclusiva (in questo caso in materia
di ambiente) e competenza legislativa concorrente (in questo caso in
materia di governo del territorio) si impone la previsione di
procedure concertative e di coordinamento orizzontale, e tale
omissione di «alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni»,
violerebbe il principio di leale collaborazione;
b) nella sentenza suindicata si afferma altresì che «una
tale collaborazione può dirsi adeguatamente attuata solo mediante la
previa acquisizione dell'intesa nella Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano, da considerare luogo di espressione e insieme di sintesi
degli interessi regionali e statali coinvolti» (sentt. nn. 50 del
2005, 50, 168 del 2008, 237 del 2009, 334 del 2010, 80, 171 del 2012,
44 del 2014, 1 del 2016);
c) nel caso di specie si è al cospetto di un intreccio tra
la materia ambientale - di competenza esclusiva dello Stato - (e si
rammenta che la Corte costituzionale ha infatti avuto modo di
precisare in passato che «... Come più volte precisato da questa
Corte, la gestione dei rifiuti è ascrivibile alla materia della
"tutela dell'ambiente e dell'ecosistema" riservata, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., alla legislazione
esclusiva dello Stato - ex multis, sentenze n. 54 del 2012, n. 244 e
n. 33 del 2011, n. 331 e n. 278 del 2010, n. 61 e n. 10 del 2009.
In questo ambito, «non può riconoscersi una competenza regionale
in materia di tutela dell'ambiente», anche se le Regioni possono
stabilire «per il raggiungimento dei fini propri delle loro
competenze livelli di tutela più elevati», pur sempre nel rispetto
«della normativa statale di tutela dell'ambiente» - sentenza n. 61
del 2009 -. Al contempo, «i poteri regionali "non possono consentire,
sia pure in nome di una protezione più rigorosa della salute degli
abitanti della Regione medesima, interventi preclusivi suscettibili
[...] di pregiudicare, insieme ad altri interessi di rilievo
nazionale, il medesimo interesse della salute in un ambito
territoriale più ampio [...] - sentenza n. 54 del 2012 - ..." -
sentenza 2 dicembre 2013, n. 285») e quella del governo del
territorio;
d) la disciplina «generale» contenuta nel citato art. 33 del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (si veda il comma 2, che
costituisce la norma-manifesto «garantendo comunque la partecipazione
degli enti territoriali interessati alle determinazioni in materia di
governo del territorio,» ed il comma 3 «le aree di rilevante
interesse nazionale alle quali si applicano le disposizioni del
presente articolo sono individuate con deliberazione del Consiglio
dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare e del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, sentita la Conferenza Stato-Regioni. Alla seduta del
Consiglio dei ministri partecipano i Presidenti delle Regioni
interessate.» ed il comma 9 in punto di deliberazione in conferenza
di servizi e procedura di superamento del dissenso rimessa al
Consiglio dei ministri con la presenza del Presidente della Regione
interessata ed il comma 13, quanto al comprensorio di
Bagnoli-Coroglio) non garantisce l'adeguato coinvolgimento dell'Ente
regionale nei termini declinati dalle pronunce del Giudice delle
leggi prima menzionate, che richiedono il raggiungimento della intesa
dovendo trovare applicazione il principio generale, costantemente
ribadito dalla giurisprudenza della Corte (da ultimo, sentenza n. 1
del 2016), per cui, in ambiti caratterizzati da una pluralità di
competenze, qualora non risulti possibile comporre il concorso di
competenze statali e regionali mediante un criterio di prevalenza,
non è costituzionalmente illegittimo l'intervento del legislatore
statale, «purchè agisca nel rispetto del principio di leale
collaborazione che deve in ogni caso permeare di sè i rapporti tra
lo Stato e il sistema delle autonomie (ex plurimis, sentenze n. 44
del 2014, n. 237 del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008) e che può
ritenersi congruamente attuato mediante la previsione dell'intesa»
(sentenza n. 1 del 2016);
e) il principio suindicato è stato di recente ribadito,
infine, nella decisione della Corte Costituzionale, 25 novembre 2016
n. 251.
11.4. Ritiene in conclusione il Collegio che non sia
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 33 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito
in legge 11 novembre 2014, n. 164 e successive modifiche in relazione
all'art. 117, comma 2, lettera m) e comma 3 della Costituzione
nonchè in relazione all'art. 118 comma 1 della costituzione nella
parte in cui (commi 3, 9 10 e 13 del predetto art. 33) si prevede che
il programma di rigenerazione urbana - con gli effetti che ne
derivano in termini di governo del territorio - sia approvato in
carenza di preventiva intesa con la regione Campania e senza
specifica valorizzazione del ruolo del comune. 12 Devono adesso
essere chiarite le ragioni per le quali il Collegio ritiene rilevante
e non manifestamente infondata la questione della compatibilità
costituzionale del seguente inciso contenuto nel comma 12 dell'art.
33 del vigente testo dell'art. decreto-legge 12 settembre 2014, n.
133, convertito in legge 11 novembre 2014, n. 164 «Tale importo è
versato alla curatela fallimentare mediante strumenti finanziari, di
durata non superiore a quindici anni decorrenti dalla data di entrata
in vigore della presente disposizione, emessi su mercati
regolamentati dal soggetto attuatore, anche al fine di soddisfare
ulteriori fabbisogni per interventi necessari all'attuazione del
programma di cui al comma 8. L'emissione degli strumenti finanziari
di cui al presente comma non comporta l'esclusione dai limiti
relativi al trattamento economico stabiliti dall'art. 23-bis del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214» con riferimento ai parametri di
cui agli artt. 42 della Costituzione, 117 della Costituzione in
relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4
novembre 1950 ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955,
n. 848 ed art. 1 del protocollo addizionale alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e 101 della Costituzione.
12.1. La curatela appellante (ma anche il comune di Napoli,
seppur in termini più sfumati e generici) ha fatto presente che tale
formulazione della norma primaria (anche nell'ultima versione,
modificata dal c.d. «decreto millepropreghe») non darebbe «certezza»
del ristoro in quanto lo stesso è destinato ad essere erogato
mediante non meglio precisati «strumenti finanziari», per loro natura
aleatori, e ciò inciderebbe sull'indefettibile requisito della
«serietà e certezza» dell'indennizzo (art. 42 della Costituzione).
12.2. Premette il Collegio che è ben noto che per condivisa e
costante giurisprudenza (tra le tante Corte conti reg., Sicilia sez.
giurisd., 4 luglio 2005, n. 149, Cassazione civile, sez. I, 28
novembre 2003, n. 18200, Consiglio di Stato, sez. V, 30 ottobre 1997,
n. 1207), sulla falsariga dei fondamentali insegnamenti della Corte
costituzionale, si è costantemente affermato che fra più
interpretazioni possibili delle norme giuridiche positive,
l'interprete deve privilegiare solo quella più conforme alla
Costituzione.
12.3. Il Collegio condivide tale insegnamento, che fa proprio, ed
è questa la ragione per la quale non ha ritenuto - ex officio - di
sollevare la questione di legittimità costituzionale del comma 12
del citato art. 33 in riferimento all'art. 24 della Costituzione
nella parte in cui esso prevede che «alla procedura fallimentare
della società Bagnoli Futura Spa è riconosciuto un importo
corrispondente al valore di mercato delle aree e degli immobili
trasferiti, rilevato dall'Agenzia del demanio alla data del
trasferimento della proprieta'».
12.3.1. Infatti, sebbene taluni incisi contenuti nelle memorie
delle parti appellate (nell'affermare che nessuna parte può dolersi
della circostanza che la determinazione del valore sia stata affidata
ad un Organo della cui neutralità non può dubitarsi) lascino
intendere che detta determinazione dell'Agenzia del demanio sia
definitiva e non sia contestabile (con gli strumenti processuali
previsti dal decreto del Presidente della Repubblica n. 327/2001,
art. 54) non è questa ad avviso del Collegio la interpretazione che
di detta porzione della norma può e deve essere data: il testo della
stessa è compatibile con la circostanza che avverso la
determinazione dell'Agenzia del demanio siano esperibili gli ordinari
rimedi di opposizione alla stima, ed è questa la (unica) lettura
«costituzionalmente compatibile» che della richiamata disposizione
deve essere fornita, mentre una interpretazione opposta, volta a
sostenere che la detta determinazione sia definitiva e non
contestabile giudizialmente integrerebbe un chiaro vulnus al diritto
di difesa dei titolari delle aree espropriate (si evidenzia peraltro
che la nota di Invitalia prot. 18357 del 3 novembre 2016 depositata
in atti dal Fallimento Bagnoli Futura preconizza proprio il possibile
esperimento dell'azione ex art. 54 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 327/2001).
12.4. Con riguardo alla questione di legittimità costituzionale
incentrata sulla erogazione dell'indennizzo mercè «strumenti
finanziari» invece, non v'è - ad avviso del Collegio - possibilità
di un'interpretazione costituzionalmente orientata, essendo
qualsivoglia approccio esegetico inibito dal carattere perentorio
della norma, nonchè dalla mancanza nell'ordinamento di norme e
principi, la cui tenuta costituzionale si possa dire certa al punto
consentire di colmare le lacune o emendare le norme con l'ausilio
dell'analogia.
12.4.1. Invero il T.a.r, allorchè ha disatteso la censura
fondata sulla indeterminatezza del concetto di «strumenti finanziari»
contenuto nella disposizione censurata e prima riportato per esteso
ha cercato di fornire una interpretazione costituzionalmente
compatibile di detto inciso, attribuendo agli «strumenti finanziari»
ivi indicati un significato coincidente con quello di «strumenti
obbligazionari».
12.4.2. Senonchè tale opzione ermeneutica prospettata dal T.a.r.
non appare appagante ed anzi sembra al Collegio non condivisibile.
12.4.3. Essa, a ben guardare, può trarre conforto unicamente da
un dato di natura «logica»: la iniziale versione della richiamata
disposizione di cui all'art. 33 comma 12 del decreto-legge n.
133/2014 prevedeva che il controvalore delle aree potesse essere
corrisposto «mediante azioni o altri strumenti finanziari»; tale
dizione, rimasta immutata a seguito della conversione in legge (ed
attualmente cristallizzata nell'impugnato decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 15 ottobre 2015) è stata modificata
dall'art. 11-bis, comma 3, lettera a), del decreto-legge 30 dicembre
2015, n. 210, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 febbraio
2016, n. 21 ed è stato espunto il riferimento alle «azioni».
12.4.4. Senonchè, tale dato non è decisivo, e non può condurre
all'affermazione secondo cui l'indennizzo sarebbe corrisposto mercè
la corresponsione di obbligazioni.
12.4.5. In disparte la circostanza che la curatela evidenzia che
anche lo strumento obbligazionario in se considerato è per sua
stessa natura aleatorio (affermazione questa, difficilmente
contestabile e che possiede in verità, portata dirimente) la nozione
di strumento finanziario si ricava testualmente dall'art. 1 del
decreto legislativo 24 febbraio 1998, n.58 (recante testo unico delle
disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi
degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52) che così
testualmente stabilisce (nella parte di interesse): «2. Per
"strumenti finanziari" si intendono:
a) valori mobiliari;
b) strumenti del mercato monetario;
c) quote di un organismo di investimento collettivo del
risparmio;
d) contratti di opzione, contratti finanziari a termine
standardizzati ("future"), "swap", accordi per scambi futuri di tassi
di interesse e altri contratti derivati connessi a valori mobiliari,
valute, tassi di interesse o rendimenti, o ad altri strumenti
derivati, indici finanziari o misure finanziarie che possono essere
regolati con consegna fisica del sottostante o attraverso il
pagamento di differenziali in contanti;
e) contratti di opzione, contratti finanziari a termine
standardizzati ("future"), "swap", accordi per scambi futuri di tassi
di interesse e altri contratti derivati connessi a merci il cui
regolamento avviene attraverso il pagamento di differenziali in
contanti o può avvenire in tal modo a discrezione di una delle
parti, con esclusione dei casi in cui tale facoltà consegue a
inadempimento o ad altro evento che determina la risoluzione del
contratto;
f) contratti di opzione, contratti finanziari a termine
standardizzati ("future"), "swap" e altri contratti derivati connessi
a merci il cui regolamento può avvenire attraverso la consegna del
sottostante e che sono negoziati su un mercato regolamentato e/o in
un sistema multilaterale di negoziazione;
g) contratti di opzione, contratti finanziari a termine
standardizzati ("future"), "swap", contratti a termine ("forward") e
altri contratti derivati connessi a merci il cui regolamento può
avvenire attraverso la consegna fisica del sottostante, diversi da
quelli indicati alla lettera f) che non hanno scopi commerciali, e
aventi le caratteristiche di altri strumenti finanziari derivati,
considerando, tra l'altro, se sono compensati ed eseguiti attraverso
stanze di compensazione riconosciute o se sono soggetti a regolari
richiami di margini;
h) strumenti derivati per il trasferimento del rischio di
credito;
i) contratti finanziari differenziali;
j) contratti di opzione, contratti finanziari a termine
standardizzati ("future"), "swap", contratti a termine sui tassi
d'interesse e altri contratti derivati connessi a variabili
climatiche, tariffe di trasporto, quote di emissione, tassi di
inflazione o altre statistiche economiche ufficiali, il cui
regolamento avviene attraverso il pagamento di differenziali in
contanti o può avvenire in tal modo a discrezione di una delle
parti, con esclusione dei casi in cui tale facoltà consegue a
inadempimento o ad altro evento che determina la risoluzione del
contratto, nonchè altri contratti derivati connessi a beni, diritti,
obblighi, indici e misure, diversi da quelli indicati alle lettere
precedenti, aventi le caratteristiche di altri strumenti finanziari
derivati, considerando, tra l'altro, se sono negoziati su un mercato
regolamentato o in un sistema multilaterale di negoziazione, se sono
compensati ed eseguiti attraverso stanze di compensazione
riconosciute o se sono soggetti a regolari richiami di margini (60).
2-bis. Il Ministro dell'economia e delle finanze, con il
regolamento di cui all'art. 18, comma 5, individua:
a) gli altri contratti derivati di cui al comma 2, lettera
g), aventi le caratteristiche di altri strumenti finanziari derivati,
compensati ed eseguiti attraverso stanze di compensazione
riconosciute o soggetti a regolari richiami di margine;
b) gli altri contratti derivati di cui al comma 2, lettera
j), aventi le caratteristiche di altri strumenti finanziari derivati,
negoziati su un mercato regolamentato o in un sistema multilaterale
di negoziazione, compensati ed eseguiti attraverso stanze di
compensazione riconosciute o soggetti a regolari richiami di margine
(61).
3. Per "strumenti finanziari derivati" si intendono gli strumenti
finanziari previsti dal comma 2, lettere d), e), f), g), h), i) e j),
nonchè gli strumenti finanziari previsti dal comma 1-bis, lettera
d)».
A fronte di tale estesa indicazione non sembra possibile
ricondurre tale concetto alla più limitata nozione di diritto
obbligazionario, nei termini resi dal T.a.r.: il dato legislativo di
riferimento appare infatti preclusivo di qualsiasi lettura riduttiva
e perimetrativa.
12.4.6. Muovendo da tale punto di partenza, appare al Collegio
che entrambi i versanti di critica prospettati da parte appellante
non siano manifestamente infondati in quanto:
a) il concetto di indefettibilità dell'indennizzo, e di
serietà e certezza dello stesso riguarda non soltanto la formale
previsione legislativa ed il parametro di quantificazione (che sotto
tale profilo, come si è già chiarito nella sentenza non definitiva
prima menzionata appare immune da mende, ed anzi, prevedendo un
indennizzo corrispondente al valore di mercato appare addirittura
più favorevole, per la curatela proprietaria delle aree, rispetto
alle indicazioni fornite dalla giurisprudenza costituzionale secondo
cui il valore di mercato è un dato «tendenziale» - tra le tante
Corte costituzionale, 10 giugno 2011, n. 181 -) ma la effettività di
quest'ultima;
b) non sembra assicurare tali requisiti la previsione in
parola, in quanto pone il soggetto espropriato nella delicata
condizione di potere ricevere quale controvalore dell'area
sottrattagli strumenti finanziari di natura aleatoria, che se
cartolarmente possono corrispondere al valore stimato rischiano di
subire - sin dal momento della erogazione - oscillazioni tali da
ridurne il valore reale;
c) simili strumenti finanziari non possono essere utilizzati
- almeno senza il consenso del destinatario - quale strumento di
pagamento: e ciò si ricava dal diritto dei contratti, ma anche e
soprattutto dal comma 4 del medesimo art. 1 del decreto legislativo
24 febbraio 1998, n. 58 «I mezzi di pagamento non sono strumenti
finanziari. Sono strumenti finanziari ed, in particolare, contratti
finanziari differenziali, i contratti di acquisto e vendita di
valuta, estranei a transazioni commerciali e regolati per differenza,
anche mediante operazioni di rinnovo automatico (c.d. "roll-over").
Sono altresì strumenti finanziari le ulteriori operazioni su valute
individuate ai sensi dell'art. 18, comma 5» e dalla giurisprudenza
civile (Cassazione civile, sez. II, 2 dicembre 2011, n. 25837 secondo
cui può essere qualificata «moneta» soltanto il mezzo di pagamento,
universalmente accettato, che è espressione delle potestà
pubblicistiche di emissione e di gestione del valore economico, in
conformità degli obiettivi stabiliti dall'ordinamento nazionale e
sovranazionale, con la conseguenza che la «moneta della Repubblica
della Terra» - denominata «dhana» - non costituisce uno strumento di
pagamento ex art. 1, comma 4, decreto legislativo 24 febbraio 1998 n.
58, ma si atteggia a prodotto finanziario ovvero ad investimento a
titolo oneroso, riguardante l'offerta al pubblico di azioni o quote
di partecipazione, rappresentative di un valore economico garantito
da capitali di imprese.)
12.5. Se l'indennizzo è finalizzato a ristorare la parte che
subisce la espropriazione del pregiudizio subito, e se lo stesso deve
essere (tra gli altri requisiti) «certo», non può essere considerato
tale quello che si risolve nella corresponsione di uno strumento
aleatorio: ed infatti, non si è dubitato sinora, nè in dottrina nè
in giurisprudenza in ordine alla circostanza che l'indennizzo debba
essere erogato in denaro, o comunque con altro mezzo di pagamento.
In ipotesi di cessione negoziale non potrebbe dubitarsi della
libera derogabilità a tale principio, rimessa alla determinazione
dei paciscenti.
Una disposizione imperativa di legge che ciò disponga in via
autoritativa pare collidere con il principio della certezza
dell'indennizzo (si veda: Cassazione civile, sez. III, 12 gennaio
2012, n. 312, Cass., SS.UU. 18 dicembre 2007 n. 26617)
12.6. Per completezza si osserva che neppure - ad avviso del
Collegio - potrebbe utilizzarsi in chiave di declaratoria della
manifesta infondatezza della questione sollevata la circostanza che
la giurisprudenza amministrativa ha in passato riconosciuto la
praticabilità nel sistema di prescrizioni di legge generale
(regionale, nel caso di specie) che prevedano forme di acquisizione
di aree alternative alla espropriazione (c.d. «cessione perequativa»
e c.d. «cessione compensativa») con la corresponsione di un
corrispettivo (per la cessione) in volumetria (diritto edificatorio)
o in aree in permuta (anzichè in denaro, come avverrebbe tanto nel
caso in cui l'area fosse acquisita bonariamente quanto nel caso in
cui venisse espropriata) : ciò in quanto è evidente - e si è
chiarito a più riprese nella sentenza non definitiva prima citata -
che la prescrizione normativa suindicata si pone al di fuori di detto
schema in quanto inserita in un vero e proprio procedimento
espropriativo, seppure «speciale» e semplificato.
13. Alla stregua delle superiori argomentazioni, si ritiene
altresì rilevante e non manifestamente infondata la questione della
compatibilità costituzionale del seguente inciso contenuto nel comma
12 dell'art. 33 del vigente testo dell'art. decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133, convertito in legge 11 novembre 2014, n. 164:
«Tale importo è versato alla curatela fallimentare mediante
strumenti finanziari, di durata non superiore a quindici anni
decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente
disposizione, emessi su mercati regolamentati dal soggetto attuatore,
anche al fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi
necessari all'attuazione del programma di cui al comma 8. L'emissione
degli strumenti finanziari di cui al presente comma non comporta
l'esclusione dai limiti relativi al trattamento economico stabiliti
dall'art. 23-bis del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214»
con riferimento ai parametri di cui agli artt. 42 della Costituzione,
117 della Costituzione in relazione all'art. 6 della Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950 ratificata e resa esecutiva con la
legge 4 agosto 1955, n. 848 ed art 1 del protocollo addizionale alla
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e 101 della
Costituzione.
14. Conclusivamente, il Collegio, definitivamente pronunciando
sui riuniti appelli:
a) respinge le eccezioni di inammissibilità dei riuniti
appelli per la asserita genericità delle censure ivi contenute
prospettata dalla difesa erariale della Presidenza del Consiglio dei
ministri;
b) respinge la eccezione di nullità della sentenza n. 1471
del 22 marzo 2016 proposta dal comune di Napoli;
c) respinge nei sensi di cui alla motivazione le censure
incentrate sulla asserita illegittimità sopravvenuta dei decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri del 3 settembre 2015 e del 15
ottobre 2015, rispettivamente di nomina del Commissario straordinario
di governo per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana
dell'area di Bagnoli-Coroglio e di adozione di interventi per la
bonifica ambientale e la rigenerazione urbana dell'area di
Bagnoli-Coroglio;
d) respinge la domanda cautelare di sospensione della
provvisoria esecutività della impugnata decisione n. 3754 del 20
luglio 2016 avanzata dalla curatela fallimentare sotto l'assorbente
profilo della assoluta carenza di periculum in mora, in quanto
l'unico profilo di sospettata illegittimità costituzionale da questa
sollevato e rimesso alla Corte costituzionale relativo all' art. 33
comma 12 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito in
legge 11 novembre 2014, n. 164 concerne una porzione del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 15 ottobre 2015 di non
immediata applicazione e la provvisoria esecutività del detto
decreto non è quindi idonea ad arrecare alcun pregiudizio alla
curatela appellante.
14.1. Non definitivamente pronunciando sui riuniti appelli:
I) respinge, allo stato, per difetto di attuale rilevanza la
questione di costituzionalità dell'art. 33 comma 12 del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito in legge 11
novembre 2014, n. 164, in relazione all'art. 111 della Costituzione
ed all'art. 117 della Costituzione in relazione all'art. 6 par. I
della Convenzione europea dei diritti dell'uomo in tema di
ragionevole durata del processo;
II) dichiara manifestamente infondate tutte le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 33 comma 12 del decreto-legge
12 settembre 2014, n. 133, convertito in legge 11 novembre 2014, n.
164 prospettate nei riuniti appelli, ad eccezione:
a) di quella concernente i commi 3, 9 10 e 13 del vigente
testo dell'art. 33 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133,
convertito in legge 11 novembre 2014, n. 164 nella parte in cui non
prevedono che l'approvazione del programma di rigenerazione urbana
quanto al comprensorio Bagnoli-Coroglio sia preceduto (riguardando il
governo del territorio) dall'intesa tra lo Stato e la regione
Campania con riferimento ai parametri di cui agli artt. 117, comma 2,
lettera m) e comma 3 della Costituzione nonchè da una specifica
valorizzazione del ruolo del comune con riferimento all'art. 118
comma 1 della Costituzione;
b) di quella concernente l'erogazione dell'indennizzo
mediante il versamento di «strumenti finanziari» con riferimento ai
parametri di cui agli artt. 42 della Costituzione, 117 della
Costituzione in relazione all'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950 ratificata e resa esecutiva con la
legge 4 agosto 1955, n. 848 ed art 1 del protocollo addizionale alla
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e 101 della
Costituzione.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta),
definitivamente pronunciando sui riuniti ricorsi in appello li
respinge in parte, nei sensi di cui alla motivazione che precede;
non definitivamente pronunciando sui riunti ricorsi in appello,
come in epigrafe proposti, visti gli artt. 134 Cost., art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, art. 23 della legge 111
marzo 1953 n. 87:
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di costituzionalità dei commi 3, 9 10 e 13 del vigente
testo dell'art. 33 del decreto-legge 12 settembre 2014, numero 133,
convertito in legge 11 novembre 2014, numero 164 nella parte in cui
non prevedono che l'approvazione del programma di rigenerazione
urbana quanto al comprensorio Bagnoli-Coroglio sia preceduto
dall'intesa tra lo Stato e la regione Campania con riferimento ai
parametri di cui agli artt. 117, comma 2, lettera m) e comma 3 della
Costituzione e da una specifica valorizzazione del ruolo del comune
con riferimento all'art. 118 comma 1 della Costituzione;
b) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di costituzionalità del seguente inciso contenuto nel
comma 12 dell'art. 33 del vigente testo dell'art. decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133, convertito in legge 11 novembre 2014, numero
164 «tale importo è versato alla curatela fallimentare mediante
strumenti finanziari, di durata non superiore a quindici anni
decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente
disposizione, emessi su mercati regolamentati dal soggetto attuatore,
anche al fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi
necessari all'attuazione del programma di cui al comma 8. L'emissione
degli strumenti finanziari di cui al presente comma non comporta
l'esclusione dai limiti relativi al trattamento economico stabiliti
dall' articolo 23-bis del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214»
con riferimento ai parametri di cui agli artt. 42 della Costituzione,
117 della Costituzione in relazione all'art. 6 della Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950 ratificata e resa esecutiva con la
legge 4 agosto 1955, n. 848 ed art 1 del protocollo addizionale alla
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e 101 della
Costituzione.
Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina la
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della Segreteria della Quarta Sezione di questo
Consiglio di Stato la presente sentenza non definitiva sia notificata
alle parti in causa ed al presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, nel merito ed in ordine alle spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6
aprile 2017 con l'intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi, Presidente; Fabio Taormina, consigliere,
estensore; Luigi Massimiliano Tarantino consigliere; Giuseppe
Castiglia, consigliere; Luca Lamberti, consigliere.

Il Presidente: Anastasi


L'estensore: Taormina