1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 6-9-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 52 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 luglio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 luglio 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Professioni - Norme della Regione Campania - Istituzione, finalita', compiti e attivita' del servizio di sociologia del territorio - Requisiti degli operatori - Norma finanziaria. - Legge della Regione Campania 22 maggio 2017, n. 13 (Istituzione del servizio di sociologia del territorio della Regione Campania), artt. 1, commi 3 e 4, lett. a); 2, comma 1; 3 e 4. (17C00199) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 6-9-2017)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato, codice fiscale n. 80224030587, fax 06/96514000, presso i
cui uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
manifestando la volontà di ricevere le comunicazioni all'indirizzo
PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, nei confronti della Regione
Campania, in persona del presidente della giunta regionale
pro-tempore per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 1, commi 3 e 4, lettera a); 2, comma 1; 3 e 4 della legge
regionale Campania n. 13 del 22 maggio 2017, recante la «Istituzione
del servizio di sociologia del territorio della Regione Campania»,
pubblicata nel B.U.R. n. 41 del 22 maggio 2017, giusta delibera del
Consiglio dei ministri in data 21 luglio 2017.
1. La legge regionale della Campania n. 13/2017, indicata in
epigrafe, composta da quattro articoli, come esplicita lo stesso
titolo, detta le norme per l'istituzione del servizio di sociologia
del territorio della Regione Campania.
È avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe,
la Regione Campania abbia ecceduto dalla propria competenza, come si
confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti
motivi.
1. Gli articoli 1, commi 3 e 4, lettera a), 2, comma 1, e 3 della
legge Regione Campania n. 13/2017 violano gli articoli 117, comma 3,
della Costituzione e le norme interposte di cui all'art. 1, della
legge 23 marzo 1993, n. 84, e di cui all'art. 12 della legge 8
novembre 2000, n. 328; l'art. 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione e gli articoli 3 e 97 della Costituzione.
L'art. 1 della legge regionale n. 13/2017 citata, al comma 1,
istituisce, nel sistema dei servizi sociali della Regione, «il
Servizio di sociologia del territorio», da garantirsi, secondo quanto
prevede il comma 3 del medesimo art. 1, «in ogni ambito territoriale
con la presenza di almeno un operatore sociologo».
L'art. 1, comma 4, alla lettera a), attribuisce a tale servizio
il compito di fronteggiare e prevenire «i fenomeni di disagio
relazionale in famiglia, nella scuola e nella comunita'».
L'art. 2, che elenca i compiti e le attività del Servizio di
sociologia del territorio, al comma 1, prevede che esso svolga, come
attività, «interventi socio-relazionali e comunicazionali» in
contesti di accoglienza di persone in determinate situazioni di
bisogno, quali i soggetti con disagio sociale, le donne e i minori
maltrattati e abusati, o in favore di vittime di violenza fisica,
sessuale e di stalking, di famiglie ad alto rischio di disgregazione
o nei percorsi di affido e di adozione, in favore di minori e adulti
dell'area penale; nonchè «interventi socio-relazionali e
comunicazionali» per la piena integrazione psico-sociale degli
immigrati, in ambito scolastico e di mediazione familiare a favore
delle famiglie in fase di separazione o di divorzio con alto tasso di
conflittualità.
L'art. 3, «Requisiti degli operatori», dispone che «il servizio
di sociologia del territorio si avvale per lo svolgimento delle
proprie funzioni di sociologi professionisti che esercitano la
professione ai sensi di legge».
Gli articoli 1, commi 3 e 4, lettera a), 2, comma 1, e 3, che
individuano la figura del «sociologo professionista», attribuendogli
specifiche funzioni nell'ambito del sistema dei servizi sociali della
Regione, pertanto, istituiscono e disciplinano ex novo la figura
professionale del sociologo, non regolamentata dalla legislazione
statale.
Esse, inoltre, attribuendo a tale figura professionale lo
svolgimento in via esclusiva di compiti e attività operative che la
legge statale e, in particolare, con l'art. 1 della legge n. 84 del
1993 citata, attribuisce al profilo professionale dell'assistente
sociale, non rispettano il limite imposto dall'art. 117, comma 3,
della Costituzione in materia di «professioni», secondo il quale
l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e
titoli abilitanti, è riservata, per il suo carattere necessariamente
unitario, allo Stato.
L'art. 1 della legge n. 84 del 1993 citata, recante «Ordinamento
della professione di assistente sociale e istituzione dell'albo
professionale», prevede, infatti, che: «L'assistente sociale opera
con autonomia tecnico-professionale e di giudizio in tutte le fasi
dell'intervento per la prevenzione, il sostegno e il recupero di
persone, famiglie, gruppi e comunità in situazioni di bisogno e di
disagio e può svolgere attività didattico-formative.
2. L'assistente sociale svolge compiti di gestione, concorre
all'organizzazione e alla programmazione e può esercitare attività
di coordinamento e di direzione dei servizi sociali.
3. La professione di assistente sociale può essere esercitata in
forma autonoma o di rapporto di lavoro subordinato.
4. Nella collaborazione con l'autorità giudiziaria, l'attività
dell'assistente sociale ha esclusivamente funzione
tecnico-professionale.».
Pertanto, poichè tra i compiti e le funzioni attribuiti alla
nuova figura professionale istituita dalla legge regionale n. 13/2017
citata ve ne sono alcuni, sopra descritti, dettagliatamente
menzionati all'art. 2, comma 1, citato riconducibili direttamente
allo svolgimento della professione di assistente sociale, in quanto
volti alla prevenzione, al sostegno e al recupero di persone,
famiglie, gruppi e comunità in situazioni di bisogno e di disagio,
è evidente l'illegittimità costituzionale della legge regionale n.
13/2017 con l'art. 117, comma 3, della Costituzione, sotto il profilo
della possibile violazione, nella materia concorrente delle
«professioni», del principio secondo il quale l'individuazione delle
figure professionali con i relativi profili e titoli abilitanti è
riservata alla normativa statale. La giurisprudenza costituzionale ha
costantemente affermato che «la potestà legislativa regionale nella
materia concorrente delle professioni» deve rispettare il principio
secondo cui l'individuazione delle figure professionali, con i
relativi profili e titoli abilitanti, è riservata, per il suo
carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella
competenza delle regioni la disciplina di quegli aspetti che
presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale; e che
tale principio, al di là della particolare attuazione ad opera dei
singoli precetti normativi, si configura, infatti, quale limite di
ordine generale, invalicabile dalla legge regionale, da ciò
derivando che non è nei poteri delle regioni dare vita a nuove
figure professionali (sentenze n. 98 del 2013; n. 178 del 2014; n.
138 del 2009; n. 93 del 2008; n. 300 del 2007; n. 40 del 2006, e n.
424 del 2005).
In particolare, la sentenza n. 178 del 2014 ha ritenuto in
contrasto con l'art. 117, comma 3, della Costituzione, una norma
regionale che attribuiva la possibilità della gestione tecnica delle
agenzie di viaggio al titolare o al legale rappresentante in possesso
di requisiti professionali diversi da quelli stabiliti dalla
legislazione statale, in particolare dall'art. 20 dell'allegato 1 del
decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79, in quanto, intervenendo
nella materia concorrente delle «professioni», non rispetta il
principio secondo il quale l'individuazione delle figure
professionali con i relativi profili e titoli abilitanti è riservata
alla normativa dello Stato.
Con la sentenza n. 300 del 2010 è stato ritenuto, poi,
contrastare con l'art. 117, comma 3, della Costituzione, la legge
regionale che, istituendo la figura di autista soccorritore e
attribuendole compiti e funzioni riconducibili direttamente allo
svolgimento di professioni sanitarie, non rispettava il principio
secondo il quale l'individuazione delle figure professionali è
riservata allo Stato.
Con riguardo alla fattispecie in esame si ricorda che l'art. 12
della legge 8 novembre 2000, n. 328, contenente la «Legge quadro per
la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi
sociali» citata prevede che i profili professionali delle figure
professionali sociali devono essere disciplinati con decreti dal
Ministro per le politiche sociali di concerto con gli altri Ministri
competenti.
Tale articolo prevede, infatti, che: «1. Con decreto del Ministro
per la solidarietà sociale, da emanare entro centottanta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge, di concerto con
i Ministri della sanità, del lavoro e della previdenza sociale,
della pubblica istruzione e dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica, sulla base dei criteri e dei parametri
individuati dalla Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, ai sensi dell'art. 129, comma 2,
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, sono definiti i
profili professionali delle figure professionali sociali.
2. Con regolamento del Ministro per la solidarietà sociale, da
emanare di concerto con i Ministri della sanità e dell'università e
della ricerca scientifica e tecnologica e d'intesa con la Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281, sono definiti:
a) le figure professionali di cui al comma 1 da formare con i
corsi di laurea di cui all'art. 6 del regolamento recante norme
concernenti l'autonomia didattica degli atenei, adottato con decreto
del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica 3 novembre 1999, n. 509;
b) le figure professionali di cui al comma 1 da formare in
corsi di formazione organizzati dalle regioni, nonchè i criteri
generali riguardanti i requisiti per l'accesso, la durata e
l'ordinamento didattico dei medesimi corsi di formazione;
c) i criteri per il riconoscimento e la equiparazione dei
profili professionali esistenti alla data di entrata in vigore della
presente legge (...).».
Attraverso le norme regionali censurate con il presente ricorso
riguardanti la materia dei servizi sociali della Campania, il
legislatore regionale, invadendo la competenza legislativa riservata
allo Stato in materia di professioni sociali, della quale la norma
statale sopra descritta è espressione, definisce il profilo
professionale del sociologo e individua, di fatto, una nuova
professione sociale, in violazione dei menzionati principi enunciati
dalla giurisprudenza della Corte costituzionale.
Infine è da sottolineare che le norme regionali censurate con il
presente ricorso, escludendo gli assistenti sociali dal servizio di
sociologia del territorio, violano anche il principio di razionalità
e buon andamento di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione posto
che le attività attribuite a tale servizio sono in larga parte
riconducibili a tale profilo professionale. Non sussiste, infatti,
alcun motivo plausibile che giustifichi tale esclusione e tale
irragionevolezza si connette giuridicamente e logicamente alla
(violazione) del principio di buon andamento.
L'art. 1, come sopra illustrato, istituisce nel sistema dei
servizi sociali della regione il servizio di sociologia del
territorio, che rappresenta l'insieme coerente e coordinato delle
attività sociologiche necessarie ai bisogni dei cittadini,
precisando, al comma 3, che il succitato servizio è garantito in
ogni ambito territoriale con la presenza di almeno un «operatore
sociologo», che deve esercitare la professione di sociologo
professionista ai sensi di legge.
La figura dell'operatore sociologo non è contemplata nel
C.C.N.L. regioni ed autonomie locali del 31 marzo 1999, che
disciplina, ai sensi dell'art. 1, il sistema di classificazione
professionale del personale con rapporto di lavoro dipendente a tempo
indeterminato e determinato - escluso quello con qualifica
dirigenziale - del comparto regioni e autonomie locali.
La norma regionale, quindi, finisce per regolare istituti tipici
del rapporto di lavoro privatizzato con conseguente lesione della
competenza legislativa esclusiva dello Stato (sentenza n. 213/2012).
Pertanto la norma regionale in esame si pone in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, che
riserva alla competenza esclusiva dello Stato «l'ordinamento civile»
e, quindi, i rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile
(contratti collettivi).
2. L'art. 4 della legge Regione Campania n. 13/2017 viola l'art.
81, comma 3, della Costituzione anche con riferimento alla normativa
interposta di cui all'art. 19, comma 1, della legge 31 dicembre 2009,
n. 196.
L'art. 4, recante la norma finanziaria, prevede che
«Dall'attuazione della presente legge non devono derivare nuovi o
maggiori oneri a carico del bilancio regionale. Agli adempimenti
previsti, l'amministrazione regionale provvede con le risorse
disponibili per la realizzazione dei piani sociali di zona
nell'ambito della dotazione della missione 12 (Diritti sociali,
politiche sociali e famiglia), programma 7 (Programmazione e governo
della rete dei servizi sociosanitari e sociali), titolo 1 del
bilancio di previsione finanziario per il triennio 2017-2019».
Tale norma regionale, non contenendo alcuna quantificazione degli
oneri di spesa sicuramente derivanti dall'istituzione «Servizio di
sociologia del territorio» e dai compensi spettanti ai sociologi
professionisti che ne garantiscono il funzionamento, rende
assolutamente inadeguato il riferimento alla predetta missione 12 del
bilancio di previsione, in quanto detti oneri potrebbero essere di
entità superiore alla capienza del capitolo indicato.
La norma regionale citata si pone, pertanto, in contrasto con
l'art. 19, comma 1, della legge n. 196 del 2009, «Legge di
contabilità e finanza pubblica» citata, secondo il quale «Le leggi e
i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di minori
entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche devono
contenere la previsione dell'onere stesso e l'indicazione della
copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e
pluriennali».
Ne consegue la violazione del principio di copertura finanziaria
di cui all'art. 81, comma 3, della Costituzione, secondo il quale
«Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per
farvi fronte».
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 181/2013, ha
dichiarato incostituzionale una norma della regione Molise che non
quantificava gli oneri finanziari derivanti dall'applicazione della
legge, affermando che il menzionato comma 1 dell'art. 19 della legge
n. 196 del 2009, «specificativo del precetto di cui all'art. 81,
terzo comma, Cost., prescrive quale presupposto della copertura
finanziaria la previa quantificazione della spesa o dell'onere, per
l'evidente motivo che non può essere assoggettata a copertura
un'entità indefinita».
La Corte costituzionale, inoltre, ha più volte precisato che «il
legislatore regionale non può sottrarsi a quella fondamentale
esigenza di chiarezza e solidità del bilancio cui l'art. 81 Cost. si
ispira» (ex multis, sentenza n. 359 del 2007); ed ha anche chiarito
che la copertura di nuove spese «deve essere credibile,
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato
rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri»
(sentenza n. 213 del 2008).
Inoltre, ha più volte sottolineato che «il legislatore regionale
non può sottrarsi a quella fondamentale esigenza di chiarezza e
solidità del bilancio cui l'art. 81 Cost. si ispira» (ex multis,
sentenza n. 359 del 2007); ed ha anche chiarito che la copertura di
nuove spese «deve essere credibile, sufficientemente sicura, non
arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si
intende effettuare in esercizi futuri» (sentenza n. 213 del 2008).
Pertanto la norma regionale censurata, non contenendo alcuna
quantificazione della spesa derivante dall'applicazione della legge
regionale n. 13/2017 citata, è illegittima per violazione dell'art.
81, comma 3, della Costituzione e della norma interposta di cui
all'art. 19 della legge n. 196 del 2009 citato.

P.Q.M.

Si conclude perchè gli articoli 1, commi 3 e 4, lettera a); 2,
comma 1; 3 e 4 della legge regionale Campania n. 13 del 22 maggio
2017, recante la «Istituzione del servizio di sociologia del
territorio della Regione Campania», indicati in epigrafe, siano
dichiarati costituzionalmente illegittimi.
Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 21 luglio 2017.
Roma, 21 luglio 2017

Il vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri