1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 68 SENTENZA 22 febbraio - 13 aprile 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Toscana - Interventi edilizi in zone agricole per finalita' agrituristiche - Realizzazione mediante trasferimenti di cubatura - Violazione dei principi fondamentali nella materia di competenza concorrente «governo del territorio» - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Toscana 24 maggio 2022, n. 15, art. 7, comma 1. - Costituzione, artt. 9, 117, commi secondo, lettera s), e terzo. (T-230068) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1,
della legge della Regione Toscana 24 maggio 2022, n. 15 (Disciplina
dell'oleoturismo e dell'ospitalità agrituristica. Modifiche alla
l.r. 30/2003), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 25 luglio 2022, depositato il 26 luglio 2022 e
iscritto al n. 47 del registro ricorsi 2022 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie speciale,
dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2023 il Giudice
relatore Marco D'Alberti;
uditi l'avvocato dello Stato Generoso Di Leo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti per la
Regione Toscana;
deliberato nella camera di consiglio del 22 febbraio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 26 luglio 2022 e iscritto al n. 47
del registro ricorsi 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma
1, della legge della Regione Toscana 24 maggio 2022, n. 15
(Disciplina dell'oleoturismo e dell'ospitalità agrituristica.
Modifiche alla l.r. 30/2003), in riferimento agli artt. 9, 117, commi
secondo, lettera s), e terzo, della Costituzione, nonchè al
principio di leale collaborazione.
La disposizione impugnata modifica l'art. 17 della legge della
Regione Toscana 23 giugno 2003, n. 30 (Disciplina delle attività
agrituristiche, delle fattorie didattiche, dell'enoturismo e
dell'oleoturismo in Toscana), inserendo nel comma 1, lettera c), un
nuovo numero 3-bis), che consente di utilizzare per l'attività
agrituristica «trasferimenti di volumetrie di cui all'articolo 71,
comma 2, e all'articolo 72, comma 1, lettera a), della l.r. 65/2014,
all'interno del medesimo territorio comunale o all'interno della
proprietà aziendale la cui superficie sia senza soluzione di
continuità e ricada parzialmente in territori di comuni confinanti,
a condizione che si configurino come uno dei seguenti interventi: a)
interventi di addizione volumetrica; b) interventi di trasferimento
del volume in prossimità di edifici esistenti e qualora questo non
comporti la necessità di realizzare opere di urbanizzazione
primaria».
2.- Il ricorrente denuncia, in primo luogo, la violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con i principi
fondamentali statali in materia di governo del territorio, stabiliti
sia dall'art. 3 della legge 20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina
dell'agriturismo), sia dagli artt. 1 e 41-quinquies della legge 17
agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), come attuati dal decreto
del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti
inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i
fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti
residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività
collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini
della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di
quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n.
765).
Ad avviso del ricorrente, dalla citata normativa statale di
principio si desume la sostanziale inedificabilità delle zone
agricole. Si fa rilevare che, anche nei limitati casi in cui è
ammessa l'attività edificatoria nelle zone agricole, la stessa è
estremamente ridotta e, quale limite massimo e inderogabile, è
stabilito l'indice di edificabilità a fini residenziali pari a 0,03
metri cubi per metro quadro (art. 7, numero 4, del d.m. n. 1444 del
1968). Si tratta di limiti che si impongono con efficacia vincolante
anche nei confronti del legislatore regionale (sono richiamate le
sentenze di questa Corte n. 217 del 2020 e n. 232 del 2005).
L'Avvocatura generale dello Stato sottolinea, inoltre, che la
legge n. 96 del 2006 ha stabilito che l'esercizio dell'agriturismo
deve avvenire in edifici già esistenti sul fondo (art. 3, comma 1),
mentre non sono consentiti interventi di nuova costruzione. Inoltre,
i locali utilizzati ad uso agrituristico sono assimilabili a ogni
effetto alle abitazioni rurali (art. 3, comma 3). Pertanto, i
relativi volumi devono essere considerati ai fini del calcolo delle
potenzialità edificatorie e del rispetto dell'indice volumetrico di
cui all'art. 7, numero 4), del d.m. n. 1444 del 1968.
Con riferimento alla nozione di interventi di ristrutturazione
edilizia, definiti dall'art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. 6
giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A)», il
ricorrente richiama la giurisprudenza amministrativa che ha chiarito
la distinzione tra la nozione di ristrutturazione e quella di nuova
costruzione: mentre quest'ultima presuppone una trasformazione del
territorio, la prima è invece caratterizzata dalla preesistenza di
un manufatto, in quanto la trasformazione vi è già stata in
precedenza (è richiamata Consiglio di Stato, sezione quarta,
sentenza 12 ottobre 2017, n. 4728).
La ristrutturazione edilizia implicherebbe, dunque, un
collegamento che consenta di ritenere che il manufatto demolito sia
quello stesso che viene ricostruito. Conseguentemente, essa dovrebbe
avvenire in un'area che, seppure non coincidente con quella
originaria, sia prossima a questa e sia posta nello stesso lotto
urbanistico in cui si trovava l'immobile demolito. Diversamente, non
si tratterebbe di ristrutturazione edilizia, dovendo ravvisarsi un
intervento di nuova costruzione, in quanto verrebbe reciso ogni
legame con il volume demolito.
Ciò posto, ad avviso del ricorrente, la traslazione di volumi
edilizi su un lotto diverso comporterebbe il mutamento del carico
urbanistico ascrivibile al lotto di destinazione e una nuova
trasformazione del territorio.
D'altra parte, osserva la difesa statale, la legge reg. Toscana
n. 30 del 2003 non riproduce le disposizioni dell'art. 3, comma 3,
della legge n. 96 del 2006, secondo cui «[i] locali utilizzati ad uso
agrituristico sono assimilabili ad ogni effetto alle abitazioni
rurali». All'art. 17, comma 2, è previsto soltanto che
«[l]'attività agrituristica può essere svolta sia in edifici con
destinazione d'uso a fini agricoli che in edifici classificati come
civile abitazione». Ad avviso del ricorrente, da ciò discende che i
trasferimenti di volumetria in zona agricola previsti dalla legge
regionale non sarebbero soggetti al limite stabilito per le
edificazioni residenziali dall'art. 7, numero 4), del d.m. n. 1444
del 1968, limite operante anche ai fini della destinazione ad
agriturismo, in base all'art. 3, comma 3, della legge n. 96 del 2006.
Sulla natura di principio fondamentale dell'art. 3, comma 1, di
quest'ultima, il ricorrente richiama la sentenza di questa Corte n.
96 del 2012.
Nel consentire trasferimenti di volumetria in zona agricola, il
legislatore regionale avrebbe quindi permesso interventi
potenzialmente pregiudizievoli per il territorio, in quanto idonei a
determinare un aggravio del carico urbanistico-edilizio e la
proliferazione di volumetrie nelle aree agricole. La delocalizzazione
dovrebbe considerarsi a tutti gli effetti una nuova costruzione e
determinerebbe la violazione della disciplina concernente
l'edificazione in zona agricola, che è volta a contenere non solo la
quantità totale dei volumi edilizi realizzabili, ma anche la loro
concentrazione sul singolo lotto.
2.1.- In secondo luogo, è denunciata la violazione degli artt. 9
e 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 135,
143 e 145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137), all'art. 3 della legge n. 96 del 2006 e
all'art. 7, numero 4), del d.m. n. 1444 del 1968.
Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata
determinerebbe un abbassamento del livello di tutela del paesaggio e
invaderebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato,
esercitata tramite gli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali,
ponendosi in contrasto con la finalità indicata dal Piano di
indirizzo territoriale con valenza di piano paesaggistico (d'ora in
avanti: PIT), frutto di intesa con lo Stato, che, tra gli altri,
prevede «il contenimento di ulteriori consumi di suolo rurale» (art.
11, comma 2, lettera a).
L'edificazione di nuovi volumi in zona agricola dovrebbe avere
carattere eccezionale e residuale, risultando giustificata soltanto
in presenza di esigenze che non possano essere soddisfatte
diversamente. Viceversa, la delocalizzazione di volumi
originariamente esistenti in altre porzioni del territorio comunale,
o anche del territorio di altri comuni, avverrebbe sulla base di una
scelta dell'imprenditore agrituristico, anche là dove non ricorra
l'assoluta necessarietà di tali interventi.
D'altra parte, la disciplina impugnata sarebbe stata adottata in
via del tutto autonoma e avulsa dalle previsioni del piano
paesaggistico, che costituisce il solo strumento idoneo a garantire
l'ordinato sviluppo urbanistico e a individuare le trasformazioni
compatibili con le prescrizioni statali del codice dei beni
culturali. Sarebbe quindi violato anche l'art. 9 Cost., che sancisce
la rilevanza del paesaggio quale interesse primario e assoluto (sono
richiamate le sentenze di questa Corte n. 119 del 2020 e n. 367 del
2007).
La difesa statale rileva inoltre che il limite massimo e
inderogabile di edificabilità in zona agricola stabilito dal d.m. n.
1444 del 1968 andrebbe riferito al singolo lotto, non già alla zona
agricola complessivamente considerata. La circostanza che i volumi
oggetto del trasferimento riguardino immobili già esistenti sul
fondo e destinati allo svolgimento delle attività agricole non
varrebbe a sottrarre la disposizione alle censure di illegittimità
costituzionale.
Dovrebbe infatti ritenersi preclusa la concentrazione su un unico
lotto di volumi provenienti da altri lotti, in quanto ciò finirebbe
per creare una lottizzazione, vietata in zona agricola. Una volta
trasferiti in zona agricola e destinati ad agriturismo, i volumi
delocalizzati dovrebbero infatti qualificarsi come residenziali, in
base all'art. 3, comma 3, della legge n. 96 del 2006.
Inoltre, questo spostamento determinerebbe un incremento del
carico urbanistico nel lotto di destinazione, eludendo così i limiti
all'edificazione residenziale in zona agricola previsti dall'art. 7,
numero 4), del d.m. n. 1444 del 1968 e dall'art. 3 della legge n. 96
del 2006, perchè consentirebbe di cumulare su un fondo agricolo
volumi rurali non preesistenti su quello stesso fondo, per destinarli
ad agriturismo.
Sarebbe così vanificato lo scopo della pianificazione
paesaggistica, che tende a valutare le trasformazioni del territorio
non in modo parcellizzato, ma nell'ambito di una considerazione
complessiva del contesto tutelato, specificamente demandata al piano
paesaggistico (è richiamata la sentenza di questa Corte n. 24 del
2022).
2.2.- La difesa statale denuncia, infine, la violazione del
principio di leale collaborazione in considerazione della violazione
dell'impegno, assunto dalla Regione con il PIT, a consentire
l'edificazione di nuovi volumi in zona agricola solo in casi
eccezionali e residuali.
3.- La Regione Toscana si è costituita in giudizio e ha chiesto
che il ricorso sia dichiarato inammissibile o non fondato.
3.1.- La difesa regionale deduce innanzitutto che la lettera c)
del comma 1 dell'art. 17, oggetto di modifica con la disposizione
contestata, fa comunque salvi «i limiti e le condizioni previsti
dagli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica».
Con riferimento al primo profilo di censura, la difesa regionale
sottolinea che entrambe le disposizioni degli artt. 71, comma 2, e
72, comma 1, lettera a), della legge della Regione Toscana 10
novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio),
richiamate dalla disposizione impugnata, consentono trasferimenti di
volume sul patrimonio edilizio esistente con destinazione agricola,
ma non permettono di modificare tale destinazione d'uso. Esse
stabiliscono inoltre il rispetto delle condizioni e dei limiti
previsti dagli strumenti di pianificazione territoriale ed
urbanistica.
La difesa regionale fa rilevare che i trasferimenti di volumetrie
consentiti dalla disposizione impugnata, oltre ad essere soggetti al
rispetto di tutti i limiti e le condizioni previsti dagli strumenti
di pianificazione territoriale e urbanistica, possono avere ad
oggetto solo ed esclusivamente immobili appartenenti al patrimonio
edilizio esistente con destinazione agricola e non possono comportare
il mutamento di tale destinazione d'uso. Inoltre, essi possono essere
effettuati entro il limite, per singolo edificio aziendale, del 20
per cento del volume esistente e solo all'interno del medesimo
territorio comunale o all'interno della proprietà aziendale la cui
superficie sia senza soluzione di continuità e ricada parzialmente
in territori di comuni confinanti. Ciò varrebbe ad assicurare il
rispetto dell'indice di densità edilizia per le zone agricole, che
rimarrebbe invariato.
D'altra parte, il fatto che l'art. 17, comma 2, della legge reg.
Toscana n. 30 del 2003 preveda la possibilità di svolgere
l'attività agrituristica sia in edifici con destinazione d'uso a
fini agricoli, sia in edifici classificati come civile abitazione,
non inciderebbe sull'utilizzo dei volumi derivanti da trasferimento,
che mantengono la propria originaria destinazione urbanistica.
Pertanto, non sussisterebbe la violazione dell'art. 7, numero 4), del
d.m. n. 1444 del 1968. Inoltre, la clausola di salvaguardia contenuta
nello stesso art. 17, comma 1, lettera c), della legge reg. Toscana
n. 30 del 2003, varrebbe ad assicurare che il trasferimento avvenga
nel rispetto dell'indice di fabbricabilità fondiaria (non superiore
a 0,03 mc/mq), a cui tutti gli strumenti urbanistici comunali devono
conformarsi. D'altra parte, il paventato superamento del limite di
edificabilità dovrebbe essere valutato in concreto, in sede di
rilascio del titolo edilizio.
La difesa regionale rileva, inoltre, che la disposizione
impugnata non consentirebbe la delocalizzazione in zona agricola di
volumi originariamente esistenti in altre zone del territorio
comunale diverse da quelle agricole. La ratio dell'intervento in
esame sarebbe proprio quella di assicurare, all'interno delle zone
agricole dello stesso comune o di comuni confinanti, una disciplina
razionale del territorio, volta a consentire il recupero e
l'utilizzazione per attività agrituristiche del patrimonio edilizio
già esistente.
Ad avviso della difesa regionale, sarebbero rispettati anche i
principi contenuti nell'art. 3 della legge n. 96 del 2006, poichè
sarebbe consentito di utilizzare esclusivamente volumi derivanti da
immobili già esistenti e non di costruirne di nuovi. Il
trasferimento di volumetrie sarebbe consentito perchè non aumenta il
carico urbanistico complessivo, come avviene invece per le nuove
costruzioni.
Inoltre, nel limitare i trasferimenti di volumetrie ai soli
interventi di addizione e trasferimento del volume in prossimità di
edifici esistenti e con precise limitazioni anche quantitative, la
disposizione impugnata eviterebbe la formazione di insediamenti
urbani in zona agricola. Spetterebbe in ogni caso al comune
verificare in concreto, in sede di rilascio del titolo edilizio, la
conformità dell'intervento alla pianificazione urbanistica e
territoriale.
La difesa regionale sottolinea, infine, che il consumo di nuovo
suolo è vietato dall'art. 4 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014
e ciò renderebbe comunque non fondata la censura del ricorrente.
3.2.- Con riferimento al secondo profilo di illegittimità
costituzionale, la difesa regionale evidenzia che la modifica
introdotta dalla disposizione impugnata sarebbe rispettosa della
pianificazione territoriale e urbanistica e dei limiti previsti dagli
artt. 71 e 72 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014.
La previsione che i trasferimenti di volumetria possano avere ad
oggetto solo ed esclusivamente immobili agricoli già esistenti,
combinata con la disposizione secondo la quale - anche a seguito
degli interventi - gli immobili devono comunque mantenere la
destinazione agricola, garantirebbe il rispetto dell'indice di
densità edilizia per le zone agricole e consentirebbe di evitare la
concentrazione su un unico lotto di volumi provenienti da altri
lotti.
Inoltre, la disposizione impugnata sarebbe volta a confermare la
politica regionale di tutela del territorio agricolo, condivisa con
lo Stato nel PIT. La Regione Toscana avrebbe infatti voluto
assicurare una disciplina razionale del territorio delle zone
agricole, consentendo il recupero e l'utilizzo per attività
agrituristiche dell'ingente patrimonio edilizio esistente nelle
campagne toscane.
In ogni caso, non sarebbe rinvenibile, nè nella legge reg.
Toscana n. 15 del 2022, nè nella legge reg. Toscana n. 30 del 2003,
alcuna deroga alle prescrizioni del PIT, che prevalgono rispetto a
quelle eventualmente in contrasto contenute negli strumenti
urbanistici. La vigenza del PIT rappresenterebbe una garanzia
ulteriore, in quanto le disposizioni in esso contenute sono di
immediata applicazione e prevalgono sulle previsioni eventualmente
contrastanti contenute negli strumenti urbanistici comunali (è
richiamata la sentenza di questa Corte n. 187 del 2022). Ad avviso
della difesa regionale, ciò renderebbe non fondata anche la censura
relativa alla violazione del principio della leale collaborazione.
4.- In prossimità dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale
dello Stato ha depositato una memoria in cui ha insistito per
l'accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale
promosse con il ricorso.
Con riferimento al primo profilo di censura, relativo alla
violazione dei principi fondamentali in materia di governo del
territorio, la difesa statale deduce che i limiti posti dalla
disciplina regionale impugnata non sarebbero idonei a impedire la
violazione del vincolo statale relativo alla necessità che gli
spostamenti di volumetria interessino la medesima area. La
disposizione regionale impugnata consentirebbe invece trasferimenti
di volumetrie persino al di fuori del comune in cui è ubicata
l'attività agrituristica.
Si fa inoltre rilevare che, pur prevedendo il limite del 20 per
cento per l'aumento di volumetria realizzabile, la disposizione
impugnata non specifica che tale incremento possa essere effettuato
una sola volta, come invece previsto, ad esempio, dal comma 1-bis
dell'art. 71 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014. Ciò
consentirebbe, quindi, di calcolare di volta in volta l'incremento
sul volume legittimamente esistente. In questo modo, verrebbero
consentiti progressivi trasferimenti di volumetria, utilizzabili su
edifici già ampliati.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso
indicato in epigrafe, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 7, comma 1, della legge reg. Toscana n. 15
del 2022, in riferimento agli artt. 9, 117, commi secondo, lettera
s), e terzo, Cost., nonchè del principio di leale collaborazione.
2.- Il ricorrente denuncia, in primo luogo, la violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con i principi
fondamentali statali in materia di governo del territorio, dettati
dall'art. 3 della legge n. 96 del 2006, nonchè dagli artt. 1 e
41-quinquies della legge n. 1150 del 1942, attuati dal d.m. n. 1444
del 1968.
Secondo la difesa statale, i trasferimenti di cubatura, che
possono essere utilizzati anche a distanza di chilometri dal contesto
in cui si trovavano gli originari manufatti, consentirebbero di
realizzare nuove costruzioni, tali da determinare l'aggravio del
carico urbanistico e la proliferazione di volumetrie in zone
agricole.
2.1.- La difesa statale denuncia, inoltre, la violazione degli
artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., poichè la
disposizione impugnata inciderebbe sulla pianificazione
paesaggistica, determinando un abbassamento del livello di tutela del
paesaggio, e invaderebbe la competenza legislativa esclusiva dello
Stato, attuata dagli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali,
ponendosi in contrasto con la finalità indicata dal PIT, che
stabilisce quale obiettivo il contenimento di ulteriori consumi di
suolo rurale.
Infine, il ricorrente lamenta la violazione del principio di
leale collaborazione fra Stato e regioni, in considerazione della
violazione dell'impegno, assunto dalla Regione con il PIT, di
consentire l'edificazione di nuovi volumi in zona agricola in casi
eccezionali e residuali.
3.- Prima di esaminare le censure mosse dalla difesa statale,
occorre ricostruire brevemente il contesto normativo in cui si
colloca la disposizione impugnata.
3.1.- L'art. 7, comma 1, della legge reg. Toscana n. 15 del 2022
aggiunge il nuovo numero 3-bis) all'art. 17, comma 1, lettera c),
della legge reg. Toscana n. 30 del 2003, consentendo di destinare
allo svolgimento dell'attività agrituristica «trasferimenti di
volumetrie di cui all'articolo 71, comma 2, e all'articolo 72, comma
1, lettera a), della l.r. 65/2014, all'interno del medesimo
territorio comunale o all'interno della proprietà aziendale la cui
superficie sia senza soluzione di continuità e ricada parzialmente
in territori di comuni confinanti, a condizione che si configurino
come uno dei seguenti interventi: a) interventi di addizione
volumetrica; b) interventi di trasferimento del volume in prossimità
di edifici esistenti e qualora questo non comporti la necessità di
realizzare opere di urbanizzazione primaria».
Nel tessuto normativo della legge reg. Toscana n. 30 del 2003 che
disciplina le attività agrituristiche, vengono così inserite, in
primo luogo, le possibilità offerte dall'art. 71, comma 2, della
legge reg. Toscana n. 65 del 2014, che consente «i trasferimenti di
volumetrie che non eccedono per singolo edificio aziendale il 20 per
cento del volume legittimamente esistente», purchè gli stessi non
comportino il mutamento della destinazione d'uso agricola e siano
salvaguardati i caratteri dell'edilizia storico-testimoniale.
Inoltre, con il richiamo all'art. 72, comma 1, lettera a), della
stessa legge reg. Toscana n. 65 del 2014, viene altresì consentito
l'utilizzo per finalità agrituristiche dei «trasferimenti di
volumetrie ed addizioni volumetriche riconducibili alle fattispecie
di cui all'articolo 71, commi 1-bis e 2 [...]».
3.2.- In effetti, il previgente art. 17, comma 1, lettera c),
della legge reg. Toscana n. 30 del 2003, già consentiva di
utilizzare per lo svolgimento dell'attività agrituristica le
volumetrie «derivanti da: 1) interventi di sostituzione edilizia di
cui all'articolo 71, comma 1, lettera l), della l.r. 65/2014; 2)
addizioni volumetriche di cui all'articolo 71, comma 1, lettera g),
della l.r. 65/2014; 3) addizione volumetrica di cui all'articolo 71,
comma 1-bis, e all'articolo 72, comma 1, lettera a), della l.r.
65/2014».
A queste categorie di interventi, già consentiti, la
disposizione impugnata aggiunge ulteriori possibilità edificatorie,
permettendo, come si è visto, di utilizzare le volumetrie trasferite
ai sensi degli artt. 71, comma 2, e 72, comma 1, lettera a), della
legge reg. Toscana n. 65 del 2014, purchè volte a realizzare
addizioni volumetriche, ovvero edifici in prossimità di altri già
esistenti, qualora questo non comporti la necessità di opere di
urbanizzazione primaria.
3.3.- In riferimento alla disciplina dell'agriturismo, la
giurisprudenza costituzionale è intervenuta per chiarire il corretto
riparto delle competenze. È stato riconosciuto che la legge n. 96
del 2006 incide su una serie di ambiti materiali, alcuni di
competenza legislativa residuale delle regioni (agricoltura e
turismo), altri di competenza legislativa concorrente (governo del
territorio, tutela della salute), altri ancora di competenza
legislativa esclusiva dello Stato (tutela dell'ambiente e del
paesaggio, tutela della concorrenza). Le regioni, pertanto,
allorquando la disciplina su cui intervengono incida sulle relative
materie (di competenza legislativa statale esclusiva o concorrente),
«devono uniformarsi unicamente ai principi, contenuti nella legge n.
96 del 2006, i quali siano espressione della potestà legislativa
esclusiva o concorrente dello Stato» (sentenze n. 96 del 2012 e n.
339 del 2007).
Come si è visto, la disposizione regionale in esame consente di
realizzare interventi edilizi in zone agricole per finalità
agrituristiche mediante utilizzo di volumetrie trasferite da altri
lotti. Le richiamate previsioni afferiscono pertanto all'ambito
materiale «governo del territorio», di competenza legislativa
concorrente.
4.- È fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 1, della legge reg. Toscana n. 15 del 2022,
promossa in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., per
violazione dei principi fondamentali in materia di governo del
territorio.
4.1.- Viene innanzitutto in rilievo il denunciato contrasto della
disposizione regionale impugnata con l'art. 3 della legge n. 96 del
2006, rubricato «Locali per attività agrituristiche». Al comma 1
esso stabilisce che «[p]ossono essere utilizzati per attività
agrituristiche gli edifici o parte di essi già esistenti nel fondo».
La possibilità di destinare immobili a finalità agrituristiche
viene così limitata non in funzione di criteri quantitativi o
dimensionali, ma attraverso il riferimento a quei soli edifici che
siano, anche in parte, «già esistenti nel fondo», escludendo
pertanto che ne possano essere costruiti altri ex novo.
Questa Corte ha già affermato che l'art. 3, comma 1, della legge
n. 96 del 2006 costituisce un principio fondamentale nella materia
«governo del territorio», che «pone un limite rigoroso, escludendo
che possano essere destinati ad attività agrituristiche edifici
costruiti ad hoc, non "già esistenti sul fondo" prima dell'inizio
delle attività medesime». Ciò risponde all'esigenza di «prevenire
il sorgere ed il moltiplicarsi di attività puramente turistiche, che
finiscano con il prevalere su quelle agricole, [...] con l'effetto
pratico di uno snaturamento del territorio, usufruendo peraltro delle
agevolazioni fiscali previste per le vere e proprie attività
ricettive connesse al prevalente esercizio dell'impresa agricola»
(sentenza n. 96 del 2012).
La delimitazione posta dall'art. 3, comma 1, in esame garantisce,
dunque, un ragionevole equilibrio tra l'attività turistica e
ricettiva, da un lato, e l'indispensabile mantenimento della
vocazione agricola del territorio e dell'ambiente rurale, dall'altro.
Interventi di trasformazione del territorio che - pur rispettando gli
strumenti urbanistici - si pongano in contrasto con il principio in
esame comportano un'alterazione dell'ambiente agreste, a vantaggio
delle esigenze del turismo e dell'attività ricettiva.
L'art. 3 della legge n. 96 del 2006 delimita dunque
l'utilizzabilità degli edifici per finalità agrituristiche sotto un
duplice profilo: da un lato, esso pone la condizione della necessaria
"preesistenza" dell'edificio, o di una sua parte, rispetto all'inizio
delle attività edificatorie; dall'altro lato, questa stessa
condizione è riferita ad una precisa localizzazione sul territorio,
là dove è stabilito che l'edificio utilizzabile per attività
agrituristiche debba altresì essere ubicato «nel fondo».
4.2.- Ebbene, la disposizione regionale impugnata non risulta
rispettosa delle condizioni poste dal legislatore statale nella norma
evocata a parametro interposto.
Essa permette, infatti, l'utilizzo di volumetrie trasferite
«all'interno del medesimo territorio comunale o all'interno della
proprietà aziendale la cui superficie sia senza soluzione di
continuità e ricada parzialmente in territori di comuni confinanti»,
permettendo dunque di destinare all'attività agrituristica
volumetrie provenienti da fondi agricoli diversi ed esterni e anche
non limitrofi, rispetto a quello in cui è svolta l'attività
imprenditoriale. Infatti, nel consentire anche l'utilizzo di volumi
trasferiti «all'interno del medesimo territorio comunale», la
disposizione impugnata estende l'ambito territoriale di provenienza
dei volumi che possono essere trasferiti: da quello corrispondente al
fondo in cui è ubicata l'attività agrituristica - l'unico
consentito dalla norma statale evocata quale parametro interposto - a
quello dell'intero comune in cui tale fondo è localizzato.
Al riguardo va rilevato che, nella sua originaria formulazione,
l'art. 17 della legge reg. Toscana n. 30 del 2003 ha dato puntuale
attuazione al principio stabilito dall'art. 3 della legge n. 96 del
2006, prevedendo, alla lettera b) del comma 1, la possibilità di
utilizzare per attività agrituristica - oltre ai «locali siti
nell'abitazione principale dell'imprenditore agricolo ubicata nel
fondo o nei centri abitati», di cui alla lettera a) - anche «gli
altri edifici o parti di essi esistenti sul fondo e non più
necessari alla conduzione dello stesso».
D'altra parte, il medesimo art. 17, al comma 1, lettera c),
numero 1) - attraverso il richiamo all'art. 71, comma 1, lettera l),
della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, che a sua volta richiama
l'art. 134, comma 1, lettera l), della stessa legge - già consentiva
di utilizzare volumetrie derivanti da «interventi di sostituzione
edilizia».
Ciò che rileva è che l'art. 17, comma 1, lettera c), numero 1),
in esame, tramite i richiami sopra riferiti, già prevedeva - ancor
prima della modifica introdotta dalla disposizione impugnata - che
tali interventi potessero «comportare una diversa collocazione
dell'edificio ricostruito rispetto a quello preesistente». Pertanto,
la traslazione di volumetrie utilizzabili per finalità
agrituristiche risultava già consentita. Deve tuttavia ritenersi che
questa possibilità fosse riconosciuta solo all'interno del medesimo
fondo agricolo.
Questo risulta dal fatto che il legislatore regionale, con la
disposizione impugnata, innovando rispetto al passato, ha voluto
espressamente consentire l'utilizzo di volumetrie provenienti da
fondi che, pur essendo compresi nel territorio del medesimo comune e
pur avendo la medesima destinazione agricola, hanno in origine una
diversa ubicazione, esterna al fondo destinato all'attività
agrituristica.
Questa estensione delle possibilità edificatorie a favore delle
imprese agrituristiche si desume anche dai lavori preparatori della
stessa legge reg. Toscana n. 15 del 2022. La relazione illustrativa
che accompagna la relativa proposta di legge afferma espressamente
che «[c]on le modifiche all'articolo 17 della l.r. 30/2003 si prevede
che [...] i trasferimenti di volumetrie di cui all'articolo 71, comma
2 e all'articolo 72, comma 1, lettera a) della l.r. 65/2014, possano
essere effettuati all'interno del comune o dei comuni limitrofi»:
dunque, indipendentemente dalla originaria localizzazione dei volumi
utilizzabili all'interno del fondo destinato all'attività
agrituristica.
Con l'intervento legislativo oggetto di censura è stato quindi
consentito l'utilizzo per finalità edificatorie di volumetrie
"trasferite" provenienti da una localizzazione diversa da quella in
cui si svolge l'attività agrituristica, in contrasto con il
principio fondamentale dell'art. 3 della legge n. 96 del 2006, che
impone il requisito della preesistenza dell'edificio «nel fondo».
4.3.- Va inoltre sottolineato che la disciplina regionale
impugnata si pone in contrasto con il medesimo principio anche sotto
un ulteriore profilo. Essa consente infatti di utilizzare le
volumetrie trasferite - oltre che per le addizioni volumetriche -
anche per «interventi di trasferimento del volume in prossimità di
edifici esistenti» e quindi per la realizzazione di strutture per
definizione diverse e autonome rispetto a quelle originarie. In
relazione a questa tipologia di interventi, va senz'altro escluso che
sia soddisfatto il requisito della "preesistenza" degli edifici.
Infatti, anche a prescindere dalla indeterminatezza della nozione di
«prossimita'», è questa stessa indicazione a dimostrare che si
tratta di strutture necessariamente separate e distinte rispetto a
quella originaria: in quanto tali, esse non possono qualificarsi come
«già esistenti». Anzichè rispondere all'esigenza di recupero del
patrimonio immobiliare esistente, i relativi interventi edilizi
risultano volti ad ampliare l'area destinata all'attività
agrituristica, in contrasto con il principio fondamentale posto
dall'art. 3, comma 1, della legge n. 96 del 2006.
4.4.- Infine, come evidenziato dal ricorrente, la disposizione
regionale impugnata non specifica che il trasferimento di volume
possa essere effettuato per una sola volta. Sia pure nei limiti di
densità stabiliti dai piani urbanistici e territoriali, essa
consente di realizzare interventi di ampliamento su edifici la cui
volumetria era stata già aumentata.
Infatti, la disposizione impugnata - pur richiamando
espressamente l'art. 71, comma 2, della legge reg. Toscana n. 65 del
2014, che per i trasferimenti di volumetrie fissa il limite
quantitativo del 20 per cento del volume legittimamente esistente -
non prevede il limite stabilito dal comma 1-bis del medesimo art. 71,
che consente di eseguire gli interventi di addizione volumetrica per
una sola volta.
Inoltre, il testo precedente dell'art. 71, comma 2, all'ultimo
periodo stabiliva che «[i] volumi trasferiti non si cumulano tra di
loro [...]». La nuova formulazione del comma 2 - introdotta dall'art.
25, comma 3, della legge della Regione Toscana 8 luglio 2016, n. 43
(Norme per il governo del territorio. Misure di semplificazione e
adeguamento alla disciplina statale. Nuove previsioni per il
territorio agricolo. Modifiche alla l.r. 65/2014, alla l.r. 5/2010 e
alla l.r. 35/2011) - ha eliminato il previgente divieto e il cumulo
deve ritenersi ora permesso. Ciò conferma la possibilità di
realizzare plurimi trasferimenti di volumetrie, cumulabili tra di
loro, sia pure nei limiti previsti dagli strumenti urbanistici. In
questo modo, vengono consentiti interventi di ampliamento su immobili
la cui volumetria era stata già aumentata, eludendo così il limite
posto dall'art. 3, comma 1, della legge n. 96 del 2006, consistente
nell'utilizzabilità dei soli «edifici [...] già esistenti».
4.5.- In definitiva quindi, gli utilizzi di volumetrie
trasferite, consentiti dalla disposizione impugnata, si risolvono
nell'estensione delle possibilità edificatorie per finalità
agrituristiche e, quindi, in interventi di trasformazione del
territorio agricolo che esorbitano dalle finalità di recupero del
preesistente patrimonio immobiliare. Attraverso questa estensione,
l'intervento regionale in esame è idoneo a determinare lo
snaturamento di quanto "preesisteva" nel fondo e finisce per
vanificare quella finalità di recupero del patrimonio immobiliare in
zone agricole e di equilibrato bilanciamento tra le esigenze del
turismo e la tutela della vocazione agreste dei fondi, finalità che
è a fondamento del limite previsto dal parametro interposto
(sentenza n. 96 del 2012).
Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
7, comma 1, della legge reg. Toscana n. 15 del 2022, per violazione
dei principi fondamentali in materia di governo del territorio e in
particolare dell'art. 3, comma 1, della legge n. 96 del 2006.
5.- Restano assorbite le ulteriori censure formulate dalla difesa
statale in riferimento agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s),
Cost., nonchè al principio di leale collaborazione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1,
della legge della Regione Toscana 24 maggio 2022, n. 15 (Disciplina
dell'oleoturismo e dell'ospitalità agrituristica. Modifiche alla
l.r. 30/2003).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Marco D'ALBERTI, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 aprile 2023.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI