1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 24-1-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 dicembre 1995
N. 37 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 23 dicembre 1995 (della regione Umbria) Caccia - Annullamento della deliberazione della giunta regione Umbria n. 7454 del 6 ottobre 1995 avente ad oggetto "prelievo della specie fringuello in deroga alla direttiva CEE n. 409/1979", basato sul d.P.C.M. 22 novembre 1993 in relazione all'art. 18 della legge n. 157/1992 che ha escluso il fringuello dall'elenco delle specie cacciabili - Lamentata invasione della sfera di competenza regionale in materia di caccia - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 278/1988, 289/1993 e 117/1994. (Provvedimento del 18 ottobre 1995, n. 264, della commissione di controllo - commissariato del Governo della regione Umbria). (Cost., art. 117, in relazione al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 6 e 99; legge 11 febbraio 1992, n. 157, art. 1, quarto comma). (096C0002) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 24-1-1996)

Ricorso per conflitto di attribuzioni fra Stato e regione per la
regione dell'Umbria in persona del Presidente pro-tempore a ciò
autorizzato con deliberazione g.r. n. 9592 del 7 dicembre 1995,
rappresentata e difesa dal prof. avv. Lorenzo Migliorini per procura
a margine del presente ricorso ed elettivamente domicilata in Roma,
via G. B. Morgagni, 2/A (St. avv. U. Segarelli), contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del Presidente
pro-tempore domiciliato per legge presso l'Avvocatura Generale dello
Stato per sentire dichiarare che il provvedimento della Commissione
di controllo - Commissariato del Governo nella regione dell'Umbria -
adottato nella seduta del 18 ottobre 1995 prot. 9501071 n. ord. 264,
pervenuto alla regione dell'Umbria il 19 ottobre 1995, con cui è
stata annullata la deliberazione g.r. dell'Umbria n. 7454 del 6
ottobre 1995, avente ad oggetto "prelievo della specie fringuello in
deroga alla direttiva CEE n. 409/l979" è invasivo della competenza
regionale in materia di "caccia" per violazione dell'art. 117 Cost.,
in relazione agli artt. 6 e 99 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 nonchè all'art. 1, comma 4, della
legge 11 febbraio 1992, n. 157, nella parte in cui recepisce l'art.
9, punto 1, lettere a) e c) della direttiva CEE n. 79/409.
F a t t o
La giunta regionale dell'Umbria con la deliberazione n. 7454/1995,
ha applicato il regime di deroga previsto dall'art. 9 della direttiva
CEE n. 409/1979, per la specie fringuello, con le modalità precisate
nell'allegato documento istruttorio.
Tale provvedimento si fonda sull'art. 9.1, lettere a) e c) della
direttiva CEE n. 79/409, con cui vengono precisate le modalità e
finalità di deroga del prelievo di alcune specie di uccelli non
incluse nell'allegato 2/I e 2/II della predetta direttiva, sia per
prevenire danni all'agricoltura, sia per consentire in condizioni
rigidamente controllate e in modo selettivo il prelievo misurato di
determinati uccelli in piccola quantità. Tale deliberazione è
altresi conforme all'art. 9.2, della citata direttiva, che regola le
modalità di attuazione del regime derogatorio.
Viene richiamata altresì la circolare del Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali del 15 luglio 1994, n. 16, che
disciplina le condizioni di deroga riconoscendo la relativa
competenza delle regioni. La deliberazione è stata preceduta da una
puntuale attività istruttoria, ivi compresa l'acquisizione del
parere dell'istituto nazionale per la fauna selvatica.
La procedura di applicazione della deroga era già stata avviata
dalla regione nel settembre 1994, con la richiesta di parere a detto
istituto, specificando dettagliatamente le modalità del prelievo.
L'I.N.F.S. ha sempre espresso parere sostanzialmente favorevole sulla
conformità della proposta alla norma comunitaria per quanto concerne
la competenza regionale in materia.
Con deliberazione n. 7654 del 1 ottobre 1994, la Giunta regionale
dell'Umbria, nel presupposto che un prelievo misurato non avrebbe
inciso in modo significativo sull'entità della popolazione e non
avrebbe comportato rischi per la conservazione della specie, già
nella precedente stagione venatoria aveva autorizzato l'applicazione
del regime di deroga con le modalità ivi specificate, avuto riguardo
al periodo di prelievo, al numero dei capi, ai mezzi, alle forme di
caccia, al numero dei cacciatori, prevedendo altresì controlli e
modalità di vigilanza.
Al termine della stagione 1994/1995, sulla base dei dati raccolti,
sono stati individuati il numero dei cacciatori, le giornate di
caccia e il numero complessivo dei capi prelevati. È stato così
riscontrato che le condizioni di prelievo giustificavano ampliamente
la delibera assunta nel 1994. Sulla base di tali risultati si fonda
l'istruttoria compiuta in relazione alla deliberazione n. 7494/1995,
annullata dal Commissariato di Governo. Tale annullamento si fonda
sul d.P.C.M. 22 novembre 1993 che in relazione all'art. 18 della
legge n. 157/1992 ha escluso il fringuello dall'elenco delle specie
cacciabili ivi previste. Nel provvedimento che dispone
l'annullamento si fa un improprio riferimento alla sentenza di questa
ecc.ma Corte n. 117/1994, nella parte in cui afferma che la
tutelabilità o meno delle specie miglioratrici è riservata a
valutazioni rimesse alla U.E. e agli Stati membri, residuando alla
regione solo la competenza di adeguarsi alle disposizioni comunitarie
e statali. In relazione a tale affermazione si sostiene che la
ponderazione delle esigenze relative alla protezione del fringuello
è già stata effettuata dallo Stato con il ricordato d.P.C.M. del
1993, per cui alla Regione non resta altro che adeguarsi.
Sotto altro profilo, anche nell'ipotesi di esistenza di un potere
di deroga in capo alla Regione, si ritiene che tale potere sia stato
illegittimamente esercitato in quanto sulla base del provvedimento e
della relazione allegata non risulterebbe provato il presupposto
della "frequente rilevazione in ambiente naturale", come non sarebbe
provato l'altro presupposto concernente il danno all'agricoltura.
Infine si contesta la mancata assunzione di parametri oggettivi cui
commisurare le "piccole quantità di uccelli cacciabili" mancando,
allo stato, dati scientifici di riferimento ben determinati, come
rilevato nel parere dell'I.N.F.S.
D i r i t t o
Occorre preliminarmente sottolineare come questa Ecc.ma Corte, con
la sentenza n. 31 marzo 1994, n. 117, abbia dichiarato infondata la
questione di legittimità costituzionale del combinato disposto degli
art. 18, primo comma, lett. b), art. 30, primo comma, lett. h), 31,
primo comma, lett. g), della legge 11 febbraio 1992, n. 157 in quanto
si è ritenuto possibile conferire a tali disposizioni un significato
chiaro e univoco sulla base dei comuni canoni ermeneutici. In
particolare è stato precisato che l'art. 18, comma 1, lett. b) legge
cit., il quale include il fringuello (e la peppola) nell'elenco dei
volatili "cacciabili dalla terza domenica di settembre al 31 gennaio
di ogni anno", è norma eccezionale, operante nel limitato periodo di
tempo indicato e, come tale, concreta una deroga al divieto generale
contenuto negli artt. 30 e 31 legge cit. Sull'applicazione dell'art.
18 cit., si è avuto in passato un vasto contenzioso per un preteso
contrasto con gli elenchi contenuti nelle convenzioni e/o direttive
in materia.
Con varie decisioni (Cons. Stato, VI, 27 febbraio 1991, n. 100; TAR
Umbria 11 maggio 1994, n. 146) si era peraltro affermato che l'elenco
delle specie cacciabili nel periodo di apertura della caccia, va
desunto solo ed esclusivamente dall'art. 18 cit., essendo gli elenchi
di cui alla direttiva comunitaria trasfusi in una norma interna e
ponendosi, se del caso, solo un problema di legittimità
costituzionale di quest'ultima. Tale problema con riguardo al caso in
esame non è stato peraltro mai sollevato in quanto con d.P.C.M. 22
novembre 1993 (Gazzetta Ufficiale 1 aprile 1994, n. 76), ai sensi del
comma 3 dell'art. 18 legge cit., l'elenco delle specie cacciabili di
cui al primo comma dello stesso articolo è stato modificato con
esclusione delle specie peppola e fringuello.
Quanto sopra non ha peraltro nulla a che vedere con la presente
controversia. Nel caso di specie occorre considerare che la legge n.
157/1992, al quarto comma dell'art. 1, dichiara espressamente di
recepire le direttive ivi indicate, fra cui la n. 79/409.
Ai sensi dell'art. 9 di tale direttiva è previsto il potere di
deroga. Detto articolo precisa che alle limitazioni e divieti di cui
agli artt. 5, 6, 7 e 8, che comprendono il divieto di caccia di
alcune specie di uccelli, si può derogare quando concorrano
determinate ragioni, ivi puntualmente indicate e purchè la deroga
contenga precisi criteri e modalità atte a circoscriverne l'ambito
di operatività. È chiaro che tale potere è riconosciuto a
prescindere dall'elenco delle specie cacciabili di cui all'art. 18
cit. ed anzi è proprio regolato con riguardo alle specie non
cacciabili. D'altronde lo stesso I.N.F.S., con la nota 26 settembre
1995, riconosce la possibilità di un prelievo venatorio, mediante
utilizzazione dello strumento della deroga prevista dall'art. 9 della
direttiva 409/1979 CEE, con riguardo alle specie escluse dall'elenco
di quelle cacciabili indicate dalla legge n. 157/1992 e successive
mod. (d.P.C.M. 22 novembre 1993). Si precisa altresì come
l'applicazione del principio renda potenzialmente cacciabili "sia
pure in deroga" tutte le specie di uccelli presenti sul territorio
nazionale, comprese quelle protette o particolarmente protette, sulla
base della lett. c) del citato art. 9 e cioè "per consentire in
condizioni rigidamente controllate ed in modo selettivo la cattura,
la detenzione, o altri impieghi misurati di determinati uccelli in
piccole quantita'". Appare dunque palesemente improprio il richiamo
del Commissario di Governo al d.P.C.M. 22 novembre 1993 il quale,
riducendo l'elenco delle specie cacciabili di cui all'art. 18 cit.,
non ha sicuramente inteso, nè potuto disciplinare il potere di
deroga. Prima di tale intervento amministrativo, sollecitato da
alcune associazioni private, il fringuello era ricompreso nelle
specie liberamente cacciabili nel periodo di apertura della caccia.
Per altro verso la deroga di cui all'art. 9, costituisce eccezione ai
divieti ed essendo puntualmente disciplinata è da considerarsi
immediatamente operativa a prescindere dal recepimento espresso,
ancorchè di carattere generale, di cui vi è sopra cenno. Sul punto
vedi altresì la legge regione Umbria 17 maggio 1994, n. 14 ed in
particolare l'art. 1 con riferimento alla direttiva CEE in materia.
Non viene dunque in rilievo nella presente controversia il problema
della competenza della Presidenza del Consiglio dei Ministri di
apportare con decreto variazioni all'elenco delle specie cacciabili
(Corte cost. 10 marzo 1998, n. 278).
Il problema che si pone in questa sede è se il potere di deroga di
cui all'art. 9 direttiva cit., rientri nella competenza dello Stato o
della regione. Sotto questo profilo l'ampio trasferimento delle
funzioni di cui all'art. 99 del d.P.R. n. 616/1977, anche in
relazione al precedente art. 6, non lascia adito a dubbi. E
d'altronde la legge quadro n. 157/1992, pur recependo l'art. 9 della
direttiva, su cui si fonda il potere di deroga, non lo disciplina,
nè lo riserva allo Stato, per cui tale potere deve ritenersi
ricompreso nelle funzioni spettanti alle Regioni in base agli artt.
99 e 6 decreto n. 616/1977. In tal senso si è addirittura
pronunciata l'amministrazione centrale con atto di carattere
generale. S'intende far riferimento in particolare alla circolare del
Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali n. 16 del
15 luglio 1994, con cui è stato ribadito che le specie di fauna
selvatica non comprese nell'elenco di cui all'art. 18 legge n.
157/1992, perchè escluse con d.P.C.M. 22 novembre 1993 (fringuello e
peppola): "non possono essere oggetto di atti di caccia, salvo che le
amministrazioni regionali non provvedano ad introdurre puntuali
condizioni di deroga per ciò che riguarda i mezzi, i modi, i tempi,
i luoghi e i dati raccolti nell'esercizio venatorio, in conformità
alle direttive comunitarie".
Come osservato da questa ecc.ma Corte con la sentenza n. 289 del 24
giugno 1993, costituisce illegittima interferenza con l'autonomia
regionale l'esercizio di poteri statali, incidenti su particolari
aree territoriali, con atti rientranti nella competenza regionale nel
rispetto del principio di leale collaborazione. La Commissione di
Controllo, nel caso di specie, si è invece limitata a negare
l'esistenza di un potere di deroga in capo alla Regione, sulla
semplice considerazione che la caccia al fringuello è vietata dal
d.P.C.M. 22 novembre 1993 e solo in via ipotetica ha censurato il
modo di esercizio di tale potere sulla base di argomentazioni prive
di serio fondamento e chiaramente volte a rivendicare, sotto altro
profilo, la competenza dello Stato in materia, apoditticamente
affermata in via di principio.
Anche sotto quest'ultimo aspetto la determinazione della
Commissione di controllo è illegittima perchè non tiene conto che
il potere di deroga è già stato esercitato nella scorsa stagione
venatoria e sulla base dei risultati acquisiti si è potuto accertare
che anche in relazione alle modalità assunte per il prelievo in
deroga, la percentuale dei cacciatori che ha inteso effettuare il
prelievo del fringuello si è sensibilmente ridotta, perchè molti di
coloro che hanno fatto l'apposita richiesta, non hanno poi praticato
tale caccia. Ma quello che più conta sottolineare è come sia
emerso in maniera inequivocabile che il prelievo è avvenuto per
piccole quantità.
Come emerge dal documento istruttorio, allegato alla deliberazione
annullata, sulla base dell'esperienza dell'anno 1994, è emerso che
"il numero dei capi di fringuello abbattuti, è stato di circa
260.000, e quindi sicuramente compatibile con il concetto di piccola
quantita'". Risulta così macroscopicamente errata la previsione di
una quantità teorica di capi abbattibili effettuata dall'I.N.F.S.
addirittura in 13 milioni di capi. Senza considerare che tutte le
cautele e modalità che condizionano il prelievo hanno comportato una
tendenza alla riduzione dei cacciatori interessati.

P. Q. M.
Si conclude perchè venga dichiarato che la determinazione assunta
dalla Commissione di controllo - Commissariato di Governo nella
regione Umbria, in epigrafe indicata è invasiva della competenza
regionale in materia di "caccia", ai sensi delle disposizioni sopra
indicate e conseguentemente venga annullata.
Roma, addì 12 dicembre 1995
Prof. avv. Lorenzo Migliorini
96C0002