1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 2-11-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 997 SENTENZA 12 - 27 ottobre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Lavoro - Regione Abruzzo - Assunzione di personale a tempo determinato (90 giorni) in sostituzione temporanea delle lavoratrici assenti dal lavoro per maternita' - Violazione del principio della pari possibilita' di accesso ai pubblici uffici e della regola del concorso - Disciplina contrattuale deteriore - Non fondatezza. (Legge reg. Abruzzo 5 luglio 1978, riapprovata il 22 novembre 1978). (Cost., artt. 51, 97 e 117) (088C1637) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 2-11-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Abruzzo 5 luglio 1978, riapprovata il 22 novembre 1978, avente per
oggetto: "Norme sull'applicazione dell'art. 11 della legge 30
dicembre 1971, n. 1204, per la tutela delle lavoratrici madri",
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri,
notificato il 9 dicembre 1978, depositato in cancelleria il 18
successivo ed iscritto al n. 39 del registro ricorsi 1978.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il ricorrente,
e l'Avvocato Fabio Lorenzoni per la Regione;
RITENUTO IN FATTO
1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha contestato la legittimità
costituzionale della legge della Regione Abruzzo, riapprovata, a
seguito del rinvio governativo, il 22 dicembre 1978, dal titolo
"Norme sull'applicazione dell'art. 11 della legge 30 dicembre 1971,
n. 1204, per la tutela delle lavoratrici madri", assumendo la
violazione degli artt. 117, 51 e 97 della Costituzione.
La legge impugnata prevede l'assunzione a contratto da parte della
Regione per la sostituzione temporanea delle dipendenti regionali,
con qualifica di commesso, operatore e collaboratore, durante il
periodo in cui tali dipendenti sono assenti dal servizio ai sensi
della l. 30 dicembre 1971, n. 1204 ("Tutela delle lavoratrici
madri"). Al personale così assunto si applica, a norma della stessa
legge regionale, la disciplina del contratto di lavoro a tempo
determinato stabilita dalla legge 18 aprile 1962, n. 230.
Secondo la difesa dello Stato, è proprio quest'ultima previsione
che si pone in contrasto con gli artt. 117, 51 e 97 Cost., poichè la
legge statale cui si fa rinvio, più che a criteri di buona
amministrazione e di parità nell'accesso all'impiego pubblico, si
ispira a esigenze di tutela del lavoratore subordinato, con la
conseguenza di porre una disciplina di sfavore verso il rapporto a
tempo determinato, al punto di stabilire che, se il rapporto continua
dopo la scadenza del termine, il contratto si considera a tempo
indeterminato (art. 2).
Il contrasto di questa previsione con gli artt. 51 e 97 Cost., che
garantiscono a tutti i cittadini la possibilità di accedere ai
pubblici uffici in condizioni di eguaglianza, e perciò, di norma, a
seguito dell'esperimento di procedure concorsuali, appare tanto più
palese, a giudizio dell'Avvocatura dello Stato, quanto più si
considera che la legge regionale impugnata avrebbe potuto rinviare
alla legge 28 ottobre 1970, n. 775 (art. 25, primo e secondo comma) e
al conseguente decreto delegato, il d.P.R. 31 marzo 1971, n. 276,
che, intendendo eliminare il lavoro straordinario e regolare le
esigenze di carattere eccezionale e temporaneo nelle quali si
consente alle amministrazioni pubbliche di avvalersi di personale non
di ruolo, hanno posto per le assunzioni temporanee regole ben più
rispettose degli invocati principi costituzionali: cioè che si deve
trattare di assunzioni per un periodo non superiore a novanta giorni,
giustificate da esigenze indilazionabili e determinate nella durata
(art. 1, lett. a) e b), del d.P.R. n. 276 del 1971), con la
conseguenza che le assunzioni effettuate in violazione dei suddetti
limiti "sono nulle di diritto" (art. 4) e che, se regolarmente
instaurato, "il rapporto è risolto di diritto" alla scadenza del
termine (art. 1, lett. b).
La mancanza dei requisiti da ultimo ricordati, secondo la difesa
dello Stato, renderebbe la legge impugnata contraria al principio
fondamentale dell'ordinamento del pubblico impiego (anche regionale)
posto dagli artt. 51 e 97 della Costituzione. Nè si potrebbe dire,
per sostenere il contrario, che la legge impugnata, riformulando
pressochè testualmente l'art. 11 della legge 30 dicembre 1971, n.
1204, abbia richiamato una legge successiva posta in deroga della
disciplina sul pubblico impiego testè ricordata, per il fatto che,
sempre secondo l'Avvocatura dello Stato, il citato art. 11 si
riferirebbe chiaramente al solo rapporto di lavoro privato e avrebbe
esclusivamente la funzione di chiarire che l'ipotesi prevista
dall'art. 1, lett. b), della legge n. 230 del 1962 comprende anche
quella della sostituzione della dipendente in maternità.
2. - Costituitasi regolarmente in giudizio, la Regione Abruzzo,
pur ammettendo la piena applicabilità alle amministrazioni regionali
dei principi posti dagli artt. 51 e 97 Cost. e pur ricordando che la
sostituzione delle dipendenti in maternità risponde all'esigenza
costituzionale di assicurare il buon andamento degli uffici pubblici,
contesta l'interpretazione data dalla controparte alle disposizioni
dell'art. 25 della legge n. 775 del 1970 e del d.P.R. n. 276 del
1971.
A queste ultime, secondo la difesa della Regione, non può darsi
il significato di principio fondamentale in relazione alla materia
disciplinata dalle norme impugnate, in quanto regolerebbero
fattispecie profondamente diverse. Esse, infatti, disciplinerebbero
l'assunzione temporanea di personale "in aggiunta" per rispondere a
esigenze di carattere eccezionale o stagionale, del tipo di quelle
operate durante le festività natalizie o pasquali
nell'amministrazione postale (come può desumersi dal rinvio
contenuto nell'art. 25, primo comma, ai criteri ex art. 3 della legge
14 dicembre 1965, n. 1376), mentre la legge n. 1204 del 1971, che si
applica anche alle impiegate della Regione (artt. 1, comma primo, e
13), prevederebbe l'assunzione di personale "in sostituzione" al fine
di far fronte a un'esigenza del pari temporanea, ma non di carattere
stagionale o eccezionale, derivante come conseguenza
dell'applicazione della legge sulla tutela delle lavoratrici madri,
che consente a queste ultime l'assenza dal lavoro per un non breve
periodo.
Pertanto, conclude la Regione, la legge impugnata sarebbe
pienamente conforme alla Costituzione, tanto più che si limita ad
applicare la legge n. 1204 del 1971.
3. - Nell'imminenza della pubblica udienza, la Regione Abruzzo ha
presentato una memoria, nella quale, oltre a ribadire argomenti già
svolti nei precedenti scritti, sottolinea che la legge regionale
impugnata riproduce l'art. 11 della legge statale n. 1204 del 1971,
il quale fa appunto rinvio alla legge n. 230 del 1962 e che, in ogni
caso, la legge n. 1204 del 1971, essendo successiva e di carattere
più particolare, avrebbe abrogato o derogato la disciplina generale
posta dalla legge n. 775 del 1970 e dal d.P.R. n. 276 del 1971.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - All'esame di questa Corte è sottoposta, con il ricorso dello
Stato indicato in epigrafe, una questione di legittimità
costituzionale concernente la legge della Regione Abruzzo intitolata
"Norme sull'applicazione dell'art. 11 della legge 30 dicembre 1971,
n. 1204, per la tutela delle lavoratrici madri", riapprovata, a
seguito del rinvio governativo, il 22 novembre 1978.
Secondo il ricorrente tale legge, nel regolare l'assunzione
temporanea del personale in sostituzione delle dipendenti regionali
assenti dal lavoro per maternità e nel rinviare per la disciplina
del relativo rapporto a quella stabilita dalla legge 18 aprile 1962,
n. 230 ("Disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato"),
violerebbe sia il principio costituzionale dell'accesso ai pubblici
uffici in condizioni di parità e, perciò, di norma, attraverso
l'esperimento di procedure concorsuali (artt. 51 e 97 Cost.), sia il
principio fondamentale posto in materia di assunzioni temporanee
nelle amministrazioni pubbliche e ricavabile dall'art. 25, primo e
secondo comma, della legge 28 ottobre 1970, n. 775 e dal d.P.R. 31
marzo 1971, n. 276 (art. 117 Cost.).
Più in particolare, precisa il ricorrente in relazione all'ultima
censura, mentre la legge richiamata dalle norme impugnate consente la
trasformazione del rapporto a tempo determinato in uno a tempo
indeterminato ove continuasse dopo la scadenza del termine
prestabilito, al contrario le disposizioni legislative da esso
ritenute applicabili dispongono modalità e condizioni ben più
rigorose, quali la delimitazione delle assunzioni a un termine
massimo di novanta giorni, la giustificazione delle assunzioni stesse
sulla base di esigenze indilazionabili e provvisorie, la risoluzione
di diritto alla scadenza del termine del rapporto così instaurato,
la comminazione della sanzione della nullità ope legis per le
assunzioni effettuate in violazione dei predetti limiti.
2. - La questione è infondata.
Va, innanzitutto, premesso che la legge regionale impugnata, come
traspare anche dal suo stesso titolo, è diretta all'applicazione,
nell'ambito della regione abruzzese, dell'art, 11 della legge statale
30 dicembre 1971, n. 1204, il quale espressamente prevede che "in
sostituzione delle lavoratrici assenti dal lavoro, in virtù delle
disposizioni della presente legge (cioè in conseguenza
dell'astensione obbligatoria dal lavoro per maternita'), il datore di
lavoro può assumere personale con contratto a tempo determinato in
confornità al disposto dell'art. 1, lett. b, della legge 18 aprile
1962, n. 230, sulla disciplina del contratto di lavoro a tempo
determinato e con l'osservanza delle norme della legge stessa".
In altre parole, la legge regionale impugnata - considerando che
l'art. 1 della legge n. 1204 del 1971 rende applicabili le
disposizioni dell'intero titolo primo della medesima legge, compreso
il citato art. 11, oltrechè alle dipendenti dei datori di lavoro
privati e delle amministrazioni statali, al personale impiegato nelle
amministrazioni regionali e locali - ha predisposto le modalità e le
condizioni per l'attuazione nell'amministrazione della Regione
Abruzzo della possibilità di sostituzione prevista dal ricordato
art. 11. In particolare, essa ha disposto le regole per l'assunzione
di personale in sostituzione temporanea delle lavoratrici in
maternità, facendo rinvio, per una prima selezione, ai criteri
previsti dalla legge 1 giugno 1977, n. 285 o, in subordine, alle
liste ordinarie di disoccupazione e prevedendo, per l'assunzione, una
prova pratica di idoneità al posto da assegnare (art. 2). Inoltre,
negli articoli successivi, la legge impugnata determina le regole per
il trattamento economico da attribuire ai sostituti (art. 3), le
leggi applicabili per quanto non previsto nella stessa (art. 4) e la
copertura finanziaria (art. 5).
Le censure che il ricorrente muove alla legge impugnata non sono,
tuttavia, dirette contro le modalità attuative predisposte dal
legislatore regionale in relazione alla sostituzione provvisoria del
personale in maternità resa possibile dall'art. 11 della legge n.
1204 del 1971, ma colpiscono la legge regionale per una parte quella
concernente il rinvio all'art. 1, lett. b, della legge n. 230 del
1962 per la disciplina del rapporto di lavoro (a tempo determinato)
dei sostituti -, che è meramente ripetitiva, quantomeno per le
categorie di dipendenti ivi considerate (commessi, operatori e
collaboratori), della norma contenuta nell'art. 11 della legge n.
1204 del 1971, precedentemente citato per esteso.
Ora, pur a prescindere dal rilievo che le censure così proposte
potrebbero essere ritenute inammissibili, dal momento che si tratta
di un "rinvio improprio" (cioè meramente dichiarativo e privo di
qualsiasi valore normativo) a una norma di per sè già applicabile
alle regioni (v. sent. n. 304 del 1986), resta il fatto che, essendo
il richiamo alla legge n. 230 del 1962 per la disciplina del rapporto
di lavoro dei sostituti frutto di una scelta del legislatore
nazionale, viene meno la possibilità di configurare la violazione di
un principio fondamentale della materia (art. 117 Cost.), per la
semplice ragione che la stessa norma che ha operato quella scelta,
cioè l'art. 11 della legge n. 1204 del 1971, concorre, quantomeno, a
determinare quel principio.
Nè si può riconoscere valore, in senso contrario, all'argomento
addotto dalla difesa dello Stato, secondo la quale il citato art. 11
andrebbe applicato al solo ambito del rapporto di lavoro privato. In
realtà, mentre non si può rintracciare nello stesso art. 11 alcun
elemento in grado di giustificare la restrizione del suo campo di
applicazione al solo settore privato, nello stesso tempo occorre
sottolineare che l'art. 1 della legge n. 1204 del 1971 definisce
l'ambito di applicazione di tutte le norme comprese nel titolo primo,
cioè quelle contenute negli artt. 1-12 della stessa legge,
riferendosi a qualsiasi tipo di rapporto di lavoro, vale a dire tanto
a quello privato, quanto a quello pubblico (sia statale che regionale
o locale). E ciò ha una precisa giustificazione nel fatto che il
diritto garantito al personale in maternità dalla legge n. 1204 del
1971 è legato a valori e funzioni di particolare pregio
costituzionale (v. sent. n. 1 del 1987) e, come tale, è garantito in
modo eguale a chiunque si trovi nelle condizioni stabilite dalla
predetta legge (e successive modificazioni), di qualunque tipo sia il
rapporto di lavoro in cui la lavoratrice-madre venga a trovarsi.
Analogamente, non si può ritenere fondato neppure l'altro
argomento addotto dalla difesa dello Stato, secondo la quale il
legislatore regionale avrebbe dovuto richiamare, per la disciplina
del rapporto di servizio temporaneo dei sostituti del personale in
maternità, le norme sulle assunzioni straordinarie nelle
amministrazioni statali "per esigenze di carattere eccezionale e non
ricorrenti", contenute nell'art. 25 della legge n. 775 del 1970 e nel
successivo d.P.R. n. 276 del 1971. Tali norme, infatti, se non si
riferiscono, come appare più verosimile, a fattispecie diverse da
quella regolata dalla legge impugnata, prive di ogni collegamento con
ipotesi di sostituzione di personale già in servizio e in astensione
provvisoria dal lavoro, rappresentano, caso mai, una normativa
generale sulle assunzioni temporanee nelle amministrazioni statali,
rispetto alla quale le norme sulla sostituzione temporanea delle
lavoratrici-madri assenti obbligatoriamente dal lavoro valgono
indubbiamente come lex specialis applicabile al caso di specie.
3. - Anche la censura relativa a una pretesa violazione dei
principi costituzionali sulla pari possibilità di accesso di tutti i
cittadini nei pubblici uffici e sulla regola del concorso (artt. 51 e
97 Cost.) non appare fondata.
Giova, anzitutto, ricordare che l'art. 97, terzo comma, Cost.,
nello stabilire il principio del concorso per l'accesso ai pubblici
uffici, fa salva la possibilità che la legge introduca deroghe allo
stesso principio. E che, inoltre, la regola del concorso va
interpretata in armonia con gli altri principi costituzionali, primo
fra tutti quello del buon andamento della pubblica amministrazione.
Sulla base di tali premesse, poichè la legge n. 1204 del 1971
stabilisce che la lavoratrice-madre vanta una tutela consistente
nell'assenza obbligatoria dal lavoro per i due mesi antecedenti il
parto e per i tre mesi successivi (art. 4), non appare irragionevole
che, per provvedere alla sostituzione della stessa dipendente per un
periodo di circa cinque mesi, si siano scelte procedure di assunzione
più snelle e meno costose di un pubblico concorso.
Del resto, non è neppure senza significato che, nel disciplinare
le modalità di assunzione temporanea dei sostituti delle dipendenti
assenti per maternità, il legislatore regionale abbia delimitato la
discrezionalità dell'amministrazione, facendo ricorso a criteri
oggettivi di selezione, quali quelli stabiliti dalla legge
sull'occupazione giovanile (l. n. 285 del 1977) o, in subordine,
quelli relativi all'ordine di iscrizione alle liste di
disoccupazione, nonchè, in aggiunta, un esame di idoneità
correlativamente al posto da assegnare (art. 2 della legge
impugnata).
Si può certo comprendere, come traspare a chiare lettere dal
ricorso, che la difesa dello Stato si preoccupi del fatto che, in
mancanza di condizioni rigorose, si possano dare della legge
impugnata applicazioni distorcenti del reale significato che la
ispira. Ma questo è un problema che riguarda l'attività
amministrativa di attuazione della legge, pur sempre vincolata a
principi di buon andamento e di corretta applicazione delle leggi:
un'attività, i cui eventuali abusi possono, comunque, farsi sempre
valere di fronte ad altro giudice.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della legge della Regione Abruzzo, riapprovata in data 22 novembre
1978 ed intitolata "Norme sull'applicazione dell'art. 11 della legge
30 dicembre 1971, n. 1204, per la tutela delle lavoratrici madri",
sollevata dal Presidente del Consiglio dei Ministri, con il ricorso
indicato in epigrafe, in riferimento agli artt. 51, 97 e 117 della
Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 27 ottobre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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