1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 10-3-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 104 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 dicembre 2003
Ordinanza emessa il 10 dicembre 2003 dal tribunale amministrativo regionale del Piemonte sul ricorso proposto da Immobiliare Lucar S.r.l. contro il comune di Pino Torinese Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Condono per le opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 - Previsione di una disciplina analitica in luogo dell'indicazione dei principi fondamentali - Violazione del riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni - Assenza di previa intesa o concertazione con le Regioni - Incidenza sui principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione. - Decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 32. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma. (004C0245) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 10-3-2004)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza nella camera di Consiglio
del 26 novembre 2003;
Visto l'art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, nel testo
modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205 e l'art. 36 del
regolamento 17 agosto 1907, n. 642;
Visto il ricorso n. 1557/03 proposto dall'Immobiliare Lucar
S.r.l. in persona del legale rappresentante sig. Luca Tonatto,
rappresentata e difesa dall'avv. Giuseppe Portigliotti, elettivamente
domiciliata in Torino, via Assarotti, 7, presso lo studio dello
stesso;
Contro il comune di Pino Torinese, in persona del sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Gianni Martino, presso cui
domicilia in Torino, via S. Clemente, 22; per l'annullamento, previa
sospensione dell'esecuzione, dell'ordinanza n. 53/03 del 25 settembre
2003, con cui il responsabile del servizio tecnico del comune di Pino
ordina la demolizione delle opere eseguite in totale difformità
dalla concessione edilizia 242/01 successiva D.I.A. n. 62/02 nonchè
e di ogni atto connesso ed in particolare del decreto n. 3 del 2003 e
del decreto n. 30 del 2003, nonchè dell'ordinanza di sospensione
lavori n. 34 del 2003, e delle relazioni del servizio tecnico
urbanistico.
Visti gli atti e documenti depositati col ricorso;
Vista la domanda cautelare presentata in via incidentale dal
ricorrente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Pino
Torinese;
Uditi nella camera di consiglio del 26 novembre 2003, relatore il
consigliere Roberta Vigotti, l'avv. Giuseppe Portigliotti per la
ricorrente e l'avv. Alessandra Golinelli per delega dell'avv. Gianni
Martino per l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato quanto segue:

Fatto

La ricorrente, destinataria dell'ordine di demolizione in
epigrafe indicato, espone che l'ordinanza impugnata è illegittima
per i seguenti motivi:
1) Violazione art. 7 legge n. 241 del 1990, eccesso di potere
per difetto di istruttoria e sviamento, perchè non è stato dato
avviso di avvio del procedimento;
2) Eccesso di potere sotto diversi profili in quanto non
vengono indicate le difformità riscontrate; nessuna delle relazioni
di sopralluogo citate nel provvedimento (ed effettuate da una
società privata, la cui veste giuridica rimane sconosciuta) è stata
resa nota all'interessata;
3) Violazione artt. 31 e 32 d.p.r. n. 380 del 2001 e art. 7
legge n. 47 del 1985; eccesso di potere sotto diversi profili, in
quanto il provvedimento non è frutto di valida istruttoria, ma di
totale trasvisamento dei fatti;
4) Violazione artt. 31 e 32 d.p.r. n. 380 del 2001 e artt. 7
e segg. legge n. 47 del 1985; eccesso di potere sotto, diversi
profili perchè il provvedimento non precisa nè il contrasto
rilevato, nè la fattispecie normativa;
5) Violazione legge n. 241 del 1990, per carenza di
motivazione.
La ricorrente concludeva per l'annullamento degli atti impugnati,
previa sospensione dell'ordine di demolizione.
La fase cautelare si è tenuta nell'odierna camera di consiglio.

Diritto

Nell'odierna camera di consiglio, nella quale è stata chiamata
la trattazione dell'incidente cautelare, il difensore della
ricorrente ha rappresentato che la propria assistita intende
avvalesrsi della sospensione del procedimento sanzionatorio, in forza
del disposto dell'art. 32 decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269,
conv, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, che richiama, sul punto,
l'art. 44 legge n. 47 del 1985.
Tale ultima norma, com'è noto, pur riferendo l'effetto
sospensivo anche ai procedimenti giudiziari, esclude esplicitamente
le procedure cautelari dall'ambito della propria applicazione:
pertanto, il consiglio è chiamato a decidere sulla domanda proposta
con il ricorso, che concerne, in questa fase, la sospensione
dell'ordinanza di demolizione impugnata.
A tale proposito, e proprio al fine di indagare la sussistenza o
meno del danno grave e irreparabile la cui imminenza è presupposto
per la concessione della misura cautelare, il collegio deve valutare
la portata della sospensione del procedimento - amministrativo -
sanzionatorio: è chiaro, infatti, che, ove il risultato sperato
attraverso la pronuncia di questo giudice fosse già raggiunto per
legge, in questa sede non rimarrebbe che trarne le conseguenze sul
piano processuale, in termini di sopravvenuta carenza di interesse
alla pronuncia cautelare, o per simili constatazioni del venir meno
del contenuto stesso della domanda.
La valutazione della portata della norma di cui all'art. 32
decreto-legge citato è, pertanto, rilevante al fine del decidere
l'incidente cautelare che si sta trattando, costituendo il primo
passaggio logico da affrontare, mediante l'attestazione dei parametri
normativi da assumere come riferimento per la valutazione del danno:
e, a questo proposito, va rilevato che non solo la disposta
sospensione del procedimento amministrativo deve essere valutata, ma
l'intero art. 32, in quanto l'esame della concreta entità e
sussistenza del pregiudizio addotto dalla ricorrente (che ha
dichiarato di volersi avvalere del condono) va condotto alla stregua
delle norme che non solo sospendono, ma rendono passibile di
cancellazione l'abuso commesso: e che tale sia la portata della norma
in riferimento emerge dalla sua semplice lettura, in forza della
quale è cosentita la sanatoria, entro taluni limiti, delle opere
abusive ultimate entro il 31 marzo 2003, con applicazione, per quanto
compatibile, della legge n. 47 del 1985 e dell'art. 39 della legge
n. 724 del 1994.
A tal fine del decidere l'incidente cautelare è quindi rilevante
quanto dispone l'art. 32 decreto-legge n. 269 del 2003.
Il collegio, chiamato a darne applicazione, dubita tuttavia della
legittimità costituzionale di tale norma.
Con lo stabilire la condonabilità delle opere edilizie abusive
non è dubbio che la legge ha inciso sulla funzione relativa al
governo del territorio, nella quale sono comprese materie che
l'art. 117 della Costituzione indica come di legislazione
concorrente, per la quale la potestà legislativa spetta alle
regioni, salvo che per la determinazione di principi fondamentali,
riservata alla legge statale.
L'art. 32 in esame non contiene, tuttavia, principi fondamentali,
ma disposizioni che minutamente stabiliscono termini, modalità e
limiti della sanatoria degli abusi edilizi, oltre a disporre,
ovviamente, la condonabilità (evidentemente, in via di eccezione)
degli stessi: contiene, cioè, disposizioni eccezionali, che per
definizione sono l'antitesi dei principi generali.
Neppure sembra, ad avviso del collegio, che la norma possa essere
giustificata con l'esercizio del sistema di sussidiarietà, che, con
quello di adeguatezza, nel sistema del nuovo assetto costituzionale
vale, come ha rilevato la Corte costituzionale nella sentenza n. 303
del 2003, a rendere più flessibile un disegno che, altrimenti,
rischierebbe di vanificare, per l'ampia articolazione delle
competenze, istanze di unificazione che trovano sostegno nella
proclamazione dell'unità e indivisibilità della Repubblica.
Tale elemento di flessibilità, contenuto nell'art. 118, primo
comma, Cost. (che si riferisce esplicitamente alle funzioni
amministrative, ma che la Corte costituzionale, nella sentenza
citata, individua quale meccanismo dinamico che finisce col rendere
meno rigida la stessa distribuzione delle competenze legislative),
può consentire una deroga al normale riparto di competenze
legislative contenuto nel Titolo V solo se (ragionevole e
proporzionato) è oggetto di intesa con le regioni.
La fondamentale, citata sentenza della Corte costituzionale ha
chiarito che dal congiunto disposto degli artt. 117 e 118, primo
comma, è desumibile anche il principio dell'intesa, come conseguenza
della peculiare funzione attribuita alla sussidiarietà, alla quale
deve essere attribuita valenza squisitamente procedimentale.
L'esigenza di esercizio unitario «che consente di attrarre,
insieme alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, può
aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in
presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il
dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento
orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base
al principio di lealta».
Se così è, non si può non dubitare che l'art. 32 cit.
costituisca infrazione al sistema costituzionale. Nel testo della
norma, infatti, non è traccia di concertazione, o intese, con le
regioni; ed anzi, alcune di esse hanno già sollevato davanti alla
Corte la questione dell'invasione delle proprie competenze.
Nè può ravvisarsi nel riferimento operato dal terzo comma,
(oltre a quanto stabilito nella legge statale, anche) alla normativa
regionale per ciò che riguarda le condizioni i limiti e le modalità
del rilascio del titolo abilitativo, una clausola di sostanziale
salvezza per le competenze regionali: trattasi infatti (come ha già
rilevato il Tribunale amministrativo regionale Emilia Romagna, sez.
Parma, nella ordinanza 20 novembre 2003, n. 27), nonostante la
ridondanza dell'espressione, di aspetti di mero dettaglio del
procedimento.
E neppure può trarre a diverse conclusioni la prospettata
transitorietà della disciplina, che il secondo comma dichiara valida
fino all'adeguamento della legislazione regionale alle disposizioni
di cui al d.p.r. n. 380 del 2000, giacchè tale normativa, come
rileva la predetta ordinanza del Tribunale amministrativo regionale
Parma, non sembra pertinente alla materia in esame; a ciò si deve
aggiungere che certamente non transitorio è l'effetto che la
sanatoria di opere già abusivamente edificate produce sul
territorio, il cui governo, perciò, risulta sottratto, per lo meno
nel periodo considerato, in maniera irrevocabile all'ente competente.
Così mera formula verbale, incapace di modificare a vantaggio
della legge nazionale il riparto costituzionalmente garantito
(perchè ciò equivarrebbe a negare la stessa rigidità della
Costituzione) sono le dichiarazioni di salvezza delle competenze
regionali contenute nei primi commi dell'art. 32, la cui portata,
come si è detto, appare poi invece interamente e sostanzialmente
invasiva ditali competenze.
La questione della legittimità costituzionale, per infrazione
degli artt. 117 e 118 della Costituzione, appare pertanto rilevante e
non manifestamente infondata; la sezione deve perciò rimetterne la
soluzione alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio.

P. Q. M.
Ritenuta d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di costituzionalità dell'art. 32 decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269, convertito nella legge 24 novembre 2003,
n. 326, per contrasto con gli artt. 117, terzo comma e 118, primo
comma, della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione della presente ordinanza e degli atti del
giudizio alla Corte costituzionale;
Ordina la notificazione dell'ordinanza stessa alle parti in causa
e alla Presidenza del Consiglio dei ministri e la sua comunicazione
ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Così deciso in Torino, nella camera di consiglio del 26 novembre
2003.
Il Presidente: Gomez de Ayala
L'estensore: Vigotti
04C0245