1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 19-10-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 27 settembre 2022
Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti depositato in cancelleria il 27 settembre 2022 (della Regione Veneto). Caccia - Legge della Regione Veneto n. 2 del 2022, recante il Piano faunistico-venatorio regionale (2022-2027) - Riduzione della porzione di territorio del Comune di Caprino Veronese rientrante nella Zona Faunistica delle Alpi di cui all'art. 11 della legge n. 157 del 1992 - Esclusione del territorio del Comune di Rivoli Veronese dalla medesima Zona Faunistica - Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione prima, n. 656 del 2022, pubblicata il 15 luglio 2022, che dispone, in contrasto con la suddetta legge, che vengano mantenute nei territori del Comune di Caprino Veronese e del Comune di Rivoli Veronese le speciali forme di tutela dall'esercizio dell'attivita' venatoria previste per le Zone Faunistiche Alpine, nelle more della pronuncia sulla domanda cautelare a cui si provvedera' a seguito della decisione della Corte costituzionale della questione di legittimita' costituzionale della citata legge della Regione Veneto n. 2 del 2022, sollevata, con separata ordinanza, dal medesimo Tribunale amministrativo regionale. - Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione prima, n. 656 del 2022, pubblicata il 15 luglio 2022. (22C00187) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 19-10-2022)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della Regione del Veneto
(C.F. 80007580279), in persona del Presidente pro tempore della
Giunta regionale, autorizzato con delibera della Giunta regionale n.
971 del 9 agosto 2022, su proposta del Consiglio regionale di cui
alla delibera n. 115 del 2 agosto 2022, rappresentato e difeso, come
da mandato in calce al presente atto, dall'avv. Giacomo Quarneti
dell'Avvocatura regionale del Veneto (C.F. QRNGCM77L07E730G pec:
giacomo.quarneti@venezia.pecavvocati.it) e dall'avv. prof. Marcello
Cecchetti (C.F. CCCMCL65E02H501Q), con elezione di domicilio presso
lo studio di quest'ultimo in Roma - piazza Barberini n. 12 (pec:
marcello.cecchetti@firenze.pecavvocati.it),
contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore in carica,
per la dichiarazione di non spettanza al Tribunale amministrativo
regionale per il Veneto - Sezione I del potere di disporre, con
l'ordinanza n. 656/2022 pubblicata il 15 luglio 2022, che «vengano
mantenute, nei territori del Comune di Caprino Veronese e del Comune
di Rivoli Veronese, le speciali forme di tutela dall'esercizio
dell'attività venatoria previste per le Zone faunistiche alpine» -
in contrasto con quanto disposto dalla legge della Regione del Veneto
28 gennaio 2022, n. 2 (Piano faunistico-venatorio regionale
(2022-2027) e modifiche alla legge regionale 9 dicembre 1993, n. 50
«Norme per la protezione della fauna selvatica e per il prelievo
venatorio») - nelle more della pronuncia sulla domanda cautelare da
definire a seguito della soluzione della questione pregiudiziale di
legittimità costituzionale sollevata, in altro giudizio, con
ordinanza n. 1170/2022 pubblicata il 18 luglio 2022, dal medesimo
Tribunale amministrativo regionale sulla citata legge della Regione
Veneto n. 2 del 2022, di approvazione del Piano faunistico-venatorio;
e, per l'effetto, l'annullamento in parte qua dell'ordinanza del
Tribunale amministrativo regionale per il Veneto - Sezione I n.
656/2022 pubblicata il 15 luglio 2022, con la quale il predetto
potere giurisdizionale è stato affermato e concretamente esercitato.

Fatto

1. - Il ricorso introduttivo del giudizio dinanzi al Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto: l'«impugnazione diretta» di
una legge regionale. Il ricorso per motivi aggiunti.
Con ricorso del 31 marzo 2022, notificato il 7 aprile 2022, il
Comprensorio alpino di caccia di Caprino Veronese e i suoi soci,
nonchè il Comprensorio alpino di caccia di Rivoli Veronese e i suoi
soci, hanno impugnato la legge della Regione del Veneto 28 gennaio
2022, n. 2 (Piano faunistico-venatorio regionale (2022-2027) e
modifiche alla legge regionale 9 dicembre 1993, n. 50 «Norme per la
protezione della fauna selvatica e per il prelievo venatorio»), con i
relativi allegati, con specifico riferimento alla riduzione della
porzione del territorio del Comune di Caprino Veronese rientrante
nella Zona faunistica delle Alpi di cui all'art. 11 della legge 11
febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio), nonchè alla totale
esclusione del territorio del Comune di Rivoli Veronese dalla
medesima Zona faunistica.
Con successivo ricorso notificato in data 20 maggio 2022 i sopra
citati ricorrenti proponevano inoltre motivi aggiunti volti a
censurare:
i) il decreto del direttore della direzione agroambiente,
programmazione e gestione ittica e faunistico-venatoria n. 151 del 18
febbraio 2022, pubblicato sul BUR n. 55S del 29 aprile 2022, avente
ad oggetto «Istituzione dei Comprensori alpini nel territorio
compreso nella Zona faunistica delle Alpi, in attuazione del Piano
faunistico-venatorio regionale (2022-2027) approvato con legge
regionale 28 gennaio 2022, n. 2. Art. 24, comma 1, legge regionale 9
dicembre 1993, n. 50»;
ii) il decreto del direttore della direzione agroambiente,
programmazione e gestione ittica e faunistico-venatoria n. 150 del 18
febbraio 2022, pubblicato sul BUR n. 55S del 29 aprile 2022, avente
ad oggetto «Istituzione degli Ambiti territoriali di caccia in
attuazione del Piano faunistico-venatorio regionale (2022-2027)
approvato con legge regionale 28 gennaio 2022, n. 2, art. 21, comma
1, legge regionale 9 dicembre 1993, n. 50».
I provvedimenti amministrativi sopra richiamati erano censurati
nella parte in cui, in applicazione della legge della Regione del
Veneto n. 2 del 2022, individuavano e delimitavano in concreto i
Comprensori alpini e gli Ambiti territoriali di caccia in modo tale
da: a) escludere dall'area dei primi il territorio di Rivoli Veronese
- con conseguente soppressione del Comprensorio alpino n. 9 - che
veniva invece incluso nella parte del territorio regionale suddivisa
in ambiti territoriali di caccia e, in particolare, nell'ATC n. 1
Verona Ovest del Garda; b) sottrarre una parte del territorio del
Comune di Caprino Veronese dal Comprensorio di caccia di Caprino
Veronese (ora classificato come CAVR 08), per assegnarla al medesimo
ATC n. 1 Verona Ovest del Garda.
In sintesi:
il ricorso introduttivo del giudizio impugnava direttamente
una legge regionale dinanzi al Giudice amministrativo, contestando la
scelta, compiuta dal legislatore della Regione odierna ricorrente, di
non assoggettare il territorio del Comune di Rivoli Veronese e una
parte del territorio del Comune di Caprino Veronese al regime
giuridico proprio della Zona faunistica delle Alpi di cui alla legge
n. 157 del 1992, riconducendo piuttosto tali territori all'ordinario
regime giuridico del restante territorio regionale, con particolare
riferimento allo svolgimento dell'attività venatoria;
il ricorso per motivi aggiunti, invece, proponeva (più
correttamente) censure nei confronti degli atti amministrativi
applicativi della previsione legislativa regionale, i quali - in
attuazione della esclusione del Comune di Rivoli Veronese e di una
parte del territorio del Comune di Caprino Veronese dal regime
giuridico della Zona faunistica delle Alpi - rimodulavano
conseguentemente i Comprensori alpini in cui quest'ultima è
suddivisa ai sensi dell'art. 14, comma 4, della legge n. 157 del
1992, e gli Ambiti territoriali di caccia, escludendo tali territori
dai primi, e includendoli nei secondi.
Sia il ricorso introduttivo del giudizio che il ricorso per
motivi aggiunti richiedevano la sospensione cautelare e
l'annullamento degli atti impugnati (compresa la legge regionale),
nonchè di disporre in via cautelare in difformità dalla legge
regionale, ripristinando «il limite territoriale della ZFA
preesistente» (così, in particolare, il ricorso per motivi
aggiunti). Ancora, si chiedeva di sollevare dinanzi a questa Ecc.ma
Corte la questione di legittimità costituzionale della legge della
Regione del Veneto n. 2 del 2022 (nonchè di altre disposizioni
legislative regionali che in questa sede non occorre richiamare).
2. - L'ordinanza cautelare e l'adozione di precetti giurisdizionali
contra legem. Il rinvio all'ordinanza che, in altro giudizio, solleva
la questione di legittimità costituzionale della norma legislativa
applicabile nel caso di specie.
Come si evince già dalla breve sintesi contenuta nelle pagine
che precedono, il ricorso introduttivo del giudizio amministrativo
richiedeva al giudice adito di esercitare il proprio potere
giurisdizionale in modo del tutto abnorme, annullando (e prima
sospendendo) una previsione legislativa concernente il regime
giuridico di una parte del territorio regionale. Il ricorso per
motivi aggiunti correggeva il tiro, anche se solo in parte. Proponeva
- più correttamente - l'impugnazione degli atti amministrativi
applicativi della previsione legislativa regionale e richiedeva al
Giudice amministrativo non già di annullare direttamente la legge
regionale, ma di sollevare la questione di costituzionalità della
stessa. La correzione del tiro, però, come si diceva, è stata solo
parziale, perchè anche nel ricorso per motivi aggiunti si chiedeva
parimenti al Tribunale amministrativo di disporre, in via cautelare,
in senso diametralmente opposto rispetto alla previsione legislativa
de qua.
L'esito di tali richieste presso il Giudice amministrativo adito
è stato il seguente.
In particolare, con l'ordinanza n. 656/2022 pubblicata il 15
luglio 2022 all'esito della decisione assunta nella Camera di
consiglio del 13 luglio 2022, (decisone che in questa sede si
contesta e che dà origine al presente conflitto di attribuzioni), il
Tribunale amministrativo regionale per il Veneto - evidenziando come
fosse «in corso di pubblicazione» l'ordinanza con cui, in altro
giudizio, lo stesso Tribunale aveva «sollevato la questione di
legittimità costituzionale della legge regionale 28 gennaio 2022, n.
2 di approvazione del Piano faunistico venatorio per il periodo
2022-2027» - ha ritenuto «che il giudizio cautelare nel caso in esame
non (potesse) essere definito indipendentemente dalla risoluzione
della questione di legittimità costituzionale» sollevata, integrando
«le valutazioni circa la rilevanza e la non manifesta infondatezza
della questione di illegittimità costituzionale proposta (...) i
presupposti di fumus boni iuris». L'ordinanza in questione è la n.
1170/2022, pubblicata il 18 luglio 2022, con la quale il Tribunale
amministrativo regionale Veneto ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione del
Veneto n. 2 del 2022 nella parte in cui approva il Piano
faunistico-venatorio, nonchè degli allegati B) e C) della medesima
legge, questi ultimi nella parte in cui escludono il Comune di Rivoli
Veronese dalla Zona faunistica delle Alpi, per violazione degli
articoli 3, 24, 25, 97, 100, 111, 113 e 117 Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 6 della CEDU.
In conseguenza dei rilievi sopra riportati, inoltre, l'ordinanza
n. 656/2022 ha innanzi tutto sospeso gli atti amministrativi
applicativi della previsione legislativa regionale impugnati con il
ricorso per motivi aggiunti, in via «meramente interinale»:
nell'attesa, in altre parole, della decisione di questa Ecc.ma Corte
sulla questione di legittimità costituzionale sollevata (in altro
giudizio) con l'ordinanza n. 1170/2022, al fine di definire la
domanda cautelare. Prescindendo ovviamente dal tema della correttezza
o meno in iudicando di tale decisione, che qui ovviamente non viene
in considerazione, fin qui nessun rilievo può essere mosso nella
presente sede al Tribunale amministrativo, il quale ha evidentemente
esercitato il proprio potere cautelare di sospensione degli atti
amministrativi impugnati.
Di segno ben diverso è invece la seconda parte del decisum
dell'ordinanza n. 656/2022 (che qui specificamente si contesta e da
cui origina il presente conflitto), con la quale il Giudice
amministrativo si fa trarre nel grossolano errore già contenuto,
come si è visto, nel ricorso introduttivo del giudizio e nel ricorso
per motivi aggiunti, che lo invitavano a esercitare in modo abnorme
il proprio potere giurisdizionale annullando e sospendendo la
previsione legislativa regionale, o comunque disponendo in modo
chiaro e diretto (e sia pure in via cautelare) contro quest'ultima.
Nell'ordinanza n. 656/2022, infatti, il Tribunale amministrativo
regionale - sempre in via meramente interinale e quindi «nelle more
della pronuncia sulla domanda cautelare cui si provvederà a seguito
della definizione della questione pregiudiziale di legittimità
costituzionale sollevata con separata ordinanza» - ha disposto che
«vengano mantenute, nei territori del Comune di Caprino Veronese e
del Comune di Rivoli Veronese, le speciali forme di tutela
dall'esercizio dell'attività venatoria previste per le Zone
faunistiche alpine», in evidente e diametrale contrasto con la
previsione legislativa a tutt'oggi vigente contenuta nella legge
regionale n. 2 del 2022.
La Regione odierna ricorrente, naturalmente, ha doverosamente
dato esecuzione alle prescrizioni dell'ordinanza n. 656/2022, in
considerazione della loro esecutorietà, pur contestandone, da un
lato, gli errores in iudicando dinanzi al giudice competente mediante
la tempestiva proposizione dell'appello cautelare, dall'altro, la
abnormità anche con il presente ricorso per conflitto di
attribuzioni.
In particolare, con decreto direttoriale n. 741 del 12 agosto
2022, è stata disposta la nomina d'urgenza dei Commissari
straordinari per la gestione tecnico-amministrativa nei territori dei
Comuni di Rivoli Veronese e di Caprino Veronese oggetto
dell'ordinanza n. 656/2022 che qui si contesta, nonchè
dell'ordinanza n. 615/2022, relativa al solo territorio del Comune di
Rivoli Veronese. Con decreto direttoriale, di pari data, n. 742, è
stata quindi disposta la rettifica dei piani di prelievo da
appostamento del capriolo e del cinghiale relativamente ai territori
in contestazione, mentre con il decreto direttoriale n. 743 si è
provveduto all'assegnazione dei capi di capriolo, camoscio e
cinghiale, oggetto di prelievo di selezione, ai territori dei Comuni
di Caprino Veronese e di Rivoli Veronese. Infine, con deliberazione
della Giunta regionale n. 1037 del 16 agosto 2022, è stata disposta
l'integrazione dei calendari venatori per la stagione 2022/2023
relativamente alla Zona faunistica delle Alpi e per i territori dei
due comuni interessati.
Ebbene, nelle pagine che seguono si mostrerà come il
provvedimento giurisdizionale avverso il quale si ricorre con la
proposizione del presente giudizio per conflitto di attribuzione, con
riguardo alla pretesa di disporre in diretto e radicale contrasto con
le previsioni della legge della Regione Veneto n. 2 del 2022, risulta
adottato in carenza assoluta di giurisdizione e, al contempo, lede
l'autonomia legislativa costituzionalmente garantita della Regione,
nonchè le competenze costituzionali del Consiglio regionale, per i
motivi che di seguito si illustrano.

Diritto

1. - In via preliminare, sull'ammissibilità del presente ricorso per
conflitto di attribuzioni.
1.1. - Con riferimento alla possibilità di impugnare in sede di
conflitto intersoggettivo atti di natura giurisdizionale. - Com'è
noto, la giurisprudenza di questa Ecc.ma Corte ammette pacificamente
«che il conflitto intersoggettivo possa riguardare anche atti di
natura giurisdizionale, con l'unico limite che esso non si risolva in
un mezzo improprio di censura del modo di esercizio della funzione
giurisdizionale, valendo, contro gli errori in indicando, di diritto
sostanziale o processuale, i consueti rimedi previsti dagli
ordinamenti processuali delle diverse giurisdizioni» (così sentenza
n. 195 del 2007; cfr. inoltre, ex multis, sentenze n. 72 e n. 81 del
2012). Da ultimo, tale consolidato approdo è stato ribadito dalle
sentenze n. 90 e n. 184 del 2022, le quali hanno affermato che «i
conflitti di attribuzione innescati da atti giurisdizionali sono
ammissibili allorquando è contestata in radice l'esistenza stessa
del potere giurisdizionale nei confronti del ricorrente e non
ipotetici errores in iudicando».
L'ordinanza che qui si censura - pacificamente di natura
giurisdizionale - esprime in modo chiaro e inequivoco l'affermazione
(clamorosamente erronea e infondata, come si vedra') della
sussistenza di un potere giurisdizionale spettante al Tribunale
amministrativo regionale, e la relativa pretesa di esercitarlo in
concreto: potere avente a oggetto non già semplicemente la
sospensione di atti amministrativi fondati su una previsione
legislativa della quale si ritenga rilevante e non manifestamente
infondato un dubbio di costituzionalità, nell'attesa della soluzione
dello stesso da parte di questa Ecc.ma Corte, che evidentemente qui
non si contesta; ma direttamente l'adozione di un precetto, sia pure
in via meramente interinale, in chiaro e immediato contrasto con una
previsione legislativa regionale.
In sintesi, non si censura in questa sede il modo in cui il
Tribunale amministrativo regionale ha esercitato il proprio potere
giurisdizionale, ma la sussistenza stessa di un potere
giurisdizionale, in capo al citato Tribunale, di adottare precetti
contrari alla legislazione vigente. Potere che, com'è risaputo, e
come si mostrerà più chiaramente nelle pagine che seguono, è
evidentemente insussistente: il suo esercizio da parte del Giudice
amministrativo è dunque irrimediabilmente abnorme, e meritevole di
essere censurato tramite il rimedio del conflitto intersoggettivo
dinanzi a questa Ecc.ma Corte costituzionale.
1.2. - Con riferimento alla sussistenza del «tono costituzionale»
del conflitto. - Com'è stato evidenziato, anche di recente, «il tono
costituzionale del conflitto sussiste quando il ricorrente lamenti
una lesione delle proprie attribuzioni costituzionali (ex plurimis,
sentenze n. 22 del 2020, n. 28 del 2018 e n. 87 del 2015), per
effetto di un atto o di un comportamento significante, imputabile
allo Stato o alla regione, dotato di efficacia e rilevanza esterna e
diretto a esprimere, in modo chiaro e inequivoco, la pretesa di
esercitare una data competenza (ordinanza n. 175 del 2020), in modo
tale da determinare la menomazione della sfera di attribuzione
costituzionale del ricorrente (sentenza n. 259 del 2019)» (così, da
ultimo, sentenza n. 90 del 2022).
Ebbene, da quanto già esposto sin qui, risulta evidente la
sussistenza di tali condizioni nel caso di specie.
Il presente conflitto, infatti, è fondato su due concorrenti
presupposti: da un lato, la radicale insussistenza del potere
giurisdizionale che il Tribunale amministrativo regionale per il
Veneto - Sezione I ha preteso di affermare ed esercitare in concreto
disponendo in contrasto con una previsione legislativa regionale;
dall'altro, la conseguente palese interferenza che da tale pretesa e
da una simile statuizione deriva nei confronti delle attribuzioni
costituzionalmente spettanti alla regione e, in particolare, ai suoi
organi titolari della funzione legislativa, sotto il profilo
dell'attuale e concreta menomazione (o, addirittura, invasione) delle
medesime.
2. - Carenza assoluta di giurisdizione. Abnormità dell'uso del
potere giurisdizionale. Violazione degli articoli 101, secondo comma,
e 134 della Costituzione. Invasione della potestà legislativa
regionale e violazione delle attribuzioni costituzionali riconosciute
dagli articoli 117,121 e 123 della Costituzione, anche in riferimento
agli articoli 19, 20 e 21 dello Statuto della Regione del Veneto.
2.1. - L'abnormità di un provvedimento giurisdizionale che
dispone contro una previsione contenuta in una legge regionale e la
violazione degli articoli 101 e 134 Cost. - Come già rappresentato
nella parte narrativa del presente ricorso, l'ordinanza del Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto - Sezione I n. 656/2022
pretende di esercitare il potere giurisdizionale cautelare in una
duplice direzione.
In primo luogo, infatti, l'ordinanza che qui si contesta
«sospende l'efficacia dei provvedimenti amministrativi impugnati con
i motivi aggiunti nei limiti di interesse dei ricorrenti». Questa
prima parte della pronuncia cautelare, evidentemente, sfugge del
tutto alle censure che è possibile proporre in questa sede, poichè
con la stessa il Tribunale amministrativo regionale - ancorchè
esercitando erroneamente il proprio potere giurisdizionale, per
ragioni fatte valere dalla regione dinnanzi alla giurisdizione
competente - si limita a sospendere atti amministrativi, sia pure
dichiaratamente conformi alle previsioni legislative e sulla base
della sussistenza di un dubbio sulla legittimità costituzionale di
queste ultime, conformemente alla «vocazione istituzionale» del
Giudice amministrativo e alla giurisprudenza di questa Ecc.ma Corte,
la quale, ormai da tempo, ammette la proposizione in via incidentale
di questioni siffatte (a partire almeno dalla sentenza n. 444 del
1990).
Del tutto diversa, invece, è l'operazione che il Tribunale
amministrativo regionale ha realizzato con la seconda parte della sua
decisione cautelare: come accennato più sopra, infatti, l'ordinanza
n. 656/2022 non si limita a sospendere atti amministrativi,
spingendosi invece fino a disporre «che - nelle more della pronuncia
sulla domanda cautelare a cui si provvederà a seguito della
definizione della questione pregiudiziale di legittimità
costituzionale sollevata con separata ordinanza - vengano mantenute,
nei territori del Comune di Caprino Veronese e del Comune di Rivoli
Veronese, le speciali forme di tutela dall'esercizio dell'attività
venatoria previste per le Zone faunistiche alpine».
Ora, se si considera che - come già evidenziato - la decisione
di assoggettare il territorio del Comune di Rivoli Veronese e parte
del territorio del Comune di Caprino Veronese al regime giuridico del
territorio regionale «non alpino», e dunque a quello per così dire
«comune» degli ATC, sottraendolo conseguentemente a quello della Zona
faunistica delle Alpi, proveniva direttamente da una legge regionale,
si può agevolmente comprendere come, in tal modo, il Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto abbia ritenuto di poter
adottare un precetto in diretto contrasto con una previsione
legislativa, arrogandosi così in tal modo un potere giurisdizionale
del tutto inesistente nel nostro ordinamento costituzionale, almeno
per i giudici comuni.
Può forse ritenersi che il giudice amministrativo sia stato, nel
presente caso, fuorviato dalla impostazione del ricorso introduttivo
del giudizio, che più volte discorre di senz'altro di
«provvedimento» in relazione all'atto impugnato, nonchè dalle
doglianze del ricorso per motivi aggiunti, nel quale si afferma che
la legge regionale n. 2 del 2022, a prescindere dal «nomen iuris»,
sarebbe «da considerarsi a tutti gli effetti una deliberazione (e non
una legge) del Consiglio regionale, sindacabile pertanto avanti al
GA». L'errore è grossolano ed evidente, ma può essere utile in
questa sede richiamare al riguardo le parole di un Maestro come Vezio
Crisafulli, il quale evidenzia come «la specialissima efficacia
riconnessa alle leggi formali, e che si designa - appunto - come
"forza formale", prescinde dal contenuto che di volta in volta le
singole leggi possono assumere, per aver riferimento all'atto, in
quanto tale (in quanto posto in essere da quei determinati organi,
attraverso quel procedimento ...)» (V. Crisafulli, Lezioni di diritto
costituzionale. II. L'ordinamento costituzionale italiano. Le fonti
normative. La Corte costituzionale, Padova, Cedam, 1984, 67). Va da
sè, peraltro, che il discorso si estende non solo alla «forza» in
senso stretto, ma anche al c.d. «valore di legge» nel senso
notoriamente indicato da Aldo M. Sandulli, ossia di «trattamento
giuridico» dell'atto, che comprende la sottoposizione al solo
controllo giurisdizionale previsto dall'art. 134 Cost. (cfr. A.M.
Sandulli, Legge, forza di legge, valore di legge, in Rivista
trimestrale di diritto pubblico, 1957, ora in Scritti giuridici, I,
Napoli 1990). E se le parole di Crisafulli poc'anzi riportate sono
specificamente declinate per la legge statale, è noto come quanto
sopra osservato valga anche per la legge regionale, che è ammessa ad
avere un contenuto meramente provvedimentale alla pari della legge
statale, senza che ciò ovviamente incida sulla sua «forza» e il suo
«valore», nel senso richiamato più sopra. In questo senso sono
concordi - oltre che la dottrina (per un recente excursus sul tema si
può vedere P. Scarlatti, Il regime delle leggi provvedimento
regionali nella trasformazione dell'ordinamento costituzionale
italiano, in Giur. cost., 2019, 1, 559 ss.) - anche la giurisprudenza
di questa Ecc.ma Corte, almeno a partire dalla sentenza n. 143 del
1989, secondo la quale la legge (sia statale che regionale) si
definisce «non già in ragione del suo contenuto strutturale o
materiale, bensì in dipendenza dei suoi caratteri formali, quali la
provenienza da un certo mano o da un certo potere, il procedimento di
formazione e il particolare valore giuridico».
Alla luce delle superiori considerazioni appare dunque chiaro
come il potere giurisdizionale in concreto esercitato dal Giudice
amministrativo sia palesemente abnorme, in quanto esercitato in una
direzione e in un modo del tutto ultronei rispetto alle funzioni
proprie del giudice comune.
È infatti noto a tutti che, ai sensi dell'art. 101, secondo
comma, Cost., «il giudice è soggetto soltanto alla legge». E tale
previsione - se con quel «soltanto» allude evidentemente al principio
dell'indipendenza del giudice e alla «esigenza che (...) nessun'altra
autorità possa (...) dare al giudice ordini o suggerimenti circa il
modo di giudicare in concreto» (sentenza n. 40 del 1964) - vincola
comunque il giudice alla legge, non potendo in alcun caso il primo
rifiutare l'applicazione della seconda (cfr., in dottrina, N. Zanon,
legge Panzeri, Art. 101, in Commentario alla Costituzione a cura di
R. Bifulco, A. Celotto e M. Olivetti, III, Wolters Kluwer Italia
Giuridica, Milano, 2006, 1961). Ed è evidente che, se il giudice non
può rifiutare l'applicazione della legge, a maggior ragione
l'esercizio della giurisdizione non si può, in nessun caso, spingere
ad adottare precetti in radicale e frontale contrasto con le
previsioni legislative, come invece è avvenuto nel caso di specie.
Emerge dunque con chiarezza che l'abnormità dell'esercizio del
potere giurisdizionale che in questa sede si denuncia trova corpo e
si sostanzia in una grave violazione dell'art. 101, secondo comma,
Cost.
Peraltro, è acquisizione pacifica che, nel nostro ordinamento
costituzionale, la regola della soggezione del giudice alla legge di
cui all'art. 101, secondo comma, Cost. è funzionalmente collegata
alla previsione del giudizio accentrato di costituzionalità,
attribuito dall'art. 134 Cost. a questa Ecc.ma Corte costituzionale,
che sola può «liberare» il giudice dalla soggezione alla legge. Si
tratta, come sopra ricordato, proprio di quel che Aldo M. Sandulli
indicava come «valore» di legge. Risulta dunque evidente che -
arrogandosi il potere di disporre in contrasto con una previsione
legislativa - il Tribunale amministrativo regionale abbia violato
anche la norma costituzionale appena richiamata e la previsione
costituzionale sul «valore» della legge ad essa connessa.
2.2. - La natura normativa dell'ascrizione del territorio del
Comune di Rivoli Veronese e di parte del territorio del Comune di
Caprino Veronese agli ambiti territoriali di caccia, anzichè alla
Zona faunistica delle Alpi, e l'abnormità, a più forte ragione, di
un provvedimento giurisdizionale che dispone contro una previsione
formalmente e materialmente legislativa. - Le argomentazioni fin qui
svolta, peraltro, risultano ancor più rafforzate dalla
considerazione secondo la quale la sottoposizione dell'intero
territorio del Comune di Rivoli Veronese e di parte del territorio
del Comune di Caprino Veronese al regime giuridico degli ATC e la
loro sottrazione (integrale, nel primo caso, in parte qua, nel
secondo) al regime della Zona faunistica delle Alpi rappresenta
evidentemente un precetto dotato non soltanto della veste formale
della legge, ma anche della sua natura sostanziale, ossia della
natura di vera e propria norma giuridica generale e astratta. Dunque,
il provvedimento giurisdizionale che qui si contesta non si limita a
disapplicare un atto materialmente amministrativo rivestito della
forma legislativa - ciò che, già di per sè, sarebbe sufficiente a
determinare l'abnormità dell'esercizio del potere giurisdizionale,
per gli argomenti più sopra esposti - ma giunge, viceversa, a
disporre, in modo generale e astratto, in senso opposto a una
precedente (e a tutt'oggi vigente!) norma legislativa regionale,
generale e astratta anch'essa.
Tali conclusioni sono supportate da più di un ordine di
considerazioni. In primo luogo, appare già dirimente il dato
testuale offerto dall'art. 11 della legge n. 157 del 1992, che
disciplina la Zona faunistica delle Alpi, in combinato disposto con
l'art. 14 del medesimo atto legislativo nazionale, concernente gli
Ambiti territoriali di caccia. La prima disposizione, per quel che in
questa sede è di più prossimo interesse, prevede che «(...) il
territorio delle Alpi, individuabile nella consistente presenza della
tipica flora e fauna alpina, è considerato zona faunistica a sè
stante» (comma 1), e che «le regioni nei cui territori sono compresi
quelli alpini, d'intesa con le regioni a statuto speciale e con le
province autonome di Trento e di Bolzano, determinano i confini della
Zona faunistica delle Alpi con l'apposizione di tabelle esenti da
tasse» (comma 4). La seconda disposizione prevede invece che «le
regioni, con apposite norme, sentite le organizzazioni professionali
agricole maggiormente rappresentative a livello nazionale e le
province interessate, ripartiscono il territorio agro-silvo-pastorale
destinato alla caccia programmata ai sensi dell'art. 10, comma 6, in
ambiti territoriali di caccia, di dimensioni subprovinciali,
possibilmente omogenei e delimitati da confini naturali» (comma 1).
Ebbene, risulta evidente che le Regioni nel cui territorio
rientrano le Alpi, ai fini della disciplina dell'attività venatoria,
devono suddividere il proprio territorio in due zone: una che
ricomprende esclusivamente la zona alpina, individuandone i confini
ai sensi dell'art. 11 della legge n. 157 del 1992; e una che, invece,
ricomprende il restante territorio regionale suddiviso in ATC.
Ora, come si è visto, la suddivisione del territorio regionale
in ATC è affidata - per precisa disposizione testuale della legge
statale - ad «apposite norme» delle Regioni (art. 14, comma 1, della
legge n. 157 del 1992). Ma nelle Regioni alpine la individuazione dei
confini degli ATC risulta evidentemente anche «per differenza» dalla
delimitazione della Zona faunistica delle Alpi effettuata ai sensi
dell'art. 11, comma 4, della legge n. 157 del 1992: e con altrettanta
evidenza la natura esplicitamente «normativa» della delimitazione
degli ATC non può che comportare automaticamente la natura
«normativa» anche della delimitazione della Zona faunistica delle
Alpi, dalla quale la prima dipende. Da ciò, dunque, emerge che è la
stessa legge n. 157 del 1992 a riconoscere esplicitamente la natura
normativa, generale e astratta, delle previsioni con le quali le
Regioni definiscono gli ATC e la Zona faunistica delle Alpi.
L'argomento testuale appena esposto, del resto, appare ampiamente
confermato dalla considerazione del ruolo che, nel tessuto delle
norme vigenti con riguardo all'esercizio dell'attività venatoria,
svolge la delimitazione della Zona faunistica delle Alpi e quella
degli ATC. Basti considerare, al riguardo, il comma 2 del citato art.
11 della legge n. 157 del 1992, ai sensi del quale «le regioni
interessate, entro i limiti territoriali di cui al comma 1» - ossia
con riferimento a quella parte del loro territorio ricompreso nella
Zona faunistica delle Alpi - «emanano, nel rispetto dei principi
generali della presente legge e degli accordi internazionali, norme
particolari al fine di proteggere la caratteristica fauna e
disciplinare l'attività venatoria, tenute presenti le consuetudini e
le tradizioni locali». Ancora, rileva l'art. 14, comma 4, della
medesima legge n. 157 del 1992, che così dispone: «Il Ministero
dell'agricoltura e delle foreste stabilisce altresì l'indice di
densità venatoria minima per il territorio compreso nella Zona
faunistica delle Alpi che è organizzato in comprensori secondo le
consuetudini e tradizioni locali. Tale indice è costituito dal
rapporto tra il numero dei cacciatori, ivi compresi quelli che
praticano l'esercizio venatorio da appostamento fisso, e il
territorio regionale compreso, ai sensi dell'art. 11, comma 4, nella
Zona faunistica delle Alpi».
Come si vede, la delimitazione della Zona faunistica delle Alpi
rappresenta un elemento di primaria importanza della regolamentazione
normativa adottata dalle Regioni al fine di proteggere la fauna
selvatica e di disciplinare l'attività venatoria, nonchè dello
speciale regime giuridico previsto dalla legislazione statale al
riguardo: più precisamente, si tratta di un elemento che consente di
individuare l'ambito spaziale di applicazione di quelle norme,
intervenendo dunque a definirne la fattispecie.
In sintesi, il complessivo regime giuridico - di protezione della
fauna e di regolazione dell'attività venatoria - che caratterizza la
Zona faunistica delle Alpi sulla base delle previsioni della legge n.
157 del 1992 trova il suo ambito spaziale di applicazione proprio
tramite la delimitazione della zona stessa, operata dalle Regioni ai
sensi dell'art. 11, comma 4, della legge n. 157 del 1992. Allo stesso
modo, il regime giuridico «ordinario» del prelievo venatorio,
imperniato - com'è noto - sul sistema degli ATC, trova il suo ambito
spaziale di applicazione «per differenza» rispetto alla delimitazione
della Zona faunistica delle Alpi.
Da tutto ciò emerge dunque con chiarezza la natura
intrinsecamente normativa dell'ascrizione del territorio del Comune
di Rivoli Veronese e di parte del territorio del Comune di Caprino
Veronese agli Ambiti territoriali di caccia, anzichè alla Zona
faunistica delle Alpi, poichè in ciò si sostanzia la decisione
legislativa della Regione di assoggettare quei territori al
complessivo regime giuridico dei primi anzichè a quello della
seconda. Da ciò, dunque la totale abnormità, a più forte ragione,
di un provvedimento giurisdizionale come quello che ha dato origine
al presente conflitto, laddove il Giudice ha preteso di porre nel
nulla, sia pure temporaneamente, la suddetta decisione legislativa,
«emanando» (viene da dire ...) una norma uguale e contraria a quella
contenuta nella legge regionale.
Nè è possibile farsi trarre in inganno dalla inclusione di tale
previsione all'interno del Piano faunistico-venatorio: sia perchè il
carattere generale e astratto della previsione in parola non è certo
negato da tale collocazione; sia perchè tale collocazione è del
tutto episodica e frutto di una libera scelta della stessa legge
regionale: infatti, è sufficiente scorrere brevemente l'art. 10
della legge n. 157 del 1992 per rendersi conto che la delimitazione
della Zona faunistica delle Alpi non è per nulla contemplata nel
contenuto necessario del Piano faunistico-venatorio. Nè lo è, del
resto, la delimitazione degli ATC, per i quali la legge statale, come
si è visto, rinvia ad apposite «norme» regionali (art. 14, comma 1,
della legge n. 157 del 1992). In sintesi, se al par. 2.1. si confida
di aver dimostrato l'assoluta abnormità dell'esercizio del potere
giurisdizionale concretizzatosi nell'ordinanza del Tribunale
amministrativo regionale Veneto indicata in epigrafe, con riferimento
all'aspetto del contrasto con una previsione formalmente legislativa,
nel presente paragrafo si ritiene invece di aver mostrato come tale
abnormità debba considerarsi ancor più grave ed evidente, in
considerazione del carattere non solo formalmente, ma anche
materialmente legislativo della previsione normativa con cui la legge
regionale n. 2 del 2022 ha escluso il territorio del Comune di Rivoli
Veronese e parte del territorio del Comune di Caprino Veronese dalla
Zona faunistica delle Alpi.
2.3. - L'invasione della potestà legislativa regionale e la
violazione delle attribuzioni costituzionali riconosciute dagli
articoli 117, 121 e 123 della Costituzione, anche in riferimento agli
articoli 19, 20 e 21 dello Statuto della Regione Veneto. - Dal
percorso sin qui compiuto emerge chiaramente che con la legge
regionale n. 2 del 2022 e, in particolare, con la previsione ivi
contenuta dell'assoggettamento del territorio del Comune di Rivoli
Veronese e di parte del territorio di Caprino Veronese al regime
giuridico degli ATC anzichè a quello della Zona faunistica delle
Alpi, la Regione ha esercitato la propria competenza legislativa
residuale in materia di «caccia», riconosciuta dall'art. 117, quarto
comma, Cost., nei limiti fissati dalla legge statale, a tutela della
fauna selvatica, nell'art. 11 della legge n. 157 del 1992. Da qui la
conseguenza già più sopra accennata: con il provvedimento
giurisdizionale abnorme che in questa sede si contesta, adottato in
totale carenza di potere e in violazione degli articoli 101 e 134
Cost., il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ha leso la
competenza legislativa residuale che la Regione Veneto aveva inteso
esercitare, ponendo nel nulla (sia pure temporaneamente) una norma
legislativa adottata nell'esercizio delle attribuzioni riconosciute
dall'art. 117, quarto comma, Cost.
Va da sè, peraltro, che in tal modo il Giudice amministrativo ha
leso anche le attribuzioni costituzionali proprie del Consiglio
regionale, al quale compete, ai sensi dell'art. 121, secondo comma,
Cost., l'esercizio delle «potestà legislative attribuite alla
Regione», anche in riferimento agli articoli 19, 20 e 21 dello
Statuto della Regione Veneto, i quali, in forza dell'art. 123, primo
comma, Cost., ribadiscono tale attribuzione e ne regolano
l'esercizio.
In sintesi, è dunque possibile evidenziare che l'ordinanza
indicata in epigrafe, che qui si contesta e che dà origine al
presente conflitto, non solo è stata adottata in assoluta carenza di
potere giurisdizionale, rappresentando un esercizio abnorme di
quest'ultimo, in violazione degli articoli 101 e 134 Cost., ma
determina anche una lesione di attribuzioni costituzionalmente
garantite alla Regione odierna ricorrente, e - nell'ambito della
stessa - al Consiglio regionale, dagli articoli 117, quarto comma,
121, secondo comma, e 123, primo comma, Cost.

P.Q.M.

La Regione del Veneto, rappresentata e difesa come in epigrafe,
chiede che questa Ecc.ma Corte costituzionale voglia:
dichiarare che non spetta al Tribunale amministrativo
regionale per il Veneto - sezione I il potere di disporre, con
l'ordinanza n. 656/2022 pubblicata il 15 luglio 2022, che «vengano
mantenute, nei territorii del Comune di Rivoli Veronese e del Comune
di Caprino Veronese, le speciali forme di tutela dall'esercizio
dell'attività venatoria previste per le Zone faunistiche alpine» in
contrasto con la previsione contenuta nella legge della Regione del
Veneto n. 2 del 2022, nelle more della pronuncia sulla domanda
cautelare da definire a seguito della soluzione della questione
pregiudiziale di legittimità costituzionale sollevata con separata
ordinanza, in altro giudizio, dal medesimo Tribunale amministrativo;
e, per l'effetto, annullare in parte qua l'ordinanza del
Tribunale amministrativo per il Veneto - sezione prima n. 656/2022
pubblicata il 15 luglio 2022, con la quale il predetto potere
giurisdizionale è stato affermato e concretamente esercitato.
Si depositano i seguenti documenti:
doc. 1) Ordinanza Tribunale amministrativo regionale Veneto
n. 656/2022 pubblicata il 15 luglio 2022;
doc. 2) Delibera della Giunta Regionale del Veneto n. 971 del
9 agosto 2022, di autorizzazione a promuovere il presente giudizio;
doc. 3) Delibera del Consiglio Regionale del Veneto n. 115
del 2 agosto 2022.
Con ossequio.
Venezia - Roma, 9 settembre 2022

Avv. Quarneti - Avv. Prof. Cecchetti