1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 31-7-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 208 SENTENZA 3 - 26 luglio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Divieto di condono di interventi di ristrutturazione edilizia che comportino un aumento delle unita' immobiliari - Eccezione al divieto per il caso di unita' immobiliari ottenute in edifici residenziali bifamiliari o monofamiliari attraverso il recupero dei sottotetti. - Legge della Regione Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza e controllo dell'attivita' edilizia ed applicazione della normativa statale di cui all'articolo 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modifiche, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326), art. 34, comma 2, lettera a). - (T-190208) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 31-7-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 34, comma
2, lettera a), della legge della Regione Emilia-Romagna 21 ottobre
2004, n. 23 (Vigilanza e controllo dell'attività edilizia ed
applicazione della normativa statale di cui all'articolo 32 del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modifiche,
dalla legge 24 novembre 2003, n. 326), promosso dal Consiglio di
Stato, nel procedimento vertente tra Libera Belletti e il Comune di
Cesena, con sentenza non definitiva del 31 luglio 2018, iscritta al
n. 153 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 44 prima serie speciale, dell'anno
2018.
Visti l'atto di costituzione del Comune di Cesena nonchè l'atto
di intervento della Regione Emilia-Romagna;
udito nell'udienza pubblica del 3 luglio 2019 il Giudice relatore
Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Benedetto Ghezzi per il Comune di Cesena e
Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna.

Ritenuto in fatto

1.- Il Consiglio di Stato, VI sezione, con sentenza non
definitiva del 31 luglio 2018, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 34, comma 2, lettera a), della legge della
Regione Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza e controllo
dell'attività edilizia ed applicazione della normativa statale di
cui all'articolo 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269,
convertito, con modifiche, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326), in
riferimento all'art. 3, primo comma, della Costituzione.
1.1.- Il rimettente premette in fatto di essere stato adito in
appello avverso la sentenza con cui il Tribunale amministrativo
regionale per l'Emilia-Romagna aveva respinto il ricorso proposto per
ottenere l'annullamento del provvedimento del Comune di Cesena di
rigetto della domanda di condono edilizio, presentata il 10 novembre
2003, ai sensi dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n.
269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, in relazione a
un intervento di «ristrutturazione edilizia consistente nella
costruzione di un solaio intermedio in una porzione di attrezzatura
agricola (...), con conseguente creazione di due unità abitative,
una per piano, e realizzazione di un piano interrato», nonchè per
ottenere l'annullamento dell'ordinanza comunale (n. 20/527/EA/ac del
15 luglio 2009, notificata il 29 luglio 2009), con cui alla
ricorrente era stata ordinata «la demolizione delle opere abusive e
il ripristino dei luoghi allo stato autorizzato ripristinando l'uso
del manufatto a servizio agricolo, attraverso altresi': la
demolizione del solaio intermedio; la demolizione della scala;
l'eliminazione della porzione in ampliamento (piano interrato)» entro
il termine di novanta giorni dalla notificazione, con richiamo del
provvedimento di diniego del condono.
Il Consiglio di Stato ricorda che, avverso la sentenza del TAR
per l'Emilia-Romagna, la ricorrente aveva dedotto i seguenti motivi:
a) l'erronea interpretazione dell'art. 32, comma 3, del d.l. n. 269
del 2003, che non attribuirebbe alle Regioni la potestà di definire
le condizioni sostanziali di ammissibilità della sanatoria, che,
invece, secondo la normativa statale, applicabile alla fattispecie in
esame, sarebbero tutte soddisfatte; b) l'erronea reiezione della
censura di eccesso di potere per travisamento dei fatti, con
riferimento al preteso ampliamento della volumetria dell'immobile per
effetto della realizzazione del piano interrato; c) l'erronea
reiezione delle censure dedotte con i motivi aggiunti, con
particolare riferimento all'erronea affermazione dell'aumento del
carico urbanistico.
Il collegio rimettente precisa che il provvedimento di diniego
del condono edilizio e la conseguente ordinanza di demolizione delle
opere abusive troverebbero il loro fondamento in due "presupposti
normativi", costituiti, rispettivamente, dall'art. 33, comma 3,
lettera b), della legge reg. Emilia-Romagna n. 23 del 2004, con
riguardo al preteso ampliamento della cubatura superiore ai 100 metri
cubi per effetto della realizzazione del piano interrato; e dall'art.
34, comma 2, lettera a), della medesima legge regionale n. 23 del
2004, con riguardo alla realizzazione di due unità abitative
mediante la costruzione di un solaio intermedio.
Tuttavia, mentre le censure devolute in appello relative alla
prima parte del provvedimento impugnato sono state accolte (per
l'insussistenza del presupposto di fatto della realizzazione della
nuova volumetria, eccedente la misura massima consentita di 100 metri
cubi, asseritamente realizzata nel piano interrato), con conseguente
annullamento del provvedimento impugnato in parte qua, per la
definizione delle censure rivolte avverso la restante parte della
motivazione del diniego di condono il Consiglio di Stato ritiene
necessaria la rimessione alla Corte costituzionale dell'art. 34,
comma 2, lettera a), della legge reg. Emilia-Romagna n. 23 del 2004.
Il rimettente ritiene, anzitutto, prive di fondamento le censure
sollevate sulla base della pretesa applicabilità, alla fattispecie
in esame, della disciplina statale in materia di condono
straordinario ex art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, anzichè della
disciplina regionale di cui agli artt. 26 e seguenti della legge
regionale n. 23 del 2004, dato che, a seguito della sentenza di
questa Corte n. 196 del 2004, la stessa normativa statale (art. 32
del d.l. n. 269 del 2003) stabilisce che è la legge regionale a
determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per
l'ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio
di cui all'allegato 1, nonchè eventualmente limiti volumetrici
inferiori a quelli indicati nel decreto legge citato. Proprio in
attuazione di tali previsioni - precisa il Consiglio di Stato - la
Regione Emilia-Romagna ha adottato la disciplina del condono e
disposto che essa trovi applicazione anche alle domande di condono
già presentate ai sensi del d.l. n. 269 del 2003.
Pertanto, il Collegio rimettente ritiene che alla fattispecie sub
iudice debba applicarsi l'art. 34, comma 2, lettera a), della legge
reg. Emilia-Romagna n. 23 del 2004 e non la normativa statale.
Tuttavia, il Consiglio di Stato dubita della legittimità
costituzionale della citata disposizione regionale in riferimento
all'art. 3, primo comma, Cost. e solleva d'ufficio, ex art. 23, terzo
comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e
sul funzionamento della Corte costituzionale), la relativa questione.
Innanzitutto, il collegio afferma che la questione è senz'altro
rilevante, dato che sono poste, con i motivi di appello devoluti al
presente grado, questioni che non possono essere decise
indipendentemente dall'applicazione della citata disposizione
regionale posta dall'amministrazione comunale a fondamento del
provvedimento di diniego dell'istanza di condono.
In punto di non manifesta infondatezza, il Consiglio di Stato
ritiene che la scelta operata dal legislatore regionale di limitare
la sanatoria di interventi edilizi, comportanti un aumento delle
unità immobiliari ubicate in edifici residenziali bi-familiari o
mono-familiari, alle unità recuperate dalla trasformazione abitativa
solo dei sottotetti e non anche di altri spazi interni, a «organismo
edilizio rimasto invariato per sagoma e volumetria», sia arbitraria e
ingiustificata, considerata la sostanziale omogeneità delle
situazioni messe a confronto, sia sotto il profilo dell'incidenza sul
carico urbanistico, sia sotto il profilo del risparmio di aree
edificabili, costituenti notoriamente una risorsa scarsa.
Pertanto, solleva questione di legittimità costituzionale della
citata disposizione regionale in riferimento all'art. 3, primo comma,
Cost.
2.- Nel giudizio si è costituito il Comune di Cesena, parte del
giudizio a quo, che ha chiesto di dichiarare inammissibile e comunque
infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dal
Consiglio di Stato.
Anche la Regione Emilia-Romagna, che è intervenuta nel giudizio,
ha rivolto alla Corte costituzionale le medesime richieste.
In linea preliminare, la questione sarebbe inammissibile
anzitutto per difetto di rilevanza.
Sia il Comune che la Regione sottolineano che le censure proposte
dalla appellante attenevano alla pretesa applicabilità alla
fattispecie in esame della legge statale vigente al momento della
domanda di condono, che non avrebbe precluso la sanatoria di abusi
consistenti nella realizzazione di nuove unità abitative.
In nessun grado e fase del giudizio sarebbe stata proposta
l'eccezione relativa al recupero ai fini abitativi dei sottotetti e,
pertanto, la norma regionale relativa sarebbe del tutto estranea e
ininfluente rispetto alla decisione del giudice adito.
La questione sarebbe inammissibile, per entrambi gli enti
territoriali, anche sotto un altro profilo.
Con essa, infatti, il rimettente chiederebbe alla Corte una
pronuncia additiva senza tuttavia indicare il contenuto
dell'addizione. Si tratterebbe di una richiesta generica e imprecisa,
che non consentirebbe di delimitare quanto ammesso e quanto non
ammesso, generando incertezza del diritto e futuro contenzioso.
Nel merito la questione sarebbe priva di fondamento. La
differenza di trattamento tra il recupero dei sottotetti e la libera
suddivisione degli spazi interni dell'edificio sarebbe pienamente
giustificata, da un lato, dalla oggettiva differenza di rilievo
urbanistico tra le due ipotesi, dall'altro dalla diversa natura e
gravità dell'illecito originariamente posto in essere.
Mentre il condono dei sottotetti corrisponderebbe in modo
ragionevole alla finalità di risparmio del suolo, la legittimazione
ex post di qualunque tipo di intervento atto a moltiplicare le unità
immobiliari sarebbe un avallo postumo a ogni forma di edilizia
abusiva senza alcuna prevedibilità circa il livello di incisione sul
carico urbanistico.
3.- All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni formulate nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1.- Il Consiglio di Stato, con sentenza non definitiva del 31
luglio 2018, ha sollevato questione di legittimità costituzionale,
in riferimento all'art. 3, primo comma, della Costituzione, dell'art.
34, comma 2, lettera a), della legge della Regione Emilia-Romagna 21
ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza e controllo dell'attività edilizia ed
applicazione della normativa statale di cui all'articolo 32 del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modifiche,
dalla legge 24 novembre 2003, n. 326), adottata in applicazione della
normativa statale che ha introdotto il cosiddetto "terzo condono"
edilizio.
In particolare, il Collegio rimettente ritiene che la citata
disposizione regionale detti una disciplina arbitraria e
ingiustificata, nella parte in cui limita le eccezioni al divieto di
condono di interventi di ristrutturazione edilizia, che comportino un
aumento delle unità immobiliari, all'ipotesi delle sole unità
immobiliari «ottenute attraverso il recupero ai fini abitativi dei
sottotetti, in edifici residenziali bifamiliari e monofamiliari».
Tale eccezione dovrebbe essere estesa - secondo il rimettente -
all'ipotesi in cui le unità immobiliari nuove siano prodotte per
effetto della trasformazione abitativa anche di altri spazi interni
«ad organismo edilizio rimasto invariato per sagoma e volumetria», in
considerazione della ritenuta sostanziale omogeneità delle
situazioni messe a confronto, sia sotto il profilo dell'incidenza sul
carico urbanistico, sia sotto il profilo del risparmio di aree
edificabili.
2.- In linea preliminare, si deve rilevare che non influisce
sulla rituale instaurazione del giudizio di legittimità
costituzionale in via incidentale la circostanza che la questione sia
stata sollevata dal Consiglio di Stato con una sentenza non
definitiva, con cui, contemporaneamente, ha accolto, con "sentenza
parziale", uno dei motivi di appello, con conseguente annullamento in
parte qua del provvedimento impugnato, e, con "contestuale ordinanza
di rimessione", ha ritenuto la decisione dei restanti motivi
condizionata alla previa proposizione della questione di
costituzionalità.
Il provvedimento adottato ha caratteristiche peculiari, poichè
alla sentenza non definitiva si affianca un'ordinanza di rimessione,
quest'ultima in relazione ai motivi di ricorso non decisi. La forma
prescelta non è tale da incidere sull'autonomia di ciascun
provvedimento e sulla idoneità dell'ordinanza a instaurare
validamente il giudizio di legittimità costituzionale in via
incidentale. Il giudice a quo ha, infatti, disposto la sospensione
del procedimento e la trasmissione del fascicolo a questa Corte, nel
rispetto dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale)
(sentenze n. 86 del 2017, n. 94 del 2009; e, in casi simili, sentenza
n. 452 del 1997; ordinanza n. 153 del 2002).
3.- Ancora in via preliminare, occorre esaminare l'eccezione di
inammissibilità, proposta sia dal Comune di Cesena che dalla Regione
Emilia-Romagna, per difetto di rilevanza della questione.
Il dubbio di legittimità costituzionale riguarderebbe, infatti,
una norma regionale del tutto estranea al giudizio a quo e quindi
ininfluente rispetto alla decisione del giudice adito. Ciò
deriverebbe dalla circostanza che le censure proposte
dall'appellante, attenendo all'erronea interpretazione dell'art. 32,
comma 3, del d.l. n. 269 del 2003 come convertito, e alla conseguente
pretesa inapplicabilità della legge regionale, in favore della
normativa statale, non preclusiva della sanatoria di abusi
consistenti nella realizzazione di nuove unità abitative, non
implicherebbero l'applicazione della norma regionale di cui all'art.
34, comma 2, lettera a), della legge reg. Emilia-Romagna n. 23 del
2004, là dove individua come unica eccezione al divieto di condono
di interventi di ristrutturazione edilizia che diano forma a nuove
unità immobiliari quella inerente a unità immobiliari «ottenute
attraverso il recupero ai fini abitativi dei sottotetti, in edifici
residenziali bifamiliari e monofamiliari».
3.1.- L'eccezione è priva di fondamento.
Di recente questa Corte ha ribadito che «nel giudizio di
costituzionalità, ai fini dell'apprezzamento della rilevanza, ciò
che conta è la valutazione che il giudice a quo deve effettuare in
ordine alla possibilità che il procedimento pendente possa o meno
essere definito indipendentemente dalla soluzione della questione
sollevata, potendo la Corte interferire su tale valutazione solo se
essa, a prima vista, appaia assolutamente priva di fondamento
(sentenza n. 71 del 2015)» (sentenza n. 122 del 2019).
Nella specie, non risulta ictu oculi priva di fondamento e quindi
implausibile la motivazione svolta dal giudice rimettente in punto di
rilevanza.
Quest'ultimo, infatti, dopo aver esposto le ragioni per cui
ritiene infondati i profili di censura inerenti alla pretesa
applicabilità alla fattispecie sub iudice della disciplina statale
di cui al decreto-legge n. 269 del 2003, afferma di dover applicare
la previsione di cui all'art. 34, comma 2, lettera a), della legge
reg. Emilia-Romagna n. 23 del 2004, «addotta dall'amministrazione
comunale quale seconda, autonoma ragione di diniego» del condono. Di
conseguenza argomenta che le questioni che si pongono alla sua
valutazione per effetto dei «motivi d'appello devoluti al presente
grado [...] non possono essere decise indipendentemente
dall'applicazione della citata disposizione di legge regionale, posta
dall'amministrazione comunale a fondamento del provvedimento di
diniego dell'istanza di condono».
In effetti l'art. 34, comma 2, lettera a), della legge reg.
Emilia-Romagna n. 23 del 2004, là dove vieta il rilascio del titolo
in sanatoria per gli interventi di ristrutturazione edilizia
(conformi alla legislazione urbanistica ma che contrastino con le
prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data del 31
marzo 2003), che «comportino aumento delle unità immobiliari», fatta
eccezione solo per quelle «ottenute attraverso il recupero ai fini
abitativi dei sottotetti, in edifici residenziali bifamiliari e
monofamiliari», contribuisce a definire i limiti di applicabilità
del divieto, posto a fondamento della parte impugnata del
provvedimento di rigetto dell'istanza di condono. È, pertanto,
evidente che l'eventuale accoglimento della questione di legittimità
costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato inciderebbe
sull'esito del giudizio principale.
4.- Sia la Regione Emilia-Romagna sia il Comune di Cesena
propongono un'ulteriore eccezione di inammissibilità della questione
sollevata, sull'assunto che il rimettente chiederebbe a questa Corte
una pronuncia additiva senza, tuttavia, indicare il contenuto
dell'addizione. Si tratterebbe di una richiesta generica e imprecisa,
che non consentirebbe di delimitare quanto ammesso e quanto non
ammesso, generando incertezza del diritto e futuro contenzioso.
4.1.- Anche tale eccezione non è fondata.
Dal tenore complessivo della motivazione dell'ordinanza di
rimessione emerge con sufficiente chiarezza che l'art. 34, comma 2,
lettera a), della legge reg. Emilia-Romagna n. 23 del 2004 è
censurato nella parte in cui non contempla, accanto all'eccezione al
divieto di condono di interventi di ristrutturazione edilizia, che
comportino aumento delle unità immobiliari per effetto del recupero
dei sottotetti a fini abitativi, anche quella degli interventi di
ristrutturazione che determinino un aumento delle unità immobiliari
risultanti dalla trasformazione abitativa di altri spazi interni
diversi dai sottotetti, «ad organismo edilizio rimasto invariato per
sagoma e volumetria». Secondo il rimettente, considerata la
sostanziale omogeneità delle situazioni messe a raffronto, sia sotto
il profilo dell'incidenza sul carico urbanistico, sia sotto il
profilo del risparmio di aree edificabili, la limitazione delle
eccezioni al divieto di condono posto dal citato art. 34 alle sole
ipotesi inerenti alla creazione di nuove unità abitative risultanti
dal recupero dei sottotetti e non anche di altri spazi interni, che
non alterino volume e sagoma dell'immobile, sarebbe in contrasto con
i principi di ragionevolezza e parità di trattamento. In tal modo,
finirebbero per essere trattate diversamente ipotesi del tutto
assimilabili.
Il petitum è, quindi, «ben chiaro, mentre solo la sua
indeterminatezza o ambiguità comporterebbero l'inammissibilità
della questione (ex pluribus, sentenza n. 32 del 2016; ordinanze n.
227 e n. 177 del 2016 e n. 269 del 2015)» (sentenza n. 180 del 2018).
5.- Nel merito, la questione non è fondata.
La norma censurata è contenuta nella legge regionale n. 23 del
2004, con cui la Regione Emilia-Romagna è intervenuta a dare
attuazione a quanto previsto dall'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003,
convertito, con modifiche, nella legge n. 326 del 2003.
Quest'ultimo, che ha introdotto «la previsione e la disciplina di
un nuovo condono edilizio esteso all'intero territorio nazionale, di
carattere temporaneo ed eccezionale», ha subito, per effetto della
sentenza n. 196 del 2004 di questa Corte, «una radicale
modificazione, soprattutto attraverso il riconoscimento alle Regioni
del potere di modulare l'ampiezza del condono edilizio in relazione
alla quantità e alla tipologia degli abusi sanabili» (sentenza n. 49
del 2006).
In particolare, si è riconosciuto che il ruolo del legislatore
regionale, «specificativo - all'interno delle scelte riservate al
legislatore nazionale - delle norme in tema di condono, contribuisce
senza dubbio a rafforzare la più attenta e specifica considerazione
di quegli interessi pubblici, come la tutela dell'ambiente e del
paesaggio, che sono - per loro natura - i più esposti a rischio di
compromissione da parte delle legislazioni sui condoni edilizi»
(sentenza n. 49 del 2006).
È per questo che la legislazione regionale è chiamata a
determinare le condizioni e le modalità per la sanatoria di tutte le
tipologie di abuso edilizio (di cui all'Allegato 1 del d.l. n. 269
del 2003), nonchè l'eventuale individuazione di limiti volumetrici
inferiori a quelli indicati dalla normativa statale (in specie dal
comma 26 del citato art. 32 del d.l. n. 269 del 2003), con riguardo
agli interventi edilizi abusivi condonabili.
Per dare attuazione a tali indicazioni, la Regione Emilia-Romagna
ha provveduto, con l'art. 34, a identificare tassativamente le
condizioni per la sanatoria di interventi di ristrutturazione
edilizia «conformi alla legislazione urbanistica ma che contrastino
con le prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data del
31 marzo 2003» (comma 2) e quindi abusivi. Fra tali condizioni ha
espressamente indicato, alla lettera a), la necessità che simili
interventi non comportino aumenti delle unità immobiliari, «fatte
salve quelle ottenute attraverso il recupero ai fini abitativi dei
sottotetti, in edifici residenziali bifamiliari e monofamiliari».
La previsione di quest'ultima eccezione riflette un orientamento
già espresso nella precedente legge della Regione Emilia-Romagna 6
aprile 1998, n. 11 (Recupero a fini abitativi dei sottotetti
esistenti), volto a promuovere tale recupero in vista dell'obiettivo
di «contenere il consumo di nuovo territorio attraverso un più
efficace riutilizzo dei volumi esistenti» (art. 1), peraltro «nel
rispetto delle caratteristiche tipologiche e morfologiche degli
immobili e delle prescrizioni igienico-sanitarie riguardanti le
condizioni di agibilita'». In questa linea il legislatore regionale
ha, per maggiore chiarezza, in seguito esplicitato il concetto di
«volumi esistenti», precisando che per «sottotetto si intende lo
spazio compreso tra l'intradosso della copertura non piana
dell'edificio e l'estradosso del solaio del piano sottostante» (comma
2 del citato art. 1, inserito dall'art. 1, comma 1, della legge
regionale 30 maggio 2014, n. 5, recante «Modifiche alla legge
regionale 6 aprile 1998, n. 11 "Recupero a fini abitativi dei
sottotetti esistenti"»). Il che esclude ogni intervento diverso dalla
mera nuova destinazione a fini abitativi del sottotetto preesistente.
La peculiarità della fattispecie del recupero dei sottotetti a
fini abitativi è stata, d'altronde, già sottolineata da questa
Corte che, chiamata a scrutinare norme regionali volte a consentire
il recupero a fini abitativi di quelli già esistenti, anche ove
realizzati in contrasto con gli strumenti urbanistici comunali, le ha
ritenute legittime, sul piano costituzionale, a condizione che
fossero rispettati tutti i limiti fissati dal legislatore statale in
tema di distanze, tutela del paesaggio, igiene e salubrità (sentenze
n. 282 e n. 11 del 2016).
In particolare, con riguardo a norme regionali analoghe a quella
posta dalla legge regionale ora in esame, anche la giurisprudenza
amministrativa si è più volte pronunciata, rilevando come «non una
qualsiasi parte di edificio immediatamente inferiore al tetto può
ritenersi un "sottotetto" sfruttabile ai fini abitativi, ma solo
quella parte che, a seconda dell'altezza, della praticabilità del
solaio, delle modalità di accesso, dell'esistenza o meno di finestre
e di vani interni, integra un volume già di per sè utilizzabile,
praticabile ed accessibile, quantomeno come deposito o soffitta»
(Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento, sentenza
19 gennaio 2017, n. 20). Pertanto, «presupposto per il recupero
abitativo dei sottotetti è che sia identificabile come già
esistente un volume sottotetto passibile di recupero, ovvero di
riutilizzo a fini abitativi, in quanto avente caratteristiche
dimensionali (altezza, volume e superficie) e funzionali
(utilizzabile), tali da risultare già praticabile ed abitabile»
(Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento, sentenza
19 gennaio 2017, n. 20; così anche Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia, sezione seconda, sentenza 2 aprile 2010,
n. 970).
Alla luce di tali indicazioni emerge che l'intento del
legislatore regionale è solo quello di consentire l'utilizzo, a fini
abitativi, di uno spazio, il sottotetto, già esistente, la cui
destinazione abitativa determina la "riconversione" del medesimo in
una unità immobiliare, in vista, come si è già ricordato, di
«contenere il consumo di nuovo territorio attraverso un più efficace
riutilizzo dei volumi esistenti» (art. 1 della legge reg. n. 11 del
1998).
Appare, pertanto, evidente la non comparabilità di tale
fattispecie con quella oggetto del giudizio principale - cui il
rimettente chiede di estendere la sanatoria - che non contempla il
riutilizzo di uno spazio preesistente "trasformato" in unità
abitativa, ma la creazione, mediante la realizzazione di un solaio
all'interno di un'attrezzaia agricola, di due nuove unità
immobiliari.
Nè si può instaurare una corretta comparazione con generiche
ipotesi di trasformazione a fini abitativi di «spazi interni diversi
dai sottotetti», «ad organismo edilizio rimasto invariato per sagoma
e volumetria», ipotesi che non escludono la creazione di più spazi
mediante la frammentazione dello spazio interno originario, con
conseguente moltiplicazione delle unità immobiliari.
A una tale conclusione si perviene anche senza voler considerare
la differente incidenza dei richiamati interventi in termini di
"carico urbanistico" e cioè di «fabbisogno di dotazioni territoriali
di un determinato immobile o insediamento in relazione alla sua
entità e destinazione d'uso» (così nell'Allegato A all'Intesa, ai
sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131,
tra il Governo, le Regioni e i Comuni concernente l'adozione del
regolamento edilizio-tipo di cui all'articolo 4, comma 1-sexies del
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380).
Quest'ultima valutazione, anche in caso di non incremento di volume o
di superficie utile, impone comunque «scelte di tipo qualitativo
circa il livello sostenibile di popolazione insediabile o di offerta
ricettiva compatibile» con un certo tessuto abitativo (Cons. Stato,
sezione quarta, sentenza 13 novembre 2018, n. 6403), scelte che non
possono non spettare agli enti territoriali competenti.
Inoltre, la norma censurata, come si è visto, è norma
"eccezionale" rispetto al divieto generale di condono degli
interventi di ristrutturazione edilizia che comportino un aumento
delle unità immobiliari. Proprio in considerazione di tale
eccezionalità essa «non può essere assunta come utile termine di
raffronto ai fini del giudizio sulla corretta osservanza, da parte
del legislatore, del principio di eguaglianza» (sentenza n. 298 del
1994 e più recentemente sentenza n. 20 del 2018). È risalente - e
tuttavia sempre incisivo - l'orientamento di questa Corte da cui si
ricava che, «in presenza di norme generali e di norme derogatorie, in
tanto può porsi una questione di legittimità costituzionale per
violazione del principio di eguaglianza, in quanto si assuma che
queste ultime, poste in relazione alle prime, siano in contrasto con
tale principio; viceversa, quando si adotti come tertium
comparationis la norma derogatrice, la funzione del giudizio di
legittimità costituzionale non può essere se non il ripristino
della disciplina generale, ingiustificatamente derogata da quella
particolare, non l'estensione ad altri casi di quest'ultima (cfr.
ord. n. 666 del 1988, ord. n. 582 del 1988, sent. n. 383 del 1992)»
(sentenza n. 298 del 1994).
Le ragioni fin qui enunciate conducono a ritenere priva di
fondamento la questione di legittimità costituzionale sollevata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 34, comma 2, lettera a), della legge della Regione
Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza e controllo
dell'attività edilizia ed applicazione della normativa statale di
cui all'articolo 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269,
convertito, con modifiche, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326),
sollevata, in riferimento all'art. 3, primo comma, della
Costituzione, dal Consiglio di Stato, con l'atto indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 luglio 2019.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE