Serie Generale n. 305 del 31-12-2010
CIRCOLARI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
CIRCOLARE 28 settembre 2010, n. 2/2010/DFP/DDI.
Trasmissione per via telematica dei certificati di malattia. Ulteriori indicazioni. (10A15552) (GU Serie Generale n.305 del 31-12-2010)

Premessa.
Con circolare n. 1/2010/DFP/DDI dell'11 marzo 2010 sono state
fornite indicazioni operative relativamente all'avvio del sistema di
trasmissione telematica dei certificati e degli attestati medici per
la giustificazione delle assenze per malattia dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni previsto dall'art. 55-septies del decreto
legislativo n. 165 del 2001, introdotto dall'art. 69 del decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150. Nella predetta circolare
venivano dati chiarimenti relativamente al funzionamento generale del
sistema, ai soggetti tenuti alla trasmissione telematica, agli oneri
e vantaggi per i lavoratori e ai tempi di attuazione e sanzioni per
l'inosservanza degli obblighi di trasmissione secondo le nuove
modalità. In particolare, nel paragrafo 6 («Tempi di attuazione e
sanzioni per l'inosservanza degli obblighi di trasmissione per via
telematica della certificazione medica») è stato previsto quanto
segue.
«Per assicurare un'applicazione omogenea della normativa, si
ritiene opportuno precisare i tempi e le modalità di attuazione del
nuovo sistema, tenuto conto dell'esigenza di una sua introduzione
graduale ed uniforme sul territorio nazionale.
A decorrere dal quindicesimo giorno dalla pubblicazione del decreto
del Ministero della salute, di concerto con il Ministero del lavoro e
delle politiche sociali e con il Ministero dell'economia e delle
finanze 26 febbraio 2010 nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana, il medico curante procede, in via telematica, alle
operazioni di predisposizione e di invio dei dati dei certificati di
malattia, alle operazioni di rettifica e annullamento di certificati
già inviati, secondo le modalità di cui al paragrafo n. 2.
Per i tre 3 mesi successivi alla pubblicazione del decreto
interministeriale di cui al periodo precedente, è riconosciuta
comunque la possibilità per il medico di procedere al rilascio
cartaceo dei certificati, secondo le modalità attualmente vigenti.
Al termine del suddetto periodo transitorio, ovvero dei 3 mesi
dalla predetta pubblicazione in Gazzetta ufficiale, la trasmissione
è effettuata esclusivamente per via telematica.
Per verificare la corretta funzionalità del sistema ed
eventualmente operare interventi di messa a punto dello stesso, nel
mese successivo allo scadere del periodo transitorio, per la durata
di un mese, sarà attuato un collaudo generale del sistema, secondo
modalità definite d'intesa con il Ministero della salute e con il
Ministero dell'economia e delle finanze, nonchè con la
partecipazione di tutti i soggetti coinvolti.
La responsabilità per mancata trasmissione telematica del
certificato con l'eventuale irrogazione delle sanzioni connesse si
configura solo all'esito dei periodi transitorio e di collaudo
(complessivamente per un periodo pari a 4 mesi). Sono fatte salve le
eventuali fattispecie derogatorie, limitate nel tempo e riferite a
specifiche aree territoriali, a carattere eccezionale, da individuare
con decreto del Ministro della pubblica amministrazione e
l'innovazione, d'intesa con il Ministro della salute e con il
Ministro dell'economia e delle finanze, per le quali continua a non
essere operativo il regime sanzionatorio per il periodo indicato nel
citato decreto.».
Nel medesimo paragrafo sono state fornite delucidazioni sul regime
sanzionatorio con riferimento alle previsioni dell'art. 55-septies
citato.
Al fine di procedere al collaudo generale, in linea con quanto
comunicato nella circolare, con decreto del Capo del Dipartimento per
la digitalizzazione della pubblica amministrazione e l'innovazione
tecnologica del 1° luglio 2010 è stata costituita apposita
commissione i cui componenti rappresentano le amministrazioni e i
soggetti coinvolti dall'applicazione del nuovo sistema. I lavori
della commissione si sono svolti nel periodo luglio - settembre 2010.
Allo scadere del primo mese successivo al periodo transitorio, come
definito nella circolare, la commissione ha riscontrato l'esistenza
di «a) ritardi registrati nella procedura di messa a disposizione dei
medici delle credenziali di accesso al sistema; b) la non
disponibilità del canale telefonico per l'invio da parte del medico
dei certificati; c) necessità di messa a punto delle prestazioni del
sistema in relazione al progressivo aumento degli utenti.». Pertanto,
la commissione ha ritenuto di non poter «considerare positivamente
l'esito del collaudo» e di dover proseguire l'esame dell'operatività
del sistema generale.
La seconda fase del collaudo si è conclusa il 15 settembre scorso.
Durante la seduta, «la commissione, preso atto dei risultati delle
verifiche del sistema, relativamente ai servizi resi disponibili ai
medici, ai lavoratori e alle amministrazioni, nonchè alla messa a
disposizione dei medici e datori di lavoro delle credenziali di
accesso necessarie per il suo utilizzo, ritiene concluso il collaudo
in quanto è verificata la funzionalità delle piattaforme e dei
sistemi. Si evidenziano segnalazioni di difficoltà applicativa sotto
il profilo organizzativo, sia in ambito ospedaliero che territoriale,
per le quali vanno previste soluzioni da porre in atto in tempi brevi
nella fase di compiuta ottimizzazione, al fine di realizzare la
finalità di un sistema che richiede il complessivo allineamento di
tutte le responsabilità. In funzione di ciò, la commissione
stabilisce di avviare un monitoraggio continuo con il concerto di
tutte le amministrazioni interessate, della regolarità del servizio,
al fine di certificare eventuali situazioni di oggettiva difficoltà
di adempiere alla trasmissione di quanto previsto dalla norma.».
Come si evince dal verbale della commissione, il collaudo delle
funzionalità è stato ormai concluso e, in considerazione delle
criticità organizzative emerse e che emergeranno, si aprirà una
fase di monitoraggio del sistema, che sarà svolto in collaborazione
tra i vari soggetti istituzionali interessati. La durata del
monitoraggio viene stimata in circa quattro mesi.
Considerato lo sviluppo del sistema, si ritiene necessario far
conoscere ulteriori elementi procedurali per la migliore fruizione
del servizio da parte degli utenti e, al contempo, fornire
indicazioni alle amministrazioni e agli operatori sull'applicazione
della normativa anche alla luce delle richieste di chiarimento
pervenute. Resta fermo l'integrale rinvio ai contenuti della
menzionata circolare n. 1.
1. L'utilizzo delle funzionalità da parte dei diversi soggetti
interessati (medici, lavoratori, pubbliche amministrazioni).
Come noto, il sistema offre una serie di servizi ai medici, ai
lavoratori e ai datori di lavoro già illustrati nella circolare n.
1.
Si segnala che per l'utilizzo del canale telefonico da parte del
medico è attivo il numero verde 800 013 577, raggiungibile da
telefono fisso o mobile. Tale canale consente di superare eventuali
difficoltà temporanee dovute, ad esempio, alla mancanza di un
personal computer o di una connessione a internet.
Per quanto riguarda l'utilizzo del sistema da parte del lavoratore,
si segnala inoltre che questi, dopo essersi registrato al sito
dell'INPS (http://www.inps.it/- home page), può prendere visione di
tutti i certificati a lui intestati.
Si rammenta che le amministrazioni possono ricevere gli attestati
di malattia relativi ai propri dipendenti sia accedendo direttamente
via web al sistema INPS, sia richiedendo all'Istituto l'invio ad una
propria casella di posta elettronica certificata (PEC). L'accesso
diretto al sistema I.N.P.S. avviene tramite apposite credenziali, che
devono essere richieste secondo le modalità indicate nella circolare
I.N.P.S. n. 60 del 16 aprile 2010. Le istruzioni per attivare l'invio
alla casella PEC sono contenute nella circolare I.N.P.S. n. 119 del 7
settembre 2010. Considerate le richieste di chiarimento pervenute, è
opportuno evidenziare che l'Ente con il quale le amministrazioni
pubbliche debbono dialogare per la ricezione degli attestati di
malattia relativi ai propri dipendenti è l'INPS anche se gli stessi
sono iscritti al regime contributivo INPDAP.
Ulteriori indicazioni sui servizi sono disponibili sul sito
www.innovazionepa.gov.it nella sezione dedicata ai certificati di
malattia online.
2. Chiarimenti sull'ambito di applicazione.
2.1. I dipendenti della pubblica amministrazione interessati.
Un primo chiarimento riguarda l'ambito di applicazione della
disciplina. In proposito, si segnala che la disposizione di
riferimento - che, come detto, è l'art. 55-septies del decreto
legislativo n. 165 del 2001 - riguarda il personale ad ordinamento
privatistico, ovvero il personale soggetto alla disciplina del
decreto legislativo citato. Pertanto, la norma non riguarda
direttamente il personale in regime di diritto pubblico di cui
all'art. 3 del medesimo decreto (magistrati e avvocati dello Stato,
professori universitari, personale appartenente alle forze armate e
alle forze di polizia, corpo nazionale dei vigili del fuoco,
personale delle carriere diplomatica e prefettizia e le altre
categorie che, ai sensi del menzionato art. 3, sono disciplinate dai
propri ordinamenti), per il quale rimane vigente la tradizionale
modalità cartacea, fermo restando che il nuovo sistema potrà
trovare applicazione anche nei confronti di queste categorie di
personale a seguito di approfondimenti istruttori e dell'adozione
delle misure del caso. In conclusione, per le categorie di personale
ad ordinamento pubblicistico, non soggette al regime del decreto
legislativo n. 165 del 2001, i medici compilano i certificati e gli
attestati di malattia in forma cartacea e le amministrazioni
accettano i relativi documenti nella stessa forma, con le consuete
modalità di produzione o trasmissione da parte del dipendente
interessato.
2.2. I medici obbligati all'utilizzo del sistema di trasmissione
telematica.
Si precisa poi che il nuovo regime di trasmissione telematica dei
certificati riguarda i medici dipendenti del servizio sanitario
nazionale, i medici convenzionati con il servizio (di medicina
generale, specialisti e pediatri di libera scelta), nonchè i medici
liberi professionisti. Riprendendo quanto detto nella circolare n. 1,
la violazione dell'obbligo di trasmissione in via telematica è
sanzionata dalla legge e dagli accordi collettivi per i medici
dipendenti del servizio sanitario nazionale e i medici che lavorano
in convenzione. Il mancato utilizzo della modalità telematica non è
invece specificamente sanzionato per i medici liberi professionisti.
A fini di economicità e di efficienza, è comunque auspicabile che
l'intero sistema delle certificazioni funzioni in maniera uniforme.
Il Dipartimento della digitalizzazione della pubblica amministrazione
e le altre Amministrazioni competenti si stanno impegnando per la sua
estensione generalizzata e il processo di distribuzione delle
credenziali di accesso al sistema telematico ai medici privati è in
corso. Nelle more, i dipendenti pubblici che, in linea e nei limiti
di quanto previsto nel comma 1 dell'art. 55-septies del decreto
legislativo n. 165 del 2001, si rivolgono ad un medico privato per la
certificazione dell'assenza dovranno chiedere al medico il
certificato o l'attestato in forma cartacea e lo recapiteranno
all'amministrazione secondo le tradizionali modalità. Quindi, sino
alla compiuta messa a regime del sistema, le amministrazioni sono
tenute ad accettare i certificati e gli attestati medici in forma
cartacea provenienti da medici liberi professionisti, sempre che
siano rispettate le condizioni previste nel citato art. 55-septies
comma 1. Rimane fermo, naturalmente, che la giustificazione
dell'assenza avverrà invece mediante certificazione telematica ogni
qual volta i medici privati siano già in possesso delle credenziali
di accesso e degli altri strumenti necessari per l'invio telematico.
2.3. I certificati rilasciati dalle strutture di pronto soccorso e
dagli ospedali in caso di ricovero e dimissione.
Nel corso dei lavori della commissione di collaudo sono emerse
alcune specifiche criticità legate ai certificati e agli attestati
rilasciati dalle strutture ospedaliere o in sede di pronto soccorso o
per attestare il ricovero del paziente o prodotti al momento delle
dimissioni. I documenti rilasciati in tali occasioni presentano delle
particolarità che creano delle criticità nell'applicazione del
nuovo modello di trasmissione. Le particolarità sono rinvenibili per
i certificati rilasciati dal pronto soccorso nel carattere
dell'urgenza proprio della specifica attività, per i certificati di
ricovero nell'esigenza di attestare - oltre alla diagnosi - il
ricovero del paziente nella struttura e per i certificati di
dimissione nella necessità di produrre una relazione al paziente al
momento del rilascio dalla struttura. La commissione ha preso atto
dell'esistenza di queste criticità per l'applicazione del sistema di
trasmissione telematica dei certificati, contestualmente ad altre
problematiche organizzative, ed ha segnalato la necessità di
individuare adeguate soluzioni e di attuare un monitoraggio con il
concerto delle amministrazioni coinvolte per verificare la
funzionalità del servizio. Si chiarisce pertanto che, durante questo
periodo di monitoraggio e sino a quando non saranno decise le misure
ad hoc da seguire in queste situazioni, per i certificati di
ricovero, di dimissione e di pronto soccorso, i medici continueranno
ad elaborare certificati in forma cartacea, i dipendenti
continueranno a recapitare o consegnare tempestivamente i certificati
e gli attestati all'amministrazione di appartenenza e le
amministrazioni li accetteranno secondo le tradizionali modalità.
3. Situazioni nelle quali l'amministrazione deve conoscere la
diagnosi.
Secondo il processo di trasmissione telematica dei certificati
attualmente sviluppato, una volta formato e spedito in formato
telematico il certificato da parte del medico, il datore di lavoro
riceve l'attestato di malattia. Come chiarito nella circolare n. 1,
l'attestato di malattia consiste nel certificato privo
dell'esplicitazione della diagnosi. L'attestato è il documento che
di regola viene utilizzato dai lavoratori dei settori pubblico e
privato per la giustificazione dell'assenza e l'omissione della
diagnosi è finalizzata a tutelare la riservatezza del lavoratore.
Come noto, esistono però alcune situazioni particolari in cui il
datore ha necessità di conoscere la diagnosi. Per i dipendenti
contrattualizzati delle pubbliche amministrazioni ciò accade nelle
ipotesi di esenzione dalla decurtazione della retribuzione e dal
regime della reperibilità ai fini della visita fiscale. In queste
situazioni, l'amministrazione è tenuta ad applicare il regime
generale a meno che non abbia la documentazione che consente di
derogarvi ed è innanzi tutto interesse del dipendente che si assenta
che l'amministrazione abbia tutti gli atti necessari per applicare in
maniera corretta la normativa di riferimento. Senza dilungarsi sul
punto, si rinvia alle indicazioni generali già fornite dal
Dipartimento della funzione pubblica nelle circolari numeri 7 e 8 del
2008 e 8 del 2010, nonchè nel parere n. 2 del 2010 (tutte reperibili
sul sito www.funzionepubblica.it). In tali ipotesi, il medico
certificante dovrà procedere ad elaborare il certificato in forma
telematica, inserendo sul modello informatico tutti i dati e le
informazioni necessari secondo le indicazioni del decreto
ministeriale 18 dicembre 2009, n. 206, e delle circolari menzionate,
utilizzando, se del caso, la finestra delle note, che è un campo
libero. Il certificato sarà trasmesso dal medico utilizzando i
canali telematici consueti e l'amministrazione riceverà per via
telematica l'attestato. In queste particolari ipotesi il medico
dovrà anche provvedere a stampare e consegnare al lavoratore copia
del certificato cartaceo che il lavoratore avrà l'onere di far
pervenire tempestivamente all'amministrazione secondo le tradizionali
modalità (PEC, fax, raccomandata, consegna a mano). Pertanto,
secondo questo processo, l'assenza dal servizio del dipendente verrà
giustificata comunque mediante la trasmissione del documento
informatico, mentre il regime giuridico dell'assenza sarà
condizionato dalla ricezione della copia del documento da parte
dell'amministrazione. La corrispondenza tra documento cartaceo e
certificato telematico potrà essere verificata dall'amministrazione
interessata mediante consultazione del sito INPS.
4. La responsabilità specifica per violazione della normativa in
materia di trasmissione telematica dei certificati.
Con la circolare n. 1 sono state fornite informazioni relativamente
alle sanzioni per l'inosservanza degli obblighi di trasmissione per
via telematica dei certificati (par. 6). Rimandando al contenuto
della predetta circolare, giova soltanto rammentare che la legge ha
introdotto specifiche sanzioni per la violazione delle norme sulla
trasmissione telematica. Infatti, l'art. 55-septies, comma 4, del
decreto legislativo n. 165 del 2001 stabilisce che «4. L'inosservanza
degli obblighi di trasmissione per via telematica della
certificazione medica concernente assenze di lavoratori per malattia
di cui al comma 2 costituisce illecito disciplinare e, in caso di
reiterazione, comporta l'applicazione della sanzione del
licenziamento ovvero, per i medici in rapporto convenzionale con le
aziende sanitarie locali, della decadenza dalla convenzione, in modo
inderogabile dai contratti o accordi collettivi.». Inoltre, il comma
6 della medesima disposizione configura delle ipotesi di illecito per
il responsabile della struttura in cui il dipendente lavora e il
dirigente del servizio affari generali e personale che, in relazione
alle proprie competenze, omettono l'osservanza della normativa
relativa alle assenze dal servizio per malattia. Le sanzioni
applicabili per questa ipotesi sono individuate per relationem con
rinvio agli articoli 21 e 55 sexies comma 3 del medesimo decreto.
Anche i contratti e gli accordi collettivi recentemente stipulati
sono intervenuti sulla specifica materia. Infatti, il CCNL relativo
all'area IV, dirigenza medica e veterinaria, stipulato il 6 maggio
2010 prevede la sanzione della sospensione dal servizio con
privazione della retribuzione da un minimo di tre giorni fino ad un
massimo di sei mesi per il caso di «inosservanza degli obblighi, a
lui ascrivibili, in merito alla certificazione medica concernente
assenze di lavoratori per malattia» (art. 8, comma 8) e richiama il
contenuto dell'art. 55-septies comma 4 citato tra le fattispecie di
illecito che comportano il licenziamento con preavviso.
Inoltre, gli accordi collettivi stipulati ai sensi dell'art. 8 del
decreto legislativo n. 502 del 1992 per la disciplina dei rapporti
con i medici convenzionati di medicina generale, i pediatri di libera
scelta ed i medici specialisti hanno previsto apposite sanzioni per
il caso di mancata osservanza degli adempimenti connessi alla
trasmissione telematica dei certificati (art. 59-ter dell'ACN 23
marzo 2005, introdotto dall'ACN 27 maggio 2009 per i medici di
medicina generale; art. 58-ter dell'ACN del 15 dicembre 2005,
introdotto dall'ACN 27 maggio 2009 per i pediatri di libera scelta;
art. 28-ter dell'ACN 23 marzo 2005, introdotto dall'ACN 27 maggio
2009 per i medici specialisti, veterinari ed altre professionalità
sanitarie).
Ciò premesso, come detto in precedenza (cfr: Premessa), all'esito
del collaudo relativo alla funzionalità del sistema la commissione
ha segnalato l'esigenza di monitorare il processo di trasmissione
telematica, visto che durante i lavori sono emerse delle criticità
organizzative soprattutto per alcuni settori ed aree territoriali.
L'esistenza di tali criticità, per il superamento delle quali le
Amministrazioni interessate lavoreranno durante i prossimi mesi anche
utilizzando le evidenze del monitoraggio, rendono allo stato
problematici l'emersione e l'accertamento di eventuali
responsabilità per la violazione della specifica normativa e,
quindi, lo svolgimento dei procedimenti per l'irrogazione delle
conseguenti sanzioni. Infatti, la piena applicazione dell'apparato
sanzionatorio richiede la definizione di presupposti di azione chiari
e di un quadro di operatività certo in mancanza dei quali potrebbe
non essere riscontrabile l'elemento della colpevolezza dell'illecito.
Pertanto, fermo restando l'obbligo dei medici di continuare a
trasmettere i certificati per via telematica in presenza delle
condizioni organizzative e tecniche che lo rendono possibile, per il
periodo transitorio, sino al 31 gennaio 2011, durante il quale le
più rilevanti criticità dovranno essere affrontate, è opportuno
che le Amministrazioni competenti si astengano dalla contestazione
degli addebiti specificamente riferiti all'adempimento.
Sarà cura dei Dipartimenti della funzione pubblica, per la
digitalizzazione e l'innovazione tecnologica e delle altre
Amministrazioni competenti comunicare nel prosieguo ulteriori
informazioni in vista della piena messa a regime del sistema.
Raccomandazioni finali.
A fini di monitoraggio, si raccomanda alle Amministrazioni che, in
qualità di datori di lavoro, ricevono attestati di malattia in forma
cartacea al di fuori delle situazioni indicate nella presente
circolare di segnalare l'anomalia entro 48 ore dal ricevimento degli
stessi, inviando apposita comunicazione alla casella di posta
elettronica certificata dell'Azienda di riferimento del medico.
Si invitano le Amministrazioni destinatarie della presente
circolare a voler portare a conoscenza il contenuto della stessa ai
propri dipendenti.
Si chiede inoltre al Ministero della salute, alle Regioni e
Province autonome, alle Aziende sanitarie e agli Ordini professionali
di riferimento di volerne dare diffusione presso gli esercenti la
professione medica.
Roma, 28 settembre 2010

Il Ministro per la pubblica
amministrazione e l'innovazione
Brunetta

Registrato alla Corte dei conti il 4 novembre 2010, Ministeri
istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri, registro n. 17,
foglio n. 368.