Serie Generale n. 275 del 25-11-1997
CIRCOLARI
MINISTERO DEL TESORO
MINISTERO DEL TESORO
CIRCOLARE 7 novembre 1997, n. 81
Legge 3 aprile 1997, n. 94. Nuove modalita' di gestione del bilancio dello Stato. (GU Serie Generale n.275 del 25-11-1997)

A tutte le amministrazioni dello
Stato
Alle ragionerie centrali presso le
amministrazioni centrali dello
Stato e agli uffici centrali di
ragioneria
Alla Corte dei conti
1. La riforma varata dal Parlamento con la legge 3 aprile 1997, n.
94, ha dato luogo a un radicale cambiamento della stuttura del
bilancio dello Stato. Il nuovo assetto normativo ha trovato un
rilevante punto di riferimento nel decreto legislativo 7 agosto 1997,
n. 279, emanato in attuazione della delega di cui all'art. 5 della
richiamata legge n. 94.
In considerazione della portata fortemente innovativa della nuova
struttura ordinamentale, appare opportuno evidenziarne i più
importanti aspetti, al fine di consentire, soprattutto nella prima
fase della sua attuazione, una migliore comprensione del nuovo
assetto contabile, assicurando nel contempo un comportamento uniforme
delle Amministrazioni nella gestione del bilancio.
Va sottolineato che le innovazioni introdotte sono volte, oltre che
alla maggiore trasparenza e chiarezza dei documenti contabili, anche
all'incremento dell'efficienza e dell'economicità dell'azione della
pubblica amministrazione, mirando a ridurne i costi e a
razionalizzarne le funzioni.
L'aspetto più significativo della normativa di riforma si rinviene
nella separazione tra bilancio per la decisione parlamentare e
bilancio per la gestione; il primo basato sulle unità previsionali
di base "stabilite in modo che a ciascuna unità corrisponda un unico
centro di responsabilità amministrativa, cui è affidata la relativa
gestione" (art. 2, comma 2, legge n. 68/1978 modificata); il secondo
sui capitoli, che permangono quali unità elementari ai fini della
gestione e della rendicontazione (art. 6, comma 2, lettera c), della
legge n. 468 modificata).
2. Le unità previsionali di base, approvate per legge, sono
ripartite in capitoli con decreto del Ministro del tesoro, del
bilancio e della programmazione economica, d'intesa con le
amministrazioni interessate (art. 1, comma 4-quinquies, della legge).
In relazione alla rilevanza del predetto decreto, appare opportuno
precisare quanto segue.
Il comma 1 dell'art. 3 del decreto legislativo n. 279 del 1997
prevede che "contestualmente all'entrata in vigore della legge di
approvazione del bilancio, il Ministro del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica, con proprio decreto, d'intesa con le
amministrazioni interessate, provvede a ripartire le unità
previsionali di base in capitoli, ai fini della gestione e della
rendicontazione".
La prevista contestualità con la legge di bilancio, necessaria per
l'avvio della gestione con l'inizio dell'esercizio, comporta che la
definizione dell'atto e l'intesa con le amministrazioni si realizzino
con l'anticipo sufficiente per l'adozione dell'atto medesimo.
Peraltro, il contenuto del decreto in questione appare "necessitato",
tenuto conto del fatto che il Parlamento approva le unità
previsionali sulla base del relativo contenuto (dettaglio per
capitoli), quale emerge dagli allegati tecnici che accompagnano, per
ciascuno stato di previsione, il disegno di legge di bilancio e le
note di variazioni che vengono presentate nel corso dell'iter di
approvazione del bilancio medesimo.
Ciò posto, la prevista intesa con le amministrazioni può
ritenersi acquisita nel momento stesso in cui il progetto di bilancio
e le note di variazioni vengono adottati dal Consiglio dei Ministri.
In relazione al contesto normativo innanzi richiamato, il decreto
di cui trattasi verrà opportunamente comunicato alla Corte dei conti
ed alle amministrazioni interessate e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica.
L'atto in questione, oltre alla prescritta ripartizione delle
unità previsionali di base in capitoli, in termini di competenza e
di cassa, recherà anche indicazioni in ordine alla natura
obbligatoria delle autorizzazioni di spesa che sottendono ai capitoli
stessi, in sintonia con l'analoga indicazione riportata tramite
asterisco (*) negli allegati tecnici in precedenza richiamati.
Con l'emanazione del decreto di cui sopra, i Ministri avranno la
possibilità di attuare la disposizione contenuta nel comma 2
dell'art. 3 del decreto legislativo n. 279, con l'assegnazione delle
risorse ai dirigenti generali; detta assegnazione, previa definizione
degli obiettivi che l'amministrazione intende perseguire, raggiunge
lo scopo della individuazione del titolare del centro di
responsabilità amministrativa, responsabile della gestione e dei
risultati.
3. Altra rilevante innovazione della legge di riforma si rinviene
nella disposizione recata dall'art. 1, comma 4-quinquies, ripresa
dall'art. 3, comma 5, del già citato decreto legislativo n. 279, a
proposito delle variazioni compensative tra capitoli della medesima
unità previsionale.
Tali variazioni compensative possono essere disposte, in termini di
competenza e di cassa, su proposta del dirigente generale
responsabile, con decreti del Ministro interessato, da comunicare
alle competenti commissioni parlamentari, alla Corte dei conti ed al
Tesoro.
I decreti in parola possono avere per oggetto solo capitoli
concernenti spese giuridicamente non obbligatorie: in proposito,
verranno messe a disposizione delle amministrazioni, per il tramite
delle competenti ragionerie centrali, le informazioni aggiuntive -
oltre a quelle che potranno ricavarsi direttamente dal decreto
richiamato nel precedente punto 2 - per l'individuazione dei capitoli
per i quali è preclusa la possibilità di variazione compensativa
(cfr. anche disposizione di cui all'art. 1, comma 4-quinquies, della
legge).
3.1. Per quanto riguarda la procedura da seguire, anche al fine di
assicurare un comportamento uniforme di tutte le amministrazioni e
per il puntuale rispetto della normativa innanzi richiamata, appare
indispensabile conformarsi a quanto segue:
i dirigenti generali responsabili, dopo aver effettuato una
preliminare verifica della fattibilità tecnica delle variazioni
compensative da porre in essere, sottoporranno alla firma del
Ministro il decreto di variazioni e lo comunicheranno - una volta
firmato - alla competente ragioneria centrale, la quale provvederà
all'inserimento dei dati nel sistema informativo e attiverà le
relative partite per le successive operazioni gestionali;
la prescritta comunicazione al Tesoro si realizza con l'invio del
decreto alla ragioneria centrale. Sarà cura delle amministrazioni
comunicare copia del decreto stesso alle commissioni parlamentari
competenti e alla Corte dei conti.
I decreti ministeriali di variazioni al bilancio che non
risultassero in linea con quanto previsto nella presente circolare
verranno restituiti dalla ragioneria centrale con opportune
motivazioni.
3.2. Circa la natura dei capitoli collocati sotto la medesima
unità previsionale, interessati dalle eventuali compensazioni, giova
precisare che non potranno essere oggetto di variazione quelli il cui
stanziamento è fissato dalla legge in via diretta (fattori
legislativi) o indiretta (oneri inderogabili), così come i capitoli
con la caratteristica di "spese obbligatorie", in quanto ricompresi
nell'elenco n. 1 allegato allo stato di previsione del Ministero del
tesoro (art. 7, comma 3, della legge n. 468/1978).
Le variazioni compensative medesime potranno, quindi, operarsi solo
tra capitoli di spese discrezionali, per competenza e/o per cassa,
anche in maniera differenziata.
Peraltro, è da notare che taluni capitoli non compresi nell'elenco
di cui sopra potrebbero, in alcuni casi, riportare la caratteristica
(asterisco) di spesa giuridicamente obbligatoria, così come indicato
sia nell'allegato tecnico che nel decreto di cui al punto 2, tenuto
conto della parte preponderante del relativo stanziamento.
Ove dovesse ricorrere questa circostanza, che dovrà essere
riscontrata dal Ministro interessato, si potrà dare luogo
eccezionalmente alla utilizzazione totale o parziale della emergente
disponibilità per variazioni in diminuzione, che dovranno essere
adeguatamente motivate dal Ministro stesso nelle premesse del proprio
decreto.
Nei termini della procedura richiamata al punto 3.1, la ragioneria
centrale competente avrà modo di supportare l'amministrazione per lo
scopo.
4. Un altro aspetto significativo che influenza la gestione del
bilancio ristrutturato è quello relativo alla gestione unificata
delle spese strumentali prevista dall'art. 4 del decreto legislativo
n. 279/1997.
La finalità della norma è quella di realizzare un contenimento
dei costi e di evitare duplicazioni di struttura, per cui la gestione
di talune spese a carattere strumentale comuni a più centri di
responsabilità amministrativa può essere affidata ad un unico
ufficio o struttura di servizio.
L'individuazione delle spese e degli uffici o strutture di gestione
unificata deve essere effettuata dal Ministro competente, con proprio
decreto, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica. La possibilità della esecuzione unificata
delle spese di cui trattasi può essere prevista anche in via
continuativa, ferma restando la necessità dell'imputazione delle
spese stesse all'unità previsionale di rispettiva competenza.
Tenuto conto della rilevanza della richiamata normativa e
dell'impatto che avrà sulla gestione sin dall'inizio dell'esercizio,
i Ministri interessati dovranno attivarsi con l'anticipo sufficiente
per consentire l'ordinato e puntuale svolgersi delle operazioni
gestionali.
A tali fini appare indispensabile e propedeutico all'adozione del
richiamato decreto che tra i titolari dei centri di responsabilità
amministrativa e gli uffici di gestione unificata (centri di
esecuzione delle spese) intervengano i contatti e le intese
necessarie per realizzare, in sinergia e per quanto di rispettiva
competenza, il trattamento amministrativocontabile delle individuate
spese di carattere strumentale.
5. L'art. 1, comma 5, del più volte citato decreto legislativo n.
279/1997 prevede che, in applicazione dell'art. 17, comma 4, della
legge n. 468/1978, il Ministro del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica, di concerto con il Ministro competente,
individui le unità previsionali di base per l'applicazione di
provvedimenti legislativi pubblicati successivamente alla
presentazione del bilancio di previsione.
Trattasi, in definitiva, dei decreti ministeriali che pongono in
essere le variazioni di bilancio per l'applicazione di atti normativi
pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, per i quali occorre indicare,
oltre al capitolo (anche di nuova istituzione) con la dotazione di
competenza e di cassa, il centro di responsabilità e l'unità
previsionale di base sotto cui collocare la spesa (o l'entrata)
autorizzata dalla legge.
Va sottolineato, in proposito, che dal sistema normativo introdotto
con la riforma, emerge che l'istituzione di capitoli e di centri di
responsabilità o unità previsionali rientra nella competenza
specifica del Ministro del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica.
Tenuto conto dell'estrema rilevanza dei richiamati adempimenti
sulla gestione del bilancio e dell'attività particolarmente
impegnativa cui sono chiamate le amministrazioni per effetto della
riforma, si reputa essenziale assicurare che le medesime potranno
contare sulla consueta massima collaborazione delle ragionerie
centrali, con il coordinamento della Ragioneria generale dello Stato,
anche per quanto riguarda l'eventuale standardizzazione di taluni
atti amministrativi da porre in essere.
Il Ministro: Ciampi