1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 19-1-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 83 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 dicembre 1993
N. 83 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 dicembre 1993 (della regione Lombardia) Controlli amministrativi - Modifiche al d.P.R. 13 febbraio 1993, n. 40, concernente la revisione dei controlli dello Stato sugli atti amministrativi delle regioni - Esclusione dal controllo di legittimita' sugli atti predetti "soltanto di ogni valutazione di merito" - Inclusione fra gli atti sottoposti a controllo dei piani territoriali, dei programmi ed altri atti integrativi o modificativi dei contenuti dei predetti provvedimenti, ovvero che ne tengano luogo, oltre che degli appalti e concessioni - Attribuzione al Presidente del Consiglio dei Ministri del compito di determinare criteri procedurali per le commissioni statali di controllo - Previsione che la commissione statale di controllo sia composta di quattro membri oltre che dal commissario di Governo con funzioni di presidente, di cui tre funzionari dell'amministrazione civile dello Stato illimitatamente rinnovabili ed esonerati da ogni obbligo di servizio - Previsione per la validita' delle deliberazioni di ciascuna commissione della presenza di almeno quattro componenti - Lamentato eccesso rispetto alla legge di delega n. 421/1992, sia per l'esorbitanza dalla materia del pubblico impiego, sia per l'inosservanza dei principi della concentrazione dell'attivita' di controllo sugli atti fondamentali della gestione nonche' della necessita' della preventiva audizione dei rappresentanti dell'ente controllato - Mancato adeguamento della composizione degli organi di controllo - Richiamo al ricorso n. 22/1993. (D.P.R. 10 novembre 1993, n. 479, artt. 1, primo comma, 2, primo e secondo comma, e 3). (Cost., artt. 76, 115, 118 e 125). (093C1376) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 19-1-1994)

Ricorso per illegittimità costituzionale proposto dalla regione
Lombardia, in persona del presidente in carica della giunta
regionale, dott. Fiorinda Ghilardotti, a ciò autorizzata con
delibera della giunta regionale, n. 45127 del 14 dicembre 1993,
rappresentata e difesa, per mandato a margine del presente atto,
dagli avv.ti Maurizio Steccanella, del foro di Milano, e Giovanni C.
Sciacca, del foro di Roma, presso il quale, in Roma, via G. B. Vico
n. 29, elegge domicilio, contro e nei confronti della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in
carica, sedente in Roma, piazza Colonna, Palazzo Chigi, ed altresì
legalmente domiciliata presso l'avvocatura generale dello Stato, in
Roma, via dei Portoghesi n. 12, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale:
I) dell'art. 1, primo comma, del d.P.R. 10 novembre 1993, n.
479, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana,
n. 279, del 27 novembre 1993, e quindi del risultante "testo
novellato" dell'art. 1, primo comma, del d.P.R. 13 febbraio 1993, n.
40, recante "revisione dei controlli dello Stato sugli atti
amministrativi delle regioni, ai sensi dell'art. 2 primo comma, lett.
h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421", nella parte nella quale si
dispone che il controllo di legittimità sugli atti amministrativi
della regione si esercita "esclusa" - soltanto - "ogni valutazione di
merito";
II) dell'art. 1, secondo comma, del d.P.R. 10 novembre 1993, n.
479 (pubblicato come detto sopra), e quindi del risultante "testo
novellato" dell'art. 1, primo comma, del già citato d.P.R. 13
febbraio 1993, n. 40, in quanto inclusivo, fra gli atti sottoposti a
controllo, dei "piani anche territoriali, dei programmi ed altri atti
integrativi o modificativi dei contenuti dei predetti provvedimenti
ovvero che ne tengano luogo", oltre che degli "appalti e
concessioni", vale a dire con riferimento alle lettere b) e g);
III) dell'art. 2, primo e secondo comma, del d.P.R. 10 novembre
1993, n. 479 (pubblicato come detto sopra), e quindi del risultante
"testo novellato" dell'art. 2, primo e terzo comma, del d.P.R. 13
febbraio 1993, n. 40, là dove - rispettivamente - si stabilisce che
il Presidente del Consiglio dei Ministri "determina criteri
procedurali per le commissioni statali di controllo", e che il
comitato tecnico, di cui al secondo comma, del medesimo art. 2 del
d.P.R. 13 febbraio 1993, n. 40, "propone al Presidente del Consiglio
dei Ministri l'adozione di criteri procedurali";
IV) dell'art. 3 del d.P.R. 10 novembre 1993, n. 479 (pubblicato
come detto sopra), e quindi dello - in tal modo - aggiunto art. 3,
quarto, quinto, sesto e settimo comma, del "novellato" d.P.R. 13
febbraio 1993, n. 40, là dove si dispone che:
A) (quarto comma) su cinque componenti di ciascuna commissione
statale di controllo, oltre al commissario del Governo che la
presiede, ben tre siano funzionari della amministrazione civile dello
Stato, rispettivamente appartenenti ai medesimi ruoli dei quali fanno
parte i dirigenti che compongono il comitato tecnico (centrale)
istituito, a mente dell'art. 2, secondo e terzo comma, del d.P.R. 13
febbraio 1993, n. 40, il quale, in questa parte, non risulta
modificato;
B) (quinto comma) i predetti funzionari facenti parte di
ciascuna commissione statale di controllo sono illimitatamente
rinnovabili ed esonerati da ogni obbligo di servizio, per cui è
palese che essi si trovano fortemente "incentivati" ad ottenere -
alla scadenza di ciascun triennio - il rinnovo della propria
investitura, da parte della rispettiva amministrazione centrale dello
Stato e pertanto privati di qualsivoglia autonomia di giudizio;
C) (sesto comma) le funzioni vicarie di presidente di ciascuna
commissione statale di controllo sono attribuite non già ad un
vicepresidente eletto dalla commissione stessa, o - ad esempio - al
componente più anziano, ma ad un funzionario della amministrazione
centrale dello Stato, con esplicito richiamo all'art. 13 della legge
n. 400/1988 che fa concerne i compiti di amministrazione attiva del
commissario del Governo, e con conseguente implicita assimilazione
dello esercizio del controllo alle funzioni di autentica
amministrazione attiva;
D) (settimo comma) per la validità delle deliberazioni di
ciascuna commissione statale di controllo è prescritta la presenza
di almeno quattro componenti, il che, tenuto conto che il caso di
parità prevale il voto del presidente (che è il commissario del
Governo ovvero - sesto comma - un funzionario della amministrazione
dello Stato, si traduce nella "codificazione" tassativa della
precostituita maggioranza a favore delle determinazioni propugnate
dalla rappresentanza burocratica della amministrazione statale in
occasione della adozione di ogni e qualsiasi atto di esercizio del
controllo, con sostanziale variazione della collegialità delle
commissioni.
F A T T O
1. - La legge 23 ottobre 1992, n. 431, recante "Delega al governo
per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia
di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale", all'art. 2, intitolato "pubblico impiego", ha
conferito delega al Governo della Repubblica per emanare uno o più
decreti legislativi, dettando (art. 76 della Costituzione), quanto
all'oggetto, ai principi e ai criteri direttivi degli emanandi
decreti, i seguenti: (primo comma, lett. h); .. prevedere la
revisione dei controlli amministrativi dello Stato sulle regioni,
concentrandolo sugli atti fondamentali della gestione ed assicurando
la audizione dei rappresentanti dell'ente controllato, adeguando
altresì la composizione degli organi di controllo anche al fine di
garantire la uniformità dei criteri di esercizio del controllo
stesso".
2. - L'attinenza alla materia del pubblico impiego, oltre che
indiscutibile alla stregua della analisi letterale e sistematica
(collocazione nell'art. 2 della legge-delega), risultava ribadita in
modo inequivoco dalla successiva lett. i) del medesimo comma,
riferita ex professo (e con richiamo esplicito alla precedente lett.
h) alla "contrattazione nazionale e decentrata" che è istituto fin
troppo evidentemente caratteristico del solo rapporto di pubblico
impiego.
3. - Sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 20
febbraio 1992, n. 42, è stato pubblicato il decreto legislativo
emanato in una prima fase di attuazione specifica di quella
particolare delega legislativa, vale a dire il d.P.R. 13 febbraio
1993, n. 40, recante "Revisione dei controlli dello Stato sugli atti
amministrativi delle regioni, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421".
Peraltro, tale d.P.R., dopo aver premesso - all'art. 1 - che il
controllo è e rimane "di legittimita'" e dopo avere espressamente
esclusa "ogni diversa valutazione dello interesse pubblico
perseguito", specificava analiticamente quali fossero i ritenuti
"atti fondamentali della gestione", e quindi disponeva - all'art. 2,
primo comma - che "allo scopo di assicurare il coordinamento "o" di
favorire comuni indirizzi nella attività di controllo", il
Presidente del Consiglio dei Ministri emanasse "direttive" alle
commissioni statali di controllo.
Il terzo comma del medesimo art. 2 del citato d.P.R. n. 40/1993,
sanciva, dal canto suo, che il comitato - definito "tecnico" -
istituito a norma del precedente secondo comma, formulasse al
Presidente del Consiglio dei Ministri proprie proposte per la
adozione delle anzidette "direttive".
4. - Le disposizioni di cui sopra apparvero alla regione Lombardia
costituzionalmente illegittime, per violazione dell'art. 125 della
Costituzione, violazione conseguente dell'art. 118 della Costituzione
e violazione dell'art. 76 della Costituzione, per cui fu proposto
tempestivo ricorso per illegittimità costituzionale, che ha assunto,
presso la ecc.ma Corte, il n. 22/93 reg. ric. e, dopo due rinvii di
ufficio (dal 5 ottobre al 2 novembre e dal 2 novembre al 14 dicembre
1993), è stato discusso e rimesso in decisione alla pubblica udienza
del 14 dicembre 1993, sebbene nel frattempo fosse stato pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 27 novembre 1993 ed entrato, quindi, in
vigore due giorni prima di tale udienza, l'attuale d.P.R. n.
479/1993, oggetto del presente ricorso.
Indipendentemente da quello che si potrà conoscere - allorchè
verrà pubblicata la sentenza della Corte - essere stato l'esito di
quel ricorso, nella trattazione del quale la difesa della ricorrente
ha sostenuto che talune parti dello impugnato d.P.R. n. 40, non
modificate dalla sopravvenuta "novella" normativa, potevano
costituire ancora perdurante ed attuale "materia del contendere",
diviene - ora - necessario impugnare le sopraspecificate disposizioni
contenute nel d.P.R. n. 479/1993 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
del 27 novembre 1993) sia in se stesse, sia - trattandosi di
modificazioni di testo previgente, e non di abrogazione-sostituzione
di quest'ultimo - con riferimento al "nuovo" ("novellato") testo
risultante dalle modificazioni apportate dal legislatore delegato e,
conseguentemente, oggi vigente nella sua unitarietà sistematica per
effetto del "combinato disposto" dei due dd.PP.RR. succedutisi in
brevissimo tempo.
5. - Le disposizioni impugnate in questa sede appaiono, infatti,
inosservanti e trasgressive degli artt. 125, 118, 115 e 76 della
Costituzione, ed esse debbono essere dichiarate costituzionalmente
illegittime, in accoglimento del presente ricorso, il quale si fonda
sulle seguenti ragioni di
D I R I T T O
Violazione dell'art. 76 della Costituzione ed esorbitanza rispetto
ai limiti della delega legislativa conferita al Governo della
Repubblica.
La legge delega (23 ottobre 1992, n. 421) ha esteso la delega
conferita al Governo della Repubblica alla materia della revisione
del sistema dei controlli sugli atti amministrativi delle regioni, ma
con evidente limitato riferimento alla materia del pubblico impiego,
se solo si considera che tale è l'oggetto e la intitolazione
dell'art. 2, nel quale è inserita, al comma 1., la lettera h) che
quella specifica delega attribuisce (criterio "sistematico" della
interpretazione). Ciò risulta, peraltro, macroscopicamente
confermato, sul piano della interpretazione sia sistematica che
letterale, anche dalla duplice considerazione:
A) che - se così non si fosse voluto disporre da parte del
Parlamento delegante - la c.d. "revisione dei controlli
amministrativi dello Stato sugli atti delle regioni" sarebbe stata
prevista, a titolo di delega legislativa, in una apposita premessa
generale, o in un'apposita norma finale, ovvero, quanto meno,
nell'art. 4 della legge-delega concernente la "finanza degli enti
territoriali", stante la evidentissima ampiezza, tendente alla
omnicomprensività, di siffatta "materia", nonchè in considerazione
della certissima attinenza a quest'ultima del maggior numero degli
atti da "controllare", e stante anche la dichiarata finalità
dell'intero sistema dei controlli che risponde fondamentalmente alla
esigenza di una rigorosa verifica dell'utilizzo, da parte dei poteri
autonomistici, delle risorse costituenti la c.d. "finanza pubblica
allargata", in gran parte rappresentate da "finanza derivata",
laddove la delega per operare una "revisione dei controlli" si trova,
invece, collocata, nella legge-delega n. 421/1992, addirittura nel
corpo di una specifica disciplina (lett. h) contenuta nell'art. (2)
intitolato al "Pubblico impiego" e a questa materia esclusivamente
dedicato; B) dalla inequivocabile formulazione (e collocazione) della
successiva lett. i) del medesimo articolo, riferita espressamente
solo alla contrattazione collettiva e che si ricollega apertis verbis
alla lett. h). Poichè nel nostro sistema costituzionale, la
potestà legislativa appartiene al Parlamento, laddove una potestà
legislativa delegata al Governo rappresenta una eccezione, come tale
(artt. 76 e 77 della Costituzione) circoscritta entro limiti ben
definiti e tassativi, tali da imporre l'applicazione del criterio
della stretta interpretazione di ogni e qualsiasi legge di delega,
non pare dubbio che la collocazione della norma in questione
nell'ambito della specifica disciplina concernente il pubblico
impiego, comporta quanto meno il "dubbio" - ma diremmo senz'altro la
certezza negativa³ - che il legislatore delegato (Governo) potesse,
senza violare l'art. 76 della Costituzione, riformare profondamente
in via generale l'istituto del controllo sugli atti amministrativi
delle regioni, esprimendosi - appunto - "per verba generalia" e senza
limitarsi all'"oggetto definito", quale esso risultava indirettamente
dalla rubrica e dal restante contenuto dell'art. 2 della legge delega
n. 421/1992. Al di là di ciò, tuttavia, ed in secondo luogo, ben
altre e più rilevanti appaiono le "esorbitanze" addebitabili alla
decretazione delegata in argomento, rispetto alla delega conferita
dal Parlamento.
Infatti, la delega è stata attribuita al dichiarato scopo di
ridurre l'ambito oggettivo della attività di controllo da
"concentrare sugli atti fondamentali della gestione".
A questo proposito, è indiscutibile la violazione dei limiti
della delegazione legislativa, allorchè si scorge che, ben lungi dal
"concentrare" e ben lungi dal limitare il controllo ai soli atti
"fondamentali", con i due dd.PP.RR. attuativi vengono inclusi fra gli
atti soggetti a controllo i "programmi" ed addirittura "gli atti
integrativi o modificativi dei contenuti dei predetti provvedimenti o
che - si badi - ne tengano luogo", il che significa che qualsivoglia
"puntuale" provvedimento regionale che, "sulla base" (= integrativi)
di un piano o di un programma, ovvero ampliando e/o derogando
specificamente da esso per cause determinate (= modificativi),ovvero
ancora assunto per riscontrata assenza della necessità di una previa
ampia provvedimentazione regolamentare (= che ne tengano luogo),
disponga su singole situazioni e fattispecie (basti pensare alla
approvazione di una modesta variante alla strumentazione urbanistica
generale di un comune, ovvero alla approvazione, o anche solo al
finanziamento di un programma di intervento singolo e definito, quale
ad esempio un programma integrato di recupero di un singolo comparto
edilizio o addirittura di un singolo edificio, di cui alla legge 17
febbraio 1992, n. 179, che, pur dichiarata in alcune parti
costituzionalmente illegittima, non lo è stata per la parte che qui
si menziona), torna ad essere - e vi torna proprio in forza della
"novella" additiva di cui all'art. 1, secondo comma, del d.P.R. n.
479/1993) - soggetto a controllo da parte dello Stato. La stessa
generica inserzione dei "programmi" - che sono cosa ben diversa dai
"piani" veri e propri - lascia aperta la strada alla pretesa di
sottoporre a controllo statale qualunque iniziativa regionale che si
concreti in una qualsivoglia ipotesi di reiterazione o
razionalizzazione di singoli interventi scanditi nel tempo od operati
attraverso una selezione localizzatrice, cronologica, o di risorse.
Ed ancora, la stessa pianificazione territoriale, se costituisce di
certo "atto fondamentale" ove si caratterizzi per la redazione
originaria ed autonoma di uno strumento di dimensione regionale o di
vasta area, non lo è più quando essa si traduce in un momento di
mera verifica di compatibilità di atti pianificatori prodotti da
enti subregionali, come prescrivono, ad esempio, gli artt. 14, 15
(Province) e 19 (Città metropolitane) della legge n. 142/1990 sulle
autonomie locali, i quali riservano alle regioni una pura funzione di
coordinamento a posteriori, o di nihil obstat che non si esprime
affatto in atti (regionali) "fondamentali della gestione (³)".
Vi è, poi, alla lett. g) dell'art. 1 del testo di decretazione
delegata, il riferimento agli appalti non previsti in atti di
programmazione (vale a dire "singoli", "puntuali" e "specifici"), dei
quali tutto si può dire, meno che si tratti di "atti fondamentali"
..
La decretazione delegata risultante è, pertanto, del tutto elusiva
(per esorbitanza) e trasgressiva del principio e del criterio
direttivo della delega, che è quello di "concentrare" le specie
degli atti amministrativi regionali da sottoporre al controllo e di
condizionare siffatta sottoposizione al carattere "fondamentale" di
essi e di attinenza alla "gestione". Il Parlamento ha ulteriormente
dettato il "criterio direttivo" (sempre in ossequio all'art. 76 della
Costituzione) secondo il quale "anche" al fine (considerato, dunque,
un fine complementare e per così dire "secondario") di garantire la
uniformità "dei criteri" di esercizio del controllo, che è cosa ben
diversa da una pretesa e presunta "identità cogentemente
predeterminata" dei "contenuti" del controllo nella sua concreta
esplicazione (singoli atti di controllo), il Governo della Repubblica
poteva procedere all'adeguamento della composizione degli organi di
controllo (commissioni statali).
Era pertanto evidente l'intento del legislatore delegante:
consentire al Goerno di perseguire "anche" quell'obiettivo
("uniformità dei meri criteri") operando - tuttavia - a questo fine
con il solo specifico e individuato strumento dell'adeguamento della
composizione degli organi (omogeneità di qualificazione
professionale, comunanza di "sensibilita'" giuridico-amministrativa,
ecc.), e non altrimenti³ Viceversa, l'art. 2, secondo comma, del
decreto-delegato istituisce - il che è tutt'altra cosa³ - un
comitato centrale denominato. . . pudicamente "tecnico", al quale è,
tuttavia, demandato ben altro e più incisivo compito:
A) "assicurare il coordinamento", che è anch'essa cosa ben
diversa dal semplice "garantire la uniformità dei soli criteri"
(legge delega);
B) ovvero ("o") "favorire comuni indirizzi", che, solo con
rilevante sforzo interpretativo, potrebbe ritenersi accezione
equivalente al "garantire la uniformità dei criteri" di cui alla
legge delega, dal momento che gli "indirizzi" attengono al contenuto
della attività da esperire, ed i criteri, invece, solo al "modo" di
compierla ..
Appare chiaro, allora, che il Governo - legislatore delegato - ha
ecceduto rispetto ai limiti della delega, non solo nel "mezzo" (un
comitato tecnico centrale, in luogo della sola omogeneizzazione delle
commissioni), ma nell'"oggetto definito" individuato nella delega
legislativa conferitagli, perchè, se si è voluta favorire la
uniformità degli indirizzi, vi si è aggiunto ("o") un
"coordinamento" delle singole commissioni, del tutto assente dalla
previsione della legge di delegazione ed attuato attraverso la
creazione di un apposito organo centrale assolutamente non previsto
in essa. Molto più grave appare, tuttavia, la esorbitanza rispetto
ai limiti della delega legislativa, allorchè ci si imbatte nella
attribuzione di una potestà, in capo al Presidente del Consiglio dei
Ministri, che originariamente era addirittura quella di impartire
(sic³) "direttive" alle commissioni statali di controllo (testo del
d.P.R. n. 40/1993), e che, attraverso una modificazione apportata
dall'attuale d.P.R. n. 479/1993 (art. 2), assume la apparente
fisionomia riduttiva di "determinazioni di criteri procedurali".
Questa sorta di. . . "cosmesi" lessicale, la cui "postuma accortezza"
(dopo la avvenuta proposizione di ricorsi alla Corte costituzionale
sul punto) non rappresenta di certo una metodologia commendevole in
sede di produzione normativa in ambito istituzionale, non rimedia al
vizio di illegittimità costituzionale che caratterizzava il
precedente d.P.R., dal momento che "criteri procedurali" è
espressione giuridicamente incomprensibile, o quanto meno ambigua,
frutto di una escogitazione compilativa ispirata alla "prudenza
espressiva", più che al reale rispetto dei limiti imposti dalla
legge-delega. Se, come ebbe a dire Salvatore Satta, nel suo
ineguagliato commentario al C.P.C., "voilà le firme'memt, le reste
est proce'dure. . .", la procedura dell'esercizio del controllo è
rigorosamente definita dalla legge ed è cosa oggettiva, per cui
nessun "criterio" potrà dirsi effettivamente "procedurale", e
soprattutto nessun "criterio" - in termini procedurali - potrà
essere da chicchessia (eccettuato il legislatore ordinario,
evidentemente) "determinato ", il che lascia comprendere che la abile
trasformazione semantica che caratterizza il testo della decretazione
oggi vigente, per effetto di una postuma "novella" meramente
lessicale quale quella di cui al d.P.R. n. 479, non elimina la
violazione della delega legislativa, e continua ad attribuire ad un
organo dell'amministrazione centrale dello Stato, la potestà di
dettare "regole cogenti" - comunque denominate - per l'esercizio
effettivo, da parte delle commissioni istituite presso le regioni,
del controllo nella sua sostanza. Ciò appare, del resto, confermato
e sotto certo profilo aggravato dalla previsione di un potere di
"proposta" dei pretesi e presunti "criteri procedurali", attribuito
al comitato tecnico (assolutamente non previsto nè come tale, nè
quanto all'anzidetta funzione, dalla legge delega, la quale aveva,
invece, affidato il soddisfacimento della diversa esigenza di
garantire la mera uniformità al solo mezzo di adeguare la
composizione degli organi deputati ad esercitare concretamente, ma
autonomamente, il controllo). Per le ragioni dette innanzi, infatti,
se la "procedura" dell'esercizio del controllo non può essere
regolata autoritativamente dalla amministrazione dello Stato, ancor
meno si può ammettere che essa possa costituire oggetto di
"proposte" da parte di un organismo che si definisce "tecnico", e
che, come tale, non può certamente ingerirsi in aspetti
rigorosamente già normati, quale è e deve essere la "procedura".
Anche questa previsione della "formulazione delle proposte di
adozione" (terzo comma, "novellato" dell'art. 2 del d.P.R.), conferma
che vuolsi consentire una interpretazione applicativa che vada ben
oltre i soli profili meramente "procedurali" del controllo .. II. -
Violazione degli artt. 125, e - di riflesso - dell'art. 118 e dello
stesso art. 115, nonchè, sotto altro profilo, ancora dell'art. 76
della Costituzione.
Che il controllo sugli atti amministrativi delle regioni (come,
del resto, ogni altra ipotesi di controllo di questa specie nel
nostro attuale ordinamento) sia unicamente un controllo di mera
legittimità, non può essere assolutamente posto in dubbio: sarebbe
addirittura irriguardoso soffermarvisi.
L'art. 125 della Costituzione, correlato con la conclamata
pienezza delle funzioni amministrative spettanti (art. 118) alle
regioni (configurate alla stregua dell'art. 115), l'esercizio delle
quali dà - appunto - luogo alla produzione degli atti assoggettati
al controllo, costituiscono disposizioni e pongono principi basilari
del sistema istituzionale autonomistico, non suscettibili di elusione
o di "erosione" da parte del legislatore ordinario e meno ancora dal
legislatore delegato. Se non bastasse, la "Carta Europea
dell'autonomia locale" del 15 ottobre 1985, ratificata e resa
esecutoria in Italia, con legge 30 dicembre 1988, n. 439, sancisce,
all'art. 8, secondo comma, il medesimo principio, palesemente
costituente principio fondamentale del vigente ordinamento giuridico,
oltre che oggetto mdi impegno internazionale assunto dall'Italia.
Non solo ..
La stessa decretazione delegata della quale ci si occupa in questa
sede (nel testo attuale, "novellato", non meno che nel testo
originario di cui al d.P.R. n. 40/1993), esordisce (articolo 1) con
una affermazione categorica, allorchè, ribadisce il carattere "di
legittimita'" del controllo stesso. Senonchè, se anche nella
operazione di "emendamento" del testo dell'art. 1, primo comma,
dell'originario d.P.R. n. 40/1993, condotta con l'emanazione
dell'attuale d.P.R. n. 479/1993, l'originaria eslcusione di "ogni
diversa valutazione dell'interese pubblico", appare sostituita (anche
qui, con accorta operazione di. . . cosmesi espressiva) con la
esclusione di "ogni valutazione di merito", resta palese che le
commissioni statali di controllo potranno dedurre, con riferimento
agli atti amministrativi delle regioni, il vizio di "eccesso di
potere", il quale, tradizionalmente, rientra - sì - nell'ambito
generale della "legittimita'", ma che - come è ben noto - può
consistere nella "contraddittorietà della motivazione", nella
"illogicita'", nel "travisamento dei presupposti del pubblico
interesse che si intende perseguire", nel "travisamento di fatto",
nella "disparità di trattamento", addirittura nella "ingiustizia
manifesta", ecc. ecc. (restandone al di fuori, forse, soltanto la
totale assenza di motivazione che, dopo l'entrata in vigore dell'art.
3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dovrebbe considerarsi, ormai,
una violazione di legge ..), nel che - tuttavia come ognuno comprende
e come sempre è stato ritenuto da tutti gli organi statali e
regionali di controllo che si sono sempre astenuti dallo ingerirvisi
- si annida una amplissima, per non dire illimitata, possibilità di
sindacare il merito "effettivo" (valore - disvalore) delle scelte
provvedimentali, cioè quella "valutazione della congruenza rispetto
all'interesse pubblico" e, in taluni casi, anche di interessi privati
confliggenti (si pensi solo alla "disparità di trattamento"³), che
è precisamente ciò che, persino nella formulazione originaria della
normativa delegata (d.P.R. n. 40), si era detto di voler sottrarre al
controllo. Sotto questo aspetto, il testo "novellato" con il d.P.R.
n. 479/1993 appare persino "aggravato" e "peggiorativo" - sul piano
della illegittimità costituzionale -, rispetto al precedente che era
stato fatto oggetto di ricorso alla ecc.ma Corte. La esclusione di
"ogni valutazione dell'interesse pubblico", infatti, poteva prestarsi
anche, in sede di applicazione, ad una interpretazione "conservativa
della illegittimità costituzionale", le quante volte l'eccesso di
potere attenga alla mera opinabilità di tale valutazione, laddove
porre il limite del controllo al solo "merito", in senso stretto e
tecnico, significa "recuperare" al controllo una serie notevolissima
di ipotesi di effettiva valutazione dell'interesse pubblico, sotto il
profilo dell'"eccesso di potere" che si utilizza in quanto
formalmente qualificato come vizio di legittimità dell'atto. Il
limite della mera legittimità, posto all'esercizio del controllo,
sancito dalla Costituzione e apparentemente richiamato dallo stesso
esordio dell'art. 1 del d.P.R. oggetto del presente ricorso, viene,
in realtà, subito dopo varcato con quella limitata esclusione del
solo "merito". Basta sfogliare un repertorio di giustizia
amministrativa, per scorgere in quante occasioni, sotto il profilo
dell'"eccesso di potere", siasi invasa - appunto - la valutazione del
pubblico interesse concretamente operata dal soggetto istituzionale
che è - viceversa - il solo soggetto preposto al suo soddisfacimento
e che gode della discrezionalità amministrativa. Il d.P.R. n.
479/1993 ha, poi, "rimediato" alla omissione, perpetrata in occasione
della emanazione del d.P.R. n. 40/1993, introducendo un art. 3 che
prevede la composizione delle commissioni statali di controllo sugli
atti amministrativi delle regioni.
Era apparso, infatti, sconcertante che, nella precedente occasione
di esercizio della delega legislativa, il principale e, per certi
versi, il solo criterio-principio dettato dal legislatore delegante,
quello, cioè, di "adeguare la composizione" delle commissioni
stesse, fosse stato del tutto ignorato e pretermesso, pretesamente
sostituendo la dovuta osservanza di siffatto criterio-principio con
una disposizione (peraltro mantenuta in vigore anche dopo la
"novella"³) istitutiva di un non previsto "organo centrale"
sovraordinato, sedente presso la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, denominato "comitato" - per così dire. . . "tecnico".
Orbene, l'attuale disciplina della composizione delle commissioni
di controllo, prevede:
AA) una maggioranza (3 su 5) di componenti espressi all'interno
delle strutture burocratico-funzionariali delle amministrazioni
centrali dello Stato, oltre al commissario del Governo che presiede
ciascuna commissione;
BB) la vicepresidenza vicaria di ciascuna commissione
attribuita di diritto ad uno dei tre anzidetti funzionari della
amministrazione centrale dello Stato, e tale attribuzione è
espressamente ricondotta alla legge n. 400 del 1988 che ha per
oggetto le funzioni e le responsabilità di amministrazione attiva,
le quali sono tutt'altra cosa dall'attività di controllo di
legittimità degli atti;
CC) il limite di validità delle deliberazioni di ciascuna
commissione, stabilito nella presenza, non già di tre (la
maggioranza, usualmente coincidente con il c.d. "numero legale"), ma
di quattro membri, il che si traduce nella tassativa
predeterminazione, per la adozione di qualunque deliberazione, di una
maggioranza effettiva di funzionari della amministrazione dello
Stato, tenuto conto che in caso di parità prevale il voto del
presidente (per esservi almeno quattro componenti, debbono esservi
almeno due di detti funzionari);
DD) la appartenenza settoriale dei funzionari della
amministrazione dello Stato che deve coincidere con la appartenenza
settoriale (dicasteriale) dei corrispondenti dirigenti che fanno
parte del "comitato tecnico" centrale, da cui l'evidente
subordinazione gerarchica di ciascun commissario allo "omologo", di
livello sicuramente più elevato ed appartenente al medesimo settore
di amministrazione, che siede nell'organo centrale;
EE) la collocazione fuori ruolo e la dispensa da ogni obbligo
di servizio, che rappresentano sicuramente fattori di insopprimibile
stimolo a conseguire il "rinnovo" nel rispettivo incarico presso
ciascuna commissione, che è, infatti, previsto, senza alcun criterio
di "rotazione" sostitutiva, ogni tre anni e che, evidentemente,
dovrà essere disposto, per ciascun "ruolo" (settore della
amministrazione centrale - dicastero), dai dirigenti relativi, uno
dei quali - per ciascuno dei tre ruoli di appartenenza - siede nel
"comitato tecnico" centrale.
Il controllo diviene, in tal modo, estrinsecazione gerarchizzata
di amministrazione attiva, snaturandosi del tutto in sè stesso e
ponendosi in aperto conflitto con gli artt. 125 e, conseguentemente,
118 della Costituzione, dal punto di vista della autonomia delle
regioni (art. 115), gli atti delle quali possono, viceversa,
soggiacere unicamente ad un controllo di legittimità che deve essere
esercitato attraverso un "giudizio" dell'organo a ciò deputato, a
sua volta sottratto a qualsivoglia subordinazione, diretta o
indiretta, che condizioni, con criterio burocratico e gerarchico le
espressioni del giudizio medesimo. Non è il caso di spingersi a
considerare la Magistratura e la funzione giurisdizionale (pur con
ciò che si dirà circa la essenza "paragiurisdizionale" della
attività di controllo), ma basterà considerare che il nostro
ordinamento non consentirebbe alcuna specie di vincolo per i giudizi
dei docenti nell'esercizio della loro attività di valutazione dei
discenti, o per i giudizi dei collaudatori delle opere pubbliche,
ovvero, infine, per i giudizi delle commissioni mediche militari,
seppur impartite parte di ufficiali medici superiori in grado (per
fare soltanto alcuni esempi) ...
Solo negli ambiti della amministrazione attiva e all'interno di
una organizzazione gerarchica preposta a compiti di amministrazione
attiva può darsi ingresso a discipline e previsioni di questa
specie, ma la funzione di controllo non è, per definizione,
esercizio di amministrazione attiva, nè le commissioni di controllo
possono assimilarsi a organi od uffici subordinati a quale che sia
organo od ufficio loro funzionalmente sovraordinato. Tanto valeva, a
questo punto, proporre una riforma costituzionale intesa a
ripristinare il controllo-approvazione da parte dei prefetti (i
quali, gerarchicamente subordinati all'esecutivo, sono, per loro
natura e collocazione, soggetti alla supremazia della amministrazione
di appartenenza e dei dirigenti che di essa fanno parte). Non a caso
si è parlato, invece, di carattere "paragiurisdizionale" della
funzione di controllo. Tale carattere discende, innanzitutto, dal
contenuto di "giudizio" che essa ha: e tale carattere risulta -
paradossalmente - accentuato dalla stessa legge delega 23 ottobre
1993, n. 421, la quale pone, come uno dei "criteri" della delega,
quello di "istituzionalizzare" il "contraddittorio procedimentale",
allorchè (lett. h) del primo comma, dell'art. 2), essa dispone per
la "assicurazioone della audizione dei rappresentanti dell'ente
controllato".
L'iniziale omessa osservanza di siffatto criterio-principio della
delega, è stata ovviata con la "novella" costituita dal d.P.R. n.
479 (art. 3 - introdotto - nono comma). In dottrina, Onorato Sepe,
alla voce "controlli", nella recente "Enciclopedia giuridica
Treccani", si esprime come segue: "La struttura del potere di
controllo è stata vista a lungo come un accertamento (giudizio
'sulla attività controllata) ..'". E soggiunge: "Nell'ambito delle
definizioni appare ancor oggi quindi veramente comprensiva quella di
un potere che, avendo per fine la tutela di valori espressi o
istituzionalmente protetti dall'ordinamento, si struttura in un
giudizio sulla normalità o meno dell'agire .. Come corollari sono da
assumere quelli .. della tipicità del controllo ..". Ancor più
significativo è quanto lo stesso autore (ibidem) afferma subito
dopo: "la dottrina .. ancorandosi al concetto di neutralità dei
controlli, ha ritenuto che il controllore non debba perseguire fini
concreti (questi sono "propri della amministrazione attiva), ma debba
esigere il rispetto dei canoni astratti posti dall'ordinamento".
Riuscirebbe difficile rinvenire una più appropriata e perspicua
definizione giuridica di quella citata del Sepe, della funzione di
controllo, e, all'opposto, un più stridente contrasto delle
disposizioni oggetto del presente ricorso, pertanto
costituzionalmente illegittime. La Corte dei conti, avendo rango
istituzionale di magistratura, con l'attributo della assoluta
indipendenza, adempie a funzioni non dissimili dal controllo degli
atti. Piace ricordare, infine, che lo stesso autore citato (Sepe)
conclude affermando che taluno (Nulli A.S. "I controlli sugli atti
degli ee. territoriali nella Costituzione", in Riv. trim. dir.
pubblico, 1972, I, 78: Saraceno D. "Il sistema dei controlli
amministrativi nello stato delle autonomie", in Nuova Rass. 1980, n.
1) ha sostenuto che i controlli dovrebbero essere demandati ad un
"magistrato che operi super partes".
Il carattere "paragiurisdizionale" della funzione di controllo è
evidenziato anche dalle forme nelle quali essa si esercita: termini
tassativi, decadenze, divieto di rilevare ulteriori elementi di
giudizio al di fuori di quelli inizialmente rilevati e richiesti ad
integrazione (unicità delle ordinanze c.d. "istruttorie"), efficacia
del silenzio, ecc., ecc., il che, sia detto per inciso, conferma che
non si intravede quali possano essere i "criteri procedurali" la cui
formulazione viene demandata all'esecutivo, su .. proposta del
comitato tecnico centrale. Ciò, anche a prescindere dalla vistosa
esorbitanza rispetto alla delega legislativa, già dedotta ed
argomentata nella prima parte del presente ricorso.
Un'ultima notazione.
La legge delega (sotto questo profilo, ottemperata dal d.P.R. n.
40, ma molto meno dalla "novella" di cui al d.P.R. n. 479) si è
proposta di "ridurre" l'ambito degli atti soggetti a controllo ("atti
fondamentali della gestione"), per cui si evidenzia come
ulteriormente illegittima, anche sotto il profilo di una
irragionevole contraddittorietà rispetto alla volontà del
legislatore delegante, la contestuale e burocratica
"gerarchizzazione" della funzione.
In realtà, col d.P.R. n. 479 e con il combinato disposto dei due
d.P.R., il controllo si trasforma in "cogestione", in "approvazione",
in un sistema istituzionale di atti complessi, sia pure a
complessità diseguale, per cui organi dello Stato (Presidente del
Consiglio dei Ministri - comitato tecnico "centrale" - singole
commissioni) si ingeriscono nella gestione degli affari regionali e
nell'esercizio delle funzioni che alle sole regioni, viceversa,
competono, il che è del tutto al di fuori e oseremmo dire agli
antipodi del sistema istituzionale delineato dalla Costituzione della
Repubblica.

P. Q. M.
Chiede che la ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, voglia dichiarare costituzionalmente illegittimi,
per violazione degli artt. 125, 118, 115 e 76 della Costituzione
della Repubblica:
1) l'art. 1, primo comma, del d.P.R. 10 novembre 1993, n. 479, e
per l'effetto il complessivo testo risultante dal combinato disposto
di questo ultimo con l'art. 1, primo comma, del d.P.R. 13 febbraio
1993, n. 40, relativamente al contenuto del controllo (esclusione del
solo "merito");
2) l'art. 1, secondo comma, del medesimo d.P.R. n. 479/1993 e,
per l'effetto, il combinato disposto risultante con l'art. 1, primo
comma, del d.P.R. n. 40/1993, relativamente alla lettera b) e alla
lettera g);
3) l'art. 2, primo e secondo comma, del d.P.R. n. 479/1993 e,
per l'effetto, il combinato disposto con l'art. 2, primo e terzo
comma, del d.P.R. n. 40/1993, con riferimento alla adozione e alla
proposta di "criteri procedurali";
4) l'art. 3 del d.P.R. n. 479/1993, che inserisce un art. 3 nel
testo del d.P.R. n. 40/1993, relativamente al quarto, quinto, sesto e
settimo comma;
Con ogni conseguente statuizione;
Col presente ricorso, si depositano: copia autentica della
delibera della giunta regionale di proposizione del medesimo, nonchè
copia del d.P.R. oggetto di impugnazione, sebbene trattisi di atto
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale.
Milano-Roma, addì 20 dicembre 1993
Avv. Maurizio STECCANELLA - Avv. Giovanni C. SCIACCA

93C1376