1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 4-3-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 100 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 gennaio 1998
N. 100 Ordinanza emessa il 9 gennaio 1998 dal pretore di Cosenza nel procedimento civile vertente tra Biasi Renato e il comune di Fiumefreddo, Bruzio ed altra Finanza pubblica allargata - Enti locali in stato di dissesto finanziario - Impignorabilita' delle somme destinate all'espletamento dei servizi locali indispensabili - Previsione della sola condizione consistente nella quantificazione preventiva di tali somme, da adottarsi ogni trimestre - Poteri di transazione attribuiti al commissario liquidatore nell'ambito della procedura di dissesto senza alcuna forma di controllo giurisdizionale - Deroga ai principi in materia di responsabilita' patrimoniale in violazione del principio di ragionevolezza - Disparita' di trattamento tra creditori - Lesione del diritto di azione - Incidenza sul diritto alla tutela giurisdizionale. (D.Lgs. 25 febbraio 1994, n. 77 ( recte: 25 febbraio 1995), artt. 81 e 113, modificato dal d.lgs. 11 giugno 1996, n. 336, art. 39). (Cost., artt. 3, 24 e 113). (098C0173) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 4-3-1998)

IL PRETORE
Letti gli atti, a scioglimento della riserva di cui al verbale che
precede;
Osserva
Il comune di Fiumefreddo opponente, invoca a sostegno dell'istanza
di estinzione dell'esecuzione, l'applicazione degli artt. 81 e 113
del d.-l. 25 febbraio 1995, n. 77 anche per come novellato dal
successivo decreto-legge del 31 maggio 1996 che prevede
l'impignorabilità dei fondi degli enti locali territoriali per i
quali sia stato dichiarato il dissesto finanziario nonchè per quelli
specificatamente destinati, tramite l'adozione di delibere
semestrali, all'espletamento di servizi sociali indispensabili
individuati comunque con decreto del Ministero della sanità del 15
ottobre 1993, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 20 otobre 1995.
In merito il creditore opposto ha inteso sollevare ed eccepire la
questione di illegittimità costituzionale in rapporto agli artt.
24, 113 e 3 della Costituzione.
Nel valutare i motivi e le singole censure addotte all'intera
normativa di riferimento, ritiene questo giudicante che la questione,
oltre ad essere rilevante per il giudizio de quo, non sia neanche
manifestamente infondata.
Gli artt. 81 e 113 del decreto-legge n. 77/1995 delineano due
diverse strade percorribili dagli enti locali territoriali che,
sempre per la salvaguardia degli interessi pubblici preminenti,
intendano sottrarre in tutto o in parte i propri fondi alle singole
procedure espropriative.
Nel primo caso la delibera dichiarativa del dissesto impone poi la
nomina, da parte del Ministero dell'interno, di un commissario
liquidatore il quale provvede ad inserire i singoli crediti nella
massa passiva per essere poi liquidati a seguito dell'approvazione,
sempre da parte del Ministero preposto, di una ipotesi di bilancio di
previsione stabilmente riequilibrato.
In ogni caso spetta all'organo liquidatore estinguere i debiti
della massa passiva secondo il piano di estinzione approvato dal
Ministero degli interni, mentre il riscontro della liquidazione,
tramite verifica della rispondenza tra il piano di estinzione e
l'effettiva liquidazione, è attribuito all'organo di revisione
contabile dell'ente.
L'intera procedura si svolge in ambito amministrativo senza alcun
controllo giurisdizionale se non quello eventuale della magistratura
amministrativa con la conseguenza di una ingiustificata degradazione
di un diritto soggettivo perfetto, quale quello di credito, ad un
mero interesse legittimo.
Tanto ciò è vero che al terzo creditore, di fronte alla
dichiarazione di dissesto, non residua alcuno strumento di tutela
giurisdizionale del proprio diritto soggettivo che, si sottolinea,
rimane degradato ad interesse legittimo, fuori da ogni procedimento
di carattere ablatorio.
Sostiene ancora il creditore opposto come la procedura di dissesto
consente al commissario liquidatore di transigere vertenze in atto o
pretese in corso secondo il proprio arbitrio e senza alcuna forma di
controllo giurisdizionale con ciò vanificando anche quella par
condicio creditorum che il legislatore voleva creare a fronte di un
unico soggetto pubblico, in realtà assimilabile al fallito.
La situazione diversamente delineata dall'art. 113 assume invece
connotati diversi laddove il legislatore ha previsto:
a) la possibilità dell'ente con un proprio atto interno, al
confine tra l'atto politico e l'atto amministrativo, di vincolare i
propri fondi all'espletamento dei servizi essenziali poi
tassativamente elencati;
b) la comunicazione di tali delibere al terzo-tesoriere a cui
viene attribuito il potere dovere di non vincolare le somme
pignorate;
c) l'impossibilità conseguente per il creditore, a fronte di una
dichiarazione sicuramente negativa del terzo-tesoriere di difendersi
o tutelare in qualche modo il proprio credito se non attraverso
l'instaurazione dell'accertamento dell'obbligo del terzo, con esiti
sicuramente non soddisfacenti considerato che comunque le somme
rimangono nella piena disponibilità dell'ente debitore.
In entrambe le ipotesi ci troviamo di fronte ad una deroga
massiccia del principio di cui all'art. 2740 in materia di
responsabilità patrimoniale, con la creazione di due diverse
categorie di creditori senza che il fatto sia assistito dai normali
criteri costituzionali di adeguatezza e ragionevolezza.
La normativa in questione, nella sua unica interpretazione
plausibile, viola quindi il diritto del creditore procedente a
resistere in giudizio, sancito dall'art. 24 della Costituzione, in
quanto attribuendo rilevanza, nei rapporti privatistici, ad un atto
dell'organo dell'ente esecutato, avente natura meramente
previsionale, programmatica e come tale inevitabilmente generico,
impedisce di fatto al creditore di potersi in concreto difendere
mediante la verifica e la contestazione dell'effettiva destinazione
che, sola, può giustifiare il trattamento rafforzato e privilegiato
riservato alla pubblica amministrazione nel perseguimento del
preminente interesse pubblico e la conseguente sottrazione del
patrimonio dell'ente all'esecuzione forzata.
In realtà la stessa giurisprudenza di legittimità aveva in questo
senso già elaborato i principi cardine in materia di pignoramento di
somme di pertinenza di enti pubblici, secondo cui, anzitutto, le
limitazioni della responsabilità patrimoniale sono ammesse solo nei
casi espressamente previsti dalla legge e le somme di denaro ed i
crediti dello Stato e degli altri enti pubblici possono essere
sottratte all'azione esecutiva soltanto se una apposita norma di
legge (o un provvediemnto amministrativo che nella legge trovi
fondamento) disponga in tal senso ed imprima a tali beni il vincolo
di destinazione ad un pubblico servizio.
È stato inoltre precisato che tale atto, per poter imprimere alle
somme di denaro quel vincolo di destinazione al pubblico servizio, e
pertanto quella rilevanza esterna che le rende impignorabili, deve
necesariamente esssere univoco e specifico, diretto in concreto al
pagamento degli stipendi ed alla copertura dei servizi essenziali,
per il tramite di delibere aventi natura precettiva e non
programmatica o mediante l'emissione di mandati di pagmaento,
risolvendosi altrimenti in un atto avente rilevanza interna non
opponibile al creditore.
Tali sono inoltre in evidente contrasto con l'art. 3 della
Costituzione sotto il profilo della ragionevolezza se si considera
che il creditore che fornisce una prestazione necessaria
all'espletamento di un servizio essenziale per il cui pagamento sono
previsti fondi impignorabili, può vedersi opposto in sede di
pignoramento, a seguito del mancato soddisfacimento della propria
pretesa creditoria, l'impignorabilità dei fondi medesimi perchè
destinati allo stesso o ad altro servizio essenziale.
Nè peraltro il giudice dell'esecuzione, nell'ambito dei suoi
strettissimi poteri ed ambiti applicativi, può effettuare una
valutazione nel merito qualificando un credito come attinente
all'attività amministrativa preminente e rendendo di fatto
inefficace il vincolo di impignorabilità.
Considerato pertanto che la sollevata questione di legittimità
costituzionale, nei limiti di quanto evidenziato, non è
manifestamente infondata e che la procedura in esame non può essere
definita senza la soluzione della questione medesima;

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamnete infondata la questione di
legittimità costituzionale sollevata dal creditore, nei sensi di cui
in motivazione, degli artt. 81 e 113 del d.-l. 25 febbraio 1994, n.
77 così come modificato dall'art. 39 decreto-legge n. 336/1996), con
riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, in singulis
e/o in combinato disposto;
Sospende la presente procedura e dispone la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri
nonchè comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Cosenza, addì 9 gennaio 1998
Il pretore: Coccoluto
98C0173