1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 24-1-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 5 SENTENZA 22 novembre 2017- 18 gennaio 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Disposizioni varie in materia di vaccini (obbligatorieta' e gratuita' per i minori di eta' compresa tra zero e sedici anni e per tutti i minori stranieri non accompagnati, di numerose vaccinazioni gia' previste dai piani sanitari come obbligatorie o solo raccomandate; divieto di accesso ai servizi educativi per l'infanzia e sanzioni pecuniarie amministrative in caso di inadempimento; indennizzi a favore dei soggetti danneggiati da complicanze irreversibili da vaccinazioni; disposizioni transitorie). - Decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73 (Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale), artt. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5; 3; 4; 5 e 7; medesimo decreto-legge, - convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2017, n. 119 - artt. 1, commi 1, 1-bis, 1-ter, 2, 3, 4 e 6-ter; 3; 3-bis; 4; 5; 5-quater e 7. - (T-180005) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 24-1-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi
1, 2, 3, 4 e 5; 3; 4; 5 e 7, del decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73
(Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale) e degli
artt. 1, commi 1, 1-bis, 1-ter, 2, 3, 4 e 6-ter; 3; 3-bis; 4; 5;
5-quater e 7 del medesimo decreto-legge, convertito, con
modificazioni, dalla legge 31 luglio 2017, n. 119, promossi dalla
Regione Veneto con ricorsi notificati il 24-28 luglio e il 14-15
settembre 2017, depositati in cancelleria il 25 luglio e il 21
settembre 2017 e iscritti ai nn. 51 e 75 del registro ricorsi 2017.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè gli atti di intervento dell'associazione
«Aggregazione Veneta - Aggregazione delle associazioni maggiormente
rappresentative degli enti ed associazioni di tutela della identità,
cultura e lingua venete», nonchè di L. P.; della «Associazione per
Malati emotrasfusi e Vaccinati» (AMEV), unitamente (quanto al
giudizio iscritto al r.r. n. 75 del 2017) a L. B. e C. C., in
qualità di genitori del minore L. C.; delle associazioni CODACONS e
«Articolo 32 - Associazione italiana per i diritti del malato»
(AIDMA) (quanto al giudizio iscritto al r.r. n. 51 del 2017); del
«Coordinamento nazionale danneggiati da vaccino» (CONDAV) (quanto al
giudizio iscritto al r.r. n. 75 del 2017);
udito nella udienza pubblica del 21 novembre 2017 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Marco Della Luna per l'Aggregazione Veneta e
L. P., Marcello Stanca per AMEV, L. B. e C. C., Tiziana Sorriento per
CODACONS e AIDMA, Vanni Domenico Oddino per CONDAV, Luca Antonini e
Andrea Manzi per la Regione Veneto e gli avvocati dello Stato Enrico
De Giovanni e Leonello Mariani per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 24 luglio-28 luglio 2017 e
depositato il 25 luglio 2017 (r.r. n. 51 del 2017), la Regione Veneto
ha impugnato il decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73 (Disposizioni
urgenti in materia di prevenzione vaccinale), per intero e con
riguardo agli artt. 1, commi da 1 a 5; 3; 4; 5 e 7.
1.1.- La ricorrente riassume le finalità del d.l. n. 73 del 2017
e il contenuto delle disposizioni censurate.
Nel preambolo del decreto-legge, è affermata la «straordinaria
necessità ed urgenza di emanare disposizioni per garantire in
maniera omogenea sul territorio nazionale le attività dirette alla
prevenzione, al contenimento e alla riduzione dei rischi per la
salute pubblica e di assicurare il costante mantenimento di adeguate
condizioni di sicurezza epidemiologica in termini di profilassi e di
copertura vaccinale»; nonchè la necessità di «garantire il rispetto
degli obblighi assunti e delle strategie concordate a livello europeo
e internazionale e degli obiettivi comuni fissati nell'area
geografica europea».
Su queste premesse, l'art. 1, comma 1, prevede, per i minori fino
a sedici anni di età, dodici vaccinazioni obbligatorie e gratuite.
Di queste, otto (anti-pertosse, Haemophilus influenzae di tipo B,
meningococcica di tipo B e C, morbillo, rosolia, parotite e
varicella) non erano previste dalla normativa previgente (legge 6
giugno 1939, n. 891, recante «Obbligatorietà della vaccinazione
antidifterica»; legge 5 marzo 1963, n. 292, recante «Vaccinazione
antitetanica obbligatoria»; legge 4 febbraio 1966, n. 51, recante
«Obbligatorietà della vaccinazione antipoliomielitica»; legge 27
maggio 1991, n. 165, recante «Obbligatorietà della vaccinazione
contro l'epatite virale B»).
L'obbligo è escluso in caso di avvenuta immunizzazione a seguito
di malattia naturale, nonchè di pericolo per la salute in relazione
a specifiche condizioni cliniche, da documentare nei modi stabiliti,
rispettivamente, dallo stesso art. 1 del d.l. n. 73 del 2017, ai
commi 2 e 3.
I commi 4 e 5 dell'art. 1 e i successivi artt. 3, 4 e 5
istituiscono un sistema di controlli e sanzioni volto a garantire il
rispetto dell'obbligo vaccinale, anche in relazione all'accesso dei
minori alle istituzioni scolastiche ed educative.
In caso di inosservanza dell'obbligo, è comminata (art. 1, comma
4) a carico dei genitori esercenti la responsabilità genitoriale e
dei tutori la sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 7.500 euro,
salvo che gli stessi provvedano, a seguito di contestazione della
competente azienda sanitaria locale (ASL), nel termine ivi indicato,
a fare somministrare al minore il vaccino o la prima dose del ciclo
vaccinale (e, in questo caso, purchè il ciclo sia completato nei
tempi stabiliti in relazione all'età del minore). Alla scadenza del
termine, l'ASL è tenuta a segnalare l'inadempimento alla procura
della Repubblica presso il tribunale per i minorenni, per gli
eventuali adempimenti di competenza (art. 1, comma 5).
Sono previsti (art. 3, comma 1) modi e tempi per la presentazione
da parte dei genitori o dei tutori, all'atto dell'iscrizione dei
minori alle istituzioni del sistema nazionale di istruzione (nonchè
ai servizi educativi per l'infanzia, ai centri di formazione
professionale regionale e alle scuole private non paritarie), della
documentazione che comprovi l'effettuazione delle vaccinazioni
obbligatorie, oppure l'esonero, omissione o differimento delle stesse
(in relazione a quanto previsto all'art. 1, commi 2 e 3), oppure
ancora la richiesta di vaccinazione. La mancata presentazione della
documentazione nei termini previsti (art. 3, comma 2) è segnalata
dai responsabili delle istituzioni suddette all'ASL (anche ai fini di
quanto previsto nell'art. 1, commi 4 e 5). La presentazione della
documentazione costituisce requisito per accedere ai servizi
educativi per l'infanzia e alle scuole dell'infanzia (anche private
non paritarie), ma non alla scuola o agli esami negli altri gradi di
istruzione (art. 3, comma 3).
L'art. 4 prevede, di norma, l'inserimento dei minori, per i quali
le vaccinazioni comportino pericoli (accertati a norma dell'art. 1,
comma 3), in classi nelle quali siano presenti solo alunni vaccinati
o immunizzati (fermo restando il numero delle classi determinato
secondo le disposizioni vigenti e i limiti previsti dalle
disposizioni richiamate nello stesso art. 4). Dirigenti e
responsabili delle istituzioni interessate segnalano annualmente alla
ASL le classi con più di due alunni non vaccinati.
L'art. 5 detta norme transitorie sulla documentazione da
presentare ai fini dell'iscrizione per l'anno scolastico 2017/2018.
È fissato, all'uopo, il termine del 10 settembre 2017 ed è
consentito che la documentazione sia temporaneamente sostituita da
una dichiarazione - resa ai sensi del d.P.R. 28 giugno 2000, n. 445,
«Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di documentazione amministrativa (Testo A)» - e presentata
successivamente, entro il 10 marzo 2018.
L'art. 7 contiene le disposizioni finanziarie. Esso identifica
come unico nuovo onere quello inerente alla formazione del personale
scolastico ed educativo (di cui all'art. 2, comma 3, dello stesso
decreto-legge) e prevede, in relazione a ciò, una copertura pari a
euro 200.000 per l'anno 2017.
Dalla relazione di accompagnamento al disegno di legge di
conversione, nonchè dalla circolare del Ministro della salute del 12
giugno 2017 (Circolare recante prime indicazioni operative per
l'attuazione del decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73, recante
"Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale"), la
ricorrente desume che lo scopo della normativa è raggiungere la
soglia del 95 per cento di copertura vaccinale contro malattie a
rischio epidemico, sul presupposto che tale soglia sia raccomandata
dall'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) per il conseguimento
della cosiddetta "immunità di gregge" (herd immunity, immunità o
resistenza collettiva a un certo patogeno da parte di una comunità o
di una popolazione umana); che dal 2013 si sia verificata in Italia
una tendenziale diminuzione del ricorso alle vaccinazioni,
determinando una copertura vaccinale al di sotto della soglia
anzidetta; che nello stesso periodo siano aumentati i casi di
malattie infettive (soprattutto morbillo e rosolia), anche in fasce
di età diverse da quelle classiche, con quadri clinici più gravi e
maggiore ospedalizzazione; che siano ricomparse malattie da tempo
debellate, anche in seguito ai flussi di immigrazione; che, secondo
dati dell'OMS («World Health Statistics», rapporto pubblicato il 17
maggio 2017) le coperture italiane risultino tra le più basse in
Europa e inferiori a quelle di alcuni Paesi africani.
Pertanto, si è ritenuto necessario e urgente estendere e rendere
effettivi gli obblighi vaccinali vigenti, anche in conformità al
principio di precauzione, che prescrive di neutralizzare o
minimizzare i rischi per la salute umana, anche se non del tutto
accertati.
1.2.- Con il primo motivo di ricorso, la Regione Veneto censura
il d.l. n. 73 del 2017 e «in ogni caso» le sue singole disposizioni
indicate in epigrafe per violazione dell'art. 77, secondo comma,
della Costituzione, «in combinato disposto» con gli artt. 117, terzo
e quarto comma, e 118 Cost.
La ricorrente precisa di non contestare la validità dei
programmi di vaccinazione, essendosi anzi dotata di un apposito
sistema attraverso la propria legge 23 marzo 2007, n. 7 (Sospensione
dell'obbligo vaccinale per l'età evolutiva). La ricorrente contesta,
invece, l'introduzione, mediante decretazione d'urgenza, di ben
dodici vaccinazioni obbligatorie, assistite da «pesanti coercizioni»,
con una decisione senza precedenti a livello internazionale.
Richiamata la giurisprudenza costituzionale sull'art. 77 Cost.,
la Regione osserva che sul proprio territorio non esiste alcuna
emergenza di sanità pubblica in relazione alle patologie di cui al
d.l. n. 73 del 2017, tale da giustificare il travolgimento del
programma regionale, basato sul consenso informato, e la sua
sostituzione con un esteso obbligo vaccinale.
Secondo la ricorrente, l'"immunità di gregge" è assicurata
quando, in una comunità umana, è superata la «soglia critica»
individuata per ciascuna patologia in uno specifico contesto. Al di
sotto di questa soglia, non ricorre alcuna emergenza sanitaria. Il
valore del 95 per cento non è stato indicato dall'OMS come soglia
critica, ma solo come «soglia ottimale», e ciò esclusivamente in
relazione al complesso DTP (difterite, tetano e pertosse). Anche il
Piano nazionale di prevenzione vaccinale (PNPV) 2017-2019 (oggetto
dell'intesa sancita in seno alla Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano -
di seguito, Conferenza Stato-Regioni - il 19 gennaio 2017) ha
previsto il valore del 95 per cento come valore ottimale (da
raggiungere secondo specifiche strategie regionali), non come soglia
critica, e solo in relazione a meningite, rosolia, varicella e
papilloma virus. Sulla base dei cosiddetti parametri critici,
relativi all'andamento epidemiologico di talune malattie infettive,
è possibile, previa definizione della soglia critica in ciascun
contesto, definire una «strategia ottimale» per il contrasto della
stessa malattia, tenendo conto dell'effetto delle campagne vaccinali,
dell'"immunità di gregge" conseguita e delle eventuali
controindicazioni vaccinali. Non esiste, peraltro, un'unica soglia
critica valida per tutti i patogeni in tutti i contesti, dovendosi
invece tenere conto di vari fattori biologici, ambientali e
socio-economici.
In conclusione, la soglia del 95 per cento, al cui raggiungimento
mira il d.l. n. 73 del 2017, sarebbe «del tutto arbitraria, essendo
priva di qualsiasi giustificazione scientifica o normativa».
Ciò sarebbe comprovato anche dai livelli di attenzione e allarme
fissati nella deliberazione della Giunta regionale del Veneto 28
luglio 2009, n. 2319, recante «Sospensione dell'obbligo vaccinale per
l'età evolutiva (L.R. 7/2007). Approvazione del Piano di
Monitoraggio del Sistema Vaccinale della Regione del Veneto e del
Report Monitoraggio Sospensione Obbligo Vaccinale relativo all'anno
2008». Nella Regione non esiste alcuna generalizzata emergenza
sanitaria; le coperture vaccinali superano il 90 per cen to per sette
delle malattie di cui al d.l. n. 73 del 2017 e superano comunque in
tutti i casi le soglie critiche (come risulterebbe da dati
dell'Istituto superiore di sanità, ISS), anche con riguardo alla
copertura contro poliomielite e morbillo nella fascia tra i due e i
diciotto anni di età (come risulterebbe da dati della stessa
Regione).
In relazione al morbillo, la ricorrente riconosce che, secondo
alcuni dati del Ministero della salute, la copertura sarebbe
inferiore alla soglia critica fissata nel PNPV 2017-2019. Ma la
situazione non desterebbe, ad avviso della stessa ricorrente, alcun
allarme. Comunque, le norme censurate non risponderebbero
adeguatamente all'esigenza di contenere l'epidemia di morbillo:
quest'ultima riguarda soprattutto adolescenti oltre i sedici anni; la
malattia è frequente anche in persone vaccinate; non esiste una
correlazione tra copertura vaccinale e casi di morbillo (come
risulterebbe da dati dell'ISS).
Non sussisterebbe, dunque, l'esigenza di una disciplina
dettagliata sulla somministrazione dei vaccini, da applicarsi in modo
uniforme su tutto il territorio nazionale.
Inoltre, le norme censurate, poichè prevedono la presentazione
anche solo della richiesta di vaccinazione ai fini dell'iscrizione
scolastica (art. 3, comma 1) e, transitoriamente, la possibilità di
presentare una dichiarazione sostitutiva (art. 5), non sarebbero
nemmeno immediatamente operative.
La violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost. ridonderebbe in
una lesione delle competenze regionali in materia di tutela della
salute (organizzazione e funzionamento del Sistema sanitario
regionale) e di istruzione (servizi educativi per l'infanzia e
garanzia del diritto allo studio nelle istituzioni scolastiche ed
educative).
1.3.- Con il secondo motivo di ricorso, l'art. 1, commi da 1 a 5,
e gli artt. 3, 4 e 5 del d.l. n. 73 del 2017 sono censurati per
violazione degli artt. 2, 3, 31, 32, 34 e 97 Cost., quest'ultimo «in
combinato disposto» con gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118
Cost.
In sintesi, sulla base della riferita distinzione tra soglia
ottimale e critica, le disposizioni censurate si paleserebbero
ingiustificate ed eccessive, in pregiudizio del diritto alla salute e
allo studio, dei principi di ragionevolezza e proporzionalità,
nonchè del buon andamento dell'amministrazione, sempre con
ridondanza sulle già citate attribuzioni regionali in materia di
sanità e istruzione, e con autonoma violazione di esse.
1.3.1.- Ad avviso della ricorrente, l'art. 32, primo e secondo
comma, Cost. garantisce la libertà del singolo di non sottoporsi a
cure o terapie non scelte o accettate, salvo che ricorra uno «stato
di necessità per la salute pubblica» e, inoltre, con la duplice
garanzia, sul piano formale, della riserva di legge in materia di
trattamenti sanitari imposti e, sul piano sostanziale, del rispetto
in tutti i casi dei «limiti imposti dal rispetto della persona
umana», a propria volta riflesso del fondamentale principio
personalista (art. 2 Cost.).
Ciò darebbe rilievo costituzionale al principio di
autodeterminazione (sono citate al riguardo le sentenze della Corte
costituzionale n. 162 del 2014 e n. 207 del 2012), le cui limitazioni
devono essere ragionevolmente e congruamente giustificate
dall'impossibilità di tutelare altrimenti interessi di pari rango.
Anche diverse norme internazionali confermano che gli interventi
di profilassi contro malattie infettive e diffusive devono soggiacere
a limiti come quelli derivanti dalla necessità di tutelare la vita,
l'integrità psico-fisica, la dignità umana e la riservatezza. Sono
citati, al riguardo, gli artt. 1 e 3 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre
2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007 (CDFUE), che
garantiscono la dignità umana e l'integrità fisica e psichica di
ciascun individuo, nonchè (art. 3, comma 2) il rispetto del consenso
libero e informato della persona in ambito medico e biologico; l'art.
8, comma 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti e delle
libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (CEDU), che sancisce
il diritto al rispetto della vita privata e familiare; l'art. 24
della Convenzione sui diritti del fanciullo, fatta a New York il 20
novembre 1989 (per la quale la ratifica e l'esecuzione sono state
disposte con legge 27 maggio 1991, n. 176), che tutelano la salute
dei minori e garantiscono il loro accesso ai servizi medici; gli
artt. 5, 6 e 9 della Convenzione sui diritti umani e la biomedicina,
firmata ad Oviedo il 4 aprile 1997 (per la quale la ratifica e
l'esecuzione sono state disposte con legge 28 marzo 2001, n. 145), il
primo dei quali, in particolare, sancisce come regola generale la
necessità del consenso libero e informato dell'interessato ai
trattamenti sanitari (ancorchè per questa convenzione non sia stato
depositato lo strumento di ratifica, essa avrebbe almeno valenza
interpretativa del diritto vigente, come riconosciuto dalla
giurisprudenza di legittimita').
In sintesi, i principi costituzionali subordinano la legittimità
dell'obbligo vaccinale alla compresenza di un interesse sanitario
individuale o collettivo non altrimenti tutelabile, in una logica di
bilanciamento. Dirimente sarebbe, a tale riguardo, che il sistema
elaborato dalla Regione Veneto, basato sul consenso informato e
sull'alleanza terapeutica, ha consentito di raggiungere un livello di
copertura vaccinale superiore alla soglia critica.
1.3.2.- La ricorrente illustra genesi, caratteristiche e sviluppi
di tale sistema, che esclude qualsiasi forma di coercizione, ritenuta
controproducente.
Il graduale superamento dell'obbligo vaccinale era stato previsto
nel Nuovo piano nazionale vaccini 2005-2007 (oggetto dell'accordo
raggiunto in seno alla Conferenza Stato-Regioni il 3 marzo 2005), sul
presupposto che le vaccinazioni raccomandate fossero percepite come
meno importanti rispetto a quelle obbligatorie e che per questo, in
relazione a esse, si ottenessero risultati inferiori. Di conseguenza,
optando per una strategia basata sull'informazione e sulla
persuasione e orientata a una maggiore qualità dei servizi
vaccinali, si è consentito alle Regioni di sperimentare una
sospensione dell'obbligo vaccinale, purchè in presenza di un
adeguato sistema informativo, di una copertura vaccinale già
adeguata e di un efficace monitoraggio degli eventi avversi.
Di conseguenza, la legge della Regione Veneto n. 7 del 2007 ha
sospeso, per tutti i nuovi nati dal 1° gennaio 2008, le vaccinazioni
contro difterite, tetano, poliomielite ed epatite virale B (art. 1,
comma 1), pur continuando a offrirle attivamente e gratuitamente e
lasciandole inserite nel calendario vaccinale dell'età evolutiva
(art. 1, comma 2). Era altresì conservato l'obbligo di indennizzo a
favore dei soggetti danneggiati da complicanze irreversibili delle
vaccinazioni (art. 1, comma 3). È stato inoltre istituito un sistema
di monitoraggio (art. 3), in collaborazione con le istituzioni
sanitarie nazionali, il quale consente, in casi di pericolo per la
salute pubblica, la sospensione dell'applicazione della legge
regionale.
La Regione ha quindi avviato molteplici iniziative -
dettagliatamente descritte nel ricorso - per la sensibilizzazione e
l'accompagnamento dei genitori verso un autonomo convincimento
dell'importanza delle vaccinazioni, per l'informazione al pubblico e
il contrasto della disinformazione, nonchè per il monitoraggio e la
gestione delle vaccinazioni (sono citate, al riguardo, le delibere
della Giunta regionale del Veneto 29 novembre 2016, n. 1935, 14
ottobre 2010, n. 3139, e 25 novembre 2008, n. 3664).
Tra l'altro si osserva che (nella d.G.R. n. 1935 del 2016) è
stata prevista anche l'introduzione di una procedura «con cui sarà
necessario presentare, per l'accesso a nidi e scuole per l'infanzia,
la documentazione sulle avvenute vaccinazioni, da inviare poi al
sindaco dell'ULSS territorialmente competente per la valutazione su
eventuali rischi individuali e/o collettivi; il sindaco, quale
Autorità Sanitaria Locale, potrà assumere la decisione di
allontanare temporaneamente il bambino in questione dalla struttura o
non ammetterlo alla frequenza, previo parere del Servizio di igiene e
sanità pubbliche».
Come risulta dal «Report sull'attività vaccinale dell'anno 2016»
della stessa Regione Veneto (pubblicato nel marzo 2017), dopo la
sospensione dell'obbligo vaccinale la copertura è leggermente
calata, ma poi ha iniziato a crescere sensibilmente (per i nati nel
2015 e nel 2016), rimanendo sempre ben al di sopra del 90 per cento
per le vaccinazioni in precedenza obbligatorie. Sono stati altresì
raggiunti tassi di copertura elevati, superiori alla media nazionale,
anche per altre vaccinazioni (come quelle contro morbillo, varicella,
meningococco C, parotite, rosolia).
1.3.3.- Alla luce di questi risultati, la ricorrente ritiene
irragionevole e sproporzionata la decisione dello Stato di imporre,
in modo immediato e automatico, il passaggio da una strategia
vaccinale basata sulla convinzione a una basata sulla coercizione.
Nella sentenza n. 258 del 1994, la Corte costituzionale ha
stabilito che le leggi che prevedono obblighi vaccinali sono
compatibili con l'art. 32 Cost. se contemperano la tutela della
salute collettiva e il diritto individuale alla salute. Ma ciò non
può autorizzare l'integrale conversione del diritto individuale in
soggezione, in nome dell'interesse generale, a prescindere
dall'esistenza di efficaci modelli alternativi di tutela. Il diritto
dell'individuo alla salute non può considerarsi in ogni caso
cedevole nei confronti del dovere dello Sato e dei provvedimenti
adottati a tutela dell'interesse della collettività, nè potrebbe
ritenersi che qualsiasi trattamento coattivo sia giustificato, solo
perchè esso consente migliori contributi dell'individuo al benessere
sociale. Il diritto alla salute avrebbe carattere primario e assoluto
(è citata la sentenza n. 88 del 1979) e il principio costituzionale
del rispetto della persona umana, in collegamento con l'art. 2 Cost.,
pone in primo piano il problema del consenso, la cui necessità può
essere bilanciata solo per dimostrate e imprescindibili esigenze di
tutela di valori con pari dignità costituzionale. In ogni caso,
anche con riguardo agli obblighi vaccinali, occorrerebbe bilanciare e
ponderare la tutela della salute collettiva con l'autodeterminazione
individuale. La ricorrente ricorda, al riguardo, la sentenza n. 118
del 1996, con cui la Corte costituzionale ha impostato il problema
del contemperamento tra dimensione individuale e collettiva della
tutela della salute, con riguardo alla vaccinazione poliomielitica e
alla "scelta tragica" di imporla per legge, pur nella consapevolezza
di rischi di contagio, preventivabili solo in astratto.
L'imposizione su tutto il territorio nazionale di ben dodici
vaccinazioni obbligatorie fallirebbe il test di proporzionalità.
Anzitutto, il legislatore non avrebbe fatto ricorso a strumenti
alternativi, ugualmente efficaci rispetto all'obiettivo perseguito ma
meno penalizzanti per gli altri diritti e interessi
costituzionalmente protetti. La tutela della salute collettiva
sarebbe diventato un «valore tirannico» (è citata la sentenza della
Corte costituzionale n. 85 del 2013), anche se avrebbe potuto essere
analogamente realizzata da un modello come quello regionale, senza la
"scelta tragica" della coercizione.
Inoltre, le misure contestate sarebbero inidonee a conseguire la
maggior parte degli scopi perseguiti e, comunque, eccessive rispetto
ad essi. Il tetano, oltre ad avere una bassa incidenza e una
mortalità inferiore alla metà dei casi, non si trasmette per
contagio: sicchè la vaccinazione serve a tutelare solo la salute
individuale, non quella collettiva. L'incidenza di difterite,
poliomielite, Haemophilus influenzae di tipo B (Hib) e pertosse
sarebbe, attualmente, estremamente limitata, se non pressochè nulla;
anche quella dell'epatite B risulterebbe in corso di riduzione
(essendo comunque concentrata nella fascia di età tra i trentacinque
e i cinquantaquattro anni). Nemmeno per la meningite è in corso
alcuna epidemia e, inoltre, la trasmissione interpersonale è
inesistente o eccezionale, mentre i vaccini non danno garanzie e
possono provocare reazioni avverse di una certa gravità (tanto che
l'OMS li consiglia solo se la diffusione raggiunge un livello ben
superiore a quello riscontrato in Italia). A proposito del morbillo,
la ricorrente rinvia alle considerazioni già riportate, osservando
che, comunque, l'obbligo generale e permanente di vaccinazione è
eccessivo.
Neppure sarebbe rispettato il principio di precauzione,
impropriamente richiamato a giustificazione delle norme censurate.
Esso avrebbe richiesto un'accurata valutazione epidemiologica
preventiva del rischio di diffusione delle varie malattie nei vari
contesti; tanto più perchè non sono disponibili studi sugli esiti
del sistema di profilassi adottato, che non risulta presente in alcun
paese del mondo. «Da questo punto di vista, le norme impugnate,
proprio contraddicendo il principio di precauzione, introducono, come
è stato affermato, una sorta di grottesca "sperimentazione di massa"
obbligatoria (...), senza il sostegno di un preventivo sistema di
farmacovigilanza e senza una supervisione bioetica».
La previsione di esoneri dall'obbligo vaccinale in caso di
pericoli specificamente accertati e documentati per la salute
individuale (art. 1, comma 3) non sarebbe sufficiente, restando
rimessa «al caso o alla "onerosa" previdenza dei genitori».
Mancherebbero dunque gli accertamenti e le cautele preventive,
finalizzate a prevenire complicanze, richieste dalla stessa
giurisprudenza costituzionale (sono citate le sentenze n. 118 del
1996 e n. 258 del 1994).
1.3.4.- Sussisterebbe anche una violazione del principio del buon
andamento dell'amministrazione, di cui all'art. 97 Cost., in
combinato disposto con gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118
Cost., per l'ingerenza nell'organizzazione e nel funzionamento del
Servizio sanitario regionale, di cui potrebbe essere compromessa
l'efficacia nell'erogazione dei servizi. Infatti, la «irragionevole
immediatezza e rigidita'» delle norme in questione, anche in presenza
di strategie vaccinali già efficaci e più rispettose della libertà
di scelta individuale, costringerebbe il Servizio sanitario regionale
a concentrare i propri mezzi sulla somministrazione dei vaccini,
trascurando le altre prestazioni ricomprese nei livelli essenziali.
Inoltre, in relazione a quanto previsto in materia di accesso ai
servizi educativi per l'infanzia e alle scuole dell'infanzia, nonchè
alle pesanti sanzioni in caso di inadempimento, sarebbe compromessa
la capacità delle Regioni di erogare i servizi per l'infanzia (art.
31 Cost.) e garantire il diritto allo studio (art. 34 Cost.).
1.3.5.- Quanto osservato in questo secondo motivo di ricorso
ridonderebbe sulle attribuzioni e sulle competenze di spettanza
regionale.
Ricapitolati nuovamente i compiti assegnati alle ASL (non solo
l'erogazione dei vaccini, ma anche le funzioni di accertamento e
contestazione relative all'adempimento dell'obbligo, la ricezione e
l'invio di segnalazioni, l'irrogazione di sanzioni), la Regione
osserva che in tal modo si incide sull'organizzazione dei servizi
sanitari, parte integrante della materia «tutela della salute», con
disposizioni che non possono considerarsi di principio, per il loro
contenuto dettagliato (sono citate le sentenze n. 328 e n. 181 del
2006, n. 384 e n. 270 del 2005 e n. 510 del 2002).
Lo stesso varrebbe con riguardo alle disposizioni sulle funzioni
dei dirigenti e dei responsabili delle istituzioni di istruzione (in
materia di formazione delle classi e segnalazione di quelle con più
di due alunni non vaccinati), incidenti sulla competenza concorrente
in materia di «istruzione» e su quella residuale in materia di
«istruzione e formazione professionale», in particolare sotto il
profilo della programmazione scolastica e del dimensionamento della
rete delle istituzioni scolastiche sul territorio (sono citate le
sentenze n. 147 del 2012, n. 200 del 2009 e n. 34 del 2005), anche
con riguardo alle scuole dell'infanzia (è citata la sentenza n. 92
del 2011). Si segnala, in particolare, la difficoltà che potrebbe
determinarsi nella formazione delle classi, specie nei Comuni di
piccole dimensioni, per la necessità di inserire i minori non
vaccinati in classi con tutti gli alunni immunizzati.
1.4.- Con l'ultimo motivo di ricorso, l'art. 1, commi 1, 4 e 5, e
gli artt. 3, 4, 5 e 7 del d.l. n. 73 del 2017 sono denunciati per
violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost., che ridonda in
violazione, anche diretta e autonoma, dell'art. 119, primo e quarto
comma, Cost.
Il censurato art. 7 non quantifica oneri aggiuntivi, nè dispone
coperture, per gli oneri derivanti dalle nuove vaccinazioni rese
obbligatorie, in violazione del principio secondo cui non possono
essere addossati al bilancio regionale gli oneri derivanti da
decisioni non imputabili alla stessa Regione (sono citate, in
particolare, le sentenze n. 416 del 1995 e n. 452 del 1989, nonchè
le sentenze n. 22 del 2012, n. 369 del 1992 e n. 283 del 1991).
1.4.1.- La relazione tecnica al disegno di legge di conversione
(XVII Legislatura, A.C. n. 4533) riporta che cinque delle otto
vaccinazioni rese obbligatorie erano già incluse nei livelli
essenziali di assistenza dal decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 29 novembre 2001 (Definizione dei livelli essenziali di
assistenza) e che l'obiettivo di copertura vaccinale del 95 per cento
era altresì considerato nella relazione tecnica al successivo
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017
(Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di
cui all'articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502). Tuttavia, la relazione tecnica al d.P.C.m. 12 gennaio
2017, conformemente agli indirizzi allora stabiliti, prevedeva solo
un graduale raggiungimento di questo obiettivo al 2018, termine poi
differito (con il PNPV 2017-2019) al 2019.
Soprattutto, la relazione tecnica al disegno di legge di
conversione non considera affatto i costi per il recupero dei non
vaccinati delle coorti 2001-2016, essendo la copertura limitata ai
nati nel 2017.
Inoltre, la stessa relazione tecnica, da un lato, riconosce che
gli oneri derivanti dalle vaccinazioni raccomandate nell'ultimo PNPV
hanno trovato copertura, per gli anni ivi considerati (2017-2019),
nell'art. 1, comma 408, della legge 11 dicembre 2016, n. 232
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e
bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019). Dall'altro però,
riconosce che tale copertura non sussiste per i vaccini
anti-meningococco B e anti-varicella, per i quali il d.P.C.m. 12
gennaio 2017 e il PNPV 2017-2019 prevedevano coperture inferiori al
95 per cento (60 per cento nel 2017, 75 per cento nel 2018, la
copertura consigliata dall'OMS dal 2019). A questa lacuna la
relazione tecnica risponde con ipotesi, ritenute dalla ricorrente
irrealistiche e artificiose, circa la riduzione della coorte da
vaccinare per il calo demografico, la riduzione del prezzo dei
vaccini e la riduzione delle dosi di anti-meningococco B da
somministrare per il 2017; e così giunge alla conclusione secondo
cui per il 2017 non sussisterebbero oneri aggiuntivi o non coperti,
mentre per il 2018 l'onere leggermente maggiore sarebbe compensato
dai minori costi degli altri vaccini dipendenti dal calo della
popolazione.
Siffatte considerazioni sarebbero aleatorie, in assenza di dati
sulla riduzione del prezzo dei vaccini. Al contrario, la Regione
ritiene che a suo carico siano stati posti oneri consistenti: stimati
in oltre 26,8 milioni di euro, per la somministrazione di 760 mila
dosi di vaccini (o in 12 milioni e 600 mila euro, per la
somministrazione di 448 mila dosi, se si escludono i nuovi nati nel
2017).
1.4.2.- Occorrerebbe poi considerare i costi amministrativi posti
a carico delle istituzioni incaricate di somministrare i vaccini e
degli altri apparati regionali coinvolti.
La relazione tecnica li considera nulli, perchè già rientranti
negli adempimenti istituzionali previsti, tra l'altro, nel PNPV
2017-2019. Ma il Piano non si basava su un obbligo esteso a dodici
vaccinazioni (anche in relazione alle coorti 2001-2016), bensì sulla
condivisione di un obiettivo tendenziale. Anche considerando un
impegno di appena 10 minuti per ciascun medico e comparto (stima, ad
avviso della ricorrente, largamente inferiore al verosimile), la
spesa relativa al personale ammonterebbe a circa 7 milioni di euro (4
milioni escludendo i nuovi nati).
1.4.3.- Non sono stati, poi, considerati i maggiori oneri
connessi al risarcimento dei danni che deriveranno dalla
somministrazione delle vaccinazioni divenute obbligatorie.
In proposito, la ricorrente richiama la legge 25 febbraio 1992,
n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze
di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie,
trasfusioni e somministrazione di emoderivati), le pronunce della
Corte costituzionale che hanno esteso la platea dei beneficiari (in
particolare le sentenze n. 107 del 2012, n. 423 del 2000 e n. 27 del
1998) e le ulteriori integrazioni disposte con le leggi 25 luglio
1997, n. 238 (Modifiche ed integrazioni alla legge 25 febbraio 1992,
n. 210, in materia di indennizzi ai soggetti danneggiati da
vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni ed emoderivati) e 9 ottobre
2005, n. 229 (Disposizioni in materia di indennizzo a favore dei
soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di
vaccinazioni obbligatorie).
La ricorrente ricorda altresì che competenze amministrative e
oneri finanziari relativi a questi indennizzi sono stati trasferiti
alle Regioni dal 1° gennaio 2001, insieme alle relative risorse dal
bilancio dello Stato, con il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 26 maggio 2000 (Individuazione delle risorse umane,
finanziarie, strumentali ed organizzative da trasferire alle regioni
in materia di funzioni di concessione dei trattamenti economici a
favore degli invalidi civili, ai sensi dell'art. 130 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112). Tali risorse sono state
successivamente rideterminate con i decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri 8 gennaio 2002 e 24 luglio 2003 (recanti,
entrambi, «Rideterminazione delle risorse finanziarie da trasferire
alle regioni e agli enti locali per l'esercizio delle funzioni
conferite dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, in materia di salute
umana e sanità veterinaria»). Inoltre, ai sensi dell'art. 1, comma
586, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilità 2016)», le Regioni sono tenute ad anticipare gli
indennizzi agli aventi diritto, in attesa dei trasferimenti dallo
Stato.
Il d.l. n. 73 del 2017 omette ogni considerazione di questi
profili, pur a fronte dell'imponente estensione dell'obbligo
vaccinale, ed espone la Regione all'obbligo di anticipare le relative
somme, senza garantire adeguate restituzioni da parte dello Stato.
1.5.- La ricorrente chiede, ai sensi del vigente art. 35 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), che sia sospesa
l'esecuzione degli artt. 1, 3, 4, 5 e 7 del d.l. n. 73 del 2017.
Sarebbe evidente l'imminenza di un danno irreparabile ai diritti
dei cittadini e all'interesse pubblico, qualora l'applicazione delle
nuove norme statali travolgesse il differente percorso avviato sin
dal 2007 dalla Regione Veneto. In particolare, qualora l'udienza si
svolgesse dopo l'inizio dell'anno scolastico, si verificherebbero
ripercussioni sul principio di autodeterminazione della persona in
materia di trattamenti sanitari, in assenza di accertamenti idonei a
prevedere e prevenire le possibili complicanze.
2.- Con atto depositato il 22 agosto 2017 si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, per chiedere che le questioni
di legittimità costituzionale sollevate con il ricorso siano
dichiarate inammissibili o infondate.
2.1.- Premessa una sintesi dei contenuti principali del d.l. n.
73 del 2017 e del ricorso, il Presidente del Consiglio dei ministri
osserva che la legge di conversione - legge 31 luglio 2017, n. 119 -
è intervenuta su numerose disposizioni, rimodulando la disciplina
originaria, ma lasciandone inalterato l'impianto complessivo.
Rimarcata l'importanza sanitaria delle vaccinazioni e della loro
obbligatorietà, come strumento per la diffusione delle stesse, la
difesa statale ricorda le quattro vaccinazioni obbligatorie già
prima del decreto-legge in questione, nonchè l'art. 47 del d.P.R. 22
dicembre 1967, n. 1518 (Regolamento per l'applicazione del titolo III
del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 1961, n. 264,
relativo ai servizi di medicina scolastica), che imponeva, all'atto
dell'iscrizione scolastica, la presentazione delle certificazioni
attestanti le vaccinazioni, pena il rifiuto dell'iscrizione.
L'obbligo vaccinale era, inoltre, presidiato da sanzioni penali a
carico dei genitori inadempienti.
Tali previsioni hanno portato la copertura vaccinale a
raggiungere, negli anni Novanta del secolo XX, il livello del 95 per
cento per difterite, tetano e pertosse e del 98 per cento per la
poliomielite, e hanno determinato la scomparsa di alcune malattie.
Proprio per questo, però, è diminuita la percezione della
pericolosità del contagio e si sono diffusi movimenti di opinione
contrari alle vaccinazioni.
Si sarebbe così giunti a escludere che la vaccinazione
costituisse requisito per l'iscrizione alla scuola, segnatamente con
l'art. 1 del d.P.R. 26 gennaio 1999, n. 355 (Regolamento recante
modificazioni al D.P.R. 22 dicembre 1967, n. 1518, in materia di
certificazioni relative alle vaccinazioni obbligatorie). Benchè
fossero rimasti in vigore gli obblighi, in capo ai direttori delle
scuole e ai capi degli istituti di istruzione, di controllare le
avvenute vaccinazioni all'atto dell'iscrizione e di rivolgere,
altrimenti, segnalazioni alle amministrazioni sanitarie, tali
obblighi rimasero largamente disattesi, come quello dei sanitari di
segnalare gli inadempimenti all'autorità giudiziaria (ai fini
dell'eventuale adozione dei provvedimenti di cui agli artt. 330 e
seguenti del codice civile). Inoltre, l'intervenuta depenalizzazione
degli obblighi vaccinali e l'esiguità delle sanzioni amministrative
hanno determinato un sostanziale «desanzionamento» dell'inosservanza.
Contemporaneamente, il Piano sanitario nazionale 1998-2000 ha
affermato l'importanza di adeguate coperture non solo per i vaccini
obbligatori, ma anche per quelli raccomandati, ritenuti altrettanto
efficaci per la tutela della salute individuale e collettiva. Anche
le vaccinazioni raccomandate (ad esempio, contro pertosse, morbillo,
parotite, rosolia e infezioni da Hib e meningococco C) furono
inserite nel calendario vaccinale. In seguito, nonostante la formale
distinzione tra vaccinazioni obbligatorie e raccomandate, tutte
furono considerate in modo sostanzialmente uguale nei documenti di
programmazione, per la loro uguale utilità.
Il PNPV 2017-2019 - che mira all'armonizzazione delle strategie
vaccinali nel Paese e a estendere a tutti i benefici della
vaccinazione, attraverso l'equità nell'accesso a vaccini di elevata
qualità e servizi eccellenti di immunizzazione - evidenzia che il
successo dei programmi vaccinali si fonda sia sulla protezione del
singolo, sia sul raggiungimento e sul mantenimento di coperture
complete nella popolazione. Inoltre, per assicurare a tutti, compresi
gli stranieri, pari accesso a questa opportunità di salute, i
vaccini sia obbligatori sia raccomandati contemplati nel calendario
del predetto Piano nazionale sono stati inseriti nel d.P.C.m. 12
gennaio 2017.
2.2.- Il primo motivo di ricorso è, ad avviso della difesa
statale, infondato.
2.2.1.- Esso si baserebbe sulla confusione tra i presupposti
della decretazione d'urgenza, ai sensi dell'art. 77 Cost., e quelli
dei poteri di ordinanza, di cui all'art. 117 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) o all'art. 54
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali). Il secondo ordine di
poteri riguarda, di regola, situazioni (bensì straordinarie e
imprevedibili, ma anche) episodiche, intense e, solitamente, a
diffusività limitata. Questi caratteri non ricorrono allorchè, come
nel caso in esame, il declino della copertura vaccinale ha
evidenziato l'insorgere di un'emergenza sanitaria che imponeva il
recupero a livello nazionale dei precedenti livelli di immunizzazione
ed esigeva l'approntamento di misure e strumenti idonei allo scopo,
organici e coordinati, oltre che sensibili a tutte le implicazioni
sanitarie, sociali e umane.
2.2.2.- La difesa statale si sofferma, quindi, sui movimenti di
opinione contrari alle vaccinazioni e sul clima di diffidenza
venutosi a creare, verosimilmente, a causa di scarsa informazione,
nonchè del «disorientamento creato dalle differenze esistenti tra le
varie regioni e, addirittura, tra le aziende sanitarie locali della
stessa regione». Ne è conseguito il calo della copertura al di sotto
della soglia del 95 per cento, raccomandata dall'OMS ai fini della
"immunità di gregge".
Ciò risulta in particolare in relazione al vaccino contro la
poliomielite (che, essendo incluso nel cosiddetto vaccino esavalente,
è indicativo delle coperture anche contro epatite B, difterite, Hib,
pertosse e tetano), nettamente in calo dal 2014, anno delle
rilevazioni sui nati nel 2012, per i quali anche la copertura contro
morbillo e rosolia è scesa, tra il 2013 e il 2015, dal 90,4 all'85,3
per cento (mettendo anche a rischio gli obiettivi di eliminazione
delle due malattie condivisi dall'Ufficio regionale per l'Europa
dell'OMS).
Attualmente è in corso, in Italia, una vera e propria epidemia
di morbillo, che ha causato 3.840 casi e tre decessi (secondo dati
dell'ISS aggiornati al 25 luglio). Osservando la curva epidemiologica
di questa malattia dal 1955, si nota come, non essendosi raggiunto
l'obiettivo di copertura, il numero dei casi è diminuito, ma resta
alto, con nuovi picchi ogni tre-cinque anni: una situazione che
avrebbe potuto essere evitata con una copertura adeguata. Calcolando
(sulla base degli stessi dati) l'incidenza della malattia su ciascuna
fascia di età (in relazione al numero delle persone che vi
rientrano), l'incidenza stessa appare massima tra i bambini con meno
di un anno, più esposti a gravi complicazioni, e molto alta tra
quelli di età compresa fra uno e quattro anni, tra i quali rientrano
molti bambini non vaccinati.
Da qui discenderebbero la necessità e l'urgenza di un
provvedimento con efficacia immediata, che innalzasse, in termini
cogenti e obbligatori, la copertura di coloro che cominciano a
frequentare asili e scuole, per interrompere la circolazione del
patogeno.
Inoltre, il morbillo è una malattia cosiddetta epifanica: si
manifesta prima della comparsa di altre malattie. Invero, in Italia
sarebbero recentemente ricomparse malattie da tempo debellate, anche
a causa dei fenomeni migratori, in fasce diverse da quelle classiche,
con quadri clinici più gravi e maggiore ospedalizzazione, talora con
ritardi nella diagnosi e conseguenti rischi di contagio. Nè sarebbe
trascurabile la frequenza delle infezioni da rosolia in donne
gravide, talora con esiti drammatici.
Le già citate statistiche pubblicate dall'OMS il 17 maggio 2017
dimostrerebbero il basso livello di copertura vaccinale in Italia. La
stessa organizzazione internazionale, nel giugno 2017, si è rivolta
ai membri della Commissione Igiene e Sanità del Senato della
Repubblica per esprimere la propria preoccupazione per i casi di
morbillo e di altre malattie prevenibili sul territorio nazionale.
Posizioni analoghe sono state assunte dall'I SS e dalle principali
società scientifiche.
2.2.3.- La difesa statale critica, quindi, la tesi della
ricorrente - ritenuta riduttiva - secondo cui un'emergenza sanitaria
si configura solo quando la copertura scende al di sotto della soglia
critica di copertura. Il valore del 95 per cento è l'obiettivo (non
la soglia ottimale) indicato dall'OMS considerando sia la soglia
critica (basata sul grado di contagiosita'), sia altri parametri
rilevanti (ad esempio, densità e mobilità della popolazione). Per
questo anche il PNPV 2017-2019 fa riferimento all'obiettivo del 95
per cento. La stessa soglia critica, d'altra parte, si basa sulla
presunzione di un'omogeneità della copertura, mentre nella realtà
la situazione varia da regione a regione e, inoltre, varia anche
all'interno della singola Regione, al di là dei dati medi.
Dunque, sotto la soglia critica il rischio epidemico è altissimo
e l'emergenza gravissima, sì da giustificare l'uso dei poteri di
ordinanza. Ma, sotto la soglia obiettivo, sussistono comunque un
rischio alto e un'emergenza grave, tali da giustificare la
decretazione d'urgenza.
Nemmeno risponde al vero che la soglia per l'"immunità di
gregge" sia stata fissata dall'OMS al 95 per cento solo per il
complesso DTP. Per il tetano, la vaccinazione è di grande importanza
e la copertura dovrebbe essere totale. Per il morbillo, l'OMS ritiene
necessaria una copertura vaccinale almeno del 95 per cento, mirando
all'eliminazione della malattia. Per tutte le malattie, poi, oltre
alla soglia critica, occorre considerare il cosiddetto accumulo dei
suscettibili, ossia il sommarsi di anno in anno di nuove generazioni
di persone non vaccinate, il cui totale può raggiungere livelli tali
da scatenare, in presenza della malattia, un'epidemia. Del resto, la
teoria della copertura "di gregge" presuppone una distribuzione
omogenea della copertura vaccinale, mentre quest'ultima, nella
realtà, varia nei diversi ambiti geografici e sociali (talora anche
da Comune a Comune, o da scuola a scuola, secondo le propensioni dei
singoli pediatri attivi sul territorio).
2.2.4.- A fronte di quanto la ricorrente riferisce sulla propria
situazione, la difesa statale osserva che, anzitutto, il
decreto-legge intende intervenire sull'intero territorio nazionale e
non solo in Veneto.
Inoltre, il modello veneto, a dieci anni dalla sua introduzione,
non ha dato i risultati sperati. Secondo la difesa statale, dal
monitoraggio sulla vaccinazione anti-poliomielite risulta che, in
primo luogo, le coperture in Veneto sono calcolate escludendo i
soggetti non raggiungibili e per questo risultano superiori alla
«stima grezza» effettuata dalle altre Regioni. In secondo luogo, sia
per la poliomielite, sia per il morbillo risultano comunque
significative perdite di copertura, con il riscontro di modesti
recuperi solo sulla base dei dati per la coorte 2014 e di quelli, non
definitivi, per la coorte 2015. Del resto, se davvero, come afferma
la Regione, l'applicazione del decreto-legge richiedesse l'acquisto
di 760 mila dosi di vaccino, dovrebbe concludersi che in Veneto la
maggior parte dei minori non è stata vaccinata negli ultimi anni; e
il riequilibrio dovrebbe avvenire in tempi molto più brevi di quelli
con i quali, solo di recente, la Regione ha conseguito qualche
successo nel recupero delle coperture. L'epidemia di morbillo è
presente anche in Veneto, dove dall'inizio dell'anno sono state
contagiate 244 persone.
2.2.5.- In conclusione, il ricorso alla decretazione d'urgenza
sarebbe giustificato dalla diminuzione delle coperture vaccinali,
comprese quelle per le quali in passato erano stati raggiunti ottimi
risultati; dai rischi connessi alla riapertura delle scuole; dalla
necessità di adeguare i servizi sanitari alla nuova strategia; dal
lungo tempo necessario perchè altri strumenti, come le campagne
informative, sortiscano i loro effetti; dall'urgenza, rappresentata
anche dall'OMS e dalle società scientifiche, di contenere
immediatamente il rischio epidemico, soprattutto per proteggere
coloro per cui la vaccinazione è impossibile o inefficace. Tutto
ciò risulterebbe dalla stessa motivazione del d.l. n. 73 del 2017.
In termini generali, non è possibile individuare con certezza
quali siano le azioni più opportune per reagire al declino delle
coperture vaccinali. Tutto dipende dalle peculiarità del contesto
socio-culturale e dall'organizzazione sanitaria. Per questo, non
sussiste contraddizione tra l'obbligo vaccinale e «lo strumento
programmatorio per eccellenza in materia di prevenzione vaccinale,
basato sulla "raccomandazione"»: sia il PNPV 2017-2019, sia il d.l.
n. 73 del 2017 condividono il comune obiettivo di prevenzione, pur
essendo il frutto di due approcci differenti.
2.3.- Infondato sarebbe altresì il secondo motivo di ricorso,
cui la difesa statale replica iniziando dai profili attinenti al
riparto delle competenze legislative, nella prospettiva dell'art. 117
Cost.
2.3.1.- Il preambolo e l'art. 1, comma 1, del d.l. n. 73 del 2017
dimostrerebbero che quest'ultimo è espressione della competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di «profilassi
internazionale» (art. 117, secondo comma, lettera q, Cost.),
esercitata in conformità all'ordinamento comunitario e agli obblighi
internazionali (art. 117, primo comma, Cost.). Rileverebbero, a tale
proposito, gli impegni assunti dall'Italia in seno all'OMS, in
particolare in relazione al Piano globale di eliminazione del
morbillo e della rosolia elaborato per l'area europea; la Convenzione
sui diritti del fanciullo, fatta a New York il 20 novembre 1989 e
ratificata dalla legge 27 maggio 1991, n. 176, che obbliga gli Stati
contraenti ad adottare le misure legislative e amministrative
necessarie a un'adeguata protezione della salute dei minori; l'art.
168, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea,
come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre
2007 e ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130 (TFUE), che
impegna l'Unione europea a completare le politiche nazionali per
garantire un elevato livello di protezione della salute umana, anche
mediante la prevenzione.
Un ulteriore titolo di intervento statale si fonda sull'art. 117,
secondo comma, lettera m, Cost.: tutte le vaccinazioni previste come
obbligatorie sono state inserite non solo nel PNPV 2017-2019, ma
anche nei livelli essenziali dell'assistenza sanitaria di cui al
d.P.C.m. 12 gennaio 2017.
Soprattutto, il decreto è motivato da esigenze di «tutela della
salute» (art. 117, terzo comma, Cost.), che richiedono, attraverso la
fissazione di principi fondamentali della materia, «un esercizio
accentrato, unitario e coordinato della funzione», per evitare
disomogeneità nella copertura. Per questo sono state dettate «regole
generali ed uniformi destinate a valere per tutti e su tutto il
territorio nazionale», peraltro senza ingerenze nell'organizzazione
dei servizi sanitari, che ciascuna Regione adeguerà autonomamente.
In proposito, si aggiunge che, ai sensi dell'art. 3, comma 1,
lettera a, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per
la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), e dell'art. 115, comma 1, lettera a, del d.lgs. n.
112 del 1998, lo Stato è competente ad adottare, in materia di
tutela della salute, «piani di settore aventi rilievo ed applicazione
nazionali», previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni. Così è
avvenuto, tra l'altro, anche per il più volte citato PNPV 2017-2019,
che impegna le Regioni a perseguire gli obiettivi ivi previsti,
nell'esercizio delle loro competenze in materia di profilassi delle
malattie infettive e diffusive e di approvvigionamento dei vaccini
necessario allo scopo (ai sensi dell'art. 114 del d.lgs. n. 112 del
1998, nonchè dell'art. 7, comma 1, lettera a, della legge 23
dicembre 1978, n. 833, «Istituzione del servizio sanitario
nazionale»). Nè potrebbe contestarsi le competenze del Ministero
della salute in relazione, tra l'altro, a indirizzi generali e
coordinamento delle attività di prevenzione, definizione dei livelli
essenziali delle prestazioni, coordinamento del Sistema sanitario
nazionale, programmazione tecnico-sanitaria nazionale, indirizzo e
monitoraggio dell'erogazione delle prestazioni in ambito regionale.
Infine, con riguardo all'ambito dell'istruzione, lo Stato è
titolare della competenza esclusiva a fissare «norme generali», che
hanno contenuto diverso da quelle lato sensu organizzative,
corrispondono a esigenze unitarie e uniformi, e possono anche
esaurire in se stesse la propria operatività, diversamente dai
principi fondamentali (sono citate, in proposito, le sentenze della
Corte costituzionale n. 279 e n. 120 del 2005). Il censurato art. 4
(sull'inserimento scolastico dei minori non vaccinati) fa
espressamente salve tutte le disposizioni in vigore, riguardanti il
numero delle classi e, lungi dal violare il diritto all'istruzione,
è volto a garantirlo, riducendo l'esposizione del più vulnerabili.
Anche la disciplina dei servizi dell'infanzia ricadrebbe
prevalentemente nella materia dell'«istruzione» (è citata in
proposito la sentenza n. 467 del 2002).
2.3.2.- Il cuore delle censure regionali riguarda l'asserita
incompatibilità con l'art. 32 Cost., il quale comporta il diritto di
scegliere se, quando e come curarsi e, quindi, anche il diritto di
non curarsi e, per quanto qui interessa, di rifiutare la
vaccinazione.
La difesa statale non nega questa libertà, ma osserva che
anch'essa, come tutte le altre, incontra il limite dell'altrui
diritto: nel caso, dell'altrui diritto alla salute, nella dimensione
individuale e sociale. Questo limite, quando viene in rilievo,
normalmente richiede un equo e ragionevole contemperamento tra i
diritti contrapposti; ma può anche, «in caso di accertata
incompatibilità e con le dovute garanzie, comportare la compressione
o, comunque, la limitazione del diritto individuale», come stabilito
dallo stesso art. 32 Cost. nel suo secondo comma. Di questi principi
ha fatto più volte applicazione la Corte costituzionale (è
richiamata in particolare la sentenza n. 258 del 1994, insieme ai
precedenti ivi citati e alla successiva sentenza n. 107 del 2012),
ritenendo l'obbligo vaccinale costituzionalmente legittimo, perchè
esso tutela la salute sia individuale sia collettiva e perchè il
sacrificio dell'autodeterminazione di ciascuno si giustifica proprio
e solo in presenza di rischi per gli altri.
Per quanto riguarda il numero e la tipologia delle vaccinazioni
divenute obbligatorie, ritenuti irragionevoli dalla ricorrente, la
difesa statale osserva, anzitutto, che la legge di conversione ha
ridotto il numero da dodici a dieci e ha modulato l'obbligatorietà
nel tempo (art. 1, comma 1-ter, del d.l. n. 73 del 2017, come
convertito dalla legge n. 119 del 2017).
Comunque, per le dodici vaccinazioni di cui all'originario d.l.
n. 73 del 2017 (e per altre ancora) era già prevista l'offerta
attiva e gratuita nel calendario vaccinale della Regione Veneto
(delibera della Giunta regionale 26 agosto 2014, n. 1564,
«Approvazione Nuovo "Calendario Vaccinale" della Regione del Veneto.
Parziale modifica della D.G.R. n. 411 del 26.02.2008, approvazione
documento "Offerta vaccinazioni soggetti a rischio", approvazione
"Programma di formazione per gli operatori sanitari", approvazione
documento "Piano di comunicazione a sostegno delle malattie infettive
prevenibili con vaccino"»). È dunque pretestuoso criticare
l'obiettivo di raggiungere adeguati livelli di copertura in relazione
a queste vaccinazioni. In effetti, il d.l. n. 73 del 2017 si è
limitato a estendere l'obbligo, previsto per alcune vaccinazioni, ad
altre per le quali già in precedenza, nei vari piani vaccinali
nazionali succedutisi negli anni, era stata introdotta l'offerta
gratuita ed attiva e che, per questo, da ultimo, sono state previste
sia nel più recente piano nazionale, sia nei livelli essenziali di
assistenza.
Dunque, il problema si riduce alla scelta di rendere queste
vaccinazioni obbligatorie, per fronteggiare il calo delle coperture e
l'insorgenza di focolai epidemici di morbillo, a tutela soprattutto
di chi non può vaccinarsi ed è, quindi, esposto e indifeso rispetto
al contagio. È questa una «scelta di politica sanitaria» che
«attiene alla sovrana discrezionalità del Governo e del Parlamento
nella valutazione delle urgenze e delle emergenze sanitarie e nella
conseguente individuazione delle misure più adatte a fronteggiarle»,
nell'esercizio di competenze sugli indirizzi generali di politica
nazionale in materia sanitaria, che sono riservate allo Stato e non
possono essere sindacate dalle Regioni.
Ciò è tanto più vero, in quanto la legge di conversione ha
introdotto (all'art. 1, comma 1-ter, del d.l. n. 73 del 2017) il
potere del Ministro della salute di disporre la cessazione
dell'obbligatorietà per alcune delle vaccinazioni contemplate, in
base alla verifica dei dati epidemiologici, delle eventuali reazioni
avverse e delle coperture raggiunte.
Nemmeno è vero che il numero di vaccinazioni rese obbligatorie
è il più elevato al mondo: «molti Paesi prescrivono infatti come
obbligatorie quasi tutte le vaccinazioni previste nei rispettivi
calendari vaccinali, mentre altri, come l'Italia, adottano invece un
sistema misto basato in parte sull'obbligo e in parte sulla
raccomandazione». La scelta delle vaccinazioni da offrire e, a
maggior ragione, di quelle da imporre dipende da una pluralità di
fattori. In Italia, «in questo momento e con urgenza», la necessità
di rafforzare il preesistente obbligo vaccinale «deriva sia da nuove
emergenze sanitarie - quale l'epidemia di morbillo in corso - sia dal
concomitante calo generalizzato delle coperture per quasi tutte le
vaccinazioni previste dal calendario». Del resto, proprio nell'ottica
di bilanciare i principi costituzionali in gioco, secondo canoni di
ragionevolezza e proporzionalità, l'obbligo è stato limitato alle
sole malattie con più alto rischio epidemico.
Per quanto riguarda il principio di precauzione, non solo non
sarebbe violato dalle norme in questione ma, al contrario, esse
costituirebbero «emblematica applicazione» di esso e, ancor prima,
del principio di prevenzione: la vaccinazione obbligatoria è la
misura di sanità pubblica più idonea ad annullare o ridurre i
rischi individuali e collettivi connessi alla diffusione delle
malattie, soprattutto infettive.
Manifestamente infondata è poi la censura della Regione Veneto
secondo cui mancherebbe un adeguato sistema di farmacovigilanza e non
sussisterebbero accertamenti diagnostici preventivi idonei ad
anticipare ed evitare i rischi di complicanze.
In proposito, la difesa statale richiama, in primo luogo, il
sistema di farmacovigilanza che fa capo all'Autorità italiana per il
farmaco (AIFA) - si fa riferimento, al riguardo, al decreto
ministeriale 30 aprile 2015, recante «Procedure operative e soluzioni
tecniche per un'efficace azione di farmacovigilanza adottate ai sensi
del comma 344 dell'articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228
(Legge di stabilità 2013)» - e all'ISS: la prima competente in
materia di ritiri e sospensioni di lotti di vaccini, nonchè di
modifiche agli stampati interni; il secondo, al controllo dei vaccini
vivi e dei medicinali immunologici prima della distribuzione - si fa
riferimento, al riguardo, all'art. 138 del decreto legislativo 24
aprile 2006, n. 219, «Attuazione della direttiva 2001/83/CE (e
successive direttive di modifica) relativa ad un codice comunitario
concernente i medicinali per uso umano, nonchè della direttiva
2003/94/CE». In secondo luogo, l'Avvocatura generale dello Stato
ricorda la sperimentazione che precede l'immissione in commercio di
qualsiasi farmaco e le funzioni di monitoraggio dell'AIFA, attraverso
la Rete nazionale di farmacovigilanza.
A ciò si sono aggiunte le speciali previsioni contenute nel d.l.
n. 73 del 2017, come convertito dalla legge n. 119 del 2017,
concernenti le relazioni annuali dell'AIFA al Ministero della salute,
sui risultati della farmacovigilanza e sugli eventi avversi di cui è
confermata l'associazione ai vaccini (art. 1, comma 3-bis), nonchè
l'Anagrafe nazionale vaccini (art. 4-bis).
La difesa dello Stato considera quindi il profilo di censura in
cui è menzionata la sentenza n. 258 del 1994, per lamentare la
mancata previsione di accertamenti preventivi idonei a prevenire le
possibili complicanze.
È vero che questa sentenza - pur riconoscendo l'impossibilità
di sostituirsi al legislatore in proposito - aveva giudicato
necessario «porre in essere una complessa e articolata normativa di
carattere tecnico [...] che, alla luce delle conoscenze scientifiche
acquisite, individuasse con la maggiore precisione possibile le
complicanze potenzialmente derivabili dalla vaccinazione, e
determinasse se e quali strumenti diagnostici idonei a prevederne la
concreta verificabilità fossero praticabili su un piano di effettiva
fattibilita'». Al tempo stesso, «per evitare che la prescrizione
indiscriminata e generalizzata di tutti gli accertamenti preventivi
possibili, per tutte le complicanze ipotizzabili e nei confronti di
tutte le persone da assoggettare a tutte le vaccinazioni oggi
obbligatorie rendesse di fatto praticamente impossibile o
estremamente complicata e difficoltosa la concreta realizzabilità
dei corrispondenti trattamenti sanitari», la sentenza aveva indicato
di «fissare standards di fattibilità che nella discrezionale
valutazione del legislatore potrebbero dover tenere anche conto del
rapporto tra costi e benefici, eventualmente stabilendo criteri
selettivi in ordine alla utilità - apprezzata anche in termini
statistici - di eseguire gli accertamenti in questione».
A distanza di più di vent'anni da quella pronuncia, l'evoluzione
scientifica, da un lato, ha consentito di raggiungere un livello di
sicurezza vaccinale elevatissimo, non paragonabile a quello del 1994;
dall'altro, ha dimostrato l'impossibilità di predire gli effetti
collaterali della vaccinazione sui singoli. Le controindicazioni alle
formulazioni vaccinali sono indicate nelle note tecniche e nelle
circolari esplicative: a esse la prassi medica fa riferimento per
escludere, in via temporanea o permanente, taluni dalla vaccinazione.
In conclusione, secondo la difesa statale, il decreto-legge
impugnato contempera nel modo migliore tutti i diritti e gli
interessi generali coinvolti, assicurandone un continuo e vicendevole
bilanciamento.
Per quanto riguarda il diritto all'istruzione e allo studio, nei
gradi superiori alla scuola dell'infanzia, dove meno pressanti sono
le esigenze di tutela della salute dei non vaccinati, la
presentazione della documentazione vaccinale non è condizione di
accesso alla scuola o agli esami. E ciò benchè, prima del 1999,
nessuno abbia mai messo in discussione la legittimità costituzionale
dell'art. 47 del d.P.R. n. 1518 del 1967, già ricordato sopra.
Per quanto riguarda il diritto dei genitori all'educazione della
prole, esso non può andare disgiunto dal «potere-dovere dello Stato
e delle istituzioni pubbliche di tutelare la salute dei minori», se
occorre anche contro la volontà dei genitori, quando si concretizzi
in condotte pregiudizievoli alla salute dei figli. È citata, al
riguardo, la giurisprudenza di legittimità (Cassazione, sezione
prima, 8 luglio 2005, n. 14384, e 18 luglio 2003, n. 11226) secondo
cui il dovere del genitore di tutelare la salute del figlio non può
concretizzarsi nella negazione dell'obbligo vaccinale per convinzioni
proprie o timori generici, ma solo nella prospettazione di ragioni
specifiche che facciano temere controindicazioni rispetto alla salute
fisica del soggetto da vaccinare. Nello stesso senso è la
giurisprudenza consultiva del Consiglio di Stato (parere 16 luglio
1997, n. 144). Tutti i genitori, peraltro, continueranno a esser
debitamente informati, come del resto già prevedeva il PNPV
2017-2019, anche attraverso le iniziative specificamente previste
all'art. 2 del d.l. n. 73 del 2017, come convertito dalla legge n.
119 del 2017.
2.4.- Infondato sarebbe altresì l'ultimo motivo di ricorso,
incentrato sulla mancata copertura dei maggiori oneri finanziari
connessi alle vaccinazioni divenute obbligatorie e agli adempimenti
conseguentemente posti a carico delle amministrazioni regionali.
2.4.1.- In proposito, la difesa statale si riporta a quanto
previsto già prima del decreto-legge censurato. Sia le quattro
vaccinazioni già allora obbligatorie, sia quelle contro morbillo,
parotite, rosolia, pertosse e Hib sono ricomprese nei livelli
essenziali di assistenza sin dal 2001.
Lo stanziamento per l'anti-meningococcica C, per i minori nati
dal 2012, è quello relativo alla «Intesa, ai sensi dell'art. 8,
comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il Governo, le
Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano sul documento
recante "Piano Nazionale Prevenzione Vaccinale 2012-2014"».
«Inoltre, per le ulteriori vaccinazioni obbligatorie, che, ai
sensi del comma 1 dell'art. 1 del decreto, riguardano i soli nati dal
2017 (anti-meningococco B e anti-varicella), visto che
l'obbligatorietà è riferita alle indicazioni contenute nel
Calendario allegato al Piano nazionale di prevenzione vaccinale
2017-2019, l'intervento normativo afferisce agli stanziamenti
previsti dall'art. 1, comma 408, della legge 11 dicembre 2016, n. 232
(cfr. relazione tecnica al citato d.P.C.m. 12 gennaio 2017», i quali
si riferiscono sia all'anno 2017, sia al 2018.
Gli oneri stimati già si basavano su un obiettivo di copertura
del 95 per cento, da considerare prudenziale tenuto conto delle
esclusioni per i minori già immunizzati o non vaccinabili. Solo per
anti-meningococco B e varicella erano stabiliti obiettivi percentuali
inferiori.
Ciò posto, ai fini del d.l. n. 73 del 2017 sono stati aggiornati
e rideterminati i parametri posti a base della relazione tecnica del
d.P.C.m. 12 gennaio 2017. In questa relazione, si era tenuto conto
della popolazione dei nati nel 2013 e dei prezzi medi dei vaccini in
quello stesso anno. Ai fini del d.l. n. 73 del 2017, si è tenuto
conto della diminuzione dei nati vivi dal 2013 al 2016; del calo dei
prezzi medi dei vaccini stimato sula base dei dati relativi alle gare
effettuate nel 2016; della riduzione del numero di dosi di
anti-meningococco B da somministrare nel 2017 (solo tre, la quarta
dovendo essere somministrata nel 2018). Di conseguenza, nel 2017 non
ci sono nuovi oneri per l'anti-varicella, mentre quelli per
l'anti-meningococco B, nonostante l'incremento dell'obiettivo di
copertura, sono coerenti con la copertura già esistente. Per il
2018, gli oneri leggermente maggiori sono compensati dal calo dei
prezzi dei vaccini e della popolazione da vaccinare.
Inoltre, ulteriori cali nel prezzo dei vaccini potranno derivare
dalle leggi del mercato, da meccanismi negoziali correlati
all'incremento della copertura e dall'inclusione di questi medicinali
nelle categorie di cui al d.P.C.m. 24 dicembre 2015 (Individuazione
delle categorie merceologiche ai sensi dell'articolo 9, comma 3 del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni,
dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, unitamente all'elenco concernente
gli oneri informativi) e, quindi, nelle procedure di acquisto
centralizzate da parte dei soggetti aggregatori di riferimento
regionali.
La Ragioneria generale dello Stato, nel parere inoltrato alla
Conferenza Stato-Regioni e alla Conferenza Stato-Città ed autonomie
locali (Conferenza unificata) in data 6 luglio 2017, ha chiarito che
le risorse per le vaccinazioni di cui al d.l. n. 73 del 2017 sono
state annualmente erogate alle Regioni, in coerenza con i piani
vaccinali avvicendatisi nel tempo, sicchè le Regioni già avrebbero
dovuto assicurare una copertura, di norma pari al 95 per cento, per
ciascuna coorte e per ciascun vaccino.
Comunque, in seguito alla conversione del d.l. n. 73 del 2017, i
vaccini anti-meningococco B e C non sono più obbligatori, il che
necessariamente farà diminuire gli oneri finanziari.
2.4.2.- Per quanto poi riguarda gli oneri a carico delle
amministrazioni sanitarie, essi non aumenteranno, perchè le
prestazioni erano già previste nel PNPV 2017-2019, che fissava
l'obiettivo di copertura del 95 per cento, salvo che per
anti-varicella e anti-meningococcica B, come detto. L'intervenuta
soppressione dell'obbligo di segnalazione alla procura della
Repubblica presso il tribunale dei minorenni fa vanire meno uno degli
adempimenti inizialmente previsti. Inoltre, l'aumento della copertura
vaccinale determinerà una minore diffusione delle patologie e,
quindi, un contenimento della spesa sanitaria.
Quanto poi agli indennizzi di cui alla legge n. 210 del 1992 -
espressamente richiamata dall'art. 5-quater del d.l. n. 73 del 2017,
come convertito dalla legge n. 119 del 2017 - essi sarebbero stati
comunque dovuti, in applicazione di quello che è un principio
generale dell'ordinamento, riconosciuto anche dalla giurisprudenza
costituzionale, con riguardo alle vaccinazioni sia obbligatorie, sia
raccomandate. Dato che gli obiettivi di copertura perseguiti sono gli
stessi del più recente piano vaccinale, non può ritenersi che
l'estensione dell'obbligo comporti incrementi sensibili degli oneri
per indennizzi.
2.5.- L'istanza di sospensione, avanzata dalla difesa regionale,
sarebbe inammissibile e infondata, anche alla luce del fatto che il
decreto-legge è stato convertito con modificazioni. Il termine per
la presentazione della documentazione vaccinale alle istituzioni
scolastiche è stato differito dal 10 settembre al 31 ottobre.
Comunque, sarebbe preminente l'interesse pubblico al rapido recupero
di un'adeguata copertura vaccinale.
3.- Sono intervenuti l'associazione «Aggregazione Veneta -
Aggregazione delle associazioni maggiormente rappresentative degli
enti ed associazioni di tutela della identità, cultura e lingua
venete», nonchè L. P., con atto depositato il 2 agosto 2017; la
«Associazione per Malati Emotrasfusi e Vaccinati» (AMEV), con atto
depositato il 29 agosto 2017; e le associazioni CODACONS e «Articolo
32 - Associazione italiana per i diritti del malato» (AIDMA), con
atto depositato il 29 agosto 2017.
Gli intervenienti hanno chiesto l'accoglimento del ricorso. AMEV,
CODACONS e AIDMA hanno altresì chiesto la sospensione delle
disposizioni censurate.
4.- Con ricorso notificato il 14-15 settembre 2017 e depositato
il 21 settembre 2017 (r.r. n. 75 del 2017), la Regione Veneto ha
impugnato il d.l. n. 73 del 2017, come convertito dalla legge n. 119
del 2017, sia nella sua interezza, sia nell'art. 1, commi 1, 1-bis,
1-ter, 2, 3, 4 e 6-ter, e negli artt. 3, 3-bis, 4, 5, 5-quater e 7.
La legge di conversione non avrebbe rimosso le disposizioni
lesive dell'autonomia regionale, nè le avrebbe modificate in misura
tale da farne venire meno la lesività.
4.1.- La ricorrente riassume nuovamente le finalità e i
contenuti del decreto-legge, come convertito.
I riferimenti, nel preambolo, agli «obblighi assunti» e alle
«strategie concordate a livello europeo e internazionale», nonchè
agli «obiettivi comuni fissati nell'area geografica europea»,
sarebbero oscuri: l'European Vaccine Action Plan 2015-2020, emanato
dalla sezione europea dell'OMS, non prevede l'introduzione di alcun
obbligo vaccinale e si basa sull'informazione e la
responsabilizzazione del cittadino. Non sussisterebbe, dunque, alcuna
connessione con la materia della «profilassi internazionale».
L'art. 1 prevede ora l'obbligatorietà e la gratuità, per i
minori tra zero e sedici anni e per tutti i minori stranieri non
accompagnati, di dieci (non più dodici) vaccinazioni: al comma 1, le
vaccinazioni contro poliomielite, difterite, tetano, epatite B,
pertosse, Hib; al comma 1-bis, quelle contro morbillo, rosolia,
parotite e varicella. Per le vaccinazioni di cui al comma 1-bis, è
ora prevista (comma 1-ter), in esito a verifiche e procedure
contestualmente disciplinate, la possibilità per il Ministro della
salute di disporre la cessazione dell'obbligatorietà, decorsi tre
anni dall'entrata in vigore della legge e, poi, con cadenza
triennale.
L'obbligo è escluso (commi 2 e 3) in caso di avvenuta
immunizzazione a seguito di malattia naturale, nonchè di pericolo
per la salute in relazione a specifiche condizioni cliniche,
documentate nei modi stabiliti.
Il sistema di controlli e sanzioni è disciplinato dall'art. 1,
comma 4. In caso di inosservanza dell'obbligo vaccinale, genitori
esercenti la responsabilità genitoriale, tutori e affidatari sono
convocati dalla ASL per un colloquio con finalità di informazione e
sollecitazione (primo periodo). L'inosservanza comporta comunque una
sanzione pecuniaria, il cui importo è ora da 100 a 500 euro (secondo
periodo). Rimane previsto che la ASL contesti ai responsabili
l'inosservanza e indichi un termine per provvedere (terzo periodo).
Per l'accertamento, la contestazione e l'irrogazione delle sanzioni
si fa rinvio (quarto periodo) alle norme, in quanto compatibili, di
cui Capo I, Sezioni I e II, della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), e si demanda alla normativa delle
Regioni e delle Province autonome l'individuazione degli organi
competenti (quinto periodo).
L'art. 1, comma 6-ter, assegna alla «Commissione per il
monitoraggio dell'attuazione del decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri di definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di
assistenza, istituita con decreto del Ministro della salute 19
gennaio 2017», il compito di verificare il rispetto degli obiettivi
del calendario vaccinale nazionale e di individuare, in mancanza,
congrui strumenti e procedure, prevedendo altresì - in caso di
specifici rischi per la salute pubblica - l'esercizio di poteri
sostitutivi da parte del Governo a norma dell'art. 120 Cost. e
secondo le procedure di cui all'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n.
131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
L'art. 3 disciplina la presentazione della documentazione sulle
vaccinazioni (o sulle condizioni per l'esenzione dall'obbligo)
all'atto dell'iscrizione dei minori alle istituzioni di istruzione,
educazione e formazione professionale (comma 1) e prevede che i
responsabili di queste istituzioni segnalino le eventuali mancanze
alle ASL (comma 2). La presentazione di tale documentazione è
requisito di accesso ai servizi educativi per l'infanzia e alle
scuole dell'infanzia, ma non condiziona l'accesso alle scuole di
altri gradi o ai centri di formazione professionale, nè ai relativi
esami (comma 3).
Entro tre mesi dall'entrata in vigore della legge di conversione,
gli operatori scolastici, sanitari e socio-sanitari presentano agli
istituti scolastici e alle ASL dichiarazioni sostitutive comprovanti
le proprie situazioni vaccinali (art. 3, comma 3-bis).
L'art. 3-bis introduce una nuova e articolata procedura,
applicabile dall'anno scolastico 2019-2020 e dal calendario relativo
allo stesso periodo dei servizi educativi per l'infanzia e dei corsi
presso i centri di formazione professionale regionale. La procedura
prevede che: entro il 10 marzo, i dirigenti scolastici e i
responsabili dei servizi per l'infanzia e dei centri di formazione
professionale trasmettano alle ASL gli elenchi degli alunni fino a
sedici anni di età, nonchè dei minori stranieri non accompagnati,
iscritti per l'anno scolastico (o il calendario) successivo; entro il
10 giugno, le ASL restituiscano gli elenchi, con indicazione dei
soggetti non in regola con gli obblighi vaccinali; nei dieci giorni
successivi, i dirigenti scolastici e i responsabili dei servizi per
l'infanzia e dei centri di formazione professionale, entro il 10
luglio, invitino i genitori, tutori o affidatari a depositare la
documentazione necessaria ed, entro il 20 luglio, informino la ASL
dell'avvenuto deposito o della sua mancanza.
È altresì previsto (art. 3-bis, comma 5) che la mancata
presentazione della documentazione nei termini previsti comporta la
decadenza dell'iscrizione ai servizi educativi per l'infanzia e alle
scuole dell'infanzia. Tenuto conto di ciò, nonchè della previsione
che negli anni scolastici 2017-2018 e 2018-2019 la presentazione
della documentazione è mero requisito di accesso, la Regione
arguisce che, con riguardo ai minori già iscritti prima dell'entrata
in vigore della legge, l'iscrizione, se già avvenuta, non decade (la
mancata presentazione della documentazione è mera irregolarita') e
non vi è alcuna conseguenza sull'accesso ai servizi, dato che
l'iscrizione agli anni successivi avviene d'ufficio.
L'art. 4 disciplina l'inserimento scolastico dei minori non
vaccinati, confermando che esso dovrebbe avvenire, di norma, in
classi immunizzate e che devono essere segnalate alle ASL le classi
con più di due minori non vaccinati.
L'art. 5 reca disposizioni transitorie e finali, con riguardo
alla documentazione da presentare in relazione all'anno scolastico
2017-2018 e, al comma 1-bis, consente alle Regioni e alle Province
autonome di prevedere, senza maggiori oneri finanziari, la
prenotazione gratuita delle vaccinazioni presso le farmacie
convenzionate aperte al pubblico mediante il centro unificato di
prenotazione.
L'art. 5-quater richiama espressamente la legge n. 210 del 1992 e
ne estende l'applicazione a chi, a causa delle vaccinazioni di cui
all'art. 1, abbia riportato lesioni o infermità dalle quali sia
derivata una menomazione permanente dell'integrità psico-fisica.
Infine, il ricorrente riporta nuovamente il contenuto dell'art. 7
(non modificato in sede di conversione) e le considerazioni sulle
finalità del decreto-legge desunte dalla relazione di
accompagnamento del disegno di legge di conversione e dalla citata
circolare del Ministro della salute.
4.2.- Il ricorrente propone quindi tre motivi di censura: tutti
indirizzati contro l'art. 1, commi 1, 1-bis, 1-ter, 2, 3, 4 e 6-ter,
nonchè gli artt. 3, 3-bis, 4, 5, 5-quater e 7 del d.l. n. 73 del
2017, come convertito; il primo anche contro il decreto-legge nella
sua interezza.
I tre motivi, benchè riferiti alle disposizioni come modificate
in sede di conversione, si basano su argomenti corrispondenti in
larga parte a quelli del primo ricorso, con l'aggiunta di alcune
considerazioni e riferimenti ulteriori, riassunti di seguito.
4.3.- Con il primo motivo (rivolto, come si è detto, anche
all'intero d.l. n. 73 del 2017, come convertito) la Regione Veneto
denuncia la violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost., «in
combinato disposto» con gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118
Cost.
A quanto già rilevato la ricorrente aggiunge che il difetto dei
presupposti di cui all'art. 77, secondo comma, Cost. non è sanato
dal sopraggiungere della legge di conversione, che risulta anzi
affetta da un vizio in procedendo (sono citate, al riguardo, le
sentenze n. 220 del 2013, n. 22 del 2012 e n. 71 del 2007).
Inoltre, con riguardo all'inidoneità delle disposizioni
censurate, come convertite, a sortire effetti immediati, si osserva
che l'art. 3-bis ha efficacia differita di un anno e si ripete che il
raffronto tra il suo comma 5 e l'art 3, comma 3, lascerebbe intendere
che per i minori già iscritti all'entrata in vigore della legge non
si verifica, in sostanza, alcuna preclusione nell'accesso ai servizi
di istruzione. Inoltre, come chiarito nella circolare del Ministero
della salute del 16 agosto 2017 (Circolare recante prime indicazioni
operative per l'attuazione del decreto-legge n. 73 del 7 giugno 2017,
convertito con modificazioni dalla legge 31 luglio 2017, n. 119,
recante "Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale, di
malattie infettive e di controversie relative alla somministrazione
di farmaci"), la sanzione amministrativa pecuniaria viene applicata
solo una volta (non all'inizio di ciascun anno scolastico), sicchè
il suo pagamento esonera di fatto dall'obbligo della vaccinazione
(almeno sino al 2019-2020).
4.4.- Con il secondo motivo di ricorso, è denunciata la
violazione degli artt. 2, 3, 5, 31, 32, 34 e 97 Cost., «in combinato
disposto» con gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., sul
presupposto che la riduzione da dodici a dieci delle vaccinazioni
obbligatorie non abbia eliso i profili di illegittimità
costituzionale già denunciati, nè la loro ridondanza sulle
attribuzioni regionali.
L'irragionevole prevalenza dell'interesse collettivo
sull'autodeterminazione individuale non sarebbe compensata dalla
possibilità, di cui all'art. 1, comma 1-ter, che l'obbligatorietà
di alcune vaccinazioni sia sospesa. In ogni caso, la diversa
strategia vaccinale adottata dalla Regione Veneto sarebbe travolta
almeno per tre anni.
Nell'aggiungere l'art. 5 Cost. ai parametri costituzionali di cui
è denunciata la violazione, la ricorrente torna a lamentare
l'irragionevole uniformità della normativa censurata e la mancata
considerazione dell'efficiente attuazione dei valori costituzionali
già conseguita in ambito regionale, la quale tradirebbe «una
concezione organicistica e meramente giacobina dei corpi sociali», in
contraddizione con il principio pluralista.
Riproponendo, poi, le ragioni per cui i censurati obblighi
vaccinali, in relazione alle patologie per cui sono disposti,
sarebbero inidonei a conseguire gli scopi perseguiti e, comunque,
eccessivi rispetto a essi, con particolare riguardo all'Hib la
ricorrente richiama l'attenzione sul passaggio della citata circolare
del 16 agosto 2017 in cui si afferma che il relativo vaccino è
utilizzabile a tutte le età senza rischi, ma è indicato solo per i
minori più piccoli e per i soggetti ad alto rischio, sicchè si
conclude: «[d]ata l'epidemiologia dell'Haemophilus influenzae, che
oltre i 5 anni di età non pone un alto rischio di malattia invasiva,
salvo in soggetti particolari, in caso di attestata immunità
naturale, si può ricorrere a una combinazione di vaccini senza di
esso». Ciò costituirebbe una vera e propria smentita
dell'obbligatorietà.
Il difetto di un'adeguata valutazione preventiva dei rischi di
complicanze permane, ad avviso della ricorrente, e non basta a
superarlo il riferimento, nel già citato art. 1, comma 1-ter, alle
possibili «reazioni avverse» come uno dei riferimenti per la
valutazione se disporre l'ipotetica sospensione, comunque solo in
relazione alle malattie di cui al precedente comma 1-bis.
Nel lamentare l'impatto delle norme in questione sulla propria
organizzazione amministrativa (accentuato, come si rileva nel
prosieguo, dalla nuova procedura di cui al censurato art. 3, comma
3-bis), la Regione Veneto aggiunge a quanto già dedotto nel
precedente ricorso il riferimento a una nota di lettura del Servizio
del bilancio del Senato della Repubblica (relativa al disegno di
legge A.S. n. 2856, poi approvato come legge n. 119 del 2017; dossier
n. 185 del giugno 2017), laddove essa rileva che l'estensione degli
obblighi vaccinali può determinare un aumento dei relativi
adempimenti e richiede una valutazione, almeno di massima, degli
aggravi lavorativi attesi per le strutture amministrative coinvolte e
della sostenibilità degli stessi.
Inoltre, in relazione ai principi di ragionevolezza ed
eguaglianza, si rileva che se, come rilevato nella circolare più
volte citata, la sanzione pecuniaria è applicabile una sola volta,
di fatto i genitori in grado di pagarla, segnatamente perchè più
abbienti, hanno facoltà di mantenere i propri figli non vaccinati
iscritti alla scuola dell'obbligo.
4.5.- Con il terzo motivo di ricorso, è nuovamente denunciata la
violazione degli artt. 81, terzo comma, e 119, primo e quarto comma,
Cost., per l'omessa copertura dei costi conseguenti all'estensione
degli obblighi vaccinali.
La già lamentata aleatorietà delle considerazioni, con cui la
relazione tecnica al disegno di legge di conversione pretende di
dimostrare la copertura degli oneri, è argomentata anche con il
riferimento al già citato documento del Servizio del bilancio del
Senato (di cui sono riportati ampi stralci), là dove si rileva che
l'estensione degli obblighi, muniti di sanzione, potrebbe portare a
un superamento dell'obiettivo del 95 per cento e quindi a oneri
maggiori rispetto a quelli calcolati sulla base dei nuovi livelli
essenziali di assistenza (LEA), sì da rendere opportuna una
«clausola di monitoraggio» simile a quella di cui all'art. 17, commi
12 e seguenti, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilità e finanza pubblica); che l'ipotizzata riduzione del
costo dei vaccini, accettabile ai fini dei saldi tendenziali, non
sarebbe però «perfettamente coerente con il principio della
legislazione vigente», in quanto indipendente dalle norme in esame
(e, anzi, secondo la stessa relazione tecnica, già verificatasi);
che non sarebbe stata valutata in modo convincente la spesa per i
minori stranieri non accompagnati, la quale potrebbe aumentare la
platea dei beneficiari sino a compensare in parte il calo di nascite.
Aggiornando le valutazioni riportate nel primo ricorso, la
Regione stima ora gli oneri a proprio carico in oltre 17 milioni di
euro, per la somministrazione di oltre 574.755 dosi di vaccino ai
nati dal 2001 al 2017; oppure, escludendo i nuovi nati, in 10.509.167
euro, per la somministrazione di 379.755 dosi. I maggiori oneri
amministrativi ammonterebbero a circa 5 milioni di euro (o 3 milioni
di euro escludendo i nuovi nati); anche a tale proposito si fa
riferimento al documento del Servizio del bilancio del Senato più
volte citato, secondo il quale non è certo che non occorrerà lavoro
straordinario nelle ASL e, quindi, che non si verificheranno maggiori
costi.
Con riguardo alle spese per gli eventuali indennizzi ai sensi
della legge n. 210 del 1992, poi, si osserva che nulla è disposto a
riguardo negli articoli 5-bis, 5-ter e 5-quater, inseriti in sede di
conversione (i quali prevedono, rispettivamente, il litisconsorzio
necessario dell'AIFA nelle controversie sugli indennizzi dovuti a
causa di vaccinazioni, un incremento dell'organico del Ministero
della salute per gestire le procedure di indennizzi e, come già
rilevato, l'estensione della legge n. 210 del 1992 ai danneggiati
dalle vaccinazioni previste nel d.l. n. 73 del 2017). Anche a tale
proposito il Servizio del bilancio del Senato aveva ritenuto
necessarie stime sul potenziale impatto.
4.6.- È altresì reiterata l'istanza di sospensione ai sensi
dell'art. 35 della legge n. 87 del 1953, in termini analoghi a quelli
esposti nel primo ricorso.
5.- Sono intervenuti in giudizio l'associazione «Aggregazione
Veneta», già citata, nonchè L. P., con atto depositato il 2 ottobre
2017; il «Coordinamento nazionale danneggiati da vaccino» (CONDAV),
con atto depositato il 17 ottobre 2017; AMEV, unitamente a L. B. e C.
C., in qualità di genitori del minore L.C., con atto depositato il
17 ottobre 2017.
Gli intervenienti hanno chiesto l'accoglimento del ricorso.
CONDAV ha chiesto la sospensione delle disposizioni censurate, e
così pure AMEV, L. B. e C. C., i quali hanno altresì domandato la
riunione del giudizio con quello promosso con il ricorso iscritto al
r.r. n. 51 del 2017 e la loro trattazione congiunta.
6.- Con atto depositato il 25 ottobre 2017, si è costituito nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per chiedere che le
questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Regione
Veneto siano dichiarate inammissibili o infondate.
6.1.- Brevemente riassunti i contenuti delle norme censurate e
quelli dei motivi di ricorso, la difesa statale, anzitutto, chiede la
riunione del giudizio con quello già promosso dalla Regione Veneto
(r.r. n. 51 del 2017) ed eccepisce l'inammissibilità di tutti gli
interventi ad adiuvandum, dato che il giudizio di legittimità
costituzionale in via d'azione si svolge esclusivamente fra soggetti
titolari di potestà legislativa.
6.2.- Inammissibili sarebbero altresì tutti i motivi di ricorso
dispiegati dalla difesa regionale.
6.2.1.- Sulle questioni sollevate per violazione degli artt. 117,
terzo e quarto comma, 118 e 119, primo e quarto comma, Cost., la
difesa statale rileva che in questo giudizio, come nel precedente, la
Regione ha censurato lo strumento normativo utilizzato e la scelta di
politica sanitaria nel senso dell'obbligo vaccinale, la quale però
rientra nella «sovrana discrezionalità del Governo e del Parlamento»
ed esige regole generali uniformi, «veri e propri principi
fondamentali»; regole che si fondano, inoltre, sulle già evocate
competenze in materia di livelli essenziali, istruzione e profilassi
internazionale. Alle Regioni, che «sono prive di potestà legislativa
in materia», non compete effettuare nè contestare scelte siffatte:
secondo la difesa statale, «[n]e consegue che le censure proposte,
non investendo il riparto costituzionale delle competenze legislative
tra lo Stato e le Regioni, sono palesemente inammissibili».
Le censure per violazione dell'art. 97 Cost., in combinato
disposto con gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost. sarebbero
inammissibili per genericità e insufficienza della motivazione: la
Regione non spiega perchè sarebbero compromessi il buon andamento
dei servizi sanitari e la loro capacità di assicurare i trattamenti
sanitari, ricompresi nei livelli essenziali di assistenza, diversi
dalle vaccinazioni.
Quanto poi al denunciato travolgimento del modello di cui alla
legge reg. Veneto n. 7 del 2007, esso dipenderebbe dalla ovvia e
fisiologica attitudine delle norme statali, fondate sui già
menzionati titoli di competenza, a incidere sulle attribuzioni
regionali; sicchè sarebbero pretestuose le doglianze delle
ricorrente basate su tali incisioni, mentre il problema risiede
piuttosto «nel verificare se ciò avviene o meno secundum
constitutionem», ossia nel legittimo esercizio, da parte dello Stato,
dei poteri che gli competono.
Con riguardo al carattere puntuale e dettagliato degli obblighi
posti a carico delle amministrazioni sanitarie regionali, la difesa
statale osserva che esso dipende dal rapporto di coessenzialità con
«la norma di principio che introduce l'obbligatorietà delle
vaccinazioni» e, inoltre, è giustificato pure dalla competenza di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera m, Cost. La Regione non
avrebbe giustificato adeguatamente la dedotta lesione delle proprie
attribuzioni e, comunque, conserverebbe ampia autonomia
nell'organizzare i propri servizi vaccinali. Peraltro, tutte le
disposizioni del decreto-legge che si riflettono sull'organizzazione
dei servizi vaccinali regionali sarebbero meramente riproduttive dei
contenuti del PNPV 2017-2019, approvato con il consenso della stessa
Regione Veneto.
Inammissibili sarebbero pure le doglianze relative alle
competenze regionali in materia di istruzione e formazione
professionale, anch'esse fisiologicamente incise dalle norme
introdotte dallo Sato nell'esercizio delle sue proprie attribuzioni;
la denunciata compressione dell'autonomia finanziaria regionale (art.
119, primo e quarto comma, Cost.), per violazione dell'art. 81, terzo
comma, Cost., posto che la Regione non ha adempiuto all'onere di
dimostrare che, in concreto, l'intervento censurato ha ridotto le
risorse a disposizione in misura tale da compromettere gravemente il
rapporto tra i bisogni regionali e i mezzi finanziari per farvi
fronte; la censura per violazione dell'art. 118 Cost., non avendo la
ricorrente sviluppato al riguardo alcune autonoma argomentazione e,
comunque, perchè l'intervento statale in questione è esclusivamente
legislativo e non ha comportato l'allocazione al livello statale di
funzioni regionali.
6.2.2.- È eccepita l'inammissibilità anche di tutte le
questioni sollevate per violazione di parametri esterni al Titolo V
della Parte seconda della Costituzione (artt. 2, 3, 5, 31, 32, 34,
77, 81 e 97 Cost.): non sarebbe ravvisabile alcuna ridondanza dei
vizi denunciati in danno di attribuzioni costituzionalmente garantite
alle Regioni. Ciò vale in particolare per la questione sollevata in
relazione all'art. 77, secondo comma, Cost.: apparentemente la
Regione Veneto denuncia un vulnus delle proprie attribuzioni, ma
nella sostanza mira a contestare una scelta di politica sanitaria
pacificamente estranea alle sue competenze.
6.3.- Nel merito, tutte le questioni sollevate dalla ricorrente
paiono alla difesa statale manifestamente infondate, per ragioni
sostanzialmente uguali a quelle già dedotte nel primo giudizio.
7.- In data 31 ottobre 2017, la Regione Veneto ha depositato una
memoria nel giudizio promosso contro il d.l. n. 73 del 2017 (r.r. n.
51 del 2017), nella quale ribadisce le deduzioni già formulate e
svolge approfondimenti anche in relazione alle tesi della difesa
statale e alle modifiche apportate dalla legge n. 119 del 2017.
7.1.- Ad avviso della Regione, i meriti storici dei vaccini non
giustificano la permanenza o la somministrazione obbligatoria di
quelli che, fra essi, si rivelino oggi inutili o dannosi, nel
processo di perenne ricerca ed evoluzione che li riguarda. La Regione
sottolinea che mai, nella storia repubblicana, si è intervenuti in
questa materia con un decreto-legge e per introdurre un numero così
elevato di nuovi obblighi, per ciascuno dei quali la Corte
costituzionale dovrà giudicare se sussistano i presupposti di cui
all'art. 77 Cost. e un interesse collettivo rilevante nella
prospettiva dell'art. 32 Cost.
Sarebbero insufficienti e generiche le ragioni addotte, al
riguardo, da parte statale, in relazione al calo delle coperture
vaccinali, segnatamene con riguardo a poliomielite, morbillo e
rosolia. Irrealistica e pretestuosa sarebbe la rappresentazione del
rischio di un ritorno delle epidemie del passato, o di malattie da
tempo debellate: la flessione delle coperture non sussiste affatto,
per alcuni vaccini; per altri, è limitata, oppure comunque
irrilevante poichè per le relative malattie non può verificarsi
l'«effetto gregge».
L'unico «piccolo rischio» riguarda il morbillo, per il quale,
tuttavia, è dubbia l'efficacia dell'obbligo vaccinale nella sola
età pediatrica. Benchè, dopo l'introduzione della vaccinazione,
l'incidenza del morbillo si sia molto ridotta, la malattia continua a
circolare sia nel mondo, sia in Italia: qui, nonostante le coperture
già raggiunte (sotto stimate, ad avviso della Regione), si
verificano picchi periodici, come quello che, nel 2017, è iniziato
nel mese di gennaio, ha raggiunto l'apice a marzo e poi è
gradualmente calato nei mesi successivi (durante i quali il d.l. n.
73 del 2017 è stato emanato e convertito in legge). Sarebbe
difficile spiegare l'andamento di questo fenomeno, che comunque non
ha carattere epidemico (con focolai e successiva diffusione a macchia
d'olio), bensì consta di casi isolati; e che interessa anche
soggetti vaccinati e adulti (con un'alta percentuale di operatori
sanitari), nei quali la malattia è più pericolosa. Replicando ai
rilievi di parte statale, la Regione concede che il tasso di
infezione è più alto tra i bambini che tra gli adulti (15-39 anni),
ma ritiene che non sia corretto considerare, invece del numero
assoluto di casi, il tasso di incidenza per gruppo demografico: è
dall'insieme di tutti casi che dipende il desiderato "effetto
gregge". Considerata la maggiore gravità del morbillo degli adulti
(tale da fare sospettare il fallimento dell'"immunità di gregge"),
è irragionevole l'obbligo vaccinale che non si estenda anche a essi.
Comunque, piccoli cambiamenti nella copertura vaccinale sarebbero
irrilevanti per prevenire le ricomparse cicliche della malattia.
7.2.- La Regione manifesta stupore sul fatto che la missiva
inviata dall'OMS al Senato, nonostante il suo «tempismo», abbia
ignorato questi dati e ritiene del tutto improprio il paragone con i
Paesi africani. Del resto, l'obiettivo di eradicare il morbillo
dall'Europa non può essere raggiunto mediante misure drastiche
adottate solo in Italia, «[a] meno che non si consideri l'Italia un
"laboratorio" dove studiare gli effetti di una politica vaccinale
più rigida». La Regione ritiene, inoltre, apodittico e oscuro il
comunicato stampa diffuso da quattro società mediche italiane, che
hanno espresso «grande soddisfazione» per il decreto-legge: «[i]n
mancanza di solide prove scientifiche dell'efficacia di un
provvedimento così drastico, viene da chiedersi da quali motivazioni
prenda origine una posizione così netta in favore del decreto
governativo da parte di igienisti, pediatri e medici di medicina
generale».
La Regione ribadisce la propria convinzione che la soglia del 95
per cento sia arbitraria, sovrastimata e non correttamente
predicabile per tutte le vaccinazioni e in tutti i contesti. Quanto
al fenomeno del cosiddetto accumulo dei suscettibili, ciò che conta
non è l'incremento nel tempo del loro numero assoluto, ma la
proporzione rispetto ai vaccinati. In ogni caso, la stessa
vaccinazione non è mai efficace nel 100 per cento dei casi e, se si
volesse davvero fermare l'accumulo, occorrerebbe imporla (e imporre i
richiami vaccinali) a tutta la popolazione, per tutta la vita.
7.3.- La Regione si diffonde poi in argomentazioni dettagliate
sulle caratteristiche delle singole malattie, per contestare i
presupposti di ciascuno degli obblighi vaccinali in questione. In
sintesi, non sussisterebbe alcun interesse collettivo a evitare che
le coperture vaccinali scendano sotto la soglia che, ad avviso della
Regione, deve considerarsi ottimale e non critica: in alcuni casi la
malattia non è trasmissibile da persona a persona o comunque non
sussiste alcun allarme epidemico, essendo anzi taluni morbi endemici;
in altri, il vaccino serve a diminuire la gravità della malattia, ma
non a fermare il contagio, il quale può avvenire anche ad opera dei
soggetti vaccinati; in altri casi ancora, condizioni di rischio per
la collettività possono verificarsi, ma non nella prima infanzia;
talora, il rischio epidemico può essere evitato con mezzi
alternativi al vaccino e meno invasivi, come la cura antibiotica e
l'isolamento dei casi.
Inoltre, la Regione torna a soffermarsi sui dubbi in merito alla
sicurezza di alcuni vaccini o all'efficacia di altri, anche in
relazione all'assenza di obblighi per gli adulti; sulla scarsa o
nulla incidenza di determinate malattie in Italia; sul rilievo che,
nel contrasto delle malattie infettive, hanno circostanze diverse
dalle coperture vaccinali, come le pratiche e le condizioni
igieniche.
Anche il vaccino contro il morbillo è, secondo la ricorrente, un
presidio importante, ma è dubbio se aiuti a conseguire una
"immunità di gregge"; nemmeno sarebbe possibile bloccare la
circolazione del virus agendo solo in Italia. La malattia ha un
andamento epidemiologico irregolare e il contagio può arrestarsi a
prescindere da modifiche delle strategie vaccinali. Si sospetta che
l'immunità da vaccino svanisca nel tempo e che compaiano più casi
nell'età adulta. Comunque, la Regione Veneto ritiene di avere
raggiunto risultati di copertura identici o migliori rispetto ad
altre Regioni, senza fare ricorso a imposizioni; essa sarebbe una
delle aree meno colpite dalla malattia.
A proposito dei risultati raggiunti, la Regione Veneto risponde
ai rilievi critici dell'Avvocatura generale dello Stato. Anche in
Veneto si è verificata una flessione delle coperture, che ha
raggiunto l'apice nel primo semestre del 2014; poi, però, è
iniziato un recupero che, a fine 2016, ha consentito di tornare ai
livelli del 2012. Nemmeno sarebbe scorretto eliminare, dal
denominatore dei tassi di copertura, gli irraggiungibili: questa
scelta è stata condivisa con le autorità statali e serve a
considerare, ai fini della determinazione del «gregge», solo chi è
effettivamente presente sul territorio. Sulla base della propria
anagrafe vaccinale, la Regione Veneto ritiene che, per tutti i
soggetti residenti e domiciliati tra 2 e 18 anni, a febbraio 2017
risultavano una copertura del 94,5 per cento per la prima dose di
vaccino anti-poliomielite e del 92,6 per cento per la prima dose del
vaccino anti-morbillo. Infine, non sarebbero esatti i calcoli sul
numero di minori non vaccinati che l'Avvocatura generale dello Stato
propone, sulla base delle allegazioni della difesa regionale in
merito alle dosi di vaccino necessarie per i recuperi: le allegazioni
si riferiscono a tutte le dosi previste nella schedula di ciascun
vaccino (quindi, a ciascun minore corrisponde più di una dose). In
Veneto non esisterebbe alcuna emergenza sanitaria e la soglia critica
di copertura sarebbe già garantita attraverso un modello fondato sul
consenso e sulla valorizzazione dell'alleanza terapeutica tra medico
e paziente, in linea con la giurisprudenza costituzionale anche più
recente (è citata la sentenza n. 169 del 2017) e in armonia con
l'istanza di differenziazione che permea la Costituzione italiana.
7.4.- Infine, la difesa regionale rileva che è oscuro a quali
obblighi europei o internazionali di profilassi internazionale
facciano riferimento le disposizioni censurate e la difesa statale.
Per quanto riguarda l'OMS, l'European Vaccine Action Plan 2015-2020
non si basa affatto sull'obbligo vaccinale, mentre il Piano globale
di eliminazione di morbillo e rosolia si riferisce esclusivamente a
queste due malattie. Non sarebbero pertinenti i riferimenti alla
competenza legislativa statale in materia di livelli essenziali delle
prestazioni sanitarie, dato che il d.P.C.m. 12 gennaio 2017
considerava bensì le vaccinazioni di cui al PNPV 2017-2019, ma non
la loro obbligatorietà. Neppure la normativa impugnata consisterebbe
in norme generali, o principi fondamentali, in materia di istruzione.
In replica alle censure regionali per violazione degli artt. 81,
terzo comma, e 119, primo e quarto comma, Cost., l'Avvocatura
generale dello Stato avrebbe solo riportato pedissequamente i
contenuti della relazione tecnica (che accompagnava il disegno di
legge di conversione del d.l. n. 73 del 2017), i quali la difesa di
parte ricorrente ritiene di avere già adeguatamente contestato.
8.- In data 31 ottobre 2017, pure il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria nel giudizio iscritto al r.r. n.
51 del 2017, nella quale insiste nelle conclusioni e nelle
argomentazioni già esposte, anche nell'ambito del giudizio iscritto
al r.r. n. 75 del 2017, con alcune considerazioni aggiuntive.
Dopo avere passato in rassegna i contenuti del d.l. n. 73 del
2017, convertito dalla legge n. 119 del 2017, la difesa statale
eccepisce l'inammissibilità degli interventi ad adiuvandum, sulla
base di argomenti analoghi a quelli sviluppati nel giudizio iscritto
al r.r. n. 75 del 2017 e, inoltre, di considerazioni sulla posizione
e sugli argomenti dei singoli intervenienti. La difesa statale
eccepisce altresì l'inammissibilità del ricorso regionale, per
ragioni corrispondenti a quelle esposte nell'altro giudizio.
8.1.- Le stesse ragioni di inammissibilità del ricorso si
convertirebbero, secondo la difesa statale, in altrettante ragioni di
infondatezza delle censure regionali.
Riassumendo la giurisprudenza costituzionale, la difesa statale
rileva che per le vaccinazioni ricorrono le condizioni richieste per
l'eccezionale imposizione di un trattamento sanitario, a norma
dell'art. 32, secondo comma, Cost.: la vaccinazione preserva dal
contagio sia chi la riceve, sia gli altri (particolarmente coloro che
non l'hanno ancora ricevuta o non possono riceverla); normalmente,
per chi vi si sottopone, la pratica vaccinale comporta conseguenze
lievi e temporanee, trascurabili anche a fronte dei benefici
immunitari e dei gravi rischi che, altrimenti, possono insorgere; per
i casi di lesioni o infermità da vaccinazioni che causino
menomazioni permanenti dell'integrità psico-fisica, esiste una
specifica tutela indennitaria, rafforzata dal d.l. n. 73 del 2017,
convertito dalla legge n. 119 del 2017 (artt. 5-bis, 5-ter e
5-quater), accanto all'ordinaria tutela risarcitoria.
Peraltro, prosegue la difesa statale, per le vaccinazioni in
esame non è pertinente l'autodeterminazione individuale, bensì la
responsabilità dei genitori nei confronti dei figli, con riguardo
all'adozione di misure e condotte idonee a garantirne l'interesse a
beni fondamentali quali la salute e l'istruzione. Riportandosi alla
giurisprudenza costituzionale, civile e amministrativa, l'Avvocatura
generale dello Stato conclude che, nel caso di vaccinazioni
obbligatorie per i minori, la valutazione del legislatore deve
contemperare, da un lato, il diritto dei terzi alla salute e il
correlativo interesse pubblico e, dall'altro, non la libertà di
autodeterminazione, «della quale il minore è per definizione privo»,
ma l'interesse del bambino, che esige tutela anche nei confronti dei
genitori. È citato, in particolare, il parere del Consiglio di
Stato, Commissione speciale, 26 settembre 2017, n. 2065, reso proprio
alla Regione Veneto, laddove esso sottolinea che la Costituzione non
garantisce un'incondizionata e assoluta libertà di rifiutare le
cure, compresi i vaccini, «per la semplice ragione che, soprattutto
nelle patologie ad alta diffusività, una cura sbagliata o la
decisione individuale di non curarsi può danneggiare la salute di
molti altri esseri umani e, in particolare, la salute dei più
deboli, ossia dei bambini e di chi è già ammalato».
Allo stesso parere, nonchè alla pertinente giurisprudenza
costituzionale, la difesa statale fa riferimento per argomentare che
il singolo, sottoponendosi al trattamento obbligatorio, adempie a uno
dei doveri inderogabili di solidarietà sociale, che hanno fondamento
nell'art. 2 Cost. L'intervento pubblico non è unidirezionale, ma
bidirezionale e reciproco: si esprime non solo nel senso della
solidarietà della collettività verso il singolo, ma anche in quello
del singolo verso la collettività; è per questa stessa ragione che,
quando il singolo subisce un pregiudizio a causa di un trattamento
previsto nell'interesse della collettività, quest'ultima si fa
carico dell'onere indennitario.
Ancora citando il parere del Consiglio di Stato, l'Avvocatura
generale dello Stato sottolinea che l'obbligo vaccinale è necessario
per garantire a tutti, in condizioni di effettiva parità, la tutela
della salute: altrimenti, il rifiuto dei vaccini da parte di alcuni,
«in nome di una malintesa "libertà delle cure"», esporrebbe al
rischio di contagio coloro che vengano a contatto con i non
vaccinati. Ciò pone un problema particolarmente serio per i bambini
in età prescolare, che, in ipotesi, si trovino inseriti in classi
non immunizzate: qui è massimo il rischio di contagio e di
complicanze. La rilevanza del principio di eguaglianza
contribuirebbe, inoltre, a spiegare la pertinenza delle competenze
esclusive statali in materia di livelli essenziali dell'assistenza
sanitaria.
In merito alla coerenza tra la normativa in questione e il
principio di precauzione, la difesa statale, sviluppando quanto già
dedotto, osserva che sono scientificamente sicuri i rischi causati
dalle malattie prevenibili, l'efficacia profilattica della pratica
vaccinale e la scarsa significatività delle reazioni avverse; per
converso, estremamente rare e non suffragate da evidenze scientifiche
certe sono le reazioni avverse gravi e le complicanze irreversibili.
Pertanto, la normativa in questione appare conforme al principio di
precauzione, il quale - come osservato nel più volte citato parere
del Consiglio di Stato - non obbliga alle opzioni totalmente prive di
rischi, ma impone al decisore pubblico di prediligere, tra quelle
possibili, la soluzione che bilancia meglio la minimizzazione dei
rischi e la massimizzazione dei benefici, previa individuazione, in
esito a un test di proporzionalità, di una soglia di pericolo
accettabile, sulla base di una conoscenza completa e accreditata
dalla migliore scienza disponibile.
8.2.- Nell'ultima parte della memoria, la difesa statale
considera alcune «problematiche medico-scientifiche» sollevate dalle
controparti.
In particolare, in relazione alla mancata previsione di
accertamenti diagnostici preventivi, alla quale hanno fatto
riferimento sia la ricorrente, sia gli intervenienti, la difesa
statale ribadisce che, attualmente, i vaccini hanno raggiunto
standard di sicurezza altissimi, ma non esiste alcun test in grado di
predirne gli effetti collaterali sui singoli. Le controindicazioni ai
vaccini sono riportate nelle note tecniche delle singole
formulazioni, nelle circolari esplicative e nell'apposita guida
periodicamente aggiornata dal Ministero della salute e dall'ISS; per
individuare le singole situazioni di rischio, sono rilevanti la
valutazione del pediatra e l'anamnesi pre-vaccinale effettuate presso
i servizi vaccinali con i genitori (tutori ecc.). Per contro,
attualmente non sono stati messi a punto affidabili test
pre-vaccinali, anche di carattere genetico: benchè il corredo
genetico individuale possa influire sulla risposta immunitaria
indotta dalla somministrazione del vaccino, sotto il profilo della
sua efficacia immunizzante, appositi studi non avrebbero rilevato
significative associazioni tra polimorfismi genetici e comparsa di
effetti avversi.
La difesa statale argomenta anche in merito a talune
problematiche medico-scientifiche sollevate esclusivamente dagli
intervenienti, quali l'uso dei vaccini combinati, la valutazione
delle reazioni avverse, i paventati profili di pericolosità di
alcuni vaccini, i conflitti di interesse in cui verserebbero alcuni
soggetti coinvolti nel procedimento legislativo.
In particolare, in merito alla valutazione delle reazioni
avverse, l'Avvocatura generale dello Stato ribadisce che le
controindicazioni ai vaccini (come le avvertenze speciali, le
precauzioni d'impiego, le interazioni con altri farmaci, gli effetti
indesiderati) sono incluse nelle relative schede tecniche. L'uso di
un vaccino è preceduto da una valutazione di rischi e benefici
operata, a livello nazionale, nei piani di prevenzione vaccinale e, a
livello individuale, da parte del medico vaccinatore, anche sulla
basa dell'anamnesi pre-vaccinale. Inoltre, l'autorizzazione
all'immissione in commercio del vaccino presuppone la verifica di
requisiti quali utilità, qualità, sicurezza (negli animali e
nell'uomo), immunogenicità ed efficacia protettiva: prima
dell'immissione in commercio, nel rispetto di standard
internazionali, vengono eseguiti studi pre-clinici di farmacologia e
tossicologia e studi clinici di sicurezza, tollerabilità,
immunogenicità ed efficacia protettiva; dopo l'immissione in
commercio, viene eseguita la sorveglianza post-marketing e quella
delle reazioni avverse ai farmaci.
Inoltre, considerando i paventati profili di pericolosità di
alcuni vaccini, la difesa statale tra l'altro osserva,
conclusivamente, che nessun farmaco può considerarsi totalmente
privo di rischi e nemmeno possono considerarsi tali i vaccini, i
quali, benchè sempre più efficaci e sicuri, in casi estremamente
rari possono causare danni. Ciononostante, «come universalmente
riconosciuto, i benefici della vaccinazione sono di gran lunga
superiori ai potenziali danni causati nelle rarissime reazioni
avverse».
9.- Nel giudizio iscritto al r.r. n. 51 del 2017, sono state
altresì depositate memorie dall'associazione «Aggregazione Veneta» e
da L. P., in data 30 ottobre; dalle associazioni CODACONS e AIDMA, in
data 30 ottobre; dall'associazione AMEV, in data 31 ottobre.
10.- Nel giudizio iscritto al r.r. n. 75 del 2017, in data 10
novembre 2017, sia il Presidente del Consiglio dei ministri, sia la
Regione Veneto hanno depositato ulteriori memorie. La difesa statale
ripete gli argomenti già esposti nella precedente memoria,
depositata nel giudizio iscritto al r.r. n. 51 del 2017. La Regione
Veneto, invece, formula alcuni argomenti aggiuntivi.
10.1.- La ricorrente, pur dichiarandosi consapevole della
rigorosa giurisprudenza della Corte costituzionale circa
l'ammissibilità di interventi nei giudizi di legittimità
costituzionale in via principale, dichiara il proprio interesse a che
gli odierni intervenienti partecipino al giudizio, «anche come amici
curiae, alla stregua di quanto diffusamente praticato nel sistema
anglosassone, ma sostanzialmente ammesso anche nel nostro», in
relazione a decisioni i cui effetti eccedono la sfera delle parti del
procedimento (sono citate le sentenze, pronunciate in giudizi
sull'ammissibilità dei referendum abrogativi, n. 45, n. 46, n. 47,
n. 48 e n. 49 del 2005). La ricorrente richiama i casi in cui sono
stati ammessi interventi di terzi, titolari di posizioni soggettive
suscettibili di essere incise dall'esito del giudizio, o
rappresentativi di interessi collettivi coinvolti nella questione
(sono citate le sentenze n. 76 del 2001, n. 171 del 1996 e n. 314 del
1992, nonchè l'ordinanza n. 50 del 2004); in particolare, richiama
l'ordinanza n. 389 del 2004, in cui, in relazione a una questione di
legittimità costituzionale sollevata in via incidentale in merito
all'esposizione del crocifisso nelle aule scolastiche, è stata
riconosciuta la legittimazione a intervenire del genitore di un
alunno della stessa scuola di cui si discuteva nel giudizio a quo.
Non varrebbe, in senso contrario, il rilievo che gli
intervenienti dispongono di altri mezzi di difesa, i quali non
opererebbero con altrettante urgenza e immediatezza e sconterebbero -
per quanto riguarda l'eventualità di vedere sollevate in via
incidentale le stesse questioni di legittimità costituzionale -
«l'alea della valutazione di non manifesta infondatezza», valutazione
che solo la Corte costituzionale sarebbe «davvero titolata a
operare», pendendo il presente giudizio. Inoltre, per alcune delle
associazioni intervenienti, questa strada sarebbe del tutto preclusa,
«non essendo destinatarie dirette di provvedimenti impugnabili in
sede giurisdizionale».
10.2.- La Regione Veneto replica, quindi, ad alcune eccezioni di
inammissibilità di parte resistente, ritenendo di avere indicato sia
le proprie attribuzioni, violate dalle norme in questione, sia la
ridondanza su tali attribuzioni delle violazioni di parametri
estranei al Titolo V della Parte seconda della Costituzione.
10.3.- In merito alla competenza legislativa statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m, Cost., la Regione Veneto
osserva che essa non giustifica l'intervento statale censurato,
nonostante l'obbligo introdotto riguardi le vaccinazioni contemplate
nel PNPV 2017-2019: un conto sarebbe, secondo la resistente,
prevedere un obiettivo, un altro imporre un obbligo per raggiungere
una soglia di copertura diversa da quella critica. Il concetto di
livello essenziale - che, secondo la resistente, la giurisprudenza
costituzionale avrebbe inteso come standard minimi delle prestazioni
(è citata la sentenza n. 115 del 2012) - sarebbe richiamato fuori
luogo: il modello veneto bilancerebbe in modo più equilibrato i
principi costituzionali in gioco e avrebbe sempre garantito coperture
non inferiori alla soglia critica; esso sarebbe caratterizzato quindi
da «standard superiori», come quelli che la giurisprudenza
costituzionale ha sempre consentito alle Regioni di offrire (è
citata la sentenza n. 200 del 2009).
Sarebbe poi contraddittorio interpretare estensivamente il
concetto dei livelli essenziali, nel momento in cui lo stesso art.
117, secondo comma, lettera m, Cost. non è stato adeguatamente
attuato, sicchè anche in relazione al d.P.C.m. 12 gennaio 2017
potrebbe prefigurarsi una violazione del citato parametro
costituzionale, oltre che dell'art. 32 Cost.: tanto, secondo la
Regione Veneto, si desumerebbe dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 169 del 2017.
10.4.- Ancora sotto il profilo del bilanciamento tra principi
costituzionali, la Regione Veneto ritiene di avere dimostrato
perchè, per alcune malattie (tetano, difterite, epatite B,
poliomielite, pertosse, Hib) difettino in radice i presupposti di
interesse collettivo, nonchè necessità e urgenza che, ex artt. 32 e
77 Cost., dovrebbero giustificare l'intervento censurato: il contagio
non può avere luogo, oppure non esiste una situazione sanitaria
allarmante, o ancora l'"effetto gregge" non è realizzabile.
La ricorrente rammenta l'ordinanza n. 262 del 2004, in cui la
Corte costituzionale ha affermato, in relazione alla vaccinazione
obbligatoria dei minori contro il tetano, che per giudicarne la
legittimità costituzionale, non è sufficiente considerare solo il
carattere non diffusivo della malattia, in quanto l'omessa
vaccinazione espone il minore a un rischio; e che, essendo in gioco
non l'autodeterminazione del minore, bensì la responsabilità dei
genitori di proteggerne la salute da danni e pericoli concreti, non
si può ammettere una totale libertà dei genitori stessi di
effettuare scelte che potrebbero essere gravemente pregiudizievoli
per i figli. Tuttavia, la Regione Veneto ritiene irragionevole e
sproporzionato che a un minore non vaccinato, ad esempio, contro il
tetano, che non è una malattia diffusiva, sia precluso l'accesso ai
servizi educativi per l'infanzia e alle scuole dell'infanzia, in
assenza di qualsivoglia rischio di contagio.
Irragionevole sarebbe anche imporre l'obbligo di vaccinazione
contro malattie che «oggi, in Italia, sono praticamente a rischio
zero», come poliomielite e difterite: del resto, se casi sporadici si
ripresentassero, «si può essere certi che le coperture vaccinali
balzerebbero in pochi giorni al 100%!». I genitori sicuramente non
rinuncerebbero alle vaccinazioni, «se esistesse un pericolo reale di
una grave malattia incombente». A questa «concezione positiva della
persona dei genitori e alla loro auto determinazione» si contrappone
l'estensione degli obblighi vaccinali, contrastante con il principio
del consenso informato, il cui rilievo è stato affermato anche dalla
Corte costituzionale (sentenza n. 438 del 2008): come chiarito nella
circolare 16 agosto 2017, infatti, per le vaccinazioni obbligatorie
non dovrebbe essere raccolto alcun consenso informato, ma solo
consegnato un modulo informativo.
10.5.- Da ultimo, la Regione Veneto considera il «Rapporto sulla
sorveglianza postmarketing dei vaccini in Italia 2014-2015» dell'AIFA
e riassume i dati, ivi riferiti, sulle segnalazioni di eventi avversi
ai vaccini.
Le segnalazioni sono state 8.873 nel 2014 e 3.772 nel 2015. La
differenza è dovuta al fatto che nel 2014 sono state svolte ricerche
di sorveglianza attiva, ossia sono stati somministrati appositi
questionari per valutare il risultato della vaccinazione;
normalmente, invece, le segnalazioni sono spontanee, ossia effettuate
autonomamente dal medico che sospetti reazioni avverse. Le ricerche
di sorveglianza attiva sono state eseguite soprattutto in Veneto:
perciò da questa Regione sono arrivate, nel 2014, 5.854
segnalazioni, a fronte, ad esempio, delle appena 453 in Lombardia.
Nondimeno, anche nel 2015 le segnalazioni provenienti dal Veneto
(1.396) sono comparativamente molte di più rispetto a quelle di
altre Regioni (ad esempio, 333 in Lombardia), soprattutto meridionali
(meno di 100 segnalazioni ciascuna). Secondo la ricorrente, la
differenza sarebbe dovuta alla maggiore efficienza, in Veneto, del
sistema di raccolta, trasmissione e catalogazione delle reazioni
avverse, che, invece, con grande probabilità sarebbe molto
inefficiente nel resto d'Italia.
In proposito, la ricorrente ricorda la sentenza n. 358 del 1994,
in cui la Corte costituzionale ha affermato la necessità di esami
preventivi alle vaccinazioni, finalizzate a limitare il rischio di
reazioni avverse. Secondo la Regione Veneto, il legislatore statale
non avrebbe mai provveduto a ciò e, ora, imporrebbe obblighi
talmente estesi, da rendere concretamente impossibile l'adozione di
cautele. «I bambini, spesso senza una approfondita valutazione
specifica della loro condizione (...) vengono portati alle Asl e
vaccinati a "spron battuto" come se fossimo in uno stato di emergenza
che, soprattutto nella regione Veneto, non esiste».
11.- Nello stesso giudizio iscritto al r.r. n. 75 del 2017, hanno
depositato memorie anche «Aggregazione Veneta» congiuntamente a L.
P., nonchè AMEV congiuntamente a L. B. e C. C., in qualità di
genitori del minore L. C..
12.- All'udienza del 21 novembre 2017, previa discussione sul
punto, sono stati dichiarati inammissibili gli interventi, per i
motivi indicati nell'ordinanza dibattimentale allegata alla presente
sentenza. Le difese della Regione Veneto e del Presidente del
Consiglio dei ministri hanno ribadito le proprie argomentazioni e
conclusioni. In risposta a una domanda del relatore, l'Avvocatura
generale dello Stato ha affermato che, nel d.l. n. 73 del 2017 come
convertito dalla legge n. 119 del 2017, il sistema di revisione
triennale di cui all'art. 1, comma 1-ter, si riferisce solo alle
malattie di cui al precedente comma 1-bis perchè solo per esse,
diversamente che per le malattie di cui al comma 1, sarebbero
possibili l'eliminazione da determinate aree geografiche o
l'eradicazione totale.

Considerato in diritto

1.- La Regione Veneto ha promosso questioni di legittimità
costituzionale del decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73 (Disposizioni
urgenti in materia di prevenzione vaccinale), per intero e con
riguardo all'art. 1, commi da 1 a 5, e agli artt. 3, 4, 5 e 7
(ricorso iscritto al r.r. n. 51 del 2017); nonchè dello stesso
decreto-legge, come convertito, con modificazioni, dalla legge 31
luglio 2017, n. 119 (la quale ne ha anche modificato il titolo in
«Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale, di
malattie infettive e di controversie relative alla somministrazione
di farmaci»), per intero e con riguardo all'art. 1, commi 1, 1-bis,
1-ter, 2, 3, 4 e 6-ter, e agli artt. 3, 3-bis, 4, 5, 5-quater e 7
(giudizio iscritto al r.r. n. 75 del 2017).
I due ricorsi sollevano questioni in gran parte analoghe e hanno
ad oggetto, in estrema sintesi, la previsione di dieci (inizialmente
dodici) vaccinazioni obbligatorie per i minori fino a sedici anni di
età, inclusi i minori stranieri non accompagnati, stabilendo, per i
casi di inadempimento, sanzioni amministrative pecuniarie e il
divieto di accesso ai servizi educativi per l'infanzia.
1.1.- In entrambi i ricorsi, il primo motivo di censura si
incentra sulla violazione dell'art. 77, secondo comma, della
Costituzione, in «combinato disposto» con gli artt. 117, terzo e
quarto comma, e 118 Cost., in relazione sia all'intero testo del
decreto-legge, sia alle singole disposizioni sopra riportate.
Secondo la Regione, non sussisterebbero i presupposti per la
decretazione d'urgenza: il decreto-legge sarebbe stato emanato in
assenza di una reale emergenza sanitaria che giustificasse
l'intervento del Governo; inoltre, in termini di coperture vaccinali,
l'obiettivo del 95 per cento perseguito dal decreto-legge
rappresenterebbe una soglia ottimale, ma non critica, per il
conseguimento della cosiddetta "immunità di gregge" (herd immunity,
immunità o resistenza collettiva a un patogeno da parte di una
comunità o popolazione umana); d'altra parte, l'epidemia di morbillo
manifestatasi nel 2017 non determinerebbe alcun allarme e, comunque,
il sopraggiunto obbligo vaccinale sarebbe inidoneo a contrastarla;
infine, la normativa introdotta non avrebbe operatività immediata.
La violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost. si
ripercuoterebbe sulle attribuzioni regionali, di cui agli artt. 117,
terzo e quarto comma, e 118 Cost., segnatamente in materia di tutela
della salute e di istruzione.
1.2.- Il secondo e più esteso motivo di censura è rivolto, nel
primo ricorso, contro l'art. 1, commi da 1 a 5, e contro gli artt. 3,
4 e 5 del d.l. n. 73 del 2017, nella versione originaria; nel secondo
ricorso, contro l'art. 1, commi 1, 1-bis, 1-ter, 2, 3, 4 e 6-ter, e
contro gli artt. 3, 3-bis, 4, 5, 5-quater e 7 del d.l. n. 73 del
2017, come convertito dalla legge n. 119 del 2017. Viene denunciata
la violazione degli artt. 2, 3, 31, 32, 34 e 97 Cost., quest'ultimo
in «combinato disposto» con gli artt. 117, terzo e quarto comma, e
118 Cost. Nel secondo ricorso è altresì richiamato come parametro
l'art. 5 Cost.
Ancorchè la difesa regionale lo presenti come motivo di censura
unitario, esso ha un contenuto eterogeneo, in quanto denuncia sia la
violazione di parametri estranei al Titolo V della Parte seconda
della Costituzione, con ridondanza sulle attribuzioni regionali, sia
la violazione diretta di tali attribuzioni.
1.3.- Sotto quest'ultimo profilo, la ricorrente lamenta che il
carattere dettagliato delle norme censurate impedirebbe di
qualificarle come principi fondamentali in materia di «tutela della
salute» (art. 117, terzo comma, Cost.); inoltre, sarebbero violate le
competenze regionali in materia di «istruzione» e di «formazione
professionale» (art. 117, terzo e quarto comma, Cost.), nonchè
l'autonomia amministrativa della Regione (art. 118 Cost.).
1.4.- Per quanto riguarda i parametri estranei al Titolo V, la
cui violazione ridonderebbe sulle attribuzioni sopra descritte, la
Regione Veneto formula un duplice ordine di censure.
1.4.1.- Pur affermando di non volere mettere in discussione
l'utilità dei vaccini e l'interesse pubblico alla loro diffusione
tra la popolazione, la Regione contesta la repentina introduzione
degli obblighi previsti nel d.l. n. 73 del 2017 (anche dopo la loro
riduzione operata in sede di conversione dalla legge n. 119 del
2017), ritenendo che il legislatore non abbia bilanciato in modo
equilibrato, conformemente al principio di proporzionalità, la
tutela della salute, collettiva e individuale, e l'autodeterminazione
personale in materia sanitaria, garantita dagli artt. 2, 3 e 32
Cost., nonchè dagli artt. 1 e 3 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e
riproclamata a Strasburgo il 12 dicembre 2007 (CDFUE), dall'art. 8
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (CEDU) e dagli artt.
5, 6 e 9 della Convenzione del Consiglio d'Europa per la protezione
dei diritti dell'uomo e della dignità dell'essere umano riguardo
all'applicazione della biologia e della medicina (Convenzione sui
diritti dell'uomo e sulla biomedicina, fatta a Oviedo il 4 aprile
1997, la cui ratifica ed esecuzione è stata disposta dalla legge 28
marzo 2001, n. 145).
Secondo la ricorrente, le norme censurate sarebbero inidonee o
eccessive rispetto agli obiettivi di tutela della salute pubblica
perseguiti: a sostegno di questa affermazione, la Regione esamina una
ad una ciascuna delle vaccinazioni previste e solleva dubbi riguardo
alla loro efficacia e, per alcuni aspetti, alla loro sicurezza.
La Regione Veneto critica altresì le misure previste come
conseguenza degli inadempimenti: da un lato, le sanzioni
amministrative non sarebbero realmente dissuasive, se effettivamente
esse (come indicato nelle circolari applicative) sono destinate ad
applicarsi una sola volta per ciascun inadempimento vaccinale;
dall'altro lato, risulterebbe eccessiva l'esclusione dei minori non
vaccinati dai servizi educativi per l'infanzia, segnatamente quando
le omissioni riguardano malattie non trasmissibili per contagio.
Ancora, ad avviso della ricorrente, la normativa censurata, per
conseguire gli auspicati obiettivi di prevenzione sanitaria, adotta
misure più severe di quelle che sarebbero strettamente necessarie.
Per chiarire il punto, la Regione da un lato valorizza i risultati di
copertura vaccinale e, più in generale, di salute collettiva
conseguiti con il sistema autonomamente stabilito dal 2007, con la
legge regionale 23 marzo 2007, n. 7 (Sospensione dell'obbligo
vaccinale per l'età evolutiva), basato sulla persuasione e non
sull'obbligo; dall'altro, ritiene insufficienti le clausole di
esonero previste nel d.l. n. 73 del 2017, nonchè la previsione
(introdotta in sede di conversione) di una nuova valutazione, con
possibile cessazione, di una parte degli obblighi vaccinali, da
effettuarsi comunque non prima di tre anni.
Infine, sarebbe violato il principio di precauzione: sarebbe
mancata una previa accurata valutazione della situazione
epidemiologica, peraltro senza che sia mai stato sperimentato un tale
ampliamento degli obblighi vaccinali. A questo proposito, la Regione
fa altresì proprio il rilievo, emerso nel dibattito sulle norme
censurate, secondo cui queste ultime avrebbero introdotto «una sorta
di grottesca "sperimentazione di massa" obbligatoria (...), senza il
sostegno di un preventivo sistema di farmacovigilanza e senza una
supervisione bioetica».
1.4.2.- La Regione lamenta altresì la violazione dell'art. 97
Cost., nonchè degli artt. 31, 32 e 34 Cost.: sarebbero compromessi
il buon andamento dell'amministrazione regionale e, in particolare,
la capacità di quest'ultima di erogare servizi sanitari ed
educativi, nonchè di governare la programmazione scolastica, a causa
dei vincoli imposti dalle norme censurate e del particolare impegno
che esse esigono sul fronte delle politiche vaccinali, distraendo
risorse da altre destinazioni.
Nel secondo ricorso, la Regione evoca anche l'art. 5 Cost., per
denunciare l'uniformità imposta dalla normativa censurata e la
mancata considerazione della più equilibrata ed efficiente
attuazione dei principi costituzionali già conseguita in ambito
regionale.
1.5.- Il terzo e ultimo motivo di ricorso è rivolto (nel ricorso
iscritto al r.r. n. 51 del 2017) contro l'art. 1, commi 1, 4 e 5, e
gli artt. 3, 4, 5 e 7 del d.l. n. 73 del 2017, nonchè (nel ricorso
iscritto al r.r. n. 75 del 2017) contro l'art. 1, commi 1, 1-bis,
1-ter, 2, 3, 4 e 6-ter, e contro gli artt. 3, 3-bis, 4, 5, 5-quater e
7 del d.l. n. 73 del 2017, come convertito dalla legge n. 119 del
2017.
Queste disposizioni violerebbero l'art. 81, terzo comma, Cost.,
con ridondanza sull'autonomia finanziaria regionale garantita
dall'art. 119, primo e quarto comma, Cost., i quali sarebbero anche
violati in via diretta, in quanto le norme oggetto della censura
imporrebbero spese e responsabilità nuove alle amministrazioni
sanitarie e alle istituzioni scolastiche ed educative, senza che sia
stato previsto, nè ovviamente coperto, alcun maggiore onere
finanziario, essendosi al contrario introdotta (al comma 2 del
censurato art. 7) una clausola di invarianza o neutralità
finanziaria. A tale proposito, gli argomenti della Regione Veneto
ripercorrono criticamente i contenuti della relazione tecnica
allegata al disegno di legge, poi approvato come legge n. 119 del
2017, e (nel secondo ricorso) riprendono i rilievi formulati dal
Servizio del bilancio del Senato nel corso dell'esame dello stesso
disegno di legge. La ricorrente fornisce proprie stime in merito ai
maggiori oneri, non coperti, che le disposizioni censurate porrebbero
a suo carico.
2.- In via del tutto preliminare, i due giudizi devono essere
riuniti, attesa la loro connessione (sentenze n. 220 del 2013, n. 216
del 2008 e n. 430 del 2007), e deve essere confermata
l'inammissibilità degli interventi ad adiuvandum, per le ragioni
indicate nell'ordinanza letta durante l'udienza del 21 novembre 2017,
qui allegata.
3.- Prima di esaminare le questioni di legittimità
costituzionale e nei limiti di quanto necessario a tale fine, occorre
svolgere un duplice ordine di premesse, relative ad alcuni profili
della normativa in materia vaccinale anteriore alle disposizioni
censurate, al contesto in cui queste ultime hanno preso forma e ai
loro contenuti.
3.1.- Alla vigilia del d.l. n. 73 del 2017, gli obblighi
vaccinali generali per la popolazione in età pediatrica erano quelli
previsti dalla legge 6 giugno 1939, n. 891 (Obbligatorietà della
vaccinazione antidifterica), dalla legge 5 marzo 1963, n. 292
(Vaccinazione antitetanica obbligatoria), dalla legge 4 febbraio
1966, n. 51 (Obbligatorietà della vaccinazione antipoliomielitica) e
dalla legge 27 maggio 1991, n. 165 (Obbligatorietà della
vaccinazione contro l'epatite virale B).
In queste leggi, la certificazione relativa all'esecuzione della
vaccinazione era prevista come documentazione da presentare all'atto
dell'iscrizione alle scuole primarie e ad altre collettività
infantili (legge n. 891 del 1939, artt. 3-4; legge n. 292 del 1963,
art. 3-bis, introdotto dall'art. 1 della legge 20 marzo 1968, n. 419,
intitolata «Modificazioni alla legge 5 marzo 1963, n. 292, recante
provvedimenti per la vaccinazione antitetanica obbligatoria»; legge
n. 51 del 1966, art. 4; legge n. 165 del 1991, art. 2, anche con
riguardo all'ammissione agli esami di licenza per gli studenti della
scuola media inferiore). Nei casi di inottemperanza erano previste -
anche per effetto della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al
sistema penale) - sanzioni amministrative di carattere pecuniario, di
importo da 30 a 154 euro (legge n. 419 del 1968, art. 3), da 10 a 154
euro (legge n. 51 del 1966, art. 3) e da 51 a 258 euro (legge n. 165
del 1991, art. 7; non era prevista una sanzione autonoma per
l'omissione della vaccinazione antidifterica, solitamente
somministrata, però, congiuntamente a quella antitetanica).
Inoltre, nell'ambito della disciplina dei servizi di medicina
scolastica, preposti anche a funzioni di difesa contro le malattie
infettive (d.P.R. 11 febbraio 1961, n. 264, recante «Disciplina dei
servizi e degli organi che esercitano la loro attività nel campo
dell'igiene e della sanità pubblica», artt. 9 e seguenti,
specialmente art. 11, secondo comma, lettera b; d.P.R. 22 dicembre
1967, n. 1518, recante «Regolamento per l'applicazione del Titolo III
del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 1961, n. 264,
relativo ai servizi di medicina scolastica») veniva introdotta la
regola generale secondo cui «[i] direttori delle scuole e i capi
degli istituti di istruzione pubblica o privata non possono ammettere
alla scuola o agli esami gli alunni che non comprovino, con la
presentazione di certificato rilasciato ai sensi di legge, di essere
stati sottoposti alle vaccinazioni e rivaccinazioni obbligatorie»
(d.P.R. n. 1518 del 1967, art. 47, primo comma). Tale previsione fu
superata in seguito (attraverso la novella dell'art. 47, appena
citato, disposta dall'unico articolo del d.P.R. 26 gennaio 1999, n.
355, recante «Regolamento recante modificazioni al decreto del
Presidente della Repubblica 22 dicembre 1967, n. 1518, in materia di
certificazioni relative alle vaccinazioni obbligatorie»), fermo
restando il controllo sulle certificazioni relative alle vaccinazioni
e rivaccinazioni obbligatorie all'atto dell'ammissione alle scuole o
agli esami e la segnalazione delle eventuali omissioni, da parte dei
responsabili delle scuole e degli istituti di istruzione, alle
amministrazioni sanitarie, e fermo restando altresì, ricorrendone i
presupposti, il potere dell'autorità sanitaria di adottare
interventi d'urgenza, ai sensi dell'art. 117 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della l. 15 marzo 1997, n. 59).
3.2.- Frattanto, soprattutto a partire dal Piano sanitario
nazionale per il triennio 1996-1998 (approvato con d.P.R. 23 luglio
1998), venivano fissati obiettivi di politica vaccinale, anche in
termini di copertura per determinate coorti di popolazione, relativi
a vaccinazioni ulteriori rispetto a quelle obbligatorie, considerate
meritevoli di essere raccomandate e, per questo, offerte
gratuitamente e attivamente - dunque con impegno e iniziativa diretta
dei servizi sanitari - a tutti gli interessati. Ad esempio, già nel
Piano sanitario appena citato era stabilito che la copertura
vaccinale per la popolazione di età inferiore ai ventiquattro mesi,
anche immigrata, oltre a quanto già previsto in materia di
vaccinazioni obbligatorie, dovesse raggiungere almeno il 95 per cento
su tutto il territorio nazionale per morbillo, rosolia, parotite,
pertosse ed Haemophilus influenzae di tipo B (Hib). Gli obiettivi di
copertura sono stati riconsiderati, confermati ed estesi negli atti
di programmazione succedutisi nel corso degli anni: segnatamente, il
Piano nazionale vaccini 1999-2000 (oggetto dell'accordo del 18 giugno
1999 sancito dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano - di seguito
Conferenza Stato-Regioni); il Nuovo piano nazionale vaccini (NPNV)
2005-2007 (oggetto dell'accordo del 3 marzo 2005 sancito nuovamente
dalla Conferenza Stato-Regioni); il Piano nazionale prevenzione
vaccinale (PNPV) 2012-2014 (oggetto dell'intesa del 22 febbraio 2012
sancita dalla Conferenza Stato-Regioni); da ultimo, il PNPV 2017-2019
(oggetto di analoga intesa sancita il 19 gennaio 2017).
Nel contesto di questa graduale evoluzione e in funzione dei
relativi obiettivi, sono stati altresì adottati una serie di
calendari vaccinali, nei quali sono state riportate le vaccinazioni
obbligatorie e raccomandate: dapprima con il decreto ministeriale 7
aprile 1999 (Nuovo calendario delle vaccinazioni obbligatorie e
raccomandate per l'età evolutiva); successivamente con i calendari
inclusi nel NPNV 2005-2007, nel PNPV 2012-2014 e nel PNPV 2017-2019.
3.3.- Parallelamente, sono emersi dubbi sulla capacità del già
ricordato apparato sanzionatorio di contribuire in misura effettiva
al raggiungimento degli obiettivi di politica vaccinale. Per questo,
nonostante rimanessero in vigore le norme già citate in materia di
vaccinazioni obbligatorie, a partire dal NPNV 2005-2007 si è
consentito che un percorso per la sospensione sperimentale
dell'obbligo vaccinale fosse intrapreso nelle Regioni nelle quali i
servizi vaccinali avessero raggiunto determinate condizioni di
efficacia ed efficienza (sistema informativo efficace, con anagrafe
vaccinale ben organizzata; copertura adeguata; sistema di
sorveglianza sensibile, specifico e integrato nei flussi informativi
regionali e aziendali; monitoraggio degli eventi avversi).
In questa direzione si è mossa, tra le altre, la Regione Veneto,
con la già citata legge regionale n. 7 del 2007, seguita da una
serie di atti amministrativi, che hanno dato forma, nell'insieme, al
sistema cui la difesa dell'odierna ricorrente ha più volte fatto
riferimento in questo giudizio.
L'art. 1 di questa legge regionale è stato sospettato di
illegittimità costituzionale, in quanto sospendeva gli obblighi
vaccinali esclusivamente per i nati dal 1° gennaio 2008. Nel
dichiarare inammissibile tale questione, sollevata in via incidentale
in riferimento all'art. 3 Cost., per difetto di motivazione sulla
rilevanza (ordinanza n. 87 del 2010), questa Corte ha peraltro
osservato che la disposizione legislativa non era stata, «viceversa,
apprezzata con riguardo all'osservanza, da parte del legislatore
regionale, dei principi fondamentali in materia di tutela della
salute, affidati dall'art. 117, terzo comma, Cost., alla competenza
della legge statale».
3.4.- In breve, fermi gli obblighi di legge per le vaccinazioni
"storiche" contro la difterite, il tetano, la poliomielite e
l'epatite virale di tipo B, il legislatore nazionale in anni più
recenti ha gradualmente esteso il novero delle vaccinazioni proposte
gratuitamente e attivamente alla popolazione, includendovi, tra
l'altro, tutte quelle considerate nel d.l. n. 73 del 2017, come
convertito dalla legge n. 119 del 2017. Nell'ultimo decennio,
inoltre, si è consentito alle Regioni, a determinate condizioni, di
sperimentare una sospensione temporanea degli obblighi legislativi,
allo scopo di conseguire la copertura vaccinale esclusivamente
attraverso la raccomandazione e la persuasione della popolazione
interessata.
Tuttavia, da alcuni anni a questa parte, si è rilevata una
tendenza al calo delle coperture vaccinali. In questa sede, basterà
ricordare che, secondo il PNPV 2017-2019, in estrema sintesi, le
coperture vaccinali sono cresciute fino a stabilizzarsi sino alla
metà del primo decennio del 2000, raggiungendo il 95 per cento, ma
non per morbillo, parotite e rosolia. Per contro, i dati più recenti
(riferiti al 2015 e riguardanti la coorte 2013) confermano la
tendenza al declino, in atto già nei tre anni precedenti.
Anche il «Report sull'attività vaccinale dell'anno 2016 -
Copertura vaccinale a 24 mesi (coorte 2014)» della Regione Veneto
(prodotto dalla parte ricorrente) parla di un «un continuo trend
decrescente», rispetto al quale «per la prima volta dopo anni si
rileva un cambio di tendenza», con riguardo all'ultima coorte
considerata (2014).
3.5.- Analoghe preoccupazioni, del resto, avevano già dato adito
a un dibattito nel quale si sono inserite, tra l'altro, la mozione
«L'importanza delle vaccinazioni» approvata all'unanimità il 24
aprile 2015 dal Comitato nazionale di bioetica (CNB); il «Documento
sui vaccini» approvato, anch'esso all'unanimità, l'8 luglio 2016 dal
Consiglio della Federazione nazionale degli ordini dei medici
chirurghi e degli odontoiatri; il rapporto «I Vaccini» elaborato da
un gruppo di lavoro dell'Accademia nazionale dei Lincei, del 12
maggio 2017 (di poco anteriore all'approvazione del d.l. n. 73 del
2017).
Pur nella varietà delle impostazioni, questi documenti
convergono nello stigmatizzare il calo delle coperture e nel
raccomandare maggiore impegno e responsabilità nella diffusione
delle vaccinazioni contro le malattie prevenibili. In particolare, il
CNB, nella predetta mozione, riteneva che dovessero «essere fatti
tutti gli sforzi per raggiungere e mantenere una copertura vaccinale
ottimale attraverso programmi di educazione pubblica e degli
operatori sanitari, non escludendo l'obbligatorietà in casi di
emergenza».
3.6.- Dagli ultimi mesi del 2016, alcune Regioni ed enti locali
hanno previsto che l'assolvimento dell'obbligo vaccinale costituisca
requisito di accesso ai servizi educativi della prima infanzia: si
vedano, ad esempio, la legge della Regione Emilia-Romagna 25 novembre
2016, n. 19 (Servizi educativi per la prima infanzia. Abrogazione
della L.R. 10 gennaio 2000, n. 1), art. 6, comma 2; la legge della
Regione Calabria 22 febbraio 2017, n. 6, recante «Requisito di
accesso ai servizi educativi per la prima infanzia. Modifiche alla
l.r. 29 marzo 2013, n. 15 (Norme sui servizi educativi per la prima
infanzia)»; inoltre, tra la fine del 2016 e l'inizio del 2017,
progetti di legge analoghi sono stati presentati anche in Umbria,
Lazio e Toscana, nonchè in Friuli-Venezia Giulia.
La stessa Regione Veneto, come confermato dalla sua difesa, pur
ribadendo la propria opzione a favore del superamento dell'obbligo
vaccinale, ha dato atto che «[l]e ultime rilevazioni delle coperture
vaccinali sia a livello nazionale che regionale mettono in evidenza
un trend in diminuzione determinato dalla scarsa percezione del
rischio da parte dei genitori per le vaccinazioni dell'infanzia» e ha
preso provvedimenti al riguardo (deliberazione della Giunta regionale
29 novembre 2016, n. 1935), adottando tra l'altro procedure per la
gestione della mancata adesione alle vaccinazioni e per il recupero
delle coperture. In particolare, la Regione ha previsto che, all'atto
dell'iscrizione a nidi e scuole dell'infanzia, debba essere
nuovamente presentata (a differenza di quanto disposto in precedenza)
la documentazione sulle avvenute vaccinazioni; che tale
documentazione sia inviata al sindaco e al Servizio igiene e sanità
pubblica (SISP) territorialmente competente, per la valutazione sul
rischio individuale e collettivo di ammissione di bambini non
vaccinati o vaccinati in modo incompleto; che spetti al sindaco,
quale autorità sanitaria locale, assumere eventualmente la decisione
di allontanare temporaneamente i bambini in questa situazione o di
non ammetterli alla frequenza, su parere del SISP.
3.7.- Si inserisce in questo contesto anche il PNPV 2017-2019,
varato pochi mesi prima del decreto-legge impugnato, il quale
manteneva una posizione interlocutoria sull'obbligo vaccinale e
sull'eventualità del suo superamento, laddove osservava che il
percorso in questa direzione, anche sulla base delle esperienze
regionali, avrebbe dovuto essere oggetto di approfondimento, con la
possibilità di generare «una normazione aggiornata, garantendo,
peraltro, la protezione degli individui e delle comunità, con misure
correlate, come, ad esempio, l'obbligo di certificazione
dell'avvenuta effettuazione delle vaccinazioni previste dal
calendario per l'ingresso scolastico».
3.8.- Nel corso del 2017, peraltro, dopo la pubblicazione del
PNPV 2017-2019, ulteriori preoccupazioni sono insorte a seguito di
un'epidemia di morbillo, che ha avuto il suo picco nella primavera,
con caratteristiche particolari anche per il numero dei casi (4.885,
con 4 decessi, secondo il bollettino pubblicato settimanalmente
dell'Istituto superiore di sanità, ISS, aggiornato al 12 dicembre
2017), l'età mediana dei pazienti (27 anni) e il tasso di
complicanze e ospedalizzazione.
4.- In questo contesto, interviene il d.l. n. 73 del 2017, del
quale è opportuno ora passare in rassegna i contenuti, prima e dopo
la conversione disposta dalla legge n. 119 del 2017.
4.1.- Inizialmente l'art. 1, comma 1, prevedeva dodici
vaccinazioni obbligatorie e gratuite: oltre alle quattro storicamente
obbligatorie (contro difterite, tetano, poliomielite ed epatite B),
quelle contro pertosse, Hib, meningococco di tipo B e C, morbillo,
rosolia, parotite e varicella. L'obbligo riguarda i minori di età
compresa tra zero e sedici anni, «in base alle specifiche indicazioni
del Calendario vaccinale relativo a ciascuna coorte di nascita».
Poichè tutte le vaccinazioni in esame erano già previste nei
calendari vaccinali, nei termini ivi stabiliti, ed esattamente negli
stessi termini sono rese obbligatorie dal decreto-legge impugnato,
nessuna di esse è propriamente nuova: nuovi sono, invece, solo gli
obblighi e le misure, anche sanzionatorie, destinate a renderli
effettivi. Pertanto, il decreto-legge non ha introdotto nuove
vaccinazioni, ma ha ripristinato ovvero esteso l'obbligo di
sottoporre i minori alle vaccinazioni già previste dai piani
sanitari.
I commi 2 e 3 dell'art. 1 individuavano due fattispecie di deroga
agli obblighi di vaccinazione, nei casi di immunizzazione a seguito
di malattia naturale comprovata, nonchè nei casi di pericolo per la
salute, in relazione a specifiche condizioni cliniche documentate: in
questi casi, le vaccinazioni possono essere omesse o differite.
In sede di conversione, all'art. 1 si è esplicitato che gli
obblighi riguardano anche i minori stranieri non accompagnati.
Inoltre, fermo restando il rinvio alle specificazioni del
calendario vaccinale nazionale riferito a ciascuna coorte di nascita,
le vaccinazioni obbligatorie e gratuite sono ridotte da dodici a
dieci. Restano obbligatorie, quelle contro poliomielite, difterite,
tetano ed epatite B, nonchè contro pertosse e Hib (comma 1); sono
altresì obbligatorie le vaccinazioni contro morbillo, rosolia,
parotite e varicella (comma 1-bis).
Non sono obbligatorie, ma vengono offerte attivamente e
gratuitamente le vaccinazioni anti-meningococcica B e C e, inoltre,
quelle contro pneumococco e rotavirus (comma 1-quater).
La legge di conversione ha altresì introdotto il comma 1-ter, il
quale prevede che per le vaccinazioni di cui al comma 1-bis, decorsi
tre anni dall'entrata in vigore della legge di conversione e poi con
cadenza triennale, il Ministro della salute può con proprio decreto
disporre la sospensione dell'obbligo, alla luce delle risultanze
delle verifiche dei dati epidemiologici, delle reazioni avverse e
delle coperture raggiunte e seguendo una procedura che coinvolge
organismi tecnico-scientifici, la Conferenza Stato-Regioni e le
commissioni parlamentari competenti.
4.2.- Quanto alle sanzioni da applicarsi in caso di
inadempimento, la legge di conversione ha introdotto significative
modificazioni. Nel decreto-legge iniziale, l'art. 1, comma 4, primo
periodo, comminava una sanzione amministrativa pecuniaria, da 500 a
7.500 euro nei confronti di genitori e tutori in caso di inosservanza
di tutti gli obblighi vaccinali. La relazione illustrativa del
disegno di legge di conversione (XVII Legislatura, A.C. n 4533,
presentato il 7 giugno 2017 e trasferito il giorno dopo all'altro
ramo del Parlamento come A.S. n. 2856) sottolineava che si trattava
di una sanzione da 10 a 30 volte superiore a quelle vigenti, ma da
applicare una sola volta, a prescindere dal numero di vaccinazioni
omesse, in relazione a ciascuna contestazione, ai sensi dell'art. 8
della legge n. 689 del 1981 (il punto è ribadito nelle circolari
successive alla conversione del decreto-legge).
Prima di procedere all'applicazione delle sanzioni, il secondo
periodo del comma 4 prevedeva una preventiva fase di contestazione,
da parte dell'azienda sanitaria locale (ASL), con esclusione della
sanzione qualora il vaccino (o la prima dose) fosse somministrato nel
termine indicato nell'atto di contestazione (e tutto il ciclo, con le
dosi successive alla prima, fosse completato nei tempi stabiliti). Il
terzo periodo del comma 4 faceva rinvio, per l'accertamento, la
contestazione e l'irrogazione delle sanzioni in esame, alle norme
generali (in quanto compatibili) sulle sanzioni amministrative di cui
al Capo I, Sezioni I e II, della legge n. 689 del 1981.
Il comma 5 prevedeva che, decorsi inutilmente i termini di cui al
comma 4, l'ASL segnalasse le violazioni alla procura della repubblica
presso il tribunale per i minorenni per gli eventuali adempimenti di
competenza.
Dopo la conversione, il comma 4 - che ora fa riferimento anche
agli affidatari, oltre che a genitori e tutori - esplicita un punto
già emerso nelle circolari emanate in relazione al decreto-legge
originario (e ribadito in quelle relative al decreto-legge
convertito): gli inadempienti sono anzitutto «convocati dall'azienda
sanitaria locale territorialmente competente per un colloquio al fine
di fornire ulteriori informazioni sulle vaccinazioni e di
sollecitarne l'effettuazione» (primo periodo). È confermato che
all'eventuale, successiva contestazione da parte dell'ASL non segue
una sanzione, se nel termine indicato dalla stessa ASL ha luogo la
vaccinazione o la somministrazione della prima dose (sempre che poi
il ciclo sia debitamente completato).
In caso di inottemperanza, viene comminata una sanzione,
significativamente ridotta rispetto alla misura prevista nel
decreto-legge originario: da un minimo di 100 a un massimo di 500
euro (in luogo di un minimo di 500 a un massimo di 7.500 euro).
Il comma 5 dell'art. 1, recante la segnalazione
dell'inadempimento alla procura della repubblica presso il tribunale
per i minorenni, è stato soppresso.
È stato inserito il comma 6-ter, il quale, a garanzia del
conseguimento degli obiettivi del calendario vaccinale nazionale,
prevede funzioni di verifica e di impulso da parte della Commissione
per il monitoraggio dell'attuazione del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri di definizione e aggiornamento dei livelli
essenziali di assistenza (LEA) e prevede altresì l'esercizio di
poteri sostitutivi da parte del Governo a norma dell'art. 120,
secondo comma, Cost., e dell'art. 8 della legge n. 131 del 2003, in
presenza «di specifiche condizioni di rischio elevato per la salute
pubblica».
4.3.- Gli artt. da 3 a 5 disciplinano la verifica degli
adempimenti vaccinali al momento dell'iscrizione e altri profili di
competenza dell'amministrazione scolastica.
Ai sensi dell'art. 3 (che in sede di conversione ha subito
modifiche che non occorre qui menzionare), all'atto dell'iscrizione
del minore ed entro il termine previsto a tal fine, i responsabili
delle istituzioni educative sono tenuti a richiedere ai genitori o ai
tutori la presentazione, in alternativa, di una delle seguenti
documentazioni (comma 1): la certificazione dell'avvenuta
effettuazione delle vaccinazioni, o del differimento o esonero; una
dichiarazione sostitutiva, con successiva presentazione delle
certificazioni; la richiesta delle vaccinazioni presentata all'ASL.
La mancata presentazione di almeno uno di tali documenti (comma 2) è
segnalata dai dirigenti entro 10 giorni alle ASL.
In merito all'ammissione alle strutture educative, il decreto
opera, al comma 3 dell'art. 3, una distinzione: nei servizi educativi
per l'infanzia e nelle scuole dell'infanzia, la presentazione della
documentazione costituisce requisito di accesso; in tutte le altre
scuole, la mancata presentazione non impedisce nè la frequenza, nè
gli esami.
L'art. 3-bis, introdotto in sede di conversione, prevede una
semplificazione degli adempimenti in esame a carico delle famiglie, a
decorrere dall'anno scolastico 2019/2020.
L'art. 4, convertito con modifiche al testo originario
irrilevanti in questa sede, concerne l'inserimento nelle classi dei
minori che non abbiano effettuato le vaccinazioni obbligatorie: li si
dovrebbe inserire, di norma, in classi nelle quali siano presenti
solo minori vaccinati o immunizzati, fermi restando il numero delle
classi determinato secondo le disposizioni vigenti e i limiti delle
dotazioni organiche del personale derivanti dalle norme richiamate
nello stesso art. 4. Inoltre, i dirigenti devono comunicare
annualmente all'ASL le classi nelle quali sono presenti più di due
minori non vaccinati.
L'art. 5 (modificato in sede di conversione) detta norme
transitorie per l'anno scolastico 2017/2018.
4.4.- La legge n. 119 del 2017 ha, inoltre, inserito nel d.l. n.
73 del 2017 gli artt. 5-bis, 5-ter e 5-quater, dedicati alla materia
degli indennizzi di cui alla legge 25 febbraio 1992, n. 210
(Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo
irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e
somministrazione di emoderivati). In particolare, l'art. 5-quater
prevede: «[l]e disposizioni di cui alla legge 25 febbraio 1992, n.
210, si applicano a tutti i soggetti che, a causa delle vaccinazioni
indicate nell'articolo 1, abbiano riportato lesioni o infermità
dalle quali sia derivata una menomazione permanente dell'integrità
psico-fisica».
4.5.- L'art. 7 del d.l. n. 73 del 2017 - non modificato in sede
di conversione - detta le disposizioni finanziarie. Il comma 1 dà
copertura agli oneri di cui all'art. 2, comma 3 (campagne
informative). Il comma 2 riporta la clausola di invarianza o
neutralità finanziaria: «[d]all'attuazione del presente decreto, a
eccezione delle disposizioni di cui all'articolo 2, comma 3, non
devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica». Il comma 3 conferisce le usuali autorizzazioni al Ministro
dell'economia e delle finanze per le conseguenti variazioni di
bilancio.
Singole misure di spesa, introdotte in sede di conversione dalla
legge n. 119 del 2017, sono state coperte con distinte disposizioni
introdotte nel testo del decreto (così l'art. 4-bis, in materia di
anagrafe vaccinale e l'art. 5-ter, in materia di personale comandato
per la gestione delle pratiche indennitarie).
5.- Ciò premesso, è possibile svolgere un primo gruppo di
considerazioni preliminari sull'ammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale promosse dalla Regione Veneto.
5.1.- Sono inammissibili le questioni sollevate, nel secondo
ricorso, contro l'art. 1, comma 6-ter, del d.l. n. 73 del 2017,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 119 del 2017, relativa
ai compiti della Commissione per il monitoraggio dell'attuazione del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di definizione e
aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA).
Questa disposizione è considerata nella premessa in fatto del
ricorso, nonchè nell'epigrafe dei singoli motivi. Tuttavia,
nell'esposizione delle censure è completamente ignorata, non
rilevandosi alcuna argomentazione in merito ai profili di contrasto
tra i contenuti specifici di questo comma e i parametri
costituzionali invocati. Considerato che, oltretutto (come si dirà
meglio più avanti), i LEA ricomprendono un numero di vaccinazioni
più elevato di quelle previste dal d.l. n. 73 del 2017, come
convertito dalla legge n. 119 del 2017, il difetto argomentativo è
causa di inammissibilità delle censure, conformemente alla
giurisprudenza costante di questa Corte (sentenze n. 197, n. 107, n.
105 del 2017; n. 273, n. 265, n. 249, n. 239, n. 141 e n. 63 del
2016; n. 251, n. 233, n. 218, n. 153 e n. 142 del 2015).
5.2.- Devono essere respinte le eccezioni della difesa statale,
secondo cui non vi sarebbe alcuna ridondanza sulle attribuzioni
regionali delle questioni prospettate dalla difesa regionale in
riferimento a parametri estranei al Titolo V della Parte seconda
della Costituzione.
Le Regioni possono evocare tali parametri quando le violazioni
così denunciate siano potenzialmente idonee a ripercuotersi sulle
loro attribuzioni costituzionali, sempre che motivino
sufficientemente sul punto, indicando sia la specifica competenza
asseritamente offesa, sia le ragioni della lesione (si vedano, ad
esempio, le sentenze n. 13 del 2017, n. 141, n. 110, n. 29 e n. 8 del
2016; con riguardo alla violazione dell'art. 77 Cost., le sentenze n.
287, n. 244 e n. 65 del 2016; con riguardo alla violazione dell'art.
81 Cost., oltre alle già citate sentenze n. 244 e n. 8 del 2016, le
sentenze n. 127 del 2016 e n. 252 del 2015). È invece escluso che
parametri estranei al riparto delle attribuzioni costituzionali
possano essere invocati allorchè una Regione pretenda di agire «a
tutela della popolazione di cui la stessa è espressione in ordine a
materie e valori costituzionalmente garantiti» (sentenza n. 116 del
2006, relativamente a censure sviluppate anche in riferimento
all'art. 32 Cost.).
Nel caso odierno, la Regione si avvicina a questo crinale,
allorchè si diffonde in argomenti incentrati su diritti individuali,
come quello di autodeterminazione in materia sanitaria. Nondimeno, in
entrambi i ricorsi i requisiti di ammissibilità possono ritenersi
soddisfatti: la Regione ha indicato le proprie attribuzioni che
sarebbero incise, con l'immediatezza tipica delle misure dettate in
via d'urgenza, dalle norme in questione; la Regione ha altresì
descritto il proprio attuale sistema di promozione vaccinale,
segnalando le frizioni che si verrebbero a creare implementando il
diverso modello ora adottato dal legislatore nazionale; in questo
modo, la ricorrente ha rappresentato i condizionamenti che
l'autonomia legislativa e amministrativa regionale subirebbe a causa
dalle scelte imposte dalle nuove norme statali.
Tanto è sufficiente ai fini dell'ammissibilità, sotto il
profilo considerato.
Attiene, poi, al merito delle questioni stabilire se - come la
difesa statale argomenta nelle eccezioni ora in esame - le norme
contestate rappresentino o meno un legittimo esercizio delle
prerogative dello Stato e se, dunque, la compressione dell'autonomia
regionale debba ritenersi fisiologica.
5.3.- Deve ritenersi cessata la materia del contendere in
relazione ad alcune delle disposizioni impugnate nel ricorso n. 51
del 2017, per effetto delle modifiche apportate, in sede di
conversione, dalla legge n. 119 del 2017.
5.3.1.- Al riguardo, in primo luogo, si deve confermare un
orientamento costante della giurisprudenza di questa Corte, in base
al quale la materia del contendere cessa solo se lo ius superveniens
ha carattere satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso e se
le disposizioni censurate non hanno avuto medio tempore applicazione
(tra le molte, le sentenze n. 33 e n. 8 del 2017, nonchè le sentenze
n. 263 e n. 147 del 2016). Questo vale anche allorchè sia censurato
un decreto-legge e le novità normative siano introdotte dalla legge
di conversione dello stesso (si vedano, ad esempio, le sentenze n.
311 del 2012, n. 153 del 2011, n. 200 del 2009).
In secondo luogo, occorre precisare, con specifico riguardo ai
ricorsi aventi ad oggetto decreti-legge, che possono considerarsi
satisfattive non solo le modifiche che corrispondono alle pretese
avanzate dalle ricorrenti, ma anche la pura e semplice soppressione
delle disposizioni censurate (sentenze n. 153 del 2011), quando non
è prevista alcuna salvezza degli effetti eventualmente prodottisi
(sentenza n. 200 del 2009). Similmente, possono considerarsi
satisfattive le modifiche delle disposizioni del decreto-legge che,
per il loro contenuto, equivalgano a un rifiuto parziale di
conversione (sentenza n. 367 del 2010) e, pertanto, travolgano con
effetto ex tunc la norma emendata per la parte non convertita
(stabilendo contestualmente una nuova norma, valida solo per il
futuro, secondo il principio di cui all'art. 15, comma 3, della legge
23 agosto 1988, n. 400, recante «Disciplina dell'attività di Governo
e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri»). In tutti
questi casi, occorre comunque verificare che la norma censurata
originariamente non abbia avuto applicazione nel frattempo.
5.3.2.- Alla luce di tali principi, la materia del contendere
può ritenersi cessata limitatamente all'art. 1, commi 4 e 5, del
d.l. n. 73 del 2017, per effetto delle modifiche apportate dalla
legge di conversione n. 119 del 2017.
Infatti, l'art. 1, comma 5, è stato puramente e semplicemente
soppresso. Considerato che la segnalazione alla procura della
Repubblica presso il tribunale per i minorenni ivi prevista avrebbe
dovuto avvenire al termine di un complesso procedimento, di cui al
precedente comma 4, è ragionevole ritenere che sia mancata
l'applicazione medio tempore.
L'art. 1, comma 4, è stato oggetto di modifiche incisive: è
stato esplicitamente introdotto un previo colloquio personale presso
la ASL con i genitori, tutori o affidatari; le sanzioni
amministrative sono state drasticamente ridotte. Modifiche siffatte,
pur non rispondendo di per sè alle pretese di parte ricorrente,
debbono considerarsi equivalenti a una mancata conversione parziale
delle previsioni originarie con effetto ex tunc, ferma restando
l'efficacia per il futuro della disposizione come convertita.
Considerato che l'originario art. 1, comma 4, è rimasto in vigore
solo per breve periodo e che la Regione non ha formulato deduzioni in
merito alla sua applicazione - quando ben avrebbe potuto farlo, se
ciò fosse accaduto, considerato che sono coinvolte amministrazioni
regionali (si veda, al riguardo, la sentenza n. 142 del 2016) -
possono ritenersi sussistenti, anche in questo caso, le condizioni
per la cessazione della materia del contendere.
Alla stessa conclusione può giungersi anche con riguardo alle
lettere g e h dell'art. 1, comma 1, relative alle vaccinazioni contro
il meningococco di tipo B e C, che in seguito alla legge n. 119 del
2017 non sono più obbligatorie, ma solo raccomandate. Si tratta di
una modifica non solo radicale, nell'ambito ch'essa concerne, ma
anche satisfattiva delle doglianze della Regione, la quale, infatti,
non ha impugnato l'art. 1, comma 1-quater, del d.l. n. 73 del 2017,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 119 del 2017. Inoltre,
non sono state fatte deduzioni in merito a casi nei quali le
vaccinazioni stesse risultino eseguite non per effetto delle
preesistenti e ripristinate raccomandazioni, bensì in forza
dell'obbligo sancito nella versione iniziale del decreto-legge e
delle misure preordinate a renderlo effettivo.
5.3.3.- Le altre disposizioni censurate nel ricorso n. 51 del
2017 non sono state modificate in sede di conversione (art. 7),
oppure lo sono state, ma senza che ne fosse alterato il contenuto
precettivo nei punti qui di interesse. Pertanto, non sussistono i
presupposti per dichiarare cessata la materia del contendere e lo
scrutinio va condotto avendo riguardo al testo risultante dalla legge
di conversione, tenendo conto delle argomentazioni svolte in entrambi
i ricorsi, peraltro in larga parte coincidenti (sentenza n. 430 del
2007).
6.- Le questioni sollevate in riferimento all'art. 77, secondo
comma, Cost. non sono fondate.
6.1.- Sin dalla sentenza n. 29 del 1995 la giurisprudenza
costituzionale ha costantemente affermato che i presupposti di
necessità e urgenza di cui all'art. 77 Cost. costituiscono requisiti
di validità dei decreti-legge e che perciò rientra nei poteri di
questa Corte verificarne la sussistenza.
Altrettanto costantemente, peraltro, questa Corte ha ritenuto di
dover circoscrivere il suo sindacato alla evidente mancanza di tali
presupposti, distinguendo il proprio giudizio dalla valutazione
prettamente politica spettante alle Camere in sede di conversione dei
decreti-legge: infatti, l'art. 77 Cost. è connotato da «un largo
margine di elasticita'» (sentenza n. 171 del 2007; si veda anche la
sentenza n. 93 del 2011), sicchè solo l'evidente insussistenza di
una situazione di fatto comportante la necessita` e l'urgenza di
provvedere determina tanto un vizio del decreto-legge, quanto un
vizio in procedendo della legge che ne disponga la conversione (da
ultimo sentenza n. 170 del 2017).
Al fine di giudicare sui presupposti di cui all'art. 77, secondo
comma, Cost., questa Corte ha dato rilievo a una pluralità di indici
intrinseci ed estrinseci: titolo, preambolo, contenuto e ratio del
decreto-legge, relazione illustrativa del disegno di legge di
conversione, lavori parlamentari.
6.2.- Applicando i principi appena richiamati al caso di specie,
occorre anzitutto osservare che il preambolo del d.l. n. 73 del 2017
fa riferimento alla necessità di «garantire in maniera omogenea sul
territorio nazionale le attività dirette alla prevenzione, al
contenimento e alla riduzione dei rischi per la salute pubblica e di
assicurare il costante mantenimento di adeguate condizioni di
sicurezza epidemiologica in termini di profilassi e di copertura
vaccinale»; nonchè di assicurare «il rispetto degli obblighi assunti
e delle strategie concordate a livello europeo e internazionale e
degli obiettivi comuni fissati nell'area geografica europea».
Analoghe espressioni sono riprese nel testo dell'art. 1, comma 1, del
decreto-legge, alle quali è stato aggiunto, in sede di conversione,
un riferimento alla finalità di conseguire gli obiettivi prioritari
del PNPV 2017-2019.
La relazione illustrativa al disegno di legge di conversione, per
quanto qui interessa, ripercorre la storia legislativa delle
vaccinazioni, sottolineando il calo delle coperture vaccinali negli
ultimi anni, la presenza nel Paese di malattie prevenibili (tra cui
il morbillo che si ripresenta periodicamente in forma epidemica), che
hanno indotto Regioni ed enti locali ad assumere iniziative per
controllare l'accesso ai servizi per l'infanzia. La relazione si
diffonde sulle ragioni che giustificano l'imposizione dell'obbligo
per ciascuna delle vaccinazioni previste, corroborando le
argomentazioni con dati relativi alle coperture già raggiunte e
all'incidenza delle singole malattie. Essa pone poi attenzione al
fatto che anche malattie scomparse nel Paese non sono del tutto
eradicate e potrebbero tornare, anche come conseguenza dei flussi
migratori (ad esempio, si riferisce di un focolaio di poliomielite
emerso in Siria). Riportandosi alle statistiche dell'OMS (World
Health Statistics, pubblicate nel maggio 2017), la relazione registra
per l'Italia una copertura vaccinale del 93 per cento, inferiore a
quella riscontrata in numerosi Stati europei.
Proseguendo nell'esame degli indici più significativi al fine
della valutazione sui presupposti del decreto-legge, si deve ancora
dare conto del fatto che nel corso dell'istruttoria legislativa
compiuta sul disegno di legge di conversione dalla 12a Commissione
permanente del Senato (Igiene e sanita'), l'Ufficio regionale europeo
dell'OMS ha espresso preoccupazione per la situazione italiana
corrente, con riguardo alle malattie prevenibili mediante vaccino e,
in particolare, al morbillo, nonchè alla tendenza delle coperture
vaccinali a ristagnare o regredire. La lettera dell'OMS sottolinea
altresì l'importanza dell'obbligo vaccinale, nonchè l'utilità del
controllo della storia vaccinale dei bambini al momento
dell'iscrizione scolastica.
6.3.- Alla luce degli elementi appena evidenziati e in
considerazione del contesto in cui si inserisce il d.l. n. 73 del
2017 - caratterizzato, tra l'altro, da una tendenza al calo delle
coperture vaccinali (v. supra punto 3.4 del Considerato in diritto) -
non può ritenersi che il Governo, prima, e il Parlamento, poi,
abbiano ecceduto i limiti dell'ampio margine di discrezionalità che
spetta loro, ai sensi dell'art. 77, secondo comma, Cost., nel
valutare i presupposti di straordinaria necessità e urgenza che
giustificano l'adozione di un decreto-legge in materia.
6.4.- Nessuno degli argomenti spesi in senso contrario dalla
Regione Veneto è convincente. Anzitutto, è opinabile il rilievo
secondo cui la soglia del 95 per cento dovrebbe considerarsi ottimale
e non critica: una tale distinzione non sembra avere riscontro in
alcuno degli atti di indirizzo delle competenti istituzioni nazionali
e internazionali; anzi, in almeno un'occasione e in riferimento alla
«copertura vaccinale per morbillo-parotite-rosolia», il PNPV
2017-2019 definisce il 95 per cento «soglia critica necessaria a
bloccare la circolazione del virus e, quindi, a raggiungere
l'obiettivo di eliminazione previsto per il 2015 nella regione
Europea dell'OMS». In ogni caso, decisiva è la considerazione che
gli obiettivi mancati corrispondono a quelli previsti dai diversi
piani vaccinali adottati in Italia nel corso degli anni e, da ultimo,
dal PNPV 2017-2019 appena citato. A fronte di una copertura vaccinale
insoddisfacente nel presente e incline alla criticità nel futuro,
questa Corte ritiene che rientri nella discrezionalità - e nella
responsabilità politica - degli organi di governo apprezzare la
sopraggiunta urgenza di intervenire, alla luce dei nuovi dati e dei
fenomeni epidemiologici frattanto emersi, anche in nome del principio
di precauzione che deve presidiare un ambito così delicato per la
salute di ogni cittadino come è quello della prevenzione.
Per quanto poi riguarda l'epidemia di morbillo dell'anno 2017, il
fatto che essa colpisca specialmente una certa fascia (adulta) della
popolazione non contraddice l'opportunità di incrementare la
profilassi nella popolazione in età evolutiva, sia per la protezione
di quest'ultima, sia per invertire la tendenza al calo delle
coperture.
Neppure potrebbe negarsi - come sembra fare la ricorrente - che i
provvedimenti adottati abbiano di per sè efficacia immediata: basti
osservare che la normativa in esame dispone un obbligo non
differibile, sia pure scandendo specifici termini per ciascuna delle
vaccinazioni previste e articolando i necessari passaggi procedurali,
secondo una tecnica normativa ragionevole, considerata la
capillarità dell'impatto. In ogni caso, questa Corte ha ancora di
recente rilevato che «la straordinaria necessità ed urgenza non
postula inderogabilmente un'immediata applicazione delle disposizioni
normative contenute nel decreto-legge, ma ben può fondarsi sulla
necessità di provvedere con urgenza, anche laddove il risultato sia
per qualche aspetto necessariamente differito» (sentenza n. 16 del
2017).
Ancora: in una delle sue memorie, la Regione Veneto scrive che,
se si ripresentassero casi sporadici di malattie attualmente assenti
dal territorio nazionale, «si può essere certi che le coperture
vaccinali balzerebbero in pochi giorni al 100%!». Una tale
considerazione rivela una indebita sovrapposizione concettuale tra
urgenza del provvedere ed emergenza sanitaria: la copertura vaccinale
è strumento di prevenzione e richiede di essere messa in opera
indipendentemente da una crisi epidemica in atto. Deve perciò
concludersi che rientra nella discrezionalità del Governo e del
Parlamento intervenire prima che si verifichino scenari di allarme e
decidere - a fronte di una prolungata situazione di insoddisfacente
copertura vaccinale- di non attendere oltre nel fronteggiarla con
misure straordinarie, anche in vista delle scadenze legate all'avvio
dell'anno scolastico.
7.- Le questioni sollevate in relazione alle garanzie
costituzionali dell'autonomia legislativa e amministrativa regionale
(artt. 5, 117, secondo e terzo comma, e 118 Cost.) sono in parte
inammissibili e in parte non fondate.
7.1.- Sono inammissibili per carenza e genericità della
motivazione le censure riferite agli artt. 5 e 118 Cost.
Quanto alla violazione dell'art. 118 Cost., la ricorrente lamenta
l'impatto negativo che la nuova normativa statale produrrebbe
sull'amministrazione regionale, ma non elabora adeguatamente la
doglianza nei suoi lineamenti giuridici. La Regione avrebbe dovuto
almeno precisare quali fra i principi previsti nella disposizione
costituzionale invocata sarebbero stati violati, e sotto quale
profilo; ciò sarebbe stato tanto più necessario a fronte di un
parametro costituzionale di particolare ampiezza normativa, qual è
l'art. 118 Cost. (sentenze n. 192 del 2017 e n. 239 del 2016).
Le medesime considerazioni valgono, a maggior ragione, in
riferimento all'art. 5 Cost. La ricorrente si limita a stigmatizzare
l'uniformità della normativa statale e la mancata valorizzazione
della legislazione regionale in materia, sicchè risulta persino
difficile comprendere lo specifico e autonomo profilo di
illegittimità costituzionale lamentato in relazione a tale
parametro.
7.2.- Le questioni promosse in riferimento agli artt. 117, terzo
e quarto comma, Cost., riescono invece a raggiungere la soglia
dell'ammissibilità, ma non sono fondate.
La normativa in esame interseca indubbiamente una pluralità di
materie, alcune delle quali anche di competenza regionale, come la
tutela della salute e l'istruzione; nondimeno, debbono ritenersi
chiaramente prevalenti i profili ascrivibili alle competenze
legislative dello Stato (come evidenziato anche dal parere
pronunciato, su richiesta del Presidente della Regione Veneto, dal
Consiglio di Stato, Commissione Speciale, 20 settembre 2017, affare
n. 1614/2017 - n. 265/2017, spedito in data 26 settembre 2017).
Vengono in rilievo specificamente le potestà legislative dello Stato
relative a: principi fondamentali in materia di tutela della salute,
livelli essenziali di assistenza, profilassi internazionale e norme
generali sull'istruzione.
Del resto, l'evoluzione storica della normativa in materia di
vaccinazioni, in parte già ripercorsa (v. supra, punto 3 del
Considerato in diritto) denota che, anche prima dell'impugnato d.l.
n. 73 del 2017, da lungo tempo la legislazione statale ha previsto
norme in materia di obblighi vaccinali.
7.2.1.- Conviene aggiungere che, per quanto qui interessa, i
vaccini sono stati inclusi non solo negli atti nazionali di
programmazione sanitaria più volte richiamati, ma anche nei LEA -
tanto nel testo del 2001 (decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 29 novembre 2001, recante «Definizione dei livelli
essenziali di assistenza») quanto nel recente testo del 2017 (decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017, recante
«Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di
cui all'articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502»).
7.2.2.- L'introduzione dell'obbligatorietà per alcune
vaccinazioni chiama in causa prevalentemente i principi fondamentali
in materia di «tutela della salute», pure attribuiti alla potestà
legislativa dello Stato ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Questa Corte ha già chiarito che il diritto della persona di
essere curata efficacemente, secondo i canoni della scienza e
dell'arte medica, e di essere rispettata nella propria integrità
fisica e psichica (sentenze n. 169 del 2017, n. 338 del 2003 e n. 282
del 2002) deve essere garantito in condizione di eguaglianza in tutto
il paese, attraverso una legislazione generale dello Stato basata
sugli indirizzi condivisi dalla comunità scientifica nazionale e
internazionale. Tale principio vale non solo (come ritenuto nelle
sentenze appena citate) per le scelte dirette a limitare o a vietare
determinate terapie o trattamenti sanitari, ma anche per
l'imposizione di altri. Se è vero che il «confine tra le terapie
ammesse e terapie non ammesse, sulla base delle acquisizioni
scientifiche e sperimentali, è determinazione che investe
direttamente e necessariamente i principi fondamentali della materia»
(sentenza n. 169 del 2017), a maggior ragione, e anche per ragioni di
eguaglianza, deve essere riservato allo Stato - ai sensi dell'art.
117, terzo comma, Cost. - il compito di qualificare come obbligatorio
un determinato trattamento sanitario, sulla base dei dati e delle
conoscenze medico-scientifiche disponibili.
Nella specie, poi, la profilassi per la prevenzione della
diffusione delle malattie infettive richiede necessariamente
l'adozione di misure omogenee su tutto il territorio nazionale.
Secondo i documenti delle istituzioni sanitarie nazionali e
internazionali, l'obiettivo da perseguire in questi ambiti è la
cosiddetta "immunità di gregge", la quale richiede una copertura
vaccinale a tappeto in una determinata comunità, al fine di
eliminare la malattia e di proteggere coloro che, per specifiche
condizioni di salute, non possono sottoporsi al trattamento
preventivo.
Pertanto, in questo ambito, ragioni logiche, prima che
giuridiche, rendono necessario un intervento del legislatore statale
e le Regioni sono vincolate a rispettare ogni previsione contenuta
nella normativa statale, incluse quelle che, sebbene a contenuto
specifico e dettagliato, per la finalità perseguita si pongono in
rapporto di coessenzialità e necessaria integrazione con i principi
di settore (sentenze n. 192 del 2017, n. 301 del 2013, n. 79 del 2012
e n. 108 del 2010). Ciò è vero in particolare nel caso odierno, in
cui il legislatore, alla luce della situazione già descritta, ha
ritenuto di impiegare l'incisivo strumento dell'obbligo, con il
necessario corredo di norme strumentali e sanzionatorie, le quali a
propria volta concorrono in maniera sostanziale a conformare
l'obbligo stesso e a calibrare il bilanciamento tra i diversi
interessi costituzionalmente rilevanti. In senso analogo, la
giurisprudenza costituzionale ha qualificato come coessenziali ai
principi fondamentali della materia disposizioni pur specifiche che
prevedono sanzioni amministrative e regolano il procedimento volto ad
irrogarle e, ancor prima, ad accertare le trasgressioni (ad esempio,
nelle sentenze n. 63 del 2006 e n. 361 del 2003).
Parimenti, la potestà legislativa dello Stato in materia di
«tutela della salute» sorregge anche la previsione degli obblighi
vaccinali nei confronti dei minori stranieri: infatti, non solo la
protezione vaccinale attiene al nucleo irriducibile del diritto alla
salute, che spetta a ciascun essere umano (sentenze n. 299 e n. 269
del 2010, n. 252 del 2001); ma gli obiettivi di tutela della salute
(anche) pubblica perseguiti attraverso la profilassi preventiva
contro le malattie infettive sarebbero frustrati se determinate
categorie di persone presenti sul territorio fossero escluse dalla
copertura vaccinale.
7.2.3.- In relazione a quest'ultimo profilo, poi, viene anche in
rilievo la competenza di «profilassi internazionale» di cui all'art.
117, secondo comma, lettera q, Cost., nella misura in cui le norme in
questione servono, come detto, a garantire uniformità anche
nell'attuazione, in ambito nazionale, di programmi elaborati in sede
internazionale e sovranazionale (come più volte ritenuto da questa
Corte, sia pure nel settore veterinario: sentenze n. 270 del 2016, n.
173 del 2014, n. 406 del 2005, n. 12 del 2004).
7.2.4.- Infine, le disposizioni in materia di iscrizione e
adempimenti scolastici (artt. 3, 3-bis, 4 e 5 del d.l. n. 73 del
2017, come convertito dalla legge n. 119 del 2017) si configurano
come «norme generali sull'istruzione» (art. 117, secondo comma,
lettera n, Cost.). Infatti, esse mirano a garantire che la frequenza
scolastica avvenga in condizioni sicure per la salute di ciascun
alunno, o addirittura (per quanto riguarda i servizi educativi per
l'infanzia) non avvenga affatto in assenza della prescritta
documentazione. Pertanto, queste norme vengono a definire
caratteristiche basilari dell'assetto ordinamentale e organizzativo
del sistema scolastico (sentenze n. 284 del 2016, n. 62 del 2013, n.
279 del 2012) e ricadono nella potestà del legislatore statale.
7.2.5.- Dinanzi a un intervento fondato su tali e tanti titoli di
competenza legislativa dello Stato, le attribuzioni regionali
recedono, dovendosi peraltro rilevare che esse continuano a trovare
spazi non indifferenti di espressione, ad esempio con riguardo
all'organizzazione dei servizi sanitari e all'identificazione degli
organi competenti a verificare e sanzionare le violazioni.
8.- Occorre, a questo punto, esaminare le questioni con cui la
Regione denuncia la violazione degli artt. 2, 3 e 32 Cost., nonchè
degli artt. 31, 32, 34 e 97 Cost., evidenziandone le ricadute sulle
proprie attribuzioni costituzionalmente garantite.
8.1.- Le questioni sollevate in riferimento agli artt. 31, 32, 34
e 97 Cost. sono inammissibili, per carenza assoluta di motivazione,
alla stregua dei principi della giurisprudenza costituzionale già
richiamati più volte.
La difesa di parte ricorrente «non adduce argomenti sufficienti a
illustrare perchè gli eventuali processi di riorganizzazione (oltre
che imposti alla Regione, e non da questa autonomamente determinati)
sarebbero altresì (...) tali da compromettere il buon andamento dei
servizi sanitari e la loro capacità di tutelare la salute» (sentenza
n. 192 del 2017). Lo stesso discorso vale per le funzioni
amministrative della Regione attinenti alla scuola e ai servizi per
l'infanzia. In altre parole, mentre è chiaro che la Regione dovrà
cambiare un punto nodale delle proprie politiche vaccinali previste
dalla legge (e in particolare dalla legge regionale n. 7 del 2007),
non è affatto spiegato come e in quale misura il cambiamento
dovrebbe compromettere l'efficienza dei servizi sanitari, scolastici
ed educativi, come apoditticamente affermato nei ricorsi.
8.2.- Le questioni sollevate in riferimento agli artt. 2, 3 e 32
Cost. non sono fondate.
In riferimento a tali parametri, la ricorrente afferma di non
voler contestare, in linea di principio, l'utilità dei vaccini per
la tutela della salute, nè di sottovalutare la necessità di un
impegno pubblico per la loro diffusione capillare tra la popolazione.
La ricorrente contesta, invece, la repentina introduzione di un ampio
novero di vaccinazioni obbligatorie effettuata dalla normativa
impugnata: a tal proposito, il ricorso contrappone alla scelta del
legislatore statale l'efficacia della diversa strategia adottata
dalla Regione Veneto a partire dalla citata legge regionale n. 7 del
2007, basata sul convincimento e sulla persuasione. Tale metodo
sarebbe più rispettoso della libera autodeterminazione individuale e
realizzerebbe un bilanciamento più equilibrato tra le esigenze di
tutela della salute individuale e collettiva e la libertà di cura,
parimenti garantita dall'art. 32 Cost., oltre che da numerosi
strumenti giuridici internazionali e sovranazionali, i quali sono
citati nel ricorso, senza peraltro che in relazione ad essi siano
sviluppate autonome questioni di legittimità costituzionale o
argomentazioni specifiche.
8.2.1.- Occorre anzitutto osservare che la giurisprudenza di
questa Corte in materia di vaccinazioni è salda nell'affermare che
l'art. 32 Cost. postula il necessario contemperamento del diritto
alla salute del singolo (anche nel suo contenuto di libertà di cura)
con il coesistente e reciproco diritto degli altri e con l'interesse
della collettività (da ultimo sentenza n. 268 del 2017), nonchè,
nel caso di vaccinazioni obbligatorie, con l'interesse del bambino,
che esige tutela anche nei confronti dei genitori che non adempiono
ai loro compiti di cura (ex multis, sentenza n. 258 del 1994).
In particolare, questa Corte ha precisato che la legge impositiva
di un trattamento sanitario non è incompatibile con l'art. 32 Cost.:
se il trattamento è diretto non solo a migliorare o a preservare lo
stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo
stato di salute degli altri; se si prevede che esso non incida
negativamente sullo stato di salute di colui che è obbligato, salvo
che per quelle sole conseguenze che appaiano normali e, pertanto,
tollerabili; e se, nell'ipotesi di danno ulteriore, sia prevista
comunque la corresponsione di una equa indennità in favore del
danneggiato, e ciò a prescindere dalla parallela tutela risarcitoria
(sentenze n. 258 del 1994 e n. 307 del 1990).
Dunque, i valori costituzionali coinvolti nella problematica
delle vaccinazioni sono molteplici e implicano, oltre alla libertà
di autodeterminazione individuale nelle scelte inerenti alle cure
sanitarie e la tutela della salute individuale e collettiva (tutelate
dall'art. 32 Cost.), anche l'interesse del minore, da perseguirsi
anzitutto nell'esercizio del diritto-dovere dei genitori di adottare
le condotte idonee a proteggere la salute dei figli (artt. 30 e 31
Cost.), garantendo però che tale libertà non determini scelte
potenzialmente pregiudizievoli per la salute del minore (sul punto,
ad esempio, ordinanza n. 262 del 2004).
Il contemperamento di questi molteplici principi lascia spazio
alla discrezionalità del legislatore nella scelta delle modalità
attraverso le quali assicurare una prevenzione efficace dalle
malattie infettive, potendo egli selezionare talora la tecnica della
raccomandazione, talaltra quella dell'obbligo, nonchè, nel secondo
caso, calibrare variamente le misure, anche sanzionatorie, volte a
garantire l'effettività dell'obbligo. Questa discrezionalità deve
essere esercitata alla luce delle diverse condizioni sanitarie ed
epidemiologiche, accertate dalle autorità preposte (sentenza n. 268
del 2017), e delle acquisizioni, sempre in evoluzione, della ricerca
medica, che debbono guidare il legislatore nell'esercizio delle sue
scelte in materia (così, la giurisprudenza costante di questa Corte
sin dalla fondamentale sentenza n. 282 del 2002).
8.2.2.- Anche nel diritto comparato si riscontra una varietà di
approcci. Posto un generale favor giuridico per le politiche di
diffusione delle pratiche vaccinali - basate sulle evidenze
statistiche e sperimentali delle autorità competenti e specialmente
dell'OMS, che considerano la vaccinazione una misura indispensabile
per garantire la salute individuale e pubblica - diversi sono gli
strumenti prescelti dai vari ordinamenti per conseguire gli obiettivi
comuni.
A un estremo, si trovano esperienze che ancora di recente hanno
conosciuto obblighi vaccinali muniti di sanzione penale (Francia);
all'estremo opposto si trovano programmi promozionali massimamente
rispettosi dell'autonomia individuale (come nel Regno Unito); nel
mezzo, si ravvisa una varietà di scelte diversamente modulate, che
comprendono ipotesi in cui la vaccinazione è considerata requisito
di accesso alle scuole (come avviene negli Stati Uniti, in alcune
Comunità autonome in Spagna e tuttora anche in Francia) ovvero casi
in cui la legge richiede ai genitori (o a chi esercita la
responsabilità genitoriale) di consultare obbligatoriamente un
medico prima di operare la propria scelta, a pena di sanzioni
pecuniarie (Germania).

Peraltro, questa diversa intensità di vincoli si accompagna a
una altrettanto varia individuazione del numero dei vaccini proposti
o richiesti.
In molti paesi, peraltro, è in corso un dibattito sulle
politiche vaccinali, teso alla ricerca degli strumenti giuridicamente
più efficaci in vista del condiviso obiettivo di proteggere la
salute dalle malattie infettive e da quelle che possono comportare
gravi complicanze, contenibili attraverso la vaccinazione preventiva.
8.2.3.- Anche l'evoluzione della legislazione italiana in materia
registra il susseguirsi di politiche vaccinali di vario segno,
sicchè a fasi alterne l'accento è di volta in volta caduto più
sull'obbligo o sulla raccomandazione (come si evince da quanto supra
esposto nel punto 3.4. del Considerato in diritto).
Vero è che verso la fine degli anni novanta, in concomitanza con
l'accentuarsi di una più spiccata sensibilità per i diritti di
autodeterminazione individuale anche in campo sanitario, sono state
privilegiate le politiche vaccinali basate sulla sensibilizzazione,
l'informazione e la persuasione, piuttosto che sull'obbligo,
garantendo comunque che tutte le vaccinazioni fossero oggetto di
offerta attiva, rientrassero nei livelli essenziali delle prestazioni
e fossero somministrate gratuitamente a tutti i cittadini secondo le
cadenze previste dai calendari vaccinali. In questo contesto, in
alcune Regioni, in via sperimentale, si è sospeso l'obbligo di
vaccinazione, come è accaduto ad esempio proprio in Veneto con la
legge regionale n. 7 del 2007.
Tuttavia, negli anni più recenti, si è assistito a una
flessione preoccupante delle coperture, alimentata anche dal
diffondersi della convinzione che le vaccinazioni siano inutili, se
non addirittura nocive: convinzione, si noti, mai suffragata da
evidenze scientifiche, le quali invece depongono in senso opposto. In
proposito, è bene sottolineare che i vaccini, al pari di ogni altro
farmaco, sono sottoposti al vigente sistema di farmacovigilanza che
fa capo principalmente all'Autorità italiana per il farmaco (AIFA).
Anche per essi, come per gli altri medicinali, l'evoluzione della
ricerca scientifica ha consentito di raggiungere un livello di
sicurezza sempre più elevato, fatti salvi quei singoli casi,
peraltro molto rari alla luce delle attuali conoscenze scientifiche,
nei quali, anche in ragione delle condizioni di ciascun individuo, la
somministrazione può determinare conseguenze negative. Per tale
ragione l'ordinamento reputa essenziale garantire un indennizzo per
tali singoli casi, senza che rilevi a quale titolo - obbligo o
raccomandazione - la vaccinazione è stata somministrata (come
affermato ancora di recente nella sentenza n. 268 del 2017, in
relazione a quella anti-influenzale). Anzi, paradossalmente, proprio
il successo delle vaccinazioni, induce molti a ritenerle erroneamente
superflue, se non nocive: infatti, al diminuire della percezione del
rischio di contagio e degli effetti dannosi della malattia, in alcuni
settori dell'opinione pubblica possono aumentare i timori per gli
effetti avversi delle vaccinazioni.
A fronte di tali fenomeni, il dibattito sull'opportunità di
ripristinare l'obbligo di vaccinazione è rimasto aperto in varie
sedi. A questo tema, hanno fatto cenno, come già rilevato, il CNB
nel 2015 e anche il PNPV 2017-2019. Hanno inoltre espresso argomenti
e posizioni in linea con le valutazioni presupposte dal d.l. n. 73
del 2017 l'Accademia nazionale dei Lincei (nel rapporto «I Vaccini»
del 12 maggio 2017), prima dell'emanazione del decreto-legge, e
l'ISS, nell'ambito dell'istruttoria parlamentare sul disegno di legge
di conversione. Inoltre, dopo la comunicazione al pubblico
dell'approvazione del medesimo decreto-legge, hanno manifestato
favore per l'impostazione di quest'ultimo (chiedendo, anzi, misure
più incisive per garantirne l'effettivita') quattro associazioni
scientifiche e professionali (la Società italiana di igiene,
medicina preventiva e sanità pubblica; la Società italiana di
pediatria; la Federazione italiana dei medici pediatri e la
Federazione italiana dei medici di medicina generale), da tempo
attive con specifiche pubblicazioni e proposte nel settore della
politica vaccinale. Nel corso dell'istruttoria, come pure si è già
detto, ha anche manifestato favore per le iniziative delle
istituzioni italiane l'OMS, richiamando alcuni dei propri programmi
in materia vaccinale (Global Vaccine Action Plan 2011-2010; Measles
and Rubella Global Strategic Plan 2012-2020; European Vaccine Action
Plan 2015-2020). Significativo è anche il fatto che, nel corso dei
lavori parlamentari, la Conferenza unificata si sia espressa
favorevolmente su quanto previsto dalla normativa ora in esame, pur
con richieste di alcuni adattamenti, in parte avvenuti in sede di
conversione («Parere, ai sensi dell'articolo 9, comma 3, del decreto
legislativo 197, n. 281, sul disegno di legge per la conversione in
legge del decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73, recante disposizioni
urgenti in materia di prevenzione vaccinale», repertorio atti n.
71/CU del 6 luglio 2017), pronunciandosi quasi all'unanimità (con
l'eccezione della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e
della Regione Veneto, appunto). In analoga direzione, del resto, si
erano precedentemente mosse alcune iniziative legislative regionali,
come già rilevato.
8.2.4.- Si assiste, dunque, oggi a una inversione di tendenza -
dalla raccomandazione all'obbligo di vaccinazione - in cui si
inserisce anche la normativa oggetto del presente giudizio. Valutata
alla luce del contesto descritto nei suoi tratti essenziali, la
scelta del legislatore statale non può essere censurata sul piano
della ragionevolezza per aver indebitamente e sproporzionatamente
sacrificato la libera autodeterminazione individuale in vista della
tutela degli altri beni costituzionali coinvolti, frustrando, allo
stesso tempo, le diverse politiche vaccinali implementate dalla
ricorrente. Il legislatore, infatti, intervenendo in una situazione
in cui lo strumento della persuasione appariva carente sul piano
della efficacia, ha reso obbligatorie dieci vaccinazioni: meglio, ha
riconfermato e rafforzato l'obbligo, mai formalmente abrogato, per le
quattro vaccinazioni già previste dalle leggi dello Stato, e l'ha
introdotto per altre sei vaccinazioni che già erano tutte offerte
alla popolazione come "raccomandate". Non è corretto, dunque,
affermare - come fa la ricorrente - che la legge ha repentinamente
introdotto dal nulla l'imposizione di un ampio numero di
vaccinazioni; essa ha invece innovato il titolo giuridico in nome del
quale alcune vaccinazioni sono somministrate, avendo reso
obbligatorio un certo numero di vaccinazioni che in precedenza erano,
comunque, già raccomandate.
Indubbiamente, il vincolo giuridico si è fatto più stringente:
ciò che in precedenza era raccomandato, oggi è divenuto
obbligatorio. Ma nel valutare l'intensità di tale cambiamento - ai
fini del giudizio sulla ragionevolezza del bilanciamento operato dal
legislatore con il decreto-legge n. 73 del 2017 e della conseguente
compressione dell'autonomia regionale - occorre peraltro tenere
presenti due ordini di considerazioni.
Il primo è che nell'orizzonte epistemico della pratica
medico-sanitaria la distanza tra raccomandazione e obbligo è assai
minore di quella che separa i due concetti nei rapporti giuridici. In
ambito medico, raccomandare e prescrivere sono azioni percepite come
egualmente doverose in vista di un determinato obiettivo (tanto che
sul piano del diritto all'indennizzo le vaccinazioni raccomandate e
quelle obbligatorie non subiscono differenze: si veda, da ultimo la
sentenza n. 268 del 2017). In quest'ottica, occorre considerare che,
anche nel regime previgente, le vaccinazioni non giuridicamente
obbligatorie erano comunque proposte con l'autorevolezza propria del
consiglio medico.
Il secondo è che nel nuovo assetto normativo, basato, come si è
detto sull'obbligatorietà (giuridica), il legislatore in sede di
conversione ha ritenuto di dover preservare un adeguato spazio per un
rapporto con i cittadini basato sull'informazione, sul confronto e
sulla persuasione: in caso di mancata osservanza dell'obbligo
vaccinale, l'art. 1 comma 4 del decreto-legge n. 73 del 2017, come
convertito, prevede un procedimento volto in primo luogo a fornire ai
genitori (o agli esercenti la potestà genitoriale) ulteriori
informazioni sulle vaccinazioni e a sollecitarne l'effettuazione. A
tale scopo, il legislatore ha inserito un apposito colloquio tra le
autorità sanitarie e i genitori, istituendo un momento di incontro
personale, strumento particolarmente favorevole alla comprensione
reciproca, alla persuasione e all'adesione consapevole. Solo al
termine di tale procedimento, e previa concessione di un adeguato
termine, potranno essere inflitte le sanzioni amministrative
previste, peraltro assai mitigate in seguito agli emendamenti
introdotti in sede di conversione.
8.2.5.- Nel presente contesto, dunque, il legislatore ha ritenuto
di dover rafforzare la cogenza degli strumenti della profilassi
vaccinale, configurando un intervento non irragionevole allo stato
attuale delle condizioni epidemiologiche e delle conoscenze
scientifiche. Nulla esclude che, mutate le condizioni, la scelta
possa essere rivalutata e riconsiderata. In questa prospettiva di
valorizzazione della dinamica evolutiva propria delle conoscenze
medico-scientifiche che debbono sorreggere le scelte normative in
campo sanitario, il legislatore - ai sensi dell'art. 1, comma 1-ter
del decreto-legge n. 73 del 2017, come convertito - ha opportunamente
introdotto in sede di conversione un sistema di monitoraggio
periodico che può sfociare nella cessazione della obbligatorietà di
alcuni vaccini (e segnatamente di quelli elencati all'art. 1, comma
1-bis: anti-morbillo, anti-rosolia, anti-parotite, anti-varicella).
Questo elemento di flessibilizzazione della normativa, da attivarsi
alla luce dei dati emersi nelle sedi scientifiche appropriate, denota
che la scelta legislativa a favore dello strumento dell'obbligo è
fortemente ancorata al contesto ed è suscettibile di diversa
valutazione al mutare di esso.
Peraltro, non si può fare a meno di rilevare che tale strumento
di flessibilizzazione si applica solo a quattro dei dieci vaccini
imposti obbligatoriamente dalla legge. Analoghe variazioni nelle
condizioni epidemiologiche, nei dati relativi alle reazioni avverse e
alle coperture vaccinali potrebbero suggerire al legislatore di
prevedere un analogo meccanismo di allentamento del grado di coazione
esercitabile anche in riferimento alle sei vaccinazioni indicate al
comma 1, dell'art. 1 (anti-poliomielitica, anti-difterica,
anti-tetanica, anti-epatite B, antipertosse, anti Haemophilus
influenzae tipo b).
9.- Con l'ultimo ordine di questioni, la ricorrente deduce la
violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost., con ridondanza sull'art.
119, primo e quarto comma, Cost., il quale sarebbe altresì
autonomamente violato.
9.1.- Le questioni che lamentano la violazione diretta dell'art.
119, primo e quarto comma, Cost. sono inammissibili, come eccepito
dalla difesa statale.
È costante orientamento della giurisprudenza di questa Corte il
principio per cui, in relazione all'art. 119 Cost., non sono
ammissibili le censure indirizzate apoditticamente all'inadeguatezza
delle risorse a disposizione delle Regioni per l'erogazione dei
servizi sanitari, senza riferimenti a dati più analitici alle
entrate e alle uscite relative (si vedano, ad esempio, le sentenze n.
192 del 2017 e le altre ivi citate, cui adde le sentenze n. 249 e n.
125 del 2015). Con i ricorsi qui in esame, la Regione si limita a
lamentare la «violazione, anche diretta ed autonoma, dell'art. 119,
commi 1 e 4 Cost.» e, dopo avere argomentato l'esistenza di oneri non
coperti a suo carico, ne quantifica la misura. Tuttavia, la
ricorrente non inquadra questi oneri nel contesto più ampio delle
uscite e delle entrate regionali e pertanto non spiega se essi siano
sostenibili o meno; nè considera, con riguardo al recupero delle
vaccinazioni per le coorti 2001-2016, le risorse già messe a
disposizione in ciascun periodo, in relazione agli obiettivi sanitari
via via programmati.
9.2.- Nondimeno, la quantificazione degli oneri asseritamente non
coperti, nei termini in cui è svolta dalla ricorrente, può
considerarsi sufficiente a illustrare la ridondanza della denunciata
violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost. sulla sfera finanziaria
della Regione. Tale censura deve, pertanto, essere esaminata nel
merito.
9.2.1.- Nel corso dell'istruttoria parlamentare, la censurata
clausola di invarianza - ancorchè accompagnata, nella relazione
tecnica, da argomentazioni specifiche, in parte sviluppate nel corso
dei lavori - è stata oggetto di rilievi da parte dei competenti
uffici del Senato (A.S. 2856, «Nota di lettura«, giugno 2017, n. 185)
e, in misura minore, della Camera dei deputati (A.C. 4595, «Verifica
delle quantificazioni», 25 luglio 2017, n. 595). Ulteriori
perplessità sono state poi espresse, sia pure in modo sintetico,
dalle sezioni riunite della Corte dei conti, nella relazione sulle
coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri
applicate nelle leggi del quadrimestre maggio-agosto 2017 (delibera 2
novembre 2017, n. 9/SSRRCO/RQ/17).
La giustificazione addotta a sostegno della clausola di
invarianza finanziaria è la già rilevata continuità tra le
vaccinazioni già previste nei piani sanitari nazionali, come
raccomandate o obbligatorie, e quelle soggette agli obblighi di legge
ex d.l. n. 73 del 2017, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
119 del 2017. Come si è già osservato (supra punto 7.2.1. del
Considerato in diritto), tutte le vaccinazioni oggi assoggettate ad
obbligo di legge erano incluse nei LEA e, pertanto, erano già
finanziate attraverso i normali canali del settore sanitario.
In particolare, le vaccinazioni previste nel PNPV 2017-2019 -
comprese quelle (contro varicella e meningococco di tipo B) in
precedenza non oggetto di offerta gratuita, attiva e generale - sono
incluse nell'aggiornamento dei LEA stabilito nel 2017. Per tale
aggiornamento, la legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2016)», art. 1, comma 553, ha
stimato una somma di 800 milioni di euro annui (si veda, al riguardo,
la sentenza n. 192 del 2017). Successivamente, la legge 11 dicembre
2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019),
all'art. 1, comma 408, ha previsto, nell'ambito del finanziamento del
Servizio sanitario nazionale, «una specifica finalizzazione, pari a
100 milioni di euro per l'anno 2017, a 127 milioni di euro per l'anno
2018 e a 186 milioni di euro a decorrere dall'anno 2019, per il
concorso al rimborso alle regioni per l'acquisto di vaccini
ricompresi nel nuovo piano nazionale vaccini (NPNV)».
Indubbiamente, nella documentazione tecnica relativa al d.l. n.
73 del 2017, diversi profili avrebbero dovuto essere affrontati in
termini più precisi e completi. In particolare, non è stata
considerata l'eventualità che, in forza dei nuovi obblighi, le
coperture possano salire eventualmente anche al di sopra del 95 per
cento. Rispetto a tale eventualità, gli argomenti, i dati e i
calcoli, anche previsionali, avrebbero potuto essere più sviluppati
nella documentazione tecnica, come segnalato dalla Corte dei conti
nella relazione già citata.
9.2.2.- A fronte di tutto ciò, occorre ribadire che l'art. 81,
terzo comma, Cost. sancisce il principio di analitica copertura degli
oneri finanziari, del quale costituisce puntualizzazione tecnica
l'art. 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità
e finanza pubblica). Si tratta di un precetto sostanziale, in virtù
del quale ogni disposizione che comporta conseguenze finanziarie,
positive o negative, deve essere corredata da un'apposita istruttoria
in merito agli effetti previsti e alla loro compatibilità con le
risorse disponibili (sentenze n. 133 del 2016, n. 70 del 2015, n. 190
del 2014 e n. 26 del 2013). Per tutti i nuovi oneri, occorre fornire
una copertura credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o
irrazionale, sicchè è censurabile l'indicazione generica e non
analiticamente quantificata degli oneri e delle risorse destinate a
farvi fronte (si veda, ad esempio, la sentenza n. 183 del 2016).
L'obbligo di copertura deve essere osservato con puntualità rigorosa
nei confronti delle spese che incidono su un esercizio in corso, e
deve altresì valutarsi il tendenziale equilibrio tra entrate ed
uscite nel lungo periodo, considerando gli oneri già gravanti sugli
esercizi futuri (si veda, ad esempio, la sentenza n. 237 del 2013).
Più volte, sulla base delle considerazioni predette, sono state
censurate leggi che prevedevano una clausola di invarianza ma, al
contempo, contraddittoriamente introducevano nuovi oneri a carico
dell'amministrazione (si vedano, ad esempio, le sentenze n. 307 e n.
212 del 2013). In particolare, allorchè sono stati disposti
interventi inevitabilmente onerosi, senza che nè nella legge nè
altrove si fosse data alcuna spiegazione in merito alle spese e alla
loro copertura, questa Corte è stata dell'avviso che la previsione
dell'assenza di oneri aggiuntivi costituisse «una mera clausola di
stile, priva di sostanza» (sentenza n. 18 del 2013).
9.2.3.- Nel ribadire i predetti principi questa Corte ritiene,
peraltro, che nel caso odierno, le questioni promosse dalla Regione
Veneto in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost. possano
considerarsi complessivamente non fondate, nei termini di seguito
precisati.
Depone in questo senso principalmente la più volte evidenziata
continuità tra il d.l. n. 73 del 2017, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 119 del 2017, e l'assetto precedente,
quanto all'identificazione delle vaccinazioni rilevanti, in passato
(per la maggior parte di esse) nella prospettiva dell'offerta
generale, gratuita e attiva e, oggi, nella prospettiva dell'obbligo
(o, per le quattro vaccinazioni già prescritte dalla legislazione
statale, di un'obbligatorietà ribadita e rafforzata). Non c'è alcun
motivo specifico per dubitare che le risorse stanziate via via, nel
tempo, coprissero l'offerta di questi trattamenti preventivi per
tutta la popolazione: anzi, a quanto risulta dai dati dell'ISS (e
anche da quelli presentati dalla Regione Veneto, per quanto la
riguarda), in passato già si erano raggiunti in alcuni casi, con gli
stessi mezzi, tassi di copertura anche superiori al 95 per cento. Si
aggiunga che non da oggi i servizi vaccinali si rivolgono anche agli
stranieri e includono iniziative di invito e richiamo degli
interessati, come pure di verifica dei livelli di copertura. Con
particolare riguardo all'esercizio 2017, poi, per effetto delle
modifiche apportate in sede di conversione, non è obbligatoria la
somministrazione di alcuna vaccinazione che non fosse almeno già
offerta gratuitamente e attivamente a tutta la popolazione.
D'altra parte, la quantificazione dei maggiori oneri conseguenti
all'applicazione delle nuove norme è oggettivamente difficile,
tenuto conto del numero, della varietà e delle peculiarità dei
fattori: primo fra tutti, il tasso di adempimento spontaneo (o,
invertendo la prospettiva, l'eventuale permanenza di un certo tasso
di assenteismo) da parte della popolazione. In questa situazione,
anche a voler applicare canoni prudenziali, qualsiasi previsione
presenterebbe margini di incertezza ineliminabili.
Pertanto - anche alla luce degli elementi argomentativi comunque
presenti nella documentazione tecnica - questa Corte ritiene che la
clausola di invarianza, nel breve periodo e tenuto conto della
necessità dell'immediato intervento, non sia implausibile sì da
incorrere in una violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost.
9.3.- Al contempo, si deve ricordare che la legge impone al
Ministero dell'economia e delle finanze di esercitare con puntualità
e correttezza le funzioni di monitoraggio previste all'art. 17, comma
12, della legge n. 196 del 2009 e, se del caso, di promuovere i
provvedimenti di cui ai commi successivi, anche quando gli oneri
ricadono in prima battuta sui bilanci regionali.
Lo impone il principio dell'equilibrio dinamico, fondato sulla
continuità degli esercizi finanziari, il quale è «essenziale per
garantire nel tempo l'equilibrio economico, finanziario e
patrimoniale» e richiede che si rimedi con modalità diacroniche agli
eventuali squilibri, anche quando si siano verificati per cause già
immanenti nella legislazione (si vedano, tra le ultime, le sentenze
n. 89 del 2017, n. 280 e n. 188 del 2016, n. 155 e n. 10 del 2015).
10.- La presente decisione assorbe le istanze cautelari (sentenze
n. 155, n. 145 e n. 141 del 2016).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili gli interventi di «Aggregazione Veneta
- Aggregazione delle associazioni maggiormente rappresentative degli
enti ed associazioni di tutela della identità, cultura e lingua
venete» e L. P., di «Associazione per Malati Emotrasfusi e Vaccinati»
(AMEV), nonchè di CODACONS e «Articolo 32 - Associazione italiana
per i diritti del malato» (AIDMA) nel giudizio promosso dalla Regione
Veneto con il ricorso n. 51 del 2017 indicato in epigrafe;
2) dichiara inammissibili gli interventi di «Aggregazione Veneta»
e L. P., del «Coordinamento nazionale danneggiati da vaccino»
(CONDAV), di AMEV, L. B. e C. C., in qualità di genitori del minore
L. C., nel giudizio promosso dalla Regione Veneto con il ricorso n.
75 del 2017 indicato in epigrafe;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 6-ter, del decreto-legge n. 73 del
2017 (Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale, di
malattie infettive e di controversie relative alla somministrazione
di farmaci), convertito dalla legge 31 luglio 2017, n. 119, promosse,
in riferimento agli artt. 2, 3, 5, 31, 32, 34, 77, secondo comma, 81,
terzo comma, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119, primo e quarto
comma, della Costituzione, dalla Regione Veneto, con il ricorso n. 75
del 2017 indicato in epigrafe;
4) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1,
lettere g e h, 4 e 5, del decreto-legge n. 73 del 2017 (Disposizioni
urgenti in materia di prevenzione vaccinale), promosse, in
riferimento agli artt. 2, 3, 31, 32, 34, 77, secondo comma, 81, terzo
comma, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119, primo e quarto
comma, Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso n. 51 del 2017
indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'intero testo del d.l. n. 73 del 2017 e degli
artt. 1, commi 1, 1-ter, 2, 3, 4 e 6-ter; 3; 3-bis; 4; 5; 5-quater e
7 del d.l. n. 73 del 2017, come convertito dalla legge n. 119 del
2017, promosse, in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost.,
dalla Regione Veneto, con i ricorsi indicati in epigrafe;
6) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi 1, 1-bis, 2, 3, 4 e 6-ter; 3;
3-bis; 4; 5; 5-quater e 7 del d.l. n. 73 del 2017, come convertito
dalla legge n. 119 del 2017, promosse, in riferimento all'art. 118
Cost., dalla Regione Veneto, con i ricorsi indicati in epigrafe;
7) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi 1, 1-bis, 2, 3, 4 e 6-ter; 3;
3-bis; 4; 5; 5-quater e 7 del d.l. n. 73 del 2017, come convertito
dalla legge n. 119 del 2017, promosse, in riferimento all'art. 5
Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso n. 75 del 2017 indicato
in epigrafe;
8) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi 1, 1-bis, 2, 3, 4 e 6-ter; 3;
3-bis; 4; 5; 5-quater e 7 del d.l. n. 73 del 2017, come convertito
dalla legge n. 119 del 2017, promosse, in riferimento all'art. 117,
terzo e quarto comma, Cost., dalla Regione Veneto, con i ricorsi
indicati in epigrafe;
9) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi 1, 1-bis, 2, 3, 4 e 6-ter; 3;
3-bis; 4; 5; 5-quater e 7 del d.l. n. 73 del 2017, come convertito
dalla legge n. 119 del 2017, promosse, in riferimento agli artt. 31,
32, 34 e 97 Cost., dalla Regione Veneto, con i ricorsi indicati in
epigrafe;
10) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi 1, 1-bis, 2, 3, 4 e 6-ter; 3;
3-bis; 4; 5; 5-quater e 7 del d.l. n. 73 del 2017, come convertito
dalla legge n. 119 del 2017, promosse, in riferimento agli artt. 2, 3
e 32 Cost., dalla Regione Veneto, con i ricorsi indicati in epigrafe;
11) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi 1, 1-bis, 1-ter, 2, 3, 4 e 6-ter;
3; 3-bis; 4; 5; 5-quater e 7 del d.l. n. 73 del 2017, come convertito
dalla legge n. 119 del 2017, promosse, in riferimento all'art. 119,
primo e quarto comma, Cost., dalla Regione Veneto, con i ricorsi
indicati in epigrafe;
12) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi 1, 1-bis, 1-ter, 2, 3, 4 e 6-ter;
3; 3-bis; 4; 5; 5-quater e 7 del d.l. n. 73 del 2017, come convertito
dalla legge n. 119 del 2017, promosse, in riferimento all'art. 81,
terzo comma, Cost., dalla Regione Veneto, con i ricorsi indicati in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 gennaio 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA


Allegato:
ordinanza letta all'udienza del 21 novembre 2017

ORDINANZA

Ritenuto che la Regione Veneto ha promosso un giudizio di
legittimità costituzionale (r.r. n. 51 del 2017) avverso il
decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73 (Disposizioni urgenti in materia
di prevenzione vaccinale), per intero e con riguardo agli art. 1,
commi da 1 a 5, 3, 4, 5 e 7;
che in questo giudizio hanno depositato atti di intervento
l'associazione «Aggregazione Veneta - Aggregazione delle associazioni
maggiormente rappresentative degli enti ed associazioni di tutela
della identità, cultura e lingue venete», nonchè L. P. (in qualità
di genitore di un minore non vaccinato) in data 2 agosto 2017; la
«Associazione per Malati Emotrasfusi e Vaccinati» (AMEV), in data 29
agosto 2017; e le associazioni CODACONS e «Articolo 32 - Associazione
italiana per i diritti del malato» (AIDMA), in data 29 agosto 2017;
che la Regione Veneto ha altresì promosso un giudizio di
legittimità costituzionale (r.r. n. 75 del 2017) avverso il d.l. n.
73 del 2017, come convertito dalla legge 31 luglio 2017, n. 119, sia
nella sua interezza, sia con riguardo all'art. 1, commi 1, 1-bis,
1-ter, 2, 3, 4 e 6-ter, e agli artt. 3, 3-bis, 4, 5, 5-quater e 7;
che in questo secondo giudizio hanno depositato atti di
intervento la già citata associazione «Aggregazione Veneta», nonchè
L. P., in data 2 ottobre 2017; il «Coordinamento nazionale
danneggiati da vaccino» (CONDAV), in data 17 ottobre 2017; la già
citata associazione AMEV, unitamente a L. B. e C. C. (in qualità di
genitori di un minore non vaccinato e per questo escluso dai servizi
educativi per l'infanzia del Comune di Pistoia), in data 17 ottobre
2017;
che le parti private hanno chiesto l'accoglimento delle questioni
di legittimità costituzionale promosse dalla Regione Veneto e, in
alcuni casi, anche delle istanze di sospensione e hanno altresì
depositato memorie;
che l'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito
l'inammissibilità di interventi siffatti nel presente giudizio,
mentre la Regione Veneto ha argomentato a favore della loro
ammissibilità.
Considerato che il giudizio di legittimità costituzionale in via
principale si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà
legislativa e non ammette l'intervento di soggetti che ne siano
privi, fermi restando per costoro, ove ne ricorrano i presupposti,
gli altri mezzi di tutela giurisdizionale eventualmente esperibili
(sentenze n. 242, n. 110 e n. 63 del 2016; sentenza n. 118 del 2015);
che non valgono in senso contrario i precedenti citati da alcune
delle difese delle parti, i quali si riferiscono (ordinanze n. 49, n.
48, n. 47, n. 46 e n. 45 del 2005) a giudizi sull'ammissibilità di
referendum abrogativi, oppure (sentenze n. 172 del 2006, n. 345 del
2005, n. 25 del 2000, n. 171 del 1996, n. 456 del 1993 e n. 314 del
1992; ordinanze n. 250 del 2007, n. 389 e n. 50 del 2004) a giudizi
di legittimità costituzionale in via incidentale, o ancora
(ordinanza n. 76 del 2001) a conflitti di attribuzione tra poteri e,
pertanto, non sono pertinenti nel caso odierno (da ultimo, ordinanza
dibattimentale allegata alla sentenza n. 228 del 2016).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili gli interventi di «Aggregazione Veneta
- Aggregazione delle associazioni maggiormente rappresentative degli
enti ed associazioni di tutela della identità, cultura e lingue
venete» e L. P., di «Associazione per Malati Emotrasfusi e Vaccinati»
(AMEV), nonchè di CODACONS e «Articolo 32 - Associazione italiana
per i diritti del malato» (AIDMA) nel giudizio promosso dalla Regione
Veneto con l'indicato ricorso r.r. n. 51 del 2017;
2) dichiara inammissibili gli interventi di «Aggregazione Veneta»
e L. P., del «Coordinamento nazionale danneggiati da vaccino»
(CONDAV), di AMEV, L. B e C. C. nel giudizio promosso dalla Regione
Veneto con l'indicato ricorso r.r. n. 75 del 2017.

F.to: Paolo Grossi, Presidente