1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 4-3-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 78 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 settembre 1991- 12 febbraio 1992
N. 78 Ordinanza emessa il 4 settembre 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale il 12 febbraio 1992) dalla pretura di Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli, nel procedimento civile vertente tra Carpetta Luigi ed Istituto di vigilanza privata "L'Aquila". Sicurezza pubblica - Guardia giurata - Potere disciplinare esercitabile con la revoca delle autorizzazioni (approvazione della nomina a guardia giurata e licenza di porto d'armi) - Mancata distinzione fra le violazioni disciplinari attinenti alla funzionalita' del servizio, per le quali la sanzione della revoca e' giustificata, e quelle relative agli aspetti privatistici del rapporto di lavoro, alle quali la sanzione e' illegittimamente estesa - Ingiustificata disparita' di trattamento rispetto agli altri lavoratori subordinati, i quali possono giovarsi dell'ordinario regime garantistico stabilito per gli illeciti disciplinari. Sicurezza pubblica - Guardia giurata - Mancata previsione dell'obbligo di motivare il provvedimento di revoca della nomina a guardia giurata in ordine al venir meno del requisito della buona condotta - Impossibilita' di operare un controllo sulla imparzialita' dell'azione amministrativa - Lamentata disparita' di trattamento rispetto agli altri lavoratori subordinati. (R.D. 26 settembre 1935, n. 1952, art. 4; r.d.-l. 12 novembre 1936, n. 2144, art. 4; r.d. 18 giugno 1931, n. 773, art. 11, ultimo comma; r.d. 18 giugno 1931, n. 773, art. 138). (Cost., artt. 3 e 97). (092C0206) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 4-3-1992)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n.
283/1987 reg. gen. lav.
Oggetto: impugnativa di licenziamento e domanda di spettanze
retributive, vertente tra Carpetta Luigi ricorrente rapp.to e difeso
dall'avv.to Roberto Vitamore, presso il cui studio in Napoli, corso
V. Emanuele n. 54, elettivamente domicilia, come da mandato in atti e
istituto di vigilanza privata "L'Aquila", resistente, rapp.to e
difeso dall'avv.to Alberico Testa, presso il cui studio in Napoli,
via Kerbaker n. 86, elettivamente domicilia come da mandato in atti.
RILEVATO IN FATTO
Con ricorso ritualmente notificato, Carpetta Luigi, dipendente, in
qualità di guardia giurata dall'istituto di vigilanza "L'Aquila",
con sede in Pozzuoli, Arco Felice, premesso:
a) che, dopo una controversia giudiziaria per differenze
retributive con la ditta datrice di lavoro, conclusasi in via
transattiva, e dopo essere stato nominato dalla F.I.L.CAMS
rappresentante sindacale aziendale, l'azienda aveva iniziato a fargli
pervenire una serie di contestazioni disciplinari riferentesi a fatti
e circostanze assolutamente inesistenti o artatamente predisposti;
b) che in vista dell'annuale rinnovo della licenza di porto
d'armi, il ricorrente aveva presentato formale domanda alla questura,
lasciando che, com'era prassi per i dipendenti dell'istituto, per la
pronta evasione della stessa si interessasse l'istituto medesimo;
c) che tuttavia, pur presentata la domanda in febbraio,
completa di ogni documento necessario, sino al giugno successivo la
stessa non era stata ancora evasa, per cui egli era stato costretto,
su esplicita richiesta dell'istituto datore di lavoro, a prestare
servizio disarmato, non avendo ottenuto il rinnovo della licenza di
porto d'armi, venendo impiegato in quel tempo, tra l'altro, in
servizio presso l'agenzia di Pozzuoli del Monte dei Paschi di Siena;
d) che, dopo qualche tempo, non avendo ancora ricevuto alcuna
risposta dagli organi competenti al rilascio dell'autorizzazione al
porto d'armi, aveva inviato al Prefetto una lettera, allegata in
atti, esponendo i fatti, denunciando i gravi ritardi, e chiedendo che
gli venisse rilasciata l'autorizzazione;
e) che nel marzo dell'anno successivo, a seguito del
riacutizzarsi di disturbi fisici, di cui era da tempo sofferente, si
assentava dal lavoro per malattia, con regolare comunicazione al
datore di lavoro e certificazione medica, per sette giorni; e che il
giorno successivo si vedeva recapitare intimazione di licenziamento,
motivata con la sopravvenuta revoca da parte del prefetto, della
nomina a guardia particolare giurata;
f) che, in conseguenza, aveva impugnato con ricorso al T.A.R.
il diniego del porto d'armi, chiedendo l'annullamento del decreto
prefettizio; impugnava il licenziamento in sede giurisdizionale
ordinaria, affermando la illegittimità dello stesso, in quanto la
ditta, a suo dire, aveva provocato, con artate informazioni inviate
agli organi amministrativi, la revoca della nomina,
precostituendosiin tal modo il motivo del licenziamento.
La ditta resistente, costituitasi, contestava tutte le deduzioni
del ricorrente, sostenendo la legittimità del provvedimento
prefettizio e del conseguente licenziamento, in quanto la revoca
dell'autorizzazione costituiva valida causa di esso, per essere
venute meno le condizioni giuridiche di svolgimento del lavoro da
parte del ricorrente.
Incardinatasi la causa, subiva molteplici rinvii tecnici, dovuti
in primo luogo all'avvicendamento di più giudici nella titolarità
del ruolo delle cause di lavoro, in secondo luogo ai due incendi che
nel giugno 1988 e nel settembre dell'anno successivo devastavano i
locali della Pretura di Pozzuoli; e da ultimo, alla improvvisa
riforma legislativa del febbraio 1989, che sopprimeva le pretture
mandamentali, accorpandole alle preture circondariali, senza
provvedere sulle competenze civili, di fatto inibendo la possibilità
di trattazione nelle ex sedi mandamentali delle cause di lavoro già
pendenti, sino alla successiva modifica legislativa, intervenuta solo
nel luglio 1989 (che autorizzava la trattazione in loco delle cause
di lavoro, pur in assenza di magistrato specializzato per il lavoro).
Nel corso della lunga istruttoria, il giudicante richiedeva
informazioni alla prefettura ed in particolare copia degli atti
riguardanti il procedimento amministrativo che aveva portato alla
revoca della nomina del Carpetta a guardia giurata, onde poter
valutare se effettivamente vi fossero state le lamentate interferenze
dell'azienda resistente nel procedimento predetto.
Dalla documentazione prodotta dalla p.a., emergeva che era
intercorsa ampia corrispondenza tra la ditta datrice di lavoro e gli
organi amministrativi in ordine alla vicenda del ricorrente, e che,
in particolare, la ditta aveva inviato tre missive, al Questore, ed
una al prefetto, lamentando una serie di mancanze del ricorrente, di
cui era anche allegato dettagliato elenco, delle quali buona parte
attinenti ad aspetti tipici dei rapporti privatistici tra datore e
lavoratore (quali ad es. le ripetute astensioni dal lavoro, per
malattia, ovvero l'avere il lavoratore "denigrato" l'azienda in
conversazione con i colleghi di lavoro o con terzi estranei), e
chiedendo che le autorità amministrative adottassero i provvedimenti
della revoca della nomina a guardia particolare giurata, e della
revoca dell'abilitazione al porto delle armi.
A tale corrispondenza era seguito il decreto del prefetto, in
atti, del seguente tenore:
"Il prefetto della provincia di Napoli, visto il proprio decreto
del 21 maggio 1975 con il quale veniva approvata, su richiesta del
titolare dell'istituto di vigilanza privata "L'Aquila", la nomina a
guardia particolare giurata in favore di Carpetta Luigi nato a
Pozzuoli il 14 maggio 1936 ed ivi domiciliato in via Centocamerelle
n. 50;
Considerato che il titolare dell'istituto di vigilanza suddetto,
con lettera del 4 febbraio 1987, nel far presente che sono state
sollevate numerose contestazioni disciplinari nonchè reiterate
diffide e sospensioni dal servizio a carico del Carpetta, chiede a
questo ufficio di vagliare l'opportunità dell'adozione del
provvedimento di revoca del decreto di approvazione della nomina a
guardia particolare giurata in persona del surripetuto Carpetta;
Considerato che dalle informazioni assunte risulta che il predetto
non è più in possesso del requisito dell'ottima condotta,
presupposto indispendabile per la nomina a guardia particolare
giurata;
Ritenuto che ricorrono, nella specie, a tutela del pubblico
interesse, le condizioni per la revoca;
Visti gli artt. 11 e 138 del testo unico delle leggi di p.s.;
D E C R E T A
1. - È revocato il proprio decreto del 21 maggio 1975, con il
quale venne approvata la nomina a guardia particolare giurata del
sig. Carpetta Luigi, nato a Pozzuoli il 14 maggio 1936 ed ivi
domiciliato alla via Centocamerelle n. 50.
2. - È revocata, altresì, per l'effetto ogni licenza di porto
d'armi.
(Omissis)".
RITENUTO IN DIRITTO
Come si vede, la stretta interdipendenza tra le richieste della
ditta resistente e il provvedimento prefettizio è esplicitata nella
stessa motivazione del provvedimento amministrativo, che si richiama
alla richiesta, formulata dal datore di lavoro, di revoca della
nomina a guardia giurata per il ricorrente, e nel contempo adduce
immotivate ragioni del venir meno dell'"ottima moralita'"
dell'interessato.
Il provvedimento prefettizio risulta adottato ai sensi dell'art.
11, ultimo comma, del t.u.l.p.s., che prevede la revoca delle
autorizzazioni "quando nella persona autorizzata vengono a mancare,
in tutto o in parte, le condizioni alle quali sono subordinate", e
dell'art. 138 del t.u.l.p.s., il quale elenca i requisiti per la
nomina a guardia particolare giurata, tra cui che la persona sia di
"ottima condotta politica e morale".
La normativa predetta non prevede espressamente che
l'insussistenza, o nel caso di specie, il venir meno dell'ottima
condotta debba essere adeguatamente motivata dall'autorità
amministrativa, e la giurisprudenza amministrativa, nonostante il
principio generale dell'obbligo di motivazione degli atti, ritiene
non necessaria adeguata motivazione sul punto (cfr. cons. Stato 12
aprile 1957, n. 211).
Ma il provvedimento di revoca emesso dal prefetto risulta altresì
implicitamente adottato sulla base del disposto:
a) dell'art. 4 del r.d. 26 settembre 1935, n. 1952, secondo il
quale "in caso di inosservanza da parte di una guardia giurata degli
obblighi fissati può il questore sospenderla immediatamente dal
servizio salvo il provvedimento di revoca della licenza da parte del
prefetto"; nonchè
b) dell'art. 4 r.d.-l. 12 novembre 1936, n. 2144, il quale
afferma che "è attribuito al questore il potere disciplinare sulle
guardie particolari in servizio degli istituti di vigilanza privata
con facoltà di sospenderle immediatamente e ritirare loro le armi di
cui fossero in possesso salvo il provvedimento di revoca da parte del
prefetto".
La richiamata normativa, nell'attribuire agli organi
amministrativi poteri disciplinari amplissimi, ed indefiniti, verso
coloro che svolgono l'attività di guardia giurata, non opera alcun
distinguo tra le violazioni disciplinari attinenti ai rapporti,
stricto sensu privatistici, tra datore di lavoro e lavoratore, e
quelle attinenti al "servizio", di interesse pubblicistico, ed in
vista della cui funzionalità, efficienza, sicurezza ed utilità
sociale sono prestabiliti i controlli delle autorità di pubblica
sicurezza.
Risulta così rimessa alla discrezionalità, incontrollata, ed
incontrollabile (stante anche la non necessità di particolare
motivazione, secondo l'orientamento giurisprudenziale prevalente, sul
venir meno dell'ottima condotta), degli organi amministrativi
controllanti il "servizio" di vigilanza privata, la possibilità di
far venir meno i presupposti giuridici del rapporto di lavoro (nomina
a guardia particolare e abilitazione al porto delle armi), anche ove
le mancanze del lavoratore non attengano alla funzionalità del
servizio ma, specificamente a situazioni inerenti ai rapporti tra
datore di lavoro e lavoratore.
Non solo, ma risulta così consentito, attraverso le informative
che il datore di lavoro può inviare e per alcuni aspetti deve
inviare agli organi amministrativi, in ordine alle mancanze commesse
dal lavoratore, che il datore di lavoro aggiri la normativa generale
sui licenziamenti, provocando artatamente, anche eventualmente con
contestazioni "di comodo", il provvedimento di revoca delle
necessarie autorizzazioni, sottraendosi così, di fatto, grazie anche
alla non obbligatorietà di motivazione in ordine al venir meno
dell'ottima condotta, al controllo giurisdizionale ordinario, (che
opererebbe qualora il licenziamento fosse intimato non sulla base del
venir meno delle condizioni di legge per la effettuazione della
prestazione lavorativa), dal momento che il venir meno
dell'autorizzazione amministrativa integra un giustificato motivo
oggettivo di cessazione del rapporto di lavoro, ed occulta ogni
ulteriore elemento inerente ai rapporti "interni" tra datore e
lavoratore.
In questi termini, la normativa di riferimento, in base alla quale
ha avuto origine il licenziamento del ricorrente, e sulla cui scorta
dovrebbe essere decisa nel merito la presente causa, appare in
contrasto con alcuni principi sanciti dalla Costituzione.
In particolare gli artt. 4 r.d. 26 settembre 1935, n. 1952, e 4
r.d.-l. 12 novembre 1936, n. 2144, i quali sono a fondamento del
potere disciplinare degli organi amministrativi, esercitabile con la
revoca delle autorizzazioni, nella parte in cui non distinguono tra
violazioni disciplinari attinenti alla funzionalità del servizio, e
violazioni disciplinari relative agli aspetti privatistici del
rapporto di lavoro, e non limitano solo alle prime la vigilanza
disciplinare degli organi amministrativi, appaiono in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, poichè legittimano e mantengono in
vigore una disparità di trattamento e di tutela, per coloro che
esercitano le mansioni di guardia particolare giurata, rispetto agli
altri lavoratori subordinati, i quali possono giovarsi dell'ordinario
regime garantistico stabilito per gli illeciti disciplinari (di cui
è particolare esempio l'art. 7 Stat. lav.).
Gli artt. 11, ultimo comma, e 138 del t.u.l.p.s., nel loro
combinato disposto, per la parte in cui non prevedono che il
provvedimento di revoca della nomina a guardia giurata debba essere
motivato in ordine agli elementi che hanno dato luogo alla
valutazione del venir meno del requisito della buona condotta,
appaiono in contrasto, con l'art. 97 della Costituzione, impedendo il
controllo sulla imparzialità e legalità dell'azione amministrativa,
oltrechè con l'art. 3 della Costituzione, in quanto consentono in
fatto le lamentate disparità di trattamento.
Poichè la presente causa va decisa necessariamente sulla base
delle predette norme, e poichè le prospettate questioni di
legittimità non appaiono manifestamente infondate, va disposta la
sospensione del procedimento e la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, perchè valuti necessario.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, sospende il presente procedimento, e dispone la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, perchè voglia
valutare, alla stregua delle considerazioni svolte in motivazione:
a) la legittimità costituzionale, ai sensi dell'art. 3 della
Costituzione, degli artt. 4 del r.d. 26 settembre 1935, n. 1952, e 4
del r.d.l. 12 novembre 1936, n. 2144, nella parte in cui non
distinguo tra violazioni disciplinari attinenti alla funzionalità
del servizio, e violazioni disciplinari relative agli aspetti
privatistici del rapporto di lavoro, e non limitano solo alle prime
la vigilanza ed i poteri disciplinari degli organi amministrativi
(questore e prefetto);
b) la legittimità costituzionale, ai sensi degli artt. 3 e 97
della Costituzione, degli artt. 11, utimo comma, e 138, t.u.l.p.s.,
nel loro combinato disposto, per la parte in cui non prevedendo che
il provvedimento di revoca della nomina a guardia giurata debba
essere motivato in ordine agli elementi che hanno dato luogo alla
valutazione del venir meno del requisito della buona condotta,
impediscono il controllo sulla imparzialità e legalità dell'azione
amministrativa, e consentono in fatto le lamentate disparità di
trattamento.
Manda alla cancelleria per la comunicazione della presente
ordinanza alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Pozzuoli, addì 4 settembre 1991
Il pretore: PICA

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