1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 5-4-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 59 SENTENZA 7 febbraio - 4 aprile 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Puglia - Semplificazione e riordino della disciplina sullo sportello unico per le attivita' produttive - Definizione di ampliamento delle attivita' produttive, a seguito di novella di disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali della materia del governo del territorio, del valore del paesaggio, della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, nonche' dei principio di leale collaborazione e ragionevolezza - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Puglia 4 marzo 2022, n. 3, art. 10. - Costituzione, artt. 3, 9, 97 e 117, commi secondo, lettera s), e terzo. (T-230059) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 5-4-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10 della
legge della Regione Puglia 4 marzo 2022, n. 3, recante «Modifiche
alla legge regionale 6 agosto 2021, n. 29 (Disciplina
dell'enoturismo), modifiche alla legge regionale 20 dicembre 2017, n.
59 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma, per la
tutela e la programmazione delle risorse faunistico-ambientali e per
il prelievo venatorio) e modifica alla legge regionale 30 novembre
2021, n. 39 (Modifiche alla legge regionale 31 maggio 1980, n. 56
(Tutela ed uso del territorio), disposizioni in materia urbanistica,
modifica alla legge regionale 27 luglio 2001, n. 20 (Norme generali
di governo e uso del territorio), modifica alla legge regionale 6
agosto 2021, n. 25 (Modifiche alla legge regionale 11 febbraio 1999,
n. 11 - Disciplina delle strutture ricettive ex artt. 5, 6 e 10 della
legge 17 maggio 1983, n. 217 delle attività turistiche ad uso
pubblico gestite in regime di concessione e delle associazioni senza
scopo di lucro" e disposizioni varie) e disposizioni in materia di
derivazione acque sotterranee», promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 6 maggio 2022, depositato in
cancelleria l'11 maggio 2022, iscritto al n. 30 del registro ricorsi
2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21,
prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udita nell'udienza pubblica del 7 febbraio 2023 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Fabrizio Urbani Neri per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Anna Bucci per la
Regione Puglia;
deliberato nella camera di consiglio del 7 febbraio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato l'11 maggio 2022 e iscritto al n. 30
del registro ricorsi 2022 il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 10 della
legge della Regione Puglia 4 marzo 2022, n. 3, recante «Modifiche
alla legge regionale 6 agosto 2021, n. 29 (Disciplina
dell'enoturismo), modifiche alla legge regionale 20 dicembre 2017, n.
59 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma, per la
tutela e la programmazione delle risorse faunistico-ambientali e per
il prelievo venatorio) e modifica alla legge regionale 30 novembre
2021, n. 39 (Modifiche alla legge regionale 31 maggio 1980, n. 56
(Tutela ed uso del territorio), disposizioni in materia urbanistica,
modifica alla legge regionale 27 luglio 2001, n. 20 (Norme generali
di governo e uso del territorio), modifica alla legge regionale 6
agosto 2021, n. 25 (Modifiche alla legge regionale 11 febbraio 1999,
n. 11 - Disciplina delle strutture ricettive ex artt. 5, 6 e 10 della
legge 17 maggio 1983, n. 217 delle attività turistiche ad uso
pubblico gestite in regime di concessione e delle associazioni senza
scopo di lucro" e disposizioni varie) e disposizioni in materia di
derivazione acque sotterranee».
La disposizione impugnata ha sostituito il comma 1 dell'art. 4
della legge reg. Puglia n. 39 del 2021 con il seguente: «Nell'ambito
dei procedimenti di cui all'articolo 8 del decreto del Presidente
della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la
semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico
per le attività produttive, ai sensi dell'articolo 38, comma 3, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133) e della deliberazione della Giunta
regionale 11 dicembre 2018, n. 2332, per ampliamento delle attività
produttive si intende l'aumento, di qualsivoglia percentuale, della
dimensione dell'attività già esistente, in termini di superficie
coperta o di volume».
Nel testo in vigore anteriormente alla sua sostituzione, lo
stesso comma 1 dell'art. 4 così disponeva: «L'ampliamento delle
attività produttive di cui all'articolo 8 del decreto del Presidente
della Repubblica del 7 settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la
semplificazione e il riordino della disciplina sullo sportello unico
per le attività produttive, ai sensi dell'articolo 38, comma 3, del
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito con modificazioni, dalla
legge n. 133 del 2008) e alla deliberazione della Giunta regionale 11
dicembre 2018, n. 2332, non è soggetto a limitazioni di superficie
coperta e di volume».
1.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri premette di avere
impugnato, con il distinto ricorso iscritto al n. 9 del registro
ricorsi 2022, il citato previgente comma 1 dell'art. 4 e osserva che
sul contenuto di quest'ultimo non avrebbero sostanzialmente inciso le
modifiche apportate dalla legge reg. Puglia n. 3 del 2022, sicchè la
norma sostitutiva presenterebbe gli stessi profili di illegittimità
costituzionale di quella sostituita.
Anche il nuovo comma 1 consentirebbe infatti, attraverso il
modello procedimentale della conferenza di servizi convocata dal
responsabile dello Sportello unico per le attività produttive
(SUAP), l'ampliamento delle attività produttive senza limitazioni di
superficie coperta e di volume nei casi in cui lo strumento
urbanistico comunale non individui aree destinate all'insediamento di
impianti produttivi o individui aree insufficienti, e ciò ai sensi
dell'art. 8 del d.P.R. n. 160 del 2010.
1.1.1.- Anche la disposizione qui impugnata violerebbe dunque, in
primo luogo, l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, ponendosi
in contrasto con i principi fondamentali della materia «governo del
territorio» espressi, secondo il ricorrente, dalle seguenti norme:
a) l'art. 41-quinquies, commi ottavo e nono, della legge 17
agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica) e il decreto del Ministro
dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di
densita` edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricanti e
rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e
produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al
verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione
dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli
esistenti, ai sensi dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765),
che fissa non solo i rapporti massimi tra gli spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e gli spazi pubblici o
riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggio
(artt. 3 e 5), ma anche i limiti inderogabili di densità edilizia
(art. 7), di altezza degli edifici (art. 8) e di distanza dei
fabbricati (art. 9) da osservare per le diverse zone territoriali
omogenee;
b) l'art. 3, comma 1, lettera e.1), del d.P.R. 6 giugno 2001, n.
380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia. (Testo A)», ai sensi del quale
sono comunque da considerare come interventi di nuova costruzione «la
costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero
l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma
esistente», con la conseguenza che gli interventi di ampliamento non
potrebbero prescindere dall'incremento percentuale dei volumi e delle
suddette superfici.
1.1.2.- L'art. 10 della legge reg. Puglia n. 3 del 2022
violerebbe, inoltre, gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s),
Cost., nonchè il principio di leale collaborazione, ponendosi in
contrasto con l'art. 145, comma 5, del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), in quanto
l'introduzione di procedure semplificate per l'approvazione delle
varianti urbanistiche sottrarrebbe gli ampliamenti delle attività
produttive alla procedura di adeguamento degli strumenti urbanistici
e delle loro varianti alla pianificazione paesaggistica, disciplinata
dall'art. 97 delle norme tecniche di attuazione (NTA) del piano
paesaggistico territoriale regionale (PPTR), che prevede la
partecipazione del Ministero della cultura (già per i beni e le
attività culturali).
1.1.3.- Infine, sarebbero violati anche gli artt. 3 e 97 Cost.,
per lesione del principio di ragionevolezza, in quanto la norma
impugnata, avente natura interpretativa, introdurrebbe
retroattivamente e senza giustificazione «una "sanatoria", non
soltanto degli interventi realizzati in applicazione del già
impugnato art. 4, comma 1, LR n. 39 del 2021, ma anche di quelli
effettuati prima dell'entrata in vigore di quest'ultima
disposizione».
2.- Con atto depositato il 6 giugno 2022 si è costituita in
giudizio la Regione Puglia, che ha concluso per l'inammissibilità e
comunque per la non fondatezza delle questioni.
2.1.- Le questioni sarebbero preliminarmente inammissibili per
difetto di specifica motivazione. Non sarebbero indicati, infatti, i
termini concreti in cui la disposizione impugnata violerebbe i
parametri costituzionali invocati (di cui la resistente deduce
comunque l'inconferenza) e le norme richiamate a parametro
interposto, nè sarebbe chiarito in cosa consisterebbe il vulnus
arrecato al paesaggio, posto che in Puglia è stato già approvato il
PPTR codeciso con lo Stato e che il legislatore regionale non
intenderebbe derogare a esso.
2.2.- Nel merito, sostiene la Regione che il ricorrente muove da
un'erronea lettura della disposizione impugnata. Questa si
limiterebbe a prevedere che, nei procedimenti semplificati «di
variante speciale» di cui all'art. 8 del d.P.R. n. 160 del 2010 e
alla «DGR n. 2332/2018», per ampliamento delle attività produttive
si intende l'aumento di qualsiasi percentuale della dimensione
dell'attività esistente in termini di superficie coperta o di
volume, senza consentire o autorizzare nulla, come confermato
dall'assenza in essa di espressioni quali «è consentito
l'ampliamento» oppure «l'ampliamento non è soggetto a limitazioni» o
simili.
L'art. 10 in esame avrebbe dunque il solo scopo di precisare che
la nozione di «ampliamento», nell'ambito dei richiamati procedimenti,
prescinde «dalla "quantita'" dell'incremento percentuale dei volumi e
delle superfici coperte».
Sul punto la Regione osserva che ai sensi della richiamata
deliberazione della Giunta regionale dell'11 dicembre 2018, n. 2332
(Atto di indirizzo e coordinamento per l'applicazione dell'art. 8 del
D.P.R. n. 160/2010 "Regolamento per la semplificazione ed il riordino
della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive".
Modifiche e integrazioni alla d.G.R. 22 novembre 2011, n. 2581):
a) per «ampliamento» dell'attività produttiva soggetta al
procedimento di cui all'art. 8 del d.P.R. n. 160 del 2010,
finalizzato all'approvazione semplificata di una variante allo
strumento urbanistico, si intende «l'aumento della dimensione
dell'attività in atto sino al limite massimo del 100% dell'esistente
superficie coperta e volume»;
b) «[n]ei casi di ampliamento, così come nei soli casi di
interventi consistenti nella cessazione/riattivazione o nella
ristrutturazione dell'attività produttiva preesistente, non è
necessaria la verifica circa la sussistenza del requisito della
insufficienza delle aree».
Gli ampliamenti così definiti potrebbero dunque formare oggetto
del citato procedimento - avente carattere eccezionale e derogatorio,
secondo la giurisprudenza amministrativa - a prescindere dalla
verifica del presupposto, stabilito dalla medesima disposizione,
dell'insufficienza nello strumento urbanistico di aree idonee
all'insediamento degli impianti. La ricordata limitazione
dell'aumento della dimensione dell'attività produttiva al 100 per
cento della superficie coperta e del volume preesistenti imporrebbe
tuttavia, nei casi di aumenti anche di poco superiori, la rigorosa
verifica del presupposto dell'assenza o dell'insufficienza di aree
idonee nello strumento urbanistico, stante che tali interventi non
potrebbero essere qualificati come ampliamenti di attività già in
essere.
Adottando la disposizione impugnata, il legislatore regionale
avrebbe dunque inteso «allineare la fattispecie di intervento in
esame alla norma statale (appunto l'art. 8 del DPR n. 160/2010)», che
non differenzia le diverse ipotesi di ampliamento a seconda della
misura dell'incremento volumetrico o di superficie. La disposizione
impugnata non consentirebbe perciò ex se l'ampliamento di
insediamenti produttivi senza limiti di superficie coperta e di
volume, bensì introdurrebbe «un uniforme trattamento [affinche'] gli
interventi proposti in ampliamento relativi ai procedimenti SUAP
vengano considerati tali, ossia interventi di ampliamento,
indipendentemente dalla misura percentuale di incremento volumetrico
o di superficie, e come tali sottoposti ad esame istruttorio ed alle
opportune valutazioni discrezionali».
2.2.1.- Alla luce di tali considerazioni, non sarebbe violato
l'art. 117, terzo comma, Cost. L'art. 10 in esame non comporterebbe
alcuna deroga agli standard di cui al d.m. n. 1444 del 1968, restando
ferma la necessità, anche per gli ampliamenti delle attività
produttive - di qualsiasi entità - delle verifiche istruttorie
finalizzate al rilascio del titolo abilitativo, che di tali standard
presuppone il rispetto.
La disposizione stessa non inciderebbe inoltre sulla
qualificazione degli interventi edilizi e dei relativi titoli
abilitativi, limitandosi a specificare che, «ai meri fini
dell'applicazione della DGR n. 2332/2018 nell'ambito dei procedimenti
di cui all'art. 8 DPR n. 160/2010», gli ampliamenti si intendono tali
a prescindere dai requisiti dimensionali previsti dalla stessa
deliberazione della Giunta regionale n. 2332 del 2018, onde
«integrare gli indirizzi per i SUAP [...], allineandoli alla
normativa statale».
Non sarebbero conferenti le considerazioni svolte nel ricorso
sulla nozione di ampliamento ai sensi del testo unico dell'edilizia,
in quanto la disposizione impugnata riguarderebbe esclusivamente le
varianti urbanistiche assoggettabili al procedimento speciale di cui
all'art. 8 del d.P.R. n. 160 del 2010.
2.2.2.- Neppure sussisterebbe la lamentata illegittima
sottrazione delle varianti di cui all'art. 8 del d.P.R. n. 160 del
2010 alla procedura di adeguamento degli strumenti urbanistici al
PPTR disciplinata dall'art. 97 delle relative NTA, che prevede la
partecipazione dei competenti organi statali. Tali varianti
specifiche, introdotte dalla normativa statale e riferite a singoli
ambiti, non sarebbero assoggettabili alla descritta procedura di
adeguamento, che riguarda invece lo strumento urbanistico generale, e
- in assenza di deroghe espresse alla disciplina paesaggistica -
dovrebbero essere comunque autorizzate ai sensi dell'art. 146 cod.
beni culturali e sottoposte all'accertamento di compatibilità
paesaggistica di cui agli artt. 89, 90 e 91 NTA.
La disposizione impugnata non violerebbe dunque l'art. 9 Cost.,
nè contrasterebbe con l'invocato art. 145, comma 5, cod. beni
culturali, espressivo della potestà legislativa riservata allo Stato
dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., nè con il principio
di leale collaborazione.
2.2.3.- Infine, in assenza di ogni indicazione in tale senso,
sarebbe esclusa la natura interpretativa della disposizione
impugnata, e dunque una sua efficacia retroattiva, nè essa
introdurrebbe una «sanatoria» di interventi già realizzati sotto la
vigenza dell'originario art. 4, comma 1, della legge reg. Puglia n.
39 del 2021 o in precedenza, non incidendo su titoli edilizi e non
derogando, come detto, al d.m. n. 1444 del 1968 e alla disciplina
paesaggistica.
Non sarebbero violati, pertanto, gli artt. 3 e 97 Cost.,
parametro, quest'ultimo, comunque inconferente trattandosi
dell'esercizio della funzione legislativa e non di un'attività
amministrativa.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato il 3
gennaio 2023 una memoria illustrativa, in cui replica all'eccezione
di inammissibilità sollevata dalla resistente e, nel merito, insiste
per l'accoglimento delle questioni.
Quanto al profilo preliminare, nei motivi di ricorso sarebbero
stati compiutamente esposti i termini delle questioni.
Nel merito, il ricorrente richiama, riproducendone stralci, la
motivazione della sentenza n. 240 del 2022, con cui questa Corte ha
dichiarato costituzionalmente illegittimo il comma 1 dell'art. 4
nella sua precedente formulazione, per violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., in riferimento ai principi fondamentali della
materia «governo del territorio» espressi dal d.m. n. 1444 del 1968,
e osserva che tale sentenza avrebbe sostanzialmente ravvisato nelle
due disposizioni un'identità di ratio, consentendo entrambe gli
ampliamenti delle attività produttive senza limiti di superficie
coperta e di volume quando si versi nello speciale regime
procedimentale disciplinato dall'art. 8 del d.P.R. n. 160 del 2010.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (r.r. n. 30 del 2022) il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge reg. Puglia n. 3
del 2022.
La disposizione impugnata ha integralmente sostituito il comma 1
dell'art. 4 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021 con il seguente:
«Nell'ambito dei procedimenti di cui all'articolo 8 del decreto del
Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160 (Regolamento per
la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello
unico per le attività produttive, ai sensi dell'articolo 38, comma
3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133) e della
deliberazione della Giunta regionale 11 dicembre 2018, n. 2332, per
ampliamento delle attività produttive si intende l'aumento, di
qualsivoglia percentuale, della dimensione dell'attività già
esistente, in termini di superficie coperta o di volume».
Nel testo in vigore anteriormente alla sua sostituzione, lo
stesso comma 1 dell'art. 4 prevedeva che «[l]'ampliamento delle
attività produttive di cui all'articolo 8 del decreto del Presidente
della Repubblica del 7 settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la
semplificazione e il riordino della disciplina sullo sportello unico
per le attività produttive, ai sensi dell'articolo 38, comma 3, del
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito con modificazioni, dalla
legge n. 133 del 2008) e alla deliberazione della Giunta regionale 11
dicembre 2018, n. 2332, non è soggetto a limitazioni di superficie
coperta e di volume». Nel corso del presente giudizio tale
disposizione, impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri con
distinto ricorso (iscritto al n. 9 reg. ric. 2022), è stata
dichiarata costituzionalmente illegittima da questa Corte con la
sentenza n. 240 del 2022.
1.1.- Secondo il ricorrente, il nuovo comma 1 dell'art. 4, come
sostituito dalla disposizione impugnata, presenterebbe gli stessi
profili di illegittimità costituzionale del precedente, consentendo
di ampliare le attività produttive senza limitazioni di superficie
coperta e di volume attraverso il modello procedimentale della
conferenza di servizi convocata dal responsabile del SUAP, nei casi
in cui lo strumento urbanistico comunale non individui aree destinate
all'insediamento di impianti produttivi o individui aree
insufficienti, e ciò ai sensi dell'art. 8 del d.P.R. n. 160 del
2010.
Sarebbero pertanto violati:
- l'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione ai principi
fondamentali della materia «governo del territorio» espressi, in
primo luogo, dall'art. 41-quinquies, commi ottavo e nono, della legge
n. 1150 del 1942, attuato dal d.m. n. 1444 del 1968, che fissa i
limiti inderogabili di densità edilizia (art. 7), di altezza degli
edifici (art. 8) e di distanza dei fabbricati (art. 9) da osservare
per le diverse zone territoriali omogenee, e, in secondo luogo,
dall'art. 3, comma 1, lettera e.1), t.u. edilizia, secondo cui si
deve considerare come intervento di nuova costruzione anche
«l'ampliamento [degli edifici] esistenti all'esterno della sagoma
esistente»;
- gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., nonchè il
principio di leale collaborazione, in relazione a quanto previsto
dall'art. 145, comma 5, cod. beni culturali, in quanto l'introduzione
di procedure semplificate per l'approvazione delle varianti
urbanistiche comporterebbe la sottrazione degli ampliamenti delle
attività produttive alla procedura di adeguamento degli strumenti
urbanistici e delle loro varianti alla pianificazione paesaggistica,
disciplinata dall'art. 97 delle NTA del PPTR, che prevede la
partecipazione dei competenti organi ministeriali;
- gli artt. 3 e 97 Cost., per lesione del principio di
ragionevolezza, in quanto l'art. 10 della legge reg. Puglia n. 3 del
2022, di natura interpretativa, realizzerebbe retroattivamente la
«sanatoria» degli interventi di ampliamento posti in essere nel
regime del già impugnato comma 1 dell'art. 4 e in quello anteriore,
in difetto di adeguata giustificazione.
2.- La Regione Puglia ha eccepito l'inammissibilità delle
questioni per difetto di specifica motivazione, poichè non sarebbero
indicati nè i termini concreti in cui la disposizione impugnata
violerebbe i parametri costituzionali indicati, nè le norme invocate
a parametro interposto, e non sarebbe chiarito inoltre in cosa
consista il vulnus al paesaggio, operando in Puglia il PPTR codeciso
con lo Stato, cui la legge regionale impugnata non intende derogare.
L'eccezione non è fondata, se non limitatamente alla pretesa
lesione dell'art. 97 Cost.
La giurisprudenza di questa Corte è costante «nell'affermare
"che, nella impugnazione in via principale, il ricorrente non solo
deve, a pena di inammissibilità, individuare l'oggetto della
questione proposta (con riferimento alla normativa che censura ed ai
parametri che denuncia violati), ma ha anche l'onere (da considerare
addirittura più pregnante rispetto a quello sussistente nei giudizi
incidentali: ex plurimis, sentenza n. 115 del 2021) di esplicitare
una motivazione chiara ed adeguata in ordine alle specifiche ragioni
che determinerebbero la violazione dei parametri che assume incisi"
(ex plurimis, da ultimo, sentenza n. 71 del 2022; nello stesso senso,
sentenze n. 5 del 2022, n. 201, n. 52 e n. 29 del 2021)» (sentenza n.
135 del 2022; nello stesso senso, di recente, sentenze n. 240 e n.
119 del 2022).
Nel caso in esame, tuttavia, il ricorrente risulta aver motivato
in modo adeguato sui vari profili del lamentato contrasto con gli
artt. 3, 9 e 117, commi secondo, lettera s), e terzo, Cost., nonchè
con il principio di leale collaborazione.
Quanto alla violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., nel
ricorso si afferma con chiarezza che il vulnus deriverebbe dalla
possibilità, introdotta dall'impugnato art. 10 della legge reg.
Puglia n. 3 del 2022, di realizzare aumenti di «qualsivoglia
percentuale» delle preesistenti attività produttive, senza limiti di
superfici coperte e di volume. Inoltre, il ricorrente individua con
precisione i principi fondamentali della materia «governo del
territorio» con i quali tale previsione si porrebbe in contrasto, nel
d.m. n. 1444 del 1968, che detta al riguardo limiti inderogabili, in
attuazione dell'art. 41-quinquies della legge n. 1150 del 1942, e
nell'art. 3, comma 1, lettera e.1), t.u. edilizia, alla cui stregua
gli ampliamenti degli edifici esistenti all'esterno della sagoma
costituiscono nuove costruzioni, a prescindere dall'incremento
percentuale dei volumi e delle superfici.
Anche le questioni promosse in riferimento agli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost., nonchè al principio di leale
collaborazione, sono sorrette da una motivazione esaustiva, giacchè
il ricorrente lamenta che la disposizione impugnata consentirebbe di
sottrarre le varianti semplificate in esame alla procedura di
adeguamento disciplinata dalle NTA del PPTR, in contrasto con la
norma interposta rappresentata dall'art. 145, comma 5, cod. beni
culturali. In questo ambito, la circostanza che in Puglia esista un
piano paesaggistico, approvato con deliberazione della Giunta
regionale 16 febbraio 2015, n. 176, a seguito di codecisione con lo
Stato, e che il legislatore regionale non abbia inteso derogarvi non
rileva ai fini dell'ammissibilità della questione, riguardando il
merito della stessa.
Infine, quanto alla violazione del principio di ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost., il ricorrente ne individua con pari chiarezza
la causa nell'asserita natura interpretativa, con effetti
conseguentemente retroattivi, della disposizione impugnata, da cui
conseguirebbe una sorta di impropria sanatoria degli interventi di
ampliamento realizzati nel regime anteriore.
Non si può pervenire alle medesime conclusioni per quanto
riguarda la lamentata violazione dell'art. 97 Cost. Non solo,
infatti, non è indicato il principio violato, tra quelli enunciati
nella citata disposizione costituzionale, ma, anche ipotizzando un
implicito riferimento al buon andamento della pubblica
amministrazione, non è in nulla motivato un preteso vulnus
costituzionale che non si esaurisca nella gia` dedotta
irragionevolezza.
Di tale questione si deve dunque dichiarare l'inammissibilità.
3.- Nel merito, va esaminata per prima la censura di violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
La questione non è fondata.
3.1.- Secondo il ricorrente, l'art. 10 della legge reg. Puglia n.
3 del 2022 avrebbe sostituito il testo del comma 1 dell'art. 4 della
legge reg. Puglia n. 39 del 2021 senza incidere sulla sua originaria
portata precettiva, consentendo comunque, ove sia attivato lo
speciale procedimento semplificato di variante disciplinato dall'art.
8 del d.P.R. n. 160 del 2010, di ampliare gli insediamenti produttivi
senza limiti di superficie coperta e di volume, in violazione degli
standard fissati dal d.m. n. 1444 del 1968.
Questo era, come esposto nella richiamata sentenza n. 240 del
2022, il significato della norma sostituita, dichiarata
costituzionalmente illegittima da questa Corte sul presupposto che
l'indiscriminato aumento di superficie coperta e di volume da essa
consentito si ponesse in contrasto con i limiti inderogabili fissati
nel citato d.m. n. 1444 del 1968, costituenti principi fondamentali
della materia «governo del territorio» di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost.
Contrariamente a quanto assume il ricorrente, tuttavia, la
disposizione oggi in esame ha un contenuto chiaramente diverso dalla
norma che sostituisce, compatibile con gli invocati principi
fondamentali, e non incorre dunque nel vizio già riscontrato in
quest'ultima.
Sulla base del suo dato letterale, essa semplicemente stabilisce
che deve intendersi come ampliamento dell'attività produttiva,
«[n]ell'ambito» dei detti procedimenti semplificati di variante,
qualsiasi aumento di superficie e di volume, senza che, in questo
medesimo contesto, rilevi la percentuale dello stesso aumento. In
altre parole, la norma regionale precisa che l'attivazione dello
speciale procedimento, di cui al d.P.R. n. 160 del 2010 e alla
deliberazione della Giunta regionale n. 2332 del 2018, non è
subordinata al rispetto di limiti dimensionali massimi, quando si
tratti di ampliamento dell'attività produttiva già esistente.
Ciò che invece dalla disposizione non è lecito desumere è che
essa consenta ampliamenti in violazione degli inderogabili limiti di
densità edilizia stabiliti dal d.m. n. 1444 del 1968. Il necessario
rispetto di tali limiti deve ritenersi infatti implicito, nel
silenzio della norma sul punto, essendo ingiustificata e contraria
alle normali regole ermeneutiche ogni pretesa di assegnarle un
significato potenzialmente derogatorio.
Di conseguenza, si deve escludere che la precisazione compendiata
nelle parole «qualsivoglia percentuale [...] in termini di superficie
coperta o di volume» faccia venir meno l'obbligo delle
amministrazioni competenti, una volta indetta dal responsabile del
SUAP la conferenza di servizi, di valutare il progetto di variazione
dello strumento urbanistico e di verificarne la compatibilità con i
citati inderogabili limiti massimi di densità edilizia posti a
garanzia dell'interesse generale all'ordinato sviluppo del
territorio.
Ciò precisato, la funzione della disposizione nel contesto della
disciplina regionale di settore è resa più chiara dalla lettura
offerta dalla difesa della Regione, che ne collega la portata alle
previsioni delle linee guida approvate con la citata deliberazione
della Giunta regionale n. 2332 del 2018, in essa richiamata. Tali
linee guida definiscono come «ampliamento» dell'attività produttiva,
soggetto alla procedura di cui all'art. 8 del d.P.R. n. 160 del 2010,
«l'aumento della dimensione dell'attività in atto sino al limite
massimo del 100% dell'esistente superficie coperta e volume», per poi
disporre che «[n]ei casi di ampliamento [...] dell'attività
produttiva preesistente, non è necessaria la verifica circa la
sussistenza del requisito della insufficienza delle aree».
Il nuovo comma 1 dell'art. 4 della legge reg. Puglia n. 39 del
2021 elimina dunque il limite del 100 per cento, come condizione per
potere considerare quale «ampliamento» l'aumento del preesistente
insediamento produttivo. A seguito della modifica legislativa, ogni
aumento dimensionale deve essere valutato nell'ambito dello speciale
procedimento semplificato di variante urbanistica, senza necessità
della previa verifica dell'assenza o dell'insufficienza di aree
idonee nello strumento urbanistico in vigore. Ma, come chiarito, la
stessa modifica legislativa non autorizza ampliamenti che non siano
rispettosi degli standard di cui al d.m. n. 1444 del 1968 invocati
dal ricorrente come norme interposte.
Si deve così escludere che la disposizione impugnata si ponga in
contrasto con i principi fondamentali della materia «governo del
territorio» desumibili dall'art. 41-quinquies, commi ottavo e nono,
della legge n. 1150 del 1942 e precisati dal citato d.m. n. 1444 del
1968.
3.2.- Alle medesime conclusioni si deve pervenire per quanto
riguarda il lamentato contrasto con il principio fondamentale della
stessa materia espresso dall'art. 3, comma 1, lettera e.1), t.u.
edilizia, che ascrive agli interventi di nuova costruzione
«l'ampliamento [degli edifici] esistenti all'esterno della sagoma
esistente».
La disposizione regionale impugnata non incide in alcun modo
sulla definizione come nuove costruzioni degli interventi edilizi da
essa disciplinati, nè sul conseguente regime dei relativi titoli
abilitativi (ambiti, questi, che, secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, sono riservati allo Stato ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, Cost.: ex plurimis, sentenze n. 240 del 2022, n. 282 e
n. 231 del 2016, n. 259 del 2014 e n. 309 del 2011). Essa, come
visto, si limita a prevedere che l'attivazione dello speciale
procedimento di variante di cui si tratta non è subordinata al
rispetto di limiti dimensionali massimi dell'ampliamento, ciò che
non implica alcuna deroga alla previsione generale per cui
l'ampliamento costituisce in ogni caso nuova costruzione ai sensi e
per gli effetti del citato art. 3, comma 1, lettera e.1).
3.3.- Nemmeno le questioni promosse in riferimento agli artt. 9 e
117, secondo comma, lettera s), Cost., nonchè al principio di leale
collaborazione, sono fondate.
Secondo il ricorrente la norma regionale in esame introdurrebbe
una procedura semplificata di approvazione delle varianti
urbanistiche, che le sottrarrebbe al regime previsto dall'art. 97 NTA
per l'adeguamento al piano paesaggistico «dei piani urbanistici
generali e territoriali comunali e provinciali e loro varianti», e
dunque al procedimento che, in osservanza dell'art. 145, comma 5,
cod. beni culturali, assicura la partecipazione degli organi
ministeriali.
L'assunto non è corretto sotto due distinti profili. In primo
luogo, la procedura semplificata di cui si tratta è stata introdotta
dall'art. 8 del d.P.R. n. 160 del 2010, sicchè, anche ad ammetterlo,
l'effetto paventato dal ricorrente non deriverebbe dalla disposizione
regionale impugnata, ma direttamente dalla normativa statale. In
secondo luogo, la natura semplificata della procedura non comporta
affatto la sottrazione delle varianti alla disciplina di cui al
citato art. 97 NTA.
In assenza di deroghe espresse in proposito, il silenzio della
disposizione regionale sul punto del necessario rispetto delle
previsioni del PPTR in tema di co-pianificazione (con particolare
riguardo a quelle che, come il citato art. 97, assicurano la
partecipazione degli organi ministeriali alle procedure di
adeguamento degli strumenti urbanistici e delle loro varianti) può e
deve essere interpretato in termini compatibili con le prescrizioni
del piano paesaggistico, alla luce della costante giurisprudenza di
questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 187 e n. 24 del 2022, n. 124 e
n. 54 del 2021).
Tale orientamento è stato recentemente confermato, proprio con
riferimento al piano paesaggistico della Regione Puglia, dalla citata
sentenza n. 240 del 2022, secondo cui «in forza del principio di
prevalenza della tutela paesaggistica, espresso all'art. 145, comma
3, cod. beni culturali, una norma regionale incidente sull'assetto
del territorio non si puo` ritenere derogatoria delle previsioni di
tutela paesaggistica solo perche´ omette di disporne il necessario
rispetto, in assenza di deroghe espresse e specifiche, sempre che una
pianificazione paesaggistica esista (come accade nella Regione
Puglia) e che sia possibile colmare in via interpretativa il mero
silenzio della legge».
Non sono violati, dunque, nè l'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., in relazione all'art. 145, comma 5, cod. beni culturali,
nè il principio di leale collaborazione, nè, infine, il valore del
paesaggio di cui all'art. 9 Cost.
Non è inutile precisare, al riguardo, che la diversa conclusione
cui questa Corte è pervenuta nel caso della citata sentenza n. 240
del 2022 - che, come detto, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale del comma 2 dell'art. 4 della legge reg. Puglia n. 39
del 2021, nei cui confronti era stata mossa un'analoga censura di
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. - deriva
dal fatto che la disposizione impugnata in quel giudizio comportava
che gli interventi in essa disciplinati non fossero sottoposti al
procedimento ex art. 97 NTA. In quel caso, infatti, l'espressa
previsione che gli ampliamenti fino al 20 per cento «non
costituiscono variante urbanistica» - e la conseguente esclusione dal
detto procedimento - impediva di assegnare in via interpretativa al
silenzio della norma il significato di rinvio al generale vincolo al
rispetto della disciplina in tema di co-pianificazione. Ciò che non
accade invece nel caso in esame, come visto.
3.4.- Infine, nemmeno è fondata la questione promossa in
riferimento all'art. 3 Cost., per lesione del principio di
ragionevolezza.
È erroneo, infatti, il presupposto da cui muove il ricorrente,
della natura interpretativa dell'art. 10 della legge reg. Puglia n. 3
del 2022. Come risulta dal suo chiaro tenore letterale, la
disposizione impugnata, lungi dal presentarsi come norma di
interpretazione, sostituisce integralmente il precedente comma 1
dell'art. 4 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021.
Sebbene il ricorrente valorizzi l'espressione «per ampliamento
[...] si intende», contenuta nel nuovo testo, è evidente dalla sua
lettura - anche nel contesto della legislazione regionale pugliese in
materia - che con essa il legislatore regionale non ha attribuito un
determinato significato al termine «ampliamento», bensì ha voluto
meglio definire, come visto, i presupposti di applicabilità della
disciplina regionale di settore, contenuta fra l'altro nelle più
volte citate linee guida regionali.
In assenza di una previsione contraria sul punto, non vi possono
dunque essere dubbi sul fatto che la disposizione impugnata produce
effetti solo pro futuro. Mancando la prospettata efficacia
retroattiva, non sussiste in radice la violazione del principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10 della legge della Regione Puglia 4 marzo
2022, n. 3, recante «Modifiche alla legge regionale 6 agosto 2021, n.
29 (Disciplina dell'enoturismo), modifiche alla legge regionale 20
dicembre 2017, n. 59 (Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma, per la tutela e la programmazione delle risorse
faunistico-ambientali e per il prelievo venatorio) e modifica alla
legge regionale 30 novembre 2021, n. 39 (Modifiche alla legge
regionale 31 maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso del territorio),
disposizioni in materia urbanistica, modifica alla legge regionale 27
luglio 2001, n. 20 (Norme generali di governo e uso del territorio),
modifica alla legge regionale 6 agosto 2021, n. 25 (Modifiche alla
legge regionale 11 febbraio 1999, n. 11 - Disciplina delle strutture
ricettive ex artt. 5, 6 e 10 della legge 17 maggio 1983, n. 217 delle
attività turistiche ad uso pubblico gestite in regime di concessione
e delle associazioni senza scopo di lucro" e disposizioni varie) e
disposizioni in materia di derivazione acque sotterranee», promossa,
in riferimento all'art. 97 della Costituzione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 10 della legge reg. Puglia n. 3 del 2022,
promosse, in riferimento agli artt. 3, 9 e 117, commi secondo,
lettera s), e terzo, Cost. nonchè al principio di leale
collaborazione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 4 aprile 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA