1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 166 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 dicembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1º dicembre 2011 (della Regione siciliana). Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione - Destinazione dei beni confiscati - Confisca definitiva di prevenzione - Acquisizione al patrimonio dello Stato - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciato contrasto con lo statuto regionale che per alcuni beni espressamente indicati (miniere, cave e torbiere, cose d'interesse storico, archeologico, paleontologico e artistico) identifica immediatamente nella Regione l'Ente al quale la proprieta' e' attribuita. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, art. 45, comma 1. - Statuto della Regione Siciliana, art. 33, comma secondo. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione - Destinazione dei beni confiscati - Assegnazione e modalita' di gestione dei beni immobili sottratti alla criminalita' organizzata - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciata individuazione delle Regioni e degli altri enti territoriali quali soggetti ai quali i beni possono essere conferiti solo in via residuale, dopo che lo Stato non abbia esercitato la sua opzione - Denunciata estromissione della Regione e degli enti territoriali dalla gestione di beni che ricadono sul loro territorio, anche a fronte della prevista attribuzione all'Agenzia del potere di sovraintendere all'operato di detti beni e del potere di revoca del trasferimento, ovvero di nomina di un commissario con poteri sostitutivi - Violazione dei principi sulla equiordinazione tra Stato, Regioni ed Enti locali - Omessa previsione della clausola di salvaguardia delle prerogative statutarie - Violazione dei principi di sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione in ragione dell'assenza nel contesto normativo di una qualunque esplicitazione delle esigenze che giustificano la preferenza a favore dello Stato, in deroga al principio della devoluzione delle funzioni amministrative - Lesione della sfera di autonomia finanziaria e patrimoniale degli enti locali - Mancato rispetto delle condizioni ai fini dell'esercizio da parte del Governo di poteri sostitutivi. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, art. 48, comma 3. - Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10, con riferimento agli artt. 114, 116, 118, 119, commi primo e quarto, e 120, comma secondo, della Costituzione. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione - Destinazione dei beni confiscati - Procedimento di destinazione - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciata mancata previsione del coinvolgimento delle Regioni in ordine alla destinazione dei beni siti nel loro territorio ai fini del bilanciamento dell'interesse dello Stato proprietario con quello della collettivita' direttamente danneggiata dal fenomeno criminale - Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, art. 47. (011C0794) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-2012)

Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente pro
tempore, rappresentato e difeso, sia congiuntamente che
disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dagli
Avvocati Beatrice Fiandaca e Marina Valli, elettivamente domiciliato
presso la sede dell'Ufficio della Regione siciliana in Roma, via
Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre ricorso con deliberazione
della Giunta regionale che si allega;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, piazza Colonna n.
370 presso gli Uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri, e
difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli articoli 45, comma 1, 48, comma 3
e 47 e del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, recante
«Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè
nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma
degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136» (cd. Codice
antimafia), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 226 S.O. del 28 settembre 2011, per violazione
rispettivamente:
quanto all'art. 45, comma 1, dell'art. 33, comma 2 dello
Statuto della Regione siciliana;
quanto all'art. 48, comma 3, dell'art. 10 L.C. n. 3/2001 con
riferimento agli articoli 114, 116, 118, 119, commi 1 e 4, e 120,
comma 2 della Costituzione;
quanto all'art. 47, rubricato «Procedimento di destinazione»
per violazione del principio di leale collaborazione.

F a t t o

Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - serie
generale - n. 226 S.O. del 28 settembre 2011, è stato pubblicato il
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, «Codice delle leggi
antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove disposizioni
in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2
della legge 13 agosto 2010, n. 136» (cd. Codice antimafia).
L'art. 45 del suindicato decreto legislativo, rubricato «Confisca
definitiva. Devoluzione allo Stato» stabilisce, al primo comma, che
«A seguito della confisca definitiva di prevenzione i beni sono
acquisiti al patrimonio dello Stato liberi da oneri e pesi. La tutela
dei diritti dei terzi è garantita entro i limiti e nelle forme di
cui al titolo IV».
L'art. 48, recante «Destinazione dei beni e delle somme» al comma
3 così dispone: «3. I beni immobili sono:
a) mantenuti al patrimonio dello Stato per finalità di
giustizia, di ordine pubblico e di protezione civile e, ove idonei,
anche per altri usi governativi o pubblici connessi allo svolgimento
delle attività istituzionali di amministrazioni statali, agenzie
fiscali, università statali, enti pubblici e istituzioni culturali
di rilevante interesse, salvo che si debba procedere alla vendita
degli stessi finalizzata al risarcimento delle vittime dei reati di
tipo mafioso;
b) mantenuti al patrimonio dello Stato e, previa
autorizzazione del Ministro dell'interno, utilizzati dall'Agenzia per
finalità economiche;
c) trasferiti per finalità istituzionali o sociali, in via
prioritaria, al patrimonio del comune ove l'immobile è sito, ovvero
al patrimonio della provincia o della regione. Gli enti territoriali
provvedono a formare un apposito elenco dei beni confiscati ad essi
trasferiti, che viene periodicamente aggiornato. L'elenco, reso
pubblico con adeguate forme e in modo permanente, deve contenere i
dati concernenti la consistenza, la destinazione e l'utilizzazione
dei beni nonchè, in caso di assegnazione a terzi, i dati
identificativi del concessionario e gli estremi, l'oggetto e la
durata dell'atto di concessione. Gli enti territoriali, anche
consorziandosi o attraverso associazioni, possono amministrare
direttamente il bene o, sulla base di apposita convenzione,
assegnarlo in concessione, a titolo gratuito e nel rispetto dei
principi di trasparenza, adeguata pubblicità e parità di
trattamento, a comunità, anche giovanili, ad enti, ad associazioni
maggiormente rappresentative degli enti locali, ad organizzazioni di
volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266, a cooperative
sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381, o a comunità
terapeutiche e centri di recupero e cura di tossicodipendenti di cui
al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309,
nonchè alle associazioni di protezione ambientale riconosciute ai
sensi dell'articolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, e
successive modificazioni. La convenzione disciplina la durata, l'uso
del bene, le modalità di controllo sulla sua utilizzazione, le cause
di risoluzione del rapporto e le modalità del rinnovo. I beni non
assegnati possono essere utilizzati dagli enti territoriali per
finalità di lucro e i relativi proventi devono essere reimpiegati
esclusivamente per finalità sociali. Se entro un anno l'ente
territoriale non ha provveduto alla destinazione del bene, l'Agenzia
dispone la revoca del trasferimento ovvero la nomina di un
commissario con poteri sostitutivi. Alla scadenza di sei mesi il
sindaco invia al Direttore dell'Agenzia una relazione sullo stato
della procedura;
d) trasferiti al patrimonio del comune ove l'immobile è
sito, se confiscati per il reato di cui all'articolo 74 del citato
testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9
ottobre 1990, n. 309. Il comune può amministrare direttamente il
bene oppure, preferibilmente, assegnarlo in concessione, anche a
titolo gratuito, secondo i criteri di cui all'articolo 129 del
medesimo testo unico, ad associazioni, comunità o enti per il
recupero di tossicodipendenti operanti nel territorio ove è sito
l'immobile. Se entro un anno l'ente territoriale non ha provveduto
alla destinazione del bene, l'Agenzia dispone la revoca del
trasferimento ovvero la nomina di un commissario con poteri
sostitutivi».
L'art. 47, rubricato «Procedimento di destinazione» prevede che
«1. La destinazione dei beni immobili e dei beni aziendali è
effettuata con delibera del Consiglio direttivo dell'Agenzia, sulla
base della stima del valore risultante dalla relazione di cui
all'articolo 36, e da altri atti giudiziari, salvo che sia ritenuta
necessaria dall'Agenzia una nuova stima. 2. L'Agenzia provvede
all'adozione del provvedimento di destinazione entro novanta giorni
dal ricevimento della comunicazione di cui all'articolo 45, comma 2,
prorogabili di ulteriori novanta giorni in caso di operazioni
particolarmente complesse. Nel caso di applicazione delle
disposizioni di cui al titolo IV, il provvedimento di destinazione è
adottato entro 30 giorni dall'approvazione del progetto di riparto.
Anche prima dell'adozione del provvedimento di destinazione, per la
tutela dei beni confiscati si applica il secondo comma dell'articolo
823 del codice civile».
Le disposizioni surriportate si profilano illegittime se pur
sotto differenti profili per i seguenti motivi di

D i r i t t o

Violazione dell'art. 33, comma 2 dello Statuto.
L'art. 45, comma 1 viola l'art. 33 dello Statuto speciale
relativo al patrimonio della Regione. In particolare si rileva che il
comma 2 dell'art. 33 prevede che «Fanno parte del patrimonio
indisponibile della Regione: le foreste, che a norma delle leggi in
materia costituiscono oggi il demanio forestale dello Stato nella
Regione; le miniere, le cave e torbiere, quando la disponibilità ne
è sottratta al proprietario del fondo; le cose d'interesse storico,
archeologico, paletnologico, paleontologico ed artistico, da chiunque
ed in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo regionale; gli edifici
destinati a sede di uffici pubblici della Regione coi loro arredi e
gli altri beni destinati a un pubblico servizio della Regione.», e
che, secondo Codesta Ecc.ma Corte costituzionale (sent. n. 178/1971),
per il trasferimento alla Regione non necessita la redazione degli
elenchi di cui all'art. 5 del d.P.R. n. 1825/1961» quando si tratta
della prima acquisizione alla proprietà pubblica di un bene già di
proprietà privata (...) e vi sono «norme chiare ed operanti» che
permettono di identificare immediatamente l'Ente al quale la
proprietà deve essere attribuita».
Ne consegue l'illegittimità dell'articolo 45, primo comma del
decreto legislativo - che dispone l'acquisizione al patrimonio dello
Stato quale effetto automatico della confisca definitiva di
prevenzione - nella misura in cui il previsto effetto devolutivo
prescinde dal considerare che, per alcuni beni espressamente indicati
(«le miniere, le cave e torbiere, quando la disponibilità ne è
sottratta al proprietario del fondo» e «le cose d'interesse storico,
archeologico, paletnologico, paleontologico ed artistico, da chiunque
ed in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo regionale»), l'art. 33,
comma 2 dello Statuto speciale, identifica immediatamente nella
Regione siciliana l'Ente al quale la proprietà è attribuita.
Violazione dell'art. 10 L.C. n. 3/2001 con riferimento agli articoli
114, 116, 118, 119, commi 1 e 4, e 120, comma 2 della Costituzione.
Quanto all'art. 48, comma 3, del decreto legislativo in esame
esso configura una palese violazione dell'art.10 L.C. n. 3/2001 con
riferimento agli articoli 114, 116, 118, 119, commi 1 e 4, e 120, c.
2 della Costituzione.
A tale conclusione si perviene in forza della lettura dell'art.
10 della L.c. 3/2001, che così dispone «Sino all'adeguamento dei
rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge
costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale e
alle province autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui
prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già
attribuite».
Tale disposizione conferma il precedente assetto delle competenze
fra Stato e Regione siciliana ed è espressamente ribadita dalla L.
n. 131 del 2003 recante «Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla L.Cost. 18 ottobre 2001, n.
3», il cui art. 11 rubricato «Attuazione dell'articolo 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3» al comma 1 prevede che «Per le
Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di
Bolzano resta fermo quanto previsto dai rispettivi statuti speciali e
dalle relative norme di attuazione, nonchè dall'articolo 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».
Le surriportate disposizioni dell'art. 48, comma 3, del decreto
in parola disciplinano l'assegnazione e le modalità di gestione dei
beni immobili sottratti alla criminalità organizzata.
Ora, l'assegnazione dei beni provenienti dallo sfruttamento e
dalla pressione mafiosa sui cittadini da parte dei soggetti
destinatari delle misure di prevenzione andrebbe prioritariamente
riconosciuta in favore del territorio al quale questi ultimi
appartengono, e quindi in favore delle autonomie locali e della
Regione interessate.
Una diversa soluzione determina infatti la conseguenza
paradossale di rendere il territorio doppiamente penalizzato, prima
perchè sottoposto al giogo mafioso, poi perchè depauperato della
fruizione collettiva di un bene proveniente dallo sfruttamento
malavitoso.
Ed invero nella norma in parola le Regioni e gli altri enti
territoriali sono posti soltanto alla fine dell'elenco dei soggetti
beneficiari dei beni confiscati, in termini residuali e pertanto
inaccettabili.
La scelta operata dal legislatore individua così Regioni ed enti
territoriali come soggetti ai quali i beni possono essere conferiti
in via sostanzialmente marginale, solo dopo che lo Stato non abbia
esercitato la sua opzione a favore dei beni.
In tal modo Regioni ed enti territoriali vengono sostanzialmente
estromessi dalla gestione di beni che ricadono sul loro territorio
considerati, poi, anche i vincoli di destinazione connessi al
trasferimento degli immobili e gli obblighi ai quali risultano
assoggettati tutti gli enti territoriali che ne sono destinatari,
tanto più in quanto a sovrintendere all'operato di detti enti è
posta l'Agenzia alla quale è attribuito il potere di disporre «la
revoca del trasferimento ovvero nomina di un commissario con poteri
sostitutivi».
Da ciò deriva la violazione dei principi fondamentali sulla
equiordinazione tra Stato, Regioni ed Enti locali dettati dall'art.
114 della Costituzione.
Detta norma costituzionale per effetto dell'art. 10 della l.c. n.
3/2001 n. 3 è invocabile anche da parte della Regione siciliana sia
perchè ne esalta vieppiù l'autonomia, basti pensare che altrimenti
le Autonomie differenziate non reggerebbero il confronto con le altre
Regioni equiordinate allo Stato, cosa che comporterebbe altresì il
mancato rispetto dell'art. 116 della Costituzione che ne riconosce la
specialità, sia perchè la violazione dell'art.114 menomando i
poteri riconosciuti al livello di governo locale è potenzialmente
idonea, anche per altro verso, a determinare una vulnerazione delle
competenze regionali come ritenuto da codesta ecc.ma Corte
costituzionale che ha più volte precisato (sentenze 298/2009 n. 169
e n. 95/2007, n. 417/2005 e n. 196/2004) che le Regioni sono
legittimate a denunciare la legge statale per lesione delle
attribuzioni degli enti locali.
Per quanto attiene alla Sicilia, ove ricade la maggior parte dei
beni confiscati, il comma 3 dell'art. 48, inoltre, non tiene conto in
alcun modo dell'ampiezza delle competenze riconosciute a questa
Regione che, in virtù del tuttora vigente principio del parallelismo
tra le funzioni legislative e le funzioni amministrative esercita
funzioni in molteplici materie incise da detta disciplina, in primo
luogo in materia di enti locali, ma anche afferenti a governo del
territorio, assistenza, cultura e attività produttive.
Conseguentemente per i beni immobili confiscati in Sicilia non
può invocarsi a supporto del mantenimento allo Stato la c.d.
chiamata in sussidiarietà prevista dall'art.118 della Costituzione,
in quanto istituto che limitando l'autonomia regionale esula dal
rinvio operato dall'art.10 della L.C. 3 del 2001. E così l'articolo
del decreto in questione, nella parte in cui non contiene alcuna
clausola a salvaguardia delle prerogative statutarie con riferimento
a quanto disposto dall'art. 10 della L.c. 3/01, risulta lesivo
dell'autonomia regionale.
Del resto anche ad ammettere, viceversa, che in base a quanto
disposto dall'art. 10 della L.c. 3/01 l'art. 118 Cost. possa trovare
ingresso nella Regione siciliana la disciplina in esame che pospone
allo Stato, ai fini della destinazione di beni insistenti sul suo
territorio, il Comune e a seguire Province e Regione sarebbe
incostituzionale per violazione dei principi di sussidiarietà,
adeguatezza e differenziazione recati dal medesimo art. 118 in
ragione dell'assenza nel contesto normativo di una qualunque
esplicitazione delle esigenze che giustificano la preferenza in
favore dello Stato, in deroga al principio della devoluzione delle
funzioni amministrative.
Quanto all'art. 119 della Costituzione, costituente principio
cardine di tutto il processo di riforma del c.d. «federalismo
fiscale», se ne osserva preliminarmente la portata rafforzativa della
sfera di autonomia finanziaria e patrimoniale degli enti locali, le
cui attribuzioni, come già accennato, la Regione è legittimata a
difendere indipendentemente dalla prospettazione della violazione
della competenza legislativa regionale.
Pertanto, sotto tale profilo, l'art. 48, comma 3 del codice
antimafia va censurato anche per contrasto con i principi sanciti dal
novellato art. 119 della Costituzione, in particolare ai commi 1 e 4.
Quanto infine alla violazione dell'art. 120 della Costituzione
risulta all'evidenza il mancato rispetto della condizione secondo cui
«Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città
metropolitane, delle Province e dei Comuni» in caso di loro
inadempienze.
Infatti mentre la norma costituzionale prevede che sia il Governo
ad esercitare tale potere, sia pure nominando, non in via generale e
preventiva, ma per il caso specifico, «un commissario» la
disposizione del D.Lgs. 159 consente all'Agenzia intervenire nei
confronti di Regioni ed enti locali anche procedendo alla «nomina di
un commissario con poteri sostitutivi».
Inoltre, per l'esercizio del potere sostitutivo è richiesta la
semplice inerzia degli enti e non il ricorrere delle «gravi ed
eccezionali ipotesi di cui al secondo comma dell'art. 120, Cost.».
Del resto, la menomazione delle prerogative di questa Regione che
deriva dall'attribuzione di un tale potere ad una struttura
amministrativa si coglie in tutta la sua gravità e macroscopicità
ove si consideri che sol perchè costituisce un meccanismo di
garanzia preordinata dell'unità e coerenza dell'ordinamento nelle
ipotesi patologiche predeterminate il potere sostitutivo previsto
dalla Costituzione può trovare applicazione anche nei confronti
delle Autonomie speciali e che l'art. 8 della legge n. 131/2008
rubricato «Attuazione dell'articolo 120 della Costituzione sul potere
sostitutivo» al comma 1 dispone «Nei casi e per le finalità previsti
dall'articolo 120, secondo comma, della Costituzione, il Presidente
del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per
materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali,
assegna all'ente interessato un congruo termine per adottare i
provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine,
il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta
del Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri,
adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un
apposito commissario. Alla riunione del Consiglio dei ministri
partecipa il Presidente della Giunta regionale della Regione
interessata al provvedimento».
Secondo quanto codesta ecc.ma Corte costituzionale ha già avuto
modo di affermare (sent. 371 del 2008) la previsione, contenuta
nell'art. 48, comma 3 del D.Lgs. n. 159/2011, dell'esercizio di
poteri sostitutivi nei confronti delle Regioni e delle Province
autonome come pure degli enti locali siciliani al di fuori dei casi
espressamente contemplati dalla norma costituzionale si appalesa
costituzionalmente illegittima, per violazione dell'articolo 120,
comma 2, della Costituzione.
Violazione del principio di leale collaborazione.
L'art. 47 rubricato «Procedimento di destinazione» nella parte in
cui non prevede alcun coinvolgimento delle Regioni in ordine alla
destinazione dei beni siti nel loro territorio ai fini del
bilanciamento dell'interesse dello Stato proprietario con quello
della collettività direttamente danneggiata dal fenomeno criminale,
viola il principio di leale collaborazione fra Stato e Regione.
Citando la propria costante giurisprudenza codesta ecc.ma Corte
costituzionale nella sentenza n. 33/2011 ha di recente ribadito che
le potenzialità precettive di tale principio «si manifestano
compiutamente negli ambiti di intervento nei quali s'intrecciano
interessi ed esigenze di diversa matrice».
E, appunto, anche nell'ambito su cui incide la disciplina oggi
impugnata si rinviene quella fitta trama di rapporti tra interessi
statali, regionali e locali che determina, sul versante legislativo,
una «concorrenza di competenze», cui consegue l'applicazione di quel
«canone della leale collaborazione, che impone alla legge statale di
predispone adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a
salvaguardia delle loro competenze».

P. Q. M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il presente
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale dei seguenti
articoli per violazione dei parametri a fianco a ciascuno di essi
indicati:
dell'art. 45, comma 1, del decreto legislativo 6 settembre
2011, n. 149, «Codice delle leggi antimafia e delle misure di
prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di documentazione
antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010,
n. 136» (cd. Codice antimafia) per violazione dell'art. 33, comma 2
dello Statuto della Regione siciliana;
dell'art. 48, comma 3, del decreto legislativo in esame per
violazione dell'art. 10 L.C. n. 3/2001 con riferimento agli articoli
114, 116, 118, 119, commi 1 e 4, e 120, c. 2 della Costituzione;
dell'art. 47 del citato decreto legislativo per violazione
del principio di leale collaborazione.
Con riserva di ulteriori deduzioni.
Si depositano con il presente atto:
1) autorizzazioni a ricorrere.
Palermo, 23 novembre 2011

Avv. Fiandaca - Avv. Valli