1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 24-6-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 280 SENTENZA 4 - 17 giugno 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Amministratori e dipendenti funzionari di istituti, consorzi o aziende dipendenti da regioni, province e comuni - Inelegibilita' a consigliere regionale, comunale e circoscrizionale - Imprecisione e indeterminatezza del termine "ente dipendente" - Interpretazione spettante al giudice ordinario - Non fondatezza. (Legge 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, primo comma, n. 11). (Cost., art. 51). (092C0738) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 24-6-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionali dell'art. 2, primo comma,
n. 11, della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di
ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale),
promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 22 maggio 1991 dalla Corte di Appello di
Roma nei procedimenti civili riuniti vertenti tra 1) Salvati Domenico
e Gentile Giuseppe, 2) Salvati Domenico e Priorini Francesco,
iscritta al n. 745 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale,
dell'anno 1992;
2) ordinanza emessa il 24 maggio 1991 dalla Corte di Appello di
Roma nel procedimento civile vertente tra Socciarelli Candido e
Rosati Rosato, iscritta al n. 746 del registro ordinanze 1991 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima
serie speciale, dell'anno 1992.
Visti gli atti di costituzione di Salvati Domenico, Gentile
Giuseppe, Priorini Francesco, Socciarelli Candido e Rosati Rosato,
nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 31 marzo 1992 il Giudice relatore
Francesco Greco;
Uditi gli avvocati Filippo Lubrano per Salvati Domenico, Sergio
Panunzio per Gentile Giuseppe e Rosati Rosato, Pietro Di Fabio e
Patrizio Cittadini per Priorini Francesco, Antonio Cochetti, Franco
G. Scoca e Wiefredi Vitalone per Socciarelli Candido e l'Avvocato
dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Roma su ricorso di Gentile Giuseppe e
Priorini Francesco contro Domenico Salvati, dichiarava ineleggibile a
consigliere regionale il Salvati ed eletto in sua vece il Gentile.
Rilevava che il Salvati si era dimesso dalla carica di Presidente
e consigliere del Consorzio per l'area di sviluppo industriale della
provincia di Frosinone entro il termine di legge ma non aveva cessato
effettivamente dall'esercizio delle funzioni; che il Consorzio era
ente dipendente dalla regione, onde la sussistenza della causa di
ineleggibilità di cui all'art. 2 primo comma, n. 11, della legge n.
154 del 1981.
Il Salvati appellava. E la Corte di Appello di Roma, con ordinanza
del 22 maggio 1991, pervenuta alla Corte il 19 dicembre 1991 (R.O. n.
745 del 1991), ha sollevato questione di legittimità costituzionale
della detta norma in riferimento all'art. 51 della Costituzione.
Ha premesso che, secondo la giurisprudenza della adita Corte, le
cause di ineleggibilità sono di stretta interpretazione e devono
essere contenute nei limiti rigorosamente necessari al
soddisfacimento delle esigenze di pubblico interesse, ricollegate
alla funzione elettorale; e che, siccome limitatrici del diritto
dell'elettorato passivo, costituzionalmente garantito, devono essere
tipizzate dalla legge con determinatezza, precisione, ed in maniera
sufficiente ad evitare situazioni di persistente incertezza, nonchè
troppo frequenti contestazioni, soluzioni giurisprudenziali
contraddittorie, che incrinerebbero gravemente la capacità
elettorale passiva dei cittadini.
Ha rilevato che nella fattispecie la categoria degli enti
dipendenti non è tipizzata con caratteri univoci, riconoscibili e
definitivi secondo la dottrina e la giurisprudenza.
Inoltre, i dati legislativi utilizzati si limitano all'art. 35
della legge n. 70 del 1975, che nella epigrafe richiama la
espressione, ma nel testo intende per tali gli enti pubblici
sottoposti al controllo e alla vigilanza della regione, superando in
tal modo la contrapposizione tra enti dipendenti ed enti vigilati.
L'interprete, quindi, non è in grado, con l'ausilio dei comuni
canoni ermeneutici, di dare ad essa contorni più netti e maggiore
consistenza alla molteplice varietà dei casi che possono presentarsi
nell'esperienza; deve comunque constatare che non esiste una
categoria tipizzata di enti dipendenti con caratteri riconoscibili e
definiti, e che la dizione legislativa è generica ed ambigua e non
è tale da poter soddisfare l'esigenza di garanzia costituzionale del
diritto all'elettorato passivo. Alla stregua di quanto detto innanzi,
la questione di legittimità costituzionale sarebbe rilevante e non
manifestamente infondata.
2. - L'ordinanza è stata regolarmente comunicata, notificata e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.
3. - Nel giudizio si sono costituite le parti private ed è
intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato, in rappresentanza del
Presidente del Consiglio dei ministri.
3.1. - La difesa del Salvati ha svolto argomentazioni e
considerazioni analoghe a quelle contenute nell'ordinanza di
rimessione ed ha concluso per la fondatezza della questione.
La difesa del Gentile ha rilevato che vi sono elementi sufficienti
per ritenere che il Consorzio per l'area di sviluppo industriale
della provincia di Frosinone rientra nella categoria degli enti
dipendenti dalla regione Lazio e, conseguentemente, sussiste la causa
di ineleggibilità del Salvati. Ha concluso per l'infondatezza della
questione.
La difesa del Priorini Francesco, premesso che molto
opportunamente la legge n. 154 del 1981, all'art. 2, ha distinto gli
enti dipendenti dalla regione dagli enti sottoposti a vigilanza, ha
rilevato che i Consorzi per lo sviluppo industriale costituiscono uno
strumento organizzativo attraverso il quale la Regione, come prima lo
Stato, favorisce le nuove iniziative industriali; ha sottolineato
l'ingerenza della Regione nella vita dell'ente.
Ha altresì osservato che l'appartenenza agli organi dell'ente de
quo interferisce sulla volontà dell'elettore.
Ha concluso per l'infondatezza della questione.
L'Avvocatura Generale dello Stato, concludendo per
l'inammissibilità o per la manifesta infondatezza della questione,
ha osservato che l'ordinanza di rimessione pone una questione di
interpretazione di una norma di legge ordinaria per quanto riguarda
il contenuto descrittivo, sul piano giuridico, della connotazione di
dipendenza dell'ente rispetto all'ente territoriale quale condizione
integrante della ragione di ineleggibilità.
Il giudice remittente peraltro non opta per nessuna delle varie
interpretazioni possibili e, in definitiva, chiede alla Corte di
individuare quella esatta.
Invece il giudice delle leggi deve solo accertare se sia conforme
o meno ai precetti costituzionali la disposizione come intesa dal
giudice a quo.
4. - Analoga questione è stata sollevata dalla stessa Corte
d'appello di Roma con ordinanza del 24 maggio 1991, pervenuta alla
Corte il 19 dicembre 1991 (R.O. n. 746 del 1991), nella causa tra
Candido Socciarelli e Rosato Rosati, concernente l'ineleggibilita'del
primo a consigliere regionale, in conseguenza della non
tempestivamente dismessa qualità di componente del consiglio di
amministrazione dell'Ente regionale di sviluppo agricolo del Lazio,
ente asseritamente "dipendente" dalla Regione.
Ai profili di illegittimità della norma censurata, sopra
riferiti, la Corte remittente ha aggiunto la considerazione che il
testo equivoco ed impreciso di tale norma urta anche contro il
principio di legalità, costituzionalizzato in materia dall'art. 51
della Costituzione.
5. - Anche questa ordinanza è stata ritualmente comunicata,
notificata e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.
6. - Si sono costituite le parti private ed è intervenuta
l'Avvocatura Generale dello Stato, in rappresentanza del Presidente
del Consiglio dei ministri.
6.1. - La difesa del Socciarelli ha svolto considerazioni analoghe
a quelle della Corte remittente ed ha concluso per la fondatezza
della questione.
La difesa del Rosati ha invece rilevato che le caratteristiche
degli enti dipendenti dalla Regione sono chiaramente individuate
dalla legge e dalla giurisprudenza e che vi sono elementi per
ritenere che l'E.R.S.A.L. rientra nella detta categoria. Ha concluso
per la inammissibilità o per l'infondatezza della questione.
L'Avvocatura Generale dello Stato ha formulato deduzioni identiche
a quelle contenute nell'atto d'intervento del precedente giudizio.
7. - Nell'imminenza dell'udienza hanno presentato memorie la
difesa di Giuseppe Gentile, Priorini Francesco, Socciarelli Candido e
Rosato Rosati.
La difesa del Socciarelli ha sviluppato le precedenti
argomentazioni facendo, peraltro, anche la storia della disposizione
de qua.
La difesa del Gentile e del Rosati ha rilevato che quella di ente
dipendente dalla Regione è nozione dai contorni definiti dalle norme
di legge (artt. 13 del d.P.R. n. 616 del 1977 e 117 della
Costituzione), dalla dottrina, dalla giurisprudenza ordinaria e
amministrativa ed anche dalla Corte Costituzionale (sent. n. 21 del
1985).
Ha rilevato anche la diversità tra la fattispecie in esame e
quella di cui alla sentenza n. 166 del 1972 richiamata dalla
ordinanza di remissione.
Si è soffermata infine sulla disciplina legislativa dei Consorzi
per le aree industriali e degli enti di sviluppo dell'agricoltura.
Considerato in diritto
1. - I due giudizi, siccome prospettano la stessa questione, vanno
riuniti e decisi con un'unica sentenza.
2. - La Corte deve verificare se l'art. 2, primo comma, n. 11
della legge 23 aprile 1981, n. 154, nella parte in cui prevede
l'ineleggibilità per "gli amministratori ed i dipendenti con
funzioni di rappresentanza o con poteri di organizzazione o
coordinamento del personale di istituto, consorzio o azienda
dipendente rispettivamente dalla Regione, provincia o comune", senza
che siano ulteriormente definite o possano essere ulteriormente
definibili, con determinatezza e precisione le situazioni di
"dipendenza" causative della ineleggibilità, violi l'art. 51 della
Costituzione, determinando una compressione del diritto di elettorato
passivo che, per la genericità da cui è caratterizzata, non è
compatibile col criterio della ragionevolezza che deve presiedere ad
ogni legale limitazione del diritto stesso e col principio di
legalità, il quale postula che, in materia, il cittadino possa
conoscere, con la precisione necessaria alle scelte richiestegli,
quali siano i requisiti per l'esercizio del ripetuto diritto.
3. - La questione non è fondata.
L'art. 2 della legge 23 aprile 1981 n. 154 specifica le cause di
ineleggibilità a consigliere regionale, provinciale, comunale e
circoscrizionale. Al n. 11 prevede la ineleggibilità a dette cariche
degli amministratori e dei dipendenti, con funzione di rappresentanza
o con poteri di organizzazione o di coordinamento del personale di
istituto, consorzio o azienda dipendente rispettivamente dalla
regione, provincia, comune.
L'art. 3 invece prevede alcune cause di incompatibilità alle
stesse cariche e, tra gli altri, include l'amministratore o il
dipendente con poteri di rappresentanza o di coordinamento di ente,
istituto o azienda soggetti a vigilanza, rispettivamente, della
regione, provincia o comune.
La disciplina legislativa è, quindi, diversa e con effetti
sostanziali rilevanti (ineleggibilità o incompatibilita') per coloro
che hanno rapporti con l'ente dipendente dalla regione e per coloro
che invece appartengono a enti soggetti a vigilanza della regione.
La Corte remittente non si è affatto soffermata sulla
ragionevolezza o meno della differenza di trattamento, ma a ragione
della denunciata illegittimità costituzionale ha posto la
imprecisione e la indeterminatezzadella disposizione impugnata in
ordine al termine "ente dipendente", la possibilità di soluzioni
giurisprudenziali difformi e contrastanti e la conseguente
insufficiente tutela del diritto di elettorato passivo,
costituzionalmentegarantito (art. 51 della Costituzione).
Ad assicurarla occorrerebbe, a suo avviso, una norma precisa e
determinata contenente una vera e propria tipicizzazione del termine
di cui trattasi.
A conforto della tesi sostenuta ha invocato quanto questa Corte ha
già affermato (sent. n. 166 del 1972) che, cioè, le cause di
ineleggibilità, siccome eccezione al generale e fondamentale prin-
cipio del libero accesso, in condizioni di eguaglianza, di tutti i
cittadini alle cariche elettive, devono essere tipizzate dalla legge
con determinatezza e precisione sufficienti ad evitare quanto più
possibile situazioni di persistente incertezza, frequenti
contestazioni, soluzioni giurisprudenziali contraddittorie che
finirebbero per incrinare gravemente, in fatto, la proclamata pari
capacità elettorale passiva dei cittadini.
Non potrebbe giustificare ragionevolmente la ineleggibilità una
causa dai confini estremamente generici ed elastici tali da fare
ricomprendere in sede interpretativa le situazioni più diverse.
4. - Invece, per quanto riguarda più specificamente la
genericità, la polivalenza, la mancanza di tipicizzazione della
disposizione che potrebbero dar luogo a perplessità circa il suo
significato, con errori di applicazione, con la inclusione o
viceversa la esclusione di fattispecie che dovrebbero invece essere
escluse o al contrario essere incluse, si ritiene sufficiente che la
norma abbia i caratteri della astrattezza e della genericità, i
quali costituiscono la garanzia dell'uguaglianza e della
imparzialità, e che, sulla base della norma astratta, in attuazione
ed entro i limiti della stessa, vi siano norme concrete per
regolamentare i singoli casi.
Per le finalità del giudizio di legittimità costituzionale si
richiede che i termini usati dal legislatore esprimano concetti
sufficientemente precisi e di contenuto delimitato in modo
soddisfacente per evitare erronee applicazioni (sent. n. 129 del
1975).
4.1. - Non può porsi in dubbio che, a seguito della elaborazione
dottrinale e giurisprudenziale, il termine "ente dipendente"
contenuto nella disposizione censurata sia stato sufficientemente
precisato ed abbia ormai contenuto sicuramente delimitato.
Inoltre è affidato all'interprete il compito di dare ad esso
eventualmente e, se necessario, con la utilizzazione dei comuni
canoni ermeneutici e, secondo i principi costituzionali, un contorno
più preciso e maggiormente aderente alla varietà dei casi che
possono essere portati alla sua attenzione e al suo giudizio.
Spetta al giudice ordinario l'interpretazione della norma, mentre
questa Corte ha la funzione di porre a confronto la norma nel
significato ad essa comunemente attribuito o assegnatole
dall'interprete con i precetti costituzionali invocati, per rilevare
gli eventuali contrasti, con tutte le conseguenze sul piano
costituzionale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma, n. 11 della
legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed
incompatibilita'alle cariche di consigliere regionale, provinciale,
comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli
addetti al Servizio sanitario nazionale), in riferimento all'art. 51
della Costituzione, sollevata dalla Corte d'appello di Roma con le
ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 giugno 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: GRECO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 17 giugno 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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