1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 22-12-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 380 SENTENZA 1 - 14 dicembre 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso regionale - Prospettazione di questioni di legittimita' costituzionale - Trattazione separata - Riserva di ulteriori decisioni. Impiego pubblico - Servizio sanitario nazionale - Personale medico - Procedure concorsuali di accesso - Titolo di specializzazione - Valutazione - Identico punteggio attribuito per il lavoro dipendente - Ricorso della Regione Marche - Lesione della competenza legislativa esclusiva delle Regioni nella materia dell'ordinamento e dell'organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 53. - Costituzione, art. 117, secondo, terzo e quarto comma. (004C1374) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 22-12-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 53 della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), promosso
con ricorso della Regione Marche, notificato il 26 febbraio 2003,
depositato in cancelleria il 4 marzo successivo ed iscritto al n. 14
del registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 ottobre 2004 il giudice
relatore Franco Bile;
Uditi l'avvocato Stefano Grassi per la Regione Marche e
l'avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 26 febbraio 2003 e depositato il
4 marzo 2003, la Regione Marche ha impugnato alcuni articoli della
legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003)
e, fra essi, l'art. 53, secondo cui «Ai medici che conseguono il
titolo di specializzazione è riconosciuto, ai fini dei concorsi,
l'identico punteggio attribuito per il lavoro dipendente».
La ricorrente ritiene la norma in contrasto con l'art. 117,
secondo, terzo e quarto comma, della Costituzione, in particolare
sotto il profilo che il meccanismo di equivalenza ai fini concorsuali
tra titolo di specializzazione e lavoro dipendente incide, per quanto
riguarda in particolare le aziende del Servizio sanitario nazionale
ed i relativi concorsi, su materia appartenente alla propria
competenza esclusiva.
Secondo la Regione, infatti, la materia concernente il rapporto
di lavoro presso le pubbliche amministrazioni, a seguito della
riforma del sistema costituzionale operata dalla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione), è estranea alla competenza esclusiva dello
Stato di cui al secondo comma dell'art. 117 Cost., per lo meno
quando, riferendosi anche ad amministrazioni diverse da quelle
indicate alla lettera g) del medesimo comma, travalichi le linee
ordinamentali e la determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
Pertanto - ove la disciplina del rapporto di impiego presso le
pubbliche amministrazioni si incroci con la materia dell'ordinamento
e dell'organizzazione amministrativa regionale degli enti locali (e
non presenti profili di «tutela e sicurezza del lavoro») - il
legislatore regionale può regolare la materia direttamente, o
ripartirla tra le varie possibili fonti di regolamentazione interna.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per la declaratoria di non fondatezza della questione,
deducendo: a) che la norma impugnata mira a valorizzare i medici più
qualificati, per aver conseguito il titolo di specializzazione, ed è
ispirata a riconoscimenti comunitari delle attività degli
specializzandi; b) che la competenza dello Stato può essere
rinvenuta anche nell'art. 117 Cost., secondo comma, lettera n) (che
attribuisce allo Stato la legislazione esclusiva in tema di «norme
generali sull'istruzione»), e nel terzo comma (che tra le materie di
legislazione concorrente comprende la «tutela della salute»).
3. - Nell'imminenza dell'udienza la Regione Marche ha depositato
memoria illustrativa, in cui - a contestazione delle argomentazioni
difensive svolte dal Presidente del Consiglio dei ministri - osserva
che, nella specie, non è in discussione la valorizzazione dei medici
specializzati, bensì la disciplina del rapporto di impiego con le
amministrazioni del Servizio sanitario nazionale (che è materia
estranea tanto all'istruzione quanto alla tutela della salute),
attuata oltretutto attraverso una norma di dettaglio, direttamente
applicabile dai destinatari e non derogabile dal legislatore
regionale.
4. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato, per il Presidente
del Consiglio dei ministri, ha depositato memoria illustrativa
deducendo che la norma impugnata riguarda la rilevanza dei titoli
rilasciati dalle università, materia sottratta alla competenza delle
Regioni, e soggetta a disciplina unitaria, anche in considerazione
della mobilità dell'interessato non circoscritta ad una singola
Regione. «Solo in via subordinata», l'Avvocatura rileva che
l'esigenza di equiparare ad anni di servizio lavorativo i molti anni
dedicati all'acquisizione del titolo di specializzazione tende a
garantire l'efficienza degli apparati pubblici, pregiudicata dalla
diffusa sottovalutazione della formazione universitaria e
post-universitaria rispetto alle esperienze acquisite all'interno
degli apparati stessi.

Considerato in diritto

1. - La Regione Marche impugna l'art. 53 della legge 27 dicembre
2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), secondo cui «Ai
medici che conseguono il titolo di specializzazione è riconosciuto,
ai fini dei concorsi, l'identico punteggio attribuito per il lavoro
dipendente».
Ad avviso della ricorrente, la norma contrasta con l'art. 117,
secondo, terzo e quarto comma, della Costituzione, in quanto
l'equivalenza ai fini concorsuali del titolo di specializzazione e
del lavoro dipendente incide - per ciò che riguarda in particolare
le procedure concorsuali di accesso del personale medico alle aziende
del Servizio sanitario nazionale - sulla materia dell'ordinamento e
dell'organizzazione amministrativa degli enti locali, appartenente
alla competenza legislativa esclusiva delle Regioni.
2. - La questione - sollevata dallo stesso ricorso unitamente a
numerose altre, concernenti diverse disposizioni del medesimo testo
legislativo, prive di collegamento tra loro - può formare oggetto di
trattazione separata.
3. - La formulazione letterale della censura consente di ritenere
che l'impugnazione proposta dalla ricorrente concerna la norma per la
parte in cui si applica ai concorsi banditi dalle Regioni e dagli
enti regionali.
Essa è fondata.
3.1. - Come si ricava dai lavori preparatori, la norma impugnata
- che trae origine da un più ampio emendamento alla legge
finanziaria del 2003 - mira a sistemare le posizioni dei medici
specializzati (operanti di fatto negli ospedali, in regime di
precariato), mediante la valorizzazione della professionalità da
essi acquisita. Ed a tal fine, con formulazione generale ed
inderogabile, equipara - nella valutazione dei titoli dei canditati
partecipanti a pubblici concorsi - i medici che abbiano conseguito la
specializzazione ed i lavoratori dipendenti.
La norma, dunque, attiene specificamente alla disciplina dei
concorsi per l'accesso al pubblico impiego.
Pertanto essa non può essere ricondotta, come sostiene
l'Avvocatura generale dello Stato, alla competenza legislativa
esclusiva spettante allo Stato in tema di «norme generali
sull'istruzione», ai sensi del secondo comma, lettera n),
dell'art. 117 Cost. La determinazione delle modalità di valutazione
dei titoli nei pubblici concorsi attiene infatti ad un momento
diverso e temporalmente successivo rispetto a quello del
conseguimento del titolo stesso; e non riguarda in alcun modo la
rilevanza di esso in ordine alla libertà di circolazione dei medici
in ambito comunitario ed al reciproco riconoscimento dei relativi
diplomi, certificati ed altri titoli (regolati dal decreto
legislativo 17 agosto 1999, n. 368, di attuazione della direttiva
93/16/CEE).
D'altro canto, la norma impugnata è anche estranea alla materia
dell'«ordinamento civile», parimenti attribuita alla competenza
esclusiva dello Stato dalla lettera l) del secondo comma
dell'art. 117 Cost. (peraltro non richiamata dall'Avvocatura generale
dello Stato a sostegno delle proprie difese). La disciplina dei
concorsi per l'accesso al pubblico impiego - per i suoi contenuti
marcatamente pubblicistici e la sua intima correlazione con
l'attuazione dei principi sanciti dagli artt. 51 e 97 Cost. - è
invero sottratta all'incidenza della privatizzazione del lavoro
presso le pubbliche amministrazioni, che si riferisce alla disciplina
del rapporto già instaurato.
Infine, neppure è possibile ricondurre la norma in esame alla
potestà legislativa dello Stato concernente la determinazione dei
principi fondamentali in materia di «tutela della salute», ai sensi
del terzo comma dell'art. 117 Cost. In effetti - a parte
l'onnicomprensivo riferimento testuale ai «concorsi», onde va escluso
che la norma sia applicabile alle sole procedure per l'accesso a
strutture sanitarie od ospedaliere - la tutela della salute ha una
correlazione del tutto generica, e comunque meramente fattuale, con
la disciplina delle modalità d'accesso al pubblico impiego. In ogni
caso, l'obbligo di riconoscere identico punteggio a due categorie di
candidati in pubblici concorsi non esprime certo un principio
fondamentale a tutela della salute, ma è invece previsione
dettagliata che non consente alla Regione di darne, attraverso la sua
attività normativa concorrente, ulteriore svolgimento o
specificazione (cfr. sentenza n. 338 del 2003).
3.2. - La regolamentazione dell'accesso ai pubblici impieghi
mediante concorso è riferibile all'ambito della competenza esclusiva
statale, sancita dall'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.,
solo per quanto riguarda i concorsi indetti dalle amministrazioni
statali e dagli enti pubblici nazionali. Non altrettanto può dirsi
per l'accesso agli impieghi presso le Regioni e gli altri enti
regionali, cui appunto si riferisce la censura proposta dalla
ricorrente.
Se, come la Corte ha già affermato (sentenza n. 370 del 2003),
una disciplina normativa non può essere ricondotta all'ambito della
legislazione residuale delle Regioni, ai sensi del quarto comma
dell'art. 117, sol perchè non sia immediatamente riferibile ad una
delle materie elencate nei commi secondo e terzo, tuttavia, nella
specie, è di immediata percezione proprio l'impossibilità di
collocare la disciplina in esame nei cataloghi delle competenze
legislative statali esclusive o concorrenti, come evocate dalla
difesa del Presidente del Consiglio dei ministri.
Da tale impossibilità discende la fondatezza della tesi della
ricorrente, secondo cui la regolamentazione delle modalità di
accesso al lavoro pubblico regionale - in quanto riconducibile alla
materia innominata dell'organizzazione amministrativa delle Regioni e
degli enti pubblici regionali - è preclusa allo Stato (a maggior
ragione attraverso disposizioni di dettaglio), e spetta alla
competenza residuale delle Regioni (v. sentenza n. 2 del 2004),
ovviamente nel rispetto dei limiti costituzionali (v. sentenza n. 274
del 2003).
In conclusione, l'art. 53 della legge n. 289 del 2002 deve essere
dichiarato costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui si
applica ai concorsi banditi dalle Regioni o dagli enti regionali.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata ogni decisione sulle restanti questioni di legittimità
costituzionale della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2003), sollevate dalla Regione Marche con il ricorso in
epigrafe;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 53 della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), nella
parte in cui si applica ai concorsi banditi dalle Regioni o dagli
enti regionali.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1° dicembre 2004.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Bile
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 dicembre 2004.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
04C1374