1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 3-3-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 45 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 settembre 2003
Ordinanza emessa il 18 settembre 2003 dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto da Pollice Paolo contro I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni INPS - Determinazione e aggiornamento periodico della retribuzione di riferimento per la prosecuzione contributiva volontaria - Possibilita' che la contribuzione volontaria possa superare l'importo della retribuzione media corrispondente alla piu' elevata delle classi di contribuzione di cui alla tabella F allegata allo stesso decreto n. 402/1981 e il valore inerente al riferimento, nell'art. 2, comma quarto, al limite massimo di retribuzione pensionabile vigente al momento cui si riferisce il versamento - Mancata previsione - Incidenza sul principio di uguaglianza e sulla garanzia previdenziale. - Decreto-legge 29 luglio 1981, n. 402, art. 2, commi 3, 5 e 6, convertito, con modificazioni nella legge 26 settembre 1981, n. 437. - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 38. (004C0197) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 3-3-2004)

LA CORTE DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
proposto da Pollice Paolo, elettivamente domiciliato in Roma, piazza
Cola di Rienzo n. 69, presso lo studio dell'avvocato Paolo Boer, che
lo rappresenta e difende, giusta delega in atti - ricorrente;
Contro I.N.P.S. - Istituto nazionale della previdenza sociale, in
persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente
domiciliato in Roma, via della Frezza n. 17, presso l'Avvocatura
centrale dell'Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo
De Angelis, Michele Di Lullo, Nicola Valente, giusta delega in atti;
controricorrente;
Avverso la sentenza n. 28185/00 del Tribunale di Roma, depositata
il 18 settembre 2000 r.g.n. 18230/97;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
20 giugno 2003 dal consigliere dott. Saverio Toffoli;
Udito l'avvocato Paolo Boer;
Udito il p.m. in persona del sostituto procuratore generale dott.
Vincenzo Nardi che ha concluso per il rigetto del ricorso.

M o t i v i

Con ricorso al Pretore di Roma depositato il 20 dicembre 1995,
Paolo Pollice, esponeva che nel giugno del 1988, all'atto della
risoluzione del rapporto di lavoro, egli aveva chiesto all'I.N.P.S.
di essere ammesso alla prosecuzione volontaria della contribuzione,
allo scopo di raggiungere il requisito contributivo richiesto per la
pensione di anzianità;
che l'I.N.P.S. aveva accolto l'istanza ammettendo però la
contribuzione volontaria su un valore inferiore a quello medio della
retribuzione imponibile e pensionabile, poichè l'Istituto aveva
fatto applicazione dell'art. 2 del d.l. 29 luglio 1981, n. 402,
convertito in legge 26 settembre 1981, n. 437, così applicando il
valore dell'ultima classe di contribuzione di cui alla relativa
tabella F;
che, tenuto conto dei versamenti volontari effettuati (anni 3
e mesi 9) per raggiungere 35 anni di contribuzione, la retribuzione
pensionabile dell'ultimo quinquennio, determinata ai sensi dell'art.
3 della legge n. 297/1982, era risultata inferiore di oltre 30
milioni alla retribuzione effettivamente fruita nel corso del
rapporto di lavoro dipendente e, di conseguenza, anche la pensione
liquidata era risultata notevolmente inferiore a quella che sarebbe
spettata in base alla retribuzione media rivalutata del quinquennio
antecedente la cessazione del rapporto.
Tutto ciò premesso in linea di fatto, deduceva, in linea di
diritto, che l'art. 2, comma sesto, del d.l. n. 402/1981, doveva
essere interpretato sia alla luce del d.P.R. 31 dicembre 1971,
n. 1432, che aveva posto il principio della equiparazione tra
contribuzione volontaria e contribuzione obbligatoria, sia in
relazione alla sopravvenuta legge 11 marzo 1988, n. 67, che all'art.
21 aveva abolito il c.d. «tetto pensionistico» e conferito effetti
utili a tutta la retribuzione imponibile assoggettata a contribuzione
obbligatoria, con la conseguenza che la retribuzione media delle
ultime 156 settimane precedenti la domanda di prosecuzione volontaria
(di cui all'art. 8, comma primo, del d.P.R n. 1432/1971) doveva
essere determinata non già nei limiti del massimale di cui alla
suddetta tabella F, ma in relazione alla media della retribuzione
effettivamente assoggettata a contribuzione nell'ultimo triennio.
Aggiungeva che un'interpretazione diversa era da ritenere
incostituzionale, perchè atta a discriminare gli assicurati che si
avvalevano della prosecuzione volontaria rispetto ai lavoratori
dipendenti.
Concludeva chiedendo che venisse riconosciuto il suo diritto a
eseguire la contribuzione volontaria sulla media della effettiva
retribuzione fruita nel precedente triennio, assoggettata a
contribuzione e previamente rivalutata;
che fosse dichiarato il suo diritto alla riliquidazione della
pensione di anzianità con riferimento alla retribuzione effettiva,
senza i limiti del massimale di cui alla tabella F del d.l. n. 402
del 1981;
che l'I.N.P.S. fosse condannato al risarcimento del danno in
misura pari alla differenza tra la pensione spettante e quella
liquidata, maggiorata di interessi e rivalutazione;
che, in subordine, fosse dichiarata non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità dell'articolo 2, sesto
comma, del d.l. n. 402/1981, convertito in legge n. 437/1981;
che, in ulteriore subordine, fosse dichiarata non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell'art.
8, comma 1, del d.P.R. n. 1432/1971.
Costituendosi in giudizio l'I.N.P.S. eccepiva la decadenza ex
art. 47 d.P.R. 30 aprile 1970, n. 639, contestava la fondatezza della
domanda e faceva presente che, in applicazione della sentenza della
Corte costituzionale n. 264 del 1994 (rectius, n. 428/1992),
l'Istituto avrebbe provveduto, al momento del compimento da parte
dell'assicurato dell'età richiesta per la pensione di vecchiaia (8
luglio 1996), a riliquidare il trattamento pensionistico dalla
decorrenza originaria e senza il computo della contribuzione
volontaria, tanto ai fini della retribuzione pensionabile, quanto ai
fini della anzianità contributiva, e ad assoggettare l'importo della
pensione così determinato a tutti gli aumenti di legge medio tempore
intervenuti.
Il pretore, respinta l'eccezione di decadenza, rigettava le
domande con sentenza che, appellata dal Pollice, era confermata dal
tribunale di Roma.
Il giudice di secondo grado osservava che ai sensi dell'art. 8,
primo comma, del d.P.R. n. 1432 del 1971, l'importo del contributo
volontario settimanale è stabilito in relazione alla retribuzione
settimanale media percepita dall'assicurato nelle ultime 156
settimane di contribuzione effettiva in costanza di lavoro,
antecedenti la domanda di autorizzazione, e che il successivo art. 9,
primo comma, dello stesso decreto stabilisce il principio, richiamato
dall'appellante, della parificazione dei contributi volontari a
quelli obbligatori «ai fini del diritto alle prestazioni,
dell'anzianità contributiva e della determinazione della
retribuzione annua pensionabile», quest'ultima a sua volta
determinata secondo il sistema all'epoca previsto dall'art. 14 della
legge 30 aprile 1969, n. 153, comprensivo dei c.d. tetti di
retribuzione annua pensionabile. Ricordava anche che detta disciplina
è stata modificata dall'art. 21, sesto comma, della citata legge
n. 67/1988, che testualmente recita: «A decorrere dal 1° gennaio 1988
ai fini della determinazione della misura delle pensioni a carico
dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità la
vecchiaia e i superstiti dei lavoratori dipendenti, la retribuzione
imponibile eccedente il limite massimo di retribuzione annua
pensionabile previsto per l'assicurazione predetta è computata
secondo le aliquote di cui alla allegatatabella. La quota di pensione
così calcolata si somma alla pensione determinata in base al limite
massimo suddetto e diviene, a tutti gli effetti, parte integrante di
essa». Peraltro - ricordava il tribunale - il successivo d.l. 21
marzo 1988, n. 86 (convertito in legge 20 maggio 1988, n. 160) ha
stabilito, all'art. 3, comma 2-bis, che «l'art. 21 della legge 11
marzo 1988, n. 67, si interpreta nel senso che la retribuzione
pensionabile va calcolata sulla media delle retribuzioni imponibili e
pensionabili, rivalutate a norma dell'undicesimo comma dell'art. 3
della legge 29 maggio 1982, n. 297, e relative alle ultime 260
settimane di contribuzione».
Tanto premesso, riteneva il tribunale che non poteva ritenersi
fondata la tesi dell'appellante, secondo cui, una volta abrogato il
c.d. tetto pensionabile per effetto dell'art. 21 della legge 11 marzo
1988, n. 67, e tenuta presente l'equiparazione posta dall'art. 9 del
d.P.R. n. 1432/1971 tra contribuzione volontaria ed obbligatoria,
dovrebbe concludersi per la sostanziale innovazione della complessiva
materia e, quindi, per la valutazione ai fini della retribuzione
pensionabile della intera retribuzione. Infatti tale interpretazione
postula una sostanziale, implicita abrogazione della normativa
specificamente dettata dal legislatore con il d.l. n. 402/1981, che
ha ridisciplinato la materia della prosecuzione volontaria
dell'assicurazione i.v.s., con finalità di contenimento della spesa
previdenziale e adeguamento delle contribuzioni, come evidenziato dal
titolo della legge; di tale ipotizzata abrogazione tacita, però, non
erano ravvisabili nella specie i presupposti, in ragione del diverso
ambito applicativo dei due provvedimenti normativi, di cui quello del
1988 incidente sulla sola retribuzione pensionabile dei lavoratori
dipendenti.
Nè poteva ritenersi incoerente la scelta del legislatore di far
coesistere due diverse discipline per i lavoratori dipendenti e per i
soggetti che si avvalevano della preosecuzione volontaria, poichè si
era nell'ambito delle scelte discrezionali del legislatore, non
sospettabili di violazione di principi costituzionali, anche perchè
era stato precisato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 432 del
1999) che non sussistono principi costituzionali che impongano in
ogni caso e a tutti gli effetti l'equiparazione della contribuzione
volontaria a quella obbligatoria, mentre, nella materia, gli
interventi correttivi della Corte costituzionale erano stati imposti
da situazioni in cui occorreva assicurare il mantenimento della
misura della prestazione potenzialmente maturata al momento del
raggiungimento del requisito minimo contributivo. D'altra parte la
situazione del contributore volontario non è equiparabile a quella
del lavoratore dipendente: la situazione di occupazione di
quest'ultimo impone di valutare l'intera retribuzione ai fini
pensionistici, mentre nel caso della prosecuzione volontaria è il
lavoratore che opta per una soluzione che gli consente comunque di
raggiungere un trattamento pensionistico, pur cessando di lavorare
prima del raggiungimento dell'anzianità contributiva minima. Nè è
vero che in caso di prosecuzione volontaria non sia applicabile un
meccanismo rivalutativo delle retribuzioni.
Contro questa sentenza il Pollice proponeva ricorso per
cassazione, articolato in un unico complesso motivo.
L'I.N.P.S. resisteva con controricorso.
Il ricorrente denuncia violazione degli artt. 6, primo comma, 8,
primo comma, e 9, primo comma, del d.P.R. 31 dicembre 1971, n. 1432,
in relazione all'art. 12 della legge 30 aprile 1969, n. 153, e
dell'art. 21 della legge 11 marzo 1988, n. 67. Premesso che egli,
all'atto della cessazione del rapporto di lavoro, fruiva di una
retribuzione settimanale superiore alla classe massima di
contribuzione di cui alla tabella F allegata al d.l. n. 402/1981, e
che l'art. 21 della legge n. 67/1988 ha attribuito effetti utili ai
fini pensionistici a tutta la retribuzione assoggettata a
contribuzione obbligatoria, sostiene che, in applicazione della
regola di cui all'art. 9, primo comma, del d.P.R. n. 1423/1971,
secondo cui i contributi volontari sono parificati ai contributi
obbligatori ai fini del diritto alle prestazioni, dell'anzianità
contributiva e della retribuzione annua pensionabile, tutta la
retribuzione assoggettata a contribuzione in costanza di rapporto di
lavoro doveva essere considerata nella formazione della retribuzione
media rilevante ai fini della misura della contribuzione volontaria,
senza alcun limite di massimale (il quale era stato posto a tutela
dei prosecutori volontari, al fine di evitare di imporre una
contribuzione sulla parte di retribuzione che non veniva presa in
considerazione nel calcolo della retribuzione pensionabile).
In via sostanzialmente subordinata e strumentale, il ricorrente
eccepisce l'illegittimità costituzionale sopravvenuta dell'art. 2,
commi 3 e 6, del d.l. 29 luglio 1981, n. 402, convertito con legge 26
settembre 1981, n. 437, per contrasto con gli artt. 3 e 38 della
Costituzione. Osserva che il massimale di contribuzione volontaria
non aveva la funzione di contenimento della retribuzione
pensionabile, ma quella di non aggravare il prosecutore volontario
dell'onere di versare una contribuzione non suscettibile di riflessi
pensionistici, e che la persistenza del massimale dopo la rimozione
del tetto di retribuzione pensionabile ha generato un'ingiustificata
disparità di trattamento tra lavoratore attivo e prosecutore
volontario, in quanto ha impedito a quest'ultimo di raggiungere a
pieno il fine dell'istituto della prosecuzione volontaria.
Analogamente, eccepisce l'illegittimità costituzionale dell'art.
7, comma 8, del d.lgs. 30 aprile 1997, n. 184.
Ricordato che con tale disposizione si è riconosciuta agli
assicurati, cui in precedenza era stata assegnata l'ultima classe
contributiva vigente pro tempore, la facoltà di richiedere entro un
anno l'assegnazione della retribuzione corrispondente a quella media
percepita in costanza di rapporto nell'anno precedente la data di
decorrenza dell'autorizzazione alla prosecuzione volontaria, lamenta
che il legislatore delegato - che, a norma dell'art. 1, comma 39,
legge 8 agosto 1995, n. 335, doveva limitarsi a dettare disposizioni
dirette a riordinare, armonizzare e razionalizzare la materia della
prosecuzione volontaria -, invece di limitarsi a formulare
disposizioni utili a rimuovere lo stato di fatto pregiudizievole ai
contributori volontari, conseguente ad un'erronea prassi dell'ente
previdenziale, ha avallato la prassi dell'ente previdenziale,
rimuovendo un impedimento che doveva ritenersi già automaticamente
eliminato per abrogazione tacita e, comunque, limitando l'adeguamento
normativo al futuro.
Osserva la Corte che non può ritenersi fondata la tesi sostenuta
in via principale dal ricorrente, ampiamente ripresa e sviluppata
nella memoria, secondo cui può pervenirsi in via interpretativa a
ritenere operativa anche ai fini della contribuzione volontaria
l'eliminazione, attuata dall'art. 21, comma 6, della legge 11 marzo
1988, n. 67, del c.d. tetto pensionistico (disposizione questa
applicabile non solo con riferimento anche alla pregressa
contribuzione, ma pure, sia pure con effetti ex nunc alle pensioni
già liquidate: cfr. Corte cost. n. 72/1990 e, ex plurimis, Cass. 12
novembre 1992 n. 12170, 11 maggio 1996, n. 4446, cit., 6 marzo 2001,
n. 3225).
Al riguardo deve innanzitutto precisarsi che questa disposizione
(precedentemente trascritta) - rispetto alla quale la disposizione
interpretativa di cui all'art. 3, comma 2-bis, del d.l. 21 marzo
1988, n. 86, convertito con modificazioni in legge 20 maggio 1988,
n. 160, ha avuto la funzione di chiarire l'applicabilità, anche per
la retribuzione eccedente il c.d. tetto, della rivalutazione secondo
gli indici Istat prevista dall'art. 3, comma undicesimo della legge
29 maggio 1982, n. 297 (cfr. Cass. 11 maggio 1996, n. 4446, 6
novembre 1996, n. 9687, 13 gennaio 1998, n. 220) - non ha abrogato la
disciplina sui limiti massimi di retribuzione annua pensionabile, ma
ha dettato una complementare disciplina finalizzata al computo anche
delle quote di retribuzione media annua eccedenti il tetto, sia pure
sulla base di aliquote di rendimento minore di quella normale,
precisate nella tabella allegata. È opportuno anche ricordare che
tale sistema risulta espressamente confermato dall'art. 12 del d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 503, il cui primo comma ha sostituito,
apportandovi modesti ritocchi, la tabella appena citata contenente i
tassi di rendimento pensionistico della retribuzione eccedente il
c.d. tetto, e il cui secondo comma ha delineato modalità di
estensione alle forme di previdenza sostitutive ed esclusive della
disciplina sul tetto pensionistico, così come integrata dall'art.
21, comma 6, della legge n. 67/1988, confermando anche a livello
terminologico la nozione di limite massimo della retribuzione annua
pensionabile.
Se si prende ora in considerazione la disciplina dettata, per la
determinazione della misura dei contributi volontari, dall'art. 2 del
d.l. 29 luglio 1981, n. 402, convertito con modificazioni dalla legge
26 settembre 1981, n. 437, deve rilevarsi che il terzo comma recita:
«Con decorrenza dal 1° aprile 1981 le aliquote a percentuale dei
contributi volontari dovuti dai lavoratori già occupati alle
dipendenze di terzi si applicano alle retribuzioni medie settimanali
delle singole classi di retribuzioni di cui alla tabella F relativa
alla contribuzione volontaria, allegata al presente decreto», mentre
il quinto comma dispone: «a decorrere dall'anno 1982 e con effetto
dal 1° gennaio di ciascun anno le retribuzioni di cui al terzo comma
sono aumentate nella essa misura percentuale delle variazioni delle
pensioni che si verificano in applicazione dell'art. 19 della legge
30 aprile 1969, n. 153, entro il limite massimo di retribuzione
pensionabile vigente nel periodo cui si riferisce il versamento».
L'utilizzazione di un sistema tabellare per l'individuazione
della retribuzione media settimanale da utilizzare per il calcolo dei
contributi e, a norma dell'art. 2, sesto comma, della retribuzione
pensionabile, in concorrenza con la circostanza che la medesima
tabella ha un numero limitato di classi di contribuzione, di cui
l'ultima correla una determinata retribuzione «media» di riferimento
a tutte le retribuzioni superiori a un determinato importo, confligge
irrimediabilmente con la tesi interpretativa secondo cui i limiti
posti alla contribuzione volontaria dall'art. 2 in esame devono
ritenersi abrogati, per incompatibilità, da parte dell'art. 21,
legge n. 67/1988, oppure che gli stessi, a seguito della previsione
di una forma di computabiità anche della retribuzione eccedente il
tetto, possono assumere un valore diverso e limitato, non
incompatibile con il versamento di contributi volontari sulla base di
retribuzioni figurative eccedenti quella indicata dall'ultima classe
della tabella F.
Alle conclusioni prospettate dal ricorrente non può pervenirsi
nonostante sia fondato il suo rilievo, secondo cui vi è una
corrispondenza, non casuale, tra i valori della quarantasettesima e
ultima classe di detta tabella e quelli del c.d. tetto pensionistico
(in coerenza con una direttiva seguita già in precedenza, pur in
assenza di un'apposita tabella per la contribuzione volontaria, per
effetto della disposizione di cui all'art. 6, comma secondo, del
d.P.R. n. 1432/1971, a norma del quale, per la contribuzione
volontaria, l'aliquota dei contributi a percentuale è applicata alle
retribuzioni medie settimanali delle singole classi di contribuzione
obbligatoria vigenti, in correlazione con l'art. 5, quarto comma, del
d.P.R. 27 aprile 1968, n. 488, che, in relazione all'introduzione del
criterio retributivo di liquidazione delle pensioni, aveva posto un
limite alla retribuzione pensionabile, disponendo che «non si
prendono in considerazione, per la parte eccedente, le retribuzioni
che superino il limite massimo della penultima classe della tabella
in vigore alla data di decorrenza della pensione, aumentato del 5 per
cento»). In effetti all'epoca dell'emanazione del d.l. n. 402/1981 il
limite massimo di retribuzione annua pensionabile era stato fissato
in L. 18.500.000 dall'art. 19 della legge 23 aprile 1981, n. 155, ed
un semplice calcolo dimostra che il valore medio di un'ulteriore
classe retributiva avrebbe comportato, su base annua, il superamento
di detto importo. Peraltro il limite massimo di retribuzione
pensionabile è stato poi assoggettato, a norma dell'art. 3, comma
13, legge 29 maggio 1982, n. 297, ad adeguamento annuale, secondo i
criteri della perequazione automatica delle pensioni, ed è stato,
poi, elevato a L. 32. 000.000 dall'art. 9 della legge 15 aprile 1985,
n. 140.
Deve anche osservarsi che il limite posto dal già richiamato
quinto comma dell'art. 2 del d.l. n. 402/1981 alla rivalutazione
annuale delle retribuzioni di cui al terzo comma conferma
l'intenzione del legislatore dell'epoca di assumere il c.d. tetto
pensionistico in vigore come limite della contribuzione volontaria.
Inoltre la vigenza di tale disciplina fino all'entrata in vigore del
d.lgs. 30 aprile 1997, n. 184, il cui art. 7 ha abbandonato il
sistema tabellare anche ai fini del versamento dei contributi
volontari - prevedendo, genericamente, il riferimento «all'importo
medio della retribuzione imponibile percepita nell'anno di
contribuzione precedente la data della domanda» (salvo un determinato
importo minimo), con applicazione della stessa aliquota prevista in
caso di contribuzione obbligatoria per il finanziamento della
gestione pensionistica -, è confermata dalla disposizione
transitoria di cui al comma 8 del citato art. 7, che ha previsto la
facoltà dei soggetti, ai quali, ai fini della prosecuzione
volontaria, era stata assegnata l'ultima classe vigente pro tempore,
di chiedere, entro un anno, l'assegnazione della retribuzione
corrispondente a quella media, percepita in costanza di rapporto di
lavoro nell'anno precedente la data di decorrenza dell'autorizzazione
alla prosecuzione volontaria.
Deve pertanto esaminarsi se presenta possibili profili di
illegittimità costituzionale la permanenza del limite alla
contribuzione volontaria posto dal d.l. n. 402/1981, limite eliminato
dal legislatore, come si è già visto, solo a distanza di vari anni
dall'elevazione della retribuzione massima pensionabile e
dall'entrata in vigore dell'art. 21 della legge n. 67/1988 (e
successivamente allo stesso pensionamento dell'attuale ricorrente).
Appare indubbia, peraltro, la rilevanza della questione, tenuto
presente l'oggetto della domanda proposta dal Pollice, le ragioni del
suo rigetto da parte del giudice di merito - cui peraltro sono
devoluti l'interpretazione della domanda giudiziale e i giudizi di
fatto -, i motivi del ricorso per cassazione, e le precedenti
considerazioni circa la portata normativa dell'art. 2 del d.l.
n. 402/1981. D'altra parte l'impostazione delle domande proposte
dall'attuale ricorrente si correla con il principio di diritto, che
non appare contestabile, secondo cui il soggetto che ha proposto
domanda di prosecuzione volontaria può, a seguito di un
provvedimento autorizzativo erroneo circa l'entità della
contribuzione per cui è ammessa la contribuzione volontaria,
contestare in giudizio tale provvedimento al fine di vedere
riconosciuto il suo diritto a una contribuzione volontaria nella
corretta misura. È opportuno anche rilevare che le difese
dell'I.N.P.S., attenendo al merito delle questioni di interpretazione
e di costituzionalità, confermano la rilevanza di queste ultime.
Ritiene questa Corte che in effetti sia non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 3, primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione,
dell'art. 2, commi terzo, quinto e sesto, del d.l. 29 luglio 1981,
n. 402, convertito con modificazioni dalla legge 26 settembre 1981,
n. 437, nella parte in cui, in relazione alle successive elevazioni
del limite annuo della retribuzione pensionabile e all'entrata in
vigore della normativa di cui all'art. 21 della legge 11 marzo 1988,
n. 67, impedisce che, in sede di determinazione e aggiornamento
periodico della retribuzione di riferimento per la prosecuzione
contributiva volontaria, questa retribuzione possa superare l'importo
della retribuzione media corrispondente alla più elevata delle
classi di contribuzione di cui alla tabella F allegata allo stesso
decreto n. 402/1981 e il valore inerente al riferimento, nell'art. 2,
comma quinto, al limite massimo di retribuzione pensionabile vigente
nel periodo cui si riferisce il versamento.
Come rilevato dal ricorrente, un tetto alla retribuzione di
riferimento per la contribuzione volontaria, correlato ai limiti
posti dalla legge alla retribuzione pensionabile, aveva una precipua
giustificazione nell'intento del legislatore di esonerare il
lavoratore optante per la prosecuzione volontaria dal pagamento di
contributi che, in relazione alla disciplina vigente, non avrebbero
potuto arrecare alcun beneficio alla sua posizione assicurativa. Non
è ravvisabile, quindi, un collegamento di detta specifica disciplina
con un intento del legislatore di contenere la spesa previdenziale
sulla base di criteri di contribuzione e di calcolo delle pensioni
meno favorevoli al lavoratore rispetto a quelle vigenti per i
lavoratori dipendenti. A tale intento di contenimento sono correlate
numerose altre disposizioni del provvedimento normativo, comprese
quelle per la fissazione di minimi di contribuzione volontaria e per
l'adeguamento nel tempo della contribuzione. In ogni caso, ove un
simile intento fosse presente, lo stesso non è certo di per sè
sufficiente a rendere esente la normativa da una verifica della sua
compatibilità con le direttive costituzionali di cui agli artt. 3 e
38 della Costituzione.
In particolare deve tenersi presente che, nell'ambito di una
normativa pensionistica che correla la misura della pensione
all'entità delle retribuzioni negli ultimi anni di contribuzione, in
caso di contribuzione volontaria la misura della pensione dipende
dalla retribuzione figurativa sulla cui base è effettuata la
contribuzione volontaria.
Ne consegue che, mentre in un sistema pensionistico contributivo
(dal punto di vista dei criteri di liquidazione delle pensioni)
eventuali limiti quantitativi massimi specifici alla contribuzione
volontaria (come quello ex art. 11, legge 20 febbraio 1958, n. 55,
non a caso abrogato dall'art. 41 del d.P.R. 27 aprile 1968, n. 488,
in coincidenza con l'introduzione della pensione retributiva: al
riguardo cfr. anche l'art. 12, quarto comma, del d.P.R. n. 1432/1971)
diminuiscono la possibile incidenza positiva della contribuzione
volontaria, ma non comportano alcun effetto negativo della medesima,
dato che ogni versamento contributivo determina un incremento della
pensione liquidabile, al contrario in un sistema retributivo di
liquidazione delle pensioni, limiti di tale genere hanno un rilievo
del tutto diverso, costituendo il presupposto di un'incidenza in gran
parte negativa, invece che positiva, della contribuzione volontaria,
rispetto ai soggetti la cui ultima retribuzione sia superiore al
limite specifico della contribuzione volontaria.
Nel caso in esame il mancato coordinamento della normativa sulla
contribuzione volontaria con le successive disposizioni relative
all'elevazione del limite massimo della retribuzione pensionabile e
con la riforma che, pur senza eliminare formalmente il tetto della
retribuzione pensionabile, ne ha modificato la portata (prevedendo la
computabilità anche della retribuzione eccedente, sia pure sulla
base di tassi di rendimento inferiori), rende la normativa stessa
ampiamente irrazionale e tale da penalizzare gravemente la
prosecuzione volontaria, nei confronti dei soggetti che, negli ultimi
anni della loro attività lavorativa, e in particolare nelle ultime
156 settimane, hanno fruito di una retribuzione superiore di quella
media imponibile di cui all'ultima classe di contribuzione della
tabella F allegata al d.l. n. 402/1981.
Tale penalizzazione, effetto diretto, naturale e prevedibile
dalla discrasia normativa già evidenziata, contraddice a priori, in
violazione dell'art. 38 della Costituzione, la fuizione propria della
contribuzione volontaria, che - come rilevato da Corte costituzionale
n. 307/1989 (che richiama le sentenze n. 574/1987 e n. 822/1988) -
«per ovviare agli effetti negativi, ai fini previdenziali, della
mancata prestazione di attività lavorativa», «mira a far raggiungere
i requisiti minimi di anzianità contributiva per il diritto a
pensione» e a «mantenere costante e intangibile in capo al
lavoratore, ai fini del pensionamento, il livello retributivo attinto
in tutto l'arco della sua attività lavorativa». È stato anche
osservato, nella medesima pronuncia, che tale funzione trova
riscontro nelle disposizioni generali sulla contribuzione volontaria
e, in particolare, nell'art. 9, primo comma, del d.P.R. 31 dicembre
1971, n. 1432, che parifica i contributi volontari al contributi
obbligatori al fini del diritto alle prestazioni, dell'anzianità
contributiva e della determinazione della retribuzione annua
pensionabile, e che «tale funzione di salvaguardia dei contenuti
economici della retribuzione pensionabile percepita in costanza di
rapporto di lavoro è (...) evidentemente frustrata ove la
contribuzione volontaria consegua l'effetto di farla decrescere,
così vanificando le aspettative legittimamente nutrite dal
lavoratore per il tempo successivo alla cessazione della propria
attivita».
È ravvisabile anche una correlata violazione dell'art. 3 della
Costituzione, sia per l'irrazionalità di una disciplina che
contraddice la finalità della contribuzione volontaria, sia per
l'ingiustificato operare di limiti alla retribuzione pensionabile non
corrispondenti a quelli operanti in caso di prestazioni di attività
lavorativa, sia, infine, per l'analogamente ingiustificata - nel
quadro della disciplina all'epoca vigente - disparità di trattamento
tra lavoratori con retribuzione inferiore a detti limiti, per i quali
la prosecuzione volontaria è idonea a svolgere adeguatamente la sua
funzione, e lavoratori con retribuzione superiore, per i quali, come
si è visto, la prosecuzione volontaria, per ragioni strutturali, è
prevalentemente inidonea a svolgere la sua funzione tipica.
In relazione all'eventuale rilievo che potrebbe rientrare nella
discrezionalità del legislatore la previsione di una diversa
disciplina, quanto alla contribuzione volontaria, in riferimento alla
retribuzione eccedente il limite della retribuzione pensionabile, in
considerazione del suo minore rendimento ai fini pensionistici,
sembra potersi affermare che questa particolarità della
contribuzione, per il complesso di ragioni già esposte e, in
particolare, se si vuole evitare che sia tradita la ordinaria
funzionalità della contribuzione volontaria, non possa giustificare
- in un sistema normativo in cui l'ammontare della pensione è
correlata alla retribuzione (reale o figurativa) dell'ultimo periodo
anteriore al pensionamento - l'abbandono del principio che la misura
della contribuzione volontaria deve tenere conto di tutta la
retribuzione rilevante ai fini della misura della pensione, salvo
l'esercizio, meramente eventuale, da parte del legislatore della
facoltà di ampliare le possibilità di scelta del contributore
volontario, consentendogli di optare per versamenti correlati alla
sola retribuzione non eccedente il massimale (facoltà della quale
peraltro il legislatore non si è avvalso in occasione della
emanazione del citato d.lgs. n. 184/1997).
Deve darsi atto che la richiamata sentenza n. 307/1989 della
Corte costituzionale, nel prendere in considerazione un'ipotesi in
cui la contribuzione volontaria, in base ai criteri di liquidazione
della pensione di cui all'art. 3, comma ottavo, della legge 29 maggio
1982, n. 297, aveva comportato il diritto ad una pensione di misura
inferiore a quella conseguibile all'età pensionabile con il computo
della sola contribuzione obbligatoria, si è limitata a statuire che
in tal caso la pensione non può essere inferiore a quella che
sarebbe spettata al raggiungimento dell'età pensionabile sulla base
della contribuzione obbligatoria, e che pronunce da questo punto di
vista di tenore simile sono state adottate da Corte costituzionale
n. 428/1992, n. 264/1994, n. 388/1995 e n. 432/1999 con riferimento
ad ipotesi in cui il deterioramento della posizione contributiva
sotto il profilo dell'entità della c.d. retribuzione pensionabile è
causato da una contribuzione volontaria o figurativa, o dallo
svolgimento di ulteriore attività lavorativa, non necessari al fini
del raggiungimento del periodo minimo di contribuzione. Deve
osservarsi però che tale risultato più limitativo, rispetto a
quello perseguito dall'attuale ricorrente (il quale ha già potuto
giovarsi degli effetti di Corte cost. n. 428/1992), si correla alle
diversità delle situazioni e delle questioni proposte con le
ordinanze di rimessione, le quali (probabilmente in relazione anche
all'operare di vari fattori, connessi alla evoluzione nel tempo della
normativa previdenziale, e non già, come in questo caso, di una
incongruità della normativa sulla contribuzione volontaria
sussistente all'epoca dell'autorizzazione alla contribuzione
volontaria) hanno preso in considerazione solo le conseguenze delle
vicende contributive e non le normative in base alle quali nei vari
casi era stata effettuata la contribuzione.
Quanto alla affermazione, contenuta in Corte costituzionale
n. 432/1999 e richiamata dal tribunale di Roma, secondo cui non si
rinvengono principi costituzionali che impongano in tutti i casi e a
tutti gli effetti l'equiparazione della contribuzione volontaria a
quella obbligatoria, sembra potersi rilevare che tale principio,
nella sua genericità, non offre parametri di valutazione pertinenti
al fine di smentire l'ipotesi, sopra formulata, di un contrasto con
gli artt. 3 e 38 della Costituzione della specifica disciplina in
esame. Del resto detta osservazione della Corte costituzionale è
stata formulata al fine di contestare l'ipotesi della necessità di
fare comunque riferimento alla sola contribuzione obbligatoria per
determinare la retribuzione pensionabile, quando la considerazione
(in applicazione delle pertinenti regole generali) anche della
contribuzione volontaria, necessaria ai fini del conseguimento
dell'anzianità contributiva minima, avrebbe determinato un risultato
meno favorevole. Non era stata, peraltro, messa in questione la
legittimità costituzionale delle norme sulla cui base, nella specie,
era stato determinato l'importo della contribuzione volontaria (del
resto può, tra l'altro, osservarsi che la maggiore brevità del
periodo di riferimento considerato dalla legge per la determinazione
dell'entità della contribuzione volontaria, rispetto a quello
rilevante per la determinazione della retribuzione pensionabile, può
determinare ipotesi fisiologiche e giustificate di diminuzione della
virtuale retribuzione pensionabile per effetto della contribuzione
volontaria - salvi i limiti individuati dalla Corte costituzionale
per l'ipotesi di anteriore conseguimento dell'anzianità contributiva
minima -, equiparabili a quelli determinati dallo svolgimento di
attività lavorativa con retribuzione inferiore a quella percepita in
un periodo precedente).
È, infine, opportuno rilevare che una eventuale dichiarazione di
parziale sopravvenuta illegittimità costituzionale delle
disposizioni in questione dell'art. 2 del d.l. n. 402/1981 nei
termini già prospettati non comporterebbe un vuoto normativo, nè
richiederebbe ulteriori specificazioni ricadenti nell'ambito della
discrezionalità del legislatore, poichè il sistema tabellare,
impostato su fasce di retribuzione e relative retribuzioni medie
imponibili, utilizzato dall'articolo citato, in effetti non era
essenziale, dato l'esauriente tenore dell'art. 8, comma primo, del
d.P.R. n. 1432/1971, tanto più in riferimento alle nuove richieste
di autorizzazione alla contribuzione volontaria (in effetti la
disposizione transitoria e di coordinamento di cui al comma quarto
dell'art. 2, d.l. n. 402/1981 evidenzia una funzione della tabella F
di attuare una rivalutazione delle retribuzioni di riferimento per i
soggetti autorizzati alla prosecuzione volontaria con decorrenza
anteriore al 1° aprile 1981). Ciò è confermato anche dall'abbandono
del sistema tabellare da parte dell'art. 7 del d.lgs. n. 184/1997, in
un quadro normativo ai fini in esame non sostanzialmente modificato.
Deve peraltro osservarsi - ad integrazione dei precedenti rilievi
circa la rilevanza della questione di legittimità costituzionale in
esame - che la normativa cui è correlata la fondatezza o meno delle
pretese del ricorrente è proprio quella di cui all'art. 2 del d.lgs.
n. 402/1981, e non quella di una disciplina transitoria intervenuta
pacificamente quando non era più in corso la contribuzione
volontaria del Pollice e lo stesso era già pensionato. Nè una
pronuncia di illegittimità costituzionale di detto art. 2 appare
pregiudicabile da un'eventuale non perfetta coerenza della disciplina
transitoria di cui all'art. 7, comma 8, d.lgs. n. 184/1997 con
l'assetto normativo conseguente alla dichiarazione di illegittimità
costituzionale. Peraltro una simile incoerenza non è formalmente
configurabile, la disposizione in questione essendo pur sempre
riferibile ai periodi in cui legittimamente operavano limiti
quantitativi alla contribuzione volontaria.
In conclusione, la prospettata questione di legittimità
costituzionale appare rilevante e non manifestamente infondata e
devono quindi essere adottati i consequenziali provvedimenti.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, primo
comma, e 38, secondo comma della Costituzione, dell'art. 2, commi
terzo, quinto e sesto, del d.l. 29 luglio 1981, n. 402, convertito
con modificazioni dalla legge 26 settembre 1981, n. 437, nella parte
in cui, successivamente all'elevazione dei limiti della retribuzione
pensionabile e all'entrata in vigore della normativa di cui all'art.
21 della legge 11 marzo 1988, n. 67, impedisce che, in sede di
determinazione e aggiornamento periodico della retribuzione di
riferimento per la prosecuzione contributiva volontaria, questa possa
superare l'importo della retribuzione media corrispondente alla più
elevata delle classi di contribuzione di cui alla tabella F allegata
allo stesso decreto n. 402/1981 e il valore inerente al riferimento,
nell'art. 2, comma quinto, al limite massimo di retribuzione
pensionabile vigente nel periodo cui si riferisce il versamento.
Sospende il giudizio e dispone che gli atti siano trasmessi alla
Corte costituzionale e che la presente ordinanza sia notificata alle
parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata ai
Presidenti dei due rami del Parlamento.
Così deciso in Roma, il 20 giugno 2003.
Il Presidente: Mattone
Il relatore: Toffoli
04C0197