1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 15-3-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 gennaio 2023
Ordinanza del 30 gennaio 2023 del Tribunale di Firenze nel procedimento penale a carico di P. G.. Reati e pene - Misure a tutela del decoro di particolari luoghi - Previsione che chiunque ponga in essere condotte che impediscono l'accessibilita' e la fruizione delle infrastrutture relative ai trasporti, in violazione dei divieti di stazionamento o di occupazione di spazi, e' soggetto ad una sanzione amministrativa pecuniaria e al contestuale ordine di allontanamento dal luogo in cui e' stato commesso il fatto rivolto per iscritto dall'organo accertatore, la cui trasgressione comporta un'ulteriore sanzione amministrativa pecuniaria - Previsione che, nei casi di reiterazione delle suddette condotte, il questore, qualora dalla condotta tenuta possa derivare pericolo per la sicurezza, puo' disporre, con provvedimento motivato, per un periodo non superiore a dodici mesi, il divieto di accesso ad una o piu' delle aree espressamente specificate nel provvedimento - Previsione, in caso di violazione del divieto, della pena dell'arresto da sei mesi ad un anno. - Decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14 (Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle citta'), convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017, n. 48, artt. 9, comma 1, e 10, commi 1 e 2. (23C00047) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 15-3-2023)

TRIBUNALE DI FIRENZE
Prima Sezione penale

Il Giudice, dott. Franco Attinà, nel procedimento sopra indicato
a carico di:
A) P. G. - (...) - nato in.... il...., cittadino italiano;
elettivamente dom.to presso l'avv. Costanza Brusa del foro di Firenze
(elezione e accettazione nel verbale CC Firenze Peretola del 5 aprile
2020, affog. 10):
detenuto per altra causa, rinunciante a comparire;
difeso dall'avv. di ufficio Costanza Brusa del foro di
Firenze (nomina nel verbale CC Firenze Peretola del 5 aprile 2020,
affog. 10);
imputato dci seguenti reati:
del reato p. e p. dall'art. 10, comma 2, decreto-legge n.
14 del 2017 perchè non osservava il provvedimento n. ... emesso dal
questore della Provincia di Firenze in data .... notificato l'....
per motivi di sicurezza pubblica, ex art. 10, decreto-legge n.
14/2017, con cui gli si vietava di accedere per un periodo di mesi
sei ai luoghi della stazione di Santa Maria Novella, via Valfonda,
via Alemanni e piazza della Stazione.
In... il.... sentite le parti:
premesso che:
con decreto del Pm dell'8 marzo 2021 G. P. era citato a
giudizio per il reato sopra indicato (inizialmente qualificato ex
art. 650 c.p., imputazione poi modificata all'udienza del 31 gennaio
2022 allorchè era contestata espressamente la norma dell'art. 10,
comma 2, d.l. n. 14/2017);
nelle udienze del 7 marzo 2022, del 9 maggio 2022 e del 14
novembre 2022 si svolgeva l'istruttoria (audizione di un teste di
P.G. e acquisizione di documentazione); all'esito le parti
illustravano le rispettive conclusioni (il PM chiedeva la condanna
dell'imputato alla pena di mesi sette di arresto; la Difesa chiedeva
l'assoluzione);
all'udienza odierna, cui il processo era rinviato per
eventuali repliche, le parti vi rinunciavano;
rilevato che:
A) con provvedimento del.... il Questore di Firenze vietava
a G. P. - per la durata di mesi sei dalla data della relativa
notifica - di accedere alla Stazione ferroviaria di Santa Maria
Novella, primo piano e piano sotto terra, via Valfonda, via Alemanni,
piazza della Stazione;
il provvedimento era motivato dal fatto che in tre occasioni
- in data....., - il P. ...., soggetto gravato da precedenti di
polizia per numerosi reati,. era stato oggetto di sanzione
amministrativa ai sensi dell'art. 9, d.l. n. 14/2017 e contestuale
ordine di allontanamento perchè stava impedendo l'accessibilità e
la fruizione di infrastrutture del servizio pubblico dci trasporti;
si riteneva inoltre che dalle condotte poste in essere dal P. potesse
derivare un pericolo per la sicurezza;
il provvedimento era notificato al P. in data....;
B) sono stati acquisiti verbali di accertamento c
contestazione e gli ordini di allontanamento del...., del.... e
del....; da tali atti risulta che in tali date il prevenuto, in
violazione dei divieti di stazionamento, mendicava con atteggiamento
insistente e fastidioso avvicinando le persone intente ad acquistare
i titoli di viaggio presso le emettitrici automatiche, così
impedendo la regolare fruizione delle stesse e in generale dell'area
interna della stazione di Firenze Santa Maria Novella (... e ...), o
chiedeva insistentemente denaro agli utenti della citata stazione
sulla scalinata di accesso alla medesima così impedendo la fruizione
e l'accessibilità all'area interna di predetta infrastruttura (...);
C) in data ... i Carabinieri, nell'ambito di un ordinario
giro di controllo, rinvenivano l'imputato in piazza della Stazione,
nel piazzale antistante lo scalo ferroviario di Firenze Santa Maria
Novella; il prevenuto in quel momento non stava facendo alcunchè; il
carabiniere autore del controllo in sede di testimonianza ha riferito
che le condizioni in cui il P. versava facevano trasparire come si
trattasse di un soggetto che viveva per strada; in ordine alla
propria presenza sul posto, l'imputato non forniva alcuna
giustificazione;
D) il prevenuto ha dunque violato il provvedimento del
Questore del... accedendo, nonostante il divieto impostogli, al
piazzale della stazione di Firenze Santa Maria Novella;
E) il fatto deve qualificarsi ai sensi della previsione
specifica di cui all'art. 10, d.l. n. 14/2017 e non ai sensi
dell'art. 650 c.p. originariamente indicato in imputazione (che
secondo la consolidata giurisprudenza di legittimità ha carattere
residuale);
F) quanto all'affermazione della responsabilità
dell'imputato relativamente al reato in questione, pare però
necessario il pronunciamento della Corte costituzionale in ordine
alla legittimità costituzionale delle norme di cui agli articoli 9,
commi 1 e 10, commi 1 e 2, d.l. n. 14/2027;
ciò premesso,

Osserva

1. Rilevanza della questione
1.1 G. P. era destinatario di un provvedimento del Questore di
Firenze, con cui - ai sensi dell'art. 10, d.l. n. 14/2017 - gli si
vietava di accedere ad alcune aree cittadine e in particolare alla
stazione di Santa Maria Novella, al relativo piazzale e alle vie
immediatamente limitrofe.
Il provvedimento era motivato sulla base di tre precedenti
episodi del..., del... e del..., in cui il prevenuto era stato
sanzionato dalla Polizia ferroviaria e dalla Polizia municipale ex
art. 9, d.l. n. 14/2017 perchè, violando gli obblighi di
stazionamento e occupazione degli spazi della citata stazione
ferroviaria, aveva impedito la regolare accessibilità e fruizione
delle aree della stazione stessa, chiedendo insistentemente denaro
alle persone intente ad accedere alla stazione stessa o a fruire dei
relativi servizi di biglietteria automatica.
Sulla base di tali risultanze e ritenendo sussistente un pericolo
per la sicurezza, anche in ragione dci precedenti del P. ..., il
Questore vietava allo stesso l'accesso ai citati luoghi per un
periodo di sei mesi.
Il provvedimento era regolarmente notificato.
1.2 Nel periodo in cui perdurava il divieto l'imputato era
rinvenuto all'interno del piazzale della Stazione, in violazione
quindi del provvedimento del Questore. Sussisterebbe quindi il reato
in contestazione.
1.3 Tuttavia, ove sopravvenisse la dichiarazione
d'incostituzionalità delle disposizioni ex art. 9, comma 10, d.l. n.
14/2017, e cioè della normativa che dà fondamento al potere del
Questore di adottare la misura di prevenzione la cui inosservanza è
oggetto di accertamento nel giudizio principale, ciò varrebbe a
«porre nel nulla» la misura medesima, con conseguente ricaduta sulla
sussistenza o meno del reato (in tal senso, da ultimo, Corte
costituzionale sentenza n. 2 del 2023).
2. Il quadro normativo
Pare opportuno preliminarmente procedere ad una breve
ricognizione del quadro normativo.
Il decreto-legge n. 14/2017 («Disposizioni urgenti in materia di
sicurezza delle citta'», c.d. decreto Minniti), come convertito con
la legge n. 48/2017, agli articoli 9 e 10 ha previsto nuove «Misure a
tutela del decoro di particolari luoghi».
In particolare, l'art. 9, comma 1 prevede che chiunque ponga in
essere condotte che impediscano l'accessibilità e la fruizione delle
infrastrutture relative ai trasporti, in violazione dei divieti di
stazionamento o di occupazione di spazi ivi previsti, è soggetto ad
una sanzione amministrativa pecuniaria. Inoltre, contestualmente
all'accertamento della condotta illecita, al trasgressore viene
ordinato l'allontanamento dal luogo in cui è stato commesso il fatto
(l'art. 10, comma 1 specifica che l'efficacia di detto allontanamento
cessa dopo 48 ore e che la violazione dello stesso comporta
un'ulteriore sanzione amministrativa pecuniaria).
L'art. 9, comma 2, d.l. n. 14/2017 prevede che il provvedimento
di allontanamento di cui all'art. 9, comma 1 è adottato altresì nei
confronti di chi - nelle stesse aree di cui all'art. 9, comma 1
(infrastrutture ferroviarie, marittime, ecc. e relative pertinenze) -
commetta gli illeciti di cui agli articoli 688 c.p. (ubriachezza),
726 c.p. (atti contrari alla pubblica decenza), 29 decreto
legislativo n. 114/1998 (commercio abusivo), 7, comma 15-bis CdS
(attività di parcheggiatore abusivo), 1-sexies, d.l. n. 28/2003
(vendita senza autorizzazione di biglietti di accesso a
manifestazioni sportive).
L'art. 9, comma 3 prevede che i regolamenti di Polizia urbana
possano individuare aree urbane particolari (su cui insistono presidi
sanitari, scuole, mercati, ecc.) alle quali altresì si applichino le
disposizioni di cui ai predetti commi 1 e 2.
L'art. 10, comma 1 disciplina l'ordine di allontanamento adottato
dagli organi accertatori ai sensi dell'art. 9, comma 1-3 e prevede
altresì che copia del provvedimento sia trasmessa al Questore (con
contestuale segnalazione ai competenti servizi socio-sanitari, ove ne
ricorrano le - non meglio precisate - condizioni).
L'art. 10, comma 2 infine prevede che «Nei casi di reiterazione
delle condotte di cui all'art. 9. commi 1 e 2, il questore, qualora
dalla condotta tenuta possa derivare pericolo per la sicurezza, può
disporre, con provvedimento motivato, per un periodo non superiore a
dodici mesi, il divieto di accesso ad una o più delle aree di cui
all'art. 9, espressamente specificate nel provvedimento,
individuando, altresì, modalità applicative del divieto compatibili
con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario
dell'atto». Per la violazione di detto divieto è prevista la pena
dell'arresto da sei mesi ad un anno.
In definitiva, i citati articoli delineano una fattispecie a
formazione progressiva in cui le varie misure preventive approntate
dall'ordinamento a tutela della c.d. sicurezza urbana sono via via
aggravate, fino a culminare - nel caso di violazione del
provvedimento del Questore (c.d. «Daspo urbano») - in un reato
contravvenzionale (quello per l'appunto previsto dall'art. 10, comma
2, d.l. n. 14/2017 e non il reato di carattere più generale di cui
all'art. 650 c.p. indicato originariamente in imputazione).
La normativa in questione fa sorgere plurimi dubbi di
compatibilità con costituzionali.
3. I vari profili di illegittimità
3.1 Un primo profilo di possibile illegittimità viene in rilievo
rispetto al disposto dell'art. 16 e dell'art. 3 della Costituzione,
nonchè dell'art. 117 Cost. in relazione all'art. 2 del prot. n. 4
CEDU.
3.1.1 Il provvedimento del Questore, disciplinato dall'art. 10,
comma 2, d.l. n. 14/2017, comporta per il suo destinatario una
limitazione della libertà di circolazione: gli inibisce infatti
l'accesso per un lungo periodo di tempo ad alcune aree cittadine. Nel
caso di specie si tratta della principale stazione ferroviaria di
Firenze, alcuni spazi della quale sono normalmente accessibili
liberamente, non essendovi cancelli, porte o altro tipo di barriere.
In base al combinato disposto dell'art. 9, commi 1, 2 e 3 e dell'art.
10, d.l. n. 14/2017, in presenza di apposite previsioni nei
regolamenti di Polizia urbana, si potrebbe peraltro trattare anche di
aree su cui insistano presidi sanitari, scuole, plessi scolastici
esiti universitari, musei, aree e parchi archeologici, complessi
monumentali o altri istituti e luoghi della cultura o comunque
interessati da consistenti flussi turistici, aree destinate allo
svolgimento di fiere, mercati, pubblici spettacoli, ovvero adibite a
verde pubblico.
3.1.2 L'art. 16 della Costituzione garantisce la libertà di
circolazione delle persone, facendo salve solo «le limitazioni che la
legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di
sicurezza».
Con riguardo alla disciplina qui censurata non si pone con tutta
evidenza una questione afferente a «motivi di sanita'». Occorre
allora esaminare se le limitazioni previste dall'art. 10, comma 2,
d.l. n. 14/2017 possano trovare la propria legittimazione in motivi
di «sicurezza».
La Corte costituzionale in più occasioni ha affrontato la
questione di quale sia il significato da attribuire a tal fine al
termine «sicurezza».
In particolare, fin dagli inizi della sua attività, la Corte -
occupandosi di altra misura di prevenzione - ha affermato che «sembra
razionale e conforme allo spirito della Costituzione dare alla parola
«sicurezza» il significato di situazione nella quale sia assicurato
ai cittadini, per quanto è possibile, il pacifico esercizio di quei
diritti di libertà che la Costituzione garantisce con tanta forza.
Sicurezza si ha quando il cittadino può svolgere la propria lecita
attività senza essere minacciato da offese alla propria personalità
fisica e morale; è l'«ordinato vivere civile», che è indubbiamente
la meta di uno Stato di diritto, libero e democratico» (così
sentenza n. 2 del 1956).
3.1.3 L'art. 10, comma 2, d.l. n. 14/2017 subordina l'adozione
del citato provvedimento del Questore, oltre che alla reiterazione
delle condotte di cui all'art. 9, commi 1 e 2, anche alla circostanza
che «dalla condotta tenuta possa derivare pericolo per la sicurezza».
3.1.4 In primo luogo, il concetto di sicurezza recepito dal d.l.
n. 14/2017 appare molto più esteso di quello fatto proprio dall'art.
16 Cost.
3.1.4.1 Il d.l. n. 14/2017 fornisce all'art. 1 una definizione
della «sicurezza integrata». «Ai fini del presente decreto, si
intende per sicurezza integrata l'insieme degli interventi assicurati
dallo Stato, dalle regioni, dalle Province autonome di Trento e
Bolzano e dagli enti locali, nonchè da altri soggetti istituzionali,
al fine di concorrere, ciascuno nell'ambito delle proprie competenze
e responsabilità, atta promozione e all'attuazione di un sistema
unitario e integrato di sicurezza per il benessere delle comunità
territoriali.»
All'art. 4 segue poi una definizione della «sicurezza urbana»:
«Ai fini del presente decreto, si intende per sicurezza urbana il
bene pubblico che afferisce alla vivibilità e al decoro delle
città. da perseguire anche attraverso interventi di
riqualificazione, anche urbanistica, sociale e culturale, e recupero
delle aree o dei siti degradati, l'eliminazione dei fattori di
marginalità e di esclusione sociale, la prevenzione della
criminalità, in particolare di tipo predatorio, la promozione della
cultura del rispetto della legalità e l'affermazione di più elevali
livelli di coesione sociale e convivenza civile, cui concorrono
prioritariamente, anche con interventi integrati, lo Stato, le
regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti focali,
nel rispetto delle rispettive competenze e funzioni».
3.1.4.2 Con il primo concetto viene quindi valorizzato il dato
della governance multilivello, prevedendo il necessario coordinamento
tra autorità operanti in diversi ambiti di competenza, in funzione
dell'attuazione di un sistema unitario di sicurezza che garantisca il
benessere delle comunità territoriali.
Il secondo concetto si caratterizza invece sotto il profilo
spaziale, per la sua correlazione alle problematiche particolari
proprie dei grandi centri urbani.
3.1.4.3 La Corte costituzionale - chiamata più volle negli
ultimi anni a pronunciarsi circa la legittimità di leggi regionali
per denunciata violazione del riparto di competenze di cui all'art.
117 Cost. - ha sottolineato che il d.l. n. 14/2017 ha accolto una
nozione ampia e pluralista di sicurezza: accanto alla sicurezza in
senso stretto (o sicurezza primaria), che costituirebbe il nucleo
duro della sicurezza di esclusiva competenza statale ai sensi
dell'art. 117, comma 2, lettera h) Cost., vi è una sicurezza «in
senso lato» (o sicurezza secondaria), capace di ricomprendere un
fascio di funzioni intrecciate, corrispondenti a plurime e
diversificate competenze di spettanza anche regionale (così Corte
cost. sentenza n. 285/2019).
3.1.4.4 Al di là del profilo del riparto di competenze, il dato
che ne risulta è quello di un concetto di sicurezza «onnivoro»
(com'è stato qualificato in dottrina dai primi commentatori).
In particolare, il citato bene giuridico - oltre agli interessi
essenziali al mantenimento di una ordinata convivenza civile - pare
ormai ricomprendere nella prospettiva del d.l. n. 14/2017 anche
profili di carattere estetico o comunque afferente ai costumi o al
senso di «opportunita'», come il «decoro».
3.1.4.5 Per quanto la terminologia impiegata non sta
perfettamente corrispondente, la «sicurezza» il pericolo per la quale
legittima ai sensi dell'art. 10, comma 2 il provvedimento del
Questore pare doversi intendere in tale senso molto ampio, plurimi
elementi deponendo in tal senso.
Innanzi tutto, il capo II del decreto fa espresso riferimento nel
titolo al «decoro urbano»; l'art. 9, che prevede le condotte la cui
reiterazione legittima il provvedimento del Questore, è inoltre
rubricato «Misure a tutela del decoro di particolari luoghi»; la
stessa tipologia di alcune di queste condotte, previste espressamente
dall'art. 9, comma 2, pare inoltre implicare un riferimento ad
aspetti che esorbitano rispetto ai presupposti di un ordinato vivere
civile. Pare inoltre significativo il fatto che nell'art. 10, comma 2
il temine «sicurezza» non sia accompagnato dall'aggettivo «pubblica»
nè sia associato all'ulteriore concetto di «ordine» (come invece
avviene in altre disposizioni dello stesso decreto).
Già il comunicato stampa del Governo del 10 febbraio 2017 dava
del resto atto dell'approvazione nel corso della seduta n. 12 del
Consiglio dei ministri di un provvedimento che «interviene altresì
rafforzando l'apparato sanzionatorio ammnistrativo, al fine di
prevenire fenomeni di criticità sociale suscettibili di determinare
un'influenza negativa sulla sicurezza urbana, anche in relazione
all'esigenza di garantire la libera accessibilità e fruizione degli
spazi e delle infrastrutture delle città, prevedendo, fra l'altro,
la possibilità di imporre il divieto di frequentazione di
determinali pubblici esercizi e aree urbane ai soggetti condannati
per reati di particolare allarme sociale».
3.1.5 Dunque, la normativa in questione consente limitazioni alla
libertà di circolazione in funzione della tutela di interessi (la
sicurezza urbana) che trascendono la sicurezza di cui all'art. 16
Cost.
3.1.6 Nè può essere il Legislatore ordinario a fissare per
legge (o per decreto-legge) il contenuto del concetto di sicurezza di
cui alla norma costituzionale: diversamente opinando, la garanzia
costituita da quest'ultima risulterebbe vanificata o comunque
facilmente aggirabile (si legittimerebbe cioè in sostanza una
«truffa delle etichette», permettendo al Legislatore di scegliere
liberamente, con un'apposita definizione, quali circostanze o
interessi consentano di limitare la libertà costituzionalmente
tutelata).
3.1.7 Vi è poi da rilevare che la Corte costituzionale ha
affermato in più occasioni che «il precetto di cui al detto art. 16
non preclude al legislatore la possibilità di adottare, per ragioni
di pubblico interesse, misure che influiscano sul movimento della
popolazione (sentenze nn. 51 del 1991, 12 del 1965 e 64 del 1963). In
particolare l'uso delle strade, specie con mezzi di trasporto, può
essere regolato sulla base di esigenze che, sebbene trascendano il
campo della sicurezza e della sanità, attengono al buon regime della
cosa pubblica, alla sua conservazione, alla disciplina che gli utenti
debbono osservare ed alle eventuali prestazioni che essi sono tenuti
a compiere. La tipologia dei limiti (divieti, diversità temporali o
di utilizzazioni, subordinazione a certe condizioni) viene articolata
dalla pubblica autorità tenendo conto dei vari elementi in gioco:
diversità dei mezzi impiegati, impatto ambientale, situazione
topografica o dei servizi pubblici, conseguenze pregiudizievoli
derivanti dall'uso indiscriminato del mezzo privato. Si tratta pur
sempre, però, di una disciplina funzionale alla pluralità degli
interessi pubblici meritevoli di tutela ed alle diverse esigenze, e
sempre che queste rispondano a criteri di ragionevolezza» (sentenza
n. 264 del 1996).
Premesso che non tutti gli interessi pubblici sono riconducibili
ai concetti di sicurezza e sanità, la Corte ha quindi ammesso che il
legislatore possa adottare misure che influiscano sul movimento della
popolazione per ragioni di pubblico interesse diverse dalla sicurezza
e dalla sanità; ma - perchè il disposto dell'art. 16 Cost. mantenga
il suo valore di garanzia dei diritti individuali - pare potersi
affermare, da un lato, che tali misure debbano avere carattere
generale e non riguardare il singolo individuo e, dall'altro, che
tale incidenza debba essere indiretta (come per l'appunto nel caso
esaminato dalla Corte nella sentenza citata, in cui oggetto di
disciplina era l'uso delle strade e in particolare l'istituzione di
una tariffa per alcune strade, che solo indirettamente si riverberava
sulla libertà di circolazione dei singoli).
Nel caso ora in esame, invece, il provvedimento previsto
dall'art. 10, comma 2, d.l. n. 14/2017 incide - in funzione della
tutela di un interesse che trascende la sicurezza in senso stretto di
cui all'art. 16 Cost. - direttamente sulla libertà di circolazione
del singolo individuo.
3.1.8 In secondo luogo - se già un simile concetto di sicurezza
e correlatamente il pericolo per la stessa non sembrano idonei a
selezionare adeguatamente le condotte che giustifichino ai sensi
dell'art. 16 Cost. una limitazione della libertà di circolazione -
tale vulnus sembra ulteriormente accentuato dalla formulazione
assolutamente generica dell'art. 10, comma 2, d.l. n. 14/2017. Tale
disposizione non richiede infatti la sussistenza di un pericolo per
la sicurezza, e cioè che sia probabile il verificarsi di un
pregiudizio per la sicurezza, ma semplicemente che «dalla condotta
tenuta possa derivare pericolo per la sicurezza»: è cioè
sufficiente una mera possibilità non qualificata.
3.1.9 Considerato che il divieto di accesso disposto dal Questore
sacrifica un diritto fondamentale del destinatario, pare doversi
dubitare della legittimità della citata norma sotto il profilo del
principio di proporzionalita'/ragionevolezza dell'intervento
legislativo ex art. 3 Cost., da intendersi quale «proporzionalità
dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile
discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o
alle finalità che intende perseguire, tenuto conto delle circostanze
e delle limitazioni concretamente sussistenti» (Corte costituzionale
sentenza n. 1130/1988; sull'esigenza che le limitazioni previste
dalla legge ai diritti fondamentali siano idonee, necessarie e
proporzionate in senso stretto rispetto alla finalità legittima
perseguita, si veda anche, da ultimo, Corte costituzionale sentenza
n. 5/2023): viene cioè imposto un sacrificio ad un diritto
fondamentale senza che ciò sia strettamente necessario, essendo solo
meramente eventuale il pericolo per l'interesse che il legislatore
intende tutelare (per di più delineato in termini particolarmente
generici, quasi onnicomprensivi).
Si rilevi incidentalmente (solo incidentalmente, in quanto la
questione non è strettamente rilevante nel caso di specie) che la
libertà di circolazione, meritevole di tutela in sè, è a sua volta
funzionale al soddisfacimento da parte dell'individuo di ulteriori
esigenze o comunque alla coltivazione di ulteriori interessi
(rapporti familiari, aggregazione, studio, cultura, arte, contatto
con la natura, ecc.); la disciplina qui censurata - che, ove
integrata dai regolamenti di Polizia urbana, consente che le
limitazioni alla libertà di circolazione interessino numerose aree
cittadine - si è invece preoccupata di assicurare la compatibilità
del divieto imposto dal Questore soltanto con le esigenze di
mobilità, salute e lavoro del destinatario dell'atto.
3.1.10 La citata scelta legislativa, che ha portato ad una
descrizione in termini molto ampi e generici dei presupposti della
misura, comporta inoltre che vengano lasciati all'autorità
amministrativa (Questore) margini di apprezzamento troppo ampi, con
conseguente vulnus al principio - affermato dalla Corte EDU nella
sentenza .... proprio con riguardo alla libertà di circolazione
tutelata dall'art. 2 del prot. n. 4 CEDU - secondo cui ogni norma che
costituisca la base legale di un'interferenza nei diritti
fondamentali della persona deve essere connotata da sufficiente
precisione e determinatezza, sì da offrire effettiva protezione
contro le ingerenze arbitrarie da parte delle autorità pubbliche
(rischio che ove la misura sia applicata da un'autorità
amministrativa anzichè da quella giudiziaria appare ancora più
marcato, in un contesto di minori garanzie complessive). Nel caso di
specie la non chiarissima descrizione della condotta di cui all'art.
9 comma 1, il concetto onnivoro o quanto meno ambiguo di sicurezza
recepito dall'art. 10, comma 2 e la circostanza che sia sufficiente
un pericolo anche solo eventuale per la sicurezza stessa al fine di
legittimare il provvedimento del Questore sono tutti elementi che
rendono la norma non sufficientemente precisa e determinata, sì da
lasciare l'individuo esposto al sostanziale arbitrio dell'autorità
amministrativa.
3.1.11 Gli elementi sopra menzionati di carattere letterale e
sistematico non paiono consentire un'interpretazione della norma
censurata conforme ai principi costituzionali evocati: si tratterebbe
infatti in sostanza di stravolgerne la portata e non semplicemente
d'interpretarla.
3.2 L'art. 10 e l'art. 9, decreto-legge n. 14/2017 paiono contrari
agli articoli 16 e 3 della Costituzione anche sotto altro profilo.
3.2.1 Si è visto che l'art. 10, comma 2, decreto-legge n.
14/2017 subordina il provvedimento di divieto del Questore - sia pur
con le criticità sopra esaminate - alla sussistenza di un possibile
pericolo per la sicurezza.
L'art. 9, comma 1 e l'art. 10, comma 1, decreto-legge n. 14/2017
invece, nel disciplinare l'ordine di allontanamento impartito dagli
organi accertatori, non fanno alcun cenno a possibili motivi di
sicurezza (o di sanita'). Si contempla cioè l'allontanamento per 48
ore dal luogo in cui è stata tenuta la condotta di cui all'art. 9
(comma 1 o comma 2), con conseguente limitazione della libertà di
circolazione del destinatario (nei lavori parlamentari si rinviene -
nelle parole della relatrice per la maggioranza - l'affermazione
secondo cui «l'ordine di allontanamento imposto dal sindaco, quale
autorità locale di pubblica sicurezza, sembra configurare una forma
di mini-Daspo») e con la previsione di una sanzione amministrativa
pecuniaria in caso di violazione, senza che tutto ciò sia legato a
possibili ragioni di sicurezza o sanità, in violazione dell'art. 16
Cost. Anche perchè l'applicazione della misura di prevenzione
(atipica) in questione consegue automaticamente alla rilevazione da
parte dell'organo accertatore delle condotte di cui ai commi 1 e 2
dell'art. 9, senza che il predetto organo abbia un potere di
apprezzamento al riguardo; già il Servizio studi della Camera, in
fase di conversione del decreto, evidenziava peraltro una possibile
criticità in merito (così la scheda di lettura n. 541/1:
«L'applicazione della misura consegue dunque automaticamente alla
commissione di illeciti amministrativi. La Corte costituzionale ha
più volte dichiarato l'illegittimità costituzionale di presunzioni
assolute di pericolosità sociale: così con riferimento alle misure
di sicurezza (sentenze n. 1/1971, n. 139/1982, n. 249/1983, n.
1102/1988), in materia di preclusione all'accesso a misure
alternative alla detenzione (sentenza n. 78/2007) e di effetti penali
della condanna (n. 78/2007)»).
3.2.2 Si potrebbe obiettare che tale profilo d'illegittimità non
è rilevante ai fini del giudizio a quo, avente ad oggetto il reato
integrato dalla violazione del provvedimento del Questore ex art. 10,
comma 2, decreto-legge n. 14/2017 e non dalla violazione dell'ordine
di allontanamento di cui alla prima norma dello stesso articolo; in
base al dato letterale della norma, il provvedimento del Questore
d'altro canto ha quale presupposto solo la reiterazione delle
condotte e il pericolo per la sicurezza, e non anche i precedenti
provvedimenti di allontanamento.
3.2.3 Tuttavia, come si è già evidenziato, le disposizioni di
cui agli articoli 9 e 10, decreto-legge n. 14/2017, se lette
congiuntamente, paiono delineare una fattispecie a formazione
progressiva: allorchè è posta in essere la prima condotta illecita
viene applicata una sanzione amministrativa ed è disposto l'ordine
di allontanamento, la cui violazione comportare un'ulteriore sanzione
pecuniaria; in caso di reiterazione, vengono disposti una nuova
sanzione e un nuovo ordine di allontanamento e in più il Questore -
se ravvisa un potenziale pericolo per la sicurezza - può disporre il
divieto di accesso, la cui violazione integra il reato
contravvenzionale.
In tale quadro, l'ordine di allontanamento - indipendentemente
dal dato letterale (che sembra prescinderne) - pare allora essenziale
perchè la norma che contempla il successivo provvedimento del
Questore non sia viziata da irragionevolezza.
In effetti, la gradualità del citato inasprimento delle misure
preventive pare tanto più necessaria ove si consideri che le
condotte descritte all'art. 9, comma 1 e 2, decreto-legge n. 14/2017
potrebbero non avere una propria autonoma rilevanza o - per lo più -
costituire meri illeciti amministrativi.
3.2.4 Se allora la Corte costituzionale dovesse ritenere le norme
di cui all'art. 9, comma 1 e all'art. 10, comma 1, decreto-legge n.
14/2017 illegittime per violazione dell'art. 16 Cost., l'intero
costrutto sopra descritto perderebbe ragionevolezza.
3.2.5 Non è possibile interpretare gli articoli 9, comma 1 e 10,
comma 1, decreto-legge n. 14/2017 nel senso che l'ordine di
allontanamento per 48 ore postuli esigenze di sicurezza: da un lato
nelle citate norme non vi è alcun cenno a motivi di sicurezza;
dall'altro, come si è visto, le disposizioni in questione non
lasciano alcun margine di apprezzamento all'organo accertatore, per
cui quest'ultimo al momento dell'accertamento della condotta illecita
deve sempre disporre l'allontanamento (a prescindere da qualunque
pericolo per la sicurezza).
3.3 Un ulteriore profilo di illegittimità per violazione dell'art. 3
Cost. si ravvisa nell'individuazione delle condotte illecite operata
dall'art. 9, comma 1 (e comma 2) d.lg. n. 14/2017.
3.3.1 Il legislatore ha cioè previsto l'ordine di allontanamento
e il provvedimento di divieto di accesso nei confronti di chi -
violando i divieti di stazionamento o di occupazione di spazi - tenga
condotte che impediscano l'accessibilità e la fruizione delle
infrastrutture dei trasporti, condotte che potrebbero non avere
alcuna rilevanza penale (così come non hanno rilevanza penale
l'ubriachezza, gli atti contrari alla pubblica decenza, ecc.), non
prevedendo viceversa analoghe misure nei confronti di chi -
all'interno delle medesime aree - commetta fatti ben più pericolosi
per la sicurezza.
3.3.2 Il clochard che dorma per terra, in corrispondenza di uno
degli ingressi della stazione ferroviaria o nel sottopassaggio della
metropolitana, così di fatto impedendo l'accesso o la regolare
fruizione del servizio, è passibile delle citate misure di
prevenzione.
Lo stesso dicasi per il questuante insistente che si sia
collocato dinanzi alla biglietteria automatica, o per l'ubriaco (non
necessariamente molesto) che viaggi a bordo di un tram, o per il
venditore abusivo di fazzoletti e accendini che operi nell'atrio di
una fermata della metropolitana, o per chi alla sezione arrivi di un
aeroporto venda senza autorizzazione biglietti di accesso a
manifestazioni sportive.
3.3.3 Simili misure non sono previste invece per chi - nelle
stesse aree, ma senza violare divieti di stazionamento o di
occupazione di spazi - ad esempio partecipi a risse (art. 588 c.p.) o
ponga in essere condotte di minacce (art. 612 c.p.), di percosse
(art. 581 c.p.) o di lesioni (art. 582 c.p.) oppure porti armi
bianche (art. 699 c.p.) o oggetti atti ad offendere senza
giustificato motivo (art. 4, legge n. 110/1975) o faccia accensioni
ed esplosioni pericolose (art. 703 c.p.); condotte magari tenute in
modo abituale o comunque reiteratamente.
Si tratta peraltro di reati per i quali l'arresto in flagranza
non è possibile o è possibile solo a talune condizioni, che
potrebbero non essere integrate; la finalità preventiva non può
dunque essere svolta dall'arresto.
3.3.4 Avendo riguardo al bene giuridico della sicurezza, il
legislatore avrebbe dovuto dedicare la propria attenzione innanzi
tutto a simili comportamenti, decisamente più pericolosi, piuttosto
che a quelli molto meno gravi per i quali invece le predette misure
sono state previste.
3.3.5 L'art. 10, comma 5, decreto-legge n. 14/2017 prevede che
«Nei casi di condanna per reati contro la persona o il patrimonio
commessi nei luoghi o nelle aree di cui all'art. 9, la concessione
della sospensione condizionale della pena può essere subordinata
all'osservanza del divieto, imposto dal giudice, di accedere a luoghi
o aree specificamente individuati».
Tuttavia, il citato divieto parrebbe poter essere imposto dal
giudice solo in caso di concessione della sospensione condizionale
della pena, con la conseguenza che il divieto in questione non potrà
essere imposto nei casi in cui non vi siano i presupposti per detta
concessione (magari perchè il soggetto sia pluripregiudicato) o nei
casi in cui il giudizio si svolga davanti al Giudice di pace.
In secondo luogo, il citato divieto non può essere imposto in
caso di condanna per reati che non siano contro la persona o il
patrimonio.
In ogni caso, a fronte di condotte meno gravi quali quelle
descritte dai commi 1 e 2 dell'art. 9 il provvedimento sarebbe
adottato dal Questore, dunque in tempi prevedibilmente più veloci, e
sarebbe immediatamente esecutivo; nel caso invece dei reati contro la
persona o il patrimonio, il divieto di accesso imposto dal giudice
avrebbe effetto al momento del passaggio in giudicato della sentenza
e quindi dopo un lasso di tempo molto elevato.
3.3.6 Anche in questo caso nessuna interpretazione conforme
risulta possibile in ragione del dato testuale della legge.
3.4 In ragione della tipologia e della pluralità dei vizi
denunciati si ritiene di non richiedere una pronuncia manipolativa,
bensì una pronuncia di carattere ablativo.
D'altro canto, non pare che un simile esito darebbe luogo a
«insostenibili vuoti di tutela» per interessi costituzionalmente
rilevanti.

P.Q.M.

Visti gli articoli 134 Cost., 23 ss. legge n. 87/1953,
Ritenuta d'ufficio la questione rilevante e non manifestamente
infondata.
Solleva questione di legittimità costituzionale degli articoli
9, comma 1 e 10, comma 1 e 2, decreto-legge n. 14/2017, come
convertito, per violazione dell'art. 16 e dell'art. 3 della
Costituzione, nonchè dell'art. 117 Cost. in relazione all'art. 2 del
prot. n. 4 CEDU.
Sospende il giudizio in corso, ed i relativi termini di
prescrizione, fino alla definizione del giudizio incidentale di
legittimità costituzionale.
Dispone l'immediata trasmissione alla Corte costituzionale della
presente ordinanza e degli atti del procedimento, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
comunicazioni e notificazioni di cui al successivo capoverso.
Manda alla Cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè per la
comunicazione ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica e per la successiva trasmissione del fascicolo
processuale alla Corte costituzionale.
Dà atto, anche ai fini di cui all'art. 23, comma 4, legge n.
87/1953, che la presente ordinanza è stata letta in udienza e che,
pertanto, essa deve intendersi notificata a coloro che sono o devono
considerarsi presenti. ex art. 148, comma 5 del codice di procedura
penale.
Firenze, 30 gennaio 2023

Il Giudice: Attinà