1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 2-2-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 6 SENTENZA 14 - 26 gennaio 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - DD.-LL. 11 luglio 1992, n. 333 e 19 settembre 1992, n. 384 - Allineamenti stipendiali - Interpretazione autentica - Efficacia ex tunc - Effetti su giudicati gia' formatisi - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (v. sentenze nn. 822/1988 e 349/1985) - Ragionevolezza della scelta del legislatore - Non fondatezza. (D.-L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, settimo comma, convertito dalla legge 14 novembre 1992, n. 438; d.-l. 11 luglio 1992, n. 33, art. 2, quarto comma, convertito dalla legge 8 agosto 1992, n. 359). (Cost., artt. 3, 24, 36, 73, 97, 101, 108 e 113). (094C0064) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 2-2-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 7, settimo
comma, del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in
materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonchè
disposizioni fiscali), convertito, dalla legge 14 novembre 1992, n.
438, e dell'art. 2, quarto comma, del decreto-legge 11 luglio 1992,
n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica),
convertito dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, promossi con ordinanze
emesse il 26 febbraio 1993 dal Tribunale amministrativo regionale per
la Lombardia - sezione di Brescia, il 15 luglio/18 novembre 1992 dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, l'8 gennaio 1993 dal
Tribunale amministrativo regionale della Liguria, l'11 marzo 1993 dal
Tribunale amministrativo regionale del Veneto (n. 8 ordinanze), il 26
febbraio 1993 dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia
- sezione di Brescia e il 25 gennaio 1993 ed il 18 dicembre 1992 (n.
2 ordinanze) dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,
rispettivamente iscritte ai nn. 236, 358, 380, 382, 384, 385, 386,
395, 455, 456, 457, 583, 585, 586 e 587 del registro ordinanze 1993 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 22, 28, 29,
36 e 41 dell'anno 1993;
Visti gli atti di costituzione di Gallo Fabio Massimo, di Mammone
Giovanni ed altri, di Eramo Federico, di Romeo Maria Giovanna ed
altri nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella udienza pubblica del 30 novembre 1993 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'avvocato Giovanni Di Gioia per Gallo Fabio Massimo,
Mammone Giovanni ed altri, l'avvocato Giuseppe De Vergottini per
Eramo Federico e l'Avvocato dello Stato Antonio Cingolo per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con due ordinanze del 26 febbraio 1993 (R.O. nn. 236 e 583
del 1993), il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia -
Sezione distaccata di Brescia, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 97 e 113 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, settimo comma, del decreto-legge 19
settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di previdenza,
sanità e di pubblico impiego, nonchè disposizioni fiscali),
convertito dalla legge 14 novembre 1992, n. 438, dove si dispone che
"l'art. 2, quarto comma, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, va
interpretato nel senso che dalla data di entrata in vigore del
predetto decreto-legge non possono essere più adottati provvedimenti
di allineamento stipendiale, ancorchè aventi effetti anteriori
all'11 luglio 1992".
La questione trae origine da due giudizi instaurati da alcuni
magistrati ordinari nei confronti del Ministero di grazia e giustizia
per richiedere il riconoscimento del loro diritto a percepire lo
stesso trattamento di altro magistrato - nominato uditore giudiziario
nel 1989 - di minore anzianità, che ha conservato il più favorevole
trattamento economico maturato nella precedente carriera di
referendario parlamentare presso il Senato della Repubblica. Il
giudice remittente premette che l'istituto dell'allineamento
stipendiale, originariamente previsto per il personale militare
dall'art. 4, terzo comma, della legge 20 novembre 1982, n. 869, è
stato successivamente esteso ad altre categorie del pubblico impiego
dalla giurisprudenza, che ha riconosciuto in questa disposizione un
principio di carattere generale "idoneo ad evitare un'ingiustificata
disparità di trattamento derivante dalla conservazione di
trattamenti retributivi personalizzati". Tale principio è stato
recepito anche per il personale della magistratura dalla legge 8
agosto 1991, n. 265, che ne ha, peraltro, delimitato il contenuto.
L'art. 1 di questa legge ha, infatti, escluso l'applicabilità
dell'allineamento stipendiale con trattamenti economici conseguiti in
settori diversi dalle carriere dirigenziali dello Stato o equiparate,
nonchè, in caso di accesso alla magistratura mediante concorso di
primo grado, la valutazione di trattamenti già acquisiti nella
precedente carriera mediante allineamento. Ad avviso del giudice a
quo nessuna di queste limitazioni può applicarsi ai casi in esame,
dal momento che la carriera di referendario al Senato è stata
equiparata dalla giurisprudenza amministrativa a quella dirigenziale
(v. Cons. St., sez. IV, n. 64/1985) e il miglior trattamento
retributivo conservato dal magistrato già referendario al Senato non
è derivato da un allineamento stipendiale conseguito nella
precedente carriera, ma solo dalla maggiore entità del relativo
stipendio. Al riconoscimento del diritto non sarebbe neppure di
ostacolo l'art. 2, quarto comma, del decreto-legge 11 luglio 1992, n.
333, emanato nelle more del giudizio e convertito dalla legge 8
agosto 1992, n. 359, che ha abrogato le disposizioni
sull'allineamento. Tale abrogazione non aveva eliminato, infatti, i
diritti sorti prima della sua entrata in vigore, dei quali si
controverte nei giudizi a quo. Il riconoscimento dell'allineamento è
stato, invece, precluso dalla norma impugnata che ha abrogato con
effetto retroattivo il diritto all'allineamento o che, comunque, ha
vietato all'amministrazione di procedere ad operazioni di
allineamento stipendiale riferite a situazioni pregresse.
Di conseguenza, secondo il giudice remittente, la norma impugnata
risulterebbe lesiva dell'art. 3 della Costituzione, dal momento che
con la sua emanazione il legislatore ha inteso bloccare ogni
ulteriore applicazione dell'istituto dell'allineamento, anche se
fondata su diritti acquisiti derivanti dalle norme abrogate. La
disposizione in questione, pur essendo formulata come
un'interpretazione autentica, avrebbe in realtà carattere
innovativo, dal momento che ha esteso la decorrenza della legge
interpretata. Nell'ordinanza si afferma anche che l'irretroattività
costituisce un principio generale dell'ordinamento, derogabile solo
per cause eccezionali, non rilevabili nel caso di specie. La norma
retroattiva in questione produrrebbe inoltre un'ingiustificata
disparità di trattamento tra coloro che, in base al medesimo
presupposto - costituito dall'accesso in magistratura del suddetto
referendario del Senato - abbiano già ottenuto l'applicazione
amministrativa dell'allineamento o una sentenza favorevole passata in
giudicato e tutti gli altri.
Infine, nelle ordinanze si riconosce che la Costituzione non pone
un divieto alle leggi retroattive (salvo che per la materia penale),
ma si ribadisce che tali leggi devono corrispondere al generale
criterio di ragionevolezza e non devono violare altri principi
costituzionali. Nel caso di specie, la norma impugnata risulterebbe
lesiva, oltre che dell'uguaglianza, dei principi di imparzialità, di
buon andamento e di pienezza della tutela giurisdizionale, in
violazione degli artt. 97 e 113 della Costituzione.
2. - Con otto ordinanze di contenuto identico a quelle del Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia sopra ricordate (R.O. nn.
382, 384, 385, 386, 395, 455, 456 e 457 del 1993), il Tribunale
amministrativo regionale del Veneto ha sollevato la medesima
questione di legittimità costituzionale già sollevata dal Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia nei confronti dell'art. 7,
settimo comma, del decreto-legge n. 384 del 1992, convertito dalla
legge n. 438 del 1992. 3. - Anche il Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia, con due ordinanze del 18 dicembre 1992, di
identico contenuto (R.O. nn. 586 e 587 del 1993), ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 113 della Costituzione, la
questione di costituzionalità della disposizione impugnata con le
ordinanze sopra richiamate. Condividendo i dubbi di legittimità
costituzionale avanzati dai ricorrenti - magistrati ordinari che
richiedono il riconoscimento dell'allineamento stipendiale con il
medesimo magistrato proveniente dalla carriera del Senato considerato
nelle altre ordinanze - il Tribunale remittente espone che l'intento
perseguito dal legislatore con la norma impugnata è evidentemente
quello di bloccare ogni ulteriore applicazione dell'istituto
dell'allineamento fondato su norme abrogate. Per raggiungere tale
effetto si è introdotta una disposizione formulata come
un'interpretazione autentica, ma avente in realtà carattere
innovativo, consistente nell'estensione della decorrenza retroattiva
della legge interpretata. Si osserva anche, a questo proposito, che
se la norma impugnata fosse di interpretazione autentica la sua
retroattività dovrebbe arrestarsi al momento dell'entrata in vigore
della disposizione interpretata. Anche il Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia sottolinea che l'irretroattività costituisce
un principio dell'ordinamento, derogabile solo per cause eccezionali
considerate prevalenti sui rapporti preteriti e sul principio
dell'affidamento. Nel caso di specie, non rinvenendosi tali
presupposti, si rileva la violazione di vari principi di rilevanza
costituzionale, come quelli dell'affidamento, della certezza dei
diritti maturati e della correttezza della funzione giurisdizionale
che, a causa della norma impugnata, sarebbe impedita nel suo lineare
svolgimento. Con argomentazioni analoghe a quelle svolte nelle
precedenti ordinanze, anche il Tribunale amministrativo regionale
della Sicilia censura la disparità di trattamento prodotta dalla
disposizione in questione tra coloro che, alla stregua del medesimo
presupposto verificatosi prima della sua entrata in vigore, avevano
già ottenuto il richiesto allineamento stipendiale per via
amministrativa o in base a sentenza passata in giudicato e gli altri
aventi diritto che, invece, non hanno ottenuto l'allineamento. Sotto
tali profili la disposizione di cui all'art. 7, settimo comma, del
decreto-legge n. 384 del 1992 è ritenuta lesiva dei principi di
uguaglianza, di ragionevolezza, di imparzialità e di buon andamento
dell'amministrazione, nonchè di pienezza della tutela
giurisdizionale.
4. - Con ordinanza 15 luglio-18 novembre 1992 (R.O. n. 358 del
1993), il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3, 24, 36, 73, 97, 101, 108 e 113 della
Costituzione, le questioni di legittimità costituzionale degli artt.
7, settimo comma del decreto- legge n. 384 del 1992, convertito dalla
legge n. 438 del 1992, e dell'art. 2, quarto comma, del decreto-legge
n. 333 del 1992, convertito dalla legge n. 359 del 1992.
Il giudice remittente premette che nel corso di un giudizio
instaurato da alcuni magistrati ordinari nei confronti del Ministero
di grazia e giustizia per richiedere l'allineamento stipendiale con
il trattamento economico riconosciuto ad altro magistrato proveniente
dalla carriera di referendario del Senato, era dapprima intervenuto
il decreto-legge n. 333 del 1992, che all'art. 2, quarto comma,
conteneva modifiche al sistema previgente di allineamento stipendiale
- basato sull'art. 4, terzo comma, della legge n. 869 del 1982 - e,
successivamente, il decreto-legge n. 384 del 1992, che, all'art. 7,
settimo comma, (mediante interpretazione autentica del citato art. 2,
quarto comma, del precedente decreto) ha disposto che dalla sua
entrata in vigore non possono più essere adottati provvedimenti di
allineamento stipendiale, ancorchè aventi effetti anteriori
all'entrata in vigore del decreto-legge n. 333 del 1992. Il giudice a
quo puntualizza quindi che al momento della decisione della causa non
si può prescindere dall'esame della nuova normativa, della cui
costituzionalità si dubita. Un primo profilo esaminato concerne la
violazione degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione. Ad avviso del
giudice remittente la norma impugnata inibirebbe al giudice
amministrativo la pronuncia su questioni già sottoposte al suo
giudizio e lederebbe l'art. 113, secondo comma, la cui finalità
sarebbe quella di evitare che il legislatore possa sottrarre da
rapporti giuridici complessi ed articolati aree nelle quali è
esclusa la tutela giurisdizionale. In secondo luogo, si dubita della
legittimità della norma in questione in riferimento agli artt. 3,
101 e 108 della Costituzione, dal momento che essa, inibendo al
giudice di tener conto della legislazione vigente al momento della
presentazione del ricorso, lederebbe l'indipendenza, l'autonomia e la
pienezza della giurisdizione amministrativa ed avrebbe lo scopo di
elidere indirizzi giurisprudenziali consolidati. Altro aspetto
considerato nell'ordinanza è quello della incidenza sui diritti
quesiti dei ricorrenti, operata con una norma retroattiva, idonea a
determinare discriminazioni lesive degli artt. 3 e 73 della
Costituzione.
Un' ulteriore violazione del principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 della Costituzione consisterebbe nell'assoluta mancanza di
contenuto interpretativo della norma in esame, attraverso cui si
realizzerebbe un'ipotesi di eccesso di potere legislativo.
Infine, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio dubita
anche della costituzionalità della disciplina sostanziale prevista
dall'art. 2, quarto comma, del decreto-legge n. 333 del 1992, dal
momento che il mantenimento di meccanismi di "trascinamento" delle
anzianità pregresse suscettibili di determinare forti differenze
retributive all'interno della magistratura, verrebbe a incidere sul
principio di unicità della giurisdizione e sulla necessità di
uniformità di trattamento economico dei magistrati a parità di
funzioni. E questo in violazione degli artt. 3, 36, 97 e 101 della
Costituzione.
5. - Con altra ordinanza del 25 gennaio 1993 (R.O. n. 585 del
1993), il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia ha
sollevato, nel corso di un giudizio proposto da alcuni magistrati
amministrativi, la stessa questione di costituzionalità sollevata
con le ordinanze nn. 586 e 587 del 1993, sopra richiamate al punto 3.
In questa ordinanza si premette che i ricorrenti precedono in ruolo
un loro collega che gode di un più favorevole trattamento economico
attribuitogli in relazione al servizio prestato, precedentemente
all'ingresso nella magistratura amministrativa, nel ruolo legale
della Banca d'Italia. Il giudice remittente osserva che la
limitazione al riconoscimento dell'allineamento di cui all'art. 1,
primo comma, della legge n. 265 del 1991 non rileva nel caso in
esame, dal momento che la qualifica di legale della Banca d'Italia
abilitato a patrocinare in Cassazione è da ritenere equiparata a
quella dirigenziale dello Stato, dato il carattere di "ente-organo"
che va riconosciuto alla Banca d'Italia. Inoltre, il giudice a quo
ritiene che l'art. 1 della legge n. 265 del 1991 e l'art. 2, quarto
comma, del decreto-legge n. 333 del 1992 non abbiano carattere
retroattivo ma siano innovativi, e come tali non applicabili a
situazioni in cui i presupposti per l'allineamento si erano
compiutamente realizzati in precedenza. Il giudice remittente svolge
poi argomentazioni analoghe a quelle esposte nelle sue precedenti
ordinanze concernenti la medesima norma impugnata.
6. - Con ordinanza dell'8 gennaio 1993 (R.O. n. 380 del 1993)
anche il Tribunale amministrativo regionale della Liguria ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione,
questione di legittimità nei confronti dell'art. 7, settimo comma,
del decreto-legge n. 438 del 1992.
Dopo aver sottolineato, ai fini della rilevanza, che la
disposizione impugnata sarebbe ostativa all'accoglimento del ricorso
con il quale un primo dirigente dell'amministrazione periferica del
Ministero delle finanze ha richiesto l'equiparazione stipendiale con
colleghi di pari o minore anzianità, il giudice remittente espone
che la disposizione medesima inciderebbe negativamente su posizioni
giuridiche aventi natura di diritti soggettivi perfetti. Tale
disposizione avrebbe un evidente carattere innovativo, dal momento
che nessun dubbio interpretativo emergeva dal testo dell'art. 2 del
decreto-legge n. 333 del 1992, che si limitava a sopprimere, dalla
sua entrata in vigore, l'istituto dell'allineamento stipendiale. Il
Tribunale amministrativo regionale della Liguria rileva poi che la
norma impugnata violerebbe l'art. 3 della Costituzione, comportando
una ingiustificata disparità di trattamento tra i dipendenti
pubblici che abbiano già ottenuto un provvedimento di allineamento
stipendiale prima dell'entrata in vigore della disposizione in esame
e coloro che, magari a causa di ritardi burocratici, si siano visti
negare il beneficio.
La situazione di sperequazione così realizzatasi avrebbe
conseguenze negative anche sull'efficienza della pubblica
amministrazione - con violazione dell'art. 97 della Costituzione -
poichè il rendimento del dipendente al quale non è stato
riconosciuto l'allineamento sarebbe influenzato negativamente dal
constatare che altri colleghi per ragioni casuali si sono giovati del
beneficio in questione.
7. - In tutti i giudizi ha spiegato intervento il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, per richiedere che le questioni siano
dichiarate inammissibili o infondate. In linea pregiudiziale
l'Avvocatura eccepisce la non rilevanza della questione nei giudizi a
quo, dal momento che le particolari disposizioni applicabili con
riferimento all'allineamento stipendiale non consentirebbero,
comunque, ai ricorrenti di ottenere il beneficio richiesto.
Riferendosi alla posizione dei magistrati ordinari la difesa dello
Stato osserva che per tale categoria trova applicazione l'art. 1
della legge n. 265 del 1991, che al primo comma esclude la
valutazione di elementi retributivi derivanti da posizioni personali
di stato, ovvero derivanti dal mantenimento di più favorevoli
trattamenti economici comunque conseguiti in settori diversi dalle
carriere dirigenziali dell'Amministrazione dello Stato o equiparate.
Poichè nel caso di specie i ricorrenti hanno richiesto
l'allineamento con lo stipendio percepito da un collega proveniente
da un settore (ruolo del Senato della Repubblica) non equiparato alle
carriere dirigenziali dello Stato, non sarebbe potuto sorgere il
diritto al beneficio invocato. Si sostiene, inoltre, che l'art. 1
della legge n. 265 del 1991 avrebbe natura retroattiva, essendo
destinato a fornire l'interpretazione corretta della normativa ivi
citata, in passato oggetto di contrastanti pronunce
giurisprudenziali. Nel merito, l'Avvocatura precisa che già l'art.
2, quarto comma, del decreto-legge n. 333 del 1992 era volto a
precludere la possibilità di procedere ulteriormente ad allineamenti
stipendiali, ma poichè tale norma ha dato luogo ad interpretazioni
difformi, si è chiarito con la disposizione impugnata il reale
contenuto del precetto, senza con questo voler minimamente incidere
sui presupposti dell'istituto che si era inteso abrogare e sull'epoca
di maturazione dei presupposti stessi. Nell'atto di intervento
relativo al giudizio di costituzionalità instaurato dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio (R.O. n. 358 del 1993), oltre
alle argomentazioni già descritte, l'Avvocatura contesta anche i
dubbi di costituzionalità concernenti l'art. 2, quarto comma, del
decreto-legge n. 333 del 1992 - impugnato solo nell'ordinanza del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio - rilevando che la
diversificazione nel tempo di trattamenti economici non è
censurabile allorquando, come nella specie, non incida sulle esigenze
essenziali di vita del lavoratore e della sua famiglia.
8. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituiti alcuni
magistrati ricorrenti nel giudizio instaurato dinanzi al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, insistendo per l'accoglimento
delle questioni sollevate. In primo luogo, le parti private rilevano
che lo strumento dell'allineamento stipendiale - introdotto dall'art.
4, terzo comma, del decreto-legge n. 681 del 1982, ma espressamente
previsto per il personale della magistratura dalla legge n. 265 del
1991 - costituisce un rimedio di carattere generale volto a far
rispettare il principio del pari trattamento a parità di funzioni.
Dopo aver ribadito le censure già svolte nell'ordinanza di
remissione, relative alla violazione del diritto di difesa ed al
principio di uguaglianza, si riafferma il carattere innovativo della
disposizione dell'art. 7, settimo comma, del decreto-legge n. 384 del
1992, dal momento che il chiaro disposto dell'art. 2, quarto comma,
del decreto-legge n. 333 del 1992 non rendeva necessario alcun
intervento interpretativo del legislatore. La disposizione
impugnata, ad avviso dei ricorrenti, modificherebbe integralmente il
dato testuale dell'art. 2, quarto comma, del decreto-legge n. 333
allo scopo di impedire al giudice amministrativo l'accoglimento dei
ricorsi proposti dai magistrati interessati. In tal modo si sarebbe
realizzato uno "sviamento strumentale della funzione legislativa",
non conforme al sistema costituzionale. Sotto diverso profilo le
parti private affermano che il carattere retroattivo della norma
contenuta nel decreto-legge n. 384 del 1992 violerebbe il
fondamentale principio di civiltà giuridica in virtù del quale la
legge non dispone che per l'avvenire, nonchè i diritti quesiti dei
magistrati interessati.
9. - Nel giudizio instaurato con l'ord. n. 385 del 1993 del
Tribunale amministrativo regionale del Veneto si è costituito il
ricorrente, per chiedere l'accoglimento della questione.
Nell'atto di costituzione si osserva in via preliminare che le
norme abrogative dell'istituto dell'allineamento stipendiale
contenute nell'art. 2, quarto comma, del decreto-legge n. 333 del
1992 e nell'art. 7, settimo comma, del decreto-legge n. 384 del 1992
non dovrebbero ritenersi applicabili nel giudizio a quo, dal momento
che tali disposizioni non fanno alcun riferimento esplicito alle
leggi nn. 425 del 1984 e 265 del 1991 che hanno dettato norme
speciali per i magistrati.
Ad avviso della parte privata, gli artt. 4 della legge n. 425 e 1
della legge n. 265 realizzerebbero una forma di produzione normativa
mediante rinvio materiale o recettizio all'art. 4 della legge n. 869
del 1982, del cui contenuto si sarebbero appropriati in modo
definitivo. La regolamentazione dell'allineamento stipendiale per il
settore delle carriere dei magistrati avrebbe, quindi, avuto fin
dall'emanazione della legge n. 425 un carattere di assoluta
specialità, così da non poter essere abrogato da una disposizione
successiva di carattere generale, quale quella risultante dal
combinato disposto degli artt. 2, quarto comma, del decreto-legge n.
333 e 7, settimo comma, del decreto-legge n. 384. La peculiarità del
regime giuridico della carriera dei magistrati rispetto agli altri
pubblici impiegati sarebbe, d'altro canto, giustificata dalla
necessità di garantire la loro indipendenza, assicurata dagli artt.
106, 107 e 108 della Costituzione.
Passando all'esame del merito della questione sollevata, nell'atto
di costituzione si ribadisce che la norma impugnata violerebbe il
principio di uguaglianza e che non sussisterebbe una ragionevole
giustificazione per la sua efficacia retroattiva. Se il legislatore
ha facoltà di dettare disposizioni retroattive, queste non
potrebbero, comunque, pregiudicare valori costituzionalmente
garantiti - quali quelli in tema di pari trattamento retributivo del
personale di magistratura a parità di progressione in carriera - nè
l'affidamento creatosi sotto la vigenza della normativa anteriore.
La norma impugnata contrasterebbe, pertanto, in riferimento al
rapporto di impiego pubblico, con gli artt. 3, 36 e 97 della
Costituzione e, in relazione allo specifico settore della
magistratura, con gli artt. 101, 102 e 107 della Costituzione.
10. - Si sono, infine, costituiti alcuni magistrati ricorrenti nel
giudizio instaurato davanti al Tribunale amministrativo regionale
della Sicilia, che ha dato luogo alla questione di costituzionalità
sollevata con l'ord. n. 385 del 1993.
Nell'atto di costituzione si osserva che la norma impugnata,
avendo indubbio carattere innovativo, non potrebbe comunque
applicarsi ai giudizi in corso.
Le parti private rilevano, a questo proposito, che il legislatore,
quando ha voluto negare con effetto retroattivo il diritto
all'azione, ha esplicitamente disposto l'estinzione dei giudizi in
corso. Poichè nella specie non si è provveduto in tal senso, si
dovrebbe ritenere che la norma in questione si sia limitata a
disporre il limite temporale dopo il quale non possono più essere
proposte nuove domande in sede giurisdizionale. Per converso, però,
proprio perchè nulla il legislatore ha previsto in ordine ai giudizi
in corso, non potrebbe dubitarsi che gli stessi debbano essere decisi
sulla scorta della disciplina in precedenza vigente.
11. - In prossimità dell'udienza sia l'Avvocatura generale dello
Stato sia le parti private ricorrenti nel giudizio instaurato davanti
al Tribunale amministrativo regionale del Lazio hanno presentato
memoria, dove vengono ribadite e approfondite le rispettive tesi.
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze sopra richiamate sollevano questioni che sono o
identiche o connesse o analoghe. I giudizi relativi vanno, pertanto,
riuniti al fine di poter adottare un'unica pronuncia.
2. - Tutte le questioni di costituzionalità di cui è causa
investono l'art. 7, settimo comma, del decreto-legge 19 settembre
1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e
di pubblico impiego, nonchè disposizioni fiscali), convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 novembre 1992, n. 438, dove si dispone
che "l'art. 2, comma quarto, del decreto-legge 11 luglio 1992, n.
333, convertito con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359,
va interpretato nel senso che dalla data di entrata in vigore del
predetto decreto-legge non possono essere più adottati provvedimenti
di allineamento stipendiale, ancorchè aventi effetti anteriori
all'11 luglio 1992".
In un caso (ordinanza n. 358/93, promossa dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio) l'impugnativa viene estesa anche
alla norma "interpretata" (art. 2, comma quarto, del decreto-legge n.
333 del 1992), dove è statuito che "a decorrere dalla data di
entrata in vigore del presente decreto sono soppressi: il secondo
periodo del terzo comma dell'art. 4 del decreto-legge 27 settembre
1982, n. 681, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre
1982, n. 869 ..".
Le questioni sono state sollevate dai Tribunali amministrativi
regionali della Lombardia, del Veneto, del Lazio, della Sicilia e
della Liguria nel corso di giudizi promossi da magistrati ordinari e
amministrativi (e, in un caso, da un dirigente dell'Amministrazione
finanziaria) al fine di sentirsi riconoscere il diritto
all'allineamento stipendiale con colleghi che, pur inquadrati nella
stessa qualifica con minore o pari anzianità, godono di trattamenti
economici più favorevoli maturati in precedenti carriere (quali
quella di referendario parlamentare presso il Senato della
Repubblica, cui fanno riferimento i ricorrenti magistrati ordinari; o
di funzionario dell'ufficio legale della Banca d'Italia, cui fanno
riferimento i ricorrenti magistrati amministrativi) e conservati "ad
personam" nel nuovo inquadramento in magistratura.
4. - L'istituto dell'allineamento stipendiale - come si ricorda
nelle ordinanze di rimessione - è stato introdotto, per la prima
volta, a favore del personale militare dall'art. 4, terzo comma, del
decreto-legge 27 settembre 1982, n. 681 (convertito dalla legge 20
novembre 1982, n. 869), dove si disponeva che "al personale con
stipendio inferiore a quello spettante al collega con pari o minore
anzianità di servizio, ma promosso successivamente, è attribuito lo
stipendio di quest'ultimo".
Dopo l'entrata in vigore di questa disposizione numerose pronunce
della giurisprudenza amministrativa e contabile individuavano nella
stessa un principio di carattere generale, suscettibile di valere per
l'intera sfera del pubblico impiego, in quanto idoneo ad evitare, tra
gli appartenenti alla medesima qualifica in possesso della stessa
anzianità, disparità di trattamento derivanti dalla conservazione,
a favore di alcuni, di trattamenti retributivi "personalizzati"
maturati in ruoli e qualifiche diverse. Tale principio, diversamente
interpretato e applicato nelle varie pronunce adottate in materia,
veniva, infine, per il personale di magistratura, espressamente
riconosciuto e positivamente regolato con la legge 8 agosto 1991, n.
265, dove, all'art. 1, si estendeva a questo personale l'istituto
dell'allineamento previsto dall'art. 4, terzo comma, del decreto-
legge n. 681 del 1982, escludendosi, di contro, "la valutazione di
elementi retributivi derivanti da posizioni personali di stato,
ovvero spettanti per effetto di incarichi o funzioni non aventi
carattere di generalità, ovvero derivanti dal mantenimento di più
favorevoli trattamenti economici comunque conseguiti in settori
diversi dalle carriere dirigenziali dell'amministrazione dello Stato
o equiparate, ovvero dalle carriere di cui alla legge 2 aprile 1979,
n. 97". Nel corso dei giudizi di cui è causa interveniva il
decreto-legge n. 333 del 1992 che, all'art. 2, quarto comma,
disponeva la soppressione, a decorrere dalla data di entrata in
vigore dello stesso decreto (11 luglio 1992), dell'istituto
dell'allineamento stipendiale così come previsto dal terzo comma
dell'art. 4 del decreto-legge n. 681 del 1982. Nelle ordinanze di
rimessione si rileva che questa norma, in quanto destinata ad operare
soltanto per il futuro, non avrebbe rappresentato ostacolo
all'accoglimento delle domande dei ricorrenti, essendo le stesse
fondate su un presupposto (collocamento nello stesso ruolo di un
collega dotato di anzianità minore, ma di più favorevole
trattamento economico) verificatosi prima di questa data. Così come
- aggiungono le stesse ordinanze - non avrebbero potuto rappresentare
ostacolo all'accoglimento le condizioni poste per il personale di
magistratura dall'art. 1 della legge n. 265 del 1991, dal momento che
anche questa legge è intervenuta successivamente all'evento che
avrebbe determinato nei ricorrenti la maturazione del diritto
all'allineamento e dal momento che tale evento potrebbe, comunque,
ricondursi entro i limiti tracciati per i magistrati dallo stesso
art. 1 della legge n. 265. Un ostacolo al riconoscimento del diritto
sarebbe, invece, derivato - sempre ad avviso dei giudici remittenti -
dalla norma "interpretativa" introdotta con l'art. 7, settimo comma,
del decreto legge n. 384 del 1992, che ha sanzionato un divieto
assoluto e generalizzato di adottare provvedimenti di allineamento
stipendiale "ancorchè aventi effetti anteriori all'11 luglio 1992".
Senonchè tale norma - per il suo contenuto retroattivo (e falsamente
interpretativo) - verrebbe a violare gli artt. 3, 24, 36, 73, 97,
101, 108 e 113 della Costituzione in quanto: a) risulterebbe viziata
da irragionevolezza e da eccesso di potere legislativo, non essendo
fondata su di una adeguata causa giustificativa e risultando,
comunque, priva di natura interpretativa; b) si presenterebbe lesiva
di vari principi di rilievo costituzionale, quali quelli
dell'affidamento, della trasparenza dei rapporti tra Stato e
cittadini, della certezza dei diritti maturati, del diritto di
difesa, della sindacabilità degli atti amministrativi,
dell'indipendenza e dell'autonomia della funzione giurisdizionale,
dell'imparzialità e buon andamento della amministrazione; c) sarebbe
suscettibile di produrre un'ingiustificata disparità di trattamento
tra coloro che hanno già conseguito, in sede amministrativo o
giurisdizionale, l'allineamento stipendiale e coloro che, pur
trovandosi nella stessa situazione, non possono, invece, più
conseguirlo. Nell'ordinanza del Tribunale amministrativo regionale
del Lazio l'impugnativa viene altresì estesa all'art. 2, quarto
comma, del decreto legge n. 333 del 1992, nei cui confronti viene
contestata la violazione degli artt. 3, 36, 97 e 101 della
Costituzione, dal momento che la stessa disposizione, mediante la
soppressione dell'istituto dell'allineamento, ma non dei trattamenti
"personalizzati", avrebbe reintrodotto la possibilità, nell'ambito
della magistratura, di forti differenze retributive, lesive dei
principi di unicità della giurisdizione e di uniformità del
trattamento economico a parità di funzioni e di anzianità nella
funzione.
5. - Vanno preliminarmente prese in esame le eccezioni di
inammissibilita'per difetto di rilevanza che - con riferimento ai
ricorsi proposti da magistrati - sono state sollevate, sotto profili
diversi, sia dall'Avvocatura dello Stato che da alcune parti private.
Ad avviso dell'Avvocatura la non rilevanza delle questioni
discenderebbe dal fatto che la disciplina sanzionata, con riferimento
al personale di magistratura, dalla legge 8 agosto 1991, n. 265, non
consentirebbe ai ricorrenti di ottenere l'allineamento stipendiale
richiesto: e questo in relazione ai divieti posti nell'art. 1 di tale
legge, dove, ai fini del riconoscimento dell'allineamento, viene
esclusa la possibilità di valutare elementi retributivi derivanti da
posizioni personali di stato ovvero da più favorevoli trattamenti
economici conseguiti in settori diversi dalle carriere dirigenziali
dell'amministrazione statale (primo comma), mentre, d'altro canto, -
nel caso di accesso alla magistratura mediante concorso di primo
grado - viene preclusa anche l'applicabilità di trattamenti di
maggior favore maturati in conseguenza di allineamenti conseguiti in
precedenti carriere (terzo comma). Limiti questi che - ad avviso
dell'Avvocatura - si verrebbero tutti a manifestare in relazione alla
posizione dei ricorrenti ed a quella dei loro colleghi (già
appartenenti uno al ruolo dei referendari presso il Senato della
Repubblica e l'altro al ruolo legale presso la Banca d'Italia) il cui
trattamento stipendiale è stato assunto come parametro di
riferimento. Tali limiti - sempre ad avviso dell'Avvocatura -
verrebbero a operare nonostante che, rispetto alle domande avanzate
nei giudizi a quibus, i presupposti per l'allineamento fossero venuti
a maturare anteriormente alla data di entrata in vigore di questa
legge, dal momento che alla legge n. 265 del 1991 andrebbe, comunque,
riconosciuta una natura interpretativa e, pertanto, un'efficacia
retroattiva.
L'eccezione non può essere accolta.
In proposito, si può solo osservare che le ordinanze di
rimessione hanno adeguatamente motivato in ordine alla rilevanza
delle questioni sollevate, escludendo che le limitazioni di cui
all'art. 1 della legge n. 265 del 1991 potessero applicarsi nei
giudizi a quibus: e questo in relazione sia alla possibilità di
equiparare - alla luce degli indirizzi espressi dalla giurisprudenza
amministrativa - le carriere svolte presso il Senato e la Banca
d'Italia alle carriere dirigenziali dello Stato, sia alla
legittimità del riferimento, anche per quanto concerne il personale
di magistratura, a migliori trattamenti retributivi conseguiti da
colleghi in precedenti carriere e conservati ad personam ai sensi
dell'art. 202 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 e dell'art. 12 del
d.P.R. 28 dicembre 1970 n. 1079. A tale rilievo va aggiunto il fatto
che le condizioni fatte valere dai ricorrenti a fondamento delle
proprie domande sono venute a maturare prima dell'entrata in vigore
della legge n. 265 del 1991, la cui disciplina - a differenza di
quanto affermato dalla difesa dello Stato - non ha assunto i
caratteri della legge interpretativa dotata di forza retroattiva.
Questa natura e questa forza risultano, infatti, escluse dagli stessi
contenuti innovativi della legge, che, nei primi tre commi dell'art.
1, ha, per la prima volta, esteso al personale di magistratura, con
una serie di limitazioni particolari, l'operatività del principio
già introdotto per il personale militare dall'art. 4, terzo comma,
del decreto-legge n. 681 del 1982 (mentre una disposizione di
contenuto interpretativo è stata, di contro, esplicitamente
enunciata soltanto nel quarto comma dello stesso articolo, con
riferimento specifico all'art. 5 della legge 6 agosto 1984, n. 425).
Alcune parti private (costituitesi nei giudizi promossi dal
Tribunale amministrativo regionale del Veneto e dal Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, rispettivamente con le
ordinanze nn. 385 e 587 del 1993) hanno, a loro volta, contestato la
rilevanza delle questioni sollevate facendo riferimento al carattere
speciale della disciplina che è stata posta, in tema di allineamento
stipendiale dei magistrati, dalla legge 6 agosto 1991, n. 265 (e,
già in precedenza, in tema di riconoscimento dell'anzianità,
dall'art. 4, nono comma, della legge 6 agosto 1984, n. 425):
disciplina che, in assenza di una abrogazione esplicita, non sarebbe
stata intaccata dalle disposizioni di carattere generale
successivamente introdotte sia dall'art. 2, quarto comma, del decreto
legge n. 333 del 1992 che dall'art. 7, settimo comma, del decreto
legge n. 384 del 1992, oggetto di impugnativa.
Anche questa eccezione non può essere accolta.
Se è vero, infatti, che la legge n. 265 del 1991 ha dettato una
disciplina di carattere speciale riferita al solo personale di
magistratura, è anche vero che il primo comma dell'art. 1 di tale
legge, nell'estendere l'applicazione dell'art. 4, terzo comma, del
decreto legge n. 681 del 1982 al personale di cui alla legge 2 aprile
1979, n. 97 (magistrati ordinari e amministrativi; magistrati della
giustizia militare; avvocati dello Stato) ha operato un rinvio alla
precedente normativa che non può essere qualificato di tipo
materiale (o fisso), bensì di tipo formale (o dinamico).
Interpretazione questa che viene a trovare fondamento, oltre che
nella lettera della norma di richiamo, nei contenuti della norma
richiamata, suscettibili di essere trasposti nell'ambito della prima
non nella integralità del testo formulato con l'art. 4, terzo comma,
del decreto-legge n. 681, quanto con riferimento generale
all'istituto dell'allineamento stipendiale che in tale norma ha
trovato la sua applicazione originaria. Di conseguenza, la
soppressione di tale istituto operata dall'art. 2, quarto comma, del
decreto-legge n. 333 del 1992 (soppressione poi confermata ed
ampliata nei suoi effetti dall'art. 7, settimo comma, del decreto-
legge n. 384 del 1992) non può non avere inciso anche nel contenuto
della disciplina posta dall'art. 1 della legge n. 265 del 1991,
determinando l'abrogazione implicita e indiretta di questa norma,
nella parte in cui a tale istituto aveva fatto riferimento.
Si deve, dunque, riconoscere che le norme della cui legittimità
costituzionale si controverte - in quanto applicabili nei confronti
delle posizioni fatte valere dai ricorrenti - assumono rilevanza ai
fini della definizione dei giudizi a quibus.
6. - Nel merito, le questioni non sono fondate.
Per quanto concerne l'art. 7, settimo comma, del decreto-legge 19
settembre 1992, n. 384, tutte le censure prospettate nelle varie
ordinanze trovano la loro premessa comune nel carattere retroattivo
della disciplina posta con tale disposizione o, più precisamente,
nel fatto che la stessa disposizione, pur utilizzando il modulo
formale proprio della norma interpretativa abbia, in realtà,
introdotto una disciplina del tutto nuova, dotata di forza
retroattiva. Tale disciplina, proprio in relazione alla sua
retroattività - oltre a incorrere in un eccesso di potere
conseguente all'uso deviato dello strumento dell'interpretazione
autentica - avrebbe operato una lesione di alcuni valori
costituzionali (affidamento e certezza dei rapporti giuridici, per
quanto concerne l'incidenza della norma su diritti già maturati;
diritto di difesa e autonomia della funzione giurisdizionale, per
quanto concerne gli effetti preclusivi prodotti dalla stessa norma
sulle controversie giudiziarie già iniziate), configurandosi
altresì viziata da irragionevolezza, anche in relazione ai principi
di eguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione di
cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Di tale prospettazione possono essere condivise le premesse, ma
non le conseguenze.
In realtà, nessun dubbio può sussistere in ordine al fatto che
l'art. 7, settimo comma, del decreto-legge n. 384 non configuri, al
di là della formula lessicale adottata, una norma di interpretazione
autentica, bensì una norma del tutto nuova destinata a svolgere i
propri effetti ex tunc, mediante un'estensione retroattiva della
sfera di efficacia dell'art. 2, quarto comma, del decreto-legge n.
333 del 1992. Concorrono a convalidare questa lettura tanto il
rilievo che la norma "interpretata" - molto lineare nella sua
enunciazione - non dava adito a divergenze tali da richiedere una
soluzione in via normativa, quanto la considerazione che la norma
"interpretante", anzichè far emergere uno dei possibili significati
della norma "interpretata", ha aggiunto un elemento del tutto nuovo
ed estraneo alla norma "interpretata", consistente nel conferimento a
tale norma di una forza retroattiva: con la conseguenza - estranea di
massima ai caratteri propri dell'interpretazione autentica - di
estendere la propria efficacia non fino alla data di entrata in
vigore della norma "interpretata" (e cioè fino all'11 luglio 1992),
ma anche ai rapporti insorti anteriormente a tale data. Da tale
natura, innovativa e retroattiva, della norma impugnata non possono,
peraltro, farsi discendere le conseguenze di illegittimità che le
ordinanze di rinvio hanno inteso affermare. Questa Corte ha
ripetutamente riconosciuto sia la legittimità di norme legislative
dotate di efficacia retroattiva, dal momento che il principio di
irretroattività della legge - pur riconosciuto come principio
generale dall'art. 11, primo comma, delle disposizioni preliminari
del codice civile - non ha ottenuto in sede costituzionale (salvo
quanto espresso nell'art. 25 della Costituzione con riferimento alla
materia penale) una garanzia specifica: di talchè - come è stato
più volte sottolineato (v. sentt. n. 283 del 1993; nn. 190 e 822 del
1988; n. 36 del 1985) - la possibilità di adottare norme dotate di
efficacia retroattiva (anche indipendentemente dal loro eventuale
carattere interpretativo) non può essere esclusa, ove le norme
stesse vengano a trovare un'adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non si pongano in contrasto con altri principi o
valori costituzionali specificamente protetti, così da evitare che
la disposizione retroattiva possa "trasmodare in un regolamento
irrazionale ed arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali
poste in essere da leggi precedenti" (v. sentt. nn. 822 del 1988 e
349 del 1985). D'altro canto, rispetto alla fattispecie in esame,
non può assumere rilievo il fatto che la norma impugnata si sia
venuta, nella sostanza, a configurare come norma innovativa dotata di
forza retroattiva anzichè come vera e propria norma interpretativa.
Questo elemento, assunto isolatamente, non appare, infatti, idoneo a
integrare un vizio della legge (sotto il profilo denunciato
dell'eccesso di potere legislativo), ove si consideri che tanto nel
caso della norma retroattivamente innovativa che in quello della
norma propriamente interpretativa (equivalenti nei loro effetti: v.
sentt. nn. 118 del 1957, 36 del 1985 e 123 del 1988), la legge è pur
sempre "soggetta al controllo di conformità al principio di
ragionevolezza secondo criteri analoghi" (v. sent. n. 402 del 1993).
E questo tanto più ove si constati - come è dato constatare
attraverso l'interpretazione logica e sistematica della norma in
questione - che, nella specie, l'impiego della formula propria
dell'interpretazione autentica è stato operato non tanto per
aggirare il principio di irretroattività della legge, quanto per
rendere più generali e incondizionati gli effetti di abrogazione in
precedenza disposti.
7. - Poste queste premesse, occorre, dunque, verificare se la
norma in esame, in relazione alla sua efficacia retroattiva, possa
aver apportato lesione ai principi e valori costituzionali richiamati
dalle ordinanze. Su questo piano, va innanzitutto escluso che l'art.
7, settimo comma, del decreto-legge n. 384 possa aver leso un
principio costituzionale di affidamento o di certezza dei rapporti
giuridici per il fatto di avere inciso su diritti già maturati o
"quesiti". Anche a voler ammettere la possibilità di configurare -
secondo taluni indirizzi emersi nella giurisprudenza - un diritto
all'allineamento stipendiale maturato prima dell'entrata in vigore
della legge n. 265 del 1991 (che, come si ricordava, ha, per la prima
volta, regolato l'istituto a favore del personale di magistratura),
resta pur sempre il fatto che dalla disciplina costituzionale in
vigore non è dato desumere, per i diritti di natura economica
connessi al rapporto di pubblico impiego, una particolare protezione
contro l'eventualità di norme retroattive: di talchè, su questo pi-
ano, il vero limite nei confronti di norme di tale natura non può
essere ricercato altro che nell'esigenza del rispetto del principio
generale di ragionevolezza.
Ma va anche escluso che la norma impugnata - per quanto
suscettibile di trovare applicazione nei giudizi in corso - possa
aver violato il diritto di difesa dei ricorrenti o l'autonomia del
potere giurisdizionale. Il legislatore, nel formulare l'art. 7,
settimo comma, del decreto-legge n. 384, ha agito, infatti,
nell'ambito naturale della sua funzione di produzione normativa senza
ledere, di contro, la sfera propria del potere giurisdizionale. Basti
solo considerare che la disciplina adottata mediante tale
disposizione - oltre a non risultare lesiva di giudicati già
formatisi - non ha sottratto ai ricorrenti alcun strumento di tutela
giurisdizionale nei confronti degli atti della pubblica
amministrazione, nè ha menomato l'autonomia riconosciuta al potere
giurisdizionale nell'applicazione del diritto oggettivo ai fini della
definizione delle singole controversie (v. sentt. nn. 39 del 1993;
455 del 1992; 155 del 1990).
Vanno, pertanto, disattese le censure formulate con riferimento
agli artt. 24, 73, 101, 108 e 113 della Costituzione.
8. - La norma impugnata non appare, d'altro canto, viziata neppure
sotto il profilo della irragionevolezza o della lesione dei principi
di eguaglianza e di buon andamento di cui agli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
In proposito va ricordato che l'istituto dell'allineamento
stipendiale veniva introdotto con l'art. 4, terzo comma, del decreto-
legge n. 681 del 1982 - inizialmente con riferimento ad una
particolare e limitata categoria di pubblici dipendenti - proprio al
fine di ovviare a situazioni di disparità di trattamento retributivo
determinatesi, nell'ambito di una stessa qualifica, in relazione al
riconoscimento di trattamenti "personalizzati", non collegati a
specifiche situazioni di stato del beneficiario e conseguenti al
"trascinamento" di anzianità pregresse maturate in qualifiche e
ruoli diversi. Con l'applicazione di tale istituto s'intendeva cioè
restaurare il principio di eguaglianza (individuabile, nella specie,
nella parità di retribuzione a parità di funzioni e di anzianita'),
principio che si riteneva leso dal fatto che soggetti dotati nella
qualifica di anzianità pari o maggiore potessero godere di una
retribuzione inferiore a quella di fatto goduta da soggetti inseriti
nella stessa qualifica con anzianità pari o minore.
Senonchè tale istituto, nella sua applicazione pratica, mentre,
da un lato, mirava a eliminare diseguaglianze insorte nell'ambito
delle singole qualifiche, dall'altro faceva emergere nuove e maggiori
diseguaglianze tra le diverse qualifiche e le diverse categorie:
diseguaglianze, per di più, determinate da fattori del tutto casuali
(oltre che imprevedibili e incontrollabili) quali quelli conseguenti
all'assunzione nell'ambito di una determinata categoria o qualifica
di soggetti dotati di trattamenti di maggiore favore conservati ad
personam. In altri termini, se il riconoscimento di trattamenti
"personalizzati", nell'ambito del pubblico impiego, può trovare
giustificazione in relazione alla giusta esigenza di evitare, nei
confronti di singoli dipendenti, arretramenti retributivi conseguenti
da sviluppi e mutamenti delle loro carriere, più difficile resta
giustificare l'estensione di un trattamento riconosciuto ad personam
ad una intera categoria di dipendenti conseguente al fatto, del tutto
accidentale, che un soggetto dotato di un trattamento
"personalizzato" più favorevole venga a inserirsi nell'ambito di
tale categoria, affiancandosi a colleghi che, se pur in possesso di
una maggiore anzianità, godono di una retribuzione minore. Questa
estensione, pur diretta a eliminare una diseguaglianza, ha finito,
infatti, per creare - come sopra si accennava - diseguaglianze
ulteriori e per alterare il principio secondo cui la progressione nel
trattamento economico deve corrispondere a criteri prefissati nella
legge o nei contratti collettivi, e collegarsi, in ogni caso, a
miglioramenti nella qualità e quantità delle prestazioni
effettuate.
9. - L'irrazionalità della situazione che si è andata
determinando a mano a mano che l'istituto dell'allineamento
stipendiale si è esteso nelle sue applicazioni pratiche - con
conseguenti difficoltà di controllo, previsione e programmazione
della spesa per il settore del pubblico impiego - inducevano, dunque,
il legislatore ad adottare la norma soppressiva di cui all'art. 2,
quarto comma, del decreto-legge n. 333 del 1992: norma collegata al
disegno generale di riforma del pubblico impiego - anche in vista del
riequilibrio della finanza pubblica - che ha condotto all'adozione
sia della legge di delegazione 23 ottobre 1992, n. 421, che del
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, dove, tra l'altro, è
stata disposta l'abrogazione di tutte le disposizioni che prevedono
"automatismi" suscettibili di influenzare il trattamento economico
fondamentale ed accessorio dei dipendenti pubblici (art. 2, lett. o,
L. n. 421/92 e art. 72, secondo comma, d.lgs. n. 29/93).
Senonchè, con l'art. 2, quarto comma, del decreto-legge n. 333
del 1992, la soppressione dell'istituto dell'allineamento stipendiale
veniva prevista "a decorrere dalla data di entrata in vigore" dello
stesso decreto (e cioè dall'11 luglio 1992), con una limitazione
temporale che, riducendo la portata generale della scelta abrogativa,
rischiava, in pratica, di determinare "una parziale neutralizzazione
degli effetti" della riforma (v. Relazione al disegno di legge n.
1581 presentato dal Governo alla Camera dei deputati il 19 settembre
1992). Da qui l'esigenza di intervenire nuovamente sulla norma
abrogatrice, ampliandone la portata anche alle situazioni "aventi
effetti anteriori all'11 luglio 1992".
Questa ulteriore scelta, operata con l'art. 7, settimo comma, del
decreto-legge n. 384 del 1992 - verso cui s'incentra la censura in
esame - non può, dunque, ritenersi viziata da irragionevolezza,
essendo stata determinata dall'esigenza di impedire, con il massimo
di efficacia generale, l'ulteriore applicazione di un istituto che,
nella pratica, aveva determinato inconvenienti e distorsioni maggiori
di quelle cui si intendeva ovviare. Inconvenienti e distorsioni che
l'ulteriore sopravvivenza dell'istituto - per quanto limitata alle
sole situazioni maturate prima dell'11 luglio 1992 - non avrebbe
fatto altro che estendere ed aggravare.
Nè - rispetto alla particolarità della situazione che il
legislatore si è trovato a dover affrontare - può assumere rilievo
il richiamo al principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione, principio che risulterebbe violato in conseguenza della
disparità di trattamento determinatasi tra coloro che hanno potuto
già acquisire l'allineamento (in conseguenza di un provvedimento
amministrativo o di una sentenza definitiva che abbia riconosciuto il
diritto) e coloro che, invece, pur trovandosi in posizione identica
ai primi, non sono più in grado di ottenere lo stesso vantaggio.
Tale disparità - oltre a fondarsi su evenienze di fatto la cui
esistenza non risulta dimostrata - non potrebbe, infatti,
giustificare la sopravvivenza, sia pure limitata, di un istituto che
si è voluto espungere radicalmente dall'ordinamento proprio in
relazione alla sua intrinseca irrazionalità ed agli effetti
sperequativi che andava determinando.
Risultano, di conseguenza, infondate anche le censure riferite
all'art. 3 (sotto i profili della ragionevolezza e dell'eguaglianza)
ed all'art. 97 della Costituzione.
10. - Si presenta, infine, infondata la questione di
costituzionalità sollevata dal Tribunale amministrativo regionale
del Lazio (R.O. n. 358/1993) nei confronti dell'art. 2, quarto comma,
del decreto-legge n. 333 del 1992, per violazione degli artt. 3, 36,
97 e 101 della Costituzione.
Ad avviso del giudice remittente, questa norma, disponendo la
soppressione dell'istituto dell'allineamento stipendiale,
risulterebbe lesiva della necessaria uniformità di trattamento dei
magistrati - conseguente dal principio di unicità della
giurisdizione - dal momento che è rimasta in vita la possibilità,
nell'ambito della magistratura, di meccanismi di "trascinamento" di
anzianità pregresse e di trattamenti economici "personalizzati"
maturati prima dell'accesso alla funzione giurisdizionale.
In proposito può valere il richiamo a quanto sopra si osservava
in ordine alla ragionevolezza delle scelte operate in materia dal
legislatore sia con il decreto-legge n. 333 che con il decreto-legge
n. 384 del 1992: e cioè al fatto che la soppressione dell'istituto
dell'allineamento, operata con tali norme, si era imposta - oltre che
per esigenze di contenimento della spesa pubblica - per la necessità
di evitare sperequazioni ancora più gravi di quelle cui, in
partenza, si voleva rimediare. Ed è proprio il rispetto del
principio di eguaglianza e di ragionevolezza a non consentire che una
particolare disparità di trattamento possa essere superata mediante
l'adozione di strumenti suscettibili di aggravare l'area della
diseguaglianza, determinando disparità ulteriori, più diffuse e
più irrazionali.
Anche rispetto alla norma in esame non possono, pertanto, valere
le censure formulate dalla ordinanza di rinvio sotto i profili sopra
richiamati.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi; dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale sollevate con le ordinanze di cui in
epigrafe nei confronti dell'art. 7, settimo comma, del decreto-legge
19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di previdenza,
di sanità e di pubblico impiego, nonchè disposizioni fiscali),
convertito dalla legge 14 novembre 1992, n. 438, e dell'art. 2,
quarto comma, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure
urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito dalla
legge 8 agosto 1992, n. 359, in riferimento agli artt. 3, 24, 36, 73,
97, 101, 108 e 113 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 gennaio 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 26 gennaio 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0064