1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 23-7-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 200 SENTENZA 9 - 16 luglio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giochi e scommesse - Vincite ottenute mediante apparecchi di gioco - Addizionale sul prelievo erariale unico pari al 6 per cento sulla parte di vincita eccedente euro 500. - Decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44 - art. 10, comma 9. - (T-140200) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 23-7-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Sabino CASSESE;
Giudici :Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,
Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma
9, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in
materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e
potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n.
44, promosso dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio nel
procedimento vertente tra la società HBG Connex spa e il Ministero
dell'economia e delle finanze - Amministrazione autonoma dei monopoli
di Stato, con ordinanza del 26 luglio 2012, iscritta al n. 251 del
registro ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visti l'atto di costituzione della società HBG Connex spa,
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 giugno 2014 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Annalisa Lauteri e Luigi Medugno per la
società HBG Connex spa e l'avvocato dello Stato Pio Giovanni Marrone
per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio con ordinanza
del 26 luglio 2012, iscritta al n. 251 del registro ordinanze 2012,
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 9, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di
semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle
procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44, «nella parte in cui
[...] fissa (attraverso la modifica dell'art. 5, comma 3, del decreto
del direttore generale dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di
Stato 12 ottobre 2011) al 1° settembre 2012 la data di avvio
dell'applicazione della ritenuta del 6% sulla parte di vincita
eccedente € 500».
1.1.- Premette, in punto di fatto, il giudice rimettente che:
- l'art. 12, comma 1, lettera l), del decreto-legge 28 aprile
2009, n. 39 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite
dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e
ulteriori interventi urgenti di protezione civile), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 giugno 2009, n.
77, nel prevedere l'avvio della sperimentazione delle videolotterie,
aveva affidato all'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (di
seguito «AAMS») il compito di definire, tra l'altro, «il prelievo
erariale unico applicabile con una aliquota massima non superiore al
4 per cento delle somme giocate, con la possibilità di graduare, nel
tempo, le percentuali di tassazione in modo crescente, per favorire
le fasi di avvio dei nuovi sistemi di gioco»;
- in attuazione di tale disposizione l'AAMS, con decreto
direttoriale del 6 agosto 2009, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 2
agosto 2009, n. 186, aveva stabilito, all'art. 4, che agli apparecchi
di cui all'art. 110, comma 6, lettera b), del regio decreto 18 giugno
1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza), d'ora innanzi «TULPS», collegati in rete, si applicasse
un prelievo erariale unico, dovuto dal soggetto titolare della
concessione e fissato in misura del 2 per cento delle somme giocate
per gli anni 2009, 2010 e 2011, del 3 per cento per l'anno 2012 e del
4 per cento per il 2013;
- era successivamente intervenuto il decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, il quale
aveva stabilito, all'art. 2, comma 3, che «Il Ministero dell'economia
e delle finanze - Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, con
propri decreti dirigenziali adottati entro sessanta giorni dalla data
di entrata in vigore del presente decreto, emana tutte le
disposizioni in materia di giochi pubblici utili al fine di
assicurare maggiori entrate, potendo tra l'altro introdurre nuovi
giochi, indire nuove lotterie, anche ad estrazione istantanea,
adottare nuove modalità di gioco del Lotto nonchè dei giochi
numerici a totalizzazione nazionale, variare l'assegnazione della
percentuale della posta di gioco a montepremi ovvero a vincite in
denaro, la misura del prelievo erariale unico, nonchè la percentuale
del compenso per le attività di gestione ovvero per quella dei punti
vendita»;
- in attuazione di tale disposizione l'AAMS, con decreto
direttoriale del 12 ottobre 2011, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
14 novembre 2011, n. 265, aveva quindi stabilito, all'art. 5, che «La
misura del prelievo erariale unico sugli apparecchi di cui
all'articolo 110, comma 6, lettera b), del regio decreto 18 giugno
1931, n. 773, è variata come segue: a) a decorrere dal 1° gennaio
2012 si applica un prelievo del 4 per cento sull'ammontare delle
somme giocate e una addizionale pari al 6 per cento sulla parte della
vincita eccedente euro 500; b) a decorrere dal 1° gennaio 2013, ferma
l'addizionale sulle vincite eccedenti l'importo di 500 euro, il
prelievo sull'ammontare delle somme giocate è del 4,5 per cento»
(comma 1), e che «I prelievi sulle vincite di cui al comma 1 sono
trattenuti all'atto del pagamento delle stesse e sono versati dal
concessionario unitamente al primo versamento utile della quota della
raccolta del gioco dovuta all'erario. Con successivo decreto
direttoriale sono previste disposizioni attuative per l'applicazione
del presente comma, anche al fine di stabilire procedure e modalità
di controllo e verifica degli adempimenti» (comma 3);
- con il successivo decreto direttoriale del 16 dicembre 2011,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 31 dicembre 2011, n. 304, l'AAMS
aveva previsto, all'art. 1, comma 1, che «Al fine di dare
applicazione all'addizionale pari al 6 per cento [...], i
concessionari della rete telematica [...] richiedono ad AAMS, entro
il 20 gennaio 2012, l'avvio del processo di verifica di conformità
necessario all'adeguamento dei sistemi di gioco e provvedono alla
consegna di tutta la documentazione e delle componenti hardware e
software necessarie», e, all'art. 1, comma 2, che «Fino alla
conclusione dei necessari aggiornamenti tecnici dei sistemi di gioco
[...], l'addizionale di cui al comma 1, è applicata dal
concessionario all'atto del pagamento della vincita al giocatore»;
- tutti i concessionari avevano rappresentato all'AAMS
l'impossibilità di procedere all'applicazione dell'addizionale,
poichè i sistemi di gioco non consentivano la rilevazione delle
singole vincite in tempo reale;
- l'AAMS, con nota del 20 dicembre 2011, aveva quindi indicato le
modifiche da apportare ai sistemi entro il termine ultimo del 20
gennaio 2012; con la successiva nota del 30 dicembre 2011 aveva
disposto che «al fine di dare attuazione a quanto previsto nei citati
decreti direttoriali, non si può che interpretare il disposto
normativo riferendo l'applicazione dell'addizionale prevista al
valore nominale dei ticket emessi e portati all'incasso», così
sostituendo la ritenuta sulle vincite con una diversa ritenuta da
applicare sull'importo nominale dei ticket; con nota del 2 gennaio
2012 aveva invece ribadito la necessità di procedere alla ritenuta
sulle vincite, purchè «vengano messi a disposizione
dell'Amministrazione i dati necessari per consentire un adeguato
riscontro dell'applicazione dell'addizionale medesima»;
- la società ricorrente aveva quindi impugnato, chiedendone
l'annullamento, il citato decreto direttoriale del 12 ottobre 2011,
nella parte concernente la variazione della misura del prelievo
erariale unico e ogni altro atto presupposto, conseguente e/o
connesso, lamentando, in primo luogo, l'irragionevolezza e
l'incongruità del termine del 20 gennaio 2012, come espressamente
ammesso anche dalla Società generale d'informatica spa (d'ora
innanzi «SOGEI»), partner tecnologico dell'AAMS, secondo cui «le
modifiche da apportare ai sistemi in essere sono tante e tali che si
potrà iniziare ad attivare il procedimento di messa in esercizio dei
nuovi sistemi non prima del 1° luglio 2012»; nonchè, in secondo
luogo, la violazione dell'art. 23 Cost., dell'art. 12, comma 1, del
d.l. n. 39 del 2009 e del decreto direttoriale n. 30200 del 6 agosto
2009, poichè la disposta variazione della misura del prelievo
erariale unico sarebbe priva del necessario fondamento legislativo;
- con l'ordinanza n. 300 del 25 gennaio 2012 era stata accolta la
domanda cautelare, sul presupposto dell'esistenza del fumus boni
iuris di entrambe le censure sollevate dalla ricorrente;
- il legislatore era in seguito intervenuto con l'art. 10, comma
9, del d.l. n. 16 del 2012, secondo cui: «Le disposizioni in materia
di giochi pubblici utili al fine di assicurare le maggiori entrate di
cui all'articolo 2, comma 3, del decreto-legge 13 agosto 2011, n.
138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n.
148, sono quelle di cui al decreto del direttore generale
dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato 12 ottobre 2011,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 265
del 14 novembre 2011. Conseguentemente, nel predetto decreto
direttoriale: a) all'articolo 2, commi 1, 2 e 3, le parole: "31
dicembre" sono sostituite dalle seguenti: "1º settembre"; b)
all'articolo 3, commi 1 e 2, le parole: "31 dicembre" sono sostituite
dalle seguenti: "1º luglio"; c) all'articolo 5, comma 3, dopo le
parole: "I prelievi sulle vincite di cui al comma 1" sono inserite le
seguenti: "a decorrere dal 1º settembre 2012"»;
- la ricorrente aveva quindi impugnato con motivi aggiunti la
nota dell'AAMS dell'8 maggio 2012, secondo cui l'importo
dell'addizionale del 6 per cento «a decorrere dal 1° settembre 2012
è trattenuto all'atto del pagamento della vincita eroganda e versato
dal concessionario unitamente al primo versamento utile», e «non
sarà consentito il funzionamento dei sistemi di gioco che, al primo
settembre 2012, risulteranno non conformi alle disposizioni vigenti»;
- con tali motivi aggiunti aveva lamentato, in primo luogo,
l'illegittimità derivata dell'atto impugnato per incostituzionalità
dell'art. 10, comma 9, del d.l. n. 16 del 2012 per violazione degli
artt. 3, 23 e 97 Cost., e la violazione dell'art. 6 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 e dell'art. 47 della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a
Nizza il 7 dicembre 2000, nel testo consolidato con le modifiche
apportate dal Trattato di Lisbona il 13 dicembre 2007, ratificato con
legge 2 agosto 2008, n. 130 in tema di giusto processo, dovendosi
qualificare la norma censurata come legge-provvedimento, adottata in
pendenza di giudizio per sanare la carenza di copertura legislativa
dell'addizionale del 6 per cento e al solo scopo di frustrare le
aspettative di giustizia della parte ricorrente; nonchè, in secondo
luogo e nella parte in cui vieta il funzionamento dei sistemi di
gioco che alla data del 1° settembre 2012 dovessero risultare non
conformi alle disposizioni vigenti, per violazione dell'art. 2, comma
3, del d.l. n. 138 del 2011 e dell'art. 10, comma 9, del d.l. n. 16
del 2012, non essendo state ancora introdotte le disposizioni
attuative previste dall'art. 5, comma 3, del decreto del direttore
generale dell'AAMS 12 ottobre 2011, e attesa l'impossibilità tecnica
di adeguare i terminali entro la data fissata, con grave pregiudizio
all'interesse pubblico alla continuità del servizio.
1.2.- Dopo avere così ricostruito i fatti di causa, il giudice a
quo rammenta la pacifica ammissibilità del suo potere di sollevare
questione di legittimità costituzionale anche in sede cautelare, sia
quando non provveda sulla relativa domanda, sia quando conceda la
misura interinale, a condizione, però, che quest'ultima venga
accordata sulla base di ragioni che non «prescindono dalla non
manifesta infondatezza della questione stessa».
Ricorda, poi, come la giurisprudenza costituzionale e
amministrativa sia ormai consolidata, in punto di compatibilità
costituzionale delle leggi-provvedimento, nel ritenere che: a) esse
sono astrattamente legittime non sussistendo nel nostro ordinamento
una «riserva di amministrazione»; b) i diritti di difesa del soggetto
leso non vengono ablati, ma si trasferiscono dalla giurisdizione
amministrativa a quella costituzionale, per il tramite del sindacato
sulla ragionevolezza; c) se è vero, fermo restando il limite
invalicabile del giudicato, che la mera presenza di un ricorso
giurisdizionale non impedisce l'approvazione di una
legge-provvedimento, è anche vero, però, che l'eventuale e
comprovata esclusiva finalizzazione di quest'ultima alla sottrazione
dell'oggetto del sindacato giurisdizionale e alla conseguente
privazione della stessa possibilità di tutela giurisdizionale del
ricorrente costituirebbe un indice sintomatico dell'irragionevolezza
della legge medesima.
Alla luce di tali considerazioni, il TAR ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell'art.
10, comma 9, del d.l. n. 16 del 2012, nella parte in cui -
«nonostante le "difficoltà tecniche che rendono, allo stato,
impossibile l'adempimento imposto ai concessionari dagli atti
impugnati, con evidenti conseguenze pregiudizievoli in danno di
essi", evidenziate nella suddetta ordinanza cautelare n. 300 del 2012
e ribadite dalla società ricorrente con i motivi aggiunti, ove sono
stati illustrati i ritardi imputabili all'Amministrazione nella fase
di omologazione delle necessarie modifiche tecnologiche dei sistemi -
fissa (attraverso la modifica dell'art. 5, comma 3, del decreto del
direttore generale dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di
Stato 12 ottobre 2011) al 1° settembre 2012 la data di avvio
dell'applicazione della ritenuta del 6 % sulla parte della vincita
eccedente € 500».
1.3.- In punto di rilevanza, il TAR Lazio precisa che, chiamato a
pronunciarsi sulla domanda cautelare proposta con motivi aggiunti,
ritiene «decisivo» il contenuto della nota impugnata, nella parte in
cui afferma che «non sarà consentito il funzionamento dei sistemi di
gioco che, al primo settembre 2012, risulteranno non conformi alle
disposizioni vigenti».
Il Tribunale mostra di non condividere la tesi dell'Avvocatura
generale dello Stato, secondo cui la nota in parola non avrebbe
carattere provvedimentale, perchè le verifiche di conformità delle
modifiche tecnologiche da apportare ai sistemi hardware e software
«sono per legge demandate al partner tecnologico SOGEI».
Sarebbe infatti evidente l'immediata lesività della nota,
perchè con essa l'AAMS avrebbe interpretato la norma censurata nel
senso della impossibilità di differire il termine del 1° settembre
2012 e contestualmente diffidato i concessionari dal continuare a
svolgere la propria attività, se a tale data non avessero conformato
i propri sistemi alle disposizioni vigenti.
1.4.- In punto di non manifesta infondatezza della questione, il
giudice a quo ritiene, in primo luogo, che la norma censurata, nel
fissare al 1° settembre 2012 la data di avvio dell'applicazione
dell'addizionale del 6 per cento, si ponga in contrasto col principio
di ragionevolezza, perchè il d.l. n. 16 del 2012 è entrato in
vigore solo nel mese di marzo 2012 e il termine fissato dal
legislatore sarebbe assolutamente insufficiente per realizzare le
necessarie modifiche tecnologiche dei sistemi, procedere alla loro
installazione e ottenerne l'omologazione, specie se si considera che
i tempi per quest'ultima non dipendono dal concessionario ma dalla
SOGEI.
In particolare, secondo il TAR Lazio, assumerebbero rilevanza
decisiva: a) la circostanza, non contestata dall'AAMS, che alla data
del deposito del ricorso (7 luglio 2012) la società ricorrente fosse
ancora in attesa dell'omologazione; b) il fatto che l'Avvocatura
generale dello Stato, nella memoria depositata in data 21 luglio
2012, abbia confermato che le verifiche di conformità sono per legge
demandate alla SOGEI, partner tecnologico dell'amministrazione; c) la
circostanza che la parte ricorrente alla camera di consiglio del 25
luglio 2012 abbia confermato, con dichiarazione resa a verbale, il
mancato completamento del procedimento di omologazione; d) la
circostanza che non sia stato ancora adottato il decreto direttoriale
previsto dall'art 5, comma 3, del decreto 12 ottobre 2011.
Il rimettente osserva, poi, che la mancata correlazione del
termine di avvio dell'applicazione dell'addizionale alla conclusione
del procedimento di omologazione renderebbe la legge-provvedimento in
esame incoerente con gli interessi pubblici da perseguire, perchè il
blocco dell'attività dei concessionari non in regola alla data del
1° settembre 2012 determinerebbe notevoli pregiudizi economici non
solo per costoro ma anche per l'erario.
2.- Si è costituita la società HBG Connex spa, ricorrente nel
giudizio principale, con atto di intervento depositato nella
cancelleria della Corte il 23 ottobre 2012.
2.1.- Anche la parte privata premette una breve ricostruzione di
fatto della vicenda che ha dato origine al giudizio a quo,
evidenziando, in particolare, come i concessionari avessero più
volte segnalato all'amministrazione l'impossibilità di procedere
all'applicazione dell'addizionale, se non previo adeguamento dei
sistemi di gioco e loro omologazione da parte della SOGEI.
2.2.- In punto di rilevanza e non manifesta infondatezza, la
società interveniente fa proprie le argomentazioni poste alla base
dell'ordinanza di rimessione, sottolineando, peraltro, come alla data
della memoria i procedimenti di omologazione non si siano ancora
conclusi.
3.- Con memoria depositata il 4 dicembre 2012 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo l'inammissibilità e
comunque l'infondatezza della questione sollevata.
3.1.- Dopo avere ripercorso il contenuto dell'ordinanza di
rimessione, la difesa dello Stato eccepisce, in primo luogo,
l'inammissibilità del ricorso per avere il giudice a quo omesso di
verificare la possibilità di pervenire, in via interpretativa, a una
soluzione conforme a Costituzione. Il rimettente, infatti,
affermerebbe chiaramente che la norma denunciata è suscettibile di
diverse interpretazioni tali da fare ritenere illegittima quella
fornita da AAMS, ma tali interpretazioni alternative il TAR Lazio
avrebbe omesso di fornire.
3.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri eccepisce poi
l'inammissibilità della questione sul rilievo che con l'ordinanza n.
2704 del 25 luglio 2012, coeva a quella di rimessione della questione
di legittimità costituzionale, il TAR Lazio ha accolto l'istanza
cautelare avanzata con i motivi aggiunti, sospendendo l'efficacia
della nota impugnata. In tal guisa il Tribunale avrebbe
definitivamente consumato il potere cautelare sul provvedimento
impugnato.
3.3.- Con un'ulteriore eccezione la difesa dello Stato sostiene
che «il sindacato costituzionale sulla c.d. legge provvedimento
presuppone la formazione di un giudicato che, nella specie, non
esiste». Qualora si ritenesse che la mera pendenza di un ricorso
impedisca l'approvazione di una legge, «ciò si risolverebbe in un
inammissibile vulnus delle prerogative legislative, con
l'introduzione di un limite nuovo, non codificato, all'esercizio
della relativa funzione». Di qui l'inammissibilità, secondo
l'Avvocatura generale dello Stato, della questione.
3.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri contesta, poi, la
sua rilevanza, dal momento che il TAR avrebbe potuto sollevare la
questione di legittimità costituzionale, solo qualora avesse escluso
la sussistenza di tutti i vizi di legittimità denunciati.
Sotto altro profilo, il giudice rimettente avrebbe
immotivatamente trascurato la tesi, secondo cui la nota impugnata con
motivi aggiunti non ha valore provvedimentale, risolvendosi in un
mero richiamo ai concessionari al rispetto della disciplina vigente.
3.5.- Nel merito, la questione, secondo l'Avvocatura generale
dello Stato, è manifestamente infondata.
Il decreto direttoriale del 12 ottobre 2011 aveva disposto la
tassazione del 6 per cento sulla parte di vincite eccedente euro 500
a decorrere dal 1° gennaio 2012. La norma impugnata, modificando
l'art. 5, comma 3, del menzionato decreto, ha differito tale data al
1° settembre 2012.
Considerato che i concessionari sono responsabili degli
adeguamenti tecnici da apportare ai sistemi per consentire
l'applicazione del prelievo, la norma in esame, che ha prorogato di
ben nove mesi l'entrata in vigore di quest'ultimo, sarebbe tutt'altro
che irragionevole, avendo concesso un congruo periodo di dilazione a
fronte dei problemi tecnici rilevati anche dal giudice
amministrativo, e risponderebbe alla urgente finalità di assicurare
maggiori entrate all'erario.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio con ordinanza
del 26 luglio 2012, iscritta al n. 251 del registro ordinanze 2012,
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 9, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di
semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle
procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44, «[...] nella parte in
cui fissa (attraverso la modifica dell'art. 5, comma 3, del decreto
del direttore generale dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di
Stato 12 ottobre 2011) al 1° settembre 2012 la data di avvio
dell'applicazione della ritenuta del 6% sulla parte di vincita
eccedente € 500».
Il rimettente riferisce di essere stato adito dalla società HBG
Connex spa, concessionaria per l'attivazione e la conduzione
operativa della rete per la gestione telematica del gioco lecito, per
l'annullamento dei provvedimenti con cui l'Amministrazione autonoma
dei monopoli di Stato (d'ora innanzi «AAMS») ha disposto la
variazione della misura del prelievo erariale unico sugli apparecchi
di cui all'art. 110, comma 6, lettera b), del regio decreto 18 giugno
1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza), d'ora innanzi «TULPS», e previsto che l'applicazione
dell'addizionale del 6 per cento sulla parte di vincita eccedente
euro 500, a decorrere dal 20 gennaio 2012, sia trattenuta all'atto
del pagamento della vincita medesima e corrisposta dal concessionario
unitamente al primo versamento utile. Riferisce altresì il TAR Lazio
che la ricorrente lamenta, in primo luogo, l'irragionevolezza e
l'incongruità del termine fissato, e, in secondo luogo, la
violazione dell'art. 23 Cost., in relazione all'art. 12, comma 1, del
decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39 (Interventi urgenti in favore
delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo
nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione
civile), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 24 giugno 2009, n. 77, e al decreto direttoriale n. 30200 del 6
agosto 2009, poichè la disposta variazione della misura del prelievo
erariale unico sarebbe priva del necessario fondamento legislativo.
Nel corso del giudizio a quo, sospesi in via cautelare i
provvedimenti impugnati, è intervenuta la norma sospettata
d'incostituzionalità, la quale, ascrivibile secondo il rimettente
alla categoria delle leggi-provvedimento, avrebbe legificato il
decreto del direttore generale dell'AAMS del 12 ottobre 2011, con
cui, in particolare, è stata disposta l'applicazione
dell'addizionale in questione, e fissato al 1° settembre 2012 la sua
decorrenza iniziale.
In forza di tale norma l'Amministrazione, con nota dell'8 maggio
2012, ha fatto presente ai concessionari che l'importo
dell'addizionale «a decorrere dal 1° settembre 2012 è trattenuto
all'atto del pagamento della vincita eroganda e versato dal
concessionario unitamente al primo versamento utile», e che «non
sarà consentito il funzionamento dei sistemi di gioco che, al primo
settembre 2012, risulteranno non conformi alle disposizioni vigenti».
Sospesa anche questa nota impugnata con motivi aggiunti, il
Tribunale rimettente ha quindi sollevato questione di legittimità
costituzionale della norma sopravvenuta.
2.- In via preliminare, deve essere rigettata l'eccezione
d'inammissibilità genericamente sollevata dal Presidente del
Consiglio dei ministri per avere il giudice a quo omesso di
verificare la possibilità di interpretare la norma censurata in
maniera conforme a Costituzione, non avendo la difesa dello Stato
indicato quale sarebbe l'interpretazione omessa dal rimettente, e
ciò soprattutto a fronte di un dato normativo non perspicuo, come si
vedrà in prosieguo.
3.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce poi
l'inammissibilità della questione sul rilievo che con l'ordinanza n.
2704 del 25 luglio 2012, coeva a quella di rimessione della questione
di legittimità costituzionale, il TAR rimettente, nell'accogliere
l'istanza cautelare presentata con motivi aggiunti, ha sospeso
l'efficacia della nota impugnata e fissato l'udienza di trattazione
del merito, consumando il potere cautelare.
Anche tale eccezione non può essere accolta.
Essa si basa sulla tradizionale giurisprudenza di questa Corte,
secondo cui, perchè non si verifichi l'esaurimento del potere
cautelare del rimettente, con conseguente inammissibilità della
questione di costituzionalità per irrilevanza nel giudizio a quo
(ordinanze n. 150 del 2012 e n. 307 del 2011), è necessario che il
provvedimento cautelare sia «interinale» (ordinanza n. 128 del 2010),
ovvero «ad tempus» (ordinanza n. 211 del 2011), o ancora «provvisorio
e temporaneo fino alla ripresa del giudizio cautelare dopo
l'incidente di legittimità costituzionale» (ordinanza n. 236 del
2010).
Calando tali principi nel giudizio amministrativo, come
strutturato prima della riforma introdotta dal decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo), si è poi affermato che, «se il giudice
amministrativo solleva la questione di legittimità costituzionale
della norma relativa al merito del ricorso, contestualmente alla
decisione, senza alcuna riserva, di accoglimento o di rigetto sulla
domanda di sospensione del provvedimento impugnato, la questione
risulta, per un verso, non rilevante nell'autonomo contenzioso sulla
misura cautelare - esauritosi con la relativa pronuncia -, e per
altro verso intempestiva in rapporto alla seconda ed eventuale sede
contenziosa, posto che, prima del perfezionamento dei requisiti
processuali prescritti (domanda di parte, assegnazione della causa
per la sua trattazione), l'organo giurisdizionale è sprovvisto di
potestà decisoria sul merito e sulle questioni di costituzionalità
ad esso relative, ancorchè questa delibazione sia limitata alla non
manifesta infondatezza delle eccezioni e solo strumentale alla
predetta seconda fase del giudizio» (sentenza n. 451 del 1993).
Senonchè nel nuovo processo amministrativo la concessione della
misura cautelare, ai sensi dell'art. 55, comma 11, del decreto
legislativo n. 104 del 2010, comporta l'instaurazione del giudizio di
merito senza necessità di ulteriori adempimenti, con la conseguenza
che la questione di legittimità costituzionale non è intempestiva
rispetto a tale sede contenziosa, essendo ora il giudice provvisto di
piena potestà decisoria. La questione, quindi, deve considerarsi
rilevante.
4.- Ancora in via preliminare, secondo il Presidente del
Consiglio dei ministri, il ricorso sarebbe inammissibile perchè «il
sindacato costituzionale sulla c.d. legge provvedimento presuppone la
formazione di un giudicato», non ricorrente nel caso di specie.
L'eccezione, che attiene in realtà al merito, è infondata,
perchè, in ogni caso, tra i limiti che tale genere di norme incontra
vi è, oltre al rispetto del giudicato, anche quello della non
interferenza con l'esercizio della funzione giurisdizionale in corso
(sentenze n. 85 del 2013, n. 137 e n. 94 del 2009 e n. 267 del 2007).
5.- Non fondata è anche l'eccezione d'inammissibilità per avere
il rimettente omesso di scrutinare l'esistenza dell'ulteriore vizio
di legittimità lamentato dalla ricorrente con i motivi aggiunti e
relativo al divieto di svolgimento dell'attività di raccolta in caso
di mancato rispetto del termine fissato, il che determinerebbe, nella
prospettazione dell'Avvocatura generale dello Stato, un difetto di
rilevanza della questione, posto che il giudice di merito potrebbe
definire la controversia sull'atto impugnato senza fare applicazione
della norma sospettata d'incostituzionalità.
Questa Corte ha costantemente affermato che spetta al giudice del
merito stabilire l'ordine logico delle questioni sottoposte al suo
giudizio (si vedano, tra le altre, sentenze n. 272 del 2007, n. 257
del 1996, n. 412 del 1995, n. 213 e n. 173 del 1994), salvo i casi di
stretta pregiudizialità logica (ordinanze n. 158 del 2013, n. 73 del
2011 e n. 96 del 2010).
Alla stregua di tali principi, la valutazione effettuata dal
rimettente, che ha implicitamente ritenuto il motivo relativo alla
decorrenza temporale logicamente pregiudiziale rispetto a quello
relativo al divieto di svolgimento dell'attività di raccolta in caso
di mancato rispetto del termine medesimo, non è meritevole di
censura.
6.- La difesa dello Stato ha infine eccepito l'inammissibilità
del ricorso, perchè la nota impugnata con motivi aggiunti non
avrebbe valore provvedimentale ma meramente interpretativo, e quindi
difetterebbe l'interesse ad agire.
Anche questa eccezione non è fondata.
È noto che «il riscontro dell'interesse ad agire "e la verifica
della legittimazione delle parti sono rimessi alla valutazione del
giudice rimettente, attenendo entrambi alla rilevanza dell'incidente
di costituzionalità e non sono suscettibili di riesame ove sorretti
da una motivazione non implausibile" (sentenze n. 50 del 2007, n. 173
del 1994, n. 124 del 1968, n. 17 del 1960). Non rientra, infatti, tra
i poteri di questa Corte "quello di sindacare, in sede di
ammissibilità, la validità dei presupposti di esistenza del
giudizio a quo, a meno che questi non risultino manifestamente e
incontrovertibilmente carenti" (sentenza n. 62 del 1992)» (sentenza
n. 270 del 2010), ovvero la motivazione della loro esistenza sia
manifestamente implausibile (sentenza n. 41 del 2011).
Ebbene, non è implausibile la motivazione dell'ordinanza di
rimessione laddove ravvisa l'interesse della ricorrente
all'impugnazione sulla base dell'ultima parte della nota impugnata,
con cui l'amministrazione diffida i concessionari dalla prosecuzione
dell'attività alla data del 1° settembre 2012, in mancanza di
modifica dei sistemi di gioco.
7.- Nel merito, il rimettente, previo inquadramento della norma
sospettata d'incostituzionalità nel novero delle
leggi-provvedimento, ritiene che essa - nel fissare al 1° settembre
2012 la data di avvio dell'applicazione dell'addizionale del 6 per
cento sul prelievo erariale unico - violi il principio di
ragionevolezza, perchè il d.l. n. 16 del 2012 è entrato in vigore
solo nel mese di marzo 2012 e il termine assegnato sarebbe
insufficiente per realizzare le modifiche tecnologiche dei sistemi,
necessarie per la concreta applicazione dell'addizionale e
realizzabili non dai concessionari ma dalla Società generale
d'informatica spa (d'ora innanzi «SOGEI»), partner tecnologico
dell'AAMS.
La disposizione, comportando il rischio di blocco dell'attività
dei concessionari e il mancato introito delle somme da questi dovute
allo Stato, inciderebbe anche sul principio costituzionale del buon
andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
Le due censure, in quanto strettamente connesse, vanno esaminate
congiuntamente.
7.1.- Può tralasciarsi la questione della natura provvedimentale
della norma censurata poichè i parametri invocati e le censure
sviluppate dal rimettente prescindono da tale qualificazione.
Nella prospettazione del TAR il termine fissato dalla
disposizione in esame sarebbe perentorio, come si desumerebbe dal
drastico effetto sanzionatorio conseguente al mancato adeguamento
tecnico dei sistemi di gioco.
7.2.- La ricostruzione del quadro normativo di riferimento e
della relativa vicenda amministrativa, anche in relazione agli
sviluppi successivi all'ordinanza di rimessione, induce a ritenere
non corretto l'assunto del rimettente.
In attuazione del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori
misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 14 settembre 2011, n. 148, l'AAMS, con il decreto direttoriale
del 12 ottobre 2011, aveva stabilito, all'art. 5, comma 1, lettera
a), l'applicazione, a decorrere dal 1° gennaio 2012, dell'addizionale
sul prelievo erariale unico pari al 6 per cento sulla parte delle
vincite eccedenti euro 500 ottenute mediante gli apparecchi di gioco
di cui all'art. 110, comma 6, lettera b), del TULPS.
Al comma 3 dello stesso art. 5, per quanto qui rileva, si era poi
disposto che «Con successivo decreto direttoriale sono previste
disposizioni attuative per l'applicazione del presente comma, anche
al fine di stabilire procedure e modalità di controllo e verifica
degli adempimenti», clausola, questa, nella sostanza analoga a quella
posta dal comma 2, lettera a), del citato art. 5, dettata per i
diversi apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, lettera a), del
TULPS, secondo cui «a decorrere dal 1 gennaio 2012 e fino al 31
dicembre 2012, al fine di consentire i necessari adeguamenti
tecnologici dei suddetti apparecchi, necessari per dare attuazione
alla variazione della quota destinata alle vincite di cui alla
successiva lettera b), si applica un prelievo dell'11,80 per cento
sull'ammontare delle somme giocate».
Nessuna sanzione era dunque ricollegata allo spirare del termine
fissato, e di sanzioni non vi è traccia neanche nel d.l. n. 16 del
2012, che, nel recepire l'intero decreto direttoriale, ivi compresa
la previsione di necessarie disposizioni attuative al fine di
consentire la modifica dei sistemi di gioco e la conseguente
applicabilità dell'addizionale, ha spostato al 1° settembre 2012 il
termine di decorrenza del tributo.
È con la successiva nota direttoriale dell'8 maggio 2012,
adottata in presunta attuazione della norma primaria e la cui
efficacia è stata sospesa dal giudice a quo, che l'amministrazione,
nel ribadire il termine fissato dal legislatore, ha prospettato la
misura del blocco dei sistemi di gioco in caso di mancato loro
adeguamento.
Con decreto direttoriale del 6 giugno 2014, prodotto in udienza
dall'Avvocatura generale dello Stato, l'amministrazione, dato atto
della compiuta omologazione dei sistemi di gioco ad opera della
SOGEI, nel mese di marzo del 2014, e considerati pertanto «realizzati
tutti i presupposti di natura tecnica che hanno sino ad oggi
ostacolato la concreta decorrenza applicativa del nuovo prelievo
erariale addizionale», ha infine previsto l'obbligo dei concessionari
di procedere al suo versamento «a decorrere dal quindicesimo giorno
successivo alla data di deposito della sentenza della Corte
costituzionale».
Quest'ultimo provvedimento rende manifesta la consapevolezza
dell'amministrazione della prevalenza logica e giuridica
dell'omologazione dei sistemi di gioco rispetto al termine, come si
evince non solo dalla eliminazione della sanzione ma anche dal
complesso motivazionale, tutto incentrato sull'aspetto tecnico del
necessario adeguamento dei terminali.
In effetti, la disciplina legislativa, pur fissando un termine,
pone l'accento sulla modifica dei sistemi di gioco, preoccupandosi di
rinviare - come si è detto - ad una apposita e futura
regolamentazione attuativa. Ciò rende evidente, da un lato, come il
dato tecnico-fattuale della omologazione sia presupposto necessario
per la nascita dell'obbligazione tributaria, e, dall'altro, come il
termine abbia una sua rilevanza funzionale, e più precisamente
dilatoria, solo nel caso - rivelatosi del tutto irrealistico - di
omologazione anteriore, divenendo invece formalmente e
sostanzialmente irrilevante nel caso contrario, sino al punto di non
essere stato neppure preso in considerazione nel decreto con cui
l'amministrazione ha finalmente portato a conclusione l'annosa e
complessa vicenda.
Così ricostruito il quadro normativo, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 9, del d.l. n. 16 del
2012 non è fondata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 9, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di
semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle
procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44, sollevata, in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 luglio 2014.

F.to:
Sabino CASSESE, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 luglio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI