1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 4-11-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 68 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 ottobre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositata in cancelleria il 1° ottobre 2009 (della Regione Valle d'Aosta). Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza regionale - Regioni a statuto speciale - Patto di stabilita' interno per gli enti locali - Istituzione di un fondo presso il Ministero dell'economia per attivita' di carattere sociale di pertinenza regionale - Prevista adozione di un d.P.C.m., sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e acquisito il parere espresso in sede di tavolo di confronto di cui all'art. 27, comma 7, della legge n. 42 del 2009, che fissi i criteri per la determinazione dell'ammontare dei proventi spettanti alle Regioni, in misura tale da garantire disponibilita' finanziarie complessivamente non inferiori a 300 milioni di euro annui e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica - Lamentata modifica unilaterale all'ordinamento finanziario della Regione Valle d'Aosta, gia' definito da legge modificabile solo con il particolare procedimento statutario, nonche' squilibrio del bilancio regionale - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Denunciata violazione dello speciale procedimento previsto dallo statuto speciale per l'adozione delle norme di attuazione, violazione dei principi di ragionevolezza, del legittimo affidamento e di leale collaborazione. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 9-bis, comma 5. - Costituzione, artt. 3, 5 e 120; statuto della Regione Valle d'Aosta, artt. 48-bis e 50, comma 5; legge 26 novembre 1981, n. 690; d.lgs. 22 aprile 1994, n. 320, art. 1. Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza regionale - Regioni a statuto speciale - Istituzione di un fondo con dotazione pari a 800 milioni di euro, a decorrere dal 2010, per interventi nel settore sanitario, da definirsi con decreto del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali di concerto con il Ministro dell'economia, sentita la Conferenza Stato-Regioni - Previsione che il fondo sia alimentato con le economie di spesa derivanti dall'applicazione del d.l. n. 39 del 2009 e che in sede di riparto del finanziamento del servizio sanitario nazionale sia determinata la quota che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome riversano in entrata al bilancio dello Stato - Lamentata modifica unilaterale all'ordinamento finanziario della Regione Valle d'Aosta, che non tiene conto che la Regione Valle d'Aosta provvede al finanziamento del Servizio sanitario regionale con risorse a carico del proprio bilancio e non partecipa al c.d. Patto della Salute - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza, del legittimo affidamento e di leale collaborazione. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 22, commi 2 e 3. - Costituzione, artt. 3, 5 e 120; statuto della Regione Valle d'Aosta, artt. 48-bis e 50, comma 5; legge 23 dicembre 1994, n. 724. (009C0604) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 4-11-2009)

Ricorso della Regione Valle d'Aosta, con sede in Aosta, p.zza
Deffeyes, n. 1, C.F. 80002270074, in persona del Presidente pro
tempore, Augusto Rollandin, rappresentato e difeso, in forza di
procura a margine del presente atto ed in virtù della deliberazione
della Giunta regionale n. 2507 dell'11 settembre 2009, dal prof. avv.
Francesco Saverio Marini, presso il cui studio in Roma, via dei Monti
Parioli, 48, ha eletto domicilio ricorrente;
Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, con sede in Roma, Palazzo Chigi,
piazza Colonna, 370, resistente per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale del decreto-legge 11 luglio 2009, n.
78, recante «Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini e
(della partecipazione italiana a missioni internazionali», convertito
con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 179 del 4 agosto 2009, limitatamente agli
articoli 9-bis, comma 5, e 22, commi 2 e 3.
F a t t o
1. - Con l'art. 9-bis, comma 5, del decreto-legge 1° luglio 2009,
n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n.
102, si è previsto che, al fine di istituire un fondo presso il
Ministero dell'economia e delle finanze per attività di carattere
sociale di pertinenza regionale, «con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano [...] sono fissati i criteri per la rideterminazione, a
decorrere dall'anno 2009, dell'ammontare dei proventi spettanti a
regioni e province autonome compatibilmente con gli statuti di
autonomia delle regioni ad autonomia speciale e delle citate province
autonome, ivi compresi quelli afferenti alla compartecipazione ai
tributi erariali statali, in misura tale da garantire disponibilità
finanziarie complessivamente non inferiori a 300 milioni di euro
annui e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica» e che, a tale riguardo, venga acquisito un mero parere sul
d.P.C.m. relativo ai criteri di rideterminazione espresso dal c.d.
«tavolo di confronto di cui all'art. 27, comma 7, della citata legge
n. 42 del 2009, da adottare entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto» .
2. - In proposito, occorre premettere che l'ordinamento
finanziario della Regione Valle d'Aosta è disciplinato, ex art. 50,
comma 5, dello statuto speciale, con norma di attuazione, ovvero con
la legge n. 690 del 1981 e che il decreto legislativo n. 320 del
1994, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale della Valle
d'Aosta», annovera la citata legge n. 690 del 1981 tra le leggi
modificabili solo con il procedimento di cui all'art. 48-bis dello
statuto della Regione Valle d'Aosta.
3. - Con l'art. 22 del decreto-legge n. 78 del 2009 si prevede
l'istituzione di un fondo con dotazione pari a 800 milioni di euro, a
decorrere dall'anno 2010, per interventi nel settore sanitario, da
definirsi con decreto del Ministro del lavoro, della salute e delle
politiche sociali di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, sentita la Conferenza Stato-regioni. Il fondo è alimentato
con le economie di spesa derivanti all'applicazione del decreto-legge
n. 39 del 2009. A tal fine si prevede che: «in sede di riparto del
finanziamento del servizio sanitario nazionale è determinata la
quota che le regioni a statuto speciale e le Province autonome di
Trento e di Bolzano riversano in entrata al bilancio dello Stato».
4. - Sotto tale profilo, è opportuno evidenziare che per la
legge n. 724 del 1994 la Regione Valle d'Aosta provvede al
finanziamento del Servizio sanitario regionale senza alcun apporto a
carico del bilancio dello Stato e che, pertanto, non sottoscrive il
c.d. Patto della salute.
Va da ultimo rilevato che l'atto normativo indicato in epigrafe
stabilisce, al comma 5 dell'art. 9-bis, che la previsione di cui al
medesimo comma sia applicabile nelle regioni a statuto speciale e
nelle Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le
norme dei rispettivi statuti. Tale clausola di salvaguardia, per il
tenore della sua formulazione, presenta un margine di ambiguità che
non permette di escludere inequivocabilmente l'efficacia delle norme
contenute nel citato comma 5 dell'art. 9-bis anche per l'ordinamento
finanziario della regione Valle d'Aosta. La possibilità che esse
vadano interpretate in senso lesivo delle attribuzioni della regione,
induce a farle oggetto di impugnazione, sulla scorta della
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, per la quale «il giudizio in
via principale può concernere questioni sollevate sulla base di
interpretazioni prospettate dal ricorrente come possibili, a
condizione che queste ultime non siano implausibili e
irragionevolmente scollegate dalle disposizioni impugnate così da
far ritenere le questioni del tutto astratte o pretestuose» (sent. n.
412 del 2004). Del resto, secondo un orientamento ormai costante di
questa eccellentissima Corte, la questione sollevata da una regione
ad autonomia speciale è da dichiarare ammissibile ogni qual volta la
clausola di salvaguardia contenuta nella legge statale sia, come nel
caso de quo, troppo generica (ex plurimis cfr. le sentenze nn. 88,
118 e 134 del 2006).
6. - Tutto ciò premesso, l'odierna ricorrente, ritenuta la
lesione delle proprie attribuzioni costituzionali, impugna le
disposizioni indicate in epigrafe del presente atto, per i seguenti
motivi di
D i r i t t o
1) Violazione, da parte dell'art. 9-bis, comma 5, del decreto-legge
n. 78 del 2009 degli articoli 48-bis e 50, comma 5, della legge
costituzionale n. 4 del 1948 (Statuto speciale della Regione Valle
d'Aosta).
Il comma 5 dell'art. 9-bis prevede, come riferito, che la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano ed il tavolo di confronto di
cui all'art. 27 della legge n. 42 del 2009 (Tavolo delle regioni
speciali per il federalismo fiscale) esprimano un mero parere sul
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri relativo alla
rideterminazione dei criteri di compartecipazione ai tributi erariali
a favore delle regioni. La norma in esame, pertanto, prevede che il
d.P.C.m. introduca, unilateralmente, una modifica all'ordinamento
finanziario della Regione Valle d'Aosta relativamente all'ammontare
dei proventi spettanti alla regione medesima.
Occorre, tuttavia, considerare che l'ordinamento finanziario
della Regione Valle d'Aosta è disciplinato con la legge n. 690 del
1981, la quale fissa le quote di tributi erariali da attribuire alla
regione medesima. La legge citata, tuttavia, lungi dal poter essere
modificata con legge ordinaria, rientra nel novero delle norme
modificabili con il particolare procedimento previsto dall'art.
48-bis dello statuto speciale della Regione Valle d'Aosta. Ed
infatti, il decreto legislativo n. 320 del 1994, di attuazione dello
Statuto speciale della Regione Valle d'Aosta, prevede, all'art. 1,
che «l'ordinamento finanziario della regione, stabilito a norma
dell'art. 50, comma 3, dello statuto speciale, con la legge 26
novembre del 1981, n. 690, possa essere modificato solo con il
procedimento di cui all'art. 48- bis del medesimo statuto speciale».
Il particolare procedimento di modificazione della legge n. 690 del
1981 si giustifica anche tenuto conto della previsione dell'art. 50,
comma 5, dello statuto speciale, in base al quale la disciplina
dell'ordinamento finanziario della Regione Valle d'Aosta viene
introdotta con legge dello Stato, in accordo con la Giunta regionale.
Alla luce di tali considerazioni, appare del tutto evidente che
la modifica della legge n. 690 del 1981 operata con il decreto-legge
n. 78 del 2009 viene a violare sia l'art. 50, comma 5, che l'art.
48-bis dello statuto.
Sotto il primo profilo, infatti, essendo stata emanata la legge
de qua a seguito di un procedimento speciale che prevedeva il
coinvolgimento della Giunta regionale, la modifica introdotta con
decreto-legge vanifica le speciali garanzie partecipative previste
dall'art. 50, il quale, peraltro, non impone un mero parere della
Giunta ma un vero e proprio accordo con la stessa.
In secondo luogo, l'art 9-bis, comma 5, del decreto-legge n. 78
del 2009 si pone in netto contrasto con l'art. 48-bis (relativo
all'adozione delle norme di attuazione) dello statuto speciale sotto
un duplice profilo.
Da un lato, la norma impugnata viola l'art. 48-bis in quanto il
regime giuridico della legge n. 690 del 1981 è assimilato a quello
dei decreti legislativi di attuazione. Tale equiparazione è,
infatti, prevista dal menzionato art. 1 del decreto legislativo n.
320 del 1994 (recante norme di attuazione dello statuto della Regione
Valle d'Aosta) che, come si è detto, nell'elencare le norme che
possono essere modificate solo con il procedimento speciale previsto
dall'art. 48-bis dello statuto, annovera anche la legge n. 690 del
1981.
D'altro canto, nella misura in cui modifica la legge n. 690 del
1981 senza seguire lo speciale procedimento ex art. 48-bis, la norma
oggetto dell'odierno ricorso si pone altresì in aperto contrasto con
quanto previsto dall'ora ricordato art. 1 del decreto legislativo n.
320 del 1994. Cosicchè, essendo quest'ultimo un decreto legislativo
di attuazione dello statuto speciale, non modificabile nè derogabile
dal legislatore ordinario, la norma impugnata viola, anche sotto tale
profilo, il citato art. 48-bis dello statuto.
D'altronde, è giurisprudenza ormai consolidata di codesta ecc.ma
Corte che: «la competenza conferita agli appositi decreti legislativi
di attuazione statutaria (necessariamente preceduti dalle proposte o
dai pareri di una commissione paritetica, composta da rappresentanti
dello Stato e della Regione interessata) sia separata e riservata,
rispetto a quella esercitabile - in applicazione dell'ottava disp.
trans. Cost. - dalle ordinarie leggi della Repubblica» (C. Cost.,
sent. n. 180 del 1980) e che, pertanto, le norme di attuazione, per
la loro «particolare competenza separata e riservata, risultano
caratterizzate da particolare forza e valore e, di conseguenza,
sottratte, anche in assenza di un'espressa clausola di salvaguardia,
alla possibilità di abrogazione o di deroga da parte di norme di
legge ordinaria» (C. Cost., sent. n. 191 del 1991; così anche C.
Cost., sent. n. 206 del 1975).
2) Violazione, da parte della norma di cui all'art. 9-bis, comma 5,
del decreto-legge n. 78 del 2009 dei principi di ragionevolezza e di
leale collaborazione.
Com'è noto, i principi di ragionevolezza e di leale
collaborazione sono, ormai pacificamente, considerati principi
costituzionali, trovando diretto fondamento, rispettivamente
nell'art. 3 Cost. (tra le tante, C. cost., sentt. n. 46 del 1959; n.
14 del 1964; n. 272 del 2004; n. 7 del 2005) e negli articoli 5 e 120
Cost. (ex plurimis, C. cost. sentt. nn. 19 e 242 del 1997, n. 503 del
2000; n. 282 del 2002; n. 303 del 2003) e, pertanto, possono essere
impiegati, in qualità di parametro, nei giudizi di
costituzionalità.
La norma oggetto dell'odierno ricorso prevede che con un decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri siano stabiliti i criteri
di rideterminazione, a decorrere dall'anno 2009, dei proventi
spettanti, tra le altre, anche alla Regione Valle d'Aosta, compresi
quelli relativi alla compartecipazione ai tributi erariali. A tal
fine, il coinvolgimento regionale si esaurisce, secondo la previsione
del legislatore, in un mero parere non vincolante espresso dal c.d.
Tavolo delle regioni speciali per il federalismo fiscale, «sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano».
Ora, considerato che l'ordinamento finanziario della Regione
Valle d'Aosta è disciplinato, come si è visto, con legge dello
Stato adottata in accordo con la Giunta regionale (art. 50, comma 5,
dello statuto), appare del tutto evidente che una modifica di tale
disciplina avrebbe richiesto l'acquisizione di una vera e propria
intesa con la regione medesima, oltre che per l'espressa previsione
degli art. 48-bis e 50 dello statuto, anche in virtù del principio
di leale collaborazione.
Com'è noto, per costante giurisprudenza costituzionale, il
principio di leale collaborazione in materia di rapporti finanziari
tra lo Stato e le regioni speciali impone la tecnica dell'accordo (da
ultimo, Corte costituzionale, sent. n. 74 del 2009) la quale non si
può, evidentemente, ritenere rispettata dalla norma impugnata atteso
che, non solo non si prevede un accordo diretto con la Regione Valle
d'Aosta, ma tanto meno con il citato Tavolo delle regioni speciali -
del quale si richiede un mero parere - o con la Conferenza
permanente, che deve essere solo «sentita».
A ciò si aggiunga che la modifica unilateralmente introdotta
dallo Stato non tiene in alcun conto delle misure e degli atti già
adottati dalla regione, sulla base di quanto previsto dalla legge n.
690 del 1981 sulle quote di partecipazione ai tributi erariali
riservate alla Valle d'Aosta. Conseguentemente, la norma impugnata si
pone, altresì, in netto contrasto con il principio di ragionevolezza
il quale vieta che venga leso il legittimo affidamento della regione
a che non vengano introdotte, unilateralmente, variazioni di
carattere normativo potenzialmente pregiudizievoli.
In effetti, la Regione Valle d'Aosta, in forza della disposizione
impugnata, si vedrà privata di una parte - peraltro ancora
indeterminata - delle quote di compartecipazione che, legittimamente,
le spettano sui tributi erariali, con i conseguenti disequilibri sul
bilancio regionale che inevitabilmente ne deriveranno.
3) Violazione, da parte delle norme di cui all'art. 22, commi 2 e 3,
del decreto-legge n. 78 del 2009 del principio di ragionevolezza e di
leale collaborazione.
La norma di cui ai commi 2 e 3 dell'art. 22 determina una
violazione dei principi costituzionali di ragionevolezza e leale
collaborazione. La norma impugnata, infatti, nel prevedere
l'istituzione di un fondo, con dotazione di 800 milioni di euro,
destinato ad interventi nel settore sanitario, alimentato con le
economie di spesa derivanti dall'applicazione del decreto-legge n. 39
del 2009, dispone che in sede di stipulazione del Patto per la Salute
vengono definite le somme che le regioni a statuto speciale e le
province autonome riversano in entrata al bilancio dello Stato. In
tal modo, il legislatore statale non tiene conto della circostanza
che la Regione Valle d'Aosta provvede al finanziamento del Servizio
sanitario regionale con risorse a carico del proprio bilancio, ai
sensi della legge n. 724 del 1994 e che, pertanto, le eventuali
economie di spesa derivanti dall'applicazione del citato
decreto-legge n. 39 del 2009 dovrebbero essere destinate ad
interventi relativi al settore sanitario regionale.
I principi di leale collaborazione e di ragionevolezza impongono
allo Stato, come si è già rilevato, di non introdurre
unilateralmente variazioni, anche di carattere normativo, in grado di
determinare un vulnus al legittimo affidamento, sulla base del quale
siano stati assunti, dagli altri enti, atti e comportamenti specifici
che, in seguito a dette variazioni, si rivelino per esse
irrimediabilmente pregiudizievoli. Nel caso di specie, in
particolare, non tenendosi conto nè del finanziamento esclusivamente
regionale del Servizio sanitario regionale, nè della mancata
partecipazione della Valle d'Aosta al c.d. Patto della salute, si è
imposto alla regione di partecipare al finanziamento del Servizio
sanitario nazionale. Una siffatta partecipazione appare del tutto
irragionevole atteso che, già dal 1994, nè lo Stato partecipa al
finanziamento del Servizio sanitario della Regione Valle d'Aosta nè,
corrispondentemente, quest'ultima partecipa al finanziamento del
primo. Proprio alla luce di tali considerazioni vi era, da parte
dell'odierna ricorrente, un legittimo affidamento a che le economie
di spesa derivanti dall'applicazione del decreto-legge n. 39 del 2009
venissero devolute al finanziamento del Servizio sanitario regionale.
Un tale affidamento viene irragionevolmente, oltre che
inaspettatamente, pregiudicato dalla norma oggetto dell'odierno
ricorso che, oltretutto, rinvia, per la definizione delle somme da
riversare all'entrata del bilancio dello Stato, alla stipula del
Patto per la salute cui la Regione Valle d'Aosta non partecipa.
Con la norma impugnata, pertanto, si impone, in modo del tutto
irragionevole, un finanziamento, da parte della Valle d'Aosta, al
Servizio sanitario nazionale (ma non viceversa) e si individua la
sede per la quantificazione di tale finanziamento nella stipula di un
Patto cui la regione non partecipa, così ledendo, in modo del tutto
evidente, i principi di ragionevolezza e di leale collaborazione tra
lo Stato e le regioni speciali in materia di rapporti finanziari.

P. Q. M.
Con riserva di ulteriormente argomentare, chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso,
voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale del decreto-legge
n. 78 del 1° luglio 2009, convertito con modificazioni dalla legge n.
102 del 3 agosto 2009, limitatamente alle norme di cui agli articoli
9-bis, comma 5 e 22, commi 2 e 3, nella parte in cui risultano
applicabili alla regione Valle d'Aosta e quindi lesive delle sue
competenze costituzionalmente garantite, sotto i profili e per le
ragioni dianzi esposte.
Roma, addì 27 settembre 2009
Prof. avv. Francesco Marini