1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 7-5-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 226 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 ottobre 2002
Ordinanza emessa il 11 ottobre 2002 dal tribunale di Roma nel procedimento civile tra Menhert Siegrun ed altri e Comune di Roma Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto in conseguenza di atti espropriativi ed ablativi - Irragionevolezza - Incidenza sul diritto di difesa e sui principi di tutela giurisdizionale, di ricorribilita' in Cassazione e di divieto di istituzione di giudici speciali. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, comma 1, nel testo sostituito dall'art. 7 legge 21 luglio 2000, n. 205. - Costituzione, artt. 3, 24, 102, 103, 111 e 113. (003C0430) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 7-5-2003)

IL TRIBUNALE

Nella causa civile di primo grado iscritta al n. 52177 del ruolo
generale dell'anno 2000, vertente fra: Menhert Siegrun, Menhert Ralf,
Menhert Wolf Dieter e Tessendordf Kathe, tutti elettivamente
domiciliati in Roma alla via Cassia n. 1699 presso lo studio
dell'avv. Bruno Lupi, che li rappresenta e difende per procura a
margine dell'atto di citazione (attori), Comune di Roma, in persona
del sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma alla via
del Tempio di Giove n. 21 presso gli uffici dell'avvocatura comunale,
rappresentato e difeso dall'avv. Guglielmo Frigenti per procura
generale alle liti per atto notaio Giancarlo Mazza di Roma del 30
settembre 1999, repertorio n. 46866 (convenuto), avente per oggetto:
risarcimento del danno da occupazione acquisitiva, ha pronunciato la
seguente ordinanza.
1. - Con atto di citazione notificato in data 20 luglio 2000 gli
attori premesso di essere eredi del sig. Arturo Menhert, proprietario
di un appezzamento di terreno in Roma, località La Storta, della
superficie di mq 3.308 - espongono che il comune di Roma procedette
all'occupazione di quel fondo, a seguito di accesso forzato, dell'11
agosto 1978, per realizzarvi un asilo nido, poi completato nel 1979.
Non essendo mai stata portata a compimento la procedura di esproprio,
e tanto meno versato il relativo indennizzo, essi chiedono la
condanna del comune al risarcimento dei danni maturati a causa
dell'illecito commesso in danno del loro dante causa.
Si è costituito il convenuto, il quale, ammettendo che il fondo
venne occupato e l'opera pubblica realizzata in presenza della sola
dichiarazione di pubblica utilità e senza che fosse mai stato emesso
il decreto di esproprio, ha eccepito la prescrizione del diritto al
risarcimento e contestato la legittimazione attiva degli attori.
Acquisita la documentazione prodotta dalle parti, la causa è
stata trattenuta per la decisione.
In comparsa conclusionale il convenuto ha inoltre eccepito il
difetto di giurisdizione del giudice ordinario, poichè, trattandosi
di controversia afferente la materia urbanistica, sussiste la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi degli
articoli 34 e 35 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80.
2. - La controversia ha per oggetto la richiesta di risarcimento
del danno conseguente ad un comportamento illecito della P.A.,
notoriamente qualificato come occupazione acquisitiva (dichiarazione
di pubblica utilità di un'opera da realizzare su fondo privato,
occupazione di quel fondo, irreversibile trasformazione del medesimo
mediante la realizzazione dell'opera pubblica, omessa adozione del
provvedimento di espropriazione).
Ciò posto, secondo le nuove previsioni normative in materia di
riparto delle giurisdizioni - che attribuiscono al giudice
amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, le controversie
aventi ad oggetto, fra gli altri, i comportamenti della P.A. in
materia urbanistica - vi sarebbe difetto di giurisdizione del giudice
ordinario. E il caso di precisare, anche alla luce delle
puntualizzazioni espresse recentemente dalla Corte costituzionale
(v. ordinanze nn. 123/2002 e 340/2002), che il testo normativo che
fonda la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non è
quello originario dell'art. 34, d.lgs. n. 80/1998, bensì quello
(pressochè identico) sostituito dall'art. 7 legge 20 luglio 2000,
n. 205, il quale, oltre ad aver mutato la natura giuridica delle
disposizioni in esame (da legge materiale, qual'è il decreto
legislativo, a legge formale, «così affrancandole dal vizio di
eccesso di delega», che pure è stato da più parti [ri]proposto allo
scrutinio della Corte) avrebbe altresì «disciplinato direttamente la
giurisdizione» per i giudizi introdotti dopo il 10 luglio 1998, data
di entrata in vigore del d.lgs. n. 80/1998, e pendenti al 10 agosto
2000, data di entrata in vigore della legge n. 205/2000, «derogando
al principio posto dall'art. 5, c.p.c.», in quanto è rimasta
immutata la previsione dell'art. 45, diciottesimo comma, d.lgs.
n. 80/1998, che prevede la devoluzione al giudice amministrativo
delle controversie di cui agli articoli 33 e 34 a decorrere dal
1° luglio 1998. Dunque, l'art. 34, d.lgs. n. 80/1998, nel testo
sostituito dall'art. 7, legge n. 205/2000, devolve alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad
oggetto «gli atti i provvedimenti e i comportamenti delle
amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in
materia urbanistica ed edilizia» (comma 1), precisando che «agli
effetti del presente decreto, la materia urbanistica concerne tutti
gli aspetti del territorio» (comma 2).
Secondo la definizione cd. allargata che tende a prevalere nella
giurisprudenza (v. Cass. nn. 15641/01; 8506/01; 494/SU/00), la
materia urbanistica non si esaurisce nell'aspetto normativo della
disciplina dell'uso del territorio (id est pianificazione
territoriale mediante l'adozione della strumentazione urbanistica),
ma comprende anche il momento gestionale, vale a dire l'attuazione
concreta delle scelte pianificate attraverso la loro realizzazione,
anche mediante semplici comportamenti, restando esclusa la sola
concreta attività edificatoria, costituente materia edilizia. La
presente controversia, nella quale si discute dei danni derivati
dall'occupazione acquisitiva di un fondo privato da parte della P.A.
- comportamento comunque rilevante nella fase gestionale dell'uso del
territorio -, rientra dunque a pieno titolo fra quelle in materia
urbanistica ed appartiene perciò alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, comprensiva della tutela risarcitoria ex
art. 35, primo comma, d.lgs. n. 80/1998.
Si dubita però della conformità a Costituzione della norma
(articoli 34, primo comma, d.lgs. n. 80/1998 nel testo sostituito
dall'art. 7 legge n. 205/2000) che tale giurisdizione esclusiva
prevede e della quale si dovrebbe fare applicazione nel presente
giudizio. Da qui la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale che viene sollevata ex officio, atteso che il suo
eventuale accoglimento, radicando la giurisdizione del giudice
ordinario adito (il quale è il giudice del risarcimento del danno
derivante dalla lesione di un interesse rilevante per l'ordinamento,
quando non si tratti di materia espressamente attribuita alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, implicante la
tutela risarcitoria: Cass. nn. 5125/02; 2624/02; 15939/01; 15139/01;
10979/01), comporterebbe la valutazione del merito della
controversia, mentre il rigetto determinerebbe l'epilogo del giudizio
con una pronuncia di difetto di giurisdizione.
3. - Riguardo la non manifesta infondatezza della questione, si
dubita della legittimità della norma richiamata in relazione agli
articoli 3, 24, 102, 103, 111 e 113 Cost., sotto plurimi profili come
di seguito esposto in dettaglio.
In linea generale si osserva che l'estensione della giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo a «blocchi di materie» (tale è
il principio seguito dal legislatore nel 1998 e riproposto con la
legge 205/2000) comporta l'abbandono del tradizionale criterio di
riparto delle giurisdizioni, tuttora vigente, delineato nella Carta
costituzionale e la contestuale instaurazione di un sistema di
attribuzione della competenza giurisdizionale scarsamente razionale
per diversi aspetti, foriero di contrasti interpretativi che non
potranno essere sanati e ingiustificatamente squilibrato a favore
della P.A., che viene così ad avere un «suo» giudice.
4. - Sul contrasto con gli articoli 102, primo comma, 103, primo
comma, e 113, primo comma, Cost.
È opinione largamente condivisa che la Costituzione del 1948
abbia recepito il sistema di tutela giurisdizionale del privato nei
confronti della P.A. disciplinato dalla legislazione previgente, in
particolare dalla legge 20 marzo 1865, n. 2248 all. E e dal r.d. 26
giugno 1924, n. 1054, fondato sulla nota dicotomia diritto soggettivo
- interesse legittimo, alla quale corrisponde quella giudice
ordinario - giudice amministrativo. Invero, l'art. 102, primo comma,
stabilisce che «la funzione giurisdizionale è esercitata da
magistrati ordinari»; nell'art. 113, primo comma, viene affermato il
principio fondamentale secondo cui «contro gli atti della pubblica
amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei
diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di
giurisdizione ordinaria o amministrativa»; l'art. 103, primo comma,
attribuisce infine al giudice amministrativo «giurisdizione per la
tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi
legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei
diritti soggettivi». È dunque chiaro che nel sistema delineato dal
costituente il giudice ordinario è il giudice dei diritti; la sua
giurisdizione viene meno solo nei limitati casi in cui la legge
attribuisce la cognizione al giudice amministrativo di talune
specifiche controversie. La ragione di tale estensione della
giurisdizione amministrativa, di regola avente ad oggetto gli
interessi legittimi, è notoriamente stata individuata
nell'intreccio, in particolari tipologie di controversie (fra le
quali si ricordano quelle attinenti il rapporto di pubblico impiego e
quelle riguardanti i rapporti concessori), di posizioni giuridiche
riconducibili tanto al diritto soggettivo quanto all'interesse
legittimo, sicchè, divenendo arduo se non impossibile individuare
con certezza il giudice munito di giurisdizione, si preferisce
concentrare l'intera materia dinanzi ad un solo giudice.
Tale modello costituzionale di ripartizione della giurisdizione
non risulta essere stato nè abrogato in favore di altro nè
tantomeno modificato. È in relazione ad esso e nel suo pieno
rispetto, perciò, che il legislatore ordinario può innovare
l'ordinamento giuridico. Al riguardo, non si può non ricordare che
la più recente legislazione ha esteso la giurisdizione esclusiva,
originariamente delimitata a poche e ben definite controversie (v.
art. 7, secondo comma, legge 6 dicembre 1971, n. 1034; art. 16, legge
28 gennaio 1977, n. 10), a una serie di materie prescindendo, ma non
del tutto, dalla qualificazione giuridica della situazione vantata
nei confronti della P.A. (a titolo di esempio si ricordano:
l'art. 11, comma quinto, legge n. 241/1990 sugli accordi con la P.A.
sostitutivi di provvedimenti; l'art. 33, legge n. 287/1990 e l'art.
7, d.lgs. n. 74/1992 - come modificato dall'art. 5; comma undicesimo,
d.lgs. n. 67/2000 - sui provvedimenti dell'Autorità garante della
concorrenza e del mercato, in particolare in materia di pubblicità
ingannevole; l'art. 6, comma diciannovesimo, legge n. 537/1993 - come
modificato dall'art. 44, legge n. 724/1994 - sui contratti per la
fornitura di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni; l'art. 4,
comma settimo, legge n. 109/1994 - come modificato dall'art. 9, comma
nono, legge n. 415/1998 - sui provvedimenti dell'Autorità per la
vigilanza sui lavori pubblici; l'art. 2, comma venticinquesimo, legge
n. 481/1995 sui provvedimenti delle Autorità per i servizi di
pubblica utilità; l'art. 1, comma ventiseiesimo, legge n. 249/1997
sui provvedimenti dell'Autorità per le telecomunicazioni). Infatti,
anche in tale produzione legislativa non sembra obliterata la
fondamentale funzione del giudice ordinario quale giudice dei
diritti: invero, l'art. 33, comma secondo, legge n. 287/1990 gli
attribuisce la giurisdizione sulle azioni di nullità e di
risarcimento del danno derivanti dalla violazione delle norme di
settore; l'art. 7, comma tredicesimo, legge n. 74/1992 - nel testo
modificato dall'art. 5 d.lgs. n. 67/2000 - fa salva la giurisdizione
ordinaria in materia di concorrenza sleale. Ed anche nell'ambito
delle altre ipotesi di giurisdizione esclusiva appena richiamate,
relative all'impugnazione dei provvedimenti emessi dalle Autorità
indipendenti, non mancano casi in cui è sancita la giurisdizione del
giudice ordinario (vedi art. 29 legge n. 675/1996 in materia di
protezione dei dati personali), a dimostrazione del fatto che nè la
natura amministrativa dell'Autorità nè la struttura impugnatoria
del giudizio costituiscono ragioni imprescindibili per attribuire la
giurisdizione al giudice amministrativo. Con riguardo alle
impugnazioni dei provvedimenti sanzionatori di tali Autorità,
peraltro, è da segnalare il vulnus arrecato al sistema disciplinato
dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, che, in applicazione della
previsione di cui all'art. 113, ultimo comma, Cost., secondo cui «la
legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli
atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti
previsti dalla legge stessa», individua nel giudice ordinario il
giudice dell'opposizione.
La legge n. 205/2000, invece, risponde ad un criterio affatto
diverso: la controversia spetta alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo in ragione della sua rilevanza pubblicistica,
che sussiste non solo e non tanto quando una delle parti sia una
P.A., ma quando vi sia esercizio di una funzione amministrativa,
anche da parte di un soggetto privato (cd. organo indiretto). Ed
infatti, l'art. 34, d.lgs. n. 80/1998, nel testo modificato
dall'art. 7, legge n. 205/2000, attribuisce alla giurisdizione
esclusiva amministrativa le controversie in materia urbanistica ed
edilizia aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i
comportamenti non solo delle pubbliche amministrazioni, ma anche «dei
soggetti alle stesse equiparati». Tutto questo a prescindere dalla
compresenza di situazioni di diritto soggettivo e di interesse
legittimo nella controversia: anzi, in quelle risarcitorie in materia
di urbanistica o di edilizia, come quella in esame, nessun dubbio
può esservi in ordine al fatto che la posizione giuridica in
discussione sia proprio quella del diritto soggettivo all'integrità
patrimoniale. Non vale a superare i dubbi di legittimità
costituzionale appena espressi la tesi secondo cui l'art. 103, primo
comma, Cost., avrebbe attribuito al legislatore il potere di
assegnare direttamente al giudice amministrativo la cognizione delle
controversie nelle quali si fa questione di diritti soggettivi, senza
che gli stessi coesistano con situazioni di interesse legittimo.
Invero, siffatto potere ha un carattere indubbiamente eccezionale
(«in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti
soggettivi»), rispetto alla regola costituita dall'individuazione nel
giudice ordinario del giudice dei diritti per tutti i soggetti
dell'ordinamento, compresa la P.A. Attribuire al giudice
amministrativo la giurisdizione su intere materie, spesso anche di
incerta identificazione (con la conseguenza di aprire il varco ad
interpretazioni sempre più estensive), equivale a capovolgere il
rapporto fra regola ed eccezione.
L'abbandono del criterio sotteso alla previsione costituzionale
non potrebbe dunque essere più chiaro. Ma se il sistema
costituzionale di riferimento è (ancora) quello fondato sulla netta
distinzione diritti - interessi e sulle «particolari materie» nelle
quali far operare la giurisdizione esclusiva (come già ricordato
tali materie sono individuabili attraverso l'inscindibile coesistenza
di diritti e interessi nelle controversie che ad esse si
riferiscono), forte è il dubbio che il legislatore ordinario abbia
violato la Legge fondamentale.
Riprova di questa affermazione è offerta dall'avvenuta
presentazione, il 28 novembre 2000, della proposta di legge
costituzionale C. 7645, il cui art. 1 riscrive l'art. 103, primo
comma, Cost., stabilendo, fra l'altro, che «... la giurisdizione
amministrativa ha ad oggetto le controversie con la pubblica
amministrazione nelle materie indicate dalla legge. È riservata, in
ogni caso, alla giurisdizione amministrativa la cognizione delle
controversie riguardanti l'esercizio di poteri amministrativi». Nella
relazione illustrativa si legge che, sfumata la modifica della parte
seconda della Costituzione proposta dalla Commissione bicamerale per
le riforme istituzionali, che prevedeva di affidare ai giudici
amministrativi la giurisdizione «sulla base di materie omogenee
indicate dalla legge, riguardanti l'esercizio di pubblici poteri», ed
entrata nel frattempo in vigore la legge n. 205/2000, «che esprime
una decisa volontà del Parlamento nel senso indicato, si rende
perciò necessario riprendere la modifica degli articoli della
Costituzione che disciplinano il riparto delle giurisdizioni». Per i
fini che interessano in questa sede, è irrilevante la circostanza
che, decaduta questa proposta di legge costituzionale per fine
legislatura ed eletto il nuovo Parlamento, non ne risulti presentata
una nuova di analogo contenuto: il valore lato sensu confessorio del
contrasto della legge n. 205/2000 con la Costituzione resta immutato.
5. - Sul contrasto con gli articoli 102, secondo comma, e 3,
primo comma, Cost.
La giurisdizione esclusiva ha trovato giustificazione anche nel
particolare grado di peculiarità della controversia nella quale è
parte la P.A.: rilievo, questo, in diretta correlazione con la tesi,
da alcuni sostenuta, dell'esistenza di un principio costituzionale
della pluralità delle giurisdizioni.
A parte la condivisibilità e la fondatezza di simile tesi
(recenti, non isolati contributi dottrinari tendono infatti a
superarla in favore dell'istituzione di una giurisdizione unica), il
grado di peculiarità idoneo a fondare la giurisdizione esclusiva è
sempre stato identificato nella rilevanza pubblicistica degli
interessi dedotti nella controversia e nell'applicazione di una
normativa speciale, di natura amministrativa, derogatoria del diritto
comune. Quando però la controversia ha ad oggetto la dedotta lesione
di una situazione giuridica avente la consistenza del diritto
soggettivo, ad esempio perchè la P.A. ha agito iure privatorum
ovvero ha compiuto un'attività asseritamente illecita, come nel caso
all'esame del giudice rimettente, non c'è peculiarità di sorta che
possa fondare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
In una simile controversia dovranno infatti applicarsi le note
categorie giuridiche del danno ingiusto, del nesso di casualità,
della colpevolezza: nulla di più lontano dalla specialità della
normativa amministrativa e, al contempo, di più tipica espressione
del diritto civile. Secondo i parametri costituzionali richiamati al
precedente punto 4, la controversia deve essere attribuita alla
giurisdizione ordinaria. Solo una «decisa volonta» del legislatore di
fare del giudice amministrativo il giudice (naturale) della P.A.,
giustifica l'attribuzione alla sua giurisdizione esclusiva di materie
aventi una pretesa rilevanza pubblicistica.
Se così è, non pare possa dubitarsi della violazione del
divieto di istituire giudici speciali, sancito dall'art. 102, secondo
comma, Cost., anche perchè, nel quadro delineato dalla Costituzione,
il giudice amministrativo è «organo... di tutela della giustizia
nell'amministrazione» (art. 100, primo comma) e non
dell'amministrazione.
La stessa composizione del giudice amministrativo, inoltre,
contribuisce non poco ad alimentare il dubbio sulla natura di giudice
speciale, costituito e funzionante appositamente, per la P.A. Va in
proposito rilevato che la legge 27 aprile 1982, n. 186,
sull'ordinamento della giurisdizione amministrativa: a) prevede il
conferimento dei posti nella qualifica di Consigliere di Stato «in
ragione di un quarto ...a dirigenti generali od equiparati dei
Ministeri...con decreto del Presidente della Repubblica su
deliberazione del Consiglio dei ministri» (art. 19 n. 2); b) la
nomina del Presidente del Consiglio di Stato è disposta con decreto
del Presidente della Repubblica «su proposta del Presidente del
Consiglio dei ministri previa deliberazione del Consiglio dei
ministri, sentito il parere del Consiglio di presidenza» (art. 22,
primo comma); c) l'incarico di Segretario generale è conferito ad un
Consigliere di Stato «con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Presidente del Consiglio di Stato, sentito
il Consiglio di presidenza» (art. 4, terzo comma); d) il Presidente
del Consiglio dei ministri «esercita l'alta sorveglianza... su tutti
i magistrati» amministrativi (art. 31, primo comma) e promuove il
procedimento disciplinare (art. 33, primo comma); e) l'avvicendamento
dei magistrati del Consiglio di Stato fra sezioni consultive e
sezioni giurisdizionali è uno degli obiettivi da perseguire all'atto
della composizione delle due sezioni (art. 2, primo comma); f) ai
magistrati amministrativi, previa deliberazione del Consiglio di
presidenza, è consentito «lo svolgimento di funzioni
giuridico-amministrative presso le amministrazioni dello Stato»
(art. 13, secondo comma, n. 8, e art. 29, terzo comma).
A tutto ciò deve aggiungersi che devolvere una controversia ad
un giudice speciale solo in funzione della natura pubblica di una
parte o di una pretesa rilevanza pubblicistica degli interessi
contesi, desunta dall'esercizio di una funzione amministrativa, anche
da parte di un soggetto privato (il che tende ad alimentare
incertezze interpretative, attesa la genericità del concetto), è
una scelta che reca in sè il rischio dell'affermazione di un diritto
speciale della P.A., conformato secondo valutazioni dell'interesse
pubblico del tutto incompatibili con la natura squisitamente
civilistica del rapporto controverso. Sorge allora il consistente
dubbio che in tal modo sia stato violato anche il principio di
uguaglianza, stante la non giustificata disparità di trattamento
riservata ai soggetti dell'ordinamento dinanzi alla giurisdizione,
perchè l'individuazione del giudice è fatta dipendere dalla
qualità soggettiva di una delle parti (la P.A.) alla quale la
Costituzione non riconosce alcun privilegio o statuto particolare,
specie quando non agisce iure imperii ovvero si rapporta ai privati
su un piano di parità. Tale disparità di trattamento è acuito
dalla mancanza di elementi normativi sicuri per identificare,
nell'attuale momento storico, il soggetto P.A., attesa la già
ricordata tendenza a valorizzare a questo fine parametri incerti ed
evanescenti quali quello dell'interesse pubblico dell'attività
svolta.
6. - Sul contrasto con gli articoli 3, 111, settimo e ottavo
comma, e 24, primo comma, Cost.
Ulteriori motivi di contrasto con fondamentali principi della
Carta costituzionale vengono in considerazione.
Il quadro normativo delineato dal legislatore del 2000 si
caratterizza per aver istituito un giudice amministrativo munito di
giurisdizione esclusiva in materie e con strumenti processuali (vedi
art. 7, nella parte in cui sostituisce l'art. 35 d.lgs. n. 80/1998,
nonchè art. 8, legge n. 205/2000) pressochè coincidenti con materie
e strumenti processuali da sempre appartenenti al giudice ordinario.
In sostanza è stato creato un vero e proprio doppione, con
conseguente dispersione del patrimonio delle conoscenze del giudice
ordinario nella risoluzione delle controversie ora attribuite al
giudice amministrativo. A questo proposito non appare superfluo
ricordare che la ragione per la quale il costituente decise di
mantenere alcune delle giurisdizioni speciali preesistenti fu quella
di poter continuare a fruire della specializzazione da esse maturata
sino ad allora. Ad una logica del tutto opposta appare invece
ispirarsi il legislatore del 1998 e del 2000 quando affida materie da
sempre trattate dal giudice ordinario ad un giudice che non solo ha
maturato la sua specializzazione in tutt'altro settore dello scibile
giuridico, ma che con quelle materie non ha avuto quasi mai occasione
di confrontarsi.
Quanto di utile per il cittadino e di razionale sotto il profilo
della linearità del sistema della tutela giurisdizionale vi sia in
ciò è assai arduo cogliere. L'irragionevolezza della scelta
legislativa (art. 3 Cost. è poi esaltata dal particolare contesto
storico in cui essa è stata operata. È noto che la produzione
legislativa e gli interventi giurisprudenziali dell'ultimo decennio
hanno segnato una recessione del c.d. modello autoritativo nei
rapporti fra cittadino e P.A. a tutto vantaggio del c.d. modello
negoziale: non più un rapporto basato su atti imperativi cui si
contrappone l'interesse al corretto esercizio del potere pubblico, ma
un rapporto fondato sull'accordo con la P.A. e sull'obbligo di
quest'ultima di comportarsi secondo buona fede (a titolo di esempio
basta citare l'art. 11, legge n. 241/1990 e la notissima Cass.
500/SU/1999). L'indubbio mutamento delle coordinate di fondo di
questo rapporto ha segnato il prevalere della categoria relazionale
diritto (del cittadino) - obbligo (della P.A.), che avrebbe dovuto
portare, secondo uno sviluppo normativo coerente con i principi
costituzionali, all'espansione delle competenze del giudice
ordinario, da sempre preposto alla cognizione di controversie il cui
oggetto è costituito da siffatta categoria relazionale.
L'aver attribuito a due plessi giurisdizionali distinti,
unicamente in ragione della natura soggettiva di una delle parti in
causa, la cognizione di controversie sostanzialmente identiche, da
decidere facendo uso di poteri processuali in larghissima misura
coincidenti, ha un'ulteriore conseguenza che si connota di scarsa
razionalità. L'art. 111, settimo ed ottavo comma, Cost., stabilisce
che «contro le sentenze...pronunciat(e) dagli organi giurisdizionali
ordinari o speciali è sempre ammesso ricorso in Cassazione per
violazione di legge. Contro le decisioni del Consiglio di Stato... il
ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla
giurisdizione». La limitazione dei casi di impugnativa delle
decisioni del giudice amministrativo alle sole questioni di
giurisdizione ha un senso se le aree di competenza dei due plessi
giurisdizionali sono sufficientemente diversificate fra loro, per cui
i contrasti interpretativi sono piuttosto rari e la funzione
nomofilattica è assicurata dall'organo di vertice di ciascuno dei
due sistemi giurisdizionali. Il quadro disegnato dal legislatore del
2000, stante la coincidenza delle materie (si pensi in particolare a
quella del risarcimento del danno), è invece destinato a generare
contrasti giurisprudenziali fra giudici ordinari e giudici
amministrativi, che non potranno avere alcuna possibilità di
composizione, poichè le pronunce del Consiglio di Stato non sono
suscettibili del ricorso per Cassazione ex art. 360, n. 3, c.p.c.,
(violazione o falsa applicazione di norme di diritto), ma soltanto
per motivi attinenti alla giurisdizione. La mancanza di
ragionevolezza di tale disciplina è stata rilevata da attenta
dottrina, che pone il quesito di quale senso abbia prevedere due
diverse giurisdizioni per questioni sostanzialmente identiche (unica
differenza essendo, si ripete, solo la natura soggettiva di una delle
parti) ed auspica l'avvento di una giurisdizione unica con settori
specializzati per materie (soluzione davvero conforme a Costituzione:
art. 102, secondo comma).
Il rischio di contrasti giurisprudenziali insanabili, frutto
della creazione del mantenimento di due distinte giurisdizioni,
infine, finisce per svuotare di contenuto il diritto
costituzionalmente protetto della difesa in giudizio dei diritti e
degli interessi legittimi. Infatti, se questioni di diritto identiche
sono destinate a ricevere differenti risposte a seconda del plesso
giurisdizionale al quale esse vengono devolute, è davvero difficile
sostenere che il diritto di difesa di cui all'art. 24, primo comma,
Cost., è effettivamente assicurato.

P. Q. M.
Visti gli articoli 1 legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 legge
11 marzo 1953, n. 87 dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 34,
primo comma, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, nel testo sostituito
dall'art. 7, legge 21 luglio 2000, n. 205, che devolve alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie
aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle
amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in
materia urbanistica ed edilizia, per contrasto con gli articoli 3,
24, 102, 103, 111 e 113 Cost.;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica e alle parti.
Roma, addì 11 ottobre 2002
Il giudice: Oddi
03C0430