1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 27-9-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 336 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 maggio 2006
Ordinanza emessa il 18 maggio 2006 dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana sul ricorso proposto dal Comune di Palermo contro Maggioli S.p.A. ed altri Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa - Lesione del principio del giudice naturale - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione del principio statutario di attribuzione della competenza al C.G.A. sugli «affari concernenti la Regione». - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25 e 125; Statuto della Regione Siciliana, art. 23. In via subordinata: Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Questione di legittimita' costituzionale limitatamente all'inciso «e dei conseguenziali provvedimenti commissariali» - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa - Lesione del principio del giudice naturale - Violazione del principio di decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione del principio statutario di attribuzione della competenza al C.G.A. sugli «affari concernenti la Regione». - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 2, comma 2-bis, limitatamente all'inciso «e dei conseguenziali provvedimenti commissariali». - Costituzione, artt. 3, 24 e 125; Statuto della Regione Siciliana, art. 23. In via ulteriormente subordinata: Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Applicabilita' delle norme anche ai processi in corso - Prevista efficacia temporanea delle misure cautelari adottate da Tribunale amministrativo regionale diverso da quello del Lazio con sede in Roma, fino alla loro modificazione e revoca da parte di quest'ultimo - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale. - Decreto legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, comma 2-quater, introdotto dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 24 e 25. (006C0786) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 27-9-2006)

IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
n. 235/2006, proposto dal Comune di Palermo, in persona del sindaco
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Carmelo Lauria, con
domicilio eletto presso gli uffici della Avvocatura comunale, in
Palermo, piazza Marina n. 39;
Contro la Maggioli S.p.a., in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Pier Paolo Poggi,
Salvatore Raimondi e Giovanni Immordino, con domicilio eletto in
Palermo, presso lo studio di quest'ultimo in Palermo, via Libertà
n. 171; e nei confronti di Presidenza del Consiglio dei ministri, in
persona del Presidente pro tempore e Sindaco di Palermo, nella
qualità di Commissario delegato dal Presidente del Consiglio dei
ministri, giusta ordinanza n. 3255/2002, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliata ex
lege, in Palermo, via A. De Gasperi n. 81; Poste italiane S.p.A., in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dagli avv. Filippo Lubrano e Gaetano Granozzi, con domicilio eletto
presso l'avv. Giuseppe Bono, Direzione affari legali di Palermo di
Poste italiane S.p.A., sita in Palermo, via Epicarmo n. 3; per la
riforma della ordinanza cautelare n. 263, in data 1° marzo 2006, del
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Palermo, III;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Maggioli S.p.A.,
della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Sindaco di Palermo
nella qualità di Commissario delegato dal Presidente del Consiglio
dei ministri e delle Poste italiane S.p.A.;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il consigliere Pier Giorgio Trovato; uditi, alla Camera
di consiglio del 15 marzo 2006, l'avv. C. Lauria per il Comune di
Palermo, l'avv. S. Raimondi per la Maggioli S.p.A., l'avv. dello
Stato Pignatone per la Presidenza del Consiglio dei ministri e il
Sindaco del Comune di Palermo n.q., nonchè l'avv. F. Lubrano per la
Poste italiane S.p.A;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

Fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, richiamato
l'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225: con decreto in data
18 ottobre 2002 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 251 del
25 ottobre 2002) dichiarava fino al 31 dicembre 2003 (tramite
successivamente prorogato più volte), lo stato di emergenza
ambientale determinatosi nella città di Palermo nel settore del
traffico e della mobilità; con ordinanza n. 3255, in data
29 novembre 2002 (in Gazzetta Ufficiale 9 dicembre 2002, n. 288), poi
modificata con ordinanza n. 3342, in data 5 marzo 2004 (in Gazzetta
Ufficiale n. 63 del 16 marzo 2004; cfr. art. 3) nominava il Sindaco
di Palermo quale Commissario delegato per l'attuazione degli
interventi volti a fronteggiare l'emergenza.
2. - In tale sede il Sindaco di Palermo adottava l'ordinanza
n. 07/CT in data 22 novembre 2005, con la quale dava mandato al
Comandante del Corpo di Polizia municipale di sottoscrivere con le
Poste italiane S.p.A., prescelta senza ricorso a procedure di
evidenza pubblica, un accordo avente ad oggetto il «S.I.N. Servizio
integrato di notifica» delle contravvenzioni al codice della strada e
degli atti amministrativi, con impegno di spesa complessiva presunta
di euro 16.240.000, sino al 31 dicembre 2007.
Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,
Palermo, rubricato al n. 234/2006, notificato al Comune di Palermo in
data 26 gennaio 2006 e depositato in data 2 febbraio 2006, la
Maggioli S.p.A. impugnava l'ordinanza n. 07/CT, del 22 novembre 2005
e gli atti comunque collegati.
La società, dopo avere illustrato il suo interesse ad agire
quale impresa operante nel settore, deduceva:
1) violazione del principio comunitario e interno della
concorrenza in relazione ai canoni di efficienza, efficacia,
economicità e trasparenza della p.a.; violazione dell'art. 7 del
d.lgs. n. 157/1995; violazione dell'art. 113 del d.lgs. n. 267/2000;
violazione dell'art. 9 del d.lgs. n. 358/1992, e successive
modificazioni; violazione dell'art. 41 Costituzione; eccesso di
potere per difetto assoluto di motivazione, violazione dei principi
di imparzialità e par condicio, disparità di trattamento e difetto
dei presupposti; violazione dei principi di buon andamento, di
legalità e di imparzialità della azione amministrativa ai sensi
dell'art. 12 della legge n. 241/1990, nonchè del principio di
trasparenza dell'azione stessa; irragionevolezza e illogicità
manifesta; eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità
e incoerenza, violazione dell'art. 32 e dell'art. 34, comma 1, della
legge regionale siciliana 2 agosto 2002, n. 7;
2) violazione dell'art. 5 del d.lgs. n. 358/1992; eccesso di
potere; sviamento; violazione dei principi di buon andamento, di
legalità e imparzialità della azione amministrativa ai sensi
dell'art. 12 della legge n. 241/1990, nonchè del principio di
trasparenza dell'azione stessa; violazione dell'art. 24, comma 5,
della legge 27 dicembre 2002, n. 289;
3) eccesso di potere per falsa rappresentazione della
realtà, per difetto dei presupposti e per sviamento; eccesso di
potere sotto il profilo della illogicità e irrazionalità manifesta;
eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei fatti;
illogicità e incoerenza; violazione dei principi di buon andamento,
di legalità e di imparzialità della azione amministrativa e dalla
par condicio; disparità di trattamento.
La ricorrente chiedeva altresì, oltre al risarcimento del danno,
la sospensione cautelare dell'atto impugnato.
Si costituiva in giudizio il Comune di Palermo, che eccepiva tra
l'altro l'incompetenza del Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia, Palermo, e la conseguente improcedibilità del ricorso, in
relazione alla competenza funzionale demandata al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, dai commi 2-bis, 2-ter e 3-quater
dell'art. 3 del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 introdotti in
sede di conversione con legge 27 gennaio 2006, n. 21.
La difesa della società ricorrente a sua volta eccepiva
l'incostituzionalità della disposizioni in parola.
Si costituiva anche la Presidenza del Consiglio dei ministri, il
Sindaco di Palermo in qualità di Commissario delegato e la Poste
italiane S.p.A.
Il Tribunale amministrativo regionale, con ordinanza n. 263, in
data 1° marzo 2006, riteneva di essere competente a pronunciarsi
sulla domanda cautelare, in quanto il relativo ricorso era stato
notificato e quindi proposto (il 26 gennaio 2006) prima della entrata
in vigore (il 29 gennaio 2006) delle disposizioni sopra citate,
ancorchè depositato in data successiva (il 2 febbraio 2006).
Accoglieva quindi la domanda di sospensione della esecuzione
degli atti impugnati, ritenendo il ricorso assistito da rilevanti
elementi di fondatezza e la misura cautelare giustificata da ragioni
di estrema gravità e urgenza.
3. - L'ordinanza cautelare è stata appellata dal Comune di
Palermo, il quale ha chiesto che:
con richiamo ai commi 2-bis, 2-ter e 2-quater dell'art. 3 del
decreto-legge 30 novembre 2005, n. 45 introdotti in sede di
conversione con legge 27 gennaio 2006, n. 21 e in riforma
dell'ordinanza cautelare appellata, sia ritenuta e dichiarata
incompetenza funzionale del Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia, Palermo, e per l'effetto sia dichiarato improcedibile il
ricorso ivi proposto, essendo per legge competente in materia, in via
esclusiva, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Roma;
sia riformata, in ogni caso, l'ordinanza impugnata in quanto
difettano, nella specie, i presupposti per l'accoglimento della
domanda cautelare.
Si sono costituiti in giudizio:
la Maggioli S.p.A., che ha chiesto la conferma della
ordinanza appellata, se del caso ritenendo e dichiarando non
manifestamente infondata la questione di illegittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater del
decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 introdotti in sede di
conversione con legge 27 gennaio 2006, n. 21, in relazione agli
articoli 3, 24, 25 e 125 della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 23, primo comma, dello Statuto speciale della Regione
siciliana, nella parte in cui prevedono la competenza in primo grado
del Tribunale amministrativo regionale Lazio sui ricorsi
giurisdizionali proposti avverso le ordinanze e i provvedimenti
adottati nell'ambito delle situazioni di emergenza dichiarate ai
sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225;
la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Sindaco di
Palermo, nella qualità di Commissario delegato del Presidente del
Consiglio dei ministri, giusta ordinanza n. 3255/2002 che hanno
svolto tesi adesive a quelle del Comune di Palermo, chiedendo, con
l'accoglimento dell'appello, l'annullamento dell'ordinanza impugnata
e la declaratoria di inammissibilità della orginaria istanza
cautelare;
la Poste italiane S.p.A., che ha eccepito l'incompetenza
territoriale del Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,
Palermo, il difetto di legittimazione attiva e la carenza di
interesse della società Maggioli, la erroneità della ordinanza
gravata per mancata declaratoria di inammissibilità del ricorso in
primo grado (in relazione alla mancata impugnazione dell'ordinanza
P.C.M. n. 3255/2002). Ha altresì contestato la fondatezza nel merito
del ricorso in primo grado e la sussistenza dei presupposti per
l'accoglimento della domanda cautelare. Ha quindi concluso chiedendo
la declaratoria della incompetenza del Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia, Palermo, e, in subordine, la declaratoria
del difetto di legittimazione della società ricorrente in primo
grado. In ulteriore subordine ha chiesto la riforma della ordinanza
appellata per carenza dei presupposti per l'accoglimento della
domanda cautelare.
Alla Camera di consiglio del 15 aprile 2006, l'appello è stato
trattenuto in decisione.

Diritto

I

1. - Pregiudiziale rilevante e non manifestamente infondata è la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 2-bis,
2-ter e 2-quater del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245
introdotti in sede di conversione con legge 27 gennaio 2006, n. 21,
in relazione agli articoli 2, 24, 25 e 125 della Costituzione,
nonchè per violazione dell'art. 23, primo comma, dello Statuto
speciale della Regione siciliana, nella parte in cui prevedono la
competenza in primo grado del Tribunale amministrativo regionale
Lazio sui ricorsi giurisdizionali proposti avverso le ordinanze e i
provvedimenti adottati nell'ambito delle situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225.
In forza delle contestate disposizioni legislative, entrate in
vigore il 29 gennaio 2006:
«2-bis. In tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai
sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la
competenza di primo grado a conoscere della legittimità delle
ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali
spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari,
al tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'art. 26 della legge
6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'art. 23-bis della stessa
legge.
2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata può riproporre il ricorso».
2. - Emerge da siffatte disposizioni (commi 2-bis e 2-ter) un
sistema giurisdizionale che si fonda a regime sui seguenti principi:
è prevista la competenza funzionale (esclusiva e
inderogabile) del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con
sede in Roma, in tutte le ipotesi di ordinanze emanate in situazioni
di emergenza dichiarate ex art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225;
tale competenza riguarda anche le procedure cautelari;
in particolare il principio si applica ai provvedimenti
consequenziali posti in essere dai Commissari delegati dal Presidente
del Consiglio dei ministri;
sul piano processuale la incompetenza funzionale va rilevata
anche d'ufficio e il giudizio si svolge con le forme accelerate di
cui all'art. 26 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive
modificazioni (sentenza in forma semplificata) e i commi 2 e seguenti
dell'art. 23-bis della stessa legge.
3. - Di interpretazione meno agevole è il regime transitorio che
è accennato nel comma 2-quater.
In base ad esso:
le norme sulla competenza funzionale del Tribunale
amministrativo regionale Lazio sono applicabili anche ai processi in
corso;
la efficacia delle misure cautelari eventualmente già
adottate dal tribunale diverso da quello divenuto competente in via
funzionale, è conservata fino alla loro modifica o revoca da parte
di quest'ultimo;
la parte interessata può riproporre il ricorso avanti al
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Roma.
Pur nella approssimazione dei precetti transitori, ad avviso del
Collegio, sembra chiaro che la pendenza del processo al momento della
entrata in vigore della legge n. 21/2006 impedisce al Tribunale
amministrativo regionale diverso da quello del Lazio di adottare
misure cautelari, ostandovi il combinato disposto dal comma 2-bis che
in materia demanda la competenza di primo grado (anche per
l'emanazione di misure cautelari) al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma e del comma 2-quater che rende
applicabili le norme di cui al comma 2-bis anche ai processi in
corso.
Non sembra quindi condivisibile, come esattamente eccepito
dall'appellante Comune di Palermo, la tesi del giudice di primo grado
secondo cui il momento di incardinamento della competenza cautelare
sarebbe determinato dalla data di notifica e quindi di proposizione
del gravame (nella specie anteriore alla entrata in vigore della
legge n. 21/2006).
La tesi del Tribunale amministrativo regionale, pur fondata su
corretti principi enunciati dalla Corte cost. (ord. n. 382/2005) e
ispirata all'intento di perseguire una interpretazione conforme al
dettato costituzionale, appare preclusa da dati letterali e logici,
che sembrano insuperabili.
Il legislatore, nell'inibire la emanazione di misure cautelari a
Tribunale amministrativo regionale diverso da quello del Lazio,
correla infatti la verifica della competenza non già al momento di
instaurazione del rapporto processuale, bensì al momento di adozione
della misura cautelare (nella specie successivo alla entrata in
vigore della legge n. 21/2006) come sembra potersi desumere - in
sintesi - dalla previsione di applicabilità del nuovo regime anche
ai processi in corso.
D'altra parte una volta sopravvenuta la competenza funzionale del
Tribunale amministrativo regionale Lazio, un Tribunale amministrativo
regionale diverso non potrebbe più esercitare in modo compiuto il
potere cautelare (oltre che con la misura cautelare sospensiva, con
la contestuale fissazione della udienza in merito ex art. 23-bis,
comma 3 della legge n. 1034/1971).
È quanto il Tribunale amministrativo regionale ha dovuto
rilevare laddove ha previsto che non si fa luogo a fissazione
dell'udienza di merito, fermi restando i poteri delle parti di cui
all'art. 3, comma 2-quater, del citato decreto-legge n. 245 del 2005.
Le disposizioni dell'art. 3, comma 2-quater sembrano dunque da
interpretare nel senso che ove la misura cautelare non sia già stata
adottata dal Tribunale amministrativo regionale diverso da quello del
Lazio, prima dell'entrata in vigore delle disposizioni di cui
trattasi, il Tribunale amministrativo regionale (ancorchè adibito
prima della entrata in vigore della legge n. 21/2006) sia privato del
potere cautelare e debba limitarsi a dichiarare la inammissibilità o
la improcedibilità del ricorso, riconoscendo la competenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio, presso il quale il
ricorrente potrà riproporre il ricorso e la domanda cautelare.

II

1. - Vanno a questo punto esaminate le questioni di
costituzionalità, relative ai commi 2-bis, 2-ter e 2-quater
dell'art. 3 del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 introdotti in
sede di conversione con legge 27 gennaio 2006, n. 21 sollevate
dall'odierno resistente e comunque rilevabili d'ufficio.
Tali questioni appaiono preliminari ad ogni ulteriore
approfondimento delle questioni poste dalle parti e sono rilevanti ai
fini del decidere.
Esse risultano infatti incidenti sulla competenza del Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, Palermo, e di conseguenza su
quella di questo Consiglio.
In applicazione del regime transitorio, come sopra ricostruito
nel punto qui rilevante, questo Consiglio, infatti, dovrebbe
limitarsi a dichiarare la incompetenza funzionale del Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, Palermo, a pronunciarsi in
via cautelare e a rimettere la causa al giudice di primo grado, per
la declaratoria con sentenza breve della improcedibilità del ricorso
originario.
Diversamente, ove risultassero confermati i dubbi di
costituzionalità espressi dall'odierno resistente, questo Consiglio
potrebbe provvedere in modo pieno sull'appello cautelare, risultando
superato l'ostacolo della incompetenza funzionale del Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, Palermo e di riflesso quella
di questo Consiglio.
Le questioni ritenute in tal modo rilevanti (quanto ai poteri di
questo Consiglio, adito dopo l'entrata in vigore della legge
n. 21/2006, anche nella ipotesi in cui dovesse essere condivisa la
tesi del giudice di primo grado) non appaiono manifestamente
infondate.
Esse risultano già sollevate, sotto vari profili, dal Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, Palermo, I (ordinanza n. 67,
in data 6 marzo 2006) e dal Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia, Sezione staccata di Catania, I (ordinanza 7 marzo 2006,
n. 90).
2. - Ad avviso del Collegio, la normativa introdotta dal
legislatore con l'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, sopracitati,
contrasta innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, che prevede
una organizzazione su base regionale degli organi statali di
giustizia amministrativa di primo grado («Nella Regione sono
istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo
l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»).
La disposizione contempla una distribuzione territoriale dei
tribunali amministrativi regionali, si al fine di ripartire in modo
razionale e equiordinato l'organizzazione dei giudici amministrativi
di primo grado, sia al fine di agevolare il ricorso delle parti alla
giustizia amministrativa, in coerenza e continuità logica con i
principi desumibili dall'art. 24 della Costituzione.
In questa prospettiva e per quel che qui rileva, gli artt. 2 e 3
della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 hanno fissato criteri generali e
derogabili di distribuzione territoriale della competenza tra i
tribunali (i criteri della sede dell'autorità emanante e della
efficacia territoriale dell'atto).
A quest'ultimo proposito l'art. 3, comma secondo, ha stabilito
(oltre al foro speciale del pubblico impiego) che per gli atti emessi
da organi centrali dello Stato o di enti pubblici a carattere
ultraregionale, la cui efficacia è limitata territorialmente alla
circoscrizione del tribunale amministrativo regionale ... la
competenza è del tribunale amministrativo regionale medesimo.
Il criterio ha lo scopo di evitare una eccessiva concentrazione
di cause presso il Tribunale amministrativo regionale del Lazio e di
temperare quindi le conseguenze di una rigida applicazione del
criterio della sede dell'autorità emanante, ove riferito ad organi
centrali.
In base a tali principi, nella specie, la vertenza risulterebbe
demandata al Tribunale amministrativo regionale della Sicilia e, in
appello, a questo Consiglio, trattandosi di situazione d'emergenza
riguardante il territorio della città di Palermo e, oltre tutto,
quanto all'atto commissariale oggetto specifico di giudizio, di
provvedimento posto in essere da una autonomia comunale, sia pure per
delega del Presidente del Consiglio dei ministri.
È pur vero che i criteri generali sopra ricordati ben possono
essere derogati dal legislatore, con attribuzione di competenza ad un
singolo Tribunale amministrativo regionale e in particolare al
Tribunale amministrativo regionale Lazio, vale a dire ad un organo
che fa comunque parte del complesso della giustizia amministrativa di
primo grado, articolata su base regionale (cfr. ad esempio l'art. 33
della legge 10 ottobre 1990, n. 287; l'art. 17 della legge 24 marzo
1958, n. 158 come modificato dall'art. 4 della legge 12 aprile 1990,
n. 74; l'art. 2, comma 25 della legge 14 novembre 1995, n. 481;
l'art. 3 del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220, convertito con
legge 17 ottobre 2003, n. 280).
Ma è altrettanto vero che una tale deroga deve essere sorretta
da giustificazioni logiche risultando il diverso criterio (tanto più
se, come nella specie, iderogabile dalle parti) suscettibile di
tradursi in un illogico aggravio per l'attività di alcuni tribunali
e per l'attività difensiva delle parti.
A quest'ultimo riguardo nella sentenza della Corte costituzionale
n. 189/1992, è stato ritenuto compatibile con il dettato
costituzionale l'art. 4 della legge 12 aprile 1990, n. 74, che
attribuisce al Tribunale amministrativo regionale del Lazio la
competenza in materia di ricorsi giurisdizionali contro atti del
Consiglio superiore della magistratura riguardanti i magistrati
ordinari. Tuttavia nella circostanza è stata approfondita la
logicità della deroga alla competenza prevista dalla legge
n. 1034/1971 (foro speciale del pubblico impiego) ed è stata
verificata positivamente avuto riguardo alla particolare posizione
che il Consiglio superiore della magistratura occupa nell'ordinamento
costituzionale, oltre che alla peculiare funzione svolta dai
magistrati ordinari, che li rendono non assimilabili o comparabili ad
altre categorie di pubblici dipendenti.
Una deroga è dunque possibile, ma deve rispondere ad un criterio
logico che nella specie, ad avviso del Collegio, non è ravvisabile.
Infatti, mentre nella fattispecie esaminata la Corte la deroga
alla ordinaria competenza concerne un settore specifico e ben
delimitato nonchè strettamente raccomandato ad una del pari
specifica ragione derogatoria, non altrettanto sembrerebbe possibile
sostenere nella fattispecie in esame.
Invero, il legislatore del 2006 ha fatto generico riferimento a
tutte le situazioni di emergenza di cui all'art. 5, comma 1, della
legge 24 febbraio 1992, n. 225.
Orbene tale disposizione nel riportarsi al concetto generico di
emergenza come definito dall'art. 2 ne demanda l'accertamento, la
durata, la estensione territoriale, nonchè l'ambito derogatorio ad
apposite ordinanze del Presidente del Consiglio dei ministri.
Trattasi di un potere che mostra collegamenti con le cosiddette
ordinanze di necessità in relazione alle quali, come è noto, è
sorto un ampio dibattito in relazione a vari principi costituzionali
(Corte cost. nn. 8/1956; 21/1961; 4/1977; 100/1987) e, in particolare
al principio di legalità sostanziale a causa della indeterminatezza
del loro contenuto.
Tale indeterminatezza, poi, nel caso concreto, non si riferisce
tanto e soltanto alla situazione di emergenza, quanto anche e
soprattutto alle specifiche conseguenziali attività amministrative
ritenute necessarie per prevenire, fronteggiare ed ovviare alla
situazione di emergenza così come individuata a monte nelle
ordinanze medesime.
E così, esemplificando, - senza alcuna pretesa di completezza -
nella Regione Siciliana è stata dichiarata la emergenza anche per
accadimenti prima facie del tutto strutturali, non legati cioè ad
eventi eccezionali ed imprevedibili (es. emergenza idrica, emergenza
traffico, emergenza rifiuti, etc.) e il potere conferito ai vari
commissari straordinari riguarda ogni possibile misura idonea per
fronteggiare la situazione medesima (v. ad es. il d.P.C.m. 18 ottobre
2002 riguardante la fattispecie in esame e l'art. 1 del successivo
d.P.C.m. 29 novembre 2002, n. 3255).
Da tale previsione risulta evidente che la materia trasferita
alla competenza funzionale del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, a differenza della fattispecie in precedenza citata, lungi dal
mostrare contorni netti (disposizioni sulla carriera dei magistrati
adottate dal C.S.M.) presenta contorni talmente ampi ed imprecisi da
sfuggire ad ogni possibile preventiva individuazione.
La fattispecie in esame ne costituisce un esempio paradigmatico.
A monte si colloca il d.P.C.m. 18 ottobre 2002 il quale assume a
presupposto della dichiarazione di emergenza del traffico nella
Città di Palermo la tutela della salute dall'inquinamento nonchè la
incolumità pubblica.
A valle si colloca la ordinanza 29 novembre 2002, n. 3255 in cui
si individua come compiti attuativi la realizzazione di un programma
straordinario di opere.
La anzidetta ordinanza viene poi dichiaratamente assunta a
presupposto del provvedimento impugnato con il quale, per ovviare
alla anzidetta situazione di emergenza, il servizio di gestione
integrata dei verbali di accertamento e contestazione delle
contravvenzioni al codice della strada viene affidato a trattativa
privata a Poste italiane S.p.A. avvalendosi dei poteri di cui alla
ordinanza medesima.
Ciò dimostra ad avviso del Collegio la carenza sostanziale sul
piano della ragionevolezza delle disposizioni qui sospettate di
incostituzionalità, in quanto in grado di ricomprendere a differenza
della disposizione derogatoria in precedenza citata non già una
singola materia ed oggetto bensì una serie indeterminabile di
materie e di oggetti la cui individuazione è rimessa a decisioni
contingibili ed imprevedibili di organi amministrativi ed il cui
collegamento con la situazione di emergenza originaria diviene sempre
meno stretto ed evidente.
In questo contesto l'attribuzione al Tribunale amministrativo
regionale Lazio della competenza di cui trattasi configura una
previsione incongrua rispetto al sistema di distribuzione
territoriale delle competenze tra tribunali amministrativi.
Non si vedono d'altra parte ragioni logiche che giustifichino
l'inderogabile e sostanzialmente indefinito incardinamento della
competenza in capo al Tribunale amministrativo regionale Lazio, non
apparendo di per sè significativa la riconducibilità della materia
ad una situazione d'emergenza dichiarata da una autorità centrale
ovvero l'esercizio di una attività per delega di detta autorità.
Le disposizioni in esame, introducendo una deroga ingiustificata
al sistema, oltre che con l'art. 125 Cost., contrastano anche e
soprattutto con l'art. 3 Cost. sotto il profilo della disparità di
trattamento in situazioni uguali di fronte alla tutela
giurisdizionale.
Esse configurano poi, in particolare per la parte privata, un
aggravio all'esercizio del diritto di difesa (art. 24 Cost.).
Il Collegio condivide al riguardo le osservazioni contenute nella
ordinanza n. 90, in data 7 marzo 2006, del Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia, Sezione staccata di Catania, I, secondo cui
l'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto ove, come nella
specie, esso non sia giustificato da una effettiva natura accentrata
(o dell'efficacia estesa a tutto il territorio) dei provvedimenti sui
quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale amministrativo
regionale Lazio, comporta indubbia violazione dell'art. 24 della
Costituzione, in particolare della possibilità di tutela dei propri
diritti ed interessi enunciata al primo comma; detta tutela ne
risulta minorata, per la evidente maggiore difficoltà di esercitare
le relative azioni presso il Tribunale amministrativo regionale del
Lazio piuttosto che presso gli organi giurisdizionali localmente
istituiti.
3. - Il regime ordinario della competenza in materia di riflesso
anche quello transitorio è altresì contrastante con l'art. 23,
primo comma, dello Statuto speciale della Regione Siciliana
(approvato con regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455,
convertito in legge cost. 26 febbraio 1948, n. 2) in forza del quale
«Gli organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive
sezioni per gli affari concernenti la regione».
Si tratta di norma di rango costituzionale in attuazione della
quale, con il decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 654 (poi
sostituito dal decreto legislativo 24 dicembre 2003, n. 373) è stato
istituito il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana, che svolge funzioni di giudice d'appello per tutte le
impugnazioni proposte avverso i provvedimenti giurisdizionali
adottati dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia.
Il decentramento territoriale degli organi giurisdizionali
centrali, sancito in via di principio dal citato art. 23, corrisponde
ad un'antica tradizione siciliana e si ricollega alla singolarità
dell'autonomia siciliana (cfr. Corte cost. n. 316/2004).
In questo contesto la competenza del Consiglio di Giustizia
amministrativa per gli affari concernenti la regione concreta un
assetto (organizzativo e funzionale) della giurisdizione
amministrativa collegato alla specie autonoma della Regione Sicilia e
non comprimibile se non alla stregua di prevalenti principi
costituzionali.
È stato affermato dalla Corte costituzionale (sentenza
n. 189/1992) che l'art. 23 dello Statuto non implica affatto - anzi
esclude - la competenza a conoscere ogni tipo di controversie, specie
con riguardo a questioni che non hanno alcun rapporto con la materia
regionale.
Nella specie però viene in rilievo una vertenza avente ad
oggetto atti posti in essere dal Sindaco del Comune di Palermo in
qualità di Commissario e con rilievo limitato alla città di
Palermo. Si tratta cioè di atti di esclusivo rilievo regionale,
rispetto ai quali come già detto appare illogica e contrastante con
i principi di difesa e di razionale organizzazione del sistema la
devoluzione alla competenza del Tribunale amministrativo regionale
Lazio.
Sul punto il Collegio condivide le considerazioni del Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, Palermo (cfr. la citata
ordinanza n. 67, in data 6 marzo 2006) secondo cui non appare
discutibile che i provvedimenti adottati da organo dello Stato
centrale, nelle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, con
efficacia territoriale limitata alla Regione Siciliana, costituiscano
«... affari concernenti la regione», e rientrino pertanto nel novero
di quelli attribuiti alla competenza del C.G.A. dall'art. 23 dello
Statuto della Regione Siciliana, così come si verifica per gli
analoghi provvedimenti adottati dagli organi ordinari dello Stato,
aventi efficacia limitata al territorio della Regione Siciliana.
Lo spostamento di competenza per le controversie di primo grado,
dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, comporta conseguentemente anche
il mutamento del Giudice d'appello, e quindi la sottrazione al C.G.A.
di alcune delle controversie ad esso attribuite dalla richiamata
disposizione di rango costituzionale, con inevitabile violazione del
suo disposto. Non sembra superfluo ricordare, a questo riguardo, come
ormai costituisca jus receptum, sia in giurisprudenza che in
dottrina, che il plesso giurisdizionale «Tribunale amministrativo
regionale - Sicilia, C.G.A. per la Regione Siciliana» costituisca,
per effetto delle norme statutarie citate, un vero e proprio comparto
dotato di competenza funzionale a conoscere di tutte le controversie
insorgenti nell'ambito territoriale della Regione Siciliana e nello
stesso ambito esaurentisi, sicchè una eventuale deroga - come nella
specie - non assistita da adeguato supporto parimenti di rango
costituzionale, allo stato inesistente, non può sfuggire alle
censure qui ipotizzate.
Giova a questo proposito rammentare anche la affermazione
contenuta nella decisione n. 26/1961 della Corte costituzionale
secondo cui le ordinanze di necessità non potrebbero mai menomare
diritti costituzionalmente garantiti e neppure operare in
sostituzione della legge nei campi riservati al legislatore. È stata
perciò esclusa la possibilità di emanare ordinanze di necessità in
materie coperte da riserva assoluta di legge.
Se ciò è esatto, ne discende per altro verso la illegittimità
costituzionale delle disposizioni dinanzi citate. Esse, invero, con
l'espresso riferimento ai conseguenziali provvedimenti commissariali
hanno inciso non solo sulla giurisdizione in generale, (materia già
di per sè coperta da riserva assoluta di legge ex art. 108, primo
comma Cost.), ma, in particolare sul regime della giurisdizione
amministrativa in Sicilia materia coperta da norma di rango
costituzionale e quindi derogabile come già accennato solo da una
fonte di rango equiordinato.
4. - Alla luce delle suesposte considerazioni risultano rilevanti
e non manifestamente infondate (per violazione degli artt. 3, 24, 125
Cost. e dell'art. 23 dello Statuto siciliano) le questioni di
costituzionalità relative ai commi 2-bis, 2-ter (quanto al primo
inciso, secondo cui le questioni di cui al comma 2-bis sono rilevate
d'ufficio) e 2-quater.
Non sembrano sussistere dubbi, qui rilevanti, solo per quanto
attiene la costituzionalità del secondo inciso del comma 2-ter
secondo cui (in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225), davanti
al giudice amministrativo il giudizio è definito con sentenza
succintamente motivata ai sensi dell'art. 26 della legge 6 dicembre
1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovano applicazione i
commi 2 e seguenti dell'art. 23-bis della stessa legge.
5. - Le considerazioni sopra esposte valgono a maggior ragione,
ove, in via subordinata, si prendano in considerazione i soli
provvedimenti attuativi commissariali (unico oggetto di questo
giudizio), ove questi come nella specie abbiano carattare (soggettivo
e oggettivo) esclusivamente locale.
È evidente che, in tali casi, non venendo in rilievo atti di
organi centrali e trattandosi di atti ad efficacia territorialmente
circoscritta alla regione, risulta ulteriormente rafforzata la tesi
di esclusione di un nesso logico con la competenza funzionale del
Tribunale amministrativo regionale Lazio.
In via subordinata si pone quindi la questione di
costituzionalità dell'art. 3, comma 2-bis, per contrasto con gli
artt. 3, 24 e 125 della Costituzione e con l'art. 23, primo comma,
dello Statuto speciale della Regione Siciliana, limitatamente
all'inciso e dei consequenziali provvedimenti commissariali.
In caso di accoglimento di tale eccezione, il sistema
risulterebbe così strutturato:
secondo consolidati indirizzi giurisprudenziali (cfr. da
ultimo C.S., IV, 21 febbraio 2005, n. 528), la impugnazione di detti
provvedimenti, quanto alla competenza, risulterebbe attratta da
quella delle ordinanze della P.C.M. ex art. 5 della legge
n. 225/1992, solo in caso di impugnativa degli atti commissariali per
vizi derivanti da quelli inficianti le ordinanze della P.C.M. oggetto
anch'esse di impugnativa dei soli provvedimenti commissariali per
vizi propri, la competenza risulterebbe incardinata nel Tribunale
amministrativo regionale competente secondo le regole generali.

III

1. - Uno specifico profilo di incostituzionalità sembra infine
prospettarsi in relazione al regime transitorio, previsto dal comma
2-quater, che come detto rende applicabile il principio della
competenza funzionale del Tribunale amministrativo regionale Lazio
anche ai processi in corso e che conserva l'efficacia delle misure
cautelari adottate da un tribunale amministrativo diverso (in origine
competente in base all'ordinario criterio territoriale) fino alla
loro modifica o revoca da parte del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma, cui la parte interessata può
riproporre il ricorso.
Tale previsione appare in contrasto con il principio del giudice
naturale precostituito per legge (art. 25, primo comma, della
Costituzione), in base al quale la regola di competenza deve essere
prefissata rispetto all'insorgere della controversia (cfr. Corte
costituzionale n. 193/2003 e n. 124/2005) e che riguarda anche la
ripartizione della competenza territoriale tra giudici, dettata da
normativa nel tempo anteriore alla istituzione del giudizio (cfr.
Corte costituzionale n. 41/2006).
2. - Il sistema transitorio appare poi in contrasto con il
principio della difesa (art. 24 Cost.), implicante il diritto del
cittadino ad ottenere una decisione di merito senza onerose
reiterazioni» (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 123 del 1987).
Nella specie, il regime transitorio comporta nella sostanza una
estinzione del giudizio avanti al Tribunale amministrativo regionale
originariamente adito, e una onerosa (quanto ingiustificata sul piano
logico) riproposizione del ricorso, ai fini della pronuncia di
merito, avanti al Tribunale amministrativo regionale Lazio al quale
vanno altresì presentate eventuali istanze di revoca o di modifica
delle misure cautelari in precedenza disposte.

IV

1. - Per quanto sopra, visti gli artt. 1, legge cost. 9 febbraio
1948, n. 1 e 23, legge cost. 11 marzo 1953, n. 87, il Collegio
ritiene rilevanti e non manifestamente infondate, le questioni di
legittimità costituzionale:
dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter (relativamente
all'inciso Le questioni di cui al comma 2-bis sono rilevate
d'ufficio), comma 2-quater, del decreto-legge 30 novembre 2005,
n. 245, introdotto con la legge di conversione del 27 gennaio 2006,
n. 21, per contrasto con gli artt. 3, 24 e 125 della Costituzione e
con l'art. 23, primo comma, dello Statuto speciale della Regione
Siciliana (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, convertito nella legge
cost. 26 febbraio 1948, n. 2);
in via subordinata dell'art. 3, comma 2-bis, per contrasto
con gli artt. 3, 24 e 125 della Costituzione e con l'art. 23, primo
comma, dello Statuto speciale della Regione Siciliana, limitatamente
all'inciso e dei consequenziali provvedimenti commissariali;
in via ulteriormente subordinata dell'art. 3, comma 2-quater,
per contrasto con gli artt. 24 e 25 della Costituzione.
Deve pertanto essere disposta la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la decisione delle predette questioni di
legittimità costituzionale, sospendendosi il giudizio.

P. Q. M.
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate, per le ragioni
in motivazione esposte, le questioni di legittimità costituzionale:
dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter (quanto al primo
inciso, secondo cui Le questioni di cui al comma 2-bis sono rilevate
d'ufficio), comma 2-quater, del decreto-legge 30 novembre 2005,
n. 245, introdotti con la legge di conversione del 27 gennaio 2006,
n. 21, per contrasto con gli artt. 3, 24, 125 Cost. e con l'art. 23
dello Statuto siciliano (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, convertito
nella legge 26 febbraio 1948, n. 2);
in via subordinata dell'art. 3, comma 2-bis, del
decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, introdotto con la legge di
conversione del 27 gennaio 2006, n. 21, per contrasto con gli
artt. 3, 24 e 125 della Costituzione e con l'art. 23, primo comma,
dello Statuto siciliano, limitatamente all'inciso e dei
consequenziali provvedimenti commissariali;
in via ulteriormente subordinata dell'art. 3, comma 2-quater,
del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, introdotto con la legge
di conversione del 27 gennaio 2006, n. 21, per contrasto con gli
artt. 24 e 25 della Costituzione.
Dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Dispone, altresì, che a cura della segreteria della Sezione
giurisdizionale di questo Consiglio, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e alle parti in
causa e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento ed
ai Presidente della Regione Siciliana e dell'Assemblea regionale
Siciliana.
Così deciso in Palermo, il 15 marzo 2006.
Il Presidente: Virgilio
L'estensore: Trovato
06C0786