1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 85 ORDINANZA 1 - 21 marzo 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giuoco e scommesse - Accettazione e raccolta di scommesse nel territorio dello Stato da parte di impresa estera comunitaria autorizzata nel paese di appartenenza - Condotta penalmente sanzionata - Assunta discriminazione tra operatori stranieri e nazionali in contrasto con il principio comunitario di liberta' di stabilimento di impresa e di liberta' di prestazione dei servizi transfrontalieri - Contemporanea proposizione di questione pregiudiziale interpretativa avanti alla Corte di giustizia - Contraddittorieta' dell'ordinanza di rimessione - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge 13 dicembre 1989, n. 401, art. 4, come novellato dall'art. 37, comma 5, della legge 23 dicembre 2000, n. 388. - Costituzione, artt. 3, 10, secondo comma, 11 e 41. (002C0251) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI; Riccardo CHIEPPA; Gustavo ZAGREBELSKY;
Valerio ONIDA; Carlo MEZZANOTTE; Fernanda CONTRI; Guido NEPPI MODONA;
Piero Alberto CAPOTOSTI; Annibale MARINI; Franco BILE; Giovanni Maria
FLICK; Francesco AMIRANTE;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 4 della
legge 13 dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel settore del giuoco e
delle scommesse clandestine e tutela della correttezza nello
svolgimento delle manifestazioni sportive), come novellato
dall'articolo 37, comma 5, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato), promosso, nell'ambito di un procedimento penale, con
ordinanza emessa il 30 marzo 2001 dal tribunale di Ascoli Piceno con
ordinanza iscritta al n. 600 del registro ordinanze 2001 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, 1a serie speciale,
dell'anno 2001.
Visti l'atto di costituzione di alcuni degli indagati nel
giudizio a quo, nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 2002 il giudice
relatore Guido Neppi Modona;
Uditi gli avvocati Roberto Jacchia e Beniamino Caravita di
Toritto per le parti private e l'Avvocato dello Stato per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che il tribunale di Ascoli Piceno ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 10, secondo comma, 11 e 41 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 4
della legge 13 dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel settore del
giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello
svolgimento delle manifestazioni sportive), come novellato
dall'art. 37, comma 5, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato);
che il tribunale ha contestualmente sottoposto alla Corte di
giustizia, ai sensi dell'art. 234 del trattato che istituisce la
Comunità europea del 25 marzo 1957, ratificato e reso esecutivo con
la legge 14 ottobre 1957, n. 1203 (come modificato dal trattato di
Amsterdam del 2 ottobre 1997, ratificato e reso esecutivo con la
legge 16 giugno 1998, n. 209), "questione pregiudiziale comunitaria"
per verificare se gli artt. 43-55 del trattato CE, che sanciscono i
principi di libertà di stabilimento e di libertà di prestazione dei
servizi transfrontalieri, possano essere interpretati nel senso di
ritenere ad essi conforme la disciplina contenuta nel medesimo art. 4
della legge n. 401 del 1989;
che l'art. 4 della legge n. 401 del 1989 viene in rilievo
sotto entrambi i profili in quanto sanziona penalmente anche la
condotta di chi favorisce nel territorio dello Stato l'accettazione e
la raccolta di scommesse da parte di una impresa comunitaria
debitamente autorizzata nel paese di appartenenza;
che, in ordine alla rilevanza, il collegio premette di essere
investito della richiesta di riesame avverso il decreto di
perquisizione locale e personale e del conseguente sequestro ex
art. 252 del codice di procedura penale, nonchè avverso il decreto
di sequestro preventivo ex art. 321 dello stesso codice, emessi
rispettivamente dal pubblico ministero e dal giudice per le indagini
preliminari nei confronti di numerosi indagati per il reato di cui
all'art. 4, comma 1, della legge n. 401 del 1989 per aver posto in
essere una "organizzazione, diffusa e capillare, di agenzie italiane
collegate via Internet con il bookmaker inglese Stanley international
betting di Liverpool, con compiti di raccolta nel territorio dello
Stato di scommesse ad esso riservate per legge", in violazione del
regime di monopolio riservato al Comitato olimpico nazionale
italiano;
che, secondo il giudice a quo, poichè dagli atti risulta che
gli indagati "non solo hanno coadiuvato il bookmaker nell'attività
di raccolta delle scommesse, ma hanno anche espletato un'attività
economica e un servizio in favore dell'impresa straniera", sarebbero
integrate anche le fattispecie previste nei commi 4-bis e 4-ter
dell'art. 4, introdotti dalla legge n. 388 del 2000;
che nel merito il rimettente rileva che l'istanza di riesame
"solleva - insieme a profili di diritto interno - pregiudiziali
questioni di compatibilità di norme nazionali con disposizioni
sovraordinate di diritto comunitario, la cui risoluzione potrebbe
definire il presente giudizio";
che nell'illustrare in via preliminare i termini della
"questione pregiudiziale comunitaria" il tribunale, pur consapevole
della giurisprudenza della Corte di giustizia in materia, afferma di
ritenere necessario un nuovo intervento della Corte, a causa della
diversità delle fattispecie oggetto di giudizio nel procedimento a
quo (rispetto a quelle a suo tempo esaminate) e delle recenti
modifiche legislative recate dalla legge n. 388 del 2000;
che in particolare, a giudizio del tribunale, il comma 1
dell'art. 4 della legge n. 401 del 1989, in quanto "non esclude la
punibilità nell'ipotesi in cui l'agente abbia la qualità di impresa
estera comunitaria (abilitata dalle competenti autorità del paese di
appartenenza)", determina una "inaccettabile discriminazione" degli
operatori stranieri "rispetto agli operatori nazionali (muniti delle
prescritte concessioni o autorizzazioni abilitanti) impegnati in
identiche attività di raccolta ed accettazione di proposte di
scommesse sportive per conto del CONI", in violazione dei principi di
libertà di stabilimento e di libertà di prestazione dei servizi
transfrontalieri sanciti dagli artt. 43-55 del trattato CE;
che tale discriminazione non risulterebbe giustificata dal
soddisfacimento di alcuna delle esigenze, che secondo la
giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenza del 21 ottobre
1999, causa c-67/98, Zenatti, e sentenza del 24 marzo 1994, causa
c-275/92, Schindler) e la giurisprudenza della Corte di cassazione
(Cass., Sez. III, n. 1680 del 2000), possono invece legittimare
l'adozione di una disciplina restrittiva in danno di soggetti diversi
dai cittadini di uno Stato membro;
che infatti, secondo il giudice a quo, nell'ipotesi di
impresa estera comunitaria le esigenze di ordine pubblico ben
potrebbero ritenersi salvaguardate attraverso i controlli cui
l'impresa straniera è assoggettata nel Paese di appartenenza, nè
potrebbe ritenersi sussistente il rischio di un'ulteriore
"incitazione alla spesa", "anche per la marginalità del fenomeno
delle scommesse con operatori esteri rispetto al mercato nazionale
dei giochi";
che, ancora, il divieto posto dall'art. 4 non sarebbe
giustificato dall'esigenza di finanziamento delle attività di
pertinenza del CONI, in quanto l'area delle condotte penalmente
rilevanti si estende ora, per effetto dell'aggiunta dei commi 4-bis e
4-ter al menzionato art. 4, anche ad "attività di raccolta su eventi
sportivi internazionali o eventi mondani o di altro genere, sulle
quali lo Stato non ha alcun interesse fiscale";
che quanto alla questione di legittimità costituzionale il
rimettente dubita della conformità dell'art. 4 della legge n. 401
del 1989, come novellato dalla legge n. 388 del 2000, con gli artt. 3
e 41 della Costituzione, per la irragionevole limitazione imposta
alla libertà di impresa con riferimento all'attività di
intermediazione delle scommesse su eventi sportivi o su eventi
mondani, per i quali non sussiste alcun interesse di natura fiscale
dello Stato; con l'art. 10, secondo comma, della Costituzione per il
diverso trattamento riservato agli operatori stranieri all'interno
dello Stato italiano in violazione di norme e trattati
internazionali, nonchè con l'art. 11 della Costituzione in
riferimento agli obblighi assunti dall'Italia con l'adesione al
trattato CE (in particolare a quello di accettare limitazioni alla
propria sovranità nazionale nel settore economico e di assicurare
condizioni di parità con gli altri Stati);
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e
comunque manifestamente infondata;
che secondo l'Avvocatura l'inammissibilità deriverebbe,
oltre che dal difetto di rilevanza o, quantomeno, dall'insufficiente
motivazione sulla rilevanza, anche dal fatto che la questione pone in
realtà un problema di compatibilità delle norme interne con i
principi di libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi
stabiliti dal trattato CE, con la conseguenza che la competenza a
deciderla spetterebbe alla Corte di giustizia ai sensi dell'art. 234
del trattato CE;
che nel merito la questione sarebbe, a giudizio della difesa
erariale, comunque infondata, in quanto la libertà di stabilimento e
di prestazione dei servizi ha esclusivamente un contenuto negativo,
vietando agli Stati membri di porre limitazioni ingiustificate
all'operatività nel proprio ordinamento delle imprese appartenenti
agli altri Stati membri, ma non comporta necessariamente l'obbligo
del "mutuo riconoscimento" tra gli Stati delle autorizzazioni ad
operare concesse da ciascuno ai soggetti appartenenti al proprio
ordinamento, obbligo che può derivare soltanto da specifiche fonti
comunitarie subordinate ai trattati (direttive o regolamenti) che
disciplinano organicamente lo svolgimento in ambito comunitario di
una certa attività economica;
che del resto la stessa Corte di giustizia nella sentenza del
21 ottobre 1999-Zenatti, anche in ragione della pericolosità sociale
del giuoco e della necessità che esso sia assoggettato ad uno
stretto regime di controllo pubblico, ha riconosciuto la
compatibilità dell'art. 4 della legge n. 401 del 1989 e delle altre
norme che riservano allo Stato il diritto di esercitare le scommesse
su eventi sportivi con il principio di libera prestazione dei
servizi;
che, infine, infondata sarebbe anche la censura relativa
all'art. 41 Cost., atteso che il terzo comma di tale disposizione
prevede che la legge determina i programmi e i controlli opportuni
perchè l'attività economica possa essere indirizzata e coordinata a
fini sociali e non c'è dubbio che il giuoco sotto forma di scommesse
su eventi vari per la sua pericolosità sociale debba essere
assoggettato a controlli da parte dello Stato;
che si sono costituiti in giudizio alcuni degli indagati nel
procedimento a quo, chiedendo che la questione sia dichiarata
ammissibile e fondata;
che nell'atto di costituzione, premessa una breve
ricostruzione del quadro normativo e degli orientamenti
giurisprudenziali in materia, le parti rilevano come la disciplina
censurata - per il tramite della incriminazione penale delle
attività volte a "favorire" le scommesse - impedisce ai privati lo
svolgimento di attività telematiche per le quali, peraltro, hanno
già ottenuto le prescritte autorizzazioni delle autorità
competenti;
che, inoltre, tale disciplina, spingendosi fino a impedire
l'invio di dati telematici all'estero per conto di società che
svolgono attività di raccolta di scommesse in altro Stato, è
espressione di una politica legislativa volta ad escludere con ogni
mezzo l'accesso al mercato nazionale delle scommesse da parte di
operatori diversi da quelli già presenti;
che pertanto sarebbe violato l'art. 41 della Costituzione
poichè, quand'anche si riconoscesse che la disciplina è volta a
soddisfare finalità di raccolta erariale, queste non rientrano fra
quelle che, ai sensi del secondo comma dell'art. 41 della
Costituzione (utilità sociale, sicurezza, libertà e dignità
umana), possono consentire limitazioni alla libertà di iniziativa
economica;
che del resto la tutela dell'ordine pubblico - rileva ancora
la difesa degli indagati - tradizionalmente indicata a
giustificazione delle particolari restrizioni imposte nel settore del
giuoco e delle scommesse ben potrebbe essere attuata attraverso forme
di controllo che non impediscano la progressiva e naturale apertura
del mercato, per esempio, ad operatori stranieri soggetti alle
autorizzazioni (e quindi ai controlli) degli Stati di appartenenza;
che sotto questo profilo sarebbe quindi evidente anche la
violazione dell'art. 11 Cost., che secondo la giurisprudenza della
stessa Corte costituzionale "offre copertura costituzionale al
trattato di Roma e più in generale al diritto comunitario" (sentenza
n. 85 del 1999), in quanto la disciplina censurata si pone in
contrasto con i principi di libertà di stabilimento e di libertà
dei servizi transfrontalieri sanciti dal trattato CE che riconoscono
a tutti gli appartenenti alla Comunità europea il diritto di fissare
la sede (principale o secondaria) delle proprie attività economiche
in qualsiasi Stato dell'Unione, senza dover subire discriminazioni
per ragioni di nazionalità e di fornire, nell'ambito dell'area
geografica comunitaria, i propri servizi, senza incontrare barriere
nell'accesso nei mercati degli altri Stati;
che ancora, ad avviso delle parti, le misure restrittive di
cui all'art. 4 censurato appaiono lesive del principio di non
discriminazione (art. 10 Cost.), perchè vietano l'accesso al mercato
interno degli operatori comunitari, impedendo loro di ricevere
persino dati telematici rilevati in Italia, così discriminandoli
rispetto agli operatori interni;
che nell'atto di costituzione si prospettano ulteriori
profili di illegittimità costituzionale della disciplina censurata,
non dedotti dal giudice a quo, con riferimento in primo luogo ai
principi di ragionevolezza, di proporzionalità della pena, di
determinatezza e tassatività della fattispecie, nonchè al principio
dell'obbligatorietà dell'azione penale e al diritto di difesa;
che in prossimità dell'udienza l'Avvocatura generale dello
Stato ha presentato una memoria nella quale vengono svolte
considerazioni ulteriori rispetto a quelle sviluppate nell'atto di
intervento;
che, in particolare, nella memoria viene contestata
l'affermazione, contenuta nell'atto di costituzione delle parti
private, secondo cui l'attività di raccolta e di trasmissione delle
scommesse su eventi sportivi nazionali ed esteri costituiva prima
della legge n. 388 del 2000 attività lecita e si precisa che nessuna
discriminazione sarebbe ravvisabile in danno degli operatori
stranieri poichè tali soggetti possono, al pari degli operatori
nazionali, richiedere l'autorizzazione per lo svolgimento di
attività di organizzazione di scommesse non riservate allo Stato in
totale aderenza a quanto previsto dagli artt. 43-55 del trattato CE;
che anche le parti private hanno depositato una memoria, con
allegata una copiosa documentazione, nella quale, riportandosi
integralmente agli argomenti esposti nell'atto di costituzione, si
soffermano su alcuni aspetti posti in evidenza dall'Avvocatura di
Stato nell'atto di intervento;
che, in particolare, circa l'eccepita inammissibilità
derivante dall'avere il rimettente proposto questione pregiudiziale
interpretativa davanti alla Corte di giustizia, precisano che,
indipendentemente da tale giudizio, la Corte costituzionale ben
potrebbe "verificare la conformità della normativa nazionale al
diritto comunitario" in forza dell'art. 11 Cost., anche alla luce
della recente modifica del titolo V della parte seconda della
Costituzione ad opera della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3, e della nuova formulazione dell'art. 117, primo comma, che, nel
prevedere che "la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e
dalle regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali", darebbe "nuovo fondamento alla legittimità
costituzionale delle leggi ordinarie".
Considerato che il rimettente solleva, in riferimento agli
artt. 3, 10, secondo comma, 11 e 41 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 13 dicembre 1989,
n. 401, come novellato dall'art. 37, comma 5, della legge 23 dicembre
2000, n. 388, in quanto non esclude la punibilità nei confronti di
chi favorisce nel territorio dello Stato l'accettazione e la raccolta
di scommesse da parte di una impresa comunitaria debitamente
autorizzata nel paese di appartenenza, sul presupposto che la norma
censurata sia in contrasto con i principi di libertà di stabilimento
e di libertà dei servizi transfrontalieri sanciti dagli artt. 43-55
del trattato CE (come modificato dal trattato di Amsterdam);
che il rimettente contestualmente sottopone alla Corte di
giustizia, a norma dell'art. 234 del trattato CE, "questione
pregiudiziale comunitaria" proprio per verificare la compatibilità
dello stesso art. 4 della legge n. 401 del 1989 con gli artt. 43-55
del trattato CE;
che il rimettente, pur essendo a conoscenza di precedenti
decisioni in materia, ritiene necessario un nuovo intervento della
Corte di giustizia, a causa sia della diversità delle fattispecie
oggetto del giudizio a quo rispetto a quelle in precedenza esaminate
dalla predetta Corte, sia delle recenti modifiche legislative
introdotte dalla legge n. 388 del 2000;
che, in particolare, il rimettente rileva che la decisione
che è chiamato ad assumere in qualità di giudice del riesame
coinvolge, insieme a profili di diritto interno, questioni
pregiudiziali di compatibilità della disciplina censurata con
disposizioni di diritto comunitario, "la cui soluzione potrebbe
definire il presente giudizio";
che da questa impostazione emerge la manifesta
contraddittorietà dell'ordinanza di rimessione, in quanto il giudice
solleva contemporaneamente "questione pregiudiziale" interpretativa
dei principi del trattato CE avanti alla Corte di giustizia, al fine
di accertare se la norma censurata sia compatibile con l'ordinamento
comunitario e, quindi, applicabile nell'ordinamento italiano, e
questione di legittimità davanti alla Corte costituzionale, così
presupponendo che la norma, di cui egli stesso ha sollecitato
l'interpretazione della Corte di giustizia, sia applicabile;
che la questione va pertanto dichiarata manifestamente
inammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 13 dicembre 1989,
n. 401 (Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse
clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento delle
manifestazioni sportive), come novellato dall'art. 37, comma 5, della
legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato), sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 10, secondo comma, 11 e 41 della
Costituzione, dal tribunale di Ascoli Piceno, con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1 marzo 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Neppi Modona
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 marzo 2002.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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