1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 6-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1201 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 maggio 1996
N. 1201 Ordinanza emessa il 16 maggio 1996 dal pretore di Brescia sul ricorso proposto da Menegardo Tersilla contro l'I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Rimborsi conseguenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 495/1993 e 240/1994 - Previsione del pagamento in sei annualita' e mediante emissione di titoli di Stato - Estinzione dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della normativa impugnata - Incidenza sul principio della copertura finanziaria. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Pensione di riversibilita' - Calcolo, per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 495/1993, in proporzione alla pensione diretta integrata al trattamento mimimo gia' liquidato o che l'assicurato ha diritto di percepire - Violazione del principio di copertura finanziaria. (D.-L. 28 marzo 1996, n. 166, art. 1; legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11, comma 22). (Cost., art. 81, quarto comma). (096C1647) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 6-11-1996)

IL PRETORE
Visti:
il ricorso;
l'art. 1 del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166;
l'art. 11, comma 22, legge 24 dicembre 1993, n. 537;
la sentenza della Corte costituzionale n. 240 del 1994;
l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1;
l'art. 1 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1;
gli artt. 81 e 134 della Costituzione.
Ha pronunciato, dandone integrale lettura, la seguente ordinanza di
rimessione alla Corte costituzionale di questioni di legittimità
costituzionale, rilevata d'ufficio, nella causa r.g. n. 579/96, in
materia di previdenza ed assistenza obbligatoria, promossa da
Menegardo Tersilla, elettivamente domiciliata in Brescia presso
l'avv. Vincenzo Bettinelli, il quale la rappresenta e difende in
forza di procura a margine del ricorso, ricorrente, contro l'Istituto
nazionale della previdenza sociale - I.N.P.S. - in persona del
presidente pro-tempore convenuto.
Nel presente giudizio la parte ricorrente, richiamata la sentenza
n. 240/1994 della Corte costituzionale che ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 11, comma 22, della legge
n. 537 del 24 dicembre 1993 "nella pearte in cui - nel caso di
concorso di due o più pensioni integrate o integrabili al
trattamento minimo, delle quali una sola conserva il diritto
all'integrazione ai sensi dell'art. 6, terzo comma, del d.-l. 12
settembre 1983, n. 463, convertito nella legge 11 novembre 1983, n.
638, non risultando superati al 30 settembre 1983 i limiti di reddito
fissati nei commi precedenti - dispone la riconduzione dell'importo a
calcolo dell'altra o delle altre pensioni non più integrabili,
anzichè il mantenimento di esse nell'importo spettante alla data
indicata, fino ad assorbimento negli aumenti della pensione-base
derivanti dalla perequazione automatica", ha chiesto la
"cristallizzazione" dal 1 ottobre 1983 della pensione di
riversibilità della quale è titolare, con la conseguente condanna
dell'INPS al pagamento della prestazione nella misura risultante
dovuta, con gli arretrati, oltre gli interessi legali.
Con il d.-l. 28 marzo 1996, n. 166 è stato modificato il quadro
normativo di riferimento e, poichè l'art. 1 del decreto viola l'art.
81 della Costituzione, deve essere rilevata la relativa questione di
legittimità costituzionale.
Nella previsione di una dichiarazione d'incostituzionalità (come
anche nell'ipotesi di una mancata conversione in legge) dell'art. 1
del decreto-legge n. 166/1996 deve essere altresì, quasi in rapporto
di causa-effetto, sollevata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11, comma 22, della legge n. 537/1993, come
"riscritto" nella sentenza n. 240 del 1994, per contrasto con l'art.
81 della Costituzione.
Prima, però, di entrare nel merito delle anticipate questioni,
deve essere chiarito che la presente ordinanza è resa obbligatoria
dal fatto che il solo residuo atto, oltre quello qui posto in essere,
di giurisdizione previsto dal comma 3 dell'art. 1 del decreto-legge
n. 166/1996 impone di dichiarare d'ufficio l'estinzione di tutti i
giudizi pendenti.
L'art. 81 Costituzione ed il principio di "realismo economico".
La legge fondamentale della Repubblica italiana contiene tutti i
principi più alti di civiltà e tutela tutte le libertà; le norme
che li contemplano vengono ritenute le più importanti, ma si
dimentica che, nella consapevolezza del necessario rispetto della
realtà economica, quale limite e condizione essenziale per la
possibile e sempre tendenziale attuazione concreta dei grandi ideali
di giustizia, uguaglianza e libertà, la Costituzione pone un
principio ancora superiore, presente proprio nell'art. 81: la
compatibilità delle concrete risorse economiche quale limite di
realtà al "sogno" di perfezione, quale strumento di difesa della
realizzibilità dei grandi principi ideali etici e materiali, quale
freno alla spesa illimitata di risorse future al fine di tutelare
l'esistenza stessa della società organizzata, quale monito, infine,
alla responsabilità verso le future generazioni e alla più corretta
distribuzione della ricchezza prodotta ed esistente per quelle
presenti.
Così, se si volesse proporre una diversa classificazione delle
norme costituzionali, l'art. 81 dovrebbe essere definito "norma di
realta'" in contrapposizione alle "norme di ideale" e dovrebbe in
questa prospettiva essere collocato al vertice di una nuova
graduatoria d'importanza, dovendosi riconoscere che, pur non
affermando elevati principi "sacrali", si pone a garanzia della
realizzabilità (invero pur sempre tendenziale) delle "norme di
ideale", statuendo l'obbligatorio rispetto dei limiti delle risorse
disponibili, in modo tale da consentire al sistema economico dello
Stato di sostenere il costo della continua evoluzione dei bisogni di
civiltà nei confini del possibile, senza sperperare ricchezze future
non ancora prodotte, così da evitare il grande rischio (oggi sempre
più drammaticamente concreto) di allontanare sempre più nel tempo e
forse di precludere definitivamente l'attuazione delle "norme di
ideale".
In forza delle superiori premesse è logico e conseguente desumere
dall'art. 81 un forte principio costituzionale sinteticamente
definibile principio di "realismo economico", che, benchè non
scritto (come altri fondamentali: quello, immanente nell'art. 38, di
"solidarieta'" e quello di "ragionevolezza", presente nell' art. 3,
per citare i più noti), deve concorrere con gli altri principi e
norme costituzionali per la completa e corretta valutazione della
legittimità della legge e degli atti aventi forza di legge.
L'ineludibile riconoscimento dei valori costituzionali presenti
nell'art. 81 deve determinare a carico del legislatore - ma anche del
giudice delle leggi, quando le questioni portate al suo esame siano
tali da lasciare spazio a decisioni, non necessariamente "addittive",
che comportino una nuova spesa priva di copertura finanziaria - un
particolare rispetto dell' art. 81 della Costituzione, quale norma di
primaria e vitale importanza.
A) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge n. 166 del 1996 per violazione dell'art. 81 della
Costituzione.
Nell' art. 1 del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166, sono dettate le norme
dirette a risolvere il problema della copertura finanziaria per
l'applicazione delle sentenze n. 495/1993 e n. 240/1994 della Corte
costituzionale, ma le scelte del Governo non risultano conformi
all'art. 81 Cost., in particolare per ciò che concerne i mezzi per
far fronte al pagamento degi arretrati.
Il primo comma dell'art. 1 del decreto-legge n. 166 del 1996
prevede il "ri'mborso" delle somme maturate alla data del 31 dicembre
1995 mediante sei annualità, ma il suo quarto comma (ove si tratta
espressamente dei mezzi di copertura dell'"onere derivante
dall'applicazione del presente articolo" omette totalmente di
indicare la copertura finanziaria per gli anni 1999, 2000 e 2001: il
dato è certo e non opinabile, poichè vengono contemplate solo le
annualità dal 1996 al 1988.
La violazione dell'ultimo comma dell' art. 81 della Costituzione
è, per quanto possa sembrar strano, scritta e riconosciuta nella
stessa disposizione sopra citata, ove il Governo palesemente si fa
carico di determinare la copertura solo per tre delle sei annualità
previste per il pagamento degli arretrati, lasciando così scoperte
le restanti, con conseguente incontrovertibile illegittimità
costituzionale dell'intero art. 1 del decreto-legge n. 166/1996,
poichè, al fine del rispetto dell'art. 81, quarto comma, devono
essere compiutamente precisate nella legge (anche nell'atto avente
forza di legge del Governo che prevede nuove spese le risorse
finanziarie per la copertura piena delle medesime spese e non può
ritenersi soddisfatto tale obbligo, qualora, come nel caso qui
sottosposto a critica, l'indicazione dei "mezzi per farvi fronte" non
sia completa e precisa.
Sin qui si è in presenza della tipica violazione della norma
espressa e palese dell' art. 81, ultimo comma, Costituzione, ma deve
essere rilevato che l'art. 1 del decreto-legge n.166/1996 vulnera
ancor più gravemente quel principio di "realismo economico", quale
sopra elaborato, desumibile dall'art. 81.
Infatti non sembra possibile ritenere che l'assegnazione di titoli
di Stato costituisca corretto mezzo di copertura finanziaria degli
oneri ai quali il decreto-legge vorrebbe dare esecuzione, poichè
altro non è che nuovo indebitamento dello Stato e quindi non può
essere considerato come nuova risorsa per finanziare il pagamento del
debito: la sostituzione di un debito con un altro debito non è
copertura finanziaria di una spesa, ma solo operazione di scarsa
trasparenza.
Può anche essere sostenuto che la legge di bilancio non deve
rispettare la parità tra entrate e uscite e può essere accettata la
tesi secondo la quale è sufficiente la previsione dei mezzi di
finanziamento per la copertura delle nuove spese, per cui vi sarebbe
il rispetto dell'art. 81, ultimo comma, anche se la previsione si
rivelasse erronea ed ottimistica, ma non si può accedere a
soluzioni, come quella adottata dal Governo, nelle quali non vi sia
neppure l'ombra dell'effettività teorica delle nuove risorse,
limitandosi l'operazione a spostare la carenza di copertura
finanziaria ad un'epoca futura, con una sostanziale rinnovazione del
debito, senza estinzione dell'obbligazione reale, la quale resta,
comunque, sempre a carico del debito pubblico, sempre priva di
copertura finanziaria.
Inoltre, a sommesso avviso di questo giudice, la stessa previsione
del pagamento degli arretrati - o, quanto meno di tutti gli
arretrati, senza una limitazione della decorrenza degli stessi,
limitazione che potrebbe fissarsi, in via puramente esemplificativa,
all'epoca delle sentenze n. 495/1993 e n. 240/1994 del giudice delle
leggi, anche in considerazione del dettato dell'art. 136, primo
comma, Costituzione e tenuto conto del fatto che, comunque, con il
decreto-legge n. 166/1996 si è creata negli interessati una forte e
legittima aspettativa sull'assunzione da parte del Governo di un
obbligo di pagamento degli arretrati - viola l'art. 81 della
Costituzione nel principio di "realismo economico", essendo ben
palese (e non da oggi) che il bilancio dello Stato non è in grado di
rendere totalmente effettivi i privilegi (assai discutibilmente)
concessi dalla Corte costituzionale con le sentenze "legislative"
delle quali trattasi: non è questione di stabilire in astratto se
sia legittimo lasciare immutata, o estendere, o ridurre l'area di
applicazione di determinati benefici, ma assai più semplicemente (e,
nel contempo, in obbedienza ai principi di uguaglianza,
ragionevolezza e solidarietà riconsiderati con etico rispetto delle
future generazioni di accertare in concreto se esistano i mezzi
economici (reali, si badi bene, e non virtuali e sperati, come quello
attuato nel decreto-legge n. 166/1996 idoneo solo a determinare un
nuovo aggravamento del deficit di bilancio, in danno dei nostri figli
e nipoti, per conservare, ampliare o eliminare i medesimi benefici,
operando poi di conseguenza.
Esaurito l'esame della questione attinente l'art. 1 del
decreto-legge n. 166 del 1996, si può passare alla discussione di
quella attinente il precedente quadro normativo.
B) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 22,
della legge n. 537/1993 come modificato dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 240/1994, per violazione dell'art. 81 Cost.
Il giudice delle leggi con la sentenza n. 240 del 1994 ha
dichiarato l'incostituzionalità, per contrasto con i principi di
ragionevolezza (art. 3 della Costituzione) e di solidarietà (art. 36
della Costituzione), dell'art. 11, comma 22, della legge n. 537 del
1993, nei termini già sopra testualmente riferiti.
La norma in discorso, come modificata per effetto di tale
intervento della Corte, determina per l'INPS una forte esposizione
debitoria, priva di finanziamento (è fatto notorio comprovato
dall'art. 1, quarto comma, del decreto-legge n. 166 del 28 marzo
1996, per quanto si è già detto); la causa di tutto ciò deve
rinvenirsi nell'opinione (erronea) secondo la quale le sentenze di
natura addittiva della Corte costituzionale avrebbero efficacia
vincolante erga omnes ed ex tunc, opinione tuttora prevalente in
dottrina e giurisprudenza.
Nessun atto legislativo delle due Camere (unico possibile e
costituzionalmente legittimo ai sensi dell'art. 136, secondo comma,
Costituzione) è sinora intervenuto per reperire la copertura
finanziaria necessaria al fine di consentire all'INPS di provvedere,
previa riliquidazione delle pensioni di riversibilità secondo il
dettato della sentenza n. 240/1994, al pagamento delle somme
arretrate, con gli accessori di legge, derivanti da detta
riliquidazione.
È più che evidente che il legislatore, a tutt'oggi (il
decreto-legge n. 166 del 28 marzo 1996 ne è riprova) non ha avuto la
forza di dare attuazione in senso conforme alla Costituzione alla
sentenza in discorso, emanando le norme di legge idonee ad acquisirne
i principi nel diritto positivo (e il ragionamento vale identico
anche con riferimento alla sentenza n. 495/1993), nonostante la
vigenza dell'art. 2, settimo comma, della legge 11 marzo 1988, n. 67,
che così dispone: "Qualora nel corso di attuazione di leggi si
verifichino scostamenti rispetto alle previsioni di spesa o di
entrate, il Governo ne dà notizia tempestivamente al Parlamento con
relazione del Ministro del tesoro e assume le conseguenti iniziative.
La stessa procedura è applicata in caso di sentenze definitive di
organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti
interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare
maggiori oneri".
Si potrebbero ricercare le responsabilità politiche per la
situazione creatasi, ma senza valenza giuridica, restando certo il
fatto che nessun intervento rispettoso della Costituzione è stato
posto in essere per la copertura finanziaria dei maggiori oneri
causati dalle sentenze della Corte, nè totalmente, nè parzialmente,
non potendosi valutare in modo positivo il decreto-legge n. 166/1996,
già sottoposto a critica.
Dal riscontrato attuale dato di fatto storico dell'assenza di
copertura finanziaria, a parere di questo pretore, non può che
discendere obbligatoriamente l'affermazione dell'illegittimità
costituzionale dell'art. 11, comma 22, della legge n. 537/1993, come
modificato dal giudice delle leggi, per violazione dell'ultimo comma
dell'art. 81 Cost., a nulla rilevando sapere se tale violazione
dipenda da semplice inerzia, o assenza di volontà del legislatore,
ovvero (ed è, purtroppo, quest'ultima l'ipotesi più veritiera,
dalla realtà di una situazione critica delle finanze dello Stato,
tale da aver reso, sino ad oggi, impossibile il reperimento delle
risorse finanziare necessarie, senza determinare un ulteriore
aggravamento nel desolante bilancio della nostra Repubblica.
Unica conseguenza e soluzione possibile sembra essere quella di una
pronuncia dichiarativa dell'illegittimità costituzionale dell'art.
11, comma 22, legge n. 537 del 1993 nella formulazione creata dalla
sentenza n. 240 del 1994, con conseguente cessazione dell'efficacia
della medesima norma ai sensi dell'art. 136, primo comma, della
Costituzione e ripristino della situazione normativa preesistente
l'intervento del giudice delle leggi.
Nè può, in contrario, sostenersi con giuridica fondatezza che le
norme "virtuali" create dalle sentenze "leggi" della Corte
costituzionale siano avulse dal sistema giuridico costituzionale,
così da non dover obbedire (anche) al dettato dell'art. 81 Cost.,
ovvero che siano "refrattarie" al controllo di legittimità
costituzionale, ovvero ancora che il legislatore debba dare
esecuzione, sempre e comunque, alla volontà della Corte e che abbia
tempi illimitati per provvedere alla copertura finanziaria: se le
sentenze di natura legislativa della Corte hanno davvero forza
innovativa nel diritto positivo con obbligo di applicazione (ipotesi,
deve ribadirsi, ancora, qui fortemente negata), tanto da fondersi, in
modo simile a quanto avviene per le leggi di interpretazione
autentica, con la norma dichiarata incostituzionale, determinandone
un nuovo contenuto, ebbene, allora, queste norme "virtuali" devono
essere totalmente conformi alla Costituzione e soggiacere al vaglio
del giudizio di legittimità costituzionale, come ogni norma di
legge.
Ancora una volta, deve evidenziarsi anche la violazione del
principio di "realismo economico", come sopra teorizzato: la Corte
costituzionale non ne ha tenuto conto nel creare la sua versione
dell'art. 11, comma 22, della legge n. 537/1993, determinando nel
sistema giuridico l'esistenza di un privilegio che, benchè
giustificato dalla Corte con riferimento ai principi di
ragionevolezza e di solidarietà (peraltro, a sommesso avviso di
questo giudice, erroneamente richiamati), in verità si appalesa
eccessivo, proprio perchè il sistema economico non è in grado (e
non lo era nel 1994) di soddisfare il costo del miglior trattamento,
senza spendere risorse future.
Si pone in discussione qui senza equivoci la realizzabilità
economica (quanto meno totale e generale), della tutela concessa
dalla sentenza n. 240/1994 (nonchè dalla n. 495/1993) in assenza di
versamenti contributivi che ne sorreggano interamente il costo ed in
presenza di una situazione della finanza pubblica tale da non
consentire più l'esistenza di privilegi che non si autofinanzino,
non essendo ormai neppure concepibile un aumento della pressione
fiscale per reperire le risorse necessarie per la soddisfazione di
bisogni non essenziali - come reso evidente dallo stesso
decreto-legge n. 166 del 1996 che evita ogni ricorso alla fiscalità
generale, scegliendo la, già criticata, soluzione dell'indebitamento
ulteriore dello Stato, senza minimamente considerare che ogni
aggravamento del debito pubblico determina ineluttabilmente la
mortificazione (effetto "perverso", di certo non voluto, ma
consequenziale, della troppo facile creazione di privilegi nel nome
della solidarietà in assenza conclamata di risorse economiche per
pagarne il prezzo) delle speranze delle future generazioni, gravate
dalle conseguenze degli sperperi delle precedenti.
Sempre in tema e per chiarire doverosamente gli incisi critici
rivolti alla sentenza n. 240/1994 è bene ricordare una specifica
contestazione già più volte rivolta da questo giudice remittente
all'argomento fondamentale posto dalla Corte costituzionale a base
della decisione: nessuna rilevanza costituzionale può attribuirsi
alla sostenuta necessità di un passaggio graduale della seconda
pensione dal trattamento integrato al minimo a quello deteriore "a
calcolo", poichè nessuno dei pensionati che chiede la
"cristallizzazione" (la problematica è talmente nota che non occorre
ulteriore precisazione) dal 1 ottobre 1983 ha mai goduto
effettivamente alla data del 30 settembre 1983 di più di una
pensione integrata al trattamento minimo e, dunque, mai ha visto
ridurre la misura della seconda pensione, cosicchè mai ha potuto
contare sulla prestazione che vorrebbe "cristallizzare" per le
esigenze primarie di vita, a dimostrazione che il "passaggio
graduale" è una mera costruzione teorica, ora per allora, priva di
storica concretezza.
Sulla non manifesta infondatezza e sulla rilevanza in causa delle
sopra esposte questioni di legittimità costituzionale.
Le questioni in discorso non sono manifestamente infondate e sono
rilevanti: è più che ovvio che la dichiarazione della
illegittimità costituzionale dell'art. 1 del decreto legge 28 marzo
1996, n. 166 avrebbe l'effetto di ripristinare la vigenza della
normativa precedente, restituendo nel contempo a questa autorità
giudiziaria competente la funzione attribuitale dalla Costituzione di
amministrare la giustizia secondo la legge costituzionalmente
vigente, l'art. 11, comma 22, della legge n. 537 del 1993, con
conseguente necessità dell'esame di costituzionalità, nei
(limitati) termini oggi proposti, della appena citata disposizione,
come modificata dalla sentenza n. 240 del 1994, poichè ai fini del
decidere è importante avere certezza in ordine alla vigenza o meno
del comma 22 dell'art. 11 della legge n. 537/1993, come determinata
(nell'erronea opinione prevalente) dalla sentenza n. 240/1994, e
poichè tale certezza può derivare, con valore assoluto solo (salvo
ovviamente un sempre possibile intervento legislativo delle due
Camere del Parlamento, anche eventualmente indirizzato da una
sentenza "propositiva" del giudice delle leggi, sicuramente
ammissibile) da una decisione della Corte costituzionale, risulta
necessario investire la Corte delle questioni di costituzionalità
come sopra precisate, essendo, peraltro, più che palese per le
argomentazioni che precedono, senza altro superfluo commento, anche
la rilevanza nel presente giudizio della seconda poichè l'eventuale
dichiarazione d'illegittimità costituzionale della versione
dell'art. 11, comma 22 della legge n. 537/1993 creata dalla sentenza
n. 240 del 1994, per violazione dell'art. 81 della Costituzione
sarebbe, senza possibilità di contrasto neppure negli eventuali
gradi successivi del giudizio, motivo di rigetto della domanda
proposta in causa.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio questione di legittimità costituzionale:
dell'art. 1 del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166, per violazione
dell'art. 81 della Costituzione;
dell'art. 11, comma 22 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, come
modificato dalla sentenza n. 240/1994 della Corte costituzionale, per
violazione dell'art. 81 Costituzione;
Sospende il giudizio;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
disponendo la notifica al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè la comunicazione ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Manda alla cancelleria per l'esecuzione.
Brescia, addì 16 maggio 1996
Il pretore: Onni
96C1647