1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 27-4-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 223 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 gennaio 2005
Ordinanza emessa il 31 gennaio 2005 dal tribunale di Roma nei precedenti civili Bonanni Maurizio ed altra contro E.N.P.A.F. Enti pubblici - Enti previdenziali privatizzati ai sensi del d.lgs. n. 509/1994 - Obbligo di dismissione del patrimonio immobiliare - Esclusione, ancorche' la trasformazione in persona giuridica privata sia intervenuta successivamente all'entrata in vigore del d.lgs. n. 104/1996 - Previsione retroattiva recata da norma di interpretazione autentica - Incidenza sulla funzione di interpretazione e applicazione delle leggi riservata ai giudici - Esorbitanza dai limiti all'adozione di leggi interpretative - Violazione del principio di irretroattivita' della legge - Lesione della parita' di trattamento fra i cittadini e della certezza del diritto - Disparita' di trattamento fra conduttori degli immobili in dismissione - Contrasto con i principi di correttezza e buon andamento della P.A. - Legge 23 agosto 2004, n. 243, art. 38 [recte: art. 1, comma 38], recante interpretazione autentica dell'art. 1, comma 1, del d.lgs. 16 febbraio 1996, n. 104. - Costituzione, art. 3, 24, 73, 97 e 101; disposizioni preliminari al codice civile, art. 12. (005C0487) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 27-4-2005)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nei procedimenti n. 99683/03
e n. 99684/03 promossi rispettivamente da Bonanni Maurizio e Bianchi
Carla contro E.N.P.A.F. sulla questione di legittimità
costituzionale sollevata nell'interesse dei ricorrenti dagli avv.
prof. Giovanni Giacobbe e Arturo Giallombardo contro E.N.P.A.F.
rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Leopardi.

In fatto

Con comparsa depositata il 13 ottobre 2003 i ricorrenti che
agiscono in giudizio innanzi al Tribunale di Roma per esercitare il
diritto di prelazione sugli immobili siti in via Mario Pani 109 in
Roma di proprietà della Fondazione E.N.P.A.F. dei quali sono
conduttori sollevano questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 comma 38 della legge 23 agosto 2004/243 per contrarietà
a norme costituzionali di cui agli artticoli 101, 102, 73, 3 e 97. Si
oppone la resistente confutando in diritto l'eccezione sollevata e
dichiarandosi non soggetta al piano di dismissioni del proprio
patrimonio immobiliare.
A scioglimento della riserva il giudice istruttore osserva:

In diritto

«La legge n. 243/1004 prevede all'art. 38 che l'art. 1 comma 1
del d.lgs. n. 04/1996 si interpreta nel senso che la disciplina
afferente alla gestione dei beni, alle forme dei trasferimenti della
proprietà degli stessi e alle forme di realizzazione di nuovi
investimenti immobiliari contenuto nel medesimo decreto legislativo
non si applica agli enti privatizzati ai sensi del d.lsl. n. 509/1994
ancorchè la trasformazione in persona giuridica di diritto privato
sia intervenuta successivamente alla data di entrata in vigore del
medesimo d.lgs. n. 104/1996».
Per la comprensione della natura e finalità della legge in
questione occorre richiamarsi ai precedenti, ricordando che il
legislatore si è trovato alle prese con il problema della
sistemazione dei conti pubblici reso impellente da un forte
indebitamento degli istituti previdenziali e dalla prospettiva di un
ingresso improcrastinabile dei paesi nella moneta unica europea. Sono
stati emanati tre distinti testi normativi, ossia il decreto
legislativo n. 104/1996, il decreto-legge n. 79/1997 convertito nella
legge n. 140/1997 e la legge n. 410/2001.
I primi due testi hanno previsto due programmi di dismissioni del
patrimonio immobiliare degli enti previdenziali pubblici, l'uno
dettato dal decreto legislativo definito ordinario, l'altro dettato
dal decreto-legge convertito, definito straordinario. Il decreto
legislativo n. 104/1996 in particolare ha disposto l'alienazione del
patrimonio immobiliare degli enti pubblici previdenziali, esclusi dal
novero soltanto quelli cosiddetti strumentali e quelli da porre a
copertura delle riserve tecniche. Poichè la dismissione minacciava
di aggravare il problema delle case nella gestione del quale gli
immobili degli enti costituivano importante strumento di manovra, il
legislatore ha disposto che il prezzo di vendita degli immobili con
destinazione abitativa (esclusi quelli appartenenti alla categoria
catastale A1) fosse calcolato in maniera conveniente per la
maggioranza degli inquilini ritenuta non abbiente e ha stabilito in
loro favore e a certe condizioni un diritto di prelazione
all'acquisto (art. 6, comma 5, decreto legislativo n. 104/1996).
Allo scopo di fronteggiare una resistenza degli enti costretti a
disfarsi del proprio patrimonio immobiliare a pressi inferiori a
quelli di mercato il legislatore con il decreto-legge 28 marzo
79/1997 ha previsto un ulteriore programma di dismissioni definito
straordinario con caratteristiche tali da accelerare i tempi del
programma ordinario. Il decreto legislativo n. 509/1994 recante
«attuazione della delega conferita dall'art. 1 comma 32 della legge
n. 537/1993 in materia di trasformazione in persone giuridiche
private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e
assistenza» sono trasformati a decorrere dal primo gennaio 1995 in
associazioni private o in fondazioni con deliberazione dei competenti
organi di ciascuno di essi (art. 1 comma 1).
I menzionati enti, una volta trasformati continuano a sussistere
come enti senza scopo di lucro e assumono la personalità giuridica
di diritto privato ai sensi degli artt. 12 e seguenti del codice
civile e secondo le disposizioni del presente decreto, rimanendo
titolari di tutti i rapporti attivi e passivi dei corrispondenti enti
previdenziali e dei rispettivi patrimoni (art. 1 comma 2). Tra questi
enti da privatizzare era l'ENPAV che, unica ha sostenuto a differenza
di altri enti medio tempore privatizzati, di non essere
assoggettabile alle procedure di dismissione per essersi privatizzata
in forza di una legge antecedente ad essa. La legge n. 410/2001 dello
stesso indirizzo, ha disciplinato le nuove modalità di dismissione
con esclusivo riferimento agli enti aventi ancora la qualità di enti
previdenziali pubblici senza incidere sul regime giuridico dei beni
appartenenti agli enti medio tempore privatizzati che pertanto devono
ritenersi vincolati alla dismissione per effetto del decreto-legge
n. 79/1997, a nulla quindi rilevando l'epoca della loro
trasformazione. Questa interpretazione è data dal Consiglio di Stato
quale organo consultivo con parere della seconda sezione in adunanza
plenaria n. 3217/2002, e quale organo giurisdizionale con la sentenza
n. 3217/2002.
Afferma il Consiglio di Stato in sede consultiva che «in capo
agli enti assistenziali non sussiste una mera facoltà di dismettere,
ma un vero e proprio obbligo a farlo ed anzi, se nel quinquennio
concesso dal decreto legislativo n. 104/1996 l'ente previdenziale non
abbia esercitato il proprio potere discrezionale di scegliere forme
di dismissioni diverse dalla vendita diretta, sussiste un vero e
proprio obbligo di vendere, rispettando il diritto degli inquilini
alla prelazione. Afferma ancora il Consiglio di Stato in sentenza a
proposito dell'ENPAF che i decreti 16 marzo e 27 settembre 2000, che
hanno individuato gli immobili degli enti previdenziali pubblici da
dismettere ai sensi dell'art. 7 della legge n. 140/1997 sono stati
emessi prima della trasformazione dell'ENPAF in fondazione privata.
L'iter di trasformazione infatti di è concluso solo con il decreto
interministeriale di approvazione recante la data del 7 novembre 2000
e in base a questo ultimo atto deve ritenersi operante ex nunc la
modificazione della natura giuridica dell'ente da pubblico a privato.
Nella giurisprudenza ordinaria vi è dicotomia. Alcuni giudici
ritengono che dall'obbligo di dismissione nascano diritti per i
conduttori, perchè la proposta di vendita, da ritenersi irrevocabile
ex art. 1329 del Codice civile, è contenuta nella legge stessa per
cui i conduttori, alla scadenza del quinquennio, possono esercitare
il diritto di prelazione loro riconosciuto, altri ritengono che quei
diritti nascano non dall'obbligo di dismissione, bensì
dall'inserimento degli immobili in un piano di vendita. Tuttavia
tutti sono concordi nel ritenere che la disciplina delle dismissioni
si applica anche all'ENPAF.
Alla stregua di questo quadro normativo e interpretativo la norma
dell'art. 38 della legg n. 243/2004 con l'impiego del verbo «si
interpreta» assume indiscutibilmente significato di norma di
interpretazione autentica, la quale, per il suo carattere di
retroattività rispetto alla norma interpretanda stabilisce che
l'art. 1 del decreto legislativo n. 104/1996, ossia la norma da cui
promana tutta la disciplina della dismissione non si applica ab
origine agli enti previdenziali privatizzati e tra essi è
sicuramente l'ENPAF, così vanificando il problema generale
dell'assetto normativo e delle ripetute interpretazioni della
giurisprudenza amministrativa e ordinaria in favore di un ente al
quale verrebbero riservate condizioni di privilegio. Ritiene questo
giudice, condividendo le osservazioni della parte ricorrente, che
aspetti di incostituzionalità possono ragionevolmente evidenziarsi
nella formulazione del citato art. 1, comma 38 o quanto meno può
sostenersi che la questione di incostituzionalità non sia
manifestamente infondata, tanto da cosiderarsi opportuno che sia
rimessa al vaglio del giudice delle leggi. Ed invero il giudice
costituzionale ha per decenni riconosciuto la legittimità delle
leggi interpretative le quali attribuiscono a norma anteriore un
significato obbligatorio per tutti. Ma il loro ambito di applicazione
è circoscritto. L'interpretazione costituisce un evento eccezionale
giustificato solo in presenza di serie incertezze interpretative e
oscillazioni applicative dovute alla oscurità della norma. In
assenza di tale presupposto anche una legge che si presenta per l'uso
della terminologia e per la stessa intitolazione come legge
interpretativa autentica è sostanzialmente una legge modificativa e
innovativa e/o abrogativa e soprattutto retroattiva incidendo non
sulla interpretazione ma sull'intero assetto normativo previgente.
Orbene, seppure le leggi interpretative in quanto tali non possano
considerarsi costituzionalmente illegittime, ancorchè producano
l'effetto giuridico di obbligare l'interprete ad attribuire alla
legge il significato voluto dal legislatore (Corte costituzionale
79/1977, 167/1986) va osservato che il legislatore non fa buon uso
del suo potere quando emani norme dichiarate autentiche allo scopo di
sostituirsi al potere cui è affidato il compito istituzionale
dell'interpretazione della legge, dichiarando l'autentico significato
di una precedente con valore obbligatorio e vincolante per il giudice
se non ricorra l'esigenza di dirimere dubbi sorti in sede di
interpretazione della legge anteriore, che abbia rivelato gravi e
insuperabili anfibologie» (Corte costituzionale n. 187/1981).
Appare evidente che una legge siffatta può confliggere con
l'art. 101 della costituzione che rende i giudici soggetti alla legge
nel senso che ad essi soli è riservata la interpretazione e la
applicazione delle leggi, con l'art. 73 della costituzione e
dell'art. 12 delle preleggi di grande rilievo costituzionale che
affermano il principio della irretroattività della legge e della sua
efficacia per l'avvenire, dell'art. 3 della costituzione che assicura
i principi della parità del trattamento dei cittadini di fronte alla
legge e della certezza del diritto. Invero non si può ignorare il
timore che escludere dalla dismissione del patrimonio immobiliare un
ente senza che se ne ravvisi una valida motivazione determina una
disparità di trattamento tra gli inquilini che, avendone fatto
richiesta prima, hanno acquistato le rispettive unità immobiliari e
gli inquilini che, pur avendone fatto richiesta, si sono visti
precluso codesto effetto giuridico in conseguenza della norma
pretesamene interpretativa e ancora tra gli inquilini che hanno avuto
il riconoscimento del diritto con una sentenza passata in cosa
giudicata e coloro che ne hanno ottenuta una gravata di appello che
imporrebbe al giudice, pur nella identità delle situazioni quale
conseguenza dell'applicazione di una legge interpretativa la
restituzione dell'immobile. Infine non può ignorarsi come
ulteriormente evidenzia la difesa dei ricorrenti che il mancato
rispetto delle aspettative e dei rapporti giuridici così formatisi
contrasta anche con i principi costituzionali di correttezza e buon
andamento della pubblica amministrazione indicati all'art. 97 della
costituzione che si aggiungono a quelli già esaminati.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza, solleva
questione di incostituzionalità, per contrasto con gli articoli 97,
101, 3, 24 della costituzione e 12 delle preleggi, della legge n. 243
del 23 agosto 2004, art. 38 quale legge interpretativa dell'art. 1,
comma 1, del decreto legislativo 16 febbraio 1996, n. 104.
Sospende i giudizi in corso e manda alla cancelleria per
l'immediata trasmissione della presente ordinanza alla Corte
costituzionale e per la notifica della medesima alle parti ricorrente
e resistente, al cancelliere del Tribunale civile di Roma al
Presidente del Consiglio dei ministri e per la comunicazione al
Presidente delle due camere del Parlamento.
Roma, addì 29 gennaio 2005
Il Presidente: Casavola
05C0487