1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 14-7-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 382 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 marzo 1993
N. 382 Ordinanza emessa l'11 marzo 1993 dal tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto da Fabiani Massimo ed altri contro Ministero di grazia e giustizia Impiego pubblico - Magistratura - Uditore giudiziario, gia' referendario parlamentare del Senato della Repubblica - Attribuzione di trattamento economico ad personam superiore a quello spettantegli come magistrato, per diritto al computo del maturato economico della precedente carriera - Richiesta di allineamento stipendiale di magistrati di pari o maggiore anzianita' - Ius superveniens e norma di interpretazione autentica - Divieto di adozione di provvedimenti di allineamento stipendiali "ancorche' aventi effetti anteriori all'11 luglio 1992" - Violazione dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza, di imparzialita' e di buon andamento della p.a. nonche' di pienezza della tutela giurisdizionale. (D.L. 19 settembre 1992, n. 284 (recte: 384), art. 7, settimo comma, convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438). (Cost., artt. 3, 97 e 113). (093C0756) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 14-7-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso n. 859/1992
proposto da Massimo Fabiani, Carlo Citterio, Mariano Alviggi,
Alessandro Severi, Michele Bianchi, Carmelo Sigillo, Isabella Cesari,
Valeria Ardito, Marzio Bruno Guidorizzi, Maria Grazia Omboni, Valeria
Sanzari, Elisabetta Meyer, Maria Ignazia D'Arpa, Paola Cameran,
Marcello Colasanto, Pasquale D'Ascola, Francesco Lamagna, Laura
Donati, Luciano Mario Butti, Eugenio Polcari, Giuseppe Caracciolo,
Mauro Bellano, Bruno Castagnoli, rappresentati e difesi dagli avv.ti
Cesare Janna e Franco Zambelli, con elezione di domicilio presso lo
studio del secondo in Venezia Mestre, via Ospedale 9/12, come da
mandato in calce al ricorso; contro il Ministero di grazia e
giustizia, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e
difeso dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Venezia,
domiciliataria per legge, per l'accertamento del diritto dei
ricorrenti, magistrati dell'ordine giudiziario, all'allineamento
stipendiale sulla posizione retributiva del collega Antonio Francesco
Esposito ex art. 4, terzo comma, del d.l. 27 settembre 1982, n. 681,
convertito nella legge 20 novembre 1982, n. 869;
Visto il ricorso, notificato il 19 marzo 1992 e depositato presso
la segreteria il 24 marzo 1992 con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza dell'11 marzo 1993 (relatore il
consigliere Lorenzo Stevanato) l'avv. Janna per i ricorrenti e l'avv.
dello Stato Muscarello per l'amministrazione statale resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
I ricorrenti, magistrati dell'ordine giudiziario, invocano
l'applicazione del c.d. "allineamento stipendiale", istituto
introdotto dall'art. 4, terzo comma, del d.l. 27 settembre 1982, n.
681, convertito in legge 20 novembre 1982, n. 869, successivamente
confermato per il personale di magistratura dall'art. 1 della legge 8
agosto 1991, n. 265.
Deducono a sostegno del ricorso che l'istituto dell'allineamento
stipendiale, rimedio di carattere generale del pubblico impiego volto
ad evitare situazioni di squilibrio retributivo, è conforme a
principi costituzionali (artt. 3, 36, 97 e 107 della Costituzione)
secondo cui a parità di funzione deve corrispondere lo stesso
trattamento economico.
L'applicabilità di tale istituto ai magistrati ordinari è
espressamente riconosciuta dal primo comma dell'art. 1 della legge 8
agosto 1991, n. 265, col limite che sono valutabili soltanto i più
favorevoli trattamenti economici conseguiti nelle carriere
dirigenziali dell'amministrazione dello Stato o equiparate. Le
ulteriori limitazioni a tale principio recate dai commi primo e terzo
si applicano per il futuro, ma non possono comprimere il diritto già
maturato dai ricorrenti prima dell'entrata in vigore della legge n.
265 del 1991.
Ciò premesso, i ricorrenti espongono di avere tutti un'anzianità
di carriera superiore a quella del loro collega Antonio Francesco
Esposito il quale, nominato uditore giudiziario nel 1989, ha
conservato il più favorevole trattamento economico maturato nella
precedente carriera (equiparata a quella dirigenziale dello Stato) di
referendario parlamentare presso il Senato della Repubblica.
Chiedono pertanto che sia riconosciuto il loro diritto a percepire
un trattamento retributivo non inferiore a quello dell'anzidetto
magistrato, con la condanna dell'amministrazione alla corresponsione
delle relative differenze retributive con interessi e rivalutazione
monetaria.
L'amministrazione statale intimata, costituitasi in giudizio, ha
controdedotto puntualmente instando per la reiezione del ricorso. La
difesa erariale in particolare ha osservato che l'istituto
dell'allineamento stipendiale, disciplinato retroattivamente
dall'art. 1 della legge n. 265 del 1991 che ha natura interpretativa,
sarebbe escluso dal terzo comma per i concorsi di primo grado (com'è
quello di accesso alla magistratura ordinaria) e che esso comunque
non sarebbe stato applicabile al caso, poichè il dott. Esposito non
proviene da una carriera dirigenziale dello Stato o equiparata, come
prescritto dal primo comma. Infine, ha eccepito che l'abrogazione
dell'allineamento stipendiale, recata dall'art. 2, quarto comma, del
d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992,
n. 359, e dalla relativa interpretazione autentica di cui all'art. 7
del d.l. 18 settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14
novembre 1992, n. 438, ha eliminato in radice la possibilità di
accoglimento del ricorso.
Nell'ampia memoria prodotta in giudizio nell'imminenza
dell'udienza di discussione, i ricorrenti hanno poi osservato che
l'abrogazione dell'allineamento stipendiale, recata dall'art. 2,
quarto comma, del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito nella
legge 8 agosto 1992, n. 359, e la relativa interpretazione autentica
di cui all'art. 7 del d.l. 18 settembre 1992, n. 384, convertito
nella legge 14 novembre 1992, n. 438, non incide sul diritto maturato
dai ricorrenti all'allineamento stipendiale del personale di
magistratura.
Infatti si tratterebbe di disposizioni prive di efficacia
retroattiva, inapplicabili al caso dei ricorrenti che hanno già
acquisito il diritto in questione: ciò riguarderebbe anche l'art. 7
del d.l. n. 384 del 1992, la cui natura di interpretazione autentica
sarebbe solo apparente, avendo contenuto innovativo.
Una diversa impostazione, ad avviso degli interessati, non
potrebbe non ingenerare sospetti di incostituzionalità per
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto
emergerebbe lo sviamento e l'irragionevolezza dello strumento usato
per eludere il principio di irretroattività.
D I R I T T O
1. - Nel far valere la pretesa all'allineamento stipendiale, i
magistrati ricorrenti premettono di avere tutti un'anzianità
maggiore di quella del collega Antonio Francesco Esposito: tale
circostanza è pacifica, non essendo stata contestata
dall'Amministrazione resistente.
Il presupposto dell'allineamento si sarebbe realizzato nel 1989
allorchè il dott. Antonio Francesco Esposito fu nominato uditore
giudiziario conservando il più favorevole trattamento economico
maturato nella precedente carriera di referendario parlamentare
presso il Senato della Repubblica.
2. - Occorre premettere che l'istituto dell'allineamento
stipendiale è stato introdotto dall'art. 4, terzo comma, del d.l.
27 settembre 1982, n. 681, convertito in legge 20 novembre 1982, n.
869, per il personale militare con norma del seguente tenore: "al
personale con stipendio inferiore a quello spettante al collega con
pari o minore anzianità di servizio, ma promosso successivamente è
attribuito lo stipendio di quest'ultimo".
La giurisprudenza formatasi successivamente ha riconosciuto
nell'anzidetta disposizione un principio o rimedio di carattere
generale, idoneo ad evitare un'ingiustificata disparità di
trattamento derivante dalla conservazione di trattamenti retributivi
personalizzati: all'allineamento consegue infatti il riequilibrio
della retribuzione degli appartenenti al medesimo ruolo, in possesso
della medesima anzianità (cfr. cons. St., sez. sesta, 26 marzo 1990,
n. 410; Corte conti, sez. contr. Stato, 13 luglio 1984, n. 1472; 28
settembre 1984, n. 1479; 3 febbraio 1985, n. 1518; 3 febbraio 1989,
n. 2093; 16 luglio 1992, n. 67; t.r.g.a. Trentino-A.A., sez. Trento,
12 giugno 1989, n. 174 e 3 settembre 1992, n. 321; t.a.r. Sicilia,
sez. Catania 27 agosto 1990, n. 640; t.a.r. Lazio, sez. I, 24 maggio
1991, n. 739 e 11 febbraio 1992, n. 138; t.a.r. Puglia, sez. Lecce 13
aprile 1989, n. 315).
3. - Tale principio, variamente inteso ed applicato dalla
giurisprudenza che ne ha via via definito gli specifici presupposti,
è stato infine confermato, ma anche delimitato, per il personale di
magistratura dalla legge 8 agosto 1991, n. 265. Nella fattispecie
all'esame rilevano il primo ed il terzo comma: il primo esclude
l'allineamento per trattamenti economici conseguiti in settori
diversi dalle carriere dirigenziali dello Stato o equiparate; il
secondo esclude nel caso di accesso alla magistratura mediante
concorso di primo grado la valutazione di trattamenti che nella
precedente carriera erano stati a loro volta acquisiti mediante
allineamento.
Nessuna di queste limitazioni riguarda tuttavia il caso
dell'esame: non la prima, poichè la carriera di referendario al
Senato è equiparata a quella dirigenziale dello Stato (cfr. Cons.
St., sez. quarta, 26 febbraio 1985, n. 64) tant'è che altrimenti non
sarebbe stato applicato l'art. 202 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3,
per il mantenimento al dott. Esposito del superiore trattamento
economico nel passaggio di carriera; non la seconda, poichè il
miglior trattamento retributivo conservato dal dott. Esposito non
deriva da un allineamento stipendiale nella precedente carriera, ma
soltanto dalla maggiore entità del relativo stipendio come ammette
la stessa difesa erariale.
In ogni caso, il presupposto da cui sorgerebbe il diritto al
preteso allineamento stipendiale si è verificato prima dell'entrata
in vigore della legge n. 265 del 1991 e questa non è retroattiva.
L'Avvocatura dello Stato sostiene di contro che la natura
interpretativa farebbe propendere per l'efficacia retroattiva
dell'art. 1 della legge n. 265 del 1991. Ora, sembra al Collegio che
in realtà tale normativa abbia soltanto circoscritto e limitato
l'istituto, implicitamente riconoscendone la portata generale e la
derivazione dalla fonte costituita dall'art. 4, terzo comma, del
d.l. 27 settembre 1982, n. 681, convertito in legge 20 novembre
1982, n. 869.
Comunque, il collegio ritiene che le condizioni poste dal primo e
dal terzo comma dell'art. 1 della legge n. 265 del 1991 siano
rispettate nella fattispecie.
Ciò stante, il riconoscimento del diritto non troverebbe alcun
ostacolo: si confrontino anche le ragioni chiare e convincenti formu-
late nella sentenza del t.r.g.a. del Trentino- A.A., sez. di Trento,
3 settembre 1992, n. 321, la cui impostazione appare perfettamente
condivisibile.
Nè avrebbe rilevanza l'art. 2, quarto comma, del d.l. 11 luglio
1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359, emanato
nelle more del giudizio, che a decorrere dalla sua entrata in vigore
ha abrogato le disposizioni sull'allineamento, tra cui quella
contenuta nell'art. 4 del d.l. n. 681/1982, convertito nella legge
n. 869/1982. L'abrogazione vale infatti soltanto per il futuro e non
elimina i diritti sorti nel passato in virtù delle norme abrogate.
4. - Questa soluzione lineare è però preclusa dall'art. 7,
settimo comma, del d.l. 19 settembre 1992, n. 284, convertito nella
legge 14 novembre 1992, n. 438, che recita: "L'art. 2, quarto comma,
del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, va interpretato nel
senso che dalla data di entrata in vigore del predetto decreto-legge
non possono essere più adottati provvedimenti di allineamento
stipendiale, ancorchè aventi effetti anteriori all'11 luglio 1992".
Di questa disposizione possono darsi due possibili interpretazioni
e precisamente:
1) che è stato espunto dall'ordinamento, con effetto
retroattivo, il diritto all'allineamento stipendiale;
2) che è stato vietato all'amministrazione di procedere ad
operazioni di allineamento stipendiale riferite a situazioni
pregresse, pur senza eliminare il relativo diritto già maturato.
Accedendo all'ipotesi interpretativa sub 1), si avrebbe che il
legislatore ha inteso incidere retroattivamente su diritti perfetti
maturati nell'ambito di un rapporto continuativo non ancora esaurito,
e che tuttavia, per non violare esplicitamente il principio
dell'affidamento e quello della certezza dei rapporti tra lo Stato ed
i cittadini, è ricorso all'utilizzo surrettizio di una norma
interpretativa accessoria.
Senonchè, il legislatore interprete è intervenuto senza che ve
ne fosse alcun bisogno: la disposizione interpretata non rivela
alcuna ambiguità o incertezza di significato, nè era sorto alcun
contrasto interpretativo giurisprudenziale (del resto non
ipotizzabile nel breve tempo intercorso), donde si può senz'altro
dire che l'uso della tipica funzione dell'interpretazione autentica
è sviato dal fine istituzionale.
L'ipotesi interpretativa sub 2) evidenzia il ricorso surrettizio
ad una legge-provvedimento che anch'essa esorbita dalla propria
funzione tipica. A prescindere dall'inadeguatezza della tecnica
legislativa adoperata, la portata precettiva ed il carattere
strumentale della norma rivelano, anche in questo caso, l'intima
incoerenza e lo sviamento della funzione legislativa: il legislatore
non si è spinto fino a dichiarare che l'intento della legge è
quello di abrogare ex tunc un diritto già riconosciuto, ma nondimeno
lo ha svuotato del suo contenuto e comunque della possibilità di
realizzarlo.
In tal modo, però, è stata introdotta una disposizione
legislativa che vieta all'amministrazione comportamenti o atti
contrari al diritto sostanziale e tali da compulsare anche le pretese
azionate in sede giurisdizionale, come nella presente fattispecie in
cui il ricorso è stato proposto prima dell'emanazione della norma
abrogativa.
In altri termini, il legislatore senza porsi alcun problema di
diritto sostanziale ordina all'amministrazione di non applicare più
l'allineamento stipendiale.
5. - In entrambi i significati, il collegio dubita della
costituzionalità di tale disposizione, che si palesa illogica ed
irragionevole e, quindi, in contrasto col postulato fondamentale
recato dall'art. 3 della Costituzione.
Il dato dal quale occorre muovere per impostare correttamente la
questione è costituito dalla individuazione della ratio della norma.
L'intento è quello - evidente - di bloccare ogni ulteriore
applicazione dell'istituto dell'allineamento stipendiale fondato su
norme già abrogate, e per far questo il legislatore ha voluto
incidere retroattivamente eliminando, ex tunc, ogni effetto delle
norme abrogate.
La disposizione, come si è detto, è formulata come
un'interpretazione autentica. In realtà, se così fosse, la sua
retroattività dovrebbe arrestarsi al momento dell'entrata in vigore
della disposizione interpretata: di fatto si è introdotta
un'innovazione consistente nell'estensione della decorrenza della
legge interpretata (cfr. Corte costituzionale 3 marzo 1988, n. 233;
31 luglio 1990, n. 380).
La finalità perseguita dalla legge "interpretata" era (ed e')
quella di contenere la spesa pubblica riferita ai trattamenti
stipendiali del pubblico impiego: finalità che non appare
irragionevole o comunque sindacabile nella presente congiuntura della
finanza pubblica.
Ciò che appare invece irragionevole è l'interpretazione additiva
successivamente introdotta: l'irretroattività costituisce un
principio dell'ordinamento e la sua deroga si pone come fatto
eccezionale da utilizzare solo in presenza di una effettiva causa
giustificatrice, prevalente sui rapporti preteriti e sul principio di
affidamento (cfr. Corte costituzionale 4 aprile 1990, n. 155).
Qui invece sono stati lesi vari principi di rilevanza
costituzionale, come quello dell'affidamento, della trasparenza nei
rapporti tra Stato e cittadino, della certezza dei diritti maturati
per i quali gli interessati coltivavano legittime aspettative, della
correttezza della funzione giurisdizionale chiamata ad accertare tali
diritti, paralizzata anch'essa nel suo lineare svolgimento
dall'intervento retrospettivo del legislatore, nella finzione di
un'inutile interpretazione autentica.
La norma retroattiva produce inoltre un'ingiusta disparità di
trattamento applicandosi a rapporti sorti precedentemente ed ancora
pendenti (cfr. Corte costituzionale 28 gennaio 1993, n. 39): la
disparità si verifica tra coloro che, alla stregua del medesimo
presupposto, avevano già ottenuto l'applicazione amministrativa o
una sentenza favorevole passata in giudicato (rapporti esauriti) e
tutti gli altri (rapporti non ancora esauriti).
Il Collegio non ignora il "peso" dell'esigenza finanziaria sottesa
a tale disposizione, ma ritiene che la discrezionalità legislativa
poteva essere ugualmente esercitata in modo non incompatibile con gli
anzidetti principi costituzionali: l'eliminazione dell'istituto era
già stata raggiunta per il futuro; per il passato la necessità di
non espandere la spesa pubblica avrebbe potuto giustificare una
temporanea sospensione dell'applicazione dell'istituto, oppure la
graduazione dell'entità delle relative corresponsioni retributive.
L'abrogazione delle disposizioni che prevedono automatismi che
influenzano il trattamento economico è bensì prevista anche
dall'art. 2, lett. o) della legge-delega 23 ottobre 1992, n. 421
(recante la c.d. "privatizzazione" del pubblico impiego), ma previa
sostituzione con disposizioni di accordi contrattuali che valorizzino
la produttività individuale e collettiva. Tale criterio è stato
attuato con l'art. 72, secondo comma, del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, che sposta tale effetto abrogativo al momento
della sottoscrizione dei prossimi contratti collettivi.
Si evidenzia quindi una sostanziale contraddittorietà del
legislatore nell'emanazione di disposizioni analoghe e ravvicinate
nel tempo.
Oltretutto, la particolarità del rapporto di impiego dei
magistrati (cfr. l'art. 2, lett. e), della legge-delega 23 ottobre
1992, n. 421, e l'art. 2, quarto comma, del d.P.R. 3 febbraio 1993,
n. 29) potrebbe anche giustificare il mantenimento del particolare
istituto secondo la disciplina, peraltro non espressamente ancora
abrogata, della legge n. 265 del 1991.
Comunque, se l'abrogazione delle norme concernenti l'allineamento
stipendiale è avvenuta a decorrere dall'11 luglio 1992 il blocco
dell'allineamento riferito a situazioni pregresse non ha una
giustificazione giuridica.
Esclusa la materia penale la Costituzione non vieta leggi
retroattive ma esse devono corrispondere al generale criterio di
ragionevolezza e non deve violare gli altri principi costituzionali:
condizioni queste che, per le anzidette ragioni, non sembrano
rispettate.
6. - Sotto gli anzidetti profili è quindi ravvisabile la
violazione dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza, di
imparzialità e di buon andamento dell'amministrazione nonchè di
pienezza della tutela giurisdizionale: principi recati dagli artt. 3,
97 e 113 della Costituzione.

P. Q. M.
Ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 7, settimo comma, del d.l. 19 settembre
1992, n. 284, convertito nella legge 14 novembre 1992, n. 438;
Sospende quindi il giudizio ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Venezia, in camera di consiglio l'11 marzo 1993.
Il presidente f.f.: DE ZOTTI
L'estensore: (firma illeggibile)
Il segretario: (firma illeggibile)
93C0756