1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 10-7-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 173 ORDINANZA 1 - 4 luglio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione Abruzzo - Previsione che il Commissario ad acta dia esecuzione al programma operativo per l'esercizio 2010, ferma restando la validita' degli atti e dei provvedimenti gia' adottati e la salvezza degli effetti e dei rapporti giuridici sorti sulla base della sua attuazione - Asserita violazione del principio di uguaglianza, dei diritti di azione e difesa in giudizio, del principio di tutela giurisdizionale, della competenza regionale in materia di organizzazione sanitaria e di tutela della salute, dei principi costituzionali sui poteri sostitutivi del Governo, dei principi costituzionali sulla formazione degli atti legislativi, del vincolo di osservanza degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU - Difetto di plausibile motivazione in ordine alla rilevanza della questione - Manifesta inammissibilita'. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111), art. 17, comma 4, lettera c). - Costituzione, artt. 3, 24, 72, 73, terzo comma, 103, 113, 117, primo e terzo comma, e 120; convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6. (T-130173) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 10-7-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 17,
comma 4, lettera c), primo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2011,
n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
promosso dal Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, nel
procedimento vertente tra il Comune di Tagliacozzo e il Commissario
ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del
settore sanitario della Regione Abruzzo ed altre, con ordinanza del
16 febbraio 2012, iscritta al n. 256 del registro ordinanze 2012 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima
serie speciale, dell'anno 2012.
Visti l'atto di costituzione, fuori termine, del Comune di
Tagliacozzo nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nella camera di consiglio dell'8 maggio 2013 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo,
con ordinanza del 16 febbraio 2012, ha sollevato, in riferimento agli
articoli 3, 24, 72, 73, terzo comma, 103, 113, 117, primo e terzo
comma, e 120 della Costituzione ed in relazione all'articolo 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (di seguito: CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convezione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, e del Protocollo addizionale alla
Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 17, comma 4, lettera c),
primo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111;
che, secondo il rimettente, il Comune di Tagliacozzo ha proposto
giudizio di ottemperanza, ai sensi dell'art. 112 del decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 («Attuazione dell'articolo 44 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il
riordino del processo amministrativo») (infra, anche c.p.a.), allo
scopo di ottenere l'attuazione della sentenza del TAR per l'Abruzzo
del 9 giugno 2011, n. 324, la quale ha annullato le deliberazioni del
Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dai
disavanzi del settore sanitario della Regione Abruzzo 3 agosto 2010,
n. 44, e 5 agosto 2010, n. 45, costituenti rispettivamente il
«programma operativo» di cui all'art. 2, comma 88, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), e la
«approvazione dei provvedimenti tecnici attuativi delle Azioni 1 e
3», in particolare, per quanto qui interessa, nella parte in cui
disponevano la «disattivazione» dell'ospedale di Tagliacozzo e la sua
trasformazione in «presidio territoriale di assistenza» e la
«disattivazione dei presidi per acuti non coerenti col fabbisogno
individuato e cronoprogramma delle loro riconversioni»;
che avverso detta sentenza hanno proposto appello, con separati
atti, la Regione Abruzzo ed il Commissario ad acta, chiedendone la
sospensione dell'esecutività, ma il Consiglio di Stato «ha
dichiarato improcedibili le domande cautelari» (sezione III,
ordinanze 30 settembre 2011, n. 4291 e n. 4293), poichè, con la
norma censurata, «gli atti amministrativi oggetto del giudizio sono
stati trasfusi (e trovano legittimazione) in una fonte di rango
legislativo, donde deriva quanto meno la carenza di interesse attuale
dell'appellante alla concessione della richiesta misura cautelare»;
che il citato art. 17, comma 4, lettera c), ha, infatti,
stabilito: «il Commissario ad acta per l'attuazione del piano di
rientro dal disavanzo sanitario della Regione Abruzzo dà esecuzione
al programma operativo per l'esercizio 2010, di cui all'articolo 2,
comma 88, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, che è approvato con
il presente decreto, ferma restando la validità degli atti e dei
provvedimenti già adottati e la salvezza degli effetti e dei
rapporti giuridici sorti sulla base della sua attuazione» e, in tal
modo, secondo il rimettente, avrebbe dato veste legislativa agli atti
amministrativi parzialmente annullati dalla citata sentenza,
«fornendo altresì una generale copertura alle misure attuative nel
frattempo adottate»;
che, ad avviso del TAR, il Comune di Tagliacozzo ha proposto
giudizio di ottemperanza, chiedendo la fissazione delle modalità di
attuazione della sopra richiamata sentenza, eccependo
l'illegittimità costituzionale del citato art. 17, comma 4, lettera
c), qualora sia ritenuto preclusivo dell'esecuzione della pronuncia;
che le amministrazioni resistenti, nel costituirsi nel giudizio
principale, hanno eccepito l'inammissibilità del ricorso ed hanno
dedotto: in primo luogo, che l'ordinanza del Consiglio di Stato ha
rilevato l'inefficacia della sentenza oggetto del giudizio di
ottemperanza, la quale non sarebbe, quindi, eseguibile; in secondo
luogo, che le misure dirette a disattivare e riconvertire l'ospedale
di Tagliacozzo sono state attuate «fin dall'epoca di introduzione del
giudizio definito» con detta pronuncia; in terzo luogo, che l'unica
pronuncia cautelare resa nel giudizio di merito ha riguardato
l'incidenza degli atti impugnati (e poi annullati) sulla
funzionalità del servizio di pronto soccorso e sull'attrezzatura
tecnologica necessaria per una diagnostica di primo intervento, a cui
è stato dato corso con deliberazione commissariale n. 81 del 2010,
non impugnata; in quarto luogo, che l'eccezione di illegittimità
costituzionale costituirebbe l'unico oggetto del giudizio e
difetterebbe una domanda oggetto di un autonomo e distinto petitum;
che, secondo il TAR, il ricorrente ha chiesto l'esecuzione di una
sentenza appellata, ma esecutiva ex art. 33, comma 2, del codice del
processo amministrativo, in quanto non sospesa e la questione di
legittimità costituzionale sarebbe rilevante, in quanto il suo
accoglimento «rimuoverebbe anche l'ostacolo all'esecuzione della
decisione», sussistendo l'incidentalità della stessa, poichè la sua
fondatezza comporterebbe che «il potere del giudice amministrativo ex
art. 112 [c.p.a.] riprenderebbe il suo primitivo vigore», mentre la
circostanza che le deliberazioni annullate sono state interamente
eseguite rileverebbe solo ai fini dell'identificazione delle misure
necessarie per garantirne l'esecuzione;
che, nel merito, ad avviso del rimettente, la Regione Abruzzo, in
presenza di una situazione di squilibrio economico-finanziario della
spesa sanitaria regionale, in data 6 marzo 2007 aveva stipulato con i
Ministri della salute e dell'economia l'accordo previsto dall'art. 1,
comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2005), e dall'art. 8 dell'Intesa Stato-Regioni del 23
marzo 2005 (Intesa, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5
giugno 2003, n. 131, in attuazione dell'articolo 1, comma 173, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311), impegnandosi ad attuare il piano di
rientro dal disavanzo, e detto accordo era stato approvato con
deliberazione della Giunta regionale del 13 marzo 2007, n. 224,
composta da tre elaborati;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, con nota del 30
luglio 2008, aveva attivato la procedura di cui all'articolo 4, comma
1, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in
materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale),
convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222,
in virtù della quale, quando è accertata l'inosservanza da parte
della Regione degli adempimenti previsti dal piano di rientro, la
stessa è diffidata ad adottare entro quindici giorni tutti gli atti
normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a
garantire il conseguimento degli obiettivi previsti e, nella specie,
riscontrata la persistenza dei presupposti della diffida, il
Consiglio dei ministri, con deliberazione dell'11 settembre 2008, ha
nominato, ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge n. 159 del 2007, un
Commissario ad acta, per l'attuazione di detto piano di rientro,
designandolo, con successiva delibera dell'11 dicembre 2009, nella
persona del Presidente pro tempore di detta Regione;
che il Commissario ad acta, con deliberazione del 3 agosto 2010,
n. 44, approvava il programma operativo 2010, recante la previsione
di una serie di interventi, tra i quali il «Piano della rete
ospedaliera», in vista dell'identificazione delle «strutture
ospedaliere che non risultano coerenti (...) con il fabbisogno di
prestazioni della popolazione» e, con deliberazione 5 agosto 2010, n.
45, individuava cinque strutture (tra queste quella sita nel Comune
di Tagliacozzo) «da disattivare da ospedali per acuti»;
che, secondo il giudice a quo, la sentenza della quale è stata
chiesta l'esecuzione ha ritenuto che i poteri del Commissario ad acta
non prevedevano la disattivazione, ma la riconversione dei cosiddetti
piccoli ospedali in «ospedali di territorio» e questi neppure poteva
derogare a specifici contenuti di leggi regionali (in particolare, le
leggi della Regione Abruzzo 10 marzo 2008, n. 5, recante «Un sistema
di garanzie per la salute - Piano sanitario regionale 2008- 2010» e 5
aprile 2007, n. 6, recante «Linee-guida per la redazione del piano
sanitario 2007/2009 - Un sistema di garanzie per la salute - Piano di
riordino della rete ospedaliera»), non motivatamente assunte quale
«ostacolo alla piena realizzazione del piano di rientro» e
costituenti parte integrante del citato accordo;
che, per il TAR, la disposizione censurata costituirebbe una
norma-provvedimento diretta ad eludere l'annullamento degli atti
amministrativi del Commissario ad acta e, a suo avviso, questa Corte
ha affermato che le leggi-provvedimento sono soggette ad uno
scrutinio stretto di costituzionalità e le stesse devono rispettare
i principi di ragionevolezza e non arbitrarietà e l'intangibilità
del giudicato (sentenze n. 288 e n. 241 del 2008, n. 267 e n. 11 del
2007, n. 282 del 2005);
che, inoltre, la giurisprudenza costituzionale «ha escluso che
all'adozione di una determinata disciplina con norme di legge sia di
ostacolo la circostanza che, in sede giurisdizionale, sia stata
ritenuta illegittima quella contenuta in una fonte normativa
secondaria o in un atto amministrativo» (sono richiamate le sentenze
n. 211 del 1998 e n. 263 del 1994, nonchè le ordinanze n. 32 del
2008 e n. 352 del 2006), ma è censurabile che il legislatore
ordinario, oltre a creare una regola astratta, prenda «espressamente
in considerazione anche le sentenze passate in giudicato» (sentenza
n. 374 del 2000), emanando «leggi di sanatoria il cui unico intento
è quello di incidere su uno o più giudicati (ordinanza n. 352 del
2006)»;
che, secondo il rimettente, la norma censurata sarebbe «ispirata
all'unico "intento", seppure non esplicitato, di incidere
direttamente sulle decisioni del giudice amministrativo» e non
rileverebbe il mancato passaggio in giudicato della sentenza di cui
è stata chiesta l'esecuzione, in quanto essa «impedisce proprio il
formarsi della cosa giudicata, sovrapponendo la propria disciplina a
quella derivante dalla sentenza», dovendo reputarsi equiparate
dall'art. 112 del c.p.a., ai fini dell'ottemperanza, «le sentenze
passate in giudicato e quelle esecutive», con conseguente violazione
degli artt. 24, 103, 113 e 117 Cost., in relazione (per quest'ultimo
parametro) all'art. 6 della CEDU, nonchè dell'art. 3 Cost., per
difetto di ragioni in grado di «giustificare il regime speciale
riservato alla Regione Abruzzo, nel cui ambito finiscono per essere
inapplicabili le disposizioni introdotte dalla lettera a)» del quarto
comma del citato art. 17;
che, ad avviso del giudice a quo, il citato art. 17, comma 4,
lettera a), disciplina il procedimento preordinato ad eliminare gli
ostacoli che impediscono l'attuazione del piano di rientro o dei
programmi operativi, prevedendo l'intervento del Consiglio regionale
per le eventuali modifiche delle leggi regionali e del Consiglio dei
ministri, in caso di inerzia del primo, ma la norma censurata ne
impedirebbe l'applicabilità alla Regione Abruzzo e, in tal modo, in
violazione degli artt. 117 e 120 Cost., senza rispettare i parametri
dell'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), avrebbe non ragionevolmente
estromesso gli «organi regionali dalla funzione di rivedere le
proprie leggi ed eventualmente rimuoverle laddove siano considerate
di ostacolo al perseguimento degli obiettivi di risanamento»;
che, secondo il TAR, la disciplina in esame concerne le materie
«tutela della salute» ed «armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica», spettanti alla competenza
legislativa concorrente della Regione, nelle quali è riservata allo
Stato la fissazione dei principi fondamentali, quali non sarebbero
quelli posti dalla norma censurata, tenuto conto del carattere
provvedimentale della medesima, con conseguente lesione dell'art.
117, terzo comma, Cost., anche in considerazione «dell'immotivata
abrogazione implicita delle leggi regionali incompatibili» e della
circostanza che la legificazione del programma operativo del
Commissario ad acta lo fa prevalere sul citato accordo tra Stato e
Regione Abruzzo e, quindi, sul piano di rientro e relativi allegati,
ai quali la Regione ha dato esecuzione con le leggi n. 5 del 2008 e
n. 6 del 2007;
che, inoltre, gli atti del Commissario ad acta sono stati
annullati perchè ritenuti in contrasto con leggi regionali di
attuazione del piano di rientro, mentre, come risulta anche dal
citato art. 17, comma 4, lettera a), l'eliminazione degli ostacoli di
natura legislativa all'attuazione del piano di rientro spetta al
Consiglio regionale, salvo l'intervento del Consiglio dei ministri ex
art. 120 Cost., avendo la lettera b) di tale disposizione confermato
che «il programma operativo non ha automatici effetti abrogativi o
modificativi o sospensivi di leggi regionali»;
che, ad avviso del TAR, la norma censurata inciderebbe
sull'assetto scaturente dal citato accordo, in violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost., anche in quanto la Corte costituzionale
avrebbe ritenuto costituzionalmente illegittimi gli interventi
unilaterali idonei ad incidere su di esso (sentenze n. 123 e n. 77
del 2011, n. 141 e n. 2 del 2010) e, nella specie, la forza di legge
conferita al programma operativo comporterebbe tale esito e
realizzerebbe «rilevanti interferenze su un atto che nasce da un
processo co-decisionale» e che non potrebbe «essere modificato da
provvedimenti unilaterali di una delle parti, in assenza di
coinvolgimento della Regione interessata»;
che, infine, secondo il rimettente, la norma in esame sarebbe in
contrasto con gli artt. 72 e 73, terzo comma, Cost., poichè
recherebbe una generica approvazione del «programma operativo»,
rendendo del tutto incerto l'ambito della legificazione e la
riferibilità della stessa «al solo atto presupposto o anche a quelli
attuativi, dubbio accentuato dal fatto che l'atto "approvato" non è
contraddistinto da alcun estremo identificativo, nè tantomeno
risulta pubblicato» nella Gazzetta Ufficiale ed il conferimento di
forza e valore di legge ad un atto amministrativo ne imporrebbe la
pubblicazione, occorrendo, per ragioni di certezza del diritto, che
la formulazione «del testo legislativo risponda a criteri di
univocità, chiarezza e semplicità del dato normativo», essendo
detta esigenza sottesa all'art. 72, primo comma, Cost.;
che nel giudizio davanti a questa Corte è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo, nell'atto di
intervento ed in una successiva memoria, che la questione sia
dichiarata inammissibile e, comunque, infondata;
che, a suo avviso, la sentenza oggetto del giudizio di
ottemperanza è stata appellata dalla Regione Abruzzo e dal
Commissario ad acta ed il Consiglio di Stato ha dichiarato
improcedibile la domanda di sospensione dell'esecutività della
stessa, a causa della sopravvenienza della norma censurata, e la
questione sarebbe irrilevante, anzitutto perchè il programma
operativo per l'anno 2010 è «ormai superato», in conseguenza
dell'approvazione con delibera commissariale del 6 luglio 2011, n.
22, del nuovo programma operativo 2011/2012;
che la nuova programmazione regionale adottata ai sensi dell'art.
2, comma 88, della legge n. 191 del 2009 prevede, infatti, ulteriori
manovre ed interventi e costituisce, ai sensi del comma 88-bis di
detto articolo, la prosecuzione, ai fini della loro completa e
definitiva attuazione, degli originari piani di rientro, attualizzati
in applicazione delle sopravvenienze normative;
che, come emerge dal verbale della riunione tenuta in data 13
novembre 2012, per la verifica dello stato di attuazione del piano di
rientro e dei successivi programmi operativi della Regione Abruzzo,
la possibilità di redigere ulteriori programmi operativi, a
decorrere dall'anno 2013, in prosecuzione degli originari piani di
rientro è, inoltre, prevista dall'art. 15, comma 20, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135, e la programmazione sanitaria regionale dovrà
essere rivista alla luce dei nuovi (emanandi) standard qualitativi,
strutturali e tecnologici relativi alla assistenza ospedaliera, per
procedere all'adozione di provvedimenti di riduzione dello standard
dei posti letto a carico del servizio sanitario regionale (SSR) (art.
15, comma 13, lettera c, del d.l. n. 95 del 2012), essendo altre
«recenti indicazioni in ordine al "riordino della assistenza
territoriale"» contenute nell'art. 1 del decreto-legge 13 settembre
2012, n. 158, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre
2012, n. 189;
che siffatte sopravvenienze, innovando il quadro normativo e
fattuale in pendenza del processo di appello avverso la sentenza
sopra indicata, evidenzierebbero l'irrilevanza della questione,
poichè anche nel caso di eventuale accoglimento della stessa, il
giudizio di ottemperanza non potrebbe prescindere dalla nuova
situazione di fatto e di diritto e dall'esigenza della «preventiva
valutazione della rilevanza degli interessi in gioco, nel
contemperamento cioè dei costi-benefici per l'intera collettività
che l'operazione richiesta dal Comune di Tagliacozzo (ossia il
ripristino della situazione quo ante) potrebbe comportare»;
che, ad avviso dell'Avvocatura, la norma censurata inciderebbe
«sulla vicenda passata superandola», privandola «sostanzialmente dei
suoi effetti», e «l'eventuale rinnovazione dell'attività
amministrativa non può più dirsi dovuta quale adempimento a seguito
di pronunzie demolitorie» e si «concretizzerà in attività esecutiva
del nuovo disposto legislativo, sulla cui esclusiva base potrà
essere valutata la legittimita'» (Cons. Stato, Ad. Plen., 9 marzo
2011, n. 2), con la conseguenza che le domande del ricorrente
«travalicano gli ambiti dell'azione di ottemperanza» e in tal senso
sarebbe significativo che lo stesso TAR per l'Abruzzo ha dichiarato
«improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse» un ricorso di
contenuto analogo a quello oggetto della sentenza della quale è
stata chiesta l'ottemperanza (sentenza 10 dicembre 2011, n. 2011);
che, secondo l'interveniente, le censure di costituzionalità
costituirebbero l'unico oggetto del giudizio di ottemperanza e le
considerazioni che: la sentenza della quale è stata chiesta
l'esecuzione è intervenuta quando il provvedimento di disattivazione
e riconversione dell'ospedale di Tagliacozzo era stato già
completato; nel giudizio di merito l'unica misura cautelare
concerneva gli atti incidenti sulla funzionalità del servizio di
pronto soccorso e sull'attrezzatura tecnologica necessaria per una
diagnostica di primo intervento; il Commissario ad acta «alle
preoccupazioni esplicitate in sede cautelare» ha dato risposta con la
deliberazione n. 81 del 2010, non impugnata, conforterebbero
l'impossibilità di identificare un petitum distinto dalla questione
di legittimità costituzionale, che sarebbe, quindi, inammissibile;
che, nel merito, l'Avvocatura ripercorre in dettaglio la
disciplina dei piani di rientro dai disavanzi sanitari,
sottolineandone la strumentalità rispetto allo scopo di garantire il
rispetto dei saldi di finanza pubblica programmati e degli impegni
assunti in sede comunitaria e deducendo la rilevanza delle esigenze
di governo del sistema e di garanzia degli obiettivi di finanza
pubblica sottesi alla norma censurata, la quale ha dovuto tenere
conto della programmazione prevista «con l'Intesa Stato-Regioni del 3
dicembre 2009, non scontata nei piani sottoscritti nel 2007, quale è
il piano della Regione Abruzzo», richiedendo l'esatta identificazione
della ratio della stessa di avere riguardo all'art. 2, commi 88 ed
88-bis, della legge n. 191 del 2009;
che, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri,
rileverebbe il fatto che il legislatore ha ritenuto che il piano di
rientro, qualora non sia stato completamente eseguito, deve
necessariamente proseguire ed essere aggiornato (con le modalità
analiticamente descritte), fermo restando quale obiettivo minimo
delle Regioni sottoposte a piano di rientro quello di ridurre il
disavanzo nella misura prescritta;
che l'esito avuto di mira dal rimettente «avrebbe come immediata
ed inevitabile conseguenza un grave disservizio nell'erogazione
dell'assistenza sanitaria», essendo necessario valutare le
prescrizioni della norma censurata nel loro complesso, in modo da
apprezzare che la stessa persegue la finalità di dare seguito agli
interventi e alle azioni stabilite nei programmi operativi 2010 e
2011/2012 e di fornire alle Regioni uno strumento di programmazione
di nuove azioni, funzionali al risanamento e alla riqualificazione
del SSR, anche completando i processi di riqualificazione
dell'offerta ospedaliera e dei servizi territoriali;
che la cogenza dei piani di rientro già prevista dall'art. l,
comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, è stata
ribadita dall'art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009, il
quale, secondo questa Corte, reca un principio fondamentale diretto
al contenimento della spesa pubblica sanitaria e l'espressa
condivisione, da parte delle Regioni, della necessità di contenere i
disavanzi del settore sanitario comporta che la competenza
legislativa concorrente delle stesse nella materia della tutela della
salute può incontrare limiti, mentre le funzioni amministrative del
Commissario ad acta «devono essere poste al riparo da ogni
interferenza degli organi regionali» (sentenza n. 78 del 2011),
avendo la giurisprudenza costituzionale ritenuto legittime le
leggi-provvedimento;
che, secondo l'interveniente, non sussisterebbe un'irragionevole
estromissione degli organi regionali dalla funzione di rivedere le
proprie leggi in contrasto con gli obiettivi del piano di rientro,
con conseguente infondatezza delle censure riferite all'art. 117,
terzo comma, Cost., in quanto la Regione avrebbe potuto
riappropriarsi dei poteri di riprogrammazione del piano di rientro e
porre fine al commissariamento, proponendo un nuovo piano, ai sensi
dell'art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009, avendo il
programma operativo 2010 tenuto conto dell'esigenza di riorganizzare
la rete ospedaliera ed avendo la norma censurata considerato il nuovo
contesto e, quindi, nell'inerzia della Regione nella predisposizione
di un nuovo piano di rientro, salvaguardato le direttive del
Commissario ad acta coerenti con il novellato quadro normativo di
riferimento;
che le disposizioni del programma operativo garantirebbero
l'attuazione del piano di rientro anche perchè, come esplicitato dal
citato art. 17, comma 4, a distanza di tre anni le previsioni
originarie del risanamento non avrebbero potuto trovare efficace
applicazione, donde l'esigenza di adeguarle, conseguita dal programma
operativo 2010, i cui elementi innovativi non sono frutto di una
valutazione discrezionale del Commissario ad acta, ma hanno contenuto
vincolato, in quanto imposti dalla necessità di adeguare
l'organizzazione sanitaria regionale ai nuovi parametri di
riferimento economici e normativi;
che «del tutto incongruente», ad avviso dell'Avvocatura, sarebbe
la censura riferita all'art. 120 Cost., poichè il programma
operativo 2010 approvato dal Commissario ad acta costituisce un
provvedimento amministrativo, che ha assunto valore ed efficacia di
legge in virtù della norma censurata, non in forza dell'illegittimo
ed arbitrario esercizio del potere legislativo da parte del predetto,
e contiene molteplici previsioni; con la conseguenza che detta
disposizione non avrebbe avuto lo scopo di eludere il giudicato -
peraltro, nella specie inesistente - e non avrebbe interferito
sull'esercizio della funzione giurisdizionale;
che, infine, conclude l'interveniente, la norma censurata neanche
contrasterebbe con le altre recate dal citato art. 17, comma 4, nè
escluderebbe l'applicabilità alla Regione Abruzzo, ricorrendone le
condizione, della lettera a) di quest'ultima disposizione, risultando
la specialità della prima giustificata dall'urgenza economica
conseguente all'incremento del disavanzo;
che si è costituito nel giudizio davanti a questa Corte il
Comune di Tagliacozzo, in persona del Sindaco pro tempore, parte nel
processo principale, con atto depositato in data 5 aprile 2013
(quindi, oltre il termine stabilito dall'art. 25 della legge 11 marzo
1953, n. 87, recante «Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale», ciò che esclude l'esigenza di
riassumere le argomentazioni svolte nello stesso) ed ha chiesto
l'accoglimento della questione, deducendo che la norma censurata
violerebbe anche gli artt. 118 e 121 Cost. ed eccependo, altresì,
l'illegittimità costituzionale: dell'art. 17, comma 4, lettera b),
del decreto-legge n. 98 del 2011, che ha introdotto nell'art. 2 della
legge n. 191 del 2009, il comma 88-bis, in riferimento agli artt. 24,
commi primo e secondo, 113, comma primo, e 117, comma primo, Cost.,
in relazione all'art. 6 CEDU; del comma 4, lettera a), di detta
norma, che ha modificato il comma 80 del citato art. 2, in
riferimento agli artt. 24, 117, primo e terzo comma, e 121 Cost.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per
l'Abruzzo ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 24, 72, 73,
terzo comma, 103, 113, 117, primo e terzo comma, e 120 della
Costituzione ed in relazione all'articolo 6 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (di seguito: CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica
ed esecuzione della Convezione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4
novembre 1950, e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952), questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 17, comma 4, lettera c), primo periodo,
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla
legge 15 luglio 2011, n. 111;
che, secondo il TAR, la norma censurata, stabilendo che «il
Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dal
disavanzo sanitario della regione Abruzzo dà esecuzione al programma
operativo per l'esercizio 2010, di cui all'articolo 2, comma 88,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191, che è approvato con il
presente decreto, ferma restando la validità degli atti e dei
provvedimenti già adottati e la salvezza degli effetti e dei
rapporti giuridici sorti sulla base della sua attuazione», violerebbe
gli artt. 24, 103, 113 e 117, primo comma, Cost., in relazione (per
quest'ultimo parametro) all'art. 6 della CEDU, i quali vietano al
legislatore ordinario «di intervenire con norme ad hoc per la
risoluzione di controversie in corso», in quanto sarebbe «ispirata
all'unico "intento", seppure non esplicitato, di incidere
direttamente sulle decisioni del giudice amministrativo» e, inoltre,
si porrebbe in contrasto con l'art. 3 Cost., poichè non
sussisterebbero elementi in grado di «giustificare il regime speciale
riservato alla Regione Abruzzo, nel cui ambito finiscono per essere
inapplicabili le disposizioni introdotte dalla lettera a)» del citato
art. 17, comma 4;
che detta disposizione, a suo avviso, violerebbe, altresì, gli
artt. 117 e 120 Cost., in quanto renderebbe inapplicabili alla
Regione Abruzzo le ulteriori prescrizioni del citato art. 17, comma
4, poichè «ha direttamente risolto ogni possibile conflitto tra il
programma operativo e la legislazione regionale, per di più senza
alcuna puntuale considerazione dei motivi di contrasto», e in tal
modo avrebbe realizzato un'irragionevole «estromissione degli organi
regionali dalla funzione di rivedere le proprie leggi ed
eventualmente rimuoverle laddove siano considerate di ostacolo al
perseguimento degli obiettivi di risanamento»;
che, secondo il rimettente, la norma censurata recherebbe vulnus
anche all'art. 117, terzo comma, Cost.: in primo luogo, perchè il
carattere provvedimentale della stessa evidenzierebbe che con essa
non sono stati stabiliti «principi fondamentali», con conseguente
violazione della competenza legislativa della Regione nella materia
«tutela della salute», rafforzata «dall'immotivata abrogazione
implicita delle leggi regionali incompatibili»; in secondo luogo, in
quanto la legificazione del programma operativo lo farebbe prevalere
anche sull'accordo tra Stato e Regione Abruzzo e, quindi sul piano di
rientro e relativi allegati, eseguiti dalla Regione, essendo stato il
programma operativo annullato proprio perchè giudicato in contrasto
con atti di natura legislativa adottati dalla Regione Abruzzo, allo
scopo di dare attuazione al piano di rientro;
che, infine, ad avviso del giudice a quo, il citato art. 17,
comma 4, lettera c), violerebbe gli artt. 72 e 73, terzo comma,
Cost., poichè, disponendo una generica approvazione del «programma
operativo», renderebbe dubbio l'ambito della legificazione, con
conseguente incerta riferibilità della stessa «al solo atto
presupposto o anche a quelli attuativi, dubbio accentuato dal fatto
che l'atto "approvato" non è contraddistinto da alcun estremo
identificativo, nè tantomeno risulta pubblicato» nella Gazzetta
Ufficiale;
che, preliminarmente, deve essere dichiarata inammissibile la
costituzione in giudizio del Comune di Tagliacozzo, parte del
processo principale, in quanto effettuata con atto depositato in data
5 aprile 2013 e, quindi, oltre il termine stabilito dall'art. 25
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), computato secondo quanto
previsto dall'art. 3 delle norme integrative per i giudizi davanti a
questa Corte (tra le molte, sentenze n. 75 del 2012, n. 190 del
2006), con conseguente impossibilità di tenere conto delle deduzioni
svolte dal predetto;
che, ancora in linea preliminare, va ricordato che, per
«consolidata giurisprudenza» amministrativa, «l'oggetto del giudizio
di ottemperanza è rappresentato dalla verifica, da parte del giudice
adito, dell'esatto adempimento, da parte dell'amministrazione
soccombente, dell'obbligo di conformarsi al giudicato per far
conseguire concretamente all'interessato l'utilità o il bene della
vita già riconosciutogli in sede di cognizione» (tra le più
recenti, Cons. Stato, sez. III, 31 luglio 2012, n. 4363), restando
escluso che nello stesso possa essere riconosciuto un diritto nuovo
ed ulteriore rispetto a quello fatto valere ed affermato con la
sentenza da eseguire (ex plurimis, Cons. Stato, sez. VI, 9 febbraio
2011 , n. 880);
che questa Corte ha ritenuto rilevante la questione di
legittimità costituzionale proposta nel giudizio di ottemperanza in
riferimento ad una norma che incide sul diritto riconosciuto da una
sentenza che, quando essa è sollevata, è assistita dalla forza del
giudicato e non è più suscettibile di riesame nel merito (sentenze
n. 273 del 2012, n. 267 del 2007; cfr. anche sentenza n. 280 del
2012);
che, nella fattispecie in esame, la norma censurata è entrata in
vigore il 6 luglio 2011, ventisette giorni dopo la pronuncia della
sentenza oggetto del giudizio principale (sentenza 9 giugno 2011, n.
324), la quale, secondo l'espressa puntualizzazione contenuta
nell'ordinanza di rimessione, è stata appellata dal Commissario ad
acta e, conseguentemente, costituisce tuttora oggetto di esame da
parte del giudice dell'impugnazione;
che l'appellante - come precisato dal rimettente e sottolineato
dall'Avvocatura generale dello Stato - ha, inoltre, proposto anche
domanda di sospensione dell'efficacia di detta sentenza, dichiarata,
tuttavia, improcedibile dal Consiglio di Stato, esclusivamente in
quanto «gli atti amministrativi oggetto del giudizio sono stati
trasfusi (e trovano legittimazione) in una fonte di rango
legislativo, donde deriva quanto meno la carenza di interesse attuale
dell'appellante alla concessione della richiesta misura cautelare di
sospensione dell'esecutività della sentenza impugnata» (Cons. Stato,
sez. III; ordinanza 30 settembre 2011, n. 4291);
che, sebbene la pendenza del processo di impugnazione non incida
sulla proponibilità del giudizio di ottemperanza (art. 112, comma 2,
lettera b, c.p.a.), siffatta circostanza riveste, nondimeno,
peculiare rilievo, in quanto la questione di legittimità
costituzionale, nei termini entro i quali è stata sollevata e
proposta, rinviene il suo indefettibile presupposto logico-giuridico
nella definitività dell'accertamento dell'illegittimità degli atti
del Commissario ad acta, che, nella specie, è ancora controversa,
poichè è ancora pendente il giudizio di impugnazione;
che, essendo in corso il processo di secondo grado, riveste
particolare importanza il profilo concernente la circostanza che
l'ulteriore valutazione della legittimità degli atti amministrativi
risulta già rimessa al giudice di appello, il che, quindi, fa
emergere: in primo luogo, il problema della possibilità ed
imprescindibilità di una preliminare verifica in ordine ai vizi
riscontrati in primo grado, in quanto la delibazione dell'eventuale
inesistenza degli stessi (in difformità rispetto all'accertamento
svolto in primo grado) risulterebbe, all'evidenza, suscettibile di
incidere sull'interpretazione della norma censurata e sulla stessa
rilevanza della questione di legittimità costituzionale; in secondo
luogo, la questione relativa alla possibilità di svolgere siffatta
delibazione nel giudizio di ottemperanza, tenuto conto del contenuto
e dell'oggetto del medesimo, ovvero l'imprescindibilità della
riserva della stessa al giudice dell'appello;
che, come eccepito dall'interveniente, sussistono, altresì,
sopravvenienze normative (indicate dal Presidente del Consiglio dei
ministri, tra l'altro, negli artt. 15, comma 13, lettera c, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135, nonchè nell'art. 1 del decreto-legge 13
settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo s
viluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della
salute), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012,
n. 189) per le quali anche sorge il problema della delibazione della
loro eventuale incidenza sulla situazione giuridica azionata in
giudizio e della riserva della stessa al giudice dell'impugnazione,
oppure della possibilità che le stesse siano considerate in sede di
ottemperanza, nonostante il contenuto del relativo giudizio e la mera
esecutività della pronuncia oggetto del medesimo;
che lo stesso rimettente dà, peraltro, conto che il Consiglio di
Stato ha deciso la domanda cautelare limitandosi a «prendere atto
della normativa sopravvenuta», in quanto essa «è tale da impedire
l'esecuzione della sentenza di primo grado» e si dimostra, quindi,
consapevole dell'esigenza, in caso di eventuale accoglimento della
questione, di «recuperare l'interesse delle amministrazioni a
chiedere nuovamente al giudice di appello la sospensione cautelare»,
ma omette di esplicitare modi e tempi di tale «recupero», in grado di
tutelare e bilanciare i diritti di tutte le parti del giudizio;
che, quindi, alla luce dell'oggetto del giudizio di ottemperanza
e della peculiarità della fattispecie in esame, tenuto conto della
pendenza del processo di appello e del contenuto dell'ordinanza resa
sulla domanda di sospensione dell'esecutività della sentenza di
primo grado, la mancata considerazione di tutti i profili sopra
richiamati si risolve in difetto di una plausibile motivazione in
ordine alla rilevanza della questione, con conseguente manifesta
inammissibilità della stessa.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi avanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 17, comma 4, lettera c),
primo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, sollevata, in
riferimento agli articoli 3, 24, 72, 73, terzo comma, 103, 113, 117,
primo e terzo comma, e 120 della Costituzione ed in relazione
all'articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convezione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, e del Protocollo addizionale alla
Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), dal Tribunale
amministrativo regionale per l'Abruzzo, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'1 luglio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 4 luglio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI