1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 7-6-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 109 SENTENZA 5 aprile - 1 giugno 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Miniere, cave e torbiere - Norme della Regione Abruzzo - Recupero, promozione e valorizzazione dei siti dismessi e dei beni connessi alla cessata attivita' mineraria - Quantificazione e copertura della spesa per le annualita' successive al 2022 - Rinvio alle leggi di bilancio annuali - Ricorso del Governo - Lamentata violazione del principio di copertura finanziaria - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Abruzzo 13 aprile 2022, n. 7, art. 14, comma 3. - Costituzione, art. 81, terzo comma. (T-230109) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 7-6-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma
3, della legge della Regione Abruzzo 13 aprile 2022, n. 7
(Disposizioni per l'utilizzo e la valorizzazione del patrimonio
minerario dismesso e modifiche alla l.r. 36/2013), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 20
giugno 2022, depositato in cancelleria il 26 giugno 2022, iscritto al
n. 41 del registro ricorsi 2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 32, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 2023 il Giudice relatore
Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Giammario Rocchitta per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefania Valeri
per la Regione Abruzzo;
deliberato nella camera di consiglio del 5 aprile 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 20 giugno 2022 e depositato il 26
giugno 2022 (reg. ric. n. 41 del 2022) il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale dell'art.
14, comma 3, della legge della Regione Abruzzo 13 aprile 2022, n. 7
(Disposizioni per l'utilizzo e la valorizzazione del patrimonio
minerario dismesso e modifiche alla l.r. 36/2013), in riferimento
all'art. 81, terzo comma, della Costituzione, in relazione agli artt.
17 e 19, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilità e finanza pubblica).
2.- Il ricorrente rappresenta che la legge regionale oggetto di
impugnazione è stata adottata per il recupero, la promozione e la
valorizzazione dei siti dismessi e dei beni connessi alla cessata
attività mineraria, in quanto beni culturali, meritevoli di tutela
ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137).
A tal fine, la legge reg. Abruzzo n. 7 del 2022 all'art. 1
individua le proprie finalità e con le successive disposizioni
prevede: l'adozione di un programma regionale di politica mineraria
di durata almeno quinquennale (art. 2); la costituzione, presso il
competente servizio della Giunta regionale, di un catasto delle
miniere dismesse o abbandonate, per la valutazione di possibili
condizioni di pericolo e per le necessità di recupero morfologico e
ambientale, e l'istituzione di un apposito canale di finanziamento
(art. 5); l'istituzione di un comitato consultivo per la
valorizzazione del patrimonio minerario dismesso, a partecipazione
gratuita, il cui funzionamento è garantito dalle risorse previste a
legislazione vigente (art. 9); l'eventuale bonifica dei siti (art.
10); l'irrogazione di sanzioni per violazione delle autorizzazioni
previste (art. 11); l'emanazione di un apposito disciplinare (art.
12).
3.- L'art. 14 della legge reg. Abruzzo n. 7 del 2022 ne stima il
fabbisogno finanziario in euro 80.000,00 per il solo esercizio 2022
(comma 1), disponendone la copertura mediante apposite e speculari
variazioni in aumento e in diminuzione delle poste di bilancio
(segnatamente, al comma 2, lettera b, è previsto in aumento lo
stanziamento per euro 80.000,00 sulla Missione 09, Programma 02, del
Titolo 1, a cui è correlata la diminuzione, per pari importo, sul
Titolo 1, Missione 20, Programma 03) (comma 2); il Presidente del
Consiglio dei ministri impugna il comma 3, in quanto non prevede la
quantificazione e copertura della spesa per le annualità successive
al 2022, che è rinviata alle leggi regionali di bilancio annuali.
Secondo il ricorrente il rinvio della quantificazione della spesa
sarebbe in contrasto con l'art. 81, terzo comma, Cost., in relazione
agli artt. 17 e 19 della legge n. 196 del 2009, che impongono la
copertura finanziaria delle spese pluriennali per ciascuno degli
esercizi coinvolti nel bilancio triennale di previsione.
4.- Si è costituita in giudizio la Regione Abruzzo eccependo la
non fondatezza della questione poichè la natura facoltativa delle
spese derivanti dalla legge regionale impugnata non genererebbe
l'obbligo di stanziare risorse in bilancio.
5.- A sostegno della propria difesa la Regione evidenzia che la
legge reg. Abruzzo n. 7 del 2022 ha un contenuto prevalentemente
regolatorio, derivante dagli artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11 che
si occupano, rispettivamente, della disciplina dei parchi geominerari
e delle miniere-museo; della disciplina dei divieti posti a tutela
dei siti minerari; dell'istituzione del catasto minerario;
dell'autorizzazione per gli interventi di valorizzazione delle
miniere dismesse; della disciplina per la sicurezza dei fruitori e
dei cantieri minerari; dell'accreditamento regionale degli operatori
del settore; dell'istituzione di un comitato consultivo; della
disciplina per la bonifica dei siti minerari e, infine, delle
funzioni di vigilanza e accertamento delle violazioni.
Quanto alle restanti previsioni, esse avrebbero in parte natura
programmatica, infatti l'art. 2 rinvia all'adozione di un programma
di durata almeno quinquennale per definire una linea di indirizzo
generale degli interventi e delle scelte, da attuare gradualmente, e
l'art. 12 fa riferimento ad atti attuativi della Giunta regionale.
In ogni caso, le spese continuative e ricorrenti quali quelle
relative al catasto e alle attività di bonifica ambientale,
previste, rispettivamente, dagli artt. 5 e 10, oltre ad essere di
natura discrezionale, troverebbero la fonte di finanziamento
nell'art. 11, comma 4, che destina l'introito delle sanzioni
conseguenti alle violazioni della stessa legge reg. Abruzzo n. 7 del
2022 al finanziamento delle attività di valorizzazione del
patrimonio minerario dismesso.
6.- Inoltre, la resistente sottolinea che la natura obbligatoria
delle spese derivanti dalla legge regionale in discussione è esclusa
dal fatto che esse non sono riconducibili all'elenco delle spese
obbligatorie richiamato dall'art. 39, comma 11, lettera a), del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), nè
all'esemplificazione di tali spese di cui all'art. 48 dello stesso
decreto legislativo; precisa inoltre che la natura facoltativa di
esse consentirebbe di provvedere alla copertura rinviando al bilancio
dei singoli esercizi finanziari, giusto quanto stabilito dall'art. 38
del d.lgs. n. 118 del 2011, che impone la copertura delle sole spese
obbligatorie.
7.- In conclusione, dunque, secondo la difesa regionale il
ricorrente avrebbe errato nel dedurre il mancato rispetto degli artt.
17 e 19 della legge n. 196 del 2009, dovendo farsi applicazione
dell'art. 38 del d.lgs. n. 118 del 2011 che, rispetto ai primi,
integra una norma speciale e prevalente e comporta la non fondatezza
della questione promossa.
8.- Con successiva memoria la Regione resistente ha riproposto le
argomentazioni già sviluppate e ha precisato che i capitoli
attinenti alla legge reg. Abruzzo n. 7 del 2022 non risultano
nell'elenco delle spese obbligatorie allegato al bilancio di
previsione 2022-2024, di cui alla legge della Regione Abruzzo 24
gennaio 2022, n. 3 (Bilancio di previsione finanziario 2022-2024),
nè nell'omologo elenco allegato al bilancio di previsione
finanziario 2023-2025.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 41 del
2022) il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 3, della legge reg.
Abruzzo n. 7 del 2022 che, per coprire il fabbisogno finanziario
derivante dal recupero, promozione e valorizzazione dei siti dismessi
e dei beni connessi alla cessata attività mineraria, ha stanziato,
ai commi 1 e 2, la somma di euro 80.000,00 per il solo esercizio
2022, rinviando, all'impugnato comma 3, per la copertura della spesa
successiva alle singole leggi di bilancio annuale; il ricorrente
assume il contrasto della predetta disposizione con l'art. 81, terzo
comma, Cost., in relazione agli artt. 17 e 19, comma 2, della legge
n. 196 del 2009, che impongono la copertura delle spese pluriennali
variabili per ciascuno degli esercizi finanziari coinvolti nel
bilancio triennale di previsione.
2.- La questione non è fondata.
3.- L'obbligo di quantificazione e di copertura degli oneri
gravanti sugli esercizi finanziari futuri riguarda le sole leggi che,
per intrinseca natura o per espresso dettato normativo, generano una
spesa obbligatoria; infatti, in caso di spesa non obbligatoria la
scelta di compiere o meno l'attività onerosa va rinnovata per ogni
nuovo esercizio finanziario, con conseguente autorizzazione alla
spesa.
In questo senso, con specifico riferimento alle leggi regionali,
l'art. 38, comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011 dispone che «[l]e
leggi regionali che prevedono spese a carattere continuativo
quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi
compresi nel bilancio di previsione e indicano l'onere a regime
ovvero, nel caso in cui non si tratti di spese obbligatorie, possono
rinviare le quantificazioni dell'onere annuo alla legge di bilancio»,
e analoga previsione è contenuta nell'art. 30, comma 6, della legge
n. 196 del 2009 per le leggi statali.
A fronte, dunque, di oneri di spesa pluriennali sarà la singola
legge regionale di bilancio annuale a scegliere, in relazione alle
risorse disponibili, quali attività compiere tra quelle non
obbligatorie e, quindi, a definire la quantificazione e la copertura
delle relative spese.
4.- Ora, la legge reg. Abruzzo n. 7 del 2022 reca la disciplina
per l'utilizzo e la valorizzazione del patrimonio minerario dismesso
e, a tal fine, all'art. 1 individua gli obiettivi da perseguire, tra
i quali sono prioritarie, in quanto ontologicamente prodromiche alla
successiva attività di valorizzazione, le attività che hanno ad
oggetto l'individuazione, il censimento e l'eventuale catalogazione
delle aree minerarie dismesse e l'elaborazione dei progetti di
valorizzazione dei siti per scopi scientifici, culturali e turistici
o comunque finalizzati a definire le possibilità di riutilizzo delle
aree per fini diversi da quelli minerari.
In questa prospettiva, quale primo atto da compiere per la
realizzazione degli obiettivi fissati dall'art. 1, il successivo art.
2 prevede l'adozione del «Programma regionale per il recupero e la
valorizzazione del patrimonio minerario dismesso» di durata
quinquennale, che definisce le linee e gli indirizzi per lo sviluppo
delle attività da compiere sui siti e, ai sensi dell'art. 3,
«individua i parchi geominerari quali ambiti territoriali
caratterizzati dallo sviluppo delle attività minerarie dismesse»; la
stessa disposizione prevede, inoltre, una graduazione degli
interventi di tutela e valorizzazione, con priorità per gli
interventi di messa in sicurezza dei vuoti sotterranei delle cessate
attività minerarie.
Da quanto detto emerge, dunque, che la legge regionale, di cui è
impugnato il solo art. 14, comma 3, ha previsto una attività
composita e articolata, per il recupero delle miniere dismesse, che
non è attuata in un'unica soluzione, ma che prevede, invece,
interventi successivi, la cui ampiezza e portata dovrà essere
definita nel corso del tempo, in funzione dei risultati
dell'attività precedentemente compiuta e degli esiti dei progetti
elaborati.
In primo luogo, infatti, è rimessa alla Giunta stabilire il
numero dei siti minerari dismessi attraverso la loro individuazione e
catalogazione, e la disposizione impugnata prevede uno stanziamento
per le attività prodromiche.
Seguirà l'elaborazione dei progetti per la messa in sicurezza
delle aree e per loro valorizzazione, tenendo conto dei vari
obiettivi da perseguire che, come si è detto, la legge regionale
individua in scopi scientifici, culturali e turistici o comunque
finalizzati a definire le possibilità di riutilizzo delle aree per
fini diversi da quelli minerari.
L'elaborazione di tali progetti è logicamente antecedente ad
ogni ulteriore attività, la cui concreta fattibilità è
necessariamente misurata attraverso un programma dettagliato di
intervento, utile a definirne anche l'esatta portata finanziaria.
Come dispone l'art. 2, comma 5, spetterà alla Giunta regionale
formulare la proposta del programma regionale per il recupero e la
valorizzazione del patrimonio minerario, che dovrà essere approvato
dal Consiglio regionale, previa acquisizione del parere del comitato
consultivo istituito dalla stessa legge regionale impugnata.
Pertanto, non è fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 14, comma 3, della legge regionale impugnata
che stanzia le somme necessarie per l'adozione del programma di
recupero dei siti minerari dismessi per l'anno 2022, rinviando agli
esercizi successivi lo stanziamento delle somme che si renderanno
necessarie per l'attuazione degli interventi programmati, nella
misura definita in base agli esiti dell'attività progettuale e in
relazione alle risorse che si deciderà di stanziare nei successivi
esercizi.
Tale modus operandi è coerente sia con il fatto che la legge
reg. Abruzzo n. 7 del 2022 presuppone un'attuazione che avviene
progressivamente nel tempo, attraverso interventi successivi, sia con
la previsione dell'art. 38, comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011,
fermo restando che la realizzazione di ogni successivo progetto
indicato nel programma «dovrà essere preceduta da idonea
disposizione di legge regionale recante adeguata quantificazione e
relativa copertura» (sentenza n. 48 del 2023).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 14, comma 3, della legge della Regione Abruzzo 13 aprile
2022, n. 7 (Disposizioni per l'utilizzo e la valorizzazione del
patrimonio minerario dismesso e modifiche alla l.r. 36/2013),
promossa, in riferimento all'art. 81, terzo comma, della
Costituzione, in relazione agli artt. 17 e 19, comma 2, della legge
31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica),
dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'1 giugno 2023.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI