1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 15-6-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 224 SENTENZA 26 maggio - 8 giugno 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Banca - Province autonome di Bolzano e Trento - Regioni Sardegna e Trentino-Alto Adige - Credito alle province e alle regioni - Presunta violazione di competenze statutarie del settore - Intervento della nuova disciplina del credito conseguente al recepimento della direttiva CEE n. 89/649 - Superamento dei diversi moduli organizzativi ed operativi connessi ai vari tipi di crediti speciali - Potere del Governo di coordinare le norme di attuazione della direttiva comunitaria - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (D.Lgs. 1 settembre 1993, n. 385, artt. 15, primo, terzo e quarto comma, 47, secondo e terzo comma, 152, primo comma, e 159). (Cost., art. 76; statuto speciale Trentino-Alto Adige, artt. 3, 4, 5, n. 3, 6, 11, primo comma, 16, primo comma, e 107, primo comma; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234, artt. 1 e 3, primo, secondo e terzo comma; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2) (094C0680) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 15-6-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro
FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 15, primo,
terzo e quarto comma, 47, secondo e terzo comma, 152, primo comma, e
159 del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385, recante "Testo
unico delle leggi in materia bancaria e creditizia", promosso con
ricorsi della Provincia autonoma di Bolzano, della Regione Sardegna,
della Provincia autonoma di Trento e della Regione Trentino-Alto
Adige, rispettivamente notificati il 30 e 29 settembre 1993,
depositati in cancelleria il 4 e 5 novembre successivi ed iscritti ai
nn. 67, 68, 69 e 70 del registro ricorsi 1993;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 aprile 1994 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia
autonoma di Bolzano, Valerio Onida per la Provincia autonoma di
Trento, Valerio Onida e Giandomenico Falcon per la Regione
Trentino-Alto Adige e Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e
l'avvocato dello Stato Antonino Freni per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso in data 27 ottobre 1993 (n. 67 del 1993) la
Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato, con riferimento all'art
11, primo e secondo comma, dello Statuto speciale del Trentino-Alto
Adige e alle norme di attuazione in materia di ordinamento delle
aziende di credito a carattere regionale, approvate con d.P.R. 26
marzo 1977, n. 234, la questione di legittimità costituzionale degli
artt. 15, primo, terzo e quarto comma, e 159, terzo comma, del
decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385, recante il "Testo
unico delle leggi in materia bancaria e creditizia".
Nel ricorso si ricorda che ai sensi dell'art. 11, primo e secondo
comma, dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, alla Provincia
autonoma di Bolzano spetta il potere di autorizzare l'apertura e il
trasferimento di sportelli bancari di aziende di credito a carattere
locale, provinciale e regionale, sentito il parere del Ministero del
tesoro, nonchè il potere di esprimere parere ai fini
dell'autorizzazione concessa dal Ministero del tesoro all'apertura e
al trasferimento nella provincia di sportelli bancari delle altre
aziende di credito. Si sottolinea, inoltre, che, in materia di
ordinamento delle aziende di credito a carattere regionale, la norma
di attuazione contenuta nell'art. 1 del d.P.R. n. 234 del 1977
dispone che le attribuzioni delle amministrazioni statali in materia
di ordinamento degli istituti di credito a carattere regionale sono
esercitate, nell'ambito del proprio territorio, dalla Regione
Trentino-Alto Adige "ad eccezione delle attribuzioni spettanti, ai
sensi dell'art. 11 dello stesso decreto, alle Province di Trento e
Bolzano". Ciò premesso, la Provincia ricorrente osserva che il
decreto legislativo n. 385 del 1993 ha introdotto a favore della
Banca d'Italia una serie di competenze e poteri che risulterebbero
lesivi delle richiamate norme statutarie. In particolare, l'art. 15,
primo comma, del decreto impugnato prevede che le banche italiane
possono stabilire succursali nel territorio della Repubblica e degli
altri Stati comunitari, riservando alla Banca d'Italia il solo potere
di vietare lo stabilimento di una nuova succursale per motivi
attinenti all'adeguatezza delle strutture organizzative e della
situazione finanziaria, economica e patrimoniale della banca, mentre
l'art. 159 dispone che le norme dell'art. 15 "sono inderogabili e
prevalgono sulle contrarie disposizioni già emanate". Secondo la
ricorrente, tali norme priverebbero la Provincia autonoma di Bolzano
delle competenze previste dallo Statuto e dalle norme di attuazione,
dal momento che le disposizioni impugnate trovano applicazione in
tutto il territorio dello Stato italiano, mentre nel decreto
legislativo n. 385 manca ogni accenno alla riserva di legge
costituzionale che assegna una specifica competenza alla Provincia
medesima. Nel ricorso si osserva che l'incostituzionalità
denunciata riguarda diversi profili, riferiti all'art. 11 dello
Statuto speciale. Innanzitutto, dagli artt. 15 e 159 discenderebbe la
completa soppressione del potere spettante alla Provincia di
autorizzazione all'apertura e al trasferimento di sportelli bancari
di aziende di credito a carattere locale, provinciale e regionale. In
secondo luogo, risulterebbe violato il diritto della Provincia a
esprimere il proprio parere prima che il Ministero del tesoro
autorizzi l'apertura o il trasferimento nella provincia di sportelli
di aziende di credito non locali, provinciali e regionali. Nel
ricorso si afferma, infine, che il vizio di incostituzionalità
investirebbe anche i commi terzo e quarto dell'art. 15, che
disciplinano il diritto di stabilire succursali nel territorio della
Repubblica italiana da parte di banche comunitarie ed
extracomunitarie, attribuendo i controlli relativi alla Banca
d'Italia e alla CONSOB: anche queste disposizioni sarebbero in
contrasto con l'art. 11 dello Statuto speciale nella parte in cui,
escludendo il potere autorizzatorio del Ministero, sottraggono alla
Provincia il diritto di essere sentita dal Ministero del tesoro e di
dare il preventivo parere all'autorizzazione all'apertura e al
trasferimento nel territorio provinciale di sportelli bancari di tali
aziende di credito.
2. - Con ricorso in data 29 ottobre 1993 (n. 69 del 1993) anche la
Provincia autonoma di Trento ha impugnato, in riferimento all'art. 11
dello Statuto speciale, gli artt. 15, primo comma, e 159, terzo
comma, del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385.
La Provincia rileva che la disciplina prevista dall'art. 15, primo
comma, nel riservare alla sola Banca d'Italia i poteri di intervento
sulle succursali delle banche, anche di interesse regionale, su tutto
il territorio nazionale, non menziona più alcun potere delle
Province autonome in materia. Secondo la ricorrente, nonostante che
l'art. 159 del testo unico in questione presupponga ancora che alle
Regioni a statuto speciale siano attribuite competenze in materia di
credito, dal complesso della nuova disciplina non risulterebbe più
alcuna potestà della Provincia in tema di apertura di succursali
delle banche nel territorio provinciale: da qui la violazione
dell'art. 11 dello Statuto speciale. Nè, secondo la Provincia,
varrebbe osservare che la nuova normativa, avendo abolito
l'autorizzazione all'apertura o al trasferimento di sportelli, non
potrebbe essere vincolata dalle norme statutarie, dal momento che
l'art. 15, primo comma, del testo unico attribuisce pur sempre alla
Banca d'Italia il potere di vietare lo stabilimento di una nuova
succursale. Di conseguenza, sempre ad avviso della ricorrente, le
potestà attribuite alla Provincia dall'art. 11 dello Statuto
dovrebbero oggi intendersi riferite quanto meno al potere di vietare
lo stabilimento delle nuove succursali. Con riferimento
all'ammissibilità del ricorso, la Provincia di Trento rileva che il
testo unico impugnato presenta carattere "innovativo" e come tale
rinnova la lesione dell'autonomia provinciale già operata con il
precedente decreto legislativo 14 dicembre 1992, n. 481 (attuativo
della direttiva CEE n. 89/646), legittimando il presente giudizio.
3. - Con ricorso in data 25 ottobre 1993 (n. 70 del 1993) la
Regione Trentino-Alto Adige ha sollevato, in riferimento all'art. 5,
n. 3, e 16, primo comma, dello Statuto speciale, così come attuato
dagli artt. 1 e 3, primo, secondo e terzo comma, del d.P.R. 26 marzo
1977, n. 234, nonchè all'art. 107, primo comma, dello Statuto
medesimo, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 159
del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385.
La Regione, dopo aver richiamato la propria potestà legislativa e
amministrativa in materia di ordinamento degli enti di credito
fondiario e agrario, delle casse di risparmio e di quelle rurali,
nonchè delle aziende di credito a carattere regionale, rileva che in
tale materia, ai sensi dell'art. 1, terzo comma, del d.P.R. n. 234
del 1977, risulta riservata alla competenza statale solo la
disciplina relativa alla raccolta del risparmio, all'esercizio del
credito ed alla vigilanza sugli istituti di credito. In particolare,
la Regione ricorda le proprie competenze in ordine all'emanazione di
una serie di provvedimenti relativi ad enti e aziende di credito a
carattere regionale, competenze elencate nell'art. 3, primo comma,
del d.P.R. n. 234, per rilevare che la norma impugnata sarebbe tale
da configurare una invasione dell'autonomia regionale avendo esteso i
poteri di vigilanza spettanti alla Banca d'Italia fino ad assorbire
anche i poteri regionali previsti dal citato articolo. Tale assunto
troverebbe conferma nel secondo comma dell'art. 159 del testo unico
che, attribuendo alla Banca d'Italia il potere di esprimere parere
vincolante in ordine a una serie di provvedimenti di competenza
regionale, svuoterebbe di ogni contenuto sostanziale la stessa
competenza. Nè si potrebbe sostenere, sempre ad avviso della
Regione, che le valutazioni concernenti la vigilanza, in quanto
eminentemente tecniche, sarebbero insuscettibili di essere compiute
dagli organi regionali, dal momento che l'art. 9, primo comma, del
decreto impugnato prevede avverso i provvedimenti adottati dalla
Banca d'Italia nell'esercizio dei poteri di vigilanza il reclamo ad
un organo politico-governativo quale il Comitato interministeriale
per il credito ed il risparmio. Nel ricorso si rileva anche che il
contrasto con le norme di attuazione dello Statuto risulta ancora
più evidente ove si consideri che l'art. 3, secondo comma, del
d.P.R. n. 234 del 1977 disciplina in modo puntuale i raccordi tra la
Regione e lo Stato prevedendo nelle diverse ipotesi di provvedimenti
regionali l'intervento del Ministero del tesoro o della Banca
d'Italia.
La Regione censura poi il terzo e quarto comma dell'art. 159 che,
attraverso il riconoscimento dell'inderogabilità di una serie di
disposizioni contenute nel testo unico, mirerebbero a spogliare o
rafforzare le restrizioni illegittimamente apportate alla competenza
regionale. Inoltre, la Regione contesta la violazione dell'art. 107,
primo comma, dello Statuto, dal momento che le disposizioni
impugnate, limitando l'ambito dei poteri regionali regolati in sede
di norme di attuazione, sarebbero incorse in un vizio formale per
aver violato la speciale procedura stabilita dalla ricordata norma
statutaria, dove si prevede per le norme di attuazione il parere di
una commissione paritetica. Infine, la ricorrente denuncia la
violazione da parte del secondo comma dell'art. 159, in quanto norma
immediatamente applicabile, dell'art. 2 del d.P.R. 16 maggio 1992, n.
266, che ha regolato, nel Trentino-Alto Adige, i rapporti tra leggi
statali e leggi regionali, stabilendo un termine di sei mesi per
l'adeguamento delle leggi regionali e provinciali ai principi ed alle
norme statali costituenti limiti per la Regione e le Province.
4. - Con ricorso in data 29 ottobre 1993 (n. 68 del 1993) la
Regione autonoma della Sardegna ha impugnato, con riferimento agli
artt. 3, 4 e 6 dello Statuto speciale ed alle relative norme di
attuazione, nonchè all'art. 76 della Costituzione, gli artt. 47,
secondo e terzo comma, 152, primo comma, e 159 del decreto
legislativo 1 settembre 1993, n. 385. Dopo aver richiamato le norme
statutarie che attribuiscono alla Regione Sardegna competenza
legislativa e amministrativa di tipo concorrente in materia di
ordinamento degli enti di credito fondiario ed agrario, delle casse
di risparmio, delle casse rurali, dei monti frumentari e di pegno e
degli altri istituti di credito di carattere regionale, nel ricorso
sono in primo luogo illustrate le censure di costituzionalità
relative all'art. 152 del decreto impugnato. Questa disposizione
stabilisce che entro il 1 gennaio 1996 le casse comunali e i monti
di credito su pegno che non raccolgono risparmio devono assumere
iniziative che portino alla cessazione dell'esercizio dell'attività
creditizia ovvero alla estinzione degli enti stessi e, in caso di
inerzia, trascorso il termine suddetto, sono posti in liquidazione.
Ad avviso della Regione una siffatta disciplina sarebbe
incostituzionale, dal momento che svuoterebbe di contenuto la
competenza regionale in materia di istituzione ed ordinamento degli
enti di credito agrario di carattere regionale, senza, d'altro canto,
prevedere alcuna forma di intervento della Regione nel procedimento
di messa in liquidazione delle casse in questione, in violazione del
principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni.
Passando all'esame dell'art. 159 il ricorso denuncia varie lesioni
dell'autonomia regionale. In primo luogo, con la norma impugnata si
sarebbe inteso "subordinare" al parere vincolante della Banca
d'Italia il potere della Regione in ordine ad ogni singolo
provvedimento autorizzatorio in materia creditizia e questo in
contrasto con i poteri che gli artt. 4 e 6 dello Statuto speciale
riservano alla Regione. Inoltre, l'art. 159 ha riferito il parere
vincolante della Banca d'Italia anche ai provvedimenti richiamati
negli artt. 31 e 36 del testo unico (trasformazioni di banche
popolari in società per azioni, fusioni a cui partecipino banche
popolari e da cui risultino società per azioni; fusioni tra banche
di credito cooperativo), mentre il Governo, in base alla delega
prevista dall'art. 25 della legge 19 febbraio 1992, n. 142 (legge
comunitaria per il 1991), avrebbe potuto inserire nel testo unico
soltanto "le disposizioni adottate ai sensi del comma 1", e cioè
quelle già inserite nel decreto legislativo 14 dicembre 1992, n. 481
(attuativo della direttiva CEE n. 89/646), corrispondenti agli artt.
14, 56 e 57 del decreto impugnato. Sotto questo profilo l'art. 159,
ad avviso della Regione ricorrente, contrasterebbe, oltre che con le
citate norme statutarie, anche con l'art. 76 della Costituzione per
violazione dei limiti della delega. Un ulteriore profilo di
incostituzionalità dell'art. 159 riguarda il combinato disposto del
secondo, terzo e quarto comma di tale articolo, dove si dispone
l'inderogabilità della norma che prescrive il parere vincolante
della Banca d'Italia e la sua prevalenza sulle disposizioni già
emanate o sulle norme di recepimento della direttiva CEE n. 89/646
che venissero in futuro emanate dalla Regione nella materia
disciplinata dalla stessa direttiva. La Regione osserva in proposito
che la direttiva n. 89/646 è stata attuata con il decreto
legislativo n. 481 del 1992 che, all'art. 46, terzo comma, - in
attuazione della legge 9 marzo 1989, n. 86 - ha indicato quali norme
del medesimo decreto fossero da considerarsi "inderogabili" anche per
le Regioni ad autonomia speciale. La Regione rileva che l'art. 46 del
richiamato decreto legislativo n. 481 non ha qualificato come
inderogabile la disposizione del secondo comma del medesimo articolo:
questo renderebbe incostituzionale l'art. 159 dal momento che le
disposizioni in esso contenute hanno preteso di rendere inderogabili
anche norme di attuazione della direttiva n. 89/646 che non erano
state qualificate tali dall'unico atto legislativo che aveva il
potere di farlo (cioè dal decreto legislativo n. 481 del 1992, in
virtù della delega conferita al Governo dagli artt. 1 e 25, primo
comma, della legge n. 142 del 1992).
Nel ricorso si contesta anche che l'art. 159 disciplini il parere
vincolante della Banca d'Italia, mentre secondo la previsione
dell'art. 46 del decreto legislativo n. 481 del 1992, questo potere
doveva essere disciplinato dalla legge regionale: anche sotto questo
profilo, secondo la Regione, l'art. 159 violerebbe sia le richiamate
competenze regionali sia l'art. 76 della Costituzione. Viene poi
censurato l'art. 47 del testo unico, che, dopo avere stabilito, al
primo comma, che tutte le banche possono erogare finanziamenti
assistiti da agevolazioni previste dalle leggi vigenti purchè
regolati da convenzione con l'amministrazione pubblica competente, al
secondo e terzo comma disciplina tale convenzione, prevedendo che
essa sia preceduta da un parere obbligatorio della Banca d'Italia.
Nel ricorso si fa osservare che numerose leggi regionali hanno
istituito fondi pubblici di agevolazione creditizia in materie di
competenza esclusiva della Regione Sardegna (es. industria
alberghiera e turistica, artigianato) e che gli artt. 109 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616 e 71, quarto comma, del d.P.R. 19 giugno 1979,
n. 348, hanno integralmente trasferito alla Regione tutte le funzioni
legislative e amministrative concernenti ogni tipo di intervento per
favorire l'accesso al credito agevolato, ivi compresa la disciplina
dei rapporti tra la Regione e gli istituti di credito eroganti.
Pertanto, secondo la ricorrente, la disciplina della convenzione con
gli istituti di credito prevista dall'art. 47 impugnato ricadrebbe
nella competenza esclusiva della Regione Sardegna relativa alle
materie cui i diversi fondi si riferiscono. Con tale competenza
verrebbe, dunque, a confliggere la previsione di un parere
obbligatorio della Banca d'Italia in ordine ai rapporti convenzionali
della Regione con gli istituti di credito eroganti. Al fine di
prevenire eventuali eccezioni d'inammissibilità la Regione rileva,
infine, che il testo unico impugnato è di tipo "normativo", dal
momento che, in virtù della delega prevista dall'art. 25, secondo
comma, della legge n. 142 del 1992, presenta carattere "innovativo",
disponendo della forza propria degli atti legislativi. La mancata
impugnazione delle norme contenute nel decreto legislativo n. 481 del
1993, corrispondenti a quelle ora impugnate, non verrebbe, dunque -
sempre ad avviso della Regione - a rappresentare un ostacolo per
l'ammissibilità del ricorso.
5. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per chiedere che le questioni sollevate siano dichiarate
inammissibili o infondate. La difesa dello Stato ripercorre le
vicende che hanno preceduto l'emanazione del testo unico impugnato,
richiamando i contenuti della direttiva CEE n. 89/646, in tema di
coordinamento delle disposizioni relative all'accesso all'attività
degli enti creditizi, e del decreto legislativo 14 dicembre 1992, n.
481, con il quale, in attuazione della delega prevista dalla legge
comunitaria per il 1991 (artt. 2 e 25 della legge 19 febbraio 1992,
n. 142), è stata recepita la direttiva in questione. In particolare,
si osserva che la delega contenuta nella legge comunitaria prevedeva
che il Governo emanasse una disciplina attuativa non solo dei
contenuti espliciti della direttiva, ma anche dei principi di
armonizzazione da essa ricavabili, quali quelli relativi alla
convergenza degli ordinamenti, alla "despecializzazione"
istituzionale delle banche ed al rafforzamento degli strumenti di
vigilanza sulle stesse. La delega è stata quindi esercitata con
l'emanazione del decreto legislativo n. 481 del 1992 dove, all'art.
46, si prevedeva che le Regioni a statuto speciale emanassero entro
180 giorni le norme di recepimento della direttiva e che tali norme,
ferme le competenze regionali, riservassero alla Banca d'Italia le
valutazioni in tema di vigilanza, modifiche statutarie e fusioni.
Inoltre - rileva ancora la difesa dello Stato - in attuazione
dell'ulteriore delega prevista dall'art. 25 della citata legge
comunitaria (concernente il coordinamento delle specifiche
disposizioni di attuazione della direttiva n. 89/646 con la
precedente disciplina di settore, apportando "le modifiche
necessarie" ai fini del coordinamento) si è proceduto
all'approvazione del testo unico impugnato. In tale occasione il
Governo, preso atto del mancato recepimento della direttiva da parte
delle Regioni, riformulava la norma destinata a riprodurre l'art. 46
del decreto legislativo n. 481 del 1992 in modo tale da rendere
chiara l'immediata applicabilità delle disposizioni di principio non
derogabili dal legislatore regionale. Si è quindi precisato che sono
immediatamente applicabili sia le previsioni sul parere vincolante
della Banca d'Italia espresso, a fini di vigilanza, in materia di
autorizzazione all'attività bancaria (art. 14) e di modificazioni
statutarie, fusioni e scissioni (artt. 56, 57, 31 e 36); sia le
disposizioni dettate in tema di apertura di succursali (art. 15),
libera prestazione dei servizi (art. 16), requisiti degli esponenti
aziendali (art. 26), finanziamenti agevolati e gestione di fondi
pubblici (art. 47). Si è anche stabilito il carattere non derogabile
da parte della legislazione regionale sopravvenuta delle norme che
prevedono il suddetto parere vincolante della Banca d'Italia.
Ciò premesso, in relazione alle questioni sollevate dalla
Provincia autonoma di Bolzano, l'Avvocatura dello Stato afferma che
la progressiva attuazione dell'ordinamento comunitario ha comportato
dapprima una maggiore apertura nel rilascio delle autorizzazioni e
successivamente la soppressione dello stesso istituto
dell'autorizzazione. Tale soppressione avrebbe determinato il venir
meno del potere autorizzatorio sia per la Banca d'Italia sia per le
Province ricorrenti, mentre il rilievo costituzionale della norma
attributiva di tale potere alla Regione non sposterebbe i termini
della questione, dal momento che l'origine comunitaria della
soppressione del potere consentirebbe al legislatore nazionale di
incidere sulla competenza provinciale.
Inoltre, l'Avvocatura rileva che l'apertura di nuovi sportelli
può oggi essere vietata ai sensi dell'art. 15, primo comma, del
testo unico solo nell'ipotesi in cui la banca non disponga di
strutture organizzative ovvero di una adeguata situazione finanziaria
ed economica, mentre non è più connessa alla finalità di
commisurare lo sviluppo territoriale delle banche alle esigenze
economiche delle piazze di insediamento: pertanto, la valutazione
tecnica di questi aspetti atterrebbe esclusivamente alla vigilanza
sull'esercizio dell'attività creditizia - funzione strutturalmente
estranea alle competenze regionali - mentre l'inderogabilità
prevista dall'art. 159 risulterebbe stabilita solo in funzione del
rispetto dei principi comunitari. In relazione al ricorso proposto
dalla Regione Sardegna l'Avvocatura osserva,poi, in primo luogo - con
riferimento alle censure formulate nei confronti dell'art. 152 - che
l'attuazione della direttiva n. 89/646 ha determinato il superamento
delle categorie speciali degli enti creditizi e la conseguente
abrogazione delle norme che ne disciplinavano l'attività. Nel nuovo
sistema l'attività creditizia è riservata, infatti, alle imprese
bancarie e agli intermediari finanziari organizzati in forma
societaria. Pertanto, secondo l'Avvocatura, la necessità di
trasformazione delle casse comunali di credito agrario discenderebbe
da tali modificazioni introdotte in attuazione dei principi
comunitari, pur restando ferma la preesistente competenza regionale
in materia di ordinamento delle aziende di credito locali. Sotto
questo profilo la difesa dello Stato rileva che il testo unico
impugnato non sarebbe tale da incidere sulle competenze regionali,
dal momento che la trasformazione e liquidazione delle casse comunali
di credito agrario resterebbe pur sempre disciplinata dalla normativa
previgente.
L'Avvocatura dello Stato richiama inoltre - in relazione alle
censure formulate nei confronti dell'art. 159 - le disposizioni
contenute nella direttiva n. 89/646 che affidano alle autorità di
ciascun Stato membro abilitate all'esercizio del controllo sugli enti
creditizi nazionali compiti di vigilanza sulla loro solidità
finanziaria e che impongono a tali autorità di negare
l'autorizzazione all'esercizio dell'attività qualora non risulti
assicurata la "sana e prudente gestione". L'attribuzione alle Regioni
a statuto speciale di competenze in materia di ordinamento delle
aziende bancarie locali avrebbe, pertanto, reso necessario il
coordinamento dell'esercizio di tali competenze con le funzioni di
vigilanza.
L'Avvocatura ribadisce anche che l'attuazione della normativa
comunitaria avrebbe comportato la soppressione della valutazione
delle esigenze economiche del mercato e la necessità di estendere la
valutazione di vigilanza ai momenti organizzativi dell'impresa
prevedendo in materia l'intervento dell'organo tecnico statale.
Pertanto, la normativa impugnata non lederebbe alcuna prerogativa
regionale, dal momento che la giurisprudenza costituzionale ha
affermato che le norme di attuazione della disciplina comunitaria
possono porsi come limite che vincola l'autonomia delle Regioni anche
nell'esercizio di potestà legislativa esclusiva. Quanto all'obbligo
di prevedere l'acquisizione di un parere vincolante della Banca
d'Italia per le valutazioni di vigilanza, nella memoria
dell'Avvocatura si rileva che tale obbligo era stato già previsto
dall'art. 46 del decreto legislativo n. 481 del 1992 e che, pertanto,
tale previsione vincolava già il legislatore regionale. Infine - in
relazione alle censure formulate nei confronti dell'art. 47 del testo
unico - si osserva che tale disposizione concerne una materia
riservata allo Stato dall'art. 109 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Quanto al disposto del secondo e del terzo comma dell'art. 47 - che
disciplinano le forme attraverso le quali le banche possono essere
coinvolte nella gestione di fondi pubblici di agevolazione - la
difesa dello Stato ricorda che furono le commissioni competenti della
Camera e del Senato a richiedere che la scelta delle banche con le
quali stipulare convenzioni in questa materia fosse effettuata dalla
pubblica amministrazione sulla base di criteri che tengano conto
della struttura tecnica organizzativa ai fini della prestazione del
servizio.
Con argomentazioni analoghe a quelle ora esposte l'Avvocatura
dello Stato ha chiesto che siano dichiarate inammissibili o comunque
infondate anche le questioni sollevate dalla Provincia autonoma di
Trento e dalla Regione Trentino-Alto Adige.
6. - In prossimità dell'udienza la Provincia autonoma di Bolzano,
la Regione Sardegna e l'Avvocatura generale dello Stato hanno
presentato memoria per ribadire e sviluppare le tesi enunciate nei
rispettivi atti difensivi.
In particolare, la Provincia di Bolzano osserva che l'art. 15,
primo comma, del testo unico non costituirebbe attuazione di
prescrizioni contenute nella direttiva CEE 89/646, dove non si
disciplina l'apertura di succursali nel territorio di uno Stato da
parte di banche appartenenti allo Stato medesimo, ma si regola
soltanto il regime per l'apertura di succursali da parte di enti
creditizi appartenenti ad altro Stato membro: limitazione questa che
risulterebbe coerente anche con la ratio del "diritto di
stabilimento", definito dal Trattato di Roma come "libertà di
stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un
altro Stato membro". Nella memoria si osserva anche che il testo
unico ha riservato alla Banca d'Italia poteri di ingerenza assai
rilevanti, consistenti nella facoltà di vietare l'istituzione di
succursali di banche nazionali. Secondo la Provincia tali poteri, nel
nuovo contesto della normativa comunitaria, risponderebbero ad un
interesse sostanzialmente coincidente con quello che, durante il
precedente regime autorizzatorio, costituiva fondamento dei poteri
assegnati dallo Statuto speciale alla Provincia medesima, con la
conseguenza che il rispetto delle competenze provinciali
costituzionalmente garantite avrebbe dovuto assicurare alla Provincia
poteri di intervento anche nel nuovo regime.
La Provincia autonoma di Bolzano riafferma anche l'illegittimità
costituzionale dell'art. 15, quarto comma, del testo unico, che reca
la disciplina dell'apertura di succursali da parte di banche
extracomunitarie: anche in questo caso, infatti, pur permanendo il
potere di autorizzazione - trasferito dal Ministero del tesoro alla
Banca d'Italia - verrebbe meno ogni competenza provinciale non
essendo più previsto il parere della Provincia.
La Provincia conclude richiamando i contenuti della sentenza di
questa Corte n. 40 del 1992, dalla quale risulterebbe chiaramente che
le innovazioni introdotte dalla normative comunitaria nella materia
del credito non sono comunque in grado di incidere sul riparto delle
competenze tra lo Stato, la Regione Trentino Alto Adige e le Province
autonome.
7. - Nella sua memoria la Regione Sardegna contesta quanto
affermato dall'Avvocatura in ordine alla presenza nella disciplina
comunitaria dell'obbligo di soppressione, o comunque di
modificazione, della struttura delle casse comunali di credito
agrario, previsto dall'art. 152 del testo unico impugnato, dal
momento che nella direttiva CEE n. 89/646 non vi sarebbe alcuna
disposizione espressa in tal senso.
Anche in relazione all'art. 159 del testo unico la Regione afferma
che il parere vincolante della Banca d'Italia nelle materie indicate
dalla norma non troverebbe fondamento nell'esigenza di dare
attuazione alla direttiva n. 89/646, dal momento che tale direttiva,
nel disciplinare i poteri assegnati alle autorità interne, fa pur
sempre riferimento alle " autorità competenti" degli Stati, la cui
individuazione è rimessa agli ordinamenti interni in base alle
competenze da questi definite e nel rispetto del principio di
gerarchia delle fonti. Infine, nella memoria si insiste nella
censura relativa all'eccesso di delega in cui sarebbe incorso l'art.
159, secondo comma, dal momento che le fattispecie contenute negli
artt. 31 e 36 del testo unico (per cui è previsto il parere
vincolante della Banca d'Italia) risulterebbero diverse da quelle
regolate negli artt. 21 e 25 del decreto legislativo n. 481 del 1992.
8. - Nella memoria presentata dall'Avvocatura dello Stato si
rileva preliminarmente che la diretta derivazione dell'art. 159
impugnato dall'art. 46 del decreto legislativo n. 481 del 1992 non
può non riflettersi negativamente sull'ammissibilità dei ricorsi
presentati nel presente giudizio, dal momento che quest'ultima
disposizione non è stata impugnata dalle parti ricorrenti: ad avviso
dell'Avvocatura, infatti, l'art. 159 del testo unico riproduce
sostanzialmente l'art. 46 del decreto legislativo n. 481, attuativo
della direttiva n. 89/646, in riferimento alle corrispondenti
disposizioni degli artt. 15, 16, 26 e 47 dello stesso testo unico.
Sotto diverso profilo l'Avvocatura sostiene che le Regioni ricorrenti
hanno competenza di tipo concorrente in materia di ordinamento degli
enti di credito a carattere regionale e devono, pertanto, rispettare,
nell'esercizio di tale competenza, i limiti derivanti dai principi
posti dalle leggi dello Stato (e quindi, nella specie, dal testo
unico impugnato), dagli obblighi internazionali e dagli interessi
nazionali. L'Avvocatura prosegue affermando che la materia relativa
alla disciplina della raccolta del risparmio e dell'esercizio del
credito rimane riservata allo Stato e che resta esclusa dalla
competenza regionale la disciplina di tutto ciò che attiene
all'attività degli enti creditizi. Dopo aver ribadito che
l'attribuzione alla Banca d'Italia del potere di esprimere parere
vincolante ai fini dell'adozione di provvedimenti di competenza
regionale rientra nell'attività di vigilanza di competenza statale,
la difesa dello Stato conclude affermando che le modifiche introdotte
nell'ordinamento nazionale in applicazione delle direttive
comunitarie in materia di attività creditizia hanno profondamente
cambiato il quadro di riferimento normativo presupposto dagli statuti
speciali delle Regioni autonome e delle relative norme di attuazione.
Di conseguenza, il mutato assetto di questo quadro, in esecuzione di
obblighi comunitari, non può non riflettersi sulle competenze in
materia delle Regioni a statuto speciale (e delle Province autonome),
dal momento che si tratta di competenze non attribuite a titolo
originario, ma derivate da quelle statali.
La legge dello Stato, sottraendo preliminarmente certe attività
al controllo amministrativo, avrebbe, quindi, reso inoperanti le
previsioni statutarie senza per questo invadere le competenze
regionali.
Considerato in diritto
1. - I quattro ricorsi in esame investono questioni di
costituzionalità in parte identiche e in parte connesse. I giudizi
relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con una stessa
sentenza.
2. - Le Province autonome di Bolzano e di Trento, la Regione
Trentino-Alto Adige e la Regione autonoma della Sardegna chiedono la
dichiarazione di illegittimità costituzionale nei confronti di varie
disposizioni del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385 (Testo
unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), in quanto
ritenute lesive delle competenze assegnate nel settore del credito
alle stesse Province e Regioni dai rispettivi Statuti speciali e
dalle relative norme di attuazione.
In particolare, di tale decreto legislativo:
a) la Provincia autonoma di Bolzano impugna l'art. 15, primo,
terzo e quarto comma, e l'art. 159, terzo comma, per violazione
dell'art. 11, primo e secondo comma, dello Statuto speciale del
Trentino-Alto Adige e delle relative norme di attuazione, approvate
con d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234, in quanto le norme impugnate,
qualificate come inderogabili, avrebbero soppresso il potere della
Provincia di autorizzare l'apertura di sportelli da parte di banche
di carattere locale, nonchè il potere della stessa Provincia di
esprimere al Ministero del tesoro il proprio parere in ordine
all'apertura di sportelli da parte delle altre banche;
b) la Provincia autonoma di Trento impugna l'art. 15, primo
comma, e l'art. 159, terzo comma, per motivi analoghi a quelli
enunciati nel ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, ma
rivendicando anche alla sfera della propria competenza il potere di
vietare lo stabilimento nella provincia di nuove succursali di banche
italiane, potere che l'art 15, primo comma, affida alla Banca
d'Italia;
c) la Regione Trentino-Alto Adige impugna l'art. 159 per
violazione degli artt. 5, n. 3, e 16 dello Statuto speciale, così
come attuato dagli artt. 1 e 3, primo, secondo e terzo comma, del
d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234, nonchè per violazione dell'art. 107,
primo comma, dello stesso Statuto e dell'art. 2 del d.P.R. 16 marzo
1992, n. 266. La disciplina impugnata, introducendo a fini di
vigilanza il parere vincolante della Banca d'Italia in ordine
all'esercizio di talune competenze regionali, avrebbe sostanzialmente
svuotato tali competenze, derogando altresì alle norme di attuazione
dello Statuto speciale senza il rispetto della particolare procedura
prevista per queste norme e sottraendo alla stessa Regione, mediante
la previsione dell'immediata operatività dell'obbligo di tale parere
vincolante, il potere di adeguarsi alla nuova disciplina statale
entro il termine di sei mesi;
d) la Regione autonoma della Sardegna impugna gli artt. 47,
secondo e terzo comma, 152, primo comma, e 159 per violazione degli
artt. 3, 4 e 6 dello Statuto speciale nonchè dell'art. 76 della
Costituzione e del principio di coordinamento e collaborazione nei
rapporti tra Stato e Regione. Le disposizioni impugnate avrebbero,
infatti, inciso indebitamente nelle competenze regionali avendo
previsto: 1) l'introduzione di un parere obbligatorio della Banca
d'Italia in ordine alle convenzioni tra banche e pubbliche
amministrazioni in materia di finanziamenti agevolati (art. 47); 2)
la trasformazione obbligatoria o la soppressione, senza alcun
intervento della Regione, delle casse comunali di credito agrario
(art. 152); 3) l'introduzione a fini di vigilanza del parere
vincolante della Banca d'Italia in procedimenti di competenza
regionale, richiamando altresì ipotesi non contemplate dalla legge
di delegazione e conferendo alle norme relative, sempre in violazione
della delega, il carattere della inderogabilità (art. 159).
3. - Va in primo luogo esaminata l'eccezione di inammissibilità
prospettata dalla difesa dello Stato in relazione al fatto che parte
delle disposizioni impugnate, contenute nel testo unico, avrebbero
sostanzialmente riprodotto norme già formulate nel decreto
legislativo 14 dicembre 1992, n. 481, attuativo della direttiva CEE
n. 89/646, a suo tempo non impugnate dalle ricorrenti. L'eccezione
viene riferita, in particolare, all'art. 159 del testo unico, in
relazione al contenuto dell'art. 46 del decreto legislativo n. 481.
Tale eccezione non può essere accolta.
Come rilevano le Regioni e le Province ricorrenti, il testo unico
approvato con il decreto legislativo n. 385 del 1993 non è
"compilatorio" ma "normativo" (o "innovativo"), trovando il suo
fondamento nella delega conferita al Governo con l'art. 25, secondo
comma, della legge 19 febbraio 1992, n. 142. Le norme formulate in
tale testo unico hanno, pertanto, assunto una propria forza
dispositiva suscettibile di incidere autonomamente nella sfera
regionale, quand'anche si siano venute a configurare come ripetitive,
in tutto o in parte, dei contenuti espressi in precedenti
disposizioni di legge. Nè - come questa Corte ha spesso sottolineato
- nei giudizi di costituzionalità in via principale il giudizio può
essere precluso in conseguenza della mancata impugnazione di un
precedente atto legislativo di contenuto identico o analogo, non
operando in questo giudizio l'istituto dell'acquiescenza così come
elaborato dalla giurisprudenza amministrativa (v. sentt. nn. 49 del
1987; 19 del 1970; 113 del 1967).
I ricorsi in esame sono, pertanto, ammissibili in quanto proposti
con tempestività.
4. - Passando all'esame del merito delle questioni sollevate, va
innanzitutto richiamato l'iter che ha condotto all'adozione del nuovo
testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, approvato
con il decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385. La prima fase
di tale iter si collega alla direttiva approvata dal Consiglio delle
comunità europee il 15 dicembre 1989 (89/646/CEE), relativa al
coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e
amministrative riguardanti l'accesso e l'esercizio delle attività
degli enti creditizi. Questo testo (comunemente qualificato come
"seconda direttiva" in materia bancaria), sviluppando e modificando
la precedente direttiva CEE del 12 dicembre 1977 (77/780) - recepita
nel diritto interno con il decreto legislativo 27 giugno 1985, n. 350
- ha posto alcuni principi di notevole portata innovativa. In
particolare la "seconda direttiva", al fine di consentire la libera
concorrenza tra le imprese bancarie nell'ambito comunitario, ha, tra
l'altro, disposto: a) il reciproco riconoscimento e la validità su
scala europea delle autorizzazioni rilasciate dagli Stati membri per
l'esercizio dell'attività bancaria; b) la subordinazione del
reciproco riconoscimento alla armonizzazione minima delle condizioni
relative all'accesso all'attività bancaria ed al suo esercizio,
condizioni specificate nei titoli II e IV della stessa direttiva; c)
l'affidamento della "vigilanza prudenziale" alle autorità competenti
dello Stato membro di origine, cui viene riconosciuto il compito di
valutare l'adeguatezza della organizzazione amministrativa e
contabile delle singole banche e di sorvegliare sulla loro gestione e
situazione finanziaria; d) la possibilità per le banche aventi sede
nella comunità di aprire succursali negli Stati membri senza
necessità di autorizzazioni particolari (c.d. "libertà di
stabilimento"), nonchè di svolgere liberamente i propri servizi in
settori regolati dalla stessa direttiva (c.d. "libera prestazione dei
servizi"). In un secondo momento, con la legge 18 febbraio 1992, n.
142 (Legge comunitaria per il 1991) il Governo veniva delegato ad
attuare la direttiva CEE 89/646, nel rispetto dei principi elencati
al primo comma dell'art. 25. Contestualmente, con il secondo comma
dello stesso articolo, il Governo riceveva anche la delega ad
emanare, entro diciotto mesi, un testo unico delle disposizioni che
sarebbero state adottate, ai sensi del primo comma, in attuazione
della direttiva, testo da coordinare "con le altre disposizioni
vigenti nella stessa materia, apportandovi le modifiche necessarie a
tal fine". Veniva, quindi, emanato il decreto legislativo 14
dicembre 1992, n. 481, di attuazione della direttiva 89/646, dove i
principi della stessa venivano adattati al contesto italiano con
riferimento sia all'esercizio dell'attività bancaria (riservata agli
enti creditizi) che allo svolgimento dell'attività di vigilanza
(riservata alla Banca d'Italia). In tale decreto la sfera delle
attribuzioni spettanti alla Regioni a statuto speciale in materia
creditizia veniva disciplinata dall'art. 46, dove si attribuiva alle
stesse Regioni il potere di emanare, entro centottanta giorni dalla
data di entrata in vigore del decreto, norme di recepimento della
direttiva comunitaria. Con lo stesso articolo si introduceva anche la
previsione di un parere vincolante della Banca d'Italia, per gli
aspetti rilevanti ai fini della vigilanza, sull'esercizio dei poteri
regionali in tema di autorizzazione all'attività bancaria, di
modificazioni degli statuti degli enti creditizi, di fusioni e
scissioni interessanti gli stessi enti, (secondo comma), nonchè
l'indicazione del carattere inderogabile, rispetto alla legislazione
regionale, di una serie di norme formulate nello stesso decreto
legislativo (terzo comma). Veniva, infine, approvato il decreto
legislativo 1 settembre 1993 n. 385, recante il testo unico delle
norme in materia bancaria e creditizia, che, oltre a recepire i
contenuti del decreto legislativo 14 dicembre 1992 n. 481, riordinava
organicamente l'assetto della materia, sostituendo pressochè
integralmente - sulla scorta di principi fortemente innovativi - il
complesso di norme varato con la c.d. "legge bancaria" del 1936-38.
La nuova disciplina posta dal testo unico n. 385 si è venuta,
dunque, a caratterizzare sia come disciplina direttamente attuativa
di una direttiva comunitaria (per lo stretto collegamento esistente
tra il testo unico ed il decreto attuativo n. 481 del 1992), sia come
legge di grande riforma economico-sociale. La vicenda normativa che
abbiamo richiamato induce, dunque, preliminarmente, a sottolineare un
dato di ordine storico. Mentre con i ricorsi in esame le Regioni e le
Province ricorrenti lamentano la lesione delle proprie competenze in
materia creditizia così come le stesse risultano ancor oggi
configurate negli Statuti speciali e nelle relative norme di
attuazione, questi Statuti e queste norme, in relazione al tempo in
cui furono adottati, assumono a loro presupposto un quadro generale
di riferimento che, trovando la sua base nella "legge bancaria" del
1936-38, risulta ispirato a principi notevolmente diversi da quelli
che, in base ai più recenti sviluppi della normazione comunitaria,
sono venuti a caratterizzare il nuovo assetto della materia bancaria
e creditizia.
5. - Poste queste premesse, si può ora passare ad esaminare le
singole censure proposte con i ricorsi, seguendo l'ordine progressivo
delle disposizioni impugnate. Le Province autonome di Bolzano e di
Trento impugnano, in primo luogo, l'art. 15, primo comma, del testo
unico, dove si riconosce alle banche italiane la facoltà di
stabilire succursali nel territorio della Repubblica e degli altri
Stati comunitari senza richiedere una specifica autorizzazione, salvo
il potere della Banca d'Italia di vietare lo stabilimento della nuova
succursale "per motivi attinenti all'adeguatezza delle strutture
organizzative o della situazione finanziaria, economica e
patrimoniale della banca". La Provincia autonoma di Bolzano estende
l'impugnativa anche ai commi terzo e quarto dello stesso articolo,
dove la "libertà di stabilimento" delle succursali è riferita alle
banche comunitarie - previa comunicazione alla Banca d'Italia, da
parte dell'autorità competente dello Stato di appartenenza - ed alle
banche extracomunitarie già operanti nel territorio della Repubblica
- previa autorizzazione della Banca d'Italia. Ad avviso delle
ricorrenti tale disciplina, non prevedendo alcuna competenza, nè
deliberativa nè consultiva, delle Province autonome in tema di
apertura di nuove succursali nell'ambito provinciale, verrebbe a
violare l'art. 11 dello Statuto speciale (con le relative norme di
attuazione), che, al primo comma, subordina al rilascio di una
autorizzazione provinciale - sentito il parere del Ministero del
tesoro - l'apertura ed il trasferimento di sportelli bancari di
aziende di credito a carattere locale, provinciale e regionale e, al
secondo comma, prevede, per le altre aziende di credito, il rilascio
della autorizzazione da parte del Ministero del tesoro, previo parere
della Provincia interessata. La questione non è fondata nei termini
che verranno di seguito precisati. I poteri deliberativi e
consultivi riconosciuti, in materia di apertura e trasferimento di
sportelli bancari, alle Province autonome venivano a trovare, nel
precedente ordinamento bancario, la loro giustificazione nella
presenza di un mercato bancario "controllato" nonchè nell'esigenza
di regolare l'insediamento di nuove imprese bancarie anche in
funzione dello sviluppo dell'economia e della società locale. Tali
poteri non appaiono, peraltro, più rispondenti al quadro della nuova
disciplina del credito conseguente al recepimento della direttiva CEE
89/649, che, in funzione della definizione del mercato interno
europeo e della concorrenza tra le imprese bancarie comunitarie, ha
introdotto la "libertà di stabilimento" per le succursali di tali
imprese, salva la "vigilanza prudenziale" affidata all'autorità
monetaria dello Stato membro di origine (v. artt. 6, 13 e 18 della
direttiva 89/646). La "libertà di stabilimento" deve, infatti,
ritenersi incompatibile con la previsione di autorizzazioni
aggiuntive rispetto a quella rilasciata dallo Stato membro all'ente
creditizio per l'inizio della propria attività (v. art. 3 direttiva
CEE 77/780) ovvero con la previsione di limiti connessi a finalità
diverse da quelle inerenti alla "vigilanza prudenziale", spettante
all'autorità competente dello Stato membro di origine. Nè la
particolare forza propria delle norme poste nello Statuto speciale
può essere tale da giustificare la sopravvivenza di competenze
provinciali quali quelle in esame, una volta che le stesse vengano a
contrastare con discipline adottate in sede comunitaria nonchè con
il riassetto organico dell'intera materia operato, in attuazione
della normativa comunitaria, nell'ambito del diritto interno. In
questi casi la competenza provinciale non può restare immutata, una
volta che sia divenuto inoperante, in conseguenza della nuova
disciplina attuativa introdotta dal legislatore statale,
l'"originario presupposto" su cui la competenza stessa risultava
fondata (v. sent. n. 150 del 1993 e n. 13 del 1964).
6. - Le considerazioni che precedono consentono di affermare
l'infondatezza anche della rivendicazione avanzata dalla Provincia di
Trento in ordine al potere di veto affidato, dal primo comma
dell'art. 15, alla Banca d'Italia, potere fondato sulla vigilanza
spettante in via esclusiva a tale ente (art. 159, primo comma) e, in
ogni caso, differenziato, nei suoi presupposti e nelle sue finalità,
dal potere autorizzatorio già riconosciuto alla Provincia dall'art.
11, primo comma, dello Statuto speciale.
Parimenti, ma sotto un diverso profilo, non appare neppure
condivisibile la tesi affermata nella memoria della Provincia di
Bolzano al fine di escludere dagli effetti liberalizzanti della
"seconda direttiva" le banche nazionali e fondata sul presupposto che
la stessa verrebbe a disciplinare esclusivamente il regime di
apertura delle succursali in uno Stato membro della comunità da
parte di enti creditizi appartenenti ad un altro Stato membro, senza
investire il regime dell'apertura di dipendenze bancarie nel
territorio di uno Stato da parte di banche appartenenti allo stesso
Stato. E invero, ove tale tesi venisse condivisa, lo stesso principio
della concorrenza e della libertà di mercato, che ispira la
disciplina comunitaria - e che risulta fondato sulla parità di
trattamento tra le imprese bancarie dei paesi membri della Comunità
- verrebbe alterato a danno delle imprese nazionali che, nella sfera
territoriale delle due Province autonome, si troverebbero
condizionate - attraverso la sottoposizione ad un potere
autorizzatorio non operante per le altre imprese - da limitazioni
maggiori di quelle consentite nei confronti delle banche degli altri
paesi della Comunità. E questo in aperto contrasto con il criterio
di ragionevolezza cui non può non ispirarsi l'interpretazione e
l'attuazione della normativa comunitaria.
Va, peraltro, considerato che in una ipotesi - quella cioè
contemplata dal quarto comma dell'art. 15 e riferita all'apertura di
succursali da parte delle banche extracomunitarie già operanti nel
territorio della Repubblica - il potere autorizzatorio permane e
viene affidato alla Banca d'Italia. In questo caso - estraneo alla
"libertà di stabilimento" riconosciuta per le banche nazionali e
comunitarie - la permanenza di un potere autorizzatorio statale (sia
pure trasferito dal Ministero del tesoro alla Banca d'Italia) non
può non trovare rispondenza nella parallela sopravvivenza del potere
consultivo affidato, dal secondo comma dell'art. 11 dello Statuto
speciale, alle Province autonome. Mancando nel testo unico
un'esplicita previsione di segno contrario, non può, dunque,
dubitarsi del fatto che, nell'ipotesi contemplata dall'art. 15,
quarto comma, spetti tuttora alle Province autonome di Bolzano e
Trento il potere di esprimere il proprio parere sulle autorizzazioni
da tale norma previste, da concedere, nei rispettivi ambiti
provinciali, alle succursali di banche extracomunitarie.
7. - La Regione autonoma della Sardegna impugna l'art. 47, secondo
comma, del testo unico, nella parte in cui prevede un parere
obbligatorio della Banca d'Italia in ordine alle convenzioni
stipulate tra le amministrazioni pubbliche e le banche assegnatarie
della gestione di fondi pubblici di agevolazione creditizia. Analoga
impugnativa viene formulata nei confronti del terzo comma dello
stesso articolo, nell'ipotesi in cui il parere della Banca d'Italia
dovesse essere richiesto, sempre per la gestione di fondi pubblici,
anche in ordine alle convenzioni tra le banche. Tali norme vengono
censurate tenendo conto anche dell'art. 159, terzo comma, del testo
unico, che ha attribuito alle stesse il carattere della
inderogabilità. Ad avviso della ricorrente queste disposizioni
risulterebbero lesive delle attribuzioni regionali, dal momento che
la materia del credito agevolato spetterebbe alla Regione a titolo di
competenza esclusiva e che nessun richiamo al parere in questione
compare nel terzo comma dell'art. 6 del decreto legislativo n. 481
del 1992, dove si trova enunciato il primo nucleo di questa
disciplina.
La questione è infondata.
Non può essere innanzitutto condivisa la tesi secondo cui il
settore regolato dall'art. 47 del testo unico spetterebbe alla
Regione ricorrente a titolo di competenza esclusiva, in quanto
attinente alla gestione del credito agevolato relativo a materie di
competenza esclusiva. A tale conclusione non può condurre, infatti,
nè l'esame delle norme dello Statuto speciale (dove la competenza
regionale nella materia del credito risulta inquadrata dall'art. 4,
lett. b), tra le competenze concorrenti), nè il richiamo all'art.
109 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (che concerne soltanto il
trasferimento delle funzioni amministrative nel settore dell'accesso
al credito agevolato, con la previsione, peraltro, di un'ampia
riserva statale). In ogni caso l'introduzione di un parere quale
quello in contestazione non può ritenersi lesiva delle attribuzioni
regionali, dal momento che tale parere viene a configurare un
semplice apporto tecnico alle determinazioni che la Regione, in piena
autonomia, è legittimata successivamente ad adottare: apporto, che,
in relazione alle caratteristiche della materia, può trovare la sua
giustificazione sia nell'esigenza di garantire all'utenza parità di
trattamento e trasparenza, sia nella particolare idoneità della
Banca d'Italia a valutare, anche in relazione ai suoi poteri di
vigilanza, la congruità delle condizioni offerte e delle prestazioni
garantite dai vari istituti bancari.
8. - Anche l'art 152, primo comma, del testo unico forma oggetto
di censura da parte della Regione sarda. Con tale disposizione si è
stabilito l'obbligo per le casse comunali di credito agrario ed i
monti di credito su pegno di seconda categoria di adottare, entro il
1 gennaio 1996, iniziative che portino alla cessazione
dell'attività creditizia ovvero alla estinzione degli enti,
prevedendosi, in difetto, la messa in liquidazione degli stessi.
Secondo la ricorrente la disposizione in parola verrebbe a violare
l'art. 4 lett. b) dello Statuto speciale per la Sardegna che assegna
alla Regione la competenza concorrente in tema di "istituzione e
ordinamento degli enti di credito fondiario e agrario, delle casse di
risparmio, delle casse rurali, dei monti frumentari e di pegno e
delle altre aziende di carattere regionale", conferendo alla stessa
Regione il potere di rilasciare le "relative autorizzazioni". La
disciplina in questione sarebbe altresì lesiva del principio di
"leale collaborazione", dal momento che alla Regione sarda non è
stata concessa alcuna possibilità di intervenire nel procedimento di
trasformazione o soppressione.
Anche tale questione non risulta fondata.
La disciplina posta dalla disposizione impugnata si caratterizza,
infatti, come conseguenza diretta e necessaria del nuovo assetto
istituzionale del sistema bancario introdotto dalla normazione
comunitaria. Tale assetto - muovendo dalla qualificazione della banca
come impresa (v. art. 1, primo alinea, della direttiva 77/780 e art.
1, n. 1 della direttiva 89/646) nonchè dalla esigenza di
armonizzazione tra le discipline nazionali - è stato orientato verso
l'adozione di un modello unico di banca (banca c.d. "universale") che
ha condotto al superamento dei diversi moduli organizzativi connessi
ai vari tipi di crediti speciali, determinando un effetto di
"despecializzazione istituzionale". In questo quadro si può, dunque,
spiegare la trasformazione o la soppressione delle casse comunali di
credito agrario e di credito su pegno di seconda categoria: istituti
caratterizzati non solo dalla specialità e settorialità delle loro
funzioni creditizie, ma anche dalla limitatezza delle loro strutture,
poco adeguate alle nuove dimensioni del mercato e della concorrenza
bancaria. Nè a tale scelta del legislatore - determinata dalla
necessità di dare diretta attuazione agli indirizzi adottati in sede
comunitaria - la Regione può opporre validamente il richiamo alle
proprie competenze in materia di ordinamento creditizio, dal momento
che tali competenze, come già rilevato, sono suscettibili di operare
nella misura in cui i loro contenuti non vengano a contrastare con le
discipline e i limiti introdotti dalla normazione comunitaria e dalle
conseguenti discipline attuative.
9. - Tutti i ricorsi sollevano questione di legittimità
costituzionale nei confronti dell'art. 159 del testo unico,
specificamente dedicato alle competenze spettanti alle Regioni a
Statuto speciale. Ma, mentre le due Province autonome limitano
l'impugnativa al solo terzo comma (nella parte in cui si dichiara
inderogabile l'art. 15), le due Regioni ad autonomia speciale
estendono l'impugnativa all'intero articolo dove si prevede: a) la
riserva alla Banca d'Italia delle valutazioni di vigilanza (primo
comma); b) la previsione di un parere vincolante della Banca d'Italia
nei casi in cui i provvedimenti previsti dagli artt. 14
(autorizzazione all'attività bancaria), 31 (trasformazioni
riguardanti banche popolari e fusioni), 36 (fusioni riguardanti
banche di credito cooperativo), 56 (modificazioni statutarie) e 57
(fusioni e scissioni) siano attribuiti alla competenza regionale
(secondo comma); c) il riconoscimento della inderogabilità da parte
della normazione regionale delle disposizioni dettate dai primi due
commi dello stesso art. 159 e dagli artt. 15 (succursali), 16 (libera
prestazione dei servizi), 26 (requisiti di professionalità e di
onorabilità degli esponenti aziendali) e 47 (finanziamenti agevolati
e gestione dei fondi pubblici) (terzo comma); d) l'attribuzione alle
Regioni speciali, dotate di competenza in materia di credito, del
potere di emanare norme di recepimento della direttiva 89/646 nel
rispetto delle disposizioni di principio non derogabili elencate
nello stesso articolo (quarto comma). Avendo già esaminato le
censure formulate dalle Province autonome nei confronti dell'art. 15
anche in riferimento all'art. 159, restano ora da valutare i profili
di impugnativa specificamente enunciati nei confronti di quest'ultimo
articolo dalla Regione Trentino-Alto Adige e dalla Regione autonoma
della Sardegna.
Secondo la Regione Trentino-Alto Adige la disciplina posta
dall'art. 159 verrebbe a violare gli artt. 5, n. 3, e 16, primo
comma, dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige (così come
attuati dall'art. 1 e dall'art. 3, primo, secondo e terzo comma, del
d.P.R. n. 234 del 1977), nonchè l'art. 107, primo comma, dello
stesso Statuto e l'art. 2 del d.P.R. n. 266 del 1992. A sua volta la
Regione sarda contesta la disciplina posta nell'art. 159 per
violazione degli artt. 3, 4 (spec. lett. b)), e 6 dello Statuto
speciale della Sardegna nonchè dell'art. 76 della Costituzione.
Nè l'uno nè l'altro ordine di censure appare, peraltro, fondato.
10. - Con riferimento ai motivi enunciati nel ricorso della
Regione Trentino-Alto Adige si può, infatti, rilevare:
a) per quanto concerne il secondo comma dell'art. 159, la
previsione di un parere vincolante della Banca d'Italia rispetto ai
provvedimenti autorizzatori, affidati alla competenza regionale,
elencati dalla stessa norma trova la sua giustificazione nel
principio di libera concorrenza posto a base dalle due direttive
comunitarie in materia di credito e destinato a vincolare l'attività
di tutte le imprese bancarie, ivi comprese le banche di interesse
locale e regionale. Per controbilanciare la maggiore libertà
riconosciuta all'impresa bancaria la "seconda direttiva" ha però
affermato l'esigenza di rafforzare la "vigilanza prudenziale", da
affidare "alle autorità competenti dello Stato membro di origine"
così da garantire che ciascun ente creditizio "sia dotato di una
buona organizzazione amministrativa e contabile e di adeguate
procedure di controllo interno" (art. 13, primo e secondo comma,
della direttiva 89/646). Più in generale, la "vigilanza prudenziale"
è stata orientata verso il fine della "sana e prudente gestione
della banca" (v. art. 15, secondo comma, della stessa direttiva),
mentre, di contro, è stato vietato che le autorizzazioni
all'esercizio dell'attività creditizia possano essere subordinate a
considerazioni relative alle "esigenze economiche del mercato" (art.
1, secondo comma, lett. a), della direttiva 77/788). A questo va
aggiunto che, nel nostro ordinamento, i poteri connessi alla
"vigilanza prudenziale" sono stati riservati, in via esclusiva, alla
Banca d'Italia (v. Capo III del decreto legislativo n. 481 del 1992 e
art. 159, primo comma, del testo unico). Si può, pertanto,
escludere che la previsione del parere vincolante attribuito alla
Banca d'Italia nei casi elencati dal secondo comma dell'art. 159, pur
riducendo la sfera della discrezionalità regionale, sia tale da
apportare lesione alle competenze attualmente spettanti nella materia
creditizia alla Regione ricorrente. Basti solo considerare che tutti
i provvedimenti di competenza regionale elencati nel secondo comma
dell'art. 159 mettono in gioco valutazioni che attengono, in linea
preminente, alla "sana e prudente gestione" dell'ente creditizio e
che vengono, di conseguenza, a inquadrarsi nella sfera della
vigilanza che soltanto la Banca centrale è legittimata a esercitare;
b) diversamente da quanto risulta affermato nel ricorso, l'art.
159 del testo unico, ai commi terzo e quarto, non ha inteso operare
un indebito trasferimento di competenze dalle Regioni allo Stato nè
rafforzare, trasformandole in principi inderogabili, illegittime
restrizioni o spoliazioni operate nei confronti delle competenze
regionali. Le norme in questione - che hanno ricalcato i contenuti
della disciplina già formulata con l'art. 46 del decreto legislativo
n. 481 del 1992 - hanno inteso soltanto applicare al settore in esame
il meccanismo di recepimento delle direttive da parte delle Regioni
speciali e delle Province autonome introdotto dall'art. 9 della legge
9 marzo 1989, n. 86, indicando come inderogabili da parte delle leggi
regionali e provinciali alcune disposizioni della disciplina statale
attuativa - quali quelle di cui agli artt. 15, 16, 26 e 47 del testo
unico - più strettamente connesse alla realizzazione dei principi di
concorrenza e di sana gestione dell'impresa bancaria posti a
fondamento della direttiva 89/646;
c) non sussiste l'invasione di materia riservata alle norme di
attuazione nè la conseguente violazione dell'art. 107, primo comma,
dello Statuto speciale lamentata dalla ricorrente. A parte il
richiamo alla possibilità che le leggi statali necessarie ad attuare
le direttive comunitarie vengano a incidere sull'esercizio delle
competenze regionali quand'anche le stesse risultino fissate in norme
di rango costituzionale (ma sempre a condizione di non intaccare i
principi supremi dell'ordinamento: v. sentt. n. 117 del 1994; nn. 306
e 437 del 1992; n. 349 del 1991; n. 632 del 1988; n. 399 del 1987),
resta il fatto che, nella specie, le disposizioni impugnate non hanno
nè modificato nè derogato alla speciale disciplina formulata - ai
sensi dell'art. 107, primo comma, dello Statuto speciale - con il
d.P.R. n. 234 del 1977, ma soltanto introdotto alcune norme di
raccordo tra le preesistenti competenze delle Regioni a statuto
speciale e le nuove competenze statali, norme rese necessarie dal
riassetto organico della materia bancaria operato con il testo unico;
d) infondata si prospetta, infine, la censura riferita all'art.
2 del d.P.R. n. 266 del 1992 e collegata al fatto che l'immediata
applicabilità del parere vincolante della Banca d'Italia di cui al
secondo comma dell'art. 159 avrebbe violato la speciale procedura
prevista per l'adeguamento della legislazione regionale e provinciale
del Trentino-Alto Adige ai principi e norme costituenti limiti
indicati dagli artt. 4 e 5 dello Statuto speciale, con riferimento
particolare al termine di sei mesi previsto per tale adeguamento. In
proposito basti solo rilevare che tale termine era stato richiamato,
dall'art. 46, primo comma, del decreto legislativo n. 481 del 1992,
ai fini del recepimento della direttiva n. 89/646 da parte delle
Regioni apeciali, risultando, di conseguenza, già consumato alla
data di emanazione del testo unico n. 385 del 1993.
11. - Con riferimento alle censure formulate, sempre nei confronti
dell'art. 159, con il ricorso proposto dalla Regione autonoma della
Sardegna si può, infine, osservare:
a) valgono innanzitutto i rilievi già prospettati in sede di
esame dell'impugnativa proposta dalla Regione Trentino-Alto Adige nei
confronti del secondo comma dell'art. 159, in tema di parere
vincolante della Banca d'Italia sui provvedimenti regionali;
b) non sussiste la violazione dell'art. 76 della Costituzione
contestata in relazione al profilo che l'art. 159, secondo comma, ha
esteso la previsione del parere vincolante - al di là delle ipotesi
richiamate nell'art. 46, secondo comma, del decreto legislativo n.
481 del 1992 (artt. 9, primo comma, 21, primo comma, e 25, primo
comma, corrispondenti agli artt. 14, 56 e 57 del testo unico n. 385)
- anche alle ipotesi regolate dagli artt. 31 e 36 dello stesso testo
unico (trasformazioni di banche popolari in società per azioni
ovvero fusioni alle quali prendono parte banche popolari e da cui
risultino società per azioni; fusioni tra banche di credito
cooperativo e banche di diversa natura da cui risultino banche
popolari o banche costituite in forma di società per azioni). Tali
ipotesi - per quanto non espressamente richiamate nel decreto
legislativo n. 481 del 1992 - si presentano, infatti, come
specificazioni delle fattispecie più generali regolate sia nell'art,
21, primo comma (modificazioni statutarie), che nell'art. 25, primo
comma (funzioni e scissioni) dello stesso decreto legislativo n. 481.
L'estensione operata dalla norma impugnata agli artt. 31 e 36 del
testo unico può essere, dunque, ricondotta ai limiti della delega
conferita dall'art. 25, secondo comma, della legge n. 142 del 1992,
dove si è attribuito al Governo il potere di coordinare le norme di
attuazione della direttiva 89/646 con le altre disposizioni vigenti
nella stessa materia "apportandovi le modifiche necessarie al tal
fine";
c) infondata si prospetta anche la censura riferita al
combinato disposto del secondo, terzo e quarto comma, dell'art. 159,
per avere tali disposizioni - in violazione dell'art. 76 della
Costituzione, con riferimento all'art. 46, terzo comma, del decreto
legislativo n. 481 del 1992 - reso inderogabile la disciplina posta
dal secondo comma dello stesso articolo in tema di parere vincolante
della Banca d'Italia. La previsione dell'inderogabilità della
disciplina relativa al parere vincolante della Banca d'Italia può
trovare, infatti, la sua spiegazione nelle stesse caratteristiche del
limite in questione, dal momento che detto limite è stato
definitivamente attuato non più attraverso l'impiego della fonte
regionale (secondo quanto inizialmente previsto dal secondo comma
dell'art. 46 del decreto legislativo n. 481), ma immediatamente dalla
fonte statale (così come statuito con l'art. 159, secondo comma, del
testo unico). Nè, d'altro canto, risulta giustificato affermare che,
disponendo in questi termini, l'art. 159 avrebbe violato, oltre
l'art. 76 della Costituzione, anche la competenza della Regione a
disciplinare con proprie norme di recepimento della direttiva
l'intervento della Banca d'Italia, dal momento che tale competenza -
già riconosciuta dal primo comma dell'art. 46 - non è stata di
fatto esercitata nel termine previsto dalla Regione. L'assenza di un
intervento tempestivo del legislatore regionale ha, pertanto, resa
necessaria, al fine di garantire il rispetto del vincolo comunitario,
la successiva disciplina statale, adottata in sede di testo unico.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 15, commi primo,
terzo e quarto, e dell'art. 159, terzo comma, del decreto legislativo
1 settembre 1993, n. 385 (Testo unico della legge in materia
bancaria e creditizia) per violazione dell'art. 11, primo comma,
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (D.P.R. 31 agosto
1972, n. 670) e delle relative norme di attuazione, questioni
sollevate con i ricorsi proposti dalla Provincia autonoma di Bolzano
e dalla Provincia autonoma di Trento di cui in epigrafe (nn. 67 e 69
del 1993);
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 159 del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385, per
violazione degli artt. 5, n. 3, 16, primo comma, e 107, primo comma,
dello Statuto speciale per Trentino-Alto Adige, nonchè delle norme
di attuazione di cui all'art. 1 ed all'art. 3, primo, secondo e terzo
comma, del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234 ed all'art. 2 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266, questione sollevata dalla Regione
Trentino-Alto Adige con il ricorso di cui in epigrafe (n. 70 del
1993);
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 47, secondo e terzo comma, 152, primo comma, e 159 del
decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385, per violazione degli
artt. 3, 4 e 6 dello Statuto speciale per la Sardegna e relative
norme di attuazione, nonchè dell'art. 76 della Costituzione e del
principio costituzionale di coordinamento e collaborazione nei
rapporti fra Stato e Regioni, questioni sollevate dalla Regione
autonoma della Sardegna con il ricorso di cui in epigrafe (n. 68 del
1993).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 maggio 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria l'8 giugno 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0680