1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 3-10-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 653 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 aprile 2007
Ordinanza emessa il 19 aprile 2007 dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale della Campania nel giudizio di responsabilita' amministrativa promosso dal Procuratore regionale contro Masciari Silvano ed altri Parlamento - Immunita' parlamentari - Garanzia di cui all'art. 68, primo comma, della Costituzione - Estensione ai procedimenti innanzi a tutti i giudici, ivi inclusa la Corte dei conti in sede giurisdizionale - Irragionevolezza - Ingiustificato trattamento di privilegio dei parlamentari rispetto ai non parlamentari convenuti per responsabilita' amministrativa nello stesso giudizio - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di tutela giurisdizionale Violazione del principio del giudice naturale - Lesione del principio costituzionale dell'inviolabilita' personale dei parlamentari limitata ai giudizi penali - Violazione del principio di copertura finanziaria per la mancata indicazione dei mezzi per fare fronte alla minore entrata delle somme dovute a titolo di risarcimento dei danni patrimoniali e morali - Incidenza sulle attribuzioni della Corte dei conti. - Legge 20 giugno 2003, n. 140, art. 3, comma 3, ultimo periodo. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 25, primo comma, 68, comma secondo, 81, comma quarto, 103, comma secondo, e 113, commi primo e secondo. (007C1143) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 3-10-2007)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità promosso dal procuratore regionale nei confronti di
Silvano Masciari, Carlo D'Amato, Giulio Di Donato, Ugo Grippo,
Berardino Impegno, Francesco De Lorenzo e Paolo Cirino Pomicino.
Visto l'atto introduttivo del giudizio iscritto al n. 35686/EL
del registro di segreteria.
Visti gli altri atti e documenti di causa.
Udito nella pubblica udienza del 6 marzo 2007, il consigliere
relatore prof. Michael Sciascia.
Uditi altresì nella medesima udienza l'avv. prof. Giuseppe Palma
e l'avv. prof. Renato De Lorenzo e l'avv. Mariapia Pucci,
nell'interesse del convenuto on. Francesco De Lorenzo, l'avv.
Raffaele Moreno su delega dell'avv. Giuseppe Abbamonte,
nell'interesse del convenuto on. Ugo Grippo, l'avv. Raimondo Nocerino
su delega dell'avv. Aniello Mele, nell'interesse del convenuto on.
Carlo D'Amato, e, su separate deleghe dell'avv. Ferdinando Scotto,
nell'interesse dei convenuti on. Giulio Di Donato ed on. Paolo Cirino
Pomicino, nonchè il vice procuratore generale doti Tiziana Spedicato
in rappresentanza dell'ufficio del procuratore regionale.

Ritenuto in fatto

Con atto di citazione in data 18 ottobre 2003, a firma del vice
procuratore generale dott. Tiziana Spedicato, il procuratore
regionale presso questa sezione giurisdizionale regionale ha chiamato
in giudizio i sig. ri Silvano Masciari, Carlo D'Amato, Giulio Di
Donato, Ugo Grippo, Berardino Impegno, Francesco De Lorenzo e Paolo
Cirino Pomicino, chiedendo la condanna in solido di tutti in favore
del comune di Napoli per la somma di euro 10.329.137,98 a titolo di
danno patrimoniale, nonchè la condanna in solido di Silvano
Masciari, Carlo D'Amato, Giulio Di Donato, Francesco De Lorenzo e
Berardino Impegno sempre a favore del comune di Napoli per la somma
di euro 4.647.080,08 a titolo di danno non patrimoniale all'immagine,
e la condanna in solido di Carlo D'Amato, Giulio Di Donato, Francesco
De Lorenzo e Paolo Cirino Pomicino ed Ugo Grippo a favore dello Stato
per la somma di euro 2.633.930,18 a titolo di danno non patrimoniale
all'immagine, oltre alla rivalutazione monetaria ed interessi legali,
nonchè in solido per le spese di giustizia in favore dello Stato.
I fatti posti a base della suddetta richiesta riguardano i lavori
di costruzione della linea metropolitana della città di Napoli, che
sono stati oggetto di interesse anche della giurisdizione penale. Il
materiale probatorio raccolto nell'ambito del processo penale de quo
appare al requirente contabile rilevante per l'asseverazione della
vicenda anche sotto il profilo della responsabilità gestoria di tipo
amministrativo conosciuta da questa Corte, previa un'autonoma
attività di acquisizione dei verbali e altri documenti.
Nella puntuale ricostruzione di essa risulta un continuato e
ampio sistema di corruttela svoltosi dal 1974 al 1992, destinato a
procurare ingenti mezzi finanziari richiesti e riscossi da eminenti
esponenti delle istituzioni locali e statali, a sostegno di interessi
particolari.
L'occasione è stata rappresentata dalla realizzazione di
un'importante e complessa opera pubblica, quale la metropolitana
napoletana, da parte dell'impresa costruttrice M.N. S.p.a. risultata
aggiudicatrice nel 1974 con contratto stipulato nel 1976.
Quest'ultima risulterebbe così aver versato in una pluralità di
occasioni, direttamente e indirettamente, ingenti somme di denaro ai
convenuti in cambio dell'appoggio delle forze politiche da essi
rappresentate con condizionamento dell'azione pubblica condotta dalle
istituzioni.
L'importo delle c.d. tangenti erogate con periodicità a favore
dei predetti convenuti è stato quantificato in lire 20.000.000.000,
pari ad euro 10.329.137,00.
Di tale importo, lire 14.100.000.000, pari ad euro 7.282.042,27
rappresentano la somma delle dazioni illecite minime accertate al 14
gennaio 1995, considerando a Grippo dal 1980 al 1987 con cadenza
bimestrale lire 150 milioni, nonchè dal 1988 al 1989 lire 1
miliardo; a Masciari lire 900.000.000; a Cirino Pomicino e De Lorenzo
lire 4 miliardi; a Diretto lire 1 miliardo.
Il danno patrimoniale che, il requirente ritiene subito dal
comune di Napoli a seguito del citato unico disegno criminoso è
così costituito dall'importo di tali tangenti aumentato della somma
di euro 3.047.095,70, costituente l'ingiustificato aumento dei costi
e la conseguenza degli intralci nell'attività esecutiva dei lavori
di realizzazione della metropolitana con notevole disservizio
generale.
Ad esso vanno aggiunti i pregiudizi non patrimoniali riferibili
alle rispettive immagini istituzionali, subiti dal comune di Napoli e
dallo Stato. Tali pregiudizi sono quantificati in euro 4.647.080,08
relativamente al comune di Napoli con imputazione ai convenuti
Silvano Masciari, Carlo D'Amato, Giulio Di Donato, Francesco De
Lorenzo e Berardino Impegno, nonchè in euro 2.633.930 relativamente
allo Stato con imputazione ai convenuti Carlo D'Amato, Giulio Di
Donato, Francesco De Lorenzo, Paolo Cirino Pomicino ed Ugo Grippo.
Al riguardo di ciascuno dei succitati tre gruppi di convenuti il
requirente suppone un atteggiamento doloso con applicazione del
vincolo di solidarietà.
Comunque il medesimo si pone il problema di un eventuale mancato
riconoscimento del dolo, indicando una ripartizione degli addebiti
sul presupposto della sussistenza quanto meno di un atteggiamento di
colpa grave.
ln tal senso il danno patrimoniale subito dal comune di Napoli
dovrebbe attribuirsi al 30% ciascuno a D'Amato e Masciari, al 15%
ciascuno a Di Donato e De Lorenzo, al 10% all'Impegno.
Allo stesso modo andrebbe ripartito il danno all'immagine subito
dallo stesso comune di Napoli.
Quanto poi al preteso danno all'immagine dello Stato, il
requirente propone nei casi di affermazione della sola colpa grave la
seguente ripartizione: euro 1.549.370,69 a carico di Cirino Pomicino
ed euro 271.139,87 a carico di ciascuno dei convenuti D'Amato, Di
Donato, De Lorenzo e Grippo.
Tutte le suddette somme devono essere aumentate da interessi e
rivalutazione, con condanna degli stessi alle spese processuali.
Si sono costituiti in giudizio:
il convenuto Francesco De Lorenzo per ministero dell'avv.
prof. Giuseppe Palma, dell'avv. prof. Renato De Lorenzo e dell'avv.
Mariapia Pucci, depositando in data 18 marzo 2004 una comparsa
defensionale, in cui si conclude per la declaratoria di prescrizione
dell'azione, nonchè per l'assoluzione per infondatezza. In tale
comparsa si sostiene che non è stata raggiunta assolutamente la
prova della ricezione da parte dello stesso della somma in discorso e
tantomeno del collegamento dello stesso alla vicenda relativa
all'approvazione del noto emendamento Pomicino alla finanziaria per
l'esercizio 1986 e che l'unica somma di denaro indiscutibilmente
accettata dal De Lorenzo non riguardava tali vicende anche per
ragioni temporali, inquadrandosi in un finanziamento per quanto
illecito al P.L.I. avvenuto molti anni dopo nel 1992. Inoltre la
circostanza di aver concorso all'approvazione quale consigliere
comunale di delibere a favore della M.N. non denota un grado
particolarmente qualificato di colpa. Inoltre ritiene errata la
determinazione della quota di responsabilità ad esso addebitabile.
Infine sostiene l'inammissibilità della citazione per tardività con
riferimento alla data del 17 ottobre 2002, data di notifica al De
Lorenzo dell'invito a dedurre e successive proroghe, nonchè
l'intervenuta prescrizione decorrente dal 14 maggio 1994, data di
rinvio a giudizio;
il convenuto Paolo Cirino Pomicino per ministero dell'avv.
Ferdinando Scotto e dell'avv. Gian Luca Lemmo, depositando in data 20
marzo 2004 una comparsa defensionale. In essa si sostiene il difetto
di giurisdizione della Corte dei conti in ordine all'attività del
convenuto quale presidente della commissione Bilancio della Camera
dei deputati, l'avvenuta prescrizione dell'azione de qua, anche
relativamente al danno all'immagine, riferendosi a fatti scoperti
senz'altro con il rinvio a giudizio avvenuto in data 11 novembre
1994, l'inesistenza del danno all'immagine dello Stato riferita ad un
reato quale la violazione della normativa sul finanziamento pubblico
ai partiti, la irrilevanza degli esiti penali non ancora conclusi in
merito, la mancanza di dolo o colpa grave, la mancata indicazione e
prova dei comportamenti omissivi addebitabili al convenuto;
il convenuto Ugo Grippo per ministero dell'avv. prof.
Giuseppe Abbamonte, depositando in data 26 marzo 2004 una comparsa
defensionale. In essa si sostiene il difetto di giurisdizione della
Corte dei conti in ordine al Grippo, che rivestiva solo il ruolo di
segretario cittadino della D.C. napoletana privo quindi dello status
di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio,
l'avvenuta prescrizione dell'azione de qua decorrente dall'erogazione
o dalla conoscibilità della stessa avvenuta certamente con il rinvio
a giudizio, tanto più che per il preteso danno all'immagine il
termine avrebbe iniziato il suo decorso dal clamor facti antecedente
al rinvio a giudizio. Infine si lamenta la mancata evocazione in
giudizio del successore del convenuto nella carica;
il convenuto Carlo D'Amato per ministero dell'avv. Aniello
Mele, depositando in data 29 marzo 2004 una comparsa defensionale. In
essa, premessa una richiesta di sospensione del presente giudizio in
attesa di formazione del giudicato penale, si sostiene il difetto di
giurisdizione della Corte dei conti in ordine all'attività del
convenuto quale componente della Camera dei deputati, l'avvenuta
prescrizione dell'azione de qua, anche relativamente al danno
all'immagine, riferendosi a fatti scoperti senz'altro con il rinvio a
giudizio avvenuto nel 1994, la mancanza di alcuna prova rilevante
sulla responsabilità del convenuto e sulla sua conoscenza della
vicenda de qua, l'insussistenza del danno all'immagine del comune e
dello Stato e della prova di essi, l'inesistenza dell'elemento
soggettivo e del rapporto di causalità, la mancata individuazione
dei presunti comportamenti omissivi contestati genericamente;
il convenuto Giulio Di Donato per ministero dell'avv.
Ferdinando Scotto, depositando in data 20 marzo 2004 una comparsa
defensionale. In essa, premessa una richiesta di sospensione del
presente giudizio in attesa di formazione del giudicato penale, si
sostiene il difetto di giurisdizione della Corte dei conti in ordine
all'attività del convenuto quale componente della Camera dei
deputati, l'avvenuta prescrizione dell'azione de qua, anche
relativamente al danno all'immagine, riferendosi a fatti scoperti
senz'altro con il rinvio a giudizio avvenuto nel 1994, la mancanza di
alcuna prova rilevante sulla responsabilità del convenuto e sulla
sua conoscenza della vicenda de qua, l'insussistenza del danno
all'immagine del comune e dello Stato e, della prova di essi,
l'inesistenza dell'elemento soggettivo e del rapporto di causalità,
la mancata individuazione dei presunti comportamenti omissivi
contestati genericamente;
il convenuto Berardino Impegno per ministero dell'avv.
Armando Profili, depositando in data 7 aprile 2004 una comparsa
defensionale. In essa, premessa una richiesta di sospensione del
presente giudizio in attesa di formazione del giudicato penale, si
eccepisce l'avvenuta prescrizione dell'azione de qua, anche
relativamente al danno all'immagine, riferendosi a fatti scoperti
senz'altro con il rinvio a giudizio avvenuto nel 1994, e si sostiene
la mancanza di alcuna prova rilevante sulla responsabilità del
convenuto e sulla sua conoscenza della vicenda de qua, la mera
violazione della normativa sul finanziamento pubblico ai partiti non
sarebbe sufficiente ad integrare la fattispecie di danno,
l'insussistenza del danno all'immagine del comune e della prova di
esso, la mancata individuazione dei presunti comportamenti omissivi
contestati genericamente.
Veniva inoltre depositata in data 6 aprile 2004 una istanza da
parte degli avv.ti Lemmo e Scotto nell'interesse del loro assistito
Paolo Cirino Pomicino, in cui si chiedeva la trasmissione del
fascicolo processuale alle sezioni unite della Corte suprema di
cassazione per essere stato proposto un ricorso preventivo di
giurisdizione.
Con ordinanza in data 7 aprile 2004 questa sezione, in
accoglimento di istanza dei convenuti, sospendeva il giudizio in
attesa di giudicato penale.
Con atto depositato in data 10 marzo 2006, il procuratore
regionale, sul presupposto dell'avvenuto passaggio in giudicato della
sentenza di condanna in sede penale e della conferma della
giurisdizione di questa Corte da parte delle adite SS.UU. a seguito
del ricorso preventivo di giurisdizione, riassumeva il giudizio
sospeso e chiedeva la fissazione di udienza.
Con ulteriore memoria depositata in data 30 dicembre 2006 il
convenuto Ugo Grippo si è richiamato alla sentenza della II sezione
penale della Corte di appello di Napoli n. 4044/05 in data 18 aprile
- 16 giugno 2005, passata in giudicato, che - in esecuzione della
sentenza in data 4 dicembre - 16 giugno 2003 - lo ha assolto con
formula piena «per non aver commesso il fatto». Si osserva al
riguardo che la Cassazione, nella citata sentenza di annullamento che
l'impugnata sentenza di condanna non aveva adeguatamente focalizzato
quali erano il soggetto e i soggetti intranei che rivestivano la
qualifica di pubblico ufficiale e su quali il Grippo avrebbe influito
attraverso un'opera di rafforzamento e di agevolazione e quali
sarebbero stati gli atti amministrativi degli stessi posti in essere
per la materializzazione della condotta. Concludeva per
l'assoluzione, sollevando subordinatamente eccezione di prescrizione.
Con separate memorie, di identico contenuto, depositate in data
26 febbraio 2007 gli avv. Ferdinando Scotto, Gianluca Lemmo ed
Aniello Mele, nell'interesse rispettivo dei loro assistiti on. Giulio
Di Donato, on. Paolo Cirino Pomicino, on. Carlo D'Amato, hanno
eccepito l'inammissibilità della citazione per insindacabilità
delle condotte censurate ai sensi dell'art. 68 della Costituzione,
nonchè l'operatività nel presente giudizio della procedura
stabilita dall'art. 3 della legge 20 giugno 2003, n. 140, invitando
questa Corte ad adottare i consequenziali provvedimenti di cui ai
commi 3, 4 e 5 del citato articolo 3.
Nella pubblica udienza del 6 marzo 2007, avendo il presidente
circoscritta la discussione all'eccezione di inammissibilità del
giudizio, l'avv. prof. Giuseppe Palma e l'avv. dell'avv. Mariapia
Pucci, nell'interesse del convenuto on. Francesco De Lorenzo, l'avv.
Raffaele Moreno su delega dell'avv. Giuseppe Abbamonte,
nell'interesse del convenuto on. Ugo Grippo, l'avv. Raimondo Nocerino
su delega dell'avv. Aniello Mele, nell'interesse del convenuto on.
Carlo D'Amato, e su separate deleghe dell'avv. Ferdinando Scotto,
nell'interesse dei convenuti on. Giulio Di Donato ed on. Paolo Cirino
Pomicino, hanno proposto o confermato con articolate argomentazioni
le eccezioni di inammissibilità ex art. 68 con applicabilità delle
disposizioni di cui alla legge n. 140/2003.
Nella stessa udienza il vice procuratore generale dott. Tiziana
Spedicato, nel ribadire la richiesta di condanna, ha sostenuto che la
citata legge n. 140/2003 non troverebbe applicazione al giudizio
innanzi alla Corte dei conti ed alla vicenda de qua, sollevando in
subordine eccezione di legittimità costituzionale per essere stato
in tal modo reintrodotto e anzi esteso il meccanismo
dell'autorizzazione a procedere espunto dall'art. 68 della
Costituzione con apposita legge costituzionale.

Considerato in diritto

1. - La legge 20 giugno 2003, n. 140, contenente «Disposizioni
per l'attuazione dell'art. 68 della Costituzione nonchè in materia
di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato»,
all'art. 3, comma 3, introduce una disciplina articolata in ordine
all'inviolabilità dei parlamentari, prevedendo che in tutti i casi
in cui «si ritenga applicabile l'art. 68, primo comma, della
Costituzione il giudice provvede con sentenza in ogni stato e grado
del processo penale, a norma dell'art. 129 del codice di procedura
penale; nel corso delle indagini preliminari pronuncia decreto di
archiviazione ai sensi dell'art. 409 del codice di procedura penale.
Nel processo civile, il giudice pronuncia sentenza con i
provvedimenti necessari alla sua definizione; le parti sono invitate
a precisare immediatamente le conclusioni ed i termini, previsti
dall'art. 190 del codice di procedura civile per il deposito delle
comparse conclusionali e delle memorie di replica, sono ridotti,
rispettivamente, a quindici e cinque giorni. Analogamente il giudice
provvede in ogni altro procedimento giurisdizionale, anche d'ufficio,
in ogni stato e grado».
Detto comma, nelle ultime due proposizioni, estende le immunità
parlamentari ai procedimenti diversi da quello penale: espressamente
nel penultimo periodo si riferisce infatti al processo civile e
infine nell'ultimo periodo genericamente ad «ogni altro procedimento
giurisdizionale».
Pertanto anche la Corte dei conti, e segnatamente questa sezione
giurisdizionale, tanto più a fronte di apposite eccezioni sollevate
dai convenuti ex parlamentari, è tenuta, ai sensi di tale
disposizione, a sospendere immediatamente il presente giudizio per
acquisire l'eventuale autorizzazione a procedere dalla Camera dei
deputati, cui appartenevano i convenuti on. Francesco De Lorenzo,
on. Ugo Grippo, on. Carlo D'Amato, on. Giulio Di Donato ed on. Paolo
Cirino Pomicino.
Ma, come anche eccepito pur genericamente dal procuratore
regionale in sede dibattimentale, l'estensione di cui all'ultimo
periodo del comma 3, del citato art. 3 della legge 20 giugno 2003,
n. 140, appare priva di copertura costituzionale, in quanto la
disposizione, nell'evidenza, eccede l'ambito fissato dall'art. 68,
comma secondo e terzo della Costituzione, che si riferisce al
processo penale e ad ogni connessa limitazione alla libertà
personale o alla riservatezza.
L'art. 68 della Costituzione, nel testo modificato dalla legge
costituzionale 29 ottobre 1993, n. 3, disciplina alcune prerogative
dei membri delle Camere.
Al primo comma, relativamente all'insindacabilità, dispone che
«I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere
delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro
funzioni».
Poi ai commi secondo e terzo, quanto all'inviolabilità, dispone
che «2. Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene,
nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione
personale o domiciliare, nè può essere arrestato o altrimenti
privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo
che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se
sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale è previsto
l'arresto obbligatorio in flagranza. 3. Analoga autorizzazione è
richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni,
in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di
corrispondenza».
Dunque è richiesta per i parlamentari in carica l'autorizzazione
a procedere al riguardo delle limitazioni alla libertà ed alle
intromissioni nella loro sfera personale correlate a procedimenti
penali.
Con argomentazione a contrario, costituente una antica e
consolidata metodica ermeneutica, può fondatamente sostenersi che la
circostanza di non averla prevista non può non significare che la
disposizione abbia inteso escludere la prerogativa nelle altre
situazioni del genere giurisdizionale e comunque in ogni caso per gli
ex parlamentari, considerando tanto più che ubi lex non dixit
noluit.
Trattandosi di una prerogativa a carattere eccezionale, essa
peraltro non può che fondarsi su di una espressa disposizione
costituzionale, che ammetta una siffatta deviazione dai principi
generali del nostro diritto e ancor più dell'ordinamento
costituzionale fissati nel titolo I, ed in particolare fondati
sull'art. 3 della Costituzione.
L'estensione di prerogative eccezionali a favore di alcuni
soggetti, ancorchè investiti di funzioni di vertice nel sistema
costituzionale, si, presenta come violazione del principio di
eguaglianza, determinando una diffusa disparità di trattamento tra
soggetti sottoposti a procedimenti giurisdizionali, in dispregio a
quanto previsto dall'art. 3 della Costituzione.
Certamente l'art. 3 della Costituzione impone al legislatore di
garantire - come condizione essenziale di un ordinato svolgimento
della vita sociale nei suoi vari aspetti - la par condicio tra tutti
i soggetti dell'ordinamento giuridico, talchè nessuno di essi possa
venirsi a trovare - senza una valida giustificazione fondata su
presupposti logici obiettivi, i quali razionalmente ne giustifichino
l'adozione (Corte costituzionale sentenza 16 febbraio 1963, n. 7) -
in posizione deteriore o privilegiata rispetto agli altri.
Se sulla posizione svantaggiata è evidente la ratio della norma
costituzionale, lo è allo stesso modo in ordine ai privilegi
ingiustificati; talchè al beneficio degli uni corrisponde
generalmente il pregiudizio, diretto o comunque diffuso, di altri,
sussistendo sempre una correlazione tra posizioni giuridiche, a volte
collegate in veri e propri rapporti giuridici.
Nella specie, se fosse fondata la prospettazione proposta in via
principale dal procuratore regionale nell'atto di citazione, si
determinerebbe, per via del dolo, un vincolo solidale tra i convenuti
nel presente giudizio, ex parlamentari e non, tanto da far gravare
l'intero peso economico dei danni subiti dalla finanza pubblica sui
convenuti non estromessi dal medesimo giudizio.
Nello stesso momento, la disposizione censurata ha infatti
attribuito, per i motivi sopraillustrati, da un lato ai convenuti ex
parlamentari un'ingiustificata posizione di privilegio nei confronti
degli altri convenuti non parlamentari, dall'altro agli enti
presuntivamente danneggiati un'ingiustificata posizione di svantaggio
nei confronti dei soggetti autori dei danni subiti.
2. - Inoltre il comune di Napoli e lo Stato sono posti nella
deteriore condizione di poter essere privati, con un eventuale
diniego di autorizzazione a procedere, della possibilità di
tutelarsi giudizialmente, anche in violazione degli artt. 24, primo
comma e 113, primo e secondo comma della Costituzione.
L'art. 24, primo comma citato afferma infatti che tutti possono
agire in giudizio a tutela dei propri diritti e interessi legittimi,
mentre il successivo art. 113 al primo e secondo comma non consente
alcuna limitazione alla tutela giurisdizionale di diritti ed
interessi legittimi in materia di funzione amministrativa. A tale
proposito è indubbio che anche le varie articolazioni del settore
pubblico - e segnatamente lo Stato e gli enti locali - sono titolari
di diritti ed interessi legittimi da far valere innanzi ai competenti
organi di giurisdizione.
Nella specie gli enti pubblici tutelano innanzi al giudice
contabile le loro finanze nei confronti di soggetti legati ad essi da
rapporto di servizio, per il tramite del loro sostituto processuale
«ex lege», cioè il competente procuratore regionale e/o generale
della Corte dei conti, per ottenere dalla suprema giurisdizione
contabile il risarcimento del danno perpetrato alle loro finanze.
3. - Va inoltre osservato che la norma fondamentale, di cui al
quarto comma dell'art. 81 della Costituzione, poi, impone al
legislatore di prevedere, allorchè dispone una spesa - cui è da
equiparare una minore entrata, quale il mancato risarcimento dei
pregiudizi alle finanze locali i mezzi per far fronte ad essa.
E ciò anche se viene imposta una spesa o una minore entrata a
carico dei bilanci degli enti locali, i quali sono privi, nel vigente
sistema pubblico - salvo marginali eccezioni -, di potestà
tributaria, dipendendo la finanza locale, per la quasi totalità, dai
trasferimenti disposti dallo Stato sulla base di leggi generali, per
cui il peso economico effettivo viene a gravare in tutto o in parte
sul bilancio statale.
Occorre quindi anche in questi casi l'individuazione di mezzi
finanziari aggiuntivi rispetto a quelli già previsti, facendoli
derivare da nuove o maggiori entrate ovvero da minori spese
nell'ambito del bilancio statale di trasferimento.
Altrimenti sarebbe consentito al legislatore statale, disponendo
spese o minori entrate tramite il sistema del trasferimento di
risorse - peraltro finanziariamente inesistenti in termini di cassa -
ad enti pubblici e segnatamente a quelli locali, di sfuggire al
dovere costituzionale di cui al citato art. 81, comma quarto, con la
conseguenza di gravare ulteriormente la finanza statale - in
relazione alla quale la spesa consiste nel «trasferimento» di fondi -
e la c.d. «finanza pubblica allargata» di oneri aggiuntivi tra
l'altro imposti autoritativamente agli enti medesimi.
Al contrario va quantificata l'incidenza di ogni disposizione di
legge a carico della finanza statale - sia pure sotto la forma di
ulteriori trasferimenti di fondi a favore degli enti pubblici - e
vanno previsti adeguati strumenti di copertura dei flussi finanziari.
Orbene il più volte citato comma 3, ultimo periodo, laddove
potenzialmente impedisce l'azione risarcitoria nei confronti di
parlamentari autori di danni, non trova nel corpo del provvedimento
legislativo complessivamente approvato una previsione di copertura
finanziaria della minor entrata imposta agli enti locali a causa del
mancato recupero dei danni provocati alle loro finanze di natura
derivata.
4. - Per completezza vanno affrontate altre due censure
fondatamente formulabili alla disposizione di cui al criticato comma
terzo ultimo comma, ossia il contrasto palese con l'art. 103, secondo
comma e con l'art. 25, primo comma della Costituzione, che
attribuisce alla Corte dei conti la giurisdizione nelle materie di
contabilità pubblica.
Infatti, come già precedentemente si è osservato, la possibile
sottrazione di soggetti alla responsabilità gestoria, attraverso il
meccanismo dell'autorizzazione a procedere, ridonda a esclusione
della giurisdizione di questa Corte, peraltro in via generale
attribuita alla Corte dei conti.
L'intervento del legislatore in attuazione dell'art. l03, secondo
comma, della Costituzione (la c.d. interpositio legislatoris) non
può spingersi fino ad escludere apoditticamente la potenziale
assoggettabilità di soggetti operanti nel settore pubblico da
responsabilità, peraltro meramente patrimoniali, rientranti
tradizionalmente e genericamente nella materia della contabilità
pubblica.
Altrimenti la suddetta disposizione costituzionale non avrebbe
alcuna funzione, rimettendosi ogni aspetto alla discrezionalità del
legislatore, che nella circostanza, peraltro, urta contro il
principio della ragionevolezza, di cui all'art. 3 della stessa
Costituzione, realizzando un'inammissibile area di impunità in un
delicato settore della contabilità pubblica.
L'assunto viene rafforzato con riferimento all'art. 25, primo
comma della stessa Costituzione, secondo cui «nessuno può essere
distolto dal giudice naturale precostituito per legge». Questa norma
impedisce qualunque sottrazione di sfera giurisdizionale
successivamente al verificarsi del fatto generatore, sia nel senso di
attribuzione ad altro organo giudiziario che di esclusione di ogni
forma di giurisdizione.
Orbene i fatti contestati sono ben precedenti all'entrata in
vigore della innovativa disposizione di cui al comma terzo ultimo
periodo della legge n. 140/2003.
5. - La questione sollevata con la presente ordinanza appare
rilevante ai fini della procedibilità e quindi della definizione
della causa in esame, nonchè non manifestamente infondata per i
motivi in precedenza illustrati.

P. Q. M.
Visti gli articoli 134 della Costituzione e 23, comma 3 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, preliminarmente giudica rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale,
in riferimento agli articoli 3, primo comma, 24, primo comma, 25
primo comma, 68, secondo comma, 81 quarto comma, 103, secondo comma e
113, primo e secondo comma della Costituzione, della disposizione di
cui al comma 3, ultimo periodo dell'art. 3 della legge 20 giugno
2003, n. 140, nella parte in cui apoditticamente estende la garanzia
prevista dall'art. 68, primo comma della Costituzione ai procedimenti
innanzi a tutti i giudici, e quindi anche alla Corte dei conti in
sede giurisdizionale.
Sospende pertanto il giudizio e, riservatasi ogni altra pronuncia
in rito ed in merito, dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè sià comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
Spese riservate al merito.
Così disposto in Napoli, nella Camera di consiglio del 6 marzo
2007.
Il Presidente: Staro
L'estensore: Sciascia
07C1143