1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 22-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 720 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 aprile 1997
N. 720 Ordinanza emessa il 4 aprile 1997 dal Consiglio di Stato sui ricorsi riuniti proposti dall'Ente nazionale di assistenza al volo ed altri contro Del Duca Vincenzo ed altri Impiego pubblico - Dipendenti dell'ex Azienda autonoma assistenza al volo e al traffico aereo generale, trasformata in ente di diritto pubblico - Convalida delle posizioni giuridiche ed economiche (nella specie del conferimento di qualifiche dirigenziali al personale direttivo dell'Ente) attribuite con decreto-legge n. 490/1996 decaduto per mancata conversione in legge - Conseguente sottrazione al giudice amministrativo del sindacato su detti inquadramenti gia' oggetto di impugnativa - Incidenza sul diritto di difesa e sui principi di tutela giurisdizionale, di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 1/1996. (Legge 21 dicembre 1996, n. 665, art. 15, comma 1; d.-l. 20 settembre 1996, n. 490, art. 8, comma 7). (Cost., artt. 24, 97 e 113). (097C1164) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 22-10-1997)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi in appello nn.
2521, 2522, 3263 e 4127 del 1996 proposti:
1) (2521/1996) dall'Ente nazionale di assistenza al volo, in
persona dell'amministratore straordinario in carica, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale è
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, appellante, contro
Vincenzo Del Duca, rappresentato e difeso dall'avv. Giulio Pizzuti,
presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via Ottorino
Lazzarini n. 19, appellato e appellante incidentale, e nei confronti
di Verdacchi Raffaele, Guida Arturo, Barra Bruno, Speranza Angelo,
Rinaldi Elisa, De Judicibus Enzo, Di Lolli Alberto, Frediani Roberto,
Rao Angelo, Ghidini Bruno e Doddi Gabriele non costituiti, per
l'annullamento della sentenza del tribunale amministrativo regionale
per il Lazio - sez. III-ter n. 8 del 5 gennaio 1996;
2) (4127/1996) da Verdacchi Raffaele, Guida Arturo, Speranza
Angelo Antonio, Rinaldi Elisa, De Judicibus Enzo, Di Lolli Alberto e
Frediani Roberto rappresentati e difesi dal prof. avv. Filippo
Lubrano e dall'avvocato Teodoro Klitsche De La Grange presso il quale
sono elettivamente domiciliati in Roma, via degli Scialoja n. 6,
appellanti, contro Vincenzo Del Duca, rappresentato e difeso
dall'avv. Giulio Pizzuti, presso il quale è elettivamente
domiciliato in Roma, via Ottorino Lazzarini n. 19, appellato, e nei
confronti dell'Azienda autonoma di assistenza al volo e al traffico
aereo generale, in persona dell'amministratore straordinario in
carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
presso la quale è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per
l'annullamento della medesima sentenza del tribunale amministrativo
regionale per il Lazio - sezione III-ter n. 8 del 5 gennaio 1996;
3) (2522/1996) dall'Ente nazionale di assistenza al volo, in
persona dell'amministratore straordinario in carica, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale è
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, appellante, contro
Iaione Carlo, rappresentato e difeso dall'avv. Giulio Pizzuti, presso
il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via Ottorino Lazzarini
n. 19, appellato e appellante incidentale, e nei confronti di
Verdacchi Raffaele, Guida Arturo, Barra Bruno, Speranza Angelo,
Rinaldi Elisa, De Judicibus Enzo, Di Lolli Alberto e Frediani Roberto
non costituiti, per l'annullamento della sentenza del tribunale
amministrativo regionale per il Lazio - sez. III-ter n. 99 del 17
gennaio 1996;
4) (3263/1996) da Verdacchi Raffaele, Guida Arturo, Speranza
Angelo Antonio, Rinaldi Elisa, De Judicibus Enzo, Di Lolli Alberto e
Frediani Roberto rappresentati e difesi dal prof. avv. Filippo
Lubrano e dall'avvocato Teodoro Klitsche De La Grange presso il quale
sono elettivamente domiciliati in Roma, via degli Scialoja n. 6,
appellanti, contro Iaione Carlo, rappresentato e difeso dall'avv.
Giulio Pizzuti, presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma,
via Ottorino Lazzarini n. 19, appellato, e nei confronti dell'Azienda
autonoma di assistenza al volo e al traffico aereo generale, in
persona dell'amministratore straordinario in carica, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale è
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per l'annullamento
della medesima sentenza del tribunale amministrativo regionale per il
Lazio - sez. III-ter n. 99 del 17 gennaio 1996;
Visto i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti appellate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 4 aprile 1997 il consigliere A.
Anastasi,
Uditi gli avvocati prof. Lubrano, Klitsche De la Grange, Pizzuti e
l'avvocato dello Stato Bruni;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F a t t o
Nell'anno 1988, a conclusione di una procedura selettiva avviata
nel 1986, l'Azienda autonoma di assistenza al volo e al traffico
aereo generale, ora Ente nazionale di assistenza al volo, approvava
le graduatorie per la nomina di dirigenti nei comparti tecnico,
operativo ed amministrativo, ai sensi dell'art. 107, secondo comma,
del regolamento del personale di cui al d.P.R. 7 aprile 1983, n. 279,
che riserva una quota dei posti disponibili nelle qualifiche
dirigenziali agli appartenenti alla carriera direttiva dell'azienda.
Dietro ricorsi proposti da taluni dei concorrenti pretermessi, il
tribunale amministrativo regionale del Lazio con le sentenze n.
500/1992 e 1163/1992 annullava in parte i provvedimenti in questione.
Il consiglio di amministrazione dell'azienda, pur avendo interposto
appello presso questo Consiglio di Stato, nelle more del giudizio di
secondo grado - che veniva quindi successivamente dichiarato
improcedibile - provvedeva a rinnovare le procedure selettive.
Pertanto il consiglio di amministrazione, competente alla scelta
dei dirigenti ai sensi dell'art. 107 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 279 del 1983 sopra citato, dopo aver modificato i
criteri di valutazione in precedenza adottati, formava nuove
graduatorie per ciascuno dei comparti operativo, amministrativo e
tecnico e procedeva quindi, con delibere nn. 70 e 71 del 19 marzo
1993, alla nomina dei nuovi dirigenti, successivamente conferendo ad
essi le funzioni di responsabile di area.
Le delibere del consiglio di amministrazione dell'ente sopra citate
venivano impugnate in parte qua, insieme agli atti ad esse
presupposti e conseguenziali avanti il tribunale amministrativo
regionale del Lazio con separati ricorsi dai signori Del Duca e
Iaione, i quali avevano partecipato al concorso per l'area
amministrativa, entrambi collocandosi in posizione non utile nella
graduatoria.
Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, con le sentenze in
epigrafe indicate, accoglieva i ricorsi ed annullava gli atti
impugnati, che erano ritenuti illegittimi:
per la sentenza n. 8/1996 (ricorso Del Duca): a causa della
situazione di incompatibilità in cui versava uno dei membri del
consiglio di amministrazione in quanto fratello uterino di un
concorrente, per violazione dei principi di imparzialità, avendo lo
stesso membro del consiglio di amministrazione personalmente formato,
quale direttore generale, i giudizi su taluni dei candidati, poi
presi a base dal consiglio ai fini dello scrutinio selettivo, per la
mancata valutazione sostanziale dei curricula dei concorrenti,
essendosi il consiglio limitato a tenere conto dei giudizi sugli
stessi formulati dai superiori gerarchici, per la comprovata
incompletezza del fascicolo personale e dello stato matricolare del
ricorrente, per l'illogicità ed irrazionalità dei punteggi
attribuiti ai titoli di studio;
per la sentenza n. 99/1996 (ricorso Iaione): a causa della
situazione di incompatibilità, nel duplice profilo sopra descritto,
per la mancata valutazione sostanziale dei curricula dei concorrenti;
per l'illogicità ed irrazionalità dei punteggi attribuiti ai titoli
di studio.
Avverso la sentenza n. 8/1996 propone appello l'Ente nazionale di
assistenza al volo, partitamente contestando la sussistenza dei vizi
di legittimitò rilevati dal tribunale amministrativo regionale.
Si è costituito l'appellato Del Duca insistendo per il rigetto
dell'appello e riproponendo con appello incidentale le censure
espressamente disattese dal primo giudice.
Avverso detta sentenza propongono appello altresì i signori
Verdacchi Raffaele, Guida Arturo, Speranza Angelo Antonio, Rinaldi
Elisa, De Judicibus Vincenzo, Di Lolli Alberto e Frediani Roberto,
che ne chiedono l'annullamento deducendo censure di violazione dei
principi che disciplinano la c.d. prova di resistenza, violazione dei
principi in tema di incompatibilità, eccesso di potere per
travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, violazione di
legge.
Si sono costituiti l'appellato Del Duca, insistendo per il rigetto
dell'appello, e l'amministrazione.
Avverso la sentenza n. 99/1996 propone appello l'Ente nazionale di
assistenza al volo, partitamente contestando la sussistenza dei vizi
di legittimità rilevati dal tribunale amministrativo regionale.
Si è costituito l'appellato Iaione insistendo per il rigetto
dell'appello e riproponendo con appello incidentale le censure
espressamente disattese dal primo giudice.
Avverso detta sentenza propongono appello altresì i signori
Verdacchi Raffaele, Guida Arturo, Barra Bruno, Speranza Angelo,
Rinaldi Elisa, De Judicibus Enzo, Di Lolli Alberto e Frediani
Roberto, che ne chiedono l'annullamento deducendo censure di
violazione dei principi che disciplinano la c.d. prova di resistenza,
violazione dei principi in tema di incompatibilità eccesso di potere
per travisamento dei presupposti di fatto e manifesta irrazionalità,
violazione di legge.
Si sono costituiti l'appellato Iaione, insistendo per il rigetto
dell'appello, e l'amministrazione.
Nelle more del giudizio era emanato il d.-l. 20 settembre 1996, n.
490 recante, in analogia con quanto disposto da precedenti
decreti-legge non convertiti dal Parlamento, la trasformazione in
Ente pubblico economico, con la denominazione di Ente nazionale per
l'assistenza al volo, della soppressa Azienda autonoma assistenza al
volo e al traffico aereo generale.
L'art. 8, comma 7, del predetto decreto-legge n. 490 del 1996 così
recitava: "Sono convalidate a tutti gli effetti le posizioni
giuridiche ed economiche attribuite al personale dell'A.A.A.V.T.A.G.
in sede di primo inquadramento intervenuto nell'anno 1983 e quelle
intervenute in forza degli accordi applicativi del contratto
collettivo nazionale di lavoro 1988-90 di cui al decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri in data 20 ottobre 1988,
intervenuti tra l'A.A.A.V.T.A.G. e le organizzazioni sindacali in
data 12-14 novembre 1988, 29 aprile 1989 e 3 aprile 1990, nonchè
quelle attribuite ai sensi dell'art. 107, comma secondo, del
regolamento del personale dell'A.A.A.V.T.A.G., approvato con d.P.R. 7
aprile 1983, n. 279".
Non essendo stato il decreto-legge n. 490 del 1996 convertito in
legge, nel prosieguo il Parlamento approvava la legge 21 dicembre
1996, n. 665 che, nel disporre la trasformazione dell'Azienda
autonoma in ente di diritto pubblico, così dispone all'art. 15,
comma 1: "Restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono
fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla
base dei dd.-ll. 25 novembre 1995, n. 497, 24 gennaio 1996, n. 29, 25
marzo 1996, n. 153, 25 maggio 1996, n. 284, 22 luglio 1996, n. 387 e
20 settembre 1996, n. 490".
Nel frattempo, in vigenza del decreto-legge n. 490 del 1996 ed in
relazione al disposto di cui al sopra trascritto art. 8, comma 7, del
decreto stesso, il consiglio di amministrazione dell'Ente, con
delibera n. 311 del 3 ottobre 1996, aveva deliberato la convalida, a
tutti gli effetti, delle posizioni giuridiche ed economiche
attribuite al personale dirigente dell'A.A.A.V.T.A.G., ai sensi del
comma 2 dell'art. 107 del decreto del Presidente della Repubblica n.
279 del 1983.
Tale delibera veniva impugnata, con motivi aggiunti ritualmente
notificati, dagli appellanti incidentali Del Duca e Iaione, i quali
ne deducevano l'illegittimità e, in subordine, sollevavano questione
di legittimità costituzionale delle disposizioni sopra indicate.
Gli appellanti Verdacchi, Guida, Barra, Speranza, Rinaldi, De
Judicibus, Di Lolli e Frediani contestano, siccome inammissibile, la
proposizione in appello di motivi aggiunti riguardanti un atto non
impugnato in primo grado e degli stessi motivi deducono comunque
l'infondatezza nel merito. Eccepiscono poi l'inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale, che avrebbe dovuto essere
proposta in sede di impugnazione davanti al giudice di primo grado
della deliberazione del consiglio di amministrazione dell'Ente n.
311/96, e ne contestano in subordine la fondatezza.
L'E.N.A.V., con memoria depositata il 24 marzo 1997, chiede che
questo Consiglio di Stato, preso atto della più volte citata
delibera n. 311 del 1996, dichiari cessata la materia del contendere,
annullando senza rinvio le impugnate sentenze del tribunale
amministrativo regionale.
All'udienza del 4 aprile 1997 i ricorsi sono stati trattenuti in
decisione.
D i r i t t o
1. - I ricorsi devono essere riuniti per obiettive ragioni di
connessione.
2. - Va in via preliminare rilevato che l'art. 8, comma 7, del
d.-l. 20 settembre 1996, n. 490 poi non convertito, cosi disponeva
"Sono convalidate a tutti gli effetti le posizioni giuridiche ed
economiche attribuite al personale dell'A.A.A.V.T.A.G. in sede di
primo inquadramento intervenuto nell'anno 1983 e quelle intervenute
in forza degli accordi applicativi del contratto collettivo nazionale
di lavoro 1988-90 di cui al decreto del Presi-dente del Consiglio dei
Ministri in data 20 ottobre 1988, intervenuti tra l'A.A.A.V.T.A.G. e
le organizzazioni sindacali in data 12-14 novembre 1988, 29 aprile
1989 e 3 aprile 1990, nonchè quelle attribuite ai sensi dell'art.
107, comma secondo, del regolamento del personale
dell'A.A.A.V.T.A.G., approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 7 aprile 1983, n. 279".
Va altresì rilevato che la legge 21 dicembre 1996, n. 665, nel
disporre la trasformazione dell'Azienda autonoma assistenza al volo
ed al traffico aereo generale in ente di diritto pubblico, così
dispone all'art. 15, comma 1: "Restano validi gli atti ed i
provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i
rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti-legge 25 novembre
1995, n. 497, 24 gennaio 1996, n. 29, 25 marzo 1996, n. 153, 25
maggio 1996, n. 284, 22 luglio 1996, n. 387 e 20 settembre 1996, n.
490".
Tanto premesso, osserva il collegio che fra gli effetti prodottisi
sulla base del decreto-legge n. 490 del 1996 nel presente giudizio
rileva la convalida delle posizioni giuridiche ed economiche
attribuite al personale dirigenziale dell'ente, ai sensi dell'art.
107, comma secondo, del regolamento, che disciplina appunto il
conferimento delle qualifiche dirigenziali al personale direttivo
dell'ente.
Ne discende, per quanto qui interessa, che le nomine di dirigenti
del comparto amministrativo dell'ente, effettuate all'esito della
procedura concorsuale annullata dal tribunale amministrativo
regionale con le sentenze qui appellate, risulterebbero, per il
combinato disposto dell'art. 8, comma 7, del d.-l. 20 settembre 1996,
n. 490 e dell'art. 15, comma 1, della legge 21 dicembre 1996, n. 665
convalidate a tutti gli effetti.
3. - Gli appellanti incidentali Del Duca e Iaione, con la memoria
depositata il 26 febbraio 1997 deducono l'inapplicabilità alla
fattispecie e comunque l'illegittimità costituzionale della
disposizione di cui all'art. 15 della legge 21 dicembre 1996, n. 665
per contrasto con gli artt. 97, 3, 77, secondo comma, 24 e 113 della
Costituzione.
A tal fine osservano innanzi tutto che, ove la norma impugnata
avesse inteso realizzare una sorta di "condono" delle nomine
dirigenziali illegittimamente attribuite, essa contrasterebbe in modo
insanabile con i principi costituzionali di imparzialità e buon
andamento di cui all'art. 97 della Costituzione, ai quali il
legislatore deve uniformarsi nella organizzazione dei pubblici uffici
in tutte le sue articolazioni e in tutti i suoi momenti, segnatamente
nella selezione del personale dirigente.
La normativa in esame, lungi dal realizzare l'imparzialità nella
organizzazione dei pubblici uffici, risulterebbe invece preordinata
all'affermazione di un disvalore giuridico e comporterebbe la
violazione dei principi organizzativi essenziali in uno Stato di
diritto, oltre che più in generale la lesione del principio
costituzionale di uguaglianza.
Viene ulteriormente denunciato, in riferimento all'art. 77 della
Costituzione, l'utilizzo improprio e strumentale della decretazione
d'urgenza in un ambito che non presenta invece alcun carattere di
necessità o straordinarietà.
Infine, con riferimento agli artt. 24 e 113 della Costituzione, si
deduce che ove per gli effetti della disposizione censurata i
provvedimenti di nomina contestati acquisissero legittimità in via
sopravvenuta, potrebbe perciò determinarsi la sottrazione della
vertenza al sindacato giurisdizionale e la vanificazione delle
pretese dei ricorrenti in primo grado. Verrebbe violato in tal modo
il principio di effettività della tutela giurisdizionale, cui è
correlato il diritto del ricorrente, garantito dagli artt. 24 e 113
della Costituzione, di ottenere dal giudice una pronuncia definitiva
e realmente satisfattiva.
4. - Ritiene il Collegio che la questione sia rilevante ai fini del
presente giudizio.
Allo stato, si può infatti prescindere dal valutare
l'ammissibilità dell'impugnativa, proposta dagli appellanti
incidentali con motivi aggiunti, della deliberazione n. 311 adottata
dal Consiglio di amministrazione dell'ENAV nella adunanza del 3
ottobre 1996.
Ritiene infatti il collegio che tale deliberazione non abbia valore
provvedimentale o costitutivo, ma piuttosto ricognitivo di effetti
giuridici che possono considerarsi già direttamente derivanti dalla
legge.
A tale conclusione conduce intanto il tenore letterale dell'atto in
questione il quale statuisce sì nella parte dispositiva la
convalida, a tutti gli effetti, delle posizioni giuridiche ed
economiche attribuite al personale dirigente, ma nelle premesse (cfr.
punto 1 della relazione del direttore generale facente parte
integrale della deliberazione) dà atto che dette posizioni
giuridiche ed economiche sono già state convalidate dall'art. 8,
comma 7, del d.-l. 20 settembre 1996, n. 490.
Ed in effetti, dall'esame della disposizione chiaramente si evince
come la convalida di cui si discute sia sancita direttamente a
livello normativo primario e sia dunque suscettibile di spiegare
effetto autonomo sulle posizioni giuridiche ed economiche degli
interessati indipendentemente dall'adozione in sede amministrativa di
qualsivoglia atto conseguenziale.
Gli effetti sananti, nell'interpretazione della norma cui il
collegio aderisce, discendono dunque dalla legge, la cui applicazione
nel presente giudizio appare quindi logicamente pregiudiziale ad ogni
statuizione in ordine alla intervenuta intermediazione
provvedimentale.
Alla stregua di tali considerazioni può dunque ritenersi che le
norme primarie in argomento non rechino una convalida in senso
stretto dei provvedimenti davanti a questo consiglio contestati, ma
piuttosto una sanatoria degli stessi.
Tale conclusione consente di disattendere il rilievo, formulato
dagli appellanti incidentali, circa l'inapplicabilità della
normativa in questione alla fattispecie dedotta in giudizio.
La tesi fa perno sul fatto che l'illegittimità delle nomine non è
stata definitivamente accertata, non essendo le sentenze del
tribunale amministrativo regionale di annullamento passate in
giudicato a seguito dell'appello proposto.
Ne conseguirebbe che, in punto di diritto, le nomine stesse non
sarebbero riguardate dalla convalida poichè questa, per definizione,
spiegherebbe effetti solo sui provvedimenti la cui illegittimità sia
accertata.
È agevole però osservare che con le norme di sanatoria in esame
il legislatore mira a sottrarre all'incertezza atti o rapporti
contestati o contestabili in sede amministrativa, in sede di
controllo contabile o in sede giurisdizionale.
Sanando peraltro ex tunc, a livello normativo primario, l'atto in
ipotesi viziato, il legislatore intende consolidarlo, rendendolo
inattaccabile sul piano amministrativo o giurisdizionale, ancorchè
esso possa aver in ipotesi inciso sfavorevolmente su diritti
soggettivi o interessi legittimi di altri soggetti.
Attesa l'intangibilità nei sensi di cui sopra, delle nomine
conferite dall'ente all'esito delle procedure annullate nessun
interesse concreto ed attuale avrebbero, in ipotesi, i ricorrenti di
primo grado a insistere qui per la conferma di quell'annullamento.
Data la natura degli atti in esame e le posizioni giuridiche
coinvolte non sono infatti ipotizzabili, allo stato, forme di tutela
risarcitoria e d'altra parte il bene della vita che i ricorrenti
mirano a conseguire, e cioè la rinnovazione della selezione con
diverse modalità e criteri, sarebbe precluso dalla sanatoria delle
contestate nomine.
5. - Ritiene il collegio che la prospettata questione di
legittimità, oltre che rilevante, sia altresì non manifestamente
infondata in relazione agli artt. 97, 24 e 113 della Costituzione.
Con riguardo all'art. 97 della Costituzione va dato atto che la
nozione di buon andamento, non costituisce parametro di valutazione
astorico e rigidamente preformalizzato in via astratta.
Come ha osservato la Corte costituzionale, da ultimo con sentenza
n. 1 del 1996, l'ampia discrezionalità del legislatore nella
strutturazione degli uffici e nell'articolazione delle carriere del
personale amministrativo, impone di procedere ad una valutazione di
compatibilità fra azione amministrativa e principio di buon
andamento strettamente correlata alle circostanze del caso.
E proprio al fine di comparare la ratio stessa della sanatoria agli
altri valori in gioco, va dato atto che le disposizioni, dei cui
effetti giuridici si discute, si inseriscono per così dire in una
vicenda contrassegnata da caratteri di estrema complessità per
restare al profilo organizzativo - che in questa fase qui rileva -
basterà ricordare come, a seguito della c.detta "smilitarizzazione
dei controllori di volo" il legislatore abbia inizialmente adottato,
per lo svolgimento di funzioni nevralgiche nell'ambito dei servizi
pubblici essenziali del trasporto aereo, lo strumento dell'azienda
autonoma, mantenendo al rapporto del relativo personale una
configurazione, pur nelle sue peculiarità, pubblicistica.
Successivamente, al fine di dotare il predetto organismo degli
strumenti gestionali atti a garantire sempre maggiore efficienza ed
economicità dell'attività di controllo del traffico aereo, l'art.
2 del d.-l. 28 giugno 1995, n. 251, convertito con modificazioni
dalla legge 3 agosto 1995, n. 351, ne prevedeva la trasformazione
entro sei mesi in società per azioni.
Ritenuta peraltro la necessità di un "passaggio intermedio" che
assicurasse per un periodo triennale il graduale adeguamento delle
procedure operative, tecniche ed amministrative, il Governo
disponeva, con il primo dei decreti-legge poi non convertiti emanato
il 25 novembre 1995, la temporanea trasformazione dell'azienda in
ente di diritto pubblico economico, con conseguente privatizzazione
del rapporto di lavoro del personale dipendente.
Non è quindi dubbio che la complessa vicenda organizzativa, sopra
richiamata, e la radicale innovazione inerente la natura del rapporto
di lavoro del personale dipendente abbiano un rilievo pregnante,
tanto più ove si consideri lo status del tutto particolare che
assume, nell'ambito privatistico, la figura del dirigente.
Va per contro però considerato quanto segue.
Sempre con riferimento al principio di buon andamento di cui
all'art. 97 della Costituzione, può intanto osservarsi come la
normativa che qui sostanzialmente interessa - quella di cui alla
seconda fattispecie disciplinata dall'art. 8, comma 7, del
decreto-legge n. 490 del 1996 con riguardo alle nomine dei dirigenti
- non figurasse nei precedenti decreti-legge, non convertiti, con i
quali, a partire dal novembre 1995 il Governo aveva intrapreso
l'iniziativa della trasformazione dell'A.A.A.V.T.A.G. in ente di
diritto pubblico.
La disposizione, che riproduce il testo di un emendamento di
iniziativa parlamentare riferito al precedente decreto-legge, fu
appunto introdotta, con carattere di novità, nel decreto-legge n.
490/1996, senza che la relazione al disegno di legge di conversione
(Camera dei deputati atto n. 2280) ne chiarisca però la ratio o la
portata.
Nel corso dell'esame in sede referente del predetto disegno di
legge di conversione, la IX Commissione permanente della Camera dei
deputati, nella seduta del 22 ottobre 1996, approvava senza
l'opposizione del Governo due emendamenti, di identico tenore,
soppressivi del comma 7 dell'art. 8 e li proponeva all'assemblea
(Camera dei deputati atto n. 2280-A) che non aveva però modo di
passare all'esame del provvedimento.
Dai lavori preparatori della legge 21 dicembre 1996, n. 665,
approvata dalla Camera dei deputati come disegno di legge n. 2709, si
rileva come fosse stato presentato all'assemblea di quel ramo del
Parlamento uno specifico emendamento di iniziativa parlamentare (n.
15. 221) volto proprio ad escludere la salvezza della convalida
recata dal più volte citato art. 8, comma 7, del decreto-legge n.
490 del 1996. Tale emendamento veniva respinto dall'assemblea su
conforme parere del Governo, il quale però accoglieva l'ordine del
giorno n. 9/2709/2 che "impegna il Governo ad attenersi alla
decisione ed ai rilievi del Parlamento espressi recentemente dalle
commissioni in sede di conversione del d.-l. 20 settembre 1996, n.
490 oltre che in diverse occasioni da autorevoli organi dello Stato,
non consentendo che la previsione di cui all'art. 15 del disegno di
legge n. 2709 determini la sanatoria delle situazioni illegittime
pregresse, relative al personale dell'A.A.A.V.T.A.G.".
In conclusione, la normativa in esame, alla luce delle vicende
sopra riportate, non appare dettata da esigenze organizzative non
altrimenti fronteggiabili, la cui evidenza sia stata fin dall'inizio,
e poi sempre con continuità, tenuta presente con univoco
atteggiamento nelle diverse sedi competenti.
Nè, sotto altro aspetto, può parlarsi - nei sensi di cui alla
più volte citata sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 1996 -
di consolidamento naturale di determinate situazioni per lungo
decorso del tempo, posto che le nomine di cui si discute nel presente
giudizio risalgono al marzo del 1993: vero è che nel suo aspetto
sostanziale la vicenda si dipana ormai - per quanto risulta - dal
1986 ma si tratta pur sempre di contestazioni che afferiscono alla
posizione di un numero limitatissimo di dirigenti, operanti
oltretutto nel comparto amministrativo.
E dunque se le nomine in questione riguardano un numero esiguo di
dirigenti non apicali, oltretutto addetti ad un comparto non
operativo; se le nomine in questione sono state per due volte
consecutivamente annullate dal tribunale amministrativo regionale,
che ha riscontrato nelle relative procedure vizi non tanto e non solo
formali o procedimentali, ma soprattutto sostanziali, se, come
risulta dai lavori preparatori sopra citati, il Governo si è
formalmente impegnato - a livello politico - a non consentire la
sanatoria delle situazioni illegittime pregresse, con ciò
implicitamente nella sua responsabilità disconoscendo il carattere
strategico della sanatoria stessa non sembra che le pur obiettive
esigenze di un ordinato avvio della attività del neoistituito Ente
pubblico economico possano essere considerate prevalenti rispetto
agli effetti ingiustificatamente premiali che dalla normativa in
esame derivano in favore dei beneficiari di provvedimenti e che si
palesano contraddittori rispetto al principio del buon andamento e
anche ai canoni "di una razionale e coerente attività di
amministrazione" (Corte costituzionale sentenza n. 1 del 1996
citata).
6. - Con riferimento alla prospettata violazione delle norme
costituzionali che garantiscono il diritto alla tutela giudiziaria,
va dato atto che mentre l'art. 24, primo comma, della Costituzione
sancisce in generale il diritto di agire in qualsiasi controversia,
l'art. 113, comma primo e secondo, disciplina in modo specifico tale
diritto di libertà, con riferimento all'oggetto della tutela, nei
rapporti fra privati ed amministrazioni pubbliche.
In linea di principio le norme costituzionali sopra richiamate
assicurano dunque a tutti, nei confronti di qualunque privato
soggetto o organo amministrativo, l'accesso incondizionato alla
giustizia statuale.
Questo non vuol dire, naturalmente, che il legislatore non possa
disporre una regolamentazione concreta dei mezzi di tutela
giudiziaria, che non possa in presenza di certi presupposti
disciplinarne, per così dire, il quomodo e il quantum: ciò che non
appare disponibile alla legge ordinaria è l'an, e cioè la
sostanziale negazione del diritto.
Ora, per quanto sopra precisato, non è dubitabile che
l'applicazione delle disposizioni di legge più volte richiamate
sortirebbe, indirettamente, l'effetto di incidere e comprimere
totalmente il diritto dei ricorrenti in prime cure a domandare la
tutela degli interessi legittimi che essi pretendono lesi da quegli
atti della pubblica amministrazione che il legislatore ha ritenuto di
convalidare, così realizzandosi in definitiva una violazione de "il
valore costituzionale del diritto di agire" (Corte costituzionale
sentenza n. 123 del 1987) nel contesto di una sostanziale
vanificazione della via giurisdizionale, intesa quale mezzo al fine
della attuazione di una preesistente posizione giuridica legalmente
tutelata. (Corte costituzionale sentenza n. 103 del 1995).
Ed è da escludere, infine, che possa darsi ingresso nella specie
ad una valutazione dell'eventuale rapporto fra la pretesa azionata e
il grado di realizzazione accordato per la via legislativa (nei sensi
indicati dalla sentenza della Corte costituzionale n. 103 del 1995
ora richiamata) poichè nel caso all'esame beneficiari privilegiati
della sanatoria sono solo i controinteressati dei primi ricorrenti.
7. - Ad avviso del Collegio è invece manifestamente infondata la
ulteriore questione, per come sollevata dagli appellanti incidentali,
di legittimità costituzionale della disposizione di cui all'art. 8,
comma 7, del decreto-legge n. 490 del 1996 per contrasto con l'art.
77, secondo comma, della Costituzione, sotto il profilo della carenza
del requisito dell'urgenza, posto che nella fattispecie viene in
rilievo non già la sussistenza dei presupposti che legittimano il
Governo ad adottare provvedimenti provvisori con forza di legge, ma
la facoltà delle Camere di regolare con legge i rapporti giuridici
sorti sulla base dei decreti non convertiti.
8. - In conclusione, ritenuto che il giudizio non possa essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale come sopra sollevata e che la questione
stessa non sia manifestamente infondata, va disposta l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Resta precisato che la questione investe la legittimità
costituzionale dell'art. 15, comma 1, della legge 21 dicembre 1996,
n. 665, nella parte in cui prevede che restino validi gli atti ed i
provvedimenti adottati e siano fatti salvi gli effetti prodottisi ed
i rapporti giuridici sorti sulla base dell'art. 8, comma 7, del d.-l.
20 settembre 1996, n. 490, nella parte in cui convalida a tutti gli
effetti le posizioni giuridiche attribuite ai sensi dell'art. 107,
comma secondo, del regolamento del personale dell'A.A.A.V.T.A.G. di
cui al d.P.R. 7 aprile 1983, n. 279.

P. Q. M.
Riunisce i ricorsi in epigrafe;
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, l'art. 23 della legge 11 marzo
1983, n. 87;
Dispone al fine della risoluzione della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 15, comma 1, della legge 21 dicembre 1996,
n. 665 in relazione, nei limiti di cui in motivazione, all'art. 8,
comma 7, del d.-l. 20 settembre 1996, n. 490, per contrasto con gli
artt. 97, primo comma, 24, primo comma, 113, primo e secondo comma,
della Costituzione, l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio
dei Ministri nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma, il 4 aprile 1997.
Il presidente: de Roberto
L'estensore: Anastasi
97C1164