1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 2-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 635 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 agosto 2000
Ordinanza emessa l'8 agosto 2000 dal giudice di pace di Bologna nel procedimento civile vertente tra Rossi Gabriele, in proprio e Polizia Municipale del comune di Bologna Circolazione stradale - Guida con patente scaduta - Sanzioni accessorie - Fermo amministrativo del veicolo - Prevista durata fissa di due mesi - Impossibilita' di adeguamento alla condotta ed alla situazione soggettiva del trasgressore - Possibilita' che il fermo si protragga oltre la data di pagamento della sanzione pecuniaria - Eccesso di delega, in relazione all'art. 5, lett. d), legge n. 205/1999 - Lesione, sotto piu' profili, del canone di ragionevolezza e proporzionalita' delle misure sanzionatorie - Contrasto con il principio secondo cui il pagamento della sanzione estingue la violazione. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 126, comma 7, modificato dall'art. 19, comma 3, d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507. - Costituzione, art. 76. (000C1108) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 2-11-2000)

IL GIUDICE DI PACE
A scioglimento della riserva che precede,
Osserva in fatto
Il giorno 23 febbraio 2000, in Bologna, il signor Rossi
dott. Gabriele, residente a Ravenna, via Barchiesi n. 28, veniva
colto dalla Polizia municipale alla guida della sua vettura Fiat
Punto tg. AL 712 EH con la patente scaduta il 17 novembre 1999;
conseguentemente, con verbale n. 217754 gli veniva contestata la
violazione dell'art. 126 del d.lgs. n. 285/1992 e, con separato
verbale n. 16443, la Polizia municipale sottoponeva la sua
autovettura a fermo amministrativo contestualmente incaricando la
ditta "Centro dell'auto" quale depositaria a provvedere al traino
presso la sua sede a Bologna.
Con ricorso depositato in data 6 marzo 2000 il trasgressore,
personalmente rappresentato, impugnava entrambi i verbali ma,
sostanzialmente, si doleva della gravosità della sanzione
accessoria e, con riferimento alla sua situazione personale e
famigliare, lamentava anche il particolare accanimento delle
modalità di attuazione del fermo adottate dagli agenti in
quantocchè il giorno della violazione non era solo ma aveva a
bordo la moglie e il figlio, entrambi muniti di valida patente, che
legittimamente avrebbero potuto mettersi alla guida della vettura e
riportarla a Ravenna tenendola colà in stato di fermo o, quanto
meno, portarla direttamente dal depositario di Bologna, così
evitando le spese per il traino. Inoltre, essendo egli dipendente
dell'Enichem presso lo stabilimento petrolchimico di Ravenna con
orario di lavoro distribuito su turni anomali (dalle ore 8 alle 16;
dalle 16 alle 24 e dalle 24 alle 8), sia per gli orari che per la
località da raggiungere era costretto a utilizzare come mezzo di
trasporto la propria vettura, non esistendo in quelle circostanze
di ora e di località mezzi pubblici.
Col provvedimento di fissazione dell'udienza di prima
comparizione al 27 giugno 2000 questo giudice sospendeva
l'ordinanza opposta e disponeva la restituzione della vettura.
Il comune di Bologna non si costituiva ma depositava copia
conforme del verbale d'accertamento, copia fotostatica del
bollettino di versamento della somma di L. 242.400 pagata dal
trasgressore in data l7 aprile 2000 a titolo di sanzione
amministrativa pecuniaria oltre una nota del responsabile
dell'ufficio ricorsi con cui, malgrado la mancata costituzione in
giudizio, irritualmente chiedeva il rigetto del ricorso.
All'udienza del 27 giugno 2000 il ricorrente riferiva di aver
rinnovato la patente il giorno dopo all'accertamento, in data 24
febbraio 2000, esibiva la ricevuta di L. 367.000 del 15 marzo 2000
pagate al depositario sia per il traino che per i 22 giorni di
deposito; sosteneva l'iniquità di una normativa che attraverso la
sanzione accessoria del fermo colpiva il trasgressore a suo dire
"in buona fede" con conseguenze patrimoniali irragionevoli se
rapportate all'entità della sanzione vera e propria e, siccome
l'accertamento era fondato, per il caso di rigetto del ricorso in
via subordinata chiedeva che il fermo della vettura per i restanti
28 giorni potesse continuare presso la sua abitazione a Ravenna.
M o t i v i
Preliminarmente lo scrivente dà atto che la Polizia municipale
ha legittimamente elevato verbale di violazione e inflitto la
sanzione amministrativa accessoria del fermo amministrativo del
veicolo per la durata di due mesi (e ciò dicesi a prescindere, in
questa sede, dalla questione del luogo e del custode presso il
quale depositare il veicolo fermato) essendo la violazione pacifica
e non avendo gli agenti alcuna facoltà di riduzione della durata
della sanzione accessoria, per cui, in ultima analisi, la decisione
di rigetto dell'opposizione non potrebbe non riportare
all'attualità la prosecuzione del fermo amministrativo della
vettura per il residuo periodo di 28 giorni, avendo l'art. 126,
u.c. del c.d.s. stabilito la durata del fermo nella misura fissa di
due mesi.
Da qui la rilevanza delle questioni di costituzionalità della
normativa presupposta che si vanno a prospettare in relazione al
giudizio de quo.
Violazione dell'art. 76 della Costituzione per eccesso di delega
L'art. 19, comma 3, del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, ha
sostituito il secondo periodo del comma 7, dell'art. 126, del d.lgs
n. 285/1992, introducendo i due periodi seguenti:
"alla violazione conseguono le sanzioni amministrative
accesorie del ritiro della patente e del fermo del veicolo per un
periodo di due mesi;
in caso di reiterazione delle violazioni, in luogo del fermo
amministrativo, consegue la sanzione accessoria della confisca
amministrativa del veicolo".
La legge di delega 25 giugno 1999 n. 205, art. 5, lettera d),
stabiliva invece di:
"d) prevedere per le violazioni di cui alle lettere a) e c)
del presente comma e per quella prevista dall'art. 126 comma 7, del
citato decreto legislativo n. 285 del 1992, a titolo di sanzione
amminitrativa accessoria, il sequestro del mezzo per un periodo non
superiore a tre mesi, nonchè, in caso di reiterazione delle
condotte, la confisca del mezzo".
A tale precisa indicazione il legislatore delegato non si è
attenuto, ed ha introdotto una sanzione accessoria di natura
diversa e negli effetti più grave di quella del sequestro in
quantocchè, secondo l'art. 19 della legge n. 689/1981, nel caso di
sequestro e di opposizione all'autorità amministrativa, la
decisione deve essere "adottata con ordinanza motivata emessa entro
il decimo giorno successivo alla sua proposizione. Se non è
rigettata entro questo termine, l'opposizione si intende accolta.
Anche prima che sia concluso il procedimento amministrativo,
l'autorità competente può disporre la restituzione della cosa
sequestrata, previo pagamento delle spese di custodia, a chi prova
di averne diritto e ne fa istanza, salvo che si tratti di cose
soggette a confisca obbligatoria".
Nulla di quanto previsto per l'ipotesi di sequestro del mezzo si
rinviene, invece, relativamente al fermo amministrativo di durata
prefissata.
Infatti, pur potendo l'interessato proporre ricorso
amministrativo al prefetto ai sensi dell'art. 214, comma 4 del
c.d.s, intanto non è previsto per tale fattispecie alcun termine
breve entro il quale questi debba decidere sotto pena di
accoglimento del ricorso, con la conseguenza che il prefetto
legittimamente potrebbe emettere ordinanza - di rigetto o di
accoglimento - entro il termine generale di 180 giorni cui
all'art. 204, comma 1 del c.d.s. in tal modo vanificandosi la
possibilità di attenuazione della portata afflittiva del fermo
ormai interamente consumato; inoltre, quand'anche la sanzione
pecuniaria prevista per la guida con patente scaduta fosse stata
prontamente pagata e la patente rinnovata entro pochi giorni, al
Prefetto sarebbe preclusa la facoltà di "disporre la restituzione
della cosa - non sequestrata bensì sottoposta a fermo
amministrativo - anche prima che sia concluso il procedimento
amministrativo".
Ne segue che mentre per il caso di sequestro del veicolo è
consentito al verbalizzato adire l'autorità amministrativa e, nel
caso di favorevole accoglimento dell'istanza, rientrare in tempi
brevi nella disponibilità del mezzo, nell'ipotesi di fermo
amministrativo tale possibilità gli è preclusa.
In conclusione, con l'art. 19, comma 3, del d.lgs. 30 dicembre
1999, n. 507 il legislatore delegato ha introdotto una sanzione
accessoria di natura diversa e, sostanzialmente, più gravosa di
quella che doveva introdurre, così violando l'art. 5, lettera d),
della legge di delega 25 giugno 1999, n. 205.
Lesione del canone generale di ragionevolezza e proporzionalità
delle misure sanzionatorie
La censurata disposizione infligge il fermo amministrativo del
veicolo per la durata di due mesi.
È noto che le sanzioni amministrative accessorie possono
arrecare danni economici più gravi delle stesse sanzioni
pecuniarie ed essere, comunque, portatrici di una carica afflittiva
di gran lunga superiore cosicchè il legislatore, laddove ne
stabilisce l'impiego, non potrà andare al di là della
ragionevolezza e della proporzionalità, secondo un rapporto di
stretta connessione con la realtà della situazione che detta
sanzione accessoria va a determinare, dovendo evitare che la
situazione afflittiva finisca per diventare, obbiettivamente,
ingiusta, cioè a dire disancorata dalla gravità del fatto
illecito in sè considerato e sproporzionata in rapporto alla
sanzione principale o all'insieme delle altre sanzioni previste per
le violazioni analoghe.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 110/1996, ha già
avuto modo di occuparsi sotto l'anzidetto profilo dell'art. 134 del
c.d.s. e ne ha statuito l'illegittimità costituzionale del secondo
comma nella parte in cui prevedeva, come sanzione accessoria, la
confisca del veicolo, in considerazione del fatto che in relazione
alla violazione prevista al primo comma tale sanzione accessoria
era lesiva del canone di ragionevolezza oltre che sproporzionata.
Orbene, dall'esame dell'art. 126, comma 7, del c.d.s. emerge che:
a) nessuna discrezionalità viene lasciata all'autorità
amministrativa nella commisurazione della durata della sanzione
accessoria;
b) nessuna differenziazione di trattamento punitivo distingue
l'ipotesi del trasgressore colposo che paga la sanzione pecuniaria
ed opera con sollecitudine rinnovando quanto prima la patente (il
trasgressore ha prodotto copia fotostatica della patente rinnovata
effettivamente il giorno dopo la violazione), da chi tiene una
condotta opposta o, nella peggiore delle ipotesi, da chi
consapevolmente non potrebbe ottenerne il rinnovo per perdita dei
requisiti prescritti, differenze queste che l'art. 11 della legge
n. 1689/1981 valorizza per il caso delle sanzioni accessorie
facoltative;
c) alcuna facoltà di valutazione viene lasciata
all'autorità amministrativa in relazione alla necessità, di
giustizia sostanziale, che il fermo colpisca secondo una durata
variabile commisurata non solo alla gravità delle conseguenze
economiche che si vanno ad arrecare in relazione alle condizioni
del trasgressore, ma anche a quelle indirette ed eventuali arrecate
ai famigliari per il caso in cui dell'uso del veicolo siano questi
ad usufruire. Nel caso di specie, mentre la sanzione pecuniaria è
stata di L. 242.400 il fermo dell'autovettura per 22 giorni unito
al traino già costava al trasgressore la somma di L. 367.000. Si
è quindi di fronte a una sanzione accessoria che nei suoi effetti
economicamente procura al trasgressore un danno di gran lunga
superiore alla misura della sanzione pecuniaria vera e propria
stabilita dal legislatore, ed è anche in relazione a un così
ampio divario di costi che il giudicante ritiene la previsione
irrazionale oltre che obiettivamente ingiusta in quantocchè la
sanzione accessoria, siccome totalmente scollegata nella sua durata
dalle situazioni soggettive del trasgressore, viene a porsi in
contrasto coi principi di giustizia retributiva espressi
dall'art. 11 della legge n. 689/1981. Si osserva inoltre che mentre
i proventi delle sanzioni pecuniarie vanno a rimpinguare il fondo
di cui all'art. 208 del c.d.s, dal quale lo Stato o gli altri enti
pubblici attingono per il conseguimento di interessi pubblicistici,
secondo lo stretto rapporto di giustizia retributiva che
caratterizza la sanzione pecuniaria, le somme che il trasgressore
è obbligato a pagare per il traino e la custodia lo depauperano in
misura maggiore ancorchè tale esborso non arrechi alla
collettività alcun vantaggio;
d) ed ancora nessuna distinzione la legge opera in relazione
al tipo o alla destinazione del veicolo. Se nel caso in questione
la vettura serviva, a dire dell'interessato, per raggiungere il
posto di lavoro in orari e luoghi non serviti da mezzi pubblici,
ancor più grave appare l'irrazionalità di una durata del fermo
prestabilita quando si pensa al caso di veicoli predisposti per il
trasporto di infermi, di famigliari minorati, speciali o anche
soltanto indispensabili per lo svolgimento della propria attività
lavorativa, assoggettati ad un inutilizzo per due mesi in
conseguenza dell'intervenuta scadenza della patente avvenuta per
mera dimenticanza magari (non è questo il caso) il giorno prima;
e) con riferimento al traino del veicolo imposto al
trasgressore in ossequio alla previsione ex art. 214, comma 1, del
c.d.s., secondo cui "l'organo di polizia che accerta la violazione
provvede direttamente a far cessare la circolazione ed a far
ricoverare il veicolo in apposito luogo di custodia ..." si osserva
che nel caso di trasgressione costituita dalla guida in stato di
ebbrezza (art. 186.3) o sotto l'influenza di sostanze stupefacenti
(art. 187.4 del c.d.s.), la legge consente che il veicolo possa
essere condotto da altra persona idonea o, qualora questa non sia
presente, che il veicolo possa "essere fatto trainare fino al luogo
indicato dall'interessato o fino alla più vicina autorimessa e
lasciato in consegna al proprietario o gestore di essa con le
normali garanzie per la custodia". È evidente la disparità di
trattamento sanzionatorio, da intendersi in senso lato, tra chi
guida con patente scaduta ma nel pieno possesso delle sue facoltà
e che per questo viene colpito anche col fermo del veicolo e il
traino a sue spese presso un depositario, e chi guida in condizioni
tali da costituire un pericolo per sè e per gli altri e che per
questo non subisce alcun fermo del veicolo conservandone, anzi, la
piena disponibilità. In quest'ultima ipotesi le violazioni
ipotizzate sono incomparabilmente più gravi della prima ma, ciò
malgrado, è questa ad essere sanzionata in misura maggiore;
g) alcuna distinzione sanzionatoria è prevista per le
ipotesi in cui la patente sia scaduta da alcuni giorni ovvero da
molti mesi.
Per altro verso, l'impiego del fermo amministrativo come misura
afflittiva accessoria appare aberrante rispetto le finalità
dell'istituto medesimo.
Originariamente introdotto come strumento autoritativo atipico di
autotutela, allo scopo di garantire all'Erario il pagamento di
entrate a lui dovute per il caso in cui il debitore dell'erario
fosse a sua volta creditore di somme da parte dello Stato o di enti
pubblici, è venuto via via evolvendosi ma sempre conservando la
caratteristica originaria di strumento cautelare "di natura
eccezionale, funzionale alla peculiarità soggettiva del creditore
Stato che ..., trova in esso un nesso per agevolare la
compensazione fra crediti e debiti" (Cons. Stato 20 gennaio 1997
n. 1420), finalizzato a neutralizzare il pericolo di sottrazione
del creditore agli obblighi verso l'amministrazione, e di natura
provvisoria, che si estingue in conseguenza del pagamento del
debito.
Ad esempio, l'art. 91-bis del d.P.R. n. 602/1973 per la
riscossione delle imposte dirette prevede che se i veicoli a motore
e gli autoscafi di proprietà del contribuente, oggetto di
pignoramento, non siano reperibili, se ne possa disporre il fermo
tramite iscrizione nei registri mobiliari della detta misura, così
impedendone la vendita, e che per il caso in cui questi siano messi
in circolazione si applicano le sanzioni previste dall'art. 241,
comma 8, del c.d.s., ma l'obbligo di tenere fermo il veicolo è
imposto al fine di impedirne il deterioramento e, di conseguenza,
la diminuzione di valore, e non per finalità afflittive, tant'è
che il fermo si attua senza previsione del trasporto del veicolo
presso un depositario, proprio per non danneggiare economicamente
l'interessato.
Da qui la censura dell'uso improprio e per fini distorti, di uno
strumento che nè l'ordinamento penale nè quello sanzionatorio
(art. 20 legge n. 689/1981) prevedono come misura afflittiva e che,
siccome inflitto in via anticipata, contrasta persino col canone
generale della non applicabilità fino a che "è pendente il
giudizio di opposizione" espresso dal comma 2 dell'art. 20 della
legge n. 689.
Infine, la constatazione che nella vicenda in esame la violazione
è stata accertata in data 23 febbraio, la patente rinnovata in
data 24, la sanzione pecuniaria pagata il 17 aprile e che il fermo
non è stato interamente scontato perchè sospeso dopo 22 giorni,
porta a ritenere la censurata disposizione irragionevole e
profondamente ingiusta anche in relazione ad altri principi
generali.
Siccome il fermo amministrativo del veicolo per come
materialmente si concreta ai sensi degli artt. 396 e 394 del
Regolamento attuativo lo "immobilizza" rendendolo inutilizzabile,
se il pagamento della sanzione pecuniaria avviene prima della
scadenza del fermo, come in fattispecie, la sua protrazione sino ad
oltre la data del pagamento della sanzione pecuniaria si appalesa
gratuitamente afflittiva, e si pone in contrasto col principio
generale dell'ordinamento sanzionatorio secondo cui il pagamento
della sanzione estingue la violazione.
Tale principio, desumibile dall'art. 162 del c.p., secondo cui
l'oblazione delle contravvenzioni punite con sola ammenda estingue
il reato, ben può ritenersi vigente anche con riguardo alle
contravvenzioni depenalizzate e, a maggior ragione, rispetto le
sanzioni accessorie di cui trattasi, per cui, in conclusione, non
si vede in base a quale presupposto di giustizia punitiva la
sanzione accessoria possa protrarsi oltre all'avvenuta estinzione
della violazione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1957, n. 87;
Ritenuta d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione della legittimità costituzionale dell'art. 126, comma 7
del d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285, come modificato dall'art. 19,
comma 3, del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, sia con riferimento
all'art. 76 della Costituzione, sia per la lesione del canone
generale di ragionevolezza e proporzionalità delle sanzioni, come
sopra illustrati e prospettati;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende il giudizio in corso e dispone che a cura della
cancelleria la presente ordinanza sia notificata alle parti e al
Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Bologna, addì 8 agosto 2000.
Il giudice di pace: Casadei
00C1108