1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 30-10-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 250 SENTENZA 21 - 25 ottobre 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 - Utilizzo di quota parte del "saldo finanziario presunto" alla chiusura dell'esercizio 2012 a copertura di stanziamenti di spese non vincolate, in particolare quelle relative alla rassegnazione dei residui passivi perenti in conto capitale e di parte corrente iscritte rispettivamente ai capitoli 323500 (U.P.B. 15.02.003) e 321920 (U.P.B. 15.01.002) - Ricorso del Governo - Asserita violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica - Carenza di motivazione - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2013, n. 3, artt. 13 e 14. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 - Utilizzo di quota parte del "saldo finanziario presunto" alla chiusura dell'esercizio 2012 a copertura di stanziamenti di spese non vincolate, in particolare quelle relative alla riassegnazione dei residui passivi perenti in conto capitale e di parte corrente iscritte rispettivamente ai capitoli 323500 (U.P.B. 15.02.003) e 321920 (U.P.B. 15.01.002) - Mancanza del necessario presupposto dell'accertamento dell'avanzo di amministrazione in sede di approvazione del rendiconto relativo all'esercizio nel quale l'avanzo medesimo si e' formato - Sovradimensionamento della spesa rispetto alle risorse effettivamente disponibili - Violazione del principio di equilibrio del bilancio - Violazione del principio di copertura delle spese - Illegittimita' costituzionale parziale, nella parte inerente all'imputazione della spesa ai capitoli 323500 (U.P.B. 15.02.003) e 321920 (U.P.B. 15.01.002) del bilancio di previsione 2013 - Assorbimento di ulteriore questione. - Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2013, n. 3, artt. 13, comma 1, e 14, comma 1. - Costituzione, art. 81, quarto comma. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 - Contabilizzazione sul versante dell'entrata e della spesa del bilancio di competenza e di cassa dell'esercizio 2013, dell'avanzo di amministrazione presunto nella misura di euro 9.000.000,00, pari alla sommatoria degli importi destinati dagli artt. 13 e 14 alla riassegnazione dei residui passivi in conto capitale e di parte corrente - Violazione del principio di equilibrio del bilancio - Violazione del principio di copertura delle spese - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale, nella parte in cui e' contabilizzato, nell'entrata del bilancio di competenza e di cassa dell'esercizio 2013, il saldo finanziario positivo presunto dell'esercizio 2012 nella misura di euro 9.000.000,00. - Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2013, n. 3, artt. 1 e 4. - Costituzione, art. 81, quarto comma; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 - Applicazione al bilancio di previsione 2013 dell'avanzo di amministrazione presunto dell'esercizio 2012, nella misura di euro 9.000.000,00, pari alla sommatoria degli importi destinati dagli artt. 13 e 14 alla rassegnazione dei residui passivi in conto capitale e di parte corrente - Violazione del principio di equilibrio del bilancio - Violazione del principio di copertura delle spese - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale, nella parte in cui e' applicato al bilancio di previsione 2013 il saldo finanziario positivo presunto dell'esercizio 2012 nella misura di euro 9.000.000,00. - Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2013, n. 3, art. 11. - Costituzione, art. 81, quarto comma; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. (T-130250) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 30-10-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 13 e 14
della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2013, n. 3 (Bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2013 bilancio pluriennale
2013-2015), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 18-20 marzo 2013, depositato in cancelleria il
21 marzo 2013 ed iscritto al n. 50 del registro ricorsi 2013.
Udito nell'udienza pubblica del 24 settembre 2013 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
udito l'avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 18-20 marzo 2013 e depositato il 21 marzo 2013, iscritto al reg.
ric. n. 50 del 2013, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 13 e 14 della legge Regione Abruzzo 10
gennaio 2013, n. 3 (Bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2013 - Bilancio pluriennale 2013-2015), in riferimento
agli articoli 81, quarto comma, e 117, terzo comma, della
Costituzione.
2.- Rileva il ricorrente che, con gli artt. 13 e 14 della legge
regionale n. 3 del 2013, la Regione Abruzzo ha disposto l'utilizzo di
quota parte del saldo finanziario presunto alla chiusura
dell'esercizio 2012 a copertura di stanziamenti di spese non
vincolate. Osserva altresì che tra le spese la cui copertura è
disposta dall'art. 11 della citata legge tramite l'utilizzo
dell'avanzo presunto vi sono quelle relative alla riassegnazione dei
residui passivi perenti in conto capitale e di parte corrente,
iscritte rispettivamente ai capitoli 323500 (U.P.B. 15.02.003) e
321920 (U.P.B. 15.01.002). Il Presidente del Consiglio dei ministri
assume che tale utilizzo, in quanto effettuato malgrado non sia stata
ancora certificata l'effettiva disponibilità dell'avanzo di
amministrazione presunto con l'approvazione del rendiconto per
l'esercizio finanziario 2012, violi il principio di equilibrio del
bilancio, di cui all'art. 81, quarto comma, Cost. ed i principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica
fissati ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. In altri termini,
la copertura finanziaria di spese non vincolate attraverso l'utilizzo
dell'avanzo di amministrazione dell'esercizio precedente, che è
ancora in pendenza di accertamento per mancata approvazione del
rendiconto 2012, realizzerebbe un pareggio di bilancio in sede
preventiva non conforme ai precetti dell'art. 81, quarto comma, Cost.
A tale riguardo il ricorrente afferma che, in base alla costante
giurisprudenza della Corte costituzionale (si citano le sentenze n.
70 del 2012, n. 106 del 2011, n. 68 del 2011, n. 141 del 2010, n. 100
del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991), l'obbligo di copertura
avrebbe dovuto essere osservato dalla Regione Abruzzo attraverso la
previa verifica della disponibilità effettiva delle risorse
impiegate per assicurare il tendenziale equilibrio tra entrate e
uscite. Inoltre il Presidente del Consiglio ricorda che la medesima
Corte, in relazione al parametro di cui all'art. 81, quarto comma,
Cost., ha ritenuto che la copertura deve essere credibile,
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale ed ha altresì
chiarito che il saldo finanziario presunto consiste in una stima
provvisoria, priva di valore giuridico ai fini delle corrispondenti
autorizzazioni di spesa e che «nessuna spesa può essere accesa in
poste di bilancio correlate ad un avanzo presunto, se non quella
finanziata da fondi vincolati e regolarmente stanziati nell'esercizio
precedente» (sentenza n. 70 del 2012). Il ricorrente ricorda, ancora,
come la Corte abbia declinato i canoni contabili fondamentali con
specifico riferimento all'avanzo di amministrazione, affermando che
quest'ultimo può esistere, giuridicamente e contabilmente, soltanto
sul necessario presupposto del suo già avvenuto accertamento, da
effettuarsi solo mediante il perfezionamento dell'approvazione del
rendiconto relativo all'esercizio nel quale l'avanzo si è formato.
Prima di tale momento l'avanzo non può che essere «presunto ed - in
quanto tale - giuridicamente inesistente» (sentenza n. 70 del 2012).
3.- In termini generali, il ricorrente osserva che nella legge
regionale in esame sembrerebbe non congrua la gestione dei residui
perenti, il cui ammontare, al 31 dicembre 2011, per il solo Titolo I
della spesa, sarebbe pari a circa 21 milioni di euro, diversamente da
quanto riportato nel bilancio di previsione per il 2013, ove in base
agli artt. 13 e 14 impugnati sono complessivamente stanziate nei
fondi per la reiscrizione dei residui passivi perenti risorse per 9
milioni di euro. A tale riguardo, il Presidente del Consiglio dei
ministri evidenzia che l'entità di tale stanziamento «non appare
improntata a criteri di prudenzialità, in quanto, così come
sostenuto dalla Corte dei conti, sezione delle autonomie (delibera n.
14/AUT/2006), per apprestare una sufficiente garanzia di assolvimento
delle obbligazioni assunte, la dotazione del fondo residui perenti
dovrebbe avere una consistenza tale da assicurare un margine di
copertura pari al 70% degli stessi».
4.- Le norme impugnate, oltre a violare la regola sostanziale del
pareggio di bilancio e di effettività delle coperture,
contrasterebbero anche con l'art. 117, terzo comma, Cost., che
attribuisce alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni
la materia del coordinamento della finanza pubblica. A parere del
Presidente del Consiglio dei ministri, la regola secondo cui non è
consentito coprire spese mediante l'avanzo presunto non ancora
accertato tramite approvazione del rendiconto costituirebbe un
principio fondamentale di coordinamento finanziario, inteso ad
evitare che l'incertezza della copertura possa generare la necessità
di manovre correttive in corso di esercizio ed alterare l'equilibrio
complessivo della finanza pubblica allargata. Non competerebbe quindi
alla Regione dettare norme di bilancio che contravvengono a tale
principio.
5.- La Regione Abruzzo non si è costituita.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei
ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli
articoli 13 e 14 della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2013,
n. 3 (Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 -
Bilancio pluriennale 2013-2015), in riferimento agli artt. 81, quarto
comma, e 117, terzo comma, della Costituzione.
Il ricorrente lamenta che dette disposizioni prevedono l'utilizzo
di quota parte del "saldo finanziario presunto" (termine impiegato
dalla legge di contabilità regionale per indicare l'avanzo di
amministrazione presunto, espressione che sarà utilizzata in
prosieguo) alla chiusura dell'esercizio 2012 a copertura di
stanziamenti di spese non vincolate, in particolare quelle relative
alla riassegnazione dei residui passivi perenti in conto capitale e
di parte corrente, iscritte rispettivamente ai capitoli 323500
(U.P.B. 15.02.003) e 321920 (U.P.B. 15.01.002).
Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva che la legge
regionale, malgrado non sia stata ancora accertata l'effettiva
disponibilità dell'avanzo di amministrazione presunto con
l'approvazione del rendiconto per l'esercizio finanziario 2012,
dispone l'utilizzo di quota parte dello stesso a copertura di
stanziamenti di spesa. In tal modo essa violerebbe il principio di
equilibrio del bilancio, di cui all'art. 81, quarto comma, Cost., ed
i principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica fissati ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. Mediante
il censurato meccanismo la Regione Abruzzo realizzerebbe «il pareggio
di bilancio in sede preventiva attraverso la contabilizzazione di un
avanzo di amministrazione non accertato e verificato a seguito della
procedura di approvazione del consuntivo dell'esercizio precedente» e
non assicurerebbe la copertura delle spese «attraverso la previa
verifica della disponibilità effettiva delle risorse impiegate, per
assicurare il tendenziale equilibrio tra entrate e uscite».
Il ricorrente ricorda come questa Corte abbia declinato i canoni
contabili fondamentali con specifico riferimento all'avanzo di
amministrazione, affermando che quest'ultimo può esistere,
giuridicamente e contabilmente, soltanto sul necessario presupposto
del suo già avvenuto accertamento in sede di approvazione del
rendiconto relativo all'esercizio nel quale l'avanzo si è formato.
Prima di tale momento l'avanzo non può che essere «presunto ed - in
quanto tale - giuridicamente inesistente» (sentenza n. 70 del 2012).
Inoltre, secondo il ricorrente, la misura delle risorse
complessivamente stanziate dalla legge in esame nei fondi destinati
alla reiscrizione dei residui passivi perenti sarebbe incongrua
rispetto al loro ammontare complessivo.
In sostanza, le censure formulate dal ricorrente in relazione
agli evocati parametri possono essere così sintetizzate: a)
realizzazione del formale pareggio di bilancio attraverso
l'utilizzazione dell'avanzo di amministrazione presunto relativo
all'esercizio 2012 ed il suo collegamento finalistico alla copertura
dei debiti pregressi scaduti o in scadenza nell'esercizio in corso;
b) produzione di un sostanziale squilibrio attraverso questa
operazione diretta ad ampliare complessivamente la spesa
dell'esercizio 2013; c) insufficienza dello stanziamento del fondo
per la riassegnazione dei residui perenti in relazione all'ammontare
della massa complessiva degli stessi alla data del 31 dicembre 2011,
che sarebbe «pari a circa 21 milioni di euro, diversamente da quanto
riportato nel bilancio di previsione per il 2013 ove sono
complessivamente stanziate nei fondi per la reiscrizione dei residui
passivi perenti, risorse per euro 9.000.000,00».
2.- Le censure formulate in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost. sono inammissibili.
Il ricorrente non svolge alcun percorso argomentativo idoneo a
collegare le norme impugnate al parametro costituzionale invocato,
nè deduce alcuna disposizione interposta in grado di illustrare la
pretesa illegittimità delle disposizioni stesse.
3.- Quanto alle censure formulate in riferimento all'art. 81,
quarto comma, Cost., è utile preventivamente delimitare la relazione
tra i profili di illegittimità prospettati ed il contenuto dei
singoli commi delle disposizioni impugnate.
L'art. 13 dispone che: «1. È autorizzata l'iscrizione, nello
stato di previsione della spesa, del cap. 323500 (U.P.B. 15.02.003)
denominato "Fondo speciale per la riassegnazione dei residui passivi
delle spese in conto capitale, perenti, agli effetti amministrativi,
reclamate dai creditori", ai sensi dell'art. 34, comma 7, lett. a)
della L.R. 25 marzo 2002, n. 3, con lo stanziamento per competenza di
euro 6.000.000,00. 2. Il Dirigente del Servizio Bilancio è
autorizzato a prelevare, dal predetto fondo, con propria determina,
le somme occorrenti per la corresponsione a favore dei creditori
degli importi di cui al comma precedente, previa iscrizione degli
stanziamenti necessari nei pertinenti capitoli o in nuovi capitoli
dello stato di previsione della spesa. 3. I prelevamenti e le
conseguenti reiscrizioni di cui al secondo comma sono disposti previo
accertamento e certificazione da parte della Direzione competente: -
della non sopravvenuta prescrizione delle somme relative; -
dell'avvenuto perfezionamento dell'obbligazione nell'esercizio
originario di competenza; - dell'impegno che diede luogo al residuo
passivo successivamente caduto in perenzione amministrativa».
L'art. 14 prevede che: «1. È autorizzata l'iscrizione, nello
stato di previsione della spesa, del cap. 321920 (U.P.B. 15.01.002)
denominato "Fondo di riserva per la riassegnazione dei residui
passivi di parte corrente, perenti agli effetti amministrativi,
reclamate dai creditori", ai sensi dell'art. 18, comma 2, della L.R.
25 marzo 2002, n. 3, con lo stanziamento per competenza di euro
3.000.000,00. 2. Il Dirigente del Servizio Bilancio è autorizzato a
prelevare, dal predetto fondo, con propria determina, le somme
occorrenti per la corresponsione a favore dei creditori degli importi
di cui al comma precedente, previa iscrizione degli stanziamenti
necessari nei pertinenti capitoli o in nuovi capitoli dello stato di
previsione della spesa. 3. I prelevamenti e le conseguenti
reiscrizioni di cui al secondo comma sono disposti previo
accertamento e certificazione da parte della Direzione competente: -
della non sopravvenuta prescrizione delle somme relative; -
dell'avvenuto perfezionamento dell'obbligazione nell'esercizio
originario di competenza; - dell'impegno che diede luogo al residuo
passivo successivamente caduto in perenzione amministrativa».
Nella loro speculare simmetria le due disposizioni istituiscono
un fondo finalizzato al pagamento di spese caratterizzate
dall'avvenuto perfezionamento dell'obbligazione nell'esercizio
originario di competenza, dal rispetto delle procedure contabili che
diedero luogo all'impegno di spesa prima dell'intervenuta perenzione
amministrativa e dalla non sopravvenuta prescrizione dei crediti
afferenti a detta categoria di spese.
Tenuto conto che «la perenzione amministrativa [...] consiste
nell'eliminazione dalla contabilità finanziaria dei residui passivi
non smaltiti, decorso un breve arco temporale dall'esercizio in cui
è stato assunto il relativo impegno [ma che...] fino alla decorrenza
dei termini per la prescrizione, non produce però alcun effetto sul
diritto del creditore, la cui posizione è assolutamente intangibile
da parte dei procedimenti contabili» (sentenza n. 70 del 2012), è
evidente che le norme in esame attengono all'esercizio del
potere-dovere dell'amministrazione di onorare le obbligazioni
perfezionate negli esercizi precedenti (e così cancellate in via
amministrativa dalle scritture contabili) già scadute o in scadenza
in quello di competenza.
Ciò premesso è opportuno sottolineare come il comma 1 di
entrambi gli articoli impugnati individui sia la tipologia della
spesa sia le modalità della relativa copertura, prevedendone
l'imputazione ai capitoli 323500 e 321920, poste inserite
rispettivamente nelle UU.PP.BB. 15.02.003 e 15.01.002, le quali - a
loro volta - sono collegate alla posta di entrata ove è allocato
l'avanzo di amministrazione presunto dell'esercizio 2012. I
successivi commi 2 e 3 degli artt. 13 e 14 della legge reg. Abruzzo
n. 3 del 2013 si limitano a disciplinare il procedimento per la
liquidazione della spesa.
Le censure poste in riferimento all'art. 81, quarto comma, Cost.,
secondo i profili precedentemente sintetizzati, si riferiscono
esclusivamente alla parte del comma 1 dei due articoli che determina
le modalità di copertura, mentre non vengono formulate censure nei
confronti della tipologia di spesa interessata - a sua volta
individuata dal comma 1 - e del procedimento inerente alla
liquidazione dei debiti pregressi, disciplinato dai due commi
successivi di entrambe le disposizioni impugnate.
3.1. - Alla luce di quanto premesso, la questione sollevata nei
confronti degli artt. 13, comma 1, e 14, comma 1, in riferimento
all'art. 81, quarto comma, Cost., sotto il profilo della lesione
dell'equilibrio del bilancio, è fondata limitatamente alla parte del
comma 1 che determina le modalità di copertura della spesa.
Il parametro costituzionale evocato opera sia in relazione ai
criteri di imputazione della spesa, sia attraverso il principio
"attuativo" dell'unità di bilancio, desumibile dall'art. 24, comma
1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e
finanza pubblica), come già affermato da questa Corte (sentenza n.
241 del 2013).
Entrambe le norme impugnate sono incompatibili con i precetti
desumibili dall'art. 81, quarto comma, Cost., in quanto comportano:
a) l'indebita utilizzazione dell'avanzo di amministrazione presunto
per fronteggiare le obbligazioni perfezionate negli esercizi
precedenti e scadute o in scadenza nell'esercizio 2013; b) la
creazione di uno squilibrio nel bilancio dovuto all'allargamento
delle autorizzazioni di spesa della Regione a seguito di tale
operazione.
Quanto alla prima censura, è evidente, da un lato, che la
copertura della spesa è viziata per effetto della non consentita
imputazione all'avanzo di amministrazione presunto, entità
giuridicamente ed economicamente inesistente (sentenza n. 70 del
2012), e, dall'altro, che il principio di unità, prescrivendo «che
il bilancio non può essere articolato in maniera tale da destinare
alcune fonti di entrata a copertura di determinate e specifiche
spese, salvi i casi di espresso vincolo disposti dalla legge per
alcune tipologie di entrate (tributi di scopo, mutui destinati
all'investimento, fondi strutturali di provenienza comunitaria,
etc.)» (sentenza n. 241 del 2013), non consente la correlazione
vincolata tra la posta di entrata e la spesa, dal momento che nella
fattispecie in esame non esiste alcuna specifica disposizione
legittimante tale deroga.
Quanto alla seconda censura, le descritte violazioni dei principi
della copertura e dell'unità concorrono a rendere il bilancio
dell'esercizio 2013 privo di equilibrio nel suo complesso, poichè
determinano il sovradimensionamento della spesa rispetto alle risorse
effettivamente disponibili.
Il descritto schema elusivo del parametro costituzionale consente
di dedicare risorse effettivamente disponibili a spese discrezionali
ancora da assumere e comunque non pervenute alla fase del
perfezionamento, anzichè impiegarle in via prioritaria per
l'adempimento delle obbligazioni scadute o in scadenza. Ciò comporta
la lesione del principio dell'equilibrio del bilancio.
Inoltre, nella fattispecie in esame viene a mancare la necessaria
«contestualità [...] dei presupposti che giustificano le previsioni
di spesa» con «quelli posti a fondamento delle previsioni di entrata
necessarie per la copertura finanziaria delle prime» (sentenza n. 213
del 2008). Infatti, mentre il pagamento dei debiti pregressi è
legittimo e doveroso e non può essere condizionato a determinati
eventi, la correlata risorsa dell'avanzo presunto di amministrazione
risulta inconsistente ed inutilizzabile per la copertura di detta
spesa.
3.2.- Proprio in relazione al parametro invocato dal Presidente
del Consiglio dei ministri è opportuno ricordare che il principio
dell'equilibrio tendenziale del bilancio, già individuato da questa
Corte come precetto dinamico della gestione finanziaria (ex plurimis,
sentenze n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966), consiste
nella continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra
risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle
finalità pubbliche.
Detto principio impone all'amministrazione un impegno non
circoscritto al solo momento dell'approvazione del bilancio, ma
esteso a tutte le situazioni in cui tale equilibrio venga a mancare
per eventi sopravvenuti o per difetto genetico conseguente
all'impostazione della stessa legge di bilancio. In quest'ultima
condizione viene a trovarsi la Regione Abruzzo, la quale, da un lato,
vede pregiudicato il pareggio dall'impropria utilizzazione
dell'avanzo di amministrazione presunto e, dall'altro, non può
omettere il doveroso adempimento delle obbligazioni relative agli
esercizi precedenti.
Lo strumento di risoluzione di tale patente conflitto è quello
dell'adozione di appropriate variazioni del bilancio di previsione,
in ordine alla cui concreta configurazione permane la
discrezionalità dell'amministrazione nel rispetto del principio di
priorità dell'impiego delle risorse disponibili per le spese
obbligatorie e, comunque, per le obbligazioni perfezionate, in
scadenza o scadute.
Il principio dell'equilibrio del bilancio, infatti, ha contenuti
di natura sostanziale: esso non può essere limitato al pareggio
formale della spesa e dell'entrata (sentenza n. 1 del 1966), ma deve
estendersi - attraverso un'ordinata programmazione delle transazioni
finanziarie - alla prevenzione dei rischi di squilibrio, che derivano
inevitabilmente dal progressivo sviluppo di situazioni debitorie
generate dall'inerzia o dai ritardi dell'amministrazione.
Peraltro, i limiti fissati dal ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri - il quale non ha impugnato l'utilizzazione di
un'ulteriore parte dell'avanzo di amministrazione presunto
(quantificato in euro 1.053.840.000,00) prevista dall'art. 11 della
legge in esame - non esonerano la Regione dal concreto perseguimento
dell'equilibrio tendenziale del bilancio. Questa Corte ha già
affermato (sentenza n. 70 del 2012) che «Nell'ordinamento finanziario
delle amministrazioni pubbliche i principi del pareggio e
dell'equilibrio tendenziale fissati nell'art. 81, quarto comma, Cost.
si realizzano attraverso due regole, una statica e l'altra dinamica:
la prima consiste nella parificazione delle previsioni di entrata e
spesa»; la seconda nel continuo perseguimento di una situazione di
equilibrio tra partite attive e passive che compongono il bilancio,
attraverso un'interazione delle loro dinamiche in modo tale che il
saldo sia tendenzialmente nullo. Ciò determina nell'amministrazione
pubblica l'esigenza di un costante controllo di coerenza tra la
struttura delle singole partite attive e passive che compongono il
bilancio stesso.
Nel caso in esame, la limitazione della declaratoria
d'incostituzionalità dell'utilizzazione dell'avanzo di
amministrazione presunto alle sole partite di spesa oggetto del
ricorso non esonera la Regione dal rispetto dei canoni derivanti dal
precetto costituzionale dell'equilibrio complessivo del bilancio,
anche in relazione alla dimensione di assoluto rilievo dell'avanzo di
amministrazione presunto residuale.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, l'avanzo di
amministrazione presunto costituisce entità giuridicamente e
contabilmente inesistente in forza del principio per cui «nessuna
spesa può essere accesa in poste di bilancio correlate ad un avanzo
presunto, se non quella finanziata da fondi vincolati e regolarmente
stanziati nell'esercizio precedente» (sentenze n. 309 e n. 70 del
2012).
4.- La declaratoria di parziale illegittimità degli artt. 13,
comma 1, e 14, comma 1, della legge regionale n. 3 del 2013 non ha
alcun riflesso invalidante nei confronti della residua parte dei
commi 1 degli artt. 13 e 14 e delle modalità di liquidazione delle
spese necessarie per l'adempimento delle obbligazioni inerenti agli
esercizi pregressi, previste dai commi 2 e 3 dei medesimi articoli.
Le richiamate disposizioni alimentano i fondi per la
riassegnazione dei residui perenti in conto capitale e di spesa
corrente destinati all'adempimento delle obbligazioni passive
perfezionate negli esercizi precedenti, per le quali non sia
sopravvenuta prescrizione.
Ancorchè non vincolate da specifica disposizione normativa ad
alcuna particolare risorsa allocata in parte entrata del bilancio, le
spese di cui si prevede la reiscrizione appartengono alla categoria
di quelle obbligatorie, per di più correlate all'esistenza di debiti
regolarmente contratti e ad obbligazioni scadute o in scadenza
nell'esercizio di competenza. Come è stato già osservato da questa
Corte (sentenza n. 70 del 2012), il pagamento dei debiti scaduti
della pubblica amministrazione è obiettivo prioritario - tra i molti
riferimenti normativi in ambito comunitario e nazionale è opportuno
richiamare la direttiva 16 febbraio 2011, n. 2011/7/UE, recante
«Direttiva del parlamento europeo e del Consiglio relativa alla lotta
contro i ritardi di pagamento nella transazioni commerciali
(rifusione) (Testo rilevante ai fini del SEE)» - non solo per la
critica situazione economica che il ritardo ingenera nei soggetti
creditori, ma anche per la stretta connessione con l'equilibrio
finanziario dei bilanci pubblici, il quale viene intrinsecamente
minato dalla presenza di situazioni debitorie non onorate
tempestivamente.
Dunque, l'adempimento delle obbligazioni sorte a seguito di
corretti e compiuti procedimenti deliberativi costituisce vincolo
indefettibile per la Regione Abruzzo, ma deve avvenire secondo i
canoni della sana gestione finanziaria, nel rispetto dei precetti
discendenti dall'art. 81, quarto comma, Cost., attraverso le forme di
copertura consentite dall'ordinamento.
5.- Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
va invece dichiarata l'illegittimità costituzionale, in via
consequenziale, degli artt. 1 e 4 della legge reg. Abruzzo n. 3 del
2013 nella parte in cui contabilizzano, rispettivamente sul versante
dell'entrata e della spesa del bilancio di competenza e di cassa
dell'esercizio 2013, l'avanzo di amministrazione presunto nella
misura di euro 9.000.000,00, pari alla sommatoria degli importi
destinati dagli articoli 13 e 14 alla riassegnazione dei residui
passivi in conto capitale e di parte corrente.
6.- Analoga statuizione deve essere adottata nei confronti
dell'art. 11 della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2013, nella parte in
cui applica al bilancio di previsione 2013 l'avanzo di
amministrazione presunto dell'esercizio 2012 nella misura di euro
9.000.000,00, pari alla sommatoria degli importi destinati dagli
artt. 13 e 14 alla riassegnazione dei residui passivi in conto
capitale e di parte corrente. L'evidente correlazione con le suddette
disposizioni comporta, infatti, un rapporto di chiara
consequenzialità con la decisione assunta in ordine alle stesse.
7.- Per effetto della dichiarazione d'illegittimità
costituzionale parziale degli artt. 13, comma 1, e 14, comma 1, della
legge reg. Abruzzo n. 3 del 2013, rimane assorbita la questione
inerente alla pretesa insufficiente copertura dei fondi destinati
alla riassegnazione delle spese relative ai residui perenti in conto
capitale e di parte corrente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 13,
comma 1, e 14, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio
2013, n. 3 (Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 -
Bilancio pluriennale 2013-2015) nella parte inerente all'imputazione
della spesa ai capitoli 323500 (U.P.B. 15.02.003) e 321920 (U.P.B.
15.01.002) del bilancio di previsione 2013;
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2013
nella parte in cui contabilizza, nell'entrata del bilancio di
competenza e di cassa dell'esercizio 2013, il saldo finanziario
positivo presunto dell'esercizio 2012 nella misura di euro
9.000.000,00;
3) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge n. 87 del 1953, l'illegittimità costituzionale dell'art. 4
della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2013 nella parte in cui
contabilizza, nella spesa del bilancio di competenza e di cassa
dell'esercizio 2013, il saldo finanziario positivo presunto
dell'esercizio 2012 nella misura di euro 9.000.000,00;
4) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge n. 87 del 1953, l'illegittimità costituzionale dell'art. 11
della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2013 nella parte in cui applica al
bilancio di previsione 2013 il saldo finanziario positivo presunto
dell'esercizio 2012 nella misura di euro 9.000.000,00.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 ottobre 2013.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 ottobre 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI