1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 20-6-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 431 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 maggio 2006
Ordinanza emessa il 5 maggio 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Campania - Napoli, sul ricorso proposto da Ummarino Bartolomeo contro Commissario delegato per l'emergenza socio economica ambientale del bacino idrico del fiume Sarno ed altro. Giustizia amministrativa - Tribunali amministrativi regionali - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa. - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25 e 125. (007C0745) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 20-6-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23, comma
2, legge n. 87/1953, sul ricorso n. 8314/2005 R.G. proposto dall'ing.
Bartolomeo Ummarino, in proprio ed in qualità di capogruppo del
Raggruppamento temporaneo di professionisti, rappresentato e difeso
dagli avv. Antonio Molfini, Tiziana Rodà e Domenico Marrazzo, coi
quali è elettivamente domiciliato in Napoli, alla via Ponte di
Tappia, n. 82;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri - Commissario
delegato per il superamento dell'emergenza socio-economico-ambientale
del bacino idrico del fiume Sarno, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
dello Stato, presso il cui ufficio distrettuale di Napoli, alla via
Diaz, n. 11, è legalmente domiciliato; e nei confronti dell'ing.
Francesco Rodriquez, funzionario Gori S.p.A.; per l'annullamento
dell'ordinanza n. 303 dell'8 luglio 2005, nella parte in cui
attribuisce le funzioni di direttore dei lavori all'ing. Francesco
Rodriquez, per le «opere di completamento della rete fognaria del
Comune di Corbara (Salerno), tipo A-B1 e B2-C»;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi i difensori delle parti presenti alla pubblica udienza del
16 marzo 2006, come da verbale, relatore il primo referendario
dott. Pierluigi Russo;
Ritenuto e considerato, in fatto ed in diritto, quanto segue:

F a t t o

Con il ricorso in epigrafe, l'ing. Bartolomeo Ummarino ha
impugnato l'ordinanza n. 303, prot. n. 6650/ord.4, datata 8 luglio
2005, emessa dal Commissario delegato ex o.P.C.m. n. 3270 del 12
marzo 2003, per lo stato di emergenza socio-economico-ambientale per
l'area del bacino idrografico del fiume Sarno, nella parte in cui
attribuisce le funzioni di direttore dei lavori all'ing. Francesco
Rodriquez, funzionario della Gori S.p.A., per le «opere di
completamento della rete fognaria del Comune di Corbara (Salerno),
tipo A-B1 e B2-C». A sostegno della richiesta di annullamento del
provvedimento ha dedotto i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 17 e 27 legge
n. 109 dell'11 febbraio 1994 e successive modifiche - difetto
assoluto di motivazione - eccesso di potere per irragionevolezza,
illogicità manifesta e contraddittorietà;
2) Violazione e falsa applicazione dell'art. 17, commi 11 e
12, legge n. 109/1994 e successive modifiche; violazione dell'art. 3,
legge n. 241/1990; violazione art. 97 Cost.; violazione dei principi
di non discriminazione, di parità di trattamento, di trasparenza e
del favor partecipationis; difetto assoluto di motivazione;
3) Violazione e falsa applicazione art. 5, legge 24 febbraio
1992, n. 225; violazione e falsa applicazione artt. 50, 62, 123 e 124
d.P.R. n. 554 del 21 dicembre 1999; inesistenza dei presupposti;
eccesso di potere.
Si è costituita in giudizio l'amministrazione statale intimata,
attraverso il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, che ha chiesto
in via pregiudiziale l'applicazione dell'art. 2 del decreto-legge 30
novembre 2005, convertito con modificazioni con legge 27 gennaio
2006, n. 21, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 28 gennaio 2006,
n. 23, in base al quale la controversia rientra nella competenza del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma.
Alla pubblica udienza del 16 marzo 2006, la causa è stata
trattenuta in decisione.

D i r i t t o

1. - Il Collegio ritiene di dover sollevare d'ufficio la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 2-bis,
2-ter e 2-quater, del decreto-legge 30 novembre 2005, aggiunti dalla
legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21. In base al suddetto
comma 2-bis, «In tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992 n. 225, la
competenza di primo grado a conoscere della legittimità delle
ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali
spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari,
al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma».
Dispone, poi, il comma 2-ter che: «Le questioni di cui al comma 2-bis
sono rilevate d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il
giudizio è definito con sentenza succintamente motivata ai sensi
dell'art. 26 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive
modificazioni, trovando applicazione i commi 2 e seguenti
dell'articolo 23-bis della stessa legge». Infine, ai sensi del comma
2-quater: «Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano anche
ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari adottate da
un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al comma 2-bis
permane fino alla loro modifica o revoca da parte del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui la parte
interessata può proporre il ricorso».
2. - La rilevanza della questione ai fini del presente giudizio
è palese, atteso che la controversia ha ad oggetto l'ordinanza
emessa in data 8 luglio 2005 dal Commissario delegato, ex o.P.C.m.
n. 3270 del 12 marzo 2003, per lo stato di emergenza
socio-economico-ambientale per l'area del bacino idrografico del
fiume Sarno, per la quale trova immediata applicazione il predetto
jus superveniens, che, come si è detto, riguarda anche i processi
pendenti.
Alla stregua delle richiamate previsioni, infatti, come
richiesto, dalla difesa erariale, questo tribunale amministrativo
regionale - ove non dubitasse della incostituzionalità delle stesse
- dovrebbe dichiarare l'improcedibilità del ricorso con sentenza
succintamente motivata, stante la propria incompetenza.
È appena il caso di aggiungere che, in generale, deve ritenersi
rilevante, ai sensi e per gli effetti dell'art. 23, comma 2, legge
n. 87/1953, non soltanto la questione che involge la normativa
applicabile per la definizione del giudizio nel merito, ma anche
quella che riguarda le regole che disciplinano il processo, quali
quelle che delimitano i poteri del giudice (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 137 del 1983).
Concludendo sul punto, a fronte della rilevata compressione della
potestas iudicandi di questo Collegio, a processo instaurato, e della
«soluzione obbligata» della fase di giudizio in cui esso si trova,
per effetto di una normativa che si sospetta di incostituzionalità -
per quanto si chiarirà innanzi - appare rilevante, hic et nunc, la
questione di costituzionalità dell'art. 3, commi 2-bis, ter e
quater, della legge n. 21/2006.
3. - Oltre che rilevante, la questione appare non manifestamente
infondata, profilandosi ragionevoli dubbi di costituzionalità sulle
disposizioni di legge richiamate, sotto molteplici aspetti.
3.1. - Ad avviso del Collegio, la normativa introdotta dal
legislatore con l'art. 3, comma 2, da bis a quater, della legge
n. 21/2006 contrasta innanzitutto con l'art. 3 della Costituzione.
Come si è detto, la normativa in esame prevede, per tutte le
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225, l'attribuzione di una
competenza funzionale al Tribunale amministrativo regionale del Lazio
a conoscere della legittimità delle ordinanze adottate, cioè per
atti che possono assumere un'incidenza limitata ad uno specifico
ambito territoriale, come nel caso di specie, ove è contesta
l'attribuzione dell'incarico di direttore dei lavori per opere di
completamento della rete fognaria del Comune di Corbara (SA). Invero,
tale deroga alle ordinarie regole di riparto della competenza
comporta una disparità di trattamento, per la tutela giurisdizionale
delle rispettive posizioni giuridiche, tra soggetti in situazioni
identiche, vale a dire tra i destinatari delle ordinanze adottate
dagli organi governativi o dai commissari delegati, nelle situazioni
di dichiarata emergenza, aventi efficacia limitata al territorio di
una regione, rispetto ai destinatari dei provvedimenti, aventi lo
stesso ambito di efficacia, adottati in via ordinaria, in genere
dagli organi esponenziali di enti territoriali regionali o sub
regionali.
In definitiva, mentre l'impugnazione di provvedimenti emessi
nell'esercizio delle ordinarie attribuzioni rientra nella competenza
del tribunale amministrativo regionale del luogo ove i provvedimenti
hanno incidenza, ai sensi dell'art. 3 della legge n. 1034/1971,
laddove sia stata dichiarata la situazione di emergenza ai sensi del
citato art. 5, comma 1, della legge n. 225/1992, l'impugnazione dei
provvedimenti volti alla cura dei medesimi interessi, idonei a
produrre le stesse conseguenze e ad incidere su identiche posizioni
soggettive, adottati dagli organi governativi o dai commissari
all'uopo nominati, rientra nella competenza inderogabile del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
Tale diversità di trattamento non appare giustificabile in
relazione alla particolare consistenza dell'interesse pubblico
perseguito dai suddetti provvedimenti, considerato che nel vigente
sistema non esiste una distribuzione di competenza tra i diversi
tribunali amministrativi regionali in dipendenza della maggiore o
minore rilevanza degli interessi sottesi all'esercizio delle
pubbliche funzioni. Peraltro, ove venisse in ipotesi introdotta, essa
apparirebbe in contrasto con l'art. 125 Cost. - sul quale si tornerà
più innanzi - che pone su un piano paritario i diversi tribunali
amministrativi distribuiti su base regionale. Ma appare decisiva la
considerazione che il rilievo dell'interesse tutelato non muta in
base alla circostanza per cui venga curato attraverso i normali
strumenti ordinamentali ovvero attraverso strumenti ed organi extra
ordinem, che si vengono a sovrapporre alle ordinarie competenze e
procedure per ragioni di particolare urgenza.
Difatti, le situazioni che giustificano la dichiarazione dello
stato di emergenza non si giustificano per il particolare rilievo
dell'interesse considerato, ma per l'urgenza di provvedere nei casi
di «calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità
ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri
straordinari» e che difficilmente potrebbero essere adeguatamente
affrontati in assenza di agili rimedi, immediatamente efficaci.
Orbene, se la straordinarietà degli eventi da fronteggiare
giustifica la straordinarietà dei poteri di carattere sostanziale
all'uopo previsti, invece la sottoposizione degli atti adottati,
nell'ambito dell'accertata situazione di emergenza, ad un peculiare
regime d'impugnazione appare del tutto irrazionale e sembra
comportare un'ingiustificata lesione dell'art. 3 della Costituzione.
Va peraltro aggiunto, ad ulteriore dimostrazione
dell'irragionevolezza del disegno complessivo che ne consegue, che
mentre il suesposto regime derogatorio concerne le ordinanze e gli
atti commissariali, invece i provvedimenti governativi che dichiarano
le situazioni di emergenza, ai sensi del citato art. 5 della legge
n. 225/1992, continuano a rientrare nell'ordinaria competenza del
Tribunale amministrativo regionale, laddove siano destinati ad
esplicare una limitata efficacia territoriale.
Questo giudice remittente non ignora la sentenza della Corte
costituzionale n. 189/1992, con la quale è stato ritenuto
compatibile con il dettato costituzionale l'art. 4 della legge 12
aprile 1990, n. 74, che attribuisce al Tribunale amministrativo
regionale Lazio la competenza esclusiva sull'impugnazione degli atti
del Consiglio superiore della magistratura. Tuttavia, in quella
circostanza la deroga all'ordinario criterio di riparto della
competenza, basato sulla sede di servizio del pubblico dipendente, è
stata valutata in linea con il canone di ragionevolezza per «la
particolare posizione assicurata al Consiglio superiore della
magistratura nell'organizzazione dei pubblici poteri e la
peculiarità dello status dei magistrati ordinari». Le suddette
argomentazioni non sono evidentemente utilizzabili nella vicenda in
esame, in cui la deviazione dalle regole generali di distribuzione
della competenza fra gli organi giurisdizionali, indicate nell'art. 3
della legge n. 1034/1971, non appare supportata da alcuna plausibile
ragione, dotata di copertura costituzionale, tale da giustificare la
disparità di trattamento che si viene ad operare tra situazioni
eguali, con conseguente lesione dei principi desumibili dall'art. 3
della Costituzione.
3.2. - In secondo luogo, le disposizioni in esame appaiono in
contrasto con l'art. 24 della Costituzione, in quanto l'attrazione
delle controversie ivi previste presso il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, piuttosto che presso gli organi giurisdizionali
localmente istituiti, indubbiamente comporta un ingiustificato
aggravio della tutela giurisdizionale, per l'evidente maggiore
difficoltà, non solo in termini di costi, per i soggetti incisi
nelle loro posizioni soggettive nell'esercitare le relative azioni.
Ciò vale sia per la fase transitoria in cui i giudizi pendenti
trasmigrano al Tribunale amministrativo regionale del Lazio sia per
le future nuove controversie che, secondo la nuova normativa,
dovrebbero essere ab initio instaurate presso detto organo
giudicante. Sul punto giova rammentare che la Corte ha ritenuto, in
un caso in cui il legislatore aveva disposto l'estinzione ope legis
di giudizi pendenti (art. 10, comma primo, legge n. 425/1984), che
siffatta disposizione, in quanto «preclude al giudice la decisione di
merito imponendogli di dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi
pendenti, in qualsiasi stato e grado si trovino alla data di entrata
in vigore della legge sopravvenuta», perciò stesso «viola il valore
costituzionale del diritto di agire, in quanto implicante il diritto
del cittadino ad ottenere una decisione di merito senza onerose
reiterazioni» (Corte costituzionale, sentenza n. 123 del 1987).
Sebbene la fattispecie in esame sia diversa da quella oggetto
della citata pronuncia, il principio, tuttavia, è nello stesso modo
applicabile. Accade infatti, nel caso presente, che chi abbia già un
giudizio pendente davanti al Tribunale amministrativo regionale
locale debba proseguire altrove nella propria iniziativa giudiziaria
(addirittura rimanendo esposto ad una seconda pronuncia cautelare
sollecitata dalla parte soccombente davanti al giudice adito prima
dell'entrata in vigore della legge in questione).
3.3. - Altro profilo di incostituzionalità va ravvisato,
inoltre, nella violazione del principio del giudice naturale
precostituito per legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. La
norma ora citata, stabilendo che «nessuno può essere distolto dal
giudice naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa
Corte costituzionale ha affermato nella sentenza n. 393 del 2002,
«che vi possa essere una designazione tanto da parte del legislatore
con norme singolari, che deroghino a regole generali, quanto da altri
soggetti, dopo che la controversia sia insorta»; ed invero, perchè
tale principio possa considerarsi rispettato, occorre che «[...] la
regola di competenza sia prefissata rispetto all'insorgere della
controversia».
3.4. - Si prospetta, infine, il contrasto delle norme in esame
con l'art. 125, secondo comma, della Costituzione, in base al quale
«Nella regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di
primo grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della
Repubblica». Tale previsione, esprimendo il principio
dell'articolazione su base regionale degli organi statali di
giustizia amministrativa di primo grado, implica conseguentemente il
rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di competenza degli
stessi. Tale sfera di competenze costituzionalmente garantita non ha
ragione di subire deroghe nella materia di cui trattasi, in cui le
singole situazioni di emergenza hanno rilievo spiccatamente locale,
con conseguente efficacia territoriale limitata dei relativi
provvedimenti adottati dai soggetti delegati alla cura delle varie
situazioni emergenziali. In altri termini, l'attribuzione delle
controversie in questione, svincolata da ogni criterio di
distribuzione territoriale, finisce per svuotare di contenuto la
richiamata previsione dell'art. 125, secondo comma, della
Costituzione, violando il principio ivi contenuto, attraverso una
sorta di gerarchia tra i Tribunale amministrativo regionale
territoriali, incompatibile con il dettato e lo spirito della norma
costituzionale.
4. - Per tutte le suesposte considerazioni, deve sollevarsi la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, della legge n. 21/2006, per contrasto
con gli artt. 3, 24, 25 e 125 della Costituzione. Deve pertanto
essere disposta la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
per la decisione della predetta questione di legittimità
costituzionale, sospendendosi il giudizio instaurato con il ricorso
in epigrafe, fino alla restituzione degli atti da parte della
medesima Corte.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del
d.l. 30 novembre 2005 n. 245, introdotti con la legge di conversione
del 27 gennaio 2006 n. 21, e conseguentemente solleva la questione di
legittimità costituzionale delle norme citate per contrasto con gli
artt. 3, 24, 25 e 125 della Costituzione.
Dispone, ai sensi dell'art. 23, comma 2, della legge 11 marzo
1953, n. 87, l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Manda alla segreteria per la notificazione della presente
ordinanza alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri nonchè ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Napoli, nella Camera di consiglio del 16 marzo
2006.
Il Presidente: Onorato
L'estensore: Russo
07C0745