1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 28-3-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 35 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 febbraio 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 febbraio 2012 (della Regione Piemonte). Bilancio e contabilita' pubblica - Sistema di "tesoreria mista" per le Regioni, gli enti locali e gli enti del comparto sanitario (art. 7 del decreto legislativo n. 279 del 1997 e s.m.) - Sospensione dal 24 gennaio 2012 al 31 dicembre 2014 - Applicazione, nello stesso periodo, del regime di tesoreria unica di cui all'art. 1 della legge n. 720 del 1984, eccezion fatta per le disponibilita' dei suddetti enti rivenienti da operazioni di mutuo, prestito e ogni altra forma di indebitamento non sorrette da alcun contributo in conto capitale o in conto interessi da parte dello Stato, delle Regioni e delle altre pubbliche amministrazioni - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciato ripristino di un sistema di accentramento finanziario incompatibile con l'odierna dimensione dell'autonomia finanziaria ed impositiva delle Regioni e degli enti locali - Difetto di ragionevolezza e di proporzionalita' della misura adottata - Incidenza sulle entrate da tributi "propri" delle Regioni, ricadenti nella competenza legislativa esclusiva di esse - Esorbitanza dall'ambito del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario - Lesione della potesta' legislativa residuale riguardante il sistema tributario regionale - Impossibilita' per l'ente territoriale di fruire delle condizioni economiche piu' favorevoli ottenute nelle convenzioni con i tesorieri scelti tramite gara - Conseguente menomazione della capacita' operativa e amministrativa nonche' dell'autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali - Contrasto con il processo di razionalizzazione, responsabilizzazione e trasparenza della spesa sanitaria regionale - Violazione del principio di leale collaborazione per mancata previsione di forme di intesa con gli enti territoriali - Irragionevole travolgimento di un sistema consolidato attraverso una misura temporanea - Istanza di sospensione dell'esecuzione della norma impugnata. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, art. 35, comma 8. - Costituzione, artt. 3, 117, commi terzo e quarto, 118, commi primo e secondo, 119 e 120; legge 5 maggio 2009, n. 42, art. 2, lett. u); d.lgs. 6 maggio 2011, n. 68; d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, artt. 20 e 21; d.lgs. 6 settembre 2011, n. 149; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 35, come sostituito dall'art. 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131. Bilancio e contabilita' pubblica - Sistema di "tesoreria mista" per le Regioni, gli enti locali e gli enti del comparto sanitario (art. 7 del decreto legislativo n. 279 del 1997 e s.m.) - Sospensione dal 24 gennaio 2012 al 31 dicembre 2014 - Obbligo dei tesorieri o cassieri dei suddetti enti di versare il 50 per cento delle liquidita' depositate presso di essi sulle contabilita' speciali fruttifere della tesoreria statale entro il 29 febbraio 2012, e di versare la quota rimanente entro il 16 aprile 2012 - Individuazione con successivo decreto ministeriale degli eventuali investimenti finanziari, ad eccezione di quelli in titoli di Stato italiani, da smobilizzare entro il 30 giugno 2012 ai fini del versamento delle relative risorse sulle contabilita' speciali - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata irragionevolezza della disposizione, in ragione della sua immediata operativita' e delle difficolta' applicative che produce - Attribuzione allo Stato di potesta' regolamentare nella materia "coordinamento della finanza pubblica" oggetto di legislazione concorrente - Sostanziale delegificazione senza fissazione di criteri atti a delimitare la discrezionalita' governativa - Violazione del principio di leale collaborazione - Istanza di sospensione dell'esecuzione della norma impugnata. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, art. 35, comma 9. - Costituzione, artt. 3, 117, commi terzo, quarto e sesto, 118, commi primo e secondo, 119 e 120; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 35, come sostituito dall'art. 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131. Bilancio e contabilita' pubblica - Sistema di "tesoreria mista" per le Regioni, gli enti locali e gli enti del comparto sanitario (art. 7 del decreto legislativo n. 279 del 1997 e s.m.) - Sospensione dal 24 gennaio 2012 al 31 dicembre 2014 - Obbligo dei suddetti enti, fino al completo riversamento delle proprie risorse nella tesoreria statale, di utilizzare prioritariamente, per i loro pagamenti, le risorse esigibili depositate presso i tesorieri o cassieri, trasferendo gli eventuali vincoli di destinazione sulle somme depositate presso la tesoreria statale - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciato vincolo gia' in fase transitoria alla gestione delle risorse delle Regioni e degli enti locali - Lesione dell'autonomia e della capacita' di programmazione degli enti territoriali - Violazione del principio di leale collaborazione - Rinvio alle censure proposte avverso la reintroduzione del regime di tesoreria unica - Istanza di sospensione dell'esecuzione della norma impugnata. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, art. 35, comma 10. - Costituzione, artt. 3, 117, commi terzo e quarto, 118, commi primo e secondo, 119 e 120; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 35, come sostituito dall'art. 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131. Bilancio e contabilita' pubblica - Sistema di "tesoreria mista" per le Regioni, gli enti locali e gli enti del comparto sanitario (art. 7 del decreto legislativo n. 279 del 1997 e s.m.) - Sospensione dal 24 gennaio 2012 al 31 dicembre 2014 - Possibilita' di rinegoziare i contratti di tesoreria in essere - Diritto di recesso in caso di mancato raggiungimento di un accordo - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata esposizione degli enti territoriali alla perdita delle condizioni piu' favorevoli stabilite dalle convenzioni concluse nel regime di tesoreria mista - Rinvio alle censure proposte avverso la reintroduzione del regime di tesoreria unica - Istanza di sospensione dell'esecuzione della norma impugnata. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, art. 35, comma 13. - Costituzione, artt. 3, 117, commi terzo e quarto, 118, commi primo e secondo, 119 e 120; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 35, come sostituito dall'art. 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131. (012C0078) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 28-3-2012)

Ricorso della Regione Piemonte (C.F. 80087670016), in persona
del Presidente della Giunta Regionale Roberto Cota, autorizzato con
delibera della Giunta Regionale n. 3-3434 del 21 febbraio 2012
rappresentato e difeso, per mandato a margine del presente atto
dall'avv. prof. Luca Antonini (C.F. NTNLCU63E27D869I - fax:
02/66714910, Pec.: luca.antonini@cert.ordineavvocatimilano.it) del
Foro di Milano, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv.
Andrea Manzi (C.F. MNZNDR64T261804V) del Foro di Roma, via
Confalonieri n. 5 (per eventuali comunicazioni: fax: 06/3211370, Pec:
andreamanzi@ordineavvocatiroma.org),
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art.
35, commi 8, 9, 10 e 13 del decreto-legge n. 1 del 24 gennaio 2012,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 19 del 24 gennaio 2012 -
Supplemento ordinario - n. 18, recante: «Disposizioni urgenti per la
concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'»
per violazione degli articoli 3, 117, III, IV e VI comma della
Costituzione, 118 e 119 della Costituzione, nonchè del principio di
leale collaborazione di cui all'articolo 120 della Costituzione; con
istanza di sospensione dello stesso art. 35, commi 8, 9, 10 e 13.

F a t t o

Il decreto-legge n. l del 24 gennaio 2012, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 19 del 24 gennaio 2012 - Supplemento ordinario
- n. 18, recante: «Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo
sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'» all'art. 35, commi
8, 9, 10 e 13 contiene disposizioni che contrastano con l'autonomia
territoriale così come configurata dalla Costituzione e
conseguentemente ledono il sistema costituzionale delle competenze
riconosciute alla regione.
Più precisamente l'art. 35 (Misure per la tempestività dei
pagamenti, per l'estinzione dei debiti pregressi delle
amministrazioni statali, nonchè disposizioni in materia di tesoreria
unica del suddetto decreto-legge) dispone, ai commi 8, 9, 10 e 13:
«8. Ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica e
del coordinamento della finanza pubblica, a decorrere dalla data di
entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 dicembre 2014, il
regime di tesoreria unica previsto dall'articolo 7 del decreto
legislativo 7 agosto 1997, n. 279 è sospeso. Nello stesso periodo
agli enti e organismi pubblici soggetti al regime di tesoreria unica
ai sensi del citato articolo 7 si applicano le disposizioni di cui
all'articolo 1 della legge 29 ottobre 1984, n. 720 e le relative
norme amministrative di attuazione. Restano escluse dall'applicazione
della presente disposizione le disponibilità dei predetti enti e
organismi pubblici rivenienti da operazioni di mutuo, prestito e ogni
altra forma di indebitamento non sorrette da alcun contributo in
conto capitale o in conto interessi da parte dello Stato, delle
regioni e delle altre pubbliche amministrazioni.
9. Entro il 29 febbraio 2012 i tesorieri o cassieri degli enti ed
organismi pubblici di cui al comma 8 provvedono a versare il 50 per
cento delle disponibilità liquide esigibili depositate presso gli
stessi alla data di entrata in vigore del presente decreto sulle
rispettive contabilità speciali, sottoconto fruttifero, aperte
presso la tesoreria statale. Il versamento della quota rimanente deve
essere effettuato entro il 16 aprile 2012. Gli eventuali investimenti
finanziari individuati con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze - Dipartimento del tesoro da emanare entro il 30 aprile 2012,
sono smobilizzati, ad eccezione di quelli in titoli di Stato
italiani, entro il 30 giugno 2012 e le relative risorse versate sulle
contabilità speciali aperte presso la tesoreria statale. Gli enti
provvedono al riversamento presso i tesorieri e cassieri delle somme
depositate presso soggetti diversi dagli stessi tesorieri o cassieri
entro il 15 marzo 2012.
10. Fino al completo riversamento delle risorse sulle
contabilità speciali di cui al comma 9, per far fronte ai pagamenti
disposti dagli enti ed organismi pubblici di cui al comma 8, i
tesorieri o cassieri degli stessi utilizzano prioritariamente le
risorse esigibili depositate presso gli stessi trasferendo gli
eventuali vincoli di destinazione sulle somme depositate presso la
tesoreria statale.
13. Fermi restando gli ordinari rimedi previsti dal codice
civile, per effetto delle disposizioni di cui ai precedenti commi, i
contratti di tesoreria e di cassa degli enti ed organismi di cui al
comma 8 in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto
possono essere rinegoziati in via diretta tra le parti originarie,
ferma restando la durata inizialmente prevista dei contratti stessi.
Se le parti non raggiungono l'accordo, gli enti ed organismi hanno
diritto di recedere dal contratto».
In questi termini la disposizione interviene sulla gestione delle
tesorerie di regioni ed enti locali, sospendendo l'efficacia delle
disposizioni vigenti e riportando in vigore le norme risalenti agli
anni ottanta, quando il sistema di finanziamento degli enti
territoriali aveva un carattere sostanzialmente derivato, poichè i
trasferimenti statali costituivano la massima parte delle entrate dei
suddetti enti.
Il regime di Tesoreria unica venne, infatti, introdotto dalla
legge n. 720 del 1984, prevedendo che tutte le entrate degli enti
locali venissero versate in due conti specifici, tenuti presso la
Banca d'Italia: nel primo, infruttifero, dovevano essere depositate
tutte le entrate provenienti direttamente o indirettamente dallo
Stato; nel secondo, fruttifero, andavano depositate tutte le altre
entrate degli enti territoriali.
Le disposizioni sulla Tesoreria unica, in questi termini,
determinavano una situazione dove, di fatto, gli enti territoriali
non disponevano di liquidità su cui potere percepire interessi o
sulla quale esercitare una propria autonomia finanziaria, dal momento
che la loro liquidità era quasi sempre solo sul conto infruttifero,
essendo peraltro tenuti a utilizzare prioritariamente le
disponibilità esistenti sul conto fruttifero della Banca d'Italia.
Il tesoriere di ciascun ente territoriale curava quindi soltanto
pagamenti e riscossioni, eventualmente attivava l'anticipazione di
cassa, nel caso di indisponibilità presso i conti presso la Banca
d'Italia, senza potere gestire, però, la liquidità dell'ente.
Il d.lgs. n. 279 del 1997, anche a seguito di una pressante
richiesta delle autonomie territoriali, motivata anche dalle
disfunzioni del sistema di Tesoriera unica, ha poi superato quel
modello introducendo, anche attraverso una prima fase di
sperimentazione, significative modifiche che hanno portato
all'evoluzione nel cosiddetto sistema di Tesoreria mista.
Quest'ultimo, per gli enti territoriali, prevede che le entrate
costituite dalle assegnazioni, contributi e quanto altro proveniente,
direttamente o indirettamente, dal bilancio dello Stato, vengano
versate nelle contabilità speciali infruttifere ad essi intestate
presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato gestite dalla
Banca d'Italia. Tutte le altre entrate, invece, non devono più
confluire nei conti fruttiferi intestati all'ente presso la tesoreria
provinciale dello Stato, ma rimangono presso i tesorieri dei singoli
enti.
Il regime di Tesoreria mista è stato progressivamente esteso (ad
esempio alle Unità sanitarie locali nel 1989), fino ad arrivare
all'articolo 77-quater del decreto-legge n. 112 del 2008 (convertito
con la legge n. 133 del 2008) che, ritenendo definitivamente concluso
il periodo di sperimentazione avviato con il d.lgs. n. 279/1997, ha
applicato il sistema di Tesoreria mista ai restanti enti
territoriali, cui ancora non si riferiva.
L'introduzione del sistema di Tesoreria «mista» ha prodotto
vantaggi evidenti in termini di autonomia, consentendo di gestire
fuori dalla tesoreria dello Stato, tutte le cosiddette entrate
proprie degli enti territoriali. La maggiore autonomia nel gestire le
proprie risorse finanziarie ha consentito agli enti territoriali di
realizzare, su quelle disponibilità, interessi attivi più elevati
di quelli riconosciuti dalla Banca d'Italia sulle giacenze depositate
in contabilità fruttifera. Ha consentito, inoltre, anche agli enti
di investire in forme più convenienti (pronti conto termini, Buoni
ordinari del tesoro, o altro) parte di questa liquidità, realizzando
una redditività superiore anche a quella prevista dalla contabilità
fruttifera presso la tesoreria provinciale dello Stato o dal
contratto con il proprio tesoriere.
Il superamento del sistema di tesoreria unica ha comportato
quindi dei vantaggi concreti e ha condotto gli enti territoriali:
verso una maggiore capacità di programmazione delle proprie risorse
dettata da un maggior controllo delle risorse liquide disponibili;
verso la possibilità di attuare una politica di monitoraggio e
controllo delle risorse; verso la possibilità di ottenere maggiori
rendimenti dal riversamento delle somme disponibili nella parte
fruttifera del conto di tesoreria; verso la possibilità di disporre
di una nuova opportunità di autofinanziamento.
Il comma 8 dell'art. 35 del decreto-legge n. 1 del 2012 sospende
ora fino al 31 dicembre 2014 l'attuale normativa sulla Tesoreria
mista e recupera le disposizioni di cui all'art. 1 della legge 29
ottobre 1984, n. 720 e relative norme amministrative di attuazione,
ripristinando la Tesoreria unica con obbligo di deposito delle
disponibilità sulle contabilità speciali aperte presso le sezioni
di tesoreria provinciale dello Stato.
Il comma 9 dell'art. 35 dispone poi che entro il 29 febbraio 2012
il tesoriere di ciascun ente dovrà provvedere a versare il 50 per
cento delle disponibilità liquide esigibili depositate presso il
sistema bancario sulla contabilità speciale aperta presso la
tesoreria statale; il versamento della quota rimanente deve essere
effettuato entro il 16 aprile 2012. Lo stesso comma 9 prevede,
inoltre, che si debba procedere alla smobilizzo degli eventuali
investimenti finanziari (da identificare con un futuro decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze), ad eccezione di quelli in
titoli di Stato italiani, entro il 30 giugno 2012 e che le relative
risorse siano versate sulle contabilità speciali aperte presso la
tesoreria statale.
Il comma 10 prevede poi che fino al completo riversamento delle
risorse sulle contabilità speciali di cui al comma 9, per far fronte
ai pagamenti, i tesorieri debbano utilizzare prioritariamente le
risorse esigibili depositate presso gli stessi trasferendo gli
eventuali vincoli di destinazione sulle somme depositate presso la
tesoreria statale.
Il comma 13 dispone, infine, la possibilità, per effetto delle
disposizioni di cui ai precedenti commi, di rinegoziare i contratti
di tesoreria in essere, con diritto di recedere dal contratto in caso
di mancato accordo.
In questi termini, con il ritorno al vecchio sistema di Tesoreria
unica, gli enti territoriali non avranno più disponibilità diretta
delle proprie risorse depositate presso il sistema bancario. Il
tesoriere di ciascun ente potrà e dovrà soltanto curare pagamenti e
riscossioni, senza potere gestire, però, la liquidità dell'ente,
secondo le disposizioni e le decisioni di quest'ultimo.
Si tratta di una grave limitazione dell'autonomia delle regioni e
degli enti locali che risultano così privati di un importante
strumento di gestione finanziaria che ha permesso di conseguire
risultati vantaggiosi. Sebbene si siano registrati, in alcune
occasioni, anche casi di «abusi» di tale autonomia, con operazioni
spregiudicate, il ritorno a una ben diversa stagione della storia
delle autonomie territoriali, senza peraltro nemmeno prevedere una
disciplina transitoria e senza alcuna forma di intesa o raccordo con
gli enti territoriali, non appare consentito dall'attuale quadro
costituzionale della autonomia finanziaria. Appare inoltre alquanto
anomalo che in un decreto-legge recante «Disposizioni urgenti per la
concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'»,
si collochi una previsione che cancella l'attuale sistema senza
considerare che regioni e enti locali selezionano i loro tesorieri
con gare pubbliche che permettono di ottenere le migliori condizioni
di mercato. E che le banche spesso si impegnano a garantire non solo
interessi attivi e passivi vantaggiosi, ma anche altre utilità senza
costi per le amministrazioni. Si tratta di un regime di concorrenza
che viene travolto con la norma sulla Tesoreria unica e gli enti
territoriali risulteranno presumibilmente impoveriti, da diversi
punti di vista, più di quanto ne beneficerà lo Stato, con un danno
per tutto il sistema.

D i r i t t o

1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 35, comma 8, per
violazione degli articoli per violazione degli articoli 3, 117, III e
IV comma, 118, I e II comma, 119 della Costituzione e del principio
di leale collaborazione di cui all'art. 120 della Costituzione.
La disposizione del comma 8 dell'art. 35 del decreto-legge n. 1
del 24 gennaio 2012, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 19 del 24
gennaio 2012 - Supplemento ordinario - n. 18, prevede che dalla data
di entrata in vigore del decreto-legge in oggetto e fino al 31
dicembre 2014, in sostituzione dello speciale regime di tesoreria
previsto per le regioni, gli enti locali e gli enti del comparto
sanitario dall'articolo 7 del d.lgs. n. 279 del 1997, si applichi il
regime di Tesoreria unica di cui all'articolo 1 della legge 29
ottobre 1984, n. 720 - e relative norme amministrative di attuazione
- secondo cui tutte le entrate dei predetti enti devono essere
versate presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato.
È utile ricordare che l'accentramento in Tesoreria delle
disponibilità degli enti pubblici, avviatosi con le leggi n. 468 del
1978 e n. 119 del 1981, ha raggiunto il culmine proprio con
l'emanazione della legge n. 720 del 1984, istitutiva del regime di
Tesoreria unica, diretta, a suo tempo, all'interno di uno specifico
contesto - caratterizzato da un lato dall'accentramento nello Stato
del prelievo fiscale e dell'indebitamento e, dall'altro, da una
rapida crescita dei trasferimenti agli enti territoriali conseguente
ai primi decentramenti di compiti, con un aumento dei depositi
bancari degli enti suddetti - ad assicurare un più razionale
utilizzo delle risorse pubbliche, impedire un ristagno di liquidità
presso i tesorieri regionali e limitare i costi dell'indebitamento
dello Stato.
Data la profonda diversità delle circostanze storiche, la
disposizione del comma 8 dell'art. 35 del decreto-legge impugnato,
che peraltro non prevede nessuna forma di intesa o di raccordo con
gli enti territoriali, riveste una portata dirompente con riferimento
all'attuale assetto, determinando il ritorno al sistema precedente
alla riforma del 1997, con l'accentramento presso le contabilità
speciali accese in Banca d'Italia a nome degli enti di tutte le
disponibilità degli enti stessi diverse da quelle rivenienti da
mutui, prestiti obbligazionari e da altre forme di indebitamento non
sostenute da contribuzione statale (cosiddetto Regime di tesoreria
unica tradizionale).
Quindi, anche le entrate proprie degli enti subiscono
l'accentramento e tale regime opera anche con riferimento alle
disponibilità in essere sui conti bancari alla data di entrata in
vigore del provvedimento.
È utile premettere che questa ecc.ma Corte si è a suo tempo
occupata in più occasioni della costituzionalità del sistema di
Tesoreria unica, che ebbe a giustificare nella vigenza del precedente
Titolo V della Costituzione e nel quadro di un sistema di finanza
essenzialmente derivata: «le norme sulla tesoreria unica ... non
incidono sull'autonomia finanziaria delle regioni nel disporre delle
proprie risorse e riflettono un interesse nazionale, legato
all'esigenza di consentire allo Stato il controllo della liquidità e
la disciplina dei relativi flussi monetari (v. sent. n. 132 del 1993,
nonchè sent. n. 61 del 1987 e ord. n. 759 del 1988)» (sentenza n.
412 del 1993). Ancora nella sentenza n. 171 del 1999 si affermava che
il sistema non era «lesivo dell'autonomia costituzionalmente
garantita alle regioni sino a quando esso non si trasformi in un
mezzo improprio di controllo sulla spesa regionale: ciò non accade
se resta fermo il diritto delle regioni di disporre delle risorse
loro assegnate per effettuare le spese autonomamente da esse decise».
Questa ecc.ma Corte, in ogni caso, nel corso della propria
giurisprudenza ha in più occasioni rilevato le disfunzioni di quel
sistema, anche nella consapevolezza che tale scelta realizzava un
«accentramento finanziario». Così complessivamente (disfunzioni e
accentramento) emerge dalle motivazioni della sentenza n. 243 del
1985: «l'intero "sistema'' in esame, ... richiede di essere applicato
con i necessari adattamenti - anche e soprattutto alle regioni
ordinarie e speciali: come questa Corte ha precisato fin dalla
sentenza n. 94 del 1981, la dove si è notato - quanto all'art. 31
della legge n. 468 - che "i ritmi di accreditamento dei fondi ...
dalle tesorerie dello Stato alle tesorerie delle regioni'' devono
svolgersi "sulla base ed in conformità alle previste esigenze ed
alle accertate disponibilità di cassa delle regioni'' medesime ...
Certo, resta ferma l'esigenza ... che i rapporti tra le tesorerie
regionali e le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato siano
regolati in modo tale da escludere il pericolo di improvvisi vuoti di
cassa, che pregiudicherebbero il buon andamento dell'amministrazione
... Al Presidente del Consiglio dei ministri non può essere
legittimamente demandata, in altri termini, l'opzione fra il
coordinamento e l'accentramento finanziario, cioè fra una serie di
tesorerie regionali dotate di proprie giacenze, sebbene circoscritte
nella predetta misura del quattro per cento, e tesorerie puramente
nominali, ridotte in sostanza ad agenti del tesoriere unico, sia
quanto agli incassi sia quanto ai pagamenti».
Se i limiti del sistema di Tesoreria unica erano già ben noti
alla giurisprudenza costituzionale precedente alla riforma del Titolo
V e nel quadro di un sistema di finanza essenzialmente derivata, la
questione della legittimità costituzionale del comma 8 dell'art. 35
del decreto impugnato si pone oggi in termini decisamente diversi,
all'interno del nuovo contesto che storicamente si è configurato in
conseguenza dell'evoluzione del sistema, non più fondato, com'era
allora, sulla finanza derivata. Basti ricordare il profilo diacronico
che ha condotto alla regionalizzazione della tassa di circolazione -
d.lgs. n. 504 del 1992 -; all'introduzione della addizionale
regionale all'Irpef e dell'Irap - d.lgs. n. 446 del 1997;
all'istituzione della compartecipazione all'Iva - d.lgs. n. 56 del
2000.
L'evoluzione del sistema dalla Tesoreria unica al modello «misto»
si è inserita in questo quadro evolutivo, determinando il passaggio
dall'accentramento al coordinamento finanziario (per utilizzare le
definizioni utilizzate da questa ecc.ma Corte della citata sent. n.
94 del 1981). La legge delega n. 94 del 1997, la cui attuazione si è
concretizzata con l'emanazione del decreto legislativo n. 279 del
1997, all'art. 5, lett. e), prevedeva, infatti, tra i suoi principi
direttivi quello di: «e) ridefinire il sistema della Tesoreria unica
in modo da prevederne, per le regioni e gli enti locali, il graduale
superamento in connessione con il progressivo conferimento di
ulteriori funzioni ed entrate proprie».
Nella sentenza n. 507 del 2000, questa ecc.ma Corte prese atto
che: «il sistema è ora in via di parziale superamento, anche
attraverso l'attuazione di una sperimentazione, mirandosi ad
escludere gradualmente le entrate proprie degli enti dall'obbligo di
versamento nei conti presso il Tesoro, ma stabilendo l'obbligo per
gli enti di utilizzare, ai fini delle rispettive esigenze di spesa,
dette entrate proprie con priorità rispetto alle risorse trasferite
dal bilancio dello Stato, e prevedendo la modulazione dei pagamenti
statali a favore degli enti in relazione all'esaurimento delle
disponibilità esistenti sui conti presso il Tesoro (cfr. artt. 7, 8
e 9 del d.lgs. 7 agosto 1997, n. 279)».
In questo contesto è poi intervenuta la modifica del Titolo V
della Parte II della Costituzione che, attuando un forte
decentramento di funzioni normative, ha innovato profondamente il
quadro della autonomia finanziaria riconosciuta alle regioni e agli
enti locali, superando la formulazione del previgente art. 119 della
Costituzione («Le regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e
nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con
la finanza dello Stato, delle provincie dei comuni»), e configurando
nei seguenti termini la cifra della autonomia finanziaria:
«I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni
hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno
risorse autonome.
Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia
con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario.
Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali
riferibile al loro territorio».
Nel nuovo quadro costituzionale agli enti territoriali sono
quindi riconosciute risorse autonome, tributi e entrate proprie,
all'interno di un'autonomia finanziaria che si svolge nell'ambito dei
principi di coordinamento e che non è più circoscritta nelle forme
e nei limiti della previgente formulazione dell'art. 119 della
Costituzione.
È utile precisare che il nuovo quadro costituzionale
dell'autonomia impositiva regionale è stato lucidamente chiarito da
questa ecc.ma Corte costituzionale nella sentenza n. 102 del 2008 in
relazione alla generalità delle Regioni, fino al riconoscimento di
una potestà legislativa esclusiva in materia tributaria: «il nuovo
Titolo V della Parte II della Costituzione prevede che: a) lo Stato
ha competenza legislativa esclusiva in materia di "sistema tributario
[...] dello Stato'' (art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.); b)
le regioni hanno potestà legislativa esclusiva nella materia
tributaria non espressamente riservata alla legislazione dello Stato,
con riguardo, beninteso, ai presupposti d'imposta collegati al
territorio di ciascuna regione e sempre che l'esercizio di tale
facoltà non si traduca in un dazio o in un ostacolo alla libera
circolazione delle persone e delle cose tra le regioni (artt. 117,
quarto comma, e 120, primo comma, Cost.); c) le regioni e gli enti
locali "stabiliscono e applicano tributi e entrate propri in armonia
con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento [...] del
sistema tributario'' (art. 119, secondo comma, Cost.); d) lo Stato e
le regioni hanno competenza legislativa concorrente nella materia del
"coordinamento [...] del sistema tributario'', nella quale è
riservata alla competenza legislativa dello Stato la determinazione
dei principi fondamentali».
Dopo i numerosi richiami di questa ecc.ma Corte (si veda ad
esempio già la sentenza n. 370 del 2003) il sistema è poi
finalmente approdato all'approvazione della legge delega n. 42 del
2009 di attuazione del nuovo articolo 119 della Costituzione e ai
relativi decreti legislativi di attuazione, tra i quali, in
particolare, il d.lgs. n. 68 del 2011, che valorizza ulteriormente
l'autonomia finanziaria regionale (tra l'altro disponendo, all'art.
1, comma 3, che il gettito delle fonti di finanziamento è senza
vincolo di destinazione) e il d.lgs. n. 118 del 2011 sulla
armonizzazione dei bilanci, segnando così un ulteriore passo in
avanti verso un modello di autonomia finanziaria e di
responsabilizzazione degli enti territoriali.
Nell'attuale contesto costituzionale, alla regione è
riconosciuta quindi anche una potestà esclusiva in relazione al
sistema tributario regionale, cioè nella materia tributaria non
espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
Con il comma 8 dell'art. 35 del decreto impugnato, tuttavia, si
ritorna ad imporre il sistema di Tesoreria unica, con riversamento
obbligatorio nelle casse delle Tesorerie statali, non solo in
relazione alle entrate proprie derivanti dai tributi propri derivati,
come la tassa di circolazione, che viene direttamente riscossa dalla
regione, o come Irap e addizionale Irpef (oggi accreditate presso il
tesoriere regionale), ma anche riguardo a quelle derivanti dai
tributi propri autonomi, espressione della potestà legislativa
esclusiva riconosciuta alla regione.
Ad esempio, il d.lgs. n. 68 del 2011 dispone all'articolo 8
(Ulteriori tributi regionali) che: «1. Ferma la facoltà per le
regioni di sopprimerli, a decorrere dal 1° gennaio 2013 sono
trasformati in tributi propri regionali la tassa per l'abilitazione
all'esercizio professionale, l'imposta regionale sulle concessioni
statali dei beni del demanio marittimo, l'imposta regionale sulle
concessioni statali per l'occupazione e l'uso dei beni del patrimonio
indisponibile, la tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche
regionali, le tasse sulle concessioni regionali, l'imposta sulle
emissioni sonore degli aeromobili, di cui all'articolo 190 del regio
decreto 31 agosto 1933, n. 1592, all'articolo 121 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, agli articoli 1,
5 e 6 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, all'articolo 2
della legge 16 maggio 1970, n. 281, all'articolo 5 della citata legge
n. 281 del 1970, all'articolo 3 della citata legge n. 281 del 1970,
agli articoli da 90 a 95 della legge 21 novembre 2000, n. 342».
Anche in relazione a questi tributi propri autonomi, ricadenti
nell'ambito della competenza legislativa esclusiva della regione, si
verrebbe ad applicare l'obbligo di sottostare al regime di Tesoreria
unica, con conseguente privazione della facoltà di gestirne la
liquidità finanziaria.
Nel complesso si tratta, quindi, di conseguenze incompatibili con
le nuove dimensioni costituzionali della autonomia finanziaria e
normativa, con violazione degli articoli 3, per difetto di
ragionevolezza, 117, III comma, sul coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario, 117, IV comma, in relazione alla
potestà legislativa residuale riguardo al sistema tributario
regionale, 119, sull'autonomia finanziaria.
È pur vero che la giurisprudenza di questa ecc.ma Corte
costituzionale ha affermato (dalla sentenza n. 376/2003 e fino alla
recente sentenza n. 370/2010, dove peraltro si evidenzia anche
l'esigenza di rispettare l'autonomia finanziaria delle regioni, sia
di entrata sia di spesa) che il coordinamento finanziario può
richiedere, per la sua stessa natura, anche l'esercizio di poteri di
ordine amministrativo, di regolazione tecnica, di rilevazione di dati
e di controllo, ovvero che il carattere finalistico dell'azione di
coordinamento esige che al livello centrale si possano collocare non
solo la determinazione delle norme fondamentali che reggono la
materia, ma altresì i poteri puntuali eventualmente necessari
perchè la finalità di coordinamento - che di per sè eccede
inevitabilmente, in parte, le possibilità di intervento dei livelli
territoriali sub-statali - possa essere concretamente realizzata.
Tuttavia, il ripristino del sistema di Tesoreria unica previgente
alla riforma del 1997 (ponendosi, per utilizzare la parole già
ricordate da questa ecc.ma Corte nella sent. n. 94 del 1981, come
«accentramento finanziario» e non come mero «coordinamento»),
costituisce una misura che travalica l'intero quadro degli ordinari
strumenti di coordinamento, consentiti alla legislazione di principio
statale, sin qui considerati dalla giurisprudenza costituzionale
nella vigenza del nuovo Titolo V e appare una misura irragionevole e
sproporzionata rispetto alla nuova dimensione costituzionale e
legislativa della autonomia finanziaria regionale e locale, non più
fondata, come nel periodo di vigenza della legge n. legge 29 ottobre
1984, n. 720, su un sistema di finanza derivata bensì autonoma,
anche per effetto del processo di attuazione dei decreti legislativi
emanati in base alla legge n. 42 del 2009, che, ad esempio,
dispongono la completa fiscalizzazione dei trasferimenti statali,
aventi carattere di generalità, agli enti territoriali e quella dei
trasferimenti regionali agli enti locali.
L'autonomia finanziaria implica la coincidenza dei centri di
spesa e di provento per aumentare la responsabilizzazione degli
amministratori pubblici, come peraltro stabilito nell'art. 2 della
legge n. 42 del 2009: «u) previsione di strumenti e meccanismi di
accertamento e di riscossione che assicurino modalità efficienti di
accreditamento diretto o di riversamento automatico del riscosso agli
enti titolari del tributo» e come confermato e presupposto nei
decreti legislativi di attuazione della stessa legge n. 42 del 2009.
Peraltro, va rilevato anche che l'esigenza di «gestire
informazioni» tra centro e periferia ha già trovato, all'interno
della descritta evoluzione, adeguata risposta nella istituzione del
SIOPE avviata già dall'art. 28 della legge finanziaria per il 2003,
che, allo scopo di garantire la rispondenza dei conti pubblici alle
condizioni previste dall'art. 104 del trattato istitutivo della
Comunità europea, ha imposto di codificare in modo uniforme gli
incassi, i pagamenti e i dati di competenza economica rilevati dalle
amministrazioni pubbliche, costituendo quindi una nuova forma di
raccordo contabile, statistico ed informatico diretto a superare le
asimmetrie informative tra Stato ed amministrazioni locali - va
oltretutto ricordato che proprio in forza dell'evoluzione delle
procedure SIOPE, dal 2010 alle regioni non viene nemmeno più
richiesto, perchè ritenuto non più necessario, l'invio dei flussi
trimestrali di cassa (si veda D.M. 23 dicembre 2009, n. 38666 - doc.
allegato n. 2).
Anche l'esigenza del monitoraggio dei conti pubblici, che è
certamente un aspetto essenziale di un modello di governance, ha poi
trovato attuazione nei diversi decreti legislativi di attuazione
della legge n. 42 del 2009, non solo nel rafforzamento della
possibilità del controllo democratico dell'elettore, ma anche in
specifiche articolazioni istituzionali e normative, come, ad esempio,
in particolare, nel d.lgs. n. 118 del 2011, sull'armonizzazione dei
sistemi contabili e finanche, per molteplici aspetti, nel d.lgs. n.
149 del 2011, relativo ai meccanismi premiali e sanzionatori (si
pensi alla introduzione di forme dì bilanci certificati come la
relazione di fine legislatura e di fine mandato, al potenziamento dei
controlli sulla regolarità della gestione amministrativa e
contabile, alle sanzioni per il mancato rispetto del Patto di
stabilità, ecc.).
Sempre rispetto all'esigenza di assicurare un efficace controllo
e monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica, la legge n.
196 del 2009, ha peraltro completato il quadro attraverso
l'istituzione (art. 13) della Banca dati unitaria presso il Ministero
dell'economia e delle finanze.
È pertanto in relazione all'evoluzione che ha condotto a questo
nuovo contesto normativo e costituzionale che deve essere valutata la
costituzionalità, in termini di ragionevolezza e di compatibilità
con il quadro autonomistico degli enti territoriali, del ritorno al
sistema di accentramento finanziario previsto dalla legge 29 ottobre
1984, n. 720 e della sospensione del sistema di Tesoreria mista
introdotto dal d.lgs. n. 279 del 1997.
In questa valutazione deve essere anche considerato che la
legislazione regionale nel frattempo si è espressa al riguardo, ad
esempio, nel caso della Regione Piemonte, con la legge regionale n. 7
del 2001 che all'art. 3 ha specificato i criteri e i principi
dell'ordinamento contabile della regione, indicandovi (comma 1, lett.
a) «il conferimento di chiarezza e trasparenza ai documenti contabili
al fine di consentire ai cittadini la massima conoscenza e
comprensibilità dei fatti economici e contabili che riguardano
l'attività della regione».
Tali principi sono stati poi dettagliati dal Regolamento
regionale di contabilità n. 18/r del 2001, che all'articolo 34
disciplina il servizio di Tesoreria regionale (rinviando all'apposito
Manuale operativo - doc. allegato n. 3 - secondo quando prevede
l'art. 3 dello stesso regolamento) e all'art. 22, comma 1, prevede
che «Le entrate sono riscosse dall'Istituto di credito che, sulla
base di quanto previsto dall'art. 34, svolge la funzione di Tesoriere
della regione. La riscossione delle entrate avviene mediante
l'emissione di reversali di incasso e secondo le modalità previste
nei manuali di cui all'art. 3».
Tale sistema si basa quindi sull'affidamento, tramite gara, ad un
istituto di credito che attraverso una convenzione garantisce tassi
attivi e passivi di particolare convenienza per la regione, oltre ad
altri servizi utili a implementarne la capacità finanziaria. Tali
convenzioni vengono stipulate sulla base della giacenza media di
cassa, che tanto più è elevata, tanto più facilita l'ottenimento
di condizioni favorevoli per la regione.
Nel caso di specie (doc. allegato n. 4) la convenzione in essere
della Regione Piemonte permette di ottenere un tasso di interesse
pari a 1,53 per cento lordo, che è superiore a quello ottenibile dal
conto fruttifero della Banca d'Italia previsto dal ripristino del
sistema di Tesoreria unica, fissato nella misura dell'1,00 per cento
lordo, a decorrere dal 1° maggio 2011, dall'articolo unico del
decreto 13 maggio 2011.
È evidente che le attuali condizioni di favore non potranno più
essere ottenute dalla Regione - con una lesione di fatto della
propria capacità contrattuale - che non solo subisce la perdita
immediata del maggiore interesse attivo, ma si appresta a subire
anche quella derivante dalla più che probabile rinegoziazione in
senso sfavorevole, sulla stessa convenzione in essere e su quelle
future, delle attuali condizioni generali, ivi inclusa quella
relativa alla misura degli attuali interessi passivi (oggi previsti
nella misura dello 0,99 per cento sulle anticipazioni di cassa), in
forza del venir meno della giacenza media e quindi della convenienza
dell'Istituto convenzionato.
Tale aspetto è stato messo in evidenza dalla audizione al Senato
della Repubblica dell'Abi, dove si precisa: «La norma reca un forte
impatto sul mercato dei servizi di tesoreria e di cassa, incide
pesantemente sui contratti in corso in quanto comporta una
alterazione degli equilibri contrattuali (di norma basati sulla
previsione di giacenze); è suscettibile di comportare pesanti costi
di gestione» (doc. allegato n. 5).
La stessa capacità amministrativa della regione è menomata
rispetto alla possibilità di utilizzare le eccedenze di cassa
derivanti dalla gestione della liquidità in forme ancora più
remunerative, come ad esempio la sottoscrizione di contratti pronti
contro termine o obbligazioni.
La capacità amministrativa della regione è ulteriormente
menomata dalla prassi che impedisce di stabilire un contatto diretto
con le Tesorerie provinciali della Banca d'Italia, dovendo
necessariamente passare attraverso la mediazione dell'Istituto
bancario che ha assunto le funzioni di Tesoriere regionale.
In altre parole, la perdita della gestione diretta della
liquidità regionale si riflette sotto molteplici profili sulla
capacità operativa della amministrazione regionale, dal momento che
la stessa gestione delle priorità di pagamento è fortemente
connessa alla gestione di cassa (si veda Punto C3/Priorità del
Manuale operativo doc. allegato 3). Da questo punto di vista il comma
8 dell'articolo 35 del decreto-legge impugnato si pone in violazione
anche della autonomia amministrativa della regione riconosciuta ai
sensi dell'articolo 118, I e II comma, della Costituzione.
Da ultimo, sul punto, occorre considerare che il ripristino del
sistema di Tesoreria unica collide in termini di incompatibilità con
il processo di razionalizzazione, responsabilizzazione e di
trasparenza della spesa regionale in materia di sanità prevista
dagli articoli 20 e 21 del decreto legislativo n. 118 del 2011,
emanato in attuazione della legge delega n. 42 del 2009.
Più precisamente, l'articolo 20, significativamente titolato
«Trasparenza dei conti sanitari e finalizzazione delle risorse al
finanziamento dei singoli servizi sanitari regionali» dispone la
«perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al
finanziamento del proprio servizio sanitario regionale» e
all'articolo 21 (Accensione di conti di tesoreria intestati alla
sanita'), al fine di rendere operativa quella previsione, prevede:
«1. Per garantire trasparenza e confrontabilità dei flussi di
cassa relativi al finanziamento del fabbisogno sanitario regionale
standard:
a) le risorse destinate al finanziamento del fabbisogno
sanitario regionale standard che affluiscono nei conti di tesoreria
unica intestati alle singole regioni e a titolo di trasferimento dal
Bilancio dello Stato e di anticipazione mensile di tesoreria sono
versate in conti di tesoreria unica appositamente istituiti per il
finanziamento del servizio sanitario nazionale e funzionanti secondo
le modalità dì cui all'articolo 7 del decreto legislativo 7 agosto
1997, n. 279;
b) le ulteriori risorse destinate al finanziamento del
Servizio sanitario nazionale sono versate in appositi conti correnti
intestati alla sanità presso i tesorieri delle regioni secondo le
modalità previste dall'articolo 77-quater, comma 2, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133».
Questa perimetrazione, funzionale a garantire trasparenza,
verificabilità della spesa sanitaria e della misura del
finanziamento con risorse proprie (lett. b, del comma 1,
dell'art.21), viene travolta dalla disposizione del comma 8
dell'articolo 35, che non pare considerare in alcun modo l'esigenza
di trasparenza e di corretta gestione della spesa sanitaria cui sono
rivolte le previsioni citate, vanificando l'obbligo previsto - cui
già peraltro la regione si è conformata accendendo un apposito
conto intestato alla sanità -, riportando quindi in un unico
indistinto contenitore statale i flussi di liquidità regionali.
Questa circostanza prefigura, pertanto, un altro sintomo di
irragionevolezza della disposizione impugnata, a ulteriore
dimostrazione della lesione della autonomia regionale, vulnerata
anche in relazione alla propria potestà legislativa in materia di
organizzazione sanitaria.
La medesima lesione dell'autonomia finanziaria costituzionalmente
riconosciuta si verifica anche per gli altri enti territoriali, cui
sono parimenti estendibili, a eccezione dell'ultimo aspetto citato
relativo solo alla spesa sanitaria, le osservazioni precedenti.
È solo utile in proposito segnalare che in alcune convenzioni
con gli istituti bancari che svolgono il servizio di tesoreria sono
stati inclusi accordi per la cessione pro soluto dei crediti verso
l'Ente territoriale, rimediando in questi termini ai possibili tempi
lunghi di pagamento delle imprese (vedi doc. allegato n. 6:
Convenzione in essere della Provincia di Torino). Si tratta di
servizi che non potranno più essere ottenuti per effetto del venir
meno delle giacenze di cassa, con un danno per tutto il sistema
territoriale.
È altresì opportuno segnalare che in molte situazioni, come ad
esempio quella del territorio della regione Piemonte, caratterizzate
dalla presenza di piccoli comuni (su 1.206 comuni, 1.071 hanno meno
di 5.000 abitanti) è probabile anche il rischio che, per effetto del
venir meno della giacenza di cassa, si verifichi il venir meno della
convenienza di qualsiasi istituto di credito ad assumere il servizio
di tesoreria, con possibilità di vedere andare deserte le gare di
affidamento del servizio, previste dall'articolo 210 del d.lgs. n.
267 del 2000.
La disposizione del comma 8 dell'art. 35 del decreto-legge
impugnato, ripristinando il sistema di Tesoreria unica anche per
province e comuni, per quanto complessivamente descritto, determina
quindi una menomazione della capacità amministrativa e finanziaria
degli enti locali, che si ripercuote in una lesione della stessa
autonomia regionale, non solo in forza della stretta connessione tra
capacità finanziaria e trasferimento delle funzioni amministrative
che la regione, ai sensi dell'art. 118, I e II, comma può disporre a
favore degli enti locali, ma anche in relazione alla circostanza che
anche la liquidità derivante dal gettito dei tributi locali
istituiti dalla legge regionale risulterebbe soggetto al regime della
Tesoreria unica.
Questa ecc.ma Corte in più occasioni (sentenze n. 95 del 2007,
n. 417 del 2005, n. 196 del 2004 e n. 533 del 2002) ha ritenuto che
le Regioni siano legittimate a denunciare la legge statale anche per
la violazione di competenze degli enti locali, perchè «la stretta
connessione [...] tra le attribuzioni regionali e quelle delle
autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze
locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle
competenze regionali».
Per i motivi qui illustrati il comma 8 dell'art. 35 del
decreto-legge impugnato, ripristinando per regioni, inclusi gli enti
del comparto sanitario, province e comuni un sistema di accentramento
finanziario (e non quindi di mero coordinamento) configurato in ben
altra stagione della storia dell'autonomia finanziaria e normativa
degli enti territoriali, risulta, in sintesi, violare gli articoli 3,
117, III e IV comma, 118, I e IL comma, 119 della Costituzione,
nonchè il principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
della Costituzione, dal momento che nessuna intesa è stata prevista
con gli enti territoriali (a quest'ultimo riguardo basti ricordare
come questa ecc.ma Corte nella sentenza n. 31 del 2005, abbia
dichiarato l'illegittimità del comma 3 dell'articolo 26 della legge
n. 289 del 2003 in quanto la previsione ivi contenuta - pur se
relativa alla competenza statale sul «coordinamento informativo
statistico ed informatico» -, nella parte in cui contemplava il mero
parere della Conferenza unificata, non era stata ritenuta misura
adeguata a garantire il rispetto del principio di leale
collaborazione, poichè in ogni caso la disposizione presentava un
contenuto precettivo idoneo a determinare una forte incidenza
sull'esercizio concreto delle funzioni proprie della materia
«organizzazione amministrativa delle regioni e degli enti locali»,
con ciò rendendo indispensabile garantire un più incisivo
coinvolgimento nella fase di attuazione delle disposizioni attraverso
il corretto ricorso allo strumento dell'intesa).
Nè può costituire un'attenuazione dei suddetti profili di
incostituzionalità il carattere non definitivamente abrogativo,
bensì meramente «sospensivo» della disposizione impugnata, che anzi
ne evidenzia ulteriormente il carattere di irragionevolezza. La
disposizione, infatti, finisce per vanificare un sistema ormai
radicato, oltretutto costruito dopo una non breve sperimentazione,
creando per un periodo temporaneo un'alterazione destinata a produrre
perdite finanziarie, problemi applicativi, ritardi nei pagamenti, e
altri probabili disfunzioni che non appaiono pienamente giustificati
in relazione ai benefici ritraibili considerando l'intero sistema che
compone la Repubblica ai sensi dell'art.114 della Costituzione.
Secondo la Relazione tecnica, infatti, con la norma in esame si
prevede l'afflusso presso la tesoreria statale di almeno 8,6 miliardi
di euro, quali media delle risorse detenute presso il sistema
bancario da regioni, province, comuni, comunità montane, unioni di
comuni, enti del comparto sanità, università e dipartimenti
universitari. Sempre secondo la Relazione tecnica l'afflusso di
risorse proprie dei suddetti enti presso la tesoreria statale (sul
sottoconto fruttifero con interesse pari attualmente all'uno per
cento) si tradurrà in una minore emissione di titoli del debito
pubblico, che dovrebbe comportare un risparmio per lo Stato stimato
in 320 milioni di euro nel 2012, 150 milioni nel 2013 e 150 milioni
nel 2014. Se tale è l'effettivo obiettivo, indicato nella Relazione
tecnica, cui è rivolta la norma, occorre però considerare che per
ottenere questo risultato - pur in se stesso importante nella
contingenza attuale - viene travolto un sistema consolidato e
rispettoso dell'autonomia territoriale, soprattutto relativo a un
comparto di spesa che - anche per effetto degli intervenuti processi
di decentramento delle funzioni legislative e amministrative - in
base ai dati 2008, ammonta per le regioni a 179.723 milioni di euro
(escludendo le spese per rimborso di prestiti e le contabilità
speciali), di cui 136.851 nelle RSO, (119.443 di spesa corrente e
17.407 in c/capitale); per le province a 13.782 milioni di euro (al
netto di rimborso prestiti e spese per servizi per conto terzi), di
cui 12.060 nelle RSO (7.952 di spesa corrente e 4.108 in c/capitale
totale); per i comuni a 73.923 milioni di euro, (al netto di rimborso
prestiti e spese per servizi per conto terzi), di cui 61.303 nelle
RSO (41.305 spesa corrente e 19.997 in c/capitale).
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 35, comma 9, per
violazione degli articoli 3, 117, III, IV e VI comma, 118, I e II
comma, 119 della Costituzione e del principio di leale collaborazione
di cui all'art. 120 della Costituzione.
Al comma 9, l'articolo 35 del decreto impugnato prevede che il 50
per cento delle liquidità degli enti, depositate presso il sistema
bancario, debbano essere versate entro il 29 febbraio 2012 sulle
contabilità speciali fruttifere della tesoreria statale, e il
restante 50 per cento entro il 16 aprile 2012. È altresì prevista
l'emanazione, entro il 30 aprile 2012, di un decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze - Dipartimento del Tesoro, per
l'individuazione degli investimenti finanziari che devono essere
smobilizzati entro il 30 giugno 2012 affinchè le relative risorse
siano versate sulle contabilità speciali aperte presso la tesoreria
statale.
In questi termini la disposizione costituisce il risvolto
operativo del comma precedente e in relazione ad essa, pertanto, si
deducono per i medesimi motivi e profili, gli stessi vizi di
incostituzionalità prima evidenziati.
Si aggiungono però ulteriori aspetti sintomatici della
irragionevolezza della disposizione, che pretende di avere
un'immediata operatività (la prima tranche deve essere versata entro
il 29 febbraio 2012 sulle contabilità speciali fruttifere della
tesoreria statale) senza considerare la necessità, per un
cambiamento così radicale, di prevedere un periodo transitorio.
Le disfunzioni cui da luogo questa previsione sono evidenziate
nel documento presentato dall'Abi nel corso dell'audizione al Senato
della Repubblica (doc. allegato n. 5), laddove si evidenzia
«l'effetto già di per sè dirompente della nuova disposizione», con
la difficoltà di attivare «sistemi di gestione complessi», «con
meccanismi di regolazione giornaliera in Banca d'Italia delle somme
incassate». Essa emerge altresì dal decreto Ministeriale (doc.
allegato n. 7) n. 118629 - Dipartimento della ragioneria generale
dello Stato - IGEPA del 8 agosto 2012 che all'articolo 4 (Accesso ai
dati della tesoreria unica) afferma: «Gli enti ed organismi pubblici
soggetti al sistema di tesoreria unica accedono alle informazioni
riguardanti la movimentazione della propria contabilità speciale con
le modalità previste all'articolo 3. A tale scopo all'interno del
sito SIOPE è istituita una specifica sezione», ma non dice da quando
sarà effettivamente disponibile (ad oggi non ancora attivata, si
veda : SIOPE doc. allegato n. 8).
In questi termini si evidenziano le difficoltà applicative della
disposizione impugnata, perchè nel breve periodo, cui pure opera
l'obbligo della disposizione, non saranno presumibilmente disponibili
nè adeguati sistemi operativi dei tesorieri, nè la specifica
sezione del SIOPE, limitando fortemente quindi la capacità
amministrativa degli enti territoriali che non potranno disporre,
come invece avviene attualmente, di tutte le tempestive informazioni
relative alla giacenza di cassa necessarie all'attività di
previsione e riprogrammazione dei flussi finanziari.
Un altro aspetto del comma 9 dell'art. 35 del decreto impugnato
deve essere poi considerato: si impone l'obbligo di smobilizzare
entro il 30 giugno 2012 - affinchè le relative risorse siano versate
sulle contabilità speciali aperte presso la tesoreria statale - gli
investimenti finanziari effettuati da regioni ed enti locali,
prevedendo che gli investimenti destinati a ricadere nel suddetto
obbligo saranno individuati, entro il 30 aprile 2012, con decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze - Dipartimento del Tesoro.
Sarà quindi il citato decreto ministeriale ad individuare, senza
che la disposizione del comma 9 stabilisca alcun criterio (con
ulteriore, peraltro, danno per le possibilità di programmazione
degli enti territoriali), a quali forme di investimento finanziario
si applicherà l'obbligo di smobilizzo a carico degli enti
territoriali. Tale procedura, intervenendo con un decreto
ministeriale di carattere normativo, sebbene non sia qualificato come
tale, nell'ambito della competenza legislativa concorrente relativa
al coordinamento della finanza pubblica, risulta violare anche il
comma VI dell'art.117 della Costituzione.
Va peraltro ricordato che questa ecc. ma Corte nella sentenza n.
425 del 2004 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle
norme dell'art. 3 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 che
attribuivano al Ministro dell'economia e delle finanze, sentito
l'ISTAT, il potere di disporre, con proprio regolamento, modifiche
alle predefinite (dalla stessa legge) tipologie di indebitamento e di
investimenti, perchè in tal modo operava una sostanziale
delegificazione senza alcuna predeterminazione di criteri atti a
delimitare la discrezionalità dell'esecutivo nazionale. Secondo la
sentenza: «una siffatta previsione presupporrebbe il rispetto del
principio di legalità sostanziale, in forza del quale l'esercizio di
un potere politico-amministrativo incidente sull'autonomia regionale
(nonchè sull'autonomia locale) può essere ammesso solo sulla base
di previsioni legislative che predeterminino in via generale il
contenuto delle statuizioni dell'esecutivo, delimitandone la
discrezionalità (cfr. sentenze n. 150 del 1982, n. 384 del 1992, n.
301 del 2003)».
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 35, comma 10, per
violazione degli articoli 3, 117, III e IV comma, 118, I e II comma,
119 della Costituzione e del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 della Costituzione.
Il comma 10 dell'art. 35 del decreto-legge impugnato stabilisce
che, fino al completo riversamento delle suddette risorse sulle
contabilità speciali, per far fronte ai propri pagamenti gli enti ed
organismi pubblici di cui al comma 8 devono utilizzare
prioritariamente le risorse esigibili depositate presso tesorieri e
cassieri, trasferendo gli eventuali vincoli di destinazione sulle
somme depositate presso la tesoreria statale.
In questo modo si vincolano gli istituti che gestiscono i servizi
di tesoreria regionali e locali a utilizzare prioritariamente le
risorse residue, giacenti sui conti degli enti territoriali (e
relative alle loro entrate proprie), già nella fase transitoria e
prima ancora del completo riversamento nella tesoreria statale, con
una ulteriore lesione dell'autonomia degli enti territoriali e delle
rispettive capacità di programmazione.
Tale disposizione, in termini analoghi alla precedente,
costituisce quindi un risvolto operativo del comma 8 del
decreto-legge impugnato, in relazione ad essa, pertanto, si deducono
per i medesimi motivi e profili, gli stessi vizi di
incostituzionalità prima evidenziati.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 35, comma 13, per
violazione degli articoli 3, 117, III e IV comma, 118, I e II comma,
119 della Costituzione e del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 della Costituzione.
Il comma 13 dispone, infine, la possibilità, per effetto delle
disposizioni di cui ai precedenti commi, di rinegoziare i contratti
di tesoreria in essere, con diritto di recedere dal contratto in caso
di mancato accordo. È chiaro che, come già in precedenza
evidenziato, venendo meno la giacenza della liquidità, gli istituti
bancari non avranno interesse a mantenere le condizioni più
favorevoli accordate agli enti territoriali nelle convenzioni di
tesoreria sotto la vigenza del regime di Tesoreria mista. Gli enti
territoriali quindi subiranno una rinegoziazione in senso
sfavorevole, cui la disposizione del comma 13 offre copertura
stabilendo ex lege la possibilità del recesso in caso di mancato
accordo sulla rinegoziazione.
Tale disposizione del comma 13, in termini analoghi alle
precedenti, costituisce quindi un risvolto operativo del comma 8
dell'art. 35 del decreto-legge impugnato, che presuppone e richiama;
in relazione ad essa, pertanto, si deducono per i medesimi motivi e
profili, gli stessi vizi di incostituzionalità evidenziati riguardo
al comma 8.
Istanza di sospensione.
La Regione Piemonte chiede che codesta ecc.ma Corte, nelle more
del giudizio di legittimità costituzionale delle disposizioni del
decreto-legge qui censurate, sospenda l'esecuzione dei commi 8, 9, 10
e 13 dell'articolo 35 del decreto-legge n. 1 del 24 gennaio 2012,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 19 del 24 gennaio 2012 -
Supplemento ordinario - n. 18, recante: «Disposizioni urgenti per la
concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'»,
ai sensi dell'art. 35 della legge n. 87/1953, come sostituito
dall'art. 9 della legge n. 131/2003, che tanto consente in presenza
di un rischio di pregiudizio grave e irreparabile all'interesse
pubblico o per i diritti dei cittadini.
Le disposizioni censurate impongono alla Regione Piemonte, agli
enti del comparto sanitario e agli enti territoriali di provvedere a
versare sulle contabilità speciali fruttifere della tesoreria
statale, entro il 29 febbraio 2012, il 50 per cento delle liquidità
dei suddetti enti depositate presso il sistema bancario, e il
restante 50 per cento entro il 16 aprile 2012.
Si tratta di adempimenti che richiedono interventi complessi e
onerosi sul piano finanziario ed organizzativo, con riflessi sulle
convenzioni in corso e sulla capacità operativa del sistema degli
enti territoriali.
Risponde all'interesse generale evitare l'avvio di un processo di
tali dimensioni - che avrebbe effetti irreversibili sulle istituzioni
- prima che ne sia approfonditamente valutata la compatibilità
costituzionale.

P. Q. M.

Chiede che l'ecc. Corte costituzionale:
sospenda l'esecuzione dell'articolo 35, commi 8, 9,10 e 13
del decreto-legge n. 1 del 24 gennaio 2012, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 19 del 24 gennaio 2012 - Supplemento ordinario - n. 18,
recante: «Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'»;
dichiari la illegittimità costituzionale dell'articolo 35,
commi 8, 9, 10 e 13 del decreto-legge n. 1 del 24 gennaio 2012,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 19 del 24 gennaio 2012 -
Supplemento ordinario - n. 18, recante: «Disposizioni urgenti per la
concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'»
per violazione degli articoli 3, 117, III, IV e VI comma della
Costituzione, 118 e 119 della Costituzione, nonchè del principio di
leale collaborazione di cui all'articolo 120 della Costituzione.
Si depositano:
1) delibera della Giunta Regionale n. 3-3434 del 21 febbraio
2012, di autorizzazione a proporre ricorso e affidamento
dell'incarico di patrocinio per la difesa regionale;
2) D.M. 23 dicembre 2009 sulla cessazione dell'obbligo di invio
dei dati della trimestrale di cassa;
3) manuale operativo di contabilità della Regione Piemonte;
4) convenzione in essere della Regione Piemonte con il proprio
istituto tesoriere;
5) audizione di Abi presso il Senato della Repubblica, X
Commissione (Industria, commercio, turismo);
6) convenzione per la cessione pro soluto della Provincia di
Torino;
7) D. M. n. 118629 - Dipartimento della ragioneria generale dello
Stato - IGEPA dell'8 febbraio 2012;
8) SIOPE, schermata iniziale.
Torino-Roma, addì 28 febbraio 2012

Avv. prof. Antonini