1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 20-7-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 172 ORDINANZA 6 - 13 luglio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Personale regionale di ruolo iscritto all'ordine dei giornalisti addetto agli uffici stampa - Possibilita' di optare per il trattamento economico previsto dal contratto collettivo di lavoro giornalistico con conseguente trasformazione del rapporto di lavoro in rapporto a tempo indeterminato non di ruolo. - Legge della Regione Marche 6 agosto 1997, n. 51 (Norme per il sostegno dell'informazione e dell'editoria locale), art. 7, comma 3. - (T-160172) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 20-7-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 3,
della legge della Regione Marche 6 agosto 1997, n. 51 (Norme per il
sostegno dell'informazione e dell'editoria locale), promosso con
ordinanza del 31 ottobre 2013 dal Tribunale ordinario di Ancona nei
procedimenti civili riuniti vertenti tra M.R. e F.S. e la Regione
Marche, iscritta al n. 151 del registro ordinanze 2014 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie
speciale, dell'anno 2014.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 2016 il Giudice relatore
Giuliano Amato;
udito l'avvocato Stefano Grassi per la Regione Marche.
Ritenuto che nel corso di due giudizi civili riuniti, promossi
nei confronti della Regione Marche da due dipendenti regionali, il
Tribunale ordinario di Ancona, con ordinanza del 31 ottobre 2013, ha
sollevato, «in riferimento agli artt. 3 e 117 della Costituzione,
artt. 1, comma 3, e 45 del decreto legislativo n. 165/2001 ed artt. 9
comma 5 e 10 della legge n. 150/2000», questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 7, comma 3, della legge della Regione Marche
6 agosto 1997, n. 51 (Norme per il sostegno dell'informazione e
dell'editoria locale);
che ai sensi della disposizione censurata «Il personale regionale
di ruolo iscritto all'ordine dei giornalisti e che svolge mansioni
giornalistiche negli uffici stampa della Regione può optare per il
trattamento economico previsto dal contratto collettivo di lavoro
giornalistico. In tal caso il rapporto di lavoro è trasformato in
rapporto a tempo indeterminato non di ruolo»;
che il rimettente premette che i ricorrenti hanno esercitato il
diritto di opzione previsto dal richiamato art. 7, comma 3, e che, di
fronte al rifiuto opposto dalla Regione Marche, hanno chiesto che
essa sia condannata ad applicare nei loro confronti il trattamento
economico proprio del contratto nazionale giornalistico a tempo
indeterminato, con il riconoscimento della qualifica di redattore con
trenta mesi di attività, con conseguente obbligo di iscrizione
all'Istituto nazionale di previdenza dei giornalisti italiani e con
diritto al pagamento delle differenze retributive;
che in ordine alla rilevanza delle questioni, il Tribunale
ordinario di Ancona deduce che dall'applicazione della norma
impugnata dipenderebbe l'accoglimento dei ricorsi, in quanto essa
comporterebbe non solo l'estensione di un contratto collettivo di
diritto comune ai dipendenti degli enti locali addetti agli uffici
stampa, con le correlate complessive conseguenze economiche e
giuridiche, ma anche un incremento del loro trattamento retributivo;
che il rimettente rileva, altresì, che la Regione Marche non ha
contestato l'esistenza dei requisiti per l'applicazione della
normativa invocata dai ricorrenti e, in particolare, la circostanza
dello svolgimento di attività giornalistica;
che quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni, viene
lamentata la violazione degli artt. 117 e 3 Cost.;
che il giudice a quo richiama, in proposito, la sentenza di
questa Corte n. 189 del 2007, ritenendo che le censure sollevate in
quell'occasione valgano anche con riguardo alla norma impugnata nel
presente giudizio;
che a suo avviso, infatti, anche il legislatore marchigiano, nel
prevedere che, a domanda del singolo dipendente, gli addetti agli
uffici stampa della Regione possano optare per il trattamento
economico previsto dal contratto collettivo di lavoro giornalistico,
avrebbe violato i limiti della propria potestà legislativa e, in
particolare, il principio generale desumibile dagli artt. 2 e 45 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), secondo il quale il trattamento economico dei dipendenti
pubblici, il cui rapporto di lavoro è stato privatizzato, deve
essere disciplinato dalla contrattazione collettiva;
che viene richiamato, a questo riguardo, l'art. 1, comma 3, del
menzionato decreto legislativo, ai sensi del quale «Le disposizioni
del presente decreto costituiscono principi fondamentali ai sensi
dell'articolo 117 della Costituzione. Le Regioni a statuto ordinario
si attengono ad esse tenendo conto delle peculiarità dei rispettivi
ordinamenti. I principi desumibili dall'articolo 2 della legge 23
ottobre 1992, n. 421, e successive modificazioni, e dall'articolo 11,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni
ed integrazioni, costituiscono altresì, per le Regioni a statuto
speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano, norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica»;
che, inoltre, secondo il rimettente, sarebbe altresì violato
l'art. 9, comma 5, della legge 7 giugno 2000, n. 150 (Disciplina
delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche
amministrazioni), ai sensi del quale «Negli uffici stampa
l'individuazione e la regolamentazione dei profili professionali sono
affidate alla contrattazione collettiva nell'ambito di una speciale
area di contrattazione, con l'intervento delle organizzazioni
rappresentative della categoria dei giornalisti. Dall'attuazione del
presente comma non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico
della finanza pubblica»;
che anche tale disposizione, infatti, sarebbe dotata di copertura
costituzionale nei confronti del legislatore regionale, in forza
dell'art. 10 della stessa legge n. 150 del 2000, il quale dispone che
«Le disposizioni del presente capo costituiscono principi
fondamentali ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione e si
applicano, altresì, alle regioni a statuto speciale e alle province
autonome di Trento e di Bolzano nei limiti e nel rispetto degli
statuti e delle relative norme di attuazione»;
che l'applicazione della disposizione impugnata, pertanto,
comporterebbe un sicuro incremento della retribuzione, con
conseguente aggravio della finanza pubblica;
che con atto depositato il 13 ottobre 2014 si è costituita in
giudizio la Regione Marche, chiedendo che le questioni siano
dichiarate inammissibili o, comunque, infondate;
che secondo la Regione, sia il censurato art. 7, comma 3, sia le
norme statali invocate come parametri interposti, sono precedenti
all'entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione); nè
i richiamati parametri interposti hanno subito alcuna modifica
rispetto alla loro formulazione originaria;
che tali norme, pertanto, dovrebbero essere collocate all'interno
del quadro legislativo e costituzionale anteriore alla riforma del
Titolo V; in quel contesto, sia le disposizioni del d.lgs. n. 165 del
2001, sia quelle della legge n. 150 del 2000, costituivano principi
fondamentali nella materia di legislazione concorrente «ordinamento
degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione»,
come confermato dallo stesso art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 165 del
2001;
che nella vigenza del vecchio Titolo V la sopravvenienza di
principi fondamentali incompatibili con le disposizioni regionali
previgenti ne comportava l'abrogazione, ai sensi dell'art. 10 della
legge 10 febbraio 1962, n. 53 (Costituzione e funzionamento degli
organi regionali);
che tale norma, prevedendo che «[l]e leggi della Repubblica che
modificano i principi fondamentali di cui al primo comma
dell'articolo precedente abrogano le norme regionali che siano in
contrasto con esse. I Consigli regionali dovranno portare alle leggi
regionali le conseguenti necessarie modificazioni entro novanta
giorni», si configurava alla stregua di una clausola abrogativa
espressa ad effetto permanente, ancorchè l'effetto abrogativo fosse
differito allo scadere del termine di novanta giorni previsto ai fini
dell'adeguamento, da parte delle Regioni, ai nuovi principi
fondamentali dettati dal legislatore statale;
che dunque, in applicazione del richiamato art. 10, l'abrogazione
dell'art. 7, comma 3, della legge regionale n. 51 del 1997, avrebbe
avuto luogo il novantunesimo giorno dopo l'entrata in vigore dei
nuovi principi fondamentali con esso contrastanti, poichè la Regione
non si era adeguata a questi ultimi entro il termine previsto; e
quindi, a partire dal 6 settembre 2000, laddove si ritenga che dagli
artt. 9, comma 5, e 10, della legge n. 150 del 2000 (entrata in
vigore il 7 giugno 2000), fosse già ricavabile il principio della
regolazione mediante contrattazione collettiva del trattamento
economico dei dipendenti pubblici il cui rapporto di lavoro fosse
stato "privatizzato"; ovvero, al più tardi, a partire dal 29 giugno
2001, qualora si ritenga, invece, che tale principio fosse più che
altro desumibile dagli artt. 2 e 45 del d.lgs. n. 165 del 2001
(entrato in vigore il 30 marzo 2001);
che l'orientamento secondo il quale, nel previgente quadro
costituzionale, il contrasto tra i principi fondamentali sopravvenuti
e la legislazione regionale con essi incompatibile dovesse essere
risolto facendo leva sul criterio cronologico e sul conseguente
effetto abrogativo, sarebbe stato fatto proprio dalla giurisprudenza
costituzionale;
che in particolare, questa Corte, con la sentenza n. 40 del 1972,
avrebbe chiarito come si sarebbe dovuto risolvere tale contrasto: in
questi casi l'interprete, trascorsi i novanta giorni per
l'adeguamento del quadro normativo regionale, avrebbe dovuto
applicare il criterio cronologico e considerare abrogate le
disposizioni regionali contrarie ai nuovi principi fondamentali;
che la richiamata sentenza precisava come il ricorso a tale
criterio fosse pur sempre subordinato alla sussistenza delle
condizioni necessarie a produrre l'effetto abrogativo, ai sensi
dell'art. 15 delle disposizioni preliminari al codice civile;
che l'opinione secondo la quale l'abrogazione sarebbe stata lo
strumento più idoneo a risolvere il contrasto tra leggi regionali e
leggi statali recanti nuovi principi fondamentali, era stata fatta
propria anche dalla dottrina prevalente;
che in questi casi, il ricorso all'istituto dell'abrogazione
avrebbe trovato ragione anche nella impossibilità, per il Governo,
di impugnare in via principale le leggi regionali divenute
incostituzionali a seguito dell'entrata in vigore dei nuovi principi
fondamentali con esse incompatibili, con la conseguenza che tali vizi
di illegittimità costituzionale sopravvenuta avrebbero potuto essere
denunciati solo attraverso il giudizio in via incidentale;
che il decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra gli atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento), prevede la possibilità di impugnare dinanzi a questa
Corte le leggi regionali e provinciali contrastanti con i nuovi
principi fondamentali posti dal legislatore statale, ai quali la
Regione o le Province autonome non si fossero adeguate;
che pertanto, ad avviso della Regione, il contrasto tra
l'impugnato art. 7, comma 3, e gli artt. l, comma 3, 2 e 45 del
d.lgs. n. 165 del 2001, nonchè con gli artt. 9, comma 5, e 10 della
legge n. 150 del 2000, andrebbe risolto nel senso dell'intervenuta
abrogazione della prima disposizione da parte di quelle statali
successive;
che neppure potrebbe valere, in contrario avviso, il richiamo
fatto dal giudice a quo alla sentenza n. 189 del 2007; tale
pronuncia, infatti, non sarebbe in alcun modo riferibile al caso di
specie, riguardando disposizioni di legge di una Regione ad autonomia
speciale, rispetto alla quale i parametri interposti invocati
all'epoca dal giudice rimettente erano norme fondamentali di riforma
economico-sociale, ossia limiti alla potestà legislativa esclusiva
regionale;
che in quel caso, di conseguenza, non avrebbe potuto trovare
applicazione l'art. 10 della legge n. 62 del 1953, poichè esso si
occupa unicamente dell'incompatibilità tra disposizioni legislative
regionali e nuovi principi fondamentali in materie di competenza
concorrente entrati in vigore dopo di esse;
che in conclusione, secondo la Regione, il giudice rimettente,
dinanzi al rilevato contrasto tra l'impugnato art. 7, comma 3, della
legge reg. Marche n. 51 del 1997, e i principi fondamentali
sopravvenuti (artt. 1, comma 3, e 45 del d.lgs. n. 165 del 2001, e
artt. 9, comma 5, e 10 della legge n. 150 del 2000), avrebbe omesso
di applicare l'art. 10 della legge n. 62 del 1953 e, dunque, di
ritenere abrogata la disposizione regionale incompatibile con la
legislazione statale recante i nuovi principi fondamentali;
che in tal modo, tuttavia, esso avrebbe erroneamente sollevato
una questione di legittimità costituzionale che sarebbe
manifestamente inammissibile per difetto assoluto di rilevanza;
che, in subordine, la Regione eccepisce la manifesta
inammissibilità della questione per l'assoluta genericità
nell'indicazione dei parametri costituzionali e, dunque, per
l'indeterminatezza delle censure formulate in riferimento ad essi;
che secondo la difesa regionale, infatti, il Tribunale
rimettente, nel denunciare il contrasto tra la disposizione regionale
censurata e le evocate disposizioni statali, ritiene che da tale
contrasto discenderebbe la violazione degli artt. 3 e 117 Cost., ma
non indicherebbe alcuna ragione a sostegno dell'asserita violazione
dell'art. 3 Cost.;
che il giudice a quo, inoltre, non attribuirebbe alcun rilievo
alla circostanza che tanto l'oggetto della questione sollevata,
quanto i parametri interposti, siano tutti precedenti all'entrata in
vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001; nè specificherebbe
se la questione di legittimità costituzionale sia stata formulata in
riferimento al riparto della potestà legislativa di cui al vecchio
testo dell'art. 117 Cost., o alla sua versione attualmente vigente;
che, anche laddove questa Corte ritenesse che il rimettente abbia
voluto riferirsi all'art. 117 Cost. come riformato nel 2001,
l'ordinanza di rimessione avrebbe comunque omesso di individuare il
titolo di potestà legislativa statale asseritamente violato, non
avendo indicato con quale dei commi dell'attuale art. 117 Cost. la
disposizione regionale censurata si porrebbe in contrasto;
che in riferimento alla censura secondo la quale la disposizione
regionale impugnata comporterebbe «un sicuro e sensibile incremento
della retribuzione posta a carico della finanza pubblica», con
conseguente violazione dell'art. 9, comma 5, della legge n. 150 del
2000, il giudice a quo non spiegherebbe se la ragione di tale
incremento consista nell'eventuale applicazione, in caso di esercizio
del diritto di opzione, del trattamento economico stabilito nel
contratto collettivo dei giornalisti, oppure nella durata del
contratto, che diverrebbe a tempo indeterminato;
che nel primo caso, infatti, ad essere affetto da illegittimità
costituzionale sopravvenuta sarebbe l'intero comma 3 dell'art. 7; nel
secondo caso, invece, tale vizio riguarderebbe la norma regionale
solo nella parte in cui prevede che il rapporto di lavoro si
trasformi in rapporto a tempo indeterminato;
che con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione deduce la non fondatezza delle censure avanzate dal giudice a
quo, in ragione della non sovrapponibilità del caso deciso da questa
Corte con la sentenza n. 189 del 2007 a quello di cui al presente
giudizio;
che quella decisione, infatti, aveva ad oggetto norme regionali
che disponevano l'applicazione di contratti collettivi specifici a
determinate figure di giornalisti o componenti degli uffici stampa
regionali; l'impugnato art. 7, comma 3, invece, si limita a prevedere
un semplice diritto di opzione a favore del trattamento economico
«previsto dal contratto collettivo di lavoro giornalistico»;
che sarebbe sempre possibile, di conseguenza, la libera
contrattazione collettiva tra le parti contrattuali, poichè la norma
regionale offrirebbe al lavoratore semplicemente la possibilità di
ottenere l'applicazione di uno specifico trattamento economico e non
imporrebbe alcun obbligo in tal senso, come invece avveniva nel caso
delle disposizioni regionali siciliane oggetto della richiamata
pronuncia;
che, in definitiva, la mera possibilità di fruire di un
determinato trattamento non potrebbe essere equiparata alla
previsione dell'applicazione tout court delle norme che lo prevedono.
Considerato che il Tribunale ordinario di Ancona dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 3, della legge della
Regione Marche 6 agosto 1997, n. 51 (Norme per il sostegno
dell'informazione e dell'editoria locale), il quale prevede che «Il
personale regionale di ruolo iscritto all'ordine dei giornalisti e
che svolge mansioni giornalistiche negli uffici stampa della Regione
può optare per il trattamento economico previsto dal contratto
collettivo di lavoro giornalistico. In tal caso il rapporto di lavoro
è trasformato in rapporto a tempo indeterminato non di ruolo»;
che, secondo il rimettente, tale norma violerebbe gli artt. 3 e
117 della Costituzione, in riferimento al principio desumibile dagli
artt. 1, comma 3, e 45 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), secondo il quale il trattamento economico
dei dipendenti pubblici, il cui rapporto di lavoro è stato
privatizzato, deve essere disciplinato dalla contrattazione
collettiva;
che sarebbe, altresì, violato il principio di cui agli artt. 9,
comma 5, e 10 della legge 7 giugno 2000, n. 150 (Disciplina delle
attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche
amministrazioni), in quanto l'applicazione della disposizione
censurata comporterebbe un incremento della retribuzione, con
conseguente aggravio della finanza pubblica;
che, in riferimento alla censura relativa alla violazione
dell'art. 117 Cost., il giudice a quo «non indica nè quale materia
sia quella incisa dall[a] norm[a] censurat[a], nè la stessa
tipologia di competenza legislativa statale - principale o
concorrente - a suo dire violata» (sentenza n. 252 del 2009);
che ciò comporta l'assoluta genericità ed indeterminatezza del
parametro che si assume violato;
che il rimettente omette, altresì, di specificare se la
questione sia formulata in riferimento al testo dell'art. 117 Cost.
anteriore alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche
al titolo V della parte seconda della Costituzione), o a quello
attualmente vigente;
che secondo l'orientamento di questa Corte «la normativa
regionale denunciata deve essere valutata in riferimento ai parametri
vigenti al momento della sua emanazione» (sentenze n. 130 del 2015 e
n. 62 del 2012);
che, pertanto, l'omissione del rimettente si rivela decisiva, in
quanto, sia l'oggetto della questione, sia i parametri interposti,
sono anteriori alla riforma del Titolo V del 2001;
che la predetta omissione è sufficiente a ritenere
manifestamente inammissibile la questione;
che non ha rilievo l'ulteriore motivo di inammissibilità
avanzato dalla Regione, che appare peraltro infondato in quanto i
principi che si assumono violati, contenuti nel d.lgs. n. 165 del
2001, erano in realtà già desumibili dall'art. 2 della legge 23
ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la
revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale), e dall'art. 11,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per
la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), non a caso richiamati dalle stesse disposizioni del
d.lgs. n. 165 del 2001;
che anche la censura relativa alla violazione dell'art. 3 Cost.
si presenta affetta da genericità e indeterminatezza, dal momento
che il rimettente «si è sostanzialmente limitato ad indicare il
parametro che sarebbe stato violato, omettendo, però, di specificare
le ragioni che militerebbero a favore della tesi della illegittimità
costituzionale della disposizione impugnata» (sentenza n. 38 del
2007);
che, dunque, la mancata esplicitazione delle argomentazioni atte
a suffragare tale censura è causa di manifesta inammissibilità
della questione sollevata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 3, della legge della
Regione Marche 6 agosto 1997, n. 51 (Norme per il sostegno
dell'informazione e dell'editoria locale), sollevate, in riferimento
agli artt. 3 e 117 della Costituzione, nonchè agli artt. 1, comma 3,
e 45 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), ed agli artt. 9, comma 5, e 10 della legge 7 giugno 2000,
n. 150 (Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione
delle pubbliche amministrazioni), dal Tribunale ordinario di Ancona,
con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 luglio 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 luglio 2016.

Il Cancelliere
F.to: Carmelinda MORANO