1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 29-3-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 marzo 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1° marzo 2006 (della Regione Valle d'Aosta) Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Contenimento della spesa pubblica - Riduzione dell'ammontare dei trasferimenti erariali spettanti alle regioni e alle province autonome per l'acquisto da terzi di immobili - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Inosservanza del procedimento previsto dallo Statuto per l'approvazione o la modifica delle norme di attuazione dello Statuto stesso - Illegittima apposizione di vincoli all'autonomia amministrativa e finanziaria regionale - Violazione di competenze statutarie - Carattere dettagliato di previsioni relative a singole voci di spesa contraddittoriamente qualificate come norme di principio di coordinamento - Esorbitanza dalle competenze statali in materia di tutela di coordinamento della finanza pubblica - Violazione dell'autonomia amministrativa e finanziaria regionale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 24 e 25. - Costituzione, artt. 117 e 119; statuto Regione Valle d'Aosta, artt. 4 e 48-bis e relative norme di attuazione. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Obbligo dell'invio anche all'Agenzia del territorio della comunicazione trimestrale delle Regioni e delle province autonome al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato concernente l'informativa cumulativa degli acquisti e delle vendite immobiliari per esigenze istituzionali o abitative - Previsione che l'Agenzia del territorio proceda a verifiche sulla congruita' dei valori immobiliari acquisiti segnalando gli scostamenti rilevanti agli organi competenti per le eventuali responsabilita Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Inosservanza del procedimento previsto dallo Statuto per l'approvazione o la modifica delle norme di attuazione dello Statuto stesso - Introduzione di una illegittima forma di controllo sugli atti regionali non assimilabile a quello della Corte dei conti - Contrasto con le norme statutarie che attribuiscono la funzione di controllo alla Commissione di coordinamento della Valle d'Aosta - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 417/2005. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 26. - Costituzione, artt. 114, 117, 118 e 119; statuto Regione Valle d'Aosta, artt. 45 e 48-bis; decreto legislativo 22 aprile 1994, n. 320, artt. 7 e 8. Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2006 - Contenimento della spesa per il personale di regioni, enti locali ed enti del servizio sanitario - Modalita' di applicazione del tetto di spesa - Indicazioni di principio per il conseguimento degli obiettivi (contenimento della spesa per la contrattazione integrativa, limiti all'utilizzo di personale a tempo determinato e riduzione dei costi di funzionamento degli organi istituzionali) - Finanziamento degli oneri contrattuali, relativi al biennio 2004-2005, con il concorso delle economie di spesa per il personale riferibili all'anno 2005 - Imposizione agli enti del Servizio sanitario nazionale (SSN) dei medesimi obblighi di contenimento della spesa per il personale - Monitoraggio dei dati relativi alla realizzazione del rispetto degli adempimenti di contenimento della spesa - Destinazione delle economie derivanti dal contenimento della spesa al miglioramento dei relativi saldi di bilancio - Qualificazione dell'intervento normativo statale come espressione di principi fondamentali di finanza pubblica - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Denunciata invasione della autonomia finanziaria regionale e locale - Violazione di competenze statutarie - Carattere dettagliato di previsioni relative a singole voci di spesa contraddittoriamente qualificate come norme di principio di coordinamento - Esorbitanza dalle competenze statali in materia coordinamento della finanza pubblica - Mancata considerazione delle misure e degli atti gia' adottati dalla Regione in materia - Violazione del principio di leale collaborazione - Inconciliabilita' di piu' norme contestualmente previste nella medesima legge (comma 148 e comma 204) - Irragionevolezza. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205 e 206. - Costituzione, art. 119, comma secondo; statuto Regione Valle d'Aosta, art. 3, comma 1, lett. f) e delle relative norme di attuazione. Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2006 - Spese di viaggio del personale in missione o viaggio di servizio all'estero - Rimborso delle spese di viaggio aereo nella (sola) classe economica - Ricorso della Regione Valle D'Aosta - Denunciata introduzione di norma statale di dettaglio, anziche' di un principio fondamentale, in materia di «coordinamento della finanza pubblica» - Lesione dell'autonomia legislativa e finanziaria delle Regioni - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 417 e 449/2005. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 214 e 216. - Costituzione, art. 119, comma secondo; statuto Regione Valle d'Aosta, art. 3, comma 1, lett. f) e relative norme di attuazione. Turismo - Norme della legge finanziaria 2006 - Promozione della realizzazione di insediamenti turistici di qualita' di interesse nazionale (anche tramite concessione di beni demaniali marittimi e riqualificazione di insediamenti ed impianti preesistenti) - Presentazione delle proposte alla Regione tramite soggetti «Promotori» in parte legislativamente definiti ed in parte individuati tramite apposito decreto ministeriale - definizione delle caratteristiche dei predetti insediamenti turistici - Contenuto e presentazione delle proposte - Determinazione dei criteri, delle valutazioni e del procedimento che le Regioni debbono seguire - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Denunciata lesione della competenza legislativa primaria della Regione in materia di «industria alberghiera, turismo e tutela del paesaggio» - Violazione della potesta' regolamentare della Regione in materia (turismo) di competenza esclusiva. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 583, 584, 585, 586, 587, 588, 589, 590, 591, 592 e 593 - Costituzione, art. 117, comma sesto; statuto Regione Valle d'Aosta, art. 2, comma 1, lett. q). Edilizia residenziale pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Semplificazione delle norme in materia di alienazione degli immobili di proprieta' degli Istituti autonomi per le case popolari - Regolamentazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri previo accordo tra il Governo e le regioni con individuazione dei principi a cui sottoporre l'alienazione - Facolta' per gli enti proprietari di affidare le dismissioni in questione a societa' immobiliari specializzate - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Denunciata lesione della legittimazione regionale esclusiva a disciplinare la procedura semplificata per la dismissione di immobili di proprieta' degli Istituti autonomi per le case popolari - Indebito ricorso al regolamento governativo - Insufficienza della previsione della necessita' di un accordo Stato-Regioni per preventiva, compiuta determinazione legislativa del contenuto dell'accordo stesso - Violazione della competenza regionale residuale in materia di edilizia residenziale pubblica. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 597, 598, 599 e 600. - Costituzione, art. 117, commi quarto e sesto. (006C0191) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 29-3-2006)

Ricorso della Regione Valle d'Aosta, con sede in Aosta, piazza
Deffeyes n. 1, C.F. 80002270074 in persona del presidente pro
tempore, on. Luciano Caveri, rappresentato e difeso, in forza di
procura a margine del presente atto ed in virtù della deliberazione
della giunta regionale n. 382 del 10 febbraio 2006, dal prof. avv.
Giovanni Guzzetta, presso il cui studio sito in Roma, via Monti
Parioli, 48, ha eletto domicilio;

Contro il Governo in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, con sede in Roma, Palazzo Chigi, piazza
Colonna, 370, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dei commi da 24 a 26, da 198 a 206, 214, 216, da 583 a 593, da 597 a
600, dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2006)», pubblicata nel supplemento
ordinario n. 211/L alla Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 201
del 29 dicembre 2005.

F a t t o

1. - Con la legge n. 266, pubblicata il 29 dicembre 2005, è
stata approvata la c.d. «finanziaria 2006». Il comma 24 dell'art. 1
di tale atto normativo si pone l'intento di garantire l'effettività
delle prescrizioni contenute nel programma di stabilità e crescita
presentato all'Unione europea, di attuare i principi di coordinamento
della finanza pubblica di cui all'art. 119 Cost., di tutelare
l'unità economica della Repubblica, in particolare come principio di
equilibrio tra lo stock patrimoniale e i flussi dei trasferimenti
erariali nei confronti degli enti territoriali soggetti al patto di
stabilità interno, delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome di Trento e Bolzano. In ordine a questi scopi, la
disposizione impone la riduzione dei trasferimenti erariali, a
qualsiasi titolo spettanti, nella misura pari alla differenza tra la
spesa sostenuta nel 2006 per l'acquisto da terzi di immobili e la
spesa media sostenuta nel precedente quinquennio per la stessa
finalità, aggiungendo che un'analoga riduzione sui trasferimenti
statali a qualsiasi titolo spettanti viene operata nei riguardi delle
regioni e delle province autonome. Il comma successivo, peraltro,
prevede una deroga a tale regime con riguardo all'acquisto di
immobili da destinare a sedi di ospedali, ospizi, scuole o asili.
Il comma 26 dell'art. 1 obbliga le amministrazioni interessate
dalla disciplina di cui al comma 24, tra cui quindi anche le regioni
a statuto speciale, a trasmettere al Ministero dell'economia e delle
finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, le
informazioni trimestrali cumulate degli acquisti e delle vendite di
immobili per esigenze di attività istituzionali o finalità
abitative. La disposizione prevede, inoltre, l'emanazione, entro
trenta giorni dall'entrata in vigore della legge in esame, di un
decreto da parte dello stesso Ministero che fissi le modalità e lo
schema della comunicazione di dette informazioni. La comunicazione in
parola deve essere altresì inviata all'Agenzia del territorio, la
quale dovrà verificare la congruità dei valori degli immobili
acquisiti, segnalando gli scostamenti rilevanti agli organi
competenti per le eventuali responsabilità.
2. - Il comma 198 dell'art. 1 impone alle regioni, anche a
statuto speciale, agli enti locali nonchè agli enti del Servizio
sanitario nazionale, fermo restando il conseguimento delle economie
di cui all'art. 1, commi 98 e 107, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311, di concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica adottando misure necessarie a garantire che le spese di
personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle
amministrazioni e dell'IRAP, non superino per ciascuno degli anni dal
2006 al 2008 il corrispondente ammontare dell'anno 2004, diminuito di
un punto percentuale. Le spese di personale considerate includono
anche quelle per il personale a tempo determinato, con contratto di
collaborazione coordinata e continuativa o che presta servizio con
altre forme di lavoro flessibile o con convenzioni. Il successivo
comma 199 interviene a precisare alcuni dettagli per il calcolo delle
spese per il personale di cui sopra.
Il comma 200 specifica che gli enti anzidetti possono far
riferimento, quali indicazioni di principio in vista del
conseguimento degli obiettivi di contenimento della spesa di cui al
comma 198 (quindi, diminuzione di un punto percentuale, rispetto al
2004, della spesa per il personale nel triennio 2006-2008) alle
misure che nella legge in oggetto riguardano il contenimento della
spesa per la contrattazione integrativa ed i limiti all'utilizzo di
personale a tempo determinato, nonchè alle altre specifiche misure
in materia di personale.
Il comma 201 stabilisce che gli enti locali possono concorrere al
conseguimento degli obiettivi di contenimento della spesa per il
personale, di cui al comma 198, attraverso interventi diretti alla
riduzione del costo di funzionamento degli organi istituzionali.
A norma del comma 202, al finanziamento degli oneri contrattuali
del biennio 2004-2005 concorrono le economie di spesa di personale
riferibili all'anno 2005, come individuate dall'art. 1, comma 91,
della legge n. 311 del 2004.
Per quanto concerne, in particolare, gli enti del Servizio
sanitario nazionale, il comma 203 stabilisce che quanto disposto nel
comma 198 costituisce uno strumento di rafforzamento dell'intesa
Stato-regioni del 23 marzo 2005, intervenuta in attuazione
dell'art. 1, comma 173, della legge n. 311 del 2004.
Il comma 204 prevede, poi, anche per le regioni a statuto
speciale, un sistema di monitoraggio, quale quello previsto
dall'art. 1, comma 30, legge n. 311 del 2004, per verificare il
rispetto degli adempimenti previsti dal comma 198.
I commi 205 e 206 dispongono, rispettivamente, che per le regioni
e le autonomie locali le economie derivanti dall'attuazione del comma
198 restano acquisite ai bilanci degli enti per il miglioramento dei
relativi saldi e che le disposizioni dei commi da 198 a 205
costituiscono principi fondamentali del coordinamento della finanza
pubblica ai sensi degli artt. 117, comma 3, e 119, comma 2, Cost.
3. - Il comma 214, con riguardo a tutte le amministrazioni
pubbliche, sopprime le indennità di trasferta, mentre il comma 216
prevede che il personale appartenente a dette amministrazioni che si
rechi in missione o viaggio di servizio all'estero, il rimborso per
le spese di viaggio in aereo spetta nel limite delle spese per la
classe economica.
4. - I commi da 583 a 593 intervengono in materia turistica,
disponendo che determinati soggetti «promotori» possono proporre alla
regione interessata proposte riguardanti la realizzazione di
insediamenti turistici di qualità di interesse nazionale, anche
mediante la riqualificazione di insediamenti ed impianti
preesistenti. Il completamento dell'individuazione dei possibili
«promotori» e rimesso ad un apposito regolamento, da adottare, entro
sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge, con decreto del
Ministro delle attivita-produttive, di concerto con altri Ministri.
Vengono altresì definite le caratteristiche che debbono
contraddistinguere tali insediamenti turistici di qualità, i
requisiti delle relative «proposte», nonchè i criteri che le regioni
debbono adottare nella loro valutazione ed il procedimento che esse
sono tenute a seguire dopo averne apprezzato il pubblico interesse.
5. - I commi da 597 a 600 recano norme in materia di edilizia
residenziale pubblica. Il comma 597 stabilisce che, entro sei mesi
dall'entrata in vigore della legge, un decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri debba introdurre norme per la semplificazione
dell'alienazione degli immobili di proprietà degli Istituti autonomi
per le case popolari, comunque denominati. L'emanazione di tale
decreto è sottoposta al previo accordo tra Governo e Regioni; la
predisposizione di esso avviene in sede di Conferenza Stato-Regioni,
sulla base della proposta dei Ministri del lavoro e delle politiche
sociali, dell'economia e delle finanze, delle infrastrutture e dei
trasporti. Ma l'accordo in parola, specifica il comma 598, deve
necessariamente conformarsi a determinati contenuti, che la stessa
disposizione impone e che concernono il prezzo di vendita,
l'esercizio del diritto di opzione, le finalità cui debbono essere
destinati i proventi delle alienazioni. Viene altresì prevista, dal
comma 600, la possibilità da parte degli Istituti proprietari di
affidare a società di comprovata esperienza in materia immobiliare e
con specifiche competenze nell'edilizia residenziale pubblica, la
gestione delle attività necessarie al censimento, alla
regolarizzazione ed alla vendita dei singoli immobili.
6. - Va infine rilevato che l'atto normativo indicato in epigrafe
stabilisce, al comma 610 dell'art. 1, che «le disposizioni della
presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e
nelle Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le
norme dei rispettivi statuti». Tuttavia, due ordini di considerazioni
mostrano l'assoluta ambiguità della portata normativa di tale
«clausola di salvaguardia». Anzitutto, la legge in questione
contempla espressamente, in differenti commi dell'art. 1 (quali
quelli da 24 a 26, da 198 a 206, 214 e 216) l'applicabilità della
disciplina ivi prevista anche alle Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome di Trento e Bolzano. In secondo luogo, anche in
commi ove tale riferimento espresso alle regioni a statuto speciale
non figura (quali quelli da 583 a 593 e da 597 a 600), il tenore
letterale delle disposizioni non consente di escludere con certezza
l'efficacia delle relative norme anche nei riguardi delle suddette
regioni. Si tratta di disposizioni che, se riferite anche agli enti
regionali ad autonomia speciale ed alla Valle d'Aosta in particolare,
presentano molteplici profili di illegittimità costituzionale anche
per contrasto con norme statutarie, mentre l'ambigua «clausola di
salvaguardia» del comma 610 non permette di ritenere
inequivocabilmente non interessata dalle disposizioni in questione la
Regione Valle d'Aosta. La possibilità che esse vadano interpretate
in senso lesivo delle attribuzioni della Regione, induce a farle
oggetto di impugnazione, sulla scorta della solida giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte, per la quale «il giudizio in via principale
può concernere questioni sollevate sulla base di interpretazioni
prospettate dal ricorrente come possibili, a condizione che queste
ultime non siano implausibili e irragionevolmente scollegate dalle
disposizioni impugnate così da far ritenere le questioni del tutto
astratte o pretestuose» (sent. n. 412 del 2004).
7. - Tutto ciò premesso, l'odierna ricorrente, ritenuta la
lesione delle proprie attribuzioni costituzionali, impugna le
disposizioni indicate in epigrafe del presente atto, per i seguenti
motivi di

D i r i t t o

1. - Violazione dell'art. 48-bis dello Statuto speciale per la
Valle d'Aosta (legge cost. n. 4 del 1948) da parte delle norme di cui
ai commi 24 e 26 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005.
L'art. 48-bis, comma 1, dello Statuto speciale per la Valle
d'Aosta (legge cost. n. 4 del 1948), aggiunto dall'art. 3 della legge
cost. n. 2 del 1993, delega il Governo ad emanare uno o più decreti
legislativi recanti le disposizioni di attuazione dello Statuto
speciale. Il comma 2 dello stesso articolo specifica, inoltre, che
gli schemi dei decreti legislativi «sono elaborati da una commissione
paritetica composta da sei membri nominati, rispettivamente, tre dal
Governo e tre dal Consiglio regionale della Valle d'Aosta e sono
sottoposti al parere del Consiglio stesso».
Il d.lgs. n. 320 del 1994, intervenuto in attuazione dello stesso
art. 48-bis dello Statuto, prescrive all'art. 1, tra l'altro, che
«l'ordinamento finanziario della regione stabilito, ai sensi
dell'art. 50, comma 3, dello Statuto speciale, con la legge 26
novembre 1981, n. 690» può essere modificato solo con il
procedimento previsto al ricordato art. 48-bis dello Statuto
medesimo.
Com'è agevole osservare, la disciplina dei trasferimenti
erariali alla regione è materia su cui la stessa legge n. 690 del
1981 è intervenuta diffusamente predisponendo un articolato impianto
normativo, la cui modifica, ancorchè parziale, per effetto del
ricordato art. 1 del d.lgs. n. 320 del 1994, a sua volta attuativo
dell'art. 48-bis dello Statuto speciale, non può essere validamente
operata, se non nel rispetto del particolare procedimento statutario
sopra ricordato.
Ora, i commi 24 e 26 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005
pretendono, invece, di incidere pesantemente sulla normazione in
merito ai trasferimenti erariali, «a qualsiasi titolo spettanti» alle
regioni speciali, e dunque anche alla Valle d'Aosta, dettando
modalità di calcolo per la riduzione dei trasferimenti medesimi che,
coinvolgendo cumulativamente una pluralità di enti territoriali, non
tengono in minimo conto il peculiare assetto normativo relativo alla
regione ricorrente e risultano con esso incompatibile.
Non essendo, quindi, stato seguito lo specifico procedimento
contemplato dall'art. 48-bis, comma 2, dello Statuto speciale, per
intervenire sulla materia, come richiesto dall'art. 1 del d.lgs.
n. 320/1994, i citati commi 24 e 26 debbono essere considerati
costituzionalmente illegittimi per essere in via indiretta in
contrasto con la norma statutaria richiamata.
2. - Violazione dell'art. 4 dello statuto speciale per la Valle
d'Aosta (legge cost. n. 4 del 1948) e delle disposizioni di
attuazione (in particolare, d.lgs. n. 431 del 1989), da parte delle
norme di cui al comma 24 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005.
L'art. 4 dello Statuto speciale, nel garantire alla regione
l'attribuzione delle funzioni amministrative, implicitamente tutela
l'autonomia regionale in materia di attività (e relative
determinazioni di spesa) dirette all'acquisto dei beni che siano
strumentali tanto all'assolvimento di dette funzioni, quanto al
funzionamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione
stessa. Tale norma è stata, in particolare, attuata mediante le
disposizioni del d.lgs. n. 431 del 1989.
Il comma 24 dell'art. 1 della legge che col presente ricorso si
impugna, nel momento in cui prescrive la riduzione dei trasferimenti
statali «in misura pari alla differenza tra la spesa sostenuta nel
2006 per l'acquisto da terzi di immobili e la spesa media sostenuta
nel precedente quinquennio per la stessa finalita», impone
indirettamente un illegittimo vincolo all'autonomia amministrativa e
finanziaria regionale, per quel che concerne le decisioni in merito
all'impiego delle proprie risorse.
Dal momento, infatti, che la regione deve determinare come
utilizzare le proprie risorse finanziarie entro un termine non ancora
scaduto, avendo consapevolezza che dall'acquisto di determinati beni
piuttosto che altri potrà derivare la riduzione del trasferimento
statale, essa è fortemente condizionata - quando non addirittura
forzata - ad adottare una certa politica di spesa (con riferimento a
specifiche «voci») determinata non da autonome determinazioni di
politica di bilancio, ma dall'obiettivo di minimizzare la possibile
riduzione dei trasferimenti.
In sostanza, poichè la riduzione dei trasferimenti è legata
alla spesa che la Regione sosterrà nel 2006 per l'acquisto di beni
immobili (ossia ad una spesa non ancora effettuata), ne consegue che
una previsione siffatta rappresenta un pesante condizionamento nei
riguardi della facoltà di scelta regionale, con riguardo
all'acquisto dei beni medesimi.
Detto in altri termini, l'«indicatore» cui raffrontare il dato
della spesa media del precedente quinquennio, ai fini del calcolo
della prevista riduzione, è costituito dalle «spese sostenute nel
2006» e dunque da un «parametro» non ancora determinato e soprattutto
disponibile da parte della regione.
Lo Stato, in buona sostanza, non mira a compiere un calcolo
oggettivo e fisso dei passati andamenti di spesa regionali,
utilizzando come indicatore una certa «voce» (acquisti immobiliari),
ma a condizionare specificamente la politica degli investimenti
immobiliari della regione. Circostanza tanto più censurabile in
considerazione del fatto che l'art. 119, u.c., Cost. applica,
viceversa, un regime, di autonomia particolarmente favorevole proprio
per le spese per investimenti degli enti territoriali, consentendo
solo con riferimento ad esse il ricorso all'indebitamento da parte
dell'ente.
Viceversa, la disposizione contestata è idonea, in definitiva,
ad introdurre uno specifico limite in relazione ad una singola ed
individuata voce di spesa del bilancio regionale. Pertanto, come
codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di affermare più volte in merito
a casi analoghi (da ultimo, sent. n. 417 del 2005), essa deve
considerarsi altresì in contrasto con la garanzia, di rango
costituzionale, riservata all'autonomia finanziaria regionale.
Nè a diverse conclusioni si potrebbe giungere considerando i
predetti commi quale manifestazione di una competenza statale di
coordinamento della finanza pubblica, da svolgersi, ai sensi
dell'art. 117, comma 3 e 119, comma 2, Cost., attraverso la posizione
di principi: la specificità e la dettagliata incidenza delle
disposizioni censurate, infatti, consente di escluderlo con nettezza,
sulla scorta di quanto ribadito dalla giurisprudenza costituzionale
da ultimo rammentata la quale esclude che le norme che fissano
vincoli puntuali a singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni e
degli enti locali siano qualificabili come principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica.
3. - Violazione dell'art. 45 e dell'art. 48-bis dello Statuto
speciale per la Valle d'Aosta (legge cost. n. 4 del 1948) da parte
delle norme di cui al comma 26 dell'art. 1 della legge n. 266 del
2005.
La vigente formulazione dell'art. 8 del d.lgs. n. 320 del 1994,
già richiamato ed attuativo dello Statuto speciale, conformemente a
quanto previsto dall'art. 48-bis di quest'ultimo, stabilisce che «il
controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione,
esclusa ogni valutazione di merito, si esercita esclusivamente sui
regolamenti, eccettuati quelli attinenti all'autonomia organizzativa,
funzionale e contabile del consiglio regionale, nonchè sugli atti
costituenti adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea». L'art. 7 dello stesso decreto
legislativo dispone che il controllo di legittimità sugli atti
amministrativi indicati all'art. 8 spetta alla Commissione di
coordinamento della Valle d'Aosta, prevista all'art. 45 dello Statuto
speciale.
Ora, il comma 26 dell'art. 1 della legge che qui si censura
impone alla Regione di comunicare le informazioni trimestrali sugli
acquisti e le vendite di immobili anche all'Agenzia del territorio,
affinchè quest'ultima proceda a verificare la congruità dei valori
degli immobili acquisiti e segnali gli scostamenti rilevanti agli
organi competenti per le eventuali responsabilità. Così disponendo,
tale comma introduce un'illegittima forma di controllo sugli atti
regionali assegnata ad un organo diverso dalla Commissione di
coordinamento. Che l'attività svolta dall'Agenzia abbia natura di
controllo, ed addirittura di controllo di merito, non appare dubbio e
risulta, del resto, confermato dal suo dovere di segnalazione degli
scostamenti rilevanti alle autorità competenti.
Sul punto è significativo, peraltro, rilevare l'abrogazione da
parte dell'art. 9, comma 2, della legge cost. n. 3 del 2001, di
quanto originariamente fissato all'art. 125, comma 1, Cost., con
riguardo al regime dei controlli statali sugli atti amministrativi
regionali. Il fatto che la legge costituzionale si sia limitata ad
espungere dalla Costituzione la previsione delle precedenti modalità
dei controlli in parola, senza contestualmente sostituirle con altre,
lascia intendere in maniera chiara che l'attuale assetto
costituzionale dei rapporti tra Stato e regioni impedisce ad una
legge ordinaria di reintrodurre ciò che il legislatore
costituzionale ha eliminato, tanto in relazione alle Regioni a
statuto ordinario, quanto a fortiori nei confronti delle regioni a
statuto speciale, in forza della clausola di cui all'art. 10 della
medesima legge Cost. n. 3 del 2001, in base alla quale «sino
all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della
presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a
statuto speciale ed alla Province autonome di Trento e Bolzano per le
parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a
quelle già attribuite».
È bene precisare, inoltre, che se non è illegittimo un obbligo
di comunicazione da parte delle amministrazioni pubbliche di
informazioni sulla rispettiva situazione finanziaria alla Corte dei
conti, come chiarito da codesta Corte con la citata sent. n. 417 del
2005, un'analoga valutazione non può essere espressa con riguardo
all'obbligo di comunicazione in parola. Infatti, tale comunicazione -
spettante non alla Regione, ma all'Agenzia del territorio - si
configura come conseguenza di un'illegittima attività di controllo
in nulla assimilabile a quello della Corte dei conti.
Il controllo esercitato da un organo a carattere giurisdizionale
(quale la Corte dei conti) è, difatti del tutto diverso, per
modalità e struttura, da quello svolto da un organo amministrativo
statale come, nel caso di specie, l'Agenzia del territorio.
Opinando diversamente, ne deriverebbe, assurdamente, la
derogabilità ad libitum da parte del legislatore statale della
tassativa disciplina, attuativa dello Statuto e delle norme
costituzionali richiamate, in materia di controlli sugli atti
amministrativi regionali.
Poichè, dunque, il comma 26 dell'art. 1 della legge n. 266 del
2005 introduce una forma di controllo sugli atti amministrativi
regionali incompatibile con quanto previsto dagli artt. 7 e 8 del
d.lgs. n. 320/1994, attuativi dell'art. 45 dello Statuto speciale, e
poichè tale variazione normativa non è avvenuta seguendo il
procedimento stabilito all'art. 48-bis dello Statuto speciale
medesimo, la norma contenuta in detto comma si palesa
costituzionalmente illegittima per contrasto con i disposti statutari
appena nominati.
4. - Violazione dell'art. 119, comma 2, cost., dell'art. 3, comma
1, lettera f) dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge
Cost. n. 4 del 1948) e delle norme attuative delle disposizioni dello
statuto speciale in tema di autonomia finanziaria, da parte delle
norme di cui ai commi da 198 a 206, 214 e 216 dell'art. 1 della legge
n. 266 del 2005.
I commi da 198 a 206 dell'art. 1 della legge impugnata
introducono, come riferito, norme intese a fissare un limite alla
spesa per il personale per il triennio 2006-2008, anche a carico
dell'amministrazione regionale, corrispondente all'ammontare
dell'analoga spesa riguardante l'anno 2004, diminuito di un punto
percentuale. Nonostante l'excusatio del comma 206, vale a dire
l'affermazione della presunta riconducibilità a «principi
fondamentali del coordinamento della finanza pubblica» delle
disposizioni dei commi da 198 a 205, esse si mostrano gravemente
invasive dell'autonomia finanziaria regionale. Come codesta Corte ha
avuto modo di ribadire (anche attraverso la più volte citata sent.
n. 417 del 2005), le norme che fissano vincoli puntuali a singole
voci di spesa dei bilanci delle Regioni e degli enti locali non
costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica e ledono, pertanto, l'autonomia finanziaria di spesa
salvaguardata da previsioni di rango costituzionale. Vale a dire, per
la legge dello Stato è legittimo fissare solamente un «limite
complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di
allocazione delle risorse tra i diversi ambiti e obiettivi di spesa
(sent. n. 36 del 2004)».
Appare evidente che l'espresso riferimento, nelle disposizioni
impugnate, alla voce di spesa riguardante il personale, quale voce da
ridurre, si pone in contrasto netto e diretto sia con tale
giurisprudenza, sia ovviamente con le norme di livello costituzionale
che la Corte ha più volte correttamente individuato come parametro.
In particolare, risulta violato l'art. 119 Cost., comma 2, che
arresta la competenza statale esclusivamente alla determinazione dei
principi di coordinamento della finanza pubblica, e determina
l'illegittimità di norme, quali quelle censurate, che si spingono
ben oltre tale soglia.
A quanto precede può essere aggiunto il riferimento al parametro
di legittimità, per gli stessi motivi violato, rappresentato dal
comma 1, lett. f) dello Statuto speciale, che attribuisce alla
regione il compito di porre norme legislative di integrazione ed
attuazione, nell'ambito dei principi individuati con legge dello
Stato, in materia di «finanze regionali e comunali».
Si deve, anzitutto, rilevare che, in forza del combinato-disposto
tra la disposizione statutaria citata e l'art. 117, comma terzo e
119, comma 2 Cost. (relativi, questi ultimi, alla competenza statale
concorrente in tema di «coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario), la competenza regionale della Valle D'Aosta si
atteggia oggi (in forza della clausola di cui all'art. 10 legge cost.
n. 3 del 2001) non più come meramente suppletiva rispetto alla
competenza statale, ma appare garantita nell'ambito dei principi di
coordinamento stabiliti dallo Stato, il quale deve limitarsi alla
fissazione di tali principi. Del resto, che la potestà legislativa
in materia di autonomia finanziaria locale si articoli su due
livelli, statale e regionale, è già stato chiarito da codesta Corte
nella sent. n. 47 del 2004).
Da quanto detto emerge, pertanto, un ulteriore ed autonomo -
sebbene connesso - motivo di illegittimità, dal momento che la
normazione statale che si contesta interviene a vincolare anche la
spesa per il personale delle amministrazioni comunali. Pertanto, il
contrasto con l'art. 3, comma 1, lett. f), dello Statuto speciale è
apprezzabile anche su tale versante.
5. - Violazione del principio di leale collaborazione da parte
delle norme di cui ai commi da 198 a 206 dell'art. 1 della legge
n. 266 del 2005.
Sotto altro profilo, i commi da 198 a 206 determinano, altresì,
una violazione del principio costituzionale di leale collaborazione.
Stabilendo, infatti, che la spesa per il personale nel triennio
2006-2008 non dovrà superare, per ciascuno ditali anni, il
corrispondente ammontare dell'anno 2004 diminuito dell'1 per cento,
il legislatore statale non tiene conto delle misure e degli atti già
adottati in materia dalla regione, nel corso dell'anno 2005, sulla
base ed in ottemperanza a quanto stabilito dalla legge n. 311 del
2004 (finanziaria 2005).
Al contrario il principio di leale collaborazione imporrebbe, tra
l'altro, agli enti che ne sono astretti (e dunque anche allo Stato)
di non introdurre unilateralmente variazioni, anche di carattere
normativo, in grado di determinare un vulnus al legittimo
affidamento, sulla base del quale siano stati assunti, dagli altri
enti, atti e comportamenti specifici che, in seguito a dette
variazioni, si rivelino per esse irrimediabilmente pregiudizievoli.
Nel caso di specie, in particolare, non tenendosi conto, nei
commi da 198 a 206, di eventuali impegni di spesa per il personale,
anche a tempo indeterminato, già legittimamente assunti nel corso
del 2005 sulla base del quadro normativo vigente, il legislatore
statale - richiedendo che il triennio 2006-2008 veda una spesa
inferiore dell'1% alla relativa voce del 2004 - espone la regione al
rischio di un'impossibilità pratica di rispettare i nuovi parametri
così introdotti. La normazione censurata, dunque, proprio perchè è
in grado di porre ex ante la regione in una situazione di
irrimediabile «inadempimento», contrasta in modo insanabile con il
principio di leale collaborazione. In definitiva, anche qualora la
regione tenesse da ora in avanti un comportamento «virtuoso» ed
ineccepibile in termini di spesa per il personale, il sistema di
valutazione previsto nella legge che qui si impugna, basato in modo
del tutto irragionevole sul 2004 anzichè sul 2005, non escluderebbe
una violazione dei parametri da esso introdotti.
6. - Violazione del principio della ragionevolezza, sub specie di
vizio di irrazionalità, da parte delle norme di cui ai commi da 198
a 206 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005.
Il comma 204 dell'art. 1 della legge impugnata col presente
ricorso, addossando espressamente gli adempimenti indicati nel comma
198 (ai fini della riduzione delle spese di personale) anche alle
«Regioni e province autonome di Trento e di Bolzano» lascia intendere
che la disposizione riguardi anche le regioni a statuto speciale,
come avviene nella pressochè generalità dei casi in cui il termine
«regione» sia associato all'espressione «province autonome».
Tuttavia, nel precedente comma 148 si prevede che «per gli anni
2006, 2007 e 2008, le regioni a statuto speciale e le Province
autonome di Trento e di Bolzano concordano, entro il 31 marzo di
ciascun anno, con il Ministero dell'economia e delle finanze, il
livello delle spese correnti e in conto capitale, nonchè dei
relativi pagamenti, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica
per il periodo 2006-2008, anche con riferimento, per quanto riguarda
le spese di personale, a quanto previsto ai punti 7 e 12 dell'accordo
sottoscritto tra Governo, regioni e autonomie locali in sede di
Conferenza unificata il 28 luglio 2005; in caso di mancato accordo si
applicano le disposizioni stabilite per le regioni a statuto
ordinario».
Ora, si mostra evidente l'incoerenza del contenuto normativo di
disposizioni, quali i commi da 198 a 206 (e 204 in particolare), che
sottopongono le regioni speciali ad un regime del tutto
inconciliabile con il riferimento alla necessità di un accordo,
nella disciplina della subiecta materia, tra le medesime ed il
Ministero dell'economia, contemplata in altra disposizione dello
stesso atto normativo, ossia il comma 148. Si tratta di un'incoerenza
tale da indurre a concludere per l'illegittimità costituzionale di
tali disposizioni anche sotto i riguardi del mancato rispetto del
principio della ragionevolezza, a causa dell'inconciliabilità di
più norme contestualmente previste nella medesima legge.
7. - Violazione dell'art. 119, comma 2, Cost., dell'art. 3, comma
1, lett. i) dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge cost.
n. 4 del 1948) e delle norme attuative delle disposizioni dello
Statuto speciale in tema di autonomia finanziaria, da parte delle
norme di cui ai commi 214 e 216 dell'art. 1 della legge n. 266 del
2005.
Argomentazioni del tutto analoghe a quelle sopra sviluppate al
punto 4 della presente motivazione in Diritto valgono anche in
relazione all'illegittimità dei commi 214 e 216, a norma dei quali
sono soppresse le indennità di trasferta ed il rimborso delle spese
aeree, per missioni all'estero, è corrisposto soltanto limitatamente
al viaggio in classe economica. Si tratta di disposizioni simili, se
non identiche, ad altre già dichiarate costituzionalmente
illegittime da codesta Corte con le pronunce nn. 417 e 449 del 2005.
In quest'ultima, in particolare, si è ribadito - ancora una volta -
che la «la previsione, da parte della legge statale, di limiti
all'entità di una singola voce di spesa della regione non può
essere considerata un principio fondamentale in materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica (ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.), perchè pone
un precetto specifico e puntuale sull'entità della spesa e si
risolve perciò in una indebita invasione dell'area riservata
dall'art. 119 Cost. alle autonomie regionali e degli enti locali,
alle quali la legge statale può prescrivere criteri ed obiettivi (ad
esempio, contenimento della spesa pubblica), ma non imporre nel
dettaglio gli zstrumenti concreti da utilizzare per raggiungere
quegli obiettivi».
8. - Violazione dell'art. 2, comma 1, lett. q) dello Statuto
speciale per la Valle d'Aosta (legge Cost. n. 4 del 1948) e dell'art.
117, sesto comma, Cost., da parte delle norme di cui ai commi da 583
a 593 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005.
I commi da 583 a 593 dell'art. 1 della legge oggetto di censura,
ove riferibili anche alle Regioni a statuto speciale, intervenendo in
maniera dettagliata in materia di «insediamenti turistici di qualità
di interesse nazionale», si pongono in diretto contrasto con
l'art. 2, comma 1, lett. q), dello Statuto speciale per la Valle
d'Aosta, poichè invadono una competenza riservata alla Regione. A
quest'ultima, infatti, risulta attribuita dalla norma statutaria la
potestà legislativa primaria con riguardo a «industria alberghiera,
turismo e tutela del paesaggio»; ne risulta dunque esclusa la
legittimità di un intervento statale, addirittura puntuale e
specifico, quale quello contemplato nei commi contestati.
Nè a questo proposito può avere rilievo la circostanza che gli
«insediamenti turistici di qualita» di cui si parla siano qualificati
dal legislatore statale come «di interesse nazionale». Siano, a tale
riguardo, sufficienti due considerazioni.
Anzitutto, ove anche sussistesse l'interesse nazionale, esso
potrebbe rappresentare un limite al concreto esercizio della potestà
legislativa della Regione speciale, ma non già un autonomo titolo
competenziale in grado di legittimare lo Stato ad intervenire in
qualunque settore materiale, benchè riservato, da norme di rango
costituzionale, alla potestà normativa della sola Regione.
In secondo luogo, il «rispetto degli interessi nazionali», cui è
sottoposta la legislazione regionale valdostana, ai sensi
dell'art. 2, comma 1, dello Statuto speciale (ribadendo che qui esso
non rileva, poichè non è in questione un atto normativo regionale
lesivo di tali interessi), deve intendersi superato, dal momento che
l'art. 3 della legge Cost. n. 3 del 2001, nel riformulare l'art. 117
Cost., ha abrogato per le regioni a statuto ordinario l'interesse
nazionale quale limite specifico all'esercizio dell'attività
legislativa. E l'art. 10 della stessa legge costituzionale prevede
che «sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni
della presente legge costituzionale si applicano anche alle regioni a
Statuto speciale ed alla Province autonome di Trento e Bolzano per le
parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a
quelle già attribuite».
Nemmeno può, poi, invocarsi l'attrazione della materia, in via
sussidiaria, nell'orbita delle competenze normative statali. Come
chiarito da codesta ecc.ma Corte attraverso la sent. n. 303 del 2003,
perchè tale attrazione possa considerarsi legittima, è necessario
che lo Stato abbia previamente assunto, per ragioni di tutela
dell'esercizio unitario ex art. 118, comma 1, Cost., le relative
funzioni amministrative. E non è questo il caso di specie, dal
momento che i commi contestati lasciano alle Regioni le funzioni
amministrative riguardanti il settore oggetto di normazione.
Con specifico riguardo al comma 586, si deve inoltre aggiungere
una violazione della riserva di potestà regolamentare in capo alla
regione, nelle materie di propria competenza. Tale comma 586,
infatti, rinvia - per l'attuazione di taluni profili
(l'individuazione dei requisiti necessari per avanzare le proposte
con riguardo agli insediamenti turistici di cui si parla) della
disciplina legislativa statale, già, come si è detto, di per sè
illegittima - ad un regolamento del Ministro per le attività
produttive.
Sicchè, può dirsi che in questo caso l'illegittimità
costituzionale della previsione legislativa statale è finanche
duplice, in quanto essa non soltanto invade direttamente un ambito
rientrante tra le competenze legislative regionali, ma rimette
altresì ad una successiva fonte secondaria la disciplina di aspetti
di esso tutt'altro che irrilevanti. Ora, la potestà regolamentare è
costituzionalmente attribuita allo Stato, a norma dell'art. 117,
comma 6, limitatamente alle materie di legislazione esclusiva,
elencate al comma 2 del medesimo articolo, tra le quali non figura in
alcun modo il turismo. Pertanto, il comma 586 oltre ad essere
incompatibile con l'art. 2, comma 1, lett. q), dello Statuto
speciale, viola altresì l'art. 117, comma 6, Cost. (sempre in forza
della clausola di cui all'art. 10 legge Cost. n. 3 del 2001).
Sul punto si è, peraltro chiaramente espressa codesta ecc.ma
Corte nella sent. n. 30 del 2005, nella quale, in fattispecie
analoga, ha precisato (sulla scorta della precedente giurisprudenza),
che in materie di competenza concorrente la legge statale «non può
spogliarsi della funzione regolativa affidandola a fonti subordinate,
neppure predeterminandone i principi che orientino l'esercizio della
potestà regolamentare per circoscriverne la discrezionalità
(sentenza n. 303 del 2003), con la conseguente illegittimità
costituzionale della norma che prevede l'applicabilita» dei
regolamenti anche alle regioni.
9. - Violazione dell'art. 117, quarto e sesto comma, Cost. da
parte delle norme di cui ai commi da 597 a 600 dell'art. 1 della
legge n. 266 del 2005.
Le disposizioni dei commi da 597 a 600 dell'art. 1 della legge
n. 266 del 2005, ora impugnata, intervengono in materia di edilizia
residenziale pubblica, prevedendo che, attraverso un apposito
d.P.C.m., vengano semplificate le norme in materia di alienazione
degli immobili di proprietà degli Istituti autonomi per le case
popolari. Si aggiunge che tale decreto deve essere preceduto da un
accordo tra Governo e regioni in materia, ma allo stesso tempo si
stabiliscono i contenuti indispensabili dell'accordo medesimo, in
particolar modo con riguardo al prezzo di vendita delle unità
immobiliari ed alla destinazione dei proventi derivanti dalle
alienazioni.
La disciplina legislativa statale così introdotta, ove
riferibile anche alla regione ricorrente, è posta in violazione
dell'art. 117, comma 4, Cost., che attribuisce alle regioni (anche
alla Valle d'Aosta, poichè, nel caso di specie, prevede una forma
più ampia di autonomia rispetto a quella statutaria, ex art. 10,
legge Cost. n. 3 del 2001) la potestà legislativa in riferimento ad
ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello
Stato (cfr. la già citata sent. n. 30 del 2005 di codesta ecc.ma
Corte). E dunque, la normazione con riguardo agli alloggi di edilizia
residenziale pubblica, come codesta Corte ha avuto modo di acclarare,
costituisce «espressione della competenza spettante alla regione», in
via residuale ex art. 117, comma 4 (sent. n. 104 del 2004), dal
momento che non si tratta di una materia espressamente attribuita
alla potestà legislativa statale.
La violazione, inoltre, è tanto più evidente in quanto si
abilita, ancora una volta (cfr. punto precedente), un regolamento
governativo a dettare una puntuale disciplina in tale ambito
materiale. Anche a questo riguardo, va rilevato che la potestà
regolamentare statale, potendo intervenire a norma dell'art. 117,
comma 6, Cost., soltanto negli ambiti in cui lo Stato ha potestà
legislativa esclusiva, va senz'altro esclusa in materia di edilizia
residenziale pubblica.
Nè a tale proposito la previsione della necessità di un accordo
tra Stato e regioni, per la parziale determinazione del regolamento
in parola, può considerarsi sanante. Anche per la considerazione che
alcuni contenuti determinanti dell'accordo stesso vengono
direttamente stabiliti dal comma 598, alle lettere a), b) e c). Si
è, pertanto, in presenza di un accordo del tutto sui generis e
puramente nominale, dal momento che la posizione della Regione su
tali punti non può discostarsi da quanto lo Stato ha, con le
disposizioni censurate, preventivamente stabilito in via legislativa.

P. Q. M.
Con riserva di ulteriormente argomentare, chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso,
voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge n. 266
del 2005, limitatamente alle norme di cui ai commi da 24 a 26, da 198
a 206, 214, 216, da 583 a 593, da 597 a 600, dell'art. 1, nella parte
in cui risultano applicabili alla Regione Valle d'Aosta e quindi
lesive delle sue competenze costituzionalmente garantite, sotto i
profili e per le ragioni dinanzi esposte.
Roma, addì 23 febbraio 2005
Prof. Avv. Giovanni Guzzetta
06C0191