1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 18-2-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 novembre 2003
Ordinanza emessa il 12 novembre 2003 dal tribunale di Treviso nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Cavallin Albano ed altri contro I.N.A.I.L. Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Prestazioni erogate dall'INAIL - Rettifica per errore - Esercitabilita' da parte dell'Istituto assicuratore entro il termine prescrizionale di dieci anni dalla data di comunicazione dell'originario provvedimento errato - Irragionevolezza - Violazione del principio della garanzia previdenziale - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38, art. 9, commi 1, secondo periodo, 3, 5, 6 e 7. - Costituzione, artt. 3, 38 e 97. (004C0154) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 18-2-2004)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nei procedimenti in materia
di previdenza e assistenza obbligatorie nn. 883/2001, 944/2001 e
191/2002 R.G. pendenti tra Cavallin Albano, rappresentato e difeso
dall'avv. Sossio Vitale presso cui è domiciliato, Favaron Loris,
rappresentato e difeso dall'avv. Carlo Galeotafiore presso cui è
domiciliato, e Toppan Graziella, rappresentata e difesa dall'avv.
Sossio Vitale, presso cui è domiciliata, ricorrenti, e I.N.A.I.L,
rappresentato e difeso dagli avv. Giuseppe Saitta e Pasquale
Schiavulli, resistente, riuniti all'udienza del 24 ottobre 2003, a
scioglimento della riserva che precede, esaminati gli atti di causa e
sentite le parti,

O s s e r v a

I ricorrenti, tutti beneficiari di rendita per ipoacusia
professionale, chiedono che, in applicazione dell'art. 9 del decreto
legislativo n. 38 del 23 febbraio 2000, che ha abrogato l'art. 55,
comma 5, primo periodo, della legge n. 88 del 1989, l'Inail sia
dichiarato decaduto dal diritto di rettifica per errore della
rendita, essendo trascorsi più di dieci anni dalla comunicazione del
provvedimento originario.
In tutti e tre i casi l'Inail sostiene l'inapplicabilità del
citato art. 9, affermando che alla data della revisione detta norma
non era in vigore e che la stessa si applica solamente nei casi in
cui il provvedimento di cessazione o riduzione della rendita sia
qualificato dallo stesso Istituto come rettifica per errore, mentre
nei casi in esame la rendita era stata ridotta o soppressa per
accertato miglioramento della malattia professionale ai sensi
dell'art. 137 t.u. n. 1124 del 1965.
Quest'ultimo assunto dell'Inail è stato contraddetto dalle
risultanze delle CTU medico legali cui sono stati sottoposti i
ricorrenti.
È noto che il criterio distintivo tra l'istituto della rettifica
per errore e della revisione, deve essere ravvisato nella diversità
di presupposti che caratterizza l'applicazione degli istituti,
dovendo la seconda essere utilizzata solo per adattare la rendita al
mutamento delle condizioni di salute dell'assicurato, laddove il
primo è utilizzato per rimediare a precedenti errori di valutazione.
Quest'ultima è la situazione verificatasi nei casi in esame.
Nel caso del ricorrente Cavallin il perito ha accertato, infatti,
che al momento del provvedimento originario (15.12.81) «vi è stato
sia un errore diagnostico, attribuendo l'intera perdita uditiva ad un
danno da rumore, sia un errore di valutazione con sovrastima della
perdita uditiva e, di conseguenza, sovrastima del grado di
inabilità, nel caso del ricorrente Favaron il CTU ha accertato «un
errore di valutazione» del provvedimento originario e nel caso della
ricorrente Toppan «un errore diagnostico e valutativo». La
giurisprudenza della suprema Corte ha rilevato che, nell'indagine
condotta per verificare la sussistenza o meno delle condizioni
necessarie per la sua rilevanza, l'errore è verificato dal giudice
indipendentemente dal fatto che l'Inail abbia aperto un procedimento
rivolto al riesame di quanto deciso in precedenza oppure di revisione
per sopravvenienze (cfr. Cass. n. 10842/2000). Ora le conclusioni
delle CTU non lasciano dubbi sul fatto che in tutti e tre i casi le
originarie determinazioni dei gradi di invalidità fossero
sovrastimate per errore e che, quindi, non si sia in presenza di
revisioni dovute a miglioramenti delle malattie degli interessati,
disciplinate dall'art. 137 del t.u. del 1965, ma di vere e proprie
rettifiche per errore.
Trova, pertanto, applicazione l'art. 9 del decreto legislativo
n. 38 del 2000, sulla cui portata retroattiva non sussistono dubbi,
visto il tenore dei commi 5, 6 e 7 del citato art. 9. Pacifica è in
questo senso la giurisprudenza della Corte di cassazione, che in più
occasioni ha affermato la retroattività della norma, che investe
«ogni situazione pregressa, non solo pendente, bensì coperta da
prescrizione o da giudicato» (cfr. Cass. n. 8308/2000, 14959/2000 e
435/2001).
L'applicazione della nuova disciplina non potrebbe che portare
all'accoglimento della domanda dei ricorrenti, dato che in tutti e
tre i casi l'Istituto ha proceduto alla rettifica per errore ben
oltre i 10 anni dalla comunicazione del provvedimento originario e
cioè quando l'errore non era più rettificabile, con conseguente
diritto dei ricorrenti al mantenimento della rendita ai sensi del
comma 3 del più volte citato art. 9.
Sulla costituzionalità di tale disciplina ha già espresso dei
dubbi la Corte di cassazione che in un passaggio della sentenza
n. 10842/2000 ha testualmente affermato: «Si tratta di una
disposizione che potrebbe suscitare qualche dubbio di legittimità
sul piano della conformità alla Costituzione, poichè finisce per
attribuire prestazioni previdenziali a soggetti che non ne avrebbero
diritto...».
Rileva il giudicante che, in effetti, l'applicazione della norma
comporta il riconoscimento definitivo della prestazione economica a
prescindere dalla sussistenza dei requisiti, previsti per legge, che
ne sorreggono l'erogazione e un tale riconoscimento si pone in netto
contrasto con i principi di base che caratterizzano l'intero assetto
previdenziale, ed in particolar modo con quelli inerenti alla
liberazione dal bisogno; quest'ultimo è strettamente correlato alla
effettiva sussistenza dello stato invalidante e costituisce il
fondamento si cui si basa qualsiasi prestazione previdenziale.
L'intervento dello Stato, in quanto finalizzato alla
soddisfazione di un interesse che appartiene sia al singolo che alla
generalità dei consociati, risponde ai principi costituzionali
sanciti dall'articolo 38, che esprime l'intenzione del costituente di
elevare la «liberazione dal bisogno» a principio cardine dell'intero
sistema previdenziale (così M. Persiani, Diritto della Previdenza
Sociale, p. 24 e ss.). Ne consegue che qualsiasi prestazione priva di
un'adeguata giustificazione, in quanto erogata in assenza dei
requisiti di legge (cioè in assenza di quella situazione di
inabilità al lavoro, che determina il bisogno e che giustifica
l'erogazione della prestazione), non realizza le finalità di tutela
previste dalla Costituzione e finisce col porsi, perciò, in
contrasto con i principi costituzionali sanciti dall'art. 38 Cost.
Il consolidamento di una prestazione economica in capo ad un
soggetto che non ne avrebbe diritto, con il conseguente
ingiustificato aggravio delle spese di gestione di un ente
appartenente alla P.A., confligge anche con una altro interesse di
natura pubblica, di rango costituzionale, che si concretizza nel
principio di buon andamento che deve informare l'azione di tutti i
pubblici uffici, sancito dall'art. 97 della Costituzione. Tale
principio impone il corretto impiego delle risorse finanziarie di cui
godono gli enti pubblici e in questo contesto l'erogazione di una
prestazione non dovuta appare come una palese incongruenza, tale da
sollevare seri dubbi di legittimità costituzionale della norma anche
sotto questo aspetto, tanto più in un periodo storico caratterizzato
dalle esigenze di contenimento della spesa previdenziale.
Ma vi è un altro profilo di illegittimità costituzionale
dell'art. 9.
Il riesame di procedimenti già conclusi per effetto di
prescrizione o, addirittura, coperti da giudicato si pone in
contrasto col principio di certezza del diritto tutelato dall'art. 3
della Costituzione (così Corte costituzionale n. 416/1999).
Gli istituti della prescrizione e del giudicato, com'è noto,
assolvono, infatti, la funzione di salvaguardia della certezza dei
rapporti giuridici, la prima mediante l'estinzione del diritto o
dell'azione, il secondo attraverso la preclusione di nuovi giudizi.
Tale funzione viene sacrificata dalla possibilità, riconosciuta
dalla norma in questione ai beneficiari di prestazioni non dovute, di
riaprire procedimenti che sono già stati definiti. La norma appare
irragionevole quando, nell'intento di realizzare attraverso
l'introduzione del limite temporale decennale alla rettifica la
certezza del diritto, crea incertezza in ordine a situazioni di per
sè certe, in quanto già legittimamente definite. Un esempio se ne
ha anche nei casi qui in esame considerato che i provvedimenti di
revisione dell'Inail sono intervenuti per Cavallin nel 1997, per
Toppan nel 1996 e per Favaron addirittura nel 1993. L'art. 9 ha
riconosciuto agli interessati, che beneficiavano di una prestazione
non dovuta, successivamente rettificata, di riaprire situazioni già
definite, tra l'altro in un periodo in cui il potere di rettifica
dell'Inail non incontrava, ai sensi dell'art. 55, comma 5, della
legge n. 88 del 1989, alcun limite temporale. L'inerzia
ultradecennale dell'istituto viene considerata, dalla nuova
disciplina, come riconoscimento tacito della sussistenza della
patologia non solo per fattispecie future, ma anche ora per allora,
quando l'Inail poteva procedere in qualsiasi tempo alla rettifica e
tale soluzione pare senz'altro lesiva del principio costituzionale
della certezza del diritto, vulnerato da tale incondizionata
retroattività della norma.
Le svolte considerazioni portano questo giudice a ritenere non
manifestamente infondata sotto i profili suindicati la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9 del decreto legislativo n. 38
del 23 febbraio 2000, primo comma, nella parte in cui prevede che
l'istituto assicuratore possa, salvi i casi di dolo e colpa grave
dell'interessato, esercitare la facoltà di rettifica entro 10 anni
dalla data di comunicazione dell'originario provvedimento errato,
nonchè dei commi 3, 5 , 6 e 7.
Sussiste altresì la rilevanza della questione nel presente
giudizio, richiamate le circostanze in fatto e le argomentazioni in
diritto suesposte.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost. e 21, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta non manifestamente infondata e rilevante la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1, secondo periodo,
3, 5, 6 e 7, decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38, in
relazione agli artt. 3, 38 e 97 della Costituzione per le
argomentazioni indicate nella parte motiva della presente ordinanza;
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza venga
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri nonchè
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Treviso, addì 12 novembre 2003
Il giudice unico del lavoro: De Luca
04C0154