1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 2-3-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 49 SENTENZA 16 febbraio - 2 marzo 2022
Giudizio sull'ammissibilita' dei referendum. Referendum - Richiesta di referendum abrogativo denominata «Responsabilita' civile diretta dei magistrati: abrogazione di norme processuali in tema di responsabilita' civile dei magistrati per danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie» - Quesito volto, mediante la tecnica c.d. del ritaglio, a consentire che il magistrato possa essere citato direttamente nel giudizio civile risarcitorio da parte di chi lamenti il danno - Quesito manipolativo, non interamente abrogativo, ambiguo e contraddittorio - Impossibilita' di ottenere l'effetto voluto mediante la riespansione della legislazione previgente - Inammissibilita' della richiesta. - Legge 13 aprile 1988, n. 117, nel testo risultante dalle modificazioni e integrazioni ad essa successivamente apportate, limitatamente alle seguenti parti: art. 2, comma 1, limitatamente alle parole "contro lo Stato"; art. 4, comma 2, limitatamente alle parole "contro lo Stato"; art. 6, comma 1, limitatamente alle parole "non puo' essere chiamato in causa ma"; art. 16, comma 4, limitatamente alle parole "in sede di rivalsa,"; art. 16, comma 5, limitatamente alle parole "di rivalsa ai sensi dell'articolo 8" - Costituzione, art. 75; legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, art. 2, primo comma. (T-220049) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 2-3-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo
comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 (Norme
integrative della Costituzione concernenti la Corte costituzionale),
della richiesta di referendum popolare per l'abrogazione della legge
13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati
nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile
dei magistrati), e successive integrazioni e modificazioni,
limitatamente alle seguenti parti:
- art. 2, comma 1, limitatamente alle parole «contro lo Stato»;
- art. 4, comma 2, limitatamente alle parole «contro lo Stato»;
- art. 6, comma 1, limitatamente alle parole «non può essere
chiamato in causa ma»;
- art. 16, comma 4, limitatamente alle parole «in sede di
rivalsa,»;
- art. 16, comma 5, limitatamente alle parole «di rivalsa ai
sensi dell'articolo 8», giudizio iscritto al n. 177 del registro
referendum.
Vista l'ordinanza del 29 novembre 2021 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato conforme a legge la richiesta;
udito nella camera di consiglio del 15 febbraio 2022 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati Sonia Sau per la Regione autonoma Sardegna e
Giovanni Guzzetta per i Consigli regionali delle Regioni Lombardia,
Basilicata, Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Liguria, Sicilia,
Umbria, Veneto e Piemonte;
deliberato nella camera di consiglio del 16 febbraio 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 29 novembre 2021, depositata il 1° dicembre
2021, l'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la
Corte di Cassazione, ai sensi dell'art. 12 della legge 25 maggio
1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e
sulla iniziativa legislativa del popolo), e successive modificazioni,
ha dichiarato conforme alle disposizioni di legge la richiesta di
referendum popolare abrogativo, promossa dai Consigli regionali delle
Regioni Lombardia, Basilicata, Friuli-Venezia Giulia, Sardegna,
Liguria, Sicilia, Umbria, Veneto e Piemonte, sul seguente quesito:
«Volete voi che sia abrogata la Legge 13 aprile 1988, n. 117
(Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati) nel testo
risultante dalle modificazioni e integrazioni ad essa successivamente
apportate, limitatamente alle seguenti parti: art. 2, comma 1,
limitatamente alle parole "contro lo Stato"; art. 4, comma 2,
limitatamente alle parole "contro lo Stato"; art. 6, comma 1
limitatamente alle parole "non può essere chiamato in causa ma";
art. 16, comma 4, limitatamente alle parole "in sede di rivalsa,";
art. 16, comma 5, limitatamente alle parole "di rivalsa ai sensi
dell'art. 8"»?
1.1.- L'Ufficio centrale ha attribuito la seguente denominazione
al quesito: «Responsabilità civile diretta dei magistrati:
abrogazione di norme processuali in tema di responsabilità civile
dei magistrati per i danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie», a seguito della richiesta di integrazione, da parte
delle Regioni interessate, delle parole «Responsabilità civile
diretta dei magistrati» all'originario titolo proposto («Abrogazione
di norme processuali in tema di responsabilità civile dei magistrati
per i danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie»).
1.2.- Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale
per il referendum, il Presidente di questa Corte ha fissato, per la
conseguente deliberazione, la camera di consiglio del 15 febbraio
2022, disponendo che ne fosse data comunicazione ai presentatori
della richiesta di referendum e al Presidente del Consiglio dei
ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della legge n. 352
del 1970.
2.- Le Regioni Lombardia, Basilicata, Friuli-Venezia Giulia,
Sardegna, Liguria, Sicilia, Umbria, Veneto e Piemonte, con memoria
depositata l'11 febbraio 2022, chiedono che il quesito referendario
sia dichiarato ammissibile.
2.1.- Le Regioni promotrici, per mezzo dei loro delegati
regionali, ritengono, in particolare, che l'oggetto del quesito non
ricada in alcuno dei limiti previsti dall'art. 75 della Costituzione,
nè su leggi ad esso collegate, nè tantomeno che la materia su cui
verte il referendum rientri nella categoria delle cosiddette leggi a
contenuto costituzionalmente vincolato. A tal proposito, la memoria
richiama la giurisprudenza di questa Corte che, in tema di
responsabilità civile dei magistrati, ha riconosciuto al legislatore
la possibilità di «[s]celte plurime, anche se non illimitate» e una
«valutazione discrezionale» (vengono citate le sentenze n. 26 del
1987 e n. 38 del 2000), sia pure temperando le contrapposte esigenze
che vedono coinvolti, da un lato, il soggetto ingiustamente
danneggiato legittimato a ottenere ristoro per il pregiudizio subito
e, dall'altro, l'indipendenza della magistratura. Considerazioni
queste, che - a parere dei delegati regionali - escludono che in
subiecta materia vi sia la presenza di una disciplina
costituzionalmente vincolata.
2.2.- Quanto alla formulazione del quesito, quest'ultimo
soddisferebbe i requisiti della chiarezza, della coerenza e
dell'omogeneità, essendo evidente sia il fine intrinseco dell'atto
abrogativo, sia la matrice razionalmente unitaria da ricondurre
all'abrogazione della norma speciale che limita allo Stato la
legittimazione passiva nel giudizio di responsabilità civile del
magistrato. Secondo i delegati regionali, infatti, l'attuale
formulazione del quesito si differenzierebbe dai precedenti casi in
cui questa Corte si è espressa (vengono citate le sentenze n. 34 del
1997 e n. 38 del 2000), dal momento che, allora, l'abrogazione
proposta dell'espressione «contro lo Stato» determinava una mancanza
di chiarezza del quesito a causa della particolare tecnica del
ritaglio utilizzata. Al contrario, nel caso in esame, essa è
inserita in un diverso ritaglio normativo e lascia inalterata la
restante disciplina, evidenziando un chiaro intento teleologico. Nel
dettaglio, la memoria asserisce che la responsabilità civile dei
magistrati, per come strutturata, non forma un sistema normativo
autonomo e alternativo a quello ordinario (valevole per gli
impiegativi civili dello Stato), ma un corpus normativo speciale che
si innesta sulla comune base costituita dalle norme generali in
materia, a partire dall'art. 28 Cost. e dal d.P.R. 10 gennaio 1957,
n. 3 (Testo unico concernente lo statuto degli impiegati civili dello
Stato), in cui si stabilisce il principio di responsabilità generale
e diretta dei funzionari pubblici, e che, rispetto a quella base, si
pone in rapporto di specialità.
Da questa constatazione le Regioni promotrici sostengono che, là
dove vengano meno altri elementi «inquinanti» legati ad una diversa
formulazione dei quesiti in passato dichiarati inammissibili,
l'eliminazione dell'espressione «contro lo Stato» possa sprigionare
un autonomo contenuto normativo, facendo riespandere la disciplina
generale che prevede la coesistenza della disciplina dello Stato e
quella diretta del magistrato, discendente proprio dai citati art. 28
Cost. e d.P.R. n. 3 del 1957. Si profilerebbe, così, una naturale
espansione delle norme regolanti l'azione di responsabilità nei
confronti degli illeciti dei pubblici impiegati, eliminando la
«deroga» soggettiva che l'espressione «contro lo Stato» ad oggi
delinea. Ad avviso dei delegati regionali, poi, l'art. 13 della legge
n. 117 del 1988, nella parte in cui prevede la responsabilità
diretta del magistrato nel solo caso di commissione di un illecito
penale, non è dirimente ai fini di una dichiarazione di
inammissibilità, in quanto la ridondanza che questa disposizione
verrebbe ad assumere nel nuovo sistema normativo, delineato
dall'abrogazione referendaria, rappresenterebbe un mero
«inconveniente», assumendo un diverso significato nel nuovo contesto,
ad ogni modo non rilevabile in sede di giudizio di ammissibilità del
referendum.
2.3.- Coerente, infine, sarebbe anche la logica abrogativa delle
altre disposizioni interessate dal quesito. Quanto alla possibile
eccezione secondo cui con la responsabilità diretta verrebbe meno la
«serenita'» del giudice, i delegati regionali affermano che essa è
da ricondurre, al più, all'ambito della valutazione della
legittimità costituzionale della normativa di risulta, non
rientrante nel giudizio di ammissibilità. Quanto, invece,
all'abrogazione che interessa gli artt. 6, comma 1, e 16, commi 4 e
5, essi sarebbero diretta esplicazione della preminenza della
responsabilità diretta dello Stato nell'attuale sistema e la loro
abrogazione rappresenterebbe un corollario dell'esigenza di
omogeneità e chiarezza del quesito proposto. In particolare,
relativamente alla formulazione dell'art. 6, comma 1, l'abrogazione
dell'espressione «non può essere chiamato in causa ma» sarebbe una
naturale conseguenza del venir meno della possibilità solo per lo
Stato di essere convenuto in giudizio e a nulla rileverebbe che
residui una disposizione che permette al magistrato di intervenire,
ai sensi dell'art. 105 del codice di procedura civile (quest'ultimo
sarebbe eventualmente un problema ermeneutico risolvibile sulla base
delle norme processualistiche). Anche le abrogazioni proposte
nell'art. 16, commi 4 e 5, relativi alla responsabilità dei
componenti degli organi giudiziari collegiali, sarebbero conformi al
fine referendario, permettendo l'espansione dei principi
sull'imputazione della responsabilità ai membri di un collegio a
tutte le ipotesi oggetto di giudizio di ammissibilità.
3.- La Regione autonoma della Sardegna, in persona del suo
Presidente, è intervenuta nel presente giudizio, con memoria
depositata l'11 febbraio 2022, a sostegno dell'ammissibilità della
richiesta del referendum abrogativo. La Regione interveniente ha
svolto argomentazioni del tutto sovrapponibili a quelle esposte dai
delegati regionali.

Considerato in diritto

1.- La richiesta di referendum abrogativo, su cui questa Corte
deve pronunciarsi in base all'art. 75, secondo comma, della
Costituzione, riguarda la legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento
dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e
responsabilità civile dei magistrati), nel testo modificato dalla
legge 27 febbraio 2015, n. 18 (Disciplina della responsabilità
civile dei magistrati).
Si tratta della normativa che disciplina il regime di
responsabilità civile dei magistrati, per danni arrecati
nell'esercizio delle funzioni loro demandate.
1.1.- I delegati dei Consigli regionali delle Regioni Lombardia,
Basilicata, Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Liguria, Sicilia,
Umbria, Veneto e Piemonte, promotori della richiesta di referendum,
hanno presentato un'unica memoria, ai sensi dell'art. 32 della legge
25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo).
1.2.- In via preliminare, si deve rilevare che, nella camera di
consiglio del 15 febbraio 2022, questa Corte ha consentito
l'illustrazione orale delle memorie depositate dai proponenti della
richiesta referendaria ai sensi dell'art. 33, terzo comma, della
legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), e, ancora
prima, ha disposto l'ammissione degli scritti presentati da soggetti
diversi da quelli indicati dalla disposizione ora richiamata e
tuttavia interessati alla decisione sull'ammissibilità della
richiesta di referendum, come contributi contenenti argomentazioni
ulteriori rispetto a quelle altrimenti a disposizione della Corte (ex
plurimis, sentenze n. 10 del 2020, n. 5 del 2015, n. 13 del 2012, n.
28, n. 27, n. 26, n. 25 e n. 24 del 2011).
Tale ammissione, che deve essere qui confermata, non si traduce
però in un diritto di questi soggetti di partecipare al procedimento
- che, comunque, «deve tenersi, e concludersi, secondo una scansione
temporale definita» (sentenza n. 31 del 2000) - e di illustrare le
relative tesi in camera di consiglio, ma comporta solo la facoltà
della Corte, ove lo ritenga opportuno, di consentire brevi
integrazioni orali degli scritti, come è appunto avvenuto nella
camera di consiglio del 15 febbraio 2022, prima che i soggetti di cui
al citato art. 33 abbiano illustrato le rispettive posizioni.
2.- Le norme oggetto del quesito referendario sono estranee alle
materie per le quali l'art. 75, secondo comma, Cost. preclude il
ricorso all'istituto del referendum abrogativo.
2.1.- Occorre tuttavia verificare se il quesito rispetti gli
ulteriori limiti di ammissibilità del referendum abrogativo che la
giurisprudenza di questa Corte, a partire dalla sentenza n. 16 del
1978, ha costantemente ricavato dall'ordinamento costituzionale.
3.- Il quesito, la cui denominazione su richiesta dei soggetti
promotori è stata corretta dall'Ufficio centrale per il referendum
con l'aggiunta della locuzione «Responsabilità civile diretta dei
magistrati», si vale della cosiddetta tecnica del ritaglio per
abrogare alcune espressioni lessicali contenute negli artt. 2, comma
1, 4, comma 2, 6, comma 1, e 16, commi 4 e 5, della legge n. 117 del
1988, al fine di consentire che il magistrato possa essere citato
direttamente nel giudizio civile risarcitorio da parte del
danneggiato, così intendendo superare la vigente normativa che,
invece, prevede forme di responsabilità del magistrato solo in sede
di rivalsa da parte dello Stato, ove quest'ultimo sia stato
condannato al risarcimento (mentre, in caso di reato, la
responsabilità del magistrato non consegue ad un'azione intentata
nei suoi confronti innanzi al giudice civile, se non per effetto di
una previa condanna penale).
A rendere chiaro un quesito non può non concorrere (anche se in
modo non di per sè decisivo) la denominazione della richiesta
referendaria, posto che essa viene desunta dall'Ufficio centrale per
il referendum sulla base del significato obiettivo che l'abrogazione
produrrebbe nell'ordinamento. Il titolo, da riprodurre nella parte
interna della scheda di votazione, ha infatti la finalità di
identificare l'oggetto del quesito, così da renderlo comprensibile
agli elettori chiamati ad esprimere un voto pienamente consapevole,
irrinunciabile requisito di un atto libero e sovrano del corpo
elettorale.
4.- Così individuato l'obiettivo delle Regioni promotrici, la
richiesta referendaria è inammissibile.
5.- Una prima ragione di inammissibilità del quesito attiene al
suo carattere manipolativo e creativo, e non meramente abrogativo.
Come è noto, l'azione diretta nei confronti del magistrato, pur
preceduta dall'autorizzazione del Ministro della giustizia e
confinata ad ipotesi estreme di responsabilità, era prevista dagli
artt. 55, 56 e 74 del codice di procedura civile, che furono abrogati
con il referendum ritenuto ammissibile con la sentenza n. 26 del
1987.
La necessità che tale azione fosse autorizzata dal Ministro
della giustizia, peraltro, contribuiva a diluire fortemente la sua
natura diretta, precludendo la immediata costituzione del rapporto
processuale tra parte attrice e magistrato. La responsabilità,
inoltre, ad ulteriore tutela della indipendenza della magistratura,
era ristretta a ipotesi eccezionali, tali da bilanciare, insieme con
l'autorizzazione di cui si è detto, la circostanza che il magistrato
potesse essere citato da chi lamentasse un danno (e non invece dallo
Stato, in sede di rivalsa).
Con la legge n. 117 del 1988 il legislatore, nel disciplinare
nuovamente la materia, si era conformato alle indicazioni espresse da
questa Corte con la menzionata sentenza n. 26 del 1987, affinchè lo
statuto costituzionale della magistratura fosse preservato con
l'introduzione di «condizioni e limiti» alla responsabilità dei
magistrati.
Fu così operata una scelta che costituisce a tutt'oggi uno dei
tratti caratterizzanti della legislazione, peraltro largamente
presente negli ordinamenti degli Stati europei, ovvero che l'azione
risarcitoria debba essere indirizzata nei confronti dello Stato, e
che solo all'esito di un'eventuale soccombenza quest'ultimo disponga
di azione di rivalsa nei confronti del magistrato.
Così prevedendo, il legislatore non si è discostato dalla pur
non vincolante raccomandazione CM/Rec (2010) del Comitato dei
Ministri del Consiglio d'Europa sulle garanzie di indipendenza dei
giudici, il cui punto 67 prevede che «soltanto lo Stato, ove abbia
dovuto concedere una riparazione, può richiedere l'accertamento di
una responsabilità civile del giudice attraverso un'azione innanzi
ad un tribunale».
A seguito della sentenza della Corte di giustizia dell'Unione
europea, grande sezione, 13 giugno 2006, in causa C-173/03, Traghetti
del Mediterraneo spa, che peraltro non ha messo in discussione la
natura indiretta della responsabilità civile del magistrato, il
legislatore ha nuovamente posto mano alla materia. La legge n. 18 del
2015, modificativa della legge n. 117 del 1988, ha determinato, da un
lato, un ulteriore ampliamento delle ipotesi di responsabilità del
magistrato e, da un altro lato, ha eliminato il filtro di
ammissibilità. Si è così consolidato il nuovo modello di
responsabilità indiretta senza filtro di ammissibilita': il
magistrato risponde, ma in sede di rivalsa, dopo cioè che nei
confronti dello Stato sia stato accertato che, nell'esercizio delle
sue funzioni, il primo abbia cagionato con dolo o negligenza
inescusabile un danno ingiusto.
6.- L'introduzione dell'azione civile diretta nei confronti del
magistrato senza alcun filtro, in conseguenza di un impiego della
cosiddetta tecnica del ritaglio, volgerebbe quest'ultima dalla
finalità che le è propria (ex multis, sentenze n. 16 e n. 15 del
2008, n. 34 e n. 33 del 2000, n. 13 del 1999) a quella che è invece
preclusa ad un istituto meramente abrogativo, ossia alla finalità di
introdurre una disciplina giuridica nuova, mai voluta dal
legislatore, e perciò frutto di una manipolazione creativa.
Questa Corte ha già affermato, a tal proposito, che non è
consentita, mediante il cosiddetto ritaglio in sede di referendum,
«la manipolazione della struttura linguistica della disposizione, ove
a seguito di essa prenda vita un assetto normativo sostanzialmente
nuovo. [...] In questo caso si realizzerebbe uno stravolgimento della
natura e della funzione propria del referendum abrogativo» (sentenza
n. 26 del 2017; nello stesso senso, ex multis, sentenze n. 10 del
2020, n. 46 del 2003, n. 50 e n. 38 del 2000, e n. 36 del 1997).
L'effetto abrogativo dell'istituto referendario può portare (come ha
più volte portato nella storia repubblicana) anche a importanti
sviluppi normativi, ma solo ove ciò derivi dalla riespansione di
principi generali dell'ordinamento o di principi già contenuti nei
testi sottoposti ad abrogazione parziale.
7.- Non può sostenersi, in senso diverso, che l'abrogazione
mediante ritaglio di frasi, nel caso di specie, sarebbe prodromica
alla «riespansione di una compiuta disciplina già contenuta in nuce
nel tessuto normativo, ma compressa per effetto della applicabilità
delle disposizioni oggetto del referendum» (sentenza n. 26 del 2017).
In questa direzione non può infatti operare l'impianto
legislativo recato dalla legge n. 117 del 1988, il cui art. 13
prevede l'azione diretta per la sola ipotesi eccezionale, e
(necessariamente) derogatoria rispetto alla disciplina generale, del
fatto costituente reato. In questi casi, peraltro, l'azione per la
responsabilità civile del magistrato, come si è detto, è comunque
preceduta dalla condanna in sede penale, o può essere fatta valere
con la costituzione di parte civile, incontrando, anche in tal caso,
la intermediazione del giudice penale.
8.- Non si possono trarre spunti contrari dall'art. 28 Cost., che
formula il principio per il quale i funzionari dello Stato sono
direttamente responsabili degli atti compiuti in violazione di
diritti, e dalla conseguente normativa generale racchiusa nel d.P.R.
10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo
statuto degli impiegati civili dello Stato).
In particolare, la sentenza di questa Corte n. 2 del 1968 ha già
concluso nel senso che la disposizione costituzionale appena citata,
pur concernendo anche i magistrati, ammette leggi ordinarie che
disciplinino variamente la responsabilità per categorie e situazioni
(alla sola condizione, si è aggiunto in seguito, che essa non sia
totalmente denegata: sentenza n. 385 del 1996).
La successiva giurisprudenza costituzionale ha avuto poi modo di
chiarire ulteriormente quanto postulato dalla sentenza n. 2 del 1968,
specificando che una legge ordinaria, recante la disciplina ad hoc
della responsabilità civile del magistrato in attuazione dell'art.
28 Cost. (che fa espresso rinvio alle «leggi penali, civili e
amministrative»), è non soltanto costituzionalmente consentita, ma
piuttosto costituzionalmente dovuta, al fine di preservare «i
disposti costituzionali appositamente dettati per la Magistratura
(artt. 101 e 103 Cost.), a tutela della sua indipendenza e
dell'autonomia delle sue funzioni» (sentenza n. 18 del 1989; in senso
conforme, sentenza n. 164 del 2017; nello stesso senso, sentenza n.
468 del 1990). Questo orientamento, peraltro, è stato più volte
confermato da questa Corte in occasione dei giudizi di ammissibilità
vertenti su iniziative referendarie analoghe all'odierna, volte ad
introdurre forme di responsabilità civile diretta del magistrato
(sentenze n. 38 del 2000 e n. 34 del 1997, nonchè la sentenza n. 468
del 1990, relativa a taluni effetti della consultazione referendaria
del 1987).
Se ne trae che la responsabilità civile del magistrato, in
quanto necessariamente subordinata alla introduzione legislativa di
condizioni e limiti del tutto peculiari, non si presta alla piana
applicazione della normativa comune vigente in tema di
responsabilità dei funzionari dello Stato; sottraendosi, in caso di
abrogazione referendaria, alla potenziale riespansione dei principi
ai quali tale ultima normativa si conforma (già la sentenza n. 468
del 1990 aveva sottolineato la coessenzialità di tali condizioni e
limiti alla eventuale introduzione di un'azione diretta).
Per tali ragioni, con la sentenza n. 38 del 2000 questa Corte,
nel dichiarare inammissibile un quesito referendario vertente
anch'esso sulla legge n. 117 del 1988, ha già negato che
«l'introduzione dell'azione diretta nei confronti del magistrato,
accanto alla perdurante possibilità di proporre l'azione contro lo
Stato, possa realizzarsi grazie a meccanismi di riespansione o
autointegrazione dell'ordinamento attivati dall'eventuale abrogazione
popolare».
9.- Altre ragioni di inammissibilità del quesito concernono la
sua scarsa chiarezza e ambiguità, e comunque, la sua inidoneità a
conseguire il fine (pur creativo, e, come si è detto, per tale
motivo in sè causa di inammissibilita') di dare vita ad un'autonoma
azione risarcitoria, direttamente esperibile verso il magistrato.
Come pure si è già visto, la legge n. 117 del 1988 non prevede
un'azione di tale natura, della quale, perciò, la normativa di
risulta non è in grado di definire forme, termini e condizioni con
il tasso di determinatezza necessario a ritenere che abbia preso
forma nell'ordinamento una, pur nuova, azione processuale. Perchè
sia obiettivamente tale, e non il frutto di una mera intenzione
indeterminata e priva di contenuti, l'emersione per via abrogativa di
una nuova azione in giudizio non può prescindere, infatti, da
regole, anche minime, in grado di imprimerle quanto necessario ad
inserirsi coerentemente nell'ordinamento processuale.
In definitiva, avendo il legislatore disciplinato una sola azione
diretta, l'intervento manipolativo oggetto del quesito referendario,
ove con esso si intenda non escludere la responsabilità dello Stato,
fallisce nell'intento di accostarle una seconda e differente forma
processuale di responsabilità del magistrato, anch'essa diretta,
della quale si possa cogliere la natura con sufficiente adeguatezza,
per di più rendendo il testo del quesito ambiguo e poco chiaro.
9.1.- Sul piano della portata oggettiva dell'intervento
abrogativo, che è il solo a rilevare, basti osservare che la
normativa di risulta sarebbe caratterizzata da un'unica disposizione
concernente «competenza e termini» dell'azione risarcitoria, ovvero
l'art. 4 della legge qui considerata (n. 117 del 1988), e che essa,
pertanto, non sarebbe rimodellata in modo da poter regolare, invece,
due azioni distinte, quella contro lo Stato e quella contro il
magistrato.
Infatti, mentre con la abrogazione delle parole «contro lo
Stato», al comma 2 dell'art. 4, continua a prospettarsi la
sussistenza di un'unica azione diretta, alla quale si riferiscono i
successivi commi 3 e 4, il quesito lascia invariato il comma 1 del
medesimo art. 4, che disciplina la competenza sulla sola «azione di
risarcimento contro lo Stato».
In tal modo, si avrebbe che una disposizione che reca una rubrica
dedicata alla «competenza e termini» dell'azione, al comma 1
disciplinerebbe tale competenza solo quanto alla domanda proposta
verso lo Stato, tacendo del tutto sull'azione diretta che si vorrebbe
introdurre, con la tecnica del ritaglio, nei confronti del
magistrato, mentre nel comma 2 definirebbe, senza specificare di che
azione si tratti, i termini di azionabilità della pretesa.
Ne consegue che non soltanto mancherebbe analoga disciplina
quanto all'azione verso il magistrato, ma anche che tale silenzio
renderebbe in radice normativamente dubbio, anche per l'elettore, se
tale azione prenda davvero corpo insieme con la responsabilità
diretta dello Stato.
9.2.- Va aggiunto che il quesito referendario intende sopprimere
l'espressione «contro lo Stato» all'art. 2, comma 1, della menzionata
legge n. 117 del 1988, che definisce le ipotesi di responsabilità
civile per fatti commessi nell'esercizio delle funzioni demandate ai
magistrati.
Ne deriverebbe in modo del tutto illogico che il magistrato, in
caso di azione diretta, sarebbe responsabile ai sensi dell'art. 2, e,
dunque, in un ventaglio di ipotesi più ampio di quello che si
sarebbe avuto nel caso di azione diretta contro lo Stato, e
successiva rivalsa di quest'ultimo. La rivalsa, infatti, è limitata
ai soli casi, oltre che di dolo, di «negligenza inescusabile» del
magistrato (art. 7, comma 1, della legge n. 117 del 1988).
Tale circostanza evidenzia un ulteriore aspetto di inidoneità
del quesito, perchè conferma che, in base alla normativa di risulta,
l'azione non può che restare una soltanto (essendone altrimenti del
tutto oscura la divaricazione, sul grado di responsabilità del
magistrato), con la conseguenza che la conservazione dell'azione
contro lo Stato (ove si leggesse in tal senso il quesito
referendario) si appalesa incompatibile o comunque contraddittoria
rispetto all'introduzione di una azione diretta verso il magistrato.
È infatti evidente che sarebbe contraddittorio dilatare o
restringere il campo della responsabilità del magistrato, a seconda
che questi sia soggetto ad azione diretta, oppure ad azione di
rivalsa, al punto che diviene anche per tale ragione obiettivamente
incerto (e quindi anche non chiaro per l'elettore) se la richiesta
manipolazione dell'art. 2, comma 1, della legge n. 117 del 1988 possa
davvero avere l'effetto di introdurre l'azione diretta nei riguardi
del magistrato, pur permanendo l'azione di rivalsa nei termini che si
sono detti.
9.3.- In definitiva, la circostanza che il legislatore abbia
disciplinato una sola tipologia di azione diretta (verso lo Stato)
frustra la finalità referendaria di estrapolare dal testo normativo
una seconda azione avente tale natura (verso il magistrato), e rende
così inidoneo il quesito a raggiungere il fine incorporato nello
stesso (sentenze n. 5 del 2015, n. 25 del 2011, n. 35 e n. 40 del
2000 e n. 30 del 1997).
10.- Esso incorre, quindi, nel medesimo profilo di
inammissibilità rilevato dalla sentenza n. 34 del 1997 di questa
Corte, a proposito di altro referendum avente ad oggetto, a sua
volta, disposizioni della legge n. 117 del 1988.
In quell'occasione, si era rilevato che con la proposta
referendaria, proprio rimuovendo l'espressione «contro lo Stato, di
per sè non espressiva di un autonomo contenuto normativo, nel
contesto che disciplina l'azione di risarcimento, si determina una
assoluta ed oggettiva mancanza di chiarezza del quesito che si
intende sottoporre a votazione popolare. Difatti è del tutto
equivoca la configurazione della domanda referendaria per quanto
attiene alla posizione dello Stato, la cui responsabilità pure è
preminente nell'attuale sistema della legge al fine della garanzia di
ristoro per danni derivanti da atti in ogni caso riferibili
all'esercizio di poteri statali».
10.1.- Anche l'odierno quesito si propone di abrogare le parole
«contro lo Stato» negli artt. 2, comma 1, e 4, comma 2, della legge
n. 117 del 1988, sicchè da ciò l'elettore dovrebbe oggettivamente
trarre la conclusione che, con il voto, si sarebbe chiamati a
superare l'azione diretta verso lo Stato. Al contempo, tuttavia,
persistendo l'art. 4, comma 1, in tema di azione contro lo Stato, e
l'art. 7 in tema di azione di rivalsa, tale conclusione trova una
oggettiva smentita nella normativa di risulta, e nella stessa
espressione del voto, atteso che la manipolazione dell'art. 6, in
tema di intervento del magistrato nel giudizio, non può che
riferirsi alla causa intentata contro lo Stato. Il richiamo all'art.
105 cod. proc. civile e alla facoltà di intervento ivi prevista per
il magistrato trova giustificazione, infatti, solo nel caso di una
possibile successiva azione di rivalsa.
L'esigenza di garantire al corpo elettorale «nell'esercizio del
suo potere sovrano, la possibilità di una scelta chiara, che è
insita nella logica dell'istituto del referendum» (sentenza n. 39 del
1997) viene così mancata, perchè il quesito è privo della
necessaria chiarezza e univocità che la giurisprudenza di questa
Corte, invece, esige a tutela della sovranità popolare (ex plurimis,
sentenza n. 10 del 2020, n. 43 del 2003, n. 34 del 1997, n. 1 del
1995 e n. 347 del 1991). Peraltro, come questa Corte ha già avuto
modo di sottolineare, quando l'abrogazione parziale viene perseguita
mediante la soppressione nel testo normativo di singole parole o
frasi, «si accentua l'esigenza di garantire al popolo, nell'esercizio
del suo potere sovrano, la possibilità di una scelta chiara»
(sentenza n. 39 del 1997).
10.2.- Si aggiunga che il quesito non solo assume il tratto di
ambiguità e contraddittorietà di cui si è appena detto, ma, ove
anche si possa ipotizzare la permanenza nella normativa di risulta
della responsabilità diretta dello Stato, manca di rendere chiaro
all'elettore il rapporto che si creerebbe con la responsabilità del
magistrato, e, in particolare, se la prima abbia natura solidale o
sussidiaria rispetto alla seconda, così incorrendo in un ulteriore
profilo di oscurità già rimarcato, per analogo quesito, dalla
sentenza n. 26 del 1987.
11.- In conclusione, per tutte le ragioni appena esposte, la
richiesta di referendum è inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, della legge 13
aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio
delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati),
dichiarata legittima con ordinanza del 29 novembre 2021 dall'Ufficio
centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 febbraio 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 2 marzo 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA