1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 27-12-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 275 ORDINANZA 4 - 18 dicembre 2019
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Decreto-legge - Procedimento di conversione - Presentazione di un emendamento aggiuntivo asseritamente eterogeneo rispetto al testo originario del decreto-legge e posizione alla Camera dei deputati della questione di fiducia sull'approvazione - Conflitto di attribuzione tra poteri proposto da tre deputati nei confronti della Camera e del Governo della Repubblica, nonche' (per quanto occorra) del Senato della Repubblica - Denunciata lesione delle prerogative spettanti ai singoli parlamentari - Inammissibilita' del ricorso. - Emendamento 11.0.43, poi divenuto art. 11-ter del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, come convertito nella legge 11 febbraio 2019, n. 12. - Costituzione, artt. 67, 68, 70, 71, 72 e 77. (T-190275) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 27-12-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Aldo CAROSI;
Giudici :Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito dell'approvazione, da parte del Senato della
Repubblica, dell'emendamento n. 11.0.43, in sede di conversione del
decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, recante «Disposizioni urgenti
in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la
pubblica amministrazione», e dell'approvazione della legge di
conversione 11 febbraio 2019, n. 12, promosso da Galeazzo Bignami,
Marco Di Maio e Alberto Pagani, nella qualità di deputati, con
ricorso depositato il 26 marzo 2019 ed iscritto al n. 2 del registro
conflitti tra poteri 2019, fase di ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 23 ottobre 2019 il Giudice
relatore Nicolò Zanon.
Ritenuto che, con ricorso depositato il 26 marzo 2019, i deputati
Galeazzo Bignami, Marco Di Maio e Alberto Pagani hanno sollevato
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della
Camera dei deputati e del Governo della Repubblica, «nonchè, per
quanto occorra», del Senato della Repubblica;
che i ricorrenti chiedono che la Corte costituzionale dichiari
che «non spettava al Parlamento introdurre, in sede di conversione
del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, recante "Disposizioni
urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per
la pubblica amministrazione", l'emendamento 11.0.43 poi divenuto
l'art. 11-ter sull'attività di prospezione e ricerca degli
idrocarburi, peraltro votandolo con questione di fiducia», e che,
conseguentemente, «annulli la medesima disposizione»;
che le modalità con cui è stato approvato tale emendamento
sarebbero lesive delle prerogative riconosciute ai parlamentari dagli
artt. 67, 68, 70, 71 e 72 della Costituzione, e l'approvazione
sarebbe avvenuta in violazione dell'art. 77 Cost.;
che, secondo i ricorrenti, il testo della proposta di emendamento
sarebbe stato «concordato al di fuori delle sedi parlamentari,
essendo frutto di una apposita riunione a Palazzo Chigi»;
che, con riferimento all'esame svoltosi presso il Senato, i
ricorrenti contestano la decisione di ritenere l'emendamento
ammissibile, nonostante esso fosse «difficilmente riconducibile» alle
finalità e al contenuto del testo originario del decreto-legge;
che, con riferimento ai lavori svoltisi presso la Camera, l'esame
del disegno di legge sarebbe avvenuto «trascurando completamente i
dubbi, le perplessità procedurali e contenutistiche e malgrado il
secco parere negativo del Comitato per la Legislazione»;
che il Governo avrebbe «forzato i tempi di esame» nonchè «fatto
bocciare tutti gli emendamenti»;
che la posizione della questione di fiducia, avvenuta il 5
febbraio 2019, avrebbe eliminato «in radice ogni possibilità di
interlocuzione, esame e modifica da parte dei Deputati», nonostante
il termine per la conversione in legge fosse fissato per il 12
febbraio 2019;
che, nel corso dei lavori alla Camera, in più occasioni sarebbe
stata denunciata l'estraneità dell'art. 11-ter rispetto al contenuto
originario del decreto-legge;
che, in particolare, i ricorrenti sottolineano che, nel corso
dell'esame avvenuto nella X Commissione permanente (Attività
produttive, commercio e turismo), tutti gli emendamenti presentati al
testo erano stati respinti;
che, nel proprio parere, il Comitato per la legislazione avrebbe
richiamato la necessità di attenersi alla giurisprudenza
costituzionale sull'omogeneità degli emendamenti rispetto al testo
originale del decreto-legge, ma che «di tale parere il Governo non ha
tenuto alcun conto»;
che, anche in sede consultiva, presso la I Commissione (Affari
costituzionali) della Camera, sarebbero «emerse significative
criticita'» dovute all'eterogeneità del testo del decreto-legge come
approvato dal Senato;
che la posizione e l'approvazione della questione di fiducia sul
testo approvato dalla decima commissione, identico a quello adottato
dal Senato, avrebbe compresso i tempi della trattazione;
che, anche durante le sedute del 6 e 7 febbraio 2019, svoltesi in
Assemblea, sarebbe stata contestata da più deputati la scelta di
porre la questione di fiducia, poichè tale scelta - impedendo alla
Camera di esercitare le prerogative di cui è titolare e di discutere
il merito del provvedimento e di modificarlo - avrebbe vanificato «il
ruolo del Parlamento», determinato il sostanziale venir meno del
bicameralismo paritario e condotto, inoltre, alla conversione di un
decreto-legge non conforme alla giurisprudenza costituzionale;
che, con riferimento all'ammissibilità del ricorso, quanto al
profilo soggettivo, i deputati si configurerebbero, ai sensi
dell'art. 37, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
quali «poteri dello Stato a tutela delle proprie prerogative
costituzionali, anche relative al procedimento legislativo», in base
a quanto statuito dall'ordinanza n. 17 del 2019 della Corte
costituzionale;
che sussisterebbe anche il profilo oggettivo, poichè le
prerogative che la Costituzione attribuisce ad ogni parlamentare agli
artt. 67, 68, 70, 71 e 72 Cost. sarebbero state «palesemente
pregiudicate da un evidente abuso della funzione legislativa, anche
in ragione della illegittima utilizzazione dei meccanismi di cui
all'art. 77 Cost.»;
che, in particolare, le modalità di esame e approvazione della
legge di conversione in legge del d.l. n. 135 del 2018, attraverso la
posizione della questione di fiducia, «finalizzata anche a "coprire"
l'aggiunta di norme eterogenee rispetto al decreto-legge»,
configurerebbero un «evidente abuso del procedimento legislativo e
una palese lesione delle prerogative costituzionali a tutela del
momento deliberativo [...], nonchè della libertà del parlamentare»;
che i deputati sarebbero stati «costretti a limitare esame e
discussione a poche ore, a ritirare o far bocciare tutti gli
emendamenti e a votare un testo non concordato in parlamento e
blindato dalla questione di fiducia»;
che ne deriverebbe «un caso gravissimo di monocameralismo
rafforzato», in cui solo il ramo del Parlamento che per primo esamina
il decreto-legge potrebbe emendarne il testo, mentre i parlamentari
dell'altro ramo sarebbero "costretti al silenzio";
che i ricorrenti evidenziano come il ricorso alla questione di
fiducia determinerebbe «alterazioni procedimentali di non poco
momento, vale a dire la priorità, l'indivisibilità e
l'inemendabilità del testo», snaturando il «ruolo dialogico
dell'emendamento nell'ambito della discussione parlamentare» e
compromettendo la «potestà di interlocuzione, rappresentanza e
dibattito di cui i singoli parlamentari sono titolari», con
pregiudizio del momento deliberativo, che rappresenta uno degli assi
portanti del parlamentarismo;
che la preclusione del potere di emendamento determinerebbe la
compromissione dell'esercizio della funzione legislativa che spetta a
ciascun parlamentare e lederebbe «il diritto di ciascun parlamentare
di ottenere un'adeguata discussione prodromica alla votazione sulla
proposta emendativa»;
che, in simili circostanze, la decisione del Parlamento, lungi
dal costituire il frutto di un pubblico dibattito, verrebbe ridotta a
un «mero prodotto legislativo preconfezionato» e comporterebbe una
«indubbia "coercizione politica", che lede la forma e la sostanza del
procedimento legislativo, in spregio allo spirito democratico della
Costituzione», ancora più lesiva per i parlamentari di opposizione,
i quali vedrebbero il loro voto diventare del tutto irrilevante,
minandosi così anche «la rappresentatività del parlamentare»;
che la «coartazione delle prerogative parlamentari» sarebbe
ancora più grave nel presente caso, poichè la questione di fiducia
avrebbe garantito la possibilità di approvare un «emendamento
chiaramente ultroneo» ed eterogeneo rispetto al testo del
decreto-legge, in violazione dell'art. 77 Cost., così che
l'accelerazione del procedimento di conversione determinata dalla
posizione della questione di fiducia sarebbe stata «sfruttata in
maniera fraudolenta»;
che, quindi, ai deputati ricorrenti sarebbe stato: impedito
l'esercizio del libero mandato parlamentare, in violazione dell'art.
67 Cost.; non consentito di esprimere opinioni e voti, in violazione
dell'art. 68 Cost.; precluso l'esercizio del potere di iniziativa, in
ragione dei tempi ristretti di esame del disegno di legge di
conversione e dell'assenza di un autonomo disegno di legge ordinario
sul tema delle attività di prospezione e ricerca degli idrocarburi,
in violazione dell'art. 71 Cost.; interdetto di «esplicare la
facoltà di emendamento», a causa soprattutto della posizione della
questione di fiducia, in violazione dell'art. 72 Cost. Con
conseguente negazione della «essenza stessa della attribuzione della
funzione legislativa», in violazione dell'art. 70 Cost., essendo
stati tutti i parlamentari costretti a votare un emendamento
eterogeneo rispetto al testo del decreto-legge approvato dal Governo,
in specifica violazione anche dell'art. 77 Cost.
Considerato che i deputati Galeazzo Bignami, Marco Di Maio e
Alberto Pagani hanno sollevato conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato nei confronti della Camera dei deputati e del Governo
della Repubblica, «nonchè, per quanto occorra», del Senato della
Repubblica, per chiedere che questa Corte dichiari che «non spettava
al Parlamento introdurre, in sede di conversione del decreto-legge 14
dicembre 2018, n. 135, recante "Disposizioni urgenti in materia di
sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica
amministrazione", l'emendamento 11.0.43 poi divenuto l'art. 11-ter
sull'attività di prospezione e ricerca degli idrocarburi, peraltro
votandolo con questione di fiducia», domandando, conseguentemente,
l'annullamento della medesima disposizione;
che, secondo i ricorrenti, le modalità di approvazione della
legge 11 febbraio 2019, n. 12 - con cui il Parlamento ha convertito
il d.l. n. 135 del 2018 inserendo all'interno dello stesso l'art.
11-ter, contenente un emendamento asseritamente estraneo al testo
originario del decreto-legge - avrebbero determinato la lesione delle
prerogative costituzionali del singolo parlamentare, previste agli
artt. 67, 68, 70, 71 e 72 Cost., con violazione, altresì, dell'art.
77 Cost.;
che, in questa fase del giudizio, la Corte è chiamata a
deliberare, in camera di consiglio e senza contraddittorio, sulla
sussistenza dei requisiti soggettivo e oggettivo prescritti dall'art.
37, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), ossia a
decidere se il conflitto insorga tra organi competenti a dichiarare
definitivamente la volontà del potere cui appartengono e per la
delimitazione della sfera di attribuzioni delineata per i vari poteri
da norme costituzionali;
che l'ordinanza n. 17 del 2019 ha riconosciuto l'esistenza di
«una sfera di prerogative che spettano al singolo parlamentare,
diverse e distinte da quelle che gli spettano in quanto componente
dell'assemblea», e ha affermato che esse possono essere difese di
fronte a questa Corte con lo strumento del ricorso per conflitto tra
poteri dello Stato;
che la stessa ordinanza n. 17 del 2019 ha precisato che «la
legittimazione attiva del singolo parlamentare deve [...] essere
rigorosamente circoscritta quanto al profilo oggettivo, ossia alle
menomazioni censurabili in sede di conflitto»;
che, in particolare, tale legittimazione deve fondarsi
sull'allegazione di «vizi che determinano violazioni manifeste delle
prerogative costituzionali dei parlamentari ed è necessario che tali
violazioni siano rilevabili nella loro evidenza già in sede di
sommaria delibazione»;
che, ai fini dell'ammissibilità del conflitto, è insomma
necessario che il singolo parlamentare alleghi «una sostanziale
negazione o un'evidente menomazione» delle proprie funzioni
costituzionali;
che, al contrario, lo stesso ricorso dà diffusamente atto che,
in più occasioni e in diversi momenti dell'iter di conversione di
cui è questione, i componenti della Camera hanno potuto discutere,
avanzare proposte di modifica e votare in merito all'asserita
estraneità dell'emendamento contestato (art. 11-ter) rispetto al
contenuto originario del decreto-legge;
che, in particolare, secondo quanto i ricorrenti medesimi
affermano, ciò risulta avvenuto durante l'esame del testo da parte
delle commissioni, sia in sede referente - ove il suddetto art.
11-ter è stato oggetto di proposte emendative, poste in votazione ma
respinte - sia in sede consultiva;
che, ancora, il Comitato per la legislazione ha adottato il
prescritto parere ai sensi dell'art. 96-bis del regolamento della
Camera dei deputati 18 febbraio 1971 e successive modifiche e
integrazioni;
che, durante l'esame da parte dell'Assemblea, si è regolarmente
svolta la discussione generale sul testo del disegno di legge di
conversione del decreto-legge;
che, al termine di quest'ultima, ricordano i ricorrenti essere
stata discussa, votata e respinta una questione pregiudiziale
presentata, proprio a causa della supposta eterogeneità degli
emendamenti approvati al Senato, con l'obiettivo di non consentire
l'ulteriore esame del disegno di legge;
che, inoltre, sulla stessa successiva posizione della questione
di fiducia sul disegno di legge di conversione - su cui si appuntano,
altresì, le censure dei ricorrenti -il ricorso medesimo dà conto
dello svolgimento di un ampio dibattito, anche con riferimento
all'art. 11-ter del d.l. n. 135 del 2018;
che, in ogni caso, anche dopo la posizione della questione di
fiducia, il procedimento, sempre in base a quel che risulta dal
ricorso stesso, si è svolto secondo quanto disposto nell'art. 116
regol. Camera, ai cui sensi, se il voto dell'assemblea è favorevole,
l'articolo unico del disegno di legge di conversione è approvato, e
tutti gli emendamenti si intendono respinti;
che, dunque, il ricorso dà ampiamente atto che i deputati hanno
avuto la possibilità di esercitare le proprie funzioni
costituzionali, partecipando al procedimento di conversione;
che, in definitiva, è la stessa prospettazione dei ricorrenti ad
attestare l'inesistenza di «violazioni manifeste delle prerogative
costituzionali» poste a garanzia dello status dei parlamentari
nell'ambito del procedimento legislativo (ordinanza n. 17 del 2019);
che, restando impregiudicata l'eventualità che la presentazione
di un emendamento eterogeneo rispetto al testo originario del
decreto-legge da convertire possa provocare lesioni alle attribuzioni
del singolo parlamentare, nelle specifiche circostanze del caso di
specie - come descritte dagli stessi ricorrenti - pur in seguito
all'applicazione delle norme del regolamento parlamentare conseguenti
alla posizione della questione di fiducia, non risulta prospettata
alcuna lesione delle attribuzioni costituzionali del singolo
parlamentare nell'ambito del procedimento di conversione;
che, infine, le contraddittorie allegazioni dei ricorrenti sul
punto dispensano dall'esame di altri profili di ammissibilità del
conflitto, relativi, in particolare, all'esatta individuazione
dell'atto o dell'omissione asseritamente lesivi delle attribuzioni
dei singoli parlamentari;
che, dunque, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato, promosso dai deputati Galeazzo Bignami, Marco
di Maio e Alberto Pagani, nei confronti della Camera dei deputati,
del Governo della Repubblica e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 dicembre 2019.

F.to:
Aldo CAROSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 dicembre 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA