1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 20-6-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 369 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 novembre 1989
N. 369 Ordinanza emessa il 30 novembre 1989 dal tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia sul ricorso proposto da Diana Roberto contro il comune di Sacile ed altra Industria e commercio - Autorizzazione all'attivazione di esercizio commerciale - Divieto di rilascio di nuove autorizzazioni, stabilito dalla sottoindicata norma di legge statale (dal giudice a quo ritenuta applicabile nel territorio della regione Friuli-Venezia Giulia) per i comuni con oltre 5.000 abitanti sforniti di piano di adeguamento commerciale - Incidenza sui diritti dei cittadini interessati, per effetto dell'inerzia del comune nell'adeguamento dell'obbligo, dello stesso comune, di adottare il piano, in contrasto con i principi della personalita' della responsabilita' amministrativa e del buon andamento dell'amministrazione - Disparita' di trattamento dei cittadini dei comuni con oltre 5.000 abitanti rispetto a quelli dei comuni con popolazione inferiore. (D.L. 1 ottobre 1982, n. 697, art. 8, secondo comma, sostituito dalla legge 29 novembre 1982, n. 887). (Cost., artt. 3, 27, in relazione alla legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 3, e 97). (090C0731) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 20-6-1990)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 492/1983
proposto da Diana Roberto, rappresentato e difeso dagli avvocati
Pompeo Pitter e Guido Gerin, presso lo studio del quale ultimo, in
Trieste, viale XX Settembre, 4, ha eletto domicilio, come da mandato
a margine dell'atto introduttivo, contro il comune di Sacile, in
persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati
Alberto Steccanella e Luciano Sampietro e domiciliato elettivamente
presso lo studio del secondo in Trieste, via S. Francesco, 11, come
da delibera di autorizzazione a stare in giudizio e mandato a margine
del controricorso, per l'annullamento del diniego di rilascio di
autorizzazione all'attivazione di esercizio commerciale, comunicato
con atto n. 7648 dell'8 giugno 1983 nonchè, per quanto occorra,
della nota n. 1197/com. 2312/1 del 6 aprile 1983 della regione
Friuli-Venezia Giulia;
Visto il ricorso, notificato il 19 settembre 1983 e depositato
presso la segreteria il 5 ottobre 1983 con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Sacile,
depositato il 29 ottobre 1983;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 30 novembre 1989 la relazione del
referendario Italo Franco ed udito, altresì, l'avv. Pitter per il
ricorrente e l'avv. Sbisà, in sostituzione dell'avv. Sampietro, per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
La domanda di autorizzazione di commercio presentata dal sig.
Diana relativa alla vendita di articoli ricompresi nella tabella IX,
fu respinta dal comune di Sacile perchè considerato sufficiente il
numero degli esercizi del genere esistenti, e dannosa l'apertura di
un nuovo negozio per l'interesse pubblico e i consumatori, e per
l'equilibrio esistente. L'interessato indirizzò un ricorso
amministrativo all'organo di controllo, il quale lo accolse.
La conseguente reiterata domanda del sig. Diana veniva tuttavia
respinta dal sindaco, il quale richiamava un parere reso su richiesta
dalla regione Friuli-Venezia Giulia in merito all'applicazione del
sopravvenuto d.-l. 1º ottobre 1982, n. 697, convertito in legge 29
novembre 1982, n. 887 (il cui art. 8 disponeva il blocco del rilascio
di nuove autorizzazioni nei comuni sforniti di piano aventi oltre
5.000 abitanti).
Invitato a riesaminare il precedente ricorso, il c.p.c. di
Pordenone rispondeva che la decisione a suo tempo assunta era da
considerare definitiva, dopo che il comune, con più ampia
motivazione (comprensiva di quella relativa ai due dinieghi
precedenti), confermava il diniego di rilascio dell'autorizzazione,
con provvedimento in data 8 giugno 1983, notificato il 13 giugno
1983.
Avverso tale ultimo atto insorge l'interessato, con gravame
notificato il 19 settembre 1983 e depositato il 5 ottobre 1983,
muovendo le seguenti censure:
1. - Violazione della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1.
Sostiene il ricorrente che i provvedimenti legislativi su cui è
fondato il diniego (d.-l. n. 697/1982 convertito in legge n.
887/1982) non sono applicabili nella regione Friuli-Venezia Giulia a
statuto speciale, la quale in materia di commercio è dotata di
competenza legislativa esclusiva (art. 4, n. 6, dello statuto).
Applicabili tali norme sarebbero solo ove si trattasse di principi
generali dell'ordinamento, ma così non è, in quanto si tratta di
disciplina sostanzialmente regolamentare, e per di più di portata
transitoria.
2. - (In via subordinata) eccezione di incostituzionalità della
legge n. 887/1982 per violazione dello statuto (art. 4, della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), ove dovesse ritenersi
applicabile la prefata normativa statale.
Peraltro sotto altro profilo - prosegue il deducente - esso
sarebbe incostituzionale, in quanto farebbe ricadere sui cittadini
dei comuni con oltre 5.000 abitanti l'inerzia di quest'ultimi (per
non essersi dotati dei piani di commercio), creando altresì
discriminazione con i cittadini dei comuni più diligenti.
3. - Eccesso di potere per contraddittorietà della motivazione,
risultando incongrua la motivazione là dove, con richiamo al parere
reso dalla regione, si sostiene che sarebbero eslcusi dal "blocco"
legislativo solo quei dinieghi in relazione ai quali era stato
presentato ricorso prima dello stesso d.-l. n. 697/1982.
4. - Eccesso di potere e violazione di legge, dal momento che il
d.-l. n. 697/1982 non poteva applicarsi all'originaria domanda
(presentata il 9 agosto 1982), prima cioè della sua entrata in
vigore (1º ottobre 1982).
5. - Eccesso di potere per carenza di motivazione, in quanto il
sindaco non ha tenuto conto dell'appartenenza del ricorrente a una
cooperativa di acquisto, il che era stato precisato nella domanda.
Costituitosi in giudizio, il comune ha - con successiva memoria -
eccepito l'infondatezza del gravame, anche in relazione ai profili di
incostituzionalità, particolarmente sostenendo l'applicabilità
della legge n. 887/1982 anche nella regione Friuli-Venezia Giulia,
nella cui legislazione - tutta in armonia con la normativa statale,
cui anzi rinvia la legge regionale n. 576/1971, art. 1 - non si
rinviene nessun ostacolo in tal senso.
Ribadisce con ulteriori argomenti le sue tesi la difesa attorea,
con successiva memoria di replica.
Con sentenza istruttoria n. 47/1989 il collegio, ritenendo che
nella controversia de qua non fosse riscontrabile una posizione
giuridica tutelabile dalla regione Friuli-Venezia Giulia e che, non
di meno, la stessa non fosse attingibile se non a un esame più
approfondito, disponeva l'integrazione del contraddittorio nei suoi
confronti. La regione, peraltro, non si è costituita in giudizio nel
termine di legge dalla data di notifica di tale sentenza.
Puntualizza ulteriormente le proprie ragioni la difesa del comune
con memoria depositata in limine.
All'ulteriore udienza di trattazione, i patroni delle parti si
sono rimessi ai rispettivi scritti difensivi, dopo di che la causa è
passata in decisione.
D I R I T T O
Con il ricorso in epigrafe il deducente impugna un ulteriore
provvedimento di diniego di rilascio di autorizzazione di commercio
relativamente agli articoli rientranti nella tabella merceologica IX,
in data 8 giugno 1983. Questo si pone in un certo senso quale atto
terminale di un procedimento atipico, iniziato con la domanda
presentata in data 4 agosto 1982 e una prima volta respinta (con
diversa motivazione) con deliberazione sindacale del 25 ottobre 1982.
Il diniego impugnato, come si evince dall'ampia motivazione, oltre
che dagli atti del prefato procedimento, si fonda sostanzialmente
sulla disposizione ex art. 8, secondo comma, del d.-l. 1º ottobre
1982, n. 697, nel testo sostituito dalla legge di conversione 29
novembre 1982, n. 887, intervenuta dopo la presentazione della
domanda, ma prima dell'annullamento dell'originario diniego, in sede
di ricorso amministrativo da parte del comitato provinciale di
controllo. Invero, sempre dalla motivazione richiamata, si evince che
il comune ha inteso seguire il parere reso in proposito dalla regione
Friuli-Venezia Giulia, alla stregua del quale la sospensione del
rilascio delle autorizzazioni alla vendita di beni di largo e
generale consumo disposta dalla norma citata non si applicherebbe
solo nei confronti di coloro che avessero presentato ricorso (avverso
il diniego di rilascio), anteriormente all'entrata in vigore della
legge 29 novembre 1982, n. 882.
Con il primo mezzo di impugnativa il deducente sostiene
l'inapplicabilità della ripetuta disposizione nella regione
Friuli-Venezia Giulia, che ha competenza legislativa primaria (e non
concorrente) in materia di commercio, come statuito dalla legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, di approvazione dello statuto.
Con il secondo motivo, altresì, la difesa attorea solleva eccezione
di incostituzionalità sotto due profili, ove il collegio dovesse,
rigettando il precedente motivo, ritenere applicabile nella regione
l'art. 8 della legge n. 697/1982
In particolare, con il primo profilo si prospetta
l'incostituzionalità della ripetuta norma, per lesione della sfera
di attribuzione legislativa della regione, costituzionalmente
garantita.
Con il successivo profilo, invece, si prospetta
l'incostituzionalità della medesima disposizione, la quale fa
ricadere sui cittadini le conseguenze dell'inerzia o negligenza dei
comuni con oltre 5.000 abitanti che non si sono dotati di piano di
commercio, creando una disparità di trattamento fra i cittadini di
tali comuni e quelli degli altri che, viceversa, si sono provvisti
del piano (che sarebbero avvantaggiati rispetto ai primi).
2. - Il collegio, pur tralasciando di considerare le rimanenti (e
meno rilevanti) questioni, la cui soluzione è rinviata alla
decisione definitiva, non può fare a meno di valutare e risolvere le
questioni implicate nei precedenti punti, palesemente rilevanti ai
fini della risoluzione dell'intera controversia, e fra loro
concatenate.
Ciò premesso, relativamente alle questioni sollevate con il primo
mezzo di gravame, il collegio esprime avviso contrario a quello
espresso dal ricorrente in ciò condividendo le eccezioni avversarie.
Invero, nonostante che la regione Friuli-Venezia Giulia abbia
competenza legislativa primaria in materia di commercio (ai sensi
dell'art. 4, n. 6, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1),
va ricordato in primis che la regione medesima, con l'art. 1 della
legge regionale 13 dicembre 1971, n. 56, ha stabilito che nel
rispettivo territorio "si osserva la legge statale 11 giugno 1971, n.
426, salvo quanto stabilito dalle norme di adeguamento del presente
capo". Precisato che nessuna disposizione è ricompresa in detto capo
tale da creare ostacolo all'applicabilità di una disposizione
statale quale quelle in esame, occorre anche aggiungere che la
successiva legge regionale 20 maggio 1977, n. 28, ha ribadito - come
pure ha rilevato l'avversa difesa - l'obbligo per i comuni della
regione di dotarsi dei "piani di sviluppo e di adeguamento della rete
di vendita" di cui all'art. 11 della legge n. 426/1971.
L'osservazione in sè non è decisiva - ai fini di stabilire se
debba applicarsi nella regione il ripetuto art. 8 della legge n.
887/1982 - ma mostra come, in tema di piani di commercio non è dato
rilevare punti di contrasto fra la legislazione statale e quella
regionale.
Ora, ove si tenga presente l'orientamento giurisprudenziale
consolidato, alla stregua del quale, nell'ipotesi che la regione
dotata di competenza legislativa esclusiva non "occupi" la materia
con suoi atti legislativi, trova applicazione senza meno la
legislazione statale (dotata di forza espansiva), la constatata
assenza di disposizioni legislative regionali difformi o anche solo
in potenziale contrasto con norme statali o comunque impeditive
dell'efficacia di queste, deve condurre alla conclusione
dell'applicabilità della disposizione statale in discorso nella
regione Friuli-Venezia Giulia. Tale orientamento è affermato, tra
l'altro, dal CdS., Sez. V, 23 giugno 1984, n. 486, e da questo stesso
t.a.r. (29 dicembre 1986, n. 399).
Sembra evidente che le conclusioni testè raggiunte si pongano
come assorbenti dell'eccezione di incostituzionalità sollevata nella
prima parte del secondo mezzo di gravame, consentendo di concludere
che la stessa è manifestamente infondata.
3. - Diverso discorso deve farsi quanto al secondo profilo di
incostituzionalità, prospettato nella seconda parte dello stesso
motivo di ricorso, che il collegio considera non manifestamente
infondato e, altresì, rilevante ai fini della risoluzione della
lite.
È ben conscio il collegio che la disposizione della cui
costituzionalità dubita (art. 8, secondo comma, della legge n.
887/1982), di carattere transitorio, ha cessato di esplicare
efficacia alla data del 31 dicembre 1984 (termine fissato con il
primo comma per l'applicazione dell'intero articolo), sicchè più
non opera. Senonchè, essendo il diniego impugnato motivato
esclusivamente con il richiamo alla sospensione del rilascio di
autorizzazione di commercio, stabilito con la citata norma (con
l'intermediazione di un parere reso dalla regione in tal senso),
senza alcuna previsione alternativa, ove si omettesse di sollevare la
questione di costituzionalità, l'atto impugnato - da considerare
legittimo alla stregua delle superiori considerazioni - rimarrebbe in
vita e il ricorrente definitivamente leso nei suoi interessi.
Infatti, con il provvedimento in questione si dà correttamente
applicazione a una norma statale efficace anche nella regione, come
si è visto.
Alle medesime conclusioni si perverrebbe in caso di rigetto della
questione di costituzionalità, dovendosi anche in tale ipotesi
ritenere legittimo il diniego impugnato.
Viceversa, una pronuncia di illegittimità costituzionale della
norma (sia pure di natura transitoria) consentirebbe di pervenire
all'annullamento del ripetuto diniego, con la conseguenza che
l'amministrazione resistente sarebbe tenuta a rilasciare la richiesta
autorizzazione, non ostando a ciò nessun altro ostacolo. Ciò
consentirebbe la reintegrazione delle ragioni del deducente, sia pure
con notevole ritardo.
Le considerazioni appena fatte mostrano come la prospettata
questione di costituzionalità sia rilevante ai fini della
risoluzione della controversia.
Per quanto attiene alla non manifesta infondatezza della
questione, ritiene il collegio che il secondo comma dell'art. 8 della
legge n. 887/1982 si ponga in obiettivo contrasto con l'art. 3 della
Costituzione in quanto crea una disparità di trattamento fra i
cittadini dei comuni con oltre 5.000 abitanti, che si sono dotati del
piano di commercio e quelli dei rimanenti comuni con meno di 5.000
abitanti che ciò non hanno fatto.
Sembra, inoltre, al collegio che la stessa disposizione - che fa
ricadere le conseguenze dell'inerzia delle amministrazioni comunali
sprovviste dei piani sui cittadini - confligga anche un più lato
principio di personalità della responsabilità, che l'art. 27 della
Costituzione stabilisce espressamente solo per la responsabilità
penale (e che l'art. 3 della legge 24 novembre 1981, n. 689,
stabilisce per la responsabilità amministrativa). Applicare la norma
in questione, infatti, equivarrebbe sostanzialmente a chiamare il
cittadino incolpevole a rispondere dell'inerzia altrui (pubblici
amministratori), prescindendo dal qualificare tale tipo di inerzia.
Infine, si può ritenere che la disposizione in discorso contrasti
anche, in qualche misura, con il principio di buon andamento
dell'amministrazione, fissato dall'art. 97 della Costituzione, in
quanto fa ricadere su altri le conseguenze della sua inosservanza.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del secondo comma dell'art. 8 del d.-l.
1º ottobre 1982, n. 697, nel testo sostituito dalla legge di
conversione n. 887 del 29 novembre 1982, per contrasto con gli artt.
3, 27 e 97 della Costituzione;
Visto l'art. 134 della Costituzione, sospende il giudizio in
corso;
Ordina alla segreteria di questo tribunale amministrativo
regionale di trasmettere la presente ordinanza alla Corte
costituzionale insieme agli atti di parte in copia autentica, ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la
risoluzione della questione di legittimità costituzionale;
Ordina alla segreteria la notificazione della stessa ordinanza
alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri e la
comunicazione ai Presidenti della Camera dei deputati del Senato
della Repubblica.
Così deciso in Trieste, nella camera di consiglio del 30 novembre
1989.
Il presidente f.f.: ZUBALLI
L'estensore: FRANCO
90C0731