1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 14-3-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 56 ORDINANZA 5 - 9 marzo 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti - Devoluzione alla competenza funzionale inderogabile del T.A.R. Lazio con sede a Roma - Denunciata irragionevolezza, lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio, violazione del principio del giudice naturale, eccesso di delega, violazione dei principi del giusto processo - Ius superveniens modificativo di alcune disposizioni del codice del processo amministrativo nel senso auspicato dal rimettente - Necessita' che il giudice a quo rivaluti la persistente rilevanza delle questioni - Restituzione degli atti. - D.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, artt. 135, comma 1, lett. e), 16, comma 1, 15, comma 5. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, 76, 111 e 125. (T-120056) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 14-3-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 15, comma
5, 16, comma 1, e 135, comma 1, lettera e), del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo), promossi dal Tribunale amministrativo
regionale della Campania con tre ordinanze del 17 novembre 2010, una
del 9 marzo 2011 e una del 27 gennaio 2011, rispettivamente iscritte
ai numeri 91, 92, 93, 150 e 151 del registro ordinanze 2011 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, numeri 23 e 28,
prima serie speciale, dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione di Esogest Ambiente srl nonchè
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 2012 e nella camera di
consiglio del 25 gennaio 2012 il Giudice relatore Alessandro
Criscuolo;
Uditi l'avvocato Lucio Iannotta per la Esogest Ambiente srl e
l'avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale della Campania
(d'ora in avanti, TAR), con cinque ordinanze, le prime tre emesse il
17 novembre 2010 (r.o. n. 91, n. 92 e n. 93 del 2011), e le altre due
il 9 marzo 2011 (r.o. n. 150 del 2011) ed il 27 gennaio 2011 (r.o.
n.151 del 2011), ha sollevato, in riferimento agli articoli, 3, 24,
25, 76, 111 e 125 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale degli articoli 135, comma 1, lettera e), 16, comma 1,
e 15, comma 5, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante Delega al governo per il riordino del processo
amministrativo);
che, nell'ordinanza r.o. n. 91 del 2011, il rimettente
premette di essere chiamato a pronunciare sul ricorso proposto da
C.G.I. contro la Regione Campania e E.A. s.r.l., per l'annullamento:
a) del decreto dirigenziale della Regione Campania dell'Area Generale
Coordinamento, A.G.C. 5 Ecologia, tutela dell'ambiente,
disinquinamento protezione civile, Settore 2, Servizio 2, numero 781
del 9 luglio 2010; b) della nota prot. n. 21832 del 12 gennaio 2010
del settore T.A.P. di Caserta; c) del parere dell'A.G.C. Avvocatura
espresso in data 28 aprile 2010, prot. 368736; d) di tutti gli altri
atti e provvedimenti connessi, preordinati e conseguenti;
che, come il TAR riferisce, il ricorrente, in proprio e nella
qualità di titolare dell'omonima ditta individuale, ha impugnato la
determinazione dirigenziale n. 781 del 9 luglio 2010, con cui la
Regione Campania ha autorizzato la E.A. srl, con sede legale ed
impianto in Pastorano (CE), alla strada Torre Lupara n. 1,
all'esercizio dell'impianto di stoccaggio provvisorio (R 13 - messa
in riserva) di rifiuti speciali non pericolosi, rilevando profili di
violazione di legge ed eccesso di potere, per inesistenza della
presupposta autorizzazione alla realizzazione dell'impianto (d.d. n.
211 del 28 giugno 2006), perchè in precedenza revocata e sostituita
con altro provvedimento, poi annullato in sede giurisdizionale,
nonchè per inosservanza del procedimento di valutazione d'impatto
ambientale e successiva conferenza di servizi;
che il rimettente pone in evidenza che la E.A. srl
preliminarmente ha dedotto la competenza funzionale inderogabile del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sul
ricorso in questione;
che, in tema di non manifesta, infondatezza, il giudice a quo
osserva come, a mente dell'art. 135, comma 1, lettera e), in
relazione all'art. 14, comma 1, del codice del processo
amministrativo, la cognizione delle controversie di cui all'art. 133,
comma 1, lettera p), in materia di giurisdizione esclusiva con
riferimento a «(....) le controversie comunque attinenti alla
complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti (...)», sia
devoluta alla competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio, sede
di Roma;
che il giudice a quo richiama il contenuto dell'art. 16 del
codice del processo amministrativo, secondo cui «la competenza di cui
agli articoli 13 e 14 è inderogabile anche in ordine alle misure
cautelari» (comma 1) e «il difetto di competenza è rilevato anche
d'ufficio, con ordinanza che indica il giudice competente» (comma 2);
e quello dell'art. 15, comma 5, dello stesso codice, per il quale
«quando è proposta domanda cautelare il tribunale adito, ove non
riconosca la propria competenza ai sensi degli articoli 13 e 14, non
decide su tale domanda e, se non ritiene di provvedere ai sensi
dell'art. 16, comma 2, richiede di ufficio, con ordinanza, il
regolamento di competenza, indicando il tribunale che reputa
competente»;
che, ad avviso del rimettente, l'art. 135, comma 1, lettera
e), cod. proc. amm. è in contrasto con l'art. 76 Cost., là dove
stabilisce che l'esercizio della funzione legislativa delegata al
Governo deve essere aderente ai principi e criteri stabiliti dal
Parlamento;
che l'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività
nonchè in materia di processo civile), recante la delega al Governo
per il riassetto della disciplina del processo amministrativo, non
contempla, secondo il giudice a quo, tra i principi ed i criteri
direttivi l'introduzione di ulteriori ipotesi di competenza
funzionale del TAR Lazio, limitandosi a prevedere «di razionalizzare
e unificare la disciplina della riassunzione del processo e dei
relativi termini, anche a seguito di sentenze di altri ordini
giurisdizionali, nonchè di sentenze dei tribunali amministrativi
regionali o del Consiglio di Stato che dichiarano l'incompetenza
funzionale» (comma 2, lettera e); nè «l'ampliamento della competenza
del Tribunale amministrativo di Roma può essere considerata come
misura rispondente alla finalità di assicurare la snellezza,
concentrazione ed effettività della tutela, anche al fine di
garantire la ragionevole durata del processo» (comma 2, lettera a), o
inquadrata in alcuno degli altri principi e criteri direttivi
enunciati dal citato art. 44, commi 1 e 2;
che, inoltre, la disposizione censurata si pone in conflitto
«con il principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 Cost. sotto il
profilo della ragionevolezza della legge», poichè la deroga agli
ordinari canoni di riparto tra i diversi TAR, fondati sull'efficacia
territoriale dell'atto e sulla sede dell'autorità emanante, non
appare, ad avviso del rimettente, sorretta da alcun adeguato
fondamento giustificativo;
che il rimettente, a tal riguardo, osserva che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 189 del 1992, nel riconoscere al
legislatore ampia discrezionalità nell'operare il riparto di
competenza fra gli organi giurisdizionali, ha rimarcato l'esigenza di
osservare il rispetto del principio di uguaglianza e, segnatamente,
del canone di ragionevolezza;
che il giudice a quo pone in evidenza come in quella
circostanza la disposizione sia stata dichiarata immune da vizi di
legittimità costituzionale, in quanto era stato riscontrato un
adeguato fondamento giustificativo della deroga agli ordinari criteri
di determinazione della competenza;
che, invece, non costituirebbe una giustificazione razionale
della disciplina in esame la presunta esigenza di uniformità di
indirizzo giurisprudenziale, poichè nel sistema della giustizia
amministrativa la funzione nomofilattica appartiene al giudice di
appello; nè, inoltre, sembrerebbe ipotizzabile «una diversa qualità
del TAR del Lazio insediato nella capitale, con la configurazione di
una sorta di supremazia rispetto agli altri Tribunali amministrativi
periferici, portata da una proliferazione di materie che sono state
progressivamente accentrate nel Tribunale romano, fino ad arrivare
all'attuale art. 135 del codice del processo amministrativo»;
che «un tale disegno creerebbe una evidente asimmetria tra i
Tribunali amministrativi, che andrebbe ben oltre le questioni
relative ai criteri di riparto delle competenze, finendo anche con
l'incidere sull'assetto ordinamentale della giustizia amministrativa,
delineato nell'art. 125 Cost., che pone sullo stesso piano tutti gli
organi giudiziari di primo grado, aventi pari funzioni ed ugualmente
sottoposti al sindacato del Consiglio di Stato, come giudice di
appello»;
che, inoltre, secondo il rimettente, l'assenza di un adeguato
fondamento giustificativo della nuova competenza funzionale
attribuita al TAR Lazio, slegata da un razionale criterio di
collegamento con il giudice designato, determina il contrasto della
disposizione censurata anche con il principio del giudice naturale di
cui all'art. 25, primo comma, Cost.;
che, sotto tale profilo, il giudice a quo osserva come -
sebbene i lavori preparatori della Costituzione non chiariscano il
significato del termine "naturale" accanto a quello "precostituito",
contenuti nell'art. 25 Cost. - l'introduzione del testo attuale della
norma, dopo che entrambe le Sottocommissioni dell'Assemblea
Costituente avevano abbandonato il termine "naturale" in favore di
quello "precostituito", deporrebbe nel senso di negare
l'identificazione tra i due termini;
che tale formula, pertanto, non rappresenterebbe un'endiadi,
ma implicherebbe la necessità che la precostituzione del giudice ad
opera del legislatore «avvenga nel rispetto di un principio di
naturalità, nel senso di razionale maggior idoneità del giudice
rispetto alla risoluzione di determinate controversie»; sicchè, nel
caso della competenza territoriale, l'individuazione del giudice
razionalmente più idoneo a decidere la controversia non potrebbe
prescindere dalla considerazione dell'esistenza di un criterio di
collegamento effettivo, ragionevole ed appropriato, tra la
controversia stessa e l'organo giurisdizionale, idoneo ad individuare
i limiti della discrezionalità del legislatore;
che, ad avviso del rimettente, ciò risulterebbe ancora più
evidente quando, come nella specie, «si tratta di servizi aventi
rilievo esclusivamente locale con riferimento ad interessi
sostanziali pure di ambito strettamente locale, rientranti nella
sfera giuridica di soggetti (parti ricorrenti e parti resistenti) che
tutti normalmente gravitano nella stessa dimensione territoriale
locale e che non hanno nessun aggancio con una circoscrizione
territoriale extraregionale»;
che, peraltro, «l'allontanamento del giudice competente a
conoscere della controversia, sradicando la causa dalla sua sede
ordinaria e naturale, comporta un grave disagio per le parti
processuali, non giustificato dalla natura accentrata della pubblica
amministrazione o dall'efficacia ultra regionale dei provvedimenti
sui quali deve esercitarsi la cognizione del TAR del Lazio»;
che, secondo il giudice a quo, quanto rilevato incide anche
sull'accesso alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli
interessi legittimi, in considerazione della maggiore difficoltà e
dei maggiori costi che devono essere sopportati dagli interessati per
esercitare l'azione o per resistere innanzi al TAR Lazio;
che il rimettente dubita della legittimità costituzionale
degli artt. 15, comma 5, e 16, comma 1, cod. proc. amm., in
riferimento agli artt. 24, primo comma, e 111, primo comma, Cost.,
nella parte in cui inibiscono al giudice adito di pronunciarsi
sull'istanza cautelare, sia pure nelle more della pronuncia del
giudice dichiarato competente sulla controversia;
che, infatti, il TAR Campania osserva come la tutela
cautelare sia garanzia essenziale e strumento necessario per
l'effettivo soddisfacimento dei diritti e degli interessi legittimi,
dovendo evitare che il tempo necessario per la definizione della
causa determini un pregiudizio grave ed irreparabile per le pretese
sostanziali della parte che ha ragione, con la conseguenza che la
tutela cautelare richiede sempre risposte immediate e non ammette
interruzioni;
che la preclusione imposta al collegio adito, costretto dalla
legge a negare la giustizia cautelare per un mero profilo di
incompetenza territoriale, risulta contraria ai principi
costituzionali di effettività e di tempestività della tutela
giurisdizionale e del giusto processo;
che, in punto di rilevanza, il rimettente osserva come la
controversia riguardi la materia dei rifiuti e come le norme
richiamate inibiscano la decisione sull'impugnativa e sull'istanza
cautelare, imponendo la rilevazione di ufficio della incompetenza
funzionale;
che, con atto depositato in data 21 giugno 2011, si è costituita
nel procedimento la E.A. srl chiedendo che la questione sia
dichiarata manifestamente inammissibile e/o infondata;
che, preliminarmente, la parte privata rileva come l'art. 3,
comma 2-bis, del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti
nella Regione Campania ed ulteriori disposizioni in materia di
protezione civile), convertito, con modificazioni, in legge 27
gennaio 2006, n. 21, abbia stabilito che «In tutte le situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge
24 febbraio 1992, n. 225 la competenza di primo grado a conoscere
della legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali
provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per
l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma»;
che al TAR Lazio, ad avviso della società, è stata
attribuita una competenza funzionale, concernente ordinanze e
provvedimenti commissariali adottati in situazioni di emergenza,
rientrante nell'ambito della giurisdizione generale di legittimità
del giudice amministrativo, come emerge dalla formulazione letterale
del comma 2-bis dell'art. 3 d.l. n. 245 del 2005, che qualifica la
competenza del TAR Lazio, sede di Roma, come competenza di primo
grado a conoscere della legittimità delle ordinanze e dei
consequenziali provvedimenti commissariali;
che l'art. 4, comma 1, decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90
(Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello
smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania e ulteriori
disposizioni di protezione civile) convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 14 luglio 2008, n. 123, ha devoluto
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le
controversie, anche in ordine alla fase cautelare, comunque attinenti
alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure posta in
essere con comportamenti dell'amministrazione pubblica o dei soggetti
alla stessa equiparati; detta disposizione ha, inoltre, stabilito che
la giurisdizione di cui sopra si intende estesa anche alle
controversie relative a diritti costituzionalmente tutelati;
che, pertanto, l'art. 4 d.l. del n. 90 del 2008 ha tenuto
ferma la competenza funzionale del TAR del Lazio di cui all'art. 3
del d.l. n. 245 del 2005, come successivamente convertito, devolvendo
alla giurisdizione esclusiva le controversie attinenti alla
complessiva azione di gestione dei rifiuti;
che, ad avviso della parte privata, detta ipotesi di
giurisdizione esclusiva, in base al medesimo art. 4 del d.l. n. 90
del 2008, risultava, quindi, ripartita tra il TAR Lazio, sede di
Roma, per quanto concernente le situazioni di emergenza, e gli altri
TAR, compreso quello del Lazio, sede di Roma, secondo il criterio
della competenza territoriale, quanto alle situazioni di
amministrazione ordinaria;
che il decreto-legge n. 90 del 2008 è, quindi, sintomatico
dell'accresciuta rilevanza nazionale del tema dei rifiuti,
soprattutto in Campania, per le ripercussioni, come risulta dal
preambolo dello stesso d.l. n. 90 del 2008, sull'ambiente e
sull'ordine pubblico, cioè su materie rientranti nella potestà
legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettere h) e s), e sui diritti costituzionalmente tutelati,
della cui salvaguardia lo Stato è il principale garante (art. 117,
secondo comma, lettera m, Cost.);
che la società osserva come la rilevanza ambientale della
gestione dei rifiuti sia stata confermata dalla direttiva 2008/98/CE
del Parlamento Europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008, recepita
dall'Italia con decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205,
(Attuazione della direttiva 2008/98/CE - Disposizioni di attuazione
della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del
19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive),
la quale ha adeguato la disciplina comunitaria sui rifiuti
all'impostazione secondo cui «(...) le principali operazioni di
gestione dei rifiuti sono ormai disciplinate dalla normativa
comunitaria in materia di ambiente» (Considerando n. 9) e, dopo aver
ridefinito le operazioni di recupero e smaltimento (Considerando n.
19) per garantire una netta distinzione tra questi due concetti, ha
offerto un'ampia definizione di gestione dei rifiuti intesa come la
raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento di questi,
compresi la supervisione di tali operazioni e gli interventi
successivi alla chiusura dei siti di smaltimento, nonchè le
operazioni effettuate in qualità di commercianti o intermediari
(art. 3, comma 9, della direttiva del 2008);
che, ad avviso della parte privata, alla luce di detto
contesto deve essere valutata la delega conferita al Governo per il
riassetto della disciplina del processo amministrativo, con l'art.
44, comma 1, della legge n. 69 del 2009, secondo i principi e criteri
direttivi indicati dallo stesso art. 44, comma 2, tra i quali a)
assicurare la snellezza, concentrazione ed effettività della tutela,
anche al fine di garantire la ragionevole durata del processo; b)
riordinare le norme vigenti sulla giurisdizione del giudice
amministrativo, anche rispetto alle altre giurisdizioni con
particolare riferimento, per quanto concerne le norme in esame, alle
finalità generali della delega tra le quali assicurare la
concentrazione delle tutele sancita dal comma 1 dell'art. 44;
che, dunque, le norme censurate debbono essere valutate alla
luce della legge delega, inserita nel contesto normativo nazionale ed
europeo sopra delineato;
che, infatti, l'art. 135, comma 1, lettera e), cod. proc.
amm. si riferisce a controversie che - come riferito nell'ordinanza
del Consiglio di Stato, sezione V, del 26 gennaio 2011, n. 586 -
«riguardano atti normativi (spesso di carattere tecnico,
programmatori e organizzatori, atti provvedimentali, moduli
consensuali, comportamenti (...) riconducibili, anche mediatamente,
all'esercizio di un pubblico potere, quand'anche relative a diritti
costituzionalmente tutelati (...) attinenti in senso stretto alla
gestione e, in quanto tali, comunque attinenti alla complessiva
azione di gestione del ciclo dei rifiuti (...) e cioè del ciclo
formato, secondo la Direttiva 2008, dalla raccolta, il recupero e lo
smaltimento dei rifiuti, compresi la supervisione di tali operazioni
e gli interventi successivi alla chiusura dei siti di smaltimento
nonchè le operazioni effettuate in qualità di commercianti o
intermediari»;
che la parte privata osserva come il legislatore delegato
abbia concentrato nella competenza funzionale inderogabile del TAR
Lazio, sede di Roma (giudice già specializzato nella materia dei
rifiuti, anche se limitata in precedenza alle situazioni di
emergenza, e al tempo stesso giudice delle questioni di rilievo
nazionale, compresa l'attuazione della normativa comunitaria), tutte
le controversie rientranti nella giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo in materia di rifiuti, prima frazionata tra i vari
TAR, una materia divenuta sempre più di rilievo nazionale ed
europeo, nella quale sono particolarmente presenti le esigenze di
assicurare, fin dal primo grado, uniformità di giurisprudenza ad
opera di un giudice particolarmente esperto in grado di favorire,
perciò stesso, la realizzazione delle ulteriori esigenze primarie di
rapidità del processo e di effettività della tutela previste dalla
legge-delega, esigenze tutte collegate con la concentrazione della
tutela;
che, per quanto concerne la pretesa violazione dell'art. 76
Cost., la società osserva come l'attrazione, ad opera del
legislatore delegato, nella competenza del TAR Lazio della cognizione
di tutte le controversie, attinenti alla complessiva azione di
gestione del ciclo dei rifiuti, sia certamente riconducibile alle
finalità della legge delega (riassetto del processo amministrativo,
assicurare la concentrazione delle tutele) ed ai suoi principi e
criteri direttivi, tra i quali quello di assicurare snellezza,
concretezza ed effettività della tutela stessa e riordinare le norme
vigenti sulla giurisdizione del giudice amministrativo anche al suo
interno;
che ciò si ricaverebbe dalla lettura della specificazione
contenuta nell'art. 44, comma 2, lettera b) «anche rispetto alle
altre giurisdizioni», il quale pone al primo posto la necessità di
un riordinamento interno della giurisdizione amministrativa,
implicante evidentemente anche la distribuzione delle competenze
all'interno della giurisdizione del giudice amministrativo;
che, in relazione all'asserita assenza del fondamento
giustificativo della deroga ai tradizionali canoni di individuazione
della competenza dei TAR ed alla violazione del principio di
ragionevolezza, la società pone in evidenza come la decisione del
legislatore sia riconducibile all'esigenza per cui le controversie
afferenti a particolari materie risultino - per la delicatezza e
tecnicità delle questioni, per la rilevanza degli interessi
(riconducibili a materia rientrante nella potestà legislativa
esclusiva dello Stato), per il coinvolgimento di diritti e principi
costituzionali - affrontate e risolte da un unico giudice
specializzato e, quindi, da una medesima coerente e potenzialmente
uniforme giurisprudenza;
che, ad avviso della parte privata, la scelta del legislatore
risulta pienamente rispondente ai canoni di ragionevolezza e
proporzionalità ancor più ove si consideri che spetta «al
legislatore un'ampia potestà discrezionale nella conformazione degli
istituti processuali, col solo limite della non irrazionale
predisposizione di strumenti di tutela, pur se tra loro
differenziati» (così, da ultimo, la sentenza n. 341 del 2006);
discrezionalità di cui il legislatore fruisce anche «nella
disciplina della competenza» (così, nuovamente, la citata la
sentenza n. 341 del 2006 e, nello stesso senso, tra le tante, anche
la sentenza n. 206 del 2004» (sentenza n. 237 del 2007);
che, quanto all'eccepita violazione degli articoli 25, 24 e
111 Cost., la società ritiene che la questione sia manifestamente
inammissibile dal momento che su di esse la Corte si è già espressa
con la sentenza n. 237 del 2007;
che, in ordine alla violazione dell'art. 25 Cost., la Corte
ha affermato che «se è vero che alla nozione di giudice naturale -
la quale, contrariamente a quanto assume il Tribunale amministrativo
regionale della Campania (....) corrisponde a quella di "giudice
precostituito per legge (sentenza n. 460 del 1994; nello stesso
senso, sentenze n. 72 del 1976 e n. 29 del 1958) - non è affatto
estranea "la ripartizione della competenza territoriale tra giudici
dettata da normativa nel tempo anteriore alla istituzione del
giudizio" (da ultimo, sentenza n. 41 del 2006), deve notarsi che la
giurisprudenza costituzionale - diversamente da quanto ipotizzano i
rimettenti - non reputa necessariamente in contrasto con l'art. 25,
primo comma, Cost. gli interventi legislativi modificativi della
competenza aventi incidenza anche sui processi in corso. Ha
affermato, difatti, questa Corte che il principio costituzionale del
giudice naturale "viene rispettato" allorchè "la legge, sia pure con
effetto anche sui processi in corso, modifica in generale i
presupposti o i criteri in base ai quali deve essere individuato il
giudice competente: in questo caso, infatti, lo spostamento della
competenza dall'uno all'altro ufficio giudiziario non avviene in
conseguenza di una deroga alla disciplina generale, che sia adottata
in vista di una determinata o di determinate controversie; ma per
effetto di un nuovo ordinamento - e, dunque, della designazione di un
nuovo giudice "naturale" che il legislatore, nell'esercizio del suo
insindacabile potere di merito, sostituisce a quello vigente
(sentenza n. 56 del 1967; nello stesso senso, sentenza n. 207 del 187
e n. 72 del 1976)».
che, in relazione alla asserita violazione degli artt. 24 e
111 Cost., la parte privata osserva come anche a tal riguardo la
Corte si sia già pronunziata con la citata sentenza n. 237 del 2007,
enunciando un principio applicabile al caso di specie e, cioè, che
la «concentrazione presso il Tribunale amministrativo regionale del
Lazio del contenzioso de quo neppure ha l'effetto di rendere
"oltremodo difficoltosa" la tutela giurisdizionale contro gli atti
della pubblica amministrazione, evenienza che potrebbe dar luogo al
contrasto con l'art. 113 Cost. (ordinanze n. 382 e n. 213 del 2005)»;
che anche con riferimento alla violazione dell'art. 125 Cost.
- sebbene non riportata nella parte conclusionale dell'ordinanza - ad
avviso della parte privata vale quanto affermato dalla Corte
costituzionale nella sopra citata sentenza, cioè che l'attribuzione
della competenza al TAR Lazio, anzichè ai diversi TAR dislocati su
tutto il territorio nazionale, non altera il sistema di giustizia
amministrativa e, dunque, non viola l'art. 125 Cost. (sentenza n. 189
del 192); ciò vale in modo particolare quando sussistono ragioni
idonee a giustificare la deroga agli ordinari criteri di ripartizione
della competenza tra gli organi di primo grado della giustizia
amministrativa;
che, infine, con riferimento all'asserita illegittimità
costituzionale delle disposizioni relative alla tutela cautelare, la
parte privata rileva come i ricorrenti possano proporre le relative
istanze al TAR Lazio senza che ciò costituisca ostacolo o
limitazione all'esercizio del diritto di difesa;
che, alla luce delle esposte argomentazioni, la parte privata
chiede a questa Corte di dichiarare la manifesta infondatezza o la
manifesta inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale sollevata dal TAR Campania;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con atto depositato in
data 21 giugno 2011, è intervenuto nel procedimento, chiedendo che
la questione sia dichiarata manifestamente infondata;
che la difesa dello Stato, in via preliminare, rileva come la
Corte con la sentenza n. 237 del 2007, si sia già pronunziata
sull'attribuzione al TAR Lazio della competenza a conoscere
controversie in materia di "emergenza rifiuti";
che in detta pronunzia è affermato che «preliminarmente ad
ogni altro rilievo questa Corte deve ribadire quanto già in passato
ripetutamente affermato, e cioè che spetta al "legislatore un'ampia
potestà discrezionale nella conformazione degli istituti
processuali, col solo limite della non irrazionale predisposizione di
strumenti di tutela, pur se tra loro differenziati" (così da ultimo,
la sentenza n. 341 del 2006); discrezionalità di cui il legislatore
fruisce anche "nella disciplina della competenza" (così, nuovamente
la citata sentenza n. 341 del 2006 e nello stesso senso, tra le
tante, anche la sentenza n. 206 del 2004)»;
che la difesa dello Stato osserva come l'articolo 44, comma
1, della legge n. 69 del 2009 preveda espressamente che «il Governo
è delegato ad adottare entro un anno dalla data di entrata in vigore
della presente legge, uno o più decreti legislativi per il riassetto
del processo avanti ai tribunali amministrativi regionali e al
Consiglio di Stato, al fine di adeguare le norme vigenti alla
giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni
superiori, di coordinarle con le norme del codice di procedura civile
in quanto espressione di principi generali e di assicurare la
concentrazione delle tutele»;
che, alla luce di tale previsione, al legislatore delegato è
consentito attribuire alla competenza del TAR Lazio, non solo le
controversie «aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti
commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate
ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n.
225» (art. 133, comma 1, lettera p, primo periodo), ma anche quelle
«comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei
rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti della pubblica
amministrazione riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di
un pubblico potere, quand'anche relative a diritti costituzionalmente
tutelati» (art. 133, comma 1, lettera p, secondo periodo);
che, nella materia dei rifiuti, per la rilevanza che tale
problematica è venuta ad assumere a livello nazionale negli ultimi
anni, ad avviso della difesa dello Stato, vengono in rilievo le
medesime considerazioni svolte dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 237 del 2007;
che occorre considerare anche il rilievo europeo delle
questioni attinenti la gestione di rifiuti in Italia, sicchè la
materia della «complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti»,
trascende la dimensione locale con la conseguente possibilità, per
il legislatore, di prevedere una gestione del contenzioso davanti al
giudice amministrativo concentrata nel TAR Lazio unitamente alle
altre materie indicate nell'art. 135 del codice del processo
amministrativo;
che, sotto tale profilo, la difesa dello Stato richiama le
affermazioni della Corte costituzionale contenute nella sentenza n.
237 del 2007, secondo cui il carattere ultraregionale delle stesse
misure idonee a fronteggiare le situazioni di emergenza -
indipendentemente dal rispettivo ambito geografico di incidenza -
giustifica la concentrazione del relativo contenzioso presso il
Tribunale amministrativo regionale del Lazio;
che deve porsi in evidenza come parte dell'attività
amministrativa in materia di rifiuti rientri già nella competenza
del TAR Lazio per essere oggetto di provvedimenti di Commissari
straordinari, sicchè la previsione di attribuire l'intera materia
allo stesso giudice soddisferebbe anche la necessità di uniforme
trattazione del delicato contenzioso, prescindendo dalla natura del
soggetto che emette i relativi provvedimenti;
che, secondo la difesa dello Stato, deve escludersi il
contrasto con il principio di ragionevolezza della disposizione
censurata;
che, a tal riguardo, sono richiamate le considerazioni
esposte nella sentenza n. 237 del 2007, idonee ad escludere anche la
violazione del principio di cui all'art. 25 Cost.;
che tale principio non può dirsi violato nel caso in cui una
categoria predeterminata di controversie sia attribuita alla
competenza del TAR Lazio, in quanto si tratta, comunque, di un
giudice "precostituito per legge"; nè, osserva la difesa dello
Stato, nell'ordinanza di rimessione si lamenta il fatto che la norma
sia intervenuta a modificare una competenza del TAR locale già
acquisita sulla causa;
che, anche sotto tale profilo, la citata sentenza ha
dichiarato non in contrasto con l'art. 25 Cost. la disciplina
transitoria che imponeva l'immediato trasferimento al TAR Lazio dei
ricorsi già pendenti davanti ai TAR locali;
che, infine, la difesa dello Stato ritiene manifestamente
infondata la questione sollevata in relazione agli articoli 15 e 16
cod. proc. amm., in riferimento agli artt. 24 e 111 Cost;
che, infatti, il diritto di difesa non comporta la facoltà
di una parte di scegliere il Tribunale che più le aggrada (anche se
ai fini della sola misura cautelare, spesso idonea da sola a
garantire in via definitiva il risultato da raggiungere);
che, peraltro, il ricorrente non resta sprovvisto di tutela,
in quanto gli è sempre consentito di adire il tribunale
effettivamente competente;
che ciò si evincerebbe anche dall'art.16, ultimo comma, cod.
proc. amm., in forza del quale «durante la pendenza del regolamento
di competenza, il ricorrente può sempre proporre l'istanza cautelare
al tribunale amministrativo regionale indicato nell'ordinanza di cui
al comma 2 o in quella di cui all'art. 15, comma 5, il quale decide
in ogni caso sulla domanda cautelare, fermo restando quanto previsto
dall'art. 15, comma 8»;
che, nella citata sentenza n. 237 del 2007, la Corte ha
affermato che «nessuno dei lamentati inconvenienti costituisce "un
grave ostacolo" (sentenza n. 50 del 2006) al conseguimento della
tutela giurisdizionale. Ciò in quanto nella specie non ricorre
quella condizione di "sostanziale impedimento all'esercizio del
diritto di azione garantito dall'art. 24 della Costituzione" (così
da ultimo la sentenza n. 266 del 2006) che è suscettibile di
integrare la violazione del citato parametro costituzionale»;
che, nell'ordinanza r.o. n. 92 del 2011, il rimettente
premette di essere chiamato a pronunciare sul ricorso proposto dal
Consorzio Unico delle Province di Napoli e Caserta contro il Comune
di Sparanise e nei confronti di E.A. srl, per l'annullamento della
deliberazione del Consiglio comunale n. 18 del 20 luglio 2010, con
cui si è provveduto alla rescissione di ogni rapporto giuridico con
il Consorzio ricorrente per asseriti gravi inadempimenti ed alla
scelta di indire una nuova gara per la gestione del servizio, nelle
more disponendo di procedere all'affidamento a terzi in via di
urgenza, e per l'annullamento di ogni altro atto connesso;
che a fondamento dell'impugnazione sono stati dedotti profili
di violazione di legge, stante la natura obbligatoria del Consorzio
ricorrente ai sensi dell'art. 16 della legge della Regione Campania
28 marzo 2007 n. 4 (Norme in materia di gestione, trasformazione,
riutilizzo dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati), oltre a
profili di eccesso di potere per irrazionalità della scelta, in
ragione dell'abbandono della dimensione consortile in favore di
quella più limitata di ambito comunale; è stata contestata, poi, la
legittimità di un affidamento a terzi del servizio in assenza di un
procedimento ad evidenza pubblica;
che, in punto di non manifesta infondatezza ed in punto di
rilevanza della questione di legittimità costituzionale, il
rimettente formula argomentazioni identiche a quelle svolte
nell'ordinanza r.o. n. 91 del 2011;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con atto depositato in
data 21 giugno 2011, è intervenuto nel procedimento ed ha chiesto,
formulando le medesime motivazioni svolte nel precedente giudizio,
che la questione sia dichiarata manifestamente infondata;
che, nell'ordinanza r.o. n. 93 del 2011, il rimettente
premette di essere chiamato a pronunciare sul ricorso proposto da GPN
srl contro il Comune di Pozzuoli e nei confronti di D.V.T. spa per
l'annullamento della determinazione n. 1420 del 29 settembre 2010,
concernente l'aggiudicazione definitiva per l'affidamento del
servizio provvisorio di gestione integrata dei rifiuti; del verbale
di gara del 17 settembre 2010, recante l'esclusione della società
ricorrente e l'aggiudicazione provvisoria; della nota prot. n. 32458
del 20 settembre 2010 di comunicazione dell'esclusione; di ogni altro
atto connesso;
che la società ricorrente è stata esclusa dalla procedura
negoziata aperta, bandita dal Comune di Pozzuoli per l'affidamento
del servizio di gestione integrata dei rifiuti, in quanto il plico
non risultava confezionato in maniera idonea; che detta società ha
impugnato gli atti in epigrafe indicati, concernenti la propria
esclusione e l'aggiudicazione in favore della predetta società,
deducendo la violazione dell'art. 97 Cost., dell'art. 1 della legge
n. 241 del 1990, dell'art. 2 del decreto legislativo 12 aprile 2006,
n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE),
nonchè eccesso di potere per irragionevolezza, intempestività,
violazione della par condicio, ingiustizia, violazione dei doveri di
custodia, mancata trasparenza, violazione della lettera di invito e
del principio del favor partecipationis, difetto di istruttoria,
errore nella valutazione dei fatti e sviamento;
che in tema di non manifesta infondatezza e di rilevanza
della questione di legittimità costituzionale il rimettente formula
argomentazioni identiche a quelle svolte nelle ordinanze precedenti;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con atto depositato in
data 21 giugno 2011, è intervenuto nel procedimento chiedendo che la
questione sia dichiarata manifestamente infondata svolgendo le
medesime argomentazioni formulate nei precedenti atti di intervento;
che, nell'ordinanza r.o. n. 150 del 2011, il rimettente
premette di essere chiamato a pronunciare sul ricorso proposto da
E.S. srl contro il Comune di Santa Maria Capua Vetere e contro I.C.
spa per l'annullamento della determinazione dirigenziale n. 222 del
28 dicembre 2010, avente ad oggetto la revoca dell'aggiudicazione
definitiva del "servizio integrato di igiene urbana" e di ogni altro
atto connesso e conseguente;
che la società ricorrente si è aggiudicata la procedura
negoziata aperta bandita dal Comune di Santa Maria Capua Vetere per
l'affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti; che
detta società ha impugnato gli atti concernenti la revoca
dell'aggiudicazione dovuta all'inadempimento, da parte
dell'ausiliaria I.C. spa, degli obblighi derivanti dal contratto di
avvalimento, deducendo la violazione della normativa in materia di
contratti pubblici che prevede la possibilità di sostituire
l'ausiliaria con altra società avente i medesimi requisiti;
che il rimettente, in punto di non manifesta infondatezza e
di rilevanza, formula argomentazioni identiche a quelle svolte nelle
precedenti ordinanze di rimessione;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con atto depositato in
data 18 luglio 2011, è intervenuto nel procedimento chiedendo, con
motivazione identica a quella svolta nei precedenti atti di
intervento, che la questione sia dichiarata manifestamente infondata;
che, nell'ordinanza r.o. n. 151 del 2011, il rimettente
premette di essere chiamato a pronunciare sul ricorso proposto dal
Comune di Pastorano contro la Regione Campania, la Provincia di
Caserta, non costituita, e nei confronti di E.A. srl., per
l'annullamento del decreto dirigenziale n. 781 del 9 luglio 2010 con
il quale si autorizza all'esercizio l'impianto di stoccaggio
provvisorio di rifiuti non pericolosi situato in Pastorano, delle
note acquisite al protocollo n. 21832 del 12 gennaio 2010 e n. 148877
del 18 febbraio 2010, del provvedimento recante la presa d'atto della
variante conseguente ai rilievi della provincia, dei rilievi
formulati dall'Amministrazione provinciale, della nota in data 10
giugno 2010 di trasmissione della documentazione acquisita
relativamente all'impianto, del parere prot. n. 368736 del 28 aprile
2010 espresso dall'Avvocatura, degli atti dell'intero procedimento
nonchè di ogni altro atto connesso;
che il Comune di Pastorano propone l'impugnativa contro gli
atti relativi all'autorizzazione rilasciata dalla Regione Campania
alla citata società per l'esercizio dell'impianto di stoccaggio
provvisorio di rifiuti non pericolosi situato nel comune predetto,
deducendone l'illegittimità per: violazione dell'art. 2909 cod. civ.
e del giudicato formatosi sulle sentenze rese dal TAR Campania,
sezione I, n. 1439 del 20 marzo 2008 e n. 1664 del 2008, confermate
con decisioni del Consiglio di Stato, sezione V, n. 1134 e n. 1142
del 26 febbraio 2010; difetto assoluto di istruttoria e dei
presupposti, con riferimento al decreto dirigenziale n. 211 del 2006
ed al permesso di costruire n. 33 del 2006, travolti dal giudicato;
nonchè per illogicità e sviamento; violazione degli articoli 208 e
212 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale); difetto dei requisiti di legge; difetto di istruttoria;
inesistenza dei presupposti e contraddittorietà tra atti
amministrativi, stante la cancellazione della E.A. srl dall'albo
delle imprese esercenti attività di recupero di rifiuti non
pericolosi, come da nota della Provincia di Caserta prot. n. 5379 del
25 gennaio 2010; violazione degli artt. 208, 212 e 256 del d.lgs. n.
152 del 2006; difetto dei requisiti di legge; violazione del divieto
di subappalto; sviamento, difetto di istruttoria e contraddittorietà
tra atti amministrativi, in quanto la società in questione avrebbe
ceduto a terzi non conosciuti la gestione dell'attività; violazione
dell'art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006 in relazione alla delibera
regionale n. 778 del 2007; violazione del giusto procedimento;
violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990
n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi) per motivazione
apparente, sviamento e difetto di istruttoria, posto che il decreto
n. 211 del 2006 riguarderebbe la sola realizzazione dell'impianto, e
non anche l'esercizio; incompetenza; violazione dell'art. 208 del
d.lgs. n. 152 del 2006 in relazione alla delibera regionale n. 778
del 2007 e violazione del giusto procedimento, essendo competente a
provvedere in materia il Settore provinciale Ecologia e Tutela
dell'ambiente, anzichè il dirigente dell'Area generale di
coordinamento Ecologia, Tutela dell'ambiente, Protezione civile;
che il rimettente, in punto di non manifesta infondatezza,
formula identiche argomentazioni svolte nelle precedenti ordinanze,
mentre, quanto alla rilevanza della questione, osserva come l'oggetto
della causa rientri tra «le controversie comunque attinenti alla
complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti», «essendo da
escludere che, per l'ampiezza di tale formulazione, essa sia da
limitare al ciclo dei rifiuti solidi urbani - secondo quanto
postulato dalla difesa del Comune ricorrente - tant'è che
l'espressione "ciclo dei rifiuti" comprende normalmente tutti i
rifiuti» (è citata, ad esempio, la legge 6 febbraio 2009, n. 6
recante «Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta
sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti»);
che il rimettente osserva come le norme richiamate, entrate
in vigore precedentemente alla proposizione del ricorso in esame,
notificato in data 18, 20 e 21 settembre 2010, inibiscano la
decisione dell'impugnativa e dell'istanza cautelare, imponendo al
giudice adito la rilevazione dell'incompetenza territoriale, nella
specie, espressamente eccepita dalla difesa della società contro
interessata;
che, con atto depositato in data 13 luglio 2011, si è
costituita nel procedimento la E.A. srl la quale, svolgendo le
identiche argomentazioni formulate con riferimento all'ordinanza di
rimessione r.o. n. 91 del 2011, ha chiesto che la questione sia
dichiarata manifestamente inammissibile o manifestamente infondata;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con atto depositato in
data 18 luglio 2011, è intervenuto nel procedimento chiedendo che la
questione sia dichiarata manifestamente infondata, per le stesse
argomentazioni svolte negli atti di intervento nei procedimenti
originati dalle ordinanze precedenti.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale della
Campania, con le cinque ordinanze di analogo tenore indicate in
epigrafe, dubita della legittimità costituzionale degli articoli
135, comma 1, lettera e), 16, comma 1, 15, comma 5, del decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il
riordino del processo amministrativo), in riferimento agli articoli,
3, 24, 25, 76, 111 e 125 della Costituzione;
che le ordinanze di rimessione sollevano questioni identiche,
onde i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con unica
decisione;
che, in epoca successiva alle ordinanze di rimessione, è
entrato in vigore il decreto legislativo 15 novembre 2011, n. 195
(Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo a
norma dell'articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69)
il quale ha modificato alcune disposizioni del codice del processo
amministrativo;
che, in particolare, l'art. 1, comma 1, lettera nn), numero
3, del citato d.lgs., intitolato «Modifiche al codice del processo
amministrativo e alle relative norme di attuazione, transitorie, di
coordinamento e di abrogazione», ha disposto la sostituzione della
lettera e) del comma 1, dell'art. 135, con la seguente: «le
controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti
commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate
ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n.
225»;
che la disposizione censurata, dunque, è stata modificata
nel senso auspicato dal giudice rimettente, in quanto «le
controversie, comunque, attinenti alla complessiva azione di gestione
del ciclo dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti
della pubblica amministrazione riconducibili, anche mediatamente,
all'esercizio di un pubblico potere, quand'anche relative a diritti
costituzionalmente tutelati» non sono più attribuite alla competenza
funzionale inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sede di Roma;
che, di conseguenza, le controversie in oggetto sono ora
devolute ai tribunali amministrativi regionali localmente competenti
secondo i criteri di cui all'art. 13 cod. proc. amm.;
che, pertanto, deve essere ordinata la restituzione degli
atti al giudice rimettente affinchè rivaluti, alla luce del
descritto ius superveniens, la persistente rilevanza delle questioni
nel giudizio a quo;
che a tale provvedimento non osta il principio di cui
all'articolo 5 del codice di procedura civile, perchè, per costante
giurisprudenza della Corte di cassazione, il detto principio va
interpretato in conformità alla sua ratio, che è quella di
favorire, non già di impedire, la "perpetuatio iurisdictionis",
sicchè, ove sia stato adito un giudice incompetente al momento della
proposizione della domanda, non può l'incompetenza essere dichiarata
se quel giudice sia diventato competente in forza di legge entrata in
vigore nel corso del giudizio (ex plurimis: Corte di cassazione,
seconda sezione civile, ordinanza del 16 luglio 2010, n. 16667; Corte
di cassazione, sezioni unite civili, ordinanza del 16 aprile 2009, n.
8999).
Visto l'art. 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi,
Ordina la restituzione degli atti al Tribunale amministrativo
regionale della Campania.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 marzo 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Criscuolo


Il cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 9 marzo 2012.

Il direttore della cancelleria: Melatti