1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 28-4-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 aprile 1993
N. 25 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 aprile 1993 (della regione autonoma Valle d'Aosta) Controlli amministrativi - Disposizioni a tutela della legittimita' dell'azione amministrativa - Attribuzione al procuratore regionale presso la Corte dei conti del potere di proporre ricorso al t.a.r. (nonche' di resistere ed intervenire nei giudizi innanzi a questo pendenti e di proporre eventualmente appello al Consiglio di Stato) avverso atti e provvedimenti di pubbliche amministrazioni, in vista dell'interesse generale al buon andamento e alla imparzialita' delle stesse, a tutela della legittimita' dell'azione amministrativa - Obbligo della pubblica amministrazione di trasmettere al procuratore generale competente copia dei provvedimenti per i quali derivi una spesa superiore a un miliardo di lire e dei provvedimenti di pianificazione del territorio, di programmazione degli interventi industriali, di approvazione di concessioni, dei contratti per l'esecuzione di opere, forniture e servizi - Interferenza di detta attivita' di controllo con quella gia' esercitata in via preventiva dalla commissione statale di controllo sugli atti della regione - Indebita attribuzione ad un organo giurisdizionale del potere di attivazione di un giudice di un diverso ordine giurisdizionale - Invasione della sfera di autonomia regionale e lesione del principio della tassativita' e insuscettibilita' di estensione da parte del legislatore dei controlli sulle regioni affermato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale - Adozione dello strumento del decreto-legge in assenza dei presupposti di necessita' ed urgenza. (D.L. 8 marzo 1993, n. 54). (Cost., artt. 77, 113 e 116; statuto regione Valle d'Aosta, artt. 43, 44 e seg. e 46, primo comma). (093C0400) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 28-4-1993)

Ricorre la regione autonoma Valle d'Aosta, in persona del
presidente della giunta regionale, Ilario Lanivi, autorizzato da
delibera della giunta regionale n. 3043 del 26 marzo 1993,
rappresentato e difeso dall'avv. prof. Gustavo Romanelli, e presso di
lui elettivamente domiciliato in Roma, alla via Cosseria, n. 5, in
forza di procura per atto notaio
Bastrenta di Aosta del 31 marzo 1993, rep. n. 14.686, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, palazzo
Chigi, nonchè presso l'avvocatura dello Stato, via dei Portoghesi n.
12, per la declaratoria di illegittimità costituzionale del d.l. 8
marzo 1993, n. 54 (Disposizioni a tutela della legittimità
dell'azione amministrativa), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale,
serie generale, n. 56, del 9 marzo 1993.
La regione autonoma Valle d'Aosta, come in epigrafe rappresentata
e difesa, espone quanto segue.
IN FATTO
Il d.l. 8 marzo 1993, n. 54, meglio specificato in epigrafe,
nell'ambito delle misure che sarebbero dirette a rafforzare gli
strumenti di garanzia della legittimità "amministrativa" prevede che
in tutte le regioni vengano istituite sezioni giurisdizionali della
Corte dei conti (art. 1), presso le quali, ai sensi del successivo
art. 2, secondo comma, è chiamato a svolgere le funzioni di pubblico
ministero un vice procuratore generale della Corte dei conti
(procuratore regionale), od altro magistrato assegnato all'ufficio,
che da questo venga delegato. L'art. 3 del decreto-legge in questione
prevede un'azione a tutela della legittimità "amministrativa"
attribuita in via autonoma al procuratore regionale presso la Corte
dei conti avanti al tribunale amministrativo regionale avverso atti e
provvedimenti delle pubbliche amministrazioni "in vista
dell'interesse generale al buon andamento e all'imparzialità di
esse". Inoltre, è prevista in capo a detto procuratore regionale una
facoltà di intervento e di resistenza avanti i detti tribunali
amministrativi regionali. Il potere di ricorrere (ma non quello di
intervento e resistenza) è precluso soltanto rispetto agli atti che
concernono assunzioni in servizio, inquadramento nei ruoli e
svolgimento del rapporto di impiego del personale delle pubbliche
amministrazioni.
Il secondo comma dell'art. 2 prevede un potere di appello delle
sentenze del tribunale amministrativo regionale in capo al
procuratore regionale che ha partecipato al giudizio ovvero in capo
al procuratore generale presso la Corte dei conti.
Il terzo comma dell'art. 2 prevede una procedura in camera di
consiglio per le azioni "a tutela della legittimità amministrativa"
proposta dal procuratore regionale con termine di sessanta giorni per
la decisione; lo stesso termine è fissato anche per le decisioni in
grado d'appello del Consiglio di Stato.
Il quarto comma prevede che le amministrazioni pubbliche
trasmettano al procuratore regionale competente, entro tre giorni dal
verificarsi delle condizioni di efficacia o dalla data in cui sono
stati dichiarati esecutivi, copia dei provvedimenti per i quali
derivi per l'erario una spesa superiore a lire un miliardo e, in ogni
caso, dei provvedimenti di pianificazione del territorio, di
programmazione degli interventi industriali e di approvazione di
concessioni e contratti per l'esecuzione di opere, forniture e
servizi.
La disciplina testè richiamata è gravemente lesiva delle
attribuzioni e dell'autonomia della regione autonoma Valle d'Aosta ed
è illegittima per violazione degli artt. 77, 113 e 116 della
Costituzione, nonchè per violazione dei principi dello statuto della
regione autonoma della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4), ed in particolare dei suoi artt. 4, 43 e 44 e
segg., 46, primo comma.
IN DIRITTO
1. - La disciplina in esame viene ad incidere illegittimamente
sulla stessa sfera di autonomia regionale. Essa infatti assoggetta
l'amministrazione regionale e gli enti locali a controlli diversi ed
ulteriori rispetto a quelli che sono previsti dallo statuto di
autonomia speciale della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4), nel titolo IX (art. 44 e segg.), che
costituiscono un ambito chiuso, tassativamente determinato,
attribuito ad organi specificamente individuati.
Infatti, la previsione della trasmissione dei provvedimenti della
regione al procuratore regionale introduce una forma, sia pure
peculiare, di controllo non prevista dallo statuto; per di più ad
esercitare il controllo in questione è chiamato un organo non
contemplato dallo statuto di autonomia speciale, che, all'art. 46,
rimette tale ordine di attività in via esclusiva alla commissione di
coordinamento, di cui al precedente art. 45. Può ricordarsi che con
gli artt. 60 e segg. della legge 16 maggio 1978, n. 196, si è
provveduto a dettare la disciplina di attuazione su tale specifica
materia.
È da notare in particolare che la maggior parte dei provvedimenti
per i quali, ai sensi dell'art. 2, quarto comma, del d.l. n. 54/1993
dovrebbero essere trasmessi al procuratore regionale sono già
sottoposti alla particolare procedura di controllo anche di merito,
comprensivo del potere di richiesta di riesame, dell'art. 61 della
legge n. 196/1978. È da rilevare che quest'ultima, dettando norme di
attuazione di uno statuto di autonomia speciale, è gerarchicamente
sovraordinata alle leggi statali ordinarie (cfr. Corte dei conti,
sez. contr., 6 novembre 1976, n. 717, in Foro amm., 1977, I, 233).
Dunque, con una legge ordinaria, da un lato si è creato ex novo un
ordine di controlli che lo statuto non contempla, determinando così
un'interferenza nell'autonomia regionale; dall'altro, tale potere di
controllo è stato devoluto ad un organo diverso da quello a cui
comunque lo statuto riserva tale ordine di attività.
Evidentemente al legislatore ordinario era precluso venire ad
incidere così sulla materia in esame: in effetti, gli era precluso
introdurre controlli diversi ed ulteriori rispetto a quelli previsti
dallo statuto; per procedere legittimamente in tal senso, si sarebbe
dovuto far ricorso ad una norma di livello costituzionale. E,
comunque, anche a volere, in via di mera ipotesi, ritenere che il
legislatore ordinario potesse adottare provvedimenti del segno di
quello in esame, comunque non avrebbe potuto attribuire la
titolarità ad un organo diverso da quello che ai controli è
deputato dallo statuto regionale: dunque, quand'anche, in denegata
ipotesi, il tipo di controllo introdotto con il decreto impugnato
fosse in sè legittimo (il che si contesta in quanto contrario allo
statuto), comunque avrebbe dovuto essere attribuito alla commissione
di coordinamento.
2. - Per quanto concerne poi il controllo sugli atti degli enti
locali, occorre ricordare che lo statuto valdostano, con l'art. 43,
attribuisce la materia alla competenza legislativa della regione,
salvo il rispetto dell'armonia con i principi delle leggi dello
statuto, e che la regione ha da ultimo esercitato le proprie
competenze con il disegno regionale approvato nella seduta del
consiglio regionale del 30 giugno 1992, e riapprovato il 16 febbraio
1993, volto a sostituire la precedente legge regionale 15 maggio
1978, n. 11.
Inoltre, lo stesso art. 43 dello statuto attribuisce anche
l'attività di controllo sugli enti locali esclusivamente alla
regione. È appena il caso di osservare che il procuratore regionale
della Corte dei conti è un organo dello Stato, e non certamente
della regione.
Dunque, il d.l. 8 marzo 1993, n. 54, è illegittimo, in quanto va
a comprimere una competenza normativa della regione, che la regione
medesima ha peraltro provveduto ad esercitare, in una materia che
appartiene alla competenza normativa esclusiva della regione, ed
attribuisce ad un organo dello Stato un'attività di controllo, che
spetta invece esclusivamente alla regione, ai sensi del citato art.
43 dello statuto regionale.
3. - Inoltre, nell'alterare gli assetti istituzionali, il decreto
impugnato, in particolare con il suo art. 3, viene ad incidere
sull'essenza stessa delle garanzie giurisdizionali verso gli atti
della pubblica amministrazione, come previste dall'art. 113 della
Costituzione, modificando perfino la struttura del giudizio
amministrativo, che da giudizio ad iniziativa di parte, diviene
giudizio ad azione pubblica.
Resta anche del tutto nebuloso l'ambito entro cui si dovrebbe
esplicare tale azione pubblica (eventualmente concorrente con quella
privata): è appena il caso di osservare che, contrariamente a quanto
stabilito per l'azione penale, per la quale l'art. 50 del c.p.p.
stabilisce il principio dell'obbligatorietà, per l'azione del
procuratore regionale davanti al t.a.r. non sono affatto determinati
i presupposti.
L'art. 3 del decreto in esame, infatti, si limita ad affermare che
il procuratore regionale può - non "deve" - "proporre ricorso .. in
vista dell'interesse generale al buon andamento e all'imparzialità
di esse". Quindi, da una parte non sono fissati i presupposti per
l'esercizio di questa strana azione del procuratore regionale;
tuttavia, e ciò è altrettanto grave, non sono fissati nemmeno i
confini entro cui tale azione può essere esercitata.
Infatti, l'ottavo comma prevede che il giudizio, in caso di
intervento del procuratore regionale, debba essere definito con una
sentenza sulla legittimità dell'atto o del comportamento impugnato,
anche quando il ricorso della parte privata sia irricevibile,
inammissibile o improcedibile, e persino quando il ricorrente abbia
dichiarato di voler rinunziare all'impugnazione: è da evidenziare
come quest'ultima previsione si traduca in un serio ostacolo al
pacifico componimento dei conflitti, che è una delle più importanti
estrinsecazioni del principio di buon andamento, di cui all'art. 97
della Costituzione; d'altro canto, una tale previsione non si
accompagna nemmeno ad una cautela analoga a quella del secondo comma
dell'art. 363 del cod. proc. civ., che per l'ipotesi di ricorso per
cassazione proposto dal procuratore generale "nell'interesse della
legge", in caso di assenza o di rinuncia delle parti
all'impugnazione, prevede che dell'eventuale accoglimento del ricorso
le parti private non possano giovarsi.
4. - Occorre infine lamentare che lo Stato abbia inteso adottare
con le forme del decreto-legge delle misure che vengono a fortemente
incidere sugli assetti istituzionali, e che per di più violano
illegittimamente la sfera di autonomia speciale della ricorrente
regione, assumendo la ricorrenza dei presupposti della "necessita'"
(qualificata nelle premesse del decreto addirittura come
"straordinaria") e dell'"urgenza"; misure che, per di più sono di
dubbia idoneità per il perseguimento dello scopo dichiarato, e
lasciano anzi il dubbio di essere finalizzate alla ricerca di
consensi dietro la spinta emozionale di recenti episodi.
Quanto all'incidenza del contenuto normativo del decreto, si può
utilmente richiamare quanto rilevato a caldo da un autorevole
costituzionalista in un intervento sulla stampa non specializzata: si
tratta di " .. previsioni che alterano la natura stessa di istituti
di tradizione secolare, come la giurisdizione amministrativa e la
Corte dei conti".
Mancando appunto la situazione di necessità ed urgenza, a torto
evocata nella premessa, il decreto impugnato viola - oltre tutto - il
precetto dell'art. 77 della Costituzione, che fa divieto al Governo
di emanare decreti che abbiano valore di legge.

Si chiede pertanto: piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale del d.l. 8 marzo 1993, n.
54 (Disposizioni a tutela della legittimità dell'azione
amministrativa), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale,
n. 56, del 9 marzo 1993, ed in particolare dei suoi artt. 1, 2 e 3,
per violazione degli artt. 77, 113 e 116 della Costituzione, nonchè
per violazione dei principi dello statuto della regione autonoma
della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), ed
in particolare dei suoi artt. 43, 44 e segg., e 46, primo comma, con
ogni relativa conseguenza e con ogni connessa pronuncia.
Roma, addì 7 aprile 1993
Avv. prof. Gustavo ROMANELLI

93C0400