1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 2-3-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 209 SENTENZA 11 - 25 febbraio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Banca - Aziende di credito delegate alla riscossione delle imposte sul reddito delle persone fisiche - Ritardato e omesso versamento alla tesoreria delle somme riscosse - Penale - Non fondatezza. (Legge 2 dicembre 1975, n. 576, art. 17, ultimo comma). (Cost., art. 3) (088C0278) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 2-3-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 17, ultimo
comma, della legge 2 dicembre 1975, n. 576 avente ad oggetto:
"Disposizioni in materia di imposte sui redditi e sulle successioni",
promossi con le seguenti ordinanze: 1) n. 2 ordinanze emesse l'11
giugno 1986 dal Pretore di Salerno nei procedimenti civili vertenti
tra il Banco di Napoli e il Monte dei Paschi di Siena e il Ministero
delle Finanze, iscritte ai nn. 696 e 697 del registro ordinanze 1986
e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 57 - Prima
Serie Speciale dell'anno 1986; 2) ordinanza emessa il 21 ottobre 1986
dal Tribunale di Bari nei procedimenti civili riuniti vertenti tra il
Banco di Napoli e l'Amministrazione delle Finanze dello Stato,
iscritta al n. 231 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26 - Prima Serie Speciale
dell'anno 1987;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 28 ottobre 1987 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di due giudizi aventi ad oggetto le opposizioni
proposte dal Banco di Napoli e dal Monte dei Paschi di Siena avverso
due ingiunzioni dell'Ufficio del Registro di Salerno per il pagamento
di somme che si ritenevano dovute a titolo di penale per tardivo
versamento in Tesoreria di somme riscosse per delega dei
contribuenti, il Pretore di Salerno, su istanza degli istituti di
credito opponenti, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, per contrasto con l'art. 3 Cost, dell'art. 17, ultimo
comma, della legge 2 dicembre 1975, n. 576, nella parte in cui non
prevede la possibilità della riduzione della penale, fissata nella
misura del 2% delle somme riscosse dalle aziende di credito per
delega dei contribuenti, e non versate, per ogni giorno di ritardo
nel versamento.
Il giudice a quo osserva che, poichè, secondo la giurisprudenza
della Corte di cassazione, deve escludersi la natura tributaria del
rapporto intercorrente tra l'azienda di credito e l'amministrazione
finanziaria - in quanto la penale prevista dalla disposizione
impugnata va qualificata come una sanzione di natura privatistica,
analoga a quella prevista dall'art. 1382 c.c. - sono ravvisabili due
distinti profili di illegittimità costituzionale della disposizione
stessa.
La norma impugnata, infatti, determinerebbe, in primo luogo, una
disparità di trattamento tra posizioni soggettive inerenti al
medesimo rapporto obbligatorio. Innanzitutto perchè la sanzione
nella quale incorre l'azienda di credito non è suscettibile di
compensazione con eventuali crediti della stessa azienda relativi
alla restituzione di somme versate in eccesso alla Tesoreria. E poi
perchè, in ogni caso, la misura degli interessi dovuti a titolo di
penale (730% annuo) non è in alcun modo comparabile con quella cui
è tenuto lo Stato, per l'ipotesi di restituzione di somme versate in
eccesso a causa di eventuali errori dell'azienda di credito.
In secondo luogo, la stessa disposizione violerebbe l' art. 3
Cost. in quanto prevede una penale della stessa misura sia per il
caso di omesso versamento, sia per quello del semplice ritardo nel
versamento. In tal modo, ad avviso del giudice a quo, non essendo
possibile la riduzione equitativa in via amministrativa o in via
giurisdizionale, la disposizione impugnata finisce per equiparare
situazioni che possono essere le più varie, con conseguente
sviamento della funzione tipica della sanzione stessa.
2. - La stessa disposizione è stata impugnata dal Tribunale di
Bari con ordinanza emessa il 21 novembre 1986, nella quale vengono
individuati, sempre in relazione all'art. 3 Cost., due distinti
profili di illegittimità costituzionale.
In primo luogo, dalla qualificazione attribuita alla penale ivi
prevista dalla Corte di cassazione, discenderebbe, ad avviso del
giudice a quo, una sorta di "illegittimità sopravvenuta" della
disposizione impugnata. In conseguenza di quella qualificazione,
infatti, risulta preclusa, senza alcuna giustificazione, la
possibilità di applicare alla sanzione il beneficio della riduzione,
previsto per le sanzioni tributarie, nonostante che la penale del 2%
giornaliero risponda alla stessa funzione di tutela preventiva e
repressiva propria delle pene pecuniarie, piuttosto che a quella
tipica della clausola penale di cui all'art. 1382 c. c.. In questo
modo, peraltro, le aziende di credito possono essere esposte a
conseguenze più onerose di quelle alle quali potrebbero andare
incontro i soggetti che violano le leggi finanziarie o che evadono,
sia pure in parte, i tributi dovuti.
In secondo luogo, sempre ad avviso del giudice a quo, la
disposizione impugnata sarebbe illegittima in quanto, con la
qualificazione della penale in esame come sanzione di natura
privatistica, risulta preclusa la possibilità di chiederne la
riduzione giudiziale ex art. 1384 c.c., in considerazione della fonte
legale che la prevede.
3. - In tutti e tre i giudizi ha spiegato intervento il Presidente
del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato, chiedendo che le questioni di legittimità
costituzionale vengano dichiarate infondate.
A giudizio dell'Avvocatura, la disciplina impugnata si
giudistifica per la particolare funzione della penale in questione,
consistente nel non rendere neanche accettabile, per le aziende di
credito, il rischio di un ritardo nel versamento delle somme riscosse
per delega dei contribuenti.
Con riferimento alle questioni sollevate con le due ordinanze del
Pretore di Salerno, l'Avvocatura rileva come non sia irragionevole la
omessa previsione della compensazione tra crediti dello Stato ed
eventuali crediti delle aziende di credito, in quanto questi ultimi
discendono pur sempre da un inesatto versamento eseguito dalle
aziende stesse. In ogni caso, osserva l'Avvocatura, il divieto di
compensazione dei debiti e dei crediti nei confronti
dell'amministrazione finanziaria discende dai principi generali, per
quel che concerne le obbligazioni di natura tributaria, e dal
regolamento di contabilità dello Stato, per le obbligazioni di
differente natura.
Quanto, poi, alla pretesa inesistenza di differenziazione tra
omissione e ritardo nel versamento, l'Avvocatura sottolinea come tale
diversità sia in re ipsa, in quanto nel primo caso il maturare della
penale si protrae fino al momento della riscossione coattiva, mentre
nel caso di ritardo la penale cessa di maturare al momento del
versamento. Sempre a giudizio dell'Avvocatura, il principio di
eguaglianza non può ritenersi violato neppure per il fatto che non
è astrattamente configurabile la riduzione della penale, data la
particolare natura del credito al cui soddisfacimento è rivolto il
versamento dovuto dalle aziende di credito.
Per quel che concerne le argomentazioni svolte dal Tribunale di
Bari, l'Avvocatura rileva che non è possibile porre sullo stesso
piano le sanzioni previste dalle leggi finanziarie e quella prevista
dalla disposizione impugnata, in quanto solo le prime hanno natura
tributaria (ed anzi le violazioni più gravi sono addirittura di
carattere penale). Inoltre, la specificità della natura del credito
dell'amministrazione, al cui soddisfacimento è preordinato il
versamento da parte delle aziende di credito, fa sì che, per un
verso, possa considerarsi razionale la omessa previsione della
possibilità di riduzione della sanzione e, per altro verso, debba
escludersi ogni profilo di illegittimità costituzionale in
riferimento alle situazioni disciplinate dall'art. 15 della legge n.
4 del 1929 e dall'art. 1384 c.c.
Considerato in diritto
1. - Le due ordinanze del Pretore di Salerno e la ordinanza del
Tribunale di Bari prospettano dubbi di legittimità costituzionale
della medesima disposizione: i relativi giudizi vanno quindi riuniti
per essere decisi con unica sentenza.
2. - La prima questione sottoposta al giudizio di questa Corte
concerne l'art. 17, u.c., della legge 2 dicembre 1975, n. 576, per la
parte in cui stabilisce una penale del 2% per ogni giorno di ritardo
in relazione alle somme riscosse e non tempestivamente (entro cinque
giorni) versate alla tesoreria da parte delle aziende di credito
delegate alla riscossione delle imposte sul reddito delle persone
fisiche. Ammesso che tale penale abbia natura privatistica, e non
tributaria, i giudici a quibus ravvisano un possibile contrasto con
l'art. 3 Cost., in quanto sussisterebbe un'irragionevole disparità
di regime tra la suddetta penale, che non può esser ridotta, e le
sanzioni pecuniarie di diritto tributario o le clausola penale di
diritto civile, ambedue riducibili.
2.1. - La questione è infondata.
Non vi può esser dubbio che la penale ex art. 17, u.c., della
legge n. 576 del 1975, abbia natura privatistica. A ciò concorrono
tanto la sua inerenza a un rapporto diverso da quello intercorrente
tra il contribuente e l'amministrazione tributaria, quanto le sue
finalità, le quali sono dirette a evitare che le aziende di credito
lucrino in misura eccessiva dal ritenere le somme riscosse oltre un
ragionevole termine. Su tale premessa, si deve concludere,
innanzitutto, che viene meno quel minimo di omogeneità necessario
per l'instaurazione di un giudizio di ragionevolezza tra la penale di
cui alla disposizione impugnata e le sanzioni pecuniarie di diritto
tributario. Di ciò non può dubitarsi per il semplice fatto che,
come ha già affermato questa Corte (sent. n. 109 del 1973),
l'inadempimento di un'obbligazione di natura privatistica, ipotizzato
nel caso in capo alle aziende di credito nei confronti dello Stato,
non è affatto equiparabile all'inadempimento relativo alle
obbligazioni tributarie verso lo stesso Stato.
V'è, poi, un secondo motivo che impedisce di instaurare una
comparazione, sempre ai fini del giudizio di ragionevolezza, tra
l'impugnata penale e le sanzioni pecuniarie di diritto tributario.
Mentre per queste ultime l'art. 15 della legge n. 4 del 1929 prevede
che il trasgressore delle leggi finanziarie, oltre il tributo, possa
pagare all'atto della contestazione della violazione una somma
(ridotta) pari al sesto del massimo della pena pecuniaria, nel caso
oggetto del presente giudizio, invece, la penale viene determinata in
misura fissa dal legislatore in relazione all'inadempimento di
un'obbligazione pecuniaria di natura civilistica. Ciò comporta che
nel caso di specie non sussistano gli elementi qualificanti
dell'ipotesi assunta come tertium comparationis e, in particolare,
tanto la determinazione della pena accessoria tra un minimo e un
massimo, quanto il parametro (cioè il massimo) cui ragguagliare
l'eventuale riduzione della pena pecuniaria.
2.2. - Del pari infondata è la prospettazione della disparità di
trattamento tra la penale impugnata e quella di diritto civile
prevista dagli artt. 1382 e segg. del codice civile.
Anche se ambedue le penali presentano una sostanziale identità di
natura giuridica, deve tuttavia negarsi che siano equiparabili sotto
il profilo della riduzione equitativa, di cui all'art. 1384 del
codice civile. Le ragioni di questa affermazione sono almeno duplici.
Innanzitutto, mentre nel caso disciplinato dall'art. 1384 c.c. il
giudice interviene equitativamente nei confronti di un atto di
autonomia privata con il quale viene predeterminato il danno
cagionato dall'inadempimento di una delle parti del rapporto
obbligatorio, al contrario in quello sottoposto al presente giudizio
non v'è spazio per tale intervento, in quanto è direttamente una
norma giuridica a determinare la misura della penale. In secondo
luogo, mentre nell'ipotesi dell'art. 1384 c.c. la riduzione
equitativa della clausola penale può avere come presupposto
l'adempimento parziale dell'obbligazione da parte del creditore,
nell'ipotesi della disposizione impugnata, invece, tale presupposto
appare incompatibile con la natura dell'obbligazione intercorrente
tra le aziende di credito e lo Stato.
2.3. - Egualmente infondati sono i dubbi di costituzionalità
sollevati dai giudici a quibus in relazione all'entità della penale
legislativamente determinata, la quale è sospettata dagli stessi
giudici di essere troppo elevata o sproporzionata rispetto al fatto
del ritardato versamento alla tesoreria delle somme riscosse.
Non è, infatti, irragionevole che il legislatore, nell'esercizio
del suo potere discrezionale, abbia stabilito una penale
particolarmente elevata, sol che si consideri che lo scopo
perseguito, come rileva esattamente l'Avvocatura dello Stato, è
principalmente quello di non rendere neppure accettabile per le
aziende di credito il rischio di un ritardo nel versamento e di
precludere, così, la benchè minima eventualità di movimenti
speculativi su somme ingenti, che appartengono, in definitiva,
all'intera collettività nazionale.
Allo stesso modo, non possono desumersi argomenti a favore della
fondatezza della questione dalla circostanza che la legge 4 ottobre
1986, n. 657, dispone, all'art. 5, comma terzo, che "la misura della
penale prevista dall'ultimo comma dell'art. 17 della legge 2 dicembre
1975, n. 576, e dall'art. 12 della legge 12 novembre 1976, n. 751, è
ridotta allo 0,50%, se il mancato versamento è dovuto a errori
materiali". Anche sotto tale profilo non appare irragionevole che il
legislatore, nel suo discrezionale apprezzamento, preveda sanzioni
più lievi per l'omissione del versamento ove questo sia dovuto a un
comportamento colposo, quale un errore materiale, mentre, secondo la
consolidata giurisprudenza di questa Corte, non può in alcun modo
trarsi motivo di violazione del principio di eguaglianza dalla
decorrenza temporale delle modificazioni legislative introdotte.
Nè, poi, può ipotizzarsi una disparità di trattamento, come
invece prospettano i giudici a quibus, in conseguenza della pretesa
applicabilità della disposizione impugnata anche nei confronti di
soggetti incolpevoli, come nelle ipotesi in cui il ritardato
versamento dipenda da cause che non è possibile imputare alle
aziende di credito. Occorre sottolineare, infatti, che in tal caso
trovano applicazione le disposizioni del decreto legislativo 15
gennaio 1948, n. 1, relative alla sospensione dei termini a causa di
eventi eccezionali.
3. - Un'ulteriore questione di costituzionalità concernente il
medesimo art. 17, u.c., della legge n. 576 del 1975, è sollevata dai
giudici a quibus in relazione all'art. 3 Cost., in quanto l'articolo
impugnato assoggetta alla medesima penale tanto le aziende di credito
che effettuano in ritardo il versamento allo Stato delle somme
riscosse, quanto quelle che lo omettono del tutto.
Anche tale censura non è fondata.
In realtà, la parità di trattamento delle due distinte ipotesi
è soltanto apparente, poichè, in concreto, si riscontra una
sostanziale diversità nella disciplina delle stesse. In effetti, la
differenza di trattamento tra l'una e l'altra ipotesi è resa
evidente dalla circostanza che la penale continua a maturare nella
rilevante misura del 2% della somma riscossa per ogni giorno di
ritardo, sino al momento del versamento. Sicchè, più a lungo si
protrae l'inadempimento e più onerosa diviene la penale che
l'azienda di credito inadempiente è tenuta a pagare. In altre
parole, il mero decorso del tempo costituisce un elemento idoneo a
differenziare, in pratica, il trattamento dell'omesso versamento da
quello relativo al ritardo.
4. - Un'ultima questione sollevata dai giudici a quibus concerne
la pretesa violazione dell'art. 3 Cost. da parte della medesima
disposizione impugnata, in quanto la stessa comporterebbe
un'irragionevole disparità di trattamento tra un comune debitore che
vanta crediti verso la controparte del proprio rapporto debitorio e
le aziende di credito delegate alla riscossione dei tributi rispetto
all'amministrazione finanziaria, nell'ipotesi che quelle vantino dei
crediti verso quest'ultima. Ciò perchè, mentre nel primo caso il
debitore potrebbe compensare il proprio debito con i crediti vantati
verso la controparte, nel secondo, invece, le aziende di credito non
potrebbero seguire la medesima via per le somme dovute
all'amministrazione finanziaria a titolo di penale. Occorre rilevare
che la censura ora esaminata si basa su un'erronea equiparazione tra
la posizione dell'amministrazione e quella delle aziende di credito,
poichè, mentre il credito dell'amministrazione discende sempre da un
inadempimento delle aziende, al contrario quello di queste ultime nei
confronti dell'amministrazione discende sempre da un erroneo
versamento da parte delle aziende stesse.
Nè può rilevare in senso contrario, diversamente da quanto
affermato dai giudici a quibus, il fatto che l'amministrazione, per
accertare l'esatta corrispondenza delle somme versate a quelle
riscosse su delega dei contribuenti, impieghi un lasso di tempo anche
consistente, per la durata del quale è tenuta a corrispondere,
nell'eventualità di crediti accertati delle aziende, l'ordinario
tasso di interesse. Questo rilievo, infatti, non ha alcuna importanza
rispetto alle modalità di estinzione del debito delle aziende di
credito a titolo di penale, ai sensi della disposizione impugnata,
tanto più che tali accertamenti, come s'è detto, hanno origine da
un errore delle aziende di credito.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'articolo 17, ultimo comma, della legge 2 dicembre 1975, n. 576,
in riferimento all'articolo 3 Cost., sollevate dal Pretore di Salerno
e dal Tribunale di Bari con le ordinanze di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale,
palazzo della Consulta, l'11 febbraio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 25 febbraio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0278