1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 26-3-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 111 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 dicembre 2002
Ordinanza emessa il 19 dicembre 2002 dal tribunale di Torino nel procedimento penale a carico di Agoub Ahmed Straniero - Espulsione amministrativa - Reato di trattenimento nel territorio dello Stato, in violazione dell'ordine di allontanamento, entro il termine di cinque giorni, impartito dal questore - Arresto obbligatorio in flagranza - Violazione dei diritti fondamentali, in particolare della liberta' personale - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi di reato analoghe o piu' gravi - Contrasto con il principio della presunzione di non colpevolezza - Carenza del requisito della necessita' ed urgenza per l'adozione da parte della polizia giudiziaria di provvedimenti provvisori destinati ad incidere sulla liberta' personale - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 5-quinquies, aggiunto dalla legge 30 luglio 2002, n. 189. - Costituzione, artt. 2, 3, 13, commi primo e terzo, 27, comma secondo, e 97, primo comma. (003C0215) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 26-3-2003)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa penale
contro Agoub Ahmed, nato a Dovar Laharga (Marocco) il 2 aprile 1975.
Si procede nei confronti di Agoub per il reato di cui
all'art. 14, comma 5-ter, d.lgs. n. 286/1998, così come modificato
dalla legge n. 189/2002, vale a dire per non avere, senza
giustificato motivo, ottemperato all'ordine del questore di lasciare
entro cinque giorni il territorio dello Stato.
Arrestato alle ore 21 del giorno 17 dicembre 2002 nella flagranza
del reato, Agoub è stato tempestivamente messo a disposizione del
p.m., mediante conduzione alla casa circondariale, e poi altrettanto
tempestivamente presentato a questo giudice per la convalida ed il
successivo giudizio direttissimo.
Prima che il giudice provvedesse sulla convalida, la difesa ha
sollevato la questione di legittimità costituzionale che segue, che
il giudice medesimo, sempre per le ragioni che si esporranno di
seguito, ritiene rilevanti e non manifestamente infondate.
Questione di legittimità costituzionale sull'art. 14, comma
5-quinquies, del d.lgs. n. 286/1998, nel testo oggi in vigore a
seguito delle modifiche introdotte con la legge n. 189/2002.
1. - La questione è rilevante in questo procedimento e, in
particolare, in questa sua fase, perchè i presupposti previsti dalla
legge per la convalida del provvedimento restrittivo paiono tutti
sussistere, come accennato, sicchè l'alternativa se convalidare o
meno dipende per intero da quella che sarà la pronuncia della Corte
costituzionale che con questa ordinanza si chiede.
Nè la rilevanza viene meno soltanto perchè, non potendosi
provvedere sulla convalida nei termini di legge, per via della
presente ordinanza, l'arrestato va comunque rimesso in liberta': "La
rilevanza della questione - spiega la sent. n. 54/1993 di codesta
Corte - permane, trattandosi di stabilire se la liberazione"
dell'arrestato "debba considerarsi conseguente all'applicazione
dell'art. 391, settimo comma, ovvero, più radicalmente, alla
caducazione con effetto retroattivo della disposizione in base alla
quale" l'arresto è stato eseguito.
2. - Quanto alla non manifesta infondatezza, la disposizione in
discorso pare confliggere con diverse disposizioni della
Costituzione.
2.1. - In primo luogo con l'art. 3 Cost., sotto il profilo della
disparità di trattamento.
Nel nostro ordinamento l'arresto obbligatorio in flagranza
(art. 380 c.p.p.) è previsto solo ed esclusivamente per delitti e di
consistente gravita': in linea generale quando si tratti di reati per
i quali sia prevista la pena dell'ergastolo o quella della reclusione
ad almeno cinque anni di reclusione; a questa ipotesi si aggiungono
altri casi specificamente previsti, per illeciti sanzionati con pene
inferiori, la più modesta delle quali va pur sempre da uno a sei
anni di reclusione.
A questo si deve aggiungere che anche l'arresto facoltativo, nel
nostro ordinamento, è previsto solo ed esclusivamente per dei
delitti.
Il reato per il quale è previsto l'arresto obbligatorio della
cui legittimità costituzionale si dubita è invece una semplice
contravvenzione, punita con sanzioni oltretutto assai più modesta
rispetto ad altre contravvenzioni previste dal nostro ordinamento: in
altri termini, quella di cui all'art. 14, comma 5-ter, d.lgs.
286/1998 è l'unica contravvenzione nella legge italiana alla quale
si accompagni l'obbligo dell'arresto in flagranza, laddove per tutte
le altre contravvenzioni, anche se punite con sanzioni detentive fino
a tre volte più elevate, non è previsto nemmeno l'arresto
facoltativo.
Anzi, per essere più precisi nella legge italiana vi è oggi
un'altra contravvenzione assistita da un provvedimento
"pre-cautelare": si tratta del reato di cui all'art. 13, comma 13,
del medesimo d.lgs. 286/1998, quale recentemente modificato dalla
legge più volte menzionata: ma questo elemento a poco giova rispetto
alla coerenza nei confronti del sistema della norma in questione,
perchè questa prevede un arresto obbligatorio, mentre quella
contravvenzione è accompagnata da un arresto semplicemente
facoltativo (art. 13 comma 13-ter): e tutto ciò malgrado per
entrambi gli illeciti sia prevista la stessa pena edittale e malgrado
quello di cui all'art. 13 esiga, per forza di cose, un elemento
intenzionale certamente più consistente (trattandosi di un rientro
nel territorio italiano a seguito di espulsione eseguita).
Certo è vero che al legislatore compete un potere di
determinazione discrezionale insindacabile, ma nel caso di specie
questa sfera sembra esser stata superata, considerando che entra in
gioco il diritto alla libertà personale - cosa che impone il
rispetto rigoroso del principio di coerenza del sistema, alla stregua
dei dettami costituzionali - e che, come si vedrà fra poco, la
misura in discorso non ostacola in alcun modo il protrarsi del
pregiudizio a carico del bene giuridico tutelato dalla norma penale
alla quale essa si accompagna - bene giuridico rappresentato
dall'interesse dell'ordinamento al rispetto dell'ordine di espulsione
emesso dall'autorità di pubblica sicurezza e, più in generale, alla
permanenza sul territorio nazionale solamente dei cittadini
extracomunitari in regola con le norme sul soggiorno.
2.2. - Un secondo, autonomo profilo di incostituzionalità pare
infatti ravvisabile in relazione all'art. 13, terzo comma, Cost.,
laddove consente la limitazione della libertà personale solamente
"in casi eccezionali di necessità ed urgenza".
Nel nostro ordinamento l'arresto in flagranza ad opera della
polizia giudiziaria ha natura di "provvedimento provvisorio" (v.
Corte cost. sent. n. 109/1999), di carattere "precautelare",
finalizzato dunque alla successiva applicazione, da parte del
giudice, di un provvedimento propriamente cautelare.
Da qui il serio dubbio circa l'utilità della misura in discorso
- e quindi della sua necessità ed urgenza - ove si consideri che,
pacificamente, sulla base dell'ordinamento vigente, ad essa non può
far seguito alcuna misura cautelare, nemmeno di carattere
interdittivo (essendo le misure cautelari consentite solo nei
confronti di ipotesi di delitto), sicchè ad essa non può che
succedere, in sede di convalida, un ordine di immediata liberazione
da parte del giudice (e ancor prima, ai sensi dell'art. 121 disp.
att. c.p.p., da parte del p.m., visto che, come icasticamente spiega
codesta Corte nella sua sentenza da ultimo citata, la materia della
libertà personale "non tollera franchigie temporali a favore di
alcuna autorita'").
Nella legge italiana vi è un solo caso nel quale è consentito -
ma comunque non imposto - l'arresto, senza che poi sia data la
possibilità di applicare una misura cautelare: si tratta
dell'ipotesi in cui il conducente di un veicolo, dopo un sinistro
stradale che abbia dato luogo a lesioni, si dia alla fuga. Ma qui il
fondamento del potere restrittivo in flagranza è palese: si tratta
di fermare, immediatamente, chi si sta dileguando, sottraendosi così
alla propria eventuale responsabilità penale e civile per quanto
appena accaduto.
Nel caso che qui interessa però, come già accennato, con
l'arresto non viene mosso alcun concreto ed effettivo passo verso il
ristoro del bene giuridico protetto dalla norma sostanziale. In ogni
caso infatti, l'arresto non può preludere ad una espulsione
effettiva e concreta: non solo perchè è proprio a causa
dell'impossibilità di far luogo a questa che l'autorità di pubblica
sicurezza ha in precedenza adottato il più blando ordine di
allontanamento (v. art. 14, comma 5-bis, d.lgs. 286/1998), ma anche
perchè, se davvero nel frattempo tale autorità fosse riuscita a
rimuovere gli ostacoli che le avevano impedito di mettere alla porta
lo straniero, nulla le impedirebbe di farlo, immediatamente, a
prescindere dall'arresto (v. art. 13, commi 1, 2 e 3, d.lgs. cit.).
E nemmeno - tornando nella prospettiva dell'ipotesi eccezionale
dianzi trattata, relativa all'arresto facoltativo di chi, dopo un
sinistro stradale che abbia causato lesioni, si dia alla fuga - si
può sospettare che la misura restrittiva in discorso sia necessaria
per assicurare un proficuo accertamento delle responsabilità,
mediante l'instaurazione del successivo, altrettanto obbligatorio
rito direttissimo: e questo non solo perchè il codice di procedura
penale e diverse leggi speciali contemplano ipotesi di giudizio
direttissimo nei confronti di soggetti a piede libero, addirittura
per reati per i quali l'arresto non è possibile, ma anche perchè
nel caso in discorso la "disponibilità materiale" dell'indagato,
procurata mediante l'arresto, in ogni caso non sarebbe assicurata,
nè per il processo nè tanto meno per l'eventuale esecuzione della
pena, per le ragioni che appresso si esporranno, e comunque perchè,
a differenza del caso eccezionale dianzi prospettato, essa a nulla
gioverebbe ai fini dell'accertamento processuale (sotto questo
aspetto l'unica utilità processuale che viene in mente è quella
dell'accertamento del motivo della permanenza sul territorio
nazionale dell'arrestato, mediante il suo interrogatorio, ma si
tratta di una mera eventualità, posto che l'indagato si può
avvalere della facoltà di non rispondere e può addirittura
rifiutarsi di comparire; nè il sistema conosce casi analoghi di
privazione della libertà ai fini dell'interrogatorio, tutt'altra
cosa essendo l'accompagnamento coattivo di cui all'art. 132 c.p.p.).
Tantomeno l'arresto in questione può giovare, come accennato, ai
fini della effettiva esecuzione della eventuale sanzione definitiva,
dal momento che, non essendo applicabile alcuna misura cautelare,
l'arrestato può addirittura evitare di assistere al giudizio di
primo grado nella forma del processo per direttissima, avendo
pacificamente diritto, per le ragioni già indicate, subito dopo la
convalida dell'arresto, alla propria immediata liberazione, e
comunque potendo chiedere un termine per apprestare la propria difesa
(fino a cinque giorni: art. 558, comma 7, c.p.p.).
2.3. - Le considerazioni fin qui svolte portano a sollevare altri
rilievi sul piano della legittimità costituzionale. A cominciare
dall'art. 27, secondo comma, Cost.
Se infatti, come si è sin qui detto, l'arresto in questione non
ha una funzione precautelare, nè comunque può tornare utile alle
indagini, all'accertamento processuale, all'eventuale esecuzione
della pena od al ripristino della legalità violata commettendo il
reato di cui all'art. 14, comma 5-ter, d.lgs. n. 286/1998, riesce
inevitabile dedurre che ci si trovi di fronte ad un provvedimento
restrittivo dal contenuto sostanzialmente sanzionatorio: basato non
su un accertamento giudiziale ma sulla semplice flagranza, e perciò
in violazione del principio della presunzione di innocenza.
2.4. - Vengono inoltre in rilievo gli art. 2 e 13, primo comma,
Cost.
La libertà personale è un diritto inviolabile dell'individuo.
In quanto tale può soffrire restrizioni o limitazioni solamente ove
si ponga l'inderogabile necessità di soddisfare un interesse
pubblico primario costituzionalmente rilevante, semprechè
l'intervento limitativo posto in essere sia strettamente necessario
alla tutela di quell'interesse (principio stabilito dalla Corte cost.
a proposito della libertà e segretezza della corrispondenza, ma in
questi termini sicuramente valido per un diritto inviolabile
altrettanto pregnante quale quello alla libertà personale): come in
precedenza si è osservato, l'arresto obbligatorio previsto
dall'art. 14, comma 5-quinquies, del d.lgs. n. 286/1998, proprio per
via del contesto normativo nel quale si colloca, non costituisce una
difesa anticipata dell'interesse alla cui difesa è stata posta la
contravvenzione di cui all'art. 14, comma 5-ter, d.lgs. n. 286/1998
(se non nella sua impropria funzione sanzionatoria di cui poco fa si
è detto), così come non può servire, sempre per le ragioni già
espresse, ai fini dell'accertamento processuale, delle indagini
preliminari, dell'esigenza di assicurare il responsabile alla
giustizia.
In altre parole, con la misura in discorso il legislatore ha
collocato nell'ordinamento una restrizione della libertà personale
che non può soddisfare l'interesse pubblico alla cui tutela è stata
posta, e che di conseguenza è ancor meno necessaria a tale fine.
2.5. - Un ulteriore profilo d'illegittimità costituzionale
appare ravvisabile, spostando l'attenzione verso il funzionamento
dell'apparato amministrativo e giudiziario, in relazione all'art. 97,
primo comma, Cost.
Va infatti tenuto presente che la misura in discorso impone alla
polizia giudiziaria, al sistema carcerario - ed anche all'apparato
giurisdizionale, inteso nel suo complesso e non soltanto in relazione
alla funzione giurisdizionale che gli compete - una serie di
incombenti che, partendo dall'arresto medesimo, giungono sino
all'apprestamento del giudizio di convalida: si tratta evidentemente
di attività che comportano costi e sottrazioni di risorse umane e
strutturali ad altri compiti, alle quali non corrisponde alcuna
utilità - per le ragioni già esposte - nè pratica, nè giuridica.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 23 e seguenti legge n. 87/1953, 391,
ultimo comma, c.p.p.;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 5-quinquies, del
d.lgs. n. 286/1998, come introdotto dalla legge n. 189/2002, nella
parte in cui prevede l'arresto obbligatorio dell'autore del reato di
cui all'art. 14, comma 5-ter, dello stesso d.lgs., per violazione
degli artt. 2, 3, 13, primo e terzo comma, 27, secondo comma, e 97,
primo comma, della Costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti del procedimento alla Corte
costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza al Presidente del Consiglio dei ministri e per la sua
comunicazione ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica;
Ordina l'immediata liberazione di Agoub ove non detenuto anche
per altra causa;
Sospende il giudizio di convalida sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimità costituzionale.
Torino, addì 19 dicembre 2002
Il giudice: Macchioni
03C0215