1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 18-2-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 38 SENTENZA 9 - 13 febbraio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Intervento di soggetto estraneo al giudizio a quo, comunque portatore di un interesse suscettibile di essere immediatamente inciso dalla decisione della Corte - Ammissibilita'. Istruzione - Norme della Regione Emilia-Romagna - Attivazione di convenzioni per la qualificazione e il sostegno delle scuole dell'infanzia private - Previsione di contributi ai Comuni - Asserita violazione della competenza statale in materia di istruzione secondo il riparto delle competenze tra Stato e Regioni anteriore alla riforma del Titolo V, Parte II della Costituzione - Ritenuta violazione dei principi di liberta' di insegnamento e di istituzione di scuole e istituti di educazione senza oneri per lo Stato - Riproposizione, senza adeguata motivazione, di identica questione gia' dichiarata manifestamente inammissibile per difetto di rilevanza - Carenza, comunque, del carattere di incidentalita' della questione - Inammissibilita'. - Legge della Regione Emilia-Romagna 24 aprile 1995, n. 52. - Costituzione, artt. 33, commi primo, secondo e terzo, e 117, primo comma, nel testo anteriore alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; legge 11 marzo 1953, n. 87, artt. 23 e 24. (009C0118) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 18-2-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Emilia-Romagna 24 aprile 1995, n. 52 (Integrazioni alla legge
regionale 25 gennaio 1983, n. 6 «Diritto allo studio»), promosso con
ordinanza del 10 marzo 2008 dal Tribunale amministrativo regionale
per l'Emilia-Romagna nel giudizio vertente tra il Comitato Bolognese
«Scuola e Costituzione» ed altri e la Regione Emilia-Romagna,
iscritta al n. 242 del registro ordinanze 2008 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, 1ª serie speciale,
dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione del Comitato Bolognese «Scuola e
Costituzione», della Chiesa Evangelica Metodista di Bologna, della
Comunità Ebraica di Bologna e della Regione Emilia-Romagna, nonchè
l'atto di intervento della Federazione Italiana Scuole Materne
(FISM);
Udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 2009 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Federico Sorrentino e Massimo Luciani per il
Comitato Bolognese «Scuola e Costituzione» ed altri, Giandomenico
Falcon e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna, Mauro
Giovannelli, Giuseppe Totaro e Franco Gaetano Scoca per la
Federazione Italiana Scuole Materne (FISM).
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 10 marzo 2008, il Tribunale amministrativo
regionale per l'Emilia-Romagna ha sollevato questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Emilia-Romagna 24 aprile
1995, n. 52 (Integrazioni alla legge regionale 25 gennaio 1983, n. 6
«Diritto allo studio»), per violazione dell'art. 33, primo, secondo e
terzo comma, e dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, nel
testo anteriore alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
2. - Il giudizio a quo è stato promosso dal Comitato Bolognese
«Scuola e Costituzione», dalla Chiesa Cristiana Avventista del
Settimo Giorno di Bologna, dalla Comunità Ebraica di Bologna e dalla
Chiesa Evangelista Metodista di Bologna ed ha ad oggetto
l'impugnazione della delibera del Consiglio regionale
dell'Emilia-Romagna n. 97 del 28 settembre 1995, recante
l'approvazione dei criteri per l'assegnazione dei contributi ai
Comuni per l'anno 1995 per l'attivazione di convenzioni per la
qualificazione e il sostegno delle scuole dell'infanzia private senza
fini di lucro o gestite da I.P.A.B., nonchè degli atti connessi e
presupposti.
Nel ricorso introduttivo di tale giudizio risultavano prospettati
cinque motivi di impugnazione.
Con il primo motivo era dedotto il vizio di violazione della
legge regionale 25 gennaio 1983, n. 6 (Diritto allo studio e
qualificazione del sistema integrato pubblico-privato delle scuole
dell'infanzia), come modificata dalla legge regionale n. 52 del 1995.
Con il secondo motivo si denunciava la contrarietà del
Protocollo d'intesa - previsto dalla deliberazione impugnata - che
sarebbe dovuto intercorrere tra la Regione e la Federazione Italiana
Scuole Materne (FISM), sia alla suddetta legge regionale, sia ad
alcune disposizioni costituzionali (artt. 3, 33, primo e terzo comma,
e 128 Cost.).
Con il terzo motivo si prospettava l'illegittimità derivata
dell'atto impugnato in ragione dell'illegittimità costituzionale
della legge regionale n. 52 del 1995 in riferimento agli artt. 3 e
128 Cost.
Infine, con il quarto e il quinto motivo si censurava il medesimo
atto in ragione dell'illegittimità costituzionale della citata legge
regionale per violazione degli artt. 33 e 117, primo comma, Cost.
3. - Il TAR, con «sentenza parziale» n. 191 del 1997 (avverso la
quale la Regione Emilia-Romagna proponeva appello al Consiglio di
Stato), accoglieva, in parte, l'impugnativa proposta, ritenendo
fondato il primo motivo - salvo che per le determinazioni, contenute
negli atti impugnati, relative alla FISM, per cui detto motivo era
dichiarato inammissibile per difetto di contraddittorio - e, in
parte, la dichiarava inammissibile con riguardo al secondo e al terzo
motivo (attesa, anche per essi, la mancata instaurazione del
contraddittorio nei confronti della FISM).
Contestualmente, con separata ordinanza, in relazione al quarto
ed al quinto motivo di impugnazione, il TAR rimetteva a questa Corte
la questione di legittimità costituzionale della legge regionale n.
52 del 1995, in riferimento agli artt. 33, secondo e terzo comma, e
117, primo comma, Cost.
4. - Questa Corte, con ordinanza n. 67 del 1998, dichiarava la
manifesta inammissibilità della questione.
Con una seconda ordinanza lo stesso TAR rimetteva nuovamente alla
Corte la questione di legittimità costituzionale della citata legge
regionale, ancora per contrasto con gli artt. 33, primo, secondo e
terzo comma, e 117, primo comma, Cost.
La Corte, con ordinanza n. 346 del 2001, dichiarava la manifesta
inammissibilità anche di tale questione.
5. - Successivamente, con la decisione n. 880 del 14 febbraio
2002, il Consiglio di Stato, IV Sezione, pronunciando sull'appello
della Regione avverso la citata sentenza parziale, accoglieva lo
stesso e dichiarava inammissibile il ricorso di primo grado per
difetto di legittimazione ed interesse ad agire dei ricorrenti
originari.
6. - Il TAR ha ora nuovamente sollevato questione di legittimità
costituzionale della medesima legge regionale in riferimento agli
artt. 33, primo, secondo e terzo comma e 117, primo comma, Cost., nel
testo anteriore alla novella introdotta dalla legge cost. n. 3 del
2001, ritenendo non ostative a tal fine le già intervenute ordinanze
di manifesta inammissibilità.
Ad avviso del remittente, l'intera legge regionale n. 52 del 1995
disciplinerebbe un ambito non rientrante nelle materie indicate
dall'art. 117, primo comma, Cost., ma atterrebbe, invece, alla
materia dell'istruzione, riservata allora (ad esclusione
dell'istruzione artigiana e professionale) «allo Stato (...)
dall'art. 33, secondo comma, Cost.».
Inoltre, gli artt. 3 e 5 della citata legge regionale, nel
prevedere un sostegno finanziario direttamente a favore delle scuole
d'infanzia private per contributi di spesa corrente e di
investimento, violerebbero l'art. 33, primo e terzo comma, Cost., il
quale fissa i principi della libertà di insegnamento e della
libertà di istituzione di scuole e istituti di educazione senza
oneri per lo Stato.
7. - Il giudice a quo afferma la sussistenza della rilevanza
della questione in ragione di quanto statuito dal Consiglio di Stato
nella decisione n. 880 del 2002.
Infatti, il giudice di appello - sottolinea il remittente - ha
precisato che «rimane impregiudicato l'ulteriore corso del giudizio
di primo grado avuto riguardo al quarto e quinto motivo di ricorso
originario». Il giudice a quo ritiene, pertanto, che «non si è
esaurito il potere decisorio» ad esso spettante «il cui concreto
esercizio, in senso favorevole o sfavorevole ai ricorrenti,
dipenderà esclusivamente dalla fondatezza o meno della questione di
legittimità costituzionale prospettata con la quarta e quinta
censura».
8. - A sostegno della ritenuta non manifesta infondatezza della
questione, in riferimento alla dedotta violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., il TAR ha richiamato l'art. 42 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della
delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382).
Detta norma, nel precisare l'ambito delle funzioni amministrative
relative alla materia «assistenza scolastica», da un lato, porterebbe
ad escludere che possano essere ricomprese nella stessa le
disposizioni contenute nella legge impugnata; dall'altro,
avvalorerebbe la tesi secondo cui l'assistenza scolastica sarebbe
materia distinta dall'istruzione.
Inoltre, ad avviso del remittente, le provvidenze in esame non
potrebbero essere ascritte alla materia della beneficenza pubblica,
anch'essa attribuita alle Regioni dall'art. 117, primo comma, Cost.,
nel testo anteriore alla novella del 2001.
La previsione di un sostegno economico direttamente a favore
delle scuole d'infanzia private, per contributi di spesa corrente e
di investimento, come stabilito dagli artt. 3 e 5 della legge
regionale censurata, sarebbe, altresì, in contrasto con il divieto
di oneri finanziari a carico del bilancio pubblico, come stabilito
dall'art. 33 Cost.
Detto divieto, infatti, secondo la giurisprudenza della Corte (è
richiamata la sentenza n. 454 del 1994), non risulterebbe violato
solo nel caso in cui la prestazione pubblica abbia come destinatari
diretti gli alunni e non le scuole private.
Infine, ogni contribuzione pubblica comporterebbe il rischio di
una non consentita ingerenza sull'organizzazione della scuola stessa.
9. - Il 30 luglio 2008 si è costituita in giudizio la Regione
Emilia-Romagna, la quale ha chiesto che la questione proposta sia
dichiarata inammissibile o non fondata.
10. - In data 9 settembre 2008 ha depositato atto di intervento
la FISM, la quale dopo aver ricordato la legislazione sopravvenuta,
ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o non
fondata.
In particolare, la FISM ha prospettato l'inammissibilità della
questione per difetto di rilevanza e per mancanza del carattere di
incidentalità della stessa.
11. - Nella stessa data del 9 settembre 2008 si sono costituiti
il Comitato Bolognese «Scuola e Costituzione», la Chiesa Evangelica
Metodista, e la Comunità Ebraica, tutte di Bologna, che hanno
chiesto dichiararsi l'illegittimità costituzionale della legge
regionale n. 52 del 1995 per violazione degli artt. 33, primo,
secondo e terzo comma, e 117, primo comma, Cost., nel testo anteriore
alla legge cost. n. 3 del 2001.
12. - In prossimità dell'udienza pubblica, in data 30 dicembre
2008, le suddette parti private hanno depositato una memoria con la
quale hanno ribadito le conclusioni già rassegnate.
In particolare, è stata dedotta la ininfluenza, ai fini della
proposizione della questione in esame, delle precedenti ordinanze di
manifesta inammissibilità rese dalla Corte sui dubbi di
costituzionalità della legge regionale in esame, già sollevati
dallo stesso TAR nel medesimo giudizio a quo.
La difesa delle parti private ha, quindi, contrastato le
argomentazioni difensive svolte dalla FISM, ponendo in evidenza che i
ricorrenti originari, lungi dall'essere portatori di un interesse
meramente politico, intendono far valere il principio di laicità
dello Stato, che è principio costituzionale fondamentale.
A sostegno della fondatezza dei sollevati dubbi di
costituzionalità, le stesse parti hanno rilevato che l'art. 117,
primo comma, Cost., così come invocato nel testo anteriore alla
novella del 2001, non attribuisce in generale alcuna competenza alle
Regioni in materia di istruzione.
Per altro verso, si è affermato che l'art. 33, terzo comma,
Cost. esclude «nei termini più larghi» che l'esercizio della
libertà di istituire e gestire scuole private possa gravare sul
bilancio dello Stato; nè diverse conclusioni potrebbero trarsi dai
lavori dell'Assemblea Costituente e neppure potrebbe essere
richiamata, con riguardo al caso di specie, la giurisprudenza
costituzionale secondo la quale l'art. 33, terzo comma, Cost., non è
violato solo laddove la prestazione pubblica di sostegno sia erogata
in favore degli alunni e non delle scuole.
13. - In data 31 dicembre 2008 anche la Regione Emilia-Romagna ha
depositato memoria con la quale, in via preliminare, ha prospettato
il difetto di incidentalità della questione e la insufficiente
motivazione dell'ordinanza di rimessione in ordine alla rilevanza.
Nel merito, la difesa regionale ha dedotto che le disposizioni
impugnate, in quanto rivolte alla scuola materna, rappresentano il
sostegno, in un quadro di progressiva regionalizzazione, di una
tradizionale attività comunale di considerazione ed integrazione,
con le proprie, delle scuole materne private (no profit) nella
realizzazione di un servizio possibilmente a rete.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna,
con ordinanza in data 10 marzo 2008, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale della legge della Regione Emilia-Romagna
24 aprile 1995, n. 52 (Integrazioni alla legge regionale 25 gennaio
1983, n. 6 «Diritto allo studio»), prospettando la violazione
dell'art. 33, primo, secondo e terzo comma, e dell'art. 117, primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo nel testo anteriore alla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione).
2. - Il giudizio a quo ha avuto un articolato iter processuale
che è opportuno, di seguito, richiamare nelle sue linee essenziali,
ai fini di una compiuta disamina della fattispecie.
2.1. - Il ricorso introduttivo del predetto giudizio è stato
proposto davanti al TAR emiliano-romagnolo dal Comitato Bolognese
«Scuola e Costituzione», dalla Chiesa Cristiana Avventista del
Settimo Giorno, dalla Comunità Ebraica e dalla Chiesa Evangelista
Metodista, tutte di Bologna, per l'annullamento della delibera del
Consiglio regionale dell'Emilia-Romagna n. 97 del 28 settembre 1995,
recante l'approvazione dei criteri per l'assegnazione dei contributi
ai Comuni, relativamente all'anno 1995, ai fini dell'attivazione di
convenzioni per la qualificazione e il sostegno delle scuole
dell'infanzia private senza fini di lucro o gestite da I.P.A.B.,
nonchè degli atti connessi e presupposti.
2.2. - Nel ricorso erano prospettati cinque motivi di
impugnazione.
Con il primo motivo si denunciava il vizio di violazione della
legge regionale 25 gennaio 1983, n. 6 (Diritto allo studio e
qualificazione del sistema integrato pubblico-privato delle scuole
dell'infanzia), come modificata dalla legge regionale n. 52 del 1995.
Con il secondo motivo era dedotta la contrarietà del Protocollo
d'intesa, che sarebbe dovuto intercorrere tra la Regione e la
Federazione Italiana Scuole Materne (FISM), sia alla suddetta legge
regionale, sia ad alcune disposizioni costituzionali (artt. 3, 33,
primo e terzo comma, e 128 Cost.).
Con il terzo motivo si prospettava l'illegittimità dell'atto
impugnato derivata dalla illegittimità costituzionale della legge
regionale n. 52 del 1995 in riferimento agli artt. 3 e 128 Cost.
Infine, con il quarto e il quinto motivo si censurava il medesimo
atto in ragione dell'illegittimità costituzionale della stessa legge
regionale per violazione degli artt. 33 e 117, primo comma, Cost.
2.3. - Il TAR, pronunciando «sentenza parziale» (n. 191 del
1997), accoglieva, in parte, il ricorso - ritenendo fondato il primo
motivo, salvo che per le determinazioni contenute negli atti
impugnati relative alla FISM, rispetto alla quale, benchè
controinteressata, non era stato instaurato il contraddittorio - e lo
dichiarava inammissibile con riguardo al secondo e al terzo motivo
(attesa, anche per essi, la violazione della garanzia del
contraddittorio).
2.4. - Contestualmente, con separata ordinanza, in relazione ai
suddetti motivi quarto e quinto di impugnazione, il TAR rimetteva a
questa Corte questione di legittimità costituzionale della medesima
legge regionale, in relazione agli artt. 33, secondo e terzo comma, e
117, primo comma, Cost.
La Corte, con ordinanza n. 67 del 1998, dichiarava la manifesta
inammissibilità della questione per carenza di motivazione sulla
rilevanza.
2.5. - Con una seconda ordinanza lo stesso TAR sollevava
nuovamente questione di legittimità costituzionale della citata
legge regionale, in riferimento agli artt. 33, primo, secondo e terzo
comma, e 117, primo comma, Cost.
Con ordinanza n. 346 del 2001 anche tale questione veniva
dichiarata manifestamente inammissibile.
2.6. - Successivamente, il Consiglio di Stato (IV Sezione,
decisione n. 880 del 2002), decidendo il gravame proposto dalla
Regione Emilia-Romagna avverso la sentenza del TAR, accoglieva
l'appello, statuendo che il primo motivo di impugnazione (accolto dal
TAR) era inammissibile per difetto di legittimazione ed interesse ad
agire dei ricorrenti originari.
Nella parte motiva della suddetta decisione il Consiglio
precisava che rimaneva impregiudicato l'ulteriore corso del giudizio
per i motivi quarto e quinto.
3. - Il TAR ha nuovamente sollevato questione di
costituzionalità della medesima legge regionale sotto due profili.
Da un lato, si assume che l'intera legge regionale, in quanto non
riconducibile alla materia «assistenza scolastica», ma a quella
«istruzione», attribuita alla potestà legislativa dello Stato dalle
norme costituzionali invocate, violerebbe il riparto delle competenze
legislative tra Stato e Regioni come delineato prima della riforma
del titolo V della parte II della Costituzione; dall'altro, che la
previsione di un sostegno finanziario direttamente a favore delle
scuole d'infanzia private per contributi di spesa corrente e di
investimento, contenuta negli artt. 3 e 5 della suddetta legge
regionale, violerebbe i principi della libertà di insegnamento e
della libertà di istituzione di scuole e istituti di educazione
senza oneri per lo Stato, di cui all'art. 33, primo e terzo comma,
Cost.
4. - In via preliminare, deve essere dichiarato ammissibile
l'intervento spiegato dalla FISM, in quanto, come già ritenuto dalla
Corte, chiamata ad esaminare le analoghe questioni di
costituzionalità già sollevate dal TAR nel medesimo giudizio a quo,
la posizione della suddetta Federazione è suscettibile «di restare
direttamente incisa dall'esito del giudizio» (ordinanze n. 67 del
1998 e n. 346 del 2001).
5. - Tra le molteplici eccezioni di inammissibilità dedotte
dalle parti, o comunque rilevabili d'ufficio, deve essere esaminata
prioritariamente quella relativa alla sussistenza dei requisiti
idonei a giustificare la riproposizione della questione di
costituzionalità sollevata dal TAR nello stesso giudizio a quo.
6. - L'eccezione è fondata.
7. - Al riguardo, si deve rilevare che tale giudizio, in ragione
del suo articolato sviluppo processuale sopra richiamato, dopo la
citata decisione d'appello del Consiglio di Stato, è proseguito
dinanzi al TAR remittente per il solo esame dei motivi quarto e
quinto dell'impugnazione originaria, con i quali si prospettava
«l'illegittimità costituzionale della legge applicata con gli atti
impugnati».
8. - Il remittente, nel riproporre per la terza volta la medesima
questione, ne ha dedotto la rilevanza in ragione della circostanza
che il Consiglio di Stato, nella richiamata decisione n. 880 del
2002, ha precisato che «rimane impregiudicato l'ulteriore corso del
giudizio di primo grado avuto riguardo al quarto e quinto motivo di
ricorso originario»; il giudice a quo ritiene, pertanto, che «non si
è esaurito il potere decisorio» ad esso spettante «il cui concreto
esercizio, in senso favorevole o sfavorevole ai ricorrenti,
dipenderà esclusivamente dalla fondatezza o meno della questione di
legittimità costituzionale prospettata con la quarta e quinta
censura».
Tale argomentazione, tuttavia, nulla di nuovo aggiunge a quelle
contenute nei precedenti provvedimenti di rimessione ed è
insufficiente a fare apprezzare alla Corte la sussistenza del
requisito della rilevanza della presente questione di
costituzionalità.
Da un lato, infatti, il TAR si limita a richiamare
un'affermazione del giudice di appello, circa il fatto che sui
suddetti motivi il TAR stesso non si era pronunciato in attesa della
decisione di questa Corte, posto che il Consiglio di Stato non
avrebbe, in ogni caso, potuto pronunciarsi - neanche con riferimento
alla sussistenza o meno delle condizioni dell'azione - sul quarto e
quinto motivo del ricorso di primo grado, che non formavano oggetto
di decisione e quindi di devoluzione in appello.
Dall'altro, espunge tale affermazione dal contesto complessivo
della decisione e in particolare da quanto statuito dal Consiglio di
Stato nel dichiarare, in riforma della sentenza appellata,
inammissibile il primo motivo dell'impugnazione proposta in primo
grado, per difetto di legittimazione ed interesse ad agire dei
ricorrenti; conclusione, questa, derivante dalla considerazione che
«il rispetto delle regole legali che presidiano la concessione di
contributi (...) appare questione che interessa la generalità dei
cittadini e non specificamente le confessioni religiose ed il
comitato cittadino», ricorrenti in prime cure.
9. - Pertanto, la citata affermazione del giudice di appello,
richiamata dal TAR, non legittima, di per sè, la riproposizione
innanzi a questa Corte, a norma dell'art. 24, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, di una questione di legittimità negli
stessi termini in cui sia stata già dichiarata manifestamente
inammissibile per difetto di rilevanza.
10. - A ciò è da aggiungere, sempre ai fini dell'apprezzamento
della sussistenza della rilevanza della questione di
costituzionalità, che l'ordinanza del TAR è priva di un'adeguata
motivazione. Il giudice a quo non argomenta affatto sulle ragioni per
le quali la violazione del principio costituzionale della garanzia
del contraddittorio - commessa dai ricorrenti originari nei confronti
della FISM e posta, dal medesimo TAR, a base della pronuncia di
inammissibilità di parte del primo, nonchè del secondo e del terzo
motivo di ricorso originario - non determinerebbe anche,
inevitabilmente, l'inammissibilità delle censure proposte con il
quarto ed il quinto motivo.
Tali ultimi motivi, nella logica della impugnazione proposta
innanzi al giudice a quo e per espressa ammissione degli stessi
ricorrenti in quel giudizio, sono stati formulati allo scopo di
ottenere (previa declaratoria di illegittimità costituzionale
dell'intera legge n. 52 del 1995) l'annullamento della delibera del
Consiglio regionale. Tuttavia, è proprio l'impugnazione di questa
delibera che è già stata dichiarata, nel suo complesso,
inammissibile sia per il rilevato difetto di contraddittorio nei
confronti della controinteressata FISM, sia per carenza di
legittimazione ed interesse ad agire da parte dei ricorrenti.
Deve rilevarsi, dunque, che nella situazione così determinatasi
è anche mancata da parte del giudice remittente ogni necessaria
valutazione e motivazione sulla persistenza di un interesse
giuridicamente rilevante delle parti ricorrenti nel giudizio a quo a
proseguire il giudizio stesso dopo la citata decisione del Consiglio
di Stato.
11. - Inoltre, è di tutta evidenza che, secondo l'ordinanza di
rimessione, la richiesta declaratoria di incostituzionalità della
legge regionale dovrebbe comportare, per illegittimità derivata, la
caducazione della delibera regionale di approvazione dei criteri per
la ripartizione del finanziamento.
Ma, come si è rilevato, l'impugnazione da parte dei ricorrenti
di tale deliberazione è stata dichiarata, in modo definitivo,
inammissibile sia per difetto di contraddittorio, che per carenza di
interesse a ricorrere.
Nè un autonomo titolo di legittimazione dei ricorrenti
all'impugnazione potrebbe derivare dalla invocazione del principio di
laicità dello Stato, in quanto, comunque, non potrebbe essere
pregiudicata, da una eventuale sentenza di accoglimento del ricorso
da parte del TAR, la sfera di interessi di un soggetto (la FISM) non
chiamato ritualmente a partecipare al giudizio amministrativo di
impugnazione e per il quale la delibera regionale è intangibile
nella parte in cui consolida siffatta sfera di interessi
giuridicamente protetti.
Ed infatti, come la Corte ha già avuto modo di affermare, in un
procedimento avente natura giurisdizionale la prima e fondamentale
garanzia minima del principio costituzionale del contraddittorio, il
cui rispetto è indefettibile, «consiste nella necessità che tanto
l'attore quanto il contraddittore partecipino o siano messi in
condizione di partecipare al procedimento» medesimo (sentenza n. 181
del 2008; si veda anche ordinanza n. 183 del 1999).
12. - In effetti, alla luce di tutte le suindicate
considerazioni, deve ritenersi che la questione di costituzionalità
ora riproposta sia priva di incidentalità. Si è in presenza,
sostanzialmente, di una impugnazione diretta, ad opera dei
ricorrenti, di norme legislative regionali, con esclusiva deduzione
di vizi di legittimità costituzionale a tutela non già di propri
interessi legittimi, presuntivamente lesi dal provvedimento
amministrativo regionale, ma - per loro stessa ammissione - al solo
scopo di far valere il generale principio della laicità dello Stato,
nella sua accezione di principio costituzionale fondamentale.
Tale tipo di impugnazione diretta di leggi da parte di soggetti
privati, che non passi attraverso il termine medio della rituale e
corretta impugnazione amministrativa di provvedimenti per vizi di
legittimità, sia pure dedotti con riferimento a norme che si
contestano sul piano della conformità a Costituzione, non può
essere considerata ammissibile.
Al riguardo, giova ricordare come, secondo la giurisprudenza di
questa Corte, il carattere incidentale della questione di
costituzionalità presupponga che il petitum del giudizio nel corso
del quale viene sollevata la questione non coincida con la
proposizione della questione stessa (ex multis, sentenza n. 84 del
2006).
Quindi, il giudizio a quo deve avere, da un lato, un petitum
separato e distinto dalla questione di costituzionalità sul quale il
giudice remittente sia legittimamente chiamato, in ragione della
propria competenza, a decidere; dall'altro, un suo autonomo
svolgimento, nel senso di poter essere indirizzato ad una propria
conclusione, al di fuori della questione di legittimità
costituzionale, il cui insorgere è soltanto eventuale (citata
sentenza n. 84 del 2006; ed inoltre, sentenze n. 127 del 1998; n. 263
del 1994; n. 65 del 1964; ordinanze n. 175 del 2003; n. 17 del 1999;
n. 291 del 1986).
Pertanto, affinchè, pur in presenza della prospettazione della
incostituzionalità di una o più norme legislative, quale unico
motivo di ricorso dinanzi al giudice a quo, si possa considerare
sussistente il requisito della rilevanza, occorre che sia
individuabile, nel giudizio principale, un petitum che presenti i
requisiti sopra indicati, sul quale l'autorità giudiziaria
remittente sia chiamata a pronunciarsi (sentenza n. 4 del 2000).
In proposito, è significativo quanto affermato dallo stesso
giudice a quo nell'ordinanza di rimessione e cioè che «in definitiva
il ricorso in parola è oggi pendente soltanto con riferimento alla
quarta e quinta censura dedotte con il ricorso originario ed in
entrambe si prospettano soltanto, sia pure per profili diversi,
questioni di legittimità costituzionale della legge regionale n. 52
del 1995».
La sollevata questione di costituzionalità, dunque, esaurisce
immediatamente il petitum del giudizio principale e l'eventuale
pronuncia di accoglimento di questa Corte verrebbe a consumare ex se
la tutela richiesta al giudice remittente, nella residua parte del
processo principale, con la conseguenza che manca, nella specie, il
carattere della incidentalità della questione, come prescritto
dall'art. 23 della legge n. 87 del 1953.
13. - Pertanto, per il complesso delle considerazioni innanzi
svolte e previo assorbimento di ogni altro profilo pregiudiziale, la
questione sollevata dal TAR per l'Emilia-Romagna deve essere
dichiarata inammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara ammissibile l'intervento spiegato dalla Federazione
Italiana Scuole Materne (FISM) nel presente giudizio;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Emilia-Romagna 24 aprile
1995, n. 52 (Integrazioni alla legge regionale 25 gennaio 1983, n. 6
«Diritto allo studio»), sollevata dal Tribunale amministrativo
regionale per l'Emilia-Romagna, in riferimento all'art. 33, primo,
secondo e terzo comma, e all'art. 117, primo comma, della
Costituzione, nel testo anteriore alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), con l'ordinanza di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 2009.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 13 febbraio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola