1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 25-1-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 793 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 novembre 1994
N. 793 Ordinanza emessa il 16 novembre 1994 dal commissario regionale per il riordinamento degli usi civici in Abruzzo nel procedimento civile vertente tra comune di Massa D'Albe e s.n.c. ditta Fratelli Ficorilli ed altro Usi civici - Commissario degli usi civici - Organo giurisdizionale - Potere di promuovere ex officio controversie per le quali sia competente a giudicare - Esclusione da parte della giurisprudenza della Corte di cassazione - Incidenza sul principio di uguaglianza nonche' sui principi della tutela del paesaggio, del diritto di difesa in giudizio e dell'autonomia ed indipendenza della magistratura. Usi civici - Commissario degli usi civici - Esclusione, secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione, di detto organo dal procedimento di legittimazione degli usi civici, per avere esso perduto ogni funzione amministrativa in precedenza attribuitagli - Irragionevolezza della impugnata normativa, cosi' come interpretata dalla Corte stessa. (Legge 16 giugno 1927, n. 1766, art. 29, in relazione al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 66 e 71; legge 16 giugno 1927, n. 1766, artt. 9 e 10; r.d. 26 febbraio 1928, n. 332, artt. 30 e 31). (Cost., artt. 3, 9, 24, 97, 104 e 108). (095C0074) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 25-1-1995)

IL COMMISSARIO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa demaniale
iscritta al n. 94 del registro generale contenzioso civile dell'anno
1992 vertente tra il comune di Massa D'Albe in persona del sindaco in
carica, contumace, e la ditta Fratelli Ficorilli s.n.c. in persona
del legale rappresentante in carica con sede in Magliano dei Marsi,
via Massa d'Albe, elettivamente domiciliato in Cappelle dei Marsi,
via Tiburtina Valeria km 110.400 presso e nello studio dell'avv.
Giovanni Colucci dal quale è rappresentato e difeso come da mandato
a margine della comparsa di risposta nonchè il comune di Magliano
dei Marsi in persona del sindaco in carica comparso di persona.
Oggetto: occupazione di terreni di presunta natura demaniale
civica per attività estrattiva.
Conclusioni dell'avv. Colucci: "Piaccia alla S.V. ill.ma,
1) dichiarare la natura privata e, di conseguenza, la proprietà
esclusiva della Ficorilli s.n.c., delle particelle nn. 22, 25 e 26
del foglio 34 riguardo a quella parte di essa dichiarata di natura
privata dalla stessa c.t.u.; in riferimento alla rimanente parte
delle stesse particelle, voglia la S.V. ill.ma accogliere la
richiesta di legittimazione del possesso come indicato specificamente
nella istanza rivoltaLe il 9 febbraio 1993 (che si allega in copia);
2) la stessa richiesta di legittimazione del possesso voglia la
S.V. ill.ma accogliere per le particelle 10, 27 e 146, come
specificato nella presente istanza.
In riferimento alle particelle nn. 24 e 42 i Ficorilli sono a
disposizione per il bonario rilascio nelle forme, nei modi e nei
tempi che la S.V. ill.ma vorrà stabilire; per esse si chiede
soltanto il permesso di passaggio sulle stesse per raggiungere la
particella n. 25, passaggio altrimenti precluso".
In riferimento alle spese di giudizio ci si rimette alla Sua
discrezione.
Svolgimento del processo
A seguito di rapporto con il quale il comandante la stazione del
Corpo forestale dello Stato di Magliano dei Marsi in data 10 ottobre
1992 chiedeva a questo commissario di conoscere la natura demaniale
civica o allodiale dei predii ubicati in agro di quel comune censiti
nel n.c.t. con il foglio 34, partt. 22, 23, 24, 25, 26 e 42 su taluni
dei quali la società fratelli Ficorilli esercitava attività
estrattiva di inerti, ed essendo emerso dall'esame degli atti
demaniali custoditi nella Conservatoria del commissariato che tutti
tali beni erano stati classificati di natura demaniale civila
universale, non risultando, altresì concessa autorizzazione alcuna
ai sensi degli artt. 12 legge 16 giugno 1927, n. 1766; 39 e 41
regolamento di esecuzione approvato con r.d. 26 febbraio 1928, n. 332
e 6 legge regionale n. 25 del 3 marzo 1928, di talchè la suddetta
società doveva essere considerata un'abusiva occupatrice dei fondi
come sopra descritti ed il suo comportamento denotava una
contestazione implicita della rilevata qualitas soli, il giudicante,
visti gli artt. 29, 30 e 31 legge citata e 74 del regolamento
suddetto, ordinava in via cautelare e d'urgenza ai Ficorilli di
sospendere immediatamente ogni e qualsiasi attività - ivi compresa
quella estrattiva - sui fondi medesimi, al fine di preservare la loro
natura di uso civico e di impedire l'ulteriore aggravamento dei danni
finora da essi subiti e contestualmente ordinava citarsi a comparire
dinanzi a sè il comune in parola in persona del sindaco in carica e
la società Fratelli Ficorilli in persona del legale rappresentante,
ad oggetto di sentir dichiarare la natura demaniale civica dei fondi
dalla medesima occupati con tutte le conseguenti statuizioni.
All'udienza prestabilita si costituiva soltanto la ditta Fratelli
Ficorilli la quale chiedeva in linea preliminare la revoca
dell'emessa misura cautelare e nel merito, dichiararsi la natura
allodiale dei fondi distinti con le part. 24, 25 e 26 del foglio 34,
nella parte legittimata; riguardo ai fondi distinti con le partt. 24
e 42 e alla rimanente parte di quelli anzidetti sosteneva che, pur
essendo di natura demaniale civica, non erano soggetti a diritti di
usi civici e ne chiedeva, in subordine, la legittimazione del
possesso abusivo o, quanto meno, per i terreni censiti con le partt.
24 e 42 - il mutamento di destinazione onde consentire, a suo dire,
il raggiungimento del fondo distinto con la part. 25, altrimenti
precluso.
Questo commissario, ritenutane la necessità, disponeva una
consulenza tecnica, assegnando al c.t.u. dott. ing. Donato Santilli
il seguente quesito: previo accesso sopralluogo ed esame di tutti gli
atti di causa e di quelli esistenti nei pubblici archivi accerti
tutti i terreni occupati dalla ditta Ficorilli nel tenimento di Massa
D'Albe e, poichè sembra trattarsi di unica cava, ne delimiti i
confini anche nel territorio di Magliano.
Accerti altresì se i Ficorilli abbiano rispettato le condizioni
loro impartite dalla regione nel tenimento di Magliano o abbia
sconfinato, redigendo planimetrie e relazione.
All'esito accerti la natura dei terreni siti nel tenimento di
Massa d'Albe e Magliano.
Inoltre ordinava l'evocazione in giudizio del comune di Magliano
dei Marsi, essendo emerso che la cava dei Fratelli Ficorilli occupava
terreni ubicati anche nell'anzidetto limitrofo comune e ribadiva
l'ordine di sospensione immediata di ogni attività sui terreni
elencati nell'atto introduttivo di lite.
Depositata la relazione peritale e quella integrativa resasi
necessaria per rispondere alle osservazioni del consulente dei
Ficorilli, la causa, concludendo costoro come trascritto in epigrafe,
veniva riservata a sentenza.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il difensore della convenuta società non ha chiesto a questo
commissario di dichiarare il proprio difetto di giurisdizione in
conformità alle decisioni della Corte suprema di cassazione a
sezioni unite (cfr. sent. 28 gennaio 1994, n. 2858, 2859 e 2860) ma
trattandosi di questione rilevabile d'ufficio in ogni stato e grado
della causa deve il giudicante prospettarla anche per evitare che la
questione stessa sia dedotta in sede di reclamo e per l'ipotesi che,
nonostante la richiesta dell'Autorità forestale di sopra richiamata
ed interpretata dal decidente come vero e proprio ricorso, possa,
invece, ritenersi dal giudice del gravame, la presente causa iniziata
d'ufficio dal commissario.
Secondo le suindicate pronuncie delle sezioni unite, "a seguito
dell'entrata in vigore del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, il
commissario non può più promuovere d'ufficio le controversie
giudiziarie avendo perduto il relativo potere, che era di natura
esclusivamente incidentale perchè gli derivava dall'esercizio delle
funzioni amministrative da detta legge trasferite alla regione".
Il giudicante ha ritenuto siffatta interpretazione sospetta di
incostituzionalità per contrasto con gli artt. 3, 9, 24 e 104 e 108
della Costituzione, nei termini precisati con la motivazione delle
ordinanze 20 aprile 1994 emessa nella causa demaniale n. 76/92
vertente tra comune di L'Aquila, Soc. Elodia ed altri, e 14 giugno
1994 emessa nella causa demaniale n. 31/93 vertente tra comune di
Popoli e Cafarelli Leandro Maurizio.
Alle argomentazioni contenute in tali provvedimenti si fa espresso
richiamo, condividendosi le stesse pienamente, per cui le medesime
debbono intendersi integralmente trascritte in questa ordinanza,
anche per quanto concerne la rilevanza della questione di
incostituzionalità nel presente giudizio.
Si ritiene, invece, opportuno aggiungere ulteriori rilievi per
quanto riguarda le legittimazioni. Invero se l'art. 9 legge n.
1766/1927 concernente queste ultime dovesse essere interpretato nel
senso stabilito dalle sezioni unite con la sentenza 10 dicembre 1993,
n. 12158 la quale ha sancito l'estraneità dopo l'entrata in vigore
del d.P.R. n. 616/1977 al procedimento di legittimazione del
commissario per aver egli perduto ogni funzione amministrativa in
precedenza attribuitagli, dovrebbe il giudicante dichiarare il
proprio difetto di legittimazione a provvedere sull'istanza di
legittimazione avanzata dalla Soc. Fratelli Ficorilli e trasmetterla
alla regione Abruzzo.
Si legge nella richiamata sentenza delle sezioni unite a
giustificazione del dichiarato assoluto difetto di giurisdizione del
commissario, quanto segue "il comma 7 della norma in esame (l'artt.
66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) ha altresì stabilito che
l'approvazione delle legittimazioni di cui all'art. 9 legge n.
1766/192 è effettuata con decreto del Presidente della Repubblica
d'intesa con la regione interessata.
Pertanto al procedimento di legittimazione resta estraneo il
commissario il quale perde ogni funzione amministrativa in precedenza
attribuitagli e mantiene solo il potere giurisdizionale in ordine
alle controversie riguardanti l'esistenza, la natura e l'estensione
dei diritti di cui all'art. 1 legge n. 1766/1927 (art. 29 stessa
legge)".
Ora tale interpretazione è sospetta di incostituzionalità per
contrasto con il principio della ragionevolezza sancito dall'art. 3
della Costituzione.
A prescindere dal fatto che la regione, ai sensi della citata
norma, deve prestare soltanto "l'intesa" giacchè l'approvazione
della legittimazione di cui al suddetto art. 9 è effettuata con
decreto del Presidente della Repubblica, si rileva che nel quarto
comma della stessa norma sono chiaramente elencate le funzioni
amministrative delegate alle regioni in materia di usi civici, ossia
quelle relative alla liquidazione degli usi civici, ossia allo
scioglimento della promiscuità, alla verifica delle occupazioni ed
alla destinazione delle terre di uso civico e delle terre provenienti
dall'affrancazione, ivi comprese le nomine di periti ed istruttori
per il compimento delle operazioni relative e la determinazione delle
loro competenze.
Il successivo art. 71, lett. i) dello stesso decreto presidenziale
inoltre, ribadisce che sono di competenza dello Stato le funzioni
amministrative concernenti, tra l'altro, l'approvazione delle
legittimazioni sugli usi civici di cui alla legge n. 1766/1927.
Non è, quindi affatto esatto che tutte le funzioni amministrative
in materia di usi civici siano state dallo Stato delegate alle
regioni, essendo stata esclusa dal novero delle stesse,
l'approvazione delle legittimazioni dei possessi abusivi delle terre
demaniali civiche, che per la gravità dei loro effetti consistenti
nella conversione del demanio civico abusivamente occupato in allodio
con la conseguenza che il beneficiario diventa pieno ed esclusivo
proprietario del bene stesso, sono rimaste attribuite al
commissariato agli usi civici, il quale in esito alla compiuta
istruzione, sottopone, poi, il relativo decreto all'appropriazione
del Capo dello Stato, per il tramite del competente Ministero.
Anche il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, concernente il
trasferimento alle regioni a stato ordinario delle funzioni
amministrative statali in materia di agricoltura e foreste, ha
escluso, da tale trasferimento, le legittimazioni, non annoverate
nell'ultimo comma dell'art. 1 ed anzi nel successivo art. 4 lett. e)
ha stabilito che resta ferma la competenza degli organi statali, in
ordine alle attività giurisdizionali ed a quelle amministrative non
comprese nel suddetto ultimo comma del precedente art. 1.
In tali sensi si è pronunciato il Consiglio di Stato sez. 6 con
la sentenza 21 febbraio 1983 n. 100 e con il parere della sezione
seconda 16 dicembre 1987 n. 2525, con il quale ha ribadito
chiaramente che anche dopo il suddetto d.P.R. permangono funzioni
amministrative statali relativamente alle legittimazioni e per tali
funzioni continua ad essere operante la norma contenuta nell'art. 10
legge n. 766/1927 la quale nell'ambito dell'apparato statale
individua nel commissario l'organo competente a concedere la
legittimazione, salvo l'atto finale del Presidente della Repubblica
d'intesa con la regione interessata. In conclusione deve affermarsi
che le stesse norme delegate, di cui al d.P.R. n. 616/1977 escludono
esplicitamente dalle funzioni amministrative trasferite alle regioni
quelle inerenti al provvedimento commissariale di legittimazione, che
si conclude in un decreto emesso dal Presidente della Repubblica su
proposta del Ministero dell'agricoltura e delle foreste
(provvedimenti costitutivi del diritto di proprietà, in quanto
trasformano il demanio civico in allodio). Le ordinanze di
legittimazione delle occupazioni di terreno demaniale restano quindi
conservate - per dettato di legge - alla competenza specifica del
commissario agli usi civici, quale organo statutario, mentre restano
ferme le competenze ministeriali relative all'attuazione, con decreto
del Presidente della Repubblica, delle ordinanze commissariali
medesime. L'innovazione delle norme delegate concerne, invece, la
previsione di una "intesa" con le regioni. Si ritiene che tale
"intesa" si inserisca come atto procedimentale nuovo, tra atto del
commissario e atto del Capo dello Stato.
L'interpretazione data dalla Cassazione con la sentenza n.
12158/1993 contrasta anche con l'art. 5 della legge della regione
Abruzzo n. 25 del 3 marzo 1988 in materia di usi civici e gestione
delle terre civiche, il quale uniformandosi al disposto dell'art. 69
d.P.R. 616/1977 stabilisce che l'intesa per la concessione delle
legittimazioni è data con deliberazione del Consiglio regionale che
viene trasmessa al Ministero dell'agricoltura per le ulteriori
determinazioni e prevede che l'intesa sarà concessa solo in presenza
di un pubblico interesse e sempre che concorrano unitamente le
condizioni di cui all'art. 9 legge 16 giugno 1927, n. 1766.
Secondo la cassazione, invece, la regione dovrebbe compiere tutto
l'iter procedimentale occorrente per l'emanazione dell'ordinanza di
legittimazione e proporre, poi, quest'ultima al Capo dello Stato per
l'approvazione.
In tal modo, però, viene praticamente annullata "l'intesa",
giacchè essa non sarebbe più necessaria, una volta che l'ente
regione, sostituendosi al commissario, compia tutta l'attività
istruttoria da costui finora espletata.
Siffatta interpretazione viola anche il principio sancito
dall'art. 97 della Costituzione secondo cui nell'ordinamento degli
uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le
responsabilità proprie dei funzionari, giacchè sottrae al
commissario ed al Capo dello Stato una competenza riconosciuta ad
essi da un preciso disposto di legge e di regolamento per attribuirla
ad enti estranei alla pubblica amministrazione che ne sono privi.
Per conseguenza è rimasto vulnerato il potere discrezionale del
legislatore di stabilire quali funzioni amministrative possano essere
delegate alle Regioni e, quali, invece debbano rimanere allo Stato
per la loro delicatezza ed importanza, essendo stato stravolto il
sistema previsto dai richiamati del d.P.R.
Le osservazioni che precedono convincono della non manifesta
infondatezza delle dedotte questioni di incostituzionalità della
interpretazione data all'art. 29 anzidetto ed agli artt. 66 e 71
d.P.R. 616/1977 dalle sezioni unite civili della cassazione per cui
il presente giudizio va sospeso ai sensi dell'art. 25 legge n.
87/1953 e gli atti rimessi all'esame della Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, come modificata
dalla legge 18 marzo 1958, n. 265, dichiara d'ufficio rilevante e non
manifestamente infondata, ai fini del decidere, le questioni di
legittimità costituzionale come sopra prospettate in ordine all'art.
29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, come interpretato dalla Corte
di cassazione con sentenza 28 gennaio 1994, n. 858, in relazione agli
artt. 3, 9, 24, 104 e 108 della Costituzione nei termini precisati in
motivazione ed agli artt. 66 e 71 del d.P.R. n. 616/1977, 9 e 10
della legge n. 1766/1927 e 30 e 31 del regolamento di esecuzione
approvato con r.d. 262/1928, n. 332, in relazione agli artt. 3 e 97
della Costituzione come interpretati dalla stessa Corte con la
sentenza 10 dicembre 1993, n. 12158;
Sospende ogni pronuncia sulla presente controversia; dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e che a
cura della segreteria la presente ordinanza sia notificata alle
parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri nonchè comunicata ai
Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso in L'Aquila il 16 novembre 1994
Il commissario regionale: ALOYSIO
95C0074