1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 9-12-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 236 SENTENZA 24 novembre - 7 dicembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Esecuzione forzata - Misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Sospensione delle esecuzioni e inefficacia dei pignoramenti nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale fino al 31 dicembre 2020 - Denunciata violazione della tutela giurisdizionale dei diritti dei creditori, del principio della parita' delle parti, del giudicato costituzionale - Non fondatezza delle questioni. Esecuzione forzata - Misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Sospensione delle esecuzioni e inefficacia dei pignoramenti nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale fino al 31 dicembre 2021- Violazione della tutela giurisdizionale dei diritti dei creditori - Illegittimita' costituzionale. - Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, art. 117, comma 4; decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2021, n. 21, art. 3, comma 8. - Costituzione, artt. 3, 24, 111 e 136. (T-210236) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 9-12-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 117, comma
4, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia
di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonchè di politiche
sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77,
come modificato dall'art. 3, comma 8, del decreto-legge 31 dicembre
2020, n. 183, recante «Disposizioni urgenti in materia di termini
legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione
della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14
dicembre 2020, nonchè in materia di recesso del Regno Unito
dall'Unione europea», convertito, con modificazioni, nella legge 26
febbraio 2021, n. 21, promossi dal Tribunale ordinario di Napoli con
due ordinanze del 4 e 5 gennaio 2021, dal Tribunale amministrativo
regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, con
due ordinanze del 31 marzo 2021 e dal Tribunale ordinario di
Benevento con ordinanza del 25 marzo 2021, iscritte, rispettivamente,
ai numeri 82, 89, 98, 99 e 153 del registro ordinanze 2021 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 24, 25,
27 e 41, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione della Casa di Cura Villa S. Anna
spa e della Coloplast spa, nonchè gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
uditi l'avvocato Raffaele Izzo per la Casa di Cura Villa S. Anna
spa e l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica e nella camera di consiglio del 24
novembre 2021 il Giudice relatore Stefano Petitti;
deliberato nella camera di consiglio del 24 novembre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 4 gennaio 2021, iscritta al n. 82 del
registro ordinanze 2021, il Tribunale ordinario di Napoli ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 117,
comma 4, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in
materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonchè di
politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, in
riferimento agli artt. 24 e 111 della Costituzione.
Il Tribunale espone di operare quale giudice dell'esecuzione in
una procedura espropriativa a carico dell'Azienda Ospedaliera di
Rilievo Nazionale A. Cardarelli, instaurata con pignoramento
notificato nel luglio 2019 ad istanza di P. F. in forza di una
sentenza di condanna emessa nel febbraio 2018 avente ad oggetto il
risarcimento del danno da lui sofferto per la morte di un congiunto.
1.1.- Il rimettente aggiunge di dover emettere ordinanza di
assegnazione della somma, avendo il terzo pignorato, tesoriere
dell'Azienda, reso dichiarazione positiva di quantità a norma
dell'art. 547 del codice di procedura civile e non risultando attivo
il vincolo di impignorabilità previsto dall'art. l del decreto-legge
18 gennaio 1993, n. 9 (Disposizioni urgenti in materia sanitaria e
socio-assistenziale), convertito, con modificazioni, nella legge 18
marzo 1993, n. 67.
Tuttavia, ad avviso del giudice a quo, l'ordinanza di
assegnazione non potrebbe essere emanata per la sopravvenienza della
disposizione censurata, poichè questa, nel contesto delle misure
urgenti di gestione dell'emergenza sanitaria da COVID-19, ha previsto
la sospensione delle procedure esecutive e l'inefficacia dei
pignoramenti nei confronti degli enti del Servizio sanitario
nazionale fino al 31 dicembre 2020.
1.2.- Il Tribunale sospetta che la disposizione censurata violi
l'art. 24 Cost., «atteso che il "sacrificio" posto a carico dei
creditori degli enti del servizio sanitario nazionale (sotto forma di
improcedibilità delle azioni esecutive dagli stessi già promosse)
non appare "bilanciato" con la previsione di un sistema di effettiva
tutela equivalente».
Sarebbe violato anche l'art. 111 Cost. «con riguardo al concetto
della "parità delle armi", atteso che, con la disposizione
censurata, il legislatore ha finito per introdurre una fattispecie di
ius singulare che - pur originata da comprensibili preoccupazioni
legate all'emergenza epidemiologica in corso - ha determinato uno
sbilanciamento fra due posizioni in gioco, esentando quella pubblica,
di cui lo Stato risponde economicamente, dagli effetti
pregiudizievoli delle condanne giudiziarie subite».
1.3.- Richiamata la giurisprudenza costituzionale sulle
condizioni di legittimità delle previsioni di "blocco" delle azioni
esecutive, e segnatamente il precedente di cui alla sentenza n. 186
del 2013, il rimettente considera mancante, in particolare, un
adeguato bilanciamento sostanziale del sacrificio processuale imposto
ai creditori.
Tale a suo avviso non potrebbe considerarsi la mera facoltà
contestualmente riconosciuta alle Regioni di chiedere anticipazioni
di liquidità alla Cassa depositi e prestiti, peraltro in funzione
del pagamento dei soli debiti di natura commerciale, estranei alla
fattispecie risarcitoria del giudizio principale.
1.4.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto dichiararsi le questioni inammissibili o non
fondate.
Secondo l'Avvocatura, la norma censurata, in quanto volta al
recupero di liquidità per il miglior funzionamento del servizio
sanitario nella fase dell'emergenza pandemica, è «giustificata, sul
piano della ragionevolezza e della proporzionalità, dalla tutela del
bene della salute collettiva», di cui agli artt. 2 e 32 Cost.
La gravità dell'emergenza sanitaria renderebbe la fattispecie
imparagonabile con quella oggetto della sentenza n. 186 del 2013,
quest'ultima connotata peraltro da un'assai più lunga durata del
"blocco" delle esecuzioni e dall'assenza di misure compensative.
Riguardo a tali misure, l'Avvocatura osserva che la Regione
Campania, con deliberazione di Giunta n. 332 del 30 giugno 2020, ha
autorizzato il ricorso all'anticipazione di liquidità prevista dal
d.l. n. 34 del 2020, in tal modo rendendo possibile a P. F. di
ottenere il pagamento del suo credito per via alternativa all'azione
esecutiva, «il che incide non solo sulla fondatezza ma anche sulla
rilevanza delle sollevate questioni di costituzionalita'».
1.5.- È intervenuto in giudizio, con atto denominato «[m]emoria
ad adiuvandum», F. M., il quale, senza chiarire a che titolo sia
interessato alla vicenda, ha chiesto dichiararsi l'illegittimità
costituzionale della disposizione censurata, «nella parte in cui non
prevede che le risorse destinate al finanziamento dell'emergenza
Covid-19 siano inserite fra quelle assolutamente impignorabili di cui
al [d]ecreto [m]inisteriale di individuazione dei servizi
indispensabili all'ente».
1.6.- L'Associazione Coordinamento Ospedalità Privata (ACOP),
ente rappresentativo di strutture sanitarie accreditate presso il
Servizio sanitario nazionale, ha depositato un'opinione scritta, in
qualità di amicus curiae.
L'opinione - ammessa con decreto presidenziale del 6 ottobre 2021
- evoca anch'essa la sentenza n. 186 del 2013, assumendo che la
disposizione censurata, per essere analoga a quella dichiarata
costituzionalmente illegittima da detta pronuncia, integri «una
patente elusione del giudicato costituzionale».
2.- Con ordinanza del 5 gennaio 2021, iscritta al n. 89 del
registro ordinanze 2021, il Tribunale ordinario di Napoli ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 117,
comma 4, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito, sempre in
riferimento agli artt. 24 e 111 Cost., nella procedura espropriativa
a carico dell'Azienda Sanitaria Locale Napoli l Centro, instaurata
con pignoramento notificato nel febbraio 2020 ad istanza della
DiaSorin spa in forza di un decreto ingiuntivo emesso nel giugno 2019
per il corrispettivo di forniture di laboratorio.
Il giudice a quo riferisce che il terzo pignorato, tesoriere
dell'ente, non ha reso la dichiarazione di quantità e che
occorrerebbe quindi disporsi il prosieguo agli effetti della ficta
confessio prevista dall'art. 548 cod. proc. civ., al che osta la
censurata disposizione.
2.1.- Gli argomenti addotti ricalcano quelli dell'ordinanza n. 82
del reg. ord. 2021, con l'aggiunta di uno specifico riferimento alla
durata del "blocco" delle esecuzioni, che - essendo stata prorogata
fino al 31 dicembre 2021 dall'art. 3, comma 8, del decreto-legge 31
dicembre 2020, n. 183, recante «Disposizioni urgenti in materia di
termini legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di
esecuzione della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del
14 dicembre 2020, nonchè in materia di recesso del Regno Unito
dall'Unione europea», convertito, con modificazioni, nella legge 26
febbraio 2021, n. 21 - si è estesa per «un periodo di oltre un anno
e mezzo, con significativa compressione del diritto dei creditori di
procedere esecutivamente».
2.2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto dichiararsi le questioni inammissibili o non
fondate, spiegando difese analoghe a quelle contrapposte
all'ordinanza n. 82 del reg. ord. 2021.
Evidenziata la necessità della proroga del "blocco" «in
considerazione del protrarsi delle condizioni straordinarie legate
all'emergenza sanitaria», l'Avvocatura aggiunge che la natura
commerciale del credito della DiaSorin spa ne assicura il pagamento
tramite l'anticipazione di liquidità oggetto della delibera della
Giunta regionale campana n. 332 del 30 giugno 2020.
3.- Con ordinanza del 31 marzo 2021, iscritta al n. 98 del
registro ordinanze 2021, il Tribunale amministrativo regionale per la
Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, ha sollevato questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 117, comma 4, del d.l. n. 34
del 2020, come convertito, modificato dall'art. 3, comma 8, del d.l.
n. 183 del 2020, come convertito, per violazione degli artt. 3, 24,
primo e secondo comma, e 111, secondo comma, Cost.
Il rimettente espone di essere investito del giudizio instaurato
dalla Casa di Cura Villa S. Anna spa per l'ottemperanza al giudicato
formatosi su decreto ingiuntivo dalla stessa ottenuto nel febbraio
2019 verso l'Azienda sanitaria provinciale di Reggio Calabria per il
corrispettivo di prestazioni erogate in regime di accreditamento
negli anni 2016 e 2017.
3.1.- Richiamata la prima ordinanza di rimessione del Tribunale
di Napoli, il TAR Calabria ne fa propri gli argomenti, declinandoli
con specifico riguardo alla proroga dell'efficacia della disposizione
censurata, che avrebbe determinato «l'aggravamento del margine di
incertezza in ordine all'an e al quando del soddisfacimento delle
legittime ragioni creditorie».
Per effetto della proroga, il "blocco" dell'azione esecutiva
avrebbe ecceduto «i canoni della proporzionalità e della
ragionevolezza», anche perchè, non essendo stato in corrispondenza
prorogato il termine entro il quale le Regioni avrebbero potuto
chiedere l'anticipazione di liquidità in funzione del pagamento dei
debiti commerciali, sarebbe stato reso «ancor più insoddisfacente e
inadeguato il supposto e pur parziale meccanismo compensativo».
3.2.- Il rimettente evoca il parametro di cui all'art. 111,
secondo comma, Cost., oltre che sotto il profilo dell'alterazione
della "parità delle armi" tra parte pubblica e parte privata, anche
per la negativa incidenza che il "blocco" spiega sulla ragionevole
durata del processo esecutivo.
Con particolare riguardo alla disposizione di proroga, il giudice
a quo denuncia altresì la violazione dell'art. 3 Cost., in quanto la
misura in favore degli enti sanitari sarebbe stata irragionevolmente
protratta oltre il termine finale dello stato di emergenza e comunque
oltre quello stabilito per analoghe fattispecie (segnatamente, per «i
locatori titolari di uno sfratto esecutivo»), ciò,
contraddittoriamente, «anche in danno dei soggetti creditori a loro
volta coinvolti, come nel caso di specie, nella gestione
dell'emergenza sanitaria».
3.3.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto dichiararsi le questioni inammissibili o non
fondate, spiegando difese analoghe a quelle contrapposte alle
ordinanze n. 82 e n. 89 del reg. ord. 2021 (al netto del riferimento
alla delibera della Giunta regionale campana).
Sul tema della ragionevolezza della proroga, l'interveniente ne
assume la corrispondenza all'imprevedibile sviluppo della pandemia,
che avrebbe reso necessaria, a tutela dell'«ottimale funzionamento
delle strutture sanitarie», una durata del "blocco" delle esecuzioni
più ampia, sia in termini assoluti, che in raffronto ad altre
fattispecie (segnatamente, quella delle esecuzioni per rilascio di
immobili ad uso abitativo).
3.4.- Si è costituita in giudizio la Casa di Cura Villa S. Anna
spa, che ha chiesto accogliersi le questioni.
A sostegno delle proprie conclusioni, la parte evoca la sentenza
di questa Corte n. 128 del 2021, che nel frattempo ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale della seconda proroga della
sospensione delle procedure esecutive inerenti l'abitazione
principale del debitore, anch'essa disposta come misura di
contenimento dell'emergenza epidemiologica.
La società aggiunge di essere un concessionario di pubblico
servizio, quale gestore di una casa di cura accreditata, chiamata ad
erogare prestazioni sanitarie essenziali, sicchè la mancata
remunerazione determinata dalla paralisi dell'esecuzione forzata
illogicamente si sarebbe tradotta «in un vulnus nel funzionamento del
servizio sanitario pubblico, ovvero dello stesso oggetto dichiarato
dalla norma indubbiata».
Sarebbe poi irragionevole che il "blocco" delle esecuzioni nei
confronti degli enti sanitari sia stato prorogato per un anno senza
alcuna modulazione, nè vaglio giudiziale, e nemmeno la riapertura
del termine per le istanze regionali di anticipazione di liquidità.
4.- Con ordinanza del 31 marzo 2021, iscritta al n. 99 del
registro ordinanze 2021, il Tribunale amministrativo regionale per la
Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, ha sollevato questioni
di legittimità costituzionale analoghe per oggetto e parametri a
quelle formulate in pari data dallo stesso giudice.
Il rimettente espone di essere investito del ricorso di A. B. per
l'ottemperanza al giudicato su sentenza pronunciata nel dicembre 2018
recante condanna dell'Azienda sanitaria provinciale di Reggio
Calabria al pagamento di differenze retributive.
4.1.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto dichiararsi le questioni inammissibili o non
fondate, con difese analoghe a quelle contrapposte all'ordinanza n.
98 del reg. ord. 2021.
5.- Con ordinanza del 25 marzo 2021, iscritta al n. 153 del
registro ordinanze 2021, il Tribunale ordinario di Benevento ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 117,
comma 4, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito, in riferimento
agli artt. 24, 111 e 136 Cost.
Quale giudice dell'esecuzione in una procedura espropriativa a
carico dell'Azienda sanitaria locale di Benevento, instaurata dalla
Coloplast spa in forza di un decreto ingiuntivo per il corrispettivo
di forniture di materiale ospedaliero, il rimettente espone che, pur
avendo il tesoriere dell'ente reso la dichiarazione di quantità, non
è stato possibile emettere l'ordinanza di assegnazione della somma,
in ragione della censurata disposizione.
5.1.- Il Tribunale di Benevento fa propri gli argomenti esposti
nelle ordinanze di rimessione del Tribunale di Napoli, alle quali si
richiama; aggiunge tuttavia l'evocazione del parametro di cui
all'art. 136 Cost., per avere la norma censurata sostanzialmente
riprodotto quella dichiarata costituzionalmente illegittima dalla
citata sentenza n. 186 del 2013.
5.2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto dichiararsi le questioni inammissibili o non
fondate.
L'interveniente spiega difese analoghe a quelle illustrate negli
altri giudizi incidentali, pur senza fare riferimento alla delibera
assunta il 30 giugno 2020 dalla Giunta regionale campana in ordine
all'anticipazione di liquidità.
Al fine di contrastare la denuncia ex art. 136 Cost.,
l'Avvocatura insiste sugli aspetti differenziali della fattispecie
qui dedotta rispetto a quella oggetto della sentenza n. 186 del 2013.
5.3.- Si è costituita in giudizio la Coloplast spa, aderendo per
intero agli argomenti del rimettente.

Considerato in diritto

1.- Con due distinte ordinanze (reg. ord. n. 82 e n. 89 del
2021), il Tribunale ordinario di Napoli ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 117, comma 4, del decreto-legge
19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno
al lavoro e all'economia, nonchè di politiche sociali connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, in riferimento agli
artt. 24 e 111 della Costituzione.
Quale giudice dell'esecuzione instaurata da pignoramenti a carico
di enti sanitari - l'uno per risarcimento del danno da morte di un
paziente (reg. ord. n. 82 del 2021) e l'altro per corrispettivo di
forniture medicali (reg. ord. n. 89 del 2021) -, il rimettente
denuncia di non poter procedere per la sopravvenienza della
disposizione censurata, che, nel contesto delle misure urgenti di
gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, ha previsto la
sospensione delle esecuzioni e l'inefficacia dei pignoramenti nei
confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale.
1.1.- Il rimettente sospetta che la disposizione censurata violi
l'art. 24 Cost., poichè impone ai creditori degli enti sanitari un
sacrificio sotto forma di improcedibilità delle azioni esecutive non
bilanciato dalla predisposizione di idonei mezzi di tutela
sostitutiva; sarebbe altresì violato l'art. 111 Cost., per
l'alterazione della "parità delle armi" in danno dell'esecutante
privato e a favore dell'esecutato pubblico.
L'ordinanza n. 89 del reg. ord. 2021, lamentando la violazione
dei medesimi parametri sopra indicati, aggiunge uno specifico
riferimento all'eccessiva durata del "blocco", prorogata - mediante
modifica all'indicato art. 117, comma 4 - dal 31 dicembre 2020 al 31
dicembre 2021 ad opera dell'art. 3, comma 8, del decreto-legge 31
dicembre 2020, n. 183, recante «Disposizioni urgenti in materia di
termini legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di
esecuzione della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del
14 dicembre 2020, nonchè in materia di recesso del Regno Unito
dall'Unione europea», convertito, con modificazioni, nella legge 26
febbraio 2021, n. 21.
2.- Con due distinte ordinanze (reg. ord. n. 98 e n. 99 del
2021), il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione
staccata di Reggio Calabria, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 117, comma 4, del d.l. n. 34 del 2020, come
convertito, modificato dall'art. 3, comma 8, del d.l. n. 183 del
2020, come convertito, per violazione degli artt. 3, 24, primo e
secondo comma, e 111, secondo comma, Cost.
Il rimettente, in veste di giudice dell'ottemperanza al giudicato
formatosi su decreti ingiuntivi per il corrispettivo di prestazioni
d'opera verso enti sanitari, fa propri gli argomenti esposti
nell'ordinanza n. 82 del reg. ord. 2021, declinandoli con particolare
riguardo alla proroga della disposizione censurata, ritenuta
irragionevole e sproporzionata.
2.1.- Il giudice a quo evoca il parametro di cui all'art. 111,
secondo comma, Cost., oltre che sotto il profilo dell'alterazione
della "parità delle armi" tra parte pubblica e parte privata, anche
per la negativa incidenza che il "blocco" spiega sulla ragionevole
durata del processo esecutivo.
Quanto alla proroga della misura, il rimettente denuncia altresì
la violazione dell'art. 3 Cost., poichè sarebbe stato
irragionevolmente superato lo stesso termine finale dello stato di
emergenza e comunque quello stabilito per analoghe fattispecie di
sospensione delle esecuzioni, ciò peraltro, contraddittoriamente,
anche in danno di creditori partecipi dello sforzo collettivo di
contrasto alla pandemia.
3.- Il Tribunale ordinario di Benevento (reg. ord. n. 153 del
2021) ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art.
117, comma 4, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito, in
riferimento agli artt. 24, 111 e 136 Cost.
Il rimettente espone di operare quale giudice dell'esecuzione
instaurata con pignoramento in forza di un decreto ingiuntivo per il
corrispettivo di forniture di materiale ospedaliero, procedura
sospesa per effetto della disposizione oggetto di censura.
3.1.- Fatti propri gli argomenti delle ordinanze di rimessione
del Tribunale di Napoli, il Tribunale di Benevento evoca altresì il
parametro di cui all'art. 136 Cost., denunciando che la norma
censurata ha sostanzialmente riprodotto quella dichiarata
costituzionalmente illegittima dalla sentenza n. 186 del 2013.
4.- Le questioni sollevate dalle cinque ordinanze di rimessione
sono in larga parte coincidenti, sicchè i giudizi vanno riuniti, per
essere definiti con unica decisione.
5.- Nel giudizio di cui all'ordinanza n. 82 del reg. ord. 2021 è
intervenuto ad adiuvandum F. M., senza tuttavia chiarire a che titolo
egli sia interessato dall'espropriazione forzata oggetto del giudizio
principale, nel quale creditore pignoratizio è P. F.
L'art. 4, comma 7, delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale - nel testo applicabile ratione temporis -
stabilisce che «[n]ei giudizi in via incidentale possono intervenire
i titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto e
immediato al rapporto dedotto in giudizio», sicchè l'ammissibilità
dell'intervento presuppone che l'incidenza sulla posizione soggettiva
dell'interveniente sia conseguenza immediata e diretta dell'effetto
che la pronuncia della Corte determina sul rapporto sostanziale
oggetto del giudizio a quo (da ultimo, sentenza n. 180 del 2021 e
allegata ordinanza letta all'udienza del 23 giugno 2021, sentenze n.
128 e n. 46 del 2021).
Il silenzio tenuto da F. M. sulla consistenza del proprio
interesse preclude ogni verifica sulla natura qualificata dello
stesso, cioè sulla sua diretta e immediata inerenza al rapporto
dedotto nel giudizio a quo, sicchè l'intervento va dichiarato
inammissibile.
6.- Nel giudizio di cui all'ordinanza n. 153 del reg. ord. 2021
si è costituita la Coloplast spa, con memoria depositata il 2
novembre 2021, sulla base della procura al difensore rilasciata per
il giudizio a quo, nel quale la società è parte; la procura
speciale per il giudizio innanzi a questa Corte è stata depositata
solo in data 3 novembre 2021.
Ai sensi dell'art. 3 delle Norme integrative - nel testo
applicabile ratione temporis -, la costituzione delle parti deve
avvenire nel termine di venti giorni dalla pubblicazione
dell'ordinanza di rimessione nella Gazzetta Ufficiale, mediante
deposito in cancelleria della procura speciale, apposta in calce o a
margine dell'originale delle deduzioni.
Per giurisprudenza costante, questo termine ha carattere
perentorio (da ultimo, sentenze n. 75 del 2021, n. 135 e n. 40 del
2020, n. 222 del 2018), ed è violato anche se la parte deposita
tardivamente la procura speciale, trattandosi di un adempimento
essenziale per la rituale costituzione in giudizio (sentenza n. 126
del 2018).
Nella specie, l'ordinanza di rimessione è stata pubblicata in
Gazzetta Ufficiale il 13 ottobre 2021, e quindi la Coloplast spa
avrebbe dovuto costituirsi con deduzioni e procura speciale entro il
2 novembre 2021: il deposito di quest'ultima in data 3 novembre 2021
risulta tardivo, sicchè la costituzione va dichiarata inammissibile.
7.- Intervenendo nei cinque giudizi incidentali, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha prospettato l'inammissibilità delle
questioni per difetto di motivazione sulla rilevanza, poichè i
rimettenti non avrebbero considerato che i creditori potrebbero
ottenere il soddisfacimento dei loro diritti per una via alternativa
all'esecuzione forzata, segnatamente in virtù dell'anticipazione di
liquidità cui le Regioni possono accedere presso la Cassa depositi e
prestiti, a norma dello stesso d.l. n. 34 del 2020.
7.1.- L'art. 115, comma 1, del d.l. n. 34 del 2020 ha previsto
l'istituzione di un «Fondo per assicurare la liquidità per pagamenti
dei debiti certi, liquidi ed esigibili», distinto in due sezioni, con
separate dotazioni, l'una «per debiti diversi da quelli finanziari e
sanitari» e l'altra per i debiti degli «enti del Servizio Sanitario
Nazionale».
A norma del successivo art. 116, commi 1 e 4, gli enti locali e
le Regioni che, per carenza di liquidità, anche a seguito della
situazione straordinaria derivante dall'epidemia da COVID-19, non
possono far fronte ai pagamenti dei debiti certi, liquidi ed
esigibili maturati alla data del 31 dicembre 2019, relativi a
somministrazioni, forniture, appalti e a obbligazioni per prestazioni
professionali, possono chiedere alla Cassa depositi e prestiti
un'anticipazione di liquidità da destinare ai predetti pagamenti, a
valere sulla sezione per i debiti diversi da quelli finanziari e
sanitari.
Analoga anticipazione possono chiedere, a norma del successivo
art. 117, comma 5, le Regioni i cui enti sanitari, per la situazione
straordinaria derivante dalla pandemia, non riescono a far fronte ai
pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili maturati alla data
del 31 dicembre 2019, relativi a somministrazioni, forniture, appalti
e a obbligazioni per prestazioni professionali, e in tal caso
l'anticipazione vale sulle risorse della sezione per i debiti degli
enti sanitari.
7.2.- I rimettenti non hanno ignorato l'esistenza del mezzo di
tutela alternativa correlato a tale anticipazione di liquidità, ma
l'hanno giudicato inidoneo, poichè la richiesta di provvista è solo
in facoltà della singola Regione, oltre ad essere funzionale al
pagamento dei soli debiti commerciali.
Trattasi di una motivazione non implausibile, che supera il
controllo "esterno" di ammissibilità demandato a questa Corte (da
ultimo, sentenze n. 207, n. 181, n. 59 e n. 32 del 2021).
7.3.- Anche qualora la singola Regione abbia esercitato in
concreto la facoltà di chiedere l'anticipazione di liquidità - ciò
che l'Avvocatura deduce nei giudizi promossi dal Tribunale di Napoli
-, non si può dubitare della rilevanza delle questioni, giacchè
essa concerne l'applicazione della disposizione censurata e la
pregiudizialità rispetto alla definizione del processo principale
(ex multis, sentenze n. 85 del 2020, n. 160 del 2019 e n. 105 del
2018), non necessariamente gli effetti concreti di un'eventuale
pronuncia di illegittimità costituzionale per le parti in causa (ex
plurimis, sentenze n. 172 del 2021, n. 253 e n. 170 del 2019, n. 20
del 2016).
8.- Nel merito, va innanzitutto esaminata la denuncia di
violazione, da parte dell'art. 117, comma 4, del d.l. n. 34 del 2020,
del giudicato di cui all'art. 136 Cost., questione prioritaria in
senso logico-giuridico (tra molte, sentenze n. 256 e n. 231 del 2020,
n. 57 del 2019 e n. 101 del 2018).
8.1.- La questione non è fondata.
Il giudicato eluso risiederebbe, ad avviso del Tribunale di
Benevento, nella sentenza n. 186 del 2013, poichè la disposizione
ora in scrutinio riprodurrebbe quella dichiarata costituzionalmente
illegittima da tale sentenza.
È sufficiente constatare tuttavia che oggetto della declaratoria
di illegittimità costituzionale di cui alla sentenza n. 186 del 2013
è stata una previsione normativa di sospensione delle azioni
esecutive e inefficacia dei pignoramenti - in corso di giudizio
trasformata dal legislatore in una previsione di estinzione dei
pignoramenti medesimi -, finalizzata ad assicurare il regolare
pagamento dei debiti oggetto di ricognizione per le Regioni
sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari.
La sentenza n. 186 del 2013 ha riguardato quindi una misura solo
esteriormente analoga all'odierna (almeno nella versione anteriore
alla "estremizzazione" da misura sospensiva ad estintiva), ma
sostanzialmente diversa nei presupposti applicativi e nella
dimensione temporale, giacchè determinata da storicizzate esigenze
di rientro del disavanzo sanitario, del tutto estranee a quelle
imposte dall'emergenza pandemica da COVID-19.
È quindi da escludere la violazione del giudicato ai sensi
dell'art. 136 Cost., che si ha solo quando la nuova disposizione
mantiene in vita o ripristina gli effetti della medesima struttura
normativa oggetto della pronuncia di illegittimità costituzionale
(ex multis, sentenze n. 272 e n. 256 del 2020, n. 101 del 2018, n.
231 del 2017 e n. 72 del 2013).
9.- Sono viceversa fondate le questioni sollevate da tutti i
rimettenti in riferimento agli artt. 24 e 111 Cost., limitatamente
alla proroga dal 31 dicembre 2020 al 31 dicembre 2021, di cui
all'art. 3, comma 8, del d.l. n. 183 del 2020.
9.1.- Non influisce sul thema decidendum la circostanza che
l'ordinanza n. 82 del reg. ord. 2021 - a differenza delle altre - non
contenga richiami specifici alla disposizione di proroga.
Questa è intervenuta dopo la data di deliberazione di detta
ordinanza (20 dicembre 2020), e quindi costituisce, rispetto ad essa,
ius superveniens, che ha tuttavia aggravato, non certo
ridimensionato, il vulnus denunciato dal rimettente.
Pertanto, come questa Corte ha affermato nella sentenza n. 213
del 2021 riguardo ad analoga fattispecie, le questioni possono essere
riferite, negli stessi termini, anche alla disposizione sopravvenuta,
comunque oggetto delle censure degli altri giudici a quibus.
Occorre quindi verificare se l'art. 117, comma 4, del d.l. n. 34
del 2020 violi i parametri di cui agli artt. 24 e 111 Cost.
nell'estensione cronologica determinata dall'art. 3, comma 8, del
d.l. n. 183 del 2020.
9.2.- Come anticipato, l'art. 117, comma 4, del d.l. n. 34 del
2020 stabilisce che, «[a]l fine di far fronte alle esigenze
straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19
nonchè per assicurare al Servizio sanitario nazionale la liquidità
necessaria allo svolgimento delle attività legate alla citata
emergenza, compreso un tempestivo pagamento dei debiti commerciali»,
nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale «non
possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive» (primo
periodo); «[i] pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse
finanziarie trasferite dalle regioni agli enti del proprio Servizio
sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore
del presente provvedimento non producono effetti dalla suddetta data
e non vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i
tesorieri», i quali possono quindi disporre delle relative somme per
le finalità di gestione dell'emergenza sanitaria e il pagamento dei
debiti (secondo periodo); «[l]e disposizioni del presente comma si
applicano fino al 31 dicembre 2021» (terzo periodo).
Su quest'ultimo periodo ha inciso la modifica apportata dall'art.
3, comma 8, del d.l. n. 183 del 2020, che alla scadenza originaria
del 31 dicembre 2020 ha sostituito quella del 31 dicembre 2021.
9.3.- Questa Corte si è già pronunciata sulla legittimità
costituzionale di alcune disposizioni di sospensione delle procedure
esecutive, emanate nell'ambito della legislazione emergenziale
seguita al diffondersi della pandemia da COVID-19.
9.3.1.- Nel dichiarare l'illegittimità costituzionale, per
violazione degli artt. 3, primo comma, e 24, primo e secondo comma,
Cost., dell'art. 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020 - recante la
proroga dal 31 dicembre 2020 al 30 giugno 2021 della sospensione
delle procedure aventi ad oggetto l'abitazione principale del
debitore -, la sentenza n. 128 del 2021 ha ribadito che la tutela in
executivis è componente essenziale del diritto di accesso al
giudice, sicchè la sospensione delle procedure esecutive deve
costituire un evento eccezionale, sorretto da un ragionevole
bilanciamento tra i valori costituzionali in conflitto.
Tale sentenza ha rimarcato che, se l'irrompere dell'emergenza
pandemica da COVID-19 può aver giustificato in una prima fase il
sacrificio dei creditori procedenti sulla base di un criterio
applicativo «a maglie larghe», la proroga della misura nelle fasi
successive avrebbe richiesto da parte del legislatore una riedizione
e un affinamento del bilanciamento sotteso alla misura, poichè la
sua invarianza cristallizza un pregiudizio individuale che dovrebbe
essere invece strettamente limitato nel tempo.
9.3.2.- Il differente esito del giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 13, del d.l. n. 183 del 2020, come
convertito, e dell'art. 40-quater del decreto-legge 22 marzo 2021, n.
41 (Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli
operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali,
connesse all'emergenza da COVID-19), convertito, con modificazioni,
nella legge 21 maggio 2021, n. 69 - recanti la proroga al 30 giugno
2021 e poi al 31 dicembre 2021 della sospensione dell'esecuzione dei
provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo
- è stato motivato dalla sentenza n. 213 del 2021 appunto in ragione
della «progressiva e differenziata riduzione dell'ambito di
applicazione della misura in esame, in simmetria con l'allentamento
dell'emergenza sanitaria».
Infatti, la restrizione della prima proroga alla sospensione
dell'esecuzione dei soli provvedimenti di rilascio per morosità e la
graduazione dell'ulteriore proroga in rapporto alla data di adozione
del provvedimento medesimo hanno identificato ragionevoli punti di
caduta di «un progressivo adattamento della misura emergenziale».
9.4.- Evocata da tutti gli odierni rimettenti, dall'Avvocatura
dello Stato, dalla parte ritualmente costituita e dallo stesso amicus
curiae, la sentenza n. 186 del 2013 ha affermato che uno svuotamento
legislativo degli effetti di un titolo esecutivo giudiziale non è
compatibile con l'art. 24 Cost. se non è limitato ad un ristretto
periodo temporale ovvero controbilanciato da disposizioni di
carattere sostanziale che garantiscano per altra via l'effettiva
realizzazione del diritto di credito.
In difetto di queste cautele, la disposizione legislativa vulnera
il diritto di azione e si risolve altresì - come osserva la medesima
sentenza n. 186 del 2013 - in uno «ius singulare che determina lo
sbilanciamento fra le due posizioni in gioco, esentando quella
pubblica, di cui lo Stato risponde economicamente, dagli effetti
pregiudizievoli della condanna giudiziaria, con violazione del
principio della parità delle parti di cui all'art. 111 Cost.».
9.5.- L'originaria durata del "blocco" delle esecuzioni e
dell'inefficacia dei pignoramenti disposti dall'art. 117, comma 4,
del d.l. n. 34 del 2020 era contenuta in poco più di sette mesi,
dall'entrata in vigore del 19 maggio 2020 fino al 31 dicembre dello
stesso anno.
La misura si esauriva quindi nella prima fase dell'emergenza
pandemica da COVID-19 - quella più acuta e destabilizzante -,
allorchè una sospensione indistinta e generalizzata delle procedure
esecutive nei confronti degli enti sanitari poteva dirsi ragionevole
e proporzionata, «per agevolare una regolare programmazione e
gestione amministrativa e contabile dei pagamenti», come si esprime
la relazione illustrativa al disegno di legge di conversione del d.l.
n. 34 del 2020.
10.- Sono pertanto non fondate le questioni di legittimità
costituzionale concernenti l'art. 117, comma 4, del d.l. n. 34 del
2020, come convertito, nella sua formulazione originaria.
11.- Nonostante l'evoluzione dell'emergenza sanitaria e la
possibilità di ricalibrare su di essa la programmazione di cassa,
l'art. 3, comma 8, del d.l. n. 183 del 2020 ha prorogato la misura in
danno dei creditori per un intero anno senza alcun aggiornamento
della valutazione comparativa tra i loro diritti giudizialmente
accertati e gli interessi dell'esecutato pubblico.
In tal modo, gli effetti negativi della protrazione del "blocco"
delle esecuzioni sono stati lasciati invariabilmente a carico dei
creditori, tra i quali pure possono trovarsi anche soggetti cui è
stato riconosciuto un risarcimento in quanto gravemente danneggiati
nella salute o operatori economici a rischio di espulsione dal
mercato.
Costituzionalmente tollerabile ab origine, la misura è divenuta
sproporzionata e irragionevole per effetto di una proroga di lungo
corso e non bilanciata da una più specifica ponderazione degli
interessi in gioco, che ha leso il diritto di tutela giurisdizionale
ex art. 24 Cost. nonchè, al contempo, la parità delle parti e la
ragionevole durata del processo esecutivo.
11.1.- Il protratto sacrificio imposto ai creditori sul piano
della tutela giurisdizionale avrebbe potuto essere ricondotto a
conformità con i parametri costituzionali ove fosse stata approntata
una tutela alternativa di contenuto sostanziale.
Se è dubbio che questa potesse rinvenirsi nell'anticipazione di
liquidità prevista dall'art. 117, comma 5, del d.l. n. 34 del 2020,
considerato che l'accesso ad essa era rimesso ad un'opzione
volontaria del debitore regionale, certo è che il termine per la
richiesta di provvista è scaduto il 7 luglio 2020, e non è stato
riaperto, cosicchè, seppure un meccanismo compensativo sussisteva,
esso è venuto meno in regime di proroga.
12.- Deve essere quindi dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 8, del d.l. n. 183 del 2020, come
convertito, per violazione degli artt. 24 e 111 Cost., con
assorbimento della questione di cui all'art. 3 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile l'intervento di F. M. nel giudizio
promosso dal Tribunale ordinario di Napoli con l'ordinanza iscritta
al n. 82 del registro ordinanze 2021;
2) dichiara inammissibile la costituzione della Coloplast spa nel
giudizio promosso dal Tribunale ordinario di Benevento con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 8,
del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, recante «Disposizioni
urgenti in materia di termini legislativi, di realizzazione di
collegamenti digitali, di esecuzione della decisione (UE, EURATOM)
2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonchè in materia di
recesso del Regno Unito dall'Unione europea», convertito, con
modificazioni, nella legge 26 febbraio 2021, n. 21;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 117, comma 4, del decreto-legge 19 maggio
2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro
e all'economia, nonchè di politiche sociali connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 luglio 2020, n. 77, sollevata dal Tribunale ordinario di
Benevento, in riferimento all'art. 136 della Costituzione, con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 117, comma 4, del d.l. n. 34 del 2020, come
convertito, nella sua formulazione originaria, sollevate dal
Tribunale ordinario di Napoli e dal Tribunale ordinario di Benevento
in riferimento agli artt. 24 e 111 Cost., e dal Tribunale
amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio
Calabria, in riferimento agli artt. 3, 24, primo e secondo comma, e
111, secondo comma, Cost., con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 novembre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 7 dicembre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA