1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 29-6-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 258 SENTENZA 20 - 23 giugno 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Vaccinazione obbligatoria contro l'epatite virale di tipo "B" - Rischio di lesioni della integrita' psico-fisica per complicanze da vaccino - Accertamenti preventivi - Omessa previsione - Richiamo alla sentenza n. 307/1990 della Corte - Realizzazione di un corretto bilanciamento tra tutela della salute del singolo e la concorrente tutela della salute collettiva - Discrezionalita' legislativa - Auspicio di un intervento del legislatore nell'individuare e prescrivere gli accertamenti preventivi idonei a prevedere ed a prevenire i possibili rischi di complicanze - Inammissibilita'. (Legge 27 maggio 1991, n. 165; legge 4 febbraio 1966, n. 51; legge 6 giugno 1939, n. 891; legge 5 marzo 1963, n. 292 e legge 20 marzo 1968, n. 419). (Cost., art. 32). (094C0780) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 29-6-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: Prof. Gabriele PESCATORE, Avv. Ugo SPAGNOLI, Prof. Antonio
BALDASSARRE, Prof. Vincenzo CAIANIELLO, Avv. Mauro FERRI, Prof.
Luigi MENGONI, Prof. Enzo CHELI, Dott. Renato GRANATA, Prof.
Giuliano VASSALLI, Prof. Cesare MIRABELLI, Prof. Fernando
SANTOSUOSSO, Avv. Massimo VARI, Dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 27 maggio
1951, n. 165 (Sulla vaccinazione obbligatoria contro l'epatite virale
B), della legge 4 febbraio 1966, n. 51, della legge 6 giugno 1939, n.
891 e della legge 5 marzo 1963, n. 292, 20 marzo 1968 n. 419
(Modificazioni alla legge 5 marzo1963, n. 292, recante provvedimenti
per la vaccinazione antitetanica obbligatoria), promossi con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa l'11 gennaio 1994 dal Pretore di Bassano del
Grappa nel procedimento civile vertente tra Zampierin Erminio ed il
Comune di Bassano del Grappa, iscritta al n. 83 del registro
ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 11, prima serie speciale, dell'anno 1994;
2) ordinanza emessa il 12 gennaio 1994 dal Pretore di Bassano
del Grappa nel procedimento civile vertente tra Dal Molin Daniele ed
altra ed il Sindaco del Comune di Pianezze, iscritta al n. 100 del
registro ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 12, prima serie speciale, dell'anno 1994;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 25 maggio 1994 il Giudice
relatore Renato Granata;
Ritenuto in fatto
1. - In un giudizio di opposizione, a sanzione amministrativa
irrogata all'opponente per non aver sottoposto la figlia minore alla
vaccinazione obbligatoria contro l'epatite virale B, in violazione
degli artt. 1, comma 2 e 7, della legge 27 maggio 1991 n. 165,
l'adito Pretore di Bassano del Grappa ha ritenuto rilevante e non
manifestamente infondata, in riferimento all'art. 32 della
Costituzione, ed ha per ciò sollevato - con ordinanza dell'11
gennaio 1994 - questione incidentale di legittimità della predetta
legge 165/1991.
Nella motivazione del provvedimento di rinvio il dubbio di
costituzionalità si fonda sulla considerazione che, nella predetta
legge 1991 n. 165, come nelle altre leggi impositive di obblighi
vaccinali, difettano sia la previsione di accertamenti preventivi -
idonei, se non ad eliminare, certamente a ridurre il rischio, sia
pure percentualmente modesto, di gravi complicanze da vaccino, con
esiti lesivi dell'integrità psicofisica - volti alla verifica della
sussistenza di eventuali controindicazioni alla vaccinazione, sia la
specificazione del tipo di accertamenti che debbono a tal fine
compiersi, non potendosi la visita, comprendente un esame obiettivo e
la raccolta dell'anamnesi, ritenere di per sè sola sufficiente ad
individuare od escludere le molteplici patologie che costituiscono
controindicazioni alla somministrazioni di vaccini, considerato in
particolare che esse possono essere asintomatiche.
Ciò appunto lascerebbe ipotizzare - sempre secondo il Pretore a
quo - la violazione dell'art. 32 della Costituzione, sotto il
triplice profilo di violazione, rispettivamente, della riserva di
legge, del diritto alla salute, e dei limiti imposti dal rispetto
della persona umana.
2. - Con altra ordinanza, in data del 2 gennaio 1994, emessa in
analogo giudizio di opposizione a sanzione amministrativa relativa
(in questo caso) ad omessa presentazione di minore alla vaccinazione
antipolio antidifterica ed antitetanica, lo stesso Pretore di Bassano
del Grappa, ha sollevato, in riferimento sempre all'art. 32 della
Costituzione, questione identicamente motivata con riguardo alla
disciplina di quella vaccinazione, individuata - in motivazione -
nella "legge 4 febbraio 1966 n. 51, legge 6 giugno 1939 n. 891 e
legge 5 marzo 1963, n. 292, e successive modificazioni ed
integrazioni - con particolare riguardo agli artt. 1 e 3 legge n.
51/1966, 1 e 2, ultimo comma, legge n. 891/1939, 1, 2 e 3 legge 20
marzo 1968, n. 419 (Modificazioni alla legge 5 marzo 1963, n. 292,
recante provvedimenti per la vaccinazione antitetanica obbligatoria)"
(e più sinteticamente, indicata in dispositivo con esclusivo
riferimento alle" leggi 1966 n. 51, 1939 n. 891, 1963 n. 292").
3. - In entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio, per eccepire, preliminarmente, l'inammissibilità delle
questioni sollevate per incertezza sul thema decidendum (stante la
denuncia, in dispositivo, di intere leggi e non specifiche norme); e,
in subordine, nel merito, la loro infondatezza.
Considerato in diritto
1. - Nel denunciare la legge 27 maggio 1991 n. 165 (sulla
"obbligatorieta'della vaccinazione contro l'epatite virale B"),
lamenta in sostanza il Pretore a quo la omessa previsione, in quel
contesto, di accertamenti preventivi - "idonei quanto meno a ridurre
il rischio, pur percentualmente modesto, di lesioni della integrità
psico-fisica per complicanze da vaccino" - "volti alla verifica della
sussistenza di eventuali controindicazioni alla vaccinazione, nonchè
della specificazione dei tipi di accertamenti che debbono a tal fine
compiersi", ritenendo la visita obiettiva e la raccolta dell'anamnesi
non sufficienti per escludere la presenza delle molteplici patologie,
anche asintomatiche, che costituiscono controindicazioni alle
vaccinazioni.
Ed in tale prospettiva egli ipotizza il contrasto della suddetta
normativa con il precetto costituzionale dell'art. 32, sotto il
triplice profilo di violazione:
a) della riserva (sia pur relativa) di legge, ivi sancita (e
che imporrebbe la previsione di quegli accertamenti nella disciplina
di principio regolante gli aspetti essenziali della materia;
b) del diritto alla salute del soggetto passivo, per il
pregiudizio che potrebbe derivargli dal trattamento sanitario
obbligatorio come ora praticato;
c) del principio del rispetto della persona umana, che
imporrebbe la ricerca, per quanto possibile, del consenso e della
partecipazione degli obbligati e dei genitori, cui dovrebbe essere
appunto anche finalizzata l'esecuzione degli accertamenti diagnostici
preventivi.
1-bis. - In riferimento al medesimo parametro costituzionale e con
identiche motivazioni lo stesso Pretore ha denunciato, in altro
procedimento, anche le leggi 4 febbraio 1966 n. 51, 6 giugno 1939 n.
981, 5 marzo 1963 n. 292 e 20 marzo 1988 n. 419, sulle vaccinazioni
obbligatorie antipolio, antidifterica ed antitetanica.
2. - I due giudizi possono riunirsi per la sostanziale identità
del contenuto delle questioni con esso sollevate.
3. - Preliminarmente va esaminata l'eccezione pregiudiziale di
inammissibilità formulata, in entrambi i procedimenti, dalla
Avvocatura di Stato, eccezione che deve senz'altro, però,
respingersi non sussistendo - già alla stregua di quanto riferito
nella narrativa - la denunziata incertezza del thema decidendum.
4. - Ancora in limine, va del pari escluso che possano nella
specie influire, come ius superveniens, le innovazioni normative di
cui all'art. 9 del sopravvenuto d.-l. 6 maggio 1994 n. 273 - sulla
vietata imponibilità coercitiva delle vaccinazioni obbligatorie e
sul carattere vincolante del certificato del medesimo curante e dello
specialista ai fini dell'esonero dal trattamento obbligatorio - in
quanto, invero, in tema di sanzioni amministrative (come quella di
cui qui si discute), per pacifica giurisprudenza, non può farsi
applicazione del principio di retroattività della disposizione più
favorevole dettato dall'art. 2, comma 3, c.p. in materia di
successione nel tempo di norme penali.
4. - Nel merito, i rilievi del Pretore rimettente vanno delibati
alla luce dei principi da questa Corte già enunciati sui limiti e
condizioni di compatibilità dei trattamenti sanitari obbligatori con
il precetto costituzionale del diritto alla salute, sub art. 32 della
Costituzione.
Al riguardo si è avuto anche di recente occasione di ribadire
come la norma del citato art. 32 postuli il necessario
contemperamento del diritto alla salute del singolo (anche nel suo
contenuto negativo di non assoggettabilità a trattamenti sanitari
non richiesti od accettati) con il coesistente e reciproco diritto di
ciascun individuo (sentenza 1994 n. 218 ) e con la salute della
collettività (sentenza 1990 n. 307); nonchè, nel caso in
particolare di vaccinazioni obbligatorie, "con l'interesse del
bambino", che esige "tutela anche nei confronti dei genitori che non
adempiono ai compiti inerenti alla cura del minore" (sentenza
132/1992).
Su questa linea si è ulteriormente precisato che la legge
impositiva di un trattamento sanitario non è incompatibile con
l'art. 32 della Costituzione:
a) "se il trattamento sia diretto non solo a migliorare o a
preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a
preservare lo stato di salute degli altri, giacchè è proprio tale
ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della
collettività, a giustificare la compressione di quella
autodeterminazione dell'uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla
salute in quanto diritto fondamentale (cfr. sentenza 1990 n. 307);
b) se vi sia "la previsione che esso non incida negativamente
sullo stato di salute di colui che vi è assoggettato, salvo che per
quelle sole conseguenze, che, per la loro temporaneità e scarsa
entità, appaiano normali di ogni intervento sanitario e, pertanto,
tollerabili" (ivi);
c) se nell'ipotesi di danno ulteriore alla salute del soggetto
sottoposto al trattamento obbligatorio - ivi compresa la malattia
contratta per contagio causato da vaccinazione profilattica - sia
prevista comunque la corresponsione di una "equa indennita'" in
favore del danneggiato (cfr. sentenza 307 cit. e v. ora legge n.
210/1992). E ciò a prescindere dalla parallela tutela risarcitoria,
la quale "trova applicazione tutte le volte che le concrete forme di
attuazione della legge impositiva del trattamento o di esecuzione
materiale di esso non siano accompagnate dalle cautele o condotte
secondo le modalità che lo stato delle conoscenze scientifiche e
l'arte prescrivono in relazione alla sua natura" (sulla base dei
titoli soggettivi di imputazione e con gli effetti risarcitori pieni
previsti dall'art. 2043 c.c.: sentenza n. 307/1990 cit.).
5. - In questo quadro di riferimento, le ordinanze di rimessione
privilegiano evidentemente il profilo individuale di tutela della
salute con considerazioni volte a sottolineare la necessità che il
soggetto vaccinando sia messo quanto più possibile al riparo dai
rischi di complicanze da vaccino.
Tali considerazioni meritano attenta riflessione ma non possono
essere correttamente apprezzate se non in necessario bilanciamento
con la considerazione anche del parallelo profilo che concerne la
salvaguardia del valore (compresente come detto nel precetto
costituzionale evocato) della salute collettiva, alla cui tutela -
oltre che, (non va dimenticato) a tutela della salute dell'individuo
stesso - sono finalizzate le prescrizioni di legge relative alle
vaccinazioni obbligatorie.
In questa prospettiva e per quanto innanzi premesso, emerge come
le esigenze cautelative sottolineate dal Pretore già trovino un
primo livello di risposta nella doverosità dell'osservanza, in sede
di attuazione ed esecuzione del trattamento obbligatorio, di quelle
"cautele o .. modalità che lo stato delle conoscenze scientifiche e
l'arte prescrivono in relazione alla sua natura", e la cui violazione
fonda appunto la tutela aquiliana ex art. 2043 cit.
Tuttavia il Pretore, evidentemente, ritiene necessaria una più
puntuale ed espressa prescrizione di siffatte cautele mediante la
previsione e specificazione a livello normativo dei singoli
accertamenti preventivi idonei a ridurre, se non ad eliminare
radicalmente, il rischio, che peraltro egli stesso riconosce
percentualmente modesto, di lesioni alla integrità psico-fisica per
complicanze da vaccino.
Ma al riguardo non può non rilevarsi che pur quando la lamentata
omessa prescrizione espressa e specifica della doverosità di
accertamenti siffatti fosse - in tesi - da ritenersi non in piena
consonanza con la garanzia costituzionale del diritto alla salute
assicurata al singolo, il porre rimedio a tale inconveniente
esulerebbe dai poteri di questa Corte.
5-bis. - Invero, proprio per la necessità - già sottolineata -
di realizzare un corretto bilanciamento tra la tutela della salute
del singolo e la concorrente tutela della salute collettiva, entrambe
costituzionalmente garantite, si renderebbe necessario porre in
essere una complessa e articolata normativa di carattere tecnico - a
livello primario attesa la riserva relativa di legge, ed
eventualmente a livello secondario integrativo - che, alla luce delle
conoscenze scientifiche acquisite, individuasse con la maggiore
precisione possibile le complicanze potenzialmente derivabili dalla
vaccinazione, e determinasse se e quali strumenti diagnostici idonei
a prevederne la concreta verificabilità fossero praticabili su un
piano di effettiva fattibilità. Ed al tempo stesso - per evitare che
la prescrizione indiscriminata e generalizzata di tutti gli
accertamenti preventivi possibili, per tutte le complicanze
ipotizzabili e nei confronti di tutte le persone da assoggettare a
tutte le vaccinazioni oggi obbligatorie rendesse di fatto
praticamente impossibile o estremamente complicata e difficoltosa la
concreta realizzabilità dei corrispondenti trattamenti sanitari - si
dovrebbero fissare standards di fattibilità che nella discrezionale
valutazione del legislatore potrebbero dover tenere anche conto del
rapporto tra costi e benefici, eventualmente stabilendo criteri
selettivi in ordine alla utilità - apprezzata anche in termini
statistici - di eseguire gli accertamenti in questione.
Il giudice a quo richiede in definitiva un adeguamento a
Costituzione che si prospetta comunque non a rime obbligate e quindi
implicherebbe ineludibilmente l'intervento del legislatore, al quale
questa Corte non potrebbe sostituirsi.
6. - Da qui la pronunzia di inammissibilità che la Corte va a
rendere, non senza richiamare, peraltro, l'attenzione del legislatore
stesso sul problema affinchè, ferma la obbligatorietà generalizzata
delle vaccinazioni ritenute necessarie alla luce delle conoscenze
mediche, siano individuati e siano prescritti in termini normativi,
specifici e puntuali, ma sempre entro limiti di compatibilità con le
sottolineate esigenze di generalizzata vaccinazione, gli accertamenti
preventivi idonei a prevedere ed a prevenire i possibili rischi di
complicanze.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
della legge 27 maggio 1991 n. 165 (sulla vaccinazione obbligatoria
contro l'epatite virale B) e delle leggi 4 febbraio 1966 n. 51, 6
giugno 1939 n. 891, 5 marzo 1963 n. 292, 20 marzo 1968 n. 419 (sulla
vaccinazione obbligatoria antipolio, antidifterica, ed antitetanica)
sollevate in riferimento all'art. 32 della Costituzione, con le
ordinanze del Pretore di Bassano del Grappa in epigrafe indicate.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 23 giugno 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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