1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 9-7-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 115 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 marzo 2014
Ordinanza del 17 marzo 2014 emessa dal Tribunale regionale giustizia amministrativa di Trento sul ricorso proposto da M.E. c/questore di Trento. Straniero - Ingresso e permanenza nel territorio dello Stato - Divieto di rilascio o rinnovo del permesso di soggiorno in caso di condanna, anche non definitiva, per uno dei reati per i quali e' previsto l'arresto facoltativo in flagranza di reato ex art. 381 c.p.p. - Violazione del principio di eguaglianza per l'ingiustificato uguale trattamento rispetto ai reati piu' gravi per i quali e' previsto l'arresto obbligatorio in flagranza di reato ex art. 380 c.p.p. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, artt. 4, comma 3, e 5, comma 5. - Costituzione, art. 3. (14C00157) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 9-7-2014)

IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA DI TRENTO


(Sezione Unica)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 136 del 2013, proposto da: M.E., rappresentato e
difeso dall'avv. Filippo Fedrizzi, con domicilio eletto presso il suo
studio in Trento, via Roggia Grande n. 16;
Contro il questore di Trento, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Trento,
largo Porta Nuova n. 9;
Per l'annullamento del decreto del questore della provincia di
Trento cat. A.11.2013/50/IMM. di data 10 aprile 2013 con il quale
veniva rigettata l'istanza di rinnovo del permesso di soggiorno per
motivi di lavoro autonomo con la seguente motivazione «Considerato
che in data 4 dicembre 2012 il tribunale di Trento ha emesso sentenza
di condanna in violazione della legge sugli stupefacenti», nonchè di
tutti gli atti antecedenti, conseguenti e comunque logicamente
connessi al detto provvedimento.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di questore del Trento;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2014 il
pres. Armando Pozzi e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
A] Avverso il provvedimento di diniego del rinnovo del permesso
di soggiorno per motivi di lavoro autonomo il ricorrente, premesso di
trovarsi in Italia da anni con la sua famiglia e di essere stato in
possesso del permesso di soggiorno per motivi di famiglia scaduto il
16 dicembre 2012, deduce i seguenti motivi:
1) Carenza di motivazione in punto «applicazione analogica al
caso di specie dei principi di cui alla sentenza n. 172 del 2 luglio
2012 della Corte costituzionale».
Il ricorrente è stato condannato a seguito di patteggiamento per
non grave delitto di cui al comma V dell'art. 73 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 309/1990, quindi per un reato che non
apparteneva al novera dei reati di cui all'art. 380 del codice di
procedura penale (per quali è previsto l'arresto obbligatorio in
flagranza).
L'amministrazione avrebbe dovuto, dunque, applicare i principi
stabiliti dalla Corte costituzionale, con sentenza n. 172 del 2
luglio 2012, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1-ter, comma 13, lettera c) del decreto-legge n. 78/2009
(introdotto dalla legge di conversione n. 102/2009), nella parte in
cui faceva derivare automaticamente il rigetto dell'istanza di
regolarizzazione del lavoratore extra comunitario dalla pronuncia di
una sentenza di condanna per uno dei reati (com'è quello relativo al
ricorrente) meno gravi, come ad esempio quelli di cui all'art. 381
del codice di procedura penale, ai quali pure il nostro appartiene.
2) Violazione dell'art. 5, comma 5 del decreto legislativo n.
286/1998, come modificato dalla legge n. 189/2002. Eccesso di potere
per erroneità dei presupposti, per assoluta carenza o, quantomeno,
insufficienza della motivazione. Difetto di istruttoria.
Anche a volerne ammettere l'applicabilità, il principio
dell'automatismo vale con riferimento alla situazione dello straniero
quando sono «venuti a mancare i requisiti per l'ingresso e il
soggiorno nel territorio dello Stato», ma non vale con riferimento al
momento (successivo) in cui deve essere valutata la sua istanza di
rinnovo, perchè qui è la legge a prevedere espressamente che si
debbano prendere in considerazione gli eventuali «nuovi elementi che
ne consentano il rilascio», ed in particolare i vincoli familiari, la
durata del soggiorno dell'interessato sul territorio nazionale e,
soprattutto, l'attività commerciale autonoma intrapresa dopo la
sentenza di condanna.
Di qui, la denunciata violazione, da parte del provvedimento di
diniego della questura di Trento, dell'art. 5, comma 5 del decreto
legislativo n. 286/1998 e dei profili di eccesso di potere indicati
in rubrica.
B] Si è costituita in giudizio l'amministrazione per contestare
la fondatezza del ricorso.
C] Alla pubblica udienza del 13 febbraio 2014 la causa è stata
trattenuta in decisione.
1. - Come già esposto in fatto, il diniego del permesso di
soggiorno per motivi di lavoro autonomo è fondato sulla circostanza
della condanna penale riportata dal ricorrente per violazione
dell'art. 73, comma 5, del testo unico sugli stupefacenti di cui al
decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990 (in prosieguo
anche TUIMM).
Con il primo motivo di ricorso si lamenta la mancata estensione
in via analogica in sede amministrativa, al caso di specie, dei
principi enucleati, sulla specifica materia in esame, dalla Corte
costituzionale con sentenza n. 172/2012, o, in subordine, come
rilevato nella successiva memoria depositata in data 11 novembre
2013, nella questione di legittimità costituzionale, ex art. 3 Cost.
dell'art. 4, comma 3, del decreto legislativo n. 286/1998, per
l'irragionevolmente identico trattamento «espulsivo» applicato da
tale norma sia agli stranieri condannati per reati per i quali è
previsto l'arresto obbligatorio in flagranza, sia a quelli condannati
per reati assai meno gravi, per i quali l'arresto in flagranza di
reato è soltanto facoltativo.
2. - Il collegio non ritiene di aderire ad un recente
orientamento di alcuni giudici amministrativi di primo grado, che
hanno ritenuto di poter applicare «analogicamente» alle norme qui in
esame gli effetti della sentenza della Corte costituzionale n.
172/2012: per tutti, basterà ricordare TAR Toscana n. 1979/2012; TAR
Lombardia - Brescia, n. 489/2013, n. 115/2013 e n. 434/2012; TAR
Lombardia - Milano, n. 2604/2012; TAR Marche n. 266/2013. Si tratta
di orientamento non univoco e diffuso, tale da poter essere
considerato «diritto vivente»: ad esso, infatti, non aderisce altro
insegnamento di segno opposto: Cons. St., n. 2225/2013; TAR Umbria,
n. 350/2012.
3. - Il collegio rileva, infatti, che dalla sentenza della Corte
è derivata, con i soli effetti propri dell'art. 136 Cost. e della
prima parte dell'art. 27 della legge n. 87/1953, la declaratoria di
incostituzionalità dell'art. 1-ter, comma 13, lettera c) del
decreto-legge n. 78/2009, convertito, con modificazioni, nella legge
n. 102/2009, concernendo dunque il solo profilo della
regolarizzazione lavorativa del cittadino extracomunitario che presta
attività lavorativa, sia pur irregolare, nel mentre non viene
investita la normativa dettata dal legislatore in materia di rinnovo
in via ordinaria del permesso di soggiorno, oggetto del presente
giudizio.
Stante la diversità dei contesti normativi in cui,
rispettivamente, si è mossa la sentenza della Corte n. 172 ed in cui
si colloca la presente vicenda, non appare, dunque, corretto, alla
luce dell'art. 27 della legge n. 87/1953, ritenere la possibilità
del giudice di merito di ricorrere all'interpretazione estensiva o
all'applicazione analogica di principi elaborati in sede dichiarativa
della illegittimità di una specifica norma, al fine di incidere, in
tal maniera, su una disposizione del TUIMM n. 286/1998, la cui
vigenza è tutt'ora sussistente in termini tali da regolare in via
esclusiva, allo stato, la fattispecie qui in esame.
La ricordata sentenza n. 172 - come essa stessa ha voluto
rimarcare - si riferisce ad una legislazione emergenziale (art. 1-ter
del decreto-legge n. 78/2009) riferita ai «soli stranieri
extracomunitari i quali da un tempo ritenuto dal legislatore
apprezzabile svolgevano, sia pure in una situazione di irregolarità,
attività di assistenza in favore del datore di lavoro o di
componenti della famiglia del predetto, ancorchè non conviventi,
affetti da patologie o disabilità che ne limitano l'autosufficienza,
ovvero attività di lavoro domestico di sostegno al bisogno
familiare». Si tratta di legislazione particolare per occasio, ratio
e destinatari, che non ne consente l'assimilabilità tout court
all'art. 5, comma 5 del TUIMM.
Il decreto-legge del 2009 - ha rilevato la Corte - è stato
emanato in favore di quanti sono affetti da patologie o disabilità
che ne limitano l'autosufficienza, in relazione ai quali il
meccanismo dell'automatismo espulsivo di chi presta assistenza
«rischia di pregiudicare irragionevolmente gli interessi di questi
ultimi», essendo notorio il legame peculiare e forte con chi ha
bisogno di assistenza costante e chi la presta; legame che, quindi,
può essere leso da un diniego disposto in difetto di ogni
valutazione in ordine alla effettiva imprescindibilità e
proporzionalità dello stesso rispetto all'esigenza di garantire
l'ordine pubblico e la sicurezza dello Stato (cfr. punto 7,2. della
motivazione).
4. - D'altra parte, il contrasto fra gli opposti orientamenti
giurisprudenziali espressi dai giudici amministrativi,
rispettivamente a favore e contro il ricorso all'analogia sul profilo
in questione, rappresenta ulteriore elemento, quanto meno, della
«problematicita'» di detta operazione logico-giuridica.
5. - Vale, altresì, valorizzare la circostanza - ai fini della
rilevanza dei profili di costituzionalità del TUIMM in parte qua -
la affermazione, peraltro solo accennata nelle premesse del decreto
del questore di Trento, per cui si denoterebbe, nel comportamento
assunto dal ricorrente, la mancanza di rispetto delle regole del
paese ospitante. Si tratta di affermazione non denotante alcuna
autonoma valutazione sulla pericolosità del ricorrente, non solo per
la sua genericità, quanto perchè l'autorità di pubblica sicurezza
avrebbe comunque tratto un'ipotetica «valutazione» autonoma, in via
del tutto apodittica ed esclusiva, dal lapidario riscontro di una
sentenza di condanna penale, senza alcun esame di eventuali profili
diversi dalla commissione del reato, autonomamente rivelatori della
pericolosità, o meno, del ricorrente: personalità del soggetto,
circostanze, modalità e gravità del fatto contestato, esistenza o
meno di rilevanti precedenti, ecc.
6. - In conclusione, nel caso di specie, la condanna inflitta al
ricorrente dal giudice penale risulta preclusiva ai fini della
concessione del rinnovo del permesso di soggiorno, pur dovendosi
ricondurre la stessa condanna alle meno gravi ipotesi di arresto
facoltativo di cui all'art. 381 e non a quelle più gravi di arresto
obbligatorio, di cui all'art. 380 del codice di procedura penale.
Detta preclusione opera legislativamente in maniera automatica,
come prevedono gli articoli 4, comma 3, e 5, comma 5, del decreto
legislativo n. 286/1998, in quanto derivante da condanna «per reati
inerenti gli stupefacenti», senza che residuino margini valutativi
discrezionali in capo alla pubblica amministrazione.
7. - In conseguenza di quanto precede il ricorso andrebbe
respinto, rivelandosi infondato anche il secondo motivo, con il quale
si è lamentata la mancata considerazione di nuovi elementi ostativi
al diniego di rilascio o rinnovo, cui fa riferimento l'art. 5 del
TUIMM.
Anzitutto, è da escludere, nel caso di specie, la rilevanza e la
significatività degli asseriti legami personali evidenziati dal
ricorrente che, in assenza di un dimostrato e stabile rapporto
affettivo ed in assenza di figli, non può avvalersi della «tutela
rafforzata» di cui alla seconda parte dell'art. 5, comma 5, del
decreto legislativo n. 286/1998.
Su tale tematica la stessa Corte costituzionale ha osservato che
la situazione familiare rilevante per lo straniero ai fini della sua
permanenza in Italia è quella riferita alla durata del suo
matrimonio ed altri fattori che testimonino l'effettività di una
vita familiare in seno alla coppia; la situazione familiare è,
dunque, quella ricavata da una definizione ristretta di famiglia, non
dissimile da quella concepita nella nostra Costituzione (C, cost. 18
luglio 2013, n. 202).
8. - Quanto al profilo, dedotto sempre nel secondo motivo,
dell'intervenuta attività commerciale intrapresa dal ricorrente, va
osservato che il reperimento di un'occupazione lavorativa non possa
costituire quei sopravvenire di «nuovi elementi», come astrattamente
previsti nella prima parte dell'art. 5, comma 5, del decreto
legislativo n. 286/1998, idonei a cancellare di per sè gli effetti
della riportata sentenza penale di condanna, proprio perchè a
quest'ultima, nell'attuale sistema legislativo vigente in tema di
immigrazione, consegue direttamente l'automatico diniego della
domanda di rinnovo del permesso di soggiorno.
9. - A questo punto, si rivela pregnante il profilo di
incostituzionalità prospettato con ricorso e sviluppato in memoria.
Ove tale profilo fosse accolto, infatti, verrebbe meno il
meccanismo di automaticità tra condanna e diniego di rilascio o
rinnovo, in base al quale l'amministrazione ha adottato l'atto
impugnato.
10. - Assume, pertanto, rilevanza la questione di
costituzionalità degli articoli 4, comma 3, e 5, comma 5, del
decreto legislativo n. 286/1998, con riferimento all'art. 3 Cost.,
nella parte in cui le predette disposizioni riconnettono
automaticamente il diniego di rinnovo del permesso di soggiorno alla
condanna penale (compresa quella adottata ex art. 444 del codice di
procedura penale) anche per categorie reati (quelli previsti
dall'art. 4, comma 3 cit. in aggiunta a quelli di cui all'art. 380
del codice di procedura penale) di minore gravità, per i quali,
infatti, è previsto l'arresto facoltativo in flagranza, ex art. 381
del codice di procedura penale.
La violazione del parametro costituzionale di uguaglianza
consisterebbe nell'equiparazione, per i pari effetti in senso lato
«espulsivi», delle sentenze di condanna per reati rientranti, quanto
a pena edittale prevista dal codice sostanziale e conseguente
facoltà di arresto in flagranza, nell'art. 381 del codice di
procedura penale, comma 1 (reclusione superiore nel massimo a tre
anni ovvero reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni, per
delitto colposo), con quelle riportate per reati più gravi, in cui
l'arresto in flagranza è previsto come obbligatorio ex art. 380
stesso codice, senza al contempo imporre alla pubblica
amministrazione l'obbligo di valutare in concreto, con adeguata,
esaustiva e convincente motivazione, la pericolosità sociale del
cittadino extracomunitario, con riguardo ad una sua condizione
complessiva, che non si esaurisca direttamente nel dato penale, ma
innesti quest'ultimo su altre circostanze «compensative»: il reale e
documentato ravvedimento, l'esistenza di un coniuge e della prole,
l'inserimento nella vita economica e sociale, l'apprezzamento della
collettività di inserimento, ecc.
11. - I rilevati profili di irrazionale disparità di trattamento
emergono dalle stesse circostanze del caso concreto, il quale,
oltretutto, lungi dal costituire una fattispecie del tutto singolare
ed isolata, è rappresentativo di una problematica estesa ad una non
esigua casistica, traducendosi, dunque, in un effettivo profilo di
giustizia sostanziale e sociale.
12. - Va, infatti, osservato che nella specie il giudice penale
ha pronunciato la sentenza di condanna per violazione dell'art. 73
del decreto del Presidente della Repubblica n. 309/1990 (testo unico
sugli stupefacenti e sostanze psicotrope), applicando il comma 5
della stessa norma, come riconosciuto dalla stessa memoria
dell'avvocatura erariale depositata il 15 gennaio 2014.
Va rammentato, al riguardo, che il primo comma dell'art. 73
citato punisce, con giusta durezza, la produzione, il traffico e la
detenzione di sostanze stupefacenti, prevedendo la pena della
reclusione da sei a venti anni e la multa da euro 26.000 ad euro
260.000.
Il quinto comma, a sua volta, stabilisce che, quando per i mezzi,
per la modalità o le circostanze dell'azione ovvero per la qualità
e quantità delle sostanze, i fatti previsti dal medesimo articolo
sono di lieve entità, si applicano le pene della reclusione da uno a
sei anni e della multa da euro 3.000 ad euro 6.000.
13. - Va ulteriormente osservato che la disposizione di minor
rigore sopra richiamata non costituisce un mero «indice» per la
eventuale concessione delle attenuanti generiche, ma stabilisce, in
misura significativamente inferiore, nel minimo e nel massimo, una
distinta ed autonoma pena edittale.
14. - Il divario sopra evidenziato - con la conseguente
diversità di giudizi di disvalore sociale - tra distinte ipotesi di
reato pur astrattamente riconducibili al medesimo interesse da
tutelare (contrasto all'uso e diffusione di stupefacenti) risulta
peraltro confermato con il recentissimo decreto-legge 23 dicembre
2013, n. 146 («Misure urgenti in tema di tutela dei diritti
fondamentali dei detenuti e di riduzione controllata della
popolazione carceraria»).
Con tale intervento d'urgenza, stabilizzato con legge di
conversione 21 febbraio 2014, n. 10, il legislatore è nuovamente
intervenuto, con l'art. 2, nella disciplina penale degli
stupefacenti, modificando il sopra citato comma 5 dell'art. 73 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 309/1990 e stabilendo,
nelle ipotesi di lieve entità, una nuova, inferiore previsione del
massimo della pena edittale (5 anni), talchè detta disposizione pare
accentuare il «distacco» legislativo (già visibilmente sussistente
in precedenza) rispetto alle ipotesi in cui, diversamente, la
reazione penale permane in termini ben più gravi (pena edittale
minima pari a sei anni).
Distacco, che lo stesso legislatore penale evidenzia laddove, tra
i reati comportanti l'arresto obbligatorio in flagranza, annovera
espressamente i delitti concernenti sostanze stupefacenti o
psicotrope puniti dall'art. 73 del testo unico n. 309, «salvo che per
i delitti di cui al comma 5 del medesimo articolo» (secondo comma,
lettera h), art. 380 del codice di procedura penale).
15. - Non pare superfluo ricordare, ancora, che la disciplina
penale sugli stupefacenti ha subito un ulteriore intervento
divaricatore per effetto della recente sentenza della Corte
costituzionale 12 febbraio 2014, n. 32, con la quale - dichiarandosi
l'illegittimità costituzionale degli articoli 4-bis e 4-vicies ter,
del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, che aveva tra l'altro
novellato l'art. 73 del decreto del Presidente della Repubblica n.
309/1990 - è stata abrogata la parificazione dei delitti riguardanti
le droghe cosiddette «pesanti» e di quelli aventi ad oggetto le
droghe cosiddette «leggere», fattispecie che invece erano tenute
differenziate dalla precedente disciplina.
È pur vero che la dichiarazione di incostituzionalità ha
riguardato la disomogeneità tra testo del decreto ed emendamenti
apportati in sede di conversione: quindi un aspetto formale,
attinente solo il procedimento di formazione delle leggi.
Tuttavia, la Corte non ha mancato di rimarcare come una tale
penetrante e incisiva riforma, coinvolgente delicate scelte di natura
politica, giuridica e scientifica, avrebbe richiesto un adeguato
dibattito parlamentare, possibile ove si fossero seguite le ordinarie
procedure di formazione della legge, ex art. 72 Cost., invece di
quelle semplificate ed accelerate dell'art. 77.
Ciò sta ad evidenziare, sotto ulteriore profilo, la complessità
e disomogeneità della materia stupefacenti, tendenzialmente non
tollerante un unico, preconcetto ed indifferenziato giudizio di
disvalore per tutti i fatti e sostanze rientranti in quella materia.
16. - Per quanto attiene il caso di specie, il GUP di Trento, con
sentenza n. 860/2012, ha riconosciuto la sussistenza del «fatto
lieve», oltre ad applicare le circostanze attenuanti e a valutare
positivamente la sussistenza dei requisiti richiesti per la
concessione del beneficio della sospensione condizionale della pena,
in relazione alla rilevata «minima offensivita'» del reato,
deducibile dai dati qualitativi e quantitativi e dagli altri
parametri di valutazione dell'acquisto e smercio di hashish (v.
«motivazione» sentenza citata).
17. - Ciò posto, passando alla disamina della normativa che
regola il diniego del rilascio, o del rinnovo, del permesso di
soggiorno dei cittadini extracomunitari, va rilevato che nessuna
differenziazione viene operata dal legislatore, in materia di reati
inerenti gli stupefacenti, fra le sentenze di condanna penale
pronunciate in forza dell'art. 73, primo comma, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 309/1990, e quelle inflitte «per fatti
di lieve entita'» in applicazione del quinto comma della stessa
norma.
Di conseguenza, neppure è posta, dalla norma, alcuna distinzione
fra i reati che rendono obbligatorio l'arresto in flagranza (art. 380
del codice di procedura penale) e quelli che ne ammettono la mera
facoltatività, in presenza dei previsti presupposti (art. 381 stesso
codice di rito).
Infatti, la disciplina legislativa inerente al diniego di rinnovo
del permesso di soggiorno risulta indifferenziatamente riferita a
categorie di reato come delineate, e spesso appena «abbozzate» (nel
caso di specie: «reati inerenti gli stupefacenti»), nella seconda
parte del comma 3 dell'art. 4 del TUIMM n. 286/1998, con contestuale
ed automatico collegamento indistinto, alle stesse categorie,
dell'identico effetto espulsivo del cittadino extracomunitario.
18. - D'altra parte, la disciplina sul diniego del permesso di
soggiorno (art. 4, comma 3, del testo unico sull'immigrazione citato)
richiama in maniera vincolante le categorie e le definizioni
giuridiche prefissate dal legislatore penale, le quali, pertanto,
assumono il carattere di presupposto indispensabile ai fini
dell'applicazione e dell'interpretazione della disciplina «espulsiva»
prevista dal decreto legislativo n. 286/1998.
Allora, è proprio questo legame indissolubile che lega norma
penale e norma amministrativa a rendere quest'ultima intimamente
incoerente ed irrazionale.
19. - In effetti, il testo unico sull'immigrazione assoggetta ad
una unitaria ed indistinta disciplina «espulsiva» figure di reato
oggettivamente e soggettivamente diverse, caratterizzate,
internamente, da una ben differente qualificazione e graduazione
giuridica, da ritenersi, a propria volta, non casuale ma riflesso di
una ponderata scelta legislativa inerente la valutazione della
distinta gravità dei fatti e della pericolosità sociale del loro
autore.
20. - Non può, pertanto, non cogliersi, dalla predetta
correlazione tra ordinamento penale ed amministrativo, una stridente
contraddizione all'interno del secondo; contraddizione a scalzare la
quale non pare al collegio sufficiente invocare le diverse finalità
perseguite dal legislatore penale e da quello amministrativo,
sembrando preminente, viceversa, assicurare un complessivo quadro
normativo armonico e non disomogeneo, ispirato ai principi di non
contraddittorietà, coerenza, ragionevolezza e congruità.
21. - Peraltro, in tale ambito, il richiamo alle norme penali
contenuto nel testo unico sull'immigrazione, non pare neppure poter
prescindere dal «diritto vivente», creato dal giudice attraverso la
concreta applicazione delle norme penali, sostanziali e processuali,
alle singole fattispecie concrete.
In particolare, va rilevato che se tale diritto vivente pone su
una scala di disvalori ben differenziati le diverse ipotesi di
violazione delle disposizioni sugli stupefacenti, appare
contraddittorio che la normativa sull'immigrazione debba prescinderne
del tutto attraverso il criterio dell'automatismo espulsivo; al
contempo, appare altresì illogico e discriminatorio che la pubblica
amministrazione, chiamata a valutare e delibare l'istanza di rilascio
o rinnovo del permesso di soggiorno, non possa a propria volta tener
conto di quella stessa e graduata scala di valori (rectius:
disvalori) di riferimento.
22. - Viene dunque in evidenza, ai fini dell'odierna rimessione
alla Corte, la comparazione delle norme legislative vigenti in tema
di permesso di soggiorno con l'art. 3 del dettato costituzionale e
dell'inerente principio di uguaglianza e ragionevolezza.
23. - In materia di immigrazione ed in relazione all'art. 3
Cost., la Corte ha rammentato che la regolamentazione dell'ingresso e
del soggiorno dello straniero nel territorio nazionale è collegata
alla ponderazione di svariati interessi pubblici, quali, ad esempio,
la sicurezza e la sanità pubblica, l'ordine pubblico, i vincoli di
carattere internazionale e la politica nazionale in tema di
immigrazione. Tale ponderazione spetta in via primaria al legislatore
ordinario, il quale possiede, in materia, un'ampia discrezionalità,
limitata, sotto il profilo della conformità a Costituzione, soltanto
dal vincolo che le sue scelte non risultino manifestamente
irragionevoli (sentenze 16 maggio 2008, n. 148; n. 206/2006 e n.
62/1994).
24. - Non difforme appare l'insegnamento proveniente dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo, la quale ha precisato, nell'ambito del
bilanciamento tra sicurezza/ordine pubblico e diritti dello
straniero, che l'ingerenza dello Stato deve non solo avere a
riferimento una base legale ed uno scopo legittimo, ma anche essere
necessaria in una società democratica, vale a dire giustificata da
un bisogno sociale imperativo e dalla proporzionalità rispetto allo
scopo perseguito (Dalla c. Francia, sentenza 19 febbraio 1998; Maslov
c. Austria, sentenza 23 giugno 2008).
25. - Peraltro, è stato pure affermato che l'automatismo
espulsivo, riflesso della pur riconosciuta discrezionalità
legislativa, è destinato ad incontrare i limiti segnati dai precetti
costituzionali e, per essere in armonia con l'art. 3 Cost., occorre
che esso sia conforme a criteri di intrinseca ragionevolezza (Corte
cost., n. 206/2006 e n. 62/1994).
26. - È derivata, quale coronario, l'affermazione del principio
secondo cui le presunzioni assolute, specie quando limitano un
diritto fondamentale della persona, violano il principio di
uguaglianza, se sono irragionevoli e perciò arbitrarie, cioè se non
rispondono a dati di esperienza generali riassunti nella formula
dell'id quod plerumque accidit; la presunzione assoluta è
irragionevole tutte le volte in cui sia agevole formulare ipotesi di
accadimenti reali diffusi, contrari alla generalizzazione posta a
base della presunzione (Corte cost., n. 231 e 164/2011; n. 265 e
139/2010).
27. - Il collegio, certo, non ignora che, con sentenza n.
148/2008 (peraltro già sopra richiamata), la stessa Corte ha
dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale
delle disposizioni del TUIMM in esame, in relazione al diniego al
rinnovo del permesso, operato dall'amministrazione nei confronti di
un cittadino extracomunitario che risultava condannato, sia pur a
seguito di patteggiamento e con sospensione condizionale della pena,
per un reato in materia di stupefacenti ex art. 73, comma 5, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 309/1990, benchè non
risultasse operata, in concreto, alcuna valutazione circa la
pericolosità del condannato.
Tuttavia, preme rilevare che, successivamente, è venuta ad
affermarsi, in generale, l'esigenza di una tutela «rafforzata» dello
«statuto» del soggetto extracomunitario (sentenza n. 202 del 18
luglio 2013). Con la stessa pronuncia, al contempo, si è provveduto
ad un ulteriore e significativo approfondimento in ordine alla
valenza delle presunzioni assolute e generalizzate fissate dal
legislatore in tema di pericolosità, delimitando e contenendo il
predetto automatismo in termini di ragionevolezza costituzionale, e
coordinando le norme dettate dal legislatore in materia di
immigrazione con l'inquadramento e le differenziazioni stabilite dal
legislatore in materia penale.
È dunque nel solco di tale linea evolutiva che si colloca la
ricordata sentenza n. 172 del 6 luglio 2012, con cui la Corte
costituzionale ha dichiarato, sempre in riferimento all'art. 3, la
illegittimità dell'art. 1-ter, comma 13, lettera c), del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, introdotto dalla legge di
conversione 3 agosto 2009, n. 102, il quale disponeva che non
potessero essere ammessi alla procedura di emersione da rapporti
irregolari, prevista da detta disposizione, i lavoratori
extracomunitari che risultavano condannati per uno dei reati previsti
dagli articoli 380 e 381 del codice di procedura penale.
La Corte, comparando detta disposizione con il principio di
uguaglianza fissato nell'art. 3, è pervenuta ad affermare
l'irragionevolezza della norma, in quanto il diniego conseguiva in
via diretta e necessaria dalla pronuncia di una sentenza di condanna
anche per uno dei reati di cui all'art. 381 del codice di procedura
penale, nonostante questi ultimi non siano necessariamente
sintomatici della pericolosità di colui che li ha commessi, senza
prevedere che la pubblica amministrazione provvedesse ad accertare in
concreto - e nel rispetto dei canoni di legittimità dell'azione
amministrativa - che la persona rappresenti una minaccia per l'ordine
pubblico e la sicurezza dello Stato.
In tale ambito, la Corte ha significativamente rilevato che,
essendo possibile procedere per detti reati all'arresto in flagranza
soltanto se la misura è giustificata dalla gravità
dell'accadimento, ovvero dalla pericolosità del soggetto desunta
dalla sua personalità o dalle circostanze del fatto (art. 381, comma
4, del codice di procedura penale), è già l'applicabilità di detta
misura ad essere subordinata ad una specifica valutazione di elementi
ulteriori rispetto a quelli consistenti nella mera prova della
commissione del fatto.
28. - Il collegio rileva che detti principi, ferma - come già
detto - la non applicabilità degli stessi in via analogica alle
diverse disposizioni del TUIMM qui in esame e, dunque, al caso di
specie, evidenzia, in termini di non manifesta infondatezza, profili
di illegittimità costituzionale anche delle norme di cui agli
articoli 4, comma 3, e 5, comma 5, del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286, nella parte in cui, anch'esse, riconnettono
automaticamente alla condanna penale, riportata per uno dei reati
rientranti nelle previsioni dell'art. 381 del codice di procedura
penale, il diniego di rinnovo del pregresso permesso di soggiorno,
senza prevedere che la pubblica amministrazione provveda ad accertare
che il cittadino extracomunitario rappresenti una minaccia per
l'ordine pubblico o la sicurezza dello Stato.
Pare evidente, infatti, che i principi stabiliti nella predetta
sentenza n. 172/ 2012 appaiono riferibili anche alle norme che
regolano il rinnovo del permesso di soggiorno, nella parte in cui
queste prevedono il diniego automatico in mera presenza di condanne
penali riportate dal cittadino extracomunitario anche per reati
esclusi dal novero di quelli per i quali (art. 380 del codice di
procedura penale) il legislatore prescrive l'arresto obbligatorio.
29. - I riportati principi sono calzanti anche per i reati
concernenti le sostanze stupefacenti. Anche detta materia, infatti,
è espressamente assoggettata alla differenziazione fissata dal
legislatore penale negli articoli 380 e 381 del codice di procedura
penale, e ciò, anche in forza di una specifica disposizione del
TUIMM (art. 73, comma 5 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 309/1990).
Peraltro, la riferibilità dei principi fissati nella citata
sentenza della Corte alle pur diverse norme qui considerate, trova
ulteriore conferma nel rilievo, secondo cui il rinnovo del permesso
di soggiorno è destinato a trovare applicazione nei confronti di un
cittadino extracomunitario già legittimamente presente nel
territorio nazionale anche da un non esiguo periodo di tempo,
similmente, dunque, alla condizione in cui detto cittadino si trovi
all'atto della richiesta di emersione e regolarizzazione prevista dal
decreto-legge n. 78/2009.
A tal riguardo, non pare ostativo al rilevato profilo di
incostituzionalità il fatto che la sentenza n. 172/2012, riferendosi
alle ipotesi di emersione dal lavoro irregolare, evidenzi essa stessa
una diversità di situazioni, legittimante una diversità di
discipline giuridiche. Infatti, non paiono diverse le condizioni di
chi si trovi (rectius: si sia trovato) in Italia come lavoratore
irregolare e di chi vi si trovi sulla base di precedenti atti
autorizzatori regolarmente rilasciati; quest'ultimo, sotto un profilo
razionale, meriterebbe semmai maggior tutela rispetto al primo.
30. - A tale ultimo proposito, il collegio osserva che potrebbero
verificarsi ipotesi, di non inverosimile accadimento, in cui il
cittadino extracomunitario, appena «emerso» nell'ambito della
procedura di regolarizzazione in virtù della non autosufficienza
della sentenza penale di condanna, si trovi, poi, ad essere
allontanato dal territorio nazionale, in sede di rinnovo del già
rilasciato permesso di soggiorno, in forza dell'autosufficienza della
medesima condanna.
31. - Per le ragioni dianzi esposte, questo tribunale solleva la
questione di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 3, e
5, comma 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in
relazione all'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui fanno
derivare automaticamente il rigetto dell'istanza di rinnovo del
permesso di soggiorno del cittadino extracomunitario dalla pronuncia,
nei suoi confronti, di una sentenza di condanna per uno dei reati per
i quali l'art. 381 del codice di procedura penale prevede l'arresto
facoltativo in flagranza, senza consentire che la pubblica
amministrazione provveda ad accertare, in concreto, che il medesimo
rappresenti una minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza dello
Stato.
Il presente giudizio va quindi sospeso in attesa della decisione
della Corte costituzionale; ogni ulteriore statuizione in rito, nel
merito e in ordine alle spese del giudizio riservata alla decisione
definitiva.

P. Q. M.

Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento
(sezione unica);
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
all'art. 3 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale degli articoli 4, comma 3, e 5, comma 5, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, secondo quanto indicato in
motivazione.
Sospende il presente giudizio, con rinvio di ogni definitiva
statuizione in tiro, nel merito e sulle spese all'esito del promosso
giudizio incidentale davanti alla Corte costituzionale, cui la
presente ordinanza va immediatamente trasmessa a cura della
segreteria del tribunale.
Ordina che, a cura di detta segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1
del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti
o della dignità della parte interessata, per procedere
all'oscuramento delle generalità degli altri dati identificativi di
M.E., manda alla segreteria di procedere all'annotazione di cui ai
commi 1 e 2 della medesima disposizione, nei termini indicati.
Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 13
febbraio 2014 con l'intervento dei magistrati.

Il presidente, estensore: Armando Pozzi


Il consigliere: Lorenzo Stevanato