1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 30-4-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 131 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 dicembre 2007
Ordinanza del 10 dicembre 2007emessa dal Tribunale di Palermo nel procedimento penale a carico di Fradella Rita ed altri Reati e pene - Riciclaggio dei capitali di provenienza illecita - Esercizio delle attivita' individuate dai decreti legislativi emanati ai sensi dell'art. 15, comma 1, lett. c), della legge n. 52/1996 senza essere iscritto nell'elenco degli operatori abilitati - Configurazione della fattispecie quale delitto - Previsione di pene superiori ai limiti edittali indicati nella legge delega n. 52/1996 - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 26 maggio 1997, n. 153, art. 5, comma 3. - Costituzione artt. 76 e 77; legge 6 febbraio 1996, n. 52, art. 15, comma 1, lett. c). (008C0307) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 30-4-2008)

IL TRIBUNALE
Il Tribunale di Palermo in composizione monocratica, letti gli
atti del procedimento penale suindicato, pendente nei confronti di:
1)
Fradella Rita nato a Palermo il 7 agosto 1968 ivi residente in corso
Calatafimi n. 168 imputata per il reato previsto e punito dall'art.
5, comma 3, decreto legislativo n. 153/1997 in relazione agli artt.
decreto legislativo n. 374/1999 e 106 decreto legislativo n. 385/1993
per avere svolto attività di intermediazione finanziaria in cambi e
prestazione di servizi di pagamento senza essere iscritto
all'apposito elenco tenuto dall'Ufficio italiano dei cambi.
In Palermo fino al 30 dicembre 2002.
2)
Pedone Manuela nata a Palermo il 12 giugno 1976 ivi residente in via
Saline n. 5.
3)
Augello Antonino nato in Palermo il 15 luglio 1971 ivi residente in
via Palmerino n. 3 imputati per il reato previsto e punito dall'art.
5, comma 3, decreto legislativo n. 153/1997 in relazione agli
articoli 3, decreto legislativo n. 374/1999 e l06, decreto
legislativo n. 385/1993 per avere svolto attività di intermediazione
finanziaria in cambi e prestazione di servizi di pagamento senza
essere iscritto all'apposito elenco tenuto dall'Ufficio italiano dei
cambi.
In Palermo fino al 24 giugno 2003.
4)
Micalizzi Ernesto nato a Palermo il 5 giugno 1972.
5)
Rizzo Liliana nata a Palermo il 2 gennaio 1973, entrambi ivi
residenti nella via Castelfucci n. 13, imputati per il reato previsto
e punito dall'art. 5, comma 3, decreto legislativo n. 153/1997 in
relazione agli articoli 3, decreto legislativo n. 374/1999 e 106,
decreto legislativo n. 385/1993 per avere svolto attività di
intermediazione finanziaria in cambi e prestazione di servizi di
pagamento senza essere iscritto all'apposito elenco tenuto
dall'Ufficio italiano dei cambi.
In Palermo fino al giugno 2003.
Viste le eccezioni di illegittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 3, decreto legislativo n. 153/1997 in relazione all'art. 25
secondo comma Cost., nonchè in relazione agli articoli 76 e 77 Cost.
ed all'art. 15, comma 1, lett. c), legge n. 52/1996, sollevate da
entrambe le difese degli imputati sotto due diversi profili:
lamentata violazione del principio di legalità di cui all'art.
25, secondo comma Cost., posto che al momento dell'emanazione della
delega stessa la normativa di riferimento, d.l. n. 143/1991, non
avrebbe contenuto alcuna disposizione che prevedesse quale
fattispecie di reato l'attività consistente nell'esercizio di
trasferimento di fondi (c.d. money transfer) senza previa iscrizione
negli elenchi istituiti presso le autorità di controllo, ovvero la
medesima attività, come pure i soggetti ad essa abilitati, sarebbero
stati individuati nella normativa attuativi attraverso il rimando
improprio a fonti normative secondarie, quali l'art. 4, lett. a),
decreto ministeriale 6 luglio 1994;
lamentato eccesso di delega in relazione agli articoli 76 e 77
Cost. ed ai criteri di cui all'art. 15, comma 1, lett. c), legge
n. 52/1996, laddove la norma impugnata prevede l'estensione delle
disposizioni di cui d.l. 3 maggio 1991, n. 143 convertito in legge 5
luglio 1991, n. 197, disposizioni che tuttavia prevedono
esclusivamente reati di natura contravvenzionale, mentre l'art. 5,
comma 3. legge cit. che si assume incostituzionale configura una
fattispecie di delitto, punibile con la sanzione congiunta di
reclusione e multa;
Sentito il parere del p.m. che ha concluso come da verbale,
O s s e r v a
Il procedimento è al suo inizio e non è stata espletata
attività istruttoria di sorta, pertanto il giudicante, al fine di
valutare la rilevanza nel caso concreto delle doglianze difensive,
non potrà che limitarsi a tener conto della prospettazione
accusatoria di per se stessa, in proposito osservando come la
sintetica qualificazione di «abusivita» riportata in epigrafe con
riferimento all'attività asseritamene svolta dagli imputati, pur se
non esplicitamente indicato nell'imputazione, tuttavia non può che
riferirsi al fatto che i soggetti agenti non siano iscritti, come
viceversa esplicitamente previsto dall'art. 5, comma 3, nell'elenco
di cui al comma 2, dello stesso art. 5. Pare indispensabile prendere
le mosse, per esaminare le questioni proposte dagli imputati, da una
organica esposizione della fin troppo complessa normativa di
riferimento in materia, che consta di:
direttiva 10 giugno 1991 n. 91/308/CEE (successivamente abrogata
dall'art. 44 della Direttiva del Parlamento e del Consiglio europeo
n. 60 del 20 ottobre 2005) che prevedeva forme di prevenzione
dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi
di attività illecite;
legge delega 6 febbraio 1996 n. 52, recante disposizioni per
l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle Comunità europee, il cui art. 15, comma 1, lett. c), disponeva
di estendere, ai sensi della citata Direttiva CEE, «in tutto od in
parte l'applicazione delle disposizioni di cui al decreto-legge 3
maggio 1991 n. 143, convertito con modificazioni dalla legge 5 luglio
1991 n. 197, a quelle attività particolarmente suscettibili di
utilizzazione a fini di riciclaggio... La formazione o l'integrazione
dell'elenco di tali attività e categorie di imprese ..., avverrà
con uno o più decreti legislativi»; al comma secondo detta norma
prevedeva, inoltre, che in relazione alle materie concernenti il
«trasferimento di denaro contante e di titoli al portatore, nonchè
il riciclaggio dei capitali di provenienza illecita, potrà
procedersi al riordino delle sanzioni amministrative e penali
previste nelle leggi richiamate al comma 1, nei limiti massimi ivi
contemplati».
decreto-legge 3 maggio 1991, n. 143, convertito con mod. in
legge 5 luglio 1991, n. 197, relativo a «Provvedimenti urgenti per
limitare l'uso del contante e dei titoli al portatore nelle
transazioni e prevenire l'utilizzazione del sistema finanziario a
scopo di riciclaggio», sanziona dette attività, appunto, qualora
siano esercitate in assenza della preventiva iscrizione agli elenchi
disposti dagli organi di controllo; esso, tuttavia, al tempo della
legge delega prevedeva solo illeciti penali di natura
contravvenzionale, essendo stato nel frattempo abrogato (in forza
dell'art. 161 decreto legislativo n. 385/1993) l'art. 6, comma 9,
contenente l'unica ipotesi di delitto sanzionato con reclusione e
multa: onde il legislatore delegante, all'epoca dell'emanazione della
legge delega n. 52/1996, non poteva certo riferirsi ad una
disposizione non più in vigore;
art. 5, comma 3, decreto legislativo n. 153/1997 emanato,
appunto, in attuazione della legge delega: punisce con reclusione da
6 mesi a 4 anni e multa da euro 2.065 a € 10.329 chiunque
esercita, senza essere iscritto nell'elenco di cui al comma 2 («è
istituito un elenco di operatori, suddiviso per categorie, tenuto dal
Ministro del Tesoro...), le attività individuate nei decreti
legislativi emanati ai sensi dell'art. 15, comma 1, lett. c), legge
n. 152/1996;
art. 1, decreto legislativo 25 settembre 1999 n. 374
(«Estensione delle disposizioni in materia di riciclaggio dei
capitali di provenienza illecita ed attività finanziarie
particolarmente suscettibili di utilizzazione a fini di riciclaggio,
a norma dell'art. 15 della legge 6 febbraio 1996 n. 52»: è la
normativa che correttamente va ritenuta come quella di individuazione
delle attività illecite suddette; esso dispone, infatti,
l'applicazione del decreto legge 3 maggio 1991 n. 143, convertito con
modificazioni dalla legge 5 luglio 1991, n. 197, tra le altre, alle
attività «di agenzia in attività finanziaria prevista dall'art. 106
del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385 (T. U. bancario)»;
detta norma a sua volta definisce il concetto di agenzia in attività
finanziaria come quelle attività esercitate nei confronti del
pubblico, consistenti in a) assunzione di partecipazioni, b)
concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma, c) prestazione di
servizi di pagamento e di intermediazione in cambi. A sua volta, ad
ulteriore specificazione dei contenuti concreti di questa attività,
soccorre l'art. 1, lett. a) decreto ministeriale 6 luglio 1994:
questa disposizione, appunto ai sensi dell'art. 106, comma primo e
quarto, decreto legislativo n. 385/1993 cit., verte sulla
determinazione concreta del contenuto delle attività suddette e su
quali circostanze ne ricorra l'esercizio nei confronti del pubblico
ed indica, fra le concrete attuazioni dell'agenzia in attività
finanziaria, qualora essa si esplichi in forma di servizi di
pagamento, proprio l'attività di intermediazione finanziaria
esercitata mediante l'incasso di trasferimento di fondi, ossia
l'attività di c.d. money transfer, citata nell'epigrafe.
Già sulla base della esposizione che precede, riguardante la
normativa vigente in materia, si può rintracciare in nuce la
soluzione alle problematiche di costituzionalità prospettate dalle
parti. Invero, in relazione alla prima e più semplice delle due
eccezioni, non vi è dubbio alcuno circa il fatto che il legislatore
delegante avesse sì imporlo di procedere al riordino delle sanzioni
amministrative e penali previste nella normativa di riferimento -
cioè decreto-legge 3 maggio 1991 n. 143, convertito con
modificazioni dalla legge 5 luglio 1991 n. 197 - e tuttavia di far
ciò senza eccedere i limiti massimi già ivi contemplati e subiti,
come esplicitamente previsto dall'art. 15, comma secondo, legge
delega n. 52/1996.
Ora, è un fatto che, all'epoca della emanazione della legge
delega n. 52/1996, la normativa di riferimento - legge n. 197/1991 -
contemplasse solo fattispecie di natura contravvenzionale.
Infatti, in forza dell'art. 161 del decreto legislativo
n. 385/1993, dunque fin da epoca assai precedente la legge delega,
era stato integralmente abrogato l'art. 6, comma 9, legge
n. 197/1991, contenente l'unica ipotesi nell'ambito di detta
normativa di delitto sanzionato con reclusione e multa: onde il
legislatore delegante, all'epoca dell'emanazione della legge delega
n. 52/1996, non poteva certo riferirsi ad una disposizione non più
in vigore.
Ma in più si osservi come, quand'anche si volesse (del tutto
forzatamente) ritenere che il legislatore delegante intendesse
riferirsi, oltre che alla normativa (legge n. 197/1991)
esplicitamente richiamata nell'art. 15, comma primo, lett. c), della
legge n. 52/1996, anche all'art. 5 decreto legislativo n. 167/1990
convertito in legge n. 227/1990, (indicata nello stesso comma primo
ma alla lett. d), dell'art. 15 della legge delega), che prevede una
seconda ipotesi delittuosa (pur se per le diverse condotte di false
indicazioni agli intermediari), non si potrebbe in ogni caso fare a
meno di osservare come il legislatore delegato avrebbe comunque
ecceduto i limiti sanzionatori prefissati dal delegante, nel
prevedere una pena all'art. 5, comma terzo, (da 6 mesi a 4 anni di
reclusione oltre multa da euro 2,65 a 10,329) ben superiore a quella
stabilita dal citato art. 5, legge n. 227/1990 (da 6 mesi ad un anno
di reclusione e multa fra 500 e 5.000 € circa). Ne discende,
dunque, che l'eccezione di illegittimità costituzionale sollevata
dalle difese in relazione a tale profilo della normativa pare non
manifestamente infondata per violazione degli articoli 76 e 77 Cost.
Quanto alla rilevanza della medesima questione nel caso concreto,
la sua diretta incidenza sulla pena e sul processo, a causa della
inconciliabilità delle diverse disposizioni sanzionatorie aventi
differente natura, delittuosa l'una e contravvenzionale l'altra,
nonchè estremamente differente gravità, non pare richieda ulteriori
commenti.
Quanto segue, viceversa, si riferirà alle più complessa
questione riguardante, da un lato, la disomogeneità delle
fattispecie concrete riportate nella normativa di riferimento ed in
quella di attuazione della legge delega; riguardante, dall'altro,
l'avere in ultima analisi effettuato il rimando normativo
concretamente descrittivo, sulla base del quale individuare i
soggetti agenti ed il contenuto delle condotte punite nella
fattispecie, ad una fonte di natura regolamentare, dunque di rango
inferiore.
In proposito, quanto al primo punto, si deve innanzitutto
osservare come, in realtà non sia ravvisabile disomogeneità alcuna
fra la normativa di riferimento - cioè decreto-legge 3 maggio 1991,
n. 143, convertito con modificazioni dalla legge 5 luglio 1991,
n. 197 - e la normativa attuativa della delega - cioè l'art. 5,
comma terzo, decreto legislativo n. 153/1997 - posto che, attraverso
i rimandi normativi che si sono analiticamente illustrati in
precedenza, risulta chiaramente come detta disposizione punisca tutta
una serie di attività finanziarie particolarmente suscettibili di
utilizzazione a fini di riciclaggio e dunque a rischio di
infiltrazione di organizzazioni criminose e terroristiche, che sono
esattamente quelle cui già si occupava la normativa di riferimento,
d.l. n. 143/1991 convertito in legge n. 197/1991, e fra le quali
certamente, come si è visto, vi è anche quel tipo di agenzia in
attività finanziaria consistente nell'effettuare servizi di
pagamento mediate intermediazione finanziaria esercitata attraverso
l'incasso ed il trasferimento di fondi, ossia l'attività di c.d.
money transfer, che è esattamente la condotta illecita descritta
nell'epigrafe del procedimento penale in oggetto.
In secondo luogo, quanto alla individuazione dei soggetti agenti,
va precisato come il reato in oggetto sia un reato proprio, posto che
autori del medesimo non potranno che essere esclusivamente coloro che
esercitino le attività finanziarie, individuate in base ai rimandi
normativi di cui sopra, senza essere iscritti nell'elenco di cui al
comma 2 dell'art. 5, decreto legislativo n. 153/1997, norma che
recita: «.... è istituito un elenco di operatori, suddiviso per
categorie, tenuto dal Ministro del tesoro, che si avvale dell'Ufficio
italiano dei cambi. Ove l'esercizio delle predette attività sia
subordinato all'iscrizione nei ruoli o albi tenuti da pubbliche
autorità, da ordini o consigli professionali, tali ruoli o albi
sostituiscono l'elenco di cui sopra tenuto dal Ministro del tesoro».
Va precisato come lo stesso decreto legislativo n. 374/1999, all'art.
3, riserva l'esercizio professionale nei confronti del pubblico del
servizio di agenzia in attività finanziaria (di cui, si rammenti,
attraverso il rimando all'art. 106, comma primo e quarto, decreto
legislativo n. 385/1993, fa parte anche l'attività di c.d. money
transfer) a soggetti appunto professionali, che cioè siano iscritti
in un apposito elenco dell'U.I.C. iscrizione prevista solo in
presenza di determinate condizioni, esplicitamente elencate dal
medesimo art. 3, al comma terzo decreto legislativo n. 374/1999. Ora,
va osservato come tale art. 3, comma terzo, solo in relazione ad
alcune particolarità (specifici requisiti di onorabilità per le
persone fisiche, requisiti patrimoniali e di forma giuridica per le
persone giuridiche) faccia rimando a fonti regolamentari, fatto di
cui si avvale la difesa onde inferirne la violazione del principio di
riserva di legge.
Ritiene, viceversa, il giudicante che la doglianza in oggetto sia
infondata, tanto quanto risulta identicamente infondata la doglianza
di avere demandato alle medesime fonti secondarie l'individuazione
degli stessi elementi costitutivi della concreta fattispecie
penalmente rilevante. Invero, si (deve in primo luogo osservare come,
in generale, sia chiaro che detta norma abbia inteso restringere
l'accesso a determinate attività finanziarie, stabilendo che,
proprio a causa della loro particolare suscettibilità ad essere
utilizzate a fini di riciclaggio e finanziamento di attività mafiose
e del terrorismo, esse potessero risultare accessibili esclusivamente
a soggetti professionali, particolarmente qualificati, prontamente
individuabili e più facilmente controllabili, grazie alla loro
previa collocazione in appositi elenchi od albi, e grazie a ciò
anche dotati di una congerie prestabilita di requisiti personali e
tecnici desiderabili. Ne discende, tra l'altro, pure che la
particolare ostilità della materia è dovuta, oltre che alla
complessità degli strumenti finanziari che agiscono sui mercati
globali, anche al fatto di essere essa materia ideata per e destinata
a tecnici professionisti del ramo: di modo che la lamentata
«difficolta» di risalire ai rimandi normativi ed interpretare i
medesimi, non è argomento che può essere agitato in favore della
incostituzionalità della norma.
In secondo luogo, va detto che l'avere semplicemente demandato
parte (piccola parte, per vero) del concreto iter amministrativo
abilitativo all'esercizio di dette attività a fonti regolamentari,
non pare affatto avere determinato un rimando integrativo del
precetto penale a norma di rango inferiore: nessuno si sognerebbe di
definire incostituzionali le norme, ad esempio, in materia di abusivo
esercizio della professione, sol perchè la definizione e
qualificazione degli abilitati alla categoria professionale
interessata o le loro modalità accesso alla professione siano
stabilite da norme regolamentari.
Quanto all'ulteriore lamentato rimando, sempre a norme
regolamentari, dunque in violazione della riserva di legge penale,
effettuato per tramite dell'art. 1, decreto legislativo 25 settembre
1999, n. 374 all'art. 106, comma primo e quarto, decreto legislativo
n. 385/1993 e da questi all'art. 1, lettera a), decreto ministeriale
6 luglio 1994, al fine della individuazione concreta delle attività
finanziarie di cui si proibisce l'esercizio abusivo, in proposito si
osservi come (con argomentazione tratta dalla recentissima ordinanza
in data 30 marzo 2007 remissiva alla Corte di analoghe questioni di
illegittimità costituzionale, emessa dal Tribunale di Cagliari sez.
penale) il dato temporale ovvero la preesistenza della disposizione
regolamentate alla disciplina introdotta dai decreti legislativi
n. 153/1997 e n. 374/1999, pare presentare una valenza davvero
decisiva. Invero posto che, al momento dell'emanazione dei due
decreti legislativi, il decreto ministeriale 6 luglio 1994 -
richiamato secondo la tecnica legislativa sopra indicata - era già
esistente, ne discende come sia stato quindi lo stesso legislatore
ordinario a prevedere, nella figura di illecito introdotta nel
combinato disposto dei due decreti legislativi (l'uno, n. 153/1999,
che introduce la norma sanzionatoria addebitata agli imputati;
l'altro, n. 374/1999, che dispone l'applicazione della normativa di
riferimento fra le altre, all'attività in oggetto), l'esercizio di
intermediazione finanziaria mediante l'incasso ed il trasferimento di
fondi, individuandolo come una di quelle attività potenzialmente
soggette ad infiltrazioni malavitose e agevolatrici di manovre di
riciclaggio.
Si vuole, cioè, affermare che il legislatore ordinario non ha
rimesso alla fonte regolamentare di rango inferiore il compito di
individuare le attività finanziarie illecite, ma esattamente al
contrario, preso atto della preesistenza nelle norme dell'ordinamento
di detta attività, insieme ad altre, ne ha recepito l'indicazione
nel precetto penale e nella sanzione che colpisce chi tali attività
esercita senza previa iscrizione nel prescritto elenco, con ciò
elevandola al rango di normativa primaria. Ne deriva la manifesta
infondatezza delle relative questioni, così come prospettate dalle
difese.
Invero, il recepimento da parte della fonte normativa primaria di
indicazioni contenute nella fonte subordinata, non viola il principio
della riserva di legge penale di cui all'art. 25, secondo comma,
Cost., qualora - come stabilito dalla costante giurisprudenza della
Corte stessa - i rapporti fra la legge penale e la fonte subordinata
siano atteggiati in modo tale che, in concreto e da un punto di vista
fattuale, la norma che così ne scaturisca comunque consenta una
sufficiente specificazione del fatto-reato cui è riferita la
sanzione penale.
Nel caso in oggetto, come già osservato in precedenza,
trattandosi di normativa che statuisce in materia eminentemente
tecnica e complessa, la mera lamentata estrema complessità della
tecnica normativa prescelta e del corrispondente sforzo intellettivo
necessario ad interpretarla non sembrano altro che argomentazioni del
tutto meta-giuridiche, che non possono certo di per se stesse valere
a stabilire se sia o meno rispettato il livello di specificazione e
tipizzazione del fatto reato richiesto, da sempre, dalla stessa
Corte.
Ritiene infatti questo Tribunale che, nel caso prospettato dalle
difese nel presente giudizio, la ratio garantista del principio della
riserva di legge risulti sufficientemente soddisfatta, posto che
appare comunque possibile distinguere, nel caso in oggetto, fra la
sfera del lecito e quella dell'illecito e conseguentemente rinvenire
un precetto normativo in grado di orientare la condotta dei
consociati: ciò grazie al recepimento della indicazione e
dell'inserimento, fra le attività a rischio di riciclaggio e di
infiltrazioni da parte della criminalità organizzata, anche di
quella particolare forma di agenzia in attività finanziaria
consistente nei servizi di pagamento effettuati mediante l'incasso ed
il trasferimento di fondi, il cui abusivo esercizio, da parte di
soggetti non iscritti agli elenchi di cui all'art. 3, decreto
legislativo n. 374/1999, risulta sanzionato ex art. 5, comma terzo,
decreto legislativo n. 153/1997.

P. Q. M.
Respinta ogni diversa eccezione, visto ed applicato l'art. 23,
legge 11 marzo 1953 n. 87 e ritenutane la rilevanza e la non
manifesta infondatezza;
Solleva questione di legittimità costituzionale, per violazione,
degli articoli 76 e 77 Costituzione, dell'art. 5 comma terzo, decreto
legislativo 26 maggio 1997 n. 153, nelle parti in cui configura come
delitto la fattispecie penale ivi descritta ed in cui commina pene
superiori ai limiti edittali indicati nella legge delega n. 52/1996.
Dichiara sospeso il giudizio in corso, disponendo l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale ed ordinando che il
presente provvedimento sia notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicato al Presidente del Senato della Repubblica ed al
Presidente della Camera dei deputati.
Manda alla cancelleria per quanto di competenza.
Palermo, addì 10 dicembre 2007
Il giudice: Vascellaro