1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 25-7-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 274 SENTENZA 5 - 20 luglio 2001
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Parlamento - Immunita' parlamentari - Procedimento penale a carico di un parlamentare, per dichiarazioni rese ad un organo di stampa - Deliberazione di insindacabilita' della Camera di appartenenza - Ricorso per conflitto tra poteri del tribunale di Roma - Insufficiente indicazione, nell'atto introduttivo, degli elementi atti a definire la materia del conflitto - Inammissibilita' del ricorso. - Deliberazione della Camera dei deputati 11 febbraio 1999. - Costituzione, art. 68, primo comma; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 26. (001C0765) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 25-7-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA,
Gustavo ZAGREBELSKY,Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI,
Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI,
Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della delibera dell'11 febbraio 1999 della Camera dei
deputati relativa alla insindacabilità delle opinioni espresse
dall'on. Tiziana Parenti nei confronti del dott. Antonio Di Pietro,
promosso con ricorso del tribunale di Roma, notificato il 30 dicembre
1999, depositato in Cancelleria il 10 gennaio 2000 ed iscritto al
n. 3 del registro conflitti 2000.
Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;
Udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2001 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Udito l'avvocato Sergio Panunzio per la Camera dei deputati.

Ritenuto in fatto

1. - Il tribunale di Roma, nel corso di un giudizio penale a
carico del deputato Tiziana Parenti, con ordinanza emessa il
27 aprile 1999 ha sollevato conflitto di attribuzione fra poteri
dello Stato nei confronti della Camera dei deputati in relazione alla
deliberazione adottata nella seduta dell'11 febbraio 1999, con la
quale quest'ultima ha dichiarato che i fatti per i quali è in corso
il processo concernono opinioni espresse dal deputato nell'esercizio
delle sue funzioni e sono perciò insindacabili a norma dell'art. 68,
primo comma, della Costituzione.
Ad avviso del tribunale ricorrente dalla formulazione letterale
dell'art. 68, primo comma, della Costituzione emerge chiaramente che
l'immunità penale dei membri del Parlamento è strettamente limitata
alla loro attività istituzionale e che è estranea a detta
previsione ogni altra attività, sia pure in senso lato politica,
svolta al di fuori di tali funzioni; il tribunale assume che nel caso
di specie la Camera dei deputati non abbia legittimamente esercitato
il potere che le spetta, perchè la condotta addebitata
all'on. Parenti - che consiste in dichiarazioni rese nel corso di una
intervista ad un organo di stampa - esula dall'esercizio delle sue
funzioni di parlamentare.
Il ricorrente ritiene che sussistano le ragioni per sollevare
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato dal momento che,
sotto il profilo soggettivo, il tribunale è competente a decidere in
ordine alla illiceità della condotta addebitata all'on. Parenti e,
sotto il profilo oggettivo, si verte in ordine alla sussistenza dei
presupposti per l'applicazione dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione e in particolare alla lesione da parte della Camera dei
deputati di attribuzioni giurisdizionali costituzionalmente
garantite.
Il tribunale di Roma chiede perciò alla Corte di dichiarare che
non spetta alla Camera dei deputati deliberare, in assenza dei
presupposti stabiliti dall'art. 68, primo comma, Cost., che i fatti
per i quali pende il procedimento nei confronti dell'on. Parenti
concernono opinioni espresse nell'esercizio delle sue funzioni di
parlamentare e conseguentemente chiede l'annullamento della
deliberazione dell'11 febbraio 1999 per violazione degli artt. 68,
primo comma, 3, primo comma, 24, primo comma, 101, secondo comma e
104, primo comma, Cost.
2. - Con ordinanza n. 459 del 23 dicembre 1999 questa Corte ha
dichiarato ammissibile il conflitto diattribuzione sollevato dal
tribunale di Roma; il ricorso e l'ordinanza sono stati notificati
alla Camerail 30 dicembre 1999.
3. - Nel giudizio così instaurato si è costituita la Camera dei
deputati, chiedendo alla Corte di dichiararel'inammissibilità e, in
subordine, di rigettare il ricorso.
Sotto il profilo dell'ammissibilità del ricorso la difesa della
Camera ricorda che l'art. 26 delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale stabilisce che l'atto introduttivo
deve contenere "l'esposizione sommaria delle ragioni del conflitto e
l'indicazione delle norme costituzionali che regolano la materia" ed
osserva che il tribunale di Roma ha al contrario del tutto omesso di
definire la materia del conflitto e, in particolare, non ha indicato
nè il contenuto delle opinioni espresse dall'on. Parenti per cui
pende il giudizio, nè se esse siano ritenute diffamatorie e nei
confronti di chi, nè su quale organo di stampa le stesse siano state
pubblicate; da tali omissioni non risulterebbe quindi indicata quale
sia la censura mossa dal giudice alla Camera, non essendo a tale
scopo sufficiente il semplice accenno al fatto che le espressioni
siano contenute in una "intervista ad un organo di stampa".
Sotto un secondo profilo la Camera chiede alla Corte di
dichiarare il ricorso inammissibile per la forma adottata dal
tribunale nell'atto introduttivo del giudizio; premesso che la Corte
ha sempre affermato che i conflitti sollevati dalle autorità
giurisdizionali possono essere introdotti con ordinanza anzichè
nelle forme proprie del ricorso, la difesa della Camera chiede alla
Corte di rivedere tale orientamento, ponendo le autorità
giurisdizionali su di un piano di parità con le altre autorità
facenti parte dei poteri dello Stato.
Nel merito la Camera dei deputati ritiene il ricorso infondato;
dopo aver illustrato il contesto parlamentare nel quale vanno
inserite le dichiarazioni rese alla stampa dal deputato Parenti dalle
quali è sorto il presente conflitto - le critiche svolte dal
parlamentare al Governo allora in carica ed in particolare al
Ministro dei lavori pubblici Di Pietro, con specifico riguardo alle
sue precedenti funzioni di magistrato ed al ruolo svolto nel c.d.
"pool di mani pulite" - la difesa della Camera indica e produce
alcuni specifici atti di sindacato ispettivo svolto dal parlamentare
nei riguardi dell'allora Ministro ed in particolare interpellanze,
interrogazioni, repliche in aula a risposte fornite dal Governo a sue
precedenti interrogazioni.
Sulla base di tali atti parlamentari tipici la Camera sostiene
che le opinioni espresse dall'on. Parenti nei confronti del
querelante - pubblicate su "la Repubblica" del'11 dicembre 1996 e
dichiarate insindacabili dalla Camera con la deliberazione
dell'11 febbraio 1999 - sono strettamente collegate all'attività del
parlamentare non soltanto per l'identità dell'oggetto ma anche per i
tempi in cui sono state rese, poichè l'intervista a "la Repubblica"
viene data proprio nel mezzo di quella serie di atti parlamentari
concernenti l'attività del dottor Di Pietro.
La Camera dei deputati osserva ancora che nelle frasi tratte
dall'articolo e riportate nel capo d'imputazione (ma non citate
nell'ordinanza che ha sollevato il conflitto) vi è una sostanziale
coincidenza di temi ed argomenti con quelli già trattati in sede
parlamentare e che è evidente "che la reiterazione sulle pagine di
un quotidiano di grande diffusione delle tesi e delle censure nei
confronti del dottor Di Pietro fungeva da cassa di risonanza verso
l'opinione pubblica di quanto già sostenuto al riguardo nell'aula
della Camera".
La delibera di insindacabilità sarebbe quindi frutto di un
consapevole ed argomentato convincimento che le dichiarazioni
dell'on. Parenti fossero strettamente collegate con sue attività
tipicamente parlamentari e che quelle dichiarazioni, cronologicamente
successive alle attività parlamentari svolte, avessero "carattere
divulgativo di queste ultime nei confronti dell'opinione pubblica".
La difesa della Camera dei deputati richiama alcuni principi
enunciati dalla giurisprudenza costituzionale per desumerne che è il
"nesso funzionale" a costituire il discrimine tra l'area delle
dichiarazioni ed opinioni protette dalla insindacabilità e le altre
manifestazioni dell'attività genericamente politica dei
parlamentari, come tale non protetta dal primo comma dell'articolo 68
Cost.
Ad avviso della difesa della Camera, indipendentemente
dall'essere contenute in un atto formalmente parlamentare e al di là
di un rapporto di stretta consequenzialità rispetto ad essi, ciò
che qualifica le opinioni nel senso della loro inerenza all'esercizio
delle funzioni parlamentari è il "contesto parlamentare", e cioè il
loro inserimento in una vicenda che sia caratterizzata da atti
d'esercizio di funzioni parlamentari, anche se essa non si risolve
soltanto in quegli atti.
Alla luce di tali principi la delibera che ha dichiarato la
insindacabilità delle dichiarazioni dell'on. Parenti è stata
adottata nel pieno rispetto dell'articolo 68 Cost., in relazione a
dichiarazioni del parlamentare legate a specifici atti di esercizio
della sua funzione di sindacato ispettivo e al termine di una
procedura parlamentare nel corso della quale era emersa la
sussistenza del nesso funzionale fra le dichiarazioni e la precedente
attività delparlamentare.
La tesi del tribunale di Roma sarebbe quindi destituita di ogni
fondamento, muovendo dal presupposto secondo cui l'art. 68, primo
comma, della Costituzione riguarderebbe soltanto le opinioni
contenute negli atti "istituzionali" del parlamentare, intesi questi
come i soli riconducibili alle attribuzioni proprie del potere
legislativo, per cui le opinioni contenute in un'intervista
rilasciata da un deputato ad un giornale, in quanto tali, non
potrebbero mai essere coperte dalla insindacabilità.
Un'ipotetica dichiarazione di insussistenza del nesso funzionale
si risolverebbe in questo caso non già in una verifica esterna, da
parte della Corte, della legittimità dell'operato della Camera ma
richiederebbe un inammissibile giudizio di impugnazione della
deliberazione di insindacabilità adottata.
4. - In prossimità dell'udienza la Camera dei deputati ha
depositato una memoria nella quale, richiamate le proprie precedenti
difese, ha ulteriormente insistito per la declaratoria di
inammissibilità e, comunque, di infondatezza del ricorso proposto
dal tribunale di Roma.
Quanto alla eccezione di inammissibilità, la difesa della Camera
dei deputati osserva che, anche a voler ammettere che la ragione del
conflitto sia stata sufficientemente esposta dal tribunale di Roma
"in virtù del fugace accenno contenuto nella ordinanza-ricorso alla
circostanza che le dichiarazioni del deputato Parenti erano state
rese in una intervista ad un organo di stampa", resta insuperabile il
fatto che il tribunale ricorrente non ha minimamente illustrato i
fatti ascritti al parlamentare, neppure indicando il tenore delle
espressioni usate. Da ciò deriva, secondo la difesa della Camera,
l'impossibilità di comprendere in cosa consista la censura proposta,
non essendo sufficiente al riguardo il richiamo alla delibera di
insindacabilità della Camera.
In subordine la Camera insiste perchè il ricorso venga
dichiarato infondato.
La difesa della parte osserva che la più recente giurisprudenza
della Corte ha precisato che il nesso funzionale può sussistere
anche in dichiarazioni extra moenia e al di fuori dell'ambito degli
organi parlamentari, sottolineando in tal modo il collegamento tra
tali dichiarazioni e la "profonda trasformazione della comunicazione
politica nella società contemporanea" (sentenza n. 11 del 2000), che
investe anche il mandato di ogni singolo parlamentare.
Ribadita quindi l'esclusione dall'area dell'insindacabilità
delle espressioni collegate allo svolgimento di un'attività
semplicemente "politica", secondo la difesa della Camera, la Corte
nella sua più recente giurisprudenza avrebbe stabilito che, per le
espressioni rese dai parlamentari extra moenia occorre verificare se
esse siano comunque identificabili quale "espressione di attività
parlamentare".
La Camera dei deputati sottolinea ancora che il nesso funzionale
non deve qualificarsi come un semplice collegamento di argomento o di
contesto tra attività parlamentare e dichiarazione, che quest'ultima
deve identificarsi in una espressione di attività parlamentare e che
"l'immediatezza del collegamento fra la funzione parlamentare e le
dichiarazioni" rese fuori dall'ambito dei lavori parlamentari va
individuata sulla base di una "corrispondenza sostanziale" da
valutarsi, secondo "criteri di ragionevolezza e non formalistici",
tra due estremi che stanno fra la assoluta coincidenza testuale con
atti parlamentari tipici e la semplice comunanza generica di
argomenti e di tematiche.
Osserva ancora la difesa della Camera che il ricorso proposto dal
tribunale di Roma è infondato in radice poichè l'unica ragione
addotta nell'ordinanza consiste nella circostanza che le
dichiarazioni dell'on. Parenti sono state rese "in una intervista ad
un organo di stampa", ciò che dimostrerebbe come per il tribunale
ricorrente la tutela di cui all'art. 68 della Costituzione sarebbe
circoscritta alle sole opinioni intra moenia assunto che sarebbe del
tutto inconsistente secondo la giurisprudenza della Corte.
Rileva la Camera che le espressioni usate dall'on. Parenti
contenute nell'intervista a "la Repubblica" sono collegate a
precedenti dichiarazioni rese dalla stessa parlamentare
nell'esercizio delle sue funzioni tipiche (interpellanze,
interrogazioni, repliche a risposte di rappresentanti del Governo ad
interrogazioni), tutte aventi ad oggetto l'operato del dott. Antonio
Di Pietro, in una "corrispondenza sostanziale di contenuti e
significati".L'attività posta in essere dall'on. Parenti
sull'argomento è quindi consistita in una denuncia degli asseriti
abusi commessi dal c.d. "pool mani pulite" ed in particolare dal
dott. Di Pietro, denuncia corredata da riferimenti a fatti specifici.

Considerato in diritto

1. - Il presente conflitto di attribuzione è stato sollevato dal
tribunale di Roma contro la Camera dei deputati in relazione alla
deliberazione dalla stessa assunta in data 11 febbraio 1999, con la
quale è stata affermatal'insindacabilità delle opinioni espresse
dal deputato Tiziana Parenti nell'intervista resa al quotidiano "la
Repubblica" dell'11 dicembre 1996, in relazione alle quali pende un
procedimento penale davanti al tribunale.
Secondo il ricorrente, l'art. 68, primo comma, della Costituzione
limita strettamente l'immunità penale dei membri del Parlamento alla
loro attività istituzionale, restando estranea a detta previsione
ogni altra attività, sia pure in senso lato politica, svolta dal
parlamentare al di fuori di tali funzioni; il tribunale ritiene che
nel caso di specie la Camera dei deputati non abbia legittimamente
esercitato il potere che le spetta, perchè la condotta addebitata al
deputato Parenti - che consiste in dichiarazioni rese nel corso di
una intervista ad un organo di stampa - esulerebbe dall'esercizio
delle sue funzioni.
2. - La Camera dei deputati, costituendosi nel presente giudizio,
ha chiesto alla Corte di dichiarare il ricorso inammissibile sotto un
duplice profilo: innanzitutto per la carenza, nell'atto introduttivo,
dei requisiti minimi prescritti dall'art. 26 delle norme integrative
per i giudizi davanti alla Corte costituzionale e, segnatamente,
perchè nell'atto non vengono riportate le opinioni espresse
dall'on. Parenti nell'intervista per le quali il deputato è stato
rinviato a giudizio, nè vengono indicati il titolo di reato e la
persona offesa nè su quale organo di stampa le dichiarazioni siano
state pubblicate; da tali omissioni non risulterebbe quindi
sufficientemente indicata la censura mossa dal tribunale alla Camera,
non essendo a tale scopo sufficiente il semplice accenno al fatto che
le espressioni in questione siano state pubblicate in una intervista
ad un organo di stampa.
Sotto un secondo profilo la Camera chiede alla Corte di
dichiarare il ricorso inammissibile per la forma adottata dal
tribunale nell'atto introduttivo del giudizio: pur consapevole del
fatto che questa Corte ha sempre affermato che i conflitti sollevati
dalle autorità giurisdizionali possono essere introdotti con
ordinanza anzichè nelle forme proprie del ricorso, la Camera dei
deputati chiede alla Corte di rivedere sul punto il proprio
orientamento e di porre le autorità giurisdizionali su di un piano
di parità con le altre autorità facenti parte dei poteri dello
Stato.
Nel merito la Camera dei deputati chiede che il ricorso sia
dichiarato infondato poichè le dichiarazioni rese dal deputato
Tiziana Parenti al quotidiano "la Repubblica" dell'11 dicembre 1996
sarebbero state espressione della attività parlamentare del deputato
che si sarebbe estrinsecata, prima dell'articolo di stampa ed anche
successivamente ad esso, in atti parlamentari tipici quali
interrogazioni, interpellanze, interventi in aula in replica a
risposte fornite ad interrogazioni, tutti aventi ad oggetto i
medesimi fatti poi oggetto delle dichiarazioni alla stampa; da tali
circostanze, documentate dalla Camera dei deputati con specifiche
allegazioni e produzioni documentali, discenderebbe la prova
dell'esistenza del nesso funzionale tra i fatti per i quali pende
processo penale davanti al tribunale di Roma e l'attività
parlamentare dell'imputato e, di conseguenza, la corretta
applicazione dell'art. 68, primo comma, della Costituzione fatta
dalla Camera nella deliberazione oggetto del conflitto.
3. - Il ricorso è inammissibile.
Va preliminarmente ricordato che l'ordinanza n. 459 del 1999 di
questa Corte ha dichiarato il conflitto ammissibile, con riserva di
ogni successiva decisione, anche in punto di ammissibilità, nel
giudizio che si svolge nel contraddittorio delle parti; le relative
questioni vanno ora esaminate anche in base alle eccezioni svolte
dalla Camera dei deputati.
Secondo l'art. 26 delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale il ricorso per conflitto di attribuzione
tra i poteri dello Stato deve contenere "l'esposizione sommaria delle
ragioni di conflitto e l'indicazione delle norme costituzionali che
regolano la materia"; l'atto introduttivo deve quindi indicare gli
elementisufficienti a definire la materia del conflitto che con esso
viene sollevato ed in particolare, trattandosi nella specie di
conflitto tra l'autorità giudiziaria e la Camera dei deputati, deve
riferirsi ai fatti per i quali pende il processo penale, indicando
poi le ragioni per le quali il ricorrente ritiene che le sue
prerogative costituzionali siano state violate.
L'ordinanza del tribunale di Roma, al contrario, oltre a non
contenere neppure l'indicazione del giudice che l'ha pronunciata, ma
la sola generica intestazione "il tribunale" - non consentendo in tal
modo un'autonoma individuazione dell'autorità ricorrente (ordinanza
n. 264 del 2000) - non descrive, neppur sommariamente, il reato per
cui si procede a carico del deputato Tiziana Parenti, limitandosi al
generico riferimento ad una"intervista ad un organo di stampa",
peraltro non precisato; essa poi non indica nè la data
dell'intervista, nè chi sia la parte offesa, non prospettando quindi
in modo chiaro le ragioni di conflitto e limitandosi ad un generico
riferimento ad alcune norme della Costituzione.
In tal modo l'atto che ha sollevato il conflitto non consente a
questa Corte un esame delle ragioni poste a base dello stesso, non
essendo espressa in modo compiuto "la censura che si intende muovere
nei confronti della delibera che ha dato origine al conflitto"
(ordinanza n. 318 del 1999) e non potendo ritenersi a questo
finesufficiente il richiamo contenuto nel ricorso all'art. 68, primo
comma, della Costituzione ed alla limitazionedell'insindacabilità
alla sola attività parlamentare in senso stretto, con esclusione di
quella in senso lato politica.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato di cui in epigrafe, proposto dal tribunale di
Roma nei confronti della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 luglio 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Contri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 luglio 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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