1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 26-2-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 52 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 dicembre 2002
Ordinanza emessa il 3 dicembre 2002 dalla Corte di appello di Genova nei procedimenti civili riuniti vertenti tra A.S.L. n. 2 del Savonese ed altro e Astengo Bruno ed altri Sanita' pubblica - Regione Liguria - Sostituzione delle ASL nei rapporti giuridici pregressi facenti capo alle USL - Legittimazione delle ASL nei giudizi pendenti relativi a detti rapporti - Contrasto con i principi fondamentali posti dalla legislazione statale in materia (d.lgs. n. 502/1992) e in particolare con l'art. 6 della legge n. 724/1994 che vieta alle Regioni di fare gravare sulle ASL i debiti e i crediti facenti capo alle soppresse USL - Indebita disciplina con efficacia retroattiva di situazioni gia' regolate in maniera diversa dalla legislazione statale - Incidenza sul diritto di azione - Violazione dei principi del giusto processo - Eccedenza dai limiti della competenza regionale. - Legge della Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26 artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 24, 111 e 117. (03C00138) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 26-2-2003)

LA CORTE DI APPELLO

Nella causa promossa da: ASL n. 2 del Savonese, con sede in
Savona, in persona del direttore generale, avv. Ubaldo Fracassi,
elettivamente domiciliato in Genova, corso A. Podestà 5B/1, nello
studio dell'avv. Luigi Fante che lo rappresenta e difende
congiuntamente e disgiuntamente all'avv. Giulio Berio del Foro di
Savona in forza di procura in calce all'atto di appello nella causa
n. 102/2001, nonchè in calce alla comparsa di costituzione e
risposta e di appello incidentale del 5-13 luglio 2001 nella causa
n. 435/2001, appellante ed appellata nonchè appellante incidentale;
Contro:
Astengo Bruno, rappresentato e difeso dagli avvocati Luciano
Germano ed Elena Nasuti del Foro di Savona, nonchè dall'avv.
Federico Larocca, sia congiuntamente che disgiuntamente,
elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. Federico
Larocca, in Genova, via S. Lorenzo n. 15/10 come da procura a margine
della comparsa di costituzione e risposta nella causa n. 102/2001 e
dell'atto di appello nella causa n. 435/2001, appellato ed appellante
incidentale nonchè appellante;
T. I. e B. A. M., in proprio e nella qualità di esercenti la
patria potestà sul minore T. M., come da procura a margine delle
comparse di costituzione e risposta delle due cause riunite,
appellati;
Regione Liguria, in persona del Presidente Sandro Biasotti,
autorizzato con delibera di giunta regionale n. 445 del 20 aprile
2001 e n. 547 del 18 maggio 2001, rappresentata e difesa dagli avv.
Michela Sommariva e Barbara Baroli come da procure a margine delle
comparse di costituzione e risposta delle due cause riunite,
appellata;
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
La Corte, esaminati atti e documenti di causa,

P r e m e s s o

Che con atto di citazione notificato il 9 ed il 22 dicembre 1993
T. I. e B.A.M., sia in proprio che quali genitori esercenti la patria
potestà sul minore M. T., convenivano in giudizio avanti al
tribunale di Savona il dott. Bruno Astengo e la ASL n. 2 del Savonese
per sentirli condannare in solido al pagamento di lire 1.200.000.000
nella qualità e di lire 300.000.000 per ciascuno di essi in proprio
o di altra somma emergenda, oltre accessori, per i danni subiti il 17
settembre 1991, all'atto della nascita del piccolo M. a causa
dell'operato dell'equipe di sanitari diretta dal dott. Astengo
durante il decorso del parto;
Che, infatti, il minore M. riportò allora ed è tuttora
sofferente di una tetraparesi spastico-distonica di grave rilevanza
con lieve prevalenza per l'emilato destro;
Che tanto la ASL n. 2 del Savonese (all'epoca dei fatti Usl 7 del
Savonese) quanto il dott. Astengo si costituivano con separate
comparse chiedendo il rigetto della domanda attrice;
Che erano espletate le prove testimoniali e di interrogatorio
formale dell'Astengo nonchè due consulenze medico-legali che
determinavano la prima l'invalidità al 100% del minore e la seconda
le modalità delle condotte della struttura ospedaliera e del dott.
Astengo nell'accaduto;
Che, intanto, con atto di chiamata in causa notificato il 15
aprile 1996 alla Regione Liguria, la ASL n. 2 del Savonese chiedeva
dichiararsi, in subordine rispetto al rigetto della domanda attrice,
il proprio difetto di legittimazione passiva rispetto alle pretese
dei T. e della B., essendo invece legittimata, ex art. 6 legge
n. 726/1994 e 47 comma 6 legge regionale Liguria n. 10/1995 nonchè 2
decreto-legge 28 agosto 1995 n. 362, la Regione Liguria;
Che la Regione Liguria si costituiva eccependo la illegittimità
costituzionale dell'art. 6 primo comma ultima parte, così come
interpretato dalla ASL n. 2, e, comunque, l'inammissibilità e
l'infondatezza delle richieste della predetta ASL;
Che con sentenza n. 1526 del 13 novembre - 5 dicembre 2000 il
Tribunale di Savona sezione stralcio in persona del G.O.A. dott.
Giovanna Benazzoli riconosceva la responsabilità concorrente sia del
dott. Astengo che della struttura dell'ospedale S. Paolo di Savona
per l'accaduto e condannava pertanto in solido il predetto Astengo
nonchè la ASL n. 2 del Savonese e, per quanto di ragione, anche la
Regione Liguria al risarcimento dei danni determinati in lire
1.200.000.000 per il minore T. ed in lire 300.000.000 per ciascuno
dei genitori, oltre agli interessi sulla somma rivalutata dalla data
della domanda giudiziale (10 dicembre 1993) al saldo;
Che l'Astengo e l'ASL n. 2 erano inoltre condannati al pagamento
delle spese di causa in favore degli attori;
Che avverso alla sopra indicata sentenza interponeva appello
avanti a questa Corte, con atto notificato il 25 gennaio 2001, la ASL
n. 2 del Savonese lamentando il difetto di motivazione del primo
giudice sulla interposta eccezione di difetto di legittimazione
passiva, l'inesistenza di una specifica responsabilità
dell'organizzazione ospedaliera per l'accaduto, determinato dalla
condotta dell'Astengo, nonchè l'erronea liquidazione del danno al
minore e l'illegittimità dell'intervenuto riconoscimento di un danno
morale ai genitori, oltre all'inesatto conteggio di rivalutazione ed
interessi sulla somma liquidata;
Che, pertanto, la ASL n. 2 del Savonese concludeva, previa
sospensione della provvisoria esecuzione della sentenza di primo
grado, in via pregiudiziale per la dichiarazione del proprio difetto
di legittimazione passiva, previa occorrendo rimessione degli atti
alla Corte costituzionale con riferimento agli artt. 1 e 2 della l.r.
Liguria 24 marzo 2000, n. 27, che finisce per attribuire appunto alla
ASL n. 2 la predetta legittimazione;
Che, nel merito, la ASL n. 2 chiedeva dichiararsi l'esclusiva o,
comunque, preponderante responsabilità dell'Astengo per l'evento
dannoso verificatosi, determinandone in tal caso la percentuale;
Che, inoltre, era richiesto di rideterminare il quantum dovuto
alla luce delle contestazioni sopra indicate, nonchè condannarsi al
pagamento delle spese di entrambi i gradi del giudizio in proprio
favore;
Che con separato atto di appello impugnava la sentenza del
Tribunale di Savona avanti a questa Corte anche l'Astengo, con atto
notificato l'11 ed il 12 aprile 2001, chiedendo a sua volta di essere
assolto dalle domande attrici od, in subordine, di graduare le colpe
attribuendo la principale responsabilità alla ASL n. 2, riducendo
gli importi liquidati ed escludendo per il minore e/o per i genitori
i danni morali;
Che, inoltre, l'Astengo chiedeva provvedersi ad una corretta
liquidazione della rivalutazione e degli interessi attribuiti agli
attori, nonchè di dichiarare nei rapporti interni con l'ASL n. 2 e/o
la Regione l'obbligo di queste ultime al totale pagamento senza
diritto di rivalsa nei suoi confronti, vinte le spese dei due gradi
del giudizio o, in subordine, dell'appello previa riduzione di quelle
liquidate in primo grado;
Che anche l'Astengo chiedeva sospendersi la provvisoria
esecuzione della sentenza di primo grado;
Che in entrambi i separati giudizi si costituivano T., in proprio
e nella qualità, insistendo per il rigetto degli appelli proposti,
vinte le spese di appello e rimettendosi a giustizia sull'eccezione
di incostituzionalità della ASL n. 2;
Che l'Astengo si costituiva nel giudizio introdotto dalla ASL
n. 2 chiedendo la riunione delle due cause di appello ed insistendo
per l'accoglimento dell'impugnazione già autonomamente proposta,
vinte le spese;
Che in entrambi i giudizi si costituiva la Regione Liguria
chiedendo il rigetto di ogni domanda nei suoi confronti proposta ed
eccependo la novità della domanda dell'Astengo diretta a regolare i
cosiddetti rapporti interni, vinte le spese;
Che, infine, la ASL n. 2 si costituiva nel giudizio introdotto
dall'Astengo ribadendo le richieste formulate nel proprio atto di
appello e concludeva altresì per la dichiarazione di
inammissibilità dell'appello dell'Astengo con riferimento alle
domande di quest'ultimo in ordine ai rapporti interni, vinte le
spese;
Che con ordinanza del 19-27 luglio 2001 il C.I. disponeva la
riunione dei giudizi e limitava all'importo onnicomprensivo di lire
600.000.000 da attribuirsi ai genitori nella qualità, l'esecutività
della sentenza impugnata, stabilendo la solidarietà in proposito
della ASL n. 2 del Savonese e della Regione Liguria, nonchè nei
limiti di lire 200.000.000 anche del dott. Astengo;
Che la ASL n. 2 chiedeva riconoscersi l'avvenuto versamento in
favore dei T., nella qualità, dell'importo di 600.000.000 e
condannare chi di dovere in toto o pro quota nella forma meglio vista
alla restituzione;
Che le parti precisavano all'udienza del 25 ottobre 2001 le
conclusioni come in seguito trascritte ed all'udienza collegiale del
26 settembre 2002 la causa era infine ritenuta per la decisione sulle
seguenti conclusioni.
Per la ASL n. 2 del Savonese.
Piaccia alla Corte ecc.ma, contrariis reiectis, in totale riforma
della sentenza appellata:
1) dichiarare la mancanza di legittimazione passiva della ASL
n. 2 del Savonese in ordine alla domanda degli attori previa
occorrendo rimessione degli atti alla Corte costituzionale;
2) affermare nel merito la responsabilità esclusiva del dott.
Bruno Astengo nell'evento di cui trattasi ed assolvere la concludente
da ogni avversa domanda o, quanto meno, in via subordinata,
dichiarare la colpa preponderante di costui, quantificandone
percentualmente l'entità;
3) dato atto che la ASL n. 2 del Savonese, giusta ordinanza 19
luglio 2001 di codesta ecc.ma Corte, ha versato ai sigg. T. e B. lire
600.000.000, condannare alla restituzione di detta somma di
controparti in via alternativa, solidale o meglio vista nella sua
interezza o nella quota da stabilirsi;
4) dichiarare l'erroneità della liquidazione effettuata dal
tribunale di Savona a favore dei sigg. T. e B., in proprio e nella
qualità, sia sotto il profilo del danno morale, sia sotto quello del
cumulo della rivalutazione e degli interessi sul capitale rivalutato;
5) dichiarare inammissibile il motivo esposto sub G dell'atto
di appello del dott. Astengo in forza dell'art. 345 c.p.c. e
respingere comunque nel merito l'impugnazione in quanto infondata;
6) con vittoria di spese e di onorari di entrambi i gradi di
giudizio, oltre oneri fiscali e previdenziali.
Per l'Astengo.
Piaccia alla Corte d'Appello ecc.ma, reiectis contrariis:
in via principale:
A) in completa riforma della impugnata sentenza del
Tribunale di Savona, sezione stralcio, mandare assolto da ogni
domanda il convenuto conchiudente dott. Bruno Astengo, per essere le
stesso esente da ogni responsabilità;
B) vinte le spese dei due gradi di giudizio;
in via subordinata:
C) graduare l'eventuale colpa del dott. Bruno Astengo con
le colpe della ASL n. 2, attribuendo la responsabilità, in misura
largamente prevalente alla ASL n. 2;
D) ridurre i danni a favore del minore secondo i criteri
generalmente in oggi applicati nel risarcimento del danno da fatto
illecito, secondo quanto evidenziato in narrativa. Escludere per il
minore i danni morali;
E) ove la Corte non ritenga di escludere i danni morali per
i genitori, ridurli nella media della misura prevista dai criteri
generalmente applicati in Liguria per i danni morali per i genitori
superstiti per la morte di un figlio unico, convivente, non
coniugato;
F) disciplinare la rivalutazione monetaria e gli interessi
legali come indicato dalla giurisprudenza corrente e cioè se sono
applicate le tabelle attualizzate escludere ulteriore rivalutazione.
Ammettere interessi solo dalla liquidazione del danno; evitare in
ogni caso duplicazione di interessi e rivalutazione se il danno è
liquidato con riferimento ad una data anteriore alla decisione della
sentenza;
in via subordinata:
G) nei rapporti interni dott. Bruno Astengo/ASL n. 2 e/o
Regione, dichiarare che l'intera responsabilità finanziaria del
risarcimento del danno incombe sull'ASL n. 2 e/o sulla Regione, con
esclusione di ogni diritto di rivalsa sul dott. Bruno Astengo essendo
piena (nei rapporti interni) la responsabilità dell'ASL n. 2 e/o
della Regione;
H) vinte le spese del presente grado di giudizio. Ridurre
le spese liquidate in primo grado a favore degli attori.
I) in ordine alla rimessione alla Corte costituzionale
della questione dell'Ente tenuto al pagamento, il conchiudente si
rimette a saviezza.
Per il T. e la B. in proprio e nella qualità.
Piaccia alla ecc.ma Corte d'Appello, reiectis contrariis:
1) rigettare gli appelli proposti dalla ASL n. 2 del Savonese
e dal dott. Bruno Astengo e conseguentemente confermare in ogni sua
parte la sentenza n. 1526 emessa dal tribunale di Savona in data 13
novembre5 dicembre 2000;
2) con vittoria di spese di giudizio di secondo grado
comprensive di spese generali 10%, IVA e c.p.a, come per legge.
Per la Regione Liguria.
Nella causa n. 102/2001, introdotta dalla ASL n. 2: si chiede che
la Corte ecc.ma voglia respingere ogni e qualsiasi domanda proposta
nei confronti della Regione Liguria. Vinte le spese e competenze di
giudizio.
Nella causa n. 435/2001 introdotta dal dott. Astengo: si chiede
che la Corte ecc.ma voglia respingere ogni e qualsiasi domanda
proposta nei confronti della Regione Liguria siccome inammissibile o,
in subordine, infondata. Vinte le spese e competenze di giudizio.

O s s e r v a

t o Che l'appellante ASL n. 2 del Savonese ha impugnato la
decisione del tribunale sostenendo preliminarmente il difetto di
motivazione del primo giudice in ordine all'eccepita inesistenza
della sua legittimazione passiva rispetto alle domande di
risarcimento proposte da T. I. e da B.A.M. in proprio e nella
qualità di genitori esercenti la patria potestà sul minore T.M.;
Che, dunque, l'appellante ha chiesto dichiararsi la
legittimazione passiva della Regione Liguria in sua vece ed ha
rilevato come la contraria conclusione desumibile dal disposto della
legge Regione Liguria 24 marzo 2000 n. 26 sia soggetta a sindacato di
costituzionalità per l'evidente contrasto dei suoi artt. 1 e 2 con
quanto stabilito dagli artt. 3-24-111 e 117, nella versione
modificata dalla legge 18 ottobre 2001 n. 3, della Costituzione;
Che, ora, nessuno degli appellanti in causa (ASL n. 2 ed Astengo)
contesta il diritto quanto meno del minore T. M. al risarcimento per
un illecito commesso prima del 31 dicembre 1994 e neppure che il
chiaro disposto dell'art. 2 della legge Regione Liguria 24 marzo 2000
n. 26 assegni alla ASL in modo inequivoco la legittimazione passiva
per queste controversie, sebbene pendenti, per cui la questione di
costituzionalità sollevata dalla predetta ASL n. 2 è certamente
rilevante ai fini del decidere, avendo per oggetto una questione di
legittimazione che necessariamente precede l'accertamento delle
singole responsabilità e del quantum del credito;
Che d'altra parte neppure può sostenersi l'intervenuta
risoluzione della questione di costituzionalità per le pronunce
della Corte costituzionale di cui alle ordinanze n. 351 e 352
dell'8-16 luglio 2002, ordinanze con le quali si sono dichiarate
inammissibili oppure è stata disposta la restituzione degli atti
alla Corte di Appello ed al tribunale di Genova su precedenti
eccezioni di incostituzionalità dei predetti artt. 1 e 2 della legge
regionale n. 26/2000, posto che in tali decisioni non vengono
affrontate nel merito le questioni di costituzionalità sollevate,
rilevandosi esclusivamente la mancata considerazione in esse
dell'intervenuta modifica del disposto dell'art. 117 della
Costituzione a seguito della entrata in vigore della legge 18 ottobre
2001 n. 3;
Che, ora, questa Corte ha già proposto, con riferimento alle
medesime norme, eccezione di incostituzionalità con ordinanza del 29
novembre 2001 nella causa vertente tra Giordano Gaetano, in proprio e
nella qualità, contro USL l Imperiese ed altri anche tenendo conto
delle intervenute modifiche dell'art. 117 Cost. ed essa in oggi, in
assenza di decisivi fatti nuovi e non risultando intervenuta
pronunzia del giudice delle leggi, integralmente la ripropone per
consentire anche alle parti del presente giudizio di offrire il loro
contributo alla sua risoluzione nella sede competente;
Che, cioè, la Regione Liguria con legge n. 26/2000 ha stabilito
- nell'art. 1 - la cessazione alla data di entrata in vigore della
legge regionale delle gestioni liquidatorie costituite ai sensi
dell'art. 2 comma 14 della legge n. 549/1995, e - nell'art. 2 - che
"tutti i rapporti giuridici già facenti capo alle unità sanitarie
locali ... operanti nella Regione Liguria, ancorchè oggetto di
giudizi in qualsiasi sede e grado, si intendono di diritto trasferiti
in capo alle Aziende Unità Sanitarie Locali ... nonchè agli
Istituti ed enti sopra indicati, ai quali restano attribuite la
titolarità e la legittimazione, sostanziale e processuale, attiva e
passiva, e il relativo esercizio da parte dei rispettivi legali
rappresentanti.
In ogni caso, nessun onere finanziario può gravare sulle
Aziende, Istituti ed Enti di cui al comma 1 per eventuali situazioni
debitorie ulteriori o sopravvenute";
Che, però, con il decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 502 è
stato realizzato il riordinamento della disciplina in materia
sanitaria, con la soppressione delle unità sanitarie locali, aventi
natura di enti strumentali delle Regioni, dotati di personalità
giuridica pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa,
patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica (art. 3 del decreto);
Che la legge 23 dicembre 1994 n. 724 ha disposto - nell'art. 6
comma 1 - che "in nessun caso è consentito alle regioni di far
gravare sulle aziende di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992
n. 502 e successive modificazioni ed integrazioni, nè direttamente
nè indirettamente, i debiti ed i crediti facenti capo alle gestioni
pregresse delle unità sanitarie locali. A tal fine le regioni
dispongono apposite gestioni a stralcio, individuando l'ufficio
responsabile delle medesime";
Che tale norma ha resistito al giudizio di costituzionalità,
avendo la Corte costituzionale con sentenza n. 416/1995 dichiarato
non fondata la questione di legittimità costituzionale del citato
art. 6 comma 1, sollevata dalla Regione Sicilia, anche sotto il
profilo che esso impone alla Regione di provvedere ai disavanzi di
gestione;
Che la legge 28 dicembre 1995 n. 549 ha disposto nell'art. 2
comma 14 che "per l'accertamento della situazione debitoria delle
unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere al 31 dicembre
1994, le regioni attribuiscono ai direttori generali delle istituite
aziende unità sanitarie locali le funzioni di commissari liquidatori
delle soppresse unità sanitarie locali ricomprese nell'ambito
territoriale delle rispettive aziende. Le gestioni a stralcio di cui
all'art. 6 comma 1 della legge 23 dicembre 1994 n. 724, sono
trasformate in gestioni liquidatorie";
Che queste norme sono state interpretate dalla Cassazione nel
senso che, a seguito della soppressione delle unità sanitarie
locali, avvenuta col decreto legislativo n. 502/1992, e per effetto
dell'art. 2 comma 1 della legge n. 724/1994 e dell'art. 2 comma 14
legge n. 549/1995, si è verificata una successione ex lege a titolo
particolare delle Regioni nei rapporti di debito e credito già
facenti capo alle unità sanitarie locali;
Che trattasi di orientamento inaugurato dalle sentenze
nn. 7479/1996 e 9804/1996, confermato dalle Sezioni Unite con
sentenza n. 7482/1997, seguito dalle sezioni semplici e nuovamente
ribadito dalle sezioni unite con sentenze n. 12712/1998 e 2032/2000,
con la precisazione che il descritto quadro normativo non risulta
modificato dal successivo provvedimento normativo di cui al decreto
legge n. 630/1996 convertito in legge n. 21/1997), ancora infine
confermato tra le altre, con sentenza n. 4640 del 2 aprile 2002;
Che il predetto provvedimento è stato del resto adottato al fine
di provvedere al finanziamento dei disavanzi del Servizio sanitario
nazionale al 31 dicembre 1994 e si è limitato a porre tale disavanzo
a carico dello Stato sino all'importo di lire 5.000 miliardi, ed a
costituire, per il residuo, una provvista a beneficio delle Regioni
(Cass. 4 luglio 1998 n. 6549);
Che, infatti, l'art. 1 del decreto-legge n. 630/1996 (convertito
in legge n. 21/1997) dispone che "per il parziale finanziamento dei
disavanzi di parte corrente del Servizio sanitario nazionale a tutto
il 31 dicembre 1999, il Ministro del tesoro è autorizzato a
contrarre mutui, fino all'importo di lire 5.000 miliardi, con onere a
totale carico dello Stato. La Regione Valle d'Aosta e le Province
autonome di Trento e Bolzano provvedono al finanziamento dei loro
disavanzi ai sensi dell'art. 34 commi 3 e 5 della legge 23 dicembre
1994 n. 724";
Che il comma 2 dell'art. 1 specifica che "le somme derivanti dai
mutui di cui al comma 1 sono versate all'entrata del bilancio dello
Stato per essere assegnate con decreti del Ministro del tesoro, ad
apposito capitolo dello stato di previsione del Ministero del tesoro,
anche di nuova istituzione, per il suggerimento alle regioni secondo
le modalità indicate nel presente articolo";
Che il dato normativo quale risulta dalla breve ricognizione
legislativa e giurisprudenziale anzidetta (successione delle Regioni
nei debiti pregressi delle Unità sanitarie locali si può, quindi,
considerare pacifico, nel senso che, in base ad esso, si è
verificata una successione ex lege a titolo particolare delle Regioni
nei rapporti di debito e credito già facenti capo alle soppresse
Unità sanitarie locali e, inoltre, nel senso che, in nessun caso,
possono gravare sulle "nuove" Aziende unità sanitarie locali le
passività pregresse;
Che, in questo contesto, la legge regionale n. 26/2000, negli
artt. 1 e 2 su indicati, ha inciso profondamente sul principio
sancito dalla normativa nazionale, quale interpretato dalla
giurisprudenza della Suprema Corte, dato che ha caricato le AUSL
proprio dei debiti contratti dalle vecchie USL, trasferendo alle
stesse (dal punto di vista sia sostanziale che processuale: "restano
attribuite la titolarità e la legittimazione, sostanziale e
processuale, attiva e passiva...") gli oneri che, invece, dovevano
gravare sulle regioni;
Con essa però può ritenersi in primo luogo violato il principio
di cui all'art. 3 della Costituzione, poichè in una obbligazione di
diritto comune viene sostituito d'imperio il soggetto debitore, ad
opera proprio del soggetto obbligato, senza che a tale sostituzione
abbia fatto o avrebbe potuto fare seguito il consenso di una parte
creditrice indeterminata, in quanto costituita da tutti i creditori
delle vecchie USL;
Che cioè la legge regionale altera l'eguaglianza delle parti sia
nella sostanza obbligatoria che nel processo, poichè sottrae un
soggetto tenuto ad una prestazione alla obbligazione per la quale era
astretto per diritto comune, di fatto istituendo una forma di
liberazione del debitore diversa dall'adempimento, non prevista dalla
disciplina civilistica;
Che, inoltre, risulta violato l'art. 24 della Costituzione, qui
notandosi che il diritto alla difesa affermato da tale disposizione
è stato considerato dalla giurisprudenza una concretizzazione del
principio di eguaglianza, essendo vietata al legislatore
l'introduzione di discriminazioni irragionevoli d'ordine soggettivo
nella disciplina positiva dell'accesso alla giustizia;
Che, in particolare, l'effettiva eguaglianza delle parti nel
processo, specie nel campo dei rapporti con la p.a., non può essere
violata con l'istituzione di privilegi tecnico-processuali,
attribuiti senza plausibili giustificazioni alla parte pubblica,
oppure mediante agevolazioni irragionevoli, talvolta riservate
all'azione giudiziaria dello Stato, oppure ancora mediante disparità
di trattamento processuale dei mezzi di tutela a disposizione dei
cittadini nei confronti degli enti pubblici;
Che, inoltre, la necessità di una parità formale delle parti
nel processo presuppone un rapporto di proporzione tra poteri di
azione e difesa, così che ad entrambe le parti in giudizio siano
riconosciute identiche possibilità tecnico-processuali di far valere
i propri diritti e di condizionare in loro favore il convincimento
del giudice;
Che, ora, la normativa regionale in esame non pare rispettosa di
tale principio, perchè (anche nel caso di liti già iniziate e,
quindi, in una fase processuale dinamica in cui le parti si aspettano
e pretendono l'eguaglianza degli strumenti processuali a propria
disposizione) la Regione addirittura sottrae se stessa alla
soggettività passiva derivante da un rapporto obbligatorio e quindi,
alla soggettività processuale (legittimazione passiva) alla quale
era ed è tenuta come parte sostanziale del rapporto obbligatorio;
Che pare violato anche l'art. 111 della Costituzione (quale
modificato dalla legge 23 novembre 1999 n. 2 sul c.d. giusto processo
per il quale "ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le
parti" e soprattutto, per quanto qui interessa, "... in condizioni di
parita'";
Che della sussistenza di tale ultima condizione è più che
lecito dubitare per gli stessi motivi indicati in relazione alla
prospettata violazione dell'art. 24 della Costituzione;
Che, infine, la predetta normativa regionale può ritenersi in
contrasto con l'art. 117 della Costituzione per il quale la Regione
può emanare norme legislative nelle materie di legislazione
concorrente, quale è la tutela della salute, "salvo che per la
determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione
dello Stato";
Che, infatti, la giurisprudenza costituzionale, già in presenza
della precedente versione dell'art. 117 Cost., conforme all'attuale
sul punto, ha ritenuto che i principi fondamentali possano desumersi
direttamente o da norme costituzionali o da obblighi
internazionalmente assunti o dalla legislazione statuale ordinaria,
se questa sia espressione di riforme di carattere generale,
coinvolgenti l'intera collettività nazionale (le c.d. grandi
riforme);
Che, in sostanza, con la legislazione nazionale sopra ricordata
(in particolare, attraverso la soppressione delle vecchie Unità
sanitarie locali e l'istituzione delle nuove aziende unità sanitarie
locali lo Stato ha inteso affrontare la grande riforma del Servizio
sanitario nazionale (Cass. 2032/00), stabilendo espressamente che i
nuovi organismi fossero liberi da passività che ne potessero frenare
od ostacolare l'attività;
Che, invece, con la legge n. 26/2000 la Regione Liguria ha
onerato le nuove Aziende proprio di quelle passività pregresse che
il legislatore nazionale aveva inteso attribuire alle Regioni
medesime;
Che la Corte costituzionale, nel vigore del precedente disposto
dell'art. 117, si è poi effettivamente espressa per la
costituzionalità di una legge della Regione Basilicata in materia
con sentenza n. 89/2000, ma solo perchè essa, in ordine ai pregressi
rapporti di debito e credito delle soppresse USL, aveva introdotto
meccanismi particolari di gestioni distinte e contabilità separate,
tali da consentire ad uno stesso soggetto che subentrava nella loro
posizione giuridica (ossia le neoistituite AUSL di evitare ogni
confusione tra le diverse masse patrimoniali, così da tutelare i
creditori e al tempo stesso da escludere ogni responsabilità delle
Aziende in ordine ai debiti delle vecchie USL;
Che, al contrario, il meccanismo previsto dalla legge n. 26/2000
non sembra rispondere a queste caratteristiche, perchè essa prevede
stanziamenti di fondi a favore delle Aziende (art. 3) e dispone
(art. 2 comma 2) che in ogni caso, nessun onere può gravare sulle
Aziende per eventuali situazioni debitorie ulteriori o sopravvenute;
Che infatti, la circostanza che nessun onere finanziario possa
gravare sulle Aziende "per eventuali situazioni debitorie ulteriori o
sopravvenute" non esclude che, senza distinzioni, data l'ampiezza
della previsione normativa, "tutti i rapporti giuridici già facenti
capo alle Unità sanitarie locali ... ancorchè oggetto di giudizi in
qualsiasi sede e grado, s'intendono di diritto trasferiti" alle
Aziende;
Che, ora, a prescindere dall'atteggiamento in concreto assunto
nel caso in questione dalla Regione Liguria, sulla base tra l'altro
di una sentenza di primo grado che comunque la condannava per quanto
di ragione, se anche i rapporti giuridici di carattere risarcitorio
ancora sub iudice come quello in esame (in cui cioè l'accertamento
di pretese anche a titolo extracontrattuale verso le vecchie è
ancora in corso, sono cosi trasferiti alle AUSL, è però fortemente
in dubbio che essi integrino invece le "eventuali situazioni
debitorie ulteriori e sopravvenute" per le quali è escluso ogni
onere delle AUSL medesime;
Che per situazioni debitorie non "ulteriori o sopravvenute" poi,
nonostante le buone notizie sull'esito della liquidazione fornite
dalla Regione Liguria nelle sue difese, resta il fatto che il limite
di cui all'art. 2.2. non esiste;
Che inoltre, il finanziamento regionale, anche a volerlo ritenere
adeguato, comunque non esclude che le Aziende debbano ora rispondere
con tutto il proprio patrimonio in relazione alla titolarità passiva
dei rapporti ad essa trasferiti di diritto, senza che sia stato
predisposto un meccanismo atto ad evitare una confusione di masse
patrimoniali (il che tra l'altro ben può giustificare il persistere
delle difese della AUSL in punto legittimazione anche in appello;
Che le modifiche apportate recentemente all'art. 117 della
Costituzione non mutano sostanzialmente il quadro esistente in
precedenza, solo che si consideri, secondo quanto già esposto, come
la materia della salute resti oggetto di legislazione concorrente tra
Stato e Regioni, alle quali spetta la potestà legislativa al
riguardo, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali,
riservata alla legislazione dello Stato;
Che, pertanto, come già accennato, il principio secondo cui le
aziende unità sanitarie locali non rispondono dei preesistenti
debiti delle vecchie USL ha carattere di imperatività ed
inderogabilità e, essendo contenuto in una delle cosiddette grandi
riforme, vincola anche la legislazione regionale (vedi Cass.
2032/00);
Che, del resto, anche Corte costituzionale n. 89/2000 ha
osservato che la disposizione di cui all'art. 6 comma 1 legge
n. 724/1994 è da considerare, per la finalità perseguita, in
rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione con le
norme-principio che connotano il settore dell'organizzazione
sanitaria locale, così da vincolare l'autonomia finanziaria
regionale in ordine alla disciplina prevista per i debiti ed i
crediti delle soppresse USL;
Che, dunque, se anche in base all'art. 117 novellato la
determinazione dei principi fondamentali (tra cui quello ora indicato
spetta allo Stato, la potestà legislativa delle Regioni deve essere
esercitata in modo rispettoso di tali principi, la cui determinazione
sarebbe altrimenti inutile;
Che, pertanto, va sottoposta alla Corte costituzionale la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della
legge Regione Liguria n. 26/2000 in relazione agli articoli sopra
indicati, in quanto rilevante e non manifestamente infondata;
Che ne consegue la sospensione del presente giudizio in attesa
dell'esito di quello promosso davanti alla Corte costituzionale;

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87 ed 1 legge 9
febbraio 1948, n. 1;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
la decisione della questione di costituzionalità degli artt. 1 e 2
della legge 24 marzo 2000 n. 26 della Regione Liguria in relazione
agli artt. 3, 24, 111 e 117 della Costituzione (quest'ultimo con
riferimento al principio di cui al decreto legislativo n. 502/1992 ed
all'art. 6 della legge n. 724/1994);
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, quest'ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente della Regione Liguria
e comunicata al Presidente del Consiglio della Regione Liguria.
Così deciso in Genova, addì 9 ottobre 2002.
Il Presidente: Ferro
Il consigliere relatore: D'Arienzo
03C00138