1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 13-4-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 74 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 dicembre 2015
Ordinanza del 30 dicembre 2015 del Tribunale di Bari nel procedimento civile promosso dal comune di San Ferdinando di Puglia contro Presidente del Consiglio dei ministri e Ministero dell'economia e delle finanze. Unione europea - Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo - Sentenze di condanna rese dalla Corte EDU - Oneri finanziari a carico dello Stato - Previsto diritto di rivalsa dello Stato nei confronti delle Regioni o di altri enti pubblici responsabili delle violazioni. - Legge 4 febbraio 2005, n. 11 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), art. 16-bis, comma 5, aggiunto dall' art. 6, comma 1, della legge 25 febbraio 2008, n. 34 ("Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee. (Legge comunitaria 2007)") e recepito dall'art. 43, comma 10, della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea). (16C00109) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 13-4-2016)

IL TRIBUNALE CIVILE DI BARI

Il giudice Alessandro Carra, nella causa iscritta al n.
4850/2014, Sez. 1^, R.G. A. C., sciogliendo la riserva formulata
all'udienza del 24 settembre 2015, letti gli atti di causa e preso
atto delle istanze delle parti;

O s s e r v a

1. Con atto di citazione notificato il 17 marzo 2014, il comune
di San Ferdinando di Puglia citava in giudizio la Presidenza del
Consiglio dei ministri e l'Amministrazione dell'economia e delle
finanze per sentire:
A) in via principale:
a) accertare la mancanza di responsabilità del comune di
San Ferdinando di Puglia nella condanna della Repubblica italiana da
parte della CEDU nel caso Pasculli c/ Italia e la conseguente
infondatezza del diritto di rivalsa dello Stato;
b) accertare, comunque, l'insussistenza del diritto di
rivalsa dello Stato italiano nei confronti del comune di San
Ferdinando di Puglia, in merito alla sentenza CEDU del 4 dicembre
2007, nel caso Pasculli c/ Italia;
B) in via preliminare:
sollevare questione di legittimità costituzionale del
comma 5 dell'art. 16-bis della legge 4 febbraio 2005, n. 11 e
ss.mm.ii., oggi confluito nel comma 10 dell'art. 43 della legge 24
dicembre 2012 , n. 234 e ss.mm.ii., per contrasto con il principio di
ragionevolezza, nonchè con gli articoli 3, 24, 114, 118 e 119 Cost.,
nella parte in cui la norma impugnata non prevede che vada valutata,
in concreto, la responsabilità dell'ente territoriale,
preliminarmente all'esercizio del diritto di rivalsa, e che, in ogni
caso, tale diritto sia esercitabile, esclusivamente, per le
violazioni successive all'entrata in vigore della legge che ha
previsto il diritto di rivalsa in parola.
2. A sostegno delle proprie richieste conclusive, il comune di
San Ferdinando di Puglia precisava che il Ministero dell'economia e
delle finanze, con nota prot. n. 39295 del 15 marzo 2012, aveva agito
in rivalsa, nei confronti di esso attore, per ottenere il pagamento
della somma pari ad € 903.100,00, quale importo liquidato dalla CEDU,
a titolo di risarcimento danni, alla cui corresponsione, in favore
del sig. Pasculli, la Repubblica italiana era stata, per l'appunto,
precedentemente condannata, con la nota sentenza del 4 dicembre 2007,
resa nell'affare Pasculli c/ Italia.
Il comune di San Ferdinando di Puglia poneva, altresì, in
evidenza la circostanza che il diritto di rivalsa ex adverso dedotto,
era stato esercitato in applicazione di una normativa entrata in
vigore successivamente alla condanna dell'Italia nel caso Pasculli
contro Repubblica italiana; deduceva, inoltre, che, in relazione
all'esito sfavorevole subito dalla Repubblica italiana nell'ambito
dell'anzidetto giudizio europeo, nessuna responsabilità poteva
essere ascritta al comune di San Ferdinando, posto che difettavano,
radicalmente, tutti gli elementi costitutivi di un fattispecie di
responsabilità che potesse fondare il controverso esercizio del
diritto di rivalsa in danna dell'ente territoriale.
Il medesimo comune attore in giudizio affermava, poi,
l'incostituzionalità della normativa nazionale di riferimento,
espressamente invocata dallo Stato italiano a fondamento della
propria pretesa creditoria di rivalsa, sull'assunto che la stessa
normativa fosse insuscettibile di un'interpretazione conforme a
Costituzione, in quanto rivolta al recupero dagli enti locali delle
somme al cui pagamento la CEDU avesse condannato la Repubblica
italiana.
3. In punto di fatto, peraltro, con riguardo al giudizio svoltosi
dinanzi alla CEDU, il comune di San Ferdinando faceva rilevare di
aver già pagato al sig. Pasculli la somma di £. 887.880.905, a
titolo di risarcimento per l'illegittima espropriazione di un terreno
di mq. 1.470, in applicazione delle leggi dello Stato italiano,
nonchè della sentenza della Corte costituzionale n. 148 del 4 aprile
1999. Talchè, la somma ulteriore alla quale lo Stato italiano era
stato condannato, in favore del sig. Pasculli, discendeva, in
realtà, dalla qualificazione dei comportamenti tenuti dal comune di
San Ferdinando, in termini di comportamenti difformi ai principi
della CEDU ed, in particolare, a quelli di cui all'art. 1 del
protocollo addizionale n. 1 della convenzione. Sennonchè, il
medesimo convenuto evidenziava come, in realtà, il comune di San
Ferdinando di Puglia si fosse puramente e semplicemente limitato,
nella vicenda storica in scrutinio, ad una fedele applicazione delle
leggi dello Stato, nonchè delle sentenze dei giudici nazionali e
della Corte costituzionale, rispetto alle quali, era, ovviamente,
preclusa all'ente territoriale qualsiasi facoltà di discostamento.
4. Peraltro, sempre nell'ottica della ricostruzione di parte
attorea dello svolgimento del giudizio celebratosi dinanzi alla Corte
europea, lo Stato italiano avrebbe colpevolmente omesso di svolgere
le debite difese, sotto tutti i profili, in relazione ai quali, una
puntuale difesa sarebbe stata verosimilmente fruttuosa, ed avrebbe
anche negligentemente trascurato di presentare osservazioni sull'equa
soddisfazione; sicchè, l'esito di condanna dello Stato italiano al
pagamento della somma di € 400.000,00, doveva considerarsi una
conseguenza, immediata e diretta, del censurabile comportamento
processuale di inerzia dello Stato medesimo, con l'ulteriore
precisazione afferente all'impossibilità, per il comune di San
Ferdinando di Puglia, di essere presente al giudizio innanzi alla
CEDU e, quindi, di difendersi autonomamente.
L'attore ha, quindi, lamentato l'assoluta ingiustizia
dell'imputazione all'amministrazione comunale di una qualsiasi
responsabilità relativa al danno riconosciuto dalla CEDU, sul
rilievo, assuntamente insuperabile, dell'impossibilità giuridica,
per l'ente locale, di discostarsi, anche minimamente, dalle leggi
nazionali e dalle sentenze dei giudici. Tanto sull'ulteriore rilievo,
di carattere prettamente tecnico, dell'inutilizzabilità, nella
vicenda per cui è causa, ad opera del medesimo ente locale, del
meccanismo della c.d. disapplicazione, che, invece, sarebbe stato
certamente utilizzabile, allorchè si fosse trattato di un contrasto
tra diritto interno e diritto dell'Unione europea.
Il comune di San Ferdinando ha, infatti, osservato come, laddove
si fosse trattato di una violazione del diritto unionale, ben avrebbe
potuto la violazione medesima essere imputata anche ad enti pubblici
diversi dallo Stato, posto che anch'essi, come è noto, sono tenuti a
disapplicare la norma interna, a favore della prevalente norma
europea. Ha osservato come, invero, non fosse ravvisabile alcun
parallelismo per quanto riguarda le violazioni della CEDU, perchè la
violazione di tale normativa consente solo di poter investire della
questione il giudice delle leggi, attraverso l'apposito strumento
tecnico-giuridico dell'incidente di costituzionalità.
5. Parte attrice ha, quindi, sostenuto che nessuna
responsabilità è concretamente riferibile al comune di San
Ferdinando di Puglia, e che, ad ogni buon conto, l'importo del
risarcimento è di rilevanza economica tale da mettere in serie
difficoltà il bilancio di un comune di dimensioni oggettivamente
modeste.
Ha, ancora, rappresentato la circostanza che la normativa sui
diritti di rivalsa, determina, nei fatti, una sostanziale
subordinazione degli enti locali rispetto allo Stato, tale da porsi
in contrasto con l'art. 114 Cost.; ha ulteriormente dedotto il fatto
che, attesa l'enormità dell'importo posto a carico del comune,
emerge, nel caso in esame, una patente violazione dell'art. 118
Cost., che attribuisce agli enti locali competenze costituzionalmente
rilevanti, il cui esercizio viene, però, concretamente posto in
difficoltà con tale tipo di rivalsa. Ha ancora evidenziato come,
d'altra parte, ai sensi del comma 4 dell'art. 119 Cost., gli enti
locali debbano finanziare, integralmente, le funzioni pubbliche loro
attribuite, osservando, al contempo, come il diritto di rivalsa de
quo, così come esercitato dallo Stato italiano, determini un
ostacolo fattuale insormontabile alla concreta operatività della
citata norma costituzionale, che verrebbe sostanzialmente privata
della sua effettività.
6. Il comune di San Ferdinando ha, pertanto, ribadito la
circostanza relativa all'intervenuto integrale versamento di quanto
dovuto da esso ente locale, in base alle leggi dello Stato italiano,
relativamente alla propria responsabilità nella pregressa vicenda
espropriativa sottesa al giudizio in esame.
Ha, altresì, evidenziato come il fatto di riversare, sul
bilancio del comune di San Ferdinando di Puglia, anche gli importi
ulteriori posti a carico dello Stato, integri una violazione
dell'art. 24 della Costituzione, sul duplice rilievo, da un lato,
dell'insussistenza, in capo al comune destinatario dell'azione
statuale di rivalsa, della legittimazione a difendersi nell'ambito
del giudizio dinanzi alla Corte europea, e, dall'altro, della
riferibilità, alla Repubblica italiana, di un comportamento di
censurabile inerzia, posto che la stessa avrebbe colpevolmente omesso
di mettere in atto un'adeguata difesa.
7. L'eccezione di incostituzionalità in oggetto veniva
successivamente reiterata in sede d'udienza, nonchè di note
autorizzate e ritualmente depositate, sicchè il giudice si riservava
di pronunciare sulla questione di costituzionalità, che viene,
quindi, odiernamente affidata alla presente ordinanza di rimessione
alla Corte costituzionale per le seguenti,

Considerazioni

8. La questione di legittimità costituzionale dell'art. 16-bis,
comma 5, della legge 4 febbraio 2005, n. 11, introdotto dall'art. 6,
comma 1, della legge 25 febbraio 2008, n. 34, e ora confluito
nell'art. 43, comma 10, della legge 24 dicembre 2012, n. 234,
sollevata dalla parte, è rilevante e non manifestamente infondata.
9. Quanto alla «rilevanza», non v'è dubbio che la definizione
del presente giudizio, dipenda dalla soluzione del dubbio ermeneutico
afferente alla configurabilità o meno, in capo allo Stato, nella
presente fattispecie, proprio di quel diritto di rivalsa che il
predetto Stato italiano ha ritenuto di dover esercitare nei confronti
del comune di San Ferdinando di Puglia: un diritto di rivalsa che
trova, per l'appunto, la propria disciplina nella disposizione sopra
menzionata.
10. Quanto al distinto profilo della «non manifesta
infondatezza», si considera quanto segue.
10/a. Occorre muovere dal dato letterale: ai sensi della
disposizione in esame, «lo Stato ha (...) diritto di rivalersi sulle
regioni, le province autonome di Trento e Bolzano, gli enti
territoriali, gli altri enti pubblici e i soggetti equiparati, i
quali si siano resi responsabili di violazioni di disposizioni della
convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (...), degli oneri finanziari sostenuti per
dare esecuzione alle sentenze di condanna rese dalla Corte europea
dei diritti dell'uomo, nei confronti dello Stato, in conseguenza
delle suddette violazioni».
Il tenore letterale della disposizione in esame è
incontestabilmente univoco; ne discende l'impossibilità che la
medesima disposizione formi oggetto di interpretazioni che la rendano
conforme a Costituzione, in ossequio al canone dell'interpretazione
costituzionalmente orientata, che, come è noto, si impone
all'osservanza del giudice a quo, innanzi al quale, una data
disposizione di legge ordinaria venga denunciata di
incostituzionalità. Trattasi di una disposizione che configura una
vera e propria disciplina sanzionatoria, con efficacia retroattiva,
che, in taluni casi, va a colpire, non già attività proprie degli
enti, come tali, e, dunque, agli stessi addebitabili, in termini di
responsabilità, quanto, piuttosto, attività che gli stessi enti
pongono in essere, semplicemente al fine di assicurare la fedele
attuazione di quanto disposto dalla legge.
10/b. In quanto detto si addensano già due distinti profili di
illegittimità costituzionale.
10/b/1. In primo luogo, viene in rilievo un'insanabile incoerenza
della portata retroattiva della norma de qua, rispetto alla finalità
essenzialmente di prevenzione che ispira la predetta norma, e che è
precipuamente costituita dalla promozione, negli enti pubblici, di
comportamenti virtuosi che non espongano la spesa pubblica a sanzioni
derivanti dalla violazione del diritto CEDU. Ora, alla luce del dato
teleologico testè esplicitato, non è chi non veda come la norma de
qua, proprio per il modo con cui la stessa è stata pensata e
strutturata, si ponga in evidente contrasto con il principio di
ragionevolezza ex arti. 3 e 97 Cost. Si è, infatti, di fronte ad una
palese contraddizione interna alla norma stessa ed, in particolare,
tra quello che è il suo fine, ovvero, il prevenire comportamenti in
contrasto con il diritto convenzionale, ed il modo con cui si intende
raggiungerlo. Tanto sul rilievo che l'evidenziata efficacia
retroattiva fa sì che si vadano a sanzionare comportamenti pregressi
che sono stati messi in atto, nell'ambito di un contesto
ordinamentale, per l'appunto, caratterizzato dall'assenza della
disciplina in discorso. In altri termini, gli enti sono puniti oggi
per comportamenti tenuti ieri, quando, cioè, la disciplina allora
vigente non metteva in guardia dal tenere quegli stessi
comportamenti. Tutto ciò viola quel principio di ragionevolezza che,
invero, rappresenta l'unico canone cui si deve necessariamente
attenere il legislatore, allorquando dia luogo ad una disciplina
legislativa con efficacia retroattiva.
10/b/2. In secondo luogo, un ulteriore profilo di illegittimità
costituzionale della norma in questione, consiste nel fatto che essa
viola il principio di eguaglianza, e, dunque, ancora quello di
ragionevolezza, nel momento in cui la stessa prevede, rispetto a
situazioni e a soggetti diversi, una medesima disciplina, ed, in
particolare, uno stesso effetto sanzionatorio, che si manifesta
proprio nell'azionabilità del diritto di rivalsa da parte dello
Stato.
Occorre considerare, infatti, che, se il contrasto tra il diritto
interno ed il diritto comunitario, obbliga tanto i giudici quanto le
amministrazioni a far valere la priorità del secondo, mediante lo
strumento della disapplicazione del primo, tale strumento
disapplicativo non opera nel caso del distinto contrasto tra diritto
interno e diritto convenzionale. In quest'ultima ipotesi, infatti,
l'unico soggetto che possa annullare la norma interna per contrasto
con la Cedu, e, dunque, con l'art. 117, comma 1 Cost., è la Corte
costituzionale. Ne deriva che nessun giudice, ad eccezione della
Corte costituzionale, e nessuna pubblica amministrazione, possono
esimersi dall'applicare, al caso concreto, una normativa interna che
eventualmente si ritenga in contrasto con il diritto Cedu.
Si tratta di un principio cogente che vale per tutti i giudici e
per tutte le amministrazioni, e che vale, con ogni evidenza, a
fortiori, per quelle amministrazioni, come i comuni che, a differenza
di altri enti, quali le regioni e le province autonome, non
esercitano alcuna potestà legislativa, e sono invero tenuti ad
informare la loro attività al principio di legalità, che impone il
rispetto, l'attuazione e l'esecuzione della normativa di legge.
11. In definitiva, la norma che andrebbe applicata al presente
giudizio, si pone in aperto contrasto con gli articoli 3, 97, 117,
comma 1 Cost., nella parte in cui disciplina, in modo eguale,
attraverso l'uniforme previsione del diritto di rivalsa in capo allo
Stato, situazioni che, invece, sono ben differenti. Tale irriducibile
diversità si coglie per vero sotto un duplice profilo: da un alto,
emerge la profonda disomogeneità, per struttura e per rimedi, del
contrasto tra il diritto interno ed il diritto convenzionale,
rispetto al contrasto tra il diritto interno ed il diritto europeo;
dall'altro lato, emerge l'ulteriore circostanza che il legislatore ha
previsto, con modalità irragionevolmente indifferenziate, uno stesso
diritto di rivalsa statale, nei confronti di enti titolari di
funzioni costituzionali di diversa intensità.
In particolare, l'applicazione della norma in oggetto, come il
caso di specie attesta, produce un effetto intrinsecamente
contraddittorio, irragionevole e del tutto paradossale: quello,
cioè, di sanzionare l'operato di un comune, non già allorquando
esso sia discrezionale, volontario, proprio dell'ente, bensì anche
quando lo stesso ente locale tenga una condotta semplicemente
ossequiosa del principio di legalità, che impone all'amministrazione
comunale il rigoroso rispetto della legge, che è un atto normativo
la cui responsabilità è, invece, propria ed esclusiva di quel
soggetto, lo Stato, che, in forza della norma in oggetto, pretende
odiernamente di esercitare la rivalsa. La norma reca con sè,
inoltre, con ulteriore violazione degli articoli 3 e 97 Cost., la
conseguenza di una deresponsabilizzazione dello Stato che, in forza
della norma stessa, pretende di esercitare, in danno di altro ente,
il proprio diritto di rivalsa; ebbene, l'irragionevolezza della
previsione legislativa, risiede proprio nel fatto che il predetto
diritto di rivalsa possa esercitarsi, non già per un comportamento
addebitabile al predetto ente, bensì per un atto, quale è la legge,
di cui lo stesso Stato va, ovviamente, considerato l'unico soggetto
giuridicamente responsabile, con la doverosa precisazione che, al
predetto atto normativo primario, l'ente medesimo ha l'obbligo, e non
già la mera facoltà, di attenersi.
12. La norma di legge per la quale si chiede l'intervento della
Corte, posto che non residuano margini interpretativi attraverso cui
sia possibile attribuire alla disposizione legislativa in parola,
significati conformi a Costituzione, ricomprende, con ogni evidenza,
sotto la medesima disciplina, soggetti ed enti che hanno funzioni
diverse; la predetta norma, infatti, fa sì che i comuni, la cui
attività deve svolgersi, in virtù di un principio di natura
costituzionale, quale quello di legalità, nel pieno rispetto della
legge, vengano sanzionati, per il sol fatto di essersi fedelmente
attenuti al menzionato principio.
13. Per la violazione degli artt. 24, 114, 118 e 119 della
Costituzione, valgono le osservazioni di cui ai punti 5 e 6.

P. Q. M.

Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli articoli 3, 24, 97, 114, 117 - comma 1, 118 e 119 della
Costituzione, la questione di illegittimità costituzionale dell'art.
16-bis, comma 5, della legge 4 febbraio 2005, n. 11, introdotto
dall'art. 6, comma 1, della legge 25 febbraio 2008, n. 34, ed ora
confluito nell'art. 43, comma 10, della legge 24 dicembre 2012, n.
234, nella parte in cui rendono applicabile il diritto di rivalsa nei
confronti dei comuni;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Manda alla Cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè per la sua comunicazione ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Bari, 17 dicembre 2015

Il giudice unico: Carra