1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 5-7-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 8 giugno 1995
N. 16 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria l'8 giugno 1995 (del Consiglio superiore della magistratura) Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (giudizio per) - Ordine al C.S.M., su ricorso del dott. Benito Vergari, di dare attuazione alla precedente ordinanza t.a.r. Lazio n. 1644 del 22 giugno 1994 con la quale e' stata sospesa l'esecuzione del d.P.R. 18 aprile 1994, che, su conforme delibera del C.S.M. 16 marzo 1994, ha conferito al dott. Francesco Cortegiani l'ufficio direttivo di presidente del tribunale di Catania e conseguente nomina quale commissario ad acta del dott. Carlo Adriano Testi, direttore generale dell'organizzazione giudiziaria e degli affari generali, e sollevamento interinale, da parte di quest'ultimo, del dott. Francesco Cortegiani dalle funzioni di presidente del tribunale di Catania e contestuale immissione nelle stesse del dott. Benito Vergari - Esercizio non consentito da parte del t.a.r. di giurisdizione di merito in assenza di espressa previsione di legge con conseguente lesione delle attribuzioni costituzionalmente garantite del C.S.M. in ordine alla nomina dei magistrati agli uffici direttivi - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 168/1963, 44/1968 e 379/1992. (Ordinanza del 3 marzo 1995, n. 1637, del direttore generale organizzazione giudiziaria di Roma e del Ministro di grazia e giustizia; ordinanza del 25 gennaio 1995, n. 109, del t.a.r. del Lazio - sezione I di Roma; ordinanza del 7 dicembre 1994, n. 2915, del t.a.r. del Lazio - sezione I di Roma). (Cost., art. 105, in relazione alla legge 24 marzo 1958, n. 195, artt. 11 e 17). (095C0737) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 5-7-1995)

Ricorre il Consiglio superiore della magistratura, in persona del
vice presidente pro-tempore prof. Piero Alberto Capotosti, a ciò
autorizzato con delibera 16 febbraio 1995, rappresentato e difeso,
giusta procura a margine del presente atto, dal prov. avv. Federico
Sorrentino, presso il cui studio in Roma, Lungotevere delle Navi, 30,
elegge domicilio, contro il Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, Sezione I, in persona del suo presidente in carica, e il
Ministro in carica per la grazia e la giustizia, per la risoluzione
del conflitto tra poteri dello Stato determinato dai seguenti atti:
a) ord. 7 dicembre 1994, n. 2915 della I Sezione del T.A.R. del
Lazio, con la quale, su ricorso del dott. Benito Vergari, è stato
ordinato "all'amministrazione (id est al C.S.M.) di porre in essere,
entro il termine di trenta giorni dalla data di comunicazione della
presente ordinanza, tutti gli adempimenti necessari per dare compiuta
esecuzione all'ordinanza 1644 del 22 giugno 1994, riservando, in caso
di ulteriore inottemperanza, di provvedere alla nomina di un
commissario ad acta ai fini dell'esecuzione medesima";
b) ord. 25 gennaio 1995, n. 109 della I Sezione del T.A.R. del
Lazio, con la quale, sempre su ricorso del dott. Benito Vergari, è
stato nominato commissario ad acta il Ministro di grazia e giustizia
"il quale, direttamente, o attraverso persona da lui specificamente
delegata, che operi sotto la sua vigilanza, provvederà, in sede di
attuazione delle ordinanze sopra richiamate (1664/94 e 6873/94) e
senza la necessità dell'intervento di alcun altro organo, a
sollevare il dott. Francesco Cortegiani dall'ufficio di presidenza
del tribunale di Catania e ad immettere nelle medesime funzioni,
interinalmente e fino alla data della definizione del ricorso nel
merito, il dott. Vergari, già rivestente le funzioni di presidente
reggente il medesimo tribunale alla data di adozione del
provvedimento sospeso";
c) provvedimento 3 marzo 1995 - prot. 1637g/CS/1537 - con cui,
in esecuzione dell'ordinanza di cui sub b), il Ministro ha delegato
le funzioni di commissario ad acta al presidente Carlo Adriano Testi,
direttore generale dell'organizzazione giudiziaria e degli affari
generali;
d) provvedimento 3 marzo 1995 - prot. 1637g/CS/1538 - con cui
il predetto direttore generale ha sollevato, interinalmente e fino
alla data di decisione del ricorso, il dott. Francesco Cortegiani
dall'ufficio di presidente del tribunale di Catania ed ha
contestualmente immesso il dott. Benito Vergari nelle funzioni di
presidente reggente del medesimo tribunale.
F A T T O
1. - Con ricorso notificato il 7 maggio 1994, il dott. Benito
Vergari impugnava dinanzi al T.A.R. del Lazio, chiedendone in via
incidentale la sospensione, il d.P.R. 18 aprile 1994 che, su conforme
delibera 16 marzo 1994 del C.S.M. aveva conferito al dott. Francesco
Cortegiani l'ufficio direttivo di presidente del tribunale di
Catania.
Sebbene il provvedimento fosse già stato eseguito con
l'immissione del dott. Cortegiani nell'ufficio in questione, la I
Sezione del T.A.R. del Lazio, con ordinanza 22 giugno 1994, n. 1644,
ne sospendeva l'esecuzione.
La relativa motivazione era così redatta: "Ritenuto, ad una
delibazione sommaria, che sussistono elementi di fumus boni iuris,
ravvisabili soprattutto sotto il profilo della carenza di un'adeguata
motivazione in ordine alla preferenza per le attitudini del
controinteressato, quali espresse attraverso la manifestata
conoscenza delle esigenze del tribunale di Catania e la
prospettazione di soluzioni atte a soddisfare tali esigenze, in
assenza della valutazione comparativa della conoscenza già
dimostrata, in ordine alle medesime esigenze, dal ricorrente, in
ragione delle funzioni semidirettive e di reggenza ivi svolte e delle
iniziative da questi svolte in concreto".
Quest'ordinanza, appellata sia dal controinteressato che dal
C.S.M. veniva peraltro confermata dalla IV Sezione del Consiglio di
Stato che, con ordinanza 19 ottobre 1994, n. 1290, dichiarava
inammissibile l'appello del dott. Cortegiani e, con ordinanza 16
dicembre 1994, n. 1580, rigettava quello del C.S.M.
2. - A seguito del ricorso, notificato il 9 novembre 1994, con il
quale il dott. Vergari chiedeva l'esecuzione della predetta decisione
cautelare, la I Sezione del T.A.R. del Lazio, con ordinanza 7
dicembre 1994, n. 2915 (sub a), "ordina(va) all'Amministrazione di
porre in essere, entro il termine di trenta giorni ( ..), tutti gli
adempimenti necessari per dare compiuta esecuzione all'ordinanza 1644
del 22 giugno 1994, riservando, in caso di ulteriore in ottemperanza,
di provvedere alla nomina di un commissario ad acta ai fini
dell'esecuzione medesima".
Ma, sebbene il Consiglio superiore della magistratura contestasse
il fondamento del ricorso per l'esecuzione dell'ordinanza cautelare,
il T.A.R. con ordinanza 25 gennaio 1995, n. 209 (sub b) della I
Sezione, nuovamente adito dal dott. Vergari, nominava commissario ad
acta "il Ministro di grazia e giustizia, il quale direttamente o
attraverso persona da lui specificamente delegata, che operi sotto la
sua vigilanza, provvederà, in sede di attuazione delle ordinanze
sopra richiamate e senza la necessità dell'intervento di alcun altro
organo, a sollevare il dott. Francesco Cortegiani dall'ufficio di
presidenza del tribunale di Catania e ad immettere nelle medesime
funzioni, interinalmente e fino alla data della definizione del
ricorso nel merito, il dott. Vergari, già rivestente le funzioni di
presidente reggente il medesimo tribunale alla data di adozione del
provvedimento sospeso".
A seguito di quest'ordinanza, il cui termine di adempimento
veniva, su richiesta del Ministro, prorogato di quindici giorni con
ord. 3 del 15 febbraio 1995, n. 362 della I Sezione del T.A.R. del
Lazio, il direttore generale dell'organizzazione giudiziaria e degli
affari generali a ciò delegato dal Ministro di grazia e giustizia
(sub c), sollevava, con provvedimento 3 marzo 1995 (sub d), sia pure
interinalmente e fino alla decisione del ricorso, il dott. Cortegiani
dall'ufficio di presidente del tribunale di Catania, immettendo il
dott. Vergari "nelle funzioni, già rivestite, di presidente reggente
del medesimo Tribunale".
3. - Non è questa naturalmente la sede per rilievi sul merito
della vicenda ora ricordata: ad es., è assai dubbio che dalla
sospensione del provvedimento di preposizione del dott. Cortegiani
all'ufficio di presidente del tribunale di Catania discenda la
necessità del conferimento al dott. Vergari delle funzioni vicarie
da lui ricoperte per il trascorso biennio 19 settembre 1992-18
settembre 1994 (giusta la circolare C.S.M. 8-91-07704 del 2 maggio
1991, capo C7, in Notiziario n. 4 del 1991), poichè tali funzioni
spettano ora - in mancanza di designazione specifica - al magistrato
più anziano ex art. 104 O.G. Con il presente ricorso il Consiglio
superiore della magistratura, dopo aver denunciato con regolamento
preventivo alle ss.uu. della Corte di cassazione il difetto di
giurisdizione del giudice amministrativo in ordine al procedimento di
esecuzione della misura cautelare, solleva conflitto dinanzi alla
Corte costituzionale per la difesa delle proprie attribuzioni, lese
dagli indicati provvedimenti del T.A.R. e del Ministro di grazia e
giustizia, affidando la propria difesa alle seguenti considerazioni
di
D I R I T T O
Sull'ammissibilità del ricorso.
4. - La Corte ha già, con la sentenza n. 379/1992, ammesso la
legittimazione del C.S.M. e del Ministro per la grazia e la giustizia
ad essere parti nei conflitti riguardanti le loro attribuzioni circa
la preposizione dei magistrati agli uffici direttivi (artt. 105 e 110
della Costituzione). In base a consolidata giurisprudenza della Corte
è del tutto pacifico che singoli uffici giurisdizionali, anche se di
primo grado, sono ugualmente legittimati ad essere parti nei
conflitti tra poteri dello Stato. Sicchè nessun ostacolo sembra
sussistere all'ammissibilità, sotto il profilo soggettivo, del
ricorso.
Per quanto riguarda quello oggettivo, va detto che il C.S.M.
rivendica, con il presente atto, l'integrità delle proprie
attribuzioni costituzionali ex art. 105 della Costituzione, lese
dall'ordine del giudice amministrativo (sub a) di rimuovere il dott.
Cortegiani dall'ufficio di presidente del tribunale di Catania e di
nominarvi il dott. Vergari, ed ancor più dal provvedimento, emesso
dallo stesso giudice, di nomina del commissario ad acta, con il
contestuale divieto dell'"intervento di alcun altro organo",
affinchè sollevi il dott. Cortegiani e nomini il dott. Vergari al
predetto ufficio (sub b), dall'atto con il quale il Ministro ha
delegato tale attività al direttore generale (sub c) e da quello con
cui quest'ultimo si è sostituito al C.S.M. (sub d).
Il conflitto assume quindi il connotato tradizionale della
vindicatio potestatis.
I. - Violazione dell'art. 105 della Costituzione, in relazione
agli artt. 11 e 17 della legge n. 195/1958.
5. - La nomina dei magistrati agli uffici direttivi è, secondo
quanto la Corte ha chiarito nella sua giurisprudenza (sentt. 168/1963
e 379/1992), di competenza del C.S.M. in base all'art. 105 della
Costituzione, pur se al relativo procedimento partecipa, nella forma
del concerto, il Ministro per la grazia e la giustizia.
La circostanza che i decreti del Presidente della Repubblica,
attraverso i quali gli atti del Consiglio vengono esternati, siano
sottoposti al controllo di legittimità del giudice amministrativo in
base al richiamato art. 17 della legge n. 195/1958, non contrasta col
carattere costituzionale delle attribuzioni dei Consiglio, ma
rappresenta il punto di equilibrio tra l'indipendenza dell'organo e
la garanzia dei diritti e degli interessi legittimi dei magistrati.
Ma dall'impugnabilità dinanzi al giudice amministrativo dei
decreti presidenziali attraverso i quali viene espressa la volontà
del C.S.M. prevista dal ricordato art. 17, non discende in modo
automatico la sottoposizione dell'attività del Consiglio alla
giurisdizione di merito del medesimo giudice. In questa sede il
C.S.M. contesta che, nell'ambito della giurisdizione di legittimità,
affidata al giudice amministrativo nei confronti dei suoi atti, possa
inserirsi una fase subprocedimentale diretta all'esecuzione delle
ordinanze di sospensione che, a sua volta, implica l'esercizio di una
giurisdizione di merito analoga a quella di cui all'art. 27, n. 4 del
t.u. sul Consiglio di Stato.
È noto che, a partire dalla decisione n. 6/1982 dell'A.p. del
Consiglio di Stato, il giudice amministrativo ha ammesso che,
allorchè l'ordinanza di sospensione non sia di per sè stessa
sufficiente a garantire l'effettività dell'interesse fatto valere
dal ricorrente, lo stesso possa adire nuovamente il giudice della
cautela, chiedendo l'emanazione dei provvedimenti idonei per
assicurare l'esecuzione della sospensiva.
Conseguentemente è stato introdotto dalla giurisprudenza un
procedimento che, pur rappresentando la prosecuzione del giudizio
incidentale per la sospensione del provvedimento impugnato, si
caratterizza per il fatto che, analogamente a quanto avviene per il
giudizio di ottemperanza, il giudice si ritiene investito di una
giurisdizione di merito con poteri largamente discrezionali, che
comprendono anche quello di sostituirsi, per il tramite di un
commissario, all'amministrazione ritenuta inerte o comunque
inottemperante.
E, sebbene nelle prime decisioni sul punto il Consiglio di Stato
avesse cercato di differenziare il procedimento per l'esecuzione
della sospensiva dal giudizio di ottemperanza, sottolineando che
"anche in materia cautelare i poteri del giudice debbono
estrinsecarsi in un ambito determinato dal doppio e concorrente
limite di realizzare la piena tutela dell'interesse dedotto nel
giudizio senza però decampare dal sistema posto dall'art. 4 ed anche
dall'art. 7 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E sul
contenzioso amministrativo" (A.p. 6/1982, in F. it., 3',235), nella
prassi tali poteri hanno finito col modellarsi su quelli propri del
giudice di ottemperanza.
In realtà l'orientamento ora richiamato, che poi si è
consolidato nella prassi giurisprudenziale dei giudici
amministrativi, muove dall'idea che, quando gli effetti "caducatori"
della sospensiva non siano sufficienti ad assicurare la tutela
cautelare dell'interesse sostanziale dedotto in giudizio - perchè,
ad es., è sospeso un provvedimento negativo o, come nel caso che ha
dato occasione al presente conflitto, l'interesse del ricorrente
attiene non tanto "alla demolizione" del provvedimento impugnato,
quanto ad ottenerne uno a lui favorevole -, allora il soddisfacimento
di detto interesse potrà essere richiesto nelle forme del giudizio
cautelare. Il giudice, a sua volta, potrà avvalersi di poteri
analoghi a quelli a lui spettanti in sede di ottemperanza, in
considerazione dell'identità della ratio della tutela, della natura
sostanzialmente decisoria dell'ordinanza cautelare e della
medesimezza dell'attività e dell'organo decidente.
La dottrina poi, da diverse prospettive, ha messo in luce come,
non ostante l'insistenza del giudice amministrativo a differenziare
nella forma il giudizio per l'esecuzione delle ordinanze cautelari da
quello per l'esecuzione delle sentenze, i poteri in concreto
esercitati, con la possibilità d'interventi anche sostitutivi, non
possono non ricondursi a quelli di cui all'art. 27, n. 4, del t.u.
sul Consiglio di Stato (cfr. Villata, in Dir. proc. amm.vo 1983, 97
ss.).
Più esplicitamente è stato affermato (A. Romano, in aa.vv. Il
giudizio cautelare amministrativo, Roma 1987, 49 ss.) che lo sviluppo
del giudizio cautelare, pur in assenza di interventi del legislatore
diretti ad adeguare ad esso le originarie scelte normative, consente
di concludere che le misure adottabili in tale fase "sono
esattissimamente quelle, soprattutto sostitutive dell'attività
dell'amministrazione, che il medesimo giudice amministrativo può
disporre in sede di giudizio di ottemperanza; e che, perciò, il
giudizio cautelare costituisce una materia in ordine alla quale la
giurisdizione di tale giudice viene estesa al merito" (dello stesso
A. vedasi anche Tutela cautelare nel nrocesso amministrativo e
giurisdizione di merito, in Foro it. 1985, I, 2491 ss. e part. 2500,
ove è esplicitamente detto che la tutela cautelare amministrativa
rappresenta un caso, "sia pure non legislativamente definito tale, di
giurisdizione amministrativa estesa al merito"; sempre in questo
scritto viene sottolineata la particolare posizione del giudice
amministrativo che, non potendo dirsi "totalmente estraneo"
all'amministrazione "come istituzione", "può intervenire ben più
incisivamente di quanto non possa il giudice ordinario nella sua
attivita': perchè non viene ostacolato dalle esigenze di garanzia
dell'autonomia di un soggetto rispetto al quale rimane comunque
terzo").
6. - Da queste premesse nasce dunque l'interrogativo, che nei
confronti degli atti del C.S.M. si pone in modo del tutto speciale,
circa l'ammissibilità dell'esercizio da parte del giudice di
legittimità di poteri, bensì finalizzati alla realizzazione della
tutela cautelare, ma implicanti l'esercizio di una giurisdizione di
merito.
È noto, infatti, che le ipotesi di giurisdizione di merito sono
tassative e probabilmente di stretta interpretazione; esse comunque
non possono non essere fondate - per la riserva di legge in materia
processuale amministrativa (artt. 108 e 113 della Costituzione - che
su esplicita previsione di legge.
Se dunque il Consiglio di Stato ritiene che quello per
l'esecuzione delle ordinanze cautelari non sia un giudizio
strutturalmente riconducibile all'art. 27, n. 4 del t.u. 1054/1924
(perchè l'ordinanza cautelare non può essere equiparata ad una
sentenza passata in giudicato), ne discende che esso non ha alcun
fondamento legislativo esplicito, come del resto la dottrina sopra
ricordata ha puntualmente avvertito. Ne discende, ancora, che,
investito di un giudizio di legittimità, il giudice amministrativo
potrà esercitare soltanto i poteri inerenti a tale tipo di
giurisdizione, restandogli inibito qualunque apprezzamento di merito.
7. - Nel caso dei provvedimenti del Consiglio superiore della
magistratura tale conclusione risulta rafforzata dalla posizione che
a quest'organismo riconosce la Costituzione, per la quale il
legislatore del 1958 ha previsto lo schermo del decreto presidenziale
o ministeriale, onde consentire l'impugnazione dei provvedimenti
attinenti allo status dei magistrati ed ha esplicitamente limitato
alla legittimità il controllo giurisdizionale su detti
provvedimenti.
Ora è pacifico che la posizione costituzionale del C.S.M. è
strumentale ad assicurare, ai sensi degli artt. 104, primo comma, e
101, secondo comma, della Costituzione, i valori primari
dell'indipendenza e dell'imparzialità della magistratura. Solo una
magistratura che si autogoverni, infatti, può essere veramente
indipendente e solo una magistratura indipendente può essere
veramente imparziale.
Ma se detta posizione non comporta, come si è già detto, che gli
atti del C.S.M. si sottraggano al sindacato giurisdizionale, essa
esclude che quel sindacato venga compiuto in forme tali da mettere in
pericolo il principio dell'autogoverno (e conseguentemente quelli
dell'indipendenza e dell'imparzialita') della magistratura. Di questo
ha avuto consapevolezza il legislatore, che nell'art. 17, secondo
comma, della legge 24 marzo 1958, n. 195, ha disposto che avverso i
provvedimenti riguardanti i magistrati "è ammesso ricorso in primo
grado al tribunale amministrativo regionale del Lazio per motivi di
legittimita'" e che "contro la decisione di prima istanza è ammessa
l'impugnazione al Consiglio di Stato" (così nel testo di cui
all'art. 4 della legge n. 74/1990).
Il riferimento esplicito ai "motivi di legittimita'", come pure il
mancato richiamo dell'unica ipotesi di giurisdizione di merito
configurabile (ossia il giudizio d'ottemperanza), è invero
significativo della considerazione che il legislatore del 1958-90 ha
fatto del ruolo e della posizione istituzionale del C.S.M.
Non va, infatti, dimenticato che, come ebbe a sottolineare la
Corte nelle sentenze nn. 168/1963 e 44/1968, la previsione del primo
comma dell'art. 17 della legge n. 195/1958 - secondo la quale "tutti
i provvedimenti riguardanti i magistrati sono adottati, in
conformità delle deliberazioni del Consiglio superiore, con decreto
del Presidente della Repubblica controfirmato dal Ministro; ovvero
nei casi stabiliti dalla legge, con decreto del Ministro per la
grazia e la giustizia" - ha rappresentato il punto di equilibrio tra
due opposte esigenze: da un lato quella di assicurare l'indipendenza
dell'organo, dall'altra quella di consentire, attraverso la forma
amministrativa dei decreti, il controllo finanziario e
giurisdizionale su provvedimenti sostanzialmente amministrativi, onde
non privare i magistrati della relativa tutela.
"Se si muova dalla considerazione - affermava la Corte nella
sentenza n. 44/1968 - che non sembra contestabile, secondo cui la
sottoposizione delle deliberazioni del Consiglio superiore della
magistratura ad un controllo di stretta legittimità da parte di un
organo appartenente al potere giurisdizionale non sia, di per sè,
tale da condurre necessariamente a vanificare o comunque ad attenuare
l'efficacia della funzione garantista cui esse adempiono, la
questione si riduce ad accertare la fondatezza dell'ostacolo che il
diritto positivo, secondo la difesa del Ministero, oppone
all'esercizio del sindacato sugli atti in parola da parte della
giurisdizione cui l'art. 113 affida la tutela dei diritti ed
interessi legittimi. L'ostacolo eccepito è quello fatto derivare
dalla parte dell'articolo predetto che limita agli atti della
pubblica amministrazione la tutela medesima, e che, messo in
relazione con i precedenti artt. 102 e 103, deve intendersi
circoscritto solo agli interventi della giurisdizione amministrativa
..".
"( ..) La difficoltà che all'applicazione nella specie dei citati
articoli della Costituzione oppone il carattere rivestito dal
Consiglio superiore della magistratura, cioè di organo che, pure
espletando funzioni solamente di indole amministrativa, non è parte
della pubblica amministrazione ( ..), non può essere superata
attraverso l'asserzione, contenuta in alcune decisioni del Consiglio
di Stato, del carattere preparatorio da assegnare all'attività di
detto organo rispetto a quella esplicata con l'emanazione dei decreti
previsti dall'art. 17, i quali quindi, secondo detta tesi, dovrebbero
considerarsi costitutivi degli effetti giuridici riguardanti i
magistrati che ne sono destinatari. Infatti l'opinione riferita è
contrastata dalla chiara dizione degli artt. 105, 106, 107 e 110
della Costituzione, i quali attribuiscono proprio alla sola
competenza del Consiglio superiore della magistratura tutti i
provvedimenti di Stato comunque riguardanti i magistrati, secondo poi
è specificato dall'art. 10 e successivi della legge n. 195, del
1958, emessa in attuazione del precetto costituzionale, che fanno
riferimento ai poteri "deliberanti" dell'organo medesimo". Sicchè,
concludeva la Corte, richiamando la sua precedente sentenza n.
168/1963, i decreti del Presidente della Repubblica o del Ministro
assumono la funzione di conferire alle decisioni dell'organo
deliberante la forma che, "sulla base dei principi fondamentali del
sistema, è prescritta per i provvedimenti aventi indole
sostanzialmente amministrativa"; e ciò al fine di consentirne la
sottoposizione "alle varie specie di sindacato destinate ad
assicurarne il contenimento nell'ambito dell'ordine legale".
8. - Da quanto sopra discende la considerazione che, se il
legislatore del 1958 ha ritenuto necessario rivestire di forma
amministrativa le deliberazioni del C.S.M. onde permetterne la
sottoposizione al controllo giurisdizionale ("di stretta
legittimita'") del Consiglio di Stato, esso non può avere consentito
che lo stesso C.S.M. sia sottoposto alla giurisdizione di merito del
giudice amministrativo, sino a comportarne l'assoggettamento agli
ordini ed ai poteri sostitutivi di tale giudice.
Ora, se è vero che il giudizio sull'esecuzione delle ordinanze
cautelari è, come quello dell'art. 27, n. 4 del t.u. sul Consiglio
di Stato, un giudizio di merito, in quanto consente al giudice
valutazioni ampiamente discrezionali sui modi e sui limiti
dell'esecuzione delle proprie decisioni e di esercitare anche poteri
sostitutivi dell'amministrazione, esso non potrà esercitarsi che con
riferimento ad attività, non solo sostanzialmente (come quelle di
competenza del C.S.M.), ma anche formalmente ammmistrative.
D'altro canto il giudizio di ottemperanza nacque proprio
dall'esigenza di evitare di sottoporre la pubblica amministrazione al
potere giudiziario, anche ove fosse in giuoco l'esecuzione di
sentenze passate in cosa giudicata, affidando al giudice
amministrativo, a quella più omogeneo, il relativo giudizio.
Tale esigenza, che ha indotto il legislatore a sottrarre alla
giurisdizione ordinaria la tutela esecutiva degli stessi diritti
soggettivi attribuiti alla sua cognizione, deve, a più forte
ragione, valere nel caso inverso, in cui si tratta di assicurare
l'indipendenza dell'organo di autogoverno della magistratura
ordinaria dalla valutazione discrezionale e dagli ordini di un
diverso potere dello Stato. E, come è vietato al giudice ordinario
emettere ordini di fare nei confronti della pubblica amministrazione,
così è vietato a quello amministrativo sostituire la propria
valutazione discrezionale a quella del Consiglio (che pubblica
amministrazione non e'), impartirgli ordini e sostituirsi ad esso,
direttamente o per il tramite di un commissario.
La riflessione dottrinale sull'esecuzione delle ordinanze
cautelari, precedentemente richiamata, ha, come si è visto, messo in
luce, insieme con l'estensione al merito dei poteri del giudice, la
ratio di tale estensione nella posizione di appartenenza
istituzionale del giudice amministrativo all'amministrazione (cfr. A.
Romano, Op. loc. ult. cit.).
Ma, ove a quest'appartenenza non si possa far riferimento, per
l'esistenza di una sfera di attribuzioni costituzionalmente protetta
(art. 105) e per l'esistenza tra le delibere del C.S.M. il giudizio
amministrativo del filtro rappresentato dal decreto presidenziale o
ministeriale di cui quelle delibere sono vestite, non può il giudice
amministrativo, nell'esercizio di poteri di merito che non gli
competono, superare quel filtro, nè emanare ordini nei confronti
dell'organo di autogoverno nè disporne la sua sostituzione.
9. - Le considerazioni che precedono inducono dunque a ritenere
che, oltre che per ragioni letterali anche per ragioni sistematiche,
collegate alla posizione costituzionale del C.S.M. il legislatore del
1958 abbia escluso ogni giurisdizione di merito del Consiglio di
Stato e dei T.A.R. sulle deliberazioni del C.S.M.
La tutela giurisdizionale che la legge affida su di esse al
giudice amministrativo, circoscritta com'è all'atto presidenziale o
ministeriale con cui le delibere sono esternate, non può dunque
estendersi nè al giudizio di ottemperanza nè a quello per
l'esecuzione della sospensiva che, strutturalmente, non potrà avere
altro destinatario che la pubblica amministrazione strettamente
intesa.
Nè si dica che in tal modo viene eliminata la tutela
giurisdizionale che lo stesso art. 17 della legge n. 195 assicura ai
magistrati e di cui l'esecuzione sarebbe lo sbocco necessario.
In primo luogo l'obiezione proverebbe troppo, in quanto tende a
ridurre alla sola fase esecutiva la tutela giurisdizionale, mentre
esistono molti altri settori in cui alla fase di cognizione non segue
nè può seguire quella di esecuzione (basti pensare alle sentenze di
mero accertamento o alle decisioni della Corte nei conflitti di
attribuzione).
In secondo luogo non appare pensabile nè giustificabile che
proprio il C.S.M. voglia sottrarsi all'esecuzione delle decisioni del
giudice amministrativo, frustrando i diritti e gli interessi
legittimi dei magistrati di cui esso è rappresentativo.
Infine va detto che, essendo la tutela giurisdizionale nei
confronti degli atti del C.S.M. configurata come giudizio di
annullamento, la realizzazione delle pretese dei magistrati
interessati già avviene con l'eliminazione, eventualmente previa
sospensione, dell'atto lesivo e la restituzione all'organo
deliberante del potere discrezionale di eseguire la pronuncia del
giudice amministrativo.
II. - Violazione, sotto diverso profilo, delle medesime
disposizioni.
10. - Le considerazioni sviluppate nel precedente motivo inducono
a censurare anche la statuizione con la quale il giudice
amministrativo ha nominato il Ministro di grazia e giustizia
commissario ad acta, disponendo che il dott. Vergari debba essere
immesso nelle funzioni di presidente del tribunale di Catania "senza
necessità d'intervento di alcun altro organo".
Le garanzie dell'indipendenza del C.S.M. come impediscono che esso
possa essere soggetto al potere discrezionale di altro potere dello
Stato, così, a più forte ragione, escludono che la necessità del
suo intervento possa, per ordine del giudice, essere esclusa con
provvedimento dell'autorità amministrativa.
D'altra parte, poichè nella specie dalla sospensione della nomina
del dott. Cortegiani a presidente del tribunale di Catania non
discende automaticamente la nomina del dott. Vergari (altrimenti non
sarebbe stata necessaria l'ulteriore fase di esecuzione), ma
l'individuazione ad opera del C.S.M. del soggetto a cui, sulla base
dell'art. 104 dell'o.g. spetta la supplenza del titolare, l'ordinanza
del T.A.R. ha finito coll'esercitare un potere ad esso non spettante,
impingendo sull'esercizio di quelli attribuiti al C.S.M.
11. - Per le stesse ragioni vanno censurati gli atti del Ministro
e del dirigente che, in ottemperanza agli illegittimi ordini del
giudice amministrativo, hanno rimosso il titolare dell'ufficio di
procuratore del tribunale di Catania nominando al suo posto il dott.
Vergari.
Con tali provvedimenti l'Amministrazione ha invaso la competenza
del C.S.M. in ordine alla nomina dei magistrati agli uffici
direttivi, quale definita dall'art. 11 della legge n. 195 in
relazione all'art. 105 della Costituzione (cfr. sent. n. 379/1992
della Corte).

P. Q. M.
Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, la Corte
dichiari che:
non spetta al T.A.R. del Lazio alcun potere di emettere nei
confronti del C.S.M. nè di disporre la sostituzione attraverso la
nomina di commissari ad acta;
non spetta al Ministro per la grazia e la giustizia nè al suo
delegato di sostituirsi al C.S.M. nelle sue attribuzioni in ordine
alla nomina dei magistrati agli uffici direttivi; e per conseguenza
annulli tutti gli atti in epigrafe indicati.
Roma, addì 28 marzo 1995
Prof. avv. Federico SORRENTINO

95C0737