1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 16-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 92 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 maggio 1993- 14 febbraio 1994
N. 92 Ordinanza emessa il 5 maggio 1993 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 febbraio 1994) dal tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Caleffi Adriano contro Ufficio italiano dei cambi Impiego pubblico - Divieto di allineamento stipendiale - Efficacia retroattiva attribuita con norma qualificata di interpretazione autentica - Conseguente rigetto, nella specie, della richiesta di allineamento avanzata da dipendenti dell'Ufficio italiano dei cambi immessi nel grado di funzionario di seconda, allo stato con stipendio inferiore rispetto a colleghi promossi nella medesima qualifica in tempi piu' recenti e quindi con anzianita' zero o inferiore alla loro - Violazione dei principi di eguaglianza, di imparzialita' e di buon andamento - Compressione del diritto di difesa - Lesione del principio di tutela giurdisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi senza esclusione o limitazione a particolari mezzi di impugnazione - Lesione del principio di irretroattivita' della legge. (D.L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, settimo comma, convertito nella legge 14 novembre 1992, n. 272 (recte: 438). (Cost., artt. 3, 24, 97, 101, 108 e 113)). (094C0218) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 16-3-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2621/1991
proposto da Caleffi Adriano, rappresentato e difeso dall'avv. Alberto
Angeletti e presso il suo studio elettivamente domiciliato in Roma,
via Pierluigi da Palestrina, 19, contro l'Ufficio italiano dei cambi,
in persona del presidente in carica, rappresentato e difeso dagli
avvocati Bruno de Carolis e Paolo Giovanni Guiso e presso di essi
elettivamente domiciliato in Roma, via Quattro Fontane, 123, per
ottenere:
a) l'annullamento del silenzio rifiuto su istanza inviata dal
ricorrente il 10 gennaio 1991 e successiva diffida notificata il 4, 5
e il 6 giugno 1991 nonchè di tutti gli atti presupposti, connessi e
conseguenziali;
b) la declaratoria del diritto ad ottenere la ricostruzione
della carriera, ai fini economici, con attribuzione, ai sensi
dell'art. 4 del d.l. n. 681/1982 convertito in legge n. 869/1982,
dello stipendio in godimento ai dipendenti immessi nel grado di
funzionario di II in possesso di una anzianità nel medesimo grado
inferiore a quella del ricorrente, che fruiscano della più alta
retribuzione. Il tutto con decorrenza dalla data di immissione nel
grado di funzionario di II di ciascun dipendente, con la più alta
retribuzione che ha scavalcato il ricorrente nel trattamento
economico, con conseguente corresponsione delle somme arretrate che
risulteranno dovute, con interessi e rivalutazione;
c) la declaratoria del diritto ad ottenere una retribuzione
proporzionale al grado di funzionario di II in relazione alla
anzianità di servizio e nel grado. Con conseguente condanna
dell'amministrazione ad adeguare la retribuzione dei ricorrenti a far
data dall'immissione nel grado suddetto ovvero dal 1 luglio 1988 o,
quantomeno, dal 1 luglio 1990; e per quanto necessario;
d) l'annullamento degli artt. 114 del r.o.p. approvato il 25
febbraio 1987 e 105 del r.o.p. approvato il 24 settembre 1986 nonchè
di tutte le altre norme di tali regolamenti nella parte in cui, non
prevedendo il principio del c.d. "allineamento retributivo", hanno
reso possibile lo scavalcamento nel trattamento economico di
dipendenti in possesso di minore anzianità nel grado rispetto al
ricorrente;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Ufficio italiano dei
cambi;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Uditi alla pubblica udienza del 5 maggio 1993 (relatore il cons.
Maria Grazia Cappugi) l'avv. Angeletti per i ricorrenti e l'avv. De
Carolis per l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Con ricorso notificato il 25 luglio 1991 il signor Caleffi
Adriano, ha adito questo tribunale formulando le domande indicate in
epigrafe.
Il ricorrente, dipendente dell'U.I.C. assunto nel 1976 (nella
carriera operativa con il grado di aiuto contabile prima e
successivamente di contabile; inquadrato con decorrenza 1 aprile 1981
nel grado di assistente e poi in quello di coadiutore, transitato per
concorso interno nella carriera direttiva con il grado di funzionario
di II con decorrenza 1 luglio 1987), premesso di fatto di aver potuto
constatare, dopo avere conseguito la promozione nel grado di
funzionario di II della carriera direttiva, che ad alcuni dipendenti
provenienti dalla carriera operativa (con il grado di coadiutore o di
coadiutore principale) e transitati nel grado di funzionario di II
successivamente (come il sig. Walter Rosato con decorrenza 1 luglio
1988, o il sig. Marcello Di Paolo con decorrenza 1 luglio 1990), pur
non avendo alcuna anzianità in tale grado, è stata attribuita al
momento della promozione una retribuzione superiore a quella dal
medesimo percepita, retribuzione che ha consentito ai primi (con
minore anzianità nel grado) di scavalcare il ricorrente (più
anziano nel grado), ponendo così in essere una sperequazione
stipendiale tanto evidente quanto illegittima, a sostegno del gravame
ha dedotto i seguenti motivi:
1. - Violazione dei principi generali in materia di trattamento
economico dei pubblici dipendenti. Eccesso di potere per disparità
di trattamento, illogicità, ingiustizia manifesta, difetto di
motivazione.
Il ricorrente denuncia che dipendenti dell'U.I.C. transitati dopo
di lui (nella carriera direttiva e) nel grado di funzionario di
seconda godano di retribuzione maggiore di quella dal medesimo
percepita.
A tale inconveniente, reso possibile da alcune norme regolamentari
vigenti nell'U.I.C. in materia di trattamento economico del personale
dipendente, si deve porre rimedio, si assume nel ricorso, facendo
applicazione del principio del c.d. "allineamento stipendiale" o
"galleggiamento", sancito dall'art. 4, secondo comma, seconda parte,
del d.l. 27 settembre 1982, n. 681, convertito in legge 20 novembre
1982, n. 839, per il personale della dirigenza statale e ritenuto
dalla giurisprudenza rimedio correttivo di carattere generale
applicabile a tutto il pubblico impiego;
2. - Altra violazione dei principi generali in materia di
trattamento economico dei pubblici dipendenti, in relazione all'art.
36 della Costituzione e all'art. 33 del t.u. n. 3 del 1957.
Ingiustizia manifesta, illogicità e disparità di trattamento.
La sperequazione retributiva sopra denunciata viola il principio
generale per il quale il trattamento economico dell'impiegato
pubblico deve essere proporzionato alla qualità e quantità del
lavoro svolto. E difatti l'istante si è venuto a trovare in
posizione economica deteriore rispetto a dipendenti inquadrati nel
medesimo grado, ma con minore anzianità.
3. - Eccesso di potere per omessa estensione del giudicato e per
disparità di trattamento.
L'U.I.C. illegittimamente non avrebbe esteso il giudicato
formatosi su decisioni della magistratura amministrativa (Consiglio
di Stato, sezione VI, n. 410/1990; t.a.r. Lazio, sez. III, n.
481/1991) rese su fattispecie di scavalcamento retributivo identiche
a quella che riguarda il ricorrente.
Si è costituito in giudizio l'Ufficio italiano cambi, chiedendo
la reiezione del ricorso.
In prossimità dell'udienza ambo le parti hanno depositato memorie
sviluppando ulteriori rilievi difensivi, anche in relazione alla
normativa sopravvenuta in materia di allineamento stipendiale.
Assegnato alla odierna udienza pubblica e ivi chiamato, il ricorso
è stato trattato oralmente dalle parti, che hanno insistito nelle
rispettive posizioni, e ritenuto in decisione.
D I R I T T O
1. - Come accennato in fatto, il ricorrente, premesso di essere
stato retributivamente scavalcato (nel grado di funzionario di
seconda) da colleghi pervenuti allo stesso grado successivamente, e
dunque in possesso di anzianità zero o di anzianità in ogni caso
minore, ha chiesto senza esito in via amministrativa e chiede
ora con il ricorso in esame l'applicazione nei suoi confronti del
principio del c.d. allineamento stipendiale di cui all'art. 4 del
d.l. 27 settembre 1982, n. 681, convertito con modificazioni in
legge 20 novembre 1982, n. 869, il quale (nel secondo comma, seconda
parte) dispone che "Al personale con stipendio inferiore a quello
spettante al collega con pari o minore anzianità di servizio, ma
promosso successivamente, è attribuito lo stipendio di
quest'ultimo".
2. - La sezione si è già più volte occupata della questione
posta con la presente impugnativa e ancora di recente, in conformità
del resto con il più generale orientamento della giurisprudenza
amministrativa, e in fattispecie in cui parte pubblica resistente era
lo stesso Ufficio italiano cambi, ha statuito che - in applicazione
del principio dell'allineamento stipendiale di cui all'art. 4,
secondo comma, del d.l. n. 681/1982 convertito in legge n. 869/1982
- al dipendente con trattamento economico inferiore a quello
spettante al collega promosso successivamente è attribuito il
trattamento economico di quest'ultimo a decorrere dalla data in cui
si è verificata tale disparità di trattamento (cfr., per tutte, la
sentenza 6 marzo 1992, n. 220, Sarti c U.I.C., e giurisprudenza ivi
citata). Nella stessa occasione la sezione ha avuto anche modo di
precisare che la portata generale del principio dell'allineamento
stipendiale, contrariamente a quanto allora affermava la parte
resistente, era stata confermata dalla legge 8 agosto 1991, n. 265,
la quale, assumendo come presupposto l'esistenza di quel principio,
aveva solo inteso porre alcune limitazioni alla sua applicazione nei
confronti del personale di magistratura e personale equiparato.
3. - Alla stregua della propria giurisprudenza, e più in generale
della giurisprudenza amministrativa, il ricorso dovrebbe essere
accolto e, per l'effetto, dovrebbe dichiararsi il diritto rivendicato
dal ricorrente con il proposto gravame. Il collegio peraltro, non
può ignorare che nelle more del presente giudizio e successivamente
alla richiamata sentenza della sezione, sono intervenuti eventi che
hanno profondamente modificato il quadro normativo di riferimento: si
allude, cioè, al d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito con
modificazioni nella legge 8 agosto 1992, n. 359, che (con l'art. 2,
quarto comma) ha abrogato, a decorrere dalla data della sua entrata
in vigore, le disposizioni sull'allineamento stipendiale, tra cui la
norma base contenuta nell'art. 4 del d.l. n. 869/1982; e,
soprattutto, al d.l. 19 settembre 1992, n. 384 convertito nella
legge 14 novembre 1992, n. 438, che (nell'art. 7, settimo comma)
reca: "L'art. 2, 4 comma, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, va
interpretato nel senso che dalla data di entrata in vigore del
predetto decreto-legge non possono essere più adottati provvedimenti
di allineamento stipendiale, ancorchè aventi effetti anteriori
all'11 luglio 1992". Ora, se la prima norma (art. 2, 4 comma, del
d.l. n. 333/1992) può non precludere il riconoscimento del diritto
rivendicato in questa sede, in quanto l'abrogazione dell'allineamento
stipendiale ivi disposto può valere soltanto per il futuro e non
può così negativamente incidere su diritti sorti nel passato in
virtù delle norme abrogate, come nel concreto caso di specie; dove
gli scavalcamenti denunciati si sono tutti verificati in data
anteriore all'11 luglio 1992, certamente preclude il riconoscimento
di tale diritto la seconda norma (art. 7, 7 comma, del d.l. n.
384/1992), che vieta l'adozione di provvedimenti di allineamento
stipendiale (non solo per il futuro, ma) anche per il passato
(ancorchè riferiti a periodi anteriori all'11 luglio 1992),
travolgendo così e/o vanificando posizioni giuridiche soggettive
aventi consistenza di diritti soggettivi già perfezionati.
4. - Sulla base del sopravvenuto quadro normativo il ricorso, al
contrario, dovrebbe essere respinto, non potendosi condividere
l'assunto del ricorrente (formulato nella memoria difensiva
depositata in prossimità della pubblica udienza e poi ripreso nella
discussione orale) secondo cui essi invocherebbero l'applicazione nei
loro confronti (non già e non tanto dell'art. 4, terzo comma, del
d.l. n. 681/1982 quanto) di un principio generale, quale quello
dell'allineamento stipendiale, sancito da tutta la giurisprudenza
amministrativa (e in particolare dalla decisione del Consiglio di
Stato, sez. VI, n. 486/1992), principio ribadito anche da
disposizioni normative successive, come l'art. 1 della legge n.
468/1987, e che sarebbe, a loro avviso, applicabile indipendentemente
dalle norme di legge che lo hanno introdotto (e dal loro destino,
sembra di capire). Ritiene, invece, il Collegio che il principio
dell'allineamento stipendiale in tanto esiste e può essere
concretamente applicato in quanto esiste nell'ordinamento e può
essere applicata in via diretta o indiretta la norma di legge che lo
prevede. Se questa viene meno perchè modificata e/o abrogata - e nel
caso di specie, ex art. 2, 4 comma, del d.l. n. 333/1992 è stata
soppressa non solo la norma del d.l. n. 681 del 1982 che aveva
previsto in origine l'istituto dell'allineamento stipendiale, ma
anche le altre norme che ne avevano esteso l'applicazione - anche il
principio ivi posto ne segue inevitabilmente la sorte.
5. - È così rilevante per la decisione del ricorso e non
manifestamente infondata nei sensi di cui appresso la questione di
legittimità costituzionale sotto diversi profili dell'art. 7, 7
comma, del d.l. n. 384/1992 convertito nella legge n. 438/1992. Un
primo profilo di legittimità costituzionale attiene, come questo
tibunale ha avuto già modo di rilevare (t.a.r. Lazio, sez. I, 24
marzo 1993, n. 496), al possibile contrasto con gli artt. 3, 24 e 113
della Costituzione. L'art. 7, 7 comma, del d.l. n. 384/1992 inibisce
al giudice amministrativo la pronuncia anche su questioni già
sottoposte al suo giudizio e in ciò può ravvisarsi la violazione
dell'art. 24 della Costituzione (diritto di difesa) e del principio
sancito nel successivo art. 113 per il quale contro gli atti della
pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi. In particolare emerge il
contrasto con il secondo comma dell'art. 113, dove si precisa che la
tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a
particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di
atti. Nel caso in esame un aspetto specifico del trattamento
economico del ricorrente sul quale verte il giudizio (l'accertamento
del diritto all'allineamento stipendiale, nei confronti di colleghi
promossi successivamente), sussumibile fino all'entrata in vigore del
d.l. n. 333/1992 sotto la disciplina abrogata con l'art. 2, 4 comma,
del citato d.l., viene sottratto alla pronuncia del giudice con un
meccanismo invero inconsueto, di interpretazione autentica di una
disposizione abrogativa di alcune disposizioni, il cui contenuto
essenziale è però quello di impedire una pronuncia di accoglimento
della domanda dei ricorrenti con possibile violazione delle norme
costituzionali sopra richiamate. Sempre con riguardo ai poteri del
giudice, un secondo profilo di legittimità costituzionale attiene al
possibile contrasto con gli artt. 3, 101 e 108 della Costituzione. Il
giudice viene privato del potere di pronunciare, sia in positivo che
in negativo, sulla domanda del ricorrente e gli è inibito di tenere
conto della legislazione vigente al momento della presentazione del
ricorso e al momento in cui si sono verificati i presupposti sui
quali si fonda la domanda (scavalcamento dei ricorrenti,
verificatosi, come già detto, in epoca anteriore all'11 luglio 1992,
da parte di colleghi promossi nel grado successivamente).
L'indipendenza, l'autonomia e la pienezza della giurisdizione
amministrativa possono essere incise da prescrizioni specifiche del
legislatore dirette non già a disciplinare ex novo o anche con
effetti retroattivi determinate situazioni o rapporti ma aventi,
invece, la funzione di elidere indirizzi giurisprudenziali
manifestatisi in determinati ambiti della propria competenza
giurisdizionale (cfr. ancora la decisione n. 496/1993 della I
sezione di questo tribunale, cui adde anche t.a.r. Lombardia, sezione
di Brescia, 31 marzo 1993, n. 236).
6. - Se poi si ha riguardo (non più ai poteri del giudice ma)
alla posizione dei ricorrenti, un ulteriore profilo di legittimità
costituzionale attiene al possibile contrasto con gli artt. 3 e 97
della Costituzione. Che l'art. 7, 7 comma, del d.l. n. 384/1992
(nella parte in cui reca che dalla data di entrata in vigore del
decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 "non possono essere più
adottati provvedimenti di allineamento stipendiale, ancorchè aventi
effetti anteriori all'11 luglio 1992") dissimuli, sotto le spoglie
della norma interpretativa, una norma retroattiva, che viene ad
incidere negativamente su posizioni giuridiche soggettive aventi
consistenza di diritti soggettivi già perfezionati, sembra sia da
avere per certo. Del resto, che si tratti di norma effettivamente non
interpretativa, è reso evidente tra l'altro dal fatto che a nessun
dubbio interpretativo aveva dato (e dava) adito l'art. 2, 4 comma,
del d.l. n. 333/1992, che si era limitato a sopprimere dalla data
della sua entrata in vigore specifiche norme che prevedevano
l'allineamento stipendiale, quando, per insegnamento della Corte
costituzionale, soltanto una effettiva oscurità e l'ambiguità della
legge tale da creare contrasti dottrinali e giurisprudenziali
potrebbero giustificare una legge interpretativa (Corte
costituzionale n. 187/1981) e comunque anche in tali casi
l'interpretazione autentica dovrebbe valere per il futuro, per non
incidere, vanificandole, su eventuali pronunce giurisdizionali, di
contrario avviso, nel frattempo divenute definitive. La previsione
nell'art. 7, 7 comma, del d.l. n. 384/1992, in assenza dei
presupposti anzidetti, della impossibilità di adozione di ulteriori
provvedimenti di allineamento stipendiale, ancorchè riferiti a
periodi anteriori all'11 luglio 1992, si configura perciò come nuova
norma, di carattere retroattivo, soppressiva delle relative
situazioni soggettive già maturate. Ma al riguardo si deve osservare
che il principio della irretroattività della legge (non penale), pur
non essendo espressamente enunciato da alcuna norma costituzionale,
è senza dubbio principio cardine del nostro ordinamento giuridico,
principio definito dalla Corte costituzionale antica conquista della
nostra civiltà giuridica (Corte costituzionale, n. 118/1957, n.
133/1975, n. 91/1982), e la sua deroga si pone come fatto eccezionale
da utilizzare solo in presenza di una effettiva causa
giustificatrice, prevalente sui rapporti preferiti e sul principio
dell'affidamento (Corte costituzionale, n. 155/1990).
Il principio di irretroattività della legge soddisfa infatti
numerosi valori di rilevanza costituzionale, come quello
dell'affidamento, della trasparenza nei rapporti tra Stato e
cittadino, della certezza dei diritti maturati per i quali gli
interessati coltivano legittime aspettative, della correttezza della
funzione giurisdizionale chiamata ad accertare tali diritti,
paralizzata anch'essa nel suo lineare svolgimento dall'intervento
retroattivo del legislatore, ed altri ancora (t.a.r. Lombardia, sez.
Brescia, citata decisione n. 236/1993; t.a.r. Liguria, sez. I, 5
febbraio 1993, n. 33). La norma retroattiva produce inoltre una
ingiustificata disparità di trattamento tra dipendenti pubblici in
analoghe situazioni, in violazione dell'art. 3 della Costituzione,
come appare chiaro solo che si pensi al differente trattamento
riservato a chi abbia già ottenuto un provvedimento di allineamento
stipendiale prima dell'entrata in vigore della norma in esame
rispetto a chi invece, per un motivo o per l'altro, in relazione allo
stesso periodo di maturazione del diritto, non abbia ancora ottenuto
il medesimo beneficio. Questa situazione di sperequazione potrebbe
altresì negativamente riverberarsi, come pure è stato notato, sulla
stessa efficienza dell'amministrazione, poichè il pubblico
dipendente non allineato vedrebbe conservato un più elevato
trattamento economico a favore di colleghi casualmente già raggiunti
da provvedimenti di allineamento e ciò, prima o poi, finirebbe con
l'influire negativamente sul suo rendimento, con conseguente
violazione del principio di buon andamento e di imparzialità di cui
all'art. 97 della Costituzione (t.a.r. Liguria, sez. I, citata
decisione n. 33/1993).
7. - Per le considerazioni suesposte il collegio ritiene non
manifestamente infondata, in relazione agli articoli 3, 24, 97, 101,
108 e 113 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, 7 comma, della legge 14 novembre 1992, n.
438, di conversione del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384, e ne
rimette l'esame alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Sospende il giudizio in corso e rimette gli atti alla Corte
costituzionale per l'esame della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, settimo comma, del d.l. 19 settembre
1992, n. 384, convertito dalla legge 14 novembre 1992, n. 272, in
relazione agli articoli 3, 24, 97, 101, 108 e 113 della Costituzione;
Dispone che la presente ordinanza, a cura della segreteria, sia
notificata a tutte le parti in causa e al Presidente del Consiglio
dei Ministri e sia comunicata ai presidenti dei due rami del
Parlamento.
Così deciso in Roma, il 5 maggio 1993.
Il presidente: BALBA
I consiglieri: CAPPUCCI MONTICELLI
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