1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 20-5-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 88 SENTENZA 20 aprile - 15 maggio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Caccia - Norme della Regione Basilicata - Piani di abbattimento - Possibile utilizzazione del personale specializzato dell'Arma dei carabinieri nel settore del patrimonio agro-forestale - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali - Illegittimita' costituzionale. Ambiente - Norme della Regione Basilicata - Fanghi di depurazione delle acque reflue - Criteri per l'impiego in agricoltura - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale. Comuni, Province e Citta' metropolitane - Norme della Regione Basilicata - Processi di controllo del territorio - Utilizzo del Fondo unico autonomie locali per stipulare convenzioni tra i Comuni e le imprese private di vigilanza - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordine e sicurezza pubblica - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4, artt. 2, comma 7, sostitutivo dell'art. 28, comma 2, della legge regionale 9 gennaio 1995, n. 2, 5 e 8. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettere h), g) ed s). (T-200088) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 20-5-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma
7, 5 e 8 della legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4
(Ulteriori disposizioni urgenti in vari settori d'intervento della
Regione Basilicata), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 13-20 maggio 2019, depositato in
cancelleria il successivo 21 maggio 2019, iscritto al n. 60 del
registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 26, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito il Giudice relatore Giuliano Amato nell'udienza del 7
aprile 2020, svolta, ai sensi del decreto della Presidente della
Corte del 24 marzo 2020, punto 1), lettera c), senza discussione
orale, su conforme istanza delle parti, pervenuta in data 31 marzo
2020;
deliberato nelle camere di consiglio del 7 e del 20 aprile 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 13-20 maggio 2019 e depositato il
21 maggio 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato tra gli altri, gli artt. 2, comma 7, 5 e 8 della legge
della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4 (Ulteriori disposizioni
urgenti in vari settori d'intervento della Regione Basilicata).
La prima delle disposizioni indicate attribuisce alla Polizia
provinciale la facoltà di avvalersi del personale dell'Arma dei
Carabinieri forestali per l'attuazione dei piani di abbattimento
della fauna selvatica, ove si dimostrino inefficaci gli interventi di
controllo selettivo mediante l'utilizzo di metodi ecologici. Nel
consentire alla Regione di attribuire nuovi compiti a una forza di
polizia statuale, questa disposizione violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera g), della Costituzione, che riserva alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato la disciplina dell'«ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali».
È inoltre impugnato l'art. 5 della stessa legge reg. Basilicata
n. 4 del 2019. Ai fini dello spandimento dei fanghi di depurazione
delle acque reflue in agricoltura, questa disposizione impone il
rispetto - per la concentrazione degli idrocarburi e dei fenoli - dei
limiti di concentrazione soglia di contaminazione stabiliti nella
Tabella 1 dell'Allegato 5 al Titolo V, Parte IV, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale). Ciò
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., poichè la
Regione avrebbe disciplinato la gestione dei rifiuti, che rientra
nella materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», riservata
alla competenza esclusiva statale.
Infine, è impugnato l'art. 8 della legge reg. Basilicata n. 4
del 2019, che consente ai Comuni interessati da significativi e
ricorrenti episodi di attentati alla proprietà privata di avvalersi
delle risorse del Fondo Unico Autonomie Locali, di cui alla legge
regionale 19 settembre 2018, n. 23, recante «Istituzione del Fondo
Unico Autonomie Locali (F.U.A.L.)», per stipulare apposite
convenzioni con imprese di vigilanza privata. Questa disposizione
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., che riserva
alla competenza legislativa esclusiva statale la disciplina della
tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza.
2.- È denunciata, in primo luogo, l'illegittimità dell'art. 2,
comma 7, della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019, per contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
L'Avvocatura generale dello Stato fa rilevare che la disposizione
regionale impugnata, nel modificare l'art. 28, comma 2, della legge
della Regione Basilicata 9 gennaio 1995, n. 2 (Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), attribuisce alla Polizia provinciale la facoltà di
avvalersi, per i piani di abbattimento, del personale specializzato
dell'Arma dei Carabinieri nel settore del patrimonio agro-forestale,
istituito con il decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177, recante
«Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di
polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi
dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche».
Ad avviso della parte ricorrente, la Regione avrebbe previsto
l'attribuzione di nuovi compiti a una forza di polizia statuale, i
Carabinieri forestali, che sarebbero posti al servizio della polizia
provinciale per il perseguimento di obiettivi individuati dalla
Regione. Sarebbe così violato l'art. 117, secondo comma, lettera g),
Cost., che riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la
disciplina dell'«ordinamento e organizzazione amministrativa dello
Stato e degli enti pubblici nazionali».
Al riguardo, è richiamata la giurisprudenza costituzionale che
afferma che le Regioni non possono porre a carico di organi e
amministrazioni dello Stato compiti ulteriori rispetto a quelli
individuati dalla legge statale, nè possono disciplinare
unilateralmente, nemmeno nell'esercizio della loro potestà
legislativa, forme di collaborazione e di coordinamento che
coinvolgono attribuzioni di organi statali (è richiamata la sentenza
n. 134 del 2004).
2.1.- È inoltre denunciata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 5 della stessa legge regionale n. 4 del 2019, per contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione
all'art. 41 del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109 (Disposizioni
urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale
delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e
2017, il lavoro e le altre emergenze), convertito, con modificazioni,
nella legge 16 novembre 2018, n. 130.
La disposizione oggetto di censura, rubricata «Disposizioni sulla
gestione dei fanghi di depurazione», al comma 1 prevede che «[s]ul
territorio della Regione Basilicata, nelle more di una revisione
organica della normativa di settore, ai fini dell'utilizzo in
agricoltura dei fanghi di cui all'art. 2 comma 1, lettera a) del
D.Lgs. 27 gennaio 1992, n. 99 vigono i limiti dell'Allegato IB del
predetto decreto nonchè, per la concentrazione di idrocarburi e
fenoli, i valori limite sanciti dalla Tabella 1, all. 5, Titolo V,
parte IV del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152».
Nel disciplinare l'utilizzo in agricoltura dei fanghi di
depurazione delle acque reflue, la disposizione impugnata prevede il
rispetto dei limiti di concentrazione dei metalli pesanti e degli
altri parametri previsti dal decreto legislativo 27 gennaio 1992, n.
99 (Attuazione della direttiva 86/278/CEE concernente la protezione
dell'ambiente, in particolare del suolo, nell'utilizzazione dei
fanghi di depurazione in agricoltura) e, per la concentrazione degli
idrocarburi e dei fenoli, impone il rispetto dei valori limite di
concentrazione stabiliti nella Tabella 1 dell'Allegato 5 al Titolo V,
Parte IV, del d.lgs. n. 152 del 2006.
L'Avvocatura dello Stato osserva che questi valori tabellari sono
finalizzati alle verifiche del suolo per la destinazione d'uso dei
siti da bonificare e sono distinti in funzione dell'utilizzazione,
ossia a seconda che si tratti di siti destinati a verde pubblico,
privato e residenziale, ovvero a uso commerciale e industriale. Si
tratterebbe, dunque, di valori elaborati in relazione ad una diversa
tipologia di intervento e, pertanto, non sarebbero applicabili allo
smaltimento di rifiuti mediante spargimento in aree agricole.
Si fa inoltre rilevare che l'art. 41 del d.l. n. 109 del 2018,
per taluni analiti non previsti nel d.lgs. n. 99 del 1992, tra cui
proprio gli idrocarburi, ha introdotto un valore limite di 1000 mg/kg
di "sostanza secca" (recte: "tal quale"), corrispondente a quanto
indicato, in base alla normativa europea, quale limite massimo per la
determinazione dei rifiuti pericolosi.
Pertanto, nell'imporre il rispetto di limiti più restrittivi per
gli idrocarburi e per i fenoli, la disposizione regionale censurata
si porrebbe in contrasto con il parametro statale, costituito
dall'art. 41 del d.l. n. 109 del 2018, che ha stabilito i valori
limite da assumere per gli idrocarburi e per altri composti. Ciò
determinerebbe, inoltre, un aggravio sulla filiera gestionale del
rifiuto, atteso l'obbligo di conferire in discarica, o presso gli
impianti di incenerimento o coincenerimento, i fanghi di depurazione
delle acque reflue, non recuperabili in agricoltura.
La disposizione eccederebbe, pertanto, dalla competenza
regionale, poichè la disciplina della gestione dei rifiuti rientra
nella materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», riservata
alla competenza esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
La difesa statale sottolinea come il potere di fissare livelli di
tutela uniforme sull'intero territorio nazionale debba intendersi
riservato allo Stato, ferma restando la competenza delle Regioni in
ordine alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli
propriamente ambientali. In riferimento alla gestione del ciclo dei
rifiuti e agli ambiti materiali ad essa connessi, viene citata la
giurisprudenza costituzionale, secondo cui la disciplina statale
«costituisce, anche in attuazione degli obblighi comunitari, un
livello di tutela uniforme e si impone sull'intero territorio
nazionale, come un limite alla disciplina che le Regioni e le
Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per
evitare che esse deroghino al livello di tutela ambientale stabilito
dallo Stato, ovvero lo peggiorino» (sentenza n. 58 del 2015; nello
stesso senso, sono richiamate le sentenze n. 314 del 2009, n. 62 del
2008 e n. 378 del 2007).
2.2.- È infine denunciata l'illegittimità dell'art. 8 della
legge reg. Basilicata n. 4 del 2019, per contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost.
La disposizione impugnata consente ai Comuni interessati da
significativi e ricorrenti episodi di attentati alla proprietà
privata di avvalersi delle risorse del Fondo Unico Autonomie Locali,
di cui alla legge reg. n. 23 del 2018, per stipulare apposite
convenzioni con imprese di vigilanza privata.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, questa
disposizione violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.,
che riserva alla competenza legislativa esclusiva statale la
disciplina della tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza. La
parte ricorrente evidenzia che, con il richiamo al «controllo del
territorio», la disposizione censurata si riferisca all'attività di
prevenzione dei reati, che è tipica della funzione di pubblica
sicurezza. Questa costituisce, tuttavia, un'attività riservata allo
Stato, diretta a tutelare beni fondamentali, come l'integrità fisica
o psichica delle persone, la sicurezza di possessi e ogni altro bene
che assume prioritaria importanza per l'esistenza stessa
dell'ordinamento (è richiamata la sentenza n. 407 del 2002).
La parte ricorrente fa inoltre rilevare che l'art. 17 della legge
26 marzo 2001, n. 128 (Interventi legislativi in materia di tutela
della sicurezza dei cittadini) prevede che il Ministro dell'interno
emana le direttive per la realizzazione, a livello provinciale, dei
piani coordinati di controllo del territorio, attuati, in via
prioritaria, dalle forze di polizia a competenza generale, Polizia di
Stato e Arma dei Carabinieri, sotto il coordinamento dell'autorità
di pubblica sicurezza. La polizia locale è chiamata a concorrere a
questi piani nell'ambito delle proprie competenze.
L'Avvocatura dello Stato evidenzia, inoltre, che, in attuazione
dell'art. 118, terzo comma, Cost., il decreto-legge 20 febbraio 2017,
n. 14 (Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle citta'),
convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017, n. 48, ha
introdotto misure per realizzare azioni integrate dello Stato, delle
Regioni, delle Province autonome di Trento e Bolzano, degli enti
locali e di altri soggetti istituzionali, per il concorso
all'attuazione di un sistema unitario e integrato di sicurezza, per
il benessere delle comunità locali e per contrastare il degrado
delle aree urbane.
3.- Con atto depositato il 21 giugno 2019, si è costituita in
giudizio la Regione Basilicata, chiedendo che la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge reg. n. 4 del
2019 sia dichiarata inammissibile o comunque infondata.
In via subordinata, la difesa regionale ha chiesto che l'art. 41
del d.l. n. 109 del 2018 sia dichiarato non applicabile, nella parte
in cui impone limiti diversi da quelli stabiliti nella Tabella 1
dell'Allegato 5 al Titolo V, Parte IV, del d.lgs. n. 152 del 2006,
per contrasto con la direttiva 86/278/CEE del Consiglio del 12 giugno
1986, concernente la protezione dell'ambiente, in particolare del
suolo, nell'utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura, e
con il principio di precauzione sancito dall'art. 174, paragrafo 2,
del Trattato di Amsterdam, firmato il 2 ottobre 1997.
In via ulteriormente gradata, la parte resistente ha chiesto che,
ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13
dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, sia
sollevata la questione pregiudiziale dell'art. 41 del d.l. n. 109 del
2018 o, alternativamente, che sia sollevata questione di legittimità
costituzionale della medesima disposizione per violazione dell'art.
117, primo comma, Cost., in relazione ai parametri interposti
costituiti dalla direttiva 86/278/CEE e dal principio di precauzione
di cui all'art. 174, paragrafo 2, del Trattato di Amsterdam, oltre
che per violazione della competenza legislativa regionale in materia
di agricoltura, di cui all'art. 117, quarto comma, Cost.
3.1.- In via preliminare, la difesa regionale deduce che la
disposizione impugnata è stata formulata nel contesto di un radicale
cambiamento del territorio regionale, conseguente a un intenso
sfruttamento della risorsa petrolifera, che ha dato origine ad
allarmanti fenomeni pregiudizievoli per la comunità lucana. La
Regione ha ritenuto, dunque, doveroso attivare misure di maggior
tutela dell'ambiente, della salute della popolazione, della
salubrità del territorio, nonchè della produzione agricola.
Dopo avere richiamato i principi enunciati dalla giurisprudenza
costituzionale in riferimento alla «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», la difesa regionale sottolinea come il carattere
trasversale della materia, e la sua capacità di estendersi anche
nell'ambito delle competenze riconosciute alle Regioni, fa salva la
facoltà di queste ultime di adottare, nell'esercizio delle proprie
attribuzioni legislative, norme di tutela più elevata (è citata la
sentenza n. 7 del 2019).
3.2.- Si fa rilevare che già l'art. 6, numero 2, del d.lgs. n.
99 del 1992 assegnava alla competenza regionale la definizione di
«ulteriori limiti e condizioni di utilizzazione in agricoltura per i
diversi tipi di fanghi in relazione alle caratteristiche dei suoli,
ai tipi di colture praticate, alla composizione dei fanghi, alle
modalità di trattamento».
La Regione, con la norma censurata, solo per la concentrazione di
idrocarburi e fenoli, ha richiamato i valori limite stabiliti dalla
Tabella 1 dell'Allegato 5 al Titolo V, Parte IV, del d.lgs. n. 152
del 2006. Si tratterebbe di criteri più restrittivi, in ogni caso
definiti dallo Stato, finalizzati a una più intensa tutela del
territorio e della salute dei cittadini. D'altra parte, osserva la
difesa regionale, anche la giurisprudenza ha evidenziato ragioni di
preoccupazione in ordine ai limiti, più ampi, posti dall'art. 41 del
d.l. n. 109 del 2018 rispetto a alcune sostanze ritenute cancerogene,
quali appunto idrocarburi e fenoli.
Pur riconoscendo il potere statale di individuare gli standard
minimi di tutela in maniera omogenea su tutto il territorio
nazionale, la Regione Basilicata rivendica il potere regionale di
introdurre livelli di tutela più elevati, in conformità al
principio di precauzione e ai più stringenti valori soglia indicati
dalla normativa europea recepita dal d.lgs. n. 152 del 2006.
D'altra parte, il d.lgs. n. 99 del 1992 sarebbe coerente con
l'art. l della direttiva 86/278/CEE, che, all'art. 3, comma 2,
prevede che «i fanghi di cui all'articolo 2, lettera a), punto II),
possono essere utilizzati in agricoltura nel rispetto delle
condizioni che lo Stato membro interessato può ritenere necessarie
per garantire la tutela delle salute dell'uomo e dell'ambiente» e,
all'art. 12, consente agli Stati membri di «adottare misure più
severe di quelle previste nella presente direttiva».
Ad avviso della difesa regionale, questa impostazione sarebbe
più aderente alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007, che anteporrebbe la tutela del
diritto alla salute, garantito dagli artt. 3 e 35, perfino alla
tutela dell'ambiente (art. 37).
L'esigenza di armonizzazione della disciplina nazionale con la
normativa europea in materia ambientale deve tenere conto del
principio di precauzione, di cui all'art. 174, paragrafo 2, del
Trattato di Amsterdam, che riprende l'art. 130 R del Trattato
sull'Unione europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato
in vigore il 1° novembre 1993. In quanto discende direttamente dal
Trattato UE, tale principio costituisce criterio interpretativo
valido in Italia, a prescindere da singoli atti di recepimento delle
direttive in cui esso si compendia (è citato il Consiglio di Stato,
sezione quarta, sentenza 21 agosto 2013, n. 4227). Ciò vale anche
per la normativa di cui al d.lgs n. 152 del 2006, che impone di
privilegiare trattamenti di tutela dell'ambiente e della salute più
elevati (art. 301, comma l, del d.lgs. n. 152 del 2006, espressamente
richiamato quale principio fondamentale, anche in tema di rifiuti
dall'art. 178, comma l, dello stesso d.lgs. n. 152 del 2006).
Primato dell'Unione europea e principio di precauzione
imporrebbero dunque un'interpretazione della norma statale conforme
al diritto europeo. Dovrebbe, quindi, ritenersi legittimo
l'intervento regionale volto a garantire, attraverso l'imposizione di
limiti più stringenti, livelli di tutela più elevati.
La difesa regionale osserva che il contrasto di una norma
nazionale con una norma della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, si traduce in una violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost. Ove non sia possibile un'interpretazione della prima conforme
alla seconda, il giudice, non potendo applicare la norma nazionale in
contrasto con quella convenzionale (e, pertanto, con la
Costituzione), deve sollevare la questione di legittimità
costituzionale ai sensi dell'art. 117, primo comma, Cost. Tale sorte
meriterebbe la norma statale interposta richiamata dalla parte
ricorrente, l'art. 41 del d.l. n. 209 del 2018, laddove sia intesa
nel senso di precludere alla Regione di elevare i livelli di tutela
della salute e dell'ambiente nella disciplina dell'utilizzo in
agricoltura dei fanghi di depurazione.
3.3.- La Regione Basilicata non ha svolto alcun argomento
difensivo, nè ha avanzato alcuna istanza in ordine alle questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 7, e 8 della legge
reg. Basilicata n. 4 del 2019.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale, tra gli altri, degli artt. 2, comma 7, 5
e 8 della legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4
(Ulteriori disposizioni urgenti in vari settori d'intervento della
Regione Basilicata).
1.1.- Va riservata a separata pronuncia la decisione delle
ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse con il
ricorso indicato in epigrafe.
1.2.- In primo luogo, è impugnato l'art. 2, comma 7, che - nel
modificare il secondo comma dell'art. 28, comma 2, della legge della
Regione Basilicata 9 gennaio 1995, n. 2 (Norme per la protezione
della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio) -
attribuisce alla Polizia provinciale la facoltà di avvalersi del
personale dell'Arma dei Carabinieri forestali, per l'attuazione dei
piani di abbattimento della fauna selvatica, ove si dimostrino
inefficaci gli interventi di controllo selettivo mediante l'utilizzo
di metodi ecologici. Nel consentire alla Regione di attribuire nuovi
compiti a una forza di polizia statuale, la disposizione violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione, che
riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la disciplina
dell'«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli
enti pubblici nazionali».
1.3. - È inoltre censurato l'art. 5 della stessa legge reg.
Basilicata n. 4 del 2019. Ai fini dello spandimento dei fanghi di
depurazione delle acque reflue in agricoltura, questa disposizione
impone il rispetto - per la concentrazione degli idrocarburi e dei
fenoli -dei limiti di concentrazione soglia di contaminazione
stabiliti nella Tabella I, allegato 5 al titolo V, parte IV, del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale). Ciò violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., poichè la Regione avrebbe disciplinato la gestione dei
rifiuti, che rientra nella materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», riservata alla competenza esclusiva statale.
1.4.- Infine, è impugnato l'art. 8 della legge reg. Basilicata
n. 4 del 2019, che consente ai Comuni interessati da significativi e
ricorrenti episodi di attentati alla proprietà privata di avvalersi
delle risorse del Fondo Unico Autonomie Locali, di cui alla legge
della Regione Basilicata 19 settembre 2018, n. 23, recante
«Istituzione del Fondo Unico Autonomie Locali (F.U.A.L.)», per
stipulare apposite convenzioni con imprese di vigilanza privata.
Questa disposizione violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera h),
Cost., che riserva alla competenza legislativa esclusiva statale la
disciplina della tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza.
2.- Con riferimento alla prima disposizione impugnata, occorre
preliminarmente rilevare che, nelle more del presente giudizio, è
entrata in vigore la legge della Regione Basilicata 20 marzo 2020, n.
12 (Collegato alla legge di stabilità regionale 2020). L'art. 1,
recante «Modifiche alla legge regionale 9 gennaio 1995, n. 2 (Norme
per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio)», sostituisce il secondo periodo del comma 2 dell'art. 28
della legge reg. Basilicata n. 2 del 1995 con il seguente: «Tali
piani di abbattimento vengono attuati dal Corpo di polizia
provinciale e dalla Polizia locale muniti di licenzia per l'esercizio
venatorio nonchè, previa intesa tra Regione Basilicata ed il
Ministero delle politiche agricole e forestali, dall'Arma dei
carabinieri, ai sensi del comma 5, dell'articolo 13, del decreto
legislativo 19 agosto 2016, n. 177 (Disposizioni in materia di
razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo
forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a),
della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione
delle amministrazioni pubbliche)».
Pertanto, rispetto alla previsione di cui alla disposizione
impugnata, la recente legge reg. Basilicata n. 12 del 2020 ha
introdotto la necessità della previa intesa tra la stessa Regione ed
il Ministero delle politiche agricole e forestali, al fine di potersi
avvalere dell'Arma dei Carabinieri per l'attuazione dei piani di
abbattimento della fauna selvatica. In considerazione delle censure
poste a fondamento dell'impugnazione statale, il nuovo intervento
regionale è volto a realizzare, attraverso lo strumento dell'intesa,
una forma di coordinamento tra apparati statali e regionali.
Nell'introdurre l'intesa tra la Regione e il Ministero, la novella
legislativa appare, dunque, satisfattiva delle pretese fatte valere
dal ricorrente.
2.1.- Peraltro, «la modifica normativa della norma oggetto di
questione di legittimità costituzionale in via principale
intervenuta in pendenza di giudizio determina la cessazione della
materia del contendere solo quando ricorrono simultaneamente le
seguenti condizioni: occorre che il legislatore abbia abrogato o
modificato le norme censurate in senso satisfattivo delle pretese
avanzate con il ricorso e occorre che le norme impugnate, poi
abrogate o modificate, non abbiano ricevuto applicazione medio
tempore» (ex plurimis, sentenze n. 287 e n. 180 del 2019, n. 238, n.
185, n. 44 e n. 5 del 2018, n. 191, n. 170, n. 59 e n. 8 del 2017).
Nel caso in esame, la disposizione impugnata è rimasta in vigore
per circa un anno (dal 15 marzo 2019 al 24 marzo 2020) e non sono
disponibili informazioni circa la sua effettiva applicazione. Si
tratta, dunque, di un arco temporale piuttosto ampio e la Regione
Basilicata, pur essendo costituita nel presente giudizio, non ha
svolto alcun argomento a sostegno della legittimità della
disposizione impugnata, nè ha fornito indicazioni circa la sua
mancata applicazione.
In assenza di un presupposto imprescindibile per la dichiarazione
della cessazione della materia del contendere, si deve, quindi,
ritenere che persiste l'interesse dello Stato alla trattazione del
ricorso.
3.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 7, della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019 è
fondata.
Come si è già osservato, nel modificare il comma 2 dell'art. 28
della legge reg. Basilicata n. 2 del 1995, la disposizione impugnata
ha previsto che - laddove si dimostrino inefficaci gli interventi di
controllo selettivo della fauna selvatica mediante l'utilizzo di
metodi ecologici - la Polizia provinciale può avvalersi, per
l'attuazione dei piani di abbattimento, del personale dell'Arma dei
Carabinieri forestali.
Con la disposizione impugnata, la Regione Basilicata si è,
dunque, attribuita il potere di assegnare unilateralmente ad un corpo
di polizia dello Stato compiti ulteriori rispetto a quelli stabiliti
dalla legge statale, per il perseguimento di obiettivi individuati
dalla stessa Regione. Questa previsione contrasta con l'art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost., che riserva alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato la disciplina dell'«ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali».
Al riguardo, la giurisprudenza costituzionale è costante
nell'affermare che le Regioni non possono porre a carico di organi e
amministrazioni dello Stato compiti ulteriori rispetto a quelli
individuati dalla legge statale, nè possono disciplinare
unilateralmente, nemmeno nell'esercizio della loro potestà
legislativa, forme di collaborazione e di coordinamento che
coinvolgono attribuzioni di organi statali (ex plurimis, sentenze n.
2 del 2013, n. 167 del 2010, n. 104 del 2010, n. 10 del 2008 e n. 322
del 2006).
4.- È fondata, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019.
4.1.- Con la disposizione impugnata, la Regione Basilicata ha
disciplinato l'impiego in agricoltura dei fanghi di depurazione di
acque reflue, richiamando - solo per la concentrazione di idrocarburi
e fenoli - i valori limite stabiliti dalla Tabella 1 dell'Allegato 5
al Titolo V, Parte IV, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale). In applicazione di questa tabella, la
concentrazione soglia di contaminazione è stabilita in 50 mg/kg di
"sostanza secca".
Questi criteri stabiliti dal legislatore regionale risultano,
invero, più restrittivi, quanto alla concentrazione di idrocarburi e
fenoli, di quelli stabiliti dall'art. 41 del decreto-legge 28
settembre 2018, n. 109 (Disposizioni urgenti per la città di Genova,
la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei
trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre
emergenze), convertito, con modificazioni, nella legge 16 novembre
2018, n. 130. Infatti, quest'ultima disposizione, dopo avere
confermato i limiti dell'Allegato IB del decreto legislativo 27
gennaio 1992, n. 99 (Attuazione della direttiva 86/278/CEE
concernente la protezione dell'ambiente, in particolare del suolo,
nell'utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura) per gli
idrocarburi (C10-C40) stabilisce il valore limite di 1.000 mg/kg "tal
quale" (ossia non sulla "sostanza secca").
4.2.- Tale valore limite è stato anche oggetto di controversia e
di critica in sedi diverse. Tuttavia, la verifica di legittimità
costituzionale che il ricorrente rimette a questa Corte attiene al
riparto di competenze stabilito dall'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. Ed è la stessa Regione Basilicata, nelle proprie istanze
difensive, a prospettare la questione sempre a difesa del corretto
riparto di competenze.
La verifica demandata a questa Corte deve allora tenere conto, in
primo luogo, della qualificazione prevista dall'art. 127 del d.lgs.
n. 152 del 2006, secondo la quale «i fanghi derivanti dal trattamento
delle acque reflue sono sottoposti alla disciplina dei rifiuti, ove
applicabile».
Al riguardo, la giurisprudenza di questa Corte è costante nel
ritenere che la disciplina della gestione dei rifiuti debba essere
ricondotta alla «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», materia
naturalmente trasversale, idonea perciò a incidere sulle competenze
regionali (ex plurimis, sentenze n. 289 e n. 142 del 2019, n. 215, n.
151 e n. 150 del 2018, n. 101 del 2016, n. 180, n. 149 e n. 58 del
2015, n. 67 del 2014, n. 285 del 2013, n. 54 del 2012, n. 244 e n. 33
del 2011, n. 314, n. 61 e n. 10 del 2009).
È altresì costante l'affermazione secondo la quale, in materia
ambientale, il potere di fissare livelli di tutela uniforme
sull'intero territorio nazionale è riservato allo Stato, ferma
restando la competenza delle Regioni alla cura di interessi
funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali (ex
plurimis, sentenze n. 129 del 2019, n. 215, n. 151 e n. 150 del 2018,
n. 85 del 2017, n. 180, n. 149 e n. 58 del 2015, n. 67 del 2014, n.
314, n. 249, n. 225 e n. 164 del 2009, n. 437 e n. 62 del 2008, n.
378 del 2007 e n. 536 del 2002).
Quanto a tali interventi, la Corte ha affermato che la
collocazione della materia «tutela dell'ambiente [e] dell'ecosistema»
tra quelle di esclusiva competenza statale «non comporta che la
disciplina statale vincoli in ogni caso l'autonomia delle Regioni,
poichè il carattere trasversale della materia, e quindi la sua
potenzialità di estendersi anche nell'ambito delle competenze
regionali, mantiene salva la facoltà delle Regioni di adottare,
nell'esercizio delle loro competenze legislative, norme di tutela
più elevate» (ex plurimis, sentenze n. 7 del 2019, n. 215 del 2018,
n. 77 del 2017, n. 58 del 2015, n. 278 del 2012, n. 30 del 2009, n.
104 del 2008, n. 246 del 2006 e n. 407 del 2002).
D'altra parte, nel disciplinare l'utilizzo agronomico dei fanghi
di depurazione, la disposizione regionale impugnata dispiega i suoi
effetti anche in materia di agricoltura, definita dalla
giurisprudenza costituzionale come ambito materiale in cui è
individuabile un "nocciolo duro", assegnato alla competenza residuale
regionale, che «ha a che fare con la produzione di vegetali ed
animali destinati all'alimentazione» (sentenze n. 250 del 2009, n.
116 del 2006, n. 282 e n. 12 del 2004).
4.3.- Ciò posto, il contenuto precettivo della disposizione
regionale impugnata impone il rispetto di criteri diversi e più
restrittivi, quanto alla concentrazione di idrocarburi, di quelli
stabiliti dall'art. 41 del d.l. n. 109 del 2018. Si tratta, allora,
di verificare se - nel richiamare i valori tabellari di cui al d.lgs.
n. 152 del 2006 - la Regione Basilicata abbia disciplinato l'utilizzo
in agricoltura dei fanghi di depurazione, da un lato, pervenendo a un
più elevato livello di tutela ambientale, dall'altro rimanendo nel
"nocciolo duro" della propria competenza in materia di agricoltura,
giacchè quel più elevato livello concorre anche a migliorare la
produzione agricola destinata all'alimentazione. Alla luce dei
principi sopra richiamati, l'esito di tale verifica si rivela
negativo.
Va infatti riconosciuto che la competenza a stabilire i valori
limite delle sostanze presenti nei fanghi di depurazione ai fini del
loro utilizzo agronomico non può che spettare allo Stato, per
insuperabili esigenze di uniformità sul territorio nazionale,
sottese all'esercizio della competenza esclusiva di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Tali esigenze di uniformità non discendono soltanto dalla
necessità di applicare metodiche di valutazione e standard
qualitativi che siano omogenei e comparabili su tutto il territorio
nazionale, ma, non di meno, dal carattere integrato, anche a livello
internazionale, del complessivo sistema di gestione e smaltimento dei
rifiuti, al servizio di interessi di rilievo ultraregionale.
4.3.1.- È pur vero che l'utilizzo dei fanghi di depurazione
delle acque reflue in agricoltura deve essere calibrato per
soddisfare i fabbisogni nutritivi delle colture agrarie, avendo
riguardo agli eventuali effetti correttivi di talune matrici ed
evitando l'accumulo di elementi e sostanze tossiche e pericolose nel
terreno.
Tuttavia, la disposizione regionale impugnata, che si fa
interprete di questa legittima esigenza, concretizza una visione
frammentaria del sistema integrato di gestione dei fanghi di
depurazione. La limitazione al relativo utilizzo, derivante
dall'applicazione dei più restrittivi criteri regionali, è infatti
suscettibile di incidere sul complessivo sistema nazionale di
gestione dei fanghi di depurazione, sull'adempimento degli obblighi
di riduzione del conferimento in discarica di tutti i rifiuti
recuperabili e riciclabili (art. 1, punto 4), lettera c), della
direttiva 2018/850/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 30
maggio 2018, che modifica la direttiva 1999/31/CE relativa alle
discariche di rifiuti), nonchè sulla cessazione della qualità di
rifiuto (end of waste) che, in base alla normativa europea, spetta
agli Stati membri decidere (art. 6 della direttiva 2008/98/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008, relativa ai
rifiuti e che abroga alcune direttive).
Le restrizioni introdotte dalla Regione Basilicata con la
disposizione impugnata si traducono, infatti, nell'incremento della
quantità di rifiuti, destinato a ripercuotersi sul complessivo
sistema di gestione, recupero e smaltimento. Le medesime limitazioni
regionali finiscono per gravare sulla complessiva capacità degli
impianti di depurazione e trattamento, sui corpi idrici ai quali
afferiscono le acque reflue dopo il trattamento, sui flussi interni e
transfrontalieri di rifiuti destinati allo smaltimento.
Il punto di equilibrio fra la legittima esigenza regionale e le
richiamate ragioni di uniformità non può realizzarsi attraverso
l'interferenza della Regione nella competenza statale in materia di
disciplina della gestione dei rifiuti. La Regione deve attenersi
all'esercizio della propria competenza a tutela della qualità delle
produzioni agricole. Tale competenza ben le potrebbe consentire, in
primo luogo, l'adozione di limiti e condizioni nell'utilizzazione in
agricoltura dei diversi tipi di fanghi, avuto riguardo alle concrete
caratteristiche dei suoli, con riferimento in particolare alla loro
vulnerabilità, nonchè ai tipi di colture praticate. Inoltre, fermo
restando il rispetto dei valori limite stabiliti dalla normativa
statale, l'intervento delle Regioni potrebbe anche tradursi nel
miglioramento della qualità dei fanghi prodotti sul loro territorio
nell'ambito del servizio idrico integrato.
4.3.2.- D'altra parte, va rilevato che nel caso del richiamato
art. 41, si tratta di una composizione di interessi individuata in
via temporanea, «[a]l fine di superare situazioni di criticità nella
gestione dei fanghi di depurazione, nelle more di una revisione
organica della normativa di settore». Infatti, nella recente legge 4
ottobre 2019, n. 117 (Delega al Governo per il recepimento delle
direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea -
Legge di delegazione europea 2018), all'art. 15, lettera b), è stata
prevista l'adozione di una «nuova disciplina organica in materia di
utilizzazione dei fanghi, anche modificando la disciplina stabilita
dal decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 99, al fine di garantire
il perseguimento degli obiettivi di conferimento in discarica
previsti dalle disposizioni di cui all'articolo 1, numero 4), della
direttiva (UE) 2018/850».
Va inoltre rilevato che il 1° agosto 2018 la Conferenza
Stato-Regioni aveva già espresso parere favorevole sullo schema di
decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare, recante regolamento concernente modifiche agli allegati IA,
IIA, IB e IIB al d.lgs. n. 99 del 1992. Tale schema già conteneva la
previsione di un valore limite per idrocarburi. Dal dialogo
istituzionale che, in seguito, ha accompagnato anche lo schema di
decreto legislativo in corso di elaborazione, nel quadro di
un'approfondita interlocuzione con le autonomie regionali, non
emergono puntuali contestazioni, neppure da parte della stessa
Regione Basilicata, in ordine alla condivisione dei valori soglia
stabiliti per il parametro idrocarburi (C10-C40) nei fanghi destinati
ad utilizzo in agricoltura. Inoltre, l'introduzione di nuovi limiti
per tale parametro, oggetto di approfonditi studi sia da parte
dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale,
sia dell'Istituto superiore di sanità, risulta dagli stessi
condivisa.
Nel disciplinare la destinazione agronomica dei fanghi, la
disposizione regionale impugnata viola, dunque, la competenza statale
esclusiva in materia di gestione dei rifiuti.
4.4.- Infine, non possono essere accolte le ulteriori istanze
avanzate dalla difesa regionale, volte ad ottenere che sia presentata
richiesta di pronuncia pregiudiziale, ai sensi dell'art. 267 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea, come modificato
dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato
dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, in ordine all'art. 41 del d.l. n.
109 del 2018, ovvero che sia sollevata questione di legittimità
costituzionale della medesima disposizione, per violazione dell'art.
117, primo comma, Cost.
A sostegno di tali richieste, la Regione deduce il non adeguato
rispetto del principio di precauzione, ma non identifica con
chiarezza i parametri europei dei quali assume la violazione,
limitandosi ad un generico richiamo dei principi posti dalla
direttiva 86/278/CEE, la quale, tuttavia, non contiene indicazioni
circa la presenza di idrocarburi nei fanghi destinati all'utilizzo
agricolo.
5.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 8 della
legge reg. Basilicata n. 4 del 2019 non è fondata.
La disposizione impugnata consente ai «Comuni interessati da
ricorrenti e significativi episodi di attentati alla proprietà
privata» di stipulare «apposite convenzioni con le imprese private di
vigilanza», avvalendosi delle risorse del Fondo Unico Autonomie
Locali, istituito dalla legge della Regione Basilicata 19 settembre
2018, n. 23, recante «Istituzione del Fondo Unico Autonomie Locali
(F.U.A.L.)» e finanziato con fondi del bilancio regionale, al fine di
«migliorare i processi di controllo del territorio e fornire maggiore
sicurezza ai cittadini lucani».
Ad avviso della parte ricorrente, questa attività sarebbe
connessa all'attività di prevenzione dei reati, che è tipica della
funzione di pubblica sicurezza. La disposizione regionale impugnata
avrebbe quindi violato l'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.,
che riserva alla competenza legislativa esclusiva statale la
disciplina della tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza.
Tuttavia, nel caso in esame, la stipula di convenzioni con
istituti privati di vigilanza si configura come un'attività
ordinaria di gestione del patrimonio iure privatorum, che non
interferisce con la disciplina della prevenzione dei reati e il
mantenimento dell'ordine pubblico e della sicurezza, ma attiene
soltanto alla prudente amministrazione e custodia dei beni
patrimoniali. Va da sè che gli istituti di vigilanza con i quali
sono stipulate le predette convenzioni non hanno, nè potrebbero
avere, compiti e tanto meno poteri di pubblica sicurezza.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 7,
della legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4 (Ulteriori
disposizioni urgenti in vari settori d'intervento della Regione
Basilicata);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5 della
legge reg. Basilicata n. 4 del 2019;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019
promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera h),
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 aprile 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 maggio 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA