1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 17-9-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 577 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 maggio 1997
N. 577 Ordinanza emessa il 22 maggio 1997 dalla commissione tributaria provinciale di Genova sul ricorso proposto da Valenza Rocco contro la D.R.E. Liguria, sezione Genova Tributi in genere - I.C.I. - Immobili concessi in superficie - Obbligo d'imposta per il concedente con diritto di rivalsa sul superficiario - Mancata previsione dell'obbligo d'imposta per il superficiario - Eccesso di delega. Tributi in genere - I.C.I. - Immobili concessi in superficie a tempo determinato - Determinazione dell'imposta sulla base della rendita catastale - Mancata previsione della determinazione dell'imposta in relazione alla progressiva minor durata del diritto - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'eguale trattamento del superficiario rispetto al proprietario - Incidenza sul principio di capacita' tributaria. (D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, artt. 3 e 5; legge 23 ottobre 1992, n. 421, artt. 4 e 4 - lett. a), n. 3). (Cost., artt. 3, 53, 76 e 77). (097C0997) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 17-9-1997)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE
Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 3430/94 depositato
il 15 giugno 1994, avverso S/RIF su I. rimb - I.C.I. contro la
D.R.E. Liguria (sezione Genova) da Valenza Rocco, residente a Genova
(GE), in via Cherubini 16 41.
Svolgimento del processo
Con istanza in data 22 gennaio 1994 Rocco Valenza, premesso che nel
1993 aveva corrisposto l'I.C.I. sull'appartamento che a suo tempo il
padre Luigi aveva acquistato dall'impresa edile Bel. Er.
(appartamento facente parte del fabbricato realizzato dal Consorzio
Imprese Genovesi C.I.GE in forza del diritto di superficie per
novanta anni sull'area concessa dal comune di Genova); premesso
ancora che ai sensi dell'art. 4, primo comma, del d. lgs. n.
504/1992 l'imposta non era applicabile per gli immobili di cui il
comune era proprietario ovvero concedente del diritto di superficie;
premesso quindi che egli, quale proprietario "superficiario"
dell'appartamento insistente su sedime di proprietà comunale, aveva
versato una imposta non dovuta; tanto premesso chiedeva alla
Direzione regionale per le entrate della Liguria il rimborso del
tributo versato.
Avverso il silenzio rifiuto formatosi sulla propria istanza, il
Valenza proponeva ricorso in questa sede reiterando nei motivi - che
provvedeva a sviluppare - già oggetto della fase amministrativa del
giudizio.
L'Ufficio, nel costituirsi, eccepiva pregiudizialmente
l'irricevibilità del ricorso per non essere stato ancora emanato il
decreto interministeriale previsto dall'art. 18, terzo comma, del d.
lgs. n. 504/1992 concernente termini e modalità per l'effettuazione
dei rimborsi i.c.i. nei casi di indebito versamento per l'anno 1993.
Rilevava che, avendo il comune di Genova deliberato una aliquota
superiore al 4 per mille ed avendo l'anzidetta disposizione previsto
l'afflusso del tributo a quell'Amministrazione per la parte eccedente
detto parametro, non poteva ritenersi formato un silenzio rifiuto su
una istanza indirizzata solo ad esso resistente e non anche al
comune, che invece era interessato a partecipare per tale parte alla
definizione della controversia.
Nel merito contestava le opposte pretese delle quali chiedeva il
rigetto richiamando la circolare del Ministero delle finanze 14
giugno 1995, n. 172/E in forza della quale, nel caso di diritto di
superficie, il soggetto astrattamente tenuto a corrispondere il
tributo doveva ritenersi il titolare del diritto di proprietà
dell'area fabbricabile sino a quando la costruzione da realizzare sul
suolo non fosse terminata (e, quindi, nel caso di specie, il comune
concedente, nella duplice veste di soggetto passivo del tributo e
soggetto impositore); mentre, una volta ultimata la costruzione,
poichè oggetto del tributo era il fabbricato, il soggetto passivo
doveva ritenersi il proprietario di esso ovvero il titolare del
diritto di superficie stesso.
All'odierna udienza, nessuno comparso per il ricorrente e per
l'Ufficio resistente, la presente vertenza e stata trattenuta in
decisione.
Motivi della decisione
1. - Manifestamente infondata deve ritenersi l'eccezione
pregiudiziale formulata dall'Ufficio resistente. Come e noto, con
riguardo all'i.c.i. e limitatamente all'anno 1993, la liquidazione o
la rettifica delle dichiarazioni, l'accertamento, l'irrogazione delle
sanzioni e degli interessi nonchè la riscossione delle somme sono
stati effettuati dall'Amministrazione finanziaria dello Stato agli
effetti delle imposte erariali sui redditi; e le somme riscosse sono
state ritenute di spettanza dell'erario dello Stato anche se,
nell'ipotesi il comune avesse stabilito una aliquota superiore al 4
per mille, la parte eccedente tale aliquota doveva essere devoluta al
comune che aveva stabilito una aliquota superiore alla minima (art.
18, decreto legislativo n. 504/1992).
Dall'esame di tale disposizione, quindi, deve ritenersi che per
l'anno 1993 unico creditore di imposta è l'erario dello Stato, che
avrebbe dovuto provvedere a riscuotere il tributo ed a devolverne al
comune interessato la parte eccedente l'aliquota del 4 per mille.
Nè vale il rilievo, ai fini della formulata eccezione, che per
tale parte il gettito di imposta sia di spettanza del comune. Si
tratta infatti non già di un rapporto diretto tra contribuente e
comune, ma di un rapporto erario dello Stato/comune al quale il
contribuente è estraneo, per effetto del quale unico legittimato a
riscuotere l'imposta e unico creditore verso il contribuente è il
primo. Legittimamente quindi il contribuente ha indirizzato la
propria richiesta di rimborso delle somme versate a detto titolo al
competente organo statuale, ottenendo mediante la mancata risposta
alla propria richiesta il prescritto silenzio/rifiuto, idoneo ad
essere impugnato in questa sede secondo i principi generali in
materia tributaria, senza che sussista alcuna necessità di estendere
il contraddittorio all'Amministrazione municipale, titolare di un
autonomo diritto di credito dei confronti della sola Amministrazione
statuale e non già del contribuente.
La mancata emanazione del decreto interministeriale previsto
dall'art. 18, terzo comma, non può, poi, certamente determinare la
irricevibilità del ricorso, costituendo se mai un comportamento
colpevole dell'Amministrazione, la cui inerzia non può evidentemente
recarle alcun vantaggio nè andare a danno del contribuente
privandolo dell'insopprimibile diritto di difesa nei confronti di
atti di imposizione ritenuti illegittimi; e d'altro canto sussiste -
ed e pienamente applicabile - il meccanismo di rimborso di somme
illegittimamente versate a titolo di tributi erariali (cui accenna
espressamente la disposizione surrichiamata) al quale legittimamente
ha fatto ricorso il contribuente.
2. - Passando all'esame del merito ritiene la Commissione che sia
necessario prendere le mosse dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421 con
la quale e stata istituita l'I.C.I. ed il Governo e stato delegato ad
emanare norme attuative per la concreta applicazione di detto
tributo.
In base all'art. 4 della legge - delega l'imposta deve applicarsi
"... sul valore dei fabbricati, dei terreni agricoli e delle aree
fabbricabili a qualsiasi uso destinati e attribuzione della
titolarita dell'imposta al comune ove sono ubicati gli immobili"; il
soggetto passivo del tributo è stato identificato nel "...
proprietario dell'immobile ovvero del titolare del diritto di
usufrutto, uso o abitazione sullo stesso"; ed è stata, poi, prevista
una serie molto articolata di esenzioni (n. 7 dell'art. 4) con
riferimento al soggetto proprietario dell'immobile, alla sua
destinazione ed al suo uso.
Il Governo, con il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, nell'attuare la
delega, ha previsto, tra l'altro, che "per gli immobili concessi in
superficie, enfiteusi o locazione finanziaria soggetto passivo è il
concedente con diritto di rivalsa rispettivamente sul superficiario,
enfiteuta o locatario" (art. 3).
È opinione della Commissione che con tale disposizione - e con
riferimento al diritto di superficie oggetto del presente giudizio -
il Governo abbia ecceduto dalla delega concessagli. Il legislatore
delegante aveva infatti identificato nel "proprietario" del
fabbricato il soggetto passivo del tributo, senza distinguere tra
proprietà superficiaria o proprietà della costruzione esistente sul
suolo in virtù di un diritto di superficie; laddove il legislatore
delegato, identificando nel solo "concedente" del diritto il soggetto
passivo, ha implicitamente esentato il proprietario superficiario,
secondo la giurisprudenza prevalente formatasi (cfr. Comm. trib.
primo grado di Latina 13 giugno 1994 n. 238 in Giur. It. 1995, III,
24; Comm. trib. primo grado di Venezia 17 dicembre 1994, n. 343 in
Il fisco 1995, 8686; Comm. trib. primo grado Latina 13 giugno 1994,
n. 238 in Foro It. rep. 1994, voce Tributi locali, n. 96 e Riv. giur.
trib. 1995, 387; Comm. trib. primo grado di Genova 12 giugno 1995,
n. 376, inedita), andando con ciò - secondo l'opinione della
Commissione - oltre ai limiti prefissatigli dal legislatore
delegante.
In mancanza di tale disposizione, infatti, deve ritenersi che solo
il proprietario dell'immobile tout court (e quindi il proprietario
del fabbricato realizzato sul suolo del concedente) avrebbe dovuto
ritenersi soggetto passivo del tributo; mentre per effetto della
disposizione surrichiamata viene introdotto un nuovo soggetto (il
concedente del diritto di superficie) in luogo e vece del
superficiario anzidetto, implicitamente esentato dal tributo.
Se così è, e se quindi - come ritiene questa Commissione - il
legislatore delegato ha ecceduto dalla delega commessagli dal
Parlamento, va sospettato di incostituzionalità l'art. 3 del d. lgs.
30 dicembre 1992, n. 504 per contrasto con gli artt. 76 e 77 della
Costituzione per eccesso di delega rispetto all'art. 4 della legge di
delegazione 23 ottobre 1992, n. 421.
La questione appare non manifestamente infondata per le
considerazioni sopra svolte; ed appare altresì rilevante ai fini del
decidere postochè, ove la disposizione anzidetta dovesse ritenersi
incostituzionale nei sensi sopra evidenziati, il contribuente
dovrebbe ritenersi soggetto passivo del tributo ed il suo ricorso
dovrebbe essere rigettato (mentre, al contrario, il riconoscimento
della infondatezza della questione potrebbe condurre ad opposti
risultati).
Sembra quindi necessario investire della questione la Corte
costituzionale, sospendendo il giudizio come da dispositivo.
3. - Ritiene, infine, la Commissione sottoporre alla stessa Corte
costituzionale una ulteriore questione, subordinatamente
all'eventuale riconoscimento della costituzionalità della
disposizione denunciata.
Nel caso specifico la proprietà superficiaria del ricorrente è "a
tempo". Secondo l'atto di acquisto dell'appartamento di che trattasi,
la concessione del diritto di superficie al CIGE da parte del comune
di Genova ha durata di 90 anni dal rilascio del decreto di
abitabilità, rinnovabile per ulteriori 90 anni dietro corrispettivo,
con l'avvertenza che alla scadenza gli edifici realizzati e loro
pertinenze diverranno automaticamente di proprietà del comune senza
indennità; e ciò in aderenza della disposizione di cui all'art. 953
c.c. per effetto del quale, se la costituzione del diritto sia stata
fatta per un tempo determinato, allo scadere del termine il diritto
di superficie si estingue e il proprietario del suolo diventa
proprietario della costruzione.
Identica scadenza ha il diritto di proprietà sul proprio
appartamento del ricorrente il quale, avendo acquistato dal CIGE un
diritto "a tempo", subisce le stesse limitazioni del diritto del
proprio concedente.
Ciò precisato, va osservato che il valore dei fabbricati ai fini
dell'I.C.I. viene determinato sostanzialmente sulla base degli estimi
del catasto edilizio o valore comparativo in caso di non avvenuta
iscrizione al catasto, con rivalutazione delle rendite negli anni
successivi sulla base di parametri aventi riferimento agli affettivi
andamenti dei mercati immobiliari (art. 4, lett. a, n. 3 della legge
23 ottobre 1992, n. 421; art. 5 del d. lgs. 30 dicembre 1992, n.
504).
Nessuna distinzione è stata prevista per le diverse ipotesi di
proprietà "piena" (quale quella del tradizionale proprietario tout
court) e di proprietà "a tempo" quale quella del superficiario a
scadenza, ambedue assoggettate al medesimo criterio di determinazione
del valore sulla base della identica rendita catastale, pur essendo
diversa la valutazione economica del diritto di proprietà
superficiaria che annualmente viene decurtato di una parte di valore
corrispondente alla progressiva minor durata del diritto, rispetto
alla proprietà piena, che dura illimitatamente nel tempo.
Tale mancata previsione induce la Commissione a ritenere
incostituzionale - per l'ipotesi di proprietà superficiaria - il
sistema di determinazione di calcolo della base imponibile per
contrasto con gli artt. 3 e 53 della Cost. in violazione del
principio della capacità contributiva, ritenuta eguale in condizioni
di sostanziale diseguaglianza.
Anche in questo caso la questione appare non manifestamente
infondata per le considerazioni sopra svolte; e rilevante ai fini del
decidere, ove dovesse essere disattesa la questione principale di cui
al punto 2, poichè, se proprietario superficiario dovesse ritenersi
legittimo soggetto passivo del tributo, lo stesso sarebbe tenuto a
corrispondere l'imposta sulla base di parametri che la Commissione
ritiene contrari al principio costituzionale della capacità
contributiva.
4. - Gli atti dovranno quindi essere inviati alla Corte
costituzionale; ed il presente giudizio sospeso sino alla definizione
delle questioni prospettate, come da dispositivo.

P.Q.M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dispone la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione
delle seguenti questioni di costituzionalita':
in via principale dell'art. 3 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n.
504 per contrasto con gli artt. 76 e 77 della Costituzione per
eccesso di delega rispetto all'art. 4 della legge di delegazione 23
ottobre 1992, n. 421;
in via subordinata degli artt. 4, lett. a, n. 3 della legge 23
ottobre 1992, n. 421 e 5 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 per
contrasto con gli artt. 3 e 53 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio
dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Genova, addì 22 maggio 1997
Il presidente estensore: Delucchi
97C0997