1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 3-12-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1023 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 dicembre 2002
Ordinanza emessa il 27 dicembre 2002 (pervenuta alla Corte costituzionale il 31 ottobre 2003) dal tribunale di Bologna nel procedimento penale a carico di Enim Eni Straniero - Espulsione amministrativa - Reato di trattenimento, senza giustificato motivo, nel territorio dello Stato, in violazione dell'ordine di allontanamento impartito dal questore - Arresto obbligatorio in flagranza - Irragionevole disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi di reato analoghe o piu' gravi - Carenza del requisito della necessita' ed urgenza per l'adozione da parte della polizia giudiziaria di provvedimenti provvisori destinati ad incidere sulla liberta' personale. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 5-quinquies, aggiunto dalla legge 30 luglio 2002, n. 189. - Costituzione, artt. 3 e 13, comma terzo. (003C1246) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 3-12-2003)

IL TRIBUNALE

Sulla richiesta del p.m. di convalida dell'arresto di Enim Eni,
nato a Marrakesh il 25 ottobre 1983, tratto in arresto a Bologna il
26 dicembre 2002, ai sensi dell'art. 14, comma 5-quinquies, d.lgs
n. 286/1998, come modificato dalla legge n. 189/2002, per la
contravvenzione prevista dall'art. 14, comma 5-ter, stessa legge.
1. - Premesso che con decreto del 7 ottobre 2002, il prefetto di
Bologna aveva disposto l'espulsione dell'arrestato e che, con decreto
emesso e notificato lo stesso giorno, il questore di Bologna gli
aveva ordinato di allontanarsi dal territorio dello Stato entro
cinque giorni ai sensi dell'art. 14, comma 5-bis del t.u. 286/1998
come modificato dalla legge n. 189/2002;
Premesso inoltre che l'arrestato è privo di documenti
d'identità ed è stato sottoposto a rilievi dattiloscopici per la
sua identificazione, non è mai stato condannato, non risulta che
abbia pendenze giudiziarie e non è mai stato segnalato dalla polizia
come autore di reati; salvo che per una precedente identica
contravvenzione;
Osserva che sussistendo dubbi sulla legittimità costituzionale
della norma dell'art. 14, comma 5-quinquies, del d.lgs. n. 286/1998,
con riferimento alle norme degli artt. 3 e 13, comma 3, della
Costituzione. Poichè non appare manifestamente infondata, la
questione deve essere sollevata anche d'ufficio.
2. - Con riferimento all'art. 13, comma 3, della Costituzione, la
norma indicata appare illegittima per le seguenti ragioni: l'art. 13
della Costituzione prevede che «la libertà personale è inviolabile»
(comma 1), che la libertà personale può essere limitata soltanto
con atto motivato dell'autorità giudiziaria e nei soli casi e modi
previsti dalla legge (comma 2) e che soltanto «in casi eccezionali di
necessità ed urgenza indicati tassativamente dalla legge,
l'autorità di p.s. può adottare provvedimenti provvisori», che
devono essere convalidati in tempi brevissimi dall'autorità
giudiziaria (comma 3).
Il legislatore ordinario può quindi determinare i casi in cui la
libertà personale può essere provvisoriamente limitata dalla p.s.,
ma la scelta è limitata ai «casi eccezionali di necessità ed
urgenza». Poichè l'art. 14, comma 5-quinquies prevede
l'obbligatorietà dell'arresto quando sia accertata la flagranza
della contravvenzione dell'art. 14, comma 5-ter, le condizioni di
eccezionale gravità ed urgenza che possono giustificare la
limitazione provvisoria della libertà personale da parte della p.s.
non possono essere valutate in concreto ma soltanto in astratto in
relazione al reato a cui è collegata la previsione dell'arresto
obbligatorio.
La contravvenzione in esame per la quale è previsto l'arresto
obbligatorio in fragranza è un reato di mera condotta. L'elemento
materiale del reato è il fatto dello straniero che, già espulso dal
territorio dello Stato in quanto clandestino non abbia osservato
l'ordine di allontanamento del questore.
La struttura del reato non prevede quindi nè la lesione o la
messa in pericolo di un bene costituzionalmente protetto, nè una
condizione soggettiva di pericolosità specifica dell'autore, che,
mai condannato nè giudicato per altri reati, non può essere
giudicato socialmente pericoloso (cfr, sentenze n. 127/1972 e
n. 64/1977 della Corte costituzionale nelle quali la legittimità
dell'arresto era collegata al preesistente accertamento giudiziale
delle condizioni di pericolosità sociale).
La permanenza clandestina dello straniero in Italia è una
condizione che legittima l'espulsione ma non costituisce alcun reato
e che, dipendendo dalla formale assenza di documenti d'identità, non
può essere indice di per se stessa di una specifica pericolosità
del soggetto.
Nè la condotta punita nè le condizioni dell'agente assunto
quindi, nel nostro caso, quei connotati di eccezionale necessità ed
urgenza che giustificano il potere della p.s. di limitare la libertà
personale ai sensi dell'art. 13, comma 3 Cost.
Si deve anche osservare che l'arresto obbligatorio è previsto in
questo caso per una contravvenzione. Il sistema processuale vigente
non prevede per le contravvenzioni l'applicazione di misure cautelari
(artt. 280 e 287 c.p.p.). Il nostro caso non fa eccezione e dunque
anche nel nostro caso l'arresto non ha una funzione precautelare.
Esistono altri casi in cui l'arresto è consentito a prescindere
dalla successiva applicazione di misure cautelari ma si tratta di
casi molto diversi dal nostro.
Un primo caso è quello previsto per il delitto di cui
all'art. 189 del codice della strada (la pena edittale è inferiore
ai limiti che consentono l'applicazione di misure cautelari).
Altri casi sono quelli previsti per le contravvenzioni previste
dall'art. 4, commi 1 e 2, 4 e 5 della legge n. 110/1975, se sussiste
l'aggravante della finalità di discriminazione o odio etnico,
razziale ecc.
Ma è evidente nel primo di questi casi (a prescindere del fatto
che si tratta di delitto e non di contravvenzione) la necessità di
un intervento immediato diretto a limitare la libertà di chi si sia
dato alla fuga, abbandonando la vittima di un incidente stradale da
lui cagionato e abbia messo in pericolo la sicurezza individuale e
collettiva» (cfr, in proposito la Corte cost. n. 305/1996) e negli
atri casi la necessità di limare la libertà personale di personale
che portino senza licenza armi proprie o improprie o, anche provvisti
di licenza, in riunioni pubbliche, quando sussista l'aggravante della
destinazione ad atti violenti per finalità di discriminazione o di
odio razziale.
La necessità dell'arresto in flagranza privo di finalità
precautelari dipende, in questi casi, dal fatto che si tratta di
condotte attive (lesioni personali con conseguente fuga e abbandono
della vittima e porto d'armi in occasioni o con finalità non
consentite) che pongono concretamente in pericolo la sicurezza
individuale e collettiva e sono necessariamente dolose. L'arresto
previsto dall'art. 14, comma 5-quinquies, riguarda invece una
condotta meramente omissiva, che non pone in pericolo l'incolumità
altrui e può essere anche colposa.
È il caso di aggiungere che la Corte cost. con la sentenza
n. 305/1996 ha confermato la legittimità della previsione
dell'arresto per il delitto di cui all'art. 189, del codice della
strada ma in quanto l'arresto è previsto come facoltativo e quindi
«richiede pur sempre la sussistenza, nei singoli casi concreti, dei
presupposti ai quali l'art. 381, comma 4, subordina in via generale
l'adozione di tale misura».
Nel caso in esame invece l'obbligatorietà dell'arresto esclude
ogni valutazione sulla concreta pericolosità della condotta, con la
conseguenza che la previsione dell'arresto potrebbe essere conforme
alla norma dell'art. 13, comma 3 Cost. soltanto se si ritenesse
eccezionalmente necessario ed urgente limitare la libertà di uno
straniero tutte le volte in cui abbia violato l'ordine di
allontanamento del questore successivo alla sua espulsione dal
territorio nazionale. Ma l'ipotesi rende evidente il contrasto con il
principio dell'inviolabilità della libertà personale previsto
appunto dall'art. 13 Cost.
L'arresto obbligatorio non potrebbe neppure trovare una
giustificazione nell'eccezionale necessità ed urgenza di procedere
al rito direttissimo imposto dallo stesso art. 14, comma 5-quinquies,
per l'accertamento della contravvenzione dell'art. 14, comma 5-ter.
Il rito direttissimo nel nostro ordinamento non è infatti vincolato
alla necessaria presenza dell'imputato in udienza, come appare
dall'art. 449 c.p.p. che lo prevede in tutti i casi in cui l'imputato
- non arrestato nè detenuto - abbia reso confessione, nei casi
previsti dall'art. 450, comma 2, c.p.p. che espressamente dispone le
regole processuali per l'ipotesi di citazione a giudizio
dell'imputato a piede libero, oltre che nei casi previsti dallo
stesso d.lgs. n. 286/1998 come modificato dalla legge n. 189/1992,
che all'art. 13, comma 13-ter, prevede ipotesi di arresto facoltativo
disponendo che in ogni caso - e quindi anche quando la facoltatività
dell'arresto non sia stata esercitata e perciò l'imputato resti
libero - si proceda contro l'autore con rito direttissimo.
Nè infine l'eccezionale necessità ed urgenza dell'arresto può
essere collegata alla necessità di eseguire l'esecuzione immediata
dell'arresto che può essere effettuata anche con accompagnamento
alla frontiera e in modo del tutto autonomo e indipendente
dall'arresto, ai sensi dell'art. 13, comma 4, del d.lgs. n. 286/1998
come modificato dalla legge n. 189/2002.
3. - Con riferimento all'art. 3 della Costituzione che impone al
legislatore il rispetto del limite della ragionevolezza come
qualificato nelle sentenze della Corte costituzionale n. 26/1979;
n. 103/1982; n. 409/1989; n. 394/1994 1) la previsione dell'arresto
obbligatorio parrebbe essere incostituzionale per le seguenti
ragioni:
L'art. 13, comma 13, del d.lgs. n. 286/1998, come modificato
dalla legge n. 189/2002 prevede il fatto dello straniero che, espulso
e materialmente accompagnato alla frontiera, rientri nel territorio
nazionale e punisce questa condotta con l'arresto da sei mesi ad un
anno, cioè con una pena identica a quella prevista per la
contravvenzione prevista dall'art. 14, comma 5-ter, per il caso dello
straniero che senza giustificato motivo si trattiene nel territorio
dello Stato in violazione dell'ordine di allontanamento impartito dal
questore.
In realtà la condotta descritta all'art. 14, comma 5-ter, appare
meno grave di quella di cui all'art. 13, comma 13; in quest'ultimo
caso straniera che, accompagnato coattivamente alla frontiera a mezzo
della forza pubblica e fisicamente espulso dal territorio dello
Stato, vi rientra, pone in essere una condotta attiva di
trasgressione non solo ad un ordine legalmente dato ma anche ad
attività che hanno impegnato lo Stato con risorse umane e materiali
e ha quindi mostrato un atteggiamento volitivo particolarmente forte
mentre la condotta di cui all'art. 14, comma 5-ter, è meramente
omissiva poichè io straniero «intimato» si limita a non adempiere
l'ordine e a non presentarsi alla frontiera nel termine indicato,
tiene cioè una condotta compatibile anche con la semplice colpa.
Se dunque è corretta ritenere che la contravvenzione di cui
all'art. 14, comma 5-ter, è di gravità pari o addirittura minore
rispetto a quella di cui all'art. 13, comma 13, la previsione di un
arresto obbligatorio nel primo caso e facoltativo nel secondo non
appare ragionevole.
Ma c'è di più. L'art. 13, comma 13-ter, del t.u. in esame
prevede come facoltativo l'arresto anche in caso di commissione di
uno dei delitti previsti dal precedente comma 13-bis e, fra essi,
oltre a quello dello straniero già denunciato per la contravvenzione
di cui al comma 13 e nuovamente espulso con accompagnamento alla
frontiera, c'è anche quello di violazione dell'espulsione disposta
dal giudice che, ai sensi dell'art. 16 del decreto, può essere
disposta con la sentenza come sanzione sostitutiva di una condanna
per reato non colposo ad una pena detentiva entro il limite di due
anni e quindi anche ivi relazione a soggetti che hanno dimostrato
già, in concreto, di essere pericolosi. È indubbia che tali
soggetti devono essere ritenuti più pericolosi e il loro reingresso
nello Stato più allarmante della semplice permanenza di uno
straniero che non abbia obbedito all'ordine del questore di lasciare
il territorio dello Stato entro cinque giorni.
Il legislatore ha percià trattato in maniera difforme situazioni
almeno uguali (prevedendo l'arresto obbligatorio per la
controvvenzione di cui all'art. 14, comma 5-ter, e quello facoltativo
per la contravvenzione di cui all'art. 13, comma 13) e in maniera
più grave reati di minore gravità (la contravvenzione di cui
all'art. 14 comma 5-ter) rispetta ai delitti di cui all'art. 13,
comma 13-bis.
D'altra parte, la norma di cui all'art. 14, comma 5-ter, è
diretta a sanzionare la condotta omissiva dello straniero che si
sottrae all'esecuzione volontaria di un ordine dell'autorità,
essendo stato questo ordine emanato perchè lo straniero si trova in
una particolare condizione soggettiva (privo di documenti di
identificazione e dunque non passibile di espulsione coatta verso un
determinato Stato) ma in sè non illecita.
L'essere clandestino e non identificabile non integra infatti
alcuna ipotesi di reato.
Scegliendo inoltre il reato di natura contravvenzionale (anche
per conformità con ipotesi simili come quella dell'art. 650 c.p.e
dell'art. 2 legge n. 1423/1956) la stesso legislatore ha qualificato
la condotta in termini di minore gravità escludendo anche la
possibilità di applicare misure cautelari.
La previsione dell'arresto obbligatorio per l'ipotesi in esame,
in contrasto con la previsione della mera facoltatività dell'arresto
per fattispecie di reato di uguale o addirittura di minore gravità,
è perciò censurabile per il mancato rispetto del principio della
ragionevolezza.
È appena il caso di ricordare, per concludere, che il principio
di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., benchè testualmente riferito
ai «cittadini» deve ritenersi esteso agli stranieri, trattandosi di
norma diretta alla tutelo dei diritti inviolabili dell'uomo (Corte
cost. sent. n. 104/1969).
4. - La questione sollevata è rilevante poichè l'arrestato è
stato privato dello libertà personale e obbligatoriamente tratto in
arresto, senza alcun giudizio di pericolosità per la violazione
dell'art. 14, comma 5-ter, e condono davanti al giudice per la
convalido dell'arresto e il giudizio direttissimo ai sensi
dell'art. 558 C.p.p.
La circostanza che la mancato convalida dell'arresto determinerà
la caducazione della misura non può influire sullo rilevanza della
questione di legittimità. In proposito è sufficiente richiamare la
sentenza n. 54/1993 della Corte costituzionale con la quale è stata,
fra l'altro, affermato testualmente che nel giudizio di convalida:
«la rilevanza della questione permane, trattandosi di stabilire se la
liberazione dell'arrestato debba, considerarsi conseguente
all'applicazione dell'art. 391 settimo comma, ovvero più
radicalmente, alla caducazione con effetto retroattivo della
disposizione in base alla quale gli arresti furono eseguiti».
1) Vedi anche C. Cost. n. 53/1958 dove si legge che «non si
controlla l'uso del potere discrezionale del legislatore se
si dichiara che il principio dell'uguaglianza è violato
quando il legislatore assoggetta ad un'indiscriminata
disciplina situazioni che esso stesso considera diverse».

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953;
Dichiara manifestamente infondata e rilevante nel presente
giudizio la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14,
comma 5-quinquies, d.lgs. n. 286/98 come modificato dalla legge
n. 189/2002 per contrasto con gli artt. 3 e 13, comma terzo, della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai
Presidenti del Senato e della Camera dei deputati.
Bologna, addì 27 dicembre 2002
Il giudice: Corria
03C1246