1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 26-11-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 258 SENTENZA 5 - 20 novembre 2014
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti e giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Smaltimento dei rifiuti - Termovalorizzatore di Acerra - Trasferimento, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, della proprieta' dell'impianto alla Regione Campania. - Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 febbraio 2012; decreto-legge 15 maggio 2012, n. 59 (Disposizioni urgenti per il riordino della protezione civile), art. 3, comma 4, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 12 luglio 2012, n. 100. - (T-140258) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 26-11-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo Maria NAPOLITANO;
Giudici: Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito dell'adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 16 febbraio 2012, promosso dalla Regione Campania con
ricorso notificato il 19 aprile 2012, depositato in cancelleria il 4
maggio 2012 ed iscritto al n. 5 del registro conflitti tra enti 2012,
e nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4,
del decreto-legge 15 maggio 2012, n. 59 (Disposizioni urgenti per il
riordino della protezione civile), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 12 luglio 2012, n. 100, promosso
dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio nel procedimento
vertente tra la Regione Campania, il Presidente del Consiglio dei
ministri ed altri, con ordinanza del 15 ottobre 2013, iscritta al n.
267 del registro ordinanze 2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 51, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visti l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, delle A2A spa e A2A Ambiente spa, della Regione Campania
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 ottobre 2014 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Beniamino Caravita di Toritto e Gaetano
Paolino per la Regione Campania, Ernesto Conte per le A2A spa e A2A
Ambiente spa e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato in cancelleria il 4 maggio 2012 ed
iscritto al n. 5 del registro conflitti tra enti 2012, la Regione
Campania ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in relazione al decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 16 febbraio 2012, con il quale è stato deliberato che «la
proprietà del termovalorizzatore sito in località Pantano, nel
Comune di Acerra, e del relativo compendio immobiliare è trasferita
dalla società proprietaria dell'impianto alla Regione Campania al
prezzo complessivo di euro 355.550.510,84», con oneri coperti «a
valere sulle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione
2007/2013 relative al programma attuativo regionale per l'acquisto
del termovalorizzatore di Acerra, che presenta la necessaria
disponibilità, oltre che con eventuali contributi da riconoscere
alla Regione Campania in dipendenza del trasferimento».
1.1.- Premette la ricorrente che:
- con il decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello
smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori
disposizioni di protezione civile), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 14 luglio 2008, n. 123, si era
provveduto alla messa in esercizio dell'impianto di
termovalorizzazione di Acerra, la cui gestione, integrata con quella
dell'impianto di selezione e trattamento dei rifiuti di Caivano, era
stata affidata nel novembre 2008, mediante procedura negoziata,
all'A2A spa;
- l'art. 7, comma 1, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195
(Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in
materia di rifiuti nella regione Campania, per l'avvio della fase
post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre
disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri ed alla protezione civile), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio 2010, n. 26, aveva poi
previsto che «Entro il 31 dicembre 2011 con decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri è trasferita la proprietà del
termovalorizzatore di Acerra alla regione Campania, previa intesa con
la Regione stessa, o ad altro ente pubblico anche non territoriale,
ovvero alla Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento della
protezione civile o a soggetto privato»; il comma 2 aveva inoltre
stabilito che le risorse finanziarie necessarie per l'acquisizione
dell'impianto sarebbero state prelevate «anche a valere sulle risorse
del Fondo aree sottosviluppate, per la quota nazionale o regionale»;
- il termine del 31 dicembre 2011, entro il quale sarebbe dovuto
avvenire il trasferimento della proprietà dell'impianto, era stato
poi prorogato al 31 gennaio 2012 dall'art. 5, comma 1, del
decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 24 febbraio 2012, n. 14;
- con il d.P.C.m. oggetto dell'odierno conflitto di attribuzione
il Governo aveva quindi unilateralmente disposto il trasferimento in
questione alla Regione Campania.
1.2.- Secondo quest'ultima, esso sarebbe stato operato in
asserita applicazione dell'art. 61, comma 3, del decreto-legge 9
febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di
semplificazione e di sviluppo), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 4 aprile 2012, n. 35, sul falso
presupposto che la Regione non avesse lealmente collaborato nella
ricerca dell'intesa prevista dalla legge.
Il d.P.C.m. censurato invaderebbe, dunque, la sfera di competenza
costituzionale della ricorrente e violerebbe gli artt. 3, 5, 41, 114,
117, 118 e 119 della Costituzione, nonchè i principi di buon
andamento dell'amministrazione (97 Cost.) e di leale collaborazione
(art. 120 Cost.).
1.3.- In particolare, sotto un primo profilo, la ricorrente
lamenta l'illegittimità dell'atto impugnato per «contrasto con gli
artt. 114, 117, 118 e 41 Cost., anche per violazione delle competenze
in materia di gestione dello smaltimento dei rifiuti».
In questa materia, infatti, alle Regioni spetterebbero i compiti
attributi dall'art. 196 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale. Codice dell'Ambiente), consistenti
nella predisposizione, adozione e aggiornamento del piano regionale,
nella promozione della gestione integrata dei rifiuti e
nell'incentivazione alla riduzione della loro produzione e al
recupero degli stessi.
Le Regioni sarebbero quindi titolari di funzioni programmatorie e
non di competenze operative, spettanti, per contro, alle Province e
ai Comuni.
1.4.- Sotto altro profilo, il d.P.C.m. impugnato, obbligando la
Regione Campania all'acquisto del termovalorizzatore, in violazione
dell'art. 41, primo comma, Cost., lederebbe la sua autonomia
negoziale. L'acquisto coattivo, inoltre, si atteggerebbe a «strumento
di coartazione all'esercizio di un'attività di tipo economico
imprenditoriale».
1.5.- La ricorrente denuncia poi la violazione della sua
autonomia finanziaria garantita dall'art. 119 Cost., poichè il
decreto gravato le avrebbe imposto l'acquisto del termovalorizzatore
e, per di più, a valere su risorse provenienti dal fondo per lo
sviluppo e la coesione (FSC) - già fondo per le aree sottosviluppate
(FAS) - 2007/2013, risorse integralmente programmate fino
all'esaurimento della provvista indicata dal Comitato
interministeriale per la programmazione economica (CIPE), nella
delibera n. 166/2007, come modificata dalla delibera n. 1/2009.
La Regione ricorda come la Corte costituzionale abbia
riconosciuto la legittimità di una norma statale che, ponendosi
l'obiettivo di rafforzare la concentrazione di risorse su interventi
di rilevanza strategica nazionale, le reperiva dal FAS, mediante
revoca delle assegnazioni già disposte dal CIPE, ma solo perchè la
norma faceva salve quelle già impegnate o programmate (si cita la
sentenza n. 16 del 2010).
Il provvedimento censurato, inoltre, contraddirebbe la ratio del
quinto comma dell'art. 119 Cost., poichè imporrebbe alla Regione
Campania di destinare proprie risorse al funzionamento di organi e
attività statali, anzichè prevedere in suo favore stanziamenti
aggiuntivi volti a fronteggiare eventi calamitosi improvvisi e
imprevedibili.
1.6.- Con un ulteriore motivo la ricorrente denuncia la
«violazione del principio di leale collaborazione, in contrasto con
gli artt. 5 e 120 Cost., per la mancata paritaria codeterminazione
del contenuto dell'atto oggetto del conflitto».
Il d.P.C.m. impugnato sarebbe stato assunto in spregio di ogni
più elementare principio di cooperazione, mediante una procedura
ripetutamente lesiva dell'affidamento degli organi regionali nelle
fasi prodromiche all'adozione del provvedimento.
Falsa, inoltre, sarebbe una delle premesse del d.P.C.m.
impugnato, lì dove si afferma che nella lettera del 27 gennaio la
Regione Campania avrebbe espresso parere favorevole al trasferimento
della proprietà, mentre aveva solamente dichiarato di non essere
contraria, in linea di principio, ad acquistare l'impianto, senza
esprimere alcuna intesa.
1.7.- Con un ultimo motivo di ricorso la ricorrente lamenta la
«violazione degli artt. 3 e 97, sotto il profilo della falsa
applicazione dell'art. 7, comma 1, del d.l. n. 195 del 2009, come
convertito con legge n. 26 del 2010, dell'art. 61, comma 3, del d.l.
n. 5 del 2012, nonchè sotto il profilo della irragionevole
determinazione del termine di cui all'art. 5, comma 1, del d.l. n.
216 del 2011».
Le norme invocate non legittimerebbero in alcun modo la scelta
del trasferimento autoritativo del termovalorizzatore alla Regione
Campania.
In nessun modo, secondo la ricorrente, sarebbe possibile
interpretare il citato art. 7, comma 1, come espressivo di una
preferenza, quale acquirente dell'impianto, nei propri confronti,
rispetto agli altri soggetti pure individuati dalla norma.
Se è vero, poi, che l'art. 61, comma 3, del d.l. n. 5 del 2012
ha previsto, dettando una norma di carattere generale, la
possibilità per il Consiglio dei ministri di superare il mancato
raggiungimento dell'intesa con la Regione, tuttavia, prosegue la
ricorrente, nella denegata ipotesi in cui tale meccanismo fosse
ritenuto applicabile anche alla fattispecie particolare di cui
all'art. 7, comma 1, del d.l. n. 195 del 2009, non sussisterebbe
comunque alcuno dei presupposti normativamente richiesti (gravi
esigenze di tutela della sicurezza, della salute, dell'ambiente o dei
beni culturali, ovvero grave danno all'Erario).
Infine, la proroga di un solo mese, prevista dall'art. 5, comma
1, del d.l. n. 216 del 2011, in relazione al termine del 31 dicembre
2011 originariamente fissato dal d.l. n. 195 del 2009, appare alla
ricorrente palesemente irragionevole e inadeguata allo svolgimento
delle attività necessarie per il raggiungimento dell'intesa, e
quindi in contrasto anche con l'art. 97 Cost.
1.8.- Alla luce delle considerazioni sopra riportate la Regione
Campania ha chiesto alla Corte, in primo luogo, di disporre la
sospensione cautelare dell'efficacia del provvedimento impugnato, in
quanto dalla sua esecuzione subirebbe un pregiudizio grave ed
irreparabile.
1.9.- Nelle conclusioni, la ricorrente ha poi sollecitato la
Corte a valutare l'opportunità di sollevare d'ufficio la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1, del d.l. n. 195
del 2009, dell'art. 61, comma 3, del d.l. n. 5 del 2012, nonchè
dell'art. 5, comma 1, del d.l. n. 216 del 2011, ove interpretati nel
senso di obbligarla, anche in assenza di intesa, ad acquistare la
proprietà del termovalorizzatore di Acerra entro il termine del 31
gennaio 2012, in riferimento agli artt. 3, 5, 41, 97, 114, 117, 118,
119 e 120 Cost., chiedendo, in mancanza, di dichiarare che non
spettava allo Stato, e per esso al Presidente del Consiglio dei
ministri, emanare il d.P.C.m. 16 febbraio 2012, con il quale è stato
deliberato il trasferimento alla Regione Campania della proprietà
del termovalorizzatore di Acerra per il prezzo complessivo di euro
355.550.240,84, a valere sulle risorse del FSC 2007/2013.
2.- Con memoria depositata in cancelleria il 21 maggio 2012, si
è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il conflitto sia dichiarato inammissibile ovvero
respinto, poichè il d.P.C.m. gravato avrebbe valore meramente
dichiarativo e attuativo di quanto già disposto da precedenti
provvedimenti legislativi non impugnati.
3.- Con memoria del 12 giugno 2012, la ricorrente ha dato atto
che, nelle more del giudizio, con delibera di Giunta regionale n. 174
del 4 aprile 2012, si era deciso «di accedere alla possibilità del
trasferimento della proprieta'» del termovalorizzatore,
subordinandola alla condizione che la somma utilizzata per il suo
pagamento non fosse computata ai fini della valutazione del rispetto
del patto di stabilità.
Tale condizione si era realizzata con la legge 26 aprile 2012, n.
44 di conversione del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni
urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento
e potenziamento delle procedure di accertamento).
Di conseguenza, prosegue la ricorrente, essa aveva confermato,
con delibera di Giunta regionale n. 240 del 15 maggio 2012, la
volontà di acquistare la proprietà del termovalorizzatore,
disponendo il pagamento del prezzo a favore di FIBE spa e
autorizzando, altresì, la rinuncia ai ricorsi al TAR e alla Corte
costituzionale.
3.1.- Il successivo decreto-legge 15 maggio 2012, n. 59
(Disposizioni urgenti per il riordino della protezione civile),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 12
luglio 2012, n. 100, all'art. 3, comma 4, tuttavia, oltre a disporre
il pagamento diretto alla società creditrice, aveva anche previsto,
per la Regione Campania, una corrispondente riduzione dei limiti di
spesa di cui al patto di stabilità.
A fronte di tale intervento normativo, quest'ultima aveva quindi
adottato la delibera di Giunta n. 241 del 21 maggio 2012, con cui, in
rettifica della precedente n. 240, aveva, da un lato, ribadito la
volontà di coltivare il contenzioso instaurato avverso il d.P.C.m.,
ivi compreso il conflitto innanzi alla Corte costituzionale, nella
parte in cui tale provvedimento, in seguito alla sopravvenuta
modifica normativa, «venga interpretato nel senso che, nel provvedere
agli oneri derivanti dall'acquisto del termovalorizzatore di Acerra,
debba operarsi una corrispondente riduzione nei confronti della
Regione Campania dei limiti di spesa di cui al patto di stabilita'»,
e, dall'altro, affermato di riservarsi il diritto di «intraprendere
ogni opportuna azione necessaria a censurare l'illegittimita'» del
citato art. 3, comma 4, del d.l. n. 59 del 2012.
3.2.- Tanto premesso, la Regione Campania ha nuovamente
illustrato alcune delle censure rivolte al d.P.C.m. oggetto del
conflitto e, segnatamente, quelle relative alla violazione
dell'autonomia negoziale, dell'autonomia finanziaria e del principio
di leale collaborazione.
4.- Con memoria depositata il 28 agosto 2012 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha ribadito l'eccezione di inammissibilità
sollevata nell'atto di costituzione in giudizio, essendo il decreto
gravato meramente attuativo di disposizioni di legge non impugnate.
Ha poi eccepito che la ricorrente censurerebbe il d.P.C.m. per
difetto di motivazione e d'istruttoria, sicchè mancherebbe il tono
costituzionale del conflitto.
Ha ancora eccepito l'improcedibilità del ricorso per carenza di
interesse e per rinuncia: con la delibera n. 240 del 15 maggio 2012,
infatti, la Regione Campania aveva deciso di «accedere, in attuazione
della deliberazione n. 174 del 4 aprile 2012, al trasferimento in
proprietà del termovalorizzatore», nonchè di rinunciare ai ricorsi
proposti innanzi al TAR Lazio e alla Corte costituzionale; nè tale
accettazione era stata revocata con la successiva delibera n. 241 del
21 maggio 2012. Ogni questione inerente all'incidenza del prezzo sui
limiti di spesa posti dal patto di stabilità, invece, avrebbe dovuto
farsi valere impugnando la disposizione di legge che ha ridotto quei
limiti, ossia l'art. 3, comma 4, del d.l. n. 59 del 2012.
4.1.- Il ricorso sarebbe comunque improcedibile, perchè la
condizione implicita che la Regione sostiene di avere apposto alla
rinuncia ai ricorsi e che sarebbe stata vanificata dal citato art. 3,
comma 4, del d.l. n. 59 del 2012, id est «la nettizzazione», si
sarebbe comunque poi avverata con la sua conversione in legge.
4.2.- Nel merito, il ricorso, secondo il Presidente del Consiglio
dei ministri, sarebbe infondato.
L'adozione del d.P.C.m. senza l'intesa troverebbe fondamento
nell'art. 61, comma 3, del d.l. n. 5 del 2012 e si giustificherebbe
in ragione della necessità di assicurare la chiusura definitiva
della fase emergenziale della gestione rifiuti in Campania, senza
pregiudicare la continuità di funzionamento di una infrastruttura
essenziale a tale gestione. In ogni caso la Regione ricorrente aveva
espresso il proprio assenso al trasferimento, solo subordinandolo al
reperimento di fonti finanziarie diverse dal FCS.
5.- Con memoria depositata il 29 agosto 2012 la Regione Campania
ha inteso dare conto degli ulteriori sviluppi della vicenda.
Illustra la ricorrente che sul piano normativo l'art. 12, comma
11, del d.l. n. 16 del 2012, nella versione precedente la conversione
in legge, aveva inserito nell'elenco delle voci escluse dal computo
delle spese finali, ai fini della valutazione del rispetto del patto
di stabilità, quelle sostenute per la gestione del
termovalorizzatore ma non quella per l'acquisto. La legge di
conversione n. 44 del 2012, invece, aveva ricompreso nella
nettizzazione anche quest'ultima. Il sopravvenuto art. 3, comma 4,
del d.l. n. 59 del 2012, l'aveva poi esclusa e, da ultimo, la legge
di conversione n. 100 del 2012, inserendo un comma 4-bis al citato
art. 3, aveva previsto una nettizzazione parziale.
La ricorrente ha dunque insistito per l'accoglimento del ricorso
e l'annullamento del d.P.C.m. impugnato, previo, se del caso,
promovimento d'ufficio della questione di legittimità costituzionale
delle norme già indicate in ricorso (fatta eccezione per l'art. 5,
comma 1, del d.l. n. 216 del 2011) e dell'art. 1-bis, comma 4, del
d.l. 25 gennaio 2012, n. 2 (Misure straordinarie e urgenti in materia
ambientale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 24 marzo 2012, n. 28.
6.- Con memoria depositata il 19 novembre 2013 la Regione
Campania ha dedotto che tutte le censure avverso gli atti impugnati
trarrebbero importanti e ulteriori conferme dalla sopravvenuta
sentenza n. 39 del 2013 della Corte costituzionale, con cui era stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 61, comma 3, del
d.l. n. 5 del 2012, ovverosia della norma invocata nel corpo del
d.P.C.m. impugnato per superare il mancato raggiungimento dell'intesa
con la Regione.
7.- Con memoria depositata il 16 settembre 2014 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha osservato come la scelta di attribuire la
proprietà del termovalorizzatore alla Regione Campania sia stata
legittimamente operata dallo Stato nell'esercizio della sua
competenza esclusiva in materia di tutela dell'ambiente.
Ha altresì osservato che, secondo la Ragioneria generale dello
Stato, il FCS presentava la disponibilità economica di somme non
impegnate bastevoli per l'acquisto del termovalorizzatore, sì che
ingiustificato apparirebbe il rifiuto della ricorrente.
8.- Con ordinanza del 15 ottobre 2013, iscritta al n. 267 del
registro ordinanze 2013, il Tribunale Amministrativo regionale per il
Lazio - nel giudizio promosso dalla Regione Campania per
l'annullamento del citato d.P.C.m. 16 febbraio 2012, mediante il
quale è stato deliberato il trasferimento ad essa del
termovalorizzatore di Acerra al prezzo di euro 355.550.240,8 - ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma
4, del d.l. n. 59 del 2012 «per contrasto con gli artt. 42, 117, 119
e 120 Cost., nonchè con il principio di leale collaborazione tra
Stato e Regioni; in subordine per contrasto con gli artt. 3, 24 e 113
della Costituzione».
Il rimettente, dopo avere riassunto la vicenda amministrativa e
l'evoluzione normativa negli stessi termini illustrati dalle parti
del conflitto di attribuzione, espone che la Regione Campania aveva
impugnato il d.P.C.m. 16 febbraio 2012; nonchè, con motivi aggiunti,
il decreto n. 8 del 24 maggio 2012 del Ministero dello sviluppo
economico e la nota n. 0006876-U del 25 maggio dello stesso
Ministero; e ancora, con secondi motivi aggiunti, l'atto n. 3130 del
29 giugno 2012, con cui la Presidenza del Consiglio dei ministri,
Dipartimento della protezione civile, aveva disposto la consegna del
termovalorizzatore alla ricorrente.
8.1.- In punto di rilevanza, evidenzia il rimettente che era
sopraggiunta la sentenza della Corte costituzionale n. 39 del 2013
che aveva dichiarato incostituzionale l'art 61, comma 3, del d.l n. 5
del 2012, norma su cui si fonderebbe il d.P.C.m. impugnato, sicchè
quest'ultimo non avrebbe più il suo «dichiarato fondamento
normativo».
Sostiene, tuttavia, il Tribunale che l'art. 3, comma 4, del d.l.
n. 59 del 2012, nel disporre il pagamento in favore della società
creditrice già proprietaria del termovalorizzatore, abbia legificato
il contenuto del predetto decreto, assumendolo a proprio contenuto,
anche nella parte relativa al trasferimento dominicale.
Del resto, osserva il rimettente che, se il d.P.C.m. fosse il
titolo che ancora sorregge il trasferimento, il suo annullamento in
via giudiziale determinerebbe una indebita interferenza con la
«funzione» della legge provvedimento, in violazione del principio di
separazione tra i poteri dello Stato.
La rilevanza della questione sarebbe evidente, poichè
un'eventuale pronuncia d'incostituzionalità della norma censurata
comporterebbe il ripristino della situazione anteriore al passaggio
di proprietà dell'impianto, consentendo al rimettente di annullare
per invalidità derivata gli atti susseguenti relativi alla fase
della sua consegna.
8.2.- In punto di non manifesta infondatezza, ritiene il TAR
Lazio che la disposizione, nella parte in cui opera il trasferimento
alla Regione Campania senza il suo consenso, «contrasti tanto con
l'art. 117 Cost., che determina le rispettive competenze legislative
statali e regionali, nonchè con il principio di leale collaborazione
tra Stato e Regioni di cui all'art. 120 Cost., e, ancora, con
l'autonomia finanziaria regionale, di cui all'art. 119 Cost.».
Sarebbe chiaro, infatti, che la disposizione impugnata
costituisce un'applicazione particolare di quanto disposto, in
termini generali, dall'art. 61, comma 3, del d.l. n. 5 del 2012,
disposizione, come già detto, dichiarata incostituzionale con
motivazioni perfettamente sovrapponibili a quella sospettata di
incostituzionalità.
La prima, infatti, imponendo senz'altro alla Regione Campania di
acquisire la proprietà del termovalorizzatore, avrebbe eluso
l'obbligo per lo Stato di ricercare un'intesa come strumento
effettivo e imprescindibile di codecisione, in violazione dell'art.
120 Cost.
Essa, inoltre, non opererebbe in alcuna delle materie attribuite
alla competenza esclusiva statale, interferirebbe con l'autonomia
finanziaria regionale e violerebbe anche il precetto di cui all'art.
42 Cost., poichè la singola proprietà potrebbe sì essere
espropriata, «ma non ne può essere imposto l'acquisto con un atto
autoritativo, quale sia la forza o il valore di questo».
8.3.- Per l'ipotesi di non ritenuta fondatezza della questione di
costituzionalità per come prospettata in via principale, il
rimettente ritiene di dovere illustrare, in subordine, ulteriori
profili di illegittimità costituzionale.
La norma impugnata, infatti, avrebbe, mediante la legificazione,
sottratto il d.P.C.m. al controllo giurisdizionale, «limitando la
possibilità di annullamento di atti lesivi della sfera giuridica
della ricorrente», in violazione dell'art. 113, primo e secondo
comma, Cost.; avrebbe altresì compresso il diritto di difesa della
Regione ricorrente e ingenerato disparità di trattamento rispetto «a
chi è generalmente leso da provvedimenti amministrativi e può
chiederne l'annullamento al giudice».
9.- Con atto d'intervento depositato in cancelleria il 3 gennaio
2014 si è costituita la Regione Campania, chiedendo, in accoglimento
della questione prospettata dal rimettente, di dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4, del d.l. n. 59
del 2012 e riservando al prosieguo l'illustrazione delle proprie
argomentazioni.
10.- Con memoria depositata in cancelleria il 7 gennaio 2014 è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo
l'inammissibilità e comunque l'infondatezza della questione.
Essa sarebbe inammissibile, in primo luogo, per difetto di
motivazione, non avendo il giudice a quo chiarito perchè non sia
percorribile una diversa interpretazione della disposizione
contestata, tale da escludere che costituisca il titolo del
trasferimento di proprietà del termovalorizzatore.
La questione sarebbe, poi, inammissibile, con riferimento alla
dedotta violazione degli artt. 117 e 119 Cost., poichè tali censure
avrebbero dovuto essere azionate dalla Regione Campania mediante
tempestivo ricorso in via principale innanzi alla Corte
costituzionale.
Nel merito, in ogni caso, non sussisterebbe la violazione del
principio di leale collaborazione, dal momento che la Regione
medesima, non impugnando la disposizione legislativa censurata,
avrebbe mostrato, successivamente alla sua adozione, di condividerne
la portata. Non vi sarebbe, poi, alcun travalicamento delle
competenze regionali, poichè l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost. riserva allo Stato la tutela dell'ambiente, materia cui sarebbe
evidentemente riconducibile la disposizione sospettata di
incostituzionalità.
Nè vi sarebbe, ancora, alcuna lesione dell'autonomia finanziaria
della ricorrente, perchè la legge appresta mezzi finanziari per
l'acquisto del termovalorizzatore non ricadenti sulla finanza
regionale, e ciò sia per la nettizzazione del finanziamento, sia per
l'appropriazione alla Regione Campania degli ingenti proventi della
gestione del termovalorizzatore.
Gli altri profili, conclude il Presidente del Consiglio dei
ministri, sarebbero inammissibili per genericità.
11.- Con atto d'intervento depositato in cancelleria il 7 gennaio
2014, si sono costituite l'A2A spa e l'A2A Ambiente spa (succeduta,
quest'ultima, in forza di fusione per incorporazione, alla società
Partenope Ambiente spa, parte nel giudizio principale al pari della
prima), chiedendo di dichiarare l'inammissibilità della questione di
costituzionalità sollevata dal TAR Lazio.
Le società private, in punto di diritto, hanno criticato
l'assunto di fondo da cui muove l'ordinanza di rimessione, secondo
cui il d.P.C.m. 16 febbraio 2012 sarebbe divenuto inesistente a
seguito di legificazione, con la conseguenza che permarrebbe immutato
il compito del giudice a quo di verificarne la legittimità.
12.- Con memoria depositata il 16 settembre 2014 le parti private
hanno nuovamente argomentato in ordine alla eccepita erroneità del
presupposto interpretativo del rimettente.
13.- La Regione Campania con la memoria del 16 settembre 2014,
premesso di non condividere la tesi della legificazione, ha affermato
che ciò non escluderebbe l'illegittimità costituzionale della norma
censurata dal TAR Lazio, poichè la dichiarazione di
incostituzionalità dell'art. 61, comma 3, del d.l. n. 5 del 2012
determinerebbe ab origine l'illegittimità del decreto impugnato e
quindi del trasferimento coattivo del termovalorizzatore, di guisa
che la prestazione patrimoniale prevista dall'art. 3, comma 4, del
d.l. n. 59 del 2012 sarebbe ormai priva di causa giustificativa.
Nel caso la Corte costituzionale non condividesse questa tesi,
resterebbero valide, secondo la ricorrente, tutte le argomentazioni
illustrate dal TAR nell'ordinanza di rimessione.
14.- Con memoria depositata in cancelleria il 16 settembre 2014
il Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito le eccezioni di
inammissibilità già sollevate e insistito, in via subordinata, per
l'infondatezza nel merito della questione sollevata.

Considerato in diritto

1.- La Regione Campania ha promosso conflitto di attribuzione per
l'accertamento della non spettanza allo Stato del potere di emanare
il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 febbraio
2012, con il quale è stato deliberato il trasferimento ad essa della
proprietà del termovalorizzatore di Acerra, con l'individuazione
della provvista finanziaria pari a euro 355.550.510,84 a valere sul
fondo per lo sviluppo e la coesione (FCS) - già fondo per le aree
sottoutilizzate (FAS) - 2007/2013.
Ritiene la ricorrente che il provvedimento impugnato, del quale
ha chiesto la sospensione cautelare, violi le sue attribuzioni
costituzionali con riferimento, in primo luogo, agli artt. 114, 117 e
118 della Costituzione, poichè in materia di smaltimento dei rifiuti
essa, in forza di quanto stabilito dal decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale. Codice dell'Ambiente),
avrebbe funzioni essenzialmente programmatorie, mentre quelle
gestorie sarebbero rimesse agli enti locali e alle società
provinciali.
Il decreto, poi, violerebbe gli artt. 41 e 42 Cost., poichè
l'autonomia negoziale e la libertà di impresa della ricorrente
sarebbero conculcate dall'imposizione coattiva dell'acquisto del
termovalorizzatore.
Ancora violati sarebbero il principio di leale collaborazione,
non avendo il Presidente del Consiglio dei ministri ricercato e
ottenuto l'intesa prevista dalla legge, e l'autonomia finanziaria
della Regione Campania, avendo il decreto imposto il pagamento del
prezzo del termovalorizzatore con risorse del FCS già integralmente
programmate.
Con l'ultima censura, infine, la ricorrente lamenta la violazione
degli artt. 3 e 97 Cost. - in relazione all'art. 7, comma 1, del
decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195 (Disposizioni urgenti per la
cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella
regione Campania, per l'avvio della fase post emergenziale nel
territorio della regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti
relative alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla
protezione civile), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 26 febbraio 2010, n. 26, all'art. 61, comma 3, del
decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia
di semplificazione e di sviluppo), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 4 aprile 2012, n. 35, e all'art. 5,
comma 1, del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216 (Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 febbraio 2012, n.
14 - poichè, in assenza di consenso della Regione Campania,
l'acquirente avrebbe dovuto essere scelto tra gli altri soggetti pure
indicati dal citato art. 7, comma 1, del d.l. n. 195 del 2009.
2.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, adito
dalla Regione Campania per l'annullamento del medesimo d.P.C.m.
oggetto del conflitto, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 4, del decreto-legge 15 maggio
2012, n. 59 (Disposizioni urgenti per il riordino della protezione
civile), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 12 luglio 2012, n. 100, che, nell'assunto del rimettente,
avrebbe legificato il citato decreto nella parte in cui dispone il
trasferimento della proprietà del termovalorizzatore di Acerra.
I parametri invocati dal rimettente sono l'art. 117 Cost. senza
alcuna specificazione, l'art. 119 Cost. con riferimento all'autonomia
finanziaria della Regione, l'art. 42 Cost. per violazione della sua
autonomia negoziale, l'art. 120 Cost. con riferimento al principio di
leale collaborazione, e «in via subordinata» gli artt. 3, 24 e 113
Cost., perchè si tratterebbe di una legge provvedimento che incide
sulla tutela giurisdizionale della Regione, ingenerando, nei suoi
confronti, una disparità di trattamento rispetto alla generalità
dei soggetti dell'ordinamento non destinatari di tale tipo di
normazione.
3.- In considerazione dell'omogeneità delle questioni proposte,
i giudizi vanno riuniti per essere decisi congiuntamente.
4.- Quanto al conflitto di attribuzione, è fondata e assorbente
l'eccezione d'improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse
sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato.
4.1.- Si è già detto che con il ricorso introduttivo la Regione
Campania ha impugnato il d.P.C.m. 16 febbraio del 2012, là dove ha
disposto il trasferimento senza intesa del termovalorizzatore e
individuato la provvista nel FSC.
Le parti nei loro scritti difensivi hanno riferito che nelle more
del giudizio sono proseguite le trattative al fine di risolvere la
controversia, con particolare riguardo agli aspetti economici della
vicenda.
Già con la delibera n. 174 del 4 aprile 2012, la Regione
Campania si era determinata ad «accedere alla possibilità del
trasferimento della proprieta'» del termovalorizzatore,
subordinandola al verificarsi della condizione della «nettizzazione»
del prezzo, ovverosia alla sua esclusione dal computo delle spese
rilevanti ai fini della valutazione del rispetto del patto di
stabilità.
Tale condizione, in effetti, sembrava essersi realizzata con la
legge 26 aprile 2012, n. 44, di conversione del decreto-legge 2 marzo
2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni
tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di
accertamento), che, sul punto, aveva modificato l'art. 12, comma 11,
del decreto, inserendo nell'elenco delle voci escluse non solo le
somme sostenute dalla Regione Campania per la gestione del
termovalorizzatore ma anche quella per il suo acquisto.
La ricorrente aveva quindi confermato, con la delibera di Giunta
regionale n. 240 del 15 maggio 2012, la volontà di acquistare la
proprietà dell'impianto, disponendo anche il pagamento del
corrispettivo in favore della FIBE spa. Conseguentemente, aveva
autorizzato la rinuncia ai ricorsi proposti innanzi al TAR e a questa
Corte.
Era intervenuto, tuttavia, l'art. 3, comma 4, del d.l. n. 59 del
2012, che, oltre a disporre il pagamento diretto del prezzo, aveva
previsto una corrispondente riduzione dei limiti di spesa di cui al
patto di stabilità per la Regione Campania.
A fronte di tale intervento del legislatore, la Giunta regionale
aveva adottato la delibera n. 241 del 21 maggio 2012, con cui, in
rettifica della n. 240, aveva ribadito la volontà di coltivare il
contenzioso instaurato avverso il d.P.C.m. 16 febbraio 2012, «nella
parte in cui» esso, in seguito alla sopravvenuta modifica normativa,
venisse «interpretato nel senso che, nel provvedere agli oneri
derivanti dall'acquisto del termovalorizzatore di Acerra, debba
operarsi una corrispondente riduzione nei confronti della Regione
Campania dei limiti di spesa di cui al patto di stabilita'».
Infine, la legge di conversione n. 100 del 2012 aveva previsto
un'esclusione solo parziale, inserendo all'art. 3 del d.l. n. 59 del
2012 un comma 4-bis, ai sensi del quale «Sono ridotti, per un importo
pari a 138 milioni di euro nell'anno 2012, i limiti di spesa di cui
al patto di stabilità interno per la Regione Campania».
4.2.- Emerge nitidamente dalle delibere di Giunta regionale che
la ricorrente ha accettato in corso di causa sia il trasferimento
della proprietà del termovalorizzatore sia che la provvista per il
pagamento del prezzo fosse attinta dal FCS, spostando il focus delle
sue rivendicazioni sulla necessità che la relativa somma non fosse
tenuta in considerazione ai fini della valutazione del rispetto del
patto di stabilità.
La Regione, infatti, con la delibera n. 241 - rubricata non a
caso «revoca parziale» - si è limitata a «revocare parzialmente» il
punto 5 della delibera n. 240, e cioè quello relativo alla rinuncia
ai giudizi, precisando di voler proseguire nell'impugnazione del
d.P.C.m. solo «nella parte in cui» fosse da intendere come impositivo
del computo del prezzo ai fini del rispetto del patto di stabilità.
Fermi, invece, sono rimasti gli altri punti della delibera n.
240, tra cui, per quanto qui rileva, quelli relativi all'accettazione
dell'acquisto del termovalorizzatore e dell'individuazione della
provvista economica nel FCS (rispettivamente, punti nn. 1 e 2).
Senonchè, l'unica questione rimasta aperta, quella cioè
dell'incidenza del prezzo di acquisto sul rispetto del patto di
stabilità, è estranea al contenuto del decreto oggetto del
conflitto: le decisioni relative a tale profilo sono state prese,
infatti, con le norme di legge citate che la ricorrente non ha mai
impugnato, pur avendone fatto riserva.
La Regione Campania non ha dunque più interesse al conflitto per
come perimetrato con il ricorso introduttivo.
5.- Non può trovare accoglimento l'istanza avanzata dalla
ricorrente di autorimessione della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, comma 1, del d.l. n. 195 del 2009,
dell'art. 61, comma 3, del d.l. n. 5 del 2012, e dell'art. 1-bis,
comma 4, del d.l. 25 gennaio 2012, n. 2 (Misure straordinarie e
urgenti in materia ambientale), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n. 28, -
quest'ultimo articolo indicato nella memoria del 29 agosto 2012 in
sostituzione dell'art. 5, comma 1, del d.l. n. 216 del 2011 - laddove
interpretati nel senso di obbligare la Regione Campania all'acquisto
del termovalorizzatore, anche in assenza di intesa, entro il termine
del 30 giugno 2012.
Mentre l'art. 61, comma 3, citato, è stato già dichiarato
incostituzionale con la sentenza n. 39 del 2013, la questione di
costituzionalità delle altre norme non è rilevante alla luce
dell'esito di improcedibilità del ricorso (sentenze n. 130 del 2014
e n. 313 del 2013).
6.- L'istanza di sospensione del decreto impugnato, formulata
dalla Regione Campania nel ricorso introduttivo, rimane assorbita
dalla decisione di improcedibilità (sentenze n. 273 del 2013 e n. 2
del 2007).
7.- In relazione alla questione incidentale di costituzionalità
dell'art. 3, comma 4, del d.l. n. 59 del 2012, l'Avvocatura generale
dello Stato ha sollevato eccezione di inammissibilità per mancato
esperimento del tentativo di interpretazione costituzionalmente
orientata, avendo il giudice rimettente omesso di chiarire perchè
non sia possibile una diversa lettura della disposizione contestata,
tale da escludere che costituisca il titolo del trasferimento di
proprietà del termovalorizzatore.
Le parti private, intervenienti nel giudizio principale, hanno
invece eccepito l'inammissibilità per erroneità del presupposto
interpretativo, criticando l'assunto di fondo da cui muove
l'ordinanza di rimessione, secondo cui il d.P.C.m. 16 febbraio 2012
sarebbe divenuto inesistente a seguito di legificazione.
Anche la Regione Campania, nella memoria depositata in corso di
causa, ha mostrato di condividere quest'ultima eccezione, traendone
la conseguenza che, non essendo mutata la fonte precettiva del
trasferimento del termovalorizzatore, il decreto impugnato davanti al
rimettente continuerebbe a essere oggetto del giudizio
amministrativo, con la relativa possibilità di annullamento in caso
di riscontrata illegittimità.
8.- La questione è manifestamente inammissibile per erroneità
del presupposto interpretativo.
L'art. 3, comma 4, del d.l. n. 59 del 2012 si occupa
esclusivamente degli aspetti economici della vicenda, limitandosi a
fare riferimento al precedente d.P.C.m. di trasferimento della
proprietà operato sulla base dell'art. 7, comma 1, del d.l. n. 195
del 2009: il trasferimento dominicale, dunque, non entra nella
struttura precettiva della norma, ma si atteggia a mero presupposto
esterno.
Questa interpretazione è pienamente in linea con la costante
giurisprudenza di questa Corte, che «ha riconosciuto l'esistenza di
una presunzione di rinvio formale agli atti amministrativi, ove gli
stessi siano richiamati in una disposizione legislativa, tranne che
la natura recettizia del rinvio stesso emerga in modo univoco dal
testo normativo (sentenza n. 311 del 1993); circostanza, questa, che
non ricorre necessariamente neppure quando l'atto sia indicato in
modo specifico dalla norma legislativa (sentenze n. 80 del 2013 e n.
536 del 1990)» (sentenza n. 85 del 2013).
Il rinvio recettizio, infatti, «è ravvisabile soltanto quando la
volontà del legislatore di recepire mediante rinvio sia espressa
oppure sia desumibile da elementi univoci e concludenti. Non è
sufficiente rilevare che una fonte ne richiama testualmente un'altra,
per concludere che la prima abbia voluto incidere sulla condizione
giuridica della seconda o dei suoi contenuti» (sentenza n. 80 del
2013).
Nè è corretta la tesi a contrario sviluppata dal rimettente,
secondo cui, se il titolo del trasferimento dovesse rinvenirsi ancora
nell'atto amministrativo e non nella legge, «il suo annullamento da
parte del giudice amministrativo priverebbe il pagamento della sua
esatta causa, e in tal modo una sentenza interferirebbe direttamente
sull'operatività, o almeno sulla funzione, della legge provvedimento
in questione, violando il principio di separazione tra i poteri dello
Stato».
Difatti, l'espresso richiamo della norma censurata al d.P.C.m.
nulla aggiunge al fatto obiettivo che il pagamento disposto con legge
è il corrispettivo del trasferimento operato con il decreto,
cosicchè, comunque, l'annullamento di quest'ultimo priverebbe il
pagamento della sua causa, senza che ciò ingeneri alcuna
"interferenza" con il disposto normativo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara improcedibile il ricorso per conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, sollevato, in relazione al
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 febbraio 2012,
dalla Regione Campania con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4, del decreto-legge
15 maggio 2012, n. 59 (Disposizioni urgenti per il riordino della
protezione civile), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 12 luglio 2012, n. 100, sollevata, in riferimento agli
artt. 3, 24, 42, 97, 113, 117, 119 e 120 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 novembre 2014.

F.to:
Paolo Maria NAPOLITANO, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 novembre 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI