1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 5-6-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 494 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 marzo 1996
N. 494 Ordinanza emessa il 5 marzo 1996 dal Tribunale di Messina nel procedimento civile vertente tra Garufi Domenico e comune di Messina ed altra Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altre enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo nonche' delle espropriazioni di aree edificabili e aree agricole - Incidenza sul principio della tutela del diritto di proprieta', sul diritto di difesa, per atti illeciti, e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. e della responsabilita' dei funzionari e dipendenti della p.a. - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 188/1995 e 442/1993. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, 24, 28, 42 e 97). (096E0719) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 5-6-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa n. 584/88 tra:
Garufi Domenico rappresentato e difeso dall'avv. Antonino Mazzei,
attore, contro il comune di Messina in persona del sindaco
pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Franco Saccà e la Cooperativa
edilizia Fiamme Oro in persona del presidente pro-tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. prof. Enzo Silvestri.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione del 12 febbraio 1988 Garufi Domenico
conveniva in giudizio dinanzi a questo Tribunale il comune di Messina
e la Cooperativa edilizia Fiamme Oro, in persona dei legali
rappresentanti pro-tempore.
Esponeva che, con decreto notificato l'8 novembre 1982, il sindaco
del comune di Messina aveva autorizzato la Cooperativa edilizia ad
occupare parte di un fondo di sua proprietà sito in Messina,
contrada Gazzi, per la realizzazione di un complesso di edilizia
economica e popolare costituito da due corpi di fabbrica.
Eseguita la costruzione era decorso il termine di durata
dell'occupazione senza che fosse emanato il decreto di
espropriazione.
Chiedeva pertanto la condanna in solido dei convenuti all'integrale
risarcimento dei danni conseguenti alla definitiva privazione delle
aree da determinare come per legge, oltre rivalutazione e interessi,
anche ai sensi dell'art. 1283 codice civile.
Instauratosi il contraddittorio la cooperativa ed il comune di
Messina eccepivano che l'occupazione era tuttavia legittima in quanto
avvenuta in forza di un decreto sindacale notificato l'8 ottobre 1982
che aveva fissato in anni cinque il termine di occupazione.
Senonchè l'occupazione, che doveva scadere nell'ottobre del 1987,
aveva beneficiato, secondo la cooperativa, di quattro proroghe
legali: quella disposta dall'art. unico della legge 23 dicembre
1982, quella di cui all'art. 1, comma 5-bis del decreto legislativo
22 dicembre 1984, n. 901, convertito in legge 1 marzo 1985, n. 42,
quella prevista dall'art. 14 del decreto legislativo 29 dicembre
1987, n. 534, convertito in legge 29 febbraio 1988, n. 47, e quella
della legge 20 maggio 1991, n. 158, art. 22, per cui l'occupazione in
questione sarebbe scaduta nell'ottobre del 1993.
Analoghe difese svolgeva il comune di Messina.
L'attore contestando l'eccezione avversaria sosteneva
l'inapplicabilità della legge 20 maggio 1991, n. 158.
Espletata consulenza tecnica, la quale concludeva per la
edificabilità del terreno quantificando conseguentemente il danno, e
rimessa la causa al Collegio, questo, con ordinanza del 16 giugno
1993, ritenuto che il valore venale del fondo dovesse essere
calcolato alla data della cessazione dell'occupazione legittima,
novembre 1990, disponeva un supplemento di consulenza. Rimessa
nuovamente la causa al Collegio, in esito al supplemento di
consulenza, prima dell'udienza di discussione entrava in vigore la
legge 28 dicembre 1995, n. 549, che all'art. 1, comma 65, ha così
disposto:
"Il comma 6 dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333,
convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, è
sostituito dal seguente: "6. Le disposizioni di cui al presente
articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono stati ancora
determinati in via definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo
e/o del risarcimento del danno alla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto"".
Nella comparsa conclusionale, l'attore, ritenuta la rilevanza della
disposizione citata ai fini della quantificazione del risarcimento
dei danni prodotti dall'illecito dei convenuti, avendo interesse al
risarcimento integrale come richiesto in citazione, oltre
rivalutazione ed interessi, senza subire la radicale decurtazione
conseguente all'applicazione dei criteri determinati per le
espropriazioni legittime, deduceva l'incostituzionalità della norma,
che sottopone allo stesso regime due fattispecie radicalmente
diverse: un atto lecito e legittimo quale l'espropriazione per
pubblica utilità, conseguente a regolare procedimento previsto dalla
legge da cui da cui deriva il diritto all'indennità di
espropriazione, e un illecito, che determina la definitiva perdita
della proprietà, attribuendo il diritto ex art. 2043 codice civile
all'integrale risarcimento del danno.
In questa prospettiva l'attore chiedeva che il Tribunale, ritenuta
la questione proposta rilevante e non manifestamente infondata,
atteso il contrasto della norma citata con l'art. 3 della
Costituzione, volesse sospendere il giudizio e trasmettere gli atti
alla Corte costituzionale.
Motivi della decisione
Al riguardo osserva il Collegio che la questione proposta è
rilevante poichè la causa non può essere decisa indipendentemente
dalla soluzione della stessa.
Infatti il decreto di occupazione di urgenza cessò di avere
efficacia il 4 novembre 1990 divenendo pertanto in tale data
l'occupazione illegittima e pertanto illecita.
Invero non solo il decreto sindacale porta la data del 5 novembre
1982, ma, circostanza questa decisiva, la prima disposizione citata
dalla cooperativa (e precisamente l'articolo unico della legge 23
dicembre 1982) non ha riguardo al differimento dei termini di
occupazione di urgenza, essendo invece relativo alla proroga
dell'applicazione dei criteri di determinazione dell'indennità di
espropriazione e di occupazione di urgenza contenuti nella legge 29
luglio 1980, n. 385.
Pertanto il decreto di occupazione di urgenza del 5 novembre 1982
è stato prorogato solo di tre anni complessivamente (di un anno in
forza dell'art. 1, comma 5-bis del decreto legislativo 22 dicembre
1984, n. 901, convertito in legge 1 marzo 1985, n. 42 e di due anni
in forza dell'art. 14 del decreto legislativo 29 dicembre 1987, n.
534, convertito in legge 29 febbraio 1988, n. 47) venendo quindi a
scadere definitivamente, come già detto, il 4 novembre 1990, data
alla quale risultavano realizzate le opere e non emesso alcun decreto
di espropriazione, con l'ulteriore conseguenza della inapplicabilità
della proroga disposta con legge 20 maggio 1991, che, per espressa
previsione, si riferiva solo alle occupazioni in corso.
Ritenuta pertanto l'illegittimità dell'occupazione alla data del 4
novembre 1990, con il conseguente diritto al risarcimento spettante
all'attore, deve ritenersi altresì rilevante l'incidenza sulla
decisione della nuova norma di cui all'art. 1, comma 65, legge 28
dicembre 1995, n. 549.
Essa infatti si applica a tutti i casi in cui, come nella specie,
non sia stato determinato in via definitiva il risarcimento del
danno, in ciò modificando il precedente regime, che sottoponeva la
fattispecie di illecita occupazione, e irreversibile trasformazione
del bene, ad un regolamento radicalmente diverso rispetto a quello
previsto dalle vigenti norme sulla espropriazione per pubblica
utilità.
In particolare nella specie, trattandosi di terreno edificabile, vi
è una notevole differenza tra la misura del danno quantificato in
ragione del valore venale e quella risultante dall'applicazione dei
criteri sull'indennità di esproprio. Accertata la rilevanza della
questione di costituzionalità ai fini della decisione deve pertanto
decidersi se non sia manifestamente infondata.
Il Collegio, conformandosi alla giurisprudenza della Corte
costituzionale e confortato in ciò dalla, giurisprudenza della Corte
di cassazione, ritiene di dovere dichiarare non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità dell'art. 1, comma 65,
della legge 28 dicembre 1995, n. 549, nella parte in cui sottopone il
risarcimento del danno derivante dal fatto illecito, consistente
nell'illegittima trasformazione del fondo altrui, al medesimo regime
previsto per la diversa fattispecie della espropriazione e ciò per
contrasto con gli artt. 3 e 42 della Costituzione.
La Corte costituzionale, infatti, con sentenza 2-16 dicembre 1993,
n. 442, ha precisato che la fattispecie dell'espropriazione di aree
edificabili e quella dell'accessione invertita sono "assolutamente
divaricate e non comparabili. Nella prima c'è un procedimento
espropriativo secundum legem (ossia nel rispetto dei presupposti
formali e sostanziali che rappresentano altrettante garanzie per il
proprietario espropriato e vengono quindi in rilievo le opzioni
(discrezionali) del legislatore al criterio di calcolo
dell'indennità di espropriazione; la seconda ipotesi si colloca
fuori dai canoni di legalità (perchè è la stessa realizzazione
dell'opera pubblica sull'area occupata ma non espropriata ad impedire
di fatto la retrocessione e a comportare l'effetto traslativo della
proprietà del suolo per accessione all'opera stessa) e quindi ben
può operare il diverso principio secondo cui chi ha subito un danno
per effetto di una attività illecita ha diritto ad un pieno ristoro.
Per altro verso è giustificato che l'ente espropriante, il quale non
faccia ricorso ad un legittimo procedimento espropriativo per
acquisire l'area edificabile, subisca conseguenze più gravose di
quelle previste ove, invece, sia rispettoso dei presupposti formali e
sostanziali prescritti dalla legge perchè si determini l'effetto di
ablazione dell'area".
La radicale diversità delle fattispecie è stata per altro anche
di recente ribadita dalla Corte nella sentenza n. 188 del 17-23
maggio 1995, la quale, richiamando la giurisprudenza della Corte di
cassazione a Sezioni Unite, ha ritenuto che l'elemento qualificante
della fattispecie dell'illecita trasformazione del fondo altrui
consista nell'azzeramento del contenuto sostanziale del diritto e
nella nullificazione del bene che ne costituisce oggetto. In
definitiva ciò che si verifica è la vanificazione
dell'individualità pratico giuridica dell'area occupata, in
conseguenza della materiale manipolazione dell'immobile nella sua
fisicità che ne comporta una trasformazione cosi totale da provocare
la perdita dei caratteri e della destinazione propria del fondo, il
quale, in estrema sintesi non è più quello di prima.
La Corte conclude: "Ed appunto questa perdita è l'evento che, in
quella ricostruzione, si pone in rapporto di causalità diretta con
l'illecito dell'amministrazione. Mentre l'acquisto in capo alla
medesima del nuovo bene, risultante dalla trasformazione del
precedente si configura, invece, come una conseguenza ulteriore,
eziologicamente dipendente non dall'illecito, ma dalla situazione di
fatto, realizzazione dell'opera pubblica, con conseguente non
restituibilità del suolo in essa incorporato, che trova il suo
antecedente storico nell'illecita occupazione e nell'illecita
destinazione del fondo alla costruzione dell'opera stessa".
Con ciò si confermava costituzionalmente corretta la ricostruzione
operata dalle Sezioni Unite della Cassazione con la sentenza 25
novembre 1992, n. 12546 che sanciva l'esistenza di un illecito e di
un conseguente credito risarcitorio in una tale fattispecie.
Pertanto si evidenzia l'illegittimità dell'art. 1, comma 65, legge
28 dicembre l995, n. 54, 9, per contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, nella parte in cui sottopone allo stesso trattamento
situazioni radicalmente diverse, siccome sono l'illecito della
pubblica amministrazione, con conseguente risarcimento del danno, e
la legittima espropriazione, cui consegue l'indennità prevista
dall'art. 42 della Costituzione.
La disposizione sottoposta ad esame ha, per altro, un effetto
dirompente, perchè incide negativamente sul principio di legalità
(art. 42 Cost.), posto dal Costituente a garanzia dei diritti
fondamentali dei soggetti tutelati da un regolare procedimento
espropriativo, con arbitraria compressione del diritto di difesa
(art. 24 Cost.), aggravata dal più breve termine quinquennale
previsto per la prescrizione del diritto al risarcimento del danno, e
perchè contraddice al dettato costituzionale sull'imparzialità ed
il buon andamento della pubblica amministrazione, finendo, al limite,
col far preferire alla pubblica amministrazione la via dell'illecito
che, non solo, sarà più semplice e svincolata dai controlli di
legittimità, ma abnormemente più favorevole per il beneficiario
dell'opera pubblica o di pubblica utilità, e determinerà la
riduzione, o addirittura la scomparsa, della responsabilità dei
funzionari della pubblica amministrazione, e degli enti pubblici o
privati, cui sia demandato il compimento di atti finalizzati
all'espropriazione, per violazione di diritti soggettivi
fondamentali.

P. Q. M.
Visti gli articoli 134 della Costituzione della Repubblica e l'art.
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
In accoglimento della eccezione proposta e parzialmente di ufficio
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre
1995, n. 549 nella parte in cui sottopone il risarcimento del danno
alla medesima disciplina della indennità di espropriazione per
contrarietà agli artt. 3, 24, 28, 42 e 97 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso e dispone che la cancelleria
notifichi la presente ordinanza alle parti in causa ed al Presidente
del Consiglio dei Ministri e la comunichi ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Messina, addì 5 marzo 1996
Il presidente: Pennisi
Il giudice estensore: Malatino
96E0719