Serie Generale n. 135 del 12-6-1995
CIRCOLARI
MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
CIRCOLARE 24 aprile 1995, n. 14
Direttiva alle amministrazioni pubbliche in materia di formazione del personale. (GU Serie Generale n.135 del 12-06-1995)

A tutti i Ministeri - Gabinetto -
Direzione generale affari generali
e personale
Alle aziende ed amministrazioni
autonome dello Stato
A tutti gli enti pubblici non
economici
Al Consiglio di Stato -
Segretariato generale
Alla Corte dei conti - Segretariato
generale
All'Avvocatura generale dello Stato
- Segretariato generale
A tutte le regioni
A tutte le province
A tutti i comuni
Alla Scuola superiore della
pubblica amministrazione
Ai Formez
All'A.R.A.N.
e, per conoscenza:
Alla Presidenza della Repubblica -
Segretariato generale
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato generale
Ai commissari di Governo presso le
regioni e province autonome
All'A.N.C.I.
All'U.P.I.
All'U.N.C.E.M.
Il Dipartimento della funzione pubblica, al fine di sollecitare
nelle pubbliche amministrazioni processi di formazione del personale
da esse dipendenti, nell'ambito dei poteri di indirizzo e di
coordinamento ad esso conferiti dalla legge, sentito il Ministro del
tesoro, tenuto anche conto delle disposizioni contrattuali relative
al personale del pubblico impiego, emana la seguente direttiva.
1. PREMESSA.
Nel contesto della gestione delle risorse umane addette ai cicli
produttivi di beni e servizi in tutti i settori, quello attinente
alla formazione è il segmento più critico a causa della scarsa
attenzione da sempre riservata al capitale umano, con i conseguenti
ridotti investimenti finanziari.
Ciò vale in tutti i campi di attività ma principalmente nel
settore dell'impiego pubblico.
I finanziamenti destinati alla formazione, rilevabili nei bilanci
annuali delle diverse amministrazioni, sono, per lo più, di ridotta
entità e non sempre vengono poi effettivamente impiegati.
Le poche lodevoli eccezioni sono rappresentate da quelle
amministrazioni che fanno formazione a favore di specifiche categorie
di personale, al momento del suo reclutamento. Per cui, in un quadro
di forte tensione ed interesse al rinnovamento delle strutture
pubbliche, la questione formazione assume rilievo di vera e propria
emergenza che impone, con forza, a tutti i responsabili
dell'organizzazione degli uffici e della gestione del personale, una
attenta riflessione sui perchè di tanto ritardo e sugli sviluppi
più immediati che essa dovrà assumere.
Rispetto al sistema attuale di formazione, caratterizzato dalla
settorialità ed occasionalità degli interventi, si deve passare,
gradatamente, ad una formazione sistematica, organica e tecnicamente
corretta in modo da favorire continuamente la crescita delle
professionalità.
Il processo autonomistico e di decentramento amministrativo deve
poter contare su un personale preparato, attento e disposto a
mobilità funzionale, in grado di responsabilizzarsi verso i
risultati e verso i processi di controllo interno.
Al momento, si stima un fabbisogno formativo annuo di almeno 200
mila dipendenti delle varie amministrazioni e qualifiche; il che
implica un problema di finanziamento, che nell'attuale situazione di
crisi finanziaria non è da sottovalutare, anche se va ricordato che
spesso i pur scarsi finanziamenti esistenti non vengono utilizzati e
che inoltre raramente le amministrazioni fanno ricorso ai fondi che
la Unione europea mette a disposizione per le attività formative.
È, quest'ultima, una opportunità che va colta, tanto più che i
finanziamenti della Unione europea sono proporzionati all'ammontare
dei finanziamenti autonomi di ciascuna amministrazione.
È quanto mai opportuno, quindi, che nei bilanci dei prossimi anni
vengano previsti significativi appositi stanziamenti commisurati al
monte retributivo.
Si può considerare, a titolo indicativo e compatibilmente con le
esigenze di flessibilità dei bilanci di ciascuna amministrazione,
che uno stanziamento pari ad almeno un punto per percentuale del
monte retributivo costituirebbe un obiettivo auspicabile ed un
risultato utile ad un progressivo allineamento ai livelli dei
programmi formativi nella pubblica amministrazione dei principali
paesi europei.
2. PROFILI GENERALI.
La formazione va assunta quale elemento essenziale per una
equilibrata gestione del personale in servizio, al pari della
verifica delle dotazioni organiche, delle conseguenti iniziative di
reclutamento e di mobilità e dell'introduzione di sistemi valutativi
e premianti. Pertanto, vanno tenute ben presenti le linee evolutive,
che l'inevitabile processo di profonde modificazioni della
amministrazione pubblica è chiamato a percorrere. Si fa riferimento,
da un lato alla semplificazione delle procedure; dall'altro
all'esigenza di costruire un'amministrazione in grado di sviluppare
momenti di efficienza, quindi di produttività ed economie, uniti
alla qualità ed all'efficacia delle prestazioni e dei servizi; un
sistema, nel suo complesso, più rispondente alle esigenze dei
cittadini - utenti e consumatori.
Vanno perciò sollecitati, accanto a momenti di effettiva
riorganizzazione degli uffici, interventi volti a dare certezza e
qualità dei servizi, in un contesto di semplificazione delle
procedure di produzione basato su poche regole che assicurino tutela
e facilità di fruizione dei medesimi servizi. Perciò, in linea
generale, la formazione deve porsi l'obiettivo di:
coadiuvare l'amministrazione verso una prospettiva di orientamento
al servizio;
sollecitare la realizzazione di una gestione per progetti con
obiettivi predeterminati, in sostituzione del metodo che privilegia
gli atti ed i provvedimenti;
rivolgersi anzitutto alla dirigenza che, in base ai recenti
provvedimenti in materia di personale pubblico, viene ormai
richiamata a più efficaci regole funzionali di responsabilità ed
autonomia gestionale, senza peraltro tralasciare la formazione di
quadri e del restante personale, chiamato a misurarsi con i nuovi
modelli operativi che la tecnologia impone;
favorire l'interazione culturale e progettuale con il sistema
privato, dando vita a momenti formativi e di aggiornamento
manageriale comuni;
mettere l'amministrazione in condizione di poter sostenere il
confronto con le altre realtà pubbliche dell'Unione europea.
In definitiva, la formazione a favore del personale delle pubbliche
amministrazioni, preliminarmente, deve privilegiare obiettivi di
operatività, da conseguire nei seguenti campi.
a) Capacità dei dipendenti pubblici di operare in realtà
amministrative informatizzate.
Nelle pubbliche amministrazioni la diffusione del mezzo informatico
ha raggiunto livelli tali da suggerire, ormai, interventi
apprezzabili di formazione, al fine di rendere economici gli
investimenti, di consentire alle amministrazioni una sostanziale
autonomia di gestione dei sistemi informatici, di favorire un
processo culturale fra gli operatori pubblici e di socializzazione
tra informatica ed apparato organizzativo.
In conseguenza, gli interventi debbono mirare a:
diffondere la cultura informatica;
formare utilizzatori potenziali, con riferimento ai dirigenti ed
ai dipendenti privi di qualsiasi conoscenza informatica;
aggiornare gli attuali utilizzatori;
formare addetti informatici.
Pertanto, le amministrazioni che hanno sistemi informatici
complessi, avranno anzitutto cura di rivolgere attenzione formativa
agli specialisti informatici e telematici (sistemisti, programmatori,
analisti ed operatori dei diversi profili).
In tutte le amministrazioni i soggetti da coinvolgere nei processi
formativi sono i dirigenti che per la loro attività svolgono compiti
di gestione, di governo delle innovazioni e quindi fungono da
regolatori dei cambiamenti, e gli addetti che, pur non direttamente
coinvolti, sono potenziali utilizzatori dello strumento informatico
come ausilio alle loro attività.
b) Analisi delle procedure e dell'organizzazione, basata anche sulle
conoscenze quali-quantitative degli aggregati, con l'introduzione
della cultura del dato statistico.
Il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e la legge 23
dicembre 1994, n. 724, stabiliscono che tutte le pubbliche
amministrazioni debbono procedere a riorganizzare gli uffici sulla
base della verifica delle funzioni e delle procedure, con l'obiettivo
di una loro semplificazione e razionalizzazione. Inoltre, è previsto
che si debbano rideterminare le dotazioni organiche di personale
sulla base delle effettive necessità. Ciò richiede la presenza di
professionalità che sappiano analizzare, progettare e prospettare
soluzioni organizzative, oltre che per gli uffici, anche per le
procedure. Occorre, quindi, che esse conoscano le principali tecniche
per la valutazione dei risultati, per la gestione del personale
impiegato e per l'uso del dato statistico. Del resto, in linea con i
principi sopra richiamati, già il decreto legislativo 6 settembre
1989, n. 322 fa obbligo alle pubbliche amministrazioni di istituire
uffici di statistica funzionalmente dipendenti dall'lSTAT, dei quali
si sollecita la concreta operatività.
In questo contesto, tenuto conto di una prevalente formazione
giuridica dei livelli superiori della pubblica amministrazione,
appare indispensabile attivare una formazione di carattere
statistico, capace di introdurre tecniche e metodi operativi di
lavoro orientati alla valutazione quantitativa dei fenomeni.
La conoscenza statistica costituisce il necessario supporto per le
decisioni di carattere macro economico ed il requisito minimo per le
analisi della coerenza tra le scelte politiche e le realtà
amministrative esistenti. Inoltre aiuta ad operare le scelte
attraverso la misurazione del livello di soddisfazione dell'utenza e
consente anche il controllo sulla trasparenza e sulle modalità delle
forniture.
Per ottenere questi risultati è necessaria una strategia formativa
mirata:
alla impostazione delle rilevazioni, per ottenere gli elementi
valutativi necessari;
alla organizzazione dei dati negli archivi;
all'individuazione ed all'utilizzo delle tecniche di analisi più
appropriate;
alla valutazione delle informazioni ottenute.
Interessante potrebbe risultare anche l'utilizzo dell'ampia
esperienza maturata dalla Banca d'Italia all'interno dell'attività
di formazione dei propri funzionari e dirigenti. Attraverso un
nutrito programma di seminari interni, che hanno interessato materie
economiche, di statistica metodologica e di econometria, la Banca ha
impostato un proprio sistema, completo e complesso, di informazioni
concernenti l'intero sistema finanziario, la bilancia dei pagamenti,
l'andamento della finanza pubblica, etc. che vengono raccolte e
pubblicate mensilmente.
Alla formazione statistica debbono essere interessate le seguenti
categorie di personale:
dirigenti, per l'utilizzo del dato statistico a fini decisionali;
quadri, ai fini di una corretta lettura ed analisi del dato;
altre figure professionali, per la raccolta, la catalogazione e
l'elaborazione dei dati statistici.
c) Sviluppo di profili di managerialità capace di progettare le
attività, di valutare comparativamente i risultati di gestione ed in
grado di analizzare i costi ed i rendimenti.
L'autonomia dei poteri di spesa che deve caratterizzare i dirigenti
della pubblica amministrazione rende necessaria la misurazione
dell'efficienza dei servizi offerti anche attraverso la valutazione
dei benefici in correlazione con i costi relativi.
Per la prima volta la dirigenza pubblica è chiamata a misurare il
risultato delle proprie iniziative secondo il criterio privatistico
dell'analisi costi-benefici, fino ad ora patrimonio esclusivo
dell'analisi aziendale dei fatti e dei problemi imprenditoriali.
Proprio perchè si tratta di un modo assolutamente nuovo di
intendere le funzioni nella amministrazione pubblica, il ruolo della
formazione indirizzata al controllo di gestione assume carattere
fondamentale. Sono rari i casi di persone che nella pubblica
amministrazione hanno già affrontato queste tematiche e non sarà
probabilmente sufficiente fare riferimento a specifici bagagli
culturali, in considerazione dello scarso spazio riservato, ancora
oggi, al tema in questione, anche nelle facoltà universitarie ad
indirizzo economico.
È evidente che formazione diretta al controllo di gestione non
può significare una generalizzata acquisizione di nozioni
amministrativo-contabili, ma dovrà essere finalizzata a fornire una
cultura del controllo, attraverso strumenti di analisi e di
valutazione del già richiamato rapporto costi-benefici.
A tal fine, potrebbe soccorrere lo sviluppo di cicli formativi
comuni a dirigenti del sistema pubblico e del mondo dell'impresa
privata da realizzare, in una prima fase, in forma sperimentale. Ciò
consentirebbe di mutuare le diverse esperienze ed ai dirigenti
pubblici di acquisire l'orientamento al controllo della gestione e
verifica del risultato, di sviluppare conoscenza per la costruzione
di un sistema integrato tra pubblica amministrazione ed impresa
finalizzato alla crescita qualitativa del sistema paese nonchè
l'arricchimento di conoscenze del quadro socio-politico ed economico
italiano.
Ad una fase sperimentale in pochi stages rivolta all'alta
dirigenza, potrebbe seguire la realizzazione di una più larga
sperimentazione fino a conseguire un vero e proprio programma di
formazione permanente da realizzare attraverso la mobilitazione e
l'impegno dei due sistemi.
Alla formazione per lo sviluppo dei profili di managerialità sono
interessate le seguenti categorie di personale:
dirigenti, per utilizzare le analisi a fini decisionali;
quadri, ai fini di una corretta e più possibile sofisticata
elaborazione delle informazioni ed analisi dei risultati;
altre figure professionali, per la raccolta dei dati.
d) Formazione della dirigenza per sostenere l'impatto con le
rappresentanze sindacali in sede di contrattazione decentrata.
Le relazioni sindacali nelle amministrazioni pubbliche hanno
assunto, nel tempo, sempre maggiori spazi, segno di un riconoscimento
di valore non solo ai momenti di mera verifica dell'attuazione dei
contratti, ma anche alle proposte in tema di organizzazione e di
impiego del personale.
Attualmente, il livello di contrattazione dove l'amministrazione è
direttamente coinvolta è quello decentrato. In questa sede, il
rapporto con le organizzazioni sindacali si svolge su alcuni temi
fondamentali ai fini del perseguimento degli obiettivi di efficienza
e di produttività, quali: sistemi di incentivazione della
produttività attraverso progetti di valenza nazionale, criteri per
l'attribuzione dei trattamenti accessori, accordi per regolare i
flussi di mobilità fra diverse amministrazioni ed all'interno di
ciascuna di essa nonchè per stabilire linee di indirizzi e criteri
per il miglioramento dell'ambito di lavoro, ecc.
È chiaro che per affrontare temi così delicati, l'amministrazione
deve potenziarsi nelle professionalità da impiegare, in modo da
avere veri e propri esperti in contrattazione.
Tali esperti debbono avere conoscenza della contrattualistica
pubblica, delle tecniche di organizzazione del lavoro, della
misurazione della produttività, nonchè dei criteri base per la
valutazione della qualità del lavoro svolto dai dipendenti.
Si tratta, in definitiva, di esperti che garantiscano
l'amministrazione nei rapporti con le organizzazioni sindacali ed
essere, inoltre, capaci di far maturare proposte di miglioramento
degli apparati.
Le figure da coinvolgere nella formazione sono essenzialmente
dirigenti e funzionari di qualifiche elevate.
e) Formazione del personale da adibire agli uffici per le relazioni
con il pubblico.
A sostegno della piena attuazione della legge 7 agosto 1990, n.
241, l'art. 12 del più volte richiamato decreto legislativo n.
29/1993, stabilisce che le amministrazioni pubbliche nella loro
riorganizzazione individuino appositi uffici per le relazioni con il
pubblico. Compito di tali uffici è quello di favorire l'esercizio
del diritto di partecipazione dei cittadini, di garantire
l'informazione a chiunque abbia rapporti in corso con
l'amministrazione pubblica e di acquisire, a sua volta, informazioni
e proposte utili a migliorare l'organizzazione dell'ufficio stesso.
È evidente che il personale addetto a tali uffici deve possedere
professionalità ed attitudini particolari, che debbono essere
acquisite.
L'obiettivo da perseguire è quello di poter disporre di dirigenti
e funzionari in grado di avviare, far funzionare e gestire gli
uffici, di relazionarsi con l'utenza fornendo informazioni complete,
tali da rendere un servizio utile e di snellimento delle procedure, e
che sappiano, altresì, trasmettere il messaggio di
un'amministrazione impegnata a rinnovarsi sul fronte della qualità
dei servizi e del rapporto con l'utenza.
f) Favorire la diffusione dell'apprendimento delle lingue straniere.
Va ricordato, anzitutto, che la vigente disciplina in materia di
reclutamento di personale, prevede che i candidati ai concorsi
pubblici per le qualifiche direttive e dirigenziali superino prove
tendenti all'accertamento della conoscenza almeno di una lingua
straniera. Perciò i nuovi funzionari amministrativi e tecnici nel
loro bagaglio culturale di base dovranno avere anche la conoscenza
delle lingue, che va coltivata e conservata.
In questo campo, due sono le motivazioni a sostegno di un
intervento formativo. Da un lato un approccio meramente culturale,
dall'altro la necessità per l'amministrazione pubblica di essere
presente nei consessi internazionali con funzionari in grado di ben
rappresentarla. I recenti sviluppi delle relazioni fra gli Stati
europei consigliano di sostenere interventi formativi di lingue
indirizzati soprattutto a quel personale che, poi, deve farne uso
pratico. Uno studio delle lingue attraverso le scuole di
amministrazione potrebbe risultare antieconomico se generalizzato e
non inerente all'attività svolta; è preferibile, anche per
l'apprendimento della lingua, un programma di scambi temporanei tra
dipendenti delle diverse amministrazioni europee.
Proprio dall'apprendimento della lingua può prendere avvio la
formazione del personale, anzitutto dirigenziale, per favorire il
processo di crescita istituzionale europea.
Tali processi di formazione mirata a dotare le amministrazioni di
personale che contribuisca alla loro migliore organizzazione e
funzionalità, non escludono altri interventi che specifiche
situazioni richiedano.
3 - STRUTTURE CHE FORNISCONO SERVIZI FORMATIVI.
Per le necessità formative le amministrazioni centrali e
periferiche, al momento, possono fare affidamento su un sistema
articolato che vede, da un lato, istituzioni che operano con
vocazione generale quali la Scuola superiore della pubblica
amministrazione ed il Formez, dall'altro altre scuole, a vocazione
specialistica professionale, per lo più operanti per conto ed
all'interno delle amministrazioni di appartenenza.
Sia la Scuola superiore che il Formez svolgono attività formativa
a favore del personale dirigente e direttivo, tecnico ed
amministrativo delle pubbliche amministrazioni in base a direttive
del Dipartimento della funzione pubblica; ma mentre la Scuola
superiore opera essenzialmente nel campo delle amministrazioni
statali, il Formez orienta il suo servizio, prevalentemente, verso le
amministrazioni regionali e locali.
4 - COMPITI DELLE AMMINISTRAZIONI.
Per avviare un primo concreto intervento formativo, le
amministrazioni, verificate le reali possibilità di sviluppare
iniziative formative al loro interno, avranno cura di prospettare le
loro esigenze anzitutto per attivare le istituzioni sopra richiamate.
A tale proposito si ricorda che, in base alle recenti disposizioni
contrattuali, le linee di indirizzo generale per l'attività di
formazione professionale sono oggetto di contrattazione in sede
decentrata.
Pertanto, le amministrazioni pubbliche che intendano effettuare
formazione comunicano al Dipartimento della funzione pubblica, entro
il mese di settembre 1995 (vedi tabelle allegate), il numero dei
dipendenti da avviare a processi di formazione, nel corso del 1996.
Il Dipartimento, in relazione alle comunicazioni pervenute,
effettuerà una valutazione di coerenza con le indicazioni della
presente direttiva e promuoverà, d'intesa con il Ministro del
tesoro, le più opportune iniziative per il reperimento delle risorse
finanziarie; comunicherà, inoltre, alla Scuola superiore ed al
Formez, le richieste di formazione al fine di elaborare i conseguenti
piani di attività formativa.
5 - RUOLO DEL DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA.
Il ruolo che il Dipartimento è chiamato a svolgere nell'ambito di
un sistema di formazione non può che riguardare anzitutto
l'incentivazione alla realizzazione delle varie iniziative formative,
in funzione di interfaccia tecnica, di coordinamento nonchè di
interessamento alle azioni necessarie per i finanziamenti comunitari.
Il Dipartimento, in tale contesto, porrà in essere le seguenti
azioni:
favorire l'istituzione presso la Scuola superiore ed il Formez di
un osservatorio sui fabbisogni formativi delle amministrazioni
pubbliche;
realizzare banche dati sulla formazione;
ferme restando le competenze della Scuola superiore della pubblica
amministrazione, verificare la coerenza delle azioni formative, poste
in essere direttamente dalle amministrazioni, ai principi ed alle
indicazioni delle direttive emanate dal Dipartimento;
realizzare accordi quadro con le Università e con altri centri
formativi, anche del settore privato, al fine di facilitare gli
interventi formativi delle amministrazioni;
promuovere ricerche nel campo della formazione;
istituire una conferenza permanente dei direttori del personale
delle amministrazioni centrali al fine di sviluppare e diffondere
esperienze nel campo della formazione.
La presente direttiva, per le regioni e per gli enti pubblici da
esse dipendenti, costituisce linea di indirizzo e di coordinamento.
Il Ministro: FRATTINI
Registrata alla Corte dei conti il 2 giugno 1995
Registro 1 Presidenza, foglio n. 240
FABBISOGNI FORMATIVI PER L'ANNO 1996
Amministrazione
A. Formazione da effettuare mediante la Scuola superiore della
pubblica amministrazione e il Formez.

PERSONALE INTERESSATO

_____________________________________________________________________
VII, VIII
Campi formativi Dirigenti e IX V e VI Altre Totale
qualifica qualifica
_____________________________________________________________________
Informatizzazione...
Organizzazione......
Managerialità......
Contrattazione......
Relazioni pubbliche.
Apprendimento.......
Lingue straniere....
_____________________________________________________________________
Totale.......
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FABBISOGNI FORMATIVI PER L'ANNO 1996

Amministrazione
B. Formazione effettuata direttamente dall'amministrazione.

PERSONALE INTERESSATO

_____________________________________________________________________
VII, VIII
Campi formativi Dirigenti e IX V e VI Altre Totale
qualifica qualifica
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Informatizzazione...
Organizzazione......
Managerialità......
Contrattazione......
Relazioni pubbliche.
Apprendimento.......
Lingue straniere....
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Totale.......
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