1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 19-1-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 82 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 dicembre 1993
N. 82 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 dicembre 1993 (della provincia autonoma di Trento) Impiego pubblico - Disposizioni correttive del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, recante razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego - Previsione che, in materia di assetto della dirigenza, le regioni a statuto ordinario, le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano provvedano ad adeguare i propri ordinamenti ai principi contenuti nel decreto legislativo impugnato - Lamentata invasione della sfera di competenza provinciale in materia di ordinamento degli uffici e stato giuridico ed economico del personale dipendente. (D.L. 10 novembre 1993, n. 470, art. 3, terzo comma). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 3, terzo comma, 4, primo comma, 8, primo comma, nn. 1 e 16). (093C1375) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 19-1-1994)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale Gianni Bazzanella, autorizzato
con deliberazione della giunta provinciale n. 18522, del 17 dicembre
1993, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Valerio Onida e
Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in
Roma, largo della Gancia 1, come da mandato speciale a rogito del
notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data 20 dicembre 1993, n.
59403 di rep., contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 3 del d.lgs. 10 novembre 1993, n. 470, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 276 del 24 novembre 1993, nella parte in cui,
sostituendo l'art. 13 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 (recante
"razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421"),
introduce il nuovo terzo comma di detto art. 13.
Il d.lgs. n. 470/1993, he contiene "disposizioni correttive" del
d.lgs. n. 29/1993, anche a seguito della dichiarazione di parziale
incostituzionalità di alcune delle disposizioni di quest'ultimo,
contenuta nella sentenza n. 359/1993 di questa Corte, ha fra l'altro
dettato un nuovo testo dell'intero art. 13 del decreto medesimo, che
apre il capo II del titolo II, dedicato alla "dirigenza".
Il terzo comma di tale nuovo testo - che non trova corrispondenza
nel precedente testo dello stesso art. 13 - stabilisce che "le
regioni a statuto ordinario, le regioni a statuto speciale e le
provincie autonome di Trento e Bolzano provvedono ad adeguare i
propri ordinamenti ai principi del presente capo".
Con ciò dunque il nuovo decreto legislativo tende ad introdurre
un obbligo di adeguamento dell'ordinamento delle province autonome,
nei riguardi di tutti i "principi" che si asseriscono contenuti nel
capo III del titolo II (artt. 13-29) del decreto.
La disposizione in esame non precisa a che titolo i "principi" di
detto capo dovrebbero imporsi alle regioni a statuto speciale e alle
province autonome. Ma poichè la materia trattata - concernente
l'ordinamento del personale - rientra pacificamente nell'ambito della
competenza legislativa primaria delle province, occorrerebbe
ipotizzare che i principi in questione si configurino come "norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica",
vincolanti in quanto tali anche nei confronti della potestà
legislativa primaria.
Questa ipotesi appare peraltro smentita, si direbbe testualmente,
dalla disposizione in esame, la quale non solo si riferisce
genericamente ai "principi" del capo III, ma soprattutto, equiparando
in tutto e per tutto le regioni a statuto speciale e le province
autonome alle regioni a statuto ordinario, mostra di considerare le
prime vincolate agli stessi "principi fondamentali" che costituiscono
limiti alla potestà legislativa "ripartita" o "concorrente" delle
regioni ordinarie: negando cioè la stessa essenziale distinzione,
non puramente terminologica ma relativa al tipo e all'intensità dei
limiti e dei residui poteri legislativi statali, fra competenza
primaria e competenza concorrente.
In ogni caso, a dimostrare l'illegittimità di tale previsione
normativa, non vi è nemmeno bisogno di valutare il contenuto e la
portata dei "principi" ai quali l'ordinamento provinciale dovrebbe
essere adeguato in forza di essa, e di constatare come essi non siano
qualificati formalmente, nè qualificabili sostanzialmente, quali
"norme fondamentali di riforma economico-sociale".
È preliminare e decisiva infatti la considerazione che il decreto
legislativo n. 470/1993, come il decreto legislativo n. 29 di cui il
primo detta disposizioni correttive, non poteva legittimamente porre
nuove norme di riforma economico-sociale, vincolanti nei confronti
delle regioni ad autonomia speciale e delle province autonome, nè in
materia di dirigenza, nè in altre materie, in quanto lo precludono
l'oggetto e i criteri della delega, su cui si fonda la potestà
legislativa delegata esercitata dal Governo.
L'art. 2 della legge n. 421/1992, nel dettare in modo articolato i
principi e i criteri direttivi della delega, ha espressamente
considerato il tipo e il grado dei vincoli che la normativa della
stessa legge di delega e dei relativi decreti legislativi esplica nei
confronti delle regioni e delle province autonome.
In particolare ha stabilito da un lato che "costituiscono principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione" (vincolando
quindi i legislatori regionali ordinari) sia tutte "le disposizioni
del presente articolo" (cioè l'art. 2 della legge n. 421), sia le
disposizioni "dei decreti legislativi in esso previsti"; dall'altro
lato, viceversa, che costituiscono "norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica" (vincolanti dunque per i
legislatori delle regioni speciali e delle province autonome) i soli
"principi desumibili dalle disposizioni del presente articolo", vale
a dire dalle sole disposizioni contenute nella stessa legge di
delega, con esclusione invece di quelle contenute nei decreti
delegati.
A sua volta l'art. 1, terzo comma, dello stesso decreto
legislativo n. 29/1993 ripete che, mentre le disposizioni del decreto
medesimo "costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117
della Costituzione" (e dunque il nuovo terzo comma dell'art. 13 non
fa, per questa parte, che ribadire e chiarire che anche le
disposizioni del capo III contengono principi fondamentali
"suscettibili di vincolare la sfera regionale", come già affermato
dalla sentenza n. 359/1993 di questa Corte), viceversa solo "i
principi desumibili dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
costituiscono ... per le regioni a statuto speciale e per le province
autonome di Trento e Bolzano, norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica.
Il legislatore delegante ha dunque precluso al legislatore
delegato ogni possibilità di introdurre nuove disposizioni di
principio o - che è lo stesso - nuove disposizioni dalle quali
ricavare principi-costituenti "norme findamentali di riforma"
vincolanti per le regioni speciali e le province autonome.
È pertanto palese il vizio di costituzionalità che inficia la
disposizione impugnata, anzitutto sotto il profilo della violazione
dei criteri e della esorbitanza dell'oggetto stesso della delega, e
pertanto della violazione dell'art. 76 della Costituzione: profilo di
illegittimità che ridonda in lesione dell'autonomia della provincia
autonoma ricorrente.
Peraltro anche sotto il profilo del contenuto specifico la
disposizione impuganta appare illegittima.
Che le disposizoni dal capo III, titolo II, del decreto
legislativo n. 29/1993, cui il nuovo testo dell'art. 13, terzo comma,
rinvia, non contengano nè esprimano "norme di riforma
economico-sociale", ma semmai solo principi fondamentali vincolanti
nei confronti della legislazione regionale "concorrente" ai sensi
dell'art. 2, secondo comma della legge n. 421/1992, risulta già,
come si è notato, dal fatto che detto terzo comma dell'art. 13
considera (illegittimamente) le province autonome e le regioni
speciali alla stessa stregua delle regioni a statuto ordinario, per
quanto riguarda il vincolo di adeguamento ai principi del medesimo
capo III.
Ma è decisiva, in proposito, la considerazione che è lo stesso
legislatore statale ad avere identificato espressamente, anche in
materia di dirigenza, le disposizioni da cui si possono e si devono
desumere i principi costituenti "norme fondamentali di riforma".
Infatti l'art. 2 della legge n. 421/1992 (il quale al secondo
comma qualifica appunto come "norme fondamentali di riforma" i
principi desumibili dalle disposizioni dello stesso articolo) si
riferisce espressamente in alcuni dei suoi disposti diretti a
delimitare l'oggetto e a fissare i criteri e principi direttivi della
delega, al tema della dirigenza. Così la lett. f) si riferisce alla
"definizione di criteri di unicità di ruolo dirigenziale" e delle
relative modalità di accesso, alla previsione di "criteri generali
per la nomina dei dirigenti di più elevato livello, con la garanzia
di specifiche obiettive capacità professionali", nonchè di una
"disciplina uniforme per i procedimenti di accesso alle qualifiche
dirigenziali di primo livello"; la lett. q) si riferisce alla
previsione dell'"affidamento ai dirigenti - nell'ambito delle scelte
di programma degli obiettivi e delle direttive fissate dal titolare
dell'organo - di autonomi poteri di direzione, di vigilanza e di
controllo, in particolare la gestione di risorse finanziarie
attraverso l'adozione di idonee tecniche di bilancio, la gestione
delle risorse umane e la gestione di risorse strumentali" (n. 1);
alla "mobilità, anche temporanea, dei dirigenti", nonchè alla
rimozione delle funzioni e al collocamento a disposizione in caso di
mancato conseguimento degli obiettivi (n. 3); ai tempi e ai modi "per
l'individuazione .. degli organi e degli uffici dirigenziali in
relazione alla rilevanza e complessità delle funzioni e della
quantità delle risorse umane, finanziarie, strumentali assegnate"
(n. 4); alla previsione di "una apposita, separata area di
contrattazione per il personale dirigenziale" (n. 5).
Queste sono, all'evidenza, le disposizioni dalle quali si desumono
i principi costituenti "norme fondamentali di riforma" in tema di
dirigenza: unici principi, in questa materia, vincolanti per i
legislatori regionali e privinciali dotati di competenza legislativa
primaria.
Ogni altro principio, e così quelli espressi nel capo III, titolo
II, del decreto n. 29 (vecchio e nuovo testo), o da esso desumibili,
e che vanno oltre ai principi desumibili dalle disposizioni dell'art.
2 della legge n. 421/1992, hanno per definizione portata ulteriore, e
non costituiscono dunque - nè possono costituire - "norme
fondamentali di riforma" vincolanti per la provincia ricorrente.
In altri termini, poichè il legislatore delegante ha individuato
espressamente le disposizioni cui occorre fare riferimento per
ricavare i principi vincolanti per la legislazione primaria delle
regioni speciali, ogni altra disposizione - come quella qui impugnata
che pretenda di estendere l'area di detti principi a ulteriori più
specifiche disposizioni dei decreti legislativi è, oltre che
contrastante con l'oggetto e con i criteri della delega, altresì
sostanzialmente invasiva della competenza provinciale, in quanto si
riferisce a un livello di norme particolari, per definizione
insuscettibili di collocarsi sul piano delle "norme fondamentali di
riforma economico-sociale".
Basta poi un esame, anche sommario, delle disposizioni degli artt.
14-29 del d.lgs. n. 29/1993 (quelle contenute nel capo III del titolo
II) - vecchio e nuovo testo - per rendersi conto del carattere
specifico e di dettaglio di tali disposizioni, certamente
insuscettibili di costituire fonte di "norme fondamentali di riforma"
che vadano al di là dei principi desumibili dall'art. 2 della legge
n. 421/1992.
In tali articoli non ci si limita a definire il proprium
essenziale della funzione dirigenziale, ma si prevedono
dettagliatamente le qualifiche e le rispettive funzioni (artt.
15-16), si disciplinano le modalità di conferimento degli incarichi
di funzione dirigenziale e le modalità con le quali si esplica la
responsabilità del dirigente (artt. 19-21), si dettano norme
transitorie (artt. 25-26), si disciplinano le specifiche modalità di
accesso alla qualifica di dirigente (art. 28).
Sotto ogni profilo, dunque, la disposizione impugnata appare
illegittima.

P. Q. M.
La provincia ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare
l'incostituzionalità del nuovo terzo comma dell'art. 14 del d.lgs.
n. 29/1993, introdotto dall'art. 3 del d.lgs. n. 470/1993, per
violazione degli artt. 4, 8, n. 1, e 16 dello statuto speciale di cui
al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, nonchè dell'art. 76 della
Costituzione in relazione all'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n.
421.
Roma, addì 22 dicembre 1993
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

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