1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 7-7-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 590 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 settembre 2003
Ordinanza emessa il 29 settembre 2003 (pervenuta alla Corte costituzionale il 25 maggio 2004) dalla Commissione tributaria provinciale di Chieti sul ricorso proposto da Agenzia ippica Sirio di Maria Cipolla &amp; C. s.n.c. contro Ufficio Distrettuale delle Imposte Dirette di Chieti ed altro. Imposte e tasse - Imposta unica sulle scommesse relative alle corse dei cavalli - Soggetti passivi nel periodo dal giugno 1998 al febbraio 1999 - Individuazione demandata a regolamento governativo di delegificazione - Contrasto con la riserva relativa di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte - Violazione dei parametri costituzionali in tema di delegazione legislativa. - Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 78. - Costituzione, artt. 23, 70, 76 e 77. Fonti del diritto - Legge che autorizza l'emanazione di regolamenti di delegificazione - Contenuto - Determinazione delle «norme generali regolatrici della materia», anziche' dei «principi e criteri direttivi» cui il Governo deve attenersi - Contrasto con la riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali e con i parametri costituzionali in tema di delegazione legislativa. - Legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17, comma 2. - Costituzione, artt. 23, 70, 76 e 77. (004C0757) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 7-7-2004)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al
n. 369 dell'anno 2003 del R.G.R. vertente tra Agenzia ippica Sirio di
Maria Cipolla &amp; C. s.n.c., in persona del legale rappresentante
Sig.ra Cipolla Maria, elettivamente domiciliata in Pescara alla via
Regina Elena n. 51 presso lo studio del dott. Michele Di Monte,
rappresentata e difesa dal rag. Massimiliano Magagnoli giusta procura
in calce al ricorso; ricorrente, e ufficio distrettuale delle imposte
dirette di Chieti, in persona del direttore pro tempore resistente.
Nonchè ispettorato compartimentale Monopoli di Stato di Pescara, in
persona del direttore pro tempore interventore volontario.
Oggetto: silenzio-rifiuto istanza di rimborso (imposta unica);

Conclusioni

Per la ricorrente: «si chiede che codesta onorevole commissione
provinciale voglia: in via principale, condannare l'ufficio alla
restituzione delle somme indebitamente versate dalla società
ricorrente a titolo di imposta unica sulle scommesse ippiche e
sportive, per complessivi euro 224.521,42 pari a L. 434.734.096),
oltre ad interessi spettanti per legge, per le eccezioni espresse al
punto 2 e 3 del presente atto; in via subordinata, condannare
l'ufficio al sostenimento delle intere spese di giudizio, secondo
quanto disposto dall'art. 15 del decreto legislativo n. 546/1992»;
Per la resistente Agenzia delle entrate: «rigetto del ricorso con
vittoria di spese»;
Per l'Ispettorato Compartimentale Monopoli di Stato di Pescara:
«voglia codesta onorevole commissione provinciale dichiarare
l'inammissibilità del ricorso proposto per violazione del principio
del contraddittorio, per le ragioni sopra esposte, ed in via del
tutto subordinata, qualora ritenga di voler valutare nel merito il
ricorso, di rigettare, per i motivi addotti nel presente atto, per
essere del tutto infondato in diritto e, solo in caso contrario,
rimettere la parte resistente nei termini per consentirle una più
adeguata difesa.

Svolgimento del processo

Con ricorso notificato il 14 aprile 2003 e contestualmente
depositato l'Agenzia ippica Sirio di Maria Cipolla &amp; C. s.n.c. ha
impugnato il silenzio-rifiuto formatosi sulla domanda di rimborso
presentata, dalla medesima, a mezzo di racc. recapitata il 15 luglio
2002 dall'imposta unica versata «nel periodo intercorrente tra il 16
giugno 1998 e il 19 febbraio 1999» per complessivi euro 224.521,42,
nonchè degli interessi spettanti ex lege.
A fondamento del gravame ha dedotto l'illegittimità delle norme
regolamentari emanate con il d.P.R. 169/1998 in quanto le stesse,
essendo prive di forza di legge, non potevano individuare - con
l'art. 16 - quali soggetti passivi i concessionari dell'accettazione
delle scommesse, tra i quali i gestori degli ippodromi ed i titolari
delle agenzie ippiche, per cui il pagamento dell'imposta unica nel
periodo dal 16 giugno 1998 (data di entrata in vigore del predetto
regolamento) al 19 febbraio 1999 (dies a quo della vigenza del
decreto legislativo 504/1998) era da ritenersi indebito, in difetto
di una norma di legge che sancisse la relativa soggettività passiva
tributaria.
Parte ricorrente ha pertanto spiegato le conclusioni trascritte
in epigrafe.
Si è costituita in giudizio l'Agenzia delle entrate contestando
la fondatezza del ricorso e chiedendone la relazione, sull'assunto
che la potestà regolamentare era stata legittimamente esercitata -
ex art. 17, comma 2, legge n. 400/1988 - sulla base di quanto
disposto con l'art. 3, comma 78, legge n. 662/1996.
Si è altresì costituito in giudizio l'ispettorato
compartimentale Monopoli di Stato di Pescara, eccependo,
pregiudizialmante, l'inammissibilità del ricorso in quanto il
libello non era stato notificato all'Amministrazione autonoma dei
Monopoli di Stato che, ex art. 8 d.l. 282/2002 convertito con
modificazioni nella legge n. 27/2003, a far tempo dal 1° aprile 2003,
era competente «in materia di contenzioso delle entrate tributarie
riferite anche alle scommesse»; nel merito, ha contestato la
fondatezza del ricorso, chiedendone la reiezione.
All'odierna udienza, all'esito della discussione, la causa è
stata posta in deliberazione.

D i r i t t o

Deve, in limine, disattendersi l'eccezione pregiudiziale
sollevata dall'Ispettorato Compartimentale Monopoli di Stato di
Pescara.
È stato impugnato un silenzio-rifiuto formatosi nell'ottobre
2002, essendo stata l'istanza di rimborso presentata nel precedente
mese di luglio.
Il soggetto emanante tale atto implicito di diniego va
individuato nell'Agenzia delle entrate.
Ne consegue che è stata correttamente evocata in giudizio detta
Agenzia.
A nulla vale obiettare che medio tempore, per effetto dell'art. 8
del d.l. 24 dicembre 2002, n. 282, convertito in legge, con
modificazioni, dell'art. 1, legge 21 febbraio 2003, n. 27, con
decorrenza dal 1° aprile 2003 «le funzioni dell'amministrazione
finanziaria in materia di amministrazione, riscossione e contenzioso
delle entrate tributarie riferite ai giochi, anche di abilità, ai
concorsi pronostici, alle scommesse e agli apparecchi da divertimento
e intrattenimento, sono esercitate dall'Amministrazione autonoma dei
Monopoli di Stato».
E ciò per due ordini di ragioni, distinte e concorrenti.
In primis, l'ultimo periodo del comma 1 dell'art. 8 cit.
stabilisce che: «Restano salvi gli effetti degli atti impositivi in
materia di giochi, concorsi pronostici e scommesse, emanati sino alla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto, dall'Agenzia delle entrate anche congiuntamente con
l'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato».
Sicchè rimane ferma la legittimazione sostanziale e quella - ad
essa connessa - processuale dell'Agenzia delle entrate in relazione
agli atti da essa adottati sino al 23 febbraio 2003 [essendo la
suindicata legge di conversione, n. 27, entrata in vigore in tale
data, ossia il giorno successivo a quello della sua pubblicazione
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana (n. 44, s.o.),
avvenuta il 22 febbraio 2003].
In secundis, anche a volersi obliterare tale specifica disciplina
transitoria, la citata norma che ha trasferito le suddette funzioni
non ha affatto previsto che dalla summenzionata data del 1° aprile
2003 la legittimazione passiva va individuata in capo
all'amministrazione dei Monopoli anche con riferimento ai rapporti
d'imposta sorti tra contribuente ed Agenzia delle entrate e
conclusisi sul piano sostanziale con l'emanazione - da parte
dell'Ente impositore - di un provvedimento impugnabile in sede
giurisdizionale.
Al riguardo, l'art. 10 del decreto legislativo 546/1992 è chiaro
ed inequivoco sul punto, disponendo che: «Sono parti nel processo
dinanzi alle commissioni tributarie oltre al ricorrente, l'ufficio
del Ministero delle finanze o l'ente locale o il concessionario del
servizio di riscossione che ha emanato l'atto impugnato o non ha
emanato l'atto richiesto ovvero, se l'ufficio è un centro di
servizio, l'ufficio delle entrate del Ministero delle finanze al
quale spettano le attribuzioni sul rapporto controverso».
Tale norma processuale, dunque, pone un legame inscindibile -
fatta salva, come suindicatosi, una diversa previsione legislativa
(derogatoria) - tra legittimazione sostanziale e processuale
dell'autorità che ha assunto la determinazione oppugnata.
Tutt'al più nella fattispecie in esame potrebbe configurarsi una
ipotesi di litisconsorzio necessario, ex art. 14 decreto legislativo
546/1992, che comunque non richiederebbe l'ordine di integrazione del
contraddittorio, stante l'intervento in giudizio dell'Amministrazione
dei Monopoli di Stato e la consequenziale attività difensiva svolta
dalla medesima.
Nel merito, va preliminarmente affrontata, in termini generali,
la tematica concernente la riserva di legge, le prestazioni
patrimoniali imposte e la potestà regolamentare, con particolare
riferimento al campo tributario.
La riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. ha notoriamente
carattere relativo e pertanto il legislatore non è tenuto a
disciplinare integralmente, con legge o con atto avente forza di
legge (ossia con decreti legislativi, ex art. 76 Cost., e con decreti
legge, ex art. 77 Cost.), le singole prestazioni imposte.
Purtuttavia, la Corte costituzionale ha ripetutamente affermato
il principio secondo cui, nonostante tale relatività, la base
legislativa deve essere sufficiente ad impedire che la
discrezionalità dell'amministrazione «trasmodi in arbitrio» (Corte
cost. n. 40 del 1957, n. 122 del 1959, n. 36 del 1959, n. 65 del
1962, n. 67 del 1973).
Al riguardo, in materia tributaria la migliore dottrina, pur
rilevando che «il legislatore non è tenuto a determinare
espressamente gli elementi della prestazione imposta», ha tuttavia
posto in risalto la necessità che vengano specificati «i criteri
idonei ad escludere l'arbitrio dell'autorità delegata a definire gli
elementi necessari per attuare concretamente la legge fiscale,
ovverosia il soggetto attivo, il soggetto passivo, il presupposto di
fatto, le modalità per la determinazione della base imponibile,
l'aliquota» (V. Uckmar, Principi comuni di diritto costituzionale
tributario, Padova, 1999, 39).
In sostanza, è indispensabile «che la legge stabilisca
quantomeno la disciplina dei soggetti della fattispecie determinante
l'imposizione e che fornisca altresì alteri direttivi relativamente
all'esercizio dei poteri propri dell'organo impositore» (P.
Perlingieri e R. Di Ramo, Commento alla Costituzione italiana, P.
Perlingieri, Napoli, 1997, 130).
Al riguardo, «criterio fondamentale da assumere .... [omissis]
.... è che la legge deve contenere tutti gli elementi necessari ad
individuare la prestazione, nei suoi-profili oggettivi e soggettivi»
(Fedele, Prestazioni imposte, Enc. Giur. Treccani, vol. XXIV);
Ciò in quanto, come acutamente osservato, «la determinazione
degli elementi essenziali della prestazione costituisce una scelta,
intesa nel senso di graduazione dei valori e di indicazione di
interessi, da parte della normativa primaria» [M. Antonietta Grippa
Salvetti, Riserva di legge e delegificazione nell'ordinamento
tributario, Milano, 1998, 81; l'autrice giunge a tale conclusione
facendo notare «che l'art. 23, secondo l'interpretazione elaborata
dalla dottrina, comporta che la determinazione degli elementi
fondamentali della prestazione imposta (presupposto, base imponibile,
modi e criteri per la sua determinazione, nonchè soggetti) risultino
da legge o atto avente forza di legge»; cfr., altresì, Tesauro,
Istituzioni di diritto tributario, parte generale, Torino, 2000,
18-19].
Il giudice costituzionale ha così individuato tali elementi
essenziali: «i soggetti tenuti alla prestazione e l'oggetto della
stessa, razionali ed adeguati criteri per la concreta individuazione
dell'onere, e infine il modulo procedimentale che, come è stato
precisato da questa Corte nella sentenza per ultima richiamata,
concorre ad escludere l'eventualità di arbitrii da parte
dell'Amministrazione» (sent. n. 507/1988); ed ha ritenuto che, in
concreto la legge deve determinare quantomeno il soggetto attivo, il
soggetto passivo (sent. n. 36 del 1959, n. 93 del 1963, n. 507 del
1988 cit.), il presupposto (cfr. sent. n. 48 del 1961, laddove
leggesi: «l'art. 23 prescrivendo che nessuna prestazione patrimoniale
o personale può essere imposta se non in base alla legge non esige
che l'istituzione del tributo avvenga "per legge", cioè che tutti i
presupposti e gli elementi della prestazione ricavino dalla legge la
loro determinazione, ma consente che sia rinviata a provvedimenti
amministrativi la fissazione di elementi o di presupposti della
prestazione che siano espressione di discrezionalità tecnica,
purchè risultino assicurate le garanzie atte ad escludere che la
discrezionalità si trasformi in arbitrio»), nonchè le aliquote o
almeno i criteri per determinare in concreto il quantum (sent. n. 30
del 1957).
La disciplina della potestà regolamentare è contenuta
nell'art. 17 della legge n. 400/1988.
I regolamenti non possono derogare o essere in contrasto con
leggi ordinarie.
Purtuttavia, nell'ipotesi di regolamenti delegati, adottati in
base al comma 2 dell'art. 17 cit., la legge - indicando i criteri
direttivi - può attribuire ai regolamenti il potere, in uno
specifico settore e per un determinato caso, di innovare anche
l'ordine legislativo.
Tali regolamenti (delegati) possono emanarsi «in materie non
coperte da riserva assoluta di legge, previa delegificazione di esse
ad opera di una legge la quale autorizzi l'esercizio della potestà
regolamentare del governo, fissi le norme generali regolatrici della
materia ed abroghi le norme legislative vigenti, con effetto dalla
data di entrata in vigore delle norme regolamentari» [v. Pizzorusso e
Geninatti Satè, Digesto, voce Fonti (sistema costituzionale delle)].
Gli stessi, in sostanza, «operano sulla base di criteri direttivi
fissati dalla legge delegante, secondo uno schema riportabile a
quello dei rapporti tra legge di delegazione e decreti legislativi»,
nonchè «necessitano di preventiva specifica previsione legislativa
di delegazione» (Verrienti e Ponte, Digesto, voce Regolamenti
amministrativi; tali autori ritengono che i regolamenti in parola
debbano più correttamente qualificarsi di «delegificazione» o
«autorizzati»).
Ciò postosi, deve rilevarsi che il D.P.R. 8 aprile 1998, n. 169,
della cui legittimità si controverte in questa sede, è un
regolamento c.d. «in delegificazione», ex art. 17, comma 2, legge
n. 400 cit.
In effetti, il comma 78 dell'art. 3 legge 23 dicembre 1996,
n. 662, stabilisce che: «Con regolamento da emanare ai sensi
dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro
tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, previo
parere delle competenti Commissioni parlamentari, si provvede al
riordino della materia dei giochi e delle scommesse relativi alle
corse dei cavalli, per quanto attiene agli aspetti organizzativi,
funzionali fiscali e sanzionatori, nonchè al riparto dei relativi
proventi. Il regolamento è ispirato ai seguenti principi: ....
[omissis] ....».
Indi, è stato emanato il suddetto D.P.R. n. 169/1998, intitolato
«Regolamento recante norme per il riordino della disciplina
organizzativa, funzionale e fiscale dei giochi e delle scommesse
relativi alle corse dei cavalli, nonchè per il riparto dei proventi,
ai sensi dell'articolo 3, comma 78, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662».
Tale decreto, pertanto, come ritenuto da Corte cost. n. 100/2000,
non è atto avente forza di legge.
Rebus sic stantibus si pone il delicato tema del controllo di
costituzionalità di tali atti regolamentari, sottraendosi gli stessi
- stante la loro natura - al sindacato del Giudice della legge.
La Corte costituzionale ha dato al riguardo le linee guida nel
senso che la soluzione va ricercata «volta a volta, a seconda dei
casi, o nella questione di costituzionalità sulla legge abilitante
il Governo all'adozione del regolamento, ove il vizio sia a essa
riconducibile per avere, in ipotesi, posto principi costituzionali o
per aver omesso principi in materie che costituzionalmente li
richiedono); o nel controllo di legittimità sul regolamento,
nell'ambito dei poteri spettanti ai giudici ordinari o
amministrativi, ove il vizio sia proprio ed esclusivo del regolamento
stesso» sent. n. 427/2000).
La dottrina ha sapientemente osservato in proposito che: «Lo
spazio di intervento della Corte costituzionale risulta fortemente
circoscritto, rimanendo limitato esclusivamente all'esercizio di un
controllo indiretto attraverso il sindacato sulla legge
delegificante; se questa non disciplina in alcun modo il potere che
conferisce dovrà essere dichiarata incostituzionale, per contrasto
con il fondamentale principio di legalità. La legge abilitante non
può quindi limitarsi ad un'attribuzione nuda e generica di potere
pena la sua incostituzionalità .... [omissis] .... Il problema delle
garanzie giurisdizionali nei confronti dei regolamenti governativi è
di importanza fondamentale nella ricostruzione di un corretto sistema
delle fonti del diritto, nel tentativo di risolvere il crescente
disordine del sistema. L'attenzione si sposta, ancora una volta,
correttamente, sulle norme generali regolatrici della materia che,
secondo quanto disposto dall'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del
1988, devono essere determinate dalla legge abilitante
contestualmente alla scelta delle materie da delegificare e
all'indicazione espressa delle norme legislative vigenti da abrogare
con effetto dall'entrata in vigore dei regolamenti» (A. Iannuzzi,
Regolamenti in delegificazione e sindacato di costituzionalita': la
Corte indica la via, in banca dati Juris Data, Milano).
Sulla scorta delle considerazioni generali che precedono, il
Collegio ritiene fondatamente sospettabili di illegittimità
costituzionale gli artt. 3, comma 78, legge 23 dicembre 1996, n. 662,
e 17, comma 2, legge 23 agosto 1988, n. 400, in relazione agli
artt. 23, 70, 76 e 77 Cost.
Il comma 78, succitato, dell'art. 3 legge 662/1996 prevede che la
podestà regolamentare venga esercitata sulle base dei «seguenti
principi:
a) individuazione dei casi in cui alla organizzazione ed alla
gestione dei giochi, secondo criteri di efficienza e di economicità,
provvede direttamente l'amministrazione ovvero è opportuno
rivolgersi a terzi;
b) scelta del terzo concessionario secondo criteri di
trasparenza ed in conformità alle disposizioni, anche comunitarie;
c) gestione congiunta tra i Ministeri delle finanze e delle
risorse agricole, alimentari e forestali, dell'organizzazione e della
gestione dei giochi e delle scommesse compatibilmente con quanto
indicato nel criterio di cui alla lettera a) e assicurando il
coordinamento tra le amministrazioni;
d) ripartizione dei proventi al netto delle imposte in modo
da garantire l'espletamento dei compiti istituzionali dell'Unione
nazionale incremento razze equine (UNIRE) ed il finanziamento dei
montepremi delle corse e delle provvidenze per l'allevamento secondo
programmi da sottoporre all'approvazione del Ministro delle risorse
agricole, alimentari e forestali;
d-bis) revisione e adeguamento del sistema sanzionatorio
applicabile alla materia dei giochi e delle scommesse relativi alle
corse dei cavalli in funzione della ridefinizione degli ambiti della
materia conseguente all'osservanza dei criteri di cui alle lettere
precedenti, con la previsione, in particolare, di sanzioni anche
pecuniarie coerenti e proporzionate alla natura e alla gravità delle
violazioni delle nuove fattispecie definite nonchè di termini di
prescrizione ridotti quanto allazione di accertamento delle
infrazioni e del diritto alla restituzione delle imposte
indebitamente pagate;
d-ter) previsione di procedure finalizzate ad un costante
monitoraggio del benessere degli animali e alla prevenzione delle
pratiche del doping;
d-quater) realizzazione di un sistema organico di misure
volte alla promozione della salute e del benessere del cavallo,
nonchè definizione di un codice che regoli il mantenimento,
l'allevamento, la custodia, il commercio e la cessione dei cavalli;
d-quinquies) partecipazione dell'UNIRE, attraverso soggetti
allo scopo indicati, nelle commissioni competenti in materia di
giochi e scommesse relativi alle corse dei cavalli;
d-sexies) individuazione di adeguate forme di concertazione
dell'UNIRE in relazione ai procedimenti riguardanti la materia dei
giochi e delle scommesse relativi alle corse dei cavalli;
d-septies) accesso dell'UNIRE in tempo reale a tutti i dati
concernenti i giochi e le scommesse alle corse dei cavalli e ai
rapporti con i concessionari».
Alla luce di tali principi sembrerebbe, prima facie non esservi
alcuna attribuzione in ordine alla individuazione dei soggetti
passivi dell'imposizione tributaria de qua.
Senonchè i principi stessi vanno interpretati strumentalmente
alla finalità della legge abilitante alla potestà regolamentare,
per cui avendo avuto il legislatore lo scopo del «riordino della
materia dei giochi e delle scommesse relativi alle corse dei cavalli,
per quanto attiene agli aspetti organizzativi, funzionali, fiscali e
sanzionatori, nonchè al riparto dei relativi proventi» deve
indubbiamente ritenersi - e la sezione è di questo avviso -
conferito al Governo il potere di stabilire la suindicata
soggettività passiva.
Non a caso con l'art. 15 del citato d.P.R. 169/1998 (recante le
norme regolamentari) è stato contemplato che: «Sono soggetti
all'imposta unica di cui all'art. 14: a) i gestori degli ippodromi,
relativamente alle scommesse accettate all'interno degli ippodromi
medesimi; b) i titolari delle agenzie ippiche, per le scommesse dalle
stesse accettate; c) il concessionario, per le scommesse TRIS
raccolte presso le ricevitorie; d) gli allibratori, per le scommesse
a quota fissa dagli stessi accettate».
Il che si traduce - al lume di quanto suespostosi - in una palese
violazione dei principi espressi dagli artt. 23, 70, 76 e 77 della
Carta fondamentale.
Non può, difatti, seriamente dubitarsi dell'illegittimità, in
parte qua, del summenzionato comma 78 dell'art. 3 legge n. 662/1996.
Al riguardo, va rilevato che, come osservato dalla dottrina,
quello delle deleghe legislative ante Constitutioriem è un «problema
storico» della Corte (v. G. Razzano, Il parametro delle norme non
scritte nella giurisprudenza costituzionale, Milano, 2002, pag. 5).
Non appare conforme al suindicato dettato costituzionale neppure
l'art. 17, comma 2, legge 23 agosto 1988, n. 400, laddove prevede che
le leggi ordinarie, nell'autorizzare l'esercizio della potestà
regolamentare governativa determinano le «norme regolatrici della
materia» anzichè «i principi e criteri direttivi».
In effetti, l'art. 76 Cost. stabilisce che: «L'esercizio della
funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con
determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo
limitato e per oggetti definiti».
Mentre il comma 2 dell'art. 17 legge 400 cit. dispone che: «Con
decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato, sono emanati i
regolamenti per la disciplina delle materie non coperte da riserva
assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi
della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà
regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici
della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con
effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari».
In proposito la dottrina ha ineccepibilmente osservato che: Nella
Costituzione è previsto che sia i regolamenti che i decreti
legislativi vengano emanati dal Governo, il quale esercita in essi
una sua discrezionalità. Essa è però ben minore nel caso dei
regolamenti, che non hanno il potere di modificare la legge e ad essa
sono in ogni caso soggetti. Nel caso dei regolamenti di
delegificazione - che pongono nuove norme a carattere sublegislativo,
le quali quindi possono essere successivamente modificate, anche
senza il concorso del Parlamento - vengono di fatto a saltare buona
parte delle caratteristiche che differenziano i regolamenti dai
decreti legislativi. Ed anzi è di recente paradossalmente accaduto
che il Governo abbia goduto di maggiore discrezionalità nella
emanazione di regolamenti di delegificaziane piuttosto che nella
emanazione di decreti legislativi delegati. Ciò sembrerebbe non solo
anticostituzionale, ma anche logicamente assurdo. La Corte
costituzionale ha in qualche modo tentato di ricondurre nell'alveo
della vigente Costituzione i regolamenti di delegificazione,
indicando la necessità che per essi la legge autorizzatrice indichi
adeguati principi e criteri direttivi, ma così facendo - e questo è
un ulteriore paradosso - ha finito con l'accentuare ancora di più la
anomala somiglianza tra decreti legislativi e regolamenti di
delegificazione. Questa perniciosa confusione tra due strumenti
normativi che dovrebbero essere ben differenti era già
potenzialmente in nuce - occorre riconoscerlo francamente - nello
stesso comma 2 dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988, comma che ha
precostituito il modello operativo della successiva copiosa
produzione di regolamenti delegificanti. In tale comma si prevedevano
infatti regolamenti di delegificazione «.... per la disciplina delle
materie .... per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando
l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le
norme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione
delle norme vigenti, con effetto dalla entrata in vigore delle norme
regolamentari». Si badi bene che non si vuole qui criticare la
delegificazione in generale ovvero l'abbassamento di una norma dal
livello legislativo a quello regolamentare. La delegificazione è di
per sè costituzionalmente neutra e può anche, in determinati casi,
essere opportuna, ma più raramente di quanto sembravano pensare,
almeno qualche tempo addietro, alcuni apologeti, che mostravano di
voler attribuire alla delegificazione quell'effetto di ampliamento
delle libertà individuali e di gruppo, che invece, eventualmente,
può conseguire solo ad una deregolamentazione ovvero ad una totale
rinuncia - da parte di Stato, regioni ed enti pubblici - ad emanare
norme, sia di tipo legislativo che regolamentare, in materie che
vengono quindi totalmente lasciate alla autonomia contrattuale dei
privati. La delegificazione può anche essere opportuna ma non può
non essere operata dalla legge stessa. Invece, nello schema
prescritto dal comma 2 dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988, la
legge di delegificazione (e si perdoni il bisticcio di parole!) deve
limitarsi ad indicare «le norme generali regolatrici della materia»,
cosicchè le specifiche disposizioni legislative precedenti che si
vuole abrogare, sono individuate dal successivo regolamento. A questo
regolamento viene paradossalmente attribuito un potere superiore a
quello della legge, come se in un ordinamento militare si
prescrivesse che gli ordini all'ufficiale vengono dati dal soldato
semplice. A tale regolamento il Parlamento può solo -
nell'autorizzare l'esercizio della potestà regolamentare del Governo
- fissare preventivamente principi e criteri direttivi, in
sostanziale (ed anomala) analogia con quanto il Parlamento fa
allorchè delega al Governo la funzione legislativa. (Laurenzano, «Il
regolamento di delegificazione»).
Ciò è confermato da una «conseguenza fisiologica del
procedimento di delegificazione», e cioè consentire che la
disciplina di determinate materie delegificate in precedenza regolate
da fonti primarie (salvo ovviamente i casi di riserva assoluta di
legge), possa essere modificata da fonti regolamentari (cfr. Corte
conti, sez. riun., 27 dicembre 1999, n. 45/E).
Le prospettate questioni di legittimità costituzionale sono
senz'altro rilevanti essendo di palmare evidenza che, in caso di
scrutinio positivo, l'imposta risulterebbe indebitamente versata
dalla società ricorrente (titolare dell'Agenzia ippica) nel periodo
dal giugno 1998 al febbraio 1999 (di vigenza della norma
regolamentare emanata in virtù della pluricitata disposizione
contenuta nel comma 78 dell'art. 3 legge n. 662/1996) e ne
conseguirebbe l'accoglimento della domanda attorea

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1, e 23 e segg. della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 78, della legge 23
dicembre 1996, n. 662, in relazione agli artt. 23, 70, 76 e 77 Cost;
Dichiara, altresi, rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 2, della
legge 23 agosto 1988, n. 400, in relazione agli artt. 23, 70, 76 e 77
Cost., nella parte in cui prevede che le leggi ordinarie,
nell'autorizzare l'esercizio della potestà regolamentare
governativa, determinano «le norme generali regolatrici della
materia» anzichè «i principi e criteri direttivi»;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria, alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Chieti, nella camera di consiglio del 29
settembre 2003.
Il Presidente: Campli
Il giudice estensore:Gialloreto 04C0757