1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 29-8-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 510 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 aprile 1990
N. 510 Ordinanza emessa il 27 aprile 1990 dal tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, sul ricorso proposto da Ciaramella Gianni contro U.S.S.L. n. 53 di Crema ed altra Sanitario - Primari ospedalieri e assimilati - Collocamento a riposo - Diritto al trattenimento in servizio sino al settantesimo anno di eta' - Mancata previsione - Irragionevole inversione di tendenza, rispetto al passato, nella disciplina del collocamento a riposo dei sanitari apicali - Mancata diversificazione del regime del collocamento a riposo in ragione del diverso grado di carriera e livello di responsabilita' - Prospettato contrasto con i principi che garantiscono la tutela del lavoro, il diritto ad una piena ed effettiva retribuzione ed il buon funzionamento della p.a. (D.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, art. 53, primo comma). (Cost., artt. 3, 35, 36, 38 e 97). (090C1027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 29-8-1990)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordianza sul ricorso n. 1041 del 1989
proposto da Ciaramella Gianni, rappresentato e difeso dagli avv.ti
Umberto Giardini e Giuseppe Porqueddu ed elettivamente domiciliato
presso quest'ultimo in Brescia, via V. Emanuele II, n. 1;
Contro l'U.S.S.L. n. 53 di Crema, in persona del Presidente p.t.
del Comitato di gestione, costituitasi in giudizio, rappresentata e
difesa dall'avv Vincenzo Avolio ed elettivamente domiciliata presso
la segreteria del tribunale amministrativo regionale in Brescia, via
Malta, 12; e nei confronti della regione Lombardia, in persona del
presidente p.t. della giunta regionale, non costituitasi in giudizio;
per l'annullamento, previa sospensione, della deliberazione (con nota
al ricorrente) menzionata nella nota 19 giugno 1989, n. U. 6737, del
presidente del comitato di gestione dell'U.S.S.L. n. 53 di Crema,
deliberazione con la quale il ricorrente è stato collocato a riposo,
al compimento del 65º anno di età, con implicita reiezione della sua
istanza di trattenimento in servizio sino al 70º anno o, quanto meno,
sino al raggiungimento dei 40 anni di iscrizione obbligatoria
(esclusi, cioè, i periodi riscattabili) alla cassa per le pensioni
ai sanitari;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la domanda, incidentale di sospensione del provvedimento
impugnato;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'intimata U.S.S.L.;
Vista la propria ordinanza n. 212/1990 emessa nell'odierna camera
di Consiglio;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, nella Camera di Consiglio del 27 aprile 1990 il relatore
Renato Righi;
Uditi, altresì, l'avv. Giuseppe Porqueddu per il ricorrente e
l'avv. Vincenzo Avolio per l'U.S.S.L. resistente;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con atto notificato il 13 ottobre 1989, e depositato il successivo
23 ottobre 1989, il ricorrente, quale primario di ruolo della
divisione di ortopedia e traumatologia dell'ospedale Maggiore di
Crema, dell'U.S.S.L., n. 53, ha impugnato - chiedendone
incidentalmente la sospensione - la delibera (menzionata nella nota
19 giugno 1989, n. U. 6737 del presidente del comitato di gestione)
con la quale egli è stato collocato a riposo al compimento del 65º
anno di età (e, quindi, con decorrenza dal 10 aprile 1990), con
implicita reiezione della sua istanza di trattenimento in servizio
sino al 70º anno o, quanto meno, sino al raggiungimento dei 40 anni
di iscrizione obbligatoria (esclusi, cioè, i periodi riscattabili)
alla cassa per le pensioni ai sanitari.
Avverso la suddetta deliberazione egli deduce:
I) Violazione e falsa applicazione del combinato disposto di cui
all'art. 53 e art. 83 del d.P.R. n. 761/1979, art. 131 del d.P.R. n.
3/1957, art. 4, secondo comma, d.P.R. n. 1092/1973, per aver
stabilito la decorrenza del collocamento a riposo dal giorno
successivo, al compimento del sessantacinquesimo anno di età (10
aprile 1990), anzichè dal primo giorno del mese successivo a tale
data (1º maggio 1990);
II) Eccesso di potere per omesso esame della posizione del
ricorrente quale risultante dal suo stato di carriera e di servizio,
prima di procedere al suo collocamento in quiescenza;
III) Illegittimità costituzionale dell'art. 53 del d.P.R.
761/1979, in relazione all'art. 6 della legge n. 336/1964, legge n.
627/1982, legge n. 459/1965 e legge n. 517/1968, con riferimento agli
artt. 3 e 97 della Costituzione.
Si è costituita in giudizio l'intimata U.S.S.L. n. 53, la quale
ha chiesto la relazione sia del ricorso che della contestuale domanda
di sospensione del provvedimento impugnato, osservando tra l'altro,
che qualora si computassero i periodi riscattati dal ricorrente,
quest'ultimo avrebbe maturato, comunque, i 40 anni di servizio utile
a pensione.
Con separata ordinanza, pronunciata nella stessa odierna camera di
consiglio, il collegio ha accolto - provvisoriamente - la suindicata
domanda incidentale di sospensione della delibera impugnata,
rinviando ogni definitiva pronuncia in sede cautelare, all'esito del
promuovendo giudizio di costituzionalità.
D I R I T T O
Come si ricava dalla narrativa in fatto, il ricorrente, quale
primario ospedaliero, confluito nel ruolo regionale del servizio
sanitario nazionale, provvedendo da un disciolto ente ospedaliero,
ove è entrato in carriera nel 1963, impugna la deliberazione con la
quale il comitato di gestione dell'U.S.S.L. di attuale appartenenza
ha disposto il suo collocamento a riposo al compimento del
sessantacinquesimo anno di età (e, quindi, con decorrenza dal 10
aprile 1990), con implicita reiezione della sua istanza di
trattenimento in serivizio sino al settantesimo anno, o quanto, meno,
sino al raggiungimento dei 40 anni di iscrizione obbligatoria
(esclusi, cioè, i periodi riscattati) alla cassa per le pensioni ai
sanitari.
Egli chiede, in via incidentale, la sospensione dell'esecuzione
del provvedimento impugnato.
Ai fini della valutazione complessiva del fumus boni iuris del
ricorso - onde pronunciarsi definitivamente sull'istanza cautelare -
appare al collegio rilevante l'eccepita questione di leggittimità
costituzionale dell'art. 53 del d.P.R. n. 761/1979, dedotta, con il
terzo motivo, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Invero, quanto agli altri due motivi di gravame si può osservare
quanto segue.
La prima censura è, palesemente, proposta in via subordinata
rispetto al motivo principale, incentrato sul denegato preteso
diritto al trattamento in servizio sino al settantesimo anno di età.
Essa, infatti, si limita a contestare la disposta decorrenza, del
collocamento a riposo, dal giorno successivo al compimento del
sessantacinquesimo anno (10 aprile 1990), anzichè - come ritenuto
giusto dal ricorrente - dal primo giorno del mese successivo a tale
data (1º maggio 1990).
Peraltro, il problema dell'individuazione del giorno di decorrenza
del pensionamento potrà assumere rilevanza solo dopo che sarà
risolta la previa questione della determinazione del limite dell'età
pensionabile.
Quanto al secondo motivo, con il quale si deduce eccesso di potere
per omesso esame della posizione previdenziale e di carriera del
ricorrente, quale risultante dal suo stato di servizio, prima di
procedere alla sua messa in quiescenza, esso non appare al collegio -
sia pure in questa fase di sommaria deliberazione - assistito da
consistenti elementi di fondatezza.
Infatti, il collocamento a riposo del personale sanitario per
raggiunti limiti di età costituisce, a termini dell'art. 53 del
d.P.R. 761/1979, un atto vincolato al semplice verificarsi del
compimento del 65º anno, indipendentemente da ogni altra indagine,
sia sull'anzianità pregressa che sulla qualifica posseduta.
Per cui si appalesa del tutto inconferente la deduzione di un
presunto vizio attinente il cattivo uso della discrezionalità, quale
quello prospettato con il motivo suddetto.
Quanto, inoltre, all'eccezione avanzata dalla resistente U.S.S.L.,
secondo cui - qualora si computassero i periodi riscattati dal
ricorrente - quest'ultimo avrebbe già maturato, comunque, i quaranta
anni di servizio utile a pensione, reputa il collegio come essa non
faccia venire meno, nè la rilevanza della questione di
costituzionalità dell'art. 53 del d.P.R. 761/1979, nè l'interesse a
coltivarla da parte del ricorrente medesimo.
Invero, sotto un primo aspetto, i periodi ammessi a riscatto non
sono affatto equivalenti al servizio effettivo, posto che quelli, a
differenza di questo, oltre che particolarmente onerosi (v. art. 64
della legge 6 luglio 1939, n. 1035 e successive modificazioni) sono
anche limitatamente rinunciabili (v., ad es., art. 67, ultimo comma,
della citata legge n. 1035/1939).
Secondariamente, il superamento dei 40 anni di servizio utile
(compresi i riscatti) non impedisce l'ulteriore incremento
dell'ammontare della pensione teorica (che, a termini dell'art. 6
della legge 3 maggio 1967, n. 315, che costituisce una delle due
componenti del trattamento di quiescenza spettante ai sanitari)
calcolata sulle retribuzioni pensionabili, attribuite per ciascun
anno solare, a partire dalla data di inizio del servizio stesso (cfr.
tabelle allegate alla citata legge 315/1967).
Dunque, la presente fase cautelare non può essere definita
prescindendo dalla risoluzione dell'affacciata questione di
costituzionalita'dell'art. 53 del d.P.R. n. 761/1979.
Essa appare al collegio, oltre che rilevante anche non
manifestamente infondata, non solo in riferimento agli artt. 3 e 97
della Costituzione, come argomenta il ricorrente, ma altresì in
relazione agli artt. 35, 36 e 38 della Costituzione, secondo quanto
la sezione ritiene di aggiungere d'ufficio.
Infatti, il ripetuto art. 53 del d.P.R. n. 761/1979, nello
stabilire, al primo comma, la regola generale del collocamento a
riposo obbligatorio, per il personale medico del servizio sanitario
nazionale, al compimento del sassantacinquesimo anno di età, fa
salve, al secondo comma, "per il personale trasferito ai ruoli
regionali ai sensi della legge 28 dicembre 1978, n. 833, le vigenti
norme di legge e regolamentari che fissano un diverso limite di
eta'".
Ora, è ben vero che le norme alle quali si riferisce il comma,
ultimo citato, costituendo delle eccezioni, non possono essere
assunte come tertiun comparationis per dimostrare l'irrazionalità
della regola in generale, cui esse derogano, valendo in proposito il
principio, più volte enunciato della Corte costituzionale (cfr., ad
es. sentenza n. 461 del 1989 e ordinanza n. 17 del 1990), secondo il
quale una norma derogatoria non può essere presa come parametro di
costituzionalità della regola generale dettata in una determinata
materia.
Tuttavia, si deve prendere atto che, nel corso dell'ultimo
trentennio, il legislatore ha derogato più volte alla disposizione
generale sul collocamento a riposo a sessantacinque anni, fissata da
varie norme (es. artt. 47 e 76 t.u., n. 1265/1934; art. 18 r.d. n.
1631/1938; art. 1 legge n. 336/1964) per i medici dipendenti dagli
enti locali, territoriali e ospedalieri, prima della loro confluenza
nel servizio sanitario nazionale.
A titolo esemplificativo possono qui di seguito ricordarsi le
varie leggi cronologicamente succedutesi nella soggetta materia, pur
dovendosi riconoscere che le prime di esse hanno ormai preso valore
pratico:
legge 24 luglio 1954, n. 596 (articolo unico), con cui si
consentiva agli ufficiali sanitari e ai medici condotti, in servizio
di ruolo da data anteriore al 24 agosto 1934, di essere collocati a
riposo non prima di aver maturato quaranta anni di servizio utile a
pensione e, comunque, non oltre il compimento del settantesimo anno
di età;
legge 20 febbraio 1956, n. 68 (articolo unico), recante analoga
disposizione derogatoria in favore dei sanitari ospedalieri in
servizio di ruolo da data anteriore al 14 novembre 1938;
legge 20 ottobre 1962, n. 1552 (art. 1), con cui sono stati
trattenuti in servizio sino al 30 giugno 1963 i sanitari ospedalieri
che avessero superato il limite dei sessantacinque anni;
legge 20 dicembre 1962, n. 1751 (articolo unico), con la quale
sono state estese agli altri medici dipendenti dai comuni e dalle
province, le disposizioni derogatorie di cui alla sopracitata legge
n. 596/1954;
legge 4 agosto 1963, n. 1011 (articolo unico), recante la
proroga al 30 giugno 1964 del termine, previsto dalla surricordata
legge n. 1552/1962, relativo alla cessazione dal servizio dei medici
ospedalieri;
legge 3 febbraio 1964, n. 22 (articolo unico), con cui sono
state estese ai sanitari dei Consorzi provinciali antitubercolari le
norme derogatorie di cui alla sopraindicata legge n. 1751/1962;
legge 10 maggio 1964, n. 336 (art. 6), concernente il
trattenimento in servizio fino al compimento del settantesimo anno di
età dei primari e degli altri sanitari apicali degli ospedali che
occupassero un posto di ruolo, in tali qualifiche, alla data di
entrata in vigore della legge medesima;
legge 6 ottobre 1964, n. 982, (articolo unico), con la quale
sono state estese ai sanitari degli ospedali psichiatrici le norme
derogatorie sui limiti di età, introdotti con la già citata legge
n. 596/1954;
legge 7 maggio 1965, n. 459 (articolo unico), cui cui si è
concesso il trattenimento in servizio per il tempo necessario a
raggiungere i quaranta anni di servizio utile a pensione e, comunque,
non oltre il settantesimo anno di età, agli ufficiali sanitari e ai
medici condotti (e, per effetto della sentenza additiva della Corte
costituzionale n. 398 del 1988, anche agli altri medici dipendenti
dai comuni e dalle province, di cui alla ricordata legge n.
1751/1962) che fossero in servizio all'entrata in vigore della legge
stessa e che fossero entrati in carriera fino al 31 dicembre 1952;
legge 13 luglio 1965, n. 80 (articolo unico), recante
l'estensione ai sanitari degli Istituti provinciali per l'infanzia e
assimilati delle disposizioni sulla deroga al limite di età, di cui
alla già menzionata legge 596/1954;
legge 12 febbraio 1968, n. 132 (art. 66), con cui è stata
disposta l'estensione del beneficio dell'età pensionabile, ex legge
n. 336/1964 citata anche nei confronti dei medici ospedalieri apicali
che fossero stati successivamente trasferiti ad un altro ospedale,
purchè di pari o superiore categoria.
Un discorso a parte, merita il d.-l. 2 luglio 1982, n. 402 (art.
8), convertito con modificazioni in legge 3 settembre 1982, n. 627,
poichè esso è successivo cronologicamente all'art. 53 del d.P.R. n.
761/1979, per cui non poteva ovviamente formare oggetto di rinvio
recettizio da parte del medesimo, ma che, comunque, è utile
menzionare per avere un quadro normativo completo sull'argomento.
La sua interpretazione è controversa: si va dalla tesi più
riduttiva (secondo cui si tratterebbe di un'interpretazione autentica
delle citate leggi n. 336/1964 e 132/1968, senza valore innovativo) a
quella più aperturista (in base alla quale esso estenderebbe la
deroga all'obbligo del pensionamento d'ufficio a sessantacinque anni,
anche ai sanitari che erano di ruolo nel 1964 e che diventarono
primari successivamente) passando per una tesi intermedia (in virtù
della quale il beneficiario in parola sarebbe stato in tal modo
concesso a quei medici ospedalieri che nel 1964 fossero, non già in
possesso della qualifica di primario, ma semplicemente incaricati
delle relative funzioni).
Indubbiamente, di fronte ad un così nutrito elenco di deroghe
alla regola generale e del collocamento a riposo obbligatorio al
sessantacinquesimo anno di età, vien fatto di pensare che, in
realtà, la regola abbia costituito, per di più un trentennio,
l'eccezione.
Ciò significa che la ragionevolezza della suddetta regola
(riprodotta in via generale, con le relative eccezioni, per tutto il
personale del servizio sanitario nazionale, dall'art. 53 del d.P.R.
761/1979) può ben essere saggiata alla luce delle numerose deroghe
ad essa apportate, già nelle sue precedenti formulazioni. Infatti,
si tratta di deroghe che, singolarmente prese rappresentano norme di
jus singulare inutilizzabili come termine di paragone, ma considerate
nel loro complesso esprimono una ratio di più ampio respiro, e, in
ogni caso, diversa ed autonoma (e forse inavvertita dai vari
legislatori succedutisi nel tempo ma ormai organicamente incorporata
nella mens legis ) rispetto alle logiche particolari, via via
perseguite dalle singole eccezioni normative.
In altre parole, l'occasio legis originaria, che aveva provocato
le prime norme derogatorie (e, cioè, la preoccupazione di sopperire,
in qualche modo, al blocco dei concorsi in conseguenza della guerra e
delle prolungatesi difficoltà post belliche), si è praticamente
persa per strada, a mano a mano che alle eccezioni iniziali si sono
aggiunte quelle successive, estendendone sempre più la portata.
Nondimeno, dall'interpretazione sistematica della legislazione
dell'ultimo trentennio, in materia di limiti di età per il
collocamento a riposo d'ufficio dei sanitari pubblici dipendenti, è
dato ricavare una comune logica, che ad essa presiede e che, da una
parte, è sempre meno legata agli avvenimenti bellici e post bellici,
superando il requisito dell'ingresso in carriera in quell'arco
temporale, dall'altra tutela sempre più la professionalità, ai più
alti livelli, cioè a quelli apicali.
Significativa, al riguardo, la disposizione di una delle ultime
leggi sull'argomento: l'art. 66 della legge n. 66 della legge 12
febbraio 1968, n. 132. In forza di esso il diritto al mantenimento in
servizio sino al compimento del settantesimo anno di età, è stato
esteso ai sanitari ospedalieri di vertice, che, successivamente al 16
giugno 1964, fossero stati trasferiti ad un altro ospedale, purchè
di "pari o superiore categoria".
Vale a dire, che la perdita di professionalità, connesa
all'assunzione di responsabilità direttive in una unità operativa
di livello inferiore, non è stata riconosciuta meritevole di tutela.
Se, dunque, la ratio che ha ispirato, per di più di un
trentennio, le norme sul collocamento a riposo dei sanitari apicali
del comparto pubblico è quella di assicurare il loro trattenimento
in servizio sino al compimetno del settantesimo anno, onde
valorizzare al massimo il bagaglio d'esperienza e l'apporto
professionale dei medesimi, si deve riconoscere che l'art. 53, primo
comma del d.P.R. n. 761/1979, nella parte in cui ha unificato a
sessantacinque anni il limite dell'età pensionabile, senza
differenziare la posizione dei medici apicali, ha, in primo luogo,
realizzato un'ingiustificata inversione di tendenza, rispetto al
passato, nel trattamento della stessa categoria di personale;
secondariamente, ha irrazionalmente uniformato il regime del
collocamento a riposo di categorie diverse, quanto a carriera e
livelli di responsabilità.
In entrambi i casi, ponendosi in chiaro contrasto con i principi
di ragionevolezza e uguaglianza, di cui all'art. 3 della
Costituzione, nonchè di imparzialità e buon andamento
dell'amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione.
Tenendo, altresì, presente che l'ingresso nel pubblico impiego
del medico avviene di norma, in età più avanzata rispetto agli
altri pubblici dipendenti (a causa degli studi universitari più
lunghi e dei successivi indispensabili corsi di specializzazione post
universitaria), che, inoltre, l'accesso alla qualifica apicale
prevede il previo superamento degli esami di idoneità a primario, o
alle altre funzioni dirigenziali (e, prima che fossero aboliti nel
1979, pure alle funzioni di aiuto), anch'essi scaglionati nel tempo,
appare al collegio che il ripetuto art. 53, primo comma, del d.P.R.
n. 761/1979, nella parte in cui non fa salvo, per i primari
ospedalieri e assimilati, il diritto al trattenimento in servizio
sino al settantesimo anno, si ponga in conflitto anche con l'art. 35,
primo e secondo comma, della Costituzione sulla tutela del lavoro in
tutte le sue forme ed applicazioni e sul particolare valore
attribuito alla formazione e all'elevazione professionale dei
lavoratori.
Senza contare, che, in questo modo, un patrimonio umano di
esperienza e di professionalità, del massimo livello, che l'ente
pubblico ha contribuito a formare andrebbe perduto prima che possa
sviluppare appieno la propria potenzialità lavorativa all'interno
del servizio pubblico.
L'art. 53, primo comma, del d.P.R. 761/1979, poi, nella parte in
cui impedisce ai primari di porre a base del calcolo del proprio
trattamento di quiescenza, uno stipendio che sia il frutto del
massimo sviluppo della relativa progressione economica di attività,
ad avviso del collegio fa nascere, ancora, seri dubbi sulla sua
conformità al precetto dell'art. 36, primo comma, della
Costituzione, ove si garantisce al lavoratore il diritto ad una piena
ed effettiva retribuzione, anche soto l'aspetto della tutela della
pensione, che costituisce una forma differita, ma non meno
importante, della retribuzione stessa.
Infatti, secondo l'insegnamento della Corte costituzionale (cfr.
sentenza n. 302 del 1983) "il trattamento di quiescenza costituisce
poiezione di quello di attivita'", sicchè essi sono governati,
entrambi, dall'art. 36 della Costituzione.
Osserva, infine, il collegio che il predetto art. 53, primo comma,
del d.P.R. n. 761/1979, nella parte in cui non consente ai medici
apicali del servizio pubblico di maturare il maggior incremento
possibile dell'anzianità utile, ai fini pensionistici, anche in
concorso con eventuali riscatti (la cui presenza - come sopra s'è
visto - non sterilizza, in ogni caso, la progressione della base
pensionabile) addensa sul medesimo fondati sospetti di contrasto con
il principio, sancito dall'art. 38, secondo comma, della
Costituzione, in base al quale il lavoratore ha diritto che siano
preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle sue esigenze di vita, in
caso di vecchiaia.
Ritiene, dunque, il collegio che la questione di legittimità
costituzionale, in parte qua, dell'art. 53, primo comma, del d.P.R.
20 dicembre 1979, n. 761, in relazione agli artt. 3, 97 primo comma,
35 primo e secondo comma, 36 primo comma, e 38 secondo comma, della
Costituzione, non sia manifestamente infondata e sia, inoltre,
rilevante ai fini della definitiva pronuncia sulla domanda
incidentale di sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza, ai fini della definitiva pronuncia sulla
domanda incidentale di sospensione del provvedimento impugnato, e la
non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale, in parte qua dell'art. 53, primo comma, del d.P.R. 20
dicembre 1979, n. 761, in relazione agli artt. 3, 97 primo comma, 35
primo e secondo comma, 36 primo comma, 38 secondo comma, della
Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio sul procedimento cautelare;
Ordina che a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
Così deciso, in Brescia, il 27 aprile 1990 dal tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia, in camera di consiglio.
Il presidente: CONTI - SPRINGOLO
L'estensore: RIGHI
90C1027