1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 26-2-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 44 SENTENZA 10 - 20 febbraio 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Decadenza dalla carica di consigliere comunale per una causa di incompatibilita' - Disciplina - Limiti e condizioni di applicabilita' - Erroneita' delle premesse interpretative da parte del giudice a quo - Non fondatezza. (Legge 23 aprile 1981, n. 154, art. 3; d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 9-bis ). (Cost., art. 97). (097C0184) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 26-2-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv.
Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof.
Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE,
avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge
23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed
incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,
comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli
addetti al Servizio sanitario nazionale) e dell'art. 9 (recte: 9-bis)
del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la
composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni
comunali), promosso con ordinanza emessa il 31 ottobre 1995 dal
tribunale di Tempio Pausania, nel procedimento civile vertente tra
Isoni Giovanni Battista ed altra e Murgia Salvatore, iscritta al n.
277 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica, n. 14, prima serie speciale dell'anno 1996;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 13 novembre 1996 il giudice
relatore Valerio Onida.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso per l'accertamento di una
causa di incompatibilità a ricoprire la carica di sindaco, nei
confronti di un soggetto per il quale si assumeva sussistesse una
situazione di lite pendente con il comune, il tribunale di Tempio
Pausania, con ordinanza emessa il 31 ottobre 1995, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 97
della Costituzione, dell'art. 3 della legge 23 aprile 1981, n. 154
(Norme in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche
di consigliere regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e
in materia di incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario
nazionale), "nella parte in cui non prevede l'estensione alla carica
di sindaco delle cause di incompatibilità ivi contemplate" per la
carica, fra l'altro, di consigliere comunale, nonchè dell'art. 9-bis
(erroneamente indicato, nel dispositivo dell'ordinanza, come art. 9)
del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la
composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni
comunali), "nella parte in cui non prevede l'estensione della
pronuncia di decadenza per incompatibilità dalla qualità di
sindaco".
Osserva il remittente che, a seguito dell'entrata in vigore della
legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del
presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio
provinciale), il sindaco direttamente eletto, ancorchè concorra a
comporre il consiglio comunale, non riveste più la carica di
consigliere comunale, onde non risulterebbe più applicabile il
settimo comma dell'art. 9-bis del d.P.R. n. 570 del 1960, secondo
cui la pronuncia della decadenza dalla carica di consigliere comunale
produce di pieno diritto l'immediata decadenza dall'ufficio di
sindaco.
Risulta bensì tuttora applicabile - prosegue il remittente -
l'art. 6 dello stesso d.P.R. n. 570 del 1960, secondo cui non può
essere nominato sindaco chi si trovi in uno dei casi di
ineleggibilità alla carica di consigliere comunale previsti dalla
legge; non si potrebbero invece più applicare le cause di
incompatibilità previste per i consiglieri, cause che, avendo
carattere tassativo in quanto limitative dell'esercizio del diritto
ad accedere alle cariche elettive, sancito dall'art. 51 della
Costituzione, non potrebbero estendersi a situazioni, come quella
dell'ufficio di sindaco, non espressamente contemplate.
Secondo il giudice a quo, peraltro, essendo la funzione di sindaco
"particolarmente rappresentativa, incisiva e determinante", non si
comprenderebbe perchè essa sia assoggettata a requisiti di
imparzialità più limitati di quelli imposti ai consiglieri. La
disciplina vigente sarebbe dunque in contrasto con il principio di
cui all'art. 97 della Costituzione, poichè un sindaco che versi in
situazione di incompatibilità, discendente, come nella specie, dalla
pendenza di una lite con il comune, non garantirebbe il buon
andamento e l'imparzialità della amministrazione.
In punto di rilevanza, il remittente osserva che le questioni
proposte in giudizio circa la pendenza attuale della lite, la
regolare costituzione di parte civile che avrebbe dato luogo a tale
pendenza, e la fondatezza della domanda di accertamento della
incompatibilità potrebbero essere esaminate solo dopo che sia stata
risolta la questione della estensibilità al sindaco delle cause di
incompatibilità previste per i consiglieri comunali; mentre non
sarebbe fondata l'eccezione proposta dal resistente in ordine alla
regolarità della notifica.
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
L'Avvocatura osserva che la formulazione della legge n. 154 del
1981 va collegata alla vigenza del regime normativo precedente
all'entrata in vigore della legge n. 81 del 1993, nel quale il
sindaco veniva eletto dal consiglio fra i propri componenti, e di
conseguenza doveva avere i requisiti di eleggibilità e di
compatibilità per essi previsti.
Peraltro - prosegue l'interveniente - nella legge n. 81 del 1993
non si rinviene alcuna disposizione che abroghi la previsione dei
predetti requisiti per il sindaco; l'art. 34 della legge,
nell'abrogare espressamente una serie di norme contenute nel d.P.R.
n. 570 del 1960, non ha inciso in alcun modo sulla disciplina delle
cause di ineleggibilità e di incompatibilità previste per le
cariche elettive negli enti locali. Ciò significa, secondo
l'Avvocatura, che in base all'interpretazione logico-sistematica non
si può ravvisare alcun vuoto normativo.
Sul piano sostanziale, del resto, secondo l'interveniente, le cause
di ineleggibilità e di incompatibilità, nel sistema previgente, pur
riferite formalmente ai consiglieri comunali, sarebbero state poste
essenzialmente a garanzia del buon andamento e dell'imparzialità
nell'esercizio delle funzioni degli organi di governo degli enti
locali; e tale esigenza non è venuta meno con l'introduzione
dell'elezione diretta del sindaco, cui anzi le stesse cause ostative
dovrebbero ritenersi a maggior ragione applicabili, avendo egli la
veste di principale responsabile della funzione di gestione
dell'ente.
Infine l'Avvocatura osserva, per completezza, che in sede di
formazione dei testi unici di riordino della materia, previsti dalle
stesse fonti normative che hanno dato luogo alla questione di
costituzionalità, potrà trovare una migliore definizione la
disciplina delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità per
il consigliere comunale e per il sindaco.
Considerato in diritto
1. - Nel dispositivo dell'ordinanza di rimessione si indica come
norma denunciata, oltre all'art. 3 della legge n. 154 del 1981,
l'art. 9 del d.P.R. n. 570 del 1960 (che concerne la perdita della
qualità di assessore verificandosi una delle incompatibilità
previste dalla legge rispetto alla carica di consigliere). Ma dalla
motivazione della medesima ordinanza risulta chiaro che tale
indicazione è frutto di un errore materiale, mentre la disposizione
che si è inteso denunciare è quella dell'art. 9-bis dello stesso
decreto legislativo, ove si disciplina la decadenza dalla carica di
consigliere comunale per il verificarsi, fra l'altro, di una causa di
incompatibilita': disposizione, quest'ultima, espressamente citata
nella motivazione come oggetto del dubbio di costituzionalità.
2. - La questione non è fondata nei termini di seguito precisati.
La premessa su cui si fonda l'ordinanza di rimessione è che, a
seguito della nuova disciplina dettata dalla legge n. 81 del 1993
sulla elezione diretta del sindaco, a quest'ultimo non si possano
più applicare le disposizioni dell'art. 3 della legge 23 aprile
1981, n. 154, che prevedono le cause di incompatibilità con la
carica di consigliere comunale. Mentre le cause di ineleggibilità a
tale carica si estenderebbero al sindaco, in forza del richiamo
contenuto nell'art. 6, primo alinea, del t.u. 16 maggio 1960, n. 570,
secondo cui non può essere nominato sindaco chi si trova in uno dei
casi di ineleggibilità a consigliere comunale previsti dalla legge,
viceversa le cause di incompatibilità - nella specie quella
prevista, per chi abbia lite pendente con il comune, dall'art. 3, n.
4, della legge n. 154 del 1981 - non si estenderebbero al sindaco,
che non rivestirebbe più la carica di consigliere comunale: onde non
troverebbe più applicazione nemmeno l'art. 9-bis, settimo comma, del
d.P.R. n. 570 del 1960, che sancisce la decadenza dall'ufficio di
sindaco di colui nei cui confronti sia pronunciata la decadenza dalla
qualità di consigliere comunale.
3. - Tale premessa non appare però esatta. In base alla riforma
recata dalla legge n. 81 del 1993, il sindaco, eletto direttamente,
non è più scelto sulla base della sua precedente investitura nella
carica di consigliere comunale, come avveniva in forza dell'abrogato
art. 5, primo comma, del t.u. n. 570 del 1960, ma è pur sempre
membro del consiglio comunale, secondo l'art. 34, comma 1, della
legge n. 142 del 1990 (nel testo risultante dalla novella recata
dall'art. 16 della legge n. 81 del 1993), e come è ribadito
dall'art. 1 della stessa legge n. 81 del 1993, secondo cui "il
consiglio comunale è composto dal sindaco" e da un numero di membri
variabile secondo la popolazione del comune. In tale qualità egli,
anche quando non presiede il consiglio, come può accadere nei comuni
con popolazione superiore a 15.000 abitanti (art. 1, comma 2, della
legge n. 81 del 1993), ha diritto di voto per le delibere consiliari,
e viene computato ad ogni fine tra i componenti del consiglio stesso.
In tale quadro sistematico, non vi è difficoltà a ritenere che le
cause di incompatibilità a suo tempo stabilite dalla legge per i
consiglieri comunali (e che valevano ipso jure anche per i Sindaci
quando questi erano eletti dai consigli nel proprio seno) - la cui
ratio consiste evidentemente nell'impedire che possano concorrere
all'esercizio delle funzioni dei consigli comunali soggetti portatori
di interessi confliggenti con quelli del comune o i quali comunque si
trovino in condizioni che ne possano compromettere l'imparzialità -
valgano oggi anche per i Sindaci direttamente eletti, tuttora
componenti dei consigli e come tali compartecipi a pieno titolo delle
relative funzioni.
D'altra parte questa interpretazione è l'unica che consente di
attribuire al contesto normativo un significato esente dal vizio di
irragionevolezza che discenderebbe, come osserva lo stesso
remittente, dal non considerare efficaci nei confronti proprio del
sindaco, rappresentante del comune, le cause di incompatibilità che
il legislatore del 1981 aveva ritenuto di dover stabilire nei
confronti di tutti i componenti dei consigli comunali, i quali allora
rivestivano tutti all'origine la carica di consigliere comunale,
anche quando poi venivano eletti sindaci o assessori; cause che
successivamente il legislatore ha espressamente esteso agli assessori
che possono essere scelti fuori dall'ambito dei consigli, ai quali
non potrebbero applicarsi di per sè le incompatibilità sancite per
i membri dei consigli medesimi (cfr. art. 33, commi 3 e 4, della
legge n. 142 del 1990, come sostituito dall'art. 23 della legge n. 81
del 1993).
4. - La disposizione dell'art. 9-bis, settimo comma, del testo
unico n. 570 del 1960, secondo cui la pronuncia della decadenza dalla
carica di consigliere comunale produce di pieno diritto la immediata
decadenza dall'ufficio di sindaco, e quella parallela dell'art. 9,
che sancisce la perdita della qualità di assessore col verificarsi
di una delle cause di incompatibilità contemplate dalla legge,
avevano nel sistema preesistente alla riforma del 1993 il solo valore
di disciplinare dal punto di vista del procedimento e della
decorrenza la decadenza dalle cariche dei membri degli esecutivi
comunali, non quello di estendere l'ambito di applicabilità di cause
di ineleggibilità e di incompatibilità che riguardavano la carica
di consigliere, e che si applicavano a Sindaci e assessori in quanto
questi dovevano essere anche (e prima) consiglieri comunali. Oggi la
disposizione dell'art. 9-bis, settimo comma, non fa che confermare la
impossibilità di scindere, anche per il sindaco direttamente eletto,
la permanenza in detta carica dalla permanenza della qualità di
componente del consiglio comunale, concorrendo quindi a rafforzare
l'interpretazione qui proposta.
5. - Non è di ostacolo, nei riguardi di quest'ultima, l'obiezione
mossa dal giudice a quo, secondo cui, essendo le cause di
incompatibilità limitative del diritto costituzionalmente garantito
di accesso alle cariche elettive, esse hanno carattere tassativo e
non potrebbero dunque estendersi a situazioni non espressamente
disciplinate. Infatti non si tratta di applicare per analogia ai
Sindaci le cause di incompatibilità stabilite per i consiglieri
comunali, ma, ben diversamente, di interpretare ragionevolmente (sia
pure in senso estensivo rispetto alla mera lettera delle
disposizioni, riferita ai "consiglieri comunali") le norme che
stabiliscono le cause di incompatibilità per i componenti del
consiglio comunale, fra i quali si annovera, come si è visto, anche
il sindaco pur eletto direttamente.
6. - Così ricostruito il sistema normativo, la questione di
costituzionalità, proposta sulla base di una diversa
interpretazione, si rivela priva di fondamento.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3 della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di
ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale), e
dell'art. 9-bis del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle
leggi per la composizione e la elezione degli organi delle
Amministrazioni comunali), sollevata, in riferimento all'art. 97
della Costituzione, dal tribunale di Tempio Pausania con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 febbraio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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