1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 7-6-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 163 SENTENZA 25 - 31 maggio 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Rilevanza della questione sollevata - Riesame della rilevanza alla luce di innovazioni legislative - Richiesta di restituzione degli atti al rimettente - Rigetto. Rilevanza della questione sollevata - Ritenuta carenza di motivazione - Eccezione di inammissibilita', prospettata dall'Avvocatura dello Stato - Rigetto. Imposte e tasse - Servizi autonomi di cassa degli uffici finanziari - Riscossione coattiva delle sanzioni pecuniarie e delle spese di giustizia - Affidamento al concessionario dei servizi di riscossione dei tributi - Ritenuto eccesso di delega, per violazione dei criteri direttivi fissati nella delega legislativa al Governo - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 9 luglio 1997, n. 237, art. 7, comma 1. - Costituzione, art. 76 (in relazione all'art. 3, comma 138, della legge 23 dicembre 1996, n. 662). (099C0527) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 7-6-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA,
Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI
MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1, del
decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 237 (Modifica della
disciplina in materia di servizi autonomi di cassa degli uffici
finanziari), promossi con ordinanze emesse il 16 febbraio e il 4
marzo 1998 (n. 2 ordinanze), il 22 ed il 16 marzo 1999 dal pretore
di Padova, rispettivamente iscritte ai nn. 122, 128, 133, 595 e 596
del registro ordinanze 1999 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 11 e 43 - prima serie speciale - dell'anno
1999;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 22 marzo 2000 il giudice
relatore Annibale Marini;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di procedimenti esecutivi promossi per il recupero
di somme dovute all'erario a titolo di sanzioni penali pecuniarie e
spese di giustizia, il pretore di Padova, con cinque ordinanze di
identico contenuto, emesse in data 16 febbraio 1998, 4 marzo 1998,
16 marzo 1999 e 22 marzo 1999, ha sollevato - in riferimento
all'art. 76 della Costituzione - questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, comma 1, del decreto legislativo 9
luglio 1997, n. 237 (Modifica della disciplina in materia di
servizi autonomi di cassa degli uffici finanziari), "nella parte in
cui prevede che l'intera riscossione coattiva delle sanzioni penali
pecuniarie e delle spese di giustizia e non il solo materiale
pagamento delle stesse avvenga a mezzo del concessionario della
riscossione dei tributi".

1.1 - Premette il rimettente di essere chiamato a decidere
questioni insorte nel corso di procedimenti esecutivi promossi da
diversi uffici del campione penale per il recupero di somme dovute
all'erario a titolo di pene pecuniarie e spese di giustizia e di
ritenere necessario accertare, in via pregiudiziale, la
legittimazione dei suddetti uffici ad agire esecutivamente sui beni
dei debitori.
In proposito, afferma il rimettente, la riscossione delle pene
pecuniarie e delle spese di giustizia, sia per la fase del
pagamento che per quella della riscossione coattiva, risulta
inequivocamente attribuita dal decreto legislativo n. 237 del 1997
e dalle circolari illustrative del Ministero della giustizia e del
Ministero delle finanze alla competenza esclusiva del
concessionario del servizio di riscossione dei tributi, con
eliminazione di ogni attribuzione all'Ufficio del registro e di
ogni competenza esecutiva agli uffici del campione penale.
Ma proprio siffatta disciplina, contenuta nel citato decreto
legislativo, eccede, ad avviso dello stesso giudice, i limiti
stabiliti dalla norma delegante contenuta nell'art. 3, comma 138,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), violando, in tal modo, l'art. 76 della
Costituzione.
Il legislatore, infatti, nel delegare il Governo ad emanare
decreti legislativi finalizzati ad eliminare i servizi autonomi di
cassa degli uffici finanziari, aveva provveduto a fissare i
seguenti principi e criteri direttivi: a) razionalizzare il sistema
di riscossione delle imposte indirette e delle altre entrate
affidando ai concessionari della riscossione gli adempimenti svolti
in materia dai servizi di cassa degli uffici del Ministero delle
finanze ed armonizzandoli alla procedura di funzionamento del conto
fiscale"; b) apportare le conseguenti modifiche agli adempimenti
posti a carico dei contribuenti, dei concessionari della
riscossione, e degli uffici finanziari dalla vigente normativa".
Secondo quanto ritenuto dal rimettente, l'attribuzione della
riscossione delle pene pecuniarie e delle spese di giustizia ai
concessionari del servizio di riscossione dei tributi, veniva,
pertanto, a rappresentare, nella legge delega, una mera conseguenza
della soppressione delle attribuzioni dell'Ufficio del registro.
Sennonchè, sotto la previgente disciplina, le attribuzioni di
tale ufficio erano limitate al materiale pagamento delle somme,
mentre la potestà esecutiva relativamente alle pene pecuniarie ed
alle spese di giustizia penali era, ai sensi del regio decreto 23
dicembre 1865, n. 2701, di competenza esclusiva dei cancellieri.
Sarebbe, quindi, evidente come sia stata attribuita al
concessionario anche una potestà di competenza dei cancellieri e,
quindi, una funzione aggiuntiva a quella in precedenza riconosciuta
all'Ufficio del registro. Ne deriverebbe la violazione dell'art. 76
della Costituzione, poichè il conferimento di tale funzione non
potrebbe ritenersi autorizzato dal criterio direttivo di cui al
punto a) dell'art. 3, comma 138, della legge n. 662 del 1996.
Nè, d'altro canto, aggiunge il rimettente, potrebbe soccorrere
il punto b) della stessa norma.
Sebbene siffatta disposizione attribuisca al Governo la potestà
di "apportare le conseguenti modiche agli adempimenti posti a
carico ... dei concessionari ... e degli uffici finanziari", il
giudice a quo dubita che tale previsione possa intendersi in senso
così lato da ricomprendere anche l'attività esecutiva e di
riscossione delle sanzioni penali e delle spese di giustizia.
La dizione testuale della norma "... conseguenti modifiche ...",
sostiene il rimettente, è, infatti, riferibile solo a quelle
"variazioni della normativa o delle materie coinvolte che siano
necessarie, utili o anche solo opportune ma che, in ogni caso,
coinvolgano aspetti meramente accessori, collaterali o, comunque,
strumentali rispetto all'obiettivo designato".
Mentre le conseguenze delle nuove competenze attribuite al
concessionario in materia di riscossione delle pene pecuniarie e
delle spese di giustizia sarebbero di notevole rilievo, tant'è che
costui:

a) una volta riscosse le somme sarebbe tenuto a comunicare
alla cancelleria l'avvenuta esazione delle pene pecuniarie (o
comunque l'eventuale sopravvenienza di cause estintive) affinchè
si possa procedere alla compilazione dei fogli complementari;
b) su richiesta della magistratura di sorveglianza dovrebbe
rilasciare il certificato di pagate spese ai fini della
riabilitazione;
c) dovrebbe, anche se soggetto privato, richiedere al
procuratore della Repubblica la conversione della pena pecuniaria e
l'applicazione delle cause di estinzione della pena;
d) dovrebbe eseguire i provvedimenti di cumulo disposti dal
pubblico ministero.

Sul piano normativo, poi, dovrebbe ritenersi implicitamente
abrogato l'art. 460, comma 3, del codice di procedura penale, nella
parte in cui è previsto che copia del decreto penale è notificata
con il "precetto", poichè quest'ultimo resterebbe sostituito
dall'avviso di mora che spetta al concessionario.
Si tratterebbe, pertanto, conclude il rimettente, di una
modifica, non legittimata dalla legge delega, con la creazione di
un nuovo soggetto istituzionale, di natura privata, quale "abituale
interlocutore per gli organi istituzionali".

1.2 - La questione viene, infine, ritenuta rilevante, poichè
dalla sua risoluzione dipende la legittimazione processuale degli
uffici del campione penale nei giudizi a quibus.

2. - È intervenuto nei giudizi il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la restituzione degli atti al giudice
rimettente per una nuova valutazione della rilevanza della
questione di legittimità, ovvero, per la dichiarazione di
inammissibilità o infondatezza della questione stessa.
Rileva l'avvocatura come la restituzione degli atti al giudice a
quo sia resa necessaria dalle innovazioni legislative successive
alle prime tre ordinanze di rimessione ed in primo luogo dalle
modifiche ed integrazioni apportate all'art. 3 del decreto
legislativo 9 luglio 1997, n. 237, dall'art. 1 del decreto
legislativo 19 novembre 1998, n. 422 (Disposizioni integrative e
correttive dei decreti legislativi 9 luglio 1997, n. 237 e n. 241,
4 dicembre 1997, n. 460, 15 dicembre 1997, n. 446, e 18 dicembre
1997, n. 472), il quale ha sostituito alle parole "dall'ufficio
finanziario competente" le parole "dall'ufficio dell'ente
creditore".
Sempre dal citato decreto legislativo n. 422 del 1998 è stato
introdotto, osserva l'avvocatura, l'articolo 16-bis a norma del
quale vengono fatti salvi "gli effetti degli atti amministrativi e
di esecuzione compiuti dal 1o gennaio 1998".
A completare il quadro delle innovazioni legislative la stessa
difesa richiama, infine, il decreto legislativo 26 febbraio 1999,
n. 46 (Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo a
norma dell'art. 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337), il cui
art. 17 ha previsto la riscossione mediante ruolo di tutte le
entrate dello Stato.
La questione, poi, dovrebbe, ad avviso dell'Avvocatura, essere
dichiarata inammissibile mancando, nelle due ultime ordinanze, una
adeguata motivazione della sua rilevanza sotto il profilo della
descrizione della fattispecie sottoposta alla valutazione del
giudice a quo.
Nel merito la censura di incostituzionalità sarebbe, sempre ad
avviso dell'avvocatura, infondata.
Ed invero, nell'ambito dei principi e criteri direttivi fissati
dalla legge delega, quello di cui al punto b) dell'art. 3, comma
138, della legge n. 662 del 1996, avrebbe in sostanza accordato al
legislatore delegato un ampio margine di intervento in ordine agli
adempimenti posti a carico dei vari soggetti operanti nell'intera
procedura di riscossione in conseguenza della soppressione dei
servizi autonomi di cassa degli uffici finanziari.
Con la conseguenza che la attribuzione ai concessionari della
competenza anche in materia di esecuzione coattiva non solo non
sarebbe preclusa dalla legge delega, ma sarebbe imposta dal
criterio direttivo di cui al punto a) dell'art. 3, comma 138,
laddove viene prevista la razionalizzazione dell'intero sistema di
riscossione delle imposte indirette e delle altre entrate.
Va infine osservato che se lo Stato, attraverso l'atto di
concessione amministrativa, si è spogliato, a favore del
concessionario, dell'esercizio della funzione di riscossione delle
entrate di propria competenza, è altrettanto indubitabile che ha
conservato la titolarità della funzione stessa.
Pertanto, conclude l'Avvocatura, la normativa denunciata non
sembra affatto, come affermato dal rimettente, avere la portata "di
una autentica rivoluzione con la creazione, ex nihilo di un nuovo
soggetto istituzionale, di natura privata, quale abituale
interlocutore per gli organi giurisdizionali".

Considerato in diritto

1. - I giudizi hanno ad oggetto questioni identiche e vanno
perciò riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - Il pretore di Padova dubita - in riferimento all'art. 76
della Costituzione - della legittimità costituzionale dell'art. 7,
comma 1, del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 237 (Modifica
della disciplina in materia di servizi autonomi di cassa degli
uffici finanziari).
Ad avviso del rimettente, la disposizione denunciata, "nella
parte in cui prevede che l'intera riscossione coattiva delle
sanzioni penali pecuniarie e delle spese di giustizia e non il solo
materiale pagamento delle stesse avvenga a mezzo del concessionario
della riscossione dei tributi", violerebbe il criterio direttivo
fissato dall'art. 3, comma 138, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) e,
conseguentemente, l'art. 76 della Costituzione.

3. - Preliminarmente va escluso che le innovazioni introdotte
nella materia in esame dai decreti legislativi 19 novembre 1998,
n. 422 e 26 febbraio 1999, n. 46, debbano comportare, come invece
ritiene l'avvocatura dello Stato, un riesame della rilevanza della
questione da parte del giudice a quo.
Quest'ultimo, infatti, ha già preso in considerazione, in due
ordinanze, il decreto legislativo n. 422 del 1998 ritenendolo privo
di rilevanza ai fini della risoluzione della questione di
legittimità. E tanto basta, attesa la sostanziale identità di
tutte le ordinanze, per rendere, nella specie, del tutto superflua
una nuova valutazione al riguardo.
Il decreto legislativo n. 46 del 1999, che ha previsto la
riscossione mediante ruolo di tutte le entrate dello Stato e,
dunque, anche di quelle oggetto dei giudizi a quibus non potrebbe,
poi, in alcun modo legittimare la restituzione degli atti al
giudice a quo in quanto, ai sensi dell'art. 36, comma 9, del
decreto, la relativa disciplina non è applicabile alle procedure
esecutive in corso, le quali continuano ad essere regolate dalle
disposizioni anteriormente vigenti.
Deve essere, anche, disattesa l'eccezione di inammissibilità
della questione sollevata dall'avvocatura generale dello Stato
sotto il profilo dell'assenza o dell'insufficienza della
motivazione della sua rilevanza.
Il rimettente ha, infatti, sollevato la questione per la asserita
necessità dell'accertamento della legittimazione processuale in
capo agli uffici procedenti.
Motivazione di per sè non implausibile e che non può essere,
perciò, censurata in sede di controllo esterno sul giudizio di
rilevanza espresso dall'ordinanza di rimessione (sentenze n. 179 e
n. 148 del 1999).
Mentre, contrariamente a quanto affermato dall'avvocatura, del
tutto esaustiva risulta la descrizione delle fattispecie oggetto
dei singoli procedimenti esecutivi e l'indicazione, pur se
indiretta, delle date di inizio dei procedimenti stessi.

4. - Nel merito la questione non è fondata.

4.1. - La violazione dell'art. 76 della Costituzione viene
denunciata dal rimettente sotto il profilo dell'eccesso di delega
per avere il decreto impugnato accordato ai concessionari del
servizio di riscossione dei tributi, in assenza di qualunque
previsione della legge delega, la potestà per la riscossione
coattiva delle pene pecuniarie e delle spese di giustizia.
In proposito, va anzitutto ribadita la costante giurisprudenza di
questa Corte secondo cui la delega legislativa non elimina ogni
discrezionalità del legislatore delegato, i cui margini risultano
più o meno ampi a seconda del grado di specificità dei principi e
criteri direttivi fissati dal legislatore delegante.
E deve essere altresì evidenziata la affermazione, egualmente
costante, di questa Corte secondo cui per valutare di volta in
volta se il legislatore delegato abbia ecceduto tali - più o meno
ampi - margini di discrezionalità, occorre individuare la ratio
della delega, per verificare se la norma delegata sia ad essa
rispondente.
Ora, non appare contestabile come la legge n. 662 del 1996, in
conformità a quanto risulta dal testo sub a) dell'art. 3, comma
138, persegua lo scopo della "razionalizzazione del sistema di
riscossione delle imposte indirette e delle altre entrate". E ciò
del resto in perfetta rispondenza al titolo stesso della legge,
espresso, appunto, nei termini di "Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica".
Su tale base, occorre allora verificare se la norma impugnata,
accordando ai concessionari del servizio di riscossione dei tributi
anche la potestà esecutiva per la riscossione delle pene
pecuniarie e delle spese di giustizia, risponda all'esigenza di
razionalizzazione del sistema di riscossione delle entrate
complessivamente considerato. E la risposta non può non essere
affermativa, attesa l'evidente necessità di unificare in un solo
soggetto, e precisamente nel concessionario, sia la funzione di
"cassiere" che la potestà di riscossione coattiva delle sanzioni
pecuniarie e delle spese di giustizia.
Con conseguente cessazione, per tale ultimo aspetto, delle
funzioni del cancelliere quale "agente delle finanze" di cui
all'art. 205 della tariffa penale (approvata con regio decreto 23
dicembre 1865, n. 2701).
Può, quindi, dirsi che la scelta del legislatore delegato,
essendo diretta ad attuare un espresso criterio direttivo contenuto
nella legge di delega, non ha ecceduto i margini lasciati al
legislatore delegato e non vi'ola, dunque, l'art. 76 della
Costituzione.
L'eccesso di delega non potrebbe, neppure, fondarsi sulla
circostanza, evocata dal rimettente, che la potestà esecutiva dei
concessionari del servizio di riscossione dei tributi richiederebbe
modificazioni particolarmente rilevanti della normativa vigente e,
dunque, tali da non poter essere ricomprese tra quelle, puramente
marginali, che il Governo è autorizzato ad apportare in base al
criterio direttivo enunciato al punto b) dell'art. 3, comma 138,
della legge n. 662 del 1996.
La lettura immotivatamente restrittiva che in tal modo si propone
del citato criterio direttivo non risulta, infatti, confortata nè
dalla lettera nè dalla ratio dello stesso che fa espresso ed
inequivoco riferimento a tutte quelle modifiche, marginali o meno,
rese necessarie dalle nuove funzioni attribuite ai concessionari
che comprendono anche la potestà esecutiva in materia di sanzioni
pecuniarie e spese di giustizia.
Sicchè, anche sotto tale aspetto, la questione va dichiarata
infondata.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, comma 1, del decreto legislativo 9
luglio 1997, n. 237 (Modifica della disciplina in materia di
servizi autonomi di cassa degli uffici finanziari), sollevata, in
riferimento all'art. 76 della Costituzione, dal pretore di Padova
con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 maggio 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Marini
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 31 maggio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C0527