1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 26-4-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 65 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 novembre 2011
Ordinanza del 29 novembre 2011 emessa dal Consiglio di Stato di Roma sui ricorsi riuniti proposti da Comune di Erbusco e Regione Lombardia contro Le Porte Franche Scrl ed altri. Commercio - Norme della Regione Lombardia - Disposizioni in materia di orari degli esercizi commerciali - Previsione della possibilita' di apertura al pubblico nelle giornate domenicali e festive agli esercizi commerciali situati in ambiti territoriali a forte attrattivita' individuati secondo un elenco tassativamente determinato - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'irragionevolezza - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di tutela giurisdizionale - Violazione del principio di liberta' d'iniziativa economica privata - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione per la mancanza di una specifica istruttoria finalizzata ad analizzare le realta' territoriali e ad effettuare una ponderazione comparativa di interessi in relazione a criteri orientativi previamente definiti - Violazione del principio di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Lombardia, 3 aprile 2000, n. 22, art. 5-bis, comma 10. - Costituzione, artt. 3, 24, 41, 97, 103, 113 e 117. Commercio - Norme della Regione Lombardia - Disposizioni in materia di orari degli esercizi commerciali - Orari delle attivita' di vendita al dettaglio in sede fissa - Previsione della possibilita' di apertura al pubblico nelle giornate domenicali e festive agli esercizi situati in ambiti territoriali a forte attrattivita' individuati secondo un elenco tassativamente determinato - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'irragionevolezza - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di tutela giurisdizionale - Violazione del principio di liberta' d'iniziativa economica privata - Lesione del principio di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione per la mancanza di una specifica istruttoria finalizzata ad analizzare le realta' territoriali e ad effettuare una ponderazione comparativa di interessi in relazione a criteri orientativi previamente definiti - Violazione del principio di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Lombardia, 2 febbraio 2010, n. 6, art. 103, comma 13. - Costituzione, artt. 3, 24, 41, 97, 103, 113 e 117. (012C0149) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 26-4-2012)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 6555 del 2010, proposto da:
Comune di Erbusco, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avv. Fiorenzo Bertuzzi, Giuseppe
Ramadori e Silvano Venturi, con domicilio eletto presso Giuseppe
Ramadori in Roma, via Marcello Prestinari, 13;
Contro:
Le Porte Franche Scrl; Conbipel Spa, Borella Emanuel, Camicie
&amp; Camicie Srl, Gold Gallery Snc di Tancredi Domenico &amp; C., Lones Spa,
Immobiliare Dan Srl, lnvidiauomo Srl, Lochis Abbigliamento Srl,
Molinari Srl, Pellicano Srl, Sara 1 Srl, Serenissima Sgr Spa, Scalvi
Anna, Spazio Tre Immobiliare Srl, Tradefrau Srl, Valenti Multistore
Srl, B &amp; B Srl, Distribuzione Moda Zab Srl, Mariannaud Parfumeries
Italia Spa; Finlibri Srl, Holding dei Giochi Spa, Mori Jungle Sushi
Srl, Pelizzari House &amp; Garden Srl, Acquari di Franciacorta di
Gandossi C &amp; C Snc, Baglioni Jeans Srl, Bottega e Natura di Lombardo
Massimo Snc, Calzature Pittarello Glg Srl, Casa Mia Srl, De Carli
Fabrizio &amp; C. Snc, Ferretti Costruttori Srl, Gefim Srl, Gelateria
Galliaz di Galli &amp; Rolfi Snc, Gemma Srl, Gruppo Negozi Srl, Gypsi
Spa, Luce Srl, Margherita 98 Sas di Leonardo Pedrali &amp; C.,
Mediterraneo Sas di del Medico Rsalba &amp; C., New Living Srl, Piva Sas
di Piva Michele &amp; C., Quattroci Srl, Ravelli Profumerie Srl, Seven
Snc di Ramona e Cristina Delledonne, Tomato Srl, Zappella Srl, Angelo
Randazzo Srl, F.Lli Fontana Srl, Gioielli di Valenza Srl, Golden Lady
Company Spa, Impero del Sole Srl, Oviesse Spa, Marald Spa, Marella
Srl Società Unipersonale, Rialto Srl, Blue di Zappa Riccardo, Marco
lacobbe Sas di Saverio Iacobbe &amp; C., Multiplex Porte Franche Srl,
Calzedonia Spa, tutti in persona dei rispettivi legali rappresentanti
pro tempore, rappresentati e difesi dagli avv.ti Ettore Ribolzi,
Cesare Ribolzi e Aldo Russo, con domicilio eletto presso Giovanni
Corbyons in Roma, via Maria Cristina, n. 2;
Nei confronti di Regione Lombardia, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta Regionale rappresentata e difesa dall'avv.
Antonella Forloni, con domicilio eletto presso Emanuela Quici in
Roma, via Nicolò Porpora, 16;
Sul ricorso numero di registro generale 7636 del 2010, proposto
da:
Regione Lombardia, come sopra rappresentata, difesa e
domiciliata;
Contro:
Le Porte Franche Spa, Finlibri Srl, Holding dei Giochi Spa,
Mori Jungle Sushi Srl, Pellizzari House &amp; Garden Srl, Acquari di
Franciacorta di Gandossi C. &amp; C. Snc, Baglioni Jeans Srl, Blue di
Zappa Riccardo, Bottega Natura di Lombardo Massimo, Borella Emanuel,
Calzature Pittarello Glg Srl, Camicie e Camicie Srl, Casa Mia Srl, De
Cadi Fabrizio &amp; C. Snc, Ferretti Costruttori Srl, Gefim Srl,
Gelateria Galliaz di Galli &amp; Rolfi Snc, Gemma Srl, Gold Gallery Snc
di Tancredi Domenico &amp; C., Gruppo Negozi Sri, Lones Spa, Gypsi Spa,
Immobiliare Dan Srl, Invidiauomo Srl, Lochis Abbigliamento Srl, Luce
Srl, Margherita 98 Sas di Leonardo Pedrali &amp; C., Marco Iacobbe Sas di
Saverio Iacobbe &amp; C., Molinari Srl, Multiplex Porte Franche Srl, New
Ling Srl, Pellicano Srl, Piva Sas di Piva Michele &amp; C., Quattroci
Srl, Ravelli Profumerie Srl, Sara 1 Srl, Serenissima Sgr Spa, Scalvi
Anna, Seven Snc di Ramona e Cristina Delledonne, Spazio Tre
Immobiliare Srl, Tornato Srl, Tradefrau Srl, Valenti Multistore Srl,
Zappella Srl, Angelo Randazzo Srl, B &amp; B Srl, Calzedonia Spa,
Distribuzione Moda Zab Srl, F.Lli Fontana Srl, Gioielli di Valenza
Srl, Golden Lady Company Spa, Impero del Sole Srl, Oviesse Spa,
Marald Spa, Marclla Srl, Mariannaud Parfumeries Italia Spa, Rialto
Srl, Mediterraneo Sas di del Medico Rosalba, tutti come sopra
rappresentati, difesi e domiciliati;
Nei confronti di Comune di Erbusco;
Sul ricorso numero di registro generale 7637 del 2010, proposto
da: Regione Lombardia, come sopra rappresentata, difesa e
domiciliata;
Contro:
Condominio Centro Commerciale Le Torbiere, Consorzio Centro
Polifunzionale Cortefranca Scrl, Antiche Mura Snc di Spada O. e
Ghiglia L., Papiro Tre Srl, La Corte di Grè Srl, Spaghetteria Da
Mauri, rappresentati e difesi dagli avv. Gianfranco Boldini, Paolo
Bassi, Giovanni Battista Conte, con domicilio eletto presso Giovanni
Battista Conte in Roma, via E.Q.Visconti 99;
Alex Calzature Srl, Anna Shoes Srl, Antico Sebino Snc,
Baglioni Jeans Srl, Bambyland Srl, Bar della Corte Srl, Bazar del
Tappeto di Ghilardi Giancarla, Derta Spa, Due Erre Immobiliare Srl,
Essenza Store Srl, Essevi Srl, Ferrari Piera, Finalba Spa, Il Caffè
di Arianna di Fusari Anna &amp; C. Snc, Il Fulmine di Bignotti Mattia, Il
Mercatone Sas, Immobiliare Dany Srl, Immobiliare Franciacorta Iseo
Lago Srl, Immobiliare Iseo Lago Srl, Immobiliare Le Torbiere Srl,
L'Angolo Moda Srl, L'Arcobaleno Sas di Chao Chaoui &amp; C., Lr Srl,
Magic Pechino Sas di Zhou Weigang &amp; C., Mobili Orzinuovi Snc di
Gallon Valerio &amp; C., Molinari Srl, Miber Spa, Monia Remotti, C &amp; C
Calzature Srl, Nady Store di Lisiari Luca, Nicos Srl, Ottica
Vediamoci Srl, Panni Debora, Peccati di Gola Snc, Pianeta Mare di
Rolando Dancelli, Planet Coffee Snc di Balestra Ivan Giovanni &amp; C.,
Raccagni Group Srl, Red Passion di Falapuppi Luca, Tornato Srl, Susan
Group Srl, Tempo Libero Corte Franca Srl, Tanservice Srl, Limoni Spa,
Unoduetreeuro.Com di Novali Giovanni, Valenti Multistore Srl, Valli
Achille, Valli Emilio, Noli Franco, Z 98 Sas di Nanni &amp; C., Wang Rui
Kua, Tutto Per Tutti di Ye Xiao Ping, Turla Lara, Mariannaud
Parfumeries Italia Spa, Alver Srl, Astra Srl, Concept Group Srl,
Prospettiva Immobiliare Srl, Gioielli di Valenza Srl, Stefanel Spa,
Gold Sarni Srl;
Nei confronti di Comune di Franca;
Per la riforma:
quanto al ricorso n. 6555 del 2010:
della sentenza del T.a.r. Lombardia - Sez. Staccata Di Brescia:
Sezione Ii n. 01536/2009, resa tra le parti, concernente DISCIPLINA
ORARI DEGLI ESERCIZI DI VENDITA AL DETTAGLIO ANNO 2009
quanto al ricorso n. 7636 del 2010:
della sentenza del T.a.r. Lombardia - Sez. Staccata Di Brescia:
Sezione Ii n. 01536/2009, resa tra le parti, concernente DISCIPLINA
ORARI DEGLI ESERCIZI DI VENDITA AL DETTAGLIO ANNO 2009
quanto al ricorso n. 7637 del 2010:
della sentenza del T.a.r. Lombardia - Sez. Staccata Di Brescia:
Sezione Ii n. 01535/2009, resa tra le parti, concernente DISCIPLINA
ORARI DEGLI ESERCIZI DI VENDITA AL DETTAGLIO
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti in
epigrafe specificate;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2011 il
Cons. Francesco Caringella e uditi per le parti gli avvocati
Buccellato, per delega dell'Avv. Ramadori, Nardeili, per delega
dell'Avv. Ribolzi, e Quici, per delega dell'Avv. Forloni e Conte;
1. I ricorrenti di primo grado, operatori del Centro
polifunzionale «Le Porte Franche - Botteghe in Franciacorta» ed
esercenti e proprietari dei locali del Centro «Le Torbiere»,
complessi polifunzionali e commerciali ubicati rispettivamente
ubicati nel territorio dei Comuni di Erbusco e Corte Franca, hanno
impugnato, con separati ricorsi, i provvedimenti di regolazione
dell'apertura degli esercizi di vendita al dettaglio con i quali i
Comuni in esame, in applicazione della normativa regionale
regolatrice della materia, avevano negato l'autorizzazione
all'apertura generalizzata degli esercizi nelle giornate festive
muovendo dalla premessa della non inclusione del territorio di detti
Comuni nel novero degli «ambiti territoriali a forte attrattivita'»
per i quali è legislativamente prevista la deroga al generale
divieto di apertura festiva e domenicale.
2. Va premesso, in punto di fatto, che il Comune di Erbusco, in
ragione della sua peculiare posizione geografica, contigua all'ambito
lacustre del Lago d'Iseo e nel pieno della Franciacorta - che lo
connota quale territorio interessato dal turismo enogastronomico e
del ruolo di crocevia di numerosi itinerari tra il Lago d'Iseo e la
città di Brescia - era stato in precedenza annoverato negli «ambiti
ad economia prevalentemente turistica» di cui all'art. 12 del d.lgs.
31 marzo 1998, n. 114, sin dall'adozione della D.G.R. 21 dicembre
2001, n. 7/7508, ovvero negli «ambiti a vocazione e potenzialità
turistica» alla stregua dei criteri di cui al D.C.R. 20 marzo 2007,
n. VII/358.
Tale qualificazione del territorio di pertinenza aveva consentito
al centro Le Porte Franche di giovarsi della possibilità
dell'apertura domenicale prevista dalla legislazione nazionale e
dalla normativa regionale a beneficio degli esercizi pubblici inclusi
nel territorio di un Comune ad economia prevalentemente turistica.
3. A sua volta il Comune di Corte Franca, confinante con il
Comune di Iseo, è inserito nella riserva naturale regionale delle
«Torbiere del Sebino», la quale rappresenta l'estrema propaggine sud
del lago d'Iseo (al quale le «torbiere» sono idrogeologicamente
collegate) e costituisce una zona caratterizzata da grandi e poco
profondi specchi d'acqua, alternati ad arginature lievemente
emergenti, di particolare interesse paesaggistico ed ambientale.
Proprio in ragione della sua peculiare posizione geografica, il
Comune di Corte Franca, sin dai primi anni settanta, era stato
riconosciuto «Comune turistico» e, quindi, classificato dapprima come
«Comune a prevalente economia turistica» (D.P.R.L. 21 febbraio 1990,
n. 3196) e poi come ricadente negli «ambiti ad economia
prevalentemente turistica» di cui al d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114,
art. 12 (D.G.R. 8 giugno 2001, n. 7/5061), ovvero negli «ambiti a
vocazione e potenzialità turistica» secondo i criteri stabiliti con
D.C.R. 20 marzo 2007, n. VII/358 (D.G.R. 6 febbraio 2004, n. 7/16287
e D.G.R. 30 gennaio 2008, n. 8/6532).
Tale qualificazione del Comune di Corte Franca è valsa, quindi,
la possibilità dell'apertura domenicale del centro Le Torbiere, in
quanto ricadente nel territorio di un Comune ad economia
prevalentemente turistica e per ciò stesso ammesso a godere della
deroga all'obbligo della chiusura nella giornata di domenica prevista
dall'art. 12 del d.lgs. 114/98.
4. A seguito della riforma del Titolo V della parte II della
Costituzione, la Regione Lombardia ha esercitato la competenza
legislativa residuale riconosciutale, ex art. 117, comma 4, della
Costituzione, in materia di regolamentazione del commercio c, per
quanto di interesse, attraverso la modifica della L.R. 3 aprile 2000,
n. 22, attuata con la L.R. 28 febbraio 2007, n. 30, ha eliminato ogni
riferimento, nella regolamentazione delle aperture domenicali, ai
Comuni ad economia prevalentemente turistica, limitando le deroghe
agli «ambiti territoriali a forte attrattivita'» definiti in modo
puntuale dal comma 10 dell'art. 5-bis con un elenco che comprende,
alla lettera b), i «Comuni rivieraschi dei laghi lombardi di cui
all'allegato A della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12».
In attuazione di detto jus superveniens i Sindaci dei due Comuni
in esame hanno adottato Ordinanze volte alla disciplina degli orari
degli esercizi di vendita al dettaglio con le quali, muovendo
dall'assunto della non inclusione degli stessi Comuni in alcuno degli
«ambiti territoriali a forte attrattivita'» legislativamente
enucleati, hanno negato agli esercizi di cui ai complessi
polifunzionali in epigrafe specificati il beneficio della
generalizzata apertura domenicale.
5. Con le sentenze appellate i Primi Giudici hanno accolto i
separati ricorsi proposti dagli operatori economici in oggetto
all'indirizzo di dette determinazioni in una con gli atti collegati,
connessi e conseguenziali.
Appellano, con separati ricorsi, la Regione Lombardia ed il
Comune di Erbusco.
Resistono i ricorrenti originari, che ripropongono, con appello
incidentale, le censure disattese dal Primo Giudice.
Le parti hanno affidato al deposito di apposite memorie
l'ulteriore illustrazione delle rispettive tesi difensive.
All'udienza del 21 ottobre 2011 le cause sono state trattenute
per la decisione.
6. Con separata sentenza non definitiva n. 6124/2011, resa
all'esito dell'odierna udienza, la Sezione ha disposto la riunione
dei ricorsi ed ha respinto i ricorsi incidentali mentre ha rimesso
alla presente Ordinanza la delibazione delle questioni oggetto dei
ricorsi principali. 6.1. Dette censure investono l'interpretazione e
l'applicazione della disciplina dettata dal più volte citato art.
5-bis della legge regionale n. 22/2000, introdotto dalla legge
regionale 30/2007.
Ai fini che in questa sede rilevano va rimarcato che detta norma,
mentre consente liberamente l'apertura domenicale per tutti gli
esercizi commerciali di vendita al dettaglio in sede fissa aventi
superficie di vendita fino a 250 metri quadrati, prevede, al comma
10, la seguente disciplina relativa ai cd. ambiti a forte
attrattivita': «Nel rispetto dei limiti di cui ai commi 2, 3 e 11,
l'apertura al pubblico nelle giornate domenicali e festive è
consentita negli ambiti territoriali a forte attrattività, così
individuati:
a) i comuni montani che siano sedi di impianti sciistici;
b) i comuni rivieraschi dei laghi lombardi di cui
all'allegato A della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per
il governo del territorio), con esclusione dei capoluoghi di
provincia e limitatamente ai laghi in cui è presente un servizio
pubblico di navigazione di linea o turistica per il trasporto di
persone e cose;
c) i comuni sedi di stabilimenti termali riconosciuti ai
sensi della disciplina regionale vigente;
d) i centri storici dei comuni capoluogo di provincia, come
delimitati dagli strumenti urbanistici;
e) i comuni su cui insiste il sedime degli aeroporti di
Malpensa, Linate, Orio al Serio e Montichiari, entro un raggio di 500
metri in linea d'aria a partire dagli accessi al pubblico allo scalo,
esclusivamente per le strutture di vendita a supporto dello sviluppo
aeroportuale».
In definitiva, dalla disciplina riportata si ricava il seguente
assetto delle aperture domenicali:
a) resta fermo, per tutti gli esercizi, il rispetto
dell'orario massimo previsto dalla legge e dell'obbligo di chiusura
nei giorni 1° gennaio, Pasqua, 25 aprile, 1° maggio, 15 agosto, 25
dicembre pomeriggio e 26 dicembre:
b) l'apertura al pubblico è consentita, tranne per chi goda
delle deroghe di cui ai punti successivi, esclusivamente nella prima
domenica dei mesi da gennaio a novembre, nell'ultima domenica dei
mesi di maggio, agosto e novembre, nelle giornate domenicali e
festive di dicembre, nonchè in ulteriori tre giornate domenicali o
festive scelte dai Comuni in relazioni alle esigenze locali;
c) nessun limite all'apertura domenicale incontrano, per
tutto l'arco dell'anno solare, gli esercizi con superficie di vendita
inferiore a 250 mq;
d) gli esercizi situati in capoluoghi di Provincia, ma fuori
dal centro storico, nonchè gli outlet (così come definiti dal comma
7 dell'art. 5-bis della L.R. 22/00) con superficie superiore a 10.000
mq possono essere autorizzati dai comuni, previo accordo con le
organizzazioni maggiormente rappresentative dei consumatori, delle
imprese e dei lavoratori dipendenti del comparto commerciale, fino ad
un massimo di ulteriori dieci giornate annue di apertura domenicale o
festiva, ulteriormente incrementabili ottenendo la specifica
autorizzazione in tal senso dalla Giunta regionale;
e) l'apertura domenicale e festiva è sempre possibile negli
«ambiti territoriali a forte attrattivita'» così individuati: comuni
montani con impianti sciistici, comuni rivieraschi dei laghi
lombardi, con esclusione dei capoluoghi di provincia e limitatamente
ai laghi in cui è presente un servizio pubblico di navigazione di
linea e turistica per il trasporto di persone e cose, comuni sedi di
stabilimenti termali, centri storici dei comuni capoluogo di
provincia, comuni in cui insiste il sedime degli aeroporti lombardi.
Va per completezza osservato che la norma in questione è stata
abrogata dalla legge regionale 2 febbraio 2010, n. 6 (art. 155, comma
1, lett. f), per essere integralmente trasfusa, senza soluzione di
continuità, nell'art. 103 di detta ultima legge, il cui comma 13
disciplina in particolare le aperture degli esercizi ubicati nei
territori dei Comuni a forte attrattività.
In applicazione di detta normativa, introdotta nel 2007 e tuttora
vigente per effetto della ricordata successione di leggi, il Sindaco
del Comune di Erbusco, con l'Ordinanza impugnata in primo grado, ha
negato la generalizzata apertura domenicale per gli esercizi di
superficie superiore ai 250 mq, stante la non sussunzione del Comune
medesimo negli ambiti territoriali di cui al comma 10 dell'art.
5-bis, e, in particolare, nel novero dei Comuni rivieraschi di cui
alla lettera b), i quali godono della deroga che consente l'apertura
domenicale durante tutto l'arco dell'anno.
6.2. La Sezione, in adesione alle censure svolte dalle parti
appellanti, non ritiene di poter accedere all'interpretazione
costituzionalmente orientata della normativa regionale, sostenuta
dalle parti ricorrenti in primo grado e in parte recepita dal Primo
Giudice, nel duplice senso della natura esemplificativa dell'elenco
degli ambiti a forte attrattività turistica indicati dalla norma e
dell'adesione ad una nozione lata di Comuni rivieraschi, idonea ad
includere anche i Comuni non aventi un accesso diretto al lago ma
ubicati in una situazione di collegamento territoriale e funzionale
con lo specchio lacustre apprezzabile sul versante economico e
turistico.
Osserva, infatti, la Sezione, quanto al primo aspetto, che il
comma 10 dell'art. 5-bis, nel riferirsi agli ambiti «così
individuati», senza recare alcun richiamo - con l'uso di locuzioni
del tipo «tra l'altro» o «ad esempio» o, ancora, «in particolare» -
alla natura non esaustiva dell'elencazione, intende con chiarezza
enucleare in modo puntuale e tassativo i territori per i quali è
consentita, in via generale, l'apertura al pubblico nelle giornate
domenicali e festive. Risulta, quindi, netto, nell'impalcatura della
legge regionale, lo scarto rispetto all'impostazione abbracciata, sul
piano della legislazione nazionale, dall'art. 12 del d.lgs. n.
114/1998, che, senza indicare in via diretta, ope legis, i Comuni ad
economia prevalentemente turistica, demanda all'attività ricognitiva
concreta della Regione il relativo compito, da espletare all'esito di
un procedimento in contraddittorio teso ad apprezzare la specificità
delle singole situazioni locali («anche su proposta dei comuni
interessati e sentite le organizzazioni dei consumatori, delle
imprese del commercio e del turismo e dei lavoratori dipendenti»).
Del pari, venendo al secondo profilo, la nozione di Comune
rivierasco di cui alla lettera b) di detto art. 5-bis, si riferisce
in modo non equivoco ai Comuni che si affacciano sulle sponde del
lago, senza comprendere anche quelli caratterizzati da una più lata
prossimità che ne implichi l'inclusione, per presenze turistiche e
struttura socio-territoriale, nel sistema economico lacustre.
E tanto in aderenza alla ricordata impostazione che sorregge in
parte qua la legge, orientata ad una ricognizione legislativa
puntuale che esclude l'intermediazione di un'attività amministrativa
concreta di verifica delle caratteristiche delle singole situazioni
locali.
6.3. Reputa, tuttavia, la Sezione che proprio detta opzione
legislativa, fatta propria del comma 10 dell'art. 5-bis cit. e poi
trasfusa in modo pedissequo nel comma 13 dell'art. 103 della legge
regionale 2 febbraio 2010, n. 6 (Testo unico delle leggi regionali in
materia di commercio e di fiere), nella parte in cui fissa un elenco
tassativo che non lascia spazio all'individuazione amministrativa di
ulteriori situazioni qualificate, presti il fianco ai dubbi di
legittimità costituzionale, prospettati dalle parti originariamente
ricorrenti e ribaditi in secondo grado.
Tali dubbi sono, ad avviso del Collegio, rilevanti e non
manifestamente in fondati.
6.3.1. Quanto al profilo della rilevanza, dall'esposizione fin
qui svolta si ricava che proprio l'applicazione della norma in
questione ha impedito l'inclusione dei Comuni di Erbusco e Corte
Franca nell'elenco dei Comuni esonerati dalla regola della chiusura
festiva prima garantita per effetto dell'attuazione dell'art. 12 del
d.lgs. n. 114/1998, che aveva consentito agli operatori in esame di
godere, sin dal 2001, di tale beneficio.
In ordine alla non manifesta infondatezza, la Sezione deve
rimarcare che la res litigiosa oggi sottoposta al Collegio si
differenzia dalle tematiche sulle quali è intervenuta la sentenza 8
ottobre 2010 n. 288 della Corte Costituzionale.
6.3.2. Le questioni di legittimità costituzionale affrontate,
con esito di rigetto, dalla Corte delle Leggi si appuntavano,
infatti, sul regime generale delle aperture domenicali e festive
dettato dai commi 5 e 9 dell'art. 5-bis della legge regionale n.
22/2010 mentre nella specie viene in rilievo la disciplina dettata
dal comma 10 con riguardo allo specifico profilo degli ambiti
territoriali a forte attrattività.
Si deve soggiungere che la Corte Costituzionale ha posto a
fondamento della propria decisione il rilievo dell'insussistenza
della violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in
forza della duplice circostanza della sussistenza della competenza
delle Regioni in materia di commercio e della non ricorrenza di
aspetti limitativi della concorrenza in seno alle norme scrutinate
della legge regionale.
In particolare, la Corte Costituzionale ha ritenuto che la
disciplina degli orari degli esercizi commerciali rientra nella
materia «commercio» di cui all'art. 117, quarto comma, Cost. e che,
nel caso di specie, la normativa regionale sull'apertura domenicale e
festiva degli esercizi commerciali per la vendita al dettaglio non si
pone in contrasto con il d.lgs.. n. 114 del 1998, e in particolare
con l'art. 11, in quanto introduce una disciplina di settore di
sostanziale liberalizzazione che, in conformità con quella statale,
prende in considerazione una serie di parametri, quali il settore
merceologico di appartenenza, la dimensione dell'esercizio
commerciale e gli effetti sull'occupazione.
La Corte Costituzionale ha, in particolare, osservato che, a
fronte della previsione statale (art. 11 del d.lgs. n. 114/1998), che
rimette alla discrezionalità del Comune la possibilità di decidere
l'apertura per otto domeniche o altre festività nei mesi da gennaio
a novembre, oltre che a tutto il mese di dicembre, la legge regionale
n. 22 del 2000, all'art. 5-bis, comma 5, ha, invece, previsto la
possibilità - non soggetta nell'an alla discrezionalità del Comune
- di apertura domenicale nella prima domenica dei mesi da gennaio a
novembre e nell'ultima domenica di uno dei mesi di maggio, agosto o
novembre, e in altre cinque giornate domenicali e festive scelte dai
Comuni in relazione alle esigenze locali, oltre che per tutto il mese
di dicembre.
La Corte ha soggiunto che il comma 9 dell'art. 5-bis della legge
regionale citata prevede, addirittura, un esonero quasi integrale dal
rispetto della chiusura domenicale e festiva per gli esercizi
commerciali di superficie inferiore ai 250 metri quadrati. Risulta,
dunque, errata, ad avviso della Corte, la ricostruzione del
rimettente secondo la quale la legislazione regionale avrebbe
introdotto ulteriori e inammissibili limiti all'apertura domenicale e
festiva rispetto a quelli previsti dal legislatore statale con il
d.lgs. 114 del 1998.
Ha quindi concluso la Corte che la Regione Lombardia, con le
norme impugnate, ha esercitato la propria competenza residuale in
materia di commercio, dettando una normativa che non si pone in
contrasto con gli obiettivi perseguiti dalle norme statali che
tutelano e promuovono la concorrenza.
6.4. Nel caso di specie viene invece in rilievo la diversa
tematica della legittimità costituzionale delle norme regionali che,
ponendosi in linea di discontinuità rispetto alla legge nazionale
che demandava ad un'indagine amministrativa concreta l'individuazione
dei Comuni ad economia prevalentemente turistica esonerati dalla
regola della chiusura domenicale e festiva, ha sostituito la nozione
statale dei Comuni ad economia prevalente turistica con quella degli
ambiti territoriali a forte attrattività, accedendo ad una
tipizzazione legislativa che ha comportato l'esclusione di Comuni,
come quelli di Erbusco e Corte Franca, prima ammessi alla disciplina
di maggior favore a seguito di una verifica concreta delle relative
caratteristiche economiche, sociali e territoriali.
La Sezione reputa che la disciplina dettata dall'art. 5-bis,
comma 10, della legge regionale n. 22/2000 e dall'art. 103, comma 13,
della legge regionale n. 6/2010, presenti profili non manifestamente
infondati di contrasto con gli artt. 3, 24, 41, 97, 103, 113 e 117,
comma 1, lett. e, Cost.
6.4.1. In primo luogo viene in rilievo la sospetta violazione dei
principi di eguaglianza, ragionevolezza e buon andamento
dell'amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost.
La tipizzazione legale degli ambiti territoriali di forte
attrattività, nella misura in cui prescinde dall'apprezzamento delle
realtà locali e dall'analisi delle situazioni specifiche in
relazione alle mutevoli condizioni storiche e fattuali, produce,
infatti, un irrigidimento non conforme ai canoni di eguaglianza,
ragionevolezza e della buona amministrazione, che richiederebbero, ai
fini dell'individuazione di dette peculiari situazioni territoriali,
quell'istruttoria adeguata ed in contraddittorio garantita, sul piano
nazionale, dall'art. 12 del d.lgs. n. 114/1998. Il concetto di ambito
territoriale a forte attrattività è, infatti, un concetto generico
e indeterminato che necessita di una concretizzazione rimessa ad una
verifica amministrativa finalizzata ad apprezzare le situazioni
locali che, in ragione della specifica vocazione turistica, incarnano
la nozione astratta sancita dalla legge. Ne deriva che, una volta
sancito, a livello nazionale come in campo regionale, il principio
secondo cui gli esercizi commerciali operanti in bacini territoriali
caratterizzati da una speciale attrattività debbono godere
dell'esenzione dalla generale regola della chiusura festiva onde
corrispondere alla più intensa domanda di mercato, è illogica e
foriera di immotivate sperequazioni la fissazione di una presunzione
juris et de jure, del tutto avulsa dallo scrutinio delle peculiari
realtà territoriali, secondo cui debbono ritenersi privi di detta
qualità i Comuni non inclusi nelle categorie legislativamente
enunciate. Non si comprende, ad esempio, in base a quale criterio un
Comune dotato di un limitato sbocco sul lago debba essere ipso facto
un ambito di forte attrattività mentre, per converso, un Comune non
situato sulla riva lacustre ma caratterizzato da una forte affluenza
turistica indotta dalla prossimità allo specchio acqueo, debba
essere ritenuto, a priori, sprovvisto di tale qualitas.
Più in generale, non appare conforme a ragionevolezza la scelta
legislativa regionale di escludere, in via aprioristica, la capacità
di richiamo turistico di Comuni diversi da quelli sedi di impianti
sciistici, rivieraschi, sedi di stabilimenti termali, capoluoghi di
provincia (limitatamente ai centri storici) e sedi di aeroporti,
mentre è nozione di comune esperienza quella secondo cui anche
Comuni diversi da quelli tipizzati, come dimostrato dai provvedimenti
adottati nella vigenza dell'art. 12 del decreto legislativo n.
114/1998, possono essere caratterizzati da un rincarato interesse
turistico.
Sotto altra angolazione si deve osservare che la normativa in
questione, accedendo ad un'individuazione chiusa e tassativa degli
ambiti territoriali in esame, finisce per vincolare il potere
sindacale di fissazione del calendario di apertura degli esercizi
commerciali e, soprattutto, per sostituirsi alle statuizioni
provvedimentali previste dall'art. 12 del d.lgs. n. 114/1998.
Viene, quindi, in rilievo una legge provvedimento che non fissa i
criteri di individuazione dei Comuni a forte attrattività ma li
individua in modo immediato. Detta legge risulta allora in contrasto
con i parameri di cui agli artt. 3 e 97 Cost. in quanto non è
supportata da una specifica istruttoria finalizzata a analizzare le
realtà territoriali e ad effettuare una ponderazione comparativa di
interessi in relazione a criteri orientativi previamente definiti
(cfr., ex multis, Corte Cost. 8 maggio 2009, n. 137; 20 luglio 2007,
n. 314; 17 giugno 1996, n. 2059). 6.4.2. Risulta conseguentemente
violato il canone della pienezza e dell'effettività della tutela
giurisdizionale ex artt. 24, 103 e 113 Cost. in quanto l'invasione
legislativa della sfera amministrativa sì riflette negativamente
sulla tutela giurisdizionale delle posizioni soggettive incise.
Risultano, infine, non manifestamente infondati anche i dubbi di
legittimità costituzionale in relazione ai parametri di cui agli
artt. 41 e 117, comma 1, lettera e), della Costituzione.
6.4.3. L'introduzione di una normativa regionale che, con
riguardo all'apertura domenicale nei territori a valenza turistica,
sia di fatto più restrittiva di quella previgente e si distacchi in
peius dai parametri di riferimento dettati dal d.lgs. 114/98,
sortisce un'irragionevole lesione del principio di tutela della
libertà di iniziativa economica collegata all'incisione delle scelte
organizzative degli operatori economici (art. 41 Cost.) e si riflette
negativamente sui livelli di tutela della concorrenza. Sotto
quest'ultima prospettiva va rimarcato che il precetto censurato,
diversamente dalle disposizioni esaminate dalla sentenza n. 288/2010
della Consulta, produce effetti limitativi dei livelli di concorrenza
garantiti dalla legge nazionale, con conseguente invasione della
sfera di competenza riservata alla legislazione statale ex art. 117,
comma 2, lett. e), Cost., in quanto finisce per deprimere le
potenzialità competitive degli esercizi commerciali siti in Comuni
che, pur essendo a forte attrattività turistica secondo i parametri
della legge nazionale, non sono compresi nel numerus clausus dei
bacini territoriali presi in considerazione dal legislatore
regionale. Ne deriva una chiara e non giustificata restrizione della
potenzialità concorrenziale di tali esercizi rispetto a quella
assicurata agli omologhi esercizi compresi nei Comuni inclusi negli
ambiti di forte attrattività di cui alla citata legge regionale e
nei Comuni ad economia prevalentemente turistica di cui all'art. 12
del d.lgs. n. 114/1998.
Si deve conclusivamente osservare, al riguardo, che, se la
disciplina di cui all'art. 12 del d.lgs. 114/98 - secondo cui «nei
Comuni ad economia prevalentemente turistica... gli esercenti
determinano liberamente gli orari di apertura e di chiusura e possono
derogare all'obbligo di chiusura di cui all'art. 11, comma 4» (ossia
all'obbligo di chiusura domenicale per gli esercizi di vendita al
dettaglio) - non può escludere la potestà legislativa delle Regioni
in ordine alla disciplina del commercio, detta norma si pone,
tuttavia, come limite fondamentale al contenuto della stessa laddove
la normativa regionale, come nel caso di specie e diversamente da
quanto accade nei campi esaminati dalla Corte Costituzionale con la
sentenza n. 288/2010, vada ad incidere negativamente sull'assetto
della concorrenza, riservato alla competenza legislativa dello Stato.
Deve, infatti, ritenersi, alla stregua delle considerazioni innanzi
svolte, che la liberalizzazione dell'apertura domenicale in tutti i
comuni ad economia prevalentemente turistica prevista dall'art. 12
del d.lgs. 114/98 rappresenti un principio la violazione del quale è
idonea ad integrare un'incostituzionalità della norma per violazione
dell' art. 117 Cost, oltre che dei già citati artt. 3 41 e 97 Cost.
7. Per quanto esposto, appare rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale degli artt.
5-bis, comma 10, della legge della Regione Lombardia 3 aprile 2000,
n. 22, e 103, comma 13, della legge della Regione Lombardia 2
febbraio 2010, n. 6, in relazione agli articoli 3, 24, 41, 97, 103,
113 e 117 della Costituzione.
Con la rammentata sentenza non definitiva è già stata disposta
la sospensione del giudizio in esame in pendenza della definizione
della questione di costituzionalità.

P. Q. M.

Visti gli artt. 134 della Costituzione e 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3, 24, 41, 97, 103, 113 e 117 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'att.
5-bis, comma 10, della legge della Regione Lombardia 3 aprile 2000,
n. 22, e dell'art. 103, comma 13, della legge della Regione Lombardia
2 febbraio 2010, n. 6.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale. Ordina che a cura della Segreteria, la presente
ordinanza sia notificata alle parti e sia comunicata al Presidente
del Consiglio dei ministri.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21
ottobre 2011.

Il Presidente: Trovato


L'estensore: Caringella