1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 99 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 dicembre 2014
Ordinanza del 9 dicembre 2014 del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia - Sez. staccata di Lecce sul ricorso proposto da Perfetto Srl contro Ministero dello sviluppo economico. Giustizia amministrativa - Norme sul riordino del processo amministrativo - Controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici ad eccezione delle controversie concernenti indennita', canoni ed altri corrispettivi - Attribuzione, secondo l'interpretazione della norma censurata alla luce del diritto vivente (Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 5 aprile 2014, n. 6 e Corte di Cassazione, SS.UU., n. 15941 del 2014), rispettivamente, al giudice amministrativo, se attinenti al momento genetico del rapporto, e al giudice ordinario, se attinenti al momento funzionale e l'amministrazione abbia adottato un provvedimento discrezionale - Violazione del diritto di difesa e di azione in giudizio - Lesione dei principi del giusto processo - Violazione del principio di uguaglianza per irragionevolezza in quanto costringe il concessionario ad introdurre due giudizi dinanzi a giudici diversi avverso il medesimo atto - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, lett. b). - Costituzione, artt. 3, 24, 111 e 76, in relazione all'art. 44, comma 1, della legge 18 giugno 2009, n. 69. (15C00158) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 3-6-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
Lecce - Sezione Prima

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale n. 463 del 2013, proposto da Perfetto Srl,
rappresentato e difeso dall'avv. Andrea Sticchi Damiani, con
domicilio eletto presso Andrea Sticchi Damiani in Lecce, via 95 Rgt
Fanteria 9, contro Ministero dello sviluppo economico, rappresentato
e difeso per legge dall'Avvocatura Distr.le Lecce, domiciliata in
Lecce, via F. Rubichi, 23;
Per l'annullamento del Decreto Prog. n. 14912/98 CUP
B26D98000260005 prot. n. 5, trasmesso a mezzo posta elettronica
certificata in data 9 gennaio 2013, adottato il 4 gennaio 2013, con
il quale il Ministro dello sviluppo economico, Dipartimento per lo
sviluppo e la coesione economica, Direzione generale per
l'incentivazione delle attività imprenditoriali, Div. IX - Grandi
progetti d'investimento, sviluppo economico territoriale e finanza
d'impresa, ha disposto la revoca del D.M. n. 54282 del 14 agosto 1998
con il quale è stato concesso in via provvisoria ai sensi della
legge n. 488/1992 alla ditta Perfetto S.r.l. un contributo in conto
capitale di Euro 648.039,79, nonchè del successivo D.M. n. 109471
del 12 febbraio 2002 con il quale le predette agevolazioni sono state
confermate in via definitiva;
Di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi
compreso il provvedimento di comunicazione di avvio del procedimento
di revoca prot. n. 30152 del 9 settembre 2011.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dello
sviluppo economico;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2014 la
dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori Manlio
Conte, in sostituzione di Andrea Sticchi Damiani, Simona Libertini.
A. - Perfetto s.r.l. chiede l'annullamento del Decreto Prog. n.
14912/1998 CUP B26D98000260005 del 4 gennaio 2013, con il quale il
Ministro dello sviluppo economico, Dipartimento per lo sviluppo e la
coesione economica, Direzione generale per l'incentivazione delle
attività imprenditoriali, Div. IX - Grandi progetti d'investimento,
sviluppo economico territoriale e finanza d'impresa, ha disposto la
revoca del D.M. n. 54282 del 14 agosto 1998 e del D.M. n. 109471 del
12 febbraio 2002.
Il primo di questi due atti aveva concesso, in via provvisoria ai
sensi della legge n. 488/1992, alla ditta Perfetto S.r.l. un
contributo in conto capitale di Euro 648.039,79; il secondo aveva
confermato in via definitiva la predetta agevolazione.
Chiede altresì l'annullamento di ogni altro atto presupposto,
connesso e/o consequenziale, ivi compreso il provvedimento di
comunicazione di avvio del procedimento di revoca prot. n. 30152 del
9 settembre 2011.
Deduce i seguenti motivi:
Erronea presupposizione in fatto e in diritto.
Istruttoria carente e/o insufficiente.
Violazione del principio di ragionevolezza e del legittimo
affidamento.
Conclude per l'annullamento, previa sospensione, degli atti
impugnati.
Si è costituita in giudizio l'amministrazione intimata.
Con ordinanza n. 130 del 2014 è stata rigettata l'istanza
cautelare. All'udienza del 9 ottobre 2014 il ricorso è stato
ritenuto per la decisione.
B. - I. - Il D.M. 4 gennaio 2013, n. 5, dispone la revoca delle
agevolazioni economiche concesse alla società ricorrente per le
seguenti ragioni:
1) venir meno del rapporto di fiducia con l'amministrazione;
2) acquisto di beni non di nuova fabbricazione;
3) utilizzo di fatture gonfiate;
4) parte dei beni «agevolati» sono stati distolti prima della
scadenza del periodo quinquennale di utilizzo;
5) acquisto di un immobile non ammissibile ad agevolazioni.
L'inammissibilità è determinata dalla circostanza che l'impresa
acquirente e la venditrice appartengono a due soci (Perfetto Giovanni
Luigi e Gianfreda Anna) e questo determina «una situazione di totale
controllo diretto delle due società considerate» da parte di una
società di fatto fra i due soci indicati;
6) la dichiarazione sostitutiva di atto notorio resa dal
legale rappresentante (ai fini della concessione dell'agevolazione)
è mendace.
La molteplicità delle ragioni addotte a sostegno della revoca
impone di individuare il giudice che di ognuna possa conoscere.
II. - Il giudice della nomofilachia distingue (ai fini del
riparto di giurisdizione) gli atti che incidono su vantaggi
attribuiti dall'amministrazione a seconda che attengano al momento
genetico del rapporto o all'evoluzione dello stesso ed a seconda che,
in questa seconda ipotesi, l'attività amministrativa sia vincolata o
discrezionale. Ha perciò ritenuto che le controversie relative ad
interventi che incidono sul momento genetico spettano alla cognizione
del giudice amministrativo, atteso che a fronte di un intervento del
genere (determinato dalla mancanza delle condizioni previste dalla
legge o da quant'altro sia a ciò assimilabile) sussiste un interesse
legittimo.
L'intervento che influisce sulla evoluzione del rapporto incide,
invece, sulla pretesa ad ottenere la prestazione oggetto dell'atto
attributivo, pretesa qualificabile come interesse legittimo se
l'incisione è operata dall'amministrazione a seguito di una
valutazione discrezionale, come diritto soggettivo se
l'amministrazione adotta un atto vincolato.
La diversa qualificazione della posizione del privato, a seconda
che l'attività dell'amministrazione sia discrezionale o vincolata,
è chiara, fra le tante, nelle sentenze rese dalla Corte di
Cassazione a Sezioni Unite n. 12641 del 2008, n. 24409 del 2011, n.
1776 del 2013.
Questo iter logico è percorso dal giudice della nomofilachia sia
che all'atto attributivo non faccia seguito un rapporto contrattuale
(situazione alla quale si riferiscono le sentenze indicate), ed in
tal caso il binomio diritto - obbligo si articola nella pretesa
dell'amministrazione al rispetto degli impegni assunti con la
partecipazione al procedimento e nell'obbligo del beneficiario di
rispettare gli stessi; sia che all'atto segua un contratto e la
pretesa alla prestazione da un lato, e alla controprestazione
dall'altro, si radichi in questo.
Tale ultimo orientamento è presente nelle pronunce che si sono
occupate della decadenza dall'assegnazione degli alloggi economici e
popolari disposta a seguito della mancata occupazione degli stessi da
parte degli assegnatari (Cass. SS. UU., n. 2999 del 1962, n. 10829
del 1993, n. 13459 del 2005).
In sintesi, l'amministrazione può intervenire sui vantaggi
attribuiti in precedenza se:
incide sull'atto attributivo per vizi originari dello stesso;
incide sull'evoluzione del rapporto (non concretatasi in un
contratto) per l'inottemperanza agli impegni assunti dal
beneficiario, in base ad una valutazione vincolata;
incide sull'evoluzione del rapporto (non concretatasi in un
contratto) per l'inottemperanza agli impegni assunti dal
beneficiario, in base ad una valutazione discrezionale;
incide sull'evoluzione del rapporto (concretatasi in un
contratto) per la violazione degli impegni assunti dal privato.
Fermo restando che l'intervento su un atto per vizi originari
dello stesso incontra un interesse legittimo (ed è perciò
conosciuto dal giudice amministrativo), la qualificazione come
vincolato dell'atto che incide su vantaggi già attribuiti, ove
l'incisione non si basi su un assetto contrattualmente definito, non
comporta necessariamente la configurazione come diritto soggettivo
della posizione del privato.
Sembra, infatti, necessario indagare la finalità perseguita
dalla norma e quindi la consistenza come diritto o interesse
legittimo della relativa pretesa.
III. - L'intreccio fra diritti soggettivi e interessi legittimi,
quando al privato sono attribuiti vantaggi che hanno ad oggetto beni
o servizi pubblici e quando su tali vantaggi l'amministrazione viene
ad incidere nel corso del rapporto con effetto ex nunc, ha portato il
legislatore a prevedere, con l'art. 5 della legge n. 1034 del 1971,
la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nella materia
delle concessioni di beni e di servizi pubblici, tranne che nelle
ipotesi espressamente previste («le controversie concernenti
indennità, canoni ed altri corrispettivi»), ipotesi nelle quali
l'intreccio è escluso.
Il fine perseguito è stato, evidentemente, quello di permettere
facilmente l'individuazione del giudice fornito di giurisdizione,
evitando una diseconomia giudiziaria, l'impegno nell'individuazione
del giudice «competente» di mezzi più proficuamente utilizzabili
nella definizione delle controversie, in sintesi quello di perseguire
l'obiettivo del giusto processo, consacrato poi nell'art. 111 della
Costituzione.
IV. - La semplificazione del quadro cognitivo e conseguentemente
di quello operativo ha incontrato delle difficoltà, frapposte
principalmente dalla varietà delle situazioni nelle quali
l'amministrazione pubblica attribuisce vantaggi ai privati e quindi
dai dubbi circa la riconducibilità delle varie situazioni al genus
delle concessioni amministrative dì beni e servizi.
È nozione da lungi acquisita che la concessione riguarda i beni
ed i servizi pubblici e che i beni pubblici concedibili sono i beni
demaniali e quelli del patrimonio indisponibile.
L'elaborazione dottrinaria ha individuato espressamente ipotesi
di concessione solo in relazione a questi beni (si veda Ranelletti:
Teoria generale delle autorizzazioni e concessioni amministrative.
Concetto e natura, in Giur. It., 1894; Forti: Natura giuridica delle
concessioni amministrative, in Studi di diritto pubblico, Roma 1937;
Silvestri: Natura giuridica dei diritti nascenti dalle concessioni
amministrative di beni demaniali, Milano 1950); e questo non solo in
Italia (si veda Stengel: Konzessionen, in Worterbuch des deutschland
Staats - und Verwaltungsrecht, Tubingen 1913).
Dell'adesione a tale indirizzo da parte della giurisprudenza è
ampia prova nella produzione della Corte di Cassazione, prima
sinteticamente citata.
Ha quindi portata innovativa l'art. 12 della legge n. 241 del
1990, che qualifica come concessioni le «sovvenzioni, contributi,
sussidi ed ausili finanziari e l'attribuzione di vantaggi economici
di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati».
La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha, tuttavia,
continuato ad escludere l'applicazione dell'istituto previsto
dall'art. 5 della legge n. 1034 del 1971 alla concessione di
finanziamenti e agevolazioni finanziarie da parte dell'ente pubblico,
senza fare menzione del citato art. 12.
Questo orientamento giurisprudenziale trova una delle sue più
compiute espressioni nella sentenza della Corte di cassazione, resa a
Sezioni Unite, n. 12641 del 2008, della quale si trascrive il passo
interessato:
«Qui si discute solo, invece, se l'oggetto di tale disputa
sia un diritto soggettivo o un interesse legittimo, oppure se - per
adoperare un'espressione della decisione impugnata - si sia in
presenza di "un nodo gordiano tra posizioni di diritto soggettivo ed
interesse legittimo" da cui debba farsi discendere l'affermazione
della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
3. Quest'ultima ipotesi, che il Consiglio di Stato (nella
decisione non definitiva pubblicata il 16 febbraio 2005 con la quale
era stata rigettata l'eccezione di difetto di giurisdizione del
giudice amministrativo, n.d.r) formula richiamando la previsione
della legge n. 1034 del 1971, art. 5, in tema di controversie
attinenti alla concessione di beni pubblici, non sembra però affatto
condivisibile, perchè non lo è l'equiparazione tra concessione di
beni ed erogazione di denaro. Che anche il denaro possa essere
annoverato nella categoria dei beni è vero; ma questo non autorizza
a confondere la figura della concessione a privati di beni pubblici,
che presuppone l'uso temporaneo da parte del concessionario di detti
beni per le indicate finalità di pubblico interesse, con quella del
finanziamento, che implica un tipo di rapporto giuridico del tutto
diverso: in forza del quale il finanziato acquisisce la piena
proprietà del denaro erogatogli ed eventualmente assume l'obbligo di
restituirlo in tutto o in parte ad una determinata scadenza. Ben
altrimenti, nell'uno e nell'altro caso, le finalità pubbliche
s'intrecciano con l'interesse del concessionario o del finanziato, e
le ragioni di non agevole distinguibilità tra posizioni di diritto
soggettivo e d'interesse legittimo, che sottostanno alla scelta
legislativa di attribuire alla cognizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie in tema di concessione di beni o
servizi pubblici (con l'eccezione di quelle indicate nel secondo
comma del citato art. 5), non necessariamente ricorrono nei rapporti
di finanziamento. Nè, d'altronde, il carattere eccezionale della
giurisdizione esclusiva ne consente l'applicazione al di là dei casi
indicati dalla legge.».
V. - L'indagine dell'ambito rimesso alla cognizione esclusiva del
giudice amministrativo impone di indagare l'ambito sottratto allo
stesso, cioè quello delle «indennità, canoni ed altri
corrispettivi».
La formulazione della deroga prevista dall'art. 5 della legge n.
1034 del 1971, in un periodo in cui la concessione di beni riguardava
solo beni demaniali e del patrimonio indisponibile, individua con
evidenza plastica la differenza fra le controversie attribuite alla
cognizione del giudice amministrativo e quelle assegnate al giudice
ordinario: le prime riguardano il bene demaniale o del patrimonio
indisponibile, le seconde riguardano una res fisicamente diversa,
cioè il corrispettivo.
La differenziazione degli ambiti, nella concessione di
sovvenzioni ed agevolazioni finanziarie, non è plasticamente così
evidente, ma sussiste parimenti.
Se la concessione riguarda un bene (il denaro al pari del bene
demaniale o del patrimonio indisponibile), la revoca o la decadenza
(che nella concessione di beni del demanio o del patrimonio
indisponibile non riguardano con evidenza corrispettivi) nella
concessione di sovvenzioni ed agevolazioni finanziarie riguardano
anch'esse il bene attribuito, non il corrispettivo del godimento
dello stesso.
A seguito dell'intervento sull'attribuzione, sorge il dovere
della restituzione, che non riguarda però un corrispettivo, dato che
il venir meno del titolo dell'attribuzione comporta il dovere di
restituire il bene attribuito cioè il denaro erogato; questo
costituisce, al momento della erogazione e in quello della
restituzione, l'oggetto della concessione, non il (canone, indennità
o altro) corrispettivo del godimento.
VI. - Fermo restando che la legittimità costituzionale
dell'attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione
esclusiva quanto alla concessione di beni e servizi pubblici, ad
opera dell'art. 5 della legge n. 1034 del 1971, è stata affermata
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 204 del 2004, l'art. 12
della legge n. 241 del 1990 è una «norma sulla giurisdizione» e
comporta di conseguenza l'estensione della giurisdizione esclusiva
alle controversie relative alla utilizzazione del bene pubblico
«denaro» a mezzo di sovvenzioni, finanziamenti ecc. ...?
Se è vero che il citato art. 12 non disciplina espressamente il
riparto di giurisdizione, è altrettanto vero che l'ambito delle
questioni disciplinato da una «norma sulla giurisdizione» (nella
specie l'art. 5 della legge n. 1034 del 1971) può essere ampliato
dal legislatore, con la conseguenza che è ampliato l'ambito della
disposizione che regola il riparto di giurisdizione e quindi l'ambito
rimesso ad un certo giudice.
È questa una situazione logica riconducibile al sillogismo
aristotelico (date due premesse segue necessariamente una
conseguenza) o alla categoria matematica della «transitive property
of equality».
Le due premesse sono: 1) l'attribuzione alla cognizione esclusiva
del giudice amministrativo delle concessioni di beni pubblici; 2) la
ricomprensione delle sovvenzioni di denaro pubblico (indubitabilmente
un bene pubblico se appartiene ad un soggetto pubblico) nella
concessione di beni; la conseguenza è l'attribuzione alla cognizione
esclusiva del giudice amministrativo delle sovvenzioni di denaro
pubblico, in quanto ricomprese nella concessione di beni pubblici.
Ancora, si potrebbe obiettare che l'art. 5 della legge n. 1034
del 1971 è una norma di carattere eccezionale, quindi di stretta
interpretazione (è questo un argomento speso dalla sentenza della
Corte di Cassazione n. 12641 del 2008).
L'ampliamento della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, però, non riviene dall'interpretazione estensiva del
citato art. 5, ma dall'ampliamento dell'ambito di questa norma
operato dal legislatore con l'art. 12 citato.
Questo percorso interpretativo è tuttavia categoricamente
escluso dalla Corte di Cassazione, che - da ultimo - nell'ordinanza
n. 15941 del 2014 ha ritenuto sottratte all'ambito della
giurisdizione esclusiva le controversie relative alla revoca di
sovvenzioni in denaro pubblico.
VII. - Un orientamento altrettanto univoco non è stato
facilmente raggiunto dal giudice amministrativo.
La Sesta Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza n. 517 del
2013, ha rimesso all'Adunanza Plenaria la questione relativa alla
individuazione del giudice avente giurisdizione sulla domanda
relativa all'impugnazione della revoca dei contributi o agevolazioni
concesse alle imprese, ipotizzando sia la giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo in forza della ricomprensione delle
sovvenzioni ecc. nel novero delle concessioni prevista dall'art. 12
della legge n. 241 del 1990, sia ipotizzando che la revoca di un
beneficio concreti l'esercizio del potere di autotutela e incida
quindi un interesse legittimo, evidenziando altresì il rilievo della
norma di delega contenuta nell'art. 44 della legge n. 69 del 2009.
L'Adunanza Plenaria, con la decisione n. 17 del 2013, ha deciso
la vicenda ritenendo che l'atto di revoca impugnato costituisse
esercizio di un potere discrezionale e quindi incidesse su un
interesse legittimo.
All'epoca, quindi, il giudice amministrativo non aveva maturato
un orientamento consolidato in ordine alla ricomprensione nell'ambito
della giurisdizione esclusiva, o all'esclusione dallo stesso, delle
controversie relative alla revoca di sovvenzioni, finanziamenti ecc.
Questo esclude che il codice del processo amministrativo abbia inteso
applicare la la previsione dell'art. 44, primo comma, della legge n.
69 del 2009 («Il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla
data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti
legislativi per il riassetto del processo avanti ai tribunali
amministrativi regionali e al Consiglio di Stato, al fine di adeguare
le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte costituzionale e
delle giurisdizioni superiori ...»).
Infatti, mentre la giurisdizione superiore civile aveva all'epoca
maturato un orientamento consolidato, questo non era avvenuto per la
giurisdizione superiore amministrativa.
Di recente è intervenuta la decisione dell'Adunanza Plenaria del
Consiglio di Stato 5 aprile 2014, n. 6 (adottata a seguito della
ordinanza di rimessione della VI Sezione 15 luglio 2013, n. 3789), la
quale spende due argomenti a sostegno della giurisdizione del giudice
ordinario in tema di controversie relative ad atti che incidono sugli
effetti dell'attribuzione a privati o enti pubblici, da parte
dell'amministrazione, di sovvenzioni, finanziamenti ecc.
I due argomenti in questione sono:
1) la diversa natura giuridica delle sovvenzioni rispetto
alle concessioni (per l'irrilevanza della definizione di concessioni
portata dall'art. 12 della legge n. 241 del 1990) e quindi la
sottrazione delle prime alla disciplina portata dall'art. 5 della
legge n. 1034 del 1971;
2) l'esclusione delle sovvenzioni dal novero delle
concessioni (e quindi dalla regola dettata per le seconde in tema di
giurisdizione) ad opera dell'art. 133, lettera z-sexies, del d.lgs.
n. 104 del 2010. La disciplina dettata per specifiche sovvenzioni da
questa disposizione sarebbe infatti inutile se tutte le sovvenzioni
fossero qualificabili come concessioni.
Il primo argomento è stato ampiamente trattato nella
giurisprudenza della Corte di Cassazione.
In ordine al secondo, si rileva che l'art. 133, primo comma,
lettera z-sexies, del codice del processo amministrativo è stato
introdotto dall'art. 49, secondo comma, della legge 24 dicembre 2012,
n. 234, che attribuisce alla cognizione esclusiva del giudice
amministrativo «le controversie relative agli atti ed ai
provvedimenti che concedono aiuti di Stato in violazione
dell'articolo 108, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea e le controversie aventi ad oggetto gli atti e i
provvedimenti adottati in esecuzione di una decisione di recupero di
cui all'articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio
del 22 marzo 1999, a prescindere dalla forma dell'aiuto e dal
soggetto che l'ha concesso».
La ragione dell'inserzione nell'ordinamento di una disposizione
che prevede l'attribuzione alla giurisdizione esclusiva di una
species di controversie, anche nell'ipotesi che questa rientri in un
più ampio genus ascritto alla giurisdizione esclusiva, è
individuabile ove si faccia riferimento al «diritto vivente», cioè
allo stato della elaborazione giurisprudenziale.
Questa, quale fluisce dal giudice della nomofilachia, ascrive
alla giurisdizione ordinaria senza tentennamenti le controversie
relative a sovvenzioni attribuite e, in particolare, quelle relative
al recupero di sovvenzioni elargite in contrasto con «espresse
decisioni della Commissione CEE» (in tal senso la sentenza della
Corte di Cassazione, SS.UU. n. 12641 del 2008).
È quindi giustificabile che il legislatore abbia ribadito
l'ascrizione alla giurisdizione esclusiva delle controversie in tema
di sovvenzioni, e ciò in ragione dell'assenza, all'epoca, di un
orientamento univoco in tema di riparto della giurisdizione sul
punto, nell'ambito nazionale. VIII. - Si può, in conclusione,
affermare che le giurisdizioni superiori civile ed amministrativa,
sulla base della differenza ontologica esistente fra le concessioni
di beni e servizi e le concessioni relative a denaro pubblico e
quindi della riferibilità solo ai beni demaniali e del patrimonio
indisponibile della previsione contenuta nell'art. 133, primo comma,
lettera b), c.p.a., hanno raggiunto un orientamento comune
sull'assegnazione delle controversie in tema di agevolazioni
finanziarie al giudice amministrativo:
a) se relative al momento genetico del rapporto;
b) se attinenti al momento funzionale e l'amministrazione ha
adottato un provvedimento discrezionale;
mentre spettano al giudice ordinario quelle relative al momento
funzionale, se l'atto che incide la posizione del privato consegue
alla violazione di impegni assunti dallo stesso ed ha natura
vincolata. Entrambe le giurisdizioni superiori non attribuiscono
alcun rilievo alla novella dell'art. 12 della legge n. 241/1990.
Questo orientamento è condiviso dalle due giurisdizioni
superiori (si vedano, da ultimo, la ordinanza delle Sezioni Unite
della Corte di Cassazione n. 15941 del 2014 e la decisione
dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 6 del 2014) e si
può definire consolidato; costituisce quindi il «diritto vivente»
(sul rilievo del diritto vivente vedi, fra le tante, le decisioni
della Corte costituzionale numeri 225/2014, 227/2014, 229/2014).
Nella specie la revoca delle agevolazioni concesse è stata
disposta per le seguenti ragioni:
1) venir meno del rapporto di fiducia con l'amministrazione;
2) acquisto di beni non di nuova fabbricazione;
3) utilizzo di fatture gonfiate;
4) parte dei beni «agevolati» sono stati distolti prima della
scadenza del periodo quinquennale di utilizzo;
5) acquisto di un immobile non ammissibile ad agevolazioni.
L'inammissibilità è dovuta al fatto che l'impresa acquirente e la
venditrice appartengono a due soci (Perfetto Giovanni Luigi e
Gianfreda Anna) e questo determina «una situazione di totale
controllo diretto delle due società considerate» da parte di una
società di fatto fra i due soci indicati;
6) la dichiarazione sostitutiva di atto notorio resa dal
legale rappresentante (ai fini della concessione dell'agevolazione)
è mendace.
La prima ragione addotta a sostegno della revoca è il venir meno
del rapporto di fiducia con l'amministrazione, cioè una valutazione
pienamente discrezionale.
Ancora, la revoca è stata disposta perchè «il legale
rappresentante della Perfetto s.r.l. ha rilasciato dichiarazioni non
veritiere tese a comprovare il possesso dei requisiti necessari ai
fini dell'agevolazione», cioè per l'assenza di una condizione che ha
determinato la concessione dell'agevolazione.
Le controversie fra l'amministrazione e il privato sulle
valutazioni discrezionali che hanno portato alla revoca delle
agevolazioni e sulla assenza o meno delle condizioni richieste
normativamente ai fini della concessione delle stesse agevolazioni
(secondo l'orientamento giurisprudenziale delle giurisdizioni
superiori) sono devolute alla cognizione del giudice amministrativo.
In ordine alla valutazione discrezionale relativa al «venir meno
del rapporto di fiducia con l'Amministrazione» si deve, poi, rilevare
che la stessa si fonda su fatti che costituiscono «inadempimenti»
rispetto alle prescrizioni del D.M. n. 527 del 1995 (ad esempio,
secondo l'art. 4, primo comma, lettera e) sono ammissibili alle
agevolazioni le spese per «macchinari, impianti ed attrezzature
varie, nuovi di fabbrica ...», sicchè costituisce un inadempimento
agli obblighi assunti l'acquisto di macchinari usati, contestato
nella specie) e che la verificazione e il rilievo degli stessi sono
soggetti al sindacato del giudice ordinario.
A prescindere dalla ambivalenza dei fatti richiamati nei numeri
da 2 a 5 della elencazione, l'assegnazione al giudice amministrativo
della controversia relativa alla revoca per le ragioni di cui ai
punti 1 e 6 e l'attribuzione a quello ordinario della medesima
controversia per i punti da 2 a 5 comporterebbe l'inammissibilità
del ricorso al giudice amministrativo.
Posto che una condizione dell'azione è l'interesse al giudizio
(sotto il profilo dell'utilità ritraibile dall'accoglimento del
ricorso), che l'atto incisivo della posizione del privato è uno solo
e che lo stesso comporta la revoca anche se soltanto una delle
motivazioni addotte è fondata, il ricorrente non trarrebbe alcuna
utilità dall'accoglimento del giudizio rimesso al giudice
amministrativo, perchè in tal caso il provvedimento (che non può
essere scomposto in una pluralità di determinazioni con
corrispondenti effetti, ma si articola in una pluralità di
considerazioni poste a fondamento di una unica determinazione)
continuerebbe a produrre effetti siccome fondato sulle considerazioni
rimesse alla cognizione del giudice ordinario.
Non si può ritenere che il giudice amministrativo potrebbe
conoscere dei punti da 2 a 5 dell'atto impugnato in via incidentale
ai sensi dell'art. 8 c.p.a, in quanto non si tratta di questioni
pregiudiziali o incidentali ma di questioni delle quali il giudice
conosce in via principale (se è titolare della potestas iudicandi).
Quanto sopra porterebbe a ritenere la rilevanza della questione
di costituzionalità della norma che, non ricomprendendo nell'ambito
della giurisdizione esclusiva le controversie relative a «...
concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari
e l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone
ed enti pubblici e privati ...», determina la situazione di specie
(art. 133, primo comma, lettera b), c.p.a.: «Sono devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori
previsioni di legge:
... b) le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti
relativi a rapporti di concessione di beni pubblici ...»).
La interpretazione dell'atto impugnato come una entità unica,
non scomponibile in ragione della molteplicità delle ragioni poste a
base dell'unica determinazione, tuttavia può non essere condivisa.
Questa ipotesi è tanto più giustificata ove la vicenda in
questione venga esaminata al tempo stesso dal punto di vista del
giudizio amministrativo (adito nella specie) e dal punto di vista del
giudizio civile (nel quale dovrebbero essere vagliate le altre
ragioni poste a base della disposta revoca).
Posto che l'interesse al giudizio, nella declinazione
dell'utilità ritraibile dallo stesso, è condizione di
ammissibilità dell'uno e dell'altro, se l'uno e l'altro,
singolarmente considerati, non consentono la soddisfazione
dell'interesse dedotto e sono quindi inammissibili, l'evidente aporia
costituita dall'assenza di tutela che nella specie l'ordinamento
assicurerebbe porta a ritenere la scomponibilità dell'atto qui
impugnato in una duplice determinazione, sorretta da separate ragioni
e suscettibile di separate contestazioni.
La rilevanza della questione di costituzionalità viene perciò
ad essere determinata dall'ostacolo che la norma sospettata di
incostituzionalità costituisce in ordine alla formulazione, da parte
del giudice amministrativo, di un giudizio più ampio, nel quale si
concentrino le tutele esperibili e che investa di conseguenza tutte
le ragioni poste a base del provvedimento impugnato, sortendo un
effetto totalmente demolitorio o totalmente validativo.
IX. - La norma, per la quale il dubbio di incostituzionalità non
appare manifestamente infondato, è l'art. 133, primo comma, lettera
b) c.p.a., nella parte in cui, secondo il diritto vivente costituito
dalla interpretazione delle corti superiori, non ricomprende
nell'ambito delle concessioni di beni le agevolazioni finanziarie,
cioè le concessioni di denaro pubblico.
Si sono esaminate tutte le ragioni che, alla stregua del diritto
vivente, impediscono una interpretazione che escluda il sospetto di
incostituzionalità.
La formulazione censurata esclude dall'ambito della giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo le controversie in tema di
diritti relative alle agevolazioni finanziarie anzidette,
contraddicendo il principio costituzionale del «giusto processo»
sancito dagli artt. 24 e 111 della Costituzione, sotto il profilo
della concentrazione delle tutele, nonchè quello di ragionevolezza
sancito dall'art. 3, in quanto costringerebbe a coltivare due giudizi
avverso il medesimo atto, in ragione della pluralità delle
motivazioni poste a base dello stesso.
Quanto alla lesione del principio della «ragionevole durata del
processo» o più semplicemente del «giusto processo» ad opera di una
norma che comporti gli effetti delineati, si richiama quanto
osservato dalla Corte di Cassazione nella ordinanza delle Sezioni
Unite n. 12252 del 2009: «Quanto detto costituisce applicazione della
costituzionalizzazione del principio della ragionevole durata del
processo (art. 111 Cost.) che impone all'interprete una nuova
sensibilità ed un nuovo approccio interpretativo, per cui ogni
soluzione che si adotti nella risoluzione di questioni attinenti a
norme sullo svolgimento del processo, deve essere verificata non solo
sul piano tradizionale della sua coerenza logico concettuale, ma
anche, e soprattutto, per il suo impatto operativo sulla
realizzazione di detto obiettivo costituzionale. L'art. 111 Cost., in
combinazione con l'art. 24, esprime dunque, quale mezzo
imprescindibile al fine, un principio di concentrazione delle tutele
...».
Parimenti la sentenza delle Sezioni Unite della Corte di
Cassazione n. 4636 del 2007 ha ritenuto «il principio di
concentrazione delle tutele insito nell'articolo 111 Cost.».
Se il principio di concentrazione delle tutele si presta a
molteplici interpretazioni, in ragione della varietà di motivi di
connessione, e questo in ultima analisi chiama in causa la
discrezionalità del legislatore, nella specie vengono in rilievo non
diritti soggettivi ed interessi legittimi attinenti a diversi profili
di uno stesso rapporto (come avviene quando un soggetto vanti, in
riferimento alla prestazione di un servizio pubblico, la pretesa alla
revisione prezzi e alla corresponsione di somme per i maggiori
servizi erogati), ma diritti soggettivi ed interessi legittimi lesi
(secondo il privato) da un solo atto in, ragione di una pluralità di
motivi.
E questo, al tempo stesso, sembra ledere il principio del giusto
processo e porta a dubitare della ragionevolezza di una norma che
impone di adire due giudici per rimuovere dalla realtà giuridica un
solo atto.
L'art. 133, primo comma, lettera b), c.p.a. sembra anche
confliggere con l'art. 76 della Costituzione, in quanto viola i
criteri dettati dall'art. 44, primo comma, della legge n. 69 del
2009.
La norma citata delega al Governo «il riassetto del processo
avanti ai tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di
Stato», individuando (nel successivo secondo comma, lettera a) come
obiettivo da perseguire la «concentrazione ed effettività della
tutela» mediante (secondo comma, lettera b), n. 1) il riordino delle
«norme vigenti sulla giurisdizione del giudice amministrativo, anche
rispetto alle altre giurisdizioni;».
Per le anzidette ragioni va rimessa alla Corte costituzionale la
questione relativa al contrasto fra l'art. 133, primo comma, lettera
b), c.p.a., nella parte in cui non comprende le controversie relative
alla concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili
finanziari, e gli artt. 3, 24, 111 e 76 della Costituzione.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce -
Sezione Prima pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
dispone la sospensione del giudizio e l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata telematicamente, all'indirizzo di posta elettronica
certificata, alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.

Così deciso in Lecce nelle camere di consiglio del giorno 9
ottobre 2014 e 5 novembre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Cavallari, Presidente, Estensore;
Patrizia Moro, Consigliere;
Jessica Bonetto, Referendario.

Il Presidente, Estensore: Cavallari