1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 22-6-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 311 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 ottobre 2004
Ordinanza emessa il 21 ottobre 2004 (pervenuta alla Corte costituzionale il 6 giugno 2005) dal Tribunale Amministrativo regionale dell'Abruzzo, sez. distaccata Pescara, sul ricorso proposto da De Sanctis Leone contro Comune di Montesilvano ed altra. Giustizia amministrativa - Controversie aventi ad oggetto comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia di espropriazione per pubblica utilita' - Devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Ingiustificato ampliamento della sfera di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. - D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 325, art. 53, comma 1; d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 53, comma 1. - Costituzione, art. 103. (005C0673) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 22-6-2005)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 624 del 2002,
proposto da Leone De Sanctis Vincenza, rappresentata e difesa dagli
avv. Pierluigi Vasile e Patrizia Silvestri, presso gli stessi
elettivamente domiciliata in Pescara, via Venezia n. 25;
Contro Comune di Montesilvano, in persona del sindaco pro tempore
non costituito in giudizio; Impresa Egidi Domenico, con sede in
Folignano (AP), in persona del legale rappresentante pro tempore, non
costituito in giudizio; per la declaratoria, dell'illegittimità
sopravvenuta della disposta occupazione temporanea d'urgenza di
terreni della ricorrente e quindi della radicale trasformazione e
destinazione pubblica degli stessi per effetto della realizzazione
dell'opera pubblica con conseguente estinzione del diritto di
proprietà per accessione invertita, nonchè per la condanna del
Comune di Montesilvano e dell'Impresa Egidi Domenico, in solido o
separatamente, al risarcimento del danno subito per la perdita del
diritto di proprietà, oltrechè al pagamento dell'indennità
d'occupazione per il periodo 8 gennaio 1993 - 7 gennaio 1998, il
tutto con interessi e rivalutazione e con vittoria di spese.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste l'istanza istruttoria (c.t.u.) e la memoria difensiva
depositate dalla parte ricorrente;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 7 ottobre 2004, il cons. Di
Giuseppe;
Udito l'avv. Alfonso Vasile per la parte ricorrente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F a t t o

Con ricorso notificato in data 28 novembre 2002 e 2 dicembre 2002
e depositato il 9 dicembre 2002, la sig.ra Leone De Sanctis Vincenza
chiede la declaratoria dell'illegittimità sopravvenuta - per inutile
decorso del termine di durata stabilito, senza che nel frattempo vi
sia stata emissione del decreto di espropriazione - dell'occupazione
temporanea d'urgenza di terreni di proprietà (in Catasto foglio 6
particelle 1027, 1029 e 1108 per occupazione prevista,
rispettivamente, in mq. 194, 50 e 80), disposta dal Comune di
Montesilvano per anni tre con deliberazioni di giunta 30 agosto 1991,
n. 1046 e 29 ottobre 1992, n. 996 e prorogata per altri due anni con
deliberazione di giunta 9 dicembre 1995, n. 1164, nonchè la
declaratoria della radicale trasformazione e destinazione pubblica di
tali terreni per effetto della realizzazione dell'opera pubblica
(costruzione della rete idrica principale) e della conseguente
estinzione, a far data dalla scadenza del termine di durata
dell'occupazione, del diritto di proprietà e del contestuale
acquisto dello stesso, per accessione invertita, da parte del comune.
La ricorrente chiede contestualmente la condanna del Comune di
Montesilvano e dell'Impresa Egidi Domenico di Folignano (esecutrice
dell'opera) - in solido o separatamente dell'uno o dell'altra - al
risarcimento del danno subito per la perdita della proprietà,
mediante pagamento di una somma di denaro da liquidarsi in relazione
al valore di mercato dei terreni alla data del 7 gennaio 1998
(termine di scadenza dell'occupazione), con rivalutazione ed
interessi compensativi da detta data fino al saldo, nonchè la
condanna al pagamento dell'indennità d'occupazione temporanea per il
periodo 8 gennaio 1993 - 7 gennaio 1998, computata in ragione degli
interessi legali sull'ammontare del danno liquidato, con interessi
compensativi da tale seconda data fino al saldo; il tutto con
vittoria di spese legali.
È accaduto, infatti, che in data 8 gennaio 1993 i predetti
comune ed impresa hanno preso possesso dei terreni in questione e di
seguito sono stati eseguiti i lavori di costruzione dell'opera, ma,
alla scadenza del disposto termine dell'occupazione d'urgenza
(7 gennaio 1998), la procedura ablativa non ha avuto conclusione con
la dovuta emissione del decreto di espropriazione nè tanto si è
verificato successivamente, sicchè l'occupazione è divenuta senza
titolo e si è verificata la c.d. accessione invertita, con la
conseguenza che gli autori (comune ed impresa) del comportamento
illecito sono tenuti, in solido, a risarcire il danno subito dalla
ricorrente, sia per la perdita della proprietà che per la illecita
occupazione.
Con memoria depositata il 23 settembre 2004 la difesa della
ricorrente ha insistito per l'accoglimento del ricorso,
contestualmente chiedendo che sia disposta consulenza tecnica
d'ufficio al fine di accertare, individuare e descrivere l'esatta
consistenza dei terreni occupati e per stabilire: la situazione di
fatto attuale, ovvero l'avvenuta realizzazione dell'opera pubblica;
la data in cui tali circostanze di fatto si sono verificate; il
valore di mercato dei terreni occupati alla data 8 gennaio 1998; il
danno subito dalla ricorrente in relazione ai criteri di
determinazione di cui all'art. 5-bis del d.l. 11 luglio 1992, n. 333,
convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359 ed integrato dalla legge
n. 662 del 1996; l'indennità d'occupazione temporanea determinata in
ragione degli interessi legali rapportati ad anno o frazione di anno
e calcolati sull'ammontare del danno ed in relazione al periodo
8 gennaio 1993-7 gennaio 1998.
Sebbene ritualmente intimati, sia il comune che l'impresa
predetti non risultano costituiti in giudizio.

D i r i t t o

Il ricorso in esame è diretto alla declaratoria della
sopravvenuta illegittimità dell'occupazione temporanea e d'urgenza
di alcuni terreni della ricorrente e quindi alla declaratoria
dell'accessione invertita (od occupazione appropriativa) verificatasi
a seguito della realizzazione dell'opera pubblica, occupazione
avvenuta l'8 gennaio 1993 in forza di idonei provvedimenti
autoritativi alla cui scadenza (7 gennaio 1998) non ha fatto seguito
il relativo provvedimento definitivo di espropriazione.
Il ricorso è contestualmente diretto ad ottenere la condanna
dell'ente locale e dell'impresa esecutrice dell'opera pubblica al
risarcimento dei danni in favore della ricorrente, sia per effetto
della perdita del diritto di proprietà, sia per la subita
occupazione quinquennale dei terreni.
In via pregiudiziale, alla luce della recente sentenza della
Corte costituzionale 6 luglio 2004, n. 204, il Collegio ritiene
necessario verificare se sussista, o meno, la propria giurisdizione
sulla controversia in esame.
Dispone al riguardo il comma 1 dell'art. 53, sia del d.lgs. 8
giugno 2001, n. 325, recante il T.U. delle disposizioni legislative
in materia di espropriazione per pubblica utilità, sia del d.P.R. 8
giugno 2001, n. 327, recante il T.U. delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità, che
«sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i
provvedimenti, gli accordi e i comportamenti delle amministrazioni
pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti alla
applicazione delle disposizioni del testo unico».
Tale norma è in vigore dal 30 giugno 2003 (art. 3, legge
1° agosto 2002, n. 185; art. 1, lett. ss), d.lgs. 27 dicembre 2003,
n. 302) e riproduce, nella sostanza, quella dettata dall'art. 34,
comma 1, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito
dall'art. 7, comma 1, lett. b), della legge 21 luglio 2000, n. 205
che ha stabilito di devolvere alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i
provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei
soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia,
norma quest'ultima che dalla giurisprudenza è stata interpretata nel
senso di ritenere compresa nella «materia urbanistica» anche quella
delle «espropriazioni», con esclusione delle controversie riguardanti
la determinazione e la corresponsione delle relative indennità
(cfr.: Cons. St., Sez. IV, 13 settembre 2001, n. 4783; 14 giugno
2001, n. 3169; Cass., SS.UU., 25 maggio 2000, n. 43).
Senonchè, la Corte costituzionale, con la succitata sentenza 6
luglio 2004, n. 204, ha dichiarato illegittimo, per contrasto con
l'art. 103 Cost., il comma 1 dell'art. 34 sopra citato, nella parte
in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto «gli atti,
i provvedimenti e i comportamenti» anzichè «gli atti e i
provvedimenti» delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti alle
stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia.
Il Giudice delle leggi ha, in sostanza, espunto dall'ordinamento
giuridico (fra l'altro) la previsione della giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo sulle controversie aventi per oggetto i
comportamenti delle pubbliche amministrazioni nella materia
urbanistica, nella quale è da ritenere (per interpretazione
giurisprudenziale) compresa anche la materia delle espropriazioni.
Ad avviso del Collegio, però, tale intervento «correttivo»
operato dalla Consulta non è sufficiente - allo stato della
legislazione vigente - per far escludere la persistenza della
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie
aventi ad oggetto i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in
materia «espropriativa», salva restando la giurisdizione del giudice
ordinario sulle controversie riguardanti la determinazione e la
corresponsione delle relative indennità.
Ed infatti, deve osservarsi, innanzitutto, che la citata sentenza
della Corte costituzionale non ha interessato (e non poteva
interessare, in quanto questione non sollevata) l'art. 53, comma 1,
del d.lgs. n. 325 del 2001 e del d.P.R. n. 327 del 2001.
Inoltre, deve osservarsi che quest'ultima norma è stata emanata
ed è entrata in vigore successivamente alla legge n. 205 del 2000;
peraltro, è stata dettata per disciplinare la tutela dei diritti e
degli interessi legittimi proprio in materia di espropriazione per
pubblica utilità.
Pertanto, ai sensi dell'art. 5 c.p.c., secondo la relativa
interpretazione giurisprudenziale (Cass., SS. UU., 12 novembre 2002,
n. 15885; 20 novembre 2003, n. 17635; Cons. St., Sez. VI, 4 giugno
2004, n. 3478), la controversia in esame non può, ad avviso del
Collegio, non rientrare nella giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo prevista dall'art. 53, comma 1, del d.lgs. n. 325 del
2001 e dal conforme art. 53, comma 1, del d.P.R. n. 327 del 2001,
tuttora vigenti nella loro formulazione originaria (sopra
trascritta). Tanto più che al momento di instaurazione del giudizio
(ricorso notificato il 2 dicembre 2002 e depositato il 9 dicembre
2002) la controversia rientrava nella giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo come all'epoca prevista dall'art. 34, comma 1,
del d.lgs. n. 80 del 1998, sostituito dall'art. 7, lett. b), della
legge n. 205 del 2000.
Ad avviso del Collegio, però, le argomentazioni che hanno
indotto la Corte costituzionale a dichiarare l'illegittimità
parziale dell'art. 34, comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1998, come
sostituito dall'art. 7, lett. b), della legge n. 205 del 2000,
s'appalesano ben riferibili anche al succitato art. 53, comma 1, del
d.lgs. n. 325 del 2001, nella parte in cui prevede che sono devolute
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie aventi per oggetto i comportamenti delle amministrazioni
pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti
all'applicazione delle disposizioni del testo unico in materia di
espropriazione per pubblica utilità.
Deve, pertanto, essere sollevata, d'ufficio, la questione di
legittimità costituzionale di quest'ultima norma, per contrasto con
l'art. 103 Cost., sia perchè rilevante ai fini della decisione della
controversia in esame, sia in quanto appare non manifestamente
infondata alla luce della succitata sentenza n. 204 del 2004 della
Corte costituzionale.
Per quanto riguarda la rilevanza della questione, giova
evidenziare che la controversia in esame attiene alla domanda di
declaratoria dell'illegittimità sopravvenuta del comportamento del
Comune di Montesilvano che, dopo aver (in data 8 gennaio 1993)
occupato in via d'urgenza ed in forza di idoneo provvedimento
autoritativo alcuni terreni di proprietà della ricorrente allo scopo
di realizzare un'opera pubblica, ha mantenuto l'occupazione ben oltre
il prestabilito quinquennio (scaduto il 7 gennaio 1998) ed ha
realizzato l'opera pubblica, senza che sia mai intervenuto il
definitivo provvedimento d'espropriazione, così dando luogo al
fenomeno della c.d. accessione invertita od occupazione
appropriativa. La controversia attiene, inoltre, alla contestuale
domanda di risarcimento dei danni subiti dalla proprietaria per la
perdita dei terreni e per la relativa illegittima occupazione.
Appare evidente che, se la norma dettata dall'art. 53, comma 1,
del d.lgs. n. 325 del 2001 risultasse costituzionalmente illegittima,
per contrasto con l'art. 103 Cost., questo giudice sarebbe privo
della competenza a decidere la controversia in esame.
Per quanto riguarda la non manifesta infondatezza della
questione, il Collegio non può che ricordare e fare proprie le
argomentazioni esternate dalla Corte costituzionale al punto 3.2
della motivazione «in diritto» della sentenza n. 204 del 2004 più
volte citata.
Ed infatti, posto che la norma denunciata sottende un'idea di
giurisdizione esclusiva ancorata alla pura e semplice presenza, in un
certo settore dell'ordinamento, di un rilevante pubblico interesse,
un'idea, cioè, che presuppone l'approvazione (mai avvenuta) di quel
progetto di riforma (Atto Camera 7465 XIII Legislatura) dell'art. 103
Cost. secondo il quale «la giurisdizione amministrativa ha ad oggetto
le controversie con la pubblica amministrazione nelle materie
indicate dalla legge», deve rilevarsi che, come evidenziato dalla
suprema Corte (cfr.: punto 3.2 sent. cit.), il vigente art. 103,
primo comma, Cost. non ha conferito al Legislatore ordinario una
assoluta ed incondizionata discrezionalità nell'attribuzione al
giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione
esclusiva, ma gli ha conferito il potere di indicare «particolari
materie» nelle quali «la tutela nei confronti della pubblica
amministrazione» investe «anche» diritti soggettivi: un potere,
quindi, del quale può dirsi, al negativo, che non è nè assoluto
nè incondizionato, e del quale, in positivo, va detto che deve
considerare la natura delle situazioni soggettive coinvolte, e non
fondarsi esclusivamente sul dato, oggettivo, delle materie.
Tale necessario collegamento delle «materie» assoggettabili alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la natura
delle situazioni soggettive - e cioè con il parametro adottato dal
Costituente come ordinario discrimine tra le giurisdizioni ordinaria
ed amministrativa - è espresso dall'art. 103 laddove statuisce che
quelle materie devono essere «particolari» rispetto a quelle devolute
alla giurisdizione generale di legittimita': e cioè devono
partecipare della loro medesima natura, che è contrassegnata della
circostanza che la pubblica amministrazione agisce come autorità nei
confronti della quale è accordata tutela al cittadino davanti al
giudice amministrativo.
Il Legislatore ordinario ben può ampliare l'area della
giurisdizione esclusiva purchè lo faccia con riguardo a materie (in
tal senso, particolari) che, in assenza di tale previsione,
comporterebbero pur sempre, in quanto vi opera la pubblica
amministrazione-autorità, la giurisdizione generale di legittimita':
con il che, da un lato, è escluso che la mera partecipazione della
pubblica amministrazione al giudizio sia sufficiente perchè si
radichi la giurisdizione del giudice amministrativo (il quale davvero
assumerebbe le sembianze di giudice «della» pubblica amministrazione:
con violazione degli artt. 25 e 102, secondo comma, Cost.) e,
dall'altro lato, è escluso che sia sufficiente il generico
coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia perchè
questa possa essere devoluta al giudice amministrativo (cfr., nei
sensi che precedono, Corte cost., sent. cit.).
Orbene, ad avviso del Collegio, la formulazione dell'art. 53,
comma 1, del d.lgs. n. 325 del 2001 sembra confliggere con i criteri
sopra ricordati ai quali, secondo la suprema Corte (cfr.: sent.
cit.), deve ispirarsi la legge ordinaria quando voglia riservare una
«particolare materia» alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo.
Infatti, non soltanto il riferimento ad una materia
(espropriazione per pubblica utilita), quanto, e soprattutto, quello
alle controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli
accordi e i comportamenti posti in essere dalle amministrazioni
pubbliche (direttamente ovvero attraverso soggetti alle stesse
equiparati) nel settore riguardante detta materia, rende evidente che
il riferimento alla materia delle espropriazioni prescinde del tutto
dalla natura delle situazioni soggettive in essa coinvolte: sicchè
la giurisdizione esclusiva appare radicarsi sul dato, puramente
oggettivo, del normale coinvolgimento in tali controversie di quel
generico pubblico interesse che è naturaliter presente nel settore
delle espropriazioni per pubblica utilità. Ma, in tal modo, sembra
venire a mancare il necessario rapporto di species a genus che
l'art. 103 Cost. esige allorchè contempla, come «particolari»,
rispetto a quelle nelle quali la pubblica amministrazione agisce
quale autorità, le materie devolvibili alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo.
Sembra al Collegio, infatti, che il comma 1 dell'art. 53 più
volte citato, nella parte in cui comprende nella giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo anche «i comportamenti» la
estenda a controversie (come quella in esame) nelle quali la pubblica
amministrazione non esercita - nemmeno mediatamente, e cioè
avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente
privatistici - alcun pubblico potere. In conclusione, il Collegio
ritiene (come sopra anticipato) necessario sollevare questione di
legittimità costituzionale dell'art. 53, comma 1, del d.lgs. 8
giugno 2001, n. 325 e del conforme art. 53, comma 1, del d.P.R. 8
giugno 2001, n. 327, per contrasto con l'art. 103 Cost., nelle parti
in cui prevedono che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto «i
comportamenti» delle amministrazioni pubbliche, e dei soggetti ad
esse equiparati, in materia di espropriazione per pubblica utilità.
Resta, nelle more, sospesa qualsiasi pronuncia in rito, nel
merito e sulle spese del ricorso in epigrafe indicato.

P. Q. M.
Ritenuta non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 53, comma 1, del d.lgs.
8 giugno 2001, n. 325 e del conforme art. 53, comma 1, del d.P.R. 8
giugno 2001, n. 327, per contrasto con l'art. 103 Cost., nelle parti
in cui prevedono che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto «i
comportamenti» delle amministrazioni pubbliche, e dei soggetti ad
esse equiparati, in materia di espropriazione per pubblica utilità,
sospende il giudizio sul ricorso in epigrafe indicato e dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè
di comunicare la stessa ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Dispone che la presente ordinanza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Pescara, nella Camera di consiglio del 7 ottobre
2004.
Il Presidente: Catoni
L'estensore: Di Giuseppe
05C0673