1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 28-6-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 316 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 gennaio 1989
N. 316 Ordinanza emessa il 24 gennaio 1989 dal tribunale di Roma nei procedimenti civili riuniti vertenti tra S.p.a. Telemilano ed altri e Siae Diritti d'autore - Compiti e posizione di preminenza (ma non di monopolio) della SIAE - Mancata previsione di controlli preventivi per evitare possibili abusi o di criteri generali ed uniformi di contrattazione (obbligo a contrattare - Parita' di trattamento o predisposizione di tariffe) - Richiamo alle sentenze nn. 25/1968 e 65/1972. (Legge 22 aprile 1941, n. 663, art. 180). (Cost., artt. 3, 23 e 41). (089C0715) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 28-6-1989)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nelle cause civili riunite di
primo grado iscritte ai nn. 34307/87 e 5286/88 del ruolo generale per
gli affari contenziosi posta in deliberazione all'udienza collegiale
del 13 gennaio 1989 e vertente tra Telemilano S.p.a., con sede in
Milano, Teletorino S.p.a., con sede in Torino, Video Veneto S.r.l.,
con sede in Mestre, Video Adige S.r.l., con sede in Trento, A e G
Television S.r.l., con sede in Genova, Telemilia Romagna T.E.R.
S.r.l. con sede in Bologna, Teletoscana Uno S.r.l., con sede in
Firenze, Video Umbria S.r.l., con sede in Todi, Roma 2 S.r.l., con
sede in Roma, Sole TV S.r.l., con sede in Ascoli Piceno, Antenna 2
S.r.l., con sede in Bari, R.T.D. Ischia S.r.l., con sede in Napoli,
Tele Calabria S.r.l., con sede in Reggio Calabria, Rete Sicilia
S.r.l., con sede in Palermo, Sardegna TV S.r.l., con sede in
Cagliari, aderenti al circuito canale 5; Antenna Nord S.p.a., con
sede in Milano, Antenna Nord Piemonte S.p.a., con sede in Torino,
Nuova Televenezia S.r.l., con sede in Mestre, Antenna Nord Liguria
S.r.l., con sede in Genova, Video Athesia S.r.l., con sede in Trento,
Antenna Emilia S.r.l., con sede in Bologna, Canale 48 S.p.a., con
sede in Firenze, Tele Adriatica S.r.l., con sede in Roma, Quinta Rete
S.p.a., con sede in Roma, Tele Posillipo S.r.l., con sede in Napoli,
Tele Azzurro S.r.l., con sede in Bari, Trinacria TV S.r.l., con sede
in Palermo, Rete Sarda S.r.l., con sede in Cagliari, Rete Dieci
S.r.l., con sede in Milano, aderenti al circuito Italia 1; Antenna 4
S.p.a., con sede in Roma, Teleuropa S.p.a., con sede in Napoli, Delta
S.p.a., con sede in Milano, Antares S.p.a., con sede in Mestre, Tele
Radio Editrice S.r.l., con sede in Torino, TVP S.p.a., con sede in
Ascoli Piceno, Sert S.p.a., con sede in Genova, Videomare S.r.l., con
sede in Bari, Video Emilia Romagna S.r.l., con sede in Bologna, Video
Gamma S.r.l., con sede in Firenze, Retequattro S.p.a., con sede in
Milano, Sicilia Televisiva S.p.a., con sede in Palermo, aderenti al
circuito Rete 4, nonchè la soc. Videotime con sede in Milano tutte
in persona dei legali rappresentanti pro-tempore, rappresentate e
difese dagli avvocati Aldo Bonomo di Milano e Antonio Pacifico di
Roma, per procure alla lite depositate in atti, ed elettivamente
domiciliate nello studio del secondo in Roma, piazza della Rotonda,
2, attrici, contro S.I.A.E. Società italiana degli autori ed
editori, con sede in Roma, in persona del legale rappresentante
pro-tempore, rappresentata e difesa, come da mandato in calce
all'atto di citazione, dagli avvocati Amedeo Nicolai, Salvatore
Pastore e prof. Paolo Picozza, elettivamente domiciliata presso lo
studio del primo in Roma, via della Letteratura n. 30, convenuta;
Premesso che le società attrici hanno citato in giudizio la SIAE
chiedendo che il tribunale, dichiarata la non manifesta infondatezza
delle eccezioni di legittimità costituzionale precisate in seguito,
accertasse l'illegittimità delle condizioni poste dalla società
degli autori relativamente ai corrispettivi per l'utilizzazione del
repertorio tutelato ed emettesse sentenza che statuisse la
prosecuzione a tempo indeterminato del rapporto contrattuale sulla
base delle condizioni già stabilite nelle scritture private del 31
agosto 1985 inter partes o comunque determinasse un equo
aggiornamento dei corrispettivi sopradetti;
Rilevato che la Siae, costituendosi in giudizio, ha eccepito
pregiudizialmente, il difetto di giurisdizione del giudice adito ed
ha chiesto, nel merito, il rigetto delle domande attrici con la
condanna delle stesse società, in via riconvenzionale, al
risarcimento del danno per l'indebita utilizzazione del repertorio;
OSSERVA
Le società attrici hanno eccepito, pregiudizialmente, la
illegittimità costituzionale dell'art. 180 della legge 22 aprile
1941, n. 663, per contrasto con gli artt. 23, 41, 53 e 97 della
Costituzione.
In riferimento all'art. 43, l'art. 180 sarebbe incostituzionale in
quanto obbligherebbe l'utente a negoziare per tutte le opere di
competenza dell'ente e non per quelle effettivamente utilizzate.
Con riferimento agli artt. 23, 41 e 53 della Costituzione, l'art.
180 sarebbe poi illegittimo in quanto la pretesa di corresponsione di
un compenso, rapportato ad una percentuale fissa su tutte le entrate
aziendali, assumerebbe effettiva sostanza di tributo.
Con riferimento agli artt. 41 e 97 della Costituzione, la norma
citata sarebbe illegittima per la mancata predeterminazione, in via
generale, delle condizioni necessarie per l'emanazione dell'atto
autorizzato.
La difesa Siae ha anzitutto rilevato l'inammissibilità di tutte
le censure sollevate in quanto riferite non già al contenuto
normativo proprio dell'art. 180 l.a., bensì a concrete modalità ed
articolazioni del rapporto Siae-utente del repertorio, modalità
previste (non dalla legge) ma da fonti secondarie del diritto o da
atti amministrativi o, addirittura, da atti o rapporti negoziali
instaurati dalla Siae con singoli utenti.
In altri termini, oggetto di censura sarebbero, secondo la Siae,
le concrete modalità con le quali essa Siae gestisce i diritti di
sfruttamento economico del repertorio tutelato e non le norme di cui
all'art. 180 l.a., sicchè nessuna rilevanza avrebbe, nel presente
giudizio, la circostanza che la Siae eserciti o meno i suoi poteri in
via esclusiva, così come previsto dall'art. 180 l.a.
Sia pure per considerazioni in parte diverse da quelle prospettate
dalle attrici, le censure di illegittimità costituzionale dell'art.
180 l.a. non sono manifestate infondate. Detto art. 180 dispone che
l'attività di intermediario, comunque attuata, sotto forma diretta
di intervento, mediazione, mandato rappresentanza ed anche di
cessione per l'esercizio di diritti di rappresentazione meccanica e
cinematografica di opere tutelate è riservata, in via esclusiva,
alla Società italiana autori ed editori (Siae).
La Corte costituzionale con sentenza del 17 aprile 1968, n. 25, ha
dichiarato costituzionalmente legittimo l'art. 180, primo comma, l.a.
in riferimento all'art. 18 della Costituzione, ritenendo che la
riserva alla Siae dell'attività in questione non sia lesiva del
diritto degli autori di associarsi per la tutela dei loro diritti e
che, comunque, l'art. 18 della Costituzione non esclude che certe
attività, per la loro particolare rilevanza, siano riservate a
pubblici poteri e penalmente protette.
Con sentenza (19 aprile 1972, n. 65) la Corte ha altresì
dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 180 della legge 22 aprile 1941, n. 633, in riferimento agli
artt. 3, 24, 41 e 113 della Costituzione. Ha ritenuto la Corte che la
posizione di preminenza in cui la Siae opera sul mercato troverebbe
razionale giustificazione nell'esigenza di interesse generale di
adeguata protezione del diritto di autore e che questa esigenza non
si pone in contrasto con altri interessi, pure costituzionalmente
protetti, in quanto all'ente pubblico non sono attribuiti poteri
arbitrari o, comunque, incontrollabili.
E ciò sia perchè, quale ente pubblico, la Siae è soggetta a
vigilanza governativa, sia in quanto l'utente può ricorrere, in sede
amministrativa o giurisdizionale, ove ritenga lesi i suoi diritti a
seguito dell'illegittimo esercizio della potestà (rectius facolta')
di determinare i compensi da parte della Siae.
La prima pronuncia citata (n. 25/1968) non viene in discussione
nella fattispecie sottoposta all'esame del tribunale. L'art. 180
viene in rilievo in questa sede non già nella parte in cui
comprimerebbe l'esercizio della libertà degli autori di associarsi,
per la tutela dei loro diritti, ma nella parte in cui (primo e
secondo comma) attribuisce alla Siae un'esclusiva, frangibile solo
dagli autori o dai loro eredi, nella gestione dei diritti di
utilizzazione economica delle opere tutelate. In virtù di questa
norma, gli utenti o consumatori si trovano di fronte un organismo
che, per legge, accentra, nelle sue mani la quasi totalità
dell'offerta, almeno per alcuni settori (musica leggera) di
determinati beni, con evidente tendenza al monopolio e quindi con
pericolo di abuso.
La Corte costituzione, nella sentenza n. 64/1972, pur avendo
escluso che la Siae operi in posizione di monopolio, di fatto o di
diritto, ha tuttavia ritenuto che sia ravvisabile, nella posizione
Siae, stante l'esclusione posta dalla legge, una posizione dominante
sul mercato, la quale tuttavia, non potrebbe dar luogo a situazioni
di abuso e, quindi, illecite poichè gli interessati avrebbero a loro
disposizione i rimedi giuridici che l'ordinamento appresta per
reprimere l'esercizio di poteri arbitrari o incontrollabili.
Un attento esame della fattispecie sottoposta al giudizio del
tribunale, porta tuttavia a dubitare che l'utente interessato abbia a
sua disposizione, adeguati rimedi allorchè la potestà (rectius
facolta') di determinare i compensi, da parte della Siae, venga
esercitata in modo arbitrario.
Nè può considerarsi risolutiva, al fine qui considerato, la
natura pubblica dell'ente. È ormai conclusione acquisita quella
secondo la quale lo svolgimento di attività economica da parte di un
soggetto che abbia natura di ente pubblico economico, nel rispetto
delle regole del mercato e secondo forme di diritto privato, non è
certo garanzia della socialità del risultato. In altri termini, la
natura di ente pubblico - economico della Siae, più volte affermata
dalla giurisprudenza (v. Cass. 27 giugno 1966, n. 1646) non è di per
sè sufficiente a garantire che l'ente (che opera sul mercato in
posizione dominante, per effetto dell'esclusiva accordatagli
dall'art. 180 l.a.) non possa praticare condizioni di contratto
sperequate tra gli utenti.
Ciò posto, è da escludere, a giudizio del collegio, che
l'autorità giudiziaria, sia essa ordinaria che amministrativa,
disponga di strumenti giuridici per censurare il comportamento del
soggetto (ente pubblico economico), che nell'esercizio di privata
autonomia ponga condizioni contrattuali sperequate, rispetto a quelle
normalmente praticate.
È innegabile, infatti che, allo stato della legislazione non
esiste un obbligo legale a contrattare in capo alla Siae poichè
quest'ultima non opera in condizioni di monopolio nè legale nè di
fatto, come ha ritenuto la stessa Corte costituzionale nelle sentenze
citate (v. soprattutto la sentenza 19 aprile 1972, n. 65).
Non è dunque applicabile alla fattispecie, l'art. 2597 del c.c.
che impone al monopolista legale l'obbligo di contrattare con
chiunque gliene faccia richiesta e di osservare parità di
trattamento.
Ne consegue che, ove la Siae richieda un compenso esorbitante
quale corrispettivo della concessione del diritto di sfruttare il
repertorio tutelato, tale comportamento non potrebbe essere
giuridicamente censurato.
Dovrebbe anzi ritenersi che, operando il soggetto nell'esercizio
di una piena autonomia, lo stesso rifiuto di contrattare sarebbe
lecito.
È ancora più evidente, poi, come non sia giuridicamente
possibile, per il giudice, (in assenza di una norma che imponga un
obbligo a contrattare in capo al soggetto in posizione di preminenza
sul mercato) determinare o modificare il contenuto del contratto che
detto soggetto si rifiuti di concludere o pretenda di stipulare a
condizioni economicamente insopportabili. Il giudice non può,
infatti, emettere pronunce costitutive di tale specie, in assenza di
una espressa previsione normativa.
La fattispecie in cui pronunce determinative del contenuto di un
obbligo sono ammesse nel nostro ordinamento sono, come ha
correttamente rilevato la difesa della Siae, tassative.
Neppure può ritenersi giuridicamente configurabile un controllo
preventivo sulle condizioni di contratto praticate dalla Siae:
quest'ultima, operando "iure privatorum" è libera sia di contrattare
(o non) con chi gliene faccia richiesta, sia, e ancor più, di
formulare intollerabili e immodificabili condizioni contrattuali.
In tale situazione l'a.g.o. non può certo rilevare e dichiarare
la illegittimità di determinate condizioni contrattuali per
avventura ritenute discriminatorie.
Dovendo ritenersi la Siae libera di stipulare o meno un contratto
e di determinarne il contenuto, non appare possibile individuare
dunque un principio normativo in base al quale debba essere tenuta ad
osservare parità di trattamento tra gli utenti del repertorio.
Imponendo al monopolista legale la parità di trattamento il
legislatore ha inteso evitare il pericolo che l'accessibilità del
consumatore al prodotto o servizio venga impedita non tanto
attraverso un rifiuto "tout court" di contrattare (in realtà raro)
ma, in maniera più sottile e subdola, attraverso una marcata
discriminazione delle condizioni contrattuali.
Obbligo di contrattare e parità di trattamento segnano certamente
i limiti oltre i quali il rifiuto del monopolista è ingiustificato.
Nondimeno tali limiti non operano (non possono operare) per il
soggetto che monopolista non e': nei suoi confronti, infatti, sono
evidentemente inapplicabili anche in via analogica le norme (2597 e
1679 del c.c.) che sanciscono la illiceità del rifiuto di
contrattare e di violare la par condicio.
Sicchè, anche a voler ritenere che il dovere di parità di
trattamento possa rappresentare un criterio per determinare il
contenuto dell'obbligo che il monopolista si sia rifiutato di
perfezionare, nella fattispecie, difettando in capo alla Siae un
obbligo legale a contrattare, non può essere dichiarata illecita la
richiesta di un prezzo, di fatto inaccettabile o comunque diverso
rispetto alle condizioni normalmente praticate.
In altri ordinamenti (es. quello inglese) la determinazione dei
compensi da praticare da parte della società degli autori è
effettuata per legge; oppure esistono (es. Stati Uniti) norme
"antitrust" che consentono di censurare (come in molti casi è
effettivamente avvenuto) il comportamento di società degli autori
che abusino della loro posizione dominante sul mercato.
Nell'ordinamento italiano, invece, mentre si attribuisce alla Siae
una posizione di assoluta preminenza sul mercato (l'esclusiva nella
concessione di licenze e autorizzazioni per lo sfruttamento economico
di opere tutelate, nella percezione dei proventi derivanti da licenze
o autorizzazioni e nella loro ripartizione tra gli aventi diritto)
non sembra sussistere un idoneo controllo preventivo o successivo,
per evitare eventuali tendenze all'abuso di tale posizione dominante.
Ne consegue che, se da un lato può affermarsi che la posizione di
preminenza attribuita alla Siae trova piena e razionale
giustificazione nell'esigenza di salvaguardare il diritto di
sfruttamento economico delle opere tutelate, e più in generale,
nell'esigenza di salvaguardare la produzione artistica e lo sviluppo
culturale del paese, è altresì innegabile, che tale esigenza, come
ha già rilevato la Corte costituzionale, non può giungere fino
all'attribuzione alla Siae di poteri arbitrari e comunque
incontrollabili.
In diversa ipotesi la norma in questione (art. 180 l.a.) potrebbe
essere in aperto contrasto non solo con l'art. 41 della Costituzione
ma, altresì, con gli artt. 3 e 24 della Carta costituzionale appunto
nella parte in cui attribuisce alla Siae l'esclusiva senza prevedere
alcun controllo per limitare una sua eventuale tendenza all'abuso;
controllo da esercitarsi vuoi mediante imposizione in determinati
casi di un obbligo a contrattare, vuoi mediante un'imposizione di
parità di trattamento, vuoi mediante predisposizione di tariffe
inderogabili.
Ne ha pregio, peraltro, il richiamo agli artt. 52 e segg. della
legge autore.
Tali norme hanno infatti la funzione di attribuire all'ente
statale esercente il servizio di radiodiffondere e teletrasmettere
opere dell'ingegno dai teatri, dalle sale da concerto e da altri
luoghi pubblici nei limiti stabiliti dalla legge stessa (salvo che si
tratti di opere nuove o di prime rappresentazioni stagionali di opere
non nuove, per le quali è necessario il consenso dell'autore).
In tali casi l'autore ha solo il diritto di ottenere, dall'ente
esercente il servizio di radiodiffusione, il pagamento di un compenso
che, in caso di disaccordo, è liquidato dall'autorità giudiziaria
(art. 56 legge autore) ma non può evitare la radiodiffusione
dell'opera. E ciò in considerazione della natura e dei fini della
radiodiffusione, come servizio riservato allo stato che lo esercita
direttamente o per mezzo di suoi concessionari.
Siamo in presenza, in altri termini, di una licenza legale in cui
il diritto di autore è degradato a semplice diritto di compenso.
Trattasi di una limitazione tassativamente prevista dalla legge
solo in favore dell'ente statale esercente il servizio di
radiodiffusione e come tale non estensibile al di fuori della ipotesi
normativamente prevista.
In ordine alla questione della rilevanza della eccezione di
legittimità costituzionale della norma di cui all'art. 180, primo e
secondo comma, l.a., se nessuno dubita che la Siae possa praticare
condizioni generali di contratto differenziate ogni volta che ciò
sia giustificato dalla differenza tra i vari tipi di rapporto, è
altrettanto evidente che a dette condizioni debbono sempre presiedere
criteri di ragionevolezza e di equità, specie in un mercato in cui
sia impossibile, per il consumatore, rifornirsi altrove dello stesso
bene o servizio.
In altri termini, se è vero che gli stessi utenti delle opere
tutelate (e in particolare di opere musicali di modeste proporzioni)
possano trovarsi di fronte a difficoltà insormontabili per
individuare il soggetto cui rivolgersi per ottenere la licenza
all'esecuzione dell'opera di un determinato autore, per conoscere il
costo, per sapere se l'autore viva tuttora o se occorra trattare con
i suoi eredi e chi essi siano, ovvero se una determinata opera sia
ancora protetta (il che dimostra l'evidente utilità della funzione
esercitata dalla Società degli autori), è altresì evidente che non
meno gravi difficoltà, anche di ordine pratico, si vengono a
verificare allorquando in relazione alla norma che stabilisce la
riserva in via esclusiva alla Siae dell'attività di intermediazione
non siano previsti espressamente idonei limiti e controlli per
evitare abusi e disparità di trattamento.
Tale mancanza assoluta di predeterminati criteri generali ed
uniformi e la non specifica previsione di forme adeguate di tutela
giudiziaria (come abbiamo detto la Siae agisce iure privatorum)
inducono il collegio a ritenere - non sussistendo peraltro nel nostro
ordinamento una legislazione "antitrust" - che sia ravvisabile un
contrasto con gli artt. 41 e 3 della Costituzione (non coordinamento
dell'attività pubblica economica a fini sociali; disparità di
trattamento).
Va peraltro considerato in relazione all'attuale regolamentazione
legislativa del rapporto tra Siae e utilizzatori delle opere tutelate
(cfr. sopra), e alla posizione di questi ultimi (specie nella vera e
propria fase contrattuale) che non sembra essere adeguata la sola
tutela amministrativa, in concreto utilizzabile più nella fase
concessiva delle licenze e delle autorizzazioni, che relativamente al
vero a proprio sinallagma contrattuale.
Deve anche osservarsi che la posizione di preminenza sul mercato
della Siae (in realtà molto vicina a quella del monopolista legale:
cfr. sopra) e, correlativamente, la situazione di evidente soggezione
delle società (che operando nel settore della emittenza privata non
possano fare a meno di utilizzare le opere tutelate) finiscono con
rendere il corrispettivo determinato ed imposto dalla Siae molto
simile ad una prestazione patrimoniale con carattere pressochè
impositivo.
Ciò posto, e considerato il noto rigoroso orientamento della
Corte costituzionale in punto, non può neanche escludersi un
contrasto della normativa in esame con l'art. 23 della Costituzione.
Nella fattispecie, la Siae ha chiesto alle attrici, quale compenso
per lo sfruttamento del repertorio tutelato, non già una percentuale
parametrata sugli introiti desumibili dai loro bilanci secondo le
condizioni da detta Siae normalmente praticate bensì una percentuale
degli introiti della Pubblitalia (soggetto estraneo al presente
giudizio che svolge attività di raccolta di pubblicita'), non solo
in favore delle società attrici).
Tale pretesa della Siae che sembra svincolata da ogni riferimento
a criteri i quali in qualche modo garantiscono la parità di
trattamento degli utilizzatori del repertorio (neppure giustificata
apparendo la pretesa equiparazione fra R.A.I. televisione italiana,
concessionaria di diritto pubblico dei servizi di radiotelediffusione
in Italia - cui affluiscono anche i canoni dei teleutenti - ed
emittenti private) potrebbe essere considerata non legittima sulla
base delle considerazioni surriferite e dell'illustrato sospetto di
non legittimità costituzionale della normativa in esame.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 180 della legge 22 aprile 1941,
n. 633, in riferimento agli artt. 41, 3 e 23 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria copia della presente ordinanza
sia notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri
e che di essa sia data comunicazione ai Presidenti del Senato e della
Camera dei deputati.
Così deciso nella camera di consiglio della prima sezione civile
del tribunale di Roma il 24 gennaio 1989.
(Seguono le firme)

89C0715