1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 3-6-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 25 maggio 1992
N. 22 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 25 maggio 1992 (della regione Toscana) Mezzogiorno (provvedimenti per il) - Regolamento recante criteri e modalita' per la concessione delle agevolazioni finanziarie per la promozione e lo sviluppo dell'imprenditorialita' giovanile nel Mezzogiorno - Applicabilita' dei benefici ivi previsti alle societa' aventi sede legale, amministrativa ed operativa nelle regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia e Sardegna - Mancata inclusione tra i beneficiari dei provvedimenti delle aree della regione Toscana (isola d'Elba e i comuni di isola del Giglio e di Capraia Isola) che sono parte del Mezzogiorno ai sensi dell'art. 1 del t.u. 6 marzo 1978, n. 218 - Indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di agricoltura e artigianato - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 11/1969, 243/1974, 25/1976, 512/1990, 53, 98, 204, 276 e 517 del 1991. (Decreto del Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno 17 gennaio 1992, n. 224). (Cost., artt. 3, 5, 97, 117, 118 e 128). (092C0646) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 3-6-1992)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente della
giunta regionale, rappresentato e difeso per mandato a margine del
presente atto dell'avv. Alberto Predieri e presso il suo studio
elettivamente domiciliato in Roma, via G. Carducci n. 4, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale e l'annullamento del
decreto del Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno
17 gennaio 1992, n. 244 "regolamento recante criteri e modalità per
la concessione delle agevolazioni finanziarie per la promozione e lo
sviluppo dell'imprenditorialità giovanile nel Mezzogiorno",
pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 63 del 16 marzo 1992.
1. - Sulla Gazzetta Ufficiale del 16 marzo 1992 è stato
pubblicato il decreto indicato in epigrafe. Esso contiene un
"regolamento recante criteri e modalità per la concessione delle
agevolazioni finanziarie per la promozione e lo sviluppo
dell'imprenditorialità giovanile nel Mezzogiorno".
Ai sensi dell'art. 1 di tale decreto, "possono beneficiare delle
agevolazioni di cui al d.-l. 30 dicembre 1985, n. 786, convertito con
modificazioni dalla legge 28 febbraio 1986, n. 44, con le ulteriori
modificazioni apportate dalla legge 11 agosto 1991, n. 275, le
società aventi sede legale, amministrativa ed operativa nelle
regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia,
Sardegna e Sicilia", costituite con le particolari modalità di cui
allo stesso art. 1.
Nell'elenco mancano le aree della regione Toscana che sono parte
del Mezzogiorno così come definito dall'art. 1 del testo unico 6
marzo 1978, n. 218, che costituisce base della normazione.
Per effetto di una norma regolamentare, parti del territorio della
regione Toscana, che la legge di cui la norma regolamentare pretende
di essere attuazione (e precisamente l'Isola d'Elba e i comuni di
Isola del Giglio e di Capraia Isola) inserisce tra i destinatari
delle agevolazioni previste dalla normativa sul Mezzogiorno, sono
stati indebitamente eliminati dall'applicazione di tali benefici.
2. - L'art. 1 indica l'ambito soggettivo e territoriale di
applicazione di agevolazioni disposte - si noti - non già dallo
stesso decreto, ma dalla legge n. 44/1986, ossia di una fonte
primaria di rango superiore.
Va ricordato che secondo l'art. 1 del d.-l. n. 786/1985,
convertito in legge n. 44/1986, come modificato dall'art. 1 della
legge n. 275/1991, le agevolazioni dallo stesso previste concernono
interventi per la produzione di beni e per la fornitura di servizi
nei settori dell'agricoltura, dell'artigianato e dell'industria.
L'art. 2 del decreto n. 224/1992 stabilisce quali sono i progetti
finanziabili. Essi si riferiscono ad attività che prevedono:
"a) produzione di beni nei settori dell'agricoltura,
dell'artigianato o dell'industria oppure fornitura di servizi a
favore delle imprese appartenenti a qualsiasi settore;
b) ampliamento della base occupazionale sia attraverso
l'associazione nelle cooperative o nelle società beneficiarie sia
attraverso l'assunzione dei lavoratori dipendenti".
La misura del contributo in conto capitale è diversamente
articolata a seconda che la sede amministrativa, legale ed operativa
sia collocata nelle regioni Calabria, Sardegna o Sicilia (art. 3,
primo comma, lett. a)), o nelle regioni Basilicata, Campania, Molise
e Puglia (art. 3, secondo comma), o altrove.
3. - Il provvedimento è illegittimo e lesivo delle competenze
regionali nelle materie dell'agricoltura, dell'artigianato, e in ogni
altra materia trasferita, in quanto costituente il settore nel quale
si svolge l'attività delle imprese destinatarie delle agevolazioni.
La lesione è rilevante sotto due distinti profili.
In primo luogo, non è legittimo che l'autorità ministeriale
intervenga con proprio regolamento (per giunta, come diremo,
modificativo di disposizioni primarie) in materie, quali
l'agricoltura e l'artigianato, nelle quali sussiste la competenza
regionale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione.
La disciplina degli interventi straordinari per il Mezzogiorno è,
per sua natura, trasversale, tale cioè da incidere in materie
differenziate, talune delle quali (come l'artigianato e
l'agricoltura) sono di competenza regionale, mentre altre (come
l'industria) non lo sono.
Ne segue che ugualmente differenziato, in relazione ai profili di
competenza, forma e modalità di formazione e di emanazione, avrebbe
dovuto essere anche l'intervento di normazione secondaria.
Nella specie, invece, si è proceduto con un unico regolamento
ministeriale, in violazione dell'art. 17 della legge n. 400/1988, che
non consente regolamenti ministeriali se non in materie "di
competenza del Ministro o di autorità sottordinate al Ministro".
4. - La lesione delle competenze della regione Toscana sussiste
anche sotto un ulteriore, autonomo profilo.
Per effetto dell'art. 1 del decreto, una serie di agevolazioni che
la fonte primaria richiamata dal decreto riservata ad imprese aventi
sede in parti del territorio della regione Toscana ammesse dalla
legge a fruire delle agevolazioni stesse, vengono invece eliminate
radicalmente, con la illegittima riduzione - disposta dal decreto -
dell'ambito soggettivo e territoriale che la legge aveva stabilito
per esse.
La regione Toscana, è, insieme, soggetto dotato di competenze
riconosciute dalla costituzione e da essa garantite allo "scopo di
assicurare alla comunità regionale, in via di regolamentazione ad
opera del suo ente esponenziale - con valenza territoriale e per date
materie - un trattamento adeguato alle sue peculiarita'" (sentenza n.
276/1991), ed ente esponenziale della comunità regionale. Pertanto
essa è legittimata a far valere la lesione che in tal modo si
produce rispetto a soggetti radicati in essa e svolgenti attività
(quali, ad es., l'artigianato e l'agricoltura) nelle quali si esplica
la potestà normativa e amministrativa regionale. La quale pertanto
risente negativamente della sottrazione di un'area e della
illegittima esclusione di taluni soggetti esercenti tali attività
dall'ambito di agevolazioni disposte per legge, e che vengono elimi-
nate da una fonte secondaria che alla legge dovrebbe essere
assoggettata.
5. - Va aggiunto che la disposizione regolamentare viola i
principi di eguaglianza e l'area riservata alle regioni. Per legge,
la regione Toscana gode - in relazione a parti significative del
proprio territorio - di situazioni di agevolazione dovute
all'obiettiva realtà economica e sociale di tali parti, constatata,
accertata e sanzionata dalla fonte primaria e relativa ad interessi,
settori e ambiti nei quali - come detto - si applica sicuramente la
competenza regionale.
Soccorre al riguardo quanto affermato dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 276/1991: "quando la legge statale provvede in
materia di competenza ripartita o esclusiva della regione, non vi è
dubbio che questa, in ragione della propria autonomia, abbia una
pretesa rilevante, e tutelabile mediante l'impugnazione davanti a
questa Corte ai sensi dell'art. 2, primo comma, legge costituzionale
9 febbraio 1948, n. 1, al rispetto di tale competenza, quale risulta
dall'art. 117 della Costituzione da parte del legislatore statale".
"Quando la legge statale provvede in qualsiasi materia (od
organizza una qualsiasi attività propria o regionale) assumendo come
criterio il territorio e introducendo una disciplina differenziata in
riferimento a una parte di esso, non può disconoscersi una pretesa,
egualmente rilevante ed egualmente tutelabile, della regione, il cui
territorio sia stato ricompreso o no nel trattamento differenziato,
al controllo che questo non sia manifestamente ingiustificato, cioè
irragionevole (art. 3 della Costituzione) ..
Su tale base la regione può far valere la sua pretesa alla
considerazione, da parte del legislatore nazionale che introduce una
disciplina territorialmente differenziata, dell'interesse proprio (o
degli interessi propri) della comunità regionale".
6. - I rilievi svolti dalla Corte nella sentenza ora citata, si
attagliano pienamente al caso di specie, al fine di confermare
l'esistenza della legittimazione e dell'interesse della regione al
ricorso in oggetto.
Come abbiamo detto, per effetto di una norma regolamentare, parti
del territorio della regione Toscana, che la legge di cui la norma
regolamentare pretende di essere attuazione (e precisamente l'Isola
d'Elba e i comuni di Isola del Giglio e di Capraia Isola) inserisce
tra i destinatari delle agevolazioni previste dalla normativa sul
Mezzogiorno, sono stati indebitamente eliminati dall'applicazione di
tali benefici.
Sussiste pertanto l'interesse della regione a far valere la sua
pretesa alla considerazione - in settori nei quali si esplica
un'attività che per l'art. 117 della Costituzione deve ritenersi
inclusa in materie di competenza regionale - da parte dello Stato,
dell'interesse proprio della comunità regionale: che è, in
particolare, l'interesse a che aree che la legge ha qualificato, ai
fini della concessione di taluni benefici e agevolazioni, interne al
Mezzogiorno, tali rimangano anche in sede di normazione secondaria; e
l'interesse a che l'attività legislativa e amministrativa della
regione, nelle materie cui la legge e il decreto riservano la
concessione dei benefici, continui a svolgersi, per quanto concerne
le isole d'Elba, Capraia e del Giglio, suo presupposto della loro
appartenenza, ai fini surricordati, all'ambito territoriale agevolato
voluto dalla legge.
In particolare, sotto il profilo della violazione del principio di
eguaglianza, è noto che esso viene leso, secondo l'insegnamento
della Corte, sia quando situazioni uguali vengono trattate in modo
differenziato, sia quando situazioni diverse vengono trattate in modo
uguale. La duplice violazione sussiste pienamente nel caso di specie,
dal momento che aree che il legislatore ha voluto fossero soggette ad
un trattamento differenziato vengono trattate dal decreto in modo
uguale a quello di aree aventi invece altro regime legislativo (cioè
di tutte quelle non usufruenti per legge dei benefici in parola) e in
modo diverso da quello di aree uguali, ossia di quelle che per legge
erano ammesse a godere del beneficio e continuano a goderne anche in
forza del decreto.
Tutto ciò è contrario al principio di eguaglianza e ad ogni
criteri di ragionevolezza, essendo per di più (e in ciò
l'illegittimità si somma ad altra illegittimita') totalmente
immotivato: ed è noto (e più volte ripetuto dalla Corte cfr.
sentenze nn. 11/1969, 243/1974, 25/1966) il collegamento che deve
essere istituito tra rispetto del principio di eguaglianza,
ragionevolezza e motivazione del trattamento differenziato; così
come è noto e pacifico che il principio di eguaglianza di cui
all'art. 3 della Costituzione debba estendersi anche alle persone
giuridiche e dunque - tra di esse - alle regioni, come più volte e
da tempo ha detto la Corte.
7. - Sotto questo profilo, l'illegittimità e la lesione delle
competenze e degli interessi regionali deriva dal fatto che l'art. 1
del decreto (confermato, come detto dall'art. 3) esclude dall'ambito
delle agevolazioni i soggetti aventi i requisiti indicati dallo
stesso art. 1 e siti nell'isola d'Elba e nel territorio dei comuni di
Isola del Giglio e di Capraia Isola.
Il decreto richiama nelle premesse una serie di norme: il d.-l. n.
786/1985 e la legge di conversione n. 44/1986; la legge 275/1991; le
norme procedimentali per l'approvazione dei regolamenti, di cui alla
legge n. 400/1988.
Orbene, nessuna di tali norme autorizzava il Ministro a limitare -
escludendo i citati territori della regione Toscana - l'ambito
territoriale di efficacia delle agevolazioni concesse.
L'ambito di operatività del decreto è infatti circoscritto,
dall'art. 1, secondo e decimo comma, del d.-l. n. 786/1985, alla
fissazione dei "criteri" e delle "modalita'" per la concessione e la
erogazione delle agevolazioni finanziarie. Da nessuna parte si ricava
che tra i poteri attribuiti al regolamento vi sia quello di
modificare l'ambito di applicazione territoriale delle agevolazioni
concesse: ambito che l'art. 1, primo comma, del d.-l. espressamente
conferma essere quello dei "territori meridionali di cui all'art. 1
del testo unico approvato con d.P.R. 6 marzo 1978 n. 218" (tra cui
stanno i territori della regione Toscana adesso indebitamente
esclusi).
Nessuna modifica relativa all'ambito territoriale viene introdotta
dalla legge n. 275/1991: cosicchè, anche rispetto alla normativa
primaria di riferimento, non trova alcuna giustificazione
l'illegittima esclusione delle aree della regione Toscana.
Essa appare tanto più irragionevole e lesiva se si considera che
in tale materia il Ministro per gli interventi straordinari nel
Mezzogiorno era già intervenuto con proprio decreto 3 luglio 1986,
in sede di prima applicazione della stessa legge n. 44/1986, nel
quale l'ambito di applicabilità delle agevolazioni era correttamente
indicato come quello dei "territori meridionali di cui all'art. 1 del
testo unico approvato con d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218" (art. 2).
8. - L'illegittima esclusione disposta dal regolamento impugnato
non trova pertanto alcun fondamento nella normativa primaria cui il
decreto, nel rispetto dei principi di legalità e di gerarchia delle
fonti, doveva attenersi.
Da questo punto di vista, l'assenza di fondamento nelle norme
primarie di riferimento, e dunque l'assenza di "idonea base
legislativa" del decreto ministeriale (per usare le parole della
Corte, sentenza n. 517/1991), unita alla lesione che il contenuto
sostanziale del regolamento arreca alle competenze e agli interessi
della regione aventi fondamento costituzionale, determinano la
violazione della sfera regionale costituzionalmente garantita, come
la Corte ha - in analoghe occasioni - più volte ricordato (cfr.
sentenze nn. 517, 53, 98 e 204 del 1991 e 512/1990).
Abbiamo già segnalato in precedenza l'autonomo profilo di lesione
delle competenze regionali costituzionalmente garantite che deriva
dall'interferenza dell'atto ministeriale in materie trasferite alle
regioni in forza dell'art. 117 della Costituzione.
Aggiungiamo adesso che anche sotto l'ulteriore profilo della
illegittima esclusione di aree del territorio regionale dall'ambito
delle agevolazioni disposte per legge (che la regione Toscana è pure
legittimata a far valere, in virtù della sua natura di ente
esponenziale e in quanto l'esercizio delle presunte competenze
ministeriali in violazione di legge comporta lesione della sfera di
attribuzioni regionali, come la Corte ha avuto varie ragioni di
affermare, cfr. di recente sentenza n. 204/1991), si manifesta
ulteriormente la violazione della legge n. 400/1988, che pure è
citata - nelle premesse dell'atto impugnato - tra quelle che il
decreto pretende di applicare: perchè se è vero (come è vero, e
come la Corte ha esplicitamente riconosciuto, cfr. ancora sentenza n.
204/1991) che la potestà regolamentare ministeriale di cui all'art.
17, primo comma, lett. b), 3 della legge n. 400/1988 è circoscritta
"alle sole materie di competenza del Ministro o di autorità
sottordinate ad esso", non poteva e non può certo ritenersi di
competenza del Ministro per gli interventi straordinari nel
Mezzogiorno l'adozione di criteri di operatività territoriale delle
agevolazioni previste dalla legge diversi da quelli esplicitamente
indicati dalla legge stessa.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale del decreto del Ministro per gli
interventi straordinari del Mezzogiorno indicato in epigrafe, ai
sensi e per gli effetti di cui al presente ricorso; e voglia
conseguentemente annullare tale decreto, per violazione degli artt.
3, 5, 97, 117, 118 e 128 della Costituzione.
Roma, addì 14 maggio 1992
Avv. Alberto PREDIERI

92C0646