1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 23-5-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 aprile 1990
N. 37 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 aprile 1990 (del Presidente del Consiglio dei Ministri) Istruzione universitaria - Nuove norme sul diritto allo studio universitario - Prevista obbligatoria costituzione di aziende speciali comunali per l'eserzio degli interventi di assistenza agli studenti universitari - Asserita impossibilita' per il legislatore regionale di imporre la creazione di aziende speciali trattandosi di servizi per i quali il t.u. n. 2578/1925 non consente tale facolta' - Lamentata grave invasione di materia legislativa riservata allo Stato quale conseguenza della disciplina dettata dal legislatore regionale in ordine alla struttura ed ai controlli delle stesse aziende speciali comunali. (Legge regione Emilia-Romagna riapprovata il 19 marzo 1990, artt. 22, 24, 25, 26 e 27). (Cost., art. 117). (090C0515) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 23-5-1990)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui
sede in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, domicilia, contro il
presidente della giunta regionale dell'Emilia-Romagna, volto alla
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge della
regione Emilia-Romagna recante "nuove norme sul diritto allo studio
universitario" - artt. 22, 24, 25, 26 e 27 - per contrasto con l'art.
117 della Costituzione, legge approvata il 18 luglio 1989 e
riapprovata il 19 marzo 1990, in relazione agli artt. 127 della
Costituzione, e 31 della legge n. 87/1953.
1. - Con la legge indicata in epigrafe la regione Emilia-Romagna,
abrogando la precedente normativa, di cui alla l.r. 31 gennaio 1983,
n. 8, come mod. dalla l.r. 4 agosto 1983, n. 27, ha inteso
ridisciplinare organicamente la materia del diritto allo studio
universitario (art. 117 della Costituzione, art. 44 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616).
La legge agli artt. 1 e 21 prevede una serie di interventi
sostanzialmente uguali a quelli contemplati nella previgente citata
l.r. ad eccezione di quelli a favore di stranieri apolidi - art. 5 -
che peraltro erano già previsti dalla l.r. n. 50/1988.
Le norme contenute negli artt. 22 e segg., invece, meritano
particolare attenzione in relazione all'assetto istituzionale dei
rapporti tra regione ed enti locali: esse disciplinano la delega di
funzioni ai comuni, nonchè la composizione, i controlli e la
struttura delle aziende per il diritto allo studio universitario.
2. - Stante la delega di funzione - in attuazione del dettato
costituzionale (terzo comma, art. 118 della Costituzione) - i comuni
devono esercitare le funzioni medesime direttamente, ovvero, si
potrebbe ipotizzare, attraverso enti strumentali.
Gli enti strumentali dei comuni sono disciplinati dalla legge e
più precisamente dal r.d. 15 ottobre 1925, n. 2578, recante "testo
unico della legge sull'assunzione diretta dei pubblici servizi da
parte dei comuni e delle province".
Orbene, sicuramente è legittima la delega ai comuni delle
funzioni amministrative relative agli interventi per il diritto allo
studio universitario (art. 22, primo comma); meno sicuro è che
legittimamente venga stabilita la gestione degli interventi
attraverso aziende appositamente costituite (art. 22, secondo comma),
mentre sicuramente illegittima è la disciplina che ad esse viene
data.
3. - Si diceva che è dubbio sia legittimo che sia stabilito che
la gestione degli interventi venga affidata dai comuni delegati ad
aziende appositamente costituite.
Si tenga presente, al riguardo, che la competenza legislativa
attribuita alla regione riguarda "l'assistenza scolastica" (donde la
relativa potestà amministrativa), ma questa non può certo incidere
sulla legislazione nazionale attinente l'assunzione diretta dei
pubblici servizi da parte degli enti locali territoriali.
Ciò ritenuto, si osservi che il citato t.u. n. 2578/1925,
all'art. 1 e successive modificazioni ed integrazioni, elenca quali
sono i servizi che i comuni possono assumere in esercizio diretto, ma
non sembra proprio che fra di essi siano contemplati i servizi di
assistenza per il diritto allo studio universitario.
Ma se questo primo ostacolo potrebbe essere superato facendo leva
sul sopra richiamato terzo comma, art. 118, della Costituzione, che
prevede come normale sistema di assolvimento delle funzioni
amministrative regionali la delega ai comuni (o alle province etc.),
sicchè la regola costituzionale dovrebbe ritenersi valida anche in
relazione all'assistenza scolastica universitaria, con ciò
integrando implicitamente l'elencazione dell'art. 1 del t.u. citato,
rimane sempre il dubbio che la legge regionale non possa
ulteriormente prevedere che gli enti locali - legittimamente delegati
si valgano di aziende appositamente costituite.
Si badi, infatti, che non è vero che secondo il ripetuto t.u.
l'unico modo per poter esercitare i servizi assunti in gestione
diretta sia l'affidamento ad aziende all'uopo costituite (art. 2 del
t.u. citato), perchè la legge prevede all'art. 15 una importante
deroga secondo cui sono "di regola" esercitati in economia i servizi
"la cui tenue importanza in rapporto a quella del comune o perchè
non aventi natura prevalentemente industriale, non sia il caso di
farne assumere l'esercizio" da parte di apposite aziende speciali
(parrebbe, conseguentemente, che ogni valutazione al riguardo sia
riservata al comune).
La legge regionale, dunque, all'art. 22, imponendo la costituzione
di aziende speciali comunali per l'esercizio degli interventi di
assistenza agli studenti universitari, ha violato la legge statale
sotto due profili:
perchè ha imposto la creazione di aziende in relazione a
servizi per i quali il t.u. n. 2578/1925 non contempla tale
possibilità (non trattandosi certamente di servizi avente carattere
industriale e ciò a prescindere dalla loro importanza in relazione a
quella del comune);
perchè, ammesso possa configurarsi il potere discrezionale del
comune à sensi dell'art. 15, nella determinazione relativa alla
scelta fra gestione in economia e gestione attraverso aziende
speciali, il legislatore regionale si è sostituito ai comuni nella
scelta dell'esercizio attraverso aziende speciali.
4. - Ma non è tutto.
Una volta ritenuto legittimo - ma è dubbio lo sia - che i comuni
dovessero valersi di aziende speciali, la potestà legislativa della
regione doveva fermarsi e non andare assolutamente oltre
disciplinando la struttura e i controlli delle stesse, perchè così
facendo ha invaso ancora più gravemente materia legislativa
riservata allo Stato.
Il t.u. n. 2578/1925 stabilisce quale sia la capacità giuridica
dell'azienda (art. 2, terzo comma), quali debbano essere i controlli
su di essa (capo terzo), quali siano i principi ispiratori dei
relativi regolamenti (art. 3) - fra cui le regole per la nomina del
direttore, per il reclutamento del personale etc. -, le funzioni del
direttore (art. 3), quelle della "commissione amministratrice" (art.
4) e così via. Norme per la gran parte sostanzialmente difformi sono
contenute nella legge regionale ora impugnata: vedasi gli artt. 24,
25, 26 e 27.
Tutto ciò, ovviamente, non era consentito al legislatore
regionale, che doveva limitarsi, a tutto voler concedere, a
richiamare il testo unico in questione.
5. - Ancora.
Dalla strutturazione delle aziende, attraverso in particolare la
previsione di un organo collegiale (il collegio dei revisori dei
conti), che è estraneo alla disciplina nazionale delle aziende
comunali ed è tipico delle aziende strumentali della regione (vedasi
art. 62 dello statuto, legge 22 maggio 1971, n. 342) e soprattutto
dalla disciplina del rapporto d'impiego del personale delle aziende
medesime (artt. 29 e 30 della legge), dalla quale emerge che esso
appartiene alle regioni e non ai comuni, si traggono elementi che
potrebbero far pensare ad enti strumentali regionali.
Insomma: la legge impugnata, nella disciplina delle aziende, opera
una grande confusione introducendo regole tipiche degli enti
strumentali comunali e regole tipiche degli enti strumentali
regionali, tanto che appaiono giustificati finanche dubbi sulla loro
natura.
Il tutto compromettendo il principio generale della certezza del
diritto, con conseguente violazione anche sotto questo profilo dei
limiti alla potestà legislativa regionale posti dall'art. 117 della
Costituzione.
Conclusivamente e a mero titolo informativo è d'uopo fare
presente che ben diversa è stata la legislazione delle altre
regioni, che fino ad oggi hanno legiferato in materia.
Quasi tutte, invero, hanno costituito enti strumentali regionali,
sottoposti ai controlli rispettivamente del consiglio e della giunta
regionale, secondo la tipologia degli atti da controllare. Sola
eccezione è stata la regione Toscana, che recentemente, nel
provvedere al riordino delle proprie funzioni nel settore
considerato, ha deciso di optare per la delega di funzioni ai comuni,
prevedendo, è vero, che possano avvalersi di aziende speciali, ma
correttamente strutturate e disciplinate ai sensi del t.u. n.
2578/1925 e del successivo regolamento di esecuzione di cui al d.P.R.
n. 902/1986.

Per i suesposti motivi si chiede che sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale della legge della regione
Emilia-Romagna in epigrafe meglio individuata, artt. 22, 24, 25, 26 e
27, in relazione all'art. 117 della Costituzione.
Saranno depositati copia del provvedimento di rinvio, della
comunicazione di riapprovazione, della deliberazione di impugnazione
e della legge regionale.
Roma, addì 9 aprile 1990
GAETANO ZOTTA, avvocato dello Stato

90C0515