1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 16-11-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 295 ORDINANZA 7 - 9 novembre 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Configurazione come delitto della mera inottemperanza dello straniero che, gia' destinatario di un provvedimento di espulsione e di un ordine di allontanamento, continui a permanere nel territorio dello Stato - Previsione della pena della reclusione fino a cinque anni - Denunciata violazione dei principi di proporzionalita' della pena nonche' dell'ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali - Sopravvenuta incompatibilita' con la sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea interpretativa della disciplina comunitaria - Sopravvenuta modifica normativa della disciplina impugnata - Necessita' di una nuova valutazione della rilevanza delle questioni - Restituzione degli atti ai giudici rimettenti. - D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 5-quater, come sostituito dall'art. 1, comma 22, lett. m), della legge 15 luglio 2009, n. 94. - Costituzione, artt. 3, 11, 27 e 117. (011C0703) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 16-11-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma
5-quater, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero), come modificato dall'art. 1,
comma 22, lettera m), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni
in materia di sicurezza pubblica), promossi, rispettivamente, dal
Tribunale di Busto Arsizio, con ordinanza del 21 gennaio 2011, e dal
Tribunale di Modica con ordinanza del 1° marzo 2011, iscritte ai nn.
75 e 96 del registro ordinanze 2011 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica nn. 19 e 23, 1ª speciale, dell'anno 2011.
Udito nella camera di consiglio del 5 ottobre 2011 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri.
Ritenuto che il Tribunale di Busto Arsizio, in composizione
monocratica, con ordinanza del 21 gennaio 2011, ha sollevato, in
riferimento all'articolo 117 della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 5-quater, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), come modificato dall'art. 1, comma 22, lettera m),
della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di
sicurezza pubblica);
che la norma indicata è oggetto di censura nella parte in
cui - in contrasto con la direttiva 16 dicembre 2008, n. 2008/115/CE
(direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante «Norme e
procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di
cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare») - configura
come delitto la mera inottemperanza dello straniero che, già
destinatario di un provvedimento di espulsione e di un ordine di
allontanamento a norma dei precedenti commi 5-ter e 5-bis, continui a
permanere nel territorio dello Stato, e comunque nella parte in cui
prevede, per tale delitto, la pena della reclusione fino a cinque
anni;
che il rimettente procede nei confronti di un cittadino
straniero imputato, tra l'altro, del reato di cui al comma 5-quater
dell'art. 14 del Testo unico in materia di immigrazione;
che, secondo lo stesso rimettente, la fattispecie
incriminatrice, pur nel contenuto precettivo risultante dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 359 del 2010 (e dunque
nell'irrilevanza delle condotte inottemperanti tenute in presenza di
un «giustificato motivo»), si pone in «insanabile contrasto» con i
principi informatori della direttiva n. 2008/115/CE;
che tale direttiva, in particolare, esprimerebbe una
preferenza per forme volontarie di rimpatrio, favorite dalla
concessione di termini non inferiori ai sette giorni, e derogate solo
in casi particolari, nei quali la restrizione della libertà è
consentita a soli fini di esecuzione del provvedimento espulsivo, e
per un tempo comunque non superiore a sei mesi, prorogabile fino ad
un massimo di diciotto mesi;
che invece, secondo il rimettente, gli artt. 13 e 14 del
d.lgs. n. 286 del 1998 sarebbero ispirati all'opposto principio della
esecuzione coattiva dell'espulsione, con previsione solo eccezionale
della partenza in forma volontaria, la quale deve comunque
intervenire entro il termine fisso di cinque giorni, e con
previsione, per il caso di inottemperanza, della condanna dello
straniero ad una lunga pena detentiva (quattro anni di reclusione o
addirittura cinque, nel caso di reiterazione degli ordini di
allontanamento);
che il trattamento sanzionatorio istituito dalle norme
interne confliggerebbe sia con il fine essenziale della procedura
regolata dalla direttiva n. 2008/115/CE, cioè l'effettiva
estromissione dello straniero dal territorio dello Stato, sia con la
fissazione di limiti assai inferiori di durata massima del
trattenimento consentito, dalla stessa direttiva, per l'esecuzione
dei provvedimenti di espulsione;
che non varrebbe obiettare - sempre a parere del Tribunale -
un difetto di pertinenza della citata direttiva alla normativa penale
in materia di inottemperanza ai provvedimenti amministrativi di
allontanamento, poichè entrambe le discipline mirano ad assicurare
l'effettività delle espulsioni, e quella comunitaria comprende
limiti ben più stringenti di quella nazionale riguardo alla durata
della restrizione di libertà ammissibile per il fine indicato;
che il rimettente prosegue affermando che, nonostante
l'intervenuta scadenza (al 24 dicembre 2010) del termine per
l'attuazione della direttiva, non potrebbe farsi luogo alla
«disapplicazione» della norma interna confliggente (cioè il comma
5-quater dell'art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998), posto che la
direttiva medesima, pur contenendo una puntuale regolazione delle
procedure amministrative di rimpatrio, «non esclude nè individua con
precisione e tassatività specifiche condotte a rilevanza penale»;
che d'altra parte non potrebbe farsi luogo a disapplicazione
del provvedimento amministrativo rimasto, nel caso concreto, senza
esecuzione, trattandosi di decreto legittimamente adottato prima del
24 dicembre 2010, in applicazione delle norme al momento vigenti;
che dovrebbe quindi trovare applicazione, nel giudizio a quo,
una norma incriminatrice la quale, per la sua «attuale
configurazione», o quanto meno per «la misura della sanzione penale
prevista», confliggerebbe con l'art. 117 Cost., che impone allo Stato
di adeguarsi, nella produzione normativa, all'ordinamento
comunitario;
che sussisterebbero le ulteriori condizioni di rilevanza
della questione sollevata, posta la ricorrenza, nel caso di specie,
degli elementi necessari per una affermazione di responsabilità
dell'imputato (precedente condanna per inottemperanza ad ordine di
allontanamento, legittimità del nuovo ed analogo provvedimento,
mancanza di circostanze utili a costituire un «giustificato motivo»
per la nuova condotta di inadempimento);
che il Tribunale di Modica, in composizione monocratica, con
ordinanza del 1° marzo 2011, ha sollevato - in riferimento agli artt.
3, 11, 27 e 117 Cost. - questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 14, comma 5-quater, del d.lgs. n. 286 del 1998, come
modificato dall'art. 1, comma 22, lettera m), della legge n. 94 del
2009, nella parte in cui - in contrasto con la direttiva n.
2008/115/CE - configura come reato la mera inottemperanza dello
straniero all'ordine impartitogli dal questore di allontanarsi dal
territorio dello Stato, o nella parte in cui prevede, per tale reato,
una sanzione detentiva di durata difforme dai «limiti minimi e
massimi previsti dalla direttiva» citata;
che il rimettente procede nei confronti di un cittadino
straniero imputato del reato «di cui all'art. 14, commi 5-ter e
5-quater» del Testo unico in materia di immigrazione;
che secondo lo stesso rimettente la fattispecie
incriminatrice - segnatamente quella delineata al comma 5-quater
della norma citata - si pone in contrasto con la direttiva n.
2008/115/CE;
che tale direttiva infatti prevede: a) all'art. 7, che la
decisione di rimpatrio dello straniero sia seguita dall'invito a
lasciare il territorio dello Stato entro un termine non inferiore a
sette giorni, consentendo eventualmente l'adozione di cautele a
carattere non detentivo; b) all'art. 8, che il rimpatrio sia eseguito
coattivamente solo allo scadere del termine (salvo il caso della
sopravvenienza del rischio di fuga); c) all'art. 15, che le eventuali
condotte non collaborative dello straniero vengano fronteggiate
mediante il trattenimento per il tempo strettamente necessario
all'esecuzione del provvedimento espulsivo, e comunque per non oltre
sei mesi, prorogabili fino a diciotto nel caso ricorrano ulteriori
condizioni; d) all'art. 16, che gli stranieri trattenuti, pur quando
si renda inevitabile il loro ricovero presso istituti penitenziari,
siano separati dalle persone accusate o condannate per condotte di
natura criminale;
che invece - osserva il giudice a quo - la normativa italiana
prescrive di norma il trattenimento dello straniero in tutti i casi
nei quali non sia possibile eseguire con immediatezza l'espulsione
(art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 286 del 1998), consentendo che la
misura (ove convalidata) prosegua per trenta giorni e, mediante
proroga, fino a centottanta (commi 5 e 5-bis dello stesso art. 14);
che, per altro verso, l'inottemperanza senza giustificato
motivo all'ordine di allontanamento viene sanzionata mediante la
reclusione fino a quattro anni (comma 5-ter del citato art. 14), con
rinnovata espulsione dello straniero inadempiente ed eventuale
adozione di un nuovo decreto di allontanamento, la cui violazione
può comportare l'ulteriore condanna alla reclusione per un massimo
di cinque anni (comma 5-quater);
che, secondo il rimettente, le misure restrittive della
libertà, nella logica della direttiva n. 2008/115/CE, si
giustificano unicamente in funzione strumentale alla esecuzione del
provvedimento espulsivo, e per una durata massima di diciotto mesi;
che dunque l'applicazione di misure con diverso finalismo
(compreso quello rieducativo tipico dell'esecuzione penale), di
fronte al mero inadempimento dell'obbligo di lasciare il territorio
dello Stato, contrasterebbe con lo strumento comunitario, in radice
e, comunque, riguardo a restrizioni di durata superiore ai diciotto
mesi;
che l'incompatibilità della disciplina nazionale con la
direttiva in questione risulterebbe ancor più evidente - a parere
del Tribunale - considerando come la prima consenta di cumulare una
lunga «detenzione amministrativa» ed una sanzione penale conseguente
all'inottemperanza del successivo ordine di allontanamento, eseguita
la quale vi sarebbe una nuova espulsione, con possibilità di
reiterazione della stessa sequenza per un numero indefinito di volte;
che siffatte caratteristiche dimostrerebbero l'assenza di
finalità rieducative della sanzione detentiva prevista dalla norma
oggetto di censura, e comunque la carenza, nel conseguente
provvedimento restrittivo, della necessaria strumentalità alla
effettiva estromissione dello straniero dal territorio dello Stato;
che secondo il rimettente, in particolare, la norma censurata
avrebbe il medesimo oggetto della previsione di cui al primo comma,
lettera b), dell'art. 15 della direttiva n. 2008/115/CE («il
cittadino del Paese terzo evita od ostacola la preparazione del
rimpatrio o dell'allontanamento»), e tuttavia collegherebbe al fatto
una sanzione del tutto sproporzionata rispetto a quella consentita
dalla norma sovranazionale, oltrechè alle pene, assai più miti, che
lo stesso ordinamento interno prevede per altre fattispecie di
inosservanza dei provvedimenti dell'autorità;
che il Tribunale ricorda come la Corte costituzionale, con la
sentenza n. 22 del 2007, avesse giudicato inammissibile un proprio
intervento correttivo sui livelli sanzionatori per le condotte di
inottemperanza all'ordine di allontanamento, e ciò per la mancanza
di «precisi punti di riferimento che possano condurre a sostituzioni
costituzionalmente obbligate»;
che i «punti di riferimento» allora mancanti, secondo il
giudice a quo, sarebbero oggi disponibili grazie all'art. 15 della
"direttiva rimpatri", e consisterebbero nella previsione di un limite
massimo di sei mesi, prorogabile fino a diciotto, per la restrizione
di libertà connessa all'inottemperanza;
che dunque la norma censurata potrebbe essere ricondotta
entro limiti compatibili con il principio di proporzionalità,
desumibile dagli artt. 3 e 27 Cost., attraverso il riferimento ai
parametri fissati nella normativa comunitaria;
che il comma 5-quater dell'art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998
violerebbe, inoltre, l'art. 11 Cost., nella parte in cui consente la
limitazione di sovranità necessaria ad un ordinamento che assicuri
la pace e la giustizia tra le Nazioni, e l'art. 117 Cost., nella
parte in cui prescrive l'adeguamento della legislazione nazionale ai
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali;
che entrambe le questioni sollevate, nella prospettazione del
rimettente, sono rilevanti nel giudizio a quo;
che infatti, ove si ritenesse che la normativa comunitaria
osti ad una sanzione penale per i fatti di inottemperanza, che si
affianchi alla detenzione amministrativa strumentale all'espulsione,
la norma censurata andrebbe rimossa dall'ordinamento, con la
conseguenza che il fatto ascritto all'imputato non costituirebbe più
reato;
che invece, se la norma interna fosse ritenuta illegittima
nella parte in cui la sanzione edittale eccede «i limiti minimi e
massimi previsti dalla direttiva», l'imputato potrebbe essere
condannato ad una pena inferiore a quella che dovrebbe essergli
inflitta in base alla disposizione censurata.
Considerato che il Tribunale di Busto Arsizio in composizione
monocratica, con ordinanza del 21 gennaio 2011, ha sollevato, in
riferimento all'articolo 117 della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 5-quater, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), come modificato dall'art. 1, comma 22, lettera m),
della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di
sicurezza pubblica);
che la norma indicata è oggetto di censura nella parte in
cui - in contrasto con la direttiva 16 dicembre 2008, n. 2008/115/CE
(direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante «Norme e
procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di
cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare») - configura
come delitto la mera inottemperanza dello straniero che, già
destinatario di un provvedimento di espulsione e di un ordine di
allontanamento a norma dei precedenti commi 5-ter e 5-bis, continui a
permanere nel territorio dello Stato, e comunque nella parte in cui
prevede, per tale delitto, la pena della reclusione fino a cinque
anni;
che il Tribunale di Modica, in composizione monocratica, con
ordinanza del 1° marzo 2011, ha sollevato - in riferimento agli artt.
3, 11, 27 e 117 Cost. - questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 14, comma 5-quater, del d.lgs. n. 286 del 1998, come
modificato dall'art. 1, comma 22, lettera m), della legge n. 94 del
2009, nella parte in cui - in contrasto con la direttiva n.
2008/115/CE - configura come reato la mera inottemperanza dello
straniero all'ordine impartitogli dal questore di allontanarsi dal
territorio dello Stato, o nella parte in cui prevede, per tale reato,
una sanzione detentiva di durata difforme dai «limiti minimi e
massimi previsti dalla direttiva» citata;
che, stante l'analogia tra le questioni sollevate, i giudizi
possono essere definiti congiuntamente;
che entrambi i rimettenti fondano in sostanza le proprie
censure sull'assunto che la direttiva n. 2008/115/CE osti
radicalmente alla previsione di sanzioni penali per le condotte di
inottemperanza all'ordine di allontanamento, o comunque precluda
l'adozione di sanzioni detentive o, quanto meno, di sanzioni con
valori edittali superiori al termine massimo stabilito per la
detenzione «amministrativa»;
che, in epoca successiva alle ordinanze di rimessione, la
Corte di giustizia dell'Unione europea ha pronunciato la sentenza 28
aprile 2011, nella causa C-61/11 PPU, avente ad oggetto la domanda di
rinvio pregiudiziale per l'interpretazione delle norme contenute
nella direttiva più volte citata, il cui termine di attuazione era
scaduto in data 24 dicembre 2010 senza che il legislatore italiano
avesse provveduto ad adeguare, in senso conforme, l'ordinamento
interno;
che la Corte di giustizia, nella citata sentenza, ha
affermato che gli artt. 15 e 16 della direttiva ostano
all'applicazione negli Stati membri di disposizioni che prevedano
«l'irrogazione della pena della reclusione al cittadino di un paese
terzo il cui soggiorno sia irregolare per la sola ragione che questi,
in violazione di un ordine di lasciare entro un determinato termine
il territorio di tale Stato, permane in detto territorio senza
giustificato motivo»;
che inoltre, secondo la stessa Corte, è compito del giudice
nazionale «disapplicare ogni disposizione del decreto legislativo n.
286 del 1998 contraria al risultato della direttiva 2008/115,
segnatamente l'art. 14, comma 5-ter, di tale decreto legislativo»,
tenendo altresì in debito conto il principio «dell'applicazione
retroattiva della pena più mite, il quale fa parte delle tradizioni
costituzionali comuni agli Stati membri»;
che l'ampia portata del giudizio espresso dalla Corte
dell'Unione europea ha indotto la generalità degli interpreti, e la
stessa Corte di cassazione, a rilevare come anche la specifica figura
di inottemperanza delineata al comma 5-quater dell'art. 14 citato
confligga con la direttiva in materia di rimpatri (Corte di
cassazione, sezione I penale, sentenza n. 22105 del 28 aprile 2011);
che, ancora più di recente, la norma incriminatrice
contenuta nell'art. 14, comma 5-quater, del d.lgs. n. 286 del 1998 è
stata sostituita dall'art. 3, comma 1, lettera d), numero 6, del
decreto-legge 23 giugno 2011, n. 89 (Disposizioni urgenti per il
completamento dell'attuazione della direttiva 2004/38/CE sulla libera
circolazione dei cittadini comunitari e per il recepimento della
direttiva 2008/115/CE sul rimpatrio dei cittadini di Paesi terzi
irregolari), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 2 agosto 2011, n. 129;
che, nel testo vigente, l'art. 14, comma 5-quater, sanziona
con la pena della multa la condotta di inottemperanza all'ordine di
allontanamento emesso in applicazione del terzo periodo del novellato
comma 5-ter, e cioè dopo l'accertamento della mancata osservanza, da
parte dello straniero, di una precedente intimazione a lasciare il
territorio dello Stato;
che dunque, relativamente alla norma censurata, si sono
succedute nel tempo due vicende modificative, costituite
rispettivamente dalla incompatibilità sopravvenuta con la disciplina
comunitaria e dalla successiva riforma, con la sostituzione di pene
pecuniarie alla sanzione detentiva originariamente comminata;
che il richiamato ius superveniens, alla luce dei principi
che governano la successione di leggi penali nel tempo, pone la
questione della perdurante applicabilità della norma incriminatrice
contenuta nel testo previgente dell'art. 14, comma 5-quater, del
d.lgs. n. 286 del 1998, e comunque delle sanzioni detentive in esso
previste, così investendo ogni aspetto delle censure proposte dai
rimettenti;
che occorre dunque rimettere ai giudici a quibus la
valutazione circa l'attuale rilevanza delle questioni sollevate.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi,
Ordina la restituzione degli atti al Tribunale di Busto Arsizio e
al Tribunale di Modica.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 novembre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Silvestri


Il cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 9 novembre 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti