1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 23-2-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 40 SENTENZA 7 - 17 febbraio 1994
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Corte dei conti - Regione Sicilia - Applicazione nell'ambito regionale della nuova disciplina in tema di controllo preventivo di legittimita' - Non spettanza allo Stato sottoporre al controllo preventivo il decreto del presidente della regione siciliana 30 dicembre 1992 - Annullamento della delibera della Sezione centrale del controllo del 3 giugno 1993, n. 94 - Non spettanza allo Stato richiedere il controllo preventivo sugli atti della regione diversi da quelli adottati nell'art. 7, primo comma, del d.-l. 17 luglio 1993, n. 232 - Annullamento della nota 10 settembre 1993 del presidente della sezione di controllo della regione siciliana diretta al presidente e all'assessorato per il bilancio e le finanze della regione siciliana (093C0153) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 23-2-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo Vari, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Regione siciliana notificati
il 7 agosto ed il 9 novembre 1993, depositati in Cancelleria il 12
agosto ed il 15 novembre 1993, per conflitti di attribuzione sorti a
seguito:
1) della deliberazione della Corte dei conti, Sezione centrale
del controllo sugli atti del Governo e delle amministrazioni dello
Stato, n. 94 del 3 giugno 1993, con la quale è stato negato il visto
e la conseguente registrazione al decreto del Presidente della
Regione siciliana 30 dicembre 1992, concernente l'impegno di spesa di
Lit. 200 milioni ai fini della realizzazione di un convegno di studi;
2) della nota del Presidente della Sezione di controllo della
Corte dei conti per la Regione siciliana 10 settembre 1993 n. 111/P,
nella quale si sostiene che, nell'ambito della Regione stessa, il
sistema dei controlli rimane immutato anche dopo l'emanazione del
decreto-legge 17 luglio 1993, n. 232, e si invitano le
amministrazioni regionali ad ottemperare alla succitata deliberazione
della Sezione centrale del controllo n. 94 del 3 giugno 1993,
sottoponendo al controllo preventivo i provvedimenti ed i titoli di
spesa indicati nel r.d. 12 luglio 1934, n. 1214;
Ricorsi iscritti ai nn. 25 e 38 del registro conflitti 1993;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 1994 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Francesco Torre e Laura Ingargiola per la
Regione Sicilia.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione siciliana, con ricorso notificato il 7 agosto 1993
(Reg. confl. n. 25/93), ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in relazione alla deliberazione della Corte dei
conti, Sezione centrale del controllo sugli atti del Governo e delle
amministrazioni dello Stato, n. 94 del 3 giugno 1993 con la quale - a
seguito di deferimento della questione da parte della Sezione
regionale - è stato negato il visto e la conseguente registrazione
al decreto del Presidente della Regione siciliana del 30 dicembre
1992, concernente l'impegno di spesa di Lit. 200 milioni per la
realizzazione di un convegno di studi promosso dal Consiglio
regionale dell'economia e del lavoro.
2. - La ricorrente espone che l'ufficio di controllo della Corte
dei conti per la Regione siciliana, con rilievo in data 4 marzo 1993,
aveva restituito il decreto del Presidente della Regione sopra
richiamato, osservando che la realizzazione di convegni non rientra
tra i compiti istituzionali del Consiglio regionale dell'economia e
del lavoro. Il consigliere delegato al controllo, a seguito di rep-
lica del Presidente della Regione, richiedeva la pronuncia della
Sezione regionale del controllo, ma rilevava anche che, essendo
intervenuto nel frattempo il decreto-legge 15 maggio 1993, n. 143,
recante, all'art. 7, primo comma, nuove norme in materia di controllo
preventivo di legittimità della Corte dei conti, occorreva risolvere
preliminarmente la questione dell'applicabilità di dette norme
nell'ambito della Regione siciliana. Il Presidente della Sezione
regionale, a sua volta, chiedeva che la pronuncia venisse deferita -
ai sensi dell'art. 1, secondo comma, della legge 21 marzo 1953, n.
161 - alla Sezione centrale del controllo, rendendosi necessaria la
risoluzione di una questione interpretativa di particolare
importanza. La Sezione centrale, nell'adunanza del 3 giugno 1993,
disattendendo le argomentazioni svolte dai rappresentanti della
Regione, negava l'immediata applicabilità nell'ambito regionale del
nuovo regime del controllo sugli atti, confermando la permanenza del
precedente regime, dal momento che "l'assetto del controllo nell'area
del Governo e dell'amministrazione della Regione siciliana è quello
disegnato e stabilito dallo Statuto e dalle corrispondenti norme di
attuazione" e ad esso non potrebbe "farsi deroga se non attraverso i
meccanismi che l'ordinamento prevede per la modificazione delle norme
costituzionali e di quelle di attuazione dello Statuto". Risolta in
tal senso la questione preliminare, la Sezione - con la delibera n.
94 del 1993 - prendeva in esame il provvedimento regionale sottoposto
al suo controllo e, non avendolo ritenuto conforme a legge, ricusava
il visto e la conseguente registrazione.
3. - Tale delibera, a giudizio della Regione, in quanto fondata
sopra un indebito esercizio dei poteri spettanti alla Corte dei
conti, avrebbe determinato una lesione nella sfera delle attribuzioni
regionali.
La Regione deduce, a questo riguardo, che l'art. 23, secondo
comma, dello Statuto siciliano e le relative norme di attuazione (di
cui al d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655) - nel prevedere la presenza a
livello regionale di una Sezione della Corte dei conti per il
controllo amministrativo e contabile sugli atti del Governo e
dell'amministrazione regionale, controllo da esercitare "in
conformità delle leggi dello Stato che disciplinano le funzioni
della Corte dei conti" - avrebbero operato, per quanto attiene alle
modalità del controllo, un rinvio formale (o dinamico) alla
disciplina statale. Le modificazioni intervenute in questa
disciplina dovrebbero, pertanto, trovare diretta e immediata
applicazione anche nell'ambito regionale, senza alcuna necessità di
modifica delle norme statutarie e di attuazione.
Di conseguenza, il decreto-legge 15 maggio 1993, n. 143, che ha
limitato il controllo preventivo di legittimità della Corte dei
conti agli atti di maggior rilievo, tassativamente elencati alle
lettere da a) ad e) dell'art. 7, primo comma, avrebbe dovuto trovare
applicazione, in quanto vigente alla data di emanazione della
delibera impugnata, da parte della Sezione regionale, con l'effetto
di escludere dal controllo preventivo di legittimità il
provvedimento presidenziale contestato, che non rientrava nella
casistica di cui al suddetto art. 7.
Il controllo che la Corte dei conti ha inteso esercitare sull'atto
del Presidente della Regione risulterebbe, pertanto, esorbitante dai
limiti stabiliti dalla normativa statale e lesivo della sfera delle
competenze attribuite alla Regione dallo Statuto e dalle relative
norme di attuazione.
Nè tale lesione - sempre ad avviso della ricorrente - potrebbe
dirsi venuta meno per effetto della mancata conversione in legge del
decreto-legge n. 143 del 1993, dal momento che le disposizioni
dell'art. 7 di tale decreto sono state reiterate - con modificazioni
non influenti nel caso di specie - nel successivo decreto-legge 17
luglio 1993, n. 232. La Regione rileva altresì che l'art. 10 di
questo secondo decreto-legge ha riconosciuto esplicitamente che i
principi desumibili dallo stesso decreto costituiscono norme
fondamentali di riforma economico-sociale che devono trovare
applicazione nell'ambito delle Regioni a statuto speciale e delle
Province autonome: il che - pur nella estraneità della disciplina
dei poteri della Corte dei conti alle materie di competenza regionale
- rappresenterebbe una conferma indiretta della applicabilità
immediata della nuova normazione statale sul controllo anche
nell'ambito della Regione siciliana.
4. - Con un successivo ricorso notificato il 9 novembre 1993 (Reg.
confl. n. 38/93), la Regione siciliana ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla nota del
Presidente della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti
n. 111/P del 10 settembre 1993, nella quale è stata richiamata la
deliberazione della Sezione centrale n. 94 del 3 giugno 1993, oggetto
del precedente conflitto, per ribadire la non applicabilità nella
Regione siciliana delle disposizioni contenute nel decreto-legge n.
143 del 1993 e reiterate nel successivo decreto-legge n. 232 del
1993. Con la stessa nota le amministrazioni regionali sono state
invitate - ai fini del controllo preventivo di legittimità - a
trasmettere come in passato agli uffici della Sezione regionale tutti
i provvedimenti di cui al r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, recante il
testo unico delle leggi sulla Corte dei conti. Con riferimento
all'art. 10 del decreto-legge n. 232, la nota rileva anche che tale
disposizione non sarebbe invocabile a sostegno della tesi
dell'immediata applicabilità del nuovo regime dei controlli
nell'ambito regionale, in quanto la stessa sarebbe rivolta al
legislatore delle norme di attuazione dello Statuto e richiederebbe,
pertanto, come pregiudiziale, un intervento modificativo di tali
norme.
La Regione, nel suo ricorso, ribadisce i motivi già espressi nel
precedente conflitto, contestando, in particolare, che l'art. 10 del
decreto-legge n. 232 possa ritenersi orientato verso la modifica
delle norme di attuazione, dal momento che il d.lgs. 6 maggio 1948,
n. 655 - che ha posto la prima disciplina attuativa del controllo
sulla Sezione regionale della Corte dei conti - non necessiterebbe di
alcun adattamento, contenendo un rinvio formale alla normativa
statale in materia di controllo.
5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in giudizio
soltanto nel primo dei due conflitti (n. 25/93), ma la costituzione
è stata successivamente revocata con atto del 4 ottobre 1993.
Considerato in diritto
1. - I due conflitti proposti dalla Regione siciliana, pur traendo
origine da provvedimenti distinti, si fondano sopra un identico
motivo, che investe l'applicazione nell'ambito regionale della nuova
disciplina in tema di controllo preventivo di legittimità da parte
della Corte dei conti, introdotta con l'art. 7 del decreto-legge 15
maggio 1993, n. 143 e reiterata con l'art. 7 del decreto-legge 17
luglio 1993, n. 232.
I giudizi relativi vanno, pertanto, riuniti al fine di addivenire
ad un'unica pronuncia.
2. - Il primo conflitto (n. 25/93) è stato sollevato con
riferimento alla delibera n. 94 del 1993 della Sezione centrale del
controllo della Corte dei conti che - muovendo dal presupposto della
non applicabilità alla Regione siciliana della nuova disciplina
posta dall'art. 7, primo comma, del decreto-legge n. 143 del 1993 -
ha sottoposto al controllo preventivo di legittimità il decreto del
Presidente della Regione 30 dicembre 1992, negando allo stesso il
visto e la conseguente registrazione.
Il secondo conflitto (n. 38/93) ha tratto, invece, la sua
occasione dalla nota che il Presidente della Sezione di controllo
della Corte dei conti per la Regione siciliana ha indirizzato, il 10
settembre 1993, al Presidente ed all'Assessore regionale per il
bilancio di tale Regione, al fine di richiedere la sottoposizione al
controllo preventivo di legittimità della Sezione di tutti i
provvedimenti e titoli di spesa indicati nel testo unico delle leggi
sulla Corte dei conti approvato con il regio decreto 12 luglio 1934,
n. 1214: e questo sempre sul presupposto - già fatto valere nella
richiamata delibera n. 94/93 della Sezione centrale - della non
applicabilità all'ordinamento regionale siciliano della nuova
disciplina in materia posta con il decreto-legge n. 143 del 1993 e
reiterata con il decreto-legge n. 232 del 1993.
La Regione siciliana ritiene tali atti lesivi della propria sfera
di attribuzioni, in quanto in contrasto con l'art. 23, secondo comma,
dello Statuto speciale e con le norme di attuazione di cui al d.lgs.
6 maggio 1948, n. 655, che hanno istituito e disciplinato le funzioni
delle Sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana. Da tali
norme - ad avviso della ricorrente - andrebbe desunta, infatti,
l'applicabilità immediata all'ordinamento siciliano della nuova
disciplina del controllo della Corte dei conti adottata con il
decreto-legge n. 143 del 1993 e reiterata con il decreto-legge n. 232
del 1993, disciplina che ha ridotto le categorie degli atti
sottoponibili al controllo preventivo di legittimità, non
comprendendo in tali categorie provvedimenti di spesa quali quello
adottato dal Presidente della Regione il 30 dicembre 1992, nei cui
confronti la Sezione centrale di controllo ha, invece, esercitato il
proprio esame.
3. - I ricorsi sono fondati.
Il decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655 - recante le norme di
attuazione dello Statuto speciale in tema di istituzione delle
Sezioni della Corte dei conti per gli affari concernenti la Regione
siciliana - ha elencato, al primo comma dell'art. 2, le competenze
della Sezione regionale del controllo, competenze da esercitare "in
conformità delle leggi dello Stato che disciplinano le funzioni
della Corte dei conti". La formula adottata con questa disposizione -
ove collegata al carattere unitario delle funzioni di controllo
attribuite, in base all'art. 100, secondo comma, della Costituzione,
alla Corte dei conti - non può non essere interpretata come richiamo
ad una forma di rinvio "dinamico" alla legislazione statale in tema
di funzioni della Corte dei conti e, conseguentemente, anche di forme
e di limiti del controllo ad essa spettante: legislazione statale
che, nei suoi svolgimenti, proprio in virtù del richiamo operato
attraverso la norma di attuazione, è destinata, dunque, a espandere
direttamente la propria efficacia anche nei confronti
dell'ordinamento regionale siciliano.
Non può essere, pertanto, condivisa la tesi - affermata nella
delibera n. 94/93 della Sezione centrale di controllo - secondo cui
la disciplina del controllo sugli atti del Governo e
dell'amministrazione della Regione siciliana dovrebbe essere, ancor
oggi, quella che risultava fissata nella legislazione statale alla
data dell'approvazione dello Statuto speciale e delle relative norme
di attuazione (e cioè la disciplina di cui al testo unico delle
leggi sulla Corte dei conti, approvato con il r.d. 12 luglio 1934, n.
1214), dal momento che l'assetto del controllo nella Regione
siciliana sarebbe "quello disegnato e stabilito dallo Statuto e dalle
corrispondenti norme di attuazione" e che a tale assetto non potrebbe
"farsi deroga se non attraverso i meccanismi che l'ordinamento
prevede per la modificazione delle norme costituzionali e di quelle
di attuazione dello Statuto". Tale interpretazione - che assume a suo
presupposto il carattere materiale del rinvio alla legislazione
statale operato dall'art. 2 del decreto legislativo n. 655 del 1948 -
oltre a contrastare con l'esperienza storica (che ha fatto registrare
l'immediata operatività nella Regione siciliana delle modifiche
successivamente apportate al testo unico del 1934, quale, ad esempio,
quella di cui all'art. 1 della legge 21 marzo 1953, n. 161),
verrebbe, infatti, a introdurre, nel controllo preventivo di
legittimità affidato alla Corte dei conti per la Regione siciliana,
un fattore di rigidità che non può trovare giustificazione nella
disciplina adottata sia con lo Statuto speciale (art. 23, secondo
comma) che con le relative norme di attuazione, dove si prevedono
l'istituzione e le competenze fondamentali della Sezione regionale di
controllo, senza nulla specificare (salvo il rinvio operato alla
legislazione statale) in ordine alle forme ed ai limiti del controllo
alla stessa Sezione affidato. Fattore di rigidità che verrebbe, tra
l'altro, a incrinare - in presenza di una riforma particolarmente
innovativa quale quella che ha dato luogo ai conflitti in esame -
l'esigenza di unitarietà sottesa alla funzione di controllo
spettante alla Corte dei conti.
Ma non va neppure trascurato il profilo - messo in luce dalla
difesa regionale - relativo all'art. 10 del decreto-legge n. 232 del
1993, dove ai principi desumibili dalla disciplina posta nello stesso
decreto viene riconosciuta la natura di norme fondamentali di riforma
economico-sociale, suscettibili di vincolare le Regioni a statuto
speciale e le Province autonome. Nonostante che questa disposizione
(che ricompare in tutte le successive reiterazioni del decreto-legge
n. 232 e, infine, nell'art. 6 della legge 14 gennaio 1994, n. 20) non
sia suscettibile di incidere direttamente nella materia del controllo
della Corte dei conti, riservata alla legge statale, essa risulta pur
sempre espressiva di una volontà del legislatore diretta a estendere
immediatamente l'operatività della nuova disciplina anche alla sfera
delle Regioni a statuto speciale.
L'insieme di queste ragioni concorre, dunque, a dimostrare la
necessità di riferire immediatamente anche alla Regione siciliana le
limitazioni apportate alla sfera del controllo preventivo di
legittimità con l'art. 7, primo comma, del decreto- legge n. 143 del
1993, limitazioni poi reiterate, con alcune varianti, nell'art. 7,
primo comma, del decreto-legge n. 232 del 1993.
La vigenza della nuova disciplina anche nell'ambito della Regione
siciliana doveva, dunque, condurre a escludere la possibilità di
esercitare il controllo preventivo di legittimità negli stessi
termini prima operanti ai sensi della disciplina posta con il r.d. n.
1214 del 1934, con la conseguenza di sottrarre all'esame della
Sezione centrale il decreto adottato dal Presidente della Regione
siciliana il 30 dicembre 1992.
Dal che la fondatezza delle domande avanzate con i ricorsi in
esame.
4. - Occorre, infine, rilevare che i due decreti-legge (nn. 143 e
232 del 1993), sulla cui vigenza i due ricorsi sono fondati, non sono
stati convertiti in legge ed hanno, pertanto, perso la loro
efficacia, ai sensi dell'art. 77, terzo comma, della Costituzione,
fin dalla data della loro emanazione. Questo elemento non assume,
peraltro, rilievo ai fini della pronuncia da adottare, dal momento
che la legge 14 gennaio 1994, n. 20 - nel formulare, dopo i vari
decreti-legge non convertiti, la disciplina definitiva della materia
- ha espressamente fatto salvi, all'art. 8, "gli effetti prodottisi
ed i rapporti giuridici sorti" sulla base dei decreti-legge nn. 143 e
232 del 1993. Conserva, pertanto, la propria efficacia, ai fini della
soluzione dei conflitti in esame, il richiamo operato nei ricorsi
della Regione alla disciplina posta con tali decreti, in vigore alla
data di adozione degli atti che hanno determinato la proposizione
degli stessi conflitti.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti di giudizi, dichiara:
a) con riferimento al ricorso n. 25 del 1993, che non spettava
allo Stato sottoporre al controllo preventivo di legittimità della
Corte dei conti il decreto del Presidente della Regione siciliana 30
dicembre 1992 e, conseguentemente, annulla la delibera adottata dalla
Sezione centrale del controllo il 3 giugno 1993 con il n. 94;
b) con riferimento al ricorso n. 38 del 1993, che non spettava
allo Stato richiedere il controllo preventivo di legittimità della
Corte dei conti sugli atti della Regione diversi da quelli adottati
nell'art. 7, primo comma, del decreto-legge 17 luglio 1993, n. 232 e
conseguentemente, annulla la nota inviata il 10 settembre 1993 dal
Presidente della Sezione di controllo per la Regione siciliana al
Presidente ed all'Assessore per il bilancio e le finanze della
Regione siciliana.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 17 febbraio 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0153