1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 20-12-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 498 SENTENZA 23 novembre - 11 dicembre 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Dipendenti INPDAP, INADEL, ex ONMI transitati alle dipendenze del comune di Catania - Pensionamento - Inclusione nel trattamento di fine servizio della indennita' di buonuscita - Criteri di computo - Congelamento alla data dell'avvenuta iscrizione all'INADEL - Inconferente richiamo al regolamento dell'ONMI - Non fondatezza. (Legge 27 ottobre 1988, n. 482, art. 6, terzo e quarto comma). (Cost., artt. 3 e 36). (095C1577) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 20-12-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 6, commi 3 e 4,
della legge 27 ottobre 1988, n. 482 (Disciplina del trattamento di
quiescenza e di previdenza del personale degli enti soppressi
trasferito alle regioni, agli enti pubblici ed alle amministrazioni
dello Stato), promossi con n. 2 ordinanze, emesse il 20 dicembre
1994 dal Tribunale di Catania, nei procedimenti civili vertenti tra
Polizzi Flavia e Savasta Carmela e INPDAP, iscritte, rispettivamente,
ai nn. 108 e 122 del registro ordinanze 1995 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 10 e 11, prima serie
speciale, dell'anno 1995;
Visti gli atti di costituzione di Polizzi Flavia e Savasta Carmela,
nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 1995 il Giudice relatore
Cesare Ruperto;
Udito l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di due giudizi civili di appello - promossi da
pensionate dell'Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti
dell'amministrazione pubblica (INPDAP), gestione autonoma ex Istituto
nazionale di assistenza per i dipendenti degli enti locali (INADEL),
entrambe originariamente assunte dalla disciolta Opera nazionale
maternità e infanzia (ONMI), successivamente transitate alle
dipendenze del Comune di Catania a decorrere dal 1 gennaio 1976 e
cessate dal servizio in data 1 marzo 1989, per sentir riformare le
sentenze di primo grado, con le quali il Pretore di Catania, in
applicazione dell'art. 6 della legge 27 ottobre 1988, n. 482
(Disciplina del trattamento di quiescenza e di previdenza del
personale degli enti soppressi trasferito alle regioni, agli enti
pubblici ed alle amministrazioni dello Stato), aveva rigettato le
domande delle ricorrenti dirette ad ottenere l'inclusione nel
trattamento di fine servizio della indennità di buonuscita per il
lavoro prestato successivamente al 31 dicembre 1975 - il Tribunale di
Catania ha sollevato, con identiche ordinanze emesse in data 20
dicembre 1994, questione di legittimità costituzionale, in
riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, dell'art. 6,
commi 3 e 4, della legge 27 ottobre 1988, n. 482.
Il collegio remittente, rilevato l'intervenuto mutamento, ad opera
della legge impugnata, del quadro normativo preesistente, sottolinea
che quest'ultimo era già stato positivamente sottoposto al vaglio di
questa Corte, la quale aveva ritenuto infondate le censure mosse
all'art. 9 della legge n. 698 del 1975, modificato dall'art. 5
della legge n. 563 del 1977 (Modifiche ed integrazioni alla legge 23
dicembre 1975, n. 698: Scioglimento e trasferimento delle funzioni
dell'Opera nazionale per la protezione della maternità e
dell'infanzia), interpretandone il disposto nel senso che
l'indennità di fine rapporto andasse complessivamente calcolata
sulla base dell'ultima retribuzione (sentenza n. 164 del 1989): ciò
conformemente alla consolidata giurisprudenza di legittimità, che
aveva affermato il diritto dei dipendenti della disciolta ONMI - i
quali, come le appellanti, non avessero optato per l'iscrizione alla
Cassa di previdenza dipendenti enti locali (CPDEL) - ad entrambe le
indennità di anzianità e di buonuscita maturate presso gli enti di
provenienza e di destinazione, così quantificate in ragione
dell'unificazione del rapporto.
Osserva il Tribunale a quo che la disposizione di cui all'art.
6, comma 3, della legge n. 482 del 1988 - pur rafforzando
l'affermazione della unicità del rapporto e del trattamento di fine
servizio - introduce nuovi criteri di computo dell'indennità premio
di servizio. Infatti essa fissa alla data dell'iscrizione all'INADEL
del lavoratore transitato dall'ente soppresso, il momento di
determinazione del "maturato" da versarsi a quest'ultimo da parte
dell'ente di provenienza e della competente gestione di liquidazione,
ed impone all'istituto di quantificare l'importo dell'indennità di
fine servizio con riferimento esclusivo "alla predetta data di
iscrizione" ed "in relazione alla posizione giuridica ed economica
rivestita dal personale interessato ed alla anzianità di servizio
maturata" in tale epoca. Da ciò consegue - secondo il remittente -
che l'indennità, calcolata ed accantonata alla data di scioglimento
dell'ONMI e di iscrizione all'INADEL, rimane "congelata", stante
l'assenza di meccanismi perequativi o di rivalutazione analoghi a
quelli previsti dalla legge n. 297 del 1982; con conseguente
violazione sia del principio della proporzionalità della
retribuzione alla qualità e quantità del lavoro (art. 36 della
Costituzione), sia del principio di uguaglianza, posto che a siffatti
dipendenti verrebbe riservato un trattamento deteriore rispetto a
quello previsto per i collocati a riposo contemporaneamente allo
scioglimento dell'ente, o poco prima, cui l'indennità medesima venne
liquidata sulla base dell'ultima retribuzione non depauperata nel suo
effettivo valore.
2. - È intervenuto in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso chiedendo che le questioni siano dichiarate
non fondate: in primo luogo, perchè non si può configurare la
violazione del principio di uguaglianza nel raffronto tra diversi
regimi pensionistici o previdenziali, rispetto ai quali la
differenziazione di trattamento trova un'adeguata e non irrazionale
giustificazione nella diversità delle masse retributive e
contributive, dei rapporti di lavoro sottostanti e delle rispettive
organizzazioni dei fondi; inoltre, perchè il congelamento
dell'indennità di fine servizio costituisce il frutto di una scelta
discrezionale del legislatore, diretta, in assenza della previsione
di meccanismi perequativi o di rivalutazione, ad un maggior rigore
nella determinazione dell'indennità di anzianità, per intuitive
esigenze di contenimento della spesa pubblica.
3. - Si sono costituite in giudizio entrambe le parti private, le
quali con identiche considerazioni hanno concluso affinchè questa
Corte in via interpretativa dichiari la non fondatezza delle
prospettate questioni, riaffermando come l'indennità di buonuscita
vada determinata sulla base dell'ultima retribuzione percepita presso
l'ente di destinazione. Ciò, in quanto la normativa de qua sarebbe
inidonea a costituire la nuova fonte regolatrice del trattamento di
fine servizio dei dipendenti in questione, riferendosi la stessa
principalmente al personale trasferito da enti soppressi molti anni
dopo lo scioglimento dell'ONMI. Per cui le disposizioni di detta
legge sarebbero, di fatto, inapplicabili nella fattispecie,
trattandosi di personale iscritto all'INADEL fin dal 1 gennaio 1976,
rispetto al quale la legge n. 698 del 1975 successivamente
modificata prescrive che il trattamento di fine servizio debba essere
liquidato dall'INADEL alla fine del servizio nella misura prevista
per gli enti riceventi, per il periodo successivo al trasferimento, e
nella misura prevista dal regolamento dell'ONMI, per quello
precedente. Pertanto il diritto acquisito all'indennità di
buonuscita, integrativa del trattamento di anzianità ai sensi
dell'art. 5 della legge n.
563 del 1977, non potrebbe affievolirsi nel mero rimborso dei
contributi per effetto del "congelamento" introdotto dalla norma
impugnata. La quale, ragionando in senso contrario ed alla luce
della sentenza di questa Corte n. 166 del 1989, non si sottrarrebbe
alle censure di incostituzionalità prospettate dal Collegio
remittente; sicchè le parti private concludono, in via gradata, per
l'accoglimento della questione.
Considerato in diritto
1. - Con due identiche ordinanze, il Tribunale di Catania dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 6, commi 3 e 4, della
legge 27 ottobre 1988, n. 482, nella parte in cui - a seguito della
introduzione, rispetto al previgente regime degli ex dipendenti della
disciolta Opera nazionale maternità e infanzia disciplinato
dall'art.
9 della legge n. 698 del 1975 (come modificato dall'art. 5 della
legge n. 563 del 1977), di nuovi criteri di computo dell'indennità
premio di servizio, con fissazione alla data dell'avvenuta iscrizione
all'INADEL del momento di determinazione di quanto maturato secondo
le disposizioni dell'ordinamento dell'ente di provenienza - dispone
che la indicata indennità (ed in particolare, nella fattispecie,
l'indennità di buonuscita spettante alle parti private dei giudizi a
quibus, non optanti per l'iscrizione alla CPDEL) rimanga "congelata"
alla suddetta data, in assenza di meccanismi perequativi o di
rivalutazione analoghi a quelli previsti dalla legge n. 297 del
1982.
Secondo il Collegio remittente, la normativa censurata si porrebbe
in contrasto sia con l'art. 3 della Costituzione, posto che agli ex
dipendenti ONMI transitati presso altri enti verrebbe riservato un
trattamento deteriore rispetto a quello previsto per i collocati a
riposo contemporaneamente allo scioglimento dell'ente di provenienza,
o poco prima, cui l'indennità medesima venne liquidata sulla base
dell'ultima retribuzione non depauperata nel suo effettivo valore,
sia con l'art. 36 della Costituzione, stante la violazione del
principio della proporzionalità della retribuzione alla qualità e
quantità del lavoro prestato.
2.1. - I due giudizi, del tutto identici con riguardo alla
sollevata questione, vanno riuniti e decisi con un'unica sentenza.
2.2. - La questione non è fondata.
Giova ricordare che il regolamento per il trattamento di quiescenza
del personale degli uffici e servizi centrali e periferici dell'ONMI,
deliberato dal Consiglio centrale dell'ente, approvato con decreto
interministeriale del 5 agosto 1969, modificato con decreto 4 maggio
1973, prevedeva che il personale già in servizio alla data del 6
ottobre 1967 avesse facoltà di mantenere l'iscrizione all'INPS ai
fini del trattamento di quiescenza ovvero di optare per l'iscrizione
alle Casse di previdenza (CPDEL e CPS), iscrizione resa obbligatoria
per coloro che fossero assunti successivamente alla data indicata.
Soltanto a chi avesse optato nel primo senso (artt. 3 e 4) era
riconosciuta, oltre ad un'indennità pari ad una mensilità della
retribuzione complessiva per ogni anno di servizio, anche
l'indennità di buonuscita alle condizioni e nella misura prevista
per il personale statale.
Disposta, con la legge 23 dicembre 1975, n. 698, la soppressione
dell'ONMI al 31 dicembre dello stesso anno, con il trasferimento
delle funzioni dell'ente allo Stato, e disposto altresì
l'inquadramento del personale nei ruoli dello Stato, dei comuni e
delle province nonchè l'iscrizione del medesimo all'INADEL o
all'ENPAS, l'art.
9 di detta legge - modificato dall'art. 5 della legge 1 agosto
1977, n. 563 - previde la liquidazione del trattamento di fine
servizio da parte dei detti enti previdenziali, "per i periodi di
servizio prestati presso le amministrazioni riceventi", nella misura
stabilita per il relativo personale, e, per il periodo di servizio
prestato presso l'ONMI, nella misura stabilita dal regolamento di
quiescenza del personale "della soppressa opera". Correlativamente
venne sancito l'obbligo dell'Ufficio liquidatore di versare agli enti
di cui sopra le indennità maturate all'atto del trasferimento.
Tale norma, come ripetutamente affermato da questa Corte (cfr.
sentenza n. 311 del 1993 e ordinanza n. 121 del 1988), con riguardo
all'assetto del trattamento di fine servizio afferente al periodo di
servizio presso l'ONMI, si limitava ad operare un rinvio formale al
regolamento, indicando questo come la fonte della disciplina
sostanziale. Sul piano invece del trattamento spettante alla fine
del rapporto originato dall'anzidetto fenomeno successorio, questa
Corte, con la sentenza n. 164 del 1989, recepiva l'interpretazione
adeguatrice della norma offerta dalle Sezioni unite della Cassazione,
che, superando il non chiaro dato testuale, conduceva ad una
valutazione unitaria del rapporto nel suo complesso. Ragion per cui
il trattamento di fine rapporto veniva ad essere commisurato
all'ultima retribuzione, e non già segmentato in due frazioni
relative, rispettivamente, al servizio prestato presso l'ONMI (per il
quale - ripetesi - valevano sempre le previsioni del regolamento) ed
al rapporto svoltosi alle dipendenze dell'ente che gli era succeduto.
D'altronde è di tutta evidenza che, nella vigenza del descritto
regime, il diritto alla o alle indennità maturate al momento della
soppressione dell'ONMI poteva essere soddisfatto nei limiti degli
accantonamenti effettuati in precedenza, gestiti dall'Ufficio
liquidazioni, cui fossero stati come sopra trasferiti. In altri
termini, neppure allora era prospettabile una sorta di ultrattività
delle previsioni, che si proiettasse in un diverso regime
previdenziale a prescindere dal suo finanziamento.
2.3. - Con la legge n. 482 del 1988, il legislatore ha inteso
disciplinare in modo organico e secondo un complessivo disegno
unitario le molteplici vicende di novazione soggettiva dei rapporti,
connesse alla soppressione degli enti ed al conseguente trasferimento
del relativo personale. Come reso esplicito dai lavori preparatori
(cfr. Atti Camera - X legislatura - Relazione alla proposta n. 476
del 2 luglio 1987), si è voluto "ricondurre ad uniformità ed
organicità la disciplina dei trattamenti di quiescenza e previdenza"
del personale de quo.
La ratio legis si ispira al fondamentale criterio di evitare che la
soppressione dell'ente di provenienza si risolva in un pregiudizio
per il dipendente, e quindi, in coerenza con le molteplici
indicazioni della giurisprudenza, si sancisce il principio
dell'unicità del rapporto.
Del tutto razionalmente, per armonizzare tale direttiva di fondo
con l'esigenza di assicurare quanto maturato nelle precedenti
gestioni, senza tuttavia provocare alcun aggravio al nuovo ente
gestore della previdenza sul terreno specifico del trattamento di
fine rapporto per gl'iscritti all'INADEL, la norma impugnata dispone
nei sensi appresso indicati. Da un lato si riconosce il diritto
all'indennità premio di fine servizio, propria degl'iscritti a detto
Istituto, commisurata all'intero rapporto attraverso la
ricongiunzione dei periodi utili. Dall'altro lato si calcola la
differenza tra quanto maturato dal dipendente secondo il previgente
regime (e ricevuto dall'INADEL) e quanto gli sarebbe spettato come
indennità premio di fine servizio alla data dell'iscrizione; se tale
differenza risulta positiva, il suo importo viene corrisposto al
dipendente stesso entro un anno dalla data di effettivo versamento
all'INADEL degli accantonamenti.
3. - La norma impugnata - che il Tribunale remittente ha, nella sua
autonomia interpretativa, ritenuto applicabile alla fattispecie
oggetto del giudizio a quo - risulta quindi coerente con la logica di
reductio ad unitatem sottesa all'intervento legislativo, e non
vulnera i parametri evocati.
In particolare, non è violato l'art. 36 della Costituzione,
perchè il principio di adeguatezza e proporzionalità appare
salvaguardato dalla riaffermazione legislativa dell'unitarietà del
rapporto valutato nella sua interezza e della conseguente
commisurazione - attuata secondo determinazioni comunque
discrezionali del legislatore, fondate sul ragionevole bilanciamento
del complesso dei valori e degli interessi costituzionali coinvolti
nell'attuazione del programma di riforma (v. sentenza n. 119 del
1991) - del trattamento di quiescenza al reddito percepito nello
svolgimento del rapporto lavorativo. E, d'altro lato, deve comunque
rilevarsi come la normativa impugnata, nell'apportare le evidenziate
modificazioni al previgente regime, ha esplicitamente previsto
l'attribuzione al dipendente dell'ONMI, transitato in altro ente,
dell'eventuale eccedenza tra l'importo versato e quello determinato
in via teorica (art. 6, comma 4), secondo modalità tendenzialmente
improntate ad effettiva tutela dell'interessato nell'ottica di una
auspicata speditezza della eliminazione dell'eccedenza contabile.
Non è neppure violato l'art. 3 della Costituzione, per la non
comparabilità tra la situazione di chi abbia concluso il suo
rapporto prima della soppressione dell'ONMI e chi l'abbia proseguito
invece alle dipendenze di un altro ente, atteso che soltanto per
quest'ultimo si pone il problema della valutazione e del
ricongiungimento di diversi periodi.
Per completezza va osservato che non può conservare alcun residuo
rilievo l'originaria opzione del personale dell'ONMI per l'iscrizione
all'INPS, in quanto legata alla scelta per un diverso (e, oltre
tutto, meno favorevole) regime pensionistico, che risulta ormai priva
di senso nel quadro dell'unitaria regolamentazione del trattamento di
quiescenza. Tanto più che il regolamento dell'ONMI non è ormai
utilmente richiamabile, in ragione dell'effetto abrogativo che la
norma impugnata ha prodotto sul citato art. 9 della legge 698 del
1975. Nè rileva che la confluenza di molteplici e differenziati
regimi in una disciplina uniforme possa aver comportato la perdita
delle varie peculiarità delle gestioni, trattandosi di un dato da
riconnettere, ancor prima che alla norma denunciata, alla
discrezionale determinazione di sopprimere gli enti e al nuovo
inquadramento del personale che essa ha comportato.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, commi 3 e 4, della legge 27
ottobre 1988, n. 482 (Disciplina del trattamento di quiescenza e di
previdenza del personale degli enti soppressi trasferito alle
regioni, agli enti pubblici ed alle amministrazioni dello Stato),
sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, dal
Tribunale di Catania con le ordinanze di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 novembre 1995.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Ruperto
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'11 dicembre 1995.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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