1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 25-1-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 154 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 novembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 novembre 2011 (della Regione Campania). Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Responsabilita' politica del Presidente della Giunta regionale - Previsione, in caso di grave dissesto finanziario, dello scioglimento del Consiglio regionale e della rimozione del Presidente della Giunta regionale - Ricorso della Regione Campania - Lamentata violazione dei limiti costituzionali allo scioglimento dei consigli regionali, per l'introduzione di una fattispecie autonoma di responsabilita' politica diversa da quella verso il corpo elettorale prevista dalla Costituzione - Denunciata illegittima attribuzione alla Corte dei conti di poteri di accertamento nei confronti delle Regioni non previsti dalla Costituzione - Denunciata violazione dei principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione per la mancanza di qualsivoglia meccanismo di preavviso che consenta alle regioni di non incorrere nella gravissima sanzione - Denunciata irragionevolezza per la mancata precisazione della natura giurisdizionale o di controllo del potere di accertamento attribuito alla Corte dei conti. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 2, comma 2. - Costituzione, artt. 120, 122 e 126. Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Responsabilita' politica del Presidente della Giunta regionale - Previsione della non candidabilita' del Presidente della Giunta regionale rimosso per grave dissesto finanziario alle cariche elettive a livello locale, nazionale ed europeo per un periodo di tempo di dieci anni - Previsione, altresi', che lo stesso non possa essere nominato quale componente di alcun organo o carica di governo degli enti locali, delle regioni, dello Stato e dell'unione europea per un periodo di dieci anni - Ricorso della Regione Campania - Denunciata irragionevolezza e mancanza di proporzionalita' della sanzione dell'incandidabilita', in comparazione con altre ipotesi legislativamente previste, tutte connesse a gravissimi episodi di criminalita'. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 2, comma 3. - Costituzione, artt. 120, 122 e 126. Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Responsabilita' politica del Presidente della Giunta regionale - Previsione, nelle more dell'insediamento del nuovo Presidente della giunta regionale, in luogo di quello rimosso, della nomina, con deliberazione del consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute e sentito il Ministro per i rapporti con le regioni e per la coesione territoriale, di un nuovo commissario ad acta per l'esercizio delle competenze del Presidente della giunta regionale concernenti l'ordinaria amministrazione e gli atti improrogabili - Ricorso della Regione Campania - Denunciata violazione dell'autonomia costituzionale regionale per la mancanza di forme procedimentali di coinvolgimento della Regione e il parere della Commissione bicamerale - Denunciata lesione dell'autonomia regionale per la mancata limitazione della nomina del commissario ad acta a singole attivita' specificamente individuate e per la mancata indicazione del termine in cui debbono essere celebrate le elezioni per il rinnovo del consiglio regionale - Denunciata violazione dell'autonomia regionale per l'assenza delle garanzie dell'intervento del decreto motivato del Presidente della Repubblica e del parere della Commissione bicamerale. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 2, comma 5. - Costituzione, artt. 120, 122 e 126. (011C0777) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 25-1-2012)

Ricorso della Regione Campania (c.f. 80011990636), in persona del
Presidente della Giunta regionale pro tempore, on. dott. Stefano
Caldoro, rappresentata e difesa, ai sensi delle delibere della Giunta
regionale n. 616 dell'11 novembre 2011, giusta procura a margine del
presente atto, unitamente e disgiuntamente, dall'avv. Maria D'Elia
(c.f. DLEMRA53H42F839H), dell'Avvocatura regionale, e dal prof. avv.
Beniamino Caravita di Toritto (c.f. CRVBMN54D19H501A), del libero
foro, ed elettivamente domiciliata presso l'Ufficio di rappresentanza
della Regione Campania sito in Roma alla via Poli n. 29 (fax:
06/42001646; pec abilitata: cdta@legalmail.it);
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi
2, 3 e 5, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, avente ad
oggetto «Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni,
province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5
maggio 2009, n. 42», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 20 settembre
2011, n. 219, per violazione degli articoli 122, 126, 120 della
Costituzione, nonchè del principio di ragionevolezza.

Fatto

Con decreto legislativo del 6 settembre 2011, n. 149, il Governo,
nell'esercizio della delega di cui alla legge 5 maggio 2009, n. 42 in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 della
Costituzione, ha emanato un complesso di disposizioni recanti
«Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e
comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009,
n. 42».
L'intervento normativo, articolato in 17 articoli ripartiti in
tre capi, costituisce attuazione delle innovazioni istituzionali
introdotte con l'attuazione del federalismo fiscale. Esso si prefigge
lo scopo di responsabilizzare gli enti territoriali mediante
l'individuazione di fattispecie di «responsabilita'» e favorendo
altresì la trasparenza delle decisioni di spesa e la loro precisa
imputabilità.
Il primo capo è dedicato ai meccanismi sanzionatori. Al suo
interno, l'art. 1 impone alle Regioni di redigere un inventario di
fine legislatura, contenente la descrizione dettagliata delle
principali informazioni relative all'attività di governo finalizzate
al contenimento della spesa, alla convergenza verso i costi standard,
allo stato certificato della spesa sanitaria e dell'indebitamento
regionale. Un simile strumento viene predisposto (art. 4) per le
stesse finalità, anche con riguardo alle province e ai comuni.
Un meccanismo sanzionatorio particolarmente incisivo è quello
previsto ex art. 2, oggetto - come meglio si preciserà - della
presente questione di legittimità costituzionale. La norma definisce
le condizioni in presenza delle quali si verifica grave dissesto
finanziario, con riferimento al disavanzo sanitario, tale da
determinare grave violazione di legge e, conseguentemente, lo
scioglimento ex art. 126, comma 1, della Costituzione, del Consiglio
regionale e la rimozione del Presidente della Giunta per
«responsabilità politica» nel proprio mandato di amministrazione
della regione.
Sono inoltre previste, in caso di grave dissesto finanziario,
ipotesi di decadenza automatica e interdizione dei funzionari
regionali e dei revisori dei conti (art. 3). Viene poi prevista la
possibilità per il Ministero dell'economia e delle finanze di
attivare verifiche sulla regolarità della gestione
amministrativo-contabile anche in riferimento a situazioni di
squilibrio finanziario riferibili a nuovi ulteriori indicatori
precisati dalla norma. Vengono poi configurate all'art. 6 ipotesi di
responsabilità politica del presidente della provincia e del
sindaco, mediante modifiche ad hoc dell'art. 248 del d.lgs. n. 267
del 2000, e vengono infine previsti (art. 7) gli obblighi ai quali
sono assoggettate le regioni e gli enti locali che non rispettano il
patto di stabilità interno.
Il capo II del decreto legislativo individua alcuni meccanismi
premiali che, sia consentito sottolinearlo, evidenziano un chiaro
disequilibrio rispetto all'incisività e alla consistenza dei
meccanismi sanzionatori previsti dal capo precedente. Si tratta di
benefici da riconoscere alle regioni che hanno registrato un rapporto
uguale o inferiore alla media nazionale fra spesa per il personale e
spesa corrente. Ulteriori meccanismi premiali sono diretti a
razionalizzare la spesa sanitaria a favore delle Regioni che dal 2012
istituiscano una Centrale regionale per gli acquisti e
l'aggiudicazione di procedure di gara per l'approvvigionamento di
beni e servizi, nonchè altre misure in relazione ai prezzi di
riferimento delle prestazioni e dei servizi sanitari e non sanitari
(art. 9). È poi previsto il concorso delle province nella lotta
all'evasione fiscale e incentivi per l'impegno in tale attività.
Infine, al Capo III, trovano spazio alcune disposizioni finali
relative alle province autonome di Trento e Bolzano, al coordinamento
informativo, statistico e informatico dei dati delle amministrazioni
pubbliche, nonchè in materia di interventi del settore creditizio a
favore del pagamento delle imprese creditrici degli enti
territoriali.
Tra queste disposizioni, gravemente lesiva dell'autonomia
regionale, per i motivi che subito si preciseranno, è sicuramente
l'art. 2 di cui si pone questione di legittimità costituzionale.
Il comma 2, del richiamato art. 2, in particolare, dispone che il
«grave dissesto finanziario», così come definito dal decreto
medesimo al precedente comma 1, «costituisce grave violazione di
legge» ai sensi dell'art. 126, comma 1, Cost. e che, in tal caso,
sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale nonchè la
rimozione del Presidente della giunta regionale «per responsabilità
politica nel proprio mandato di amministrazione della regione» ove
sia ccertata dalla Corte dei conti la sussistenza delle condizioni di
dissesto dettate al comma 1 e «la loro riconduzione alla diretta
responsabilità con dolo o colpa grave del Presidente della Giunta
regionale». La disposizione precisa inoltre che il decreto del
Presidente della Repubblica è adottato previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei
ministri, previo parere conforme della commissione parlamentare per
le questioni regionali espresso a maggioranza dei due terzi dei
componenti. Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il
Presidente della Giunta regionale interessato.
Il comma 3 prescrive che il Presidente così rimosso è
incandidabile alle cariche elettive a livello locale, regionale,
nazionale ed europeo per un periodo di dieci anni e non può essere
nominato, per lo stesso periodo decennale, quale componente di alcun
organo o carica di governo degli enti locali, delle Regioni, dello
Stato e dell'Unione europea.
Al comma 5 viene precisato che nelle more dell'insediamento del
nuovo Presidente della Giunta regionale, il Consiglio dei ministri,
su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto
con il Ministro della salute e sentito il Ministro per i rapporti con
le regioni e per la coesione territoriale, nomina un nuovo
commissario ad acta per l'esercizio delle competenze del Presidente
della Giunta regionale concernenti l'ordinaria amministrazione e gli
atti improrogabili.
L'art. 2, commi 2, 3 e 5, del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 149
risulta gravemente lesivo delle prerogative della Regione Campania,
in quanto viziato da manifesta illegittimità costituzionale per i
seguenti motivi di

Diritto

1. Illegittimità dell'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 149 del 2011,
nella parte in cui prevede che il grave dissesto finanziario - come
definito dal comma 1 - determina lo scioglimento degli organi
regionali, per contrasto con il principio di ragionevolezza e con gli
artt. 122 e 126 della Costituzione.
1.1 L'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 149 del 2011 prevede lo
scioglimento del Consiglio regionale nonchè la rimozione del
Presidente della Giunta «per responsabilità politica nel proprio
mandato», quale conseguenza del grave dissesto finanziario con
riferimento al disavanzo sanitario, come precisato e individuato dal
comma 1. Si tratta di fattispecie che riguarda le regioni
assoggettate a piano di rientro al verificarsi congiunto delle
condizioni precisate dal comma 1, vale a dire: mancato adempimento,
anche solo parziale («in tutto o in parte»), da parte del Presidente
della Giunta regionale nominato Commissario ad acta (ex art. 2, commi
79 e 83, della legge n. 191 del 2009) all'obbligo di redazione del
piano di rientro o agli obblighi operativi derivanti; non
raggiungimento degli obiettivi del piano; incremento al livello
massimo dell'aliquota Irpef per due esercizi consecutivi.
In primo luogo, di dubbia legittimità appare la
autoqualificazione operata dal legislatore ordinario al comma 2, in
relazione all'ipotesi di grave dissesto precisata dal precedente
comma 1, quale fattispecie costituente «grave violazione di legge»,
con evidente richiamo al dettato dell'art. 126, comma 1, Cost . È
infatti ben noto il principio tradizionalmente affermato da Codesta
Ecc.ma Corte, alla stregua del quale: «la qualificazione del
legislatore non può [quindi], assumere valore precettivo, tale da
attribuire alle norme una natura diversa da quella ad esse propria,
quale risulta dalla loro oggettiva sostanza. Essa costituisce,
piuttosto, un'esplicita indicazione dell'intenzione del legislatore
ed acquista valore sintomatico delle caratteristiche delle
disposizioni» (Corte cost., sent. n. 482 del 1995). Principio sempre
confermato, anche in tempi più recenti, allorchè Codesta Ecc.ma
Corte ha ribadito come sia «costante l'orientamento secondo cui, ai
fini del giudizio di legittimità costituzionale, la qualificazione
legislativa non vale ad attribuire alle norme una natura diversa da
quella ad esse propria, quale risulta dalla loro oggettiva sostanza»
(sent. n. 169 del 2007 e le ivi richiamate sentenze n. 447 del 2006 e
n. 482 del 1995).
Evidenziata quindi, anche sulla scorta dell'insegnamento di
Codesta Ecc.ma Corte, l'irrilevanza, in termini di capacità di
autoqualificazione, delle asserzioni del legislatore in ordine alla
configurazione dell'ipotesi di dissesto di cui all'art. 2, comma 2,
come precisato dal precedente comma 1, come «grave violazione di
legge», deve altresì mettersi in luce il confuso accostamento di
tale situazione di dissesto (autoqualificata in termini di «grave
violazione di legge») quale condizione che determina l'avvio del
procedimento di dissoluzione degli organi regionali, ad una ipotesi
di non meglio precisata di «responsabilità politica nel... mandato
di amministrazione della regione» (ancora art. 2, comma 2, d.lgs. n.
149 del 2011). Se responsabilità vi è, non è certo «politica»,
giacchè la responsabilità politica è quella verso il corpo
elettorale: la incertezza delle parole, quando si affronta una
questione delicata quale quella dello scioglimento degli organi
regionali, è sintomo di una grave incertezza concettuale, che
rischia di riverberarsi sulle prassi costituzionali, istituzionali e
amministrative. In questi casi, non può valere un sorriso e la
battuta secondo cui si tratta solo di intemperanze verbali....
Invero, la norma risulta afflitta da un elevato tasso di genericità
e di confusione, tale da ridondare nella sua illegittimità, sotto i
seguenti due profili.
1.1.1. Del tutto errato appare il riferimento ad una ipotesi di
«responsabilità politica» che, invero la Costituzione, in
riferimento all'organo di governo regionale, configura in maniera
esclusiva nei riguardi del Corpo elettorale, per il tramite del
Consiglio regionale.
Appare incomprensibile (e, in definitiva, fuorviante)
l'accostamento al sostantivo «responsabilita'» dell'aggettivo
«politica» nel contesto della norma qui indubbiata. È infatti fin
troppo noto che la Costituzione, nel sistema derivante dalle
modifiche apportate dalla legge cost. n. 1 del 1999, ha configurato
una forma di governo regionale che, fatte salve diverse e autonome
scelte degli statuti regionali, è basato sulla elezione a suffragio
universale e diretto del Presidente della Giunta (art. 122, comma 5,
Cost.) il quale può essere colpito da mozione di sfiducia approvata
dal Consiglio regionale (con conseguenti dimissioni obbligatorie
della Giunta e scioglimento del Consiglio), in forza del vincolo di
responsabilità politica nei confronti dell'elettorato, unico vincolo
di responsabilità politica previsto dalla Costituzione a carico del
Presidente della Giunta regionale (art. 126, comma 3, Cost.).
Come precisato da codesta Ecc.ma Corte: «Il principio funzionale
largamente noto con l'espressione aut simul stabunt aut simul cadent
esclude che possano essere introdotti circuiti fiduciari collaterali
ed accessori rispetto alla presuntiva unità di indirizzo politico
derivante dalla contemporanea investitura popolare di Presidente e
Consiglio» (Corte cost., sent. n. 12 del 2006). È del tutto
evidente, pertanto, come l'unica ipotesi di «responsabilità
politica» del Presidente della Regione, prevista dalla Costituzione,
in riferimento al sistema di elezione a suffragio universale e
diretto - connessa con il rapporto fiduciario sottostante - sia
quella che lega, in via esclusiva, l'organo di governo al Consiglio
regionale, e quindi agli elettori. L'art. 2, comma 2, del d.lgs. n.
149 del 2011 si pone quindi in aperto contrasto con l'art. 126 Cost.
nella parte in cui sembra fare riferimento ad ipotesi di
«responsabilità politica» in esso non contemplate.
1.1.2. Accertata l'erroneità della categoria «responsabilità
politica» di cui all'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 149, va rilevato
come essa appare anche utilizzata in modo assolutamente
contraddittorio rispetto al richiamato sistema previsto dall'art. 126
Cost. La norma costituzionale infatti, lo si ricorda, definisce o
un'ipotesi di scioglimento ab esterno (al comma 1) oppure, in via
alternativa, un'ipotesi di scioglimento originato all'interno delle
istituzioni regionali, in ragione della responsabilità politica
fatta valere mediante mozione di sfiducia e con il conseguente
scioglimento degli organi regionali. L'impugnato art. 2, comma 2, del
d.lgs. 149 del 2011, invece, ingenerando confusione e incertezza,
accosta e sovrappone in un'unica figura di incerta portata una
ipotesi ex art. 126, comma 1, Cost. di «grave violazione di legge»
(autoqualificata tale) ad una vaga, imprecisata e costituzionalmente
inedita ipotesi di «responsabilità politica» diversa da quella
prevista dal comma 3, così creando un tertium genus tra le cause di
scioglimento degli organi regionali non previsto e dunque in
contrasto con l'art. 126 Cost.
1.2. In aggiunta ai due profili di ambiguità ed incertezza sopra
ricordati, che ridondano in evidente violazione dell'art. 126, deve
rilevarsi come rappresenti evidente violazione del principio di
ragionevolezza la mancata previsione dello scorporo del disavanzo
accumulato nel corso delle gestioni precedenti, ai fini della
determinazione della «responsabilita'» imputabile al Presidente della
Giunta regionale pro tempore.
Lesiva del medesimo principio appare l'assoggettamento allo
scioglimento degli organi regionali nel caso in cui il Presidente -
Commissario ad acta che non abbia adempiuto «in tutto o in parte»
all'obbligo di redazione del piano di rientro o agli obblighi
operativi, anche temporali, derivanti dal piano stesso.
Del tutto abnorme e dalle conseguenze incontrollabili appare la
previsione alla stregua della quale anche un parziale inadempimento,
benchè minimo, possa configurare la grave violazione di legge, in
palese contraddizione con il principio di proporzionalità. Sembra,
infine, irragionevole che la responsabilità del grave dissesto
finanziario sia riferita in capo al solo Presidente della Giunta
regionale, a prescindere - peraltro - dalla forma di governo
determinata dagli statuti e dalle leggi statutarie delle singole
regioni.
È noto come la Regione ricorrente abbia stipulato Piano di
rientro (ai sensi della legge n. 311 del 2004), approvato con DGR n.
460 del 20 marzo 2007. Nonostante gli sforzi compiuti, sulla base
delle risultanze delle verifiche annuali, la Presidenza del Consiglio
dei Ministri, con propria deliberazione del 28 luglio 2009, ha
nominato il Presidente pro tempore della Regione Campania Antonio
Bassolino quale Commissario ad acta per l'attuazione del vigente
Piano di Rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione. A
seguito delle Elezioni Regionali del marzo 2010, con la delibera
della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 23 aprile 2010, è
stato nominato Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di
Rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione, il neo
Presidente della Regione Campania Stefano Caldoro.
Orbene, all'esito della verifica annuale per l'anno 2009, è
stato rilevato che, pur permanendo gravi criticità in ordine alla
riorganizzazione della rete ospedaliera e dei laboratori, sussiste un
miglioramento della gestione e del governo dei rapporti con gli
erogatori privati delle prestazioni sanitarie (c.d. tenuta dei
tetti). (cfr. sintesi dei dati ufficiali pubblicati sul sito del
Ministero della salute (1) ). Certamente il percorso del risanamento
è ancora lungi dall'essere compiuto, tuttavia, gli elementi di fatto
appena accennati, non fanno altro che rendere evidente un grave
aspetto di contraddittorietà della disposizione di cui si pone
questione di legittimità costituzionale: essa è programmaticamente
tesa alla assunzione di responsabilità in ordine alle gravi carenze
strutturali del sistema sanitario regionale e alle misure di
risanamento definite nell'ambito dei Piani di rientro, ma non tiene
in alcun conto dei miglioramenti, ancorchè parziali, nella riduzione
dei disavanzi, colpendoli anzi quali inadempimenti parziali,
ingiustamente addebitati al Presidente pro tempore che, invero, con
tutta evidenza, eredita dalle precedenti gestioni le situazioni di
gravissimo dissesto. Manca, nella previsione normativa, ogni
considerazione dei miglioramenti nella gestione commissariale. Anche
sotto tali aspetti, dunque, la norma appare illegittima, per
violazione, oltre che dell'art. 126 Cost., anche del principio di
ragionevolezza.
1.3. L'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 149 del 2011, nel delineare
il procedimento di dissoluzione degli organi regionali, prevede che
il decreto del Presidente della Repubblica di scioglimento del
Consiglio o di rimozione del Presidente della Giunta regionale sia
adottato «ove sia accertata dalla Corte dei conti, la sussistenza
delle condizioni di cui al comma 1» e la riconducibilità di tale
situazione alla «diretta responsabilità con dolo o colpa grave del
Presidente della Giunta regionale». La procedura delineata dalla
disposizione prevede altresì una successiva deliberazione del
Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei
ministri, previo parere conforme della Commissione parlamentare per
le questioni regionali espresso a maggioranza di due terzi dei
componenti. Viene infine prevista la partecipazione del Presidente
della Giunta regionale interessato alla riunione del Consiglio dei
Ministri.
Colpisce in primo luogo la mancanza di qualsivoglia meccanismo di
preavviso che consenta alle regioni potenzialmente interessate di non
incorrere nella gravissima, per certi irreparabile, sanzione della
dissoluzione dei propri organi politici. La carenza è tanto più
notevole ove si abbia riguardo al chiaro dettato dell'art. 120 Cost.
e della relativa norma di attuazione di cui all'art. 8 della legge
131 del 2003, che, come ricordato di recente da Codesta Ecc.ma Corte
in una pronuncia che ha dichiarato illegittimo un meccanismo di
potere sostitutivo non rispettoso dei principi di sussidiarietà e
leale collaborazione, «prevede che il Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro competente per materia, assegni
all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti
dovuti o necessari e che, solo decorso inutilmente detto termine, il
Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, assuma i
provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomini un apposito
commissario» (Corte cost., sent. n. 165 del 2011).
Inoltre, mentre l'iter procedurale correttamente assegna al
Presidente della Repubblica, in virtù del suo ruolo di
rappresentante dell'unità nazionale, al di sopra delle parti, il
ruolo di ultimo supremo decisore e di unico soggetto in grado di
valutare al meglio se ricorra la necessità dello scioglimento del
Consiglio (o della rimozione del Presidente della Regione, desta
perplessità il fatto che il presupposto dal quale prende avvio il
procedimento che potrebbe sfociare nell'atto presidenziale di
scioglimento consista, secondo la sciatta formula usata dal
legislatore delegato, in un «accertamento» della Corte dei conti non
altrimenti definito e precisato.
Si vuoi dire che, mentre appare importante e garantista
l'inserimento nel procedimento di scioglimento di un accertamento
«tecnico» affidato alla magistratura contabile, non appare
accettabile che il legislatore abbia lasciato del tutto indefinita la
natura, le modalità e i limiti di questo accertamento, che è invero
cruciale per l'applicazione del potere di scioglimento previsto dalla
norma e, in definitiva, per la realizzazione delle finalità stesse
dell'intervento legislativo. Nulla è precisato invero in ordine alla
natura del controllo effettuato dalla Corte dei conti, di talchè non
è chiaro se si tratta di attività posta in essere dalla sezione di
controllo o se, invece, si tratta di attività che prevede
l'esercizio dei poteri giurisdizionali propri della magistratura
contabile, se basta una prima valutazione o se occorra invece
l'accertamento definitivo di un secondo grado (che in sede di
controllo andrebbe peraltro individuato!).
La portata astrattamente garantistica del procedimento delineato
dall'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 149 del 2011, derivante dalla sua
somiglianza al modello costituito dall'art 126, comma 1, Cost., viene
così ad essere svuotata di ogni reale significato alla luce della
mancata disciplina dell'attività (di nuovo, di controllo o
giurisdizionale?) assegnata alla Corte dei conti nell'ambito dello
scioglimento sanzionatorio. Si tratta di lacuna talmente grave e
profonda da minare alle fondamenta la funzionalità dell'intero
sistema delineato dalla norma.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 5, del d.lgs. n.
149 del 2011 per contrasto con gli artt. 120, comma 2, e 126, comma
1, Cost.
2.1 Spia fortemente sintomatica di un grave atteggiamento lesivo
dell'autonomia che la Costituzione assegna alle Regioni è la norma
recata dall'art. 2, comma 5, del d.lgs. 149 che vale, invero, a
mettere a nudo anche la portata in realtà gravemente limitativa
delle prerogative regionali del precedente comma 2.
Il menzionato comma 5 risulta costituzionalmente illegittimo
laddove prevede che, a seguito della rimozione del Presidente della
Giunta regionale ex art. 126, comma 1, Cost., e nelle more
dell'insediamento del nuovo Presidente, le competenze ad esso
spettanti relative all'ordinaria amministrazione e agli atti
improrogabili siano esercitate da un commissario ad acta.
In particolare, la violazione delle prerogative
costituzionalmente garantite alla Regione risulta palese nella parte
in cui tale disposizione affida la nomina di detto commissario al
Consiglio dei Ministri, senza che sia prevista alcuna forma
procedimentale idonea a garantire un coinvolgimento dell'ente
territoriale interessato e, conseguentemente, il rispetto
dell'autonomia costituzionale dello stesso.
Non sfugge alla scrivente difesa come Codesta Ecc.ma Corte abbia
riconosciuto la competenza del legislatore statale in ordine alla
disciplina delle - sole - conseguenze dello scioglimento o della
rimozione cd. «sanzionatori», anche in ordine all'esercizio delle
funzioni fino all'elezione dei nuovi organi (in tal senso, Corte
cost., sent. n. 196 del 2003).
Tuttavia, non può al contempo essere posta in discussione la
necessità che, per essere compatibile con il dettato costituzionale,
la disciplina statale rechi delle previsioni rispettose delle
garanzie procedurali immediatamente desumibili dallo stesso art. 126,
comma 1, Cost.
In tal senso, il menzionato articolo dispone espressamente che lo
scioglimento del Consiglio e la rimozione del Presidente della Giunta
regionale per le ipotesi ivi richiamate siano decisi con decreto
motivato del Presidente della Repubblica, previo parere obbligatorio
della Commissione parlamentare bicamerale per le questioni regionali.
È evidente come la particolare procedura delineata dalla
disposizione costituzionale risponda alla precipua finalità di
approntare una serie di stringenti garanzie a salvaguardia
dell'autonomia regionale a fronte di ipotesi di intervento statale
altamente limitative di tale autonomia.
Lo stesso comma 2 dell'impugnato art. 2 - pur con gli evidenti
profili di illegittimità supra richiamati - ha circondato la
dichiarazione di grave dissesto finanziario regionale da una serie di
adempimenti procedimentali astrattamente volti ad assicurare la
tutela delle prerogative regionali. Si fa riferimento, in
particolare, alla necessità che il provvedimento «sanzionatorio»
statale, deliberato dal Consiglio dei Ministri con la partecipazione
dello stesso Presidente della Giunta regionale, assuma la veste di
D.P.R. e sia preceduto dal parere conforme della Commissione
parlamentare per le questioni regionali espresso a maggioranza di due
terzi dei componenti.
Di contro, il comma 5, nel rimettere all'esclusiva decisione del
Consiglio dei Ministri la nomina di un commissario ad acta per
l'esercizio delle competenze del Presidente della Giunta rimosso,
omette del tutto di prevedere la benchè minima forma di salvaguardia
in favore dell'Ente-Regione.
È, allora, evidente come anche tale comma 5, qui impugnato al
pari delle altre disposizioni, tradisca, in maniera manifesta,
l'impostazione apertamente garantistica prescritta dall'art. 126,
comma 1, Cost., con riferimento alle ipotesi di destituzione degli
organi di governo regionali per grave violazione di legge - nozione
nella quale, come si è già avuto modo di osservare, l'impugnato
art. 2 pretende di ricondurre il grave dissesto finanziario della
Regione.
Se, dunque, per lo scioglimento del Consiglio regionale e la
rimozione del Presidente della Giunta, la Carta costituzionale impone
la necessaria consultazione della Commissione bicamerale per le
questioni regionali, l'acquisizione del parere da parte del suddetto
organo parlamentare risulta tanto più indispensabile laddove debba
provvedersi all'individuazione del soggetto chiamato a sostituire gli
organi regionali rimossi e quindi ad esercitare le competenze loro
attribuite direttamente a livello costituzionale.
Del resto, non può certamente ritenersi compatibile con la
rinnovata autonomia regionale, riconosciuta dall'art. 114 Cost., una
previsione statale che, pur nel perseguimento di interessi nazionali
unitari, pretermetta del tutto di qualsivoglia garanzia a tutela di
tale autonomia. È evidente, in tal senso, come non possa tollerarsi
che ad una compressione così stringente dell'ordinamento regionale -
come quella prevista nel caso di specie - non si accompagni la
contestuale predisposizione di strumenti idonei ad assicurare,
neanche in via indiretta, la salvaguardia degli interessi
territoriali.
Del resto, emblematica è la considerazione del fatto che,
ogniqualvolta la Costituzione ha inteso ammettere un intervento
statale direttamente incidente in termini di coartazione delle
attribuzioni regionali, ha in ogni caso previsto il necessario
rispetto di una scansione procedimentale che assicuri il minor
sacrificio possibile di dette attribuzioni.
Al riguardo, soccorre la chiara giurisprudenza espressa da
Codesta Ecc.ma Corte in tema di nomina di commissario ad acta da
parte del Governo nell'esercizio del potere sostitutivo nei confronti
delle Regioni. Già prima della riforma dell'art. 120, comma 2, Cost.
ad opera della L.cost. n. 3/2001 - disposizione poi attuata dall'art.
8 L. n. 131/2001 - il giudice costituzionale aveva pacificamente
riconosciuto che la disciplina delle ipotesi di surrogazione statale
nei confronti degli enti territoriali dovesse assicurare a questi
ultimi idonee garanzie partecipative, in coerenza con il fondamentale
principio di leale collaborazione che deve sempre informare i
rapporti tra due distinti enti costituzionalmente autonomi (in tal
senso, ex multis, Corte cost., sentenze n. 2 del 2010, n. 383 del
2005 e n. 240 del 2004).
Di contro, con riferimento alla disposizione oggetto del presente
giudizio di costituzionalità, nessuna garanzia è stata prevista a
tutela dell'autonomia regionale costituzionalmente prevista. Difatti,
la nomina del commissario ad acta avviene da parte del Consiglio dei
Ministri, senza che sia garantito alcun coinvolgimento della Regione.
Emerge, pertanto, in maniera netta la grave compromissione della
sfera di autonomia costituzionale riconosciuta alle Regioni, in
aperto contrasto con l'art. 126, comma 1, Cost.
2.2. Sotto diverso profilo, la disposizione censurata risulta
altresì lesiva delle prerogative costituzionalmente garantite alla
Regione laddove affida, sia pure temporaneamente, ad un organo
meramente amministrativo, lo svolgimento di competenze genericamente
limitate «all'ordinaria amministrazione» e agli «atti improrogabili».
Tale conclusione, del resto, trova immediato conforto nella
recentissima sentenza n. 165 del 2011, mediante la quale Codesta
Ecc.ma Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di una
disposizione statale che attribuiva la potestà di sostituzione delle
Regioni direttamente ad un commissario ad acta. Di contro, come
chiaramente affermato dal giudice costituzionale, l'art. 120, comma
2, Cost., pur ammettendo che il Governo eserciti l'intervento
sostitutivo per mezzo di un commissario, pretende tuttavia che la
nomina di quest'ultimo debba essere in ogni caso strettamente
limitata a singole attività specificamente individuate, non già
estendersi a competenze di rilievo generale ed omnicomprensivo,
immediatamente inerenti a valutazioni che, in una situazione normale,
sarebbero invece riservate all'organo politico.
Ebbene, non v'è chi non veda come, anche sotto tale ulteriore
profilo, il comma 5 del menzionato art. 2 d.lgs. n. 149/2011 si pone
in stridente contrasto con i principi affermati dalla richiamata
giurisprudenza costituzionale, nella misura in cui affida lo
svolgimento della totalità delle competenze che sono naturalmente
attribuite al Presidente della Giunta regionale, quale organo
rappresentativo e di governo della Regione.
Ne deriva, con ogni evidenza, un grave vulnus a danno delle
prerogative costituzionalmente garantite alle Regioni.
2.3. In ultimo, le previsioni di cui al menzionato comma 5
risultano, altresì, costituzionalmente illegittime laddove, in
palese contraddizione con l'art. 126, comma 1, Cost., non dispongono
alcunchè in ordine al termine entro il quale devono essere celebrate
le elezioni per il rinnovo degli organi regionali sciolti o rimossi.
Se è facile desumere che il termine finale per il regime
commissariale coincide con l'insediamento del nuovo Presidente
regionale, del tutto oscura resta invece l'individuazione di una data
certa per l'elezione di quest'ultimo. Nè, per giunta, è dato
comprendere quale sia l'organo investito del potere di indire le
elezioni stesse, non essendo lo stesso disciplinato nè in
riferimento al D.P.R. di scioglimento del Consiglio regionale e
rimozione del Presidente della Giunta (di cui al comma 2), nè
rispetto al commissario ad acta (comma 5).
Pur con riferimento al diverso caso di annullamento delle
elezioni regionali - ipotesi comunque relativa ad un'interruzione
anomala della legislatura regionale al pari di quella che qui ci
occupa - Codesta Ecc.ma Corte ha sottolineato la necessità di una
disciplina legislativa che consenta il tempestivo rinnovo degli
organi regionali, così da evitare di «prolungare irragionevolmente
una situazione patologica e di carenza costituzionale» (sent. n. 196
del 2003, citata). È evidente come una siffatta esigenza si renda
tanto più pressante in nell'ipotesi disciplinata dalla disposizione
statale impugnata, inerente non già alla prorogatio di organi
regionali scaduti, bensì alla sostituzione di questi ad opera dello
Stato per mezzo di commissario ad acta all'uopo nominato.
Appare chiaro, pertanto, come la legittimità dell'esercizio da
parte di un organo statale - per di più amministrativo - di funzioni
spettanti agli organi regionali, naturalmente preposti al governo
dell'ente, sia necessariamente subordinata alla previsione di un
limite temporale certo ed espresso rispetto alla durata di tale
sostituzione.
L'omissione di siffatta disciplina si traduce inevitabilmente
nell'illegittimo protrarsi sine die della compressione dell'autonomia
regionale, in contraddizione insanabile con le previsioni dell'art.
126, comma 1, Cost. Anche sotto tale profilo, ne deriva la grave
violazione delle prerogative regionali.
In definitiva, la nomina di chi gestirà la fase transitoria fino
alle elezioni deve essere contestuale, e con le medesime garanzie,
all'atto con cui si procede alla rimozione del Presidente ed allo
scioglimento del Consiglio regionale: voto della Commissione
bicamerale e intervento del Presidente della Repubblica sono
irrinunciabili presidi di garanzia della autonomia regionale.
3. Illegittimità dell'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 149 del 2011,
per contrasto con l'art. 122, comma 1, Cost. (violazione della
competenza regionale, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti
con legge della Repubblica, in materia di ineleggibilità e
incompatibilità del Presidente della Giunta regionale)
A norma dell'art. 122, comma 1, Cost., «i casi di ineleggibilità
e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della
Giunta regionale nonchè dei consiglieri regionali sono disciplinati
con legge della Regione nei limiti dei principi fondamentali
stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata
degli organi elettivi».
L'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 149 del 2011 prevede che il
Presidente rimosso per grave dissesto finanziario «è incandidabile
alle cariche elettive a livello locale, regionale, nazionale ed
europeo per un periodo di tempo di dieci anni». La disposizione
prevede altresì che il Presidente rimosso non possa essere nominato
quale componente di alcun organo o carica di governo degli enti
locali, delle regioni, dello Stato e dell'Unione europea per un
periodo di tempo di dieci anni.
In primo luogo sembrerebbe del tutto improprio tentare di
ricondurre la c.d. incandidabilità, di cui alla disposizione qui
indubbiata, ad un'ipotesi di indegnità morale - di cui l'art. 48
Cost. rimette l'indicazione alla legge (v. art. 2 d.P.R. n. 223 del
1967) - in ragione del fatto che essa limita il diritto di elettorato
passivo e non anche quello attivo (e, per di più, dei soli
presidenti delle giunte regionali).
Dall'art. 2, comma 1, della legge n. 165 del 2004, di attuazione
dell'art. 122, comma 1, della Costituzione («Fatte salve le
disposizioni legislative statali in materia di incandidabilità per
coloro che hanno riportato sentenze di condanna o nei cui confronti
sono state applicate misure di prevenzione, le regioni disciplinano
con legge i casi di ineleggibilità, specificamente individuati, di
cui all'articolo 122, primo comma, della Costituzione, nei limiti dei
seguenti principi fondamentali...») si desume come lo Stato mantenga
la competenza in materia di incandidabilità relativamente a «coloro
che hanno riportato sentenze di condanna o nei cui confronti sono
state applicate misure di prevenzione»: si tratta di situazioni
normate dalla legge 19 marzo 1990, n. 55, recante «Nuove disposizioni
per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi
forme di manifestazione di pericolosità sociale»).
Proprio con riguardo all'incandidabilità, Codesta Ecc.ma Corte
ha avuto modo di riferirsi ad essa in termini di «particolarissima
causa di ineleggibilità (sentenza n. 407 del 1992) che il
legislatore ha configurato in relazione a vicende processuali ...
L'elezione di coloro che versano nelle condizioni di non
candidabilità è nulla... senza che sia in alcun modo possibile per
l'interessato rimuovere l'impedimento all'elezione, come invece è
ammesso per le cause di ineleggibilità derivanti da uffici ricoperti
attraverso la presentazione delle dimissioni o il collocamento in
aspettativa (cfr. ancora la sentenza n. 97 del 1991)» (Corte cost.,
sent. n. 141 del 1996).
La ratio di tale riserva statale è stata individuata, dalla
giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte (sent. n. 407 del 1992) nella
volontà di «costituire una sorta di difesa avanzata dello Stato
contro il crescente aggravarsi del fenomeno della criminalità
organizzata e dell'infiltrazione dei suoi esponenti negli enti
locali; le finalità che si sono intese perseguire sono la
salvaguardia dell'ordine e della e sicurezza pubblica, la tutela
della libera determinazione degli organi elettivi; il buon andamento
e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche. L'intervento dello
Stato appare pertanto essenzialmente diretto a fronteggiare una
situazione di grave emergenza [...], emergenza che coinvolge
interessi ed esigenze dell'intera collettività nazionale, connessi a
valori costituzionali di primario rilievo, in quanto strettamente
collegati alla difesa dell'ordine e della sicurezza pubblica».
Orbene, poichè come è evidente, l'impugnato art. 2, comma 3,
del d.lgs. 149 del 2011, incide profondamente in materia di
elettorato passivo, si può dubitare, in primo luogo, che la tutela
dei valori costituzionali che si intende tutelare rispetti «la regola
della necessarietà e della ragionevole proporzionalita'» della
limitazione imposta al diritto di elettorato passivo (v. in tal senso
Corte cost. 141 del 1996 in riferimento agli articoli 2, 3 e 51
Cost.), in ragione del fatto che in questo caso il fine della norma
qui impugnata non è certo quello di garantire le libera
determinazione degli organi elettivi minacciati dall'infiltrazione
della criminalità organizzata di stampo mafioso, ma al contrario
quella di sanzionare i Presidenti delle regioni - con una profonda
limitazione del diritto di partecipazione alla vita pubblica - in
conseguenza di atti di natura politica il cui accertamento è rimesso
alla valutazione di un altro organo politico.
A ciò deve inoltre aggiungersi che rimane evidente la violazione
dell'art. 122, comma 1, Cost., il quale prevede che i casi di
ineleggibilità e incompatibilità del Presidente e degli altri
componenti della Giunta regionale nonchè dei consiglieri regionali
sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei principi
fondamentali stabiliti con legge della Repubblica.
Orbene la legge n. 165 del 2004, come precisato dal suo art. 1,
stabilisce in via esclusiva, ai sensi dell'articolo 122, primo comma,
della Costituzione», i predetti principi fondamentali, ricomprendendo
tra questi anche disposizioni attinenti alle cause di ineleggibilità
non rimovibili dall'interessato: sia quelle «particolarissime» di cui
alla cit. legge 55 del 1990 (art. 2, comma 1, alinea) - sia pure per
escluderle dal novero delle competenze regionali - sia quelle di cui
alla previsione della non immediata rieleggibilità del Presidente
della Giunta regionale allo scadere del secondo mandato consecutivo,
sulla base della normativa regionale vigente in materia (art. 2,
comma 1, lett. f).
Orbene, alla luce del richiamato quadro normativo, la previsione
in questione appare di dubbia legittimità costituzionale in quanto
collocata fuori dall'apposita sedes materiae (la legge quadro n. 164)
cui la disposizione costituzionale ne rimette la disciplina organica
(e ciò vale anche se la previsione oggetto dei rilievi sia da
intendersi come disposizione di esclusione assimilabile a quella di
cui all'alinea dell'art. 2, comma 1, della legge n. 165 del 2004).
Com'è noto, infatti, mentre è dubbio che il legislatore
ordinario possa vincolare il legislatore futuro al rispetto del
principio di organicità della disciplina legislativa di una
determinata materia (v. ad es. art. 183, comma 6, del d.lgs. 42 del
2004) certamente non vale lo stesso nel caso in cui il vincolo nasca
in virtù di una norma gerarchicamente superiore, non mancando
nell'ordinamento ipotesi del genere sia a livello statale (v. ad es.
art. 1, comma 4, d.lgs. 267 del 2000, con riferimento al precedente
testo costituzionale) che a livello regionale (v. ad es. art. 44,
commi 3 e 5, dello Statuto della Toscana).
Va anche considerato che se è vero che, in base a quanto
disposto dall'art. 1, comma 3 della legge 131 del 2003 («Nelle
materie appartenenti alla legislazione concorrente, le Regioni
esercitano la potestà legislativa nell'ambito dei principi
fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in difetto,
quali desumibili dalle leggi statali vigenti»), la legislazione
statale nelle materie appartenenti alle materie concorrenti è
certamente sottratta al vincolo di organicità, è anche vero
tuttavia che, secondo quanto si ricava dall'art. 1, comma 4, della
medesima legge, le materie di legislazione concorrente sono da
intendersi solo quelle previste dall'art. 117, comma 3, Cost.
A fronte del prospettato quadro evidente risulta il contrasto con
l'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 149 del 2011 con l'art. 122, comma
1, Cost.

(1) http://www.salute.gov.it/pianiRientro/paginaInternaMenuPianiRient
ro.jsp?id=1870 &amp; menu=campania (ultima visualizzazione:
18/11/2011).

P.Q.M.

Chiede che codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente
ricorso, voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art.
2, commi, 2, 3 e 5, del decreto legislativo del 6 settembre 2011, n.
149 per violazione degli articoli 122, 126, 120 della Costituzione,
nonchè del principio di ragionevolezza.
Roma-Napoli, 19 novembre 2011

Prof. Avv. Caravita di Toritto - Avv. D'Elia