1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 28-7-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 168 SENTENZA 24 giugno - 23 luglio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Misure urgenti per il rilancio della sanita' calabrese - Contingente di personale a supporto del Commissario ad acta - Fissazione di un limite minimo, anziche' massimo, di 25 unita' proveniente dai ruoli regionali o da enti pubblici regionali e da enti del servizio sanitario regionale - - Possibilita', per far fronte al prevalente fabbisogno della struttura commissariale, provveda lo Stato - Omessa previsione - Carenza dei presupposti per l'esercizio del potere sostitutivo statale, violazione della competenza regionale residuale in materia di organizzazione degli uffici, del principio dell'equilibrio del bilancio regionale e lesione dell'autonomia finanziaria della Regione - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Sanita' pubblica - Misure urgenti per il rilancio della sanita' calabrese - Contributo di solidarieta' - Condizioni per l'erogazione - Presentazione e approvazione, da parte del Commissario ad acta, del programma operativo di prosecuzione del piano di rientro anche per il periodo 2022-2023 - Possibilita', in aggiunta, che la Regione approvi il nuovo piano di rientro - Omessa previsione - Irragionevolezza, violazione del principio dell'equilibrio del bilancio regionale e delle competenze regionali nelle materie della tutela della salute e del coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Sanita' pubblica - Misure urgenti per il rilancio della sanita' calabrese - Modalita' di nomina di un commissario straordinario per ogni ente, o anche per piu' enti, del Servizio sanitario regionale (SSR) - Affidamento degli appalti di lavori, servizi e forniture da parte del commissario ad acta - Possibilita' di avvalersi dei mezzi di acquisto e di negoziazione aventi ad oggetto beni, servizi e lavori di manutenzione messi a disposizione dalla Consip spa ovvero, previa convenzione, da centrali di committenza delle Regioni limitrofe o dalla centrale di committenza della Regione Calabria - Periodo temporale di vigenza delle disposizioni impugnate - Possibilita', da parte del Consiglio dei ministri, di aggiornare il mandato commissariale - Cessazione, dall'entrata in vigore del decreto legge impugnato, dei direttori generali degli enti del SSR, nonche' di ogni ulteriore organo ordinario o straordinario preposto ad aziende o enti del medesimo servizio sanitario, eventualmente nominati dalla Regione dopo il 3 novembre 2020 - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata violazione del principio autonomistico, delle competenze regionali nelle materie della tutela della salute, del coordinamento della finanza pubblica e dell'organizzazione degli uffici, del principio di leale collaborazione, della funzione legislativa riservata al Consiglio regionale, carenza dei presupposti per l'esercizio del potere sostitutivo statale - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 10 novembre 2020, n. 150, convertito, con modificazioni, nella legge 30 dicembre 2020, n. 181, artt. 1, 2, 3, 6 e 7. - Costituzione, artt. 3, 5, 32, 81, 97, 117, 118, 119, 120, 121 e 136. (T-210168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 28-7-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 6
e 7 del decreto-legge 10 novembre 2020, n. 150 (Misure urgenti per il
rilancio del servizio sanitario della regione Calabria e per il
rinnovo degli organi elettivi delle regioni a statuto ordinario),
convertito, con modificazioni, nella legge 30 dicembre 2020, n. 181,
promossi dalla Regione Calabria con ricorsi rispettivamente
notificati il 28 dicembre 2020 e il 22 febbraio 2021, depositati in
cancelleria il 29 dicembre 2020 e il 26 febbraio 2021, iscritti al n.
105 del registro ricorsi 2020 e al n. 9 del registro ricorsi 2021 e
pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 4 e 10,
prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 giugno 2021 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi l'avvocato Giuseppe Naimo per la Regione Calabria e
l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 24 giugno 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato a mezzo posta elettronica certificata
(PEC) il 28 dicembre 2020 e depositato il successivo 29 dicembre
(reg. ric. n. 105 del 2020), la Regione Calabria ha impugnato gli
artt. 1, 2, 3, 6 e 7 del decreto-legge 10 novembre 2020, n. 150
(Misure urgenti per il rilancio del servizio sanitario della regione
Calabria e per il rinnovo degli organi elettivi delle regioni a
statuto ordinario), denunciandone il contrasto con gli artt. 5, 81,
117, 119, 120, 121 e 136 della Costituzione, nonchè con il principio
di leale collaborazione tra Stato e Regioni e in relazione agli artt.
8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3); 2, commi 78, 88 e 88-bis, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)»;
1, 2, 3, 6, 7 e 8 del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171
(Attuazione della delega di cui all'articolo 11, comma 1, lettera p,
della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza
sanitaria); 11, comma 1, lettera p), della legge 7 agosto 2015, n.
124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche); 5-bis del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).
1.1.- Le disposizioni impugnate sono censurate nelle parti in
cui: a) si impone (art. 1, comma 2) alla Regione di mettere a
disposizione del commissario ad acta un contingente «minimo» di
venticinque unità di personale appartenente ai ruoli regionali
oppure a quelli di enti pubblici regionali e di enti del servizio
sanitario regionale (SSR); b) si demanda (art. 2, commi 1 e 2) al
commissario ad acta la nomina, previa intesa con la Regione (e, nei
casi di aziende ospedaliere universitarie, con il rettore), di un
commissario straordinario per ogni ente, o anche per più enti, del
SSR, prevedendo poi che esso possa essere scelto «anche» nell'ambito
dell'elenco nazionale di cui all'art. 1 del d.lgs. n. 171 del 2016;
c) si dispone (art. 3, comma 1) che il commissario ad acta si avvalga
unicamente - per l'affidamento di appalti di lavori, servizi e
forniture strumentali all'esercizio delle proprie funzioni e
superiori alle soglie di rilevanza comunitaria - dei mezzi di
acquisto e di negoziazione aventi ad oggetto beni, servizi e lavori
di manutenzione messi a disposizione dalla Consip spa ovvero, previa
convenzione, da centrali di committenza delle Regioni limitrofe o
dalla centrale di committenza della Regione Calabria; d) si
condiziona (art. 6, comma 2) l'erogazione delle somme finalizzate a
supportare gli interventi di potenziamento del SSR alla presentazione
e all'approvazione del programma operativo di prosecuzione del piano
di rientro per il periodo 2022-2023; e) si stabilisce (art. 7, comma
1) che le precedenti disposizioni si applicano per un periodo di
ventiquattro mesi dalla loro entrata in vigore; f) si attribuisce
(art. 7, comma 3) al Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della
salute, sentito il Ministro per gli affari regionali e le autonomie,
la possibilità di aggiornare, in relazione ai compiti affidati al
commissario ad acta con lo stesso d.l. n. 150 del 2020, il mandato
commissariale assegnato con la deliberazione del 19 luglio 2019; g)
si prevede (art. 7, comma 4) che i direttori generali degli enti del
SSR, nonchè ogni ulteriore organo ordinario o straordinario preposto
ad aziende o enti del medesimo servizio sanitario, eventualmente
nominati dalla Regione dopo il 3 novembre 2020, cessino dalle loro
funzioni a decorrere dalla entrata in vigore del decreto-legge
medesimo.
1.2.- La Regione riassume preliminarmente la genesi
dell'intervento normativo oggetto di censura, rilevando che già con
il decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35 (Misure emergenziali per il
servizio sanitario della Regione Calabria e altre misure urgenti in
materia sanitaria), convertito, con modificazioni, nella legge 25
giugno 2019, n. 60, il legislatore aveva introdotto misure
eccezionali - che avrebbero dovuto trovare applicazione per diciotto
mesi dalla loro entrata in vigore (art. 15, comma 1, del
decreto-legge appena citato) - al fine di supportare l'azione
commissariale di risanamento del SSR.
Evidenzia, quindi, che, dopo soli sette giorni dalla scadenza
dell'indicato termine di diciotto mesi, il Governo ha emanato il d.l.
n. 150 del 2020.
1.3.- Su tali premesse, la difesa regionale ritiene che le norme
impugnate ledano, innanzitutto, l'art. 136 Cost.
Esse violerebbero, infatti, il giudicato costituzionale in
assunto derivante dalla sentenza n. 233 del 2019, con la quale questa
Corte ha deciso i ricorsi proposti dalla Regione Calabria nei
confronti di numerose disposizioni del citato d.l. n. 35 del 2019,
sia nella loro formulazione originaria che in quella risultante
all'esito della conversione in legge.
Al riguardo, la ricorrente sottolinea che questa Corte, nel
rigettare le questioni allora promosse, ha affermato: a) che
«[l]'effettiva rispondenza delle misure adottate [...] allo scopo
perseguito di "risanamento del servizio sanitario" e soprattutto di
tutela del "rispetto dei livelli essenziali di assistenza in ambito
sanitario" nella Regione Calabria nonchè l'assenza di eventuali loro
effetti controproducenti» avrebbero dovuto essere «attentamente
monitorate da parte dello Stato, e valutate in concreto, in sede
applicativa»; b) che le competenze regionali con le quali la
normativa statale interferiva non erano state violate ma solo
«temporaneamente ed eccezionalmente "contratte", in ragione della
pregressa inerzia regionale».
Sennonchè, prosegue la Regione, lo Stato avrebbe ecceduto tali
«limiti», dal momento che: a) avrebbe non solo dato vita a una
gestione commissariale inefficiente ma anche «clamorosamente mancato»
nel suddetto monitoraggio; b) dopo aver fatto «inutilmente»
trascorrere il periodo di vigenza delle disposizioni dettate dal d.l.
n. 35 del 2019, avrebbe quindi reiterato il precedente intervento
normativo, ponendosi in «conclamata continuita'» con esso.
1.4.- Anche il secondo motivo di ricorso investe, al pari del
primo, tutte le norme impugnate, le quali violerebbero gli artt. 5,
117, terzo e quarto comma, 120 e 121 Cost., nonchè il principio di
leale collaborazione e gli artt. 8 della legge n. 131 del 2003; 2,
comma 78, della legge n. 191 del 2009; 1, 2, 3, 6 e 8 del d.lgs. n.
171 del 2016; 11, comma 1, lettera p), della legge n. 124 del 2015.
La ricorrente sostiene, da un lato, che il d.l. n. 150 del 2020
avrebbe realizzato una ingiustificata contrazione - tutt'altro che
temporanea e persino produttiva di effetti pregiudizievoli sulla
sanità calabrese - delle competenze regionali nelle materie
«organizzazione degli uffici», «tutela della salute» e «coordinamento
della finanza pubblica».
Afferma, dall'altro, che tale intervento sarebbe stato adottato
in modo del tutto unilaterale e quindi in contrasto con il principio
di leale collaborazione.
Sotto il primo profilo, la Regione documenta l'inefficacia della
gestione commissariale della sanità, durante la quale si sarebbe
verificato un progressivo peggioramento dei livelli di assistenza
senza sostanziali riduzioni del disavanzo sanitario, con la
conseguenza, affermata dalla Corte dei conti in sede di giudizio di
parificazione del rendiconto della Regione Calabria per l'esercizio
finanziario 2019, che «gli abitanti della Calabria stanno da dieci
anni colmando una voragine finanziaria che cresce e si alimenta di
anno in anno. A fronte di questi "sacrifici finanziari", i medesimi
cittadini non godono però di servizi sanitari adeguati».
Sintomatica della lamentata inefficacia, sarebbe, tra l'altro, la
circostanza che il programma operativo per il triennio 2019-2021 è
stato approvato dal commissario ad acta con grave ritardo, cioè solo
nel mese di febbraio del 2020, ovvero a ben un anno di distanza dal
relativo termine di decorrenza.
Sotto il secondo profilo, la ricorrente rimarca la dedotta
unilateralità dell'intervento legislativo censurato, osservando che
il Governo, violando l'art. 8, commi 1 e 4, della legge n. 131 del
2003, non avrebbe invitato il Presidente della Giunta regionale a
partecipare alla riunione del Consiglio dei ministri nel corso della
quale è stato adottato il d.l. n. 150 del 2020, nè avrebbe in
seguito trasmesso il testo approvato alla Conferenza Stato-Regioni.
Alla luce delle considerazioni svolte sarebbe evidente, a parere
della Regione, la lesione degli artt. 5, 117, secondo (recte: terzo)
e quarto comma, Cost., in relazione alle materie della tutela della
salute, del coordinamento della finanza pubblica e della
organizzazione degli uffici, nonchè degli artt. 120, secondo comma,
e 121 Cost., il quale «prevede che il potere legislativo della
Regione sia esercitato dal Consiglio regionale».
1.5.- Ulteriori censure sono specificamente rivolte alle singole
misure introdotte dal d.l. n. 150 del 2020.
La Regione prende le mosse dall'art. 1, comma 2, secondo periodo,
che la obbliga a mettere a disposizione del commissario ad acta un
«contingente minimo» di venticinque unità di personale.
L'omessa previsione di un contingente massimo di personale
violerebbe, in primo luogo, gli artt. 117, quarto comma, e 121 Cost.
perchè lascerebbe al «mero arbitrio del commissario ad acta la
scelta del numero» dei dipendenti, esponendo così l'organizzazione
degli uffici regionali al rischio di «venire devastata da tale
impatto del tutto "indiscriminato"»: sarebbe perciò invasa la sfera
di competenza residuale nella materia «ordinamento e organizzazione
amministrativa regionale».
Risulterebbero, in secondo luogo, lesi gli artt. 81, terzo comma,
e 119 Cost., non essendo «finanziariamente sostenibile» la
disponibilità di un numero superiore a dieci unità di personale, il
cui costo annuale ammonterebbe alla somma di euro 500.000,00 già
iscritta, a tal fine, in bilancio.
La ricorrente, inoltre, precisa che la disposizione impugnata,
non ponendo limiti quantitativi al personale da mettere a
disposizione del commissario ad acta, produrrebbe effetti incerti sul
bilancio regionale e privi di copertura finanziaria; tali effetti
sarebbero peraltro aggravati dalla considerazione che la
«sottrazione» del suddetto personale imporrebbe, al fine di mantenere
un livello adeguato dei servizi, di «reperire altrove» le risorse
umane «distratte», così generando nuove spese a carico del medesimo
bilancio.
1.6.- Gli artt. 2, commi 1 e 2, e 7, comma 4, del d.l. n. 150 del
2020 violerebbero gli artt. 5, 117, terzo comma, 120 e 121 Cost., in
relazione agli artt. 1, 2 e 8 del d.lgs. n. 171 del 2016 e all'art.
11, comma 1, lettera p), della legge n. 124 del 2015.
Osserva, in particolare, la difesa regionale che i commi 1 e 2
dell'impugnato art. 2 consentirebbero una «immotivata» deroga
all'obbligo, derivante dagli artt. 1 e 2 del decreto legislativo
citato, di attingere, per il conferimento degli incarichi di
direttore generale delle aziende sanitarie locali, delle aziende
ospedaliere e degli altri enti del Servizio sanitario nazionale
(SSN), dall'elenco nazionale degli idonei a tal fine.
Inoltre, l'art. 7, comma 4, del d.l. n. 150 del 2020 - disponendo
la cessazione dalle funzioni dei direttori generali e degli altri
organi preposti agli enti o aziende del SSR nominati dalla Regione
dopo il 3 novembre 2020 - introdurrebbe un'ipotesi di decadenza non
prevista dal legislatore statale.
Tanto premesso, la Regione ritiene che le disposizioni impugnate,
ponendo norme di dettaglio, incidano «sull'assetto delineato» dal
d.lgs. n. 171 del 2016, interferendo con le proprie competenze nelle
materie «tutela della salute» e «coordinamento della finanza
pubblica».
Esse priverebbero altresì la Regione del potere di nomina (di
cui all'art. 20, comma 2 - recte: comma 3 -, della legge della
Regione Calabria 7 agosto 2002, n. 29, recante «Approvazione
disposizioni normative collegate alla legge finanziaria regionale
relative al Settore Sanita`») dei commissari delle aziende sanitarie.
In ossequio al principio di leale collaborazione, pertanto, avrebbero
dovuto essere precedute dall'intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni (è richiamata la sentenza n. 251 del 2016).
1.7.- Passando all'esame dell'art. 3, comma 1, del d.l. n. 150
del 2020, la ricorrente premette che la stazione unica appaltante
(SUA) è stata istituita con la legge della Regione Calabria 7
dicembre 2007, n. 26 (Istituzione dell'autorità regionale denominata
"Stazione Unica Appaltante" e disciplina della trasparenza in materia
di appalti pubblici di lavori, servizi e forniture), il cui art. 1,
comma 1, prevedrebbe l'obbligatorietà del ricorso a essa per gli
enti appartenenti al SSR.
Quindi, sostiene che, «obbliga[ndo] gli Enti del Servizio
sanitario della Regione ad avvalersi» della Consip spa o delle
centrali di committenza di altre Regioni, l'art. 3, comma 1,
recherebbe una norma di dettaglio «in materia di legislazione
concorrente» (sono richiamate le sentenze n. 166 del 2019 e n. 42 del
2011).
Di qui la dedotta violazione degli artt. 117, terzo comma, e 121
Cost.
La disposizione impugnata contrasterebbe altresì con gli artt.
81, quarto comma (recte: terzo comma), 117 e 119 Cost.
Nel piano di rientro, infatti, sarebbe stato predeterminato un
abbattimento dei costi in considerazione del ricorso alla SUA - la
quale non dovrebbe sostenere, in caso di eventuali controversie
giudiziarie, le relative spese difensive perchè assistita
dall'avvocatura regionale - mentre il ricorso ad altre stazioni
appaltanti avverrebbe senza limiti di costo: di conseguenza, in
difetto di una credibile stima dei relativi oneri, la norma impugnata
sarebbe priva di copertura finanziaria.
1.8.- L'art. 6, comma 2, del d.l. n. 150 del 2020 subordina
l'erogazione del contributo di solidarietà di cui al precedente
comma 1 - ovvero delle somme, finalizzate a supportare gli interventi
di potenziamento del SSR, di sessanta milioni di euro per ciascuno
degli anni dal 2021 al 2023 - tra l'altro, alla presentazione e
all'approvazione del programma operativo di prosecuzione del piano di
rientro per il biennio 2022-2023.
Secondo la Regione il citato art. 6, comma 2, condizionando
l'erogazione del suddetto contributo alla presentazione e
all'approvazione del programma operativo di prosecuzione del piano di
rientro per il periodo 2022-2023, dimostrerebbe «l'intenzione statale
di protrarre sine die, e certamente addirittura oltre la stessa
vigenza della norma, la dannosa espropriazione del settore
sanit[ario] regionale calabrese» (viene citata, in proposito, la
sentenza n. 199 del 2018, nella quale questa Corte ha rilevato
l'anomalia di un commissariamento protratto oltre un decennio).
Inoltre, la norma porrebbe «nel 2020 come condizione per
l'erogazione di fondi [la] presentazione ed approvazione di un
Programma Operativo che, teoricamente, lo Stato dovrebbe dare per
scontato non essere approvato, per conclusione del commissariamento
al più entro il 2021», favorendo così «il susseguirsi di Programmi
Operativi sistematicamente non attuati, ed approvati con abnorme
ritardo».
Risulterebbero, quindi, violati gli artt. 81, 117, 119 e 120
Cost., giacchè, subordinando l'erogazione del contributo a un evento
«futuro e incerto», il legislatore statale avrebbe determinato una
«"entrata" meramente illusoria e non utilizzabile nell'immediatezza,
causando in concreto una falla nel bilancio regionale».
Sarebbe violato, inoltre, il principio di leale collaborazione.
1.9.- La Regione sollecita, infine, questa Corte, «ove necessario
ai fini della decisione», a sollevare dinanzi a sè questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 88 e 88-bis, della
legge n. 191 del 2009, nella parte in cui «consentono - senza alcun
meccanismo di coinvolgimento della Regione e/o della Conferenza Stato
Regioni - di proseguire mediante atto unilaterale del Commissario il
Piano di Rientro e il correlato commissariamento».
Tali norme violerebbero gli artt. 5, 120 e 121 Cost., nonchè gli
artt. 8 della legge n. 131 del 2003, 2, comma 78, della legge n. 191
del 2009 e il principio di leale collaborazione «per come declinato
dagli articoli appena citati», dal momento che riconoscerebbero al
solo commissario ad acta la possibilità, mediante l'adozione del
programma operativo di prosecuzione del piano di rientro e senza
«alcun limite temporale», di «protrarre anche sine die» il
commissariamento. Ciò che, nella specie, sarebbe dimostrato sia
dalla durata ultradecennale del commissariamento calabrese; sia
dall'art. 6, comma 2, del d.l. n. 150 del 2020, il quale come visto
«già prefigurer[ebbe]» una estensione del suddetto piano; sia,
infine, dal successivo art. 7, comma 3, che consente l'aggiornamento
del mandato commissariale.
2.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la declaratoria di inammissibilità, e
comunque di non fondatezza, delle questioni promosse in via
principale, nonchè deducendo l'irrilevanza e l'infondatezza delle
questioni oggetto della richiesta di autorimessione.
2.1.- La difesa statale, prima di procedere alla contestazione
dei singoli motivi di ricorso, effettua una articolata e puntuale
illustrazione della «gravissima situazione di fatto che ha indotto il
Governo ad adottare le norme» impugnate.
Propone quindi una ricognizione delle misure introdotte dal d.l.
n. 35 del 2019, come convertito, segnalando, fra l'altro, che la
procedura di verifica straordinaria sui vertici degli enti del SSR,
che il commissario ad acta avrebbe dovuto effettuare, ai sensi
dell'art. 2 del medesimo decreto-legge, per accertare se le azioni da
questi poste in essere fossero coerenti con gli obiettivi di
attuazione del piano di rientro, non si è svolta a causa della
«assenza di direttori generali in carica», in quanto l'unico
direttore generale che lo era al momento dell'entrata in vigore del
decreto-legge si è dimesso spontaneamente.
Evidenzia, inoltre, che pure «la nomina dei commissari
straordinari si è rivelata però particolarmente complessa, anche
perchè spesso sono seguite le dimissioni dei nominati». Infatti
«[a]lla scadenza del termine di efficacia delle misure introdotte dal
d.l. n. 35 del 2019 la situazione delle 5 Aziende sanitarie
provinciali (ASP) era la seguente: due commissariate per
infiltrazioni mafiose; quanto alle restanti tre, in una operava il
commissario straordinario ex d.l. n. 35/2019 nominato con decreto
ministeriale in assenza di intesa con la Regione (Vibo Valentia), in
un'altra vi era il commissario straordinario ex d.l. n. 35/2019
nominato con decreto del Commissario ad acta (Cosenza), nella terza,
infine, operava un direttore generale facente funzione anch'esso
nominato dal Commissario ad acta (Crotone)».
L'Avvocatura generale ricorda poi che già dal verbale redatto
all'esito della riunione congiunta del 25 maggio 2020 del Tavolo
tecnico per la verifica degli adempimenti regionali e del Comitato
permanente per la verifica dei Livelli essenziali di assistenza (LEA)
emergevano, in sintesi, «notevoli criticità con riferimento alla
rete ospedaliera, alla rete perinatale, alla rete oncologica,
all'assistenza territoriale, allo stato dei pagamenti delle aziende
del Servizio sanitario della regione Calabria, alla gestione del
personale, ai flussi informativi, alla contabilità analitica e al
programma operativo per la gestione dell'emergenza da COVID-19».
L'ulteriore aggravamento della situazione del SSR calabrese
emergerebbe dal verbale redatto all'esito della riunione congiunta
dell'8 e del 9 ottobre 2020 dei predetti Tavoli.
In tale occasione sarebbero state sottolineate le gravi carenze
in ordine ai bilanci aziendali degli enti del SSR, non solo
stigmatizzando «la mancata adozione dei bilanci 2013-2017 della ASP
di Reggio Calabria», ma anche rimarcando che, per «i bilanci 2018, ne
è stata constatata l'adozione da parte di tutte le aziende
sanitarie, escluse l'ASP di Cosenza e, di nuovo, l'ASP di Reggio
Calabria» e che, per «quanto concerne la situazione dei bilanci
relativi all'anno 2019, è stato possibile riscontrarne l'adozione
solo da parte del direttore generale dell'AO di Cosenza».
Sarebbe poi stato evidenziato il permanere: a) di un
significativo disavanzo; b) della gravità dello stato dei pagamenti;
c) dell'altrettanto grave situazione sanitaria con riferimento a
diverse aree assistenziali («area della prevenzione», «assistenza
ospedaliera», «rete oncologica», «rete laboratoristica», «liste
d'attesa», «flussi informativi», «gestione della pandemia», «livelli
essenziali di assistenza»).
Questa situazione, dimostrando non solo che «non risultavano
superate le criticità che avevano indotto all'adozione del d.l. n.
35/2019» ma che «la situazione si era ulteriormente aggravata»,
avrebbe reso necessario, ad avviso dell'Avvocatura generale,
l'intervento normativo oggetto del presente giudizio, diretto a
protrarre il «regime speciale» con misure ancora più «stringenti».
2.2.- Venendo ai singoli motivi di ricorso, il resistente
innanzitutto esclude la dedotta violazione del giudicato
costituzionale e, quindi, dell'art. 136 Cost.
Premessa la riconducibilità delle norme impugnate alla
competenza esclusiva statale in tema «di determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
da garantire su tutto il territorio nazionale» e ai principi
fondamentali della materia «coordinamento della finanza pubblica»,
l'Avvocatura generale, infatti, sostiene che il monito contenuto
nella citata sentenza n. 233 del 2019 - a valutare attentamente
l'efficacia delle misure introdotte con il d.l. n. 35 del 2019, come
convertito - sarebbe stato puntualmente osservato, come dimostrato
dalle riunioni dei menzionati Tavoli tecnici, i cui esiti negativi
avrebbero concorso alla decisione di adottare il d.l. n. 150 del
2020.
2.3.- Infondato sarebbe altresì il secondo motivo di ricorso.
Le disposizioni impugnate, infatti, costituirebbero legittima
espressione del potere sostitutivo statale previsto dall'art. 120,
secondo comma, Cost. e della competenza esclusiva ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost., cui sarebbero estranei
meccanismi di codecisione e forme pattizie di compartecipazione
regionale.
Nè si potrebbe obiettare, come ipotizzato dalla Regione, che
verrebbe nella specie in rilievo la competenza concorrente in materia
di tutela della salute, perchè questa Corte avrebbe ripetutamente
affermato la necessità che le funzioni commissariali restino al
riparo da ogni interferenza degli organi regionali. In quest'ottica,
ricorda ancora l'Avvocatura generale, la giurisprudenza
costituzionale avrebbe anche chiarito che l'autonomia legislativa
concorrente delle Regioni può incontrare limiti alla luce degli
obiettivi di contenimento della spesa pubblica propri dei piani di
rientro, concordati, peraltro, con le Regioni stesse.
Non solo, dunque, sarebbe insussistente la lamentata
compromissione dell'autonomia regionale, ma non risulterebbe nemmeno
violato il principio di leale collaborazione, il quale, in ogni caso,
non rileverebbe nel sindacato di legittimità degli atti legislativi.
D'altra parte, sottolinea in conclusione la difesa statale, il
commissariamento della sanità calabrese non troverebbe origine e
fondamento nelle disposizioni dettate dal d.l. n. 35 del 2019 o dal
d.l. n. 150 del 2020, bensì nella normativa generale che disciplina
i piani di rientro dal disavanzo sanitario e nell'accordo raggiunto,
a suo tempo, tra lo Stato e la Regione, nonchè nel perdurare delle
ragioni a esso sottese.
2.4.- Quanto alle censure specificamente concernenti l'art. 1,
comma 2, del d.l. n. 150 del 2020, che impone alla Regione di mettere
a disposizione del commissario ad acta un contingente minimo di
personale, la difesa statale eccepisce, in limine,
l'inammissibilità, per difetto di ridondanza, della questione
promossa in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., in quanto la
ricorrente non avrebbe chiarito in che termini l'asserito vulnus
comporterebbe una menomazione delle sue competenze.
Nel merito, il resistente osserva, da un lato, che la
disposizione impugnata non comporterebbe effetti finanziari, come
suffragato dalla relazione tecnica al d.l. n. 150 del 2020, e
rispecchierebbe quanto già previsto dalla normativa generale sui
piani di rientro. Dall'altro, che nella specie la necessità di
stabilire la consistenza minima della dotazione di personale da
mettere a disposizione della struttura commissariale sarebbe sorta a
seguito della «mancata collaborazione degli apparati regionali
all'espletamento delle funzioni commissariali», ciò che avrebbe
«gravemente ostacolato le iniziative di risanamento promosse dal
commissario ad acta che spesso si è trovato ad operare senza le
risorse umane e materiali indispensabili all'attuazione del mandato
governativo».
2.5.- Nemmeno sarebbero suscettibili di accoglimento le questioni
aventi ad oggetto le disposizioni che prevedono la nomina dei
commissari straordinari degli enti del SSR e la cessazione dalle
funzioni dei direttori generali e degli altri organi preposti a tali
enti o aziende eventualmente nominati dalla Regione dopo il 3
novembre 2020 (artt. 2, commi 1 e 2, e 7, comma 4, del d.l. n. 150
del 2020).
Neppure tali norme, infatti, genererebbero oneri finanziari,
potendo anzi determinare un risparmio di spesa in caso di nomina di
un solo commissario straordinario per più enti. Inoltre, prosegue
l'Avvocatura generale, la facoltà di scegliere i commissari
straordinari «anche» - e quindi non esclusivamente - in seno
all'elenco degli idonei di cui all'art. 1 del d.lgs. n. 171 del 2016
perseguirebbe l'obiettivo di ampliare il novero dei soggetti
selezionabili, in tal modo assicurando, in sostanza, che la scelta
possa cadere sulle migliori professionalità.
2.6.- Anche le censure attinenti all'art. 3, comma 1, del d.l. n.
150 del 2020 sarebbero prive di fondamento.
Tale norma non stabilirebbe, infatti, alcun obbligo, in capo al
commissario ad acta, di avvalersi, per l'affidamento di appalti,
lavori, servizi e forniture sopra soglia comunitaria, delle centrali
di committenza di altre Regioni, nè la prevista possibilità di
ricorrere alla Consip spa comporterebbe «costi aggiuntivi».
2.7.- Parimenti non fondate sarebbero le questioni che riguardano
la disciplina, recata dall'art. 6, comma 2, del d.l. n. 150 del 2020,
del contributo di solidarietà finalizzato a supportare gli
interventi di potenziamento del SSR.
Premessa l'inconferenza del richiamo fatto dalla difesa regionale
al principio di leale collaborazione, osserva in proposito
l'Avvocatura generale che sarebbe del tutto ragionevole subordinare
l'erogazione del contributo alla presentazione e all'approvazione del
programma operativo di prosecuzione del piano di rientro, essendo
questa la sede più idonea alla individuazione degli interventi «di
maggiore rilevanza e priorita'».
2.8.- Da ultimo, la difesa statale si incentra sulla richiesta di
autorimessione della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, commi 88 e 88-bis, della legge n. 191 del 2009, della
quale eccepisce preliminarmente l'inammissibilità perchè sia
irrilevante ai fini della decisione, sia non adeguatamente motivata
in ordine alla sua non manifesta infondatezza.
Nel merito, il prospettato dubbio di legittimità costituzionale
sarebbe, comunque, infondato in quanto lo stesso comma 88 del citato
art. 2 prevedrebbe che la Regione possa in qualunque momento uscire
dal commissariamento predisponendo un nuovo piano di rientro,
smentendo per tabulas la durata indeterminata, sostenuta dalla
ricorrente, dell'intervento sostitutivo dello Stato.
3.- Con ricorso notificato a mezzo PEC il 22 febbraio 2021 e
depositato il successivo 26 febbraio (reg. ric. n. 9 del 2021), la
Regione Calabria ha impugnato gli artt. 1, 2, 3, 6 e 7 del d.l. n.
150 del 2020, convertito, con modificazioni, nella legge 30 dicembre
2020, n. 181, per violazione degli artt. 3, 5, 32, 81, 97, 117, 118,
119, 120, 121 e 136 Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni e in relazione agli artt. 8 della
legge n. 131 del 2003; 2, comma 78, della legge n. 191 del 2009; 1,
2, 3, 6, 8 e 9 del d.lgs. n. 171 del 2016; 11, comma 1, lettera p),
della legge n. 124 del 2015; 5-bis del d.lgs. n. 502 del 1992.
3.1.- Ripercorse le medesime premesse del ricorso avverso il
decreto-legge, la Regione preliminarmente precisa che la relativa
legge di conversione ha apportato alle norme già censurate modifiche
in larga parte marginali o ultronee e, comunque, inidonee a farne
venire meno la lesività.
3.2.- Quindi, reitera i primi due motivi di ricorso, che
coinvolgono tutte le norme impugnate, dolendosi del contrasto, oltre
che con i parametri già evocati, anche con gli artt. 32, 81, 118 e
119 Cost.
Tali censure, sostanzialmente articolate nei medesimi termini
esposti nel ricorso iscritto al reg. ric. n. 105 del 2020, sarebbero
ulteriormente comprovate, in particolare, dal contenuto dell'atto di
costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, che avrebbe
chiaramente «ammesso» la sostanziale continuità tra il d.l. n. 150
del 2020 e il d.l. n. 35 del 2019 e soprattutto il peggioramento del
quadro della sanità calabrese proprio durante il commissariamento.
Agli argomenti già esposti nel primo ricorso, la ricorrente
aggiunge poi, in ordine alla ridondanza, che tutte le norme impugnate
inciderebbero sulle materie della tutela della salute e del
coordinamento della finanza pubblica, le quali sarebbero
«strettamente intrecciate» con quella, riservata alla potestà
legislativa statale, della determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni. D'altronde, prosegue sul punto la difesa
regionale, l'art. 118, terzo comma, Cost., in considerazione di tale
intreccio, in alcune materie (ovvero in quelle della immigrazione e
dell'ordine pubblico e della sicurezza) «di altissima sensibilità
politica e di altrettanto rilievo per la tutela dei diritti
fondamentali individuali» avrebbe previsto l'individuazione di forme,
tuttavia assenti nel caso di specie, di coordinamento tra Stato e
Regioni.
Il ricorso evidenzia, infine, che lo «stato della sanità
calabrese», determinato dalle «inefficienze statali», avrebbe
comportato il «costante aumento della pressione fiscale sui cittadini
calabresi» e al contempo una riduzione dell'accesso ai servizi
sanitari, con violazione quindi anche dell'art. 32 Cost., che tutela
la salute non solo come diritto fondamentale dell'individuo ma
altresì come interesse della collettività.
3.3.- Con riferimento alle censure specificamente ritagliate
sulle singole misure introdotte dal legislatore statale, la Regione
sottolinea, innanzitutto, che l'art. 1 del d.l. n. 150 del 2020, come
convertito, non ponendo limiti quantitativi massimi al ricorso ai
dipendenti regionali da parte della struttura commissariale,
condurrebbe a pretese e a costi «irragionevoli», tali, in sostanza,
da far «deflagrare [...] la macchina organizzativa regionale».
Paradigmatica sarebbe, al riguardo, la richiesta, avanzata dal
commissario ad acta nel mese di febbraio del 2021, di venticinque
unità di personale nonostante fossero stati già messi a sua
disposizione «oltre un centinaio di [dipendenti] del Dipartimento
Tutela della Salute (v. D.G.R. n° 2/21, nonchè PEC del Dipartimento
Organizzazione e Personale, che si producono, per complessive 109
unità, 98 dipendenti - un Dirigente Generale, 12 Dirigenti, 53
Funzionari Cat. D, 11 Collaboratori Cat. C, 21 ulteriori unità di
categorie B ed A - ed 11 unità lavorative in distacco da Calabria
Lavoro)».
Disponibilità, questa, che il commissario avrebbe tuttavia
ritenuto insufficiente, tanto da indurlo a demandare, con «il D.C.A.
n° 26/21», al dirigente generale del medesimo Dipartimento
l'acquisizione tramite la Consip spa di «servizi professionali»
idonei a garantirgli il necessario supporto.
La Regione ripropone quindi, sul punto, le medesime censure
esposte nel primo ricorso e in particolare, tra queste, sostiene «la
macroscopica violazione degli art. 117, c. 4, e 121 Cost.».
3.4.- Sostanzialmente ribadite le medesime doglianze illustrate
nel primo ricorso in merito al «combinato disposto» degli artt. 2,
commi 1 e 2, e 7, comma 4, nonchè in ordine all'art. 3, comma 1 - a
tale ultimo proposito menzionando, nella sola rubrica del motivo,
anche il principio di leale collaborazione - la difesa regionale
passa quindi ad esaminare l'impugnato art. 6, comma 2, dello stesso
decreto-legge, come convertito, sostenendo che esso violi, oltre ai
parametri già evocati, anche gli artt. 3, 97 e 117, terzo comma,
Cost.
La norma, infatti, per come strutturata, renderebbe
«sostanzialmente non percepibili somme aggiuntive» - minando in tal
modo l'equilibrio di bilancio - che la stessa «indica come
indispensabili per contribuire alla soluzione dei problemi del
sistema sanitario calabrese, ponendo così un ostacolo al
riequilibrio della situazione calabrese determinata dall[o] stesso
Stato».
3.5.- Reiterata la sollecitazione all'autorimessione delle
suddette questioni di legittimità costituzionale, la cui rilevanza
sarebbe dimostrata dall'avvenuta proroga, medio tempore, del piano di
rientro, la Regione chiede, infine, che il presente giudizio sia
riunito a quello promosso con il ricorso iscritto al reg. ric. n. 105
del 2020.
4.- Con atto depositato il 1° aprile 2021, si è costituito anche
in questo giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per la declaratoria di inammissibilità, e comunque di
non fondatezza, delle questioni promosse in via principale e
deducendo l'irrilevanza e l'infondatezza delle questioni oggetto
della richiesta di autorimessione.
4.1.- Dopo avere riproposto le difese svolte in relazione al
ricorso avverso il d.l. n. 150 del 2020 ed esaminato le modifiche a
questo apportate dalla legge di conversione, la difesa statale, in
sintesi, osserva ed eccepisce: a) che non si sarebbe formato alcun
giudicato costituzionale a seguito della sentenza n. 233 del 2019,
dal momento che in tale occasione questa Corte, nel rigettare i
ricorsi allora proposti dalla Regione Calabria, avrebbe soltanto
formulato la mera «raccomandazione di "monitorare" il rispetto dei
livelli minimi di prestazione e assistenza in materia sanitaria»; b)
che, essendo le norme impugnate riconducibili alla competenza di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., non potrebbe trovare
applicazione nella specie il principio di leale collaborazione, il
quale, in ogni caso, non sarebbe invocabile quale «requisito
generale» di legittimità dell'esercizio della funzione legislativa;
c) quanto alla natura non transitoria del commissariamento, che il
potere sostitutivo sarebbe giustificato fintanto che non risultino
ripristinati i livelli minimi di tutela del diritto alla salute; d)
che le censure basate sull'asserita lesione, ad opera di tutte le
norme impugnate, degli artt. 117, 119 e 121 Cost., sarebbero
inammissibili, dal momento che l'elevato numero dei parametri
costituzionali evocati e la sovrapposizione di temi eterogenei non
consentirebbero di coglierne il nucleo essenziale; e) che la
ricorrente non avrebbe dimostrato la concreta, grave e irreparabile
incidenza negativa che l'avvalimento di venticinque unità di
personale previsto dall'impugnato art. 1, comma 2, e la disciplina
recata dall'art. 3, comma 1, comporterebbero sul bilancio regionale;
f) che, comunque, l'infondatezza dei motivi di ricorso basati
sull'asserita lesione dell'art. 81 Cost. deriverebbe dalla
introduzione, con l'art. 6, comma 1, del d.l. n. 150 del 2020, di un
rilevante contributo di solidarietà in favore della ricorrente; g)
quanto, infine, alla censura sull'art. 6, comma 2, e in particolare
al profilo sulla durata sostanzialmente indeterminata del piano di
rientro, che la soggezione a questo non discenderebbe dal d.l. n. 150
del 2020, ma «dall'originaria applicazione» delle norme di cui
all'art. 1, commi 174, 176 e 180, della legge 30 dicembre 2004, n.
311, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)».
5.- In data 31 maggio 2021, la Regione Calabria ha depositato una
memoria nel giudizio promosso con il ricorso iscritto al reg. ric. n.
9 del 2021, insistendo per il suo accoglimento.
In particolare, la difesa regionale insiste nel sostenere che lo
Stato non avrebbe rispettato il monito contenuto nella citata
sentenza n. 233 del 2019 e rimarca che la situazione di perdurante
criticità della sanità calabrese sarebbe imputabile all'inefficacia
della gestione commissariale. Evidenzia, inoltre, che il nuovo
intervento normativo «si congiung[erebbe] intimamente» con quello di
cui al d.l. n. 35 del 2019, come convertito, così protraendo il
regime speciale introdotto per la Regione Calabria: sarebbe dunque
evidente l'insussistenza della «transitorietà ed eccezionalita'»,
affermata nella suddetta sentenza, della contrazione delle competenze
regionali. Sottolinea, quindi, l'aleatorietà del contributo di
solidarietà disciplinato dall'impugnato art. 6, che sarebbe
dimostrata dalla mancata sottoscrizione dell'accordo da esso previsto
ai fini dell'erogazione del contributo stesso; sottoscrizione non
ancora avvenuta, dunque, a distanza di sei mesi dall'entrata in
vigore della legge di conversione.
Reiterate le altre doglianze già formulate, la ricorrente
rinnova, infine, la richiesta di autorimessione.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato il 28 dicembre 2020 e depositato il
giorno successivo (reg. ric. n. 105 del 2020), la Regione Calabria ha
impugnato gli artt. 1, 2, 3, 6 e 7 del decreto-legge 10 novembre
2020, n. 150 (Misure urgenti per il rilancio del servizio sanitario
della regione Calabria e per il rinnovo degli organi elettivi delle
regioni a statuto ordinario).
1.1.- Tali disposizioni sono censurate, in sintesi, nelle parti
in cui: a) si impone (art. 1, comma 2) alla Regione di mettere a
disposizione del commissario ad acta un contingente «minimo» di
venticinque unità di personale appartenente ai ruoli regionali
oppure a enti pubblici regionali e a enti del servizio sanitario
regionale (SSR); b) si demanda (art. 2, commi 1 e 2) al commissario
ad acta la nomina, previa intesa con la Regione (e, nei casi di
aziende ospedaliere universitarie, con il rettore), di un commissario
straordinario per ogni ente, o anche per più enti, del SSR,
prevedendo poi che questo possa essere scelto «anche» nell'ambito
dell'elenco nazionale di cui all'art. 1 del decreto legislativo 4
agosto 2016, n. 171 (Attuazione della delega di cui all'articolo 11,
comma 1, lettera p, della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di
dirigenza sanitaria); c) si dispone (art. 3, comma 1) che il
commissario ad acta si avvalga unicamente - per l'affidamento di
appalti di lavori, servizi e forniture strumentali all'esercizio
delle proprie funzioni e superiori alle soglie di rilevanza
comunitaria - dei mezzi di acquisto e di negoziazione aventi ad
oggetto beni, servizi e lavori di manutenzione messi a disposizione
dalla Consip spa ovvero, previa convenzione, da centrali di
committenza delle Regioni limitrofe o dalla centrale di committenza
della Regione Calabria; d) si condiziona (art. 6, comma 2)
l'erogazione delle somme finalizzate a supportare gli interventi di
potenziamento del SSR alla presentazione e all'approvazione del
programma operativo di prosecuzione del piano di rientro per il
periodo 2022-2023; e) si stabilisce (art. 7, comma 1) che le
precedenti disposizioni si applicano per un periodo di ventiquattro
mesi dalla loro entrata in vigore; f) si attribuisce (art. 7, comma
3) al Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia
e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, sentito il
Ministro per gli affari regionali e le autonomie, la possibilità di
aggiornare, in relazione ai compiti affidati al commissario ad acta
con lo stesso d.l. n. 150 del 2020, il mandato commissariale
assegnato con la deliberazione del 19 luglio 2019; g) si prevede
(art. 7, comma 4) che i direttori generali degli enti del SSR,
nonchè ogni ulteriore organo ordinario o straordinario preposto ad
aziende o enti del medesimo servizio sanitario, eventualmente
nominati dalla Regione dopo il 3 novembre 2020, cessino dalle loro
funzioni a decorrere dalla entrata in vigore del decreto-legge
medesimo.
1.2.- Ad avviso della ricorrente, le descritte norme violerebbero
gli artt. 5, 81, 117, 119, 120, 121 e 136 della Costituzione, nonchè
il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, in
relazione agli artt. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3); 2, commi 78, 88 e
88-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge finanziaria 2010)»; 1, 2, 3, 6, 7 e 8 del d.lgs. n. 171 del
2016; 11, comma 1, lettera p), della legge 7 agosto 2015, n. 124
(Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche); 5-bis del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).
Al di là del ridondante richiamo alle numerose disposizioni
statali con le quali le norme impugnate contrasterebbero, le censure
prospettate sono individuabili nei termini di seguito precisati.
1.2.1.- Con il primo motivo di ricorso, la Regione lamenta la
violazione, ad opera di tutte le disposizioni oggetto di doglianza,
dell'art. 136 Cost.
Il legislatore statale non avrebbe, infatti, rispettato il
giudicato costituzionale in assunto derivante dalla sentenza n. 233
del 2019, laddove questa Corte ha affermato che lo Stato avrebbe
dovuto attentamente monitorare l'efficacia delle misure straordinarie
- introdotte dal decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35 (Misure
emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria e altre
misure urgenti in materia sanitaria), convertito, con modificazioni,
nella legge 25 giugno 2019, n. 60 - volte a supportare l'azione
commissariale di risanamento della sanità calabrese e che le
competenze regionali con le quali la normativa statale interferiva
non erano state violate, ma solo «temporaneamente ed eccezionalmente
"contratte"».
1.2.2.- Con il secondo, più articolato, motivo di ricorso, che
come il primo investe tutte le norme impugnate, la Regione sostiene
che queste violerebbero gli artt. 5, 117, terzo e quarto comma, 120 e
121 Cost., nonchè il principio di leale collaborazione e l'art. 8
della legge n. 131 del 2003.
Secondo la ricorrente il legislatore statale, adottando il d.l.
n. 150 del 2020, avrebbe realizzato un'ingiustificata contrazione -
non solo tutt'altro che temporanea ma anche produttiva di effetti
pregiudizievoli sulla sanità calabrese - delle competenze regionali
nelle materie «organizzazione degli uffici», «tutela della salute» e
«coordinamento della finanza pubblica».
In particolare, la Regione documenta l'inefficacia della gestione
commissariale della sanità, durante la quale si sarebbe verificato
un progressivo peggioramento dei livelli di assistenza senza
sostanziali riduzioni del disavanzo sanitario, con la conseguenza,
affermata dalla Corte dei conti in sede di giudizio di parificazione
del rendiconto della Regione Calabria per l'esercizio finanziario
2019, che «gli abitanti della Calabria stanno da dieci anni colmando
una voragine finanziaria che cresce e si alimenta di anno in anno. A
fronte di questi "sacrifici finanziari", i medesimi cittadini non
godono però di servizi sanitari adeguati».
Sintomatica della lamentata inefficacia, sarebbe, tra l'altro, la
circostanza che il programma operativo per il triennio 2019-2021 è
stato approvato dal commissario ad acta con grave ritardo, cioè solo
nel mese di febbraio del 2020, ovvero a ben un anno di distanza dal
relativo termine di decorrenza.
La ricorrente rimarca quindi l'unilateralità dell'intervento
legislativo censurato, osservando che il Governo, violando l'art. 8,
commi 1 e 4, della legge n. 131 del 2003, non avrebbe invitato il
Presidente della Giunta regionale a partecipare alla riunione del
Consiglio dei ministri nel corso della quale è stato adottato il
d.l. n. 150 del 2020, nè avrebbe in seguito trasmesso il testo
approvato alla Conferenza Stato-Regioni.
Alla luce delle considerazioni svolte sarebbe evidente, a parere
della Regione, la lesione degli artt. 5, 117, secondo (recte: terzo)
e quarto comma, Cost., in relazione alle materie della «tutela della
salute», del «coordinamento della finanza pubblica» e della
«organizzazione degli uffici», nonchè degli artt. 120, secondo
comma, 121 Cost., il quale «prevede che il potere legislativo della
Regione sia esercitato dal Consiglio Regionale», e del principio di
leale collaborazione.
1.2.3.- Quanto ai motivi d'impugnazione specificamente rivolti
alle singole misure introdotte dal legislatore statale, secondo la
Regione l'impugnato art. 1, comma 2, non ponendo limiti quantitativi
al personale da mettere a disposizione della struttura commissariale,
per un verso, invaderebbe la competenza residuale nella materia
«ordinamento e organizzazione amministrativa regionale», violando gli
artt. 117, quarto comma, e 121 Cost., in conseguenza dell'impatto che
avrebbe sull'organizzazione dei propri uffici; per altro verso,
produrrebbe sul bilancio regionale effetti incerti e privi di
copertura finanziaria, ponendosi così in contrasto con gli artt. 81
e 119 Cost.
1.2.4.- Gli impugnati artt. 2, commi 1 e 2, e 7, comma 4,
lederebbero gli artt. 5, 117, terzo comma, 120 e 121 Cost., in
relazione agli artt. 1, 2 e 8 del d.lgs. n. 171 del 2016 e all'art.
11, comma 1, lettera p), della legge n. 124 del 2015.
Infatti, disciplinando la nomina dei commissari straordinari
degli enti del SSR e disponendo la cessazione dalle funzioni dei
direttori generali o di altri organi preposti ai medesimi enti
nominati dalla Regione dopo la scadenza del termine di applicabilità
delle suddette norme speciali dettate dal d.l. n. 35 del 2019, come
convertito, essi recherebbero norme di dettaglio nelle materie della
tutela della salute e del coordinamento della finanza pubblica e
inciderebbero «sull'assetto delineato» dal citato d.lgs. n. 171 del
2016, sicchè avrebbero dovuto essere preceduti, in ossequio al
principio di leale collaborazione, dall'intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni.
1.2.5.- L'art. 3, comma 1, violerebbe, da un lato, gli artt. 117,
terzo comma, e 121 Cost., giacchè porrebbe una norma di dettaglio
«in materia di legislazione concorrente»; dall'altro, gli artt. 81,
terzo comma, 117, e 119 Cost., poichè il previsto ricorso alle
stazioni appaltanti diverse da quella calabrese avverrebbe senza
limiti di costo, con la conseguenza che la disposizione sarebbe priva
di copertura finanziaria.
1.2.6.- L'ultimo motivo di impugnazione è diretto nei confronti
dell'art. 6, comma 2, il quale, ad avviso della difesa regionale,
subordinerebbe l'erogazione, in favore della Regione, del contributo
di solidarietà previsto dal precedente comma 1 alla presentazione e
all'approvazione del programma operativo di prosecuzione del piano di
rientro per un periodo (2022-2023) successivo alla prossima scadenza
(nel 2021) del programma attualmente vigente.
In tal modo la norma censurata dimostrerebbe «l'intenzione
statale di protrarre sine die, e certamente addirittura oltre la
stessa vigenza della norma, la dannosa espropriazione del settore
sanit[ario] regionale calabrese» (viene citata, in proposito, la
sentenza n. 199 del 2018, nella quale questa Corte ha rilevato
l'anomalia di un commissariamento protratto oltre un decennio).
Inoltre, la norma porrebbe «nel 2020 come condizione per
l'erogazione di fondi [la] presentazione ed approvazione di un
Programma Operativo che, teoricamente, lo Stato dovrebbe dare per
scontato non essere approvato, per conclusione del commissariamento
al più entro il 2021», favorendo così «il susseguirsi di Programmi
Operativi sistematicamente non attuati, ed approvati con abnorme
ritardo».
Risulterebbero, quindi, violati gli artt. 81, 117, 119 e 120
Cost., giacchè, subordinando l'erogazione del contributo a un evento
«futuro e incerto», il legislatore statale avrebbe determinato una
«"entrata" meramente illusoria e non utilizzabile nell'immediatezza,
causando in concreto una falla nel bilancio regionale».
Sarebbe violato, inoltre, il principio di leale collaborazione.
1.3.- La Regione sollecita infine questa Corte a sollevare
dinanzi a sè questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2,
commi 88 e 88-bis, della legge n. 191 del 2009. Disposizioni, queste,
che violerebbero, secondo la ricorrente, gli artt. 5, 120, secondo
comma, e 121 Cost., oltre a contrastare con gli artt. 2, comma 78,
della stessa legge n. 191 del 2009 e 8, comma 4, della legge n. 131
del 2003, nonchè con il principio di leale collaborazione, nella
parte in cui «consent[irebbero] - senza alcun meccanismo di
coinvolgimento della Regione e/o della Conferenza Stato Regioni - di
proseguire mediante atto unilaterale del Commissario il Piano di
Rientro e il correlato commissariamento».
2.- Con ulteriore ricorso notificato il 22 febbraio 2021 e
depositato il 26 febbraio 2021 (reg. ric. n. 9 del 2021), la Regione
Calabria ha impugnato le medesime già denunciate disposizioni del
d.l. n. 150 del 2020, nel testo risultante dalla legge di conversione
30 dicembre 2020, n. 181, per violazione degli artt. 3, 5, 32, 81,
97, 117, 118, 119, 120, 121 e 136 Cost., nonchè del principio di
leale collaborazione tra Stato e Regioni e degli artt. 8 della legge
n. 131 del 2003; 2, comma 78, della legge n. 191 del 2009; 1, 2, 3,
6, 8 e 9 del d.lgs. n. 171 del 2016; 11, comma 1, lettera p), della
legge n. 124 del 2015; 5-bis del d.lgs. n. 502 del 1992.
2.1.- Ritenendo che le modifiche apportate dalla citata legge di
conversione siano marginali e, comunque, inidonee a elidere la già
lamentata lesività delle suddette norme quali risultanti dalla
formulazione originaria del decreto-legge, la ricorrente articola
censure in larga parte sovrapponibili a quelle poste a sostegno del
primo ricorso.
2.1.1.- In particolare, con riguardo alle doglianze che investono
tutte le norme impugnate, la difesa regionale ribadisce, con
argomentazioni analoghe a quelle spese nel primo ricorso, la dedotta
violazione degli artt. 5, 117, secondo (recte: terzo) e quarto comma,
120, secondo comma, 121 e 136 Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione.
Sono altresì evocati a parametro gli artt. 32, 81, 118 e 119
Cost.
Osserva in proposito la ricorrente, in punto di ridondanza, che
le materie di competenza regionale sulle quali le norme impugnate
inciderebbero sarebbero strettamente intrecciate in particolare con
quella della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
e ricorda, quindi, che l'art. 118, terzo comma, Cost. prevede che,
nelle materie - connotate da analogo intreccio - dell'immigrazione,
dell'ordine pubblico e della sicurezza, la legge individui forme,
tuttavia assenti nel caso di specie, di coordinamento tra Stato e
Regioni.
Ricordato, inoltre, che l'art. 32 Cost. tutela la salute non solo
come diritto fondamentale dell'individuo ma anche come interesse
della collettività, la Regione rileva, poi, che lo stato di dissesto
in cui versa la sanità calabrese avrebbe determinato una riduzione
dell'accesso ai servizi ospedalieri.
2.1.2.- Venendo alle censure specificamente ritagliate sulle
singole misure introdotte dalle norme impugnate, la ricorrente
innanzitutto rimarca che l'art. 1, comma 2, del d.l. n. 150 del 2020,
come convertito, continuerebbe a non porre limiti quantitativi al
ricorso ai dipendenti regionali da parte della struttura
commissariale, così sottoponendo la Regione al rischio di pretese da
parte del commissario finanziariamente non sostenibili e del tutto
irragionevoli (al riguardo il ricorso documenta in modo analitico una
sequenza di incomprensioni e contrasti con la gestione del
commissario), a fronte delle quali questa Corte dovrebbe «trovare
[...] un punto di equilibrio in materia».
Sostanzialmente ribadite, inoltre, le medesime doglianze già
illustrate nel primo ricorso in merito al «combinato disposto» degli
artt. 2, commi 1 e 2, e 7, comma 4, nonchè in ordine all'art. 3,
comma 1 - a tale ultimo proposito menzionando, nella sola rubrica del
motivo, anche il principio di leale collaborazione - la difesa
regionale si sofferma, quindi, sull'art. 6, comma 2, ovvero sulla
norma che si occupa del contributo di solidarietà, sostenendo che
essa violi, oltre ai parametri in precedenza già evocati, anche gli
artt. 3, 97 e 117, terzo comma, Cost.
La norma, infatti, per come strutturata, renderebbe
«sostanzialmente non percepibili somme aggiuntive» - minando in tal
modo l'equilibrio di bilancio - che la stessa «indica come
indispensabili per contribuire alla soluzione dei problemi del
sistema sanitario calabrese, ponendo così un ostacolo al
riequilibrio della situazione calabrese determinata dall[o] stesso
Stato».
2.2.- Infine, la Regione rinnova a questa Corte la richiesta di
autorimessione delle questioni di legittimità costituzionale
anzidette e chiede la riunione del presente giudizio a quello
promosso con il primo ricorso.
3.- I giudizi, in considerazione della loro evidente connessione,
devono essere riuniti, per essere decisi con un'unica pronuncia.
4.- Prima di procedere allo scrutinio delle questioni promosse,
occorre osservare che a seguito della conversione in legge del d.l.
n. 150 del 2020 il contenuto precettivo delle norme impugnate è
rimasto in buona misura inalterato e, anche laddove esse hanno subito
modifiche, queste non incidono sui motivi di censura.
Infatti, gli artt. 1, comma 2, 2, comma 2, e 7, comma 4, non sono
stati modificati, mentre sostanzialmente immutata è rimasta la
portata dell'art. 2, comma 1 (nel cui testo originario, dopo le
parole «Il Commissario ad acta», sono state semplicemente inserite
quelle «di cui all'articolo 1»); nell'art. 3, comma 1, per quanto qui
rileva, la parola «superiori» (alle soglie di rilevanza comunitaria)
è stata sostituita con quelle «di importo pari o superiore»;
nell'art. 6, comma 2, la legge di conversione ha introdotto la
previsione secondo cui la sottoscrizione dell'accordo tra lo Stato e
le Regioni, al quale (unitamente all'ulteriore condizione di cui si
duole la ricorrente) è subordinata l'erogazione del contributo di
solidarietà, deve intervenire «entro novanta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto»;
nell'art. 7, comma 1, le parole «per un periodo di 24 mesi» sono
state sostituite con quelle «fino al raggiungimento degli obiettivi
di cui all'articolo 1, comma 1, e comunque per un periodo non
superiore a 24 mesi»; infine, nell'art. 7, comma 3, la legge di
conversione ha aggiunto la previsione che l'aggiornamento del mandato
commissariale possa avvenire dopo aver sentito anche «il Presidente
della regione».
Poichè, dunque, in sede di conversione il testo delle norme
impugnate non ha subito modifiche di rilievo e considerato che,
comunque, anche i profili di parziale novità appena descritti
risultano indifferenti rispetto al concreto tenore delle doglianze
(le quali nel secondo ricorso sono state reiterate e ampliate), lo
scrutinio può essere condotto direttamente sulle norme come
convertite, tenendo conto delle ragioni esposte in entrambi i ricorsi
(in senso analogo, sentenze n. 108 del 2021 e n. 5 del 2018).
Pertanto, le argomentazioni che seguono e le statuizioni che ne
discendono devono intendersi cumulativamente riferite agli articoli
del d.l. n. 150 del 2020, tanto nella loro originaria formulazione,
quanto in quella risultante dalla conversione in legge del
decreto-legge.
5.- Può, a questo punto, procedersi al vaglio delle censure di
illegittimità costituzionale.
6.- La questione promossa in riferimento alla violazione del
giudicato costituzionale formatosi a seguito della sentenza n. 233
del 2019, e pertanto dell'art. 136 Cost., è inammissibile per
difetto di motivazione.
Nella specie, infatti, con la sentenza n. 233 del 2019 le
questioni oggetto dello scrutinio sono state dichiarate inammissibili
e non fondate e la ricorrente, nel lamentare il dedotto vulnus, non
ha chiarito in alcun modo le ragioni per cui da una siffatta
pronuncia deriverebbe un giudicato vincolante per il legislatore.
7.- Le ulteriori censure, che hanno ad oggetto tutte le norme
impugnate, denotano il contrasto con gli artt. 5, 32, 81, 117, terzo
e quarto comma, 118, 119, 120, secondo comma, e 121 Cost., nonchè
con il principio di leale collaborazione.
8.- Preliminarmente all'esame del merito, deve essere scrutinata
l'eccezione di inammissibilità delle questioni promosse in
riferimento agli artt. 117, 119 e 121 Cost., sollevata
dall'Avvocatura generale dello Stato sulla scorta del rilievo per cui
l'«elevato numero di parametri costituzionali evocati» e la
sovrapposizione di temi eterogenei non consentirebbero di coglierne
il nucleo essenziale.
L'eccezione va disattesa relativamente alle censure riferite agli
artt. 117, terzo e quarto comma, e 121 Cost., il cui nucleo
essenziale, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa statale,
alla stregua delle considerazioni dianzi svolte (punto 1.2.2.) è in
realtà ben individuabile.
Essa deve, invece, essere accolta con riguardo all'evocato art.
119 Cost.
La Regione si limita, infatti, a richiamare tale parametro,
omettendo tuttavia sia di illustrare le ragioni per cui le norme
impugnate comprimerebbero la propria autonomia finanziaria, sia di
specificare l'entità di tale asserita compressione (ex plurimis,
sentenza n. 83 del 2019).
8.1.- Per gli stessi motivi, devono essere dichiarate
inammissibili le questioni promosse in riferimento all'art. 81 Cost.,
dal momento che anche questo parametro è stato evocato, a fondamento
del motivo d'impugnazione che investe tutte le norme impugnate, in
maniera meramente assertiva.
8.2.- Altrettanto generiche e, pertanto, inammissibili sono,
infine, le censure formulate in riferimento agli artt. 32 e 118 Cost.
La dedotta lesione dell'interesse della collettività alla tutela
della salute è, infatti, in ultima analisi argomentata alla luce
delle pessime condizioni in cui versa il SSR, ma la Regione non
chiarisce, in alcun modo, la ridondanza della lamentata violazione
sulle proprie competenze.
Analogamente, la ricorrente evoca in maniera del tutto generica
l'art. 118 Cost., e in particolare il suo terzo comma, in relazione
alle «forme di coordinamento fra Stato e Regioni» da esso previste
«nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma
dell'articolo 117 [Cost.]» senza chiarirne, in modo minimamente
adeguato, il nesso con le norme censurate.
9.- Rimangono quindi da vagliare nel merito le ulteriori censure,
che coinvolgono parimenti tutte le norme impugnate e che riguardano
il contrasto con gli artt. 5, 117, terzo e quarto comma, in relazione
alle materie «tutela della salute», «coordinamento della finanza
pubblica» e «organizzazione degli uffici», 120, secondo comma, e 121
Cost., nonchè con il principio di leale collaborazione.
10.- Nell'ambito di tali generali censure, occorre trattare prima
separatamente quella concernente l'art. 1, comma 2, dell'impugnato
decreto-legge, come convertito, che deve essere considerata
congiuntamente con le specifiche doglianze - basate sulla violazione
degli artt. 81, 117, quarto comma, in relazione alla materia
«ordinamento e organizzazione amministrativa regionale», 119 e 121
Cost. - segnatamente rivolte soltanto a tale disposizione.
10.1.- Rispetto a queste ultime, specifiche, censure, in limine,
va disattesa l'eccezione di inammissibilità della questione promossa
in riferimento all'art. 81 Cost., per difetto di ridondanza, in
quanto la ricorrente non avrebbe chiarito in che termini l'asserita
lesione comporterebbe una menomazione delle sue competenze.
In realtà la Regione, diversamente da quanto fatto nel motivo di
ricorso, sopra esaminato, che coinvolge tutte le disposizioni
impugnate, articola una puntuale e documentata indicazione degli
elementi che comproverebbero le ripercussioni dell'impugnato comma 2
dell'art. 1 - previsione di per sè idonea a produrre effetti
finanziari a carico del bilancio regionale e priva di un limite
quantitativo all'apporto esigibile da parte del commissario ad acta -
sulle competenze regionali in materia di organizzazione
amministrativa e di autonomia finanziaria. Ne consegue che risulta
sufficientemente motivata la ridondanza della violazione dell'art.
81, terzo comma, Cost. sull'autonomia organizzativa e di spesa
regionale.
10.2.- Nel merito, le questioni dichiarate ammissibili sono
fondate in riferimento all'art. 120, secondo comma, nonchè agli
artt. 81, terzo comma, 117, quarto comma, e 119 Cost.
10.3.- La precisazione dei motivi che conducono all'accoglimento
deve essere preceduta da un inquadramento nel sistema costituzionale
del potere sostitutivo di cui all'art. 120, secondo comma, Cost.
Questo istituto è stato espressamente previsto all'interno della
riforma del 2001 diretta a ristrutturare il Titolo V della Parte II
della Costituzione in termini decisamente più favorevoli agli enti
territoriali. Ciò a significare che la maggiore autonomia è stata
riconosciuta nell'ambito di una prospettiva generativa, per cui
promuovendo processi di integrazione fra i vari livelli istituzionali
e civili, gli enti territoriali avrebbero consentito una migliore
attuazione, rispetto all'assetto precedente, dei valori
costituzionali (così avviene, del resto, in diverse realtà presenti
nel variegato panorama del pluralismo istituzionale italiano proprio
con riguardo alla tutela della salute).
È emblematico, da questo punto di vista, che la regola
dell'attribuzione delle funzioni amministrative agli enti
territoriali più vicini ai cittadini (i Comuni) sia stata
compensata, nell'ordinaria allocazione delle funzioni, dai principi
di differenziazione, adeguatezza e sussidiarietà (art. 118, primo
comma, Cost.), che implicano una relazione di adaequatio rei et
iuris, in termini di giudizio - dato «il variabile livello degli
interessi coinvolti» (sentenza n. 179 del 2019) - sulla migliore
idoneità allo svolgimento di una determinata funzione da parte di
istituzioni quantunque meno vicine (in progressione: Province, Città
metropolitane, Regioni e Stato).
È inoltre indubbio che la medesima logica non sia estranea
nemmeno ai criteri che hanno condotto alla ripartizione delle
funzioni legislative tra Stato e Regioni: del resto la stessa
rigidità dei confini delle materie è a sua volta suscettibile di
deroga in forza dell'esercizio, nel rispetto del principio di leale
collaborazione, dell'attrazione in sussidiarietà da parte dello
Stato (ex plurimis, sentenza n. 74 del 2018).
È soprattutto la previsione, in via straordinaria (ex plurimis,
sentenza n. 43 del 2004), di un potere sostitutivo statale a
confermare ed esplicitare che il riconoscimento del valore delle
autonomie territoriali non prescinde dalla prova concreta della
realizzazione di determinati interessi essenziali: si prefigura,
infatti, la possibilità che queste possano giungere a limitare
l'effettività dei diritti costituzionali; a mettere a rischio
l'unità giuridica e/o economica della Repubblica; a esporre a
responsabilità internazionale o comunitaria l'istituzione statale.
La disciplina di un potere sostitutivo statale nelle specifiche
fattispecie indicate nell'art. 120, secondo comma, Cost. sta dunque a
prefigurare la possibilità di una situazione di crisi
dell'autonomia, che può giungere sino al punto di non essere
prontamente o efficacemente rimediabile dallo stesso controllo degli
elettori sugli organi politici di quella determinata realtà
territoriale: da qui l'intervento del potere statale, che può
spingersi fino a esautorare, per determinate materie e nel rispetto
del principio di leale collaborazione, anche gli organi
democraticamente eletti, potendosi esigere che persino la legge
regionale «non interferisca con lo svolgimento delle funzioni del
commissario» (ex plurimis, da ultimo, sentenza n. 217 del 2020).
In altre parole, le previsioni dell'art. 120, secondo comma,
Cost. fanno «sistema con le norme costituzionali di allocazione delle
competenze, assicurando comunque, nelle ipotesi patologiche, un
intervento di organi centrali a tutela di interessi unitari»
(sentenza n. 44 del 2014), e pongono lo Stato quale garante di ultima
istanza della tenuta del sistema costituzionale rispetto a «taluni
interessi essenziali» (sentenza n. 43 del 2004).
Ciò a fronte, come detto, della crisi di una determinata
autonomia territoriale, di cui però il sistema costituzionale
continua a riconoscere il valore potenziale, in quanto non viene
mutata, nell'esercizio del potere di cui all'art. 120, secondo comma,
Cost., la titolarità originaria delle competenze esercitate in via
sostitutiva dall'autorità centrale.
10.3.1.- Quanto esposto chiarisce la connotazione costituzionale
del potere sostitutivo di cui all'art. 120, secondo comma, Cost.:
questo, da un lato, si giustifica solo in quanto l'intervento statale
sia tale da garantire le esigenze unitarie della Repubblica
compromesse invece dalla realtà istituzionale sostituita e,
dall'altro, si caratterizza per una necessaria temporaneità e
cedevolezza dell'intervento sostitutivo, dato il valore che
l'ordinamento continua a riconoscere, come detto, alla potenzialità
del principio autonomistico.
In queste due coordinate si sostanzia quindi il precipuo ruolo,
tipico degli ordinamenti a elevato tasso di decentramento e al
contempo ispirati al modello cooperativo, dell'istituzione statale,
che attraverso l'art. 120, secondo comma, Cost. è chiamata ad
assumersi la «responsabilita'» (sentenza n. 43 del 2004) di risolvere
nel minor tempo possibile la crisi dissipativa di un determinato ente
autonomo, sì da rimetterlo in condizione di tornare a garantire i
beni da questo invece al momento compromessi.
In tale delicato ruolo lo Stato non può mancare di raggiungere
l'effetto utile ed è tenuto ad impegnare, se del caso, le proprie
migliori energie e anche adeguate risorse finanziarie; senza
travalicare, da quest'ultima prospettiva, il principio di
responsabilità finanziaria imputabile a una determinata realtà
territoriale, occorre infatti, comunque garantire un punto di
equilibrio che impedisca, a danno di tutta la Repubblica, il
cronicizzarsi di una condizione di crisi, che risulterebbe lesiva di
plurimi principi costituzionali.
Infatti, in questa situazione si stabilizzerebbero, altrimenti:
a) la sospensione degli ordinari meccanismi di responsabilità
politica e del relativo potere di controllo degli elettori locali,
essendosi realizzata la sostituzione governativa agli organi politici
regionali; b) l'incremento ai massimi livelli della pressione
fiscale, previsto in via automatica (dall'art. 1, comma 174, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2005)» e dall'art. 1, comma 86, della legge n. 191 del
2009) e quindi non più imputabile a una specifica decisione dei
rappresentanti degli elettori regionali; c) il venir meno della
garanzia dei Livelli essenziali di assistenza (LEA) nei confronti
degli abitanti della Regione; d) la discriminazione degli stessi in
contrasto con il principio di eguaglianza; e) il vulnus al principio
dell'equilibrio di bilancio.
10.3.2.- La norma impugnata non riflette la descritta
connotazione costituzionale del potere sostitutivo, perchè
stabilisce una misura che si dimostra irragionevole per la sua
inadeguatezza alla situazione nella quale deve intervenire, segnata
dal più che decennale commissariamento della sanità della Regione
Calabria.
Va infatti precisato che quest'ultimo, per diversi motivi,
costituisce un unicum nel panorama nazionale, essendosi
caratterizzato in modo particolare rispetto a tutti gli altri sinora
intervenuti.
A differenza di altre situazioni, dove i commissariamenti statali
hanno assunto, a volte, durate non troppo dissimili ma si sono poi
conclusi con il ritorno alla gestione regionale della sanità (come
nel caso del Lazio e della Campania), solo per quello della Regione
Calabria sono stati adottati, in rapida successione, due
decreti-legge recanti specifiche discipline per la prosecuzione della
gestione commissariale, giunta così a distinguersi da ogni altro
precedente.
Unicamente nella Regione Calabria, inoltre, a differenza di altre
realtà regionali (come quella del Molise), la sostituzione del
Presidente della Regione con un funzionario statale quale commissario
ad acta si protrae sin dal 2014, determinando però l'accendersi di
una distruttiva conflittualità tra gli organi regionali e quelli
commissariali.
Solo nella Regione Calabria, infine, le irregolarità registrate
nella gestione regionale della sanità hanno assunto livelli di
gravità mai riscontrati in precedenza.
Alle origini del commissariamento della ricorrente si pone,
infatti, l'accordo per il piano di rientro dal disavanzo della spesa
sanitaria della Regione Calabria per il triennio 2010-2012,
sottoscritto in data 17 dicembre 2009 in base all'art. 1, comma 180,
della legge n. 311 del 2004, dal quale emerge espressamente come si
fosse raggiunto un tale livello d'inaffidabilità della intera
contabilità regionale della sanità da dover addirittura ricorrere,
per tentare di ricostruirla, alla «cosiddetta procedura di "ascolto
certificato" consistente in una dichiarazione dei Direttori Generali
circa il livello dei debiti e dei crediti in capo a ciascuna Azienda
Sanitaria».
10.3.3.- Criticità non dissimili, per gravità, del SSR
calabrese tuttavia perdurano ancora, come ricorda l'Avvocatura
generale nelle memorie di costituzione riportando le conclusioni
della riunione dell'8 e del 9 ottobre 2020 del Tavolo tecnico per la
verifica degli adempimenti regionali e del Comitato permanente per la
verifica dell'erogazione dei LEA.
In particolare, la difesa statale ha sottolineato le gravi
carenze in ordine ai bilanci aziendali degli enti del SSR, non solo
stigmatizzando «la mancata adozione dei bilanci 2013-2017 della ASP
di Reggio Calabria», ma anche evidenziando che, per «i bilanci 2018,
ne è stata constatata l'adozione da parte di tutte le aziende
sanitarie, escluse l'ASP di Cosenza e, di nuovo, l'ASP di Reggio
Calabria» e che, per «quanto concerne la situazione dei bilanci
relativi all'anno 2019, è stato possibile riscontrarne l'adozione
solo da parte del direttore generale dell'AO di Cosenza». Ha poi
rimarcato la «assenza di direttori generali in carica», che ha
impedito non solo l'applicazione delle procedure di verifica
straordinaria per questi previste dall'art. 2 del d.l. n. 35 del
2019, come convertito, ma anche la stessa possibilità di programmare
le attività con il necessario orizzonte temporale.
Più in generale, l'Avvocatura dello Stato, richiamando il
verbale della suddetta riunione congiunta dei menzionati Tavoli
tecnici, ha delineato l'allarmante quadro della sanità calabrese,
con riguardo «alla rete ospedaliera, alla rete perinatale, alla rete
oncologica, all'assistenza territoriale, allo stato dei pagamenti
delle aziende del Servizio sanitario della regione Calabria, alla
gestione del personale, ai flussi informativi, alla contabilità
analitica e al programma operativo per la gestione dell'emergenza da
COVID-19».
In udienza la difesa statale ha ricordato, infine, anche le
misure cautelari personali che di recente hanno interessato la
sanità calabrese, del resto caratterizzata da ben due (su cinque)
aziende sanitarie che hanno da poco subito lo scioglimento per
infiltrazioni mafiose (nel settembre 2019 quella di Catanzaro, nel
marzo 2019 quella di Reggio Calabria).
10.3.4.- A fronte di questo contesto, tuttavia, non si può non
convenire con i ricorsi regionali quando constatano che tale
situazione si verifica nonostante il lungo commissariamento.
Infatti, «in dieci anni, il disavanzo cristallizzato nel piano di
rientro si è ridotto - in termini assoluti - di pochissimo, passando
da 104,304 mln di euro iniziali a € 98,013 mln a fine 2019», con la
conseguenza che «gli abitanti della Calabria stanno da dieci anni
colmando una voragine finanziaria che cresce e si alimenta di anno in
anno. A fronte di questi "sacrifici finanziari", i medesimi cittadini
non godono però di servizi sanitari adeguati», perchè i LEA ancora
non sono garantiti secondo il livello ritenuto sufficiente dal Tavolo
e dal Comitato sopra ricordati, mentre la mobilità sanitaria dei
cittadini calabresi ha ormai assunto dimensioni imponenti (Corte dei
conti, sezione regionale di controllo per la Calabria,
rispettivamente: relazione annessa al giudizio di parificazione del
rendiconto generale della Regione Calabria per l'esercizio
finanziario 2019 e intervento orale del magistrato relatore
nell'udienza del 10 dicembre 2020).
Si è dunque realizzata una situazione di doppia negatività fra
costi e prestazioni, ovvero tra «performance negativa nella qualità
delle prestazioni» e «disavanzi privi di copertura» (Corte dei conti,
sezioni riunite in sede di controllo, delibera 29 maggio 2919, n. 9,
Rapporto 2019 sul coordinamento della finanza pubblica).
10.3.5.- È in questo quadro che deve essere dunque considerata
la norma impugnata, che prevede, nei primi due periodi: «[l]a regione
Calabria mette a disposizione del Commissario ad acta il personale,
gli uffici e i mezzi necessari all'espletamento dell'incarico, ai
sensi dell'articolo 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n.
159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n.
222. Il contingente minimo di personale messo a disposizione dalla
regione Calabria è costituito da 25 unità di personale dotato di
adeguata esperienza professionale, appartenente ai ruoli regionali in
posizione di distacco obbligatorio o da acquisire tramite interpello,
in posizione di comando, ai sensi dell'articolo 17, comma 14, della
legge 15 maggio 1997, n. 127, da enti pubblici regionali e da enti
del servizio sanitario regionale».
Essa detta un'irragionevole e non proporzionata disciplina di un
aspetto cruciale dei processi in cui si esercita il potere
sostitutivo di cui all'art. 120, secondo comma, Cost., perchè
l'impegnativa azione di risanamento, in cui, come detto, lo Stato
assume la responsabilità del garante di ultima istanza, non può
evidentemente essere sostenuta, nei casi critici come quello in
esame, dal solo commissario ad acta.
Quest'ultimo, infatti, agendo - nell'attuazione del concordato
piano di rientro - in sostituzione del livello politico regionale,
inevitabilmente, si confronta con una pubblica amministrazione
territoriale che risulta gravemente inadempiente sotto molteplici
profili. In tale azione, pertanto, il commissario deve essere
assistito da una struttura amministrativa all'altezza del
delicatissimo compito che si trova a svolgere.
La norma censurata ha inteso identificare tale struttura in
prevalenza nei dipendenti della stessa amministrazione regionale,
ovvero in un minimo di venticinque unità di personale «appartenente
ai ruoli regionali» o di enti pubblici regionali e di enti del SSR,
mentre meramente ancillare a questa previsione, per contenuti e
numeri, è quella (di cui al comma 4 dello stesso art. 1) che
consente al commissario di avvalersi del personale dell'Agenzia
nazionale per i servizi sanitari regionali (AGENAS).
Tale impostazione è risultata fallimentare e ha condotto, in
forza della sequenza di seguito descritta, all'attuale, paradossale,
situazione, confermata in udienza da entrambe le parti, per cui a
distanza di quasi otto mesi dall'approvazione delle norme urgenti del
d.l. n. 150 del 2020 il commissario ad acta non dispone ancora di una
adeguata struttura di supporto.
La Regione ricorrente, infatti, con la delibera di Giunta
regionale 13 gennaio 2021, n. 2 (Articolo 1, comma 2, Decreto Legge
10 novembre 2020, n. 150, convertito, con modificazioni dalla Legge
30 dicembre 2020, n. 181 "Misure urgenti per il rilancio del servizio
sanitario della regione Calabria e per il rinnovo degli organi
elettivi delle regioni a statuto ordinario" - adempimenti), sostiene
di avere messo a disposizione del commissario ad acta «oltre un
centinaio di [dipendenti] del Dipartimento Tutela della Salute [...]
per complessive 109 unità, 98 dipendenti - un Dirigente Generale, 12
Dirigenti, 53 Funzionari Cat. D, 11 Collaboratori Cat. C, 21
ulteriori unità di categorie B ed A - ed 11 unità lavorative in
distacco da Calabria Lavoro)».
Tuttavia, a fronte di questa delibera, emerge dalla stessa
documentazione prodotta dalla difesa regionale che il commissario,
ritenendola meramente elusiva, ha assunto il decreto 12 febbraio
2021, n. 26, nel quale ha osservato che la delibera medesima «non
risponde adeguatamente alle esigenze di supporto della struttura
commissariale, atteso che il Dipartimento Tutela della Salute,
Servizi Sociali e Socio Sanitari presenta tuttora una grave carenza
di risorse umane».
Rilevando quindi che «alcuni Settori di strategica importanza
sono del tutto privi di personale» e che «alla data odierna non sono
ancora disponibili i mezzi necessari all'espletamento dell'incarico
commissariale», il decreto in esame non trova altra via di uscita che
quella di demandare «l'acquisizione di servizi idonei a garantire il
supporto necessario alle azioni del mandato commissariale in
relazione particolarmente al rilascio di autorizzazioni e
accreditamenti» ed altre delicate funzioni alle procedure attivabili
«tramite CONSIP S.p.A. o mercato elettronico, per un periodo minimo
di 6 mesi, nelle more del verificarsi delle condizioni previste
all'art. 1 del D.L. 150/2020».
Tali condizioni, come confermato dalle parti in udienza, a
tutt'ora non si sono verificate.
10.3.6.- La descritta, paradossale situazione sottolinea
l'incongrua modalità di disciplina del potere sostitutivo statale
declinata dalla norma censurata. Questa, infatti, ha in ultima
analisi escluso la possibilità che il commissario ad acta sia sin
dall'inizio assistito da una adeguata ed efficace struttura di
supporto extra regionale, in quanto ha invece preteso affidare il
compito di fornirla alla stessa amministrazione regionale, quando
sono proprio la grave inefficienza e il condizionamento ambientale di
quest'ultima che hanno concorso a determinare le condizioni
dell'attivazione del potere sostitutivo.
Quest'ultimo, invece, in situazioni estreme come quella in
oggetto, non può essere certo attuato attraverso il mero
avvicendamento del vertice, senza considerare l'inefficienza
dell'intera struttura sulla quale tale vertice è chiamato a operare
in nome dello Stato; si rischia altrimenti di produrre, a causa
dell'impotenza cui si destina il commissario, un effetto
moltiplicatore di diseguaglianze e privazioni in una Regione che già
sconta condizioni di sanità diseguale.
È chiaro che in situazioni come quella in esame, l'effetto utile
- evocato dalla censura regionale - dell'esercizio del potere di cui
all'art. 120, secondo comma, Cost. non può, infatti, che essere
perseguito attraverso un intervento che comporti una prevalente
sostituzione della struttura inefficiente con personale esterno
altamente qualificato fornito direttamente dallo Stato - e di cui
sarebbe opportuno che l'onere sia a carico della stessa autorità
centrale -, in modo da evitare anche ogni possibile condizionamento
ambientale.
La previsione contenuta nella norma impugnata, che da un lato
insiste nell'assegnare un ruolo determinante, in sostanza, al
Dipartimento Tutela della salute della Regione e dall'altro non
dispone un adeguato innesto di personale esterno e altamente
qualificato, si dimostra dunque, nella specie, non proporzionata e
incongrua rispetto alle urgenti finalità perseguite dal d.l. n. 150
del 2020, come convertito, nel suo complesso.
Infatti, per l'esercizio di un commissariamento in corso da più
di un decennio essa finisce per far dipendere l'ottenimento del
contingente di supporto - e quindi, in definitiva, l'effettività del
potere sostitutivo esercitato dal commissario ad acta - proprio dal
comportamento della Regione, nonostante, peraltro, la conflittualità
e il conclamato peggioramento dei rapporti reciproci.
Questa Corte ha del resto in diverse occasioni evidenziato che
«[i]l lungo protrarsi del commissariamento costituisce tuttavia un
sintomo negativo dell'andamento di tale processo, cosicchè si
accentua l'esigenza di soluzioni strutturali univoche ed efficaci e
del rigoroso rispetto delle regole a tale scopo concepite» (sentenza
n. 117 del 2018).
La necessità di una discontinuità nell'intervento e di un
affiancamento forte e straordinario dello Stato, in particolare da
parte dei Ministeri della salute e dell'economia e delle finanze, al
fine di attuare effettivamente il piano di rientro e al contempo di
porre le condizioni per una possibile successiva uscita dal
commissariamento, è peraltro largamente emersa nell'ambito delle
audizioni di esperti, svolte il 17 novembre 2020 presso la
Commissione Affari sociali della Camera dei deputati nel corso
dell'esame del disegno di legge di conversione del d.l. n. 150 del
2020.
Il carattere della sproporzione consiste quindi
nell'inadeguatezza del meccanismo normativo a garantirne la
finalità.
Nè a ciò supplisce adeguatamente l'ulteriore potere
sostitutivo, previsto nell'ultimo periodo della disposizione
impugnata, attivabile in caso di inadempienza della Regione, perchè
esso non solo vanifica le evidenti esigenze di immediata operatività
dell'azione del commissario, ma si presta a facili elusioni, analoghe
a quelle che, del resto, puntualmente si sono verificate.
10.3.7.- In questi termini la norma censurata disattende il
monito contenuto nella sentenza n. 233 del 2019, dove questa Corte ha
avuto cura di precisare che «[l]'effettiva rispondenza delle misure
adottate dal legislatore del 2019 allo scopo perseguito di
"risanamento del servizio sanitario" e soprattutto di tutela del
"rispetto dei livelli essenziali di assistenza in ambito sanitario"
nella Regione Calabria nonchè l'assenza di eventuali loro effetti
controproducenti [...] dovranno essere attentamente monitorate da
parte dello Stato, e valutate in concreto, in sede applicativa delle
misure stesse».
Tale valutazione risulta, per quanto detto, mancata perchè il
metodo prefigurato dalla norma censurata si traduce in una misura che
difetta di proporzionalità, non solo determinando un grave vulnus
all'effettività dei livelli essenziali delle prestazioni sanitarie
per gli abitanti della Regione ma anche tendendo a far perdere allo
stesso potere sostitutivo quella temporaneità (sentenza n. 233 del
2019) che è invece insita nella sua stessa natura.
10.3.8.- Le considerazioni che precedono conducono dunque a
ritenere che l'art. 1, comma 2, secondo periodo, del d.l. n. 150 del
2020, come convertito, violi l'art. 120, secondo comma, Cost.
10.4.- Gli argomenti illustrati fanno altresì emergere la
sussistenza del contrasto con gli artt. 81, terzo comma, 117, quarto
comma, e 119 Cost.
Come stabilito anche dall'art. 8, comma 5, della legge n. 131 del
2003 «[i] provvedimenti sostitutivi devono essere proporzionati alle
finalità perseguite», in caso contrario risolvendosi invece in una
compressione arbitraria dell'autonomia regionale, sacrificata senza
giustificazione alcuna.
Persa, infatti, la funzione propria del potere sostitutivo a
causa dell'inadeguatezza del personale regionale a fornire un
esaustivo supporto all'azione del commissario, la disposizione
impugnata manifesta un ulteriore difetto di proporzionalità laddove
obbliga la Regione a mettere a disposizione dello stesso commissario
un contingente «minimo» di personale di almeno venticinque unità,
quando invece il suddetto supporto necessita, come detto, di essere
congruamente garantito da personale statale o comunque diverso da
quello regionale, anche in modo da avviare processi di
riqualificazione e di valorizzazione di quest'ultimo.
In questi termini la suddetta disposizione, in assenza (come
dedotto dalla ricorrente) di uno specifico limite quantitativo
massimo, finisce per fare ingiustificatamente leva su un fattore che
può svolgere un ruolo solo ancillare rispetto a quello,
quantitativamente e qualitativamente prevalente, che deve invece
spettare al personale esterno.
Imponendo alla Regione un onere organizzativo e finanziario
indeterminato e ingiustificato, tale disposizione determina
un'illegittima interferenza con la competenza regionale residuale in
materia di organizzazione degli uffici, con il principio
dell'equilibrio di bilancio regionale e, infine, con l'autonomia
finanziaria dell'ente nell'allocazione delle spese.
10.5.- Sulla scorta dei rilievi svolti, deve in conclusione
essere dichiarata l'illegittimità costituzionale del secondo periodo
dell'art. 1, comma 2, del d.l. n. 150 del 2020, come convertito,
nella parte in cui non prevede che al prevalente fabbisogno della
struttura commissariale provveda direttamente lo Stato e nella parte
in cui, nell'imporre alla Regione di mettere a disposizione del
commissario ad acta un contingente di venticinque unità di
personale, stabilisce che tale entità costituisce un dato «minimo»
anzichè «massimo».
10.6.- Restano assorbite le ulteriori censure rivolte
all'impugnato art. 1, comma 2, ad eccezione di quella sulla leale
collaborazione, da dichiararsi non fondata per le stesse ragioni che
verranno esposte di seguito.
11.- Le altre censure che attengono al restante complesso degli
artt. 2, commi 1 e 2, 3, comma 1, 6, comma 2, e 7, commi 1, 3 e 4,
del d.l. n. 150 del 2020, come convertito, non sono fondate.
Tali disposizioni introducono, infatti, misure straordinarie
volte a rafforzare i precipui poteri del commissario ad acta nella
perdurante sussistenza di una situazione estremamente critica nella
sanità calabrese e pongono precetti che - in questo caso - sono
funzionali allo scopo dell'erogazione dei LEA e del raggiungimento
degli obiettivi economico-finanziari.
È pertanto decisiva, al fine del rigetto delle questioni in
discorso, la considerazione che le norme in esame risultano
fisiologicamente ascrivibili al potere sostitutivo di cui all'art.
120, secondo comma, Cost., nonchè alla competenza statale nella
materia della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
(art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.) concernenti il diritto
alla salute e ai principi fondamentali della materia del
coordinamento della finanza pubblica (art. 117, terzo comma, Cost.).
Nemmeno esse si pongono in contrasto con il principio di leale
collaborazione perchè, come questa Corte ha costantemente precisato,
la disciplina dei piani di rientro dai disavanzi sanitari e dei
relativi commissariamenti è connotata da «un costante confronto
collaborativo tra il livello statale e quello regionale, la cui sede
di elezione è rappresentata dall'azione congiunta del "Comitato
paritetico permanente per la verifica dei Livelli essenziali di
assistenza" e del "Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti"
regionali [...]: organismi la cui stessa composizione, improntata a
una compenetrazione tra la componente statale e quella regionale,
garantisce di per sè il pieno coinvolgimento della Regione in merito
all'analisi dell'andamento del proprio piano di rientro» (sentenza n.
200 del 2019; nello stesso senso, sentenza n. 233 del 2019).
Si tratta di principi che devono essere qui ribaditi e che
comportano l'infondatezza della doglianza della ricorrente: la
partecipazione della Regione al percorso di risanamento risulta,
infatti, assicurata dall'evidenziato confronto con lo Stato in sede
di verifica dell'attuazione del piano.
Peraltro, va anche considerato che, con il motivo in esame, a ben
vedere la ricorrente lamenta l'omessa previsione di forme di
interlocuzione non tanto nella fase a valle, attuativa delle singole
norme introdotte dal d.l. n. 150 del 2020, come convertito, quanto
nella fase a monte, relativa cioè all'adozione dello stesso.
A sostegno della rilevata non fondatezza della censura, viene
quindi in considerazione il costante orientamento di questa Corte
secondo cui «il principio di leale collaborazione non è applicabile
alle procedure legislative, ove non imposto direttamente dalla
Costituzione» (ex plurimis, da ultimo, sentenza n. 37 del 2021).
11.1.- In forza delle argomentazioni che precedono, le questioni
di legittimità costituzionale che investono, nel loro insieme, gli
artt. 2, commi 1 e 2, 3, comma 1, 6, comma 2, e 7, commi 1, 3 e 4,
del d.l. n. 150 del 2020, come convertito, per violazione degli artt.
5, 117, terzo e quarto comma, 120, secondo comma, e 121 Cost.,
nonchè del principio di leale collaborazione, non sono fondate.
12.- Quanto poi alle altre specifiche doglianze che attengono
alle singole disposizioni, vanno dichiarate non fondate le questioni
di legittimità costituzionale promosse nei confronti degli artt. 2,
commi 1 e 2, e 7, comma 4, impostate sull'assunto che tali
disposizioni afferiscano alla materia della «tutela della salute»
incidendo, in particolare, sull'assetto della dirigenza sanitaria
delineato dal d.lgs. n. 171 del 2016.
Quella della ricorrente è, infatti, una prospettazione
riduttiva, poichè le norme denunciate, senza dubbio speciali
rispetto alla disciplina generale dettata dal decreto legislativo
appena citato, vanno piuttosto ricondotte in via prevalente a titoli
di competenza esclusiva statale, sia perchè concernenti l'esercizio
del potere sostitutivo di cui all'art. 120, secondo comma, Cost., sia
perchè ascrivibili alla materia della «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (art.
117, secondo comma, lettera m, Cost.).
In particolare, la previsione della nomina dei commissari
straordinari da parte del commissario ad acta e quella, ad essa
strumentale, che fa cessare dalle funzioni gli organi eventualmente
nominati dalla Regione dopo la scadenza dell'efficacia delle
disposizioni del d.l. n. 35 del 2019, come convertito, esprimono la
finalità di assicurare un idem sentire nell'attuazione del piano di
rientro e, in questa prospettiva, rafforzano l'esercizio del potere
sostitutivo statale, a fronte dei risultati negativi del modello di
direzione aziendale di nomina regionale nella gestione
economico-finanziaria degli enti del SSR e nella erogazione dei LEA.
13.- Le questioni di legittimità costituzionale aventi ad
oggetto l'art. 3, comma 1, sono inammissibili.
13.1.- Con riferimento alla denunciata violazione degli artt.
117, terzo comma, e 121 Cost., la ricorrente non ha, infatti,
sufficientemente chiarito le ragioni del lamentato contrasto, dal
momento che, in entrambi gli atti introduttivi, ha sostenuto che la
disposizione in discorso costituirebbe «norma non di principio, ma di
estremo dettaglio in materia di legislazione concorrente» senza,
tuttavia, specificare di quale materia si tratterebbe. Nè tale
carenza è colmata dal richiamo, operato dalla difesa regionale, a
due pronunce di questa Corte (sentenze n. 166 del 2019 e n. 43 del
2011), giacchè queste si riferiscono alla materia
dell'organizzazione amministrativa regionale, riconducibile alla
competenza residuale di cui all'art. 117, quarto comma, Cost. e non a
quella concorrente di cui all'evocato art. 117, terzo comma, Cost.
La censura è, pertanto, oscura e contraddittoria, con
conseguente preclusione dell'esame nel merito (da ultimo, sentenza n.
115 del 2021).
Anche le questioni promosse in riferimento agli artt. 81, quarto
(recte: terzo) comma, 117 e 119 Cost. sono inammissibili.
Infatti, sotto un primo profilo, la ricorrente afferma in maniera
generica e assertiva che il ricorso alla Consip spa «p[otrebbe]
avvenire senza limiti di costo», ma non argomenta ulteriormente al
riguardo, specialmente con riferimento alle spese degli ipotetici
contenziosi che deriverebbero dalle procedure curate da tale centrale
di committenza.
Inoltre, la censura non chiarisce in che modo la norma - che non
istituisce nuovi uffici nè amplia le funzioni di strutture
esistenti, limitandosi a richiedere il ricorso a centrali di
committenza - comporterebbe nuovi e diretti oneri, necessariamente
soggetti all'obbligo di copertura.
La lacuna motivazionale ora rilevata porta, altresì, a ritenere
del tutto insufficiente anche la dimostrazione della ridondanza sulle
competenze regionali ritenute lese.
14.- Infine, le censure che hanno ad oggetto l'art. 6, comma 2,
sono fondate in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma,
Cost., in relazione alle materie «tutela della salute» e
«coordinamento della finanza pubblica», per le ragioni di seguito
precisate.
Ad avviso della ricorrente, la norma in esame, nelle suddette
materie di competenza concorrente, non consentirebbe «alla Regione
l'equilibrio di bilancio, rendendo sostanzialmente non percepibili
somme aggiuntive», benchè indicate «come indispensabili» a risolvere
i problemi del SSR, «ponendo così un ostacolo al riequilibrio della
situazione calabrese determinata dall[o] stesso Stato» e di fatto
irragionevolmente stabilizzando un metodo che avrebbe l'effetto di
determinare l'automatica «estensione per almeno un altro biennio del
commissariamento».
La doglianza regionale coglie, in relazione ai suddetti
parametri, una contraddizione insita nella puntuale condizione
prescritta dalla norma impugnata, dal momento che la finalità del
«contributo di solidarieta'» in essa previsto è espressamente quella
di consentire - previa sottoscrizione di un accordo tra Stato e
Regioni - «interventi di potenziamento del servizio sanitario
regionale stante la grave situazione economico-finanziaria e
sanitaria presente nella regione Calabria» (così il comma 1 del
medesimo art. 6).
Tuttavia la «erogazione della somma» di sessanta milioni di euro
«per ciascuno degli anni 2021, 2022 e 2023», in cui si sostanzia un
contributo ritenuto dallo stesso legislatore necessario al fine di
risollevare la situazione del SSR della Calabria, è resa possibile
unicamente in forza della presentazione e approvazione, che competono
al commissario ad acta di nomina statale, del programma operativo di
prosecuzione del piano di rientro per il periodo 2022-2023.
In questi termini la norma censurata esclude implicitamente
l'erogazione del contributo nell'ipotesi parimenti prevista dalla
legislazione in materia all'art. 2, comma 88, secondo e terzo
periodo, della legge n. 191 del 2009: «[e'] fatta salva la
possibilità per la regione di presentare un nuovo piano di rientro
ai sensi della disciplina recata dal presente articolo. A seguito
dell'approvazione del nuovo piano cessano i commissariamenti, secondo
i tempi e le procedure definiti nel medesimo piano per il passaggio
dalla gestione straordinaria commissariale alla gestione ordinaria
regionale».
Va ricordato che questa Corte, con specifico riferimento alla
Regione Calabria, ha precisato che le competenze regionali devono
ritenersi «temporaneamente ed eccezionalmente "contratte"», in
funzione e «nei limiti necessari ad evitare che, in parti del
territorio nazionale, gli utenti debbano assoggettarsi ad un regime
di assistenza sanitaria inferiore, per quantità e qualità, a quello
ritenuto intangibile dallo Stato» (sentenza n. 233 del 2019).
Da questo punto di vista, non appare ragionevole ed è insieme
lesivo delle evocate competenze regionali, nonchè dell'equilibrio di
bilancio di cui all'art. 97, primo comma, Cost., costringere
l'autonomia regionale fino a tutto il 2023 al solo proseguimento
della soggezione al potere sostitutivo statale, escludendo quindi
l'ipotesi che questa possa recuperare il ruolo che le è proprio.
L'approvazione di un nuovo piano di rientro e l'approvazione del
programma operativo di prosecuzione del commissariamento
costituiscono, del resto, fattispecie equiparabili, poichè il primo,
come il secondo, deve contenere misure atte a garantire sia
l'erogazione dei LEA, sia l'equilibrio di bilancio sanitario (come
richiesto dall'art. 2, comma 77, della legge n. 191 del 2009) e, se
ritenuto adeguato e quindi approvato dal Consiglio dei ministri (ai
sensi del successivo comma 79 dell'art. 2 appena citato), è
immediatamente efficace, esecutivo e vincolante per la Regione.
Ai fini considerati dalla norma impugnata, il nuovo piano
proposto dalla Regione - che peraltro rappresenta una via d'uscita di
cui dovrebbe farsi promotrice la stessa azione commissariale -
assolve dunque la medesima funzione del programma operativo
predisposto dal commissario ad acta e pertanto, qualora riconosciuto
idoneo dal Consiglio dei ministri, garantirebbe in egual modo, ma in
una forma più rispettosa dell'autonomia regionale, la destinazione
del contributo finanziario alle stesse finalità avute di mira dal
legislatore statale attraverso la previsione di un contributo di
solidarietà.
Deve quindi essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 2, del d.l. n. 150 del 2020, come convertito,
nella parte in cui non prevede che l'erogazione del contributo di
solidarietà consegua, in alternativa, anche alla presentazione da
parte della Regione e all'approvazione da parte dello Stato di un
nuovo piano di rientro in base a quanto previsto dall'art. 2, comma
88, della legge n. 191 del 2009.
Restano assorbite le ulteriori questioni.
15.- Da ultimo, deve essere disattesa la richiesta della Regione
di autorimessione delle questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2, commi 88 e 88-bis, della legge n. 191 del 2009,
giacchè, come emerge dalla motivazione che precede, tali questioni
non sono rilevanti ai fini della decisione, non rivestendo carattere
di pregiudizialità. Sebbene, infatti, l'art. 1, comma 1, del d.l. n.
150 del 2020, come convertito, assegni al commissario ad acta il
compito di attuare gli obiettivi previsti nei programmi operativi di
prosecuzione del piano di rientro, questa specifica previsione non è
oggetto di impugnativa e, soprattutto, l'efficacia dei suddetti
programmi, con cui nella Regione Calabria sta proseguendo il piano di
rientro, costituisce un mero presupposto per l'applicazione delle
norme denunciate, ma non coinvolge direttamente il contenuto
precettivo di queste.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2,
del decreto-legge 10 novembre 2020, n. 150 (Misure urgenti per il
rilancio del servizio sanitario della regione Calabria e per il
rinnovo degli organi elettivi delle regioni a statuto ordinario),
convertito, con modificazioni, nella legge 30 dicembre 2020, n. 181,
nella parte in cui non prevede che al prevalente fabbisogno della
struttura commissariale provveda direttamente lo Stato e nella parte
in cui, nell'imporre alla Regione di mettere a disposizione del
commissario ad acta un contingente di venticinque unità di
personale, stabilisce che tale entità costituisce un «minimo»
anzichè un «massimo»;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2,
del d.l. n. 150 del 2020, come convertito, nella parte in cui non
prevede, in alternativa alla presentazione e approvazione del
programma operativo di prosecuzione del piano di rientro per il
periodo 2022-2023, l'approvazione del nuovo piano di rientro
presentato dalla Regione ai sensi dell'art. 2, comma 88, secondo
periodo, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge finanziaria 2010)»;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 2, 2, commi 1 e 2, 3, comma 1, 6,
comma 2, e 7, commi 1, 3 e 4, del d.l. n. 150 del 2020, come
convertito, promosse dalla Regione Calabria, in riferimento all'art.
136 della Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 2, 2, commi 1 e 2, 3, comma 1, 6,
comma 2, e 7, commi 1, 3 e 4, del d.l. n. 150 del 2020, come
convertito, promosse dalla Regione Calabria, in riferimento agli
artt. 32, 81, 118 e 119 Cost., con i ricorsi indicati in epigrafe;
5) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, del d.l. n. 150 del 2020, come
convertito, promosse dalla Regione Calabria, in riferimento agli
artt. 81, terzo comma, 117, 119 e 121 Cost., con i ricorsi indicati
in epigrafe;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, del d.l. n. 150 del 2020, come
convertito, promossa dalla Regione Calabria, in riferimento al
principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in
epigrafe;
7) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 2, commi 1 e 2, 3, comma 1, 6, comma 2, e
7, commi 1, 3 e 4, del d.l. n. 150 del 2020, come convertito,
promosse dalla Regione Calabria, in riferimento agli artt. 5, 117,
terzo e quarto comma, 120, secondo comma, e 121 Cost., nonchè al
principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in
epigrafe;
8) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 1 e 2, e 7, comma 4, del d.l. n.
150 del 2020, come convertito, promosse dalla Regione Calabria, in
riferimento agli artt. 5, 117, terzo comma, 120 e 121 Cost., con i
ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2021.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE