1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 8-9-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 427 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 febbraio 1999
N. 427 Ordinanza emessa il 17 febbraio 1999 dal T.A.R. della Lombardia sul ricorso proposto da Lombardo Consolato contro il comune di Milano ed altra Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Edilizia residenziale pubblica - Regione Lombardia - Decadenza dall'assegnazione di alloggio del titolare di diritto di proprieta' o di diritto reale di godimento su uno o piu' alloggi o immobili, ovunque, ubicati produttivi di reddito pari all'ammontare del canone di locazione determinato ai sensi della legge n. 392/1978 - Violazione dei principi stabiliti dalla legislazione statale in materia - Ingiustificata discriminazione degli assegnatari di alloggio in base alla provenienza dei redditi. (Legge regionale 5 dicembre 1983, n. 91, art. 2, primo comma, lett. D), e art. 22, primo comma, lett. E)). (Cost., art. 3). (099C0818) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 8-9-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3235 del 1998
proposto da Lombardo Consolato rappresentato e difeso dall'avv. Mirco
Rizzoglio, presso il sui studio è elettivamente domiciliato in
Milano, via G. Bellezza n. 9;
Contro il comune di Milano, in persona del sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Maria Rita Surano e Irma
Marinelli, presso cui è elettivamente domiciliato in Milano, via
della Guastalla, 8, negli uffici dell'avvocatura comunale e contro
A.L.E.R. - Azienda lombarda edilizia residenziale Milano, non
costituita in giudizio per l'annullamento del provvedimento 4 giugno
1998 (n. prot. 546/1998 di Reg. "B", settore Patrimonio E.R.P. e
assegnazione alloggi), notificato il 1 luglio 1998, con cui il
direttore del settore ha dichiarato la decadenza del ricorrente
dall'assegnazione dell'alloggio n. 65 sito in Milano, via dei Larici
n. 12, e la risoluzione di diritto del contratto di locazione,
intimando il rilascio dell'alloggio stesso; nonchè, ove occorra,
dello statuto comunale nella parte in cui attribuisce ai dirigenti
l'adozione dei provvedimenti corrispondenti alle attribuzioni della
struttura di appartenenza;
Visto il ricorso, notificato il 31 luglio e depositato il 18 agosto
1998;
Visti l'atto di costituzione in giudizio e la memoria difensiva del
comune di Milano;
Visti gli atti e i documenti di causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 17 febbraio 1999, relatore il
dott. Carmine Spadavecchia, gli avv.ti Rizzoglio e Marinelli;
Considerato quanto segue:
Fatto e diritto
1. - Con provvedimento dirigenziale in data 4 giugno 1998 il
ricorrente, assegnatario di un alloggio di edilizia residenziale
pubblica sito in Milano, via dei Larici n. 12, è stato dichiarato
decaduto dall'assegnazione ai sensi dell'art. 22, lettera e), della
legge regionale 5 dicembre 1983 n. 91, con conseguente risoluzione
del rapporto locatizio, per la perdita di uno dei requisiti
soggettivi previsti per l'accesso all'edilizia pubblica, in quanto
titolare di un reddito immobiliare superiore al limite segnato
dall'art. 2, comma 1, lettera d), della legge stessa.
Il provvedimento è stato impugnato per i seguenti motivi:
a) incompetenza, in quanto il potere di dichiarare la decadenza
spetterebbe alla giunta comunale e non ai dirigenti;
b) violazione dell'art. 2 della legge n. 457/1978 e della
deliberazione del C.I.P.E. 13 marzo 1995, incostituzionalità sotto
svariati profili dell'art. 2, comma 1, lettera d) della legge
regionale n. 91/1983 con riferimento agli artt. 3, 117, 118 della
Costituzione;
c) violazione dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241,
eccesso di potere per carenza di motivazione, erronea valutazione dei
presupposti, difetto di istruttoria, disparità di trattamento,
contraddittorietà ed ingiustizia manifesta, in quanto il
provvedimento non lascerebbe comprendere quale sia il parametro di
riferimento utilizzato per stabilire "l'ammontare del canone di
locazione di un alloggio adeguato con condizione medie abitative" il
cui superamento comporta la decadenza dall'assegnazione.
Il comune di Milano, costituito in giudizio, ha controdedotto.
Con sentenza parziale n. 911/99 in data 22 marzo 1999 questa
Sezione ha respinto i motivi sub a) e c), senza tuttavia definire il
giudizio in quanto l'esame del motivo sub b) postula la preliminare
soluzione di questioni di legittimità costituzionale, che il
collegio ritiene rilevanti e non manifestamente infondate per le
ragioni che seguono.
2. - La legge regionale della Lombardia 5 dicembre 1983, n. 91
disciplina l'assegnazione e la gestione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica. L'art. 22, comma 1, lettera e)prevede la
decadenza dall'assegnazione qualora l'assegnatario perda i requisiti
soggettivi necessari per ottenere l'alloggio.
Il requisito la cui perdita ha determinato, nel caso in esame, la
decadenza è quello previsto dall'art. 2, comma 1, lettera d) della
stessa legge, che (nel testo modificato dall'art. 2 della legge
regionale 4 maggio 1990 n. 28) consente di accedere all'edilizia
pubblica a "chi non sia titolare del diritto di proprietà o di altri
diritti reali di godimento su uno o più alloggi, ovvero su altri
beni immobili, ubicati in qualsiasi località, che consentano un
reddito almeno pari all'ammontare del canone di locazione,
determinato ai sensi della legge 27 luglio 1978, n. 392, concernente
"Disciplina delle locazioni di immobili urbani e successive
modificazioni e integrazioni", di un alloggio adeguato con condizioni
medie abitative, come definite al successivo secondo comma;
l'ammontare di tale canone di locazione è determinato dal comune in
sede di indizione del bando di concorso in conformità ai
coefficienti di cui al successivo secondo comma".
Il comune ha dichiarato la decadenza del ricorrente, assegnatario
perchè dalle dichiarazioni dei redditi del medesimo e del coniuge,
relative agli anni 1994, 1995, 1996, risultavano redditi immobiliari
superiori all'ammontare del canone teorico calcolato dalla Regione,
ai sensi della legge n. 392/1978, in relazione ad un alloggio
adeguato al nucleo familiare dell'assegnatario.
3. - Va premesso che nel riparto delle competenze delineato dal
d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, le funzioni amministrative concernenti
la determinazione dei criteri per le assegnazioni di alloggi di
edilizia residenziale pubblica e per la fissazione dei relativi
canoni erano riservate allo Stato (art. 88, n. 13), che ne aveva
demandato il compito al CIPE (art. 2, secondo comma, legge 5 agosto
1978, n. 457).
La legge regionale 5 dicembre1983, n. 91, di cui il comune ha fatto
applicazione nel caso in esame, è stata appunto emanata in seguito
alla deliberazione 19 novembre 1981 (Gazzetta Ufficiale 19 dicembre
1981, n. 348) con la quale il CIPE ebbe a fissare "i principi
direttivi cui le regioni debbono uniformarsi nell'esercizio della
loro attività legislativa in materia di assegnazione e locazione
degli alloggi e di fissazione dei canoni".
Di recente il CIPE, con deliberazione 13 marzo 1995 (Gazzetta
Ufficiale 27 maggio 1995, n. 122), ha innovato parzialmente la
disciplina dei requisiti per l'assegnazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica e dei casi nei quali l'assegnazione può
costituire oggetto di annullamento o di revoca.
Detta delibera prevede come requisito negativo per l'assegnazione
(e, correlativamente come causa di decadenza) la proprietà,
l'usufrutto, l'uso, l'abitazione di un "alloggio adeguato alle
esigenze del nucleo familiare" (punto 3.1, lettera c); nessuna
rilevanza attribuisce invece alla titolarità di redditi di natura
immobiliare, se non in quanto concorrano a determinare un reddito
complessivo superiore al limite stabilito per accedere all'edilizia
abitativa pubblica.
La deliberazione 13 marzo 1995 del CIPE assegnava alle regioni un
termine di sei mesi per l'adeguamento delle normative regionali. Il
termine è stato successivamente prorogato dallo stesso CIPE,
dapprima con delibera 21 dicembre 1995 (Gazzetta Ufficiale 22
febbraio 1995, n. 44), quindi con delibera 20 dicembre 1996 (Gazzetta
Ufficiale 14 febbraio 1997, n. 37), che lo ha differito di ulteriori
quattro mesi dalla data della sua pubblicazione.
Il termine è venuto dunque a scadere il 14 giugno 1997 senza che
la regione Lombardia abbia legiferato in materia.
È dubbio peraltro che l'obbligo per le regioni di uniformarsi ai
criteri dettati dallo Stato (e per esso dal CIPE) persista dopo il
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, che tra le funzioni
conferite alle regioni ed agli enti locali annovera quelle relative
"alla fissazione dei criteri per l'assegnazione degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica destinati all'assistenza abitativa,
nonchè alla determinazione dei relativi canoni" (art. 60, lettera
e).
In ogni caso, la normativa regionale vigente rimane ferma sino a
quando non venga adeguata o innovata dallo stesso legislatore
regionale ai sensi dell'art. 2 della legge-delega 15 marzo 1997, n.
59, concernente la disciplina legislativa delle funzioni conferite
alle regioni. Il che rende rilevante la questione di
costituzionalità della norma regionale applicata dal comune.
4. - Un ulteriore, concorrente profilo di rilevanza discende dal
rilievo che il provvedimento di decadenza scaturisce dalla situazione
reddituale del ricorrente relativa (anche) ad annualità antecedenti
la deliberazione 13 marzo 1995 del CIPE.
Quali che possano ritenersi la portata e gli effetti di questa
delibera nel periodo in cui essa è rimasta in vigore senza ricevere
attuazione da parte del legislatore regionale, è avviso del collegio
che i nuovi criteri fissati dal CIPE non possano operare
retroattivamente, sicchè con riguardo al periodo anteriore resta
comunque applicabile la normativa regionale della cui
costituzionalità si ha motivo di dubitare.
Sebbene formalmente unico, il provvedimento di decadenza si regge
infatti su una pluralità di presupposti autonomi, quante sono le
situazioni di "supero-reddito" riscontrate nel volgere degli anni,
ciascuna delle quali può costituire causa di risoluzione del
rapporto secondo la legge del tempo in cui si è verificata.
Ciò indipendentemente da ogni questione sulla natura dichiarativa
o costitutiva del provvedimento di decadenza, che ha natura vincolata
e comporta il potere-dovere dell'Amministrazione di pronunciare la
decadenza anche in relazione a situazioni risalenti, applicando a
ciascuna di esse la normativa del tempo in cui è venuta in essere.
Anche sotto questo profilo appare dunque rilevante la questione di
costituzionalità, la cui non manifesta infondatezza emerge dalle
considerazioni che seguono.
5. - La legge regionale estromette dall'alloggio soggetti che,
indipendentemente dal reddito complessivo di cui godono, siano
titolari, in qualsiasi località del territorio nazionale, di
immobili da cui sia ricavabile un reddito pari al canone di locazione
di un alloggio adeguato alle loro esigenze abitative, determinato ai
sensi della legge n. 392 del 1978.
La norma appare di dubbia legittimità sotto vari profili, tutti
riconducibili peraltro all'art. 3 della Costituzione, in relazione
tanto al principio di uguaglianza quanto al principio di
ragionevolezza.
5.1. - Sotto un primo profilo, va rilevato che, posto un limite di
reddito come indice dello stato di bisogno per l'ammissione a certe
prestazioni sociali, dovrebbe essere del tutto irrilevante il
riferimento alla natura ed alla provenienza di tale reddito.
In base a questo principio è stato considerato costituzionalmente
illegittimo l'art. 43, comma 2, della legge 30 aprile 1969, n. 153,
nella parte in cui, per l'ipotesi di redditi del genitore "a carico"
non derivanti esclusivamente da pensione, stabiliva un limite
ostativo al conseguimento degli assegni familiari, diverso da quello
previsto per l'ipotesi di redditi provenienti da sola pensione (Corte
cost. 14 gennaio 1986, n. 8).
5.2. - Se poi si ritenesse giustificato attribuire autonoma
rilevanza al patrimonio da cui il reddito deriva, non si vede per
quale ragione debbano essere considerati soltanto i diritti reali su
beni immobili e non anche altre componenti del patrimonio (depositi
bancari, titoli azionari e obbligazionari, ecc.), che costituiscono
indici di ricchezza non meno rilevanti della proprietà immobiliare,
la quale è per giunta gravata da un trattamento fiscale e da oneri
di manutenzione che non sembrano legittimare un trattamento deteriore
della stessa, ai fini in questione rispetto ad altre forme di
investimento.
5.3. - Sotto altro profilo, appare del tutto inadeguato il
parametro di valutazione del reddito immobiliare, che la norma
regionale - in un regime delle locazioni ormai svincolato dall'"equo
canone", sostanzialmente superato dall'introduzione dei c.d. patti in
deroga (art. 11, d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito in legge 8
agosto 1992, n. 359) - continua a ragguagliare al canone di locazione
di un alloggio in condizioni abitative medie "determinato ai sensi
della legge n. 392 del 1978", e dunque ad un parametro avulso dalla
realtà giuridica ed economica, e ormai incapace di riflettere le
condizioni effettive del mercato locativo e l'andamento dei canoni
correnti.
Basti considerare che la regione Lombardia, come risulta dalle
tabelle prodotte dal comune (doc. 14) ha determinato il canone di
locazione di un alloggio medio, per un nucleo familiare di due
persone, nell'ambito di comuni con popolazione superiore a 400.000
abitanti, in misura pari a: L. 1.611.675 (per l'anno 1994); L.
1.661.423 (anno 1995); L. 1.742.294 (anno 1996); L. 1.799.740 (anno
1997); L. 1.823.916 (anno 1998).
Si tratta di importi palesemente e notoriamente "fuori mercato",
del tutto insufficienti ad assicurare un'abitazione ad un nucleo
familiare di due persone in un comune di grandi dimensioni e ad alta
tensione abitativa.
Sebbene poi lo scrutinio di costituzionalità investa il criterio
astratto a prescindere dalla varietà dei casi concreti, merita
riflettere sulla circostanza che neppure i redditi immobiliari
dichiarati dal ricorrente e dal coniuge (L. 1.876.000 per il 1994; L.
2.222.000 per il 1996), di poco superiori all'equo canone ipotetico,
sono tali da rendere attendibile la possibilità di un loro proficuo
reimpiego nella locazione di un alloggio sul libero mercato.
A diverse conclusioni si potrebbe pervenire se la legge regionale
ponesse a confronto il valore locativo complessivo degli immobili in
proprietà (come del resto disponeva la delibera CIPE 19 novembre
1981, punto 3, lettera d)) col valore locativo di un alloggio
adeguato alle esigenze del nucleo familiare, riferendo l'uno e
l'altro valore alle reali condizioni del mercato.
Ma così non è. L'art. 2, primo comma, lettera d) della legge
regionale n. 91/83 pone a confronto il reddito immobiliare
dichiarato, anche quando coincide con la mera rendita catastale (come
nel caso di specie), e l'equo canone di un alloggio "adeguato": due
valori non omogenei e per giunta estranei alla realtà del mercato.
5.4. - Un'ultima riflessione è suggerita dal raffronto tra la
causa di decadenza collegata a redditi immobiliari e quella derivante
dal possesso di altri redditi. Mentre il titolare di redditi
immobiliari decade dall'assegnazione qualora tale reddito superi il
limite stabilito in base alla legge n. 392/1978, il percettore di
redditi di altra natura incorre nella decadenza solo qualora questi
superino il doppio del limite per l'accesso all'edilizia
sovvenzionata (cfr. art. 22, comma primo, lettera f) legge regionale
n. 91/1983).
Dunque la legge regionale, pur prendendo in considerazione la
proprietà di immobili, o la titolarità di diritti reali di
godimento sugli stessi, esclusivamente in ragione della loro
redditività (e non in quanto suscettibili di soddisfare direttamente
le esigenze abitative dell'interessato come avviene nella diversa
ipotesi contemplata dalla lettera c) dello stesso art. 2 legge
regionale n. 91/1983, non rilevante nel presente caso), finisce poi
per discriminare quel reddito rispetto agli altri di diversa
provenienza, con il risultato che a parità di reddito complessivo la
relativa composizione si rivela determinante ai fini della
estromissione dell'assegnatario.
6. - Le considerazioni esposte inducono il collegio a ritenere
irragionevole e discriminatoria la considerazione separata dei
redditi immobiliari rispetto agli altri cespiti e la loro
valorizzazione secondo criteri tuttora collegati alla legge n.
392/1978.
Su tali premesse, si deve sospendere il giudizio e rimettere alla
Corte costituzionale, in quanto rilevante e non manifestamente
infondata, in relazione all'art. 3 della Costituzione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma, lettera d) e
dell'art. 22, primo comma, lettera e) della legge regionale della
Lombardia 5 dicembre 1983, n. 91.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
all'art. 3 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, primo comma, lettera d), e dell'art. 22,
primo comma, lettera e), della legge regionale della Lombardia 5
dicembre 1983, n. 91;
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al presidente della giunta
regionale e comunicata al Presidente del Consiglio regionale della
Lombardia.
Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del 17 febbraio
1999. Il presidente: Barbieri Il consigliere estensore: Spadavecchia
99C0818