1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 10-8-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 16 maggio - 2 agosto 2011
Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (merito) depositato in cancelleria il 2 agosto 2011 . Reati ministeriali - Indagini poste in essere dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano e richiesta di giudizio immediato del G.I.P. presso la medesima Procura nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri (membro della Camera dei deputati) - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dalla Camera dei deputati contro la Procura della Repubblica ed il G.I.P. del Tribunale di Milano - Denunciata violazione da parte delle autorita' giudiziarie procedenti dell'obbligo di trasmissione degli atti al Collegio dei reati ministeriali, di cui all'art. 6 della legge costituzionale n. 1 del 1989 - Conseguente menomazione delle attribuzioni costituzionali spettanti alla Camera dei deputati, in ordine alla qualificazione del reato addebitato nonche' all'esercizio della potesta' autorizzatoria, di cui all'art. 96 Cost. e all'art. 9, comma 3, della citata legge costituzionale, in base alla valutazione se "l'inquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente interesse pubblico nell'esercizio della funzione di governo" - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano di avviare ed esperire indagini nei confronti del Presidente de Consiglio dei ministri in carica, nonche' di procedere alla richiesta di giudizio immediato nei confronti dello stesso. - Richiesta di giudizio immediato della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano del 9 febbraio 2011; Decreto di giudizio immediato del Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Milano-Sezione GIP del 15 febbraio 2011. - Costituzione, art. 96; legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, artt. 6 e 9, comma 3. (011C0536) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 10-8-2011)

Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
della Camera dei deputati, in persona del presidente on. Gianfranco
Fini, come da deliberazione dell'Assemblea della Camera dei Deputati
in data 5 aprile 2011, rappresentato e difeso, in virtù di procura
ad litem per notar Paolo Silvestro, in Roma, rep. n. 92983 del 16
maggio 2011, dall'avv. prof. Roberto Nania, ed elettivamente
domiciliato presso il suo studio in Roma, Via Carlo Poma n. 2;
Nei confronti:
della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano, in
persona del Procuratore della Repubblica;
del Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di
Milano - Sezione Giudice per le indagini preliminari;
In relazione:
alle indagini poste in essere dalla Procura della Repubblica
presso il Tribunale di Milano nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri in carica nonchè membro della Camera dei
deputati on. Silvio Berlusconi (nell'ambito del procedimento penale
n. 55781/2010 R.G.N.R.), nonchè alla richiesta di giudizio
immediato, di cui al decreto del GIP di seguito indicato, presentata
dalla medesima Procura in data 9 febbraio 2011 (nell'ambito del
procedimento penale n. 5657/11 R.G.N.R.), relativamente al contestato
delitto di concussione, omettendo di trasmettere gli atti al Collegio
per i reati ministeriali ai sensi dell'art. 6 della legge
costituzionale n. 1/1989, in tal modo precludendo alla competente
Camera dei deputati l'esercizio delle proprie attribuzioni
costituzionali in materia di cui all'art. 96 Cost. ed alla legge
costituzionale n. 1 del 1989, e comunque senza dare la comunicazione
di sua spettanza alla Camera medesima;
al decreto di giudizio immediato, in data 15 febbraio 2011, del
Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Milano -
Sezione GIP nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
in carica on. Silvio Berlusconi (nell'ambito del procedimento n.
1297/11 R.G.G.I.P.), col quale, in relazione al contestato delitto di
concussione, affermandone nella specie la natura non ministeriale, ha
omesso di rilevare la necessaria attivazione del Collegio per i reati
ministeriali con i provvedimenti del caso, in tal modo precludendo
alla competente Camera dei deputati l'esercizio delle proprie
attribuzioni costituzionali in materia di cui all'art. 96 Cost. ed
alla legge costituzionale n. 1 del 1989, e comunque senza adottare i
provvedimenti opportuni al fine di dare alla Camera medesima la
comunicazione di sua spettanza.

Fatto

1. - In occasione della ricezione da parte della Camera dei
deputati in data 14 gennaio 2011 della domanda di autorizzazione
avanzata dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano
ad eseguire perquisizioni domiciliari (nell'ambito del procedimento
penale n.55781/2010 RGNR, per i delitti di cui agli artt.317, 61 n.2,
81 cpv. e 600-bis comma 2, del codice penale), integrata in data 26
gennaio 2011 con atti trasmessi dalla stessa Procura, la Camera
veniva ad apprendere, come si poteva leggere nella medesima
richiesta, che, in relazione al citato procedimento penale, «questo
ufficio sta svolgendo indagini (...) nei confronti di (...) On.Silvio
Berlusconi».
La Giunta per le autorizzazioni a procedere,relazione di
maggioranza, rilevava, con specifico riguardo al contestato reato di
concussione di cui all'art. 317 c.p., come a fronte della omissione
da parte della Procura «di qualsivoglia argomentazione circa la non
ministerialita'», fosse prospettabile, in forza di una molteplicità
di elementi, «l'ipotesi che si versi nel reato ministeriale». Si
evidenziava pertanto «che la competenza primaria a qualificare come
ministeriale il reato sia essenzialmente attribuita dalla legge al
tribunale dei ministri (...) ciò quanto meno per i fatti per i quali
sussista un ragionevole dubbio circa il ricorrere di questo
requisito»; si osservava altresì che «l'attivazione della procedura
di rimessione al Tribunale dei ministri ha, nella sistematica del
procedimento, la funzione di garantire l'interesse costituzionalmente
tutelato delle Camere ad operare un'autonoma valutazione sulla
ministerialità del reato rispetto a quella operata dalla
magistratura, garanzia che è totalmente esclusa se quel Tribunale
non venga attivato».
Conseguentemente, la Giunta proponeva di deliberare che «la
Camera restituisca gli atti all'autorità giudiziaria procedente»:
proposta che in data 3 febbraio 2011 veniva accolta dall'Assemblea
della Camera dei deputati.
In data 1° marzo 2011, perveniva alla Presidenza della Camera una
missiva, con relativi allegati, sottoscritta da tre Presidenti di
Gruppo, recante la richiesta alla Camera dei deputati di «accertare
la sussistenza delle condizioni per sollevare un conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato davanti alla Corte
costituzionale, a tutela delle prerogative delle Camera lese
...dall'operato omissivo della magistratura procedente (procura della
repubblica e giudice per le indagini preliminari di Milano) nei
confronti dell'onorevole Silvio Berlusconi».
Ricollegandosi alla precedente decisione in ordine alla
restituzione degli atti alla Procura di Milano, ci si doleva del
fatto che la decisione medesima «non ha sortito alcun effetto (gli
atti - come noto - non sono stati trasmessi al tribunale dei
ministri)», e che anzi il giudice per le indagini preliminari si
fosse espresso nel senso di «confermare l'atteggiamento della
procura», con quel che ne conseguiva sotto il profilo della «portata
lesiva delle prerogative della Camera».
2. - Alla richiesta veniva, appunto, allegato il decreto citato
in epigrafe del Giudice per le indagini preliminari presso il
Tribunale di Milano, dr.ssa Cristina Di Censo, in data 15 febbraio
2011, col quale si è disposto di procedere con giudizio immediato
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri. Nel
provvedimento si dava conto della richiesta di giudizio immediato
presentata dalla Procura in data 9 febbraio 2011, relativamente alla
quale alla Camera competente non era stata data alcuna comunicazione.
Nel menzionato decreto, per quanto interessa in questa sede, il
GIP, senza tener in alcun conto gli elementi e le posizioni emerse in
sede parlamentare in ordine alla natura del reato ipotizzato a carico
del Presidente del Consiglio, sull'implicito presupposto di potersi
esprimere in via esclusiva in ordine alla natura del reato,
postulava, nel rigettare la eccezione di incompetenza funzionale
sollevata dalla difesa rispetto alla cognizione riservata al
cosiddetto Tribunale dei Ministri, «che nel caso di specie
l'affermazione su cui si fonda l'eccezione difensiva non è
condivisibile, attesa l'evidente natura "comune" e non "ministeriale"
del contestato delitto di concussione». Deduceva inoltre «che
l'art.96 Cost., come sostituito dalla legge cost.le 16 gennaio 1989
n.1 stabilisce che il Presidente del Consiglio dei Ministri ed i
Ministri, anche se cessati dalla carica sono sottoposti per i reati
commessi nell'esercizio delle loro funzioni, alla giurisdizione
ordinaria, previa autorizzazione del Senato della Repubblica o della
Camera dei deputati, secondo le norme stabilite dalla legge
costituzionale», sicchè l'ipotesi criminosa dovrebbe essere a tal
fine «promanazione immediata e diretta dell'esercizio delle funzioni
proprie del Presidente del Consiglio o del Ministro». Ribadiva
pertanto la conclusione che «nel caso di specie l'analisi
dell'imputazione» avrebbe reso «evidente» che il reato è stato
compiuto «sicuramente, con abuso della qualità di Presidente del
Consiglio, ma altrettanto certamente al di fuori di qualsivoglia
prerogativa istituzionale e funzionale propria del Presidente del
Consiglio dei Ministri», in particolare non disponendo egli di
«poteri di intervento gerarchico nei confronti dell'autorità di P.S.
ovvero di P.G.» e non ravvisando il GIP un effettivo «intento di
tutela delle relazioni diplomatiche» con uno Stato estero.
3. - In data 23 marzo 2011, la Giunta per le autorizzazioni
approvava la proposta di parere nella quale veniva ritenuto che «la
Camera, a tutela delle sue prerogative costituzionali, debba elevare
un conflitto d'attribuzioni nei confronti dell'autorità giudiziaria
di Milano, essendo stata da quest'ultima lesa nella sfera delle sue
attribuzioni riconosciutele dall'art. 96 della Costituzione».
Successivamente, nella seduta del 5 aprile 2011, l'Assemblea
della Camera dei deputati approvava la richiesta di «elevare un
conflitto di attribuzione nei confronti della procura della
Repubblica di Milano e del giudice per le indagini preliminari di
Milano a tutela delle attribuzioni spettanti alla Camera ai sensi
dell'art. 96 della Costituzione».
4. - Come si può trarre dalla esposizione in fatto, l'autorità
giudiziaria, mediante i provvedimenti specificati in epigrafe
(apertura e svolgimento di indagini da parte della Procura a carico
del Presidente del Consiglio dei ministri in carica, il successivo
esercizio dell'azione penale mediante la richiesta di giudizio
immediato, e infine l'accoglimento da parte del GIP della richiesta
medesima) ha tenuto una condotta incompatibile con quanto stabilito
dall'art. 6 della legge costituzionale n. 1 del 1989 relativamente
all'obbligo di trasmissione degli atti al Collegio dei reati
ministeriali ai fini della attivazione delle indagini e, all'esito di
queste, dell'adozione delle sue determinazioni. Ciò che ridonda in
menomazione delle attribuzioni costituzionali spettanti alla Camera
dei deputati, a seguito della comunicazione che in tutti i casi il
Procuratore della Repubblica ha l'obbligo di assicurare (art. 8,
comma 4, legge cost. n. 1/1989): attribuzioni in ordine alla
qualificazione del reato addebitato nonchè all'esercizio della
potestà autorizzatoria di cui all'art. 96 Cost. e all'art. 9 della
citata legge costituzionale alla stregua delle ulteriori valutazioni
di cui allo stesso art. 9, comma 3 (ossia che «l'inquisito abbia
agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente
rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente interesse
pubblico nell'esercizio della funzione di Governo»).

Diritto

Sulla ammissibilità del ricorso.
1. È da osservare in via preliminare che nella specie sussistono
i requisiti richiesti ai fini della ammissibilità del ricorso per
conflitto di attribuzione.
In punto di legittimazione attiva, è appena da rammentare che
secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale la Camera dei
deputati, in quanto abilitata ad esprimere in via definitiva la
volontà del potere che essa rappresenta, è facoltizzata a sollevare
conflitto di attribuzione volto a dedurre la lesione delle proprie
prerogative costituzionali ed è legittimata, segnatamente, a
difendere mediante conflitto le attribuzioni di sua spettanza di cui
all'art. 96, Cost. (cfr. l'ordinanza n. 217/1994, sentenze n.
403/1994 e n. 241/2009): con la precisazione che, ai sensi dell'art.5
legge costituzionale n.1 del 1989, la Camera dei deputati risulta
titolare nella specie del potere autorizzatorio previsto dal medesimo
art. 96 Cost., essendo il Presidente del Consiglio in carica anche
membro della Camera dei deputati.
Con riferimento agli organi giudiziari indicati in epigrafe,
giova rammentare che la giurisprudenza costituzionale ne ha
riconosciuta la legittimazione ad essere parti nei conflitti di
attribuzione. Per quanto riguarda la legittimazione a resistere della
Procura della Repubblica, anche con specifica attinenza ai conflitti
inerenti le attribuzioni di cui all'art. 96 Cost. e alla legge
costituzionale n.1 del 1989, in quanto ufficio investito delle
funzioni previste dall'art. 112 Cost.(ordinanze n. 73/2006, n.
276/2008, e, da ultimo, n. 104/2011); per quanto riguarda il Giudice
per le indagini preliminari ne è stata riconosciuta la
legittimazione alla luce della costante impostazione della Corte a
mente della quale i singoli organi giurisdizionali, svolgendo le loro
funzioni in posizione di indipendenza costituzionalmente garantita,
sono abilitati attivamente e passivamente ad essere parti in
conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato (ordinanze n.
269/1996, n. 320 del 1999, n. 338/2007).
Egualmente sussistente è il requisito oggettivo del presente
conflitto di attribuzione. È noto che il conflitto risolvibile ai
sensi degli articoli 134, Cost., e 37, legge n. 87/1953, si configura
quando - sia sotto forma di vindicatio potestatis, sia sotto forma di
conflitto da menomazione o da interferenza - si controverta in ordine
alla delimitazione della sfera delle attribuzioni costituzionali di
cui sono titolati i poteri dello Stato.
Ora, nella specie la controversia presenta appunto siffatta
natura. Ed invero l'attuale conflitto, come già anticipato in
narrativa e come ulteriormente si dimostrerà in prosieguo, muove
dalla circostanza che gli organi giudiziari indicati in epigrafe
hanno posto in essere l'attività indicata nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri in violazione dell'apposita
procedura prevista dalla legge n. 1 del 1989 in materia di reati
ministeriali di cui all'art. 96 Cost. che prevede la competenza dello
speciale Collegio per i reati ministeriali. Dal che discende in via
immediata la lesione delle attribuzioni di rango costituzionale che
sono riconosciute alla Camera ricorrente ossia, ricevuta comunque per
il tramite della Procura della Repubblica apposita comunicazione
delle risultanze delle indagini condotte con i provvedimenti assunti
dal Collegio, di poter esprimere con cognizione di causa la propria
valutazione in ordine al carattere ministeriale del reato nonchè, ai
fini della eventuale autorizzazione a procedere nei confronti del
titolare della carica di Governo, in ordine alla sussistenza delle
esimenti idonee a legittimare il diniego della medesima
autorizzazione.
Ove mai ve ne fosse bisogno, è da evidenziare, sotto il profilo
dell'interesse, che, come concorrono a comprovare i termini del
conflitto e la prospettazione appena riassunta, il presente ricorso
è diretto a reintegrare le specifiche attribuzioni di pertinenza
della Camera che sono correlate alle competenze del c.d. Tribunale
dei ministri nel sistema configurato dalla normativa costituzionale
facente parte integrante dell'art. 96 Cost.: sicchè la loro elusione
comporta, il che è accaduto nella fattispecie concreta, la immediata
menomazione delle competenze camerali in materia.
Per mera completezza va detto che l'ammissibilità del ricorso
non può trovare alcun ostacolo nell'art. 37, comma 2, della legge n.
87/1953 laddove, in sede di deferimento alla Corte costituzionale dei
conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, dispone che
«restano ferme le norme vigenti per le questioni di giurisdizione».
Si può prescindere qui dal fatto che i conflitti di giurisdizione,
cui fa specifico riferimento la menzionata disposizione, investono il
rapporto tra giudice ordinario e giudice speciale, e tale non è il
Collegio per i reati ministeriali; come si può tacere che in ogni
caso sia i conflitti di giurisdizione sia i conflitti di competenza
hanno come presupposto che più giudici «contemporaneamente» prendono
o ricusano di prendere cognizione di uno stesso fatto (art. 28
c.p.p.), presupposto che non ricorre nel caso di specie.
Quel che è certo è che la Camera col presente conflitto
ovviamente non rivendica per sè funzioni giudiziarie, bensì lamenta
la menomazione delle diverse e specifiche attribuzioni che le sono
riconosciute in materia di reati ministeriali: lesione che sarebbe
destinata a rimanere priva di tutela, essendo soltanto la Camera dei
deputati, in capo alla quale si è consumata, ad essere legittimata a
dolersene sotto il profilo qui considerato, e non avendo essa altro
strumento per la reintegrazione della predetta lesione.
Mette conto aggiungere che soltanto la sede del conflitto di
attribuzione deve ritenersi deputata alla soluzione delle
controversie concernenti l'interpretazione dell'art. 96 Cost. e della
legge costituzionale n. 1 del 1989, posto che in tale sede il thema
decidendum, come nella odierna fattispecie, esula dalle posizioni del
soggetto interessato ed investe invece le attribuzioni costituzionali
dei poteri dello Stato che discendono dalle disposizioni appena
citate: un oggetto quindi che postula la messa in opera di
quell'attività di interpretazione della Costituzione e delle leggi
costituzionali che, ai sensi dell'art. 134, secondo capoverso, Cost.,
non può che spettare alla Corte costituzionale.
Sul merito.
Come già si è esposto, sia la Procura di Milano sia il GIP del
Tribunale di Milano, nonostante il coinvolgimento del Presidente del
Consiglio dei Ministri in carica quale sottoposto alle attività di
indagine e quale destinatario delle ipotesi accusatorie, e
segnatamente del delitto di concussione, hanno mancato di trasmettere
gli atti al Collegio per i reati ministeriali presso il medesimo
Tribunale, ritenendo di poter procedere nelle vie ordinarie in quanto
titolari in via esclusiva del potere di qualificazione dell'illecito.
Nel caso della Procura in via di mero fatto ossia senza che
risulti fornita alcuna motivazione al riguardo; nel caso del GIP, in
sede di esplicito rigetto dell'eccezione avanzata dalla difesa del
Presidente del Consiglio: con l'argomentazione a suo dire che - in
base agli esiti delle indagini preliminari, alla propria
ricostruzione della vicenda in oggetto, nonchè alla propria
valutazione della posizione funzionale del Presidente del Consiglio
dei ministri nel nostro ordinamento giuridico - nella fattispecie non
ricorressero i presupposti atti a radicare la competenza dell'organo
giudiziario specializzato, e quindi escludendo che l'ipotizzato reato
di concussione potesse integrare gli estremi del «reato
ministeriale».
Peraltro, ambedue gli organi giudiziari (Procura di Milano e GIP)
hanno omesso qualunque comunicazione alla Camera in ordine alle
determinazioni cui sono addivenuti, ossia alla pretesa possibilità
di procedere nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
secondo le forme ordinarie e non già alla stregua delle specifiche
modalità previste dalla legge costituzionale n. 1 del 1989.
E ciò senza tenere in alcun conto le osservazioni sulla
specifica procedura apprestata dal sistema costituzionale con
riferimento ai reati ascritti a membri del Governo che, in una
prospettiva cooperativa, la Camera dei deputati aveva prospettato e
che, come si è ricordato nella parte in fatto, l'avevano indotta
alla determinazione di restituire gli atti all'autorità giudiziaria
richiedente l'autorizzazione alle perquisizioni domiciliaci. Di
talchè alla Camera non è restato che dar seguito alle anzidette
osservazioni critiche elevando il presente conflitto a tutela delle
proprie attribuzioni.
Difatti, così operando (in senso attivo, ponendo in essere
attività di indagine ed esercitando l'azione penale nonchè
disponendo il giudizio immediato; in senso omissivo, venendo meno
all'obbligo di trasmissione al Tribunale dei Ministri, e comunque
delle prescritte comunicazioni) i menzionati organi giudiziari hanno
interferito con le prerogative di cui risulta titolare in materia la
ricorrente Camera dei deputati ai sensi dell'art. 96 Cost. e della
legge costituzionale n. 1 del 1989, come integrata dalla legge n. 219
del 1989, determinandone la vulnerazione.
1. - Al fine di dimostrare la fondatezza delle censure avanzate
dalla Camera, è bene rammentare che a mente dell'art. 6 della legge
costituzionale n.1 del 1989, «i rapporti, i referti e le denunzie
concernenti i reati indicati dall'art.96 della Costituzione sono
presentati o inviati al procuratore della Repubblica presso il
tribunale del capoluogo del distretto di corte d'appello competente
per territorio» (comma 1); «il procuratore della Repubblica, omessa
ogni indagine, entro il termine di quindici giorni, trasmette con le
sue richieste gli atti relativi al collegio di cui al successivo art.
7, dandone immediata comunicazione ai soggetti interessati perchè
questi possano presentare memorie al collegio o chiedere di essere
ascoltati» (comma 2).
Nel dare seguito alle disposizioni riportate, l'art. 1, comma 2,
della legge n. 219 del 1989 dispone esplicitamente che il Collegio
per i reati ministeriali procede alle indagini «con i poteri che
spettano al pubblico ministero nella fase delle indagini preliminari»
(mentre l'art. 1, comma 2, con riferimento al precedente regime
processuale, dispone che «il collegio di cui all'articolo 7 della
legge costituzionale 16 gennaio 1989 n. 1, procede alle indagini
previste dall'articolo 8 della stessa legge con i poteri spettanti al
procuratore della Repubblica nell'istruzione sommaria e con
l'osservanza delle forme stabilite per tale istruzione»).
Ciò posto in ordine alla competenza del c.d. Tribunale dei
ministri per l'attività investigativa, l'art. 8, comma 1, della
legge cost. n. 1/1989 prescrive che «il collegio di cui all'art. 7,
entro il termine di novanta giorni dal ricevimento degli atti,
compiute indagini preliminari e sentito il pubblico ministero, se non
ritiene che si debba disporre l'archiviazione, trasmette gli atti con
relazione motivata al procuratore della Repubblica per la loro
immediata rimessione al Presidente della Camera competente ai sensi
dell'art. 5».
Questi invia «immediatamente» gli atti ricevuti alla Giunta per
le autorizzazioni a procedere (art. 9, comma 1), di modo che detta
Giunta possa predisporre una relazione scritta per relazionare
l'Assemblea (art. 9, comma 2). L'Assemblea, in ogni caso, deve
riunirsi entro sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte
del Presidente per concedere o negare l'autorizzazione (art. 9, comma
3).
Infine, è stabilito che l'Assemblea, in caso di prosecuzione del
giudizio, rimetta gli atti al Collegio perchè il procedimento
continui secondo le norme vigenti (art. 9, comma 4). Altrimenti,
quando sia negata l'autorizzazione a procedere, a seguito della
comunicazione che ne viene data al Collegio, quest'ultimo «dispone
l'archiviazione degli atti del procedimento per mancanza della
suddetta condizione di procedibilità nei confronti dei soggetti per
i quali l'autorizzazione è stata negata. Il provvedimento di
archiviazione è irrevocabile» (art. 4, comma 1, della legge n. 219
del 1989). Come noto, a tale diniego dell'autorizzazione la Camera
competente può addivenire, a maggioranza assoluta dei suoi
componenti, «ove reputi, con valutazione insindacabile, che
l'inquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato
costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un
preminente interesse pubblico nell'esercizio della funzione di
Governo» (art. 9, comma 3, legge costituzionale n. 1/1989).
Come si può trarre dall'insieme delle disposizioni sopra
riportate che scandiscono il procedimento di cui si tratta e le
rispettive competenze dei soggetti che vi partecipano (procura della
Repubblica, Collegio, Camera competente), si è in presenza di una
sequenza di disposizioni che sono finalizzate alla realizzazione di
un duplice scopo. Anzitutto quello di concentrare in capo al Collegio
l'attività di indagine: è probante in questo senso che la legge in
esame nel richiedere che la notizia di reato venga rimessa entro il
tempo fissato al Collegio da parte del procuratore della Repubblica,
al contempo ha cura di vietare a quest'ultimo di procedere a
qualunque indagine. Risulta chiaro che la ratio di siffatto divieto
è identificabile con l'esigenza che la stessa conduzione
dell'attività d'indagine assicuri sempre quelle particolari garanzie
cui corrisponde l'apposita istituzione del Tribunale dei ministri e
la sua peculiare conformazione: la collegialità a fronte del
carattere monocratico del pubblico ministero, la sua composizione
mediante sorteggio e la sorteggiabilità soltanto di coloro che
esercitino funzioni giudicanti, ecc. Garanzie, come subito si dirà,
la cui precipua finalità è assicurare che la Camera competente
abbia contezza, ai fini dell'assunzione delle sue decisioni, di un
esauriente materiale probatorio, la cui predisposizione e
trasmissione alle Camere è appunto compito del Tribunale dei
ministri (Corte costituzionale, sentenza n. 403 del 1994).
La seconda, e strettamente connessa, finalità è appunto che la
Camera competente, proprio sulla scorta delle indagini effettuate dal
Collegio, sia posta se del caso - ossia nel caso si addivenga alla
richiesta di autorizzazione a procedere, ma anche in ipotesi di
archiviazione «anomala», come stabilito dalla sentenza n. 241 del
2009 della Corte costituzionale - nella condizione di poter assumere
con adeguata cognizione di causa le determinazioni di propria
competenza sia in ordine al carattere ministeriale del reato sia in
ordine alla sussistenza delle relative esimenti.
È importante notare anche che i tempi serrati che segnano il
procedimento stanno a denotare quanto cogente sia l'esigenza che
informa il sistema disegnato dal legislatore costituzionale di far
sì che tempestivamente, prima dell'eventuale esercizio dell'azione
penale, le ipotesi di reato di cui si tratta vengano sottoposte ad un
doppio vaglio: quello in ordine alla meritevolezza circa la
prosecuzione del procedimento, che è appunto assegnato al Collegio
specializzato in materia di reati ministeriali; e quello, riguardante
l'esistenza dei presupposti per l'attivazione della relativa
guarentigia, di spettanza della Camera competente.
Preoccupazione ben giustificata se si considerano gli interessi
di natura istituzionale che, come attesta la stessa legge
costituzionale, sono potenzialmente suscettibili di venire in gioco
quando si versi nell'ipotesi di reati di cui siano accusati soggetti
che rivestono la carica ministeriale e che in quanto tali devono
essere altrettanto tempestivamente scrutinati dalla Camera
competente: ciò soprattutto in ragione dell'incidenza che la stessa
pendenza del procedimento può esprimere a carico del componente
dell'esecutivo e, più complessivamente, sulla compagine di governo e
sulla connessa relazione fiduciaria.
2. - Da quanto sopra esposto discende che eludere, come si è
verificato nella specie, questo peculiare procedimento destinato,
salvo il solo caso della archiviazione «definitiva», a sfociare
immancabilmente nelle determinazioni di competenza camerale in ordine
al reato ipotizzato a carico dei membri del Governo, significa
vanificare l'intero sistema disegnato dal legislatore costituzionale
nel quale si trovano contemperate «la garanzia della funzione di
governo e l'uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge»
(Corte costituzionale, sentenza n. 241 del 2009).
Come si afferma ancora nella sentenza appena citata "per
realizzare un ragionevole bilanciamento tra questi due principi, sia
le norme costituzionali che quelle della legge ordinaria, mirano a
porre tanto l'autorità giudiziaria quanto quella politica in
condizione di tutelare, nei loro reciproci rapporti, la prima il
potere-dovere di perseguire i reati commessi da qualunque cittadino,
indipendentemente dalla carica ricoperta, la seconda, il
potere-dovere di attuare in concreto la guarentigia prevista
dall'art. 96 Cost. Il risultato ora detto si consegue, da un lato
mantenendo all'autorità giudiziaria ordinaria il potere di svolgere
le indagini necessarie rispetto alle notizie di reato a carico dei
ministri e, dall'altro, assicurando alla Camera competente, ai sensi
dell'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 1989, l'adeguata e
tempestiva informazione sugli sviluppi e l'esito dei procedimenti
penali a carico dei componenti del Governo».
Si può dire dunque che il necessario e tempestivo coinvolgimento
dell'organo parlamentare occupa una posizione cruciale nello schema
procedimentale configurato dalla normazione di rango costituzionale.
Lo conferma vieppiù il fatto che la Corte costituzionale, sempre
nella sentenza n. 241 del 2009, ha stabilito che l'obbligo di
comunicazione nei confronti della Camera competente operi anche nella
eventualità della archiviazione conseguente alla ritenuta non
ministerialità del reato oggetto della attività investigativa, con
prosecuzione del procedimento in via ordinaria. Difatti, in tal modo
ne viene, per così dire, completato lo schema anzidetto della
imprescindibile possibilità di interlocuzione che deve essere data
alla Camera competente, portandolo alle sue logiche conseguenze.
3. - Alla stregua di quanto sin qui svolto, ad avviso della
Camera ricorrente, non è in linea con siffatto sistema e col suo
disegno di equilibrato rapporto tra ordine giudiziario e potere
politico-rappresentativo ritenere che l'anzidetto iter procedurale
possa attivarsi soltanto qualora sia stato previamente accertato
dall'autorità giudiziaria, su cui grava l'obbligo della trasmissione
al Collegio, il carattere ministeriale del reato.
È da considerare invero che il postulato da cui muove una simile
impostazione, vale a dire che il consueto criterio per il quale il
potere di qualificazione del reato sia di esclusiva spettanza
dell'autorità giudiziaria destinataria della relativa notizia resti
perfettamente integro anche nel campo di cui si tratta, non tiene
conto della specifica procedura dettata da legge di grado
costituzionale.
Il vero è che, nella prospettiva del legislatore costituzionale,
la preservazione dell'equilibrio tra poteri che è ravvisabile nel
procedimento in questione in tanto può realizzarsi in quanto
siffatta qualificazione venga in via conclusiva rimessa in ogni caso
(ossia anche quando la Procura abbia ritenuto «comune» la natura del
reato) al Tribunale dei ministri; di modo che alla Camera sia sempre
assicurata la debita informazione - che le è costituzionalmente
dovuta (Corte cost., sentenza n. 241/2009)- in ordine alle vicende
processuali che riguardano membri del Governo nonchè l'adozione
delle valutazioni che in punto di qualità del reato e circostanze
del medesimo sono di spettanza della Camera: e che potranno o meno
convergere con le conclusioni raggiunte dal Collegio (con le
conseguenze, in caso di dissenso nel merito, profilate ancora nella
sentenza n. 241 del 2009).
Sarebbe del tutto errato obiettare che in tal modo lo status di
componente del Governo venga elevato ad unico fattore costitutivo
della nozione di reato ministeriale: va da sè infatti che sia la
prima e «precaria» valutazione operata dal Procuratore, finalizzata
alla presentazione delle sue «richieste» al Collegio unitamente alla
trasmissione degli atti (art. 6, comma 2, legge cost. n. 1/1989), sia
quella conclusiva del Tribunale dei ministri verteranno sui profili
atti ad integrare il reato ministeriale.
D'altro canto, che sia così sta anzitutto a dimostrarlo il
divieto, sopra rammentato, a carico del Procuratore della Repubblica
di effettuare qualunque indagine relativamente alla notizia di reato
addebitato ad un Ministro. Non sembra disconoscibile come ciò,
unitamente al breve termine che gli è assegnato per tale adempimento
(quindici giorni), risulti del tutto incompatibile con la
possibilità di effettuare una ponderazione davvero conclusiva ed
adeguata alla natura del reato in questione, soprattutto considerando
le conseguenze, in termini di coinvolgimento o meno del Tribunale dei
ministri e della Camera competente, che da una valutazione tanto
approssimativa dovrebbero discendere.
Infatti, non per caso l'art. 6, comma 2, della legge
costituzionale prevede che il P.M., nel trasmettere gli atti al
Collegio, formuli le proprie «richieste»: il che significa che in
ogni caso dette richieste, anzitutto con riferimento alla
qualificazione del reato, non possono giammai sfuggire al vaglio del
Collegio a conclusione del proprio percorso valutativo. Peraltro, la
«precarieta'» della qualificazione giuridica di un illecito è sempre
connaturata secondo le regole generali agli addebiti effettuati dal
p.m., con la sola differenza che sul terreno in questione essa si
manifesta nei modi specifici tipizzati dalla normativa
costituzionale.
Il riscontro lo si ricava dagli stessi lavori preparatori della
legge costituzionale in cui i confini delle competenze del
Procuratore della Repubblica hanno ricevuta esplicita considerazione.
Ci si vuole riferire in particolare alla relazione all'Aula della
Commissione affari costituzionali del Senato della Repubblica, dove
si legge che «il Pubblico Ministero è tenuto ad inoltrare al
Collegio la documentazione pervenuta perchè questo conduca indagini
preliminari», cui si aggiunge la precisazione che «il Pubblico
Ministero svolge in questa fase preliminare una funzione di raccolta
delle notizie di reato e di primi elementi, nonchè di consulenza al
Collegio».
Inoltre, in sede di successivo esame da parte della Camera dei
deputati, il testo viene integrato sia riducendo il termine di
trasmissione a quindici giorni sia introducendo l'espressione «omessa
ogni indagine»: e ciò su indicazione della Commissione giustizia che
considerava appunto indispensabili tali integrazioni affinchè si
rendesse del tutto chiaro che il Procuratore assolve alla «funzione
di semplice tramite al Collegio» e che egli «non possa nè debba fare
alcuna indagine». Funzione che in dottrina, alla stregua di tali
intendimenti, è stata identificata con un'attività di carattere
esclusivamente materiale.
Tutto ciò converge nel confermare la vocazione inquirente e
valutativa che il sistema costituzionale assegna al Collegio in vista
dell'esercizio delle competenze camerali.
La Corte costituzionale, dal canto suo, nel ricostruire il
disegno normativo, ha affermato che il Procuratore «senza compiere
alcun atto d'indagine, deve limitarsi ad investire il Collegio
inquirente previsto dal successivo art. 7 trasmettendogli gli atti
con le sue richieste entro il termine di quindici giorni. È invece
il Collegio che compie le indagini preliminari entro il termine di
novanta giorni, all'esito delle quali ... adotta le sue
determinazioni» (sentenza n. 403 del 1994).
La non plausibilità dell'opposta lettura, fatta propria
dall'autorità giudiziaria nel caso attuale, viene attestata anche
dal fatto che mentre per la Procura quel brevissimo lasso di tempo
sarebbe sufficiente per adottare le determinazioni del caso e per di
più senza alcun ulteriore supporto investigativo, al Collegio
vengono viceversa concessi novanta giorni (prorogabili per altri
sessanta) anche per addivenire - si badi bene - alla qualificazione
del reato, in forza delle investigazioni esperite, come ordinario e
non già come ministeriale (la c.d. archiviazione anomala). Parimenti
non plausibile è che il supposto potere esclusivo di qualificazione
del Procuratore abbia un regime dissociato: per cui, se la relativa
determinazione è di segno negativo (non ministerialità del reato)
su di essa non potrebbe interloquire il Collegio (e conseguentemente
la Camera competente) mentre in caso di esito positivo (la
ministerialità del reato) tale valutazione potrebbe essere
sovvertita dal medesimo Collegio. Nè ciò potrebbe spiegarsi con un
immaginario favor nei confronti della non ministerialità di cui non
vi è neppure lontanamente traccia nella disciplina costituzionale:
ad essa è estranea, e non potrebbe essere altrimenti, qualunque
sbrigativa presunzione valutativa, risultando anzi protesa a
bilanciare i valori in gioco.
Identica ed irragionevole dissociazione si determinerebbe per
quanto attiene ai poteri della Camera. Basti considerare che nel caso
del Collegio, quale che sia la qualificazione che abbia ritenuto di
imprimere al reato, resta fermo il potere delle Camere di adottare le
determinazioni di propria competenza, atteso che «all'organo
parlamentare infatti non può essere sottratta una propria autonoma
valutazione sulla natura ministeriale o non ministeriale dei reati
oggetto di indagine giudiziaria» (Corte costituzionale, sentenza n.
241 del 2009).Ebbene, nonostante la perfetta identità del
presupposto ossia la ritenuta non ministerialità del reato, il
potere valutativo della Camera dovrebbe restare inoperativo qualora,
come nella specie, la supposta natura comune del reato venga
stabilita dall'autorità giudiziaria ordinaria e non già dal
Collegio.
Per riassumere, non è disconoscibile che il sistema disegnato
dalla legge n. 1 del 1989 poggia sul criterio che la qualità del
reato non sia un dato cristallizabile a priori da parte della Procura
in grado di precludere ogni ulteriore e diversa valutazione al punto
da estromettere gli stessi protagonisti della materia, ed in
particolare la Camera competente: quel dato costituisce viceversa il
punto di arrivo di apposite indagini e degli apprezzamenti rimessi
all'organo specializzato ed all'organo rappresentativo.
4. - Vi è un'ultima considerazione da avanzare.
Non è possibile pensare che, nel sistema predisposto dalla legge
costituzionale, le attribuzioni della Camera competente inerenti la
valutazione della ministerialità del reato nonchè l'eventuale
ricorrenza delle esimenti che ne escludano l'antigiuridicità,
restino nella totale disponibilità dell'autorità giudiziaria.
Essendo invero quelli della Camera e dell'autorità giudiziaria
poteri suscettibili di reciproco condizionamento, non può che
rigettarsi una lettura della legge costituzionale n. 1 del 1989 che
consenta al P.M. di paralizzare, a propria discrezione, le
prerogative costituzionali della Camera dei deputati. Lettura che è
stata esclusa dalla sentenza n. 241 del 2009, con riferimento al
Tribunale dei ministri, per cui non si vede come possa rivendicarsi
un tale potere interdittivo da parte dell'autorità giudiziaria
ordinaria che decida di trattenere il procedimento penale.
Difatti, proprio questa conseguenza si determinerebbe qualora
fosse sufficiente qualificare il reato quale reato comune per
disattivare l'intero procedimento che mette capo alle valutazioni
camerali. Ciò che risulta in contrasto con elementari esigenze di
certezza delle attribuzioni costituzionali e di ragionevole
equilibrio nell'esercizio delle competenze che ai diversi poteri sono
rispettivamente attribuite nonchè con il principio di leale
collaborazione tra poteri dello Stato; principi tutti che respingono
soluzioni ricostruttive che comportino che le competenze delle Camere
possano essere messe nel nulla a seguito della unilaterale
valutazione dell'autorità giudiziaria.
Nè si può opporre a quanto svolto che alla Camera sarebbe dato
in ogni caso il rimedio del conflitto di attribuzione laddove essa
ritenga di dissentire dagli assunti del giudice ordinario in ordine
al carattere non ministeriale del reato. Anzitutto, in quanto
l'esistenza di tale strumento non esime da una corretta ricostruzione
del sistema onde consentire che l'esercizio delle prerogative
costituzionali avvenga in modo incontrastato e secondo i moduli,
anche temporali, che gli sono propri. In secondo luogo, per
l'evidente ragione che il procedimento fissato dalla legge
costituzionale, come si è più volte ribadito, è anche strumentale
alla assunzione di consapevoli determinazioni da parte della Camera
in ordine alla qualità del reato nonchè alla eventuale sussistenza
delle esimenti, per cui la sua elusione intacca le stesse condizioni
di esercizio di tali competenze costituzionali.
1. - Sotto un diverso ma convergente profilo, è da dire che
tanto più ingiustificata risulta nella specie la mancata
trasmissione della notizia di reato al Collegio competente, con la
relativa lesione delle attribuzioni della Camera, se si considera
quanto emerso in sede parlamentare.
Il riferimento è, in particolare, alla deliberazione,
specificata nella parte in fatto, assunta dalla Camera dei deputati
di restituzione degli atti alla procura di Milano che, ai sensi
dell'art. 68 comma 2, Cost., aveva avanzato richiesta di
autorizzazione per talune perquisizioni nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri: restituzione motivata, ancorchè sulla
base delle informazioni inviate allo specifico fine dalla Procura,
dal difetto di competenza dell'organo giudiziario in ragione della
possibile natura ministeriale del reato di concussione per il quale
si procedeva.
Si rilevava tra l'altro nella relazione di maggioranza della
Giunta per le autorizzazioni in data 31 gennaio 2011, relativa alla
richiesta della procura di autorizzazione a perquisizioni
domiciliari, che «nel caso di specie la procura di Milano non ha
preso in considerazione in nessun modo tale procedura (ndr: quella di
cui alla legge costituzionale n. 1 del 1989), senza quindi
minimamente ipotizzare che nel caso in questione potesse trattarsi di
uno dei reati indicati dall'articolo 96 della Costituzione (...) Come
è noto l'espressione "reati indicati dall'articolo 96 della
Costituzione" presente nella legge costituzionale e nella legge
ordinaria, come è confermato dalla semplice lettura dell'articolo 96
della Costituzione non rinvia ad un elenco specifico di reati che non
è contenuto nella disposizione costituzionale e che invece
consentirebbe un più facile accertamento circa l'inerenza ad essi
dei rapporti, referti e denunzie inviati al procuratore della
Repubblica. La disposizione costituzionale indica invece una formula
generale che è quella dei reati commessi dal Presidente del
consiglio e dai ministri nell'"esercizio delle loro funzioni". È del
tutto evidente che il ricorrere di siffatta locuzione richiede volta
per volta una delicata attività interpretativa cui l'operatore del
diritto deve impegnarsi tenendo conto della fattispecie concreta, il
cui approfondimento e la cui soluzione costituiscono una fase
propedeutica del prosieguo del procedimento e di cui però - nel caso
in questione - non sembra esservi traccia (almeno nelle carte
trasmesse)».
Si argomentava anche, con riferimento alla posizione del
Presidente del Consiglio, che tale posizione "è del tutto peculiare
e presenta degli evidenti caratteri di specificità. Egli ha funzioni
e competenze che presentano, per certi versi, contorni sicuramente
meno netti di quelle dei singoli ministri, ma se facciamo affidamento
solo a quest'ultimo criterio, per individuare i reati ministeriali,
è evidente che si rischia di ridurre considerevolmente, per il
presidente del consiglio, che non è collocato a capo di uno
specifico ministero, la possibilità di avvalersi, nell'esercizio del
suo delicato ruolo di direzione politica del governo e di
mantenimento dell'unità di indirizzo, della prerogativa di cui
all'articolo 96 della Costituzione".
I brani riportati, senza dover riprodurre integralmente la
documentazione versata in atti, attestano l'insorgenza di dubbi sulla
qualità del reato, non fosse altro che in ragione della discorde
valutazione effettuata al riguardo dall'autorità giudiziaria e dalla
Camera. Situazione questa che avrebbe dovuto indurre la Procura, e
successivamente il GIP, ad investire di tale qualificazione l'organo
specializzato, come peraltro è stato affermato in sede di
giurisprudenza di legittimità : «l'obbligo di trasmissione al
cosiddetto Tribunale dei ministri degli atti concernenti i reati
indicati nell'art. 6 legge cost. n. 1 del 1989 sussiste a condizione
che venga ravvisata, quantomeno sotto il profilo del dubbio,
l'ipotizzabilità di un reato ministeriale» (Cass., sez. VI pen., 6
agosto 1992, n. 2865).
Ne deriva, alla luce della ricostruzione in precedenza data della
legge costituzionale, la riprova della violazione del procedimento
previsto dalla legge cost. n. 1/1989 con la lesione delle
attribuzioni della ricorrente che immediatamente vi si ricollega,
attesa l'incidenza che deve annettersi, in termini di integrazione
del requisito del «dubbio», alle posizioni ufficializzate in sede
camerale, ossia da parte dell'organo che nel sistema costituzionale
è chiamato a interloquire sulla stessa natura del reato.
Ciò anche sotto il convergente profilo dell'obbligo di leale
collaborazione enucleato dalla giurisprudenza costituzionale con
riferimento alla cognizione dei reati ministeriali (ad esempio,
sentenza n. 403 del 1994).
Ed infatti, quale che sia la ricostruzione, ancorchè non
condivisibile, che in astratto si voglia dare dei poteri di
qualificazione del reato facenti capo all'autorità giudiziaria
(Cass., sez. VI penale, 3-11 marzo 2011, n. 10130), nella concreta
vicenda di cui è causa vi è un tratto specifico e differenziale,
ossia l'intervenuta delibera camerale di restituzione degli atti con
la relativa sollecitazione ad attivare la procedura di cui alla legge
n. 1/1989: orientamento valutativo questo che - derivando dall'organo
parlamentare cui, come detto, il sistema costituzionale riconosce in
materia di reati ministeriali il potere di esprimere «una propria
autonoma valutazione» (Corte costituzionale, sentenza n. 241 del
2009) -non poteva essere del tutto ignorato, come è invece avvenuto,
da parte degli organi giudiziari, in tal modo assolutizzando le
proprie competenze qualificatorie e compromettendo il già richiamato
canone del contemperamento tra gli interessi costituzionalmente
tutelati (Corte costituzionale, sentenza n. 225 del 2001).
Invero, se si vuoi annettere effettiva incidenza al principio di
leale collaborazione tra Camera e Autorità giudiziaria nella vicenda
in esame, occorre concludere che la obiettiva divergenza insorta in
ordine alla qualificazione del reato ed al procedimento
costituzionalmente prescritto (manifestatasi con la delibera camerale
del 3 febbraio 2011) avrebbe imposto l'attivazione della speciale
procedura di cui alla legge cost. n. 1 del 1989, la sola idonea,
attesa la sua peculiare articolazione, a determinarne il superamento.
2. - Ulteriore profilo di lesività è comunque riscontrabile
nella motivazione del decreto del GIP (chè, come si è detto, la
Procura neppure si è espressa in alcun modo sul punto), quando, allo
scopo di asseverare la natura comune del reato, si è dovuto
impegnare su svariati e problematici aspetti di ordine costituzionale
inerenti la complessiva posizione istituzionale della figura del
Presidente del Consiglio dei ministri, dalla titolarità o meno di
poteri di «intervento gerarchico» con riguardo agli organi
amministrativi alle concrete modalità di «tutela delle relazioni
diplomatiche». Argomenti tutti in relazione ai quali non appare
possibile declinare il contributo valutativo offerto dagli organi
della Camera in termini di sussistenza degli indici della natura
ministeriale del reato.
Si è eccepito in particolare da parte della odierna ricorrente
che la posizione del Presidente del Consiglio dei ministri «quanto
all'esercizio di funzioni e competenze ed alla eventuale commissione
di reati nell'esercizio di queste, è del tutto peculiare e presenta
degli evidenti caratteri di specificità. Non si può ignorare,
infatti, che le funzioni essenziali del Presidente del Consiglio - a
parte cioè quelle che l'ordinamento rimette alla sua diretta
responsabilità - sono funzioni di direzione della politica generale
del governo, di cui è responsabile, e di mantenimento dell'unità di
indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando
l'attività dei ministri.» (cfr. la relazione di Giunta per le
autorizzazioni in data 31 gennaio 2011 approvata dall'Assemblea in
data 3 febbraio 2011). Inoltre, con riferimento al potere evocato dal
GIP di «tutela delle relazioni diplomatiche», il tema è stato
affrontato nel dibattito presso la Giunta per le autorizzazioni (cfr.
resoconto sommario della seduta del 27 gennaio 2011, pp. 12-13);
sulla base delle cui risultanze la posizione della Giunta è stata
nel senso di «rafforzare l'ipotesi che si versi nel reato
ministeriale», proponendo la restituzione degli atti, inerenti la
richiesta di perquisizioni domiciliari, alla procura della Repubblica
presso il Tribunale di Milano (cfr. resoconto sopra citato, p. 14):
proposta questa approvata, come ricordato in narrativa,
dall'Assemblea della Camera in data 3 febbraio 2011.
Ed infatti, assegnando l'art. 95, comma 1, Cost. al Presidente
del Consiglio la funzione di mantenere «l'unità di indirizzo
politico-amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività del
ministri», può ravvisarsi in detta disposizione costituzionale la
fonte di competenze, anche innominate, suscettibili di trascendere la
rigidità delle competenze ministeriali e di investire l'attività
delle pubbliche amministrazioni che ricadono nei singoli dicasteri,
nonchè della titolarità di un autonomo margine di apprezzamento
quanto alle modalità di gestione di tali competenze.
Vi è da aggiungere che, come si legge nella sopra citata
relazione della Giunta per le autorizzazioni, proprio l'abuso di
potere addotto dal GIP è tutt'altro che risolutivo per escludere la
ricorrenza del reato ministeriale ed anzi "può essere uno dei casi
nei quali riconoscere che il fatto è stato commesso nell'esercizio
delle funzioni di governo, conseguentemente assumendo natura
ministeriale».
Sicchè non è affatto «evidente», come si vorrebbe nel decreto
del GIP, la natura non ministeriale dell'ipotesi di reato, per cui
resta ferma la doglianza per la mancata attivazione della speciale
procedura prevista dalle menzionate disposizioni costituzionali
nonchè per la vanificazione dei poteri spettanti in materia alla
Camera dei deputati che ciò ha comportato.
Non resta quindi che ribadire la sussistenza nella specie dei
presupposti per l'attivazione della procedura che, grazie al concorso
dell'organo giudiziario specializzato e dell'organo
politico-rappresentativo che vi prendono parte, il legislatore ha
innegabilmente tipizzato come la più idonea in vista delle
determinazioni in materia.
3. - In via subordinata, è da ritenere comunque lesivo il
comportamento dei menzionati organi del potere giudiziario, avendo
omesso di informare a tempo debito e nelle forme richieste la Camera
dei deputati della conduzione del procedimento nelle vie ordinarie,
in particolare con riferimento alla richiesta di giudizio immediato
avanzata dalla procura nonchè al relativo decreto adottato dal GIP.
Difetto di informazione da cui è derivata la inibizione del potere
della Camera di procedere alle apposite determinazioni di sua
pertinenza circa la natura del reato ed eventualmente circa la
sussistenza delle esimenti di cui all'art. 9, comma 3, legge cost.
n.1/1989.
Ed invero le esigenze costituzionali che sono alla base della
inaggirabile interlocuzione della Camera competente rispetto al
procedimento relativo ai reati che investono titolari delle cariche
di Governo, sono state apprezzate dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 241 del 2009 in sede di accoglimento del conflitto di
attribuzione relativo all'apposita comunicazione susseguente
all'archiviazione anomala da parte del Tribunale dei ministri. Tali
esigenze non possono non rilevare in eguale misura - ed anzi in
misura ancora maggiore - nel caso di valutazione di non
ministerialità del reato operata in via autonoma da altri organi
giudiziari.
È chiaro difatti che una volta che tali organi si siano
attribuiti il potere qualificatorio in luogo del Tribunale dei
ministri, non può che discenderne anche l'assunzione degli obblighi
di comunicazione e di coinvolgimento della Camera competente posto
che ad essa, secondo quanto richiesto dall'art. 96 Cost., «non può
essere sottratta una propria autonoma valutazione sulla natura
ministeriale o non ministeriale dei reati oggetto di indagine
giudiziaria» (Corte costituzionale, sentenza n. 241/2009).
Va quindi affermato, alla stregua dei basilari canoni di
ragionevolezza e idoneità allo scopo che a mente dell'art. 3 Cost.
presiedono alla interpretazione della legge, come anche di quella
costituzionale specie quando sia volta a definire ambiti di
prerogative per i poteri, che le richieste incombenze correlate alla
valutazione di non ministerialità devono restare ferme ed
ineludibili in quanto intese alla tutela delle predette prerogative
costituzionali degli organi rappresentativi ai sensi dell'art. 96
Cost.
Si aggiunga che sarebbe insostenibile che in simili evenienze la
Camera competente debba rimettersi all'iniziativa del singolo
titolare della carica di governo, peraltro non necessariamente
interessato a far valere il carattere ministeriale del reato, posto
che il compito assegnato alle Camere, a seguito della novellazione
dell'art. 96 Cost., è oggi quello di assicurare nel suo complesso il
corretto funzionamento del sistema parlamentare e dell'integrità
delle funzioni di governo.

P.Q.M.

Si chiede che la Corte costituzionale voglia statuire che nella
specie non spettava alla Procura della Repubblica presso il Tribunale
di Milano avviare ed esperire indagini nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri in carica, nonchè procedere alla
richiesta di giudizio immediato di cui in epigrafe, relativamente al
contestato delitto di concussione, omettendo di trasmettere gli atti
al Collegio per i reati ministeriali ai sensi dell'art. 6 della legge
costituzionale n. 1/1989, in tal modo precludendo alla competente
Camera dei deputati l'esercizio delle proprie attribuzioni
costituzionali in materia di cui all'art. 96 Cost. ed alla legge
costituzionale n. 1 del 1989, e comunque senza dare la dovuta
comunicazione alla ricorrente Camera dei deputati.
Così come voglia statuire che nella specie non spettava al
Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Milano
procedere in via ordinaria ed emettere il decreto di giudizio
immediato nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in
carica di cui in epigrafe, nè affermare, in relazione al contestato
delitto di concussione, la natura non ministeriale dello stesso,
omettendo di rilevare la necessaria trasmissione degli atti al
Collegio per i reati ministeriali con i provvedimenti del caso, in
tal modo precludendo alla Camera dei deputati l'esercizio delle
proprie attribuzioni costituzionali in materia di cui all'art. 96 ed
alla legge costituzionale n. 1 del 1989, e comunque senza provvedere
in modo che venisse data la dovuta comunicazione alla ricorrente
Camera dei deputati.
Con annullamento delle attività poste in essere e degli atti
adottati nell'ambito dei procedimenti epigrafati.
Roma, addì 16 maggio 2011

Pres. Gianfranco Fini - prof. avv. Roberto Nania

Avvertenza:
L'ammissibilità del presente conflitto è stata decisa con
ordinanza n. 241/2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, 1ª s.s.,
n. 32 del 27 luglio 2011.