1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 24-8-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 174 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 marzo 2011
Ordinanza dell'8 marzo 2011 emessa dal Tribunale di Alessandria nei procedimenti civili riuniti promossi da Azienda sanitaria locale AL contro I.N.A.I.L. ed altra. Sanita' pubblica - ASL - Debiti previdenziali (nella specie per sanzioni od interessi davanti all'INAIL) - Esonero del pagamento delle somme aggiuntive e della maggiorazione di cui al comma 217, nonche' degli interessi legali - Ingiustificata disparita' di trattamento rispetto agli enti locali - Violazione del principio di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, comma 219. - Costituzione, artt. 3 e 97. (011C0451) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 24-8-2011)

IL TRIBUNALE

Nelle cause riunite iscritte ai numeri 25/06 e 26/06 r.g.
entrambe promosse da Azienda sanitaria locale AL (già ASL 22), in
persona del direttore generale avv. Gian Paolo Zanetta, con sede
legale in Casale Monferrato e domicilio eletto in Novi Ligure, via
Raggio n. 12, presso la propria sede, rappresentata e difesa dagli
avv.ti Elio Garibaldi e Maria Daniela Cogo per procura a margine
della memoria 22 gennaio 2008; ricorrente;
Contro Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro - INAIL, in persona del direttore regionale del
Piemonte pro tempore, con domicilio eletto in Alessandria, via
Gramsci n. 2, presso l'Avvocatura INAIL, rappresentato e difeso per
procura generale dagli avv.ti Arianna Arione e Ivana Pavarino;
convenuto
E contro Caralt S.P.A., non costituita; convenuta contumace.
Ha pronunciato, dandone lettura, la seguente ordinanza di
rimessione.

Osservato quanto segue:

1. La ASL si oppone a due cartelle esattoriali notificatele da
Caralt per le somme di € 158.697,20 e di 16.785,15 [relative a
sanzioni civili e interessi] a seguito di verbale di accertamento 6
giugno 2001.
Con tale verbale l'INAIL ha ritenuto che la ASL abbia
erroneamente incluso nelle PAT relative all'uso di autovettura
personalmente condotta, anzichè nelle PAT relative alle attività
ospedaliere, i dipendenti addetti all'assistenza, alla cura della
persona, ad accertamenti veterinari, che non abbia denunciato l'uso
di autovettura personalmente condotta per motivi di lavoro, con
incidenza del 10% dell'attività complessiva, da parte del personale
amministrativo assicurato con PAT relative all'uso di apparecchiature
elettriche di ufficio, e ha provveduto ai conseguenti spostamenti e
rideterminazioni di imponibile contributivo; ha ritenuto poi che la
ASL non abbia correttamente denunciato il personale adibito al
servizio di soccorso d'urgenza, e ha quantificato le retribuzioni
loro erogate.
La ASL rileva di non aver omesso l'imponibile ma di aver inserito
le retribuzioni in altre posizioni assicurative, per evidenti
difficoltà interpretative, tenuto conto della complessità e delle
dimensioni organizzative dell'azienda, delle peculiarità e
molteplicità delle funzioni svolte dal personale e dei continui
spostamenti per far fronte a esigenze di servizio.
Evidenzia propri crediti nei confronti dell'INAIL.
Eccepisce la decadenza ai sensi degli artt. 25 e 24 comma 4 del
decreto legislativo n. 46/1999, osservando che il verbale 6 giugno
2001 era stato notificato in pari data, e la delibera con cui era
stato respinto il ricorso amministrativo era pervenuta il 9 dicembre
2003, laddove l'iscrizione a ruolo risaliva al dicembre 2005.
Eccepisce che sanzioni e interessi non sono dovuti, asserendo che
le posizioni assicurative indicate nel verbale di accertamento 6
giugno 2001 erano di difficile interpretazione e muovendo critiche di
merito alle valutazioni dell'Istituto.
In subordine, invoca l'esonero dal pagamento di sanzioni e
interessi ai sensi dell'art. 1, comma 219, legge n. 662/1996,
osservando che, se pure la ASL non è una amministrazione dello Stato
nè un ente locale, l'onere fa sostanzialmente carico alla regione,
ed eccependo la illegittimità costituzionale della stessa
disposizione alla stregua dell'art. 3 Cost. sotto il profilo della
disparità di trattamento tra soggetti pubblici, e dell'art. 97 Cost.
in quanto le risorse utilizzate per il pagamento di sanzioni e
interessi potrebbero essere utilizzate per i fini istituzionali.
Invoca comunque gli artt. 14, comma 2, lettera b) e 16, comma 2,
lettera b) del decreto ministeriale 12 dicembre 2000 a norma dei
quali in caso di erroneo inquadramento delle gestioni tariffarie o di
erronea classificazione delle lavorazioni non addebitabili al datore
di lavoro che abbiano comportato il versamento di un premio maggiore
del dovuto l'INAIL provvede alle necessarie rettifiche con
provvedimento motivato senza previsione di sanzioni e di interessi.
In estremo subordine invoca l'art. 116, commi 15, lettera a) e
16, primo periodo, legge n. 388/2000 e chiede la riduzione delle
sanzioni civili fino alla misura dell'interesse legale.
L'INAIL, Premesso che l'art. 25 del decreto legislativo n.
246/1999 non è applicabile per effetto della normativa transitoria,
eccepisce in primo luogo che la richiesta attiene solo a sanzioni
civili e che in relazione ai premi, che sono stati compensati senza
riserva di ripetizione, non è ammissibile l'accertamento negativo.
Argomenta che nel caso di specie si è avuta una omissione per
differenza di tasso, in quanto i lavoratori non erano assicurati per
l'effettivo rischio cui erano esposti e per anni è stato versato un
premio inferiore a quello dovuto, esponendo nel dettaglio i rilievi
formulati. Ritiene pertanto sussistente la violazione dell'art. 12,
comma 3, decreto del Presidente della Repubblica n. 1124/1965 e
contesta che il credito della ASL fosse superiore a quello derivante
dal verbale. Osserva che le percentuali di incidenza dell'uso
dell'auto e della attività di soccorso erano state indicate dalla
stessa ASL con note 9 maggio 2001 e 27 giugno 2002. Argomenta che le
sanzioni sono dovute ai sensi dell'art. 16, comma 2, lettera a)
[della tabella dei premi INAIL di cui al decreto ministeriale 12
dicembre 2000] e che la lettera b) del medesimo comma non può essere
invocata in quanto si riferisce al caso in cui la omissione abbia
comportato il versamento di un premio maggiore di quello dovuto. Nega
che sia applicabile l'art. 1, comma 219, legge n. 662/1996 in quanto
la ASL non è un ente locale nè una amministrazione dello Stato e
che sia applicabile l'art. 116 della legge n. 388/2000 in quanto non
vi sono contrastanti o sopravvenuti diversi orientamenti
giurisprudenziali o determinazioni amministrative, novità o
complessità di fattispecie, obiettive difficoltà di
interpretazione, indicazioni o avvertenze fuorvianti fornite dagli
uffici.
2. La eccezione relativa alla possibilità di applicare alla ASL
la esenzione prevista dall'art. 1, comma 219 della legge n. 662/1996,
benchè proposta in subordine dalla ASL, appare logicamente
prioritaria: dal momento che la pretesa azionata dall'INAIL riguarda
soltanto sanzioni civili e interessi, l'esonero della ASL dal
pagamento di sanzioni civili e interessi assorbirebbe ogni altra
questione di merito.
In ogni caso, deve osservarsi che, effettivamente, una
valutazione prognostica non consente di apprezzare in senso
favorevole alle ragioni della ASL la questione dalla stessa proposta
in via principale, dato che, come risulta in atti, la ASL pagò -
mediante compensazione da essa richiesta con nota 6 dicembre 2001 - i
maggiori premi calcolati dall'INAIL, senza formulare alcuna riserva:
nella nota richiamata, infatti, l'Azienda si limitò ad anticipare
che, qualora fossero state applicate sanzioni, avrebbe presentato
ricorso [evidentemente: contro la applicazione delle sanzioni], e il
ricorso amministrativo, in coerenza con la nota, riguardava la
applicabilità delle sanzioni civili.
Avendoli spontaneamente pagati senza riserve, appare verosimile
ritenere che la ASL non possa ora negare che i maggiori premi
richiesti non fossero dovuti, o quanto meno che si oneri della prova
al riguardo e non possa, come invece fa, limitarsi a invocare il
principio generale secondo cui spetta all'ente previdenziale di
dimostrare i presupposti della pretesa.
Ciò premesso, l'art. 1, comma 219 della legge 23 dicembre 1996,
n. 662, dispone: «Le amministrazioni centrali e periferiche dello
Stato nonchè gli enti locali sono esonerati dal pagamento delle
somme aggiuntive e della maggiorazione di cui al comma 217 nonchè
degli interessi legali».
La ASL assume che tale disposizione, in quanto non inserisce le
ASL fra i soggetti esonerati dal pagamento delle somme aggiuntive e
degli interessi, violi l'art. 3 della Costituzione, argomentando che
essa crea una disparità di trattamento ingiustificata fra la ASL e
gli enti locali, pur se entrambi i soggetti svolgono attività
prettamente pubbliche con finanziamenti pubblici, nonchè l'art. 97
della Costituzione, perchè svia risorse pubbliche dalla finalità
specifica prevista dal legislatore per ogni pubblica amministrazione,
nel senso che le risorse utilizzate per far fronte alle sanzioni e
agli interessi applicati dall'INAIL non potrebbero essere utilizzati
per le attività istituzionale dell'ente.
Ora, in ordine alla non manifesta infondatezza della questione,
occorre osservare quanto segue.
Non vi è dubbio che la ASL non sia una amministrazione dello
Stato, nè si può ritenere che sia un ente locale, in quanto la
nozione di ente locale tradizionalmente assunta dal legislatore
coincide con quella di ente locale territoriale. Oggi l'art. 2 del
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267) enumera fra gli enti locali «i
comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane,
le comunità isolane e le unioni di comuni», ma già la legge 8
giugno 1990, n. 142, recante «Ordinamento delle autonomie locali»
presupponeva che fossero «enti locali» solamente quelli territoriali
e in particolare indicava all'art. 40 come «amministratori di enti
locali» (così in rubrica) «il sindaco, il presidente della
provincia, i presidenti dei consorzi e delle comunità montane, i
componenti dei consigli e delle giunte, i presidenti dei consigli
circoscrizionali».
La disposizione dell'art. 1, comma 219 della legge n. 662/1996,
quindi, nell'esonerare dal pagamento di sanzioni civili e interessi
gli enti locali, ma non le ASL, detta una disciplina differenziata
fra enti locali e ASL che comporta un deteriore trattamento delle
seconde rispetto ai primi.
La giurisprudenza costituzionale ha già ritenuto, in relazione a
disposizioni che regolavano la pignorabilità dei beni degli uni e
degli altri enti, che le situazioni giuridiche delle unità sanitarie
locali, e poi delle aziende sanitarie locali, da un lato, e degli
enti locali, dall'altro, siano omogenee, sicchè la diversità di
disciplina risultava lesiva del principio di uguaglianza e di
ragionevolezza (Corte Cost., 29 giugno 1995, n. 285, ove si legge «le
due posizioni giuridiche messe a confronto sono praticamente
analoghe»; Corte Cost., 20 marzo 1998, n. 69, ove si legge «debbono
essere richiamate le considerazioni svolte da questa Corte nella
citata sentenza n. 285 del 1995 riguardo sia all'omogeneità delle
due situazioni giuridiche (delle unità sanitarie locali e degli enti
locali) poste in confronto che alla irragionevole disparità di
trattamento in cui si traduce la diversità di disciplina di tali
categorie di enti (e dei rispettivi creditori)»; Corte Cost., 18
giugno 2003, n. 211, ove si legge che nessun rilievo, per negare la
illegittimità della disparità di trattamento secondo il principio
di cui alle precedenti sentenze sopra menzionate, ha la circostanza
che le unità sanitarie locali siano state sostituite dalle aziende
sanitarie locali e si rileva fra l'altro che «le aziende stesse sono
caratterizzate dagli stessi scopi propri delle unità sanitarie
locali»).
Facendo applicazione del medesimo principio, il dubbio che la
disparità di trattamento realizzata fra enti locali e ASL dall'art.
1, comma 219, legge n. 662/1996, nella parte in cui non prevede che
anche le aziende sanitarie locali siano esonerate dal pagamento delle
somme aggiuntive e della maggiorazione di cui al comma 217 nonchè
degli interessi legali, violi l'art. 3 Cost. sotto profilo del
parametro generale di ragionevolezza e del divieto di trattamenti
diseguali di situazioni uguali non appare manifestamente infondato.
Non appaiono poi manifestamente infondate, in ordine alla
irragionevolezza della disparità, le ulteriori considerazioni svolte
dalla difesa della ASL, che ha evidenziato come sia le ASL, sia gli
enti locali svolgano attività prettamente pubbliche con
finanziamenti pubblici, e come le risorse utilizzate per far fronte a
sanzioni e interessi siano necessariamente sottratte agli scopi
istituzionali dell'Azienda cui potrebbero invece essere destinate in
caso di estensione dell'esonero. Nei sensi di cui alla eccezione
della ASL, inoltre, il mancato utilizzo di risorse che potrebbero
destinarsi al soddisfacimento degli scopi istituzionali, utilizzate
per il pagamento di sanzioni civili e interessi, giustifica anche il
dubbio di violazione dell'art. 97 Cost. quale principio di buon
andamento della Pubblica amministrazione sotto il profilo della
allocazione delle risorse per gli scopi istituzionali del soggetto
pubblico.
3. La rilevanza della questione appare indubbia, dato che, se
l'esonero previsto dall'art. 1, comma 219 della legge n. 662/1996
venisse esteso alle ASL, l'opposizione sarebbe per ciò solo fondata
e la pretesa dell'istituto dovrebbe essere respinta.
In ordine alla rilevanza della questione giova aggiungere che,
secondo la totalità degli interpreti, l'esonero di cui all'art. 1,
comma 219 della legge n. 662/1996 è venuto meno a seguito
dell'introduzione nell'ordinamento dell'art. 116, comma 11 della
legge n. 388/2000 in forza del quale: «nelle amministrazioni centrali
e periferiche dello Stato e negli enti locali il dirigente
responsabile è sottoposto a sanzioni disciplinari ed è tenuto al
pagamento delle sanzioni e degli interessi di cui ai commi 8, 9 e
10».
Le sanzioni richieste con le cartelle opposte, tuttavia, sono
relative a premi maturati anteriormente al 1° gennaio 2001, data in
cui è entrata in vigore la legge n. 338/2000 ai sensi dell'art. 158,
comma 3 della medesima legge n. 338.
Costituisce opinione generalmente accettata che lo Stato e, per
quanto di interesse, gli enti locali siano assoggettati a sanzioni
civili e interessi legali soltanto a far data dal 1° gennaio 2001,
vale a dire: per omissioni ed evasioni commesse a far data dal 1°
gennaio 2001. In particolare, tale opinione è fatta propria anche
dall'INAIL nella circolare 27 luglio 2001, n. 56, in atti.
La tesi è accettabile, con le seguenti precisazioni.
L'art. 118, comma 18 della legge n. 388/2000 prevede: «Per i
crediti in essere e accertati al 30 settembre 2000 le sanzioni sono
dovute nella misura e secondo le modalità fissate dai commi 217,
218, 219, 220, 221, 222, 223 e 224 dell'art. 1 della legge 23
dicembre 1996, n. 662. Il maggiore importo versato, pari alla
differenza fra quanto dovuto ai sensi dei predetti commi del citato
art. 1 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e quanto calcolato in
base all'applicazione dei commi da 8 a 17 del presente articolo,
costituisce un credito contributivo nei confronti dell'ente
previdenziale che potrà essere posto a conguaglio ratealmente
nell'arco di un anno, tenendo conto delle scadenze temporali previste
per il pagamento dei contributi e premi assicurativi correnti,
secondo modalità operative fissate da ciascun ente previdenziale».
Tale disposizione, menzionando anche il comma 219 dell'art. 1
della legge n. 662 fra le disposizioni in forza di cui sono dovute le
sanzioni per i crediti in essere e accertati al 30 settembre 2000,
potrebbe essere interpretata nel senso che anche l'esonero dello
Stato e degli enti locali dal pagamento delle somme aggiuntive e
degli interessi legali in tanto sopravviva in quanto i crediti
fossero in essere e accertati al 30 settembre 2000.
In realtà, nonostante la formale menzione del comma 219, appare
evidente che l'art. 118, comma 18, regola la successione nel tempo di
normative sanzionatorie di cui la più recente è più favorevole al
debitore rispetto a quella anteriore (essendo notoriamente più lievi
le sanzioni previste dal sistema della legge n. 388/2000), laddove,
in relazione al caso particolare dello Stato e degli enti locali in
relazione alle somme aggiuntive e agli interessi legali, la
disciplina più recente è più sfavorevole rispetto a quella
anteriore, sicchè regolare la applicabilità dell'esonero in forza
di tale disposizione, la cui ratio è totalmente opposta, non appare
essere operazione interpretativa corretta: nel senso che nell'un caso
l'essere il credito esistente e accertato al 30 settembre 2000 nuoce
al debitore e nell'altro gli gioverebbe.
In questo senso, appare più logico accogliere l'opinione
dominante e ritenere che l'esonero dello Stato e degli enti locali
dal pagamento delle somme aggiuntive e degli interessi sia venuto
meno solamente in relazione alle omissioni e alle evasioni successive
al 1° gennaio 2001.
La questione appare comunque priva di effettivo interesse alla
luce della più recente giurisprudenza di legittimità, che ha
chiarito come il sistema sanzionatorio di cui alla legge n. 388/2000
non si applichi al caso di omissioni relative a periodi antecedenti
all'entrata in vigore della legge, se al 30 settembre 2000 vi era un
credito dell'ente previdenziale per contributi, il datore di lavoro
resta comunque assoggettato al sistema sanzionatorio di cui alla
legge n. 662/1996 (cfr. Cass., 21 luglio 2010, n. 17099).
La rilevanza della questione è quindi confermata, perchè l'art.
1, comma 219, ove disponesse l'esonero delle ASL dal pagamento delle
somme aggiuntive e della maggiorazione di cui al comma 217 nonchè
degli interessi legali, sarebbe applicabile alla fattispecie.
Si è sopra detto dei motivi per cui non pregiudica la rilevanza
della questione la contestazione, in principalità sollevata dalla
difesa della ASL, della correttezza delle rettifiche operate con il
verbale di accertamento.
Analogamente, non pregiudica la rilevanza della questione
l'eccezione relativa alla possibilità di applicare gli artt. 14,
comma 2, lettera b) e 16, comma 2, lettera b) del decreto
ministeriale 12 dicembre 2000 dal momento che, a quanto risulta
pacifico in atti, e in particolare a quanto risulta dalla relazione
peritale, la erronea classificazione non sembra aver comportato il
versamento da parte della ASL di premi maggiori del dovuto, nè
considerando isolatamente le singole voci di tariffa oggetto di
rettifica, nè considerando il complesso del rapporto, tanto che
residuava un credito dell'INAIL che il consulente ha determinato.
Deve infine osservarsi che, diversamente da quanto ritenuto da
ultimo dalla ASL, non è possibile estendere in via interpretativa
l'esonero di cui all'art. 1, comma 219, per via di interpretazione
costituzionalmente orientata, dal momento che la norma in questione,
evidentemente eccezionale, non sembra suscettibile di interpretazioni
estensive.

P. Q. M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale della disposizione dell'art. 1, comma 219 della legge
23 dicembre 1996, n. 662, nella parte in cui non prevede che le
aziende sanitarie locali siano esonerate dal pagamento delle somme
aggiuntive e della maggiorazione di cui al comma 217 nonchè degli
interessi legali, questione con la quale si assume violata la
disposizione degli artt. 3 e 97, Cost., nei sensi di cui in
motivazione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, previo inserimento nel fascicolo della prova delle
notifiche di cui infra, e la sospensione del giudizio in corso.
Ordina la notificazione della presente ordinanza al Presidente
del Consiglio dei ministri, a cura della Cancelleria, e la sua
comunicazione da parte del cancelliere ai presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Alessandria, addì 8 marzo 2011.

Il giudice: Viani