1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 3-8-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 876 SENTENZA 7 - 26 luglio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Assemblea dei comprensori dei comuni - Elezione a suffragio universale e diretto - Disciplina dettata con legge della provincia di Trento - Illegittimita' costituzionale. (Legge della provincia di Trento 26 aprile 1982, n. 8). (Cost., artt. 5, 114 e 128) (088C1259) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 3-8-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI,
prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof.
Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge Provinciale
di Trento 26 aprile 1982, n. 8 ("Disciplina per l'elezione
dell'assemblea comprensoriale") promosso con ordinanza emessa il 7
febbraio 1984 dal Consiglio di Stato - Sez IV, nel ricorso proposto
dal Comune di Baselga di Pinè ed altri contro Provincia Autonoma di
Trento iscritta al n. 1206 del registro ordinanze 1984 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7 (supl. n. 3) dell'anno
1985;
Visti gli atti di costituzione dei comuni di Baselga di Pinè ed
altri, della Provincia Autonoma di Trento e dei comuni di Albiano e
Lona- Lases;
Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 1988 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avvocato Manlio Mari per il comune di Baselga di Pinè ed
altri e gli avvocati Feliciano Benvenuti e Umberto Pototschnig per la
Provincia di Trento;
Ritenuto in fatto
Nel corso di un giudizio promosso da alcuni comuni del Trentino
per l'annullamento delle delibere della Giunta provinciale di Trento
di convocazione dei comizi per la prima elezione delle assemblee dei
comprensori istituiti con la legge provinciale 2 marzo 1964, n. 2 e
successive modifiche, e dei provvedimenti conseguenti, il Consiglio
di Stato, Sez. IV, con ordinanza del 7 febbraio 1984, ha sollevato la
questione di legittimità costituzionale della legge della Provincia
di Trento 26 aprile 1982, n. 8 che ha stabilito la elezione a
suffragio universale della assemblea dei predetti comprensori, per
violazione degli artt. 5, 114 e seguenti Cost. e dell'art. 5 dello
Statuto speciale di autonomia approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670.
Ritiene il giudice a quo che, con la previsione dell'elezione
diretta dei membri delle assemblee comprensoriali da parte dei
cittadini iscritti nelle liste elettorali dei Comuni interessati, la
legge denunciata avrebbe in realtà conferito all'ente, già
istituito con le precedenti leggi provinciali 2 marzo 1964, n. 2 e 7
dicembre 1973, n. 62, natura di ente locale territoriale intermedio
tra Provincia e Comuni, la cui costituzione, non identificandosi nel
modulo associativo o consortile dei Comuni medesimi, sarebbe idonea a
determinare situazioni di conflittualità con le funzioni proprie
degli enti territoriali in cui la Repubblica si riparte ai sensi
della Costituzione.
Inoltre la stessa legge provinciale impugnata verrebbe ad
interferire nella materia dell'ordinamento dei Comuni, riservata alla
potestà legislativa regionale dall'art. 5 dello Statuto speciale di
autonomia.
In particolare il giudice rimettente sottolinea che la
possibilità di sottrarre funzioni ai comuni per devolverla ad enti
esponenziali diversi si giustifica solo quando vi siano tra detti
nuovi enti ed i comuni quei raccordi che lasciano integre le
autonomie locali istituzionali, come si verifica nel caso della
costituzione degli organi deliberanti delle Comunità montane (art. 4
legge 3 dicembre 1971 n. 1102) ovvero delle unità sanitarie locali
il cui ambito territoriale corrisponda a quello comprensoriale (art.
4 legge regionale 30 aprile 1980 n. 6), entrambi espressioni dei
consigli comunali e non dei cittadini dei comuni.
Si sono costituiti nel presente giudizio alcuni dei Comuni
interessati, con due comparse di identico contenuto; in esse hanno
evidenziato la illegittimità della evoluzione, nella specifica
materia, della legislazione provinciale che, mentre in un primo tempo
ha previsto la costituzione di siffatti enti quali centri
esponenziali dei Comuni insistenti nel comprensorio, composto da
membri espressi dai consigli comunali, ha successivamente disposto la
elezione diretta degli organi rappresentativi a suffragio universale,
con ciò violando le norme statutarie - che non riconoscono alla
Provincia potestà legislativa primaria nell'ordinamento di enti,
quali i comprensori - e altresì i principi stabiliti dalla legge 3
dicembre 1971 n. 1102 e dall'art. 7 del d.P.R. 22 marzo 1974 n. 279
sulle Comunità montane, concepite come enti a rappresentanza
indiretta, nonchè il principio costituzionale dell'autonomia dei
Comuni. Infatti, da enti di coordinameto tra i Comuni, i comprensori
diverrebbero enti sovracomunali la cui volontà può contrapporsi e
prevalere su quella dei Comuni che ne facciano parte.
Ad avviso degli stessi Comuni, poi, la legge provinciale impugnata
avrebbe anche disatteso uno dei principi generali della riforma
sanitaria, recepito nella legge della Regione Trentino- Alto Adige 30
aprile 1980 n. 6, secondo cui gli organi rappresentativi delle U.S.L.
sono espressione del consiglio comunale o della associazione tra i
comuni o dell'ente pubblico (comprensorio) previsti dalle legge di
attuazione dello statuto speciale di autonomia.
Si è costituita altresì la Provincia autonoma di Trento per
chiarire le ragioni che hanno suggerito la istituzione dei
comprensori ed il conferimento ad essi di funzioni di programmazione
dell'assetto urbanistico e dello sviluppo eonomico, sociale e dei
servizi. In particolare, con le leggi che si sono succedute dal 1964
ad oggi la Provincia ha inteso regolamentare settori di competenza
legislativa esclusiva propria, ai sensi dell'art. 8 n. 5 dello
Statuto, nonchè funzioni complementari a quelle relative alla
materia urbanistica e di tuttela del passaggio, in un'ottica che vede
il comprensorio come centro di un ordinamento urbanistico
provinciale.
La Provincia nega che la legge impugnata possa ritenersi lesiva
dei principi costituzionali che garantiscono le autonomie locali, sia
perchè l'art. 114 Cost., affermando il principio dell'autonomia
degli enti necessari", non impedisce la istituzione di altri enti che
non si caratterizzano come "politici" e che in quanto tali non
confliggono con quelli espressamente indicati dal legislatore
costituente. Il sistema della elezione a suffragio unversale mentre
di per sè solo non è indice del carattere politico degli enti, è
senz'altro uno strumento che realizza la partecipazione e l'autonomia
di enti diversi da quelli espressamente indicati nell'art. 114 Cost.
Nella specie, poi, il comprensorio è configurato come ente
strumentale della Provincia di Trento, sì che nessuna confliggenza
con essa può essere ipotizzata.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di Stato dubita della legittimità
costituzionale della legge della Provincia di Trento 26 aprile 1982
n. 8, che disciplina l'elezione a suffragio universale e diretto
dell'Assemblea, costituente l'organismo rappresentativo di base dei
Comprensori di Comuni.
Ad avviso del giudice a quo tale previsione sarebbe in contrasto
con i principi già affermati da questa Corte in riferimento all'art.
5 Cost., che riserva alla legislazione statale i principi ed i metodi
dell'autonomia e del decentramento e più specificamente in
riferimento all'art. 128 Cost., il quale dispone che le province ed i
comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati dalle
leggi generali della Repubblica che ne determinano le funzioni. Se le
autonomie locali sono costituzionalmente garantite dalla Repubblica,
si soggiunge nell'ordinanza di rinvio, i vincoli derivanti dalla
Costituzione (artt. 114 e 128) impediscono di concepire livelli di
governo locale intermedi tra provincia e comuni, quando il loro
assetto non si identifichi nel modulo associativo e consortile dei
comuni, mentre, in virtù del suffragio universale diretto, la loro
costituzione può determinare situazioni di conflittualità, con
pregiudizio dell'esercizio delle funzioni proprie degli enti
territoriali in cui la Repubblica si riparte. La disciplina dettata
con la legge provinciale impugnata sarebbe altresì in contrasto con
l'art. 5 dello Statuto speciale di autonomia, perchè interferisce in
una materia riservata alla potestà amministrativa regionale, in
quanto con essa vengono sottratte funzioni ai Comuni, il che può
essere giustificato solo se permangano i raccordi tra ente
comprensoriale e comuni che lo compongono, perchè solo in questo
modo sono lasciate integre le autonomie locali istituzionali.
2. - La questione sollevata in riferimento alle norme della
Costituzione invocate è fondata.
Preliminarmente va rilevato che nel dispositivo della ordinanza di
rimessione vengono richiamati, come parametri costituzionali di
riferimento, gli "artt. 5, 114 e segg." Cost., nonchè l'art. 5 dello
Statuto speciale di autonomia. Al riguardo va però rilevato che, in
mancanza di un preciso richiamo delle norme costituzionali che si
assumono violate, può ricercarsi, nel contesto dell'ordinanza, il
concreto significato delle proposte censure (sentt. n. 12 del 1965,
n. 153 del 1969, n. 6 del 1970 e n. 1 del 1971) onde il riferimento
"agli artt. 5, 114 e segg. Cost.", tenuto conto dei più precisi
richiami contenuti nella motivazione dell'ordinanza, può
correttamente essere individuato negli artt. 5, 114 e 28 Cost., cui
appunto nella sostanza si riferiscono le censure di legittimità
costituzionale prospettate nell'ordinanza di rinvio.
Ciò premesso è opportuno osservare che, come ricordato nella
ordinanza del giudice a quo, la Corte, sia pure in un diverso
contesto, ha già avuto modo di occuparsi, nella sentenza n. 107 del
1976 del problema della elezione diretta, da parte dell'intero corpo
elettorale di volta in volta interessato, dell'organo rappresentativo
di figure soggettive esponenziali di comunità locali, diverse dagli
enti nominativamente previsti dall'art. 114 Cost., dichiarando
l'illegittimità costituzionale della legge regionale siciliana che,
nell'istituire i consigli di quartiere, ne aveva previsto l'elezione
a suffragio universale e diretto. In tale occasione la Corte ebbe
appunto a rilevare che, a togliere ogni dubbio circa la natura di
vero e proprio ente autonomo a tale organismo, era appunto la sua
elezione a suffragio universale, ossia attraverso la forma più
squisitamente politica di esercizio di quella sovranità che l'art. 1
Cost. attribuisce al popolo.
Con la previsione, da parte della legge della Provincia di Trento
oggetto dell'incidente di costituzionalità, della nomina a suffragio
universale diretto dell'organo rappresentativo del comprensorio, si
è dato quindi luogo non già alla istituzione di mere strutture
operative dei Comuni e della Provincia, come sostenuto dalla difesa
della Provincia di Trento, bensì alla istituzione di un nuovo ente
dotato di autonomia politica, e ciò in contrasto con l'art. 114
Cost. che prevede, invece, la ripartizione della Repubblica in
Regioni, Province e Comuni.
In tal modo l'attribuzione ai nuovi enti, come previsto sulla base
di altre leggi provinciali, di compiti che spesso si sovrappongono a
quelli dei Comuni o si diversificano da quelli della Provincia,
finisce per realizzare la sottrazione di competenze agli enti
territoriali di base, il che, secondo gli artt. 5 e 128 della
Costituzione, esula dalla potestà legislativa della Provincia di
Trento.
La legislazione provinciale in tema di comprensori appare,
difatti, compatibile con i principi costituzionali invocati solo in
presenza della formula consortile, come del resto prevista dalle
leggi provinciali anteriori alla emanazione di quella oggetto
dell'incidente di costituzionalità. Tale formula presuppone però
necessariamente l'elezione indiretta dell'Assemblea comprensoriale da
parte degli organi dei Comuni facenti parte del comprensorio, perchè
solo in questo modo può realizzarsi quel raccordo funzionale, idoneo
a far configurare il comprensorio come struttura operativa dei Comuni
che lo compongono, lasciando inalterato, in un quadro collaborativo
configurato dall'esercizio congiunto di poteri attinenti a comuni
interessi, l'assetto delle competenze degli enti territoriali di
base, come definito dalle leggi dello Stato.
3. - La fondatezza delle questioni prospettate con riferimento
agli artt. 5, 114 e 128 Cost. è assorbente della questione di
legittimità costituzionale, sollevata con riferimento all'art. 5
dello Statuto speciale di autonomia per il Trentino- Alto Adige.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Provincia di Trento 26 aprile 1982, n. 8, ("Disciplina per l'elezione
dell'assemblea comprensoriale").
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 26 luglio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1259