1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 29-1-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 novembre 1996
N. 16 Ordinanza emessa il 21 novembre 1996 dal pretore di Avellino nel procedimento civile vertente tra Adamo Giuseppe e il Ministero dell'interno ed altra Esecuzione forzata - Disciplina dei pignoramenti nelle contabilita' speciali delle prefetture - Prevista non assoggettabilita' alla comune procedura esecutiva per le somme o i crediti destinati al soddisfacimento di specifiche finalita' pubbliche - Conseguente impignorabilita' e insequestrabilita', a pena di nullita' rilevabile d'ufficio - Lamentata previsione di particolare procedura diversa dai consolidati strumenti processuali con ingiustificata deroga alla competenza territoriale - Violazione del principio della par condicio creditorum - Compressione del diritto di difesa e, in particolare, della tutela giurisdizionale nei confronti della p.a. - Lesione del principio del giudice naturale precostituito per legge. (D.-L. 25 maggio 1994, n. 313, art. 1, primo, secondo, terzo e quarto comma, convertito in legge 22 luglio 1994, n. 460). (Cost., artt. 3, 24, 25, 28 e 113). (097C0062) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 29-1-1997)

IL PRETORE
Letti gli atti, a scioglimento della riserva, osserva quanto segue.
F a t t o
Con atto di pignoramento presso terzi il creditore Adamo Giuseppe
pignorava, in danno del debitore Ministero dell'interno e presso il
terzo Banca d'Italia, servizio di Tesoreria provinciale di Avellino,
quanto dovutogli in virtù di sentenza esecutiva.
Non si costituivano nè il debitore nè il terzo.
Il creditore chiedeva disporsi il giudizio di accertamento
dell'obbligo del terzo.
Il V.P.O. G.E. si riservava.
D i r i t t o
Il V.P.O. G.E., ritiene sussista un questione di Costituzionalità
della legge 22 luglio 1994 n. 460 per la conversione in legge con
modificazioni del d.-l. 25 maggio 1994 n. 313 recante la disciplina
dei pignoramenti sulla contabilità speciale delle prefetture, delle
direzioni di amministrazioni delle Forze armate e della Guardia di
Finanza, in relazione agli articoli 3, 24, 25, 28 e 113 della
Costituzione.
Tale questione è pregiudiziale al richiesto giudizio di
accertamento dell'obbligo del terzo.
Peraltro è ben noto che la mancata comparizione del terzo è
legata ad un'intepretazione della legge n. 460/1994 in virtù della
quale si ritiene nullo di ufficio il pignoramento che si considera
non proposto con le modalità di cui alla legge stessa.
Orbene, la questione di costituzionalità non è manifestamente
infondata per i motivi che seguono.
Con la legge n. 460 del 1994, il legislatore ripropone tesi e
principi già superati dalla Consulta.
La norma vorrebbe infatti introdurre nuovamente il superato
principio della impignorabilità delle somme di denaro e di crediti
pecuniari dello Stato e degli enti pubblici in base al principio
della divisione dei poteri.
Argomentavano i sostenitori di quell'orientamento che la tutela
dell'indipendenza dell'amministrazione esigeva che il g.o. non avesse
ingerenza nella condotta degli affari amministrativi nè influenzasse
i tempi ed i modi necessari a soddisfare gli interessi pubblici.
La discrezionalità della p.a. nell'uso delle proprie risorse
patrimoniali doveva restare integra, con la conseguenza che,
nell'eventualità di condanna pecuniaria, la soddisfazione del
credito con l'azione esecutiva incontrava il duplice limite nello
stanziamento in bilancio della relativa spesa e dell'emissione del
titolo, ad ottenere il quale non vi sarebbe stato diritto soggettivo
stante la discrezionalità dell'amministrazione nella scelta dei
crediti da soddisfare.
Corollario di questa impostazione era che bastava l'iscrizione di
somme o di crediti nei bilanci preventivi dello Stato o degli enti
pubblici per farli qualificare "beni destinati ad un pubblico
servizio" ex art. 828, ultimo comma, c.c., quindi inalienabili e
correlativamente inespropriabili sostenendosi, in particolare, che la
legge di approvazione del bilancio non vincolava soltanto la p.a. ma
operava anche nei confronti dei terzi.
Senonchè questa giurisprudenza è stata modificata dalla Consulta
che, con le sentenze nn. 32/1970 e 161/1971 avevano negato che la
intangibilità dell'atto amministrativo traesse origine dal principio
della divisione dei poteri perchè l'art. 113 della Costituzione,
ultimo comma, lascia al legislatore ordinario di determinare quali
organi di giurisdizione possano annullare gli atti amministrativi.
Su questo presupposto la dottrina ha sostenuto che la p.a. ha una
posizione di preminenza non in quanto soggetto, ma in quanto esercita
una potestà specificamente ed esclusivamente attribuitale nelle
forme loro proprie.
In altre parole è protetto non il soggetto, ma la funzione, ed
alle singole mnifestazioni della p.a. che è assicurata efficacia per
il raggiungimento di fini ad essa assegnate.
Di contro, fuori dall'esercizio delle predette funzioni, l'azione
della p.a. rientra nella disciplina di diritto comune e, ove venga a
ledere quello di altro soggetto, è completa la potenzialità di
tutela del g.o., incontrando il solo limite di non avere egli il
potere di sostituirsi all'amministrazione nell'emanare un atto nè
condannarla ad emanarlo.
Su questa piattaforma logica la giurisprudenza è pervenuta
all'affermazione che l'ammissibilità della condanna della p.a. al
pagamento di somme di denaro comporta come conseguenza
l'ammissibilità dell'esecuzione per espropriazione.
È vero che gli art. 826, 828 ed 830 del c.c. definiscono la
condizione giuridica dei beni del patrimonio indisponibile dello
Stato e degli Enti Pubblici: però la individuazione dei beni diversi
da quelli che per loro natura sono destinati a far parte del
patrimonio indisponibile necessita l'accertamento del vincolo di
destinazione al pubblico servizio.
La sentenza n. 138/1981 della Consulta affronta il tema della
individuazione delle modalità per l'apposizione del vincolo alle
somme di denaro, attesa la loro natura fungibile e strumentale.
Quei giudici, in quell'occasione, affermarono i pregressi principi
e chiarirono che i limiti di pignorabilità vanno individuati
correttamente in relazione alla natura ed alla destinazione degli
specifici beni dei quali di volta in volta si chiede
l'espropriazione.
Nel caso in esame la verifica da effettuare è se sia legittimo,
sotto il profilo costituzionale, il vincolo imposto dalla legge n.
460/1994 sulle somme che destinerebbe al soddisfacimento di
specifiche finalità pubbliche.
La prima osservazione che si impone è che l'art. 1, comma primo,
recita: "I fondi di contabilità speciale delle prefetture, delle
... non soggetti ad esecuzione forzata".
Un principio questo che tende a realizzare una impignorabilità
generalizzata, con il solo limite - a contrario - del reperimento di
somme non destinate: ovvero un'impignorabilità che può trovare il
suo presupposto solo nella superata dottrina, della separazione dei
poteri, facendo peraltro paradossalmente rientrare nella
impignorabilità anche quei cespiti destinati al soddisfacimento del
creditore precedente.
Precetti in sostanza, lo si ribadisce, che ci riportano indietro
nel tempo e cioè alla tutela del soggetto e non della funzione.
Senza contare l'integralista cancellazione in favore del prefetto
del precetto in virtù del quale: "il debitore risponde
dell'adempimento con tutti i suoi beni presenti e futuri".
Un venir meno, peraltro, della par condicio creditorum proprio a
danno di un creditore, il portatore di handicap, sul soddisfacimento
del quale poggia la funzione istituzionale che giustifica l'ente.
Clamorosa è poi la violazione degli art. 3, 24 e 25 della
Costituzione realizzata attraverso la inspiegata deroga alla
competenza territoriale, o al divieto di utilizzare consolidati
strumenti processuali di cui all'art. 1 della legge: deroghe e
divieti che confliggono nella maniera così decisa con principi
attentare ai quali significherebbe incrinare significativamente
l'intero assetto normativo.

P.Q.M.
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la
risoluzione della questione di legittimità costituzionale dei commi
da 1 a 4 dell'art. 1 del decreto-legge n. 313/1994 così come
convertito dalla legge n. 460/1994 in riferimento agli artt. 3, 24,
25, 28 e 113 della Costituzione;
Dispone la sospensione del giudizio in corso fino alla pronuncia
della Corte costituzionale riservandosi all'esito di provvedere in
ordine al richiesto giudizio di accertamento dell'obbligo del terzo.
Avellino, addì 21 novembre 1996
Il pretore: Zeccardo
97C0062