1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 2-8-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 22 maggio 2000
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 22 maggio 2000 (della regione Puglia) Acque pubbliche - Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 9 marzo 2000, recante "Definizione dei criteri di privatizzazione e delle modalita' di dismissione dell'Acquedotto pugliese S.p.a." - Previsione dell'alienazione del predetto Acquedotto, mediante trattativa privata, all'ENEL S.p.a. - Mancata riserva alla Regione Puglia di quota di partecipazione azionaria alla S.p.a. Acquedotto pugliese - Lamentata esclusione della Regione Puglia da qualsiasi forma di partecipazione o consultazione alla trattativa per la dismissione dell'Acquedotto stesso - Violazione dei principi di leale collaborazione, di imparzialita' e buon andamento della p.a. e di coordinamento ed indirizzo a fini sociali dell'attivita' economica pubblica e privata - Lesione della sfera di competenza regionale in materia di acquedotti. - D.P.C.M. 9 marzo 2000. - Costituzione, artt. 3, 5, 41, 97, 117 e 118. (000C0494) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 2-8-2000)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Puglia, in
persona del presidente pro-tempore prof. Salvatore Distaso, giusta
delibera della giunta regionale n. 457 dell'11 aprile 2000, difesa
e rappresentata dal prof. avv. Vincenzo Caputi Jambrenghi per
mandato a margine e con lui elettivamente domiciliata in Roma al
piazzale della Marina, n. 1, presso l'avv. Marco Di Paola;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
l'annullamento in sede di risoluzione di conflitto di attribuzioni,
del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 9 marzo 2000,
pubblicato in G.U. n. 62 del 15 marzo 2000, recante "Definizione
dei criteri di privatizzazione e delle modalità di dismissione
dell'Acquedotto pugliese S.p.a.";

Premessa
1. - L'Ente autonomo per l'acquedotto publiese è stato istituito
con legge n. 245 del 1902 sotto forma di consorzio tra enti
territoriali, trasformato dal regio decreto 19 ottobre 1919,
n. 2060 in ente pubblico strumentale diretto a realizzare finalità
ed interessi assunti dallo Stato ed infine annoverato tra gli enti
pubblici non economici c.d. parastatali ex lege n. 70/1975.
2. - È noto che nella materia acquedottistica sussiste ex artt.
117 e 118 una competenza regionale per l'esercizio della funzione
legislativa e di quella amministrativa. In applicazione delle
ridette norme costituzionali in questione la regione ricorrente,
all'art. 4 del suo statuto, si è riservata l'attuazione delle
"iniziative necessarie all'approvvigionamento idrico del
territorio"; inoltre, la legge regionale 19 dicembre 1983, n. 24 ha
previsto che "La regione assicura le risorse idriche idonee per gli
usi plurimi nell'ambito delle politiche di corretto e razionale uso
dell'acqua".
3. - Ovviamente la qualificazione giuridica dell'E.A.A.P. non
influisce in alcun modo sull'attribuzione della competenza per
materia riservata alla regione Puglia dalla norma fondamentale:
tanto è vero che proprio l'art. 35 della legge n. 70/1975,
nell'annoverare l'acquedotto pugliese tra gli enti pubblici del
"parastato", lascia "fermi ... i poteri di costituzione,
soppressione e fusione degli enti pubblici (...del parastato)
operanti nelle materie attribuite alla competenza delle regioni
secondo l'art. 117 della Costituzione".
Il richiamo alla materia elencata e non alla personalità
giuridica dell'ente (statale o regionale) evidenzia l'inefficacia
della contrapposizione della natura non regionale dell'ente alla
tesi regionalista della prevalenza della funzione sulla
soggettività, tesi fondata proprio sulla materia acquedottistica.
4. - Sicchè all'interno del primo testo normativo che - a
seguito dell'entrata in vigore della Costituzione repubblicana - si
sia occupato di ridefinire la natura giuridica dell'E.A.A.P., la
legge n. 70/1975, vi è una previsione all'art. 35, che ribadisce
espressamente il principio della soggezione alla legislazione
regionale di tutti quegli enti, pur se parastatali, che svolgono la
loro attività nelle materie elencate all'art. 117 Cost.
5. - Anche la legge n. 36 del 5 gennaio 1994 riserva alle regioni
la determinazione degli ambiti territoriali ottimali per la
gestione dei servizi idrici integrati. La centralità della
conseguente posizione attribuita nella materia ad una regione come
quella ricorrente da una norma di legge che si definisce come
direttamente attuativa dei precetti costituzionali nella specifica
materia delle acque e degli acquedotti, è stata totalmente
ignorata dal legislatore delegato e dalla Presidenza del Consiglio
dei Ministri.
6. - In particolare è accaduto che:
a) con il decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 141, il
Presidente della Repubblica ha sancito la trasformazione
dell'E.A.A.P. in società per azioni, attribuendo le stesse "al
Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica, che esercita i diritti dell'azionista d'intesa con il
Ministro dei lavori pubblici, sulla base delle direttive del
Presidente del Consiglio dei Ministri", cioè omettendo di
conferire alla regione Puglia alcuna attribuzione specifica in sede
di costituzione, amministrazione e gestione della società. Si fa
unicamente salva, infatti, la previsione relativa al "primo
esercizio dell'organo di amministrazione" che è "tenuto a
presentare al Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica un piano per la ristrutturazione e il
risanamento della società, da approvare sentite le regioni Puglia
e Basilicata";
b) con decreto n. 119979 del 10 giugno 1999 il Ministro del
tesoro ha convocato la prima assemblea della S.p.a. Acquedotto
pugliese con approvazione dello statuto e con successiva nomina di
un amministratore unico - l'originario commissario straordinario di
nomina ministeriale, avv. Lorenzo Pallesi - titolare di tutti i
poteri di amministrazione e gestione dell'ente costituito in
S.p.a.;
c) entrambi i decreti suddetti sono stati impugnati innanzi a
codesta ecc.ma Corte costituzionale dalla concludente (il decreto
legislativo per illegittimità diretta, l'atto di approvazione
dello statuto per conflitto di attribuzione, giudizi entrambi
tuttora pendenti) inopinatamente pretermessa dallo Stato nella fase
di privatizzazione dell'E.A.A.P. (fatta eccezione per il parere
richiesto alla regione Puglia in merito al "piano di
ristrutturazione e risanamento" che deve essere predisposto
dall'organo amministrativo durante "il primo esercizio della
societa'") pur se titolare del potere legislativo in materia di
acquedotti, gestore ex lege di tutte le opere idrauliche e
promotore del servizio idrico integrato, ecc.;
d) in quei giudizi si è costituita l'Avvocatura dello Stato
per la Presidenza del Consiglio dei Ministri propugnando la tesi
della separazione tra proprietà dell'ente, appartenente al
Ministero del tesoro in quanto ricompreso nel c.d. "parastato" ex
lege n. 70/1975, e gestione dell'attività acquedottistica che - si
riconosce ex adverso - non potrebbe che essere esercitata sotto la
guida delle regioni Puglia e Basilicata (poichè l'acquedotto
pugliese serve anche il territorio di quest'ultima regione);
e) tuttavia l'Acquedotto S.p.a. ha subito un nuovo
"intervento" dello Stato che, con il decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 9 marzo 2000 oggetto del presente gravame,
accantonata repentinamente la prospettiva del risanamento e della
ristrutturazione dell'ente pur espressamente contemplata
all'art. 1, comma 5, del decreto legislativo n. 141/1991, ha
individuato le "modalità di dismissione dell'Acquedotto pugliese
S.p.a." nel senso che ha già determinato la sua cessione per
affidamento diretto all'ENEL S.p.a., "alienazione...
sospensivamente condizionata alla determinazione definitiva del
capitale ai sensi dell'art. 3, comma 4, del decreto legislativo 11
maggio 1999, n. 141".
Senonchè il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
2000 merita di essere annullato per i seguenti

Motivi
Violazione della Costituzione repubblicana: artt. 117 e 118, 5 e
97 e del principio di leale collaborazione tra Stato e regione
(anche con riferimento alla violazione di un accordo di programma);
inoltre dell'art. 41. Violazione dell'art. 3 Cost.
A) Si è già accennato che tutti gli enti acquedottistici
dislocati sul territorio nazionale, siano essi "regionali o
interregionali istituiti con legge regionale o statale" debbono
essere "trasformati in società per azioni" ai sensi dell'art. 1,
comma 83, della legge 28 dicembre 1995, n. 549.
Senonchè, l'art. 89, comma 1, lettera a), della legge 31 marzo
1998, n. 112 ha trasferito alle regioni tutte le funzioni relative
"alla progettazione, realizzazione e gestione delle opere
idrauliche di qualsiasi natura", ha ribadito il potere legislativo
delle regioni in subiecta materia (art. 2, comma 2: "Nelle materie
oggetto di conferimento, le regioni e gli enti locali esercitano
funzioni legislative o normative ai sensi e nei limiti stabiliti
dall'art. 2 della legge n. 59/1997"), chiarendo che "in nessun caso
le norme del presente decreto legislativo possono essere
interpretate nel senso dell'attribuzione allo Stato, alle sue
amministrazioni o ad enti pubblici nazionali, di funzioni, compiti
e compiti trasferiti, delegati o comunque attribuiti alle regioni,
agli enti locali e alle autonomie funzionali dalle disposizioni
vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto
legislativo".
Ancor prima, la legge 5 gennaio 1994, n. 36 aveva affidato alle
regioni il compito di individuare "le forme e modi di cooperazione"
affinchè comuni e province provvedessero alla gestione del
servizio idrico integrato tramite convenzioni (ex lege
n. 142/1990). Inoltre, nei confronti degli enti di gestione degli
impianti acquedottistici già esistenti alla data di entrata in
vigore della medesima legge 1994, n. 36, si prevede la prosecuzione
della gestione sino all'approvazione delle norme regionali di
organizzazione del servizio idrico e, in caso di scioglimento degli
stessi (art. 10, comma 2, legge n. 36/1994), la loro confluenza
"nel soggetto gestore del servizio idrico integrato, secondo le
modalità e le forme stabilite nella convenzione".
B) Sicchè nella fase di trasformazione in S.p.a. degli enti
acquedottistici non può essere in alcun modo trascurato il ruolo
esercitato dalle regioni, nella veste di titolari ex articoli 5,
117 e 118 della Costituzione repubblicana del potere legislativo in
materia di acquedotti enti pubblici territoriali dotati di
autonomia costituzionalmente garantita che si configurano come
gestori ex lege di tutte le opere idrauliche (art. 89, 1 comma
lettera a), decreto legislativo n. 112/1998), promotori del
servizio idrico integrato (legge n. 36/1994) e, più in generale,
affidatari di "tutte le funzioni e i compiti relativi alla cura
degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive
comunita'" (art. 1, comma 2, legge n. 59/1997).
C) Conferma siffatta attribuzione la legge n. 36 del 1994 che,
nell'assegnare con norma recante principio generale
dell'ordinamento e costituente riforma economico-sociale - dunque
una norma non modificabile per implicito da leggi o decreti
successivi - il ruolo della regione in riferimento al tema
acquedottistico nazionale, ha ribadito da un lato la centralità
delle regioni stesse, dall'altro il riparto in appositi ambiti
ottimali del territorio servito dagli acquedotti da individuare a
cura delle regioni competenti.
C.1 La regione Puglia sottolinea come essa tragga dalla normativa
qui richiamata una particolare e pregnante legittimazione essendo
la principale portatrice degli interessi della popolazione che la
costituisce, servita dal più grande acquedotto d'Europa. Il quadro
nel quale si colloca costituzionalmente protetta la posizione
giuridica della ricorrente è, come si è appena illustrato,
disegnato dalle norme di cui agli articoli 5 e 117 e 118 Cost.
In altri termini la concludente - nella sua qualità di
interlocutore necessario dello Stato nella fase di privatizzazione
dell'Acquedotto pugliese - da un lato avrebbe dovuto essere
destinataria di una quota delle azioni della S.p.a. sì da poterne
tutelare lo sviluppo e verificarne la correttezza nella gestione
dal suo interno anche ai fini previsti, con riferimento ai servizi
pubblici essenziali, dagli artt. 2 e 3 della legge 30 luglio 1994,
n. 474 (in sostanza, possibilità per Stato o enti di riferimento
di conservare una anche modesta partecipazione azionaria al fine di
garantirsi un diritto di intervento sulle scelte fondamentali della
nuova S.p.a. erogatrice di un pregnante servizio di pubblico
interesse). La riserva di una quota di capitale in favore dell'ente
territoriale è del resto solitamente attuata dalla Presidenza del
Consiglio dei Ministri nella privatizzazione dei soggetti esercenti
i ridetti servizi essenziali, come dimostra la fattispecie di cui
al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 25 febbraio
1999 che ha disposto l'alienazione attraverso la procedura della
trattativa diretta della partecipazione azionaria indirettamente
detenuta dallo Stato nella Aeroporti di Roma S.p.a., con
pubblicazione di un bando e reale interpello del mercato, con il 3%
della partecipazione societaria riservata in opzione alla regione
Lazio, alla provincia di Roma ed al comune di Fiumicino e con il 2%
riservato agli enti e le aziende pubbliche.
Che tale orientamento sia stato abbandonato dal Presidente del
Consiglio nel caso di specie appare del tutto inspiegabile, visto,
da un lato, il quadro complessivo dell'ordinamento soprattutto
costituzionale in materia acquedottistica appena tratteggiato;
dall'altro la situazione peculiare dell'Acquedotto pugliese che,
essendo il più grande acquedotto d'Europa a servizio di due
regioni del meridione d'Italia, certamente è destinato ad agire in
regime monopolistico per i prossimi decenni, ciò che rende ancor
più necessaria l'istituzione di un legame diretto con gli enti
territoriali di riferimento (le regioni Puglia e Basilicata). Si
censura, pertanto, il decreto del Presidente del Consiglio dei
Minsitri che ha creato il conflitto di attribuzione con la regione
istante, pertanto, anzitutto per disparità di trattamento, con
riferimento all'art. 3 della Costituzione, per violazione degli
artt. 117 e 118 della Costituzione e per violazione del principio
di correttezza e imparzialità dell'azione amministrativa (art. 97
Cost.).
C.2 Del resto, la stessa concludente avrebbe certamente
partecipato - costituendo una società a capitale pubblico
minoritario con imprenditori privati - alla trattativa diretta che
la Presidenza del Consiglio dei Ministri per l'alienazione
dell'Acquedotto se solo la stessa, pur enunciata nelle premesse al
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, si fosse svolta
in realtà ai sensi dell'art. 1, comma 2 e 3, della legge
n. 474/1994 e, quel che rileva in questa sede, nel rispetto dei
precetti contenuti nell'art. 41 della Costituzione.
La violazione di tale norma costituzionale è, pertanto,
lampante, poichè si è preclusa alla regione Puglia di partecipare
- dopo aver assunto le vesti della società a capitale misto - alla
procedura per l'acquisizione dell'Acquedotto pugliese S.p.a.
C.3 Infine, la regione è legittimata al presente ricorso anche
per essere stata conculcata nella sua attribuzione
partecipativa-consultiva prima che si procedesse alla alienazione
dell'Acquedotto S.p.a., tale consultazione essendo espressamente
prevista sia dall'accordo di programma stipulato con il Ministro
dei lavori pubblici il 5 agosto 1999, sia dal decreto legislativo
n. 114/1999 (art. 1, comma 5), come ci si accinge ad illustrare.
D) Nonostante siffatta peculiarità di posizione giuridica
proprio e soltanto sulla regione Puglia il potere regolamentate del
Presidente del Consiglio dei Ministri si è esercitato pervenendo
alla demolizione arbitraria di un tratto dell'ordinamento generale,
del quale la ricorrente chiede a codesta ecc.ma Corte il
ripristino.
Infatti, con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
gravato, si è individuato definitivamente - a "trattativa diretta"
...ex "art. 1, comma 2, legge 30 luglio 1994, n. 474" -
l'acquirente dell'Acquedotto pugliese S.p.a. nell'ENEL S.p.a.
sull'esile presupposto per il quale lo stesso ENEL "esercita la
propria attività anche nel settore idrico" e avendo "ritenuto di
procedere ad una razionalizzazione delle partecipazioni detenute
dallo Stato nel settore idrico, assicurandone una gestione
efficiente, anche in considerazione degli interessi generali
connessi".
E) Proprio al contrario, controparte ha sostanzialmente ceduto
l'EAAP all'ENEL in palese violazione di precetti costituzionali e
con contegno manifestamente ingiusto poiche':
E.1 Ha omesso di coinvolgere in qualsiasi modo la regione
concludente, titolare costituzionalmente individuato per
l'amministrazione e la gestione del servizio acquedottistico, nella
cessione de qua (concretando i vizi già dedotti ai punti C.1 e C.2
che precedono);
E.2 Ciò, oltre che per i profili summenzionati, anche in
violazione dell'art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 141/1999 che, come
accennato, prevedeva la redazione di un piano di ristrutturazione e
di risanamento dell'EAAP da attuarsi durante il primo esercizio da
parte dell'organo di amministrazione e da "approvare sentite le
regioni Puglia e Basilicata".
Controparte ha viceversa sostanzialmente ceduto l'Acquedotto in
assenza di qualsiasi piano di ristrutturazione e di risanamento:
sicchè la concludente non è stata interpellata (nè potrebbe
esserlo più in futuro a seguito del subentro dell'ENEL S.p.a.) in
violazione dell'art. 1, d.lgs. n. 141/1999 con evidente sacrificio
delle prerogative regionali costituzionalmente garantite in materia
di gestione amministrativa degli acquedotti, quelle stesse
prerogative che avevano indotto il legislatore ad istituire il
parere obbligatorio - pur non vincolante - previsto dalla norma di
cui all'art. 1, d.lgs. n. 141/1999. In altri termini, in coerenza
con il quadro costituzionale di riferimento relativo ai rapporti
tra Stato e regioni (art. 5) ed alla competenza specifica -
legislativa e amministrativa - di queste ultime nella materia degli
acquedotti (art. 117 e 118), il legislatore, nel trasformare l'ente
autonomo acquedotto pugliese in S.p.a., ha delineato un
procedimento che tutela in qualche modo gli interessi regionali
coinvolti con l'istituzione di un parere obbligatorio delle regioni
sul piano di ristrutturazione e risanamento dell'Acquedotto S.p.a.
Tale forma di partecipazione della regione concludente
costituisce la modalità concreta mediante la quale si realizza il
contemperamento dei diversi interessi portati dallo Stato e dalle
regioni, confronto che deve essere informato dal principio
costituzionale della leale cooperazione, essendo lo Stato tenuto a
"riconoscere e promuovere le autonomie locali" e, proprio a tal
fine, ad "adeguare i principi e metodi della sua legislazione"
(art. 5 Cost.).
L'omissione della consultazione della concludente, cioè la
violazione del principio di leale collaborazione, lede la sfera
delle attribuzioni costituzionali della Regione ricorrente, onde si
chiede che il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
gravato sia annullato anche per il dedotto profilo.
E.3 Inoltre, ai sensi dell'accordo di programma stipulato, ex
art. 17, legge 5 gennaio 1994, n. 36, tra regione Puglia e
Basilicata e il Ministero dei lavori pubblici del 5 agosto 1999, lo
stesso Ministro "si impegna ad esprimere l'intesa con il Ministro
del tesoro, del bilancio e della programmazione economica per
l'esercizio dei diritti dell'azionista dell'EAAP (art. 3, comma 2,
d.lgs. 11 maggio 1999, n. 141), dopo aver sentito le regioni Puglia
e Basilicata".
Proprio al contrario, l'azionista Ministero del tesoro ha
proposto la cessione dell'Acquedotto all'ENEL (cfr. ultimo
capoverso della premessa al decreto del Preidente del Consiglio dei
Ministri gravato), ha cioè esercitato nella misura più ampia il
suo diritto di azionista unico nel senso di proporre addirittura la
vendita della S.p.a., omettendo di consultare le regioni Puglia e
Basilicata: donde la violazione dell'accordo di programma e cioè
del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni (art. 5
Cost), del precetto Costituzionale di buon andamento della p.a.
(art. 97: se stipulo un accordo sono tenuto poi al suo rispetto) e
delle prerogative regionali in materia di acquedotti, del tutto
obliterate dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
gravato, di cui agli artt. 117 e 118 Cost.
Sotto distinto profilo: controparte con il decreto impugnato ha
già individuato la cessionaria dell'Acquedotto pugliese S.p.a.
nell'ENEL, essendo detta vendita soltantoto "sospensivamente
condizionata alla determinazione definitiva del capitale"
dell'Acquedotto (art. 2, decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 9 marzo 2000).
Cionondimeno - si assicura ex adverso - che tale alienazione
avverrà "tenendo conto degli accordi di programma intercorsi tra
le regioni interessate e lo Stato" "(art. 1).
Senonchè allo stato attuale la vendita è già sostanzialmente
avvenuta (che senso ha consultare le regioni interessate dopo aver
individuato definitivamente il cessionario e previsto i criteri per
la determinazione del prezzo?) e v'è un nuovo interlocutore
(l'ENEL) assolutamente non contemplato dall'accordo di programma
che ovviamente pretenderà di esercitare i suoi poteri gestori
ritenendosi del tutto svincolato dall'intervento consultivo della
regione Puglia: tutto ciò in violazione delle intese realizzate
con l'accordo di programna, del principio di leale collaborazione e
del quadro normativo di rilievo costituzionale tratteggiato al
punto che precede.
F. Quanto alla censura di incostituzionalità per violazione
degli artt. 41 e 97 della Costituzione si deducono i seguenti,
ulteriori, profili.
Si è già accennato che nel caso di specie è mancata la
"trattrativa diretta" ex art. 1, comma 2, legge n. 474/1994, cioè
qualsiasi interpello del mercato di settore pur testualmente
previsto dalla norma suddetta, viceversa essendosi concretato un
vero e proprio affidamento diretto all'ENEL dell'intero pacchetto
azionario della società Acquedotto pugliese.
La dispensa dalla applicazione delle norme di contabilità
generale dello Stato prevista per le cessioni come quella in esame
dall'art. 1, comma 1, legge n. 474/1994 è, infatti, certamente
compensata dalle previsioni successive per le quali la trattativa
diretta deve intercorrere in ogni caso tra più soggetti ("i
potenziali acquirenti", art. 1, comma 2; "le società per le quali,
al fine di costituire un nucleo stabile di azionisti di
riferimento, la cessione della partecipazione deve essere
effettuata invitando potenziali acquirenti ...": art. 1, comma 3),
poichè da essa dovrà scaturire il prezzo di mercato del bene.
Il ricorso alla procedura prevista dalla legge - in applicazione
del generalissimo principio della libertà dell'iniziativa
economica pubblica e privata che deve essere indirizzata e
coordinata a fini sociali: art. 41 della Costituzione - avrebbe
consentito alla concludente - in ogni caso - di partecipare alla
trattativa (anche nelle forme della società mista, come già
rimarcato). Donde la censura di incostituzionalità del decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri per la conclamata violazione
dell'art. 41 della Costituzione sotto il ridetto profilo.
F.1 Come si è appena rimarcato, la trattativa diretta delineata
dall'art. 1, comma 2 e 3 della legge n. 474/1994 ha una ratio ben
precisa: quella di evitare che le partecipazioni pubbliche siano
alienate senza che sia previamente valutato il reale valore della
quota da introdurre sul mercato.
Così, ad es., per la cessione delle partecipazioni statali negli
enti pubblici economici (IRI, ENI, ecc.) era consentita la
trattativa privata con l'unico contraente (art. 15 delibera CIPE 30
dicembre 1992) a condizione che detta scelta fosse congruamente
motivata, che l'analisi del valore del bene ceduto fosse effettuata
da almeno due consulenti esperti della materia e che - soprattutto
- detto valore riflettesse la significatività per l'acquirente
della quota ceduta.
La ratio di tale prescrizione è proprio nella considerazione che
vi sono potenziali cessionari che, al momento della acquisizione,
sono in condizioni di proporre un prezzo superiore al valore reale
del bene poichè esso, per quel cessionario determinato, presenta
un valore aggiunto derivante dalle condizioni obbiettive del
mercato (ad es. se l'acquirente possa trovarsi in una posizione di
sostanziale monopolio, ovvero se possa ritenersi un potenziale
concorrente nell'attività oggetto di cessione, ecc.).
Sotto distinto profilo, sempre con riferimento alla
privatizzazione degli enti pubblici economici, l'art. l, comma 11,
del d.l. 5 dicembre 1991, n. 386 ha previsto che "il collocamento e
le cessioni delle partecipazioni devono essere eseguiti in modo da
assicurare, di regola, l'ampia e durevole diffusione di esse fra il
pubblico e da prevenire, anche in forma indiretta, concentrazioni o
posizioni dominanti".
Inoltre, nella specie, la stessa norma istitutiva della S.p.a.
Acquedotto pugliese ha vietato l'alienazione delle azioni "prima
della determinazione definitiva del capitale sociale" (art. 3,
comma 4).
Sicchè un modus procedendi conforme ai precetti contenuti negli
artt. 41 e 97 della Costituzione avrebbe richiesto che:
anzitutto che il Ministero del tesoro designasse entro tre
mesi dalla costituzione dell'Acquedotto S.p.a. "uno o più soggetti
di provata esperienza e qualificazione professionale per effettuare
la stima del patrimonio sociale" (art. 3, comma 3, d.lgs.
n. 141/1999);
entro tre mesi "dal ricevimento della relazione giurata"
l'amministratore unico avrebbe dovuto determinare il valore
definitivo del capitale sociale (art. 3, comma 4);
di seguito, avrebbe dovuto anche procedersi alla redazione ed
alla attuazione - previo interpello della concludente - del piano
di risanamento e ristrutturazione della società ai sensi dell'art
1, comma 5, del decreto legislativo n. 141/1999, sì da
"presentarla" al mercato secondo quelle che sono le sue obbiettive
potenzialità e non già, come rischia di avvenire, alla stregua di
un bene assai poco appetibile e di scarso valore;
a quel punto avrebbe potuto bandirsi la trattativa diretta
che ovviamente presuppone quantomeno un valore, per così dire, a
base d'asta (quello determinato dall'amministratore unico alla luce
della relazione del consulente);
i partecipanti alla procedura avrebbero ovviamente formulato
offerte d'acquisto al rialzo, valorizzando adeguatamente, tra
l'altro, la condizione dell'Acquedotto pugliese di monopolista
nell'erogazione del servizio essenziale per la Puglia e la
Basilicata.
Nella specie, al contrario: la vendita all'ENEL si è
sostanzialmente perfezionata addirittura in assenza della
determinazione del valore del bene oggetto di cessione.
L'alienazione è sospensivamente condizionata solo alla
determinazione definitiva del capitale dell'Acquedotto, ma, nella
sostanza, essa è già avvenuta con l'individuazione definitiva del
soggetto cessionario tramite lo strumento dell'affidamento diretto.
Concorrerà alla determinazione del prezzo di cessione -
addirittura - la stessa società acquirente nominando un suo
"valutatore indipendente" che, a sua volta, concorrerà nella
nomina congiunta del terzo valutatore (art. 3 del decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 2000).
Risultano palesemente violate pertanto, sotto dedotti profili, le
norme di cui all'art. 97 e 41 Cost., assente nel decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, gravato qualsiasi tratto
riferibile al principio di buon andamento e/o di imparzialità
dell'attività amministrativa o alla libertà e promozione ai fini
sociali dell'attività economica.
F.2 Ancora, sempre con riferimento alla violazione dell'art. 97
Cost., controparte ha generato un vero e proprio mostro giuridico,
trattandosi della "definizione dei criteri di privatizzazione e
delle modalità di dismissione" (cfr. l'epigrafe del decreto del
Presidente del Consigio dei Ministri 9 marzo 2000) di una S.p.a.
pubblica, criteri che hanno stabilito la cessione "al buio" (in
assenza di prezzo) dell'Acquedotto pugliese ad una società, l'ENEL
S.p.a., quasi totalmente detenuta dallo stesso Ministero del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica.
Si è dunque "privatizzata" una S.p.a. cedendola ad un ente
partecipato in misura maggioritaria dallo Stato in violazione della
legge n. 474/1994 che, ovviamente, richiede che la cessione sia
effettuata ad un soggetto a capitale prevalentemente privato.
Nè è prevista dal nostro ordinamento di settore alcuna
possibilità di procedere ad accorpamenti tra enti ai fini della
loro successiva privatizzazione congiunta e comunque, l'ENEL S.p.a.
è già stata parzialmente privatizzata - è notorio - sicchè di
tale singolare accorpamento - realizzato, nella migliore delle
ipotesi, a... "prezzo di costo" - si gioveranno, del tutto
ingiustificatamente, anche i soci privati della società acquirente
con ulteriore abbandono del solco della legittimità tracciato
proprio dalle norme di cui alla legge n. 474/1994 impropriamente
richiamate dal decreto impugnato (privatizzare vuol dire cedere
aziende pubbliche in misura prevalente ai privati e previa
esplorazione del mercato).
Del resto l'accorpamento tra ENEL e Acquedotto pugliese S.p.a.
non può essere giustificato dalla presunta analogia delle
attività svolte dalle due società "nel settore idrico", l'una
occupandosi della produzione dell'energia elettrica, l'altra
dell'erogazione del servizio acquedottistico. Nè potrebbe mai
ritenersi attuato il fine di razionalizzare le partecipazioni
statali mediante l'accorpamento ad altro soggetto - qualsiasi
soggetto - dell'Acquedotto pugliese S.p.a., vista la già rimarcata
sua assoluta condizione peculiare di più grande Acquedotto europeo
a servizio di due regioni del meridione d'Italia: il regime
monopolistico che - giocoforza - ha caratterizzato e
caratterizzerà in ogni epoca l'attività dell'Acquedotto pugliese
S.p.a. avrebbe dovuto e dovrà essere adeguatamente valorizzato in
sede di sua privatizzazione, non certo annullato o comunque
fortemente attenuato dall'incorporazione in un altro soggetto
giuridico dedito a tutt'altra attività e privo della connotazione
suddetta.
F.3 Infine, esso rappresenta un caso di scuola del totale
abbandono del servizio pubblico essenziale nelle mani di un
soggetto parzialmente privato - con la prospettiva di divenire
privato del tutto - sino ad oggi certamente estraneo alla materia
acquedottistica (come già rimarcato, la competenza in materia
"idrica" dell'ENEL riguarda, ovviamente, l'utilizzazione dell'acqua
al fine della produzione di energia elettrica non già l'adduzione
ai fini dell'approvvigionamento idrico e dell'irrigazione,
attività che invece svolge - unitamente a quella della gestione di
reti fognarie e depuratori - l'Acquedotto pugliese S.p.a.). Ciò,
perdippiù, in violazione della disciplina vigente per la cessione
delle società erogatrici di servizi essenziali, che prevede la
previa costituzione degli "organismi indipendenti per la
regolarizzazione delle tariffe e il controllo della qualità dei
servizi" (art. 1-bis, legge n. 30 luglio 1994, n. 474) e, inoltre,
una serie di cautele riferite all'ordinamento societario interno
(art. 2) che, vista appunto l'essenzialità del servizio svolto
dall'ente societario in via di privatizzazione, deve riservare alla
mano pubblica, "(Stato o ente), ...speciali poteri anche nel caso
che per effetto della cessione di azioni perda la sua posizione di
maggioranza o comunque di controllo in sede di assemblea degli
azionisti. Di ciò si occupa l'art. 2 del d.l. (come modificato
dalla legge di conversione) il quale dispone che, prima di
procedere ad atti che determinino la perdita del controllo, lo
statuto venga modificato con l'inserimento di clausole rivolte ad
attribuire all'azionista pubblico, indipendentemente dalla
consistenza della sua partecipazione statutaria, il potere di
designare un certo numero di sindaci, di esprimere gradimento alla
formazione di gruppi e sindacati di controllo, nonchè a
determinate modifiche nella composizione del capitale azionario, di
esprimere il veto ad alcune delibere e così via" (Consiglio di
Stato, sez. I, 20 settembre 1995, n. 330).
Controparte, da un lato, non ha istituito gli "organismi
indipendenti" prescritti dalla norma summenzionata; dall'altro ha
espressamente rinunziato ad esercitare i poteri speciali
("considerato che non si intendono introdurre i poteri speciali di
cui all'art. 2 del citato decreto legge n. 332 del 1994 nello
statuto dell'EAAP": cfr. 11o cpv. della premessa al decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 9 marzo 2000) pur se tale
esercizio è previsto dalla legge non già in guisa di mera
facoltà.
L'abbandono dell'Acquedotto pugliese nelle mani di un ente
"privatizzando" è dunque avvenuto in assenza della riserva alla
mano pubblica, alla stessa regione concludente se fosse stato
consentito di assumere quote del capitale sociale dell'Acquedotto
pugliese S.p.a., dei necessari poteri di "indirizzo" prescritti
dalla legge.
Si deduce, pertanto, la violazione degli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione sotto il profilo del mancato conferimento alla regione
Puglia dei poteri speciali di cui sopra; dell'art. 97 sotto il
profilo dell'evidente cattivo andamento dell'attività
amministrativa; dell'art. 41 per aver espressamente rinunziato a
"determinare i programmi e i controlli opportuni perchè
l'attività economica pubblica e privata possa essere coordinata e
indirizzata a fini sociali".

P. Q. M.
Si chiede che l'on.le Corte adita, risolvendo favorevolmente per
l'istante il conflitto di attribuzione proposto con il presente
atto, dichiari che non spetta allo Stato cedere l'Acquedotto
pugliese S.p.a. all'ENEL S.p.a. violando le prerogative
costituzionali della regione Puglia in materia acquedottistica, in
particolare i precetti costituzionali di cui agli artt. 41, 117,
118, violando il principio di leale cooperazione (art. 5 Cost).
Conseguentemente, annulli il decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri 9 marzo 2000, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 62 del 15 marzo 2000, recante "Definizione dei criteri di
privatizzazione e delle modalità di dismissione dell'Acquedotto
pugliese S.p.a.". Vinte le spese e i compensi di lite.
Roma, addì 13 aprile 2000
Prof. avv. Caputi Jambrenghi
00C0494