1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 13-9-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 398 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 maggio 1988- 31 luglio 1989
N. 398 Ordinanza emessa il 31 maggio 1988 (pervenuta alla Corte costituzionale il 31 luglio 1989) dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto dal Sindacato italiano chimici dipendenti unita' sanitarie locali ed altri contro Unita' sanitaria locale n. 42, Messina Sud ed altro. Sanita' pubblica - Dotazione organica dei laboratori di analisi e virologia - Mancata previsione della possibilita' dei biologi e dei chimici di assumere la direzione dei laboratori stessi e di accedere ai posti di aiuto e assistente in condizioni di parita' con i medici - Ingiustificato deteriore trattamento dei biologi e dei chimici rispetto ai medici, attesa la maggiore competenza professionale specifica dei primi in materia di analisi e virologia - Violazione del principio di uguaglianza nell'accesso agli uffici pubblici e del principio di buon andamento della p.a. (D.P.R. 27 marzo 1969, n. 128, artt. 16 e 23). (Cost., artt. 33, 51 e 97). (089C0954) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 13-9-1989)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 852/1988,
proposto dal dott. Giovanni Imperato, nella qualità di segretario
nazionale del Sindacato italiano chimici dipendenti unità sanitarie
locali, dal dott. Paolino Lo Giudice, in proprio, quale biologo
coadiutore dipendente dall'u.s.l. n. 42 in possesso dei titoli per la
partecipazione ai concorsi per dirigente biologo, e nella qualità di
rappresentante per la provincia di Messina del Sindacato nazionale
biologi italiani, dal dott. Silvestro Bonanno, collaboratore chimico
dipendente dall'u.s.l. n. 42 in possesso dei titoli per la
partecipazione ai concorsi per coadiutore, tutti rappresentati e
difesi, per procura speciale a margine del presente atto, dall'avv.
Arturo Merlo, con recapito in Catania, via Enna n. 1/C, presso lo
studio dell'avv. Egidio Incorpora contro l'unità sanitaria locale
n. 42 Messina sud, in persona del presidente pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. prof. Nazareno Saitta, per legge
domiciliato presso la segreteria del tribunale, l'assessorato alla
sanità della regione siciliana, in persona dell'assessore
pro-tempore, per l'annullamento previa sospensione:
del decreto n. 00/401/rep. del 21 novembre 1987, con il quale
l'assessore regionale alla sanità ha autorizzato la u.s.l. n. 42
all'istituzione di nuovi servizi e di nuovi posti, limitatamente
all'istituzione del "servizio di microbiologia e virologia" e dei
relativi posti d'organico;
della deliberazione n. 765 del 4 marzo 1988, con la quale il
comitato di gestione della u.s.l. n. 42 ha deliberato, tra l'altro,
di indire concorso pubblico per titoli ed esami per la copertura di
un posto di primario a t.d. presso il servizio di microbiologia e
virologia del presidio ospedaliero Piemonte;
della deliberazione n. 766 del 4 marzo 1988, con la quale il
comitato di gestione della u.s.l. n. 42 ha deliberato, tra l'altro,
di indire concorso pubblico per titoli ed esami per la copertura di
un posto di aiuto corresponsabile a t.d. presso il servizio di
microbiologia e virologia del presidio ospedaliero Piemonte;
della deliberazione n. 767 del 4 marzo 1988, con la quale il
comitato di gestione della u.s.l. n. 42 ha deliberato, tra l'altro,
di indire concorso pubblico per titoli ed esami per la copertura di
due posti di assistente a t.d. presso il servizio di microbiologia e
virologia del presidio ospedaliero Piemonte;
della deliberazione n. 822 del 13 marzo 1988, con la quale la
u.s.l. n. 42 ha stabilito di dare avviso pubblico per la copertura
mediante comando ex art. 44 del d.P.R. n. 761/1979, tra l'altro, dei
posti di primario, aiuto ed assistente presso il servizio di
microbiologia e virologia del presidio ospedaliero Piemonte;
della deliberazione n. 1005 del 29 marzo 1988, con la quale il
comitato di gestione della u.s.l. n. 42 ha stabilito di richiedere
all'assessorato regionale competente l'autorizzazione ad indire
avviso pubblico per la copertura di posti di varie qualifiche
mediante incarico semestrale ed ha approvato il relativo schema di
bando, limitatamente alla copertura interinale di posti di primario,
aiuto ed assistente del servizio di microbiologia e virologia;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'u.s.l. convenuta;
Viste le memorie depositate dalle parti;
Visti gli atti della causa;
Udita alla camera di consiglio del 31 maggio 1988 la relazione del
referendario dott. Vincenzo Salamone e uditi, altresì, l'avv. Arturo
Merlo per il Sindacato ricorrente e l'avv. Nazareno Saitta per la
u.s.l. n. 42 resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F A T T O
Con il gravame introduttivo del giudizio si espone che, in data 6
marzo 1988, gli interessati venivano a conoscenza, per essere state
pubblicate le relative deliberazioni, che la u.s.l. 42 aveva
stabilito di bandire concorso pubblico per titoli ed esami per la
copertura di un posto di primario, uno di aiuto, due di assistenti,
ed uno di chimico o biologo, nel servizio di microbiologia e
virologia del presidio ospedaliero Piemonte.
Tenuto conto del diretto interesse che i ricorrenti, sia nella
qualità di rappresentanti di categoria, che personalmente, avevano
in relazione a tale vicenda, gli stessi chiedevano copie di tutti gli
atti che avevano condotto all'emanazione dei predetti bandi, copie
che venivano rilasciate in data 20 aprile 1988.
Erano, così, in condizioni di ricostruire il procedimento, che ha
avuto gli sviluppi di seguito descritti.
Nell'ambito della procedura di razionalizzazione e
riorganizzazione delle divisioni e servizi dei presidi ospedalieri e
poliambulatoriali ricadenti nell'ambito territoriale delle uu.ss.ll.
n. 41 e n. 42 di Messina, l'assessore regionale alla sanità, con
decreto 54993 del 3 giugno 1986, stabiliva l'organigramma delle
divisioni, con i relativi posti letto, e dei servizi nel presidio
ospedaliero "Piemonte", con tutta una serie di modificazioni,
rispetto alla situazione pregressa.
Nel nuovo organigramma, non era più dato riscontrare l'esistenza
del servizio analisi (chimico-cliniche e microbiologiche), mentre
risultavano individuati un "servizio autonomo di microbiologia e
batteriologia" ed un "servizio autonomo di patologia clinica".
Il predetto decreto veniva recepito dall'u.s.l. n. 42, con
deliberazione del comitato di gestione n. 2821 dell'8 ottobre 1986.
Con nuovo decreto n. 00/401/Rep. del 21 novembre 1987, l'assessore
regionale alla sanità, nel definire i servizi di nuova istituzione,
individuava tra questi il "servizio di microbiologia e virologia"
(verosimilmente una ulteriore modificazione del servizio di
microbiologia e batteriologia, che scompare dall'organigramma delle
divisioni e dei servizi).
Con lo stesso decreto, l'assessore regionale stabiliva la seguente
dotazione organica di detto servizio; un posto di primario a t.d., un
posto di aiuto corresponsabile a t.d., due posti di assistente medico
a t.d., un posto di biologo collaboratore; tre posti di tecnico di
laboratorio analisi. Conseguentemente, autorizzava la u.s.l. ad
istituire i nuovi servizi ed i nuovi posti.
Con deliberazioni nn. 765, 766 e 767, tutte del 4 marzo 1988, la
u.s.l. n. 42 stabiliva di indire i concorsi per la copertura,
rispettivamente, del posto di primario, di quello di aiuto
corresponsabile, e di quelli di assistente medico.
Con deliberazione n. 822 del 13 marzo 1988, la u.s.l. n. 42
stabiliva di dare avviso pubblico per la copertura mediante comando
ex art. 44 del d.P.R. n. 761/1979, tra l'altro, dei posti di
primario, aiuto ed assistente presso il servizio di microbiologia e
virologia del presidio ospedaliero Piemonte.
Successivamente, con deliberazione n. 1005 del 29 marzo 1988, il
comitato di gestione stabiliva di richiedere all'assessorato
regionale competente, l'autorizzazione ad indire avviso pubblico per
la copertura di posti di varie qualifiche mediante incarico
semestrale, tra i quali risultavano inclusi quelli ora menzionati, ed
approvava il relativo schema di bando.
Avverso gli atti con i quali si è istituito il servizio di
microbiologia e virologia, con l'organico composto in prevalenza da
personale medico, gli atti successivi, con i quali si è deliberato
di indire i concorsi per la copertura definitiva ed interinale dei
posti di nova istituzione, nonchè avverso i relativi bandi, vengono
mosse le seguenti censure:
1) violazione dell'art. 16 del d.P.R. n. 128/1969; falsa o
erronea applicazione dell'art. 23 del d.P.R. n. 128/1969; eccesso di
potere sotto il profilo dello sviamento dell'interesse pubblico;
2) illegittimità costituzionale degli artt. 16 e 23 del d.P.R.
27 marzo 1969, n. 128, nella parte in cui prevedono che gli organici
dei servizi analisi e di virologia abbiano al vertice un primario
medico e siano composti in massima parte da personale medico, per
contrasto con gli artt. 33 e 97 della Costituzione.
L'u.s.l. n. 42 di Messina ha chiesto il rigetto del gravame.
Alla camera di consiglio del 31 maggio 1988, in sede di
trattazione della domanda cautelare le parti hanno insistito nelle
rispettive richieste.
D I R I T T O
1. - Assume indubbio rilievo ai fini dell'esame della domanda
cautelare e del merito del gravame la questione di costituzionalità
degli artt. 16 e 23 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 128, nella parte in
cui prevedono che gli organici dei servizi di analisi e di virologia
abbiano al vertice un primario medico e siano composti
prevalentemente da personale medico per contrasto con gli artt. 33 e
37 della Costituzione.
La questione di costituzionalità è rilevante in quanto attiene
sia alla legittimazione dei ricorrenti alla impugnazione degli atti
di organizzazione che al contenuto dei bandi di concorso che limitano
la partecipazione dei ricorrenti e dei soggetti aderenti alle
formazioni sociali ricorrenti.
2. - L'art. 16 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 128, dispone che gli
ospedali devono essere dotati di un servizio di laboratorio per
analisi chimico-cliniche e microbiologiche.
Negli ospedali regionali e provinciali il servizio di analisi
chimico-cliniche e microbiologiche è articolato in più settori.
Tutti i presidi di laboratorio anche se distaccati presso
divisioni o sezioni di degenza fanno parte integrante a tutti gli
effetti del servizio di analisi chimico-cliniche e microbiologiche.
Presidi autonomi di laboratorio, affidati ad un aiuto idoneo al
primariato di laboratorio di analisi chimico-cliniche e
microbiologiche, possono essere istituiti presso particolari
divisioni o raggruppamenti di unità di diagnosi e cura, qualora
comprovate necessità funzionali lo esigano.
La dotazione organica del personale medico addetto al laboratorio
di analisi chimico-cliniche o microbiologiche negli ospedali
regionali e provinciali deve prevedere:
a) fino a 600 posti-letto:
un posto di primario;
almeno un posto di aiuto;
almeno un posto di assistente;
b) da 600 a 900 posti-letto:
un posto di primario;
almeno un posto di aiuto;
almeno due posti di assistente.
La dotazione organica del personale addetto ai settori del
laboratorio di analisi chimico-cliniche e microbiologiche negli
ospedali regionali e provinciali deve, inoltre, prevedere:
almeno un posto di direttore o coadiutore o assistente chimico o
biologo;
un posto di tecnico di laboratorio per ciascun settore.
Ciascun settore, a seconda delle rispettive specialità, può
essere affidato a un direttore biologico o chimico, ovvero ad un
aiuto che abbia conseguito l'idoneità a primario di laboratorio di
analisi chimico-cliniche e microbiologiche.
Oltre i 900 posti-letto l'amministrazione deve istituire un
secondo primariato di analisi chimico-cliniche e microbiologiche con
facoltà di ripartire, a seconda della necessità, tra i due
laboratori i vari settori specializzati, con adeguata e proporzionata
dotazione organica di personale. Oltre i 1800 posti-letto dovrà
essere istituito con analoghi criteri un ulteriore primariato di
analisi chimico-cliniche e microbiologiche deve prevedere almeno due
posti, di cui uno di primario.
Per la determinazione della dotazione organica deve tenersi conto
dell'attività ambulatoriale esterna.
Gli stabulari per le ricerche diagnostiche e scientifiche delle
unità di diagnosi e cura devono essere annessi funzionalmente al
servizio di laboratorio di analisi chimicocliniche e microbiologiche.
L'art. 23 del d.P.R. predetto dispone che negli ospedali generali
regionali e negli ospedali regionali specializzati in malattie
infettive deve essere istituito un servizio di virologia che provvede
alle indagini virologiche sia per gli stessi ospedali, sia per gli
altri ospedali e per le istituzioni sanitarie locali esistenti
nell'ambito del territorio da essi servito.
Il servizio di virologia è diretto da un primario, coadiuvato da
aiuti ed assistenti e da personale tecnico e sanitario ausiliario,
secondo le necessità del servizio stesso.
Il collegio ritiene che entrambe le disposizioni vanno sospettate
di illegittimità costituzionale, laddove prevedono che gli organici
dei servizi analisi e di virologia abbiano al vertice un primario
medico e siano composti in massima parte da personale medico per
contrasto con gli artt. 33, 51 e 97 della Costituzione.
Gli artt. 33, quinto comma, 51, primo comma, e l'art. 97, terzo
comma, della Costituzione, in quanto rispettivamente prescrivono
l'esame di abilitazione all'esercizio professionale e l'accesso
mediante concorso nelle pubbliche amministrazioni, limitano la
discrezionalità del legislatore e dell'amministrazione pubblica nel
richiedere agli aspiranti il possesso del titolo professionale al
fine dell'accesso ai pubblici uffici che comportano l'esercizio di
attività professionale sia pure nell'ambito del rapporto di pubblico
impiego.
È recente la problematica relativa all'esclusività delle
competenze professionali nell'esecuzione delle analisi
chimico-cliniche e microbiologiche, problematica che ha interessato
più volte tanto il giudice ordinario che quello amministrativo.
Muovendo da un esame attento e ponderato della legislazione
vigente in materia di attività professionali, con interpretazioni
per lo più convergenti, si è giunti a ritenere che l'attività di
esecuzione delle analisi clinico-chimiche e microbiologiche sia
sottratta alla sfera di attribuzioni che l'abilitazione alla
professione medica riconosce, potendosi, per converso, invece,
rintracciare nella normativa che regola le professioni del chimico e
del biologo il riconoscimento della specifica competenza in materia.
Il ragionamento che conduce ad una siffatta conclusione, senza
pretese di originalità, può essere interamente mutuato da numerose
pronunce giurisdizionali di ineccepibile rigore logico, fondate sulle
considerazioni che di seguito si tenterà di sintetizzare.
L'art. 33 della Costituzione sancisce, tra l'altro, il principio
secondo il quale nessuna attività professionale può essere
legittimamente esercitata se non previo accertamento dell'idoneità
del soggetto attraverso uno specifico esame di Stato.
Il superamento del predetto esame e l'iscrizione negli appositi
albi costituisce la condizione per l'esercizio di una determinata
attività professionale e, nello stesso tempo, ne circoscrive i
limiti. Infatti, intanto appare legittimo l'esercizio di una
attività professionale, in quanto possa farsi rientrare nell'ambito
della "capacita'" accertate con l'esame di abilitazione, tanto più
quando lo specifico ordinamento professionale manchi o sia carente in
ordine alla individuazione delle attribuzioni riconducibili al titolo
abilitante.
È pertanto, necessario, per definire l'ambito di operatività
delle singole professioni che interessano la presente disamina
(chimici, biologici, medici), verificare i singoli ordinamenti
professionali e le norme che regolano i relativi esami di
abilitazione.
Va, innanzitutto, chiarito che l'attività medica difetta di
ordinamento professionale, se si escludono le disposizioni contenute
nel t.u.l.s., approvato con r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (artt. da 99
a 103), e nel r.d. 3 febbraio 1901, n. 45 (artt. 65, 66, 83 e 84),
dalle quali nulla è dato evincere in ordine all'ambito delle
capacità (professionali) riconosciute alla categoria.
Detto ambito va, quindi, definito muovendo dagli accertamenti di
idoneità del professionista previsti dalla legge ai fini
dell'acquisizione del titolo abilitante.
Come tutte le altre categorie professionali, anche il laureato in
medicina e chirurgia, per esercitare la relativa professione, in
conformità al dettato dell'art. 33 della Costituzione, deve superare
uno specifico esame di Stato di abilitazione. Tale esame è
disciplinato dagli artt. 72, 73 e 74 del r.d. 4 giugno 1938, n. 1269,
nonchè dall'art. 24 del d.m. 9 settembre 1957 (approvazione del
regolamento sugli esami di Stato per l'esercizio delle professioni) e
successive modificazioni e integrazioni.
In particolare, il regolamento del 1957 sugli esami di Stato, in
una disposizione generale, riferita a tutte le professioni ivi
contemplate, dispone che "Gli esami hanno carattere specificatamente
professionale e consistono in prove scritte, grafiche, orali e
pratiche, secondo le norme appresso stabilite per le singole
professioni.
Le prove debbono essere intese ad accertare l'organica
preparazione di base del candidato nelle discipline in cui la
conoscenza è necessaria per l'esercizio della professione ed a
saggiare, in concreto, la sua capacità tecnica in vista
dell'adeguato svolgimento della capacità professionale".
L'art. 24 dello stesso d.m. che ha costituito, per ciò che
concerne il contenuto delle prove d'esame, l'art. 73 del r.d. n.
1269/1934, al punto 2) dispone: "nella prova di clinica medica
generale il candidato formula per iscritto il giudizio diagnostico,
prognostico e terapeutico sul paziente assegnatogli in esame dalla
sottocommissione, e deve esporre quelle ricerche di laboratorio che
siano eventualmente da effettuare per trarre delle deduzioni utili
alla diagnosi del caso".
La disposizione da ultimo richiamata ha innovato il citato art.
73, laddove prevedeva che, oltre all'indicazione delle ricerche di
laboratorio necessarie per comprovare la diagnosi, il medico dovesse
eseguire quelle ritenute opportune dalla commissione.
Con il d.m. del 1957 è, quindi, scomparsa dall'esame di
abilitazione alla professione medica, non costituendo più specifica
valutazione di capacità professionale ai fini abilitativi, la prova
pratica di esecuzione di ricerche di laboratorio, sicchè deve
ritenersi che tale settore operativo sfugga alle competenze
riconosciute al medico, che non può legittimamente operare al di
fuori dei limiti circoscritti dallo specifico titolo abilitante.
Nè può essere riconnesso valore abilitativo ai diplomi di
specializzazione. Ciò è infatti, espressamente escluso dallo stesso
d.P.R. 10 marzo 1982, n. 162 (recante anche l'ordinamento delle
scuole di perfezionamento e di specializzazione in medicina e
chirurgia), laddove, all'art. 1, lett. c), dispone che le scuole di
specializzazione hanno lo scopo di condurre gli allievi ad una
approfondita conoscenza della materia e ad una completa capacità
tecnica in un determinato ramo della medicina e della chirurgia, e,
all'art. 12, secondo comma, che alle scuole di specializzazione sono
ammessi coloro che hanno superato gli esami di abilitazione alla
professione di medico chirurgo.
Dalle superiori disposizioni si evince, senza possibili dubbi, che
il diploma di specializzazione non è idoneo ad abilitare il medico
all'espletamento di attività non previste dall'esame di Stato.
Per converso, l'esecuzione di esami di laboratorio è attività
specificamente ed esclusivamente ascrivibile alle attribuzioni di
altre categorie professionali: i chimici ed i biologi.
Per i primi esiste un ordinamento professionale, che trova la sua
fonte principale nel r.d. 1º marzo 1928, n. 842 (Regolamento della
professione di chimico). Il predetto regolamento, all'art. 1
stabilisce che "Il titolo di chimico spetta a coloro i quali abbiano
superato l'esame di Stato per l'abilitazione alla professione di
chimico".
Nel tariffario delle prestazioni professionali dei chimici (legge
19 luglio 1957, n. 679) è espressamente previsto, all'art. 16, che
"gli onorari si riferiscono alle operazioni relative alle analisi
cliniche di ogni genere ed esclusivamente ad esse. Sono esclusi dal
presente tariffario, perchè non di competenza, i prelievi di
carattere biologico da organismi viventi ed i pareri sia scritti che
verbali di carattere diagnostico".
Dall'ordinamento professionale dei chimici si ricava che qualsiasi
attività che rientri nel concetto di analisi chimica, e cioè quella
operazione intellettuale che si traduce nella descrizione qualitativa
e quantitativa dello stato chimico-fisico analizzato e dei suoi
componenti, rientra nella competenza di tale categoria professionale,
quale che sia la provenienza della sostanza sottoposta ad analisi.
Come ha avuto modo di precisare la Corte costituzionale, nella
sentenza n. 43 del 15 marzo 1972, "... l'art. 33, quinto comma,
intervenuto quando, per l'esercizio pubblico di date professioni,
vigevano generali o speciali ordinamenti, ha necessariamente di
questi preso e dato atto, e, prescrivendo un esame di Stato per
l'ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione di
essi e per l'abilitazione all'esercizio professionale, ha segnato un
limite all'attività passata e futura del legislatore".
Se tra gli ordinamenti professionali preesistenti, dei quali il
legislatore costituzionale ha tenuto conto, vi è quello dei chimici,
in conformità con i limiti dettati dal citato art. 33 della
Costituzione, con legge 24 maggio 1967, n. 396, è stato istituito
l'ordinamento di un'altra categoria professionale, cui è
riconosciuta una specifica competenza nel campo delle analisi
biologiche: la categoria professionale dei biologici.
L'art. 3 della predetta legge espressamente, infatti, prevede che
formano oggetto della professione di biologo, tra l'altro, "le
analisi biologiche (urine, essudati, escrementi, sangue),
sierologiche, immunologiche, istologiche, di gravidanza, metaboliche"
(lett. g).
Peraltro, l'art. 48 contiene una norma transitoria con la quale si
ammettono all'iscrizione all'albo dei biologi, esclusivamente in fase
di prima attuazione della stessa legge, i laureati in medicina che
dimostrino di avere esercitato effettivamente come attività
esclusiva od almeno prevalente per almeno cinque anni l'attività che
forma oggetto della professione di biologo.
Tale disposizione, che rappresenta l'ultimo momento utile per
legittimare, successivamente all'istituzione dell'ordinamento
professionale dei biologi, l'esercizio di detta attività per quei
medici che, in carenza di regolamentazione, si erano dedicati al
settore dell'analisi biologica, conferma, ove ve ne fosse bisogno,
che l'attività di analisi di laboratorio è oggi sottratta alla
competenza professionale dei medici.
Deve, quindi, ritenersi che l'art. 48 citato abbia chiuso
definitivamente ai medici non iscritti all'albo dei biologi la
possibilità di effettuare attività professionali nel campo delle
analisi biologiche.
Sulla scorta delle superiori considerazioni, la giurisprudenza
penale di merito e di legittimità è stata perlopiù concorde nel
ritenere che l'esercizio da parte dei medici di attività
corrispondenti a quelle svolte dai laboratori di analisi
chimico-cliniche e biologiche costituisca esercizio abusivo della
professione di chimico e di biologo (cfr., sul punto: pretore di
Taranto, sent. istrutt. del 21 dicembre 1984, confermata dalla Cass.,
VI pen., 23 ottobre 1985; pretore di Foligno 12 gennaio 1987; pretore
di Torino, 21 luglio 1987; pretore di Città di Castello, 25 marzo
1988, n. 54 - contra parere Cons. St. III, 21 maggio 1985, n. 745).
Orbene, se è corretta l'impostazione data dalla giurisprudenza
penale, e non si vedono argomenti logico-giuridici idonei a
giustificare un contrario avviso, può assumersi come postulato del
nostro ragionamento che il personale medico non può compiere alcuna
attività nell'ambito di un laboratorio di analisi chimico-cliniche e
microbiologiche, senza commettere reato.
Prendendo in esame sia l'art. 16 che l'art. 23 del d.P.R. n.
128/1969, è possibile rilevare che, nella previsione degli organici
minimi del servizio di analisi e di quello di virologia, che
esauriscono i propri compiti in attività di laboratorio, prevedono
su cinque unità operative ben quattro medici, ed, in particolare,
l'obbligo di affidarne la direzione ad un primario (medico).
Siffatte disposizioni si pongono, per quanto precede, in
violazione degli artt. 33 e 97 della Costituzione, laddove prepongono
ad un settore operativo del servizio pubblico ospedaliero personale
privo dell'idoneità professionale richiesta per l'espletamento
dell'attività dello specifico settore.
Ove, poi, si volesse sostenere che la norma non risulterebbe
violata, in quanto non necessariamente i medici dovrebbero eseguire
le analisi (che potrebbero essere affidate al personale all'uopo
abilitato), non si giustificherebbe la presenza di medici in un
ambito in cui non è dato riscontrare alcuna attività riferibile
alle loro specifiche competenze, trattandosi, come si è detto, di
servizi analisi che non hanno alcun rapporto con il paziente.
Infatti, l'attività medica si esaurisce nella fase del controllo
dei prelievi di carattere biologico del paziente, che per le analisi
di routine, sono addirittura di competenza del personale ausiliario
(infermieri professionali) e, di norma, vengono eseguiti direttamente
presso il settore di ricovero mentre, gli interventi più complessi
(es.: biopsie) vengono effettuati dai sanitari specializzati addetti
alla divisione o al servizio presso il quale il paziente risulta
ricoverato.
Non si spiegherebbe, quindi, non soltanto la ragione di un così
gran numero di sanitari nei laboratori di analisi, ma, altresì, la
giustificazione della loro posizione gerarchicamente sovraordinata
rispetto a personale, che, sotto il profilo della competenza
professionale il medico non è in grado nè di controllare, nè di
indirizzare.
Non si comprende, poi, la ratio della riserva dei predetti posti in
favore di medici specialisti in microbiologia o discipline affini dal
momento che questi, mentre non risultano abilitati, per quanto si è
visto, all'attività di laboratorio, non hanno neppure una specifica
competenza ad effettuare i prelievi biologici specialistici (biopsie,
etc.), sicchè la loro previsione risulterebbe esclusivamente
giustificata da un'attività (i prelievi di sangue, urine, essudati,
escrementi, etc.).
Giova ricordare come al momento della entrata in vigore della
legge istitutiva dell'albo dei biologi si è posta la questione dei
limiti dell'esercizio di detta professione e delle eventuali
interferenze che si sarebbero potute determinare rispetto
all'esercizio della professione di analista, sino allora riservata
soltanto ai medici.
Tale questione aveva particolarmente ad oggetto i limiti
dell'attività di biologo, la quale, secondo la Federazione
dell'Ordine dei medici, doveva limitarsi alla semplice effettuazione
delle analisi biologiche, senza che potesse estendersi alla direzione
dei laboratori di analisi, attività, quest'ultima, che sarebbe
rimasta riservata comunque ai medici. La giurisprudenza del Consiglio
di Stato (e più recentemente dei giudici penali) si è orientata nel
senso di ritenere che la attività dei biologi si estrinseca
principalmente nella gestione e direzione dei laboratori di analisi.
Il Consiglio di Stato con la decisione sezione quarta del 9 maggio
1972, n. 361, ha ritenuto che: "Negare... che i biologi iscritti
all'albo possono dirigere un laboratorio di analisi biologiche,
significa in buona sostanza negare ad essi l'esercizio della libera
professione", concludendo nel senso del pieno diritto dei biologi di
gestire e dirigere laboratori di analisi cliniche.
Il legislatore in via d'urgenza con il d.-l. 28 marzo 1986, n. 77
(non convertito tempestivamente) "considerate le difformi
interpretazioni date alle suddette norme da parte degli organi
giurisdizionali in merito alla effettuazione di analisi da parte dei
laureati in medicina e chirurgia in possesso dell'abilitazione ed
iscritti all'Ordine", come si legge nel preambolo di detto
decreto-legge, all'art. 1 dispone: "I laureati in medicina e
chirurgia iscritti all'ordine professionale, ancorchè privi della
specializzazione, i quali hanno effettivamente diretto in maniera
esclusiva o prevalente laboratori di analisi pubblici e privati
ovvero eseguito analisi cliniche presso i citati laboratori possono
continuare a svolgere le predette attivita'" (t.a.r Catania, 16
agosto 1986, n. 759).
A riprova della corretta distinzione tra attività di diagnosi e
cura e le attività di supporto di tipo laboratoristico soccorre
anche il secondo comma dell'art. 1 del d.P.C.M. 10 febbraio 1984, che
recita testualmente: "Agli effetti del presente atto s'intendono
presidi diagnostici di laboratorio quelle strutture di analisi
cliniche aperte al pubblico, di natura pubblica o privata, che
eseguono, oltre ai prelievi ed eventuali somministrazioni per prove
funzionali, indagini su materiale proveniente dal corpo umano dirette
a fornire risultati analitici o risultati analitici con giudizi
diagnostici".
Tra detti presidi diagnostici di laboratorio e laboratori di
analisi cliniche l'art. 2 (del predetto d.P.C.M.), che ha per titolo
"Identificazione delle strutture", al punto 1) comprende "i servizi
di laboratorio degli ospedali pubblici di cui agli artt. 16, 17, 21,
23 del decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo 1969, n. 128"
ed al punto 2) inserisce anche: "i servizi di laboratorio degli
istituti universitari nonchè quelli degli ospedali policlinici
universitari".
Quindi, le attività diagnostiche di istopatologia e citopatologia
appartengono, a tutti gli effetti, a strutture laboratoristiche e
come tali sono ricomprese nella dizione "laboratori delle unità
sanitarie locali".
Il predetto d.P.C.M., emanato ai sensi degli artt. 5 e 28 della
legge 23 dicembre 1978, n. 233, disciplina puntualmente la dotazione
organica dei laboratori di base e dei laboratori specializzati in
virologia (art. 8) per i quali è previsto il medesimo organico.
L'art. 8, n. 1, del predetto d.P.C.M. prevede che la direzione e
responsabilità per laboratori di base e specializzati in virologia
può essere indifferentemente affidata a biologi e medici e quella
dei laboratori specializzati in analisi clinico-chimiche può essere
affidata a chimici.
Le predette disposizioni confliggono, pertanto, in maniera
evidente con quelle di cui agli artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128/1969,
in quanto queste ultime non consentono ai biologi ed ai chimici di
accedere ai posti di primario responsabile dei servizi di analisi e
virologia e di accedere in regime di parità rispetto ai medici agli
stessi posti di addetto alla esecuzione delle analisi di laboratorio
in qualità di aiuto ed assistente.
Queste ultime disposizioni contrastano con l'art. 33 della
Costituzione in quanto non consentono ai biologi ed ai chimici di
accedere a qualifiche che comportano lo svolgimento della specifica
attività professionale per la quale sono in possesso della
abilitazione.
Contrastano inoltre con l'art. 51 della Costituzione in quanto
limitano irrazionalmente ed illogicamente l'accesso ai pubblici
impieghi a categorie professionali la cui attività è sancita e
riconosciuta costituzionalmente.
Contrastano infine con l'art. 97 della Costituzione perchè
prevedono una organizzazione amministrativa irrazionale e non
improntata ai principi del buon andamento.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1963;
Dichiara la rilevanza e la non manifesta infondatezza, in
relazione agli artt. 33, 51 e 97 della Costituzione della questione
di legittimità costituzionale degli artt. 16 e 23 del d.P.R. 27
marzo 1969, n. 128, nella parte in cui prevedono che ai posti di
primario, aiuto e di assistente previsti in organico nei servizi di
analisi e virologia possano aspirare esclusivamente medici con la
esclusione di biologi e chimici;
Ordina l'immediata rimessione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Cosiglio dei
Ministri e ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Catania, nella camera di consiglio del 31 maggio
1988.
(Seguono le firme)

89C0954