1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 7-10-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 54 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 luglio 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 agosto 2009 (dalla Regione Calabria). Bilancio e contabilita' pubblica - Sanita' pubblica - Accordo ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004 - Piano di rientro dal deficit sanitario - Nomina di un Commissario governativo per la predisposizione e l'attuazione del piano triennale, recante indicazione dei necessari interventi di contenimento strutturale della spesa, avente tutti i poteri spettanti agli organi della Regione e in sostituzione di essi - Lamentato illegittimo e irragionevole esercizio dei poteri sostitutivi dello Stato al fine improprio di regolamentare l'assetto organizzativo e gestorio degli Enti preposti all'erogazione delle prestazioni sanitarie, estromissione della Regione in materie di sua competenza, lamentata disparita' di trattamento rispetto alle altre Regioni, difetto assoluto di proporzionalita' della sostituzione rispetto alle finalita' perseguite - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione della competenza legislativa nella materia concorrente della tutela della salute, violazione dei limiti imposti allo Stato per l'esercizio del potere sostitutivo, irragionevolezza, lesione del principio di sussidiarieta' e del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, art. 22, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 117, commi secondo e terzo, 120, comma secondo, e 121; legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 8, commi 1, 4 e 5. (009C0561) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 7-10-2009)

Ricorso della Regione Calabria, in persona del Presidente della
Giunta regionale e legale rappresentante pro tempore, on. Agazio
Loiero, in ragione di deliberazione della Giunta regionale n. 414 del
9 luglio 2009 e di decreto del dirigente dell'Avvocatura regionale
prot. n. 1403 del 22 luglio 2009 di conferimento dell'incarico e
giusta procura speciale a margine del presente atto rappresentata e
difesa dall'avv. prof. Massimo Luciani, presso il cui studio in Roma,
via Bocca di Leone, n. 78, è elettivamente domiciliata;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 22, comma 4,
del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (pubblicato in Gazzetta
Ufficiale n. 150 del 1° luglio 2009), recante «Provvedimenti
anticrisi, nonchè proroga di termini e della partecipazione italiana
a missioni internazionali», ove si prevede che «Attesa la
straordinaria necessità ed urgenza di tutelare l'erogazione delle
prestazioni sanitarie comprese nei Livelli essenziali di assistenza,
di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29
novembre 2001, e di assicurare il risanamento, il riequilibrio
economico-finanziario e la riorganizzazione del sistema sanitario
regionale della Regione Calabria, anche sotto il profilo
amministrativo e contabile, tenuto conto dei risultati delle
verifiche del Comitato e del Tavolo, di cui agli articoli 9 e 12
dell'Intesa Stato-regioni del 23 marzo 2005 relativamente agli anni
2007 e 2008, si applicano le seguenti disposizioni:
a) il Presidente del Consiglio dei ministri, con la procedura
di cui all'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali,
sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, diffida la regione
a predisporre entro settanta giorni un Piano di rientro contenente
misure di riorganizzazione e riqualcazione del Servizio sanitario
regionale, da sottoscriversi con l'Accordo di cui all'art. 180 della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, nonchè a provvedere a quanto
previsto dall'art. 1, comma 174 della medesima legge;
b) decorso inutilmente tale termine, ovvero ove il Piano
presentato sia valutato non congruo a seguito di istruttoria
congiunta del Ministero dell'economia e delle finanze, del Ministero
del lavoro, della salute e delle politiche sociali e del Ministero
per i rapporti con le regioni, sulle cui conclusioni è sentita la
regione in apposita riunione, il Consiglio dei ministri, su proposta
del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il
Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, sentito
il Ministro per i rapporti con le regioni, nomina un Commissario per
la predisposizione di un Piano triennale di rientro dai disavanzi,
recante indicazione dei necessari interventi di contenimento
strutturale della spesa, da redigere all'esito del riaccertamento dei
debiti pregressi nonchè dell'attivazione delle procedure
amministrativo-contabili minime necessarie per valutare positivamente
l'attendibilità degli stessi conti. Alla riunione del Consiglio dei
ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale ai sensi
dell'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131;
c) l'anzidetto Piano è approvato dal Consiglio dei ministri,
che ne affida contestualmente l'attuazione al Commissario nominato ai
sensi della precedente lettera b). Nello svolgimento dei compiti
affidatigli e per tutto il periodo di vigenza del Piano di rientro,
il Commissario sostituisce gli organi della regione nell'esercizio
delle attribuzioni necessarie all'attuazione del Piano stesso;
contestualmente a tale nomina, il Commissario delegato di cui
all'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri 21 dicembre
2007, n. 3635, cessa dal suo incarico;
d) ai crediti interessati dalle procedure di accertamento e
riconciliazione del debito pregresso al 31 dicembre 2008 si applicano
le disposizioni di cui all'art. 4, comma 2-bis del decreto-legge 1°
ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29
novembre 2007, n. 222. Si applicano inoltre le disposizioni di cui
all'art. 4, comma 2, del citato decreto-legge n. 159 del 2007, che
non siano in contrasto con le disposizioni del presente comma».
F a t t o
1. - L'art. 22, comma 4, del d.1. n. 78 del 2009 qui impugnato si
inserisce in una vicenda che si protrae almeno da quando, con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri dell'11 dicembre 2007 (doc.
n. 4), adottato ai sensi dell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n.
225, è stato dichiarato che la Regione Calabria si trova in stato di
emergenza socio-economico-sanitaria fino al 31 dicembre 2009.
Dall'adozione di tale provvedimento si è avviata una lunga
procedura, all'esito della quale si sarebbe dovuti giungere alla
stipula dell'Accordo ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge n.
311 del 2004. Così non è stato, per responsabilità governativa.
Giova peraltro riassumere l'intera vicenda, descrivendone i
passaggi più rilevanti.
1.1. - La Regione Calabria ha presentato un'ipotesi di piano di
rientro dal deficit della sanità già nel 2007. Sul merito delle
scelte operative di tale ipotesi di piano il Governo non si è mai
pronunciato, in quanto - come risulta dalla lettera di intenti del 23
aprile 2008, sottoscritta dal Ministro della salute, dal Ministro
dell'economia e delle finanze, e dal Presidente della Giunta
regionale della Calabria (doc. n. 5), era stato registrato «un forte
disallineamento rispetto alle informazioni rilevate dal Tavolo di
verifica degli adempimenti».
È proprio in ragione di tale accertamento che con la menzionata
lettera di intenti si conveniva che la regione, previo affiancamento
di un advisor individuato dal Ministero dell'economia e delle finanze
(con oneri a carico della regione), avrebbe operato entro sessanta
giorni una puntuale ricognizione dello stato dei conti, come
presupposto per la successiva elaborazione definitiva e
sottoscrizione del Piano di rientro, nonchè una verifica circa
l'adeguatezza dell'apparato burocratico e dei procedimenti
amministrativi e contabili, al fine di individuare e correggere
eventuali carenze.
1.2. - Occorre rammentare che, prima della ricordata lettera di
intenti, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11
dicembre 2007, ai sensi dell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n.
225 (doc. n. 4, cit.), era stato dichiarato, per la Regione Calabria,
lo stato di emergenza socio-economico-sanitaria fino al 31 dicembre
2009.
A seguito di tale dichiarazione, con ordinanza del Presidente del
Consiglio dei ministri n. 3635 del 21 dicembre 2007 (doc. n. 6), era
stato nominato il «Commissario delegato per fa realizzazione degli
interventi urgenti necessari per il superamento della situazione di
emergenza socio-economico-sanitaria determinatasi nella Regione
Calabria», con il compito di realizzare alcuni interventi operativi
di prima necessità.
1.2. - Al Tavolo tecnico previsto dall'art. 12 dell'Intesa tra
Stato e regioni sottoscritta il 23 marzo 2005, nella riunione del 12
febbraio 2008, a quanto consta, la Regione Calabria presentava
richiesta di accedere al finanziamento integrativo per gli anni 2001,
2005 e 2006, ai sensi di quanto disposto dall'art. 1, comma 180,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311, a tenor del quale «La regione
interessata, nelle ipotesi indicate ai commi 174 e 176, anche
avvalendosi del supporto tecnico dell'Agenzia per i servizi sanitari
regionali, procede ad una ricognizione delle cause ed elabora un
programma operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di
potenziamento del Servizio sanitario regionale, di durata non
superiore al triennio. I Ministri della salute e dell'economia e
delle finanze e la singola regione stipulano apposito accordo che
individui gli interventi necessari per il perseguimento
dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di
assistenza e degli adempimenti di cui alla intesa prevista dal comma
173. La sottoscrizione dell'accordo è condizione necessaria per la
riattribuzione alla regione interessata del maggiore finanziamento
anche in maniera parziale e graduale, subordinatamente alla verifica
della effettiva attuazione del programma».
1.4. - È decisivo osservare che, nonostante le sollecitazioni
inviate al Ministero, l'advisor (che poi sarà la società KPMG -
Advisory S.p.A.) veniva indicato dal Ministero soltanto il 25
settembre 2008 (nota n. 113156), con evidente ritardo rispetto ai
tempi che la gravità finanziaria della situazione avrebbe richiesto
e comunque addirittura ben oltre il termine di sessanta giorni
previsto dalla lettera di intenti del 23 aprile 2008 per la redazione
di un rapporto sullo stato dei conti.
Ben diverso il comportamento della Regione Calabria, che, con
deliberazione di Giunta regionale n. 730 del 6 ottobre 2008 (doc. n.
7); conferiva formalmente l'incarico alla società individuata dal
Ministero, dando atto in premessa che, nelle more della designazione,
gli uffici regionali avevano già «avviato ed ampiamente sviluppato
un programma d'azione finalizzato all'accertamento dei conti sanitari
regionali, in tal modo precoatituendo condizioni di conoscenza tali
da rendere proficuo e sollecito l'intervento dell'advisor individuato
dal Ministero».
È da ribadire, infatti, che, a tenore della lettera d'intenti
del 23 aprile 2008, la puntuale ricognizione avrebbe dovuto essere
«tempestiva», in modo da garantire «la redazione di un rapporto entro
60 giorni» dalla sottoscrizione della medesima lettera. Già dal
raffronto tra il termine entro cui si sarebbe dovuti addivenire alla
redazione del rapporto previsto nella lettera e l'adempimento del
Ministero dell'economia e delle finanze nell'indicare l'advisor
emerge un grave problema di inosservanza, da parte delle Autorità
statali, delle doverose scansioni procedimentali nei tempi necessari,
che ha inciso nel prosieguo della vicenda.
A seguito dell'urgenza di provvedere, stante l'inerzia del
Ministero e nelle more dell'individuazione dell'advisor, il
Commissario delegato attivava prontamente gli uffici regionali al
fine di raccogliere tutti i dati necessari e - a quanto consta previa
intesa con il Dipartimento della protezione civile presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri e sentito il Ministro della
salute - adottava due ordinanze (n. 11 e n. 12 del 6 maggio 2008:
docc. nn. 8 e 9), con le quali, premesso che «uno dei principali
fattori di instabilità che si ripercuotono negativamente sulla
efficienza e la funzionalità del sistema sanitario della Regione
Calabria è rappresentato dalla situazione finanziaria delle Aziende
sanitarie ed ospedaliere, che denota margini di incertezza in ordine
alla effettiva dimensione quantitativa dei disavanzi maturati negli
anni precedenti, in tal modo determinandosi una obiettiva difficoltà
nella definizione di piani di rientro congrui e coerenti», nominava
un «Soggetto attuatone», per l'attuazione di un programma di lavoro
volto a «garantire nei tempi più ristretti una puntuale e comprovata
rappresentazione degli effettivi disavanzi cumulatisi nel tempo e a
ricreare un insieme di condizioni e regole idonee a scongiurare il
ripetersi di situazioni di criticita».
1.5. - Il Governo aveva contezza dello sforzo che il Commissario
delegato stava compiendo per l'accertamento dei dati reali relativi
al disavanzo della sanità calabrese, tanto che si premurava di
fornirgli strumenti idonei per la migliore e più rapida riuscita del
suo compito. All'art. 12 dell'ordinanza del Presidente del Consiglio
dei ministri 4 agosto 2008, n. 3696 (doc. n. 10), infatti, si
prevedeva che «Al fine di consentire la più sollecita adozione delle
misure necessarie per il superamento dell'emergenza
socio-economico-sanitaria nella Regione Calabria, di cui al decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 11 dicembre 2007, con
particolare riguardo all'accertamento dei disavanzi finanziari
relativi al periodo 2001 - 2007 e alla definizione dei correlati
piani di rientro e delle connesse azioni comunicative, il Commissario
delegato è autorizzato ad acquisire le necessarie professionalità
attraverso la stipula di contratti di collaborazione coordinata
continuativa».
Il Commissario delegato, quindi, utilizzando tutti gli strumenti
a sua disposizione, addiveniva alla ricognizione dei disavanzi per
gli anni considerati.
È da tenere in debito conto che dell'importanza di queste
operazioni di accertamento dava conto anche l'advisor indicato dal
Ministero. Ciò si desume dalla già citata delibera di conferimento
dell'incarico (doc. n. 7) e dalla D.G.R. Calabria n. 788 del 27
ottobre 2008 (doc. a 11), che, nel quantificare il compenso stesso,
ricorda che l'advisor ha determinato l'impegno finanziario connesso
all'incarico tenendo conto «dei risultati del lavoro già svolto
nella materia dalla struttura del Commissario dell'emergenza
socio-economico-sanitaria nella medesima regione».
1.6. - Dell'avvenuto completamento dell'accertamento dei
disavanzi finanziari limitatamente al periodo 2001-2007 si dava
quindi atto all'art. 9, comma 2, dell'ordinanza del Presidente del
Consiglio dei ministri 18 febbraio 2009, n. 3742 (doc. n. 12), dove
si legge che «A seguito del completamento delle attività relative
all'accertamento dei disavanzi finanziari pregressi, di cui all'art.
12 dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n.
3696/2008, il soggetto attuatore allo scopo nominato dal Commissario
delegato di cui al comma 1 provvede ad assicurare il necessario
supporto tecnico-organizzativo per la definizione e gestione del
sistema di contabilità per centri di costo delle attività facenti
capo ai diversi soggetti attuatori. Il riferimento temporale di cui
alle predette disposizioni è esteso all'anno 2009».
A quanto consta, gli esiti dell'accertamento del Commissario
delegato erano trasmessi ai competenti Ministeri dell'economia e
delle finanze e della salute, con Nota del dirigente generale del
Dipartimento tutela della salute della Regione Calabria n. 18/DG del
3 marzo 2009.
1.7. - A questo punto, il Commissario delegato, organo
governativo, avrebbe potuto approntare un piano di rientro. Ciò,
tuttavia, non è stato fatto. È proprio in considerazione di questo
che la Giunta regionale ha adottato la deliberazione n. 140 del 31
marzo 2009 (doc. n. 13), concernente «Ripiano del disavanzo di
esercizio per l'anno 2008 ed accordo con lo Stato per il rientro dai
disavanzi del Servizio sanitario regionale» e recante una serie di
misure specifiche ed una proposta di legge regionale indirizzata a1
Consiglio.
Di tale deliberazione, oltre che delle modalità con le quali la
regione intendeva fare fronte alla critica situazione finanziaria del
settore sanitario, veniva reso edotto il Governo attraverso un'ampia
Nota del 20 aprile 2009 (prot. n. 450: doc. n. 14) inviata dal
Segretario generale della Giunta regionale al Capo della segreteria
tecnica del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio
dei ministri, senza che si ricevessero riserve di alcun genere. Si
aggiunga che detta Nota descriveva in modo puntuale le ragioni del
deficit della sanità calabrese e dava anche conto del fatto che: a)
il ritardo nell'indicazione dell'advisor aveva finito per peggiorare
i conti della sanità calabrese, in quanto si era reso «necessario
includere nella pianificazione del rientro, insieme al 2006 (già
contenuto nella lettera d'intenti), anche il 2007, oramai concluso»
(p. 5); b) il dato del debito, per come riferito dall'advisor,
necessitava, comunque, «ancora di una revisione straordinaria,
basandosi esso su saldi contabili ulteriormente da verificare», in
particolare con riferimento alla «esistenza di saldi debitori
inesistenti od incerti» e alla «esistenza di debiti non cancellati ed
ancora iscritti a passivo, nonostante l'avvenuto pagamento, anche a
seguito di transazioni o di procedure esecutive giudiziali». Il
Segretario generale concludeva, dunque, che, «proprio l'incertezza
sull'ammontare del debito impone di procedere ad un accordo per il
rientro per steps progressivi, in rapporto ed in proporzione
all'entità via via accertata, allo scopo di calibrare gli interventi
alla dimensione reale, e non putativa, della massa passiva».
Anche in ordine a tali essenziali considerazioni nessuna reazione
si registrava da parte statale.
1.8. - A quanto consta, poi, sempre a dimostrazione della
volontà di agire della Regione, in data 16 giugno 2009, l'Agenzia
nazionale per i servizi sanitari approvava una convenzione con la
Regione Calabria per l'affiancamento della stessa Agenzia nella
predisposizione degli aspetti organizzativi del futuro piano di
rientro.
1.9. - Il disavanzo di gestione del 2007 - determinato (ai sensi
dell'art. 1, comma 174, legge n. 311 del 2004), alla chiusura del IV
trimestre 2007, in € 116.306 mln - veniva parzialmente ripianato dal
Presidente della Giunta regionale, nella qualità di Commissario ad
acta, con i decreti nn. 1 e 2 del 26 maggio 2008 (docc. nn. 15 e 16),
ai sensi della predetta disposizione. Successivamente, Commissario
dava inizio alle procedure di accertamento dei disavanzi pregressi,
per effetto delle quali, a quanto consta, le Aziende iscrivevano nei
bilanci d'esercizio del 2007 (chiusi dopo la metà del 2008)
passività per circa € 198 mln. È di tutta evidenza che questi
ultimi disavanzi evidenziati non possono essere in alcun modo
imputati all'esercizio 2007, in quanto di competenza degli anni
precedenti., e, quindi, andrebbero considerati all'interno
dell'adottando Piano di riparto.
Il Tavolo tecnico di verifica degli adempimenti, tutt'al
contrario, procedeva a trattare tali importi come «normali
sopravvenienze passive», facenti parte del disavanzo di gestione
dell'anno 2008, che veniva così quantificato nella ben maggiore
cifra di € 322,685 mln. (v. verbale della riunione del 12 maggio
2009, punto A), che dà conto delle risultanze della riunione del 19
marzo: doc. n 17) Tale determinazione era contestata, anche sotto il
profilo dell'incongruità delle nuove iscrizioni, a quanto consta, al
Tavolo del 19 marzo 2009 dal vice Presidente della Giunta. Era
contestata, poi, con ampiezza di argomentazioni, dal segretario
generale della Giunta regionale con la citata Nota indirizzata al
Capo della segreteria tecnica del Sottosegretario di Stato alla
Presidenza del Consiglio dei ministri (doc. n. 14).
Tra l'altro, la suddetta Nota, è bene ribadire, affermava
chiaramente che il valore del debito della Regione quantificato nella
riunione del tavolo del 19 marzo 2009 andava meglio precisato.
Infatti: «l'importo pari complessivamente ad euro 322,685 mln. [...]
si compone di due macro-voci: a) per circa 124 mln. di euro, il
valore è riferibile a perdite consolidate dell'esercizio 2008,
determinate sulla base dei conti economici del quarto trimestre,
considerando la copertura, con risorse proprie della Regione, pari a
circa 35 mln di euro, rappresentata nel preconsuntivo 2008. [...]; b)
per circa 198 mlm di euro (importo rideterminato al 25 marzo 2009,
dal settore finanziario del Dipartimento tutela della salute, in 181
mln di euro), il disavanzo 2008 è invece dovuto alla
contabilizzazione da parte delle Aziende, nell'esercizio 2007, di
sopravvenienze passive e/o insussistenze attive per ben 123,6 mln di
euro, oltre a fondi rischi ed altri accantonamenti». Più avanti,
ancor più chiaramente, si sottolineava che «Tali nuove iscrizioni,
pertanto, non solo non si riferiscono (salvo che per artificio
contabile) a perdite di competenza dell'anno 2007, ma, nella realtà,
espongono debiti spesso aleatori ovvero accantonamenti per partite
contabili tuttora per buona parte incerte, essendo in itinere le
procedure di verifica per l'esatta quantificazione e per il
riconoscimento formale».
Inopinatamente, quando dal silenzio delle Amministrazioni statali
ci si sarebbe legittimamente aspettati la condivisione delle
preoccupazioni regionali quanto alla necessità di una ulteriore
verifica dei conti, il 29 aprile 2009, ultimo giorno utile, alle ore
18,30, giungeva via fax, presso il Gabinetto del Presidente della
Giunta regionale, la diffida del Presidente del Consiglio ex art. 1,
comma 174, della legge n. 311 del 2004, a ripianare tutti i 322,685
mln. di euro, entro il giorno successivo (doc. n. 18).
1.10. - La Regione Calabria, per facilitare il rientro dal
deficit sanitario, approvava la legge regionale 30 aprile 2009, n. 11
(«Ripiano del disavanzo di esercizio per l'anno 2008 ed accordo con
lo Stato per il rientro dai disavanzi del Servizio sanitario
regionale»), con la quale, stante la perdurante stasi del Governo in
relazione alla stipula dell'Accordo di cui all'art. 1, comma 180,
della legge n. 311 del 2004, si approntavano alcune misure per
ripianare il deficit riferito all'anno 2007, e si forniva la Giunta
di una serie di risorse per poter addivenire alla stipula del
suddetto Accordo e, soprattutto, per poter eseguire le misure ivi
previste.
1.11. - In attuazione della legge, la Giunta regionale adottava
la delibera 5 maggio 2009, n. 245 (doc. n. 19), con la quale
approvava «l'ipotesi di piano di rientro dai disavanzi del SSR di cui
all'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 - 1°
stralcio», dando mandato «ai Dipartimenti "Tutela della salute" e
"Bilancio e patrimonio"» di provvedere alla «instaurazione della
trattativa volta alla conclusione dell'accordo con lo Stato per il
rientro dai disavanzi del servizio sanitario di cui all'art. 1, comma
180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, con i Ministeri
competenti, sulla base del documento approvato, con le integrazioni
che saranno avanzate dall'Agenzia nazionale per i servizi sanitari
regionali, autorizzando sin da ora il Presidente della Giunta
regionale alla sottoscrizione dell'accordo».
1.12. - Inopinatamente e infondatamente il Presidente del
Consiglio impugnava la legge reg. Calabria n. 11 del 2009 innanzi
codesta Ecc.ma Corte costituzionale, nonostante la legge stessa
facesse parte della manovra compresa della citata delibera di Giunta
regionale n. 140 del 31 marzo 2009 (doc. n. 13).
2. - Questi, dunque, i fatti rilevanti (va aggiunto solo, che,
per soprammercato, in data 2 luglio 2009, la Regione Calabria è
stata diffidata a predisporre il piano di rientro entro il termine di
settanta giorni previsto dal decreto-legge qui impugnato: doc. n.
20).
Nonostante da essi emerga l'assoluta inimputabilità alla Regione
del ritardo nell'adozione del piano di rientro, il Governo ha
adottato il decreto-legge in epigrafe, che, come appresso - si
confida - sarà dimostrato, esautora illegittimamente la Regione
dalla materia della tutela della salute, in clamorosa violazione di
numerosi parametri costituzionali.
Le previsioni normative denunciate in epigrafe sono
costituzionalmente illegittime per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione degli artt. 3, 120, secondo comma, 121 e 117,
commi secondo e terzo, Cost., per il profilo dell'illegittimo e
irragionevole esercizio dei poteri sostitutivi dello Stato. L'art.
22, comma 4, lett. c), del d.1. n. 78 del 2009 assegna un potere
illegittimamente ampio al Governo e al Commissario ivi previsto. Vi
si dispone, infatti, che il Presidente del Consiglio «nomina un
Commissario per la predisposizione di un Piano triennale di rientro
dai disavanzi, recante indicazione dei necessari interventi di
contenimento strutturale della spesa», e che «l'anzidetto Piano è
approvato dal Consiglio dei ministri, che ne affida contestualmente
l'attuazione al Commissario, nominato ai sensi della precedente
lettera b). Nello svolgimento dei compiti affidatigli e per tutto il
periodo di vigenza del Piano di rientro, il Commissario sostituisce
gli organi della regione nell'esercizio delle attribuzioni necessarie
all'attuazione del Piano stesso».
Tale procedura (descritta espressamente come «abnorme» dal
Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome
in una lettera inviata al Presidente del Consiglio in data 2 luglio
2009: doc. n. 21) è in contrasto in modo grave ed evidente con
l'intero assetto delle competenze per come disegnato dal nuovo Titolo
V della Costituzione, che, all'art. 117, terzo comma, elenca la
«tutela della salute» tra le materie concorrenti, oltre che
gravemente illegittimo per violazione degli arti. 120 e 121 Cost. in
quanto esautora completamente, per la materia de qua, tutti gli
organi della Regione.
Il decreto-legge impugnato, inoltre, è stato adottato
nell'assoluto difetto dei presupposti stabiliti dall'art. 120 Cost.
perchè i poteri sostitutivi possano essere previsti ed esercitati.
Si è già visto in narrativa, invero, che la Regione Calabria ha
più volte evidenziato l'esigenza del completamento della procedura
di accertamento del debito, secondo canoni certi e precisi.
È chiaro, infatti, che solo il puntuale accertamento del debito
può consentire l'adozione di qualsivoglia piano di rientro.
Il Governo, pertanto, non poteva prevedere la sostituzione di un
proprio organo agli organi regionali, al fine dell'adozione del
Piano, in assenza del completamento della procedura di accertamento
(per la quale, si badi, lo stesso Governo aveva già nominato un suo
Commissario). È lo stesso Governo che, confessoriamente, lo
riconosce, allorquando, all'art. 22, comma 4, lett. b), del
decreto-legge impugnato, espressamente stabilisce che il Commissario
potrà adottare il Piano solo «all'esito del riaccertamento dei
debiti pregressi» (nonchè, per soprammercato, anche all'esito
«dell'attivazione delle procedure amministrativo-contabili minime
necessarie per valutare positivamente l'attendibilità degli stessi
conti»).
Ciò significa due cose: a) che si ritiene che il riaccertamento,
evidentemente, non sia stato ancora esattamente compiuto; b) che
senza il riaccertamento il Piano non si può adottare.
Orbene: come può il Governo (asserito legislatore d'urgenza)
prevedere l'esercizio di poteri sostituivi in ragione della mancata
adozione di un Piano che la Regione non poteva adottare per difetto
di un presupposto che lo stesso Governo, in un atto con forza di
legge, qualifica essenziale?
Imputet sibi, dunque, il Governo, se il riaccertamento del debito
condotto dal precedente Commissario è ritenuto insoddisfacente, ma
non pretenda certo di imporre alla Regione di adottare un Piano in
assenza di quel puntuale riaccertamento che, invece, il nuovo
Commissario dovrà fare per poi (e solo poi) procedere all'adozione
del Piano.
Non basta. Come è stato più volte ribadito da codesta ecc.ma
Corte, «la competenza legislativa concorrente concernente la "tutela
della salute" (art. 117, terzo comma, della Costituzione) è "assai
più ampia" rispetto alla precedente relativa all'"assistenza
ospedaliera" ed esprime "l'intento di una più netta distinzione fra
la competenza regionale a legiferare in queste materie e la
competenza statale, limitata alla determinazione dei principi
fondamentali della disciplina"» (così nella sent n. 134 del 2006; in
precedenza, tra le tante, v. sentt. nn. 270 del 2005, 282 del 2002).
Ne deriva, innanzitutto, che il Governo, nell'esercizio dei
poteri sostitutivi di cui all'art. 120 Cost. non può avocare a sè
l'intera materia, spogliando completamente la Regione di una
competenza costituzionalmente assegnata alla legislazione
concorrente. Come affermato dalla giurisprudenza costituzionale «una
deroga al riparto operato dall'art. 117 Cost. può essere
giustificata "solo se la valutazione dell'interesse pubblico
sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato
sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla
stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità e sia oggetto
di un accordo stipulato con la Regione interessata"» (così nella
sent n. 6 del 2004, citando espressamente la precedente sent n. 303
del 2003).
È del tutto evidente che nel caso di specie non vi è traccia di
alcuna delle condizioni indicate dalla pronuncia ora ricordata.
Innanzitutto non vi è stato nessun accordo con la Regione. Inoltre,
non c'è proporzionalità nè ragionevolezza, in quanto, in sostanza,
l'intero settore della sanità della Regione Calabria sarebbe gestito
dal Governo per il tramite del Commissario. Questi assumerebbe tutti
i poteri relativi alla programmazione e alla gestione della
organizzazione sanitaria (che per costante giurisprudenza rientra
nella materia «tutela della salute»), in quanto predisporre e gestire
gli «interventi di contenimento strutturale della spesa» equivale, in
sostanza, all'esautorazione di ogni altro potere relativo alla
Sanità, come del resto sancito (illegittimamente) dallo stesso
decreto-legge quando prevede che «il Commissario sostituisce gli
organi della regione nell'esercizio delle attribuzioni necessarie
all'attuazione del Piano stesso».
Tra l'altro, va considerato che lo stesso art. 120, secondo comma
Cost., prevedendo che il Governo «può sostituirsi a organi», non
intende certo a «tutti gli organi» come invece viene previsto dal
decreto-legge impugnato, che così facendo stravolge anche la normale
separazione dei poteri, violando contestualmente l'art. 121 Cost.
Tale previsione risulta gravemente illegittima anche in
considerazione del fatto che, tra tutte le materie di competenza
regionale (concorrente o residuale), la «tutela della salute» è
quella nella quale, da sempre, le regioni sono intervenute con
particolare frequenza e attenzione.
Non basta. Con ordinanza del Presidente del Consiglio dei
ministri n. 3635 del 21 dicembre 2007 (doc. n. 6), era già stato
nominato il «Commissario delegato per la realizzazione degli
interventi urgenti necessari per il superamento della situazione di
emergenza socio-economico-sanitaria determinatasi nella Regione
Calabria». Si trattava, dunque, di un soggetto di fiducia del
Presidente del Consiglio (ma nominato con il gradimento della Regione
interessata), chiamato ad operare per superare lo stato di crisi
della sanità calabrese. Il decreto-legge impugnato, ora, prevede la
nomina di un nuovo Commissario e stabilisce che, «contestualmente a
tale nomina, il Commissario delegato di cui all'ordinanza del
Presidente del Consiglio dei ministri 21 dicembre 2007, n. 3635,
cessa dal suo incarico».
Questa previsione è illegittima, in quanto il Governo
(legislatore di asserita urgenza), in questo modo, ha addirittura
smentito se stesso, procedendo alla nomina di un nuovo Commissario,
sempre governativo. Con la grave differenza, però, che, per un
verso, alla Regione si è sottratto anche il gradimento sul
nominativo del nuovo Commissario e che, per l'altro, i poteri del
nuovo Commissario - come appresso, si confida, verrà dimostrato -
sono enormemente più ampi e tali da determinare l'esautorazione di
tutti gli organi regionali nella materia della sanità. Il che
configura una modalità palesemente irragionevole di esercizio dei
poteri sostitutivi statali, in violazione del combinato disposto
degli artt. 3 e 120 della Costituzione.
2. - Violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost., per un
ulteriore profilo. La Costituzione prevede che il Governo possa,
oltre che approntare la normativa di principio in materia di «tutela
della salute», determinare, ex art. 117, comma 2, lett. m), Cost., i
«livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale», così come, in effetti, è stato fatto con il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 29 novembre 2001 («Definizione
dei livelli essenziali di assistenza»).
Come affermato già in dottrina, la Costituzione «distingue
dunque tra "determinazione" dei livelli essenziali di assistenza
concernenti i diritti civili e sociali, affidata alla potestà
legislativa statale; compiti di regolazione ed erogazione di tali
prestazioni affidati alle Regioni e agli altri enti locali; "tutela"
degli stessi affidata al Governo, attraverso l'esercizio del potere
sostitutivo» (F. Biondi, I poteri sostitutivi, in N. Zanon e A.
Concaro (a cura), L'incerto federalismo. Le competenze statali e
regionali nella giurisprudenza costituzionale, Milano, Giuffrè,
2005, 108 sg.).
Quindi, il Governo può intervenire solo ed esclusivamente per
garantire che le prestazioni ritenute livelli essenziali (e solo
quelle) siano (in concreto) garantite. E proprio l'art. 120, secondo
comma Cost., scolpisce distintamente questa prescrizione, consentendo
l'esercizio dei poteri sostitutivi solo (per quanto qui interessa)
allo scopo di assicurare il rispetto dei livelli essenziali.
Sull'interpretazione da dare alla disposizione costituzionale non
vi sono dubbi. Nella giurisprudenza costituzionale, del resto, si
afferma che i «"livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali", anche nelle materie che la Costituzione
affida alla competenza legislativa delle regioni, non può
trasformarsi nella pretesa dello Stato di disciplinare e gestire
direttamente queste materie, escludendo o riducendo radicalmente il
ruolo delle regioni» (sent. n. 383 del 2005).
Nel caso che ne occupa, invece, il Governo, dimentico della
corretta interpretazione della dottrina e della giurisprudenza, viola
la Costituzione almeno per due distinti profili.
Innanzitutto, nulla dice sulla pretesa «straordinaria necessità
ed urgenza di tutelare l'erogazione delle prestazioni sanitarie
comprese nei Livelli essenziali di assistenza, di cui al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 29 novembre 2001», che invece
viene enunciata come premessa ma in nessun modo motivata. Non è dato
sapere in alcun modo l'erogazione di quali «prestazioni sanitarie
comprese nei Livelli essenziali di assistenza» sarebbe posta
concretamente in pericolo (e così urgentemente da richiedere
l'intervento del Governo tramite un decreto-legge che dispone
l'integrale commissariamento della sanità calabrese) dal
comportamento della Regione Calabria.
Inoltre, il potere sostitutivo previsto dalla norma impugnata si
estrinseca nella «predisposizione di un Piano triennale di rientro
dai disavanzi, recante indicazione dei necessari interventi di
contenimento strutturale della spesa, da redigere all'esito del
riaccertamento dei debiti pregressi nonchè dell'attivazione delle
procedure amministrativo-contabili minime necessarie per valutare
positivamente l'attendibilità degli stessi conti», sicchè, in
realtà, i compiti assegnati al Commissario non riguardano in alcun
modo, nè direttamente nè indirettamente, la tutela in concreto
dell'erogazione dei servizi atti a garantire i livelli essenziali.
Tutt'al contrario, si tratta solo ed esclusivamente, come detto, del
tentativo (illegittimo) da parte del Governo di commissariare
l'intero settore sanitario calabrese. Del resto, al riguardo, ancora
la giurisprudenza costituzionale è stata molto chiara nel delimitare
l'ambito di operatività della fissazione dei livelli essenziali,
affermando che «la fissazione dei livelli essenziali di assistenza si
identifica esclusivamente nella "determinazione degli standard
strutturali e qualitativi delle prestazioni, da garantire agli aventi
diritto su tutto il territorio nazionale", non essendo "pertanto
inquadrabili in tale categoria le norme volte ad altri fini, quali,
[...] la regolamentazione dell'assetto organizzativo e gestorio degli
enti preposti all'erogazione delle prestazioni"» (sent. n. 237 del
2007, citando la precedente sent. n. 120 del 2005). Queste pronunce
chiariscono ulteriormente l'illegittimità della norma impugnata, la
quale tende proprio a regolamentare l'assetto organizzativo e
gestorio degli Enti preposti all'erogazione delle prestazioni
sanitarie.
Nella specie, tutti i vizi lamentati, poi, sono meritevoli della
massima censura, poichè il decreto-legge impugnato appartiene alla
categoria delle c.d. «leggi provvedimento» (la Calabria è isolata e
distintamente penalizzata), le quali, come è noto, sono legittime
solo a condizione di rispettare rigorosissimi canoni di
ragionevolezza, tanto che, «in considerazione del pericolo di
disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare o
derogatorio», su di esse si opera uno «scrutinio stretto di
costituzionalita» (così, testualmente, sent n. 267 del 2007, e già
prima sent. n. 429 del 2002, ma sul punto la giurisprudenza è
costante: cfr., tra le molte, sentt. nn. 60 del 1957; 78 del 1958; 95
del 1966; 80 del 1969; 306, 347 e 492 del 1995; 134 e 205 del 1996; 2
e 153 del 1997; 185 e 211 del 1998; 364 del 1999, etc.).
3. - Violazione degli artt. 3 e 120 Cost., in riferimento
all'art. 8, comma 5, della legge n. 131 del 2003. Difetto assoluto di
proporzionalità. L'art. 120, secondo comma, della Costituzione
prevede che «la legge definisce le procedure atte a garantire che i
poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di
sussidiarietà e del principio di leale collaborazione». Per
ottemperare a tale precisa indicazione, l'art. 8, comma 5, della
legge n. 131 del 2003 prevede che «I provvedimenti sostitutivi devono
essere proporzionati alle finalità perseguite».
Il decreto impugnato travalica di gran lunga i limiti imposti
dalla Costituzione e dalla legge di attuazione dell'art. 120 Cost.
Infatti, mentre la finalità dell'intervento governativo è
«tutelare l'erogazione delle prestazioni sanitarie comprese nei
Livelli essenziali di assistenza, di cui al decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 29 novembre 2001», la Regione Calabria
viene diffidata «a predisporre entro settanta giorni un Piano di
rientro contenente misure di riorganizzazione e riqualificazione del
Servizio sanitario regionale».
Sono evidenti l'irragionevolezza e la sproporzione tra la
finalità perseguita e la misura adottata. È chiaro, infatti, che
per garantire l'erogazione dei livelli essenziali sono necessarie
attività che potrebbero essere ascritte a quelle di «ordinaria
amministrazione», mentre le misure di riorganizzazione e
riqualificazione sono ben più radicali e straordinarie.
L'assenza di proporzionalità della norma in questione è ancora
più marcata, poi, se si pone attenzione ai poteri attribuiti al
Commissario. Infatti, a questi spetta la «predisposizione di un Piano
triennale di rientro dai disavanzi, recante indicazione dei necessari
interventi di contenimento strutturale della spesa»: come possa
considerarsi proporzionato all'esigenza di tutela dell'erogazione dei
livelli essenziali un «piano triennale» di tale incidenza (il quale
in sostanza, come già detto, esautora la Regione Calabria di tutti i
poteri relativi alla gestione sanitaria) non è dato sapere. Per
soprammercato, il Commissario non ha alcun termine per l'adozione del
Piano, mentre alla regione sono concessi solo settanta giorni (per di
più coincidenti con il periodo estivo). E il Commissario ha ben tre
anni per eseguire il piano, durante i quali gli organi regionali sono
del tutto esautorati, senza alcuna verifica intermedia di
possibilità di un ritorno alla normalità.
In una parola: quando è la Regione Calabria a dover adempiere,
il decreto-legge impugnato stabilisce norme draconiane. Quando a
dover adempiere è il Governo o un suo organo, i termini per
l'adempimento sono dimenticati e gli ambiti materiali dei poteri
assegnati si dilatano a dismisura.
4. - Violazione dell'art. 120, secondo comma Cost., per un
ulteriore profilo, con specifico riferimento alla mancata previsione
di dettagliati criteri per l'esercizio dei poteri sostitutivi. Il
regime dei poteri sostitutivi è ben delineato dalla Costituzione,
che ne fissa in modo chiaro i presupposti, tra i quali, appunto, sta
«la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni». La
Costituzione, come abbiamo già visto, aggiunge anche che la legge
attuativa deve garantire che i poteri sostitutivi «siano esercitati
nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale
collaborazione».
La giurisprudenza costituzionale ha chiarito che «Perchè possa
ritenersi legittima la previsione del potere di sostituzione dello
Stato alle Regioni è [...] necessario che l'esercizio dei poteri
sostitutivi sia previsto e disciplinato dalla legge, la quale deve
altresì definirne i presupposti sostanziali e procedurali; che la
sostituzione riguardi il compimento di atti o attività prive di
discrezionalità nell'an; che il potere sostitutivo sia esercitato da
un organo di Governo o sulla base di una decisione di questo; che la
legge predisponga congrue garanzie procedimentali, in conformità al
principio di leale collaborazione» (sent. n. 240 del 2004).
Come è stato efficacemente sintetizzato in dottrina: «la
sostituzione deve risultare priva di connotati discrezionali,
riferendosi ad attività obbligatorie» (T. Martines - A. Ruggeri - C.
Salazar, Lineamenti di diritto regionale, Milano, Giuffrè, 2008,
122).
È del tutto evidente che se non fosse così si avrebbe una
sostituzione arbitraria della regione, nei mezzi e nei fini, da parte
del Governo. Ma questo è proprio quello che accade nel caso di
specie, poichè il decreto-legge impugnato non delimita nè
indirizza, in alcun modo, gli enormi poteri conferiti al Commissario.
Non necessita di particolari argomentazioni dimostrare che «la
predisposizione di un Piano triennale di rientro dai disavanzi,
recante indicazione dei necessari interventi di contenimento
strutturale della spesa» è operazione complessa e articolata, che.
per essere compiuta necessita della considerazione di numerosi
parametri che debbono guidare le scelte da compiere (ad esempio su
quali strutture sanitarie tenere in funzione e quali eventualmente
chiudere o destinare a diverso uso): tali parametri, tuttavia,
dovevano essere indicati dal legislatore statale e certo non potevano
essere abbandonati al discrezionale apprezzamento di un Commissario,
oltretutto nominato direttamente dal Governo, senza alcun
coinvolgimento della regione interessata.
5. - Violazione degli artt. 3 e 120, secondo comma Cost., per
un'ulteriore profilo, con specifico riferimento all'irragionevolezza
e alla violazione della prescrizione del rispetto dei principi di
sussidiarietà e di leale collaborazione nella disciplina e
nell'esercizio dei poteri sostituivi.
All'art. 22, comma 4, lett. b), è, tra l'altro, descritto il
procedimento con il quale il Governo intende valutare se il Piano
predisposto dalla Regione in ottemperanza alla diffida prevista dalla
precedente lett. a) (la quale, come riportato in narrativa, è in
effetti sopravvenuta: v. doc. a 20) «sia congruo». Ebbene: come si
può agevolmente notare, la procedura di valutazione prevista non
rispetta i più elementari canoni dei principi di sussidiarietà e
leale collaborazione, imposti dall'art. 120, secodo comma Cost.
Si legge, infatti, nella disposizione citata che «ove il Piano
presentato sia valutato non congruo a seguito di istruttoria
congiunta del Ministero dell'economia e delle finanze, del Ministero
del lavoro, della salute e delle politiche sociali e del Ministero
per i rapporti con le regioni, sulle cui conclusioni è sentita la
regione in apposita riunione [...]». È di tutta evidenza che
l'intera valutazione della congruità del Piano viene realizzata solo
ed esclusivamente dalle Amministrazioni statali, senza la
possibilità di alcuna interlocuzione da parte della Regione
Calabria.
Questa, infatti, che è la vera parte interessata della vicenda,
sarà «sentita» solo a valutazione già conclusa, e quindi senza
alcuna possibilità di incidere sulla stessa. Il Piano, ovviamente,
non potrà che essere molto complesso e articolato, sicchè la sua
valutazione abbisognerà di un'attenta analisi. Le eventuali
modificazioni e gli eventuali aggiustamenti, poi, dovrebbero essere
definiti in contraddittorio con la Regione, anche perchè essi
possono incidere sui capitoli di spesa del bilancio regionale. Non è
dato intendere, dunque, come si possa prevedere una istruttoria non
partecipata, laddove l'esatto contrario è richiesto dal principio di
leale collaborazione. Per converso, il principio di sussidiarietà,
se consente allo Stato l'attrazione «in alto» di alcune attribuzioni
regionali, non gli consente certo escludere del tutto la Regione
dalla partecipazione ai procedimenti decisionali in materie di
competenza regionale.
La dottrina, non a caso, ha da tempo sottolineato come «nella
direttrice Stato-Regioni si realizza la dimensione "procedurale" del
principio, enfatizzando, in particolare, una nozione consensualista
della collaborazione concepita prevalentemente con "intesa" in senso
forte, ovvero come "accordo", secondo un modello di federalismo che
potremmo definire "contrattato"» (A. Simoncini, La leale
collaborazione dopo la riforma: prime osservazioni e tendenze, in
AA.VV., Itinerari e sviluppo del regionalismo italiano, Milano
Giuffrè, 2005, 185).
Per converso, la giurisprudenza costituzionale afferma
costantemente e in modo molto chiaro che «Dovrà dunque prevedersi un
procedimento nel quale l'ente sostituito sia comunque messo in grado
[...] di interloquire nello stesso procedimento» (sent n. 43 del
2004; in precedenza cfr. la sent. n. 416 del 1995 e l'ord. n. 53 del
2003; successivamente cfr. la sent. n: 397 del 2006). Principio che
nel caso che ne occupa non viene rispettato in alcun modo. Anzi: le
modalità procedimentali sopra indicate sono tali che la sola
spiegazione della loro adozione sta in un intento veramente
persecutorio dell'intervento governativo.
Più precisamente: le suddette modalità e il contenuto dei
poteri attribuiti al Commissario stanno a indicare che il decreto
legge impugnato non persegue il fine di consentire la predisposizione
di un Piano realmente congruo e di far sottoscrivere l'Accordo per il
ripiano del deficit della sanità calabrese, ma quello, certamente
illegittimo, di commissariare l'intero sistema sanitario calabrese.
Se così non fosse, invero, non avrebbe spiegazione la sequenza dei
fatti riportati in narrativa, che dimostra come al costante sforzo
della Regione di porre rimedio ai gravi problemi della sanità
regionale abbia fatto da pendant un atteggiamento passivo, se non
addirittura ostruzionistico, del Governo.
Del resto, ipotesi di questo tipo erano state già stigmatizzate
dalla dottrina più attenta, la quale avvertiva che «l'obiettivo al
quale anche lo Stato che si sostituisca deve tendere è quello di
favorire comunque le condizioni per il ripristino della "normalita'"
costituzionale. Eppure se così dovrebbe essere secondo "modello",
non poche volte si è assistito (e si assiste) nell'esperienza al
fenomeno opposto: lo Stato, non di rado, ritarda o ostacola ad arte
l'esercizio delle funzioni regionali, specie avvalendosi di un uso
eccessivamente pignolo e penetrante dei suoi poteri di controllo, al
fine quindi di profittarne in un secondo momento per far luogo
all'attività sostitutiva» (T. Martines - A. Ruggeri - C. Salazar,
Lineamenti di diritto regionale cit., 122).
Queste considerazioni sembrano calzare a pennello alla
fattispecie in questione. Si ribadisce: lo Stato ha operato in modo
dilatorio, specialmente quando ha lasciato trascorrere un
notevolissimo, inaccettabile, lasso di tempo dalla data di
sottoscrizione della lettera di intenti del 23 aprile 2008 (doc. n.
5) all'individuazione dell'advisor (avvenuta il 25 settembre!), con
le gravi conseguenze già evidenziate in narrativa: aumento di un
anno del periodo di computo del deficit; frapposizione di un
insormontabile ostacolo alla definizione del quadro contabile e,
quindi, alla stipula dell'Accordo ex art. 1, comma 180, della legge
n. 311 del 2004.
La stipula di tale Accordo viene indicata anche dal decreto-legge
impugnato quale condizione per evitare il Commissariamento, ma ancora
una volta il Governo, prevedendo - come si è visto - un procedimento
di verifica del Piano che esclude una vera partecipazione regionale,
ostacola, non favorisce la sua definizione e la stipula dell'Accordo.
D'altro canto, il decreto-legge impugnato ha praticato alla
Regione Calabria un trattamento ben diverso da quello precedentemente
riservato ad altre Regioni. Tale disparità di trattamento viola (in
una con l'art. 3 Cost.) l'art. 120 della Costituzione, in quanto il
principio di leale collaborazione presuppone proprio la parità di
trattamento delle singole Regioni, in mancanza della quale non può
esservi «lealta» da parte dello Stato.
In effetti, in altre occasioni il Governo ha inteso correttamente
il proprio ruolo nell'ambito di procedure legate al ripiano del
deficit sanitario, provvedendo prima a stipulare un Accordo con la
Regione interessata e solo successivamente, a fronte di specifiche
inadempienze regionali, provvedendo a commissariarla (a puro titolo
di esempio basti ricordare le recenti vicende relative al Lazio e
all'Abruzzo). Non solo: in queste ipotesi, con numerosi interventi
normativi, lo Stato ha anche conferito le risorse finanziarie utili a
fare fronte al deficit. Basti pensare, a tal proposito, all'art. 1
del d.l. 20 marzo 2007, n. 23, conv. in legge 17 maggio 2007, n. 64,
che obbliga lo Stato a concorrere al ripiano dei disavanzi del
Servizio sanitario nazionale per il periodo 2001-2005, nei confronti
delle regioni che, fra l'altro, abbiano sottoscritto l'Accordo per il
piano di rientro e abbiano adottato alcuni provvedimenti finanziari;
all'art. 2, comma 46, legge 24 dicembre 2007, n. 244, a tenor del
quale la sottoscrizione dell'Accordo ha permesso l'erogazione, in
favore delle Regioni Lazio, Campania, Molise e Sicilia di
un'anticipazione straordinaria di circa € 9.100 mln.; all'art. 1,
comma 796, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che, subordinandolo
alla sottoscrizione di un Accordo, prevede la ripartizione delle
risorse di un «Fondo transitorio di 1.000 milioni di euro per l'anno
2007, di 850 milioni di curo per l'anno 2008 e di 700 milioni di euro
per l'anno 2009» (in concreto, a quanto risulta, sei Regioni - Lazio,
Campania, Sicilia, Molise, Abruzzo e Liguria - hanno avuto accesso al
fondo); all'art. 1, comma 2, del d.l. 7 ottobre 2008, n. 154, conv.
in legge n. 189 del 2008, nel quale, sempre a condizione della
stipula di un accordo, si prevede l'erogazione di ulteriori benefici.
6. - Violazione degli arti. 3 e 120, secondo comma Cost., in
riferimento all'art. 8, comma 1, della legge n. 131 del 2003, per il
profilo della non congruità del termine assegnato per adempiere. La
fondatezza della considerazione sopra svolta, circa il reale intento
governativo, è ulteriormente dimostrata dall'esiguità del termine
concesso alla Regione Calabria per la predisposizione del Piano.
L'art. 22, compia 4, lett. a), prevede che «il Presidente del
Consiglio dei ministri [...] diffida la regione a predisporre entro
settanta giorni un Piano di rientro contenente misure di
riorganizzazione e riqualificazione del Servizio sanitario regionale,
[...] nonchè a provvedere a quanto previsto dall'art. 1, comma 174
della medesima legge».
L'art. 8, comma 1, della legge n. 131 del 2003, però, prevede
espressamente che «il Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa
delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un
congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari».
Sicchè, ai sensi della citata norma, il termine deve essere congruo
in relazione alla specificità e complessità del provvedimento da
adottare. Non è chi non veda come approntare un «Piano di rientrò
contenente misure di riorganizzazione e riqualificazione del Servizio
sanitario regionale», data la complessità della materia e degli
interventi da compiere e da prevedersi, possa necessitare di un tempo
ben maggiore.
Inoltre, si tenga in debito conto che il decreto-legge è entrato
in vigore il 1° luglio, e che, di conseguenza, il termine per
adempiere scadrebbe il 9 settembre: il periodo utile coincide dunque
perfettamente col periodo nel quale tradizionalmente in Italia i
lavoratori (tutti, compreso gli impiegati e i tecnici regionali)
usufruiscono della maggior parte delle ferie loro spettanti. Non
solo. Coincide anche con il periodo in cui, da sempre, non sono
tenute udienze o camere di consiglio di codesta ecc.ma Corte
costituzionale, con la duplice conseguenza che: a) la predisposizione
del Piano è resa estremamente difficoltosa; b) alla Regione Calabria
viene sottratta, nella sostanza, la facoltà di richiedere la tutela
cautelare ai sensi dell'art. 35, legge n. 87 del 1953 e dell'art. 21
N.I.
A fronte di un termine così chiaramente incongruo (e quindi
illegittimo) la norma impugnata nulla dice circa i termini che
scandiranno la procedura da parte delle amministrazioni statali.
Infatti, non è previsto un termine entro il quale il Consiglio dei
ministri nominerà il Commissario; nulla si dice circa il termine
entro cui il Piano sarà approvato dal Consiglio dei ministri una
volta predisposto; soprattutto, a fronte - come già detto - di un
termine così iugulatorio imposto alla Regione Calabria, non è
fissato alcun termine al Commissario per la predisposizione del
Piano, quasi che «la straordinaria necessità ed urgenza di tutelare
l'erogazione delle prestazioni sanitarie» invocata dalla norma
impugnata valga solo per la fissazione del termina alla regione e non
anche alle amministrazioni statali.
7. - Violazione dell'art. 120, secondo comma Cost., in
riferimento all'art. 8, comma 4, della legge n. 131 del 2003. L'art.
8, comma 4, della legge n. 131 del 2003 prescrive dettagliatamente la
procedura sostitutiva da utilizzarsi «nei casi di assoluta urgenza»,
prevedendo che «il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
competente [...] adotta i provvedimenti necessari, che sono
immediatamente comunicati alla Conferenza Stato-regioni o alla
Conferenza Stato-città e autonomie locali». A sua volta, l'art. 22,
comma 4, del decreto-legge impugnato, nell'incipit, giustifica
lapidariamente l'intervento sostitutivo «Attesa la straordinaria
necessità ed urgenza di tutelare l'erogazione delle prestazioni
sanitarie». Il raffronto tra le due previsioni normative chiarisce
l'illegittimità della normativa impugnata.
Invero, se la finalità fosse stata davvero quella
dell'inderogabilmente urgente soddisfacimento dei livelli essenziali
delle prestazioni sanitarie, ipoteticamente a rischio, il Governo
avrebbe avuto la possibilità di avvalersi dei rimedi previsti dalla
legge n. 131 del 2003, che sono ben diversi da quelli del
commissariamento dell'intera sanità regionale. Il fine (l'urgente
tutela dei livelli essenziali) e il mezzo (l'integrale
commissariamento), insomma, non combaciano. E ciò viola,
palesemente, i parametri invocati in epigrafe.
8. - Violazione degli arti. 3 e 120 della Costituzione per un
ulteriore profilo. L'art. 22, comma 4, lett. d), del decreto-legge
impugnato prevede che «ai crediti interessati dalle procedure di
accertamento e riconciliazione del debito pregresso al 31 dicembre
2008 si applicano le disposizioni di cui all'art. 4, comma 2-bis del
decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni,
dalla legge 29 novembre 2007, n. 222. Si applicano inoltre le
disposizioni di cui all'art. 4, comma 2, del citato decreto-legge n.
159 del 2007, che non siano in contrasto con le disposizioni del
presente comma». L'art. 4, comma 2-bis, del d.l. n. 159 del 2007, a
sua volta, prevede che «I crediti interessati dalle procedure di
accertamento e riconciliazione del debito pregresso al 31 dicembre
2005, attivate dalle regioni nell'ambito dei piani di rientro dai
deficit sanitari di cui all'art. 1, comma 180, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, per i quali: sia stata fatta la richiesta ai
creditori della comunicazione di informazioni, entro un termine
definito, sui crediti vantati dai medesimi, si prescrivono in cinque
anni dalla data in cui sono maturati, e comunque non prima di
centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, qualora, alla scadenza del termine
fissato, non sia pervenuta la comunicazione richiesta. A decorrere
dal termine per la predetta comunicazione, i crediti di cui al
presente comma non producono interessi».
Va subito detto che non è ben chiaro se si potrà usufruire di
tale agevolazione solo ed esclusivamente nel caso in cui
l'accertamento sia effettuato dal Commissario. Nondimeno, se così
fosse, la norma censurata sarebbe certamente illegittima, in quanto,
a parità di condizioni (stessi debiti, stessi creditori), vi sarebbe
un diverso trattamento basato esclusivamente sul soggetto che compie
l'accertamento (il Commissario o la regione).
La regione, si badi, ha interesse ad invocare il principio di
ragionevolezza, in quanto subirebbe un notevole danno economico
connesso al fatto che gli interessi continuerebbero ad essere
calcolati e, per converso, l'irragionevolezza si salda alla
violazione della sfera di attribuzioni regionali, configurando un
vizio denunciabile in questa sede.

P. Q. M.
Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 22, comma 4, del decreto-legge 1° luglio
2009, n. 78 (in Gazzetta Ufficiale n. 150 del 1° luglio 2009),
recante «Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini e della
partecipazione italiana a missioni internazionali».
Roma, addì 29 luglio 2009
Avv. Prof. Massimo Luciani