1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 7-4-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 242 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 dicembre 2003
Ordinanza emessa il 10 dicembre 2003 dal tribunale amministrativo regionale del Piemonte sul ricorso proposto da Massa Carlo contro il comune di Asti Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Condono per le opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 - Previsione di una disciplina analitica in luogo dell'indicazione dei principi fondamentali - Violazione del riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni - Assenza di previa intesa o concertazione con le Regioni - Incidenza sui principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione. - D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, convertito dalla legge 24 novembre 2003, n. 326. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, 118, primo comma. (004C0411) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 7-4-2004)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza nella camera di consiglio
del 26 novembre 2003;
Visto l'art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, nel testo
modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205 e l'art. 36 del
regolamento 17 agosto 1907, n. 642;
Visto il ricorso n. 1437/2002 proposto dal signor Massa Carlo,
rappresentato e difeso dagli avv. Enrico Rabino e Serenella Nicola,
elettivamente domiciliato in Torino, via Palmieri 40;
Contro il Comune di Asti, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avv. Secondo Dino Raviola e M. Gabriella
Garbino, con domicilio eletto in Torino presso lo studio dell'avv.
Santilli, via Sacchi 44;
Per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione:
dell'ordinanza n. 1288/2001 del 31 luglio 2001, con cui il
responsabile del servizio tecnico del Comune di Asti ha ordinato la
demolizione delle opere abusive realizzate in Asti località
Cornapò, nei terreni identificati al catasto al foglio n. 88 mappale
173;
e di tutti gli atti antecedenti, preordinati, consequenziali
e comunque connessi ai provvedimenti impugnati;
Visti gli atti e documenti depositati col ricorso;
Vista la domanda cautelare presentata in via incidentale dalla
ricorrente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Asti;
Uditi nella camera di consiglio del 26 novembre 2003, relatore il
referendario Cecilia Altavista, l'avv. Scancarello per delega
dell'avv. Rabino per il ricorrente;
Ritenuto e considerato quanto segue:

F a t t o

Il ricorrente, destinatario dell'ordine di demolizione in
epigrafe indicato, espone che l'ordinanza impugnata è illegittima
per i seguenti motivi:
violazione di legge in relazione all'art. 7 della legge n. 47
del 28 febbraio 1985; all'art. 7 della legge n. 94 del 25 marzo 1982
e all'art. 56 della legge regionale n. 56 del 5 dicembre 1977,
nonchè all'art. 13 delle N.T.A. del P.R.G. di Asti; eccesso di
potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei
presupposti; carenza e/o insufficienza di istruttoria e di
motivazione; contraddittorietà, illogicità, sviamento;
violazione di legge in relazione all'art. 1 della legge
n. 431 del 5 agosto 1985; agli artt. 151 e 164 del d.lgs. n. 490 del
29 ottobre 1999; nonchè all'art. 3 della legge n. 241 del 7 agosto
1990; eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea
valutazione dei presupposti; carenza e/o insufficienza di istruttoria
e di motivazione; contraddittorietà, illogicità, sviamento;
violazione di legge in relazione all'art. 13 della legge
regionale n. 45 del 9 agosto 1989 e al r.d. 3267 del dicembre 1923;
nonchè all'art. 11 delle N.T.A. del P.R.G. di Asti; eccesso di
potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei
presupposti; carenza e/o insufficienza di istruttoria e di
motivazione; contraddittorietà, illogicità, sviamento.
Il ricorrente concludeva per l'annullamento degli atti impugnati,
previa sospensione del provvedimento.
La fase cautelare si è tenuta nell'odierna camera di consiglio.

D i r i t t o

Nell'odierna camera di consiglio, nella quale è stata chiamata
la trattazione dell'incidente cautelare, il difensore della
ricorrente ha rappresentato che la propria assistita intende
avvalersi della sospensione del procedimento sanzionatorio, in forza
del disposto dell'art. 32 d.l. 30 agosto 2003, n. 269, conv., nella
legge 24 novembre 2003, n. 326, che richiama, sul punto, l'art. 44
legge n. 47 del 1985.
Tale ultima norma, com'è noto, pur riferendo l'effetto
sospensivo anche ai procedimenti giudiziari, esclude esplicitamente
le procedure cautelari dall'ambito della propria applicazione:
pertanto, il collegio è chiamato a decidere sulla domanda proposta
con il ricorso, che concerne, in questa fase, la sospensione
dell'ordinanza di demolizione impugnata.
A tale proposito, e proprio al fine di indagare la sussistenza o
meno del danno grave e irreparabile la cui imminenza è presupposto
per la concessione della misura cautelare, il collegio deve valutare
la portata della sospensione del procedimento - amministrativo
-sanzionatorio: è chiaro, infatti, che, ove il risultato sperato
attraverso la pronuncia di questo giudice fosse già raggiunto per
legge, in questa sede non rimarrebbe che trarne le conseguenze sul
piano processuale, in termini di sopravvenuta carenza di interesse
alla pronuncia cautelare, o per simili constatazioni del venir meno
del contenuto stesso della domanda.
La valutazione della portata della norma di cui all'art. 32 d.l.
citato è, pertanto, rilevante al fine del decidere l'incidente
cautelare che si sta trattando, costituendo il primo passaggio logico
da affrontare, mediante l'attestazione dei parametri normativi da
assumere come riferimento per la valutazione del danno: e, a questo
proposito, va rilevato che non solo la disposta sospensione del
procedimento amministrativo deve essere valutata, ma l'intero
art. 32, in quanto l'esame della concreta entità e sussistenza del
pregiudizio addotto dalla ricorrente (che ha dichiarato di volersi
avvalere del condono) va condotto alla stregua delle norme che non
solo sospendono, ma rendono passibile di cancellazione l'abuso
commesso: e che tale sia la portata della norma in riferimento emerge
dalla sua semplice lettura, in forza della quale è consentita la
sanatoria, entro taluni limiti, delle opere abusive ultimate entro il
31 marzo 2003, con applicazione, per quanto compatibile, della legge
n. 47 del 1985 e dell'art. 39 della legge n. 724 del 1924.
A tal fine del decidere l'incidente cautelare è quindi rilevante
quanto dispone l'art. 32 d.l. n. 269 del 2003.
Il collegio, chiamato a darne applicazione, dubita tuttavia della
legittimità costituzionale di tale norma.
Con lo stabilire la condonabilità delle opere edilizie abusive
non è dubbio che la legge ha inciso sulla funzione relativa al
governo del territorio, nella quale sono comprese materie che
l'art. 117 della Costituzione indica come di legislazione
concorrente, per la quale la potestà legislativa spetta alle
regioni, salvo che per la determinazione di principi fondamentali,
riservata alla legge statale.
L'art. 32 in esame non contiene, tuttavia, principi
fondamentali, ma disposizioni che minutamente stabiliscono termini,
modalità e limiti della sanatoria degli abusi edilizi, oltre a
disporre, ovviamente, la condonabilità (evidentemente, in via di
eccezione) degli stessi: contiene, cioè, disposizioni eccezionali,
che per definizione sono l'antitesi dei principi generali.
Neppure sembra, ad avviso del collegio, che la norma possa essere
giustificata con l'esercizio del sistema di sussidiarietà, che, con
quello di adeguatezza, nel sistema del nuovo assetto costituzionale
vale, come ha rilevato la Corte costituzionale nella sentenza n. 303
del 2003, a rendere più flessibile un disegno che, altrimenti,
rischierebbe di vanificare, per l'ampia articolazione delle
competenze, istanze di unificazione che trovano sostegno nella
proclamazione dell'unità e indivisibilità della Repubblica.
Tale elemento di flessibilità, contenuto nell'art. 118, primo
comma, Cost. (che si riferisce esplicitamente alle funzioni
amministrative, ma che la Corte costituzionale, nella sentenza
citata, individua quale meccanismo dinamico che finisce col rendere
meno rigida la stessa distribuzione delle competenze legislative),
può consentire una deroga al normale riparto di competenze
legislative contenuto nel Titolo V solo se (ragionevole e
proporzionato) è oggetto di intesa con le regioni. La fondamentale,
citata sentenza della Corte costituzionale ha chiarito che dal
congiunto disposto degli artt. 117 e 118, primo comma, è desumibile
anche il principio dell'intesa, come conseguenza della peculiare
funzione attribuita alla sussidiarietà, alla quale deve essere
attribuita valenza squisitamente procedimentale. L'esigenza di
esercizio unitario «che consente di attrarre, insieme alla funzione
amministrativa, anche quella legislativa, può aspirare a superare il
vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le
intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta».
Se così è, non si può non dubitare che l'art. 32 cit.
costituisca infrazione al sistema costituzionale. Nel testo della
norma, infatti, non è traccia di concertazione, o intese, con le
regioni; ed anzi, alcune di esse hanno già sollevato davanti alla
Corte la questione dell'invasione delle proprie competenze.
Nè può ravvisarsi nel riferimento operato dal terzo comma,
(oltre a quanto stabilito nella legge statale, anche) alla normativa
regionale per ciò che riguarda le condizioni i limiti e le modalità
del rilascio del titolo abilitativo, una clausola di sostanziale
salvezza per le competenze regionali: trattasi infatti (come ha già
rilevato il Tribunale amministrativo regionale Emilia-Romagna, sez.
Parma, nella ordinanza 20 novembre 2003, n. 27), nonostante la
ridondanza dell'espressione, di aspetti di mero dettaglio del
procedimento.
E neppure può trarre a diverse conclusioni la prospettata
transitorietà della disciplina, che il secondo comma dichiara valida
fino all'adeguamento della legislazione regionale alle disposizioni
di cui al d.P.R. n. 380 del 2000, giacchè tale normativa, come
rileva la predetta ordinanza del Tribunale amministrativo regionale
Parma, non sembra pertinente alla materia in esame; a ciò si deve
aggiungere che certamente non transitorio è l'effetto che la
sanatoria di opere già abusivamente edificate produce sul
territorio, il cui governo, perciò, risulta sottratto, per lo meno
nel periodo considerato, in maniera irrevocabile all'ente competente.
Così mera formula verbale, incapace di modificare a vantaggio
della legge nazionale il riparto costituzionalmente garantito
(perchè ciò equivarrebbe a negare la stessa rigidità della
Costituzione) sono le dichiarazioni di salvezza delle competenze
regionali contenute nei primi commi dell'art. 32, la cui portata,
come si è detto appare poi invece interamente e sostanzialmente
invasiva di tali competenze.
La questione della legittimità costituzionale, per infrazione
degli artt. 117 e 118 della Costituzione, appare pertanto rilevante e
non manifestamente infondata; la sezione deve perciò rimetterne la
soluzione alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio.

P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Piemonte, prima
sezione, ritenuta d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata
la questione di costituzionalità dell'art. 32 d.l. 30 settembre
2003, n. 269, convertito nella legge 24 novembre 2003, n. 326, per
contrasto con gli artt. 117, terzo comma e 118, primo comma, della
Costituzione:
sospende il giudizio in corso;
ordina la trasmissione della presente ordinanza e degli atti
del giudizio alla Corte costituzionale;
ordina la notificazione dell'ordinanza stessa alle parti in
causa e alla Presidenza del Consiglio dei ministri e la sua
comunicazione ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Così deciso in Torino, nella camera di consiglio del 26 novembre
2003.
Il Presidente: Gomez De Ayala
Il referendario estensore: Altavista
04C0411