1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 27-10-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 56 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 ottobre 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 ottobre 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Siciliana - Interpretazione autentica dell'art. 24 della legge regionale n. 15 del 2004 - Interpretazione nel senso che sono recepiti i termini e le forme di presentazione delle istanze presentate ai sensi dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito, con modificazioni, nella legge n. 326 del 2003, e che resta ferma l'ammissibilita' delle istanze presentate per la regolarizzazione delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilita' assoluta. - Legge della Regione Siciliana 29 luglio 2021, n. 19 (Modifiche alla legge regionale 10 agosto 2016, n. 16 in materia di compatibilita' delle costruzioni realizzate in aree sottoposte a vincolo), art. 1, comma 1. (21C00247) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 27-10-2021)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri, (C.F.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio attualmente in
carica, rappresentata e difesa per mandato ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato, (C.F. 80224030587), fax 06/96514000 - p.e.c.
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici ha domicilio
in Roma, via dei Portoghesi n. 12 - ricorrente
Contro Regione Sicilia, in persona del Presidente della giunta
regionale pro tempore resistente per la dichiarazione di
incostituzionalità dell'art. 1, comma 1, della legge 29 luglio 2021,
n. 19, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della regione n. 34 in
data 6 agosto 2021.
Come noto, l'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(convertito con legge n. 326/2003) consentiva, al fine di
regolarizzare il settore edilizio, il condono delle opere abusive
esistenti mediante il rilascio del titolo abilitativo alle condizioni
stabilite dalla stessa norma statale e delle normative regionali,
facendo comunque salve le competenze delle regioni a statuto
speciale.
Il condono avrebbe dovuto riguardare le opere ultimate entro il
31 marzo 2003, che non avessero comportato un ampliamento
dell'esistente in misura superiore al 30 per cento della relativa
volumetria, o agli altri limiti in alternativa previsti dal comma 25
della norma statale, e che presentassero le caratteristiche stabilite
dal successivo comma 26.
Tutte queste disposizioni erano dettate come estensione della
disciplina del condono già introdotta dalle leggi del 1985 e del
1994, con la esplicita previsione che i termini decorrenti dalla
legge del 1994 sono da intendersi come riferiti alla data di entrata
in vigore del decreto-legge n. 269/2003.
Il termine di presentazione delle domande di condono era fissato
a pena di decadenza entro il 10 dicembre 2004, previo pagamento
dell'oblazione e degli oneri concessori, e alle regioni sarebbe
spettato il compito di dettare le norme per il procedimento di
rilascio del titolo edilizio.
Con l'art. 24 della legge n. 15 del 5 novembre 2004 la Regione
Sicilia ha disciplinato il procedimento in questione stabilendo che
le domande di condono avrebbero potuto essere presentate a decorrere
dalla sua entrata in vigore, con salvezza delle istanze già
presentate, e che il pagamento degli oneri concessori dovuti per la
sanatoria avrebbe potuto avvenire con versamento di anticipazione
pari al 50 per cento contestualmente alla presentazione della domanda
e del saldo entro il 30 dicembre 2008.
Ora, con la legge in epigrafe menzionata - emanata nel luglio
2021 - la Regione Sicilia ha introdotto, dopo l'art. 25 della legge
regionale n. 15/2004, un art. 25-bis con il quale ha in sede di
interpretazione autentica ha disciplinato la materia dei termini.
La norma tuttavia, ad avviso del Governo, lede i precetti
costituzionali a presidio delle competenze legislative statali, e
deve pertanto essere impugnata per il seguente

Motivo

Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge 29
luglio 2021, n. 19 per violazione dell'art. 3, dell'art. 117, comma
2, lettere l) e s), nonchè dell'art. 123 della Costituzione, nonchè
per violazione degli articoli 14 e 27 dello statuto speciale della
Regione Sicilia.
Come detto, la legge regionale qui impugnata detta modifiche alla
precedente legge regionale 10 agosto 2016, n. 16 in materia di
compatibilità delle costruzioni realizzate in aree sottoposte a
vincolo.
Essa, ad avviso della Presidenza del Consiglio, introduce
sostanzialmente con una norma di interpretazione autentica
un'estensione dei limiti di applicazione del c.d. «terzo condono»,
consentendo il rilascio del titolo in sanatoria anche in presenza di
vincoli relativi, in contrasto con quanto stabilito dall'art. 32,
comma 27, del citato decreto n. 269 del 2003, le cui previsioni non
sono derogabili da parte delle regioni, anche ad autonomia speciale.
Si tratta quindi di esercizio di potere legislativo che eccede
dalle competenze statutarie della Regione siciliana.
La norma autenticamente interpretata con la censurata
disposizione prevedeva che la presentazione dell'istanza di condono
era consentita dalla data di sua entrata in vigore, con salvezza
delle istanze di sanatoria già presentate e delle anticipazioni già
versate.
Prevedeva inoltre che gli oneri di concessione dovuti per il
rilascio della concessione edilizia in sanatoria fossero quelli
vigenti in ciascun comune alla data di entrata in vigore della stessa
legge, che la misura dell'anticipazione da versarsi obbligatoriamente
al momento della presentazione dell'istanza fosse ridotta della metà
con la fissazione comunque del minimo di euro 250,00 e che il saldo
degli oneri concessori fosse da erogarsi entro il 30 dicembre 2008.
Tutto ciò la legge regionale aveva legittimamente disposto in
attuazione della norma statale che aveva demandato alle regioni la
disciplina del procedimento di concessione della sanatoria edilizia.
Ora, il nuovo art. 25-bis introdotto alla legge regionale n.
16/2016 dall'art. 1 della legge regionale n. 19/2021 così recita:
«I. L'art. 24 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15, si
interpreta nel senso che sono recepiti i termini e le forme di
presentazione delle istanze presentate ai sensi dell'art. 32 del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni
dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e pertanto resta ferma
l'ammissibilità delle istanze presentate per la regolarizzazione
delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli che non
comportino inedificabilità assoluta nel rispetto di tutte le altre
condizioni prescritte dalla legge vigente.
L'art. 24 della legge regionale n. 15 del 2004, oggi
autenticamente interpretato, ha integralmente recepito la disciplina
statale del condono come contenuta nell'art. 32 del decreto-legge n.
269 del 2003, con la conseguente inammissibilità delle domande di
condono relative ad abusi commessi in zona soggetta a vincolo di
inedificabilità relativa.
In tal senso, si è espressa la costante giurisprudenza della
Corte di cassazione che, anche recentemente, dopo aver effettuato
un'esaustiva ricostruzione della peculiare tecnica legislativa
adottata in Sicilia ai fini dell'adeguamento dell'ordinamento
regionale alla disciplina di cui al citato decreto-legge n. 269 del
2003 (Cassazione penale, sez. III, 5 agosto 2021, n. 30693,
Cassazione sez. III n. 7400 del 16 febbraio 2017).
Ha letteralmente affermato la Suprema Corte: «Il legislatore
regionale, a differenza di quanto accaduto con la legge regionale n.
37 del 1975, ha recepito nell'ambito territoriale della Regione
Sicilia, la legge n. 326 del 2003, art. 32 direttamente e
integralmente e cioè sia con riguardo alle forme che ai limiti ivi
previsti tra cui, anche, la previsione di cui al comma 27, lettera
d), per la quale la concessione edilizia in sanatoria non può essere
rilasciata per interventi di nuova costruzione in aree sottoposte ai
vincoli ivi citati.».
Si deve quindi ritenere che anche sul territorio siciliano la
sanatoria non può essere concessa nè sulle aree soggette a vincolo
di inedificabilità assoluta, nè su quelle soggette a vincoli di
inedificabilità relativa.
Esiste, per il vero anche altra opzione interpretativa, per cui -
continuandosi ad applicare in Sicilia l'art. 23 della legge regionale
10 agosto 1987, che consente il condono anche delle opere realizzate
in zona vincolata dietro nulla osta dell'autorità competente per il
vincolo - il divieto di sanatoria sussisterebbe solo in relazione
alla inedificabilità assoluta.
Ma tale interpretazione non può condividersi perchè, come ha
chiaramente e categoricamente affermato la Corte di cassazione, la
legge regionale n. 37 del 1985 non può prevalere sulla normativa
statale che disciplina in ogni suo aspetto il condono edilizio, anche
tenuto conto della posteriorità temporale di quest'ultima rispetto
alla prima (Cassazione pen. sez. 3 n. 45977/2011).
La norma qui censurata, nel prevedere la perdurante
ammissibilità delle istanze di sanatoria per opere realizzate in
aree soggette a vincoli di inedificabilità relativa (o, per usare la
terminologia della legge, «nelle aree soggette a vincoli che non
comportano inedificabilità assoluta») è illegittima perche':
a) interviene in un ambito - quello del condono edilizio -
che è riservato in via assoluta allo Stato e sul quale, pertanto, la
regione è sfornita di potestà legislativa, estendendo l'ambito
degli abusi suscettibili di sanatoria;
b) si definisce norma di interpretazione autentica, ma in
realtà ha carattere innovativo intervenendo sul procedimento di
definizione di domande di condono presentate da circa diciassette
anni, prevedendo persino la riapertura dei procedimenti già
conclusi, anche in presenza di un giudicato sfavorevole, determinando
esiti gravemente irragionevoli e lesivi del principio di stabilità
dei rapporti giuridici;
c) incide di conseguenza sulla punibilità di fatti
penalmente illeciti, così invadendo anche la sfera di competenza
statale inerente l'ordinamento penale.
Sotto il primo profilo, è chiaro che la legge in esame estende
indebitamente, per la sola Regione siciliana, i limiti applicativi
del c.d. terzo condono di cui al decreto-legge n. 269/2003.
Questa normativa poneva limiti precisi, non superabili da parte
delle regioni, incluse quelle ad autonomia speciale, e tantomeno con
norma retroattiva approvata a distanza di diciassette anni. In
particolare, per quanto qui rileva, era espressamente esclusa dal
comma 27 dell'art. 32, la possibilità di condonare gli abusi su
immobili vincolati, qualora il vincolo preesistesse all'abuso, e ciò
indipendentemente dalla natura assoluta o relativa del vincolo
stesso.
La giurisprudenza non solo costituzionale ha infatti
costantemente riconosciuto come il decreto-legge n. 269/2003 abbia
chiaramente circoscritto l'ambito degli abusi condonabili rispetto a
quanto precedentemente previsto, perchè il legislatore, se da un
lato ha riaperto i termini del condono per ragioni dichiaratamente
«di cassa», ha d'altro lato inteso circoscriverne con maggior rigore
i presupposti di applicabilità (Corte costituzionale, 28 giugno
2004, n. 196; Cons. Stato sez. IV, 7 dicembre 2016, n. 5157 e n.
5158).
Il maggior rigore nella delimitazione oggettiva del condono
costituisce elemento fondamentale della manovra, operando come
contrappeso all'allargamento dei termini; vanificandone la portata in
qualche ambito locale, si finisce per alterare in modo inammissibile
la stessa strategia generale di fondo perseguita dal legislatore
statale.
E questo è proprio l'effetto della norma qui censurata, che
estende irragionevolmente le fattispecie che possono essere oggetto
di condono, limitandone l'esclusione alle opere in contrasto con
vincoli che comportano l'inedificabilità assoluta, ma includendovi
alcune delle opere abusive elencate al comma 27 dell'art. 32 citato,
ovvero quelle realizzate in presenza di vincoli c.d. relativi.
Come detto, costituisce approdo consolidato l'affermazione
secondo la quale «La legge n. 326/2003, pur collocandosi
sull'impianto generale della legge n. 47, norma (col cennato art. 27)
in maniera più restrittiva le fattispecie di cui si tratta, poichè
con riguardo ai vincoli ivi indicati (tra cui quelli a protezione dei
beni paesistici) preclude la sanatoria sulla base della anteriorità
del vincolo senza la previsione procedimentale di alcun parere
dell'autorità ad esso preposta, con ciò collocando l'abuso nella
categoria delle opere non suscettibili di sanatoria (ex art. 33 della
legge n. 47/1985)» (Cons. Stato sez. IV, 28 novembre 2013, n. 5701).
La Corte costituzionale ha chiaramente affermato che «solo alla
legge statale compete l'individuazione della portata massima del
condono edilizio straordinario» (sentenza n. 70 del 2005, sentenza n.
196 del 2004), sicchè la legge regionale che abbia per effetto di
ampliare i limiti applicativi della sanatoria eccede la competenza
concorrente della regione in tema di governo del territorio.
Tale orientamento è stato ribadito con espressione di concetti i
quali, ancorchè resi in giudizi che vedevano coinvolte regioni a
statuto ordinario, mantengono comunque fortissimo il loro valore di
principio pienamente applicabile anche alle regioni a statuto
speciale.
Emblematico, per i punti di contatto con il presente ricorso, il
caso della Regione Marche, la quale pure essa con norma di asserita
interpretazione autentica, l'art. 11 della legge regionale n.
11/2008, aveva legiferato in tema di condono edilizio e stabilito che
solo i vincoli di inedificabilità assoluta avrebbero impedito la
sanatoria. In quella occasione la Corte costituzionale, richiamando
peraltro propria giurisprudenza precedente, ha dichiarato illegittima
la norma in quanto violativa della regola per cui anche il vincolo di
inedificabilità relativa è causa ostativa al rilascio del condono,
stante l'assoluta cogenza sul punto della legge statale (Corte
costituzionale - sentenza n. 290/2009).
Ma analogo principio trovasi affermato nei confronti della legge
n. 5/2004 Regione Liguria (Corte costituzionale - sentenza n.
225/2012) in un giudizio di legittimità costituzionalità sollevato
in via incidentale.
Sotto il secondo profilo, è evidente il carattere innovativo e
non meramente interpretativo della norma qui censurata.
Essa infatti ha l'effetto di rendere legittimabili interventi
pacificamente non sanabili in base alla disciplina statale, e
peraltro su beni vincolati di interesse culturale e paesaggistico.
Disciplina statale che è successiva alla legge regionale che si
intende interpretare autenticamente ed antecedente a quella qui
censurata.
Va immediatamente disattesa la facile e prevedibile obiezione
tesa a far valere le prerogative legislative proprie dell'autonomia
statutaria della Regione Sicilia.
Vero è che l'art. 14 dello statuto attribuisce alla Regione
siciliana potestà legislativa esclusiva, tra l'altro, in materia
urbanistica e nelle materie della tutela del paesaggio e della
conservazione delle antichità e delle opere artistiche, ma è
altrettanto vero che tale potestà va tuttavia esercitata nei limiti
delle leggi costituzionali dello Stato e nel rispetto delle c.d.
norme di grande riforma economico-sociale. Ed è pacifico che tra
queste ultime siano da annoverare sia le norme in tema di condono
edilizio, che quelle in materia di tutela del patrimonio culturale e
del paesaggio (cfr. tra le molte sentenze CGARS 14 giugno 2021, n.
532). In particolare, i limiti al condono edilizio posti dall'art.
32, comma 27, lettera d), del decreto-legge n. 269 del 2003 rientrano
a pieno titolo nell'ambito delle norme di grande riforma
economico-sociali, in quanto sono dettati a salvaguardia, tra
l'altro, delle esigenze di tutela dei beni culturali e del paesaggio
(art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione) e della
necessaria uniformità delle prestazioni essenziali che devono essere
assicurate sull'intero territorio nazionale (art. 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione).
Ne discende che la disciplina censurata si pone in contrasto con
i limiti alla potestà legislativa regionale sanciti dall'art. 14
dello statuto speciale e invade la sfera di competenza statale. Come
ricordato dalla Corte costituzionale in una pronuncia resa su una
norma analoga a quella in esame approvata dalla Regione Sardegna, «Il
legislatore statale conserva il potere di vincolare la potestà
legislativa primaria della regione speciale attraverso l'emanazione
di leggi qualificabili come "riforme economico-sociali". Ciò anche
sulla base del titolo di competenza legislativa nella materia "tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione comprensiva tanto
della tutela del paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali o
culturali; "con la conseguenza che le norme fondamentali contenute
negli atti legislativi statali emanati in tale materia potranno
continuare ad imporsi al necessario rispetto del legislatore della
Regione Sardegna che eserciti la propria competenza statutaria nella
materia edilizia ed urbanistica"» (Corte costituzionale - sentenza n.
308/2013).
Analogamente la Corte costituzionale ha pronunciato nei confronti
della Regione Valle d'Aosta (Corte costituzionale - sentenza n.
118/2009) e della stessa Regione Sicilia (Corte costituzionale -
sentenza n. 172/2018) quando si è trattato di ribadire la prevalenza
del potere legislativo statale nel vincolare la competenza regionale
anche esclusiva allorquando le leggi nazionali dettino norma di
riforma economico-sociale nella materia della tutela dell'ambiente,
dei beni culturali e del paesaggio, onde evitare una «lesione
diretta» dei beni culturali e paesaggistici tutelati, con la
conseguente grave diminuzione del livello di tutela garantito
nell'intero territorio nazionale.
Acclarato quindi che nessun rilievo ha qui la specialità dello
statuto regionale, è altresì evidente l'uso distorto, e pertanto
costituzionalmente illegittimo, del potere di interpretazione
autentica.
La disposizione qui censurata non fornisce una interpretazione di
una precedente previsione legislativa, ma introduce surrettiziamente
una prescrizione nuova e retroattiva, che estende l'ambito di
applicabilità del condono edilizio, dopo diciassette anni dalla
entrata in vigore della disciplina che lo regolava.
La giurisprudenza costituzionale ha ritenuto estensibili alla
legislazione regionale i principi e i limiti elaborati in tema di
interpretazione autentica della legge. Inoltre - anche se non
costituzionalizzato al di fuori della previsione contenuta nell'art.
25 della Costituzione - il principio di irretroattività della legge,
è da ritenersi rivesta valore di principio generale ai sensi
dell'art. 11, primo comma, delle disposizioni preliminari del codice
civile, cui il legislatore deve in via preferenziale attenersi.
L'interpretazione autentica è costituzionalmente legittima solo
a patto che non venga utilizzata per attribuire a norme innovative
una surrettizia efficacia retroattiva, in quanto in tal modo la legge
interpretativa verrebbe meno alla sua funzione peculiare, che è
quella di chiarire il senso di norme preesistenti, ovvero di imporre
una delle possibili varianti di senso compatibili col tenore
letterale. Il carattere interpretativo di una norma non può quindi
desumersi dalla sua auto qualificazione, ma deve risultare dalla
struttura della fattispecie normativa, sicchè andrebbe riconosciuto
carattere interpretativo soltanto a una legge che, fermo il tenore
testuale della norma interpretata, ne chiarisca il significato ovvero
privilegi una tra le diverse interpretazioni possibili.
Qualora, poi, possa effettivamente riconoscersi a una legge
valenza interpretativa, questa soggiace comunque a una serie di
limiti, tra i quali, oltre alla ragionevolezza della scelta operata,
vi è anche il divieto di ingiustificata disparità di trattamento,
la coerenza e certezza del diritto, il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario, nonchè la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti destinatari della
previsione, quale principio connaturato allo stato di diritto.
Nel caso in esame, la previsione normativa non è qualificabile
come norma di interpretazione autentica, in quanto non dirime un
dubbio sulla portata della disposizione asseritamente interpretata,
ma introduce retroattivamente una norma innovativa, che estende la
portata del condono a casi che pacificamente non vi rientrano in base
alla disciplina statale. La conseguenza di tale estensione è
l'irragionevole modifica dell'esito delle pratiche di condono, a
distanza di circa diciassette anni dalla relativa presentazione,
riaprendo persino procedimenti già definiti con provvedimento
inoppugnabile e su cui eventualmente potrebbe essersi formato un
giudicato negativo, secondo quanto previsto dal comma 2 dell'art. 1
della legge regionale in esame.
Pertanto, la norma qui censurata sotto questo aspetto contrasta
con i parametri costituzionali che regolano la formazione delle leggi
(articoli 14 e 27 dello statuto di autonomia; articoli 117, 123 e 127
della Costituzione, relativi all'attività legislativa regionale),
nonchè con l'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della
ragionevolezza (cfr. Corte costituzionale - sentenze n. 39 del 2006 e
n. 308 del 2013).
Si tratta di una conseguenza che determina una grave instabilità
dei rapporti giuridici e che appare del tutto arbitraria, con
conseguente violazione dei parametri sopra richiamati.
Sotto il terzo profilo, l'estensione con efficacia retroattiva
dell'area degli illeciti condonabili ha una evidente ricaduta infine
sul piano dell'ordinamento penale, parimenti riservato alla potestà
legislativa statale, con conseguente violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione e dell'art. 14 dello
statuto speciale.
La disposizione regionale consente infatti di dare legittimamente
corso a una domanda di sanatoria edilizia (amministrativa), per gli
effetti di cui all'art. 23 della legge regionale n. 37 del 1985 e
dell'art. 32 della legge n. 326 del 2003, quando per lo stesso abuso
si configurano ipotesi di illecito penale sanzionate, ai sensi
dell'art. 181 del codice dei beni culturali.
Come affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 196
del 2004, quanto alle regioni ad autonomia speciale, opera il limite
della «materia penale» (comprensivo delle connesse fasi
procedimentali) e quanto è immediatamente riferibile ai principi di
questo intervento eccezionale di «grande riforma», quali il titolo
abilitativo edilizio in sanatoria e la determinazione massima dei
fenomeni condonabili (nello stesso senso le sentenze n. 70 e n. 71
del 2005; cfr. anche le sentenze n. 54 del 2009 e n. 290 del 2009).
Oltre a violare i principi in tema di corretto esercizio della
funzione legislativa declinata come espressione della interpretazione
autentica delle disposizioni in vigore, la norma in esame finisce per
invadere la sfera riservata al legislatore statale in materia penale,
con un inammissibile e ingiustificato trattamento di favore per
illeciti eventualmente commessi nel territorio siciliano, a danno del
paesaggio e del patrimonio culturale.

P.Q.M.

Per tutte le esposte ragioni, la Presidenza del Consiglio dei
ministri, come sopra rappresentata e difesa conclude
Affinchè la Corte costituzionale voglia accogliere il presente
ricorso e per l'effetto dichiarare costituzionalmente illegittima la
norma regionale con esso censurata.
Roma, 29 settembre 2021

L'Avvocato dello Stato: Corsini