1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 24-8-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 363 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 marzo 2005
Ordinanza emessa il 16 marzo 2005 dal tribunale di Civitavecchia sul ricorso proposto da Comune di Ladispoli ed altri contro Enel S.p.A. ed altri Giustizia amministrativa - Controversie relative a procedure e provvedimenti in materia di impianti di generazione d'energia elettrica - Devoluzione alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo - Ingiustificata deroga alla giurisdizione ordinaria in materia di tutela di diritti soggettivi (nella specie diritto alla salute e alla salubrita' ambientale) - Violazione del principio del giudice naturale - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 204/2004. - Legge 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 552. - Costituzione, artt. 25 e 103. (005C0800) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 24-8-2005)

IL TRIBUNALE

Sciogliendo la riserva assunta nel procedimento n. 521/04
r.g.a.c., emette la seguente ordinanza.
Il Comune di Ladispoli si è rivolto al tribunale di
Civitavecchia con ricorso ex art. 700 c.p.c. chiedendo l'emissione -
nei confronti dell'ENEL - di un provvedimento di sospensione dei
lavori di riconversione a carbone della centrale termoelettrica di
Torre Valdaliga Nord di Civitavecchia, in funzione anticipatoria
della emissione di una pronuncia di merito a carattere inibitorio, a
protezione del diritto alla salute ed alla salubrità ambientale dei
propri cittadini.
Sono quindi intervenuti in giudizio per sostenere un interesse
comune a quello di parte ricorrente, la Provincia di Roma (che ha
chiesto estendersi analoga tutela a tutto il proprio territorio), i
Comuni di Allumiere, Cerveteri e Tarquinia, il Codacons,
Legambiente-Onlus e Legambiente-Lazio Onlus.
Sono invece intervenuti volontariamente per far valere un
interesse contrario alla adozione del provvedimento, (e comune a
quello di ENEL S.p.A., parte resistente) il Comune di Civitavecchia,
la Federlazio, il Ministero delle attività produttive, il Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio, e da ultimo la società
ENEL produzioni S.p.A.
Nel corso del procedimento è stata emessa una ordinanza
interlocutoria per la nomina di un collegio peritale cui affidare
l'incarico di verificare se l'attuazione del progetto di
riconversione potesse determinare o meno la compromissione della
salubrità ambientale del territorio interessato (ormai esteso
all'intero ambito della provincia di Roma) e comportare quindi un
rischio apprezzabile per la salute dei cittadini ivi residenti.
Successivamente al deposito della relazione di consulenza
tecnica, con ordinanza in data 22 dicembre 2004, il giudice designato
ha formulato al collegio peritale un quesito integrativo, disponendo
la convocazione delle parti e dei consulenti tecnici per la
successiva udienza del 12 gennaio 2005; in questo intervallo di
tempo, è stata approvata in via definitiva la legge 30 dicembre
2004, n. 311 (Legge finanziaria), che all'art. 1, comma 552, prevede
che «le controversie aventi ad oggetto le procedure ed i
provvedimenti in materia di impianti di generazione di energia
elettrica di cui ai decreto legge 7 febbraio 2002, n. 7 convertito
con modificazioni dalla legge 9 aprile 2003, n. 55 e le relative
questioni risarcitorie, sono devolute alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo. Alle controversie di cui al presente
comma si applicano le disposizioni di cui all'art. 2-bis della legge
6 dicembre 1971 n. 1034».
Invocando l'applicabilità al caso di specie della nuova
normativa, la resistente e le parti con interesse ad essa comune,
hanno chiesto la dichiarazione di improcedibilità del ricorso per
difetto di giurisdizione del giudice ordinario; il giudice si è
riservato assegnando termini di trenta giorni per note illustrative,
ed ulteriori venti per note.
A scioglimento della riserva così assunta, il tribunale ritiene
di dover dubitare della legittimità costituzionale della normativa
sopravvenuta, per le ragioni di seguito esposte.
Sotto il profilo della rilevanza si ritiene di sottolineare:
1) come correttamente osservato dall'ENEL e dalle parti con
interesse comune, la norma modificativa della giurisdizione -
indipendentemente dal disposto dell'art. 5 c.p.c. - dovrebbe trovare
applicazione nel giudizio presente, dal momento che la cognizione
della autorità giudiziaria in ambito cautelare è funzionalmente
collegata alla competenza per il giudizio di merito; venendo meno la
giurisdizione in relazione al giudizio di cognizione rispetto al
quale il cautelare riveste la propria funzione strumentale e
anticipatoria, il giudice perderebbe altresì il potere di
pronunciarsi in via urgente, pur a fronte di un ricorso presentato in
data anteriore alla entrata in vigore della norma modificativa della
giurisdizione: la persistenza della norma nell'ordinamento imporrebbe
dunque al tribunale adito di declinare la propria giurisdizione.
2) il progetto di riconversione della centrale di Torre
Valdaliga Nord prevede la realizzazione di un impianto di potenza
superiore a 300 MW termici, e per la sua approvazione si è fatto
ricorso al procedimento di autorizzazione unica previsto dal
decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, convertito in legge 9 aprile
2002, n. 55: sotto questo profilo quindi il caso concreto è
certamente riconducibile alla previsione astratta della norma.
3) a parere del tribunale, la formulazione volutamente ampia
della disposizione non consente di escluderne la applicazione alla
fattispecie in esame (soluzione prospettata dalla ricorrente e dalle
parti con interesse comune) pur in considerazione della peculiarità
degli interessi fatti valere con il ricorso: ciò in quanto:
a) in primo luogo occorre sottolineare che - a differenza
di quanto previsto dall'art. 33, comma 1, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80
(come sostituito dalla legge n. 205/2000, art. 7, lett. a), la norma
in esame include espressamente le controversie di natura meramente
risarcitoria: è forse opportuno specificare che l'esclusione delle
questioni risarcitorie dall'ambito del predetto art. 33 (in forza del
quale già in limine litis era stata sollevata eccezione di difetto
di giurisdizione) aveva costituito a suo tempo uno dei fattori che
avevano portato il tribunale ad escludere l'applicabilità alla
fattispecie in esame della norma suddetta (all'epoca non ancora
dichiarata illegittima dalla sentenza n. 204 del 6 luglio 2004); la
natura dell'azione esercitata infatti, poteva ricondursi senz'altro a
quella di una azione di risarcimento in forma specifica, in adesione
all'interpretazione offerta da Cass., sezione III, sent. n. 9893 del
2000;
b) in secondo luogo si deve anche osservare che l'ambito
delle controversie riservate dal comma 552 alla giurisdizione
esclusiva, risulta definito da una endiadi dal contenuto non
agevolmente delimitabile, ovvero «procedure e provvedimenti in
materia di impianti di generazione di energia elettrica» nella quale,
se il secondo termine appare chiaramente riferito alla attività
provvedimentale (con ciò in qualche modo sovrapponendosi alla
giurisdizione generale di legittimita) il primo termine - da
ritenersi volutamente atecnico - non può che fare riferimento ad
attività diversa da quella propria della discrezionalità
amministrativa in senso stretto, ed appare in ogni caso
potenzialmente idoneo a ricomprendere altresì l'attività negoziale
e quella comportamentale, così includendo in modo del tutto
indipendente dalla considerazione degli interessi lesi, qualsiasi
controversia che interferisca con la progettazione, la realizzazione,
1'esistenza il funzionamento di un impianto di produzione di energia
elettrica;
La questione che si intende sottoporre al vaglio della Corte
costituzionale appare a questo giudice non manifestamente infondata
sulla base di un raffronto della norma in esame con i principi
affermati in tema di riparto di giurisdizione dalla stessa Corte
costituzionale nell'ambito della sentenza 204/2004;
Nell'occasione la Corte ebbe a rilevare la illegittimità della
adozione da parte del legislatore ordinario del 1998/2000, «di
un'idea di giurisdizione esclusiva ancorata alla pura e semplice
presenza, in un certo settore dell'ordinamento, di un rilevante
pubblico interesse; un'idea - come osservano i rimettenti - che
presuppone l'approvazione (mai avvenuta) di quel progetto di riforma
(Atto Camera 7465 XIII Legislatura) dell'art. 103 Cost. secondo il
quale «la giurisdizione amministrativa ha ad oggetto le controversie
con la pubblica amministrazione nelle materie indicate dalla legge».
Al contrario, il dettato costituzionale, secondo il Giudice delle
leggi, non attribuisce al legislatore ordinario una «assoluta ed
incondizionata discrezionalità nell'attribuzione al giudice
amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva»,
giacchè l'art. 103, comma 1 Cost. si limita a conferire il potere di
«indicare "particolari materie" nelle quali "la tutela nei confronti
della pubblica amministrazione" investe "anche" diritti soggettivi:
un potere, quindi, del quale può dirsi, al negativo, che non è nè
assoluto nè incondizionato, e del quale, in positivo, va detto che
deve considerare la natura delle situazioni soggettive coinvolte, e
non fondarsi esclusivamente sul dato, oggettivo, delle materie».
Le materie che possono costituire oggetto di giurisdizione
esclusiva devono trovarsi in rapporto di specie a genere rispetto a
quelle devolute alla giurisdizione di legittimità, nel senso quindi
che deve trattarsi di ambiti nei quali tale giurisdizione sia
operante, e nei quali inoltre si venga a determinare un necessario
legame tra situazioni soggettive aventi natura di diritto soggettivo
e di interesse legittimo, legame pressochè «inestricabile» che
giustifica appunto la attribuzione dell'intera «particolare materia»
alla giurisdizione amministrativa.
Si deve invece escludere che «la mera partecipazione della
pubblica amministrazione al giudizio sia sufficiente perchè si
radichi la giurisdizione del giudice amministrativo (il quale davvero
assumerebbe le sembianze di giudice "della" pubblica amministrazione:
con violazione degli artt. 25 e 102, secondo comma, Cost.) e,
dall'altro lato, è escluso che sia sufficiente il generico
coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia perchè
questa possa essere devoluta al giudice amministrativo».
Secondo una simile visione, che la materia dei pubblici servizi
può costituire oggetto di giurisdizione esclusiva solo se «in essa
la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere
autoritativo ovvero, attesa la facoltà, riconosciutale dalla legge,
di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere
autoritativo, se si vale di tale facoltà (la quale, tuttavia,
presuppone l'esistenza dei potere autoritativo)».
Il Tribunale rileva che il comma 552 dell'art. 1 della legge
n. 311/2004 non pare sottrarsi alle censure mosse alla norma che in
certo senso lo ha preceduto, dal momento che, pur avendo ad oggetto
il solo servizio pubblico di erogazione di energia elettrica relativo
ad impianti superiori ad una certa potenza. e quindi investendo una
materia apparentemente più contenuta rispetto a quella contemplata
dalla norma già dichiarata incostituzionale, ancora una volta
propone un criterio sostanzialmente indiscriminato di attribuzione
della giurisdizione esclusiva; anche questa norma infatti individua
il campo di azione della giurisdizione esclusiva prescindendo del
tutto dalla natura delle situazioni soggettive coinvolte, e adotta
quale criterio di riparto il dato puramente oggettivo del
coinvolgimento di un rilevante interesse pubblico (quale
indubbiamente quello che presiede alla realizzazione ed al
funzionamento di impianti di produzione di energia elettrica). A ciò
si aggiunga che - a differenza dell'art. 33, d.lgs. n. 80/1998 - la
norma include espressamente le questioni risarcitorie fra quelle
devolute alla giurisdizione esclusiva.
Appare quindi del tutto aderente anche alla norma in esame
l'osservanza svolta dalla Corte costituzionale in relazione
all'art. 33, d.lgs. n. 80/1998, laddove è stato rilevato che nel
criterio di riparto delineato da quella non era dato individuare il
necessario rapporto di species a genus che l'art. 103 Cost. esige
allorchè contempla, come «particolari», rispetto a quelle nelle
quali la pubblica amministrazione agisce quale autorità, le materie
devolubili alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo».
Ora le considerazioni svolte dalla Corte cotituzionale nella
sentenza n. 204/2004 sembrano aderire con particolare evidenza alla
fattispecie in esame, nella quale si chiede al giudice ordinario di
intervenire al fine di prevenire una lesione dei diritti alla salute
ed alla salubrità ambientale della popolazione potenzialmente
coinvolta dal progetto di riconversione della centrale elettrica di
Civitavecchia; si è quindi di fronte a situazioni soggettive alle
quali è oramai unanimemente riconosciuto carattere assoluto e
incomprimibile, ed in relazione alle quali non è neppure
ipotizzabile quella facoltà di scelta fra opposte soluzioni (in base
a criteri di discrezionalità tecnica o amministrativa) nella quale
si sostanzia il potere pubblico; e se si può affermare che
l'amministrazione non è investita del potere di operare scelte che
comportino il rischio concreto di compromettere la salute degli
amministrati, e che per contro «le procedure ed i provvedimenti in
materia di impianti di generazione di energia elettrica» ben possono
implicare un simile rischio, allora bisogna logicamente concludere
che il comma 552 dell'art. 1 della legge in esame individua un ambito
di giurisdizione esclusiva al di fuori dei limiti fissati dal
Costituente.

P. Q. M.
Visti gli art. 1, legge Cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e 23, legge
11 marzo 1953, n. 87,
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 552 della legge 30
dicembre 2004 per contrasto con gli art. 103 e 25 Cost.;
Sospende il giudizio;
Dispone che la cancelleria provveda ai seguenti adempimenti:
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
notificazione della presente ordinanza al Presidente del
Consiglio dei ministri;
comunicazione della stessa ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
comunicazione alle parti costituite;
Civitavecchia, addì 14 marzo 2005
Il giudice: Pratesi
05C0800