1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 16-11-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 229 SENTENZA 6 ottobre - 15 novembre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Paesaggio - Pianificazione - Norme della Regione Toscana - Modifiche al Piano casa - Possibile estensione alle unita' immobiliari a destinazione d'uso commerciale al dettaglio delle misure straordinarie previste per gli edifici a destinazione d'uso industriale o artigianale, con un incremento massimo del venti per cento della superficie utile lorda - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, della tutela anche convenzionale del paesaggio nonche' del principio di leale collaborazione - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Toscana 30 dicembre 2020, n. 101, art. 1, modificativo dell'art. 3-bis della legge della Regione Toscana 8 maggio 2009, n. 24. - Costituzione, artt. 3, 9, 97, 117, commi primo e secondo, lettera s), e 120, secondo comma, nonche' principio di leale collaborazione; Convenzione europea del Paesaggio. (T-220229) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 16-11-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Toscana 30 dicembre 2020, n. 101 (Disposizioni
concernenti gli interventi sugli edifici a destinazione d'uso
industriale o artigianale e commerciale al dettaglio. Proroga del
termine per la presentazione dei titoli abilitativi degli interventi
edilizi straordinari. Modifiche alla l.r. 24/2009), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 1°-3
marzo 2021, depositato in cancelleria il 2 marzo 2021, iscritto al n.
10 del registro ricorsi 2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2022 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il
Presidente del Consiglio dei ministri, in collegamento da remoto, ai
sensi dell'art. 2), punto 2), della delibera della Corte del 23
giugno 2022, e l'avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Toscana;
deliberato nella camera di consiglio del 6 ottobre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 2 marzo 2021 (reg. ric. 10 del
2021), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento agli artt. 3, 9, 97 e 117, primo e secondo comma, lettera
s), della Costituzione e al principio di leale collaborazione,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Toscana 30 dicembre 2020, n. 101 (Disposizioni
concernenti gli interventi sugli edifici a destinazione d'uso
industriale o artigianale e commerciale al dettaglio. Proroga del
termine per la presentazione dei titoli abilitativi degli interventi
edilizi straordinari. Modifiche alla l.r. 24/2009).
La disposizione impugnata, nel modificare l'art. 3-bis della
legge della Regione Toscana 8 maggio 2009, n. 24 recante «Misure
urgenti e straordinarie volte al rilancio dell'economia e alla
riqualificazione del patrimonio edilizio esistente» (d'ora in avanti:
Piano casa per la Toscana), estende alle unità immobiliari aventi
destinazione d'uso commerciale al dettaglio le misure straordinarie
già previste per gli edifici a destinazione d'uso industriale o
artigianale dal citato art. 3-bis, che consente interventi di
addizione volumetrica o sostituzione edilizia, con un incremento
massimo del venti per cento della superficie utile lorda (gli artt. 3
e 4 disciplinano invece le misure straordinarie sugli edifici
abitativi).
Nell'illustrazione delle censure, il ricorrente menziona anche
l'art. 2 della legge regionale impugnata che, nel modificare l'art.
7, comma 2, del Piano casa per la Toscana, introduce per tutte le
misure straordinarie una proroga di due anni del termine per la
presentazione dei titoli abilitativi necessari, quali la segnalazione
certificata di inizio attività (SCIA), o la richiesta del permesso
di costruire, slittato al 31 dicembre 2022. Il termine originario
(fissato al 31 dicembre 2010) era già stato oggetto di numerose
proroghe, l'ultima delle quali disposta sino al 31 dicembre 2020
dall'art. 6 della legge della Regione Toscana 27 dicembre 2018, n. 74
(Legge di stabilità per l'anno 2019).
1.1.- Con il primo motivo di ricorso il Presidente del Consiglio
dei ministri lamenta la violazione degli artt. 9 e 117, primo e
secondo comma, lettera s), Cost., quest'ultimo in relazione agli
artt. 135, 143 e 145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137) e agli artt. 5 e 6 della
Convenzione europea sul paesaggio.
Risulterebbe lesa la sfera di competenza legislativa esclusiva
dello Stato in materia di tutela dell'ambiente (art. 117, secondo
comma, lettera s, Cost.), in quanto la normativa impugnata - nel
derogare in via generale agli strumenti urbanistici - consentirebbe
che gli interventi edilizi su unità immobiliari a destinazione d'uso
commerciale al dettaglio vengano realizzati anche in deroga alle
previsioni del piano paesaggistico, approvato in Toscana con delibera
del Consiglio regionale n. 27 marzo 2015, n. 37, recante «Atto di
integrazione del piano di indirizzo territoriale (PIT) con valenza di
piano paesaggistico. Approvazione ai sensi dell'articolo 19 della
legge regionale 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del
territorio)».
Questo perchè la norma oggetto di censura ometterebbe di
richiamare espressamente i principi di elaborazione congiunta,
inderogabilità e prevalenza del piano paesaggistico sanciti dagli
artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali e, al contempo, non
conterrebbe alcuna clausola di salvaguardia delle previsioni del
piano paesaggistico, che all'epoca dell'entrata in vigore del Piano
casa per la Toscana non era stato ancora approvato.
Ad avviso della difesa statale, la realizzazione di rilevanti
interventi di trasformazione del territorio in deroga alla
pianificazione urbanistica avverrebbe, quindi, senza alcuna garanzia
che gli stessi siano conformi alle previsioni del piano
paesaggistico, la cui revisione potrebbe avvenire solo con nuova
intesa (art. 143, comma 2, cod. beni culturali); nel caso in esame,
infatti, rileverebbe una modifica unilaterale, attesa l'estensione
del Piano casa per la Toscana in assenza di previa concertazione con
lo Stato.
In proposito, il ricorrente evidenzia che, per espressa
previsione normativa, il piano paesaggistico dovrebbe provvedere alla
«individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione delle
aree significativamente compromesse o degradate e degli altri
interventi di valorizzazione compatibili con le esigenze della
tutela» (art. 143, comma 1, lettera g, cod. beni culturali),
eventualmente indicando le «linee-guida prioritarie per progetti di
conservazione, recupero, riqualificazione, valorizzazione e gestione
di aree regionali, indicandone gli strumenti di attuazione, comprese
le misure incentivanti» (art. 143, comma 8, cod. beni culturali).
È, dunque, in virtù di tali disposizioni che il miglioramento
del riutilizzo degli edifici aventi destinazione commerciale al
dettaglio avrebbe dovuto trovare la propria disciplina all'interno
del piano paesaggistico, che segnerebbe il naturale esaurimento delle
normative regionali applicative del cosiddetto Piano casa. Questo per
evitare che in sede di rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche
le singole trasformazioni vengano valutate in modo parcellizzato,
dovendo il loro vaglio avvenire nell'ambito della considerazione
complessiva del contesto tutelato, specificatamente demandata al
piano paesaggistico, che detta le linee fondamentali di tutela del
territorio.
Il ricorrente sostiene che la deroga al piano paesaggistico ad
opera della disposizione impugnata troverebbe conferma anche in
quanto disposto dall'art. 5, comma 2, del Piano casa per la Toscana
che, nell'escludere dal proprio ambito applicativo i beni culturali e
alcuni beni paesaggistici (centri storici e immobili collocati nelle
aree naturali protette), avvalorerebbe la realizzabilità degli
interventi straordinari in relazione a tutti gli altri beni
paesaggistici e, inoltre, a buona parte del paesaggio non vincolato.
Il Presidente del Consiglio dei ministri esclude, inoltre, che
possa essere ravvisata una clausola di salvaguardia delle previsioni
del piano paesaggistico nel comma 1 del richiamato art. 5, in base al
quale «[g]li interventi edilizi di cui agli articoli 3, 3-bis e 4
perseguono il fine del miglioramento della qualità architettonica in
relazione ai caratteri urbanistici, storici, paesaggistici e
ambientali del contesto territoriale in cui sono inseriti». In
particolare, tale previsione si limiterebbe soltanto a riconoscere la
generica finalità di assicurare l'integrazione del manufatto nel
contesto in cui si colloca, senza peraltro che siano definiti i
parametri valutativi di tale finalità.
Quanto alla rilevanza della Convenzione europea del paesaggio, il
ricorrente osserva che la medesima tutela il paesaggio nella sua
interezza, sia i beni soggetti a vincolo, sia quelli non vincolati.
In proposito, vengono richiamati gli artt. 5 e 6 di detta
Convenzione, secondo cui il territorio dovrebbe essere oggetto di
pianificazione e specifica considerazione anche per quanto concerne
le aree non tutelate. Tali prescrizioni sarebbero confluite nell'art.
135 cod. beni culturali, in base al quale le Regioni sono tenute alla
pianificazione paesaggistica dell'intero territorio, con
riqualificazione delle aree compromesse o degradate.
Per l'effetto, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
l'inderogabilità del piano paesaggistico non sarebbe garantita
neppure per le aree non vincolate: la disposizione impugnata
consentirebbe infatti interventi edilizi in deroga agli strumenti
urbanistici, anche nella parte in cui gli stessi recepiscono gli
indirizzi e le direttive del piano paesaggistico cui sono tenuti a
conformarsi.
In definitiva, in evidente contrapposizione con il carattere
transitorio ed eccezionale della normativa sul Piano casa, volta a
sostenere il settore dell'edilizia per un periodo temporalmente
limitato, la Regione Toscana avrebbe stabilizzato tale misura
straordinaria, prorogandola e addirittura estendendone l'applicazione
agli immobili destinati al commercio al dettaglio. Ciò sarebbe
accaduto nonostante l'avvenuta approvazione del piano paesaggistico
regionale d'intesa con lo Stato, posto al vertice della gerarchia dei
piani.
Di conseguenza, l'intervento unilaterale della Regione sarebbe,
ad avviso del ricorrente, lesivo della sfera di competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del paesaggio
e del principio di necessaria co-pianificazione tra Stato e regioni.
Per altro verso, l'estensione della disciplina derogatoria, in
quanto tale soggetta a stretta interpretazione, anche a edifici a
destinazione commerciale, concorrerebbe - unitamente alle reiterate
proroghe disposte dal legislatore regionale - al risultato di
accrescere enormemente, per sommatoria, il numero degli interventi
assentibili, così aggravando la compressione dell'interesse alla
tutela del paesaggio, al di fuori di qualsiasi visione unitaria del
territorio.
La diminuzione del livello della tutela ambientale
determinerebbe, dunque, il contrasto con l'art. 9 Cost., che sancisce
la rilevanza della tutela del paesaggio quale interesse primario e
assoluto; nella medesima prospettiva, risulterebbe violato anche
l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione alla richiamata
Convenzione europea del paesaggio.
1.2.- Con il secondo motivo di ricorso il Presidente del
Consiglio dei ministri lamenta la violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
e del principio di leale collaborazione.
La disposizione impugnata contrasterebbe con i principi di
ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione, in
quanto le continue proroghe pluriennali unitamente all'estensione
degli interventi in deroga ad una ulteriore tipologia di edifici
avrebbero reso stabile una misura temporanea, in evidente contrasto
con il carattere straordinario ed eccezionale della disciplina del
Piano casa.
L'ampliamento di siffatta disciplina derogatoria sarebbe
manifestamente irragionevole, anche perchè si porrebbe al di fuori
di qualsivoglia valutazione unitaria del territorio. Ciò in
violazione del principio fondamentale in materia di governo del
territorio, sotteso all'intero impianto della legge 17 agosto 1942,
n. 1150 (Legge urbanistica), secondo il quale gli interventi di
trasformazione edilizia sono consentiti soltanto nel quadro della
pianificazione urbanistica, che esercita una funzione di disciplina
degli usi del territorio necessaria e insostituibile, in quanto
idonea a fare sintesi dei molteplici interessi, anche di rilievo
costituzionale, che afferiscono a ciascun ambito territoriale.
Inoltre, l'estensione delle misure straordinarie ad opera della
disposizione impugnata sarebbe vieppiù irragionevole, poichè
intervenuta al di fuori della pianificazione paesaggistica, che
dovrebbe costituire la sede necessaria di valutazione del corretto
inserimento degli interventi edilizi nei contesti sottoposti a
tutela.
La stabilizzazione del Piano casa per effetto di un intervento
unilaterale della Regione Toscana, in quanto contrastante con il
principio di necessaria co-pianificazione tra Stato e regioni,
determinerebbe infine anche la violazione del principio di leale
collaborazione.
2.- Il 6 aprile 2021, si è costituita in giudizio la Regione
Toscana, chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile e/o
non fondato.
2.1.- In primo luogo, viene eccepita l'inammissibilità delle
questioni promosse con il secondo motivo di ricorso, in quanto non
sarebbe stato impugnato l'art. 2 della legge reg. Toscana n. 101 del
2020, che prevede la proroga del termine per la presentazione dei
titoli abilitativi necessari alla realizzazione di tutti gli
interventi in deroga agli strumenti urbanistici. Ciò sarebbe stato
necessario, in quanto le questioni indicate sarebbero incentrate
sulla stabilizzazione delle misure straordinarie previste dal Piano
casa per la Toscana, che il ricorrente ricollegherebbe sia
all'estensione degli interventi in deroga disposta dall'art. 1 della
legge regionale impugnata, sia alla proroga introdotta dall'art. 2
della medesima legge.
2.2.- Nel merito, in riferimento al dedotto contrasto con gli
artt. 9 e 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost. e con il
principio di leale collaborazione, la resistente esclude che gli
interventi straordinari previsti dal Piano casa per la Toscana, come
emendato dalla disposizione impugnata, possano essere realizzati in
deroga alle previsioni del piano paesaggistico.
A sostegno di tale interpretazione, viene invocato l'art. 5 della
legge reg. Toscana n. 24 del 2009 che, al comma 2, esclude
espressamente l'ammissibilità degli interventi straordinari con
riguardo a molti beni soggetti alla pianificazione paesaggistica
(centri storici e immobili collocati nelle aree naturali protette) e,
al comma 1, sancisce comunque in termini generali che gli interventi
del Piano casa perseguono il fine del miglioramento della qualità
architettonica in relazione ai caratteri paesaggistici e ambientali
in cui sono inseriti.
Al riguardo, la Regione resistente precisa che il richiamo ai
valori paesaggistici contenuto nel citato comma 1 è da intendersi
quale rinvio "mobile", riferito quindi alla disciplina paesaggistica
regionale via via vigente nel tempo, a nulla rilevando che la legge
della reg. Toscana n. 24 del 2009 sia antecedente all'approvazione
del piano paesaggistico regionale, avvenuta nel 2015.
In ogni caso, dalla data di entrata in vigore delle disposizioni
contenute nel piano paesaggistico regionale, le disposizioni degli
strumenti urbanistici eventualmente in contrasto con esse non
troverebbero più applicazione per il meccanismo della prevalenza di
queste ultime (artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, cod. beni
culturali), da ritenersi operante a prescindere dal richiamo del
piano da parte delle leggi regionali.
La resistente deduce, altresì, che la disposizione impugnata non
inciderebbe sull'applicazione della normativa generale concernente il
rilascio e il rispetto delle autorizzazioni per la tutela
paesaggistica, di talchè in sede di rilascio dell'autorizzazione
suddetta non potrebbero essere assentiti interventi non ammessi dal
piano paesaggistico.
In tale prospettiva, l'art. 5, comma 2, della legge reg. Toscana
n. 24 del 2009 - nella parte in cui esclude la realizzabilità degli
interventi straordinari con riferimento a determinati beni
paesaggistici - non andrebbe inteso, come sostenuto dal ricorrente,
nel senso di ammettere sempre e comunque tali interventi per le
residue tipologie di beni vincolati. Con tale disposizione, infatti,
nell'esercizio della competenza legislativa concorrente nella materia
del governo del territorio, il legislatore regionale avrebbe vietato
per gli immobili ivi indicati gli interventi edilizi straordinari
anche in assenza di vincoli di inedificabilità di carattere
paesaggistico, con ciò andando ad introdurre una tutela ulteriore
rispetto a quella attinente al paesaggio.
In riferimento all'ulteriore rilievo contenuto nel ricorso circa
la potenziale derogabilità del piano paesaggistico anche con
riguardo alle aree non soggette a vincolo paesaggistico, la Regione
Toscana evidenzia che l'obbligo della co-pianificazione Stato-Regione
varrebbe unicamente con riferimento ai beni soggetti al vincolo
paesaggistico, con conseguente non fondatezza della tesi circa la
necessità della valutazione complessiva della trasformazione del
contesto tutelato.
Parimenti, gli interventi edilizi sulle unità immobiliari aventi
destinazione d'uso commerciale al dettaglio non avrebbero dovuto
trovare la loro disciplina all'interno del piano paesaggistico, che
tra i suoi contenuti obbligatori e facoltativi (art. 143 cod. beni
culturali) non contempla la regolamentazione delle trasformazioni
edilizie sugli immobili.
In definitiva, sarebbero destituite di ogni fondamento anche le
censure attinenti alla violazione dell'art. 9 Cost. e al contrasto
con il principio di leale collaborazione, non risultando violato
alcun obbligo di pianificazione congiunta.
2.3.- Quanto alle questioni promosse in riferimento agli artt. 3
e 97 Cost., la Regione Toscana esclude che la legge regionale
impugnata abbia stabilizzato le misure straordinarie del Piano casa,
in violazione dei principi di ragionevolezza e buon andamento della
pubblica amministrazione, evidenziando il carattere temporaneo delle
finalità indicate nel preambolo del testo legislativo, ovverosia
favorire ulteriormente la riqualificazione del patrimonio edilizio
esistente e fronteggiare la crisi del settore delle costruzioni
causata dalla situazione emergenziale dovuta alla pandemia.
Lo stato di emergenza derivante dalla diffusione del COVID-19
avrebbe determinato la sospensione dei termini dei procedimenti
amministrativi pendenti, compresi quelli di esame dei titoli
abilitativi, con la conseguenza che il legislatore regionale avrebbe
ritenuto «doveroso, logico e razionale concedere la proroga di un
anno [recte: di due anni] del termine previsto dall'art. 7, secondo
comma, della L.R. n. 24 del 2009».
Con specifico riferimento all'estensione degli interventi in
deroga, la resistente invoca altresì la finalità di fronteggiare la
crisi del settore del commercio al dettaglio, anch'esso duramente
colpito dall'emergenza pandemica.
3.- In prossimità delle udienze dell'8 marzo e del 13 settembre
2022, successivamente rinviate, le parti hanno depositato memorie
illustrative.
3.1.- Con memoria del 15 febbraio 2022, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha ribadito le proprie argomentazioni in
ordine alla prospettata illegittimità costituzionale della
disposizione impugnata.
3.2.- Analogamente, con memoria depositata il 3 agosto 2022, la
Regione Toscana ha confermato le proprie difese, richiamando la
sopravvenuta sentenza n. 187 del 2022 di questa Corte, che avrebbe
escluso la necessità di richiamare il piano paesaggistico e il
codice di settore ad opera di una norma regionale, incidente
sull'assetto del territorio, quando la stessa sia stata adottata da
Regione munita di piano paesaggistico.
3.3.- All'udienza pubblica del 4 ottobre 2022, le parti hanno
insistito per l'accoglimento delle conclusioni formulate nei
rispettivi scritti difensivi.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso depositato il 2 marzo 2021 (reg. ric. n. 10 del
2021), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento agli artt. 3, 9, 97 e 117, primo e secondo comma, lettera
s), Cost. e al principio di leale collaborazione tra Stato e Regione,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge reg.
Toscana n. 101 del 2020.
La disposizione impugnata, nel modificare l'art. 3-bis della
legge reg. Toscana 8 n. 24 del 2009, recante il cosiddetto Piano casa
per la Toscana, estende alle unità immobiliari aventi destinazione
d'uso commerciale al dettaglio le misure straordinarie già previste
per gli edifici a destinazione d'uso industriale o artigianale dal
citato art. 3-bis, che consente interventi di addizione volumetrica o
sostituzione edilizia, con un incremento massimo del venti per cento
della superficie utile lorda (gli artt. 3 e 4 disciplinano invece le
misure straordinarie sugli edifici abitativi).
Nell'illustrazione delle censure, il ricorrente menziona anche
l'art. 2 della legge regionale impugnata che, nel modificare l'art.
7, comma 2, del Piano casa per la Toscana, introduce per tutte le
misure straordinarie una proroga di due anni del termine per la
presentazione dei titoli abilitativi necessari, quali la SCIA, o la
richiesta del permesso di costruire, slittato al 31 dicembre 2022. Il
termine originario (fissato al 31 dicembre 2010) era già stato
oggetto di numerose proroghe, l'ultima delle quali disposta, sino al
31 dicembre 2020, dall'art. 6 della legge reg. Toscana n. 74 del
2018.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta la
violazione degli artt. 9 e 117, commi primo e secondo, lettera s),
Cost. e del principio di leale collaborazione, deducendo quali
parametri interposti gli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali,
nonchè gli artt. 5 e 6 della Convenzione europea sul paesaggio.
2.1.- Il ricorrente sostiene anzitutto che la disposizione
impugnata violi la competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di tutela dell'ambiente e dei beni culturali (art. 117,
secondo comma, lettera s, Cost.), in quanto - nel derogare in via
generale agli strumenti urbanistici - consentirebbe che gli
interventi edilizi sulle unità immobiliari aventi destinazione d'uso
commerciale al dettaglio vengano realizzati anche in deroga alle
previsioni del piano paesaggistico, approvato in Toscana con delibera
del Consiglio regionale n. 37 del 2015, con ulteriore violazione
dell'art. 9 Cost., a causa della compromissione della tutela
ambientale che ne conseguirebbe.
Questo perchè la norma oggetto di censura ometterebbe di
richiamare espressamente il vincolo di elaborazione congiunta tra
Stato e Regione Toscana, inderogabilità e prevalenza del piano
paesaggistico sancito dagli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali
e, al contempo, non conterrebbe alcuna clausola di salvaguardia delle
previsioni del piano paesaggistico, che all'epoca dell'entrata in
vigore del Piano casa per la Toscana non era ancora stato approvato.
Ad avviso del ricorrente, inoltre, l'efficacia derogatoria al
piano paesaggistico ad opera della disposizione impugnata troverebbe
conferma in quanto disposto dall'art. 5, comma 2, del Piano casa per
la Toscana che, nell'escludere dal proprio ambito applicativo i beni
culturali e alcuni beni paesaggistici (centri storici e immobili
collocati nelle aree naturali protette), avvalorerebbe la
realizzabilità degli interventi straordinari in relazione ai
rimanenti beni vincolati, oltre che a buona parte del paesaggio non
vincolato.
2.2.- In secondo luogo, sarebbe violato l'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione agli artt. 5 e 6 della citata Convenzione europea
del paesaggio, secondo cui il territorio dovrebbe essere oggetto di
pianificazione e specifica tutela anche per quanto concerne le aree
non vincolate.
Tali prescrizioni sarebbero confluite nell'art. 135 cod. beni
culturali, che imporrebbe alle regioni la pianificazione dell'intero
territorio, con riqualificazione delle aree compromesse o degradate,
anche se non soggette a vincolo.
Di conseguenza, l'inderogabilità del piano paesaggistico non
sarebbe garantita -secondo il Presidente del Consiglio dei ministri -
neppure per le aree non vincolate. Invero, la disposizione impugnata
consentirebbe interventi edilizi in deroga agli strumenti
urbanistici, anche nella parte in cui recepiscono gli indirizzi e le
direttive del piano paesaggistico cui sono tenuti a conformarsi.
2.3.- Infine, la compromissione della pianificazione
paesaggistica, soggetta al principio di congiunta elaborazione tra
Stato e regione, lederebbe il principio di leale collaborazione,
perchè in contraddizione con l'approvazione, da parte della Regione
Toscana, del piano paesaggistico nel 2015.
2.4.- Le questioni di legittimità costituzionale, in quanto
strettamente connesse, possono essere esaminate in una prospettiva
unitaria.
Esse si incentrano sulla deroga alla pianificazione paesaggistica
e all'obbligo di pianificazione congiunta, censurata in riferimento
agli artt. 9 e 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost., e al
principio di leale collaborazione.
2.5.- La tutela ambientale e paesaggistica - gravando su un bene
complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza
costituzionale un valore primario ed assoluto - «costituisce un
limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla
competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del
territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali,
nonchè a quelle residuali» (sentenza n. 201 del 2021; nonchè, da
ultimo, sentenze n. 187 e n. 106 del 2022).
Il sistema di pianificazione delineato dal codice di settore
rappresenta, dunque, attuazione dell'art. 9, secondo comma, Cost. ed
è funzionale a una tutela organica e di ampio respiro, che non
tollera interventi frammentari e incoerenti (da ultimo, sentenze n.
187, n. 45 e n. 24 del 2022, n. 219 e n. 74 del 2021).
La condizione per realizzare questo obiettivo è la concertazione
del piano paesaggistico tra Stato e regione (art. 135, comma 1, terzo
periodo, cod. beni culturali), la sua cogenza per gli strumenti
urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province,
la sua non derogabilità da piani o progetti nazionali o regionali di
sviluppo economico, nonchè la sua immediata prevalenza rispetto alle
disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti
urbanistici, come sancito dall'art. 145, comma 3, cod. beni culturali
(ex plurimis, sentenze n. 187 e n. 45 del 2022 e n. 261 del 2021).
Sulla base di tale premessa, il principio di prevalenza della
tutela paesaggistica deve essere declinato nel senso che al
legislatore regionale è impedito, nell'esercizio di proprie
competenze - siano esse residuali o concorrenti - «adottare normative
che deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che
pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di tutela in senso
stretto, ma, altresì, introdurre limiti o condizioni, in qualsiasi
forma, senza che ciò sia giustificato da più stringenti ragioni di
tutela, le quali possono se del caso trovare riconoscimento anche
negli strumenti urbanistici regionali o comunali, tanto più, poi, se
dette limitazioni trovino giustificazione in mere esigenze
urbanistiche» (sentenza n. 74 del 2021; nello stesso senso, sentenze
n. 24 del 2022, n. 141 e n. 54 del 2021, n. 240 del 2020, n. 86 del
2019, n. 178, n. 68 e n. 66 del 2018).
In considerazione di tali presupposti, ripetutamente affermati
(sentenze n. 187 del 2022, n. 201, n. 124, n. 74, n. 54 e n. 29 del
2021 e n. 189 del 2016), questa Corte ha statuito che l'omessa
indicazione, da parte di una norma regionale, della espressa
necessità di rispettare il piano paesaggistico e il codice di
settore, non determina di per sè l'illegittimità costituzionale
della disposizione, ogni volta che quest'ultima sia suscettibile di
interpretazione conforme ai criteri di competenza legislativa dettati
dalla Costituzione e non abbia quindi l'effetto di sottrarre
interventi urbanistici o edilizi alle previsioni del codice di
settore e del piano paesaggistico, «dotate di immediata forza
cogente, in difetto di esplicite indicazioni di segno contrario»
(sentenza n. 24 del 2022).
Nella sentenza n. 124 del 2021, questa Corte ha fatto
applicazione dell'indicato principio con riferimento ad una norma
regionale che, seppur non attuativa della disciplina del Piano casa,
derogava in via generale agli strumenti di pianificazione
urbanistica. In tale pronuncia, nel sancire che il principio di
prevalenza della tutela paesaggistica può ritenersi violato solo a
fronte di disposizioni regionali che contengono deroghe espresse a
disposizioni specifiche del codice di settore (ex multis sentenze n.
141, n. 74 e n. 54 del 2021), questa Corte ha precisato che la norma
regionale che deroghi in via generale agli strumenti di
pianificazione urbanistica non integra di per sè anche una deroga
alle prescrizioni del richiamato Codice dei beni culturali e del
paesaggio. In tal caso, infatti, occorre rifarsi al dato testuale e
sistematico della disposizione regionale, al fine di verificare se la
stessa deroghi esplicitamente al codice di settore, risultando
peraltro del tutto irrilevante che quest'ultimo non sia oggetto di
espresso richiamo.
Con la sentenza di questa Corte n. 170 del 2021, il medesimo
principio ha trovato applicazione proprio con riguardo a disposizioni
regionali attuative della disciplina del Piano casa, che - in quanto
attinenti alla normativa urbanistica ed edilizia - vanno ascritte
alla competenza legislativa concorrente delle regioni in materia di
«governo del territorio», ai sensi di quanto disposto dall'art. 117,
comma terzo, Cost. (su quest'ultimo aspetto, sentenza n. 217 del
2020).
La richiamata sentenza n. 170 del 2021 ha affermato che una
disciplina regionale volta ad ampliare, mediante proroga, il numero
degli interventi assentibili in contrasto con la disciplina
urbanistica non interferisce per ciò solo con il diverso profilo
della tutela del paesaggio: invero, il «valore unitario e prevalente
della pianificazione paesaggistica [...] mantiene intatta la sua
forza imperativa anche con riguardo alle leggi regionali attuative
del "piano casa", piano che, pur nelle sue differenti versioni, deve
essere sottoposto a stretta interpretazione per quel che attiene alla
sua portata derogatoria».
È alla luce di tali principi che si devono ora vagliare le
censure oggetto del primo motivo di ricorso.
2.6. - Le questioni non sono fondate, nei termini di seguito
precisati.
2.7.- Sulla base della giurisprudenza appena citata, non è
condivisibile l'assunto del ricorrente per cui l'omesso richiamo da
parte della legge regionale impugnata del piano paesaggistico e delle
previsioni di tutela del codice di settore equivalga a una deroga,
con la conseguente violazione della competenza legislativa esclusiva
dello Stato nella materia dell'ambiente e dei beni culturali.
Tale giurisprudenza costituzionale ha peraltro trovato recente
conferma nella sentenza n. 187 del 2022, invocata dalla difesa
regionale, nel cui ambito ne è stata precisata la portata con
riferimento alle regioni, quale è la Regione Toscana, munite di
piano paesaggistico. Si è dapprima ribadito il menzionato principio
per cui l'omessa indicazione, da parte di una norma regionale, della
espressa necessità di rispettare il piano paesaggistico e il codice
di settore, non ne determina di per sè l'illegittimità
costituzionale, ogni volta che quest'ultima sia suscettibile di
interpretazione conforme ai criteri di competenza legislativa dettati
dalla Costituzione. La sentenza indicata ha altresì specificato che
«[e'] però evidente che tale conclusione presuppone che la
pianificazione paesaggistica sia vigente, perchè in tal caso essa è
immediatamente prevalente su eventuali prescrizioni difformi
contenute negli strumenti urbanistici. Viceversa, quando [...] il
piano paesaggistico manca, occorre maggiore cautela nel valutare la
portata precettiva delle norme che intersechino profili attinenti con
tale pianificazione. Non perchè la Regione non possa in nessun caso
attivare le proprie competenze legislative, ma perchè va evitato il
rischio che esse, afferendo [...] al governo del territorio,
permettano il consolidamento di situazioni tali da ostacolare il
compiuto sviluppo della pianificazione paesaggistica».
La circostanza che la Regione Toscana sia dotata di piano
paesaggistico è, dunque, sufficiente ad escludere la necessità di
un rinvio esplicito sia al codice di settore, sia al piano
paesaggistico.
Inoltre, non risultano in alcun modo derogate dalla legge
regionale sul Piano casa, come modificata dalla norma impugnata, le
disposizioni che richiedono per la realizzazione degli interventi
edilizi il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche.
Per l'effetto, la norma oggetto di censura ben può essere intesa
- in termini compatibili con l'ordinamento costituzionale - nel senso
di includere il rispetto del codice di settore e delle invocate
prescrizioni in esso contenute (artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali), tra cui il principio di prevalenza del piano
paesaggistico, che deve ritenersi operante anche in assenza di
esplicita clausola di salvaguardia.
Una volta escluso che la normativa impugnata possa pregiudicare,
in violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
le prescrizioni recate o riservate al piano paesaggistico, che
concerne l'intero territorio regionale, ne deriva la non fondatezza
della censura che, richiamando la Convenzione europea sul paesaggio,
lamenta - in relazione all'art. 117, primo comma, Cost. - la
compromissione delle aree non oggetto di vincolo.
Allo stesso modo, si rivelano non fondati i profili di
illegittimità costituzionale legati alla violazione del principio di
leale collaborazione.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta, infine, la
violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
La disposizione impugnata contrasterebbe con i principi di
ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione, in
quanto l'estensione degli interventi in deroga ad una ulteriore
tipologia di edifici, con ulteriore ampliamento delle premialità
volumetriche, unitamente alle continue proroghe pluriennali disposte
dal legislatore regionale, avrebbe reso stabile una misura invece
concepita come temporanea, in evidente contrasto con il carattere
straordinario ed eccezionale della disciplina del Piano casa.
La portata di siffatta disciplina derogatoria sarebbe - sempre ad
avviso della difesa statale - manifestamente irragionevole, anche
perchè si porrebbe al di fuori di qualsivoglia valutazione unitaria
del territorio da parte delle amministrazioni. Ciò in violazione del
principio fondamentale in materia di governo del territorio, sotteso
all'intero impianto della legge urbanistica e sue successive
modificazioni, secondo il quale gli interventi di trasformazione
edilizia sarebbero consentiti soltanto nel quadro delle procedure di
pianificazione urbanistica, sia di livello regionale sia di livello
locale, che esercita una funzione di disciplina degli usi del
territorio necessaria e insostituibile, in quanto idonea a fare
sintesi dei molteplici interessi, anche di rilievo costituzionale,
che afferiscono a ciascun ambito territoriale.
Il ricorrente prospetta, inoltre, un ulteriore profilo di
irragionevolezza riferibile al possibile contrasto della normativa
regionale, che consente la deroga agli strumenti urbanistici, con il
principio di prevalenza del piano paesaggistico regionale, al quale i
piani sottordinati devono necessariamente conformarsi. La possibile
deroga a questi ultimi, che hanno l'obbligo di recepire le
prescrizioni inderogabili del piano e che fanno propri gli indirizzi
e le direttive dello stesso, potrebbe infatti tradursi nella deroga
al Piano paesaggistico regionale approvato nel 2015. Ciò sarebbe in
sè contraddittorio, e quindi irragionevole, in quanto, da una parte,
la Regione approva il piano paesaggistico e, dall'altra, reitera ed
anzi amplia la portata di disposizioni eccezionali derogatorie al
piano stesso.
3.1.- La Regione Toscana eccepisce l'inammissibilità delle
questioni, in quanto il ricorrente, in luogo dell'art. 2 della legge
reg. Toscana n. 101 del 2020, che prevede la proroga del termine per
la presentazione dei titoli abilitativi necessari alla realizzazione
di tutti gli interventi in deroga agli strumenti urbanistici, si
sarebbe limitato ad impugnare il solo art. 1 della medesima legge
regionale, relativo all'estensione degli interventi in deroga.
3.2.- Questa Corte, al fine di valutare la predetta eccezione,
non può esimersi dal rilevare - in ciò aderendo alle obiezioni
sollevate nella memoria del Presidente del Consiglio dei ministri -
che reiterate proroghe di una disciplina eccezionale e transitoria,
volta ad apportare deroghe alla pianificazione urbanistica al fine di
consentire interventi edilizi di carattere straordinario, possono
compromettere l'imprescindibile visione di sintesi, necessaria a
ricondurre ad un assetto coerente i molteplici interessi che
afferiscono al governo del territorio ed intersecano allo stesso
tempo l'ambito della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema (art.
117, secondo comma, lettera s, Cost.).
Difatti, proprio con riguardo ad alcune legislazioni regionali
sul cosiddetto Piano casa - vale a dire a quelle sole che, tra le
molte altre, il Presidente del Consiglio dei ministri ha deciso negli
anni di impugnare in via principale - questa Corte ha già
sottolineato che «[i]l prolungato succedersi delle proroghe di una
disciplina derogatoria, in contrasto con le esigenze di una
regolamentazione organica e razionale dell'assetto del territorio,
presenta un innegabile rilievo» (sentenze n. 24 del 2022 e n. 170 del
2021). Inoltre, la previsione di «interventi parcellizzati,
svincolati da una coerente e stabile cornice normativa di
riferimento, trascura l'interesse all'ordinato sviluppo edilizio,
proprio della pianificazione urbanistica» (sentenza n. 24 del 2022;
nello stesso senso sentenza n. 219 del 2021).
Resta fermo quindi che un ripetuto protrarsi delle proroghe si
presume irragionevole, posto che tende nel tempo a rendere definitiva
una disciplina nata come transitoria.
Tale prolungato e più volte ripetuto protrarsi delle proroghe
espone a rischio il buon andamento dell'azione amministrativa nella
tutela del territorio e nello sviluppo urbanistico, consegnandola ad
una dimensione perennemente instabile e precaria.
Del resto, sin dalla sua formulazione originaria, è proprio
l'art. 1 del Piano casa per la Toscana a presupporre che «[l]a
presente legge ha carattere straordinario», in conformità alla
disciplina nazionale relativa al Piano casa.
3.3.- Dette considerazioni, tuttavia, non afferiscono al
contenuto precettivo della disposizione impugnata.
Con il richiamato art. 1, infatti, il legislatore toscano ha
esteso l'oggetto degli interventi in deroga, rispetto alla previgente
disciplina, fino a ricomprendere determinate unità immobiliari
aventi destinazione d'uso commerciale al dettaglio. Tale previsione
investe, perciò, il contenuto dell'attività in deroga, ma non
l'efficacia temporale di quest'ultima, che viene invece, come detto,
disciplinata dall'art. 2 della legge reg. Toscana n. 101 del 2020;
disposizione, questa, non impugnata dal Presidente del Consiglio dei
ministri.
Questa norma, anche con riferimento agli interventi ai quali si
riferisce l'art. 1 impugnato, permette la presentazione della SCIA, o
la richiesta del permesso di costruire, entro il 31 dicembre 2022,
anzichè entro il termine in precedenza vigente, e già più volte
prorogato, del 31 dicembre 2020.
È perciò a tale norma che va imputato l'effetto di
stabilizzazione di un regime eccezionale derogatorio, che il
ricorrente pone a base delle questioni di legittimità costituzionale
promosse. La mera caducazione dell'art. 1 della legge reg. Toscana n.
101 del 2020 non sarebbe pertanto idonea a far conseguire il
risultato auspicato dal ricorrente (così la sentenza n. 68 del 2022
e, sia pur nell'ambito di un giudizio in via incidentale, le sentenze
n. 239 del 2019 e n. 210 del 2015; similmente, le sentenze n. 22 del
2022 e n. 21 del 2020), in quanto - non travolgendo la proroga
introdotta dal successivo art. 2 - lascerebbe invariata la
possibilità di realizzare, per altri due anni, le misure
straordinarie già previste dal Piano casa per la Toscana.
In conclusione - e contrariamente a quanto dedotto dalla difesa
statale - la lesione lamentata dal ricorrente deriva non solo
dall'ampliamento dell'oggetto degli interventi, ma anche, e
necessariamente, dalla circostanza che essi possono avere luogo nel
termine introdotto dall'art. 2 della legge reg. Toscana n. 101 del
2020. In difetto di tale termine, infatti, nessun intervento potrebbe
essere realizzato perchè l'efficacia temporale della legge si
sarebbe già esaurita.
3.4.- Alla luce di quanto appena precisato, non avendo il ricorso
investito l'art. 2 della legge reg. Toscana n. 101 del 2020, va
dunque accolta l'eccezione di inammissibilità formulata dalla
regione resistente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Toscana 30
dicembre 2020, n. 101 (Disposizioni concernenti gli interventi sugli
edifici a destinazione d'uso industriale o artigianale e commerciale
al dettaglio. Proroga del termine per la presentazione dei titoli
abilitativi degli interventi edilizi straordinari. Modifiche alla
l.r. 24/2009), promosse, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge reg.
Toscana n. 101 del 2020, promosse, in riferimento agli artt. 9 e 117,
primo e secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt.
135, 143 e 145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice
dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137) e alla legge 9 gennaio 2006, n. 14 (Ratifica
ed esecuzione della Convenzione europea sul paesaggio, fatta a
Firenze il 20 ottobre 2000), nonchè al principio di leale
collaborazione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 ottobre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 15 novembre 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA