1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 28-8-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 aprile 1996
N. 14 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 29 aprile 1996 (della provincia autonoma di Trento) Trasporti pubblici - Trasporto scolastico - Disciplina di cui al decreto ministeriale trasporti 2 febbraio 1996 - Lamentata lesione delle competenze provinciali in materia di assistenza scolastica e di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale - Adozione di atto normativo in assenza di fondamento legislativo e in violazione delle norme procedurali stabililte per i regolamenti ministeriali. (Decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 2 febbraio 1996). (S.T.T.A., artt. 8, nn. 18 e 27, e 16; Cost., artt. 117 e 118; d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 83, primo comma; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17). (096C0653) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 28-8-1996)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della Giunta provinciale
pro-tempore dott. Carlo Andreotti, autorizzato con deliberazione
della Giunta provinciale n. 4776 del 19 aprile 1996 (all. 1),
rappresentata e difesa - come da procura speciale del 22 aprile 1996
(rep. n. 62026) rogata dal notaio dott. Pierluigi Mott del collegio
notarile di Trento e Rovereto (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico
Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma
presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri, 5, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione che non
spetta allo Stato di dettare con proprio decreto dsposizioni in
materia di trasporto scolastico nonchè per il conseguente
annullamento del decreto del Ministro dei trasporti e della
navigazione 2 febbraio 1996 (all. 3), avente tale oggetto, pubblicato
in Gazzetta Ufficiale n. 47 del 26 febbraio 1996, nel suo insieme e
in ciascuna delle singole disposizioni per violazione:
degli artt. 8, nn. 18 e 27, e 16 dello Statuto di autonomia e
relative norme di attuazione, con particolare riferimento al d.P. R.
1 novembre 1973, n. 687, e al d.P. R. 19 novembre 1987, n. 527;
degli artt. 117 e 118 della Costituzione;
dell'art. 83, comma primo, del decreto legislativo 30 aprile
1992, n. 285;
dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988.
F a t t o
La ricorrente provincia è titolare di potestà legislativa
primaria e di potestà amministrativa sia in materia di assistenza
scolastica che in materia di comunicazioni e trasporti di interesse
provinciale, ai sensi dell'art. 8, n. 27) e n. 18), nonchè dell'art.
16 dello Statuto speciale di autonomia. D'altronde entrambe le
materie sono altresì assegnate alle generali competenze legislative
ed amministrative delle Regioni ordinarie degli artt. 117, primo
comma, e 118, primo comma, della Costituzione.
Alle competenze statutarie è stata data piena attuazione con d.P.
R. 1 novembre 1973, n. 687 e con d.P. R. n. 527 del 1987. In base al
primo, in particolare, spettano alla provincia (art. 1) tutte le
attribuzioni già esercitate dallo Stato a favore degli alunni sia
delle scuole elementari che secondarie che materne. Si consideri
anche che il d.P. R. n. 616 del 1977 ha chiarito (art. 42) che la
materia assistenza scolastica comprende "tutte le strutture, i
servizi e le attività destinate a facilitare, mediante erogazioni e
provvidenze in danaro o mediante servizi individuali o collettivi, a
favore degli alunni di istituzioni scolastiche pubbliche o private,
l'assolvimento dell'obbligo scolastico nonchè ... la prosecuzione
degli studi".
Non può dunque esser dubbio che anche il trasporto scolastico
rientra nella materia.
D'altra parte, anche per l'aspetto della materia che si possa
considerare come parte dei trasporti la competenza è pur sempre,
come detto, provinciale. Infatti in attuazione della disposizione
statutaria che assegna alla provincia ogni competenza in materia di
comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, compresi la
regolamentazione tecnica e l'esercizio degli impianti di funivia, il
d.P. R. n. 527 del 1987 ha operato un trasferimento pieno delle
funzioni inerenti alla materia. E si noti che la competenza
provinciale comprende anche i profili relativi alla sicurezza, come
si evince ad esempio - in materia di linee ferroviarie e tranviarie -
dall'art. 2 del predetto decreto, ove espressamente si riconosce "la
normativa provinciale in materia di sicurezza dei trasporti" pur con
il vincolo di osservanza delle "prescrizioni tecniche contenute nella
normativa statale".
La provincia di Trento ha disciplinato la materia dei servizi di
trasporto urbani ed extraurbani per alunni con la legge provinciale 9
luglio 1993, n. 16, che, nella più recente versione recata dall'art.
8 della legge provinciale n. 1 del 1996, attribuisce alla Giunta
provinciale (e non ai comuni) il compito non solo di istituire e di
gestire tali servizi mediante contratti di trasporto stipulati con
imprese private, ma anche di disciplinare con proprio atto "le
caratteristiche dei servizi nonchè i criteri e le modalità della
loro organizzazione".
Inopinatamente interviene ora nella materia il decreto del Ministro
dei trasporti e della navigazione del 2 febbraio 1996, qui impugnato,
recante - come si trattasse di una legge cornice - Disposizioni in
materia di trasporto scolastico. Esso stesso identifica in premessa
la propria materia come quella dell'art. 42 del d.P. R. n. 616 del
1977, ovvero come quella della assistenza scolastica, altrettanto
espressamente si riferisce "alla realizzazione di servizi sociali in
generale e del trasporto scolastico in particolare" e prende atto
"delle attribuzioni riservate in materia ai comuni".
Sembra palese che non solo di ciò avrebbe dovuto prendere atto, ma
anche della evidente competenza regionale e provinciale alla
disciplina del servizio, e della altrettanto evidente incompetenza
propria.
Invece, la premessa del decreto sembra affermare la propria
competenza sulla base del richiamo all'art. 83 del nuovo codice della
strada "che disciplina l'immatricolazione in uso proprio degli
autobus e dei veicoli per trasporto specifico di persone". Ma in
effetti, tale disposizione testualmente afferma che per i veicoli ora
detti "la carta di circolazione può essere rilasciata soltanto a
enti pubblici, imprenditori, collettività, per il soddisfacimento di
necessità strettamente connesse con la loro attività, a seguito di
accertamento effettuato dalla Direzione generale della M.C.T.C. sulla
sussistenza di tali necessità, secondo direttive emanate dal
Ministero dei trasporti con decreti ministeriali".
Appare chiaro che la competenza del Ministero dei trasporti si
limita alla fissazione delle direttive alla Direzione generale per il
rilascio della carta di circolazione, a seguito dell'accertamento
sulla sussistenza delle esigenze connesse con la attività dei
richiedenti.
Invece, il decreto qui impugnato non contiene per nulla tali
direttive ma - come è evidente dal suo stesso titolo - contiene
invece agli artt. 1 e 6 una disciplina del servizio di trasporto
scolastico, nella quale sono stabiliti gli operatori, le modalità e
le caratteristiche del servizio, con conseguente ed esplicita
abrogazione di tutte le disposizioni comunque contrarie o
incompatibili con le "norme" del decreto stesso (art. 7).
È dunque manifesto il carattere invasivo del decreto impugnato,
che si addentra nella disciplina di un servizio la cui
regolamentazione è sotto ogni profilo riservato alla competenza
legislativa ed amministrativa provinciale. Naturalmente, tale
carattere invasivo non vi sarebbe - quanto meno per la ricorrente
provincia - qualora si dovesse ritenere che esso, in relazione alle
competenze statutarie ed alla particolare legislazione della
provincia, non è destinato a trovare applicazione nell'ambito del
territorio provinciale. Va osservato tuttavia che di una eventuale
non applicazione non c'è traccia nel decreto, e che i riferimenti
contenuti nella premessa al codice della strada inducono piuttosto a
ritenere che, nella prospettiva del Ministero emanante, esso debba
trovare ovunque applicazione.
In tali condizioni, tuttavia, il decreto ministeriale impugnato e
le singole disposizioni di esso sono illegittime e lesive delle
prerogative costituzionali della ricorrente per le seguenti ragioni
di
D i r i t t o
1. - Arbitrario esercizio da parte del Ministero dei trasporti di
poteri normativi spettanti alla provincia autonoma di Trento.
Come detto in narrativa, la disciplina dei servizi di assistenza
scolastica e dei servizi di trasporto, in ogni loro profilo, spetta
alla potestà primaria della provincia autonoma di Trento.
Appare dunque manifesto il carattere illegittimamente invasivo del
decreto impugnato, in quanto reca una propria disciplina,
arbitrariamente sostituendosi all'esercizio delle competenze
provinciali, e ponendo agli enti interessati alla gestione del
servizio limiti e restrizioni ulteriori e diversi rispetto a quelle
derivanti dalle regole proprie di circolazione dei veicoli.
Che il contenuto del decreto qui impugnato sia tale appare
facilmente.
Già l'art. 1, comma 1, pretende di stabilire che il servizio può
essere effettuato "dai comuni" (si ricorda che nella provincia di
Trento il servizio è invece in primo luogo provinciale) soltanto con
scuolabus o miniscuolabus "immatricolati in uso proprio, a nome dei
comuni stessi, a titolo di proprietà, usufrutto, patto di riservato
dominio, locazione con facoltà di compera (leasing)", mentre il
comma 2 stabilisce che i veicoli "possono essere utilizzati, oltre
che dagli alunni della scuola dell'obbligo, anche dai bambini
frequentanti gli asili nido e le scuole materne" a condizione che per
ogni due file di posti da questi occupati vi sia un posto a lato del
corridoio "destinato, durante il trasporto, ad accompagnatore
maggiorenne responsabile della custodia e della assistenza dei
bambini stessi".
Secondo l'art. 2, comma 1, se il volume vuole affidare il servizio
a terzi "dovrà rilasciare apposita licenza di noleggio ovvero
concessione esclusivamente per servizio di linea per scuolabus o i
miniscuolabus da destinare a tale servizio ed immatricolati a nome
dei terzi stessi". Il secondo comma, d'altronde vieta ad un comune
di affidare in appalto il servizio fatto con mezzi del comune stesso
o di dare in comodato tali mezzi.
L'art. 3 pretende di limitare l'utilizzo dei mezzi per scopi
diversi dal trasporto casa-scuola ad "attività scolastiche o
parascolastiche programmate ed autorizzate od approvate dalle locali
autorità scolastiche" e ad "attività ricreative o culturali
programmate dai comuni e destinate ai ragazzi frequentanti le scuole
dell'obbligo site nel comune", ma con ulteriore limitazione "agli
alunni iscritti al locale istituto scolastico da individuarsi a mezza
apposita elencazione attestante l'appartenenza all'istituto". E il
"personale di bordo", secondo l'art. 4, comma 2, "deve essere in
grado di dimostrare che si tratta di gita culturale, d'istruzione o
per attività sportive", e "che sia stata programmata ed ordinata
(sic) dalla competente autorità scolastica".
Gli artt. 5 e 6 ammettono - meno male - che un comune possa agire
per l'altro nell'ambito delle forme associative previste dalla legge
n. 142 del 1990.
Ma in ogni modo ogni volta che i mezzi escano anche per un metro
dal territorio comunale (il che peraltro potrebbe accadere "solo nei
casi previsti dagli artt. 3, 5 e 6", secondo l'art. 4, comma 1), essi
devono essere "dotati di cronotachigrafo", e questo deve essere, come
è sembrato opportuno precisare, "efficiente e funzionante".
L'art. 7 infine "abroga" - per sua espressa dizione - non solo le
precedenti "circolari", ma inoltre "tutte le disposizioni comunque
contrarie ed incompatibili con le norme del presente decreto".
Si noti che, dato il contrasto con lo statuto e con le norme di
attuazione, una simile normativa ministeriale apparirebbe illegittima
ed invasiva anche se essa trovasse puntuale supporto in una
disposizione di legge: questa infatti non potrebbe che risultare essa
stessa illegittima, in quanto trasferisce allo Stato ed al Ministero
dei trasporti funzioni che le norme di rango costituzionale ed
attuativo assegnano all'autonomia provinciale.
In realtà tuttavia, la normativa qui impugnata è altresì (come
subito sotto argomentato) priva di qualunque fondamento legislativo.
2. - Generale assenza di fondamento normativo della normativa
regolamentare emanata.
Come sopra ricordato, il solo fondamento legislativo richiamato dal
decreto qui impugnato consiste nell'art. 83 del nuovo codice della
strada, secondo il quale in relazione agli autobus ed ai veicoli per
trasporto specifico di persone in uso proprio "la carta di
circolazione può essere rilasciata soltanto a enti pubblici,
imprenditori, collettività, per il soddisfacimento di necessità
strettamente connesse con la loro attività, a seguito di
accertamento effettuato dalla Direzione generale della M.C.T.C. sulla
sussistenza di tali necessità, secondo direttive emanate dal
Ministero dei trasporti con decreti ministeriali".
Come appare chiaramente, la competenza statale si riferisce ad una
precisa attività amministrativa (il rilascio della carta di
circolazione), rilascio che secondo la legge può avvenire soltanto a
favore di certi soggetti (tra cui tutti gli enti pubblici), soltanto
per certi fini (il soddisfacimento di necessità strettamente
connesse con la loro attivita') e soltanto previo accertamento sulla
sussistenza di tali necessità, sulla base di direttive emanate dal
Ministero.
Le direttive, in particolare, non possono essere concepite che come
atti indirizzati agli uffici del Ministero stesso, rivolti ad
indirizzare la loro attività amministrativa, e nel caso specifico il
rilascio della carta di circolazione e in particolare l'accertamento
della sussistenza della necessità che lo giustifica.
Non è qui il luogo per valutazioni sul merito di tale disciplina,
che affida all'amministrazione il compito di valutare la sussistenza
della "necessita'"; fatto sta comunque da un lato che l'accertamento
di tale necessità non può significare intromissione
dell'amministrazione statale nel servizio, ma soltanto verifica che
il soggetto richiedente abbia titolo a richiedere l'immatricolazione
del veicolo per uso proprio, dall'altro che in ogni modo la
disciplina statale non affida al Ministero altro compito che quello
di dettare direttive per il rilascio della carta di circolazione
sulla base dell'accertamento della necessità in relazione alla quale
detto rilascio è richiesto.
Nulla di tutto ciò è contenuto nel decreto qui impugnato che, al
di fuori di qualunque previsione di legge, e sulla base soltanto di
presunte "esigenze prospettate da più comuni", e di una non meno
presunta ma certo incomprensibile "opportunita'" che i comuni stessi
"realizzino i propri servizi a beneficio della collettività senza
precostituire i limiti o vincoli ingiustificati", pretende di
stabilire una completa disciplina del servizio, in un momento
successivo alla immatricolazione ed al rilascio della carta di
circolazione, sia quanto ai profili gestionali sia (anche se in
realtà molto limitatamente) quanto ai profili della sicurezza: senza
che per alcuno dei due aspetti vi sia la benchè minima investitura
di potere verso il Ministero.
Sembra infatti evidente che la normativa qui contestata, come sopra
esposta, è composta di norme sulla cui opportunità in assoluto ed
in relazione alle concrete condizioni operative del servizio non è
qui a discutere, le quali non hanno peraltro nulla a che vedere con
le direttive da rivolgere agli uffici per il rilascio della carta di
circolazione, previa verifica della necessità di utilizzo.
Ora, che il Ministero si sia mosso a tale disciplina nell'ambito di
un volenteroso (e paternalistico) sforzo di riempire un presunto
vuoto normativo può bene essere. Ma altrettanto e più chiaro sembra
che esso ha preteso di esercitare competenze che non gli sono
assegnate ed ha introdotto nell'ordinamento un atto privo di base
normativa, illegittimamente invadendo la competenza legislativa ed
amministrativa delle Regioni ed in particolare della ricorrente
provincia autonoma di Trento.
3. - Violazione dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988.
L'atto qui impugnato si presenta esso stesso come un atto
normativo, tanto che esso, come detto, non solo reca le nuove
disposizioni in materia di trasporto scolastico, ma contiene altresì
la clausola finale volta alla abrogazione di tutte le precedenti
disposizioni incompatibili con le norme del decreto stesso. E tali
qualificazioni hanno tanto più valore in quanto perfettamente
corrispondono alla lettera ed alla sostanza dei disposti.
Esso non è dunque l'atto previsto dall'art. 83 del codice della
strada, ma un alcunchè di diverso e privo di base giuridica.
Infatti, per i poteri normativi dei Ministri vale non solo il
generale principio di legalità, ma altresì la regola specifica
espressa dal comma 3 dell'art. 17 della legge n. 408/1988, secondo il
quale "con decreto ministeriale possono essere adottati regolamenti
nelle materie di competenza del Ministro ..., quando la legge
espressamente conferisca tale potere".
Ma se anche, a giudizio della provincia autonoma di Trento contro
ogni evidenza, si volesse ritenere che l'art. 83 del codice della
strada istituisce un potere normativo in capo al Ministro, ugualmente
sarebbe da lamentare il mancato rispetto delle forme proprie della
produzione normativa da parte dei Ministri.
Infatti un atto normativo emanato con decreto ministeriale altro
non è che un regolamento ministeriale, da assoggettare alle regole
procedurali poste per tali tipi di atti dalla legge n. 400 del 1988,
all'art. 17.
Secondo tale disposizione, i regolamenti ministeriali non solo
devono essere comunicati al Presidente del Consiglio prima della loro
emanazione ma, soprattutto "sono adottati previo parere del Consiglio
di Stato", nonchè "sottoposti al visto della Corte dei conti". Nè
varrebbe obiettare che l'atto qui impugnato non si definisce nè si
considera un vero e proprio "regolamento". Infatti, non può credersi
che per evitare il rispetto della normativa ora richiamata basti di
evitare di usare il nome, quando di regolamento si tratta in
sostanza.
In altre parole, l'intento normativo proprio della legge n. 400 del
1988 non è certo quello di stabilire una particolare procedura per
gli atti denominati espressamente "regolamento", ma appare quello di
stabilire una procedura propria per gli atti normativi che la legge
consenta ai Ministri; quando un atto pone norme secondarie atte ad
entrare nell'ordinamento giuridico esso ha natura regolamentare e
deve essere emanato secondo la procedura stabilita dalla legge n.
400.
Comunque considerato, il decreto impugnato appare dunque
illegittimo e lesivo delle prerogative costituzionali della
ricorrente.

P. Q. M.
Tutto ciò premesso, la ricorrente provincia autonoma di Trento,
come sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima
Corte costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato di dettare
con proprio decreto disposizioni in materia di trasporto scolastico
nonchè conseguentemente annullare il decreto del Ministro dei
trasporti e della navigazione 2 febbraio 1996 per violazione:
degli artt. 8, nn. 18 e 27, e 16 dello statuto di autonomia e
relative norme di attuazione, con particolare riferimento al d.P. R.
1 novembre 1973, n. 687, e al d.P. R. 19 novembre 1987, n. 527;
degli artt. 117 e 118 della Costituzione;
dell'art. 83, comma 1, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n.
285;
dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988.
Padova-Roma, addì 24 aprile 1996
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
96C0653