1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 gennaio 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 gennaio 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Trasferimento straordinario di euro 870.000,00 a favore del Consorzio di Bonifica Interno finalizzato all'esecuzione di interventi di somma urgenza riguardanti la sicurezza negli impianti e nei luoghi di lavoro - Copertura finanziaria mediante variazione al bilancio regionale di previsione 2020/2022, annualita' 2020, Parte Entrata: titolo IV, Tipologia 500. - Legge della Regione Abruzzo 6 novembre 2020, n. 31 ("Riconoscimento della legittimita' dei debiti fuori bilancio derivanti da acquisizione di beni in assenza del preventivo impegno di spesa per le attivita' relative all'escavazione del porto di Pescara, ai sensi dell'articolo 73, comma 1, lettera e) del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli Enti locali e loro Organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) ed ulteriori disposizioni)"), art. 3. (21C00014) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-2021)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per la Presidenza del
Consiglio dei ministri (c.f. 80188230587), in persona del Presidente
pro-tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato (c.f. 80224030587; pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it; fax 06/96514000) ed elettivamente
domiciliata presso i suoi uffici in Roma - via dei Portoghesi n. 12
contro la Regione Abruzzo in persona del Presidente pro tempore, con
sede in L'Aquila - via Leonardo da Vinci n. 6 - c.a.p. 67100 (posta
elettronica certificata presidenza@pec.regione.abruzzo.it) per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 3
(Trasferimento straordinario al Consorzio bonifica interno per
interventi di somma urgenza) della legge della Regione Abruzzo n. 31
del 6 novembre 2020, recante «Riconoscimento della legittimità dei
debiti fuori bilancio derivanti da acquisizione di beni in assenza
del preventivo impegno di spesa per le attività relative
all'escavazione del porto di Pescara, ai sensi dell'art. 73, comma 1,
lettera e) del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42) ed ulteriori disposizioni», pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione 6 novembre 2020, n. 174 - Speciale - ed entrata in
vigore il 7 novembre 2020.
La legge della Regione Abruzzo n. 31 del 6 novembre 2020, recante
«Riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio
derivanti da acquisizione di beni in assenza del preventivo impegno
di spesa per le attività relative all'escavazione del porto di
Pescara, ai sensi dell'art. 73, comma 1, lettera e) del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
regioni, degli enti locali e loro organismi, a norma degli articoli 1
e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) ed ulteriori disposizioni», è
censurabile con riferimento alla disposizione di cui all'art. 3
(Trasferimento straordinario al Consorzio bonifica interno per
interventi di somma urgenza). Tale disposizione, infatti, contrasta
con l'art. 81, terzo comma, della Costituzione, nonchè con gli
articoli 117, primo comma, e 11 della Costituzione, in relazione al
regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio dell'Unione europea
dell'11 luglio 2006 recante disposizioni generali sul Fondo europeo
di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di
coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999.
Il tutto alla luce dei seguenti

Motivi

1. Violazione dell'art. 81, terzo comma, della Costituzione.
L'art. 3 della legge regionale rubricato «Trasferimento
straordinario al Consorzio bonifica interno per interventi di somma
urgenza», testualmente prevede: «È concesso un trasferimento
straordinario di euro 870.000,00 a favore del Consorzio di bonifica
interno - bacino Aterno e Sagittario - con sede in Pratola Peligna
(AQ) finalizzato all'esecuzione di interventi di somma urgenza
riguardanti la sicurezza negli impianti e nei luoghi di lavoro di cui
al decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 (Attuazione dell'art. 1
della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute
e della sicurezza nei luoghi di lavoro e successive modifiche ed
integrazioni). A tal fine sono apportate le seguenti variazioni di
competenza e di cassa al bilancio regionale di previsione 2020/2022,
annualità 2020:
a) parte entrata: titolo IV, tipologia 500 - in aumento per
euro 870.000,00;
b) parte spesa: titolo II, missione 16, programma 1,
macroaggregato 4 - in aumento per euro 870.000,00.
La disposizione, per far fronte alla nuova spesa di 870.000,00
euro, finalizzata alla realizzazione del previsto intervento,
individua una modalità di copertura finanziaria non coerente con la
normativa vigente, ponendosi così in contrasto con l'art. 81, terzo
comma, il cui disposto, stabilisce che «ogni legge che importi nuovi
o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte», ed esprime il
principio secondo cui la copertura finanziaria delle spese deve
essere certa ed attuale.
Al riguardo, si evidenzia che l'ipotizzata copertura
dell'intervento previsto dall'art. 3 è illegittimamente individuata
nell'aumento del titolo IV delle entrate, dove confluiscono le
rinvenienze conseguenti all'impiego del microcredito del Programma
operativo Fondo sociale europeo (PO FSE) 2007/2013.
Tali disponibilità finanziarie, tuttavia, sono espressamente
destinate dalla inderogabile disciplina derivante dall'Unione
europea, a specifiche finalità, tra le quali non rientra
l'intervento previsto dalla norma regionale oggetto di impugnazione.
In tal senso, appare errata la relazione illustrativa del
progetto di legge, secondo cui la copertura finanziaria del
trasferimento straordinario «è assicurata dalle risultanze del
microcredito FSE Abruzzo 2007/2013, che costituiscono, in quanto
rinvenienze della passata programmazione, risorse regionali. Per
quanto concerne il profilo della coerenza nella destinazione di dette
rinvenienze si richiama il regolamento n. 1083/2006 (regolamento
sulle disposizioni comuni applicabile al FSE per il periodo
2007/2013) ed in particolare l'art. 78 del medesimo che così dispone
al paragrafo 7: "Le risorse restituite all'operazione a partire da
investimenti avviati dai fondi di cui all'art. 44 o ancora
disponibili dopo che tutte le garanzie sono state soddisfatte sono
riutilizzate dalle autorità competenti degli Stati membri
interessati a favore di progetti di sviluppo urbano o delle piccole e
medie imprese". Nel caso di specie l'intervento è finalizzato ad
assicurare continuità al servizio che il Consorzio di bonifica
interno rende a favore delle imprese del territorio».
In attuazione della disposizione regionale censurata è stata
adottata la deliberazione della giunta regionale n. 794 del 7
dicembre 2020 avente ad oggetto: articoli 3 e 4 della legge regionale
6 novembre 2020, n. 31 - Variazione documento tecnico di
accompagnamento e bilancio finanziario gestionale 2020-2022, ove si
legge: «Visto l'art. 3 della suddetta legge regionale n. 31/2020
rubricato "Trasferimento straordinario al Consorzio bonifica interno
per interventi di somma urgenza": con il quale sono state
espressamente disposte le seguenti variazioni per competenza e cassa
al bilancio di previsione finanziario 2020-2022, annualità 2020:
a) parte entrata: titolo IV, tipologia 500 - in aumento per
euro 870.000,00;
b) parte spesa: titolo II, missione 16, programma 1,
macroaggregato 4 - in aumento per euro 870.000,00.
[...] Preso atto della nota prot. n. RA/407563/20 del 30 novembre
scorso, a firma congiunta del direttore del Dipartimento agricoltura
e del direttore del Dipartimento lavoro - sociale, nella quale si
attesta che la copertura finanziaria dell'art. 3 della legge
regionale n. 31/2020 suddetta è assicurata dalle risultanze del
microcredito del PO FSE Abruzzo 2007/2013, che costituiscono, in
quanto rinvenienze della passata programmazione, risorse regionali e
che l'intervento de quo è coerente con la destinazione di dette
risorse, in ossequio al regolamento n. 1083/2006 con particolare
riferimento all'art. 78 del medesimo;
[...] Ritenuto, pertanto, di procedere alle seguenti variazioni
del documento tecnico di accompagnamento e del bilancio finanziario
gestionale, per le tutte le annualità 2020 e 2021:
annualità 2020 - per competenza e per cassa
capitolo di entrata 44050 - titolo 4, tipologia 500,
categoria 3 - denominato «Restituzione di fondi vincolati relativi al
programma microcredito FSE 2007/2013» - in aumento per euro
870.000,00».
Si rammenta che il PO FSE 2007/2013 della Regione Abruzzo è
stato adottato con decisione della Commissione europea dell'8
novembre 2007, n. 5495, ai sensi del regolamento (CE) n. 1083/2006
del Consiglio, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di
sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di
coesione.
In base all'art. 78, paragrafo 7, secondo comma, del regolamento
CE n. 1083/2006, «Le risorse restituite all'operazione a partire da
investimenti avviati dai fondi di cui all'art. 44 o ancora
disponibili dopo che tutte le garanzie sono state soddisfatte sono
riutilizzate dalle autorità competenti degli Stati membri
interessati a favore di progetti di sviluppo urbano, delle piccole e
medie imprese o per l'efficienza energetica e l'utilizzo di energie
rinnovabili negli edifici, incluso negli alloggi esistenti».
La norma europea, dunque, impone un preciso vincolo di
destinazione delle rinvenienze, che comporta che le stesse possano
essere impiegate soltanto per la realizzazione degli scopi ivi
indicati.
Si tratta di una regola pienamente coerente con i principi del
diritto dell'Unione europea, secondo cui i trasferimenti finanziari
in favore degli Stati membri e delle loro articolazioni territoriali
devono collegarsi strettamente a puntuali scopi, definiti dagli
organi comunitari.
Tale regola europea condiziona, in modo evidente, le
determinazioni statali e regionali in materia di bilancio ed incide
sulla corretta individuazione della copertura finanziaria delle nuove
spese.
Come noto, nella contabilità pubblica il vincolo di destinazione
si pone quale deroga al principio generale di unità del bilancio,
per garantire la finalizzazione di determinate risorse, come quelle
erogate a titolo di sovvenzioni, contributi o finanziamenti, alla
realizzazione dello scopo pubblico per il quale sono state stanziate.
Orbene, l'art. 3 della legge regionale n. 31/2020 prevede che le
risultanze del microcredito FSE Abruzzo 2007/2013 siano destinate
alla copertura del trasferimento straordinario al Consorzio bonifica
interno finalizzato all'esecuzione di interventi di somma urgenza
riguardanti la sicurezza negli impianti e nei luoghi di lavoro di cui
al decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81.
Si tratta, con ogni evidenza, di un utilizzo delle risorse non
coerente con quanto previsto dalla normativa UE richiamata, che
limita l'utilizzo delle predette risorse a progetti di sviluppo
urbano, delle piccole e medie imprese o per l'efficienza energetica e
l'utilizzo di energie rinnovabili negli edifici.
La Regione ha rappresentato, genericamente, che nel caso di
specie l'intervento sarebbe finalizzato ad assicurare continuità del
servizio che il Consorzio di bonifica interno renderebbe a favore
delle imprese del territorio; ma tale servizio non risulta riferibile
alle finalità definite dall'art. 78, comma 7 del regolamento CE n.
1083/2006.
L'ipotizzato collegamento con le utilità conseguibili dalle
imprese è del tutto indiretto e marginale e non si connette ad alcun
«progetto di sviluppo», che costituisce il presupposto indefettibile
per l'utilizzo delle risorse europee.
Pertanto, la copertura individuata nelle rinvenienze conseguenti
all'impiego del microcredito del PO FSE 2007/2013 risulta in
contrasto con la citata normativa europea, contenuta in un
regolamento, la cui diretta applicazione, da parte del giudice e
dell'amministrazione, è assolutamente obbligatoria e prevale su
qualsiasi norma legislativa interna, statale e regionale.
Ne consegue che, esercitando il necessario sindacato diffuso
sulla illegittimità della norma nazionale anticomunitaria in
contrasto con il regolamento, gli organi giurisdizionali e
amministrativi sono tenuti a non applicare la norma regionale di
copertura finanziaria di cui trattasi, e l'intervento previsto
dall'art. 3 rimane evidentemente senza copertura.
Stante, dunque, l'inidoneità della copertura finanziaria così
individuata, l'art. 3 della legge regionale dell'Abruzzo n. 31/2020
si pone in contrasto con l'articolo 81, terzo comma, della
Costituzione.
Ed infatti, in forza dell'art. 81, terzo comma, della
Costituzione, il legislatore (statale o regionale), laddove introduca
innovazioni nell'ordinamento giuridico, modificando le previsioni di
entrata e spesa del bilancio, ha l'obbligo, per non alterare i saldi
complessivi fissati dalla legge di bilancio, di individuare le
risorse finanziarie con cui provvedere alla copertura delle maggiori
spese previste.
Per consolidato orientamento il principio della previa copertura
della spesa in sede legislativa è inderogabile (ex multis, Corte
costituzionale, sentenza 19 luglio 2012, n. 192), e la forza
espansiva dell'art. 81, comma 3, della Costituzione, presidio degli
equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in una vera e propria
clausola generale in grado di invalidare tutti gli enunciati
normativi che non siano coerenti con i principi della sana gestione
finanziaria e contabile (Corte costituzionale, sentenza 28 marzo
2013, n. 51).
Codesta Ecc.ma Corte ha più volte precisato che il legislatore
regionale non può sottrarsi a quella fondamentale esigenza di
chiarezza e solidità del bilancio cui l'art. 81 della Costituzione
si ispira (ex plurimis, sentenza n. 359 del 2007); ed ha anche
chiarito che la copertura di nuove spese deve essere credibile,
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale e adeguatamente
calibrata sui nuovi oneri finanziari da sostenere (sentenze n. 272,
n. 106 e n. 68 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010, n. 213 del 2008,
n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966).
Il rispetto dell'obbligo di copertura finanziaria è la prima
condizione di legittimità costituzionale degli atti legislativi
adottati dallo Stato o dalle regioni, in assenza del quale si è
innanzi ad una legge del tutto carente di soluzioni attendibili e
quindi inidonea al controllo democratico ex ante ed ex post degli
elettori (così Corte costituzionale, sentenza n. 184 del 2016,
ripresa dalla sentenza n. 227 del 2019, secondo cui l'«accentuato
rigore rispetto al passato» della formulazione dell'art. 81 della
Costituzione trova una delle principali ragioni «nell'esigenza di
evitare leggi-proclama sul futuro, del tutto carenti di soluzioni
attendibili e quindi inidonee al controllo democratico ex ante ed ex
post degli elettori»).
Si tratta di considerazioni che si ricollegano al principio di
rappresentanza democratica, posto a garanzia del cittadino, il quale
ha diritto di essere informato sull'attendibilità della stima e
sull'esistenza delle risorse destinate ad attuare le iniziative
legislative e a confrontare le previsioni con i risultati in sede di
rendicontazione.
Nella richiamata sentenza n. 227/2019, la Corte ha concluso che
«la copertura finanziaria delle spese deve indefettibilmente avere un
fondamento giuridico, dal momento che, diversamente opinando, sarebbe
sufficiente inserire qualsiasi numero [nel bilancio] per realizzare
nuove e maggiori spese (sentenza n. 197 del 2019)».
Codesta Ecc.ma Corte ha altresì affermato il principio secondo
cui nessuna risorsa può essere «estratta» da esercizi precedenti
senza la previa verifica della sua disponibilità giuridica e
contabile in sede di approvazione del bilancio consuntivo; pertanto,
laddove si tratti di risorse di natura vincolata, le stesse possono
essere utilizzate per operazioni di copertura finanziaria nel nuovo
bilancio di esercizio soltanto nel rispetto dell'originario vincolo
di destinazione, che ne esclude una riprogrammazione per la copertura
finanziaria di nuovi interventi (sentenza n. 192/2012; sentenza n.
170/2012).
E d'altro canto, nella sentenza n. 172/2018 la Corte si è
pronunciata sul divieto di copertura di oneri regionali con fondi
statali a destinazione vincolata, con affermazioni pienamente
applicabili al caso in cui il vincolo di indisponibilità delle somme
sia previsto dalla disciplina europea: «La normativa suindicata ha
impresso, dunque, alle risorse del fondo per lo sviluppo e la
coesione una destinazione vincolata, che rende illegittima qualunque
autorizzazione di spesa che ne preveda l'impiego al di fuori degli
interventi programmati, traducendosi in un'assenza di copertura
finanziaria derivante dall'indisponibilità delle somme (con
riferimento all'obbligo di corrispondenza tra le risorse finanziarie
e i vincoli normativi di destinazione, sentenza n. 272 del 2011)».
I citati principi sono elusi dall'art. 3 della legge regionale de
qua, che individua, quale modalità di copertura dell'intervento a
favore del Consorzio di bonifica, l'utilizzo di risorse che, per
espressa previsione del regolamento n. 1083/2006 (art. 78, par. 7)
possono essere destinate unicamente a progetti di sviluppo urbano,
delle piccole e medie imprese o per l'efficienza energetica e
l'utilizzo di energie rinnovabili negli edifici, incluso negli
alloggi esistenti.
2. Violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione e
dell'art. 11 della Costituzione, in relazione al regolamento n.
1083/2006 (art. 78, par. 7).
Dal precedente motivo si ricava agevolmente un ulteriore profilo
di incostituzionalità dell'art. 3 della legge n. 31/2020 della
Regione Abruzzo, ossia il contrasto con l'art. 117, comma primo della
Costituzione e con l'art. 11 della Costituzione (che vincolano il
legislatore al rispetto degli obblighi comunitari), in relazione
all'art. 78, par. 7 del regolamento n. 1083/2006.
La ricostruzione sopra delineata appalesa l'incompatibilità
dell'art. 3 della legge n. 31/2020 con la normativa europea, ed in
particolare con il disposto dell'art. 78, par. 7 dell'art. 1083/2006.
Si ribadisce, infatti, che la norma regionale, laddove prevede
che le risultanze del microcredito FSE Abruzzo 2007/2013 siano
utilizzate per l'esecuzione di interventi di somma urgenza
riguardanti la sicurezza negli impianti e nei luoghi di lavoro di cui
al decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, contempla un utilizzo di
tali risorse non coerente con quanto previsto dalla normativa UE
richiamata, che ne limita l'utilizzo a progetti di sviluppo urbano,
delle piccole e medie imprese o per l'efficienza energetica e
l'utilizzo di energie rinnovabili negli edifici.
Tanto basta per configurare il contrasto con l'art. 117, comma 1
e dell'art. 11 della Costituzione, per effetto della violazione della
norma interposta di cui all'art. 78, par. 7, regolamento CE n.
1083/2006.
Va aggiunto che l'utilizzazione di fondi dell'Unione europea in
contrasto con la disciplina stabilita dalle fonti comunitarie
esporrebbe lo Stato italiano e gli organi regionali alle forme di
responsabilità previste dall'ordinamento UE.
È appena il caso di ricordare che, già a partire dalla sentenza
n. 94 del 1995, codesta Ecc.ma Corte ha confermato l'ammissibilità
di un controllo accentrato di legittimità costituzionale per
l'ipotesi di impugnazione statale di leggi regionali che si assumano
in contrasto con la disciplina dell'Unione europea.
In altre parole, nell'ambito dei giudizi di costituzionalità in
via principale, in caso di riscontrata difformità rispetto alle
norme comunitarie, la Corte dichiara l'illegittimità costituzionale
della legge regionale, con efficacia erga omnes (Corte
costituzionale, sentenza n. 102 del 2008).
E ciò sul presupposto secondo cui le norme comunitarie fungono
da norme interposte atte ad integrare il parametro per la valutazione
di conformità della normativa regionale all'art. 117, primo comma,
della Costituzione (ex multis: sentenza n. 406 del 2005) e all'art.
11 della Costituzione (la stretta correlazione tra l'art. 11 e l'art.
117, primo comma, è valorizzata, ex aliis, dalla ordinanza n. 103
del 2008).
Alla luce di quanto esposto, la Presidenza del Consiglio dei
ministri, come in epigrafe rappresentata, difesa e domiciliata,
chiede l'accoglimento delle seguenti conclusioni.

P.Q.M.

Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale adita accogliere il presente
ricorso e, per l'effetto, dichiarare l'illegittimità costituzionale
della disposizione oggetto di censura, art. 3 della legge della
Regione Abruzzo n. 31 del 6 novembre 2020.
Con ogni conseguente statuizione.
Si deposita:
1) attestazione della delibera del Consiglio dei ministri di
impugnazione;
2) relazione per il Consiglio dei ministri;
3) relazione illustrativa della legge n. 31/2020;
4) DGR n. 794 del 7 novembre 2020;
5) legge della Regione Abruzzo n. 31 del 6 novembre 2020
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo del 6
novembre 2020, n. 174 - Speciale.
Roma, 30 dicembre 2020

L'Avvocato dello Stato: Nunziata


Il Procuratore dello Stato: Lipari