1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 28-6-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 132 SENTENZA 18 aprile - 27 giugno 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Appalti pubblici - Collaudo - Norme della Regione Puglia - Riserve dell'impresa sui documenti contabili - Obbligo conseguente di costituire un deposito cauzionale a favore dell'Amministrazione - Mancato deposito entro il termine - Effetti - Decadenza dal diritto di far valere le riserve - Violazione della competenza statale esclusiva in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Puglia 11 maggio 2001, n. 13, art. 23, comma 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l). (T-230132) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 28-6-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 23, comma
2, della legge della Regione Puglia 11 maggio 2001, n. 13 (Norme
regionali in materia di opere e lavori pubblici), promosso dalla
Corte d'appello di Bari nel procedimento vertente tra Azienda
sanitaria locale Barletta-Andria-Trani (ASL BAT) e Manelli Impresa
srl, in proprio e quale mandataria del Raggruppamento temporaneo di
imprese (RTI) costituito tra Manelli Impresa srl e Eurosistemi srl,
con ordinanza del 6 giugno 2022, iscritta al n. 115 del registro
ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 42, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione di ASL BAT e di Manelli Impresa
srl, in proprio e quale mandataria del RTI;
udita nell'udienza pubblica del 18 aprile 2023 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
udito l'avvocato Oscar Bezzi per ASL BAT;
deliberato nella camera di consiglio del 18 aprile 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 6 giugno 2022, iscritta al n. 115 del
registro ordinanze 2022, la Corte d'appello di Bari ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 2, della
legge Regione Puglia 11 maggio 2001, n. 13 (Norme regionali in
materia di opere e lavori pubblici), per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione.
2.- Il rimettente riferisce che la Manelli Impresa srl - in
proprio e quale mandataria del Raggruppamento temporaneo di imprese
(RTI), che si era aggiudicato «con deliberazione n. 1145/CS del
22.7.2011» l'appalto per i lavori di adeguamento a norma e di
rifunzionalizzazione del Presidio ospedaliero di Bisceglie - aveva
citato in giudizio l'ASL BAT, in qualità di stazione appaltante,
facendo valere il diritto al risarcimento del danno da
responsabilità contrattuale.
2.1.- Il giudice a quo riporta che il Tribunale ordinario di Bari
ravvisava in capo alla stazione appaltante una responsabilità
riferibile a carenze progettuali, all'assenza di alcune
autorizzazioni e alla inidonea predisposizione dell'area di
intervento, e condannava quest'ultima al risarcimento del danno,
quantificato in euro 1.863.317,37, oltre interessi legali.
Secondo quanto espone il rimettente, il giudice di primo grado
dava atto dell'avvenuta iscrizione di riserve, riferite alle pretese
risarcitorie, e riscontrava (in quanto fatto non contestato dalle
parti) l'omessa prestazione delle garanzie, che l'art. 23, comma 2,
della legge reg. Puglia n. 13 del 2001 imponeva all'appaltatore, a
pena di decadenza, qualora le riserve comportassero variazioni
«dell'importo economico delle opere in aumento rispetto all'importo
contrattuale».
Nondimeno, il Tribunale di Bari respingeva l'eccezione di
decadenza sollevata dalla stazione appaltante, ritenendo che il
citato art. 23, comma 2, non potesse trovare applicazione, in
mancanza di un suo esplicito richiamo nel capitolato speciale di
appalto, come richiesto dall'art. 25 della stessa legge reg. Puglia
n. 13 del 2001.
2.2.- Il rimettente riferisce di seguito che l'ASL BAT impugnava
la sentenza di primo grado, adducendo che non fosse necessario uno
specifico richiamo al contenuto dell'art. 23, comma 2, della legge
reg. Puglia n. 13 del 2001 all'interno del capitolato d'appalto, il
quale, comunque, prevedeva in generale l'applicazione «di tutte le
leggi vigenti [...] emanate [...] dalle Regioni».
L'appellato contestava la fondatezza di tale motivo di ricorso,
sostenendo che la stazione appaltante, nel riconoscere
l'ammissibilità di alcune delle riserve iscritte, avesse ammesso per
facta concludentia la non riferibilità al rapporto contrattuale
delle disposizioni di cui alla legge reg. Puglia n. 13 del 2001, che
sarebbe stata implicitamente abrogata dal decreto legislativo 12
aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e
2004/18/CE).
In subordine, la mandataria del RTI eccepiva l'illegittimità
costituzionale dell'art. 23, comma 2, della legge reg. Puglia n. 13
del 2001.
3.- La Corte d'appello, riservata la causa per la decisione,
solleva questione di legittimità costituzionale della citata
disposizione regionale, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., con riguardo alla materia «ordinamento civile».
3.1.- Nel motivare la rilevanza della questione, il giudice a quo
sottolinea il carattere incontestato tra le parti della mancata
costituzione del deposito cauzionale e argomenta a favore della
persistente vigenza della disposizione censurata e della sua concreta
applicabilità alla fattispecie portata all'esame della Corte
d'appello.
A parere di quest'ultima, non vi sarebbero ragioni per affermare
l'abrogazione implicita della legge pugliese, sicchè l'art. 23,
comma 2, della legge reg. Puglia n. 13 del 2001 troverebbe
applicazione allo specifico contratto.
In particolare, il capitolato speciale d'appalto, richiamato
dall'art. 2 del contratto, avrebbe fatto rinvio a tutte le leggi,
comprese quelle regionali, fra le quali - secondo il rimettente - non
potrebbe che essere ricompresa «per la sua ampia portata ed indubbia
rilevanza, anche la L.R. Puglia n. 13/2001».
Inoltre, la Corte d'appello esclude che l'art. 25 della legge
reg. Puglia n. 13 del 2001 possa essere interpretato nel senso di
condizionare l'applicazione della legge stessa a un richiamo
esplicito delle sue norme nei capitolati speciali e nei disciplinari
d'appalto; ragionando in questi termini - osserva la Corte rimettente
- l'art. 25 finirebbe «con il rimettere all'autonomia privata non la
scelta di non applicare singole disposizioni della legge
(evidentemente di natura derogabile), ma addirittura la scelta di non
applicare l'intera legge [...] oltretutto in mancanza di criteri
orientativi specifici e predeterminati circa le ragioni della
deroga».
Da ultimo, il giudice a quo esclude che si possa inferire dalla
condotta della ASL una presunta rinuncia implicita a far valere la
decadenza, di cui alla disposizione censurata.
3.2.- In merito alla non manifesta infondatezza, il rimettente
ripercorre e ripropone gli argomenti già spesi dalla Corte di
cassazione che, con l'ordinanza 5 gennaio 2021, n. 25, aveva
sollevato sulla medesima norma, oggetto della odierna censura,
questione di legittimità costituzionale in riferimento allo stesso
parametro costituzionale.
3.2.1.- In particolare, la Corte d'appello sottolinea il
carattere inequivoco dell'art. 23, comma 2, della legge reg. Puglia
n. 13 del 2001, nel senso dell'affermazione di una «decadenza dalle
riserve iscritte sui documenti contabili nell'ipotesi di mancata
costituzione da parte dell'Impresa di un deposito cauzionale a favore
dell'Amministrazione».
In tal modo - secondo il rimettente - il legislatore regionale
avrebbe intersecato una materia di competenza legislativa statale
esclusiva, in quanto avrebbe regolato «profili concernenti
l'ordinamento civile, che è materia che ricomprende al suo interno
la disciplina sulla stipulazione e sull'esecuzione dei contratti».
Si tratta - prosegue il giudice a quo, evocando la giurisprudenza
di questa Corte - «di un ambito di competenza esclusiva dello Stato,
poichè viene in rilievo l'esigenza, sottesa al principio
costituzionale di uguaglianza, di assicurare, in relazione agli
aspetti di pertinenza ad esso, l'uniformità di trattamento su tutto
il territorio nazionale».
3.2.2.- Di seguito, la Corte d'appello rimettente si confronta
con le ragioni per le quali questa Corte ha dichiarato inammissibile,
con la sentenza n. 211 del 2021, la questione sollevata, con la
citata ordinanza n. 25 del 2021, dalla Corte di cassazione.
In particolare, ritiene che le motivazioni, che hanno condotto a
un giudizio di inammissibilità per difetto di rilevanza rispetto
alla fattispecie oggetto di quel primo intervento, non sarebbero
riferibili al caso di specie. Sia l'oggetto dell'appalto portato
all'esame della Corte d'appello, sia il momento in cui tale contratto
è stato stipulato deporrebbero, infatti, a favore della sicura
applicabilità dell'art. 23, comma 2, della legge reg. Puglia n. 13
del 2001.
4.- Il 24 ottobre 2022 si è costituita in giudizio l'ASL BAT,
sostenendo la non fondatezza della questione sollevata dalla Corte
d'appello di Bari, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., con riguardo alla materia «ordinamento civile».
In particolare, la difesa della stazione appaltante rileva che la
competenza legislativa statale esclusiva riguarderebbe la sola fase
prodromica alla stipulazione del contratto, essendo unicamente
quest'ultima finalizzata a garantire la concorrenza per il mercato.
Di seguito, preso atto che la giurisprudenza di questa Corte ha
ascritto alla materia «ordinamento civile» la fase dell'esecuzione
del contratto, alla quale - come riconosce la stessa difesa dell'ASL
- attiene la disposizione censurata, conclude che «ciò non significa
che in relazione a peculiari esigenze di interesse pubblico, non
possano residuare in capo all'autorità procedente poteri pubblici
riferibili, tra l'altro, a specifici aspetti organizzativi», dal che
inferisce che sarebbe consentito alle norme regionali «produrre
effetti "proconcorrenziali"».
5.- Il 7 novembre 2022 si è costituita in giudizio la Manelli
Impresa srl, in proprio e quale mandataria del RTI, eccependo,
innanzitutto, l'inammissibilità della questione, per avvenuta
abrogazione implicita della legge reg. Puglia n. 13 del 2001 da parte
del d.lgs. n. 163 del 2006; in subordine, la difesa dell'appaltatore
ritiene che le questioni sollevate siano fondate e aderisce alle
argomentazioni prospettate dal giudice a quo.
5.1.- Secondo la parte su citata, il d.lgs. n. 163 del 2006
avrebbe «regolamentato ex novo l'intera materia dei lavori pubblici,
con abrogazione della l. n. 109/1994 (e di tutte le disposizioni che
di essa erano attuative, come la legge regionale in questione), ma
quello che è più importante è che ciò [sarebbe] avvenuto tenendo
espressamente conto della riforma dell'art. 117 della Costituzione
(l. cost. n. 3 del 18.10.2001)».
Pertanto, a parere della mandataria del RTI, si dispiegherebbe un
implicito effetto abrogativo, in virtù del dettato dell'art. 15
delle Preleggi e dell'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006, a
norma del quale «[l]e regioni, nel rispetto dell'articolo 117, comma
secondo, della Costituzione, non possono prevedere una disciplina
diversa da quella del presente codice in relazione: [...] alla
stipulazione e all'esecuzione dei contratti, ivi compresi direzione
dell'esecuzione, direzione dei lavori, contabilità e collaudo».
La difesa dell'appaltatore evoca, a riguardo, la sentenza n. 401
del 2007 di questa Corte, ove si è chiarito come «la modifica del
titolo V della parte seconda della Costituzione non abbia determinato
l'automatica illegittimità costituzionale delle norme emanate nel
vigore dei vecchi parametri costituzionali. Tali norme, infatti,
adottate in conformità al preesistente quadro costituzionale,
mantengono, in applicazione del principio di continuità, la loro
validità fino al momento in cui "non vengano sostituite da nuove
norme dettate dall'autorità dotata di competenza nel nuovo sistema"
(sentenza numero 376 del 2002)».
La mandataria del RTI precisa, infine, che la persistente vigenza
della legge reg. Puglia n. 13 del 2001 non sarebbe desumibile da
quanto affermato da questa Corte con la sentenza n. 211 del 2021, che
non si è espressa a riguardo, avendo fermato il suo giudizio alle
soglie di una irrilevanza in apicibus, dovuta alla inapplicabilità,
ratione materiae e ratione temporis, della disposizione censurata
alla fattispecie concreta allora portata all'attenzione del giudice a
quo.
5.2.- In subordine, la difesa dell'appaltatore condivide le
motivazioni della Corte d'appello rimettente in ordine alla
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Viene, oltretutto, precisato che, anche nella vigenza del
precedente assetto costituzionale, le regioni, nel legiferare in
materie di interesse regionale, non potevano spingersi a disciplinare
fattispecie incidenti sul diritto privato.
6.- In prossimità dell'udienza, la mandataria del RTI ha
depositato una memoria integrativa, con cui ha sottolineato che la
norma censurata incide sull'ordinamento civile, «imponendo
limitazioni finanche alle facoltà difensive in sede processuale, in
quanto prevede decadenze dei diritti dell'appaltatore, peraltro
irragionevoli anche perchè correlate a (meri) dati patrimoniali,
ovvero la prestazione di una cauzione pari allo 0,5 % dell'importo
delle riserve iscritte (atteso che il maggior costo presunto è
quello, appunto, derivante dagli importi iscritti nelle riserve)».
Conclude, pertanto, constatando la contemporanea incidenza sugli
«ambiti dell'esecuzione contrattuale, della contabilità, del
collaudo e del contenzioso, quest'ultimo certamente ricompreso nella
materia dell'ordinamento civile e - come detto - oggetto di espressa
riserva di legge statale [in virtù del] richiamato art. 4 del D.
Lgs. n. 163/2006».
7.- All'udienza la difesa dell'ASL BAT ha insistito per le
conclusioni rassegnate negli scritti difensivi.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 6 giugno 2022 (reg. ord. n. 115 del 2022),
la Corte d'appello di Bari ha promosso questione di legittimità
costituzionale dell'art. 23, comma 2, della legge reg. Puglia n. 13
del 2001, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., con riguardo alla materia «ordinamento civile».
2.- La disposizione censurata stabilisce quanto segue: «2.
Qualora, a seguito dell'iscrizione delle riserve da parte
dell'impresa sui documenti contabili, l'importo economico dell'opera
variasse in aumento rispetto all'importo contrattuale, l'impresa è
tenuta alla costituzione di un deposito cauzionale a favore
dell'Amministrazione pari allo 0,5 per cento dell'importo del maggior
costo presunto, a garanzia dei maggiori oneri per l'Amministrazione
per il collaudo dell'opera. Tale deposito deve essere effettuato in
valuta presso la Tesoreria dell'ente o polizza fidejussoria
assicurativa o bancaria con riportata la causale entro quindici
giorni dall'apposizione delle riserve. Decorso tale termine senza il
deposito delle somme suddette, l'impresa decade dal diritto di far
valere, in qualunque termine e modo, le riserve iscritte sui
documenti contabili. Da tale deposito verrà detratta la somma
corrisposta al collaudatore e il saldo verrà restituito all'impresa
in uno con il saldo dei lavori».
3.- Il giudice a quo, dopo aver argomentato in merito alla
rilevanza della questione, ha motivato in ordine alla non manifesta
infondatezza, sostenendo che la disposizione censurata regoli
«profili concernenti l'ordinamento civile che è materia che
ricomprende al suo interno la disciplina sulla stipulazione e
sull'esecuzione dei contratti».
Il rimettente aggiunge che si tratta «di un ambito di competenza
esclusiva dello Stato, poichè viene in rilievo l'esigenza, sottesa
al principio costituzionale di uguaglianza, di assicurare, in
relazione agli aspetti di pertinenza ad esso, l'uniformità di
trattamento su tutto il territorio nazionale».
Pertanto, il legislatore regionale non potrebbe in alcun modo
stabilire principi o regole diversi e contrastanti rispetto a quelli
fissati dallo Stato.
4.- Si sono costituite in giudizio sia la stazione appaltante, la
ASL BAT, sia la società appaltatrice, la Manelli Impresa srl, in
proprio e quale mandataria del RTI.
5.- In rito, l'appaltatore ha sollevato un'eccezione di
inammissibilità per irrilevanza della questione, sul presupposto che
il d.lgs. n. 163 del 2006 abbia espressamente abrogato la legge n.
109 del 1994 e abbia implicitamente travolto anche la legge reg.
Puglia n. 13 del 2001.
A giudizio della parte, il citato effetto abrogativo si
dispiegherebbe in virtù del dettato dell'art. 15 delle Preleggi e
dell'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006, a norma del quale
«[l]e regioni, nel rispetto dell'articolo 117, comma secondo, della
Costituzione, non possono prevedere una disciplina diversa da quella
del presente codice in relazione: [...] alla stipulazione e
all'esecuzione dei contratti, ivi compresi direzione dell'esecuzione,
direzione dei lavori, contabilità e collaudo».
A tal riguardo, la difesa della mandataria del RTI richiama la
sentenza n. 401 del 2007 di questa Corte, ove si è chiarito come «la
modifica del titolo V della parte seconda della Costituzione non
abbia determinato l'automatica illegittimità costituzionale delle
norme emanate nel vigore dei vecchi parametri costituzionali. Tali
norme, infatti, adottate in conformità al preesistente quadro
costituzionale, mantengono, in applicazione del principio di
continuità, la loro validità fino al momento in cui "non vengano
sostituite da nuove norme dettate dall'autorità dotata di competenza
nel nuovo sistema" (sentenza numero 376 del 2002)».
6.- L'eccezione non è fondata.
6.1.- Occorre precisare, in via preliminare, che la legge reg.
Puglia n. 13 del 2001, nella quale è inserita la disposizione
censurata, è entrata in vigore il quindicesimo giorno successivo
alla data della sua pubblicazione (il 15 maggio 2001), vale a dire
qualche mese prima dell'entrata in vigore della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione).
Dopo la riforma del Titolo V, venuta meno la materia «lavori
pubblici di interesse regionale», contemplata nel previgente art. 117
Cost., lo Stato ha revisionato l'intera disciplina dei contratti
pubblici con il d.lgs. n. 163 del 2006, le cui norme sono in buona
parte riconducibili alle materie «tutela della concorrenza» e
«ordinamento civile», che la riforma costituzionale del 2001 ha
attribuito in via esclusiva alla competenza legislativa statale.
Il descritto quadro normativo fa da sfondo all'eccezione di
inammissibilità della questione, che la difesa della mandataria del
RTI solleva sul fondamento di una supposta abrogazione implicita
della disposizione regionale censurata, da parte del d.lgs. n. 163
del 2006.
6.2.- Ebbene, si deve, innanzitutto, rilevare che spetta al
giudice a quo valutare l'avvenuta abrogazione di una disposizione
(sentenze n. 85 del 2020, n. 150 del 2019, n. 495 del 2005, n. 342
del 1995; ordinanza n. 363 del 2010) e che il rimettente, nel caso di
specie, ha escluso l'effetto abrogativo.
D'altro canto, va altresì evidenziato che l'eccezione di rito
viene motivata dalla parte, presupponendo che, rispetto alla
disposizione censurata, la Regione avesse in origine competenza ad
adottarla e che, solo con la riforma del Titolo V della Costituzione,
vi sarebbe stato, in merito a tale competenza, un mutamento nel
riparto fra Stato e regioni.
Sennonchè, il rimettente argomenta proprio nel senso che il
legislatore regionale non avesse ab initio la competenza a prevedere
la disposizione censurata e che, dunque, rispetto a tale previsione,
la competenza non sia cambiata nel passaggio dal precedente al nuovo
assetto costituzionale.
Il giudice a quo lamenta, infatti, la violazione della competenza
legislativa statale esclusiva nella materia «ordinamento civile», che
è sì un limite espressamente introdotto con la riforma del Titolo
V, ma che ha perpetuato il precedente limite del "diritto privato",
il quale è «rimasto fondamentalmente invariato nel passaggio dal
vecchio al nuovo testo dell'art. 117» (sentenze n. 244 e n. 189 del
2020).
L'eccezione di rito non è, pertanto, fondata.
7.- Nel merito la questione è fondata.
7.1.- L'art. 23, comma 2, della legge reg. Puglia n. 13 del 2001
prevede che l'appaltatore abbia l'onere di fornire garanzie reali o
personali alla stazione appaltante per i maggiori costi che
l'amministrazione si trovi a sopportare «per il collaudo dell'opera».
La condizione affinchè si configuri un tale onere è che
l'iscrizione di riserve comporti un aumento rispetto all'importo
contrattuale dell'opera; clausola, per la verità, di mero stile,
essendo simile evenienza connaturata all'istituto.
Il mancato rispetto del richiamato vincolo comporta la decadenza
dalle pretese iscritte a riserva, siano esse relative all'esecuzione
del contratto o alla eventuale responsabilità contrattuale della
stazione appaltante.
Ove, viceversa, la garanzia sia rispettata, la disposizione
stabilisce che essa vada a coprire i costi corrisposti al
collaudatore; l'ultimo periodo della norma censurata prevede,
infatti, che dal deposito sia «detratta la somma corrisposta al
collaudatore e il saldo [sia] restituito all'impresa in uno con il
saldo dei lavori». Ne consegue, nel caso della garanzia personale, la
sua possibile escussione per la somma corrispondente ai costi versati
al collaudatore.
7.2.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
l'attrazione di una disposizione nell'area del diritto privato
dipende dall'oggetto e dal contenuto della norma, così come dalla
sua ratio e dalla finalità che persegue (ex plurimis, sentenze n.
116 del 2019, n. 287 del 2016, n. 245 del 2015, n. 167 e n. 121 del
2014).
Non è, viceversa, rilevante il coinvolgimento di istituti
disciplinati dal codice civile, tant'è che questa Corte, con
specifico riferimento al contratto pubblico d'appalto, ha ravvisato
«la sussistenza di aspetti di specialità, rispetto a quanto previsto
dal codice civile, nella disciplina della fase di stipulazione e [di]
esecuzione»; aspetti che non sono «di ostacolo al riconoscimento
della legittimazione statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.» (sentenza n. 401 del 2007).
Quanto alle ragioni sottese alla competenza legislativa statale
esclusiva nella materia «ordinamento civile», esse sono le medesime
che, prima ancora della riforma del Titolo V della Costituzione,
hanno indotto questa Corte ad affermare il limite del "diritto
privato".
In particolare, la citata competenza si radicava (e tuttora si
radica) nella «esigenza, sottesa al principio costituzionale di
eguaglianza, di garantire nel territorio nazionale l'uniformità
della disciplina dettata per i rapporti fra privati» (così
testualmente la sentenza n. 352 del 2001, che richiama in proposito
le sentenze n. 326 e n. 82 del 1998, n. 307 del 1996, n. 462 e n. 408
del 1995, n. 441 del 1994; nonchè l'ordinanza n. 243 del 2000).
Sulla scia della sentenza n. 352 del 2001, sopra menzionata, e
proprio in virtù della stretta connessione con il principio di
eguaglianza, questa Corte è venuta poi specificando le condizioni
che consentono a una disposizione regionale, che intersechi la
materia privatistica, di superare il vaglio di legittimità
costituzionale in riferimento all'«ordinamento civile». L'intervento
deve essere connesso con una materia di competenza regionale, deve
essere marginale e deve risultare conforme al principio di
ragionevolezza, proprio nel rispetto del principio di eguaglianza,
che incarna la ratio del limite medesimo (sentenze n. 283 del 2016 e
n. 295 del 2009).
7.3.- Tanto premesso, l'art. 23, comma 2, della legge reg. Puglia
n. 13 del 2001 introduce, con una disciplina di rilievo tutt'altro
che marginale, istituti propri del diritto privato e, in specie, del
diritto contrattuale.
7.3.1.- Sotto il profilo dell'oggetto, la disposizione censurata
regola profili che attengono all'efficacia e all'esecuzione del
contratto pubblico d'appalto, fasi nelle quali l'amministrazione si
pone in una posizione di tendenziale parità con la controparte e
agisce non avvalendosi di poteri autoritativi, bensì nell'esercizio
della propria autonomia privata (sull'inclusione tra i limiti del
diritto privato di istituti e rapporti privatistici inseriti nelle
fasi di conclusione e di esecuzione del contratto pubblico di
appalto, sentenze n. 79 e n. 44 del 2023, n. 23 del 2022, n. 269 del
2014 e n. 74 del 2012).
Ebbene, in linea generale, la disciplina del rapporto
contrattuale è riservata alla legislazione statale, essendo precluso
al potere legislativo regionale interferire con i diritti soggettivi
e, in specie, con «i modi di acquisto e di estinzione, [con] i modi
di accertamento, [e con] le regole sull'adempimento delle
obbligazioni e sulla responsabilità per inadempimento» (sentenza n.
391 del 1989; in senso analogo, sentenze n. 159 del 2013, n. 411 e n.
29 del 2006, n. 506 del 1991).
7.3.2.- Più in particolare, quanto al contenuto specifico
dell'art. 23, comma 2, della legge reg. Puglia n. 13 del 2001, esso
non attiene ad aspetti organizzativi (sentenze n. 137 del 2013 e n.
401 del 2007) o a profili marginali delle riserve: quelli che lo
stesso art. 23, comma 1, della legge reg. Puglia n. 13 del 2001
rimetteva alla fonte regolamentare, dopo aver però precisato che
«[p]er la disciplina delle riserve e la definizione delle
controversie relative alle opere e lavori di cui alla presente legge
si applicano i principi delle disposizioni statali in materia».
Al contrario, l'art. 23, comma 2, della legge reg. Puglia n. 13
del 2001 introduce una autonoma e peculiare disciplina che imputa
all'appaltatore i costi di collaudo correlati alla verifica delle
riserve, così incidendo sull'efficacia del contratto (sentenza n. 79
del 2023).
A copertura di quei costi, prevede inoltre un onere di prestare
garanzie reali o personali, stabilendo che, ove l'appaltatore non
ottemperi a esso, consegue la decadenza dalle pretese iscritte a
riserva, che possono attenere tanto alla corretta esecuzione del
contratto, quanto alla eventuale responsabilità contrattuale della
stazione appaltante (sulla riconducibilità al diritto privato: delle
garanzie in materia di appalti, sentenze n. 79 e n. 44 del 2023, n.
401 del 2007; della disciplina sulla decadenza, sentenze n. 283 del
2016 e n. 18 del 2013 e di quella relativa alle riserve, sentenza n.
109 del 2021).
Proprio il meccanismo della decadenza dimostra poi che la norma
ha il potere di incidere sul diritto a far valere il corretto
adempimento delle obbligazioni contrattuali e su quello al
risarcimento del danno da responsabilità contrattuale, potendo
cagionare l'estinzione di tali diritti, che nell'autonomia privata
rinvengono la loro fonte. E questo è senza dubbio precluso al
legislatore regionale (sentenze n. 265 e n. 159 del 2013).
7.3.3.- La disposizione censurata, oltre a regolare istituti
propri del diritto privato, non trova alcuna corrispondenza nella
legislazione statale: nè in quella vigente al momento
dell'emanazione della legge regionale e neppure in quella emanata in
via successiva, fermo restando che l'illegittimità costituzionale
della disposizione opera ab initio.
In primo luogo, in base alla disciplina statale, le spese di
collaudo gravano sull'amministrazione appaltante e non già
sull'appaltatore.
L'art. 16 della legge n. 109 del 1994, vigente al momento
dell'entrata in vigore della norma censurata, prevedeva, al comma 7,
che «[g]li oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei
lavori, alla vigilanza e ai collaudi, nonchè [...] i costi
riguardanti prove, sondaggi, analisi, collaudo di strutture e di
impianti per gli edifici esistenti, fanno carico agli stanziamenti
previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di
previsione della spesa o nei bilanci delle amministrazioni
aggiudicatrici, nonchè degli altri enti aggiudicatori o
realizzatori». Analoga disciplina si rinviene, di seguito: nell'art.
93, comma 7, del d.lgs. n. 163 del 2006; nell'art. 113, comma 11, del
decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti
pubblici) e, da ultimo, negli artt. 45, comma 1, e 116, comma 11, del
decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti
pubblici in attuazione dell'articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n.
78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici).
In secondo luogo, nella normativa statale vigente all'epoca in
cui è entrata in vigore quella regionale censurata (art. 30 della
legge n. 109 del 1994), così come nelle differenti versioni che si
sono susseguite del codice dei contratti pubblici (art. 129 del
d.lgs. n. 163 del 2006; art. 103 del d.lgs. n. 50 del 2016; art. 117
del d.lgs. n. 36 del 2023), non si ravvisa alcuna garanzia riferita
ai maggiori costi dovuti all'attività di collaudo.
Altrettanto eccentrica è la previsione del meccanismo
decadenziale, che dipende da un onere del tutto estraneo rispetto ai
contenuti e alla ratio propri della disciplina delle riserve.
La tempestiva iscrizione di queste ultime serve, infatti, a
consentire la prosecuzione dell'opera, rinviando a un momento
successivo la composizione di eventuali contenziosi, e, soprattutto,
vale ad assicurare una immediata e costante evidenza delle spese
correlate alla realizzazione dei lavori pubblici, il che potrebbe
indurre la stazione appaltante finanche ad avvalersi del recesso
(sentenza n. 109 del 2021).
Per converso, la disposizione censurata introduce, con un onere
di prestare garanzie il cui inadempimento è sanzionato con la
decadenza dalle pretese iscritte a riserva, un inedito istituto
latamente ispirato a una finalità deterrente, che non mira alla
tempestiva informazione sui costi dell'appalto, quanto piuttosto a
inibire l'iscrizione di riserve e, comunque, a ottenere che parte dei
costi di collaudo gravino sull'appaltatore.
7.3.4.- Tale ratio sottesa alla disposizione censurata è del
tutto inidonea a giustificare una competenza legislativa regionale.
Da un lato, l'art. 23, comma 2, della legge reg. Puglia n. 13 del
2001 non si limita ad addebitare all'appaltatore i maggiori costi di
collaudo dovuti a pretese indebitamente iscritte. Al contrario,
stabilisce che in sede di rimborso siano trattenuti tutti i costi di
verifica delle riserve, prescindendo dalla fondatezza o infondatezza
delle pretese fatte valere nei confronti della stazione appaltante.
Da un altro lato, ove pure si potesse ravvisare il perseguimento
di un interesse pubblico, questo non sarebbe comunque idoneo a
legittimare una competenza legislativa regionale.
È, infatti, dirimente constatare che, poichè l'art. 23, comma
2, della legge reg. Puglia n. 13 del 2001 va a incidere
sull'autonomia contrattuale, il perseguimento di un interesse
pubblico, ascrivibile all'utilità sociale, è sì idoneo a
giustificare, in conformità all'art. 41 Cost., una limitazione della
libera iniziativa economica, che si esplica attraverso l'autonomia
privata, ma lo è solo se la limitazione è effettuata dal
legislatore statale e non già da quello regionale.
La circostanza «che il legislatore persegua la tutela di un
superiore interesse pubblico può essere [...] rilevante ad altri
effetti, ma non esclude che la materia vada individuata
nell'ordinamento civile, perchè ciò si deve ritenere connaturato ad
ogni limitazione dell'autonomia privata, in quanto condizione della
sua legittimità costituzionale ai sensi degli artt. 41 e 42 Cost.»
(sentenza n. 245 del 2015).
8.- In definitiva, l'art. 23, comma 2, della legge reg. Puglia n.
13 del 2001, in ragione dell'ambito che disciplina, del suo
contenuto, della ratio e delle finalità che persegue, viola il
limite del "diritto privato", confluito, dopo la riforma del Titolo V
della Costituzione, nella competenza legislativa statale esclusiva
relativa alla materia «ordinamento civile».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 23, comma 2,
della legge della Regione Puglia 11 maggio 2001, n. 13 (Norme
regionali in materia di opere e lavori pubblici).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 aprile 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 27 giugno 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA