1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 30-10-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 227 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 giugno 2013
Ordinanza dell'11 giugno 2013 emessa dalla Corte di cassazione nel procedimento penale a carico di Maniscalco Vincenzo. Reati e pene - Produzione, traffico e detenzione illeciti di sostanze stupefacenti o psicotrope - Modifiche normative introdotte mediante una disposizione inserita nella legge di conversione del decreto-legge n. 272 del 2005 - Denunciata parificazione ai fini sanzionatori delle sostanze stupefacenti o psicotrope di cui alle tabelle II e IV (c.d. droghe leggere) del previgente art. 14 del testo unico in materia a quelle delle tabelle I e III (c.d. droghe pesanti) - Denunciato conseguente innalzamento delle sanzioni per le condotte riguardanti le sostanze di cui alle prime due tabelle - Denunciata unificazione delle tabelle che identificano le sostanze stupefacenti, in particolare includendo la cannabis e i suoi prodotti nella prima di tali tabelle - Estraneita' delle nuove norme inserite dalla legge di conversione all'oggetto, alle finalita' e alla ratio dell'originale decreto-legge - In via subordinata: carenza del presupposto del caso straordinario di necessita' e urgenza. - Decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, convertito, con modificazioni, nella legge 21 febbraio 2006, n. 49, artt. 4-bis, 4-vicies-ter, comma 2, lett. a) e comma 3, lett. a) n. 6 (recte: comma 3, in particolare, nella parte in cui sostituisce l'art. 14, lett. a) n. 6 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309). - Costituzione, art. 77, comma secondo. (13C00343) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 30-10-2013)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da
Maniscalco Vincenzo, nato a Palermo il 9 aprile 1967;
Avverso la sentenza emessa il 27 gennaio 2012 dalla Corte
d'appello di Trento;
Udita nella pubblica udienza del 9 maggio 2013 la relazione fatta
dal Consigliere relatore;
Udito il Pubblico ministero in persona del Sostituto Procuratore
Generale dott. Francesco Salzano, che ha concluso per il rigetto del
ricorso e la declaratoria di manifesta infondatezza della eccepita
questione di legittimità costituzionale;
Udito il difensore avv. Michela Porcile, che ha espressamente
riproposto l'eccezione di legittimità costituzionale dell'art. 4-bis
del d.-l. n. 272 del 2005, introdotto dalla legge di conversione n.
49 del 2006, in riferimento agli artt. 77, secondo comma, e 117,
primo comma, Cost.;

Ritenuto in fatto

1. - Con sentenza del 27 gennaio 2012 la Corte d'appello di
Trento confermò la sentenza emessa il 24 marzo 2010 dal giudice del
tribunale di Trento, che aveva dichiarato Maniscalco Vincenzo
colpevole del reato di cui all'art. 73, comma 1, d.P.R. n. 309 del
1990, per essersi, in data 4 febbraio 2008, rifornito con Lazhari
Ahmed di un quantitativo di circa kg 3,860 di sostanza stupefacente
di tipo hashish, poi trasportato da Bologna a Trento sulla sua auto,
e lo aveva condannato, con le attenuanti generiche, alla pena di anni
4 di reclusione ed € 20.000,00 di multa (pena base: anni 6 di
reclusione ed € 26.000,00).
2. - L'imputato, a mezzo dell'avv. Michela Porcile, propone
ricorso per cassazione deducendo:
2.1. - Contraddittorietà della motivazione sulla sua
responsabilità in quanto: la sua partecipazione al viaggio era stata
parziale e il Lazhari gli aveva celato l'acquisto e l'identità del
fornitore; i verbali di arresto e di sequestro contenevano meri
elementi indiziari da cui non si ricavava una interpretazione univoca
dei fatti; le foto mostravano che il Lazhari non aveva occultato lo
zainetto ma lo teneva tra le gambe; era viziata la motivazione con
cui si respingeva l'istanza di rinnovazione del dibattimento; la
deposizione dell'ispettore di polizia e le intercettazioni
telefoniche erano inconferenti.
2.2. - Vizio di motivazione sul mancato riconoscimento della
attenuante del fatto di lieve entità di cui all'art. 73, comma 5,
d.P.R. n. 309 del 1990.
2.3. - Mancata riduzione della pena, con la concessione della
sospensione condizionale.
3. - L'avv. Michela Porcile, in prossimità dell'udienza, ha
depositato una lunga ed articolata memoria con la quale eccepisce la
illegittimità costituzionale dell'art. 4-bis del decreto-legge n.
272 del 2005, come introdotto dalla legge di conversione n. 49 del
2006, in riferimento agli artt. 77, secondo comma, e 117, primo
comma, Cost.
Ricorda che il testo originario dell'art. 73 del d.P.R. n. 309
del 1990 prevedeva due distinti reati a seconda dell'oggetto
materiale della condotta: i primi tre commi riguardavano le c.d.
droghe pesanti, ossia le sostanze elencate nelle tabelle I e III
dell'art. 14, prevedendo (per l'ipotesi di cui al comma 1) la pena
della reclusione da 8 a 20 anni e della multa da euro 25.822 a euro
258.228, mentre il quarto comma riguardava le c.d. droghe leggere,
ossia le sostanze catalogate nelle tabelle II e IV dell'art. 14,
prevedendo la pena della reclusione da 2 a 6 anni e della multa da
euro 5.164 a euro 77.468. L'impianto della normativa era quindi
costruito sulla dualità droghe pesanti-droghe leggere, con due
circuiti separati in base alla qualità della sostanza stupefacente,
il che, secondo la difesa, corrisponderebbe anche alla soluzione
indicata dalla decisione quadro 2004/757/GAI del Consiglio del 25
ottobre 2004. Questo sistema è stato stravolto dalle modifiche
normative apportate al d.P.R. n. 309 del 1990, ed in particolare
all'art. 73, dalla legge 21 febbraio 2006, n. 49 (di conversione, con
modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272), con le
quali è stata soppressa la distinzione tra droghe pesanti e droghe
leggere; è stata prevista (al posto delle precedenti quattro) una
sola tabella in cui sono convogliate tutte le sostanze stupefacenti;
ed è stata prevista per tutte le condotte indicate nei commi 1 e
1-bis ed indistintamente per tutte le sostanze (anche per quelle in
precedenza qualificate droghe leggere) la pena della reclusione da 6
a 20 anni e della multa da euro 26.000 a euro 260.000.
La difesa, quindi, eccepisce che queste modifiche portate in sede
di conversione in legge sono incostituzionali in riferimento all'art.
77, secondo comma, Cost., per come interpretato dalla giurisprudenza
della Corte costituzionale in tema di decretazione d'urgenza e, da
ultimo, dalla sentenza n. 22 del 2012.
Ricorda che il decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, composto
di soli sei articoli, recava misure urgenti dirette a garantire la
sicurezza e il finanziamento per le prossime Olimpiadi invernali di
Torino, la funzionalità della amministrazione dell'interno, ed il
recupero di tossicodipendenti recidivi. Con la legge di conversione
furono però approvati emendamenti che hanno introdotto nel decreto
ben 23 nuovi articoli relativi alla disciplina delle sostanze
stupefacenti, e hanno inciso profondamente sul testo dell'art. 73
d.P.R. n. 309 del 1990, eliminando la distinzione delle sostanze
vietate in base alla loro nocività e portando un consistente aumento
di pena per le condotte relative alle c.d. droghe leggere.
La difesa ricorda che la sentenza della Corte costituzionale n.
22 del 2012, concludendo un percorso iniziato con la sentenza n. 29
del 1995 (che aveva ammesso il sindacato di costituzionalità sul
presupposto del «caso straordinario di necessità e di urgenza») e
proseguito, tra l'altro, con le sentenze n. 171 del 2007 e n. 355 del
2010 (che avevano distinto fra le disposizioni aggiunte in sede di
conversione che non siano del tutto estranee rispetto al contenuto
della decretazione d'urgenza e quelle che siano eterogenee rispetto a
tale contenuto) ha ritenuto illegittime, per violazione dell'art. 77,
secondo comma, Cost., le norme inserite nel corpo del decreto-legge
attraverso emendamenti approvati con la legge di conversione, che non
facevano parte ab origine del testo del decreto e che siano del tutto
estranee alla materia ed alle finalità del medesimo.
3.1. - Ciò Premesso, la difesa esprime un primo dubbio di
legittimità costituzionale del citato art. 4-bis del decreto-legge
n. 272 del 2007, sotto il profilo della mancanza, nell'ipotesi in
esame, del caso straordinario di necessità e di urgenza che
legittimi la decretazione di urgenza nel suo assetto originario.
Osserva che nella specie il difetto di questo requisito sarebbe
«evidente» e non potrebbe ritenersi sanato dalla approvazione della
legge di conversione perchè tale mancanza, una volta intervenuta la
conversione, si traduce in un vizio del procedimento della relativa
legge (sentenze n. 29 del 1995, n. 341 del 2003, n. 171 del 2007).
Rileva inoltre che la mancanza del requisito emerge anche dalla
circostanza che il decreto-legge n. 272 del 2005 non è dotato della
necessaria caratteristica della omogeneità, nè sotto il profilo
dell'oggetto (omogeneità oggettiva-materiale) nè sotto quello delle
finalità (omogeneità funzionale-finalistica), come risulta dalla
sua stessa rubrica, relativa ad una pletora di materie distinte ed al
perseguimento di almeno due distinte finalità (garantire i
finanziamenti ed il sicuro svolgimento delle olimpiadi invernali e
favorire il recupero dei tossicodipendenti recidivi, finalità
quest'ultima che peraltro mancava palesemente del requisito
dell'urgenza dato che le olimpiadi invernali dovevano svolgersi dopo
poco più di un mese). Rileva anche che il caso straordinario di
necessità e di urgenza deve essere uno e singolo per ogni
decreto-legge e che l'omogeneità teleologica non può essere
spezzata, come invece avviene con evidenza fin dalla rubrica del
decreto-legge n. 272 del 2005.
3.2. - La difesa prospetta quindi un secondo dubbio di
legittimità costituzionale in relazione all'art. 4-bis del
decreto-legge n. 272 del 2005, nella parte in cui reca modifiche
all'art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990. Ricorda che il disegno di
legge di conversione fu presentato al Senato arricchito da un
maxiemendamento di spropositata ampiezza, il cui oggetto non
coincideva, nemmeno alla lontana, con quello del decreto-legge, ne
stravolgeva il contenuto e ne faceva venire meno la già dubbia
omogeneità e coerenza interna con l'introduzione di ben 23 articoli
dedicati alla materia degli stupefacenti e comportanti una complessa
revisione del d.P.R. n. 309 del 1990. Gli articoli da 4-bis a
4-vicies-ter condensano il contenuto del disegno di legge S-2953 da
tempo rimasto arenato al Senato, dopo un lungo e molto ricco percorso
legislativo. Ciò evidenzia in modo inconfutabile che si tratta di
normativa carente del requisito dell'urgenza e della necessità, del
resto mai nemmeno invocato in sede di conversione. Secondo il
ricorrente, la natura di «normativa a regime, del tutto slegata da
contingenze particolari, inserita tuttavia nella legge di conversione
di un decreto-legge», che non fa riferimento a «situazioni già
esistenti e bisognose di urgente intervento normativo, ma in via
generale e ordinamentale per tutti i casi futuri» (cfr. sent. n. 22
del 2012) è dimostrata anche dal rinvio contenuto nell'art. 4-bis ad
un decreto del Ministro per la salute, da emanarsi di concerto con il
Ministro della giustizia sentita la Presidenza del Consiglio, per la
determinazione della soglia quantitativa di sostanza stupefacente
oltre la quale la detenzione può essere punita, sicchè per
l'integrale effettiva operatività della normativa d'urgenza si deve
addirittura attendere l'emanazione di un decreto ministeriale. La
difesa pertanto ribadisce i dubbi di incostituzionalità per
l'evidente insussistenza del caso di necessità e di urgenza e per
l'arbitraria disomogeneità delle disposizioni introdotte rispetto al
contenuto del decreto-legge. Osserva che, d'altra parte, se l'art.
4-bis non fosse del tutto estraneo rispetto al contenuto del
decreto-legge, sarebbe evidente la sua incostituzionalità per
l'impossibilità di giustificarlo sotto il profilo della urgenza e
necessità.
3.3. - La difesa, infine, prospetta un terzo dubbio di
legittimità costituzionale dell'art. 4-bis in riferimento all'art.
117, comma 1, Cost., sotto il profilo della rispondenza agli obblighi
di natura comunitaria. In particolare, osserva che il detto art.
4-bis, nella parte in cui ha eliminato la dualità di fattispecie
incriminatrici a seconda della diversa nocività delle sostanze
stupefacenti, si pone in aperta dissonanza rispetto agli obiettivi
enunciati nel «considerato 5» e nell'art. 4 della decisione quadro
2004/757/GAI del Consiglio dell'UE, il che determina indirettamente
la violazione dell'art. 117, comma 1, Cost. Prospetta altresì
l'opportunità di un rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, già art.
234 TCE, alla Corte di Giustizia UE per verificare la compatibilità,
in via interpretativa, del citato art. 4-bis rispetto all'art. 4
della detta decisione quadro 2004/757/GAI, nella parte in cui
pretende da ciascuno Stato membro la previsione di «pene detentive
effettive, proporzionate e dissuasive» in relazione anche al reato di
traffico di sostanze stupefacenti, pene già in via indicativa
quantificate nel prosieguo del testo normativo. La difesa ricorda
inoltre che la proporzionalità delle pene è principio sancito
dall'art. 49, comma 3, della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea (CDFUE), laddove prevede che «le pene inflitte
non devono essere sproporzionate rispetto al reato». Secondo la
difesa, l'eliminazione della distinzione tra c.d. droghe leggere e
c.d. droghe pesanti e il rilevantissimo aumento delle pene edittali
per le condotte aventi ad oggetto le prime, non sarebbe conforme nè
al principio di proporzionalità rispetto al disvalore espresso dalla
condotta incriminatrice nè all'esempio di proporzionalità
predisposto a livello comunitario, con la medesima decisione quadro,
con risposte sanzionatorie differenziate a seconda del grado di
offensività della condotta. La difesa ricorda inoltre che, con la
trattatizzazione della Carta di Nizza, il principio di
proporzionalità è entrato a far parte del diritto primario
dell'Unione europea, vincolante per i legislatori nazionali. Il
citato art. 4-bis, quindi, si porrebbe doppiamente in contrasto col
diritto eurounitario: sia con l'art. 4 della decisione quadro
2004/727/GAI, sia col principio di proporzionalità delle pene di cui
all'art. 49, comma 3, della CDFUE.

Considerato in diritto

1. - Va innanzitutto valutato se le prospettate questioni di
legittimità costituzionale siano rilevanti nel presente giudizio. A
tal fine è indispensabile una preliminare delibazione sui primi due
motivi di ricorso, il cui eventuale accoglimento, con una conseguente
pronuncia di annullamento con rinvio, renderebbe le questioni stesse
irrilevanti.
Tali due motivi sembrano, però, non accoglibili, perchè si
risolvono in realtà in censure in punto di fatto della decisione
impugnata, con le quali si richiede una nuova e diversa valutazione
delle risultanze processuali, e perchè appaiono comunque infondati,
avendo la corte d'appello fornito congrua, specifica ed adeguata
motivazione sulle ragioni per le quali ha ritenuto, da un lato,
provata la responsabilità dell'imputato e, dall'altro lato, non
riconoscibile l'attenuante speciale del fatto di lieve entità di cui
all'art. 73, comma 5, d.P.R. n. 309 del 1990.
La prova del concorso dell'imputato nell'acquisto dell'hashish il
4 febbraio 2008 in Bologna, è stata invero desunta dalla valutazione
complessiva degli indizi, ed in particolare dalla considerazione: che
dall'insieme delle intercettazioni telefoniche emergeva che il
viaggio era stato preventivamente concordato tra i due; che erano
irrilevanti alcuni rilievi della difesa; che la tesi del viaggio per
vendere un quadro era inverosimile; che dal verbale di sequestro
risultava che lo zainetto con la droga era occultato sotto il sedile
del passeggero; che erano irrilevanti le modalità con cui l'auto del
Maniscalco si era fermata in autostrada anche perchè egli non
avrebbe potuto fuggire a piedi; che quindi non era necessaria la
riapertura del dibattimento.
Il mancato riconoscimento della attenuante speciale del fatto
lieve è stato poi plausibilmente motivato con la considerazione che
l'imputato era consapevole del consistente quantitativo di sostanza
stupefacente trasportata sulla sua auto e che il suo contributo non
era stato lieve ma essenziale per la riuscita dell'operazione
concordata.
2. - La difesa ha altresì chiesto la riduzione della pena in
modo da ottenere il beneficio della sospensione condizionale.
In relazione a questo motivo l'eccepita questione di legittimità
costituzionale appare rilevante. I giudici del merito hanno invero
fissato come pena base quella di anni sei di reclusione ed
€ 26.000,00 di multa, poi ridotta ad anni 4 di reclusione ed € 20.000
per le attenuanti generiche. Stante anche l'assoluta mancanza di
motivazione sul punto, è evidente che la pena base è stata
individuata nel minimo edittale fissato dal vigente testo dell'art.
73, comma 1, d.P.R. n. 309 del 9 ottobre 1990 (come sostituito
dall'art. 4-bis del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272,
introdotto dalla legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49), il
quale appunto prevede la pena della reclusione da sei a venti anni e
della multa da euro 26.000 a euro 260.000. Qualora invece la eccepita
questione di costituzionalità fosse accolta e fosse quindi annullato
il citato art. 4-bis, con l'aumento di pena ivi previsto per le c.d.
droghe leggere (e fosse conseguentemente ripristinata l'efficacia
della disposizione di cui al previgente testo dell'art. 73 che, al
comma 4, prevedeva per la sostanza tipo hashish la pena della
reclusione da due a sei anni e la multa da euro 5.164 ad curo
77.468), la pena base, e quindi anche quella finale, dovrebbero
essere fissate in una misura notevolmente inferiore, quanto meno
prossima al diverso minimo edittale di due anni di reclusione. Deve
invero sicuramente escludersi, in base alla motivazione della
sentenza impugnata sulla gravità del reato sotto il profilo
oggettivo e soggettivo, che nel caso in esame il giudice di merito
avrebbe ugualmente fissato la pena base in sei anni di reclusione,
ossia in una misura corrispondente non più al minimo ma al massimo
edittale.
Emerge da quanto sopra che la questione rilevante nel presente
giudizio e da sottoporre alla Corte costituzionale deve essere
circoscritta all'art. 4-bis del decreto-legge 30 dicembre 2005, n.
272, introdotto dalla legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49,
nella parte in cui, nel sostituire il precedente testo dell'art. 73
del d.P.R. n. 309 del 9 ottobre 1990, ha abolito la distinzione tra
c.d. droghe leggere e droghe pesanti ed ha conseguentemente innalzato
in misura notevole le pene edittali relativamente alle condotte
aventi ad oggetto le sostanze stupefacenti c.d. leggere.
Sempre in relazione alla rilevanza della questione, giova
sottolineare che ciascuna delle disposizioni e norme della legge di
conversione che qui vengono in rilievo sostituisce, in tutto o in
parte, e quindi abroga, la corrispondente disposizione e norma del
testo unico n. 309 del 1990, sicchè la sua dichiarazione di
incostituzionalità comporterebbe la reviviscenza delle seconde, con
conseguente applicazione, nel caso di specie, del più favorevole
trattamento sanzionatorio previsto da queste ultime (pena edittale
della reclusione da 2 a 6 anni e della multa da euro 5.164 a euro
77.468, anzichè della reclusione da 6 a 20 anni e della multa da
euro 26.000 a euro 260.000).
È invero pacifico che l'accertamento della invalidità di una
norma abrogatrice ed il suo annullamento da parte della Corte
costituzionale, specialmente se per vizi di forma o procedurali,
determina la caducazione dell'effetto abrogativo, con conseguente
ripristino della norma precedentemente abrogata, come costantemente
ritenuto dalla giurisprudenza costituzionale (sent. n. 108 del 1986;
n. 314 del 2009).
Va ulteriormente precisato che il deteriore trattamento
sanzionatorio stabilito nella suddetta norma dell'art. 4-bis, trova
il suo presupposto nella unificazione delle tabelle che identificano
le sostanze stupefacenti, con inclusione della cannabis e dei suoi
prodotti nella prima delle predette tabelle. Nel caso di specie
appare perciò rilevante anche la questione di legittimità
costituzionale delle disposizioni di cui all'art. 4-vicies-ter, comma
2, lett. a) e comma 3, lett. a) n. 6, del decreto-legge n. 272 del
2005, sostitutive, rispettivamente, degli artt. 13 e 14 del d.P.R. n.
309 del 1990.
3. - Appare opportuno ancora precisare che la questione che in
questo giudizio assume rilevanza e viene quindi sollevata riguarda
dunque le specifiche norme, come dianzi individuate e delimitate, che
eliminano la distinzione tra i due tipi di sostanze stupefacenti e
conseguentemente aumentano le pene dianzi previste dall'art. 73,
comma 4, per le sostanze (nella specie, cannabis e suoi prodotti) che
erano indicate dalle tabelle II e IV dell'art. 14.
Invero, sebbene la questione venga prospettata con riferimento
all'art. 77, comma 2, Cost, e quindi per un vizio formale, sembra
plausibile, stante il particolare tipo di vizio, che una eventuale
pronuncia di annullamento possa incidere non sulle disposizioni, ma
sulle singole norme introdotte dalla legge di conversione che
dovessero essere ritenute sganciate dal contenuto originario del
decreto-legge. Difatti, il prospettato vulnus al parametro
costituzionale di riferimento non discende dall'operazione di
integrazione, in sè considerata, bensì dalla totale estraneità,
per materia e finalità, delle norme inserite, con la conseguenza che
la verifica del rispetto del parametro va condotta caso per caso,
avuto riguardo al contenuto delle norme stesse.
4. - La questione di costituzionalità va sollevata, in via
principale, in relazione alla seconda delle tre eccezioni proposte
dalla difesa.
La prima eccezione ha ad oggetto sempre l'art. 4-bis del
decreto-legge n. 272 del 2005, in riferimento all'art. 77 Cost., ma
viene proposta sotto il profilo della mancanza, nel testo del
decreto-legge, sia del presupposto del caso straordinario di
necessità e di urgenza, sia del requisito della omogeneità (con
riguardo all'oggetto ed alla finalita'). L'eccezione appare però
prospettata in modo perplesso, dal momento che non è chiaro se la
censura si indirizza soltanto contro le nuove norme introdotte in
sede di conversione ovvero anche avverso il testo originario del
provvedimento d'urgenza, il cui vizio si estenderebbe poi alle norme
successivamente inserite.
In particolare, la denuncia di mancanza del necessario carattere
della omogeneità sembrerebbe riferita, più che alle norme aggiunte,
al testo originario del decreto-legge, dal momento che vengono
specificamente elencate la pluralità di materie distinte su cui esso
interveniva (assunzione di personale della Polizia di Stato; misure
per l'amministrazione civile dell'interno; finanziamento delle
olimpiadi anche con istituzione di apposita lotteria; esecuzione di
pene detentive per tossicodipendenti con programmi di recupero;
diritto di voto degli italiani all'estero) e le differenti finalità
perseguite.
Deve allora osservarsi che, in quanto si rivolge avverso il
provvedimento governativo, l'eccezione è comunque irrilevante
perchè in questo giudizio non deve applicarsi nessuna delle norme
dell'originario decreto-legge, e ciò a prescindere da ogni
considerazione circa la effettiva ravvisabilità di una loro
disomogeneità finalistica. Se invece si rivolge alle norme del
decreto come modificato dalla legge di conversione, l'eccezione di
carenza di omogeneità coincide con la seconda eccezione, perchè
ciò che rileva è la disomogeneità, o meglio l'estraneità fra le
norme introdotte in sede di conversione ed il contenuto o la
finalità del provvedimento d'urgenza.
Analogamente, anche la denuncia di mancanza del presupposto della
necessità ed urgenza sembrerebbe rivolta avverso l'originario
decreto-legge, in quanto nella memoria si parla di vizio non sanato
dalla approvazione della legge di conversione e di evidente carenza
dell'urgenza per le disposizioni dirette a favorire il recupero dei
tossicodipendenti recidivi. Sotto questo aspetto, però, l'eccezione
è anch'essa priva di rilevanza, sempre per il motivo che nella
specie non debbono applicarsi norme dell'originario decreto-legge, a
prescindere da ogni considerazione sulla sua non manifesta
infondatezza. Se invece la censura si rivolge avverso le nuove norme
introdotte dalla legge di conversione, allora occorre distinguere. Se
si condivide la tesi, qui sostenuta, che queste norme sono del tutto
estranee al contenuto ed alle finalità del decreto-legge, allora non
ha importanza la sussistenza dei presupposti di necessità ed urgenza
(sentenza n. 355 del 2010), atteso che è stato spezzato il nesso di
collegamento col provvedimento governativo e il vizio di legittimità
si prospetta invece, come si vedrà, proprio in ragione di tale
totale estraneità. Se invece si ritenga che le nuove norme non siano
del tutto estranee, neppure in questo caso l'eccezione è
manifestamente infondata e pertanto, come si chiarirà in seguito, la
relativa questione va sollevata in via subordinata.
5. - La terza eccezione di costituzionalità prospettata con
riferimento all'art. 117, comma 1, Cost., sotto il profilo del
contrasto con la decisione quadro 2004/757/GAI del Consiglio dell'UE
e col principio di proporzionalità delle pene di cui all'art. 49,
comma 3, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
resta assorbita dall'accoglimento della seconda eccezione relativa al
possibile contrasto con l'art. 77, comma 2, Cost.
6. - Quanto alla non manifesta infondatezza, va preliminarmente
ricordato che, come è ben noto, nel caso in cui le parti prospettino
una questione di legittimità costituzionale, il giudice non deve
stabilire se essa sia fondata o infondata, compito questo di
esclusiva competenza della Corte costituzionale, bensì unicamente se
sia o non sia manifestamente infondata. Il giudice deve quindi
limitarsi ad una valutazione sommaria, per rilevare che esista, a
prima vista, un dubbio plausibile di costituzionalità ed a svolgere
un controllo finalizzato ad escludere le questioni prive di serietà
e di ponderazione, sollevate solo a fini dilatori.
Nella specie, la seconda questione di legittimità costituzionale
prospettata dal ricorrente è, oltre che rilevante, anche plausibile,
non sollevata a fini meramente dilatori, e dotata di serietà e
ponderazione. Sussiste almeno un serio dubbio di illegittimità
costituzionale, il che è sufficiente ad escludere la manifesta
infondatezza della questione.
7. - Ciò posto, si rammenta che la Corte costituzionale, con la
sentenza n. 22 del 2012, ha ricordato come uno degli indici in base
ai quali verificare se in un decreto-legge «risulti evidente o meno
la carenza del requisito della straordinarietà del caso di
necessità e d'urgenza di provvedere», è costituito dalla «evidente
estraneita'» della norma censurata rispetto alla materia disciplinata
da altre disposizioni del decreto-legge in cui è inserita (sent. n.
171 del 2007; sent. n. 128 del 2008). Il riconoscimento dei
presupposti di cui all'art. 77, secondo comma, Cost. è quindi
collegato «ad una intrinseca coerenza delle norme contenute in un
decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal
punto di vista funzionale e finalistico. La urgente necessità del
provvedere può riguardare una pluralità di norme accomunate dalla
natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche
dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e
variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei,
afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all'unico scopo di
approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a
determinare». Da ciò la Corte ha tratto la conclusione che «la
semplice immissione di una disposizione nel corpo di un decreto-legge
oggettivamente o teleologicamente unitario non vale a trasmettere,
per ciò solo, alla stessa il carattere di urgenza proprio delle
altre disposizioni, legate tra loro dalla comunanza di oggetto o di
finalita'». Pertanto, «l'inserimento di norme eterogenee all'oggetto
o alla finalità del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la
valutazione fatta dal Governo dell'urgenza del provvedere ed "i
provvedimenti provvisori con forza di legge''». Invero, la «ratio
implicita nel secondo comma dell'art. 77 Cost., impone il
collegamento dell'intero decreto-legge al caso straordinario di
necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi
dell'eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza
previa delegazione da parte del Parlamento», e di tale ratio
costituisce esplicitazione, pur non avendo rango costituzionale,
l'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, laddove
prescrive che il contenuto del decreto-legge «deve essere specifico,
omogeneo e corrispondente al titolo».
Per quanto concerne in particolare la legge di conversione, la
citata sent. n. 22 del 2012 ha affermato che «La necessaria
omogeneità del decreto-legge, la cui interna coerenza va valutata in
relazione all'apprezzamento politico, operato dal Governo e
controllato dal Parlamento, del singolo caso straordinario di
necessità e urgenza, deve essere osservata dalla legge di
conversione». La Corte ha quindi enunciato il «principio della
sostanziale omogeneità delle norme contenute nella legge di
conversione di un decreto-legge», principio costituzionale confermato
dal regolamento del Senato e richiamato da messaggi e lettere del
Presidente della Repubblica. Alla stregua di tale principio, deve
dunque ritenersi che «l'esclusione della possibilità di inserire
nella legge di conversione di un decreto-legge emendamenti del tutto
estranei all'oggetto e alle finalità del testo originario non
risponda soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa, ma sia
imposta dallo stesso art. 77, secondo comma, Cost., che istituisce un
nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal
Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di
conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione
peculiare rispetto a quello ordinario», anche sotto il profilo della
particolare rapidità e della necessaria accelerazione dei tempi di
questo procedimento.
La Corte costituzionale ha riconosciuto che le Camere ben
possono, «nell'esercizio della propria ordinaria potestà
legislativa, apportare emendamenti al testo del decreto-legge, che
valgano a modificare la disciplina normativa in esso contenuta, a
seguito di valutazioni parlamentari difformi nel merito della
disciplina, rispetto agli stessi oggetti o in vista delle medesime
finalita'», o anche solo per esigenze meramente tecniche o formali,
ma ha specificato che esorbita invece dalla sequenza tipica del
procedimento «l'alterazione dell'omogeneità di fondo della normativa
urgente, quale risulta dal testo originario, ove questo, a sua volta,
possieda tale caratteristica» (in caso contrario vi sarebbero
problemi di legittimità dello stesso decreto-legge). In definitiva,
«l'innesto nell'iter di conversione dell'ordinaria funzione
legislativa può certamente essere effettuato, per ragioni di
economia procedimentale, a patto di non spezzare il legame essenziale
tra decretazione d'urgenza e potere di conversione. Se tale legame
viene interrotto, la violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost.,
non deriva dalla mancanza dei presupposti di necessità e urgenza per
le norme eterogenee aggiunte, che, proprio per essere estranee e
inserite successivamente, non possono collegarsi a tali condizioni
preliminari (sentenza n. 355 del 2010), ma per l'uso improprio, da
parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione gli
attribuisce, con speciali modalità di procedura, allo scopo tipico
di convertire, o non, in legge un decreto-legge». In sostanza,
secondo questa sentenza costituzionale, le norme inserite nel
decreto-legge nel corso del procedimento di conversione che siano
«del tutto estranee alla materia e alle finalità del medesimo», sono
costituzionalmente illegittime, per violazione dell'art. 77, secondo
comma, Cost.
Questi principi sono stati poi confermati dalla Corte
costituzionale con l'ordinanza n. 34 del 2013, che ha ribadito i
limiti alla emendabilità del decreto-legge indicati dalla sentenza
n. 22 del 2012 «in una prospettiva contenutistica ovvero finalistica,
richiamando le norme procedimentali che riflettono la natura della
legge di conversione come legge «funzionalizzata e specializzata»,
che non può aprirsi a qualsiasi contenuto ulteriore». Le Camere
pertanto possono emendare il testo del decreto-legge nel rispetto del
contenuto o della finalità del provvedimento governativo e, «nel
caso di provvedimenti governativi ab origine a contenuto eterogeneo,
il limite all'introduzione di ulteriori disposizioni in sede di
conversione è costituito dal rispetto della ratio». Quando le norme
introdotte in sede di conversione risultassero del tutto estranee
alla ratio del decreto-legge, si registrerebbe uno «scostamento
intollerabile della funzione legislativa» dal parametro
costituzionale.
Insomma, secondo la Corte costituzionale, le norme aggiunte in
sede di conversione, ove siano del tutto eterogenee al contenuto o
alle ragioni di necessità ed urgenza proprie del decreto, devono
ritenersi illegittime perchè esorbitano dal potere di conversione
attribuito dalla Costituzione al Parlamento.
Questi principi sono stati poi ricordati, dopo la sentenza n. 22
del 2012, dal Presidente della Repubblica in una lettera del 22
febbraio 2012 ai Presidenti delle Camere ed al Presidente del
Consiglio dei ministri, con la quale, richiamati il precedente
messaggio presidenziale del 29 marzo 2002 (di rinvio del disegno di
legge di conversione del decreto-legge n. 4 del 2002), viene ribadita
«la necessità di limitare gli emendamenti ammissibili, in sede di
conversione dei decreti-legge, a quelli sostanzialmente omogenei
rispetto al testo originario del decreto, in considerazione della
particolare disciplina costituzionale e regolamentare del
procedimento di conversione nonchè a garanzia del vaglio preventivo
spettante al Presidente della Repubblica in sede di emanazione del
decreto-legge e di quello successivo sulla legge di conversione,
anche per la difficoltà di esercitare la facoltà di rinvio prevista
dall'art. 74 della Costituzione in prossimità della scadenza del
termine tassativo di 60 giorni fissato per la conversione in legge» e
viene ricordato che il mancato rispetto di tale regola espone le
disposizioni «al rischio di annullamento da parte della Corte
costituzionale per ragioni esclusivamente procedimentali ma di
indubbio rilievo istituzionale».
8. - Le disposizioni e le norme che qui vengono in rilievo non
facevano parte del testo originario del decreto-legge sottoposto alla
firma del Presidente della Repubblica, ma sono state inserite nel
decreto-legge n. 272 del 2005 per effetto di emendamenti approvati in
sede di conversione. Si tratta di norme facenti parte di un corpo di
nuove disposizioni, con le quali non vengono disciplinate situazioni
esistenti e bisognose di urgente intervento normativo per le ragioni
che avevano ispirato il decreto-legge, bensì viene posta una
normativa «a regime» sulla disciplina delle condotte illecite aventi
ad oggetto sostanze stupefacenti. Questa nuova normativa
effettivamente appare del tutto slegata da contingenze particolari ed
è stata tuttavia introdotta dalla legge di conversione in un
decreto-legge avente contenuto e finalità del tutto estranei,
denominato «Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i
finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonchè la
funzionalità dell'Amministrazione dell'interno. Disposizioni per
favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi».
Il preambolo del provvedimento provvisorio con forza di legge
così recita: «Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di
prevenire e contrastare il crimine organizzato ed il terrorismo
interno ed internazionale, anche per le esigenze connesse allo
svolgimento delle prossime Olimpiadi invernali, nonchè di assicurare
la funzionalità dell'Amministrazione dell'interno. Ritenuta altresì
la straordinaria necessità ed urgenza di garantire l'efficacia dei
programmi terapeutici di recupero per le tossicodipendenze anche in
caso di recidiva».
Il testo originario conteneva sei articoli, rubricati
rispettivamente: «Assunzione di personale della Polizia di Stato»
(art. 1) al fine «di prevenire e contrastare il crimine organizzato
ed il terrorismo interno ed internazionale, anche per le esigenze
connesse allo svolgimento delle Olimpiadi invernali, nonchè per
assicurare la funzionalità dell'Amministrazione dell'interno»;
«Personale della carriera prefettizia» (art. 2); «Finanziamenti per
le Olimpiadi invernali» (art. 3), anche con la istituzione di una
lotteria istantanea; «Esecuzione delle pene detentive per
tossicodipendenti in programmi di recupero» (art. 4); «Adempimenti
finalizzati all'esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani
residenti all'estero» (art. 5); «Entrata in vigore» (art. 6).
Le finalità pertanto erano diverse: rafforzare le forze di
polizia e la funzionalità del ministero dell'interno per prevenire e
combattere la criminalità organizzata e il terrorismo nazionale e
internazionale; garantire il finanziamento per le olimpiadi
invernali; favorire il recupero dei tossicodipendenti detenuti;
assicurare il diritto di voto degli italiani residenti all'estero. E
tuttavia, almeno per molte delle disposizioni, si sarebbe forse
potuta anche ravvisare una certa sostanziale omogeneità finalistica,
una comunanza di ratio, individuabile probabilmente nella urgente
necessità di garantire l'effettivo e sicuro svolgimento delle
olimpiadi invernali.
Nel testo originario del decreto erano quindi contenute due sole
disposizioni, inserite nell'art. 4, che riguardavano non già la
disciplina delle sostanze stupefacenti, quanto piuttosto lo specifico
e circoscritto tema dell'esecuzione di pene detentive nei confronti
di tossicodipendenti recidivi che avessero in corso programmi
terapeutici di recupero presso servizi pubblici o una struttura
autorizzata.
In particolare, il citato art. 4 si limitava a statuire in ordine
all'abrogazione dell'art. 94-bis del d.P.R. n. 309 del 1990,
introdotto dalla allora recentissima legge 5 dicembre 2005, n. 251
(c.d. legge ex Cirielli), con la specifica finalità di evitare che
le innovazioni portate da tale legge potessero causare come
conseguenza una massiva e pregiudizievole ricarcerizzazione di
condannati tossicodipendenti, categoria questa ritenuta naturalmente
recidivante.
Ed invero, l'art. 8 della detta legge 5 dicembre 2005, n, 251,
aggiungendo l'art. 94-bis al d.P.R. n. 309 del 1990 sugli
stupefacenti, riduceva da 4 a 3 anni, per i recidivi, la pena massima
che consentiva l'affidamento in prova finalizzato all'attuazione del
programma terapeutico; mentre l'art. 9, aggiungeva la lettera c) al
comma 9 dell'art. 656 cod. proc. pen., escludendo dalla sospensione
della esecuzione della pena i recidivi, compresi i tossicodipendenti
che avessero già in corso un programma terapeutico. Dopo pochi
giorni dalla loro entrata in vigore, queste disposizioni
(effettivamente dissonanti rispetto al disegno di legge governativo
sugli stupefacenti da tempo fermo al Senato) furono eliminate
dall'art. 4 del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, il quale
dispose: a) l'abrogazione del citato art. 94-bis appena introdotto
dall'art. 8 della legge ex Cirielli; b) la modifica della lettera c)
aggiunta dall'art. 9 di detta legge al comma 9 dell'art. 656 del cod.
proc. pen., nel senso di ripristinare la sospensione della esecuzione
della pena fino a 4 anni per i tossicodipendenti con programma
terapeutico in atto, anche se recidivi. Come si è già ricordato,
nel preambolo del decreto-legge le disposizioni dell'art. 4 vennero
appunto giustificate con la «straordinaria necessità ed urgenza di
garantire l'efficacia dei programmi terapeutici di recupero per le
tossicodipendenze anche in caso di recidiva».
Facendo riferimento a detto art. 4, nella seduta del Senato del
19 gennaio 2006, fu presentato, direttamente in aula, un
maxiemendamento governativo, interamente sostitutivo dell'articolo
unico del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 272,
nel quale venne inserita una buona parte del contenuto del disegno
S-2953, del novembre 2003, fermo nelle competenti Commissioni
referenti del Senato, e cioè una articolata ed ampia nuova
disciplina della materia in sostituzione delle corrispondenti
disposizioni del testo unico sulle sostanze stupefacenti di cui
d.P.R. n. 309 del 1990. Nella seduta alla Camera del 6 febbraio 2006,
poi, il Governo pose la fiducia sul disegno di legge di conversione
nel testo delle Commissioni, identico a quello già approvato dal
Senato.
9. - Ora, appare non manifestamente infondato il dubbio di una
profonda distonia di contenuto, di finalità e di ratio tra il
decreto-legge n. 272 del 2005 in generale, e anche tra le
disposizioni dell'art. 4 in particolare, e le nuove norme introdotte
in sede di conversione con le quali è stata sostanzialmente posta
una nuova disciplina a regime sulle sostanze stupefacenti in sede di
conversione. La distonia appare evidente se si considera la
finalità, la ratio, ossia la ragione di necessità e urgenza che
giustificava il decreto-legge nel suo complesso, che era quella di
garantire, sotto l'aspetto finanziario e di polizia, un effettivo e
sicuro svolgimento delle prossime olimpiadi invernali.
Ma la distonia contenutistica e teleologica appare sussistere
anche se ci si limita a considerare l'art. 4 del decreto, e cioè
l'unica disposizione che aveva un labile riferimento al tema degli
stupefacenti, ed anzi, più precisamente, al tema dell'esecuzione
delle pene detentive per gli assuntori abituali di sostanze
stupefacenti condannati. Questo articolo, infatti, non toccava
nemmeno incidentalmente o indirettamente la materia delle sostanze
stupefacenti e la disciplina del trattamento sanzionatorio dei
relativi illeciti, ma riguardava esclusivamente aspetti concernenti
le modalità di esecuzione della pena per i tossicodipendenti
recidivi già condannati, tanto che recava il titolo «Esecuzione
delle pene detentive per tossicodipendenti in programmi terapeutici»,
mentre nel preambolo del provvedimento d'urgenza si dichiarava che la
sua ratio e finalità era quella di «garantire l'efficacia dei
programmi terapeutici di recupero per le tossicodipendenze anche in
caso di recidiva». Era dunque questo il «caso straordinario» che
giustificava la «necessità e urgenza» di provvedere e legittimava
l'esercizio della funzione legislativa senza delega da parte del
Parlamento. Con la legge di conversione, invece, l'art. 4 venne fatto
seguire da una serie di ben 23 articoli aggiuntivi (dall'art. 4-bis
all'art. 4-vicies-ter, a loro volta articolati in numerosissimi commi
e con i relativi allegati), che non apportavano modifiche in qualche
grado interrelate funzionalmente con le previsioni dell'originario
art. 4, bensì modificavano profondamente l'assetto disciplinatorio
«a regime» in materia di stupefacenti.
Per quanto più specificamente concerne le norme rilevanti in
questo giudizio, con questi articoli aggiuntivi, sostituendo, in
parte qua, il precedente testo dell'art. 73, si incideva
pervasivamente, tra l'altro, sul previgente sistema classificatorio
delle sostanze stupefacenti e psicotrope (riducendo le quattro
tabelle previgenti ad una sola, nella quale erano convogliate
indifferentemente tutte le sostanze considerate comunque
stupefacenti) nonchè in misura notevole sulle pene edittali per gli
illeciti aventi ad oggetto c.d. droghe leggere, equiparate a quelle
pesanti (oltre che su altri importanti aspetti che non rilevano in
questo giudizio, come la soglia quantitativa oltre la quale la
detenzione è punibile, le conseguenze amministrative, le misure
restrittive della libertà personale e di movimento nei confronti di
«qualificati» assuntori di stupefacenti, e così via).
Secondo la richiamata giurisprudenza della Corte costituzionale,
l'oggetto della legge di conversione deve tendere a coincidere con
quello del decreto di urgenza e comunque le nuove norme da essa poste
devono possedere una omogeneità funzionale-finalistica con quelle
del decreto originario. Ora, non appare sussistere una tendenziale
coincidenza, una omogeneità materiale e teleologica tra la
disposizione abrogatrice contenuta nell'art. 4 del decreto d'urgenza
e la riforma organica del testo unico sugli stupefacenti posta con la
legge di conversione, o almeno, per quanto qui rileva, con l'aumento
delle pene per le c.d. droghe leggere e la loro parificazione a
quelle c.d. pesanti. Invero, l'unica norma in materia di stupefacenti
aggiunta in sede di conversione che non appare del tutto estranea
alla ratio dell'art. 4 è l'art. 4-undecies, strettamente connesso
all'esecuzione del programma terapeutico del tossicodipendente.
Può osservarsi che qualora si ritenesse che la mera circostanza
che il primo comma dell'art. 4 richiamava, per sopprimerlo, l'art.
94-bis del d.P.R. n. 309 del 1990 (ivi inserito da 22 giorni), sia
sufficiente a rendere «non del tutto estranea» alle ragioni di
necessità e urgenza che lo supportavano l'intera riscrittura del
testo unico sugli stupefacenti, allora, seguendo il medesimo
ragionamento, dovrebbe pure ritenersi che, poichè il secondo comma
del medesimo art. 4 richiamava, per modificarlo, l'art. 656, comma 9,
lett. c), cod. proc. pen., nel caso di specie si sarebbe potuto pure
riscrivere, con apposito maxiemendamento - saltando quindi anche
l'esame in sede referente - tutta la disciplina sulla esecuzione
penale. In tal modo si consentirebbe ad ogni Governo, e alla sua
maggioranza, di approfittare di qualunque, anche marginale ed
effimera, «emergenza» per riformare interi settori dell'ordinamento,
utilizzando l'eccezionale potere di legiferare mediante provvedimenti
d'urgenza e la speciale procedura privilegiata della loro
conversione, che al contrario costituisce una fonte funzionalizzata e
specializzata.
Appare dunque non manifestamente infondato ritenere che
l'introduzione delle nuove norme, ed in particolare delle norme
dianzi indicate poste dagli artt. 4-bis e 4-vicies-ter, comma 2,
lett. a) e comma 3, lett. a) n. 6, abbia travalicato i limiti della
potestà emendativa del Parlamento tracciati dalle richiamate
pronunce della Corte costituzionale.
10. - Può aggiungersi che la totale estraneità delle nuove
norme rispetto all'oggetto ed alle finalità del decreto-legge fu
evidenziata anche in sede parlamentare già col parere sul disegno di
legge n. 6297 espresso dal Comitato per la legislazione della Camera
nella seduta del 1° febbraio 2006 col quale si richiamava il
messaggio alle Camere del Presidente della Repubblica del 29 marzo
2002 di rinvio della legge di conversione del decreto-legge n. 4 del
2002, e si prospettava la contrarietà delle nuove norme con
«l'esigenza di garantire la specificità e l'omogeneità dei
contenuti normativi recati nei provvedimenti di urgenza anche nella
fase di esame parlamentare». La mancanza di omogeneità fu inoltre
manifestata da diversi parlamentari della minoranza in sede di
dibattito sulla legge di conversione sia al Senato sia alla Camera.
D'altronde, potrebbe ritenersi che la totale estraneità
all'oggetto ed alla ratio originari del provvedimento governativo
d'urgenza delle modifiche al testo unico sugli stupefacenti sia stata
ammessa ed enunciata dalla stessa legge di conversione, la quale, da
ultimo, ha aggiunto nel titolo del decreto-legge le seguenti parole:
«e modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina
degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al
d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309».
Questa aggiunta sembra appunto mostrare che la modifica della
normativa sugli stupefacenti di cui al d.P.R. n. 309 del 1990 (a
parte la specifica e limitatissima norma sulla esecuzione della pena
detentiva per i tossicodipendenti recidivi) non rientrava
nell'oggetto e nelle finalità dell'originario provvedimento
normativo come configurato dal Governo ed emanato dal Presidente
della Repubblica, altrimenti non si sarebbe reso necessario
modificarne il titolo aggiungendovi un nuovo oggetto. Nè sembra
potersi ritenere che con questo escamotage, ossia modificando e
ampliando lo stesso titolo del decreto-legge in sede di conversione,
si possano legittimamente inserire nel testo dell'originario
decreto-legge norme «del tutto estranee alla materia e alle finalità
del medesimo», in sostanziale elusione del ricordato principio
costituzionale posto dall'art. 77, secondo comma, Cost.
Per completezza può altresì osservarsi che nel caso in esame
gli aspetti patologici delle modalità di svolgimento dell'iter
legislativo potrebbero apparire ancora maggiori di quelli che avevano
indotto il Presidente della Repubblica a rinviare alle Camere la
legge di conversione del decreto-legge 25 gennaio 2002, n. 4. Nella
specie, invero, la legge di conversione fu definitivamente approvata
l'8 febbraio, ossia pochi giorni prima dello scioglimento delle
Camere e dell'inizio delle olimpiadi, e fu poi promulgata il 21
febbraio. Quindi il Presidente della Repubblica, non potendo disporre
un rinvio parziale, avrebbe potuto esercitare la sua prerogativa, a
Camere sciolte e nell'imminenza della scadenza del termine di
conversione, solo assumendosi la responsabilità di mettere a rischio
le esigenze di sicurezza e lo stesso svolgimento delle olimpiadi di
Torino.
Può ancora osservarsi come il vulnus al sistema di ripartizione
delle competenze normative costituzionalmente configurato potrebbe
derivare anche dal c.d. abuso della prassi, da tempo invalsa, con cui
il Governo presenta, nella prima lettura parlamentare dell'articolo
unico del disegno di legge di conversione, un maxi-emendamento
innovativo rispetto al contenuto originario del decreto-legge, al
fine di sostituirne parzialmente o interamente il testo e sul quale
sarà poi posta la questione di fiducia. In tal modo il contenuto
della legge di conversione viene svincolato da quello del
decreto-legge, ed è possibile approvare con un solo voto, con una
discussione ridotta al minimo e senza possibilità da parte
dell'assemblea di votare emendamenti, una disciplina legislativa del
tutto nuova e completamente sganciata dal contenuto originario del
decreto. In questo modo, in sostanza, il procedimento di conversione
previsto dall'art. 77 Cost. non serve più a convertire in legge il
contenuto di quei provvedimenti provvisori adottati dal Governo in
casi straordinari di necessità e di urgenza, ma viene utilizzato
come escamotage per far approvare un'iniziativa legislativa del tutto
nuova, di fatto inemendabile, eludendo le regole ordinarie del
procedimento legislativo.
11. - Di conseguenza, l'indicata questione di legittimità
costituzionale in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost. -
prospettata sotto profilo della totale estraneità, rispetto
all'oggetto ed alle finalità del decreto-legge, delle norme aggiunte
in sede di conversione con cui è stata introdotta una nuova
disciplina «a regime» in materia di sostanze stupefacenti, e in
particolare, mediante la sostituzione del precedente testo dell'art.
73 (nonchè degli artt. 13 e 14), è stata eliminata la distinzione
fra tali sostanze e previsto un aumento delle pene per gli illeciti
relativi a quelle già indicate nelle tabelle II e IV dell'art. 14 -
appare plausibile, seria e non manifestamente infondata ed, essendo
rilevante nel giudizio, merita di essere sottoposta al naturale
sindacato del giudice delle leggi.
12. - Deve altresì essere sollevata in via subordinata l'altra
questione eccepita sempre in riferimento all'art. 77 Cost., ma sotto
il profilo della carenza del presupposto della necessità ed urgenza.
Come si è dianzi osservato, si ritiene ravvisabile, per i motivi
indicati, una totale estraneità ed eterogeneità tra le nuove norme
ed il contenuto e le finalità di quelle del decreto-legge, e proprio
sotto questo profilo viene sollevata questione di legittimità
costituzionale.
Qualora però la Corte costituzionale dovesse invece ritenere che
le norme dianzi specificate «non siano del tutto estranee rispetto al
contenuto della decretazione d'urgenza», allora dovrebbe essere
effettuata anche per esse la valutazione in termini di necessità e
di urgenza. Non appare invero manifestamente infondata l'eccezione
subordinata della difesa secondo cui il difetto di tale requisito
sarebbe evidente (nel senso indicato dalla sentenza n. 171 del 2007),
risultando da diversi indici anche emergenti dal testo del
decreto-legge come convertito.
Va invero qui sommariamente ricordato che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 171 del 2007, ha ritenuto che non
è possibile sottrarre il decreto-legge al sindacato di legittimità
per difetto del presupposto della necessità ed urgenza a causa della
sua conversione, giacchè «affermare che la legge di conversione sana
in ogni caso i vizi del decreto significherebbe attribuire in
concreto al legislatore ordinario il potere di alterare il riparto
costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto
alla produzione delle fonti primarie». Tale sindacato, peraltro,
veniva limitato, da questa sentenza, agli aspetti di «evidente»
carenza dei suddetto requisito. La Corte, in sostanza, attraverso la
via delle «norme intruse» giunse a scrutinare la mancanza dei
presupposti, dichiarando incostituzionale una disposizione tesa a
correggere un problema di ineleggibilità del sindaco di Messina,
aggiunta in sede di conversione ad un decreto relativo alla materia
della finanza degli enti locali.
Anche con la sentenza n. 128 del 2008, la Corte dichiarò
l'illegittimità di una norma, aggiunta in sede di conversione, che
disponeva l'esproprio del teatro Petruzzelli in favore del Comune di
Bari, per l'assenza di collegamento con le altre disposizioni (in
materia tributaria e finanziaria) del decreto-legge, sintomo peraltro
della sua estraneità alle ragioni di straordinaria necessità ed
urgenza che lo giustificavano.
In entrambi questi casi la Corte, attraverso la verifica di un
collegamento tra disposizione introdotta in sede di conversione e i
presupposti del decreto, ha verificato se i presupposti del
decreto-legge originario potessero reggere anche le norme aggiunte.
Sulla base di questa giurisprudenza costituzionale si è quindi
ritenuto che tutte le disposizioni di un decreto-legge devono essere
ancorate al presupposto del caso straordinario di necessità e
urgenza che legittima l'esercizio del potere legislativo senza delega
da parte del Governo. E l'estraneità di taluna di dette disposizioni
alla disciplina cui il presupposto della necessità e urgenza si
riferisce, sarebbe segno evidente della carenza del presupposto
stesso, che non può essere sanata dalla conversione del decreto. Si
aggiunge che, se è vero che la legge di conversione non può sanare
l'assenza dei requisiti di taluna delle disposizioni del
decreto-legge, dovrebbe anche ritenersi che essa neppure possa
legittimamente inserire ex novo nel decreto disposizioni che appaiono
estranee alle ragioni di necessità e urgenza che giustificano le
norme del decreto stesso.
Sul punto, peraltro, con la sentenza n. 355 del 2010, la Corte ha
cercato di distinguere tra «norme aggiunte eterogenee» e «norme
aggiunte non eterogenee», sottolineando che va «ulteriormente
precisato che la valutazione in termini di necessità e di urgenza
deve essere indirettamente effettuata per quelle norme, aggiunte
dalla legge di conversione del decreto-legge, che non siano del tutto
estranee rispetto al contenuto della decretazione d'urgenza», mentre
questa valutazione non occorre quando la norma aggiunta sia
eterogenea rispetto al detto contenuto, essendo tale eterogeneità di
per sè sintomo della mancanza dei presupposti. Anche questa
sentenza, quindi, ha confermato il principio che tutte le
disposizioni del decreto-legge convertito, ivi comprese quelle
introdotte con la legge di conversione e non del tutto dissonanti
rispetto al contenuto originario del decreto, devono essere
assistite, pena l'illegittimità, dai requisiti della straordinaria
necessità e urgenza.
Con la già ampiamente richiamata sentenza n. 22 del 2012,
infine, la Corte ha scelto di non seguire la linea della verifica dei
presupposti della disposizione aggiunta, ma ha limitato la stessa
possibilità di emendare il decreto, in base alla funzione della
conversione, rinforzando il collegamento funzionale tra i due atti,
alla stregua delle tesi più tradizionali che vedevano la legge di
conversione come «condizionata» alla disciplina adottata dal governo.
Nel caso in esame, pertanto, qualora si ritenesse infondata la
questione di legittimità costituzionale qui sollevata in via
principale per la ragione che le nuove norme in materia di
stupefacenti non si trovino «in una condizione di totale
eterogeneità rispetto al contenuto del decreto-legge» in virtù del
formale aggancio all'art. 4 del medesimo, dovrebbe svolgersi su di
esse il sindacato di sussistenza del necessario requisito della
necessità ed urgenza.
13. - Sotto questo profilo non appare manifestamente infondata
l'eccezione, proposta in via subordinata, secondo cui la mancanza del
requisito appare nella specie «evidente». Può innanzitutto rilevarsi
la assoluta mancanza di una motivazione nel preambolo dell'atto
normativo e nella discussione parlamentare, su quale fosse la
straordinaria necessità che rendeva urgente, in quel momento,
riscrittura «a regime» del testo unico sugli stupefacenti. Gli
interventi al Senato favorevoli all'emendamento, lo giustificarono
con il richiamo all'indirizzo minoritario e ormai da tempo superato
dalla Corte costituzionale, secondo cui la legge di conversione, per
definizione, non sarebbe legata al requisito della necessità ed
urgenza, con il che però sembra che implicitamente venisse
riconosciuto che nella specie tali requisiti non ricorrevano.
Inoltre, l'originario disegno di legge S-2953, il cui contenuto venne
in gran parte incorporato nel maxiemendamento, non era stato inserito
nel calendario dei provvedimenti da approvare prioritariamente, tanto
che l'ultima seduta in cui le Commissioni riunite del Senato lo
avevano esaminato risaliva alla primavera del 2005, il che sembra
confermare che gli emendamenti aggiuntivi non rispondessero ai
requisiti dell'urgenza e della necessità. Del resto, nella
discussione al Senato il maxiemendamento venne illustrato e
giustificato proprio quale conclusione di un lungo percorso
legislativo che raccoglieva tre anni di esperienza parlamentare e con
il quale si voleva chiudere una «annosa vicenda». Esattamente la
difesa sottolinea l'analogia tra questa situazione e quella esaminata
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 128 del 2008, che
dichiarò l'illegittimità costituzionale di una disposizione
aggiunta in sede di conversione finalizzata appunto a risolvere una
«annosa vicenda» relativa alla proprietà e alla gestione del teatro
Petruzzelli di Bari, il che, secondo la Corte, rivelava «l'assenza di
ogni carattere di indispensabilità ed urgenza».
Del resto l'aggiunta, con la legge di conversione, di un nuovo
oggetto nel titolo del decreto-legge, oltre all'eterogeneità delle
nuove norme, sembra evidenziare anche l'estraneità delle stesse alle
ragioni di necessità ed urgenza del provvedimento governativo.
La difesa infine sottolinea anche (ma ciò, per la verità, non
riguarda le norme applicabili in questa sede, dove non si discute
sulla sussistenza del reato) come l'art. 4-bis faccia rinvio ad un
futuro decreto del Ministro per la salute, da emanarsi di concerto
con il Ministro per la giustizia, sentito il Presidente del
Consiglio, per la determinazione della soglia quantitativa di
sostanza stupefacente oltre la quale la detenzione può essere
punita. Ciò dimostrerebbe appunto che l'art. 4-bis pone una
«normativa a regime, del tutto slegata da contingenze particolari,
inserita tuttavia nella legge di conversione di un decreto-legge»,
che non fa riferimento a «situazioni già esistenti e bisognose di
urgente intervento normativo, ma in via generale e ordinamentale per
tutti i casi futuri» (sent. n. 22 del 2012), tanto che per
l'effettiva integrale operatività della disposizione si deve
attendere l'approvazione di un decreto ministeriale.
14. - In conclusione, l'indicata questione di legittimità
costituzionale, incidendo sul trattamento sanzionatorio (e quindi
sulla decisione del relativo motivo di ricorso) appare rilevante in
questo giudizio nei limiti dianzi specificati, ossia in relazione: a)
all'art. 4-bis del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, introdotto
dalla legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49, nella parte in
cui modifica l'art. 73 del testo unico sulle sostanze stupefacenti di
cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, e segnatamente nella parte in
cui, sostituendo i commi 1 e 4 dell'art. 73, parifica ai fini
sanzionatori le sostanze stupefacenti o psicotrope di cui alle
tabelle II e IV previste dal previgente art. 14 (nel caso di specie:
hashish) a quelle di cui alle tabelle I e III, e conseguentemente
eleva le sanzioni per le prime dalla pena della reclusione da due a
sei anni e della multa da euro 5.164 ad euro 77.468 a quella della
reclusione da sei a venti anni e della multa da euro 26.000 a euro
260.000; b) all'art. 4-vicies-ter, comma 2, lett. a) e comma 3, lett.
a) n. 6, del medesimo decreto-legge, nella parte in cui sostituisce
gli artt. 13 e 14 del d.P.R. n. 309 del 1990, unificando le tabelle
che identificano le sostanze stupefacenti, ed in particolare
includendo la cannabis e i suoi prodotti nella prima di tali tabelle.
La questione è poi non manifestamente infondata in riferimento
all'art. 77, secondo comma, Cost., in via principale, sotto il
profilo della estraneità delle nuove norme inserite dalla legge di
conversione all'oggetto, alle finalità ed alla ratio dell'originale
contenuto del decreto-legge, e, in via subordinata, qualora le nuove
norme siano ritenute non del tutto estranee al contenuto e alla
finalità della decretazione d'urgenza, sotto il profilo della
evidente carenza del presupposto del caso straordinario di necessità
e urgenza.
Va pertanto sollevata questione di legittimità costituzionale
delle suddette disposizioni e norme, nei limiti, sotto i profili e
nei termini dianzi specificati.
Il giudizio deve essere sospeso sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimità costituzionale.

P. Q. M.

Ritenutane la rilevanza e la non manifesta infondatezza, solleva,
nei termini dianzi indicati, questione di legittimità
costituzionale: a) dell'art. 4-bis del decreto-legge 30 dicembre
2005, n. 272, introdotto dalla legge di conversione 21 febbraio 2006,
n. 49, nella parte in cui ha modificato l'art. 73 del testo unico
sulla sostanze stupefacenti di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309,
e segnatamente nella parte in cui, sostituendo i commi 1 e 4
dell'art. 73, parifica ai fini sanzionatori le sostanze stupefacenti
o psicotrope di cui alle tabelle II e IV previste dal previgente art.
14 a quelle di cui alle tabelle I e III, e conseguentemente eleva le
sanzioni per le prime dalla pena della reclusione da due a sei anni e
della multa da euro 5.164 ad euro 77.468 a quella della reclusione da
sei a venti anni e della multa da euro 26.000 a euro 260.000; b)
all'art. 4-vicies-ter, comma 2, lett. a) e comma 3, lett. a) n. 6,
del medesimo decreto-legge, nella parte in cui sostituisce gli artt.
13 e 14 del d.P.R. n. 309 del 1990, unificando le tabelle che
identificano le sostanze stupefacenti, ed in particolare includendo
la cannabis e i suoi prodotti nella prima di tali tabelle, in
riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost., in via principale,
sotto il profilo della estraneità delle nuove norme inserite dalla
legge di conversione all'oggetto, alle finalità ed alla ratio
dell'originale decreto-legge e, in via subordinata, sotto il profilo
della evidente carenza del presupposto del caso straordinario di
necessità e urgenza;
Sospende il giudizio in corso sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimità costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, gli atti siano
immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale, e che la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Pubblico ministero
nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri, e che sia anche
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte Suprema di
Cassazione, il 9 maggio 2013.

Il Presidente: Squassoni


L'estensore: Franco