1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 6-9-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 473 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 aprile 1995
N. 473 Ordinanza emessa il 21 aprile 1995 dal pretore di Vicenza nel procedimento penale a carico di Bonfiglioli Roberto Inquinamento - Scarichi industriali nelle acque di sostanze pericolose - Adeguamento della normativa nazionale alle direttive CEE in materia - Reato - Configurazione del reato per qli scarichi industriali di stabilimenti gia' esistenti alla data del 6 marzo 1992 (data di entrata in vigore del decreto legislativo impugnato) solo nelle limitatissime ipotesi e per i soli processi produttivi per i quali l'allegato B gia' indica i valori limite di emissione - Irrazionale limitazione dell'applicabilita' della normativa impugnata ad una percentuale molto limitata degli impianti gia' esistenti alla predetta data, al contrario di quanto previsto per gli stabilimenti nuovi a parita' di condizioni - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Violazione dei principi di tutela dell'ambiente, dell'obbligo di adeguamento della normativa statale alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, di tutela della salute e di liberta' dell'iniziativa economica privata nei limiti dell'utilita' sociale. (D.Lgs. 27 gennaio 1992, n. 133, art. 7, primo e settimo comma). (Cost., artt. 3, 9, 10, 11, 32 e 41). (095C1044) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 6-9-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel proc. 209/1995 r.g. a
carico di Bonfiglioli Roberto.
Letti gli atti, osserva quanto segue:
1.1. - Appare non manifestamente infondata, e rilevante nel
presente giudizio, la questione di legittimità costituzionale delle
seguenti disposizioni del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 33:
art. 7, primo comma, limitatamente alle parole ", contenenti le
sostanze pericolose per le quali sono fissati i valori limite delle
norme di emissione nell'allegato B,";
art. 7, settimo comma, per contrasto con gli artt. 3, 9, 10, 11,
32, 41 della Costituzione.
1.2. - Va preliminarmente esaminata l'ammissibilità della
questione, che potrebbe essere messa (totalmente o parzialmente) in
discussione per i seguenti motivi:
1.2.1. - L'accoglimento della questione prospettata potrebbe avere
l'effetto di rendere più pesante la posizione del cittadino, anche
sul piano penale.
1.2.2. - L'incostituzionalità delle norme sopra indicate viene
prospettata - fra l'altro (v. punto 2.7) - con riferimento alla
violazione degli artt. 10 e 11 della Costituzione per l'inosservanza
della normativa comunitaria.
1.3. - Ritiene il pretore che, sulla base di un ragionato esame,
l'ammissibilità della questione debba essere riconosciuta.
1.3.1. - Quanto infatti alla possibile censura di inammissibilità
prospettata al punto 1.2.1, non ignora il pretore che la Corte
costituzionale ha generalmente considerato con sfavore questioni di
costituzionalità il cui accoglimento poteva avere l'effetto di
aggravare la posizione del cittadino, anche sul piano penale.
Osserva in primo luogo il pretore che l'applicazione all'ipotesi
in questione di tale orientamento renderebbe di fatto impossibile
pervenire alla concreta applicazione di norme comunitarie le quali
siano direttamente applicabili, ma tali da aggravare (anzichè
agevolare) la posizione del cittadino. Di norme comunitarie che, in
altre parole, vengano scorrettamente derogate in senso permissivo
(anzichè in senso restrittivo) da leggi nazionali. Non è infatti
possibile, in un caso del genere, che il giudice nazionale applichi
senz'altro la norma comunitaria derogata (illegittimamente) dalla
norma interna (v. Corte di giustizia 26 febbraio 1986, Marshall, in
causa 152/84 e Corte di giustizia 8 ottobre 1987, Kolpinghuis, in
causa n. 80/86). Se pertanto anche il vaglio di costituzionalità
dovesse ritenersi precluso, non si comprende come, in ipotesi di
questo genere, sarebbe possibile realizzare l'esigenza - saldamente
"ancorata al valore costituzionale comportante la chiarezza normativa
e la certezza nell'applicazione del diritto da parte di tutti i
sottoposti alla legge" - "di depurare l'ordinamento nazionale da
norme incompatibili con quelle comunitarie" (Corte cost. n. 384/1994
e Corte cost. n. 94/1995).
D'altra parte un esasperatamente rigoroso self-restraint della
Corte, ad avviso del Pretore, non ha più ragion d'essere dopo la
storica sentenza della stessa Corte che, nel 1988, ha dichiarato
l'incostituzionalità dell'art. 5 del c.p. nella parte in cui non
prevede la scusabilità dell'errore inevitabile sulla legge penale.
Prima di tale sentenza, non sarebbe stato possibile rimediare agli
affetti ingiusti che una eventuale decisione della Corte tale da
aggravare la posizione del cittadino, anche sul piano penale, poteva
provocare per un singolo imputato. Oggi ciò non è più vero, non
essendo di norma dubitabile che il cittadino il quale abbia agito
sulla base di una legge nazionale successivamente dichiarata
incostituzionale versi in situazione soggettiva di errore scusabile.
In ogni modo, l'accoglimento della presente questione di
costituzionalità non avrebbe l'effetto di introdurre un nuovo
illecito penale (v. Corte cost., ord. n. 377/1992 e Corte cost., ord.
n. 146/1993, le quali escludono in radice tale possibilita'). Al
contrario, la fattispecie di reato implicata è e resterebbe quella
contestata (art. 18 del d.-l. n. 133/1992, nel testo attuale). Si
chiede invece l'eliminazione dall'ordinamento di due disposizioni
che, in modo costituzionalmente illegittimo, restringono (almeno
provvisoriamente, sino all'emanazione dei peraltro fantomatici
decreti ministeriali previsti dall'art. 2, terzo comma, lettera b)
del d.-l. n. 133/1992 e richiamati dall'art. 7, settimo comma, dello
stesso decreto legislativo) l'ambito di applicabilità della citata
fattispecie di reato. Non si comprende davvero per quale ragione
dovrebbe ritenersi precluso alla Corte di provocare un risultato
invece raggiungibile per effetto di semplici decreti ministeriali.
1.3.2. - Quanto poi alla possibile censura di inammissibilità
prospettata al punto 1.2.2, non ignora il pretore che la Corte
costituzionale, in alcune sue decisioni, ha affermato
l'inammissibilità, per difetto di rilevanza, delle questioni che
evidenziano (come avviene in questa ordinanza al punto 2.7) il
contrasto di una norma interna con una direttiva comunitaria
immediatamente applicabile, Wessendo il giudice tenuto a non
applicare una norma nazionale contrastante con una norma comunitaria"
(v. per tutte Corte cost. n. 168/1991).
Le più recenti decisioni della Corte chiariscono peraltro come
l'inammissibilità non ricorra tutte le volte in cui la norma
denunziata non avrebbe potuto essere oggetto di disapplicazione
giudiziale. In questo senso vanno ricordate: Corte cost. n. 384/1994,
che ha ammesso una questione riguardante una delibera legislativa
regionale, sollevata in via principale; la recentissima Corte cost.
n. 94/1995, che ha dichiarato ammissibile anche una questione
sollevata in via principale da una regione nei confronti di una legge
statale. In entrambi i casi l'ammissibilità della questione viene
motivata con l'impossibilità di disapplicazione giudiziale delle
norme denunziate. In entrambi i casi la Corte solennemente dichiara
che "l'esigenza di depurare l'ordinamento nazionale da norme
incompatibili con quelle comunitarie, essendo ancorata al valore
costituzionale comportante la chiarezza normativa e la certezza
nell'applicazione del diritto da parte di tutti i sottoposti alla
legge, può essere soddisfatta anche con una dichiarazione
d'illegittimità costituzionale".
Orbene, il requisito dell'impossibilità di disapplicazione
giudiziale delle norme denunziate sussiste anche nel caso qui in
esame, giacchè la disapplicazione giudiziale delle norme denunziate,
con la contestale applicazione delle difformi norme comunitarie,
avrebbe l'effetto di aggravare la posizione del cittadino, anche sul
piano penale (v. Corte di Giustizia 26 febbraio 1986, Marshall, in
causa 152/84 e Corte di Giustizia 8 ottobre 1987, Kolpinghuis, in
causa n. 80/86).
2. - Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, si
consideri che:
2.1. - Il decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 133 concerne gli
scarichi industriali di sostanze pericolose nelle acque, ed è stato
emanato in attuazione della legge 29 dicembre 1990 n. 428, recante
disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee (legge
comunitaria per il 1990). Esso si propone, nelle sue premesse,
l'ambizioso obiettivo di attuare ben sette direttive comunitarie
sugli scarichi contenenti alcune sostanze pericolose (anche se, di
fatto, le norme in esso contenute concernono otto direttive, mentre
la legge delega ne menzionava soltanto sei).
2.2. - Esso riguarda, in via di principio (v. art. 1, primo
comma), conformemente a quanto richiesto dalle direttive comunitarie
cui si propone di dare attuazione, tutti gli scarichi delle sostanze
pericolose compresi nelle famiglie e nei gruppi di sostanze indicate
nell'elenco I e II dell'allegato A (v. art. 1, primo comma).
2.3. - Il decreto legislativo n. 133/1992 è imperniato sulla
distinzione tra stabilimenti esistenti (fra i quali, nella scarsa
chiarezza del testo legislativo, vanno annoverati almeno tutti quelli
già in funzione al 6 marzo 1992, data di entrata in vigore del
decreto) e nuovi (art. 1, secondo comma): i primi dovevano presentare
alla provincia o all'ente gestore della pubblica fognatura una
domanda di autorizzazione (con eventuale progetto di adeguamento
degli scarichi) entro quattro mesi dall'entrata in vigore del
decreto, vale a dire entro il 5 luglio 1992 (art. 7); i secondi
devono ottenere, sempre dalla provincia, l'autorizzazione allo
scarico, preventiva ed espressa, contenente specifiche prescrizioni
(art. 6) e della durata di quattro anni (art. 9).
2.4. - Stabilendo il carattere necessariamente espresso e la
durata limitata dell'autorizzazione il decreto n. 133/1992 ha almeno
parzialmente ottemperato ai principi fissati dalla sentenza 28
febbraio 1991 della Corte di giustizia della CEE, che aveva
condannato l'Italia, censurando fra l'altro il sistema
dell'autorizzazione provvisoria tacita e la mancanza di un termine
per la durata dell'autorizzazione.
2.5. - Tuttavia, se per gli scarichi nuovi la nuova disciplina
dell'autorizzazione si applica effettivamente per tutte le ipotesi
indicate in termini generali dall'art. 1, primo comma (v. art. 6,
terzo comma), essa invece si applica agli scarichi esistenti
esclusivamente nelle limitatissime ipotesi e per i soli processi
produttivi per i quali l'allegato B già indica i valori limite di
emissione (v. art. 7, primo comma, e art. 7, settimo comma, per la
cui esatta comprensione è indispensabile tener conto dell'errata
corrige pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale 28 maggio 1992 n. 124,
che introduce un indispensabile "non", erroneamente omesso nella
versione del decreto originariamente pubblicata sul supplemento
ordinario alla Gazzetta Ufficiale 19 febbraio 1992, n. 41): negli
altri casi il decreto legislativo diventerà operante anche per gli
scarichi esistenti solo dopo la (ancora attesa e per quanto si sa non
prossima) emanazione dei decreti ministeriali integrativi previsti
dall'art. 2, comma 3.
2.6. - Il contrasto con l'art. 3 della Costituzione si basa sulla
palese irragionevolezza della sottoposizione al nuovo regime
autorizzatorio (conforme alle direttive comunitarie) soltanto degli
scarichi pericolosi nuovi e di una minima parte di quelli esistenti:
quelli riguardanti le sostanze e i processi produttivi per i quali
l'allegato B del d.-l. n. 133/1992 già indica i valori limite di
emissione.
Non si tratta, in questo caso, di un differimento ragionevolmente
concesso agli impianti esistenti per l'adeguamento degli scarichi a
limiti già vigenti per gli impianti nuovi.
Si tratta, invece, della esclusione degli scarichi esistenti
(rectius, della maggior parte di essi) dall'applicazione di una nuova
disciplina autorizzatoria finalmente conforme alle direttive
comunitarie e giunta dopo che - come si è ricordato al punto 2.4 -
la sentenza 28 febbraio 1991 della Corte di giustizia della CEE aveva
condannato l'Italia, censurando fra l'atro il sistema
dell'autorizzazione provvisoria tacita e la mancanza di un termine
per la durata dell'autorizzazione. Senza, peraltro, che di tale
esclusione venga fornita dal legislatore - o sia comunque
individuabile - una spiegazione ragionevole.
È appena il caso di ricordare che il principio di eguaglianza
consente al legislatore di emanare norme differenziate riguardo a
situazioni obiettivamente diverse solo a condizione che tali norme
rispondano all'esigenza che la disparità di trattamento sia fondata
su presupposti logici obiettivi, i quali razionalmente ne
giustifichino l'adozione (v. per tutte la sentenza n. 7/1963 della
Corte costituzionale).
2.7. - Il contrasto con gli artt. 10 e 11 della Costituzione è
evidente se si considera che:
a) le norme denunciate, come si è visto, escludono la maggior
parte degli impianti esistenti dalla disciplina (autorizzazione
preventiva, espressa, a tempo determinato e con prescrizioni)
introdotta dal d.-l. n. 133/1992;
b) tutte le direttive comunitarie alle quali il d.-l. n.
133/1992 si propone di dare attuazione (ed il cui termine di
attuazione è da tempo scaduto) impongono invece in modo preciso ed
incontrovertibile una autorizzazione preventiva, espressa, a tempo
determinato e con prescrizioni per tutti gli scarichi ad esse
soggetti. Si considerino in questo senso, solo a titolo di esempio:
b1) le seguenti disposizioni della direttiva 76/464/CEE: art.
1, secondo comma, lettera d), che definisce il concetto di "scarico"
senza alcuna distinzione fra quelli nuovi e quelli esistenti; art. 3,
che impone per "qualsiasi scarico .. che potrebbe contenere" una
delle sostanze contemplate dalla direttiva (e conseguentemente dal
d.-l. n. 133/1992) una autorizzazione preventiva, espressa, a tempo
determinato e con prescrizioni;
b2) le seguenti disposizioni della direttiva 83/513/CEE,
riguardante gli scarichi contenenti cadmio e pertanto concernente
proprio scarichi del tipo di quello indicato al capo A)
dell'imputazione: art. 3, che prevede per tutti gli scarichi
contenenti cadmio una autorizzazione preventiva, espressa, a tempo
determinato e con prescrizioni, senza distinzione fra scarichi
esistenti e nuovi (i quali ultimi vengono differenziati soltanto al
diverso fine indicato nell'art. 4, primo comma).
2.8. - Il contrasto con gli artt. 9 e 32 della Costituzione emerge
dalla palese contraddittorietà delle disposizioni in esame rispetto
all'obiettivo di tutelare "il paesaggio", inteso oggi anche come
ecosistema nel suo complesso, ed all'obbligo di salvaguardare il
diritto assoluto ed incondizionato alla salute, configurabile come
diritto all'ambiente salubre (v. per tutte la nota sentenza delle
sezioni unite 6 ottobre 1979, n. 5172, nonchè Corte cost. n.
184/1983, n. 167/1987, n. 210/1987, n. 617/1987, n. 641/1987, n.
744/1988, n. 800/1988, n. 1031/1988, n. 324/1989, n. 391/1989, n.
127/1990, n. 430/1990, n. 437/1991, n. 67/1992, n. 307/1992, n.
194/1993).
Come si è ricordato al punto 2.1, il d.-l. n. 133/1992 si propone
espressamente l'attuazione delle principali direttive comunitarie in
materia di scarichi contenenti sostanze pericolose: non ha
evidentemente alcun senso, dal punto di vista della tutela
dell'ecosistema e della salute, escludere dall'ambito di applicazione
della nuova normativa la maggior parte degli scarichi esistenti, per
quanto contenenti sostanze pericolose.
2.9. - Il contrasto con l'art. 41 della Costituzione si può
comprendere ricordando che tale norma, fra l'altro, vieta lo
svolgimento dell'iniziativa economica privata "in contrasto con
l'utilità sociale", ed impone alla legge di determinare i programmi
opportuni perchè l'attività economica possa essere indirizzata e
coordinata a fini sociali. Su tale base, può ritenersi coperto da
garanzia costituzionale il principio "chi inquina paga", da tempo
affermato dalla normativa internazionale e comunitaria.
La "costituzionalizzazione" del principio "chi inquina paga" -
oggi chiaramente presupposta da diverse decisioni della Cassazione
(v. per esempio Cass., sez. III, 2 febbraio 1994, n. 2525 e Cass.,
sez. III, 6 aprile 1993, n. 3148) - venne per la prima volta
sostenuta in modo esplicito nell'ordinanza di rimessione 28 luglio
1989 del Pretore di Verona - sezione distaccata di Caprino Veronese,
in tema di "costi eccessivi" delle migliori tecnologie disponibili
necessarie per contenere l'inquinamento atmosferico (Gazzetta
Ufficiale, prima serie speciale, n. 43 del 1989). Nel definire -
attraverso una decisione interpretativa di rigetto (sentenza 16 marzo
1990, n. 127) - la questione di costituzionalità allora sollevata,
la Corte ha mostrato, in modo implicito ma chiaro, di condividere la
sostanza della tesi, esposta nell'ordinanza di rimessione, secondo la
quale l'art. 41 della Costituzione consente di ritenere
"costituzionalizzato" il principio "chi inquina paga". La Corte
infatti - nella motivazione della sentenza n. 127/1990 - afferma
testualmente che, se l'esatta interpretazione delle norme allora de-
nunciate (art. 2, n. 7, d.P.R. n. 203/1988 e art. 674 del c.p.)
fosse stata quella prospettata dal Pretore, si sarebbero dovuti
ritenere confermati "i dubbi espressi dall'ordinanza di rimessione".
La Corte pertanto definisce la questione attraverso una sentenza di
rigetto solo dopo aver sostenuto un'interpretazione delle norme
ordinarie allora denunciate diversa da quella prospettata dal Pretore
e conforme - fra l'altro - al principio "chi inquina paga".
Ciò premesso, appare evidente al Pretore la contraddizione grave
che le norme qui denunziate introducono rispetto al principio "chi
inquina paga", e - conseguentemente - rispetto all'art. 41 della
Costituzione. Esse infatti, escludendo dal nuovo e più incisivo re-
gime di autorizzazione e di controlli gran parte degli scarichi
esistenti, favoriscono, entro quest'ambito, chi ha violato la legge e
penalizzano invece, anche sul piano della concorrenza fra imprese,
proprio le aziende che hanno affrontato rilevanti investimenti per
adeguare i propri impianti alle esigenze di tutela ambientale.
3. - Quanto poi alla rilevanza della questione prospettata, va
osservato quanto segue:
3.1. - Nel presente giudizio il p.m. ha ritenuto di contestare -
al capo A) della rubrica - il reato di cui all'art. 18 del d.-l. n.
133/1992 al titolare di uno scarico esistente non compreso fra le
ipotesi ed i processi produttivi per i quali l'allegato B già indica
i valori limite di emissione.
3.2. - In applicazione delle norme oggetto del giudizio di
costituzionalità (il cui significato si è chiarito al punto 2.5),
dovrebbe essere perciò pronunciata sentenza predibattimentale di
proscioglimento ex art. 129 del c.p.p. perchè il fatto non è
previsto dalla legge come reato.
3.3. - Qualora invece la questione di costituzionalità venisse
accolta, dovrebbe procedersi a dibattimento. Nè può escludere la
rilevanza della questione la mera circostanza che il giudice penale
dovrà poi adeguatamente valorizzare la buona fede e l'ignoranza
scusabile dell'imputato (Corte cost. n. 384/1988), il quale si trovò
ad agire sulla base di una norma incostituzionale ma vigente (v. fra
le altre, sul punto, Corte cost. n. 370/89, la quale esclude che
circostanze di questo genere possano influire sulla rilevanza di una
questione di costituzionalita').
3.4. - Dalle considerazioni esposte si desume che il presente
giudizio non può essere definito indipendentemente dalla risoluzione
della questione di legittimità costituzionale.
4. - Il recente art. 7, primo comma, del d.-l. 17 marzo 1995, n.
79 (tuttora in fase di conversione) non influisce
sull'interpretazione delle norme denunziate e non condiziona pertanto
la rilevanza nè tanto meno la possibile fondatezza della questione
prospettata.
Tale disposizione infatti si rivolge esclusivamente alle pubbliche
amministrazioni, invitandole al riesame, entro sei mesi dalla entrata
in vigore della legge di conversione, delle autorizzazioni allo
scarico, con priorità per quelle provvisorie rilasciate in forma
tacita ai sensi dell'art. 15 della legge n. 319/1976.
Essa non ha perciò alcun effetto sulle norme denunziate, le quali
come, si è visto, limitano ad una percentuale molto ristretta degli
impianti esistenti l'applicabilità del d.-l. n. 133/1992 attuativo
delle direttive comunitarie sugli scarichi di sostanze pericolose
nelle acque.
5. - L'accoglimento della questione prospettata avrebbe l'effetto
di riportare alcuni elementi di ordine e razionalità nella
disciplina dell'inquinamento idrico, caratterizzata - come tutti gli
studiosi delle più diverse provenienze culturali oggi riconocono -
da una irragionevole miscela di:
lassismo ingiustificato ed irrispettoso della normativa
comunitaria in ipotesi di serio pericolo per la salute pubblica (si
tratta ad esempio del caso esaminato in questa ordinanza);
altrettanto arbitraria severità (taluno ha parlato di "ferocia
sanzionatoria") per ipotesi del tutto marginali e sostanzialmente
irrilevanti dal punto di vista della tutela della salute e
dell'ambiente (si pensi alla disciplina degli scarichi civili, come
ricostruita dalla nota sentenza delle sezioni unite 12 febbraio 1993,
Tognetti: disciplina peraltro già opportunamente emendata per
effetto - da ultimo - del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79).

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata, e rilevante nel presente
giudizio, la questione di legittimità costituzionale delle seguenti
disposizioni del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 133:
art. 7, primo comma, limitatamente alle parole ", contenenti le
sostanze pericolose per le quali sono fissati i valori limite delle
norme di emissione nell'allegato B";
art. 7, settimo comma, per contrasto con gli artt. 3, 9, 10, 11,
32, 41 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti, ai difensori, nonchè al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Vicenza, addì 21 aprile 1995
Il pretore: BUTTI

95C1044