1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 23-5-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 5 maggio 1990
N. 14 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 5 maggio 1990 (della regione Toscana) Agricoltura - Disposizioni di adattamento alla realta' nazionale del regime di aiuto per l'estensivizzazione della produzione di cui al regolamento CEE del Consiglio delle Comunita' europee n. 797/1985 - Sistema dei finanziamenti e degli aiuti finalizzati al miglioramento della efficienza delle strutture agrarie Istruttoria delle domande di aiuto e controlli - Introduzione di un nuovo ruolo di intervento diretto dei Ministeri dell'agricoltura e del tesoro - Asserito contrasto con la precedente normativa incentrata sul ruolo regionale. (Decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste n. 34 dell'8 febbraio 1990, artt. 1, 7 e 8). (Cost., artt. 117 e 118, in relazione all'art. 6 del d.P.R. n. 616/1977, all'art. 5 della legge 8 novembre 1986, n. 752; alle deliberazioni del CIPE in ordine alla definizione e al coordinamento - ai sensi dell'art. 3, secondo comma, della legge n. 183/1987 - del programma degli interventi finanziari da effettuarsi nell'anno 1990; all'art. 11 della legge n. 183/1977 e all'art. 4, settimo e ottavo comma, della legge n. 86/1989). (090C0551) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 23-5-1990)

Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Toscana, in
persona del presidente pro-tempore della giunta regionale, sig.
Gianfranco Bartolini, autorizzato con deliberazione g.r. n. 3391 del
17 aprile 1990, rappresentato e difeso dal prof. avv. Mario P. Chiti,
ed elettivamente domiciliato in Roma, via G.B. Vico, 29, presso lo
studio dell'avv. Piero D'Amelio, come da delega in calce al presente
atto contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore in
relazione al decreto del Ministero dell'agricoltura e delle foreste 8
febbraio 1990, n. 34, recante "Regolamento recante disposizioni di
adattamento alla realtà nazionale del regime di aiuto per
l'estensivizzazione della produzione di cui al regolamento CEE del
consiglio delle Comunità europee n. 797/1985", pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale, supplemento ordinario, n. 14 del 27 febbraio
1990, ed in particolare agli artt. 1, 7, 8.
PREMESSE ISTITUZIONALI E DI FATTO
1. - Con il decreto del Ministero dell'agricoltura e foreste 8
febbraio 1990, n. 34, si è approvato il "Regolamento recante
disposizioni di adattamento alla realtà nazionale del regime di
aiuto per l'estensivizzazione della produzione di cui al regolamento
CEE del Consiglio delle comunità europee n. 797/1985".
Come è precisato all'art. 1 del citato d.m. n. 35/1990, la nuova
disciplina viene assunta allo "scopo di adattare alla realtà
nazionale le disposizioni contenute nel regolamento CEE n. 797/1985
del Consiglio delle comunità europee, limitatamente al previsto
regime di aiuto per l'estensivizzazione della produzione". Merita
notare fin d'ora che le innovazioni modificano profondamente il
quadro delle disposizioni nazionali di attuazione del regolamento CEE
n. 797/1985, di cui ai decreti ministeriali 12 e 26 settembre 1985,
26 marzo 1986. La rilevanza delle modifiche è oltremodo
significativa in riferimento al nuovo quadro delle competenze, che
alla regione Toscana appare incostituzionale, come di seguito sarà
meglio evidenziato.
2. - Il d.m. n. 35/1990 interviene nel contesto della disciplina,
essenzialmente comunitaria, rivolta al miglioramento dell'efficienza
delle strutture agricole. Norme base in materia sono, oltre al citato
regolamento CEE n. 797/1985, il regolamento del consiglio n.
1094/1988, ed i regolamenti della commissione numeri 1272/1988 e
1273/1988.
Sinora, gli interventi di attuazione della disciplina comunitaria
sono stati correttamente attribuiti nel rispetto delle competenze
istituzionali, previste dall'art. 6 del d.P.R. n. 616/1977 (che
trasferisce alle regioni le funzioni amministrative relative
all'applicazione dei regolamenti delle Comunità europee, nelle
materie di loro competenza) e dall'art. 5 della legge 8 novembre
1986, n. 752, recante "Legge pluriennale per l'attuazione degli
interventi programmati in agricoltura" (in riferimento specifico agli
interventi previsti dal regolamento CEE n. 797/1985).
Tale quadro normativo ed operativo è stato ribadito e meglio
precisato a seguito dell'entrata in vigore della legge 16 aprile
1983, n. 183, concernente il coordinamento delle politiche
riguardanti l'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. È
stato infatti istituito il fondo di rotazione per l'attuazione delle
politiche comunitarie (la cui organizzazione e le cui procedure sono
ora regolate con il d.P.R. 29 dicembre 1988, n. 568) ed il CIPE ha
determinato il programma degli interventi finanziari da effettuarsi
mediante il concorso comunitario.
In particolare, il CIPE ha deliberato in data 12 settembre 1989 il
fabbisogno finanziario, statale e regionale, connesso all'attuazione
delle politiche comunitarie; e di recente con deliberazione 15 marzo
1990 - ovvero di pochi giorni successivo al decreto impugnato - ha
definito le linee di intervento ed i collegati volumi finanziari per
il settore "agricoltura".
La legge n. 183/1987 e, più organicamente, la legge 9 marzo 1989,
n. 86 (recante "Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al
processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli
obblighi comunitari"), hanno poi esteso le competenze delle regioni
sia speciali che ordinarie per l'attuazione delle direttive
comunitarie e per l'attuazione degli atti normativi comunitari in via
amministrativa (rispettivamente art. 9 legge n. 86/1989; e art. 11
legge n. 183/1987 e art. 4, settimo e ottavo comma, della legge n.
86/1/989).
3. - Dal richiamato quadro normativo risulta:
a) la competenza regionale in ordine all'applicazione dei
regolamenti comunitari; nel caso, in materia di agricoltura;
b) la specifica responsabilità regionale per l'attuazione del
regolamento CEE n. 797/1985, ivi compresi gli interventi finanziari;
c) le modalità dei trasferimenti finanziari alle regioni
attraverso il fondo di rotazione citato;
d) l'insussistenza di alcuna delle situazioni previste
dall'art. 71 del d.P.R. n. 616/1977, che possono giustificare il
permanere delle competenze statali; ed in particolare l'insussistenza
della situazione ivi definitiva "interventi di interesse nazionale
per la regolazione del mercato agricolo".
Svolgendo più analiticamente questi punti, è ben noto - anche
alla luce della copiosa giurisprudenza della Corte costituzionale -
l'ampio margine riconosciuto agli interventi regionali. Come è
scritto nella sentenza n. 433/1987: "la materia 'agricolturà assume
un autonomo e distinto rilievo rispetto alla 'politica (o
regolazione) dei prezzi e dei mercatì in quanto riguarda
direttamente la produzione e le strutture produttive (programmazione
della produzione, interventi sulle dimensioni produttive,
riconversioni, etc.). Ciò significa che, contrariamente a quel che
suppone l'avvocatura dello Stato, ai fini della ripartizione delle
competenze tra Stato e regione (o province autonome), gli interventi
diretti sulla struttura degli operatori economici o delle unità
produttive, anche se questi ultimi si collocano ovviamente sul lato
dell'offerta dei prodotti, non possono essere confusi con quelli sul
mercato, vale a dire con gli interventi immediatamente incidenti
sullo sbocco finale di una determinata produzione e, come tali,
direttamente attinenti all'incontro tra domanda e offerta, oltrechè
ai relativi termini e prezzi (costi di produzione, prezzi finali,
etc.)".
Alla luce di questi principi, il regolamento CEE n. 797/1985 e la
connessa altra normativa sono finalizzati ad interventi strutturali,
che non possono in alcun modo essere confusi con interventi relativi
a prezzi e termini del mercato agricolo.
La Corte è ben attenta a tenere distinti i due problemi perchè
altrimenti si rischierebbe di arrivare "a definizioni della materia
in grado di vanificare del tutto la competenza regionale in
agricoltura, per il semplice fatto che ogni attività agricola è in
definitiva strumentale rispetto al mercato" (sentenza n. 433/1987
cit.). Così come è attenta a riconoscere elementi di
procedimentalizzazione dell'interesse nazionale (sentenza n.
994/1988), nel caso del tutto assente.
Per quanto riguarda poi specificamente l'attuazione del
regolamento CEE n. 797/1985 e successive modificazioni ed
integrazioni, il ruolo regionale è stato sinora primario ed
incontestato.
Come già richiamato, l'art. 5 della legge n. 752/1986 prevede che
le regioni e le province autonome siano i soggetti attuatori di
questa politica comunitaria relativa al miglioramento della
efficienza delle strutture agrarie.
Le deliberazioni CIPE del 12 settembre 1989 e del 15 marzo 1990
confermano tale assunto, riconoscendo per il 1990 alle regioni un
ruolo assulutamente predominante nell'attuazione dei regolamenti CEE.
Ad esse spettano per l'anno in corso 661,800 miliardi, di cui 403 per
l'attuazione del solo regolamento CEE n. 797/1985; nel mentre al
Ministero dell'agricoltura ed all'AIMA spettano - per la
realizzazione di particolari interventi orizzontali o interregionali
- solo 83 miliardi complessivi e 10 per il citato regolamento; così
come il Fondo di rotazione provvederà direttamente per complessivi
155 miliardi, di cui 75 per il medesimo regolamento.
4. - Con il decreto ministeriale 8 febbraio 1990, n. 34, qui
impugnato, il Ministero dell'agricoltura modifica inopinatamente il
quadro normativo delle competenze relativamente al regime degli aiuti
per l'estensivizzazione della produzione. Nessun mutamento nella
regolamentazione comunitaria e nazionale è di recente intervenuto,
sì che appare ingiustificabile l'appropriazione di competenze da
parte del Ministero dell'agricoltura in spregio ai richiamati
principi sull'applicazione dei regolamenti comunitari e sulla
specifica materia del miglioramento dell'efficienza delle strutture
agricole.
5. - Pur se l'intero d.m. 8 febbraio 1990, n. 34, appare ispirato
ad un modello organizzativo e procedimentale non conforme a
Costituzione, tre appaiono i punti maggiormente criticabili. Si
tratta di quanto previsto agli artt. 1, 7 e 8, che saranno dunque
presi in considerazione analiticamente per dimostrarne
l'illegittimità.
I. - Illegittimità dell'art. 1, terzo comma, del decreto
ministeriale 8 febbraio 1990, n. 34, per violazione degli artt. 117 e
118 della Costituzione, in riferimento all'art. 6 del d.P.R. n.
616/1977; all'art. 5 della legge 8 novembre 1986, n. 752; alle
deliberazioni del CIPE in ordine alla definizione e coordinamento ai
sensi dell'art. 3, secondo comma, della legge n. 183/1987 - del
programma degli interventi finanziari da effettuarsi, nel corso del
1990, con il concorso comunitario; nonchè ai nuovi principi (art. 11
della legge n. 183/1977 e art. 4, settimo e ottavo comma, della legge
n. 86/1989) sull'attuazione degli atti normativi comunitari in via
amministrativa da parte delle regioni.
Alle regioni ordinarie sono attribuite le funzioni amministrative
relative all'applicazione dei regolamenti della Comunità economica
europea, nelle materie di loro competenza (art. 6 del d.P.R. n.
616/1977). La più recente normativa nazionale in materia comunitaria
ha poi esteso tale competenza, riconoscendo alle regioni ampie
possibilità di attuare direttamente in via amministrativa gli atti
normativi comunitari (art. 11 della legge n. 183/1987 e art. 4,
settimo e ottavo comma, della legge n. 86/1989).
In riferimento specifico all'attuazione del regolamento CEE n.
797/1985, la competenza regionale è stata costantemente confermata
dalla legislazione nazionale (legge 8 novembre 1986, n. 752, art. 5);
dalle delibere CIPE in occasione delle deliberazioni per la
definizione e coordinamento dei programmi degli interventi finanziari
da effettuarsi nel corso del 1990, con il concorso comunitario (le
più recenti sono la delibera 12 settembre 1989 e la delibera 15
marzo 1990); e dagli stessi decreti del Ministero dell'agricoltura,
fino a quello impugnato (cfr. tra gli altri i decreti ministeriali 12
e 26 settembre 1985 e 16 gennaio 1989, n. 34).
Su queste circostanze ci si è dilungati nelle premesse, sì che
possiamo senz'altro considerarle acquisite.
L'art. 1, terzo comma, dell'impugnato d.m. n. 34/1990 rompe
l'ordine legittimo delle competenze prevedendo che "l'intervento è
attuato dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste, dal Ministero
del tesoro, dalle regioni a statuto ordinario, dalle regioni a
statuto speciale e dalle province autonome di Trento e Bolzano".
Rispetto al sistema precedente, affidato alla esclusiva competenza
delle regioni e delle province autonome, il d.m. n. 34/1990 introduce
un nuovo ruolo di intervento diretto del Ministero dell'agricoltura e
del Ministero del tesoro, in contrasto evidente con la richiamata
normativa.
Il sistema dei finanziamenti e degli aiuti finalizzati al
miglioramento della efficienza delle strutture agrarie, ed alle altre
finalità di politica agricola strutturale si è sempre incentrato
sul ruolo regionale, rispetto al quale il Ministero e, più di
recente, il fondo regionale ex legge n. 183/1987 hanno svolto
attività meramente integrative. Basti pensare all'ammontare degli
interventi finanziari per l'attuazione del regolamento n. 797/1985
affidati dalla delibera CIPE del 15 marzo 1990 alle regioni e quelli,
ben più modesti globalmente e finalizzati a problemi particolari,
riconosciuti al Ministero ed al fondo di rotazione.
In particolare, la delibera CIPE, più volte richiamata, del 15
marzo 1990 per la definizione del programma degli interventi
finanziati da effettuarsi nel 1990 con il concorso comunitario, è da
intendersi come riassunto e conferma del sistema delle competenze di
interventi infrastrutturali e strutturali in agricoltura discendenti
dalla normativa comunitaria, ed in particolare dal regolamento CEE n.
797/1985.
È allora evidente che il d.m. impugnato altera del tutto
illegittimamente il sistema delle competenze in materia, attribuendo
uno specifico ruolo al Ministero agricoltura ed al Ministero tesoro,
non giustificato nè giustificabile.
II. - Illegittimità degli artt. 7 e 8 del decreto ministeriale 8
febbraio 1990, n. 34, per violazione degli artt. 117 e 118 della
costituzione, in riferimento all'art. 6 del d.P.R. n. 616/1977;
all'art. 5 della legge 8 novembre 1986, n. 752; alle deliberazioni
del CIPE in ordine alla definizione e coordinamento - ai sensi
dell'art. 3, secondo comma, della legge n. 183/1987 - del programma
degli interventi finanziari da efettuarsi, nel corso del 1990, con il
concorso comunitario; nonchè ai nuovi principi (art. 11 della legge
n. 183/1977 e art. 4, settimo e ottavo comma, della legge n. 86/1989)
sull'attuazione degli atti normativi comunitari in via amministrativa
da parte delle regioni.
Il disegno istituzionale sotteso al decreto ministeriale n.
34/1990 impugnato ulteriormente si chiarisce nella sua
incostituzionalità in riferimento anche al disposto degli artt. 7 e
8, rispettivamente riguardanti le domande di aiuto, l'istruttoria
delle domande ed i controlli.
Sviluppando il principio generale di cui all'art. 1, secondo
comma, che affida anche allo Stato la responsabilità dell'intervento
(cfr. Motivo precedente), l'art. 7 prevede che le domande per
ottenere la concessione dei contributi siano indirizzate dagli
interessati sia al Ministero che alle regioni. Il Ministero e le
regioni determineranno la data di scadenza annuale per la
presentazione delle domande, che comunque per la campagna 1989-90
viene direttamente fissata dal Ministero al 31 marzo 1990.
Anche per quanto riguarda l'istruttoria delle domande,
l'erogazione dei contributi ed i controlli, l'art. 8 del d.m.
impugnato modifica il precedente, sistema, mantenendo alle regioni
solo il ruolo di ente responsabile per la fase istruttoria. Per di
più sotto un'inedita forma di controllo del Ministero (art. 8,
secondo comma), che la eserciterà anche avvalendosi del corpo
forestale dello Stato.
Per apprezzare appieno l'illegittimità delle nuove disposizioni
è opportuno ricordare che analoghe norme precedenti (come il d.m. 16
gennaio 1989, n. 34, ora sostituito 8 febbraio 1990, n. 35, impugnato
con separato ricorso) prevedevano che le domande di contributo
fossero presentate esclusivamente alle regioni, le quali provvedevano
poi anche all'istruttoria e all'emissione dell'atto di liquidazione
dell'importo degli aiuti. Ancora le regioni, in modo esclusivo,
avevano il potere di controllo sulle aziende beneficiarie. Allo Stato
veniva unicamente riconosciuto di essere tenuto informato
sull'attività svolta dalle regioni, sui problemi da loro incontrati
e sugli eventuali casi di accertate,gravi irregolarità per gli
adempimenti previsti in sede comunitaria.
Contrariamente a questo corretto modello, il nuovo d.m. n. 34/1990
vanifica completamente il principio che le regioni sono i soggetti
responsabili per l'attuazione delle politiche comunitarie, ed in
particolare del regolamento CEE n. 797/1985. Il ruolo principale
viene adesso assunto dal Ministero dell'agricoltura - con l'apporto
cel corpo forestale dello Stato - rispetto al quale le regioni
risultano solo gli enti cui è demandato un mero potere istruttorio,
per di più controllato annualmente ancora dagli organi dello Stato.
Non essendo tali interventi previsti dalle specifiche procedure
del regolamento CEE n. 797/1985 e successive modificazioni ed
integrazioni, nè consentiti dalla normativa italiana in materia, è
facile concludere per la illegittimita del d.m. n. 34/1990 nelle
parti summenzionate.
Il carattere assorbente dei sopraesposti rilievi rende superfluo
approfondire altri motivi connessi all'improprio avvalimento del
Corpo forestale delle foreste da parte del Ministero
dell'agricoltura, in spregio al principio che il C.F.S. è alle
dipendenze funzionali delle regioni; così come all'aggravio delle
procedure e dei costi relativi posti a carico delle regioni
dall'impugnato decreto, non compensati da correlativi trasferimenti
finanziari e di personale. La ecc.ma Corte costituzionale ha avuto
modo di verificare la questione dell'avvalimento da parte dello Stato
di uffici amministrativi vari in materia di agricoltura, ma nel
riconoscere la legittimità di talune concrete fattispecie sottoposte
al suo esame ha tenuto a precisare che ciò è possibile "ogni
qualvolta l'avvalimento non comporti per gli uffici regionali un
apprezzabile modificazione delle funzioni originariamente esplicate
da tali uffici" (sentenza n. 996/1988), come invece si è determinato
nel caso in esame.

P. Q. M.
Si chiede e si conclude che l'ecc.ma Corte costituzionale, previa
dichiarazione di illegittimità e annullamento delle disposizioni del
decreto ministeriale, impugnate, dichiari il difetto di attribuzione
dello Stato ed affermi corrispondentemente l'appartenenza alla
regione delle competenze in ordine agli oggetti di cui agli artt. 1,
7 e 8 del decreto ministeriale 8 febbraio 1990, n. 34.
Prof. avv. Mario P. CHITI

90C0551