1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 3-7-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 310 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 aprile 2002
Ordinanza emessa il 22 aprile 2002 dalla Corte di appello di Genova nel procedimento civile vertente tra Comune di Genova e Coop. Edil Shelley S.r.l. ed altre Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente istituzione di una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena sulle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti o comportamenti delle pubbliche amministrazioni in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto - Esorbitanza dai limiti della legge delegante - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 292/2000. - Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma. (002C0588) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 3-7-2002)

LA CORTE DI APPELLO

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento di appello
civile n. 332/01 promosso da Comune di Genova, in persona del sindaco
prof. avv. Giuseppe Pericu, elettivamente domiciliato in Genova, via
Garibaldi 9, Palazzo Comunale, Avvocatura, autorizzato alla
proposizione del giudizio di appello con deliberazione della G.C.
n. 310 del 15 marzo 2001, rappresentato e difeso dall'avv. Anna
Morielli in forza di procura generale ad lites per notaio Giorgio
Segalerba del l3 dicembre 1998, appellante;
Contro Coop. Edil Shelley a r.l., con sede in Genova, galleria
Mazzini 3.3, in persona del legale rappresentante pro tempore; Coop
Edil Iris III a r.l. con sede in Genova, galleria Mazzini 3.3, in
persona del legale rappresentante pro tempore; Solar Coop Edil a r.l.
con sede in Genova, via Fiasella 173, in persona del legale
rappresentante pro tempore, tutte elettivamente domiciliate in
Genova, piazza della Vittoria 4.10, presso e nello studio dell'avv.
Lucio Florino che le rappresenta e difende per mandato a margine
dell'atto di citazione, appellate;
Avverso la sentenza resa inter partes dal Tribunale di Genova in
data 18 ottobre 2000, n. 3621.

Conclusioni

Per l'appellante: piaccia a codesta ecc.ma Corte d'appello, in
totale riforma della sentenza non definitiva del Tribunale di Genova
n. 3621 del 13-18 ottobre 2000, in via principale dichiarare la
giurisdizione nella presente vertenza del giudice amministrativo; in
via subordinata, previa sottoposizione della questione di
legittimità costituzionale degli artt. 34 e 35 d.lgs. n. 80/1998
alla Corte costituzionale e conseguente sospensione di questa fase di
giudizio, accertare e dichiarare a quale giudice, ordinario od
amministrativo, spetti la giurisdizione nella presente causa, con
vittoria delle spese, diritti ed onorari di giudizio.
Per le appellate: voglia l'ecc.ma Corte adita respingere
l'appello proposto dal Comune di Genova avverso la sentenza non
definitiva del Tribunale di Genova n. 3621 del 13-18 marzo 2000 e
confermare integralmente la sentenza stessa, previa - in via di
estremo e denegato subordine - declaratoria di non manifesta
infondatezza, e di rilevanza nel presente giudizio, della questione
di costituzionalità dell'art. 34, comma 1, d.lgs. n. 80/1998 (ed
eventuali norme connesse), nella parte in cui istituisce una
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativoin materia
urbanistica-edilizia, anche in ordine a comportamenti materiali della
p.a., invece che limitarsi ad estendere in tale materia la
giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad
oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle
relative al risarcimento del danno, per eccesso di delega rispetto
all'art. 11, comma 4, lettera g) legge 15 marzo 1997, n. 59 e,
quindi, per contrasto con gli artt. 76 e 77, primo comma, Cost. Con
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
sospensione del giudizio ed emanazione dei conseguenziali
provvedimenti ex art. 23, ultimo comma, legge 11 marzo 1953, n. 87.
Con la vittoria delle spese.

Svolgimento del processo

Nel maggio del 1999 le Cooperative Edilizie Shelley, Iris e Solar
convennero in giudizio dinanzi al Tribunale di Genova il comune di
questa città chiedendone la condanna al risarcimento dei danni da
esse subiti a causa dell' inerzia nell'approvazione - poi divenuta
impossibile - del progetto di Piano particolareggiato del Rio Penego
che esse avevano presentato nel luglio del 1995 presso il Servizio
edilizia privata del Comune di Genova; progetto che all'epoca avrebbe
potuto essere approvato ma del quale sei mesi dopo, protrattisi per
l'inerzia dell'amministrazione comunale nell'esaminarlo, a seguito di
deliberazioni di variazione e adozione del P.R.G. che avevano
radicalmente vanificato le potenzialità edificatorie del sito, non
era più possibile un favorevole esame.
Lamentarono di avere sopportato ingenti costi conseguenti alla
redazione degli elaborati e soprattutto all'acquisto dei terreni -
attualmente privi di qualsiasi valore di mercato - necessari
all'iniziativa edilizia intrapresa; e che di tanto era responsabile
il comune il quale aveva adottato una ingiustificata ed
ingiustificabile condotta omissiva in ordine al progetto che ne aveva
sostanzialmente determinato la giuridica impossibilità di
approvazione.
Il comune si costituì contestando ogni propria responsabilità;
ed eccependo in corso di causa il difetto di giurisdizione
dell'a.g.o.
In esito ad istruzione meramente documentale il giudice unico
presso il tribunale adito, non definitivamente pronunciando, affermò
la propria giurisdizione e dispose con separata ordinanza la
rimessione della causa in istruttoria per il di più da praticarsi.
Osservò il primo giudice che, dovendo la giurisdizione
determinarsi con riguardo alla legge vigente al momento della
domanda, occorreva fare riferimento all'art. 34 del d.lgs. 80/1998
che attribuiva al giudice amministrativo le controversie aventi per
oggetto atti, provvedimenti e comportamenti della p.a. in materia
urbanistica ed edilizia, nonchè le controversie aventi ad oggetto
diritti patrimoniali consequenziali ivi comprese quelle relative al
risarcimento del danno in materia edilizia, urbanistica e dei servizi
pubblici.
Il comportamento che poteva essere ricorribile al giudice
amministrativo - osservò - doveva peraltro essere inteso in senso
restrittivo, ossia con riferimento agli atteggiamenti normativamente
rilevanti che davano luogo ad un atto tacito della p.a. (quali ad
esempio il silenzio assenso o il silenzio rifiuto), come desumibile
dalla legge delega n. 59 del 1997; con il che rimaneva riservata alla
giurisdizione del giudice ordinario ogni altro comportamento non
tipicizzato ed ogni questione concernente diritti patrimoniali
consequenziali quale quello in controversia.
Relativamente al quale osservò che nello specifico non era stata
denunciata la nullità e/o illegittimità di alcun atto o
provvedimento amministrativo, nè di comportamenti rilevanti ai fini
della determinazione volitiva della p.a., bensì una omissione
rilevante ai sensi dell' art. 2043 c.c. in quanto in tesi lesiva di
diritti soggettivi.
E poichè il giudice non doveva conoscere della legittimità di
un atto (o provvedimento, o comportamento nei sensi sopra enunciati)
e delle conseguenti lesioni patrimoniali, ma di un atto illecito e
dei relativi effetti, conseguiva la piena sussistenza della
giurisdizione del giudice ordinario.
Avverso le predette statuizioni ha qui proposto appello il Comune
di Genova denunciandone l' erroneità ed instando, in riforma della
gravata sentenza, per l' accoglimento delle conclusioni in epigrafe
trascritte.
Le appellate, nel costituirsi, hanno chiesto il rigetto
dell'avverso appello e la conferma delle decisioni di prime cure.
Quindi la causa, sulle conclusioni come sopra trascritte
precisate all' udienza collegiale del 9 gennaio 2002, è stata
trattenuta in decisione scaduti i termini per il deposito delle
comparse conclusionali e delle note di replica.

Motivi della decisione

È opinione che la sentenza impugnata non possa sfuggire alla
critica mossale dalla difesa dell'amministrazione comunale la quale a
ragione ha sollevato dubbi di legittimità costituzionale nei
confronti dell'art. 34 del d.lgs. n. 80/1998, così come invece
interpretato dal primo giudice; dubbi che sono stati autorevolmente
espressi di recente dalle sezioni unite della S.C. le quali hanno
sottoposto all'esame della Corte costituzionale analoga questione di
costituzionalità (cfr. Cass., ord. 21 giugno 2001, n. 8506) e che
hanno trovato conforto nella pronuncia di illegittimità
costituzionale adottata dalla Corte costituzionale, con la sent.
292/2000 relazione all'art. 33 stesso d.lgs., avente ad oggetto
l'attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo delle controversie in materia di servizi pubblici.
Trattasi di questione rilevante ai fini del decidere in quanto
viene in esame la giurisdizione del giudice ordinario, affermata dal
primo giudice proprio sulla base della disciplina normativa
surrichiamata, della cui legittimità costituzionale si ha motivo di
dubitare.
E circa la non manifesta infondatezza della questione va subito
premesso che, con la citata sentenza 292/2000, esaminando la
questione di legittimità costituzionale per eccesso di delega del
già menzionato art. 33 d.lgs. n. 80 del 1998, la Corte
costituzionale aveva individuato finalità ed ambito dell'art. 11,
quarto comma lettera g), legge delega n. 59 del 1997 (norma che
contempla, dopo aver previsto la devoluzione al giudice ordinario
delle controversie sui rapporti di lavoro dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni, "la contestuale estensione della
giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad
oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle
relative al risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica
e di servizi pubblici"), ritenendo:
a) che il compito assegnato al legislatore delegato fosse
quello di procedere alla "estensione" della giurisdizione
amministrativa già esistente, al fine di rendere piena ed effettiva
la tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione,
concentrando innanzi al giudice amministrativo - nell'esercizio della
giurisdizione, sia di legittimità che esclusiva, di cui era già
titolare in materia di edilizia, urbanistica e servizi pubblici - non
solo la fase del controllo di legittimità dell'azione amministrativa
ma anche quella della riparazione per equivalente, evitando la
necessità di instaurare un successivo separato giudizio innanzi al
giudice ordinario;
b) che oggetto normativamente individuato di tale estensione,
ai fini della cennata concentrazione, fossero i diritti patrimoniali
conseguenziali, in esso compreso il risarcimento del danno;
c) che le tre materie dell'edilizia, urbanistica e servizi
pubblici costituissero l'ambito all'interno del quale la
giurisdizione amministrativa doveva essere estesa.
Ciò posto, la Corte costituzionale ha, come è noto, ritenuto
l'art. 33 d.lgs. n. 80 del 1998 - disposizione che, nel primo comma,
ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi
quelli afferenti al credito, alla vigilanza sulle assicurazioni, al
mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle
telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 14 novembre 1995
n. 481, e, nel secondo comma, ha formulato una elencazione non
tassativa di tali controversie - viziato per eccesso di delega,
poichè l'art. 11, quarto comma, lettera g), legge n. 59 del 1997 non
consentiva l'ampliamento della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo all'intero ambito della materia dei servizi pubblici
realizzato dall'art. 33.
Ad avviso della S.C. e di questo collegio anche gli artt. 34,
primo e secondo comma, e 35, primo comma, d.lgs. n. 80 del 1998
sembrano esorbitare, per ragioni analoghe a quelle considerate dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 292/2000, dall'ambito della
delega.
Le norme, nel loro combinato disposto, non si limitano infatti,
in attuazione della delega conferita con l'art. 11 sopracitato ad
estendere alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali
conseguenziali ivi comprese quelle relative al risarcimento del
danno, la giurisdizione generale di legittimità o esclusiva già
spettante al giudice amministrativo in materia edilizia ed
urbanistica, ma istituiscono una nuova figura di giurisdizione,
esclusiva e piena (in quanto estesa alla cognizione delle questioni
concernenti il risarcimento del danno ingiusto), che abbraccia l'
intero ambito delle controversie aventi ad oggetto atti,
provvedimenti e comportamenti (e quindi l'intera gamma delle condotte
positive, espresse con atti formali o con attività materiali, ovvero
omissive) delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed
edilizia; ambito che appare suscettivo di tendenziale ulteriore
estensione, in ragione della amplissima definizione dei limiti della
materia urbanistica (non compresa nella delega), nel senso che questa
concerne "tutti gli aspetti dell'uso del territorio". E ciò sembra
realizzare un eccesso rispetto ai limiti oggettivi della delega.
Nei sensi suesposti va quindi ritenuta non manifestamente
infondata la questione; aggiungendosi che la decisione del primo
giudice, secondo la quale ai fini del giudizio di costituzionalità
occorreva distinguere tra comportamenti tipicizzati o meno (con la
conseguenza che solo i primi e non i secondi [tra i quali rientravano
quelli del tipo posto in essere dal comune nella fattispecie in
esame] dovevano ritenersi devoluti alla giurisdizione esclusiva
amministrativa, con conseguente salvezza costituzionale della
disposizione) non trova alcun serio aggancio interpretativo e quindi
non può essere condivisa.
Va infine aggiunto che non influisce sulla ritenuta rilevanza
della questione la sopravvenuta legge 21 luglio 2000 n. 205, che,
all'art. 7, recante "modifiche al d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80", ha
sostituito l'art. 34 riproducendone il contenuto (ma con una
integrazione nel primo comma, che vale ad attribuire carattere di
novità alla disciplina); normativa che le parti hanno convenuto non
essere applicabile nella specie e che comunque non ha efficacia
retroattiva, in difetto di espressa previsione in tal senso,
applicandosi soltanto ai giudizi instaurati successivamente alla sua
entrata in vigore (salvo l'effetto convalidante, in ragione del
principio desunto dalla finalità della disciplina dettata
dall'art. 5 c.p.c., per i giudizi in corso già pendenti davanti al
giudice amministrativo, che nella specie non può evidentemente
operare).
Gli atti vanno quindi trasmessi alla Corte costituzionale per la
soluzione della questione di costituzionalità sollevata; con
sospensione del giudizio in corso sino alla relativa pronuncia.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
la risoluzione della questione di costituzionalità degli artt. 34,
primo e secondo comma del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 per eccesso
rispetto alla delega conferita dall'art. 11, quarto comma, lettera
g), legge n. 59 del 1997, nella parte in cui il loro combinato
disposto non si limita ad estendere alle controversie sui diritti
patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al
risarcimento del danno, la giurisdizione generale di legittimità o
esclusiva già spettante al giudice amministrativo in materia di
edilizia ed urbanistica ma istituisce una nuova figura di
giurisdizione esclusiva e piena che abbraccia l'intero ambito delle
controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti
delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia,
in riferimento agli artt. 76 e 77, primo comma, Cost.;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio
dei ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Genova, addì 10 aprile 2002
Il Presidente: Ferro
Il consigliere relatore: Delucchi
02C0588