1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 4-10-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 352 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 maggio 2006
Ordinanza emessa il 17 maggio 2006 dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana - sugli appelli riuniti proposti da De Gaetano Rosario ed altro contro Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana. Corte dei conti - Giudizi di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Possibilita' di chiedere, in sede di appello, la definizione del giudizio mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado - Irrazionalita' - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale - Violazione del principio di separazione del potere legislativo dal potere giudiziario. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 231. - Costituzione, artt. 3, 97, 101 e 103. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Giudizio di impugnazione - Possibilita' della sezione di appello della Corte dei conti, in caso di accoglimento della richiesta di riduzione del danno, di determinare la riduzione della somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado - Irrazionalita' - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 232. - Costituzione, artt. 3, 97, 101 e 103. Corte dei conti - Giudizi di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Fase di appello - Previsione che il giudizio si intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di versamento presso la segreteria della sezione di appello della somma dovuta dal condannato - Irrazionalita' - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 233. - Costituzione, artt. 3, 97, 101 e 103. (006C0805) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 4-10-2006)

LA CORTE DEI CONTI

Ha adottato la seguente ordinanza, sui ricorsi in appello in
materia di responsabilità amministrativa, iscritti ai numeri 1777
resp. e 1801 resp. del registro di segreteria, presentati dai signori
De Gaetano Rosario, elettivamente domiciliato, insieme al suo
difensore avvocato Giovanni Lentini, in Palermo via Siracusa n. 30,
presso lo studio dell'avv. Roberto Genna, e dal signor Morsellino
Giovanni elettivamente domiciliato, insieme al suo difensore avvocato
Fabrizio Genco, in Palermo via Sferracavallo n. 146/a presso lo
studio dell'avv. Anna Drago, per la riforma della sentenza
n. 1712/2005 dell'8 luglio 2005 emessa dalla Sezione giurisdizionale
della Corte dei conti per la Regione Siciliana, e nei confronti dei
signori Maimone Mariano, Scavuzzo Domenico, Marino Francesco,
Gandolfo Diego, Malerba Giovanni, Simone Vincenzo, Saccaro Renato,
Todaro Diego, Lentini Michele, Morsellino Salvatore.
Uditi nella Camera di consiglio del 7 marzo 2006 il relatore,
consigliere Mariano Grillo, l'avvocato Fabrizio Genco per Morsellino
Giovanni e, delegato dall'avv. Giovanni Lentini, per De Gaetano
Rosario; l'avvocato Maria Beatrice Miceli comparsa per Marino
Francesco e, su delega dell'avvocato Gaspare Lentini, per Saccaro
Renato; il vice procuratore generale Diana Calaciura per il pubblico
ministero.
Visti tutti gli atti della causa.

Fatto

A seguito di giudizio penale definito con sentenza della suprema
Corte di cassazione n. 2953 del 1° settembre 1999, che proscioglieva
il signor Vincenzo Barone - segretario comunale - e i signori Todaro
Francesco e Catalano Mariano - rispettivamente assessore e sindaco
del Comune di Calatafimi Segesta - dal delitto di truffa, mentre per
l'imputazione di tentativo di abuso d'ufficio dichiarava la
prescrizione maturata in corso di processo, il consiglio comunale di
quel comune con delibera n. 65 del 12 settembre 2001 riconosceva il
diritto al rimborso delle spese legali sostenute dai predetti,
ritenendo che la sentenza della suprema Corte fosse a contenuto
favorevole agli imputati.
Il procuratore regionale considerava non sussistenti le
condizioni previste dalla disciplina vigente in materia di rimborso
delle spese legali in favore dei dipendenti pubblici coinvolti in
giudizio civile, penale, amministrativo e contabile e imputava la
responsabilità del danno di 111.485,00 euro ai componenti del
consiglio che avevano adottato la suddetta delibera ed al rag. De
Gaetano Rosario che aveva espresso il parere di regolarità tecnica.
A seguito dell'ordinanza n. 391 del 2004 la procura regionale
estendeva la domanda anche nei confronti di Morsellino Giovanni che
aveva reso il parere di regolarità contabile sulla legalità della
spesa.
La sezione giurisdizionale con sentenza n. 1712 del 2005, resa in
prima istanza, ha mandato assolti per assenza di dolo e colpa grave i
componenti del consiglio comunale, mentre ha dichiarato la
responsabilità dei signori De Gaetano Rosario e Morsellino Giovanni;
ha determinato il danno risarcibile nella misura del 25% di quello
contestato ed ha condannato in solido i convenuti al pagamento in
favore del Comune di Calatafimi Segesta della somma di 27.871,25
euro, oltre rivalutazione monetaria dalla data dell'esborso sino alla
pubblicazione della sentenza ed agli interessi legali sulle somme
rivalutate, da questa ultima data sino al soddisfo ed alle spese del
giudizio in favore dello Stato che ha liquidato in complessivi euro
398,50.
Avverso tale sentenza i signori De Gaetano Rosario e Morsellino
Giovanni interpongono separati appelli con i quali chiedono il
proscioglimento per infondatezza della domanda.
Nelle sue conclusioni la procura generale chiede il rigetto degli
appelli.
Con istanza in data 8 febbraio 2006 gli appellanti congiuntamente
dichiarano che intendono avvalersi della disposizione di cui
all'art. 1, comma 231, della legge n. 266 del 23 dicembre 2005 e
chiedono la definizione del procedimento mediante il pagamento in
solido del 10% della somma portata in condanna nella sentenza
impugnata.
Su detta istanza il procuratore generale conclude chiedendo alla
sezione di determinare la somma dovuta nella misura del 25% del danno
a cui gli istanti sono stati condannati in solido.
Tutte le parti sono intervenute alla discussione in Camera di
consiglio confermando le domande già avanzate con i rispettivi atti
conclusionali.

Diritto

I ricorsi vengono riuniti ai sensi dell'art. 335 del c.p.c.
perchè le impugnazioni sono state proposte separatamente contro la
stessa sentenza.
Il Collegio preliminarmente rileva che avverso la sentenza
n. 1712 dell'8 luglio 2005, notificata il 20 luglio 2005, gli
interessati hanno ritualmente ed in termini interposto i rispettivi
appelli. In pendenza degli stessi è intervenuta la legge 23 dicembre
2005, n. 266, il cui art. 1 prevede che «Con riferimento alle
sentenze di primo grado pronunciate nei giudizi di responsabilità
dinanzi alla Corte dei conti per fatti commessi antecedentemente alla
data di entrata in vigore della presente legge, i soggetti nei cui
confronti sia stata pronunciata sentenza di condanna possono chiedere
alla competente sezione di appello, in sede di impugnazione, che il
procedimento venga definito mediante il pagamento di una somma non
inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno
quantificato nella sentenza» (comma 231). «La sezione di appello, con
decreto in Camera di consiglio, sentito il procuratore competente,
delibera in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento,
determina la somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del
danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il
termine per il versamento» (comma 232). Infine che «il giudizio di
appello si intende definito a decorrere dalla data di deposito della
ricevuta di versamento presso la segreteria della sezione di appello»
(comma 233).
Tali disposizioni, in sostanza, introducono nella fase
dell'appello un procedimento camerale diretto alla definizione
agevolata del giudizio di responsabilità amministrativa.
La sezione dubita della legittimità costituzionale di un simile
sistema di regole, applicabili nella specie poichè il mutamento di
diritto sostanziale è avvenuto prima dell'accertamento definitivo
della responsabilità dei soggetti intimati, in relazione agli
artt. 3, 97, 101 e 103 Cost.
Dalla giurisprudenza costituzionale (sentt. nn. 68 del 1971, 63
del 1973 e 1032 del 1988) sembra desumersi che la concreta garanzia
dei principi costituzionali di eguaglianza, del buon andamento e del
controllo contabile, i quali ultimi sono legati dal comune fine di
assicurare l'efficienza e la regolarità della gestione finanziaria e
patrimoniale degli enti pubblici, sia sostanzialmente affidata alla
legge ordinaria.
Sono riservate, infatti, al discrezionale apprezzamento del
legislatore non solo la determinazione e la graduazione dei tipi e
dei limiti di responsabilità che, in relazione alle varie categorie
di dipendenti pubblici o alle particolari situazioni regolate,
appaiano come le forme più idonee a garantire l'attuazione dei
predetti principi costituzionali (sent. n. 411 del 1988; ord. n. 549
del 1988, nonchè, in relazione all'art. 28 Cost., le sentt. nn. 2
del 1968, 123 del 1972, 164 del 1982, 26 del 1987), ma anche la
possibilità di stabilire un limite patrimoniale della
responsabilità amministrativa (sent. n. 340 del 2001). Ciò
significa in ultima analisi, per un verso, che, ancorchè non sia
possibile trarre dall'ordinamento (artt. 97 e 103, secondo comma,
Cost.) un principio di inderogabilità delle comuni regole della
responsabilità, si può, tuttavia, da esso ricavare la regola
secondo la quale la discrezionalità del legislatore, per essere
correttamente esercitata, deve determinare e graduare i tipi e i
limiti della responsabilità, caso per caso, in riferimento alle
diverse categorie di dipendenti pubblici ovvero alle particolari
situazioni, stabilendo, per ciascuna di esse, le forme più idonee a
garantire i principi del buon andamento e del controllo contabile
(sent. n. 371 del 1998) e, per l'altro, che, in sede di giudizio di
legittimità costituzionale, le leggi disciplinanti la
responsabilità dei pubblici dipendenti sono sindacabili, in
riferimento ai parametri invocati, solo sotto il profilo della
ragionevolezza della disciplina adottata e delle differenziazioni
introdotte (art. 3 Cost.).
Pur non potendosi negare, dunque, in linea di principio la
possibilità di un intervento legislativo del tipo di quello
esaminato, è, tuttavia, pur sempre necessario che esso sia,
anzitutto, strettamente collegato alle specifiche peculiarità del
caso, tali da escludere che possa risultare arbitraria la
sostituzione della disciplina generale - originariamente applicabile
- con quella eccezionale successivamente emanata, tanto sotto il
profilo del rispetto del principio costituzionale di parità di
trattamento, quanto sotto il profilo della tutela del buon andamento
e della salvaguardia da indebite interferenze dell'esercizio della
funzione giurisdizionale.
Sennonchè, nella specie le previsioni normative denunciate di
incostituzionalità sono caratterizzate da una indeterminatezza
assoluta sullo scopo perseguito dal legislatore, tale da precludere
definitivamente la ricerca di una qualsiasi ratio normativa che non
sia quella della limitazione patrimoniale del risarcimento per se
stessa; pertanto, esse, connotandosi unicamente come effetto premiale
ingiustificato, si palesano come una negazione illogica e
ingiustificata dei principi del buon andamento e del controllo
contabile, che non può certamente rappresentare un termine di
comparazione con gli altri valori coinvolti ai fini della verifica
del rispetto dei principi di eguaglianza e di buon andamento.
Le previsioni in questione appaiono viziate in relazione ai
parametri costituzionali indicati anche per altro aspetto. Infatti,
nel sistema positivo vigente l'attenuazione della responsabilità
amministrativa, nei singoli casi, è rimessa al potere riduttivo sul
quantum affidato al giudice, che può anche tenere conto delle
capacità economiche del soggetto responsabile, oltre che del
comportamento, al livello della responsabilità e del danno
effettivamente cagionato. In contrasto con questi principi
dell'ordinamento ed assolutamente irragionevole è, pertanto, una
riduzione predeterminata e pressochè automatica della
responsabilità amministrativa e della misura del risarcimento, senza
che possa soccorrere una valutazione sull'incidenza del comportamento
complessivo e sulle funzioni effettivamente svolte nella produzione
del danno, in occasione della prestazione che ha dato luogo alla
responsabilità (cfr. Corte cost. sent. n. 340 del 2001).
Ugualmente incostituzionale appare, infine, l'affidamento al
giudice contabile di un potere discrezionale illimitato nella
individuazione delle ragioni da porre a fondamento dell'accoglimento
della domanda di riduzione dell'addebito e della concreta
determinazione della misura del risarcimento, avendo il legislatore
indicato solo i limiti quantitativi di tale potere fra un minimo e un
massimo risultanti dalla norma, senza fissare i criteri direttivi ai
quali il giudice stesso debba attenersi.
Le norme in esame, infatti, oltre a porsi in diretto contrasto
con i principi di cui gli artt. 3, 97 e 103 Cost., essendo dirette ad
introdurre una disciplina limitativa in forma generalizzata della
responsabilità amministrativa con riferimento indiscriminato a tutti
i pubblici dipendenti e a tutte le possibili situazioni, confliggono
con il principio secondo cui il giudice è soggetto alla legge
(art. 101 Cost.), con grave vulnus del principio di separazione del
potere legislativo dal potere giudiziario.
La questione di legittimità costituzionale, non superabile in
via interpretativa, è rilevante. Qualora, infatti, le norme
denunciate venissero dichiarate incostituzionali non potrebbero più
essere applicate nel presente giudizio che proseguirebbe secondo il
rito ordinario.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 231, 232 e 233 della
legge 23 dicembre 2005, n. 266, in relazione agli artt. 3, 97, 101 e
103 Cost.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale, sospendendo conseguentemente
il processo sino all'esito del giudizio incidentale di
costituzionalità.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e alle parti, e
sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Così provveduto in Palermo, nella Camera di consiglio del 7
marzo 2006.
Il Presidente: Sancetta
06C0805