1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 1-8-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 363 SENTENZA 11 - 24 luglio 1990
Conflitto di attribuzione fra Stato e regioni. Ricorsi della regione Toscana - Assistenza e beneficenza pubblica - Decreto del prefetto di Arezzo 3 novembre 1989 recante la nomina del presidente del consiglio di amministrazione della scuola materna Del Secco Abelli, con sede in Levane - Atti del provveditore agli studi di Arezzo di nomina di un componente dello stesso consiglio e di un componente del consiglio di amministrazione dell'asilo infantile Palazzeschi, con sede in Subbiano - Asserita incompetenza - Non riferibilita' di tali provvedimenti all'esercizio di funzioni in materia di beneficenza pubblica trasferita alla regione - Inammissibilita' dei ricorsi. (Decreto del prefetto di Arezzo 3 novembre 1989; provvedimenti del provveditore agli studi di Arezzo in data e numeri imprecisati). (Cost., artt. 117 e 118). Ricorsi della regione Toscana - Assistenza e beneficenza pubblica - Decreti del prefetto di Arezzo 3 novembre 1989 e 23 ottobre 1989 recanti la determinazione della composizione del consiglio di amministrazione rispettivamente della scuola materna Del Secco Abelli e dell'asilo infantile Palazzeschi Asserita violazione delle competenze regionali - Sussistenza Riconoscimento della competenza regionale in materia Conseguente annullamento in parte qua dei decreti. (Decreti del prefetto di Arezzo in data 3 novembre 1989 e 23 ottobre 1989). (Cost., artt. 117 e 118). Ricorsi della regione Toscana - Assistenza e beneficenza pubblica - Decreti del prefetto di Arezzo 3 novembre 1989 e 23 ottobre 1989 recanti la nomina di un componente del consiglio di amministrazione della scuola materna Del Secco Abelli e dell'asilo infantile Palazzeschi, gia' demandata alla gioventu' italiana - Asserita violazione delle competenze regionali Riconducibilita' dell'atto ad un potere di controllo sostitutivo non attribuito dalla legge allo Stato - Annullamento in parte qua dei decreti impugnati. (Decreti del prefetto di Arezzo in data 3 novembre 1989 e 23 ottobre 1989). (Cost., artt. 117 e 118). (090C0953) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 1-8-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorso dalla Regione Toscana notificati il
29 gennaio e l'8 febbraio 1990, depositati in Cancelleria il 9
febbraio 1990, per conflitti di attribuzione sorti a seguito dei
decreti del Prefetto di Arezzo nn. 195/87 del 3 novembre e 167/88 del
23 ottobre 1989 concernenti, rispettivamente, la nomina dei Consigli
di amministrazione dell'Asilo infantile "Del Secco Abelli" di Levane
e dell'Orfanotrofio e Asilo infantile Orsola e Virginia Palazzeschi
di Subbiano, per il quadriennio 1989-93 e dei provvedimenti, di
numero e data incogniti, con i quali il Provveditore agli Studi di
Arezzo ha provveduto alla designazione di uno dei membri dei predetti
Consigli, ed iscritti ai nn. 4 e 5 del registro conflitti 1990;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 aprile 1990 il Giudice relatore
Aldo Corasaniti;
Uditi l'avv. Giuseppe Morbidelli per la Regione Toscana e
l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 29 gennaio 1990 la Regione Toscana
ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri avverso il decreto del Prefetto della
Provincia di Arezzo del 3 novembre 1989, n. 195/87 di prot., con il
quale veniva nominato il Consiglio amministrativo dell'Asilo
infantile "Del Secco Abelli" di Levane (frazione di Montevarchi) per
il quadriennio 1989-1993 nonchè avverso il provvedimento di numero e
data incogniti con cui il Provveditore agli Studi di Arezzo ha
designato uno dei membri del detto Consiglio, in quanto invasivi
della competenza regionale e costituzionalmente illegittimi per
violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Premette in fatto la ricorrente che lo statuto dell'Asilo
infantile "Del Secco Abelli" - che è un'I.P.A.B., come risulta
appunto dallo statuto, approvato con R.D. 24 settembre 1923 e
modificato, ai sensi della legge 17 luglio 1890, n. 6972, con R.D. 22
luglio 1939, avente come scopo accogliere e custodire gratuitamente i
bambini poveri della parrocchia di Levane dai tre ai sei anni di età
e di provvedere alla loro educazione (art. 22 statuto) - prevede,
all'art. 10, che esso sia retto da un Consiglio amministrativo
composto di sette membri compreso il Presidente, nominato dal
Prefetto tra i componenti, in carica per quattro anni, che sono: il
parroco di Levane, di diritto; due membri nominati dal Podestà del
Comune, due dal Collegio dei Soci dell'Asilo, uno dal Comando
Federale della G.I.L. ed uno dal Provveditore agli studi.
Con il primo dei provvedimenti impugnati, il Prefetto di Arezzo ha
nominato il Consiglio destinato a restare in carica per il
quadriennio 1989-1993, confermando i membri "designati" dal Comune,
dal Consiglio dei soci e dal Provveditore agli studi ed indicando il
Presidente nel parroco, membro di diritto, e nominando "direttamente"
il membro di competenza dell'Ufficio provinciale della Gioventù
Italiana (che ha sostituito il Comando Federale della Gioventù
italiana del Littorio fino all'estinzione di tale ente), esercitando
così i poteri sostitutivi ad esso Prefetto attribuiti dall'art. 1
del D.L.L. 24 agosto 1944, n. 206: ad avviso di tale autorità,
infatti, tale nomina rientrerebbe nella competenza della Regione
Toscana - subentrata al disciolto ente G.I. ai sensi della legge 18
novembre 1975, n. 764 -, che non vi avrebbe tuttavia provveduto nei
termini ad essa assegnati dal Prefetto stesso. Secondo tale
autorità, non sussisterebbe peraltro, con riguardo a tale nomina,
"in mancanza di una delega specifica", la competenza del comune di
Montevarchi, cui pure la l. r. Toscana 7 aprile 1976, n. 15, ha
trasferito "tutte le funzioni amministrative concernenti le I.P.A.B."
(art. 13), ad eccezione di alcune residualmente trattenute dalla
Regione. Ad avviso della Regione il Prefetto di Arezzo - come il
Provveditore agli studi in relazione alla nomina di uno dei membri è
del tutto incompetente a nominare il Consiglio amministrativo
dell'Asilo ed a scegliere il suo presidente, rientrando tali funzioni
nelle competenze regionali.
Richiamando alcune significative pronunce in materia di questa
Corte, osserva preliminarmente la Regione Toscana che le I.P.A.B.
sono caratterizzate dall'intrecciarsi di una intensa disciplina
pubblicistica con una notevole permanenza di elementi privatistici
(sent. n. 195 del 1987). Ad avviso della ricorrente, tuttavia, i
princi'pi affermati in tale sentenza, richiamata dal Prefetto a
sostegno della propria competenza, non sono estensibili all'Asilo
"Del Secco Abelli" in considerazione della sua peculiarità. Se è
ormai chiaro, infatti, che le I.P.A.B. non costituiscono un fenomeno
omogeneo, ma realtà poliedriche e fortemente differenziate e che la
legge n. 6972 del 1890 ha gettato un indiscriminato mantello
pubblicistico su alcune strutture espressive dell'autonomia privata,
è altresì vero che, in altri casi, come nella specie, esse sono
così fortemente caratterizzate dal collegamento con i pubblici
poteri da perdere l'originaria impronta privatistica, sicchè ha
assunto carattere meramente formale il collegamento con la volontà
dei fondatori, in ordine alla quale non si pongono esigenze di
salvaguardia. Oltre che la veste formale, talune I.P.A.B. hanno
sempre o hanno assunto la natura sostanziale di ente pubblico e sono
perciò inserite a pieno titolo nel sistema della p.a.
La qualificazione pubblica dell'Asilo "Del Secco Abelli" discende,
secondo la ricorrente, dall'essere il suo Consiglio amministrativo
composto di sette membri di cui cinque nominati da enti pubblici.
Questa Corte, con la sent. n. 396 del 1988, infatti, nell'individuare
i criteri di qualificazione delle I.P.A.B., indicò, "in quanto
esprimenti principi generali insiti nell'ordinamento", accanto
all'art. 30 l. reg. Sicilia 9 maggio 1986, n. 22, l'art. 17 del
d.P.R. 14 giugno 1979, n. 348 (Norme di attuazione dello st.spec.per
la Sardegna), a tenore del quale hanno natura pubblica le istituzioni
"il cui organo collegiale deliberante sia composto, a norma di
statuto, in maggioranza da membri designati da Comuni, Province,
Regioni e altri enti pubblici, salvo che il Presidente non sia, per
disposizione statutaria, un'autorità religiosa o un suo
rappresentante".
Attesa la natura "di ente pubblico pleno iure" dell'Asilo, non
sussiste, ad avviso della ricorrente, la necessità di sottrarre le
previsioni statutarie alle modifiche istituzionali che hanno
sostituito la Regione allo Stato nella titolarità delle competenze
amministrative (e legislative) sulle I.P.A.B. (artt. 136, 13 e 17 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), tra cui certamente rientrano quelle
concernenti la nomina degli organi, tipico atto di organizzazione a
carattere individuale.
Lo statuto di un ente pubblico - che nel caso di cui si
controverte è la fonte attributiva del potere di nomina costituisce,
secondo autorevole dottrina, fonte di diritto e cede di fronte alle
superiori fonti di livello costituzionale e di normazione primaria,
sicchè la norma contenuta nell'art. 10 dello statuto deve ritenersi
modificata nel senso che agli organi dell'Amministrazione statale è
subentrata l'Amministrazione regionale.
Ciò è peraltro confermato dal rinvio c.d. formale agli statuti,
per la nomina e la rinnovazione degli amministratori di una I.P.A.B.,
operata dall'art. 9 della legge n. 6972 del 1890, rinvio che ha per
effetto di riconoscere tali atti come fonti dell'ordinamento statale.
Lo statuto, pertanto, "si inserisce nella legge del 1890 ed è da
questa eretto a rango di fonte; per le stesse ragioni lo statuto è
inserito nei d.P.R. del 1972 e del 1977, che raccordano la I.P.A.B.
all'ordinamento regionale". Il potere di nomina non può quindi
essere scorporato dalle altre funzioni di amministrazione attiva, di
vigilanza e di controllo prima esercitate dallo Stato e poi
trasferite alle regioni.
La originaria previsione di una competenza del Prefetto e del
Provveditore agli studi in ordine alla nomina va considerata non come
attribuzione a titolo personale, ma come conferimento di una
competenza ad organi dello Stato, titolare, all'epoca, del potere di
vigilanza sulle I.P.A.B., ed è pertanto una competenza di carattere
sicuramente amministrativo, come tale non sottraibile al
trasferimento operato dal d.P.R. n. 616 del 1977.
Con i decreti di trasferimento del 1972 e del 1977 si è
verificata infatti una successione delle Regioni nell'universitas
delle situazioni e relazioni già facenti capo allo Stato nelle
materie trasferite, sicchè le competenze così esercitate dal
Prefetto e dal Provveditore agli studi violano l'art. 117 Cost.
In via subordinata, soggiunge la Regione, è comunque illegittima,
per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., degli artt. 118 e 123
Cost. (per quel che attiene ai poteri di delega ai Comuni), e degli
artt. 118 e 123 Cost. (con riferimento ai poteri di controllo dello
Stato nei confronti della Regione), la nomina, da parte del Prefetto,
del membro di spettanza dell'ente Gioventù Italiana.
La Regione ha infatti titolo ad effettuare tale nomina, oltre che
per i motivi già esposti, in qualità di successore in universum
ius, nel proprio territorio, dell'ente G.I., in forza dell'art. 2
della l. 18 novembre 1975, n. 764 (che trasferisce "i compiti
istituzionali e le attività in atto svolte dall'ente" alle regioni);
nessuna norma, peraltro, attribuisce al Prefetto poteri sostitutivi
nel caso di inerzia della regione.
2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per l'inammissibilità della domanda principale perchè
concernente funzioni che, per la loro natura, non potevano costituire
oggetto di trasferimento da parte del d.P.R. n. 9 del 1972, e di
quella formulata in linea subordinata perchè fondata su pretesa
violazione di leggi ordinarie; nel merito, ha chiesto il rigetto del
ricorso perchè i provvedimenti legislativi di trasferimento alle
Regioni non avrebbero potuto incidere sull'assetto degli enti quale
determinato dagli Statuti.
Nella memoria di costituzione l'Avvocatura sottolinea, richiamando
le sentenze di questa Corte nn. 195 del 1987 e 396 del 1988, che,
sino ad una organica riforma legislativa del sistema, l'assetto delle
I.P.A.B. è quello stabilito dalla legge n. 6972 del 1890, che
attribuisce alle tavole di fondazione ed agli statuti la
determinazione della struttura e della composizione degli organi di
amministrazione, senza distinguere tra istituzioni di impronta
privata e di impronta pubblica, posto che tutte le opere pie vennero
erette in enti pubblici. Quanto al richiamo all'art. 17, terzo comma,
lett. a), del d.P.R. n. 348 del 1979, contenuto nella seconda delle
sentenze citate, esso era diretto a consentire, in attesa della
riforma del settore, la trasformazione, anche in via amministrativa,
delle I.P.A.B. in persone giuridiche private e non incide certamente
sulla regola del rispetto degli statuti, nella vigenza della legge
del 1890, per le opere pie non ancora trasformate, quale è quella di
cui si controverte.
La resistente contesta poi che, trovando il potere di nomina degli
amministratori della I.P.A.B. la sua fonte nella legge del 1890, e
non negli statuti, esso sarebbe stato ricompreso tra le attribuzioni
statali e quindi trasferito alle regioni dall'art. 1, secondo comma,
lett. a) del d.P.R. n. 9 del 1972. Al contrario, come questa Corte ha
affermato, il rinvio agli statuti operato dalla legge n. 6972 del
1890, è finalizzato a rendere giuridicamente rilevante
nell'ordinamento il momento dell'autonomia dell'ente, e cioè la
volontà espressa nelle sue tavole di fondazione, fonte del potere di
nomina, la cui titolarità non potrebbe trasferirsi che tramite la
modifica di esse. La ritenuta natura formale del rinvio agli statuti
importa poi che si tenga conto delle statuizioni successive
provenienti dalla stessa fonte e non dalla legge dello Stato.
In ordine alla domanda subordinata proposta dalla Regione - e
relativa alla nomina già di competenza del comando federale della
G.I.L. -, osserva l'Avvocatura che essa è inammissibile perchè
denuncia la violazione di una legge ordinaria (la n. 764 del 1975), e
non l'invasione di una sfera di competenza costituzionalmente
protetta. Nel merito, comunque, la domanda è infondata, perchè le
regioni sono succedute all'ente G.I. in singoli beni e rapporti, e
perchè il potere di nomina in discorso non era compreso nei "compiti
istituzionali" e nelle attività in atto svolte dall'ente Gioventù
Italiana, ma trovava la sua fonte nello statuto dell'Asilo.
3. - La Regione Toscana nell'imminenza dell'udienza ha depositato
memoria illustrativa, relativa al conflitto n. 4 del 1990 con la
quale, insistendo nella domanda, si sofferma soprattutto sul
contenuto della direttiva intervenuta nelle more del giudizio
(d.P.C.m. 16 febbraio 1990, "Direttiva alle regioni in materia di
riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle
istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza a carattere
regionale ed infraregionale" e segnatamente sugli elementi
caratteristici delle IPAB prescritti (artt. 3 segg.) per il
riconoscimento, ad opera della regione e su domanda dell'istituzione,
della personalità giuridica di diritto privato. Anche alla luce di
tale atto, ad avviso della Regione, è evidente la natura "pubblica"
dell'Asilo "Del Secco Abelli".
4. - Con distinto ricorso notificato l'8 febbraio e depositato il
9 febbraio 1990 la Regione Toscana ha sollevato un analogo conflitto
di attribuzione avverso il decreto del Prefetto della Provincia di
Arezzo 29 ottobre 1989 n. 167/88 di prot. con il quale veniva
nominato il Consiglio di amministrazione dell'"Orfanotrofio e Asilo
Infantile Orsola e Virginia Palazzeschi" di Subbiano per il
quadriennio 1989-1993, nonchè avverso il provvedimento di numero e
data incogniti con cui il Provveditore agli Studi di Arezzo ha
designato uno dei membri del predetto Consiglio.
La costituzione di tale Asilo, premette la ricorrente, risale al
1923. Esso è retto, secondo lo statuto approvato con d.P.R. del 18
giugno 1952, da un Consiglio di amministrazione composto da cinque
membri, compreso il Presidente, nominati, rispettivamente, due dal
Consiglio comunale, uno dal Vescovo di Arezzo, uno dal Provveditore
agli studi ed uno dall'Ufficio provinciale della G.I. (art. 22).
Con il decreto impugnato il Prefetto, rilevata la mancata
designazione dei membri di competenza del comune di Subbiano, ha
nominato tre membri del Consiglio di amministrazione per il
quadriennio 1989-1993 confermando i membri designati dal Vescovo di
Arezzo e dal Provveditore agli Studi di quella città, e nominando
"direttamente" il membro di competenza dell'Ufficio provinciale della
G.I. - nomina quest'ultima basata sugli stessi motivi posti a
fondamento di quella di cui si è detto per il provvedimento
impugnato nel conflitto n. 4/1990. Si è poi riservato di provvedere
con riguardo ai membri di competenza del comune di Subbiano dopo la
designazione da parte del Comune, con successiva nomina
"integrativa".
Il ricorso è, per il resto, di tenore pressochè identico a
quello introduttivo del conflitto n. 4/1990.
5. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato,
formulando richieste e svolgendo argomentazioni analoghe a quelle
formulate e svolte nel conflitto sollevato dalla Regione in relazione
all'intervento del Prefetto di Arezzo rispetto all'Asilo Del Secco
Abelli.
Considerato in diritto
1. - La Regione Toscana ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato (R. confl. n. 4 del 1990) in relazione:
a) al decreto del Prefetto di Arezzo 3 novembre 1989, con cui,
ravvisata la necessità di provvedere alla costituzione del nuovo
Consiglio di amministrazione della Scuola materna (Asilo infantile)
"Del Secco Abelli" con sede in Levane, frazione di Montevarchi, e
considerato che, per i sette membri - secondo lo Statuto dell'ente:
uno di diritto nella persona del parroco di Levane, e gli altri da
nominare, due dal Comune di Montevarchi, due dal Consiglio dei Soci,
uno dall'Ente della Gioventù italiana (già GIL), e uno dal
Provveditore agli studi - vi era stata la designazione da parte del
Comune di Montevarchi e del Consiglio dei soci, nonchè da parte del
Provveditore agli studi, mentre era mancata la nomina da parte della
Regione Toscana, subentrata all'Ente della Gioventù italiana ai
sensi dell'art. 2 della legge 18 novembre 1975, n. 764, il Prefetto
ha determinato la composizione del Consiglio ('decreta" che il
Consiglio è così composto): sulla base dello Statuto e delle
designazioni avvenute; sostituendosi alla Regione, ai sensi del
D.L.L. 24 agosto 1944, n. 206, nella nomina del membro da essa non
nominato; nominando, fra i membri, il Presidente (nella persona del
membro di diritto);
b) in relazione all'atto di designazione o nomina di uno dei
membri del Consiglio da parte del Provveditore agli studi.
La stessa Regione ha sollevato, altresì, conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato (R. confl. n. 5 del 1990) in
relazione:
a) al decreto dello stesso Prefetto di Arezzo 23 ottobre 1989,
con il quale, ravvisata la necessità di provvedere analogamente per
il Consiglio di amministrazione dell'Asilo infantile Orsola e
Virginia Palazzeschi, con sede in Subbiano, e considerato che per i
cinque membri - da nominare, secondo lo Statuto, due dal Consiglio
comunale di Subbiano, uno dal Vescovo di Arezzo, uno dall'Ufficio
provinciale della Gioventù italiana di Arezzo, e uno dal
Provveditore agli studi - vi erano state le sole nomine operate da
parte del Vescovo di Arezzo e del Provveditore agli studi, mentre era
mancata la nomina da parte dell'Amministrazione comunale di Subbiano
e della Regione Toscana, subentrata all'Ente della Gioventù italiana
ai sensi dell'art. 2 della legge n. 764 del 1975, il Prefetto ha
determinato la composizione del Consiglio: sulla base dello Statuto e
delle nomine avvenute; sostituendosi alla Regione, ai sensi del
D.L.L. n. 206 del 1944, nella nomina del membro da essa non nominato;
riservando al Consiglio la nomina del Presidente nel proprio seno;
avvertendo che, con successivo provvedimento, il Consiglio stesso
sarebbe stato integrato con i due rappresentanti
dell'Amministrazionecomunale di Subbiano;
b) in relazione all'atto di nomina di uno dei membri del
Consiglio da parte del Provveditore agli studi.
Nell'uno e nell'altro ricorso la Regione sostiene che con gli atti
denunciati le indicate autorità statali hanno preteso esercitare
funzioni amministrative nei confronti di un Istituto pubblico di
assistenza e beneficenza - IPAB ai sensi della legge 17 luglio 1890,
n. 6972 (legge Crispi) come modificata fra l'altro con R.D. 30
dicembre 1923, n. 2841 - e così invaso le competenze in materia di
assistenza e beneficenza pubblica, ad essa Regione attribuite
dall'art. 118 in relazione all'art. 117 della Costituzione, e
trasferite con l'art. 1 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 9 e con il
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 22) e da essa Regione delegate ai
comuni, come previsto dall'art. 118, terzo comma, della Costituzione.
Sempre con entrambi i ricorsi la Regione sostiene che quanto meno
deve ritenersi invasiva delle sue competenze - con violazione
dell'art. 118 in relazione all'art. 117, nonchè degli artt. 118 e
123 della Costituzione per quel che attiene ai poteri regionali di
delega ai comuni, e ai poteri di controllo dello Stato nei confronti
delle regioni - la nomina da parte del Prefetto, in via sostitutiva,
del membro del Consiglio amministrativo dell'Istituzione la cui
nomina era di spettanza dell'Ente Gioventù italiana, e quindi di
essa Regione (sia in virtù della normativa generale sul
trasferimento delle funzioni amministrative dagli enti pubblici alle
regioni, che in virtù della richiamata legge n. 764 del 1975). E
ciò senza dire della illegittimità della sostituzione operata dal
Prefetto sia in relazione al richiamo a una normativa inapplicabile,
perchè concernente i poteri di nomina del soppresso Partito
fascista, e non anche quelli del distinto ed autonomo ente pubblico
GIL, sia in relazione alla carenza di poteri sostitutivi del Prefetto
nei confronti del Comune, delegatario delle funzioni regionali.
Attesa l'evidente connessione, i due ricorsi possono essere
riuniti per la definizione dei relativi giudizi con un'unica
decisione.
2. - In ciascuno dei due decreti del Prefetto di Arezzo denunciati
come invasivi delle competenze regionali - decreti concernenti il
Consiglio di amministrazione di un Istituto di pubblica assistenza e
beneficenza (IPAB) ai sensi della legislazione suindicata (legge
Crispi) - è individuabile un triplice ordine di atti, non tutti
previsti dallo Statuto di ciascuno degli enti interessati, e non
tutti aventi la stessa natura.
Di qui la necessità di una analisi differenziata e, come si
vedrà appresso, di una differenziata pronuncia per ciascuno degli
ordini.
3. - A un primo ordine sono da ascrivere l'atto, previsto dallo
Statuto della Scuola materna Del Secco Abelli, con il quale il
Prefetto, con il decreto 3 novembre 1989, ha nominato il Presidente
del Consiglio di amministrazione dell'Ente, e l'atto, ricorrente in
entrambi i decreti, previsto rispettivamente dallo stesso Statuto e
da quello dell'Asilo infantile Palazzeschi, con il quale il
Provveditore agli studi ha nominato un membro per ciascuno dei
Consigli di amministrazione dei due enti.
La Regione ricorrente sostiene che gli atti di nomina ora indicati
costituiscano esercizio di funzioni amministrative, trasferite alle
regioni dalla normativa di devoluzione (particolarmente dal d.P.R. n.
9 del 1972).
Al riguardo la Regione ricorrente premette che la legislazione in
materia di IPAB ha sovrapposto una uniforme qualificazione
pubblicistica a istituzioni sostanzialmente differenziate, alcune
delle quali avrebbero avuto e conservato carattere di istituzioni
private, ed altre, invece, avrebbero avuto o acquisito realmente
carattere di istituzioni pubbliche. Ciò, secondo la detta Regione,
sarebbe stato riconosciuto dalla recente sentenza di questa Corte n.
396 del 1988 con il dichiarare costituzionalmente illegittimo l'art.
1 della legge n. 6972 del 1890 "nella parte in cui non prevede che le
IPAB regionali e infraregionali possano continuare a sussistere
assumendo la personalità giuridica di diritto privato, qualora
abbiano tuttora i requisiti di istituzione privata", e con il
prevedere, in motivazione, che tali IPAB possano, in attesa di una
nuova legge che disciplini organicamente la materia, ottenere, in via
giudiziaria o in via amministrativa, la ricognizione della propria
natura di enti giuridici privati. Orbene tale ricognizione, da
effettuare, sempre secondo la Regione ricorrente, alla stregua dei
criteri che la stessa sentenza n. 396 del 1988 avrebbe ritenuto
potersi desumere dalla legislazione vigente, e in particolare di
quelli indicati nell'art. 17 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348,
recante norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna,
ovvero di quelli dettati con il decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 16 febbraio 1990 (Direttiva alle regioni in materia di
riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle
IPAB a carattere regionale e infraregionale) - intervenuto dopo
l'introduzione dei giudizi e richiamato dalla Regione ricorrente in
memoria - non potrebbe concludersi che in senso negativo (cioè nel
senso della esclusione del carattere privato) per le IPAB cui si
riferiscono i decreti impugnati, le quali, per il loro carattere
pubblico, dovrebbero dunque ritenersi rientranti nell'area delle
funzioni amministrative in tema di beneficenza pubblica come sopra
trasferite alle regioni. In ogni caso, fino a tale ricognizione, la
natura delle IPAB dovrebbe, secondo la ricorrente, presumersi
pubblica, e così fonte di diritto pubblico il loro Statuto, sempre
con le stesse conseguenze quanto all'operatività, relativamente ai
pubblici poteri esercitati nei loro confronti, ivi compresi quelli
esercitati con gli atti di nomina in argomento, del trasferimento
alle regioni delle funzioni amministrative in tema di beneficenza
pubblica.
4. - In ordine agli atti di nomina suindicati questa Corte ritiene
di non dovere rendere pronuncia diversa da quella resa con la propria
sentenza n. 195 del 1987.
Con la richiamata sentenza sono stati dichiarati inammissibili
analoghi conflitti sollevati da alcune regioni contro atti di nomina
di membri di Consigli di amministrazione di Istituti pubblici di
assistenza e beneficenza da parte del Prefetto, o del Provveditore
agli studi, a norma dei rispettivi Statuti degli Istituti stessi, in
base all'argomento che essi sono riferibili all'esercizio di poteri
insuscettivi, in quanto conferiti dall'autonomia statutaria, di
essere considerati funzioni in materia di beneficenza pubblica
trasferite alle regioni dalla normativa di devoluzione
(particolarmente dal d.P.R. n. 9 del 1972).
L'impostazione trova adeguato sostegno in ciò, che gli artt. 4 e
9 della legge n. 6972 del 1890 rimettono in via esclusiva alle tavole
di fondazione e agli statuti delle istituzioni di assistenza e
beneficenza la regolamentazione della struttura e composizione degli
organi di amministrazione e della nomina e rinnovazione dei
componenti, stabilendo in tal modo per tutte le dette istituzioni
condizioni particolari di autonomia statutaria mediante uno strumento
giuridico che, proprio per il suo contenuto e per la sua finalità,
è insensibile all'incidenza dei trasferimenti delle funzioni statali
alle regioni.
Nè l'impostazione stessa è stata modificata con la successiva
sentenza n. 396 del 1988. Questa ha dichiarato illegittima la coatta
qualificazione pubblicistica generalizzata impressa dall'art. 1 della
legge n. 6972 del 1980, e tanto al fine di rendere possibile il
superamento delle sue conseguenze preclusive da parte di singole
istituzioni. E, in motivazione, si è limitata a indicare come
percorribile dalle medesime, in attesa di un nuovo assetto
legislativo organico della materia, la via giudiziaria o
amministrativa per il conseguimento della "qualificazione
privatistica" aderente alla loro effettiva natura, da verificare alla
stregua di criteri frattanto emersi nella legislazione positiva,
senza con ciò fornire la base a una interpretazione della parte
della legge n. 6972 del 1890 rimasta in vigore nel senso che la
mancata sperimentazione della via indicata implichi il venir meno
dell'autonomia statutaria come sopra stabilita.
5. - A un secondo ordine di atti è ascrivibile quello, ricorrente
in entrambi i decreti prefettizi impugnati, conclusivo di un
complesso intervento riferito alla necessità della rinnovazione del
Consiglio di amministrazione degli Enti interessati, atto con il
quale, dopo avere sollecitato i soggetti investiti dai rispettivi
Statuti della nomina dei membri, il Prefetto, preso atto delle nomine
avvenute (implicitamente accertandone la regolarita') ha dichiarato
composto in un dato modo il Consiglio ("decreta": "il Consiglio... è
costituito da") per dare suggello alla sua esistenza e inizio al suo
concreto e formale funzionamento.
Orbene tale atto di accertamento e di impulso, non previsto
ovviamente dallo Statuto dell'ente interessato - atto che, secondo la
stessa individuazione che il Prefetto opera dei poteri da esso
esercitati, è determinante dell'esistenza e del funzionamento del
Consiglio tanto che alcune delle nomine già avvenute sono definite
in uno dei decreti mere "designazioni" - è oggettivamente
riconducibile alla funzione amministrativa di vigilanza
sull'osservanza della legge n. 6972 del 1890 (delle tavole di
fondazione, degli statuti e dei regolamenti), nonchè alla funzione
amministrativa di vigilanza sull'osservanza di tutte le leggi in
materia di pubblica assistenza e beneficenza, demandate dall'art. 44
ss. della legge n. 6972 del 1890 rispettivamente al Ministro
dell'interno e, per ogni Provincia, al Prefetto (che ne incarica un
consigliere di Prefettura).
Ma, poichè tali funzioni sono state sicuramente trasferite alle
regioni dall'art. 1 del d.P.R. n. 9 del 1972 (cfr. anche l'art. 136
del d.P.R. n. 616 del 1977) e dall'art. 22 del detto d.P.R. n. 616 in
quanto comprese nelle funzioni amministrative relative alla materia
"beneficenza pubblica", l'esercizio di esse da parte del Prefetto
deve ritenersi invasivo di competenze regionali.
6. - Analogamente deve ritenersi per l'atto, anche esso ricorrente
in entrambi i decreti, con il quale il Prefetto si è sostituito alla
Regione, subentrata secondo lo stesso Prefetto alla Gioventù
italiana per effetto della legge n. 764 del 1975, nella nomina del
membro del Consiglio dell'Ente che era, a norma dello Statuto,
demandata alla Gioventù italiana del Littorio, e quindi alla
Gioventù italiana.
Infatti l'atto in questione, ovviamente non previsto dallo Statuto
dell'Ente interessato, è oggettivamente riconducibile a un potere di
controllo sostitutivo dello Stato nei confronti delle regioni in tema
di assistenza e beneficenza pubblica, potere di controllo sostitutivo
che non è attribuito dalla legge, sicchè l'esercizio di esso da
parte del Prefetto è da ritenere comunque invasivo dell'autonomia
costituzionalmente garantita delle regioni.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i ricorsi:
dichiara inammissibili i ricorsi per conflitto di attribuzione
proposti in relazione al decreto del Prefetto di Arezzo 3 novembre
1989, nella parte in cui nomina il Presidente del Consiglio di
amministrazione della Scuola materna Del Secco Abelli con sede in
Levane, frazione di Montevarchi, nonchè in relazione agli atti del
Provveditore agli Studi di Arezzo di nomina, rispettivamente, di un
componente dello stesso Consiglio e di un componente del Consiglio di
amministrazione dell'Asilo infantile Palazzeschi con sede in
Subbiano;
dichiara che non spettano allo Stato poteri di vigilanza, come
esercitati dal Prefetto di Arezzo con il decreto 3 novembre 1989 e
con il decreto 23 ottobre 1989 mediante la determinazione della
composizione del Consiglio di amministrazione rispettivamente della
Scuola materna Del Secco Abelli e dell'Asilo infantile Palazzeschi, e
per l'effetto annulla i due decreti nella parte relativa;
dichiara che non spettano allo Stato poteri di controllo
sostitutivo nei confronti della Regione come esercitati dal Prefetto
di Arezzo con i decreti suindicati in ordine alla nomina di un
componente del Consiglio di amministrazione rispettivamente della
Scuola materna Del Secco Abelli e dell'Asilo infantile Palazzeschi,
già demandata alla Gioventù italiana, e per l'effetto annulla i
decreti stessi nella parte relativa.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 luglio 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 24 luglio 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0953