1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 12-3-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 47 SENTENZA 25 febbraio - 4 marzo 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Costituzione ed intervento nel giudizio incidentale - Intervento di soggetto che non riveste la qualita' di parte nel giudizio a quo - Inammissibilita'. - Legge 11 gennaio 1943, n. 138, artt. 6 e 9; d.lgs.lgt. 2 aprile 1946, n. 142, artt. 1 e 2; d.lgs. C.p.S. 31 ottobre 1947, n. 1304, art. 2; legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 74; legge 23 aprile 1981, n. 155, art. 14; legge 28 febbraio 1986, n. 41, art. 31. - Costituzione, artt. 2, 3, 38, 41 e 53. Previdenza e assistenza sociale - Contributi di malattia dovuti dal datore di lavoro all'Inps - Obbligo di versamento del datore di lavoro anche se tenuto, in base al contratto collettivo, a corrispondere la retribuzione durante il periodo di malattia del lavoratore - Lamentata lesione dei principi di uguaglianza, di solidarieta' sociale e di liberta' di iniziativa economica privata, nonche' del principio della capacita' contributiva - Difetto di rilevanza delle questioni - Manifesta inammissibilita'. - Legge 11 gennaio 1943, n. 138, art. 6; d.lgs.lgt. 2 aprile 1946, artt. 1 e 2; d.lgs. C.p.S. 31 ottobre 1947, n. 1304, art. 2; legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 74; legge 23 aprile 1981, n. 155, art. 14. - Costituzione, artt. 2, 3, 38, 41 e 53. Previdenza e assistenza sociale - Contributi di malattia dovuti dal datore di lavoro all'Inps - Obbligo di versamento del datore di lavoro anche se tenuto, in base al contratto collettivo, a corrispondere la retribuzione durante il periodo di malattia del lavoratore - Lamentata lesione dei principi di uguaglianza, di solidarieta' sociale e di liberta' di iniziativa economica privata, nonche' del principio della capacita' contributiva - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - Legge 11 gennaio 1943, n. 138, art. 9; legge 28 febbraio 1986, n. 41, art. 31. - Costituzione, artt. 2, 3, 38, 41 e 53. (008C0148) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 12-3-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE,
Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 6 e 9 della
legge 11 gennaio 1943, n. 138 (Costituzione dell'Ente «Mutualità
fascista - Istituto per l'assistenza di malattia ai lavoratori»);
degli artt. 1 e 2 del decreto legislativo luogotenenziale 2 aprile
1946, n. 142 (Disciplina provvisoria del carico contributivo per le
varie forme di previdenza e di assistenza sociale); dell'art. 2 del
decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 31 ottobre 1947,
n. 1304 (Trattamento di malattia dei lavoratori del commercio, del
credito, dell'assicurazione e dei servizi tributari appaltati);
dell'art. 74 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del
Servizio sanitario nazionale); dell'art. 14 della legge 23 aprile
1981, n. 155 (Adeguamento delle strutture e delle procedure per la
liquidazione urgente delle pensioni e per i trattamenti di
disoccupazione, e misure urgenti in materia previdenziale e
pensionistica) e dell'art. 31 della legge 28 febbraio 1986, n. 41
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 1986), promossi con due ordinanze del
4 dicembre 2006 dal Tribunale di Bolzano e con ordinanze del 27
ottobre 2006 dal Tribunale di Milano, del 17 gennaio 2007 dal
Tribunale di Bologna e del 4 aprile 2007 dal Tribunale di Milano,
rispettivamente iscritte ai nn. 427, 428, 529, 724 e 743 del registro
ordinanze 2007 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
nn. 24, 32, 42 e 44, 1ª serie speciale, dell'anno 2007.
Visti gli atti di costituzione della Metro Italia Cash and Carry
s.p.a., dell'INPS, dell'Azienda Energetica s.p.a - Etschwerke AG,
della Hera Bologna s.p.a., della AEM Calore &amp; Servizi - Utilities &amp;
Facility Management Services s.p.a., nonchè gli atti di intervento
della Hera s.p.a. e del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 2008 il Giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi gli avvocati Giorgio Albè e Tullio Tranquillo per la Metro
Italia Cash and Carry s.p.a., Maurizio Cinelli per l'Azienda
Energetica s.p.a. - Etschwerke AG, Michele Miscione per la Hera
Bologna s.p.a., Giovanni Gentile e Gianluca Ciampolini per l'AEM
Calore &amp; Servizi - Utilities &amp; Facility Management Services s.p.a.,
Fabrizio Correra e Antonietta Coretti per l'INPS e l'avvocato dello
Stato Giuseppe Nucaro per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio civile promosso, con ricorso in
opposizione all'iscrizione a ruolo ed a cartella di pagamento, dalla
Metro Italia Cash and Carry s.p.a. contro l'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) ed altri, il Tribunale ordinario di Bolzano
(r.o. n. 427 del 2007) ha sollevato, in riferimento agli articoli 2,
3, 38 e 41 della Costituzione, questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 6 e 9 della legge 11 gennaio 1943, n. 138
(Costituzione dell'Ente «Mutualità fascista - Istituto per
l'assistenza di malattia ai lavoratori»), 1 e 2 del decreto
legislativo luogotenenziale 2 aprile 1946, n. 142 (Disciplina
provvisoria del carico contributivo per le varie forme di previdenza
e di assistenza sociale), 2 del decreto legislativo del Capo
provvisorio dello Stato 31 ottobre 1947, n. 1304 (Trattamento di
malattia dei lavoratori del commercio, del credito,
dell'assicurazione e dei servizi tributari appaltati), 74 della legge
23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario
nazionale), 14 della legge 23 aprile 1981, n. 155 (Adeguamento delle
strutture e delle procedure per la liquidazione urgente delle
pensioni e per i trattamenti di disoccupazione, e misure urgenti in
materia previdenziale e pensionistica), e 31 della legge 28 febbraio
1986, n. 41 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 1986).
Il rimettente premette che la Corte di cassazione, con la sentenza
n. 10232 del 27 giugno 2003 (pronunciata a sezioni unite e pertanto
da ritenersi «diritto vivente»), ha affermato che l'art. 6, secondo
comma, della legge n. 138 del 1943 (secondo cui l'indennità di
malattia non è dovuta dall'INPS quando il trattamento economico di
malattia è corrisposto per legge o per contratto collettivo dal
datore di lavoro o da altri enti in misura pari o superiore
all'indennità medesima), non vale ad escludere l'obbligo
contributivo del datore di lavoro.
Il giudice a quo aggiunge di aver già sollevato la questione di
legittimità del citato art. 6, secondo comma, per violazione degli
artt. 2, 3, 38 e 41 Cost., e che la Corte costituzionale, con
l'ordinanza n. 241 del 2006, ha dichiarato la questione
manifestamente inammissibile in considerazione del fatto che quella
norma nulla dispone quanto all'obbligo contributivo a carico del
datore di lavoro.
Affermando di essere abilitato a sollevare nuovamente la
questione, il Tribunale di Bolzano ritiene di correggere l'errore
segnalato dalla Corte nell'ordinanza menzionata, individuando le
norme che prevedono e disciplinano l'obbligo contributivo nelle
seguenti: art. 9, primo comma, della legge n. 138 del 1943 (secondo
il quale «Agli scopi di cui sopra sarà provveduto con il contributo
dei lavoratori e dei datori di lavoro nella misura determinata dal
contratto collettivo di lavoro o da deliberazione dei loro competenti
organi ovvero nel decreto di cui al secondo comma dell'art. 4»); art.
1 del d.lgs. lgt. n. 142 del 1946 (il quale prevede che «A decorrere
dal primo periodo di paga successivo alla data di entrata in vigore
del presente decreto e in via provvisoria fino a che non sarà
provveduto ad una organica disciplina della ripartizione degli oneri
contributivi fra datori di lavoro e lavoratori per le varie forme di
previdenza e assistenza sociale contemplate nel successivo art. 2, la
quota di contributi dovuta in qualunque settore della attività
produttiva da parte dei lavoratori ai sensi delle disposizioni
vigenti per le forme di previdenza e assistenza predette è
corrisposta senza alcun diritto a rivalsa dai datori di lavoro in
luogo dei lavoratori stessi e sarà considerata a tale titolo a tutti
gli effetti di legge e conteggiata sulla retribuzione al lordo»);
art. 2 dello stesso d.lgs. lgt. n. 142 del 1946 (secondo cui «Le
forme di previdenza e di assistenza, per le quali il datore di lavoro
a norma dell'articolo precedente è tenuto alla corresponsione senza
diritto a rivalsa delle quote di contributo di spettanza dei
lavoratori, sono le seguenti: [...] 6) assicurazione obbligatoria per
le malattie nell'industria, nell'agricoltura, nel commercio e nel
credito, assicurazione e servizi tributari appaltati»); art. 2,
«secondo comma» (recte: primo comma), del d.lgs. C.p.S. n. 1304 del
1947 (il quale stabilisce che «Le indennità giornaliere di malattia
e gli altri assegni in denaro per gli iscritti all'Istituto nazionale
per l'assicurazione contro le malattie, appartenenti al settore del
commercio e a quello del credito, assicurazione e servizi tributari
appaltati ed i contributi dovuti per l'assicurazione malattia sono
stabiliti nelle misure indicate nelle tabelle A) e B) allegate al
presente decreto e vistate, d'ordine del Capo provvisorio dello
Stato, dal Ministro per il lavoro e la previdenza sociale»), art. 74,
primo comma, della legge n. 833 del 1978 (secondo il quale «A
decorrere dal 1° gennaio 1980 e sino all'entrata in vigore della
legge di riforma del sistema previdenziale l'erogazione delle
prestazioni economiche per malattia e per maternità previste dalle
vigenti disposizioni in materia già erogate dagli enti, casse,
servizi e gestioni autonome estinti e posti in liquidazione ai sensi
della legge 17 agosto 1974, n. 386, di conversione con modificazioni
del decreto-legge 8 luglio 1974, n. 264, è attribuita all'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) che terrà apposita
gestione. A partire dalla stessa data la quota parte dei contributi
di legge relativi a tali prestazioni è devoluta all'INPS ed è
stabilita con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza
sociale, di concerto col Ministro del tesoro»).
Il rimettente ricorda, poi, che l'art. 14 della legge n. 155 del
1981 prevede, al primo comma, che «La quota parte dei contributi da
devolvere all'Istituto nazionale della previdenza sociale ai sensi
dell'art. 74 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, per la erogazione
delle prestazioni economiche di malattia è determinata nella misura
del 2,50 per cento della retribuzione imponibile per gli aventi
diritto di tutti i settori, ad esclusione di quello agricolo, per il
quale contributo stesso è determinato nella misura di un sesto del
contributo giornaliero di malattia», e che l'art. 31, comma 5, della
legge n. 41 del 1986 stabilisce che «I contributi dovuti dai datori
di lavoro per i soggetti aventi diritto alle indennità economiche di
malattia sono fissati nelle misure indicate nell'allegata tabella G»,
misure tuttora vigenti.
Ad avviso del giudice a quo, le norme così individuate
contrasterebbero con l'art. 3 Cost., perchè non differenziano tra le
imprese che si sono obbligate, nel contratto collettivo, a continuare
a versare l'intera retribuzione al lavoratore malato e le imprese che
non abbiano assunto tale obbligo. Infatti, le prime sollevano l'INPS
dal rischio assicurativo e, pertanto, dovrebbero essere chiamate a
versare un contributo inferiore rispetto all'aliquota massima.
Il medesimo art. 3 Cost., inoltre, sarebbe violato perchè le
norme denunciate prevedono un trattamento ingiustificatamente diverso
tra le varie categorie di imprese (gravando le imprese del settore
del commercio, ma non anche quelle dell'industria ed alcune imprese
del terziario - come la RAI s.p.a. - dell'obbligo contributivo) e di
lavoratori (poichè il contributo economico di malattia è preteso
per operai e impiegati, ma non per quadri e dirigenti).
Sussisterebbe anche la violazione dell'art. 2 Cost., difettando
logica e razionalità nella distribuzione degli oneri connessi al
principio di solidarietà economica e sociale richiamato dalla
menzionata sentenza n. 10232 del 2003 delle sezioni unite della Corte
di cassazione. Al riguardo, il rimettente evidenzia come, anzi, i
datori di lavoro imprenditori che si obbligano a continuare a
corrispondere la retribuzione durante il periodo di malattia, non
solo sono obbligati a versare in misura integrale il contributo di
malattia, ma debbono pagare quel contributo anche sulla retribuzione
corrisposta durante il periodo di malattia.
Il Tribunale di Bolzano denuncia poi la violazione dell'art. 38,
secondo comma, Cost., norma che si preoccupa unicamente di assicurare
al lavoratore mezzi adeguati alle proprie esigenze di vita in caso di
malattia (esigenze nella fattispecie soddisfatte con l'erogazione
della retribuzione), senza nulla disporre in ordine ai mezzi con i
quali tale obiettivo deve essere perseguito e senza sovvertire i
principi fondamentali del sistema assicurativo.
Infine, sarebbe violato l'art. 41 Cost., poichè esigere il
pagamento del contributo solo da parte di alcune imprese porrebbe un
ingiustificato ostacolo al pieno dispiegamento del principio della
libertà di iniziativa economica privata, impedendo che la
concorrenza tra le imprese si svolga in condizioni paritarie.
In ordine alla rilevanza della questione, il rimettente espone che
la Metro Italia Cash and Carry s.p.a., si è opposta alla pretesa
dell'INPS, contenuta in una cartella di pagamento, al versamento, a
titolo di contributo economico di malattia (e conseguenti accessori),
dell'importo complessivo di lire 1.438.869.845, affermando di aver
stipulato, in data 12 ottobre 1993, un contratto collettivo aziendale
nel quale era prevista l'erogazione a tutti i dipendenti, in caso di
malattia non professionale e non dipendente da infortunio sul lavoro,
dell'intera retribuzione netta di fatto e di aver conseguentemente
omesso di versare il contributo di malattia nel periodo dall'aprile
1996 al dicembre 1998.
1.1. - Si è costituita in giudizio la Metro Italia Cash and Carry
s.p.a., che ha chiesto che la Corte dichiari l'illegittimità delle
norme censurate.
Ad avviso della società, sussisterebbe contrasto con l'art. 3
Cost., perchè solamente alcuni dei datori di lavoro che
corrispondono la retribuzione ai loro dipendenti anche durante i
periodi di assenza per malattia sarebbero esonerati dall'obbligo di
versamento della contribuzione.
Per lo stesso motivo sarebbe violato anche l'art. 2 Cost., perchè
il principio di solidarietà imporrebbe lo stesso trattamento per
identiche categorie di datori di lavoro e di lavoratori.
A parere della Metro Italia Cash and Carry s.p.a., le norme
denunciate contrasterebbero, inoltre, con l'art. 38 Cost., il quale
non ha inteso sovvertire i principi fondamentali del sistema
assicurativo e, in particolare, quello del rischio.
Infine, la circostanza per la quale, secondo l'interpretazione
fornita dalla Corte di cassazione, l'obbligo contributivo sussiste
anche nel caso in cui il datore di lavoro provvede direttamente alle
esigenze del lavoratore in malattia, comporterebbe la violazione
dell'art. 41 Cost., pregiudicando l'esercizio dell'iniziativa
economica.
1.2. - Si è costituito anche l'INPS che ha concluso nel senso
dell'inammissibilità e dell'infondatezza delle questioni.
Con riferimento alla pretesa violazione degli artt. 3, 38 e 41
Cost., l'ente afferma che l'interpretazione delle norme censurate
adottata dalla giurisprudenza di legittimità è conforme al
principio costituzionale di solidarietà che informa i sistemi
previdenziali e la cui realizzazione prescinde da un criterio di
stretta corrispondenza fra contribuzione e prestazione. Inoltre, in
ordine ai casi di esonero dall'obbligo della contribuzione per
l'indennità di malattia, l'INPS deduce che si tratta di ipotesi che
trovano la loro fonte in contratti corporativi ancora in vigore per
effetto dell'art. 43 del decreto legislativo luogotenenziale 23
novembre 1944, n. 369 (Soppressione delle organizzazioni sindacali
fasciste e liquidazione dei rispettivi patrimoni), ovvero in
contratti collettivi efficaci erga omnes in virtù della legge 14
luglio 1959, n. 741 (Norme transitorie per garantire minimi di
trattamento economico e normativo ai lavoratori), e che, semmai,
dubbi di legittimità costituzionale dovrebbero essere sollevati a
proposito delle disposizioni che prevedono tali eccezioni.
Ad avviso dell'INPS, non sussisterebbe neppure contrasto con
l'art. 2 Cost., perchè, in tutti i casi di insolvenza del datore di
lavoro, permane in capo all'ente previdenziale l'obbligo di pagare
l'indennità di malattia e perchè l'obbligazione contributiva ha
natura pubblicistica e dunque non può essere modulata o ridotta in
dipendenza degli interessi particolari dei singoli datori di lavoro
che intendano sostituirsi alla pubblica amministrazione nella
gestione dell'assistenza economica di malattia.
1.3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso nel senso dell'infondatezza delle questioni.
Rispetto alla denunciata violazione degli artt. 3 e 41 Cost., la
difesa erariale deduce che l'obbligo del datore di lavoro di
continuare a corrispondere la retribuzione durante il periodo di
malattia e quello di versare i contributi previdenziali si fondano su
previsioni che operano su piani diversi (contrattuale privatistico il
primo, pubblicistico il secondo), onde il datore di lavoro ben può
valutare, nell'ambito della complessiva contrattazione con le
controparti sindacali, la convenienza ad assumersi l'obbligo alla
corresponsione della retribuzione durante il periodo di malattia,
senza che perciò debba venir meno l'obbligo al versamento dei
contributi.
Analogamente, non potrebbero ritenersi violati gli artt. 2 e 38
Cost., poichè la contribuzione non è collegata alle prestazioni da
un rapporto di corrispettività.
1.4. - È intervenuta la Hera s.p.a. che ha chiesto che la Corte
voglia dichiarare l'illegittimità delle norme denunciate.
L'interveniente deduce di essere a capo di un gruppo di società
le quali applicano contratti collettivi di lavoro che prevedono
l'obbligo per il datore di lavoro di pagare ai dipendenti la
retribuzione durante il periodo di malattia. Ne conseguirebbe il suo
interesse ad intervenire nel giudizio di costituzionalità.
2. - Nel corso di un giudizio civile promosso dalla Azienda
energetica s.p.a. - Etschwerke AG nei confronti dell'INPS, avente ad
oggetto un'azione di accertamento negativo avverso una pretesa
contributiva dell'istituto previdenziale, il Tribunale ordinario di
Bolzano (r.o. n. 428 del 2007) ha sollevato, in riferimento agli
articoli 2, 3, 38 e 41 Cost., questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 6 e 9 della legge n. 138 del 1943, 1 e 2
del d.lgs. lgt. n. 142 del 1946, 2 del d.lgs. C.p.S. n. 1304 del
1947, 74 della legge n. 833 del 1978, 14 della legge n. 155 del 1981,
e 31 della legge n. 41 del 1986.
Il rimettente premette che, già con ordinanza del 30 settembre
2005, aveva sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 38 e 41 Cost.,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge
n. 138 del 1943 e riproduce l'intero testo dell'ordinanza medesima.
In essa il Tribunale aveva dato atto che: il rapporto di lavoro
dei dipendenti della società ricorrente è regolato dal contratto
collettivo nazionale di lavoro per gli addetti al settore elettrico
che obbliga il datore di lavoro all'erogazione di un trattamento di
malattia in misura pari alla retribuzione di fatto per un periodo di
dodici mesi, prorogabile fino a trentadue mesi; l'INPS aveva
richiesto alla società il pagamento di euro 1.458.691,76, a titolo
di contributi di malattia per gli anni dal 1999 al 2004, sanzioni ed
interessi; contro tale pretesa la società aveva proposto un'azione
di accertamento negativo, chiedendo la dichiarazione di infondatezza
dell'obbligo contributivo, e l'INPS, costituendosi in giudizio, aveva
chiesto in via riconvenzionale la condanna della società al
pagamento del predetto importo.
Nella precedente ordinanza di rimessione erano poi stati
illustrati i vizi di illegittimità costituzionale dell'art. 6 della
legge n. 138 del 1943.
In particolare, il rimettente aveva ritenuto sussistente il
contrasto con l'art. 3 Cost., perchè situazioni sostanziali
differenti - da una lato le imprese che, erogando la retribuzione ai
dipendenti assenti per malattia, accollano su se stesse il rischio
malattia, dall'altro lato le imprese che caricano quel rischio
sull'INPS - dovrebbero essere destinatarie di una disciplina
differenziata sotto il profilo contributivo. Vi sarebbero, inoltre,
casi in cui situazioni sostanziali omogenee trovano un trattamento
ingiustificatamente diverso, come ad esempio avviene per l'ENEL che,
pur operando nel medesimo settore produttivo delle aziende
energetiche ex municipalizzate (categoria alla quale appartiene la
ricorrente nel giudizio a quo) godrebbe di una riduzione dell'onere
contributivo in virtù del d. P. R. 17 marzo 1965, n. 145 (Disciplina
dell'assicurazione obbligatoria contro le malattie e del trattamento
economico di maternità per il personale dipendente dall'Ente
Nazionale per l'Energia Elettrica - ENEL).
Poichè tali differenze di trattamento si verificano all'interno
della stessa categoria produttiva, il Tribunale aveva ritenuto
violato anche l'art. 41 Cost., che garantisce il diritto
all'iniziativa economica in condizioni di parità.
La prima ordinanza di rimessione aveva denunciato, poi, il
contrasto con l'art. 2 Cost., perchè il dovere di solidarietà
enunciato da tale precetto costituzionale non può essere illimitato,
ma deve essere proporzionato, circoscritto entro il limite della
ragionevolezza e contenuto entro un giustificabile bilanciamento tra
il vantaggio destinato al beneficiario ed il corrispondente
pregiudizio dell'onerato. Nella fattispecie, ad avviso del Tribunale,
difetterebbero proprio i criteri della ragionevolezza e della
proporzionalità, poichè nei confronti dell'azienda energetica che
corrisponde ai dipendenti malati la retribuzione continua a
sussistere l'obbligazione contributiva piena, mentre l'apporto che
essa, accollandosi il rischio malattia, offre al dovere di
solidarietà dovrebbe essere premiato quantomeno attraverso una
diminuzione dell'obbligo contributivo, se non addirittura mediante
l'esonero totale. Inoltre, i dati di bilancio dell'INPS
dimostrerebbero che tale ente è destinatario di entrate da
contribuzione di malattia assai superiori alle uscite dovute
all'erogazione della corrispondente indennità e la sperequazione tra
entrate ed uscite sarebbe ingiustificata, considerando che il sistema
previdenziale si fonda, nella sua generalità, sul criterio
finanziario della ripartizione, in base al quale il carico
contributivo complessivo deve essere costantemente rideterminato in
relazione al volume della spesa. Nel caso di specie, ad avviso del
rimettente, l'onere contributivo non risulta aggiornato, alle imprese
è richiesta una solidarietà superiore al necessario e l'onere
contributivo è imposto anche a categorie di imprese che, essendosi
accollate il rischio malattia, non concorrono alla spesa.
Nè, per giustificare l'assenza di qualsiasi sinallagmaticità tra
contribuzione e corrispondente trattamento di malattia, potrebbero
essere menzionati (come fatto dalla sentenza n. 10232 del 2003 della
Corte di cassazione), quali ipotesi esemplificative, i casi di
sospensione del lavoro, di superamento del periodo di comporto o la
disoccupazione, ipotesi in cui l'INPS eroga l'indennità al
lavoratore, anche se il datore di lavoro si assumesse, nel contratto
collettivo, l'obbligo di continuare a pagare la retribuzione durante
la malattia. Infatti questi casi, essendo marginali, non
giustificherebbero la pretesa del contributo di malattia in misura
piena; inoltre alle aziende energetiche, comprese tra le imprese
industriali degli enti pubblici, non si applicano le norme
sull'integrazione dei guadagni degli operai, onde la giustificazione
utilizzata dalla sentenza dei giudici di legittimità avrebbe ancora
minor valore nella fattispecie concreta.
Infine, nella precedente ordinanza di rimessione, il Tribunale
aveva denunziato la violazione dell'art. 38 Cost. che, preoccupandosi
unicamente di assicurare mezzi adeguati al lavoratore al sopravvenire
degli eventi malattia e vecchiaia, non impone alcun mezzo o strumento
particolare, nè esprime alcuna preferenza per un determinato sistema
di assicurazione previdenziale.
In particolare, ad avviso del rimettente, sarebbe erroneo
sostenere che il principio di solidarietà avrebbe eliminato del
tutto il principio della corrispettività che invece era presente
nelle intenzioni del legislatore quando aveva emanato l'art. 6,
secondo comma, della legge n. 138 del 1943, norma che, liberando
l'ente assicurativo pubblico dalla prestazione previdenziale,
implicitamente avrebbe inteso esonerare il datore di lavoro
dall'obbligo contributivo, conformemente al principio generale,
sancito dall'art. 1886 del codice civile, secondo il quale anche le
assicurazioni sociali vanno inquadrate tra i rapporti sinallagmatici.
Pertanto, quanto meno nella fase genetica, l'aspetto sinallagmatico
sembrerebbe ineliminabile, mentre invece, nel caso in esame, esso è
escluso del tutto, perchè l'azienda energetica contribuisce ad
alimentare il fondo per le prestazioni di malattia, ma non ne
usufruisce.
Il Tribunale aveva concluso l'ordinanza affermando che «la
questione è anche rilevante ai fini della decisione della presente
causa. Dalla risposta dipende la fondatezza o meno della pretesa
contributiva dell'INPS nei confronti dell'azienda energetica».
Dopo aver riprodotto il testo della precedente ordinanza di
rimessione appena riassunto, il giudice a quo prosegue ricordando che
la Corte costituzionale, con l'ordinanza n. 241 del 2006, ha
dichiarato manifestamente inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, secondo comma, della legge n. 138 del
1943.
Affermando di essere abilitato a sollevare nuovamente la
questione, il Tribunale di Bolzano ritiene di correggere l'errore
segnalato dalla Corte nell'ordinanza menzionata, individuando le
norme che prevedono e disciplinano l'obbligo contributivo negli artt.
6 e 9 della legge n. 138 del 1943, 1 e 2 del d.lgs. lgt. n. 142 del
1946, 2 del d.lgs. C.p.S. n. 1304 del 1947, 74 della legge n. 833 del
1978, 14 della legge n. 155 del 1981, e 31 della legge n. 41 del
1986, dei quali riporta il testo, ed aggiungendo che la questione di
legittimità costituzionale per contrasto con gli artt. 2, 3, 38 e 41
Cost. deve essere ad essi riferita.
Conclude sostenendo che, essendosi già pronunciata la Corte di
cassazione a sezioni unite, la cui opinione giuridica deve essere
ritenuta «diritto vivente», non vi sarebbe più spazio interpretativo
per il giudice di merito, al quale non rimane altra via, se non
quella di rivolgersi alla Corte costituzionale.
2.1. - Si è costituita la Azienda energetica s.p.a. - Etschwerke
AG che ha chiesto che le norme censurate siano dichiarate
illegittime.
2.2. - Si è costituito anche l'INPS che ha formulato le stesse
conclusioni e svolto le medesime argomentazioni già illustrate
sopra, sub n. 1.2.
2.3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque,
infondata.
Con riferimento alla eccepita inammissibilità, la difesa erariale
deduce che il rimettente ha riproposto la questione di
costituzionalità già dichiarata manifestamente inammissibile da
questa Corte con l'ordinanza n. 241 del 2006, limitandosi a
riprodurre le ulteriori e diverse norme della cui legittimità egli
dubita e richiamandosi alle argomentazioni svolte nella sua
precedente ordinanza di rimessione.
Circa l'infondatezza della questione, alle argomentazioni già
illustrate sopra, sub n. 1.3, il Presidente del Consiglio dei
ministri aggiunge che nella fattispecie non è ravvisabile alcun
vizio derivante dalla lamentata omogeneità di trattamento di
situazioni differenti ovvero dalla diversità di trattamento di
situazioni omogenee, essendo condivisibili le affermazioni contenute
nella sentenza n. 10232 del 2003 della Corte di cassazione circa il
principio solidaristico quale criterio informatore dell'intero
sistema di sicurezza sociale.
3. - Nel corso di due giudizi civili promossi, con ricorsi in
opposizione a cartelle esattoriali, rispettivamente dalla Metro
Italia Cash and Carry s.p.a. e dalla AEM Calore &amp; Servizi - Utilities
&amp; Facilities Management Services s.p.a. contro l'INPS, il Tribunale
ordinario di Milano ha sollevato con due distinte ordinanze (r.o.
n. 529 e n. 743 del 2007), in riferimento agli articoli 3, 41 e 53
Cost., questioni di legittimità costituzionale dell'art. 9, «e per
quanto richiamato, dell'art. 6», della legge 11 gennaio 1943, n. 138.
Circa la rilevanza delle questioni, il rimettente deduce che, al
fine di decidere ognuna delle due controversie, occorre appurare se
le società ricorrenti siano tenute a corrispondere all'istituto
previdenziale il contributo per l'indennità economica di malattia
nonostante che le società stesse si siano vincolate,
rispettivamente, stipulando il contratto collettivo aziendale del 12
ottobre 1993 ed applicando il contratto collettivo nazionale di
lavoro del settore delle imprese elettriche del 24 luglio 2001, a
corrispondere direttamente ai dipendenti, in caso di malattia comune,
l'intera retribuzione di fatto.
Richiamato il principio affermato dalla Corte di cassazione nella
sentenza n. 10232 del 2003 (pronunciata a sezioni unite, onde
l'autorevolezza della fonte impedirebbe al rimettente di
discostarsene), il giudice a quo sostiene, in entrambe le ordinanze
di rimessione, che la mancata distinzione, quanto all'onere
contributivo, tra datori di lavoro obbligati ad erogare la
retribuzione in caso di malattia dei dipendenti e datori di lavoro
che si avvalgano integralmente dell'indennità economica di malattia
versata dall'INPS violerebbe il principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 Cost., concretando un'ipotesi di irragionevole
discriminazione, poichè l'ente previdenziale non pretende i
contributi per i dirigenti, i quadri e gli impiegati dell'industria,
oltre che per i dipendenti della RAI s.p.a., come comunicato dallo
stesso INPS con il messaggio numero 909 del 6 dicembre 2002.
L'art. 9 della legge n. 138 del 1943 contrasterebbe, inoltre, con
l'art. 41 Cost., prevedendo, senza alcuna distinzione, un'imposizione
contributiva in assenza di rischio tutelabile e di esigenza
previdenziale da soddisfare.
Nè sarebbe possibile ritenere che il principio di solidarietà
escluda il nesso sinallagmatico tra contribuzione e prestazione,
perchè altrimenti ci si troverebbe di fronte ad un vero e proprio
tributo in relazione al quale dovrebbe operare il principio di
capacità contributiva enunciato dall'art. 53 Cost., principio
estraneo al pagamento del contributo di malattia così come preteso
dall'INPS.
3.1. - Nei relativi giudizi di costituzionalità si sono
costituite la Metro Italia Cash and Carry s.p.a. e la AEM Calore &amp;
Servizi - Utilities &amp; Facilities Management Services s.p.a.
La prima ha chiesto che la Corte dichiari l'illegittimità delle
norme censurate, svolgendo argomentazioni analoghe a quelle
illustrate in precedenza, sub n. 1.1.
Anche la seconda ha chiesto che le questioni siano dichiarate
fondate.
In particolare, con riferimento all'art. 3 Cost., la AEM Calore &amp;
Servizi - Utilities &amp; Facilities Management Services s.p.a. deduce
che le norme censurate determinano una duplice lesione del principio
di uguaglianza: in primo luogo, perchè esse equiparano ingiustamente
le aziende che erogano il trattamento economico ai propri dipendenti
alle aziende che invece non sopportano tale onere; in secondo luogo,
perchè essa società è ingiustamente differenziata rispetto ad
altre aziende che, pur erogando la retribuzione ai lavoratori durante
il periodo di malattia, sono esonerate dal versamento dei contributi
all'INPS.
Ad avviso della società le norme censurate contrastano anche con
l'art. 41 Cost., norma che implicitamente garantisce anche la
concorrenza che viene invece alterata se ad alcune imprese vengono
consentiti costi del lavoro meno gravosi rispetto a quelli che
debbono sopportare altre imprese concorrenti.
Infine, la medesima parte privata ritiene che l'imposizione
dell'onere contributivo in mancanza della correlativa fruizione delle
prestazioni dell'assicurazione sociale di cui si tratta viola l'art.
53 Cost., poichè il soggetto interessato risulta colpito dal
contributo non nella misura della sua capacità contributiva
(considerato che il contributo è imposto a talune imprese in misura
piena e ad altre - ad esempio all'ENEL - in misura ridotta), e
perchè la condizione di dover pagare senza ricevere la prestazione
deriva da circostanze casuali come le previsioni dei contratti
collettivi che stabiliscono il pagamento della retribuzione ai
lavoratori anche durante il periodo di malattia.
3.2. - Si è costituito anche l'INPS che ha chiesto che sia
dichiarata l'inammissibilità delle questioni e, comunque, la loro
infondatezza.
L'istituto previdenziale ha svolto argomenti analoghi a quelli
già illustrati sopra, sub n. 1.2 e, con riferimento alla prospettata
violazione dell'art. 53 Cost., ha aggiunto che non è possibile
assimilare i contributi previdenziali ai tributi, avuto riguardo alle
diversità inerenti i criteri temporali del prelievo
(rispettivamente, cassa e competenza), la competenza giurisdizionale
(giudice del lavoro e giudici tributari), i profili funzionali (i
tributi sono imposti per il finanziamento di servizi pubblici
indivisibili, i contributi previdenziali per erogare prestazioni
soprattutto pensionistiche).
3.3. - In entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
Nel giudizio relativo all'ordinanza di rimessione pronunciata dal
Tribunale di Milano nel giudizio promosso dalla Metro Italia Cash and
Carry s.p.a. (r.o. n. 529 del 2007), il Presidente del Consiglio dei
ministri afferma, rispetto al preteso contrasto con gli artt. 3 e 41
Cost., che l'obbligo contributivo gravante sui datori di lavoro è
conforme al principio solidaristico che la Costituzione imprime
all'intero sistema della sicurezza sociale, principio che impone
altresì che l'INPS eroghi l'indennità di malattia anche quando il
datore di lavoro, che pure vi sia tenuto, non paghi la retribuzione
al dipendente malato.
Nè sarebbe corretta la qualificazione del contributo come
tributo, attesa la funzione dei contributi previdenziali di fornire
agli enti previdenziali i mezzi necessari per la realizzazione dei
compiti loro affidati dalla legge.
Nel giudizio relativo all'altra ordinanza di rimessione
pronunciata dal Tribunale di Milano (r.o. n. 743 del 2007), il
Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto che le questioni
siano dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.
Con riferimento all'eccepita inammissibilità della questione, il
Presidente del Consiglio dei ministri deduce che, rispetto alla
dedotta violazione dell'art. 3 Cost., l'ordinanza di rimessione
contiene esclusivamente la generica affermazione secondo la quale
l'INPS non pretende il versamento del contributo di malattia per i
dirigenti, i quadri e gli impiegati del settore dell'industria,
omettendo, quindi, di individuare concretamente le situazioni
rispetto alle quali si realizzerebbe la disparità di trattamento.
Nel merito, l'Avvocatura dello Stato, alle argomentazioni già
illustrate sopra, sub n. 2.3, aggiunge che nella fattispecie non
sarebbe ravvisabile neppure la violazione dell'art. 53 Cost., poichè
i contributi di cui si tratta non hanno natura di tributi, difettando
tutti gli elementi identificativi di tali prestazioni e non essendo
diretti a concorrere alle «spese pubbliche» di cui al citato art. 53.
4. - Nel corso di quattro giudizi civili riuniti promossi dalle
società Hera Bologna s.r.l., Hera Comm. s.r.l., Hera s.p.a. ed Hera
Trading s.r.l. contro l'INPS, il Tribunale di Bologna (r.o. n. 724
del 2007) ha sollevato, in riferimento agli articoli 3 e 41 Cost.,
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 6 e 9 della
legge n. 138 del 1943, nella parte in cui stabiliscono che i
contributi per l'assicurazione malattia debbono essere integralmente
versati anche dalle imprese che sono tenute per legge o per contratto
collettivo a corrispondere direttamente ai propri dipendenti il
trattamento di malattia.
Il rimettente premette che le società ricorrenti contestano di
essere tenute al versamento dei contributi per l'assicurazione dei
dipendenti contro le malattie, essendo già obbligate a corrispondere
direttamente ai propri dipendenti il trattamento economico di
malattia, secondo quanto previsto nei contratti collettivi di lavoro
applicati.
Aggiunge che il combinato disposto degli artt. 6 e 9 della legge
n. 138 del 1943, così come interpretato dalla giurisprudenza,
comporta che i datori di lavoro tenuti, per obbligo di fonte
contrattuale, a pagare direttamente ai lavoratori il trattamento di
malattia, siano egualmente obbligati a versare all'INPS i contributi
dovuti per l'assicurazione di tale rischio. Ricorda, in proposito,
che, secondo la sentenza n. 10232 del 2003 della Corte di cassazione,
tale assetto normativo si giustificherebbe, perchè nella materia
previdenziale non vi è correlazione fra ammontare del contributo e
quantità della prestazione, ma solo tra obbligo contributivo e
diritto alla prestazione; inoltre, il diritto all'indennità di
malattia continua a sussistere a favore dei dipendenti e l'INPS è
tenuto a soddisfarlo nel caso in cui non vi provveda il datore di
lavoro (come nel caso di sua insolvenza o di lavoratori disoccupati o
sospesi dal lavoro che non usufruiscono del trattamento di Cassa
integrazione guadagni).
Il giudice a quo ritiene tuttavia che, così circoscritto, il
rischio assicurato assumerebbe una valenza diversa e statisticamente
non comparabile con quello sopportato dall'INPS in assenza di
un'obbligazione diretta di fonte negoziale del datore di lavoro;
esso, infatti, è destinato a concretizzarsi solo in ipotesi
eccezionali, per il verificarsi di situazioni che non ineriscono al
normale svolgimento del rapporto di lavoro, con la conseguenza che il
rischio assicurato non è più quello connesso alla malattia del
dipendente, ma richiede anche il verificarsi di un ulteriore evento
che non consenta la copertura di detto rischio da parte del datore di
lavoro.
Conseguentemente, il combinato disposto degli artt. 6 e 9 della
legge n. 138 del 1943, secondo l'interpretazione che di esso ha dato
la Corte di cassazione e quindi secondo quello che può essere
considerato il diritto vivente, violerebbe l'art. 3 Cost., perchè le
suddette disposizioni prevedono la medesima disciplina per situazioni
diverse, al di fuori di ogni ragionevolezza, e l'art. 41 Cost.,
perchè esse pongono a carico delle imprese obblighi contributivi
sproporzionati rispetto al fine di assicurare ai lavoratori mezzi
adeguati alle loro esigenze in caso di infortunio e malattia (ai
sensi dell'art. 38 Cost.), rendendo più gravoso per tali imprese il
costo del lavoro, rispetto ad imprese che non abbiano assunto
l'impegno contrattuale di far fronte alle medesime situazioni di
rischio. Ad avviso del Tribunale, questo secondo sospetto di
illegittimità costituzionale è avvalorato dall'evoluzione delle
forme di gestione dei servizi pubblici verso un sistema di
concorrenza tra imprese diverse, con diversa compagine sociale, e con
possibile applicazione di differenti contratti collettivi.
Quanto, infine, alla rilevanza della questione, il rimettente
afferma che i ricorsi proposti dalle società investono cartelle di
pagamento relative, tra l'altro, a contributi di malattia.
4.1. - Si è costituita in giudizio la Hera s.p.a. che ha chiesto
che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale delle norme
censurate.
Queste ultime, ad avviso della società, contrastano sia con
l'art. 3 Cost. (per il motivo esposto nell'ordinanza di rimessione),
sia con l'art. 41 Cost. (poichè penalizzano irragionevolmente le
imprese costrette a pagare sia i contributi all'INPS, sia
l'indennità di malattia ai dipendenti, con violazione anche del
principio della libera concorrenza).
La Hera s.p.a. aggiunge che gli artt. 6 e 9 della legge n. 143 del
1938 violano anche il principio solidaristico di cui agli artt. 2 e
38, secondo comma, Cost., perchè impongono ai datori di lavoro
l'onere contributivo senza che l'INPS assuma alcun rischio, essendo
esonerato dal rendere la prestazione in forza di previsioni sia di
contratti collettivi di diritto comune, sia di contratti collettivi
resi applicabili erga omnes dalla legge n. 741 del 1959.
4.2. - L'INPS si è costituito ed ha chiesto che la Corte dichiari
l'infondatezza delle questioni.
Con riferimento al prospettato contrasto con l'art. 3 Cost.,
l'ente previdenziale svolge argomentazioni analoghe a quelle
illustrate in precedenza, sub n. 1.2.
L'INPS nega, poi, che le norme censurate confliggano con il
principio della libertà economica privata e della concorrenza e
sostiene che la contraria opinione comporta l'irrazionale conseguenza
secondo la quale pattuizioni contrattuali di diritto comune
potrebbero alterare il regime pubblicistico proprio della
contribuzione previdenziale.
4.3. - È intervenuto Il Presidente del Consiglio dei ministri che
ha chiesto che le questioni siano dichiarate infondate ed ha svolto
le stesse argomentazioni illustrate sopra, sub n. 2.3.
5. - In prossimità dell'udienza di discussione alcune parti hanno
depositato memorie.
5.1. - La Metro Italia Cash and Carry s.p.a. ha insistito per
l'accoglimento delle questioni.
In particolare, secondo la società, le norme censurate
violerebbero l'art. 2 Cost., perchè escludono la corrispettività
tra contributo e prestazione. Contrasterebbero, inoltre, con l'art. 3
Cost., poichè situazioni identiche vengono trattate in maniera
ingiustificatamente diversa, nè consentirebbe di pervenire a diversa
conclusione la constatazione della natura privatistica dei contratti
collettivi stipulati dai datori di lavoro contenenti l'obbligo per
costoro di corrispondere la retribuzione anche durante il periodo di
assenza per malattia. Risulterebbe poi violato l'art. 38 Cost.,
perchè sarebbe incoerente che l'ordinamento consentisse ai datori di
lavoro di accollarsi l'obbligo di versare il trattamento di malattia
e, contestualmente, imponesse agli stessi l'obbligo di finanziare
l'indennità di malattia.
5.2. - L'Azienda energetica s.p.a. - Etschwerke AG ha depositato
memoria nella quale ha sostenuto l'ammissibilità, la rilevanza e la
fondatezza delle questioni.
Con riferimento a quest'ultimo aspetto, la società deduce che gli
artt. 6, secondo comma, e 9, primo comma, della legge n. 138 del 1943
e l'art. 31, comma 5, della legge n. 41 del 1986, violerebbero gli
artt. 2 e 3 Cost., per irragionevole superamento dei limiti del
dovere di solidarietà. Infatti, pur riconoscendo che l'ordinamento
previdenziale è informato a principi di solidarietà, la società
afferma che il dovere di solidarietà non è illimitato, ma
condizionato dalla sua finalità (che è quella di garantire la
tutela dei diritti dell'uomo e della sua personalita), e comunque
deve essere improntato ad un razionale bilanciamento tra il vantaggio
destinato al beneficiario e il corrispondente pregiudizio
dell'onerato. Nella fattispecie tali limiti sarebbero violati,
perchè le imprese assicurano la tutela sociale di malattia dei
propri dipendenti corrispondendo loro la retribuzione (e quindi un
trattamento più vantaggioso rispetto a quello erogato
dall'assicurazione di malattia) e inoltre sono soggette a
contribuzione previdenziale anche sugli importi corrisposti ai
dipendenti a questo titolo.
La società sostiene, inoltre, che le norme denunciate
contrasterebbero con i principi generali dell'ordinamento e, in
particolare, con quello di corrispettività, connaturato anche al
rapporto previdenziale.
Ulteriore vizio è ravvisato dalla società nell'irragionevole
disparità di regolamentazione, ratione temporis, dell'obbligazione
contributiva che sarebbe stata esclusa per i datori di lavoro che
erogano la prestazione di malattia in forza di contratto collettivo
corporativo e non invece per i datori di lavoro che corrispondono la
medesima prestazione in virtù di un contratto collettivo di diritto
comune.
Sarebbe poi riscontrabile una disparità di trattamento per
situazioni omogenee, posto che l'ordinamento esclude dall'ambito
dell'assicurazione di malattia impiegati, quadri e dirigenti,
consapevole che la protezione attuata tramite la contrattazione
collettiva è altrettanto efficace di quella predisposta dalla legge
per gli operai, onde non si comprenderebbe la permanenza dell'obbligo
contributivo in capo alle imprese che quella tutela attuano in forza
di previsioni pattizie collettive.
La società afferma, infine, la sussistenza della violazione
dell'art. 38, secondo comma, Cost. (perchè l'assunzione da parte del
datore di lavoro del carico del trattamento economico di malattia
soddisfa in modo adeguato l'esigenza di tutela garantita da tale
precetto costituzionale) e dell'art. 41 Cost. (perchè le imprese che
sopportano il maggior carico economico a causa della conservazione ai
dipendenti malati dell'integrale trattamento retributivo sono
svantaggiate rispetto a quelle che non si accollano tale onere e, in
particolare, rispetto all'ENEL che, in virtù dell'art. 2 del d. P.
R. n. 145 del 1965, usufruisce di una riduzione dell'aliquota
contributiva).
5.3. - La AEM Calore &amp; Servizi - Utilities &amp; Facilities Management
Services s.p.a. ha depositato memoria nella quale, richiamando i
limiti di operatività del principio di solidarietà nell'ordinamento
previdenziale, ha svolto deduzioni analoghe a quelle contenute
nell'atto di costituzione.
5.4. - Anche l'INPS ha depositato memoria illustrativa nella quale
ha ribadito le argomentazioni già svolte in sede di costituzione.
Considerato in diritto
1. - Con cinque diverse ordinanze, i Tribunali di Bolzano, Milano
e Bologna hanno sollevato questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 6 e 9 della legge 11 gennaio 1943, n. 138 (Costituzione
dell'Ente «Mutualità fascista - Istituto per l'assistenza di
malattia ai lavoratori»), 1 e 2 del decreto legislativo
luogotenenziale 2 aprile 1946, n. 142 (Disciplina provvisoria del
carico contributivo per le varie forme di previdenza e di assistenza
sociale), 2 del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato
31 ottobre 1947, n. 1304 (Trattamento di malattia dei lavoratori del
commercio, del credito, dell'assicurazione e dei servizi tributari
appaltati), 74 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del
servizio sanitario nazionale), 14 della legge 23 aprile 1981, n. 155
(Adeguamento delle strutture e delle procedure per la liquidazione
urgente delle pensioni e per i trattamenti di disoccupazione, e
misure urgenti in materia previdenziale e pensionistica) e 31 della
legge 28 febbraio 1986, n. 41 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 1986).
Ad avviso dei rimettenti, le predette norme, disponendo che il
datore di lavoro è tenuto a versare la contribuzione previdenziale
per l'indennità di malattia anche se sia obbligato, in base al
contratto collettivo di lavoro, a continuare a corrispondere ai
propri dipendenti la retribuzione durante i periodi di assenza per
malattia, violerebbero: l'art. 2 della Costituzione, difettando
logica e razionalità nella distribuzione degli oneri connessi al
principio di solidarietà economica e sociale che informa il sistema
della sicurezza sociale; l'art. 3 Cost., perchè non differenziano,
ai fini dell'obbligo contributivo, tra le imprese che si sono
obbligate, nel contratto collettivo, a continuare a versare l'intera
retribuzione al lavoratore malato e quelle che non si siano accollate
un simile obbligo e prevedono un trattamento ingiustificatamente
diverso tra le varie categorie di imprese e di lavoratori; l'art. 38,
secondo comma, Cost., che non sovverte i principi fondamentali del
sistema assicurativo, e, in particolare, quello sinallagmatico;
l'art. 41 Cost., poichè impongono il pagamento del contributo solo
da parte di alcune imprese, prevedono un'imposizione contributiva in
assenza di rischio tutelabile e di esigenza previdenziale da
soddisfare e pongono a carico delle imprese obblighi contributivi
sproporzionati rispetto al fine di assicurare ai lavoratori mezzi
adeguati alle loro esigenze in caso di malattia; l'art. 53 Cost.,
perchè, se si dovesse ritenere che il principio di solidarietà
escluda il nesso sinallagmatico tra contribuzione e prestazione, ci
si troverebbe di fronte ad un vero e proprio tributo in relazione al
quale dovrebbe operare il principio della capacità contributiva.
2. - L'analogia delle questioni prospettate rende opportuna la
riunione dei giudizi al fine della loro trattazione congiunta e della
loro decisione con un'unica sentenza.
3. - Preliminarmente, deve essere dichiarato inammissibile
l'intervento spiegato dalla Hera s.p.a. nel giudizio iscritto al
n. 427 del registro ordinanze 2007, perchè la società non riveste
la qualità di parte nel relativo giudizio a quo.
4. - Le questioni sollevate rispetto all'art. 6 della legge n. 138
del 1943, agli artt. 1 e 2 del d.lgs. lgt. n. 142 del 1946, n. 142,
all'art. 2 del d.lgs. C.p.S. n. 1304 del 1947, all'art. 74 della
legge n. 833 del 1978, ed all'art. 14 della legge n. 155 del 1981,
sono manifestamente inammissibili per difetto di rilevanza nei
giudizi principali.
Tali giudizi hanno ad oggetto la pretesa dell'INPS di ottenere il
pagamento dei contributi di malattia da parte di datori di lavoro che
hanno omesso il relativo versamento in quanto obbligati per contratto
collettivo a corrispondere ai loro dipendenti la retribuzione anche
durante il periodo di malattia.
Ora, l'art. 6 della legge n. 138 del 1943 dispone, al secondo
comma, che l'indennità di malattia non è dovuta dall'ente
previdenziale nel caso in cui il datore di lavoro corrisponda al
dipendente malato la retribuzione. Questa Corte ha già dichiarato
manifestamente inammissibile l'identica questione sollevata su tale
norma, poichè questa nulla dispone in merito all'obbligo
contributivo del datore di lavoro, con la conseguenza che la
sollecitata dichiarazione di illegittimità non risolverebbe il
dubbio di costituzionalità sollevato dal rimettente (ordinanza
n. 241 del 2006). La medesima considerazione vale nel presente caso.
Gli artt. 1 e 2 del d.lgs. lgt. n. 142 del 1946 prevedono che la
quota di contributi dovuta dai lavoratori per alcune forme di
previdenza e assistenza (tra le quali è compresa l'assicurazione
contro le malattie) è corrisposta, senza alcun diritto di rivalsa,
dai datori di lavoro in luogo dei lavoratori. Si tratta, quindi, di
disposizioni le quali stabiliscono che è il datore di lavoro il
soggetto tenuto a versare i contributi di malattia e che nulla è
dovuto a questo titolo dai lavoratori; le medesime disposizioni non
prevedono alcunchè circa il regime di quella contribuzione e, in
particolare, in tema di misura del contributo o di eventuali cause di
esonero dal pagamento dello stesso. Non sono esse, dunque, le norme
applicabili per la decisione dei giudizi principali, nei quali non si
fa questione della distribuzione dell'onere contributivo tra datori
di lavoro e lavoratori.
L'art. 2, primo comma, del d.lgs. C.p.S. n. 1304 del 1947
stabilisce che «Le indennità giornaliere di malattia e gli altri
assegni in denaro per gli iscritti all'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro le malattie, appartenenti al settore del
commercio [...] ed i contributi dovuti per l'assicurazione malattia
sono stabiliti nelle misure indicate nelle tabelle A) e B) allegate
al presente decreto». Occorre però considerare che la misura della
contribuzione di malattia dovuta dalle imprese commerciali
(attualmente ed anche nei periodi - dall'aprile 1996 al dicembre 1998
e dal 1999 al 2004 - cui si riferiscono le due cause sottoposte al
Tribunale di Bolzano, unico tra i rimettenti che ha censurato anche
tale norma) non è quella stabilita nella tabella B allegata al
d.lgs. C.p.S. n. 1304 del 1947, bensì quella indicata nella tabella
G allegata alla legge n. 41 del 1986. Pertanto, anche la questione
relativa all'art. 2, primo comma, del d.lgs. C.p.S. n. 1304 del 1947
è manifestamente inammissibile, trattandosi di norma della quale il
rimettente non deve fare applicazione.
L'art. 74, primo comma, della legge n. 833 del 1978 prevede che, a
decorrere dal 1° gennaio 1980, l'erogazione delle prestazioni
economiche per malattia è attribuita all'INPS, al quale deve essere
devoluta una quota parte del contributo di malattia previsto dalla
legge (all'epoca destinato a finanziare anche le prestazioni
sanitarie, ormai di competenza delle strutture del Servizio sanitario
nazionale). Anche tale norma nulla dispone in ordine alla disciplina
del contributo di malattia per i profili che qui interessano (misura
ed eventuali cause di esonero), limitandosi a prevedere che una quota
del contributo di malattia (originariamente unitario) dovrà essere
attribuita all'INPS, perchè destinata a finanziare le prestazioni
economiche di malattia. Da tale norma non discende, quindi, la
conseguenza secondo la quale le imprese sono tenute al versamento del
contributo di malattia anche quando corrispondono la retribuzione ai
dipendenti malati e, pertanto, anche la questione di
costituzionalità sollevata rispetto ad essa è manifestamente
inammissibile per difetto di rilevanza.
Infine, l'art. 14 della legge n. 155 del 1981 stabilisce, al primo
comma, che la quota parte dei contributi da devolvere all'INPS per
l'erogazione delle prestazioni economiche di malattia è determinata
nella misura del 2,50 per cento della retribuzione imponibile. In
proposito, vale quanto già osservato rispetto all'art. 1 del d.lgs.
C.p.S. n. 1304 del 1947: ormai la misura del contributo di malattia
non è più quella prevista nel citato art. 14, bensì quella
indicata nella tabella G allegata alla legge n. 41 del 1986. Ne
consegue la manifesta inammissibilità della questione per
irrilevanza.
5. - Le uniche norme rilevanti per la decisione dei giudizi a
quibus sono, dunque, l'art. 9 della legge n. 138 del 1943 (secondo il
quale «Agli scopi di cui sopra sarà provveduto con il contributo dei
lavoratori e dei datori di lavoro nella misura determinata dal
contratto collettivo di lavoro o da deliberazione dei loro competenti
organi ovvero nel decreto di cui al secondo comma dell'articolo 4») e
l'art. 31, comma 5, della legge n. 41 del 1986 (secondo cui «I
contributi dovuti dai datori di lavoro per i soggetti aventi diritto
alle indennità economiche di malattia sono fissati nelle misure
indicate nell'allegata tabella G»).
5.1. - Rispetto a tali norme le questioni di legittimità
costituzionale non sono fondate.
5.2. - Con riferimento all'art. 2 Cost., il Tribunale di Bolzano
(unico ad evocare tale parametro costituzionale) deduce che, seppure
si deve ammettere che il sistema previdenziale è informato al
principio della solidarietà sociale, tuttavia l'attuazione pratica
di un simile principio deve essere ragionevole e non può risolversi
in un'iniqua distribuzione del peso solidaristico.
La censura non tiene conto del fatto che la predisposizione
legislativa della tutela previdenziale evita proprio che scatti, a
carico dei datori di lavoro, l'obbligo di corrispondere ai dipendenti
malati la retribuzione o una quota di essa, obbligo previsto
dall'art. 2110, primo comma, del codice civile. Quindi, a fronte del
versamento del contributo, i datori di lavoro ottengono comunque un
vantaggio (l'esonero dall'obbligo previsto dal menzionato art. 2110).
Se poi essi, pur potendo contare su un simile beneficio, decidono
liberamente, in sede di contrattazione collettiva, di addossarsi
oneri patrimoniali superiori rispetto a quelli che graverebbero su di
loro in forza delle disposizioni legislative, questa non costituisce
una circostanza dalla quale possa essere fatta discendere
l'illegittimità costituzionale di quelle disposizioni legislative
per violazione dell'art. 2 della Costituzione.
L'ampia discrezionalità della quale gode il legislatore nel
conformare, anche in attuazione del principio di solidarietà, gli
oneri della contribuzione previdenziale, nel caso in esame è stata
dunque esercitata in modo non irragionevole.
Neppure sono fondati i dubbi sollevati dai rimettenti sul rispetto
del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione.
È vero che, a fronte di datori di lavoro che si obbligano nel
contratto collettivo a corrispondere ai propri dipendenti malati la
retribuzione, ve ne sono altri che non si accollano lo stesso
obbligo, ma è altrettanto certo che le imprese che si sono assunte
quell'obbligo lo hanno fatto liberamente e non possono imputare
all'ordinamento i maggiori costi che da quella scelta derivano.
L'obbligo per i datori di lavoro di corrispondere la retribuzione ai
dipendenti malati che avrebbero comunque diritto alla tutela
economica prevista dall'assicurazione di malattia, non è la
conseguenza di un'imposizione legale, bensì è il frutto di una
libera scelta negoziale degli stessi datori di lavoro e delle
organizzazioni che li rappresentano. L'ordinamento giuridico detta un
certo regime dell'obbligazione contributiva; sono poi i datori di
lavoro che, pur in presenza di quel regime giuridico, decidono di
negoziare clausole contrattuali che prevedono la permanenza del loro
obbligo retributivo anche durante il periodo di malattia.
Circa il rilievo secondo cui alcune categorie di operatori
economici sarebbero esonerate dal versamento del contributo di cui
sopra, si deve considerare, in primo luogo, che in realtà
l'assicurazione di malattia non riguarda tutti i lavoratori
subordinati. Ve ne sono alcuni (come, ad esempio, gli impiegati
dell'industria o i dirigenti) che non sono assicurati contro il
rischio economico derivante dall'evento malattia; i loro datori di
lavoro non versano il contributo di malattia proprio per questo
motivo e non invece perchè essi, in virtù di clausole pattizie
collettive, pagano a quei lavoratori la retribuzione anche durante la
malattia. Con riferimento a simili fattispecie, pertanto, l'asserita
disparità di trattamento tra categorie di imprese non dipende dalla
regola secondo la quale i datori di lavoro che corrispondono la
retribuzione ai dipendenti assicurati contro le malattie debbono
comunque versare il contributo di malattia all'INPS.
Quanto, poi, al provvedimento con il quale l'INPS ha disposto che
la RAI s.p.a. è esonerata dall'obbligo contributivo in esame perchè
corrisponde ai propri dipendenti la retribuzione durante il periodo
di malattia, si tratta di una decisione amministrativa inidonea a
fungere da tertium comparationis.
I rimettenti, infine, denunciano un'illegittima disparità di
trattamento con riferimento alla disciplina prevista per il personale
dell'ENEL dal d. P. R. 17 marzo 1965, n. 145 (Disciplina
dell'assicurazione obbligatoria contro le malattie e del trattamento
economico di maternità per il personale dipendente dall'Ente
Nazionale per l'Energia Elettrica - ENEL). Questo stabilisce che
l'ENEL è tenuto a corrispondere al personale dipendente direttamente
a proprio carico il trattamento economico di malattia (art. 1,
secondo comma) e che per tale motivo il contributo di malattia dovuto
dall'ente è ridotto dell'1,25 per cento della retribuzione.
Il raffronto con l'ENEL non è però pertinente perchè,
contrariamente alle imprese parti nei giudizi a quibus, l'ENEL
corrisponde al proprio personale il trattamento di malattia, non in
virtù di una propria libera scelta negoziale, ma di un obbligo
imposto dall'ordinamento. Le due fattispecie non sono dunque
comparabili. In ogni caso, dal fatto che un solo datore di lavoro tra
i tanti soggetti al versamento dei contributi di malattia goda di un
trattamento di favore non può conseguire la caducazione della regola
generale che prevede l'obbligo di versare i contributi di malattia
anche nel caso in cui si paga la retribuzione.
Passando all'art. 38 Cost., il Tribunale di Bolzano sostiene che
tale norma sarebbe violata perchè essa si preoccupa unicamente di
assicurare al lavoratore mezzi adeguati alle proprie esigenze di vita
in caso di malattia (esigenze nella fattispecie soddisfatte con
l'erogazione della retribuzione), senza nulla disporre in ordine ai
mezzi con i quali tale obiettivo deve essere perseguito e, in
particolare, senza derogare al fondamentale principio sinallagmatico
in tema di assicurazioni secondo il quale queste presuppongono
necessariamente l'esistenza di un rischio.
Anche sotto questo profilo la questione non è fondata. L'art. 38
Cost. prevede che ai lavoratori siano garantiti mezzi adeguati di
sostentamento al verificarsi di determinati eventi fonti di bisogno;
come riconosce lo stesso rimettente, da esso non è possibile
ricavare specifiche indicazioni circa la conformazione
dell'obbligazione contributiva.
Non sono fondate neppure le censure formulate con riferimento
all'art. 41 della Costituzione.
In particolare, il Tribunale di Bolzano denuncia che l'art. 9
della legge n. 138 del 1943 e l'art. 31, comma 5, della legge n. 41
del 1986, imponendo il pagamento del contributo solamente ad alcune
imprese, porrebbero un ingiustificato ostacolo al pieno dispiegamento
del principio della libertà di iniziativa economica privata. Tale
censura non è fondata per gli stessi motivi già indicati a
proposito della lamentata lesione dell'art. 3 della Costituzione.
Il Tribunale di Milano, invece, ritiene che l'art. 41 Cost.
sarebbe violato, perchè l'art. 9 della legge n. 138 del 1943
prevedrebbe, senza alcuna distinzione, un'imposizione contributiva in
assenza di rischio tutelabile e di esigenza previdenziale da
soddisfare. L'assunto non è esatto perchè, nei casi in cui i datori
di lavoro sono obbligati - per previsione di contratto collettivo - a
corrispondere la retribuzione ai dipendenti in malattia, il rischio
tutelabile e l'esigenza previdenziale non sono annullati, ma
solamente ridotti. Infatti, è previsto che il diritto all'indennità
di malattia permanga anche nei due mesi successivi alla cessazione o
alla sospensione del rapporto di lavoro (si veda, ad esempio, l'art.
30 del contratto collettivo nazionale per la disciplina del
trattamento mutualistico di malattia degli operai dell'industria del
3 gennaio 1939, richiamato dall'art. 6, quarto comma, della legge
n. 138 del 1943, e tuttora vigente secondo la consolidata
giurisprudenza di legittimita). Ciò significa che il dipendente di
un datore di lavoro contrattualmente obbligato a corrispondere la
retribuzione anche durante la malattia, il quale si ammali nei due
mesi successivi al suo licenziamento, non può pretendere la
retribuzione dal suo ormai ex datore di lavoro ed ha diritto, invece,
al pagamento dell'indennità di malattia da parte dell'INPS.
Il Tribunale di Bologna sostiene poi, che l'art. 41 Cost. sarebbe
leso dall'art. 9 della legge n. 138 del 1943, perchè quest'ultimo
pone a carico dei datori di lavoro obblighi contributivi
sproporzionati rispetto al fine di assicurare ai lavoratori mezzi
adeguati alle loro esigenze in caso di infortunio e malattia,
rendendo il costo del lavoro più gravoso per tali imprese, rispetto
a quelle che non abbiano assunto contrattualmente alcun impegno di
far fronte alle medesime situazioni di rischio. La censura non è
fondata perchè il pregiudizio alla libertà di iniziativa economica
che è denunciato è la conseguenza di una libera scelta assunta in
sede negoziale dai datori di lavoro (e, cioè, proprio dell'esercizio
della predetta libertà di iniziativa economica).
Quanto all'art. 53 Cost., il Tribunale di Milano sostiene che, se
si dovesse ritenere che il principio di solidarietà valga ad
escludere il nesso sinallagmatico tra contribuzione e prestazione, ci
si troverebbe di fronte ad un vero e proprio tributo, in relazione al
quale dovrebbe operare il principio della capacità contributiva, del
tutto estraneo al pagamento del contributo di malattia così come
preteso dall'INPS. Neppure tale censura è fondata, perchè il nesso
sinallagmatico non è annullato neppure nel caso in cui il datore di
lavoro sia obbligato a corrispondere la retribuzione ai dipendenti in
malattia, essendo esso semplicemente attenuato, e pertanto il
contributo in oggetto non ha alcuna attinenza con l'imposizione
tributaria, della quale peraltro difettano i requisiti (doverosità
della prestazione e collegamento di questa alla pubblica spesa, con
riferimento ad un presupposto economicamente rilevante).

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
1) dichiara manifestamente inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge 11 gennaio 1943,
n. 138 (Costituzione dell'Ente «Mutualità fascista - Istituto per
l'assistenza di malattia ai lavoratori»), degli artt. 1 e 2 del
decreto legislativo luogotenenziale 2 aprile 1946, n. 142 (Disciplina
provvisoria del carico contributivo per le varie forme di previdenza
e di assistenza sociale), dell'art. 2 del decreto legislativo del
Capo provvisorio dello Stato 31 ottobre 1947, n. 1304 (Trattamento di
malattia dei lavoratori del commercio, del credito,
dell'assicurazione e dei servizi tributari appaltati), dell'art. 74
della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio
sanitario nazionale) e dell'art. 14 della legge 23 aprile 1981,
n. 155 (Adeguamento delle strutture e delle procedure per la
liquidazione urgente delle pensioni e per i trattamenti di
disoccupazione, e misure urgenti in materia previdenziale e
pensionistica), sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 38, 41 e
53 della Costituzione, dai Tribunali di Bolzano, Milano e Bologna con
le ordinanze in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 9 della legge n. 138 del 1943, sollevate, in
riferimento agli artt. 2, 3, 38, 41 e 53 della Costituzione, dai
Tribunali di Bolzano, Milano e Bologna con le ordinanze in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 31 della legge 28 febbraio 1986, n. 41
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 1986), sollevate, in riferimento agli
artt. 2, 3, 38, 41 e 53 della Costituzione, dal Tribunale di Bolzano
con le ordinanze n. 427 e n. 428 del 2007 in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 marzo 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola