1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 13-5-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 marzo 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 marzo 2009 (della Regione Toscana). Edilizia e urbanistica - Piano nazionale di edilizia abitativa (Piano Casa) - Modifica dell'art. 11, comma 1, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133 - Gia' prevista approvazione con d.P.C.m., previa delibera del CIPE e d'intesa con la Conferenza unificata - Statuizione che la Conferenza unificata sia sentita prima dell'approvazione del piano casa nazionale - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della competenza legislativa e amministrativa delle Regioni nelle materie dell'edilizia residenziale pubblica, della assistenza sociale e del governo del territorio, nonche' in subordine, sussistendo esigenze di sussidiarieta', del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2, art. 18, comma 4-bis, lett. a), modificativo dell'art. 11, comma 1, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133. - Costituzione, artt. 117 e 118. Bilancio e contabilita' pubblica - Modifica all'art. 61, comma 8, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133 - Gia' prevista riduzione dal 2% allo 0,5% degli importi dei compensi da destinarsi ai dipendenti pubblici che svolgono attivita' inerenti a un'opera o lavoro pubblico, da versarsi ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato - Previsione, a decorrere dal 1° gennaio 2009, che sia confermata la destinazione dello 0,5 per cento dei suddetti importi e che l'1,5 per cento dei medesimi sia versato ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato per essere destinato al fondo di cui al comma 17 dello stesso articolo - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della competenza esclusiva regionale in materia di organizzazione. - Decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2, art. 18, comma 4-sexies, modificativo dell'art. 61, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133. - Costituzione, art. 117. (009C0269) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 13-5-2009)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 162
del 9 marzo 2009, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dall'Avv. Lucia Bora e domiciliato in Roma, presso lo
studio dell'avv. Pasquale Mosca, Corso d'Italia n. 102;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 18, comma
4-bis, lettera a) e comma 4-sexies del decreto-legge 29 novembre
2008, n. 185, convertito in legge 28 gennaio 2009, n. 2, per
violazione degli articoli 117, 118 cost. e del principio della leale
cooperazione.
Nella Gazzetta Ufficiale n. 22 del 28 gennaio 2009, s.o. n. 14,
è stata pubblicata la legge n. 2/2009, di conversione del decreto
legge n. 185/2008, recante «Misure urgenti per il sostegno a
famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione
anti-crisi il quadro strategico nazionale».
Le disposizioni impugnate incidono su norme contenute nella
precedente legge n. 133/2008 - e in particolare sull'art. 11 relativo
al piano nazionale di edilizia abitativa e sull'art. 61 ottavo comma
relativo agli oneri di progettazione - già oggetto di impugnazione
proposta dalla Regione Toscana (Ric. n. 74/2008) e sono lesive delle
competenze regionali per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1) Illegittimità costituzionale dell'art. 18, comma 4-bis, lettera
a) per violazione degli articoli 117 e 118 Cost. - Violazione del
principio della leale cooperazione.
L'art. 11 della legge n. 133/2008 prevedeva, al primo comma, che
il piano nazionale di edilizia abitativa fosse approvato con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del
Comitato interministeriale per la programmazione economica e d'intesa
con la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281.
L'art. 18, comma 4-bis lettera a) della legge n. 2/2009 modifica
la norma, statuendo che la Conferenza unificata sia sentita, prima
dell'approvazione del piano casa nazionale e, dunque, è eliminata la
previsione dell'intesa.
È evidente che la modifica è incisiva perchè il parere può
essere facilmente disatteso, mentre l'intesa richiede, secondo
l'insegnamento della giurisprudenza costituzionale, l'attuazione di
trattative finalizzate a pervenire ad una determinazione condivisa e,
quindi, assicura un effettivo rispetto delle competenze regionali che
si intrecciano con l'esercizio delle attribuzioni statali.
Come rilevato nell'impugnativa proposta avverso l'art. 11 della
legge n. 133 del 2008, è certo che il contenuto del «piano nazionale
casa» interferisce in materie di competenza regionale, con
particolare riferimento all'edilizia residenziale, al governo del
territorio e all'edilizia sociale: il piano infatti ha ad oggetto la
costruzione di nuove abitazioni, la realizzazione di misure di
recupero del patrimonio abitativo esistente, la promozione di
edilizia residenziale, anche sociale.
Non si ripetono, in questa sede, le censure già prospettate nel
precedente ricorso relative alla mancanza, nel caso in esame, di
titoli legittimanti l'esercizio della potestà legislativa statale.
Ma nella denegata ipotesi in cui fossero ritenute sussistenti
esigenze di sussidiarietà, è indubbio che l'interferenza della
disciplina con rilevanti ambiti di attribuzione regionale avrebbe
dovuto rendere necessaria almeno la previsione dell'intesa.
L'originaria disposizione legislativa era già insufficiente a
salvaguardare le competenze regionali, perchè non permetteva alle
singole regioni incise di esprimersi sul contenuto, anche
localizzativo, del piano casa, richiedendo solo l'intesa con la
Conferenza unificata.
Ora, addirittura, si elimina l'intesa con la Conferenza, e la si
sostituisce con un mero parere dello stesso organismo collegiale.
Ciò non è coerente con i principi della giurisprudenza
costituzionale la quale, sin dalla sentenza n. 303/2003, ha
configurato l'intesa con la regione interessata quale presupposto
essenziale per la compatibilità costituzionale di una normativa
statale che, in applicazione dell'art. 118 Cost., attragga in capo
allo Stato potestà legislative che l'art. 117 affida alla competenza
concorrente Stato-Regioni.
Non solo. La giurisprudenza costituzionale ha chiarito che, ove
la normativa statale incida in ambiti di competenza regionale,
l'imprescindibile fase concertativa deve essere salvaguardata:
«Appare evidente che quest'ultima va considerata come
un'intesa "forte", nel senso che il suo mancato raggiungimento
costituisce ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento a
causa del particolarissimo impatto che una struttura produttiva di
questo tipo ha su tutta una serie di funzioni regionali relative al
governo del territorio, alla tutela della salute, alla valorizzazione
dei beni culturali ed ambientali, al turismo, etc.» (sentenza n. 6
del 2004).
Ancora la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che, ove
l'intesa debba essere prevista dal legislatore statale come strumento
necessario per riequilibrare le potestà legislative regionali che
sarebbero altrimenti eccessivamente compromesse, è necessario che la
stessa intesa, secondo i canoni della leale collaborazione, si
sviluppi attraverso reiterate trattative, volte a superare le
divergenze che ostacolano il raggiungimento di un accordo (sentenza
n. 339 del 2005).
In definitiva, è necessario che quantomeno si attui una fase di
dialogo fra le parti e che si realizzi un contatto tra i diversi
interessi ed una dialettica leale e costruttiva fra i differenti
soggetti di rilevanza costituzionale, perchè altrimenti la
previsione dell'intesa si tradurrebbe in una statuizione solo formale
e, quindi, inidonea al soddisfacimento degli obiettivi per cui deve
essere garantita e cioè l'equo contemperamento delle potestà
riconosciute a soggetti entrambi dotati di autonomia e rilevanza
costituzionale.
La norma impugnata non rispetta i suddetti principi, violando
così sia gli artt. 117 e 118 Cost. che il principio della leale
cooperazione.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 18, comma sexies per
violazione dell'art. 117 Cost.
L'art. 61, ottavo comma della legge n. 133 del 2008 è stato
impugnato con il precedente già richiamato ricorso, in quanto
incidente sull'autonomia organizzativa della regione, là ove fosse
da interpretarsi nel senso di imporre anche alle regioni di operare
la riduzione dal 2% allo 0,5% della percentuale stabilita dall'art.
92, comma 5 del d.lgs n. 163/2006 in merito all'incentivo per i
progettisti dipendenti dell'amministrazione.
Il citato art. 61 ottavo comma è stato abrogato dall'art. 1,
comma 10-quater, lett. b) del d.l. n. 162 del 2008, convertito in
legge 22 dicembre 2008, n. 201.
Ora però l'art. 18, comma 4-sexies oggetto della presente
impugnativa ripristina, in termini assolutamente identici, quanto era
stato stabilito dal precedente art. 61, comma ottavo della legge n.
133/2008.
Si ripropongono, pertanto le relative censure.
Il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, all'art. 92, nel
disciplinare i corrispettivi e gli incentivi per la progettazione, ha
stabilito che:
«Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto
a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli
oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a
valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma
7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e
i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in
un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del
procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano
della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonchè
tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite
massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto
all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La
ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse
alle specifiche prestazioni da svolgere. Le quote parti della
predetta somma corrispondenti a prestazioni che non sono svolte dai
predetti dipendenti, in quanto affidate a personale esterno
all'organico dell'amministrazione medesima, costituiscono economie. I
soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono
adottare con proprio provvedimento analoghi criteri». Ebbene, di tale
percentuale del 2%, lo 0,5 resta destinato alle finalità suddette,
mentre il restante 1,5% è versato ad apposito capitolo dell'entrata
del bilancio dello Stato.
Il successivo comma 17 dell'art. 61 individua l'ambito di
operatività soggettiva della misura suddetta, prevedendo: «Le somme
provenienti dalle riduzioni di spesa e le maggiori entrate di cui al
presente articolo, con esclusione di quelle di cui ai commi 14 e 16,
sono versate annualmente dagli enti e dalle amministrazioni dotate di
autonomia finanziaria ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio
dello Stato»; il medesimo comma 17 precisa poi che «La disposizione
di cui al primo periodo non si applica agli enti territoriali e agli
altri enti di competenza regionale o delle province autonome di
Trento e di Bolzano, del Servizio sanitario nazionale».
L'impugnata disposizione, sulla base dell'espressa previsione del
citato comma 17 dell'art. 61 della legge n. 133/2008, va dunque
interpretato nel senso che essa non è applicabile nei confronti
degli enti territoriali, degli enti regionali e del servizio
sanitario e dunque è rispettata l'autonomia organizzativa delle
regioni nonchè la loro potestà legislativa in materia di
organizzazione.
Tuttavia è possibile anche un'interpretazione più restrittiva
della disposizione, volta a ritenere applicabile anche alle regioni
la riduzione dal 2 allo 0,5% della percentuale prevista dall'art. 92,
comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, con la sola esenzione, per le
stesse, dall'obbligo di versare le maggiori entrate derivanti da tale
misura ad apposito capitolo del bilancio dello Stato.
Se tale interpretazione restrittiva dovesse essere quella
corretta, essa sarebbe incostituzionale per violazione dell'autonomia
organizzativa regionale.
Infatti l'imposta riduzione dell'incentivo inciderebbe
negativamente sulla progettazione interna delle stazioni appaltanti,
costituendo un forte disincentivo per i tecnici degli enti
territoriali che non svolgerebbero più attività tecniche
impegnative, di fatto non remunerate.
Questo farebbe aumentare gli oneri della progettazione che, a
quel punto, dovrebbe necessariamente essere affidata all'esterno, con
inevitabili maggiori costi per le amministrazioni.
Invece, in questi anni, l'incentivo del 2% ha costituito
un'ottima leva per la regione ricorrente per incentivare l'utilizzo
delle professionalità interne, con risparmi notevoli sia per la
progettazione che per lo sviluppo del personale, perchè l'incentivo
del 2% è stato concesso quale premio di produttività e dunque
l'amministrazione ne ha tratto vantaggi anche perchè ha risparmiato
risorse sul relativo fondo di produttività.
L'imposta riduzione scardinerebbe il sistema comportando un
aumento delle spese, perchè la progettazione esterna ha un costo
superiore.
È dunque evidente la lesione della competenza esclusiva
regionale in materia di organizzazione, ove la disposizione impugnata
debba essere interpretata nel senso che la riduzione prevista dal
comma olIavo si applichi anche alle regioni, agli enti territoriali,
agli enti di competenza regionale e del servizio sanitario nazionale.
Da qui discendono i vizi denunciati.

P. Q. M.
Si confida che l'ecc.ma Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità costituzionale dell'art. 18, comma 4-bis, lettera a)
e comma 4-sexies del decreto legge 29 novembre 2008, n. 185
convertito in legge 28 gennaio 2009, n. 2 per i motivi indicati nel
presente ricorso.
Firenze - Roma, addì 23 marzo 2009
Avv. Lucia Bora