1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 7-1-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 341 SENTENZA 16 - 30 dicembre 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorsi delle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Veneto, Toscana, Valle d'Aosta, Calabria e Provincia autonoma di Trento - Impugnazione di numerose disposizioni del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 - Trattazione delle questioni riguardanti l'art. 61, commi 8, 9, 14, 15, primo periodo, 16, 17, 19, 20, lett. b), 21 e 7-bis, inserito dall'art. 18, comma 4-sexies, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2 - Decisione sulle altre disposizioni impugnate riservata a separate pronunce. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (Convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 61, commi 8, 9, 14, 15, primo periodo, 16, 17, 19, 20, lett. b) e 21; d.l. 29 novembre 2008, n. 185 (convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2), art. 18, comma 4-sexies, che ha inserito il comma 7-bis all'art. 61 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, 118 e 119; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, comma 1, numero 1), 9, comma 1, numero 10), 16 e da 69 a 86 (Titolo VI); d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; Statuto della Regione Valle d'Aosta, art. 48-bis; d.lgs. 21 settembre 2000, n. 282, art. 1. Bilancio e contabilita' pubblica - Appalti pubblici - Modifica dell'art. 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Riduzione della percentuale dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro da ripartire, con finalita' di incentivo, tra i dipendenti pubblici che svolgono attivita' inerenti a un'opera o lavoro pubblico - Versamento della differenza ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato - Ricorsi delle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Veneto e Toscana - Abrogazione della disposizione censurata prima che potesse esplicare effetto - Non trasferibilita' della questione a successiva disposizione di identico contenuto - Cessazione della materia del contendere. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 61, comma 8 . - Costituzione, artt. 3, 97, 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Appalti pubblici - Modifica dell'art. 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Riduzione della percentuale dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro da ripartire, con finalita' di incentivo, tra i dipendenti pubblici che svolgono attivita' inerenti a un'opera o lavoro pubblico - Versamento della differenza ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnata ad un apposito fondo di parte corrente - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta violazione della competenza regionale relativa all'organizzazione amministrativa - Asserita esorbitanza dai principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, con lesione dell'autonomia finanziaria regionale e del principio di leale collaborazione - Formulazione generica delle censure riferite all'art. 118 Cost. - Insufficiente motivazione circa il modo in cui l'asserita violazione degli artt. 3 e 97 ridondi in lesione di competenze regionali - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 61, comma 7-bis, inserito dall'art. 18, comma 4-sexies, del d.l. 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2. - Costituzione, artt. 3, 97 e 118. Bilancio e contabilita' pubblica - Appalti pubblici - Modifica dell'art. 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Riduzione della percentuale dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro da ripartire, con finalita' di incentivo, tra i dipendenti pubblici che svolgono attivita' inerenti a un'opera o lavoro pubblico - Versamento della differenza ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnata ad un apposito fondo di parte corrente - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Non applicabilita' alle Regioni dell'obbligo di versare allo Stato le somme non piu' dovute ai dipendenti regionali - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 61, comma 7-bis, comma inserito dall'art. 18, comma 4-sexies, del d.l. 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2. - Costituzione, art. 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Appalti pubblici - Modifica dell'art. 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Riduzione della percentuale dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro da ripartire, con finalita' di incentivo, tra i dipendenti pubblici che svolgono attivita' inerenti a un'opera o lavoro pubblico - Versamento della differenza ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnata ad un apposito fondo di parte corrente - Ricorsi delle Regioni Toscana e Veneto - Ipotizzata applicabilita' della normativa censurata anche agli incentivi corrisposti dalle regioni ai propri dipendenti - Ritenuta violazione della competenza regionale relativa all'organizzazione amministrativa - Asserita esorbitanza dai principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica - Disciplina concernente i trattamenti economici incentivanti, riconducibile alla materia di competenza esclusiva dello Stato «ordinamento civile» - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 61, comma 7-bis, comma inserito dall'art. 18, comma 4-sexies, del d.l. 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2. - Costituzione, art. 117. Bilancio e contabilita' pubblica - Appalti pubblici - Modifica dell'art. 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Riduzione della percentuale dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro da ripartire, con finalita' di incentivo, tra i dipendenti pubblici che svolgono attivita' inerenti a un'opera o lavoro pubblico - Versamento della differenza ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnata ad un apposito fondo di parte corrente - Ricorsi delle Regioni Toscana e Veneto - Ritenuta violazione del principio di leale collaborazione - Disciplina concernente i trattamenti economici incentivanti, riconducibile alla materia di competenza esclusiva dello Stato «ordinamento civile» - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 61, comma 7-bis, comma inserito dall'art. 18, comma 4-sexies, del d.l. 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Appalti pubblici - Versamento al bilancio dello Stato del 50% dei compensi spettanti ai dipendenti pubblici per arbitrati o collaudi di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture - Riassegnazione dell'importo ad apposito fondo statale per il finanziamento del trattamento economico accessorio di dirigenti o di fondi perequativi istituiti da organi di autogoverno di magistratura e avvocatura dello Stato - Ricorso della Regione Piemonte - Ritenuta violazione degli artt. 117 e 119 Cost. - Formulazione generica delle questioni - Inammissibilita'. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 61, comma 9. - Costituzione, artt. 117 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Appalti pubblici - Versamento al bilancio dello Stato del 50% dei compensi spettanti ai dipendenti pubblici per arbitrati o collaudi di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture - Riassegnazione dell'importo ad apposito fondo statale per il finanziamento del trattamento economico accessorio di dirigenti o di fondi perequativi istituiti da organi di autogoverno di magistratura e avvocatura dello Stato - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Veneto - Ritenuta violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Non applicabilita' alle Regioni dell'obbligo di versare allo Stato le somme non piu' dovute ai dipendenti regionali - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 61, comma 9. - Costituzione, art. 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure di riduzione della spesa pubblica - Obbligo per gli enti e le amministrazioni dotate di autonomia finanziaria di versare le somme provenienti dalle riduzioni di spesa e le maggiori entrate ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato con riassegnazione delle somme stesse ad un apposito fondo statale di parte corrente - Applicabilita' all'Universita' della Valle d'Aosta - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Violazione del principio di leale collaborazione nonche' della potesta' legislativa regionale in materia di finanziamento all'Ateneo Valdostano attribuita alla Regione con decreto di attuazione dello statuto avente forza prevalente sulle leggi ordinarie - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 61, comma 17. - Statuto della Regione Valle d'Aosta, art. 48-bis; d.lgs. 21 settembre 2000, n. 282, art. 1. Bilancio e contabilita' pubblica - Sanita' pubblica - Misure dirette a consentire alle Regioni, con concorso finanziario dello Stato, di abolire, per gli assistiti non esentati, la quota di partecipazione al costo per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale (ticket) e contestuale previsione di norme di copertura finanziaria, con parziale concorso delle Regioni - Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna, Veneto e Calabria - Asserita lesione, con normativa di dettaglio, della competenza legislativa concorrente delle Regioni nelle materie «tutela della salute» e «coordinamento della finanza pubblica» - Ritenuta violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Legittimo esercizio del potere dello Stato di dettare principi fondamentali di coordinamento finanziario sussistendo, da parte delle Regioni, possibilita' di scelta circa i concreti strumenti per il perseguimento degli obiettivi di riequilibrio finanziario - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 61, commi 14, 16, 19, 20, lett. b), e 21. - Costituzione, artt. 117 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Sanita' pubblica - Misure dirette a consentire alle Regioni, con concorso finanziario dello Stato, di abolire, per gli assistiti non esentati, la quota di partecipazione al costo per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale (ticket) e contestuale previsione di norme di copertura finanziaria, con parziale concorso delle Regioni - Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna, Veneto e Calabria - Asserita violazione del principio di leale collaborazione - Insussistente necessita' di intesa con le Regioni per la rimozione di una limitazione alla autonomia regionale - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 61, commi 14, 16, 19, 20, lett. b), e 21. - Costituzione, artt. 117 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Sanita' pubblica - Misure di riduzione della spesa - Importo dei trattamenti economici complessivi spettanti ai direttori generali, ai direttori sanitari e ai direttori amministrativi, nonche' compensi spettanti ai componenti dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende ospedaliero universitarie, degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e degli istituti zooprofliattici - Rideterminazione con una riduzione del 20 per cento rispetto all'ammontare risultante alla data del 30 giugno 2008 - Applicabilita' alla Provincia autonoma di Trento - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Difetto di legittimazione dello Stato a dettare norme di coordinamento finanziario in quanto finalizzate al contenimento di spesa sanitaria interamente sostenuta dalla provincia - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Estensione dell'efficacia della declaratoria di incostituzionalita' anche nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 61, comma 14. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige artt. 8, comma 1, numero 1), 9, comma 1, numero 10), 16 e da 69 a 86 (Titolo VI); d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure di riduzione della spesa pubblica - Rideterminazione degli importi dei trattamenti economici complessivi spettanti ai direttori generali, ai direttori sanitari, ai direttori amministrativi, e compensi spettanti ai componenti dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende ospedaliero universitarie, degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e degli istituti zooprofliattici - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Sopravvenuto difetto di interesse al ricorso per caducazione della norma richiamata dalla disposizione impugnata - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 61, comma 15, primo periodo. - Costituzione, artt. 117 e 118; statuto della Regione Trentino-Alto Adige artt. 8, comma 1, numero 1), 9, comma 1, numero 10), 16 e da 69 a 86 (Titolo VI); d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorso della Regione Calabria - Impugnazione di numerose disposizioni del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 - Istanza di sospensione avanzata dalla Regione - Non luogo a provvedere, per intervenuta decisione del merito del ricorso. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 61, commi 14, 16, 19, 20, lett. b), e 21. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 35, come sostituito dall'art. 9, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131. (009C0801) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 7-1-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 61, commi 8, 9,
14, 15, primo periodo, 16, 17, 19, 20, lettera b) e 21, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,
promossi dalle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Veneto, dalla
Provincia autonoma di Trento e dalle Regioni Toscana, Valle d'Aosta e
Calabria, notificati il 16-17 e il 20 ottobre 2008, depositati in
cancelleria il 22, il 24 e il 29 ottobre 2008, e rispettivamente
iscritti ai nn. 67, 69, 70, 71, 74, 84 e 86 del registro ricorsi
2008, e nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 18,
comma 4-sexies, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure
urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e
per ridisegnare in funzione anticrisi il quadro strategico
nazionale), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio
2009, n. 2, modificativo dell'art. 61 del decreto-legge 25 giugno
2008, n 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008
n. 133, promossi dalle Regioni Toscana e Veneto, notificati il 23 e
il 27 marzo 2009, depositati in cancelleria il 27 marzo e il 2 aprile
2009, e rispettivamente iscritti ai nn. 23 e 25 del registro ricorsi
2009.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 2 dicembre 2009 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi gli avvocati Gabriele Pafundi per la Regione Piemonte,
Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna e per
la Provincia autonoma di Trento, Luigi Manzi per la Regione Veneto,
Lucia Bora per la Regione Toscana, Francesco Saverio Marini per la
Regione Valle d'Aosta, Massimo Luciani e Giuseppe Naimo per la
Regione Calabria e l'avvocato dello Stato Michele Dipace per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Le Regioni Piemonte (reg. ric. n. 67 del 2008),
Emilia-Romagna (reg. ric. n. 69 del 2008), Veneto (reg. ric. n. 70
del 2008), Toscana (reg. ric. n. 74 del 2008), Valle d'Aosta (reg.
ric. n. 84 del 2008) e Calabria (reg. ric. n. 86 del 2008), nonchè
la Provincia autonoma di Trento (reg. ric. n. 71 del 2008) hanno
impugnato, fra l'altro, l'art. 61, commi 8, 9, 14, 15, primo periodo,
16, 17, 19, 20, lettera b), e 21 del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
Le ricorrenti lamentano tutte la violazione degli artt. 117 e 119
della Costituzione e, con la sola eccezione della Regione Piemonte e
della Provincia autonoma di Trento, la violazione del principio di
leale collaborazione. Con riferimento al ricorso proposto dalla
Provincia autonoma di Trento, la ricorrente deduce altresì la
violazione degli artt. 8, comma 1, numero 1), 9, comma 1, numero 10),
16 e da 69 a 86 (Titolo VI) del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), nonchè dell'art. 2 del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento). Con riferimento al ricorso della
Regione Valle d'Aosta, è dedotta inoltre la violazione dell'art.
48-bis della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto
speciale per la Valle d'Aosta), per contrasto con la norma interposta
di cui al decreto legislativo 21 settembre 2000, n. 282 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione Valle d'Aosta in
materia di potestà legislativa regionale inerente il finanziamento
dell'università e l'edilizia universitaria) e del principio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.).
1.1. - La Regione Calabria ha altresì chiesto la sospensione
dell'efficacia delle disposizioni impugnate, ai sensi dell'articolo
35 della legge 11 marzo 1953, n. 87, come sostituito dall'articolo 9,
comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131.
1.2. - Le Regioni Toscana (reg. ric. n. 23 del 2009) e Veneto
(reg. ric. n. 25 del 2009) hanno impugnato l'art. 18, comma 4-sexies,
del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il
sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare
in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), introdotto in
sede di conversione dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, per contrasto
con gli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 Cost., nonchè con il principio
di leale collaborazione.
2. - L'art. 61 del decreto-legge n. 112 del 2008 (d'ora in
avanti, «art. 61»), nelle parti censurate dalle ricorrenti, detta la
seguente disciplina.
2.1. - Il comma 8 dell'art. 61 (abrogato dall'art. 1, comma
10-quater, lettera b), del decreto-legge 23 ottobre 2008, n. 162,
«Interventi urgenti in materia di adeguamento dei prezzi di materiali
da costruzione, di sostegno ai settori dell'autotrasporto,
dell'agricoltura e della pesca professionale, nonchè di
finanziamento delle opere per il G8 e definizione degli adempimenti
tributari per le Regioni Marche ed Umbria, colpite dagli eventi
sismici del 1997», convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2008, n. 201) e il comma 7-bis dell'art. 61 (inserito
dall'art. 18, comma 4-sexies, del decreto-legge n. 185 del 2008)
hanno ad oggetto la percentuale prevista dall'art. 92, comma 5, del
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE). L'art. 92 del Codice dei
contratti pubblici riguarda i corrispettivi, gli incentivi per la
progettazione e i fondi a disposizione delle stazioni appaltanti. Il
comma 5, in particolare, prevede che «una somma non superiore al due
per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un
lavoro [...] è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le
modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e
assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il
responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del
progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del
collaudo, nonchè tra i loro collaboratori». Il comma 8 dell'art. 61,
successivamente abrogato, ha previsto che, a decorrere dal 1° gennaio
2009, tale percentuale sia destinata solo nella misura dello 0,5 per
cento alla finalità prevista dal Codice dei contratti pubblici,
mentre, nella misura dell'1,5 per cento, venga «versata ad apposito
capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato». Il comma 7-bis
dell'art. 61, attualmente in vigore, reca una disposizione del tutto
identica, con la sola differenza che esso precisa che la somma è
versata ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato
«per essere destinata al fondo di cui al comma 17» dello stesso
articolo impugnato.
2.2. - Il comma 9 dell'art. 61 dispone che sia versato ad
apposito capitolo del bilancio dello Stato il 50 per cento dei
compensi spettanti ai dipendenti pubblici per l'attività di
componente o di segretario del collegio arbitrale e per i collaudi
svolti in relazione a contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture. La norma precisa che il predetto importo è riassegnato al
fondo di amministrazione per il finanziamento del trattamento
economico accessorio dei dirigenti ovvero ai fondi perequativi
istituiti dagli organi di autogoverno del personale di magistratura e
dell'Avvocatura generale dello Stato ove esistenti.
2.3. - Il comma 14 dell'art. 61 prevede che siano ridotti del 20
per cento, rispetto all'ammontare risultante alla data del 30 giugno
2008 e a decorrere dalla data di conferimento o rinnovo degli
incarichi, i trattamenti economici complessivi spettanti ai direttori
generali, ai direttori sanitari, ai direttori amministrativi, ed i
compensi spettanti ai componenti dei collegi sindacali delle aziende
sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende
ospedaliero universitarie, degli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico e degli istituti zooprofilattici.
2.4. - Il comma 15 dell'art. 61 stabilisce che, «fermo quanto
previsto dal comma 14», le disposizioni di cui ai commi 1, 2, 5 e 6
dell'art. 61 non si applicano in via diretta alle Regioni, alle
province autonome, agli enti, di rispettiva competenza, del Servizio
sanitario nazionale e agli enti locali.
2.5. - Il comma 16 dell'art. 61 prevede che le Regioni, entro il
31 dicembre 2008, debbano adottare «disposizioni, normative o
amministrative, finalizzate ad assicurare la riduzione degli oneri
degli organismi politici e degli apparati amministrativi, con
particolare riferimento alla diminuzione dell'ammontare dei compensi
e delle indennità dei componenti degli organi rappresentativi e del
numero di questi ultimi, alla soppressione degli enti inutili, alla
fusione delle società partecipate, al ridimensionamento delle
strutture organizzative ed all'adozione di misure analoghe a quelle
previste» nell'art. 61. La disposizione si autoqualifica come
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica e
precisa che i risparmi di spesa derivanti dall'attuazione di essa,
aggiuntivi rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità
interno, concorrono alla copertura degli oneri derivanti
dall'attuazione del successivo comma 19 del medesimo art. 61.
2.6. - Il comma 17 dell'art. 61 stabilisce che le somme
provenienti dalle riduzioni di spesa e le maggiori entrate di cui al
medesimo articolo, con esclusione di quelle di cui ai precedenti
commi 14 e 16, sono versate annualmente dagli enti e dalle
amministrazioni dotati di autonomia finanziaria ad apposito capitolo
dell'entrata del bilancio dello Stato, per essere riassegnate ad un
apposito fondo di parte corrente ed essere destinate alla tutela
della sicurezza pubblica e del soccorso pubblico o al finanziamento
della contrattazione integrativa delle amministrazioni dello Stato,
delle agenzie, degli enti pubblici non economici e delle università.
La disposizione non si applica agli enti territoriali e agli enti, di
competenza regionale o delle Province autonome di Trento e di
Bolzano, del Servizio sanitario nazionale.
2.7. - Il comma 19 dell'art. 61 dispone l'abolizione, per gli
anni 2009, 2010 e 2011, della quota di partecipazione al costo per le
prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale (cosiddetto
ticket), di cui all'art. 1, comma 796, lettera p), primo periodo,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), salvo che le Regioni non intendano comunque applicarla ai
sensi del successivo comma 21 del medesimo art. 61.
2.8. - Il comma 20 dell'art. 61 provvede alla copertura degli
oneri derivanti dall'abolizione del ticket ai sensi del precedente
comma 19 del medesimo articolo. A tal fine, da un lato, il
finanziamento del Servizio sanitario nazionale al quale concorre
ordinariamente lo Stato viene incrementato di 400 milioni di euro su
base annua (comma 20, lettera a). Dall'altro lato, si prevede che le
Regioni destinino al proprio servizio sanitario regionale le risorse
provenienti dalle disposizioni di cui ai commi 14 e 16 dell'art. 61
(comma 20, lettera b), numero 1) e adottino ulteriori misure di
incremento dell'efficienza e di razionalizzazione della spesa,
dirette a realizzare la parte residuale della copertura degli oneri
derivanti dall'abolizione del ticket (comma 20, lettera b), numero
2).
2.9. - Il comma 21 dell'art. 61, infine, stabilisce che le
regioni, «in luogo della completa adozione delle misure di cui ai
commi 14 e 16 ed al comma 2, lettera b), numero 2), possono decidere
di applicare, in misura integrale o ridotta, la quota di
partecipazione abolita ai sensi del comma 19, ovvero altre forme di
partecipazione dei cittadini alla spesa sanitaria di effetto
finanziario equivalente». Ai fini dell'attuazione di tale
disposizione e di quanto previsto al comma 20, lettera b), dell'art.
61, «il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali,
di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, comunica
alle regioni, entro il 30 settembre 2008, l'importo che ciascuna di
esse deve garantire ai fini dell'equivalenza finanziaria».
3. - La Regione Piemonte ha impugnato i commi 8 e 9 dell'art. 61,
per contrasto con l'art. 117, commi 4 e 6, e con l'art. 119, comma 1,
Cost.
3.1. - La Regione ricorrente innanzitutto deduce che il comma 8
dell'art. 61, nel disporre che la percentuale di cui all'art. 92,
comma 5, del decreto legislativo n. 163 del 2006 venga destinata solo
nella misura dello 0,5 per cento alla finalità prevista dal Codice
dei contratti pubblici, dovendo per il restante 1,5 per cento essere
invece versata ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello
Stato, interviene in un ambito materiale che «inerisce
all'organizzazione amministrativa», che, per le regioni, rientra
nella competenza residuale regionale. La ricorrente censura anche il
comma 9 del medesimo art. 61 e conclude che tali disposizioni, ove
dovessero ritenersi applicabili agli enti territoriali e alle
regioni, si porrebbero in conflitto con l'art. 117, commi quarto e
sesto, e con l'art. 119, comma primo, della Costituzione.
3.2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le proposte
censure di legittimità costituzionale siano dichiarate inammissibili
o, comunque, non fondate. La difesa erariale ritiene, in primo luogo,
che le norme impugnate non siano lesive delle competenze regionali,
risolvendosi in una «misura contenitiva della spesa pubblica» che è
«finalizzata alla redistribuzione del reddito prodotto da una
determinata categoria di cittadini chiamata a svolgere l'attività
prevista» dalle disposizioni censurate. Queste ultime, pertanto, non
investirebbero le competenze regionali, ma il reddito prodotto da una
specifica categoria di professionisti, sulla quale il legislatore
nazionale, «con norma rispettosa del principio di ragionevolezza, ha
ritenuto di incidere in senso ridistributivo nel quadro di riassetto
macroeconomico nazionale».
3.3. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato una memoria a completamento e integrazione di
quanto sostenuto nell'atto di costituzione, insistendo affinchè il
ricorso della Regione Piemonte sia dichiarato inammissibile o
comunque non fondato. Nella memoria la difesa erariale sostiene che
le disposizioni contenute nei commi 8 e 9 dell'art. 61 hanno una
«portata generalizzata», operano «con riferimento alle pubbliche
amministrazioni cui si applica» il decreto-legge n. 112 del 2008 e si
riferiscono a «tutti i dipendenti pubblici rappresentando l'esigenza
di assicurare un trattamento uniforme» a prescindere
dall'amministrazione di appartenenza. Tali disposizioni, pertanto, ad
avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, rientrerebbero nella
materia dell'ordinamento civile, di competenza esclusiva dello Stato
ai sensi dell'art. 117, lettera l), Cost., e non riguarderebbero la
potestà organizzativa delle regioni. In aggiunta, la difesa dello
Stato rileva che, in base a quanto previsto dal comma 17 dello stesso
art. 61, «gli enti territoriali, gli enti di competenza regionale e
delle Province autonome di Trento e Bolzano e gli enti del servizio
sanitario nazionale» non debbono procedere al versamento dei risparmi
di spesa in un apposito capitolo del bilancio dello Stato. Non vi
sarebbe, quindi, violazione dell'art. 119 Cost., dal momento che le
economie di spesa «vanno ad incrementare in termini positivi il
bilancio degli enti».
4. - La Regione Emilia-Romagna ha impugnato i commi 8, 9, 14, 16,
20, lettera b), e 21 dell'art. 61, per contrasto con gli artt. 117,
commi terzo e quarto, e 119 della Costituzione, nonchè con il
principio di leale collaborazione.
4.1. - La ricorrente, in primo luogo, sostiene che i commi 8 e 9
dell'art. 61, sono «accomunati dal fatto di "avocare" allo Stato» una
parte delle somme spettanti ai dipendenti pubblici per attività
connesse ai lavori pubblici e una parte delle somme spettanti ai
dipendenti pubblici per l'attività svolta nell'ambito di un
arbitrato o di un collaudo. Tali disposizioni, ove dovessero
intendersi applicabili anche ai dipendenti pubblici regionali,
risulterebbero palesemente lesive dell'autonomia finanziaria
regionale, nella parte in cui esse stabiliscono che le predette somme
«affluiscano al bilancio statale invece che a quello regionale,
qualora si tratti di dipendenti regionali o di enti pararegionali».
Ritiene infatti la Regione Emilia-Romagna che lo Stato non possa,
senza violare l'art. 119 Cost., acquisire al proprio bilancio risorse
che provengono (o nel caso degli arbitrati possono provenire) dalla
regione e che sono dirette a compensare attività svolte da
dipendenti regionali per conto della regione e in sostituzione della
loro normale attività lavorativa.
In secondo luogo, la Regione Emilia-Romagna censura i commi 14,
16 e 20, lettera b), dell'art. 61, in quanto con essi lo Stato
avrebbe dettato norme di dettaglio in materia di coordinamento
finanziario, lesive dell'autonomia organizzativa e finanziaria
regionale e in contrasto con gli artt. 117, commi terzo e quarto, e
119 Cost. In particolare, ad avviso della ricorrente, il comma 14,
nel disporre una riduzione del 20 per cento dei trattamenti economici
dei direttori generali, sanitari e amministrativi e dei componenti
dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali, imporrebbe alla
regione un «limite puntuale ad una specifica voce di spesa» che,
secondo il costante orientamento della Corte costituzionale (e in
particolare la sent. n. 157 del 2007), non può essere considerato un
principio di coordinamento della finanza pubblica. La disposizione,
infatti, ad avviso della regione, non ha carattere transitorio,
colpisce una voce minuta di spesa e non lascia margine di scelta alle
regioni per il conseguimento dell'obiettivo di risparmio.
Gli stessi motivi di censura sono fatti valere dalla ricorrente
con riferimento al comma 16 dell'art. 61. Secondo la Regione
Emilia-Romagna, infatti, tale disposizione, nonostante si
autoqualifichi come «principio fondamentale di coordinamento della
finanza pubblica», ha contenuto dettagliato, perchè, in primo luogo,
sottrae alle Regioni qualunque margine di scelta in ordine ai mezzi
per la realizzazione dell'obiettivo (diminuzione dell'ammontare dei
compensi e delle indennità dei componenti degli organi
rappresentativi e del numero di questi ultimi); in secondo luogo,
lascia alle regioni un «margine irrisorio, che implica valutazioni
tecniche più che politiche» (soppressione degli enti inutili,
fusione delle società partecipate, ridimensionamento delle strutture
organizzative e adozione di misure analoghe a quelle previste
dall'art. 61). Lo stesso comma 16, così come il successivo comma 20,
lettera b), dell'art. 61 sarebbero inoltre illegittimi, secondo la
ricorrente, nella parte in cui, imponendo la destinazione dei
risparmi di spesa alla copertura degli oneri derivanti dalla
abolizione del ticket (disposta dal comma 19 dell'art. 61)
condizionano «l'uso che la regione fa delle proprie risorse imponendo
di destinarle ad un certo settore (nel caso di specie, la sanita')»,
con conseguente lesione dell'autonomia finanziaria regionale.
Infine, la Regione Emilia-Romagna contesta la legittimità
costituzionale del comma 21 dell'art. 61. Secondo la ricorrente, con
tale disposizione, lo Stato addosserebbe la maggior parte delle
conseguenze finanziarie dell'abolizione del ticket alle regioni,
potendo queste ultime «diminuire i tagli di cui ai commi 14, 16 e 20»
solo reintroducendo il ticket, cioè togliendo «ai cittadini un
beneficio che il legislatore statale ha espressamente voluto dare
loro». Ciò però violerebbe «il principio di leale collaborazione e
l'art. 119, quarto comma, Cost., cioè il principio di corrispondenza
fra funzioni e risorse, perchè dalle norme impugnate risulta
chiaramente che il ticket è considerato dallo Stato stesso
essenziale per il funzionamento del Servizio sanitario nazionale ma
la legge statale lo abolisce senza preoccuparsi di fornire le risorse
alternative».
4.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato. La difesa erariale chiede che le censure riferite ai commi 8 e
9 dell'art. 61 siano dichiarate inammissibili, per le stesse ragioni
già esposte con riferimento al giudizio promosso dalla Regione
Piemonte. La difesa dello Stato chiede, inoltre, che le altre censure
siano dichiarate non fondate, dal momento che le disposizioni
censurate devono essere valutate nella loro complessità e alla luce
del contesto di risanamento della finanza pubblica in cui si
inquadrano, in quanto «fortemente integrate al fine di sterilizzare
gli effetti finanziari derivanti dall'abolizione a livello nazionale
del ticket».
4.3. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato una memoria a completamento e integrazione di
quanto sostenuto nell'atto di costituzione, insistendo circa
l'inammissibilità o comunque la non fondatezza del ricorso della
Regione Emilia-Romagna. Con riferimento ai commi 8 e 9 dell'art. 61,
in particolare, la difesa erariale propone le medesime argomentazioni
dedotte nella memoria presentata per il giudizio promosso dalla
Regione Piemonte. Con riguardo ai commi 14, 16, 20, lettera b), e 21
dell'art. 61, la difesa erariale rileva che le norme in questione,
innanzitutto, debbono essere valutate unitariamente nel contesto
economico finanziario di risanamento della finanza pubblica, posto
che «sono dirette a evitare gli effetti finanziari negativi per le
regioni derivanti dall'abolizione a livello nazionale del ticket di
10 euro per ricetta sulla specialistica». Secondo l'Avvocatura
generale dello Stato, le norme impugnate «non indicano attività e
comportamenti vincolanti per le regioni ma una serie di opzioni» che
le regioni stesse «possono liberamente adottare, potendo esse nella
loro autonomia finanziaria trovare altre forme di finanziamento dei
servizi cui è tenuta ad erogare». Le norme in questione, quindi,
rientrerebbero nel potere generale dello Stato di coordinamento della
finanza pubblica e non sarebbero disposizioni di dettaglio,
«consentendo alle regioni la massima flessibilità di intervento». Ad
avviso della difesa erariale, dunque, l'unico limite delle norme in
questione è rappresentato dalla necessità di garantire
l'equivalenza finanziaria delle diverse misure che le regioni,
nell'ambito dell'autonomia finanziaria loro riconosciuta, intendono
adottare.
4.4. - La Regione Emilia-Romagna, in prossimità dell'udienza, ha
depositato una memoria in replica alle argomentazioni dedotte
dall'Avvocatura generale dello Stato. Quanto al comma 8 dell'art. 61,
la regione sostiene innanzitutto che, nonostante la norma sia stata
abrogata, la successiva approvazione di altra disposizione
dall'identico tenore (comma 7-bis) consente il trasferimento delle
censure sulla nuova norma. Nel merito, la ricorrente, con riguardo ai
commi 8 e 9, da un lato, conferma le censure prospettate nel ricorso
e osserva che tali disposizioni «non riguardano generici "cittadini"
o "professionisti", bensì dipendenti regionali e incidono su somme
date ad essi dalla regione per attività svolte per conto della
regione». Dall'altro, rileva che ove si interpretasse il combinato
disposto dei commi 7-bis, 9 e 17 nel senso di applicare alle regioni
solo la riduzione di incentivi per la progettazione e di compensi per
i dipendenti pubblici, ma non di imporre il versamento delle relative
somme al bilancio dello Stato, «risulterebbero sostanzialmente
soddisfatte le ragioni del ricorso». Con riferimento ai commi 14, 16,
20, lettera b), e 21 dell'art. 61, la regione sottolinea,
innanzitutto, che la difesa erariale non ha formulato alcuna replica
specifica alle censure avanzate. Ad avviso della regione, inoltre,
«la possibilità alternativa "concessa" dal comma 21 non fa venir
meno la lesività delle norme impugnate», poichè tale alternativa,
in primo luogo, non esclude del tutto le misure previste ai commi 14,
16 e 20, lettera b), numero 2) - come farebbe intendere la formula
«in luogo della completa adozione» usata dal legislatore statale - e,
in secondo luogo, è «un'alternativa politicamente impraticabile e,
comunque, vincolata nel suo contenuto, trattandosi pur sempre di
reintrodurre forme di partecipazione dei cittadini alla spesa
sanitaria». Mancherebbe, perciò, secondo la ricorrente, «la massima
flessibilità d'intervento» delle regioni prospettata invece
dall'Avvocatura generale dello Stato.
5. - La Regione Veneto, con un primo ricorso (reg. ric. n. 70 del
2008), ha impugnato i commi 8, 9, 14, 19, 20, lettera b), e 21
dell'art. 61, per contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 119
della Costituzione. Con successivo ricorso (reg. ric. n. 25 del
2009), la Regione Veneto ha altresì impugnato l'art. 18, comma
4-sexies, del decreto-legge n. 185 del 2008, introdotto in sede di
conversione dalla legge n. 2 del 2009, che ha inserito il comma 7-bis
dell'art. 61, per violazione degli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 Cost.,
nonchè del principio di leale collaborazione.
5.1. - Con il primo ricorso, la Regione Veneto censura,
innanzitutto, i commi 8 e 9 dell'art. 61, che, ad avviso della
ricorrente, ove fossero ritenuti applicabili anche nei confronti
delle regioni e degli enti locali, concreterebbero una grave
violazione dell'autonomia finanziaria di cui all'art. 119 Cost. Tali
disposizioni, infatti, secondo la Regione Veneto, non soltanto
stabiliscono «vincoli puntuali e significativi alle voci di spesa dei
bilanci regionali», ma dispongono anche «unilateralmente che le
risorse intercettate dalle norme confluiscano nel bilancio statale».
I commi 14, 19, 20 e 21 dell'art. 61 presentano poi tutti, ad avviso
della ricorrente, «i medesimi profili di contrasto al dettato
costituzionale». Essi dettano una disciplina che, intervenendo in
materie di potestà legislativa concorrente (tutela della salute e
coordinamento della finanza pubblica), ha un «carattere estremamente
dettagliato», che appare «particolarmente evidente laddove essa
determina in una percentuale fissa la riduzione dei trattamenti
economici spettanti ai direttori e ai componenti dei collegi
sindacali delle aziende sanitarie locali (comma 14)». Ne consegue, ad
avviso della ricorrente, la violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost. A ciò si aggiunge anche la violazione dell'art. 119 Cost.,
perchè il comma 14 «introduce un limite puntuale ad una singola voce
di spesa», mentre i successivi commi 19, 20 e 21 risultano lesivi
dell'autonomia finanziaria regionale sotto il profilo delle entrate,
cioè relativamente al «reperimento delle risorse da destinare alla
gestione di un settore» quale quello della tutela della salute. Con
tali disposizioni, infatti, il legislatore statale pretenderebbe di
«imporre alle Regioni i mezzi con i quali realizzare un contenimento
della spesa sanitaria», in particolare «imponendo che l'importo di
manovra individuato dallo Stato si realizzi mediante misure di
partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie ad esclusione di
ogni altra modalita'».
5.2. - Con il secondo ricorso, la Regione Veneto osserva che, in
pendenza del precedente reg. ric. n. 70 del 2008, il comma 8
dell'art. 61 è stato abrogato ad opera dell'art. 1, comma 10-quater,
del decreto-legge n. 162 del 2008. Successivamente, tuttavia, l'art.
18, comma 4-sexies, del decreto-legge n. 185 del 2008, introdotto in
sede di conversione dalla legge n. 2 del 2009, ha sostanzialmente
reintrodotto la misura di contenimento della spesa che era stata
originariamente prevista dal comma 8 dell'art. 61. Pertanto, «in
ragione della sostanziale reintroduzione, nel nuovo comma 7-bis
dell'art. 61 del decreto-legge n. 112 del 2008, e quindi in una
disposizione formalmente nuova, di una misura già oggetto di ricorso
regionale, la Regione Veneto ha ritenuto necessario tornare ad adire»
la Corte costituzionale, impugnando il predetto art. 18, comma
4-sexies, del decreto-legge n. 185 del 2008.
La regione ricorrente preliminarmente precisa di voler proporre
la questione di legittimità costituzionale sulla base di una
interpretazione da essa prospettata come possibile. La Regione Veneto
pertanto impugna la disposizione censurata ove quest'ultima dovesse
ritenersi applicabile anche alle regioni e nella parte in cui essa
dispone tale applicazione.
Nel merito, la Regione Veneto ritiene che la disciplina dettata
dalla disposizione censurata si ponga innanzitutto in contrasto con
l'art. 117 Cost., dal momento che la disciplina degli incentivi alla
progettazione, non rientrando in alcuna delle materie di cui all'art.
117, secondo comma, spetta alla regione, almeno per quanto attiene
alle regioni che si trovino in posizione di stazione appaltante. Nè
potrebbe invocarsi, in senso contrario, la competenza legislativa
statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, dal
momento che la norma censurata, prevedendo in modo esaustivo
strumenti e modalità per il perseguimento di obiettivi di
riequilibrio finanziario, non rispetta le condizioni indicate dalla
giurisprudenza costituzionale per potersi qualificare come principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica.
La regione ricorrente lamenta, poi, la violazione della propria
autonomia finanziaria, sancita dall'art. 119 Cost. Tale autonomia
risulterebbe lesa in quanto la disposizione censurata prevede vincoli
«puntualissimi e significativi» alla spesa dei bilanci regionali e,
per di più, dispone «unilateralmente che le risorse sottratte alla
loro originaria finalità confluiscano in un capitolo del bilancio
statale».
Si ipotizza, ancora, la violazione del principio di leale
collaborazione, in quanto, in un ambito non esclusivamente devoluto
alla competenza esclusiva statale, sarebbe mancato il coinvolgimento
delle regioni sia al momento di introdurre l'innovazione legislativa,
sia in ordine alla «programmazione della determinazione della
destinazione delle risorse sottratte ai corrispettivi e agli
incentivi di programmazione».
La ricorrente deduce, infine, la violazione dei principi di cui
agli artt. 3, 97 e 118 Cost., dal momento che la norma impugnata,
riducendo enormemente l'importo dell'incentivo, finisce
irragionevolmente per negare la stessa possibilità di realizzare la
finalità per cui tale incentivo è stato previsto. Ciò
rappresenterebbe, inoltre, una violazione dell'autonomia
organizzativo-amministrativa delle regioni e una turbativa del buon
andamento della pubblica amministrazione.
5.3. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
Relativamente al primo ricorso, la difesa erariale ha chiesto che
le censure riferite ai commi 8 e 9 dell'art. 61 siano dichiarate
inammissibili e le censure relative ai commi 14, 19, 20, lettera b),
e 21 siano dichiarate non fondate, per le stesse ragioni esposte
dalla difesa erariale con riferimento ai giudizi promossi
rispettivamente dalla Regione Piemonte e dalla Regione
Emilia-Romagna. Con riguardo al secondo ricorso, la difesa erariale
ha chiesto che ne venga dichiarata la non fondatezza, dal momento che
la disposizione impugnata, nel modificare il Codice dei contratti
pubblici con una «disciplina di carattere generale che impatta su
tutti i dipendenti pubblici cui la stessa è applicabile», «non è
suscettibile di attuazione differenziata a seconda dei comparti».
Essa costituisce un «intervento da ricondurre alla materia
ordinamento civile», di competenza legislativa esclusiva statale, e
non è attribuibile alla potestà organizzativa delle regioni.
5.4. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato una memoria a completamento e integrazione di
quanto sostenuto nell'atto di costituzione, insistendo circa
l'inammissibilità o comunque la non fondatezza del primo ricorso
della Regione Veneto. Con riferimento ai commi 8 e 9 dell'art. 61, in
particolare, la difesa erariale propone le medesime argomentazioni
dedotte nelle memorie presentate per i giudizi promossi dalla Regione
Piemonte e dalla Regione Emilia-Romagna.
5.5. - La Regione Veneto, in prossimità dell'udienza, ha
depositato due memorie illustrative. La prima si riferisce al
giudizio promosso con il secondo ricorso. La regione, in particolare,
sostiene che la tesi dell'Avvocatura generale dello Stato non può
essere accolta, poichè, anche se la norma impugnata «intercetta la
disciplina del rapporto di lavoro» di dipendenti pubblici,
«decurtando una delle voci del loro corrispettivo, il cd. incentivo
alla progettazione-direzione, è altrettanto vero che ciò non basta
ad escludere una competenza regionale sul punto». Ad avviso della
regione, in base alla giurisprudenza costituzionale (sono citate le
sentenze n. 401 del 2007 e n. 282 del 2002), andrebbe escluso che
ogni disciplina tesa a regolare e vincolare l'opera di dipendenti
pubblici, rientri per ciò stesso nella materia dell'ordinamento
civile, riservata allo Stato. La competenza esclusiva statale in
detta materia, infatti, potrebbe essere legittimamente invocata
qualora siano in gioco profili che attengono alla regolamentazione
civilistica di aspetti afferenti al vincolo negoziale, tali perciò
da richiedere necessariamente un trattamento uniforme sul territorio
nazionale. La norma impugnata, inoltre, si caratterizzerebbe «per un
grado di dettaglio tale da non poter certo essere qualificata quale
"principio fondamentale"» di coordinamento della finanza pubblica. La
regione, dunque, «rivendica un proprio spazio di autonoma scelta in
materia di determinazione della percentuale di incentivo» prevista a
favore dei soggetti di cui all'art. 92, comma 5, del Codice dei
contratti pubblici.
La seconda memoria si riferisce al giudizio promosso con il primo
ricorso, per la parte riguardante l'art. 61. La regione, in primo
luogo, si sofferma sul comma 9, riconoscendo che tale disposizione
«intercetta» la disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti
pubblici, ma ritenendo che «ciò non sembra possa bastare ad
escludere una competenza regionale sul punto». In particolare, ad
avviso della ricorrente, l'Avvocatura generale dello Stato non
avrebbe spiegato per quale ragione «la disciplina-rectius, più nello
specifico, la determinazione - di specifiche e particolarissime voci
di compenso, che - sembra opportuno ricordare - sono del tutto
aggiuntive rispetto al corrispettivo base spettante al dipendente
pubblico, non possa esser rimessa alle singole regioni, sulla base di
un'autonoma valutazione di costi-benefici,
esigenze-risorse-obiettivi». Il comma 9, perciò, altro non sarebbe
che una disposizione in materia di coordinamento della finanza
pubblica, e dunque illegittima perchè di dettaglio e non
qualificabile come principio fondamentale. La regione, in secondo
luogo, prende in esame il comma 14, lamentandone la illegittimità in
quanto la norma, nel fissare vincoli puntuali relativi a singole voci
di spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali, si imporrebbe
alle regioni senza lasciare ad esse alcun margine di alternativa. La
ricorrente, in terzo luogo, si sofferma sui commi 19, 20, lettera b),
e 21 dell'art. 61, rispondendo alle argomentazioni dedotte
dall'Avvocatura generale dello Stato al riguardo. Le norme impugnate,
ad avviso della regione, anche se sorrette da finalità di
contenimento della spesa pubblica, si muovono nell'ambito materiale
concorrente della «tutela della salute» e, dato «il loro grado di
dettaglio e l'efficacia autoapplicativa che le contraddistingue», non
possono essere qualificate come principi fondamentali.
6. - La Provincia autonoma di Trento ha impugnato i commi 14 e
15, primo periodo, dell'art. 61, per violazione dei seguenti
parametri costituzionali: artt. 8, comma 1, numero 1), 9, comma 1,
numero 10), 16 e da 69 a 86 (Titolo VI) del d.P.R. n. 670 del 1972
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); art. 2 del d.lgs. n.
266 del 1992 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento); art. 117, terzo comma, e 119 Cost.,
come estesi alle autonomie speciali dall'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
6.1. - Premette la ricorrente di avere impugnato le disposizioni
censurate a titolo cautelativo, per l'ipotesi cioè in cui il comma
15 dell'art. 61, il quale esclude l'applicabilità alle province
autonome dei commi 1, 2, 5 e 6 dello stesso articolo, lasciando però
«fermo quanto previsto dal comma 14», dovesse intendersi nel senso
che quest'ultimo comma si riferisca invece anche alle province
autonome. In tal caso, l'applicazione alle province autonome della
prevista riduzione dei compensi dei direttori generali, dei direttori
sanitari e dei direttori amministrativi, nonchè dei componenti dei
collegi sindacali delle strutture sanitarie, risulterebbe, ad avviso
della ricorrente, costituzionalmente illegittima.
Verrebbe lesa, in primo luogo, la competenza provinciale a
disciplinare l'organizzazione delle strutture sanitarie, prevista
dagli artt. 8, comma 1, numero 1), e 9, comma 1, numero 10), dello
Statuto, che attribuiscono alla provincia, rispettivamente, potestà
legislativa esclusiva in tema di «ordinamento degli uffici
provinciali e del personale ad essi addetto» e potestà legislativa
concorrente in materia di «igiene e sanità, ivi compresa
l'assistenza sanitaria e ospedaliera». In particolare, secondo la
ricorrente, la diretta applicazione alle province autonome della
disposizione statale censurata, relativa alla riduzione dei compensi
dei vertici amministrativi delle strutture sanitarie, violerebbe
l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, in base al quale la legislazione
provinciale «deve essere adeguata ai principi e norme costituenti
limiti indicati dagli artt. 4 e 5 dello statuto speciale e recati da
atto legislativo dello Stato entro i sei mesi successivi alla
pubblicazione dell'atto medesimo nella Gazzetta Ufficiale o nel più
ampio termine da esso stabilito», restando «nel frattempo applicabili
le disposizioni legislative regionali e provinciali preesistenti».
La Provincia autonoma di Trento, in secondo luogo, osserva che
essa provvede al finanziamento della spesa sanitaria nel proprio
territorio senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato. In
tali circostanze, secondo la ricorrente sarebbe «irragionevolmente e
immotivatamente lesiva dell'autonomia provinciale l'imposizione di
precisi limiti di spesa da parte dello Stato in un ambito nel quale
la Provincia non dipende dalle risorse del bilancio statale».
Infine, la ricorrente rileva che la limitazione contenuta nel
comma 14 risulterebbe in ogni caso illegittima, anche ove alla
Provincia dovessero applicarsi le stesse regole che riguardano il
rapporto fra lo Stato e le Regioni a statuto ordinario. Tale
limitazione, infatti, non avendo carattere transitorio, colpendo una
minuta voce di spesa e non lasciando margine di scelta per il
conseguimento dell'obiettivo di risparmio, non potrebbe qualificarsi
come principio di coordinamento della finanza pubblica e, in base ad
un costante orientamento della giurisprudenza costituzionale,
risulterebbe pertanto in contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e
119 Cost.
6.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata. Secondo
la difesa erariale, la disposizione censurata non viola la competenza
della Provincia di Trento in materia di ordinamento del personale e
in tema di igiene e sanità, trattandosi di norme di coordinamento
della finanza pubblica.
6.3. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato una memoria a completamento e integrazione di
quanto sostenuto nell'atto di costituzione, insistendo circa
l'inammissibilità o comunque la non fondatezza del ricorso della
Provincia autonoma di Trento. La difesa erariale rileva che le norme
impugnate «essendo finalizzate a coprire gli oneri connessi alla
spesa sanitaria, non si ritengono applicabili alla provincia di
Trento». Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, dunque,
poichè la Provincia provvede al finanziamento della spesa sanitaria
«senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato», essa può
provvedere autonomamente all'individuazione delle «modalità per la
copertura degli oneri del servizio sanitario provinciale nel suo
complesso, ivi compreso l'ammontare dei compensi degli organi delle
azione sanitarie».
6.4. - La Provincia autonoma di Trento, in prossimità
dell'udienza, ha depositato una memoria illustrativa in cui ribadisce
le censure proposte con l'atto introduttivo del giudizio. Nella
memoria, in particolare, viene sottolineato che il comma 15 dell'art.
61 individua un complesso ampio di soggetti rispetto ai quali i commi
1, 2, 5 e 6 non trovano applicazione in alcun modo, ma ciò non
comporta che tutte le altre disposizioni debbano applicarsi sia alle
regioni che alle province autonome. Al contrario, posto che le norme
non eccettuate sono destinate a trovare applicazione nei confronti
delle regioni, per quanto riguarda le province autonome spetterà ad
esse di valutare, come per la generalità delle norme statali di
disciplina della materia, se esse comportino o meno, secondo le
regole statutarie, l'adeguamento della disciplina provinciale, ferma
restando la possibilità per lo Stato di contestare, ove lo ritenga e
nei termini previsti, il mancato adeguamento. La precisazione «fermo
quanto previsto dal comma 14», contenuta nel comma 15, «non può che
essere intesa nel senso di mantenere ferma la disposizione
nell'ambito di applicazione che risulta dal suo testo diretto». Le
norme censurate, d'altro canto, ad avviso della ricorrente e come
prospettato dalla stessa Avvocatura generale dello Stato, non sono
applicabili nei confronti della Provincia autonoma di Trento. A tale
conclusione, del resto, porterebbe anche un'«interpretazione
costituzionalmente orientata» della norma. La ricorrente chiede alla
Corte, dunque, di sancire che i commi 14 e 15 dell'art. 61 non si
applicano alla Provincia autonoma di Trento o in subordine, ove essi
fossero invece ritenuti applicabili alla Provincia autonoma, di
dichiararne l'illegittimità costituzionale per le ragioni dedotte
nel ricorso.
7. - La Regione Toscana ha impugnato, con un primo ricorso, il
comma 8 dell'art. 61 e, con un successivo ricorso, l'art. 18, comma
4-sexies, del decreto-legge n. 185 del 2008, introdotto in sede di
conversione dalla legge n. 2 del 2009, per contrasto con l'art. 117
Cost.
7.1. - Nel primo ricorso, la Regione Toscana innanzitutto precisa
di impugnare il comma 8 dell'art. 61 per l'ipotesi in cui questa
Corte dovesse ritenere corretta una determinata interpretazione di
tale disposizione. La ricorrente sostiene, infatti, che il predetto
comma 8 debba essere considerato, in base a quanto disposto dal
successivo comma 17, non applicabile alle regioni. Tuttavia, la
Regione Toscana ritiene possibile anche una diversa e «più
restrittiva» interpretazione, in base alla quale la riduzione della
percentuale diretta ad incentivare il personale interno coinvolto
nella progettazione e nel collaudo potrebbe invece ritenersi
applicabile anche alle regioni, restando queste soltanto esentate, ai
sensi del comma 17, dall'obbligo di versare le maggiori entrate
derivanti da tale riduzione al bilancio statale. Se, pertanto, il
comma 17 dell'art. 61 escludesse le regioni non già
dall'applicazione della riduzione dell'incentivo prevista dal comma
8, ma solo dall'obbligo di versare allo Stato le conseguenti maggiori
entrate, allora la disposizione censurata violerebbe, secondo la
ricorrente, la potestà legislativa esclusiva regionale in materia di
organizzazione amministrativa. La lesione dell'autonomia
organizzativa regionale deriverebbe in particolare dalla circostanza
che la prevista riduzione dell'incentivo inciderebbe negativamente
sulla progettazione interna delle stazioni appaltanti, che verrebbero
pertanto costrette ad affidare all'esterno le attività di
progettazione e di collaudo, con inevitabile aggravio dei costi.
7.2. - Con il secondo ricorso, la Regione Toscana impugna il
predetto art. 18, comma 4-sexies, del decreto-legge n. 185 del 2008,
convertito dalla legge n. 2 del 2009, che ha inserito il comma 7-bis
dell'art. 61, proponendo in relazione ad esso le medesime censure
presentate con riferimento alla norma impugnata con il precedente
ricorso.
7.3. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato. In relazione al primo ricorso (reg. ric. n. 74
del 2008), la difesa erariale ha chiesto che le proposte censure di
legittimità costituzionale siano dichiarate inammissibili o,
comunque, non fondate, per le stesse ragioni esposte con riferimento
al giudizio promosso dalla Regione Piemonte. Con riguardo al secondo
ricorso, la difesa dello Stato ha chiesto che ne venga dichiarata la
non fondatezza, per le ragioni esposte con riferimento al secondo
giudizio promosso dalla Regione Veneto (reg. ric. n. 25 del 2009).
7.4. - In prossimità dell'udienza, la Regione Toscana ha
depositato una memoria illustrativa unica per i due ricorsi. Ad
avviso della ricorrente, le norme impugnate non sono applicabili alle
regioni, per il rispetto della loro autonomia organizzativa e
finanziaria. Nel rispondere alle argomentazioni dedotte
dall'Avvocatura generale dello Stato nell'atto di costituzione, la
regione sottolinea di non aver mai contestato che la percentuale
dell'incentivo di progettazione sia determinata dallo Stato, al fine
di garantire una uniformità di trattamento tra tutti i dipendenti
pubblici. La regione contesta, invece, il fatto che, sulla
percentuale del 2 per cento, la norma impugnata imponga «un limite di
utilizzabilità, perchè l'1,5 per cento deve necessariamente restare
nel capitolo di bilancio» regionale. Sarebbe perciò lesivo
dell'autonomia organizzativa delle regioni non poter usare somme
stanziate per gli incentivi. Ove riferito anche alle regioni, quindi,
«l'obbligo di articolare l'incentivo del 2 per cento in due parti
dando lo 0,5 per cento per la progettazione svolta internamente dal
personale regionale e trattenendo l'1,5 per cento, determina una
violazione dell'art. 117 Cost. per interferenza con le competenze
delle regioni in tema di organizzazione amministrativa e di
disciplina del personale». Secondo la ricorrente, in base alla
giurisprudenza costituzionale, la compressione degli spazi entro cui
possono esercitarsi le competenze legislative e amministrative di
regioni e province autonome, specialmente in tema di organizzazione e
personale, potrebbe derivare soltanto da un intervento legislativo
statale diretto a stabilire principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica. Ma le norme impugnate, ad
avviso della regione, non hanno la natura di principio fondamentale,
poichè «non pongono obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica, nè criteri e obiettivi cui dovrà attenersi la regione, ma
contengono un precetto puntuale, dettagliato, immediatamente
applicabile, che individua una specifica voce di spesa del bilancio
regionale da limitare».
8. - La Regione Valle d'Aosta ha impugnato il comma 17 dell'art.
61, lamentando la violazione dell'art. 48-bis della legge cost. n. 4
del 1948 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta), per contrasto con
la norma interposta di cui al d.lgs. n. 282 del 2000 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione Valle d'Aosta in
materia di potestà legislativa regionale inerente il finanziamento
dell'università e l'edilizia universitaria), nonchè la lesione
dell'autonomia finanziaria e legislativa della Regione e dei principi
di leale collaborazione e di ragionevolezza.
8.1. - Premette la regione ricorrente che, nel recare
disposizioni di attuazione dello Statuto speciale per la Valle
d'Aosta, adottate seguendo il particolare procedimento previsto dallo
statuto stesso, il d.lgs. n. 282 del 2000 ha attribuito alla Regione
Valle d'Aosta la potestà legislativa e amministrativa in materia di
finanziamento dell'Ateneo di cui al comma 120 dell'art. 17 della
legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento
dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di
controllo), cioè l'Università della Valle d'Aosta. In tale quadro,
la ricorrente afferma che il comma 17 dell'art. 61, «nel prevedere il
versamento ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato
delle somme provenienti dalle riduzioni di spesa disposte dal
medesimo articolo, ove ritenuto applicabile all'Università della
Valle d'Aosta, risulta lesivo delle competenze legislative e
amministrative in materia di finanziamento all'Ateneo valdostano,
attribuite alla Regione Valle d'Aosta dal d.lgs. n. 282 del 2000 in
attuazione dell'art. 48-bis dello Statuto speciale valdostano».
Ritiene infatti la regione ricorrente che la disposizione censurata,
nella parte in cui non esclude dal proprio ambito di applicazione
l'Università della Valle d'Aosta, contrasti con un decreto di
attuazione dello statuto speciale valdostano, che «non può essere
derogato o tacitamente abrogato da una legge ordinaria dello Stato o
da un atto ad essa equiparato che sia adottato senza osservare il
peculiare procedimento previsto dall'art. 48-bis dello Statuto». Ne
deriva la violazione di quest'ultima disposizione, nonchè del
principio di leale collaborazione.
Osserva inoltre la regione ricorrente che, essendo il
finanziamento dell'Università valdostana prevalentemente a carico
del bilancio regionale, l'applicazione della disposizione censurata
avrebbe l'effetto di «trasformare le riduzioni di spesa o le maggiori
entrate dell'Ateneo valdostano [...] in un irragionevole e
illegittimo trasferimento di risorse economiche dalla regione allo
Stato». Ciò lederebbe l'autonomia legislativa e finanziaria della
regione, nonchè il principio di ragionevolezza, traducendosi appunto
in una «irragionevole sanzione nei confronti del principale
finanziatore [...] di un ente [...] con un bilancio in attivo, in
ragione di una sana ed efficiente gestione economico-finanziaria».
8.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia
dichiarata non fondata. La difesa erariale precisa che l'Università
della Valle d'Aosta, unitamente ad altre università non statali,
risulta finanziata dal Ministero dell'istruzione, dell'università e
della ricerca ed è ricompresa nell'ambito delle amministrazioni
pubbliche di cui al conto economico consolidato annualmente elaborato
dall'ISTAT. Ne deriva, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, che
la disposizione censurata non è lesiva dell'autonomia statutaria
della regione ricorrente, in quanto l'Università della Valle
d'Aosta, risultando inclusa nel novero delle amministrazioni
pubbliche del conto economico consolidato, è sottoposta
all'applicazione della norma censurata.
9. - La Regione Calabria ha impugnato, chiedendone la previa
sospensione, l'art. 61, con censure riferite specificamente ai commi
14, 16, 19, 20, lettera b), e 21, per violazione degli artt. 117,
terzo comma, e 119 Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione.
9.1. - La ricorrente censura la complessiva disciplina risultante
dai predetti commi dell'art. 61, la quale, da un lato, prevede
l'abolizione della quota di partecipazione al costo per le
prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale (cosiddetto
ticket) e, dall'altro lato, dispone che, ai fini della copertura dei
relativi oneri finanziari, le regioni adottino misure di incremento
dell'efficienza e razionalizzazione della spesa, fra cui quelle di
cui ai commi 14 e 16, ovvero, in alternativa, introducano, in forma
integrale o ridotta, il ticket abolito dal comma 19 o altre forme di
partecipazione dei cittadini alla spesa sanitaria di equivalente
effetto finanziario.
Ad avviso della regione, tale disciplina attiene, in maniera
trasversale, alle materie della tutela della salute e del
coordinamento della finanza pubblica, entrambe rientranti nella
potestà legislativa concorrente di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost. In tali materie, quindi, il legislatore statale deve limitarsi
alla definizione dei principi fondamentali della materia, senza
invece dettare, come secondo la ricorrente avverrebbe nel caso in
esame - in particolare ad opera dei commi 14, 16, 20 e 21 -
«disposizioni puntuali e di dettaglio», che producono una invasione
della competenza legislativa regionale asseritamente acuita, anzichè
ridimensionata, dalla previsione di una serie di misure alternative
rimesse alla scelta della regione.
In secondo luogo, la regione ritiene che la disciplina censurata
leda l'autonomia finanziaria regionale sancita dall'art. 119 Cost.
L'abolizione del ticket, prevista dal comma 19, e le già menzionate
disposizioni (commi 14, 16, 20 e 21) che fissano «in maniera
estremamente e irragionevolmente puntuale le misure finanziarie per
il reperimento delle risorse sostitutive» di tale fonte di
finanziamento, concreterebbero infatti una «evidente invasione
dell'autonomia finanziaria regionale».
Infine, secondo la regione ricorrente, la disciplina impugnata
violerebbe anche il principio di leale collaborazione, che impone la
predisposizione di meccanismi di confronto fra Stato e regioni. In
particolare, la ricorrente richiama la sentenza n. 203 del 2008, con
la quale la Corte costituzionale ha dichiarato non fondata la
questione di legittimità costituzionale della norma introduttiva del
ticket ora abolito, nel presupposto che tale disposizione fosse stata
preceduta, con il cosiddetto patto per la salute, da una intesa fra
Stato e regioni, con conseguente osservanza del principio di leale
collaborazione. Ritiene pertanto la Regione Calabria che, così come
l'introduzione del ticket è stata considerata legittima solo in
ragione della previa intesa fra Stato e regioni, allo stesso modo una
simile intesa deve considerarsi condizione di legittimità
costituzionale di norme che aboliscono, o comunque «incidono in
radice», sul ticket stesso. Ne consegue l'illegittimità
costituzionale della disciplina censurata, e in particolare dei commi
dal 19 al 21 e di quelli da essi richiamati, per violazione del
principio di leale collaborazione. Aggiunge inoltre la Regione che
per effetto delle disposizioni impugnate, in base alle quali alcune
regioni potrebbero abolire il ticket facendo ricorso alle misure di
razionalizzazione della spesa indicate dal legislatore statale,
mentre altre regioni potrebbero reintrodurre il ticket con propria
determinazione, si verrebbe a creare una «disomogeneità, da regione
a regione, del regime di compartecipazione economica per le
prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale». Ciò
rappresenterebbe una situazione opposta a quella che ha indotto la
Corte costituzionale, con la citata sentenza n. 203 del 2008, a
dichiarare la non fondatezza della questione di legittimità
costituzionale della norma che ha introdotto il ticket.
9.2. - Si è costituita in giudizio, per il Presidente del
Consiglio dei ministri, l'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo
che la questione di legittimità costituzionale sia dichiarata non
fondata. Secondo il resistente, l'impianto normativo censurato
consente in realtà alle regioni di esercitare la «massima
flessibilità di intervento», potendo ciascuna Regione decidere di
«dosare varie leve disponibili» (diverse tipologie di risparmi di
spesa o reintroduzione del ticket), «a seconda delle politiche che
riterrà più opportuno attuare sul proprio territorio». Ad avviso
della difesa erariale, lo Stato non avrebbe in alcun modo invaso
spazi di autonomia regionale costituzionalmente garantiti.
9.3. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato una memoria a completamento e integrazione di
quanto sostenuto nell'atto di costituzione, insistendo circa
l'inammissibilità o comunque la non fondatezza del ricorso della
Regione Calabria. La difesa erariale, in particolare, sostiene le
medesime argomentazioni dedotte nelle memorie presentate per i
giudizi promossi dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Regione Veneto.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Piemonte (reg. ric. n. 67 del 2008),
Emilia-Romagna (reg. ric. n. 69 del 2008), Veneto (reg. ric. n. 70
del 2008), Toscana (reg. ric. n. 74 del 2008), Valle d'Aosta (reg.
ric. n. 84 del 2008) e Calabria (reg. ric. n. 86 del 2008), nonchè
la Provincia autonoma di Trento (reg. ric. n. 71 del 2008), impugnano
i commi 8, 9, 14, 15, primo periodo, 16, 17, 19, 20, lettera b), e 21
dell'art. 61 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133 (d'ora in avanti, «art. 61»). La Regione
Calabria ha altresì chiesto la sospensione dell'efficacia delle
disposizioni impugnate, ai sensi dell'art. 35 della legge 11 marzo
1953, n. 87, come sostituito dall'art. 9, comma 4, della legge 5
giugno 2003, n. 131. Le Regioni Toscana e Veneto, con successivi
ricorsi (reg. ric. rispettivamente n. 23 e n. 25 del 2009) censurano
inoltre l'art. 18, comma 4-sexies, del decreto-legge 29 novembre
2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro,
occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il
quadro strategico nazionale), introdotto in sede di conversione dalla
legge 28 gennaio 2009, n. 2, che a sua volta ha inserito il comma
7-bis nel testo dell'art. 61 (d'ora in avanti, la disposizione
censurata con i reg. ric. nn. 23 e 25 del 2009 è sinteticamente
indicata come «comma 7-bis dell'art. 61»).
La trattazione delle questioni di legittimità costituzionale
relative alle suddette disposizioni viene qui separata da quella
delle altre questioni, promosse con i medesimi ricorsi, che devono
essere riservate ad altre pronunce.
I giudizi, così separati e delimitati, in considerazione della
loro connessione oggettiva, devono essere riuniti, per essere decisi
con un'unica pronuncia.
2. - Ciò premesso, ai fini dell'ordine della loro trattazione,
le censure proposte dalle ricorrenti vanno suddivise in quattro
gruppi, in ragione della omogeneità e della reciproca connessione
delle norme cui esse si riferiscono. Il primo gruppo include le
censure relative ai commi 7-bis, 8 e 9 dell'art. 61, proposte dalle
Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Veneto e Toscana. Il secondo è
dato dalle censure prospettate dalla Regione Valle d'Aosta con
riferimento al comma 17 dell'art. 61. Il terzo gruppo riguarda le
censure relative ai commi 14, 16, 19, 20, lettera b), e 21 dell'art.
61, prospettate dalle Regioni Emilia-Romagna, Veneto e Calabria. Il
quarto, infine, si riferisce alle censure prospettate dalla Provincia
autonoma di Trento relativamente ai commi 14 e 15 dell'art. 61.
3. - Le Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Veneto e Toscana hanno
impugnato i commi 7-bis, 8 e 9 dell'art. 61, deducendo la violazione
degli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 Cost., nonchè del principio di
leale collaborazione.
3.1. - Va premesso che le disposizioni censurate si inquadrano
nel contesto di una manovra di risanamento della finanza pubblica di
ampio respiro, imperniata sull'applicazione di numerose misure di
contenimento della spesa corrente, fra cui sono da comprendersi
quelle imposte dall'art. 61 a carico di tutte le amministrazioni
inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione. In questo quadro, le norme impugnate concorrono alla
realizzazione dei predetti obiettivi di contenimento e
razionalizzazione della spesa, imponendo una riduzione delle somme
che, in aggiunta alla retribuzione, sono corrisposte, a titolo di
incentivo o di compenso, a talune particolari categorie di dipendenti
pubblici, per lo svolgimento di specifiche attività.
In particolare, il comma 8 dell'art. 61 si riferisce
all'incentivo, «non superiore al due per cento dell'importo posto a
base di gara di un'opera o di un lavoro», che, ai sensi dell'art. 92,
comma 5, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), «è ripartit[o],
per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri
previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un
regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del
procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano
della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonchè
tra i loro collaboratori». Il censurato comma 8 dell'art. 61, a
decorrere dal 1° gennaio 2009, ha ridotto tale percentuale,
disponendo che essa possa essere destinata solo nella misura dello
0,5 per cento alla finalità di incentivo prevista dal codice dei
contratti pubblici, dovendo invece, nella misura dell'1,5 per cento,
essere «versata ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello
Stato». Il legislatore ha in seguito abrogato la disposizione
impugnata (con l'art. 1, comma 10-quater, lettera b), del
decreto-legge n. 162 del 2008), salvo reintrodurre, in un momento
ancora successivo (con l'art. 18, comma 4-sexies, del decreto-legge
n. 185 del 2008), una disposizione identica a quella abrogata, che è
attualmente contenuta nel vigente comma 7-bis dell'art. 61.
Il comma 9 dell'art. 61 riguarda, invece, i compensi spettanti ai
dipendenti pubblici per arbitrati o collaudi. La norma dispone che
sia versato direttamente ad apposito capitolo del bilancio dello
Stato il 50 per cento dei compensi spettanti ai dipendenti pubblici
per l'attività di componente o di segretario del collegio arbitrale
e per i collaudi svolti in relazione a contratti pubblici di lavori,
servizi e forniture. La disposizione precisa che il predetto importo
è riassegnato al fondo di amministrazione per il finanziamento del
trattamento economico accessorio dei dirigenti ovvero ai fondi
perequativi istituiti dagli organi di autogoverno del personale di
magistratura e dell'Avvocatura generale dello Stato ove esistenti.
3.2. - Deve essere innanzitutto dichiarata cessata la materia del
contendere con riguardo alle censure proposte, in relazione al comma
8 dell'art. 61, dalle Regioni Piemonte ed Emilia-Romagna, nonchè
dalle Regioni Veneto e Toscana. La disposizione censurata,
applicabile «a decorrere dal 1° gennaio 2009», è stata infatti
abrogata prima che essa potesse esplicare alcun effetto. Nè può
disporsi, in ragione dell'intervallo di tempo trascorso fra
l'abrogazione della norma impugnata (comma 8 dell'art. 61) e la
successiva introduzione di diversa disposizione dal contenuto
identico (comma 7-bis dell'art. 61), il trasferimento sulla seconda
delle censure proposte dalle ricorrenti con riferimento alla prima.
3.3. - Le Regioni Toscana e Veneto hanno proposto autonome
questioni di legittimità costituzionale riferite al comma 7-bis
dell'art. 61.
Entrambe le ricorrenti deducono, innanzitutto, la violazione
dell'art. 117 Cost. Esse ritengono che le disposizioni censurate, ove
dovessero ritenersi applicabili anche agli incentivi corrisposti
dalle regioni ai propri dipendenti, interverrebbero in un ambito
materiale riservato alle regioni, perchè relativo all'organizzazione
amministrativa regionale (Regione Toscana), o perchè, comunque, non
riconducibile ad alcuna delle materie di cui all'art. 117, secondo
comma, Cost., senza, peraltro, che la disciplina impugnata, in
ragione del suo carattere dettagliato, possa ritenersi espressione
della potestà legislativa statale di dettare principi fondamentali
di coordinamento della finanza pubblica (Regione Veneto).
La Regione Veneto, sempre nell'ipotesi in cui le norme impugnate
si ritenessero applicabili alle regioni, lamenta, inoltre, la
violazione dell'art. 119 Cost. L'autonomia finanziaria regionale
risulterebbe lesa perchè il legislatore statale avrebbe imposto
«vincoli puntuali e significativi alle voci di spesa dei bilanci
regionali» e, soprattutto, avrebbe disposto «unilateralmente che le
risorse intercettate dalle norme confluiscano nel bilancio statale».
La Regione Veneto deduce, ancora, la violazione degli artt. 3
(sotto il profilo della ragionevolezza), 97 e 118 Cost., in quanto
l'eccessiva riduzione dell'importo corrisposto al dipendente
finirebbe per negare la stessa finalità incentivante dello
strumento, comprimendo anche «l'autonomia
organizzativo-amministrativa» delle regioni e «turbando il buon
andamento della pubblica amministrazione».
Infine, secondo la Regione Veneto sarebbe altresì leso il
principio di leale collaborazione, in quanto, «in un ambito non
esclusivamente devoluto alla competenza esclusiva statale, [sarebbe]
mancato il coinvolgimento delle Regioni sia al momento di introdurre
l'innovazione legislativa, sia in ordine alla programmazione della
determinazione della destinazione delle risorse sottratte ai
corrispettivi e agli incentivi di programmazione».
3.3.1. - Le questioni di legittimità costituzionale del comma
7-bis dell'art. 61, proposte dalla Regione Veneto in relazione agli
artt. 3, 97 e 118 Cost., sono inammissibili.
Quanto alla violazione dell'art. 118 Cost., la censura è
motivata in modo del tutto generico, non indicando la ricorrente
quali competenze amministrative regionali risulterebbero lese per
effetto della disposizione censurata.
Quanto alle censure riferite agli artt. 3 e 97 Cost., la
ricorrente non adduce una sufficiente motivazione circa il modo in
cui l'asserita violazione di tali parametri costituzionali ridondi in
una lesione delle proprie competenze legislative, amministrative o
finanziarie (sentenze nn. 233, 234, 249 e 254 del 2009).
3.3.2. - La questione di legittimità costituzionale del comma
7-bis dell'art. 61, proposta dalla Regione Veneto in relazione
all'art. 119 Cost., non è fondata.
Va preliminarmente ricordato che la Regione Veneto ha prospettato
la censura in esame a titolo cautelativo, per l'ipotesi in cui la
disposizione dovesse ritenersi applicabile anche agli incentivi
corrisposti dalle regioni ai propri dipendenti, specificamente
lamentando, in tal caso, che le risorse regionali alle quali fa
riferimento la norma impugnata confluiscano nel bilancio statale. In
realtà, il comma 7-bis dell'art. 61 deve essere interpretato alla
luce del successivo comma 17 del medesimo articolo. La prima
disposizione stabilisce, infatti, che la somma pari all'1,5 per cento
della percentuale prevista dall'art. 92, comma 5, del decreto
legislativo n. 163 del 2006, deve essere versata ad apposito capitolo
del bilancio statale «per essere destinata al fondo di cui al comma
17» dello stesso articolo, il quale, tuttavia, precisa che l'obbligo
del versamento ad apposito capitolo del bilancio dello Stato «non si
applica agli enti territoriali e agli enti, di competenza regionale o
delle province autonome di Trento e di Bolzano, del Servizio
sanitario nazionale». Alla luce di tale disciplina, deve quindi
ritenersi che la disposizione censurata sia applicabile anche agli
enti territoriali nella parte in cui prevede la riduzione dal 2 per
cento allo 0,5 per cento dell'incentivo che può essere corrisposto
ai dipendenti ai sensi dell'art. 92, comma 5, del decreto legislativo
n. 163 del 2006, ma deve escludersi che essa sia applicabile agli
enti territoriali nella parte in cui impone l'obbligo di versare ad
apposito capitolo del bilancio dello Stato le riduzioni di spesa
derivanti da tale misura (cioè l'1,5 per cento). Pertanto, non
risultando applicabile alle Regioni l'obbligo di versare allo Stato
le somme non più dovute ai dipendenti regionali, non si produce
l'effetto lesivo dell'autonomia finanziaria regionale paventato dalle
ricorrenti, consistente nella acquisizione al bilancio dello Stato di
risorse regionali dirette a compensare attività svolte da dipendenti
regionali.
3.3.3. - Le questioni di legittimità costituzionale del comma
7-bis dell'art. 61, proposte dalle Regioni Toscana e Veneto in
relazione all'art. 117 Cost., non sono fondate.
Va preliminarmente osservato che l'interpretazione più sopra
prospettata, secondo la quale non è applicabile alle regioni
l'obbligo di versare al bilancio statale le somme risparmiate in
virtù della disposizione censurata, esclude l'effetto lesivo di
quest'ultima con riferimento all'autonomia finanziaria delle Regioni,
ma non con riferimento alla loro autonomia legislativa, dal momento
che la riduzione dell'incentivo, disposta dalla norma impugnata, si
applica indubbiamente anche ai dipendenti regionali.
Occorre, pertanto, verificare se il comma 7-bis dell'art. 61,
nella parte in cui si applica ai dipendenti regionali, intervenga
effettivamente in materia di organizzazione amministrativa regionale
o, comunque, in un ambito materiale rimesso alla potestà legislativa
esclusiva o concorrente delle regioni.
Questa tesi, sostenuta dalle ricorrenti, non può essere
condivisa.
I trattamenti economici incentivanti oggetto della disciplina
censurata si riferiscono, infatti, allo svolgimento di attività
disciplinate dal codice dei contratti pubblici, alcune delle quali
(in particolare, direzione dei lavori e collaudo) sono state
ricondotte da questa Corte alla fase di esecuzione del rapporto
contrattuale e, quindi, alla materia «ordinamento civile» (sentenza
n. 401 del 2007, in particolare nn. 6.8. e 23.2. del Considerato in
diritto). Nè pare convincente l'argomento sviluppato nella memoria
della Regione Toscana, la quale, per un verso, riconosce che la
percentuale dell'incentivo in questione debba essere fissata dallo
Stato, ma, per altro verso, contesta il fatto che, sulla percentuale
del 2 per cento, la norma impugnata imponga «un limite di
utilizzabilità, perchè l'1,5 per cento deve necessariamente restare
nel capitolo di bilancio» regionale. In realtà, per le regioni, le
quali non sono tenute a versare la quota dell'1,5 per cento al
bilancio statale, l'effetto prodotto dalla disposizione censurata è
sostanzialmente identico a quello che si sarebbe determinato qualora
lo Stato, esercitando un potere che la stessa Regione Toscana ad esso
riconosce, avesse semplicemente ridefinito la percentuale massima
dell'incentivo in questione, fissandola nella misura dello 0,5 per
cento. Per tali ragioni, devono ritenersi non fondate le questioni di
legittimità costituzionale del comma 7-bis dell'art. 61 proposte, in
relazione all'art. 117 Cost., dalle Regioni Toscana e Veneto.
3.3.4. - Da ciò deriva anche la non fondatezza della questione
di legittimità costituzionale del comma 7-bis dell'art. 61, proposta
dalla Regione Veneto in relazione al principio di leale
collaborazione. Tale principio non può trovare applicazione,
infatti, in un ambito che risulta rimesso alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile.
3.4. - Le Regioni Piemonte, Emilia-Romagna e Veneto hanno
proposto questioni di legittimità costituzionale del comma 9
dell'art. 61, deducendo la violazione degli artt. 117 (Piemonte) e
119 Cost. (Piemonte, Emilia-Romagna e Veneto). Quanto, in
particolare, all'asserita lesione dell'autonomia finanziaria
regionale, secondo le ricorrenti la disposizione censurata, sempre
ove ritenuta applicabile alle somme spettanti ai dipendenti pubblici
regionali per attività da questi svolte nell'ambito di un arbitrato
o di un collaudo, avrebbe imposto «vincoli puntuali e significativi
alle voci di spesa dei bilanci regionali» e, soprattutto, avrebbe
disposto «unilateralmente che le risorse intercettate dalle norme
confluiscano nel bilancio statale» (Regione Veneto), «consentendo
allo Stato di acquisire al proprio bilancio risorse che provengono
dalla regione e che sono dirette a compensare attività svolte da
dipendenti regionali per conto della regione e in sostituzione della
loro normale attività lavorativa» (Regione Emilia-Romagna).
3.4.1. - Le questioni di legittimità costituzionale del comma 9
dell'art. 61, proposte dalla Regione Piemonte con riferimento agli
artt. 117 e 119 Cost. sono inammissibili, perchè generiche. La
ricorrente si limita infatti a riportare il testo della disposizione
denunciata e ad indicare i parametri asseritamente lesi, senza
esplicitare alcuna argomentazione a sostegno dell'ipotizzata
illegittimità costituzionale.
3.4.2. - Le questioni di legittimità costituzionale del comma 9
dell'art. 61, proposte dalle Regioni Emilia-Romagna e Veneto con
riferimento all'art. 119 Cost., non sono fondate.
Come in precedenza chiarito (al paragrafo 3.3.2), il comma 17
dell'art. 61 stabilisce che l'obbligo di versare al bilancio dello
Stato le somme provenienti dalle riduzioni di spesa previste dalle
disposizioni del medesimo articolo, fra le quali è da comprendersi
anche quella di cui al censurato comma 9, non si applica agli enti
territoriali. Conseguentemente, deve anche in questo caso, come in
quello relativo al comma 7-bis dell'art. 61, escludersi che la norma
impugnata abbia effetto lesivo dell'autonomia finanziaria delle
ricorrenti.
4. - La Regione Valle d'Aosta ha impugnato il comma 17 dell'art.
61, per l'ipotesi in cui esso dovesse interpretarsi nel senso di
imporre anche all'Università della Valle d'Aosta l'obbligo di
versare al bilancio dello Stato le somme provenienti
dall'applicazione delle misure di contenimento della spesa previste
dal medesimo art. 61.
Secondo la ricorrente, ciò rappresenterebbe innanzitutto una
violazione delle competenze legislative e amministrative in materia
di finanziamento dell'Ateneo valdostano, che sono attribuite alla
Regione Valle d'Aosta dall'art. 1 del decreto legislativo 21
settembre 2000, n. 282 (Norme di attuazione dello statuto speciale
della Regione Valle d'Aosta in materia di potestà legislativa
regionale inerente il finanziamento dell'università e l'edilizia
universitaria), il quale è stato adottato, in applicazione dell'art.
17, comma 121, della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per
lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di
decisione e di controllo) in base al procedimento previsto, per
l'emanazione delle norme di attuazione dello statuto, dall'art.
48-bis della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto
speciale per la Valle d'Aosta). La norma censurata, pertanto,
intervenendo in un ambito materiale (finanziamento all'ateneo
valdostano) che spetta alla Regione Valle d'Aosta in virtù di una
disposizione attuativa dello statuto, violerebbe, per il tramite di
tale norma interposta, l'art. 48-bis dello statuto stesso. Sarebbe
poi leso, ad avviso della ricorrente, il principio di leale
collaborazione, in quanto la disposizione censurata inciderebbe
«negativamente sul finanziamento dell'Ateneo valdostano, senza alcun
coinvolgimento della Regione Valle d'Aosta». La ricorrente deduce,
infine, la lesione dell'autonomia finanziaria regionale e del
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., dal momento che
l'applicazione della norma censurata all'Università della Valle
d'Aosta, che è prevalentemente finanziata dalla regione, si
tradurrebbe «in un irragionevole e illegittimo trasferimento di
risorse economiche dalla regione allo Stato».
Le questioni sono fondate.
Le censure prospettate dalla ricorrente devono essere esaminate
alla luce del peculiare regime giuridico dell'Università della Valle
d'Aosta, la cui intera disciplina è connotata da forme di intesa e
collaborazione fra Stato e Regione Valle d'Aosta, con particolare
riguardo al finanziamento dell'ateneo. L'art. 17, commi 120 e 121,
della legge n. 127 del 1997, nel consentire nel territorio valdostano
l'istituzione di una università non statale promossa o gestita da
enti e da privati, ha infatti dettato una disciplina in base alla
quale: a) l'autorizzazione al rilascio di titoli di studio
universitari aventi valore legale è concessa all'Università della
Valle d'Aosta con decreto del Ministro dell'università e della
ricerca scientifica e tecnologica, previa intesa con la Regione
autonoma della Valle d'Aosta; b) i contributi dello Stato sono
determinati annualmente con decreto del Ministro dell'università e
della ricerca scientifica e tecnologica, previa intesa con la Regione
autonoma della Valle d'Aosta; c) la potestà legislativa in materia
di finanziamento all'ateneo valdostano è attribuita alla Regione
Valle d'Aosta «ai sensi dell'articolo 48-bis dello statuto speciale
per la Valle d'Aosta», cioè mediante un decreto legislativo di
attuazione dello Statuto stesso, il cui schema è «elaborat[o] da una
commissione paritetica composta da sei membri nominati,
rispettivamente, tre dal Governo e tre dal Consiglio regionale della
Valle d'Aosta e [e'] sottopost[o] al parere del consiglio stesso».
Secondo tale procedimento è stato approvato il d.lgs. n. 282 del
2000, in base all'art. 1 del quale «la Regione autonoma Valle d'Aosta
emana norme legislative in materia di finanziamento» dell'Università
della Valle d'Aosta.
In questo quadro, la disposizione censurata dispone
unilateralmente, e senza alcuna forma di coinvolgimento della Regione
Valle d'Aosta, l'acquisizione al bilancio statale di somme
provenienti dall'applicazione di misure di contenimento che si
riferiscono a voci di spesa che sono finanziate anche con risorse
poste a carico del bilancio regionale. In tal modo, la norma
impugnata, da un lato, viola il principio di leale collaborazione, e,
dall'altro lato, lede la potestà legislativa in materia di
finanziamento dell'ateneo che è attribuita alla Regione Valle
d'Aosta da un decreto di attuazione dello statuto, cui la costante
giurisprudenza di questa Corte riconosce forza prevalente su quella
delle leggi ordinarie (sentenze nn. 159 e 132 del 2009, n. 341 del
2001, n. 212 del 1994 e n. 20 del 1956). Deve pertanto dichiararsi
l'illegittimità costituzionale del comma 17 dell'art. 61, nella
parte in cui si applica all'Università della Valle d'Aosta.
5. - Le Regioni Emilia-Romagna, Veneto e Calabria hanno impugnato
i commi 14, 16, 19, 20, lettera b), e 21 dell'art. 61, deducendo la
violazione degli artt. 117 e 119 Cost., nonchè del principio di
leale collaborazione. In particolare, la Regione Emilia-Romagna ha
impugnato i commi 14 e 16 dell'art. 61, per ciascuno di essi
prospettando la violazione degli artt. 117 e 119 Cost.; ha inoltre
censurato il comma 20, lettera b), dell'art. 61, per violazione
dell'art. 119 Cost.; ha infine impugnato il comma 21 dell'art. 61,
per violazione dell'art. 119 Cost. e del principio di leale
collaborazione. La Regione Veneto ha censurato i commi 14, 19, 20,
lettera b), e 21, per ciascuno di essi deducendo la violazione degli
artt. 117 e 119 Cost. La Regione Calabria ha impugnato i commi 14,
16, 19, 20, lettera b), e 21 dell'art. 61, in ordine a ciascuno di
essi lamentando la lesione degli artt. 117 e 119 Cost., nonchè del
principio di leale collaborazione.
5.1. - L'analisi delle censure prospettate dalle ricorrenti deve
essere preceduta da una sintetica ricostruzione del quadro normativo.
Le disposizioni impugnate sono infatti strettamente collegate
l'una all'altra e, nel loro complesso, sono dirette a realizzare un
unico risultato. Esse mirano a consentire alle regioni, con il
concorso finanziario dello Stato, di abolire, a beneficio degli
utenti dei rispettivi servizi sanitari regionali, la quota di
partecipazione al costo per le prestazioni di assistenza
specialistica ambulatoriale per gli assistiti non esentati (d'ora in
avanti «ticket»), prevista dall'art. 1, comma 796, lettera p), primo
periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007). Ai fini della copertura degli oneri derivanti
dall'abolizione del ticket (disposta, per gli anni 2009-2011, dal
comma 19 dell'art. 61), il legislatore, per un verso, incrementa di
una quota pari a 400 milioni di euro su base annua il livello del
finanziamento del Servizio sanitario nazionale al quale lo Stato
concorre ordinariamente (art. 61, comma 20, lettera a), mentre, per
altro verso, dispone che la parte residuale della copertura
dell'abolizione del ticket debba essere assicurata dalle Regioni, le
quali possono, a tal fine, ricorrere a diversi strumenti.
In primo luogo, in base al comma 20, lettera b), numero 1), le
regioni «destinano, ciascuna al proprio servizio sanitario regionale,
le risorse provenienti dalle disposizioni di cui ai commi 14 e 16»
dell'art. 61: in particolare, il comma 14 prevede una riduzione del
20 per cento dei trattamenti economici di dirigenti e sindaci di
strutture sanitarie, mentre il comma 16 prevede l'adozione di misure
normative o amministrative «finalizzate ad assicurare la riduzione
degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi»
(«con particolare riferimento alla diminuzione dell'ammontare dei
compensi e delle indennità dei componenti degli organi
rappresentativi e del numero di questi ultimi, alla soppressione
degli enti inutili, alla fusione delle società partecipate, al
ridimensionamento delle strutture organizzative ed all'adozione di
misure analoghe a quelle previste nel presente articolo»). In secondo
luogo, in base al comma 20, lettera b), numero 2), le regioni
«adottano ulteriori misure di incremento dell'efficienza e di
razionalizzazione della spesa». Infine, la disciplina censurata
prevede anche che le Regioni, ai sensi del comma 21 dell'art. 61, in
luogo della «completa adozione» delle misure più sopra indicate,
possano «decidere di applicare, in misura integrale o ridotta», il
ticket, «ovvero altre forme di partecipazione dei cittadini alla
spesa sanitaria di effetto finanziario equivalente».
5.2. - Con riferimento alla disciplina più sopra illustrata, le
regioni ricorrenti lamentano, innanzitutto, la violazione dell'art.
117 Cost. Tutte le disposizioni impugnate, infatti, detterebbero una
disciplina puntuale e di dettaglio in ambiti materiali di potestà
legislativa concorrente (tutela della salute e coordinamento della
finanza pubblica), nei quali lo Stato può adottare esclusivamente
norme di principio.
Viene dedotta, in secondo luogo, la lesione dell'art. 119 Cost.,
in quanto ciascuna delle norme impugnate introdurrebbe, ad avviso
delle ricorrenti, limiti puntuali a singole voci di spesa. Esse,
inoltre, condizionerebbero l'uso delle risorse regionali, imponendo
la destinazione dei risparmi conseguiti a copertura dell'abolizione
del ticket e, scaricando sulle regioni le conseguenze finanziarie di
tale abolizione, inciderebbero negativamente sull'autonomia
finanziaria regionale anche sotto il profilo delle entrate, per
giunta violando il principio di corrispondenza fra funzioni e risorse
di cui al quarto comma dell'art. 119 Cost.
Le Regioni Emilia-Romagna e Calabria deducono, infine, la
violazione del principio di leale collaborazione. Tale violazione,
secondo la Regione Emilia-Romagna, deriverebbe dalla circostanza che
il legislatore statale, abolendo il ticket senza provvedere
all'integrale copertura finanziaria, avrebbe costretto le regioni a
realizzare i risparmi di spesa indicati puntualmente dallo Stato,
oppure a reintrodurre il ticket, in quest'ultimo caso dovendosi però
assumere la responsabilità di togliere ai cittadini un beneficio
loro accordato dallo Stato. La Regione Calabria asserisce invece che
questa Corte, con la sentenza n. 203 del 2008, avrebbe dichiarato non
fondata la questione di legittimità costituzionale, allora proposta
nei confronti della norma che aveva introdotto il ticket, sul rilievo
che tale disposizione era stata adottata in attuazione di un
protocollo di intesa fra Stato e regioni. La ricorrente ne trae la
conseguenza che anche la disciplina censurata, la quale incide sul
ticket, avrebbe dovuto prevedere forme di intesa con le regioni. La
mancanza di tale intesa, unita alla circostanza che l'intervento
statale è suscettibile di determinare una «disomogeneità, da
regione a regione, del regime di compartecipazione economica per le
prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale»,
rappresenterebbe, secondo la ricorrente, una violazione del principio
di leale collaborazione.
5.3. - Le questioni non sono fondate.
5.3.1. - Le censure proposte in relazione agli artt. 117 e 119
Cost. possono essere affrontate congiuntamente. L'intera disciplina
impugnata, infatti, in quanto complessivamente rivolta a permettere
l'abolizione del ticket, individuando le relative modalità di
copertura, ha palesemente una finalità di coordinamento finanziario,
in un settore rilevante della spesa pubblica come quello sanitario.
Di conseguenza, per valutarne la legittimità, tanto in relazione
all'art. 117 Cost., quanto con riferimento all'art. 119 Cost.,
risulta decisivo verificare se tale disciplina si mantenga sul piano
delle norme di principio e della indicazione di complessivi obiettivi
di riequilibrio finanziario, lasciando alle Regioni sufficienti
margini di autonomia circa i mezzi necessari per la realizzazione
degli obiettivi stessi.
Sotto tale profilo, le disposizioni censurate lasciano alle
regioni sufficienti margini di scelta. Innanzitutto, le regioni non
sono tenute ad abolire il ticket. Esse possono decidere di continuare
ad applicarlo integralmente. Oppure possono decidere di ridurre il
ticket, anzichè abolirlo. Ancora, possono decidere di sostituire il
ticket con «altre forme di partecipazione dei cittadini alla spesa
sanitaria di effetto finanziario equivalente». In tutte queste
ipotesi, le regioni non sono obbligate alla «completa adozione» delle
misure di contenimento della spesa asseritamente lesive
dell'autonomia legislativa e finanziaria regionale. Ciò significa
che esse possono applicare in modo parziale le misure di riduzione
della spesa indicate dalle disposizioni impugnate, oppure possono
applicare alcune di esse e non altre, o, ancora, possono applicare in
modo parziale soltanto alcune delle misure indicate dal legislatore.
Va considerato, inoltre, che, anche qualora le regioni, scegliendo di
abolire il ticket, siano tenute ad applicare in modo completo le
disposizioni censurate, tuttavia queste ultime, almeno in alcuni
casi, prevedono comunque margini di flessibilità e di autonomia. Il
comma 16 dell'art. 61, ad esempio, prevede un generico obbligo delle
regioni di assicurare la riduzione degli oneri degli organismi
politici e degli apparati amministrativi, indicando alcune più
specifiche misure, ma facendo anche riferimento a «ulteriori misure
analoghe a quelle previste nel presente articolo». Analogamente, il
comma 20, lettera b), dell'art. 61, stabilisce che, ai fini della
copertura degli oneri derivanti dall'abolizione del ticket, le
Regioni «adottano ulteriori misure di incremento dell'efficienza e di
razionalizzazione della spesa».
Da tutto ciò deriva che le disposizioni impugnate, ove
correttamente considerate nel loro insieme e in relazione al
risultato finale che esse si prefiggono di raggiungere, non si
pongono in contrasto con gli artt. 117 e 119 Cost., in quanto non
prevedono «in modo esaustivo e puntuale strumenti o modalità per il
perseguimento» di obiettivi di riequilibrio finanziario (sentenza n.
284 del 2009), ma lasciano alle Regioni la possibilità di scegliere
in un ventaglio di «strumenti concreti da utilizzare per raggiungere
quegli obiettivi» (sentenza n. 237 del 2009).
5.3.2. - Con riguardo all'asserita violazione del principio di
leale collaborazione, deve osservarsi che questa Corte ha
effettivamente riconosciuto che l'introduzione di un ticket fisso in
tutto il territorio nazionale è stata correttamente preceduta da una
intesa fra Stato e regioni, con cui le parti hanno convenuto «di
omogeneizzare le forme di compartecipazione alla spesa in funzione di
una maggiore appropriatezza delle prestazioni» (si veda la sentenza
n. 203 del 2008). Da ciò non può tuttavia trarsi come conseguenza
che la disciplina attualmente censurata, nel consentire una
differenziazione delle forme di compartecipazione alla spesa, senza
prevedere alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni, violi il
principio di leale collaborazione. In primo luogo, le norme impugnate
non contraddicono l'omogeneità delle forme di compartecipazione alla
spesa, dal momento che esse si limitano a consentire una contenuta
variabilità dell'importo del ticket fra regione e regione, pur
sempre entro una soglia massima fissata dallo Stato. In secondo
luogo, e soprattutto, non può ritenersi in contrasto con il
principio di leale collaborazione una disciplina che, sotto lo
specifico profilo qui considerato, amplia e non comprime l'autonomia
delle regioni. Queste ultime, per effetto delle disposizioni
censurate, possono applicare, ridurre o abolire un ticket che, in
precedenza, erano invece tenute ad applicare. Il fatto che il
legislatore statale, nel rispetto del principio di leale
collaborazione, abbia acquisito l'intesa delle Regioni per introdurre
una norma che pone un limite alla loro autonomia (il ticket fisso su
tutto il territorio nazionale), non significa che una analoga intesa
sia necessariamente richiesta anche per la rimozione, sia pur
condizionata, di tale limite.
6. - La Provincia autonoma di Trento ha impugnato il combinato
disposto dei commi 14 e 15 dell'art. 61. La seconda disposizione è
infatti censurata nella parte in cui dovesse intendersi nel senso di
imporre alle Province autonome l'applicazione della prima. La
ricorrente lamenta, oltre alla violazione degli artt. 117 e 119
Cost., nell'ipotesi in cui tali disposizioni costituzionali si
ritenessero estendibili alla Provincia, anche la lesione di altri
parametri. In primo luogo, gli artt. 8, comma 1, numero 1), 9, comma
1, numero 10), e 16 del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), in quanto la disciplina censurata violerebbe la potestà
legislativa esclusiva della Provincia di Trento in tema di
«ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto» e la potestà legislativa concorrente in materia di «igiene
e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera». In
secondo luogo, viene dedotta la violazione del Titolo VI del d.P.R.
n. 670 del 1972, che disciplina l'autonomia finanziaria delle
province autonome, la quale sarebbe irragionevolmente lesa mediante
«l'imposizione di precisi limiti di spesa da parte dello Stato in un
ambito nel quale la provincia non dipende dalle risorse del bilancio
statale», dal momento che al finanziamento della spesa sanitaria nel
proprio territorio la provincia autonoma di Trento provvede «senza
alcun apporto a carico del bilancio dello Stato», come previsto
dall'art. 34, comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure
di razionalizzazione della finanza pubblica). Infine, ad avviso della
ricorrente, la disposizione censurata lederebbe anche l'art. 2 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè
la potestà statale di indirizzo e coordinamento). In base a
quest'ultima norma, infatti, anche qualora la disciplina censurata
dovesse ritenersi idonea a vincolare la provincia ai sensi dello
statuto, in ogni caso essa non potrebbe avere immediata applicazione,
potendo comportare soltanto un obbligo di adeguamento entro sei mesi,
restando ferma, nel frattempo, la disciplina provinciale
preesistente.
La questione avente ad oggetto il comma 14 dell'art. 61 è
fondata.
Le risorse provenienti dalla riduzione dei compensi di dirigenti
e sindaci delle strutture sanitarie, prevista dalla disciplina
impugnata, devono essere destinate dalle regioni al finanziamento dei
rispettivi servizi sanitari regionali, per finanziare l'eventuale
abolizione del ticket. Come in precedenza chiarito (al paragrafo
5.3.1), il censurato comma 14 dell'art. 61 è strettamente connesso
con le altre disposizioni contenute nel medesimo articolo, insieme
alle quali esso è diretto a consentire alle regioni di abolire o
ridurre il ticket, in precedenza fissato dal legislatore statale,
alla condizione che le regioni stesse concorrano con lo Stato alla
copertura dei relativi oneri. Pertanto, se considerata alla luce del
più complessivo sistema normativo in cui risulta inserita, tale
disposizione costituisce legittimo esercizio del potere dello Stato
di dettare principi fondamentali di coordinamento finanziario.
Ma a simili conclusioni non può pervenirsi nello specifico caso
della Provincia autonoma di Trento, la quale provvede interamente al
finanziamento del proprio servizio sanitario provinciale, «senza
alcun apporto a carico del bilancio dello Stato» (art. 34, comma 3,
della legge n. 724 del 1994). In tale diverso e peculiare contesto,
l'applicazione alla Provincia autonoma di Trento del comma 14
dell'art. 61 non risponderebbe alla funzione che la misura in
questione assolve per le altre regioni. Dal momento che lo Stato non
concorre al finanziamento del servizio sanitario provinciale, nè
quindi contribuisce a cofinanziare una eventuale abolizione o
riduzione del ticket in favore degli utenti dello stesso, esso
neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario che
definiscano le modalità di contenimento di una spesa sanitaria che
è interamente sostenuta dalla Provincia autonoma di Trento. Per tali
ragioni, del resto, la stessa Avvocatura generale dello Stato ha
prospettato, nella memoria, una interpretazione secondo la quale non
deve ritenersi applicabile alla Provincia autonoma di Trento la
disciplina censurata. Peraltro, poichè il tenore letterale di
quest'ultima non consente di raggiungere un tale risultato in via
interpretativa, deve dichiararsi l'illegittimità costituzionale del
comma 14 dell'art. 61, nella parte in cui si applica alla Provincia
autonoma di Trento. Tale dichiarazione di illegittimità
costituzionale, essendo basata sulla violazione del sistema
statutario del Trentino-Alto Adige, deve estendere la sua efficacia
anche alla Provincia autonoma di Bolzano.
L'accoglimento, nei termini più sopra prospettati, della
questione di legittimità costituzionale riferita al comma 14
dell'art. 61, priva inoltre la ricorrente dell'interesse ad impugnare
il comma 15, primo periodo, del medesimo articolo, la questione di
legittimità costituzionale del quale deve, pertanto, dichiararsi
inammissibile.
7. - Avendo la Corte deciso il merito del ricorso, non vi è
luogo a provvedere in ordine alla istanza di sospensione delle
disposizioni impugnate, formulata dalla Regione Calabria.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi e riservata a separate pronunce la decisione
delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse dalle
Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Veneto, Toscana, Valle d'Aosta e
Calabria, nonchè dalla Provincia autonoma di Trento con i ricorsi
indicati in epigrafe;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 61, comma 17,
del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,
nella parte in cui si applica all'Università della Valle d'Aosta;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 61, comma 14,
del decreto-legge n. 112 del 2008, nella parte in cui si applica alle
Province autonome di Trento e di Bolzano;
Dichiara la cessazione della materia del contendere in ordine
alle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 61, comma 8,
del decreto-legge n. 112 del 2008, proposte dalle Regioni Piemonte,
Emilia-Romagna, Veneto e Toscana, con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 18, comma 4-sexies, del decreto-legge 29 novembre 2008, n.
185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e
impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico
nazionale), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio
2009, n. 2, proposta, in relazione all'art. 119 della Costituzione,
dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 18, comma 4-sexies, del decreto-legge n. 185 del 2008,
proposte, in relazione all'art. 117 della Costituzione, dalle Regioni
Toscana e Veneto, con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 18, comma 4-sexies, del decreto-legge n. 185 del 2008,
proposta, in relazione al principio di leale collaborazione, dalla
Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 61, comma 9, del decreto-legge n. 112 del 2008, proposte,
in relazione all'art. 119 della Costituzione, dalle Regioni
Emilia-Romagna e Veneto con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 61, commi 14 e 16, del decreto-legge n. 112 del 2008,
proposte, in relazione agli artt. 117 e 119 della Costituzione, dalla
Regione Emilia-Romagna, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 61, comma 20, lettera b), del decreto-legge n. 112 del
2008, proposta, in relazione all'art. 119 della Costituzione, dalla
Regione Emilia-Romagna, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 61, comma 21, del decreto-legge n. 112 del 2008, proposta,
in relazione all'art. 119 della Costituzione e al principio di leale
collaborazione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso indicato
in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 61, commi 14, 19, 20, lettera b), e 21, del decreto-legge
n. 112 del 2008, proposte, in relazione agli artt. 117 e 119 della
Costituzione, dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 61, commi 14, 16, 19, 20, lettera b), e 21, del
decreto-legge n. 112 del 2008, proposte, in relazione agli artt. 117
e 119 della Costituzione, nonchè al principio di leale
collaborazione, dalla Regione Calabria, con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 18, comma 4-sexies, del decreto-legge n. 185
del 2008, proposte, in relazione agli artt. 3, 97 e 118 della
Costituzione, dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 61, comma 9, del decreto-legge n. 112 del
2008, proposte, in relazione agli artt. 117 e 119 della Costituzione,
dalla Regione Piemonte, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 61, comma 15, primo periodo, del
decreto-legge n. 112 del 2008, proposta dalla Provincia autonoma di
Trento, con il ricorso indicato in epigrafe, in relazione agli artt.
117 e 119 della Costituzione, agli artt. 8, comma 1, numero 1), 9,
comma 1, numero 10), 16 e da 69 a 86 (Titolo VI) del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), nonchè all'art. 2 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 2009.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Cassese


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 30 dicembre 2009.

Il direttore della cancelleria: Di Paola