1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 29-12-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 415 ORDINANZA 13 - 23 dicembre 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione Campania - Edilizia e urbanistica - Costruzione di parcheggi in aree libere - Titoli abilitativi - Autorizzazione gratuita anziche' concessione - Norma extrapenale integrativa di norme penali - Denunciata disparita' di trattamento penale in relazione alle diverse discipline regionali, lesione di principi fondamentali della legislazione statale in materia urbanistica, lesione della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente e in materia penale - Insufficiente descrizione della fattispecie oggetto del giudizio a quo, in presenza di norma riferibile ad una pluralita' di ipotesi, motivazione sulla rilevanza parziale e inadeguata - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge Regione Campania 28 novembre 2001, n. 19, art. 6, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 117. (004C1430) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 29-12-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 6, comma 2,
della legge della Regione Campania 28 novembre 2001, n. 19 (Procedure
per il rilascio delle concessioni e delle autorizzazioni edilizie e
per l'esercizio di interventi sostitutivi - Individuazione degli
interventi edilizi subordinati a denuncia di inizio attività -
Approvazione di piani attuativi dello strumento urbanistico generale
nei comuni obbligati alla formazione del programma pluriennale di
attuazione - Norme in materia di parcheggi pertinenziali - Modifiche
alla legge regionale 28 novembre 2000, n. 15 e legge regionale
24 marzo 1995, n. 8), promosso con ordinanza del 27 gennaio 2004 dal
giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Napoli,
nei procedimenti penali riuniti a carico di Annamaria D'Aniello ed
altri, iscritta al n. 292 del registro ordinanze 2004 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, 1ª serie speciale,
dell'anno 2004.
Visto l'atto di intervento della Regione Campania;
Udito nella camera di consiglio del 13 ottobre 2004 il giudice
relatore Ugo De Siervo.
Ritenuto che il giudice per le indagini preliminari presso il
Tribunale di Napoli, con ordinanza pronunciata in data 27 gennaio
2004, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 2, della legge della Regione Campania 10 ottobre
2001 (recte: 28 novembre 2001), n. 19 (Procedure per il rilascio
delle concessioni e delle autorizzazioni edilizie e per l'esercizio
di interventi sostitutivi - Individuazione degli interventi edilizi
subordinati a denuncia di inizio attività - Approvazione di piani
attuativi dello strumento urbanistico generale nei comuni obbligati
alla formazione del programma pluriennale di attuazione - Norme in
materia di parcheggi pertinenziali - Modifiche alla legge regionale
28 novembre 2000, n. 15 e alla legge regionale 24 marzo 1995, n. 8),
in relazione agli articoli 3 e 117 della Costituzione, nella parte in
cui subordina a semplice autorizzazione gratuita la realizzazione di
parcheggi in aree libere, anche non di pertinenza del lotto dove
insistono gli edifici, ovvero nel sottosuolo di fabbricati o al
pianterreno di essi, anche in deroga agli strumenti urbanistici;
che il giudice a quo premette che nel corso dell'udienza
preliminare, relativa ad un procedimento a carico di alcuni soggetti
imputati dei reati di cui agli articoli 323 cod. pen. e 20,
lettera b), della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di
controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere edilizie), il pubblico ministero ha avanzato
richiesta di rinvio a giudizio, «sollecitando contemporaneamente il
giudice» a sollevare questione di legittimità costituzionale della
citata norma regionale;
che - prosegue il rimettente - «i capi di imputazione e gli
atti fanno riferimento al rilascio di una pluralità di
autorizzazioni edilizie gratuite per la realizzazione di posti auto»
le quali sarebbero state rilasciate «apparentemente» ai sensi della
legge 24 marzo 1989, n. 122 (Disposizioni in materia di parcheggi,
programma triennale per le aree urbane maggiormente popolate nonchè
modificazioni di alcune norme del testo unico sulla disciplina della
circolazione stradale, approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 15 giugno 1959, n. 393), ma «in realtà in violazione
dell'art. 9» di tale legge, dal momento che mancherebbero i
presupposti da essa previsti, vale a dire l'esistenza di un vincolo
di pertinenzialità del parcheggio rispetto all'immobile e la
qualità di proprietario di tale immobile (rispetto al quale il
parcheggio costituisce pertinenza) del costruttore del parcheggio;
che l'art. 6 della legge regionale n. 19 del 2001, nel
richiedere la sola autorizzazione gratuita per la «realizzazione di
parcheggi su aree libere, anche non di pertinenza del lotto su cui
insistono gli edifici, ovvero nel sottosuolo di fabbricati o al
pianterreno di essi», sottrarrebbe al regime concessorio interventi
che, invece, in base alle leggi statali vi sarebbero sottoposti, dal
momento che la legge n. 47 del 1985 richiederebbe necessariamente il
rilascio della concessione edilizia per la realizzazione di nuove
opere che abbiano un volume edilizio e siano suscettibili di autonoma
utilizzazione, e che il d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia)
«continua» a richiedere per tali tipologie di interventi il permesso
di costruire, di tal che la realizzazione di parcheggi, se effettuata
in assenza dei presupposti di cui alla legge n. 122 del 1989,
costituirebbe reato (ai sensi dell'art. 20 della legge n. 47 del 1985
e dell'art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001);
che, rispetto a tale sistema, la legge n. 122 del 1989 (c.d.
legge Tognoli) costituirebbe una deroga alla disciplina ordinaria, in
casi tassativamente indicati «e non ricorrenti nel caso di specie,
nè estensibili, tramite legge regionale»;
che pertanto, ritiene il giudice rimettente, la norma
regionale censurata contrasterebbe con i principi fondamentali della
materia costituiti dalla necessità della concessione edilizia per la
realizzazione di una nuova opera suscettibile di uso autonomo e che
diverso principio non potrebbe ricavarsi dalla legge n. 122 del 1989
la quale sarebbe stata emanata proprio per fronteggiare le esigenze
dei proprietari degli immobili e non per consentire speculazioni
edilizie, rese, invece, possibili dalla legge regionale «che
facultizza chiunque a realizzare mediante semplice «autorizzazione»»
dei parcheggi;
che, osserva ancora il giudice a quo, qualora si ritenesse
l'art. 6 della legge regionale n. 19 del 2001 esente da profili di
incostituzionalità, non potrebbe essere accolta la richiesta di
rinvio a giudizio formulata dal pubblico ministero, dal momento che
la condotta contestata agli imputati, pur essendo illecita al momento
della commissione del fatto, non lo sarebbe più per effetto della
successiva emanazione della legge regionale censurata, la quale
avrebbe integrato con un contenuto più favorevole la norma penale in
bianco dell'art. 20 della legge n. 47 del 1985, in quanto la
disciplina della successione delle leggi nel tempo - secondo «più
pronunce della Corte di cassazione» - riguarderebbe anche le norme
extrapenali integrative delle norme penali;
che l'art. 6, comma 2, della legge regionale n. 19 del 2001
determinerebbe una ingiustificata disparità di trattamento «tra ciò
che costituisce reato nella Regione Campania e ciò che costituisce
reato in tutte le altre regioni che non hanno adottato analoghe
disposizioni, sicchè l'attribuzione alle regioni del potere di
influire indirettamente sulle fattispecie incriminatrici stabilite da
leggi dello Stato, implica l'aberrante conseguenza» che la rilevanza
penale di una condotta dipenda dal luogo in cui è stata posta in
essere, in considerazione delle diverse discipline urbanistiche
adottate dalle varie regioni, in contrasto con il principio di
uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione;
che la norma censurata contrasterebbe inoltre con l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, in quanto violerebbe i principi
fondamentali in materia di edilizia ed urbanistica stabiliti dalla
legislazione statale; lo stesso d.P.R. n. 380 del 2001, «pur non
applicabile al caso in esame in quanto non più favorevole
all'imputato», stabilirebbe che la normativa regionale in materia
urbanistica può svolgersi solo nell'ambito dei principi fondamentali
stabiliti dalla legge statale;
che, ancora, potrebbe ipotizzarsi la violazione della riserva
di legge esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente,
prevista dall'art. 117, secondo comma, della Costituzione, nella
quale, se intesa in senso ampio, rientrerebbe la tutela del
territorio;
che, infine, la norma censurata contrasterebbe con l'art. 117
della Costituzione, che attribuisce allo Stato la potestà normativa
esclusiva in materia penale, in quanto non sarebbe possibile che la
Regione, attraverso la modifica della norma extrapenale, incida sulla
norma penale, «riempiendo di contenuti diversi nelle diverse regioni
la fattispecie incriminatrice penale»;
che, in ordine alla rilevanza della questione, il GIP afferma
che nel giudizio a quo verrebbe in considerazione «la realizzazione
di parcheggi in aree non di pertinenza del lotto ove insistono gli
edifici, da parte di costruttori non proprietari degli edifici, in
contrasto con l'art. 9 della legge n. 122 del 1989, ma non con
l'art. 6» della legge regionale;
che è intervenuta in giudizio la Regione Campania la quale
ha chiesto che la questione prospettata sia dichiarata irrilevante o
infondata;
che, in punto di fatto, la Regione premette che nel giudizio
a quo si contesta agli imputati, funzionari del competente ufficio
comunale, di avere illegittimamente rilasciato autorizzazioni
gratuite per la realizzazione di parcheggi in assenza dei presupposti
prescritti dalla legge n. 122 del 1989, cioè l'identità tra il
costruttore e il proprietario dell'immobile di cui il parcheggio è
pertinenza e la pertinenzialità del parcheggio rispetto
all'immobile, nonchè il fatto che l'operazione sia stata compiuta a
scopi speculativi sia per la qualità di imprenditori rivestita dai
destinatari della concessione, non proprietari degli immobili, sia
perchè gli atti d'obbligo con cui costoro si erano obbligati a
vendere i posti auto in regime di pertinenzialità non identificavano
le singole unità immobiliari cui i parcheggi dovevano collegarsi;
che la difesa regionale ha eccepito, innanzitutto,
l'irrilevanza della questione dal momento che l'eventuale
dichiarazione di incostituzionalità della legge regionale, in quanto
determinerebbe un mutamento sfavorevole per gli imputati delle
disposizioni loro applicabili, non potrebbe avere effetti nel
giudizio a quo, e pertanto la pronuncia della Corte sarebbe
irrilevante nel giudizio ad essi relativo;
che, nel merito, la Regione afferma l'erroneità
dell'interpretazione data dal rimettente sia della legge statale che
della legge regionale, dal momento che la lettura complessiva
dell'art. 6 della legge regionale n. 19 del 2001, ed in particolare
dei commi 5, 6 e 7, renderebbe chiaro come tale norma, al pari di
quella statale, richieda un «riferimento certo e predeterminato» del
parcheggio rispetto alla singola unità abitativa, con la conseguenza
che la legge regionale non sarebbe idonea a sanare condotte che non
si sono conformate al vincolo di pertinenzialità;
che la previsione, contenuta nell'art. 6, che legittima a
richiedere l'autorizzazione gratuita anche soggetti non proprietari
degli immobili, sarebbe specificativa della normativa statale, in
quanto comunque volta ad incentivare la realizzazione di parcheggi
specificamente collegati alla singola unità immobiliare, così
limitando a tali ipotesi la disciplina derogatoria;
che, osserva ancora la Regione, le censure sarebbero comunque
infondate in quanto, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, la legge regionale sarebbe tenuta a conformarsi solo ai
principi fondamentali della materia e sotto tale aspetto l'art. 6
della legge regionale rispetterebbe la ratio della legge n. 122 del
1989, di semplificare l'iter procedimentale per la realizzazione di
posti auto;
che la difesa regionale richiama l'art. 22, comma 4, del
d.P.R. n. 380 del 2001 il quale riconosce alle regioni, attraverso le
proprie leggi, la potestà di ampliare o ridurre l'ambito degli
interventi edilizi sottoposti a semplice denuncia di inizio attività
(DIA), rispetto a quelli previsti dalla normativa statale, e che
sotto tale aspetto, la questione prospettata, oltre ad essere
infondata, sarebbe anche irrilevante dal momento che il sopravvenire
di una norma regionale di favore renderebbe non sanzionabili condotte
ad essa conformi;
che infondata sarebbe anche la censura sollevata in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, dal momento che la
diversità di trattamento sarebbe una conseguenza delle scelte del
legislatore statale che ha configurato l'art. 20 della legge n. 47
del 1985 come norma penale in bianco, la quale «per definizione, si
riempie di contenuti» in base a norme extrapenali sia statali, sia
regionali;
che in prossimità della camera di consiglio la Regione
Campania ha depositato una memoria nella quale ribadisce gli
argomenti a sostegno della inammissibilità e della infondatezza
della questione.
Considerato che il rimettente ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2, della legge della
Regione Campania n. 19 del 2001, in relazione agli articoli 3 e 117
della Costituzione, nella parte in cui richiede l'autorizzazione
gratuita, anzichè la concessione, per la realizzazione di parcheggi
che non abbiano i requisiti ai quali la legge n. 122 del 1989
subordina l'applicazione del regime agevolato da essa previsto;
che, in primo luogo, l'ordinanza di rimessione si limita ad
affermare che le condotte incriminate nel giudizio a quo
consisterebbero nel rilascio di una pluralità di autorizzazioni
gratuite per la realizzazione di posti auto privi dei requisiti di
cui alla legge n. 122 del 1989, vale a dire «l'essere il costruttore
proprietario dell'immobile del quale il parcheggio deve essere
pertinenza e, appunto, la pertinenzialità del parcheggio rispetto
all'immobile»;
che, invece, il rimettente omette di descrivere la tipologia
dei parcheggi oggetto del procedimento penale, ed in particolare se
si tratti di parcheggi realizzati nel sottosuolo oppure al
pianterreno di edifici preesistenti, ovvero di posti auto costruiti
su aree libere, fuori terra o nel sottosuolo delle stesse;
che l'incompleta descrizione della fattispecie all'esame del
giudice a quo non consente di verificare a quale delle ipotesi
regolate dalla norma impugnata la condotta degli imputati sarebbe
riconducibile;
che tale specificazione è invece imprescindibile al fine di
consentire una compiuta valutazione della rilevanza della questione
nel giudizio a quo dal momento che la norma censurata, nella sua
formulazione, è tale da riferirsi ad una pluralità di ipotesi;
che, inoltre, la mancata descrizione della tipologia di
parcheggi non consente neppure l'esatta individuazione dell'oggetto
del giudizio, e cioè quale delle molteplici fattispecie regolate dal
comma 2 dell'art. 6 della legge regionale n. 19 del 2001 costituisca
oggetto delle censure formulate dal rimettente, vale a dire la
disciplina dei parcheggi in aree libere sopra terra ovvero nel
sottosuolo o al pianterreno di edifici esistenti;
che l'omessa indicazione delle tipologie di parcheggi cui si
riferisce il capo di imputazione all'esame del giudice a quo rende
impossibile, altresì, stabilire con esattezza quali siano le norme
statali che disciplinano la realizzazione di tali parcheggi rispetto
alle quali la legge regionale avrebbe disposto in termini diversi;
che, in secondo luogo, il giudice rimettente ritiene
rilevante la questione nel giudizio a quo sull'assunto che la norma
regionale censurata - modificando la disciplina urbanistica
richiamata dalla norma incriminatrice di cui all'art. 20, comma 1,
lettera b), della legge n. 47 del 1985 (ora art. 44 del d.P.R. n. 380
del 2001), ed in particolare escludendo (diversamente da quanto già
previsto dalla normativa statale) che determinate opere necessitino
di concessione edilizia (ora permesso di costruire) - abbia
determinato un fenomeno di successione di leggi penali nel tempo,
tale da imporre, alla luce dei principi generali regolativi della
materia, l'assoluzione degli imputati;
che l'assunto è fondato sul puro e semplice richiamo a non
meglio specificate «pronunce della Corte di cassazione», che -
secondo quanto si legge nell'ordinanza di rimessione - «sembrano»
aver ricondotto al paradigma della successione delle leggi penali nel
tempo anche la modifica di norme extrapenali destinate ad integrare i
contenuti di norme penali «in bianco» (quale sarebbe, nella specie,
quella dianzi citata);
che, in realtà, l'indirizzo interpretativo verosimilmente
evocato dal giudice a quo - nel contrapporsi ad un orientamento
prevalente di segno contrario della giurisprudenza di legittimità -
subordina comunque l'applicabilità dell'art. 2 cod. pen. alla
condizione, da verificare caso per caso, che la modifica (o
l'abrogazione) delle norme extrapenali incida sullo stesso giudizio
di disvalore della condotta incriminata sotteso alla comminatoria di
pena, e non si limiti soltanto a precisare la fattispecie precettiva;
che tale verifica viene, per converso, completamente omessa
nell'ordinanza di rimessione, in rapporto alla specifica ipotesi di
successione di norme extrapenali che al presente interessa; onde,
sotto tale profilo, la motivazione sulla rilevanza risulta
evidentemente parziale e inadeguata;
che, inoltre, nel sollevare la questione di legittimità
costituzionale in relazione all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, il rimettente individua i principi fondamentali della
legislazione statale, che assume violati dalla norma regionale,
attraverso il contestuale richiamo sia della normativa «già in
vigore al momento della introduzione della legge regionale» - legge
n. 47 del 1985 e legge n. 122 del 1989 - sia «della legislazione
attualmente in vigore» e cioè del d.P.R. n. 380 del 2001;
che, in definitiva, il g.i.p. non specifica quale sia il
parametro interposto che assume violato dall'art. 6 della legge
regionale n. 19 del 2001, così mostrando di ritenere i principi
fondamentali posti dalle due normative sostanzialmente equivalenti, e
trascurando, invece, di valutare le modifiche alla disciplina dei
titoli abilitativi introdotte dal d.P.R. n. 380 del 2001, tra le
quali, in particolare, la soppressione dell'autorizzazione gratuita e
l'ampliamento dell'ambito di applicazione della denuncia di inizio
attività, nonchè le conseguenze che ciò determina sulla normativa
regionale preesistente, ed inoltre le conseguenze del riconoscimento
espresso alle Regioni del potere di ampliare, o restringere, l'ambito
degli interventi soggetti a DIA ovvero a permesso di costruire, fermo
restando il regime sanzionatorio previsto dal testo unico (art. 10,
comma 3, e art. 22, comma 4, del d.P.R. n. 380 del 2001);
che, pertanto la questione si appalesa manifestamente
inammissibile.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2, della legge della
Regione Campania 28 novembre 2001, n. 19 (Procedure per il rilascio
delle concessioni e delle autorizzazioni edilizie e per l'esercizio
di interventi sostitutivi - Individuazione degli interventi edilizi
subordinati a denuncia di inizio attività - Approvazione di piani
attuativi dello strumento urbanistico generale nei comuni obbligati
alla formazione del programma pluriennale di attuazione - Norme in
materia di parcheggi pertinenziali - Modifiche alla legge regionale
28 novembre 2000, n. 15 e alla legge regionale 24 marzo 1995, n. 8),
sollevata, in relazione agli articoli 3 e 117 della Costituzione, dal
giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Napoli,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 dicembre 2004.
Il Presidente: Onida
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 dicembre 2004.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
04C1430