1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 16-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 36 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 settembre 1991
N. 36 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 settembre 1991 (della provincia autonoma di Bolzano) Assistenza e beneficenza - Riconoscimento, sostegno, tutela e disciplina del volontariato - Previsione per le organizzazioni di volontariato di svolgere le proprie attivita' all'interno di strutture sia pubbliche che convenzionate con le regioni e prov- ince autonome - Imposizione di forme di partecipazione consultiva delle organizzazioni di volontariato nella programmazione di interventi in settori in cui operano, con incisione sulla programmazione regionale e provinciale in settori di competenza - Imposizione della partecipazione di volontari ai corsi di formazione, qualificazione e aggiornamento professionale - Prevista costituzione dell'"osservatorio nazionale per il volontariato", presieduto dal Ministro per gli affari sociali e composto esclusivamente da esperti e rappresentanti dei sindacati maggiormente rappresentativi - Obbligo per le regioni e province autonome di costituire fondi speciali con quota parte della somma che gli enti creditizi pubblici e le casse di risparmio debbono destinare per legge ad opere di beneficenza e di pubblica utilita' al fine di istituire e finanziare centri di servizio a disposizione delle organizzazioni di volontariato - Disciplina di materia gia' regolata con la legge provinciale 1º marzo 1983, n. 6 - Lamentata omessa previsione di intervento e di potere di disciplina delle regioni e province autonome in dette gestioni e nella utilizzazione dei centri summenzionati - Denunciata omessa previsione di attribuzione di risorse finanziarie per fronteggiare gli oneri ad esse imposti dalla normativa impugnata - Conseguente lesione dell'autonomia legislativa, organizzativa, finanziaria e di spesa delle regioni e province autonome, nonche' della competenza delle stesse nei settori interessati dalle attivita' di volontariato. (Legge 11 agosto 1991, n. 266, artt. 1, secondo comma, 3, 6, 7, 10, 2, primo comma, lettere d), e) e g), e 15). (Cost., art. 81; statuto speciale T.-A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 8, nn. 1 e 4, 25 e 29, 9, n. 10, 16 e titolo IV). (091C1102) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 16-10-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano in persona del
presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provinciale n. 5511/91
del 16 settembre 1991, rappresentata e difesa - in virtù di procura
speciale del 18 settembre 1991 (reg. 16197) rogata dall'avv. Giovanni
Salghetti Drioli, vice segretario della giunta e ufficiale rogante -
dagli avvocati professori Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il
primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n.
3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per la dichiarazione di
incostituzionalità degli artt. 1, secondo comma, 3, 6, 7, 10, 12,
primo comma, lettere d, e) e g), e 15, della legge 11 agosto 1991, n.
266.
F A T T O
1. - Da molti anni la provincia autonoma di Bolzano ha dettato una
disciplina legislativa delle attività di volontariato: disciplina la
quale, oltre che in varie disposizioni contenute in particolari leggi
di settore, ha trovato la sua sistemazione organica soprattutto con
la legge provinciale 1º marzo 1983, n. 6, intitolata "Riconoscimento,
sostegno, tutela e disciplina del volontariato".
Tale legge, in particolare, definisce le attività di volontariato
e ne individua i settori di esplicazione (artt. 1 e 2), dando ad essa
una configurazione che trascende le attività di supporto e di
integrazione del servizio sanitario e si estende nel campo delle
attività più propriamente socio assistenziali.
La legge provinciale prevede (art. 3) uno specifico
"riconoscimento di idoneita'" degli organismi di volontariato che
può essere rilasciato a domanda della giunta provinciale, sulla base
di una apposita istruttoria, a condizione che essi corrispondano ai
vari requisiti analiticamente prescritti dalla legge. In base
all'art. 4 della stessa legge solo gli organismi di volontariato che
abbiano ottenuto tale riconoscimento possano "stipulare apposite
convenzioni con gli enti direttamente responsabili della gestione dei
servizi territoriali"; ed in base all'art. 7 gli stessi partecipano
alla programmazione pubblica delle attività di volontariato. La
stessa legge provinciale n. 6/1983 (artt. 3 e 6) disciplina
analiticamente il contenuto delle convenzioni di cui all'art. 4; ed
in particolare detta norme in ordine all'addestramento, aggiornamento
e riqualificazione dei volontari (art. 6, terzo, quarto e quinto
comma).
La suddetta legislazione in materia di volontariato è stata
emanata dalla provincia ricorrente nell'esercizio delle sue
competenze costituzionalmente garantite. Invero si tratta di una
materia che non si esaurisce in una sola di quelle elencate nelle
norme statutarie (artt. 8 e 9 dello st. T.-A.A.), ma di una materia,
in tal senso, "mista".
Tuttavia le singole competenze provinciali cui essa fa capo sono
principalmente quelle esclusive in materia di ordinamento degli
uffici provinciali e relativo personale (art. 8, primo comma, n. 1),
e di assistenza e beneficenza pubblica (art. 8, primo comma, n. 25),
nonchè quelle concorrenti in materia di igiene e sanità, ivi
compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera (art. 9, primo comma,
n. 10). Ma per taluni aspetti la legislazione provinciale sul
volontariato si fonda pure - come si vedrà - sulle competenze
esclusive in materia di "manifestazioni ed attività artistica,
culturali ed educative locali", e di "addestramento e formazione
professionale" (art. 8, primo comma, nn. 4 e 29).
2. - Sulla Gazzetta Ufficiale n. 196 del 28 agosto u.s. è stata
pubblicata la legge 11 agosto 1991, n. 266, dal titolo "Legge-quadro
sul volontariato". Tale legge, che nonostante il suo titolo non si
limita a stabilire soltanto i principi della materia, ma pone invece
una disciplina per molti aspetti assai dettagliata delle attività di
volontariato, contiene varie disposizioni che risultano essere lesive
delle competenze della provincia autonoma di Bolzano, che pertanto le
impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione, da parte degli artt. 1, secondo comma, e 7
(nonchè, in relazione a questo, 3 e 6) della legge impugnata, delle
competenze provinciali di cui agli artt. 8, primo comma, nn. 1, 4, 25
e 29, 9, primo comma, n. 10, 16, primo comma, dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e rela-
tive norme d'attuazione.
1.1. - Dobbiamo preliminarmente richiamare il fatto che l'art. 16
della legge n. 266/1991 stabilisce testualmente che "Fatte salve le
competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome
di Trento e Bolzano, le regioni provvedono ad emanare o adeguare le
norme per l'attuazione dei principi contenuti nella presente legge
entro un anno dalla data della sua entrata in vigore".
Se tale disposizione comportasse la inapplicabilità alla
provincia autonoma ricorrente delle disposizioni della legge n.
266/1991 impugnate con il presente atto, allora la controversia non
avrebbe in effetti motivo di essere.
Senonchè il secondo comma dell'art. 1 della medesima legge n.
266/1991 recita che "La presente legge stabilisce i principi cui le
regioni e le province autonome devono attenersi nel disciplinare i
rapporti fra le istituzioni pubbliche e le organizzazioni di
volontariato nonchè i criteri cui debbono uniformarsi le
amministrazioni statali e gli enti locali nei medesimi rapporti".
Invero, alla stregua di tale disposizione sembrerebbe che, secondo il
legislatore statale, tutta la disciplina contenuta nella legge n.
266/1991 si risolva in principi cui anche la provincia autonoma
ricorrente deve integralmente uniformarsi nel porre a sua volta norme
legislative in materia di volontariato, e nella sua attività
amministrativa.
In tal caso, evidentemente, la disciplina legislativa impugnata
risulta invece essere lesiva delle competenze provinciali. Ciò, in
primo luogo, perchè una "legge-quadro" (quale è la legge n.
266/1991) ed i principi in essa contenuti, sono di per sè idonei a
limitare la competenza concorrente delle regioni ad autonomia
ordinaria, ma - sotto questo profilo - si è già visto come la
materia del volontariato e la relativa disciplina legislativa faccia
capo soprattutto a competenze provinciali di tipo esclusivo: quali,
soprattutto, quelle in materia di assistenza e beneficenza, nonchè
di ordinamento dei pubblici uffici e delle relative attività.
Competenze esclusive che, come tali, non sono sottoposte ai principi
fondamentali ex art. 117 della Costituzione (ed art. 5 dello statuto
T.-A.A.). Nè sembra sostenibile che le particolari disposizioni qui
impugnate possono configurarsi come norme fondamentali di una legge
di riforma economico-sociale della Repubblica (art. 4 dello statuto
T.-A.A.).
Sotto un ulteriore profilo la incostituzionalità della disciplina
legislativa impugnata discende dal fatto che essa, in realtà,
consiste essenzialmente in prescrizioni analitiche e dettagliate, che
non possono dunque neppure configurarsi come quei principi
fondamentali della materia cui - conformemente al modello cui si
dovrebbe ispirare il secondo comma dell'art. 1 della legge impugnata
- dovrebbe comunque sottostare la competenza legislativa concorrente
spettante in materia alle regioni ad autonomia ordinaria, nonchè
alla provincia ricorrente per la sola parte in cui la disciplina del
volontariato di sua competenza fa capo principalmente alla materia
dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera.
Considerata, dunque, la formulazione del secondo comma dell'art. 1
della legge n. 266/1991, non sembra che alla presente impugnativa
possa attribuirsi un carattere semplicemente cautelativo. Ma anzi, è
proprio quella disposizione legislativa, volta a volta assieme alle
altre impugnate che ora esamineremo, ad essere lesiva delle
competenze provinciali. Onde anche di essa si chiede, assieme alle
altre, la dichiarazione di incostituzionalità, nella parte in cui si
riferisce alla provincia ricorrente.
1.2. - Fatta questa necessaria premessa, viene quindi in evidenza
ai fini del presente ricorso l'art. 7 della legge n. 266/1991.
Tale articolo disciplina le "convenzioni" con le organizzazioni di
volontariato stipulate dallo Stato e dagli altri enti pubblici fra
cui, come esso dice espressamente, anche le province autonome (e
quindi anche gli enti locali e gli altri enti pubblici operanti nel
loro territorio).
Si tratta, dunque, di un aspetto particolare della materia del
volontariato (che fa capo principalmente all'ordinamento ed
all'attività di uffici provinciali), che peraltro la provincia
ricorrente ha già compiutamente disciplinato - come si è visto in
precedenza - con gli artt. 3 e 4 della citata legge provinciale n.
6/1983.
Il primo comma dell'art. 7 della legge impugnata stabilisce che le
convenzioni possono essere stipulate solo con le organizzazioni di
volontariato iscritte nei registri di cui all'art. 6 (e che
dimostrino attitudine e capacità operativa), cioè le sole
organizzazioni che corrispondono ai requisiti a loro volta stabiliti
dall'art. 3 della stessa legge n. 266/1991. Ma si tratta di requisiti
oltretutto non coincidenti con quelli già stabiliti dall'art. 3
della legge provinciale n. 6/1983.
Non solo, il secondo ed il terzo comma dell'art. 7 impugnato,
dettano una ulteriore e dettagliata disciplina del contenuto delle
convenzioni, anche questa non coincidente con quella stabilita
dall'art. 5 della legge provinciale n. 6/1983. Solo per fare un
esempio, il terzo comma dell'art. 7 pone necessariamente a carico
dell'ente pubblico stipulante la convenzione (provincia autonoma ed
altri enti ad essa sottoposti) gli oneri relativi alla copertura
assicurativa degli aderenti alle organizzazioni di volontariato,
diversamente da quanto previsto dall'art. 5, secondo comma, lett. b),
n. 3, della legge provinciale già citata.
La suddetta disciplina della legge impugnata, soprattutto per il
suo carattere analitico e dettagliato, è palesemente incompatibile
con le competenze legislative ed amministrative provinciali di cui
alle norme statutarie in epigrafe. Tanto più per il fatto che si
tratta di competenze esclusive, e che la provincia ha già legiferato
in materia. Salvo che non si ritenga di attribuire alla disciplina
legislativa statale impugnata un valore meramente "supplettivo" nei
confronti di quella provinciale (peraltro già in vigore, onde la
disciplina statale risulterebbe per ciò stesso non applicabile).
Quest'ultima ipotesi - lo osserviamo ora una volta per tutte - se
condivisa da codesta ecc.ma Corte, varrebbe a superare anche gran
parte delle successive censure.
2. - Violazione, da parte degli artt. 10 e 3 della legge
impugnata, delle competenze provinciali di cui alle norme statutarie
(e d'attuazione) già precedentemente indicate.
L'art. 10 della legge impugnata, dopo avere stabilito al primo
comma il principio secondo cui "Le leggi regionali e provinciali
devono salvaguardare l'autonomia di organizzazione e di iniziativa
del volontariato e favorirne lo sviluppo", nel comma successivo
stabilisce nel dettaglio quale debba essere il contenuto necessario
della legislazione provinciale in materia: dalle modalità di
svolgimento delle attività di volontariato entro le strutture
pubbliche e convenzionate, alla partecipazione (peraltro solo
consultiva) delle organizzazioni di volontariato alla programmazione
del settore, alla qualificazione e aggiornamento professionale dei
loro aderenti, ecc.
Per i motivi già detti in precedenza, una siffatta disciplina
legislativa statale, che non si limita a porre dei principi
fondamentali, ma che invece stabilisce una normativa di dettaglio che
pur tuttavia pretende di vincolare la legislazione provinciale, è
palesemente lesiva delle competenze della provincia ricorrente. Tanto
più per il fatto - si torna a ripetere - che si tratta anche di
competenze esclusive.
Tali considerazioni, e le censure con esse dedotte, si riferiscono
non solo alle disposizioni dell'art. 10 (spec. secondo comma) della
legge impugnata, ma anche a quelle già ricordate in precedenza
dell'art. 3 relative ai requisiti che debbono essere posseduti dalle
organizzazioni di volontariato per essere iscritti nel registro
provinciale (di cui all'art. 6).
3. - Violazione, da parte dell'art. 12, primo comma, della legge
impugnata, delle competenze provinciali di cui alle norme statutarie
(e d'attuazione) già indicate in precedenza.
L'art. 12, primo comma, della legge impugnata prevede
l'istituzione di un "Osservatorio nazionale per il volontariato",
presieduto dal Ministro per gli affari sociali e composto da
rappresentanti delle organizzazioni di volontariato, delle
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative e di esperti.
Lo stesso primo comma dell'art. 12 (lettere da a) ad i)) stabilisce
poi i compiti dell'osservatorio. Tali compiti, peraltro, in molti
casi si sovrappongono alle competenze proprie della provincia
ricorrente. È questo il caso, in particolare, dei compiti previsti
dalla lett. d), secondo cui l'osservatorio deve "approvare progetti
sperimentali elaborati, anche in collaborazione con gli enti locali,
da organizzazioni di volontariato iscritte nei registri di cui
all'art. 6 per far fronte ad emergenze sociali e per favorire
l'applicazione di metodologie di intervento particolarmente
avanzate"; alla lett. e), secondo cui l'osservatorio deve "offrire
sostegno e consulenza per progetti di informatizzazione e di banche-
dati nei settori di competenza della presente legge"; ed alla lett.
g), secondo cui l'osservatorio deve "sostenere, anche con la
collaborazione delle regioni, iniziative di formazione ed
aggiornamento per la prestazione dei servizi".
Come si è detto, si tratta di compiti ed attività che, nel
territorio di Bolzano, appartengono alle competenza della provincia
autonoma ricorrente: da qui la incostituzionalità delle suddette
disposizioni del primo comma dell'art. 12, che invece li
attribuiscono ad un organo dello Stato.
4. - Violazione, da parte dell'art. 15 della legge impugnata,
delle competenze di cui alle norme statutarie già indicate, nonchè
dell'autonomia finanziaria della provincia ricorrente garantita dal
titolo sesto dello statuto T.-A.A., come modificato e integrato dalla
legge 30 novembre 1989, n. 386.
L'art. 15 della legge impugnata, primo e secondo comma, stabilisce
che gli istituti di credito di diritto pubblico e le casse di
risparmio debbono destinare una quota dei loro proventi "alla
costituzione di fondi speciali presso le regioni al fine di
istituire, per il tramite degli enti locali, centri di servizio a
disposizione delle organizzazioni di volontariato, e da queste
gestiti, con la funzione di sostenere e qualificarne l'attivita'"; a
sua volta il terzo comma dello stesso art. 15 stabilisce che "Le
modalità d'attuazione delle norme di cui al primo e secondo comma
saranno stabilite con decreto del Ministro del tesoro, di concerto
con il Ministro per gli affari sociali, entro tre mesi dalla data di
pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale".
La suddetta disciplina, dunque, prevede la istituzione anche
presso la provincia ricorrente di un fondo speciale, la cui
disciplina, peraltro, è del tutto sottratta alla provincia e
demandata ad un regolamento ministeriale.
In tal modo risultano però lese le competenze provinciali ed in
particolare anche la sua autonomia finanziaria. Si tratta, infatti,
di un fondo relativo ad attività che rientrano nelle materie di
competenza provinciale; e per il quale, comunque, in base alla legge
ricade sulla provincia l'onere di organizzarlo e gestirlo. Dunque,
non può che spettare alla provincia anche la competenza a
disciplinare l'impiego di tale fondo con una propria legge.
Sotto un ulteriore e concorrente profilo il terzo comma dell'art.
15 è incostituzionale anche perchè, trattandosi di materia di
competenza provinciale, è comunque escluso (anche secondo quanto
stabilito dall'art. 17, primo comma, lett. b), della legge n.
400/1988) che possa essere disciplinata da un regolamento
ministeriale (come da ultimo affermato anche da codesta ecc.ma Corte:
sentenza n. 204/1991).

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare, in parte qua, la
incostituzionalità delle impugnate disposizioni della legge 11
agosto 1991, n. 266.
Roma, addì 20 settembre 1991
Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ

91C1102