1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 17-5-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 196 ORDINANZA 3 - 11 maggio 2006
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Demanio e patrimonio - Ambiente - Rilascio delle concessioni sul demanio marittimo ricadente nelle aree marine protette - Nota ministeriale in merito all'applicazione di un parere del Consiglio di Stato sul riparto delle competenze in materia di concessioni di beni del demanio marittimo e zone di mare ricadenti nelle aree marine protette - Ricorso della Regione Campania - Denunciata lesione delle competenze della Regione e del principio di leale collaborazione - Mancanza di corrispondenza tra l'oggetto del ricorso e il contenuto della delibera di impugnazione adottata dalla Giunta regionale - Manifesta inammissibilita' del conflitto. - Nota del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio - Direzione per la difesa del mare 20 marzo 2003, n. SDH/2/2312. - Costituzione, artt. 114, 117 e 118; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 118; legge Regione Campania 26 luglio 2002, n. 16; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 39, comma 3. (006C0427) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 17-5-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota
del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio del
20 marzo 2003, n. SHD/2/2312 (recte: n. SDH/2/2312) recante:
«Istruzioni in merito all'applicazione del parere del Consiglio di
Stato sul riparto delle competenze in materia di concessione di beni
del demanio marittimo e zone di mare ricadenti nelle aree marine
protette», promosso con ricorso della Regione Campania, notificato il
30 maggio 2003 e depositato in cancelleria il 6 giugno 2003, iscritto
al numero 20 del registro conflitti del 2003.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 2006 il giudice relatore
Sabino Cassese;
Uditi l'avvocato Vincenzo Cocozza per la Regione Campania e
l'avvocato dello Stato Anna Lidia Caputi Jambrenghi per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
Ritenuto che la Regione Campania ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo a questa Corte di dichiarare che non spetta allo Stato e,
per esso, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa
con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, di
svolgere le attività amministrative e, in particolare, di rilasciare
le concessioni demaniali nelle aree marine protette;
che la Regione Campania chiede, conseguentemente,
l'annullamento della nota del Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio-Direzione per la difesa del mare 20 marzo 2003,
n. SHD/2/2312 (recte: n. SDH/2/2312), recante «Istruzioni in merito
all'applicazione del parere del Consiglio di Stato sul riparto delle
competenze in materia di concessioni di beni del demanio marittimo e
zone di mare ricadenti nelle aree marine protette», che avrebbe
affermato l'esclusiva competenza dello Stato e, per esso, del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con il
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, al rilascio
delle concessioni sul demanio marittimo ricadente nelle aree marine
protette;
che la richiesta di annullamento della nota ministeriale è
fondata su quattro motivi:
con il primo, si eccepisce la violazione degli articoli 117 e
118 della Costituzione, nonchè dell'art. 118 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59). La Regione
osserva che la nota del Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio investe, «per larga parte un ambito materiale, quello
relativo ai «porti», che il legislatore ordinario (anticipando, per
certi aspetti, i profili della riforma costituzionale) ha,
progressivamente, affidato alle autonomie territoriali; e, più in
generale la gestione del territorio nonchè la valorizzazione dei
beni culturali e ambientali». La Regione osserva che già il d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1
della legge 22 luglio 1975, n. 382) aveva delegato alle Regioni,
nell'ambito della materia «turismo e industria alberghiera», tutte le
funzioni amministrative sul litorale marittimo e sulle aree demaniali
immediatamente prospicienti, quando l'utilizzazione avesse finalità
turistiche. Successivamente, «nell'ottica [...] del superamento sia
del limite funzionale della finalità turistica, sia di una visione
solo centralista della gestione dei beni ambientali», la legge
28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della legislazione in materia
portuale) ha attribuito alla competenza regionale le funzioni
amministrative concernenti le opere marittime relative ai porti di
categoria II, classi II e III, riconoscendo altresì alle Regioni la
facoltà di intervenire con proprie risorse per la realizzazione
delle opere di grande infrastrutturazione negli stessi porti. Quindi,
il decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle
Regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materie di
trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59), in materia di servizi pubblici di
trasporto d'interesse regionale e locale, ha ampliato ulteriormente
le funzioni amministrative regionali in materia portuale e di servizi
marittimi. Infine, l'art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998 ha conferito
alle Regioni tutte le funzioni amministrative nel settore e,
segnatamente, quelle relative «al rilascio di concessioni di beni del
demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità
diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia» (con
l'unica eccezione di cui all'art. 105, comma 2, lett. e, secondo
periodo): formulazione così chiara, secondo la Regione, da non
lasciare dubbi sulla competenza regionale in ambiti che, invece, il
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio pretende, con
la nota impugnata, di riservare in via esclusiva allo Stato. I «vizi
di legittimita» e l'«invasione di competenza» della menzionata nota
sarebbero, poi, addirittura «evidenti» dopo l'emanazione del nuovo
Titolo V della parte seconda della Costituzione, data, in
particolare, «l'espressa attribuzione di una potestà legislativa
concorrente alla Regione in materia di porti e di governo del
territorio, nonchè di valorizzazione dei beni culturali e
ambientali»;
con il secondo, si eccepiscono la violazione degli artt. 114,
117 e 118 della Costituzione, la violazione della legge della Regione
Campania 26 luglio 2002, n. 16 (Bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2002 e bilancio pluriennale per il triennio 2002-2004) e
la «lesione della sfera di competenza costituzionalmente garantita
della Regione». La ricorrente, sul presupposto che la materia
portuale ed il governo del territorio, nonchè la valorizzazione dei
beni culturali e ambientali, sono inseriti fra le materie di
competenza legislativa concorrente, reputa inammissibile «la riserva
allo Stato delle funzioni amministrative in materia ed, in
particolare, per il rilascio di concessioni demaniali»; nè,
aggiunge, «alcun rilievo può avere la circostanza che, nel caso di
specie, si tratti di aree marine protette»; infatti, la competenza
esclusiva in materia ambientale, che l'art. 117 della Costituzione
attribuisce allo Stato, «non consente di escludere qualsiasi
intervento regionale in settori che, pur intersecandosi con esigenze
di tutela ambientale, risultano attribuiti alla sfera di competenza
regionale», in quanto è «irragionevole ritenere che, attraverso
sovrapposizioni di settore, sempre possibili ed anzi frequenti, non
essendo pensabile una definizione netta e separata degli ambiti
materiali, lo Stato possa riappropriarsi, peraltro in via assoluta
senza recuperare alcun ruolo dell'ente territoriale, di spazi di
intervento che il legislatore costituzionale ha definitivamente
attribuito alle Regioni». Ciò, a maggior ragione, quando si tratta
di ambiti che rientrano in «materie trasversali», nelle quali ben
possono esercitarsi competenze regionali e competenze dello Stato, a
questo spettando «le determinazioni che rispondono a esigenze
meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale».
Del resto, secondo la ricorrente, la Corte costituzionale (sentenza
n. 407 del 2002) ha definitivamente chiarito che, riguardo alla
protezione dell'ambiente, non è venuta meno la preesistente
legittimazione di interventi regionali diretti a soddisfare
«ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite
dallo Stato». Conclusivamente, sulla scorta del disegno
costituzionale complessivo e della giurisprudenza costituzionale,
«nella vicenda in esame spetta allo Stato individuare gli standards
di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale», nonchè di
fissare i principi fondamentali disciplinando esclusivamente «il modo
di esercizio della potestà legislativa regionale», mentre «spetta
alla Regione porre la normativa che disciplini l'organizzazione e le
funzioni relative, nonchè l'esercizio delle funzioni amministrative
connesse». E tale impostazione «è coerente con l'impianto
costituzionale che, nella materia ambientale, distingue quanto
riservato allo Stato, e cioè la tutela, e quanto riservato alla
Regione, e cioè la valorizzazione». Peraltro, la riforma del Titolo
V, ponendo sullo stesso livello la potestà legislativa dello Stato e
quella della Regione - in virtù delle nuove formulazioni degli
artt. 114 e 117 - non consente allo Stato di incidere, anche
indirettamente, sulla nuova autonomia delle Regioni»;
sempre nell'ambito del secondo motivo, osserva la Regione
che, sul piano delle competenze amministrative nelle materie di
legislazione concorrente, il «modulo distributivo» introdotto
dall'art. 118 della Costituzione (attribuzione delle funzioni, in
principio, ai comuni, salvo che, per assicurarne l'esercizio
unitario, siano conferite a province, città metropolitane, Regioni e
Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza: primo comma; titolarità, da parte dei comuni, delle
province e delle città metropolitane, di funzioni proprie e di
quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive
competenze: secondo comma) comporta precise conseguenze. Anzitutto,
le competenze non possono non essere attribuite dai soggetti titolari
della relativa potestà legislativa nel settore di riferimento. In
secondo luogo, con riguardo alle materie di potestà legislativa
concorrente, compete alla Regione, nei limiti dei principi
fondamentali stabiliti dalla legge statale, di adottare una
«normativa legislativa che determini l'assetto organizzativo più
idoneo delle funzioni» ad essa spettanti. In quest'ottica, «non è
ammissibile una impostazione che veda lo Stato attribuire (magari a
propri organi, come nel caso di specie) competenze amministrative
regolate da leggi regionali (differenti, dunque, da Regione a
Regione)», laddove «la logica di sistema richiede una attribuzione di
competenze fondata sulle specifiche competenze legislative, con il
rispetto dei criteri di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza». Con riguardo, poi, all'ambito portuale,
l'illegittimità dell'impugnata nota ministeriale emergerebbe anche
dal suo contrasto con la legge della Regione Campania n. 16 del 2002,
secondo cui (art. 8) «[c]on regolamento regionale, con parere
obbligatorio delle competenti commissioni consiliari, è operata la
catalogazione dei porti di interesse regionale ed interregionale di
cui alla legge 28 gennaio 1994, n. 84, art. 4, comma 1, lettera d), e
comma 3, lettera e), anche al fine delle connesse e conseguenziali
disposizioni delle compartecipazioni di gettito di tributi erariali
riferibili al territorio della Regione». Ad avviso della ricorrente,
tale disposizione esprime il legittimo intervento della Regione in un
settore di propria competenza, con conseguente illegittimità
dell'atto statale che pretende di disporre in contrasto con quanto ha
stabilito il legislatore regionale;
con il terzo motivo, si deduce ancora la violazione degli
artt. 117 e 118 della Costituzione, sul presupposto che le aree di
cui si discute abbiano vocazione turistica. Posto, infatti, che
l'ambito materiale «turismo e industria alberghiera» (precedentemente
oggetto di potestà legislativa concorrente) non compare
nell'art. 117 della Costituzione, nè risulta rifluito, neppure
parzialmente, in alcuna delle formule contenute nel secondo e terzo
comma dello stesso art. 117, se ne deve dedurre che il settore è
ormai attribuito alla competenza legislativa residuale (esclusiva)
delle Regioni e che tale attribuzione comprende, in una
interpretazione per così dire «funzionale», tutto ciò che è
connesso all'interesse turistico;
con il quarto motivo, infine, si eccepisce la violazione
degli artt. 114 e 117 della Costituzione e del principio di leale
collaborazione. La determinazione ministeriale, infatti, escluderebbe
del tutto, stando alla formula verbale adoperata, l'intervento
regionale, non recuperando per esso alcun margine, neanche in sede
meramente collaborativa;
che, per la Presidenza del Consiglio dei ministri, si è
costituita l'Avvocatura dello Stato, eccependo l'inammissibilità,
l'improponibilità e l'infondatezza del ricorso;
che, in prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha
depositato una memoria, nella quale insiste, anzitutto,
sull'inammissibilità del ricorso. Ciò, sia per carenza di lesività
dell'atto impugnato (trattandosi di una «mera istruzione» indirizzata
ai soggetti gestori e alle capitanerie di porto operanti nelle aree
marine protette, a seguito del parere del Consiglio di Stato, sez.
II, 16 ottobre 2002, n. 2194), sia perchè esso non riguarda in alcun
modo nè la materia dei porti, nè quella dei trasporti, sia - infine
- perchè il conferimento a Regioni ed enti locali di funzioni
relative al rilascio di concessioni su beni demaniali per finalità
diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia non
equivale a conferimento di tutte le funzioni amministrative
riferentisi al demanio marittimo (sentenza n. 150 del 2003);
che, nel merito, l'Avvocatura ribadisce l'infondatezza del
ricorso, dal momento che, come ritenuto dal Consiglio di Stato nel
menzionato parere, le concessioni di cui all'art. 19, comma 6, della
legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), in
quanto espressamente previste «per le finalità di gestione dell'area
medesima», e cioè per fini pubblicistici di tutela ambientale, «si
diversificano nettamente, per presupposti e interessi perseguiti,
dalle altre concessioni demaniali marittime previste dall'art. 105,
d.lgs. n. 112 del 1998 e dal codice della navigazione», con la
conseguenza che, anche ai sensi degli artt. 69 e 77 dello stesso
decreto n. 112, esse permangono di competenza dello Stato;
che, alla pubblica udienza, la difesa della Regione ha dato
atto che, in sede di Conferenza unificata, è stata raggiunta, il
14 luglio 2005, un'intesa, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3), in materia di concessioni di beni del demanio
marittimo e di zone di mare ricadenti nelle aree marine protette
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - serie generale, n. 174 del
28 luglio 2005), e che l'Avvocatura generale dello Stato ha insistito
per l'inammissibilità e, comunque, per l'infondatezza del ricorso;
Considerato che la Regione Campania ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo a questa Corte di dichiarare che non spetta allo Stato e,
per esso, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa
con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, di
svolgere le attività amministrative e, in particolare, di rilasciare
le concessioni demaniali nelle aree marine protette;
che la Regione Campania ha chiesto, nel suo ricorso,
l'annullamento della nota del Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio-Direzione per la difesa del mare 20 marzo 2003,
n. SHD/2/2312 (recte: n. SDH/2/2312), recante «Istruzioni in merito
all'applicazione del parere del Consiglio di Stato sul riparto delle
competenze in materia di concessioni di beni del demanio marittimo e
zone di mare ricadenti nelle aree marine protette», che avrebbe
affermato l'esclusiva competenza dello Stato e, per esso, del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con il
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, al rilascio
delle concessioni sul demanio marittimo ricadente nelle aree marine
protette;
che la deliberazione della Giunta regionale della Campania
del 9 maggio 2003, n. 1761, in base alla quale - ai sensi
dell'art. 39, comma 3, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) - è
stato proposto il ricorso in esame, indica nella parte dispositiva,
quale oggetto dell'impugnativa, «il provvedimento del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti 12 marzo 2003, prot.
n. DEM2A-1064/2002» e, cioè, un atto del tutto diverso da quello che
forma oggetto del ricorso;
che, pertanto, non vi è corrispondenza fra l'oggetto del
ricorso e il contenuto della delibera di impugnazione adottata dalla
Giunta regionale;
che, a norma dell'art. 39, comma 3, della legge n. 87 del
1953, il ricorso per conflitto di attribuzione fra Stato e Regione
«è proposto [...] per la Regione dal Presidente della Giunta
regionale in seguito a deliberazione della Giunta stessa»;
che tale espressione - non dissimile da quella adoperata
negli artt. 31, comma 3, e 32, comma 2, della stessa legge n. 87 del
1953 relativamente alla proposizione dei ricorsi con i quali si
faccia questione della legittimità costituzionale di una legge di
una Regione o dello Stato - implica la piena corrispondenza fra il
contenuto della determinazione di impugnare l'atto e l'oggetto del
ricorso per conflitto;
che tale corrispondenza soddisfa un'esigenza non soltanto di
natura formale, ma sostanziale, poichè la legittimazione attiva (del
Presidente del Consiglio dei ministri e) del Presidente della giunta
regionale a proporre un conflitto dev'essere sostenuta da una
determinazione impegnativa e inequivoca (del Governo o) della Giunta
regionale, «e ciò per l'importanza dell'atto e per gli effetti
costituzionali ed amministrativi che l'atto stesso può produrre»
(sentenza n. 33 del 1962 e, con riguardo alle questioni promosse ai
sensi dei menzionati artt. 31 e 32 della legge n. 87 del 1953, fra le
molte, sentenze n. 300 del 2005, n. 286 del 2004, n. 238 del 2004,
n. 43 del 2004 e n. 315 del 2003).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara manifestamente inammissibile il conflitto di
attribuzione per l'annullamento della nota del Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio-Direzione per la difesa
del mare 20 marzo 2003, n. SDH/2/2312, recante «Istruzioni in merito
all'applicazione del parere del Consiglio di Stato sul riparto delle
competenze in materia di concessioni di beni del demanio marittimo e
zone di mare ricadenti nelle aree marine protette», promosso dalla
Regione Campania con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 maggio 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Cassese
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria l'11 maggio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0427