1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 29-6-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 387 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 maggio 1993- 2 giugno 1994
N. 387 Ordinanza emessa il 5 maggio 1993 (pervenuta alla Corte costituzionale il 2 giugno 1994) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Pizzola Vincenzo contro ufficio italiano dei cambi Impiego pubblico - Divieto di allineamento stipendiale - Efficacia retroattiva attribuita con norma qualificata di interpretazione autentica - Conseguente rigetto, nella specie, della richiesta di allineamento avanzata da dipendenti dell'ufficio italiano dei cambi immessi nel grado di funzionario di seconda, allo stato con stipendio inferiore rispetto a colleghi promossi nella medesima qualifica in tempi piu' recenti e quindi con anzianita' zero o inferiore alla loro - Violazione dei principi di eguaglianza, di imparzialita' e di buon andamento - Compressione del diritto di difesa - Lesione del principio di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi senza esclusione o limitazione a particolari mezzi di impugnazione - Lesione del principio di irretroattivita' della legge. (D.L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, settimo comma, convertito in legge 14 novembre 1992, n. 272 (recte: 438)). (Cost., artt. 3, 24, 97, 101, 108 e 113). (094C0726) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 29-6-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2617/1991
proposto da Pizzola Vincenzo, rappresentante e difeso dall'avv.
Alberto Angeletti e presso il suo studio elettivamente domiciliato in
Roma, via Pierluigi da Palestrina, 19, contro l'ufficio italiano dei
cambi, in persona del presidente in carica, rappresentato e difeso
dagli avvocati Bruno De Carolis e Paolo Giovanni Guiso e presso di
essi elettivamente domiciliato in Roma, via Quattro, Fontane, 123,
per ottenere:
a) l'annullamento del silenzio rifiuto su istanza inviata dai
ricorrenti il 10 gennaio 1991 e successiva diffida notificata il 4, 5
e 6 giugno 1991 nonchè di tutti gli atti presupposti, connessi e
conseguenziali;
b) la declaratoria del diritto alla attribuzione ai sensi
dell'art. 4 del d.-l n. 681/1982 convertito in legge n. 869/1982
dello stipendio in godimento al dipedente immesso nel grado di
funzionario di secondo, in possesso di una anzianità nel grado
inferiore a quella del ricorrente, che fruisca della più altra
retribuzione con conseguente ricostruzione della carriera e
rideterminazione del trattamento retributivo con riferimento al grado
di funzionario di prima in cui è attualmente inquadrato. Il tutto
con decorrenza dalla data di immissione nel grado di funzionario di
seconda di ciascun dipendente che ha scavalcato il ricorrente nel
trattamento economico e con pagamento delle somme arretrate che
risulteranno dovute, con interesse e rivalutazione;
c) in via subordinata, la declaratoria del diritto alla
attribuzione, ove a seguito della predetta ricostruzione, e comunque
in ogni caso, vi sia scavalcamento nell'ambito del grado di
funzionario di prima, successivamente conseguito dal ricorrente, ad
opera di dipendenti promossi nel medesimo grado dopo il ricorrente,
dello stipendio superiore (o quanto meno non inferiore) a quello in
godimento dei dipendenti che fruiscano della più alta retribuzione e
che li hanno scavalcati in detto grado. Con decorrenza dalla data in
cui si è verificato lo scavalcamento e con pagamento delle somme
arretrate che risulteranno dovute, con interessi e rivalutazione;
d) la declaratoria del diritto ad una retribuzione
proporzionale ai gradi di funzionario di seconda e funzionario di
prima in relazione alla anzianità di servizio e nel grado. Con
conseguente condanna dell'amministrazione ad adeguare la retribuzione
del ricorrente a far data dall'immissione nei gradi suddetti, dal 1
luglio 1985 o, quantomeno, dal 1 luglio 1989; e per quanto
necessario;
e) l'annullamento degli artt. 114 del rop approvato il 25
febbraio 1987 e 105 del rop approvato il 24 settembre 1986 nella
parte in cui non prevedono il principio del c.d. "allineamento
retributivo";
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'ufficio italiano dei
cambi;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Uditi alla pubblica udienza del 5 maggio 1993 (relatore il
consigliere Caro Lucrezio Monticelli), l'avv. Angelletti per il
ricorrente e l'avv. De Carolis per l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso notificato il 24 luglio 1991 e depositato il 2 agosto
successivo il sig. Pizzola Vincenzo ha adito questo tribunale
formulando le domande indicate in epigrafe.
Il ricorrente, dipendente dell'u.i.c. con il grado di funzionario
di secondo della carriera direttiva dal 1 luglio 1982 e di
funzionario di primo dal 1 luglio 1988, premesso in fatto di aver
constatato che ad alcuni dipendenti provenienti dalla carriera
operativa (con il grado di coadiutore) e transitati nel grado di
Funzionario di seconda (come la signora Maria Rosaria Frosoni, con
decorrenza 1 luglio 1985) e nel grado di funzionario di prima (come
il sig. Claudio Ciccioli con decorrenza 1 luglio 1989)
successivamente, pur non avendo alcuna anzianità in tali gradi, è
stata attribuita al momento della promozione una retribuzione
superiore a quella da esso percepita, retribuzione che ha consentito
ai primi (con minore anzianità nel grado) di scavalcare il
ricorrente (più anziano nel grado), ponendo così in essere una
sperequazione stipendiale tanto evidente quanto illegittima, a
sostegno del gravame ha dedotto i seguenti motivi:
1) violazione dei principi generali in materia di trattamento
economico dei pubblici dipendenti. Eccesso di potere per disparità
di trattamento, illogicità, ingiustizia manifesta. Difetto di
motivazione.
Il ricorrente denuncia che dipendenti dell'u.i.c. transitati dopo
di lui (nella carriera direttiva e) nel grado di funzionario di
seconda e di prima godano di retribuzione maggiore di quella da esso
percepita.
A tale inconveniente, reso possibile da alcune norme regolamentari
vigenti nell'u.i.c. in materia di trattamento economico del personale
dipendente, si deve porre rimedio, si assume nel ricorso, facendo
applicazione del principio del c.d. "allineamento stipendiale" o
"galleggiamento", sancito dall'art. 4, secondo comma, secondo parte,
del d.l. 27 settembre 1982, n. 681, convertito in legge 20 novembre
1982, n. 839, per il personale della dirigenza statale e ritenuto
dalla giurisprudenza rimedio correttivo di carattere generale
applicabile a tutto il pubblico impiego;
2) altra violazione dei principi generali in materia di
trattamento economico dei pubblici dipendenti, in relazione all'art.
36 della Costituzione e all'art. 33 del testo unico n. 3/1957.
Ingiustizia manifesta, illogicità e disparità di trattamento.
La sperequazione retributiva sopra denunciata viola il principio
generale per il quale il trattamento economico dell'impiego pubblico
deve essere proporzionato alla qualità e quantità del lavoro
svolto. E difatti l'istante si è venuto a trovare in posizione
economica deteriore rispetto a dipendenti inquadrati nei medesimi
gradi, ma con minore anzianità;
3) eccesso di potere per omessa estensione del giudicato e per
disparità di trattamento.
L'u.i.c. illegittimamente non avrebbe esteso il giudicato
formatosi su decisioni della magistratura amministrativa (Consiglio
di Stato, sez. sesta n. 410/1990; t.a.r. Lazio, sez. terza, n.
481/1991) rese su fattispecie di scavalcamento retributivo identiche
a quella che riguarda il ricorrente.
Si è costituito in giudizio l'ufficio italiano cambi, chiedendo
la reizione del ricorso.
In prossimità dell'udienza ambo le parti hanno depositato memorie
sviluppando ulteriori rilievi difensivi, anche in relazione alla
normativa sopravvenuta in materia di allineamento stipendiale.
Assegnato alla odierna udienza pubblica e ivi chiamato il ricorso
è stato trattato oralmente dalle parti, che hanno insistito nelle
rispettive posizioni, e ritenuto in decisione.
D I R I T T O
1. - Come accennato in fatto, il ricorrente premesso di essere
stato retributivamente scavalcato (nel grado di funzionario di prima
e/o di seconda) da colleghi pervenuti allo stesso grado
successivamente, e dunque in possesso di anzianità zero o di
anzianità in ogni caso minore, ha chiesto senza esito in via
amministrativa e chiede ora con il ricorso in esame l'applicazione
nei suoi confronti del principio del c.d. allineamento stipendiale di
cui all'art. 4 del d.l. 27 settembre 1982, n. 681, convertito con
modificazioni in legge 20 novembre 1982, n. 869, il quale (nel
secondo comma, secondo parte) dispone che "al personale con stipendio
inferiore a quello spettante al collega con pari o minore anzianità
di servizio, ma promosso successivamente, è attribuito lo stipendio
di quest'ultimo".
2. - La sezione si è già più volte occupata della questione
posta con la presente impugnativa e ancora di recente, in conformità
del resto con il più generale orientamento della giurisprudenza
amministrativa, e in fattispecie in cui parte pubblica resistente era
lo stesso ufficio italiano cambi, ha statuito che - in applicazione
del principio dell'alineamento stipendiale di cui all'art. 4, secondo
comma, del d.l. n. 681/1982 convertito in legge n. 869/1982 - al
dipendente con trattamento economico inferiore a quello spettante al
collega promosso successivamente è attribuito il trattamento
economico di quest'ultimo a decorrere dalla data in cui si è
verificata tale disparità di trattamento (cfr., per tutte, la
sentenza 6 marzo 1992, n. 220, Sarti c. u.i.c. , e giurisprudenza ivi
citata). Nella stessa occasione la sezione ha avuto anche modo di
precisare che la portata generale del principio dell'allineamento
stipendiale, contrariamente a quanto allora affermava la parte
resistente, era stata confermata dalla legge 8 agosto 1991, n. 265,
la quale, assumendo come presupposto l'esistenza di quel principio,
aveva solo inteso porre alcune limitazioni alla sua applicazione nei
confronti del personale di magistratura e personale equiparato.
3. - Alla stregua della propria giurisprudenza, e più in generale
della giurisprudenza amministrativa, il ricorso dovrebbe essere
accolto, e, per l'effetto, dovrebbe dichiararsi il diritto
rivendicato del ricorrente con il proposto gravame. Il collegio,
peraltro, non può ignorare che nelle more del presente giudizio e
successivamente alla richiamata sentenza della sezione, sono
intervenuti eventi che hanno profondamente modificato il quadro
normativo di riferimento: si allude, cioè al d.l. 11 luglio 1992,
n. 333, convertito con modificazioni nella legge 8 agosto 1992, n.
359, che (con l'art. 2, quarto comma) ha abrogato, a decorrere dalla
data della sua entrata in vigore, le disposizioni sull'allineamento
stipendiale, tra cui la norma base contenuta nell'art. 4 del d.l. n.
869/1982; e, soprattutto, al d.l. 19 settembre 1992, n. 384
converito nella legge 14 novembre 1992, n. 438, che (nell'art. 7,
settimo comma) reca: "l'art. 2, quarto comma del d.l. 11 luglio
1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto
1992, n. 359, va interpretato nel senso che dalla data di entrata in
vigore del predetto decreto-legge non possono essere più adottati
provvedimenti di allineamento stipendiale, ancorchè aventi effetti
anteriori all'11 luglio 1992". Ora, se la prima norma (art. 2,
quarto comma, del d.l. n. 333/1992) può non precludere il
riconoscimento del diritto rivendicato in questa sede, in quanto
l'abrogazione dell'allineamento stipendiale ivi disposto può valere
soltanto per il futuro e non può così negativamente incidere su
diritti sorti nel passato in virtù delle norme abrogate, come nel
concreto caso di specie; dove gli scavalcamenti denunciati si sono
tutti verificati in data anteriore all'11 luglio 1992, certamente
preclude il riconoscimento di tale diritto la seconda norma (art. 7,
settimo comma del d.l. n. 384/1992), che vieta l'adozione di
provvedimenti di allineamento stipendiale (non solo per il futuro,
ma) anche per il passato (ancorchè riferiti a periodi anteriori
all'11 luglio 1992), travolgendo così e/o vanificando posizioni
giuridiche soggettive aventi consistenza di diritti soggettivi già
perfezionati.
4. - Sulla base del quadro normativo sopravvenuto il ricorso, al
contrario, dovrebbe essere respinto, non potendosi condividere
l'assunto del ricorrente (formulato nella memoria difensiva
depositata in prossimità della pubblica udienza e poi ripreso nella
discussione orale) secondo cui esso invocherebbe l'applicazione nei
suoi confronti (non già e non tanto dell'art. 4, terzo comma, del
d.l. n. 681/1982 quanto) di un principio generale, quale quello
dell'allineamento stipendiale, sancito da tutta la giurisprudenza
amministrativa (e in particolare dalla decisione del Consiglio di
Stato, sezione sesta, n. 486/1992), principio ribadito anche da
disposizioni normative successive, come l'art. 1 della legge n.
468/1987, e che sarebbe a loro avviso applicabile indipendentemente
dalle norme di legge che lo hanno previsto (e dal loro destino,
sembra di capire). Ritiene, invece, il collegio che il principio
dell'allineamento stipendiale in tanto esiste e può essere
concretamente applicato in quanto esiste nell'ordinamento e può
essere applicata in via diretta o indiretta la norma di legge che lo
enuncia. Se questa viene meno perchè modificata e/o abrogata - e nel
caso di specie, ex art. 2, quarto comma, del d.l. n. 333/1992 è
stata soppressa non solo la norma del d.l. n. 681/1982 che aveva
previsto in origine l'istituto dell'allineamento stipendiale, ma
anche le altre norme che ne avevano esteso l'applicazione - anche il
principio ivi posto ne segue inevitabilmente la sorte.
5. - È così rilevante per la decisione del ricorso e non
manifestamente infondata nei sensi di cui appresso la questione di
legittimità costituzionale sotto diversi profili dell'art. 7,
settimo comma, del d.l. n. 384/1992 convertito nella legge n.
438/1992. In primo profilo di legittimità costituzionale attiene,
come questo tribunale ha avuto già modo di rilevare t.a.r. Lazio,
sez. prima, 24 marzo 1993, n. 496), al possibile contrasto con gli
artt. 3, 24 e 113 della Costituzione. L'art. 7, settimo comma, del
d.l. n. 384/1992 inibisce al giudice amministrativo la pronuncia
anche su questione già sottoposte al suo giudizio e in ciò può
ravvisarsi la violazione dell'art. 24 della Costituzione (diritto di
difesa) e del principio sancito nel successivo art. 113 per il quale
contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la
tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi. In
particolare emerge il contrasto con il secondo comma dell'art. 113,
dove si precisa che la tutela giurisdizionale non può essere esclusa
o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinare
categorie di atti. Nel caso in esame un aspetto specifico del
trattamento economico del ricorrente sul quale verte il giudizio
(l'accertamento del diritto all'allineamento stipendiale, nei
confronti di colleghi promossi successivamente), sussumibile fino
all'entrata in vigore del d.l. n. 333/1992 sotto la disciplina
abrogata con l'art. 2 quarto comma, del citato d.l. viene sottratto
alla pronuncia del giudice con un meccanismo, invero inconsueto, di
interpretazione autentica di una disposizione abrogativa di alcune
disposizioni, il cui contenuto essenziale è però quello di impedire
una pronuncia di accoglimento della domanda del ricorrente con
possibile, violazione della norme costituzionale sopra richiamate.
Sempre con riguardo ai poteri del giudice, un secondo profilo di
legittimità costituzionale attiene al possibile contrasto con gli
artt. 3, 101 e 108 della Costituzione. Il giudice viene privato del
potere di pronunciare, sia in positivo che in negativo, sulla domanda
del ricorrente e gli è inibito di tenere conto della legislazione
vigente al momento della presentazione del ricorso e al momento in
cui si sono verificati i presupposti sui quali si fonda la domanda
(scavalcamento del ricorrente, verificatosi, come già detto, in
epoca anteriore all'11 luglio 1992, da parte di colleghi promossi nel
grado successivamente). L'indipendenza, l'autonomia e la pienezza
della giurisdizione amministrativa possono essere incise da
prescrizioni specifiche del legislatore dirette non già a
disciplinare ex novo o anche con effetti retroattivi determinate
situazioni o rapporti ma aventi, la funzione di elidere indirizzi
giurisprudenziali manifestatisi in determinati ambiti della propria
competenza giurisdizionale (cfr. ancora la decisione n. 496/1933
della prima sezione di questo tribunale, cui adde anche t.a.r.
Lombardia, sezione di Brescia, 31 marzo 1993, n. 236).
6. - Se poi si ha riguardo (non più ai poteri del giudice ma)
alla posizione dei ricorrenti, un ulteriore profilo di legittimità
costituzionale attiene al possibile contrasto con gli artt. 3 e 97
della Costituzione. Che l'art. 7, settimo comma, del d.l. n.
384/1992 (nella parte in cui reca che dalla data di entrata in vigore
del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 "non possono essere più
adottati provvedimenti di allineamento stipendiale, ancorchè aventi
effetti anteriori all'11 luglio 1992") dissimuli, sotto le spoglie
della norma interpretativa, una norma retroattiva, che viene ad
incidere negativamente su posizioni giuridiche soggettive aventi
consistenza di diritti soggetti già perfezionati, sembra sia da
avere per certo. Del resto che si tratti di norma effettivamente non
interpretativa, è reso evidente tra l'altro dal fatto che a nessun
dubbio interpretativo aveva dato (e dava) adito l'art. 2, quarto
comma, del d.l. n. 333/1992, che si era limitato a sopprimere dalla
data della sua entrata in vigore specifiche norme che prevedevano
l'allineamento stipendiale, quando, per l'insegnamento della Corte
costituzionale, soltanto una effettiva oscurità e l'ambiguità della
legge tale da creare contrasti dottrinali e giurisprudenziali
potrebbero giustificare una legge interpretativa (Corte
costituzionale n. 187/1981); e comunque anche in tali casi
l'interpretazione autentica dovrebbe valere per il futuro, per non
incidere, vanificandole, su eventuali pronunce giurisdizionali, di
contrario avviso, nel frattempo divenute definitive. La previsione
nell'art. 7, settimo comma, del d.l. n. 384/1992, in assenza dei
presupposti anzidetti, della impossibilità di adozione di ulteriori
provvedimenti di allineamento stipendiale, ancorchè riferiti a
periodi anteriori all'11 luglio 1992, si configura perciò come nuova
norma, di carattere retroattiva, soppressiva delle relative
situazioni soggettive già maturate. Ma al riguardo si deve osservare
che il principio della irretroattività della legge (non penale), pur
non essendo espressamente sancito da alcuna norma costituzionale, è
senza dubbio principio cardine del nostro ordinamento giuridico,
principio definito dalla Corte costituzionale antica conquista della
nostra civiltà giuridica (Corte costituzionale, n. 118/1957, n.
133/1975, n. 91/1982), e la sua deroga si pone come fatto eccezionale
da utilizzare solo in presenza di un effettiva causa giustificatrice,
prevalente sui rapporti preteriti e sul principio dell'affidamento
(Corte costituzionale n. 155/1990).
Il principio di irretroattività della legge soddisfa infatti
numerosi valori di rilevanza costituzionale, come quello
dell'affidamento, della trasparenza nei rapporti tra Stato e
cittadino, della certezza dei diritti maturati per i quali gli
interessati coltivano legittime aspettative, della correttezza della
funzione giurisdizionale chiamata ad accertare tali diritti,
paralizzata anch'essa nel suo lineare svolgimento dell'intervento
retroattivo del legislatore, ed altri ancora, (tribunale
amministrativo regionale della Lombardia, sezione di Brescia, citata
decisione n. 236/1993; tribunale amministrativo regionale della
Liguria, sezione prima, 5 febbraio 1993, n. 33). La norma
retroattiva produce inoltre una ingiustificata disparità di
trattamento tra dipendenti pubblici in analoghe situazioni, in
violazione dell'art. 3 della Costituzione, come appare chiaro solo
che si pensi al differente trattamento riservato a chi abbia già
ottenuto un provvedimento di allineamento stipendiale prima
dell'entrata in vigore della norma in esame rispetto a chi invece,
per un motivo o per l'altro, in relazione allo stesso periodo di
maturazione del diritto, non abbia ancora ottenuto il medesimo
beneficio. Questa situazione di sperequazione potrebbe altresì
negativamente riverberarsi, come pure è stato notato, sulla stessa
efficienza dell'amministrazione, poichè il pubblico dipendente non
allineato vedrebbe conservato un più elevato trattamento economico a
favore di colleghi casualmente già raggiunti da provvedimenti di
allineamento e ciò, prima o poi, finirebbe con l'influire
negativamente sul suo rendimento, con conseguente violazione del
principio di buon andamento e di imparzialità di cui all'art. 97
della Costituzione (tribunale amministrativo regionale della Liguria,
sezione prima, citata decisione n. 33/1993).
7. - Per le considerazioni suesposte il collegio ritiene non
manifestamente infondata, il relazione agli artt. 3, 24, 97, 101, 108
e 113 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, settimo comma, della legge 14 novembre 1992, n. 438, di
conversione del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384, e ne rimette
l'esame alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, sospende il
giudizio in corso e rimette gli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione di legittimità costituzionale dell'art. 7,
settimo comma, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito dalla
legge 14 novembre 1992, n. 272, in relazione agli artt. 3, 24, 97,
101, 108 e 113 della Costituzione;
Dispone che la presente ordinanza, a cura della segreteria sia
notificata a tutte le parti in causa e al Presidente del Consiglio
dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti dei due rami del
Parlamento.
Così deciso in Roma, il 5 maggio 1993.
Il presidente: BALBA
Il consigliere: CAPPUGI
Il consigliere estensore: MONTICELLI
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