1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 4-8-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 282 SENTENZA 13 - 28 luglio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Questione sollevata dal rimettente dopo la emanazione di sentenze parziali - Eccezione di inammissibilita' per asserito esaurimento del potere decisorio - Reiezione. Questione riproposta, a seguito di restituzione degli atti, in riferimento al vecchio testo dell'art. 117 della Costituzione - Eccezione di inammissibilita' circa la correttezza del parametro evocato - Attinenza al merito - Reiezione. Questione di costituzionalita' - Asserita mancanza di motivazione dei profili di legittimita' costituzionale - Eccezione di inammissibilita' - Reiezione. - Costituzione, artt. 2, 18, 41, 42 e 43. Regione - Potesta' legislativa regionale - Divieto di alterare le regole fondamentali che disciplinano i rapporti privati - Limite, per il legislatore regionale, invariato nel passaggio dal vecchio al nuovo testo dell'art. 117. Regione Emilia-Romagna - Consorzi di bonifica - Soppressione degli enti, anche di natura privata, operanti nel settore della bonifica - Trasferimento ai nuovi consorzi di bonifica dei compiti e delle funzioni nonche' dei rapporti giuridici ed amministrativi degli enti soppressi - Conseguente successione anche nella titolarita' dei beni posseduti da organismi privati, in assenza di procedure espropriative e relativa corresponsione di indennizzi - Violazione delle regole fondamentali del diritto privato nonche' dei principi costituzionali di autonomia e salvaguardia della proprieta' privata e della liberta' di associazione - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - Legge Regione Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16, art. 4. - Costituzione, artt. 2, 18, 41, 42, 43 e 117. (004C0965) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 4-8-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge
della Regione Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16 (Disposizioni
integrative della legge regionale 2 agosto 1984, n. 42 «Nuove norme
in materia di enti di bonifica - Delega di funzioni amministrative»),
promossi con 8 ordinanze dell'11 giugno 2003 dal Tribunale
amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, rispettivamente
iscritte ai nn. da 613 a 620 del registro ordinanze 2003 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, 1° serie speciale,
dell'anno 2003.
Visti gli atti di costituzione del Consorzio irriguo del Canale
di Felino ed altro, della Società del Canale di Torrechiara e S.
Michele in Tiorre ed altro, della Società della Canaletta dè Rossi
ed altro, della Società del Canale comune di Parma, della Società
degli Utenti delle acque del Canale Naviglio Taro e della Regione
Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 2004 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Franco Bassi per il Consorzio irriguo del
Canale di Felino ed altro, per la Società del Canale di Torrechiara
e S. Michele in Tiorre ed altro e per la Società della Canaletta dè
Rossi ed altro, Arrigo Allegri per la Società del Canale comune di
Parma, Francesco Soncini per la Società degli Utenti delle acque del
Canale Naviglio Taro, Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la
Regione Emilia-Romagna.

Ritenuto in fatto

1. - Con otto ordinanze di identico tenore, emesse l'11
giugno 2003 (reg. ord. nn. da 613 a 620 del 2003), e pervenute a
questa Corte il 15 luglio 2003, pronunciate nel corso di altrettanti
giudizi promossi da consorzi irrigui per l'annullamento delle
delibere regionali di soppressione dei consorzi irrigui stessi, il
Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna ha sollevato,
in riferimento agli artt. 117 (vecchio testo), 2, 3, 18, 41, 42 e 43
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4 della legge della Regione Emilia-Romagna 23 aprile 1987,
n. 16 (Disposizioni integrative della legge regionale 2 agosto 1984,
n. 42 «Nuove norme in materia di enti di bonifica - Delega di
funzioni amministrative»).
Le delibere regionali, emesse sulla base dell'art. 4 della legge
regionale citata, con le quali il Consiglio regionale sopprimeva gli
organismi ricorrenti, stabilendo altresì che il Consorzio della
Bonifica Parmense subentrasse ad essi nell'esercizio dei compiti e
delle funzioni nonchè nei rapporti giuridici in atto, venivano
impugnate con due ordini di censure, il primo dei quali involgeva
l'estraneità delle società ricorrenti alla previsione soppressiva,
mentre il secondo aveva ad oggetto l'illegittimità costituzionale
della stessa, se ritenuta applicabile alla fattispecie.
Il giudice amministrativo sollevava questione di legittimità
costituzionale della disposizione in riferimento, tra gli altri
parametri, all'art. 117 della Costituzione nel testo allora (aprile
2000) vigente. Questa Corte, con l'ordinanza n. 13 del 2002, rilevato
che successivamente all'emanazione dell'ordinanza di rimessione era
entrata in vigore la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), che
ha sostituito l'intero testo dell'art. 117 della Costituzione,
restituiva gli atti al remittente per un nuovo esame dei termini
della questione.
Riassunti gli atti, le società ricorrenti eccepivano la
persistente illegittimità costituzionale della disposizione in
riferimento all'art. 117 (nuovo testo) della Costituzione, per la
violazione dei limiti alla potestà legislativa concorrente della
Regione in materia di «governo del territorio», della competenza
esclusiva dello Stato nella materia dell'«ordinamento civile», e
all'art. 118 (nuovo testo) della Costituzione, mentre la Regione
resistente deduceva essere ricompresa la bonifica integrale nella
materia «agricoltura e foreste», non più inclusa fra quelle di
competenza concorrente.
Il giudice a quo espone che, a fondamento della disposta
soppressione, il Consiglio regionale ha posto le seguenti
circostanze: la società risulta strutturata come ente ad autonomia
piena con compiti irrigui, in analogia con l'attività svolta di
norma dai consorzi di bonifica; le suddette funzioni sono oggi di
competenza dei consorzi di bonifica, essendo intervenuta la
classificazione di bonifica dell'intero territorio in cui opera il
citato consorzio; la società opera in base all'atto costitutivo dal
quale si evince che l'ente si configura di fatto come consorzio
irriguo.
Espone ancora il rimettente di aver rigettato con sentenza le
censure delle ricorrenti discendenti dalla loro prospettazione
principale, secondo la quale, non avendo esse veste pubblicistica,
nè essendo consorzi irrigui di natura amministrativa, sarebbero
state erroneamente assoggettate alla previsione di soppressione
dell'art. 4 della legge regionale n. 16 del 1987.
Osserva infatti il giudice amministrativo che, con la legge n. 16
del 1987, la Regione Emilia-Romagna, al dichiarato fine «di
conseguire il necessario coordinamento degli interventi pubblici e
privati», ha sottoposto a regime di bonifica l'intero territorio
regionale; ha previsto l'istituzione, per ogni ambito, di un solo
consorzio di bonifica destinato a succedere in tutti i diritti e gli
obblighi ai preesistenti consorzi ricadenti in tutto o in parte nel
comprensorio; nell'ambito di tale riorganizzazione, con la norma
denunciata ha soppresso, per farle confluire nei nuovi consorzi,
tutte le preesistenti forme di gestione, comprendendo in esse,
ritiene il remittente, anche le gestioni di natura privata titolari
di concessione statale di grande derivazione di acque.
La rilevanza della questione starebbe nel fatto che, essendo la
norma impugnata il presupposto esclusivo e diretto del provvedimento
impugnato, l'accoglimento della questione implicherebbe, per ciò
solo, l'accoglimento dei ricorsi proposti.
Quanto alla non manifesta infondatezza, precisa il remittente che
gli enti soppressi hanno tutti natura privatistica: essi, costituiti
in epoca remota, non sono mai stati oggetto di riconoscimento
pubblico, nè con le modalità previste per le persone giuridiche
private dal codice civile vigente, nè con quelle di cui agli
artt. 862 e 863 del codice civile che disciplinano i consorzi di
bonifica e quelli di miglioramento fondiario. Il finanziamento di
tali enti è interamente privato e non è previsto alcun intervento
pubblico nelle varie fasi attinenti alla costituzione, alla nomina
degli organi e al funzionamento. La stessa Regione, nei provvedimenti
impugnati, qualifica i soggetti soppressi come enti che si
configurano di fatto come consorzi irrigui. La circostanza, poi, che
sia in dubbio anche la qualificazione delle società ricorrenti quali
consorzi volontari ai sensi dell'art. 918 del codice civile non
porterebbe argomenti a favore della tesi secondo la quale le società
ricorrenti potrebbero essere assimilate ad un organismo di diritto
pubblico, ma confermerebbe solo la difficoltà di classificarle in
una delle figure tipiche disciplinate dal codice civile, e la
conseguente necessità di inquadrare le stesse fra le associazioni
non riconosciute.
Quanto ai dubbi di costituzionalità riferiti all'art. 117 della
Costituzione, il giudice a quo ritiene che il parametro di
riferimento resti il riparto di competenze fissato dal testo
originario, perchè «il giudizio instaurato è di natura
impugnatoria, e tende all'annullamento di un provvedimento
autoritativo la cui legittimità va valutata alla stregua del
principio tempus regit actum», e perchè «l'interesse al ricorso va
valutato con riferimento esclusivo all'eliminazione di `quel'
provvedimento ed al ripristino della situazione giuridica ad esso
precedente, ed in tali termini tuttora persiste».
Ciò premesso, osserva che l'art. 4 della legge della Regione
Emilia-Romagna, prevedendo l'esercizio del potere di soppressione
indistintamente nei confronti di tutti i soggetti, anche di natura
privata, che operano nel settore della bonifica, con il trasferimento
ai nuovi consorzi di bonifica delle funzioni e dei rapporti delle
gestioni soppresse e, quindi, in sostanza, di tutto il patrimonio
dell'organismo soppresso, violerebbe, anzitutto, l'art. 117 della
Costituzione, in quanto la potestà legislativa regionale nella
materia della bonifica, di natura concorrente, va esercitata nei
limiti derivanti dai principi fondamentali della legislazione statale
nella materia stessa. Come questa Corte ha riconosciuto nella
sentenza n. 326 del 1998, la potestà legislativa regionale non può
spingersi fino all'eliminazione della figura giuridica del consorzio
di bonifica, stante la combinazione che in esso peculiarmente si
realizza fra pubblico e privato per effetto della legislazione
nazionale. Nella specie, la Regione poteva sì riorganizzare le
funzioni di bonifica e, con esse, quelle dei consorzi di bonifica, ma
non sopprimere ogni organismo di gestione ad esso non riconducibile,
ed in particolare associazioni o soggetti di carattere privato.
Tenuto conto della natura concorrente della potestà legislativa
regionale, solo il legislatore statale potrebbe stabilire il
principio secondo cui l'attività di bonifica, anche per gli aspetti
gestionali, deve essere riservata esclusivamente ai consorzi di
bonifica, e quindi prevedere la soppressione di ogni diversa
gestione.
La violazione dell'art. 117 della Costituzione, prosegue il
remittente, sussisterebbe anche con riferimento al cosiddetto limite
del diritto privato, comportante l'inderogabilità, da parte del
legislatore regionale, delle norme dettate dal codice civile per
regolare l'autonomia negoziale privata: nella specie, la norma
impugnata sarebbe precisamente diretta a sopprimere un soggetto di
diritto privato, qualificabile come associazione non riconosciuta, in
contrasto con il suo statuto ed in violazione dell'autonomia
negoziale riconosciuta dagli artt. 36 e seguenti cod. civ.
L'art. 4 della legge della Regione Emilia-Romagna violerebbe
anche gli artt. 2 e 18 della Costituzione in relazione alla
soppressione di associazioni liberamente costituite; gli artt. 41 (in
relazione alla compressione della libertà di iniziativa economica
privata), 42 e 43 della Costituzione, attesa la mancata previsione di
un indennizzo a fronte della devoluzione del patrimonio degli enti da
sopprimere ai consorzi di bonifica istituiti per l'ambito
territoriale di riferimento.
2. - Si sono costituite nei giudizi davanti a questa Corte alcune
delle associazioni ricorrenti nei procedimenti a quibus: il Consorzio
irriguo del Canale di Felino (r.o. n. 613 del 2003), la Società del
Canale comune di Parma (r.o. n. 615 del 2003), la Società del Canale
di Torrechiara e S. Michele di Tiorre (r.o. n. 616 del 2003), la
Società della Canaletta dè Rossi (r.o. n. 617 del 2003), la
Società degli Utenti delle acque del Canale Naviglio Taro (r.o.
n. 618 del 2003), chiedendo che le questioni siano dichiarate
fondate.
3. - In ciascuno degli otto giudizi si è altresì costituita la
Regione Emilia-Romagna, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o infondata e riservandosi di esporne le ragioni in
separata memoria.
4. - Ha depositato memoria la Regione Emilia-Romagna, resistente
nei giudizi a quibus, che eccepisce anzitutto l'inammissibilità
della questione per avere il Tribunale amministrativo regionale
remittente fatto applicazione della norma impugnata, «definendone
irrevocabilmente l'interpretazione», con la reiezione, disposta con
sentenza, di uno dei motivi di impugnazione (tendente ad accertare
l'inapplicabilità ai consorzi irrigui ricorrenti dell'art. 4 della
legge regionale n. 16 del 1987, perchè, in tesi, riferito ad altri
tipi di enti). Ciò in quanto, dando una certa interpretazione della
disposizione, e così applicandola, avrebbe vincolato questa Corte,
predeterminando l'esito dell'operazione di derivazione delle norme
dalle disposizioni (vengono richiamate in proposito le ordinanze
n. 67 del 1998 e n. 346 del 2001). Sarebbe, conseguentemente,
ravvisabile anche un difetto di rilevanza in relazione alla parte di
controversia già decisa, non scindibile dal resto. Infine, viene
eccepito il difetto di motivazione sulla perdurante rilevanza, per
avere il remittente, senza motivare in modo esauriente, ritenuto
applicabile l'art. 117 della Costituzione nel vecchio testo, dopo la
restituzione degli atti disposta dalla Corte.
In subordine, nel merito, la Regione conclude per l'infondatezza
della questione, osservando in particolare, tra l'altro, quanto
all'asserita violazione dell'art. 117 della Costituzione, che non
sarebbe stato indicato il principio fondamentale violato; e che
l'opera di concentrazione nei consorzi di bonifica - che ne valorizza
il ruolo ed il carattere misto pubblico-privato - di tutte le
funzioni ed attività svolte nel settore, anche dai privati, privando
dei compiti irrigui altre organizzazioni, troverebbe sostegno in
quanto affermato dalla sentenza n. 326 del 1998.
Quanto alla violazione del limite del diritto privato, osserva
che la scomparsa dell'ente è la mera conseguenza della scomparsa
delle sue uniche funzioni, concentrate nei consorzi di bonifica,
nell'ambito di un profondo riordinamento organizzativo del sistema,
riguardante anche attività svolte da soggetti privati, ma solo in
quanto si tratti di funzioni di interesse generale, di rilievo
pubblico, non di funzioni proprie dell'autonomia privata.
In proposito ricorda, tra l'altro, che alla stregua dell'art. 1
della legge 5 gennaio 1994, n. 36 - attuata dal d.P.R. 18 febbraio
1999, n. 238 (artt. 1 e 2) - «tutte le acque ... sono pubbliche e
costituiscono una risorsa che è salvaguardata ed utilizzata secondo
criteri di solidarieta», e che la gestione del demanio idrico spetta
alle Regioni ed agli enti locali. Tali norme, costituenti principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, avrebbero
universalizzato il rilievo pubblicistico delle funzioni svolte dai
privati in materia di bonifiche, sicchè tutti i consorzi operanti
nell'ambito delle acque, anche relativamente «minori», non avrebbero
«alcun titolo di detenzione e trattamento di tali acque che non sia
esattamente l'appartenenza al sistema pubblico/privato delle
bonifiche».
5. - Nel giudizio introdotto con r.o. n. 615 del 2003, in
prossimità dell'udienza ha depositato memoria la Società del Canale
comune di Parma, concludendo per la fondatezza della questione.
La parte privata, che fa, tra l'altro, presente - anche ai fini
dei limiti che l'efficacia ex tunc della pronuncia di
incostituzionalità potrebbe incontrare negli effetti che la norma
abbia irrevocabilmente prodotto - che un provvedimento cautelare ha
sospeso la soppressione dell'ente ed il passaggio di proprietà dei
beni, anzitutto contesta la inammissibilità della questione,
eccepita dalla Regione resistente, per avere il giudice a quo
rigettato con sentenza uno dei due motivi di gravame - basato sulla
applicabilità della norma denunciata ai soli consorzi di diritto
amministrativo e non anche a quelli, come la ricorrente, privi di
veste pubblicistica -, applicando così la norma poi impugnata.
Respingendo il primo motivo, infatti, il Tribunale amministrativo
regionale si sarebbe limitato a dare della norma una interpretazione
letterale e sistematica.
Ricorda poi come essa Società, costituita otto secoli fa dagli
agricoltori per regolare l'uso delle acque derivate dal torrente
Parma, ed il relativo riparto delle spese, abbia natura associativa,
ed abbia diritto a vedersi mantenuta in vita ai sensi degli artt. 2 e
18 della Costituzione. Essa, nell'ambito della tutela di un'attività
produttiva agricola, cura in particolare l'irrigazione dell'erba - di
cui viene così permessa la ricrescita ed una pluralità di «sfalci»
- essenziale per l'allevamento delle mucche da latte destinato alla
produzione del formaggio parmigianoreggiano, erba che «tipizza» tale
formaggio. L'attività di presa e distribuzione dell'acqua è
integralmente finanziata dagli associati, ed è escluso ogni costo o
contributo pubblico. La sua rete strumentale ha un valore di oltre
800.000 euro, che secondo la legge il Consorzio di Bonifica di Parma
dovrebbe prendere in carico, realizzando una espropriazione gratuita
senza indennizzo alcuno, senza evidenziate ragioni di pubblica
utilità, atteso che i beni resterebbero destinati ad irrigare
proprio e soltanto i fondi degli aderenti alla società.
6. - Hanno altresì depositato memorie di identico contenuto il
Consorzio irriguo del Canale di Felino (r.o. n. 613 del 2003), la
Società del Canale di Torrechiara e S. Michele di Tiorre (r.o.
n. 616 del 2003) e la Società della Canaletta dè Rossi (r.o. n. 617
del 2003), le quali parti, insistendo nelle conclusioni rassegnate,
hanno soprattutto illustrato la violazione del limite del diritto
privato posto alla competenza legislativa regionale.
7. - Ha depositato memoria la Società degli Utenti delle acque
del Canale Naviglio Taro (r.o. n. 618 del 2003), che nell'insistere
per l'accoglimento della questione ha, tra l'altro, contestato la
fondatezza dell'eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione
per avere il giudice amministrativo rigettato con sentenza uno dei
motivi di impugnazione, facendo così applicazione della norma poi
denunciata. Osserva in proposito che, a differenza del precedente
richiamato (l'ordinanza di questa Corte n. 346 del 2001), nel quale
il, accogliendo un motivo, aveva annullato l'atto in forza della
legge regionale che, poi, ultroneamente aveva impugnato, nel caso di
specie l'esame, ed il rigetto, del motivo aveva condotto ad affermare
che l'art. 4 della legge regionale n. 16 del 1987 impediva
l'annullamento dell'atto. E proprio in virtù di tale constatazione
il Tribunale amministrativo regionale aveva ritenuto rilevante e
proponibile la questione.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna,
con otto ordinanze di analogo tenore, pronunciate nel corso di
altrettanti giudizi promossi da alcuni consorzi irrigui o società
qualificate come consorzi irrigui di fatto, avverso provvedimenti che
ne disponevano la soppressione, ha sollevato, in riferimento agli
articoli 2, 3, 18, 41, 42, 43 e 117 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge della Regione
Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16 (Disposizioni integrative della
legge regionale 2 agosto 1984, n. 42 «Nuove norme in materia di enti
di bonifica - Delega di funzioni amministrative»).
La disposizione impugnata prevede che «sono soppressi i consorzi
idraulici, di difesa, di scolo e di irrigazione nonchè ogni altra
forma di gestione non consortile di opere o sistemi di scolo ed
irrigui, che ricadono nei comprensori delimitati ai sensi del secondo
comma del precedente art. 3 [id est dei comprensori di bonifica]»
(comma 1). Con il provvedimento di soppressione, deliberato dal
Consiglio regionale su proposta della Giunta (comma 2), il Consiglio
«definisce la successione nei rapporti giuridici ed amministrativi
fra gli organismi soppressi e i consorzi di bonifica che subentrano
nell'esercizio dei compiti e delle funzioni» (comma 3).
Analoga questione era stata già sollevata dal medesimo Tribunale
amministrativo regionale con un gruppo di ordinanze emesse il
6 aprile 2000, in riferimento agli articoli 2, 18, 42, 43 e 117 della
Costituzione. A seguito della restituzione degli atti al giudice a
quo, disposta da questa Corte con l'ordinanza n. 13 del 2002 per un
nuovo esame della questione, alla luce della sopraggiunta entrata in
vigore del nuovo testo dell'art. 117 della Costituzione, risultante
dall'art. 3 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, il
Tribunale amministrativo regionale ora ripropone la questione
medesima, aggiungendo ai parametri già in precedenza evocati gli
articoli 3 e 41 della Costituzione, e ritenendo che, per quanto
riguarda l'art. 117 della Costituzione, debba farsi tuttora
riferimento al testo costituzionale anteriore alla riforma del 2001,
in quanto i giudizi a quibus hanno per oggetto l'impugnazione di
provvedimenti emanati nel vigore di quel testo, e tendono, in base
alla domanda dei ricorrenti, all'annullamento degli stessi.
Secondo il remittente, la norma censurata sarebbe anzitutto in
contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in
materia di bonifica (che ai sensi del vecchio testo dell'art. 117
della Costituzione limitavano la potestà legislativa regionale)
quali individuati da questa Corte nella sentenza n. 326 del 1998. In
relazione a tali principi, secondo il remittente, la potestà
regionale di programmazione e organizzazione della bonifica non
potrebbe esplicarsi sopprimendo ogni organismo di gestione non
riconducibile ai consorzi di bonifica, ed in particolare le
associazioni o i soggetti di carattere privato. Al di fuori dei
procedimenti previsti per la costituzione, anche d'ufficio, dei
consorzi di bonifica, il legislatore regionale non potrebbe incidere
obbligatoriamente sugli interessi privati e riservare esclusivamente
ai consorzi di bonifica medesimi l'attività di bonifica, prevedendo
la soppressione di ogni diversa gestione.
Inoltre sarebbe violato il limite del diritto privato, che
comporterebbe l'inderogabilità, da parte del legislatore regionale,
delle norme del codice civile che regolano l'esercizio dell'autonomia
negoziale privata, e dunque il divieto di sopprimere soggetti di
diritto privato, in contrasto con il loro statuto ed in violazione
dell'autonomia negoziale.
Infine la norma censurata contrasterebbe con gli artt. 2 e 18
della Costituzione, prevedendo la soppressione di associazioni
liberamente costituite; con l'art. 41 della Costituzione, comprimendo
la libertà di iniziativa economica privata; con gli artt. 42 e 43
della Costituzione, attesa la mancata previsione di un indennizzo a
fronte della devoluzione del patrimonio degli enti soppressi ai
consorzi di bonifica.
2. - Non possono accogliersi le eccezioni di inammissibilità
della questione avanzate dalla difesa della Regione Emilia-Romagna.
La circostanza che il Tribunale amministrativo regionale avesse,
con separate sentenze parziali (anteriori alle ordinanze di
rimessione che hanno dato luogo alla restituzione degli atti disposta
con l'ordinanza n. 13 del 2002), respinto un primo ordine di censure
fondate sulla asserita inapplicabilità della norma denunciata ad
organismi di natura privata come le ricorrenti non comporta che si
fosse con ciò esaurito il potere decisorio del Tribunale remittente.
In realtà il Tribunale amministrativo regionale ha dapprima escluso
che la norma abbia la portata restrittiva affermata dalla parte, e
conseguentemente ne è risultata la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale, con la quale si lamenta proprio
l'incidenza della norma stessa su organismi di carattere privato. Che
poi tale procedimento logico, in sè ineccepibile, sia stato tradotto
dal Tribunale in una sentenza parziale e in una successiva ordinanza
di rimessione, così «consolidando» in una autonoma pronuncia,
nell'ambito della stessa controversia, un'interpretazione della
disposizione impugnata suscettibile di essere, in ipotesi,
contraddetta in sede di giudizio di costituzionalità, può dar luogo
a critica sul piano della tecnica del giudizio amministrativo, ma non
incide sulla ammissibilità della questione di legittimità
costituzionale.
Parimenti non può essere accolta l'eccezione di inammissibilità
che la Regione avanza in relazione alla motivazione dell'ordinanza
sulla necessità di riferirsi come parametro al testo originario
dell'art. 117 della Costituzione. Il problema della correttezza del
parametro applicabile, se può, astrattamente, incidere sul merito
della questione, non ne condiziona invece, in questo caso,
l'ammissibilità.
Nemmeno, infine, può darsi ingresso all'eccezione di
inammissibilità fondata sulla asserita mancanza di motivazione dei
profili di legittimità costituzionale riferiti agli articoli 2, 18,
41, 42 e 43 della Costituzione. Infatti, ancorchè succintamente, il
remittente indica le ragioni di fondo della affermata violazione
costituzionale.
3. - I giudizi, aventi il medesimo oggetto, devono essere riuniti
per essere decisi con unica pronuncia.
La questione è fondata nei termini di seguito specificati.
Questa Corte aveva già ritenuto, nel vigore del previgente
Titolo V della Parte II della Costituzione, che la bonifica fosse
riconducibile ad una competenza regionale fondamentalmente
concorrente, relativa da un lato alla materia dell'agricoltura e
foreste, dall'altro, e in un quadro più ampio, alla azione pubblica
per la difesa del suolo, la tutela e l'uso delle risorse idriche, la
tutela dell'ambiente come ecosistema, in una «concezione globale
degli interventi sul territorio» (sentenza n. 326 del 1998, sulle
orme della sentenza n. 66 del 1992). Rispetto al nuovo testo
dell'art. 117, potrebbero venire oggi in rilievo sia la competenza
regionale «residuale», che si presta a comprendere molti aspetti
della disciplina del settore agricolo (quarto comma), sia, d'altro
canto, la competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela
dell'ambiente» e «dell'ecosistema» (secondo comma, lettera s), sia
infine, in modo più comprensivo, la competenza concorrente in tema
di «governo del territorio» (terzo comma).
Tuttavia, ai fini della decisione della presente controversia,
non è necessario dirimere definitivamente la questione
dell'applicabilità del vecchio o del nuovo Titolo V, nè ricostruire
l'insieme dei principi (ieri e oggi) vincolanti per il legislatore
regionale in questa materia. Assumono infatti carattere assorbente
alcuni profili delle censure mosse dal remittente che si riconducono
alla violazione di norme costituzionali diverse dall'art. 117,
nonchè ad un limite alla potestà legislativa regionale rimasto
fondamentalmente invariato nel passaggio dal vecchio al nuovo testo
dell'art. 117: vale a dire il limite, individuato dalla costante
giurisprudenza di questa Corte (ed oggi espresso nella riserva alla
potestà esclusiva dello Stato della materia «ordinamento civile», ai
sensi del nuovo art. 117, secondo comma, lettera l, della
Costituzione), consistente nel divieto di alterare le regole
fondamentali che disciplinano i rapporti privati (cfr., da ultimo,
sentenze n. 82 del 1998, n. 352 del 2001).
La Regione era ed è bensì competente a disciplinare le
attività di bonifica, a programmarle sul territorio, a regolarne
l'esercizio da parte degli enti pubblici e dei privati proprietari, a
stabilire le modalità di gestione delle relative opere (cfr.
sentenze n. 66 del 1992, n. 326 del 1998). In questo ambito non è
escluso che la legge regionale potesse e possa anche dettare norme
per disciplinare in modo nuovo forme di gestione, costituitesi nel
tempo in epoche risalenti, di opere di interesse generale, come
quelle di adduzione, di distribuzione, di utilizzo e di recupero
delle acque, e di sistemi irrigui.
Ma la norma impugnata non si limita a riordinare l'esercizio
delle attività di bonifica e la gestione delle relative opere,
bensì dispone senz'altro la soppressione ex lege di organismi e di
gestioni, anche di carattere privato, stabilendo che i consorzi di
bonifica - enti pubblici economici a base associativa, nell'attuale
configurazione (cfr., nella Regione Emilia-Romagna, gli artt. 5 e 6
della legge regionale 26 novembre 1984, n. 59) - non solo subentrino
nell'esercizio dei compiti e delle funzioni dei predetti organismi,
ma succedano ad essi nei rapporti giuridici e amministrativi, dunque
pure nella titolarità dei beni eventualmente posseduti, al di fuori
di ogni procedura di eventuale ablazione per ragioni di interesse
pubblico, con conseguente corresponsione di indennizzi.
In tal modo la norma censurata, da un lato, travalica il limite,
ora ricordato, del divieto di alterare le fondamentali regole del
diritto privato; dall'altro lato si risolve in una violazione dei
principi costituzionali di autonomia e di salvaguardia della
proprietà privata e della libertà di associazione. La legge
regionale, infatti, pretende di incidere sulla stessa esistenza degli
organismi privati di cui dispone la soppressione, e dunque sul nucleo
irriducibile della loro autonoma sfera giuridica.
4. - La disposizione impugnata deve pertanto essere dichiarata
costituzionalmente illegittima, restando assorbito ogni altro profilo
della questione sollevata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara la illegittimità costituzionale
dell'art. 4 della legge della Regione Emilia-Romagna 23 aprile 1987,
n. 16 (Disposizioni integrative della legge regionale 2 agosto 1984,
n. 42 «Nuove norme in materia di enti di bonifica - Delega di
funzioni amministrative»).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 luglio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Onida
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 28 luglio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C0965