1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 9-5-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 marzo 2001 (della Provincia autonoma di Trento) Fiere e mercati - Legge quadro sul settore fieristico - Formazione del calendario ufficiale annuale delle manifestazioni fieristiche di rilevanza nazionale e internazionale - Verifiche dirette ad evitare concomitanze fra manifestazioni - Potere del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato di promuovere le opportune intese e, ove l'intesa non sia raggiunta, di decidere in via sostitutiva - Denunciata applicabilita' anche rispetto alle fiere da svolgersi nell'ambito della Provincia autonoma di Trento - Lesione delle competenze amministrative a questa spettanti - Interferenza con la disciplina provinciale delle manifestazioni fieristiche - Attribuzione ad organo statale di un potere decisionale non previsto dallo statuto di autonomia ne' dalle norme di attuazione. - Legge 11 gennaio 2001, n. 7, art. 6. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 12), 9, n. 3), e 16; d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017, art. 1 (come modificato dall'art. 1, d.P.R. 15 luglio 1988, n. 300); d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4, comma 1. Fiere e mercati - Legge quadro sul settore fieristico - Attribuzione al regolamento ministeriale di attuazione del compito di fissare criteri atti ad evitare concomitanze tra fiere internazionali, nazionali e regionali, nonche' distabilire requisiti minimi per il riconoscimento della qualifica di manifestazione fieristica nazionale Denunciata lesione dell'autonomia della Provincia autonoma di Trento - Violazione dei principi costituzionali in materia di rapporti tra atti regolamentari e poteri regionali. - Legge 11 gennaio 2001, n. 7, art. 8, commi 1, lett. b), e 2. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 12), 9, n. 3), e 16; d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017, art. 1(come modificato dall'art. 1, d.P.R. 15 luglio 1988, n. 300); d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17, commi 1, lett. b), e 3. (001C0288) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 9-5-2001)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro-tempore, autorizzato con
deliberazione della Giunta provinciale n. 391 del 23 febbraio 2001
(all. 1), rappresentata e difesa - come da procura speciale del 27
febbraio 2001 (n. 25158 di rep.) rogata dalla dott.ssa Gianna Scopel
in qualità di Ufficiale rogante della Provincia stessa (all. 2) -
dall'avv. prof. (Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi
Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio
dell'avv. Manzi via Confalonieri 5.
Contro, il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale degli articoli: 6, 8,
comma 1, lett. b); 8, comma 2, della legge 11 gennaio 2001, n. 7,
legge quadro sul settore fieristico, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale, serie generale, n. 26 del 1o febbraio 2001, per
violazione:
dell'art. 8, n. 12), dell'art. 9, n. 3), e dell'art. 16 del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670;
delle relative norme di attuazione, con particolare
riferimento all'art. 1 del decreto del Presidente della Repubblica 31
luglio 1978, n. 1017, e agli artt. 2 e 4 decreto legislativo n. 266
del 1992.
dei principi costituzionali in materia di rapporti tra atti
regolamentari e poteri regionali.

F a t t o

La Provincia autonoma di Trento è dotata di potestà legislativa
primaria in materia di fiere e mercati, ai sensi dell'articolo 8,
n. 12), del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972,
n. 670; è anche dotata di potestà legislativa concorrente in
materia di commercio, ai sensi dell'articolo 9, n. 3), dello Statuto;
nelle medesime materie la provincia è dotata delle correlative
potestà amministrative, ai sensi dell'articolo 16 dello statuto.
Tali disposizioni statutarie hanno trovato attuazione con il
d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017. In particolare, l'art. 1 di tale
decreto, come modificato dall'art. 1, d.P.R. 15 luglio 1988, n. 300,
stabilisce che "le attribuzioni delle amministrazioni dello Stato in
materia di ... commercio, nonchè fiere e mercati, esercitate sia
direttamente dagli organi centrali e periferici dello Stato sia per
il tramite di enti ed istituti pubblici a carattere nazionale o
sovraprovinciale e quelle già spettanti alla regione Trentino-Alto
Adige nelle stesse materie sono esercitate, per il rispettivo
territorio, dalle province di Trento e di Bolzano".
L'art. 6 del d.P.R. n. 1017/1978 precisa poi che "le attribuzioni
in materia di fiere e mercati di cui all'art. 1 concernono tutte le
strutture, i servizi e le attività riguardanti l'istituzione,
l'ordinamento e lo svolgimento di fiere di qualsiasi genere, di
esposizioni e mostre agricole, industriali e commerciali anche di
oggetti d'arte, di mercati all'ingrosso e alla produzione di prodotti
ortofrutticoli, carne e prodotti ittici", aggiungendo che "restano di
competenza dello Stato il riconoscimento della natura internazionale
delle fiere, ferme le qualificazioni già. riconosciute, le
esposizioni universali, nonchè la formazione e la tenuta del
calendario ufficiale delle fiere".
Nell'esercizio delle predette competenze la provincia ha dettato
una propria disciplina organica in materia di fiere, mostre ed
esposizioni nel rispettivo territorio, mediante la legge provinciale
2 settembre 1978, n. 35.
Nella materia in questione interviene ora la legge quadro sul
settore fieristico, qui parzialmente impugnata. L'art. 1, comma 1,
della legge fa salve "le competenze delle regioni a statuto speciale
e delle province autonome di Trento e Bolzano in materia di fiere,
individuate dai rispettivi statuti"; tuttavia alcune delle norme
successive risultano formulate in modo tale da risultare rivolte
anche alla Provincia autonoma di Trento.
È il caso, in particolare, dell'art. 6 della legge quadro, che
disciplina il calendario ufficiale annuale delle manifestazioni
fieristiche. Nel primo comma, posto che "sulla base delle
autorizzazioni rilasciate per lo svolgimento di manifestazioni
fieristiche di rilevanza internazionale e nazionale viene redatto, a
cura del Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato,
sentito il Comitato tecnico-consultivo di cui all'articolo 7, il
calendario ufficiale annuale delle manifestazioni fieristiche di
rilevanza nazionale e internazionale che viene pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale entro il 30 ottobre dell'anno precedente a quello
in cui le manifestazioni devono svolgersi", è poi stabilito che "in
sede di formazione del calendario il Ministero provvede alle
verifiche necessarie ad evitare concomitanze fra manifestazioni con
qualifica di nazionale e di internazionale nello stesso settore
merceologico".
Il secondo comma aggiunge che "le regioni e le province autonome
di Trento e Bolzano inviano, entro il 31 gennaio dell'anno precedente
a quello in cui le manifestazioni devono svolgersi, gli elenchi delle
manifestazioni fieristiche di rilevanza internazionale e nazionale
che intendono autorizzare, con l'indicazione delle categorie e dei
settori merceologici interessati e delle date di svolgimento, al
Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato che, nei
successivi sessanta giorni, sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, verifica che lo svolgimento delle manifestazioni
fieristiche avvenga in conformità alle disposizioni di cui al comma
2 dell'articolo 8, ovvero, in caso di difformità, promuove le
opportune intese entro il 30 giugno". Per l'ipotesi che tali intese
non siano raggiunte, è disposto che "il Ministro dell'industria, del
commercio e dell'artigianato, nei trenta giorni successivi, risolve
in via sostitutiva la situazione di difformità e comunica le
decisioni assunte alle regioni ed alle province autonome interessate
per l'attuazione e per l'iscrizione nel calendario ufficiale
annuale". Il terzo comma stabilisce, infine, che "possono svolgersi
con la qualifica di "fiera internazionale o "fiera nazionale solo le
manifestazioni fieristiche inserite nel calendario ufficiale
annuale".
L'art. 8 della legge n. 7 del 2001, per parte sua, conferisce al
Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, una
potestà regolamentare di attuazione, da esercitare "sentito il
Comitato tecnico-consultivo di cui all'articolo 7, previa intesa in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e Bolzano. Il comma 2 dell'art. 8,
richiamato dall'art. 6 sopra citato, prevede che, con il regolamento
ministeriale, siano "fissati: a) i criteri atti ad evitare che
manifestazioni fieristiche di rilevanza internazionale si svolgano,
anche solo in parte, in concomitanza tra loro o in concomitanza con
manifestazioni fieristiche di rilevanza nazionale, nonchè a
disciplinare eventuali deroghe; b) i criteri atti ad evitare che
manifestazioni fieristiche nazionali e regionali, con merceologie
uguali o affini, si svolgano nell'ambito della stessa regione, oltre
che in concomitanza con quelle di rilevanza internazionale, anche
solo in parte in concomitanza tra loro, nonchè a disciplinare
eventuali deroghe".
Il comma 1 dell'art. 8, infine, prevede che il regolamento
ministeriale individui "i requisiti minimi inerenti alle
caratteristiche intrinseche delle manifestazioni ai fini del
riconoscimento della qualifica di manifestazione fieristica
nazionale".
L'art. 6 della legge n. 7 del 2001, come detto, menziona
espressamente anche le province autonome, e ciò induce a ritenere
che esso intenda applicarsi anche a tali province. Il fatto, poi, che
l'art. 6 richiami il regolamento di cui all'art. 8 fonda il dubbio
che tale regolamento si rivolgerà anche alle province autonome;
naturalmente, qualora si ritenesse che la clausola di salvaguardia
delle autonomie speciali e delle competenze delle province autonome
di cui all'art. 1, comma 1, legge n. 7/2001 debba far interpretare in
modo diverso gli artt. 6 e 8 della legge, sì da evitare le
interferenze sopra indicate illustrate nel ricorso, verrebbero meno
le ragioni di doglianza della Provincia autonoma di Trento.

D i r i t t o

1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 6, in quanto
attribuisce allo Stato compiti di diretta decisione in materia di
svolgimento delle manifestazioni fieristiche nell'ambito della
provincia.
Come si è esposto l'art. 6 legge n. 7/2001 prevede, per il caso
di concomitanza tra fiere di rilevanza internazionale o nazionale, il
potere del Ministero dell'industria di promuovere le opportune intese
al fine di risolvere il problema e, qualora l'intesa non si
raggiunga, di risolvere la situazione in via sostitutiva, comunicando
"le decisioni assunte alle regioni ed alle province autonome
interessate per l'attuazione e per l'iscrizione nel calendario
ufficiale annuale". In pratica, al Ministro viene attribuito un nuovo
potere amministrativo in materia di fiere, potere che va ad incidere
sulla sfera di competenza amministrativa spettante, nella medesima
materia, alla provincia.
Beninteso, la ricorrente provincia non nega l'opportunità di
intese rivolte al coordinamento, nè contesta che allo stato attuale
in tale coordinamento un ruolo sia attribuito al Ministero, quando si
tratti di manifestazioni fieristiche interessanti realtà regionali o
di province autonome diverse. Ma altro è un compito di
coordinamento, altro il potere di decidere il da farsi, nel caso che
non sia possibile raggiungere un'intesa.
In una simile situazione, la ricorrente provincia ritiene che
spetti e debba spettare ad essa la parole finale sulla opportunità
di consentire o meno lo svolgimento di una manifestazione che gli
organizzatori vogliono fare svolgere, nonostante la sua concomitanza
parziale o totale con altra manifestazione analoga. Essa ritiene che
si tratti di scelte fondamentali per lo sviluppo economico del
proprio territorio, in cui è inammissibile, nella materia in
questione, ogni diretta ingerenza decisoria di organi statali.
Il contrario, cioè quanto previsto dall'impugnata normativa,
sarebbe in contrasto sia con l'articolo 8, n. 12, e con l'articolo 9,
n. 3 (per quanto riguarda l'interferenza con la disciplina
provinciale delle manifestazioni fieristiche), e con l'art. 16 dello
statuto speciale (per quanta riguarda l'interferenza con i poteri
amministrativi), sia, in particolare, con l'art. 4, comma 1, d.lgs.
n. 266 del 1992, in base al quale "nelle materie di competenza
propria della regione o delle province autonome la legge non può
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione".
Nè a difesa della legge statale potrebbe invocarsi l'art. 6 del
d.P.R. n. 1017/1978, che, come visto, mantiene alla competenza
statale "la formazione e la tenuta del calendario ufficiale delle
fiere". È chiaro, infatti, che il significato della norma è quello
di chiarire che il calendario generale delle fiere che si svolgono
sull'intero territorio nazionale, tenuto ovviamente dallo Stato,
continua a comprendere anche le manifestazioni che avvengono nella
Provincia di Trento in base alle autorizzazioni rilasciate dalla
Provincia di Trento; e non ha affatto il significato di attribuire
allo Stato il potere di alterare il contenuto del calendario deciso
dalla provincia, decidendo quando si possono fare le fiere.
In altre parole, la "formazione del calendario", di cui
all'art. 6 d.P.R. n. 1017, affida agli organi statali il recepimento
conoscitivo delle manifestazioni che hanno luogo nella provincia, e
non implica l'esercizio di poteri sostanziali concernenti il se e il
quando dello svolgimento delle fiere nella Provincia di Trento.
D'altronde, si tratta del sistema vigente, che ha operato ed
opera senza che sia mai sorta difficoltà. La già citata legge
provinciale. in materia di fiere n. 35 del 1978, pacificamente
operante da molti anni, prevede infatti, all'art. 14, che il
calendario provinciale delle fiere sia approvato con deliberazione
della Giunta provinciale.
Da tutto ciò deriva, ad avviso della provincia,
l'incostituzionalità del potere di coordinamento (in realtà di
sovrapposizione nella decisione) attribuito al Ministero dalla legge
quadro qui impugnata, potere non previsto dal sistema dello statuto e
delle norme di attuazione.
Tale illegittimità appare poi ancor più evidente per la parte
in cui la stessa normativa attribuisce al Ministro persino il compito
di evitare sovrapposizioni fra fiere nazionali nell'ambito della
stessa regione (v. art. 6, comma 2, in collegamento con l'art. 8,
comma 2, lett. b). A tal proposito, l'art. 11, comma 4, dispone che,
prima dell'approvazione del calendario, "la Giunta provinciale può,
sentiti i soggetti organizzatori, modificare la data di svolgimento
proposta, ove ciò si renda opportuno per evitare la contemporaneità
o la prossimità di manifestazioni identiche o analoghe". Che la
Giunta eserciti tale suo compito anche in relazione ad istanze e
proposte di coordinamento provenienti dal Ministero potrà bene
essere, a patto che ad essa e non ad altri spetti il potere di
decisione finale.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art 8, comma 1, lett b) e
comma 2.
Come già illustrato, l'art. 8 contempla un regolamento
ministeriale di attuazione, da adottare previa intesa in sede di
Conferenza Stato-regioni.
Ad avviso della provincia, tale disposizione lede l'autonomia
provinciale là dove prevede che il regolamento fissi i criteri atti
ad evitare la concomitanza fra fiere internazionali e fiere nazionali
e la concomitanza, nell'ambito della stessa regione, fra fiere
nazionali e regionali, e là dove affida al regolamento il compito di
individuare i "requisiti minimi inerenti alle caratteristiche
intrinseche delle manifestazioni ai fini del riconoscimento della
qualifica di manifestazione fieristica nazionale" (si ricordi che
l'art. 5, comma 2, della stessa legge n. 7/2001 attribuisce alle
regioni il riconoscimento della qualifica di fiera nazionale).
La previsione di una disciplina regolamentare in materia
regionale contrasta con i principi regolatori del rapporto fra fonti
statali e fonti regionali, come codesta Corte ha più volte
riconosciuto (cfr. tra le altre le sentt. n. 465 del 1991 e n. 408
del 1998): ciò vale per tutte le regioni, come risulta dall'art. 117
della Costituzione e dell'art. 17, comma 1, lett. b) della legge
n. 400 del 1988, ed è confermato per la Provincia autonoma di
Trentodall'art. 2 d.lgs. n. 266 del 1992, che considera solo le leggi
statali come uniche fonti idonee a condizionare la potestà
legislativa provinciale. In relazione ai regolamenti ministeriali,
poi, si può invocare anche l'art. 17, comma 3, della legge
n. 400/1988, che limita la potestà regolamentare ministeriale alle
"materie di competenza del Ministro o di autorità sottordinate al
Ministro".
In particolare, colpisce che l'art. 8, comma 1, lett. b), affidi
al regolamento ministeriale la disciplina di una funzione che, in
base alla stessa legge n. 7 del 2001 (art. 5), è di spettanza
regionale; e lo stesso vale per l'art. 8, comma 2, lett. b), per quel
che riguarda il coordinamento che coinvolge fiere regionali, dato che
l'art. 6 della legge impugnata affida al Ministro solo il
coordinamento delle fiere internazionali e nazionali. Sotto
quest'ultimo profilo, poi, l'illegittimità del regolamento è già
implicita in quanto sopra illustrato al punto precedente circa
l'illegittimità del potere di decisione sostitutiva. Inoltre esso
rimane illeggittimo ed inidoneo anche come livello di disciplina
sostanziale cui le autorità che provvedono al coordinamento, in
qualunque posizione decisoria, devono attenersi.
La realtà è che il sistema degli atti normativi e di indirizzo
statali che possono incidere sulle fonti e sulle funzioni
amministrative provinciali, e le modalità con cui ciò può
avvenire, sono compiutamente definiti dal decreto legislativo n. 266
del 1992, a non vi è certo spazio per ulteriori fonti di derivazione
legislativa, prive di giustificazione e fondamento in Costituzione.
Dunque, la legge n. 7/2001 avrebbe potuto al più prevedere un atto
(comunque governativo) di indirizzo e coordinamento, che, però,
avrebbe vincolato la provincia solo "al conseguimento degli obiettivi
o risultati" in esso stabiliti: il che significa che la provincia
sarebbe stata vincolata solo dall'obiettivo di evitare
sovrapposizioni fra fiere nello stesso settore merceologico, restando
libera per la scelta del modo in cui raggiungere tale obiettivo.
Quanto al requisiti minimi delle fiere nazionali, poi, i criteri
generali sono già fissati dall'art. 5, comma 1, della legge
n. 7/2001, per cui non residua spazio se non per la specificazione di
tali criteri da parte delle regioni.
Con il che risulta confermato che la garanzia del tipo degli atti
statali che possono incidere sulle funzioni della Provincia autonoma
di Trento è garanzia di sostanza nel senso che il divieto di
regolamenti statali significa divieto di norme attuative di
dettaglio, pienamente rientranti nella competenza provinciale, a
maggior ragione in una materia di potestà primaria come quella delle
fiere.

P. Q. M.
Voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli articoli: 6, 8, comma 1, lett.
b); 8, comma 2, della legge 11 gennaio 2001, n. 7 per violazione
delle norme statutarie ed attuative citate in premessa, così come
sopra argomentato.
Padova-Roma, addì 27 febbraio 2001
Avv. prof.: Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
ALLEGATI
1) Deliberazione della Giunta provinciale n. 391 del 23 febbraio
2001, concernente l'instaurazione del presente giudizio.
Verrà depositata la deliberazione consiliare di ratifica della
deliberazione della Giunta provinciale.
2) Procura speciale del 27 febbraio 2001 (n. 25158 di rep.)
rogata dalla dott.ssa Gianna Scopel in qualità di Ufficiale rogante
della Provincia autonoma di Trento.
01C0288