1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 8-6-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 322 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 gennaio 1994
N. 322 Ordinanza emessa l'11 gennaio 1994 dal consiglio di Stato, sezione quarta giurisdizionale, sui ricorsi riuniti proposti dal comune di Roma contro Consorzio direzionalita' 21 ed altri Edilizia e urbanistica - Espropriazioni per la realizzazione del Sistema direzionale orientale di Roma (S.D.O.) - Previsione che gli immobili acquisiti mediante espropriazione, eccettuati quelli destinati ad utilizzazione da parte del comune di Roma o comunque interessati alla localizzazione delle sedi pubbliche, sono dal comune medesimo ceduti anche tramite asta pubblica, in proprieta' o in diritto di superficie a soggetti pubblici o privati che si impegnano mediante apposite convenzioni ad effettuare le previste trasformazioni e utilizzazioni - Illegittima inclusione tra le aree espropriabili anche di quelle destinate ad edilizia residenziale per omessa indicazione dei motivi di interesse generale per i quali si procede ad espropriazione delle stesse avvalorante il sospetto che l'espropriazione stessa sia prevista allo scopo di trarre vantaggio tra il maggior prezzo della cessione ed il minor costo dell'acquisizione ablativa - Ingiustificato deteriore trattamento dei proprietari di aree edificabili con destinazione residenziale incluse nello S.D.O. rispetto ai proprietari di quelle non incluse nello stesso. (Legge 15 dicembre 1990, n. 396, art. 8, primo e secondo comma). (Cost., artt. 3 e 42). (094C0616) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 8-6-1994)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi in appello sub nn.
3291, 3292, 3293, 3294, 3295, 3296, 3297 e 3298/93 proposti dal
comune di Roma in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e
difeso dall'avv. Nicola Carnovale presso il quale è elett.te dom.to
in Roma, via del Tempio di Giove, 21, contro rispettivamente a) ( sub
n. 3291/93) Consorzio direzionalità 21, s.p.a. Garden, immobiliare
C.E.M. s.r.l., ciascuno in persona del rispettivo legale
rappresentante, Fratini Redento e Gasperi Angelo, tutti rappresentati
e difesi dall'avv. Federico Mannucci presso il cui studio sono
elett.te dom.ti in Roma, via G.D. Romagnosi, 20, nonchè Venerucci
Vittorio, non costituito in giudizio; e nei confronti del Consorzio
Sdo, non costituito in giudizio; per la riforma della sentenza del
tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. I, 13 febbraio
1993, n. 243; contro b) ( sub n. 3292) immobiliare Subaugusta s.p.a.
e per essa la Sistemi urbani s.p.a. incorporante, rappresentata e
difesa dagli avv.ti Mario Donzelli, Amedeo Gagliardi, Mario Sanino e
Stelio Valentini e presso lo studio del quarto elett.te dom.ta in
Roma, via delle Tre Madonne, 20; per la riforma della sentenza del
tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. I, 13 febbraio
1993, n. 247; contro c) ( sub n. 3293) Consorzio Portonaccio '82 e
Varino s.r.l. in persona dei rispettivi legali rappresentanti,
rappresentati e difesi dall'avv.to Giuseppe Lavitola presso il cui
studio sono elett.te dom.ti in Roma, via Costabella, 23; e nei
confronti del Consorzio Sdo, non costituito in giudizio; per la
riforma della sentenza del tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sez. I, 13 febbraio 1993, n. 239; contro d) ( sub n. 3294)
Arianna s.r.l. e per essa la Sistemi urbani s.p.a. incorporante,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Mario Donzelli, Amedeo Gagliardi,
Mario Sanino e Stelio Valentini e presso lo studio del quarto
elett.te dom.ta in Roma, via delle Tre Madonne, 20; per la riforma
della sentenza del tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez.
I, 13 febbraio 1993, n. 246; contro e) ( sub n. 3295) Consorzio
centro direzionale casilino e Serapide s.r.l. in persona dei
rispettivi rappresentanti, rappresentati e difesi dagli avv.ti
Gianfilippo Delli Santi, Giuseppe Lavitola e Ennio Venitucci e presso
lo studio del secondo elett.te dom.ti in Roma, via Costabella, 23; e
nei confronti del Consorzio Sdo, non costituito in giudizio; per la
riforma della sentenza del tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sez. I, 13 febbraio 1993, n. 238; contro f) ( sub n. 3296)
Elba s.r.l. e per essa la Sistemi urbani s.p.a.incorporante,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Mario Donzelli, Amedeo Gagliardi,
Mario Sanino e Stelio Valentini e presso lo studio del quarto
elett.te dom.ta in Roma, via delle Tre Madonne, 20; per la riforma
della sentenza del tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez.
I, 13 febbraio 1993, n. 244; contro g) ( sub n. 3297) Edilca -
Edilizia Casal Bruciato s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti
Mario Donzelli, Amedeo Gagliardi, Mario Sanino e Stelio Valentini e
presso lo studio del quarto elett.te dom.ta in Roma, via delle Tre
Madonne, 20; per la riforma della sentenza del tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sez. I, 13 febbraio 1993, n.
240; contro h) ( sub n. 3298) Il Palchetto s.r.l. e per essa la
Sistemi urbani s.p.a. incorporante, rappresentata e difesa dagli
avv.ti Mario Donzelli, Amedeo Gagliardi, Mario Sanino e Stelio
Valentini e presso lo studio del quarto elett.te dom.ta in Roma, via
delle Tre Madonne, 20; per la riforma della sentenza del tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sez. I, 13 febbraio 1993, n.
245.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio
direzionalità 21 e litisconsorte, della Sistemi Urbani s.p.a., del
Consorzio Portonaccio '82 e litisconsorte, del Consorzio centro
direzionale casilino e litisconsorte e della Edilca;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza dell'11 gennaio 1994 il consigliere
Stefano Baccarini e uditi l'avv. Carnovale per il comune ricorrente,
l'avv. Mannucci per il Consorzio direzionalità 21 e litisconsorti,
l'avv. Lavitola per il Consorzio Portonaccio '82 e litisconsorte
nonchè, unitamente all'avv. Delli Santi, per il Consorzio centro
direzionale casilino e litisconsorte, l'avv. Sanino per la Sistema
Urbani s.p.a. e per la Edilca;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Con deliberazione 5 giugno 1991, n. 177, il consiglio comunale di
Roma, in attuazione della legge 15 dicembre 1990, n. 396, recante
interventi per Roma, capitale della Repubblica ed in particolare
dell'art. 8, concernente realizzazione del sistema direzionale
orientale (S.D.O.), determinava di procedere in forma completa e
contestuale alle espropriazioni di tutte le aree destinate
all'attuazione dello S.D.O., da realizzarsi al più presto dopo
l'approvazione del programma di cui all'art. 2 della legge ed
avviando le relative procedure prima dell'approvazione del progetto
direttore, destinato secondo precedenti delibere a determinare gli
ambiti territoriali da sottoporre ad esproprio per l'attuazione dello
S.D.O.
Tale deliberazione veniva impugnata dinanzi al TAR del Lazio, con
otto distinti ricorsi, dai consorzi, dalle società e dalle persone
fisiche indicate in epigrafe, proprietarie di aree comprese nello
S.D.O.
In tutti i ricorsi venivano dedotti numerosi motivi e in
particolare che:
1) mancava il programma pluriennale contenente l'indicazione
degli ambiti da acquisire tramite espropriazione e dei termini
temporali al decorrere dei quali si intendeva procedere ad
acquisirli, previsto dal primo comma dell'art. 8 della legge;
2) era illegittima, per violazione dell'art. 8 predetto, la
deliberazione di procedere all'espropriazione non soltanto delle aree
destinate agli interventi pubblici, ma anche di quelle destinate ad
interventi privati;
3) in subordine, l'art. 8 predetto, nella misura in cui avesse
legittimato l'espropriazione di aree destinate ad interventi privati,
sarebbe stato costituzionalmente illegittimo.
Resisteva ai ricorsi il comune di Roma.
Il tar adito, sez. I definiva i giudizi con separate sentenze 19
febbraio 1993 nn. 238, 239, 240, 243, 244, 245, 246 e 247 e, ritenuto
che era mancato il programma pluriennale delle aree da espropriare e
dei termini entro cui effettuare le espropriazioni e che l'art. 8
della legge n. 396 del 1990 non consentiva di espropriare le aree
destinate ad interventi privati, accoglieva i corrispondenti motivi
di ricorso ed annullava il provvedimento impugnato, dichiarando
assorbiti gli altri motivi.
Avverso tali sentenze propone separati appelli al consiglio di
Stato il comune di Roma, deducendo che l'art. 8 della legge n. 396
del 1990 consente l'assoggettabilità ad esproprio anche delle aree
destinate all'edificazione privata e che, siccome il più comprende
il meno, la previsione di un programma pluriennale degli espropri
comprende la facoltà di accelerare e concentrare i tempi
dell'attività espropriativa.
Resistono i ricorrenti in primo grado, riproponendo i motivi
assorbiti.
Le domande incidentali di sospensione dell'esecuzione delle
sentenze appellate sono state rinviate al merito.
All'odierna udienza, uditi i difensori delle parti, i ricorsi sono
passati in decisione.
D I R I T T O
1. - Occorre preliminarmente disporre la riunione degli appelli,
in quanto soggettivamente ed oggettivamente connessi.
2. - La legge 15 dicembre 1990, n. 396, recante interventi per
Roma, capitale della Repubblica, stabilisce all'art. 1 che sono di
preminente interesse nazionale gli interventi funzionali
all'assolvimento da parte della città di Roma del ruolo di capitale
della Repubblica e diretti, tra l'altro, a "realizzare il sistema
direzionale orientale e le connesse infrastrutture, anche attraverso
una riqualificazione del tessuto urbano e sociale del quadrante Est
della città, nonchè definire organicamente il piano di
localizzazione delle sedi del Parlamento, del Governo, delle
amministrazioni e degli uffici pubblici anche attraverso il
conseguente programma di riutilizzazione dei beni pubblici".
La legge non descrive direttamente il settore della cui
edificazione si tratta, ma con le locuzioni "quadrante Est" e
"sistema direzionale orientale" rinvia implicitamente allo strumento
urbanistico generale del comune di Roma.
L'art. 12 delle N.T.A. del P.R.G. del comune di Roma disciplina
per l'appunto la zona I, destinata ad insediamenti misti, disponendo
che "tale zona è destinata a ricostituire l'equilibrio del tessuto
urbanistico nella parte semiperiferica del quadrante orientale della
città, oltre che lungo la via C. Colombo e nel quartiere EUR,
eccetera".
Oltre alla via C. Colombo ed al quartiere EUR, la zona
semiperiferica del quadrante orientale consta, secondo l'articolo
suddetto, dei comprensori di Pietralata, Tiburtino, Casilino e
Centocelle ivi sommariamente descritti e la cui esatta perimetrazione
è rimessa ai piani particolareggiati e ad altri strumenti attuativi
estesi all'intiero comprensorio, che possono occupare zone finitime.
Del resto, l'articolo in questione dà anche (nell'acclusa tabella
B) la superficie indicativa di ciascuno dei comprensori, e fornisce
dati sulle aree riservate ad interventi pubblici.
Non è contestato che i comprensori siano stati perimetrati, e che
gli immobili, di cui si discute, dei ricorrenti dinanzi al TAR siano
in essi compresi.
L'art. 8 della stessa legge, poi, così dispone:
"1. per la realizzazione del sistema direzionale orientale di
cui all'art. 1, il comune di Roma delibera un programma pluriennale
contenente l'indicazione degli ambiti da acquisire tramite
espropriazione e dei termini temporali al decorrere dei quali si
intende procedere ad acquisirli, restando l'esecuzione delle
espropriazioni subordinata solamente al decorrere dei predetti
temporali;
2. gli immobili acquisiti ai sensi del primo comma, eccettuati
quelli destinati ad utilizzazioni da parte del comune di Roma o
comunque interessati alla localizzazione delle sedi pubbliche, sono
dal comune medesimo ceduti, anche tramite asta pubblica, in
proprietà o in diritto di superficie a soggetti pubblici o privati
che si impegnano mediante apposite convenzioni ad effettuare le
previste trasformazioni ed utilizzazioni. I prezzi di cessione sono
determinati sulla base dei costi di acquisizione maggiorati delle
quote, proporzionali ai volumi od alle superfici degli immobili
risultanti dalle previste trasformazioni, dei costi delle opere, di
competenza del comune, per la sistemazione e le organizzazioni degli
ambiti in cui ricadono gli immobili interessati;
3. per la realizzazione del sistema direzionale orientale di cui
all'art. 1 è applicabile l'art. 27 della legge 22 ottobre 1971, n.
865, anche per insediamenti per attività terziarie e direzionali".
In queste coordinate normative si colloca l'impugnata
deliberazione del consiglio comunale di Roma 5 giugno 1991, n. 177,
che ha stabilito di procedere all'esproprio generalizzato di tutte le
aree comprese nello S.D.O., ivi comprese, quindi, quelle destinate ad
interventi privati.
3. - Su tale fondamentale questione la sentenza di primo grado, in
accoglimento dei ricorsi, ha ritenuto illegittimo il provvedimento
impugnato sulla base del seguente itinerario argomentativo: 1)
l'espropriabilità delle sole aree destinate agli interventi pubblici
era - esa soltanto - coerente con l'autonomia del comune di assumere
le proprie determinazioni e prescrizioni urbanistiche; 2)
l'espropriabilità anche delle aree destinate agli interventi privati
avrebbe dovuto essere disposta esplicitamente; 3) l'opposta
interpretazione della norma comporterebbe dubbi di legittimità
costituzionale in riferimento agli artt. 3, 42 e 97 della
Costituzione. Il comune di Roma appellante censura l'esposta trama
argomentativa della sentenza di primo grado e, al fine di ottenere
l'esplicito sovvertimento in appello, fa acquiescenza al rigetto
delle eccezioni pregiudiziali di inammissibilità e di
improcedibilità del ricorso per carenza di interesse da esso
proposte in primo grado.
Deliberato l'appello ai fini della successiva cognizione delle
questioni di legittimità costituzionale di cui appresso, esso appare
sul punto fondato.
Le argomentazioni della sentenza di primo grado, invero, non
appaiono persuasive.
3.1. - Quanto ad 1), l'argomento della coerenza con il principio
dell'autonomia comunale avrebbe pregio, per escludere l'ipotesi
interpretativa dell'espropriabilità generalizzata, se nel paradigma
normativo quest'ultima fosse configurata come obbligatoria, mentre
proprio l'enunciato su cui ha soffermato la sua attenzione il TAR
("l'indicazione degli ambiti da acquisire tramite espropriazione")
rende manifesta la struttura discrezionale della fattispecie,
rispetto alla quale l'argomento della coerenza con l'autonomia
comunale diventa inconferente.
3.2. - Quanto a 2), l'argomento secondo cui l'espropriabilità
generalizzata delle aree avrebbe dovuto essere disposta
esplicitamente sembra risolversi nell'enunciazione d'un criterio di
buona tecnica normativa, irrilevante ai fini attuali. Il principio
della scelta della formulazione dei precetti legislativi (ed in
particolare di quelli contrari al sistema precedente) più chiara ed
esplicita possibile attiene alla scienza della legislazione, ed alla
valutazione politica, cioè di merito, dell'attività del
legislatore.
Emanata che sia la legge, l'interprete non può che studiarne il
tenore effettivo, allo scopo di ricercarne, secondo i noti canoni, ed
in ultima analisi secondo quello della maggiore probabilità, il
significato.
3.3. - Rispetto a 3), in base al criterio ermeneutico della
coerenza alla Costituzione, quando di una norma si possono dare due
interpretazioni, una conforme ed una contrastante con la Costituzione
stessa, si deve effettivamente privilegiare la prima anzichè
sollevare la questione di legittimità costituzionale. È infatti
ragionevole assumere che il legislatore ordinario abbia avuto
conoscenza del dettato costituzionale, ed abbia inteso conformarvisi.
Ma ove, come nella specie, gli argomenti esposti a sostegno di una
delle ipotesi interpretative siano privi di persuasività ed anzi
sussistano, come appresso si vedrà, ben più convincenti argomenti
contrari, manca la stessa incertezza tra le due possibili
interpretazioni e, quindi, la possibilità del ricorso al criterio
della coerenza con la Costituzione.
3.4. - Al contrario, la formulazione letterale del secondo comma
dell'art. 8 in esame ("gli immobili acquisiti ai sensi del primo
comma, eccettuati quelli destinati ad utilizzazioni da parte del
comune di Roma o comunque interessati alla localizzazione delle sedi
pubbliche, sono dal comune medesimo ceduti, anche tramite asta
pubblica, in proprietà o in diritto di superficie a soggetti
pubblici o privati che si impegnano mediante apposite convenzioni ad
effettuare le previste trasformazioni ed utilizzazioni") rende
persuasi che gli immobili acquisibili tramite espropriazione
appartengono a due diverse categorie: immobili riservati ad
interventi pubblici, e destinati alla definitiva avocazione alla mano
pubblica; immobili riservati ad interventi privati, e destinati ad
essere riassegnati, dopo l'espropriazione, al mercato. Non giova
agli appellati dedurre che il secondo comma si riferirebbe alle
porzioni di immobili in concreto non utilizzate per gli interventi
pubblici, in quanto l'enunciato: "eccettuati quelli destinati ad
utilizzazioni da parte del comune di Roma", esprime un concetto di
separatezza e non di residualità delle aree da riassegnare al
mercato, che collocherebbe, del resto, la disposizione in un settore
dell'esperienza giuridica già disciplinato dall'istituto della
retrocessione.
3.5. - Ulteriore conferma del suesposto assunto si trae
dall'ultimo comma dell'art. 8 più volte citato, che estende alla
realizzazione del sistema direzionale orientale, anche per
insediamenti per attività terziarie e direzionali, l'applicabilità
dell'art. 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, concernente i piani
per gli insediamenti produttivi, che consente l'espropriazione anche
della totalità delle aree a destinazione industriale (Ap., 16
dicembre 1983, n. 26). Nè quest'ultima disposizione può essere
intesa, come dedotto dagli appellanti, in modo tale da circoscrivere
l'espropriabilità alle sole aree direzionali, con esclusione di
quelle residenziali, in quanto, a parte la collocazione in chiusura
anzichè all'inizio dell'articolo, come sarebbe stato logico se si
fosse trattato di norma restrittiva, la disposizione impiega una
locuzione permissiva ("è applicabile") anzichè una locuzione
vincolante e non preclude, quindi, interventi, non riconducibili
all'art. 27 citato, su aree residenziali, secondo le previsioni dei
commi precedenti. Tale conclusione non implica, poi, che, essendo le
aree destinate ad interventi privati espropriabili in base ai primi
due commi, il terzo comma così interpretato, sarebbe inutile, in
quanto, a tacer d'altro, il richiamo e l'estensione del predetto art.
27 ne rende applicabile l'ultima parte del sesto comma, in base alla
quale ai fini della cessione delle aree espropriate "tra più istanze
concorrenti è data la preferenza a quelle presentate da enti
pubblici e aziende a partecipazione statale nell'ambito di programmi
già approvati dal Cipe". Dai lavori preparatori, del resto, si
evince che in questo senso veniva intesa dai conditores legis la
portata precettiva della menzionata disposizione (cfr. al Senato le
dichiarazioni del relatore Golfari nella seduta del 30 ottobre 1990
delle commissioni ottava e tredicesima riunite del Senato e gli
ordini del giorno 0/2471/4/ e 0/2471/5/ ottava e tredicesima riunite
approvati nella seduta del 20 novembre 1990).
3.6. - Le suesposte conclusioni sono confermate anche da elementi
extratestuali. L'art. 8 in esame trae origine da un articolo
aggiuntivo 8.02 presentato dal relatore Piermartini nella seduta del
12 giugno 1990 dell'ottava commissione della Camera. Dichiarava il
proponente: " .. la proposta originaria dei relatori per ciò che
concerne le procedure da seguire per l'attuazione del programma era
diretta a riconoscere al comune la più ampia possibilità di scelta
in ordine alla via da seguire. Quella appena illustrata risulta
invece un tentativo diretto a venire incontro alle esigenze
manifestate dalle opposizioni affermando quello dell'esproprio come
sistema d'acquisizione delle aree per la realizzazione del sistema
direzionale orientale". Successivamente, il principio dell'esproprio
generalizzato veniva affermato dal consiglio comunale di Roma, anche
in relazione alla legge su Roma capitale in corso di approvazione in
Parlamento, con le deliberazioni 25 settembre 1990, n. 757, e 1
ottobre 1990, n. 763. Agli accordi sanciti da dette delibere sulla
questione degli espropri si rinvengono richiami nei lavori
parlamentari (cfr. dichiarazioni del deputato Mensurati nella seduta
del 4 ottobre 1990 dell'ottava commissione). Così come in più casi
si rinvengono riferimenti espliciti all'esproprio generalizzato (cfr.
dichiarazioni dei deputati D'Angelo, Cederna e Sapio nella seduta del
12 giugno, del deputato Sapio nella seduta del 4 ottobre, del
relatore Golfari nella seduta del 30 ottobre delle commissioni ottava
e tredicesima riunite del Senato). Per le suesposte considerazioni,
l'art. 8 va interpretato nel senso di consentire l'esproprio
generalizzato delle aree dello S.D.O., anche di quelle destinate ad
interventi privati, ed il provvedimento impugnato in primo grado non
è per questo profilo in contrasto con tale disposizione.
4. - Strettamente connesse con la questione interpretativa, così
risolta, sono le questioni di legittimità costituzionale, dedotte
dalle parti private con motivi di ricorso assorbiti in primo grado e
riproposti in appello e comunque rilevabili d'ufficio.
4.1. - Va anzitutto dichiarata manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 8 della
legge 15 dicembre 1990, n. 396, sollevata dal Consorzio
direzionalità 21 e litisconsorti sotto il profilo della violazione
della competenza regionale in materia urbanistica. In base all'art.
1 della legge n. 396 cit., infatti, sono dichiarati di preminente
interesse nazionale determinati interventi, tra i quali la
realizzazione del sistema direzionale orientale, funzionali
all'assolvimento da parte della città di Roma del ruolo di capitale
della Repubblica. Al riguardo, sembrano ricorrere tutte le
condizioni necessarie, secondo la giurisprudenza della Corte
costituzionale, per giustificare l'intervento del legislatore
statale, in quanto:
a) il discrezionale apprezzamento circa la ricorrenza e la
rilevanza dell'interesse nazionale non appare irragionevole,
arbitrario o pretestuoso, tale da comportare un'ingiustificata
compressione dell'autonomia regionale (sent. n. 49/1987);
b) la natura dell'interesse posto a base della disciplina è,
per dimensione o per complessità, anche in relazione all'entità
delle risorse necessarie, tale che una sua adeguata soddisfazione,
tenuto conto dei valori costituzionali da rispettare o da garantire,
non possa avvenire senza disciplinare profili o aspetti che
esorbitano dalle competenze regionali e tuttavia sono necessariamente
connessi con il tema oggetto della normativa in questione (sentt. nn.
340 del 1983, 177, 195 e 294 del 1986, 49 e 304 del 1987);
c) l'intervento legislativo dello Stato, considerato nella sua
concreta articolazione, appare in ogni sua parte giustificato e
contenuto nei limiti segnati dalla reale esigenza di soddisfare
l'interesse nazionale posto a suo fondamento (sentt. nn. 177 del 1988
e 407 del 1989).
4.2. - Inammissibile per difetto di rilevanza, invece, è la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge 15
dicembre 1990, n. 396, in riferimento all'art. 42, terzo comma, della
Costituzione, sollevata dalle medesime parti private sotto il profilo
della inadeguatezza dell'indirizzo, in quanto tale norma non trova
applicazione nel presente giudizio.
4.3. - Va poi esaminata, sotto il profilo della legittimità
costituzionale, la questione dell'esproprio generalizzato di cui
all'art. 8. La questione, va premesso, è rilevante, in quanto la
disposizione in esame è quella sulla quale si fonda il potere
esercitato con il provvedimento impugnato, censurato per
illegittimità derivata dalla illegittimità costituzionale della
norma. In relazione alle indicazioni del p.r.g. di Roma, cui
implicitamente rinvia la legge n. 396, la fattispecie dell'esproprio
generalizzato incide, come già visto, su: a) aree destinate ad
interventi pubblici; b) aree a destinazione direzionale; c) aree a
destinazione residenziale.
Nulla quaestio per le prime, per le quali l'espropriazione non si
atteggia qui in maniera diversa dal diritto comune. Per le aree a
destinazione privata (direzionale e residenziale), le parti private
eccepiscono l'illegittimità costituzionale dell'art. 8 della legge
n. 396 e dell'art. 27 della legge n. 865 del 1971 in riferimento agli
artt. 3 e 42, terzo comma, della Costituzione. Presupposto
costituzionale dell'espropriazione è, com'è noto, l'esistenza di
motivi d'interesse generale.
Ora, per quanto riguarda le aree a destinazione direzionale dello
S.D.O. l'esproprio generalizzato non appare dissimile, se non per
l'esplicita estensione agli insediamenti per attività terziarie e
direzionali, dalla fattispecie di cui all'art. 27 della legge n.
865/1971, concernente i piani per gli insediamenti produttivi, di cui
questo Consiglio ha segnalato la funzione, da un lato, di stimolo
della espansione industriale nel territorio comunale, attraverso la
cessione alle imprese interessate dei terreni espropriati,
dall'altro, di strumento rivolto ad assicurare, a coerente sviluppo
delle più generali previsioni del piano regolatore generale e del
programma di fabbricazione, un ordinato assetto urbanistico nella
zona nella quale dovranno inserirsi i nuovi complessi, ovvero
dovranno trovare migliore o più adeguata collocazione gli
insediamenti già esistenti (sez. IV, 23 novembre 1985, n. 566; 23
marzo 1987, n. 168).
Del resto, la previsione dell'art. 12 delle N.T.A. del p.r.g.
privilegia, qualitativamente e quantitativamente, insediamenti per
attività direzionali e terziarie e servizi, la cui realizzazione
costituisce lo specifico del sistema direzionale orientale e, quindi,
la ragion d'essere della valutazione legale di preminente interesse
nazionale. Nella peculiarità di tale contesto, in cui la
realizzazione degli insediamenti direzionali appare strettamente
connessa, nella prospettiva di contrastare la congestione e la
terziarizzazione del centro storico, alla rilocalizzazione delle sedi
della pubblica amministrazione, la funzionalizzazione temporale della
proprietà fondiaria realizzata dal programma pluriennale di
attuazione e dall'espropriazione sanzionatoria prevista dall'art. 13,
sesto comma, della legge 28 gennaio 1977, n. 10, può non apparire
sufficiente a garantire, anche in relazioe al principio del buon
andamento dell'amministrazione, la migliore e più tempestiva
attuazione delle previsioni di piano regolatore.
Per la stessa ragione, inoltre, la peculiarità della fattispecie
e degli interessi pubblici che vi sono correlati rende ragione della
mancata previsione di moduli procedimentali obbligatori diretti a
favorire la collaborazione dei proprietari delle aree ai fini della
realizzazione spontanea delle finalità del piano, in base ai quali
Corte costituzionale ord. n. 31 del 1988 ha dichiarato la manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art.
27 della legge n. 865/1971, e dell'adottabilità immediata ed
incondizionata, invece, di strumenti ablatori. Per le suesposte
considerazioni, sotto il profilo fin qui esaminato delle aree con
destinazione direzionale la questione di legittimità costituzionale
appare manifestamente infondata.
4.4. - Per quanto riguarda le aree con destinazione residenziale,
invece, la fattispecie di espropriazione e riassegnazione al mercato
di cui all'art. 8 della legge n. 396/1990 non sembra trovare
precedenti sostanzialmente analoghi.
Non nell'art. 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, che, come or
dianzi visto, si riferisce agli insediamenti produttivi e tende a
favorire l'espansione industriale. Non nella legge 18 aprile 1962,
n. 167, e successive modificazioni e integrazioni, che è diretta a
favorire l'acquisizione di aree fabbricabili per l'edilizia economica
e popolare. Non nell'art. 13 della legge 5 marzo 1963, n. 246,
recante istituzione di un'imposta sugli incrementi di valore delle
aree fabbricabili, riconosciuto legittimo da Corte costituzionale,
sent. n. 44/1966, in quanto il potere del comune di acquistare o di
espropriare aree era ivi preordinato alla formazione di un patrimonio
comunale di aree fabbricabili per favorire lo sviluppo edilizio,
urbanistico ed economico del territorio.
Nella specie, invece, la peculiarità della fattispecie
espropriativa risiede in ciò, che:
1) la norma non indica esplicitamente i motivi di interesse
generale dell'espropriabilità anche delle aree con destinazione
residenziale;
2) le aree residenziali non restano acquisite alla mano pubblica
nè vanno utilizzate per particolari finalità solidaristiche o di
politica economica, ma vanno cedute, anche tramite asta pubblica, in
proprietà o in diritto di superficie a soggetti pubblici o privati
che si impegnano mediante apposite convenzioni ad effettuare le
previste trasformazioni ed utilizzazioni.
Il comune appellante deduce, a sostegno della legittimità della
disposizione, che essa perseguirebbe i seguenti fini di interesse
generale:
1) assicurare alla mano pubblica il costante governo
dell'operazione;
2) calmierare i prezzi;
3) conseguire l'autosufficienza economica dell'operazione
acquisendo all'amministrazione, sotto forma di differenza tra i costi
(rappresentati dall'indennità di espropriazione) ed i ricavi (dati
dai prezzi delle aste), il plus valore determinato dalla
realizzazione delle infrastrutture.
4.4.1. - È da osservare al riguardo che, come avvertito dalla
Corte costituzionale (sent. n. 90 del 1966), "il precetto
costituzionale, secondo cui una espropriazione non può essere
consentita dalla legge se non per 'motivi di interesse generalè (o,
il che è lo stesso, per 'pubblica utilita''), e cioè se non quando
lo esigano ragioni importanti per la collettività, comporta, in
primo luogo, la necessità che la legge indichi le ragioni per le
quali si può far luogo all'espropriazione; e inoltre che
quest'ultima non possa essere autorizzata se non nella effettiva
presenza delle ragioni indicate dalla legge". Suscita quindi
perplessità sulla conformità a Costituzione il fatto che la legge
in esame ometta qualsiasi indicazione dei motivi di interesse
generale e che, in difetto, possa darsi ingresso a motivi dichiarati
dall'autorità amministrativa o, addirittura, dalla sua difesa in
giudizio.
4.4.2. - In ogni caso, rispetto alla pretesa finalità di
assicurare alla mano pubblica il costante governo dell'operazione,
l'ablazione delle aree residenziali appare priva di consecuzione
logica e di adeguatezza, laddove la salvezza dell'azione
amministrativa dalle pressioni indebite dovrebbe essere garantita non
da meccanismi come quello ora prescelto, ma da assetti di tipo
istituzionale comuni alle numerosissime ipotesi in cui spetti
all'autorità amministrativa di maturare decisioni aventi grande
valore economico per gl'interessati attuali o futuri.
4.4.4. - Quanto alla finalità sub 3), di garantire
all'amministrazione locale autosufficienza finanziaria, i casi sono
due.
O la finalità è quella di recuperare soltanto le quote,
proporzionali ai volumi o alle superfici degli immobili, dei costi
delle opere, di competenza del comune, per la sistemazione e le
urbanizzazioni degli ambiti in cui ricadono gli immobili interessati,
e allora è assorbente considerare che lo stesso risultato si
consegue nei confronti dei proprietari non espropriati, senza il
sacrificio del diritto di proprietà, attraverso il pagamento degli
oneri di lottizzazione (cfr. Corte costituzionale, sent. n.
283/1993). Ovvero lo scopo è quello di lucrare prezzi di cessione
"di mercato" - come farebbe pensare l'approvazione degli emendamenti
8.11 e 8.12, che hanno introdotto l'inciso "anche tramite asta
pubblica" e sostituito la locuzione "sulla base dei costi" a quella
"in misura pari ai costi" (cfr. seduta del 4 ottobre 1990 della
ottava commissione della Camera) - e allora questa finalità entra in
conflitto con quella di calmierare i prezzi, che si rivela
inconsistente. In quest'ultimo caso, il precetto costituzionale, che
prescrive che l'espropriazione deve avvenire per motivi di interesse
generale e salvo indennizzo (che non deve necessariamente coincidere
con il valore venale del bene), non appare con certezza osservato da
una norma di legge per la quale i motivi di interesse generale
dell'espropriazione non consistono nell'utilizzazione diretta del
bene in sè, ma si risolvono nella sua occasionale e strumentale
utilizzazione indiretta per il conseguimento, al di là dell'aumento
di valore ricollegabile alle infrastrutture, della differenza tra il
(maggior) prezzo della cessione ed il (minor) costo dell'acquisizione
ablativa, e cioè, in ultima istanza, trovano fondamento nella misura
dell'indennizzo, che dovrebbe invece restar estranea ai presupposti
della fattispecie espropriativa.
4.4.5. - Anche l'argomento, dedotto dal comune, della assoluta
trasparenza delle operazioni, non sembra del tutto pertinente, ove si
consideri:
a) che l'attuale formulazione della norma in esame deriva
dall'approvazione di un emendamento 8.11., diretto ad aggiungere,
dopo la parola: "ceduti", le parole "anche tramite asta pubblica",
dopo la rinuncia ad altro emendamento 8.7. che intendeva, allo stesso
punto, aggiungere le parole: "mediante asta pubblica" (cfr. seduta
del 4 ottobre 1990 della ottava commissione della Camera). La
possibilità di lasciare all'amministrazione di scegliere, di volta
in volta o per categorie, fra asta pubblica e trattativa privata
potrebbe, al contrario, appare tale trasparenza;
b) che, con l'ordine del giorno 0/2471/4 approvato nella seduta
del 20 novembre 1990, le commissioni ottava e tredicesima riunite del
Senato precisavano che l'asta pubblica rappresentava uno strumento
ulteriore a disposizione del comune aggiuntivo a rispetto a quelli
utilizzabili ai sensi della legge n. 865 del 1971 per la cessione in
proprietà delle aree espropriate;
c) che per i proventi di detta cessione non è sancito un
esplicito vincolo di destinazione, come nell'art. 12 della legge 28
gennaio 1977, n. 10.
4.5. - A ciò si aggiunga che il particolare regime delle aree
residenziali dello S.D.O., al di fuori di obiettive esigenze di
connessione con quelle a destinazione pubblicistica e con quelle a
destinazione direzionale, può apparire in contrasto con il principio
di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione in relazione alla
situazione degli altri proprietari di aree edificabili con
destinazione residenziale. Questo può sembrare particolarmente
evidente per le aree subito esterne alla previsione urbanistica, la
quale dopo tutto non si fonda su aspetti fisici o culturali delle
aree prescelte, che siano chiaramente ed obiettivamente distinguibili
da quelli delle aree escluse.
4.6. - Per le suesposte considerazioni, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 8, primo e secondo comma, della
legge 15 dicembre 1990, n. 396, nella parte in cui consente
l'espropriazione anche delle aree con destinazione residenziale
incluse nel sistema direzionale orientale, appare non manifestamente
infondata in riferimento agli artt. 3 e 42, terzo comma, della
Costituzione e va rimessa alla Corte costituzionale.
Sulle domande incidentali di sospensione si provvede con separate
ordinanze.
Ogni altra questione va riservata al definitivo.

P. Q. M.
Il consiglio di Stato in s.g. (sez. IV), visti gli artt. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dispone la riunione degli appelli;
Dichiara non manifestamente infondata, nei sensi di cui in
motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 8,
primo e secondo comma, della legge 15 dicembre 1990, n. 396, in
riferimento agli artt. 3 e 42, terzo comma, della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa nonchè al Presidente del Consiglio
dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma l'11 gennaio 1994 dal consiglio di Stato in
s.g. (sez. IV) riunito in camera di consiglio.
Il presidente: PALEOLOGO
I consiglieri: LIGNANI - TUMBIOLO - BARBAGALLO
Il consigliere estensore: BACCARINI
94C0616