1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 12-7-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 412 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 febbraio 2000
Ordinanza emessa il 22 febbraio 2000 dal tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia sul ricorso proposto da Gesteco S.p.a. ed altra contro provincia di Udine ed altra Inquinamento - Regione Friuli-Venezia Giulia - Smaltimento di rifiuti urbani - Divieto di smaltimento di rifiuti provenienti da altre regioni - Deteriore trattamento delle imprese operanti nella regione rispetto a quelle operanti in altre regioni - Incidenza sul principio della liberta' di iniziativa privata, per l'imposizione di limiti all'attivita' economica in assenza del piano regionale di gestione dei rifiuti prescritto dal decreto legislativo n. 22/1997, emanato in attuazione della normativa comunitaria - Riproposizione, sul presupposto della permanente rilevanza, di questione gia' oggetto della ordinanza della Corte n. 22/1998 di restituzione atti per ius superveniens. - Legge regione Friuli-Venezia Giulia 28 novembre 1988, n. 65, art. 16, comma 4, sostituito dall'art. 15, comma 6, legge regione Friuli-Venezia Giulia 7 settembre 1987, n. 30; legge regione Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996, n. 22, art. 29. - Costituzione, artt. 3, 41 e 120; statuto Friuli-Venezia Giulia, artt. 5 e 6. (000C0665) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 12-7-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE.
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio
del 14 gennaio 2000 sul ricorso proposto dalla Gesteco S.p.a. e
dalla Prefir S.p.a., in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro-tempore, rappresentate e difese dagli avv. Bruno
Barel e Giuseppe Sbisà, con domicilio eletto nello studio del
secondo in Trieste, via S. Francesco 11, come da mandato a margine
del ricorso;
Contro la provincia di Udine, in persona del presidente in
carica, rappresentata e difesa dall'avv. Francesco Pecile, con
domicilio eletto presso la segreteria del Tribunale amministrativo
regionale, come da mandato a margine dell'atto di costituzione; la
regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del presidente in carica
della giunta regionale, rappresentata e difesa dall'avv. Renato
Fusco, con domicilio eletto presso l'ufficio legislativo e legale
regionale in Trieste, via Milano n. 1, come da mandato a margine
dell'atto di costituzione; per l'annullamento - previa sospensione
dell'esecuzione - del decreto dell'assessore delegato all'ambiente
e al territorio della provincia di Udine prot. n. 28429/1996 del 15
novembre 1996, nella parte in cui ha vietato alle ricorrenti di
smaltire nelle discariche da esse gestite rifiuti prodotti al di
fuori dell'ambito territoriale della regione Friuli-Venezia Giulia
e della presupposta circolare n. 7 dell'8 luglio 1996 della
presidenza della giunta regionale;
Visti gli atti e documenti depositati col ricorso;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Vista l'ordinanza della Corte costituzionale n. 442 del 1o
dicembre 1999;
Udito il relatore, consigliere Enzo Di Sciascio ed uditi,
altresì, i procuratori delle parti costituite;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:

F a t t o

Ricorda il collegio che le società ricorrenti gestiscono da
tempo, in forza di regolari autorizzazioni provinciali, la prima
una discarica per rifiuti solidi urbani e speciali assimilabili in
comune di Mortegliano ed entrambe una discarica per rifiuti
speciali non tossici e non nocivi in comune di Premariacco, e che
le autorizzazioni in questione sono state ottenute nel vigore
dell'art. 15, comma 6, della legge regionale 7 settembre 1987,
n. 30, nel testo introdotto dall'art. 16, comma 4, della legge
regionale 28 novembre 1988, n. 65, che recita: "Fino a quando non
saranno attuati i piani, di cui all'art. 6 e non saranno entrati in
esercizio gli impianti dagli stessi previsti, potranno venir
autorizzati dalla regione, dalle province e dai comuni, nell'ambito
della rispettiva competenza, solamente la realizzazione e
l'esercizio di quelle nuove discariche, che siano al servizio o
supporto di impianti tecnologici esistenti o in progetto, ovvero
per le quali sia stata dimostrata la sussistenza effettiva del
fabbisogno di spazi di deposito in relazione alla quantità di
rifiuti prodotti, rapportata agli ambiti territoriali serviti, di
pertinenza esclusivamente regionale".
Tale disposizione non trovava peraltro riscontro negli atti
autorizzativi, nè ne derivavano conseguenze per le ricorrenti,
fino a che non veniva richiamata nel piano per lo smaltimento dei
rifiuti della provincia di Udine, al fine di vietare, per mezzo
degli impianti situati in ambito provinciale, che venissero
smaltiti i rifiuti di provenienza extraprovinciale, se non previa
autorizzazione da rilasciarsi di volta in volta.
Alla Gesteco S.p.a. è stato quindi notificato un atto, in cui si
contestava che l'importazione di rifiuti provenienti da fuori
regione era in contrasto con la norma succitata e, di seguito, una
diffida a smaltire tale genere di rifiuti.
Il piano provinciale veniva peraltro annullato d'ufficio in parte
qua, in una con i provvedimenti consequenziali indirizzati alla
Gesteco S.p.a., dalla provincia stessa in via di autotutela.
Era infatti accaduto che sul ricorso proposto da altre società
era stata accolta l'istanza di sospensione da questo Tribunale
amministrativo regionale che successivamente avrebbe annullato la
norma di piano con sentenza n. 47 del 20 febbraio 1995 constatando
fra l'altro che "non è dato nemmeno rinvenire ... una norma che in
qualche maniera possa legittimare la prescrizione qui avversata".
Peraltro, a circa due anni di distanza, con gli atti, che formano
oggetto del presente gravame, il divieto a smaltire rifiuti di
provenienza non regionale è stato ribadito con decreto dalla
provincia.
Con tale provvedimento si è apposto, quale elemento integrativo
delle autorizzazioni rilasciate alle ricorrenti e ad altre imprese
la limitazione allo smaltimento di rifiuti prodotti nell'ambito
territoriale della regione Friuli-Venezia Giulia.
Esso è stato assunto in base alla circolare interpretativa
regionale, che è anche oggetto di gravame, sull'ulteriore
presupposto della sopravvenienza dell'art. 29 della legge regionale
14 giugno 1996, n. 22, che recita: "Ad interpretazione autentica
dell'art. 15, comma 6, della legge regionale n. 30/1987, come
sostituito dall'art. 16, comma 4, della legge regionale n. 65/1988,
nel testo vigente prima dell'entrata in vigore della presente
legge, si intende per "quantità di rifiuti prodotti, rapportata
agli ambiti territoriali serviti di pertinenza esclusivamente
regionale la quantità di rifiuti di provenienza esclusivamente
regionale, per i quali è stata dimostrata l'effettiva necessità
di ulteriori spazi di deposito".
Le autorizzazioni rilasciate alle ricorrenti dovevano pertanto
intendersi integrate con la limitazione appena descritta, in quanto
rilasciate in vigenza della disposizione di legge, oggi modificata,
autenticamente interpretata dalla norma sopravvenuta.
Le società ricorrenti hanno proposto il presente gravame contro
la circolare regionale e contro, per la parte che le concerne, il
decreto provinciale in epigrafe, del quale ultimo hanno richiesto
altresì la sospensione in via cautelare, deducendo una serie
articolata di motivi di violazione di legge e di eccesso di potere
sotto vari profili e proponendo inoltre, in via subordinata,
diverse questioni di legittimità costituzionale dell'art. 15,
comma 6, della legge regionale 7 settembre 1987, n. 30, così come
sostituito dall'art. 16, comma 4, della legge regionale 28 novembre
1988, n. 65, ed autenticamente interpretato dall'art. 29 della
legge regionale 14 giugno 1996, n. 22, per violazione degli artt.
3, 5, 41, 116 e 120 della Costituzione e degli artt. 5 e 6 dello
statuto regionale.
Hanno variamente controdedotto le parti intimate.
Con ordinanza n. 44 dell'8 febbraio 1997, resa nella camera di
consiglio del 13 dicembre 1996, questo tribunale amministrativo ha
ritenuto di dover sollevare, per la definizione della domanda
cautelare, questione di legittimità costituzionale dell'art. 16,
comma 4, della legge regionale 28 novembre 1988, n. 65, sostitutivo
del testo dell'art. 15, comma 6, della legge regionale 7 settembre
1987, n. 30, così come autenticamente interpretato dall'art. 29
della legge regionale 14 giugno 1996, n. 22, che nel loro combinato
disposto vietano, nella sostanza, di stoccare e trattare nelle
discariche site nel territorio regionale, rifiuti provenienti da
altre regioni, con la conseguenza che ne sono state in tal senso
modificate, con il decreto oggetto di gravame, anche le
autorizzazioni, rilasciate alle ricorrenti dalla provincia di
Udine, con l'introduzione del predetto divieto.
Di conseguenza il giudizio cautelare è stato sospeso e gli atti
relativi sono stati rimessi alla Corte costituzionale.
Con ordinanza n. 432, resa nella stessa camera di consiglio, il
decreto assessorile in questione, ritenuto produttivo di danno
grave ed irreparabile per la sua incidenza è stato
provvisoriamente sospeso, fino alla restituzione degli atti da
parte del giudice delle leggi, restando impregiudicata la
definizione del giudizio cautelare, che verrà risolto dopo che, a
sua volta, sarà definito l'incidente di costituzionalità.
La rilevanza della questione è stata ritenuta in quanto si è
ritenuto che non potessero essere attese, in base alla legislazione
allora vigente, le censure proposte dalle ricorrenti, che
condividono il comune assunto secondo cui le disposizioni
regionali, su cui si fondano gli atti impugnati, costituirebbero
mere norme d'azione, dirette all'organo preposto - nel caso la
provincia di Udine - volte soltanto a prescrivergli in qual modo
debba svolgere l'attività istruttoria, ai fini di dimensionare
l'area di una discarica autorizzanda in cui è autorizzato lo
smaltimento, che deve essere corrispondente alle sole necessità
dell'ambito regionale, senza peraltro incidere sulle autorizzazioni
già rilasciate, che non riportavano detta limitazione.
Il collegio, con la citata ordinanza ha invero ritenuto che le
norme in questione devono essere classificate come di relazione, in
quanto destinate ad incidere su tutti i titolari di autorizzazioni
provinciali allo smaltimento e quindi anche sui ricorrenti, per i
quali la limitazione in parola deve ritenersi richiamata fin
dall'origine nei provvedimenti autorizzatori loro rilasciati.
Si è considerato che sono infatti in essi contenute sia la
clausola secondo cui "qualora non esplicitamente previste, si
intendono riportate ... tutte le prescrizioni imposte dalla vigente
normativa sullo smaltimento dei rifiuti" fra cui all'epoca del loro
assentimento, doveva intendersi compresa quella dell'art. 16, comma
4, della legge regionale n. 65/1988 che, sostituendo l'art. 15,
comma 6, della legge regionale n. 30/1987, consentiva di
autorizzare la realizzazione o l'esercizio delle discariche, di cui
sia dimostrata la necessità di spazi di smaltimento, in relazione
al fabbisogno di rifiuti, prodotti in ambito regionale, sia la
riserva per l'ente autorizzante, di aggiornare, modificare,
sospendere o [le parole corsivate risultano dalla correzione di
errore materiale disposta dallo stesso tribunale con ordinanza del
7 luglio 2000] revocare in ogni momento il provvedimento
autorizzatorio.
È vero che all'inizio, l'interpretazione di dette disposizioni
condivisa dalla provincia (ma non dalla Regione) e da questo
Tribunale amministrativo regionale non le ha considerate come
preclusive dello smaltimento di rifiuti di provenienza
extraregionale.
Con la sopravvenienza peraltro dell'art. 29 della legge regionale
n. 22/1996, che le interpreta autenticamente, con effetto
retroattivo, il quadro normativo si modifica, legittimando ad
avviso del collegio, la provincia ad introdurre, con l'atto di cui
si chiede la sospensione, nelle autorizzazioni delle ricorrenti e
delle altre imprese destinatarie, l'integrazione secondo cui è
consentito lo smaltimento in discarica soltanto dei rifiuti
prodotti in ambito regionale.
Detto atto costituisce infatti, ad avviso del collegio,
esplicazione di poteri già previsti ed applicazione di
disposizioni legislative già vigenti o, se pur successive, con
efficacia retroattiva.
Non si è quindi ritenuto di poter concordare sull'asserito
carattere di mere norme di azione delle disposizioni medesime, in
quanto destinate inevitabilmente ad incidere su soggetti estranei
all'amministrazione, cioè sulle imprese che, nella loro vigenza,
chiedano l'autorizzazione a gestire una discarica, nè è possibile
una loro interpretazione, diversa da quella fatta palese dal loro
significato letterale così come autenticamente interpretato, che
le dimostra dirette a vietare che siano smaltiti, nelle discariche
site nella regione Friuli-Venezia Giulia, rifiuti non prodotti nel
territorio regionale.
Si è quindi reputato che le ricorrenti in tanto possono
pervenire alla chiesta sospensione dell'atto impugnato in quanto
ottengano la declaratoria, da parte del giudice delle leggi,
dell'illegittimità costituzionale delle norme citate, che ne sono
l'indispensabile presupposto.
Il collegio ha inoltre osservato che le norme, di cui si chiede
la declaratoria di incostituzionalità, ovverosia l'art. 18 della
legge regionale n. 65/1988, e il successivo art. 29 della legge
regionale n. 22/1996, che non può ritenersi innovativa, in quanto
rende retroattivamente vincolante una delle sue possibili
interpretazioni, stabiliscono il contestato comando, diretto, fra
l'altro, alle province, ad autorizzare soltanto, fino a quando non
saranno attuati i piani provinciali di smaltimento dei rifiuti
urbani e assimilabili e dei rifiuti speciali non tossici o nocivi,
quali quelli trattati nelle discariche delle ricorrenti "la
realizzazione o l'esercizio di quelle nuove discariche ... per le
quali sia dimostrata la sussistenza effettiva del fabbisogno di
spazi di deposito in relazione alla quantità di rifiuti prodotti
rapportata agli ambiti territoriali serviti di pertinenza
esclusivamente regionale" (art. 18 cit.) e precisa (art. 29 cit.)
che detta ultima espressione si intende riferita alla "quantità di
rifiuti di provenienza esclusivamente regionale, per i quali è
stata dimostrata l'effettiva necessità di ulteriori spazi di
deposito".
Il collegio ha osservato che dette disposizioni ormai abrogate ma
vigenti o retroattivamente applicabili nel momento in cui sono
state autorizzate le discariche, gestite dalle ricorrenti possono
applicarsi, in base alla lettera del citato art. 18 a due
fattispecie distinte.
Invero la disposta limitazione dello smaltimento ai rifiuti
prodotti in ambito regionale può venire in rilievo al momento
dell'autorizzazione alla realizzazione di una discarica, al fine di
accertare se ve ne sia necessità ovvero di valutare se le
dimensioni, previste nel relativo progetto, siano adeguate,
provvedendo pertanto eventualmente a negare l'autorizzazione stessa
o a limitare la capacità dell'impianto, oppure in relazione
all'esercizio di una discarica già autorizzata, al fine di
accertare se i rifiuti smaltiti siano di provenienza regionale e di
assumere misure al riguardo.
Il caso che ne occupa, è di questo secondo tipo: le discariche
delle ricorrenti sono state infatti autorizzate e realizzate in
base al dettato dell'art. 18 della legge regionale n. 65/1988,
così come allora interpretato dalla provincia di Udine;
intervenuta peraltro la successiva norma di interpretazione
autentica si sono poste le impugnate limitazioni con atti
integrativi delle rispettive autorizzazioni, che incidono soltanto
sulla loro gestione.
Si è concluso che non possono pertanto ritenersi rilevanti, ai
fini della decisione sul presente gravame, questioni di
legittimità costituzionale delle indicate norme regionali quali
quelle in questa sede proposte, nei limiti in cui le investono
anche nella parte nella quale pongono limiti alla autorizzazione
della realizzazione di nuove discariche.
Esse andranno esaminate pertanto nella sola parte in cui deducono
l'incostituzionalità delle disposizioni predette per aver esse
posto limitazioni all'esercizio degli impianti già esistenti ed
autorizzati in ordine alla provenienza dei rifiuti trattati, in
quanto solo sotto questo aspetto hanno dato origine ad atti lesivi
dell'interesse delle ricorrenti e pertanto rilevanti ai fini della
decisione della proposta istanza cautelare.
Con l'indicata limitazione ad opinione del collegio, detta
rilevanza non può venir esclusa per nessuna delle questioni
proposte, essendo possibile decidere se sussista o meno il fumus
boni iuris visto quanto sopra enunciato in ordine ai rimanenti
motivi di gravame, soltanto in base al riconoscimento della loro
fondatezza o meno da parte del giudice delle leggi, e quindi a
seguito della permanenza o della rimozione delle norme regionali
della cui costituzionalità si controverte.
La questione è stata ritenuta altresì non manifestamente
infondata sotto i seguenti profili:

1) la regione Friuli-Venezia Giulia, stabilendo, con le
citate disposizioni normative, che lo spazio disponibile nelle
discariche, situate nel suo territorio, deve essere commisurato
alle necessità del solo ambito regionale e che non può venir
autorizzata l'attività di smaltimento dei rifiuti di provenienza
non regionale nelle discariche predette, viola l'art. 1 del d.P.R.
10 settembre 1982, n. 915, rendendo impossibile il perseguimento
delle finalità da detta norma previste, di evitare danni e
pericoli per la salute nonchè inquinamenti di ogni tipo e di
salvaguardare l'ambiente e il paesaggio che costituiscono, in base
alla disposizione predetta, principi generali della materia. Le
norme sospettate di incostituzionalità infatti rendono
indisponibile il territorio della regione alle iniziative (catasto
nazionale dei rifiuti e individuazione del fabbisogno di nuovi
impianti, programma nazionale che individui un sistema integrato di
aree di stoccaggio e pretrattamento, di impianti di smaltimento e
di discariche sul territorio nazionale in modo da garantire la
copertura delle esigenze programmate e fronteggiare le emergenze)
che lo Stato, a mezzo del Ministero dell'ambiente, a norma degli
artt. 3 e 5 del d.l. 9 settembre 1988, n. 397, convertito nella
legge 9 novembre 1986, n. 475, deve apprestare, per garantire anche
a livello nazionale il conseguimento delle finalità predette.
Infatti viene ostacolato il funzionamento di una organizzazione a
livello nazionale dello smaltimento che permetta anche alle regioni
la cui produzione di rifiuti ecceda le capacità di smaltimento di
collocarli in discariche controllate e non abusive in altra regione
senza pericoli per la salute pubblica, che si esprime attraverso i
poteri statali di coordinamento interregionale, di cui agli artt.
4, lettera h) e 6, lettera b) del d.P.R. n. 915/1982, non
condizionati dai meccanismi consensuali in dette norme previsti nel
caso d'urgenza (v. art. 12, secondo comma, del d.P.R. n. 915/1982).
Le controverse disposizioni di legge regionale violerebbero
pertanto, nella materia dell'igiene e della sanità, a competenza
ripartita i limiti del rispetto dei principi della materia,
stabiliti dalle leggi dello Stato e in particolare dall'art. 1 del
d.P.R. n. 915/1982, il raggiungimento dei cui obbiettivi è
garantito, a livello ultraregionale, dalla normativa statale sopra
indicata violando l'art. 5 dello statuto e di conseguenza, per
quanto qui rileva anche l'art. 6;

2) per le stesse ragioni appena indicate le disposizioni
regionali de quibus violano l'ulteriore limite, posto in ogni caso
alla legislazione regionale, del rispetto di interessi nazionali
che debbono essere perseguiti unitariamente, dovendosi avvalere
l'attività di smaltimento dei rifiuti, per raggiungere le sue
finalità non solo di un servizio, organizzato su base regionale,
ma anche di poteri e strutture, dirette da organi statali. Dato che
non corrispondono fra loro l'ampiezza del territorio di ogni
regione, il numero dei siti in esso identificabili come idonei al
trattamento dei rifiuti e la produzione degli stessi, che dipendono
da caratteristiche rispettivamente fisiche e socio-economiche, ne
deriva il recapito di rifiuti in discariche, situate in ambito
regionale diverso da quello, in cui sono stati prodotti che
costituisce in determinati casi una ineludibile necessità, la
quale va essere soddisfatta in via d'emergenza, almeno quando siano
in pericolo interessi pubblici irrinunciabili e tale fenomeno,
interessando più ambiti regionali, non è governabile da nessuna
regione da sola, ma unicamente dallo Stato, in base ai poteri di
indirizzo e coordinamento di cui all'art. 4, lettera a), del d.P.R.
n. 915/1982, e alle disposizioni legislative indicate al precedente
punto 1), volte a garantire una organizzazione in grado di
affrontare anche problemi di carattere sovraregionale, che in
particolare derivano dalla non coincidenza tra capacità di
produzione e smaltimento dei rifiuti. Non possono perciò ritenersi
costituzionalmente legittime le norme regionali, quali quelle in
discussione, che tendono a far coincidere l'ambito territoriale, in
cui i rifiuti sono prodotti con quello, in cui sono smaltiti, in
quanto si pongono in contrasto con il complessivo funzionamento del
sistema di smaltimento su tutto il territorio nazionale, che è
interesse nazionale, espresso attraverso le norme statali sopra
menzionate, da perseguirsi unitariamente a mezzo dei summenzionati
poteri statali di indirizzo e coordinamento, volto a fronteggiare
esigenze di smaltimento verificatesi in una regione che non possono
essere soddisfatte nel suo territorio, violando così i limiti
della potestà legislativa regionale, posti dall'art. 4 dello
statuto alla potestà primaria e necessariamente estesi alle
potestà concorrente e integrativa, di cui agli artt. 5 e 6;

3) le norme regionali in questione violano i limiti della
potestà regionale, esplicitamente previsti dall'art. 4 dello
statuto, ma che di necessità si estendono agli artt. 5 e 6, del
rispetto della Costituzione, in quanto discriminano, in contrasto
con l'art. 3 della Costituzione, gli imprenditori che esercitano
l'attività di trattamento nell'ambito regionale, vietando a loro
il conferimento nelle discariche dei rifiuti provenienti da fuori
regione, divieto che non trova riscontro per gli altri produttori
nazionali a cui è anzi consentito trattare anche rifiuti del
Friuli-Venezia Giulia, loro conferiti dai produttori, in modo che i
primi sono posti in condizione di evidente inferiorità nel mercato
della raccolta dei rifiuti, imponendo una ridotta utilizzazione
degli impianti e una conseguente maggior incidenza dei costi fissi,
con minore capacità concorrenziale e perdita di quote di mercato.
Tale condizione di inferiorità, incidendo sulla stessa
sopravvivenza delle aziende, condannate presto o tardi alla
chiusura, comporterebbe la violazione altresì dell'art. 41 della
Costituzione, che, anche quando sia presente una legittima causa di
utilità sociale, potrebbe comprimere ma non estinguere del tutto
le capacità economiche di un'azienda. Sarebbe altresì violato
l'art. 120 della Costituzione, per l'illegittima imposizione di
ostacoli e limitazioni, da parte di una regione, alla libera
circolazione di cose e all'esercizio della professione.

Con ordinanza n. 22 del 18 febbraio 1998 la Corte costituzionale
adita ha disposto la restituzione degli atti a questo Tribunale
amministrativo regionale per una nuova delibazione della rilevanza
della proposta questione di costituzionalità, alla luce della
sopravvenienza, nelle more del giudizio incidentale, del d.lgs. 5
febbraio 1997, n. 22, così come modificato ed integrato dal d.lgs.
8 novembre 1997, n. 389, che hanno ridefinito la disciplina della
materia dello smaltimento dei rifiuti ed innovato il quadro
normativo, su cui si fonda l'ordinanza di rimessione "anche in
riferimento all'individuazione dei principi della legislazione
statale in materia".
Con ordinanza resa nella camera di consiglio del 20 marzo 1998
questo tribunale constatata l'avvenuta restituzione degli atti e il
conseguente venir meno della sospensione provvisoria del
provvedimento impugnato già a suo tempo disposta riconosciuta la
permanenza del danno grave ed irreparabile ha ritenuto che sussista
tuttora la rilevanza, per i motivi che verranno esposti con
successiva ordinanza della questione di legittimità costituzionale
proposta con la precedente ordinanza n. 44 dell'8 febbraio 1997, ed
ha stabilito rimanendo sospeso il giudizio cautelare, di rimettere
nuovamente gli atti alla Corte costituzionale e di sospendere
ulteriormente, l'impugnato decreto assessorile nelle more della
decisione definitiva e della successiva restituzione degli stessi
da parte del giudice delle leggi cui seguirà la decisione
sull'istanza cautelare.
Con ordinanza n. 108, resa nella stessa camera di consiglio,
questo tribunale amministrativo ha ritenuto la permanente rilevanza
della proposta questione di costituzionalità, osservando:

1) che ogni valutazione in argomento va condotta con
riferimento al provvedimento, di cui si chiede l'annullamento e in
via incidentale, la sospensione interinale, con l'istanza, in
ordine alla decisione della quale la questione di costituzionalità
è stata sollevata verificando se la mutazione del quadro
normativo, intervenuta nelle more e citata nelle premesse, si
rifletta o meno sulla sussistenza del fumus boni juris in ordine
alle censure, mosse nel giudizio a quo, nei confronti dell'atto
impugnato, per ottenere che ne siano sospesi gli effetti fino alla
decisione di merito;
2) che a tale proposito, ad avviso del collegio, la modifica
normativa di cui si è fatto cenno non si riflette sulla rilevanza
della questione di costituzionalità in argomento, in quanto con il
decreto assessorile prot. n. 28429/1996 del 15 novembre 1996 la
provincia di Udine ha provveduto a integrare il contenuto delle
autorizzazioni già rilasciate alle ricorrenti come di altre
imprese, introducendovi la limitazione allo smaltimento di rifiuti
prodotti nell'ambito territoriale della regione Friuli-Venezia
Giulia, per effetto della sopravvenienza dell'art. 29 della legge
regionale 14 giugno 1996, n. 22, che interpreta autenticamente
l'art. 15, comma 6, della legge regionale 7 settembre 1987, n. 30,
nel testo introdotto con l'art. 16 della legge regionale 28
novembre 1988, n. 65, nel senso che gli spazi di deposito, oggetto
di autorizzazione, vanno rapportati alla quantità di rifiuti da
smaltire, di provenienza esclusivamente regionale mentre i decreti
legislativi, menzionati nell'ordinanza della Corte che pur hanno
abrogato detta normativa, incideranno soltanto sulle future
autorizzazioni, che dovranno conformarsi al loro dettato almeno
fino a quando non intervenga una normativa regionale di
adeguamento;
3) così non è, invece, per le autorizzazioni rilasciate
alle ricorrenti dove la limitazione introdotta in base alla norma
regionale, ora abrogata, di interpretazione autentica e a quella
interpretata che più sopra si sono illustrate, continua a rimanere
in vigore in virtù dell'atto provinciale impugnato, emanato in
base alla normativa previgente, la cui sospensione o annullamento
è possibile soltanto in esito all'eventuale accoglimento della
questione di costituzionalità, non incidendo sulla fattispecie il
d.lgs. n. 22/1997 e successive modificazioni che non ha efficacia
retroattiva;
4) di conseguenza sarà necessario fare applicazione della
pregressa normativa regionale, più sopra descritta, per la
decisione della proposta istanza cautelare, per cui la questione di
costituzionalità proposta continua ad essere rilevante;
5) ad avviso del collegio, pur essendo del tutto assorbenti
ed esaustive ai fini della rilevanza le considerazioni suesposte,
deve essere altresì rilevato che la legge delegata sopravvenuta,
pur ritenuta non applicabile alla fattispecie, non ha inciso sui
termini fondamentali della questione sottoposta al giudice delle
leggi, in quanto:

l'art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 22/1997, che secondo la
difesa dell'intervenuta regione avrebbe stabilito un divieto a
smaltire rifiuti in regioni diverse da quelle in cui sono stati
prodotti, analogo a quello stabilitc dalle leggi regionali
contestate concerne i soli rifiuti urbani, oggetto di privativa
comunale (art. 21) mentre nel giudizio a quo si controverte, come
risulta dalle premesse in fatto dell'ordinanza n. 44/1997 di questo
Tribunale amministrativo regionale, dello smaltimento di rifiuti
speciali, affidato ad imprenditori privati;
il terzo comma del citato art. 5 riconferma la necessità
del ricorso ad una "rete integrata" di smaltimento dei rifiuti,
onde realizzare fra l'altro la possibilità di smaltirli "in uno
degli impianti appropriati più vicini" obbiettivi che non sembrano
diversi da quelli previsti dagli artt. 3 e 5 del d.l. 9 settembre
1988 e ricordati nella citata ordinanza (individuare un sistema
integrato di aree di stoccaggio e pretrattamento) da raggiungersi
attraverso il catasto nazionale dei rifiuti che anche i decreti
legislativi n. 22/1997 e n. 389/1997 prevedono e di cui dispongono
la riorganizzazione (art. 11) e la tenuta ad opera dello Stato
(art. 18, secondo comma, lettera h);
vengono confermate le funzioni statali di indirizzo e
coordinamento nella materia (art. 18, primo comma, lettera a) e
quelle di intervento in via d'urgenza, sia pure limitate al caso di
inerzia della regione (art. 13, comma 2).

Non pare pertanto al collegio che vi siano, in ordine alle
questioni sottoposte significative modificazioni dei principi
fondamentali della legislazione statale nella materia per effetto
delle indicate norme sopravvenute.
Con ordinanza n. 442 del 1o dicembre 1999 la Corte costituzionale
ha disposto nuovamente la restituzione degli atti a questo giudice
a quo in base alla considerazione che, essendo sopravvenuta nelle
more la legge regionale 9 novembre 1998, n. 13, il cui art. 6
sostituisce espressamente l'art. 28 della legge regionale
n. 22/1996, introducendo una nuova disciplina delle autorizzazioni,
di cui trattasi e stabilendo in particolare che i rifiuti di
provenienza extra regionale, trattati da impianti localizzati nella
regione, non concorrono a trasformare il fabbisogno di spazio di
deposito, ne viene mutato il complessivo quadro legislativo di
riferimento, su cui si fonda la questione di legittimità
costituzionale, imponendo un nuovo esame della sua perdurante
rilevanza.
Con ordinanza resa nella camera di consiglio del 14 gennaio 2000
questo tribunale, constatata l'avvenuta restituzione degli atti e
il conseguente venir meno della disposta sospensione provvisoria
del provvedimento impugnato, riconosciuta la permanenza del danno
grave ed irreparabile, ha stabilito, rimanendo sospeso il giudizio
cautelare, di rimettere nuovamente gli atti alla Corte, sussistendo
tuttora la rilevanza della proposta questione di legittimità
costituzionale, per i motivi che verranno esposti con successiva
ordinanza ed ha deciso di sospendere ulteriormente l'impugnato
decreto assessorile nelle more della decisione definitiva e della
successiva restituzione degli stessi da parte del giudice delle
leggi cui seguirà la decisione sull'istanza cautelare.
D i r i t t o
Il collegio non dubita che ogni valutazione circa il permanere o
meno della rilevanza della proposta questione di costituzionalità
debba essere condotta con riferimento all'incidenza o meno dello
ius superveniens sull'atto di cui si chiede, nel caso di specie,
l'annullamento e, in via incidentale, la sospensione cautelare con
l'istanza in ordine alla decisione della quale detta questione è
stata sollevata.
Deve essere, in altri termini, verificato se la mutazione del
quadro normativo, intervenuta nelle more e citata nelle premesse,
si rifletta o meno sulla sussistenza del fumus boni iuris in ordine
alle censure mosse, nel giudizio a quo, nei confronti del
provvedimento impugnato, per ottenere che ne siano sospesi gli
effetti fino alla decisione di merito.
Nella presente vicenda detta verifica non può che concludersi
negativamente.
Invero l'art. 6 della legge regionale 9 novembre 1998, n. 13, per
quanto qui interessa, sostituisce l'art. 28 della legge regionale
14 giugno 1996, n. 22, disponendo che "fino all'approvazione del
piano regionale di cui all'art. 6 della legge regionale n. 30/1987,
come sostituito dall'art. 6 della presente legge, la realizzazione
e l'esercizio di discariche possono venire autorizzati qualora:

(omissis);
c) sia stata dimostrata la sussistenza del fabbisogno di
spazio di deposito in relazione alla quantità rapportata agli
ambiti territoriali serviti, di rifiuti prodotti di provenienza
regionale.
Il fabbisogno di cui alla lettera c) del comma 1 viene
soddisfatto con l'ampliamento e/o la trasformazione qualitativa
delle strutture in esercizio o autorizzate alla data di entrata in
vigore della presente legge ovvero con nuovi interventi ...".

La norma sopravvenuta pertanto ha come destinatari soltanto gli
impianti, che necessitano di autorizzazione alla realizzazione o
all'esercizio, disponendo per l'appunto in materia di nuove
autorizzazioni.
Queste possono essere necessarie, oltre naturalmente che per i
nuovi interventi, anche per impianti già esistenti e autorizzati,
ma solo quando si renda necessario, a seguito alla possibilità di
stoccare rifiuti di provenienza soltanto regionale, il loro
ampliamento (p. es. in alternativa alla progettata realizzazione di
una nuova discarica), o la loro trasformazione qualitativa (in
ordine al tipo dei rifiuti trattati), che devono essere oggetto di
appositi provvedimenti autorizzatori.
La norma in questione non contempla affatto quei gestori, come le
società ricorrenti, che sono già titolari di autorizzazioni e non
intendono modificare le condizioni di esercizio dei loro impianti
nè in alcun modo li lede, dal momento che essa non ha carattere
retroattivo e non incide sui provvedimenti autorizzatori già
rilasciati, ma solo su quelli che verranno richiesti dopo la data
della sua entrata in vigore.
Essi continuano invece ad essere lesi dall'atto impugnato che ha
modificato le loro autorizzazioni per effetto del carattere
retroattivo del successivo art. 29 della citata legge regionale
n. 22/1996, allora ancora in vigore ed abrogato soltanto dall'art.
8, comma 2, lettera c) della legge regionale n. 13/1998 di
adeguamento della normativa regionale alle disposizioni del d.lgs.
n. 22/1997 e del d.lgs. n. 389/1997.
La norma in questione giova ricordarlo anche qui, recita: "ad
interpretazione autentica dell'art. 15, comma 6, della legge
regionale n. 30/1987, come sostituito dall'art. 16, comma 4, della
legge regionale n. 65/1988, nel testo vigente prima dell'entrata in
vigore della presente legge, si intende per quantità di rifiuti
prodotti, rapportata agli ambiti territoriali serviti di pertinenza
esclusivamente regionale la quantità di rifiuti di provenienza
esclusivamente regionale per i quali è stata dimostrata
l'effettiva necessità di ulteriori spazi di deposito".
Le autorizzazioni rilasciate alle ricorrenti rispettivamente in
data 7 aprile 1988, 16 luglio 1991 e 2 agosto 1991 ricadono sotto
la disciplina delle ricordate leggi regionali previgenti, che sono
state autenticamente interpretate dalla norma appena riportata, il
che ha comportato, con il provvedimento impugnato del 15 novembre
1996 l'impossibilità di continuare a trattare, negli impianti
relativi, rifiuti di provenienza extra regionale, data la modifica
con detto atto disposta nel contenuto delle autorizzazioni.
L'art. 6 della legge regionale n. 13/1998, che ha sostituito
l'art. 28 della legge regionale n. 22/1996, oggetto del controllo
sulla rilevanza è pertanto, in ordine all'obbligo di trattare,
negli impianti situati in regione, esclusivamente rifiuti di
provenienza regionale, una disposizione che concerne le sole
autorizzazioni, rilasciate dopo la sua entrata in vigore sia per
nuovi impianti, sia per la modificazione o ampliamento di quelli
esistenti.
L'atto di cui si chiede la sospensione interinale in questa sede,
è invece stato adottato in applicazione della preesistente
normativa regionale, applicativa in dettaglio dei principi di cui
all'abrogato d.P.R. n. 915/1982 e della rimanente normativa statale
di principio citata nella prima delle ordinanze (n. 44 del 13
dicembre 1996, depositata l'8 febbraio 1997 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale - prima serie speciale - n. 38 dell'anno 1997)
di questo Tribunale amministrativo regionale
Deve pertanto confermarsi la permanente rilevanza della questione
di costituzionalità, proposta con la menzionata ordinanza e non
essendovi materia per rimettere in discussione la riscontrata non
manifesta infondatezza sui motivi della quale espressamente ci si
richiama alla appena citata ordinanza n. 44/1997 la questione
stessa va nuovamente rimessa alla Corte costituzionale negli stessi
termini inizialmente esposti.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, 23 e segg. della legge
11 marzo 1953, n. 87;
Sospende il giudizio e, verificata la permanente rilevanza della
questione, rimette gli atti alla Corte costituzionale per l'esame
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma
4, della legge regionale 28 novembrre 1988, n. 65, sostitutivo del
testo dell'art. 15, comma 6, della legge regionale n. 30/1987,
così come autenticamente interpretato dall'art. 29 della legge
regionale n. 22/1996, in quanto, nell'impedire che sia autorizzato
lo smaltimento di rifiuti, eccedenti il fabbisogno calcolato su
base regionale e nel consentire che essi siano conferiti in
discarica, soltanto se di provenienza regionale, violerebbero gli
artt. 5 e 6 dello statuto regionale, per mancato rispetto dei
limiti del rispetto della legislazione statale in materia dei
principi generali di detta legislazione, degli interessi nazionali
e dell'osservanza della Costituzione, con riferimento agli artt. 3,
41 e 120 della Costituzione nei limiti e nei termini, di cui in
narrativa.
Trieste, addì 14 gennaio 2000.
Il Presidente: Zuballi
Il consigliere relatore: Di Sciascio
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