1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 15-4-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 32 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 marzo 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 marzo 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Trasporto pubblico locale - Norme della Regione Molise - Modifiche alla legge regionale n. 19 del 2000 - Norma transitoria per l'affidamento dei servizi - Previsione che la Regione, nelle more della redazione, pubblicazione e aggiudicazione del bando di gara per l'affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale su gomma, pone in essere tutte le iniziative necessarie ad adeguare i contratti ponte in essere. - Legge della Regione Molise 30 dicembre 2019, n. 22 ("Disposizioni modificative della legge regionale 24 marzo 2000, n. 19 (Norme integrative della disciplina in materia di trasporto pubblico locale)"), art. 3, comma 2. (20C00086) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 15-4-2020)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri
rappresentato e difeso ex lege dall'avvocatura generale dello stato,
presso i cui Uffici domicilia ope legis sin Roma, via dei Portoghesi
n. 12 (codice fiscale 802240305871, Fax 06/96514000 e PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it );
contro la Regione Molise in persona del Presidente della Giunta
pro tempore, per la declaratoria di illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2, della legge della Regione Molise 30 dicembre
2019, n. 22, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 54
del 31 dicembre 2019 recante «Disposizioni modificative della legge
regionale 24 marzo 2000, n. 19 (Norme integrative della disciplina in
materia di trasporto pubblico locale)».
La legge riportata in epigrafe viene impugnata, previa
deliberazione del Consiglio dei Ministri in data 25 febbraio 2020,
nelle sopraindicate disposizioni sulla base dei seguenti

Motivi

I - Violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., con riferimento
al regolamento CE n. 1370/2007.
II - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), per
violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela
della concorrenza.
La legge regionale in epigrafe impugnata reca alcune disposizioni
modificative della legge regionale 24 marzo 2000, n. 19 (Norme
integrative della disciplina in materia di trasporto pubblico
locale).
In particolare, l'art. 3 della legge regionale n. 22/2019,
rubricato «Modifica dell'art. 15 della legge regionale 24 marzo 2000,
n. 19», al comma 2 recita testualmente:
«2. All'art. 15 della legge regionale 24 marzo 2000, n. 19,
dopo il comma 5 è aggiunto il seguente comma «6. Nelle more della
redazione, pubblicazione e aggiudicazione del bando di gara per
l'affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale su gomma, la
Regione Molise pone in essere tutte le iniziative necessarie ad
adeguare i contratti ponte in essere al fine di razionalizzare i
costi, garantire prestazioni efficaci ed efficienti e salvaguardare i
diritti patrimoniali e non patrimoniali dei lavoratori dipendenti».
Tale disposizione, sulla base delle considerazioni di seguito
esposte, si pone in diretto contrasto con la disciplina europea di
cui al regolamento (CE) n. 1370/2007 e in tal modo, essa viola l'art.
117, primo comma della Costituzione.
Inoltre, la norma impugnata risulta anche in contrasto con la
competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione,
cui è riconducibile la disciplina degli affidamenti dei servizi di
trasporto pubblico locale, anche su gomma.
I) Si premette che, in base all'art. 8, paragrafo 2, del
Regolamento (CE) n. 1370/2007, la data del 3 dicembre 2019
costituisce il termine di chiusura del periodo transitorio ed il
limite ultimo accordato agli Stati membri per conformarsi alle
disposizioni dettate dall'art. 5 del medesimo regolamento in materia
di gare di appalto, finalizzate all'individuazione dei gestori del
trasporto pubblico locale di passeggeri.
Secondo le previsioni del Regolamento CE n. 1370/2007, emanato
nel 2007, entro la data del 3 dicembre 2019, l'aggiudicazione dei
contratti del trasporto locale sarebbe dovuta tassativamente avvenire
con l'adozione delle modalità richieste dall'art. 5, paragrafo 3,
del Regolamento stesso, ovvero per mezzo di una «procedura di gara
equa, aperta a tutti gli operatori» nei rispetto dei «principi di
trasparenza e di non discriminazione.». Ciò, fatte salve le ipotesi
particolari, tassativamente disciplinate sempre dall'art. 5, nei
paragrafi 2 e 5.
Tanto premesso, la legge regionale in esame si pone in grave
contrasto con tali previsioni regolamentari comunitarie.
Occorre ricordare, innanzitutto, che a seguito di delibera del
Consiglio dei Ministri del 9 gennaio 2020, il Presidente del
Consiglio ha da ultimo proposto analogo ricorso ex art. 127 della
Costituzione, (ricorso per legittimità costituzionale n. 2 del 17
gennaio 2020 - pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 6 del 5
febbraio 2020), avverso la legge della Regione Molise n. 15 del 13
novembre 2019 nella misura in cui (con l'art. 1) modificando l'art. 7
della legge regionale 4 maggio 2015 n. 9 e sostituendo le parole «1
settembre 2017» con l'espressione «31 dicembre 2020» ha
sostanzialmente differito a tale data il termine (peraltro, già
scaduto) precedentemente fissato al 1° settembre 2017, per
l'adempimento da parte dei Comuni «in forma singola o associata»
dell'obbligo di «effettuare le procedure previste dalla vigente
normativa e a pubblicare il bando di gara» ai fini dell'affidamento
dei predetti servizi.
Di fatto, tale disposizione, con l'allungamento del termine al 31
dicembre 2020, ha confermato la validità dei contratti di servizio
in essere fino alla suddetta data del 31 dicembre 2020. Il
conseguente superamento del termine ultimo del 3 dicembre 2019 ha
già configurato, pertanto, una situazione di contrasto con la
vigente disciplina europea, sollecitando la conseguente impugnativa
del Governo per violazione dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione, che impone il rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario, nonchè per rilevato contrasto con la
competenza statale in materia di tutela della concorrenza di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione, atteso
che l'affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale attiene a
tale materia.
Analoghe violazioni si riscontrano anche con riferimento all'art.
3, comma 2 della legge regionale del Molise oggetto della odierna
impugnativa.
Si premette che il comma 5 dell'art. 15 della legge regionale n.
19 del 2000, non modificato dalla legge regionale in oggetto, dispone
che: «5. Dal 1» gennaio 2004 la Regione, le province ed i comuni
stipulano contratti di servizio di durata quinquennale preferendo, in
prima applicazione ed a parità di condizioni, le precedenti imprese
private concessionarie già operanti nelle aree interessate che
singolarmente o in forma aggregata, sviluppano una percorrenza annua
di almeno 400.000 chilometri».
La disposizione in esame, è già di per sè in contrasto con il
regime degli affidamenti previsto dal richiamato regolamento (CE) n.
1370/2007, in quanto volta ad autorizzare, in buona sostanza,
affidamenti diretti alle imprese già concessionarie dei servizi in
luogo della prescritta gara. Tale disposizione, tuttavia, non risulta
in precedenza impugnata.
Dopo il comma 5, si aggiunge ora, sempre nell'ambito della norma
transitoria per l'affidamento dei servizi di trasporto pubblico
locale (art. 15, legge n. 19/2000), e in virtù dell'intervento
normativo di cui all'impugnato art. 3, comma 2, della legge regionale
n. 22/2019, il disposto del successivo comma 6, dedicato al trasporto
pubblico su gomma, che finisce per amplificare gli effetti distorsivi
della concorrenza da parte della normativa regionale del Molise, già
in forte di contrasto con i principi di cui al regolamento (CE) 1370/
2007 come ricordato a proposito della recente impugnativa dell'art. 1
della legge regionale n. 15/2019.
Ciò in quanto, autorizzando la Regione Molise, nelle more della
redazione, pubblicazione e aggiudicazione del bando di gara per
l'affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale su gomma, a
porre in essere tutte le iniziative necessarie ad adeguare i
contratti ponte in essere, la norma conferma, di fatto, prorogandola,
la validità degli attuali affidamenti.
Come già accennato, con la norma già oggetto di impugnativa,
nel consentire ai Comuni in forma singola e associata di pubblicare
il bando di gara entro 31 dicembre 2020 si sono rimessi in termini i
medesimi enti, i quali, per contro, sarebbero stati obbligati a
procedere con le gare ai sensi del menzionato art. 7 della legge
regionale 4 maggio 2015 n. 9 entro il 31 dicembre 2017 e che, invece,
di fatto, grazie alla modifica di cui all'art. 1 della legge della
stessa Regione Molise n. 15/2019, ora finiscono per disporre di un
periodo temporale di adeguamento più ampio (entro il 31 dicembre
2020). Ciò, senza che sia previsto al contempo, un termine di
conclusione delle procedure, la disposizione limitandosi a rinviare
il mero avvio della gara (in tal senso, l'art. 1 della legge n. 15
del 13 novembre 2019 che, a sua volta, modifica l'art. 7 della legge
regionale 4 maggio 2015 n. 9, oggetto di precedente impugnativa) Con
la disposizione, da ultimo emanata, la Regione Molise, con
riferimento al servizio di trasporto pubblico su gomma - che comunque
rappresenta un settore importante dei servizi di trasporto pubblico
locale (come individuati dall'art. 2 della legge regionale n. 19 l
2000 che vi ricomprende, alla lettera a), anche il «trasporto su
strada»), prevede ora che, nelle more degli affidamenti di tale
tipologia di servizio di trasporto locale, la Regione debba attivare
tutte le iniziative per «adeguare i contratti ponte in essere», al
fine di raggiungere le finalità ivi indicate, là dove l'espressione
«adeguare» lascia intendere una ulteriore protrazione temporale dei
contratti e ciò, non solo fino alla data di predisposizione dei
bandi ma anche in un periodo temporale successivo.
L'attuale comma 6 dell'art. 15 della legge n. 19 del 2000,
infatti, estende l'adeguamento e, dunque, anche la durata dei
contratti ponte, a tutti i contratti in essere relativi al servizio
di trasporto pubblico locale su gomma e per il tempo occorrente
secondo le previsioni testuali della disposizione - ai fini della
«redazione, pubblicazione e aggiudicazione», ovvero per tutto il
tempo occorrente alla conclusione del procedimento di gara e, dunque,
si intende, fino al perfezionarsi dei nuovi affidamenti.
La disposizione qui impugnata, pertanto, aggrava ulteriormente ed
ancora una volta, conferma e protrae, il superamento del termine
ultimo del 3 dicembre 2019, fissato dal regolamento (CE) n.
1370/2007, rendendo ancora più evidente una palese situazione di
contrasto, da parte della normativa regionale del Molise, con la
disciplina regolamentare comunitaria.
D'altra parte, le finalità indicate dalla norma nella esigenza
di «razionalizzare i costi, garantire prestazioni efficaci ed
efficienti e salvaguardare i diritti patrimoniali e non patrimoniali
dei lavoratori dipendenti», non costituiscono ragioni esimenti ai
sensi del richiamato regolamento comunitario, non essendo contemplate
nei limitati casi di deroga ivi previsti dall'art. 5.
Di qui la contestata violazione dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione, che impone il rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario.
II. Sotto altro profilo, si riscontra anche la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione, anche
alla luce del consolidato orientamento della giurisprudenza
costituzionale secondo cui la materia dell'affidamento dei servizi di
trasporto pubblico locale rientra nella sfera di esclusiva competenza
statale relativa alla tutela della concorrenza.
Ai fini dello scrutinio di legittimità, si richiama la copiosa
giurisprudenza di codesta Corte ed in particolare, la sentenza n. 2
del 13 gennaio 2014, che riconduce la disciplina delle modalità
dell'affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica -
in cui rientra il trasporto pubblico locale e, per quel che qui viene
in rilevo, quello su gomma alla materia della tutela della
concorrenza, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai
sensi del comma secondo, lettera e), dell'art. 117 Cost., tenuto
conto della sua diretta incidenza sul mercato e «perchè strettamente
funzionale alla gestione unitaria del servizio» (ex plurimis:
sentenze n. 46 del 2013; n. 62 e n. 32 del 2012; n. 339, n. 320, n.
187 e n. 128 del 2011; n. 325 del 2010).
Nel medesimo senso, anche la sentenza n. 173 del 2013 in tema di
proroga automatica delle concessioni già esistenti senza fissazione
di un termine di durata (sia pure nell'ambito delle concessioni del
demanio marittimo), ove si ribadisce il principio secondo cui «il
rinnovo o la proroga automatica delle concessioni viola l'art. 117,
primo comma, Cost., per contrasto con i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario in tema di libertà di stabilimento e di
tutela della concorrenza, determinando altresì una disparità di
trattamento tra operatori economici, in violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), dal momento che coloro che in precedenza
non gestivano il demanio marittimo non hanno la possibilità, alla
scadenza della concessione, di prendere il posto del vecchio gestore
se non nel caso in cui questi non chieda la proroga o la chieda senza
un valido programma di investimenti. Al contempo, la disciplina
regionale impedisce l'ingresso di altri potenziali operatori
economici nel mercato, ponendo barriere all'ingresso, tali da
alterare la concorrenza».
Sempre con riferimento a possibilità di rinnovi o proroghe
automatiche di contratti in concessione relativi al trasporto
pubblico locale, codesta Corte ha reiteratamente affermato che non è
consentito al legislatore regionale disciplinare il rinnovo o la
proroga automatica delle concessioni alla loro scadenza - in
contrasto con i principi di temporaneità e di apertura alla
concorrenza - poichè, in tal modo, dettando vincoli all'entrata,
verrebbe ad alterare il corretto svolgimento della concorrenza nel
settore del trasporto pubblico locale, determinando una disparità di
trattamento tra operatori economici ed invadendo la competenza
esclusiva del legislatore statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.
È stata, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale di
disposizioni regionali, le quali prevedevano la possibilità di
proroghe automatiche di contratti di trasporto pubblico locale
(sentenza n. 123 del 2011), ovvero il mantenimento di affidamenti
preesistenti in capo agli stessi concessionari di servizi di
trasporto pubblico locale, oltre il termine ultimo previsto dal
legislatore statale per il passaggio al nuovo sistema di affidamento
di tali servizi tramite procedure concorsuali (sentenza n. 80 del
2011).
Come altresì ricordato da codesta Corte costituzionale, con la
richiamata sentenza n. 2 del 2014: «... è solo con l'affidamento dei
servizi pubblici locali mediante procedure concorsuali che si viene
ad operare una effettiva apertura di tale settore e a garantire il
superamento di assetti monopolistici. E ciò in quanto, «la
disciplina delle procedure di gara, la regolamentazione della
qualificazione e selezione dei concorrenti, delle procedure di
affidamento e dei criteri di aggiudicazione mirano a garantire che le
medesime si svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali e dei
principi comunitari della libera circolazione delle merci, della
libera prestazione dei servizi, della libertà di stabilimento,
nonchè dei principi costituzionali di trasparenza e parità di
trattamento. La gara pubblica, dunque, costituisce uno strumento
indispensabile per tutelare e promuovere la concorrenza (sentenze n.
401 del 2007 e n. 1 del 2008) (sentenza n. 339 del 2011)» (enfasi
aggiunta).
I principi suesposti possono essere richiamati con riferimento
alla disposizione qui impugnata che, con particolare riferimento al
settore del trasporto pubblico su gomma, attraverso l'adeguamento,
nel senso sopra chiarito, dei «contratti ponte in essere», finisce
per protrarre gli affidamenti già esistenti per tutto il tempo
necessario al riaffidamento mediante gara ad un nuovo operatore.
La disciplina regionale, dunque, si pone in violazione della
riserva operata dall'art. 117 secondo comma lettera e) in favore
della competenza esclusiva statale in materia di tutela della
concorrenza, spettando al Legislatore statale fissare le regole e le
tempistiche delle procedura di affidamento dei servizi nell'ambito
dei trasporti pubblici locali, in modo da consentire l'apertura al
mercato di nuovi operatori, oltre che disciplinare il relativo regime
transitorio secondo i principi uniformi e coerenti sull'intero
territorio nazionale.
Va altresì osservato che, con riferimento ai servizi di
trasporto pubblico regionale e locale la materia, oltre che dal
regolamento comunitario CE 1370/2007, è regolata da una complessa
disciplina statale di riferimento che, in conformità alla normativa
comunitaria e nazionale, obbliga le regioni e gli enti locali al
rispetto dei principi di evidenza pubblica con obbligo di ricorso
alle procedure concorsuali (art. 18 del D.Lgs. n. 422 del 1997) e
che, in armonia con il menzionato Regolamento CE disciplina, nello
specifico, i casi di deroga ed il relativo periodo transitorio ai
fini dell'adeguamento alla regolamentazione comunitaria (in
particolare, si richiamano: la legge 23 luglio 2009, n. 99
«Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle
imprese, nonchè in materia di energia», art. 61 contenente
«Ulteriori disposizioni in materia di trasporto» pubblico locale»,
nonchè il decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 convertito in
legge n. 166 del 209, art. 15, «Adeguamento alla disciplina
comunitaria in materia di servizi pubblici locali di rilevanza
economica»).
La disposizione regionale impugnata, nel prevedere la
possibilità di «contratti ponte» riferiti a contratti «in essere»
ovvero già stipulati con i precedenti affidatari ma destinati, in
conformità alla normativa nazionale e comunitaria di riferimento, ad
essere riaffidati mediante gara, entra nel campo riservato in via
esclusiva alla competenza statale ed in contrasto con essa, ne
tradisce lo «spirito» concorrenziale e di apertura del mercato,
finendo con il favorire i titolari dei contratti in scadenza ai nuovi
entranti per tutto il tempo occorrente a completare le procedure di
gara occorrenti per i nuovi affidamenti.
Sempre in contrasto con l'art. 117, secondo comma lettera e),
Cost. essa introduce, inoltre, un regime transitorio e derogatorio
dissonante rispetto ai principi di concorrenza basati sulla pubblica
gara ed incoerente con quanto disposto dal Legislatore statale
nell'esercizio della propria competenza legislativa esclusiva.

P.Q.M.

Alla luce di quanto sopra esposto, si conclude affinchè sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2,
della legge della Regione Molise 30 dicembre 2019, n. 22, pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 54 del 31 dicembre 2019
recante «Disposizioni modificative della legge regionale 24 marzo
2000, n. 19 (Norme integrative della disciplina in materia di
trasporto pubblico locale )», in accoglimento dei motivi suesposti.
Si produce, in allegato originale, l'estratto della delibera di
impugnativa del Consiglio dei Ministri in data 25 febbraio 2020 e la
relazione del Ministro proponente.

Roma, 28 febbraio 2020

L'Avvocato dello Stato: Palmieri