1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 18-11-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 88 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 settembre 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 settembre 2015 (della Regione Puglia). Istruzione - Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione - Previsione che il dirigente scolastico, di concerto con gli organi collegiali, puo' individuare percorsi formativi e iniziative diretti all'orientamento e a garantire un maggiore coinvolgimento degli studenti nonche' la valorizzazione del merito scolastico e dei talenti - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata mancata previsione dell'intesa o di altra forma di partecipazione delle Regioni alla disciplina e all'esercizio della funzione amministrativa relativa all'individuazione dei suddetti percorsi formativi ed iniziative - Violazione della competenza regionale nella materia di legislazione concorrente "istruzione". - Legge 13 luglio 2015, n. 107, art. 1, comma 29. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, primo comma. Istruzione - Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione - Previsione che, con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, sono emanate linee guida al fine di favorire le misure di semplificazione e di promozione degli istituti tecnici superiori, in vista della realizzazione di specifici obiettivi - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata previsione di norme vincolanti, anche di dettaglio e non di mero principio - Violazione della competenza regionale nella materia di legislazione concorrente "istruzione" - Violazione della potesta' regolamentare spettante alle Regioni. - Legge 13 luglio 2015, n. 107, art. 1, comma 47. - Costituzione, art. 117, commi terzo e sesto. Istruzione - Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione - Previsione che gli uffici scolastici regionali definiscono l'ampiezza degli ambiti territoriali nei quali sono articolati i ruoli del personale docente - Criteri di individuazione degli ambiti territoriali - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata incidenza sui profili organizzativi di pertinenza regionale - Violazione della competenza regionale nella materia di legislazione concorrente "istruzione" - Assenza di intesa con le Regioni interessate - Violazione dl principio di leale collaborazione. - Legge 13 luglio 2015, n. 107, art. 1, comma 66. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, primo comma. Istruzione - Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione - Previsione che, con decreto del dirigente preposto all'ufficio scolastico regionale, l'organico dell'autonomia e' ripartito tra gli ambiti territoriali - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata compressione dell'autonomia legislativa regionale nella materia di competenza legislativa concorrente "istruzione" a seguito dell'avocazione in sussidiarieta', in assenza di alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni - Violazione del principio di leale collaborazione. - Legge 13 luglio 2015, n. 107, art. 1, comma 68. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, primo comma. Istruzione - Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione - Previsione che, con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, e' costituito annualmente un ulteriore contingente di posti non facenti parte dell'organico dell'autonomia ne' disponibili, per il personale a tempo indeterminato, per operazioni di mobilita' o assunzioni in ruolo - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata incidenza sui profili organizzativi di pertinenza regionale - Violazione della competenza regionale nella materia di legislazione concorrente "istruzione" - Assenza di intesa con le Regioni interessate - Violazione del principio di leale collaborazione. - Legge 13 luglio 2015, n. 107, art. 1, comma 69. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, primo comma. Istruzione - Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione - Definizione degli ambiti territoriali e delle reti - Ricorso della Regione Puglia - Denunciato affidamento del dimensionamento della rete scolastica agli uffici scolastici regionali - Incidenza sui profili organizzativi di pertinenza regionale - Violazione della competenza regionale nella materia di legislazione concorrente "istruzione" - Violazione del principio di leale collaborazione, qualora con la norma impugnata dovesse intendersi esercitata la chiamata in sussidiarieta' di una funzione amministrativa ascrivibile ad un ambito di competenza normativa concorrente. - Legge 13 luglio 2015, n. 107, art. 1, comma 74. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, primo comma. Istruzione - Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione - Istituzione di un fondo per la valorizzazione del merito del personale docente presso il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata previsione di un fondo a destinazione vincolata nella materia "istruzione" di competenza legislativa concorrente - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale. - Legge 13 luglio 2015, n. 107, art. 1, comma 126. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 119. Istruzione - Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione - Previsione che, al fine di favorire la costruzione di scuole innovative, il Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, con proprio decreto, d'intesa con la Struttura di missione per il coordinamento e impulso nell'attuazione di interventi di riqualificazione dell'edilizia scolastica, provvede a ripartire le risorse e ad individuare i criteri per l'acquisizione da parte delle Regioni delle manifestazioni di interesse degli enti locali proprietari delle aree oggetto di intervento e interessati alla costruzione di una scuola innovativa - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata mancata previsione dell'acquisizione di un'intesa con le Regioni o comunque dell'individuazione di forme di collaborazione ai fini dell'esercizio della funzione chiamata in sussidiarieta' - Violazione della competenza regionale nella materia di legislazione concorrente "edilizia scolastica" - Violazione del principio di leale collaborazione. - Legge 13 luglio 2015, n. 107, art. 1, comma 153. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, primo comma. Istruzione - Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione - Indizione, con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, di una procedura concorsuale avente ad oggetto proposte progettuali relative a interventi di edilizia scolastica - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata mancata previsione dell'acquisizione di un'intesa con le Regioni ai fini dell'esercizio della funzione chiamata in sussidiarieta' - Violazione della competenza regionale nella materia di legislazione concorrente "edilizia scolastica" - Violazione del principio di leale collaborazione. - Legge 13 luglio 2015, n. 107, art. 1, comma 155. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, primo comma. Istruzione - Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione - Previsione che le Regioni sono tenute a fornire al Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, il monitoraggio completo dei piani di edilizia scolastica relativi alle annualita' 2007, 2008 e 2009, finanziati ai sensi dell'articolo 1, comma 625, della legge n. 296 del 2006, pena la mancata successiva assegnazione di ulteriori risorse statali - Applicazione delle modalita' analiticamente disciplinate dal d.lgs. n. 229 del 2011 - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata introduzione di una norma di dettaglio - Violazione della competenza regionale nella materia di legislazione concorrente "edilizia scolastica". - Legge 13 luglio 2015, n. 107, art. 1, commi 162 e 171. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Istruzione - Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione - Previsione che le Regioni sono tenute a fornire al Ministero dell'istruzione, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, il monitoraggio completo dei piani di edilizia scolastica relativi alle annualita' 2007, 2008 e 2009, finanziati ai sensi dell'articolo 1, comma 625, della legge n. 296 del 2006, pena la mancata successiva assegnazione di ulteriori risorse statali - Previsione che le relative economie accertate all'esito del monitoraggio restano nella disponibilita' delle Regioni per essere destinate a determinati interventi urgenti - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata previsione di un fondo a destinazione vincolata nella materia "edilizia scolastica" di competenza legislativa concorrente - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale. - Legge 13 luglio 2015, n. 107, art. 1, comma 162. - Costituzione, art. 119. Istruzione - Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione - Previsione che il Governo e' delegato ad adottare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge, un decreto legislativo per la istituzione del sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita fino a sei anni - Previsione di determinati standard - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata previsione di una delega al Governo ad adottare norme concernenti standard strutturali e organizzativi in relazione a servizi educativi per l'infanzia e della scuola dell'infanzia - Esorbitanza dalla competenza statale in materia di "principi fondamentali" e violazione della competenza regionale nella materia "istruzione" di competenza concorrente. - Legge 13 luglio 2015, n. 107, art. 1, comma 181, lett. e), n. 1.3 - Costituzione, art. 117, comma terzo. Istruzione - Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione - Previsione che con uno o piu' decreti sono raccolte per materie omogenee le norme regolamentari vigenti negli ambiti di cui alla legge n. 107 del 2015 - Ricorso della Regione Puglia - Denunciato affidamento a fonti statali di rango sub-legislativo la raccolta per "materie omogenee" delle norme regolamentari in vigore negli ambiti su cui incide la legge impugnata e conseguentemente anche quello di legislazione concorrente dell'"istruzione" - Violazione della potesta' regolamentare spettante alle Regioni. - Legge 13 luglio 2015, n. 107, art. 1, comma 183. - Costituzione, art. 117, commi terzo e sesto. (15C00345) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 18-11-2015)

Ricorso nell'interesse della Regione Puglia, in persona del
Presidente pro tempore della Giunta regionale dott. Michele Emiliano,
a ciò autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 1615
del 12 settembre 2015, rappresentato e difeso dall'avv. prof.
Marcello Cecchetti (pec
marcellocecchetti@pec.ordineavvocatifirenze.it) ed elettivamente
domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Via Antonio
Mordini n. 14, come da mandato a margine del presente atto;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 29, 47, 66, 68, 69, 74, 126, 153,
155, 162, 171, 181, lett. e), n. 1.3), e 183, della legge 13 luglio
2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e
formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative
vigenti), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, 15
luglio 2015, n. 162, per violazione degli articoli 117, terzo e sesto
comma, 118, primo comma, e 119 della Costituzione.
Premessa.
I. - Con il presente atto la Regione Puglia impugna le norme di
cui alla legge 13 luglio 2015, n. 107, indicate in epigrafe, in
quanto in larga parte da ritenersi ascrivibili - ad eccezione dei
commi 153, 155, 162 e 171 dell'art. 1, afferenti all'edilizia
scolastica - alla materia "istruzione" che l'art. 117, terzo comma,
Cost. affida alla competenza legislativa regionale di tipo
concorrente.
Prima di illustrare analiticamente le censure di legittimità
costituzionale che la ricorrente intende sottoporre allo scrutinio di
questa ecc.ma Corte a tutela delle proprie prerogative
costituzionalmente garantite, è dunque opportuno un breve riepilogo
dell'evoluzione giurisprudenziale e dei punti di approdo cui questa
Corte è pervenuta in ordine al riparto della potestà legislativa in
tema di "istruzione", con specifico riguardo, innanzitutto, al
delicato rapporto tra le due "materie" nelle quali quest'ultima è
suddivisa all'interno della Carta fondamentale: ci si riferisce,
evidentemente, da un lato, alle «norme generali sull'istruzione»,
affidate alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo
comma, lett. n), dall'altro, all'ambito di legislazione concorrente
relativo all'«istruzione salva l'autonomia delle istituzioni
scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione
professionale» (art. 117, terzo comma, Cost.), ambito che, a sua
volta, impone il non facile compito di mettere a fuoco in termini del
tutto peculiari il riparto tra sfera di competenza statale e sfera di
competenza regionale all'interno della suddetta materia.
Come è noto, la giurisprudenza di questa Corte ha elaborato
dapprima una nozione di «norme generali sull'istruzione» secondo la
quale queste ultime non sarebbero altro che norme «sorrette, in
relazione al loro contenuto, da esigenze unitarie e, quindi,
applicabili indistintamente al di là dell'ambito propriamente
regionale» (sent. n. 279 del 2005, parr. 2.1, 5.1 e 7.2 del
Considerato in diritto), chiarendo progressivamente che tali esigenze
di unitarietà sono sottese alla disciplina degli «istituti generali
e fondamentali dell'istruzione» (sent. n. 34 del 2005, parr. 4 e 5.1
del Considerato in diritto), ovvero alla disciplina «caratterizzante
l'ordinamento dell'istruzione» (sent. n. 120 del 2005, par. 2 del
Considerato in diritto), fino a giungere, su questa scia, alla
definizione più compiuta di "norme generali" come «disposizioni
statali che definiscono la struttura portante del sistema nazionale
di istruzione e che richiedono di essere applicate in modo
necessariamente unitario ed uniforme in tutto il territorio
nazionale»; esse, dunque, «delineano le basi del sistema nazionale di
istruzione» e al contempo «non necessitano di ulteriori svolgimenti
normativi a livello di legislazione regionale» (sent n. 200 del 2009,
par. 24 del Considerato in diritto; sul punto, v. anche sentt. nn. 92
del 2011, 147 del 2012, 308 del 2012 e 62 del 2013).
È bene sottolineare, però, che allo scopo di distinguere le
"norme generali sull'istruzione" dalla competenza regionale in
materia di "istruzione", questa ecc.ma Corte ha fatto spesso ricorso
anche alla tecnica del c.d. "ritaglio normativo", consistente nel far
coincidere le norme in parola con alcune "parti" della materia
"istruzione". In particolare, alle Regioni è stata riconosciuta
potestà legislativa (ancorchè, evidentemente, sul presupposto
dell'osservanza dei "principi fondamentali" posti dallo Stato) in
relazione alla programmazione dell'offerta formativa integrata tra
istruzione e formazione professionale (sentt. nn. 34 del 2005 e 200
del 2009), alla programmazione (regionale) della rete scolastica (v.
sentt. nn. 13 del 2004 e 34 del 2005), alla distribuzione del
personale tra le istituzioni scolastiche (sent. n. 13 del 2004), al
dimensionamento delle istituzioni scolastiche (sentt. nn. 34 del
2005, 200 del 2009, 92 del 2011, 147 del 2012, 62 del 2013),
all'individuazione di criteri per la gestione e l'organizzazione
degli asili, con particolare riguardo agli standard strutturali e
qualitativi dei medesimi (sentt. nn. 307 del 2003 e 120 del 2005),
all'organizzazione scolastica (sent. n. 279 del 2005), al settore dei
contributi relativi alle scuole paritarie (sent. n. 50 del 2008),
alla chiusura o all'accorpamento degli istituti scolastici nei
piccoli Comuni (sent. n. 200 del 2009), alla disciplina sull'obbligo
di istruzione (sent. n. 334 del 2010).
In definitiva, la potestà legislativa contemplata dall'art. 117,
terzo comma, Cost. - e riconosciuta alle Regioni - si configura come
una competenza che attiene principalmente ai profili di
organizzazione del sistema scolastico, con particolare riferimento a
quelli che richiedono valutazioni legate a specifiche esigenze
territoriali.
Nella giurisprudenza di questa Corte, poi, è rinvenibile la
distinzione tra "norme generali" e "principi fondamentali" in materia
di istruzione: questi ultimi sarebbero norme che se «pur sorrett[e]
da esigenze unitarie, non esauriscono in se stesse[e] la loro
operatività, ma informano, diversamente dalle prime, altre norme,
più o meno numerose» (così sent. n. 279 del 2005, pan. 2.1, 5.1 e
7.2 del Considerato in diritto). E nella sentenza n. 200 del 2009
questa ecc.ma Corte è giunta ad affermare - elaborando una nozione
più complessa dei "principi fondamentali" in relazione alla
specifica materia de qua - che «appartengono [...] alla categoria
delle disposizioni espressive di "principi fondamentali" della
materia dell'istruzione, anch'esse di competenza statale, quelle
norme che, nel fissare criteri, obiettivi, direttive o discipline,
pur tese ad assicurare la esistenza di elementi di base comuni sul
territorio nazionale in ordine alle modalità di fruizione del
servizio dell'istruzione, da un lato, non sono riconducibili a quella
struttura essenziale del sistema d'istruzione che caratterizza le
norme generali sull'istruzione, dall'altro, necessitano, per la loro
attuazione (e non già per la loro semplice esecuzione)
dell'intervento del legislatore regionale il quale deve conformare la
sua azione all'osservanza dei "principi fondamentali" stessi». I
"principi fondamentali", dunque, si limitano a prescrivere «criteri
ed obiettivi», in modo da costituire «un punto di riferimento in
grado di orientare l'esercizio del potere legislativo regionale»,
mentre a quest'ultimo spetta «l'individuazione degli strumenti
concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi» (par. 25 del
Considerato in diritto. Sul punto cfr. anche sentt. nn. 92 del
2011,147 del 2012 e 62 del 2013).
In sintesi, in materia di "istruzione" (art. 117, terzo comma,
Cost.), per ciò che riguarda gli ambiti di competenza statale, le
"norme generali" assolvono alla tutela di esigenze unitarie sottese
agli istituti portanti della materia stessa, attraverso una
disciplina che «non necessit[a] di ulteriori svolgimenti normativi a
livello di legislazione regionale»; i "principi fondamentali",
invece, sono norme funzionali alla tutela di esigenze di unitarietà
che attraversano quelle "parti" della materia che, per il resto,
possono trovare svolgimento e adattamento alle specifiche realtà
territoriali da parte delle Regioni. I "principi fondamentali",
pertanto, non esauriscono la disciplina di quegli istituti, ma si
limitano ad orientare il legislatore regionale cui spetta il compito
di regolamentarli.
II. - È alla luce dei menzionati parametri costituzionali, così
come risultanti dal richiamato quadro giurisprudenziale, e al solo
scopo di assicurarne il pieno rispetto, dunque, che la Giunta
regionale della Regione Puglia ha deliberato di autorizzare il
Presidente a proporre impugnativa davanti a questa ecc.ma Corte
avverso le norme della legge n. 107 del 2015 indicate in epigrafe,
mediante la prospettazione delle seguenti questioni di legittimità
costituzionale.
1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 29, legge n.
107 del 2015, per violazione degli articoli 117, terzo comma, e 118,
primo comma, della Costituzione.
Il comma 29 dell'unico articolo di cui si compone la legge n. 107
del 2015 prevede quanto segue: «Il dirigente scolastico, di concerto
con gli organi collegiali, può individuare percorsi formativi e
iniziative diretti all'orientamento e a garantire un maggiore
coinvolgimento degli studenti nonchè la valorizzazione del merito
scolastico e dei talenti. A tale fine, nel rispetto dell'autonomia
delle scuole e di quanto previsto dal regolamento di cui al decreto
del Ministro della pubblica istruzione 1° febbraio 2001, n. 44,
possono essere utilizzati anche finanziamenti esterni».
La disposizione statale, in sintesi, attribuisce ad un organo
statale, il dirigente scolastico, la funzione amministrativa
consistente nell'individuazione di percorsi formativi e iniziative
«diretti all'orientamento e a garantire un maggiore coinvolgimento
degli studenti nonchè la valorizzazione del merito scolastico e dei
talenti».
La norma in questione, dunque, sulla base della giurisprudenza
costituzionale richiamata in premessa è agevolmente riconducibile
alla materia di legislazione concorrente "istruzione" di cui all'art.
117, terzo comma, Cost., e non alle "norme generali sull'istruzione"
di competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lett. n,
Cost.), le quali, per consolidato orientamento di questa ecc.ma
Corte, attengono specificamente alla «struttura essenziale del
sistema istruzione» (cfr. sentt. nn. 200 del 2009, 92 del 2011, 147 e
279 del 2012, 62 del 2013). La previsione di cui al comma 29
dell'art. 1 della legge n. 107 del 2015, infatti, pur riguardando
ambiti senza dubbio ascrivibili alla sfera dell'istruzione", quali
l'orientamento, il coinvolgimento degli studenti e la valorizzazione
del merito scolastico, non è configurabile alla stregua di una
disciplina afferente alla struttura portante di tale materia. Di
conseguenza, in relazione alla materia "istruzione" di cui al terzo
comma dell'art. 117, Cost., spetta allo Stato porre solo i "principi
fondamentali" atti ad orientare il legislatore regionale (cfr.,
supra, in premessa), mentre la restante disciplina è da ritenersi
affidata alle Regioni.
Il citato comma 29 dell'art. 1, al contrario, si spinge ben oltre
la mera determinazione dei richiamati "principi fondamentali";
attraverso di esso, infatti, il legislatore nazionale si occupa di
allocare una funzione amministrativa ad un organo statale e ne
stabilisce la relativa disciplina in un ambito - occorre ribadirlo -
di competenza legislativa concorrente, ossia in un ambito in
relazione al quale questa ecc.ma Corte ha chiarito, a partire dalla
storica sentenza n. 303 del 2003, che l'eventuale chiamata in
sussidiarietà di funzioni amministrative da parte dello Stato
richiede comunque il rispetto del principio di leale collaborazione,
attraverso la previsione di adeguate forme di coinvolgimento delle
Regioni che consentano di tutelare le istanze regionali
costituzionalmente garantite (con specifico riguardo alla materia
"istruzione", cfr. sent. n. 92 del 2011, par. 9 del Considerato in
diritto). Si legge, infatti, nella citata sentenza n. 303 del 2003
che per giudicare se una legge statale che avochi al livello centrale
una funzione amministrativa occupando lo spazio legislativo di
competenza regionale (anche concorrente) sia invasiva delle
attribuzioni regionali o non costituisca invece applicazione dei
principi di sussidiarietà e adeguatezza «diviene elemento valutativo
essenziale la previsione di un'intesa fra lo Stato e le Regioni
interessate, alla quale sia subordinata l'operatività della
disciplina» (sent. n. 303 del 2003, par. 4.1 del Considerato in
diritto).
A ben vedere, invece, nessuna intesa nè altra forma di
partecipazione delle Regioni alla disciplina e all'esercizio della
funzione amministrativa relativa all'individuazione di percorsi
formativi e di iniziative volte ad orientare e a coinvolgere nella
maggior misura possibile gli studenti, nonchè a valorizzarne il
talento, è contemplata dalla norma statale in esame. Quest'ultima,
dunque, comprime senza alcun dubbio gli spazi di autonomia normativa
attribuiti alle Regioni dagli articoli 117, terzo comma, e 118, primo
comma, Cost., così come interpretati dalla giurisprudenza di questa
Corte: con conseguente palese violazione dei parametri costituzionali
appena evocati.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 47, legge n.
107 del 2015, per violazione dell'articolo 117, terzo e sesto comma,
della Costituzione.
L'art. 1, comma 47, della legge n. 107 del 2015, recita: «Per
favorire le misure di semplificazione e di promozione degli istituti
tecnici superiori, con decreto del Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, da adottare entro novanta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge, di concerto con
il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con il Ministro
dello sviluppo economico e con il Ministro dell'economia e delle
finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi
dell'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono
emanate le linee guida per conseguire i seguenti obiettivi, a
sostegno delle politiche di istruzione e formazione sul territorio e
dello sviluppo dell'occupazione dei giovani:
a) semplificare e snellire le procedure per lo svolgimento delle
prove conclusive dei percorsi attivati dagli istituti tecnici
superiori, prevedendo modifiche alla composizione delle commissioni
di esame e alla predisposizione e valutazione delle prove di verifica
finali;
b) prevedere l'ammontare del contributo dovuto dagli studenti per
gli esami conclusivi dei percorsi e per il rilascio del diploma;
c) prevedere che la partecipazione dei soggetti pubblici in
qualità di soci fondatori delle fondazioni di partecipazione cui
fanno capo gli istituti tecnici superiori e le loro attività possa
avvenire senza determinare nuovi o maggiori oneri a carico dei loro
bilanci;
d) prevedere che, ai fini del riconoscimento della personalità
giuridica da parte del prefetto, le fondazioni di partecipazione cui
fanno capo gli istituti tecnici superiori siano dotate di un
patrimonio, uniforme per tutto il territorio nazionale, non inferiore
a 50.000 euro e comunque che garantisca la piena realizzazione di un
ciclo completo di percorsi;
e) prevedere per le fondazioni di partecipazione cui fanno capo
gli istituti tecnici superiori un regime contabile e uno schema di
bilancio per la rendicontazione dei percorsi uniforme in tutto il
territorio nazionale;
f) prevedere che le fondazioni esistenti alla data di entrata in
vigore della presente legge possano attivare nel territorio
provinciale altri percorsi di formazione anche in filiere diverse,
fermo restando il rispetto dell'iter di autorizzazione e nell'ambito
delle risorse disponibili a legislazione vigente. In questo caso gli
istituti tecnici superiori devono essere dotati di un patrimonio non
inferiore a 100.000 euro».
In sintesi, h norma statale in questione affida la
predisposizione di apposite "linee-guida" al Ministro dell'istruzione
- di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali,
con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro
dell'economia e delle finanze, e previa intesa in sede di Conferenza
unificata - al fine di «favorire le misure di semplificazione e di
promozione degli istituti tecnici superiori» e in vista della
realizzazione degli obiettivi indicati alle lettere da a) a f) del
medesimo comma. Si tratta, dunque, di una previsione che ricade
nell'ambito della competenza legislativa concorrente in materia di
"istruzione", poichè, avendo finalità di mera semplificazione e
promozione degli istituti tecnici superiori, non può essere
ricondotta nè alla «struttura essenziale» nè alle «basi» del
sistema istruzione (cfr., supra, in premessa), la cui disciplina -
secondo l'ormai costante giurisprudenza di questa ecc.ma Corte
(sentt. nn. 200 del 2009, 92 del 2011, 147 e 279 del 2012, 62 del
2013) - è di spettanza del legislatore statale nell'ambito della
determinazione delle "norme generali sull'istruzione" di cui all'art.
117, secondo comma, lett. n), Cost.
Tuttavia, se è vero che il comma 47 dell'art. 1 della legge n.
107 del 2015 incide su di un ambito di legislazione concorrente - per
l'appunto l'"istruzione" - deve al riguardo rilevarsi che è precluso
allo Stato, secondo quanto stabilito dall'art. 117, sesto comma,
Cost., il ricorso, anche al solo fine di dettare i "principi
fondamentali" della materia, a fonti regolamentari quali, per
l'appunto, il decreto interministeriale cui la norma statale nel caso
di specie rinvia. L'art. 117, sesto comma, Cost., infatti, stabilisce
a chiare lettere che «La potestà regolamentare spetta allo Stato
nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni.
La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia».
E che la disposizione costituzionale debba essere interpretata nel
senso di precludere allo Stato l'utilizzo di fonti sub-legislative in
materie diverse da quelle di cui all'art. 117, secondo comma, Cost.,
ovvero in materie/ambiti di competenza concorrente o regionale
residuale (art. 117, commi terzo e quarto, Cost.) è confermato dalla
giurisprudenza di questa ecc.ma Corte, la quale si è pronunciata sul
punto anche con specifico riferimento alla materia "istruzione"
(cfr., ex plurimis, sentt nn. 200 del 2009 e 92 del 2011), ribadendo
che «il sesto comma dell'art. 117 Cost. (...) autorizza il
legislatore statale (...) ad esercitare la potestà regolamentare in
tutte le materie di legislazione esclusiva dello Stato» (così sent.
n. 200 del 2009, par. 35.2 del Considerato in diritto).
Da quanto esposto discende per tabulas l'illegittimità
costituzionale del citato art. 1, comma 47, che affida ad un decreto
interministeriale l'individuazione di "linee-guida" in materia di
misure di semplificazione e di promozione degli istituti tecnici
superiori, per violazione dell'art. 117, terzo e sesto comma, Cost.
Nè è possibile sostenere che, poichè la disposizione in esame
si riferisce espressamente alla predisposizione di "linee-guida",
queste ultime non possano ritenersi giuridicamente vincolanti e
quindi non vengano in rilievo come fonte normativa: ciò, infatti,
contrasterebbe palesemente con gli obiettivi che tali "linee-guida"
dovrebbero conseguire secondo la norma de qua. Le lettere da a) a f)
del comma 47 dell'art. 1, infatti, si riferiscono alla previsione, da
parte di tali "linee-guida", «di modifiche alla composizione delle
commissioni di esame e alla predisposizione e valutazione delle prove
di verifica finali» (lett. a), nonchè dell'«ammontare del contributo
dovuto dagli studenti per gli esami conclusivi dei percorsi e per il
rilascio del diploma» (lett. b); esse, inoltre, dovranno prevedere
che «la partecipazione dei soggetti pubblici in qualità di soci
fondatori delle fondazioni di partecipazione cui fanno capo gli
istituti tecnici superiori e le loro attività possa avvenire senza
determinare nuovi o maggiori oneri a carico dei loro bilanci» e che
le fondazioni di partecipazione cui fanno capo gli istituti tecnici
superiori siano dotate «di un patrimonio, uniforme per tutto il
territorio nazionale, non inferiore a 50.000 euro e comunque che
garantisca la piena realizzazione di un ciclo completo di percorsi»
(lett. d). Infine, sempre le "linee-guida" in questione dovranno
farsi carico della previsione, per le fondazioni di partecipazione
cui fanno capo gli istituti tecnici superiori, di «un regime
contabile e uno schema di bilancio per la rendicontazione dei
percorsi uniforme in tutto il territorio nazionale» (lett. e),
nonchè, per le fondazioni esistenti alla data di entrata in vigore
della presente legge, che esse «possano attivare nel territorio
provinciale altri percorsi di formazione anche in filiere diverse,
fermo restando il rispetto dell'iter di autorizzazione e nell'ambito
delle risorse disponibili a legislazione vigente. In questo caso gli
istituti tecnici superiori devono essere dotati di un patrimonio non
inferiore a 100.000 euro» (lett. f). È, evidente, in conclusione,
che non si tratta di mere finalità generali da conseguire, bensì di
previsioni vincolanti, alcune addirittura "di dettaglio" e non di
mero principio (cfr., ad es., la lett. a), le quali sono destinate a
delineare e definire il contenuto propriamente normativo delle
suddette "linee-guida": non può ritenersi, pertanto, che il citato
comma 47 prescriva l'adozione, tramite decreto interministeriale, di
norme prive di efficacia precettiva e, quindi, non vincolanti. Da
ciò non può che conseguire l'illegittimità costituzionale della
norma statale in esame, per violazione dell'art. 117, terzo e sesto
comma, Cost.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 66, legge n.
107 del 2015, per violazione degli articoli 117, terzo comma, e 118,
primo comma, della Costituzione.
Il comma 66 dell'art. 1 della legge n. 107 del 2015, dopo aver
previsto che «A decorrere dall'anno scolastico 2016/2017 i ruoli del
personale docente sono regionali, articolati in ambiti territoriali,
suddivisi in sezioni separate per gradi di istruzione, classi di
concorso e tipologie di posto», al secondo periodo aggiunge che
«Entro il 30 giugno 2016 gli uffici scolastici regionali, su
indicazione del Ministero dell'istruzione, dell'università e della
ricerca, sentiti le regioni e gli enti locali, definiscono l'ampiezza
degli ambiti territoriali, inferiore alla provincia o alla città
metropolitana, considerando:
a) la popolazione scolastica;
b) la prossimità delle istituzioni scolastiche;
c) le caratteristiche del territorio, tenendo anche conto delle
specificità delle aree interne, montane e delle piccole isole, della
presenza di scuole nelle carceri, nonchè di ulteriori situazioni o
esperienze territoriali già in atto».
La norma statale, nella parte in cui affida agli uffici
scolastici regionali la definizione dell'ampiezza degli ambiti
territoriali nei quali sono articolati i ruoli del personale docente
viola la sfera di potestà legislativa regionale nella materia di
competenza concorrente relativa all'"istruzione", di cui all'art.
117, terzo comma, Cost.
Al legislatore regionale, infatti, in riferimento a tale materia,
spetta - secondo la giurisprudenza ormai consolidata di questa ecc.ma
Corte (cfr., tra le altre, sentt. nn. 200 del 2009, 92 del 2011 e 147
del 2012) - la disciplina degli aspetti organizzativi della rete
scolastica, con particolare riferimento al suo dimensionamento (cfr.,
sopra, in premessa). E che il citato comma 66 incida su profili
organizzativi di pertinenza regionale, ovvero su profili che questa
Corte ha ricondotto alla sfera di competenza concorrente regionale in
materia di "istruzione", in quanto implicanti una valutazione delle
specifiche esigenze territoriali, è confermato dai criteri che la
stessa norma richiama ai fini dell'individuazione dei suddetti
"ambiti territoriali", ovvero: «La popolazione scolastica»; «la
prossimità delle istituzioni scolastiche»; e soprattutto «le
caratteristiche del territorio, tenendo anche conto delle
specificità delle aree interne, montane e delle piccole isole, della
presenza di scuole nelle carceri, nonchè di ulteriori situazioni o
esperienze territoriali già in atto». Non è possibile, dunque,
ricondurre in alcun modo il contenuto della norma statale concernente
la definizione degli "ambiti territoriali" nei quali si dovrebbero
articolare i ruoli del personale docente nè alle "norme generali
sull'istruzione", poichè queste ultime non attengono ai profili
gestionali e organizzativi della materia, nè tantomeno ai "principi
fondamentali" della materia "istruzione", entrambi parimenti di
competenza statale. Questi ultimi, infatti, come si è avuto modo di
richiamare in premessa, per espressa affermazione di questa ecc.ma
Corte, sono volti ad individuare «elementi di base comuni sul
territorio nazionale» (v., ex plurimis, sent. n. 200 del 2009) e non
comportano, pertanto, valutazioni legate alle specifiche realtà
territoriali, le quali, semmai, sono demandate alle Regioni.
Peraltro, anche ove si volesse intendere la norma in esame come
attributiva di una funzione amministrativa avocata in sussidiarietà
dallo Stato, non risulterebbe comunque rispettato il principio di
leale collaborazione, che impone il coinvolgimento delle Regioni
nell'esercizio della funzione attratta "al centro" qualora questa
ricada in un ambito di competenza legislativa concorrente o residuale
regionale, con conseguente violazione dell'art. 118, primo comma,
Cost. In particolare, secondo quanto questa Corte ha più volte avuto
modo di chiarire, per giudicare se una legge statale che avochi al
livello centrale una funzione amministrativa occupando lo spazio
legislativo di competenza regionale, anche concorrente, sia invasiva
delle attribuzioni regionali o non costituisca invece applicazione
dei principi di sussidiarietà e adeguatezza «diviene elemento
valutativo essenziale la previsione di un'intesa fra lo Stato e le
Regioni interessate, alla quale sia subordinata l'operatività della
disciplina» (sent. n. 303 del 2003, par. 4.1 del Considerato in
diritto).
Il comma 66 dell'art. 1 della legge n. 107 del 2015 non prevede
alcuna intesa con le Regioni interessate, ma soltanto che queste
ultime siano "sentite", ovvero esprimano un mero parere. È palese,
pertanto, la violazione da parte della norma impugnata tanto
dell'art. 117, terzo comma, quanto dell'art. 118, primo comma, Cost.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 68, legge n.
107 del 2015, per violazione dell'art. 117, terzo comma, e dell'art.
118, primo comma, della Costituzione.
L'art. 1, comma 68, della legge n. 107 del 2015 così stabilisce:
«A decorrere dall'anno scolastico 2016 / 2017, con decreto del
dirigente preposto all'ufficio scolastico regionale, l'organico
dell'autonomia è ripartito tra gli ambiti territoriali. L'organico
dell'autonomia comprende l'organico di diritto e i posti per il
potenziamento, l'organizzazione, la progettazione e il coordinamento,
incluso fabbisogno per i progetti e le convenzioni di cui al quarto
periodo del comma 65. A quanto previsto dal presente comma si
provvede nel limite massimo di cui al comma 201».
La norma statale si pone in contrasto con gli articoli 117, terzo
comma, e 118, primo comma, Cost. Essa, infatti, afferisce alla
materia "istruzione" di competenza legislativa concorrente, ed in
particolare alla sfera di competenza regionale relativa a tale
materia, che - come si è avuto modo di richiamare in premessa -
questa Corte ha individuato anche nell'assetto organizzativo della
rete scolastica e nel suo dimensionamento, nonchè a tutto ciò che
in ordine ad essa richiede una valutazione delle specifiche realtà
territoriali (sentt nn. 200 del 2009, 92 del 2011, 147 e 279 del
2012, 62 del 2013). La ripartizione dell'organico in riferimento agli
"ambiti territoriali" rientra, dunque, senza alcun dubbio, nella
materia "istruzione" di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost., in
relazione alla quale spetta alle Regioni la competenza legislativa
fuorchè in riferimento alla determinazione dei relativi "principi
fondamentali".
Tuttavia, con il citato comma 68, il legislatore statale si è
preoccupato di attribuire la funzione di ripartizione dell'organico
di autonomia "per ambiti territoriali" ad un organo statale, quale è
il dirigente preposto all'ufficio scolastico regionale. Palese,
pertanto, è il contrasto della norma in esame con l'art. 117, terzo
comma, e con l'art. 118, primo comma, Cost., poichè la compressione
dell'autonomia legislativa regionale in una materia di competenza
legislativa concorrente a seguito dell'avocazione in sussidiarietà,
da parte dello Stato, di una funzione amministrativa ad essa
afferente è avvenuta in violazione del principio di leale
collaborazione; la richiamata norma statale, infatti, non prevede
alcuna forma di coinvolgimento delle stesse nell'esercizio della
funzione amministrativa avocata.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, come già ricordato,
per giudicare se una legge statale che avochi al livello centrale una
funzione amministrativa occupando lo spazio di competenza legislativa
regionale (anche concorrente) sia invasiva delle attribuzioni
regionali o non costituisca invece applicazione dei principi di
sussidiarietà e adeguatezza «diviene elemento valutativo essenziale
la previsione di un'intesa fra lo Stato e le Regioni interessate,
alla quale sia subordinata l'operatività della disciplina» (sent. n.
303 del 2003, par. 4.1 del Considerato in diritto). Nel caso di
specie, invece, il legislatore statale non solo ha omesso di
prevedere lo strumento dell'intesa con le Regioni interessate ai fini
della disciplina e dell'esercizio della funzione amministrativa
attratta "al centro", ma non ha neppure contemplato alcun tipo di
partecipazione delle stesse in riferimento a quest'ultima.
5. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 69, legge n.
107 del 2015, per violazione dell'art. 117, terzo comma, e dell'art.
118, primo comma, della Costituzione.
L'art. 1, comma 69, della legge n. 107 del 2015 dispone quanto
segue: «All'esclusivo scopo di far fronte ad esigenze di personale
ulteriori rispetto a quelle soddisfatte dall'organico dell'autonomia
come definite dalla presente legge, a decorrere dall'anno scolastico
2016/2017, ad esclusione dei posti di sostegno in deroga, nel caso di
rilevazione delle inderogabili necessità previste e disciplinate, in
relazione ai vigenti ordinamenti didattici, dal regolamento di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 81, è
costituito annualmente con decreto del Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, un ulteriore contingente di posti non
facenti parte dell'organico dell'autonomia nè disponibili, per il
personale a tempo indeterminato, per operazioni di mobilità o
assunzioni in ruolo. A tali necessità si provvede secondo le
modalità, i criteri e i parametri previsti dal citato decreto del
Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 81. Alla copertura di
tali posti si provvede a valere sulle graduatorie di personale
aspirante alla stipula di contratti a tempo determinato previste
dalla normativa vigente ovvero mediante l'impiego di personale a
tempo indeterminato con provvedimenti aventi efficacia limitatamente
ad un solo anno scolastico. All'attuazione del presente comma si
provvede nei limiti delle risorse disponibili annualmente nello stato
di previsione del Ministero dell'istruzione, dell'università e della
ricerca indicate nel decreto ministeriale di cui al primo periodo,
fermo restando quanto previsto dall'articolo 64, comma 6, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133».
La disposizione statale in esame incide, con tutta evidenza,
nella materia "istruzione" di competenza legislativa concorrente,
poichè attiene ai profili organizzativi della medesima (cfr., supra,
in premessa); nonostante ciò, viene attribuita al Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca - di concerto con
il Ministro dell'economia e delle finanze - la funzione consistente
nella definizione, tramite decreto, di un incremento dei posti
dell'organico, seppure non concernenti l'organico "di autonomia". Ne
consegue la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., che secondo
la più volte richiamata giurisprudenza costituzionale in materia di
"istruzione" attribuisce alle Regioni proprio la disciplina di tali
profili organizzativi della medesima nel rispetto dei "principi
fondamentali" posti dal legislatore statale (cfr., ex plurimis,
sentt. nn. 200 del 2009, 92 del 2011 e 147 del 2012). Senza
considerare, poi, che lo stesso comma 69 dell'art. 1 della legge n.
107 del 2015 contiene una disposizione che non è in alcun modo
configurabile come "principio fondamentale" della materia che qui
viene in rilievo: non si tratta, infatti, di una norma suscettibile
di informare altre norme (cfr. sent. n. 279 del 2005), nè essa
lascia spazi di attuazione alle Regioni in relazione alle specifiche
esigenze territoriali (cfr., tra le altre, sent. n. 200 del 2009),
come invece richiesto dalla giurisprudenza di questa ecc.ma Corte in
materia di "istruzione".
Infine, se anche si trattasse di una norma statale espressiva
dell'avocazione al centro di una funzione amministrativa ricadente in
un ambito di competenza legislativa concorrente, essa si porrebbe
comunque in contrasto con l'art. 118, primo comma, Cost., così come
interpretato dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. sent. n. 303
del 2003), per violazione del principio di leale collaborazione:
infatti, il citato comma 69 non contempla alcun coinvolgimento delle
Regioni in tema di organico del personale docente. Al riguardo,
merita comunque ricordare che questa Corte, pronunciandosi su
fattispecie analoga, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
della norma statale che affidava ad un decreto interministeriale la
possibilità di incrementare posti del personale sulla scorta della
considerazione che tale incremento attenesse «ad aspetti
dell'organizzazione scolastica che evidentemente intersecano le
competenze regionali relative alle attività educative»; di
conseguenza - ha concluso questa Corte - «il rispetto del principio
di leale collaborazione impone (...) che nell'adozione delle scelte
relative vengano coinvolte anche le regioni, quanto meno nella forma
- già ben nota all'ordinamento - della consultazione dei competenti
organi statali con la Conferenza unificata Stato-Regioni» (così
sent. n. 279 del 2005, par. 11.1 del Considerato in diritto).
6. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 74, legge n.
107 del 2015, per violazione degli articoli 117, terzo comma, e 118,
primo comma, della Costituzione.
L'art. 1, comma 70, della legge in esame così stabilisce: «Gli
uffici scolastici regionali promuovono, senza nuovi o maggiori oneri
per la finanza pubblica, la costituzione di reti tra istituzioni
scolastiche del medesimo ambito territoriale. Le reti, costituite
entro il 30 giugno 2016, sono finalizzate alla valorizzazione delle
risorse professionali, alla gestione comune di funzioni e di
attività amministrative, nonchè alla realizzazione di progetti o di
iniziative didattiche, educative, sportive o culturali di interesse
territoriale, da definire sulla base di accordi tra autonomie
scolastiche di un medesimo ambito territoriale, definiti "accordi di
rete"», il cui contenuto è chiarito dal successivo comma 71.
Il comma 74, poi, dispone che «Gli ambiti territoriali e le reti
sono definiti assicurando il rispetto dell'organico dell'autonomia e
nell'ambito delle risorse finanziarie disponibili a legislazione
vigente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica».
Tale norma, se letta in combinato disposto con il comma 70, non
può che essere interpretata nel senso che la definizione degli
"ambiti territoriali" e delle "reti" è affidata agli uffici
scolastici regionali, i quali, a loro volta, si occupano di
"promuovere" tali reti tra istituzioni scolastiche. E d'altronde
l'interpretazione proposta è coerente con il comma 66 del medesimo
art. 1, che affida sempre agli uffici scolastici regionali, ed in
particolare ai loro dirigenti, la definizione degli "ambiti
territoriali" in riferimento alla ripartizione del personale docente.
Tuttavia, il comma 74 dell'art. 1 della legge n. 107 del 2015,
così interpretato, si pone in palese contrasto con l'art. 117, terzo
comma, Cost., che - secondo consolidata giurisprudenza costituzionale
(cfr., tra le altre, le sentt. nn. 200 del 2009, 92 del 2011 e 147
del 2012) - affida alle Regioni l'istruzione", quale materia di
legislazione concorrente, in ordine ai profili organizzativi e di
dimensionamento della rete scolastica, soprattutto ove vengano in
rilievo valutazioni legate alle specificità dei diversi ambiti
territoriali.
Infine, occorre rilevare che se anche il citato comma 74
esprimesse una norma statale con la quale dovesse intendersi
esercitata la chiamata in sussidiarietà di una funzione
amministrativa ascrivibile ad un ambito di competenza normativa
concorrente, esso nondimeno violerebbe l'art. 118, primo comma,
Cost., così come interpretato dalla giurisprudenza costituzionale
(cfr. sent. n. 303 del 2003), il quale in questi casi impone il
rispetto del principio di leale collaborazione e, dunque, il
necessario coinvolgimento delle Regioni nell'esercizio della funzione
amministrativa avocata al "centro". Difatti, come già più volte si
è ricordato, secondo questa ecc.ma Corte, per giudicare se una legge
statale che avochi al livello centrale una funzione amministrativa
occupando lo spazio legislativo di competenza regionale (anche
concorrente) sia invasiva delle attribuzioni regionali o non
costituisca invece applicazione dei principi di sussidiarietà e
adeguatezza «diviene elemento valutativo essenziale la previsione di
un'intesa fra lo Stato e le Regioni interessate, alla quale sia
subordinata l'operatività della disciplina» (sent. n. 303 del 2003,
par. 4.1 del Considerato in diritto).
7. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 126, legge n.
107 del 2015, per violazione degli articoli 117, terzo comma, e 119
della Costituzione.
Il comma 126 dell'art. 1 della legge n. 107 del 2015 prevede
quanto segue: «Per la valorizzazione del merito del personale docente
è istituito presso il Ministero dell'istruzione, dell'università e
della ricerca un apposito fondo, con lo stanziamento di euro 200
milioni annui a decorrere dall'anno 2016, ripartito a livello
territoriale e tra le istituzioni scolastiche in proporzione alla
dotazione organica dei docenti, considerando altresì i fattori di
complessità delle istituzioni scolastiche e delle aree soggette a
maggiore rischio educativo, con decreto del Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca».
Si tratta, come è evidente, dell'istituzione di un fondo a
destinazione vincolata in riferimento ad un ambito - quello della
"valorizzazione del merito del personale docente" - che certamente
non rientra nella competenza esclusiva statale concernente le "norme
generali sull'istruzione" (art. 117, secondo comma, lett. n), il
quale, secondo la giurisprudenza di questa Corte (cfr. sentt. nn. 200
del 2009, 92 del 2011, 147 e 279 del 2012, 62 del 2013), è limitato
alla disciplina della «struttura essenziale del sistema istruzione»,
nonchè agli ambiti individuati dalla legge-delega n. 53 del 2003
(«la definizione generale e complessiva del sistema educativo di
istruzione e formazione, delle sue articolazioni cicliche e delle sue
finalità ultime; la regolamentazione dell'accesso al sistema ed i
termini del diritto-dovere alla sua fruizione; la previsione generale
del contenuto dei programmi delle varie fasi e dei vari cicli del
sistema e del nucleo essenziale dei piani di studio scolastici per la
"quota nazionale"; la previsione e la regolamentazione delle prove
che consentono il passaggio ai diversi cicli; la definizione degli
standard minimi formativi, richiesti per la spendibilità nazionale
dei titoli professionali conseguiti all'esito dei percorsi formativi,
nonchè per il passaggio ai percorsi scolastici; la definizione
generale dei "percorsi" tra istruzione e formazione che realizzano
diversi profili educativi, culturali e professionali (cui conseguono
diversi titoli e qualifiche, riconoscibili sul piano nazionale) e la
possibilità di passare da un percorso all'altro; la valutazione
periodica degli apprendimenti e del comportamento degli studenti del
sistema educativo di istruzione e formazione, attribuito agli
insegnanti della stessa istituzione scolastica; i principi della
valutazione complessiva del sistema; il modello di alternanza
scuola-lavoro, al fine di acquisire competenze spendibili anche nel
mercato del lavoro; i principi di formazione degli insegnanti»),
successivamente disciplinati da una serie i decreti legislativi
attuativi della delega (nn. 59 e 286 del 2004; 76, 77 e 226 del
2005). Si legge, infatti, nella sentenza n. 200 del 2009 che «il
complesso delle suindicate fonti legislative rappresenta, per la sua
valenza sistematica volta a definire espressamente l'ambito materiale
di intervento esclusivo dello Stato, un significativo termine di
riferimento per valutare se nuove disposizioni, contenute in altre
leggi, possano essere qualificate allo stesso modo» (par. 21 del
Considerato in diritto).
Tanto premesso, ne discende che il fondo istituito dal comma 126
dell'art. 1 della legge n. 107 del 2015 non è riconducibile - quanto
alla sua finalità - ad alcuna delle suddette macro-aree nelle quali
tendenzialmente si articola la competenza statale relativa alle
"norme generali sull'istruzione", che ne delinea la struttura
portante. A venire in rilievo nel caso di specie è, semmai, la
materia "istruzione" di competenza legislativa concorrente (art. 117,
terzo comma, Cost.): con la conseguenza che, stando alla consolidata
giurisprudenza di questa ecc.ma Corte, non è consentito al
legislatore statale istituire in relazione ad essa un fondo a
destinazione vincolata (cfr., ex plurimis, sentt nn. 423 del 2004,
231 del 2005, 50 del 2008 e 298 del 2012). La norma statale che reca
tale previsione, pertanto, integra una lesione dell'autonomia
finanziaria regionale e una palese violazione degli articoli 117,
terzo comma, e 119 Cost.
8. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 153, legge n.
107 del 2015, per violazione degli articoli 117, terzo comma, e 118,
primo comma, della Costituzione.
Il comma 153 dell'art. 1 della legge n. 107 del 2005 così
dispone: «Al fine di favorire la costruzione di scuole innovative dal
punto di vista architettonico, impiantistico, tecnologico,
dell'efficienza energetica e della sicurezza strutturale e
antisismica, caratterizzate dalla presenza di nuovi ambienti di
apprendimento e dall'apertura al territorio, il Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, con proprio
decreto, d'intesa con la Struttura di missione per il coordinamento e
impulso nell'attuazione di interventi di riqualificazione
dell'edilizia scolastica, istituita con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 27 maggio 2014 presso la Presidenza del
Consiglio dei ministri, entro trenta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge, provvede a ripartire le risorse di cui
al comma 158 tra le regioni e individua i criteri per l'acquisizione
da parte delle stesse regioni delle manifestazioni di interesse degli
enti locali proprietari delle aree oggetto di intervento e
interessati alla costruzione di una scuola innovativa».
Si tratta di una disposizione statale riconducibile alla
"materia" dell'edilizia scolastica, la quale, per esplicito
riconoscimento di questa Corte, si trova all'incrocio di più ambiti
competenziali, quali il «governo del territorio», «l'energia» e la
«protezione civile», tutti rientranti nella potestà legislativa
concorrente di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost. (sent. n. 62
del 2013, par. 5 del Considerato in diritto).
Il citato comma 153, in sostanza, attribuisce una funzione
amministrativa ad un organo statale in una materia di competenza
concorrente e ne detta la relativa disciplina, così inevitabilmente
comprimendo gli spazi di autonomia normativa attribuiti alle Regioni
dagli articoli 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost. Tuttavia,
un simile sacrificio dell'autonomia regionale per via della chiamata
in sussidiarietà di funzioni amministrative da parte dello Stato in
un ambito di competenza concorrente richiede, come contropartita, il
rispetto del principio di leale collaborazione, ovvero la previsione
- da parte del legislatore nazionale - di adeguate forme di
coinvolgimento delle Regioni al fine di tutelare le istanze regionali
costituzionalmente garantite (sent. n. 92 del 2011, par. 9 del
Considerato in diritto). In tal senso, come già si è più volte
ribadito, si è espressa proprio questa ecc.ma Corte a partire dalla
ormai storica sentenza n. 303 del 2003, nell'ambito della quale è
stato chiarito che per giudicare se una legge statale che avochi al
livello centrale una funzione amministrativa occupando lo spazio
legislativo di competenza regionale (anche concorrente) sia invasiva
delle attribuzioni regionali o non costituisca invece applicazione
dei principi di sussidiarietà e adeguatezza «diviene elemento
valutativo essenziale la previsione di un'intesa fra lo Stato e le
Regioni interessate, alla quale sia subordinata l'operatività della
disciplina» (sent. n. 303 del 2003, par. 4.1 del Considerato in
diritto).
La disposizione statale in esame, a ben vedere, non solo non
prevede l'acquisizione di un'intesa con le Regioni, ma nemmeno si
preoccupa di individuare forme più "deboli" di collaborazione con
esse ai fini dell'esercizio della funzione chiamata in sussidiarietà
"al centro": da ciò, pertanto, non può che discendere
l'illegittimità costituzionale della norma in questione per
violazione, nei termini indicati, degli arti. 117, terzo comma, e
118, primo comma, Cost.
9. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 155, legge n.
107 del 2015, nella parte in cui non prevede che ai fini
dell'indizione della procedura concorsuale ivi contemplata venga
acquisita un'intesa con le Regioni interessate dagli interventi di
edilizia scolastica, per violazione degli articoli 117, terzo comma,
e 118, primo comma, della Costituzione.
Il comma 155 dell'art. 1 della legge n. 107 del 2015 dispone che
«Il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, con
proprio decreto, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,
indice specifico concorso con procedura aperta, anche mediante
procedure telematiche, avente ad oggetto proposte progettuali
relative agli interventi individuati dalle regioni ai sensi del comma
154, nel limite delle risorse assegnate dal comma 158 e comunque nel
numero di almeno uno per regione».
Anche la norma statale in esame si inserisce tra quelle che la
legge n. 107 del 2015 dedica alla materia dell'edilizia scolastica.
Come già ricordato, dunque, in base a quanto la giurisprudenza di
questa Corte ha avuto modo di chiarire (sent. n. 62 del 2013, par. 5
del Considerato in diritto), a venire in rilievo è una pluralità di
ambiti materiali, tutti ascrivibili alla potestà legislativa
concorrente di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost.: di
conseguenza, la chiamata in sussidiarietà da parte dello Stato di
una funzione amministrativa ricadente nella suddetta sfera di
competenza concorrente necessita della previsione, ai fini del suo
esercizio, di un'intesa con le Regioni (cfr. sent. n. 303 del 2003),
non risultando sufficiente - ai fini della legittimità
costituzionale della norma legislativa che preveda la suddetta
funzione - la previsione di un mero parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome. Ne costituisce riprova quanto affermato proprio in materia
di edilizia scolastica da questa ecc.ma Corte nella richiamata
sentenza n. 62 del 2013, laddove è stata "salvata" una norma statale
che prevedeva tale parere quale garanzia di partecipazione delle
Regioni all'esercizio della funzione amministrativa chiamata in
sussidiarietà per la esclusiva ragione che si trattava della
definizione, tramite decreto ministeriale, di norme-quadro tecniche
in materia di edilizia scolastica. In particolare, in tale pronuncia
questa Corte ha affermato che «allorchè vengono attribuite funzioni
amministrative a livello centrale allo scopo di individuare norme di
natura tecnica che esigono scelte omogenee su tutto il territorio
nazionale improntate all'osservanza di standard e metodologie desunte
dalle scienze, il coinvolgimento della conferenza Stato Regioni può
limitarsi all'espressione di un parere obbligatorio» (cfr. sentt. nn.
265 del 2011, 254 del 2010, 182 del 2006, 336 e 285 del 2005). Ne
discende, dunque, che al di fuori di questi casi è, invece,
necessaria una forma "forte" di collaborazione con le Regioni, quale
è l'intesa.
In conseguenza di quanto detto, il comma 155 dell'art. 1 della
legge n. 107 del 2015 si pone in evidente contrasto con gli articoli
117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nella parte in cui non
prevede che ai fini dell'indizione della procedura concorsuale da
esso contemplata venga acquisita un'intesa con le Regioni interessate
dagli interventi di edilizia scolastica.
10. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 162 e 171,
legge n. 107 del 2015, per violazione dell'articolo 117, terzo comma,
della Costituzione.
Sempre in materia di edilizia scolastica viene in rilievo il
comma 162 dell'art. 1 della legge n. 107 del 2015. Tale disposizione
così stabilisce: «Le regioni sono tenute a fornire al Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il
monitoraggio completo dei piani di edilizia scolastica relativi alle
annualità 2007, 2008 e 2009, finanziati ai sensi dell'articolo 1,
comma 625, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, pena la mancata
successiva assegnazione di ulteriori risorse statali. Le relative
economie accertate all'esito del monitoraggio restano nella
disponibilità delle regioni per essere destinate a interventi
urgenti di messa in sicurezza degli edifici scolastici sulla base di
progetti esecutivi presenti nella rispettiva programmazione regionale
predisposta ai sensi dell'articolo 10 del decreto-legge 12 settembre
2013, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre
2013, n. 128, come da ultimo modificato dai commi 173 e 176 del
presente articolo, nonchè agli interventi che si rendono necessari
all'esito delle indagini diagnostiche sugli edifici scolastici di cui
ai commi da 177 a 179 e a quelli che si rendono necessari sulla base
dei dati risultanti dall'Anagrafe dell'edilizia scolastica. Gli
interventi devono essere comunicati dalla regione competente al
Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, che
definisce tempi e modalità di attuazione degli stessi».
La norma statale in questione, essendo anch'essa relativa
all'edilizia scolastica, incide su più materie tra quelle indicate
al terzo comma dell'art. 117 Cost., quali il «governo del
territorio», «l'energia» e la «protezione civile» (sent. n. 62 del
2013, par. 5 del Considerato in diritto). Nonostante ciò, il citato
comma 162 non è configurabile alla stregua di un "principio
fondamentale" ma costituisce, piuttosto, una norma di "dettaglio":
esso, infatti, non consente alle Regioni margini di attuazione,
poichè impone loro di fornire il monitoraggio dei piani
sull'edilizia, indicando altresì il termine perentorio per
l'adempimento di tale onere, la sanzione in caso di eventuale
inadempimento e la destinazione delle eventuali economie residuate
dalla realizzazione degli interventi di edilizia scolastica, così
violando la sfera di competenza concorrente affidata alle Regioni
dall'art. 117, terzo comma, ed interpretata dalla prevalente
giurisprudenza costituzionale nel senso che spetta allo Stato dettare
i criteri, gli obiettivi, che poi le Regioni devono svolgere ed
attuare (cfr. ad es., in materia di "istruzione", sentt. nn. 200 del
2009, 92 del 2011, 147 e 279 del 2012).
Peraltro, il carattere di dettaglio della norma statale in esame
emerge in modo ancor più evidente ove la si legga in combinato
disposto con il comma 171 della stessa disposizione: quest'ultimo,
infatti, ai fini del monitoraggio di cui al comma 162, prescrive
l'applicazione delle modalità analiticamente disciplinate dal d.lgs.
n. 229 del 2011. Di conseguenza, il richiamato comma 171, al pari del
comma 162, si pone in aperto contrasto - per il suo carattere di
norma di dettaglio - con l'art. 117, terzo comma, Cost.
11. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 162, legge n.
107 del 2015, per violazione dell'articolo 119 della Costituzione.
Il comma 162 dell'art. 1 della legge n. 107 del 2015 viola
altresì l'art. 119 Cost., poichè lede l'autonomia finanziaria
regionale nella misura in cui, al secondo periodo, impone che le
eventuali "economie" che residuino alle Regioni a seguito degli
interventi di edilizia scolastica regolati dai precedenti commi, e
che siano accertate a seguito del monitoraggio, debbano essere
impiegate ai fini della realizzazione degli interventi indicati al
medesimo comma, così vincolandole nella destinazione. Secondo la
costante giurisprudenza costituzionale, infatti, non è possibile per
lo Stato istituire fondi o comunque stanziare finanziamenti a
destinazione vincolata nelle materie di competenza concorrente o
regionale residuale (cfr., tra le tante, sentt nn. 423 del 2004, 231
del 2005, 50 del 2008 e 298 del 2012). Nè la modalità di
finanziamento delle funzioni regionali relative agli interventi in
materia di edilizia scolastica contemplata dal citato comma 162 è
riconducibile ad una di quelle previste dall'art. 119 Cost., quali
fondo perequativo da istituire senza vincoli di destinazione - che
deve essere indirizzato ai soli «territori con minore capacità
fiscale per abitante» (art. 119, terzo comma) - o gli «interventi
speciali» e le «risorse aggiuntive», che lo Stato destina
esclusivamente a "determinate" Regioni (o a determinati Comuni,
Province e Città metropolitane) per finalità enunciate nella norma
costituzionale o comunque per «scopi diversi dal normale esercizio
delle loro funzioni». Il comma 162, pertanto, si risolve in uno
strumento di ingerenza indiretta dello Stato nell'esercizio di
funzioni e attività regionali ricomprese in materie di competenza
legislativa concorrente.
12. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 181, lett. e),
n. 1.3), legge n. 107 del 2015, per violazione dell'articolo 117,
terzo comma, della Costituzione.
Con il comma 180 dell'art. 1 della legge n. 107 del 2015, il
Governo è stato delegato ad adottare - entro diciotto mesi
dall'entrata in vigore della citata legge - uno o più decreti
legislativi «al fine di provvedere al riordino, alla semplificazione
e alla codificazione delle disposizioni legislative in materia di
istruzione». A norma del successivo comma 181, i principi e criteri
direttivi cui il Governo si dovrà attenere nel dare attuazione alla
delega conferitagli devono essere sia quelli di cui all'art. 20 della
legge n. 59 del 1997, e successive modificazioni, sia quelli indicati
al medesimo comma 181, lettere da a) a l).
Come è noto, ben può il legislatore statale ricorrere all'uso
della delegazione legislativa in materie di competenza legislativa
concorrente: l'importante è che lo faccia mantenendosi entro il
limite dei "principi fondamentali" che spettano alla sua competenza
in relazione agli ambiti di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., e
non ricorrendo a norme "di dettaglio" (cfr., tra le altre, sentt. nn.
50, 205 e 270 del 2005).
Nel caso di specie, tuttavia, con il comma 181, lett. e), n.
1.3), il Governo è stato delegato ad occuparsi dell'«istituzione del
sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita fino a
sei anni, costituito dai servizi educativi per l'infanzia e dalle
scuole dell'infanzia, al fine di garantire ai bambini e alle bambine
pari opportunità di educazione, istruzione, cura, relazione e gioco,
superando disuguaglianze e barriere territoriali, economiche, etniche
e culturali, nonchè ai fini della conciliazione tra tempi di vita,
di cura e di lavoro dei genitori, della promozione della qualità
dell'offerta educativa e della continuità tra i vari servizi
educativi e scolastici e la partecipazione delle famiglie», anche
attraverso la definizione degli «standard strutturali, organizzativi
e qualitativi dei servizi educativi per l'infanzia e della scuola
dell'infanzia, diversificati in base alla tipologia, all'età dei
bambini e agli orari di servizio, prevedendo tempi di compresenza del
personale dei servizi educativi per l'infanzia e dei docenti di
scuola dell'infanzia, nonchè il coordinamento pedagogico
territoriale e il riferimento alle Indicazioni nazionali per il
curricolo della scuola dell'infanzia e del primo ciclo di istruzione,
adottate con il regolamento di cui al decreto del Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca 16 novembre 2012,
n. 254».
A ben vedere, però, l'ambito relativo all'individuazione degli
standard strutturali e organizzativi in materia di istituzioni che
operano nell'ambito dell'istruzione è stato espressamente ricondotto
da questa ecc.ma Corte alla sfera di competenza concorrente spettante
al legislatore regionale (cfr. sent. n. 120 del 2005) per via
dell'«impossibilità di negare la competenza legislativa delle
singole Regioni, in particolare per la individuazione di criteri per
la gestione e l'organizzazione degli asili» (v. sent. n. 370 del
2003, par. 6 del Considerato in diritto).
In conclusione, alla luce della giurisprudenza costituzionale in
materia di "istruzione", il comma 181, lett. e), n. 1.3), della legge
n. 107 del 2015, nella parte in cui conferisce una delega al Governo
ad adottare norme concernenti standard strutturali e organizzativi in
relazione ai servizi educativi per l'infanzia e della scuola
dell'infanzia, fuoriesce dalla competenza statale in materia di
"principi fondamentali" dell'istruzione" ed invade lo spazio
riservato alla potestà legislativa concorrente delle Regioni
relativa alla medesima materia, ponendosi così in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, Cost.
13. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 183, legge n.
107 del 2015, per violazione dell'articolo 117, terzo e sesto comma,
della Costituzione.
Il comma 183 dell'art. 1 della legge n. 107 del 2015 prevede
quanto segue: «Con uno o più decreti adottati ai sensi dell'articolo
17, commi 1 e 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive
modificazioni, sono raccolte per materie omogenee le norme
regolamentari vigenti negli ambiti di cui alla presente legge, con le
modificazioni necessarie al fine di semplificarle e adeguarle alla
disciplina legislativa conseguente all'adozione dei decreti
legislativi di cui al comma 180 del presente articolo».
In altri termini, viene affidata a fonti statali di rango
sub-legislativo la raccolta "per materie omogenee" delle norme
regolamentari in vigore negli ambiti sui quali incide la legge n. 107
del 2015, e quindi anche in quello di legislazione concorrente
dell'istruzione", con la possibilità di apportarvi modifiche
finalizzate alla semplificazione e all'adeguamento alla disciplina
che verrà adottata con i decreti legislativi di attuazione della
delega contenuta al comma 180.
Al riguardo, tuttavia, occorre osservare che il ricorso alla
fonte regolamentare non è possibile in tutti gli "ambiti" incisi
dalla legge in esame, ma solo in quelli che siano riconducibili alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato, poichè così impone la
lettera dell'art. 117, sesto comma, Cost., nonchè la giurisprudenza
di questa ecc.ma Corte (cfr., ex plurimis, sentt. nn. 200 del 2009 e
92 del 2011), secondo la quale lo Stato non può utilizzare fonti
sub- legislative neppure nei casi di regolamentazione di funzioni
amministrative attratte in sussidiarieta': si legge, al riguardo,
nella sent n. 303 del 2003 che «se [...] alla legge statale è
consentita l'organizzazione e la disciplina delle funzioni
amministrative assunte in sussidiarietà, va precisato che la legge
stessa non può spogliarsi della funzione regolativa affidandola a
fonti subordinate» (cfr. par. 7 del Considerato in diritto). Di
conseguenza, al legislatore statale, all'interno degli ambiti
riconducibili all'art. 117, terzo comma, Cost., non può che
ritenersi preclusa tanto l'adozione quanto la modifica di norme
regolamentari, pena, come accade per l'appunto nel caso dell'art. l,
comma 183, lett. e), n. 1.3, della legge n. 107 del 2015, la
violazione dell'art. 117, terzo e sesto comma, della Costituzione.
Sintesi delle questioni proposte.
In chiusura del presente ricorso, la Regione Puglia ritiene
opportuno, per maggiore chiarezza e per agevolare la trattazione
della causa, offrire una sintetica ricapitolazione delle questioni di
legittimità costituzionale sottoposte al giudizio di questa ecc.ma
Corte.
1) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 29, della
legge n. 107 del 2015, nella parte in cui prevede che il dirigente
scolastico, di concerto con gli organi collegiali, possa individuare
percorsi formativi e iniziative diretti all'orientamento e a
garantire un maggiore coinvolgimento degli studenti nonchè la
valorizzazione del merito scolastico e dei talenti, per violazione:
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la norma statale,
pur incidendo nella materia di competenza concorrente relativa
all'istruzione", non è configurabile alla stregua di principio
fondamentale della medesima;
del combinato disposto dell'art. 117, terzo comma, e dell'art.
118, primo comma, Cost., così come interpretati dalla giurisprudenza
costituzionale, in quanto la norma statale suindicata, pur
attribuendo ad un organo statale - il dirigente scolastico - una
funzione amministrativa ascrivibile alla competenza concorrente in
materia di "istruzione", non prevede alcuna forma di coinvolgimento
delle Regioni ai fini della disciplina e dell'esercizio della
funzione avocata dallo Stato in sussidiarietà.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 47, della
legge n. 107 del 2015, nella parte in cui affida la predisposizione
di apposite "linee-guida" al Ministro dell'istruzione - di concerto
con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con il Ministro
dello sviluppo economico e con il Ministro dell'economia e delle
finanze, e previa intesa in sede di Conferenza unificata - al fine di
«favorire le misure di semplificazione e di promozione degli istituti
tecnici superiori» e in vista della realizzazione degli obiettivi
indicati alle lettere da a) da f) del medesimo comma, per violazione:
del combinato disposto dell'art. 117, terzo e sesto comma,
Cost., in quanto la norma statale rimette ad una fonte
sub-legislativa - un decreto interministeriale - la determinazione di
"linee-guida" vincolatiti nell'ambito di una materia di competenza
legislativa concorrente (1'"istruzione"), in riferimento alla quale
è precluso al legislatore statale, sia dalla lettera dell'art. 117,
sesto comma, Cost., sia secondo la giurisprudenza costituzionale, il
ricorso a fonti di rango inferiore a quello della legge.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 66, della
legge n. 107 del 2015, nella parte in cui affida agli uffici
scolastici regionali la definizione dell'ampiezza degli ambiti
territoriali dei ruoli nei quali è articolato il personale docente,
per violazione:
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la norma statale
si occupa di disciplinare alcuni profili organizzativi della rete
scolastica che secondo la giurisprudenza costituzionale rientrano,
invece, nella competenza legislativa concorrente delle Regioni in
materia di "istruzione"; nè, tantomeno, la norma statale è
configurabile alla stregua di principio fondamentale della predetta
materia, secondo la nozione che ha fornito al riguardo la
giurisprudenza costituzionale;
del combinato disposto dell'art. 117, terzo comma, e
dell'art. 118, primo comma, Cost., così come interpretati dalla
giurisprudenza costituzionale, in quanto la norma statale, pur
attribuendo ad organi statali - gli uffici scolastici - una funzione
amministrativa ascrivibile alla competenza concorrente in materia di
"istruzione", si limita a prevedere l'acquisizione di un mero parere
delle Regioni anzichè il conseguimento dell'intesa con le medesime.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 68, della
legge n. 107 del 2015, nella parte in cui affida la funzione di
ripartizione dell'organico di autonomia "per ambiti territoriali" ad
un organo statale, quale è il dirigente preposto all'ufficio
scolastico regionale, per violazione:
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la norma statale
si occupa di disciplinare alcuni profili relativi all'assetto
organizzativo della rete scolastica che implicano valutazioni legate
alle specifiche esigenze territoriali e che, pertanto, secondo la
giurisprudenza costituzionale, sono da ricondurre alla competenza
legislativa concorrente delle Regioni in materia di "istruzione";
del combinato disposto dell'art. 117, terzo comma, e
dell'art. 118, primo comma, Cost., così come interpretati dalla
giurisprudenza costituzionale, in quanto la norma statale, pur
attribuendo ad un organo statale - il dirigente scolastico - una
funzione amministrativa ascrivibile alla competenza concorrente in
materia di "istruzione", non prevede alcuna forma di coinvolgimento
delle Regioni ai fini della disciplina e dell'esercizio della
funzione avocata in sussidiarietà allo Stato.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 69, della
legge n. 107 del 2015, nella parte in cui attribuisce al Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca - di concerto con
il Ministro dell'economia e delle finanze - la funzione consistente
nella definizione, tramite decreto, di un incremento dei posti
dell'organico, seppure non concernenti l'organico "di autonomia", per
violazione:
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la norma statale
si occupa di disciplinare alcuni profili organizzativi della rete
scolastica che implicano valutazioni legate alle specifiche esigenze
territoriali e che, pertanto, secondo la giurisprudenza
costituzionale sono da ricondurre alla sfera di competenza
legislativa concorrente regionale in materia di "istruzione";
del combinato disposto dell'art. 117, terzo comma, e
dell'art. 118, primo comma, Cost., così come interpretati dalla
giurisprudenza costituzionale, in quanto la norma statale, pur
attribuendo ad un organo statale - il Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca - una funzione amministrativa
ascrivibile alla competenza concorrente in materia di "istruzione",
non prevede alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni ai fini
della disciplina e dell'esercizio della funzione avocata in
sussidiarietà allo Stato.
6) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 74, della
legge n. 107 del 2015, nella parte in cui, letto in combinato
disposto con il comma 71 della medesima disposizione, sembrerebbe
affidare la "definizione" degli "ambiti territoriali" e delle "reti"
agli uffici scolastici regionali, i quali - stando alla lettera del
citato comma 71 - dovrebbero limitarsi a "promuovere" tali reti tra
istituzioni scolastiche, per violazione:
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la norma
statale, così interpretata, finisce con l'occuparsi della disciplina
di profili organizzativi della materia "istruzione" che, però,
secondo la giurisprudenza costituzionale, rientrano nella sfera di
competenza legislativa concorrente delle Regioni;
del combinato disposto dell'art. 117, terzo comma, e
dell'art. 118, primo comma, Cost., così come interpretati dalla
giurisprudenza costituzionale, in quanto la norma statale, pur
attribuendo ad organi statali - gli uffici scolastici - una funzione
amministrativa ascrivibile alla competenza concorrente in materia di
"istruzione", non prevede alcuna forma di coinvolgimento delle
Regioni ai fini della disciplina e dell'esercizio della funzione
avocata dallo Stato in sussidiarietà.
7) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 126, della
legge n. 107 del 2015, nella parte in cui istituisce un fondo a
destinazione vincolata in riferimento ai fini della «valorizzazione
del merito del personale docente», per violazione:
del combinato disposto dell'art. 117, terzo comma, e
dell'art. 119 Cost., così come interpretati dalla giurisprudenza
costituzionale, in quanto secondo quest'ultima non è consentito al
legislatore statale istituire fondi a destinazione vincolata in
relazione ad ambiti di competenza legislativa concorrente, quale è
quello dell'istruzione" che viene in rilievo nel caso di specie.
8) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 153, della
legge n. 107 del 2015, nella parte in cui, «al fine di favorire la
costruzione di scuole innovative dal punto di vista architettonico,
impiantistico, tecnologico, dell'efficienza energetica e della
sicurezza strutturale e antisismica, caratterizzate dalla presenza di
nuovi ambienti di apprendimento e dall'apertura al territorio»,
affida al Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca
la ripartizione delle risorse di cui al comma 158 della medesima
disposizione tra le Regioni, nonchè l'individuazione dei criteri per
l'acquisizione da parte delle stesse Regioni «delle manifestazioni di
interesse degli enti locali proprietari delle aree oggetto di
intervento e interessati alla costruzione di una scuola innovativa»,
per violazione:
del combinato disposto dell'art. 117, terzo comma, e
dell'art. 118, primo comma, Cost., così come interpretati dalla
giurisprudenza costituzionale, in quanto la norma statale, pur
attribuendo ad un organo statale - il Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca - una funzione amministrativa
ascrivibile all'edilizia scolastica, che per espresso riconoscimento
della giurisprudenza costituzionale incide su una pluralità di
materie di competenza legislativa concorrente, non prevede alcuna
forma di coinvolgimento delle Regioni ai fini della disciplina e
dell'esercizio della funzione avocata in sussidiarietà allo Stato.
9) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 155, della
legge n. 107 del 2015, nella parte in cui non prevede che ai fini
dell'indizione della procedura concorsuale ivi contemplata venga
acquisita un'intesa con le Regioni interessate dagli interventi di
edilizia scolastica, per violazione:
del combinato disposto dell'art. 117, terzo comma, e
dell'art. 118, primo comma, Cost., così come interpretati dalla
giurisprudenza costituzionale, in quanto la norma statale, pur
attribuendo ad un organo statale - il Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca - una funzione amministrativa
ascrivibile all'edilizia scolastica, che per espresso riconoscimento
della giurisprudenza costituzionale incide su una pluralità di
materie di competenza legislativa concorrente, si limita a prevedere
l'acquisizione di un mero parere della Conferenza unificata anzichè
il conseguimento di un'intesa con le Regioni interessate, secondo
quanto invece richiesto dalla giurisprudenza costituzionale a partire
dalla sentenza n. 303 del 2003.
10) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 162 e 171,
della legge n. 107 del 2015: il primo, nella parte in cui impone alle
Regioni di fornire il monitoraggio dei piani sull'edilizia, indicando
altresì il termine perentorio per l'adempimento di tale onere, la
sanzione in caso di eventuale inadempimento e la destinazione delle
eventuali economie residuate dalla realizzazione degli interventi di
edilizia scolastica; il secondo, nella parte in cui prescrive ai fini
del predetto monitoraggio l'applicazione delle modalità di cui al
d.lgs. n. 229 del 2011, per violazione:
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto nè il comma 162
nè il comma 171, sia singolarmente, sia letti in combinato disposto
l'uno con l'altro, sono configurabili alla stregua di principi
fondamentali dell'edilizia scolastica, ovvero di materie - governo
del territorio, energia, protezione civile - di competenza
legislativa concorrente.
11) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 162, della
legge n. 107 del 2015, nella parte in cui impone che le eventuali
"economie" che residuino alle Regioni a seguito degli interventi di
edilizia scolastica regolati dai precedenti commi e che siano
accertate a seguito del monitoraggio debbano essere impiegate ai fini
della realizzazione degli interventi indicati al medesimo comma, per
violazione:
dell'art. 119 Cost., in quanto la norma statale finisce per
stanziare finanziamenti a destinazione vincolata che, riguardando
l'edilizia scolastica, incidono su una pluralità di materie di
competenza legislativa concorrente: operazione, tuttavia, che
-secondo consolidata giurisprudenza costituzionale - dovrebbe invece
considerarsi preclusa.
12) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 181, lett.
e), n. 1.3), della legge n. 107 del 2015, nella parte in cui nella
delega legislativa conferita al Governo contempla anche la
determinazione degli «standard strutturali, organizzativi e
qualitativi dei servizi educativi per l'infanzia e della scuola
dell'infanzia», per violazione:
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto l'ambito
relativo all'individuazione degli standard strutturali e
organizzativi in materia di istituzioni che operano nell'ambito
dell'istruzione è stato espressamente ricondotto dalla
giurisprudenza costituzionale alla sfera di competenza concorrente in
materia di "istruzione" spettante al legislatore regionale.
13) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 183, della
legge n. 107 del 2015, nella parte in cui affida a fonti statali di
rango sub-legislativo la raccolta «per materie omogenee» delle norme
regolamentari in vigore negli ambiti sui quali incide la citata legge
n. 107 del 2015, e quindi anche quello di legislazione concorrente
dell'"istruzione", con la possibilità di apportarvi modifiche di
semplificazione e adeguamento alla disciplina che verrà adottata con
i decreti legislativi di attuazione della delega contenuta al comma
180 della medesima disposizione, per violazione:
del combinato disposto dell'art. 117, terzo e sesto comma,
Cost., in quanto la norma statale consente a fonti regolamentari di
incidere su una materia di competenza legislativa concorrente
(l'"istruzione"), in riferimento alla quale è precluso al
legislatore statale, tanto dalla lettera dell'art. 117, sesto comma,
Cost., quanto secondo la giurisprudenza costituzionale, il ricorso a
fonti di rango inferiore a quello della legge.

P.Q.M.

La Regione Puglia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
questa ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiari l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi
29, 47, 66, 68, 69, 74, 126, 153, 155, 162, 171, 181, lett. e), n.
1.3), e 183, legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema
nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle
disposizioni legislative vigenti), nei limiti e nei termini sopra
esposti.
Con ossequio.
Bari-Roma, 12 settembre 2015

Avv. Prof. Marcello Cecchetti