1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 21-6-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 maggio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 maggio 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Lazio - Disposizioni per la realizzazione, manutenzione, gestione, promozione e valorizzazione della Rete dei cammini della Regione Lazio (RCL) - Fruizione della RCL - Ente gestore - Dichiarazione di pubblico interesse - Documento di indirizzo regionale per la promozione e la valorizzazione della RCL - Programma operativo annuale degli interventi. - Legge della Regione Lazio 10 marzo 2017, n. 2 (Disposizioni per la realizzazione, manutenzione, gestione, promozione e valorizzazione della rete dei cammini della Regione Lazio. Modifiche alla legge regionale 6 agosto 2007, n. 13, concernente l'organizzazione del sistema turistico laziale e successive modifiche), artt. 3, comma 2, 5, comma 1, 11, comma 2, 13, 14 [e 15]. (17C00142) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 21-6-2017)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato c.f. 80224030587, fax
06/96514000 e PEC roma@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui
uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
manifestando la volontà di ricevere le comunicazioni all'indirizzo
PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
Nei confronti della Regione Lazio, in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli articoli 3, comma 2; 5, comma 1;
11, comma 2; 13 e 14 della legge regionale Lazio n. 2 del 10 marzo
2017, recante «Disposizioni per la realizzazione, manutenzione,
gestione, promozione e valorizzazione della rete dei cammini della
Regione Lazio. Modifiche alla legge regionale 6 agosto 2007, n. 13,
concernente l'organizzazione del sistema turistico laziale e
successive modifiche», pubblicata sul B.U.R. n. 21 del 14 marzo 2017,
giusta delibera del Consiglio dei ministri in data 12 maggio 2017.
Con la legge regionale n. 2 del marzo 2017 indicata in epigrafe,
che consta di diciannove articoli, la Regione Lazio ha emanato le
«Disposizioni per la realizzazione, manutenzione, gestione,
promozione e valorizzazione della rete dei cammini della Regione
Lazio. Modifiche alla legge regionale 6 agosto 2007, n. 13,
concernente l'organizzazione del sistema turistico laziale e
successive modifiche».
La predetta legge detta norme per la realizzazione, manutenzione,
gestione, promozione e valorizzazione della rete dei cammini della
Regione Lazio. Tale rete interessa tutto il territorio regionale -
come si ricava agevolmente dalla ampia definizione di «patrimonio
escursionistico» contenuta nell'art. 2, comma 1, lettera e) della
legge n. 2/2017 citata, compreso, ai sensi dell'art. 1, comma 1,
lettera d) della medesima legge, nell'ambito della «rete dei
cammini». Risulta, dunque, inclusa nella «rete» anche il territorio
ricadente nei parchi nazionali e nelle aree protette regionali.
Va sottolineato come la predetta normativa regionale appaia
gravemente lesiva delle funzioni che la legge attribuisce agli Enti
Parco e ai soggetti gestori delle altre aree protette esistenti nel
territorio regionale; e che, più in generale, contrasti con norme
fondamentali della legislazione statale ascrivibili alla competenza
esclusiva in tema di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema».
In base alla giurisprudenza costituzionale ormai consolidata, la
«materia delle aree protette» statali e regionali, di cui alla legge
6 dicembre 1991, n. 394, contenente la «Legge quadro sulle aree
protette», rappresentandone, appunto, la disciplina fondamentale,
rientra pienamente nell'«esercizio della competenza esclusiva in
materia di tutela dell'ambiente, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.» (sentenze n. 20 del 2010; n. 315 del 2010, punto
3. del Considerato in diritto; n. 44 del 2011, punto 4.1. del
Considerato in diritto; e n. 212 del 2014, punto 4. del Considerato
in diritto).
La richiamata normativa statale, cui la legislazione regionale
deve uniformarsi, secondo la giurisprudenza costituzionale
consolidata, «enunciando la normativa-quadro di settore sulle aree
protette, detta i principi fondamentali della materia ai quali la
legislazione regionale è chiamata ad adeguarsi, assumendo, dunque,
anche i connotati di normativa interposta» (sentenza n. 212 del 2014,
punto 4. del Considerato in diritto).
La Regione, dunque, può esercitare le proprie funzioni
legislative anche in tale ambito, ma «senza potervi derogare»,
potendo, viceversa, «determinare, sempre nell'ambito delle proprie
competenze, livelli maggiori di tutela» (sentenze n. 61 del 2009; n.
193 del 2010, punto 4. del Considerato in diritto; e n. 44 del 2011
citata).
In particolare, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito come
«il territorio dei parchi, siano essi nazionali o regionali, ben
(possa) essere oggetto di regolamentazione da parte della Regione, in
materie riconducibili ai commi terzo e quarto dell'art. 117 Cost.,
purchè in linea con il nucleo minimo di salvaguardia del patrimonio
naturale, da ritenere vincolante per le regioni» (sentenze n. 232 del
2008, punto 5. del Considerato in diritto; e 44 del 2011 citata).
Ha precisato, inoltre, che «la disciplina statale delle aree
protette, che inerisce alle finalità essenziali della tutela della
natura attraverso la sottoposizione di porzioni di territorio
soggette a. speciale protezione», risponde a tali finalità per mezzo
di due differenti tipi di strumenti: la regolamentazione sostanziale
delle attività che possono essere svolte in quelle aree, come le
«limitazioni all'esercizio della caccia» (sentenza n. 315 del 2010 e
n. 44 del 2011 citate), e la «predisposizione di strumenti
programmatici e gestionali per la valutazione di rispondenza delle
attività svolte nei parchi, alle esigenze di protezione della flora
e della fauna» (sentenza n. 387 del 2008; e n. 44 del 2011 citata).
La legge regionale indicata in epigrafe contiene profili di
contrasto con strumenti dell'uno e dell'altro tipo tra quelli
predisposti dalla legislazione statale.
È avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe,
la Regione Lazio abbia, pertanto, ecceduto dalla propria competenza
in violazione della normativa costituzionale, si confida di
dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1. Gli articoli 13 e 14 della legge Regione Lazio n. 2/2017 citata
violano gli articoli 117, comma, 2 lettera s), e comma 6; e 118,
commi 1 e 2, della Costituzione in riferimento agli articoli 8, 11 e
12 della legge n. 394/1991 citata.
1.1. Gli articoli 13 e 14 della legge Regione Lazio n. 2/2017,
nella parte in cui non prevedono che le funzioni e gli interventi
negli stessi disciplinati siano realizzati - nei casi in cui
interessino aree rientranti in Parchi nazionali - in conformità al
Piano del Parco ed al Regolamento del Parco, nonchè alle misure di
salvaguardia eventualmente dettate dal provvedimento istitutivo,
violano gli articoli 117, secondo comma, lettera s), e sesto comma; e
118, primo e secondo comma, della Costituzione in riferimento agli
articoli 8, 11 e 12 della legge n. 394/1991 citata.
L'art. 13 citato affida il compito alla giunta regionale di
approvare, con cadenza triennale, il «documento di indirizzo
regionale per la promozione e la valorizzazione della RCL». Tale
«documento di indirizzo», tra l'altro, deve indicare «le linee
generali programmatiche per la manutenzione, gestione, valorizzazione
e promozione degli itinerari culturali europei, dei percorsi storici,
religiosi, culturali e paesaggistici, delle vie consolari e del
patrimonio escursionistico della Regione»; nonchè «le strategie e le
priorità di intervento per l'arco temporale di riferimento nonchè
le modalità di verifica del loro perseguimento»; contenere azioni
mirate a «favorire la fruizione sostenibile delle aree di interesse
naturalistico nonchè la fruizione turistico-ricreativa della RCL, in
coerenza con gli obiettivi di conservazione dell'ambiente naturale»,
a «compensare gli squilibri tra aree critiche e aree di eccellenza
del territorio regionale» ed a «coinvolgere sia le comunità locali
che i privati in un'offerta integrata di servizi di accoglienza, di
informazione, di animazione, di promozione, di valorizzazione, di
gestione e di manutenzione che li renda soggetti attivi e principali
beneficiari dello sviluppo turistico connesso alla rete viaria»;
«favorire l'integrazione con la rete del trasporto pubblico locale
nonchè l'intermodalità del trasporto ecologico, tenendo in
particolare considerazione i punti d'accesso per chi utilizza la
bicicletta e i mezzi pubblici; «promuovere la corretta fruizione,
manutenzione e conservazione della RCL»; individuare «per gli
itinerari culturali europei gli interventi prioritari», tra i quali
la «manutenzione dei percorsi ed il perfezionamento della sicurezza
degli antichi tracciati ai fini del pubblico utilizzo, anche
attraverso l'installazione di cartellonistica e segnaletica secondo
gli standard europei lungo l'itinerario» e la «manutenzione, il
recupero e la ricostruzione, anche in forma ciclabile o carrabile, di
tratte di percorso degli antichi tracciati, anche in interconnessione
con le infrastrutture per la mobilità già esistenti, per favorirne
e migliorarne la percorribilità a fini escursionistici».
In virtù del successivo art. 14 citato, inoltre, con
deliberazione della giunta regionale si procede anche alla
approvazione del «programma operativo annuale degli interventi»,
attuativo del richiamato «documento di indirizzo». Nella parte in cui
le disposizioni regionali citate non prevedono che le attività della
regione sopra illustrate e destinate ad interessare il territorio dei
parchi nazionali debbano svolgersi in conformità al Regolamento ed
al Piano di ciascun parco, si pongono in contrasto con le richiamate
norme della legge n. 394 del 1991.
Inoltre, contrastano con l'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione, poichè, come si è già detto, incidono sul nucleo di
salvaguardia predisposto dalla legge statale, nell'esercizio della
propria competenza esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», con riferimento ad una particolare categoria di
aree protette.
Analoghe conclusioni, valgono in ordine alla mancata previsione
della conformità alle «misure di salvaguardia» eventualmente
dettate, ai sensi dell'art. 8, comma 5, della medesima legge n.
391/1991 citata, fino alla entrata in vigore della specifica
disciplina dell'area protetta.
La mancata previsione della conformità al regolamento del parco,
d'altra parte, implica anche la violazione dell'art. 117, comma 6,
della Costituzione, poichè comporta la lesione della potestà
regolamentare in una materia di competenza legislativa esclusiva
statale, nella specie destinata ad essere esercitata, in base al
citato art. 11 della legge n. 394 del 1991, dagli enti parco.
Infine, la possibilità che l'attività gestionale e
organizzatoria regionale si esplichi in difformità dal Piano del
Parco comporta, a sua volta, la lesione dell'art. 118, primo e
secondo comma, della Costituzione, poichè, in tal modo, si
pregiudica una funzione amministrativa di tipo programmatorio
affidata dalla legge statale in una materia di propria competenza, ad
un ente pubblico nazionale quale l'ente parco.
1.2. Gli articoli 13 e 14 citati devono essere ritenuti
incostituzionali anche per un diverso motivo.
Infatti, ove si interpretino nel senso che le funzioni ivi
disciplinate - nei casi in cui interessino aree rientranti in parchi
nazionali - possano portare alla identificazione di interventi
realizzabili senza il nulla osta dell'ente parco, anche ove
necessario ai sensi dell'art. 13 della legge n. 394 del 1991 citata,
violano gli articoli 117, comma 2, lettera s), e comma 6, nonchè
l'art. 118, commi 1 e 2 della Costituzione, in riferimento al
menzionato art. 13 della legge n. 394/1991. La disposizione in esame
nella misura in cui legittima interventi all'interno dei territori
dei parchi nazionali - quali apertura di nuovi sentieri o
realizzazione di strutture ricettive - senza il nulla osta dell'ente
parco, anche ove necessario ai sensi dell'art. 13 della legge n. 394/
1991 citato, è in contrasto sia con l'art. 117, comma 2, lettera s)
della Costituzione, essendo lesiva di un importante standard
ambientale stabilito dalla legge statale con riferimento al settore
delle aree protette; sia con l'art. 118, commi 1 e 2, della
Costituzione, poichè pregiudica irrimediabilmente una funzione
amministrativa legittimamente assegnata dallo Stato in una materia di
propria competenza esclusiva.
1.3. Gli articoli 13 e 14 citati violano la normativa
costituzionale anche sotto un terzo profilo.
Le funzioni individuate da tali disposizioni sono, evidentemente,
di tipo specificatamente gestorio, concernendo anche la
pianificazione, la promozione e la realizzazione di interventi.
La legge n. 394 del 1991 citata, tuttavia, è chiara
nell'affidare l'attività di gestione dei parchi nazionali all'Ente
parco. In tal senso depone, inequivocabilmente, l'art. 1, comma 3,
(ribadito, peraltro, dal successivo comma 4) che esplicitamente
individua nella disciplina dal medesimo dettata lo «speciale regime
(...) di gestione» cui i territori delle aree protette sono
sottoposti.
Tale speciale regime di gestione, in particolare per i parchi
nazionali, è imperniato - dal punto di vista del soggetto titolato
allo svolgimento dell'attività di gestione - sull'ente parco,
individuato e disciplinato dall'art. 9, e, dal punto di vista
funzionale, sul piano del parco, di cui al citato art. 12. Nello
stesso senso depone l'art. 29 della legge n. 394/1991 citata, che
affida agli organismi gestori delle aree protette speciali poteri di
controllo sulla conformità delle attività realizzate all'interno
delle medesime rispetto al regolamento, al piano, o al nulla osta.
Essendo la «rete di cammini» destinata ad includere anche
porzioni di territorio ulteriori rispetto a quelle dei parchi
nazionali, ed essendo volto l'intervento legislativo regionale a
mettere in connessione e coordinare tutti i percorsi escursionistici
regionali, si può riconoscere alla regione la possibilità di
predispone atti gestori quali quelli sopra menzionati. Tuttavia,
appare del tutto evidente che, nella misura in cui gli atti gestori
siano destinati a dispiegare i propri effetti anche all'interno dei
territori dei parchi nazionali, pregiudicano le funzioni affidate
agli enti parco dalla legge statale, nell'esercizio della propria
competenza esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», determinando cosi una violazione dell'art. 117,
comma 2, lettera s), della Costituzione.
Ciò risulta lesivo dello standard di tutela ambientale
predisposto dalla legge n. 394/1991 citata, che ha posto tale ente a
presidio dei «valori naturalistici, scientifici, estetici, culturali
educativi e ricreativi» presenti nel parco nazionale (art. 2, comma
1, della legge n. 394/1991 citata).
Risulta, inoltre, violato l'art. 118, commi 1 e 2, della
Costituzione, poichè si tratta di funzioni affidate - da parte del
legislatore competente per materia - in base ai principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ivi contenuti.
Al riguardo occorre ricordare che l'art. 11, comma 1, della legge
n. 394 del 1991 citata affida al regolamento del parco il compito di
disciplinare «l'esercizio delle attività consentite entro il
territorio del Parco», precisando, al comma 2, come il medesimo debba
regolare: a) «la tipologia e le modalità di costruzione di opere e
manufatti»; c) «il soggiorno e la circolazione del pubblico con
qualsiasi mezzo di trasporto»; d) «lo svolgimento di attività
sportive, ricreative ed educative»; f) «i limiti alle emissioni
sonore, luminose o di altro genere»; nonchè, h), «l'accessibilità
nel territorio del parco attraverso percorsi e strutture idonee per
disabili, portatori di handicap e anziani».
Il successivo art. 12, inoltre, prevede, al comma 1, che «la
tutela dei valori naturali ed ambientali» del parco avvenga
attraverso lo strumento del piano per il parco, nel quale dovrà
essere pianificata, tra l'altro, a) l'«organizzazione generale del
territorio e sua articolazione in aree o parti caratterizzate da
forme differenziate di uso, godimento e tutela»; e, d), i «sistemi di
attrezzature e servizi per la gestione e la funzione sociale del
parco, musei, centri di visite, uffici informativi, aree di
campeggio, attività agroturistiche».
Nella parte in cui le disposizioni regionali sopra richiamate non
prevedono che le attività della regione sopra illustrate destinate
ad interessare il territorio dei parchi nazionali debbano svolgersi
in conformità al regolamento ed al piano di ciascun parco, si
pongono in contrasto con le norme della legge n. 394 del 1991 sopra
richiamate.
Le menzionate disposizioni regionali contrastano con l'art. 117,
comma 2, lettera s), della Costituzione, poichè, come si è già
detto, incidono sul nucleo di salvaguardia predisposto dalla legge
statale, nell'esercizio della propria competenza esclusiva in materia
di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», con riferimento a una
particolare categoria di aree protette.
Ad analoghe conclusioni deve giungersi per quanto riguarda la
mancata previsione della conformità alle «misure di salvaguardia»
introdotte dall'art. 6, eventualmente dettate, ai sensi dell'art. 8,
comma 5, della legge n. 394/1991 citata, fino alla entrata in vigore
della specifica disciplina dell'area protetta.
La mancata previsione della conformità al regolamento del parco,
inoltre, determina anche la violazione dell'art. 117, comma 6, della
Costituzione, in base al quale «la potestà regolamentare spetta allo
Stato nelle materie di legislazione, esclusiva», nella logica del
parallelismo e dell'esclusività, poichè comporta la lesione della
potestà regolamentare in una materia di competenza legislativa
esclusiva statale, nella specie destinata ad essere esercitata, in
base al citato art. 11 della legge n. 394 del 1991, dagli enti parco.
Infine, la possibilità che l'attività gestionale e
organizzatoria regionale si esplichi in difformità dal piano del
parco comporta a sua volta la lesione dell'art. 118, commi 1 e 2,
della Costituzione, poichè in tal modo si pregiudica una funzione
amministrativa di tipo programmatorio affidata dalla legge statale in
una materia di propria competenza, ad un ente pubblico nazionale
quale l'ente parco (sentenza n. 193 del 2010, punto 3.2. del
Considerato in diritto).
2. Gli articoli 3, comma 2, e 15 della legge Regione Lazio n. 2/17
citata violano l'art. 117, commi 2, lettera s), e 6, della
Costituzione in riferimento agli articoli 11 e 12 della legge n.
394/1991 citata.
Gli articoli 3, comma 2, e 15 citati, nella parte in cui
prevedono strumenti di disciplina, di natura sostanzialmente
regolamentare, della gestione e della fruizione dei percorsi della
«rete di cammini», anche con riferimento alla porzione di territorio
ricompresa nel perimetro dei Parchi nazionali, violano l'art. 117,
comma 2, lettera s), e comma 6,d ella Costituzione in riferimento
agli articoli 11 e 12 della legge n. 394/1991 citata.
Il citato art. 3, comma 2, prevede che «per determinate
caratteristiche fisiche dei tracciati e degli ambienti attraversati o
per la presenza di previgenti limitazioni, l'ente titolare della
strada su cui insiste il percorso, in accordo con il comune
competente per territorio o, in caso di gestione associata delle
funzioni, con l'unione dei comuni, sentito il coordinamento di cui
all'art. 7, può definire, motivandole, modalità più restrittive di
utilizzo dei percorsi, che devono essere evidenziate nel Catasto di
cui all'art. 10 e per le quali deve essere prevista opportuna
segnaletica».
Il successivo art. 15 citato, a sua volta, affida alla giunta il
compito di adottare un regolamento con il quale disciplinare, tra
l'altro, «le caratteristiche tecniche a cui uniformare la segnaletica
della RCL», «i termini e le modalità entro i quali deve provvedersi
all'installazione e all'adeguamento della segnaletica della RCL», «i
criteri e le modalità per la progettazione e la realizzazione di
itinerari escursionistici e archeologici», «le caratteristiche di
sicurezza necessarie per consentire le diverse tipologie di
fruizione», nonchè «i requisiti strutturali e funzionali delle
strutture di cui all'art. 6, comma 3».
Appare evidente come le disposizioni indicate finiscano per
affidare al regolamento attuativo, nonchè ad un atto sostanzialmente
regolamentare (quello di cui all'art. 3, comma 2, citato) settori
che, invece, la legge n. 394/1991 citata espressamente attribuisce
all'attività regolatoria degli enti parco.
Va sottolineato, peraltro, che - come statuito nella sentenza n.
108 del 2005 (punto 3.1. del Considerato in diritto), la legge
statale rimette la disciplina delle attività compatibili entro i
confini del territorio protetto, al regolamento, del parco, che è
adottato dall'ente parco, e approvato dal Ministro dell'ambiente,
previo parere degli enti locali, e comunque d'intesa con le regioni.
Lo standard ambientale in questione (con riferimento al quale si
veda anche la sentenza n. 70 del 2011) tiene, dunque, conto anche
della incidenza che la funzione regolatoria in esame ha sulle
funzioni regionali, predisponendo adeguati strumenti di
collaborazione con la medesima.
Come già ricordato supra (pagg. 11 e 12), l'art. 11, comma 1,
della legge n. 394 del 1991 citata affida al regolamento del parco il
compito di disciplinare «l'esercizio delle attività consentite entro
il territorio del Parco», precisando, al comma 2, come il medesimo
debba regolare: a) «la tipologia e le modalità di costruzione di
opere e manufatti»; c) «il soggiorno e la circolazione del pubblico
con qualsiasi mezzo di trasporto»; d) «lo svolgimento di attività
sportive, ricreative ed educative»; «i limiti alle emissioni sonore,
luminose o di altro genere»; nonchè, h), «l'accessibilità nel
territorio del parco attraverso percorsi e strutture idonee per
disabili, portatori di handicap e anziani».
Il successivo art. 12, inoltre, prevede, al comma 1, che «la
tutela dei valori naturali ed ambientali» del parco avvenga
attraverso lo strumento del piano per il parco, nel quale dovrà
essere pianificata, tra l'altro, a) l'«organizzazione generale del
territorio e sua articolazione in aree o parti caratterizzate da
forme differenziate di uso, godimento e tutela»; e, d), i «sistemi di
attrezzature e servizi per la gestione e la funzione sociale del
parco, musei, centri di visite, uffici informativi, aree di
campeggio, attività agroturistiche».
Pertanto, nella parte in cui le citate disposizioni della legge
regionale n. 2/2017 prevedono la facoltà per il regolamento (o per
un atto sostanzialmente regolamentare) di disciplinare i sopra
richiamati oggetti anche con riferimento al territorio degli enti
parco, devono ritenersi incostituzionali per violazione dell'art.
117, comma 2, lettera s) della Costituzione, poichè si pone come
lesivo di un importante standard ambientale stabilito dalla legge
statale, la legge n. 394/1991 citata, con riferimento al settore
delle aree protette, che costituisce standard adeguato e uniforme
previsto nell'esercizio della competenza esclusiva dello Stato; e per
violazione dell'art. 117, comma 6, della Costituzione, in base al
quale «la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di
legislazione esclusiva», nella logica del parallelismo e
dell'esclusività, in riferimento agli articoli 11 e 12 della legge
n. 394/1991 citata poichè comporta la lesione della potestà
regolamentare in una materia di competenza legislativa esclusiva
statale.
3. L'art. 5, comma 1, della legge Regione Lazio n. 2/2017 citata
viola l'art. 117, comma 2, lettera s), e l'art. 118, commi 1 e 2,
della Costituzione, con riferimento agli articoli 1, commi 3 e 4; 2,
comma 1, e 12 della legge n. 394/1991 citata.
L'art. 5, comma 1, citato che prevede la possibilità, per
l'Agenzia regionale del turismo, di affidare la manutenzione, la
valorizzazione e la promozione degli itinerari della «rete dei
cammini» ad un ente gestore - limitatamente alla parte in cui tali
attività siano destinate a svolgersi nel territorio dei parchi -
viola gli articoli 117, comma 2, lettera s), e 118, commi 1 e 2,
della Costituzione in riferimento agli articoli 1, commi 3 e 4; 2,
comma 1; e 12 della legge n. 394/1991 citata.
Ai sensi di detta norma regionale «l'Agenzia regionale del
turismo può affidare, nel rispetto della disciplina europea e
statale vigente in materia, la gestione, la manutenzione, la
valorizzazione e la promozione degli itinerari e dei percorsi di cui
all'art. 2, comma 1, lettere a) e b), ad un ente gestore». Anche in
questo caso si tratta di funzioni di gestione diretta che, in base
alle norme della legge n. 394/1991 sopra richiamate, deve
inequivocabilmente ritenersi di spettanza dei soggetti gestori dei
parchi nazionali.
Le funzioni individuate dalle menzionate lettere dell'art. 5,
comma 2, sono, infatti, di tipo specificatamente gestorio.
Comprendono, dunque, anche la pianificazione, la promozione e la
realizzazione di interventi ed espressamente «la gestione». La legge
n. 394 del 1991 citata, però, è chiara nell'affidare l'attività di
gestione dei parchi nazionali all'ente parco. In tal senso depone,
inequivocabilmente, l'art. 1, comma 3, della citata legge n 394/1991,
che espressamente individua nella disciplina dal medesimo dettata lo
«speciale regime (...) di gestione» al quale i territori delle aree
protette sono sottoposti. Tale speciale regime di gestione, in
particolare per i parchi nazionali, è imperniato - dal punto di
vista del soggetto titolato allo svolgimento dell'attività di
gestione - sull'ente parco, individuato e disciplinato dall'art. 9
della legge n. 394/1991 citata, e - dal punto di vista funzionale -
sul piano del parco, di cui al già citato art. 12, in corrispondenza
biunivoca.
Nello stesso senso depone anche l'art. 29 della legge n. 394 del
1991 citata, che affida agli organismi gestori delle aree protette
speciali poteri di controllo sulla conformità delle attività
realizzate all'interno delle medesime rispetto al regolamento, al
piano o al nulla osta.
Risulta, inoltre, violato l'art. 118, commi 1 e 2, della
Costituzione, poichè si tratta di funzioni affidate - da parte del
legislatore competente per materia - in base ai principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ivi contenuti.
Ciò costituisce, con chiarezza, lesione dello standard di tutela
ambientale predisposto dalla legge n. 394 del 1991 citata, che ha
posto tale ente a presidio dei «valori naturalistici, scientifici,
estetici, culturali educativi e ricreativi» presenti nel parco
nazionale (art. 2, comma 1, della legge n. 394 del 1991 citata).
4. L'art. 11, comma 2 della legge Regione Lazio n. 2/2017 citata
viola l'art. 117, comma 2, lettera s), e l'art. 118, commi 1 e 2,
della Costituzione, con riferimento agli articoli 1, commi 3 e 4, 2,
comma 1, e 12 della legge n. 394/1991 citata.
4.1. L'art. 11, comma 2, citato prevede la possibilità, per la
regione, di promuovere accordi ai sensi dell'art. 11 della legge n.
241/1990, che definiscano le modalità di transito e le limitazioni
connesse alle condizioni del percorso nei tratti di proprietà
privata.
La disposizione - limitatamente alla parte in cui tali attività
siano destinate a svolgersi nel territorio dei Parchi - viola gli
articoli 117, comma 2, lettera s), e 118, commi 1 e 2, in riferimento
agli articoli 1, commi 3 e 4; 2, comma 1; e 12 della legge n.
394/1991 citata.
La norma regionale prevede, infatti, che «Preventivamente
all'inserimento nella RCL di tratti di proprietà privata, compresi i
beni sequestrati alla criminalità organizzata, la regione promuove
il ricorso alla stipula di accordi d'uso ai sensi dell'art. 11 della
legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) e
successive modifiche, che definiscano le modalità di transito e le
limitazioni connesse alle condizioni del percorso nei tratti di
proprietà privata, nel rispetto della normativa statale vigente. Nel
caso in cui i proprietari e i soggetti titolari di altri diritti
reali, in relazione al percorso, intendano assumere iniziative
imprenditoriali attinenti ad attività e servizi volti a migliorare i
percorsi o tratti di essi, gli accordi di cui sopra possono prevedere
anche forme di supporto tecnico e di snellimento delle procedure di
avvio». Anche in questo caso, si tratta di funzioni di gestione
diretta che, in base alle norme della legge n. 394/1991 sopra
richiamate, nei casi in cui è destinata ad esplicarsi con
riferimento al territorio dei parchi nazionali deve
inequivocabilmente ritenersi di spettanza dei soggetti gestori dei
medesimi parchi nazionali.
Come si è già osservato supra, infatti, la legge n. 394/1991
citata è chiara nell'affidare l'attività di gestione dei parchi
nazionali all'ente parco. In tal senso depone, inequivocabilmente,
l'art. 1, comma 3, della citata legge n. 394/1991, che espressamente
individua nella disciplina dal medesimo dettata lo «speciale regime
(...) di gestione» al quale i territori delle aree protette sono
sottoposti. Tale speciale regime di gestione, in particolare per i
parchi nazionali, è imperniato - dal punto di vista del soggetto
titolato allo svolgimento dell'attività di gestione - sull'ente
parco, individuato e disciplinato dall'art. 9 della legge n. 394/1991
citata, e - dal punto di vista funzionale - sul piano del parco, di
cui al già citato art. 12, in corrispondenza biunivoca.
Nello stesso senso depone anche l'art. 29 della legge n. 394 del
1991 citata, che affida agli organismi gestori delle aree protette
speciali poteri di controllo sulla conformità delle attività
realizzate all'interno delle medesime rispetto al regolamento, al
piano o al nulla osta.
Risulta, inoltre, violato l'art. 118, commi 1 e 2, della
Costituzione, poichè si tratta di funzioni affidate - da parte del
legislatore competente per materia - in base ai principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ivi contenuti.
Ciò costituisce, con chiarezza, lesione dello standard di tutela
ambientale predisposto dalla legge n. 394 del 1991 citata, che ha
posto tale ente a presidio dei «valori naturalistici, scientifici,
estetici, culturali educativi e ricreativi» presenti nel parco
nazionale (art. 2, comma 1, della legge n. 394 del 1991 citata).
Occorre sottolineare che le illustrate illegittimità
costituzionali delle disposizioni sopra richiamate hanno riguardo
alla loro applicazione anche in riferimento a porzioni del territorio
regionale incluse nel perimetro di riserve naturali statali e di aree
protette regionali.
Quanto alle prime, risulta, innanzitutto, chiaramente dall'art. 1
della legge n. 394/1991 citato come anch'esse debbano risultare
sottoposte ad uno «speciale regime» che coinvolge sia la loro
«tutela» che la loro «gestione».
Il successivo art. 17, inoltre, precisa come sia compito del loro
decreto istitutivo determinare «i confini della riserva ed il
relativo organismo di gestione»; nonchè «indicazioni e criteri
specifici cui devono conformarsi il piano di gestione della riserva
ed il relativo regolamento attuativo, emanato secondo i principi
contenuti nell'art. 11 della presente legge». Nonostante siano
disciplinate in. modo certamente meno dettagliato, anche per le
riserve naturali statali, la legge n. 394/1991 citato pone, a tutela
della loro missione ambientale, vincoli organizzativi e funzionali
analoghi a quelli che caratterizzano i parchi nazionali, prevedendo
in particolare: a) l'affidamento della loro gestione ad uno specifico
organismo, individuato ad hoc dal decreto istitutivo; b) lo
svolgimento di una attività di pianificazione dell'attività di
gestione; c) l'esistenza di un momento regolatorio delle attività
consentite nell'area protetta.
Quanto alle aree protette regionali, va ricordato come, in base
al consolidato l'orientamento della giurisprudenza costituzionale
secondo il quale la disciplina delle aree protette, rientrando nella
competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela dell'ambiente»
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, detta norme fondamentali del settore cui la
legislazione regionale deve uniformarsi anche con riferimento alle
aree protette regionali (sentenze n. 212/2014; 171/2012; 325/2011; e
41/2011 citate).
In particolare, per quel rileva in questa sede, le norme statali
cui la legislazione regionale deve uniformarsi prevedono l'esistenza
di un soggetto gestore dell'area protetta regionale, che non può
essere spogliato delle competenze sugli interventi nella medesima
(articoli 1, comma 4 e 23, della legge n. 394/1991 citata), nonchè
l'esistenza di un regolamento dell'area protetta (art. 22, comma 1,
lettera d), e sul profilo specifico, ex multis, le sentenze n.
171/2012; 41/2011 e 325/2011 citate, e di un piano del parco
regionale (art. 23), cui sono affidati compiti analoghi agli omologhi
strumenti di regolamentazione e pianificazione degli enti parco dello
Stato.
Sia alle riserve naturali statali che alle aree protette
regionali, infine, si applica l'art. 29 della legge n. 394/1991, che
- ad ulteriore conferma di quanto rilevato più sopra - affida
all'«organismo di gestione dell'area naturale protetta» importanti
poteri di controllo circa la conformità delle attività realizzate
nell'area rispetto al regolamento, al piano e al nulla osta.
Si tratta di funzioni specificamente e immediatamente gestorie,
che, in base agli articoli 1, commi 3 e 4, e 12 della legge n. 394
del 1991 citata, devono ritenersi spettare agli enti parco.
Ne consegue l'incostituzionalità della previsione legislativa
regionale per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s) della
Costituzione, poichè si pone come lesivo di un importante standard
ambientale stabilito dalla legge statale, la legge n. 394/1991
citata, con riferimento al settore delle aree protette, che
costituisce standard adeguato e uniforme previsto nell'esercizio
della competenza esclusiva dello Stato.
Risulta, inoltre, violato l'art. 118, commi 1 e 2, della
Costituzione, poichè si tratta di funzioni affidate - da parte del
legislatore competente per materia - in base ai principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ivi contenuti;
pregiudicando irrimediabilmente una funzione amministrativa
legittimamente assegnata dallo Stato in una materia di propria
competenza esclusiva.

P.Q.M.

Si conclude perchè gli articoli 3, comma 2; 5, comma 1; 11,
comma 2; 13 e 14 della legge regionale Lazio n. 2 del 10 marzo 2017,
recante «Disposizioni per la realizzazione, manutenzione, gestione,
promozione e valorizzazione della rete dei cammini della Regione
Lazio. Modifiche alla legge regionale 6 agosto 2007, n. 13,
concernente l'organizzazione del sistema turistico laziale e
successive modifiche» indicata in epigrafe, siano dichiarati
costituzionalmente illegittimi.
Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 12 maggio 2017.
Roma, 13 maggio 2017

Il Vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri