1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 6-6-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 114 SENTENZA 17 aprile - 31 maggio 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Riscossione delle imposte sul reddito - Esecuzione esattoriale - Limiti alla proponibilita' delle opposizioni regolate dagli artt. 615 e 617 cod. proc. civ. - Inammissibilita' delle opposizioni all'esecuzione, fatta eccezione per quelle concernenti la sola pignorabilita' dei beni, e delle opposizioni agli atti esecutivi relative alla regolarita' formale ed alla notificazione del titolo esecutivo. - Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito), art. 57, comma 1, come sostituito dall'art. 16 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma dell'articolo 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337). - (T-180114) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 6-6-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 57,
comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre
1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul
reddito), come sostituito dall'art. 16 del decreto legislativo 26
febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della riscossione
mediante ruolo, a norma dell'articolo 1 della legge 28 settembre
1998, n. 337), e dell'art. 3, comma 4, lettera a), del decreto-legge
30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e
disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 2 dicembre 2005, n. 248,
promossi dal giudice dell'esecuzione del Tribunale ordinario di
Sulmona con due ordinanze del 31 e dell'11 dicembre 2013 e dal
giudice dell'esecuzione del Tribunale ordinario di Trieste con due
ordinanze del 19 agosto 2015 e del 28 marzo 2017, iscritte
rispettivamente ai nn. 8, 9 e 195 del registro ordinanze 2016 e n.
110 del registro ordinanze 2017 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 5 e n. 41, prima serie speciale, dell'anno 2016 e
n. 35, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione di Equitalia Centro spa, di
Genagricola spa, di Equitalia Servizi di riscossione spa,
dell'Agenzia delle entrate - Riscossione, ente subentrato nei
rapporti giuridici della società Equitalia servizi di riscossione
spa, nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella udienza pubblica del 17 aprile 2018 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Simonetta Rottin per Genagricola spa, Marcello
Cecchetti per l'Agenzia delle entrate - Riscossione, ente subentrato
nei rapporti giuridici della società Equitalia servizi di
riscossione spa, a sua volta incorporante Equitalia Centro spa, e per
Equitalia servizi di riscossione spa, e l'avvocato dello Stato Gianni
De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza dell'11 dicembre 2013, iscritta al n. 9 del
registro ordinanze 2016, emessa nel procedimento civile promosso da
R. C. contro Equitalia Centro spa, il giudice dell'esecuzione del
Tribunale ordinario di Sulmona ha sollevato questioni incidentali di
legittimità costituzionale dell'art. 57, comma 1, del d.P.R. 29
settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte
sul reddito), come sostituito dall'art. 16 del decreto legislativo 26
febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della riscossione
mediante ruolo, a norma dell'articolo 1 della legge 28 settembre
1998, n. 337).
Riferisce il giudice rimettente che l'attrice, opponente in un
procedimento di riscossione coattiva nella forma del pignoramento
presso terzi, ha dedotto «l'inesistenza di rapporti con il terzo
pignorato, la prescrizione dei crediti attivati dall'agente per la
riscossione, la violazione dell'art. 7 dello Statuto dei contribuenti
e vizi di notificazione del pignoramento».
Preliminarmente il giudice rimettente ha rilevato d'ufficio che
la notificazione dell'atto di pignoramento ex art. 72-bis d.P.R. n.
602 del 1973 era avvenuta con modalità del tutto difformi da quelle
previste dalla legge, tanto da poter essere considerata come
inesistente. Secondo il rimettente la notifica sarebbe inesistente
per essersi Equitalia limitata a spedire al terzo una mera
raccomandata con avviso di ricevimento. Ma - lamenta il giudice
rimettente - da una parte l'inesistenza della notificazione del
pignoramento non può essere fatta valere davanti alle commissioni
tributarie, poichè gli atti dell'esecuzione esulano dalla
giurisdizione tributaria e non sono previsti nell'elenco degli atti
impugnabili in detta sede. D'altra parte, l'art. 57, comma 1, del
d.P.R. n. 602 del 1973 limita le opposizioni regolate dagli artt. 615
e 617 del codice di procedura civile e a vizi ben specifici, tra cui
non rientrerebbe l'inesistenza della notificazione del pignoramento.
Vi sarebbe, pertanto, un difetto assoluto di giurisdizione con
conseguente violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione.
Inoltre la disposizione censurata violerebbe anche la «riserva di
legge prevista dall'art. 97 Cost. e 111 Cost.», e contrasterebbe
altresì sia con «gli artt. 3, 11, 117 Cost. e 6 CEDU, nella parte in
cui non garantisce al debitore di crediti erariali un processo equo
quanto meno in misura pari agli altri debitori»; sia con l'art. 113
Cost. «atteso che si avrebbe una limitata impugnativa del cittadino
per atti della pubblica amministrazione, sostanziantesi in forme di
notificazione extra ordinem».
La questione sarebbe rilevante - secondo il giudice rimettente -
«poichè, stando all'attuale testo normativo, occorrerebbe operare
una sospensione cautelare per i soli crediti parafiscali, mentre per
quelli erariali si dovrebbe rigettare l'istanza argomentando un
difetto assoluto di giurisdizione».
2.- Il medesimo giudice dell'esecuzione del Tribunale ordinario
di Sulmona, con ordinanza del 31 dicembre 2013, iscritta al n. 8 del
registro ordinanze 2016, emessa nel procedimento civile promosso da
S.D.D. contro Equitalia Centro spa, ha sollevato analoga questione
incidentale di legittimità costituzionale dello stesso art. 57,
comma 1, del d.P.R. n. 602 del 1973.
Riferisce il giudice rimettente che l'attrice si opponeva al
pignoramento presso terzi lamentando la sua eccessività perchè
incideva sul suo minimo vitale e chiedeva in via cautelare la
sospensione dell'esecuzione.
In questo giudizio Equitalia Centro spa restava contumace.
Preliminarmente il giudice rimettente rileva d'ufficio che
Equitalia si era limitata a spedire al terzo una mera raccomandata
con avviso di ricevimento. Ma - secondo il rimettente - la
notificazione avvenuta con questa modalità doveva essere considerata
come inesistente.
Quanto alle ragioni del dubbio di legittimità costituzionale, il
giudice rimettente svolge rilievi analoghi a quelli della precedente
ordinanza dello stesso tribunale.
3.- In entrambi i giudizi incidentali promossi dal Tribunale
ordinario di Sulmona si è costituita Equitalia Centro spa con atti
depositati il 23 febbraio 2016, domandando che le questioni di
legittimità costituzionale siano dichiarate inammissibili o
comunque, nel merito, manifestamente infondate.
Con atti depositati il 23 febbraio 2016, è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo parimenti che le
questioni di legittimità costituzionale siano dichiarate
inammissibili o comunque manifestamente infondate.
Con memoria depositata il 27 marzo 2018, l'Agenzia delle entrate
- Riscossione, succeduta a Equitalia Centro spa, ha sostenuto la
manifesta inammissibilità delle questioni e comunque la loro
manifesta infondatezza.
4.- Con due distinte ordinanze di analogo contenuto del 19 agosto
2015 e del 28 marzo 2017, iscritte rispettivamente al n. 195 del
registro ordinanze 2016 e al n. 110 del registro ordinanze 2017, il
giudice dell'esecuzione del Tribunale ordinario di Trieste in due
procedimenti civili promossi dalla società Genagricola spa contro
Equitalia nord spa e Azienda Servizi Integrati, terzo pignorato, e
contro Equitalia nord spa e GSE spa - Gestore dei servizi energetici,
terzo pignorato, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 57 del d.P.R. n. 602 del 1973, e, «ove
occorra», dell'art. 3, comma 4, lettera a), del decreto-legge 30
settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e
disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 2 dicembre 2005, n. 248.
Riferisce il giudice rimettente che, in entrambi i giudizi, la
società Genagricola spa, esecutata opponente, aveva proposto
opposizione all'esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., avverso i
pignoramenti presso terzi avviati, ex art. 72-bis del d.P.R. n. 602
del 1973, da Equitalia Nord spa, per i crediti per l'imposta comunale
sugli immobili (ICI) rispettivamente per gli anni 2008 e 2009 non
corrisposta al Comune di Cassano allo Ionio, avente ad oggetto i
crediti vantati dall'opponente nei confronti dei terzi.
In precedenza la stessa società Genagricola spa aveva impugnato
sia gli avvisi di accertamento, sia le successive cartelle di
pagamento, domandando e ottenendo la misura cautelare della
sospensione dell'esecuzione degli atti impugnati.
A seguito dell'adozione di tali misure cautelari Equitalia nord
spa sospendeva in autotutela - «sino a nuova comunicazione» - i
pignoramenti e lo stesso Comune di Cassano allo Ionio invitava
Equitalia a non dar corso all'esecuzione intrapresa.
In entrambi i giudizi di opposizione all'esecuzione la società
deduceva l'avvenuta violazione dell'art. 7 del decreto-legge 13
maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per
l'economia), convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio
2011, n. 106, che ha introdotto in via generale la sospensione ex
lege degli atti esecutivi esattoriali per la durata di 120 giorni. In
violazione di tale disposizione Equitalia aveva avviato l'esecuzione
prima che fossero decorsi 120 giorni dalla proposizione del ricorso,
e pedissequa istanza cautelare, contro la cartella di pagamento, e
comunque, prima che fosse intervenuta la decisione del giudice
tributario su tale istanza cautelare.
In entrambi i giudizi la società Genagricola sollevava, inoltre,
eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 57 del d.P.R. n.
602 del 1973, in riferimento agli artt. 3, 24, 54, 97, 111 e 113
della Costituzione.
In accoglimento di tale eccezione il giudice adito riteneva non
manifestamente infondato il dubbio di legittimità costituzionale
della censurata disposizione per contrasto con gli artt. 3, 24, 111 e
113 Cost.
L'art. 57 citato - prevedendo l'inammissibilità delle
opposizioni all'esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., fatta
eccezione per quelle concernenti la pignorabilità dei beni - gli
impedirebbe di pronunziarsi sulla fondatezza dell'opposizione
proposta dalla società, pur in presenza di elementi di fatto e di
diritto che indurrebbero a ravvisarne l'indubbia fondatezza
sostanziale e processuale. Tale disposizione violerebbe gli indicati
parametri incidendo in senso limitativo sul diritto di difesa del
contribuente e sui mezzi di tutela di quest'ultimo contro taluni atti
dell'esecuzione in materia tributaria. Infatti l'art. 57 censurato
impedisce al debitore opponente la proponibilità dell'opposizione
all'esecuzione, che è ammissibile solo per far valere
l'impignorabilità dei beni, non anche, in tesi, per rilevare
l'illegittimità dell'esecuzione o la carenza dei presupposti
dell'esecuzione, costringendo il contribuente a subire in ogni caso
l'esecuzione, ancorchè ingiusta, con la sola possibilità di
presentare ex post una richiesta di rimborso di quanto ingiustamente
percetto dall'amministrazione finanziaria o dal suo concessionario
per la riscossione, ovvero di agire per il risarcimento del danno.
Secondo il rimettente il citato art. 57 sarebbe in contrasto «con
gli artt. 24 e 113 della Costituzione, in quanto impedisce di
chiedere ed ottenere tutela giurisdizionale sia nei confronti di
privati che nei confronti dello Stato e di altri enti minori»,
lasciando al contribuente la sola possibilità di agire ex post per
il rimborso delle somme versate, nonchè «con l'art. 3 della
Costituzione in relazione alla differenza di trattamento che crea tra
contribuenti che sono in grado di pagare immediatamente l'intero
tributo e quelli che, invece, non hanno mezzi sufficienti per farlo».
In particolare sarebbe violato l'art. 24 Cost., poichè è
impedita, al debitore opponente, in modo generalizzato ed
irragionevole, ogni possibilità di difesa, consentendosi al medesimo
di fare opposizione all'esecuzione solo ed esclusivamente per far
valere l'impignorabilità dei beni, non anche per tutelarsi da
esecuzioni illegittime. Sarebbe violato anche l'art. 113 Cost.,
poichè la disposizione censurata limita e impedisce la tutela del
contribuente contro una determinata categoria di atti della pubblica
amministrazione e dei concessionari di quest'ultima, impedendo in
modo indiscriminato ed ingiustificato ogni difesa contro tutti gli
atti dell'esecuzione.
5.- La Genagricola spa si è costituita in entrambi i giudizi
incidentali, con atti depositati il 31 ottobre 2016 e il 18 settembre
2017, sviluppando, in sostanza, analoghi argomenti difensivi. La
società, aderendo alle censure mosse dal giudice rimettente, ha
domandato che ciascuna questione di legittimità costituzionale sia
dichiarata fondata.
Con atti depositati il 31 ottobre 2016 e il 18 settembre 2017, si
sono costituite Equitalia Nord spa (nel giudizio reg. ord. n. 195 del
2016) e l'Agenzia delle entrate - Riscossione (nel giudizio reg. ord.
n. 110 del 2017), entrambe domandando che ciascuna questione di
legittimità costituzionale sia dichiarata inammissibile o comunque,
nel merito, infondata.
Con atti di tenore sostanzialmente analogo, depositati il 2
novembre 2016 e il 19 settembre 2017, è intervenuto in entrambi i
giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che ciascuna
questione di legittimità costituzionale sia dichiarata inammissibile
o comunque infondata.
Con memorie depositate il 27 marzo 2018, riferite ad entrambe le
ordinanze del Tribunale ordinario di Trieste, l'Agenzia delle entrate
- Riscossione ha sostenuto la inammissibilità delle questioni e in
subordine la loro infondatezza.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanze in data 11 e 31 dicembre 2013 iscritte
rispettivamente al n. 9 e al n. 8 del registro ordinanze 2016, il
giudice dell'esecuzione del Tribunale ordinario di Sulmona ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 57,
comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre
1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul
reddito), come sostituito dall'art. 16 del decreto legislativo 26
febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della riscossione
mediante ruolo, a norma dell'articolo 1 della legge 28 settembre
1998, n. 337), in riferimento agli artt. 3, 24, 97, 111, 113 e 117
della Costituzione e all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848.
Il rimettente, in particolare, dubita della legittimità
costituzionale della disposizione censurata nella parte in cui,
limitando la facoltà di proporre le opposizioni regolate dagli artt.
615 e 617 del codice di procedura civile solo a quelle riguardanti la
pignorabilità dei beni ed alle opposizioni agli atti esecutivi
concernenti le patologie del titolo e del precetto, non contempla «la
facoltà di proporre opposizione nei confronti delle patologie
riguardanti il pignoramento o il procedimento di notificazione di
detto atto, quand'anche si trattasse dell'inesistenza della
notificazione», nonchè nella parte in cui «avalla delle modalità di
notificazione dell'atto di pignoramento presso terzi diverse da
quelle previste dalla legge e per le quali non è consentita al
debitore alcuna forma di tutela».
2.- Con due ordinanze di analogo tenore, del 19 agosto 2015 e del
28 marzo 2017, iscritte rispettivamente al n. 195 del registro
ordinanze 2016 e al n. 110 del registro ordinanze 2017, il giudice
dell'esecuzione del Tribunale ordinario di Trieste ha sollevato
questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 57 e, «ove
occorra, anche» dell'art. 3, comma 4, lettera a), del decreto-legge
30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e
disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria),
convertito, con modificazioni, in legge 2 dicembre 2005, n. 248.
Il rimettente dubita della legittimità costituzionale dell'art.
57 del d.P.R. n. 602 del 1973 in riferimento agli artt. 3, 24, 111 e
113 Cost., nella parte in cui - prevedendo l'inammissibilità sia
delle opposizioni regolate dall'art. 615 cod. proc. civ., fatta
eccezione per quelle concernenti la pignorabilità dei beni, sia
delle opposizioni regolate dall'art. 617 cod. proc. civ. relative
alla regolarità formale ed alla notificazione del titolo esecutivo -
costringe «il contribuente a subire in ogni caso l'esecuzione,
ancorchè ingiusta; con la sola possibilità di presentare ex post
una richiesta di rimborso di quanto ingiustamente percetto dalla
pubblica amministrazione, o suo concessionario per la riscossione,
ovvero di agire per il risarcimento del danno».
Il tribunale assume che l'art. 57 del d.P.R. n. 602 del 1973 si
pone in contrasto con l'art. 24 Cost., per la menomazione del diritto
di difesa derivante dalla limitazione dei casi in cui è ammessa
l'opposizione all'esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., e con
l'art. 113 Cost., poichè limita e impedisce la tutela del
contribuente contro una determinata categoria di atti della pubblica
amministrazione. Inoltre ritiene violati l'art. 3 Cost., per la
disparità di trattamento tra contribuenti secondo che il debito
riguardi, o meno, tributi per i quali l'art. 2 del decreto
legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo
tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art.
30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), prevede la giurisdizione
tributaria, e l'art. 111 Cost., per contrasto con il principio del
giusto processo.
3 - Le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal
Tribunale ordinario di Sulmona e dal Tribunale ordinario di Trieste,
sono in larga parte sovrapponibili e quindi si rende opportuna la
loro trattazione congiunta mediante riunione dei giudizi.
4.- Le questioni poste con le due ordinanze di rimessione del
Tribunale ordinario di Sulmona sono inammissibili.
Nell'ordinanza iscritta al n. 8 del registro ordinanze 2016 il
tribunale rimettente - a fronte delle censure della parte attrice,
che ha proposto opposizione al pignoramento presso terzi lamentando
la sua eccessività perchè incidente sul suo minimo vitale e ha
chiesto in via cautelare la sospensione dell'esecuzione - si limita a
rilevare d'ufficio che la notificazione al terzo pignorato è
avvenuta con modalità del tutto difformi da quelle previste dalla
legge, tanto da poter essere considerata come inesistente.
Ma, da una parte, la fattispecie del giudizio a quo non è
descritta se non con il sommario ed assai sintetico riferimento alla
censura mossa dalla parte assoggettata a riscossione coattiva.
D'altra parte comunque - considerato che la parte attrice non ha
eccepito il vizio di notifica dell'atto di pignoramento presso terzi
- l'atto potrebbe avere comunque raggiunto il suo scopo (art. 156,
terzo comma, cod. proc. civ.) anche in presenza di una modalità
della notifica che il giudice ricorrente assume essere contra legem,
ma che non riconduce alla categoria dell'inesistenza della notifica
nei termini ristretti e più puntuali da ultimo ritenuti dalla
giurisprudenza di legittimità (Corte di cassazione, sezioni unite,
sentenza 20 luglio 2016, n. 14916).
È quindi carente la motivazione in ordine alla rilevanza delle
sollevate questioni di legittimità costituzionale, considerato anche
che la doglianza della parte attrice in ordine ai limiti di
pignorabilità del suo credito nei confronti di terzi non incontra
affatto la limitazione di ammissibilità dell'opposizione
all'esecuzione prevista dal censurato art. 57 del d.P.R. n. 602 del
1973, essendo invece ammessa proprio quando concerne la
pignorabilità dei beni.
Anche nell'ordinanza iscritta al n. 9 del registro 2016 del
medesimo tribunale rimettente la fattispecie del giudizio a quo è
solo richiamata in termini sommari e del tutto insufficienti.
Inoltre - a fronte delle censure della parte attrice che, secondo
il sintetico e generico riferimento contenuto nell'ordinanza di
rimessione, ha sostenuto l'inesistenza di rapporti con il terzo
pignorato, la prescrizione dei crediti attivati dall'agente per la
riscossione, la violazione dell'art. 7 della legge 27 luglio 2000, n.
212 (Disposizioni in materia di statuto dei diritti del
contribuente), e vizi di notificazione del pignoramento - il
tribunale, anche in questo secondo giudizio, ha rilevato d'ufficio
che la notificazione al terzo pignorato sarebbe avvenuta con
modalità difformi da quelle previste dalla legge sì da dover essere
considerata come inesistente. Il rimettente però non spiega le
ragioni per cui tale vizio, avendo ad oggetto un atto della
riscossione fiscale (il pignoramento presso terzi) e non già il
titolo posto a fondamento della riscossione stessa (la cartella di
pagamento) - e comunque non risolvendosi nell'inesistenza della
notificazione (secondo la citata giurisprudenza di legittimita') -
non possa esser fatto valere con l'ordinaria opposizione agli atti
esecutivi ai sensi dell'art. 617 cod. proc. civ., atteso che l'art.
57 censurato esclude soltanto le opposizioni relative alla
regolarità formale ed alla notificazione del titolo esecutivo.
Tutte le sollevate questioni sono, quindi, inammissibili.
5.- Invece le questioni poste con le ordinanze del Tribunale
ordinario di Trieste, sostanzialmente identiche seppur riferite a
diverse annualità dell'obbligo tributario della società opponente,
sono ammissibili.
In entrambi i giudizi a quibus la società, assoggettata a
riscossione coattiva, dopo aver proposto al giudice tributario
ricorso avverso sia l'avviso di accertamento, sia la cartella di
pagamento e dopo aver chiesto la sospensione giudiziale
dell'esecuzione degli atti impugnati, contesta, con atto di
opposizione all'esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., il diritto di
Equitalia Nord spa di procedere ad espropriazione forzata nella forma
del pignoramento presso terzi, effettuato ai sensi dell'art. 72-bis
del d.P.R. n. 602 del 1973, facendo valere il termine di moratoria di
120 giorni previsto dall'art. 7, comma 1, lettera m), del
decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni,
in legge 12 luglio 2011, n. 106, il quale ha previsto che, in caso di
richiesta di sospensione giudiziale degli atti esecutivi, non si
procede all'esecuzione fino alla decisione del giudice e comunque
fino al centoventesimo giorno.
Il giudice dell'esecuzione, adito dalla società, è quindi
chiamato a fare applicazione della disposizione censurata la quale
prevede che nel procedimento di riscossione esattoriale l'opposizione
all'esecuzione ai sensi dell'art. 615 cod. proc. civ. è
inammissibile, fatta eccezione per quella concernente la
pignorabilità dei beni.
D'altra parte sussiste, secondo il giudice rimettente,
l'interesse ad agire della società opponente perchè, pur essendo
stato il pignoramento presso terzi sospeso in autotutela da Equitalia
Nord, ciò però è avvenuto - rileva il tribunale - «sino a nuova
comunicazione» e quindi il procedimento di riscossione può essere
riattivato in qualsiasi momento. Ciò costituisce una non
implausibile motivazione della ritenuta sussistenza dell'interesse
della società ad ottenere una pronuncia di accertamento
dell'illegittimità della procedura di riscossione perchè avviata
quando non era ancora spirato il suddetto termine di moratoria e
pertanto era preclusa per legge.
Rilevanti sono quindi le questioni di costituzionalità sollevate
dal Tribunale ordinario di Trieste.
Sussiste inoltre anche una sufficiente motivazione della ritenuta
non manifesta infondatezza delle questioni di costituzionalità,
nonchè la plausibile non adottabilità di un'interpretazione
adeguatrice della disposizione censurata.
In via preliminare va poi precisato che oggetto dell'incidente di
costituzionalità è solo l'art. 57 del d.P.R. n. 602 del 1973, e non
anche l'art. 3, quarto comma, lettera a), del decreto-legge n. 203
del 2005, seppur indicato nel dispositivo delle ordinanze di
rimessione, ma soltanto «ove occorra» e senza che alcuna censura nei
suoi confronti sia mossa dal tribunale rimettente. Infatti tale
ultima disposizione - la quale prevede che l'agente per la
riscossione opera con i poteri e secondo le disposizioni di cui al
Titolo I, Capo II, e al Titolo II, del d.P.R. n. 602 del 1973 - è
richiamata dal giudice rimettente al solo fine di confermare
l'applicabilità dell'art. 57 citato nel giudizio a quo e quindi al
fine di coonestare la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale di tale disposizione; la quale è l'unica investita
dalle censure mosse dal giudice rimettente.
6.- Nel merito, le questioni di legittimità costituzionale
sollevate in riferimento agli artt. 24 e 113 Cost. e che investono
l'art. 57 del d.P.R. n. 602 del 1973, segnatamente il suo comma 1,
lettera a), sono fondate.
7.- Il censurato art. 57, come sostituito dall'art. 16, comma 1,
del d.lgs. n. 46 del 1999, n. 46, disciplina attualmente
l'opposizione all'esecuzione o agli atti esecutivi nel regime della
riscossione delle imposte sul reddito, come già faceva in passato
l'art. 54 del medesimo d.P.R. nella sua originaria formulazione, in
vigore fino al riordino della disciplina della riscossione mediante
ruolo di cui al citato d.lgs. n. 46 del 1999.
In precedenza era quest'ultima disposizione (l'art. 54) che - nel
contesto della disciplina processuale del contenzioso tributario
all'epoca vigente, prima della riforma del 1992, e derogando al
regime generale della riscossione delle entrate patrimoniali dello
Stato - regolava la materia della riscossione delle imposte sul
reddito in termini particolarmente restrittivi per il contribuente ad
essa assoggettato quanto alla prevista inammissibilità delle
opposizioni all'esecuzione.
Infatti, in generale per le entrate patrimoniali dello Stato
l'art. 3 del regio decreto 14 aprile 1910, n. 639 (Approvazione del
testo unico delle disposizioni di legge relative alla riscossione
delle entrate patrimoniali dello Stato) accordava ampia tutela al
debitore perchè stabiliva che egli, nel prescritto termine (di
trenta giorni dalla notificazione della ingiunzione), poteva proporre
opposizione (o ricorso) avanti al conciliatore o al pretore o al
tribunale del luogo in cui aveva sede l'ufficio emittente, nel
rispetto delle norme del codice di rito, espressamente richiamato, e
riconosceva al giudice adito il potere di sospendere il procedimento
coattivo. Invece per le imposte sul reddito il testo originario
dell'art. 54 del d.P.R. n. 602 del 1973 - prevedendo seccamente, al
secondo comma, che «[l]e opposizioni regolate dagli artt. da 615 a
618 del codice di procedura civile non sono ammesse» - escludeva
qualsiasi opposizione del contribuente, consentendo solo quella di
terzo ex art. 619 cod. proc. civ.
Questa preclusione assoluta era però bilanciata, in termini di
disciplina speciale derogatoria, dall'ulteriore prescrizione del
medesimo art. 54 che stabiliva, al primo comma, che «[l]a procedura
esecutiva non può essere sospesa dall'esattore se la sospensione non
sia disposta dall'intendente di finanza ai sensi dell'art. 53 o dal
pretore in seguito ad opposizione di terzo». Era quindi riconosciuta
al contribuente assoggettato a riscossione esattoriale una tutela
amministrativa (il ricorso all'intendente di finanza), alla quale
solo successivamente poteva seguire - secondo quanto ritenuto dalla
giurisprudenza (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza
26 novembre 1993, n. 11717) - una tutela giudiziaria innanzi al
giudice amministrativo adito avverso l'eventuale provvedimento
sfavorevole dell'intendente di finanza, mentre il ricorso al giudice
tributario avverso il ruolo non sospendeva ex se l'esecuzione, nè
questa poteva essere sospesa da quel giudice, ove adito, in quanto,
nel regime processuale del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636 (Revisione
della disciplina del contenzioso tributario), non ne aveva il potere.
8.- Si aveva pertanto che, in caso di controversia tributaria
promossa avverso il ruolo dal contribuente che contestasse il diritto
dell'amministrazione finanziaria di procedere a riscossione
esattoriale, solo l'intendente di finanza - organo della stessa
amministrazione che aveva attivato la procedura di riscossione -
poteva adottare il provvedimento di sospensione dell'esecuzione (art.
39 d.P.R. n. 602 del 1973). Ricorrente era l'affermazione in
giurisprudenza, anche recente (ex plurimis, Cassazione civile,
sentenza 18 ottobre 2013, n. 25855), secondo cui, con riferimento al
regime dell'esecuzione esattoriale precedente alla riforma del 1999,
l'art. 54 citato, nell'escludere l'ammissibilità delle opposizioni
sia all'esecuzione che agli atti esecutivi, configurava un'ipotesi di
improponibilità assoluta della domanda per carenza,
nell'ordinamento, di una norma che riconoscesse e tutelasse la
posizione giuridica di chi intendeva opporsi all'esecuzione o agli
atti esecutivi.
In questa situazione la tutela del contribuente era limitata e,
di fatto, era prevalentemente successiva alla riscossione stessa dal
momento che il medesimo art. 54, al terzo comma, prevedeva che il
contribuente, che si fosse ritenuto leso dall'esecuzione esattoriale,
poteva agire contro l'esattore dopo il compimento della esecuzione
stessa domandando il risarcimento dei danni per aver subito
un'esecuzione illegittima. Sull'assunto che ciò identificasse un
meccanismo di solve et repete, la disposizione fu investita da
censure di illegittimità costituzionale non dissimili da quelle che
avevano riguardato l'art. 6 della legge 20 marzo 1865, n. 2248,
recante «Legge sul contenzioso amministrativo (All. E)»; disposizione
quest'ultima che, non solo condizionava la tutela giurisdizionale del
contribuente alla pubblicazione del ruolo e all'iscrizione a ruolo
dell'imposta (primo comma), ma anche prevedeva (al secondo comma) che
gli atti d'opposizione per essere ammissibili in giudizio dovessero
essere accompagnati dal «certificato di pagamento dell'imposta»,
sicchè l'onere del pagamento del tributo costituiva, per il
contribuente, presupposto imprescindibile per accedere alla tutela
giurisdizionale. Questa Corte, ritenendo violato il diritto alla
tutela giurisdizionale, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'uno e dell'altro comma di tale disposizione (rispettivamente:
sentenze n. 125 del 1969 e n. 21 del 1961).
In realtà però nell'art. 54 citato non era rinvenibile una vera
e propria clausola di solve et repete perchè formalmente la tutela
giurisdizionale diretta c'era, seppur innanzi al giudice
amministrativo e condizionata al previo esperimento del ricorso
all'intendente di finanza. Questa Corte ha quindi ritenuto non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 54 in
riferimento, in particolare, agli artt. 24 e 113 Cost. (sentenza n.
63 del 1982).
9.- Con la nuova disciplina del contenzioso tributario (d.lgs. n.
546 del 1992) e con quella della riscossione mediante ruolo (d.lgs.
n. 46 del 1999), estesa a tutte le entrate dello Stato, anche diverse
dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici, il
quadro normativo muta radicalmente in termini di maggior tutela per
il contribuente assoggettato ad esecuzione coattiva, seppur con una
circoscritta carenza sulla quale - come si viene ora a dire - si
appuntano le censure del giudice rimettente.
Innanzi tutto viene fissato, quanto alla riscossione coattiva,
uno specifico criterio di riparto della giurisdizione tra giudice
tributario e giudice (ordinario) dell'esecuzione. Infatti l'art. 2
del d.lgs. n. 546 del 1992 prevede che «[r]estano escluse dalla
giurisdizione tributaria soltanto le controversie riguardanti gli
atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica
della cartella di pagamento e, ove previsto, dell'avviso di cui
all'articolo 50 del decreto del Presidente della Repubblica 29
settembre 1973, n. 602, per le quali continuano ad applicarsi le
disposizioni del medesimo decreto del Presidente della Repubblica».
Viene così tracciata una linea di demarcazione della
giurisdizione, posta dalla cartella di pagamento e dall'eventuale
successivo avviso recante l'intimazione ad adempiere: fino a questo
limite la cognizione degli atti dell'amministrazione, espressione del
potere di imposizione fiscale, è devoluta alla giurisdizione del
giudice tributario; a valle, la giurisdizione spetta al giudice
ordinario e segnatamente al giudice dell'esecuzione.
È questo un criterio di riparto della giurisdizione; ma la
sommatoria della tutela innanzi al giudice tributario e di quella
innanzi al giudice (ordinario) dell'esecuzione deve realizzare per il
contribuente una garanzia giurisdizionale a tutto tondo: in ogni caso
deve esserci una risposta di giustizia perchè siano rispettati gli
artt. 24 e 113 Cost.
Questa tutela - complementare, nell'insieme, e senza
sovrapposizioni - della giurisdizione tributaria e della
giurisdizione ordinaria c'è, in particolare, quanto al potere
cautelare di sospensione della riscossione: come il giudice
tributario, sempre che abbia giurisdizione, può sospendere
l'esecuzione ai sensi dell'art. 47 del d.lgs. 546 del 1992 quando
dall'atto impugnato può derivare al ricorrente un danno grave ed
irreparabile, così il giudice (ordinario) dell'esecuzione - ove sia
egli, e non il giudice tributario, ad avere la giurisdizione - può
sospendere l'esecuzione quando ricorrano gravi motivi e vi sia
fondato pericolo di grave e irreparabile danno (art. 60 del d.P.R. n.
602 del 1973). La necessità della tutela cautelare mediante
sospensione dell'esecuzione dei ruoli esattoriali è già stata
affermata da questa Corte che, relativamente ad entrate di natura non
tributaria, aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale di una
disciplina di settore che rendeva applicabile, in forza di rinvio, la
previgente procedura di riscossione coattiva disciplinata dal d.P.R.
n. 602 del 1973 (sentenza n. 318 del 1995).
10.- In questo riformato contesto normativo l'opposizione
all'esecuzione o quella agli atti esecutivi nel procedimento di
riscossione coattiva è disciplinata dal censurato art. 57, nella
formulazione sostituita dall'art. 16 d.lgs. n. 46 del 1999, in
termini ben diversi da quelli dell'originario art. 54, che - come
rilevato - le precludeva del tutto. Non si passa però ad una loro
generale ammissibilità secondo le regole ordinarie del codice di
rito; anzi l'incipit dell'art. 57 conserva ancora la formulazione al
negativo, in termini di inammissibilità dell'opposizione. Infatti la
disposizione attualmente censurata prevede al primo comma: «Non sono
ammesse: a) le opposizioni regolate dall'articolo 615 del codice di
procedura civile, fatta eccezione per quelle concernenti la
pignorabilità dei beni; b) le opposizioni regolate dall'articolo 617
del codice di procedura civile relative alla regolarità formale ed
alla notificazione del titolo esecutivo».
In vero, l'apertura alle opposizioni agli atti esecutivi - quelle
relative alla regolarità formale degli atti della procedura di
riscossione - è in realtà piena nel senso che sono tutte ammesse
con la sola eccezione delle opposizioni che riguardano la regolarità
formale e la notificazione del titolo esecutivo. Ma non è questa una
deroga limitativa della tutela giurisdizionale perchè queste ultime
opposizioni sono attratte alla giurisdizione del giudice tributario.
Quindi la tutela del contribuente c'è in ogni caso, senza che le
regole di riparto della giurisdizione possano significare alcuna
soluzione di continuità della garanzia giurisdizionale nel rispetto
dei parametri evocati dal giudice rimettente (artt. 24 e 113 Cost.).
Lo stesso, però, non può predicarsi, in ogni caso, per le
opposizioni all'esecuzione, ossia per quelle che vedono il
contribuente contestare il diritto dell'agente della riscossione a
procedere ad esecuzione forzata, giacchè l'art. 57 ammette solo le
opposizioni che attengono alla pignorabilità dei beni, ma esclude
tutte le altre. Ed è su questa testuale esclusione che si appuntano
le censure di illegittimità costituzionale mosse dal giudice
rimettente.
11.- Orbene, la disposizione dell'art. 57, comma 1, lettera a),
esprime, in parte qua, una duplice norma: una, che si sottrae alle
censure del giudice rimettente, l'altra, che invece ne è attinta.
Da una parte essa esclude che sia ammissibile l'opposizione
all'esecuzione per il solo fatto che il contribuente opponente
formuli un petitum con cui contesta il diritto dell'amministrazione
finanziaria o dell'agente della riscossione di procedere ad
esecuzione forzata, come sarebbe invece possibile secondo il canone
ordinario dell'opposizione ex art. 615 cod. proc. civ. In questa
parte l'art. 57 va raccordato con l'art. 2 del d.lgs. n. 546 del
1992, che demanda alla giurisdizione del giudice tributario le
contestazioni del titolo (normalmente, la cartella di pagamento) su
cui si fonda la riscossione esattoriale. Se il contribuente contesta
il titolo della riscossione coattiva, la controversia così
introdotta appartiene alla giurisdizione del giudice tributario e
l'atto processuale di impulso è il ricorso ex art. 19 del d.lgs. n.
546 del 1992, proponibile avverso «il ruolo e la cartella di
pagamento», e non già l'opposizione all'esecuzione ex art. 615 cod.
proc. civ.
Sicchè, come non c'è affatto un vuoto di tutela nell'ipotesi
della prevista inammissibilità dell'opposizione agli atti esecutivi
riguardante la regolarità formale e la notificazione del titolo
esecutivo, ma solo una puntualizzazione del criterio di riparto della
giurisdizione, analogamente la prevista inammissibilità
dell'opposizione all'esecuzione, quando riguarda atti che radicano la
giurisdizione del giudice tributario, non segna una carenza di tutela
del contribuente assoggettato a riscossione esattoriale, perchè
questa c'è comunque innanzi ad un giudice, quello tributario.
L'inammissibilità dell'opposizione ex art. 615 cod. proc. civ. si
salda, in simmetria complementare, con la proponibilità del ricorso
ex art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, assicurando, in questa parte,
la continuità della tutela giurisdizionale.
Non c'è insomma una tutela giurisdizionale concorrente secondo
la prospettazione del petitum del ricorrente. Altrimenti detto,
l'opposizione all'esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ. - che non è
soggetta a termine di decadenza - in tanto non è ammissibile, come
prescrive l'art. 57 citato, in quanto non ha, e non può avere, una
funzione recuperatoria di un ricorso ex art. 19 del d.lgs. n. 546 del
1992 non proposto affatto o non proposto nel prescritto termine di
decadenza (di sessanta giorni).
12.- Deve anche aggiungersi che sul crinale di questo canone di
riparto di giurisdizione - per cui in tanto è inammissibile
l'opposizione all'esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ. in quanto è
proponibile il ricorso ex art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992 - si
colloca quella più recente giurisprudenza di legittimità (Corte di
cassazione, sezioni unite civili, sentenza 5 giugno 2017, n. 13913),
che, a composizione di un contrasto, ravvisa nel primo atto della
riscossione coattiva (quale l'atto di pignoramento) di cui il
contribuente abbia avuto conoscenza, in mancanza di precedenti atti
ritualmente notificati, quello recante l'esercizio della potestà
impositiva, la cui contestazione radica una controversia devoluta
alla giurisdizione del giudice tributario ed onera il contribuente
del ricorso ex art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992 (nel prescritto
termine di decadenza). Anche in tale evenienza la tutela del
contribuente c'è, ma è attivata con lo strumento processuale di
accesso al giudice tributario costituito dal ricorso ex art. 19 del
d.lgs. n. 546 del 1992 (nel prescritto termine di decadenza), non
essendo ammissibile invece l'opposizione ex art. 615 cod. proc. civ.
(senza termine di decadenza). Resta comunque salvo il meccanismo
della translatio iudicii per cui, quando un giudice declina la
propria giurisdizione, il processo continua davanti al giudice munito
di giurisdizione, con salvezza degli effetti sostanziali e
processuali che la domanda avrebbe prodotto se il giudice di cui è
stata dichiarata la giurisdizione fosse stato adito fin dall'inizio.
Parimenti, peraltro, anche in caso di contestazione della
legittimità della riscossione coattiva mediante cartella per il
pagamento di sanzioni amministrative, quali quelle per violazioni del
codice della strada, si è posto un problema analogo e la
giurisprudenza ha ritenuto inammissibile l'opposizione all'esecuzione
ex art. 615 cod. proc. civ. perchè nei confronti del primo atto
della procedura di riscossione, di cui abbia avuto conoscenza il
debitore assoggettato a riscossione coattiva, è esperibile
l'ordinaria opposizione al verbale di accertamento della violazione
nel prescritto termine di decadenza (Corte di cassazione, sezioni
unite civili, sentenza 22 settembre 2017, n. 22080).
Altra giurisprudenza, in vero, interpretando l'ambito
dell'opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 cod. proc. civ. come
comprensivo anche dell'ipotesi della dedotta nullità derivata
dell'atto di pignoramento in ragione della mancata (o invalida)
notifica dell'atto presupposto su cui si fonda la riscossione
coattiva (cartella di pagamento, intimazione ad adempiere,
ingiunzione fiscale), afferma sussistere la giurisdizione del giudice
ordinario, chiamato a conoscere dell'opposizione così qualificata
(Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 27 ottobre 2016,
n. 21690). In questa prospettiva non si pone un problema di
inammissibilità dell'opposizione all'esecuzione perchè si ritiene
che si versi nella fattispecie dell'opposizione agli atti esecutivi.
Ma ciò che rileva in questo giudizio di costituzionalità è che
in tutti questi casi la tutela giurisdizionale non soffre quella
discontinuità censurata dal giudice rimettente, nel senso che c'è
sempre un giudice chiamato a pronunciarsi in ordine alle doglianze
della parte assoggettata a riscossione esattoriale, ma si pongono
altri e diversi problemi: quelli di riparto di giurisdizione e di
identificazione dell'atto processuale necessario per adire il
giudice.
13.- Però la censurata disposizione dell'art. 57, comma 1,
lettera a), esprime anche un'altra norma: l'opposizione
all'esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ. è inammissibile non solo
nell'ipotesi in cui la tutela invocata dal contribuente, che contesti
il diritto di procedere a riscossione esattoriale, ricada nella
giurisdizione del giudice tributario e la tutela stessa sia
attivabile con il ricorso ex art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, ma
anche allorchè la giurisdizione del giudice tributario non sia
invece affatto configurabile e non venga in rilievo perchè si è a
valle dell'area di quest'ultima. Il dato letterale della disposizione
censurata non consente di ritenere che l'inammissibilità
dell'opposizione all'esecuzione sia sancita solo nella prima ipotesi
e non anche nell'altra.
Il giudice rimettente ha sperimentato la possibilità di
interpretazione adeguatrice della disposizione censurata, ma l'ha
correttamente esclusa perchè il suo dato testuale è inequivocabile:
l'opposizione all'esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ. è
inammissibile in ogni caso e quindi anche ove la fattispecie sia
fuori dall'area della giurisdizione del giudice tributario e non sia
pertanto ammissibile il ricorso ex art. 19 del d.lgs. n. 546 del
1992.
Sotto questo profilo il caso oggetto dei giudizi a quibus è
emblematico: il titolo sul quale si fonda la riscossione è la
cartella esattoriale che è stata impugnata innanzi al giudice
tributario dalla società opponente; la quale, inoltre, con
l'opposizione all'esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ. contesta
innanzi al giudice ordinario il diritto dell'agente della riscossione
di procedere ad esecuzione forzata, nella forma del pignoramento
presso terzi ex art. 72-bis del d.P.R. n. 602 del 1973, allegando la
temporanea inidoneità del titolo a legittimare la riscossione in
ragione della moratoria di 120 giorni, introdotta dall'art. 7, comma
1, lettera m), del decreto-legge n. 70 del 2011, come convertito, il
quale ha previsto che, in caso di richiesta di sospensione giudiziale
degli atti esecutivi, non si procede all'esecuzione fino alla
decisione del giudice e comunque fino al centoventesimo giorno.
Il giudice rimettente non dubita della propria giurisdizione (ex
art. 2 citato) perchè il giudizio riguarda atti della esecuzione
forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di
pagamento, già impugnata innanzi al giudice tributario, e ritiene,
secondo un plausibile apprezzamento degli atti processuali, che la
contestazione della società sia relativa al diritto di procedere
alla riscossione e non riguardi invece la mera regolarità formale
del titolo esecutivo o di atti della procedura sicchè deve
qualificarsi come opposizione all'esecuzione e non già come
opposizione agli atti esecutivi.
Del resto è possibile ipotizzare anche altre evenienze che si
collocano a valle della notifica della cartella di pagamento, in cui
la doglianza del contribuente sia diretta a contestare il diritto di
procedere a riscossione coattiva e non già la mera regolarità
formale della procedura, come nell'ipotesi dell'intervenuto
adempimento del debito tributario o di una sopravvenuta causa di
estinzione dello stesso per essersi il contribuente avvalso di misure
di favore per l'eliminazione del contenzioso tributario, quale, ad
esempio, la cosiddetta "rottamazione" delle cartelle di pagamento ex
art. 6 del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193 (Disposizioni
urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze
indifferibili), convertito, con modificazioni, in legge 1° dicembre
2016, n. 225.
In tutte queste ipotesi in cui sussiste la giurisdizione del
giudice ordinario - perchè la controversia si colloca a valle della
giurisdizione del giudice tributario ex art. 2 del d.lgs. n. 546 del
1992 - e l'azione esercitata dal contribuente assoggettato alla
riscossione deve qualificarsi come opposizione all'esecuzione ex art.
615 cod. proc. civ., essendo contestato il diritto di procedere a
riscossione coattiva, c'è una carenza di tutela giurisdizionale
perchè il censurato art. 57 non ammette siffatta opposizione innanzi
al giudice dell'esecuzione e non sarebbe possibile il ricorso al
giudice tributario perchè, in tesi, carente di giurisdizione. Nè
questa carenza di tutela giurisdizionale sarebbe colmabile con la
possibilità dell'opposizione agli atti esecutivi laddove la
contestazione della legittimità della riscossione non si limiti alla
regolarità formale del titolo esecutivo o degli atti della
procedura. Una dilatazione dell'ambito di applicazione di tale
rimedio processuale lascerebbe comunque un'ingiustificata limitazione
di tutela giurisdizionale se non altro in ragione dell'esistenza di
un termine di decadenza per la proponibilità dell'azione, che invece
non è previsto in caso di opposizione all'esecuzione.
La pur marcata peculiarità dei crediti tributari, che può sì
giovarsi di una disciplina di favore per l'amministrazione fiscale,
come ritenuto da questa Corte (da ultimo, sentenza n. 90 del 2018), e
che è a fondamento della speciale procedura di riscossione coattiva
tributaria rispetto a quella ordinaria di espropriazione forzata, non
è però tale da giustificare che, nelle ipotesi in cui il
contribuente contesti il diritto di procedere a riscossione coattiva
e sussista la giurisdizione del giudice ordinario, non vi sia una
risposta di giustizia se non dopo la chiusura della procedura di
riscossione ed in termini meramente risarcitori.
Può richiamarsi in proposito la giurisprudenza di questa Corte
che ha ritenuto illegittimo il differimento della tutela
giurisdizionale solo dopo l'adempimento dell'obbligazione tributaria
secondo il criterio del solve et repete (sentenze n. 45 del 1962 e n.
21 e n. 79 del 1961). La pienezza della garanzia giurisdizionale è
altresì a fondamento della dichiarazione di illegittimità
costituzionale di una disciplina di settore nella parte in cui,
rinviando alle norme previste per la riscossione delle imposte
dirette, impediva al debitore esecutato di proporre opposizione
all'esecuzione dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria (sentenza
n. 239 del 1997). Più in generale vi è che la possibilità di
attivare il sindacato del giudice su atti immediatamente lesivi
appartiene al diritto, inviolabile e quindi fondamentale, di agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art.
24 Cost.), senza che contro gli atti della pubblica amministrazione
la tutela giurisdizionale possa essere esclusa o limitata a
particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti
(art. 113 Cost.).
14.- In conclusione quindi si ha che - laddove la censura della
parte assoggettata a riscossione esattoriale non radichi una
controversia devoluta alla giurisdizione del giudice tributario e
quindi sussista la giurisdizione del giudice ordinario -
l'impossibilità di far valere innanzi al giudice dell'esecuzione
l'illegittimità della riscossione mediante opposizione
all'esecuzione, essendo ammessa soltanto l'opposizione con cui il
contribuente contesti la mera regolarità formale del titolo
esecutivo o degli atti della procedura e non anche quella con cui
egli contesti il diritto di procedere alla riscossione, confligge
frontalmente con il diritto alla tutela giurisdizionale riconosciuto
in generale dall'art. 24 Cost. e nei confronti della pubblica
amministrazione dall'art. 113 Cost., dovendo essere assicurata in
ogni caso una risposta di giustizia a chi si oppone alla riscossione
coattiva.
Quindi - assorbite le altre questioni promosse dal giudice
rimettente in riferimento agli artt. 3 e 111 Cost. - va dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 57, comma 1, lettera a),
citato limitatamente alla parte in cui non prevede che, nelle
controversie che riguardano gli atti dell'esecuzione forzata
tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento o
all'avviso di cui all'art. 50 del d.P.R. n. 602 del 1973, sono
ammesse le opposizioni regolate dall'art. 615 cod. proc. civ.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 57, comma
1, lettera a), del decreto del Presidente della Repubblica 29
settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte
sul reddito), come sostituito dall'art. 16 del decreto legislativo 26
febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della riscossione
mediante ruolo, a norma dell'articolo 1 della legge 28 settembre
1998, n. 337), nella parte in cui non prevede che, nelle controversie
che riguardano gli atti dell'esecuzione forzata tributaria successivi
alla notifica della cartella di pagamento o all'avviso di cui
all'art. 50 del d.P.R. n. 602 del 1973, sono ammesse le opposizioni
regolate dall'art. 615 del codice di procedura civile;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale del medesimo art. 57, comma 1, del d.P.R. n. 602 del
1973, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 97, 111, 113 e 117
della Costituzione e all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, dal Tribunale ordinario di Sulmona con le
ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 aprile 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 31 maggio 2018.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE