1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 23-5-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 96 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 febbraio 2012
Ordinanza emessa dal Tribunale di Roma nel procedimento civile promosso da Zeppilli Maurizio contro Ministero dell'economia e delle finanze. Lavoro (rapporto di) - Componenti del Servizio Consultivo ed Ispettivo Tributario (SECIT) nominati quali esperti non di ruolo dell'Amministrazione pubblica - Previsione con norma autoqualificata interpretativa che l'incarico onorario di esperto consultivo ed ispettivo tributario si intende cessato ad ogni effetto, sia giuridico sia economico, dalla data di entrata in vigore della legge censurata - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo della disparita' di trattamento e della violazione dei principi di certezza del diritto e di affidamento. - Decreto-legge 5 agosto 2010, n. 125, art. 2, comma 1-ter, aggiunto dalla legge 1 ottobre 2010, n. 163. - Costituzione, art. 3. (012C0186) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 23-5-2012)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato e pubblicato, mediante lettura integrale
all'udienza del 22 febbraio 2012, la seguente ordinanza nella causa
in materia di lavoro, iscritta al n. 13725/11 r.a.c.c., vertente tra
Zeppilli Maurizio, elettivamente domiciliato in Roma, Foro Traiano
1/A, presso lo studio degli avv.ti Giorgio Cosmelli, Giuliana Caira e
Alberto Gava, che lo rappresentano e difendono per procura in calce
al ricorso introduttivo, ricorrente, e Ministero dell'economia e
delle finanze, in persona del legale rappresentante pro-tempore,
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, presso gli uffici
dell'Avvocatura generale dello Stato, che per legge lo rappresenta e
difende, resistente.
1. Con ricorso ex art. 409 c.p.c., depositato il 15.4.2011,
Maurizio Zeppilli adiva questo Tribunale, in funzione di giudice del
lavoro, esponendo:
di essere stato nominato, con D.P.C.M. 28.6.2007, componente
esperto a tempo pieno, esterno ai ruoli della P.A., del Servizio
Consultivo ed Ispettivo Tributario (SECIT), originariamente istituito
dalla legge 146/80 e regolato, quanto a funzioni, composizione e
funzionamento, da svariate fonti normative successive;
che l'incarico, secondo quanto stabilito dal citato D.P.C.M.,
in conformità con l'art. 3 comma 1 lett. d) d.lgs. 173/03 (testo
allora vigente), era di durata triennale;
che, in data 5.9.2007, l'esponente, previo giuramento, era
immesso nell'incarico, venendo successivamente distaccato, ai sensi
dell'art. 22 comma 1 D.P.R. 107/01, testo allora vigente (e dell'art.
4 comma 3-bis decreto-legge 138/02 convertito in legge 178/02), al
Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell'economia e
delle finanze (MEF), per le esigenze di studio del medesimo;
che tale assegnazione perdurava sino al 9.6.2008, data della
sua «restituzione» al SECIT;
che, con l'entrata in vigore (26.6.2008) del decreto-legge
112/08, convertito in legge 133/08, art. 45, il SECIT veniva
soppresso, le relative funzioni attribuite al Dipartimento delle
Finanze del MEF ed il relativo personale di ruolo restituito alle
amministrazioni di appartenenza (ovvero, se del ruolo del MEF,
assegnato al Dipartimento stesso);
che all'esponente veniva quindi comunicata, verbalmente, la
cessazione immediata dell'incarico di esperto SECIT.
Ciò premesso, il ricorrente, sul presupposto della natura
subordinata a termine del suo rapporto con il SECIT, denunciava come
illegittima la risoluzione così intervenuta e come inadempiente
rispetto alle obbligazioni retributive assunte la condotta
dell'Amministrazione, e ne domandava la condanna al pagamento delle
spettanze economiche dal 26.6.2008 al 4.9.2010 (data di naturale
scadenza del suo incarico), anche agli effetti riflessi quanto al TFR
ed alla contribuzione previdenziale.
In subordine, e per l'ipotesi che il rapporto con il SECIT
dovesse essere qualificato come autonomo, il ricorrente invocava
l'applicazione dell'art. 2227 c.c. sul recesso unilaterale del
committente e domandava, parimenti, la condanna di controparte al
pagamento del relativo indennizzo, parametrato sulle spettanze di cui
sopra.
2. Instaurato ritualmente il contraddittorio, si costituiva in
giudizio l'Amministrazione, che negava la configurabilità di un
rapporto subordinato di pubblico impiego, rilevava che la
disposizione legislativa soppressiva del SECIT valesse come causa
sopravvenuta d'impossibilità totale della prestazione ex art. 1463
c.c., e in ogni caso segnalava l'entrata in vigore, sin dal
6.10.2010, dell'art. 2 comma 1-ter decreto-legge 125/10, introdotto
dalla legge di conversione legge 163/10, norma d'interpretazione
autentica tesa a chiarire la natura onoraria dell'incarico di esperto
SECIT e la definitiva cessazione del medesimo incarico, ad ogni
effetto giuridico ed economico, alla data di soppressione legislativa
del Servizio.
L'Amministrazione concludeva, pertanto, per la reiezione del
ricorso.
3. All'udienza odierna, all'esito della discussione, il giudice
pronunciava e dava lettura della presente ordinanza di promovimento
di questione di legittimità costituzionale.
Ricognizione normativa.
1. Il Servizio Consultivo ed Ispettivo Tributario (SECIT) è
stato istituito, nell'ambito dell'Amministrazione finanziaria, con
legge 146/80 (artt. 9 segg.), e le sue attribuzioni e la sua
organizzazione sono state nel tempo variamente disciplinate da fonti
successive (che peraltro non hanno alterato le linee fondamentali
della sua impostazione originaria).
Di seguito si farà riferimento alla disciplina vigente all'atto
della nomina del ricorrente a suo componente (giugno 2007), che non
conoscerà ulteriori modificazioni sino all'intervenuta soppressione
del Servizio (giugno 2008).
1.1 Compiti e finalità del SECIT risultavano dall'art. 22 comma
1 D.P.R. 107/01, e consistevano nell'elaborazione di studi di
politica economica e tributaria e di analisi fiscale in conformità
agli indirizzi del ministro (già delle finanze, poi dell'economia e
delle finanze).
Il servizio esplicava le sue attività mediante un organico
composto di cinquanta esperti (art. 22 comma l D.P.R. 107/01), scelti
(art. 10 secondo comma legge 146/80 e succ. mod.) tra i funzionari
dell'amministrazione finanziaria e delle altre pubbliche
amministrazioni con qualifica non inferiore a dirigente, tra il
personale di magistratura avente almeno la ex qualifica di appello
[esperti già di ruolo], e tra soggetti non appartenenti alla
pubblica amministrazione in possesso di elevate competenze ed
esperienza professionale nelle discipline economico-finanziarie,
statistiche, contabili o aziendalistiche [esperti non di ruolo,
esterni alla P.A., quale appunto l'odierno ricorrente].
Per soddisfare esigenze di studio del dipartimento, il ministro
suddetto poteva distaccare presso lo stesso [come accaduto per
l'odierno ricorrente] esperti SECIT sino alla concorrenza di metà
dell'organico; esperti posti in tal caso alle dipendenze funzionali
del capo dipartimento (art. 22 comma 1 D.P.R. 107/01).
Gli esperti erano tutti nominati con D.P.C.M., su proposta del
ministro suddetto (art. 10 terzo comma legge 146/80 e succ. mod.).
La durata massima dell'incarico - antecedentemente stabilita
(dall'art. 10 quarto comma legge 146/80, come modificato dal d.lgs.
361/98) mediante richiamo alla disciplina sulla temporaneità degli
incarichi dei dirigenti della P.A. - era triennale, con
rinnovabilità per non più di una volta (art. 3, comma 1, lett. d,
terza proposizione, d.lgs. 173/03).
Gli esperti appartenenti a ruoli diversi dall'Amministrazione
delle finanze erano collocati fuori ruolo, o in posizione
equivalente, per la durata dell'incarico (art. 10 quarto comma legge
146/80 e succ. mod.).
Gli esperti (art. 11, settimo comma, legge 146/80 e succ. mod.)
dovevano osservare il segreto d'ufficio, ed astenersi relativamente
ad affari nei quali essi stessi o parenti o affini avessero
interesse; non potevano esercitare attività professionali o di
consulenza nè ricoprire altri uffici pubblici di qualsiasi natura,
pena la decadenza dall'incarico, salvo che per gli esperti a tempo
parziale.
Gli esperti a tempo parziale (art. 4 comma 3-bis decreto-legge
138/02 convertito in legge 178/02) potevano essere assunti o con
rapporto dipendente a tempo parziale, o mediante rapporto di
collaborazione coordinata e continuativa.
Per quanto riguarda lo stato giuridico, agli esperti SECIT non
appartenenti alla P.A. si applicavano, indipendentemente dalla loro
provenienza, le disposizioni in materia riguardanti gli impiegati
civili dello Stato (art. 18 comma 3 D.P.R. 287/92).
Quanto al trattamento economico, agli esperti ne spettava uno
onnicomprensivo, pari al trattamento fondamentale previsto dal CCNL
dei dirigenti di prima fascia, oltre ad una speciale indennità (art.
22 comma 3 D.P.R. 107/01).
1.2 Tale il quadro normativo nella cui vigenza Zeppilli assume,
dopo aver prestato giuramento il 5.9.2007, l'incarico triennale,
quale esperto esterno.
Nel corso di tale incarico, l'art. 45 comma 1 decreto-legge
112/08, convertito in legge 133/08, viene a disporre:
«A decorrere dall'entrata in vigore del presente decreto
[25.6.2008], il Servizio consultivo ed ispettivo tributario è
soppresso e, dalla medesima data, le relative funzioni sono
attribuite al Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia
e delle finanze ed il relativo personale amministrativo è restituito
alle amministrazioni di appartenenza ovvero, se del ruolo del
Ministero dell'economia e delle finanze, assegnato al Dipartimento
delle finanze di tale Ministero».
Tale sopravvenienza normativa segna per Zeppilli, esperto non di
ruolo, l'immediata estinzione dell'incarico. Effetto di cui egli si
duole con l'odierno ricorso.
Natura del rapporto.
2. Tale quadro normativo riflette, in modo palese, con riguardo
all'esperto SECIT estraneo alla P.A., l'esistenza di un rapporto di
lavoro, di natura dipendente e a termine.
2.1 Inequivoco è, infatti, il richiamo, da parte delle
disposizioni sopra esaminate, alla disciplina inerente lo stato
giuridico dei pubblici dipendenti e, quanto al trattamento economico,
a quella dei dirigenti (che sono, pacificamente, lavoratori
subordinati), richiamo valevole indistintamente sia per i componenti
del Servizio già nei ruoli della P.A. (e, dunque, in forza a tempo
indeterminato) sia per i componenti non di ruolo, legati
all'Amministrazione medesima da vincolo a tempo determinato.
Il Consiglio di Stato, chiamato a giudicare su aspetti inerenti
il trattamento previdenziale degli ispettori SECIT, ebbe già a
rilevare (sezione IV, decisione 7.7.1988, n. 587) come il Servizio
«si configur(asse) in realtà come un'organizzazione inserita,
istituzionalmente, nell'ambito del Ministero delle finanze per
l'espletamento di molteplici delicatissime attribuzioni in materia
tributaria». «In linea di principio si deve quindi ritenere»,
proseguiva l'Alto Consesso, «che il personale addetto al suindicato
Servizio sia legato allo Stato da un rapporto di pubblico impiego,
atteso che tale personale pone, appunto, le proprie energie
lavorative a disposizione della pubblica Amministrazione
(Amministrazione finanziaria) per il raggiungimento dei suoi fini
istituzionali, quali quelli specificamente individuati e previsti»
dalla legge, sicchè «gli ispettori tributari di provenienza esterna
devono considerarsi, sostanzialmente, dipendenti pubblici a tempo
determinato che occupano posti nella dotazione organica del Ministero
delle finanze» (ibidem).
Solo per gli esperti nominati a tempo parziale, la legge, come
visto, ammetteva la costituzione, in alternativa al rapporto di
lavoro dipendente, di mere collaborazioni di natura coordinata e
continuativa, che avrebbero certamente richiesto un'apposita
formalizzazione in deroga alla direttiva di carattere generale.
2.2 Le chiare indicazioni normative sono confortate, quanto a
Zeppilli, dallo svolgimento concreto del rapporto, nella sua parte
giuridico-conformativa e nella sua parte economica.
Sotto il primo profilo, risulta che Zeppilli, secondo quanto
autorizzato dall'art. 22 comma 1 D.P.R. 107/01, venne, per la quasi
totalità del rapporto, distaccato presso il Dipartimento per le
politiche fiscali, per le esigenze del medesimo, rimanendo «a
disposizione» del Capo Dipartimento (cfr. doc. 6 fasc. ric.).
Quanto all'aspetto economico, è stato dal ricorrente comprovato
(cfr. docc. 10 e 20 suo fasc.) che gli sia stato applicato il
trattamento specificamente previsto per i lavoratori dipendenti
(quanto al recupero delle ore di ritardo, alle ferie, ai permessi,
alla tredicesima etc.) e che fosse iscritto alla Cassa dipendenti
statali dell'INPDAP; ed è stato da lui dedotto, senza smentita ex
adverso, che alla cessazione del rapporto gli sia stato corrisposto
il TFR.
Conseguenze in caso di anticipata cessazione del rapporto.
3. Ora è noto che il rapporto di lavoro a tempo determinato, al
di fuori del recesso per giusta causa di cui all'art. 2119 c.c., può
essere risolto anticipatamente non già per un giustificato motivo
oggettivo ai sensi dell'art. 3 legge 604/66, ma soltanto in presenza
delle ipotesi di risoluzione del contratto previste dagli artt. 1453
ss. c.c. Ne consegue che, qualora il datore di lavoro proceda ad una
riorganizzazione del proprio assetto produttivo, non può avvalersi
di tale fatto per risolvere in anticipo un contratto di lavoro a
tempo determinato (Cass. 3276/09).
3.1 La soppressione del SECIT, decisione sovrana del legislatore,
costituisce senza dubbio atto di primaria rilevanza incidente
sull'organizzazione datoriale, non tale tuttavia da integrare,
nell'ambito di una locatio operarum a tempo determinato, un'ipotesi
d'impossibilità sopravvenuta totale della prestazione, che sarebbe
riscontrabile solo a fronte dell'accertata preclusione di ogni
proficuo riutilizzo del lavoratore.
Quest'ultima circostanza non è stata nè compiutamente allegata
dall'Amministrazione, nè comunque dimostrata.
Il ricorrente ha invece documentato (cfr. doc. 13 suo fascicolo)
che l'Amministrazione aveva rilevanti vacanze di organico presso vari
suoi dipartimenti, tra cui quello delle politiche fiscali - che è
poi il dipartimento cui risultano ri-attribuite le funzioni già
intestate al SECIT -, vacanze di cui, a breve distanza di tempo, si
sarebbe avviata la copertura.
3.2 Fondata appariva pertanto la pretesa del lavoratore di essere
adibito, soppresso il SECIT, all'esecuzione di ulteriori prestazioni
presso l'Amministrazione delle finanze, da cui dipendeva con rapporto
a tempo determinato, sino alla scadenza del termine, e di percepire
l'intera retribuzione per la durata come originariamente pattuita.
Interpretazione autentica e sua portata.
4. Senonchè, con l'art. 2, comma 1-ter, decreto-legge 125/10,
convertito in legge 163/10, il legislatore è venuto in argomento,
stabilendo che:
«L'articolo 45, comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008; n.
112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133, si interpreta nel senso che l'incarico onorario di esperto del
servizio consultivo ed ispettivo tributario si intende in ogni caso
cessato ad ogni effetto, sia giuridico sia economico, a decorrere
dalla data di entrata in vigore della predetta disposizione».
4.1 Trattasi di norma dichiaratamente, ed effettivamente,
d'interpretazione autentica, con la quale il legislatore ha inteso:
anzitutto, autoritativamente qualificare, ora per allora,
come onorario l'incarico dell'esperto SECIT;
in coerenza con tale qualificazione, disporne la cessazione
contestuale alla soppressione del SECIT, con esclusione di qualsiasi
eventuale pretesa del lavoratore, di ordine giuridico ed economico.
Tale è senza dubbio la ratio della disposizione, conforme al
piano significato letterale della medesima. Ed in questo significato
la disposizione è stata già applicata nelle prime pronunce
successive alla sua emanazione (cfr. sentenze docc. 5 e 6 fasc. res.,
nonchè ordinanza inibitoria ex art. 283 c.p.c. in atti). Vano è
pertanto il tentativo, in cui parte ricorrente si cimenta nelle note
defensionali conclusive, di offrirne un'interpretazione compatibile
con gli assunti di cui in domanda.
Chiara è allora l'incidenza della norma sul presente giudizio,
destinato dalla medesima ad esito diverso, ed opposto, a quello che
il preesistente assetto normativo avrebbe determinato.
Dubbio di legittimità costituzionale.
5. Il Tribunale dubita, tuttavia, della legittimità
costituzionale di siffatta disposizione legislativa, con riferimento
all'art. 3 primo comma Cost.
5.1. La Corte costituzionale ha più volte chiarito che il
legislatore può adottare norme di interpretazione autentica se la
loro retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza, a patto quindi che la scelta così imposta dalla
legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo
originario, così rendendo vincolante un significato ascrivibile ad
una norma anteriore, e sempre che lo ius superveniens neppure
contrasti con altri valori e interessi costituzionalmente protetti,
tra cui il divieto d'introdurre ingiustificate disparità di
trattamento, la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti dell'ordinamento quale principio connaturato allo Stato di
diritto, la coerenza e la certezza dell'ordinamento stesso (cfr.
sentenze 271/11, 93/11, 209/10, 24/09, 170/08, 234/07, 374/02).
5.2 In questo quadro, si deve osservare che
l'interpretazione-qualificazione data dal legislatore non può in
alcun modo essere ricondotta ad uno dei possibili originari
significati della disposizione interpretata.
Si può, al limite, revocare in dubbio, nonostante gli evidenti
indici qualificatori sopra indicati, la ricostruzione del rapporto
dell'esperto SECIT nei termini della subordinazione.
L'alternativa sarà ammettere la ricorrenza degli elementi della
collaborazione coordinata e continuativa, o para-subordinazione che
dir si voglia (tesi in effetti recepita da una pronuncia di questo
Tribunale, cfr. doc. 1 fasc. res., che peraltro giunge comunque
all'accoglimento del ricorso).
Certo è, invece, che escludere l'esistenza, nella fattispecie,
di un rapporto professionale di servizio tra l'esperto e
l'Amministrazione, e ricondurre il primo alla figura del funzionario
onorario, cozza manifestamente con tutti gli indici di riconoscimento
elaborati dalla giurisprudenza (cfr. Cass., sez. un., 11272/98),
posto che l'esperto SECIT non era scelto con valutazioni di tipo
politico-discrezionale (ma di carattere tecnico-professionale); era
inserito in modo strutturale e professionale nell'organizzazione
dell'Amministrazione; svolgeva, come visto, un rapporto provvisto di
specifica e minuziosa disciplina; percepiva un compenso non meramente
indennitario, ma inerente al rapporto sinallagmatico esistente tra le
parti (e parametro, infatti, al trattamento economico della dirigenza
pubblica).
L'Avvocatura generale dello Stato indica, a sostegno della
pregressa natura onoraria dell'attività svolta dall'esperto SECIT, o
almeno della plausibilità della relativa opzione ermeneutica,
elementi, quali l'uso del nome «incarico» per qualificare il
rapporto, la selezione a chiamata (e non per concorso) del relativo
personale, la temporaneità con una ricostruzione del rapporto nei
termini del lavoro dipendente a termine. Non assumono, poi, alcuna
speciale valenza qualificatoria nè l'investitura mediante (sola)
nomina, anzichè mediante susseguente stipula del contratto; nè il
collocamento fuori ruolo del personale già «strutturato», in
servizio presso altre amministrazioni; nè la previsione di ipotesi
di «decadenza» dall'incarico (che altro non sono che ipotesi di
risoluzione non discrezionale del rapporto, al verificarsi di
presupposti vincolati e predeterminati).
5.3 Non è contestabile che gli esperti SECIT, in particolare
quelli esterni ai ruoli della P.A., abbiano riposto un legittimo
affidamento sulla natura professionale dell'attività da essi
esercitata, pacificamente riconosciuta dalla pressochè unanime
giurisprudenza, e sulle conseguenze che ne sarebbero derivate in
ordine alla permanenza del rapporto per il tempo stabilito (le
residue sentenze, versate in atti dall'Avvocatura generale dello
Stato, sono infatti tutte di accoglimento, tranne quella doc. 4, che
riguarda però fattispecie inconferente). E occorre qui ricordare
che, in vista dell'assunzione dell'incarico al SECIT, Zeppilli (cfr.
doc. 3 fasc. ric.) aveva rinunciato ad altro incarico dirigenziale
non di ruolo già conferitogli.
5.4 Ne deriva che la norma di cui si tratta non ha imposto una
scelta rientrante tra le possibili varianti di senso del testo
originario, nè è intervenuta per risolvere contrasti
giurisprudenziali (prima del suo intervento constano sentenze tutte
favorevoli agli esperti SECIT ricorrenti), ma ha realizzato, con
efficacia retroattiva, una sostanziale modifica della normativa
precedente, incidendo, in violazione dell'art. 3 Cost., in modo
irragionevole sul legittimo affidamento nella sicurezza giuridica,
che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto.
5.5 Non reputa viceversa il Tribunale - occorre qui aggiungere
per completezza - di porre alla Corte costituzionale l'ulteriore
questione avente a parametro l'art. 117 primo comma Cost., con
riferimento all'art. 6 CEDU sul diritto all'equo processo, per la
decisiva ragione che la norma d'interpretazione autentica è
antecedente la proposizione del presente giudizio, sicchè è da
escludere, con concreto riferimento a quest'ultimo, l'ingerenza del
legislatore allo scopo diretto d'influenzarlo.
5.6 Ciò nulla toglie alla rilevanza della questione, giacchè
l'esito della controversia è comunque inevitabilmente condizionato
dalla decisione che sarà assunta dalla Corte costituzionale,
l'accoglimento del ricorso dipendendo dall'eventuale accoglimento
della questione medesima.

P.Q.M.

Non definitivamente pronunciando, visti gli artt. 134 Cost., 1
legge cost. 9.2.1948 n. 1, 23. Legge 11.3.1953 n. 87:
dichiara rilevante, e non manifestamente infondata, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1-ter,
decreto-legge 125/10, convertito in legge 163/10, per contrasto con
l'art. 3 primo comma Cost.;
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
sospende il processo in corso;
dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza,
pronunciata in udienza, sia notificata al Presidente del Consiglio
dei ministri nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.

Così deciso in Roma il 22 febbraio 2012.

Il Giudice: Centofanti