1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 12-10-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 210 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 maggio 2011
Ordinanza del 23 maggio 2011 emessa dal Giudice di pace di Firenze nel procedimento civile promosso da Cimmino Luigi contro comune di Firenze. Circolazione stradale - Classificazione delle strade - Norme di competenza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Prevista emanazione in base alle caratteristiche costruttive, tecniche "e" funzionali, anziche' in base alle caratteristiche costruttive, tecniche "o" funzionali, stabilite per ciascuna classe di strada - Conseguente impossibilita', sulle strade aventi le caratteristiche funzionali ma non i particolari strutturali delle "strade urbane di scorrimento", di utilizzare strumenti automatici non presidiati per la rilevazione a distanza della velocita' - Ingiustificata differenziazione tra strade dotate di identiche caratteristiche funzionali - Incidenza sul buon andamento e sulla imparzialita' dell'attivita' amministrativa sanzionatoria. - Codice della strada (decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285), art. 13, comma 4. - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 97, primo comma. Circolazione stradale - Classificazione delle strade - Declassificazione da parte degli enti proprietari delle strade di loro competenza - Prevista effettuazione quando vengono meno le caratteristiche costruttive, tecniche "e" funzionali, anziche' le caratteristiche costruttive, tecniche "o" funzionali, stabilite per ciascuna classe di strada - Conseguente impossibilita', ove vengano meno solo i particolari strutturali delle "strade urbane di scorrimento", di utilizzare strumenti automatici non presidiati per la rilevazione a distanza della velocita' - Ingiustificata differenziazione tra strade dotate di identiche caratteristiche funzionali - Incidenza sul buon andamento e sulla imparzialita' dell'attivita' amministrativa sanzionatoria. - Codice della strada (decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285), art. 13, comma 5. - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 97, primo comma. Circolazione stradale - Dispositivi o mezzi tecnici di controllo del traffico finalizzati al rilevamento a distanza della velocita' - Possibilita' di utilizzazione o installazione sulle strade (o su singoli tratti delle strade) aventi le caratteristiche soltanto funzionali delle "strade urbane di scorrimento" - Omessa previsione - Ingiustificata differenziazione tra strade dotate di identiche caratteristiche funzionali - Incidenza sul buon andamento e sulla imparzialita' dell'attivita' amministrativa sanzionatoria. - Decreto-legge 20 giugno 2002, n. 121, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° agosto 2002, n. 168, art. 4, comma 1, secondo periodo. - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 97, primo comma. (011C0576) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 12-10-2011)

IL GIUDICE DI PACE

Esaminati gli atti del giudizio promosso ai sensi dell'art.
204-bis del d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (nuovo codice della strada)
dal ricorrente Cimmino Luigi in opposizione a n. 14 verbali, redatti
dalla Polizia Municipale del Comune di Firenze e notificati al
Cimmino ai sensi dell'art. 201 del codice della strada, aventi ad
oggetto l'accertamento e la contestazione, nei confronti dello stesso
Cimmino, ai sensi dell'art. 196 del codice della strada, di
altrettante condotte di superamento del limite di velocità, poste in
essere in violazione dell'art. 142, comma 8, del codice della strada,
dal conducente di autoveicolo di proprietà del Cimmino nel Viale
Etruria, rilevate a mezzo di postazione fissa di controllo
elettronico della velocità dei veicoli, in funzione con modalità
automatica, senza la presenza in loco di agenti di polizia stradale;
Sciolta la riserva formulata all'udienza del 6 aprile 2011;
Rilevato che il ricorrente ha dedotto, quale motivo di
illegittimità dei provvedimenti impugnati, l'impiego della suddetta
postazione in violazione dell'art. 4, comma 1, del D.L. 20 giugno
2002 n. 121, convertito, con modificazioni, nella legge 1°agosto
2002, n. 168 (recante disposizioni urgenti per garantire la sicurezza
nella circolazione stradale), in quanto effettuato su strada urbana
non avente le caratteristiche di strada urbana di scorrimento;
Tutto ciò rilevato, ritiene di dover pronunciare la seguente
ordinanza ex art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87 ,
L'art. 4, comma 1, del citato D.L. 121/02, convertito, con
modificazioni, nella citata L. 168/02, dopo avere previsto, al primo
periodo, la facoltà degli organi di polizia stradale di cui all'art.
12, comma 1, del codice della strada, secondo le direttive fornite
dal Ministero dell'Interno di concerto con il Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti, di utilizzare od installare, sulle
autostrade e sulle strade extraurbane principali di cui all'art. 2,
commi 2, lettere A e B, del codice della strada, dispositivi o mezzi
tecnici di controllo del traffico finalizzati al rilevamento a
distanza delle violazioni delle norme di comportamento di cui agli
artt. 142, 148 e 176 dello stesso codice della strada, stabilisce, al
secondo periodo, che i predetti dispositivi o mezzi tecnici possono
essere altresì utilizzati od installati sulle strade extraurbane
secondarie e sulle strade urbane di scorrimento di cui all'art. 2,
comma 2, lettere C e D, del codice della strada, ovvero su singoli
tratti di esse, individuati con apposito decreto emesso dal Prefetto
territorialmente competente, previa valutazione del tasso di
incidentalità e delle condizioni strutturali, plano-altimetriche e
di traffico per le quali non è possibile fermare un veicolo senza
arrecare pregiudizio alla sicurezza della circolazione, alla
fluidità del traffico o all'incolumità degli agenti operanti e dei
soggetti controllati. .
Ai sensi dell'art. 201, commi 1-bis e 1-ter, del codice della
strada, inseriti dall'art. 4, comma 1, lettere a) e b), del D.L. 27
giugno 2003 n. 151, modificato dalla legge di conversione 1 agosto
2003 n. 214 (recante modifiche ed integrazioni al codice della
strada), e successivamente modificati dall'art. 36, comma 1, lettera
e), della L. 29.7.2010 n. 120 (recante disposizioni in materia di
sicurezza stradale), in caso di utilizzo dei suddetti dispositivi o
mezzi tecnici, non solo non vi è l'obbligo d911a contestazione
immediata delle infrazioni rilevate, ma la stessa presenza degli
organi di polizia stradale sui luoghi delle infrazioni non è
necessaria, qualora i suddetti dispositivi o mezzi tecnici siano
omologati od approvati per il funzionamento in modo completamente
automatico.
Le caratteristiche strutturali delle tipologie di strade sulle
quali tali dispositivi o mezzi etnici possono essere installati od
utilizzati sono enucleate dal comma 3 dell'art. 2 del codice della
strada; esse sono denominate «Minime», per cui la mancanza, su una
determinata strada o tratto di essa, anche di una sola di esse non ne
consente la classificazione secondo la tipologia corrispondente.
In particolare, per ciò che interessa con riferimento al therna
decidendum oggetto del presente giudizio a quo, l'art. 2, comma 3,
lettera D, del codice della strada definisce "strada urbana di
scorrimento" la strada a carreggiate indipendenti o separate da
spartitraffico, ciascuna con almeno due corsie di marcia ed
un'eventuale corsia riservata ai mezzi pubblici, banchina pavimentata
a destra e marciapiedi, con eventuali intersezioni a raso
semaforizzate, e con apposite aree o fasce laterali esterne alla
carreggiata per la sosta dei veicoli, entrambe con immissioni ed
uscite concentrate.
Secondo il sistema delineato dall'art. 117 della Costituzione,
come modificato dall'art. 3 della legge costituzionale 18.10.2001 n.
3, la classificazione delle strade può formare oggetto di potestà
legislativa concorrente di Stato e Regioni ai sensi del comma 3 del
suddetto articolo, ovvero di potestà legislativa regionale ai sensi
del successivo comma 4, a seconda che essa venga considerata parte
integrante della materia "governo del territorio" (come questo
giudice propende a ritenere) ovvero materia amministrativa a sè
stante (comunque non certo tra quelle riservate alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato).
Nell'uno e nell'altro caso, l'ente locale (Provincia o Comune),
proprietario della strada da classificare, non può classificare come
strada urbana di scorrimento una strada nella quale manchi anche una
soltanto delle caratteristiche delineate dalla norma di legge statale
o regionale: non può farlo nell'esercizio della propria potestà
statutaria (neppure dopo l'entrata in vigore della L. 5.6.2003 n.
131, che non ha attribuito agli enti locali il potere di derogare,
con una norma statutaria, alle norme di legge ordinaria) e non può
farlo, a fortiori, nell'esercizio della propria potestà
regolamentare in materia ex art. 118 Cost.
A conferma di ciò, l'art. 13, comma 5, secondo periodo, del
codice della strada fa obbligo agli enti proprietari di provvedere
alla declassificazione delle strade di loro competenza qualora le
stesse non possiedano più le caratteristiche costruttive, tecniche e
funzionati di cui all'art. 2, comma 2, e l'art. 2, comma 8, del
regolamento di esecuzione del codice della strada stabilisce che,
nelle more degli adempimenti di cui all'art. 13, comma 5, del codice,
le disposizioni relative alla sicurezza della circolazione, connesse
alla classificazione tecnico-funzionale delle strade di cui all'art.
2, comma 2, dello stesso codice, si applicano alle strade esistenti
che hanno caratteristiche corrispondenti a quelle individuate
dall'art. 2, comma 3, del codice per ciascuna classe di strada.
Più in generale, con riferimento all'individuazione dei soggetti
istituzionali competenti a decidere sulla classificazione delle
strade, il sistema normativa delineato dal combinato disposto
dell'art. 13 del codice della strada e dell'art. 2 del regolamento di
esecuzione del codice della strada prevede: a) una competenza del
Ministero dei Lavori Pubblici (ora Ministero delle Infrastrutture e
dei Trasporti) per l'emanazione delle "norme" per la classificazione
delle strade esistenti in base alle caratteristiche costruttive,
tecniche e funzionali di cui all'art. 2, comma 2, del codice della
strada (art. 13, comma 4, del codice) e per la classificazione
"amministrativa" • delle strade statali esistenti e di- nuova
costruzione (art. 2, comma 8, del codice, ed art. 2, commi 1, 2 e 3,
del regolamento); b) una competenza degli enti proprietari delle
strade per la classificazione della loro "rete» entro un anno
dall'emanazione delle norme ministeriali di cui sopra, nonchè per la
declassificazione delle strade di loro competenza, qualora le stesse
non posseggano più le caratteristiche tecniche e funzionali di cui
all'art. 2, comma 2, del codice (art. 13, comma 5, del codice), con
applicazione, nelle more dei suddetti adempimenti, delle disposizioni
relative alla sicurezza della circolazione connesse alla
classificazione tecnico-funzionale delle strade di cui all'art. 2,
comma 2, del codice alle strade esistenti aventi caratteristiche
corrispondenti a quelle individuate dall'art. 2, comma 3, del codice
(art. 2, comma 8, del regolamento di esecuzione); c) una competenza
delle Regioni ("organi regionali") per la classificazione
"amministrativi," delle strade regionali, provinciali e comunali,
esistenti e di nuova costruzione (art. 2, commi 4, 5 e 6, del
regolamento di esecuzione), con efficacia dall'inizio del secondo
mese successivo a quello di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica o nel Bollettino Regionale (art. 2, comma 7, del
regolamento).
La classificazione "amministrativa", cui fanno riferimento i
commi da l a 7 dell'art. 2 del regolamento di esecuzione del codice
della strada, è costituita esclusivamente dalla classificazione
delle strade come statali, regionali, provinciali o comunali ai sensi
dell'art. 2, commi 5, 6 e 7, del codice: pertanto, il sistema
normativo delineato in subiecta materia dal codice della strada e dal
relativo regolamento di esecuzione non prevede alcuna potestà
legislativa regionale per la classificazione delle strade secondo le
caratteristiche di cui all'art. 2, commi 2 e 3, del codice,
limitandosi a prevedere una potestà meramente regolamentare,
ripartita tra il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (art.
13, comma 4 del codice della strada) e gli enti, anche locali,
proprietari delle strade da classificare o declassificare (art. 13,
comma 5, del codice della strada; art. 2, comma 8, del regolamento di
esecuzione del codice della strada).
La classificazione e declassificazione in parola deve essere
effettuata in base alle caratteristiche "costruttive, tecniche e
funzionali" (art. 13, commi 4 e 5, del codice della strada) e le
disposizioni relative alla sicurezza della circolazione (tra le quali
possono indubbiamente ricomprendersi i decreti prefettizi, emessi ai
sensi dell'art. 4, comma 2, del D.L. 121/02, convertito nella L.
168/02, che autorizzano l'installazione e l'utilizzo di postazioni
fisse di controllo elettronico della velocità dei veicoli, omologati
od approvati per il funzionamento con modalità automatica, senza la
necessaria presenza di agenti di polizia), connesse - alla
classificazione "tecnico-funzionale" delle strade di cui all'art. 2,
comma 2 del codice della strada, si applicano alle strade esistenti
che hanno le caratteristiche corrispondenti a quelle individuate, per
ciascuna classe di strada, dall'art. 2, comma 3, del codice della
strada (art. 2, comma 8, del regolamento di esecuzione del codice
della strada). L'utilizzo, all'art. 13, commi 4 e 5, del codice della
strada, della congiunzione "e" (anzichè della congiuntone "o"), e
l'utilizzo, all'art. 2, comma 8, del regolamento, dell'espressione
"tecnico-funzionali", senza alcuna congiunzione, non consente altra
interpretazione se non nel senso che, al fine di classificare una
strada urbana come "strada urbana di scorrimento" e di applicarvi le
disposizioni in materia di sicurezza stradale connesse con le strade
di tale natura, non è sufficiente che la strada in questione abbia
caratteristiche "funzionali" di scorrimento (caratteristiche che, in
una città come Firenze, ben possono rinvenirsi, ad esempio, negli
stessi viali di circonvallazione, che assicurano i collegamenti tra i
diversi quartieri della città e che svolgono un ruolo di
distribuzione dei principali flussi di traffico in ingresso ed uscita
per il tramite delle altre componenti della rete urbana, e tanto più
in una strada come il Viale Etruria, caratterizzata da flussi
veicolari giornalieri di entità assai rilevante e che assicura
collegamenti tanto con altri quartieri in direzione ingresso città
quanto con alcuni comuni limitrofi in direzione uscita dalla città,
confluendo con un'importante strada extraurbana principale di grande
comunicazione), ma occorre altresì che essa abbia tutte le
caratteristiche «tecniche» e «costruttive» (in una parola
«strutturali») delineate dall'art. 2, comma 3, lett. D, del codice
della strada (alcune delle quali, viceversa, nei viali fiorentini di
circonvallazione, e nello stesso Viale Etruria, sicuramente mancano,
come la banchina pavimentata a destra o le apposite aree o fasce
laterali esterne alla carreggiata per la sosta dei veicoli con
immissioni ed uscite concentrate).
Ritiene questo giudice che le suddette, disposizioni normative,
nonchè l'art. 4, primo comma, del D.L. 121/02 convertito nella L.
168/02 (che, nell'indicare le strade, diverse dalle autostrade e
dalle strade extraurbane principali, sulle quali Prefetto può
autorizzare l'installazione ed utilizzo di postazioni fisse di
controllo elettronici, del traffico, rinvia sic et simpliciter
all'art. 2, comma 2, lettere C e D del codice della strada), si
pongano in contrasto con gli «articoli 3, comma 1, e 97, comma 1,
Cost., in quanto, in presenza di fattispecie sostanzialmente
identiche "di scorrimento veloce di flussi veicolari su strade di
collegamento tra quartieri della città e/o tra il centro urbano e le
zone limitrofe, in presenza di un grado elevato di rischio di
incidenti stradali a causa della forte velocità e di tutti gli altri
elementi indicati dal comma 2 dell'art. 4 del D.L. 121/02, impongono
agli organi di polizia stradale di cui all'art. 12, comma 1, del
codice delle strada, soltanto a causa della mancanza di un
particolare strutturale che non incide sulla presenza della suddetta
fattispecie (ad esempio, una banchina pavimentata a destra od
apposite aree o fasce laterali esterne alla carreggiata per la sosta
dei veicoli), una modalità più gravosa di accertamento di
determinate infrazioni al codice della strada, perchè con l'obbligo
della presenza in loco a presidio dell'apparecchio utilizzato,
ancorchè esso sia in grado di funzionare in modo completamente
automatico, arrecando pregiudizio al buon andamento e
all'imparzialità dell'attività amministrativa sanzionatoria e di
polizia locale in generale, giacchè i comandanti dei corpi di
polizia municipale interessati (a cominciare da quelli dei piccoli
comuni, ma anche quelli dei comuni metropolitani, dotati di maggiori
risorse umane ma che, al contempo, devono gestire e coprire un
territorio assai più ampio) si trovano esposti al notevole rischio
di dover optare per la rinuncia al perseguimento di condotte di guida
pericolose per l'incolumità e la sicurezza pubblica al fine di
garantire altri servizi parimenti essenziali per la collettività e
per la stessa sicurezza ed incolumità degli utenti della strada
(quali, ad esempio, l'intervento sul luogo di un sinistro con feriti
per i rilievi del caso, ovvero i controlli finalizzati
all'accertamento dell'eventuale stato di ebbrezza alcolica dei
conducenti), e giacchè, conseguentemente, a fronte di più condotte
di guida aventi la stessa pericolosità sociale, alcuni conducenti
vengono sanzionati ed altri no, a seconda della presenza o meno di un
particolare strutturale della strada che è teatro dell'infrazione.
Ritenuta pertanto, per i motivi suddetti, l'illegittimità
costituzionale, in relazione agli artt. 3, comma 1, e 97, comma 1,
Cost., delle seguenti disposizioni di legge: a) dell'art. 13, comma
4, del d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (nuovo codice della strada),
nella parte in cui prevede che le norme di competenza del Ministero
delle Infrastrutture e dei Trasporti per la classificazione delle
strade devono essere emanate in base alle caratteristiche
costruttive, tecniche "e" funzionali di cui all'art. 2, comma 2,
anzichè in base alle caratteristiche costruttive, tecniche "o"
funzionali di cui all'art. 2, comma 2; b) dell'art. 13, comma 5,
dello stesso codice della strada, nella parte in cui prevede che la
declassificazione, da parte degli enti proprietari, delle strade di
loro competenza venga effettuata quando le suddette strade non
possiedono più le caratteristiche costruttive, tecniche "e"
funzionali di cui all'art. 2, comma 2, anzichè quando le suddette
strade non possiedono più le caratteristiche costruttive, tecniche
"o" funzionali di cui all'art. 2, comma 2; e) dell'art. 4, comma 1,
secondo periodo, del D.L. 20.6.2002 n. 121, convertito, con
modificazioni, nella L. 1.8.2002 n. 168 (disposizioni urgenti per
garantire la sicurezza nella circolazione. stradale"), nella parte in
cui non prevede che i dispositivi o mezzi tecnici di controllo del
traffico di cui al periodo precedente possano essere utilizzati o
installati sulle strade, ovvero su singoli tratti di esse, aventi le
caratteristiche anche soltanto funzionali delle strade di cui
all'art. 2, comma 2, lettere C e D, del codice della strada;
Ritenuto che la decisione sulla questione di legittimità
costituzionale sopra -prospettata, pur non essendo necessariamente
incidente sull'esito del presente giudizio a quo, incide sicuramente
sul modo di definirlo, ovverosia sulle norme da applicare;
Visto l'art. 23 legge n. 87/53, nonchè l'art. 295 c.p.c.

P.Q.M.

Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
affinchè decida sulla questione sopra sollevata;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alle parti in causa, nonchè per le altre notifiche e comunicazioni
di rito;
Dispone la sospensione del presente giudizio sino alla
definizione del giudizio di legittimità costituzionale così
promosso.
Firenze, addì 17 maggio 2011

Il Giudice di pace