1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 7-10-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 693 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 marzo 1998
N. 693 Ordinanza emessa il 19 marzo 1998 del tribunale di Udine nel procedimento civile vertente tra Pantanali Piero ed altri e comune di Udine Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti per illegittime occupazioni acquisitive, con l'aumento dell'importo stesso del 10 per cento in considerazione della incostituzionalita' del precedente criterio dichiarata con sentenza n. 396/1996 - Ritenuta persistente inadeguatezza della nuova misura del risarcimento - Incidenza sul principio di uguaglianza e sul diritto di proprieta'. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 65). (Cost., artt. 3 e 42). (098C1095) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 7-10-1998)

IL TRIBUNALE
In esito all'udienza collegiale del 19 marzo 1998 in cui la causa
era trattenuta in decisione, ha pronunciato la seguente ordinanza
nella causa civile iscritta al n. 5219/93 r.a.c.c., promossa con atto
di citazione notificato il 6 settembre 1993 cron. n. 18971 UNEP di
Udine da:
Pantanali Piero, Pantanali Maria Cristina e Peressutti Zaira,
quali eredi di Pantanali Emilio, Pantanali Giovanni, Pantanali Alina,
Pantanali Pierina e Feruglio Stanislava, quali eredi di Pantanali
Giuseppe, nonchè Società salumificio e lavorazione carni Pantanali
s.a.s., in persona del legale rappresentante Antonio Stella, tutti
rappresentati e difesi dal proc. e dom. avv. Vinicio Turello, con
studio in Udine, come da mandato rilasciato a margine dell'atto di
citazione, attori;
Contro comune di Udine, nella persona del sindaco pro-tempore
Claudio Mussato, rappresentato e difeso dal proc. dom. avv. Giancarlo
Valentinis con studio in Udine, per mandato in calce alla copia
notificata dell'atto di citazione, convenuto;
Avente ad oggetto: risarcimento danni da occupazione illegittima di
terreni;
F a t t o
Con atto di citazione notificato come in epigrafe gli attori
esponevano:
che il comune di Udine, su conforme provvedimento autorizzativo
n. 16088 emesso dal sindaco in data 27 maggio 1988, aveva proceduto
alla occupazione temporanea ed urgente fino al 27 luglio 1990 dei
terreni siti nel comune di Udine e distinti al relativo catasto al
fg. 19, mapp. 349, sem. 3, di are 25,70 da occupare mq. 1.770; fg.
19, mapp. 78, sem. 3, di are 28,90 da occupare mq. 2.170 di
proprietà degli eredi di Pantanali Emilio fu Giovanni (Pantanali
Piero, Pantanali M. Cristina e Peressutti Zaira) per la quota
indivisa di 3/18 ciascuno, degli eredi di Pantanali Giuseppe
(Pantanali Giovanni, Pantanali Pierina, Pantanali Alina)
rispettivamente per la quota indivisa di 5/18 il primo e le altre due
eredi della quota di 2/18 ciascuna e con l'usufrutto parziale sul
primo mappale di Feruglio Stanislava con la precisazione che il mapp.
78, di cui al fg. 19, sem. 3, di are 28,90, era stato alienato alla
Società salumificio e lavorazione carni Pantanali s.a.s. con rogito
notarile notaio Dimita di Udine rep. 67831 del 19 maggio 1993;
che, dopo l'immissione in possesso avvenuta lo stesso 27 luglio
1988, con provvedimento n. 2992 p.g. esp. 57 di data 24 maggio 1990
il sindaco aveva autorizzato il comune a protrarre l'occupazione dei
suddetti beni immobili fino al 27 luglio 1992 e successivamente fino
al 27 luglio 1993 con ulteriore provvedimento autorizzativo n.
6360-23394 del 30 giugno 1992;
che con comunicazioni di data 6 maggio 1992 il comune aveva
notiziato gli esponenti che le superfici da espropriare erano le
seguenti:
fg. 19, mapp. 349, di are 25,70, superficie da espropriare mq.
1.437;
fg. 19, mapp. 78, di are 28,90, superficie da espropriare mq.
1.796;
che sui terreni effettivamente occupati in via d'urgenza in data
27 luglio 1988 erano stati realizzati i parcheggi e la viabilità
dello "Stadio Friuli" fin dal 1990;
che alla data della citazione in giudizio non era ancora stato
notificato alcun decreto di esproprio delle aree in questione le
quali avevano ormai subito una trasformazione irreversibile a seguito
del completamento delle opere di parcheggio e viabilità,
pertinenziali alla costruzione dell'opera pubblica dello stadio
comunale Friuli.
Tutto ciò premesso gli attori convenivano dunque in giudizio
avanti al tribunale intestato il comune di Udine affinchè venisse
accertata e dichiarata l'avvenuta acquisizione a titolo originario
della proprietà da parte del comune stesso di terreni di cui
premessa occupati in via d'urgenza senza che entro il termine ultimo
del 27 luglio 1993 fosse intervenuto e notificato alcun decreto di
esproprio, stante la loro trasformazione ed irreversibile
destinazione ad opere pubbliche, e venisse inoltre condannato l'ente
territoriale al risarcimento dei danni, pari all'integrale
controvalore di mercato delle aree su cui si era realizzata la c.d.
accessione invertita della proprietà in favore del comune.
Con comparsa dell'11 novembre 1993 si costituiva il comune di Udine
eccependo preliminarmente la connessione e/o continenza del presente
giudizio con altre due cause pendenti avanti alla Corte d'appello di
Trieste di cui l'una volta a determinare l'indennità di occupazione
legittima degli stessi terreni e di altro che aveva formato oggetto
di regolare decreto di esproprio, e l'altra avente ad oggetto
l'impugnazione dell'indennità di esproprio per il terreno che era
stato invece regolarmente espropriato.
Nel merito chiedeva il rigetto delle domande avversarie e, in
subordine, la determinazione dell'eventuale danno da risarcire previo
accertamento e detrazione dell'indennità di occupazione ed
espropriazione dei terreni e tenendo anche conto dell'eventuale
maggior valore conseguente alle restituzioni di porzioni di terreno
già occupate.
Respinte le richieste pregiudiziali di riunione delle tre cause e
disposta c.t.u. al fine di accertare quale fosse il termine ultimo
della legittima occupazione temporanea ed urgente nonchè il valore
di mercato dei terreni e dell'eventuale danno patito dagli attori,
anche tenuto conto delle opere poste in essere dal comune e
dell'eventuale restituzione dei terreni, la causa, istruita solo
documentalmente, e ritenuta matura, veniva trattenuta in decisione
all'udienza collegiale del 19 marzo 1998 sulle conclusioni delle
parti riportate al verbale d'udienza del 16 dicembre 1996.
In comparsa conclusionale, peraltro, il comune rilevava come nelle
more fosse entrato in vigore l'art. 3, comma 65, della legge 23
dicembre 1996, n. 662 il quale stabilisce che all'art. 5-bis del
d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito in legge 8 agosto 1992, n.
359, come sostituito dall'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre
1995, n. 549 (già dichiarato incostituzionale al comma 6 con
sentenza della Corte costituzionale 2 novembre 1996, n. 369) sia
aggiunto il comma 7-bis del seguente tenore: "In caso di occupazioni
illegittime di suoli per causa di pubblica utilità, intervenute
anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano, per la liquidazione
del danno, i criteri di determinazione dell'indennità di cui al
comma 1, con esclusione della riduzione del 40%. In tal caso
l'importo del risarcimento è altresì aumentato del 10%. Le
disposizioni di cui al presente comma si applicano anche ai
procedimenti in corso non definiti con sentenza passata in
giudicato".
Mentre da un lato il convenuto chiedeva pertanto che venissero
applicati i nuovi criteri di calcolo del risarcimento del danno
conseguente alla c.d. accessione invertita fissati dalla recente
normativa sopravvenuta, gli attori ne eccepivano la illegittimità
costituzionale per violazione degli artt. 2, 3, 42, commi secondo e
terzo, della Costituzione chiedendo che il tribunale disponesse la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
D i r i t t o
L'eccezione di illegittimità costituzionale sollevata dalla difesa
degli attori a seguito dell'entrata in vigore della legge n. 662 del
1996 appare rilevante, dal momento che la decisione della presente
controversia non potrebbe che fondarsi sull'impugnato art. 3, comma
65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, per la determinazione
dell'ammontare dei danni di cui si chiede il risarcimento a seguito
della radicale trasformazione dei fondi e della loro irreversibile
destinazione ad opera pubblica.
Quanto alla non manifesta infondatezza, osserva il tribunale che la
predetta norma è l'ultima di una serie susseguitasi nel tempo per
disciplinare l'istituto dell'accessione invertita e la sua emanazione
si è resa necessaria dopo che la Corte costituzionale con la
sentenza del 2 novembre 1996, n. 369 aveva dichiarato
incostituzionale l'art. 5-bis, comma 6, del d.-l. 11 luglio 1992, n.
333, convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359, come sostituito
dall'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 che aveva
equiparato i criteri di determinazione del risarcimento del danno da
occupazione appropriativa a quelli stabiliti per il computo
dell'indennizzo a seguito di espropriazione per pubblica utilità.
I giudici costituzionali avevano in quella sede affermato che, pur
non trovando dignità costituzionale il principio dell'integrale
riparazione dell'illecito, tuttavia un'equiparazione tra
espropriazione legittima ed occupazione appropriativa, sul piano
delle indennità spettanti, era consentita solo nella misura in cui
fosse realizzato un equo contemperamento tra gli opposti interessi in
gioco: conservazione dell'opera già realizzata da parte della
pubblica amministrazione e reazione dell'ordinamento al comportamento
illecito posto in essere dalla p.a. in quanto lesivo del diritto di
proprietà del privato.
La norma censurata, per contro, stabiliva un'effettiva ed oggettiva
equiparazione normativa tra l'indennizzo espropriativo ed il
risarcimento dei danni da accessione invertita e ciò determinava, in
primo luogo, una palese ed ingiustificata violazione del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., vista la radicale diversità
strutturale e funzionale delle obbligazioni così parificate. Ed
invero, affermava testualmente la Corte costituzionale, "mentre la
misura dell'indennizzo - obbligazione ex lege per atto legittimo -
costituisce il punto di equilibrio tra interesse pubblico alla
realizzazione dell'opera ed interesse del privato alla conservazione
della proprietà, la misura del risarcimento - obbligazione ex
delicto - deve realizzare il diverso equilibrio tra l'interesse
pubblico al mantenimento dell'opera già realizzata sia pure
illecitamente, e la reazione dell'ordinamento a tutela della
legalità violata per effetto della manipolazione
irreversibile-distruzione illecita del bene privato. E quindi sotto
il profilo della ragionevolezza intrinseca (ex art. 3 Cost.), poichè
nell'occupazione appropriativa l'interesse pubblico è già
essenzialmente soddisfatto dalla non restituibilità del bene e dalla
conservazione dell'opera pubblica, la parificazione del quantum
risarcitorio alla misura dell'indennità di esproprio si prospetta
come un di più che sbilancia eccessivamente il contemperamento tra i
contrapposti interessi, pubblico e privato, in eccessivo favore del
primo. Con le ulteriori negative incidenze, ben poste in luce dalle
varie autorità rimettenti, che un tale "privilegio" a favore della
p.a. può comportare, anche sul piano del buon andamento e della
legalità dell'attività amministrativa e sul principio della
responsabilità dei pubblici dipendenti per i danni recati al
privato".
Sempre secondo la Corte costituzionale nella citata sentenza n.
369/1996, risultava contestualmente violato anche l'art. 42, comma 2,
della Cost., per la perdita di garanzia che al diritto di proprietà
deriva da una così affievolita risposta dell'ordinamento all'atto
illecito compiuto in sua violazione.
Con l'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, il
legislatore ha cercato di porre rimedio alle censure mosse dal
giudice delle leggi alla precedente normativa, stabilendo che al
risarcimento dei danni per le occupazioni illegittime anteriori al 30
settembre 1996 si applicano le disposizioni previste per le
espropriazioni legittime (criterio della semisomma) con esclusione
della riduzione del 40% e con un aumento del 10%.
Orbene, ritiene il Collegio che anche questa norma riproduca gli
stessi dubbi di legittimità costituzionale già ritenuti fondati
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 369/1996.
L'unica sostanziale novità introdotta con l'art. 3, comma 65,
della legge n. 662/1996, rispetto a quanto previsto per le
espropriazioni legittime, è infatti l'aumento del 10%, dal momento
che l'esclusione della decurtazione del 40% rispetto alla indennità
di esproprio non fa altro che parificare, di fatto, l'occupazione
appropriativa alla cessione volontaria del bene da parte del privato,
che è l'opzione normalmente scelta da colui che subisce un esproprio
legittimo, proprio per i vantaggi connessi al mancato abbattimento
del 40% rispetto all'indennizzo espropriativo.
La lieve differenziazione introdotta con la norma impugnata
rispetto alla precedente disciplina suscita seri dubbi rispetto alla
possibilità di un equo contemperamento già negato dalla Corte in
presenza di un risarcimento, in concreto, di poco diverso. Nè sotto
il profilo della già riconosciuta violazione dell'art. 42, comma 2,
della Costituzione la novella legislativa pare superare le censure
mosse dalla Corte alla precedente normativa.
Appare peraltro irragionevole ed incomprensibile il discrimine
temporale fissato nella norma impugnata tra le occupazioni
appropriative anteriori al 30 settembre 1996 (per le quali valgono i
criteri di liquidazione del danno introdotti appunto con l'art. 3,
comma 65, della legge n. 662/1996) e quelle successive a tale data
che sarebbero invece soggette al risarcimento integrale del danno.
Ciò viene a determinare un'ulteriore ed ingiustificata disparità
di trattamento tra soggetti che hanno subito la trasformazione
irreversibile del proprio bene prima o dopo quella data, data che non
risulta ancorata ad alcun evento significativo ed apprezzabile,
mediante un identico comportamento illegittimo da parte della p.a.
Le considerazioni tutte fin qui svolte inducono pertanto il
tribunale a sollevare, su eccezione della parte attrice, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5-bis, comma 7-bis, della legge
8 agosto 1992, n. 359, come aggiunto dall'art. 3, comma 65, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662, per violazione degli artt. 3, primo
comma, e 42, secondo comma, della Costituzione.
Gli atti vanno dunque trasmessi alla Corte costituzionale, con
conseguente sospensione del giudizio in corso.

P. Q. M.
Visto 1'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata l'eccezione di
illegittimità costituzionale sollevata dagli attori in relazione
all'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, per
contrasto con gli artt. 3 e 42 della Costituzione;
Sospende per l'effetto, il processo ed ordina la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Cosi deciso in Udine, nella camera di consiglio del 19 marzo 1998.
Il presidente: Venier
Il giudice est.: Fasan
98C1095