1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 31-5-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 maggio 1989
N. 33 Ricorso depositato in cancelleria il 6 maggio 1989 (della regione Emilia-Romagna) Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Finanziamento della spesa sanitaria - Attribuzione alle regioni della responsabilita' di tale spesa - Mancata attribuzione dei mezzi finanziari nonche' degli strumenti di governo e di controllo del settore - Omesso coordinamento tra spesa statale e spesa regionale - Possibile disparita' di trattamento dei cittadini in materia sanitaria e dei relativi servizi - Abuso di un mezzo normativo (d.-l.) in assenza dei presupposti costituzionali che lo giustifichino - Conseguente violazione del principio di garanzia di partecipazione delle regioni alle decisioni politiche che le riguardano. Servizio sanitario nazionale - Riorganizzazione delle strutture - Analitica imposizione alle regioni di ristrutturare e riorganizzare, entro un termine determinato, il servizio sanitario, secondo criteri predisposti con atto governativo "di indirizzo e di coordinamento" da emanarsi - Previsione di poteri sostitutivi in caso di mancata approvazione di tale disciplina Violazione dell'autonomia regionale - Lesione del principio relativo all'esercizio della funzione statale di indirizzo e di coordinamento - Violazione del principio di legalita' - Abnorme uso del potere sostitutivo. (D.-L. 25 marzo 1989, n. 111, artt. 1, 2 e 3). (Cost., artt. 3, 32, 77, 81, 117, 119, 121, 125, 126 e 127). (089C0536) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 31-5-1989)

Ricorso della regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore dott. Luciano Guerzoni,
autorizzato con delibera n. 1297 del 6 aprile 1989, integrata da
delibera n. 1484 dell'11 aprile 1989, rappresentato e difeso
dall'avv. prof. Valerio Onida, ed elettivamente domiciliato presso
l'avv. Gualtiero Rueca, in Roma, largo della Gancia, 1, come da
procura speciale a rogito notar Lucia Anna Maria Maffeo di S.
Giovanni in Persiceto (Bologna), in data 12 aprile 1989, rep. n.
54329, per la dichiarazione della illegittimità costituzionale degli
artt. 1, 2 e 3 del d.-l. 25 marzo 1989, n. 111, recante "Misure
urgenti per la riorganizzazione del servizio sanitario nazionale",
pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 74 del 30 marzo
1989.
Questa Corte aveva affermato, tempo fa, nel concludere il giudizio
sulla legge finanziaria 1984 relativamente alla parte sanitaria,
"l'esigenza che il Parlamento riconsideri organicamente l'ordinamento
del servizio sanitario nazionale. Non basta, cioè - proseguiva la
Corte - che venga riformata e snellita - secondo lo schema
predisposto dal Ministro della sanità - l'organizzazione interna
delle unità sanitarie locali. Occorre, del pari, che si faccia
chiarezza nell'attuale intreccio delle competenze, spettanti ai vari
tipi di apparati corresponsabili in materia, evitando in particolar
modo l'eccessiva moltiplicazione dei centri di autonomia, sia pure
attuata nel formale rispetto della Costituzione. Ed è ben chiaro,
d'altronde, che non servono allo scopo le leggi finanziarie, nè gli
altri provvedimenti di carattere urgente o comunque contingente: là
dove sono in gioco funzioni e diritti costituzionalmente previsti e
garantiti, è infatti indispensabile superare la prospettiva del puro
contenimento della spesa pubblica, per assicurare la certezza del
diritto ed il buon andamento delle pubbliche amministrazioni,
mediante discipline coerenti e destinate a durare nel tempo (sent. n.
245/1984)".
Dopo quella sentenza, la spesa sanitaria ha continuato però ad
essere incontrollata, il legislatore ha continuato ad emanare
"riformette" o interventi "tampone", con cui spesso la Corte
costituzionale ha dovuto cimentarsi; il Governo ha continuato ad
emanare drecreti-legge; ed ha continuato a farlo anche dopo il
recente monito della Corte, contenuto nella sentenza n. 302/1988, e
dopo le limitazioni apposte all'uso dei decreti-legge dall'art. 15
della legge n. 400/1988 (che vieta, tra l'altro, la reiterazione dei
decreti-legge bocciati dalle Camere e la regolamentazione con d.-l.
dei rapporti giuridici sorti sulla base di decreti non convertiti, e
impone che il decreto-legge contenga misure di immediata applicazione
e abbia contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo).
Nonostante la sent. n. 245/84 e nonostante la legge n. 400/1988,
ancora una volta, col provvedimento impugnato, si è fatto ricorso al
cattivo strumento della decretazione d'urgenza per imporre una
disordinata e poco pensata serie di modifiche all'ordinamento del
servizio sanitario nazionale, con le negative conseguenze che tutti
hanno potuto osservare in questi giorni.
Non solo le conseguenza di questo improvviso decreto-legge sono
gravi nell'impatto con la corretta organizzazione del servizio
sanitario nazionale, e discutibili per quanto riguarda la tutela del
diritto alla salute dei cittadini, ma le disposizioni in esso
contenute sono costituzionalmente illegittime per il modo in cui i
rapporti Stato-regioni sono regolati dagli artt. 1, 2 e 3 del
decreto, sia per quanto riguarda la trasformazione dei meccanismi di
finanziamento del servizio sanitario, sia per quanto riguarda la
peculiarissima procedura di riforma che gli artt. 2 e 3 vorrebbero
attivare.
1. - Sul finanziamento della spesa sanitaria
L'art. 1 del d.-l. è incostituzionale, in primo luogo, per
violazione degli artt. 81, 87 e 117 della Costituzione.
Dall'esame del primo, secondo e quarto comma dell'art. 1 emerge
infatti il chiaro tentativo del Governo centrale di porre a carico
delle regioni la spesa sanitaria senza garantire loro risorse
adeguate e soprattutto senza attribuire alle regioni alcuno strumento
per il controllo dei fattori della spesa medesima.
Il primo comma trasforma il fondo sanitario nazionale in fondo
sanitario interregionale. Il fondo è alimentato, per la parte
corrente, dal gettito dei contributi di malattia al lordo delle quote
eventualmente fiscalizzate; da stanziamenti integrativi a carico del
bilancio dello Stato determinati per ciascun triennio dalla legge
finanziaria e successive modificazioni anche per assicurare
l'assistenza agli indigenti, le funzioni di igiene pubblica,
prevenzione collettiva e sanità pubblica veterinaria, e gli
obiettivi del piano sanitario nazionale, nonchè da ogni altra
entrata ad esso destinata; per la parte in conto capitale, da
stanziamenti annuali a carico del bilancio dello Stato, nonchè dei
proventi derivanti da atti di cessione del patrimonio immobiliare.
La ripartizionre del fondo è effettuata da una commissione
(prevista dal primo comma composta da sette rappresentanti delle
regioni e province autonome e da cinque rappresentanti dello Stato
(due ciascuno in rappresentanza dei Ministri della sanità e del
tesoro, e uno per il Ministro del bilancio), sulla base di un sistema
di coefficenti parametrici determinati su proposta del Ministro della
sanità, tendenti ad un graduale riequilibrio nazionale nell'impiego
delle risorse, dedotte le quote destinate all'attività di interesse
nazionale (terzo comma).
Si precisa infine al quarto comma che "le quote assegnate alle
regioni a statuto ordinario costituiscono l'apporto finanziario
centrale alla spesa sanitaria e confluiscono nel fondo comune
regionale di cui fanno parte integrante ma non concorrono ai fini
della determinazione del tetto massimo di indebitamento".
Questo meccanismo dovrebbe sostituire quello previsto dell'art. 51
della legge n. 833/1978, come modificato dall'art. 1, della legge 23
ottobre 1985, n. 595.
In questo modo, facendo confluire le quote regionali nel fondo
comune (che rappresenta la quota di risorse genericamente a
disposizione della regione per far fronte alle proprie spese) e
definendo tali quote, riduttivamente, come "l'apporto finanziario
centrale alla spesa sanitaria" (s'intende, apporto parziale e non
esaustivo), il d.-l. impugnato fa gravare sulle regioni l'onere della
spesa sanitaria eccedente le quote del fondo assegnato anno per anno:
sulle regioni ricadrebbe in definitiva la responsabilità della spesa
sanitaria, cui esse dovrebbero far fronte riducendo altri interventi
regionali (come poi possa ciò avvenire, essendo la finanza regionale
quasi esclusivamente finanza derivata, non è dato sapere), senza
però che le regioni medesime abbiano la disponibilità dei necessari
strumenti di governo e di controllo della spesa sanitaria.
La regione infatti non ha poteri sul personale, che è regolato da
accordi stipulati in sede centrale; non poteri sugli organici, che
sono definiti e vincolati da provvedimenti statali; non poteri sugli
standards dei servizi sanitari, che sono fissati al centro. Il
processo di centralizzazione del governo della spesa sanitaria,
sviluppato ed esasperato dalla ferraginosa legislazione degli ultimi
anni, è estremizzato dal decreto-legge impugnato, che,
contraddittoriamente, affida a determinazioni centrali
l'individuazione di criteri e principi più o meno vincolanti su una
serie estremamente ampia di oggetti (persino sulle procedure del
controllo di gestione: art. 1 settimo comma).
Attribuire alle regioni la responsabilità della spesa, senza
fornire ad esse i mezzi finanziari, e soprattutto senza attribuire
loro alcun strumento di governo e di controllo del settore, significa
però evidentemente violare il principio di cui all'art. 81, quarto
comma, della Costituzione.
Proprio su questo necessario raccordo tra governo del settore e
responsabilità della spesa la Corte si è esplicitamente
pronunziata, dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art.
29, secondo comma, n. 1 della legge n. 730/1983, nella parte in cui
prevedeva che, per ripianare il disavanzo delle unità saniatarie
locali, le regioni fossero tenute - anzichè facoltizzate - a
prelevare i fondi necessari dalla quota del fondo comune di cui
all'art. 8 della legge n. 281/1970, quanto alle regioni a statuto
ordinario, e dalle corrispondenti entrate di parte corrente previste
dai rispettivi ordinamenti, quanto alle regioni a statuto speciale ed
alle province autonome (sent. n. 245/1984).
L'illegittimità rilevata dalla Corte in quell'occasione
riguardava dunque lo stesso meccanismo che si vorrebbe ora nuovamente
e in forma più radicale introdurre col decreto-legge impugnato: un
meccanismo che obbliga le regioni a coprire i disavanzi di gestione
del servizio sanitario ricorrendo al fondo comune, cioè alla propria
finanza ordinaria.
Per giungere alla dichiarazione di illegittimità dell'art. 29
legge n. 730/1983, la Corte affermò che le competenze regionali in
materia sanitaria non bastano "a far concludere... che le
amministrazioni regionali portino... l'effettiva responsabilità
degli eventuali disavanzi della u.s.l.
"Assunti del genere - continuò la Corte - sono oltretutto
smentiti dalla considerazione che la parte essenziale della spesa
sanitaria ed ospedaliera non può gravare sullo Stato... per
l'evidente ragione che il diritto alla salute spetta egualmente a
tutti i cittadini e va salvaguardato sull'intero territorio
nazionale. Non è pertanto casuale che la spesa in questione sia
prevalentemente rigida e non si presti a venire manovrata, in qualche
misura, se non dagli organi di governo. È appunto l'esigenza di pari
trattamento, sottesa all'intera riforma sanitaria, che spiega per
quali motivi le singole regioni non possano - almeno di regola -
incidere sulla spesa farmaceutica e sugli altri oneri derivanti dalle
prescrizioni mediche, sui ricoveri ospedalieri, sullo stato giuridico
ed economico del personale dipendente dalle u.s.l., sul regime del
personale a rapporto convenzionale, sugli stessi acquisti dei beni e
dei servizi indispensabili per il funzionamento delle unità
sanitarie locali".
Già allora - a proposito della finanziaria 1984 - si discuteva di
tickets: e la Corte ricordò che soltanto lo Stato dispone "della
potestà di circoscrivere in tal senso la spesa, per mezzo
dell'introduzione di tickets o con il ricorso ad altre analoghe
misure di contenimento".
La Corte costituzionale riconobbe esplicitamente che "gran parte
della spesa sanitaria si forma indipendentemente dalle scelte
regionali (e dalle stesse deliberazioni degli organi di gestione
delle unità sanitarie locali": l'incostituzionalità dell'allora
impugnato art. 29 dipese proprio dal fatto che esso "di questo
dato... non tiene il minimo conto, imponendo comunque alla regione il
ripiano del disavanzo, quali che siano i fattori che lo abbiano
prodotto".
La stessa censura non può non colpire l'impugnato art. 1 del
d.-l. n. 111/1989.
Dalle posizioni ricordate la Corte non si è peraltro discostata
nemmeno nella successiva giurisprudenza, in tutte le occasioni in cui
le si sono posti problemi variamente attinenti al finanziamento del
servizio sanitario.
Nella decisione sul contestatissimo criterio della "spesa
storica", la Corte ha ribadito "il carattere peculiare del fondo
sanitario ( ex art. 51, secondo comma, della legge n. 833/1978),
che... è stato istituito al fine di garantire livelli minimi di
prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale"
(sentenza n. 212/1988).
Nella decisione sulla legge finanziaria 1986, ancora, la Corte
salvò alcuni strumenti di centralizzazione del controllo e del
governo della spesa sanitaria, affermando che "tanto le finalità
quanto le esigenze sopra decritte sono correlate strettamente allo
scopo essenziale del servizio sanitario, cioè a quello che consiste
nella tutela della salute umana... e nel rendimento, anche mediante
il riequilibrio di situazioni strutturali locali, di servizi sanitari
uniformi a tutti i cittadini secondo i predetti standards nazionali"
(sentenza n. 64/1987).
Eguali argomenti, infine, si ritrovano anche nelle sentenze nn.
177 e 294 del 1986.
La garanzia di servizi sanitari adeguati e uniformi per tutti i
cittadini rende rigida e largamente vincolata la spesa sanitaria e,
secondo la Corte, ne giustifica un governo centralizzato: ma, se
così è, non si possono accollare alle regioni i disavanzi della
gestione sanitaria.
Il decreto-legge impugnato, che vorrebbe invece scaricare sul
fondo comune tutta la spesa sanitaria non coperta dal fondo sanitario
(nazionale o interregionale) è dunque costituzionalmente
illegittimo:
a) per violazione dell'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, in quanto impone alle regioni nuove spese senza fornire
ad esse i mezzi per farvi fronte;
b) per violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione, in
quanto non tiene minimamente conto delle esigenze di coordinamento
della spesa statale con la spesa regionale, e scarica sulla finanza
regionale spese che non possono essere sostenute alle Regioni, con
evidenti ripercussioni negative anche sulle capacità operative delle
regioni nelle altre materie di loro competenza;
c) per violazione degli artt. 3 e 32 della Costituzione,
poichè - in contrasto con l'esigenza di parità di trattamento dei
cittadini in materia sanitaria - forma le condizioni per una
ingiustificata differenziazione, anche profonda, dei servizi
garantiti;
d) per violazione, ancora, degli artt. 77 e 97 della
Costituzione.
Per quest'ultimo profilo di violazione, ci si può richiamare al
passo ricordato in apertura del presente ricorso della già citata
sentenza n. 245/1984.
A cinque anni di distanza da quella sentenza, il ricorso al
decreto-legge assume il sapore di una beffa, o forse è la
testimonianza di una palese incapacità di governare il settore
sanitario.
La regione ricorrente, comunque, non può non sottolineare come il
ricorso alle decretazione di urgenza in materie di competenza
regionale, da un lato, sia lesivo della sua posizione
costituzionalmente garantita, impedendo ad essa, così come alle
altre regioni, di attivare quei canali di partecipazione alla
decisione politica che il procedimento legislativo, pur in maniera
imperfetta, prevede e garantisce; dall'altro, sia continua fonte di
difficoltà amministrative, che si riverberano nella violazione
dell'art. 97 della Costituzione.
2. - Sulla riorganizzazione delle strutture del servizio sanitario.
Il decreto-legge impugnato viola l'autonomia regionale anche sotto
altri profili.
Con il primo comma dell'art. 2 si impone alla legge regionale o
provinciale di disciplinare, entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione del decreto, una serie di oggetti
relativi all'organizzazione del servizio sanitario, e in particolare:
"l'istituzione di un apposito organismo con il compito di provvedere
alle ripartizione delle risorse alle aziende unità sanitarie locali
e ospedaliere, esercitando funzioni di impulso, di direzione tecnica,
di vigilanza e di controllo di gestione e con il compito altresì di
consolidare i bilanci a livello regionale".
Il secondo e il terzo comma prevedono che un atto di indirizzo e
coordinamento indichi i criteri relativi:
a) alla composizione del consiglio, con rappresentanza delle
minoranze e alla nomina dei componenti;
b) ai poteri del consiglio (che devono consistere solo
nell'approvazione dei bilanci preventivi, dei conti consuntivi, dei
regolamenti e dei programmi di attività, nel controllo della
gestione e nella nomina del direttore generale);
c) alla previsione del consiglio dei sanitari;
d) alla ripartizione delle risorse finanziarie alle unità
sanitarie locali e alle aziende ospedaliere;
e) alla nomina e alle funzioni del direttore generale
dell'unità sanitaria locale (che deve avere un rapporto di lavoro
privato, e a cui devono essere affidati poteri di gestione);
f) alla composizione del collegio dei revisori.
Le linee della riforma organizzativa delle u.s.s.l., almeno per i
loro vertici (consiglio, consiglio dei sanitari, direttore generale,
collegio dei revisori), e di quella finanziaria, sono dunque rinviate
all'emanazione di un atto di indirizzo e coordinamento, cui si dovrà
adeguare la legge regionale.
La stessa legge regionale o provinciale, ai sensi dell'art. 3 del
decreto-legge, dovrà altresì prevedere la trasformazione degli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto
pubblico, degli ospedali pubblici di alta specializzazione, di quelli
di grandi dimensioni con almeno cinquecento posti letto e dotati di
un complesso di almeno sedici divisioni e servizi a direzione apicale
alla data del 28 febbraio 1989, nonchè degli ospedali clinicizzati,
in aziende ospedaliere con struttura amministrativa ed organizzativa
autonoma, con al vertice un direttore generale, sempre secondo i
criteri dell'atto di indirizzo e coordinamento previsto dal secondo
comma dell'art. 2.
Egualmente ad un atto di indirizzo e coordinamento rinvia l'art.
1, sesto comma, per l'indicazione del "quadro dei criteri per
adottare norme di contabilità atte ad individuare e
responsabilizzare i centri di spesa delle aziende sanitarie locali e
ospedaliere".
La mancata approvazione della legge regionale o provinciale nei
termini previsti autorizza il Governo a provvedere in via sostitutiva
(art. 2, quarto comma, e 3, terzo comma: in quest'ultima disposizione
si usa una formula leggermente diversa, per cui è lo "Stato", e non
il "Governo", a provvedere in via sostitutiva, "sentita la regione").
Al potere sostitutivo si ricorre altresì qualora le regioni e le
province autonome non provvedano, nel termine di quattro mesi dalla
data di entrata in vigore del decreto, alla emanazione di un
regolamento concernente le modalità per l'esercizio della libera
professione all'interno degli ospedali e delle strutture
ambulatoriali (art. 3, quinto comma).
Non si sa bene per quale ragione, in questo caso non si parla
specificamente di potere sostitutivo dello Stato, ma si richiama
l'art. 6, secondo comma, della legge 23 ottobre 1985, n. 595, che
recita: "In caso di persistente inattività degli organi regionali
nell'esercizio delle funzioni in materie sanitarie, qualora si tratti
di adempimenti da svolgersi entro termini perentori previsti da leggi
o risultanti dalla natura degli interventi da realizzare, il
Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministero della Sanità,
dispone il compimento degli atti relativi in sostituzione
dell'amministrazione regionale".
La formulazione è sicuramente più meditata di quella contenuta
nel decreto-legge di cui trattasi, ma la sostanza è sempre la
previsione del potere sostitutivo: non si capisce allora se il
richiamo all'art. 6 della legge n. 595/1985 serva ad evitare di
ricorrere ancora una volta alla formula "in via sostitutiva", o
nasconda una qualche intenzione di differenziare i primi due casi di
intervento sostitutivo da quest'ultimo|
Il decreto-legge impugnato si prefigge dunque di riorganizzare una
parte fondamentale del servizio sanitario, così come previsto dalla
legge n. 833/1978, ma per il tramite di una procedura, a dir poco,
peculiare. Infatti nel decreto-legge troviamo:
1) la formulazione di un obbligo rivolto alle regioni di
ristrutturare e riorganizzare gran parte del servizio sanitario,
elencando solo i punti da riformare;
2) l'attribuzione del compito di indicare i criteri di tali
riforme ad un atto governativo di indirizzo e coordinamento;
3) la previsione di poteri sostitutivi nel caso di mancata
approvazione della legge regionale o provinciale.
In tal modo però gli artt. 1, 2 e 3 del d.-l. impugnato violano
una ampia serie di principi che reggono i rapporti tra Stato e
regioni.
A) Violazione dell'art. 117 della Costituzione nella parte in cui
richiede che sia la legge e fissare i principi fondamentali della
legislazione di settore.
Ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, le regioni emanano
norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato: come è ben noto, in mancanza di "principi"
legislativamente fissati in una legge ad hoc, le regioni devono
individuare i limiti da rispettare attraverso la ricognizione del
materiale legislativo esistente, che permette di cogliere i principi
della legislazione statale.
Nell'ambito di alcune materie può anche accadere che alla riforma
legislativa del settore, tale da individuare i "principi" da
rispettarsi da parte delle regioni, si accompagni l'attribuzione allo
Stato - Per particolari punti o subordinati delle materie - di poteri
di indirizzo e coordinamento.
In particolare, secondo un modello che è stato ritenuto legittimo
dalla Corte costituzionale (sentenza n. 214/1985, confermata dalla
giurisprudenza successiva), la legge dello Stato può dettare non
solo i nuovi principi, ma - a fianco di essi - anche la nuova
normativa di dettaglio, che rimarrà in vigore sino a che il
legislatore regionale non abbia provveduto a dettare la propria
normativa; e ciò allo scopo di evitare che l'operatività dei nuovi
principi della legislazione statale si impedita da atteggiamenti
dilatori della regione.
Mai, tuttavia, era finora avvenuto che lo Stato si limitasse ad
indicare gli argomenti o le "tetes de chapitre" di una riforma
legislativa - imponendo altresì dei termini perentori - e rinviasse
totalmente e immotivatamente l'individuazione dei principi ad un atto
amministrativo successivo.
La lesione dell'art. 117 è palese: la regione dovrà uniformare
la propria legislazione di riforma del sistema sanitario (di questo
si tratta, infatti, vista l'ampiezza dei richiesti interventi
normativi: v. artt. 1, sesto comma; 2, secondo comma; 2, terzo comma;
3, primo comma) non già ai principi dettati dalla legge dello Stato
o individuati facendo riferimento alla legislazione esistente, come
interpretata dalla Corte costituzionale, ma ai criteri dettati da un
futuro atto di indirizzo e coordinamento, da emanarsi entro trenta
giorni (con quali garanzie di riflessione, è facile immaginarsi), e
di cui nemmeno si dice che la sua emanazione avverrà nel rispetto
della legge n. 400/1988.
Sostanzialmente, siamo di fronte ad un vuoto di principi: il
Governo, in realtà, non sapeva quali principi indicare alle regioni;
si è fatto ricorso così all'espediente delle scatole cinesi, per
cui ogni atto si limita a rinviare, per l'indicazione dei contenuti
della riforma, all'atto seguente (sempre dello Stato)|
Ma in questo modo le minimali garanzie del regionalismo, poste
dall'art. 117 attraverso il richiamo ai principi fondamentali dalla
legge della Repubblica, sono eluse, aggirate o francamente violate:
il procedimento legislativo, inteso alla statuizione dei principi, è
almeno un luogo in cui le regioni possono intervenire, facendo
sentire la propria voce.
Con l'atto impugnato, l'art. 117 è violato due volte: una prima
perchè la sostanziale garanzia della legge (e del procedimento
legislativo) è aggirata tramite il ricorso al decreto-legge; una
seconda volta, perchè la fissazione dei principi è rinviata ad un
atto amministrativo di là da venire.
B) Violazione dei principi costituzionali in tema di rapporto tra
legge regionale e atto di indirizzo e coordinamento.
La Corte costituzionale ha in più occasioni riconosciuto che la
funzione di indirizzo e coordinamento, pur rivolta all'attività
amministrativa regionale, può condizionare anche la legislazione
regionale (sentenza n. 150/1982).
Ma il vincolo alla legislazione regionale - per non tradursi in
una illegittima inversione del sistema delle fonti - non può essere
totale, immediato e diretto: proprio per non cadere in questo
rischio, la Corte - di fronte ad atti amministrativi di indirizzo e
coordinamento concretamente condizionanti anche nei confronti della
legislazione regionale - si è posta il problema di individuare i
limiti di tale operatività, ed ha precisato: "Come risulta dalle
disposizioni legislative che lo prevedono (cfr. art. 17, primo comma,
lett. a), della legge 16 maggio 1970, n. 181; art. 5 del d.P.R. 14
gennaio 1972, n. 1; art. 3, della legge 22 luglio 1975, n. 382, e, in
materia sanitaria, art. 5, della legge 23 dicembre 1978, n. 833)
l'indirizzo e coordinamento è preordinato al perseguimento di
esigenze unitarie (art. 5 della Costituzione) rispetto
all'amministrazione regionale (per il perseguimento di tali esigenze
rispetto alla legislazione regionale soccorrono altri istituti) e,
nel caso che esso abbia luogo mediante attività governativa, si
avvale di uno strumento, il cui impiego è ragionevolmente
giustificato dalle caratteristiche, che tale attività presenta, di
prontezza decisionale e di particolare attitudine coordinatrice
rispetto all'attività amministrativa.
Ora, se l'indirizzo e coordinamento concerne direttamente soltanto
l'attività regionale amministrativa, la temuta incidenza di esso
sull'attività regionale legislativa non può essere che indiretta.
Vale a dire che alla legge regionale si richiede di non vanificare le
esigenze unitarie espresse con l'indirizzo e coordinamento, ma essa
è altrimenti in tutto libera, e può anche sopperire alle dette
esigenze unitarie mediante misure proprie che siano (singolarmente o
nel complesso) equivalenti a quelle dettate in via di indirizzo e
coordinamento (le quali ultime, d'altronde, anche se non sono
istituzionalmente destinate a cadere per effetto automatico della
legislazione regionale di dettaglio qualunque sia il contenuto di
questa - in quanto ciò comporterebbe eludere la finalità
del'indirizzo e coordinamento sono destinate a operare solo fino a
quando tale finalità è raggiunta o divenuta irraggiungibile)"
(sentenza n. 560/1988; cfr. anche sentenza n. 744/1988).
In questo caso, invece, proprio per la struttura delle
disposizioni impugnate, il vincolo che l'atto di indirizzo e
coordinamento imporrebbe alle regioni sarebbe assoluto e diretto,
configurandosi (illegittimamente) alla stessa stregua del vincolo
discendente dai principi fondamentali stabiliti con la legge.
Qui infatti l'atto di indirizzo non si rivolgerebbe alla
amministrazione regionale, condizionando solo indirettamente la
legislazione regionale, ma si rivolgerebbe direttamente ed
esclusivamente al legislatore regionale, dettando i criteri
vincolanti per l'esplicazione della sua autonomia.
Ma ciò, appunto, realizza una "ingiustificata inversione della
gerarchia delle fonti".
C) Assoluta violazione del principio di legalità.
Ma anche dato, e non concesso, che si volesse ritenere accettabile
un meccanismo di tale fatta, per cui la legge statale si limita ad
indicare alle regioni ciò su cui esse dovranno legiferare, rinviando
per l'individuazione dei principi ad un atto governativo di indirizzo
e coordinamento, il ricorso a questo strumento esigerebbe comunque
che la legge statale - in ottemperanza al principio di legalità -
indicasse quanto meno i criteri e i principi cui l'atto di indirizzo
deve attendersi.
"Il ricorso all'atto amministrativo - ha precisato la Corte
(sentenza n. 150/1982) - è gistificato solo se trova un legittimo e
apposito supporto nella legislazione statale, e concreta il disposto
offerto a questo fine dalla previsione normativa, in relazione alle
attività regionali che ne formano oggetto...".
Il fondamento legislativo dell'atto di indirizzo e coordinamento
non deve essere solo formale: il principio di legalità va qui inteso
in senso sostanziale.
"Perchè il principio di legalità sia salvaguardato - continuava
la Corte -..... occorre pertanto un'ulteriore disposizione
legislativa: la quale, in apposita considerazione della materia, che
volta a volta esige l'intervento degli organi centrali, vincoli e
diriga la scelta del Governo, prima che questo possa, dal canto suo,
indirizzare e coordinare lo svolgimento dei poteri di autonomia".
Cosicchè, il legislatore deve "stabilire almeno i criteri, in
base ai quali... l'indirizzo ed il coordinamento - ed i connessi
vincoli dell'attività amministrativa regionale - sono posti in
essere mediante atti degli organi governativi" (sempre sentenza n.
150/1982).
Il decreto-legge impugnato non contiene invece, praticamente,
alcun criterio che indirizzi il previsto atto di indirizzo e
coordinamento: al contrario, come si è sottolineato, esso rinvia in
toto a tale atto l'indicazione dei principi che dovrebbero vincolare
le regioni|
È dunque palesemente violato il principio di legalità, che
costituisce, secondo la giurisprudenza della Corte, un primo e
fondamentale criterio di legittimità per la previsione di poteri di
indirizzo e coordinamento esercitati in via amministrativa.
D) Assoluta non corrispondenza al modello di atti di indirizzo e
coordinamento ammissibili nel nostro ordinamento.
Una recente sentenza della Corte (n. 177/1988) ha ricostruito i
modelli secondo cui gli atti di indirizzo e coordinamento sono
utilizzabili nel nostro ordinamento.
Ha osservato la Corte: "Dalla sent. n. 39/1971 fino alle più
recenti pronunzie (come le sentt. nn. 150/1982, 340/1983, 195/1986,
64/1987), la funzione di indirizzo e coordinamento, ancorchè non
espressamente classificata e definita da norme costituzionali, è
stata configurata da questa Corte, non già come manifestazione di un
limite 'ulteriorè, ma piuttosto come pura espressione dei limiti
costituzionalmente prefissati alla potestà legislativa e
amministrativa delle regioni.....
Sulla base di questo legame di essenziale strumentalità con la
varietà dei predetti limiti..... gli atti di indirizzo e
coordinamento sono stati configurati da questa Corte in base a due
distinte funzioni:
a) quella di porsi - quando è prevalso il collegamento con i
limiti dei principi, degli obblighi internazionali, delle norme
comunitarie, delle leggi di riforma e, in particolare della
programmazione - come momento di mediazione e di armonizzazione,
nell'ambito di una catena di atti normativi di attuazione di
disposizioni generali, diretto a segnare il passaggio graduale e
circostanziato da una disciplina più generale e astratta ad una più
particolare e concreta;
b) quella di fissare - quand'è prevalso il collegamento con
l'interesse nazionale - i criteri minimali di uniformità, i
requisiti o contenuti minimi, che, pur se dotati di un ridotto grado
di generalità o pur se addirittura di carattere specifico, siano
diretti a costituire un nucleo normativo unitario intorno al quale le
regioni (o le province autonome) possano aggregare una disciplina
integrativa o di ulteriore sviluppo".
Ora, in questo caso non si riscontra nè l'una nè l'altra
funzione tipica degli atti di indirizzo e coordinamento: non la
prima, se non altro perchè manca la disciplina più generale e
astratta che dovrebbe essere attuata; non la seconda, non trattandosi
in alcun modo di dettare requisiti minimi a tutela di specifici
interessi nazionali. In realtà qui il ricorso all'atto di indirizzo
e coordinamento è solo strumentale al vuoto di principi fondamentali
del decreto-legge impugnato; serve esclusivamente a coprire la
mancanza totale e assoluta di indicazioni per l'attività legislativa
imposta alle regioni, e ad eludere così l'essenziale funzione
attribuita dalla Costituzione alla legislazione quadro.
E) Abnorme utilizzazione del potere sostitutivo.
Con disposizione davvero sconcertante, l'art. 2, quarto comma, del
decreto-legge impugnato prevede che "qualora la regione o la
provincia non provvedano all'aprovazione della legge di cui al primo
comma, nel termine ivi previsto, il Governo provvede in via
sostitutiva".
Una previsione simile è contenuta anche nell'art. 3, terzo comma;
e l'esercizio di un potere sostitutivo è previsto altresì dall'art.
3, quinto comma.
Ora, di poteri sostitutivi, com'è noto, si è negli anni più
più recenti parlato frequentemente, e la stessa giurisprudenza
costituzionale è stata più volte chiamata ad esprimersi in
proposito (v. sentt. nn. 151, 177 e 294 del 1986).
Una recente sentenza ha infine tentato di precisare in modo
sistematico i limiti cui questa forma di intevento extra ordinem deve
essere sottoposta (sentenza n. 177/1988).
Ha precisato anzitutto la Corte che "quando è previsto nei
rapporti tra Stato e regioni in relazione alle materie proprie di
queste, il controllo sostitutivo, pur conservando i suoi caratteri
essenziali, assume connotazioni particolari, legate al fatto che, nel
caso, tale potere ha di fronte a sè un'autonomia politica e
amministrativa costituzionalmente definita e garantita".
Tali caratteri sono stati così precisati dalla Corte:
"Innanzitutto, si tratta di un potere collegato a posizioni di
controllo o di vigilanza, ovviamente esulanti da relazioni di tipo
gerarchico, che può essere esercitato dallo Stato soltanto in
relazione ad attività regionali sostanzialmente prive di
discrezionalità nell' an (anche se non necessariamente nel quid o
nel quomodo), ora perchè sottoposte per legge (o norme equiparate) a
termini perentori, ora per la natura degli atti da compiere, nel
senso che la loro omissione risulterebbe tale da mettere in serio
pericolo l'esercizio di funzioni fondamentali ovvero il perseguimento
di interessi essenziali che sono affidati alla responsabilità finale
dello Stato.
In secondo luogo, il controllo sostitutivo nei confronti di
attività proprie delle regioni può essere legislativamente previsto
a favore dello Stato soltanto come potere strumentale rispetto
all'esecuzione o all'adempimento di obblighi ovvero rispetto
all'attuazione di indirizzi o di criteri operativi, i quali siano
basati su interessi tutelati costituzionalmente come limiti
all'autonomia regionale (v. sentt. nn. 177 e 294 del 1986, 64 e 304
del 1987). Solo in tali ipotesi, infatti, possono riscontrarsi
interessi in grado di permettere allo Stato, quando ricorrano le
necessarie condizioni di forma e di sostanza per un intervento
sostitutivo, di superare eccezionalmente la separazione di competenza
tra lo Stato stesso e le regioni stabilita dalla Costituzione (o
dagli statuti speciali) nelle materie attribuite all'autonomia
regionale (o provinciale).
In terzo luogo, il potere sostitutivo può essere esercitato nei
confronti delle regioni (o delle province autonome) soltanto da
un'autorità di Governo, nello specifico senso di cui all'art. 92
della Costituzione....
Infine, l'esercizio del controllo sostitutivo nei rapporti tra
Stato e regioni (o province autonome) dev'essere assistito da
garanzie, sostanziali e procedurali, rispondenti ai valori
fondamentali cui la Costituzione informa i predetti rapporti e,
specialmente, al principio della 'leale cooperazionè..... (v. sentt.
nn. 153 e 294 del 1986). E fra queste garanzie deve considerarsi
inclusa l'esigenza del rispetto di ua regola di proporzionalità tra
i presupposti che, nello specifico caso in considerazione,
legittimano l'intervento sostitutivo e il contenuto e l'estensione
del relativo potere, in mancanza della quale quest'ultimo potrebbe
ridondare in un'ingiusta compressione dell'autonomia regionale (v.
sentt. nn. 177 e 294 del 1986".
Nella specie, non si tratta di sostituire un adempimento regionale
la cui omissione potrebbe mettere in pericolo il perseguimento di
interessi essenziali affidati allo Stato, ma di sostituire il
legislatore regionale nella realizzazione di una vera e propria
riforma istituzionale delle u.s.l.
Nè si potrebbe invocare l'interesse dello Stato a che i principi
fondamentali da esso stabiliti non rimangano lettera morta per
l'inerzia dei legislatori regionali, posto che a questo fine altri
sono gli strumenti giuridici prevsiti dal nostro ordinamento,
dall'effetto abrogativo della nuova legge statale di principi sulle
legge regionali preesistenti in contrasto con i principi medesimi
(art. 10 della legge n. 62/1953), alla facoltà, per il legislatore
statale, di dettare normative di dettaglio "cedevoli" da valere fino
all'entrata in vigore delle norme regionali conformi ai nuovi
principi (sent. n. 214/1985).
Per la stessa ragione non può qui invocarsi il fondamento del
potere sostitutivo consistente nella necessità di tutelare interessi
che si configurino come limiti all'autonomia regionale.
Non è nemmeno possibile, poi, discorrere del rispetto del
principio di leale cooperazione, rivolgendosi il potere statale
addirittura a sostituire l'esercizio della potestà legislativa
regionale.
In realtà peraltro non è neanche il caso di porsi il problema se
i requisiti indicati dalla Corte siano stati nella specie rispettati.
È sufficiente sottolineare appunto che con il decreto-legge
impugnato si pretende che il Governo eserciti il potere sostitutivo
nei confronti della legge regionale.
La gravità e l'incongruità di tale previsione appaiono palesi.
Anche chi fosse poco sensibile agli aspetti teorici del rapporto tra
autonomie regionali e potere esecutivo, e poco attento ai dati
sistematici da cui emerge che il controllo sulla legge regionale deve
avvenire nelle sole forme dell'art. 127 della Costituzione, mentre la
sanzione estrema nei confronti dell'autonomia regionale è lo
scioglimento del consiglio regionale; anche chi volesse ignorare la
stessa giurisprudenza costituzionale in tema di funzione legislativa
regionale (v. la sentenza n. 70/1985, secondo cui il giudice penale
non può "giudicare l'omesso o intempestivo esercizio della funzione
legislativa dato che essa costituisce estrinsecazione delle scelte
politiche - e perciò libere - della regione, con le quali si
determina, nella materia medesima, l'indirizzo politico regionale") e
di autonomia regionale in genere (v. la recente dichiarazione di
incostituzionalità del potere governativo di annullamento
straordinario di atti della regione sent. n. 229/1989), non potrebbe
non arrestarsi di fronte al problema: con quali strumenti il Governo
provvederebbe in via sostitutiva nel caso di mancata approvazione
della legge regionale?
In realtà, strumenti di tal fatta in mano al Governo non ve sono
e non potrebbero esserci, per la decisiva ragione che un atto non
legislativo del Governo non può mai, per definizione, sostituire la
legge regionale.
La ipotetica "sostituzione" del legislatore regionale inadempiente
potrebbe avvenire solo ad opera del legislatore statale (che a questo
fine potrebbe dettare norme "cedevoli", secondo il modello di cui
alla sent. n. 214/1985 di questa Corte). Ma le disposizioni in esame
non possono certo essere lette come se prescrivessero (con efficacia
giuridica del tutto inesistente) un futuro intervento legislativo
dello Stato.
Resta, allora, la previsione di un potere sostitutivo
"impossibile" ad esercitarsi, a meno che davvero i redattori del
decreto-legge impugnato non abbiano immaginato di poter conferire al
Governo il potere di emanare atti amministrativi che tengano luogo
della legge regionale nel disciplinare la struttura delle u.s.l. in
una singola regione ipoteticamente inadempiente. Ma in questo caso
l'enormità della rottura del sistema costituzionale delle fonti e
delle competenze, nonchè della lesione ai principi di autonomia,
appare davvero tale, da non richiedere ulteriori parole per essere
dimostrata.
Nè meno palese è l'illegittimità della disposizione del quinto
comma dell'art. 3, in cui si configura l'esercizio del potere
sostitutivo del Governo, previsto in generale dall'art. 6, secondo
comma, della legge n. 595/1985, nei riguardi di una potestà
regolamentare delle regioni, e cioè nel caso in cui queste non
stabiliscano entro il "termine perentorio" di quattro mesi, con
"proprio regolamento", le modalità per l'esercizio della libera
professione all'interno delle strutture sanitarie pubbliche.
Il riferimento all'art. 6, secondo comma, della legge n. 595/1985
è palesemente improprio, poichè tale disposizione prevede il
compimento da parte del Governo di atti "in sostituzione
dell'amministrazione regionale", mentre qui si tratterebbe di
sostituire la regione non già nell'esplicazione di funzioni
dell'amministrazione, bensì nell'esplicazione della potestà
normativa regolamentare, spettante fra l'altro al consiglio regionale
ai sensi dell'art. 121 della Costituzione.
Anche la potestà regolamentare, come quella legislativa, è
esplicazione di autonomia normativa e pertanto non potrebbe essere
supplita se non attraverso l'esplicazione di una potestà egualmente
normativa dello Stato. Ma nella specie non è nemmeno ipotizzabile
che sia un regolamento statale a sostituire quello regionale
mancante, sia perchè, nel vigente sistema delle fonti, nelle materie
di competenza regionale non sussiste una potestà regolamentare del
Governo (cfr. infatti l'art. 17, primo comma, lett. b), della legge
n. 400/1988, che esclude l'esercizio della potestà regolamentare di
attuazione e integrazione delle leggi recanti norme di principio
nelle "materie riservate alla competenza regionale"); sia perchè
comunque gli atti previsti dall'art. 6, secondo comma, della legge n.
595/1985, cui rinvia l'art. 3, quinto comma, del d.-l. impugnato, non
sono e non possono essere in nessun caso atti normativi
regolamentari, non essendo, oltre tutto, formati secondo le procedure
proprie di questi ultimi, disciplinate dall'art. 17 della legge n.
400/1988 (parere del Consiglio di Stato, delibera del Consiglio dei
Ministri e decreto del Presidente della Repubblica, ovvero
determinazione di uno o più ministri, previo parere del Consiglio di
Stato, per i regolamenti ministeriali o interministeriali).
Anche in questo caso ci si trova dunque di fronte ad un potere
sostitutivo improprio "impossibile" e lesivo di fondamentali principi
costituzionali sul sistema delle fonti e sull'autonomia regionale.
L'uso "congiunturale" delle istituzioni è stato più volte
teorizzato; a casi di uso disinvolto delle istituzioni si è dovuto
più volte assistere. Ma qui siamo di fronte, si direbbe,
semplicemente e drasticamente, ad un caso di uso rozzo delle
istituzioni.

P. Q. M.
La regione Emilia-Romagna chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale
voglia dichiarare la illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e
3 del d.-l. 25 marzo 1989, n. 111, in riferimento degli artt. 3, 32,
77, 81, 117, 119, 121, 125, 126 e 127 della Costituzione.
Milano, addì 24 aprile 1989
Avv. prof. Valerio ONIDA

89C0536