1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 8-5-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 134 SENTENZA 18 - 29 aprile 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Agevolazioni - Regione Sicilia - Ditte di trasporto STAT, Camardo, Drago e Emanuele Antonino - Provvidenze per danni causati da atti criminosi - Richiamo alla sentenza della Corte n. 306/1995 - Insussistenza di arbitrarieta' e di una manifesta irragionevolezza nella legge censurata - Inammissibilita' - Non fondatezza. (Legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 4 agosto 1995, artt. 1, 2 e 3). (Cost., artt. 3, 5 e 97; statuto speciale regione Sicilia, artt. 1 e 17, lett. f)). (096C0622) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 8-5-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA,
prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare
MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott.
Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY,
prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3
della legge della Regione siciliana approvata il 4 agosto 1995
dall'Assemblea regionale (Provvedimenti straordinari in favore delle
ditte di trasporto STAT, Camarda e Drago ed Emanuele Antonino,
vittime di attentati incendiari di natura mafiosa. Provvidenze per i
danni causati da atti criminosi), promosso con ricorso del
Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 12
agosto 1995, depositato in cancelleria il 22 agosto successivo ed
iscritto al n. 46 del registro ricorsi 1995;
Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1996 il giudice
relatore Massimo Vari;
Uditi l'avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il ricorrente e gli
avvocati Laura Ingargiola e Francesco Castaldi per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 12 agosto 1995, il Commissario dello
Stato per la Regione siciliana ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 5, 11 e 97 della Costituzione, nonchè agli artt. 1 e 17,
lettera f), dello Statuto speciale, questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della legge della Regione
siciliana approvata il 4 agosto 1995 (Provvedimenti straordinari in
favore delle ditte di trasporto STAT, Camarda e Drago ed Emanuele
Antonino, vittime di attentati incendiari di natura mafiosa.
Provvidenze per i danni causati da atti criminosi).
Premette il Commissario che la legge denunciata - con la quale si
prevede un "beneficio a favore di tre sole imprese di trasporti in
deroga alle vigenti disposizioni nazionali e regionali in materia di
ristoro dei danni subi'ti dalle vittime di richieste estorsive e
quantificato in misura superiore ai danni accertati" - reintroduce le
disposizioni contenute in due precedenti delibere legislative, già
impugnate con due distinti ricorsi, senza che le modificazioni
introdotte, in ordine alle modalità e alle condizioni necessarie per
l'erogazione del contributo, incidano sulla natura e sulla sostanza
dell'intervento.
Secondo il ricorrente sarebbe violato il principio di buon
andamento, a causa dell'irragionevolezza ed arbitrarietà della
normativa regionale, come si desume dalla "carenza di ogni
valutazione delle situazioni su cui la legge è chiamata ad incidere
e, soprattutto, dalla incoerenza del provvedimento rispetto
all'interesse pubblico perseguito".
Si lamenta, in particolare, che la legge vanifichi le finalità
perseguite con la normativa statale di cui alla legge n. 172 del 1992
che, oltretutto, rispecchia un interesse unitario, e con la normativa
regionale di cui alla legge n. 27 del 1993; finalità che sono quelle
di incentivare la fattiva collaborazione delle vittime di richieste
estorsive, tramite la subordinazione della erogazione dei contributi
al perdurare del loro rifiuto e alla collaborazione con l'autorità
giudiziaria, commisurando, inoltre, l'ammontare all'effettivo
pregiudizio economico subito, da cui viene detratto l'indennizzo
corrisposto dalle imprese assicuratrici.
Viceversa, la legge regionale impugnata "rende ben poco conveniente
per i soggetti interessati sottoporsi alla rigorosa e precisa
procedura della legge n. 172 del 1992", "perseguendo ... finalità
diverse, quali quelle di assistenza ai lavoratori e di aiuto alle tre
imprese".
Mancherebbe, inoltre, ogni valutazione degli elementi di fatto da
parte del legislatore, che, prescrivendo l'obbligo di presentazione
del rendiconto, ha omesso di considerare che le ditte STAT e Camarda
e Drago lo avevano già prodotto. Dal rendiconto emergerebbe, tra
l'altro, che le ditte in questione hanno utilizzato soltanto
parzialmente per l'acquisto di un automezzo la somma precedentemente
erogata sulla base dell'art. 146 della legge regionale n. 25 del
1993, destinando la parte rimanente al pagamento delle retribuzioni
del personale dipendente. Ogni valutazione degli elementi di fatto
preesistenti difetterebbe anche per quanto riguarda la ditta Emanuele
Antonino, inserita nell'ultima stesura del disegno di legge, per la
quale gli uffici della Regione non sono stati in grado di
quantificare i danni subi'ti, nè il preciso ammontare del
risarcimento erogato dalla compagnia assicuratrice. Nè il
legislatore si è preoccupato di verificare preventivamente se la
ditta in questione abbia o meno fatto ricorso alla legge n. 172 del
1992 (come, invece, risulterebbe al ricorrente).
Rilevato, poi, che la legge denunciata, pur introducendo, all'art.
1, secondo comma, lettera e), l'obbligo della presentazione di una
dichiarazione dalla quale risultino le eventuali ulteriori richieste
di contributi presentate, non ne precisa però le conseguenze, per
cui tale disposizione appare essenzialmente una fictio iuris, volta a
superare le censure verso i precedenti disegni di legge, il
ricorrente osserva che, se dovesse accedersi alla tesi che scopo
della legge non è quello di risarcire i danni subi'ti dalle imprese,
ma di recuperare la loro piena funzionalità finanziaria e
patrimoniale, ripristinando i livelli occupazionali, l'iniziativa
esorbiterebbe dalla competenza in materia di assistenza sociale
attribuita al legislatore siciliano dall'art. 17, lettera f), dello
Statuto speciale.
Considerando, infine, che la legge in questione configura un aiuto
alle imprese, il Commissario dello Stato ritiene che tale aiuto sia
da assoggettare alla procedura di verifica delle compatibilità con
il regime comunitario di cui all'art. 93, paragrafo 2, del trattato
CE; procedura che, avviata in occasione delle due precedenti
iniziative legislative, risulta essere ancora in corso di
definizione, e che, quindi, necessita di essere rinnovata. Di qui il
contrasto con l'art. 11 della Costituzione, tanto più che il
disegno di legge in questione non ha previsto una apposita clausola,
volta a subordinare l'applicazione delle norme alla favorevole
definizione della procedura comunitaria.
2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si è
costituita la Regione siciliana, chiedendo che le questioni siano
dichiarate infondate.
La difesa della Regione, sottolineati gli ingenti danni subi'ti
dalle ditte di autotrasporto STAT e Camarda e Drago, a seguito di
attentati mafiosi, e dalla ditta Emanuele Antonino, a seguito di due
incendi dolosi, nega che le norme impugnate violino il principio di
eguaglianza, in quanto dal raffronto tra la normativa relativa alle
vittime di richieste estorsive (legge statale n. 172 del 1992 e legge
regionale n. 27 del 1993) e le disposizioni oggetto del ricorso,
emerge una diversità di situazione tra "colui che, avendo opposto un
rifiuto a richieste di natura estorsiva o comunque non avendovi
aderito, subisce un danno a beni mobili o immobili in conseguenza di
fatti delittuosi e chi, invece ha subito attentati incendiari di
natura mafiosa non finalizzati a richieste estorsive". D'altra parte,
la richiesta inoltrata ai sensi della legge n. 172 del 1992 dalla
ditta Camarda e Drago è stata respinta dal Comitato del Fondo di
solidarietà proprio poichè si riferiva a fatti esclusi da detta
legge.
Osservato, poi, quanto al diverso trattamento riservato alle
imprese in questione rispetto alle aziende di trasporto in crisi, che
ben diverse sono le cause (gli attentati mafiosi) che hanno
determinato la situazione di crisi riscontrabile nelle prime, si
nega, altresì, la violazione del principio del buon andamento della
pubblica amministrazione, reputando "privi di pregio" - in base alla
diversità di situazioni - i rilievi in ordine alla mancata
previsione della verifica dei requisiti soggettivi e delle condizioni
oggettive previsti dalla legge n. 172 del 1992, e in particolare del
permanere del rifiuto alle richieste estorsive. Rilevato che,
contrariamente a quanto assume il Commissario, la norma che subordina
l'erogazione del contributo alla presentazione della dichiarazione di
inesistenza di contributi analoghi non può essere reputata una
semplice fictio iuris, la resistente asserisce, quanto agli obblighi
derivanti dall'art. 93, paragrafo 3, del trattato CE, l'avvenuto
avvio della prevista procedura, benchè la giurisprudenza comunitaria
e costituzionale consentisse alla Regione di limitarsi a rendere noto
alla Commissione il presente disegno di legge "anche attraverso
procedure informali".
Osservato infine, che una clausola volta a subordinare
l'applicazione delle norme comportanti aiuti alle imprese alla
favorevole definizione della procedura comunitaria, sarebbe comunque
superflua, in quanto lo Stato membro non può dare esecuzione agli
aiuti prima della decisione finale della Commissione, si rileva che
lo stesso trattato (art. 92, paragrafo 2, lettera b) dichiara
compatibili con il mercato comune gli aiuti destinati ad ovviare ai
danni prodotti da eventi eccezionali, tra i quali può annoverarsi
anche l'aiuto recato dalle norme oggetto di giudizio.
3. - In udienza, la difesa della Regione ha depositato il parere
della Commissione della Comunità europea, in data 10 gennaio 1996,
secondo il quale i provvedimenti contenuti nella legge impugnata "non
integrano un aiuto di Stato ai sensi dell'art. 92, paragrafo 1, del
trattato CE". L'Avvocatura dello Stato, per parte sua, ha affermato
di rinunciare al ricorso, per quanto attiene alla censura relativa al
contrasto con l'art. 11 della Costituzione, in riferimento all'art.
93 del trattato CE.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso in epigrafe, il Commissario dello Stato per la
Regione siciliana ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della legge regionale approvata
il 4 agosto 1995 (Provvedimenti straordinari in favore delle ditte di
trasporto STAT, Camarda e Drago ed Emanuele Antonino, vittime di
attentati incendiari di natura mafiosa. Provvidenze per i danni
causati da atti criminosi), in riferimento agli artt. 3, 5, 11 e 97
della Costituzione, nonchè agli artt. 1 e 17, lettera f), dello
Statuto speciale.
Secondo il ricorrente, le disposizioni censurate, prevedendo, in
deroga alle vigenti disposizioni nazionali e regionali in materia di
ristoro dei danni subi'ti dalle vittime di richieste estorsive, la
concessione di un beneficio in favore di tre sole imprese di
trasporto, quantificato in misura superiore ai danni accertati:
contrastano con il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione, per la arbitrarietà e irragionevolezza della
disciplina, che si contraddistingue per l'incoerenza rispetto
all'interesse pubblico perseguito, la vanificazione degli obiettivi
individuati, in via generale, dalla legge n. 172 del 1992 e dalla
legge regionale n. 27 del 1993, l'omessa valutazione degli elementi
di fatto preesistenti;
esorbitano, se si ritengano volte non a risarcire i danni
subi'ti, ma a ripristinare i livelli occupazionali precedenti agli
attentati, dalla competenza regionale in materia di assistenza
sociale (art. 17, lettera f), dello Statuto speciale);
violano l'art. 11 della Costituzione, poichè dettano una
disciplina in materia di aiuti alle imprese in assenza della
preventiva definizione della procedura comunitaria disciplinata
dall'art. 93 del trattato istitutivo dalla Comunità europea e senza
prevedere una apposita clausola volta a subordinare l'applicazione
delle norme alla favorevole definizione della procedura medesima.
2. - Il testo legislativo censurato si colloca a conclusione di una
lunga vicenda normativa, nell'ambito della quale precedenti
disposizioni sullo stesso argomento, sottoposte dal Commissario dello
Stato al giudizio della Corte, hanno condotto, a seguito della loro
avvenuta abrogazione, a pronunce di cessazione della materia del
contendere (sentenze n. 393 del 1995 e n. 127 del 1996). La legge in
esame autorizza il Presidente della Regione a concedere un contributo
straordinario in conto capitale alle società di autolinee STAT (art.
1), Camarda e Drago (art. 2) ed Emanuele Antonino (art. 3), che, come
risulta dai lavori preparatori (v. la relazione allegata al disegno
di legge della Commissione), hanno subito attentati incendiari: le
prime due negli anni 1991-1992, fruendo già di un contributo di
cinquecento milioni, in base all'art. 146 della legge regionale n. 25
del 1993; la terza negli anni 1993-1994.
L'erogazione del contributo stabilito dalla legge di cui
all'odierno ricorso è condizionata (art. 1, secondo comma) alla
presentazione, entro quindici giorni dalla entrata in vigore della
legge, di una istanza corredata da documentazione, da cui risulti:
attestazione di impegno a restituire per intero il contributo,
con gli eventuali interessi, se risulti accertato, con sentenza
definitiva passata in giudicato, che gli attentati non sono di natura
mafiosa;
piano semestrale di rientro occupazionale del personale
licenziato a seguito degli attentati incendiari, comprensivo di
dichiarazione d'impegno circa l'attuazione del piano a decorrere dal
primo giorno del mese successivo alla data di accreditamento, pena la
restituzione del contributo;
rendiconto del contributo percepito ai sensi dell'art. 146 della
legge n. 25 del 1993;
dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà dalla quale
risulti l'inesistenza di altri contributi erogati da altri enti
pubblici per danni specifici e conseguenziali causati dagli attentati
subi'ti dalla ditta medesima;
dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà dalla quale
risultino eventuali altre istanze e/o istruttorie in corso,
finalizzate all'ottenimento di altri contributi e/o finanziamenti per
i danni specifici e conseguenziali causati dagli attentati subi'ti
dalla ditta medesima, all'infuori di quelle previste dalla legge
stessa.
3. - Vanno, anzitutto, dichiarate inammissibili le questioni
sollevate in riferimento all'art. 5 della Costituzione e all'art. 1
dello Statuto speciale, in quanto il richiamo di tali parametri non
è accompagnato da alcuna motivazione.
4. - Quanto alle altre censure proposte dal Commissario dello
Stato, occorre esaminare anzitutto quella attinente alla violazione
del principio del buon andamento, che, in considerazione delle
motivazioni che la sostengono, può reputarsi correlata alla
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, ancorchè detti
parametri vengano, nel contesto del ricorso, evocati in termini del
tutto generali, senza specifica connessione con la censura stessa.
La questione non è fondata, nei sensi di cui appresso.
Come la Corte ha più volte affermato, la violazione del principio
del buon andamento, nel caso di leggi a contenuto particolare e
concreto, può essere invocata solo a fronte dell'arbitrarietà e
della manifesta irragionevolezza della disciplina denunciata,
desumibili anche dalla carenza di ogni valutazione degli elementi in
ordine alla situazione concreta sulla quale la legge è chiamata ad
incidere o dall'evidente incoerenza del provvedimento legislativo in
relazione all'interesse pubblico perseguito (sentenza n. 306 del
1995).
Ma questa arbitrarietà e manifesta irragionevolezza non sono
ravvisabili nella legge censurata.
Non si può condividere, infatti, la prospettazione del Commissario
dello Stato, ad avviso del quale la legge impugnata vanificherebbe
gli obiettivi perseguiti dal legislatore statale (con il
decreto-legge 31 dicembre 1991, n. 419, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 18 febbraio 1992, n. 172) e
regionale (con la legge 26 ottobre 1993, n. 27) in materia di
elargizioni in favore delle vittime delle estorsioni, ed
essenzialmente quello di ottenere la collaborazione dei soggetti
destinatari di richieste estorsive e di mantenerli fermi nel loro
rifiuto, in quanto non sarebbe conveniente per le ditte destinatarie
degli interventi legislativi qui censurati sottoporsi alla complessa
procedura prevista dalle altre leggi testè rammentate, quando
possono avvalersi di una normativa ad hoc.
Si tratta, infatti, di due forme di intervento differenziate sia
per il tipo di contribuzione, rappresentata da un contributo di
entità fissa secondo la legge impugnata, da una percentuale
dell'ammontare del danno subito nel caso delle leggi statale e
regionale sopra ricordate; sia per i presupposti, costituiti dai
danni subi'ti a seguito di attentati incendiari di natura mafiosa
secondo la prima legge, dai danni conseguenti al rifiuto opposto a
richieste estorsive in base alle altre due. Dal raffronto fra le
discipline considerate non emerge, pertanto, quella manifesta
irragionevolezza lamentata dal ricorrente, tanto più che la Regione
si è comunque data carico di evitare la eventuale duplicazione dei
benefici conseguenti agli interventi, come si evince dalla
documentazione che deve accompagnare l'istanza per l'erogazione del
contributo. Tra questa va, infatti, inserita anche una dichiarazione
dalla quale risulti l'inesistenza di contributi erogati da altri enti
pubblici per danni specifici e conseguenziali causati dagli attentati
subi'ti dalla ditta medesima (art. 1, secondo comma, lettera d),
nonchè una dichiarazione dalla quale risultino altre eventuali
istanze in corso, finalizzate all'ottenimento di altri contributi in
relazione a tali danni (art. 1, secondo comma, lettera e).
Contrariamente a quanto ritiene il ricorrente - ad avviso del quale
quest'ultima previsione concreterebbe una mera fictio iuris - la
disposizione di cui alla lettera e) non può, sul piano
logico-sistematico, non interpretarsi come volta a riaffermare la
incompatibilità tra il contributo di cui alla legge regionale
impugnata ed altri contributi e/o finanziamenti per i danni specifici
e conseguenziali causati dagli attentati. Si deve quindi ritenere
che, se le istanze o le istruttorie in corso al momento della
presentazione dell'istanza di cui trattasi si concreteranno,
successivamente, nella erogazione di finanziamenti, la ditta
beneficiaria dovrà restituire il contributo regionale. Così
interpretata, la disposizione di cui alla lettera e) appare
sufficiente ad escludere, anche in futuro, ogni possibilità di
sovrapposizione degli interventi.
Neppure può convenirsi con la tesi del Commissario dello Stato,
nel senso che sia mancata ogni valutazione dei presupposti di fatto
da parte del legislatore regionale, in quanto questi, obbligando le
ditte STAT e Camarda e Drago alla presentazione del rendiconto delle
somme erogate ai sensi dell'art. 146 della legge regionale 1
settembre 1993, n. 25 (art. 1, secondo comma, lettera c), non avrebbe
considerato che il rendiconto medesimo già è stato prodotto, nè
avrebbe verificato per la ditta Emanuele Antonino l'entità dei danni
subi'ti, come pure l'eventuale richiesta dei contributi di cui alla
legge n. 172 del 1992. Mentre è di ovvia evidenza l'inconsistenza
del primo argomento, è sufficiente ribadire, quanto al secondo, che
la norma che dispone il contributo in favore della ditta da ultimo
citata (art. 3) è stata approvata sulla scorta di elementi
valutativi, di cui è traccia negli stessi allegati al ricorso del
Commissario dello Stato, atti a dar ragione dell'entità del
contributo, così come stabilita dal legislatore, dovendosi, per di
più, considerare che l'erogazione del contributo stesso è
condizionata alla presentazione, insieme alla istanza, della stessa
documentazione di cui all'art. 1, secondo comma, sopra ricordata,
tale da escludere la duplicazione dei benefici.
5. - Quanto alla censura relativa alla violazione dell'art. 17,
lettera f), dello Statuto speciale, essa è sollevata dal ricorrente
in riferimento alla ipotesi che i benefici previsti dalla legge
impugnata si qualifichino come interventi non risarcitori bensì
assistenziali, volti a ripristinare i livelli occupazionali delle
ditte che hanno subito gli attentati incendiari; benefici che
esorbiterebbero, in tale prospettiva, dalla competenza regionale in
materia di assistenza sociale.
La questione non è fondata.
La legge regionale impugnata non può, infatti, qualificarsi come
rivolta a meri fini assistenziali: come ricorda la Regione resistente
le stesse finalità della legge - volta, secondo quanto risulta
dall'art. 1, a stabilizzare le condizioni finanziarie e patrimoniali
di aziende gravemente pregiudicate dagli attentati e a consentire il
regolare prosieguo dell'attività, come pure la graduale
ricostruzione del parco autobus ed il ripristino dei livelli
occupazionali - sono indicative di misure destinate a realizzare un
più vasto intervento di sostegno delle attività economiche, a
fronte, tra l'altro, di una patologia gravissima, quale la
criminalità mafiosa. Sarebbe, pertanto, riduttivo ricondurre la
legge alla materia della "assistenza sociale", come sostiene il
ricorrente, ove si consideri che gli interventi previsti afferiscono
ad una varietà di materie regionali (sia di competenza esclusiva che
concorrente) che incidono nel campo delle attività economiche, delle
comunicazioni, dei trasporti e dell'occupazione, sì da potersi
reputare espressivi, particolarmente in relazione a quanto previsto
dall'art. 14, lettere d) ed e), nonchè dall'art. 17, lettera a),
dello Statuto speciale, di un vero e proprio interesse della
comunità regionale (sentenza n. 251 del 1993).
6. - Quanto, infine, alla denunciata violazione dell'art. 11 della
Costituzione, in ragione del mancato espletamento della procedura
prevista dall'art. 93 del trattato CE, la difesa della Regione ha
depositato in udienza il parere 10 gennaio 1996 della Commissione
della Comunità europea, secondo il quale i provvedimenti contenuti
nella legge impugnata non integrano un aiuto di Stato ai sensi
dell'art. 92, paragrafo 1, del medesimo trattato, mentre
l'Avvocatura dello Stato ha dichiarato di rinunziare per questa parte
al ricorso.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 1, 2 e 3 della legge approvata dall'Assemblea regionale
siciliana il 4 agosto 1995 (Provvedimenti straordinari in favore
delle ditte di trasporto STAT, Camarda e Drago ed Emanuele Antonino,
vittime di attentati incendiari di natura mafiosa. Provvidenze per i
danni causati da atti criminosi), sollevata, in riferimento all'art.
5 della Costituzione e all'art. 1 dello Statuto speciale, dal
Commissario dello Stato con il ricorso in epigrafe;
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dei medesimi artt. 1, 2 e 3,
sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dal
Commissario dello Stato con il ricorso in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dei medesimi artt. 1, 2 e 3, sollevata, in riferimento all'art. 17,
lettera f), dello Statuto speciale, dal Commissario dello Stato con
il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 aprile 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 aprile 1996
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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