1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 13-6-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 114 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 febbraio 2012
Ordinanza del 14 febbraio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo sul ricorso proposto da Brindesi Maria Gilda ed altri contro Ministero della giustizia, Presidente del Consiglio dei ministri e Ministero dell'economia e delle finanze.. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Previsione che non si applicano i meccanismi di adeguamento retributivo per gli anni 2011, 2012, 2013 e che non danno comunque luogo a possibilita' di recupero negli anni successivi - Previsione che non siano erogati ne' recuperabili gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012; che per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 sia pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 ed il conguaglio per l'anno 2015 venga determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014 - Previsione, altresi', per detto personale, che l'indennita' speciale, di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, spettante per gli anni 2011, 2012 e 2013 sia ridotta del 15 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013 - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Natura regressiva del tributo con riferimento all'indennita' speciale, in quanto incidente in minore misura sui magistrati con retribuzione complessiva piu' elevata ed in misura maggiore sui magistrati con retribuzione complessiva inferiore - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, commi 21, primo periodo, e 22. - Costituzione, artt. 3, 36, 53, 97, 101, 104, 108 e 111. (012C0214) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 13-6-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 251 del 2011, proposto da:
Maria Gilda Brindesi, rappresentato e difeso dagli avv.
Vittorio Angiolini, Marco Cuniberti, Valerio Speziali, con domicilio
eletto presso avv. Francesca Ramicone in L'Aquila, via Giovanni
Pascoli, 1/A - 3/B; Giuseppe Iannaccone, Silvia Rita Fabrizio,
Giovanni Novelli, Augusto Pace, Elvira Buzzelli, Alberto Sgambati,
Luigi D'Orazio, Marco Flamini, Guido Cocco, Giovanni de Rensis,
Roberto Ferrari, Luigi Santini, Domenico Canosa, Giansaverio Cappa,
Giorgio Di Benedetto, Massimo Marasca, Federico de Siervo, Aura
Scarsella, Maria Teresa Leacche, Stefano Gallo, Maurizio Maria
Cerrato, Fabrizia Ida Francabandera, Laura Colica, Greta Aloisi,
Stefano Giovagnoni, Bruno Auriemma, Angela Di Girolamo, Giovanni
Spinosa, Giampiero Maria Fiore, Carla De Matteis, Giovanni Canzio,
Luigi Antonio Catelli, Luigi Cirillo, Giuseppe Romano, Maria Luisa
Ciangola, Armanda Servino, Maria Gabriella Tascone, Radoccia Italo,
Davide Rosati, Carmine Di Fulvio, Guendalina Buccella, Andrea Paolo
Vassallo, Ileana Ramundo, Stefania Cannavale, Fabio Picuti, Anna
Maria Tracanna, Carla Ciofani, Roberta D'Avolio, Antonietta Picardi,
Simonetta Ciccarelli, Cecilia Angrisano, Donatella Formisano, Petra
Giunti, Silvia Reitano, Vittoria Correa, rappresentati e difesi dagli
avv. Valerio Speziali, Marco Cuniberti, Vittorio Angiolini, con
domicilio eletto presso avv. Francesca Ramicone in L'Aquila, via
Giovanni Pascoli, 1/A - 3/B;
Contro Ministero della Giustizia, Presidenza Consiglio Ministri,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato,
domiciliata per legge in L'Aquila, Complesso Monumentale S. Domenico;
Ministero dell'Economia e delle Finanze, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata per legge in
L'Aquila, Complesso Monumentale S. Domenico;
Per il riconoscimento del diritto al trattamento retributivo
spettante senza tener conto delle decurtazioni di cui al comma 22
dell'art.9 del d.l. 31 marzo 2010 n.78, come conv. con modif. in
legge 30 luglio 2010, n.122, nonchè per la condanna delle
amministrazioni resistenti al pagamento delle somme corrispondenti,
con ogni accessorio di legge.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della
Giustizia, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e della
Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2011 il
dott. Maria Abbruzzese e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
I. - I ricorrenti, tutti magistrati ordinari in servizio presso
gli uffici giudiziari ricompresi nella circoscrizione territoriale di
questo TAR, chiedono il riconoscimento del proprio diritto alla
retribuzione da calcolare senza le decurtazioni di cui ai commi 21 e
22 dell'art. 9 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n.122, nonchè la condanna
dell'Amministrazione ai conseguenti pagamenti, se del caso con ogni
accessorio di legge.
Il ricorso deduce:
1) Violazione e falsa applicazione del comma 22 dell'art. 9
del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, come convertito nella legge 30 luglio
2010, n. 122, anche in relazione alla legge 19 febbraio 1981, n. 27;
violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 23, 36, 53, 97, 101,
102, 104, 107, e 108 della Costituzione; irragionevolezza ed
illogicità manifeste; eccesso e sviamento di potere: i ricorrenti
ricordano che, secondo la giurisprudenza, anche della Corte
costituzionale, il trattamento economico dei magistrati corrisponde
alla «peculiare ratio di attuare il precetto costituzionale
dell'indipendenza e di evitare che essi siano soggetti a periodiche
rivendicazioni nei confronti di altri poteri» (cfr. sentenze n. 42
del 1993 e n. 409 del 1995, ordinanze n. 346 del 2008); le misure di
taglio del trattamento economico per cui è causa, incidendo - in
riduzione - sulle retribuzioni dei magistrati, sembrano in contrasto
con i principi di certezza e di continuità delle retribuzioni
spettanti ai magistrati;
2) Violazione e falsa applicazione del comma 22, primo
periodo, dell'art. 9 del d.l. 31 maggio 2010 n. 78, come convertito
nella legge 30 luglio 2010, n. 122, anche in relazione alla legge 19
febbraio 1981, n. 27, sotto altro profilo: i ricorrenti evidenziano
che il comma 21 dell'art. 9 ha disciplinato, ai fini del
«contenimento delle spese in materia di pubblico impiego», il
«meccanismo di adeguamento retributivo per il personale non
contrattualizzato per gli anni 2011, 2012 e 2013»; il successivo
comma 22, riferendosi più distintamente al «personale di cui alla
legge n. 27/1981» (ossia ai magistrati), ha previsto che «non sono
erogati, senza possibilità di recupero, gli acconti degli anni 2011,
2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012; per tale
personale, per il triennio 2013-2015, l'acconto spettante per l'anno
2014 è pari alla misura già prevista per l'anno 2010 e il
conguaglio per l'anno 2015 viene determinato con riferimento agli
anni 2009, 2010 e 2014»; le predette disposizioni, non specificando
quali siano i «conguagli» e gli «acconti» cui si riferiscono,
appaiono, secondo la difesa dei ricorrenti, del tutto generiche ed
inconcludenti e, come tali, inapplicabili; di conseguenza, i
ricorrenti hanno chiesto che questo tribunale «accerti» che la
predetta disposizione non sarebbe in grado di sortire alcun effetto
sul trattamento economico dei magistrati, i cui adeguamenti
retributivi devono quindi rimanere inalterati;
3) Illegittimità costituzionale del comma 22, secondo
periodo, dell'art. 9 del d.l. 31 maggio 2010 n. 78, come convertito
nella legge 30 luglio 2010 n. 122: detta norma stabilisce che
«l'indennità speciale di cui all'articolo 3 della legge 19 febbraio
1991, n.27 spettante negli anni 2011 2012 e 2013, è ridotta del 15
per cento per l'anno 2011, del 25 per cento per l'anno 2012 e del 32
per cento per l'anno 2013»; in relazione al carattere di questa
«indennità speciale», che costituisce una voce fissa delle
retribuzione e che presenta carattere ristorativo degli oneri che i
magistrati incontrano nello svolgimento della loro attività, il
taglio su di essa operato sarebbe contrario alla Costituzione,
facendo venir meno quella astratta correlazione fra l'indennità in
parola e gli specifici e particolari oneri connessi alla funzione
giurisdizionale, come da sempre precisato nella giurisprudenza
costituzionale ed amministrativa: ne risulterebbero violati gli
artt.3, 36, 53 e 97 della Costituzione.
Contestualmente al ricorso è stata presentata istanza di
sospensione degli effetti delle disposizioni contestate.
Le Amministrazioni intimate si sono costituite contestando la
fondatezza del ricorso.
In particolare, la difesa erariale ha sottolineato come le norme
di legge oggetto delle censure avversarie si inseriscano nell'ambito
di un complesso di misure volte al contenimento della spesa in
materia di pubblico impiego «in considerazione della eccezionalità
della situazione economica internazionale e tenuto conto delle
esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica concordati in sede europea», secondo quanto recita il comma
2 dell'art. 9 in esame. Nell'ambito di tale finalità, il legislatore
avrebbe legittimamente riconosciuto che anche il personale di
magistratura dovesse, al pari del restante personale statale,
concorrere al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica,
attraverso misure che attengono direttamente al rapporto di impiego e
non all'esercizio delle funzioni giurisdizionali, rispetto alle
quali, pertanto, non si ravviserebbe violazione dei principio di
autonomia e indipendenza della magistratura, trattandosi, oltretutto,
di misure simili ad altre già adottate in precedenti leggi di
risanamento.
Con ordinanza n. 159, resa nella camera di consiglio dell'11
maggio 2011, questo tribunale ha respinto la domanda incidentale di
misure cautelari, disponendo, con lo stesso provvedimento,
adempimenti istruttori a carico dell'Amministrazione finanziaria, di
quella della Giustizia e dell'INPDAP.
All'esito, i ricorrenti hanno depositato articolata a puntuale
memoria di replica.
All'udienza pubblica del 21 dicembre 2011, la causa è stata
trattenuta in decisione.
II. I ricorrenti, nella sopraspiegata qualità, hanno agito in
giudizio per il riconoscimento del diritto al trattamento retributivo
asseritamente spettante senza tener conto delle riduzioni conseguenti
alle contestate misure normative, e la condanna delle Amministrazioni
resistenti alle conseguenti restituzioni.
II.1) In punto di rilevanza, osserva il Collegio che
l'applicazione delle norme in questione ha comportato, a partire al
1° gennaio 2011, come dimostrato dagli esibiti cedolini relativi agli
stipendi, le lamentate trattenute sugli stipendi dei ricorrenti, non
rivalutati rispetto agli anni passati.
Una volta dimostrata, dunque, l'applicabilità delle misure in
questione ai ricorrenti, magistrati ordinari, l'affermazione del
riconoscimento delle differenze retributive richieste non può che
passare attraverso la eliminazione delle norme in via incidentale
prospettate come non conformi ai precetti costituzionali, salvo il
giudizio di non manifesta infondatezza di cui più sotto si dirà.
II.2) Va ancora doverosamente evidenziato che il Collegio non
nasconde (e non si nasconde) che la manovra in questione si inserisce
nell'ambito di un ampio ed articolato pacchetto di misure volte a
realizzare il contenimento della spesa in materia di impiego pubblico
(ovvero, alternativamente o cumulativamente, a conseguire entrate di
misura corrispondente) «in considerazione della eccezionalità della
situazione economica internazionale e tenuto conto delle esigenze
prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica
concordati in sede europea» (cfr. articolo 9, comma 2, della legge in
esame) e che disposizioni del genere erano state emanate, anche in
precedenza, in occasione di consimili emergenze di carattere
economico (cfr. art. 1, comma 576, legge n. 296/2006; art. 69, d.l.
n.112/2008, convertito in legge n. 133/2008; art. 7, d.l. n.
384/1992, convertito in legge n. 438/1992).
In relazione a tali emergenze, la Corte costituzionale, com'è
noto, ebbe a dichiarare la manifesta infondatezza delle questioni
sollevate, tenuto conto del fatto che, in un momento assai delicato
per la vita economico-finanziaria del Paese, norme di tale natura
possono ritenersi non lesive del principio di cui all'art. 3 della
Costituzione sotto il duplice aspetto della non contrarietà sia al
principio di uguaglianza sostanziale sia a quello della non
irragionevolezza (Corte cost., 14. luglio 1990, n. 299).
La decisione della Corte, dunque, dipese dal risultato del
bilanciamento tra diversi valori tutti rilevanti sul piano
costituzionale, operato con riferimento alla concreta incidenza delle
misure sulle varie categorie, sulla natura eccezionale (e temporanea)
delle stesse, sulla complessiva tenuta dell'ordinamento pur in
presenza di disposizioni derogatrici siffatte.
Ritiene il Collegio che, nel rispetto doveroso delle prerogative
della Corte, cui è rimesso il definitivo orientamento sulla
questione, il bilanciamento ritenuto concludente nei precedenti
esaminati non sia completamente sovrapponibile alla fattispecie in
esame, caratterizzata dalla peculiare e del tutto singolare incidenza
delle disposizioni su particolari categorie di dipendenti pubblici (i
magistrati) in misura e secondo modalità diverse dagli altri e in
assenza di misure compensative della prospettata temporanea
incisione, pur tuttavia articolata su un periodo tutt'altro che breve
o nell'ottica della misura adottata una tantum.
Tanto porta a dubitare, nella prospettiva della delibazione di
«non manifesta infondatezza» rimessa a questo Collegio, della natura
«eccezionale», e dunque tollerabile, della lesione introdotta e
dunque del complessivo bilanciamento ritenuto, a suo tempo e
relativamente a disposizioni simili ma non affatto così «singolari»,
compatibile con i valori costituzionali dalla Corte.
II.3) Ancora in via preliminare, il Collegio ritiene di
articolare la questione sotto due distinti ed alternativi profili,
valorizzando sostanzialmente: o l'incidenza delle misure, nel loro
concreto atteggiarsi, sullo status dei magistrati e sulle prerogative
loro riconosciute dalla Costituzione; ovvero gli effetti, in ultima
analisi, sostanzialmente impositivi delle misure, ancora nel loro
concreto dispiegarsi.
Ciò spiega l'apparente anfibologia della presente ordinanza,
che, appunto, in via alternativa prospetta l'illegittimità
costituzionale delle contestate disposizioni sia se intese come norme
«sulla spesa», e dunque in definitiva orientate alla riduzione
(temporanea) dei trattamenti retributivi complessivamente considerati
dei magistrati, sia (ovvero) se intese invece come norme sulle
«entrate» e dunque incidenti sul trattamento contributivo dei redditi
da lavoro dipendente in questione.
L'alternativa prospettazione tradisce in realtà lo sforzo di
attribuire, alle disposizioni in esame, un senso compatibile con
l'articolato costituzionale; sforzo il cui fallimento non può che
condurre all'obbligata remissione in esame.
III. Ai fini della compiuta ricostruzione della presente vicenda,
giova preliminarmente richiamare sinteticamente il quadro normativo
pertinente.
III.1) Il trattamento economico dei magistrati ordinari (ma anche
amministrativi e della giustizia militare) è disciplinato dalla
legge 2 aprile 1979, n. 97 che, con effetto del 1° gennaio 1979, lo
ha rideterminato nella misura indicata, per ciascuna qualifica, nelle
tabelle allegate ad essa (lo stipendio tabellare, per l'appunto) e
che ha altresì precisato che a tale misura vanno aggiunte le sole
indennità integrativa speciale e giudiziaria, quest'ultima, a sua
volta, disciplinata dall'art. 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27.
Gli artt. 11 e 12 della legge n. 97 del 1979, nel testo novellato
dall'art. 2 della citata legge n. 27 del 1981, prevedono che:
gli stipendi dei magistrati sono adeguati di diritto, ogni
triennio, nella misura percentuale pari alla media degli incrementi
delle voci retributive, esclusa l'indennità integrativa speciale,
ottenuti dagli altri pubblici dipendenti (appartenenti alle
amministrazioni statali, alle aziende autonome dello stato,
università, regioni, province e comuni, ospedali ed enti di
previdenza);
la percentuale spettante è calcolata dall'Istituto centrale
di statistica rapportando il complesso del trattamento economico
medio per unità corrisposto nell'ultimo anno del triennio di
riferimento al trattamento economico medio dell'ultimo anno del
triennio precedente, ed ha effetto dal 1° gennaio successivo a quello
di riferimento;
gli stipendi al 1° gennaio del secondo e del terzo anno di
ogni triennio sono aumentati, a titolo di acconto, sull'adeguamento
triennale, per ciascun anno e con riferimento sempre allo stipendio
in vigore al 1° gennaio del primo anno, per una percentuale pari al
30 per cento della variazione percentuale verificatasi fra le
retribuzioni dei dipendenti pubblici nel triennio precedente, salvo
conguaglio, a decorrere dal 1° gennaio del triennio successivo;
la percentuale dell'adeguamento triennale è determinata
entro il 30 aprile del primo anno di ogni triennio con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro
della Giustizia e con quello del Tesoro; a tal fine, entro il mese di
marzo, l'ISTAT comunica la variazione percentuale di cui sopra.
La legge 6 agosto 1984, n. 425, all'art. 3, ha stabilito che dal
1° luglio 1983 la progressione economica degli stipendi dei
magistrati si sviluppa in otto classi biennali del 6% da determinarsi
sullo stipendio iniziale di qualifica o livello retributivo, nonchè,
allo scadere del dodicesimo anno, in successivi aumenti biennali del
2.50% da calcolare sull'ultima classe di stipendio.
L'art. 51 del d.lgs. 5 aprile 2006, n.160, di profonda modifica
della disciplina dell'accesso in magistratura nonchè in materia di
progressione economica e di funzioni dei magistrati, nel testo
sostituito dall'art. 2 della legge 30 luglio 2007, n. 111, ha
confermato integralmente il complesso e risalente sistema di
determinazione del trattamento stipendiale di magistrati, precisando
espressamente che «continuano ad applicarsi tutte le disposizioni in
materia di progressione stipendiale dei magistrati ordinari e, in
particolare, la legge 6 agosto 1984, n. 425, l'articolo 50, comma 34,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388, l'adeguamento economico
triennale di cui all'articolo 24, commi 1 e 4 della legge 23 dicembre
1998, n. 448, della legge 2 aprile 1979, n. 97 e della legge 19
febbraio 1981, n. 27, e la progressione per classi e scatti, alle
scadenze temporali ivi descritte e con decorrenza economica del primo
giorno del mese in cui si raggiunge l'anzianità prevista».
Il comma 12 dell'art. 11 dello stesso d.lgs. n. 160 del 2006 ha
poi stabilito che una valutazione negativa di professionalità - alla
quale sono sottoposti con cadenza quadriennale tutti i magistrati
ordinari, a decorrere dalla data di nomina e fino al superamento
della settima valutazione di professionalità - comporta «la perdita
del diritto all'aumento periodico di stipendio per un biennio».
III.2) La disamina della complessa disciplina sopra
sinteticamente enunciata consente di argomentare che, alla stregua
del quadro normativo risultante prima della entrata in vigore della
legge in esame:
la determinazione degli stipendi spettanti ai magistrati è
sottratta a qualsiasi genere di contrattazione, essendo essa
assoggettata ad un «sistema automatico», regolato direttamente dalla
legge, al fine, ripetutamente sottolineato dalla giurisprudenza
costituzionale ed amministrativo, «di attuare il precetto
costituzionale dell'indipendenza e di evitare che essi (i magistrati)
siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri
poteri», nonchè di «assicurare la completa autonomia ed indipendenza
dei giudice dall'esecutivo» (cfr. Corte costituzionale, 27 luglio
1995, n. 409; id. 10 febbraio 1993, n. 42; Cons. di Stato, sez. IV,
20 marzo 2006, n. 1472);
il riportato «sistema automatico» stabilisce la misura
dell'adeguamento triennale degli stipendi del personale della
magistrature basandosi su un indice statistico, espressamente
definito «ragionevole e non arbitrario», perchè l'adeguamento
triennale è calcolato non sulla sommatoria di tutti gli incrementi
retributivi intervenuti ma «soltanto sulla loro media, rapportando il
complesso del trattamento economico medio per unità corrisposto
nell'ultimo anno del triennio di riferimento a quello dell'ultimo
anno del triennio precedente. Gli incrementi retributivi realizzati
nel triennio precedente da tutti gli altri dipendenti pubblici non
rilevano pertanto come accertamento della quantità della maggiore
retribuzione automaticamente dovuta anche ai magistrati, ma
esclusivamente quali indici ai fini della determinazione della giusta
retribuzione spettante a questi ultimi dal primo gennaio dell'anno
successivo al triennio di riferimento» (cfr. Cons. di Stato, sez. IV,
n. 1472/2006, cit.);
a tal fine, il sistema in esame stabilisce che dapprima siano
rilevati gli incrementi retributivi già erogati ai dipendenti
pubblici, che sia poi calcolata la variazione percentuale ed infine
che la determinazione del nuovo incremento degli stipendi avvenga con
l'emanazione di apposito decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri. Il nuovo trattamento stipendiale, adeguato in virtù della
variazione percentuale, ha effetto solo dal 1° gennaio dell'anno
successivo a quello di riferimento;
il sistema di adeguamento, dunque, è un criterio di
determinazione stipendiale indiretto e per relationem, con
riferimento alle complessive politiche retributive degli altri
settori del pubblico impiego, di cui il suesposto meccanismo
rappresenta tuttavia un indice rilevatore di variazioni sistemiche
già intervenute e di cui si deve tener conto per assicurare che
anche lo stipendio erogato ai magistrati risponda ai principi fissati
nell'art. 36 della Costituzione: il decreto triennale del Presidente
del Consiglio dei ministri, infatti, «non rappresenta una mera
ricognizione degli incrementi retributivi già maturati nel triennio
precedente in favore dei magistrati, ma è il provvedimento
costitutivo del diritto al nuovo trattamento stipendiale attuale»
(cfr. Cons. di Stato, sez. IV, cit.);
gli andamenti retributivi degli stipendi dei magistrati sono
dunque solo il riflesso di quelli più generali già verificatisi per
il restante pubblico impiego, di cui scontano eventuali virtuosità o
lassismi nelle politiche retributive e non rappresentano, di per sè,
alcun privilegio distintivo; il meccanismo di andamento si correla a
precisi e svariati valori costituzionali, in primis su quelli di cui
agli artt. 101, comma 2, 104, comma 1, e 36, rispetto ai quali va
verificata e rapportata anche la dichiarata primaria esigenza di
ripiano dei conti pubblici;
il sistema retributivo dei magistrati non è affatto
insensibile alle congiunture economiche ricadenti sul complessivo
assetto retributivo dell'impiego pubblico; ove tale assetti) dovesse,
per avventura, risultare penalizzante per i pubblici impiegati (in
forza di eventuali ulteriori misure restrittive e di ulteriori
«tagli»), analoga ma «proporzionale» decurtazione ricadrebbe, proprio
per effetto del suesposto meccanismo di automatico adeguamento, anche
sul trattamento economico dei magistrati, ferma restando (rectius,
dovendo rimanere) la costante del rapporto fissato sulle eventuali
variazioni proprio dal suesposto meccanismo normativo; con l'effetto
del tutto evidente di mantenere appunto invariato, si badi anche in
caso di generalizzata diminuzione degli stipendi dei pubblici
impiegati, il rapporto rispetto alle retribuzioni assicurate, dalle
fonti anche costituzionali richiamate, ai magistrati.
III.3) Alla stregua delle coordinate ermeneutiche sopra
richiamate, mentre non è dubbio che qualsiasi normativa incidente
sulle retribuzioni dei magistrati, stante la valenza costituzionale
di tale assetto, vada riguardato sotto la lente del rispetto dei
delicati equilibri finora garantiti dal sistema previgente, la
disciplina introdotta nel 2010 con i commi 2, 21 e 22 dell'art. 9 del
d.l. 31 maggio 2010, n. 78 appare, per converso, non affatto
orientata al mantenimento di detti equilibri retributivi, ingenerando
effetti penalizzanti solo sulla categoria dei magistrati e come tali
non ragionevoli, sia ove si considerino tali effetti sui meri
trattamenti retributivi, sia - più marcatamente - ove si osservi la
ratio di prelievo eccezionale imposto ancora una volta solo ai
magistrati e dunque in violazione delle regole costituzionali che
assistono la materia tributaria.
III.4) Appare utile, a questo punto, rappresentare come incide
sullo stipendio dei magistrati, stabilito dalla legge e rideterminato
periodicamente in base al sistema «automatico» sopra descritto, la
complessa disciplina introdotta nel 2010 con i commi 2, 21 e 22
dell'art. 9 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78.
Le disposizioni in questione (contenute, come detto nel d.l. 31
maggio 2010, n. 76, titolato «Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica»)
testualmente sanciscono, all'art. 9 («Contenimento delle spese in
materia di impiego pubblico»): «In considerazione della
eccezionalità della situazione economica internazionale e tenuto
conto delle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica concordati in sede europea, a decorrere dal 1°
gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013, i trattamenti economici
complessivi dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale,
previsti dai rispettivi ordinamenti, delle amministrazioni pubbliche,
inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT), ai sensi del comma 3 dell'art. 1 della legge 31
dicembre 2009, n. 196, superiori a 90.0000 euro lordi annui sono
ridotti del 5 per cento per la parte eccedente il predetto importo
fino a 150.000 euro, nonchè del 10 per cento per la parte eccedente
150.000 euro; a seguito della predetta riduzione il trattamento
economico complessivo non può essere comunque inferiore a 90.000
euro lordi annui; le indennità corrisposte ai responsabili degli
uffici di diretta collaborazione dei Ministri di cui all'art. 14,
comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 sono ridotte del 10
per cento; la riduzione si applica sull'intero importo
dell'indennità. Per i procuratori ed avvocati dello Stato rientrano
nella definizione di trattamento economico complessivo, ai fini del
presente comma, anche gli onorari di cui all'articolo 21 del r.d. 30
ottobre 1933, n. 1611. La riduzione prevista dal primo periodo del
presente comma non opera ai fini previdenziali. A decorrere dalla
data di entrata in vigore del presente decreto e sino al 31 dicembre
2013, nell'ambito delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma
2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive
modifiche e integrazioni, i trattamenti economici complessivi
spettanti ai titolari degli incarichi dirigenziali, anche di livello
generale, non possono essere stabiliti in misura superiore a quella
indicata nel contratto stipulato dal precedente titolare ovvero, in
caso di rinnovo, dal medesimo titolare, ferma restando la riduzione
prevista nel presente comma.
Per il personale di cui alla legge n. 27/1971 non sono erogati,
senza possibilità di recupero, gli acconti degli anni 2011, 2012 e
2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2013; per tale personale, per
il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 è pari
alla misura già prevista per l'anno 2010 e il conguaglio per l'anno
2015 viene determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014.
Per il predetto personale l'indennità speciale di cui all'articolo 3
della legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012
e 2013 è ridotta del 15 per cento per l'anno 2011, del 25 per cento
per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013. Tale riduzione
non opera ai fini previdenziali. Nei confronti del predetto personale
non si applicano le disposizioni di cui ai commi 1 e 21, secondo e
terzo periodo».
Per tutte le categorie del personale delle amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione (e quindi anche per i magistrati), quindi, a
decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 il
trattamento economico complessivo superiore a 90.000 euro lordi è
ridotto del 5 per cento per la parte eccedente il predetto importo e
fino a 150.000 euro, nonchè del 10 per cento per la parte eccedente
150.000 euro (comma 2 dell'art. 9).
Per tutte le categorie del personale non contrattualizzato della
pubblica amministrazione (che ricomprenderebbero, astrattamente,
anche i magistrati) è stato introdotto il blocco dei meccanismi di
adeguamento retributivo per gli anni 2011, 2012 e 2013, la cui
operatività è estesa sia a livello di acconto che a livello di
conguaglio (comma 21, primo periodo, dell'art. 9).
Per i soli magistrati è stato poi previsto il blocco degli
acconti per gli anni 2011, 2012 e 2013 e dei conguagli per il
triennio 2010-2012 (comma 22, primo periodo, dell'art. 9).
Per i soli magistrati è stato, altresì, previsto un «tetto» per
l'acconto per anno 2014 (che non può superare quello dell'anno 2010)
ed un «tetto» per il conguaglio dell'anno 2015, che sarà determinato
con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014, escludendo pertanto il
triennio 2011-2013 (comma 22, primo periodo, dell'art. 9).
Per i soli magistrati è stata stabilita la riduzione annualmente
progressiva (pari al 15, al 25 e al 32 per cento), nel triennio
2011-2013, dell'indennità giudiziaria di cui all'art. 3 della legge
19 febbraio 1981, n. 27 (comma 22, secondo periodo, dell'art. 9).
Infine, per i soli magistrati, a differenza delle altre categorie
del personale non contrattualizzato, sono stati salvaguardati i
meccanismi di progressione automatica dello stipendio per gli anni
2011-2013 (ossia le classi e gli scatti di carriera ex comma 22,
quarto periodo, che richiama ad excludendum il secondo e il terzo
periodo del comma 21 dell'art. 9).
III.5) In relazione all'applicazione, in concreto, delle sopra
riportate misure ed al loro concreto impatto sui saldi del bilancio
pubblico, la Ragioneria generale dello Stato ha spiegato che la
riduzione è applicata al trattamento economico complessivo, nel
quale sono comprese tutte le componenti del trattamento annuo lordo
(fondamentali e accessorie, fisse e variabili) e quindi le seguenti
voci retributive: stipendio, con relativa progressione automatica per
classi e scatti, indennità integrativa speciale e indennità
giudiziaria (quest'ultima, nelle misure già ridotte ai sensi del
comma 22 dell'art. 9); le ritenute previdenziali a carico del
lavoratore e del datore di lavoro sono applicate sul trattamento
economico interamente spettante, senza quindi considerare le
riduzioni retributive introdotte dalla legge; il trattamento
economico annuo lordo così determinato è la base di calcolo delle
decurtazioni percentuali da applicare per la parte eccedente gli
importi stabiliti dalla disposizione in esame; più precisamente, la
base di calcolo è determinata dal «trattamento economico complessivo
annuo del singolo dipendente», sul quale devono essere quindi
considerate le variazioni che intervengano per il singolo anno di
riferimento.
Per quanto riguarda la mancata erogazione degli acconti e dei
conguagli per gli anni 2011, 2012 e 2013, come stabiliti dagli artt.
11 e 12 della legge n. 197 del 1979 (comma 22, primo periodo,
dell'art. 9 del d.l. n.78), la Ragioneria generale dello Stato ha
puntualizzato che il personale di magistratura, nel triennio di
riferimento, avrebbe conseguito: nell'anno 2011 la corresponsione del
secondo acconto, pari al 3.04%, come già determinato con d.P.C.m. 23
giugno 2009 (con misure che variano in concreto in relazione alle
qualifiche; nell'anno 2012 non sarebbe stato erogato alcun
conguaglio, tenuto conto della crescita contenuta registrata nel
triennio di riferimento delle retribuzioni del pubblico impiego preso
a riferimento; nell'anno 2013 la corresponsione del primo acconto (e
dunque la misura della mancata erogazione di tale voce prevista nella
disposizione in esame) varia in relazione alle qualifiche.
Con riguardo al prospetto comparativo degli andamenti stipendiali
nel quadriennio 2010-2013, la tabella n. 1 allegata alla relazione
del MEF rivela i seguenti dati negativi:
i magistrati di qualifica apicale subiscono nel 2011 una
decurtazione di oltre 10.000 euro annui rispetto al 2010, unico
parametro temporale di riferimento significativo e costante in quanto
anteriore alla manovra de qua, una riduzione di 7.000 euro annui nel
2012 e di oltre 1.000 euro nel 2013, con una perdita complessiva di
oltre 18.000 euro nel periodo;
a loro volta i magistrati di qualifica iniziale nel 2011 si
vedono prelevati 500 euro annui nel 2011, 600 euro nel 2012 e poco
meno di 200 euro nel 2013, con un prelievo complessivo nell'intero
periodo di circa 1.300 euro.
Con riguardo alla richiesta di «un analitico e dettagliato
prospetto comparativo sui concreti livelli retributivi complessivi
dei dirigenti del MEF titolari di uffici di livello dirigenziale
generale, (equiparati a superiori), come espressamente richiesto con
l'ordinanza istruttoria di questo Tribunale, giova evidenziare che il
Ministero, pur non avendo in realtà indicato le concrete
retribuzioni del suo personale dirigenziale, ha rappresentato, con le
precisazioni fornite relative alle vigenti articolazioni in fasce
distinte del personale dirigente, che, per gli anni relativi al
triennio 2011-2013, la componente stipendiale risulta incrementata
limitatamente alla corresponsione dell'indennità di vacanza
contrattuale; inoltre, la retribuzione media del dirigente di 3
fascia subisce una decurtazione costante annua, sino al 2013, di
circa 10.000 euro, mentre per la dirigenza di II fascia si registra
al contrario un leggero incremento constante nel triennio.
Il Ministro della Giustizia e l'INPDAP hanno dato riscontro alle
richieste istruttorie inoltrate, comunicando il dettaglio del
personale di magistratura collocato in quiescenza in occasione delle
misure restrittive e l'importo complessivo delle indennità di
buonuscita erogate al personale di magistratura collocato
anticipatamente in quiescenza per effetto di domanda presentata
nell'anno 2010 nonchè l'importo complessivo delle pensioni previste
per il medesimo personale dal 2011 al 2013.
In conclusione, quanto agli effetti di risparmio per i bilancio
dello Stato derivanti dall'introduzione dei tagli stipendiali in
oggetto, essi ammontano a 41.631.937 euro per il mancato adeguamento
della retribuzione (blocco degli acconti e del conguaglio), circa 21
milioni, 35 milioni e 45 milioni di euro, rispettivamente per i tre
anni 2011, 2012 e 2013, per il prelievo di parte dell'indennità
giudiziaria; 21,286.580 euro, in misura costante per il triennio
2011-2013, per il prelievo del 5% e del 10%.
A fronte di tali risparmi, si deve però registrare, ai fini
della diminuzione della spesa pubblica, che la somma complessiva che
si è dovuto erogare un un'unica soluzione nel 2010 al personale
anticipatamente esodato è stata, come visto, pari a circa 59 milioni
di euro.
Può dunque concludersi, in punto di fatto: che i tagli
stipendiali incidono, in misura più o meno significativa, su tutte
le qualifiche magistratuali; dal raffronto con le tavole stipendiali
della dirigenza, emerge che quantomeno quella di II fascia non
risulta toccata dalla manovra, mentre l'analoga qualifica
magistratuale di magistrato di I valutazione perde oltre 600 euro
annui.
Gli effetti positivi sulla diminuzione dell'indebitamento
pubblico devono, come si è sopra detto, essere compensati in
diminuzione del maggiore esborso per indennità di buonuscita
correlate a collocamenti a riposo anticipati.
IV. Va, ancora in via preliminare, e ancora in punto di
rilevanza, osservato che, pur potendosi evidenziare un'inesattezza
nel primo periodo del comma 22 dell'art. 9 del d.l. n.78 in esame,
laddove è prevista la mancata corresponsione degli acconti degli
anni 2011, 2012 e 2013, in quanto nell'anno 2012 non sarebbe stato
comunque corrisposto al personale di magistratura alcun acconto, ma
piuttosto il conguaglio della variazione triennale relativa agli anni
2009-2011, il senso complessivo della norma non risulta affatto
incerto, ambiguo o poco chiaro, nè possono sorgere dubbi
interpretativi in sede applicativa, come evidenziato dalla relazione
della Ragioneria generale dello Stato, contrariamente a quanto
prospettato dalla difesa ricorrente; il secondo motivo di ricorso,
anche nella prospettiva di una interpretazione costituzionalmente
orientata, non può dunque essere favorevolmente apprezzato perchè
palesemente infondato.
IV.1) Il già citato art. 2 della legge n. 27/1981 indica invero
con chiarezza che il meccanismo di dinamica retributiva del personale
di magistratura prevede un adeguamento triennale sulla base degli
incrementi conseguiti nel precedente triennio dalle altre categorie
del pubblico impiego che si realizza mediante due acconti di pari
importo nel secondo e nel terzo anno del triennio ed un successivo
conguaglio, con la conseguenza che, esplicitamente definiti gli
ambiti di operatività dei detti acconti e conguagli, risulta del
tutto palese e incontestabile tanto la voluntas legis sottesa al
comma 22 quanto il suo ambito operativo.
IV.2) Ne risulta dunque la evidente rilevanza della questione di
costituzionalità sollevata con i restanti motivi di ricorso (come
sopra detto incentrati proprio sulla prospettata irragionevolezza e
contrarietà a Costituzione della normativa sopravvenuta, commi 2, 21
e 22 dell'art. 9 del d.l. n.78 del 2010), questione che, ad avviso
del Collegio, non è manifestamente infondata per quanto sotto si
dirà, come del resto già rilevato da vari tribunali amministrativi
regionali (TAR Campania, sez, Salerno, sez. I, ordinanza n. 1162 del
23 giugno 2011; TAR Piemonte, sez. II, ordinanza n. 846, del 28
luglio 2011, TAR Veneto, sez. I, ordinanza n. 1685, del 15 novembre
2011; TAR Sicilia, Palermo, ordinanza n. 2375 del 14 dicembre 2011).
In punto di rilevanza, ancora, l'interesse dei ricorrenti a
mantenere il trattamento retributivo assicurato dal precedente
sistema è leso dalla immediata applicazione delle norme di cui al
comma 22 dell'art. 9 del d.l. n. 78/2010; quelle di cui al comma 21,
primo periodo, dello stesso articolo si presentano di applicazione
certa in caso di caducazione del comma 22, perchè comprendono tutte
le categorie del personale non contrattualizzato; a decorrere dal 1°
gennaio 2011 i ricorrenti hanno visto inciso il loro trattamento
economico, sia per quanto concerne il mancato incremento del 3.04 %
della voce stipendio, sia perchè è stata operata la riduzione
dell'indennità giudiziaria nella misura lorda di 167,75 euro mensili
(cfr. allegate copie dei cedolini degli stipendi relative ai mesi di
dicembre 2010, gennaio e febbraio 2011).
Come evidenziato dal prospetto fornito dalla Ragioneria generale
dello Stato, d'altra parte, le misure introdotte comportano una
concreta incidenza degli stipendi nel senso della loro riduzione
generalizzata, pur distinta per qualifiche.
Il dubbio di costituzionalità sussiste, dunque, sia con
riferimento alle disposizioni contenute nel comma 22 dell'art. 9
riguardante il «blocco degli automatismi stipendiali» per il triennio
2011-2013 e l'apposizione di tetti ai medesimi (per gli anni
2014-2015) sia con riferimento a quella che introduce il taglio della
indennità speciale di cui all'articolo 3 della legge 19 febbraio
1981, n. 27 secondo aliquote differenti negli anni 2011, 2012 e 2013
(si tratta rispettivamente degli incisi secondo cui: a) «non sono
erogati, senza possibilità di recupero, gli acconti degli anni 2011,
2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2013»; b) «per il
triennio 2013-2015 l'acconto spettante viene determinato con
riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014»; c) «l'indennità speciale
di cui all'articolo 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante
negli anni 2011, 2012 e 2013, è ridotta del 15 per cento per l'anno
2011, del 25 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno
2013», con riduzione non operante ai fini previdenziali).
V. In punto di non manifesta infondatezza, va evidenziato che il
sistema normativo vigente ha stabilito che la retribuzione dei
magistrati considerata in senso lato non presenti alcun elemento
accessorio (a differenza, per esempio, della dirigenza pubblica), ma
che sia composta di sole tre voci (di cui una, peraltro, a carattere
meramente indennitario, come già detto sopra), e cioè stipendio,
indennità integrativa speciale e c.d. «indennità giudiziaria»,
secondo un sistema riconosciuto ragionevolmente attuativo dei valori
costituzionali di autonomia ed indipendenza della magistratura da
ogni altro potere dello Stato, sanciti in via generale dagli art.
101, comma 2 («I giudici sono soggetti soltanto alla legge»), 104,
comma 1 («La magistratura costituisce un ordine autonomo e
indipendente da ogni altro potere») e 108 («Le norme sull'ordinamento
giudiziario e di ogni magistratura sono stabilite con legge») della
Costituzione.
V.1) Non può in proposito essere sottaciuto che l'indipendenza
della magistratura non costituisce affatto un «privilegio» dei
giudici, come tale recessivo in momenti di crisi congiunturale, ma è
funzionale - nel disegno costituzionale - alla celebrazione di un
giusto processo, come si evince dai commi 1 e 2 dell'art. 111 della
Costituzione, secondo cui «la giurisdizione si attua mediante il
giusto processo regolato dalla legge» ed «ogni processo si svolge nel
contraddittorio delle parti, in condizione di parità, davanti ad un
giudice terzo ed imparziale».
La «funzionalizzazione» dell'indipendenza dei magistrati alla
celebrazione del giusto processo si rinviene nell'art. 6 della
Convenzione europea dei diritti dell'Uomo che, per il tramite
dell'art. 117, 1° comma della Costituzione, come sostituito dall'art.
3 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3, è entrata a far
parte diretta del nostro tessuto costituzionale.
La collocazione ordinamentale dei giudici, ossia il modo con il
quale la funzione si atteggia al suo interno ed in rapporto agli
altri settori del comparto pubblico, non è evidentemente
indifferente alla attuazione di tale principio, come la Corte ha
avuto modo costantemente di ribadire, e neppure lo è il profilo
economico di tale collocazione, posto che la necessità di
«attuazione del precetto costituzionale dell'indipendenza dei
magistrati...va salvaguardato anche sotto il profilo economico», onde
evitare «tra l'altro che essi siano soggetti a periodiche
rivendicazioni nei confronti di altri poteri» (sentenze nn. 1/1978,
42/1993, 238/1990).
Conseguentemente, il trattamento economico dei magistrati, ossia
la traduzione in corrispettivo materiale della valutazione del
servizio da essi prestato, non è nella libera disponibilità del
potere legislativo e del Potere esecutivo, e non può essere ridotto
a mero corrispettivo del rapporto di servizio nel quale, in linea
teorica, rientrerebbe anche il personale di magistratura, ma è
invece (deve essere) parte integrante dell'attuazione del
sopraesposto precetto costituzionale dell'indipendenza».
V.2) Ritiene in proposito il Collegio che il sistema retributivo
previgente alle modifiche contestate costituisca un punto ragionevole
di equilibrio dei diversi valori costituzionali involti e che ogni
modifica di tale sistema costituisca appunto un vulnus inferto a tale
equilibrio ed imponga l'attenta verifica della ragionevolezza
complessiva del risultante assetto.
Che nella specie, va con chiarezza enunciato, il Collegio non
individua.
Il precetto dell'indipendenza anzitutto impone «garanzie» che,
sul trattamento economico, si esprimono nella «certezza» e nella
«continuita'» della retribuzione.
Non è dubbio, quindi, che, ove tale trattamento sia soggetto a
decurtazioni, tanto più se irrazionali, sbilanciate, sperequative e
sostanzialmente inutili, vi sarebbe un'evidente distonia rispetto
alle garanzie di indipendenza e di autonomia dell'ordine giudiziario;
quand'anche una decurtazione del trattamento economico dei magistrati
dovesse sopraggiungere, in relazione a peculiari situazioni di
emergenza, come quelle concernenti la finanza pubblica (e che, va
ripetuto, non sarebbe ex se esclusa dal peculiare sistema di
adeguamento automatico sopra ricostruito), sarebbe allora doveroso
inserirla in un assetto da cui evincere non solo le specifiche (e non
genericamente emergenziali) ragioni che spingono all'introduzione di
nuovi oneri nei confronti della magistratura (che ne riducessero il
proporzionale gap retributivo rispetto al restante personale
pubblico), ma anche la compatibilità di quegli oneri con i ricordati
principi costituzionali, ai quali occorre aggiungere anche quello di
«buon andamento» degli uffici giudiziari di cui all'art. 97 della
Costituzione.
Invero, il meccanismo sopra descritto, che assicura ai livelli
retributivi fissati dalla legge un adeguamento «di diritto» ogni
«triennio», basato sulla media degli incrementi realizzati dalle
altre categorie del pubblico impiego, rappresenta un elemento
intrinseco e peculiare della struttura dello stipendio, volto,
secondo quanto rilevato dalla stessa Corte costituzionale in analoghi
momenti storici di drammatica emergenza monetaria e finanziaria,
all'«attuazione del precetto costituzionale dell'indipendenza dei
magistrati, che va salvaguardata anche sotto il profilo economico»
(cfr. sentenza 16.1.1978, n.1) e ad evitare, «tra l'altro, che essi
siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri
poteri» (cfr. sentenza 10 febbraio 1993, n. 42), così concretizzando
«una guarentigia idonea a tale scopo» (cfr. sentenza 8 maggio 1990,
n. 238), e, sotto diverso profilo, un ragionevole bilanciamento tra i
diversi interessi involti difficilmente modificabile.
V.3) Non è superfluo evidenziare che lo specifico status del
magistrato, come già evincibile dal sistema costituzionale interno,
è stato fatto proprio anche dall'ordinamento comune internazionale
che, nella prospettiva di garantire il giusto processo, e quindi
ancora nell'ottica della funzionalizzazione a tale prospettiva dello
status del giudice, ha ritenuto, nello specifico, che la retribuzione
dei magistrati debba essere «commisurata al loro ruolo professionale
ed alle loro responsabilita'» ed in ogni caso tale da «renderli
immuni da qualsiasi pressione volta ad influenzare le loro
decisioni»; con l'invito rivolto agli Stati membri «ad adottare
specifiche disposizioni di legge per garantire che non possa essere
disposta una riduzione delle retribuzioni rivolta specificamente ai
giudici» (cfr. Raccomandazione CM/Rec (2010) 12 sui giudici:
indipendenza, efficacia e responsabilità, atto di soft-law adottato
a Strasburgo dal Comitato dei Ministri il 17 novembre 2010, in
particolare punto 54).
V.4) A ciò consegue che l'applicazione del primo periodo del
comma 22 dell'art. 9, che impone di non erogare:
l'acconto 2011 (il che si traduce nel diniego, posto con
norma primaria, di corrispondere somme certe, liquide ed esigibili
perchè già quantificate con il ricordato d.P.C.m. 23 giugno 2009,
costitutivo del relativo diritto patrimoniale);
l'eventuale conguaglio 2012;
il prossimo acconto 2013;
senza alcuna possibilità di recupero delle relative somme,
lede non solo il dato testuale delle ricordate norme costituzionali
di cui agli artt. 101, 104 e 108, ma soprattutto i principi e i
valori sottesi ad esse, funzionali all'indipendenza e l'imparzialità
del giudice, che costituiscono presupposto e requisito essenziale di
ogni giusto processo di cui agli artt. 24, 101 e 111 della
Costituzione (cfr. sentenza 7 ottobre 1999, n. 381).
V.5) Va inoltre evidenziato che l'automatismo che garantisce la
periodica quantificazione in concreto del trattamento economico dei
magistrati configura un sistema, disciplinato con legge ordinaria
emanata a seguito degli accurati e approfonditi procedimenti
parlamentari, oltre a non richiedere periodici interventi, normativi
ovvero contrattuali, per adeguare nel tempo le retribuzioni secondo
intenti permanentemente conservativi e non lucrativi, realizza il
tendenziale equilibrio tra la pluralità dei poteri dello Stato
perchè non comporta la subordinazione di uno di essi agli altri,
secondo quanto rilevato ripetutamente dalla ricordata giurisprudenza
costituzionale e amministrativa.
Perciò, i prelievi introdotti con i commi 22 e 21
(rispettivamente in via primaria ed alternativa) dell'art. 9 del d.l.
n. 78, qui contestati, che blocca il meccanismo garantista
dell'adeguamento automatico della retribuzione, sostanzialmente
operano un indebito condizionamento all'esercizio della funzione
giurisdizionale, intaccando sia l'indipendenza funzionale che quella
organica.
V.6) Non ignora questo Collegio gli orientamenti espressi dalla
Corte con riguardo a precedenti manovre incidenti sugli aspetti
retributivi dei pubblici dipendenti (e, quindi, anche dei
magistrati), dei quali si è ritenuta la costituzionalità.
In occasione della ricorrenti manovre di finanza pubblica di
carattere emergenziale, il giudice delle leggi ha rilevato come le
stesse fossero state emanate in momenti assai delicati per la vita
economico-finanziaria del Paese e caratterizzati dalla necessità di
recuperare l'equilibrio di bilancio, giustificante l'imposizione «a
tutti» di sacrifici anche onerosi, purchè non lesivi del principio
di cui all'art. 3 della Costituzione (sotto il duplice sospetto della
non contrarietà sia al principio di uguaglianza sostanziale sia a
quello della non irragionevolezza), a «condizione che i suddetti
sacrifici siano eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei
allo scopo prefisso» (cfr. sentenza 14 luglio 1999, n. 299, 18 luglio
1997, n. 245).
In tale comprensibile logica, è chiaro che i ricordati principi
costituzionali che tutelano l'autonomia e l'indipendenza della
Magistratura possano (e debbano) essere bilanciati con altri valori
costituzionali in ipotesi configgenti nella continua e costante
ricerca dell'equilibrio consentito dall'evoluzione del sistema, e fra
questi ben può esservi, specie in momenti congiunturali di crisi
economica, quello del rispetto delle esigenze di bilancio e di
contenimento della spesa pubblica nei limiti delle risorse
finanziarie attingibili.
Ma è proprio in questi casi che occorre una più rigorosa
verifica della complessiva ragionevolezza del nuovo «equilibrio
indotto», sicchè, ove il legislatore decida di intervenire sui
meccanismi retributivi dei magistrati, deve in primo luogo farlo in
uno scenario di coinvolgimento di tutti i soggetti (che diventano
contribuenti) secondo i principi apicali di pari capacità
contributiva e progressività dei cui all'art. 53 della Costituzione
e comunque nella misura e per il tempo strettamente necessari alle
contingenze finanziarie legittimanti l'intervento, nel rispetto dei
principio di proporzionalità, ragionevolezza e di eguaglianza.
Va da sè che il citato art. 53 viene qui in rilievo solo al fine
di rappresentare la complessiva irragionevolezza dell'intervento
normativo se inteso come finalizzato al reperimento di risorse sub
specie di risparmio di spesa e non già sotto il diverso profilo, che
più sotto si esaminerà, della possibile incostituzionalità delle
disposizioni in esame, ove qualificate di natura tributaria.
Nella prospettiva fin qui seguita, la manovra in esame è
irragionevole perchè solo apparentemente temporanea, in quanto si
traduce in un riassetto negativo dell'intero sistema stipendiale
della magistratura, secondo una logica perennemente emergenziale non
incidente su alcun problema strutturale e culturale del «sistema
Italia»; come le percussive ad ancora contingenti manovre successive
hanno dimostrato; ed è irragionevole perchè si volge esclusivamente
nei confronti dei magistrati di cui modificano lo status senza la
contestuale adozione di una riforma organica e razionale della
materia regolata dalla legge n. 27/19881 e dettata in attuazione
diretta degli artt. 101 e 104 della Costituzione.
E non è dubbio che la politica dei tagli lineari, adottata nella
specie, è /quella che meno si attaglia ad un settore per sua natura
qualificato da delicatissimi equilibri qual è quello della
definizione dei rapporti tra poteri e funzioni dello Stato, senza
considerare che l'incisione del solo aspetto retributivo, nel
contesto dell'ordinamento giudiziario, non compensato da misure
migliorative dello status, finisce per riposizionare la funzione
magistratuale in senso deteriore, con ulteriore sbilanciamento
vulnerante la faticosa posizione di indipendenza in precedenza
acquisita.
V.7) Inoltre, le norme censurate hanno sicuramente operato una
compressione dei valori costituzionalmente garantiti in maniera del
tutto irrazionale, sproporzionata e discriminatoria, ove si tenga
conto del fatto che le stesse: incidono i magistrati diversamente da
altri contribuenti aventi pari capacità contributiva; incidono i
magistrati diversamente da altri contribuenti aventi pari capacità
di reddito da lavoro (autonomo e privato); incidono i magistrati
diversamente nei confronti dei pubblici dipendenti aventi pari
capacità di reddito da lavoro; incidono i magistrati senza apportare
risorse consistenti alle casse dello Stato (laddove un diverso
intervento, spalmato su tutti i contribuenti, avrebbe potuto
apportare risorse certamente più consistenti e più idonee alla
dichiarata finalità di risanamento del bilancio); incidono i
magistrati in maniera irragionevole al loro interno, finendo per
avere carattere piuttosto di regressività, incidendo in maniera più
che proporzionale sugli stipendi più bassi con effetti di mera
causalità, imprevedibilità ed illogicità; altera il rapporto di
proporzionalità tra prestazione e retribuzione, incidendo in maniera
proporzionalmente maggiore sui magistrati percettori di reddito
inferiore; incide irragionevolmente sui diritti quesiti.
Tutte considerazioni fatte, in questa sede, al fine di
corroborare il dubbio di costituzionalità con riferimento alle
prospettata lesione delle prerogative dell'indipendenza della
magistratura.
V.8) La verifica di conformità costituzionale della manovra in
questione si impone dunque per la ineludibile necessità di definire
con esattezza la misura della possibile incidenza del legislatore sul
sistema retributivo della magistratura, diversamente esposta ad
ulteriori future misure pretesamente «emergenziali».
VI. Sotto un diverso profilo, il Collegio rileva che alla
sospetta violazione dei principi di indipendenza e di imparzialità
del giudice si associa, peraltro in stretta connessione, la possibile
violazione di principi di proporzionalità e di adeguatezza
retributiva posti dall'art. 36 della Costituzione.
VI.1) La retribuzione dei magistrati, stabilita con legge formale
ed aggiornata, solo di riflesso e per relationem, con l'automatismo
sopra delineato, è rappresentata da un importo fisso e invariabile
correlato non solo alla generica quantità e qualità delle funzioni
ed incarichi singolarmente svolti ma anche al ruolo istituzionale e
costituzionale cui essi sono preordinati.
La citata norma costituzionale assume per la magistratura una
valenza particolare, per la quale l'adeguatezza e la proporzionalità
sono riferite a specifiche funzioni e a correlate qualifiche di
rilievo costituzionale, delle quali il legislatore ha tenuto conto
nel delineare i corrispondenti meccanismi retributivi, sicchè «una
diminuzione, per qualsiasi causa, del trattamento retributivo rompe
la proporzionalità e infrange quindi la norma costituzionale»
(sentenza 5 febbraio 1975, n. 24).
VI.2) Quanto, in particolare, all'indennità speciale (c.d.
indennità giudiziaria) di cui all'articolo 3 della legge 19 febbraio
1981, n. 27, per la quale il secondo periodo del comma 22 dell'art. 9
del d.l. n. 78 del 2010 prevede la riduzione del 15 per cento per
l'anno 2011, del 25 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per
l'anno 2013, il Collegio deve anzitutto rammentare che la ratio di
questa voce, entrata a far parte della retribuzione in senso lato dei
giudici, consiste nella compensazione degli specifici oneri, anche di
matura economica, gravanti sul magistrato.
Il fondamento della c.d. indennità giudiziaria è, infatti,
rinvenibile in un predeterminato «rimborso spese», quantificato in
misura uguale per tutti i magistrati investiti di funzioni
giurisdizionali a prescindere dall'anzianità, dalle funzioni e dalla
qualifica rivestita (e non corrisposta durante il periodo di congedo
straordinario per malattia), espressamente correlata ai particolari
oneri che i magistrati incontrano nello svolgimento della loro
attività, la quale tra l'altro comporta un impegno senza precisi
limiti temporali, dal che discende, tra l'altro un rigoroso
collegamento con il servizio effettivamente prestato (cfr. sentenza 8
maggio 1990, n. 238).
Tale indennità «ha mantenuto, sia dalla sua istituzione,
connotati peculiari perchè assoggettata al meccanismo di
rivalutazione automatica previsto per gli stipendi dei magistrati (ed
avvocati dello Stato) dal precedente art. 2 della legge n. 27 del
1981 e tale rivalutazione si ispira al precetto costituzionale
dell'indipendenza dei magistrati, costituendo una guarentigia idonea
a tale scopo» (ordinanza 23 ottobre 2008, n. 246).
Il prelievo forzoso conseguente all'applicazione della normativa
censurata, che cresce progressivamente negli anni, appare violativo
dei principi sanciti dagli artt. 101, 104 e 107 della Costituzione,
posto che tutte le voci che compongono la «retribuzione» dei
magistrati non sono nella libera disponibilità del Potere
legislativo o del Potere esecutivo e che quindi, a maggior ragione,
la riduzione dell'indennità giudiziaria opera un indebito
condizionamento nei confronti dell'ordinamento giurisdizionale con
conseguente lesione dei parametri già considerati (artt. 101, 104 e
108).
Inoltre, tale diminuzione, che si risolve per ogni giudice in una
minore entrata a copertura di voci di costo relative agli oneri che
incontra nell'esercizio della sua attività, si traduce, di fatto,
nella dislocazione di quegli oneri sulla voce stipendio, con
ulteriore evidenza della violazione dell'art. 36 della Costituzione,
che impone sia l'obbligo di rispettare la proporzionalità tra la
retribuzione e il livello quali-quantitativo del lavoro prestato che
il correlato divieto di diminuire lo stipendio se non in conseguenza
della diminuzione delle prestazioni richieste.
La lesione dei considerati parametri di costituzionalità è
tanto più manifesta in quanto sulla predetta indennità giudiziaria,
una volta applicate le aliquote progressive ad essa specifiche del
15, 25 e 32 per cento, si abbatte l'ulteriore prelievo generalizzato
del 5 e del 10 per cento di cui al comma 2 dell'art. 9 del d.l. n. 78
del 2010.
In conclusione la decurtazione che sarà operata nel triennio
rende, in fatto, l'indennità giudiziaria del tutto inidonea ad
assolvere il suo compito di «compensazione» degli oneri vivi
sopportati dai magistrati nell'espletamento quotidiano delle proprie
funzioni; oneri che, dunque, resteranno privi di ristoro e che
graveranno, in diminuzione, non sul loro stipendio ma addirittura sul
loro patrimonio.
In altri termini, poichè la complessiva proporzionalità della
retribuzione latamente intesa è raggiunta con il contributo delle
sole tre voci che la compongono, dalla immotivata e consistente
decurtazione di una di esse scaturisce un'alterazione della
complessiva proporzionalità, distorcendo così il significato della
voce «stipendio» più specificatamente destinata al compenso della
prestazione lavorativa.
VII. La ricostruzione fin qui proposta, prospettante, sotto
diversi profili, l'illegittimità costituzionale della normativa
contestata, presuppone che tale normativa, così come sembrerebbe
evincersi dal titolo della legge come sopra richiamato, sia stata
introdotta con finalità latu sensu di contenimento della spesa
pubblica, pretesamente giustificanti, nel contesto emergenziale
indotto dalle congiunture economiche internazionali, la complessiva
riduzione degli emolumenti riconoscibili a fronte di un servizio
comunque reso in favore della collettività.
E se così fosse, si è più che diffusamente argomentato, ove
tale contenimento si abbattesse, come è accaduto, anche sulle
retribuzioni dei magistrati, il legislatore ordinario avrebbe
l'obbligo costituzionale di rispettare i parametri sopra invocati e
non potrebbe ridurre indiscriminatamente le retribuzioni del
personale di magistratura in violazione delle garanzie riconosciute,
che investono anche il complessivo pertinente livello reddituale in
rapporto agli altri pubblici dipendenti.
VII.1) Occorre tuttavia dar conto di una possibile diversa
ricostruzione che non eliminerebbe affatto i dubbi di
costituzionalità sulla stessa normativa ma, per certi versi,
vieppiù li corroborerebbe.
VII.2) Va in proposito anzitutto ribadito che le già dette
disposizioni normative della cui legittimità costituzionale si
dubita sono state dettate nel corpo del d.l 31 marzo 2010, n. 78,
come convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n.122,
rubricato «misure urgenti di stabilizzazione finanziaria e
competitività economica».
Il preambolo del d.l. riconduce le sue disposizioni, come già
detto, alla matrice comune della «straordinaria necessità ed urgenza
di emanare disposizioni per il contenimento della spesa pubblica e
per il contrasto all'evasione fiscale, alle finalità di
stabilizzazione finanziaria e del rilancio della competitività
economica».
Il già citato art 9 (rubricato «contenimento delle spese in
materia di pubblico impiego»), al comma 2, prima di introdurre il
c.d. «contributo di solidarieta'» (di cui non si discute nel presente
giudizio), fa riferimento alla «eccezionalità della situazione
economica internazionale» ed alle «esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea».
Con riguardo alla disciplina dettata dai commi 1, 2, 21 e 22
dell'art. 9 del d.l. n. 78/2010 rilevante per la decisione della
controversia, ricorda il Collegio che:
per tutti i dipendenti pubblici, ivi compresi i magistrati,
per gli anni 2011, 2012 e 2013 è prevista una decurtazione, nella
percentuale del 5% e del 10% delle quote di trattamento economico
superiori, rispettivamente, a 90.000 e 150.000 euro annui lordi;
per i magistrati, così come per le altre categorie di
personale non contrattualizzato, viene introdotto il blocco dei
meccanismi di adeguamento retributivo, la cui operatività è
tuttavia estesa, sia a livello di acconto che a livello di conguaglio
(e dunque con effetto anche retroattivo), per i soli magistrati (di
tutte le magistrature), a differenza delle altre categorie del
personale non contrattualizzato, mentre sono salvaguardati i
meccanismi di «progressione automatica dello stipendio», ossia gli
scatti di carriera, e ciò perchè ad essi non si applicano i periodi
secondo e terzo del comma 21;
vengono introdotti dei «tetti» all'acconto per l'anno 2014
(che non può superare quello del 2010) e al conguaglio per l'anno
2015 (determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014,
escludendo quindi il triennio 2011-2013);
nei confronti dei soli magistrati viene operata una riduzione
crescente nel tempo dell'indennità giudiziaria (ex art. 3 .27/1981),
come previsto dal secondo periodo del comma 22.
Il d.l. n. 98/2011, convertito nella legge n. 111/2011, rubricato
«disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria», all'art.
16, rubricato «contenimento delle spese in materia di pubblico
impiego», prevede per il Governo la facoltà di estensione delle
predette misure dettate per il pubblico impiego anche all'anno 2014.
Le disposizioni sopra dette introducono, nel loro complesso,
misure finalizzate ad incidere in maniera consistente sul trattamento
economico dei magistrati per gli anni 2011, 2012 e 2013 e, in
ipotesi, anche per l'anno 2014.
VII.3) Può ragionevolmente ipotizzarsi che tutte le predette
disposizioni, anche se presentate come misure di mera riduzione della
spesa pubblica, abbiano in realtà natura tributaria, e, in quanto
tali, devono essere necessariamente assoggettate ai principi di
universalità, capacità contributiva e progressività di cui
all'art. 53 della Costituzione.
Per valutare se, in concreto, le misure qui in esame (blocco
dell'adeguamento automatico per il triennio 2011-2013, introduzione
di tetti per il biennio 2014/2015 e taglio dell'indennità speciale
di cui all'articolo 3 della legge 29 febbraio 1981, n.27) abbiano o
meno la natura di tributo «occorre interpretarne la disciplina
sostanziale alla luce dei criteri elaborati dalla giurisprudenza
costituzionale per qualificare come tributarie alcune entrate;
criteri che consistono nella doverosità della prestazione, in
mancanza di un rapporto sinallagmatico tra le parti e nel
collegamento di detta prestazione alla pubblica spesa in relazione ad
un presupposto economicamente rilevante» (ex plurimis, Corte
costituzionale, nn.141 /2009, 335/2008, 64/2008, 334/2006, 73/2005).
Tutti indici che, invero, sembrano ricorrere nella specie.
Va in generale in proposito osservato che il prelievo forzoso
introdotto con il d.l. n.78, piuttosto che incidere sulla misura
della retribuzione, e dunque sul piano della spesa (che
nell'intenzione del legislatore si intenderebbe con tale mezzo,
ridurre), potrebbe ritenersi piuttosto incidente sul piano
dell'entrata, e costituire, nei fatti, una innovativa forma di
prelievo coattivo di indubbia natura tributaria.
A sostegno di tale - indubitabilmente diversa e, per certi versi,
alternativa - ricostruzione, sta anzitutto la circostanza che la
misura della retribuzione non è stata formalmente nè modificata nè
tantomeno ridotta (come peraltro dimostrato dal fatto che le misure
di riduzione sono espressamente presentate come «temporanee» e, più
significativamente, non operano a livello previdenziale, come
argomentato anche dalla Ragioneria Generale dello Stato), ma soltanto
assoggettata solo temporaneamente, secondo l'attuale formulazione
legislativa, ad una restrizione consistente nell'automatico
incameramento, da parte dello Stato, delle quote di volta in volta
individuate in base ai livelli stipendiali raggiunti dalle singole
qualifiche, come una sorta di «prelievo aggiuntivo alla fonte».
Orbene, se non è dubbio che, dal punto di vista del percettore di
reddito, la questione, sostanzialmente, e in disparte i profili
previdenziali e/o pensionistici, non muti (giacchè, per il
dipendente, non cambia se lo stipendio è più basso ovvero se è
assoggettato a prelievi fiscali più onerosi, ove si consideri il
reddito «disponibile»), dal punto di vista teorico le conseguenze
sono notevolmente diverse, giacchè il regime delle entrate
tributarie deve per parte sua essere conforme ai vincoli in subiecta
materia imposti dalla Costituzione (art. 53 in primis).
VII.4) A sostegno di tale alternativa ricostruzione, va detto che
l'imposizione dei sacrifici economici individuali in esame è stata
realizzata attraverso un atto autoritativo generale di carattere
ablatorio e la destinazione del gettito scaturente da tale ablazione
concorre al fabbisogno finanziario dello Stato, sotto le sembianze di
risparmio di spesa, ma, in realtà e nella sostanza, di prelievo
forzoso di somme stipendiali ed indennitarie (normativamente
riconosciute comè tali) a copertura di fabbisogni finanziari
indifferenziati dello Stato apparato.
Le ulteriori «trattenute» in questione sono state invero operate
al di fuori di qualsiasi rapporto sinallagmatico, nel senso che esse
non trovano ragione in una controprestazione in favore del dipendente
ma sono imposte in via autoritativa.
Peraltro, lo stesso incipit del comma 2 dell'art.9 («in
considerazione della eccezionalità della situazione economica
internazionale e tenuto conto delle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea») fornisce la vera «motivazione» e la ratio della
disposizione, collegando in modo esplicito la peculiarità degli
strumenti utilizzati dal legislatore d'urgenza del 2010 ad obiettivi
di carattere finanziario, ossia la messa a disposizione di risorse
economiche per le esigenze dell'erario.
Ciò del resto è confermato dal (pure sopra ricordato) preambolo
al d.l. n. 78/2010 che riconduce la rilevata «straordinaria
necessità ed urgenza di emanare disposizioni per il contenimento
della spesa pubblica e per il contrasto all'evasione fiscale» alle
finalità della «stabilizzazione finanziaria» (espressione che
peraltro compare identica anche nell'intitolazione del d.l. n. 78) e
del «rilancio della competitività economica».
Orbene, ove ci si muova al di fuori del contesto del principio di
corrispettività, la prestazione in questione non può che
qualificarsi di natura contributiva e lo scopo del prelievo dovrebbe
dunque individuarsi nel procacciamento di entrate occorrenti per
l'espletamento delle attività necessarie al soddisfacimento degli
interessi pubblici, sganciato dunque da qualsiasi rapporto (diretto)
di scambio di utilità.
VII.5) Deve concludersi che le norme in esame hanno in effetti
istituito dei tributi, di cui presentano le caratteristiche
essenziali, e cioè «la doverosità della prestazione e il
collegamento di questa ad una pubblica spesa, con riferimento ad un
presupposto economicamente rilevante» (Corte costituzionale 19
ottobre 2006, n. 334, nonchè Sentenze n. 26 del 1982, 63 del 1990, 2
ed 11 del 1995, 37 del 1997).
Ma tale scopo (procurare un'entrata allo Stato) altro non è che
il proprium dell'obbligo (e, per converso, del potere) contributivo,
che, tuttavia, in base al già richiamato art. 53 Cost., impone il
necessario ineludibile collegamento tra imposta e capacità
contributiva, quest'ultima costituente il titolo giustificativo dello
stesso prelievo. Tale considerazioni valgono integralmente
innanzitutto ed indiscutibilmente per il «contributo di solidarieta'»
di cui al comma 2 dell'art. 9, non oggetto di scrutinio diretto in
questa sede, contributo la cui natura tributaria è ulteriormente
palesata dall'utilizzo della ben nota tecnica di fissazione di
aliquote crescenti per scaglioni di reddito.
Che la disposizione in questione sia di carattere tributario si
evince dunque dalla sua qualificazione come «ablazione di somme
trattenute dal datore di lavoro e da costui successivamente versate
nelle casse dell'erario» e dalla destinazione delle somme in
questione «all'apprestamento di mezzi necessari al fabbisogno dello
Stato (cfr. Corte cost., 12 gennaio 1995, n. 11).
Ma identica ratio (dimostrata anche dalla sedes materiae) mutuano
anche le disposizioni qui specificatamente in esame, che, sotto le
sembianze di risparmio di spesa, in realtà introducono prestazioni
patrimoniali imposte che, avendo natura tributaria, devono essere
assoggettate ai principi costituzionali dettati dall'art. 53, il
quale articolo al primo comma statuisce che «tutti sono tenuti a
concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità
contributiva» ed al secondo che «il sistema tributario è informato a
criteri di progressivita'».
VII.6) La disposizione costituzionale in parola è, in primo
luogo, chiara nell'individuare in modo inequivoco ed onnicomprensivo
(«tutti») la platea dei soggetti del prelievo fiscale, ribadendo con
forza la necessaria applicazione del generalissimo principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. anche al sistema tributario.
La stessa norma specifica il concetto di uguaglianza in materia
fiscale ancorandolo alla pari capacità contributiva, sicchè
«l'universalità della imposizione», desumibile dalla espressione
testuale «tutti» (cittadini o non cittadini, in qualche modo
collegati con la Repubblica Italiana), deve essere intesa nel senso
di obbligo generale, improntato al principio di eguaglianza, di
concorrere alle spese pubbliche in ragione della capacità
contributiva (con riferimento al singolo tributo ed al complesso
della imposizione fiscale), come «dovere inserito nei rapporti
politici in relazione all'appartenenza del soggetto alla
collettività organizzata» (Corte cost., ord n. 341 /2000).
In altri termini, «il primo comma dell'art. 53, nel sancire non
già solo il dovere delle prestazioni tributarie, ma altresì il
principio della correlazione di queste con la capacità contributiva
di ciascuno, impone al legislatore, oltre all'obbligo di non disporre
prestazioni che siano in contrasto con i principi fondamentali,
sanciti dalla Costituzione a tutela della persona, altresì l'obbligo
di commisurare il carico tributario in modo uniforme nei confronti
dei vari soggetti allorchè sia dato riscontrare per essi una
perfetta identità della situazione di fatto presa in considerazione
dalla legge al fine dell'imposizione del tributo» (Corte cost.
92/1963), e ciò in piena conformità, anche ai dettami del
generalizzato principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della
Costituzione.
VII.7) Le censurate disposizioni di cui al comma 22 dell'art.9,
al contrario, incidono sul reddito di una sola micro-categoria
sociale (che conta poche migliaia di contribuenti), quella dei
magistrati, dal che è evidente, alla luce delle superiori
coordinate, che il legislatore, anche a mezzo della non censurata
disposizione di cui al comma 2 dell'art. 9, istituente il c.d.
«contributo di solidarieta'», ha colpito solo una determinata classe
sociale ( i dipendenti pubblici, quanto al comma 2 dell'art. 9) e, in
particolare, e per quanto più direttamente qui rileva, con misure
ancora più incisive rispetto agli stessi dipendenti pubblici, i
magistrati, quanto al comma 22 dell'art. 9.
In tal modo ha previsto un tributo odioso, giacchè
specificatamente riferito ad una sola categoria di contribuenti, con
l'aggravante di aver individuato, tra tutte le categorie di
contribuenti possibili, l'unica il cui trattamento economico risponde
a principi di natura costituzionale specifici, ulteriori (l'autonomia
e l'indipendenza della magistratura di cui agli artt. 101 comma e 104
comma 1) e più pregnanti rispetto a quelli generali di cui all'art.
36 della Costituzione. Invero, invece di prendere come parametro per
l'imposizione fiscale un medesimo indice di capacità contributiva e
conseguentemente incidere su tutti i contribuenti versanti nella
medesima condizione, le norme in questione, con misure continuative,
prolungate nel triennio 2011-2013 (con possibile estensione al 2014)
ed in parte al biennio 2014-2015, nonchè irrazionali sotto
molteplici profili sono state rivolte ad una ben limitata «classe di
persone», colpendo esclusivamente il loro «reddito» e con ciò
violando l'art. 53, comma 1 della Costituzione.
VII.8) Secondo tale prospettazione, soprattutto il prelievo di
parte dell'indennità giudiziaria non si correla ad alcuna «capacità
contributiva», proprio alla luce della già rilevata natura di tale
componente della «retribuzione» latamente intesa, non essendo essa,
come già detto, un elemento di arricchimento della sfera del singolo
ma un semplice ristoro di oneri che il magistrato deve
necessariamente sostenere per organizzare il proprio lavoro, oneri
presuntivamente e forfettariamente determinati già in via normativa
a monte.
Orbene, ove si consideri che il citato articolo 53 della
Costituzione sancisce «non già solo il dovere delle prestazioni
tributarie, ma altresì il principio della correlazione di queste con
la capacità contributiva di ciascuno» (cfr. Corte cost., sentenza 18
giugno 1963, n. 92), non c'è dubbio che il legislatore ordinario
può esercitare il potere impositivo solo in relazione a prestazioni
commisurate alla capacità contributiva degli obbligati, e dunque che
la discrezionalità legislativa è vincolata al rispetto di un
parametro che, tecnicamente, è un concetto giuridico a contenuto
indeterminato ma che, concretamente, deve essere tradotto in un dato
obiettivamente esistente e commisurato ad un indice effettivo di
ricchezza (nella specie, il reddito da lavoro dipendente); ma tale
definizione, per quanto sopra detto, non si attaglia all'indennità
giudiziaria, che non è «un presupposto rivelatore di ricchezza»,
avendo esclusivamente natura indennitaria, e la cui incisione non
trova alcuna specifica, oggettiva e plausibile causa giustificatrice
in indici concretamente rivelatori di maggiore ricchezza (cfr.
Sentenza 10 luglio 1975, n. 201).
La indennità giudiziaria dunque non può essere assunta ad
indice di «capacità contributiva» ed essere quindi gravata dal
prelievo forzoso disposto dal comma 22 dell'art. 9 in esame che, in
definitiva, viene a colpire un rimborso compensativo di spese
strumentali all'attività svolta.
VII.9) Va aggiunto che la disposizione in questione (comma 22
dell'art. 9) si pone in contrasto anche con il principio di
progressività contenuto nel comma 2 dell'art. 53 della Costituzione,
dal momento che essa colpisce nella stessa misura fissa (del 15%, per
l'anno 2011, del 25% per l'anno 2012 e del 32% per l'anno 2013) tutti
gli appartenenti alla categoria, come se la detta indennità
costituisse una sorta di «reddito a tassazione separata» e non già,
ove mai potesse qualificarsi della stessa natura della retribuzione
(invece che, come sopra detto, avente natura «indennitaria»)
concorrere al complessivo ammontare del «reddito» prodotto.
In tal modo, il taglio dell'indennità in misura identica per
tutti gli appartenenti alla categoria produce il singolare risultato
che i più giovani agli inizi della carriera che percepiscono
stipendi nettamente inferiori si trovano a pagare le stesse somme di
coloro che si trovano in uno stadio avanzato o finale della carriera
e percepiscono stipendi anche di molto superiori, con effetti
«regressivi» di evidente violazione del principio sopra esposto di
progressività.
VII.10) L'obiezione che il detto principio debba informare non il
singolo tributo ma il "sistema" nel suo complesso, d'altra parte,
può ad avviso del Collegio essere superata dal rilievo che il
legislatore ha introdotto un tributo «singolare» incidente sul
presupposto economico del reddito da lavoro, esso stesso sottoposto
per coerenza e ragionevolezza intrinseca della norma al principio di
progressività, analogamente alle norme disciplinanti l'IRPEF (cfr.
Corte costituzionale, 13 gennaio 2006, n. 2)
VII.11) Analogo discorso, in punto di violazione dei principi
informatori del sistema tributario, ove di norma tributaria dovesse
trattarsi, secondo l'alternativa prospettazione qui proposta, vale
per il prelievo/congelamento degli acconti e dei conguagli, che
costituiscono, come meglio sopra spiegato, non già un elemento
costitutivo di maggior reddito (rispetto alle altre categorie di
lavoratori dipendenti) ma solo un meccanismo di recupero di quanto
già corrisposto agli altri pubblici dipendenti essenzialmente a
garanzia della perdita d'acquisto dei salari nominali.
Detti acconti e conguagli non possono dunque considerarsi indici
di (maggior) capacità contributiva ed essere sottoposti a più
onerosa tassazione.
VII.12) Va aggiunto che in base al meccanismo normativo
contestato, a differenza di quanto è previsto per tutti gli altri
dipendenti pubblici (che potranno recuperare nella misura stabilita
in sede di trattativa sindacale e in esito allo sblocco della
contrattazione collettiva quanto sarebbe loro spettato nel periodo
precedente), non è prevista alcuna possibilità di recupero di
quanto non corrisposto nel triennio 2011-2013 per i magistrati, per i
quali, oltretutto, con lo stesso comma 22 dell'art.9, è stato
stabilito il "tetto" dell'acconto spettante per l'anno 2014 e del
conguaglio per l'anno 2015.
Il prelievo in questione è dunque definitivamente incamerato
dallo Stato, alla stregua di una comune imposizione tributaria.
VII.13) Dall'esame del complesso meccanismo di blocco degli
incrementi, così disegnati differentemente per categorie
appartenenti alla medesima area di pubblici dipendenti con distinta
capacità economica tratta da reddito di lavoro dipendente, appare
fondata anche la dedotta disparità di trattamento tra le categorie
dei lavoratori del pubblico impiego e in particolare la prospettata
violazione del precetto di cui all'art. 3 della Costituzione e del
concorrente canone di ragionevolezza.
Con riguardo al primo termine, se è stato ritenuto (e potrebbe
ritenersi) legittimo il blocco per un anno degli incrementi
retributivi in conseguenza di automatismi stipendiali o per
progressione automatica della carriera, per altro verso quel
meccanismo, «pur collocandosi in un ambito estremo», è stato
ritenuto compatibile con la Costituzione in quanto limitato nel tempo
ad un solo anno e non «irrazionalmente ripartito tra categorie
diverse di cittadini», giacchè la manovra di contenimento della
spesa pubblica (si trattava dell'anno 1993) non incideva «soltanto
sulla condizione e sul patrimonio del pubblico impiego, ma anche su
quello di altre categorie di lavoratori (cfr. ordinanza 14 luglio
1999, n. 299).
Anche in relazione agli univoci messaggi della Corte, la manovra
finanziaria qui in esame appare invece del tutto irragionevole e
sperequata, sia in ordine ad altre categorie di lavoratori pubblici
(ma anche e soprattutto privati), sia con riguardo al lasso temporale
di riferimento che supera abbondantemente il periodo annuale.
In proposito, tenuto conto dell'esigenza di fronteggiare la crisi
economica e internazionale, in particolare dei paesi della zona
euro), il legislatore avrebbe dovuto, piuttosto che restringere la
contribuzione diretta al risanamento delle casse dello Stato alle
sole retribuzioni dei pubblici dipendenti, ed ancora più
afflittivamente dei magistrati, includere, invece, gli altri
percettori di reddito aventi la stessa capacità contributiva, e, in
vista dell'evento della palesata esigenza inderogabile della
riduzione di spesa, in definitiva la collettività nel suo insieme.
Emerge, in proposito, un'ulteriore profilo di irragionevolezza
delle misure di riduzione della spesa (o, alternativamente, di
aumento delle entrate), che risultano in sostanza accollate solo ad
una parte dei cittadini, mentre i benefici andranno a beneficio di
tutti, in violazione degli artt. 2 e 3 della Costituzione, ossia con
il principio di solidarietà sociale cui corrispondono doveri
inderogabili e di eguaglianza.
In tale logica, non si giustifica, ad esempio, la esclusione dei
lavoratori del settore privato (dipendenti o autonomi) dal prelievo
imposto, tenuto anche conto che le retribuzioni di tale settore,
specialmente ai livelli dirigenziali e manageriali delle imprese, per
non parlare dei professionisti più facoltosi (notai, farmacisti,
avvocati, medici specialisti, ecc.), sono enormemente più elevate di
quelle del settore pubblico, e dunque in grado di garantire un
maggiore gettito alle finanze pubbliche.
VII.14) In presenza di una identica situazione reddituale, le
disposizioni in parola finiscono poi per trattare in maniera
ingiustificatamente diversa, nel suo stesso interno, la categoria dei
pubblici dipendenti.
Deve qui farsi riferimento al singolare risultato prodotto dalle
disposizioni in questione per effetto delle quali il trattamento
economico dei magistrati che non maturino scatti o progressioni di
carriera negli anni di riferimento è soggetto a riduzioni
contrariamente a quanto accade con riguardo ai trattamenti
retributivi degli altri pubblici dipendenti, ivi compreso quello dei
dirigenti, che, sino alla soglia di 90,000 euro lordi annui, non
possono aumentare ma nemmeno possono decrescere.
Dunque, l'unica categoria di dipendenti che, tra tutti i
contribuenti che percepiscono fino a 90.000 euro annui lordi per
lavoro dipendente, a causa della generale crisi economica, vede
ridursi il proprio trattamento economico è quella dei magistrati, e
cioè, ancora una volta, l'unica categoria la tutela del cui
trattamento stipendiale deve rispondere a principi di natura
costituzionale.
La disparità sussiste anche con riferimento a quei pubblici
dipendenti (ad esempio i dirigenti) che percepiscano più di 90.000 o
150.000 euro annui lordi, tenuti, come i magistrati, a versare il
contributo di solidarietà, ma non tenuti, al contrario dei
magistrati, alle ulteriori misure del taglio dell'indennità
giudiziaria, al blocco degli adeguamenti automatici, all'introduzione
di tetti agli stessi.
Oltre al parametro di cui all'art. 3, risulta altresì violato il
più generale principio di ragionevolezza che, secondo la Corte,
risulta vulnerato «anche in assenza di una sostanziale disparità di
trattamento tra fattispecie omogenee, allorchè la norma presenti una
intrinseca incoerenza, contraddittorietà od illogicità rispetto al
contesto normativo preesistente o rispetto alla complessiva finalità
perseguita dal legislatore».
In proposito, giova ancora richiamare l'art. 16 del d.l. 6 luglio
2011, n. 9, convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111 che ha
testualmente previsto che «qualora, per qualsiasi ragione, inclusa
l'emanazione di provvedimenti giurisdizionali diversi dalle decisioni
della Corte costituzionale, non siano conseguiti gli effetti
finanziari utili conseguenti, per ciascuno degli stessi anni
2011-2013, alle disposizioni di cui ai commi 2 e 22 dell'articolo 9
del decreto-legge 31 maggio 2010, n.78, convertito, con
modificazioni, dalle legge 30 luglio 2010, n.122, i medesimi effetti
finanziari sono recuperati, con misure di carattere generale,
nell'anno immediatamente successivo nei riguardi delle stesse
categorie di personale cui si applicano le predette disposizioni».
Orbene, in disparte il carattere ulteriormente «singolare» della
disposizione, valutabile sotto lo stesso profilo già evidenziato
della ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione (principio
di uguaglianza, posto che solo al personale di magistratura si
applica tale ultimo intervento), la stessa può essere qualificata
come testuale affermazione del carattere «recuperatorio» della
imposizione e in definitiva della sua natura tributaria, esattamente
come argomentato sopra.
VIII. Le suesposte considerazioni fondano il giudizio di
rilevanza, ai fini della compiuta decisione nel merito della
controversia, e di non manifesta infondatezza della questione di
illegittimità costituzionale dei commi 21, primo periodo, e 22 del
d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni, in legge 30
luglio 2010, n. 122, nella parte in cui, per il personale di cui alla
legge n. 27 del 1981, hanno stabilito che:
non si applicano i meccanismi di adeguamento retributivo per
gli anni 2011, 2012 e 2013 e non danno comunque luogo a possibilità
di recupero negli anni successivi;
non siano erogati, ma senza possibilità di recupero, gli
acconti per gli anni 2011, 2013 e 2013 ed il conguaglio del triennio
2010-2012;
per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014
sia pari alla misura già prevista per l'anno 2010 e il conguaglio
per l'anno 2015 sia determinato con riferimento agli anni 2009, 2010
e 2014;
la c.d. indennità giudiziaria spettante negli anni 2011,
2012 e 2013 sia ridotta progressivamente del 15 per cento per l'anno
2011, del 25 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno
2013;
il tutto per contrasto con gli articoli, 3, 36, 53, 97, 101,
104, 108 e 111 della Costituzione, nei termini e per le ragioni
esposti in motivazione.
Si rimette pertanto la sua definizione alla Corte costituzionale
con sospensione del presente giudizio e con trasmissione degli atti
alla stessa Corte.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle
spese del giudizio resta riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli articoli
3, 36, 53, 97, 101, 104, 108 e 111 della Costituzione, la questione
di legittimità costituzionale dei commi 21, primo periodo, e 22 del
d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in legge
30 luglio 2010, n. 122.
Sospende il presente giudizio, con rinvio di ogni definitiva
statuizione in rito, nel merito e sulle spese di lite all'esito del
promosso giudizio incidentale davanti alla Corte costituzionale cui
la presente ordinanza va immediatamente trasmessa a cura della
Segreteria del tribunale.
Ordina, sempre a cura della Segreteria del tribunale, che la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 21
dicembre 2011.

Il Presidente: Mastrocola


L'estensore: Abbruzzese