1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 28-5-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 aprile 1997
N. 31 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 aprile 1997 (della provincia autonoma di Bolzano) Finanza pubblica allargata - Disposizioni a completamento della manovra di finanza pubblica per l'anno 1997 - Monitoraggio da parte del Governo degli andamenti dei pagamenti delle regioni e degli enti locali al fine di verificare la non eccedenza delle spese rispetto a quelle dall'anno precedente, maggiorate del tasso di inflazione programmato - Poteri del Governo di predisporre, a fronte di tali eccedenze, tutte le misure necessarie a ricondurre i flussi di spesa entro i limiti programmati - Irragionevolezza - Lesione delle competenze e dell'autonomia finanziaria della provincia autonoma di Bolzano. (D.-L. 31 dicembre 1996, n. 669, art. 8, comma 5, convertito con modificazioni nella legge 28 febbraio 1997, n. 30). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, 9, 16, comma 1, 54, 69 e segg., 80, 83, 84, 104 e 107; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, artt, 8 e 16; d.lgs. 24 luglio 1996, n. 432). (097C0319) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 28-5-1997)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della Giunta provinciale n. 1086 del
24 marzo 1997, rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale
del 24 marzo 1997, rogata dal segretario generale della Giunta avv.
Adolf Auckentaler (rep. n. 18325) - dagli avv.ti proff. Sergio
Panunzio e Roland Riz e presso il primo di essi elettivamente
domiciliata in Roma, Piazza Borghese n. 3; contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in
carica; per la dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 8,
comma 5, del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito con
modificazioni in legge 28 febbraio 1997, n. 30.
F a t t o
1. - È ben noto che l'autonomia delle regioni e delle provincie
autonome di Trento e Bolzano trova il suo essenziale supporto nella
loro autonomia finanziaria. Onde - come è stato affermato da codesta
ecc.ma Corte fin dalla sentenza n. 21 del 1956 - le regioni e le
provincie autonome hanno un "diritto costituzionalmente garantito" a
disporre dei mezzi finanziari occorrenti per le spese necessarie ad
adempiere alle loro normali funzioni.
Un diritto che, nel caso della provincia autonoma ricorrente, trova
il suo fondamento (oltre che nell'art. 119 Cost.) nello statuto
speciale della regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670 spec. artt. 69 e seguenti (titolo VI) - come modificati ed
integrati in base all'art. 104 St., dalla legge 30 novembre 1989, n.
386 - anche in relazione agli artt. 8-10, e nelle relative norme
d'attuazione. Per quanto riguarda queste ultime, la disciplina
fondamentale d'attuazione statutaria è quella oggi contenuta nel
d.lgs.1ativo 16 marzo 1992, n. 268, come modificato ed integrato dal
successivo d.lgs. 24 luglio 1996, n. 432.
Come pure ritenuto da codesta ecc.ma Corte (sentenza n. 293/1995 e
n. 381/1996) all'autonomia finanziaria e, quindi, alla disponibilità
delle relative risorse è indissolubilmente connesso anche il potere
della Provincia di programmare i propri interventi, "considerato che
la realizzazione delle attribuzioni costituzionalmente garantite
impone non soltanto la disponibilità effettiva delle risorse, ma
anche la capacità di manovra e i mezzi finanziari da parte di
soggetti che, come le regioni a statuto speciale e anche le
ricorrenti provincie autonome, si pongono quali punti di riferimento
della programmazione locale" (così sentenza n. 293/1985 cit.).
Ne discende anche un ulteriore aspetto della autonomia
costituzionale della provincia ricorrente - anch'esso
indissolubilmente connesso con la sua autonomia finanziaria - che è
quello della automia di bilancio, che è infatti espressamente
garantita dalla provincia dagli artt. 83 ed 84 dello statuto
Trentino-Alto Adige; il il quale statuto, all'art. 80, attribuisce
altresì alla provincia una propria competenza legislativa
concorrente in materia di "finanza locale".
Sempre lo Statuto, all'art. 54, n. 5 attribuisce alla provincia, e
più precisamente alla Giunta regionale il potere di vigilanza e di
tutela sui comuni e più in generale su tutti gli enti locali:
potere che ricomprende anche il controllo sulle loro finanze.
Per quanto riguarda più in particolare l'autonomia della
provincia, costituzionalmente garantita, relativa alla disciplina del
proprio bilancio e di quello degli enti locali, si deve inoltre
ricordare come la norma d'attuazione contenuta nell'art. 16, comma 1,
del citato decreto legislativo n. 268/1992 stabilisce che "spetta
alla Regione e alle provincie autonome emanare norme in materia di
bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio e di
contratti della regione e delle provincie medesime e degli enti da
essa dipendenti". Nell'esercizio di tale potestà statutaria la
provincia atonoma di Bolzano ha già da tempo provveduto a dotarsi di
una propria disciplina di bilancio e di contabilità, con la legge
provinciale 26 aprile 1980, n. 8 ("Norme in materia di bilancio e di
contabilità generale della provincia autonoma di Bolzano").
Il medesimo decreto legislativo n. 268/1992 (nel testo modificato
dall'art. 3, comma 2, del pure citato decreto legislativo n.
432/1996) contiene inoltre un comma 4-bis, che assume particolare
rilievo ai fini del presente ricorso. Esso stabilisce infatti che "I
fondi di cui ai commi 2 e 3 (cioè quelli della finanza di
trasferimento spettanti alla regione Trentino-Alto Adige ed alle
provincie autonome in base alle norme statutarie ed agli artt. 2 4, 5
e 6 del medesimo decreto legislativo n. 268/1992, e versati dallo
Stato mediante accreditamento sul conto corrente acceso presso la
tesoreria centrale a favore dei suddetti enti) sono resi disponibili
alla regione ed alle provincie sui rispettivi conti accesi presso la
tesoreria centrale entro il primo mese di ciascun trimestre. La
regione e le provincie possono disporre fino a tre prelevamenti
mensili dai rispettivi conti e per ciascun conto, salve disposizioni
più favorevoli previste dalla normativa vigente in materia di
tesoreria unica. I fondi richiesti sono accreditati alla regione ed
alle provincie presso i rispettivi tesorieri di norma non oltre
cinque giorni lavorativi dalla richiesta".
2. - Ciò premesso, nella Gazzetta Ufficiale n. 50 del 1 marzo 1997
è stata pubblicata la legge 28 febbraio 1997, n. 30, che ha
convertito in legge con modificazioni il d.-l. 31 dicembre 1996, n.
669, recante "Disposizioni urgenti in materia tributaria, finanziaria
e contabile a completamento della manovra di finanza pubblica per
l'anno l997".
Ai fini del presente ricorso viene in evidenza il quinto comma
dell'art. 8 del suddetto decreto-legge, il quale recita: "Il Governo,
nell'ambito della conferenza Stato-regioni, e d'intesa con l'ANCI,
l'Unione nazionale dei comuni, comunità ed enti della montagna
UNCEM) e l'UPI, procede al monitoraggio degli andamenti dei pagamenti
delle regioni e degli enti locali e degli altri enti non compresi nel
terzo comma, allo scopo di verificare che essi non eccedano
mensilmente, in modo cumulato, quelli effettuati nel 1996,
incrementati del tasso d'inflazione programmato. Qualora dalle
verifiche mensili, la prima delle quali avrà luogo entro il mese di
febbraio 1997, con riferimento alle risultanze degli incassi e
pagamenti degli enti di cui al presente comma, risultino scostamenti
significativi, il Governo predispone tutte le misure, anche di
carattere legislativo, necessarie a ricondurre i flussi di spesa
entro i limiti programmati, nel rispetto dei principi costituzionali
in materia di autonomie".
Tale disciplina, nella parte in cui comporta anche nei confronti
della provincia autonoma di Bolzano, degli enti da essa dipendenti e
degli enti locali, un vincolo a non effettuare pagamenti mensili
eccedenti quelli del 1996, è gravemente lesivo delle competenze
costituzionalmente garantite alla provincia, onde essa la impugna per
i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione delle competenze provinciali di cui agli artt. 8 e
9; 16, comma 1; 54; 69 e segg. (titolo VI, come modificato ed
integrato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386), spec. 80, 83 e 84; e
104 dello statuto speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670) e delle relative norme d'attuazione (d.lgs. 16 marzo
1992, n. 268, spec. artt. 8 e 16; e d.lgs. 24 luglio 1996, n. 432).
La disciplina stabilita dal quinto comma dell'art. 8 del
decreto-legge n. 669/1996 - anche in virtù del richiamo ivi
contenuto agli "altri enti non compresi nel terzo comma" - si applica
non solo alla provincia autonoma ricorrente, ma anche agli enti da
essa dipendenti, nonchè ai comuni ed agli altri enti locali
esistenti ed operanti nel suo territorio.
La conseguenza della impugnata disciplina dell'art. 8, come si è
visto, sta nel fatto di istituire un vincolo a carico della Provincia
ricorrente e degli altri enti suddetti a non effettuare pagamenti che
eccedano "mensilmente, in modo cumulato, quelli effettuati nel 1996,
incrementati dal tasso d'inflazione programmato". Che si tratti di un
vero e proprio vincolo, giuridicamente obbligatorio, è confermato
dalla ulteriore disposizione del quinto comma in base alla e quale,
ove dal "monitoraggio" effettuato dal Governo risultino scostamenti
significativi rispetto al limite suddetto, è sin d'ora previsto che
il Governo predisporrà "tutte le misure, anche a carattere
legislativo, necessarie" a ricondurre gli enti al rispetto del limite
di spesa indicato.
È agevole rilevare come il vincolo introdotto dalla suddetta
disciplina, quali che siano i meccanismi di controllo e
"sanzionatori" previsti dal quinto comma dell'art. 8, ed i più
specifici problemi di costituzionalità che anch'essi in realtà
pongono) è in sè e per sè incostituzionale e lesivo della
autonomia della Provincia ricorrente. Quella disciplina è infatti
lesiva, in primo luogo, della sua autonomia non solo finanziaria, ma
- per i vincoli di spesa che da quella disciplina appunto derivano -
lesiva soprattutto della sua autonomia di bilancio e contabile
(nell'esercizio della quale la provincia ha recentemente approvato
con la legge provinciale 30 gennaio 1997, n. 2, - che aveva ottenuto
il visto del Governo - il bilancio di previsione per l'anno
finanziario 1997 ed il bilancio triennale 1997-1999). Ed in secondo
luogo essa è lesiva della competenza della stessa provincia a
disciplinare la finanza e la contabilità (oltre che dei propri enti
dipendenti) anche degli enti locali ed a controllare la loro gestione
finanziaria.
Stante l'autonomia costituzionalmente garantita alla provincia in
materia di proprie spese, come pure di disciplina e controllo delle
spese degli enti pubblici dipendenti e degli enti locali, lo Stato
potrà indirizzarne l'esercizio - al fine di coordinare la finanza
locale con quella nazionale, e di garantire, ove occorra, il rispetto
di preminenti interessi nazionali di contenimento della spesa
pubblica - ma non può sostituire la provincia stessa nella manovra
per il contenimento delle spese proprie e degli altri enti pubblici
sottoposti al suo controllo.
Come già osservato da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n.
132/1993 il potere di coordinamento della finanza regionale (e delle
provincie autonome) e locale con quella nazionale, se consente allo
Stato di regolare l'accreditamento dei fondi di pertinenza regionale
e provinciale in modo da permettere la giacenza presso i rispettivi
tesorieri soltanto entro un certo limite, non può comunque mai
trasformare quel sistema in un "anomalo strumento di controllo sulla
gestione finanziaria regionale (v. sentenze. nn. 155 del 1977, 94 del
1981, 307 del 1983, 61 del 1987 e 742 del 1988)", tale da "precludere
od ostacolare l'integrale utilizzabilità da parte delle regioni dei
fondi loro spettanti per l'adempimento dei propri compiti
istituzionali". Altrimenti, come ebbe a rilevare codesta ecc.ma Corte
ancora nella sentenza n. 132/1993, se le regioni e le provincie
autonome non fossero in grado, a causa di impropri e vessatori
vincoli finanziari e contabili di corrispondere alle loro "esigenze
di spesa effettive e immediate, legittimamente accertate e valutate
dai competenti organi delle regioni interessate, diventerebbe
concreto il pericolo di un disavanzo, se non proprio di un vuoto, di
cassa rispetto all'indicato fabbisogno finanziario. Con la
conseguenza, già rilevata in passato da questa Corte (v. sentenza
243 del 1985), che per tal via si rischierebbe di causare, in
difformità con il principio del buon andamento dell'amministrazione
e con una corretta gestione del denaro della collettività, un
aggravamento dell'esposizione debitoria complessiva del settore
pubblico allargato, considerato che nel caso ipotizzato le regioni
sarebbero indotte a procurarsi i fondi necessari per lo svolgimento
delle proprie, funzioni, rifiutati o non ricevuti tempestivamente
dallo Stato, mediante onerose anticipazioni di cassa".
La ratio decidendi della giurisprudenza ora richiamata - che è
prima di tutto quella di garantire alle regioni e provincie autonome
la integrale utilizzabilità delle somme loro spettanti ed occorrenti
per l'adempimento dei loro compiti istituzionali (v. anche sentenza
n. 45/1993) - concorre a ritenere la incostituzionalità anche della
disciplina oggi impugnata, contenuta nel quinto comma dell'art. 8 del
decreto-legge n. 669/1996. Una disciplina, questa che pure contiene
un "anomalo strumento di controllo" sulla gestione finanziaria della
provincia ricorrente, e degli altri enti sottoposti alla sua
vigilanza, costituito dall'impedimento a effettuare mensilmente spese
superiori a quelle dei corrispondenti mesi dell'anno precedente, pur
trattandosi di spese urgenti ed occorrenti per l'adempimento di
compiti istituzionali di tali enti, regolarmente iscritte in
bilancio, e pur in presenza dei fondi necessari per effettuarle.
Tanto più grave ed evidente risulta poi la incostituzionalità
della disciplina legislativa in questione, e la lesione alle
competenze provinciali, che ne deriva, se si considera anche la sua
palese irragionevolezza. Si consideri infatti, in primo luogo, che
tale disciplina non tiene conto del fatto che le esigenze di spesa
della provincia ricorrente, o degli altri enti cui quella disciplina
si applica, possono aumentare rispetto all'anno precedente vuoi a
causa di impegni pregressi, che però non avevano gravato sul
bilancio precedente; vuoi, soprattutto, in conseguenza
dell'accrescersi dei compiti e delle responsabilità degli enti
rispetto a quelli (più ridotti) che erano loro propri nell'anno
precedente. Compiti e responsabilità nuovi che comportano ulteriori
ed indifferibili esigenze di spesa. Basti pensare, solo per fare un
esempio, ai compiti ulteriori che nel 1996 sono stati attribuiti alla
provincia ricorrente in materia di ordinamento scolastico dalle norme
di attuazione di cui al recente d.lgs. 24 luglio 1996, n. 434; il
quale decreto legislativo espressamente stabilisce all'art. 15,
comma 1, i maggiori oneri che ne derivano in relazione alle funzioni
proprie sono a carico della provincia (ma anche per le ulteriori
funzioni delegate, di cui al secondo comma dell'art. 15, deriva per
la provincia la necessità di aumentare la spesa, salvo i successivi
rimborsi da parte dello Stato).
In secondo luogo la irrazionalità della disciplina legislativa in
questione risulta anche per il fatto che essa, in definitiva, va a
premiare gli enti che nel corso del 1996 sono stati più proclivi
all'incremento della spesa, "punendo" invece proprio quelli che sono
stati più attenti a contenere la spesa pubblica.
Riassumendo, la disciplina impugnata lede le competenze
provinciali, in primo luogo, perchè impedisce alla provincia la
piena utilizzabilità dei fondi suoi propri (e degli enti da essa
dipendenti) nei modi vessatori ed irragionevoli già ampiamente
illustrati.
Sotto un ulteriore e concorrente profilo quella disciplina
legislativa viola le competenze della provincia perchè - stante la
già ricordata interdipendenza fra l'autonomia finanziaria
provinciale ed attività di programmazione - ne viola, appunto, i
poteri di programmazione degli interventi nei settori di sua
competenza: interventi che si traducono nella maggior parte dei casi
in conseguenti flussi di spesa.
Infine - stanti le già richiamate competenze (legislative ed
amministrative) provinciali ex art. 80 St. in materia di finanza
locale, nonchè ai sensi dell'art. 16 del decreto legislativo n.
268/1992, anche in materia di bilanci e rendiconti degli enti
dipendenti, e stanti pure i poteri di vigilanza e tutela sui comuni e
sugli altri enti locali spettanti alla Giunta provinciale ex art. 54,
comma 5, St. - la disciplina legislativa impugnata lede le suddette
competenze provinciali sia perchè pone un vincolo alla spesa dei
comuni e degli enti locali che spettava semmai alla provincia di
stabilire; sia perchè avoca al Governo l'esercizio di un potere di
controllo sulla spesa di quegli enti che anch'esso è di competenza
della provincia.
2. - Violazione delle competenze provinciali di cui alle norme già
indicate (spec. art. 8, comma 4-bis, del decreto legislativo n.
268/1992, aggiunto dall'art. 3, comma 2, del decreto legislativo n.
432/1996), con particolare riferimento all'art. 107 dello statuto
speciale Trentino Alto-Adige
Nella parte in cui la disciplina legislativa impugnata pretende di
impedire alla stessa provincia autonoma ricorrente di effettuare
pagamenti che eccedono mensilmente quelli già effettuati nel 1996,
essa si pone in irriducibile contrasto con le norme d'attuazione
contenute nel già citato comma 4-bis dell'art. 8 del decreto
legislativo n. 268/1992 ("I fondi di cui ai commi 2 e 3 sono resi
disponibili alla regione ed alle provincie sui rispettivi conti
accesi presso la Tesoreria centrale entro il primo mese di ciascun
trimestre. La regione e le provincie possono disporre fino a tre
prelevamenti mensili dai rispettivi conti e per ciascun conto, salve
disposizioni più favorevoli previste dalla normativa vigente in
materia di tesoreria unica. I fondi richiesti sono accreditati alla
regione ed alle provincie presso i rispettivi tesorieri di norma non
oltre cinque giorni lavorativi dalla richiesta").
La suddetta norma d'attuazione non prevede e non consente che la
legge ordinaria dello Stato possa limitare la possibilità di spesa
della provincia ulteriormente rispetto a quanto è da essa
espressamente stabilito: tanto è vero che fa salve solo le
"disposizioni più favorevoli" per la provincia. Il limite alle
possibilità di spesa previsto dalla norma d'attuazione è solo
quello di non potere disporre più di tre prelevamenti mensili: ma
senza alcun ulteriore limite per quanto riguarda la entità dei
singoli prelevamenti, o di tutti e tre i prelevamenti mensili
complessivamente considerati.
La disciplina legislativa impugnata è dunque incompatibile con la
citata norma d'attuazione, che peraltro - secondo una pacifica
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte - non può essere validamente
derogata dalla legge ordinaria dello Stato, avendo una "forza
passiva" superiore in base all'art. 107 dello statuto Trentino
Alto-Adige.
La disciplina legislativa impugnata è dunque lesiva delle
competenze provinciali anche perchè essa ha violato l'art. 107,
comma 1, St., in base al quale le norme d'attuazione dello Statuto
non possono infatti essere modificate o derogate unilateralmente
dallo Stato con legge ordinaria, ma solo mediante l'apposita
procedura "cooperativa" che prevede l'emanazione di speciali decreti
legislativi previa consultazione della apposita commissione
paritetica prevista dal medesimo art. 107 St.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare incostituzionale in parte qua l'art. 8, comma 5,
del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito con modificazioni in
legge 28 febbraio 1997, n. 30.
Roma, addì 28 marzo 1997
Prof. avv. Panunzio - prof. avv. Riz
97C0319