1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 26-10-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 273 SENTENZA 17 - 21 ottobre 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Ruolo dei magistrati amministrativi - Primi referendari e referendari dei TAR in servizio alla data di entrata in vigore della legge n. 186 del 1982 - Conservazione, all'atto della nomina a consigliere di Stato, dell'anzianita' acquisita nella qualifica di consigliere di TAR, nel limite di cinque anni - Denunciata irragionevole discriminazione in danno dei consiglieri di Stato che alla suddetta data non erano in servizio come referendari o primi referendari dei TAR, anche rispetto ai consiglieri di Stato di nomina governativa e per concorso ed ai magistrati ordinari e contabili - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - Legge 27 aprile 1982, n. 186, art. 23, quinto comma. - Costituzione, art. 3. (011C0661) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 26-10-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Giuseppe TESAURO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO,
Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA;
ha pronunciato la seguente:

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 23, quinto
comma, della legge 27 aprile 1982, n. 186 (Ordinamento della
giurisdizione amministrativa e del personale di segreteria ed
ausiliario del Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi
regionali), promossi dal Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio con una ordinanza del 20 dicembre, tre ordinanze del 13
dicembre e due ordinanze del 20 dicembre 2010, rispettivamente
iscritte ai nn. 32, 33, ed ai nn. da 42 a 45 del registro ordinanze
2011 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 9 e
12, prima serie speciale, dell'anno 2011;
Visti gli atti di costituzione di Polito Bruno Rosario ed altro e
di Montedoro Giancarlo ed altri nonchè l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 settembre 2011 il Giudice
relatore Franco Gallo;
Uditi gli avvocati Andrea Panzarola per Montedoro Giancarlo ed
altri, Paola Conticiani per Polito Bruno Rosario ed altro e
l'avvocato dello Stato Enrico Arena per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con sei
ordinanze di contenuto sostanzialmente identico, emesse il 13
dicembre 2010 (R.O. nn. 33, 42 e 43/2011) e il 20 dicembre 2010 (R.O.
nn. 32, 44 e 45/2011) nell'ambito di distinti giudizi amministrativi
aventi ad oggetto l'accesso di consiglieri di TAR nei ruoli del
Consiglio di Stato e il riconoscimento della relativa anzianità di
servizio, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 23, quinto comma, della legge 27 aprile 1982, n. 186
(Ordinamento della giurisdizione amministrativa e del personale di
segreteria ed ausiliario del Consiglio di Stato e dei tribunali
amministrativi regionali), in riferimento all'art. 3 della
Costituzione.
Cinque dei sei giudizia quibus sono stati proposti per
l'annullamento di delibere del Consiglio di Presidenza di giustizia
amministrativa (in data 3 novembre 2004, 15 giugno 2007, 13 settembre
2007, 28 novembre 2007) che hanno riconosciuto a consiglieri di
tribunali amministrativi regionali, all'atto della nomina a
consiglieri di Stato, l'anzianità acquisita nella qualifica di
consigliere di TAR nel limite di cinque anni. Nel giudizio in cui è
stata emessa l'ordinanza n. 32 del 2011 è stata, invece, impugnata
la nota del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio n.
2015 dell'8 marzo 2006 che, andando in contrario avviso rispetto a
quanto statuito nella menzionata delibera del 3 novembre 2004 del
Consiglio di Presidenza, ha stabilito che l'anzianità prevista
dall'art. 23, quinto comma, della legge n. 186 del 1982 non poteva
essere riconosciuta ai ricorrenti.
La disposizione censurata prevede che «salvo quanto previsto nel
quarto comma del precedente articolo 21» (ovvero per l'anzianità
maturata ai fini della nomina a Presidente di TAR), «i primi
referendari e referendari dei tribunali amministrativi regionali in
servizio alla data di entrata in vigore della presente legge [e cioè
alla data del 12 maggio 1982] conservano, all'atto della nomina a
consigliere di Stato, l'anzianità acquisita nella qualifica di
consigliere di tribunale amministrativo regionale nel limite di
cinque anni, fatta salva la valutazione degli effetti economici e
prendono posto nel ruolo secondo la predetta anzianita'». La lettera
della norma è chiara nel limitare il beneficio ai magistrati in
servizio alla data del 12 maggio 1982, condizione che non ricorre per
tutti i consiglieri di Stato che sono parti nei giudizi a quibus. Non
sussisterebbe, inoltre, alcuna possibilità di interpretazione
estensiva o alcuna ipotizzabile interpretazione costituzionalmente
orientata, che conduca ad accordare il beneficio richiesto. Su queste
premesse, i giudici a quibus hanno concordemente ritenuto necessario,
per la definizione dei rispettivi giudizi, sollevare la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 23, quinto comma, della legge
n. 186 del 1982, che pertanto sarebbe rilevante.
1.1. - Il rimettente premette che il sistema complessivo di
organizzazione della giustizia amministrativa si è venuto formando a
seguito di stratificazioni normative prive di un razionale
coordinamento, che, per quanto attiene specificamente alla fisionomia
della carriera di magistratura, presenterebbe seri problemi di
compatibilità con le norme costituzionali. Si rammenta, in
proposito, che il modello organizzativo adottato per i TAR, all'atto
della loro istituzione con legge 6 dicembre 1971, n. 1034
(Istituzione dei tribunali amministrativi regionali), appariva fin
dall'origine disomogeneo rispetto a quello del Consiglio di Stato e
che un ulteriore elemento di differenziazione si è determinato
quando è stato abolito il referendariato presso il Consiglio di
Stato (art. 1, primo comma, della legge n. 186 del 1982). Mentre
infatti i TAR, in base all'art. 6 della legge testè citata sono
composti, come per il passato, da Presidenti di tribunale,
consiglieri, primi referendari e referendari, le ultime due
qualifiche sono state abolite presso il Consiglio di Stato, che, dopo
il 1982, risulta composto soltanto dal rispettivo Presidente, dai 6
Presidenti di sezione e dai consiglieri. Fra i posti che si rendono
vacanti nella qualifica di consigliere di Stato, l'art. 19 della
citata legge n. 186 del 1982 ne riserva la metà a consiglieri di TAR
che ne facciano domanda e che abbiano almeno quattro anni di
effettivo servizio nella qualifica. I magistrati che, a seguito di
giudizio favorevole espresso dal Consiglio di Presidenza a
maggioranza dei suoi componenti, sono dichiarati idonei, assumono la
qualifica di consigliere di Stato, conservando l'anzianità maturata
nella qualifica di consigliere di TAR ai soli effetti della nomina a
Presidente di TAR (come risulta dagli artt. 19, n. 1, e 21, quarto
comma, della stessa legge n. 186). La predetta anzianità viene
valutata nella sua interezza unicamente ai fini dell'accesso alla
Presidenza dei TAR, non invece per il conferimento della qualifica di
Presidente di sezione del Consiglio di Stato. In questo modo, osserva
il rimettente, si è introdotta una divaricazione di carriera che
considera l'anzianità maturata presso i TAR come parametro
differenziale, a seconda che si debbano coprire posti direttivi
presso i TAR ovvero presso il Consiglio di Stato. E ciò nonostante
tali incarichi direttivi siano comunque considerati equivalenti, ai
sensi dell'art. 14, n. 2, della legge n. 186 del 1982. Il regime di
accesso così determinatosi penalizzerebbe, per un verso, i
consiglieri di TAR nel trasferimento alle qualifiche direttive presso
il Consiglio di Stato; per altro verso, i consiglieri di Stato
nell'assunzione delle presidenze presso i TAR, e non dispiegherebbe
il proprio effetto discriminatorio solo nel momento di assunzione
degli incarichi direttivi, ma avrebbe un riverbero sull'intero
percorso di carriera. Per queste ragioni la disposizione oggetto di
censura determinerebbe una disparità di trattamento all'atto
dell'ingresso nei ruoli del Consiglio di Stato tra quanti si sono
avvalsi del beneficio da essa accordato e quanti non possono
avvalersene per un mero fattore temporale.
L'art. 17 della citata legge n. 1034 del 1971 aveva salvaguardato
il riconoscimento dell'intera anzianità maturata nella qualifica di
consigliere di TAR al momento dell'accesso al Consiglio di Stato, ma
l'art. 23, quarto comma, della legge n. 186 del 1982 ha conservato
tale previsione solo per i consiglieri di TAR in servizio alla data
di entrata in vigore della predetta legge, così determinando,
secondo il rimettente, un'assoluta irragionevolezza e disparità di
trattamento tra posizioni di carriera sostanzialmente e formalmente
indifferenziate.
Il quadro che risulta dal sovrapporsi delle discipline del 1971 e
del 1982 vede attualmente convivere: a) il riconoscimento di tutta
l'anzianità maturata nella qualifica per i consiglieri di TAR in
servizio alla data di entrata in vigore della legge n. 186 del 1982;
b) il riconoscimento di un'anzianità fittizia di cinque anni per i
primi referendari o referendari in servizio presso i TAR alla data di
entrata in vigore della predetta legge n. 186 del 1982; c) nessun
riconoscimento dell'anzianità maturata per i magistrati di TAR non
ancora in servizio alla data di entrata in vigore della legge n. 186
del 1982. Quest'ultimo è il caso che ricorre per i consiglieri di
Stato che sono parti nei giudizi a quibus.
Il giudice a quo sostiene che dall'art. 107 Cost. sarebbe
desumibile il principio generale secondo cui le funzioni
giurisdizionali sono omogenee in qualunque grado siano esercitate,
con la conseguenza che le funzioni giurisdizionali svolte in primo
grado non potrebbero non essere considerate ai fini dell'anzianità
di servizio, al momento del passaggio alla magistratura di appello.
Il differenziato regime giuridico posto dalla norma oggetto di
censura, prosegue il rimettente, non sarebbe giustificato in
relazione ad alcuna corrispondente peculiarità dei referendari e
primi referendari in servizio alla data di entrata in vigore della
citata legge del 1982. Anche il regime di accesso dei magistrati in
servizio nel 1982 è rimasto, infatti, invariato rispetto ai
magistrati entrati in ruolo successivamente.
La violazione del principio di eguaglianza sarebbe palese anche
rispetto all'inserimento nei ruoli del Consiglio di Stato di
magistrati di nomina governativa, che, pur quando difettino di ogni
pregressa esperienza giurisdizionale, hanno anzianità nella
qualifica di consigliere di Stato riferita al tempo della nomina,
analoga, dunque, a quella dei magistrati provenienti dai TAR. Con
l'effetto che sarebbero irragionevolmente trattate allo stesso modo
situazioni profondamente differenti, quali l'esercizio di funzioni
giurisdizionali - che sono prioritarie nelle competenze del Consiglio
di Stato - e attività ad esse disomogenee per natura e funzione.
Il carattere palesemente discriminatorio della disciplina
risulterebbe anche dal confronto con i principi che governano il
pubblico impiego e, più specificamente, la magistratura ordinaria e
contabile. L'art. 200, terzo comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3
(Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli
impiegati civili dello Stato), tuttora applicabile alla categoria del
pubblico impiego non privatizzato, enuncia in effetti il principio
generale di conservazione dell'anzianità di carriera e della
qualifica acquisita.
1.2. - Il carattere estemporaneo e perciò irragionevole del
denunciato art. 23, quinto comma, emergerebbe inoltre dalla sua
contraddittorietà logica rispetto alla ratio dell'atto normativo nel
quale esso è inserito e alla volontà del legislatore di riforma del
1982, come esplicitata nei lavori preparatori.
Quanto alla prima, il già menzionato art. 21 della legge n. 186
del 1982, nell'equiparare, al primo comma, i consiglieri di Stato e i
consiglieri di TAR con otto anni di anzianità nelle rispettive
qualifiche ai fini della nomina a Presidente di sezione del Consiglio
di Stato e di Presidente di TAR, presuppone e ribadisce evidentemente
l'uniformità delle funzioni giurisdizionali svolte con la qualifica
di consigliere in primo grado e in appello. L'equiparazione fra
consiglieri di Stato e consiglieri di TAR con pari anzianità non
verrebbe meno neppure sotto il profilo economico: il sesto comma del
medesimo art. 21 dispone, infatti, che al compimento dell'anzianità
di otto anni nella qualifica, essi conseguono il trattamento
economico inerente alla qualifica di magistrato di cassazione con
funzioni direttive superiori. La stessa legge istitutiva dei TAR,
all'art. 13, distinguendo tra le qualifiche di consigliere,
referendario e primo referendario di TAR, aveva già esteso
espressamente le norme sullo stato giuridico e sul trattamento
economico del personale di corrispondente qualifica della
magistratura del Consiglio di Stato. In definitiva, secondo il
giudice rimettente, il legislatore avrebbe inciso in senso
peggiorativo su un principio (il riconoscimento dell'anzianità
maturata nella qualifica di consigliere di TAR), che appariva
conforme al sistema della legge n. 1034 del 1971, della riforma di
cui alla legge n. 186 del 1982 e al naturale assetto dei rapporti tra
giudici di primo grado e di appello.
La norma denunciata sarebbe contraddittoria anche rispetto alla
logica cui è complessivamente informato l'ordinamento della
magistratura amministrativa. Nella relazione di accompagnamento al
disegno di legge poi sfociato nella legge n. 186 del 1982, in
particolare, si rappresenterebbe la necessità di unificare i ruoli
dei magistrati amministrativi al fine di uniformare ai principi
costituzionali l'assetto organizzativo e lo status giuridico ed
evitare una «forma anomala di subordinazione gerarchica dei Tribunali
amministrativi regionali al Consiglio di Stato». L'introduzione -
operata con il censurato art. 23 - di modifiche peggiorative del
regime dei magistrati di TAR, secondo il giudice a quo non potrebbe
dirsi ispirata all'esigenza di uniformare i ruoli, e per questo
profilo contrasterebbe con la finalità dichiarata della riforma.
1.3. - Ulteriore profilo di violazione del principio
costituzionale di eguaglianza risulterebbe dal confronto fra la norma
censurata e, da un lato, la disciplina dettata per la progressione in
carriera nella magistratura ordinaria; dall'altro, il regime
organizzativo della magistratura contabile.
Il rimettente non ignora che le garanzie di indipendenza dei
giudici speciali, ai sensi dell'art. 108, secondo comma, della
Costituzione, sono garantite dalla legge ordinaria, ma osserva pure
che i principi costituzionali di cui agli artt. 101, 102, 104 e 111
sono stati considerati applicabili dalla giurisprudenza del Consiglio
di Stato (IV sezione, n. 393 del 4 febbraio 2004; VI sezione n. 1049
del 23 febbraio 2009; IV sezione, 30 giugno 2004, n. 4835) anche agli
organi di giustizia amministrativa, quali elementi comuni a tutti gli
organi della giurisdizione.
La giurisprudenza costituzionale (si citano le sentenze n. 204
del 2004 e n. 77 del 2007) e l'evoluzione normativa, dapprima con
l'istituzione di un organo di autogoverno per la magistratura
amministrativa (art. 7 della legge n. 186 del 1982 e art. 18 della
legge 21 luglio 2000, n. 205, recante «Disposizioni in materia di
giustizia amministrativa»), ricalcato sul modello del Consiglio
superiore della Magistratura, in seguito con il nuovo codice del
processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010,
n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n.
69, recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), hanno approssimato le distanze fra giustizia
ordinaria e magistratura amministrativa, così da rendere non più
giustificabile un regime radicalmente diverso quanto alla struttura
organizzativa e alle connesse garanzie di indipendenza e di autonomia
dei giudici. In questa cornice di progressivo accostamento fra
magistratura ordinaria e amministrativa, la nuova disciplina della
progressione economica e di funzioni dei magistrati ordinari, secondo
il giudice rimettente, dovrebbe costituire un parametro al quale
commisurare la ragionevolezza della disciplina censurata. Verrebbe in
rilievo, segnatamente, l'art. 12, comma 14, del decreto legislativo 5
aprile 2006, n. 160 (Nuova disciplina dell'accesso in magistratura,
nonchè in materia di progressione economica e di funzioni dei
magistrati, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera a), della legge
25 luglio 2005, n. 150). Quest'articolo, ai fini del conferimento
delle funzioni di legittimità presso la Suprema Corte di Cassazione,
prevede, limitatamente al 10% dei posti vacanti, una procedura
valutativa riservata a magistrati che abbiano conseguito la seconda o
la terza valutazione di professionalità e che siano in possesso di
titoli professionali e scientifici adeguati, ma prosegue disponendo
che, a seguito del superamento di tale procedura valutativa, il
conferimento di funzioni di legittimità «non produce alcun effetto
sul trattamento giuridico ed economico spettante al magistrato, nè
sulla collocazione nel ruolo di anzianità o ai fini del conferimento
di funzioni di merito». La disciplina impugnata, che introduce una
penalizzazione in danno dei magistrati dei TAR e quindi si pone in
contrasto con la disciplina vigente per i magistrati ordinari,
risulterebbe priva, anche sotto tale profilo, di ogni ragionevole
giustificazione.
Anche il raffronto con gli organi della magistratura contabile
confermerebbe l'irragionevolezza della disciplina oggetto di censura.
Il rimettente ricorda in proposito che con la legge 14 gennaio 1994,
n. 19 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 15
novembre 1993, n. 453, recante disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), sono state
istituite le sezioni regionali della Corte dei conti come organi
giurisdizionali di primo grado e osserva che in base alla medesima
legge, «nei rapporti tra organi di primo grado e di appello i
magistrati hanno assoluta uniformità di qualifiche e funzioni». Di
qui l'assoluta irragionevolezza di un assetto organizzativo, come
quello sottoposto all'esame della Corte, del tutto differente
rispetto sia alla giurisdizione ordinaria sia a quella contabile, per
quanto concerne il profilo dell'anzianità riconosciuta a coloro che
transitano dalle funzioni giurisdizionali amministrative di primo
grado alle funzioni d'appello.
La denunciata disparità di trattamento non potrebbe essere
giustificata neppure considerando che il Consiglio di Stato, oltre
alle funzioni giurisdizionali, svolge anche funzioni consultive. Non
solo, si osserva nelle ordinanze di rimessione, i magistrati
provenienti dai TAR sono assegnati in gran parte a sezioni
giurisdizionali; ma lo svolgimento di funzioni consultive non può
ritenersi «imprescindibile, in quanto molti magistrati del Consiglio
di Stato non hanno mai svolto tali funzioni».
1.4. - In conclusione, il TAR rimettente chiede a questa Corte di
dichiarare costituzionalmente illegittimo l'art. 23, quinto comma,
della legge n. 186 del 1982, nella parte in cui «si riferisce
esclusivamente "ai referendari o ai primi referendari in servizio
alla data di entrata in vigore della presente legge", concedendo ad
essi i benefici di carriera negati a soggetti aventi identica
posizione qualificativa sostanziale». L'intervento richiesto, si
aggiunge nelle ordinanze di rimessione, costituirebbe una soluzione
costituzionalmente obbligata, poichè proprio la norma denunciata ha
indicato in cinque anni il periodo di anzianità che deve essere
riconosciuto al momento del passaggio alle funzioni di appello, quale
spettanza riservata ai magistrati in servizio ai tempi dell'entrata
in vigore della norma medesima. Si tratterebbe, pertanto, di
estendere il regime di favore attualmente previsto per i soli
referendari e primi referendari in servizio alla data di entrata in
vigore della legge del 1982 a tutti coloro che, pur avendo identica
qualifica funzionale, non fossero ancora in servizio in quella data.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte ha spiegato intervento il
Presidente del Consiglio dei ministri, con il patrocinio
dell'Avvocatura generale dello Stato, che ha chiesto di dichiarare la
questione sollevata inammissibile o comunque infondata.
La difesa erariale osserva che la legge n. 186 del 1982,
nell'istituire il ruolo unico del personale della magistratura, ha
attribuito rilevanti benefici ai magistrati di TAR, quali l'aumento
della riserva dei posti per l'accesso a domanda al Consiglio di Stato
(da un quarto alla meta') e la riduzione da 12 anni (6+6) a 8 anni
(4+4) per il passaggio dalle qualifiche di referendario e primo
referendario a consigliere di TAR. In questa chiave il legislatore
avrebbe previsto, per riequilibrare tali agevolazioni, una riduzione
della conservazione dell'anzianità in questione, fino ad azzerarla
completamente per coloro che siano divenuti magistrati amministrativi
dopo l'entrata in vigore della legge n. 186 del 1982. E ciò anche al
fine di assicurare la piena parità di trattamento fra tutti coloro
che accedono alla qualifica di consigliere di Stato, secondo le tre
modalità di provvista previste dalla legge (nomina governativa,
concorso pubblico, a domanda). Queste considerazioni, aggiunge
l'Avvocatura dello Stato, troverebbero conforto nella sentenza di
questa Corte n. 269 del 1988, che ha dichiarato illegittimo l'art. 29
della legge 3 aprile 1979, n. 103 (Modifiche dell'ordinamento
dell'Avvocatura dello Stato), il quale disponeva che i procuratori
capo dello Stato in servizio alla data di entrata in vigore della
legge, oltre ad essere nominati avvocati dello Stato, fossero
collocati in ruolo in posizione anteriore rispetto ad avvocati dello
Stato divenuti tali in seguito al superamento del concorso. Rileva
infine la parte pubblica che in ogni riforma ordinamentale in materia
di pubblico impiego le esigenze dei dipendenti più anziani di ruolo
dovrebbero necessariamente essere contemperate con quelle dei
dipendenti più giovani, sicchè la soluzione adottata con la norma
censurata costituirebbe espressione non irragionevole della
discrezionalità legislativa.
Il 14 luglio 2011 sono state depositate ulteriori memorie
(relative ai giudizi iscritti ai nn. 32, 44, 45 del registro
ordinanze), nelle quali si insiste per l'inammissibilità o comunque
l'infondatezza della questione. In particolare, si evidenzia la
natura transitoria ed eccezionale della disposizione denunciata e si
considera incongruo il riferimento del rimettente all'art. 107 Cost.,
rilevandosi che la norma comporterebbe una parificazione dei
magistrati solo quanto all'esercizio delle funzioni istituzionali, ma
non implicherebbe affatto una parificazione nelle posizioni che essi
assumono nell'ordinamento giudiziario, e dunque, nel caso di specie,
non escluderebbe un differenziato trattamento quanto alle regole
dettate per la progressione in carriera.
3. - Si sono costituiti i due consiglieri di Stato che sono parti
del giudizio in cui è stata emessa l'ordinanza iscritta nel R.O. n.
32 del 2011 per chiedere che la questione sia dichiarata fondata;
nonchè i consiglieri di Stato parti degli ulteriori giudizi a quibus
per chiedere che la Corte dichiari la questione inammissibile o
comunque infondata.
3.1. - Premette la difesa dei primi che la norma censurata
risponderebbe alla duplice ratio: a) di non incidere su una posizione
di status acquisita dai magistrati pervenuti alla qualifica di
consigliere di TAR all'atto della entrata in vigore della legge n.
186 del 1982, conservando interamente l'anzianità di ruolo e così
equiparando pienamente a tali effetti la qualifica di consigliere di
TAR e quella di consigliere di Stato; b) di innovare il criterio di
riconoscimento dell'anzianità pregressa, limitandola a cinque anni
per i soli referendari e primi referendari in servizio alla data di
entrata in vigore della legge n. 186 del 1982. Questa limitazione, in
quanto riduce o azzera del tutto l'anzianità maturata in base ad un
effettivo servizio, mostrerebbe un'evidente irragionevolezza, se
posta a confronto con disposizioni che prevedono al contrario il
riconoscimento agli effetti dello sviluppo di carriera di periodi di
servizio non effettivamente resi. Verrebbe in rilievo, segnatamente,
l'art. 19, n. 3, della legge n. 186 del 1982, che retrodata la nomina
dei consiglieri di Stato vincitori di concorso al 31 dicembre
dell'anno precedente a quello di indizione del concorso medesimo.
L'irrazionalità sarebbe tanto più evidente, si continua negli atti
di costituzione, in quanto, da una parte, l'art. 18, primo comma,
della legge 21 luglio 2000, n. 205 (recte: l'art. 7, comma 1, della
legge n. 186 del 1982, come modificato dall'art. 18, comma primo,
della legge n. 205 del 2000, avrebbe sancito che l'ordinamento della
giustizia amministrativa è ispirato ai principi di «unicità di
accesso e di carriera»; dall'altra, l'art. 4 del menzionato d.lgs. n.
104 del 2010 ribadirebbe l'unitarietà della giurisdizione
amministrativa. Unità del sistema e delle funzioni che esigerebbero
anche unità e continuità di carriera, tanto più ove si consideri
che i consiglieri di TAR che accedono al consiglio di Stato «non sono
magistrati senza passato», ma al contrario pervengono alla qualifica
di consigliere di Stato proprio in base a una valutazione di merito
dell'attività giurisdizionale svolta, che è sempre espressione di
una maturazione e di un affinamento del livello di professionalità
acquisito.
La difesa dei consiglieri costituiti non disconosce che al
legislatore appartiene un'ampia sfera di discrezionalità in tema di
inquadramento del personale e di riconoscimento delle anzianità di
carriera, e tuttavia ritiene che la modulazione delle scelte
normative non possa condurre a situazioni abnormi, attribuendo a
taluni vantaggi sproporzionati e penalizzando altri, e così
ponendosi in contrasto con i principi di parità di trattamento,
ragionevolezza e buon andamento che devono governare gli assetti
organizzativi degli ordinamenti giudiziari. Di qui la richiesta a
questa Corte di accogliere la questione sollevata.
3.2. - I difensori dei consiglieri di Stato controinteressati,
ripercorso il contenuto delle disposizioni relative al computo delle
anzianità di carriera dei magistrati amministrativi, e
specificamente degli artt. 19, 21 e 23 della legge n. 186 del 1982,
osservano che si tratta dichiaratamente di un sistema speciale,
frutto di una scelta legislativa adottata in base alla considerazione
che l'aumento dell'aliquota di consiglieri di TAR autorizzati a
domanda a transitare nei ruoli del Consiglio di Stato doveva essere
compensato con l'eliminazione del riconoscimento integrale
dell'anzianità maturata presso i TAR, previsto dall'art. 17 della
citata legge n. 1034 del 1971 e conservato solo per i consiglieri di
TAR in servizio alla data di entrata in vigore della legge n. 186 del
1982. Si sarebbe, quindi, in presenza di un sistema chiuso, privo di
lacune, il che renderebbe non operante il richiamo, fatto nelle
ordinanze di rimessione, alle norme vigenti per gli impiegati civili
dello Stato, e in particolare al menzionato art. 200 del d.P.R. n. 3
del 1957. In caso contrario, si aggiunge, si determinerebbe uno
stravolgimento del tutto irragionevole del ruolo dei consiglieri di
Stato. Inoltre la sentenza di questa Corte n. 269 del 1988, già in
precedenza richiamata, avrebbe fatto applicazione di un principio
opposto rispetto a quello che il giudice a quo intende far valere. La
predetta sentenza, si prosegue negli atti difensivi, ha dichiarato,
infatti, costituzionalmente illegittimo lo scavalcamento del ruolo
disposto dal legislatore in favore dei procuratori capi dello Stato,
promossi per mera anzianità nel ruolo degli avvocati dello Stato
rispetto agli avvocati dello Stato immessi per concorso. Questa
pronuncia renderebbe manifestamente inammissibile e comunque
infondata la questione sollevata. In ogni caso, la chiara lettera
della legge, che limita il beneficio nel tempo, non potrebbe essere
stravolta evocando l'esigenza di eguaglianza nel trattamento di tutti
i dipendenti pubblici, in essi compreso il personale di magistratura.
Tanto più che la magistratura amministrativa, nelle qualifiche
inferiori a quelle direttive, farebbe registrare una pluralità di
dotazioni e un ruolo non intercambiabile, come sarebbe dimostrato dal
fatto che un consigliere di Stato non può tornare nei ruoli dei
consiglieri di TAR e neppure accedere alle presidenze delle sezioni
staccate o delle sezioni interne del TAR. Proprio i lavori
preparatori dimostrerebbero che la questione del riconoscimento di
una determinata anzianità ai magistrati di TAR al momento del
passaggio al Consiglio di Stato venne approfonditamente valutata dal
Parlamento e risolta nel senso previsto dalla norma censurata, in
considerazione dell'esigenza di compensare i benefici riconosciuti ai
magistrati di TAR in termini di accelerazione della carriera e di
aumento dell'aliquota dei posti di consigliere di Stato loro
riservati con l'abbandono del principio dell'integrale riconoscimento
dell'anzianità maturata. Affermata la regola «dell'anzianità zero»,
da far operare a regime, il legislatore avrebbe inteso semplicemente
salvaguardare le aspettative maturate dai magistrati in servizio alla
data di entrata in vigore della riforma, conservando integralmente
l'anzianità maturata per i consiglieri di TAR e riconoscendola nella
sola misura di cinque anni per i referendari e primi referendari. Che
non si sia trattato di scelta occasionale sarebbe confermato dal
fatto che in sede di approvazione della legge n. 186 del 1982 furono
espressamente respinti due emendamenti che tendevano a riconoscere il
principio della piena anzianità a regime e, in via subordinata,
chiedevano l'applicazione di tale principio ai soli magistrati in
servizio. Donde la conclusione nel senso della inammissibilità o
comunque non fondatezza della questione.
Ulteriori memorie sono state depositate il 29 agosto 2011. In
esse si osserva che la nomina a consigliere di Stato del magistrato
di TAR non dà luogo a una progressione di carriera, ma costituisce
«un sistema alternativo di provvista dei magistrati del Consiglio di
Stato e determina il passaggio (irreversibile) dalla qualifica di
Consigliere T.A.R. a quella di Consigliere di Stato». E proprio in
quanto non si tratta di una semplice progressione di carriera, il
meccanismo di riconoscimento delle anzianità sarebbe stato dosato
dal legislatore in ragione delle tre diverse modalità di provvista
dei magistrati del Consiglio di Stato e delle percentuali da
calcolare sui posti che si rendono disponibili.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con sei
distinte ordinanze - emesse nel corso di altrettanti giudizi
riguardanti l'accesso di consiglieri del Tribunale amministrativo
regionale (TAR) nei ruoli del Consiglio di Stato ed il riconoscimento
della relativa anzianità di servizio -, dubita, con riferimento
all'art. 3 della Costituzione, della legittimità dell'art. 23,
quinto comma, della legge 27 aprile 1982, n. 186 (Ordinamento della
giurisdizione amministrativa e del personale di segreteria ed
ausiliario del Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi
regionali), nella parte in cui, all'atto della loro nomina a
consiglieri di Stato, limita ai primi referendari e referendari di
TAR in servizio alla data del 12 maggio 1982 la conservazione, nella
misura di cinque anni, dell'anzianità acquisita nella qualifica di
consigliere di TAR.
In particolare, il giudice rimettente afferma che tale
limitazione del computo d'anzianità ai soli magistrati in servizio
alla predetta data contrasta con i principi di uguaglianza e di
ragionevolezza espressi dal parametro evocato.
2. - Le ordinanze sollevano questioni aventi ad oggetto la
medesima disposizione di legge e propongono censure pressochè
coincidenti. I relativi giudizi, pertanto, vanno riuniti per essere
congiuntamente trattati e decisi.
3. - La disposizione censurata stabilisce che, «salvo quanto
previsto nel quarto comma del precedente articolo 21 [ossia per
l'anzianità maturata agli effetti della nomina a presidente di TAR],
i primi referendari e referendari dei tribunali amministrativi
regionali in servizio alla data di entrata in vigore della presente
legge [12 maggio 1982] conservano, all'atto della nomina a
consigliere di Stato, l'anzianità acquisita nella qualifica di
consigliere di tribunale amministrativo regionale, nel limite di
cinque anni, fatta salva la valutazione degli effetti economici e
prendono posto nel ruolo secondo la predetta anzianita'».
Secondo il giudice a quo, tale disposizione, non riconoscendo in
alcuna misura l'anzianità acquisita nelle funzioni giurisdizionali
di primo grado ai consiglieri di Stato che, alla data del 12 maggio
1982, non erano in servizio come referendari o primi referendari di
TAR, determina un'irragionevole discriminazione dei predetti
consiglieri rispetto: a) ai consiglieri di Stato che, alla data
indicata, erano in servizio come referendari o primi referendari di
TAR ed ai quali è, invece, riconosciuta una anzianità di cinque
anni; b) ai consiglieri di Stato di nomina governativa e per
concorso, che - diversamente da loro - non hanno alcuna anzianità
nell'esercizio di funzioni giurisdizionali amministrative da far
valere al momento dell'ingresso nei ruoli del Consiglio; c) ai
magistrati delle magistrature ordinarie e contabili, ai quali è
sempre assicurato, nella progressione in carriera, il computo
dell'anzianità pregressa.
Nessuno dei prospettati tre profili di irragionevole
discriminazione è fondato.
4. - Con riguardo al profilo di cui alla lettera a) del punto
precedente, il rimettente, a sostegno della denunciata disparità di
trattamento, pone a raffronto i magistrati di TAR che erano in
servizio alla data di entrata in vigore della legge n. 186 del 1982 e
quelli che non lo erano. Egli assume che la sostanziale omogeneità
della situazione in cui versano tutti i magistrati di TAR non
giustifica il beneficio di carriera riservato dalla disposizione
censurata solo a quelli in servizio alla predetta data.
Tale assunto non è fondato. I termini di comparazione
prospettati, infatti, sono tra loro disomogenei e tale disomogeneità
esclude la dedotta lesione dell'art. 3 Cost. In particolare, la
scelta differenziatrice effettuata dal legislatore non è
censurabile, perchè si basa sulla non irragionevole valutazione
della peculiarità della situazione in cui si trovavano i soli
magistrati di TAR in servizio al 12 maggio 1982.
4.1. - Per giungere a tale conclusione ed individuare la ratio
della disposizione denunciata è necessario muovere dalla preliminare
ricognizione del complesso di norme in cui detta disposizione si
inserisce.
Con la legge n. 186 del 1982, il legislatore ha inteso ovviare
agli inconvenienti che derivavano dall'articolazione del sistema di
giustizia amministrativa nei ruoli separati dei magistrati di TAR e
del Consiglio di Stato prevista dal regio decreto 26 giugno 1924, n.
1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di
Stato), e dalla legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei
tribunali amministrativi regionali). Tale separazione - come
evidenziato già nel corso della VII legislatura, in sede di
discussione del disegno di legge AS n. 461 (poi decaduto)
sull'ordinamento della giurisdizione amministrativa - non rispondeva,
infatti, ad alcuna concreta esigenza di funzionalità e si risolveva,
anzi, in una forma anomala di subordinazione gerarchica dei TAR
rispetto al Consiglio di Stato. La legge citata, pertanto, ha
unificato il ruolo dei magistrati del Consiglio di Stato e dei TAR,
perfezionando così il disegno riformatore avviato dalla legge n.
1034 del 1971. Essa, per quanto qui interessa, oltre ad aver
eliminato la precedente equiparazione dei referendari e primi
referendari dei TAR agli impiegati civili dello Stato, assimilandoli,
nelle garanzie, ai consiglieri di TAR (artt. da 24 a 28), ha ampliato
la possibilità dei consiglieri di TAR di accedere alla qualifica di
consigliere di Stato (art. 17, primo comma, della legge n. 1034 del
1971), raddoppiando dal 25 al 50 per cento l'aliquota dei posti che
si rendono vacanti nella qualifica di consigliere di Stato da
riservare ai consiglieri di TAR (art. 19).
L'intervenuta unificazione dei ruoli ha posto, peraltro, il
problema di tutelare in modo adeguato le aspettative maturate dai
magistrati in servizio alla data di entrata in vigore della legge
medesima ed ha evidenziato, perciò, la necessità di introdurre un
complesso di disposizioni particolari volto a salvaguardare le
precedenti posizioni di ruolo dei magistrati. Tali disposizioni sono:
l'art. 21, settimo comma, il quale, per tutelare le aspettative di
promozione dei consiglieri di Stato in servizio alla data di entrata
in vigore della legge, ha tenuto fermo, agli effetti della nomina
alle qualifiche direttive, l'ordine di collocamento in ruolo
esistente ed ha disposto in via eccezionale che i consiglieri non in
possesso dell'anzianità prescritta dall'art. 21, primo comma, per le
qualifiche direttive superiori (otto anni) siano comunque valutati,
indipendentemente dall'anzianità predetta, prima dei consiglieri che
li seguono nel ruolo; l'art. 50, il quale ha stabilito che, in sede
di prima applicazione della legge e comunque per un periodo non
superiore a due anni dalla data di entrata in vigore della stessa, le
anzianità nella qualifica previste come condizione per la nomina a
primo referendario, a consigliere di TAR e a consigliere di Stato
siano dimezzate, così da favorire l'accesso dei magistrati di TAR
nei ruoli del Consiglio di Stato; l'art. 23, sesto comma, il quale ha
compensato il privilegio in tal modo assicurato ai magistrati di TAR,
riconoscendo ai consiglieri di Stato l'anticipazione della data della
nomina, ai soli effetti giuridici, nella misura sufficiente ad
evitare che i magistrati del Consiglio di Stato in possesso, alla
data di entrata in vigore della legge, delle qualifiche di
referendario, primo referendario e consigliere fossero superati nel
ruolo dai primi referendari e referendari di TAR a seguito
dell'abbreviazione del periodo di anzianità previsto dal menzionato
art. 50; l'art. 51, il quale ha retrodatato al compimento delle
anzianità di carriera conseguite anteriormente alla data di entrata
in vigore della legge le nomine a primo referendario e a consigliere
di TAR nonchè le nomine alle qualifiche direttive (artt. 17, 18 e 21
della legge n. 186); l'art. 23, settimo comma, il quale ha stabilito,
per i consiglieri di TAR pervenuti a tale qualifica a norma
dell'articolo 16, secondo comma, della legge n. 1034 del 1971 (ossia
dopo sei anni di effettivo servizio nella qualifica di primi
referendari regionali), che la suddetta retrodatazione della nomina
non comporta anteposizione in ruolo rispetto ai consiglieri di Stato
che, alla data di entrata in vigore della legge, godevano di una
maggiore anzianità nella qualifica, e ciò al fine di anticipare, ai
soli effetti giuridici, la data della nomina di questi ultimi nella
misura necessaria e sufficiente ad evitare che i predetti consiglieri
di TAR li superassero nel ruolo.
Con riguardo allo specifico profilo che qui interessa - e cioè
il computo dell'anzianità dei magistrati di TAR nell'accesso al
ruolo del Consiglio di Stato - viene in particolare rilievo lo stesso
art. 23, il quale: a) nel quarto comma ha stabilito la transitoria
applicabilità, in favore dei magistrati che alla data di entrata in
vigore della legge n. 186 del 1982 avevano conseguito la qualifica di
consigliere di TAR, della regola della conservazione integrale
dell'anzianità fissata dall'abrogato terzo comma dell'art. 17 della
legge n. 1034 del 1971; b) nel censurato quinto comma, ha
riconosciuto l'anzianità solo nella misura di cinque anni in favore
dei referendari e primi referendari di TAR in servizio alla medesima
data.
4.2. - Da questa ricostruzione del quadro normativo si desume
agevolmente la già sottolineata natura eccezionale e transitoria
delle sopra richiamate disposizioni della legge n. 186 del 1982 e,
quindi, del denunciato quinto comma dell'art. 23, che di tale
complesso normativo - come si è visto - è parte integrante.
Il beneficio di carriera attribuito da tale disposizione trova,
in particolare, la sua esclusiva giustificazione nella necessità di
porre rimedio alla contingente situazione di disagio in cui - a
seguito dell'entrata in vigore della legge n. 186 del 1982 - si erano
venuti a trovare i referendari ed i primi referendari di TAR che, al
loro ingresso nella magistratura amministrativa, avevano fatto
affidamento sulla favorevole norma del citato art. 17 della legge n.
1034 del 1971, in virtù della quale tutti i magistrati
amministrativi conservavano l'intera anzianità di carriera e di
qualifica acquisita nell'esercizio delle funzioni giurisdizionali di
primo grado. Ed è proprio per riequilibrare almeno in parte la
posizione di questi giudici che la censurata disposizione prevede
appunto, non irragionevolmente, un trattamento specifico solo per
essi, ancorandolo al preciso elemento cronologico del loro essere in
servizio alla data di entrata in vigore della legge n. 186 del 1982;
trattamento riservato a un numero circoscritto di beneficiari e
destinato, perciò, ad esaurirsi con il decorso del tempo.
In quanto eccezionale e derogatoria, detta disposizione non è
perciò applicabile oltre i casi ed i tempi da essa considerati e,
quindi, nemmeno ai magistrati che versano nella diversa condizione di
essere entrati in ruolo successivamente al 12 maggio 1982 (in
generale, sui limiti di applicabilità delle norme transitorie ed
eccezionali, ex plurimis, sentenze n. 202 e n. 34 del 2011, n. 131
del 2009, n. 96 del 2008, n. 439 del 2007, n. 178 del 2006, n. 149
del 2005; ordinanze n. 231 del 2009 e n. 344 del 2008). Di qui
l'eterogeneità delle situazioni che il rimettente pone a raffronto e
l'insussistenza della lamentata discriminazione.
Non può obiettarsi al riguardo, come fa il rimettente, che la
norma in esame - facendo dipendere soltanto da un elemento temporale
la disparità di trattamento introdotta nell'ambito di una stessa
categoria di magistrati - costituisca esercizio arbitrario della
discrezionalità legislativa. Non solo, infatti, il predetto elemento
temporale vale ad individuare la specifica posizione dei magistrati
di TAR pregiudicati dalla sopravvenuta disciplina dell'anzianità di
carriera, ma - come questa Corte ha più volte sottolineato - il
fluire del tempo può esso stesso costituire l'elemento
giustificativo di un trattamento differenziato (da ultimo, ordinanze
n. 31 del 2011, n. 61 del 2010, n. 170 del 2009, n. 212 del 2008),
specie se tale trattamento sia disposto da una disciplina transitoria
come quella in esame.
5. - Con il profilo di censura di cui al punto 3, sub b), il
rimettente ritiene irragionevole che il legislatore non riconosca,
dopo l'ingresso nel ruolo del Consiglio di Stato, l'anzianità di
servizio maturata nel TAR, quantomeno nel limite di cinque anni
previsto dalla disposizione denunciata. Secondo il giudice a quo,
tale irragionevolezza deriva dall'equiparazione, sotto il profilo
dell'irrilevanza della precedente anzianità di servizio, di
situazioni diverse; e cioè quella dei magistrati provenienti dai
TAR, i quali hanno esercitato per almeno quattro anni funzioni
giurisdizionali (art. 19, primo comma, n. 1, della legge n. 186 del
1982), e quella dei consiglieri di nomina governativa o vincitori di
concorso, i quali sono privi di una analoga anzianità.
Anche tale profilo di censura non è fondato, perchè
l'anzianità maturata nell'esercizio delle funzioni giurisdizionali
amministrative di primo grado - diversamente da quanto ritiene il
rimettente - non costituisce un elemento idoneo a differenziare le
posizioni in ruolo dei consiglieri di Stato.
5.1. - Il giudice a quo muove dalla premessa interpretativa che,
a seguito della sopra ricordata unificazione dei ruoli dei magistrati
amministrativi, le funzioni svolte dai magistrati di TAR e dai
consiglieri di Stato debbono considerarsi del tutto omogenee e ne
trae la conseguenza che l'anzianità maturata in primo grado deve
essere necessariamente computata (almeno nel limite di cinque anni)
nei ruoli del Consiglio di Stato. Questa premessa non può essere
condivisa.
Va ricordato che nel Consiglio di Stato coesistono funzioni
giurisdizionali e consultive che fanno di tale organo, ad un tempo,
il giudice di più elevata istanza nella tutela della giustizia
nell'amministrazione ed il più importante istituto di consulenza
giuridico-amministrativa. Pertanto, il passaggio per anzianità del
consigliere di TAR al Consiglio di Stato presuppone l'accertata
idoneità all'esercizio non solo di funzioni giurisdizionali in grado
di appello, ma anche di funzioni di natura consultiva, corrispondenti
appunto al ruolo di organo di consulenza giuridico-amministrativa che
l'art. 100 Cost. assegna al Consiglio di Stato (artt. 15 e 19 della
legge n. 186 del 1982). Proprio in ragione di siffatta attribuzione
di funzioni consultive, la nomina a consigliere di Stato non si
risolve in una mera progressione di carriera nell'ambito della stessa
funzione, ma segna uno spartiacque nella carriera della magistratura
amministrativa, determinando non irragionevolmente - salve le
giustificate eccezioni previste in via transitoria dalla norma
censurata - l'azzeramento dell'anzianità maturata nell'esercizio
delle funzioni giurisdizionali di primo grado.
Conferma questa conclusione anche il fatto che l'accesso del
consigliere di TAR nei ruoli del Consiglio di Stato è subordinato
dalla legge n. 186 del 1982 al possesso di requisiti diversi e più
rigorosi di quelli richiesti per i passaggi di qualifica interni alla
magistratura di TAR. Più precisamente, mentre la nomina da
referendario a primo referendario e da referendario a consigliere di
TAR consegue al compimento di quattro anni di anzianità nelle
rispettive qualifiche e ad un semplice «giudizio di non demerito
espresso dal consiglio di presidenza» (articoli 17 e 18); la nomina
del consigliere di TAR al Consiglio di Stato ha luogo a seguito di
uno speciale giudizio di idoneità all'esercizio delle funzioni di
consigliere, cioè «previo giudizio favorevole espresso dal consiglio
di presidenza [...] in base alla valutazione dell'attività
giurisdizionale svolta e dei titoli, anche di carattere scientifico,
presentati nonchè dell'anzianità di servizio» (art. 19, n. 1).
5.2. - Nè può addursi in contrario, come fa il rimettente, che
l'integrale riconoscimento dell'anzianità maturata presso il TAR ai
fini del conferimento della qualifica di Presidente di TAR (quarto
comma dell'art. 21 della legge n. 186 del 1982) e l'espressa
equiparazione legislativa tra tale qualifica direttiva e quella di
Presidente di sezione del Consiglio di Stato (numero 2 dell'art. 14
della stessa legge) renderebbero costituzionalmente imposta la
valutazione di detta anzianità, quantomeno nella misura di cinque
anni, anche nel passaggio dai ruoli del TAR ai ruoli del Consiglio di
Stato. L'analisi delle norme relative alla nomina alle qualifiche
direttive dimostra infatti che, anche sotto questo profilo, non
sussiste omogeneità tra le funzioni svolte presso il TAR e quelle
svolte presso il Consiglio di Stato.
Anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 186 del 1982
era precluso ai magistrati di TAR l'accesso alle qualifiche
direttive, essendo queste riservate ai consiglieri di Stato. L'art.
21 della medesima legge, nonostante la formale equiparazione delle
qualifiche direttive di Presidente di TAR e di Presidenti di sezione
del Consiglio di Stato, ha solo parzialmente eliminato questa
preclusione: da una parte, ha disposto che la qualifica di Presidente
di TAR è conferita sia a consiglieri di Stato sia a consiglieri di
TAR, «al compimento di otto anni di anzianità nelle rispettive
qualifiche» (primo comma); dall'altra, però, ha ribadito che possono
essere nominati Presidenti di sezione del Consiglio di Stato soltanto
i consiglieri di Stato che hanno prestato servizio per almeno due
anni presso il Consiglio medesimo (terzo comma). In tal modo, i
Presidenti dei TAR possono essere sia consiglieri di TAR sia
consiglieri di Stato, mentre i Presidenti di sezione del Consiglio di
Stato possono essere soltanto consiglieri di Stato. Ne consegue che
il legislatore, anche ai fini del conferimento delle qualifiche
direttive, ha mantenuto una diversità di trattamento tra i
consiglieri di TAR e di Stato, sul non irragionevole presupposto
della evidenziata disomogeneità delle funzioni da essi svolte.
6. - Con il profilo di censura di cui al punto 3, sub c), infine,
il giudice a quo assume che il carattere discriminatorio della
normativa denunciata risulterebbe anche dal confronto con la
disciplina dettata per la progressione in carriera nella magistratura
ordinaria e contabile e, comunque, con il generale principio di
conservazione delle anzianità di carriera e di qualifica acquisite,
ricavabile dall'art. 200, terzo comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n.
3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli
impiegati civili dello Stato), secondo cui «gli impiegati trasferiti
conservano l'anzianità di carriera e di qualifica acquisite e sono
collocati nei nuovi ruoli con la qualifica corrispondente a quella di
provenienza e nel posto che loro spetta secondo l'anzianità nella
qualifica già ricoperta».
Anche questo profilo non è fondato. La peculiarità della
disposizione denunciata rende non pertinenti, infatti, i richiami
comparativi - contenuti nelle ordinanze di rimessione -
all'ordinamento di altre magistrature ed alla disciplina degli
impiegati civili dello Stato.
6.1. - Il rimettente assume quali termini di raffronto della
norma censurata, per la magistratura ordinaria, l'art. 12, comma 14,
del d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160 (Nuova disciplina dell'accesso in
magistratura, nonchè in materia di progressione economica e di
funzioni dei magistrati, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera
a), della legge 25 luglio 2005, n. 150); per la magistratura
contabile, la legge 14 gennaio 1994, n. 19 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, recante
disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei
conti). Il citato comma 14 dell'art. 12 prevede che il conferimento
di funzioni di legittimità presso la Suprema Corte di cassazione -
all'esito di una procedura valutativa riservata a magistrati ordinari
limitatamente al 10 per cento dei posti vacanti - «non produce alcun
effetto sul trattamento giuridico ed economico spettante al
magistrato, nè sulla collocazione nel ruolo di anzianità o ai fini
del conferimento di funzioni di merito». Analogamente, dalla
menzionata legge n. 19 del 1994 - che ha istituito le sezioni
regionali della Corte dei conti come organi giurisdizionali di primo
grado - risulterebbe, secondo il TAR rimettente, che «nei rapporti
tra organi di primo grado e di appello i magistrati hanno assoluta
uniformità di qualifiche e funzioni».
Contrariamente a quanto afferma il giudice a quo, il richiamo a
tale disciplina non può venire in rilievo ai fini della denunciata
discriminazione. Infatti, questa Corte ha da tempo chiarito che,
sebbene sia «innegabile l'unitarietà in senso lato dell'esercizio
della giurisdizione, è altrettanto innegabile che, nell'ambito di
tale unitarietà, trovano collocazione gli specifici e diversi
ordinamenti delle indicate magistrature, corrispondenti ai motivi di
tradizione storica accolti dal Costituente» e che «l'ordinamento
vigente non contempla una piena uniformità di disciplina, quanto
alla attribuzione delle funzioni, quanto all'assetto strutturale
degli uffici, tra i magistrati dell'ordine giudiziario e quelli del
Consiglio di Stato, nonchè della Corte dei conti e dei tribunali
militari»; con la conseguenza che «dalla unitarietà in senso lato
dell'esercizio della giurisdizione e dal fatto che la Costituzione
prevede per tutti i magistrati garanzie di indipendenza, non può
farsi derivare la necessità di una piena equiparazione e di una
puntuale corrispondenza, sul piano della progressione nelle funzioni,
tra le magistrature anzidette» (sentenza n. 1 del 1978; in senso
analogo, ordinanza n. 542 del 2000). In conclusione, sempre secondo
la Corte, non si rinvengono nell'ordinamento giuridico principi che
esigono l'attuazione di un sistema di progressione in carriera per la
magistratura amministrativa di tipo e struttura integralmente
corrispondenti alle caratteristiche proprie della magistratura
ordinaria (sentenza n. 1 del 1978, sopra citata).
Nel solco di tale indirizzo va qui ribadito che non è
costituzionalmente imposto, nè è previsto da alcun principio
generale dell'ordinamento che all'unità, lato sensu intesa, della
funzione giurisdizionale svolta debba corrispondere un unitario
statuto professionale, salve le garanzie di indipendenza. Ne consegue
che non è possibile assumere le particolari discipline relative ai
magistrati ordinari e contabili - che sono espressione di scelte
differenziatrici rimesse alla discrezionalità del legislatore - come
termini di comparazione rispetto a quella dei magistrati
amministrativi.
Non può addursi in contrario l'argomento secondo cui
l'equivalenza tendenziale fra il regime economico dei magistrati
ordinari e quello dei magistrati amministrativi sarebbe il sintomo di
una più estesa parificazione di trattamento, alla quale il
legislatore dovrebbe attenersi anche per i profili relativi alla
progressione nella carriera. La suddetta equiparazione è un dato, in
effetti, rilevabile nell'evoluzione della disciplina legislativa in
materia, ma non costituisce motivo per ritenere che il legislatore
abbia inteso istituire un rapporto di corrispondenza necessaria fra
le diverse categorie di magistrati anche per quanto attiene al regime
di conservazione dell'anzianità. Come questa Corte ha in altra
occasione affermato, il trattamento economico dei magistrati
rappresenta «la traduzione in corrispettivo materiale della
valutazione dell'opera prestata e coinvolge una serie di elementi il
cui apprezzamento può condurre a parificare, sotto questo profilo,
situazioni anche diverse» (sentenza n. 1 del 1978, più volte
citata). Pertanto, anche dall'eventuale identità del trattamento
economico non potrebbe di certo ricavarsi la necessità di un
identico trattamento nello stato giuridico.
6.2. - È da escludersi, infine, anche la pertinenza del richiamo
effettuato dal rimettente all'art. 200 del d.P.R. n. 3 del 1957.
L'ordinamento della giurisdizione amministrativa costituisce,
infatti, un sistema rispetto al quale non può trovare applicazione
la disciplina generale degli impiegati civili dello Stato, se non in
via suppletiva (e, quindi, non nel caso di specie, in cui sussiste
una specifica normativa sul computo dell'anzianità dei magistrati
amministrativi). Del resto, ad ulteriore conferma della specialità
di tale ordinamento giurisdizionale, il legislatore, con i menzionati
articoli da 24 a 28 della legge n. 186 del 1982, ha eliminato anche
l'equiparazione - un tempo prevista - dei referendari e primi
referendari di TAR agli impiegati civili dello Stato e li ha
assimilati ai consiglieri di TAR quanto alle più ampie garanzie di
indipendenza e di inamovibilità.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 23, quinto comma, della legge 27 aprile 1982, n. 186
(Ordinamento della giurisdizione amministrativa e del personale di
segreteria ed ausiliario del Consiglio di Stato e dei tribunali
amministrativi regionali), sollevate dal Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 ottobre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Gallo


Il cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 21 ottobre 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti