1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 16-4-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 86 SENTENZA 25 marzo - 8 aprile 1997
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Enti locali - Regione Toscana e provincia autonoma di Trento - Competenze dei commissari del Governo in materia di sovraintendenza e di coordinamento - Esclusione dell'esercizio di un'attivita' di vigilanza - Funzioni rientranti in una generica attivita' di acquisizione di notizie - Difetto di interesse - Riferimento alla sentenza della Corte n. 342/1994 - Inammissibilita' - Spettanza allo Stato disciplinare con circolare ministeriale i compiti del commissario del Governo in alcune materie - Violazione della sfera di autonomia degli enti con imposizione di oneri non previsti dalla legislazione vigente e eccedenti il dovere di lealta' - Non spettanza allo Stato disciplinare con circolare i compiti delle regioni conseguenti all'esercizio delle funzioni delegate e stabilire con la medesima che le comunicazioni della provincia autonoma di Trento al Governo siano effettuate di norma per il tramite del commissario del Governo - Non spettanza allo Stato invitare la provincia a far pervenire le deliberazioni assunte nell'esercizio delle funzioni amministrative delegate, nonche' le deliberazioni integrali attuative delle deleghe conferite con i decreti legislativi nn. 429 e 439 del 21 settembre 1995 - Annullamento in parte qua del punto 6.1 e del punto 3.3 della circolare del Ministro per la funzione pubblica e gli affari generali n. 22/1995 del 27 novembre 1995 nei confronti della provincia autonoma di Trento - Annullamento della nota del commissario del Governo per la provincia autonoma di Trento del 26 febbraio 1996 prot. n. 310/Gab. (097C0323) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 16-4-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando ANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi promossi con ricorso della Regione Toscana, notificato il
29 febbraio 1996, depositato in cancelleria il 7 marzo 1996, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della circolare del
Ministro per la funzione pubblica e gli affari regionali del 27
novembre 1995, n. 22/1995, concernente: "Funzioni di sovraintendenza
e di coordinamento del commissario di Governo", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 17 gennaio 1996 (punti 1.8, terzo capoverso,
3.2, primo capoverso, e secondo capoverso, ultima parte, 6.1, primo
capoverso, e 6.2), e con ricorso della Provincia autonoma di Trento,
notificato il 22 marzo 1996, depositato in cancelleria il 1 aprile
1996, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della stessa
circolare del Ministro per la funzione pubblica e gli affari
regionali, trasmessa alla Provincia con nota della Presidenza del
Consiglio dei Ministri del 15 gennaio 1996, prot. n. 200, pervenuta
in data 23 gennaio 1996 (punti 6.1, 3.3 e 3.7), ed a seguito della
nota del commissario del Governo del 26 febbraio 1996, prot. n.
310/Gab., ed iscritti ai nn. 4 e 8 del registro conflitti 1996;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1996 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Uditi gli avvocati Vito Vacchi per la Regione Toscana, Giandomenico
Falcon per la Provincia autonoma di Trento e l'Avvocato dello Stato
Pier Luigi Ferri per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La regione Toscana, con ricorso depositato il 7 marzo 1996,
solleva conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del
Consiglio dei Ministri, chiedendo l'annullamento di alcuni punti
della circolare del Ministro per la funzione pubblica e gli affari
regionali n. 22/1995 del 27 novembre 1995, relativa alle funzioni di
sovraintendenza e di coordinamento del commissario del Governo,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 17 gennaio 1996, per
violazione degli artt. 5, 97, 117, 118 e 124 della Costituzione,
quest'ultimo in riferimento all'art. 13, comma 1, della legge 23
agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri).
La regione si duole, innanzitutto, del contenuto complessivo della
circolare in questione che risulterebbe propriamente normativo ed
innovativo e non solo esplicativo della normazione vigente, come
vorrebbero le sue premesse.
La regione contesta in particolare il punto 1.8, terzo capoverso,
della circolare ministeriale, secondo cui, ove gli argomenti da
trattarsi nel comitato metropolitano provinciale della pubblica
amministrazione interessino l'ente regione, il commissario del
Governo può convocare apposite conferenze o gruppi di lavoro. In tal
modo, ad avviso della ricorrente, si estenderebbero al coordinamento
Stato-regione gli strumenti commissariali diretti, invece, al
coordinamento delle amministrazioni statali periferiche.
La regione censura poi il punto 3.2, primo capoverso, della
circolare, che, al fine della promozione della leale collaborazione
tra Stato e regione, affida al commissario il compito di "seguire"
l'attività istituzionale degli organi regionali. Tale potere
commissariale sarebbe delineato in maniera del tutto indeterminata
nei presupposti, nelle modalità di svolgimento e nelle conseguenze,
così da configurarsi come vera e propria attività di vigilanza
sulle amministrazioni regionali.
Ad avviso della regione, anche l'ultima parte del secondo capoverso
dello stesso punto 3.2 della circolare sarebbe lesiva dell'autonomia
regionale, allorchè dispone che il commissario del Governo cura
l'esecuzione degli atti emanati da un Ministro in sostituzione di
organi della regione rimasti inattivi; si ammetterebbe così
l'esercizio in via generale del potere sostitutivo da parte di un
singolo Ministro anzichè da parte del Governo.
La regione Toscana contesta ancora il punto 6.1, primo capoverso,
della circolare del Ministro, che prevede l'invio mensile da parte
delle regioni al commissario di tutte le delibere adottate
nell'esercizio delle funzioni amministrative delegate e di un elenco
che contenga l'indicazione delle delibere sottoposte a controllo di
legittimità. Tale previsione, oltre a porsi in contrasto con l'art.
5 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977
(Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382), violerebbe i principi posti dall'art. 97 della
Costituzione, perchè, secondo la regione ricorrente, si porrebbero
oneri all'attività regionale non produttivi di particolari risultati
in termini di collaborazione, atteso che gli atti regionali sono
pubblicati nel Bollettino ufficiale della regione.
Infine, la regione Toscana censura il punto 6.2 della circolare là
dove dispone che l'attuazione di essa da parte dei destinatari
costituisce parametro di valutazione delle responsabilità
dirigenziali, ai sensi dell'art. 20, comma 9, del decreto legislativo
n. 29 del 1993 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di
pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n.
421); poichè tra i destinatari della circolare compaiono anche le
regioni, la norma potrebbe essere interpretata come diretta anche ad
esse, con lesione delle loro attribuzioni in tema di ordinamento del
personale.
2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per sostenere che i punti 1.8, 3.2 e 6.2 della circolare
impugnata non sarebbero volti a creare obblighi a carico delle
regioni e che il punto 6.1 non sarebbe in contrasto con l'art. 5 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, apparendo
questa ultima norma preclusiva solo di richieste di trasmissione di
singoli atti.
3. - La provincia autonoma di Trento, con ricorso depositato il 1
aprile 1996, solleva conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei Ministri, chiedendo l'annullamento dei
punti 6.1, 3.3 e 3.7 della stessa circolare n. 22/1995 del Ministro
per la funzione pubblica e gli affari regionali, nonchè della nota
del commissario del Governo per la provincia di Trento del 26
febbraio 1996, prot. n. 310/Gab., con la quale quest'ultimo, in base
al punto 6.1 della circolare, chiede alla provincia stessa le
deliberazioni assunte nell'esercizio delle funzioni amministrative
delegate, con particolare riferimento a quelle attuative delle
deleghe conferite con i decreti legislativi nn. 429 e 430 del 21
settembre 1995 (Norme di attuazione dello statuto speciale della
regione Trentino-Alto Adige recanti delega di funzioni amministrative
alle Province autonome di Trento e Bolzano in materia di
comunicazioni e trasporti e, rispettivamente, in materia di
collocamento e avviamento al lavoro).
La provincia lamenta la violazione degli artt. 33 e 38 delle norme
di attuazione dello statuto speciale, emanate con d.P.R. n. 49 del 1
febbraio 1973 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige: organi della regione e delle province di Trento
e Bolzano e funzioni regionali), del ruolo istituzionale della
provincia come delineato dall'intero statuto, dell'art. 13, comma 1,
della legge n. 400 del 1988, dei principi generali sulle fonti
normative e del principio di leale collaborazione.
La Provincia autonoma, dopo aver contestato, in via generale, il
contenuto innovativo e non solo esplicativo della circolare
ministeriale, per ciò che concerne il punto 6.1, rileva che
correttamente esso salvaguarda la particolare posizione di regioni a
statuto speciale e province autonome. Senonchè la stessa provincia
rappresenta che il commissario del Governo, come si è detto, ha
provveduto a richiederle le deliberazioni attuative delle deleghe
conferitele dallo Stato; per la provincia di Trento dovrebbe valere
invece la disciplina dell'art. 38 del decreto del Presidente della
Repubblica di attuazione dello statuto speciale n. 49 del 1973,
concordato in sede di commissione paritetica, che dispone una
trasmissione periodica da parte dei presidenti delle Giunte regionali
e provinciali al commissario del Governo di un elenco delle
deliberazioni adottate nell'esercizio delle funzioni delegate, salva
diversa statuizione effettuata dalle leggi con cui le funzioni stesse
sono delegate. Risulterebbero perciò arbitrarie sia la nota di
generale richiesta inoltrata dal commissario del Governo alla
provincia ricorrente, sia la richiesta particolare delle
deliberazioni integrali delle deleghe conferite con i decreti
legislativi nn. 429 e 430 del 1995, che nulla disporrebbero in
proposito.
Quanto al punto 3.7, la ricorrente rileva che esso stabilisce che
"in attuazione delle vigenti disposizioni, la funzione di vice
commissario del Governo è attribuita dal Presidente del Consiglio
dei Ministri", in contrasto con quanto previsto specificamente per le
Province autonome dall'art. 33 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 49 del 1973 di attuazione dello statuto speciale.
Infine, sul punto 3.3 della circolare ministeriale, il quale
dispone che "le comunicazioni della regione al Governo sono
effettuate, di norma, tramite il commissario del Governo", la
Provincia lamenta la lesione delle proprie attribuzioni, in quanto
esso istituirebbe nel commissario un tramite necessario e quasi
gerarchico delle relazioni tra autonomie regionali e Stato.
4. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ribadendo gli intenti puramente esplicativi e non costitutivi
di vincoli a carico delle regioni e delle province autonome
perseguiti dalla circolare del Ministro.
L'Avvocatura sottolinea poi la disposizione di salvaguardia delle
autonomie speciali presente nella circolare al punto 6.1.
Per ciò che riguarda il punto 3.7, l'Avvocatura precisa che esso
farebbe seguito a quanto disposto in tema di funzioni vicarie
dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 37 del 1 febbraio 1996
(Disposizioni urgenti per l'ottimale funzionamento ed organizzazione
dei commissariati del Governo).
Quanto al punto 3.3, l'Avvocatura rileva, infine, che l'indicazione
del tramite del commissario come canale da usare "di norma" nei
rapporti tra le regioni e il Governo non comporterebbe un divieto di
rapporti diretti.
5. - In prossimità dell'udienza hanno depositato memorie la
provincia di Trento e il Presidente del Consiglio dei Ministri.
La provincia di Trento ribadisce che la circolare non avrebbe
contenuto puramente esplicativo, ma sarebbe in larga misura
innovativa; la prevista clausola di salvaguardia dell'autonomia
speciale sarebbe oscura e tale da ledere il principio di certezza del
diritto al punto da essere ignorata dal commissario del Governo; essa
sottolinea anche che, in riferimento al punto 3.7, il decreto-legge
n. 37 del 1996 è ormai decaduto e che, quanto al punto 3.3, non
esisterebbero ragioni per le quali i rapporti tra regioni e province
autonome e Governo debbano transitare per il commissario.
6. - L'Avvocatura riafferma, in replica al solo ricorso della
regione Toscana, come la circolare intendesse espressamente operare
nel rispetto della normativa vigente, senza creare nè modificare
obblighi per le regioni. In particolare, il punto 1.8 della
circolare, non contemplerebbe alcuna partecipazione regionale alle
conferenze o ai gruppi di lavoro ivi previsti; il punto 3.2, primo
capoverso, non attribuirebbe compiti di vigilanza o controllo, mentre
il secondo capoverso si riferirebbe solo a procedimenti sostitutivi
affidati a singoli Ministri da norme di legge. Il punto 6.2, infine,
non riguarderebbe il personale regionale.
Considerato in diritto
1. - Oggetto del presente giudizio per conflitto di attribuzione
sono i ricorsi proposti nei confronti del Presidente del Consiglio
dei Ministri dalla regione Toscana e dalla provincia autonoma di
Trento, in relazione ad alcuni punti della circolare del Ministro per
la funzione pubblica e gli affari regionali n. 22/1995 del 27
novembre 1995, sulle funzioni di sovraintendenza e di coordinamento
del commissario del Governo, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del
17 gennaio 1996.
La regione Toscana, in particolare, con il ricorso notificato il 29
febbraio 1996, censura i punti 1.8, terzo capoverso, 3.2, primo
capoverso, 3.2, secondo capoverso, ultima parte, 6.1, primo
capoverso, e 6.2 di detta circolare, per violazione degli artt. 5,
97, 117, 118 e 124 della Costituzione, quest'ultimo in riferimento
all'art. 13, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400.
La provincia autonoma di Trento, alla quale la circolare è stata
comunicata il 23 gennaio 1996, con ricorso notificato il 22 marzo
1996, ne censura i punti 3.3, 3.7 e 6.1, deducendo la violazione
degli artt. 33 e 38 delle norme di attuazione dello statuto speciale
per la regione Trentino-Alto Adige, adottate con d.P.R. 1 febbraio
1973, n. 49, dell'intero complesso delle disposizioni dello statuto
speciale concernenti la sua posizione istituzionale, dell'art. 13,
comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e del principio di leale
collaborazione. La provincia autonoma, con il medesimo ricorso,
impugna anche la nota del commissario del Governo per la provincia
del 26 febbraio 1996, avente ad oggetto "Delega di funzioni
amministrative dallo Stato alla Provincia. Invio delibere", con la
quale, in base al punto 6.1 della circolare, il commissario del
Governo chiede l'invio di tutte le deliberazioni assunte dalla
Provincia stessa nell'esercizio delle funzioni amministrative
delegate, con particolare riferimento a quelle attuative delle
deleghe conferite con i decreti legislativi nn. 429 e 430 del 21
settembre 1995.
Poichè i ricorsi hanno ad oggetto, tra l'altro, la medesima
circolare ministeriale, i relativi giudizi possono essere riuniti e
decisi con unica sentenza.
2. - I ricorsi sono tempestivi: anche quello della provincia
autonoma di Trento, notificato il 22 marzo 1996, quando erano
trascorsi oltre sessanta giorni dalla pubblicazione della circolare
ministeriale sulla Gazzetta Ufficiale (17 gennaio 1996), è da
ritenere proposto tempestivamente poichè si deve aver riguardo alla
successiva data del 23 gennaio 1996 in cui è avvenuta la
comunicazione della circolare alla provincia.
Ai sensi dell'art. 18, comma 4, del d.P.R. 28 dicembre 1985, n.
1092 (T.U. delle disposizioni sulla promulgazione delle leggi, sulla
emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica e sulle
pubblicazioni ufficiali della Repubblica italiana), le circolari
ministeriali sono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale solo quando
questa forma di pubblicità sia richiesta dal Ministro competente per
ragioni di opportunità; si tratta perciò di pubblicità notiziale
che non integra l'efficacia dell'atto e che non può essere assunta
ai fini del decorso del termine per l'impugnazione da parte delle
regioni (o delle province autonome) che ritengano di aver subi'to una
lesione della propria competenza. In mancanza di una specifica
disposizione legislativa che attribuisca alla pubblicazione delle
circolari sulla Gazzetta Ufficiale l'effetto di determinare una
presunzione legale di conoscenza, le circolari stesse devono essere
notificate o comunicate e solo da quel momento o da quello diverso in
cui la regione (o la provincia autonoma) ne abbia avuto piena
conoscenza, inizia a decorrere il termine previsto dall'art. 39 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, per la proposizione del conflitto. Non a
caso, del resto, il Ministro per la funzione pubblica ha nella specie
espressamente indicato, quale modalità di comunicazione della
circolare alle regioni e alle province autonome, l'inoltro per il
tramite del commissario del Governo.
3. - Prima di esaminare nel merito le singole censure, conviene
soffermarsi brevemente sugli intendimenti del Ministro per la
funzione pubblica, quali risultano dalle "premesse" della circolare
oggetto del presente giudizio.
In tali "premesse", è dichiarato espressamente l'intento di porre
in essere un atto non innovativo ma meramente ricognitivo della
normativa vigente in tema di attività e funzioni del commissario del
Governo. Dopo aver ricordato le due direttive del Presidente del
Consiglio dei Ministri 11 ottobre 1993 e 3 marzo 1995, emanate ai
sensi dell'art. 13, della legge n. 400 del 1988, nonchè il d.-l. 2
ottobre 1995, n. 412, recante disposizioni per l'ottimale
funzionamento e organizzazione dei commissariati del Governo (più
volte reiterato, non convertito e oggi decaduto), il Ministro avverte
che "con la presente circolare si intende richiamare l'attenzione
sull'importanza del quadro normativo che si è delineato mediante i
citati atti normativi e sulla rilevanza delle competenze che ne
discendono per i commissari del Governo". Lo scopo perseguito -
soggiunge - è quello di "sottolineare gli aspetti più significativi
dei compiti attribuiti ai commissari del Governo e di individuare
alcune modalità organizzative e procedimentali comunque ricavabili
dalla normativa vigente".
Se questa è la finalità dichiarata, si tratta allora di
verificare se il contenuto della circolare, in relazione ai punti
oggetto di impugnazione da parte delle ricorrenti, tenga fede alle
premesse, ovvero se ne discosti innovando illegittimamente la
disciplina vigente; con la precisazione che, come questa Corte ha
già affermato, l'erroneità della interpretazione contenuta in una
circolare può essere denunciata in sede di conflitto di attribuzione
solo se si traduca in una illegittima interferenza nella sfera di
autonomia della regione (o della provincia autonoma) (sentenza n. 174
del 1996).
4. - La regione Toscana ritiene lesivo della propria autonomia il
punto 1.8, terzo capoverso, della circolare, il quale, dopo aver
previsto l'obbligo di reciproca informazione tra commissari di
Governo e prefetti, ai fini dell'esercizio delle rispettive
attribuzioni, e dopo aver disposto che l'ordine del giorno della
riunione del comitato metropolitano provinciale della pubblica
amministrazione e i successivi verbali siano tempestivamente
comunicati al commissario del Governo, così stabilisce al terzo
capoverso: "Ove gli argomenti trattati interessino l'ente regione, il
commissario del Governo può convocare apposita conferenza, ovvero
idoneo gruppo di lavoro, ai sensi di quanto disposto ai punti sub 1.2
e 1.3". Nei due punti richiamati sono previste e regolate le
conferenze che il commissario del Governo può convocare e presiedere
(tra i rappresentanti degli uffici delle amministrazioni statali,
anche ad ordinamento autonomo, decentrati a livello regionale o
provinciale), di propria iniziativa o su richiesta del Presidente del
Consiglio dei Ministri, di singoli Ministri o di titolari di uffici
statali periferici, e, rispettivamente, gli appositi gruppi di lavoro
che lo stesso commissario può promuovere per l'elaborazione di
programmi comuni di azione fra più uffici decentrati dello Stato,
amministrazioni autonome ed enti pubblici strumentali, allorchè
l'adeguatezza dell'azione amministrativa statale e l'esigenza di
coordinare questa con le funzioni amministrative delle regioni
richieda l'azione congiunta e coordinata delle amministrazioni dello
Stato.
Secondo la ricorrente, il punto 1.8 della circolare attribuirebbe
al commissario del Governo la facoltà di promuovere il coordinamento
tra azione statale e azione regionale, laddove, come ha chiarito
questa Corte nella sentenza n. 342 del 1994, tale coordinamento deve
essere perseguito d'intesa con il Presidente della Giunta regionale.
La censura è infondata.
Contrariamente a quanto suppone la ricorrente, le conferenze e i
gruppi di lavoro di cui parla il punto 1.8 della circolare non
coinvolgono le amministrazioni regionali, ma unicamente uffici
decentrati delle amministrazioni dello Stato, sicchè l'attività di
coordinamento che il commissario può promuovere riguarda solo questi
ultimi. Nè deve indurre in errore l'espressione, peraltro
tecnicamente impropria, "ente regione" utilizzata dalla circolare;
tale espressione non identifica organi o funzioni regionali ai quali
l'attività di coordinamento del commissario del Governo debba essere
estesa, ma un ambito del territorio (quello regionale, appunto) che
trascenda la competenza del singolo Comitato provinciale e che
coinvolga, pertanto, anche le competenze di altre amministrazioni
statali decentrate. Conformemente alla rubrica del punto 1, le
funzioni del commissario del Governo qui regolate riguardano, tutte,
la sovraintendenza sulle attività degli uffici statali decentrati;
ne risultano indenni sia le competenze delle regioni sia l'attività
di coordinamento tra l'amministrazione statale e l'amministrazione
regionale che, secondo quanto già affermato da questa Corte, deve
essere promossa d'intesa con la regione interessata.
5. - Del pari priva di fondamento è la censura rivolta dalla
regione Toscana nei confronti del punto 3.2, primo capoverso, della
circolare ministeriale, nella parte in cui attribuisce al commissario
del Governo il compito di seguire l'attività istituzionale degli
organi regionali. Il contenuto di tale compito è reso evidente al
punto 3.1, che ne chiarisce le finalita': "Il commissario promuove la
leale collaborazione tra gli uffici dello Stato e quelli della
regione nell'ambito delle funzioni amministrative di rispettiva
competenza".
Non si tratta, quindi, dell'esercizio di un'attività di vigilanza,
seppure latamente intesa, ma della generica attività di acquisizione
di notizie (senza la quale nessuna collaborazione leale potrebbe
essere attuata) che, per quanto riguarda il commissario del Governo,
ha la sua più specifica base legale nell'art. 13, comma 1, lettera
c) della legge 23 agosto 1988, n. 400, a mente del quale il
commissario stesso "cura la raccolta delle notizie utili allo
svolgimento delle funzioni degli organi statali e regionali,
costituendo il tramite per l'esecuzione dell'obbligo di reciproca
informazione nei rapporti con le autorità regionali".
6. - Neppure può essere accolta la censura della regione Toscana
secondo cui il punto 3.2, secondo capoverso, ultima parte, della
circolare - che contempla il compito del commissario del Governo di
curare l'esecuzione, oltre che delle deliberazioni del Consiglio dei
Ministri, degli atti emanati da un Ministro in sostituzione di organi
della regione rimasti inattivi - introdurrebbe, illegittimamente, un
generale potere sostitutivo in capo ai singoli Ministri.
Si deve in primo luogo osservare che con l'anzidetta previsione
viene riprodotto alla lettera il paragrafo 1.3 della direttiva del
Presidente del Consiglio dei Ministri 11 ottobre 1993, sulla cui
"importanza" la circolare, come risulta dalle sue premesse e come si
è già ricordato, intende "richiamare l'attenzione".
Ne consegue che l'odierna impugnazione, prima ancora che infondata,
è su questo punto inammissibile per difetto di interesse, in quanto
rivolta contro una previsione meramente ricognitiva e priva della
benchè minima innovatività.
Si può solo aggiungere, incidentalmente, che nei termini in cui
viene prospettata dalla ricorrente, la censura è manifestamente
infondata anche nel merito.
Questa Corte, nel pronunciarsi su analoga impugnazione regionale
indirizzata contro il paragrafo 1.3 della citata direttiva, ne ha
già negato il carattere innovativo (sentenza n. 342 del 1994).
L'argomento con il quale fu allora respinta l'ipotesi di violazione
del principio di legalità sostanziale e procedurale, vigente in
materia di poteri sostitutivi, fu nel senso che il termine
"esecuzione", che figurava nella direttiva e che oggi nuovamente
compare nella circolare, indica attività meramente consequenziali a
delibere del Consiglio dei Ministri e ad atti ministeriali, senza che
al commissario venga riconosciuto un ruolo autonomo nell'ipotesi di
inadempienza regionale. Tale argomento vale a maggior ragione nel
caso in esame, in cui la ricorrente assume che la circolare
attribuisca un generale potere sostitutivo ai singoli Ministri. Solo
la legge può fondare simili poteri, prevederne gli specifici
presupposti e regolarne le modalità di svolgimento, sicchè la
circolare, nel reiterare la previsione di compiti di pura esecuzione
del commissario del Governo, non comporta alcun potere sostitutivo in
capo ai Ministri che non sia già previsto e regolato in puntuali
disposizioni legislative.
7. - La provincia autonoma di Trento censura il punto 3.3, ultimo
periodo, della circolare ministeriale, nel quale si afferma che "le
comunicazioni della regione al Governo sono effettuate, di norma,
tramite il commissario del Governo". La ricorrente ritiene lesa la
propria autonomia, poichè il commissario del Governo diverrebbe
tramite necessario e quasi gerarchico nelle relazioni tra provincia e
Governo, laddove i compiti dello stesso commissario sono disciplinati
dallo statuto speciale e dalle norme di attuazione.
La censura è fondata.
Va innanzitutto chiarito che, anche se, nel punto 3.3, la circolare
sembra riferirsi testualmente alle sole regioni, e non anche alle
province autonome, la sua interpretazione complessiva induce a
ritenere che anche le province autonome siano incluse fra i
destinatari della prescrizione. Infatti, l'ultimo capoverso del punto
6.1 richiama "l'osservanza delle proposizioni finali" della direttiva
del Presidente del Consiglio 11 ottobre 1993. Questa, a sua volta, in
un apposito paragrafo intitolato, appunto, "Proposizioni finali",
stabilisce che, nelle regioni ad autonomia speciale e nelle province
autonome di Trento e di Bolzano, ciò che essa prevede "si applica
per quanto non diversamente disposto dai rispettivi statuti e dalle
relative norme di attuazione". Ora, anche se lo statuto speciale per
la regione Trentino-Alto Adige contiene una specifica disciplina
delle funzioni del commissario del Governo presso la provincia (art.
87), non vi è in esso, nè nelle sue norme di attuazione, alcuna
disposizione confliggente con le modalità di comunicazione dalla
regione allo Stato che la circolare individua come "normali": queste,
pertanto, sono dalla circolare richieste anche alle province
autonome.
La direttiva del 1993, che compone il quadro normativo del quale la
circolare si autoproclama ricognitiva, è stata adottata ai sensi
dell'art. 13, comma 1, della legge n. 400 del 1988 e indubbiamente
vincola anche il Ministro per la funzione pubblica; essa contempla al
paragrafo 1.4 le comunicazioni del Governo alle regioni, ma non pone
alcun vincolo, seppure in forma attenuata ("di norma"), ai
comportamenti delle regioni, e di riflesso, in forza delle sue
"Proposizioni finali", delle province autonome, in ordine alle
comunicazioni verso lo Stato. La circolare è, pertanto, sotto
questo specifico profilo, innovativa, tradisce l'affermato carattere
ricognitivo e invade la sfera di attribuzioni della provincia
autonoma: non può essere infatti consentito al Ministro adottare con
circolare disposizioni integrative degli statuti speciali o delle
relative norme di attuazione, contrastanti con le direttive in
materia del Presidente del Consiglio dei Ministri, legittimate
dall'art. 13 della legge n. 400 del 1988.
8. - La provincia autonoma di Trento ritiene lesivo della propria
autonomia anche il punto 3.7, terzo capoverso, della circolare,
secondo il quale "in attuazione delle vigenti disposizioni la
funzione di vice commissario del Governo è attribuita dal Presidente
del Consiglio dei Ministri".
Ad avviso della ricorrente, la previsione, se riferita anche alla
provincia autonoma, contravverrebbe all'art. 33 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 49 del 1973 (contenente norme di
attuazione dello statuto speciale), che nel caso di assenza o
impedimento del titolare, conferisce le funzioni vicarie al
funzionario di qualifica e anzianità più elevate, in servizio
presso l'ufficio del commissario del Governo.
La censura, peraltro proposta in termini dubitativi, è
inammissibile.
Il rinvio contenuto nel punto 6.1, ultimo capoverso, alle
"Proposizioni finali" della direttiva dell'11 ottobre 1993 rende la
circolare non applicabile alla provincia autonoma di Trento, e quindi
non lesiva delle attribuzioni di questa, nel caso in cui, come nella
specie, lo statuto speciale o le norme di attuazione contengano una
disciplina diversa.
9. - Per analoghe ragioni deve essere dichiarata inammissibile la
censura proposta dalla provincia autonoma di Trento contro il punto
6.1 della circolare, che impone l'invio mensile da parte delle
regioni al commissario del Governo di tutte le delibere adottate
nell'esercizio delle funzioni amministrative delegate, corredate da
un elenco che contenga l'indicazione delle delibere sottoposte al
controllo di legittimità ai sensi del d.lgs. 13 febbraio 1993, n. 40
(Revisione dei controlli dello Stato sugli atti amministrativi delle
regioni), così come modificato dal d.lgs. 10 novembre 1993, n. 479.
Sempre in virtù del richiamo alle "Proposizioni finali" della
direttiva 11 ottobre 1993, l'anzidetta disposizione non si applica
alla provincia autonoma di Trento dove vige la diversa disciplina di
cui all'art. 38 del ricordato decreto del Presidente della Repubblica
n. 49 del 1973, che dispone la trasmissione periodica da parte dei
presidenti delle Giunte regionali e provinciali al commissario del
Governo di un semplice elenco delle deliberazioni adottate
nell'esercizio delle funzioni delegate, salvo diversa statuizione
contenuta nelle leggi con cui le funzioni stesse vengono delegate.
10. - È invece fondata la censura che contro il primo capoverso
del punto 6.1 della circolare muove la regione Toscana, secondo la
quale l'imposizione di un invio mensile al commissario del Governo di
tutte le deliberazioni adottate nell'esercizio delle funzioni
amministrative statali delegate, e di un elenco delle delibere
sottoposte a controllo di legittimità, violerebbe la sua sfera di
autonomia, imponendole oneri non previsti dalla legislazione vigente
ed eccedenti il dovere di lealtà.
In effetti, in relazione alle funzioni amministrative delegate,
l'art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977
non impone affatto alle regioni l'onere di trasmettere tutti gli atti
che ne siano espressione, ma richiede al Governo di stabilire le
categorie di atti di cui le regioni devono dare comunicazione al
commissario del Governo. Tanto basta ad affermare la illegittimità
di questo punto della circolare, che non si riferisce a categorie di
atti previamente identificate dal Governo, ma impone l'inoltro di
tutte le deliberazioni adottate dalle regioni nell'esercizio delle
funzioni delegate.
Nè potrebbe ritenersi che la circolare abbia natura di pura
ricognizione di quanto già previsto nel corrispondente paragrafo 4.2
della direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 ottobre
1993, secondo il quale il commissario del Governo riceve
periodicamente dai competenti organi regionali un elenco delle
deliberazioni adottate nell'esercizio delle funzioni amministrative
statali delegate (disposizione, questa, che non aveva a suo tempo
formato oggetto di specifica impugnazione). Nell'atto censurato
dalla ricorrente la generica periodicità dell'invio assume carattere
mensile, e in luogo del semplice elenco si chiedono le deliberazioni:
si tratta quindi, non già di una ricognizione-esplicazione, ma di
una vera e propria integrazione che, in quanto tendente a porre a
carico della regione vincoli più gravosi di quelli legislativamente
previsti, non può essere consentita ad una circolare.
Tale conclusione non muterebbe nemmeno ove si considerasse l'invio
di cui si discute come una puntualizzazione del generale dovere di
leale collaborazione alla cui osservanza le regioni sono tenute.
Tale dovere, infatti, non può giustificare la trasformazione delle
circolari ministeriali, nei rapporti tra Stato e regioni, da
strumento di mera ricognizione ed esplicazione di disposizioni
vigenti in atto di positiva concretizzazione di principi
costituzionali.
11. - La regione Toscana si duole anche della previsione contenuta
nel punto 6.2 della circolare, che configura come parametro per la
valutazione della responsabilità dirigenziale, ai sensi dell'art.
20, comma 9, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, l'attuazione puntuale
della circolare stessa da parte dei suoi destinatari e il coerente
svolgimento delle attività da essa previste. Ad avviso della
ricorrente, poichè tra i destinatari della circolare compaiono anche
le regioni, la previsione in questione potrebbe essere interpretata
come diretta anche a queste ultime, in violazione delle attribuzioni
regionali in materia di ordinamento del personale.
La censura non è ammissibile.
Il fatto che la circolare sia destinata anche alle regioni non può
far sorgere dubbi circa l'oggetto del punto 6.2 e la sfera dei
soggetti che in esso sono contemplati. La circolare riguarda le
"funzioni di sovraintendenza e di coordinamento del commissario del
Governo" e il personale dirigenziale considerato non può essere
altro che quello preposto agli uffici del commissario del Governo.
12. - È fondato, infine, il conflitto di attribuzione sollevato
dalla provincia autonoma di Trento contro la nota del 26 febbraio
1996, con la quale il commissario del Governo chiede, in attuazione
di quanto stabilito al punto 6.1 della circolare del Ministro per la
funzione pubblica 27 novembre 1995, l'invio delle deliberazioni
adottate nell'esercizio delle funzioni amministrative statali
delegate, corredate da un elenco contenente l'indicazione di quelle
sottoposte a controllo di legittimità, nonchè delle deliberazioni
integrali attuative delle deleghe conferite con i decreti legislativi
del 21 settembre 1995, nn. 429 e 430, in materia di trasporti e
avviamento al lavoro.
Come si è già affermato nel precedente punto 9, il paragrafo 6.1
della circolare, al quale la nota si richiama, non si applica alle
province autonome di Trento e di Bolzano; nè la richiesta può
trovare la sua base legale nell'art. 38 del d.P.R. 1 febbraio 1973,
n. 49, al quale pure il commissario fa riferimento, posto che questa
disposizione delle norme di attuazione impone la trasmissione di un
semplice elenco. I decreti legislativi del 21 settembre 1995, nn. 429
e 430, con i quali sono state conferite deleghe in materia di
trasporti e di avviamento al lavoro, non contengono poi, sul tema
delle comunicazioni al commissario del Governo, una disciplina
diversa da quella risultante dal citato art. 38 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 49 del 1973.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara inammissibile il conflitto di
attribuzione sollevato dalla regione Toscana nei confronti della
circolare del Ministro per la funzione pubblica e gli affari
regionali n. 22/1995 del 27 novembre 1995, in riferimento ai punti
3.2, secondo capoverso, ultima parte, e 6.2;
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato dalla
provincia autonoma di Trento nei confronti della citata circolare del
Ministro per la funzione pubblica e gli affari regionali, in
riferimento ai punti 3.7 e 6.1;
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso al Ministro per la
funzione pubblica e gli affari regionali, disciplinare con circolare
ministeriale concernente i compiti del commissario del Governo, le
materie oggetto dei punti 1.8, terzo capoverso, e 3.2, primo
capoverso, della circolare del Ministro per la funzione pubblica e
gli affari regionali n. 22/1995 del 27 novembre 1995;
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro per la
funzione pubblica e gli affari regionali, disciplinare con circolare
i compiti delle regioni conseguenti all'esercizio delle funzioni
delegate, nei termini di cui al punto 6.1, primo capoverso, della
citata circolare; annulla conseguentemente il punto 6.1, primo
capoverso, della circolare stessa;
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro per la
funzione pubblica e gli affari regionali, stabilire con circolare che
le comunicazioni della provincia autonoma di Trento al Governo sono
effettuate, di norma, per il tramite del commissario del Governo;
annulla conseguentemente, nei confronti della provincia autonoma di
Trento, il punto 3.3 della circolare del Ministro per la funzione
pubblica e gli affari regionali n. 22/1995 del 27 novembre 1995;
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al commissario del
Governo per la provincia autonoma di Trento, invitare la provincia a
far pervenire le deliberazioni assunte nell'esercizio delle funzioni
amministrative delegate, nonchè le deliberazioni integrali attuative
delle deleghe conferite con i decreti legislativi nn. 429 e 430 del
21 settembre 1995; annulla conseguentemente la nota del commissario
del Governo per la provincia autonoma di Trento del 26 febbraio 1996,
prot. n. 310/Gab.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'8 aprile 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
97C0323