1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 100 SENTENZA 25 febbraio - 2 marzo 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Apparecchi radiologici - Radiazioni ionizzanti - Rischio specifico di danno alla persona - Obbligo assicurativo - Presunta imposizione di natura tributaria senza corrispettivo di obblighi di assunzione del rischio da parte dell'INAIL - Richiamo alla sentenza n. 179/1988 della Corte Distacco della assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro, dal concetto statistico-assicurativo di rischio Non fondatezza. (Legge 20 febbraio 1958, n. 93, art. 5, nel testo sostituito dall'art. 1 della legge 30 gennaio 1968, n. 47, e poi dall'art. 12 della legge 10 maggio 1982, n. 251). (Cost., artt. 24, 38 e 53). (091C0296) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott.
Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI,
dott. Renato GRANATA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge
20 febbraio 1958, n. 93, ("Assicurazione obbligatoria dei medici
contro le malattie e le lesioni causate dall'azione dei raggi X e
delle sostanze radioattive"), come sostituito dall'art. 1 della legge
30 gennaio 1968, n. 47 ("Modifica degli articoli 5 e 8 della legge 20
febbraio 1958, n. 93, sulla assicurazione obbligatoria dei medici
contro le malattie e le lesioni causate dall'azione dei raggi X e
delle sostanze radioattive") e dell'art. 12 della legge 10 maggio
1982, n. 251 ("Norme in materia di assicurazione contro gli infortuni
sul lavoro e le malattie professionali"), promosso con ordinanza
emessa il 30 maggio 1990 dal Tribunale di Genova nel procedimento
civile vertente tra Zunino Tullio e l'I.N.A.I.L., iscritta al n. 560
del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno 1990;
Visti gli atti di costituzione di Zunino Tullio e dell'I.N.A.I.L.
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 1991 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Uditi gli avvocati Giuseppe Conte, Giuseppe Giacomini e Sergio La
China per Zunino Tullio, Gian Luca Bozzi per l'I.N.A.I.L. e
l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio di appello promosso dal dott. Tullio
Zunino contro la sentenza del Pretore di Genova confermativa
dell'ingiunzione di pagamento, notificata all'opponente dall'INAIL,
di premi e accessori relativi all'assicurazione obbligatoria per
l'uso di apparecchiature radiologiche, il Tribunale di Genova, con
ordinanza del 30 maggio 1990, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 della legge 20 febbraio 1958, n. 93, nel
testo sostituito dall'art. 1 della legge 30 gennaio 1968, n. 47, e
dall'art. 12 della legge 10 maggio 1982, n. 251, per contrasto con
gli artt. 24, 38 e 53 della Costituzione.
Premesso che i consulenti tecnici d'ufficio hanno escluso con
certezza, anche in caso di guasti alle dette apparecchiature,
l'esistenza di un rischio specifico di danno alla persona riferibile
all'esposizione a radiazioni ionizzanti, il giudice remittente
ritiene che questa conclusione tolga fondamento alla presunzione
legale assoluta collegata dalla norma impugnata - secondo
l'interpretazione della Corte di cassazione - al possesso di
apparecchi radiologici funzionanti e di sostanze radioattive in uso.
Ne risulterebbe una violazione dell'art. 38, secondo comma, Cost., il
quale presuppone l'esistenza di un rischio e quindi non consente che
all'esercente una professione autonoma sia imposto il pagamento di
premi assicurativi a fronte di un rischio inesistente.
La norma denunciata contrasterebbe inoltre col diritto di difesa
(art. 24 Cost.), perchè preclude all'interessato la prova
dell'assenza in concreto di un rischio specifico assicurabile,
nonchè con l'art. 53 Cost. perchè, in mancanza di un rischio
apprezzabile, verrebbe a costituire un rapporto assistenziale su base
tributaria svincolata dal criterio di proporzione alla capacità
contributiva.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituiti
l'appellante e l'INAIL, il primo concludendo per l'accoglimento della
questione, l'altro per la reiezione. Le argomentazioni dell'ordinanza
di rimessione - delle quali è criterio conduttore l'assunto che
l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni rimane soggetta al
requisito sancito dall'art. 1895 cod.civ. - sono sviluppate dalla
parte privata in un'ampia memoria difensiva specialmente in relazione
all'art. 24 Cost.
Nell'atto di costituzione in giudizio, successivamente integrato
da una memoria, l'INAIL contesta anzitutto la possibilità di ricorso
ai principi civilistici in materia di rischio assicurato; in secondo
luogo osserva che nel sistema dell'assicurazione obbligatoria contro
gli infortuni sul lavoro la presunzione legale assoluta di rischio,
connessa all'uso di determinati impianti e apparecchiature, è una
scelta normativa giustificata da un complesso di considerazioni, per
le quali si richiama la sentenza della Corte di cassazione n. 1515
del 1979, in particolare dall'esigenza che la tutela assicurativa del
lavoratore possa "funzionare senza necessità di immediati singoli
accertamenti e controlli che richiederebbero un apparato
organizzativo capillare e quindi di enormi dimensioni". La detta
presunzione è una norma di diritto sostanziale, non una norma sulla
prova, sicchè non è ipotizzabile una violazione dell'art. 24 Cost.
Si rileva, infine, come lo stesso consulente tecnico d'ufficio abbia
riconosciuto che per le radiazioni elettromagnetiche (raggi X e
gamma) l'azzeramento del rischio "non è raggiungibile".
3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione
sia dichiarata infondata.
L'Avvocatura sostiene che al caso in esame si attagliano i
medesimi principi già enunciati da questa Corte nella sentenza n.
221 del 1986, la quale ha dichiarato non fondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1 e 24 del d.P.R. 30 giugno
1965, n. 1124, nella parte in cui impongono l'obbligo assicurativo
per i lavoratori addetti a macchine o occupati in ambienti in cui
tali macchine sono impiegate, anche quando non sussista in concreto
alcun rischio apprezzabile di infortunio. Tale obbligo dipende dalla
mera potenzialità di danno senza riguardo al grado di probabilità
del suo verificarsi.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Genova contesta la legittimità
costituzionale dell'art. 5 della legge 20 febbraio 1958, n. 93 (nel
testo sostituito dall'art. 1 della legge 30 gennaio 1968, n. 47, e
dall'art. 12 della legge 10 maggio 1982, n. 251), "interpretato nel
senso che l'obbligo assicurativo grava sui possessori a qualunque
titolo di apparecchi radiologici funzionanti in forza di presunzione
legale assoluta di intrinseca pericolosità degli apparecchi stessi".
Considerato che i consulenti tecnici di ufficio hanno escluso con
certezza l'esistenza di un rischio specifico di danni alla persona
causalmente riferibili all'esposizione a radiazioni ionizzanti, la
norma denunciata violerebbe:
a) l'art. 24 Cost. perchè impedisce al medico o tecnico
odontoiatra, che usa un apparecchio radiologico a fini diagnostici,
di resistere alla pretesa dell'INAIL con la prova di inesistenza del
rischio ai sensi dell'art. 1895 cod. civ., ritenuto applicabile anche
all'assicurazione sociale obbligatoria di cui è causa;
b) l'art. 38, secondo comma Cost., perchè impone al
professionista l'obbligo di pagare premi assicurativi all'INAIL senza
il corrispettivo dell'assunzione del rischio di un evento generatore
di uno stato di bisogno al quale l'ente debba provvedere;
c) l'art. 53 Cost. perchè, mancando il rischio, il detto
obbligo si trasforma in sostanza in un'imposizione di natura
tributaria sottratta al criterio della proporzione alla capacità
contributiva del soggetto.
2. - La questione non è fondata.
L'interpretazione corrente nella giurisprudenza della Corte di
cassazione, secondo cui l'art. 1 del testo unico 30 giugno 1965, n.
1124, in generale, e gli artt. 1 e 5 della legge n. 93 del 1958 in
particolare, collegano a determinati impianti, apparecchi o macchine
una presunzione iuris et de iure di rischio per i soggetti che,
nell'esercizio delle loro mansioni o della loro professione, ne
facciano uso o con essi vengano a contatto, non va intesa, come
sembra ritenere il giudice remittente, nel senso che la fattispecie
legale dell'obbligo di assicurazione è costruita con la tecnica
della presunzione assoluta. Caratteristica di questa tecnica,
operante sulla base di massime di esperienza, è l'equivalenza
normativa, per la produzione degli effetti, al fatto che li dovrebbe
produrre di un fatto diverso, mentre nelle norme citate non v'è
traccia di equiparazione al rischio, come fatto costitutivo del
rapporto assicurativo, di un altro fatto consistente nell'esercizio
di una delle attività ivi previste. Come ha precisato la stessa
Corte di cassazione (sent. n. 436 del 1991), "il riferimento alla
categoria della presunzione assoluta è solo descrittivo del sistema
dell'assicurazione, basata non sul rischio concreto derivante dalle
singole lavorazioni, ma sulle attività protette". Del resto, nemmeno
in questo senso il riferimento è plausibile: esso si risolve in una
definizione falsa perchè definisce in termini di "presunzione
assoluta di rischio" una fattispecie in cui l'esistenza o meno del
rischio è giuridicamente indifferente, restando perciò esclusa
l'applicabilità dell'art. 1895 cod. civ. Oggetto della tutela
assicurativa disposta dalla legge n. 93 del 1958 non è la
pericolosità dell'attività considerata, concretamente misurabile
secondo un certo grado di probabilità statistica, bensì l'attività
per se stessa, in quanto connotata tipicamente dall'impiego di
apparecchi radiologici e di sostanze radioattive che richiedono
l'esposizione alle radiazioni ionizzanti.
Pertanto, non essendo l'esistenza del rischio un elemento della
fattispecie costitutiva del rapporto assicurativo, l'inammissibilità
della prova contraria su questo punto non configura un limite del
diritto di difesa garantito dall'art. 24 Cost.
3. - Non è violato nemmeno l'art. 38, secondo comma, Cost. Questa
norma lascia piena libertà allo Stato di scegliere le strutture
organizzative ritenute più convenienti al raggiungimento dei fini
indicati (sent. n. 160 del 1974), nè lo vincola, ove scelga la forma
assicurativa, a improntarla ai presupposti e agli schemi delle
assicurazioni private. Nel precetto dell'art. 38, secondo comma, può
dirsi "insito l'elemento del rischio" (sent. n. 91 del 1976) solo nel
senso che la specifica tutela costituzionale dei lavoratori non si
estende a qualsiasi situazione di bisogno, ma è limitata agli stati
di bisogno oggettivamente provocati da determinati eventi. In questo
senso la nozione di rischio esprime un giudizio di possibilità di
lesione fondato su indici tipici, indipendentemente da criteri di
verosimiglianza statistica rapportati alle situazioni concrete dei
singoli lavoratori. Perciò sono, ad esempio, legittimamente
assoggettate a contribuzione alla Cassa per il trattamento dei
lavoratori richiamati alle armi anche le impiegate, ed è soggetta ai
contributi all'assicurazione di maternità anche la lavoratrice
affetta da sterilità assoluta. Analogamente, nel caso in esame, ciò
che importa è la possibilità in generale - attestata dalle
prestazioni erogate dall'INAIL a medici radiologi (nel 1988 oltre 11
miliardi per rendite dirette, quasi 4 miliardi per rendite a
superstiti) - di conseguenze lesive derivanti dall'uso di
apparecchiature radiologiche, mentre è irrilevante la misura del
rischio (inteso in termini di probabilità statistica) concretamente
inerente all'impiego di un determinato apparecchio.
Il distacco dell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni
sul lavoro dal concetto statistico-assicurativo di rischio, al quale
era originariamente legata (distacco che può considerarsi compiuto
con la sentenza di questa Corte n. 179 del 1988), è sollecitato da
una interpretazione dell'art. 38, secondo comma, coordinata con
l'art. 32 Cost. allo scopo di "garantire con la massima efficacia la
tutela fisica e sanitaria dei lavoratori" (cfr. art. 4 della legge-
delega 30 luglio 1990, n. 212, per l'attuazione di direttive delle
Comunità europee in materia di sanità e di protezione dei
lavoratori). Oggetto della tutela dell'art. 38 non è il rischio di
infortunio o di malattia professionale, bensì questi eventi in
quanto incidenti sulla capacità di lavoro e collegati da un nesso
causale a un'attività tipicamente valutata dalla legge come
meritevole di tutela. Con formula ellittica si può dire che oggetto
della tutela sono "alcune attività tipiche" (cfr. Cass. sent. n. 436
del 1991 cit.), indipendentemente dall'entità concreta della loro
pericolosità.
4. - Le considerazioni svolte nel numero precedente escludono
altresì che la mancanza in concreto di un rischio apprezzabile di
danni alla persona valga a trasformare l'obbligazione contributiva in
una tassa per la quale sia prospettabile la violazione della regola
di proporzionalità alla capacità contributiva del soggetto. Anche
in questa eventualità l'obbligo della contribuzione opera
nell'ambito delle finalità dell'art. 38, secondo comma (cfr.
sentenza n. 91 del 1976), e quindi è soggetto a criteri di
determinazione diversi da quello indicato nell'art. 53, primo comma,
della Costituzione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5 della legge 20 febbraio 1958, n. 93 ("Assicurazione
obbligatoria dei medici contro le malattie e le lesioni causate
dall'azione dei raggi X e delle sostanze radioattive"), nel testo
sostituito dall'art. 1 della legge 30 gennaio 1968, n. 47 e poi
dall'art. 12 della legge 10 maggio 1982, n. 251, sollevata, in
riferimento agli artt. 24, 38 e 53 della Costituzione, dal Tribunale
di Genova con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 2 marzo 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0296