1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 30-5-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 106 SENTENZA 10 aprile - 24 maggio 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia residenziale pubblica - Accesso dei soggiornanti di lungo periodo alla procedura per l'assegnazione degli alloggi - Residenza da almeno dieci anni consecutivi nel territorio nazionale, in regola con la normativa statale in materia di immigrazione. - Legge della Regione Liguria 6 giugno 2017, n. 13, recante «Modifiche alla legge regionale 29 giugno 2004, n. 10 (Norme per l'assegnazione e la gestione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica e modifiche alla legge regionale 12 marzo 1998, n. 9 (Nuovo ordinamento degli enti operanti nel settore dell'edilizia pubblica e riordino delle attivita' di servizio all'edilizia residenziale ed ai lavori pubblici)) e alla legge regionale 3 dicembre 2007, n. 38 (Organizzazione dell'intervento regionale nel settore abitativo)», art. 4, comma 1. - (T-180106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 30-5-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1,
della legge della Regione Liguria 6 giugno 2017, n. 13, recante
«Modifiche alla legge regionale 29 giugno 2004, n. 10 (Norme per
l'assegnazione e la gestione del patrimonio di edilizia residenziale
pubblica e modifiche alla legge regionale 12 marzo 1998, n. 9 (Nuovo
ordinamento degli enti operanti nel settore dell'edilizia pubblica e
riordino delle attività di servizio all'edilizia residenziale ed ai
lavori pubblici)) e alla legge regionale 3 dicembre 2007, n. 38
(Organizzazione dell'intervento regionale nel settore abitativo)»,
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 3-7 agosto 2017, depositato in cancelleria l'8 agosto
2017, iscritto al n. 55 del registro ricorsi 2017 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 37, prima serie speciale,
dell'anno 2017
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 10 aprile 2018 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Barbara Baroli per la Regione
Liguria.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto, con il
ricorso in epigrafe, questione di legittimità costituzionale, in via
principale, dell'art. 4, comma 1, della legge della Regione Liguria 6
giugno 2017, n. 13, recante «Modifiche alla legge regionale 29 giugno
2004, n. 10 (Norme per l'assegnazione e la gestione del patrimonio di
edilizia residenziale pubblica e modifiche alla legge regionale 12
marzo 1998, n. 9 (Nuovo ordinamento degli enti operanti nel settore
dell'edilizia pubblica e riordino delle attività di servizio
all'edilizia residenziale ed ai lavori pubblici)) e alla legge
regionale 3 dicembre 2007, n. 38 (Organizzazione dell'intervento
regionale nel settore abitativo)», che modifica l'art. 5, comma 1,
lettera a), della predetta legge regionale n. 10 del 2004,
introducendo il requisito temporale della regolare residenza «da
almeno dieci anni consecutivi, al fine dell'accesso all'edilizia
residenziale pubblica», da parte di cittadini di paesi
extracomunitari.
1.1.- La disposizione regionale oggetto della modifica in
questione prevedeva, tra le condizioni per partecipare
all'assegnazione di alloggi di edilizia pubblica, quella «di
stranieri titolari di carta di soggiorno o di stranieri regolarmente
soggiornanti in possesso di permesso di soggiorno almeno biennale che
esercitano una regolare attività di lavoro subordinato o di lavoro
autonomo».
L'impugnato art. 4, comma 1, della legge n. 13 del 2017
stabilisce, ora che, nel testo di quella precedente disposizione, «le
parole da: "titolari di carta di soggiorno" a "lavoro autonomo", sono
sostituite dalle seguenti: "regolarmente residenti da almeno dieci
anni consecutivi nel territorio nazionale in regola con la normativa
statale in materia di immigrazione"».
1.2.- In tale sostituzione, appunto, il ricorrente ravvisa un
vulnus all'art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione
agli artt. 4 e 11 della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25
novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che
siano soggiornanti di lungo periodo, recepita con decreto legislativo
8 gennaio 2007, n. 3, il cui art. 1 ha sostituito l'art. 9 del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero).
Il sistema normativo interno, integrato con quello di derivazione
dell'Unione europea - argomenta, infatti, la difesa del Presidente
del Consiglio dei ministri - prevede che «lo status di soggiornante
di lungo periodo, con la connessa equiparazione ai cittadini ai fini
dell'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica,
può essere acquisito dal cittadino di paese terzo a partire, al più
tardi, da cinque anni e otto giorni dal suo ingresso regolare nello
Stato». Viceversa, per effetto della legge impugnata, i soggiornanti
di lungo periodo nella Regione Liguria non disporrebbero del medesimo
diritto dei cittadini, «in quanto a questo fine debbono cumulare un
ulteriore, cospicuo, periodo di residenza rispetto a quello
necessario ad attribuire loro la qualifica di soggiornante di lungo
periodo». Da qui, dunque, sempre secondo il ricorrente, il carattere
discriminatorio della disposizione, per tal profilo sottoposta al
vaglio di legittimità costituzionale, in quanto «introduce un
requisito aggiuntivo non necessario allo scopo di garantire un idoneo
collegamento o radicamento tra il richiedente e il territorio
regionale; e con ciò si pone in contrasto con i richiamati principi
derivanti dal diritto dell'Unione europea».
2.- Si è costituita la Regione Liguria, contestando la
fondatezza della impugnativa.
La resistente richiama, in premessa, la giurisprudenza di questa
Corte (sentenze n. 222 del 2013 e n. 432 del 2005; ordinanza n. 32
del 2008) che, in tema di politiche abitative, consente alle Regioni
di prendere in considerazione l'aspetto del radicamento territoriale
quale condizione per l'accesso ad un bene di primaria importanza e a
godimento tendenzialmente duraturo come l'abitazione.
Sostiene poi di essersi, comunque, mossa «all'interno dell'alveo
tracciato dalla stessa normativa statale». E fa, all'uopo,
riferimento al cosiddetto "Piano Casa", di cui all'art. 11 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133.
Anche ai fini dell'accesso all'edilizia abitativa, che il piano
suddetto è volto ad incrementare, ed alle connesse misure di
sostegno economico, è parimenti, infatti, richiesto - sottolinea la
difesa della Regione - che, ove si tratti di «immigrati regolari a
basso reddito», questi siano «residenti da almeno dieci anni nel
territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima
regione». «Esempio» questo - aggiunge ancora la resistente con
successiva memoria - di esercizio di quella «riserva di disporre
diversamente» (relativamente ai soggiornanti di lungo periodo) che lo
stesso d.lgs. n. 3 del 2007 prevede sub lettera c) del comma 12 del
novellato suo art. 9.

Considerato in diritto

1.- L'art. 4, comma 1, della legge della Regione Liguria 6 giugno
2017, n. 13, recante «Modifiche alla legge regionale 29 giugno 2004,
n. 10 (Norme per l'assegnazione e la gestione del patrimonio di
edilizia residenziale pubblica e modifiche alla legge regionale 12
marzo 1998, n. 9 (Nuovo ordinamento degli enti operanti nel settore
dell'edilizia pubblica e riordino delle attività di servizio
all'edilizia residenziale ed ai lavori pubblici)) e alla legge
regionale 3 dicembre 2007, n. 38 (Organizzazione dell'intervento
regionale nel settore abitativo), modifica, tra l'altro, l'art. 5,
comma 1, lettera a), della legge regionale n. 10 del 2014, stabilendo
che, ai fini dell'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale
pubblica (ERP), il requisito prescritto per i cittadini di paesi
extracomunitari (che la norma modificata individuava nella
titolarità di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno almeno
biennale abbinato ad esercizio di attività lavorativa) sia ora,
invece, sostituito dalla regolare residenza «da almeno dieci anni
consecutivi nel territorio nazionale».
2.- Nell'impugnare, con il ricorso in epigrafe, detta norma
regionale, il Presidente del Consiglio dei ministri ne denuncia il
contrasto con l'art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione agli artt. 4 e 11 della direttiva 2003/109/CE, del
Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini
di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, recepita con
il decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, il cui art. 1 ha
sostituito l'art. 9 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286
(Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero).
3.- La questione è fondata.
3.1.- La direttiva 2003/109/CE, come sopra recepita - evocata dal
ricorrente come norma interposta ai fini della violazione dell'art.
117, primo comma, Cost., addebitata all'impugnata legge regionale -
riconosce lo status di soggiornante di lungo periodo ai cittadini di
paesi terzi che risiedano regolarmente in uno Stato membro da almeno
cinque anni (art. 4); prevede poi che i soggiornanti di lungo periodo
siano equiparati ai cittadini dello Stato membro in cui si trovano ai
fini, tra l'altro, del godimento dei servizi e prestazioni sociali
(art. 11), tra i quali rientra l'assegnazione di alloggi di edilizia
residenziale pubblica, come testualmente conferma la lettera f) del
suo art. 11, con il riferirsi alla «procedura per l'ottenimento di un
alloggio».
La direttiva è stata recepita con il d.lgs. n. 3 del 2007, che
ha modificato l'art. 9 del d.lgs. n. 286 del 1998, in senso conforme
a quello indicato dalla direttiva. Per l'effetto, anche
nell'ordinamento italiano, il cittadino di paese terzo, che sulla
base di un permesso di soggiorno in corso di validità risieda nello
Stato per almeno cinque anni, può acquistare, nel concorso degli
altri requisiti di legge, lo status di soggiornante di lungo periodo
(che gli viene riconosciuto dal questore mediante il rilascio di uno
specifico permesso di soggiorno), ed acquista, con ciò, anche il
diritto all'assegnazione degli alloggi di ERP in condizioni di
parità con i cittadini.
3.2.- Diversamente, la disposizione censurata prescrive - per i
soggiornanti di lungo periodo nella Regione Liguria (che possono
comunque divenire tali in base ad un periodo quinquennale di
residenza in Italia) - un ben più esteso requisito temporale (dieci
anni) ai fini dell'accesso all'edilizia residenziale pubblica.
E ciò, appunto, ne innesca il manifesto contrasto con le
richiamate disposizioni della direttiva 2003/109/CE, come recepita
dal d.lgs. n. 3 del 2007 e, per relationem, con l'art. 117, primo
comma, Cost.
3.3.- È pur vero che, come osservato in contrario dalla
resistente, lo stesso novellato art. 9 del d.lgs. n. 286 del 1998
contiene una espressa riserva di "diversamente disporre" in tema di
accesso dei soggiornanti di lungo periodo alla procedura di
ottenimento di alloggi di ERP e richiede, a tal fine, che «sia
dimostrata l'effettiva residenza dello straniero sul territorio
nazionale». Ed è altresì vero che questa Corte, in altre occasioni,
ha affermato che le politiche sociali delle Regioni ben possono
richiedere un radicamento territoriale continuativo e ulteriore
rispetto alla sola residenza (sentenza n. 432 del 2005; ordinanza n.
32 del 2008); e, in linea con tale affermazione, ha argomentato che
l'accesso a un bene di primaria importanza e a godimento
tendenzialmente duraturo, come l'abitazione, per un verso, si colloca
a conclusione del percorso di integrazione della persona presso la
comunità locale e, per altro verso, può richiedere garanzie di
stabilità, che, nell'ambito dell'assegnazione di alloggi pubblici in
locazione, scongiurino avvicendamenti troppo ravvicinati tra
conduttori, aggravando l'azione amministrativa e riducendone
l'efficacia. Ma ciò semprechè un tale più incisivo radicamento
territoriale, richiesto ai cittadini di paesi terzi ai fini
dell'accesso alle prestazioni in questione, sia contenuto entro
limiti non arbitrari e irragionevoli (sentenza n. 222 del 2013).
3.4.- Con riguardo ad una legge della Regione Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, questa Corte ha già avuto modo di affermare
che «la previsione dell'obbligo di residenza da almeno otto anni nel
territorio regionale, quale presupposto necessario per la stessa
ammissione al beneficio dell'accesso all'edilizia residenziale
pubblica (e non, quindi, come mera regola di preferenza), determina
un'irragionevole discriminazione sia nei confronti dei cittadini
dell'Unione, ai quali deve essere garantita la parità di trattamento
rispetto ai cittadini degli Stati membri (art. 24, par. 1, della
direttiva 2004/38/CE), sia nei confronti dei cittadini di Paesi terzi
che siano soggiornanti di lungo periodo, i quali, in virtù dell'art.
11, paragrafo 1, lettera f), della direttiva 2003/109/CE, godono
dello stesso trattamento dei cittadini nazionali per quanto riguarda
anche l'accesso alla procedura per l'ottenimento di un alloggio»
(sentenza n. 168 del 2014).
Una tale valutazione di irragionevolezza e di mancanza di
proporzionalità (risolventesi in una forma dissimulata di
discriminazione nei confronti degli extracomunitari) è tanto più
riferibile alla disposizione in esame, la quale - ai fini del diritto
sociale all'abitazione che è diritto attinente alla dignità e alla
vita di ogni persona e, quindi, anche dello straniero presente nel
territorio dello Stato - richiede, per questi ultimi, un periodo di
residenza ancor più elevato (dieci anni consecutivi). E ciò
(diversamente dalla legge valdostana) senza neppure prevedere che
tale decennale residenza sia trascorsa nel territorio della Regione
Liguria, facendo non coerentemente riferimento alla residenza
nell'intero territorio nazionale, ancorchè sia poi la stessa legge
impugnata, per quanto riguarda la prova del "radicamento" con il
«bacino di utenza a cui appartiene il Comune che emana il bando», a
fissare un requisito di residenza di «almeno cinque anni» (art. 5,
comma 1, lettera b, della legge reg. Liguria n. 10 del 2004, come, a
sua volta, modificato dalla legge reg. Liguria n. 13 del 2017).
3.5.- Non maggior pregio, ha, da ultimo, anche il riferimento
comparativo che la difesa della Regione fa al cosiddetto "Piano
Casa", di cui all'art. 11 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge
6 agosto 2008, n. 133.
Tale normativa, nell'includere gli «immigrati regolari a basso
reddito» tra le categorie di soggetti che possono beneficiare del
"Piano casa", richiede bensì, per gli stessi, una residenza «da
almeno dieci anni nel territorio nazionale», ma ciò - diversamente
dalla odierna legge della Regione Liguria - come requisito (non già
cumulativo, bensi') solo "alternativo" rispetto al requisito, di per
sè sufficiente, della residenza «da almeno cinque anni nella
medesima regione» (art. 11, comma 2, lettera g, del d.l. n. 112 del
2008, come convertito).
4.- L'art. 4, comma 1, della legge della Regione Liguria, n. 13
del 2017 è, dunque, costituzionalmente illegittimo per non
superabile contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
agli evocati parametri interposti.
Poichè la norma dichiarata incostituzionale aveva come unico
contenuto la sostituzione testuale di alcune parole nella lettera a)
del comma 1 dell'art. 5 della legge regionale n. 10 del 2014, il
precetto in tale disposizione espresso rimane in vigore nel testo
originario (sentenza n. 58 del 2006).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1,
della legge della Regione Liguria 6 giugno 2017, n. 13, recante
«Modifiche alla legge regionale 29 giugno 2004, n. 10 (Norme per
l'assegnazione e la gestione del patrimonio di edilizia residenziale
pubblica e modifiche alla legge regionale 12 marzo 1998 (Nuovo
ordinamento degli enti operanti nel settore dell'edilizia pubblica e
riordino delle attività di servizio all'edilizia residenziale ed ai
lavori pubblici)) e alla legge regionale 3 dicembre 2007, n. 38
(Organizzazione dell'intervento regionale nel settore abitativo)».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 aprile 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 maggio 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA