1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 20-5-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 45 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 dicembre 2019
Ordinanza del 20 dicembre 2019 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sui ricorsi riuniti proposti da B.C. in proprio, e con B.M. n.q. di eredi di F.M. contro Comune di Montecompatri.. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Disposizioni in materia di definizione di illeciti edilizi - Cause ostative alla sanatoria edilizia - Non sanabilita' per le opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 e realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, su immobili vincolati da leggi statali e regionali. - Legge della Regione Lazio 8 novembre 2004, n. 12 (Disposizioni in materia di definizione di illeciti edilizi), art. 3, comma 1, lettera b). (20C00084) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 20-5-2020)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
Sezione Seconda Quater

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 3864 del 2009, proposto da F. M. e proseguito dai
suoi eredi B. C. e B. M. rappresentati e difesi dall'avvocato Andrea
Bracone, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di
Quarto Grande n. 7;
Contro:
Comune di Montecompatri, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carota Chinappi,
con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Carlo
Felice, 63;
Sul ricorso numero di registro generale 3865 del 2009, proposto
da:
C. B. rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Bracone con
domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Quarto Grande
n. 7;
Contro:
Comune di Montecompatri, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carola Chinappi,
con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Carlo
Felice, 63;
Per l'annullamento:
quanto al ricorso n. 3864 del 2009:
del provvedimento di diniego della domanda di condono edilizio avente
prot. n. 3927 del 20 febbraio 2009 notificato alla signora M. F. in
data 25 febbraio 2009;
quanto al ricorso n. 3865 del 2009:
del provvedimento di diniego della domanda di condono edilizio avente
prot. n. 3931 del 20 febbraio 2009, notificato al signor C. B. in
data 25 febbraio 2009;
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 20 settembre 2019 la
dott.ssa Diana Caminiti e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
I motivi di ricorso e lo svolgimento del processo
1. Con i ricorsi di cui è causa i ricorrenti in epigrafe
indicati hanno impugnato i provvedimenti del Comune di Montecompatri,
aventi rispettivamente prot. n. 3927 del 20 febbraio 2009 e prot. n.
3931 del 20 febbraio 2009, dì diniego delle domande di condono
edilizio, notificati in data 25 febbraio 2009.
2. Gli atti gravati sono relativi ad istanze di condono ex legge
n. 326/2003 e sono motivati sulla base del rilievo che le unità
immobiliari oggetto delle relative istanze, facenti parte di un unico
edificio e situati rispettivamente al piano primo ed al piano terra,
insistono in zona di interesse archeologico ai sensi dell'art. 41
delle norme del Piano territoriale paesistico regionale, adottato con
delibera di G.R. n. 556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre
2008; da ciò la non sanabilità del medesimo immobile, ai sensi
dell'art. 3, comma 1, lettera a) della legge regionale n. 12 del 8
novembre 2004 che stabilisce la non sanabilità di tutte quelle opere
realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi
statali e regionali a tutela dei parchi e delle aree protette
nazionali, regionali e provinciali, dei monumenti naturali, dei siti
di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, anche
se realizzate prima dell'apposizione del vincolo.
2.1. Entrambe le domande oggetto degli atti di diniego, relative
ad unità immobiliari destinate ad abitazione dei richiedenti,
risultano, come comprovato dagli atti di causa, presentate in data 7
dicembre 2004, integrate in data 25 ottobre 2005, con la produzione
del certificato di idoneità sismica ed infine in data 9 gennaio 2006
- per quanto concerne l'istanza presentata da F. M. e in data 23
maggio 2006 - per quanto concerne la pratica presentata da B. C. -
con la produzione dell'attestazione di pagamento della terza rata
degli oneri concessori.
3. A sostegno dei rispettivi ricorsi le parti ricorrenti hanno
articolato, in quattro motivi di ricorso, identiche censure,
deducendo:
I) Eccesso di potere e travisamento delle circostanze di
fatto.
Nella prospettazione dei ricorrenti gli atti gravati
sarebbero illegittimi laddove fra i motivi ostativi evidenzierebbero
il mancato invio di documentazione essenziale ai fini istruttori, ai
sensi dell'art. 4, comma 3 della legge regionale n. 12 del 2004, come
richiesta dal Comune di Montecompatri.
Ciò in quanto, secondo i ricorrenti, la perizia giurata cui
fa riferimento la norma indicata era stata depositata ancor prima che
la stessa venisse richiesta dal comune, ovvero in data 25 ottobre
2005.
II) Eccesso di potere per difetto e/o carenza di istruttoria.
Secondo i ricorrenti i provvedimenti gravati sarebbero
affetti da deficit motivazionale, quanto alla generica ed asserita
problematica inerente la cubatura dell'immobile e della superficie
oggetto di calcolo per la determinazione dell'oblazione e degli oneri
concessori, non avendo l'amministrazione provveduto a quantificare in
maniera precisa e circostanziata l'ipotizzato eccesso di cubatura,
come già evidenziato dai ricorrenti in sede di presentazione delle
memorie inviate a seguito della comunicazione dei motivi ostativi
all'accoglimento dell'istanza.
III) Violazione e falsa applicazione dell'art. 2 della legge
regionale n. 12/2004; Eccesso di potere per illegittimità interna.
Secondo i ricorrenti l'amministrazione comunale avrebbe
errato nel rilevare l'eccesso di cubatura degli immobili di cui è
causa, deducendolo dalla cubatura considerata dai ricorrenti medesimi
per il calcolo dell'oblazione e degli oneri concessori, in quanto non
avrebbe considerato che le unità immobiliari de quibus sarebbero
l'unica residenza dei ricorrenti, per cui occorreva prendere in
considerazione il disposto dell'art. 2 della legge regionale n.
12/2004 nella parte in cui fissa il limite di 900 metri cubi per
l'immobile nel suo complesso, in relazione ad unità immobiliari
adibite a prima casa di abitazione del richiedente nel comune di
residenza.
I ricorrenti inoltre evidenziano che il tecnico, nel redigere
la relazione di idoneità sismica, aveva considerato nel calcolo il
volume complessivo dell'immobile anche il piano interrato che invece,
nella prospettazione attorea, non potrebbe essere preso in
considerazione ai fini del calcolo delle superfici sanabili, come
spazio costituente volume.
IV) Violazione dell'art. 33, comma 1, legge n. 47/1985, del
principio di non contraddittorietà dei provvedimenti provenienti
dalla medesima attività amministrativa, nonchè carente motivazione.
Secondo i ricorrenti i provvedimenti rispettivamente gravati,
aventi identica motivazione, sarebbero illegittimi nella parte in cui
rilevano, quale ulteriore motivo di diniego della concessione del
permesso di costruire in sanatoria, che gli immobili di cui è causa
insistono in zona archeologica ai sensi dell'art. 41 delle norme del
Piano territoriale paesistico della Regione Lazio, adottato con
delibera di G.R. n. 556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre
2008, per cui l'area di cui è causa era sottoposta a vincolo
paesistico ed archeologico.
Ciò in quanto, ad avviso dei ricorrenti, non potrebbe
tenersi conto di un vincolo successivo, come nella specie, alla
realizzazione del fabbricato, e pertanto le limitazioni scaturenti
dal Piano paesistico regionale non potrebbero incidere
sull'ammissibilità delle domande di condono, oggetto di esame da
parte dell'amministrazione comunale, precedenti rispetto all'entrata
in vigore del Piano paesistico.
Nella prospettazione attorea, aderendo alla tesi contraria,
la sanabilità o meno dell'abuso dipenderebbe dal momento in cui
l'amministrazione competente abbia ad esaminare la domanda di
condono; da ciò deriverebbe una disparità di trattamento rispetto a
quanti, pur avendo presentato domanda di condono, in relazione ad
immobili siti nella medesima zona, abbiano ottenuto il permesso di
costruire in sanatoria solo per il fatto che la loro domanda sia
stata esitata prima dell'adozione del Piano paesistico regionale.
Nella prospettazione attorea inoltre, secondo il costante
orientamento giurisprudenziale in tema di condonabilità degli abusi
edilizi, dovrebbe trovare applicazione la disciplina dei vincoli
esistenti al momento della commissione dell'abuso e non quella
presente nel momento in cui si esamina la domanda di sanatoria; ciò
sulla base del disposto dell'art. 33, comma 1, legge n. 47/1985,
nella parte in cui testualmente specifica che l'inedificabilità deve
ricondursi a vincoli che siano stati imposti prima dell'esecuzione
delle opere.
Secondo i ricorrenti infatti l'art. 33 della legge n. 47 del
1985, al quale fa rinvio anche l'art. 32, comma 27 della legge n.
326/2003, dispone che sono insuscettibili di sanatoria le opere
realizzate abusivamente, qualora siano in contrasto con vincoli
archeologici, paesistici ed ambientali, sempre che questi comportino
inedificabilità e siano imposti prima dell'esecuzione delle opere
suddette.
Inoltre, a dire dei ricorrenti, i dinieghi gravati sarebbero
comunque illegittimi avendo omesso di motivare in ordine
all'effettiva incidenza delle opere abusive sui valori paesistici.
4. Si è costituito il Comune di Montecompatri, instando per il
rigetto del ricorso, sulla base del rilievo che motivo assorbente
degli impugnati provvedimenti di diniego di condono sarebbe il
vincolo discendente dal Piano territoriale paesistico della Regione
Lazio, in forza della previsione dall'art. 3, comma 1, lettera b),
legge regionale n. 12 dell'8 novembre 2004, la quale, come peraltro
sostenuto dalla costante giurisprudenza, imporrebbe l'insanabilità
delle opere anche qualora realizzate prima dell'apposizione del
vincolo archeologico e paesaggistico di cui all'art. 3 della citata
legge regionale.
Pertanto, nella prospettazione del comune, verrebbe in rilievo
una norma più restrittiva rispetto a quella di cui all'art. 32,
comma 27, lettera d) del decreto-legge n. 269/2003, convertito nella
legge n. 326/2003, per cui dovrebbero essere presi in considerazione,
al momento della decisione in ordine alle istanze di condono, anche i
vincoli sopravvenuti, ex art. 3, comma 1, lettera b) della legge
regionale n. 12 del 8 novembre 2004.
5. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all'esito
dell'udienza, fissata per lo smaltimento dell'arretrato, del 20
settembre 2019, nella cui sede il legale di parte ricorrente ha
affermato di avere avuto contezza della circostanza che in relazione
allo stesso lotto di cui è causa il comune aveva rilasciato permessi
di costruire in sanatoria ex legge n. 326/2003, insistendo per
l'accoglimento del ricorso alla luce di quanto argomentato in merito
all'irrilevanza dei vincoli sopravvenuti rispetto alla realizzazione
dell'immobile oggetto di sanatoria in quanto, a dire del ricorrente,
argomentando diversamente, si farebbe dipendere la condonabilità
delle opere dal momento in cui l'amministrazione esamini la domanda
di sanatoria.
6. In via preliminare, venendo in rilievo ricorsi senza dubbio
connessi da un pulito di vista oggettivo, essendo tra l'altro gli
atti di diniego gravati motivati sulla base dei medesimi rilievi e
relativi al medesimo edificio, e soggettivo, va disposta la riunione
dei ricorsi in epigrafe, ex art. 70 c.p.a..
Rilievo d'ufficio della questione di legittimità costituzionale
dell'art 3, comma 1, lettera b) della legge regionale Lazio n. 12 del
8 novembre 2004.
7. I provvedimenti gravati si fondano essenzialmente, come
dedotto dal comune, sul rilievo dell'incondonabilità delle opere di
cui è causa, in forza della previsione normativa di cui all'art. 3,
comma 1, lettera b) della legge regionale Lazio n. 12 del 8 novembre
2004, essendo stata la zona di cui è causa sottoposta a vincolo
paesaggistico ed archeologico ai sensi dell'art. 41 delle norme del
Piano territoriale paesistico della Regione Lazio, adottato con
delibere di G.R. n. 556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre
2008.
Peraltro la Sezione ritiene che la cennata previsione normativa,
di carattere speciale rispetto alla previsione nazionale di carattere
generale di cui all'art. 32, comma 27 della legge n. 326/2003, sia
costituzionalmente illegittima, secondo quanto di seguito osservato,
ed intende pertanto sottoporre la stessa al sindacato della Corte
costituzionale, per contrasto con gli articoli 3, 42, 97, 103 e 113
della Costituzione.
Sulla rilevanza della questione di costituzionalità dell'art. 3,
comma 1, lettera b) della legge regionale Lazio n. 12 dell'8 novembre
2004.
8. La questione di costituzionalità si presenta senza dubbio di
carattere rilevante in quanto, come innanzi accennato, gli atti di
diniego di sanatoria oggetto dell'odierno contenzioso, di identico
tenore, sono essenzialmente motivati sulla base del profilo ostativo
innanzi indicato, per cui si palesa irrilevante la disamina dei primi
tre motivi di ricorso, riferiti ad ulteriori profili ostativi.
8.1. Ed invero deve in primo luogo ritenersi come gli ulteriori
profili ostativi, contenuti nella comunicazione dei motivi ostativi
all'accoglimento dell'istanza, cui fanno riferimento i primi tre
motivi di ricorso, non siano stati reiterati nella motivazione dei
provvedimenti finali evincibile nella parte motiva introdotta dal
considerato: «Considerato che alla luce del nuovo Piano territoriale
paesistico della Regione Lazio, l'immobile in oggetto insiste in zona
di interesse archeologico, ai sensi dell'art. 41 delle norme del
Piano territoriale paesistico regionale adottato con delibera di G.R.
n. 556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre 2008, pertanto
l'area è sottoposta a vincolo paesistico ed archeologico...».
8.2. In ogni caso, ove anche si ritenesse che i gravati
provvedimenti reiterino anche gli ulteriori motivi ostativi indicati
nelle premesse del provvedimento ed introdotti da Visto/Vista,
verrebbero al più in rilievo atti plurimotivati, essendo il motivo
ostativo fondato sulla sussistenza del vincolo paesistico ed
archeologico sull'area de qua e sull'incondonabilità delle opere di
cui è causa, ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera b) della legge
regionale Lazio n. 12 del 8 novembre 2004, idoneo da solo a
sorreggere gli atti gravati, alla luce della costante interpretazione
da parte della giurisprudenza di tale disposto normativo, da
considerarsi diritto vivente, secondo la quale il legislatore
regionale, nell'esercizio delle prerogative di cui è attributario
(C. cost. 196/04; 70/05; 71/05; 49/06) ha inteso introdurre, con
l'art. 3 della legge regionale n. 12 del 2004, una disciplina di
maggior rigore, rispetto alla disciplina nazionale, statuendo che
«non sono comunque suscettibili di sanatoria», tra le altre
fattispecie indicate in detta disposizione, «le opere di cui all'art.
2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in
assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non
conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti
urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di
leggi statali e regionali (....) nonchè a tutela dei parchi e delle
aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali» (ex multis
Tribunale amministrativo regionale Lazio Roma Sez. II bis, sentenza,
21 gennaio 2019, n. 795; Tribunale amministrativo regionale Lazio
Roma Sez. II bis, 7 novembre 2018, n. 10730; Tribunale amministrativo
regionale Lazio, Roma, Sez. II bis 17 febbraio 2015 n. 2705;
Tribunale amministrativo regionale T.A.R. Lazio, II, 7 aprile 2014,
n. 3755; id. 8 gennaio 2007, n. 52).
Ciò posto, deve farsi applicazione del costante orientamento
giurisprudenziale, costituente ius receptum, secondo il quale
«Allorchè sia controversa la legittimità di un provvedimento che si
fondi su più ragioni di diritto tra loro indipendenti,
l'accertamento dell'inattaccabilità anche di una sola di essa vale a
sorreggere il provvedimento stesso, sì che diventano, in sede
processuale, inammissibili per carenza di interesse le doglianze
fatte valere avverso le restanti ragioni, soccorrendo, infatti, al
riguardo il consolidato principio secondo il quale, laddove una
determinazione amministrativa di segno negativo tragga forza da una
pluralità di ragioni, ciascuna delle quali sia di per sè idonea a
supportarla in modo autonomo, è sufficiente che anche una sola di
esse passi indenne alle censure mosse in sede giurisdizionale perchè
il provvedimento nel suo complesso resti esente dall'annullamento»
(ex multis Tribunale amministrativo regionale Napoli, (Campania) sez.
III, 2 luglio 2019, n. 3644; in senso analogo Tribunale
amministrativo regionale Trieste, (Friuli-Venezia Giulia) sez. I, 5
agosto 2019, n. 353; Tribunale amministrativo regionale Roma, (Lazio)
sez. II, 5 giugno 2019, n. 7298; Tribunale amministrativo regionale
Napoli, (Campania) sez. V, 13 aprile 2018, n. 2447, Tribunale
amministrativo regionale Milano, (Lombardia) sez. II, 5 aprile 2017,
n. 795).
8.3. Da ciò la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale che inerisce al vaglio del quarto motivo di ricorso,
in quanto l'amministrazione comunale, nel dare rilevanza al
sopravvenuto vincolo archeologico e paesistico, ha fatto applicazione
di tale disposto nomiativo, come costantemente interpretato dalla
giurisprudenza.
9. Pertanto la questione di costituzionalità si presenta di
carattere dirimente in quanto il suo accoglimento comporterebbe
l'accoglimento del ricorso, mentre, per converso, il suo rigetto, il
rigetto del ricorso, non potendo giovare ai ricorrenti neppure quanto
dedotto nel quarto motivo di ricorso in ordine al difetto di
motivazione degli atti gravati, per mancata disamina dell'impatto sul
paesaggio delle opere de quibus; ciò in quanto la giurisprudenza
citata da parte ricorrente attiene ai vincoli di inedificabilità
relativa in relazione ai condoni ex lege 47/1985 ed ex lege 724/1994
e non può trovare applicazione ove, come nella specie, venga in
rilievo un condono ex lege 326/2003.
9.1. Ed invero per i condoni ex lege 47/1985 ed ex lege 724/1994
rileva la differenza fra vincoli di inedificabilità assoluta,
rispetto ai quali l'esistenza del vincolo si rileva di per sè
ostativa alla concessione del permesso di costruire in sanatoria, e
vincoli di inedificabilità relativa, come facilmente evincibile
peraltro dal raffronto fra l'art. 32 della legge n. 47/85 (relativo
ai vincoli di inedificabilità relativa) e il successivo art. 33,
relativo ai vincoli di inedificabilità assoluta.
Infatti, a norma dell'art. 32, il condono può essere rilasciato,
previo parere favorevole delle amministrazioni preposto alla tutela
del vincolo, che devono valutare l'impatto delle opere abusive sul
contesto vincolato.
9.2. Di contro il vincolo comportante inedificabilità delle aree
si presenta ex se come ostativo rispetto all'accoglimento della
domanda di condono, a norma del chiaro tenore letterale dell'art.
l'art. 33 legge n. 47/1985 il quale prescrive che «Le opere di cui
all'art. 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in
contrasto con seguenti vincoli, qualora questi comportino
inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle
opere stesse:
a) vincoli imposti da leggi statali e regionali nonchè dagli
strumenti urbanistici a tutela di interessi storici, artistici,
architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici;
b) vincoli imposti da norme statali e regionali a difesa
delle coste marine, lacuali e fluviali;
c) vincoli imposti a tutela di interessi della difesa
militare e della sicurezza interna;
d) ogni altro vincolo che comporti la inedificabilità delle
aree».
9.3. Peraltro in base alla giurisprudenza del Consiglio di Stato
rileva, anche per i condoni ex lege n. 47/1985 ed ex lege n.
724/1994, anche il vincolo sopravvenuto, non in senso ostativo, ma
nel senso di richiedere comunque la necessità del previo parere
dell'autorità preposta alla tutela del vincolo (Cfr ex multis
Consiglio di Stato n. 05274/2013 secondo cui «Su tali temi la
giurisprudenza di questo Consiglio si è già pronunciata con
specifici precedenti, puntuali al caso di specie, nel senso che:
nel caso di sopravvenienza di un vincolo di protezione,
l'autorità competente ad esaminare l'istanza di condono,
riconducibile ai primi due condoni, deve acquisire il parere della
autorità preposta alla tutela del «vincolo sopravvenuto», la quale
deve pronunciarsi tenendo conto del quadro normativo vigente al
momento in cui esercita i propri poteri consultivi (Adunanza
plenaria, 22 luglio 1999, n. 20);
il richiamato art. 32, comma 43-bis, ha soltanto disposto che
le istanze di condono, presentate in base alle prime due leggi del
1985 e del 1994, continuano a dover essere esaminate sulla base della
normativa sostanziale anteriore (più favorevole) a quella (più
restriuiva) contenuta nella legge n. 326 del 2003 (sez. VI, 30 aprile
2013, n. 2367)».
10. Il disposto dell'art. 32, comma 27, lettera d) del
decreto-legge n. 269/2003, convertito nella legge n. 326/2003, oltre
a rinviare a quanto già previsto dai cennati art. 32 e 33 legge n.
47/1985, prevede che le opere abusive non sono comunque suscettibili
di sanatoria, qualora:
«siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli
imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli
interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali
e paesistici, nonchè dei parchi e delle aree protette nazionali,
regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di
dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo
edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni
degli strumenti urbanistici».
10.1. Detto disposto normativo invero è interpretato nel senso
che assuma rilievo ostativo anche il vincolo di inedificabilità
relativo, come evidenziato dalla giurisprudenza secondo la quale «Per
le istanze di condono presentate ai sensi delle leggi n. 47 del 1985
e n. 724 del 1994, il vincolo di inedificabilità rileva, ai sensi
dell'art. 33 della legge n. 47 del 1985, in senso ostativo soltanto
se di carattere assoluto, posto che gli effetti del vincolo di
inedificabilità relativa sono regolati, entro tale contesto
normativo, dall'art. 32 della legge n. 47 del 1985. Il cosiddetto
terzo condono, di cui all'art. 32 del decreto-legge 30 settembre
2003, n. 269, convertito in legge 24 novembre 2003, n. 326, invece,
ha un oggetto più circoscritto così da attribuire carattere
ostativo alla sanatorio anche in presenza di vincoli che non
comportino l'inedificabilità assoluta» (Tribunale amministrativo
regionale Campania Napoli Sez. VII, 17 marzo 2016, n. 1454).
Ed invero in riferimento al terzo condono la giurisprudenza (ex
multis Consiglio di Stato sez. IV, sentenza n. 4007/2017) ha
ulteriormente precisato che «Il combinato disposto dall'art. 32 della
legge n. 47 del 1985 e del citato art. 32, comma 27, lettera D) del
decreto-legge n. 269 del 2003 comporta infatti che, come nel caso di
specie, se un abuso è commesso su un bene vincolato non si può
procedere al condono se ricorrono, insieme, talune circostanze:
l'imposizione del vincolo di inedificabilità precedente alla
esecuzione delle opere; la realizzazione delle stesse in assenza o
difformità dal titolo edilizio; la non conformità alle norme
urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici»; (nello
stesso senso, cfr. Cassazione pen., III, sentenza n. 40676/2016).
La giurisprudenza amministrativa prevalente (cfr. ex multis Cons.
Stato, sez. IV, 19 maggio 2010, n. 3174; Tribunale amministrativo
regionale Campania - Napoli, sez. III, 4 aprile 2012, n. 1612) ha
pertanto interpretato il citato art. 32, comma 27 nel senso che esso
escluda dalla sanatoria le opere abusive realizzate su aree
caratterizzate da determinate tipologie di vincoli (in particolare,
quelli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli
interessi idrogeologici e della falde acquifere, dei beni ambientali
e paesaggistici, nonchè dei parchi e delle aree protette nazionali,
regionali e provinciali), subordinando peraltro detta esclusione a
due condizioni costituite:
a) dal fatto che il vincolo sia stato istituito prima
dell'esecuzione delle opere abusive;
b) dal fatto che le opere realizzate in assenza o in
difformità del titolo abilitativo risultino non conformi alle norme
urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.
Ne consegue che in concreto - dovendo sussistere entrambe le
condizioni per l'operatività dell'esclusione - la sanatoria delle
opere realizzate su aree vincolate è consentita in due ipotesi, che
operano disgiuntamente: e quindi nel caso che la realizzazione delle
opere abusive sia avvenuta prima dell'imposizione dei vincoli; ovvero
nel caso che le opere oggetto di sanatoria, benchè non assentite o
difformi dal titolo abilitativo, risultino comunque conformi alle
norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.
Come evidenziato anche dalla Corte costituzionale (sentenza n.
117 del 2015) «Costituisce diritto vivente che, nell'ambito dei
condoni aperti con le leggi n. 47 del 1985 e n. 724 del 1994, essa
rileva, ai sensi dell'art. 33 della legge n. 47 del 1985, soltanto se
di carattere assoluto (Consiglio di Stato, adunanza plenaria, 7
giugno-22 luglio 1999, n. 20), posto che gli effetti del vincolo di
inedificabilità relativa sono regolati, entro tale contesto
normativo, dall'art. 32 della legge n. 47 del 1985.
Diverso è il caso del cosiddetto terzo condono, di cui all'art.
32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti
per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 24 novembre 2003, n. 326, in relazione al quale questa Corte ha
già rilevato che il suo oggetto è "più circoscritto" (sentenza n.
225 del 2012), così da attribuire carattere ostativo alla sanatorio
anche in presenza di vincoli che non comportino l'inedificabilità
assoluta (sentenze n. 290 e n. 54 del 2009; ordinanza n. 150 del
2009)».
Ciò posto, la Corte costituzionale con la sentenza n. 54 del
2009 e con l'ordinanza n. 150 del 2009 ha riconosciuto che la
normativa regionale non ha il «potere di vanificare» i vincoli
presidiati dall'art. 32, comma 27, lettera d), del decreto-legge n.
269 del 2003, quand'anche non comportanti inedificabilità assoluta.
11. Il disposto normativo di cui ha fatto applicazione il comune
resistente nell'adottare gli atti impugnati, ovvero l'art. 3, comma
1, lettera b), legge regionale n. 12/2004, è ancora più restrittivo
della noma nazionale di cui al citato art. 32, comma 27, lettera d),
assegnando rilievo ostativo anche ai vincoli sopravvenuti.
Lo stesso prevede infatti che «Fermo restando quanto previsto
dall'art. 32, comma 27, del decreto-legge n. 269/2003 e successive
modifiche, dall'art. 32 della legge n. 47/1985, come da ultimo
modificato dall'art. 32, comma 43, del citato decreto-legge n.
269/2003, nonchè dall'art. 33 della legge n. 47/1985, non sono
comunque suscettibili di sanatoria: b) le opere di cui all'art. 2,
comma 1, realizzate, anche prima della opposizione del vincolo, in
assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non
conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti
urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di
leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei sin di
importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non
ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi vigenti,
nonchè a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali,
regionali e provinciali».
Detto disposto normativo, invero nel fare riferimento espresso in
senso ostativo all'esistenza di vincoli imposti successivamente alla
realizzazione delle opere, come evincibile dal riferimento
all'incondonabilità delle opere realizzate anche prima
dell'apposizione del vincolo, si pone come disposto ulteriormente
limitativo della possibilità di ricorso al terzo condono in
riferimento alle aree, come nella specie, sottoposte a vincolo
archeologico e paesistico.
11.1. Infatti come evidenziato dalla giurisprudenza di questo
Tribunale amministrativo regionale (T.A.R. Lazio Roma Sez. II bis,
sentenza, 21 gennaio 2019, n. 795) «Come chiarito dall'univoca
giurisprudenza, la presenza del vincolo paesaggistico non comporta
l'insanabilità assoluta dell'opera in quanto "ai sensi dell'art. 32,
comma 27 decreto-legge n. 269 del 2003, conv. dalla legge n. 326 del
2003, il condono delle opere realizzate su aree vincolate è comunque
ammissibile in due ipotesi, previste disgiuntamente, costituite a)
dalla realizzazione delle opere abusive prima dell'imposizione dei
vincoli b) dal fatto che le opere oggetto di sanatorio, benchè non
assentite o difformi dal titolo abilitativo, risultino comunque
conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti
urbanistici (Tribunale amministrativo regionale Campania Napoli, sez.
VII, 15 febbraio 2010, n. 940; Tribunale amministrativo regionale
Liguria Genova, sei I, 1° febbraio 2010, n. 199), alla data di
entrata in vigore del decreto-legge n. 269 del 2003» (Tribunale
amministrativo regionale Trentino Alto Adige Trento, sez. I, 7
gennaio 2010, n. 4).
Vero è che il legislatore regionale, nell'esercizio delle
prerogative di cui è attributario (C. Cost. 196/04; 70/05; 71/05;
49/06) ha inteso introdurre, con l'art. 3 della legge regionale n. 12
del 2004, una disciplina di maggior rigore, statuendo che «non sono
comunque suscettibili di sanatoria», tra le altre fattispecie
indicate in detta disposizione, «le opere di cui all'art. 2, comma 1,
realizzate, anche prima della opposizione del vincolo, in assenza o
in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle
norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici,
su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e
regionali (....) nonchè a tutela dei parchi e delle aree naturali
protette nazionali, regionali e provinciali».
11.2. La giurisprudenza di questo Tribunale amministrativo
regionale nel dare rilievo, in conformità peraltro al dato letterale
della norma de qua, ai vincoli sopravvenuti alla realizzazione delle
opere, invero non individua, nè potrebbe in mancanza di
un'indicazione in senso contrario nella norma che espressamente
assegna rilievo al vincolo anche sopravvenuto, lo spatium temporis
entro cui deve intervenire il vincolo ostativo alla concessione della
sanatoria, per cui la stessa in virtù del principio del tempus regit
actum, non può che interpretarsi nel senso fatto proprio dal comune,
ovvero della rilevanza di qualsiasi vincolo esistente al momento
della decisione sull'istanza di sanatoria.
Sulla non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità
12. Peraltro la Sezione intende sollevare questione di
legittimità costituzionale dell'indicato disposto normativo, come
costantemente interpretato dalla giurisprudenza di questo Tribunale
amministrativo regionale ed in senso ancor più restrittivo, ovvero
nel senso che il vincolo sopravvenuto si ponga come ostativo a
prescindere dalla verifica della conformità urbanistica dell'opera
abusiva, qualora la stessa sia situata nei parchi o nelle aree
naturali protette nazionali, regionali e provinciali, nonchè nei
monumenti naturali, nei siti di importanza comunitaria o nelle zone a
protezione speciale, dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato
(Consiglio di Stato, sez. VI, 02568 del 14 giugno 2016 di riforma
della sentenza Tribunale amministrativo regionale per il Lazio,
sezione II-bis n. 2705/2015):
12.1. Ed invero parte ricorrente non ha censurato la mancata
verifica da parte dell'amministrazione comunale della conformità o
meno dell'opera di cui è causa alla normativa urbanistica, per cui
rispetto alla fattispecie di cui è causa risulta irrilevante
l'adesione all'interpretazione di tale disposto normativo fatta
propria da questo Tribunale amministrativo regionale ovvero a quella,
ancora più rigorosa, del Consiglio di Stato, riferibile alle opere
site nei parchi o nelle aree naturali protette nazionali, regionali e
provinciali, nonchè nei monumenti naturali, nei siti di importanza
comunitaria o nelle zone a protezione speciale; ed invero entrambe le
interpretazioni, in conformità peraltro al dato letterale del
disposto de quo, danno rilievo al vincolo sopravvenuto, senza
precisare, nè potrebbero, in mancanza di qualsiasi indicazione
normativa, lo spatium temporis entro cui deve intervenire il vincolo,
per cui deve ritenersi che la norma, così come formulata, dia
rilevanza a tutti i vincoli sopravvenuti, ovvero a quelli collocati
nello spatium temporis esistente fra la data di realizzazione delle
opere di realizzazione delle opere e la disamina dell'istanza di
sanatoria da parte dell'amministrazione comunale.
13. Ciò posto, va evidenziato che, come innanzi precisato, se è
vero che il legislatore regionale, come sottolineato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 54 del 2009 e con l'ordinanza n.
150 del 2009, non ha il «potere di vanificare» i vincoli presidiati
dall'art. 32, comma 27, lettera d), del decreto-legge n. 269 del
2003, quand'anche non comportanti inedificabilità assoluta, il
medesimo legislatore ben può nell'esercizio delle prerogative di cui
è attributario (C. cost. 196/04; 70/05; 71/05; 49/06) introdurre,
come avvenuto nella specie, con l'art. 3 della legge regionale n. 12
del 2004, una disciplina di maggior rigore rispetto alla disciplina
nazionale.
13.1. Peraltro, ad avviso del collegio, la scelta politica del
legislatore regionale non può che avvenire, secondo un criterio che
sia rispettoso del principio di ragionevolezza, compendiato nell'art.
3 della Costituzione, nonchè nel rispetto dei principi posti alla
base dell'agere pubblico e presidiati dal principio costituzionale
del buon andamento delle pubblica amministrazione di cui all'art. 97
della Costituzione.
Detti principi non paiono rispettati dalla norma regionale della
cui legittimità costituzionale si dubita.
Infatti se è vero che alcun legittimo affidamento può vantare
colui che realizza un'opera sine titulo, deve ritenersi che tale
legittimo affidamento per contro ben possa sorgere allorquando venga
introdotta una normativa condonistica, dovendo il soggetto che
presenti una domanda di condono essere in grado di comprendere se la
sua istanza sia suscettibile o meno di accoglimento, con un giudizio
di prognosi postuma, sulla base della normativa vigente al momento
dell'entrata in vigore di tale normativa condonistica, o al più di
quella vigente al momento della presentazione della domanda.
13.2. In altri termini, al fine di ricondurre la norma a
ragionevolezza, ai fini dell'accoglimento o meno della domanda di
sanatoria, dovrebbe al più assegnarsi rilevanza ai vincoli esistenti
al momento della presentazione della domanda medesima, che pertanto
cristallizzerebbe lo stato di diritto rilevante ai fini della
decisione.
In tale prospettiva si è invero mosso, sia pure con riferimento
alla valutazione della conformità urbanistica dell'opera, il
legislatore nazionale, laddove, nel disciplinare all'art. 36 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 l'accertamento di
conformità, ha previsto che debba essere valutata la doppia
conformità, quella esistente al momento della realizzazione delle
opere e quella esistente al momento della presentazione dell'istanza,
con la conseguente irrilevanza delle modifiche alla normativa
urbanistica intervenute dopo la presentazione dell'istanza.
13.2.1. In alternativa, come detto, potrebbe assegnarsi rilevanza
ai vincoli esistenti al momento dell'entrata in vigore della
normativa condonistica.
13.3. Per contro, la norma di cui è causa, nel non precisare che
hanno rilevanza solo i vincoli sopravvenuti entro la data di entrata
in vigore della normativa condonistica o, al più tardi, entro la
data di presentazione dell'istanza, si presenta, ad avviso del
collegio, di dubbia costituzionalità.
Nè potrebbe la norma essere interpretata in senso additivo,
nella direzione auspicata dalla Sezione, al fine di ricondurla in
senso costituzionalmente orientato, risolvendosi detta
interpretazione in una vera e propria operazione di ortopedia
giuridica, in contrasto con il fondamentale canone interpretativo
«ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit».
13.4. Ciò posto, il collegio ritiene la questione di
costituzionalità della norma de qua, sollevata d'ufficio, non
manifestamente infondata.
13.4.1. Infatti deve ritenersi in primo luogo violata la
«clausola generale di ragionevolezza», quale criterio «onnipervasivo
della misurazione della legalità e della adeguatezza della scelta
politica» ex art. 3 della Costituzione, atteso che alcun legittimo
affidamento potrebbero nutrire i richiedenti il condono, nonostante
il sopravvenire della normativa condonistica, in ordine
all'accoglibilità o meno della domanda di condono, non dipendendo la
stessa dalla situazione giuridica esistente al momento dell'entrata
in vigore della normativa condonistica, ovvero al momento della
presentazione della domanda, ma da quella esistente al momento della
sua esitazione.
13.4.2. Verrebbe pertanto leso anche il principio di certezza del
diritto, del pari da ritenersi sotteso alla clausola generale di
ragionevolezza di cui al citato art. 3, oltre che al principio di
buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97
della Costituzione e alla giustiziabilità degli atti delle pubblica
amministrazione di cui agli articoli 103 e 113 della Costituzione.
13.4.3. Ciò senza considerare la disparità di trattamento,
lamentata da parte ricorrente nel quarto motivo di ricorso, posto che
due domande di condono relative ad immobili ricadenti nella medesima
zona e presentate in pari data potrebbero essere esitate in senso
diverso a seconda del momento in cui l'amministrazione esamini le
medesime domande, con la conseguenza che gli istanti potrebbero
essere penalizzati dalla lunghezza dei tempi per la decisione sulle
domande di condono, posto che si assegnerebbe rilevanza a tutti i
vincoli sopravvenuti, anche dopo la presentazione della domanda di
condono, sino al momento in cui l'amministrazione abbia ad esitare la
medesima.
Pertanto, anche avendo riguardo alla prospettata disparità di
trattamento, il disposto normativo di cui è causa non si
sottrarrebbe al fondato sospetto di incostituzionalità ai sensi del
combinato disposto di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione.
13.5. Peraltro, ad avviso della Sezione, la «clausola generale di
ragionevolezza», quale criterio «onnipervasivo della misurazione
della legalità e della adeguatezza della scelta politica» ex art. 3
della Costituzione, risulta violata anche avendo riguardo alla
gerarchia dei valori costituzionali.
Infatti se è pur vero che la tutela del Paesaggio assurge a
principio fondamentale della Costituzione, sovraordinato pertanto al
diritto di proprietà privata, contemplato dall'art. 42 della
Costituzione, è anche vero che il giusto contemperato di tali valori
costituzionali può essere ragionevolmente assicurato nel dare
rilevanza alla situazione esistente al momento dell'entrata in vigore
della normativo condonistica ovvero al momento della presentazione
dell'istanza di condono, che pertanto dovrebbero cristallizzare la
situazione giuridica rilevante ai fini dell'esitazione della domanda
medesima.
Tale contemperamento invero, ad avviso del Collegio, risulta
tanto più necessario, ove, come nella specie, il vincolo sia
sopravvenuto anche rispetto all'integrazione delle domande di condono
e le stesse abbiano ad oggetto immobili destinati ad abitazione
principale dei richiedenti, assicurando l'abitazione di residenza non
solo gli interessi dei proprietari, ma anche la funzione sociale
della proprietà.
Pertanto il disposto normativo di cui è causa, nel dare
rilevanza a tutti i vincoli sopravvenuti e pertanto, in mancanza di
contrarie indicazioni, alla luce del principio tempus regiti actum,
anche ai vincoli sopravvenuti rispetto alla presentazione della
domanda di condono, si pone come irragionevolmente sacrificativi
degli interessi degli istanti e pertanto del diritto di proprietà
privata, ex art. 42 della Costituzione, alla cui tutela deve
intendersi preposta la normativa condonistica.
13.6. Dette considerazioni, ad avviso del collegio dovrebbero
rimanere ferme anche avendo riguardo a quella giurisprudenza innanzi
indicata (ex multis Consiglio di Stato n. 05274/2013, adunanza
plenaria, 22 luglio 1999, n. 20) che, anche in relazione ai condoni
ex lege n. 47/1985 ed ex lege n. 724/1994, ha ritenuto rilevanti i
vincoli sopravvenuti rispetto alla realizzazione delle opere, dando
rilevanza alla situazione esistente al momento dell'esitazione della
domanda di condono - e non alla data della sua presentazione - posto
che la stessa non assegna rilevanza assoluta in senso ostativo al
sopravvenire di tali vincoli, ma ritiene che nell'esitare le domande
di condono l'autorità preposta alla tutela del vincolo debba
valutare, ex art. 32 legge n. 47/1985, la compatibilità o meno
dell'opera con il vincolo.
13.6.1. Per contro la norma di cui è causa si pone come ostativa
in senso assoluto all'accoglibilità della domanda di condono,
prescindendo dalla disamina dell'impatto dell'opera sul contesto
vincolato, imponendo, anche da questo punto di vista, un
irragionevole sacrificio del diritto di proprietà privata senza il
suo giusto e dovuto contemperamento con la tutela del paesaggio.
14. Ciò posto, in considerazione della rilevanza e della non
manifesta infondatezza della questione di costituzionalità della
previsione dell'art. 3, comma 1, lettera b) della legge regionale
Lazio n. 12 dell'8 novembre 2004, il presente giudizio va sospeso e
gli atti processuali trasmessi alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione
Seconda Quater), riuniti preliminarmente i ricorsi in epigrafe
indicati,
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera b) legge
regionale Lazio n. 12 dell'8 novembre 2004, con riferimento agli
articoli 3, 42, 97, 103 e 113 della Costituzione;
Dispone pertanto la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza venga
notificata alle parti in causa ed al Presidente della giunta
regionale del Lazio nonchè comunicata al Presidente del Consiglio
regionale;
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1
e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli
5 e 6 del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del
Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità
della parte interessata, manda alla segreteria di procedere
all'oscuramento delle generalità delle persone fisiche indicate in
sentenza.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20
settembre 2019 con l'intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente;
Michelangelo Francavilla, consigliere;
Diana Caminiti, Consigliere, estensore.

Il Presidente: Stanizzi

L'estensore: Caminiti