1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 6-9-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 474 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 maggio 1995
N. 474 Ordinanza emessa il 10 maggio 1995 dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto da Camerino Luigi Vincenzo Edilizia e urbanistica - Reati edilizi - Sospensione dell'azione penale a seguito della presentazione della domanda di sanatoria fino all'esaurimento dei procedimenti di sanatoria nonche' dei ricorsi giurisdizionali - Violazione del principio di obbligatorieta' dell'azione penale per la sospensione della stessa per un arco di tempo non temporalmente limitato e di durata imprevedibile, nonche' dei principi della tutela dell'ambiente e della salute. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 22, primo comma, modificato dal d.-l. 27 marzo 1995, n. 88, art. 7, nono comma). (Cost., artt. 9, 32, 77 e 112). (095C1045) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 6-9-1995)

LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 33232/1994
proposto da: Camerino Luigi Vincenzo nato a Ruvo di Puglia il 1
febbraio 1948; avverso la sentenza della pretura di Trani sezione
distaccata di Ruvo di Puglia emessa in data 16 luglio 1993;
Udita la relazione svolta dal Consigliere dott. Novarese;
Sentito il p.g., il quale chiede sospendersi il procedimento.
OSSERVA IN FATTO ED IN DIRITTO
Camerino Luigi Vincenzo ha proposto appello, dichiarato
inammissibile e convertito in ricorso per Cassazione dalla Corte di
appello di Bari, avverso la sentenza del pretore di Trani sezione
distaccata di Ruvo di Puglia, emessa in data 16 luglio 1993 con la
quale veniva condannato, in qualità di direttore dei lavori, per il
reato di esecuzione di opera in difformità dalla concessione
edilizia ed in violazione della normativa antisismica.
Con memoria del 27 gennaio 1995 veniva presentata istanza di
condono edilizio a nome di tale Palma Basile.
Occorre rilevare che il procedimento non può essere sospeso ex
art. 38 della legge 28 febbraio 1985 n. 47 (norme in materia di
controllo dell'attività urbanistico edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere edilizie), poichè la oblazione non è stata
pagata nella misura del 30% anche dal ricorrente in qualità di
direttore dei lavori, secondo quanto dispone l'art. 38 della legge
cit. al quinto e sesto comma, sicchè egli non può "fruire dei
benefici penali" del condono (cfr. ex plurimis Cass. sez. III 16
dicembre 1989, Pedone).
Nè ciò contrasta con la sospensione disposta ex art. 44 della
legge n. 47 del 1985, perchè, sotto il vigore della pregressa
normativa, la dottrina e la giurisprudenza di questa Corte prevalenti
(Cass. sez. VI 16 marzo 1988, D'Ambrosio; cui adde Cass. sez. III 21
novembre 1989, Paparo e Cass. sez. VI 10 febbraio 1990, Minciotti),
hanno operata una netta distinzione tra la sospensione stabilita
dall'art. 44 legge n. 47 del 1985 e quella contemplata dall'art. 38
della legge ult. cit., giacchè la prima, ispirata a ragioni di
economia processuale e di coordinamento tra la procedura di condono
ed il procedimento penale, è automatica e consegue alla commissione
di un reato urbanistico, mentre la seconda comporta la presentazione
della domanda di condono ed il versamento della somma, parziale o
totale, dovuta a titolo di oblazione, onde, in detta ipotesi, incombe
alla parte l'onere di dimostrare l'adempimento di quanto prescritto.
Ciò premesso al fine di escludere ogni preliminare eccezione in
ordine alla rilevanza della questione, è opportuno considerare che
con ricorso presentato il 13 marzo 1993 è stato impugnato presso il
Tribunale amministrativo regionale della Puglia sezione di Bari il
provvedimento con cui il sindaco del comune di Ruvo di Puglia ha
rigettato l'istanza tesa ad ottenere il rilascio di una concessione
in sanatoria ex artt. 13 e 22 della legge 28 febbraio 1985 n. 47.
La proposizione di detta impugnazione sotto la precedente
formulazione della richiamata normativa per conforme giurisprudenza
dei giudici di merito e di legittimità imponeva la sospensione del
procedimento ex art. 22 della legge cit. limitatamente al decorso del
termine di sessanta giorni stabiliti dall'art. 13 secondo comma 1.
cit. (Cass. sez. un. 27 marzo 1992, Passerotti), mentre da parte
della dottrina e della giurisprudenza (Cass. sez. III 4 luglio 1991
in Riv. giur. ed. 1991, I, 1179) si era evidenziato che l'art. 2 del
c.p.p. affida al giudice penale la risoluzione di ogni questione
pregiudiziale "salvo che sia diversamente stabilito", il giudizio
penale e quello dinanzi alla giurisdizione amministrativa sono
autonomi e non configurano una vera e propria "questione
pregiudiziale" (Corte costituzionale sent. n. 370 del 1988) e l'art.
479 del c.p.p. prevede una sospensione temporalmente stabilita,
mentre il giudicato amministrativo non vincola il giudice penale e
spesso non attiene ad un giudizio di disvalore sostanziale dell'atto
impugnato, relativo, a volte, al solo silenzio-rigetto formatosi ex
art. 13 secondo comma 1. cit.
Tuttavia, sin dal decreto legge 28 luglio 1994 n. 468 fino al
vigente decreto legge 27 marzo 1995 n. 88 è stato modificato il
primo comma dell'art. 22 della legge cit., prescrivendo che "l'azione
penale relativa alle violazioni edilizie rimane sospesa finchè non
siano stati esauriti i procedimenti amministrativi di sanatoria di
cui al presente capo, nonchè i ricorsi giurisdizionali di cui al
secondo comma".
Questo nuovo inciso imporrebbe, nella fattispecie, la sospensione
del procedimento penale "per tempi generalmente imprevedibili (quelli
dovuti allo svolgimento delle vertenze da risolversi in sede
amministrativo-giurisdizionale) .. senza .. alcuna garanzia
sull'esito dei procedimenti giurisdizionali, instaurati, ad libitum,
da privati, spesso interessati più al ritardo che all'accellerazione
dei procedimenti stessi" (Corte cost. n. 370 del 1988 cit.), come è
avvenuto nel caso in esame in cui, concessa la c.d. sospensiva
dell'ordinanza del Sindaco di Ruvo di Puglia che ha rigettato la
domanda di concessione in sanatoria in data 15 aprile 1993, il
giudizio non è più proseguito, essendo notoriamente rimedio
insufficiente l'istituto della perenzione per le modalità di
deduzione e per le possibili formali elusioni.
Evidenziata la rilevanza della questione, la sua non manifesta
infondatezza dovrebbe derivare dalla "violazione del principio
costituzionale di cui all'art. 112 della Costituzione" che "neppure
al legislatore è consentito vulnerare" (sent. n. 370 cit.).
Queste affermazioni, ripetute in altre ordinanze di questa Corte
in relazione alla stessa disposizione (ord. n. 95 e n. 423 del 1989 e
n. 304 del 1990), non sembrano possano essere modificate dal
differente quadro normativo e dalla diversa ottica del codice di
procedura penale vigente, giacchè alcune caratteristiche farebbero
evidenziare altri profili di illegittimità costituzionale
dell'inciso inserito dal d.-l. n. 88 del 1995.
Infatti la previsione della fase delle indagini preliminari, in
cui non vi è esercizio di azione penale e che, in alcune ipotesi, in
previsione della predetta sospensione, potrebbero essere omesse,
creando quella crisi del modello processuale del rito pretorile, già
rilevato da codesta Corte (ord. n. 137 del 1995), produrrebbe, ove le
indagini venissero, invece, svolte, un inutile spreco di attività in
contrasto con il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione sancito dall'art. 97 della Costituzione, altre volte
ritenuto applicabile all'esercizio della funzione giudiziaria (sent.
n. 86 del 1982 e n. 18 del 1989), ed il decorrere del termine
prescrizionale, giacchè la sospensione ex art. 22 della legge n. 47
del 1985 non è stata ritenuta ammissibile nella fase delle indagini
preliminari, in quanto concerne l'azione penale (Cass. sez. III 28
aprile 1993, Strianese).
Peraltro, molte volte, attesi i caratteri propri del giudizio
amministrativo, la sospensione del procedimento penale sarebbe
improduttiva di effetti per l'assenza di una vera e propria
pregiudizialita'con possibile reiterazione della stessa, qualora
l'ulteriore provvedimento di rigetto venga ancora impugnato,
massimizzando quel danno derivante dall'interruzione delle vicende
processuali e dal procrastinarsi dei giudizi, oggetto di tante
condanne dell'Italia da parte della Corte europea dei diritti
dell'uomo (art. 6 della Convenzione).
Logicamente dei due significati attribuiti all'art. 112 Cost. si
considera in detta fattispecie quello relativo alla dichiarazione di
obbligatorietà dell'azione penale e non l'altro concernente la
titolarità e si appunta l'attenzione su quella concezione che non
limita l'obbligatorietà al suo inizio ma la estende per tutto il
processo, ammettendone sospensioni temporanee, delimitate in un breve
lasso temporale e giustificate dalla protezione di interessi
costituzionalmente garantiti (sent. n. 114 del 1982).
Il mutato ruolo delle indagini preliminari del p.m., destinate
unicamente a consentire di assumere le determinazioni inerenti
all'esercizio dell'azione penale e non "all'accertamento della
verita'" come previsto nel codice abrogato (sent. n. 48 del 1993) e
la compatibilità di specifici limiti temporali per lo svolgimento
delle stesse con il precetto dell'art. 112 Cost. (sent. n. 190 del
1993 e n. 239 del 1994) fanno sì che l'esercizio dell'azione penale
costituisca una cerniera tra le indagini preliminari ed il processo
vero e proprio, sicchè una sospensione per tempi indeterminati
produce un vulnus ancor maggiore rispetto alla precedente normativa,
dilatando i tempi della decisione.
In tal modo in considerazione dei beni protetti dall'urbanistica
verrebbero violati anche gli artt. 9 e 32 della Costituzione,
impedendo un'adeguata "salvaguardia dell'interesse della comunità
nazionale alla conservazione dell'ambiente naturale" (Corte cost. n.
46 del 1995), alla cui tutela sono predisposti anche i precetti
penali della legge n. 47 del 1985.
Pertanto la questione di legittimità costituzionale dell'art. 22
primo comma legge 28 febbraio 1985 n. 47, come integrato dall'art. 7,
nono comma, del d.-l. 27 marzo 1995 n. 88, in riferimento agli artt.
9, 32 e 112 della Costituzione, appare rilevante e non manifestamente
infondata.
Per quanto attiene alla possibile dichiarazione di
inammissibilità della questione sollevata per l'eventuale omessa
conversione in legge decreto-legge nel termine di sessanta giorni,
ribadita con alcuni significativi obiter dicta anche recentemente da
codesta Corte (ord. n. 122, 123 e 141 del 1995), sia consentito
rilevare che la problematica della disciplina dei decreti-legge è
venuta mutando, perchè l'uso del decreto-legge si è trasformato con
le sue frequenti reiterazioni, sicchè, a modesto parere di questo
collegio, vertendo il giudizio di costituzionalità sulle norme e non
sulle disposizioni, si potrebbe tramutare la questione di
costituzionalità dalla disposizione contenuta nel decreto-legge
sottoposto all'esame della Corte a quella di eguale contenuto
normativo prevista nel decreto successivo, che reiteri la norma.
In sostanza si tratterebbe di estendere l'orientamento
giurisprudenziale di codesta Corte che trasferisce sulla legge di
conversione eventualmente sopravvenuta la questione di legittimità
costituzionale fondata sul decreto-legge convertito (sent. n. 75 del
1967 e n. 151 del 1986).
Una simile interpretazione, del resto, sembrerebbe accolta da una
decisione di codesta Corte (sent. n. 429 del 1993), nella cui
motivazione, sia pure al limitato effetto della considerazione della
norma quale tertium comparationis, se ne pone come parametro una
contenuta in un decreto-legge decaduto, ma riprodotta in quello
successivo convertito in legge e, logicamente, con riferimento a
quest'ultima, rigettando una duplice eccezione dell'Avvocatura dello
Stato di inammissibilità della questione di legittimità sollevata
sotto il rilievo dell'omessa conversione in legge del d.-l. n. 374
del 1992, richiamato nell'ordinanza, e della "novita'" rispetto a
questa disposizione di quella contenuta nel decreto-legge convertito.
È vero che, in quella fattispecie, la successiva norma era
indiscutibilmente presente nell'ordinamento anche in seguito alla
conversione in legge, sicchè, secondo un recentissimo orientamento
di codesta Corte (sent. nn. 29 e 161 del 1995), è possibile
sindacare pure i presupposti della necessità ed urgenza ex art. 77
della Costituzione, ma identica valutazione occorrebbe effettuare per
un'altra contenuta in un decreto-legge reiterato ed ancora non
convertito.
Nè, in tal modo, si verrebbe a modificare il sindacato di
costituzionalità delle leggi attribuito a codesta Corte in via
successiva e non preventiva ed eventuale, giacchè la norma ormai
vive, sia pure per il limitato periodo di tempo stabilito dall'art.
77 della Costituzione, nell'ordinamento, secondo quanto già altre
volte affermato da codesta Corte.

P. Q. .M
Visti gli artt. 134 e segg. della Costituzione e 23 della legge 11
marzo 1953 n. 87;
Solleva di ufficio, in quanto rilevante in causa e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 22, primo comma, della legge 28 febbraio 1985 n. 47 (norme
in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie), come modificato
dall'art. 7, comma nono, del d.-l. 27 marzo 1995 n. 88 (misure
urgenti per il rilancio economico ed occupazionale dei lavori
pubblici e dell'edilizia privata), nella parte in cui impone la
sospensione necessaria del procedimento penale per tutto il tempo in
cui sono pendenti i ricorsi giurisdizionali, di cui al secondo comma
cioè fino alla decisione del ricorso proposto dinanzi al T.a.r.
avverso il diniego, espresso o tacito, della concessione in
sanatoria, in riferimento agli artt. 9, 32, 77 e 112 della
Costituzione.
Dispone la sospensione del presente giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della cancelleria, l'ordinanza di rimessione
venga notificata alle parti in causa, al procuratore generale presso
la Corte di cassazione, nonchè al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Così deciso in camera di consiglio il 10 maggio 1995.
Il presidente: TRIDICO
Il consigliere relatore: NOVARESE
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