1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 18-7-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 150 SENTENZA 22 maggio - 11 luglio 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Misure di salvaguardia in pendenza dell'approvazione del nuovo piano regionale di gestione dei rifiuti - Sospensione, per il periodo di un anno, del rilascio di autorizzazioni di deposito di rifiuti e dei connessi procedimenti di valutazione ambientale e di autorizzazione integrata ambientale. - Legge della Regione Calabria 19 febbraio 2016, n. 8 (Misure di salvaguardia in pendenza dell'approvazione del nuovo piano regionale di gestione dei rifiuti), art. 1. - (T-180150) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 18-7-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Calabria 19 febbraio 2016, n. 8 (Misure di
salvaguardia in pendenza dell'approvazione del nuovo piano regionale
di gestione dei rifiuti), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per la Calabria, nel procedimento vertente tra Maio
Guglielmo srl e la Regione Calabria, con ordinanza del 7 ottobre
2016, iscritta al n. 3 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, prima serie speciale,
dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione della Maio Guglielmo srl e della
Regione Calabria;
udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2018 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati Bice Annalisa Pasqualone per Maio Guglielmo
srl e Massimiliano Manna per la Regione Calabria.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 7 ottobre 2016, il Tribunale amministrativo
regionale per la Calabria ha sollevato, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione
Calabria 19 febbraio 2016, n. 8 (Misure di salvaguardia in pendenza
dell'approvazione del nuovo piano regionale di gestione dei rifiuti).
Tale disposizione ha stabilito che nelle more dell'approvazione
del nuovo piano regionale di gestione dei rifiuti, di cui all'art.
199 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), restino sospesi per la durata di un anno i procedimenti
volti al rilascio di autorizzazioni al deposito di rifiuti (comma 1)
ed i sub-procedimenti di valutazione di impatto ambientale (VIA) e di
autorizzazione integrata ambientale (AIA) ad essi connessi (comma 2);
e ciò allo scopo di garantire la tutela giuridica dell'ambiente ed
in considerazione della situazione particolare del territorio
calabrese, caratterizzata da una elevata concentrazione di siti di
smaltimento.
1.1.- Il giudizio principale è stato promosso dalla società
Maio Guglielmo srl per l'annullamento dell'atto con cui la Regione
Calabria, nel procedimento volto alla realizzazione di una discarica
da collocarsi nel territorio del Comune di Crotone, aveva disposto la
sospensione della procedura di valutazione di impatto ambientale e di
rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale, in applicazione
della norma oggi censurata.
1.2.- Il rimettente osserva preliminarmente che - nell'attribuire
all'amministrazione «il potere/dovere di sospendere provvisoriamente
i procedimenti qualora all'entrata in vigore della legge essi siano
ancora in corso, in attesa dell'adozione del nuovo piano regionale di
gestione dei rifiuti e, in ogni caso, per la durata massima di un
anno» - la norma denunciata conferisce un potere «privo di spazi
decisionali, sia quanto all'an che al quando, essendo rimessa
all'amministrazione regionale unicamente una valutazione
interpretativa della sussumibilità della fattispecie concreta in
quella astratta delineata dal legislatore regionale, poichè in caso
di soluzione positiva l'adozione dell'atto di sospensione risulta
doverosa sotto ogni profilo»; da ciò fa derivare la rilevanza della
questione, poichè l'atto amministrativo impugnato costituisce mera
applicazione della norma che ne è posta a fondamento.
1.3.- Quanto, poi, alla non manifesta infondatezza, il rimettente
ritiene che l'intervento del legislatore regionale avrebbe invaso la
competenza legislativa esclusiva dello Stato, attenendo alla materia
della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema».
In particolare, pur osservando che detta ultima materia possiede
una naturale vocazione ad impattare ambiti diversi di tutela, oggetto
anche di competenza regionale, sottolinea che allo Stato spetta
comunque il monopolio del potere legislativo, da attuarsi mediante la
fissazione di standard di tutela uniformi sull'intero territorio
nazionale; e che alle Regioni è consentito apportare deroghe
migliorative a tali standard, semprechè l'intervento riguardi
materie attribuite alla loro competenza legislativa e si giustifichi
per la cura di interessi funzionalmente collegati con quelli
propriamente ambientali.
Poste tali coordinate, il rimettente rileva che:
- secondo costante giurisprudenza costituzionale, la disciplina
dei rifiuti è pienamente riconducibile alla materia «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema»;
- la disposizione censurata, nell'introdurre una sospensione dei
procedimenti di autorizzazione al deposito di rifiuti e dei
sub-procedimenti connessi, interviene direttamente su tale
disciplina, prorogando i termini fissati dalla normativa statale;
- con tale intervento la Regione avrebbe dunque perseguito lo
scopo di salvaguardare gli effetti del piano di gestione dei rifiuti
di imminente adozione non già accelerandone i tempi di approvazione,
ma mediante una sospensione ex lege dei procedimenti autorizzativi in
corso;
- la disposizione censurata ha così comportato una deroga,
quantunque transitoria, agli standard di tutela uniformi fissati
dalla legislazione statale; si è verificato, in particolare, un
contrasto fra il comma 1 dell'art. 1 della legge reg. Calabria n. 8
del 2016 e gli artt. 11, 13 e 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, che
stabiliscono termini certi per l'istruttoria e la definizione dei
procedimenti autorizzativi, nonchè fra il comma 2 dello stesso art.
1 e gli artt. 11, 19, 25, 26, 29-bis, 29-ter e 29-quater del medesimo
decreto, ove, analogamente, è stabilita la durata massima dei
termini di istruttoria e definizione dei sub-procedimenti.
2.- Con atto depositato il 16 febbraio 2017 si è costituita la
Maio Guglielmo srl, ricorrente nel giudizio a quo, aderendo alle
argomentazioni spese dal rimettente a sostegno del prospettato dubbio
di illegittimità costituzionale ed assumendo altresì che la
disposizione censurata era stata adottata, durante la pendenza del
procedimento amministrativo che la riguardava, «al chiaro e non
celato intento di non rilasciare il decreto di VIA/AIA, ancorchè il
progetto da lei proposto non fosse in contrasto con il piano
regionale attualmente vigente», e fosse perciò affetta da eccesso di
potere, in quanto manifestamente contrastante con il canone di
ragionevolezza ed obiettivamente significativa di un uso distorto
della discrezionalità.
3.- Con atto depositato il 28 febbraio 2017 si è costituita
anche la Regione Calabria, eccependo l'inammissibilità o comunque la
non fondatezza della questione.
3.1.- Sotto il primo profilo, ha rilevato che nelle more del
giudizio era intervenuta l'approvazione, da parte del Consiglio
regionale, del nuovo piano di gestione dei rifiuti e che, pertanto,
era venuto meno l'effetto proprio di sospensione del procedimento di
cui al ricorso principale, e con esso l'interesse ad agire in capo
alla società ricorrente, anche in relazione ad una possibile pretesa
risarcitoria, preclusa dall'insussistenza di responsabilità in capo
all'amministrazione per l'esercizio di un potere vincolato.
3.2.- Quanto alla non fondatezza della questione, la Regione ha
poi richiamato l'evoluzione normativa in tema di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», donde ha desunto la non
configurabilità di una materia in senso tecnico così qualificabile,
risultando in realtà approntato uno schema di tutele (articolato
attraverso i diversi profili materiali con cui si interseca il bene
«ambiente», tra i quali il profilo attinente alla gestione dei
rifiuti nel territorio) che appare proprio di un sistema trasversale,
ove convivono competenze legislative diverse.
Al riguardo ha evidenziato che la stessa giurisprudenza
costituzionale riconosce la possibilità per le Regioni di approntare
livelli di tutela più elevati di quelli fissati dalla normativa
statale; e che nella fattispecie l'intervento normativo era
finalizzato alla protezione della salubrità dell'ambiente nel
territorio calabrese, da attuarsi mediante la sospensione - in via
provvisoria e cautelare - dei procedimenti autorizzativi di nuovi
impianti di trattamento dei rifiuti in una situazione caratterizzata
da un'elevata concentrazione di siti di smaltimento.
4.- In vista dell'udienza pubblica, la difesa della ricorrente
nel giudizio principale ha depositato memoria, ribadendo le ragioni
già prospettate a sostegno della fondatezza della censura.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Calabria 19 febbraio 2016, n. 8 (Misure di
salvaguardia in pendenza dell'approvazione del nuovo piano regionale
di gestione dei rifiuti).
Secondo il rimettente, tale disposizione, prevedendo la
sospensione, per il termine massimo di un anno, dei procedimenti
autorizzativi (e dei sub-procedimenti) riferiti alla valutazione di
impatto ambientale (VIA) e all'autorizzazione integrata ambientale
(AIA) relativi a nuovi impianti di smaltimento o trattamento dei
rifiuti nelle more dell'approvazione del nuovo piano regionale di
gestione di cui all'art. 199 del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 (Norme in materia ambientale), violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, in quanto la disciplina dei
rifiuti rientra nell'ambito della materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
La disposizione, in particolare, si porrebbe in rapporto di
violazione diretta rispetto alla disciplina statale dell'ambiente,
comportando una dilazione dei termini per la definizione dei
procedimenti autorizzativi relativi agli impianti di trattamento dei
rifiuti e dei sub-procedimenti a questi connessi - come determinati
dal d.lgs. n. 152 del 2006 - e perciò una deroga in pejus ai livelli
di tutela fissati in modo uniforme sull'intero territorio dello
Stato.
2.- La Regione Calabria, costituitasi in giudizio, ha
preliminarmente eccepito l'inammissibilità della questione per
difetto di rilevanza, assumendo che l'interesse della ricorrente nel
giudizio principale sarebbe venuto meno in seguito all'approvazione
del nuovo piano regionale di gestione dei rifiuti e della conseguente
sopravvenuta carenza della fattispecie che funge da presupposto alla
disposizione.
2.1.- L'eccezione non è fondata.
Per costante orientamento di questa Corte, infatti, una volta
iniziato in seguito ad ordinanza di rinvio del giudice rimettente, il
giudizio di legittimità costituzionale non è suscettibile di essere
influenzato dalle eventuali successive vicende di fatto che
concernono il rapporto dedotto nel processo che lo ha occasionato,
come previsto dall'art. 18 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, nel testo approvato il 7 ottobre
2008 (fra le altre, sentenze n. 264 del 2017, n. 242 e n. 162 del
2014, n. 120 del 2013, n. 274 del 2011 e n. 227 del 2010).
La rilevanza della questione va infatti valutata alla luce delle
circostanze di fatto sussistenti al momento dell'ordinanza di
rimessione e non a quelle sopravvenute, anche ove tali ultime siano
tali da incidere sulla persistente attualità dell'interesse ad agire
nel giudizio principale (sentenza n. 42 del 2011), permanendo la
necessità di sottoporre allo scrutinio di costituzionalità una
norma che, come nel caso di specie, abbia comunque prodotto effetti
sulle posizioni soggettive dei destinatari.
3.- Nel merito, la questione non è fondata.
3.1.- È ben vero che, in conformità alla costante
giurisprudenza di questa Corte, la disciplina dei rifiuti attiene
alla materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», riservata, in
base all'art. 117, comma secondo, lettera s), Cost., alla competenza
esclusiva dello Stato (in tal senso, fra le altre, le sentenze n.
244, n. 154 e n. 101 del 2016, n. 58 del 2015, n. 54 del 2012, n. 244
del 2011).
E tuttavia, la stessa giurisprudenza ha da tempo negato la
possibilità di identificare «una "materia" in senso tecnico
qualificabile come "tutela dell'ambiente", dal momento che non sembra
configurabile come sfera di competenza statale rigorosamente
circoscritta e delimitata, giacchè, al contrario, essa investe e si
intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze»
(sentenza n. 407 del 2002).
Pertanto la tutela dell'ambiente dà luogo a una competenza
trasversale, che può incidere su materie diverse, le quali ben
possono essere regionali o concorrenti.
Più in particolare, spettano alla competenza esclusiva dello
Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di
disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale (sentenze n. 77
del 2017, n. 249 del 2009 e n. 407 del 2002). Tale disciplina, poi,
costituisce un limite per gli interventi normativi delle Regioni e
delle Province autonome che, pur attenendo a materie di loro
competenza, presentano tuttavia profili di interferenza con dette
esigenze di tutela dell'ambiente (sentenze n. 180 e n. 58 del 2015,
n. 67 del 2014 e n. 314 del 2009).
3.2.- Poste tali premesse, va osservato che il legislatore
statale ha disciplinato il settore dei rifiuti nella Parte quarta
(Norme in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti
inquinanti), Titolo I (Gestione dei rifiuti), del d.lgs. n. 152 del
2006.
Detto decreto attribuisce alle Regioni specifiche funzioni che
esse devono esercitare nel rispetto di criteri e procedure stabiliti
a livello statale.
Rientrano nel novero di tali funzioni, fra le altre,
l'individuazione dei luoghi o degli impianti idonei allo smaltimento
dei rifiuti, l'indicazione dei criteri per la determinazione delle
aree non idonee a tale localizzazione e, soprattutto, l'adozione del
piano regionale di gestione dei rifiuti di cui agli artt. 199 e 200
del d.lgs. n. 152 del 2006, nel quale è ricompresa la delimitazione
sul territorio regionale, su richiesta dei Comuni, di "ambiti
ottimali" per la gestione integrata dei rifiuti; attribuzione,
quest'ultima, che si collega strettamente alle competenze regionali
in materia di «governo del territorio».
4.- La disposizione impugnata si collega alla distribuzione nel
territorio degli impianti di trattamento dei rifiuti, nella
prospettiva dell'imminente approvazione, da parte della Regione
Calabria, del nuovo piano di gestione.
È infatti con esplicito riferimento a tale circostanza che la
sospensione delle nuove autorizzazioni nelle more dell'adozione del
nuovo piano rifiuti viene giustificata «in considerazione della
situazione particolare del territorio calabrese, caratterizzata da
una elevata concentrazione di siti di smaltimento»; ed al di là di
tale riferimento letterale, è evidente l'intento del legislatore
regionale di regolamentare l'uso del territorio mediante la
previsione di un'adeguata allocazione degli impianti nella
prospettiva del rinnovato strumento di pianificazione.
4.1.- A tale riguardo, la giurisprudenza di questa Corte ha
ritenuto che la localizzazione degli impianti di smaltimento,
quantunque adottata in conformità ai criteri tecnici fondamentali
stabiliti dagli organi statali, costituisce esercizio, da parte delle
Regioni, di una competenza legislativa loro propria, sia pure
concorrente con quella statale, attenendo al «governo del territorio»
(sentenza n. 314 del 2009).
D'altro canto, perseguendo finalità di cura del territorio in
relazione alle esigenze di contrasto all'emergenza dei rifiuti, la
norma impugnata risponde ad interessi funzionalmente collegati con la
tutela ambientale; e del resto, di tale necessaria intersezione fra i
due profili di intervento può trarsi conferma dal fatto che la
stessa normativa statale riconosce che «Il piano regionale di
gestione dei rifiuti è coordinato con gli altri strumenti di
pianificazione di competenza regionale previsti dalla normativa
vigente, ove adottati» (art. 199, comma 5, del d.lgs. n. 152 del
2006).
5.- Ciò posto, non è condivisibile l'opinione del rimettente,
secondo cui andrebbe ravvisata una deroga in pejus nella dilazione
dei termini massimi stabiliti per la durata dei procedimenti
autorizzativi prodotta per effetto della sospensione.
5.1.- Il rimettente non considera, infatti, che la sospensione è
unicamente finalizzata a mantenere la situazione esistente, impedendo
che prima dell'adozione del nuovo piano di gestione dei rifiuti,
necessariamente ispirato a criteri che preservano l'integrità
dell'ambiente, siano adottati provvedimenti che possano invece
nuocervi, pur essendo formalmente rispettosi delle regole sul
procedimento di autorizzazione.
La tutela dell'ambiente così perseguita dalla disposizione
censurata, pertanto, non solo è immune da effetti peggiorativi, ma
appare al contrario rafforzata, essendo volta a consentire la
definitiva approvazione del piano previsto dalla citata legislazione
nazionale.
5.2.- A tale proposito, peraltro, va osservato che la
disposizione censurata presenta - come risulta espressamente dal
titolo stesso dell'intero corpo normativo che la contiene - il
contenuto tipico di una "misura di salvaguardia"; essa, pertanto, non
viola la legislazione nazionale, ma introduce - piuttosto - una
misura di carattere eccezionale e temporaneo, coessenziale alla
propria natura cautelare.
In relazione alla legittimità delle misure di salvaguardia, la
giurisprudenza formatasi nel settore urbanistico - ove il ricorso a
tali forme di intervento normativo è tipizzato dal legislatore - ha
ritenuto necessario soprattutto che il loro effetto tipico sia
contenuto entro un termine ragionevole, così da evitarne una
incontrollata protrazione.
Tale requisito sussiste nella specie, poichè la sospensione è
prevista per il limite massimo di un anno; termine che appare
ragionevole in relazione alla futura adozione del nuovo piano
rifiuti.
6.- In conclusione, la questione di legittimità costituzionale
non è fondata, perchè la disposizione adottata dalla Regione
Calabria persegue finalità attinenti a competenze regionali,
funzionalmente collegate alla tutela ambientale, e non attenua il
livello di protezione dell'ambiente garantito dalla legge statale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge della Regione Calabria 19 febbraio 2016, n. 8
(Misure di salvaguardia in pendenza dell'approvazione del nuovo piano
regionale di gestione dei rifiuti), sollevata dal Tribunale
amministrativo regionale per la Calabria, in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 maggio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 luglio 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA