1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 21-5-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 75 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 dicembre 2013
Ordinanza del 5 dicembre 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Molise sul ricorso proposto da Vaccone Giovanni in proprio e n. q. di Presidente e legale rappresentante del «Comitato SS. Rosario Venafro» c/Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise ed altri.. Bilancio e contabilita' pubblica - Piani di rientro dai disavanzi del settore sanitario - Attribuzione al commissario ad acta per l'attuazione di detti piani di poteri di sostituzione di natura legislativa o con forza di legge - Violazione del principio di tipicita' delle fonti primarie - Lesione del principio autonomistico - Violazione del principio rappresentativo - Violazione della disciplina costituzionale dell'intervento sostitutivo degli organi regionali. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 83. - Costituzione, artt. 1, comma secondo, 5, 114, comma secondo, 117, commi terzo e sesto, 120, comma secondo, 121, comma secondo, 70, primo comma, 77, commi primo e secondo. In via subordinata: Bilancio e contabilita' pubblica - Disavanzi di gestione delle Regioni e piani di rientro dal disavanzo nel settore sanitario - Legittimazione all'adozione di atti sostitutivi normativi del commissario ad acta anziche' del Governo nella sua collegialita'. - Legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 8, comma 1; legge 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 174; d.l. 1° ottobre 2007, n. 159, art. 4, convertito in legge 29 novembre 2007, n. 222; legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 79, 83 e 84. - Costituzione, art. 92, primo comma. (14C00110) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 21-5-2014)

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise
(Sezione Prima)

Ha pronunciato la presente Ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 200 del 2011, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Giovanni Vaccone, in proprio e in qualità di Presidente
e legale rappresentante del «Comitato SS. Rosario Venafro»,
rappresentato e difeso dall'avv. Alfredo Ricci, con domicilio eletto
presso lo studio dell'avv. Tonino Mariano in Campobasso, via S.
Giovanni, n. 36;
Contro Commissario ad Acta nonchè Sub-Commissario ad Acta per
l'attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi del Settore Sanitario
della Regione Molise, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze,
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Ministro per i rapporti con
le Regioni e la Coesione Territoriale, Conferenza Permanente per i
rapporti tra lo Stato le Regioni e le Province Autonome di Trento e
Bolzano, Regione Molise in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge
dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Campobasso,
via Garibaldi, 124;
Asrem Molise in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Vincenzo Colalillo presso il cui
studio in Campobasso, via Umberto I, n. 43 elegge domicilio;
Per l'annullamento del provvedimento del Direttore Generale
dell'Asrem n. 189 del 22 febbraio 2011, concernente il riassetto
organizzativo dell'attività della Medicina di Urgenza e della
Chirurgia d'Accettazione e d'Urgenza presso il presidio ospedaliero
«SS. Rosario» di Venafro;
del provvedimento del Direttore Generale dell'Asrem n. 190 del 22
febbraio 2011, concernente il riassetto organizzativo dell'area della
Radiodiagnostica presso i presidi ospedalieri regionali;
del provvedimento del Direttore Generale dell'Asrem n. 193 del 22
febbraio 2011, concernente il riassetto organizzativo delle attività
di Laboratorio Analisi;
del decreto del Commissario ad Acta n. 79 del 17 novembre 2010
(pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Molise in data 30
novembre 2010), con cui si è istituita la RSA
nell'edificio precedentemente destinato a Ospedale «SS. Rosario» di
Venafro;
di tutti gli atti antecedenti, consequenziali e, comunque,
connessi, ivi compresi:
1. il decreto del Commissario ad Acta n. 17 del 10 maggio 2010,
con cui è stato approvato il programma operativo relativo all'anno
2010;
2. il decreto del Commissario ad Acta n. 19 del 10 maggio 2010,
con cui è stato approvato il piano di riassetto della rete
ospedaliera regionale;
3. il decreto del Commissario ad Acta n. 68 del 24 settembre
2010, con cui è stata disposta l'anticipazione degli effetti del
decreto n. 19/2010 al 1° novembre 2010;
4. il decreto del Commissario ad Acta n. 26 del 15 giugno 2010,
con cui sono stati approvati gli indirizzi e i criteri per
l'approvazione dell'atto aziendale da parte dell'Asrem;
5. il decreto del Commissario ad Acta n. 44 del 2 luglio 2010,
con cui è stato approvato l'atto aziendale dell'Asrem;
6. il decreto del Commissario ad Acta n. 46 del 2 luglio 2010,
con cui sono stati approvati ulteriori obiettivi e indirizzi al
direttore generale dell'Asrem;
7. i provvedimenti del Commissario ad Acta e/o del Direttore
Generale Asrem (compreso quello di eventuale nomina di responsabili
del procedimento) e/o della Regione Molise (ove esistenti, mai
comunicati al ricorrente e da questi non conosciuti), con cui siano
stati disposti ulteriori interventi di attuazione del Piano di
Rientro, del Patto per la Salute del 3 dicembre 2009, del Programma
Operativo 2010 (di cui al decreto commissariale n. 17/2010), del
Piano di riassetto della rete ospedaliera (di cui al decreto
commissariale n. 19/2010), dell'atto aziendale Asrem e/o di ulteriori
atti di programmazione, con particolare riferimento a quelli che
abbiano riguardato la «riorganizzazione» dell'Ospedale «SS. Rosario»
di Venafro;
8. tutti i pareri, i nulla osta, le autorizzazioni, le relazioni
e i documenti istruttori, comunque denominati, ove esistenti, di
estremi non conosciuti, relativi sia agli atti innanzi espressamente
indicati sia ad eventuali ulteriori atti;
in via subordinata, per quanto occorrer possa e per quanto di
ragione, del Piano di Rientro dal disavanzo del settore sanitario
della Regione Molise e relativi allegati, sottoscritto in data 27
marzo 2007 e approvato con delibera di Giunta Regionale n. 367/2007
(parimenti impugnata), nonchè delle delibere del Consiglio dei
ministri del 28 luglio 2009 e del 9 settembre 2009 (con cui sono
stati nominati, rispettivamente, il Commissario ad Acta e il
Sub-Commissario ad Acta), unitamente a tutti gli atti antecedenti,
consequenziali e, comunque, connessi, ivi compresi l'Intesa
Stato-Regioni del 23 marzo 2005, il Patto per la Salute del 28
settembre 2006 e il Nuovo Patto per la Salute del 3 dicembre 2009,
censurati nei limiti di interesse evidenziati nel prosieguo del
presente atto.
Nonchè per l'annullamento chiesto con i motivi aggiunti del 5
settembre 2011:
del decreto del Commissario ad Acta n. 20 del 30 giugno 2011
(mai comunicato al ricorrente), con cui si sono adottati ulteriori
provvedimenti in materia di riorganizzazione della rete ospedaliera
regionale, con particolare riferimento alle misure riguardanti
(direttamente o indirettamente) l'Ospedale «SS. Rosario» di Venafro,
unitamente a tutti gli atti antecedenti, consequenziali e, comunque
connessi, ivi compresi i provvedimenti del Commissario ad Acta e/o
del Sub Commissario ad Acta e/o dell'Asrem e/o delle altre
Amministrazioni resistenti nell'instaurato giudizio, con cui siano
stati disposti ulteriori interventi di attuazione del Piano di
Rientro, del Patto per la Salute del 3 dicembre 2009, del Programma
Operativo 2010 (di cui al decreto commissariale n. 17/2010), del
Piano di riassetto della rete ospedaliera (di cui al decreto
commissariale n. 19/2010, modificato ed integrato con decreto
commissariale n. 20/2011), dell'atto aziendale Asrem e/o di modifica
e/o di integrazione dei medesimi provvedimenti nonchè di ulteriori
atti di programmazione e/o di organizzazione della rete ospedaliera
regionale e/o di gestione della stessa; con particolare riferimento a
quelli che abbiano riguardato la "riorganizzazione" dell'ospedale
«SS. Rosario» di Venafro, unitamente a tutti gli atti, relazioni,
documenti istruttori, pareri, comunque denominati, di estremi non
conosciuti; nonchè per l'annullamento, chiesto con i motivi
aggiunti, del 26 settembre 2012:
dei decreti del commissario ad Acta n. 71/2011, n. 80/2011,
n. 84/2011, n. 94/2011, n. 100/2011, n. 104/2011 con cui sono stati
adottati ulteriori provvedimenti in materia di riorganizzazione della
rete ospedaliera regionale, con particolare riferimento alle misure
riguardanti l'ospedale «SS. Rosario» di Venafro;
per quanto di ragione, delle delibere del Consiglio dei
ministri del 20 gennaio 2012 di conferma della nomina del Presidente
della Regione Molise quale commissario ad Acta e del 7 giugno 2012 di
nomina del sub commissario ad Acta.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario ad
Acta nonchè del Sub-Commissario ad Acta per l'attuazione del Piano
di Rientro dai disavanzi del Settore Sanitario della Regione Molise,
della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero della
salute, del Ministero dell'economia e delle finanze, della Presidenza
del Consiglio dei ministri - Ministro per i rapporti con le Regioni e
la Coesione Territoriale, della Conferenza Permanente per i rapporti
tra lo Stato le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano,
della Regione Molise;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 gennaio 2013 il
dott. Luca Monteferrante e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Il ricorrente, in qualità di Presidente e legale rappresentante
del «Comitato SS. Rosario Venafro» con sede legale in Venafro alla
Strada Comunale Romana, n. 1, nonchè, in proprio, quale cittadino
residente in Venafro ed in qualità di dipendente della Asrem in
servizio presso l'ospedale «SS. Rosario» di Venafro, con ricorso
straordinario al Capo dello Stato notificato in data 30 marzo 2011 ha
impugnato gli atti indicati in epigrafe con i quali è stata
sostanzialmente decisa la chiusura dell'ospedale «SS. Rosario» di
Venafro e la sua riconversione in residenza sanitaria assistenziale.
Su istanza della Azienda sanitaria regionale del Molise il
ricorso è stato successivamente ritualmente trasposto innanzi al TAR
Molise dal ricorrente con atto di costituzione notificato in data 31
maggio 2011.
Il ricorso introduttivo è stato successivamente integrato
mediante notifica di motivi aggiunti con i quali sono stati impugnati
ulteriori decreti commissariali afferenti alla medesima sequenza
procedimentale.
L'esponente, richiamata l'antica storia dell'ospedale «SS.
Rosario», la sua vocazione di ospedale di area vasta, a motivo della
sua posizione geografica e del bacino demografico al cui servizio è
posto, nonchè l'elevata qualità delle prestazioni erogate anche in
favore di una significativa utenza extraregionale, lamenta la
illogicità della decisione di disporne la sostanziale chiusura,
trattandosi di struttura virtuosa, capace di coprire i costi dì
gestione anche grazie alla significativa mobilità attiva proveniente
dalle limitrofe regioni della Campania e del Lazio, con conseguente
sproporzionata ed irragionevole lesione del diritto alla salute,
tenuto conto che le misure adottate perseguono il solo fine della
riduzione dei costi delle prestazioni sanitarie, senza incidere sugli
assetti organizzativi inefficienti e sugli sprechi. Rammenta che, non
avendo la Regione Molise rispettato gli obiettivi organizzativi e di
spesa fissati con l'Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, si vedeva
costretta a sottoscrivere il 27 marzo 2007 l'accordo di approvazione
del piano di rientro recante l'individuazione degli interventi per il
perseguimento dell'equilibrio economico ai sensi dell'art. 1, comma
180, della legge del 30 dicembre 2004, n. 311 con allegato il piano
operativo triennale 2007/2009 (c.d. piano di rientro) che, tra le
altre misure, prevedeva l'adozione di provvedimenti di
razionalizzazione della rete ospedaliera nel rispetto, tuttavia, dei
livelli essenziali di assistenza.
Con delibera del Consiglio Regionale, n. 190 del 9 luglio 2008 la
Regione Molise approvava il Piano Sanitario Regionale per il triennio
2008/2010 prevedendo una mera riduzione dei posti letto dell'ospedale
«SS. Rosario».
Poichè, nonostante le misure di razionalizzazione previste dal
piano di rientro del 2007, l'entità del deficit continuava ad
aumentare, con delibera del Consiglio dei ministri del 28 luglio 2009
il Presidente della Regione Molise veniva nominato commissario ad
Acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore
sanitario e veniva assistito da un sub - commissario nominato con
delibera del Consiglio dei ministri del 9 ottobre 2009.
Con la delibera di nomina del commissario ad Acta il Consiglio
dei ministri indicava, tra gli obiettivi dell'azione di risanamento,
il riassetto della rete ospedaliera e territoriale mediante adeguati
interventi per la dismissione/riconversione/riorganizzazione solo di
quei presidi non in grado di assicurare adeguati profili di
efficienza ed efficacia.
Il nuovo Patto per la Salute sottoscritto il 3 dicembre 2009
confermava la necessità di misure di riduzione dei posti letto ma
sempre nel rispetto dei LEA.
In data 10 maggio 2010 con decreto n. 17 il commissario ad Acta
approvava il programma operativo per l'anno 2010: nell'ambito delle
previsioni programmatiche concernenti la riorganizzazione della rete
ospedaliera, il predetto decreto, accanto al taglio di ben trecento
posti letto, prevedeva la dismissione dell'ospedale "SS. Rosario» e
la sua conversione in RSA.
Tale decisione, assunta in base ai parametri di cui al Patto per
la salute del 3 dicembre 2009 ed in assenza di istruttoria
sull'effettivo bisogno di salute, veniva ribadita con decreto n. 19
del 17 maggio 2010 di approvazione del Piano di riassetto della rete
ospedaliera, con il decreto n. 26 del 15 giugno 2010 recante gli
indirizzi al direttore generale della Asrem e con decreto n. 44 del 2
luglio 2010 di approvazione dell'atto aziendale che disponeva
sostanzialmente l'accorpamento dell'ospedale «SS. Rosario»
all'ospedale «Veneziale» di Isernia.
Le predette misure non venivano attuate sino a quando il nuovo
disegno organizzativo riceveva deciso impulso ad opera del decreto
del commissario ad Acta n. 79 del 17 novembre 2010 che istituiva la
RSA di assistenza agli anziani presso il «SS. Rosario» e disponeva la
progressiva soppressione del reparto di Chirurgia, la progressiva
riduzione dei posti letti assegnati al reparto di Medicina, la
sostituzione del Pronto Soccorso con un punto di primo soccorso,
senza posti letto e rianimazione, la riduzione delle prestazioni
radiologiche e del laboratorio analisi.
In punto di diritto il ricorrente lamenta che:
1. gli atti adottati dal commissario ad Acta, in quanto
ispirati ad una mera logica contabile di risparmio di spesa, senza
incidere sulla qualità ed efficienza delle prestazioni erogate,
sarebbero illegittimi in quanto lesivi del diritto alla salute dei
cittadini residenti tutelato dall'art. 32 Cost. e adottati in difetto
di motivazione e di istruttoria e, comunque, in contrasto con gli
obiettivi posti con il Piano di rientro e col provvedimento di nomina
del commissario ad Acta, che non prevedevano la chiusura degli
ospedali ma la mera «razionalizzazione» della rete ospedaliera, nel
rispetto dei LEA e comunque nel quadro di un variegato piano di
misure orientato ad un recupero di efficacia ed efficienze delle
prestazioni, che imponeva di incidere, in via prioritaria, sulle
principali cause del disavanzo sanitario e cioè sulla spesa
farmaceutica, sul costo del personale, della dirigenza, delle
consulenze esterne, dei rapporti con le strutture convenzionate e,
solo in via residuale, sulla rete ospedaliera.
2. Rispetto alle precedenti scelte incentrate su tagli
orizzontali dei posti letto nell'ambito delle diverse strutture
sanitarie, il commissario ad Acta , con il programma operativo 2010,
approvato con il decreto n. 17/2010, avrebbe consapevolmente operato
tagli verticali, tramite la chiusura diretta di presidi ospedalieri,
in assenza tuttavia di valutazioni, in concreto, circa l'idoneità
dì tali misure organizzative a contemperare le esigenze di bilancio
con l'effettività della tutela del diritto alla salute garantito
anche dagli artt. 2, 3 e 8 della CEDU.
In particolare, quanto al difetto di istruttoria, con la drastica
riduzione dei posti letto (da 90 a 30 di cui 10 in day hospital) e
delle prestazioni erogate presso il «SS. Rosario» la popolazione
sarà costretta a rivolgersi all'ospedale di Isernia i cui posti
letto tuttavia non vengono correlativamente potenziati: tale scelta
si baserebbe su meri dati matematici in assenza di un'analisi della
domanda di cure sanitarie e determinerebbe un grave pregiudizio per
la salute dei cittadini, in presenza di probabili situazioni di
sovraffollamento dell'ospedale di Isernia, implicanti ritardi ed
inefficienze nell'assistenza e soprattutto nella gestione delle
urgenze; si porrebbe anche in contrasto con le previsioni del Patto
per la Salute del 2 dicembre 2009 e con il Piano di rientro che
prevedono misure di riorganizzazione della rete ospedaliera nel
rispetto dei criteri di efficienza ed efficacia delle prestazioni e
comunque dei LEA.
3. Le rilevate carenze organizzative del servizio ed
istruttorie non potrebbero neppure ritenersi compensate con la
previsione di servizi sanitari territoriali alternativi all'ospedale
di cui non v'è menzione negli atti impugnati.
4. Immotivata sarebbe anche la decisione di chiudere il «SS.
Rosario» di Venafro anzichè il «Veneziale» di Isernia: il primo,
infatti, a differenza del secondo, opererebbe presso una struttura
antisismica, e presenterebbe un significativo indice di mobilità
attiva, anche grazie alla sua posizione geografica, sicchè la sua
chiusura comporterebbe anche un pregiudizio per le finanze regionali
a causa della perdita delle entrate generate dalla mobilità attiva
con evidente contraddittorietà con le premesse (risparmio di spesa)
da cui la disposta chiusura muove.
5. Il commissario ad Acta avrebbe debordato dalle proprie
competenze atteso che il Piano di rientro e la delibera del Consiglio
dei ministri di nomina gli attribuivano il potere di adottare misure
di riorganizzazione della rete ospedaliera al fine di migliorare
l'efficienza e l'efficacia dei servizi ma non per penalizzare il
livello di assistenza e ledere il diritto alla salute dei cittadini.
6. Gli atti del commissario ad Acta avrebbero anche invaso la
competenza regionale in materia di programmazione sanitaria ponendosi
in contrasto con le previsioni del piano sanitario regionale
approvato con delibera del Consiglio regionale n. 190/2008, e
successivamente con l'art. 11 della legge regionale n. 34/2008 che
non prevedono la chiusura dell'ospedale di Venafro nè di alcuno dei
reparti ivi attivi ma solo una riduzione dei posti letto; inoltre
poichè il commissario è organo amministrativo e ì suoi atti hanno
natura di atti amministrativi, giammai questi ultimi avrebbero potuto
porsi in contrasto con una previsione di legge regionale, nè la
delibera di nomina gli avrebbe potuto conferire una anomala potestà
legislativa; infine egli avrebbe violato anche il piano di rientro
che non consentiva di derogare alle previsioni del piano sanitario
regionale in materia di rete ospedaliera.
Si sono costituiti in giudizio la Asrem, la Presidenza del
Consiglio dei ministri, il Presidente della Regione Molise in
qualità di commissario ad Acta per l'attuazione del piano di rientro
dai disavanzi del settore sanitario, la Regione Molise, il Ministero
dell'economia e delle finanze, il Ministero della sanità, per
resistere al ricorso ed ai motivi aggiunti contestando nel merito la
fondatezza delle censure articolate ed eccependo preliminarmente il
difetto di legittimazione del ricorrente,la tardività
dell'impugnazione di taluni decreti ed il difetto di integrità del
contraddittorio.
Le amministrazioni intimate evidenziano, nel merito, la
gravissima situazione di deficit finanziario in cui versa la sanità
molisana, l'incapacità della Regione a far fronte agli impegni
assunti con il piano di rientro sottoscritto il 27 marzo 2007, la
necessità dell'intervento governativo sostitutivo ai sensi dell'art.
120, comma 2, Cost. e la piena coerenza e legittimità dei
provvedimenti adottati dalla struttura commissariale rispetto alle
previsioni del piano di rientro ed agli obiettivi posti dalla
delibera del Consiglio dei ministri del 28 luglio 2009 di nomina del
commissario ad Acta e di conferimento dei correlativi poteri
sostitutivi anche di carattere normativo.
Con ordinanza n. 124/2011 il TAR Molise ha disposto la
sospensione degli effetti dei provvedimenti impugnati con il ricorso
principale.
La causa è stata, infine, trattenuta in decisione alla pubblica
udienza del 17 gennaio 2013.
Occorre premettere in fatto che, stante il mancato adempimento
del piano di rientro sottoscritto dalla Regione Molise il 27 marzo
2007, con delibera del Consiglio dei ministri del 28 luglio 2009 il
Presidente della Regione Molise è stato nominato commissario ad Acta
per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore
sanitario della Regione Molise ed è stato incaricato di dare
attuazione e realizzazione ad una serie di interventi tra i quali, al
punto 2), si menziona il «riassetto della rete ospedaliera e
territoriale con adeguati interventi per la
dismissione/riconversione/riorganizzazione dei presidi non in grado
di assicurare profili di efficienza ed efficacia, analisi del
fabbisogno e verifica dell'appropriatezza».
In esecuzione dell'incarico conferito, il Presidente della
Regione Molise, nella cennata qualità di commissario ad Acta , ha
adottato il decreto n. 19 del 10 maggio 2010 recante
«ristrutturazione della rete ospedaliera ai sensi di quanto disposto
dalla lettera f) Adempimenti LEA e dall'art. 6 del Patto per la
Salute 2010-2012 stipulato in data 3 dicembre 2009. Deliberazione del
Consiglio dei ministri 28 luglio 2009 Punto 2) riassetto della rete
ospedaliera, secondo un'analisi del fabbisogno e la verifica
dell'appropriatezza delle prestazioni sanitarie. Provvedimenti».
Ha successivamente adottato ulteriori decreti commissariali
attuativi, indicati in epigrafe, cui seguivano gli atti di esecuzione
di competenza della Asrem che hanno sostanzialmente comportato
l'accorpamento di tutti i reparti al presidio ospedaliero «Veneziale»
di Isernia, la riconversione dell'ospedale «SS. Rosario» in residenza
sanitaria assistenziale, costituendola sede di Presidio Territoriale
di Assistenza (PTA), con previsione di un «punto di primo soccorso»
(e non, si badi bene, di «pronto soccorso»).
Il ricorrente ha variamente contestato la legittimità di tali
decreti commissariali censurandone il difetto di istruttoria, la
carenza di motivazione, la violazione dell'art. 32 Cost., la
violazione delle previsioni del piano di rientro e del patto per la
salute (nella parte in cui non prevedono la chiusura dei presidi
ospedalieri bensì la mera riorganizzazione della rete ospedaliera al
fine di rendere più efficiente ed efficace l'erogazione dei
servizi), la lesione delle competenze regionali in materia di
programmazione sanitaria.
Reputa il collegio che occorra prendere le mosse dall'ultimo
motivo di censura articolato dal ricorrente e relativo alla
prospettata illegittimità dei decreti commissariali impugnati per
avere gli stessi invaso la competenza legislativa regionale in
materia di programmazione sanitaria, disciplinata, nella specie,
dall'art. 11 della legge regionale n. 34 del 26 novembre 2008 (che ha
approvato, ai sensi dell'art. 6, comma 2, lett. b) dello Statuto
regionale, il Piano sanitario regionale 2008/2010 di cui alla
delibera del Consiglio regionale della Regione Molise n. 190/2008) e
ciò attraverso un intervento sostitutivo di tipo legislativo non
contemplato dall'art. 120, comma 2, della Costituzione e dal sistema
delle fonti in generale.
A tal riguardo la difesa erariale replica alla dedotta violazione
della legge regionale n. 34 del 26 novembre 2008 invocando il
disposto di cui all'art. 2, comma 83, della legge 23 dicembre 2009,
n. 191 a mente del quale «...il Consiglio dei ministri, su proposta
del Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con il
Ministro della salute, e sentito il Ministro per i rapporti con le
regioni, in attuazione dell'art. 120 della Costituzione, nomina il
presidente della regione commissario ad Acta per l'intera durata del
piano di rientro. Il commissario adotta tutte le misure indicate nel
piano, nonchè gli ulteriori atti e provvedimenti normativi,
amministrativi, organizzativi e gestionali da esso implicati in
quanto presupposti o comunque correlati e necessari alla completa
attuazione del piano».
Assume, in sostanza, la difesa erariale che, in forza del
richiamato disposto normativo, il commissario ad Acta sarebbe
espressamente legittimato ad adottare atti normativi innovativi della
legislazione regionale purchè presupposti o comunque correlati e
necessari alla attuazione del piano.
Il collegio, sul punto, ritiene di sollevare d'ufficio la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 83, della
legge 23 dicembre 2009, n. 191 nella parte in cui, attribuendo al
commissario ad Acta , che è organo amministrativo, il potere di
adottare gli «ulteriori atti e provvedimenti normativi» necessari
alla completa attuazione del piano, lo facoltizza ad esercitare un
potere sostitutivo di tipo legislativo non previsto nonchè a
modificare, con disposizioni di dettaglio, atti legislativi
promulgati dalla Regione in materia di competenza concorrente, in
violazione del disposto di cui agli artt. 120, comma 2, 114, comma 2,
117, commi 3 e 6, 121, comma 2, 70, comma 1, 77, commi 1 e 2, 1,
comma 2 della Costituzione, laddove invece la natura legislativa
dell'atto modificato avrebbe imposto, stante il principio di
tipicità delle fonti primarie, l'esercizio della potestà
legislativa del governo nella forma del decreto legge.
Quanto alla rilevanza della questione essa discende dalla
circostanza per cui la norma sospetta di incostituzionalità
rappresenta la base legale, espressamente menzionata nella parte
giustificativa dei provvedimenti impugnati, che legittimerebbe, anche
secondo la difesa erariale, in pretesa applicazione dell'art. 120,
comma 2, Cost., il commissario ad Acta a modificare il piano
sanitario regionale approvato con legge regionale nella parte in cui
non contempla la chiusura nè la riconversione dell'ospedale «SS.
Rosario» di Venafro bensì una riduzione dei posti letti, in linea
del resto con i contenuti del piano di rientro sottoscritto il 27
marzo 2007 che prescrive l'adozione di meri «provvedimenti che
razionalizzano la rete ospedaliera».
In assenza della menzionata disposizione di legge, al potere
esercitato dal commissario ad Acta dovrebbe riconoscersi natura
esclusivamente amministrativa (così Corte Cost. n. 361/2010) e, come
tale, non potrebbe introdurre modifiche o deroghe ad una fonte
legislativa che recepisce il piano sanitario regionale sicchè le
doglianze del ricorrente sarebbero destinate a trovare favorevole
accoglimento e gli atti impugnati dovrebbero essere annullati in
quanto adottati in violazione di legge, se non proprio in carenza
assoluta di potere, come dedotto dal ricorrente.
Non rileva in questa sede l'attitudine della delibera del
Consiglio dei ministri del 28 luglio 2009 a fungere da base legale
del potere normativo del commissario ad Acta; siffatta delibera - con
la quale, in presenza del perdurante inadempimento della Regione
Molise, è stato nominato il commissario ad Acta e sono stati, al
contempo, indicati gli obiettivi prioritari da realizzare per dare
attuazione al piano di rientro - riveste natura di atto
amministrativo e quindi la sua legittimità, anch'essa contestata nel
presente giudizio, sarà scrutinata secondo le regole proprie del
giudizio amministrativo ma allo stato, ed ai fini del giudizio di
rilevanza, una tale attitudine deve essere esclusa in modo radicale
non potendo un atto amministrativo costituire la base legale di un
potere normativo, peraltro delegato, con attitudine derogatoria di
norme regionali. In questo senso la delibera del Consiglio dei
ministri deve ritenersi, con riferimento al regime dei poteri
commissariali, meramente ricognitiva delle disposizioni di legge che
ne disciplinano lo statuto e, segnatamente, per quanto riguarda il
settore dei disavanzi del settore sanitario, dell'articolo 2, comma
83, della legge 23 dicembre 2009, n. 191.
Sempre in punto di rilevanza della questione, osserva il collegio
che le questioni preliminari, sollevate dalle amministrazioni
intimate, non appaiono, allo stato degli atti, idonee a risolvere la
controversia in rito sicchè si impone l'esame del merito delle
censure donde la sicura rilevanza della contestazione della
competenza del commissario ad Acta ad adottare atti sostitutivi
normativi derogatori di disposizioni legislative regionali.
Sulla legittimazione dei comitati ad impugnare atti organizzativi
di disciplina dei servizi pubblici sono note le progressive aperture
della giurisprudenza e le condizioni poste ai fini della loro
legittimazione, che il collegio ritiene sussistenti nel caso di
specie, secondo quanto di recente precisato anche in merito alla
legittimazione di singoli cittadini utenti del servizio sanitario
(cfr. specificamente in tema TAR Abruzzo L'Aquila, 17 maggio 2011, n.
262 e 9 giugno 2011, n. 335); sono poi state evocate in giudizio e si
sono comunque ritualmente costituite tutte le amministrazioni che
hanno, a vario titolo, adottato gli atti ed i decreti impugnati
(Commissario ad Acta per l'attuazione del piano di rientro dei
disavanzi del settore sanitario, Presidenza del Consiglio dei
ministri, Regione Molise, Asrem, Ministero dell'economia e delle
finanze, Ministero della sanita') sicchè il contraddittorio deve
ritenersi integro; l'impugnazione risulta inoltre tempestiva in
quanto non vale nella specie il particolare regime di pubblicazione
degli atti regionali (come eccepito dalla Asrem), previsto dallo
statuto e dalla legislazione regionale, venendo primariamente in
contestazione atti adottati da un organo amministrativo statale, il
commissario ad Acta, per cui vigono le regole generali in materia di
conoscenza degli atti e di decorrenza del termine di impugnazione
che, nella specie, risultano rispettate, non essendo stata dimostrata
- dalla parte che ha sollevato l'eccezione - la data di intervenuta
conoscenza dei decreti impugnati e, conseguentemente, l'infruttuoso
decorso del termine di impugnazione.
Tanto premesso in punto di rilevanza della questione, il collegio
reputa inoltre che la questione sia non manifestamente infondata.
Occorre premettere che non ricorrono nel caso di specie i
presupposti per una interpretazione costituzionalmente conforme in
quanto il dato letterale del disposto normativo è inequivoco nel
riconoscere in capo all'organo amministrativo straordinario una
atipica potestà normativa avente forza di legge e quindi capacità
di abrogare norme di pari rango con essa incompatibili, seppure di
fonte regionale.
La norma in questione, infatti, attribuisce, in via generale, un
ampio potere di adozione delle misure attuative del piano di rientro
e di tutti gli altri «atti e provvedimenti normativi, amministrativi,
organizzativi e gestionali».
In particolare, il duplice riferimento ad «atti e provvedimenti
normativi» implica il contestuale riconoscimento in capo al
commissario ad Acta del potere regolamentare («provvedimenti
normativi» e cioè atti formalmente amministrativi ma a contenuto
normativo) e legislativo («atti normativi»), accanto all'attribuzione
del distinto e concorrente potere di adottare atti amministrativi ed
organizzativi nonchè misure gestionali (relative cioè ai rapporti
di lavoro) secondo la ratio di disposizione di chiusura finalizzata a
conferire al commissario tutti i poteri, nessuno escluso, necessari
ad assicurare, comunque, la piena attuazione del piano di rientro;
poichè dunque la disposizione è strutturata come norma di chiusura
del sistema dei poteri commissariali, deve concludersi, anche dal
punto di vista dell'interpretazione teleologica, che la voluntas
legis sia quella di riconoscere al commissario ad Acta anche la
facoltà di esercizio del potere legislativo o, in ogni caso, di un
atipico potere normativo derogatorio delle norme di legge regionale.
Del resto la previsione legislativa in commento, si pone in
dichiarata attuazione dell'art. 120, comma 2, Cost. e rappresenta una
evoluzione del regime dell'intervento sostitutivo già disciplinato
dall'art. 8, comma 1 della legge n. 131 del 2003, al fine di
completarne lo statuto proprio in relazione alla facoltà di
esercizio anche del potere normativo, invero già espressamente
prevista dall'art. 8, comma 1, legge n. 131 del 2003 ma con esclusivo
riferimento ai poteri del Governo e non del commissario ad Acta.
Che non vi sia spazio per una interpretazione conforme a
Costituzione è confermato anche dalla giurisprudenza amministrativa
che ha espressamente riconosciuto in capo al commissario ad Acta la
titolarità di poteri normativi con efficacia derogatoria di norme di
fonte legislativa, senza tuttavia ravvisare motivi di contrasto con
la Costituzione (cfr. TAR Calabria, Catanzaro, 11 gennaio 2012, n.
10).
L'impossibilità di una interpretazione costituzionalmente
conforme è confermata dal fatto che lo stesso legislatore è stato
costretto ad intervenire successivamente per chiarire la portata
della disposizione in parola e ricondurla nell'alveo della legalità
costituzionale.
L'art. 17, comma 4 lett. a) della legge n. 111 del 2011 di
conversione del decreto legge n. 98/2011 ha infatti dovuto novellare
il disposto di cui all'articolo 2, comma 80, della legge 23 dicembre
2009, n. 191, inserendo, dopo il secondo periodo, la seguente
disposizione: «A tale scopo, qualora, in corso di attuazione del
piano o dei programmi operativi di cui al comma 88, gli ordinari
organi di attuazione del piano o il commissario ad Acta rinvengano
ostacoli derivanti da provvedimenti legislativi regionali, li
trasmettono al Consiglio regionale, indicandone puntualmente i motivi
di contrasto con il Piano di rientro o con i programmi operativi. Il
Consiglio regionale, entro i successivi sessanta giorni, apporta le
necessarie modifiche alle leggi regionali in contrasto, o le
sospende, o le abroga. Qualora il Consiglio regionale non provveda ad
apportare le necessarie modifiche legislative entro i termini
indicati, ovvero vi provveda in - modo parziale o comunque tale da
non rimuovere gli ostacoli all'attuazione del piano o dei programmi
operativi, il Consiglio dei Ministri adotta, ai sensi dell'articolo
120 della Costituzione, le necessarie misure, anche normative, per il
superamento dei predetti ostacoli.».
La disposizione, introducendo un articolato procedimento idoneo a
salvaguardare l'autonomia regionale, ha portata chiaramente
innovativa e non meramente interpretativa e conferma la necessità di
introdurre opportuni correttivi al previgente tenore della
disposizione - di cui si è avvalso nel caso di specie il commissario
ad Acta - al fine di precludere che il potere sostitutivo normativo
attribuitogli potesse essere esercitato in contrasto con la
legislazione regionale previgente con conseguente illegittima
invasione dell'autonomia regionale.
Ne discende che lo ius superveniens conferma e corrobora la
rilevanza della questione perchè ribadisce la natura anche
legislativa del potere sostitutivo, opportunamente
procedimentalizzandolo al fine di renderlo compatibile con i principi
sull'autonomia regionale.
Nel merito della questione, il collegio non ignora che la Corte
Costituzionale si è già occupata dei rapporti tra potere
sostitutivo ex art. 120, comma 2, Cost. e legislazione regionale: lo
ha fatto tuttavia per escludere la legittimità costituzionale di
norme di legge regionale che abbiano per effetto quello di svuotare,
limitare, menomare o, anche solo, di interferire con le competenze e
prerogative commissariali (tra le tante cfr. Corte Cost. sentenza n.
2 del 2010 e, da ultimo, a 78 del 2013, n. 79 del 2013 a 104 del
2013); si tratta cioè di norme regionali sopravvenute alla gestione
commissariale e lo scrutinio di costituzionalità, su impulso del
Governo centrale, aveva ad oggetto la loro attitudine ad ostacolare
la funzione sostitutiva esercitata in attuazione dell'art. 120, comma
2, Cost.
Non consta invece che la Corte Costituzionale si sia pronunciata
per affermare la conformità a Costituzione di atti del commissario
ad Acta che abbiano per effetto quello di abrogare o derogare a
disposizioni legislative regionali previgenti, come accade nel caso
di specie, se non con sentenza 17 dicembre 2010, n. 361 con la quale
una tale possibilità è stata recisamente esclusa in quanto ritenuta
non conforme a Costituzione.
È proprio in relazione alle motivazioni contenute nella predetta
sentenza che il collegio ritiene la questione non manifestamente
infondata in relazione agli artt. 120, comma 2, 5, 114, comma 2, 117,
comma 3 e 6, 121, comma 2, 70, 77, commi 1 e 2, e 1, comma 2, della
Costituzione, ciò peraltro in linea con quanto incidentalmente
osservato dalla stessa Corte Costituzionale già con sentenza n. 141
del 2010 dove, al punto 2.2. in diritto, aveva espresso dubbi circa
la «legittimità costituzionale della scelta legislativa di affidare
ad un decreto del Presidente della Regione la capacità di incidere
su un atto legislativo adottato dal Consiglio regionale» (nella
specie il commissario ad Acta per l'attuazione del piano di rientro
dal disavanzo nel settore sanitario, aveva ritenuto, con proprio
decreto, di poter differire l'entrata in vigore di una legge
regionale che si assumeva contenere previsioni in contrasto con gli
obiettivi di risanamento indicati nel piano di rientro sottoscritto
dalla Regione).
È noto che nella precedente sentenza n. 2/2010 la Corte
Costituzionale aveva manifestato delle aperture in ordine alla
possibilità di esercizio di poteri sostitutivi normativi ma tali
aperture devono ritenersi superate dalle ampie argomentazioni
contenute nella successiva sentenza n. 361/2010 richiamata e che,
come detto, il collegio condivide, in linea peraltro con la dottrina
costituzionalitstica maggioritaria.
Venendo al merito del prospettato contrasto, il collegio osserva
innanzitutto che l'art. 2, comma 83, della legge 23 dicembre 2009, n.
191 viola l'art. 120, comma 2 della Costituzione in quanto prevede un
intervento sostitutivo di tipo legislativo, o comunque normativo,
che, secondo l'orientamento dominante, non è contemplato dalla norma
costituzionale, autorizzando quest'ultima l'adozione di atti
sostitutivi di natura esclusivamente amministrativa: il Governo
infatti, cui l'art. 120, comma 2, attribuisce il potere di intervento
sostitutivo, è ordinariamente privo della competenza normativa
primaria, potendo adottare atti sostanzialmente legislativi nei soli
casi e nel rispetto dei presupposti previsti dall'art. 77 Cost che,
comunque, non ne ammette la delega in favore di un commissario ad
Acta.
In ogni caso la possibilità di un intervento sostitutivo di
natura legislativa dovrebbe risultare in termini espressi,
trattandosi di deroga all'ordinario sistema di riparto della funzione
legislativa tra organi costituzionali: una tale deroga espressa non
è, tuttavia, menzionata nell'art. 120, comma 2, Cost. sicchè il
potere sostitutivo ivi disciplinato deve ritenersi riferito allo sola
funzione amministrativa.
Per fronteggiare situazioni in cui si rende necessaria la
sostituzione di leggi regionali, come noto, è stata prospettata la
tesi secondo cui nell'esercizio del potere sostitutivo di cui
all'art. 120, comma 2 Cost., non sarebbe precluso il ricorso allo
strumento del decreto legge, ai sensi dell'art. 77, comma 2 Cost,
secondo quanto ritenuto da autorevole dottrina già prima della
modifica del Titolo V della Costituzione.
È questa la tesi prospettata, seppur in un obiter dictum, anche
dalla menzionata sentenza della Corte Costituzionale n. 361 del 2010
secondò cui la previsione di cui all'art. 120, comma 2 Cost. si
presta ad essere interpretata «come tale da legittimare il potere del
Governo di adottare atti con forza di legge in sostituzione di leggi
regionali... eccezionalmente derogando al riparto costituzionale
delle competenze legislative fra Stato e Regioni, tramite l'esercizio
in via temporanea dei propri poteri di cui all'art. 77 Cost.».
Proprio il principio di autonomia statutaria, legislativa e
regolamentare, di cui agli artt. 5, 114, comma 2, 117, comma 3 e 6,
Cost. e la riserva in capo al Consiglio regionale della funzione
legislativa nelle materie di competenza concorrente e residuale,
prevista dall'art. 121, comma 2, della Costituzione, impongono che la
sostituzione di leggi regionali da parte dello Stato avvenga solo in
forza degli straordinari poteri della decretazione d'urgenza, quale
norma di chiusura del sistema idonea a derogare a tutte le
disposizioni costituzionali sul riparto delle competenze tra Stato e
Regioni, imputando direttamente ed esclusivamente al Governo, nella
sua collegialità, e quindi al massimo livello della responsabilità
di indirizzo politico ed amministrativo, il concreto esercizio del
potere di intervento sostitutivo.
Del resto che il potere sostitutivo normativo debba essere
esercitato dal Governo è confermato dallo stesso art. 8, comma 1
della legge n. 3 del 2001.
Ne discende che l'art. 2, comma 83, della legge 23 dicembre 2009,
n. 191 si pone in contrasto anche con gli artt. 5, 114, comma 2, 117,
comma 3 e 6 e 121, comma 2 Cost. in quanto, attribuendo al
commissario ad Acta un potere sostitutivo di tipo legislativo o
comunque in senso lato normativo, viola, al contempo, l'autonomia
statutaria della Regione Molise, ex art. 114, comma 2, Cost. che
all'art. 6, comma 2, lett. b, attribuisce al Consiglio Regionale il
potere di approvare con legge il piano sanitario regionale (quale
atto organizzativo fondamentale «di un servizio pubblico di interesse
della regione»); viola l'autonomia legislativa e regolamentare
regionale facoltizzando il commissario ad Acta ad adottare
disposizioni di dettaglio (quali sono quelle derogatorie del piano
sanitario regionale), nella materia concorrente della «tutela della
salute», riservata, ex art. 117, comma 3 e 6 Cost., alla disciplina
legislativa di dettaglio nonchè regolamentare della Regione; viola
l'art. 121, comma 2, Cost. che riserva al Consiglio regionale
l'esercizio della potestà legislativa nelle materie di competenza
regionale concorrente e residuale; viola, nel suo complesso, il
principio autonomistico di cui all'art. 5 Cost. attribuendo ad un
organo amministrativo monocratico e straordinario il potere di
comprimere l'autonomia statutaria, legislativa, regolamentare della
Regione che, al contrario, potrebbe essere limitata solo dal potere
straordinario di decretazione d'urgenza del Governo.
Occorre ancora evidenziare che nella specie la limitazione
dell'autonomia regionale, nei vari aspetti evidenziati, non può
ritenersi consentita in conseguenza della sottoscrizione nel 2007, ai
sensi dell'art. 1, comma 180, della legge n. 311/2004, di uno
specifico accordo cui accede il piano di rientro, la cui attuazione,
in presenza del perdurante inadempimento regionale, viene rimessa al
commissario ad Acta.
Ci si riferisce all'art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27
dicembre 2006, n. 296 che dichiara tali accordi vincolanti per le
regioni precisando che le determinazioni ivi previste comportano
effetti di variazione dei provvedimenti normativi ed amministrativi
già adottati dalla Regione in materia di programmazione sanitaria;
siffatto carattere vincolante è ribadito anche dall'art. 2, comma
95, della legge n. 191/2009.
Nella specie, infatti, il piano di rientro sottoscritto il 27
marzo 2007, successivamente recepito dal piano sanitario regionale
approvato nel 2008, non prevedeva la chiusura di ospedali ma solo la
razionalizzazione della rete ospedaliera (art. 1.3.b.iii): tale
razionalizzazione doveva avvenire mediante tagli orizzontali e cioè
la riduzione dei posti letto da distribuire tra i vari presidi
ospedalieri e non attraverso tagli verticali da operare mediante la
chiusura di ospedali, secondo la nuova impostazione impressa
unilateralmente dal commissario ad Acta, a partire dal proprio
decreto n. 17 del 10 maggio 2010 (dove si legge, a p. 15 dell'annesso
programma operativo, che «In sintesi la rete ospedaliera sarà
organizzata su 1370 posti letto rispetto agli attuali 1670 ed i
presidi pubblici saranno ridotti da sei (6) a tre (3)»).
Ne discende che l'art. 2, comma 83 della legge 23 dicembre 2009,
n. 191, nella parte in cui prevede che «Il commissario adotta tutte
le misure indicate nel piano, nonchè gli ulteriori atti e
provvedimenti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali
da esso implicati in quanto presupposti o comunque correlati e
necessari alla completa attuazione del piano», si pone comunque in
contrasto con i richiamati parametri costituzionali di riconoscimento
e salvaguardia della autonomia regionale, nella misura in cui
autorizza il commissario ad Acta alla adozione di atti normativi,
implicanti scelte organizzative non espressamente previste dal piano
di rientro (riduzione del numero dei presidi ospedalieri), anche se
funzionali alla sua attuazione (riduzione del numero dei posti letto
e contenimento dei costi), che modificano tuttavia in modo radicale
le scelte fondamentali compiute dal Consiglio regionale in materia di
organizzazione del servizio sanitario regionale nell'esercizio della
potestà legislativa.
La norma in questione si pone in contrasto anche con gli artt.
70, comma 1, 77, commi 1 e 2, e 121, comma 2 Cost. che riservano la
funzione legislativa dello Stato alle Camere, consentendone
l'esercizio da parte del Governo solo nelle forme del decreto
legislativo e del decreto legge, e quella delle Regioni al Consiglio
regionale.
Il sistema delle fonti primarie è, infatti, tipico e «chiuso» ed
è legato in modo indissolubile al principio rappresentativo: nella
specie, attraverso il riconoscimento in capo al commissario ad Acta
di un potere normativo atipico, con forza di legge e, come tale,
idoneo ad innovare la legislazione regionale, l'art. 2, comma 83,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191 introduce una fonte primaria di
produzione normativa la cui istituzione è tuttavia riservata alle
fonti costituzionali; nella specie nessuna fonte costituzionale, nè
l'art. 70, comma 1, nè l'art. 77, commi 1 e 2, nè l'art. 121, comma
2, e neppure, come si è visto, l'art. 120, comma 2, autorizzano
direttamente il commissario ad Acta all'adozione di atti normativi
primari sicchè il fumus della prospettata violazione deve ritenersi
sussistente anche in relazione a siffatti parametri costituzionali.
Poichè, infine, come evidenziato, il sistema delle fonti
primarie è strettamente collegato al principio di rappresentanza, i
parametri costituzionali da ultimo richiamati devono essere letti in
combinato disposto anche con l'art. 1, comma 2, Cost. in quanto la
«forma» di esercizio del potere legislativo e, in senso lato,
normativo, prevista dalla norma oggetto di scrutinio, non essendo
ancorata ad alcuna previsione costituzionale, non può ritenersi
espressione della sovranità popolare cui ogni potere deve invece
essere necessariamente ricondotto: nella specie l'assetto della rete
ospedaliera della Regione Molise, che qualifica l'effettività del
diritto fondamentale alla salute ex art. 32 Cost., viene
sostanzialmente deciso da un organo amministrativo monocratico
straordinario, nell'esercizio di un potere normativo atipico, non
previsto in Costituzione, che tuttavia riveste attitudine a
modificare una legge regionale che è invece espressione massima del
principio della rappresentanza politica.
In via subordinata, e ferme le richiamate considerazioni in punto
di rilevanza della questione già esplicitate e qui richiamate sulla
competenza e sul fondamento dei poteri commissariali, per l'ipotesi
in cui dovesse riconoscersi in capo al commissario ad Acta anche il
potere di adottare atti sostitutivi di natura legislativa, o comunque
normativa, finanche extra ordinem e con attitudine a derogare o
abrogare norme di legge regionale, come accade nella fattispecie
all'attenzione di questo Tribunale, il collegio dubita della
compatibilità con l'art. 120, comma 2, Cost. - nella parte in cui
individua nel «Governo» l'organo incaricato della sostituzione -,
dell'art. 8, comma 1, della legge n. 131 del 2003, dell'art. 1, comma
174, della legge n. 311 del 2004, dell'art. 4 del decreto legge n.
159 del 2007 convertito dalla legge n. 222/2007 e dell'art. 2, commi
79, 83 e 84 della legge n. 191 del 2009, tutti variamente richiamati
nelle premesse giustificative dei decreti commissariali impugnati,
nella parte in cui consentono di attribuire ad un commissario ad Acta
e cioè ad un organo amministrativo monocratico straordinario,
l'esercizio della funzione sostitutiva in parola, con particolare
riferimento all'ipotesi in cui, venendo in rilievo la necessità di
abrogare, modificare, derogare o in altro modo sostituire norme di
legge regionali, espressione di una autonomia costituzionale
rafforzata (rispetto agli enti locali), si rende invece necessario,
per rispettare il dettato costituzionale e rendere al contempo
possibile un vulnus temporaneo all'autonomia regionale, l'intervento
del Governo, nella sua collegialità, ai sensi dell'art. 92, comma 1,
Cost., in quanto organo costituzionale responsabile, al più alto
livello istituzionale, dell'indirizzo politico amministrativo
generale.
Ne discende, conclusivamente, che deve essere sollevata, in
quanto rilevante e non manifestamente infondata, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 83, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 nella parte in cui, attribuendo al commissario
ad Acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del
settore sanitario, un potere di sostituzione di natura legislativa o
comunque normativa, con forza di legge, in violazione del principio
di tipicità delle fonti normative primarie, del principio
rappresentativo, del principio autonomistico e della disciplina
costituzionale dell'intervento sostitutivo degli organi regionali, si
pone in contrasto con gli artt. 5, 114, comma 2, 117, commi 3 e 6,
121, comma 2, 120, comma 2, 70, comma 1 e 77, commi 1 e 2 e 1, comma
2, della Costituzione.
In via subordinata dev'essere altresì sollevata, in quanto
rilevante e non manifestamente infondata, la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 8, comma 1, della legge n.
131 del 2003, dell'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004,
dell'art. 4 del decreto legge n. 159 del 2007 convertito dalla legge
n. 222/2007 e dell'art. 2, commi 79, 83 e 84 della legge n. 191 del
2009, in quanto legittimanti l'adozione di atti sostitutivi normativi
da parte del commissario ad Acta, per contrasto con l'art. 120, comma
2, Cost, nella parte in cui attribuisce il potere di intervento
sostitutivo in capo al «Governo», nella sua collegialità, ai sensi
dell'art. 92, comma 1, Cost.

P . Q . M .

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione
Prima) non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe,
così dispone:
1. dichiara rilevante e non manifestamente infondata, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 83, della
legge 23 dicembre 2009, n. 191 nella parte in cui, attribuendo al
commissario ad Acta per l'attuazione del piano di rientro dai
disavanzi del settore sanitario, un potere di sostituzione di natura
legislativa o comunque normativa con forza di legge, in violazione
del principio di tipicità delle fonti normative primarie, del
principio rappresentativo, del principio autonomistico e della
disciplina costituzionale dell'intervento sostitutivo degli organi
regionali, si pone in contrasto con gli artt. 5, 114, comma 2, 117,
commi 3 e 6, 121, comma 2, 120, comma 2, 70, comma 1, 77, commi 1 e 2
e 1, comma 2, della Costituzione;
2. in via subordinata, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 8, comma 1, della legge n. 131 del 2003, dell'art. 1,
comma 174, della legge n. 311 del 2004, dell'art. 4 del decreto legge
n. 159 del 2007 convertito dalla legge n. 222/2007 e dell'art. 2,
commi 79, 83 e 84 della legge n. 191 del 2009, in quanto legittimanti
l'adozione di atti sostitutivi normativi da parte del commissario ad
Acta, per contrasto con l'art. 120, comma 2, Cost, nella parte in cui
attribuisce il potere di intervento sostitutivo in capo al «Governo»,
nella sua collegialità, ai sensi dell'art. 92, comma 1, Cost.;
3. dispone la sospensione del presente giudizio ed ordina
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale;
4. ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
comunicata alle parti costituite, al Presidente del Consiglio dei
ministri nonchè ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato
della Repubblica.
Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno
17 gennaio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Goffredo Zaccardi, Presidente
Orazio Ciliberti, Consigliere
Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Il Presidente: Zaccardi


L'Estensore: Monteferrante