1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 7-1-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 56 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 4 dicembre 1997
N. 56 Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria il 4 dicembre 1997 (della regione Toscana) Caccia - Attuazione della direttiva 409/79 CEE del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici - Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 settembre 1997 - Modalita' di esercizio delle deroghe alle limitazioni e ai divieti stabiliti dagli artt. 5, 6, 7 e 8 della direttiva, previste dall'art. 9, lett. c), della stessa, per consentire, in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo, la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantita' - Prevista adozione di tali deroghe da parte delle regioni, d'intesa con i Ministri dell'ambiente e per le politiche agricole, con indicazione, nei relativi provvedimenti, delle giustificazioni delle deroghe, tenuto conto dell'entita' della popolazione della singola specie, e di precisate valutazioni tecniche, statistiche e scientifiche acquisite in sede istruttoria; dell'esame delle diverse soluzioni alternative praticabili per soddisfare gli interessi tutelati; dei mezzi, impianti e metodi di cattura o di abbattimento, dei tempi e luoghi di esercizio della deroga e del termine finale della sua operativita'; degli organi di controllo e del sistema di verifica dei controlli effettuati; del piano di intervento e delle guardie venatorie dipendenti dalle amministrazioni provinciali incaricate dell'attuazione - Applicazione di detta disciplina anche alla cattura per la cessione a fini di richiamo di cui all'art. 4, comma 4, legge 11 febbraio 1992, n. 157 - Individuazione dell'autorita' abilitata a dichiarare che le prescritte condizioni sono realizzate nell'Istituto nazionale per la fauna selvatica - Incidenza sulle competenze, esercitate dalla ricorrente regione Toscana, per quanto attiene alle deroghe in questione, con la legge regionale 21 agosto 1997, n. 77, spettanti alle regioni a statuto ordinario, in base agli artt. 117 e 118 della Costituzione, in materia di caccia, e alle stesse gia' trasferite dall'art. 99 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e pressocche' integralmente, in attuazione della legge 15 marzo 1997, n. 59 (c.d. legge Bassanini) dall'art. 1, comma 2, d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, con il quale sono stati riservati allo Stato solo i poteri di disciplina generale e di coordinamento, previsti dall'art. 18 della citata legge n. 157 del 1992 riguardo alle variazioni degli elenchi delle specie cacciabili, da non confondersi con quelli, nettamente diversi, inerenti alle deroghe in questione - Rilevata inosservanza, altresi', delle norme degli artt. 6 del citato decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1997 e dell'art. 9, comma 3, della legge 9 marzo 1989, n. 86, circa i limiti che possono porsi all'attivita' delle regioni a statuto ordinario, nella materia de qua, in ordine alle procedure di esecuzione delle direttive comunitarie - Impossibilita' che l'impugnato provvedimento - non certo configurabile, in mancanza di tutti i requisiti richiesti, come valido atto di indirizzo e coordinamento - trovi fondamento in un interesse nazionale unitario e non frazionabile, idoneo a legittimare un intervento statale di tale portata - Riferimenti a numerose pronunce della Corte costituzionale, e tra queste, in particolare, a sent. nn. 272 e 381/1996. (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 settembre 1997). (Cost., artt. 117 e 118; d.P.R. 24 luglio 1997, n. 616, artt. 6 e 99; d.P.R. 4 giugno 1997, n. 143, art. 1, comma 2; legge 9 marzo 1989, n. 86, art. 9, comma 3). (097C1390) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 7-1-1998)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, autorizzato con deliberazione
della Giunta n. 1304 del 17 novembre 1997, rappresentato e difeso,
per mandato a margine del presente atto, dagli avvocati Vito Vacchi e
Fabio Lorenzoni e presso il domicilio di quest'ultimo elettivamente
domiciliato in Roma, via del Viminale n. 43, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore per conflitto di attribuzioni in
relazione al d.P.C.M. 27 settembre 1997 "Modalità di esercizio delle
deroghe di cui all'art. 9 della direttiva 409/79 CEE, concernente la
conservazione degli uccelli selvatici".
La direttiva 79/409/CEE del 2 aprile 1979, concernente la
conservazione di tutti gli uccelli viventi allo stato selvatico nel
territorio degli Stati membri, si prefigge la protezione, la gestione
e la regolamentazione di tali specie e ne disciplina lo sfruttamento.
A tale fine sono previsti alcuni divieti generali:
la proibizione di uccidere, catturare, distruggere le specie di
uccelli di cui all'art. 1 (art. 5);
divieti e limitazioni nel commercio delle specie suddette (art.
6);
indicazione delle specie che possono essere oggetto di caccia e
dei periodi di caccia (art. 7 e all. II);
proibizione di alcuni mezzi e metodi di caccia (art. 8 e all.
IV).
Tali limiti e divieti possono essere derogati per le ragioni
indicate all'art. 9, par. 1, lettere a), b) e c) della stessa
direttiva, e precisamente:
nell'interesse della salute, della sicurezza pubblica,
nell'interesse della sicurezza aerea, per prevenire gravi danni alle
colture, al bestiame, ai boschi, alla pesca, alle acque, per la
protezione della flora e della fauna (lett. a);
ai fini della ricerca e dell'insegnamento, del ripopolamento e
della reintroduzione nonchè per l'allevamento connesso a tali
operazioni (lett. b);
per consentire, in condizioni rigidamente controllate e in modo
selettivo la cattura, la detenzione, o altri impieghi misurati di
determinati uccelli in piccole quantità (lett. c).
Il paragrafo 2 dello stesso art. 9 dispone poi che le deroghe
debbano menzionare le specie che ne formano oggetto, i mezzi, gli
impianti ed i metodi di cattura o di uccisione autorizzati, le
condizioni di rischio e le circostanze di tempo e di luogo in cui
possono essere fatte, l'autorità abilitata a dichiarare che le
condizioni stabilite sono realizzate e a decidere quali mezzi,
impianti e metodi possono essere utilizzati, entro quali limiti e da
quali persone ed, infine, i controlli che saranno effettuati. La
legge 11 febbraio 1992, n. 157 recante norme per la protezione della
fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio, all'art. 1,
quarto comma, dispone il recepimento della sopracitata direttiva
comunitaria, ma non contiene una specifica disciplina dei casi e
delle procedure di deroga di cui all'art. 9.
Successivamente, in attuazione della legge 15 marzo 997, n. 59, è
stato emanato il d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143 relativo al Ministero
per le politiche agricole che ha ampliato le competenze regionali in
materia di caccia, attribuendo alle regioni tutte le funzioni ed i
compiti già svolti dal soppresso Ministero per le risorse agricole
nelle materie "agricoltura, foreste, pesca, agriturismo, caccia,
sviluppo rurale, alimentazione" (art. 1), mantenendo al nuovo
Ministero compiti di disciplina generale e di coordinamento in
materia di specie cacciabili ai sensi dell'art. 18, terzo comma,
della legge n. 157/1992 (art. 2, secondo comma).
Tanto premesso, nella Gazzetta Ufficiale n. 254 del 30 ottobre 1997
è stato pubblicato il d.P.C.M. 27 settembre 1997, con cui si dettano
le modalità di esercizio delle deroghe di cui all'art. 9 della
direttiva 409/1979 CEE.
All'art. 1 si afferma che vengono dettate tali modalità per le
deroghe di cui alla lett. c) dell'art. 9 della direttiva (cioè le
deroghe per la cattura, detenzione e altri impieghi di uccelli in
piccole quantita'), in quanto (decimo capoverso delle premesse) si
sostiene che la disciplina delle deroghe di cui alle lett. a) e b)
del citato art. 9 sarebbe stata effettuata con gli artt. 2 e 19 della
legge n. 157/1992.
L'art. 2 del DPCM affida alle regioni il compito di adottare tali
deroghe d'intesa con i Ministri dell'ambiente e per le politiche
agricole, nel rispetto dei criteri indicati nello stesso art. 2 i
quali sono più ampi di quelli indicati nel secondo capoverso
dell'art. 9 più volte citato.
L'art. 3 estende la disciplina delle deroghe anche alla cattura per
la cessione a fini di richiamo e l'art. 4 abilita solo l'Istituto
nazionale per la fauna selvatica a controllare le modalità di
attuazione delle deroghe.
Tale DPCM si presenta lesivo delle attribuzioni regionali in
materia di caccia costituzionalmente garantite ai sensi degli artt.
117 e 118 della Costituzione per i seguenti motivi:
1. - Dalle premesse del provvedimento sembra ricavarsi che lo Stato
abbia inteso ancorare l'atto in oggetto sulla disposizione dell'art.
18, terzo comma, della legge n. 157/1992; tale disposizione viene
infatti richiamata più volte.
Questo rappresenta però un uso improprio del potere previsto da
tale norma, con lesione delle attribuzioni regionali.
Infatti l'art. 18 ha un contenuto e presupposti assolutamente
diversi da quelli disciplinati dal legislatore comunitario con l'art.
9 della direttiva 409/1979.
Precisamente detto art. 18, al primo comma, contiene l'elenco di
specie cacciabili, includendo anche specie ulteriori e diverse da
quelle indicate nella direttiva comunitaria; il terzo comma poi
prevede un potere di variazione e di aggiornamento dell'elenco delle
specie cacciabili, posto in capo alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri, finalizzato a recepire, nel diritto interno, eventuali
variazioni delle specie cacciabili decise dalla Comunità europea; è
altresì previsto un potere di variazione dell'elenco che, sempre in
conformità al diritto comunitario e alle convenzioni internazionali,
è disposto sentito il parere dell'Istituto nazionale per la fauna
selvatica, sulla base della consistenza delle singole specie sul
territorio.
L'art. 9 della direttiva comunitaria, invece, ha in primo luogo un
contenuto diverso da quello dell'art. 8, perchè la deroga può
riguardare non solo l'esercizio venatorio, ma anche il commercio
nonchè mezzi e metodi, tempi e luoghi in genere vietati. In secondo
luogo l'art. 9 si basa su presupposti del tutto diversi da quelli
considerati dall'art. 18, terzo comma, della legge n. 157/1992: si è
appena visto che le variazioni dell'elenco delle specie cacciabili -
riservate allo Stato - sono disposte o per l'adeguamento al diritto
comunitario ovvero per una specifica valutazione tecnica sulla
consistenza delle singole specie sul territorio; la deroga ex art. 9
ha invece come presupposto altre situazioni (danni alle colture, al
bestiame, ai boschi, ripopolamento, detenzioni per piccole quantità,
ecc.) che nulla hanno a che vedere con la consistenza delle singole
specie.
Ben può verificarsi, ad esempio, che sia riconosciuta non
cacciabile una specie per motivi di consistenza, ma che quella specie
in un particolare periodo arrechi grave danno alle colture, per cui,
in mancanza di altre soluzioni soddisfacenti, divenga opportuno
autorizzarne, in deroga, la cattura, ovviamente nel rispetto di
modalità determinate e per il periodo necessario.
Dunque è chiaro che il potere di deroga è riconosciuto a
prescindere dall'elenco delle specie cacciabili di cui all'art. 18,
terzo comma, ed anzi è proprio regolato con riguardo alle specie non
cacciabili.
Per questo la dottrina ha correttamente evidenziato che "se il
procedimento di cui all'art. 18 è finalizzato alla stabile
variazione dell'elenco delle specie cacciabili sul territorio
nazionale, il potere di deroga di cui all'art. 9 dir. 79/409 ha
tutt'altro scopo, che è poi quello di sospendere, temporaneamente e
alle condizioni stabilite dalla direttiva, il regime di protezione
disposto in via generale a favore della fauna selvatica. In altre
parole, nella direttiva il rapporto tra la determinazione delle
specie cacciabili e il potere di deroga è un rapporto di genere a
specie; da un lato si pone un principio di carattere generale, che
diviene "regola" attraverso l'indicazione analitica delle specie
cacciabili; dall'altro si assicura la possibilità di "derogare" a
questa "regola" in presenza di condizioni rigorosamente verificate
........... Delle due l'una: o l'art. 18 della legge n. 157/1992,
ammesso che attui il diritto comunitario nella parte in cui prevede
la "variazione" delle specie cacciabili, è in contrasto con la dir.
79/409 perchè, sostituendosi all'art. 9 dir. cit., omette di
introdurre e disciplinare le molteplici condizioni poste dalla stessa
per l'esercizio del potere di deroga; oppure questo articolo non
attua l'art. 9 della direttiva, ed allora la distinzione tra
''regola'' e ''deroga'' continua a sussistere". (A. Mangia
"Interessi unitari ed immediata applicabilità delle direttive
comunitarie". Nota a sentenza della Corte costituzionale n. 272/1996
in Le Regioni 1996, pag. 1225).
Tale interpretazione è confermata dalla sentenza della Corte di
giustizia del 7 marzo 1996 emessa nella causa 118/1994: la Corte non
ha detto, ovviamente, chi sia nell'ambito dell'ordinamento interno il
soggetto legittimato a dare attuazione al potere di deroga, ma ha
chiarito che, all'interno dei singoli ordinamenti nazionali,
l'esercizio del potere di deroga può essere ammesso solo attraverso
atti specifici che comportino un riferimento preciso agli elementi di
cui al secondo capoverso dell'art. 9 della direttiva.
La deroga è quindi espressione di un potere particolare,
specifico, contingente, che non può confondersi con il potere
generale di variazione degli elenchi.
In tale ottica, mentre il potere di variazione degli elenchi è
sempre stato riconosciuto allo Stato, il potere di deroga è stato
riconosciuto legittimamente esercitato dalle regioni dalla
giurisprudenza amministrativa (TAR Veneto, 17 febbraio 1996 n. 207;
TAR Toscana n. 1956/1988; TAR Lombardia n. 563/1997; n. 681/1996).
Un ulteriore motivo è poi determinante per escludere che
l'esercizio del potere di deroga sia riconducibile all'art. 18, terzo
comma, della legge n. 157/1992. Se ciò fosse, esso dovrebbe essere
riservato eslusivamente allo Stato; l'art. 2 dell'atto impugnato
affida invece alle regioni, seppure di intesa con i competenti
Ministeri, l'esercizio del potere di deroga: ciò dunque rende
evidente che, al di là delle affermazioni delle premesse, nella
sostanza il fondamento normativo del DPCM in oggetto non può essere
l'art. 18, terzo comma, della legge n. 157, pena, altrimenti, una
evidente illegittimità dell'atto, posto che il DPCM non può certo
modificare la competenza che il citato art. 18, terzo comma, affida
in via esclusiva allo Stato.
Il decreto impugnato richiama poi la sentenza della Corte
costituzionale n. 272/1996 per giustificare la propria tesi.
Ma tale sentenza non sembra legittimare l'atto in oggetto, perchè
si riferisce al potere statale di variare gli elenchi che, per i
motivi appena esposti, è diverso dalla disciplina delle deroghe e
poi perchè detta sentenza è stata pronunciata in un contesto
legislativo diverso da quello attuale, cioè prima dell'emanazione
del recente decreto legislativo n. 143/1997 che, come sopra
evidenziato, ha ampliato le competenze regionali in materia di
caccia. Precisamente, in base a tale nuova normativa, che dà
attuazione al sistema di competenze delineato all'art. 117 della
Costituzione secondo i nuovi principi di decentramento stabiliti
dalla legge "Bassanini" n. 59/1997, le deroghe alle specie cacciabili
non possono essere concretamente disciplinate dallo Stato, perchè a
questo compete solo dettare le norme generali entro cui le regioni
devono poi attuare nell'ambito del proprio territorio i singoli casi
di deroga previsti dalla direttiva.
2. - Il provvedimento impugnato non può essere ritenuto rispettoso
delle attribuzioni regionali neppure in nome degli interessi unitari
richiamati nelle premesse.
In primo luogo, infatti, la sussistenza dell'interesse unitario non
suscettibile di frazionamento, che può legittimare l'intervento
statale, deve essere fondato su reali situazioni e non può
costituire un'affermazione di principio "irragionevole, arbitraria e
pretestuosa" (C. cost. n. 360/1991): nel caso di specie non si
comprende quali siano tali interessi nazionali sottesi all'esercizio
delle deroghe, posto che non può dubitarsi che la disciplina delle
specifiche deroghe rientri nell'interesse differenziato di ciascuna
regione, essendo i vari casi rapportabili alle differenti situazioni
locali e territoriali (danni alle colture locali, tutela della salute
e sicurezza pubblica regionale, ripopolamento, impieghi misurati di
uccelli in piccole quantità, ecc.) e quindi apprezzabili solo a
livello regionale.
In secondo luogo, nella sentenza n. 272/1996 citata nelle premesse
dell'atto, la Corte costituzionale ha specificato che gli strumenti
per la tutela dell'interesse nazionale vanno individuati a seconda
della natura della competenza regionale.
Poichè nel caso in esame vengono in questione competenze regionali
costituzionalmente garantite a norma dell'art. 117 della
Costituzione, come poi attuato dal decreto legislativo n. 143/1997,
lo Stato avrebbe dovuto, in ipotesi comunque contestata, ricorrere
all'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento.
Questa rappresenta infatti lo strumento con cui lo Stato può agire
per le esigenze unitarie, insuscettibili di frazionamento o di
localizzazione territoriale, sottese ai limiti costituzionalmente
fissati alle competenze regionali (C. cost. n. 242/1989); similmente
l'art. 9, sesto comma, della legge La Pergola 9 marzo 1989, n. 86
(pertinente nel caso in esame in cui viene in considerazione
l'attuazione di una direttiva comunitaria) dispone che "la funzione
di indirizzo e coordinamento delle attività amministrative delle
regioni, nelle materie cui hanno riguardo le direttive, attiene ad
esigenze di carattere unitario".
Ma, com'è noto, l'esercizio della funzione di indirizzo e di
coordinamento è soggetto all'osservanza i precisi requisiti di forma
e di sostanza, a garanzia delle prerogative regionali
costituzionalmene garantite e precisamente:
si richiede, innanzitutto, una delibera del Consiglio dei
Ministri, ai sensi dell'art. 2, comma terzo, lett. d) della legge n.
400/1988, nonchè del citato art. 9, sesto comma, legge n. 86/1989;
occorre poi una base legislativa statale contenente principi e
criteri idonei a vincolare e dirigere le scelte del Governo (C.
cost. n. 381/1996; 124, 113 e 26/1994; 355 e 45/1993);
è altresì necessario che l'atto di indirizzo e coordinamento
lasci comunque alle regioni lo spazio di autonomia necessario per
poter svolgere le funzioni legislative ed amministrative che sono
state loro costituzionalmente affidate (C. cost. nn. 1145/1988;
177/1988; 195/1986; 245/1984);
infine, ai sensi dell'art. 8 della legge n. 59/1997, l'atto di
indirizzo e coordinamento deve essere adottato previa intesa con la
Conferenza permanente Stato-Regioni.
Il DPCM in questione non risponde ad alcuno dei requisiti di
legittimità appena richiamati,
Infatti non è stato adottato con delibera del Consiglio dei
Ministri; manca una legge che fissi i principi ed i criteri cui il
Governo deve attenersi, posto che nè la legge n. 157/1992 nè il
decreto legislativo n. 143/1997 nulla dispongono al riguardo; l'atto
non è neppure stato esaminato dalla Conferenza Stato-Regioni che
quindi non ha potuto esprimere la necessaria intesa; infine l'atto è
estremamente dettagliato e impone l'intesa della regione con due
Ministeri e quindi e non lascia quel necessario margine di autonomia
alle regioni per l'esercizio delle funzioni loro attribuite
costituzionalmente.
Anche in tale ottica quindi l'atto non rispetta le attribuzioni
regionali.
3. - Nelle premesse del decreto in oggetto è affermato che, con
riferimento alle ipotesi di cui alla lettera c) dell'art 9 della
direttiva comunitaria, "va disciplinata dallo Stato l'ammissibilità
delle deroghe e il controllo sulla loro applicazione da parte delle
Regioni"; ciò perchè, secondo lo Stato, le altre ipotesi di deroga
di cui alle lett. a) e b) dell'art. 9 sarebbero già state
disciplinate con gli artt. 2, comma terzo, e 19 della legge n.
157/1992.
Ciò non può ritenersi fondato.
In particolare gli artt. 2 e 19 di tale legge non sono attuativi
delle deroghe: l'art. 2 comma terzo, infatti, si limita ad attribuire
al Ministero dei trasporti il controllo della popolazione degli
uccelli negli aeroporti, mentre l'art. 19 prevede la possibilità per
le regioni di vietare o ridurre la caccia di alcune specie per
ragioni di consistenza faunistica e di controllare le specie di fauna
selvatica anche nelle zone vietate alla caccia, con l'uso di metodi
ecologici o autorizzando piani di abbattimento. Quindi tale art. 19
(che riproduce l'art. 12 della precedente legge 27 dicembre 1977 n.
968 anteriore quindi alla direttiva comunitaria in questione)
riguarda non le deroghe, cioè le eccezioni alla cattura o
all'abbattimento delle specie non cacciabili - come invece dispone
l'art. 9 della direttiva comunitaria - nè i divieti di
commercializzazione, di tempi e luoghi o di uso di strumenti (pure
derogabili in base all'art. 9 citato), ma concerne la possibilità di
abbattere tutte le specie (cacciabili e non) anche nelle zone vietate
alla caccia, solo per fini di controllo del territorio.
È quindi chiaro che si tratta di fattispecie diverse, sia nei
presupposti che nel contenuto.
In ogni caso, se si segue l'impostazione dello Stato, non si
comprende perchè le ipotesi di deroga di cui alle lett. a) e b)
dell'art. 9 sono state disciplinate con legge, mentre quella di cui
alla lett. c) con atto amministrativo. In verità, posto che lo
Stato afferma di dover provvedere in rapporto all'art. 9 lett. c)
della direttiva nel presupposto di non avere attuato l'ipotesi, la
disciplina statale avrebbe dovuto rispettare la normativa di cui
all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 e
alla legge n. 86/1989, trattandosi di attuazione di una disposizione
comunitaria.
In base a tali normative l'attuazione delle direttive comunitarie
deve essere effettuata:
con la legge comunitaria o con altra legge (art. 9, terzo comma,
della legge n. 86/1989) dello Stato che indichi quali disposizioni
di principio non sono derogabili dalle regioni; ugualmente l'art. 6
del d.P.R. n. 616/1977 dispone che lo Stato attua le direttive
comunitarie con legge;
con regolamento, se così dispone la legge comunitaria per le
materie non coperte da riserva di legge (art. 4 della legge n.
86/1989).
L'atto in esame non rispetta la forma richiesta dallla suddetta
normativa ed è emanato in violazione delle norme che disciplinano la
fonte e le modalità di esercizio del potere regolamentare del
Governo: tale vizio del corretto utilizzo della fonte si ripercuote
in una lesione dell'autonomia regionale, in quanto gli atti
governativi non possono contenere limiti alle potestà regionali,
essendo ciò riservato alle sole leggi (C. cost. nn. 204 e 391/1991;
97/1992) o comunque previo adeguato supporto legislativo che diriga
l'attività dell'esecutivo (C. cost. nn. 453/1991; 278/1993).
4. - L'art. 2 del decreto in oggetto dispone che le regioni
adottano le deroghe di cui all'art. 1 (cioè quelle per la cattura,
detenzione e altri impieghi di uccelli in piccole quantita') d'intesa
con i Ministri dell'ambiente e per le politiche comunitarie. Dunque
l'esercizio dei poteri regionali è subordinato alla previa intesa
con due Ministeri.
In merito è noto che ove sia prevista l'intesa l'ente cui spetta
esprimere il proprio consenso, in quanto titolare di un potere di
effettiva partecipazione all'esercizio di una competenza, deve essere
coinvolto nella determinazione del contenuto del provvedimento (C.
cost. n. 747/1988).
In certi casi l'intesa rappresenta una forma di coordinamento
paritario o di determinazione paritaria del contenuto di un atto; è
l'intesa c.d. in senso forte, che ha i connotati tipici del modello
convenzionale, a fronte di materie interferenti e di competenze
concorrenti di due soggetti istituzionali. Qui "i soggetti
partecipanti sono posti sullo stesso piano in relazione alla
decisione da adottare, nel senso che quest'ultima deve risultare come
il prodotto di un accordo e quindi di una negoziazione diretta tra il
soggetto cui la decisione è giuridicamente
imputata e quello la cui volontà deve concorrere alla decisione
stessa" (C. cost. nn. 337/1989; 20/1990; 116/1994). Naturale
corollario di tale intesa è che, se essa non è raggiunta, viene
inibito il proseguimento del procedimento.
In altri casi l'istituto assume i caratteri dell'intesa c.d. in
senso debole, che comporta un obbligo di trattare con l'altro
soggetto, o di acquisirne il parere o di esplicitare i motivi per cui
si procede pur in mancanza di intesa (C. cost. nn. 5l4/1988;
1031/1988; 180/1989). In queste ipotesi, quindi, il modulo
procedimentale dell'intesa non ha effetti paralizzanti dell'esercizio
delle competenze di cui l'ente è titolare, perchè la leale
cooperazione è assicurata dalla partecipazione al procedimento,
senza che sia però necessario pervenire alla codeterminazione
paritaria del contenuto dell'atto.
In via generale, comunque, l'intesa rappresenta sempre, in entrambe
le forme suddette, "un paradigma di concertazione, di coordinamento,
di leale cooperazione, e quindi strumento per l'esercizio in forma
collaborativa del potere, che ha lo scopo di conciliare gli interessi
di cui sono portatori Stato e Regioni, a fronte delle interferenze
tra le diverse funzioni loro assegnate (C. cost. nn. 203/1974;
21/1991; 304/1994).
Ma nel caso in esame non ricorre tale esigenza di risoluzioni delle
interferenze tra diverse funzioni statali e regionali, perchè, come
già evidenziato sopra, il decreto legislativo n. 143/1997 ha dato
attuazione alle competenze regionali in materia di caccia,
attribuendo alle regione tutte le funzioni legislative ed
amministrative e riservando allo Stato solo compiti di disciplina
generale e di coordinamento nazionale in materia di specie cacciabili
ai sensi dell'art. 18, terzo comma, della legge n. 157/1992 che, come
già rilevato, è norma attributiva di un potere assolutamente
diverso da quello di deroga.
Ne discende che la normativa vigente non prevede interferenze
nell'esercizio del potere di deroga tra Stato e Regioni, assegnando
invece solo a quest'ultime il relativo compito; ciò, tra l'altro, in
attuazione di una legge (n. 59/1997) che ha inteso attuare il più
ampio conferimento alle regioni ed enti locali di tutte le funzioni e
compiti localizzabili dei rispettivi territori. Come già rilevato in
precedenza, non può dubitarsi che la disciplina delle specifiche
deroghe rientri nell'interesse differenziato di ciascuna regione,
essendo i vari casi previsti come presupposto per la deroga
rapportabili proprio alle differenti situazioni locali e
territoriali.
Dunque non vi sono interferenze da risolvere con la prevista
intesa; oltretutto la norma sancisce l'obbligatoria intesa con i due
Ministri, senza prevedere l'attivazione di strumenti che comunque
consentano la conclusione del procedimento di competenza regionale,
anche in caso di mancata intesa di entrambi o di un solo Ministro.
Da ciò si deduce il carattere di "intesa forte" che si vuol
attribuire all'istituto nel caso in esame, con conseguente necessario
consenso addirittura di due Ministeri sulle scelte regionali.
Quindi la introduzione di tale intesa non assolve alla sua funzione
specifica di strumento di cooperazione a fronte di molteplicità di
competenze tra esse interferenti riferibili a soggetti diversi e
tutti di rilievo costituzionale, ma diviene piuttosto un modo per
attribuire allo Stato una funzione di codecisione, di supremazia e
di vigilanza, non prevista in Costituzione, su funzioni di competenza
delle regioni e da esse esercitate, imponendo alle stesse
Amministrazioni regionali, nell'ambito di settori di loro spettanza,
illegittimi "moduli procedimentali che condizionano in radice
l'esercizio delle riconosciuta attribuzioni" (sentenza C. cost. n.
483/1991).
La reale e pesante incidenza del provvedimento in questione sulle
competenze regionali si ravvisa tanto più rilevando che la regione
ricorrente con propria legge regolarmente vistata dal Governo ha
disciplinato l'esercizio delle deroghe di cui all'art. 9 della
direttiva comunitaria, in piena conformità con quest'ultima (legge
regionale n. 70/1997: doc. n. 1). Se il Governo non ha avuto rilievi
da esprimere su tale legge ha evidentemente riconosciuto sussistere
la competenza regionale in materia: dunque non può un atto
dell'esecutivo emanato senza il rispetto del principio di legalità
sostanziale, interferire su una legge regionale in vigore
vanificandone contenuto e procedure.
Per gli esposti motivi la prevista obbligatoria intesa è lesiva
delle competenze regionali in materia di caccia.
5. - L'art. 3 del DPCM in questione estende la disciplina delle
condizioni e delle modalità delle deroghe di cui ai precedenti
articoli anche alla cattura per cessione a fini di richiamo di cui
all'art. 4, quarto comma, della legge n. 157/1992.
Anche tale disposizione è lesiva delle attribuzioni regionali.
L'art. 4 della citata legge n. 157 dispone che le regioni, su
parere dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica possano
autorizzare, tra l'altro, la cattura per la cessione a fini di
richiamo, limitatamente agli esemplari indicati nel quarto comma
dello stesso articolo.
L'art. 3 del DPCM pretende di limitare detto potere regionale,
prevedendo anche per esso la obbligatoria intesa con i due Ministeri,
nonchè la presenza dei presupposti indicati dall'art. 2 del DPCM
stesso. In tal modo con un atto dell'esecutivo, senza alcun
fondamento normativo, si modifica una disposizione di legge statale e
delle leggi regionali che hanno disciplinato la cattura per la
cessione a fini di richiamo.
Tale scorretto uso delle fonti si traduce in una lesione
dell'autonomia costituzionalmente garantita alle regioni in materia
di caccia.
6. - L'art. 4 del DPCM stabilisce che solo l'Istituto nazionale per
la fauna selvatica di cui all'art. 7 della legge n. 157/1992 è
abilitato a dichiarare che le condizioni stabilite dagli artt. 2 e 3
del provvedimento sono realizzate.
In tal modo, in difformità a quanto previsto dalla legge n.
157/92, si limita solo ad un soggetto sottoposto alla vigilanza della
Presidenza del Consiglio dei Ministri il compito di controllare
l'attuazione dell'esercizio delle deroghe, mentre tale controllo deve
essere disciplinato dalle Regioni cui compete, per i motivi sopra
detti, la competenza a disciplinare le deroghe ai sensi dell'art. 9
della direttiva comunitaria 79/409.
7. - In conclusione, vertendosi in una materia tipicamente
regionale coma la caccia (artt. 117 e 118 Cost.) nella quale tutte le
funzioni amministrative sono attribuite direttamente alle regioni (ai
sensi dell'art. 99 decreto del Presidente della Repubblica n. 616/77
e, soprattutto, dell'art. 1, comma secondo, del decreto legislativo
n. 143/1997) e dato il principio dell'attuazione diretta da parte
delle regioni delle direttive recepite dallo Stato con norme di
principio (art. 6 decreto del Presidente della Repubblica n. 616/77),
non può negarsi alle regioni il potere di disciplinare concretamente
la materia delle deroghe, nel rispetto dell'art. 9 della direttiva
comunitaria.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari che non spetta allo
Stato disciplinare le modalità di esercizio delle deroghe di cui
all'art. 9 della direttiva 409/79 CEE e, quindi, annullare il d.P.R.
27 settembre 1997 perchè invasivo delle competenze regionali
costituzionalmente garantite in materia di caccia, per violazione
degli artt. 117 e 118 Costituzione, in relazione agli artt. 6 e 99
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e dell'art. 1, secondo comma, del
d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143;
Si depositano il testo della legge regionale n. 70/1997 e la
delibera di autorizzazione a stare in giudizio.
Firenze-Roma, addì 24 novembre 1997
Avv. Vito Vacchi - avv. Fabio Lorenzoni
97C1390