1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 28-10-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 395 SENTENZA 7 - 19 ottobre 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale ed incidentale. Usi civici - Commissari degli usi civici - Giudizi - Promuovibilita' "anche di ufficio" - Insufficiente motivazione sulla rilevanza - Inammissibilita'. (Legge 16 giugno 1927, n. 1766, art. 29, primo comma). (Cost., artt. 3, 24, primo e secondo comma, 101 e 118, primo e secondo comma). (092C1157) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 28-10-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 29, primo
comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del
r.d. 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi
civici nel Regno, del r.d. 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica
l'art. 26 del r.d. 22 maggio 1924, n. 751, e del r.d. 16 maggio 1926,
n. 895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del r.d.l. 22
maggio 1924, n. 751), promosso con ordinanza emessa il 20 settembre
1991 dalla Corte di cassazione sui ricorsi riuniti proposti dal
Comune di Pizzoferrato ed altra contro la Soc. Valle del Sole ed
altra, iscritta al n. 119 del registro ordinanze 1992 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie
speciale, dell'anno 1992;
Visto l'atto di costituzione della s.r.l. Delberg Costruzioni Jun-
ior nonchè gli atti di intervento della Lega per l'ambiente
nazionale, dell'Associazione per la tutela della proprietà
collettiva e dei diritti di uso civico e del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1992 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi l'avv. Lucio Bove per la s.r.l. Delberg Costruzioni Junior e
l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio sui ricorsi proposti dal Comune di
Pizzoferrato, in via principale, e dalla S.p.a. Delberg Costruzioni
Junior, in via incidentale, avverso la sentenza 2/14 marzo 1988 del
Commissario regionale per il riordinamento degli usi civici in
Abruzzo, la Corte di cassazione, a sezioni unite, ha sollevato, con
ordinanza del 20 settembre 1991, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 29, primo comma, della legge 16 giugno 1927,
n. 1766, nella parte in cui prevede che i giudizi davanti ai
commissari degli usi civici possano essere promossi "anche di
ufficio", per contrasto con gli artt. 3, 24, 101 e 118 della
Costituzione.
Ad avviso del giudice remittente, l'attribuzione al commissario
del potere non solo di decidere le controversie indicate dall'art.
29, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927, ma anche di
promuoverle, assumendo nel processo sia la veste di parte sia quella
di giudice, trova spiegazione nel fatto che nel sistema originario
della legge sugli usi civici il commissario era non soltanto un
giudice speciale, ma anche un organo di amministrazione attiva,
portatore di interessi pubblici concreti. L'anomalia dell'attore-
giudice era un riflesso dell'anomalia amministratore-giudice.
L'anomalia è cessata in seguito al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
che ha trasferito alle regioni tutte le funzioni amministrative in
materia di usi civici precedentemente attribuite al commissario e al
Ministero dell'agricoltura. Oggi il commissario è soltanto un
giudice, e quindi non può farsi portatore di alcun interesse
particolare, la cura del quale non gli è più attribuita. Il potere
di promuovere le controversie previste dall'art. 29 deve perciò
essere rimesso esclusivamente alle parti interessate e alle regioni
(art. 66, sesto comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, in relazione
all'art. 10 della legge 10 luglio 1930, n. 1078).
Oltre che contrastante con i principi di ragionevolezza e di
coerenza, la norma denunciata è ritenuta incompatibile con l'art. 24
Cost. perchè l'eliminazione della distinzione tra giudice e parte,
insita nell'attribuzione al commissario del potere di azione, appare
tale da menomare gravemente il diritto di difesa delle parti del
rapporto sostanziale, il quale si esplica nella contrapposizione
dialettica delle parti medesime e non nella contrapposizione con lo
stesso giudice.
Il dubbio di legittimità costituzionale è prospettato anche in
riferimento all'art. 101 Cost., sul riflesso che, se il giudice è
garante del solo interesse generale alla corretta applicazione della
legge, non può, senza contraddizione, essere contemporaneamente
portatore di interessi particolari e concreti, anche se di carattere
pubblico, quali gli interessi sottesi alla proposizione di una
domanda giudiziale.
Infine è ravvisata una violazione dell'art. 118 Cost. perchè,
una volta trasferite alle regioni le funzioni amministrative in
materia di usi civici, il potere del commissario di promuovere
giudizi a tutela dell'interesse pubblico in questa materia appare
invasivo dell'autonomia delle regioni nell'ambito della sfera di
amministrazione ad esse riservata dalla Costituzione.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituita la Società
Delberg, facendo proprie le argomentazioni dell'ordinanza di
rimessione e concludendo per la fondatezza della questione. I motivi
di tale conclusione sono stati approfonditi in un'ampia memoria
depositata in prossimità dell'udienza di discussione.
3. - Si sono costituite in giudizio, per sostenere l'infondatezza
della questione, la Lega per l'ambiente nazionale e l'Associazione
per la tutela delle proprietà collettive e dei diritti di uso
civico. All'udienza pubblica di discussione della causa la Società
Delberg ha eccepito l'estraneità al giudizio a quo delle dette
associazioni. La Corte, ritiratasi in camera di consiglio, ha
dichiarato inammissibile la loro costituzione nel presente giudizio.
4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione
sia dichiarata non fondata.
Nella memoria depositata nell'imminenza dell'udienza di
discussione l'interveniente ha modificato le sue conclusioni,
chiedendo in principalità una dichiarazione di inammissibilità
ovvero un provvedimento di restituzione degli atti per un riesame
della rilevanza della questione, non avendo il giudice remittente
considerato che la sentenza commissariale 2 marzo 1988, oggetto del
giudizio di cassazione a quo, è stata interamente annullata dalla
Corte d'appello di Roma,sezione speciale per gli usi civici, con
sentenza 20 maggio 1990, comunicata alla Corte di cassazione in data
5 febbraio 1991.
Nel merito l'Avvocatura osserva che la tutela dei diritti di uso
civico o di terre civiche è venuta assumendo obiettivi di
salvaguardia dell'ambiente, del paesaggio e delle caratteristiche
storico-antropologiche delle popolazioni e che a tali fini è
strumento indispensabile il potere di iniziativa processuale
attribuito al commissario, non potendosi fare affidamento
nell'iniziativa diretta delle collettività titolari dei diritti, e
nemmeno nell'iniziativa delle regioni, attesa la matrice politico-
discrezionale che le contrassegna in relazione alla molteplicità
degli interessi di varia natura che si appuntano sul territorio.
Perciò la deroga al principio nemo judex sine actore non è
irragionevole, e d'altro lato tale principio non è un connotato
essenziale della giurisdizione, ma esprime solo un suo modo normale
di svolgersi. Questo rilievo vale ad escludere, oltre che
l'ipotizzata violazione dell'art. 3 Cost., anche quella dell'art. 24.
Quanto all'asserita violazione dell'art. 118 Cost., l'Avvocatura
obietta che l'attribuzione al commissario di un potere di iniziativa
processuale attiene alla disciplina della funzione giurisdizionale e
perciò esorbita dalla competenza regionale.
Considerato in diritto
1. - La Corte di cassazione, a sezioni unite, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 24, 101 e 118 Cost., questione di
legittimità costituzionale dell'art. 29, primo comma, della legge 16
giugno 1927, n. 1766, nella parte in cui prevede che i giudizi
davanti ai Commissari per il riordinamento degli usi civici possano
essere promossi "anche di ufficio".
2. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito l'inammissibilità della
questione per insufficiente motivazione sulla rilevanza. L'eccezione
è fondata.
La sentenza commissariale del 2 marzo 1988, oggetto del giudizio a
quo, è stata annullata dalla Corte d'appello di Roma, sezione
speciale per gli usi civici, con sentenza 20 maggio 1990 (passata in
giudicato), per difetto originario di integrità del contraddittorio,
non essendo stata chiamata in giudizio la rappresentanza della
"collettività di Pizzoferrato titolare del diritto di uso civico" di
cui si discute. Nel valutare la rilevanza dell'incidente di
costituzionalità il giudice remittente si è fermato alla
considerazione che i capi della sentenza commissariale, contro i
quali è stato proposto ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 111
Cost., non sono soggetti a reclamo alla corte d'appello. Non ha
considerato, invece, che il reclamo proposto alla Corte d'appello di
Roma contro il primo capo della pronuncia (accertamento
dell'appartenenza del terreno in causa al demanio civico del Comune
di Pizzoferrato) è stato accolto non nel merito, con efficacia
limitata al capo medesimo, ma per una ragione di nullità formale
dell'atto introduttivo del giudizio comportante l'invalidità
assoluta dell'intero giudizio e, con essa, la caducazione anche dei
capi impugnati col ricorso in cassazione (artt. 156, primo comma, e
336, secondo comma, cod. proc. civ.)
Perciò, ai fini di una valutazione esauriente, il giudice a quo
avrebbe dovuto appurare ulteriormente se sia ammissibile il ricorso
in cassazione per violazione del principio della domanda (artt. 2907
cod. civ. e 99 cod. proc. civ.) - previa dichiarazione di
illegittimità costituzionale della deroga prevista dall'art. 29
della legge n. 1766 del 1927 - contro una sentenza del commissario
per gli usi civici annullata dalla corte d'appello, in sede di
reclamo, per una ragione di invalidità (violazione ab initio del
principio del contraddittorio) tale da travolgere l'intero giudizio.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 29, primo comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766
(Conversione in legge del r. d. 22 maggio 1924, n. 751, riguardante
il riordinamento degli usi civici nel Regno, del r.d. 28 agosto 1924,
n. 1484, che modifica l'art. 26 del r.d. 22 maggio 1924, n. 751, e
del r.d. 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati
dall'art. 2 del r.d.l. 22 maggio 1924, n. 751), sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 24, primo e secondo comma, 101 e 118, primo
e secondo comma, della Costituzione, dalla Corte di cassazione -
Sezioni unite civili con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 ottobre 1992.
Il presidente: CORASANITI
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 19 ottobre 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C1157