1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 5-7-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 206 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 giugno 2005
Ordinanza del 22 giugno 2005 (pervenuta alla Corte costituzionale il 6 giugno 2006) emessa dal giudice di pace di Roma sul procedimento di convalida relativo a Zhang Qing Straniero - Espulsione - Nomina di un difensore d'ufficio iscritto nelle liste speciali al momento dell'emissione del decreto prefettizio di espulsione - Mancata previsione - Violazione del principio di uguaglianza e del diritto di difesa. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, comma 7. - Costituzione, artt. 3 e 24, comma secondo. (006C0559) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 5-7-2006)

IL GIUDICE DI PACE

Ha emesso la seguente ordinanza nel procedimento di convalida
n. 1620/05 R.G., parte sig. Zhang Qing.
Il dott. Maurizio Giovanforte, addetto all'Ufficio stranieri del
Giudice di pace di Roma, rilevata la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 7, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, così come modificato
dalla legge 12 novembre 2004, n. 271, per contrasto con gli artt. 3,
13 e 24, secondo comma, della Costituzione della Repubblica italiana,
nella parte in cui non contempla che al momento dell'emissione del
decreto prefettizio di espulsione sia prevista la nomina di un
difensore di ufficio iscritto ne1le liste speciali. Solleva censura
sotto il profilo della legittimità costituzionale dell'art. 13,
comma 7, decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive
modificazioni, per i seguenti motivi.
L'art. 13, comma 7, della «Bossi Fini» si pone in contrasto con
principi cardine del nostro ordinamento ed in particolare con le
previsioni dettate dagli artt. 3, 13 e 24, secondo comma, Cost.
L'argomento sottoposto all'attenzione di codesta illustrissima
Corte si pone su un piano di tutela sostanziale dei diritti degli
stranieri extracomunitari.
Viene in considerazione il principio affermato dalla
giurisprudenza costituzionale secondo cui il controllo di
legittimità delle norme che incidono su valori, come la libertà
personale, che la Costituzione garantisce come diritti inviolabili
dell'Uomo, sia esso cittadino o straniero, deve avvenire in modo da
garantire che il sacrificio sia giustificato dall'effettiva
realizzazione di altri valori costituzionali, o non vada incontro a
ostacoli insormontabili costituiti dalla protezione di altri valori
costituzionali (sent. Corte cost. n. 58 del 1995).
Le censure mosse riguardano, infatti, le garanzie che circondano
l'adozione del provvedimento di espulsione, le quali possono produrre
conseguenze rilevanti su diritti fondamentali dei cittadini
stranieri.
L'art. 13 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero), così come modificato dal
decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241, convertito in legge 12
novembre 2004, n. 271, stabilisce, al comma 2, lett. b), che
l'espulsione dello straniero è disposta dal Prefetto qualora la
persona si sia trattenuta «nel territorio dello Stato senza aver
chiesto il permesso di soggiorno nel termine prescritto, salvo che il
ritardo sia dipeso da forza maggiore, ovvero quando il permesso di
soggiorno è stato revocato o annullato, ovvero è scaduto da più di
sessanta giorni e non è stato chiesto il rinnovo»; mentre, al comma
3, che «l'espulsione è disposta in ogni caso con decreto motivato
immediatamente esecutivo, anche se sottoposto a gravame o impugnativa
da parte dell'interessato». L'espulsione viene eseguita dal questore
con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica
(art. 13, comma 4, decreto legislativo cit.).
Il questore è tenuto a comunicare immediatamente e, comunque,
entro le quarantotto ore dalla sua adozione, al giudice di pace
territorialmente competente il provvedimento con il quale è disposto
l'accompagnamento alla frontiera (art. 13, comma 5-bis, decreto
legislativo cit.). Il decreto rimane sospeso fino alla decisione
sulla convalida. Soltanto all'udienza all'uopo disposta è prevista
la partecipazione necessaria di un difensore; tuttavia, nelle more
del procedimento finalizzato alla convalida, «lo straniero espulso è
trattenuto in uno dei centri di permanenza temporanea ed assistenza
di cui all'art. 14» (artt. 13, comma 5-bis e 14 del decreto
legislativo cit.).
Nell'ambito del predetto quadro normativo, a parere di questo
giudice, la previsione contenuta nell'art. 13, comma 7, decreto
legislativo cit., viola, in primo luogo, il diritto alla difesa
(art. 24, secondo comma, Cost.) laddove non prevede, tra gli elementi
di garanzia, l'indicazione nominativa di un difensore, non essendo
sufficiente a tal fine la mera informativa del diritto di essere
assistito da un difensore di fiducia.
È ben vero che la normativa introdotta nel 1998, nell'ambito
delle attività preordinate all'emissione del decreto di espulsione,
prevede a carico dell'amministrazione una serie di obblighi la cui
inosservanza viene sanzionata con la nullità del provvedimento
medesimo, ma nulla dice in ordine alla nomina di un difensore
determinato.
La lacuna normativa impone l'intervento della eccellentissima
Corte, non essendo dubitabile che il grado di civiltà del nostro
ordinamento giuridico si misura proprio in relazione alle garanzie
difensive poste a salvaguardia dei diritti di rilevanza
costituzionale riconosciuti a chiunque, cittadino o straniero,
risulti destinatario di un provvedimento limitativo o comunque
restrittivo della libertà personale (art. 13 Cost.).
La lesione del diritto alla difesa del cittadino straniero si
accentua considerando in modo particolare gli effetti del
provvedimento di espulsione e di quelli connessi. Secondo la
giurisprudenza costituzionale più recente, i provvedimenti di
allontanamento producono limitazioni alla libertà di circolazione e
soggiorno dello straniero nonchè restrizioni della libertà
personale particolarmente incisivi. Compressioni che si sostanziano
nell'obbligo di lasciare il territorio dello Stato, nel divieto di
farvi rientro per un determinato numero di anni ovvero, nelle ipotesi
più frequenti, nell'accompagnamento coattivo alla frontiera o, se
ciò è impossibile, nella permanenza nei centri di assistenza
disponibili a riceverlo ove il trattenuto rimane, in condizioni di
privazione della propria libertà di movimento per trenta giorni,
prorogabili per ulteriori trenta.
La misura del trattenimento pur trattandosi di misura incisiva
sullo status libertatis (Corte cost., 10 aprile 2001, n. 105) riceve,
solamente nel successivo giudizio di convalida, un controllo
giurisdizionale munito delle garanzie difensive.
Infatti, nell'ottica di un più ampio riconoscimento delle
garanzie a favore dello straniero, sia pur irregolare, le indicazioni
provenienti dalla giurisprudenza costituzionale (sent. Corte cost.
n. 222 del 2004), sono state recepite dal legislatore che ha
introdotto la disposizione secondo la quale il provvedimento di
accompagnamento coattivo alla frontiera «è sospeso fino alla
decisione sulla convalida». Solo in questa ultima sede, e dunque
tardivamente, viene prevista la partecipazione necessaria di un
difensore (art. 13, comma 5-bis, decreto legislativo cit.).
Nulla è previsto in ordine alla presenza difensiva nel momento
iniziale dell'intera procedura rappresentato dall'emissione del
decreto di espulsione redatto dall'autorità prefettizia. Sotto
questo profilo, non si ritiene sufficiente l'indicazione contenuta
nel relativo modulo prestampato il quale reca la formula contenente
la menzione di un generico diritto ad essere assistito da un
difensore di fiducia. Nè vale richiamare il disposto dell'art. 13,
comma 8, del citato decreto legislativo, giacchè tale previsione si
ricollega ad una futura ed eventuale possibilità di tutela, e cioè
quella di proporre gravame avverso il decreto del Prefetto.
Non si può ragionevolmente pretendere che l'effettività del
diritto alla difesa resti confinato nel successivo giudizio di
convalida dal momento che in questa sede si ritiene già verificata e
perfezionata la lesione denunciata.
A parere del rimettente la mancata previsione dell'indicazione di
un difensore nel decreto di espulsione non solo resta avulsa dalle
logiche costituzionali ma svilisce in modo apprezzabile le garanzie
proprie dello Stato di diritto.
La normativa che occupa impone, per la molteplicità e la
conflittualità dei diritti e degli interessi coinvolti, un'opera
interpretativa atta ad ancorare a solide garanzie la procedura
coattiva in esame, affinchè l'esercizio del diritto di difesa
assurga ad effettiva realtà anche nella dinamica espulsiva.
Vero è che la lesione del diritto alla difesa si manifesta
allorquando il Prefetto emette il provvedimento di espulsione, dal
momento che, nello stesso, manca il nome del difensore al quale
l'atto deve essere notificato, e ciò in considerazione degli effetti
immediatamente lesivi prodotti nella sfera di libertà dello
straniero. In quest'ottica le garanzie difensive previste in sede di
convalida dei provvedimenti esecutivi dell'espulsione non si reputano
appaganti sia la ristrettezza del tempo concesso all'avvocato per
improntare un'idonea difesa, anche per la mancanza di possibilità di
entrare nel possesso di idonea documentazione, sia perchè il
controllo giurisdizionale si colloca in un momento successivo
rispetto alla limitazione della possibilità di movimento avvenuta di
fatto già al momento di emissione del provvedimento prefettizio.
È sotto questo aspetto che emerge in tutta la sua evidenzia la
violazione del dettato costituzionale, come sopra meglio evidenziato,
perpetrata dalla c.d. «Bossi-Fini».
Da ultimo appare utile evidenziare che la mancata previsione
della nomina di un difensore per il cittadino extracomunitario
colpito dal decreto di espulsione entri in contrasto anche con il
principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione.
Vi è un trattamento irragionevolmente diverso di situazioni
giuridiche uguali.
Secondo questo rimettente, il decreto di espulsione pur avente
natura di atto amministrativo, in virtù degli effetti che produce -
quali l'obbligo di lasciare il territorio dello Stato; il divieto di
farvi rientro; la limitazione della libertà di movimento, ecc. -
deve essere equiparato agli atti aventi natura penale (si riporta
l'esempio dell'avviso di conclusione delle indagini preliminari ex
art. 415-bis c.p.p. con il quale vengono richiamati gli artt. 97, 369
e 369-bis c.p.p.) e, per questo motivo, per la sua emissione devono
essere previste, in favore del destinatario, robuste garanzie tra le
quali la nomina di un difensore.
È illogico ed irragionevole fornire l'autorità amministrativa
di un potere, quale quello di emettere il decreto di espulsione,
riconducendo l'emanando provvedimento tra gli atti amministrativi
quando gli effetti che questo andrà a produrre vanno ad incidere su
diritti garantiti a livello costituzionale senza che la legge preveda
il rispetto di una garanzia fondamentale quale il diritto alla
difesa.

P. Q. M.
Rilevato che il giudizio non può essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale sollevata in quanto il decreto di espulsione è atto
necessario e prodromo al provvedimento di accompagnamento coattivo
alla frontiera;
Ritenuta la fondatezza e la rilevanza dell'eccezione di
incostituzionalità sollevata dal Giudice di pace di Roma (Ufficio
Stranieri), dott. Maurizio Giovanforte, con l'assistenza della
dott.ssa Simona Daniele;
Letto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dispone
rimettersi gli atti alla Corte costituzionale perchè si pronunci nel
merito.
Ordina la sospensione del procedimento in corso.
Manda alla cancelleria perchè l'ordinanza di trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale sia notificata alle parti private non
presenti all'udienza di convalida, nonchè al Presidente del
Consiglio dei ministri e sia comunicata anche ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Roma, addì 22 giugno 2005
Il giudice di pace: Giovanforte
Il cancelliere:Daniele
06C0559