1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 21-6-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 375 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 dicembre 1994
N. 375 Ordinanza emessa il 14 dicembre 1994 dal tribunale amministrativo regionale per la Puglia sul ricorso proposto da Gianciotta Giovanni contro la regione Puglia ed altra Impiego pubblico - Impiego regionale - Previsione della salvezza degli inquadramenti stabiliti nei ruoli nominativi regionali e resi esecutivi alla data del 31 dicembre 1987 fino al 31 dicembre 1990 e comunque fino alla data di entrata in vigore dei provvedimenti del Governo - Illegittima rimessione alla discrezionalita' di un organo amministrativo (Governo) della permanenza nell'ordinamento di inquadramenti sospetti di illegittimita', con conseguente sottrazione degli stessi alla valutazione delle amministrazioni nell'esercizio dei poteri di autotutela e all'accertamento del giudice amministrativo - Incidenza sui principi di uguaglianza, di imparzialita' e buon andamento della p.a. e della tutela giurisdizionale. (Legge 31 maggio 1990, n. 128, art. 28, secondo comma). (Cost., artt. 3, 97 e 113). (095C0752) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 21-6-1995)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 173 del 1993
proposto da Gianciotta Giovanni rappresentato e difeso dall'avv.to
Pasquale Medina, domiciliatario in Bari presso il suo studio, nonchè
dal prof. avv.to Franco Gaetano Scoca, contro la Regione Puglia, in
persona del Presidente pro-tempore, non costituita in giudizio,
nonchè l'Unità Sanitaria Locale BA/7, in persona
dell'amministratore straordinario pro-tempore, rappresentata e difesa
dall'avv.to Felice Eugenio Lorusso, domiciliato in Bari; per
l'annullamento previa sospensiva:
1) della delibera n. 6903 del 20 novembre 1992 con cui la giunta
della regione Puglia ha annullato la delibera giuntale n. 8516 del 9
ottobre 1984 avente ad oggetto "Ruoli nominativi regionale del
personale delle UU.SS.LL. - Applicazione dell'art. 64, primo comma,
del decreto del Presidente della Repubblica n. 761/1979 e
ridefinizione indirizzi interpretativi connessi all'inquadramento del
personale ospedaliero;
2) del provvedimento della U.S.L. BA/7 n. 861 del 30 novembre
1992, recante il nuovo inquadramento del ricorrente;
3) di tutti gli atti connessi.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della U.S.L. BA/7;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 14 dicembre 1994, relatore il cons.
Lydia Spiezia, udito l'avv.to Pasquale Medina ed il prof. avv.to
Franco Gaetano Scoca per il ricorrente e l'avv.to Rosaria Gadaleta in
dichiarata sostituzione dell'avv. Felice Eugenio Lorusso per
l'amministrazione Sanitaria resistente;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
Nel 1992 con delibera n. 6903 del 20 novembre la giunta della
regione Puglia, al fine di definire la complessa vicenda
amministrativa cui aveva dato luogo l'inquadramento nei ruoli
nominativi regionali di una parte del personale già in servizio
presso gli enti pubblici regolati dalla legge n. 70 del 1975
(comunemente indicato come "parastato"), statuì di annullare di
ufficio la delibera n. 8516 del 9 ottobre 1984, unitamente ad altri
atti connessi tra cui le schede dal n. 47 al 52 allegate alla
delibera n. 1718 del 4 marzo 1985, con la quale all'epoca erano stati
individuati alcuni criteri interpretativi per l'inquadramento del
personale nei ruoli nominativi regionali.
Illustrava la regione che, condividendo il parere negativo
espresso all'epoca dal Consiglio di Stato (parere n. 991, Sez. 1a, 12
luglio 1985) sulla legittimità della delibera n. 8516/1984, che
avrebbe consentito inquadramenti più favorevoli di quelli spettanti
in stretta applicazione dell'art. 64 del d.P.R. n. 761/1979, poteva
procedere, nella situazione attuale, all'annullamento della medesima
poichè la clausola di salvezza degli inquadramenti nei ruoli
nominativi regionali, prevista dall'art. 116 del d.P.R. 18 maggio
1987 n. 270, doveva ritenersi "non più vigente o comunque operativa,
atteso che il termine di validità temporale originariamente fissato
al 31 dicembre 1987 e successivamente prorogato al 31 dicembre 1990
(dall'art. 28, comma secondo, della legge 31 maggio 1990 n. 128) non
era stato ulteriormente prorogato dalla successiva legislazione (in
effetti la legge 26 febbraio 1991 n. 58 ha soppresso, in sede di
conversione del decreto-legge 29 dicembre 1990 n. 415, l'art. 2 che
prorogava al 31 dicembre 1991 i termini di cui all'art. 28 della
legge n. 128/1990)".
Inoltre contestualmente, si stabiliva di iscrivere nei ruoli
nominativi regionali il personale interessato con le modalità
previste dall'art. 64 del d.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761 e si
sollecitavano gli amministratori straordinari delle unità sanitarie
locali ad adottare i conseguenziali atti compreso il recupero di
somme eventualmente già erogate in corrispondenza dei più
favorevoli inquadramenti derivanti dall'applicazione della citata
delibera n. 8516/1984.
Provvedendo ad attuare la delibera regionale illustrata, la U.S.L.
BA/7 con provvedimento dell'amministratore n. 861 del 30 novembre
1992, ha annullato il miglior inquadramento attribuito al ricorrente
nel decimo livello, come direttore amministrativo ricollocandolo
nella qualifica funzionale in precedenza ricoperta (non espressamente
indicata nell'atto) e disponendo, altresì, il recupero della
maggiore retribuzione al medesimo corrisposta.
Avverso la delibera regionale presupposta n. 6903/1992 e il
corrispondente provvedimento di attuazione adottato dall'unità
sanitaria ha proposto il ricorso all'esame il ricorrente deducendone
l'illegittimità per i seguenti vizi:
1. - Violazione di legge con riguardo al d.P.R. 20 maggio 1987 n.
270 art. 116 ed alla legge 31 maggio 1990 n. 128, art. 28, nonchè
eccesso di potere per erroneo apprezzamento dei presupposti e
travisamento.
L'amministrazione non avrebbe tenuto conto della intangibilità
degli inquadramenti, stabiliti nei ruoli nominativi regionali,
approvati e resi esecutivi alla data del 31 dicembre 1987, disposta
dalla richiamata legislazione "fino al 31 dicembre 1990 e comunque
fino alla data di entrata in vigore dei provvedimenti del Governo".
Quindi, non essendo intervenuti gli annunciati provvedimenti
governativi, anche se il termine del 31 dicembre 1990 si era già
esaurito, gli inquadramenti in questione continuerebbero a
beneficiare della misura di salvaguardia.
Nessuna indicazione contraria si potrebbe, comunque, trarre dalla
circostanza che nella legge di proroga di alcuni termini legislativi
dell'anno 1991, la numero 58, uno slittamento della detta
salvaguardia al 31 dicembre 1991, già previsto nel testo del decreto
legge non fosse più stato riportato nel testo della legge di
conversione.
D'altra parte il T.A.R. Puglia con sentenza n. 312/1992 resa in
altro giudizio, tra l'altro, su precedente annullamento di ufficio da
parte della Regione della controversa delibera giuntale n. 8516/1984,
avrebbe suffragato questa tesi interpretativa della parte ricorrente.
2. - Eccesso di potere per motivazione pretestuosa.
Contraddittorietà e sviamento della causa; violazione ed elusione di
provvedimento cautelare già eseguito.
Senza adeguata motivazione la regione avrebbe modificato la
posizione in precedenza assunta circa la vexata quaestio. L'adozione
della delibera giuntale n. 6903/92, peraltro, comporterebbe, altresì
la sostanziale eluzione dell'ordinanza cautelare n. 1989 emessa dal
T.A.R. Puglia, Sez. Lecce, in data 20 dicembre 1990.
3. - Violazione dei principi generali in tema di autotutela,
nonchè eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione
e travisamento.
Non si riscontrerebbe l'interesse pubblico attuale e concreto alla
eliminazione degli inquadramenti contestati, con la conseguenza che
mancherebbe uno dei requisiti necessari perchè la regione
esercitasse l'autotutela.
4. - Eccesso di potere per difetto di presupposto valido ed
efficace.
In relazione alle illegittimità dedotte avverso la delibera
regionale impugnata risulterebbe, altresì, viziato anche il connesso
nuovo inquadramento, adottato nei confronti del ricorrente dalla
unità sanitaria locale, in quanto inficiato da illegittimità
derivata oppure privo di presupposto legittimante.
La U.S.L. BA/7; costituitasi in giudizio, ha controdedotto
puntualmente. Con ordinanza n. 207/1993 questo T.A.R. Puglia, Bari,
ha accolto l'istanza cautelare limitatamente al disposto recupero
della maggior retribuzione percepita dal ricorrente.
Alla pubblica udienza del 14 dicembre 1994 la causa è stata
trattenuta per la decisione.
Il collegio ritiene che, ai fini della decisione della
controversia, risulta essenziale stabilire l'interpretazione da dare
all'art. 28 della legge 31 maggio 1990 n. 128 che, al comma secondo,
dispone: "fino al 31 dicembre 1990 e comunque fino alla data di
entrata in vigore dei provvedimenti del governo sono fatti salvi gli
inquadramenti stabiliti nei ruoli nominativi regionali e resi
esecutivi alla data del 31 dicembre 1987"; questione affrontata dal
ricorrente con il primo motivo.
Reputa il collegio che tale questione, oltre che pregiudiziale,
sia determinante ai fini dell'esito della controversia.
Sostiene, in proposito, il ricorrente che l'impugnata delibera
regionale n. 6903/1992 sarebbe illegittima in quanto, a differenza di
quanto affermato nell'atto stesso, gli inquadramenti nei ruoli
regionali, anche se alla data del 31 dicembre 1990 si era già
esaurito il primo termine fissato nella citata disposizione
legislativa, comunque sarebbero stati fatti salvi fino all'entrata in
vigore dei provvedimenti del governo.
Sul punto il Collegio, pur rilevando che nel successivo contratto
collettivo del comparto sanitario, recepito con d.P.R. 28 novembre
1990 n. 384, non vi è accenno all'annunciato definitivo assetto di
queste posizioni soggettive, già oggetto di contestazione e
transitoriamente bloccate nello status quo antea, ritiene, tuttavia,
che la clausola moratoria o di salvaguardia disposta dal legislatore
nel 1990 sia tutt'ora vigente.
Come questo T.A.R. Puglia, Sez. 2a, ha già avuto modo di
affermare nella sentenza n. 312 del 1992, nell'art. 28 citato, comma
secondo, il tenore letterale della norma non consente altre letture:
accanto al termine fisso e predeterminato - con la tecnica
legislativa della formula di chiusura - ne è stato indicato un altro
dinamico, raccordato con un evento, e cioè i provvedimenti che il
governo avrebbe adottato per definire le situazioni oggetto
dell'intervento moratorio.
Nè - a differenza di quanto sostenuto nell'atto regionale
impugnato - assume alcun rilievo la circostanza che la ulteriore
proroga di un anno del termine già fissato al 31 dicembre 1990, pur
introdotta nel decreto-legge 29 dicembre 1990 n. 415, non sia stata
trasfusa nella legge di conversione n. 58 del 26 febbraio 1991:
infatti la vicenda di un provvedimento legislativo d'urgenza il cui
iter , in parte qua, non si sia positivamente compiuto, non può aver
alcun effetto modificativo, neanche sotto il profilo interpretativo
sulla vigenza di altra disposizione legislativa già operante
nell'ordinamento giuridico.
Ciò considerato, poichè all'epoca in cui, con l'impugnata
delibera, la regione Puglia si è determinata ad annullare la propria
precedente delibera n. 8516/1984, il governo non risulta avesse
adottato alcun provvedimento sulla nota questione, gli inquadramenti
contestati non potevano, comunque, essere rimossi, anche se il
termine del 31 dicembre 1990 era già scaduto senza alcuno dei
preannunciati interventi governativi.
Ritenuto, quindi, vigente ed operativo il secondo comma, dell'art.
28 della legge n. 125/1990, peraltro il Collegio, in via
pregiudiziale, dubita che la citata norma nella parte relativa ai
futuri interventi del governo sia conforme ai principi
costituzionali, con specifico riguardo agli articoli 3, 97 e 113
della Costituzione.
Invero, ad avviso del Collegio, collegata - come è - ad un evento
futuro, incertus an e quando, la disposta salvaguardia degli
inquadramenti in questione consegna alla volontà meramente
potestativa di un organo amministrativo (Governo) la permanenza
nell'ordinamento di inquadramenti, quanto meno, sospetti di
illegittimità, sottraendone la valutazione non solo alle
amministrazioni interessate, quanto all'esercizio dei poteri di
autotutela, ma anche all'accertamento stesso del giudice, come
successivamente sarà evidenziato. Tutto ciò appare comportare una
innegabile situazione di precarietà nella stessa struttura organica
sanitaria; infatti, in violazione del principio del buon andamento si
impedisce all'amministrazione non solo di predisporre una definitiva
distribuzione del personale per una migliore soddisfazione delle
esigenze di lavoro, ma anche di utilizzare il personale in relazione
alle qualifiche effettivamente spettanti, con effetti negativi sia
quanto alla idoneità al posto, che precariamente va mantenuto per
mera inerzia, sia sulla esatta gestione delle risorse finanziarie.
Inaffidabile nel medio termine si presenta qualunque previsione
programmatica di copertura dei posti vacanti sia con la mobilità sia
con le procedure concorsuali, pubbliche o riservate, sia che si
tratti di nuove assunzioni sia di progressioni in carriera di
dipendenti in servizio; considerazione, questa, con implicazioni di
ancor più grave momento se si ha riguardo agli oneri connessi ai
trattamenti retributivi e previdenziali.
D'altra parte gli effetti derivanti dalla clausola di
intangibilità senza termine meritano attenta valutazione anche sotto
il profilo della posizione soggettiva rivestita dallo stesso
personale direttamente interessato in quanto destinatario del
promesso intervento governativo.
Invero, tenuto conto del fatto che con gli inquadramenti oggetto
di contestazione agli interessati risultano attribuite posizioni
funzionali superiori (di uno, due o anche tre livelli) rispetto a
quelle spettanti in base ad una stretta interpretazione dell'art. 64
del d.P.R. n. 761/1979, accade altresì che, sempre in contrasto con
le esigenze di buon andamento dell'attività amministrativa, per un
periodo di tempo a priori non definibile, molte posizioni funzionali,
di rilievo, risultano ricoperte da personale in possesso di requisiti
culturali e professionali non corrispondenti a quelli, invece, di
regola, richiesti dalla legge e dai contratti collettivi come
necessari per assicurare, nell'ambito di ciascuna qualifica, una
prestazione lavorativa di adeguato livello; possesso di requisiti da
cui, invece, deriva diretto beneficio sia della utenza che
dell'amministrazione, datore di lavoro, che è tenuta, com'è noto, a
perseguire risultati di efficienza ed efficacia (art. 97, della
Costituzione ed art. 1, della legge n. 241 del 1990).
Ad avviso del Collegio, inoltre, l'art. 97 della Costituzione
risulta violato dall'art. 28, secondo comma, citato, anche sotto il
profilo dell'imparzialità dell'azione amministrativa.
Infatti la circostanza che, in caso di protratta inerzia, il
governo, non avendo più obblighi di adempimento in un tempo
stabilito, possa essere, al più, sollecitato in sede politica o
sindacale, a definire le situazioni in tal guisa transitoriamente
regolate, mina fortemente il principio della certezza dei rapporti
giuridici e consente che, a fronte di situazioni di carriera in
origine sovrapponibili all'epoca di transito nel servizio sanitario
nazionale, il personale proveniente da alcuni enti pubblici abbia
ottenuto, in qualche regione, "equiparazione" più favorevole
rispetto a quelle effettuate da altre regioni nell'inserire personale
con le medesime qualifiche nei propri ruoli nominativi; acquisizione
di migliori posizioni funzionali, quella considerata, esplicante
effetti di sostanziale disparità di trattamento anche in ambito
ultraregionale in occasione di alcune procedure organizzatorie di
carattere trasversale, come quella di copertura di posti mediante
mobilità interregionale.
Nè il Collegio può fare a meno di rilevare, per converso, che,
proprio al fine di evitare sperequazioni non giustificate, il d.P.R.
n. 761/1979, concernente lo stato giuridico del personale delle
unità sanitarie locali, all'art. 64 aveva disposto che il personale
proveniente dagli enti le cui funzioni erano state trasferite alle
U.S.L. sarebbe stato inquadrato nei ruoli nominativi regionali in
conformità alle tabelle di equiparazione dell'allegato 2 e che i
requisiti inerenti alle qualifiche erano riferite agli inquadramenti
già deliberati e approvati alla data del 20 dicembre 1979.
Il Collegio, inoltre, sospetta che la disposizione all'esame
presenti ulteriori aspetti confliggenti con il principio di
eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione.
In primis va, infatti, considerato che gli stessi dipendenti i cui
inquadramenti sono congelati a tempo indeterminato, hanno comunque
diritto alla ridefinizione del proprio status giuridico ed economico,
in via definitiva ed in tempi ragionevoli.
Diversamente, a causa dell'imperscrutabile termine finale della
moratoria de qua, si preclude per i medesimi - e solo ad essi, ed in
danno - qualunque affidamento sulla certezza del proprio status
giuridico-economico, nonchè sul correlato trattamento pensionistico
con una conseguente precarietà, che si risolve, alla fine, in una
ingiustificata disparità di trattamento nei confronti degli altri
appartenenti al servizio sanitario nazionale la cui posizione
funzionale è stata definita secondo il regime normativo ordinario.
Peraltro, in via speculare, ulteriore conflitto con il principio di
eguaglianza, ad avviso del Collegio, si viene a creare proprio nei
confronti di questi ultimi, i quali si trovano esposti alla concreta
evenienza che, a parità di requisiti, per lungo tempo altri
dipendenti, a causa dell'inerzia governativa, si trovino a rivestire
qualifiche superiori in ipotesi non spettanti - nell'ambito della
struttura organica, ma continuino, tuttavia, a tenere occupati, in
forza di un singolare "statuto personale", posti che, diversamente,
potrebbero risultare vacanti e, quindi, disponibili per mobilità o
per concorso con proficue possibilità di avanzamento o di
sistemazione in una sede più confacente alle proprie necessità.
Infine, il collegio rileva come la clausola in parola di cui
all'art. 28, secondo comma, della legge n. 128 del 1990, è tale da
non consentire a nessuna delle parti (amministrazione pubblica e
dipendenti), per un tempo indeterminato, che è nella mera potestà
del Governo, di rendere conclusivo, far definire da un giudice la
legittimità o meno degli originari provvedimenti di inquadramento,
relativi - va sottolineato - a vicende ormai risalenti ad oltre un
decennio.
Sotto tale aspetto non appare manifestamente infondato il dubbio
che la norma da ultimo citata si ponga in contrasto con l'art. 113
della Costituzione, sia quanto al diritto alla tutela giurisdizionale
(primo comma), sia quanto al divieto che essa possa subite esclusioni
o limitazioni (secondo comma). Ciò tanto più che nel caso in cui i
modi ed i limiti della tutela giurisdizionale non sono positivamente
fissati dal legislatore, ma sono demandati al potere del Governo.
Per le esposte considerazioni, atteso che la decisione nel merito
della controversia de qua dipende dall'applicazione o meno della
disposizione sopra esaminata, questo T.A.R. Puglia, Sez. II, ritiene
rilevante e non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale, sollevata di ufficio, dell'art. 28,
comma secondo, della legge 31 maggio 1990 n. 128, nella parte in cui
dispone che "fino alla data di entrata in vigore dei provvedimenti
del governo sono fatti salvi gli inquadramenti stabiliti nei ruoli
nominativi regionali approvati e resi esecutivi ai sensi della
legislazione vigente alla data del 31 dicembre 1987" per violazione
degli articoli 3, 97 e 113 della Costituzione secondo gli illustrati
profili.
Pertanto sospende il giudizio in corso e dispone la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale ai sensi dell'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari,
sez. II, pronunciando sul ricorso in epigrafe, visto l'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 28,
comma secondo, della legge 31 maggio 1990, n. 128 per contrasto con
gli articoli 3, 97 e 113 della Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza venga
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Bari nella camera di Consiglio del 14 dicembre
1994.
Il presidente: RAVALLI
L'estensore: SPIEZIA
95C0752