1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 14-7-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 100 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 maggio 2020
Ordinanza del 5 maggio 2020 del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia sul ricorso proposto da Magro Luigi contro Ministero della difesa. Militari - Prevista abrogazione delle disposizioni del decreto legislativo n. 66 del 2010 (Codice dell'ordinamento militare) recanti la corresponsione dei premi residuali riservati agli ufficiali dell'Esercito italiano, della Marina militare, dell'Aeronautica militare in servizio permanente effettivo e al relativo personale addetto al controllo aereo. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)"), art. 1, comma 261. (21C00145) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 14-7-2021)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
Sezione terza

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 962 del 2015, proposto da Magro Luigi,
rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco De Filippis e Maria
Grazia De Simini, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv.
Aurelio De Angelis in Bari, alla via Piccinni n. 128;
Contro Ministero della difesa, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Bari, alla via
Melo, n. 97;
Per l'accertamento dell'illegittimità del silenzio-rifiuto
(ex art. 117 c.p.a.) formatosi sull'istanza del 25 febbraio 2015,
finalizzata a ottenere il riesame della precedente determinazione di
cui alla nota del 2 febbraio 2015 e il riconoscimento del diritto a
percepire la corresponsione del premio di cui all'art. 2262, comma 3
della legge n. 66 del 15 marzo 2010; nonchè del diritto del
ricorrente al riconoscimento del premio di cui al menzionato art.
2262, comma 3 della legge n. 66/2010; e per la condanna del Ministero
della difesa al pagamento della somma di euro 21.691,19, oltre
interessi e rivalutazione come per legge, dalla data di cessazione
del rapporto di lavoro, avvenuta il 7 giugno 2015;
Nonchè per l'annullamento, ove occorra, della nota prot. n.
M DABA002/P.06.03 del 2 febbraio 2015 con la quale è stata
«momentaneamente respinta, con espressa riserva di dare risposta
definitiva» l'istanza presentata dal sig. Luigi Magro per beneficiare
della concessione del premio di cui all'art. 2262 della legge n.
66/2010 e di ogni altro atto presupposto, preordinato, connesso e
conseguente, comunque lesivo dei diritti del ricorrente;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
difesa;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2020, la
dott.ssa Giacinta Serlenga e uditi per le parti i difensori, come da
verbale di udienza;
Premesso che:
il sig. Luigi Magro, tenente colonnello dell'Aeronautica
militare, ha prestato servizio presso il 36° Stormo di Gioia del
Colle, in qualità di controllore del traffico aereo, dal 27 gennaio
1987 al 7 giugno 2015, data in cui è cessato dal servizio permanente
per raggiungimento dei limiti di età;
il suddetto ha presentato domanda di corresponsione del
premio ex art. 2, comma 3, della legge n. 365 del 22 dicembre 2003,
disciplina introdotta in favore del personale militare in possesso
dell'abilitazione di controllore del traffico aereo, al fine di
disincentivarne l'esodo verso l'E.N.A.V. (in tal senso si è espresso
il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Roma, sez. I-bis, 12
marzo 2018 n. 2800, su precedente conforme del Tribunale
amministrativo regionale della Campania, Napoli, Sez. VII, 3 aprile
2009) con versamento dell'intera somma in un'unica soluzione al
raggiungimento dei limiti di età; disciplina successivamente
trasfusa negli articoli 1804 e 2262 del decreto legislativo n. 66 del
15 marzo 2010 (codice dell'ordinamento militare);
con nota del 2 febbraio 2015, l'Aeronautica militare ha
riscontrato la predetta richiesta, comunicando all'interessato di non
poter liquidare il premio in parola, in quanto «i commi 2 e 3
dell'art. 2262 del d.lgs. 15.03.2010 n. 66 sono stati abrogati dalla
legge di stabilità 23.12.2014 n. 190»;
con successiva istanza del 25 febbraio 2015, il sig. Magro ha
chiesto il riesame della suddetta determinazione ma il Ministero
intimato è rimasto inerte; nè, all'atto della cessazione dal
servizio, ha provveduto alla corresponsione del premio;
l'interessato ha, dunque, presentato ricorso, notificato il
10 luglio 2015 e depositato il successivo 22 luglio, ai sensi
dell'art. 117 c.p.a., avverso l'illegittimità del silenzio serbato
dal Ministero sull'istanza di riesame, chiedendo la declaratoria
dell'obbligo di provvedere, nonchè l'accertamento del diritto al
riconoscimento e la conseguente condanna alla corresponsione del
premio di cui al menzionato art. 2262, comma 3 del decreto
legislativo n. 66/2010, oltre l'annullamento della nota del 2
febbraio 2015;
con sentenza parziale n. 29/2016, questa sezione ha
dichiarato inammissibile il ricorso avverso il silenzio e rimessa sul
ruolo la domanda di accertamento del diritto alla corresponsione del
premio stesso, venuta in decisione all'odierna udienza;
Rilevato che:
il ricorrente, subordinatamente a un'interpretazione
costituzionalmente orientata della norma, solleva questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 261 della legge di
stabilità 23 dicembre 2014, n. 190, richiamata dall'amministrazione
resistente a sostegno delle su riportate determinazioni negative, per
violazione degli articoli 3 e 36 della Costituzione;
in particolare, assume preliminarmente che l'art. 1, comma
261 della legge n. 190/2014 vada interpretato in un senso atto a
salvaguardare il legittimo affidamento ingeneratosi nel lavoratore
all'atto dell'opzione - esercitata nel 2003 - per la permanenza nei
ruoli dell'Aeronautica militare, impedendo alla norma in parola di
operare con efficacia retroattiva rispetto ad aspettative
consolidate, in ragione di una scelta operata in un momento molto
risalente nel tempo;
in subordine, solleva questione di costituzionalità della
cennata normativa sulla base degli argomenti qui di seguito
riportati:
a) la disposizione in esame, abrogando la disposizione del
codice militare di cui all'art. 2262 che viene qui in considerazione,
determinerebbe un'alterazione del rapporto di sinallagmaticità tra
prestazioni già rese e retribuzione corrispondente promessa, in
violazione dell'art. 36 della Costituzione;
b) la norma stessa, in mancanza della previsione di un
graduale regime transitorio teso a evitare la vanificazione di
aspettative legittimamente createsi nel tempo (e confermate dal
legislatore nel 2010) nonchè ad evitare irragionevoli disparità di
trattamento, violerebbe i principi di uguaglianza sostanziale e di
ragionevolezza, sanciti dall'art. 3 della Costituzione; in
particolare riserverebbe un trattamento uguale a situazioni
radicalmente diverse, in ragione del fatto che porrebbe sullo stesso
piano il personale di cui al comma 3 dell'art. 2262 (tra cui il
ricorrente), che avrebbe percepito l'intero trattamento premiale solo
al raggiungimento dei limiti di età ed il personale di cui al comma
2 della stessa disposizione, che avrebbe - medio tempore - percepito
parte dei premi e che, per effetto dell'abrogazione disposta dalla
norma sospettata di incostituzionalità, perderebbe solo il premio
residuo; tanto più che la norma abrogativa è entrata in vigore
soltanto sei mesi prima del pensionamento dell'odierno ricorrente;
Considerato che:
la suggerita interpretazione adeguatrice non si ritiene
praticabile in ragione del tenore letterale della norma e della sua
ratio, che non consentono di attribuire alla stessa un significato
diverso da quello sospettato di incostituzionalità, cioè il
significato di vietare - per ragioni di copertura finanziaria (la
disposizione incriminata è infatti contenuta in legge finanziaria) -
la liquidazione del premio di cui si discute in favore dei
controllori di volo (tra cui è l'odierno ricorrente) che avrebbero
perfezionato i requisiti per andare in pensione, nel quinquennio
2014-2018, per aver raggiunto i quarantacinque anni e non superato i
cinquanta alla data di entrata in vigore della legge n. 365/2003; ove
si cercasse infatti di attribuirvi un significato diverso, nel
tentativo di risolvere le antinomie di sistema, si finirebbe per
privare la norma di qualsivoglia significato ed effetto;
deve dunque esaminarsi la questione di costituzionalità, in
punto di rilevanza e di non manifesta infondatezza, secondo il
costante insegnamento della Consulta alla stregua del quale «nessuna
disposizione di legge può essere dichiarata illegittima sol perchè
suscettibile di essere interpretata in contrasto con i precetti
costituzionali, ma deve esserlo soltanto quando non sia possibile
attribuirle un significato che la renda conforme a Costituzione» (ex
plurimis, la sentenza n. 271 del 14 dicembre 2017);
Ciò premesso,
A) Sulla rilevanza della questione:
in punto di rilevanza si osserva che la questione di
legittimità sollevata è decisiva ai fini della risoluzione della
controversia in esame, giacchè il rifiuto di corresponsione del
premio de quo è dichiaratamente collegato all'intervenuta
abrogazione del comma 2 dell'art. 2262 del codice dell'ordinamento
militare, ad opera dell'art. 1, comma 261 della legge n. 190/2014, la
cui applicazione alla fattispecie in esame non potrebbe che
comportare il rigetto della pretesa azionata; - in buona sostanza,
soltanto ove la disposizione abrogativa del beneficio venisse
dichiarata incostituzionale, la domanda giudiziale promossa dal
ricorrente - di accertamento della spettanza del premio controverso e
di conseguente condanna dell'amministrazione alla relativa
corresponsione - potrebbe essere accolta;
il giudizio principale non può dunque essere definito
indipendentemente da tale questione e la soluzione della stessa è
strumentale alla definizione della controversia (ex plurimis, Corte
costituzionale 23 maggio 2018, n. 104; idem 12 ottobre 2017, n. 213).
B) Sulla non manifesta infondatezza:
la questione di costituzionalità appare altresì non
manifestamente infondata, in relazione agli articoli 3, 36 e 97 della
Costituzione;
in particolare l'art. 36 viene in considerazione, poichè
pone in uno stringente rapporto sinallagmatico le prestazioni
lavorative e la relativa retribuzione, nell'ottica di garantire un
compenso sufficiente e adeguato alla quantità e alla qualità del
lavoro svolto; nella fattispecie, l'abrogazione postuma, a distanza
di oltre dieci anni dall'introduzione del premio e dalla conseguente
opzione operata da alcuni soggetti (tra cui il ricorrente) di restare
nei ruoli dell'amministrazione militare anzichè transitare nei ruoli
dell'E.N.A.V. (nei quali le stesse mansioni risultavano e sono ancora
oggi meglio retribuite), comporta un'alterazione - in modo
retroattivo - del compenso promesso, con evidente compromissione
dell'equilibrio tra prestazione resa e retribuzione complessivamente
percepita;
l'art. 3 viene poi in considerazione poichè la norma
censurata, in ragione dei suoi effetti necessariamente retroattivi,
risulta lesiva dei canoni costituzionali di uguaglianza,
ragionevolezza e legittimo affidamento:
a) del canone di uguaglianza, perchè - come ben
rappresentato dal ricorrente - ha posto sullo stesso piano i
dipendenti di cui al terzo e secondo comma dell'art. 2262 del decreto
legislativo 15 marzo 2010, n. 66, sebbene soltanto i primi (tra cui
il ricorrente) non hanno ricevuto in toto il premio promesso; in
secondo luogo, perchè il premio stesso è stato ripristinato e viene
oggi nuovamente corrisposto all'atto della cessazione del servizio,
come comprovato dalla documentazione in atti (cfr. doc. 1 del
deposito ricorrente in data 22 gennaio 2020), con l'effetto di aver
determinato un'iniqua sperequazione in danno dei soli soggetti che
hanno integrato i requisiti nel quinquennio 2014-2018 (si tratta,
peraltro, di un gruppo di dipendenti pubblici piuttosto esiguo);
b) del canone di ragionevolezza e di legittimo affidamento,
poichè la decurtazione ex post del premio dalla complessiva
retribuzione tradisce l'affidamento che i dipendenti in questione (e,
in particolare, il ricorrente) hanno riposto nella certezza della
corresponsione del trattamento economico premiale di cui si tratta,
optando per la prosecuzione del rapporto di lavoro con
l'amministrazione militare nel 2003, non essendo stati neanche posti
nella condizione di optare per il prepensionamento, onde conservare
il beneficio di cui si tratta. La corresponsione del denegato premio
finale rappresenta invero il perfezionamento di una fattispecie a
formazione progressiva, il cui presupposto - radicatosi nel 2003
(attraverso - si ribadisce - l'opzione per la permanenza nei ruoli
militari) - è stato confermato dal codice militare nel 2010,
riproducendo la norma verosimilmente nell'ottica della tutela dei
diritti quesiti.
La Corte costituzionale, pur in assenza della codificazione
nella Carta fondamentale di un divieto generalizzato di
irretroattività della legge, ha più volte valorizzato il principio
dell'affidamento del cittadino sulla certezza e sicurezza
dell'ordinamento giuridico, quale elemento essenziale dello Stato di
diritto, che non può essere leso da norme con effetti retroattivi,
incidenti in modo arbitrario e irragionevole su situazioni regolate
da leggi precedenti, quand'anche le scelte siano dettate da esigenze
di contenimento della spesa pubblica (cfr. in particolare la sentenza
n. 271/2011; in termini, la n. 416 del 1999, la n. 374 del 2002 e la
n. 156 del 2007); e tali principi sono stati riaffermati anche di
recente (cfr., da ultimo, le sentenze n. 108/2019 e n. 26/2020).
Tornando alla fattispecie in esame, non può revocarsi in
dubbio che la disposizione censurata interferisca con la
regolamentazione giuridica del rapporto tra le parti, andando a
modificare situazioni già consolidate e acquisite al patrimonio
giuridico degli interessati, indotti - si ribadisce ancora una volta
- a permanere nei ruoli dell'amministrazione militare, confidando
nella convenienza riferita a quello specifico quadro normativo; il
legislatore è, cioè, intervenuto su situazioni in cui si era
consolidato l'affidamento riguardo alla regolamentazione del
rapporto, sacrificando tali posizioni - all'esito di un'arbitraria
ponderazione - a distanza di un periodo di tempo considerevolmente
ampio, sufficiente a giustificare l'affidamento nell'avvenuto
consolidamento della situazione sostanziale;
infine, la norma censurata, inducendo un'azione
amministrativa iniqua, determina anche una violazione del principio
di buon andamento della pubblica amministrazione, sancito dall'art.
97 della Costituzione;
Ritenuto che risulta evidente il contrasto della disposizione
censurata con gli articoli 3, 36 e 97 della Costituzione, integrando
la disposizione sospettata di incostituzionalità un'ipotesi di
esercizio irrazionale del potere del legislatore di emanare norme con
effetto retroattivo, incidendo sul legittimo affidamento dei soggetti
coinvolti, sul rapporto sinallagmatico tra prestazione resa e
retribuzione proporzionale e sufficiente e, in ultima analisi, sul
buon andamento dell'azione amministrativa;
Ritenuto, per le su esposte ragioni, di sollevare la questione di
costituzionalità dell'art. 1, comma 261, della legge n. 190/2014 per
violazione degli articoli 3, 36 e 97 della Costituzione e di
sospendere conseguentemente ogni decisione sulla controversia oggetto
del giudizio principale in attesa della pronunzia della Corte
costituzionale;

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia - Bari,
Sezione terza, visti gli articoli 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1
e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, riservata ogni altra pronunzia
in rito, nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell'art.
1, comma 261, della legge n. 190/2014 in relazione agli articoli 3,
36 e 97 della Costituzione:
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, sospendendo il giudizio in corso;
Ordina che la presente ordinanza a cura della segreteria
della sezione sia notificata alle parti in causa e comunicata ai
presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica;
Riserva le spese di giudizio.
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del giorno
4 marzo 2020, con l'intervento dei magistrati:
Orazio Ciliberti, presidente;
Carlo Dibello, consigliere;
Giacinta Serlenga, consigliere estensore.

Il presidente: Ciliberti

L'estensore: Serlenga