1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 9-11-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 127 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 maggio 2022
Ordinanza del 9 maggio 2022 del Tribunale di Viterbo nel procedimento civile promosso da Aquilanti spa ed altri contro B.P. e B.L. . Usi civici - Domini collettivi - Disciplina - Beni collettivi - Previsione la quale, nel disporre che il regime giuridico di tali beni resta quello dell'inalienabilita', non esclude dalla relativa applicazione i domini collettivi, di cui alla lettera d) del comma 1 dell'art. 3 della legge n. 168 del 2017, vale a dire le terre di proprieta' di soggetti pubblici o privati, sulle quali i residenti del Comune o della frazione esercitano usi civici non ancora liquidati. - Legge 20 novembre 2017, n. 168 (Norme in materia di domini collettivi), art. 3, comma 3. (22C00209) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 9-11-2022)

TRIBUNALE DI VITERBO
Ufficio esecuzioni immobiliari E.I. R.G. 172/2001

Atto di promovimento di questione di legittimità costituzionale
nella procedura esecutiva n. 172/2001 tra Aquilanti S.p.a. (creditore
procedente); e B. P. e B. L. (debitori esecutati).
Il giudice dott. Antonino Geraci, a scioglimento della riserva
assunta all'udienza del 23 marzo 2022;
Visto l'art. 23, legge n. 87/1953;
Rilevato che il sottoscritto è giudice della esecuzione
immobiliare di cui in epigrafe;
Considerato che l'attività dell'esperto stimatore nonchè i
contenuti della perizia di stima sono descritti dall'art. 173-bis
disposizioni di attuazione del codice di procedura civile;
Considerato che l'art. 173-bis, comma 1, n. 8), disposizioni di
attuazione del codice di procedura civile dispone che la relazione
peritale di stima contenga «la verifica che i beni pignorati siano
gravati da censo, livello o usi civico e se vi sia stata
affrancazione da tali pesi, ovvero che il diritto sul bene del
debitore pignorato sia di proprietà ovvero derivante da alcuno dei
suddetti titoli»;
Rilevato che dall'esame della documentazione ipocatastale nonchè
dalla relazione di stima redatta dall'esperto stimatore, depositata
in data 20 maggio 2003, emerge che il bene immobile staggito,
distinto al NCT del Comune di ... al f. ... p.lla ... è qualificato
come «terre private gravate da uso civico (servitù di pascolo,
legnatico...)»
Considerato che con provvedimento del 25 aprile 2010 il giudice
dell'esecuzione ha disposto la sospensione della procedura esecutiva
de quo, ai sensi dell'art. 624-bis del codice di procedura civile,
per ventiquattro mesi;
Rilevato, inoltre, che a seguito dell'istanza di revoca del
suddetto provvedimento presentata dal creditore procedente,
depositata in cancelleria in data 27 giugno 2011, il giudice
dell'esecuzione, fissava l'udienza di comparizione delle parti per il
giorno 10 novembre 2011;
Rilevato che, alla predetta udienza, il giudice dell'esecuzione,
incaricava l'esperto stimatore di redigere la perizia di stima degli
immobili pignorati aggiornata, in considerazione del carattere
risalente della relazione peritale iniziale, rinviando
contestualmente all'udienza del 26 gennaio 2012;
Considerato che, all'udienza del 26 gennaio 2012, il compendio
staggito veniva posto in vendita nonostante fosse gravato da usi
civici, in ragione della ritenuta alienabilità dei beni di
proprietà privata gravati da usi civici;
Considerato che, dalla relazione peritale aggiornata, depositata
in data 18 gennaio 2013, emerge che «il terreno su cui è stata
edificata l'abitazione in questione, Lotto 1, in seguito alla
ricognizione esperita dal Comune di ... negli anni ... risulta
gravato da uso civico. La determinazione della presenza dell'usi
civico è successiva alla data di rilascio della concessione edilizia
per la costruzione dell'immobile in questione.»;
Rilevato che, a seguito di molteplici esperimenti di vendita, in
data 2 maggio 2018, il bene immobile staggito è stato aggiudicato;
Considerato che, l'aggiudicatario ha versato il saldo prezzo
residuo in data ... ovvero nel termine di centoventi giorni
dall'aggiudicazione, secondo le disposizioni di cui all'offerta di
acquisto, e tenuto debitamente conto della sospensione feriale;
Rilevato che, ad oggi, non è stato ancora emesso il decreto di
trasferimento, per le criticità di seguito esposte;
Considerato, infatti, che medio tempore è stata promulgata la
legge 20 novembre 2017, n. 168 «Norme in materia di domini
collettivi» entrata in vigore il 31 dicembre 2017;
Considerato, altresì, che, dalla relazione periodica aggiornata
redatta dal professionista delegato, depositata in data 23 marzo
2022, si evince che gli usi civici gravanti sul bene pignorato non
risultano ancora liquidati e che il Comune interessato avrebbe
indicato il seguente iter da seguire prima dell'emissione del decreto
di trasferimento:
1) presentazione di richiesta di liquidazione degli usi
civici allegando una perizia a firma di un perito demaniale;
2) pubblicazione della richiesta (giorni trenta) all'albo
pretorio;
3) pagamento della somma liquidata dall'ufficio;
4) approvazione con delibera consiliare;
5) pubblicazione della delibera consiliare (giorni trenta)
all'albo pretorio;
6) trascrizione presso la Conservatoria dei RR.II. della
delibera.;
Rilevato, tuttavia, che prima dell'emissione del decreto di
trasferimento il soggetto legittimato a presentare l'istanza sarebbe
unicamente il debitore esecutato in quanto ancora proprietario del
bene;
Considerato che l'art. 3, comma 1, legge 20 novembre 2017, n. 168
in materia di domini collettivi, definisce beni collettivi «... a) le
terre di originaria proprietà collettiva della generalità degli
abitanti del territorio di un comune o di una frazione, imputate o
possedute da comuni, frazioni od associazioni agrarie comunque
denominate; b) le terre, con le costruzioni di pertinenza, assegnate
in proprietà collettiva agli abitanti di un comune o di una
frazione, a seguito della liquidazione dei diritti di uso civico e di
qualsiasi altro diritto di promiscuo godimento esercitato su terre di
soggetti pubblici e privati; c) le terre derivanti: da scioglimento
delle promiscuità di cui all'art. 8 della legge 16 giugno 1927, n.
1766; da conciliazioni nelle materie regolate dalla predetta legge n.
1766 del 1927; dallo scioglimento di associazioni agrarie;
dall'acquisto di terre ai sensi dell'art. 22 della medesima legge n.
1766 del 1927 e dell'art. 9 della legge 3 dicembre 1971, n. 1102; da
operazioni e provvedimenti di liquidazione o da estinzione di usi
civici; da permuta o da donazione; d) le terre di proprietà di
soggetti pubblici o privati, sulle quali i residenti del comune o
della frazione esercitano usi civici non ancora liquidati; e) le
terre collettive comunque denominate, appartenenti a famiglie
discendenti dagli antichi originari del luogo, nonchè le terre
collettive disciplinate dagli articoli 34 della legge 25 luglio 1952,
n. 991, 10 e 11 della legge 3 dicembre 1971, n. 1102, e 3 della legge
31 gennaio 1994, n. 97; f) i corpi idrici sui quali i residenti del
comune o della frazione esercitano usi civici.»
Ritenuto, dunque, che, i beni staggiti distinti al NCT del
Comune di ... al f. ... p.lla ..., in virtù di quanto precede,
costituiscono beni collettivi ai sensi della lettera d) dell'art. 3,
comma 1, legge n. 168/2017, non risultando completato il procedimento
di liquidazione degli usi civici su di essi gravanti;
Considerato che l'art. 3, comma 2, legge n. 168/2017 non
ricomprende i beni di cui alla lettera d) del comma 1 del medesimo
articolo tra i domini collettivi, i quali «costituiscono il
patrimonio antico dell'ente collettivo, detto anche patrimonio civico
o demanio»;
Considerato che l'art 3, comma 3, legge n. 168/2017 dispone che
«Il regime giuridico dei beni di cui al comma 1 resta quello
dell'inalienabilità, dell'indivisibilità, dell'inusucapibilità e
della perpetua destinazione agro-silvo-pastorale», senza escludere da
tale regime i domini collettivi di proprietà di privati di cui
all'art. 3, comma 1, lettera d);
Rilevato che la legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul riordinamento
degli usi civici distingue i beni costituenti il demanio civico in
«...a) terreni convenientemente utilizzabili come bosco o come
pascolo permanente; b) terreni convenientemente utilizzabili per la
coltura agraria» (art. 11, legge n. 1766/1927);
Considerato che la suddetta legge n. 1677/1927 prevede per i beni
di cui alla lettera a) dell'art. 11 la inalienabilità e
l'impossibilità di mutamento della destinazione se non previa
autorizzazione del Ministero dell'economia nazionale (art. 12, comma
2); mentre per i beni di cui alla lettera b) dispone la possibilità
della ripartizione e dell'assegnazione a coltivatori diretti, a
titolo di enfiteusi con obbligo di migliorie (artt. 13 ss.), nonchè
la possibilità di affrancazione di detti fondi, previo accertamento
delle stesse (art. 21);
Considerato che l'art. 21, comma 3, legge 16 giugno 1927, n.
1766, dispone che «prima dell'affrancazione le unità suddette non
potranno essere divise, alienate o cedute per qualsiasi titolo»;
Ritenuto che i divieti di alienazione, divisione o cessione di
terre gravate da usi civici, di cui sopra, sono, pertanto,
testualmente riferiti solo alle terre appartenenti alla collettività
o a soggetti pubblici e non anche alle terre private gravate da usi
civici;
Rilevato che, al contrario, l'inalienabilità di cui all'art. 3,
comma 3, legge n. 168/2017 è testualmente riferita a tutti i domini
collettivi indicati nel medesimo articolo, ivi comprese le terre
private gravate da uso civico;
Considerato, peraltro, che la legge 20 novembre 2017, n. 168 non
contiene alcuna disposizione transitoria relativa alle terre private
gravate da usi civici per le quali alla data di entrata in vigore
della legge non sia stato concluso il procedimento di liquidazione;
Rilevato altresì che il legislatore ha formulato la disposizione
di cui all'art. 3, comma 3 della predetta legge come una norma di
carattere meramente ricognitivo utilizzando la locuzione «il regime
giuridico dei beni di cui al comma 1 resta quello
dell'inalienabilita'»;
Considerato pertanto che, pur nell'assenza di una pregressa
espressa previsione normativa che sancisse l'inalienabilità delle
terre private gravate da usi civici, il legislatore ha inteso fornire
una interpretazione del dato normativo previgente come contenente un
generalizzato divieto di alienazione per tutti i domini collettivi, a
prescindere dalla natura pubblica o privata dei beni;
Rilevato che la Corte di cassazione ha già avuto modo di
chiarire che «Un bene aggravato da uso civico non può essere oggetto
di espropriazione forzata, per il particolare regime della sua
titolarità e della sua circolazione, che lo assimila ad un bene
appartenente al demanio, nemmeno potendo per esso configurarsi una
cosiddetta sdemanializzazione di fatto; l'incommerciabilità
derivante da tale regime comporta, che, al di fuori dei procedimenti
di liquidazione dell'uso civico e prima del loro formale
completamento, la preminenza di quel pubblico interesse, che ha
impresso al bene immobile il vincolo dell'uso civico stesso, ne vieti
qualunque circolazione, compresa quella derivante dal processo
esecutivo, quest'ultimo essendo posto a tutela dell'interesse del
singolo creditore, e dovendo perciò recedere dinanzi al carattere
superindividuale e lato sensu pubblicistico dell'interesse
legittimante l'imposizione dell'uso civico; siffatto divieto comporta
pertanto la non assoggettabilità del bene gravato da uso civico ad
alcuno degli atti del processo esecutivo, a partire dal pignoramento»
(così Cassazione sez. III, 28 settembre 2011, n. 19792);
Rilevato che tale statuizione è stata formulata in riferimento
ai beni del demanio civico per i quali è stato escluso sia il
maturare dell'usucapione in favore degli occupanti sia la
possibilità che il carattere della demanialità possa venir meno in
assenza di provvedimenti amministrativi formali ed in via di mero
fatto;
Considerato che pertanto, a contrario, deve dedursi che nella
disciplina antecedente alla legge n. 168/2017 non vi fosse una
preclusione al pignoramento delle terre private gravate da usi civici
in quanto le stesse non appartengono al demanio civico (in argomento
anche Cassazione civile sez. II, - 22 gennaio 2018, n. 1534, con
riferimento al diritto del livellario);
Ritenuto che la disposta inalienabilità dei domini collettivi,
ex combinato disposto dei comma 1, lettera d) e comma 3 dell'art. 3
della legge n. 168/2017, si applica anche alle vendite disposte in
sede esecutiva stante l'assenza di una espressa deroga ed in virtù
dei richiamati principi della Corte di cassazione circa il carattere
recessivo degli interessi del ceto creditorio rispetto al pubblico
interesse considerato dal complesso delle norme concernenti gli usi
civici;
Ritenuto che, nel caso di specie, ai fini dell'emissione del
decreto di trasferimento relativamente alla procedura esecutiva, di
cui in epigrafe, è necessario preventivamente esaminare la
legittimità costituzionale del regime di inalienabilità applicabile
a tutti quei beni ascrivibili alla categoria di cui all'art. 3, comma
1, lettera d), legge 20 novembre 2017, n. 168, tra cui rientrano i
terreni oggetto della procedura esecutiva in epigrafe, censiti al NCT
del Comune di ... al foglio ... particelle n. ...;
Solleva questione di legittimità costituzionale relativamente
agli articoli 3, 24 e 42 della Costituzione;

Motivi

1. Ricostruzione della fenomenologia degli usi civici
La Corte di cassazione ha avuto modo di statuire che con
l'espressione «uso civico» si intende «sia il diritto dell'intera
collettività di trarre alcune utilità primarie dalle terre su cui
l'uso grava, sia l'esercizio di tale diritto, che non può avvenire
se non per mezzo del singolo utente, il quale, in quanto membro della
collettività, è titolare, egli stesso, come singulus et civis,
dell'uso nei confronti del proprietario della terra su cui l'uso
grava nei confronti degli altri utenti.» (così Cassazione 2 febbraio
1962, n. 210, in Foro amministrativo, 1962, II, p. 394).
Il dossier n. 594 elaborato dal servizio studi della Camera dei
deputati evidenzia che «I beni gravati da uso civico sono stati
sovente - soprattutto nelle impostazioni più risalenti ricostruiti
come terre in dominio collettivo, la cui negoziazione e circolazione
presupponeva l'assenso di tutti i cives, talvolta perfino fondata sul
malagevole criterio dell'unanimità, nel senso cioè che nessun
membro della collettività civica nel momento negoziale poteva
mancare, nè essere di contrario avviso, affinchè la popolazione non
si privasse dei suoi secolari diritti senza un'apprezzabile
contropartita».
In virtù del carattere di proprietà collettiva la
giurisprudenza di legittimità è giunta ad assimilare il bene
gravato da uso civico a quello demaniale, (Cassazione, 12 ottobre
1948, n. 1739; Cassazione 12 dicembre 1953, n. 3690) ovvero
equiparando il relativo regime a quello proprio dei beni demaniali
(Cassazione 8 novembre 1983, n. 6589; Cassazione 28 settembre 1977,
n. 4120; Cassazione 15 giugno 1974, n. 1750).
La dottrina, in particolar modo quella notarile, ha avuto
tuttavia modo di elaborare una prima distinzione tra usi civici su
terre facenti parte del cd. «demanio feudale o allodiale», ovvero
appartenenti a privati, dai diritti su beni di proprietà collettiva,
facenti parte del demanio civico universale o comunale.
Tale distinzione è stata fatta propria dalla legge n. 168/2017
ed in particolare dall'art. 3, comma 2 ove è chiarito che i beni di
cui al comma 1 dell'art. 3, lettere a), b), c), e) e f),
costituiscono il patrimonio antico dell'ente collettivo, detto anche
patrimonio civico o demanio civico.
Non sono invece richiamati i domini collettivi di cui all'art. 3,
comma 1, lettera d) ossia le terre di proprietà di soggetti pubblici
o privati, sulle quali i residenti del comune o della frazione
esercitano usi civici non ancora liquidati.
Nel già richiamato dossier n. 594 si specifica che tale mancata
inclusione dei beni di cui alla predetta lettera d) «sembra derivare
dal fatto che le terre di cui alla lettera d) appartengono "iure
privatorum" a un ente collettivo oppure a un privato che, in entrambi
i casi, sfuggono alla qualifica di bene demaniale».
La più accreditata dottrina ha definito gli usi civici in re
aliena, ossia gravanti su terre private, come utilitates a vantaggio
di una comunità su di un determinato territorio che può appartenere
sia ad un soggetto privato sia ad un'altra collettività. Si è
peraltro osservato come l'eventuale accostamento dell'uso civico in
re aliena alle servitù prediali non rende possibile individuare un
fondo servente e un fondo dominante.
Si è quindi proposto di qualificare l'uso civico come un diritto
che ha non solo le tradizionali caratteristiche reali di inerenza al
fondo, ma anche l'assolutezza, l'opponibilità a terzi, la
difendibilità in giudizio. Tuttavia, esso è atipico perchè non è
costruito come un limite al potere del proprietario, ma come parte di
una situazione dominicale complessa, in cui la titolarità del
diritto e la sua utilizzazione concreta convivono non come situazioni
di eccezionale scomposizione del contenuto proprietario, ma come
situazione normale, naturalmente costruita intorno alla dissociazione
tra dominio diretto e dominio utile.
2. Violazione del principio di uguaglianza (art. 3 della
Costituzione)
In primo luogo l'art. 3, comma 3 della legge n. 168/2017 appare
in contrasto con l'art. 3 della Carta costituzionale in quanto regola
in modo eguale situazioni giuridiche differenti. Invero, tale
disposizione assoggetta al medesimo regime di inalienabilità sia i
domini collettivi di cui all'art. 3, comma 1, lettera d) della
predetta legge sia i domini collettivi costituenti il demanio civico
ex art. 3, comma 2 della legge n. 168/2017. Invero la Corte
costituzionale ha chiarito che la discrezionalità del legislatore
«trova pur sempre un limite nel "criterio di ragionevolezza", il
quale "circoscrive la discrezionalità del legislatore e vincola le
sue scelte all'adozione di soluzioni coerenti con i parametri
costituzionali"» (sentenza n. 70 del 2015, punto 8 del Considerato in
diritto così come richiamato dalla ordinanza n. 96/2018).
Il legislatore così omette di considerare la natura non
demaniale delle terre di proprietà di soggetti pubblici o privati,
sulle quali i residenti del comune o della frazione esercitano usi
civici non ancora liquidati.
La normativa così comprime in modo ingiustificato il diritto di
proprietà spettante ai soggetti pubblici o privati sulle terre
gravate da usi civici.
La disposizione non appare dettata dall'esigenza di preservare i
diritti esercitati dalla collettività poichè il trasferimento del
diritto di proprietà non appare ostativo all'esercizio degli usi
civici gravanti sul bene.
L'alienazione del bene infatti non provoca di per sè la
cessazione dell'uso civico gravante su di esso al pari di quanto
l'ordinamento giuridico prevede per altri diritti reali in re aliena.
Il procedimento di liquidazione, ove non fosse impedita
l'alienazione ex art. 3, comma 3, legge n. 168/2017, ben potrebbe
infatti essere avviato anche dall'avente causa dell'alienante. La
titolarità del diritto domenicale appare irrilevante per la
comunità stante l'immutato esercizio dell'uso civico sul bene
privato.
Le disposizioni della legge n. 168/2017 appaiono pertanto in
contraddizione tra loro in quanto da un lato il comma 2 dell'art. 3
ribadisce la differenza esistente tra domini collettivi costituenti
il demanio civico e le terre private, dall'altro assoggetta entrambe
le differenti tipologie di uso civico al medesimo regime di
inalienabilità (art. 3, comma 3).
Il regime di inalienabilità previsto per il demanio civico, al
contrario, appare giustificato dall'appartenenza della terra alla
comunità stessa di guisa che le limitazioni alla circolazione del
bene appaiono funzionali a garantire il rispetto dello speciale
procedimento previsto dalla legge 6 giugno 1927, n. 1766 e dal
relativo regolamento di attuazione.
In tal modo, il legislatore ha inteso contemperare la
possibilità di alienare tali domini collettivi con le esigenze della
collettività stessa prevedendo particolari condizioni soggettive per
il trasferimento ovvero specifiche modalità di impiego delle somme
da versare per l'alienazione del bene.
Tali esigenze non sussistono invece per l'alienazione delle terre
private gravate da uso civico. In tal caso infatti il proprietario
del bene dispone del proprio diritto di proprietà senza che ciò
arrechi nocumento alla collettività stante la permanenza dell'uso
civico gravante sul bene.
Il patrimonio della collettività inoltre appare indifferente
all'alienazione delle terre private non subendo nè un incremento nè
un decremento, al contrario di quanto si verifica in caso di
alienazione dei beni costituenti il demanio civico.
In virtù delle considerazioni che precedono, la normativa
derivante dal combinato disposto dell'art. 3, comma 1, lettera d),
comma 2 e comma 3 appare irragionevole anche sotto il profilo del
bilanciamento tra la compressione del diritto del proprietario e la
tutela delle prerogative spettanti alla collettività.
3. Violazione dell'art. 24 della Carta costituzionale
La Corte costituzionale ha più volte precisato che la garanzia -
riconosciuta dall'art. 24, primo comma, della Costituzione - di poter
agire in giudizio per la tutela dei propri diritti comprende anche
l'esecuzione forzata, che è diretta a rendere effettiva l'attuazione
del provvedimento del giudice (Corte costituzionale sentenza n. 522
del 2002).
Come recentemente affermato, «La tutela in sede esecutiva,
infatti, è componente essenziale del diritto di accesso al giudice:
l'azione esecutiva rappresenta uno strumento indispensabile per
l'effettività della tutela giurisdizionale perchè consente al
creditore di soddisfare la propria pretesa in mancanza di adempimento
spontaneo da parte del debitore (ex plurimis, sentenze n. 225 del
2018, n. 198 del 2010, n. 335 del 2004, n. 522 del 2002 e n. 321 del
1998; ordinanza n. 331 del 2001). La fase di esecuzione coattiva
delle decisioni di giustizia, proprio in quanto componente intrinseca
ed essenziale della funzione giurisdizionale, deve ritenersi
costituzionalmente necessaria (sentenza n. 419 del 1995), stante che
"il principio di effettività della tutela giurisdizionale [...]
rappresenta un connotato rilevante di ogni modello processuale"
(sentenze n. 225 del 2018 e n. 304 del 2011).
È certo riservata alla discrezionalità del legislatore la
conformazione degli istituti processuali, con il limite della
manifesta irragionevolezza o arbitrarietà della disciplina (ex
plurimis, sentenze n. 44 del 2016, n. 10 del 2013 e n. 221 del 2008);
ma tale limite è valicato "ogniqualvolta emerga un'ingiustificabile
compressione del diritto di agire" (sentenza n. 225 del 2018; negli
stessi termini, tra le tante, sentenze n. 87 del 2021, n. 271 del
2019, n. 44 del 2016 e n. 335 del 2004)» (Così Corte costituzionale
sentenza 128 del 2021).
L'inalienabilità prevista per le terre private di cui all'art.
3, comma 1, lettera d) testualmente prevista dall'art. 3, comma 3
della legge n. 168/2017 appare in contrasto anche con il precetto
dell'art. 24 della Carta costituzionale.
La normativa omette di considerare che il proprietario del bene
gravato da uso civico (al contrario di quanto avviene per l'occupante
privo di titolo per le terre appartenenti al demanio civico) può
legittimamente utilizzare il fondo purchè ciò non contrasti con
l'esercizio dei diritti di uso civico spettanti alla collettività.
In tal modo il creditore, in pendenza del procedimento di
liquidazione dell'uso civico, viene privato del diritto di procedere
ad esecuzione forzata sul bene senza che sia finanche apprestata
tutela alla conservazione del bene del debitore che godendone
potrebbe arrecare danni allo stesso.
La circostanza che il debitore possa medio tempore godere del
bene, con il solo limite di garantire alla collettività l'uso
civico, rende estremamente probabile che l'esecutato si astenga (non
essendovi obbligato) dal concludere il procedimento di liquidazione
così da poter godere indefinitamente del bene stante la persistenza
dell'uso civico non ancora liquidato.
Al contempo anche la collettività che esercita l'uso civico
appare meno tutelata nell'esercizio del proprio diritto. La
circostanza che il proprietario del bene sia un soggetto già
inadempiente alle obbligazioni assunte verso il ceto creditorio
impedirebbe alla collettività di poter ottenere dallo stesso il
risarcimento del danno nel caso in cui lo stesso impedisse
l'esercizio dell'uso civico, non potendo essere recuperate neppure le
spese legali dei relativi procedimenti. La deficitaria situazione
patrimoniale del proprietario inoltre esporrebbe i beni ad un
possibile decadimento in assenza della necessaria manutenzione che
come noto richiede disponibilità economico finanziarie.
In tal modo l'inalienabilità del bene, in assenza di una
normativa che ne escluda l'applicabilità ai procedimenti esecutivi,
concorsuali ed in genere alle vendite coattive, pone il debitore
nella condizione di sottrarsi alla vendita coattiva dei suoi beni
senza che ciò si traduca nella tutela dei diritti esistenti in
favore della collettività che la legge n. 168/2017 intende
salvaguardare.
Non vi è infatti alcuna previsione che consenta ai creditori di
avviare e concludere il procedimento di liquidazione dell'uso civico
gravante sui beni di proprietà del debitore e ciò finanche qualora
il debitore abbia concesso diritti reali di garanzia sul bene.
Parimenti al giudice dell'esecuzione non è attribuito alcun
potere in merito al procedimento di liquidazione volto a procurare
l'estinzione del diritto di uso civico.
La normativa appare pertanto irragionevole e comporta una
sproporzionata compressione dei diritti del ceto creditorio senza
peraltro avere riguardo alla natura del soggetto creditore rispetto
al debitore. Si pensi all'esecuzione forzata intrapresa per il
mancato pagamento di prestazioni alimentari o di mantenimento.
È noto che l'ordinamento italiano prevede altre ipotesi di
inalienabilità del bene ovvero di temporanea incommerciabilità
dello stesso. In tali ipotesi, tuttavia, sono salvaguardate le
prerogative del ceto creditorio come avviene ad esempio in materia di
violazioni urbanistiche.
Ad esempio, il divieto di alienazione in presenza di abusi
edilizi, non debitamente sanati, non opera nelle procedure esecutive.
In presenza di abusi sanabili, inoltre, è concessa
all'aggiudicatario nei centoventi giorni successivi all'emissione del
decreto di trasferimento la facoltà di provvedere alla sanatoria. In
tale ipotesi, il legislatore si è avveduto della circostanza che il
debitore potrebbe difettare di interesse a concludere la sanatoria
ovvero potrebbe non disporre delle somme necessarie. In tal caso, la
previsione che possa provvedervi l'aggiudicatario consente di
bilanciare il diritto del ceto creditorio con gli ulteriori interessi
contemperati dalla normativa urbanistica.
La previsione di cui all'art. 3, comma 3 della legge n. 168/2017
invece non consente alcuna regolamentazione delle terre private
gravate da usi civici soggette ad esecuzione forzata con ciò
manifestando l'irragionevolezza della previsione normativa, non
corrispondendo tale divieto di alienazione ad alcun apprezzabile
interesse dalla collettività che si intende tutelare.
Tale previsione può infatti essere ritenuta ragionevole soltanto
per i domini collettivi appartenenti al demanio civico. In tal caso,
l'inalienabilità non pregiudica l'interesse del ceto creditorio in
quanto il proprio debitore non risulta ancora proprietario del bene,
il quale appartiene invece alla collettività.
Il creditore pertanto vanta una mera aspettativa a che il bene
entri nel patrimonio del debitore.
I diritti minori ad esso spettanti (ad esempio l'enfiteusi sui
generis prevista dalla normativa speciale) in pendenza delle
procedure volte ad estinguere gli usi civici sui beni del demanio
civico sono correlati a specifici obblighi gravanti su tale soggetto
e pertanto la inalienabilità appare giustificata pur comprimendo
l'interesse dei creditori.
Il bene entrerà nel patrimonio del debitore soltanto in seguito
alla conclusione del procedimento previsto dalla legge speciale.
Non si pone inoltre la tematica dei diritti di garanzia atteso
che tali diritti, se esistenti, sono stati costituiti in violazione
della normativa vigente, e pertanto le esigenze del creditore non
appaiono meritevoli di tutela (si pensi all'ipoteca concessa
dall'occupante abusivo). Parimenti l'eventuale occupazione del bene,
ovvero edificazione dello stesso, rappresentano situazioni
patologiche che non possono certo legittimare il debitore a ridurre
le proprie obbligazioni mediante l'alienazione coattiva del bene
appartenente al demanio civico e l'attribuzione del ricavato ai
creditori.
Tali considerazioni appaiono inconferenti invece con riguardo ai
beni gravati da uso civico dei quali il debitore è proprietario.
4. Violazione dell'art. 42 della Carta costituzionale
Infine, la previsione dell'inalienabilità delle terre private
gravate da usi civici appare lesiva del regime di proprietà privata
sancito dall'art. 42 della Corte costituzionale con riguardo al
diritto di proprietà esistente sulle terre gravate da usi civici
alla data di entrata in vigore della legge n. 168/2017.
Come si è già avuto modo di argomentare infatti per i domini
collettivi non appartenenti al demanio civico non sussistono ragioni
di tutela della collettività che giustifichino la compressione del
diritto di proprietà impedendone la circolazione, in assenza della
preventiva conclusione del procedimento di liquidazione. Parimenti
non vi è ragione per paralizzare le pretese creditorie e ciò specie
per le procedure pendenti. Invero, in tale ipotesi, il creditore si
trova nell'impossibilità di completare l'iter previsto per la
liquidazione dell'uso civico poichè riservato all'iniziativa del
debitore esecutato, il quale potrebbe tuttavia difettare non solo di
interesse ma anche delle risorse materiali per provvedervi.
La normativa di cui all'art. 3 della legge n. 168/2017,
nonostante la formulazione apparentemente ricognitiva del regime
esistente appare, come si è avuto modo di esporre, innovativa
rispetto al regime previgente di circolazione delle terre private
introducendo un inedito regime di inalienabilità di beni di
proprietà privata. Tale nuovo regime viene introdotto in assenza di
una disciplina transitoria ed in assenza di indennizzo.
È nota a questo giudice l'interpretazione dell'art. 42 della
Corte costituzionale che considera necessaria la previsione
dell'indennizzo soltanto per i provvedimenti ablatori a carattere
particolare.
Nel caso di specie, tuttavia, l'assenza di un indennizzo
impedisce al ceto creditorio di concentrare le proprie pretese su
tale indennità al contrario di quanto invece avverrebbe in caso di
esproprio ai sensi del testo unico n. 327/2001.
La introdotta inalienabilità delle terre private applicabile
anche ai beni oggetto di procedura esecutiva pendente, in assenza di
indennizzo, comporta che, a fronte della improcedibilità della
procedura esecutiva, il creditore sia sfornito di qualsivoglia
strumento di tutela delle proprie pretese, vedendosi privato ex post
ed ex lege della possibilità di espropriare il bene di proprietà
del debitore.
La Corte costituzionale ha affermato che «È intuitivo infatti
come non possa escludersi la violazione di un diritto
costituzionalmente garantito, sol perchè essa è temporalmente
limitata. La nostra Costituzione dispone che "la proprietà privata
è riconosciuta e garantita dalla legge" (art. 42, secondo comma), in
armonia peraltro con un principio generalmente condiviso e sancito
anche nell'art. 17 della Dichiarazione universale dei diritti
dell'uomo, approvata alla unanimità da tutti gli Stati aderenti
all'ONU, secondo cui: "ogni individuo ha diritto di avere una
proprietà personale o in comune con altri. Nessun individuo può
essere arbitrariamente privato della sua proprieta'". Non è
consentito perciò al legislatore ordinario intervenire liberamente
su tale posizione soggettiva, che può essere legittimamente
compressa sol quando lo esiga il limite della "funzione sociale",
considerato nello stesso precetto costituzionale poc'anzi ricordato:
funzione sociale, la quale esprime, accanto alla somma dei poteri
attribuiti al proprietario nel suo interesse, il dovere di
partecipare alla soddisfazione di interessi generali, nel che si
sostanzia la nozione stessa del diritto di proprietà come viene
modernamente intesa e come è stata recepita dalla nostra
Costituzione» (Corte Costituzionale sentenza n. 108 del 1986).
Nel caso di specie la circostanza che il bene potrebbe divenire
nuovamente alienabile a seguito della conclusione del procedimento di
liquidazione non consente di ritenere, ad avviso di questo giudice,
superata la prospettata violazione dell'art. 42 della Costituzione
in quanto obbliga il proprietario del bene ad estinguere l'uso
civico al solo fine di poter disporre del proprio diritto di
proprietà.
Come si è detto, la normativa non appare dettata dalla finalità
di garantire la funzione sociale del diritto di proprietà dal
momento che l'alienazione non interferirebbe con l'esercizio degli
usi civici gravanti sul bene da parte della collettività.
Parimenti tale normativa pretermette gli interessi dei creditori
anche nelle ipotesi in cui il diritto di credito derivi da esigenze
primarie espressione di diritti costituzionali quali il diritto alla
retribuzione o al mantenimento (creditore procedente lavoratore o
beneficiario del diritto al mantenimento).
«La precisazione del contenuto della proprietà nel rapporto con
le istanze generali non può essere fatta in modo che essa risulti
svuotata del tutto di contenuto: in tal caso non ne viene moderato
l'esercizio, ma il diritto viene soppresso e la concessione di un
indennizzo non può essere evitata» (Corte costituzionale sentenza n.
79 del 1971).
L'equiparazione del regime giuridico delle terre private gravate
da uso civico a quello previsto per i domini collettivi costituenti
il demanio civico finisce per svilire il contenuto del diritto di
proprietà limitandone l'esercizio ed equiparando (quanto al regime
di inalienabilità, dell'indivisibilità, dell'inusucapibilità e
della perpetua destinazione agro-silvo-pastorale) il proprietario
alla condizione dell'occupante in attesa di legittimazione.
L'assenza di una procedura di indennizzo, per i diritti di
proprietà su terre private gravate da uso civico esistenti alla data
di entrata in vigore della legge n. 168/2017, appare lesiva sia dei
diritti del proprietario, ove lo stesso non disponesse di risorse per
completare l'iter necessario alla liquidazione, sia in via mediata
lesiva del diritto di credito vantato dal ceto creditorio garantito
dai beni del proprietario-debitore, apparendo, pertanto,
irragionevole anche sotto tale profilo e costituzionalmente
illegittima per violazione degli articoli 42 e 24 della Costituzione
in relazione all'art. 3 della Carta Costituzionale.
Ritenuto:
che le questioni sollevate siano pregiudiziali, non potendosi
statuire in ordine all'emissione del decreto di trasferimento in
assenza del preventivo scrutinio della Consulta in merito alla
commerciabilità degli immobili staggiti;
che la questione non sia manifestamente infondata, per tutti
i motivi addotti;
che la lettera della legge non consenta interpretazioni
alternative, compatibili col dettato costituzionale, che consentano
al giudice di escludere dall'applicazione dell'art. 3, comma 3 della
legge n. 168/2017 i beni di cui alla lettera d) del comma 1 della
predetta disposizione;
che infatti l'art. 3, comma 3 della legge n. 168/2017 è
chiaramente riferito a tutti i domini collettivi di cui all'art. 3,
comma 1 della medesima legge di tal chè ne risultano espressamente
ricomprese anche «le terre di proprietà di soggetti pubblici o
privati, sulle quali i residenti del comune o della frazione
esercitano usi civici» in quanto espressamente definite domini
collettivi ex art. 3, comma 1 della predetta legge n. 168/2017;
che peraltro il medesimo legislatore all'art. 3, comma 2 ha
inteso ricomprendere nel demanio civico i soli domini collettivi di
cui alle lettere a), b), c), e) e f) con l'esclusione dei domini di
cui alla lettera d) mentre la predetta esclusione non è stata
prevista dal successivo comma 3;
che dai lavori parlamentari, ed in specie dal dossier n. 594
elaborato dal servizio studi della Camera dei deputati, non si trae
nessuna indicazione circa l'esclusione dei beni di cui all'art. 3,
comma 1, lettera d) dal regime di inalienabilità previsto al
successivo art. 3, comma 3 della legge n. 168/2017;
che l'art. 12 delle preleggi al codice civile statuisce che
«nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso
che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo
la connessione di esse» e che pertanto l'attività ermeneutica non
può produrre un risultato interpretativo in aperto contrasto con il
significato letterale del testo normativo.

P.Q.M.

Il Tribunale di Viterbo in persona del giudice della esecuzione
immobiliare dott. Antonino Geraci, solleva, in relazione agli
articoli 3, 24 e 42 della Costituzione, questione di illegittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 3, legge n. 168/2017, nella parte
in cui nel prevedere che «il regime giuridico dei beni di cui al
comma 1 resta quello dell'inalienabilita'» non esclude
dall'applicazione di tale regime i domini collettivi di cui al primo
comma, lettera d) del medesimo art. 3.
Dispone la sospensione della procedura esecutiva in corso e
ordina la trasmissione dell'ordinanza e degli atti alla Corte
costituzionale, unitamente alla prova delle notificazioni eseguite.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti, alla Presidenza del Consiglio dei ministri e
ai presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica, ex art. 23, ultimo comma, legge n. 87/1953.
Si comunichi.
Viterbo, 22 aprile 2022

Il Giudice: Geraci