1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 19-10-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 118 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 settembre 2022
Ordinanza del 12 settembre 2022 del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana sul ricorso proposto da R.R. contro Ordine degli psicologi della Regione Siciliana. Salute (Tutela della) - Profilassi internazionale - Vaccinazioni anti SARS-CoV-2 - Previsione di obblighi vaccinali per gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario (nel caso di specie: psicoterapeuta iscritto all'Albo dell'Ordine degli Psicologi) - Omissione o differimento della vaccinazione solo in caso di accertato pericolo per la salute, in relazione a specifiche condizioni cliniche - Sospensione, nel caso di accertata inosservanza dell'obbligo vaccinale, dall'esercizio delle professioni sanitarie con annotazione nel relativo Albo professionale. - Decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 2021, n. 76, art. 4, commi 1 e 2 [, come sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19 e per lo svolgimento in sicurezza delle attivita' economiche e sociali), convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022, n. 3]. Salute (Tutela della) - Profilassi internazionale - Vaccinazioni anti SARS-CoV-2 - Consenso informato - Omessa previsione dell'esclusione dalla sottoscrizione del consenso informato delle ipotesi di trattamenti sanitari obbligatori - Previsione di obblighi vaccinali per gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario - Omessa previsione dell'esclusione dell'onere del consenso informato nel caso di vaccinazione obbligatoria. - Legge 217/2019 (recte: Legge 22 dicembre 2017, n. 219) (Norme in materia di consenso informato e di disposizioni anticipate di trattamento), art. 1 e decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 2021, n. 76, art. 4 [, come sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19 e per lo svolgimento in sicurezza delle attivita' economiche e sociali), convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022, n. 3]. Salute (Tutela della) - Profilassi internazionale - Vaccinazioni anti SARS-CoV-2 - Previsione di obblighi vaccinali per gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario (nel caso di specie: psicoterapeuta, iscritto all'Ordine degli Psicologi) - Previsione che l'atto di accertamento dell'inadempimento dell'obbligo vaccinale determina l'immediata sospensione dall'esercizio delle professioni sanitarie ed e' annotato nel relativo Albo professionale. - Decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 2021, n. 76, art. 4, comma 4 [, come sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19 e per lo svolgimento in sicurezza delle attivita' economiche e sociali), convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022, n. 3]. (22C00188) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 19-10-2022)

IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 678 del 2022, proposto da R. R., rappresentato e
difeso dagli avvocati Davide Di Paola e Luca Gioacchino Barone, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro Ordine degli psicologi della Regione Siciliana, in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli
avvocati Alessandro Macaione e Angelo Pisciotta, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma dell'ordinanza cautelare del Tribunale
Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n.
309/2022, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ordine degli
psicologi della Regione Siciliana;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 settembre 2022 il
Cons. Sara Raffaella Molinaro e uditi per le parti gli avvocati come
da verbale.
1. L'appellante è psicoterapeuta iscritto all'Albo... con il...
n...
2. In data... l'appellante ha ricevuto una nota recante «Invito a
produrre documentazione ex art. 4, decreto-legge n. 44/21, come
convertito dalla legge n. 76/21», con la quale il Presidente
dell'Ordine degli psicologi della Regione Sicilia lo ha invitato a
«produrre, entro e non oltre cinque giorni dal ricevimento della
comunicazione pec, la documentazione comprovante l'effettuazione
della vaccinazione oppure l'attestazione relativa alla omissione o al
differimento della stessa rilasciata ai sensi del comma 2 dell'art.
4, ovvero la presentazione della richiesta di vaccinazione da
eseguirsi entro un termine non superiore a venti giorni dal
ricevimento della presente ovvero la documentazione comprovante
l'insussistenza dei presupposti per l'obbligo vaccinale di cui al
comma 1 del medesimo art. 4».
Con nota... ha comunicato di essere «sin d'ora disponibile alla
vaccinazione anti SARS Cov-2» e di essere «in grado di inviare solo
lunedì o martedì prossimo il certificato di differimento vaccinale,
attesa la momentanea indisponibilità del mio medico di medicina
generale sino al prossimo lunedi'», invitando «pertanto, anche in
considerazione della circostanza che giorno... cadono rispettivamente
di sabato e di domenica, a voler consentire allo scrivente questa
brevissima dilazione».
Con comunicazione... l'appellante ha comunicato, dopo avere
ribadito la disponibilità alla vaccinazione anti SARS Cov-2, che non
sarebbe stato «in grado di inviare il promesso certificato di
differimento vaccinale poichè, il mio Medico di Medicina Generale,
dott. G. G. (...), ha purtroppo subito un gravissimo lutto ed è
pertanto al momento assente dallo studio con rientro a data
destinarsi, allegando «ricetta elettronica del sostituto del dott. G.
G., il Dott. C. S. il quale mi ha prescritto quanto concordato con il
dott. G. e cioè, una visita generale allergologica, attese le
manifestazioni in età pediatrica dello scrivente, di diversi episodi
di reazioni allergiche alcune delle quali esitate in shock
anafilattico, per le quali non sono state mai indagate le possibili
cause».
Con nota... l'Ordine professionale ha preso atto di quanto
allegato, avvisando che per regolarizzare la posizione era
«necessario produrre la certificazione di differimento dalla
vaccinazione anti Covid-19 in modalità digitale, come previsto
dall'art. 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
4 febbraio 2022 recante «Individuazione delle specifiche tecniche per
trattare in modalità digitale le certificazioni di esenzione dalla
vaccinazione anti Covid-19», in mancanza della quale «saranno
applicate le sanzioni previste dal decreto-legge n. 172/21».
3. Il Presidente dell'Ordine degli psicologi della Regione
Sicilia, con nota..., ha comunicato l'avvenuto, con deliberazione...,
«accertamento dell'inadempimento obbligo vaccinale all'esito delle
verifiche di cui all'art. 4, comma 3, decreto-legge n. 44/2021, come
modificato dal decreto-legge n 171/2021, convertito con legge n.
3/2022 e consequenziale sospensione dall'esercizio professionale ed
annotazione nell'Albo professionale».
4. La predetta nota del... e la deliberazione... n... sono state
impugnate dall'appellante davanti al Tar Sicilia - Palermo, con
contestuale presentazione di istanza cautelare.
5. Il Tar ha respinto l'istanza cautelare con ordinanza 19 maggio
2022 n. 309, ritenendo che:
«le censure articolate da parte ricorrente non presentano
chiari elementi di fondatezza»;
«a seguito della doverosa valutazione comparativa degli
interessi in gioco, appare preminente l'interesse a non mettere a
repentaglio la salute pubblica».
6. L'ordinanza è stata appellata davanti a questo CGARS con
ricorso n. 678 del 2022.
7. Con ricorso in appello si è lamentata l'erroneità
dell'ordinanza per vizio di motivazione e sono stati riproposti i
motivi di ricorso dedotti in primo grado e, in particolare:
- violazione delle prerogative di partecipazione al
procedimento amministrativo di cui alla legge n. 241 del 1990 e alla
legge regionale n. 10 del 1991;
- violazione del principio di proporzionalità quanto
all'effetto sospensivo dell'accertamento di inadempimento
dell'obbligo vaccinale;
- questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 del
decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito con modificazioni
nella legge 28 maggio 2021, n. 76, così come modificato dal
decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172, convertito nella legge 21
gennaio 2022, n. 3, con riferimento sia all'imposizione dell'obbligo
vaccinale (comma 1, dell'art. 4 del decreto-legge n. 44 del 2021),
sia con riferimento all'effetto sospensivo (comma 4, dell'art. 4 del
decreto-legge n. 44 del 2021).
E ciò in quanto, in base alla giurisprudenza della Corte
costituzionale:
- il trattamento sanitario può essere imposto a patto che sia
efficace non solo per sè stessi ma anche per gli altri e a patto che
esso non sia pericoloso per l'individuo che subisce il trattamento,
visto che, in questo caso, si violerebbe direttamente il secondo
comma dell'art. 32 della Costituzione che afferma «la legge non può
in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona
umana»;
- la disposizione non rispetta le prerogative dei diritti della
persona allorquando vieta di lavorare senza alcun indennizzo al
soggetto non vaccinato;
- il comma 5 dell'art. 33 della Costituzione condiziona
l'esercizio della professione al solo superamento dell'esame di
Stato;
- la disciplina emergenziale comportando, quale conseguenza
dell'inadempimento all'obbligo vaccinale, l'impossibilità di
svolgere la professione di psicologo, appare in contrasto anche con
l'art. 35 comma 1 della Costituzione che tutela il lavoro e i
lavoratori, inclusi i liberi professionisti;
- l'impedimento al lavoro quale conseguenza della «scelta di
non vaccinarsi con un farmaco oggetto di un'autorizzazione
emergenziale condizionata introduce anche una discriminazione, basata
sulle opinioni e su una condizione personale, non consentita
dall'art. 3 della Costituzione».
8. Nel corso del giudizio si è costituito l'Ordine degli
psicologi della Regione Sicilia, contro-deducendo rispetto alle
argomentazioni contenute nel ricorso in appello.
9. Il Collegio ritiene che la questione di legittimità
costituzionale sia rilevante nel presente giudizio impugnatorio nei
termini che saranno di seguito esposti, in quanto dalla decisione
della Corte costituzionale dipende l'esito del secondo e del terzo
motivo di ricorso, con i quali il ricorrente ha censurato
l'imposizione dell'obbligo vaccinale per gli esercenti le professioni
sanitarie e le conseguenze derivanti dall'inadempimento di detto
obbligo.
9.1. Nè l'interesse della parte appellante può essere
soddisfatto mediante «sospensione impropria» del presente giudizio,
nelle more della decisione della Corte costituzionale su analogo
incidente sollevato da questo stesso CGARS in altro giudizio
(ordinanza 22 marzo 2022, n. 351), in quanto tale sospensione
impropria, stigmatizzata dalla stessa Corte costituzionale (Corte
costituzionale, 23 novembre 2021 n. 218) precluderebbe alla parte la
possibilità di partecipare alla discussione dell'incidente davanti
la Corte costituzionale, alla luce del vigente regolamento di
procedura della Corte stessa.
10. Ai fini della rilevanza della questione di legittimità
costituzionale, il Collegio anzitutto osserva che non può rilevare
d'ufficio il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sul
provvedimento impugnato, come si argomenta dall'art. 9 e dall'art. 62
comma 4 del codice del processo amministrativo e quindi non può
esimersi dall'esaminare nel merito l'incidente cautelare.
10.1. Sempre ai fini della rilevanza della questione di
legittimità costituzionale, deve prioritariamente procedersi
all'esame del primo motivo di ricorso, sulla base della valutazione
tipica della presente fase cautelare, e del profilo del periculum in
mora, in modo da evidenziare come la pronuncia sia rilevante al fine
di decidere il ricorso nella presente sede cautelare.
11. Non risulta fondata la censura incentrata sul vizio di
violazione delle prerogative di partecipazione al procedimento
amministrativo di cui alla legge n. 241 del 1990 e alla legge
regionale n. 10 del 1991 (ora sostituita dalla legge regionale n. 7
del 2019).
Con specifico riferimento al procedimento de quo infatti il
legislatore dell'emergenza pandemica ha dettato una disciplina
specifica all'art. 4 commi 3 e 4 del decreto-legge 1° aprile 2021 n.
44, convertito in legge 28 maggio 2021 n. 76, nella disciplina
razione temporis vigente (successiva al decreto-legge 26 novembre
2021 n. 172, convertito in legge 21 gennaio 2022 n. 3, ma precedente
alle modifiche apportate dall'art. 8 del decreto-legge 24 marzo 2022
n. 24, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 maggio 2022 n.
52), che si riassume di seguito per quanto di interesse nella
presente controversia:
gli Ordini degli esercenti le professioni sanitarie eseguono
immediatamente la verifica automatizzata del possesso delle
certificazioni verdi Covid-19 comprovanti lo stato di avvenuta
vaccinazione anti SARS-CoV-2;
qualora dalla Piattaforma nazionale-DGC non risulti
l'effettuazione della vaccinazione anti SARSCoV-2, l'Ordine
professionale territorialmente competente invita l'interessato a
produrre, entro cinque giorni dalla ricezione dell'invito, la
documentazione comprovante l'effettuazione della vaccinazione oppure
l'attestazione relativa all'omissione o al differimento della stessa,
ovvero la presentazione della richiesta di vaccinazione, ovvero la
documentazione comprovante l'insussistenza dei presupposti per
l'obbligo vaccinale di cui al comma 1;
l'atto di accertamento dell'inadempimento dell'obbligo
vaccinale è adottato da parte dell'Ordine professionale
territorialmente competente, all'esito delle verifiche di cui sopra:
esso ha natura dichiarativa e non disciplinare e determina
l'immediata sospensione dall'esercizio delle professioni sanitarie ed
è annotato nel relativo Albo professionale.
Il procedimento de quo è quindi caratterizzato da una disciplina
specifica, che garantisce la partecipazione procedimentale
contemperando le esigenze del contraddittorio con l'urgenza della
tutela del bene giuridico della salute, il cui rispetto è
sufficiente ad assicurare un'adeguata partecipazione procedimentale
del destinatario del provvedimento finale.
La disciplina speciale si applica al procedimento controverso in
luogo della disciplina generale del procedimento amministrativo in
virtù del principio di specialità.
Nel caso di specie in data... l'Ordine degli psicologi ha
invitato l'interessato a produrre, entro cinque giorni dalla
ricezione dell'invito, la documentazione comprovante l'effettuazione
della vaccinazione oppure l'attestazione relativa all'omissione o al
differimento della stessa, ovvero la presentazione della richiesta di
vaccinazione, ovvero la documentazione comprovante l'insussistenza
dei presupposti per l'obbligo vaccinale, cosi rispettando il canone
procedimentale di cui all'art. 4 comma 3 del decreto-legge n. 44 del
2021.
Con nota... l'appellante non ha inviato alcuna delle attestazioni
richieste, limitandosi a comunicare di essere «in grado di inviare
solo lunedì o martedì prossimo il certificato di differimento
vaccinale, attesa la momentanea indisponibilità del mio medico di
medicina generale sino al prossimo lunedi'», invitando «pertanto,
anche in considerazione della circostanza che giorno... cadono
rispettivamente di sabato e di domenica, a voler consentire allo
scrivente questa brevissima dilazione.
L'appellante, al termine di febbraio e precisamente... non ha
inviato alcuna delle attestazioni richieste, limitandosi a
rappresentare che non sarebbe stato «in grado di inviare il promesso
certificato di differimento vaccinale» per indisponibilità del
medico curante e allegando «ricetta elettronica del sostituto del
dott. G. G. il dott. C. S., il quale mi ha prescritto quanto
concordato con il dott. G. e cioè, una visita generale
allergologica».
A quel punto, non essendo integrata, da parte dell'appellante,
alcune dalle condizioni che, nel rispetto del termine di cinque
giorni, avrebbe potuto impedire all'Ordine di accertare
l'inadempimento dell'obbligo vaccinale ai sensi dell'art. 4, comma 3
del decreto-legge n. 44 del 2021, ha effettuato tale accertamento con
il provvedimento impugnato (il Presidente del predetto Ordine
regionale, con nota..., ha comunicato l'avvenuto, con
deliberazione..., «accertamento dell'inadempimento obbligo vaccinale
all'esito delle verifiche di cui all'art. 4, comma 3, decreto-legge
n. 44/2021, come modificato dal decreto-legge n. 171/2021, convertito
con legge n. 3/2022 e consequenziale sospensione dall'esercizio
professionale ed annotazione nell'Albo professionale»).
In particolare non è stata prodotta la documentazione
comprovante l'effettuazione della vaccinazione, l'attestazione
relativa all'omissione o al differimento della stessa, da effettuarsi
da parte del medico di medicina generale ovvero dal medico
vaccinatore, ai sensi dell'art. 4, comma 2 del decreto-legge n. 44
del 2021, ovvero presentazione della richiesta di vaccinazione,
ovvero documentazione comprovante l'insussistenza dei presupposti per
l'obbligo vaccinale di cui al comma 1. Nè costituisce una
circostanza impeditivi l'indisponibilità del medico curante, anche
in ragione della presenza di un sostituto.
A ciò si aggiunge che il differimento ad altra data
dell'accertamento dell'obbligo, o meglio dell'adempimento
dell'obbligo vaccinale, è ammesso dal richiamato art. 4, al comma 2,
solo con riferimento alla presentazione di una prenotazione per
l'effettuazione della vaccinazione, purchè nei successivi venti
giorni.
Nel caso di specie, invece, è stata presentata una mera ricetta
di visita allergologica, non accompagnata neppure dall'attestazione
di avvenuta presentazione.
L'Ordine professionale ha quindi rispettato la disciplina
speciale del procedimento de quo, recata dall'art. 4 del
decreto-legge n. 44 del 2021, sulla quale non si appuntano le censure
di illegittimità costituzionale, riguardanti piuttosto lo stesso
obbligo vaccinale e gli effetti sospensivi dell'atto di accertamento
e quindi sul comma 1 e sul comma 4 dell'art. 4.
Tanto basta per ritenere non sussistente il vizio procedurale.
12. Una volta ritenuto infondato, ai fini della valutazione del
fumus boni iuris, il primo motivo d'impugnazione, diventa rilevante
accertare se l'obbligo vaccinale per gli esercenti le professioni
sanitarie sia costituzionalmente legittimo, così come l'effetto
sospensivo che deriva dal relativo inadempimento.
Lo stesso risultato (cioè ritenere che lo scrutinio del fumus
boni iuris imponga l'esame del secondo e terzo motivo di ricorso,
rispetto ai quali è rilevante la questione di legittimità
costituzionale) si raggiunge ove si consideri che le censure sopra
ritenute infondate (riguardanti vizi procedurali o di violazione del
principio di proporzionalità quanto all'individuazione delle
conseguenze dell'inadempimento dell'obbligo, comunque accertato)
attengono comunque a vizi procedimentali dell'atto, in quanto tali
meno radicali, nella prospettiva della tutela da offrire
all'appellante, rispetto alle censure oggetto del secondo e terzo
motivo di ricorso e sono quindi da scrutinare solo in seguito alla
reiezione delle doglianze che coinvolgono la stessa adozione del
provvedimento in base a una consolidata giurisprudenza, di cui
all'Ad. plen. 27 aprile 2015, n. 5.
13. Nè la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale è impedita dal fatto che, nella presente sede
cautelare, la decisione della misura cautelare dipenda, oltre al
profilo del fumus boni iuris, dal requisito del periculum in mora.
Qualora infatti si ritenesse insussistente il periculum in mora a
prescindere dalla questione di legittimità costituzionale detta
questione non sarebbe rilevante.
La rilevanza della questione di legittimità costituzionale
sussiste infatti innanzitutto se si ritiene sussistente il periculum
in mora, in quanto l'accoglimento dell'appello e quindi dell'istanza
cautelare richiede comunque di valutare il profilo del fumus boni
iuris.
Atteso che, allo stato, il Collegio non può respingere l'appello
sulla base di un'asserita mancanza del (solo) periculum, la questione
risulta comunque rilevante.
Il bilanciamento fra i contrapposti interessi infatti,
l'interesse del professionista, da un lato, e l'interesse alla salute
del paziente e della collettività, dall'altro lato, può essere
contemperato a favore del secondo solo ritenendo sempre prevalente
l'interesse alla salute della collettività e del paziente
dell'esercente la professione sanitaria. Che altrimenti,
contemperando le due posizioni, difficilmente si può negare tutela
alla situazione del singolo, che paventa danni alla propria salute e
danni retributivi, specie in ragione del fatto che possono essere
dettate, per la tutela del paziente, prescrizioni meno incisive della
sospensione dell'attività professionale e che, in base alla
giurisprudenza della Corte costituzionale (come si illustrerà
infra), l'interesse alla salute della collettività cui si ascrive
l'imposizione di un trattamento sanitario obbligatorio incontra un
limite proprio nella non nocività dell'inoculazione per il singolo.
Sicchè il Collegio non è nelle condizioni di decidere l'appello
cautelare sulla base della sola mancanza dell'indefettibile
presupposto del periculum in mora, con le necessarie conseguenze in
punto di rilevanza della questione di legittimità costituzionale e
di necessaria riserva della decisione in ordine alla domanda
cautelare all'esito dell'incidente di costituzionalità.
14. Nella presente controversia risulta quindi rilevante
accertare se l'obbligo dì vaccinazione nei termini indicati
dall'art. 4 del decreto-legge n. 44 del 2021 per gli esercenti le
professioni sanitarie sia costituzionalmente legittimo e se sia
costituzionalmente legittimo l'effetto sospensivo dall'attività
professionale, circostanze su cui si appuntano i successivi motivi di
ricorso.
Ciò in quanto:
ai sensi dell'art. 1 della legge 18 febbraio 1989 n. 56 la
professione di... esercitata dall'appellante, che è iscritto al
relativo albo, è ricompresa tra le professioni sanitarie;
allo stato normativo attuale l'obbligo vaccinale non sussiste
in caso di accertato pericolo per la salute, in relazione a
specifiche e documentate condizioni cliniche, attestate nel rispetto
di quanto disposto dalle circolari del Ministero della salute in
materia di esenzione dalla vaccinazione anti SARS-CoV-2. tuttavia,
dalla documentazione in atti non si evince tale condizione in capo
all'appellante.
Non dubitandosi che sia previsto per l'appellante l'obbligo di
vaccinazione nei termini indicati dall'art. 4 del decreto-legge n. 44
del 2021 per gli esercenti le professioni sanitarie e neppure che
dall'inadempimento di detto obbligo derivi la sospensione
dall'attività professionale, circostanze su cui si appuntano i
successivi motivi di ricorso, risulta quindi rilevante accertare se
tale obbligo sia costituzionalmente legittimo e se sia
costituzionalmente legittimo l'effetto sospensivo.
15. Questo Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana ha già sollevato questione di legittimità costituzionale
con ordinanza 22 marzo 2022, n. 351.
Il Collegio non intende decampare da tale decisione, di cui
richiama l'ampia motivazione integrata con ulteriori considerazioni.
Con il comma 1 dell'art. 4, nella disciplina ratione temporis
vigente, si dispone che «Al fine di tutelare la salute pubblica e
mantenere adeguate condizioni di sicurezza nell'erogazione delle
prestazioni di cura e assistenza, in attuazione del piano di cui
all'art. 1, comma 457, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, gli
esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse
sanitario di cui all'art. 1, comma 2, della legge 1° febbraio 2006,
n. 43, per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 sono obbligati
a sottoporsi a vaccinazione gratuita, comprensiva, a far data dal 15
dicembre 2021, della somministrazione della dose di richiamo
successiva al ciclo vaccinale primario, nel rispetto delle
indicazioni e dei termini previsti con circolare del Ministero della
salute. La vaccinazione costituisce requisito essenziale per
l'esercizio della professione e per lo svolgimento delle prestazioni
lavorative rese dai soggetti obbligati. La vaccinazione è
somministrata altresì nel rispetto delle indicazioni fornite dalle
regioni, dalle province autonome e dalle altre autorità sanitarie
competenti, in conformità alle previsioni contenute nel piano di cui
al primo periodo».
In base al successivo comma 2 «Solo in caso di accertato pericolo
per la salute, in relazione a specifiche condizioni cliniche
documentale, attestate dal medico di medicina generale, nel rispetto
alle circolari del Ministero della salute in materia di esenzione
dalla vaccinazione unti SARS-CoV-2, non sussiste l'obbligo di cui al
comma 1 e la vaccinazione può essere omessa o differita».
Il comma 4 dell'art. 4 del decreto-legge n. 44 del 2021 dispone
in ordine alle conseguenze dell'inadempimento dell'obbligo vaccinale:
«Decorsi i termini di cui al comma 3, qualora l'Ordine professionale
accerti il mancato adempimento dell'obbligo vaccinale, anche con
riguardo alla dose di richiamo, ne dà comunicazione (alla
Federazione nazionale competente, all'interessato, all'azienda
sanitaria locale competente, limitatamente alla professione di
farmacista) e, per il personale che abbia un rapporto di lavoro
dipendente, anche al datore di lavoro (ove noto).
L'inosservanza degli obblighi di comunicazione di cui al primo
periodo da parte degli Ordini professionali verso le Federazioni
nazionali rileva ai fini e per gli effetti dell'art. 4 del decreto
legislativo del Capo Provvisorio dello Stato 13 settembre 1946, n.
233 (ratificato dalla legge 17 aprile 1956, n. 561). L'atto di
accertamento dell'inadempimento dell'obbligo vaccinale è adottato da
parte (dell'Ordine professionale territorialmente competente),
all'esito delle verifiche di cui al comma 3, (ha natura dichiarativa
e non disciplinare), determina l'immediata sospensione dall'esercizio
delle professioni sanitarie ed è annotato nel relativo Albo
professionale».
In materia è altresì rilevante la disciplina del cd. consenso
informato, che è contenuta nella legge 22 dicembre 2017, n. 219, la
quale, all'art. 1 stabilisce che «nel rispetto dei principi di cui
agli articoli 2, 13 e 32 della Costituzione e degli articoli 1, 2 e 3
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, tutela il
diritto alla vita, alla salute, alla dignità e
all'auto-determinazione della persona» «nessun trattamento sanitario
può essere iniziato o proseguito se privo del consenso libero e
informato della persona interessata, tranne che nei casi
espressamente previsti dalla legge».
All'affermazione di tali principi è poi correlato il contenuto
del comma quinto dell'art. 1, a mente del quale ogni persona capace
di agire ha il diritto di rifiutare, in tutto o in parte, qualsiasi
accertamento diagnostico o trattamento sanitario.
Quanto alla vaccinazione per la prevenzione dell'infezione da
SARS-CoV-2, la previsione della sottoscrizione del modulo di consenso
è stata aggiornata con nota prot. n. 12238-25 marzo 2021-DGPRE e
successiva 0012469-28 marzo 2021-DGPRE-DGPRE-P della Direzione
Generale della Prevenzione Sanitaria.
L'art. 5 del decreto-legge n. 44/2021, poi, ha regolato la
manifestazione del consenso al trattamento sanitario del vaccino anti
Covid-19 per i soggetti incapaci.
Nel suddetto giudizio il Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione Siciliana ha approfondito il quadro giurisprudenziale
in materia di obbligo vaccinale e sono stati disposti approfondimenti
istruttori.
16. Quanto al quadro giurisprudenziale, si richiama quanto in
quella sede illustrato. Come affermato da Consiglio di Stato, sezione
III, sentenza 20 ottobre 2021, n. 7045, la vaccinazione obbligatoria
selettiva introdotta dall'art. 4 del decreto-legge n. 44 del 2021 per
il personale medico e, più in generale, di interesse sanitario
risponde ad una chiara finalità di tutela non solo - e anzitutto -
di questo personale sui luoghi di lavoro e, dunque, a beneficio della
persona, ma a tutela degli stessi pazienti e degli utenti della
sanità, pubblica e privata, secondo il principio di solidarietà
(art. 2 della Costituzione), e più in particolare delle categorie
più fragili e dei soggetti più vulnerabili, che sono bisognosi di
cura ed assistenza, spesso urgenti, e proprio per questo sono di
frequente o di continuo a contatto con il personale sanitario o
sociosanitario nei luoghi di cura e assistenza.
Con la richiamata decisione del Consiglio di Stato n. 7045 del
2021 si è ritenuto legittimo l'obbligo vaccinale contro il virus
Sars-CoV-2 per il personale sanitario, escludendo (in esito ad ampio
e complesso percorso argomentativo), tra l'altro, che i vaccini non
abbiano efficacia. In particolare nella richiamata decisione si legge
che «la posizione della comunità scientifica internazionale, alla
luce delle ricerche più recenti, è nel senso che la fase di
eliminazione virale nasofaringea, nel gruppo dei vaccinati, è tanto
breve da apparire quasi impercettibile, con sostanziale esclusione di
qualsivoglia patogenicità nei vaccinati» e che «la circostanza che i
dati acquisiti nella fase di sperimentazione siano parziali e
provvisori, [...], in quanto suscettibili di revisione sulla base
delle evidenze empiriche via via raccolte - sicchè l'autorizzazione
è, appunto, condizionata all'acquisizione di più completi dati
acquisiti successivamente l'autorizzazione stessa che, non a caso, ha
durata solo annuale - nulla toglie al rigore scientifico e
all'attendibilità delle sperimentazioni che hanno preceduto l
'autorizzazione, pur naturalmente bisognose, poi, di conferma
mediante i cc.dd. «comprehensive data posi-authorisation». Ad avviso
della sezione, sulla base non solo degli studi - trials - condotti in
fase di sperimentazione, ma anche dell'evidenza dei dati ormai
imponenti acquisiti successivamente all'avvio della campagna
vaccinale ed oggetto di costante aggiornamento e studio in sede di
monitoraggio che [...] la profilassi vaccinale è efficace
nell'evitare non solo la malattia, per lo più totalmente o,
comunque, nelle sue forme più gravi, ma anche il contagio».
In termini più generali, e in applicazione del principio
costituzionale di solidarietà, il Consiglio di Stato ha affermato
che, in fase emergenziale, di fronte al bisogno pressante,
drammatico, indifferibile di tutelare la salute pubblica contro il
dilagare del contagio, il principio di precauzione, che trova
applicazione anche in ambito sanitario, opera in modo inverso
rispetto all'ordinario e, per così dire, contro-intuitivo, perchè
richiede al decisore pubblico di consentire o, addirittura, imporre
l'utilizzo di terapie che, pur sulla base di dati non completi (come
è nella procedura di autorizzazione condizionata, che però ha
seguito le quattro fasi della sperimentazione richieste dalla
procedura di autorizzazione), assicurino più benefici che rischi, in
quanto il potenziale rischio di un evento avverso per un singolo
individuo, con l'utilizzo di quel farmaco, è di gran lunga inferiore
del reale nocumento per una intera società, senza l'utilizzo di quel
farmaco (in termini, decisione n. 7045 del 2021).
Sui richiamati principi generali, d'altra parte, si segnalano
orientamenti analoghi anche nella giurisprudenza di altri Paesi
dell'Unione, come in Spagna (si veda, ad esempio, la quasi coeva
decisione del Tribunale Supremo, sez. IV, del 14 settembre 2021 n.
1112, in tema di "pasaporte Covid", secondo la quale non si può
chiedere che, secondo l'attuale stato della scienza, un intervento
normativo ai fini del contenimento della pandemia sia infallibile
nell'impedire in modo assoluto qualunque tipo di contagio, dovendosi,
invece, ritenere idoneo un intervento efficace, appropriato e
proporzionato alla finalità della protezione della vita e della
salute).
17. Si deve tuttavia rilevare che il contenzioso qui in esame
solleva anche problemi diversi ed ulteriori rispetto a quelli
esaminati dalla richiamata decisione della III sezione del Consiglio
di Stato, con specifico riferimento alla validità e sufficienza del
sistema di farmacovigilanza nonchè alla compatibilità della
normativa che introduce l'obbligo vaccinale con il diritto
eurounitario, con riferimento, tra gli altri profili, a quello del
consenso informato.
In ordine alla prima questione, la stessa decisione n. 7045 del
2021 sottolinea che l'autorizzazione è condizionata all'acquisizione
di più completi dati acquisiti successivamente all'autorizzazione
stessa e che il rigore scientifico e l'attendibilità delle
sperimentazioni che hanno preceduto l'autorizzazione devono trovare
conferma mediante i cc.dd. «comprehensive data post-authorisation».
Sotto ulteriore profilo, viene in rilievo la circostanza che la
situazione sanitaria appare in costante divenire e già in parte
diversa rispetto quella oggetto di valutazione della citata decisione
della III sezione, con specifico riferimento alla diffusione di nuove
varianti, rispetto alle quali i vaccini non sono ancora «aggiornati»,
o non sono del tutto aggiornati, di guisa che sulla relativa ed
attuale efficacia protettiva la comunità scientifica non pare aver
raggiunto una conclusione unanime (sebbene l'orientamento prevalente
sia favorevole), mentre si profila una reiterazione di
somministrazioni, sulla cui opportunità non si ravvisa, parimenti,
una posizione unanime, per cui l'attuale obbligo vaccinale pone un
(nuovo) problema di proporzionalità, dato che si profila una
imposizione di ripetute somministrazioni nell'anno per periodi di
tempo indeterminati.
In conclusione, nella vicenda sottoposta al Collegio si ravvisano
elementi di diversità e novità rispetto la questione decisa dalla
III sezione.
18. La giurisprudenza della Corte costituzionale in materia di
vaccinazioni obbligatorie è salda nell'affermare che l'art. 32 della
Costituzione postula il necessario contemperamento del diritto alla
salute della singola persona (anche nel suo contenuto di libertà di
cura) con il coesistente e reciproco diritto delle altre persone e
con l'interesse della collettività.
In particolare, la Corte ha precisato che - ferma la necessità
che l'obbligo vaccinale sia imposto con legge - la legge impositiva
di un trattamento sanitario non è incompatibile con l'art. 32 della
Costituzione alle seguenti condizioni:
(i) se il trattamento è diretto non solo a migliorare o a
preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a
preservare lo stato di salute degli altri;
(ii) se si prevede che esso non incida negativamente sullo
stato di salute di colui che è obbligato, salvo che per quelle sole
conseguenze «che appaiano normali e, pertanto, tollerabili»;
(iii) e se, nell'ipotesi di danno ulteriore, sia prevista
comunque la corresponsione di una equa indennità in favore del
danneggiato, e ciò a prescindere dalla parallela tutela risarcitoria
(sentenze n. 258 del 1994 e n. 307 del 1990).
In particolare, come affermato dalla sentenza 22 giugno 1990, n.
307, la costituzionalità degli interventi normativi che dispongano
l'obbligatorietà di determinati trattamenti sanitari (nel caso di
specie si trattava del vaccino antipolio) risulta subordinata al
rispetto dei seguenti requisiti:
«il trattamento sia diretto non solo a migliorare o a
preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a
preservare lo stato di salute degli altri, giacchè è proprio tale
ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della
collettività, a giustificare la compressione di quella
autodeterminazione dell'uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla
salute in quanto diritto fondamentale;
[...] un trattamento sanitario può essere imposto solo nella
previsione che esso non incida negativamente sullo stato di salute di
colui che vi è assoggettato, salvo che per quelle sole conseguenze,
che, per la loro temporaneità e scarsa entità, appaiano normali di
ogni intervento sanitario, e pertanto tollerabili.
Con riferimento, invece, all'ipotesi di ulteriore danno alla
salute del soggetto sottoposto al trattamento obbligatorio [...] il
rilievo costituzionale della salute come interesse della
collettività non è da solo sufficiente a giustificare la misura
sanitaria. Tale rilievo esige che in nome di esso, e quindi della
solidarietà verso gli altri, ciascuno possa essere obbligato,
restando così legittimamente limitata la sua autodeterminazione, a
un dato trattamento sanitario, anche se questo importi un rischio
specifico, ma non postula il sacrificio della salute di ciascuno per
la tutela della salute degli altri».
E qualora il rischio si avveri, in favore del soggetto passivo
del trattamento deve essere «assicurato, a carico della
collettività, e per essa dello Stato che dispone il trattamento
obbligatorio, il rimedio di un equo ristoro del danno patito».
Inoltre, le concrete forme di attuazione della legge impositiva
di un trattamento sanitario o di esecuzione materiale del detto
trattamento devono essere «accompagnate dalle cautele o condotte
secondo le modalità che lo stato delle conoscenze scientifiche e
l'arte prescrivono in relazione alla sua natura. E fra queste va
ricompresa la comunicazione alla persona che vi è assoggettata, o
alle persone che sono tenute a prendere decisioni per essa e/o ad
assisterla, di adeguate notizie circa i rischi di lesione (.),
nonchè delle particolari precauzioni, che, sempre allo stato delle
conoscenze scientifiche, siano rispettivamente verificabili e
adottabili».
Come affermato con la decisione 18 gennaio 2018 n. 5, il
contemperamento di questi molteplici principi lascia spazio alla
discrezionalità del legislatore nella scelta delle modalità
attraverso le quali assicurare una prevenzione efficace dalle
malattie infettive, potendo egli selezionare talora la tecnica della
raccomandazione, talaltra quella dell'obbligo, nonchè, nel secondo
caso, calibrare variamente le misure, anche sanzionatorie, volte a
garantire l'effettività dell'obbligo. Questa discrezionalità deve
essere esercitata alla luce delle diverse condizioni sanitarie ed
epidemiologiche, accertate dalle autorità preposte (sentenza n. 268
del 2017) «e delle acquisizioni, sempre in evoluzione, della ricerca
medica, che debbono guidare il legislatore nell'esercizio delle sue
scelte in materia (così, la giurisprudenza costante della Corte sin
dalla fondamentale sentenza n. 282 del 2002)».
A tal riguardo, si precisa ancora nella decisione n. 5 del 2018,
i vaccini, al pari di ogni altro farmaco, sono sottoposti al vigente
sistema di farmacovigilanza che fa capo principalmente all'Autorità
italiana per il farmaco (A1FA) e poichè, sebbene in casi rari, anche
in ragione delle condizioni di ciascun individuo, la somministrazione
può determinare conseguenze negative, l'ordinamento reputa
essenziale garantire un indennizzo per tali singoli casi, senza che
rilevi a quale titolo - obbligo o raccomandazione - la vaccinazione
è stata somministrata (come affermato ancora di recente nella
sentenza n. 268 del 2017, in relazione a quella anti-influenzale);
dunque «sul piano del diritto all'indennizzo le vaccinazioni
raccomandate e quelle obbligatorie non subiscono differenze; si veda,
da ultimo la sentenza n. 268 del 2017».
Già con sentenza 26 febbraio 1998 n. 27 la Corte aveva affermato
che «Non vi è [...] ragione di differenziare, il caso [...] in cui
il trattamento sanitario sia imposto per legge da quello [...] in cui
esso sia, in base a una legge, promosso dalla pubblica autorità in
vista della sua diffusione capillare nella società; il caso in cui
si annulla la libera determinazione individuale attraverso la
comminazione di una sanzione, da quello in cui si fa appello alla
collaborazione dei singoli a un programma di politica sanitaria.
Una differenziazione che negasse il diritto all'indennizzo in
questo secondo caso si risolverebbe in una patente irrazionalità
della legge. Essa riserverebbe infatti a coloro che sono stati
indotti a tenere un comportamento di utilità generale per ragioni di
solidarietà sociale un trattamento deteriore rispetto a quello che
vale a favore di quanti hanno agito in forza della minaccia di una
sanzione».
Tale concetto è stato ribadito dalla decisione 23 giugno 2020 n.
118, secondo la quale «in presenza di una effettiva campagna a favore
di un determinato trattamento vaccinale, è naturale che si sviluppi
negli individui un affidamento nei confronti di quanto consigliato
dalle autorità sanitarie: e ciò di per sè rende la scelta
individuale di aderire alla raccomandazione obiettivamente votata
alla salvaguardia anche dell'interesse collettivo, al di là delle
particolari motivazioni che muovono i singoli. Questa Corte ha
conseguentemente riconosciuto che, in virtù degli articoli 2, 3 e 32
della Costituzione, è necessaria la traslazione in capo alla
collettività, favorita dalle scelte individuali, degli effetti
dannosi che da queste eventualmente conseguano. La ragione che fonda
il diritto all'indennizzo del singolo non risiede quindi nel fatto
che questi si sia sottoposto a un trattamento obbligatorio: riposa,
piuttosto, sul necessario adempimento, che si impone alla
collettività, di un dovere di solidarietà, laddove le conseguenze
negative per l'integrità psico-fisica derivino da un trattamento
sanitario (obbligatorio o raccomandato che sia) effettuato
nell'interesse della collettività stessa, oltre che in quello
individuale. Per questo, la mancata previsione del diritto
all'indennizzo in caso di patologie irreversibili derivanti da
determinate vaccinazioni raccomandate si risolve in una lesione degli
articoli 2, 3 e 32 della Costituzione: perchè sono le esigenze di
solidarietà costituzionalmente previste, oltre che la tutela del
diritto alla salute del singolo, a richiedere che sia la
collettività ad accollarsi l'onere del pregiudizio da questi subito,
mentre sarebbe ingiusto consentire che l'individuo danneggiato
sopporti il costo del beneficio anche collettivo (sentenze n. 268 del
2017 e n. 107 del 2012). (...) la previsione dell'indennizzo completa
il "patto di solidarieta'" tra individuo e collettività in tema di
tutela della salute e rende più serio e affidabile ogni programma
sanitario volto alla diffusione dei trattamenti vaccinali, al fine
della più ampia copertura della popolazione».
19. Il Consiglio d'Europa ha avuto occasione di occuparsi della
tematica della vaccinazione Covid; con la risoluzione 2361 (2021) ha,
per quanto qui rileva, "esortato" gli Stati membri e l'Unione europea
a:
19.1. Garantire elevati standard qualitativi delle ricerche
condotte in modo etico, conformemente alle pertinenti disposizioni
della Convenzione sui diritti dell'uomo e della biomedicina (ETS n.
164, Convenzione Oviedo) e il suo protocollo aggiuntivo relativo alla
ricerca biomedica (CETS n. 195);
19.2. Assicurarsi che gli organismi di regolamentazione
incaricati della valutazione e dell'autorizzazione dei vaccini contro
Covid-19 siano indipendenti e protetti dalle pressioni politiche;
19.3. Garantire che vengano rispettate le pertinenti minime
norme di sicurezza, efficacia e qualità dei vaccini;
19.4. Implementare sistemi efficaci di monitoraggio dei vaccini
e della loro sicurezza dopo la prima fase della vaccinazione di
popolazione generale al fine di monitorare i loro effetti a lungo
termine;
19.5. Attuare programmi di indennizzo indipendenti per
garantire il risarcimento dei danni indebiti derivanti dalla
vaccinazione;
19.6. Prestare particolare attenzione a possibili fenomeni di
insider trading dei dirigenti farmaceutici o aziende farmaceutiche
che cercano di arricchirsi indebitamente a spese pubbliche;
19.7. Diffondere informazioni trasparenti sulla sicurezza e sui
possibili effetti collaterali del vaccino;
19.8. Comunicare in modo trasparente il contenuto dei contratti
con i produttori di vaccini, renderli pubblicamente consultabili per
il controllo parlamentare e lo scrutinio pubblico;
19.9. Assicurare il monitoraggio della sicurezza e degli
effetti dei vaccini Covid-19 a lungo termine:
19.10. Garantire la cooperazione internazionale per
tempestiva individuazione e chiarimenti di eventuali segnali di
sicurezza sugli effetti avversi, successivi all'immunizzazione,
mediante lo scambio di dati globali in tempo reale (AEFIs);
19.11. Avvicinare la farmacovigilanza ai sistemi sanitari;
19.12. Sostenere il campo emergente della ricerca
«avversomica», che studia le variazioni interindividuali nelle
reazioni ai vaccini in base delle differenze nell'immunità naturale,
nei microbiomi e nell'immunogenetica.
20. Così illustrato il quadro giurisprudenziale, ai fini della
valutazione della non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità, occorre verificare se l'obbligo vaccinale per il
Covid-19 soddisfi le condizioni dettate dalla Corte in tema di
compressione della libertà di autodeterminazione sanitaria dei
cittadini in ambito vaccinale sopra indicate, ossia non nocività
dell'inoculazione per il singolo paziente e beneficio per la salute
pubblica, ed in particolare:
che il trattamento «non incida negativamente sullo stato di
salute di colui che vi è assoggettato», ferma restando la
tollerabilità di effetti collaterali di modeste entità e durata;
che sia assicurata «la comunicazione alla persona che vi è
assoggettata, o alle persone che sono tenute a prendere decisioni per
essa do ad assisterla, di adeguate notizie circa i rischi di lesione
[...], nonchè delle particolari precauzioni, che, sempre allo stato
delle conoscenze scientifiche, siano rispettivamente verificabili e
adottabili»;
che la discrezionalità del legislatore sia esercitata alla
luce «delle acquisizioni, sempre in evoluzione, della ricerca medica»
e quindi che la scelta vaccinale possa essere rivalutata e
riconsiderata, nella prospettiva di valorizzazione della dinamica
evolutiva propria delle conoscenze medico-scientifiche che debbono
sorreggere le scelte normative in campo sanitario (sentenza n. 5 del
2018);
che sia stata seguita la «raccomandazione» della Corte
(decisione n. 258 del 1994) secondo la quale, ferma la
obbligatorietà generalizzata delle vaccinazioni ritenute necessarie
alla luce delle conoscenze mediche, il legislatore dovrebbe
individuare e prescrivere in termini normativi, specifici e puntuali,
sebbene entro limiti di compatibilità con le esigenze di
generalizzata vaccinazione, «gli accertamenti preventivi idonei a
prevedere ed a prevenire i possibili rischi di complicanze».
21. Seguendo gli indici costituzionali fin qui richiamati, deve
ritenersi essenziale, per un verso, che il cittadino riceva
informazioni complete e corrette che siano facilmente e liberamente
accessibili, e per altro verso che la sperimentazione, la raccolta e
la valutazione dei dati (il più possibile ampi e completi) avvengano
(o siano almeno validati) da parte di organismi indipendenti, in
quanto l'affidamento della raccolta dei dati al produttore del
vaccino presenta profili di evidente criticità (in tema di
situazioni di conflitto di interessi in relazione ad attività svolta
in favore di case farmaceutiche produttrici di vaccini si veda Cons.
St., sez. V, 2 aprile 2021 n. 2744).
E del resto tali prescrizioni sono anche contenute nella
menzionata Risoluzione 2361 (2021) del Consiglio d'Europa.
22. Questo Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana, nel separato giudizio di cui alla richiamata ordinanza n.
351 del 2022, ha disposto approfondimenti istruttori, di cui si
terrà conto anche nell'ambito della presente controversia.
23. Il parametro di legittimità costituzionale.
23.1. La giurisprudenza della Corte costituzionale in materia di
vaccinazioni obbligatorie è salda nell'affermare che l'art. 32 della
Costituzione postula il necessario contemperamento del diritto alla
salute della singola persona (anche nel suo contenuto di libertà di
cura) con il coesistente e reciproco diritto delle altre persone e
con l'interesse della collettività.
In particolare, la Corte ha precisato che - ferma la necessità
che l'obbligo vaccinale sia imposto con legge - la legge impositiva
di un trattamento sanitario non è incompatibile con l'art. 32 della
Costituzione alle seguenti condizioni:
se il trattamento è diretto non solo a migliorare o a
preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a
preservare lo stato di salute degli altri;
se si prevede che esso non incida negativamente sullo stato di
salute di colui che è obbligato, salvo che per quelle sole
conseguenze «che appaiano normali e, pertanto, tollerabili»;
e se, nell'ipotesi di danno ulteriore, sia prevista comunque la
corresponsione di una equa indennità in favore del danneggiato, e
ciò a prescindere dalla parallela tutela risarcitoria (Corte
costituzionale, sentenze n. 258 del 1994 e n. 307 del 1990).
In particolare, come affermato dalla sentenza 22 giugno 1990 n.
307, la costituzionalità degli interventi normativi che dispongano
l'obbligatorietà di determinati trattamenti sanitari (nel caso di
specie si trattava del vaccino antipolio) risulta subordinata al
rispetto dei seguenti requisiti:
il trattamento sia diretto non solo a migliorare o a preservare
lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare
lo stato di salute degli altri, giacchè è proprio tale ulteriore
scopo, attinente alla salute come interesse della collettività, a
giustificare la compressione di quella autodeterminazione dell'uomo
che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto
fondamentale;
... un trattamento sanitario può essere imposto solo nella
previsione che esso non incida negativamente sullo stato di salute di
colui che vi è assoggettato, salvo che per quelle sole conseguenze,
che, per la loro temporaneità e scarsa entità, appaiano normali di
ogni intervento sanitario, e pertanto tollerabili.
Con riferimento, invece, all'ipotesi di ulteriore danno alla
salute del soggetto sottoposto al trattamento obbligatorio (...) il
rilievo costituzionale della salute come interesse della
collettività non è da solo sufficiente a giustificare la misura
sanitaria. Tale rilievo esige che in nome di esso, e quindi della
solidarietà verso gli altri, ciascuno possa essere obbligato,
restando così legittimamente limitata la sua autodeterminazione, a
un dato trattamento sanitario, anche se questo importi un rischio
specifico, ma non postula il sacrificio della salute di ciascuno per
la tutela della salute degli altri».
E qualora il rischio si avveri, in favore del soggetto passivo
del trattamento deve essere «assicurato, a carico della
collettività, e per essa dello Stato che dispone il trattamento
obbligatorio, il rimedio di un equo ristoro del danno patito».
Inoltre, le concrete forme di attuazione della legge impositiva
di un trattamento sanitario o di esecuzione materiale del detto
trattamento devono essere «accompagnate dalle cautele o condotte
secondo le modalità che lo stato delle conoscenze scientifiche e
l'arte prescrivono in relazione alla sua natura. E fra queste va
ricompresa la comunicazione alla persona che vi è assoggettata, o
alle persone che sono tenute a prendere decisioni per essa do ad
assisterla, di adeguate notizie circa i rischi di lesione (.),
nonchè delle particolari precauzioni, che, sempre allo stato delle
conoscenze scientifiche, siano rispettivamente verificabili e
adottabili».
Come affermato con la decisione 18 gennaio 2018 n. 5, il
contemperamento di questi molteplici principi lascia spazio alla
discrezionalità del legislatore nella scelta delle modalità
attraverso le quali assicurare una prevenzione efficace dalle
malattie infettive, potendo egli selezionare talora la tecnica della
raccomandazione, talaltra quella dell'obbligo, nonchè, nel secondo
caso, calibrare variamente le misure, anche sanzionatorie, volte a
garantire l'effettività dell'obbligo. Questa discrezionalità deve
essere esercitata alla luce delle diverse condizioni sanitarie ed
epidemiologiche, accertate dalle autorità preposte (sentenza n. 268
del 2017) «e delle acquisizioni, sempre in evoluzione, della ricerca
medica, che debbono guidare il legislatore nell'esercizio delle sue
scelte in materia (così, la giurisprudenza costante della Corte sin
dalla fondamentale sentenza n. 282 del 2002)».
A tal riguardo, si precisa ancora nella decisione n. 5 del 2018,
i vaccini, al pari di ogni altro farmaco, sono sottoposti al vigente
sistema di farmacovigilanza che fa capo principalmente all'Autorità
italiana per il farmaco (AIFA» e poichè, sebbene in casi rari, anche
in ragione delle condizioni di ciascun individuo, la somministrazione
può determinare conseguenze negative, l'ordinamento reputa
essenziale garantire un indennizzo per tali singoli casi, senza che
rilevi a quale titolo - obbligo o raccomandazione - la vaccinazione
è stata somministrata (come affermato ancora di recente nella
sentenza n. 268 del 2017, in relazione a quella anti-influenzale);
dunque «sul piano del diritto all'indennizzo le vaccinazioni
raccomandate e quelle obbligatorie non subiscono differenze: si veda,
da ultimo la sentenza n. 268 del 2017».
Si vedano in proposito le sentenze 26 febbraio 1998, n. 27 e 23
giugno 2020, n. 118, sempre in tema di diritto all'indennizzo.
23.2. Ai fini della valutazione circa la non manifesta
infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale
prospettate dalla parte appellante occorre, quindi, esaminare
partitamente i vari profili coinvolti nella regolamentazione
dell'obbligo vaccinale (nel caso specifico, relativamente al
personale sanitario), anche alla luce delle risultanze
dell'istruttoria, dei chiarimenti resi dall'Organo incaricato in sede
di udienza camerale, della documentazione allegata alla relazione
istruttoria e di quella non allegata ma alla quale la relazione ha
fatto riferimento.
24. Il giudizio di non manifesta infondatezza.
24.1. Attualmente si stima che il virus Sars-Cov-2 abbia
prodotto, solo in Italia, oltre 157.000 morti.
Quanto all'asimmetria tra la metodologia di conteggio dei
decessi, che vengono imputati al Covid-19 quand'anche il paziente
soffrisse di altre patologie, e quella relativa al conteggio di
eventi fatali in conseguenza della vaccinazione obbligatoria, la cui
riconducibilità a quest'ultima viene esclusa in presenza di altre
patologie, si osserva quanto segue.
Tralasciando, per un momento, la questione degli eventi avversi
da vaccinazione, ad avviso del Collegio non è irrazionale il
criterio di imputazione al virus anche dei decessi di soggetti
«fragili», affetti, ad esempio, da patologie cardiovascolari,
obesità, patologie oncologiche e respiratorie, tutte condizioni
cliniche piuttosto diffuse nelle cd. società del benessere, che (in
linea del tutto generale) vengono mantenute sotto controllo dalle
opportune terapie farmacologiche, non precludendo significativamente
un'adeguata aspettativa di vita, sicchè il virus appare
effettivamente ad interporsi quale evento scatenante una
compromissione delle funzioni vitali che altrimenti sarebbero rimaste
in equilibrio.
Il dato ufficiale relativo alla mortalità non può quindi, ad
avviso del Collegio, essere seriamente contestato, e deve essere
tenuto presente allorquando si contesta, in radice, la stessa
introduzione dell'obbligo vaccinale.
La necessità di fronteggiare un fenomeno pandemico di
proporzioni drammatiche, tale da travolgere i sistemi sanitari e
sociali dei Paesi coinvolti nelle varie "ondate", ha spinto la
comunità scientifica a sforzi titanici nella ricerca.
Molte decine di migliaia di persone si sono rese disponibili per
partecipare alle sperimentazioni del vaccino Covid-19 già nel 2020 e
sono stati compiuti sforzi finanziari inediti.
I vaccini non hanno omesso alcuna delle tradizionali fasi di
sperimentazione; ma, data l'impellenza della situazione pandemica,
dette fasi sono state condotte in parallelo, in sovrapposizione
parziale, il che ha consentito di accelerare l'immissione in
commercio dei farmaci, i quali, comunque, hanno ottenuto
un'autorizzazione provvisoria proprio in relazione alla inevitabile
assenza di dati sugli effetti a medio e lungo termine.
In proposito, la disciplina generale del procedimento di
autorizzazione al commercio di farmaci in Europa e delle
autorizzazioni, che vengono rilasciate dopo il normale periodo di
sperimentazione, si rinviene nel regolamento numero 726 del 2004 del
Parlamento europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 (che ha
istituito procedure comunitarie per l'autorizzazione e la
sorveglianza dei medicinali per uso umano e veterinario, nonchè
l'agenzia europea per i medicinali).
Il regolamento (CE) numero 507 della Commissione del 29 marzo
2006 ha invece disciplinato l'autorizzazione all'immissione in
commercio condizionata dei medicinali per uso umano, che consente,
appunto, lo svolgimento in parallelo, anzichè in sequenza, delle
fasi di sperimentazione clinica, accelerando, quindi, la normale
tempistica di svolgimento delle sperimentazioni.
I farmaci commercializzati in virtù di tale seconda tipologia di
autorizzazioni non sono preparati «sperimentali»: sebbene si tratti
di vaccini immessi sul mercato in tempi molto più rapidi (rispetto,
ad esempio, i 28 anni per la commercializzazione del vaccino per la
varicella e i 15 relativi a quello sul papillomavirus), la innovativa
tecnica a mRna non costituisce in assoluto una novità, perchè da
tempo sperimentata dopo l'avvio della ricerca nell'ambito di un
efficace approccio alla cura dei tumori; anche gli altri due vaccini
(Vaxzevria di AstraZeneca e Johnson&amp;Johnson) sfruttano una tecnologia
di più recente introduzione, sperimentata in relazione al grave
virus Ebola. In entrambi i casi si tratta di tecnologie destinate ad
avere un sempre maggiore impiego, in relazione alla particolare
efficacia.
Inevitabilmente, il profilo di rischio a medio e lungo termine è
sconosciuto, cosa che, peraltro, è connaturata ad una infinità di
preparati, dato che la ricerca scientifica consente l'aggiornamento
costante dei farmaci disponibili, i cui effetti vengono verificati in
un arco di tempo comunque «finito».
Come sottolineato nella relazione trasmessa a seguito
dell'ordinanza istruttoria n. 38/2022, l'autorizzazione
all'immissione in commercio condizionata è lo strumento che permette
alle autorità regolatori e di approvare un farmaco rapidamente e in
modo pragmatico in presenza di una necessità urgente, garantendo,
comunque, che il vaccino approvato soddisfi i rigorosi standard UE
quanto a sicurezza, efficacia e qualità, ma senza considerare
concluso il processo di valutazione al momento dell'immissione in
commercio, in quanto si consente agli sviluppatori di presentare dati
supplementari sul vaccino anche successivamente.
Sotto altro profilo, non è seriamente dubitabile la serietà e
gravità della patologia da Covid-19: se è vero che nelle forme
lievi il sistema immunitario del paziente riesce a controllare la
malattia, nelle forme severe si riscontra un'eccessiva risposta
immunitaria che può portare alla morte del paziente o a danni
irreversibili agli organi; molti sopravvissuti devono affrontare
problemi di salute anche gravi a lungo termine, con compromissione
delle aspettative e della qualità della vita, generando un carico
aggiuntivo sui sistemi sanitari.
La validità dell'approccio vaccinale, sebbene introdotto in una
fase emergenziale, pare mantenere la propria legittimità (o meglio,
necessita') anche nell'attuale fase, nonostante l'intervenuta
approvazione di alcuni farmaci che consentono la terapia dei soggetti
contagiati; il problema è che l'efficacia di quasi tutte le terapie
in questione dipende dalla tempestività nella somministrazione, cosa
che risulta piuttosto difficile, considerato l'esordio della
patologia da Sars-Cov-2 (che perlopiù presenta una sintomatologia
simil-influenzale) e la durata del cd. periodo finestra (allorquando
il test presenta un risultato falso-negativo). Per cui è arduo
intercettare un ammalato entro la stringente tempistica raccomandata
dai produttori.
24.2. In relazione al profilo dell'inutilità della vaccinazione,
non impedendo al vaccinato di contagiarsi e contagiare, viene in
rilievo la richiamata decisione del Consiglio di Stato n. 7045 del
2021, che ha ritenuto legittimo l'obbligo vaccinale contro il virus
Sars-CoV-2 per il personale sanitario, escludendo (in esito ad ampio
e complesso percorso argomentativo), tra l'altro, che i vaccini non
abbiano efficacia; la richiamata decisione ha ricordato che «la
posizione della comunità scientifica internazionale, alla luce delle
ricerche più recenti, è nel senso che la fase di eliminazione
virale nasofaringea, nel gruppo dei vaccinati, è tanto breve da
apparire quasi impercettibile, con sostanziale esclusione di
qualsivoglia palogenicità nei vaccinati».
Come illustrato sopra, in applicazione del principio
costituzionale di solidarietà, il Consiglio di Stato abbia affermato
che, in fase emergenziale, di fronte al bisogno pressante,
drammatico, indifferibile di tutelare la salute pubblica contro il
dilagare del contagio, il principio di precauzione, che trova
applicazione anche in ambito sanitario, opera in modo inverso
rispetto all'ordinario e, per così dire, controintuitivo, perchè
richiede al decisore pubblico di consentire o, addirittura, imporre
l'utilizzo di terapie che, pur sulla base di dati non completi (come
è nella procedura di autorizzazione condizionata, che però ha
seguito le quattro fasi della sperimentazione richieste dalla
procedura di autorizzazione), assicurino più benefici che rischi, in
quanto il potenziale rischio di un evento avverso per un singolo
individuo, con l'utilizzo di quel farmaco, è di gran lunga inferiore
del reale nocumento per una intera società, senza l'utilizzo di quel
farmaco (in termini, decisione n. 7045 del 2021).
24.3. Più di recente, con la decisione n. 1381 del 28 febbraio
2022, la Sezione ha sottolineato come i monitoraggi dell'ALFA e
dell'ISS abbiano evidenziato l'elevata efficacia vaccinale nel
prevenire l'ospedalizzazione, il ricovero in terapia intensiva e il
decesso; sicchè, l'argomento della scarsa incidenza della
vaccinazione nel contrastare la trasmissibilità del virus - tratto
dalla constatazione che soggetti vaccinati sono in grado di
infettarsi e infettare - è inidoneo a scardinare la razionalità
complessiva della campagna di vaccinazione, concepita, certo, con
l'obiettivo di conseguire una rarefazione dei contagi e della
circolazione del virus, ma anche allo scopo di evitare
l'ingravescente della patologia verso forme severe che necessitano di
ricovero in ospedale, obiettivo tuttora conseguito dal sistema
preventivo in atto, il quale si avvantaggia, proprio grazie alla
maggiore estensione della platea dei vaccinati, di una minore
pressione sulle strutture di ricovero e di terapia intensiva.
24.4. Tale ragionamento viene condiviso dal Collegio: sebbene
empiricamente si debba riconoscere che, in presenza di nuove
varianti, la vaccinazione non appaia garantire l'immunità da
contagio, sicchè gli stessi vaccinati possono contagiarsi e, a loro
volta, contagiare, la stessa a tutt'oggi risulta efficace nel
contenere decessi ed ospedalizzazioni, proteggendo le persone dalle
conseguenze gravi della malattia, con un conseguente duplice
beneficio: per il singolo vaccinato, il quale evita lo sviluppo di
patologie gravi; per il sistema sanitario, a carico del quale viene
allentata la pressione.
Vale la pena di riportare i dati che emergono dalla relazione
trasmessa dall'organo incaricato dell'istruttoria nel diverso
giudizio di cui alla richiamata ordinanza n. 351 del 2022, in
risposta a specifico quesito di questo Consiglio:
«Come risulta dal «Report Esteso ISS» sul Covid-19 del 9
febbraio 2021... il tasso di ospedalizzazione standardizzato per età
relativo alla popolazione di età ≥ 12 anni nel periodo 24 dicembre
2021-23 gennaio 2022 peri non vaccinati... risulta circa sei volte
più alto rispetto ai vaccinati con ciclo completo da ≤ 120 giorni...
e circa dieci volte più alto rispetto ai vaccinati con dose
aggiuntiva/booster..., con prevalenza nello stesso periodo della
variante Omicron stimata al 99,1%.
Il tasso di ricoveri in terapia intensiva standardizzato per
età, relativo alla popolazione di età ≥ 12 anni, nel periodo 24
dicembre 2021-23 gennaio 2022 per i non vaccinati... risulta circa
dodici volte più alto rispetto ai vaccinati con ciclo completo da ≤
120 giorni... e circa venticinque volte più alto rispetto ai
vaccinati con dose aggiuntiva/booster.
Il tasso di mortalità standardizzato per età, relativo alla
popolazione di età ≥ 12 anni, nel periodo 17 dicembre 2021-16
gennaio 2022, per i non vaccinati... risulta circa nove volte più
alto rispetto ai vaccinati con ciclo completo da ≤ 120 giorni [...] e
circa ventitrè volte più alto rispetto ai vaccinati con dose
aggiuntiva/booster [...]».
Con conseguente conferma dell'efficacia del vaccino nel ridurre
la percentuale del rischio, quanto meno, ai fini della prevenzione
dei casi di malattia severa e del decorso fatale.
In tale ottica, il ragionamento secondo il quale sarebbe ingiusto
sottoporre soggetti in età giovanile al rischio degli effetti
collaterali da vaccinazione, a fronte di un rischio di conseguenze
gravi dell'infezione da Covid-19 basso o addirittura inesistente si
rivela fallace sotto duplice profilo: intanto, perchè il dato che
emerge dallo studio dell'andamento della pandemia è che, a
differenza della versione originaria del virus, le attuali varianti
colpiscono trasversalmente, tant'è vero che si sono potuti osservare
casi di malattia grave e decessi in tutte le fasce di età, anche
giovanili ed infantili.
In secondo luogo, perchè anche i soggetti in età giovanile
possono incorrere in infortuni, sinistri stradali, patologie di vario
tipo (dalle cardiovascolari alle oncologiche) che necessitano
assistenza e ricovero ospedaliero; ma l'abnorme pressione sulle
strutture sanitarie indotta dai pazienti gravi da Covid-19, come
noto, impatta in maniera drammatica sull'assistenza alla popolazione
in generale.
Di guisa che risulta evidente come la vaccinazione,
sostanzialmente, tuteli sia l'interesse dei singoli, sia l'interesse
collettivo: quanto al secondo, risulta ovvio; quanto al primo, la
vaccinazione comporta il duplice beneficio di prevenire forme gravi
di infezione, che ormai interessano qualunque fascia di età, e
diminuire la pressione sulle strutture sanitarie, ancora una volta a
vantaggio di ciascun cittadino, le cui necessità assistenza
sanitaria non possono essere adeguatamente soddisfatte in situazioni
di costante emergenza.
Invero, tale concetto pare essere stato ben compreso e condiviso
dalla popolazione, come comprova l'elevata adesione volontaria alla
campagna vaccinale nella fase anteriore all'introduzione dei vari
obblighi (anche, per quello che può rilevare, da parte dei
componenti di questo Collegio).
Pertanto, ad avviso del Collegio, appare rispettato il primo
degli indici di costituzionalità degli obblighi vaccinali (che il
trattamento sia diretto a migliorare o a preservare lo stato di
salute sia di chi vi è assoggettato, sia degli altri).
25. Il giudizio di non manifesta infondatezza: profili di
criticità della vaccinazione obbligatoria per Covid-19 rispetto agli
altri parametri di costituzionalità dei vaccini obbligatori, in
particolare gli eventi avversi.
Elementi di criticità appaiono emergere, invece, con riferimento
agli altri parametri, con specifico riferimento alla problematica
degli eventi avversi.
25.1. Occorre premettere che, in ordine a detto profilo, questa
decisione deve necessariamente discostarsi (per le motivazioni su cui
infra) dal richiamato precedente costituito dalla decisione n.
1381/2022, che ha escluso la ricorrenza di profili di dubbio in
ordine alla proporzionalità dell'obbligo vaccinale, richiamandosi
alla pronuncia n. 7045 del 2021, ove si è precisato come non
risultasse (e non fosse stato dimostrato in giudizio) che il rischio
degli effetti avversi non rientrasse «nella media, tollerabile, degli
eventi avversi già registrati per le vaccinazioni obbligatorie in
uso da anni».
Dunque, le richiamate pronunzie hanno fondato il proprio
convincimento su dati che, però, sono stati recentemente (e
successivamente al passaggio in decisione della sentenza n. 1381 del
2022, avvenuto nel gennaio 2022) revisionati, in quanto nel febbraio
2022 è stato pubblicato dall'AIFA il rapporto annuale sulla
sicurezza dei vaccini anti Covid-19.
I dati che emergono dalla consultazione del rapporto (richiamato
anche nella relazione istruttoria), e dal confronto tra lo stesso ed
il rapporto vaccini 2020 (non citato nella richiamata relazione, ma
facilmente visionabile dal medesimo sito web dell'AIFA), evidenziano,
infatti, una situazione ben diversa.
Il Rapporto Vaccini 2020 descrive le attività di cd.
vaccinovigilanza condotte in Italia dall'Agenzia Italiana del Farmaco
(AIFA) in collaborazione con l'Istituto Superiore di Sanità (ISS) e
con il Gruppo di Lavoro per la vaccinovigilanza. Tali attività
consistono nel monitoraggio e nella valutazione delle segnalazioni di
sospette reazioni avverse ai vaccini.
Ebbene, dall'esame di tale rapporto si evidenzia che, rispetto al
totale delle dosi totali somministrate in Italia di vaccini (sia
obbligatori che raccomandati: Esavalenti, Tetravalente, Trivalente,
Antipneumococcici, Anti-rotavirus, Antimeningococco, MPR-MPRV-V e
Anti-papillomavirus), nel 2020 sono state inserite nella Rete
Nazionale di Farmacovigilanza complessivamente 5.396 segnalazioni di
sospetti eventi avversi a vaccini, pari a 17,9 segnalazioni ogni
100.000 dosi somministrate, delle quali solo 1,9 costituiscono
segnalazioni gravi. Invece, dall'esame del «Rapporto annuale sulla
sicurezza dei vaccini anti-Covid-19» (i cui dati essenziali vengono
riportati nella relazione istruttoria, pagine 13 e ss.) emerge che
«complessivamente, durante il primo anno dell'attuale campagna
vaccinale, sono state inserite, nella Rete Nazionale di
Farmacovigilanza, 117.920 segnalazioni di sospetto evento avverso,
successivo alla vaccinazione, su un totale di 108.530.987 dosi di
vaccino, con un tasso di segnalazione di 109 segnalazioni ogni
100.000 dosi somministrate, ..., (e) con un tasso di 17,6 eventi
gravi ogni 100.000 dosi somministrate».
Come risulta evidente, non solo il numero di eventi avversi da
vaccini anti SARS-COV-2 è superiore alla «media [...] degli eventi
avversi già registrati per le vaccinazioni obbligatorie in uso da
anni», ma lo è di diversi ordini di grandezza (109 segnalazioni, a
fronte di 17,9, e con un tasso di 17,6 eventi gravi ogni 100.000 dosi
somministrate, a fronte di un tasso 1,9 segnalazioni gravi).
Le emergenze istruttorie suggeriscono, quindi, una rivisitazione
degli orientamenti giurisprudenziali fin qui espressi sulla base di
dati ormai superati.
25.2. La Corte ha, come sopra ricordato, ritenuto che la legge
impositiva di un trattamento sanitario non è incompatibile con
l'art. 32 della Costituzione a condizione, tra l'altro, che si
preveda che esso non incida negativamente sullo stato di salute di
colui che è obbligato, salvo che per quelle sole conseguenze «che
appaiano normali e, pertanto, tollerabili».
Occorre, quindi, anzitutto chiedersi:
se lo stato della raccolta di informazioni (connaturata, come
sopra spiegato, alle caratteristiche della procedura di immissione in
commercio mediante autorizzazione condizionata) sugli eventi avversi
da vaccinazione anti-Covid-19 evidenzi o meno fenomeni che
trasbordino la tollerabilità;
in caso affermativo, se e quale rilevanza possa avere, ai fini
dello scrutinio di costituzionalità, la percentuale di eventi
avversi gravi/fatali;
in caso di risposta tanto affermativa quanto negativa al primo
interrogativo, attendibilità del sistema di raccolta dati in ordine
agli effetti collaterali.
Tale ultima questione assume rilievo cruciale, specie per i
farmaci sottoposti ad autorizzazione condizionata, peri quali,
successivamente alla commercializzazione, prosegue il processo di
valutazione (rinviandosi, al riguardo, per maggiori dettagli, ai
chiarimenti acquisiti in sede istruttoria), suscettibile di essere
inficiato tanto da un'erronea attribuzione alla vaccinazione di
eventi e patologie alla stessa non collegati causalmente, quanto da
una sottostima di eventi collaterali, specie gravi e fatali.
Tale evenienza comprometterebbe l'indagine volta a confrontare il
farmaco la cui somministrazione è imposta legislativamente con il
richiamato parametro costituzionale, sotto duplice profilo: sia
perchè renderebbe incerto l'accertamento circa la normale
tollerabilità; sia perchè, come sopra ricordato, la giurisprudenza
costituzionale ha da tempo chiarito come, nell'ipotesi in cui dalla
vaccinazione consegua un danno, deve essere prevista la
corresponsione di una equa indennità in favore del danneggiato,
indennità che, quanto alla vaccinazione anti Covid-19 obbligatoria,
rientrava già nel perimetro della legge n. 210/1992, ed è stata di
recente estesa, dall'art. 20 del decreto-legge n. 4/2022, alla
vaccinazione volontaria, ma il cui conseguimento, in concreto,
potrebbe essere vanificato (o comunque ostacolato) dal mancato
riconoscimento, da parte delle Autorità a ciò deputate, in esito al
periodo osservazionale, di un effetto collaterale.
25.3. Si deve premettere che, come relazionato dall'Organo
incaricato dell'istruttoria nel separato giudizio di cui alla
richiamata ordinanza n. 351 del 2022, l'attività della
farmacovigilanza si propone di raccogliere informazioni di sicurezza
sul campo, al fine di poter effettuare un costante e continuo
aggiornamento del profilo beneficio-rischio dei singoli vaccini,
mediante la rilevazione e comunicazione dei sospetti eventi avversi
osservati dopo la vaccinazione (AEFI, Adverse Events Following
Immunization) e di ogni altro problema inerente alle vaccinazioni
(farmacovigilanza passiva) e sulla raccolta di informazioni
attraverso opportuni studi indipendenti (farmacovigilanza attiva).
La relazione evidenzia come «le segnalazioni spontanee provengano
sia da figure professionali del settore sanitario che da singoli
cittadini e sono inserite nella Rete Nazionale di Farmacovigilanza
(RNF) dai Responsabili Locali di Farmacovigilanza (RLFV), i quali
contribuiscono, insieme ai Centri Regionali (CRFV) e ad AIFA, al
corretto funzionamento del sistema nazionale di farmacovigilanza. ...
Una segnalazione non implica necessariamente, nè stabilisce in sè,
un nesso di causalità tra vaccino ed evento, ma rappresenta un
sospetto che richiede ulteriori approfondimenti, attraverso un
processo definito appunto «analisi del segnale». Partendo da un certo
numero di segnalazioni, relative a un singolo evento do dal riscontro
di una disproporzione statistica (cioè la coppia vaccino/reazione
che si osserva più frequentemente per quel vaccino rispetto a tutti
gli altri vaccini), i Responsabili locali di FV (RLFV) e i Centri
Regionali di FV (CRFV) verificano, quotidianamente, la completezza di
tutte le informazioni (come ad esempio le date di vaccinazione e il
tempo di insorgenza dei sintomi fondamentali).
In riferimento ai casi definiti gravi, il CRFV identifica il
nesso di causalità attraverso l'algoritmo dell'OMS, che permette di
valutare la probabilità dell'associazione evento/vaccino. Occorre
evidenziare che quanto più elevato è il numero delle segnalazioni
di sospetto AEFI, tanto maggiore è la probabilità di riuscire a
osservare un evento avverso realmente causato da un vaccino,
soprattutto se si tratta di un evento raro. Qualora da questo insieme
di attività scaturisca l'ipotesi di una potenziale associazione
causale fra un evento nuovo e un vaccino, o emergano informazioni
aggiuntive su un evento avverso noto, si genera un segnale di
sicurezza che richiede un'ulteriore attenta azione di verifica sulla
base delle informazioni disponibili (signal management).
... All'esito dell'identificazione iniziale, ogni segnale viene
valutato e discusso a livello europeo dal Pharmacovigilance Risk
Assessment Committee (PRAC), costituito da rappresentanti di tutti
gli stati membri dell'EU/EEA, oltre che da sei esperti in diversi
campi, nominati dalla Commissione europea e da rappresentanti delle
professioni sanitarie e delle associazioni dei pazienti.
Con specifico riguardo, invece, agli studi di farmacovigilanza
attiva, ... questi ultimi si basano sulla stimolazione o sulla
raccolta sistematica delle segnalazioni di eventi avversi nel corso
di studi osservazionali, spesso condotti in ambienti specifici (p.
es. ospedali) o limitatamente a specifiche problematiche di sicurezza
o sull'analisi di specifici database (archivi amministrativi,
registri farmaco o paziente). Gli eventi raccolti prospetticamente
nell'ambito di tali studi vengono, comunque, inseriti nella RNF e
contribuiscono alla valutazione dei segnali.
L'obiettivo della farmacovigilanza attiva è, dunque, quello di
incrementare le segnalazioni e, tramite studi ad hoc, quantificare
eventuali rischi emersi dalla farmacovigilanza passiva.
... Le segnalazioni raccolte nella Rete Nazionale di
Farmacovigilanza ... sono trasferite quotidianamente in
EudraVigilance (il database di farmacovigilanza dell'EMA), tramite il
quale, successivamente, transitano anche in VigiBase (database di
farmacovigilanza del Centro di Monitoraggio Internazionale dei
Farmaci di Uppsala dell'OMS).
Attraverso il surriferito sistema di condivisione europeo e
globale, le segnalazioni di reazioni avverse italiane sono, quindi,
valutate in un più ampio contesto internazionale. Invero, appare
agevole osservare come la discussione condivisa che ne scaturisce e
la disponibilità di dati provenienti da tutta Europa, a livello
globale, consentono di poter verificare il rischio potenziale su un
numero di casi decisamente più elevato rispetto a quelli disponibili
nei singoli database nazionali.
Lo scopo della vaccinovigilanza, a livello nazionale, europeo e
globale, è, pertanto, quello di monitorare la sicurezza del vaccino
nel suo contesto reale di utilizzo, al fine di raccogliere ogni
eventuale nuova informazione e mettere in atto delle misure per la
minimizzazione del rischio a livello individuale e collettivo. Tali
attività, che sono routinariamente condotte per tutti i prodotti
medicinali, sono state intensificate nel contesto pandemico in
riferimento ai vaccini anti-Covid-19, così come ai farmaci necessari
al contenimento della malattia».
25.4. Tanto premesso, la raccolta dei dati che emergono dalla
consultazione della banca dati europea (EudraVigilance, facilmente
accessibile attraverso il sito AIFA) permette di rilevare che a fine
gennaio 2022 risultavano somministrati in ambito EU/EEA 570 milioni
di dosi (ciclo completo e booster) del vaccino Cominarty (BioNTech
and Pfizer), in relazione al quale esultano acquisite 582.074
segnalazioni di eventi avversi, dei quali 7.023 con esito fatale;
quanto al vaccino Vaxzevria (AstraZeneca), a fronte di 69 milioni di
dosi si registravano 244.603 segnalazioni di eventi avversi, dei
quali 1447 con esito fatale; quanto al vaccino Spikevax (Moderna), a
fronte di 139 milioni di dosi risultavano segnalati 150.807 eventi
avversi, dei quali 834 con esito fatale; quanto al Covid-19 Vaccine
Janssen, a fronte di 19 milioni di dosi risultavano 40.766
segnalazioni, delle quali 279 con esito fatale.
Indubbiamente, la maggior parte degli effetti collaterali,
elencati nel database, evidenziano sintomi modesti e transitori; gli
eventi avversi più seri comprendono disordini e patologie a carico
dei sistemi circolatorio (tra cui trombosi, ischemie, trombocitopenie
immuni), linfatico, cardiovascolare (incluse miocarditi), endocrino,
del sistema immunitario, dei tessuti connettivo e
muscolo-scheletrico, del sistema nervoso, renale, respiratorio;
neoplasie.
Nel novero di tale elencazione rientrano, evidentemente, anche
patologie gravi, tali da compromettere, in alcuni casi
irreversibilmente, lo stato di salute del soggetto vaccinato,
cagionandone l'invalidità o, nei casi più sfortunati, il decesso.
È, quindi, da dubitarsi che farmaci a carico dei quali si stiano
raccogliendo segnalazioni su tali effetti collaterali soddisfino il
parametro costituzionale sopra richiamato.
Vero è che le reazioni gravi costituiscono una minima parte
degli eventi avversi complessivamente segnalati; ma il criterio posto
dalla Corte costituzionale in terna di trattamento sanitario
obbligatorio non pare lasciare spazio ad una valutazione di tipo
quantitativo, escludendosi la legittimità dell'imposizione di
obbligo vaccinale mediante preparati i cui effetti sullo stato di
salute dei vaccinati superino la soglia della normale tollerabilità,
il che non pare lasciare spazio all'ammissione di eventi avversi
gravi e fatali, purchè pochi in rapporto alla popolazione vaccinata,
criterio che, oltretutto, implicherebbe delicati profili etici (ad
esempio, a chi spetti individuare la percentuale di cittadini
«sacrificabili»).
Pare, quindi, che, non potendosi, in generale, mai escludere la
possibilità di reazioni avverse a qualunque tipologia di farmaco, il
discrimen, alla stregua dei criteri rinvenibili dalla richiamata
giurisprudenza costituzionale, vada ravvisato nelle ipotesi del caso
fortuito e imprevedibilità della reazione individuale.
Ma nel caso in questione, l'esame dei dati pubblicati nel sito
EudraVigilance disaggregati per Stato segnalatore evidenzia una certa
omogeneità nella tipologia di eventi avversi segnalati dai vari
Paesi (in disparte il maggiore o minore afflusso di dati, evidenziato
dai Consulenti della parte appellante), il che lascia poco spazio
all'opzione caso fortuito/reazione imprevedibile.
In tale condizione, vi è da dubitarsi della coerenza
dell'attuale piano vaccinale obbligatorio con i principi affermati
dalla Corte, in riferimento, va sottolineato, a situazioni per così
dire ordinarie, non ravvisandosi precedenti riferiti a situazioni
emergenziali ingenerate da una grave pandemia.
25.5. Con riferimento ai limiti del sistema di monitoraggio, deve
essere introdotto un tema oggettivamente importante, quello
dell'adeguatezza dei sistemi di monitoraggio dei vaccini
anti-Covid-19 al fine di individuare la connessione tra la
vaccinazione e gli eventi sfavorevoli che colpiscono la popolazione
vaccinata nell'ambito di un piano vaccinale «di massa».
Ora, all'interno di un determinato intervallo temporale, una
percentuale di popolazione è destinata ad incorrere in eventi
gravi/fatali (infarto, ictus, cancro e quant'altro).
Qualora in tale arco di tempo intervenga una vaccinazione, la
stessa percentuale di soggetti incorrerà nei medesimi eventi,
indipendentemente dalla somministrazione del farmaco.
Motivo per cui il sistema di farmacovigilanza passiva (che, come
rimarcato nella relazione istruttoria, consente sia a figure
professionali del settore sanitario che a singoli cittadini di
trasmettere segnalazioni spontanee) espone al rischio
dell'inquinamento dei dati da eventuali segnalazioni di effetti
collaterali erroneamente attribuiti al vaccino.
Per tale ragione la mole di dati inoltrati deve costituire
oggetto ulteriori studi.
Specularmente, è indubbio che detto sistema presenti il rischio
di un deficit di attendibilità anche in senso opposto.
Limitandosi alle informazioni desumibili dalla relazione
istruttoria e dalla lettura dei report vaccinali recentemente
pubblicati, si evince che il flusso dei dati trasmessi viene
intercettato dai responsabili locali e dei centri regionali di
farmacovigilanza, i quali effettuano diverse scremature, sia in
ordine alla completezza delle informazioni inserite nel modulo di
segnalazione, sia in merito alla ricerca del nesso di causalità
attraverso l'algoritmo dell'OMS, impostato al fine di valutare la
probabilità dell'associazione evento/vaccino. Per quello che emerge
dalla lettura della relazione istruttoria e dei report vaccinali, un
profilo di criticità discende dalla richiesta connessione temporale
tra la vaccinazione e la manifestazione dell'evento avverso,
congiuntamente alla circostanza che gli operatori sanitari sono
tenuti, in base all'art. 22 del decreto del Ministero della salute
del 30 aprile 2015, a segnalare tempestivamente «sospette reazioni
avverse» dai medicinali di cui vengano a conoscenza nell'ambito della
propria attività.
Ma nell'ipotesi di farmaci sottoposti ad autorizzazione
condizionata, il profilo di rischio a medio e lungo termine deve
emergere proprio dallo studio di fenomeni avversi che possono anche
intervenire a distanza di tempo dalla somministrazione del farmaco
(collocandosi, quindi, fuori dalla finestra temporale di riferimento
tra somministrazione del vaccino e sospetta reazione su cui è
impostato l'algoritmo) ed essere imprevisti o inconsueti rispetto gli
eventi avversi conosciuti e attesi, e quindi suscettibili di essere
scartati dagli operatori sanitari perchè erroneamente non ritenuti
«sospetti».
Senza contare che, come confermato dalla lettura della relazione
istruttoria, nell'ambito del presente piano vaccinale, non essendovi
alcun obbligo di presentare in sede vaccinale una relazione da parte
del medico di famiglia, i cittadini possono decidere autonomamente di
sottoporsi alla vaccinazione (in hubs vaccinali, farmacie etc.),
senza alcuna previa consultazione con il medico di base, il quale
può anche non venire a conoscenza del fatto che un proprio paziente
si è vaccinato (vero è che l'eseguita vaccinazione viene registrata
presso l'anagrafe vaccinale, ma non è verosimile che i medici di
medicina generale controllino giornalmente e di propria iniziativa il
database per verificare se e quali tra le migliaia di loro assistiti
si siano sottoposti a vaccinazione).
Nè possono riporsi eccessive aspettative sulle segnalazioni
spontanee dei cittadini, vuoi per l'eterogeneità della popolazione
(non tutti, per variegate età e condizioni socio economiche, hanno
la dimestichezza con gli strumenti informatici e le procedure
burocratiche necessaria per compilare ed inoltrare un modulo di
segnalazione eventi avversi completo di tutti i dati richiesti), vuoi
perchè il cittadino colpito da una patologia grave (per non parlare
di quello deceduto) verosimilmente avrà altre preoccupazioni che non
inoltrare la segnalazione.
In tali condizioni, rischiano di andare perdute informazioni
cruciali per la rilevazione degli eventi avversi e, conseguentemente,
per una corretta ed esausti va profilazione del rapporto
rischi-benefici dei singoli vaccini.
Tale limite, ovviamente, è connaturato a tale metodologia di
rilevazione che adottata nella generalità dei paesi, ma che per la
tipologia dei farmaci in questione presenta evidenti criticità.
D'altra parte, è lo stesso report sui vaccini Covid-19,
recentemente pubblicato dall'AIFA, a segnalare (a proposito della
farmacovigilanza passiva) che «la sottosegnalazione [...] è infatti
un limite intrinseco alla stessa natura della segnalazione, ben noto
e ampiamente studiato anche nella letteratura scientifica
internazionale, che ha alcuni suoi specifici determinanti nella
scarsa sensibilità alla segnalazione di sospette reazioni avverse da
parte di operatori sanitari e non e nell'accessibilità dei sistemi
di segnalazione».
Lo stesso utilizzo dell'algoritmo, che espunge la segnalazione di
eventi distanti, nel tempo, rispetto alla data della vaccinazione,
non pare coerente con le esigenze di studio dei profili di rischio a
medio lungo termine dei farmaci sottoposti ad approvazione
condizionata.
La metodologia di monitoraggio mediante farmacovigilanza attiva,
che integra la farmacovigilanza passiva, consente, invece, di
sottoporre ad osservazione per così dire asettica un campione di
popolazione, della quale vengono raccolti, nel tempo, tutti i dati
relativi allo stato di salute successivi all'assunzione del farmaco,
e ,consentendo di acquisire i dati di molte persone vaccinate e
confrontarli con quelli che ci si aspetterebbe in quella fascia
d'età solo per effetto del caso, consente di evidenziare eventi
avversi non attesi potenzialmente gravi e biologicamente plausibili.
La raccolta generale delle informazioni sullo stato di salute
delle persone nel tempo, non inquinata dal pregiudizio dell'effetto
atteso (vuoi per la ricorrenza statistica di un determinato effetto
collaterale, vuoi per la connessione temporale rispetto alla
vaccinazione), che può indurre i medici a trascurare la segnalazione
di stati patologici che, per proprio convincimento, allo stato delle
proprie conoscenze, si ritengono non connessi all'assunzione del
farmaco, ed il valutatore all'espulsione di eventi segnalati ma
erroneamente ritenuti non pertinenti, consente quel progresso nello
studio post vaccinale cruciale ai fini di un'efficace valutazione del
profilo di rischio del farmaco, che potrebbe anche modificarsi nel
tempo, inducendo ad abbandonare alcuni vaccini a vantaggio di altri,
come del resto avvenuto in Italia allorquando, a fronte di alcuni
casi di eventi fatali sospetti, è stata prudentemente sospesa la
somministrazione del vaccino AstraZeneca.
La nota AIFA del 9 febbraio 2021, richiamando precedenti
comunicazioni, è rivolta a fornire precisazioni sulla gestione delle
segnalazioni di sospette reazioni avverse conseguenti l'utilizzo dei
vaccini all'interno della rete nazionale di farmacovigilanza, e, tra
l'altro, reca la seguente indicazione:
«come da precedente nota ... si raccomanda di ricondurre
l'operatività delle singole strutture regionali alla gestione delle
segnalazioni di sospette reazioni avverse all'interno della RNF e
all'adozione degli strumenti resi disponibili da AIFA, seguendo il
normale flusso di segnalazione e le tempistiche previste dalla
normativa vigente con l'invito a ridurle quanto più possibile, in
modo da non generare allarmi ingiustificati o ritardi nelle
valutazioni condotte a livello europeo».
Ad avviso del collegio, l'invito «a ridurle» è riferito (già da
un punto di vista strettamente grammaticale) alle tempistiche; tale
conclusione è avvalorata dalla lettura delle precedenti note,
rinvenibili sul sito web dell'AIFA, come la n. 148253 del 30 dicembre
2020, ove (più chiaramente) viene indicato che «considerata
l'attuale situazione pandemica, si raccomanda di ridurre quanto più
possibile il tempo necessario per la registrazione in RNF delle
segnalazioni di sospette reazioni avverse ai vaccini Covid-19»; o la
12518 del 3 febbraio 2021, nella quale, premesso che alcune strutture
avevano adottato la prassi di utilizzare moduli cartacei o digitali
diversi da quelli approvati per la segnalazione degli eventi avversi,
viene rilevato che tali segnalazioni potrebbero confluire all'interno
della rete nazionale in ritardo o in modo irregolare, «determinando
cluster di reazioni avverse facilmente equivocabili».
La lettura coordinata delle precedenti comunicazioni, pertanto,
induce ad interpretare la nota in questione in senso diverso da
quello prospettato dall'appellante.
Il problema, pertanto, va ricondotto alla circostanza che, in
presenza di farmaci soggetti a monitoraggio aggiuntivo in relazione
all'autorizzazione condizionata, gli studi di vigilanza attiva
consentono di avere un quadro più completo di eventuali effetti
collaterali importanti ed eventi infausti.
Va precisato che, nell'ambito della relazione istruttoria, viene
fatto sintetico riferimento ad alcuni studi di farmacovigilanza
attiva; maggiori informazioni si ritraggono dalla lettura del citato
rapporto annuale sui vaccini Covid-19, ove viene dato conto più in
dettaglio di alcuni studi di farmacoepidemiologia in corso.
Sembra, quindi, che tale attività sia in una fase di
implementazione, sebbene non si ritraggano particolari precisi circa
l'estensione del monitoraggio e soprattutto circa la sottoposizione
dei dati ad organismi composti da soggetti competenti e del tutto
indipendenti che si riuniscano con la opportuna periodicità.
Venendo alla questione relativa ad alcune statistiche di altri
Paesi circa un supposto aumento di decessi successivamente all'avvio
della campagna vaccinale, la relazione istruttoria offre una diversa
lettura di detti dati, sottolineando l'anomalo decremento di decessi
registrato nel corso del 2020 a causa delle restrizioni imposte dalla
pandemia.
Anche in questo caso, adeguati studi di farmacovigilanza attiva
risulterebbero idonei al fine di monitorare detti fenomeni,
consentendo di osservare l'andamento della mortalità, suddiviso per
fasce di età, in un periodo di tempo sufficientemente ampio
(quinquennio o decennio) da sterilizzare fenomeni contingenti quali
elevata mortalità, per alcune fasce di età, dovuta alle infezioni
da Covid-19 nel corso dell'anno 2020, e, specularmente, il decremento
dei decessi in fasce giovanili, intuitivamente ascrivibile al lungo
periodo di confinamento (lockdown) nel medesimo arco di tempo.
Già i dati ricavabili dalle tavole di mortalità (le tabelle
statistiche elaborate dall'ISTAT per individuare le probabilità di
morte e di sopravvivenza della popolazione, che indicano per ogni
età il numero dei viventi, dei morti, la frequenza di morte, la vita
media, e vengono usualmente utilizzate per calcolare la componente
demografica dei premi assicurativi) consentirebbero di accertare se
sussista, effettivamente, o meno, una variazione statisticamente
significativa, territoriale e per fascia di età, nella mortalità
che possa essere posta in correlazione temporale con l'andamento
delle vaccinazioni.
In tal senso, si veda il provvedimento della Corte costituzionale
austriaca emesso il 26 gennaio 2022 con il quale sono stati
sottoposti al Ministero federale per la società, la salute, la cura
e la tutela dei consumatori una serie di quesiti relativi (oltre
all'acquisizione dei dati relativi alle persone ospedalizzate e
decedute «a causa» oppure «con» il Covid-19; alla percentuale di
incidenza delle vaccinazioni sul rischio di ospedalizzazione e
decesso nonchè alla efficacia di protezione dei vaccini dal
contagio, ripartiti per fasce di età; anche) alla verifica
dell'esistenza dell'eccesso di mortalità denunciato dai media locali
e, se non legato al virus, come possa spiegarsi.
In conclusione, permane il dubbio circa l'adeguatezza del sistema
di monitoraggio fin qui posto in essere, pur dovendosi dare atto che,
come si evince dalla lettura del rapporto annuale, risultano ora
avviati alcuni studi di farmacovigilanza attiva.
18.6. Ulteriori profili di criticita': la inadeguatezza del
triage pre-vaccinale.
Ulteriori profili di criticità emergono dalla circostanza che,
come emerso dalle risultanze dell'istruttoria, non è prevista, fini
della sottoposizione a vaccino, una relazione del medico di base, il
quale normalmente ha un'approfondita conoscenza dei propri assistiti.
Il triage pre-vaccinale viene, quindi, demandato al personale
sanitario che esegue la vaccinazione, che a sua volta deve affidarsi
alle (inevitabilmente variabili) capacità del soggetto avviato a
vaccinazione di rappresentare (nella ristretta tempistica a ciò
destinata) fatti e circostanze rilevanti circa le proprie condizioni
generali e lo stato di salute.
Oltretutto, come confermato dall'Organo incaricato
dell'istruttoria, non vengono richiesti esami di laboratorio, quali
accertamenti diagnostici da eseguire prima della vaccinazione, o
test, inclusi quelli di carattere genetico, nonostante le risultanze
confluite nel rapporto annuale sui vaccini nonchè emergenti dal
database europeo abbiano evidenziato alcuni effetti collaterali gravi
come miocarditi e pericarditi (correlabili prevalentemente ai vaccini
a base di RNA) ed eventi tromboembolici (più frequenti nei vaccini
con vettore virale), che potrebbero essere scongiurati esentando
dalla vaccinazione, o sottoponendo preventivamente ad idonea terapia
farmacologica, soggetti che evidenzino specifici profili di rischio
(come trombofilie ereditarie).
Appare particolarmente critica la circostanza che non è
previsto, prima della somministrazione del vaccino, nemmeno un
tampone Covid, che potrebbe evidenziare una condizione di infezione
in atto, che evidentemente sconsiglia la somministrazione del
vaccino, avuto riguardo al rischio di reazione anomala del sistema
immunitario, su cui hanno ampiamente argomentato gli studiosi
incaricati delle consulenze di parte dell'appellante.
Vero è che in una situazione di vaccinazione di massa risulta
oltremodo arduo, e difficilmente sostenibile finanziariamente, uno
screening anch'esso di massa; ma un recupero della funzione di filtro
dei medici di base, i quali possano, secondo scienza e conoscenza
(anche delle situazioni individuali specifiche) prescrivere, o
quantomeno suggerire o raccomandare, accertamenti pre-vaccinali,
potrebbe verosimilmente abbassare il livello di rischio (per quanto
statisticamente contenuto) che il trattamento farmacologico
inevitabilmente comporta e, indirettamente, contribuire al
superamento del fenomeno di cd. esitazione vaccinale.
Nell'ambito di tale questione rientra la problematica della
propria pregressa (e ormai datata) infezione da Covid-19, oggetto di
specifico approfondimento nella relazione istruttoria, ove, dopo
ampia disamina delle problematiche che solleva il caso dei soggetti
già contagiati, si specifica che attualmente non è noto il livello
anticorpale necessario per proteggere l'individuo dall'infezione o
reinfezione da SARS-COV-2, di guisa che non appare utile misurare il
titolo anticorpale, ai fini della definizione del rischio
individuale, considerato che, comunque, decorso un certo arco di
tempo, la vaccinazione di soggetti che abbiano subito una pregressa
infezione non comporterebbe rischi aggiuntivi, anzi, la combinazione
di vaccinazione ed infezione, indipendentemente dall'ordine in cui
avvengano, secondo recenti studi fornisce un elevato grado di
protezione immunitaria contro il virus e le sue potenziali varianti.
Tale impostazione è stata ampiamente contestata dall'appellante
attraverso le consulenze tecniche prodotte in giudizio.
Il Collegio osserva che, sebbene alcuni studi abbiano ipotizzato
che, al di là della mera conta degli anticorpi specifici, che
tendono a ridursi nel tempo, i linfociti T potrebbero dare una lunga
protezione a chi ha contratto il Covid-19, in quanto un tipo di
cellule immunitarie nel midollo osseo di pazienti guariti dal virus
produrrebbe anticorpi di lunga durata, capaci di fornire un'immunità
«straordinariamente duratura» (Turner, J.S., Kim, W., Kalaidina, E.,
et al..., SARS-COV-2 infection induces long-lived bone marrow plasma
cells in human, Nature 595,421-425, 2021, reperibile in
https://www.nature.com/articles/s41586-021-03647-4), per converso si
sta osservando come i casi di reinfezione a carico di soggetti
precedentemente guariti siano sempre più comuni e numerosi, forse
perchè le varianti attualmente in circolazione producono una
risposta anticorpale più leggera e di breve durata.
25.7. Ulteriori profili di criticita': il consenso informato.
Ulteriori profili di criticità emergono dalla normativa in
ordine al consenso informato, richiamata nelle premesse, in
considerazione del fatto che non viene espressamente esclusa la
raccolta del consenso anche nell'ipotesi di somministrazione di un
trattamento sanitario obbligatorio.
Come confermato in sede istruttoria, in conformità alla
normativa in questione, al momento dell'anamnesi pre-vaccinale viene
raccolto il consenso informato. L'Organismo incaricato
dell'istruttoria sottolinea che, nel caso di vaccinazione
obbligatoria, il consenso andrebbe inteso quale presa visione da
parte del cittadino delle informazioni fornite.
Ma tale interpretazione non può essere condivisa, in quanto, da
un punto di vista letterale, logico e giuridico, il consenso viene
espresso a valle di una libera autodeterminazione volitiva,
inconciliabile con l'adempimento di un obbligo previsto dalla legge.
Risulta, evidentemente, irrazionale la richiesta di
sottoscrizione di tale manifestazione di volontà all'atto della
sottoposizione ad una vaccinazione indispensabile ai fini
dell'esplicazione di un diritto costituzionalmente tutelato quale il
diritto al lavoro; e poichè tale determinazione deriva dalla
circostanza che la legge, nell'aver introdotto e disciplinato il
consenso informato, non ha dettato un'apposita clausola di
salvaguardia nell'ipotesi trattamento farmacologico obbligatorio, se
ne evince l'intrinseca irrazionalità del dettato normativo.
Nè è possibile addivenire alla lettura proposta
dall'Amministrazione, come conferma anche il confronto con le
disposizioni impartite dal Ministero della salute con la circolare 16
agosto 2017, contenente le prime indicazioni operative per
l'attuazione del decreto-legge n. 73 del 7 giugno 2017, convertito
con modificazioni dalla legge 31 luglio 2017, n. 119, ove,
correttamente, si precisava:
«Le buone pratiche vaccinali prevedono che i
genitori/tutori/affidatari siano informati sui benefici e sui rischi
della vaccinazione e che, alla fine di questo colloquio, venga
consegnato un modulo in cui si attesta che è stato eseguito questo
passaggio. Questo modello informativo, in presenza di una
vaccinazione raccomandata, ha assunto una valenza di consenso
informato, ovvero di scelta consapevole a una vaccinazione
raccomandata. Alla luce del decreto legge in epigrafe, si precisa che
il modulo di consenso informato dovrebbe essere limitato alle sole
vaccinazioni raccomandate; per le vaccinazioni obbligatorie verrà
consegnalo esclusivamente un modulo informativo».
26. Ulteriori profili di criticita': la sospensione
dall'attività professionale quale conseguenza dell'inadempimento
dell'obbligo vaccinale.
Neppure la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4,
comma 4 del decreto-legge n. 44 del 2021 ratione temporis vigente,
nella parte in cui dispone la sospensione dall'attività
professionale in caso di inadempimento dell'obbligo vaccinale, si
presenta come manifestamente infondata.
26.1. Il Collegio dubita innanzitutto della compatibilità della
disposizione con l'art. 3 della Costituzione sotto il duplice profilo
della ragionevolezza e della proporzionalità.
Rispetto al principio di ragionevolezza, corollario del principio
di eguaglianza sostanziale di cui all'art. 3, comma 2 della
Costituzione, e dunque della razionalità dell'estensione del divieto
di svolgere l'attività professionale a tutte le attività che
richiedono la previa iscrizione nell'albo professionale, incluse
quelle che non comportano alcun rischio di diffusione del contagio da
Sars-CoV-2, in relazione ai fini primari della tutela della salute
pubblica e del mantenimento di «adeguate condizioni di sicurezza
nelle prestazioni di cura ed assistenza» durante la situazione
epidemica da Sars-CoV-2.
Ciò è tanto più evidente nello specifico ambito psicologico,
nel quale molte attività si prestano ad essere svolte senza contatto
fisico con il paziente e con modalità a distanza mediante l'utilizzo
dei comuni strumenti telematici e telefonici.
La modalità di contatto a distanza non solo è praticabile con
successo - analogamente a quanto si è verificato nell'ambito
dell'istruzione pubblica o privata - per le attività di ricerca e di
didattica ma rappresenta un metodo relazionale economico,
sostenibile, semplice, sicuro ed efficace anche per lo svolgimento
delle attività di prevenzione, diagnosi, abilitazione,
riabilitazione e sostegno in ambito psicologico.
Dette considerazioni disvelano altresì la sproporzione della
misura disposta dalla norma censurata.
La verifica del rispetto del principio di proporzionalità impone
infatti di valutare se lo strumento impiegato sia adeguato al
raggiungimento dello scopo e se il sacrificio imposto tra «più
misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a
confronto e stabilisca oneri non sproporzionati» (Corte
costituzionale, 25 luglio 2022, n. 188).
Se la sospensione prevista può ritenersi idonea a conseguire il
risultato di tutela della salute del paziente, eliminando il rischio
di contagio, il test di proporzionalità non può ritenersi superato
con riferimento alla valutazione del minor sacrificio imposto, alla
stregua della percentuale di riduzione del rischio di contagio,
comunque assicurata da misure alternative, che sono state praticate
in altri ambiti (ad esempio quello dell'istruzione).
Nel caso di specie, la discrezionalità del legislatore avrebbe
dovuto essere esercitata offrendo maggiore tutela alla posizione del
professionista pur assicurando un ragionevole risultato alternativo,
volto a diminuire in modo considerevole il rischio di contagio, e
addirittura azzerarlo (raggiungendo quindi lo stesso risultato della
sospensione) nell'ipotesi in cui la misura alternativa adottata sia
quella della seduta psicologica a distanza: la norma censurata
invece, praticando una misura sproporzionata, trasmoda in una lesione
dell'art. 3 della Costituzione. che ne determina l'illegittimità
costituzionale.
26.2. L'art. 4, comma 4 sembra difettare anche di una intrinseca
coerenza logica.
Il legislatore, nell'esercizio della sua discrezionalità, può
aggravare gli effetti dell'accertamento della violazione di un
obbligo ma deve comunque individuare degli specifici presupposti che
siano idonei a giustificare detto aggravamento.
Tali presupposti non risultano individuati, atteso che, rispetto
alla disciplina previgente, lo scopo primario che la norma intende
perseguire, ossia quello di tutelare la salute pubblica in una
situazione emergenziale epidemiologica mediante la garanzia
dell'accesso alle cure ed alle prestazioni sanitarie in condizioni di
sicurezza, è rimasto sostanzialmente immutato.
26.3. Il Collegio riscontra un ulteriore possibile profilo di
incoerenza interna della disciplina legislativa, nella parte in cui,
all'art. 4, comma 7 impone al datore di lavoro di adibire i
lavoratori dipendenti, per i quali la vaccinazione sia stata omessa o
differita ai sensi del comma 2, «a mansioni anche diverse, senza
decurtazione della retribuzione, in modo da evitare il rischio di
diffusione del contagio da SARS-CoV-22.
La norma evidenzia come sia possibile in concreto
un'organizzazione alternativa e temporanea delle modalità di
esercizio della professione sanitaria, che non comporti i paventati
rischi di diffusione del contagio da Sars-CoV-2. La circostanza che
essa sia prevista nell'ambito del lavoro dipendente, dimostra come a
fortiori possa esserlo nell'ambito del lavoro autonomo, in cui gli
spazi di autonomia e di assunzione del rischio operativo riservati al
professionista consentono senz'altro una maggiore flessibilità
nell'esercizio dell'attività professionale.
Ciò di cui dubita il Collegio è dunque la congruità
dell'effetto legale della sospensione da qualsivoglia attività
lavorativa, senza distinzioni di sorta, rispetto alla peculiare
situazione di fatto in cui si trova il professionista che,
assumendosene il rischio, ha scelto di esercitare in forma autonoma
una professione sanitaria.
La conservazione dell'attuale formulazione dell'art. 4, comma 4
finirebbe dunque per creare un'ingiustificata penalizzazione di quei
professionisti che, pur senza incorrere in violazioni disciplinari o
penali, subiscono la perdita temporanea di un requisito per
l'esercizio della professione, introdotto in via di urgenza dalla
disciplina emergenziale ed in una fase successiva alla loro
ammissione nell'ordinamento sezionale professionale, a cagione di un
paventato danno per la salute del paziente e della collettività che,
con riferimento ad altre fattispecie analoghe, il legislatore ha
dimostrato di poter disciplinare in modo meno afflittivo.
27. Il Collegio dubita altresì della compatibilità della
disposizione dell'art. 4, comma 4 con il principio di
proporzionalità di cui all'art. 3 della Costituzione, sia sotto il
profilo dell'adeguatezza della limitazione automatica e totale
imposta all'esercizio della professione sanitaria, rispetto al fine
di interesse pubblico ad essa sotteso, sia con riferimento all'esito
della valutazione comparativa tra i costi ed i benefici dalla stessa
ritraibili.
27.1. L'effetto automaticamente ed integralmente preclusivo dello
svolgimento dell'attività professionale, previsto per i sanitari che
sono iscritti nell'albo professionale, non pare giustificato dalla
qualificazione della vaccinazione quale «requisito essenziale per
l'esercizio della professione e per lo svolgimento delle prestazioni
lavorative dei soggetti obbligati», le cui conseguenze sono
sproporzionate rispetto a quelle contemplate dall'art. 4, comma 6,
che qualifica la vaccinazione come «requisito ai fini
dell'iscrizione» per la prima volta negli albi degli Ordini
professionali territoriali.
Applicare il medesimo trattamento inibitorio sia al sanitario non
vaccinato al quale si nega l'immissione nell'ordinamento sezionale
mediante la prima iscrizione nell'albo professionale che al sanitario
non vaccinato già iscritto all'albo significa infatti non tenere in
adeguata considerazione la differente situazione di quest'ultimo, il
quale, proprio in virtù dell'iscrizione all'albo, ha maturato il
legittimo affidamento al mantenimento della stessa, ove non incorra
in violazioni penali o disciplinari.
L'attuale formulazione della nonna rischia pertanto di creare
un'irragionevole parità di trattamento a fronte di situazioni
francamente disomogenee.
Il mero differimento della prima iscrizione nell'albo, per il
termine di sei mesi a decorrere dal 15 dicembre 2021, è infatti un
sacrificio tollerabile rispetto ai fini pubblici da perseguire.
Diversamente, la sospensione totale dall'attività, per il
medesimo termine semestrale, del libero professionista iscritto
all'albo rischia di determinare effetti pregiudizievoli,
potenzialmente irreversibili, sull'avviamento professionale, quali la
perdita della clientela e delle relazioni professionali nonchè
l'improvvisa cassazione del flusso reddituale, sul quale il
professionista deve poter fare affidamento non solo per il
sostentamento personale e familiare ma anche per mantenere integra
l'organizzazione professionale di cui si è dotato.
A tal proposito, occorre ricordare che, ai sensi dell'art. 2231
del codice civile, il contratto stipulato con il professionista che
non sia iscritto all'albo è nullo e non gli conferisce alcuna azione
per il pagamento della retribuzione, neppure quella sussidiaria di
cui all'art. 2041 del codice civile.
L'esercizio della professione da parte del professionista sospeso
dall'albo integra poi il fatto tipico del delitto di esercizio
abusivo della professione, previsto e punito dall'art. 348 del codice
penale.
Effetti pregiudizievoli, anche questi potenzialmente
irreversibili, sono ravvisabili anche in relazione all'esigenza dei
pazienti di non vanificare l'efficacia del percorso psicologico
intrapreso con un determinato professionista, la quale presuppone la
coltivazione costante di un rapporto fiduciario tra lo psicologo e la
persona che domanda sostegno psicologico, oggetto di una prestazione
sanitaria non fungibile.
27.2. Il sacrificio totale, sia pure temporaneo, imposto agli
interessi antagonisti dei professionisti lavoratori autonomi e dei
pazienti sembra dunque non proporzionato al fine di tutela della
salute pubblica mediante l'erogazione delle prestazioni sanitarie in
condizioni di sicurezza, in quanto l'esito del bilanciamento dei
rilevantissimi interessi coinvolti, effettuato dal legislatore
nell'esercizio dell'ampia discrezionalità politica, conduce ad un
risultato implausibile.
La scelta legislativa di apporre una preclusione assoluta allo
svolgimento dell'attività professionale svolta in forma autonoma
sembra infatti essere andata di gran lunga oltre il necessario per
conseguire l'obiettivo di tutela prefigurato dalla norma, il quale
avrebbe potuto essere realizzato, con pari efficacia, anche con il
più mite divieto di intrattenere contatti di prossimità con il
paziente o dai quali derivi comunque un rischio concreto di
diffusione del contagio da Sars-CoV-2.
27.3. Il divieto assoluto di svolgere l'attività professionale,
imposto ai professionisti che la esercitano in forma autonoma, non
sembra pertanto costituire il mezzo più adeguato e proporzionato per
garantire il contestuale parziale soddisfacimento dell'interesse del
professionista a svolgere l'attività lavorativa ricompresa
nell'ambito settoriale di riferimento, tutelato dagli articoli 1, 2,
4, 33, 35 comma 1 e 36 comma 1 della Costituzione, quale mezzo di
esplicazione della propria personalità, di esercizio del diritto al
lavoro nella forma della libera professione e di sostentamento
personale e familiare, nonchè dell'interesse dei pazienti alla
continuità dell'erogazione delle prestazioni sanitarie in condizioni
di sicurezza, tutelato dall'art. 32 comma 1 della Costituzione, i
quali rappresentano valori fondamentali, di cui il legislatore
avrebbe dovuto tenere adeguata considerazione, imponendone il
sacrificio totale - ancorchè temporaneo - quale extrema ratio,
ovvero solo ove non fosse stato possibile individuare una soluzione
alternativa meno gravosa.
27.4. Il Collegio ritiene che la temporaneità della misura
interdittiva adottata dal legislatore non sia idonea, di per sè, a
giustificare il sacrificio totale degli interessi antagonisti, atteso
che lo stesso è potenzialmente in grado di produrre effetti
gravemente pregiudizievoli, a volte irreversibili.
28. L'incidente di costituzionalità.
Alla luce della ricostruzione fattuale, normativa e
giurisprudenziale di cui ai paragrafi che precedono:
a) ricordato che le condizioni dettate dalla Corte in tema di
compressione della libertà dì autodeterminazione sanitaria dei
cittadini in ambito vaccinale si sostanziano nella non nocività
dell'inoculazione per il singolo paziente e beneficio per la salute
pubblica, ed in particolare che:
il trattamento «non incida negativamente sullo stato di
salute di colui che vi è assoggettato», ferma restando la
tollerabilità di effetti collaterali di modeste entità e durata;
sia assicurata «la comunicazione alla persona che vi è
assoggettata, o alle persone che sono tenute a prendere decisioni per
essa do ad assisterla, di adeguate notizie circa i rischi di lesione
(...), nonchè delle particolari precauzioni, che, sempre allo stato
delle conoscenze scientifiche, siano rispettivamente verificabili e
adottabili»;
la discrezionalità del legislatore sia esercitata alla luce
«delle acquisizioni, sempre in evoluzione, della ricerca medica» e
quindi che la scelta vaccinale possa essere rivalutata e
riconsiderata, nella prospettiva di valorizzazione della dinamica
evolutiva propria delle conoscenze medico-scientifiche che debbono
sorreggere le scelte normative in campo sanitario (sentenza n.
5/2018);
b) ritenuto che:
b.1) seguendo gli indici costituzionali fin qui richiamati,
deve ritenersi essenziale, per un verso, che il monitoraggio degli
eventi avversi, la raccolta e la valutazione dei dati risultino il
più possibile ampi e completi, che avvengano (o siano almeno
validati) da parte di organismi indipendenti, ciò che costituisce
presupposto essenziale per la stessa verifica dell'ampiezza degli
effetti collaterali; per altro verso, che il cittadino riceva
informazioni complete e corrette che siano facilmente e liberamente
accessibili; e, ancora, che, nel trattamento sanitario obbligatorio,
sia rispettato il limite invalicabile imposto «dal rispetto della
persona umana» (art. 32, comma 2 della Costituzione);
b.2) per tutte le ragioni sopra diffusamente esposte, (in
disparte la controversa adeguatezza del sistema di monitoraggio,
prevalentemente imperniato alla farmacovigilanza passiva) che i
parametri costituzionali per valutare la legittimità dell'obbligo
vaccinale, come fissati dalla costante giurisprudenza della Corte
costituzionale, non sembrano rispettati, in quanto non vi è prova di
vantaggio certo per la salute individuale e collettiva superiore al
danno per i singoli, non vi è prova di totale assenza di rischio o
di rischio entro un normale margine di tollerabilità, e non vi è
prova che - in carenza di efficacia durevole del vaccino - un numero
indeterminato di dosi, peraltro ravvicinate nel tempo, non amplifichi
gli effetti collaterali dei farmaci, danneggiando la salute; non sono
state adottate «misure di mitigazione» e «misure di precauzione» ad
accompagnamento dell'obbligo vaccinale, quali adeguati accertamenti
in fase di triage pre-vaccinale, e adeguata farmacovigilanza post
vaccinazione, con il rischio che in nome della vaccinazione di massa
risulti sbiadita la considerazione della singola persona umana, che
andrebbe invece sostenuta e rassicurata, tanto più quanto riluttante
alla vaccinazione, con approfondite anamnesi e informazioni, con
costi a carico del Servizio sanitario nazionale;
b.3) non pare possibile pervenire ad una lettura alternativa,
costituzionalmente orientata, della normativa di cui infra;
b.4) l'attuale previsione dell'obbligo vaccinale asti
SARS-COV-2 presenta profili di criticità, con riferimento alla
percentuale di eventi avversi e fatali (ben superiore alla media
degli altri vaccini, obbligatori e non), che peraltro allo stato non
sembrano oggetto di prevenzione (attraverso un sistematico
coinvolgimento dei medici di base e l'esecuzione di test diagnostici
pre-vaccinali);
b.5) il sistema di raccolta del consenso informato risulta
irrazionale laddove richieda una manifestazione di volontà per la
quale non vi è spazio in capo a chi subisce la compressione del
diritto all'autodeterminazione sanitaria, a fronte di un dovere
giuridico ineludibile;
b.6) il complesso normativo sopra descritto si pone in
tensione, per tutte le motivazioni sopra articolate, con i seguenti
articoli della Costituzione: 3 (sotto i parametri di razionalità e
proporzionalita'); 32 (avuto riguardo alla compressione della
libertà di autodeterminazione sanitaria in relazione a trattamenti
farmacologici suscettibili di ingenerare effetti avversi non lievi
nè transitori); 97 (buon andamento, anche in relazione alle
criticità del sistema di monitoraggio); 4 (diritto al lavoro),
nonchè art. 33, oggetto di compressione in quanto condizionati alla
sottoposizione alla vaccinazione obbligatoria; 21 (diritto alla
libera manifestazione del pensiero, che ricomprende il diritto ad
esprimere il proprio dissenso), in relazione all'obbligo di
sottoscrizione del consenso informato per poter accedere ad un
trattamento sanitario imposto; oltre che con il principio di
proporzionalità e con il principio di precauzione desumibili
dall'art. 32 della Costituzione (avuto riguardo alle più volte
rilevate criticità del sistema di monitoraggio, nonchè all'assenza
di adeguate misure di attenuazione del rischio quali analisi e test
pre-vaccinali e controlli post vaccinazione);
b.7) appare carente un adeguato bilanciamento tra valori
tutti di rilievo costituzionale, e in particolare tra tutela della
salute da una parte, e tutela del lavoro dall'altra, che soddisfano
parimenti bisogni primari del cittadino;
b.8) risulta altresì rilevante nel presente giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 4 del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44,
convertito nella legge 28 maggio 2021, n. 76, per come sostituito
dall'art. 1, comma 1, lettera b), del decreto legge 26 novembre 2021,
n. 172, convertito nella legge 21 gennaio 2022, n. 3, nella parte in
cui dispone la sospensione dall'esercizio dell'attività
professionale per contrasto, nei termini indicati sopra, con i
principi di ragionevolezza e di proporzionalità, di cui all'art. 3
della Costituzione, anche in riferimento alla violazione degli
articoli 1, 2, 4, 32 comma 1, 33, 35 comma 1 e 36 comma 1 della
Costituzione;
b.9) ritenute conclusivamente le questioni rilevanti e non
manifestamente infondate, in relazione alle condizioni dettate dalla
Corte in tema di compressione della libertà di autodeterminazione
sanitaria dei cittadini in ambito vaccinale sopra indicate, ossia non
nocività dell'inoculazione per il singolo paziente e beneficio per
la salute pubblica, il CGARS, ai sensi dell'art. 23, comma 2, legge
11 marzo 1953 n. 87, ritenendole rilevanti e non manifestamente
infondate, solleva la questione di legittimità costituzionale de:
a) l'art. 4, commi 1 e 2 del decreto-legge n. 44/2021
(convertito in legge n. 76/2021), nella parte in cui prevedono
l'obbligo vaccinale per il personale sanitario, per contrasto con gli
articoli 3, 4, 32, 33, 34, 97 della Costituzione, sotto il profilo
che il numero di eventi avversi, la inadeguatezza della
farmacovigilanza passiva e attiva, il mancato coinvolgimento dei
medici di famiglia nel triage pre-vaccinale e comunque la mancanza
nella fase di triage di approfonditi accertamenti e persino di test
di positivita'/negatività al Covid non consentono di ritenere
soddisfatta, allo stadio attuale di sviluppo dei vaccini anti-Covid e
delle evidenze scientifiche, la condizione, posta dalla Corte
costituzionale, di legittimità di un vaccino obbligatorio solo se,
tra l'altro, si prevede che esso non incida negativamente sullo stato
di salute di colui che è obbligato, salvo che per quelle sole
conseguenze «che appaiano normali e, pertanto, tollerabili»;
b) l'art. 1 della legge n. 217/2019, nella parte in cui non
prevede l'espressa esclusione dalla sottoscrizione del consenso
informato delle ipotesi di trattamenti sanitari obbligatori, e
dell'art. 4, del decreto-legge n. 44/2021, nella parte in cui non
esclude l'onere di sottoscrizione del consenso informato nel caso di
vaccinazione obbligatoria, per contrasto con gli articoli 3 e 21
della Costituzione;
e) l'art. 4 comma 4, laddove prevede che l'inadempimento
all'obbligo vaccinale comporta la sospensione dall'esercizio delle
professioni sanitarie, per contrasto con i principi di ragionevolezza
e di proporzionalità, di cui all'art. 3 della Costituzione, anche in
riferimento alla violazione degli articoli 1, 2, 4, 32 comma 1, 33,
35 comma 1 e 36 comma 1 della Costituzione.
Il processo deve, pertanto, essere sospeso ai sensi e per gli
effetti di cui agli articoli 79 e 80 del codice del processo
amministrativo e 295 del codice di procedura civile, con trasmissione
immediata degli atti alla Corte costituzionale.
La decisione in ordine alla domanda cautelare e ogni ulteriore
statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese è riservata
all'esito del giudizio incidentale promosso con la presente
ordinanza.

P. Q. M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione
Siciliana, in sede giurisdizionale:
visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara rilevante
e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale de:
a) l'art. 4, commi 1 e 2 del decreto-legge n. 44/2021
(convertito in legge n. 76/2021), nella parte in cui prevede, da un
lato l'obbligo vaccinale per il personale sanitario e, dall'altro
lato, per effetto dell'inadempimento all'obbligo vaccinale, la
sospensione dall'esercizio delle professioni sanitarie, per contrasto
con gli articoli 3, 4, 32, 33, 34, 97 della Costituzione, sotto il
profilo che il numero di eventi avversi, la inadeguatezza della
farmacovigilanza passiva e attiva, il mancato coinvolgimento dei
medici di famiglia nel triage pre-vaccinale e comunque la mancanza
nella fase di triage di approfonditi accertamenti e persino di test
di positivita'/negatività al Covid non consentono di ritenere
soddisfatta, allo stadio attuale di sviluppo dei vaccini anti-Covid e
delle evidenze scientifiche, la condizione, posta dalla Corte
costituzionale, di legittimità di un vaccino obbligatorio solo se,
tra l'altro, si prevede che esso non incida negativamente sullo stato
di salute di colui che è obbligato, salvo che per quelle sole
conseguenze «che appaiano normali e, pertanto, tollerabili»;
b) l'art. 1 della legge n. 217/2019, nella parte in cui non
prevede l'espressa esclusione dalla sottoscrizione del consenso
informato delle ipotesi di trattamenti sanitari obbligatori, e
dell'art. 4, del decreto-legge n. 44/2021, nella parte in cui non
esclude l'onere di sottoscrizione del consenso informato nel caso di
vaccinazione obbligatoria, per contrasto con gli articoli 3 e 21
della Costituzione;
c) l'art. 4, comma 4, laddove prevede che l'inadempimento
all'obbligo vaccinale comporta la sospensione dall'esercizio delle
professioni sanitarie, per contrasto con i principi di ragionevolezza
e di proporzionalità, di cui all'art. 3 della Costituzione, anche in
riferimento alla violazione degli articoli 1, 2, 4, 32 comma 1, 33,
35 comma 1 e 36 comma 1 della Costituzione;
sospende il presente giudizio ai sensi dell'art. 79, comma 1
del codice di procedura amministrativa;
dispone, a cura della Segreteria del C.G.A.R.S., l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
riserva la decisione in ordine alla domanda cautelare all'esito
dell'incidente di costituzionalità e rinvia ogni ulteriore
statuizione in rito, nel merito e sulle spese all'esito del giudizio
incidentale promosso con la presente ordinanza.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del C.G.A.R.S., a tutte le parti in causa, e che sia
comunicata al Presidente del Consiglio dei ministri, al Presidente
del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei
deputati.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'art. 52,
commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e
all'art. 9, paragrafi 1 e 4, del regolamento (UE) 2016/679 del
Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all'art.
2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come
modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla
Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del
presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità
dell'appellante.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 7
settembre 2022 con l'intervento dei magistrati:
Rosanna De Nictolis - Presidente;
Carlo Modica de Mohac - consigliere;
Sara Raffaella Molinaro - consigliere, estensore;
Giovanni Ardizzone - consigliere;
Antonino Caleca - consigliere.

Il Presidente: De Nictolis


L'estensore: Molinaro