1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 4-10-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 584 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 giugno 1995
N. 584 Ordinanza emessa il 30 giungo 1995 dal pretore di Perugia, sez. distaccata di Todi nel procedimento penale a carico di Grighi Antero Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature e di insediamenti civili che non recapitano in pubbliche fognature - Ritenuta efficacia delle domande in sanatoria presentate nel vigore dei precedenti decreti-legge - Denunciata mancanza dei requisiti richiesti dalla Costituzione per la validita' della legge di conversione, per essere il decreto-legge privo dei presupposti di necessita' ed urgenza - Lesione del principio di legalita' e di certezza in materia penale - Mancato adeguamento dell'ordinamento giuridico italiano alle norme CEE - Omessa tutela dell'ambiente naturale in senso lato. (Legge 17 maggio 1995, n. 172, art. 1, secondo comma). (Cost., artt. 9, 10, 25, 32 e 77). (095C1167) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 4-10-1995)

IL PRETORE
Ha pronunziato la seguente ordinanza nel processo di cui in
epigrafe a carico di Grighi Antero.
O S S E R V A
All'odierno processo il dott. proc. Giampiero Biscaroni, quale
difensore di Grighi Antero, chiedeva rinvio del dibattimento per
consentire all'amministrazione comunale di esaminare, ai sensi e per
gli effetti dell'art. 1, comma 2, della legge 17 maggio 1995, n. 172,
la domanda in sanatoria presentata dal suo assistito in data 9 maggio
1995, sotto il vigore del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79.
Ritiene il giudicante che la decisione sul punto merita
preliminarmente l'esame della questione di legittimità
costituzionale del disposto dell'art. 1, comma 2, della legge 17
maggio 1995, n. 175, in particolare sotto il profilo della salvezza,
così come recita testualmente la norma, degli "atti ed i
provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi ed i
rapporti giuridici sorti" sulla base dei decreti-legge reiterati nel
tempo in materia.
R I L E V A N Z A
Dalle emergenze processuali sembrerebbe mantenuta l'efficacia
della domanda in sanatoria presentata da Grighi Antero in data 9
maggio 1995, sotto il vigore del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, con la
conseguenza dell'avvenuta estinzione del reato dell'art. 21 della
legge n. 319 del 1976, contestato in questa sede.
NON MANIFESTA INFONDATEZZA
Ciò premesso si nota che la legge 17 maggio 1995, n. 79 converte,
con modifiche, il d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, che, a sua volta,
faceva seguito ai decreti-legge, non convertiti nei termini e
ripresentati anche con modifiche, di seguito indicati: d.-l. 15
novembre 1993, n. 454, d.-l. 14 gennaio 1994, n. 31, d.-l. 17 marzo
1994, n. 177, d.-l. 16 maggio 1994, n. 292, d.-l. 15 luglio 1994, n.
449, d.-l. 17 settembre 1994, n. 537, d.-l. 16 novembre 1994, n. 629
e d.-l. 16 gennaio 1995, n. 9.
Conformemente a quanto testualmente ritenuto dal Corte cost. 9
marzo 1988-10 marzo 1988, n. 302, si osserva come "in via di
principio la reiterazione dei decreti-legge suscita gravi dubbi
relativamente agli equilibri istituzionali e ai principi
costituzionali, tanto più gravi allorchè gli effetti sorti in base
al decreto retiterato sono praticamente irreversibili (come, ad
esempio, quando incidono sulla libertà personale dei cittadini) o
allorchè gli stessi effetti sono fatti salvi, nonostante
l'intervenuta decadenza, ad opera dei decreti successivamente
riprodotti".
Tali dubbi appaiono particolarmente fondati nell'odierna vicenda
in cui sorge il fondato sospetto che la reiterazione così ostinata
di decreti-legge non convertiti nei termini e talvolta contenenti
anche profonde modifiche l'uno dall'altro con rilevanti effetti in
tema di abrogazione o meno delle norme contenenti fattispecie penali
(cfr. differenze tra il dettato del d.-l. n. 292 del 1994 con quello
del d.-l. n. 449 del 1994, nonchè con quello dei dd.-l. n. 629 del
1994 e 9 del 1995), costituisca una palese violazione del combinato
disposto degli artt. 25 e 77 della Costituzione in materia penale;
infatti non si comprende come la necessità ed urgenza della
decretazione e la connessa provvisorietà della normativa nonostante
la naturale vocazione del decreto-legge a disporre anche in via
definitiva, possa conciliarsi, in materia penale, con la mancanza di
alcuna scadenza temporale o di limite al legislatore in sede di
conversione. Tale contrasto si acuisce allorchè la precarietà
legislativa si sia protratta, come nel caso di specie, per l'arco di
oltre diciotto mesi, cioè per oltre la metà del decorso del termine
di prescrizione dei reati in esame, individuato dall'art. 152, comma
1, n. 5 del c.p. in tre anni.
Non si può inoltre escludere che nelle more della presentazione
di citati decreti-legge siano state emesse delle sentenze assolutorie
per un fatto che, pur essendo in ipotesi offensivo di un bene, quale
la salute pubblica, tutelato al massimo rango costituzionale, veniva
depenalizzato in forza di una normativa non solo provvisoria ma
addirittura variabile nel tempo.
A prescindere dall'eventuale contrasto tra la normativa interna in
esame e quella comunitaria, segnatamente con la direttiva CEE n. 271
del 21 maggio 1991 sul trattamento delle acque reflue urbane che lo
Stato italiano avrebbe dovuto già recepire entro il giugno 1993, il
dettato dell'art. 1, comma 2, della legge n. 172 del 1995,
astrattamente applicabile al caso di specie, sembra in conflitto con
i principi costituzionali che statuiscono il principio di legalità e
la riserva di legge in materia penale.
Sul punto del rispetto del principio di legalità, la situazione
di incertezza legislativa cagiona perniciosi effetti in tema di
prevedibilità delle decisioni giudiziarie in quanto gli imputati
sottosposti a processo penale per un medesimo fatto vengono giudicati
in forza di una normativa precaria e mutevole nel tempo. Ciò è
tanto più grave in materia penale ove è doveroso stabilire un
discrimine certo tra condotta lecita e comportamento illecito, come
ricordato in generale anche dalla giurisprudenza costituzionale (per
tutte v. Corte cost. 24 marzo 1988, n. 364).
Si pensi ai problemi che può suscitare il passaggio in giudicato,
per mancata impugnazione nei termini di rito, di una sentenza penale
del giudice di primo grado che abbia applicato la norma abrogata da
un decreto-legge non convertito nel termine di sessanta giorni. Senza
ignorare inoltre l'ipotesi, non necessariamente solo scolastica, in
cui il giudicante, avvalendosi della facoltà di cui al combinato
disposto degli articoli 544, 549 e 567 del c.p.p., abbia redatto la
motivazione della sentenza in epoca successiva alla lettura del
dispositivo con ciò andando incontro al rischio di motivare una
sentenza pronunciata mediante lettura del solo dispositivo, nel
vigore di un decreto-legge non convertito nelle more della stesura
della motivazione della sentenza.
Per quanto riguarda il secondo profilo la ratio della riserva di
legge consiste nell'attribuire al potere legislativo il monopolio
penale col duplice scopo di evitare l'arbitrio del potere giudiziario
e di quello del potere esecutivo.
Non si contesta certo la natura di fonte legale di diritto al
decreto-legge, sancita dall'art. 77 della Costituzione, ma si vuole
ricordare come l'appartenenza di una propria potestà legislativa al
Governo presupponga la sussistenza di casi straordinari di necessità
ed urgenza. In effetti per il decreto-legge si tratta - come
riconosciuto dalla dottrina la cui citazione nominativa degli autori
è preclusa da un'opportuna applicazione analogica del disposto
dell'art. 118, comma 3, del regio decreto 18 dicembre 1941, n. 1368
contenente le disposizioni per l'attuazione del codice di procedura
civile - di una fonte assolutamente unica nel suo genere in quanto
subordinata alla conversione legislativa. Si pensi ai problemi che
può suscitare il passaggio in giudicato, per mancata impugnazione
nei termini di rito, di una sentenza penale del giudice di primo
grado che abbia applicato la norma abrogata da un decreto-legge non
convertito nel termine di sessanta giorni.
Sebbene la prassi della rinnovazione dei decreti-legge sia
divenuta pressochè costante, al punto che decreti-legge vengono
modificati nelle more del procedimento di conversione con separato
decreto-legge (v. d.-l. 15 dicembre 1994, n. 684 il cui art. 1
modificava l'art. 1 del d.-l. 25 novembre 1994, n. 649 in una materia
la cui attuale disciplina va individuata nel dettato dell'art. 39
della legge 23 dicembre 1994, n. 724, a sua volta modificato
dall'art. 14 della legge 22 marzo 1995, n. 85), questo pretore non
ritiene che l'unico strumento di garanzia per il cittadino sia
costituito da un'eventuale revisione costituzionale sul punto che
riformuli i presupposti per l'esercizio della decretazione d'urgenza.
Infatti, è pacifico, in primo luogo, che i decreti-legge possono
essere sindacati sotto il profilo dei vizi propri che ne inficiano la
legittimità, ancor prima dell'intervento dell'eventuale legge di
conversione; per tale motivo è ammesso, qualora ne sussistano i
presupposti, sollevare un questione di legittimità costituzionale
avverso un decreto-legge non ancora convertito.
Ma oltre a ciò si ricorda che ai sensi dell'art. 77, comma 2,
della Costituzione il governo si assume la responsabilità
dell'adozione del decreto-legge. Le sanzioni a cui l'esecutivo
soggiace in caso di mancata conversione del decreto-legge non
consistono esclusivamente in quelle di natura politica, che per loro
natura ovviamente esulano dall'odierno esame, ma si riflettono anche
nell'ambito strettamente giuridico. Infatti va considerato che la
facoltà, di cui all'art. 77, comma 3, della Costituzione, di
regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti
non convertiti è meramente eventuale e non obbligatoria. Sembra
perciò logico ritenere che, qualora il decreto-legge venga emanato
in assenza dei presupposti giustificativi, non è necessario
attendere l'intervento del legislatore, ma il giudice costituzionale
può dichiarare l'illegittimità della norma contenuta nel
decreto-legge, qualora ritenga che il decreto-legge non poteva essere
presentato, essendo venuto meno il presupposto giustificativo della
decretazione d'urgenza (v. Corte costituzionale 10 maggio 1995, n.
161).
Quel che più interessa in questa sede, tuttavia, non riguarda
tanto la sorte del decreto-legge, ormai convertito, quanto quella
della stessa legge di conversione che, ad avviso di questo giudice,
non poteva essere emanata in quanto nel caso di specie difettano i
presupposti giustificativi della decretazione d'urgenza. Tale
opinione sembra trovare autorevole ed idoneo supporto in quanto
affermato testualmente anche dalla giurisprudenza costituzionale
(Corte costituzionale 27 gennaio 1995, n. 29) secondo cui, a norma
dell'art. 77 della Costituzione, "la preesistenza di una situazione
di fatto comportante la necessità e l'urgenza di provvedere tramite
l'utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge,
costituisce un requisito di validità costituzionale dell'adozione
del predetto atto, di modo che l'eventuale evidente mancanza di quel
presupposto configura tanto un vizio di legittimità costituzionale
del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell'ambito delle
possibilità applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio
in procedendo della stessa legge di conversione, avendo quest'ultima,
nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti
di validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge
un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione.
Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinchè la Corte
costituzionale proceda all'esame del decreto-legge e/o della legge di
conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validità
costituzionale relativi alla preesistenza dei presupposti di
necessità ed urgenza, dal momento che il correlativo esame delle
Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto
diversa e, precisamente di tipo prettamente politico sia con riguardo
al contenuto della decisione, sia con riguardo agli effetti della
stessa".
Alla luce di questi principi non si comprende quale necessità ed
urgenza abbia indotto l'esecutivo ad emettere, al quinto tentativo
(cfr. d.-l. 15 luglio 1994, n. 449), un decreto legislativo di
modifica dell'originario impianto sanzionatorio dell'art. 21 della
legge n. 319 del 1976. Considerata la reiterazione di tale normativa,
sebbene modificata nei successivi decreti fino all'attuale
formulazione, si deve concludere come manchi completamente l'elemento
giustificativo della decretazione d'urgenza.
Nel caso di specie, dunque, sussistendo i presupposti questo
giudice può sollevare la questione con riferimento al menzionato
dettato costituzionale.
In ogni caso il disposto dell'art. 1, comma 2, n. 172 del 1995,
che mantiene l'efficacia delle domande in sanatoria presentate nel
vigore dei precedenti decreti, sembra confliggere con il dettato
costituzionale anche sotto altri parametri, che qui per brevità
espositiva possono intendersi sostanzialmente indicati nei seguenti:
con l'art. 10 per il contrasto di fondo tra il decreto-legge in
esame e la normativa comunitaria, al punto che la Corte europea di
Giustizia ha condannato il nostro governo per il contrasto tra la
legge n. 319 del 1976 e le direttive comunitarie per l'insufficienza
delle sanzioni penali in materia (cfr. Corte di Giustizia 28 febbraio
1991 e 13 dicembre 1990);
con il combinato disposto degli articoli 9 e 32 della
Costituzione che tutelano l'ambiente e la salute come ambiente
naturale in senso lato.
Per queste considerazioni la questione nel presente processo è
rilevante e non manifestamente infondata per cui deve essere
sollevata anche d'ufficio.
Il presente processo va dunque sospeso.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli articoli 9, 10, 25, 32 e 77 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale del disposto dell'art. 1, comma 2, della
legge 17 maggio 1995, n. 172, nei sensi di cui in motivazione;
Sospende il presente processo.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 ordina che a cura
della cancelleria gli atti del presente giudizio vengano trasmessi
alla Corte costituzionale e che la presente ordinanza, letta
all'odierna pubblica udienza, venga trasmessa al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente della Camera dei
deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.
Todi, addì 30 giugno 1995
Il pretore: SOTTANI

95C1167