1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 5-6-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 496 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 ottobre 1995- 6 maggio 1996
N. 496 Ordinanza emessa il 25 ottobre 1995 (pervenuta alla Corte costituzionale il 6 maggio 1996) dal pretore di Udine, sezione distaccata di Cervignano del Friuli nel procedimento penale a carico di Flebus Rodolfo ed altri Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Rifiuti (nella specie residui ferrosi) - Esclusione dalla categoria in caso di possibilita' di riutilizzo o se quotati in borse merci o in listini mercuriali istituiti presso le locali camere di commercio - Conseguente inapplicabilita' della disciplina penale in tema di rifiuti a seguito di scelta amministrativa - Disparita' di trattamento a seconda che il materiale sia o meno incluso nei listini ufficiali della camera di commercio nelle diverse regioni - Lesioni del principio di tutela del paesaggio in senso ampio; della salubrita' dell'ambiente, nonche' di adeguamento dell'ordinamento giuridico italiano alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute e, in particolare, con le direttive CEE - Lamentata eccessiva reiterazione dei decreti-legge con conseguente esautoramento dei poteri delle assemblee parlamentari in materia penale. (D.-L. 7 settembre 1995, n. 373, art. 12, quarto e sesto comma). (Cost., artt. 3, 10, 11, 25, 32, 41 e 77). (096C0721) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 5-6-1996)

IL PRETORE
O s s e r v a
Gli imputati sono stati tratti a giudizio di questo pretore per
rispondere del reato p. e p., primo comma, del d.P.R. n. 915/1982 per
avere, Corradini Francesco, nella sua qualità di amministratore
della ditta omonima corrente in S. Vito al Torre, effettuato in
assenza della autorizzazione prescritta dall'art. 6, lett. d) del
d.P.R. n. 915/1982 lo smaltimento di rifiuti speciali prodotti da
terzi (rottami ferrosi) stoccandoli provvisoriamente presso la sede
dell'azienda e provvedendo al loro trattamento, nel corso degli anni
1989, 1990, 1990 e 1991; avendo invece Flebus Rodolfo e Bortolussi
Adriano, quali amministratori della Ecosystem S.r.l. concorso nel
reato sopra indicato conferendo numerosi carichi di rifiuti speciali
nel corso del 1990, 1991 e 1992.
In permanenza alla data del 17 aprile 1992.
L'istruttoria dibattimentale ha confermato sia attraverso la
escussione dei testi sia attraverso la produzione documentale che la
ditta Ecosystem, di cui il Flebus e Bortolussi risultavano
amministratori, aveva effettuato negli anni suindicati numerosi
conferimenti di carichi di rifiuti speciali (rottami ferrosi), alla
impresa Corradini, di cui il Corradini Francesco era legale
rappresentante (teste Durì e bolle di accompagnamento).
Quest'ultima impresa provvedeva allo stoccaggio e allo smaltimento
dei rifiuti per conto della Ecosistem.
Nella bolla di accompagnamento, i rottami sono ceduti gratuitamente
e sono identificati quali MPS e quindi astrattamente destinati al
riutilizzo.
Nessuna indagine è stata effettuata sulla mancata effettiva
riutilizzazione.
L'istruttoria non ha evidenziato che le sostanze rinvenute fossero
merci escluse dall'applicazione del d.P.R. n. 915/1982 e dal d.-l.
n. 373/1995 in esame.
Infatti, non tutti i rottami risultano quotati, bensì solo quelli
che per le caratteristiche di spessore, lunghezza, purezza etc.,
possano avere un valore commerciale. Ciò è di ovvia evidenza,
atteso che in caso contrario si dovrebbe ritenere che qualsiasi pezzo
di ferro, anche uno scarto di lavorazione possa essere considerato
quotabile.
Così facendo però di fatto si verrebbe a vanificare il concetto
di rifiuto, se è vero che qualsiasi rottame può essere quotato in
borsa.
L'imputazione di cui oggi si discute, non attiene al trasporto in
sè dei rottami, bensì allo stoccaggio e al trattamento.
È emerso in istruttoria che il trasporto degli stessi è l'indice
della corresponsabilità degli imputati nella condotta ascritta loro.
Non poteva, cioè, svolgersi alcuna attività di stoccaggio e
successivo trattamento da parte del Corradini se non a seguito del
trasporto dei rottami ferrosi prodotti da terzi.
Pertanto privo di rilievo è, ad avviso dello scrivente, il
riferimento alla normativa regionale che consentiva il trasporto da
parte di soggetti privati per conto terzi, sulla base della semplice
bolla di accompagnamento (l.r. n. 65/1988 e d.P.G.R. 6 maggio 1980,
n. 160/Pres.).
Posto che i concetti di stoccaggio e trasporto sono distinti, che
uno stoccaggio vi fu è poi indubitabile dalla stessa identificazione
quasi costante nelle bolle di accompagnamento dei beni, quali MPS e
quindi sicuramente non destinati allo smaltimento.
Ad una più attenta riflessione, pare necessario aderire
all'indirizzo che viene espresso dalla s.c. a sezioni unite 28
dicembre 1994 n. 12753 che considera il reato di stoccaggio avente
natura permanente.
Nell'ipotesi de quo pertanto la permanenza si evidenzia nel
mantenimento del deposito temporaneo dei beni conferiti ed
identificati come destinati al riutilizzo (secondo quanto indicato
nelle bolle).
Qualora si ritenesse la pluralità di condotte autonomamente
punibili quali reati permanenti per i singoli conferimenti, in ogni
caso in difetto di prova contraria, si evidenzia che la cessazione
della permanenza viene a coincidere con la pronuncia della sentenza
di primo grado: ciò viene detto al fine di escludere la declaratoria
di estinzione del reato per prescrizione, nonchè la pronuncia di una
sentenza assolutoria per difetto dell'elemento psicologico, derivante
dalla conformità della condotta tenuta dai prevenuti con la
normativa regionale poi dichiarata incostituzionale.
Infine, per quanto riguarda il Flebus e il Bortolossi osserva lo
scrivente che la responsabilità degli stessi non può essere esclusa
per difetto dell'elemento psicologico, aderendosi all'indirizzo
giurisprudenziale consolidato, in base al quale nell'ipotesi di
affidamento a terzi di rifiuti sussiste in capo all'affidante un
dovere positivo di controllo, nel senso della verifica del possesso
in capo all'affidatario dei requisiti e delle prescritte
autorizzazioni (Cass. pen. sez. III, 18 dicembre 1993, n. 11600,
Cass. III, 9 settembre 1992, n. 9429 e Cass. pen. sez. III, 30
gennaio 1988, n.1051). Nè può escludersi l'ipotesi del concorso di
terzi con il titolare dell'impresa, essendo configurabile il concorso
di terzi nel reato "proprio" commesso da soggetto agente avente la
qualità di imprenditore (Cass. pen. sez. III, 30 gennaio 1988,
n.1051 e Cass. III, 19.12.9, n. 16474).
Ritenuto infine che il reato ascritto agli imputati risulta provato
sotto il profilo oggettivo e soggettivo, che conseguentemente per i
motivi esposti astrattamente potrebbe applicarsi la causa di non
punibilità di cui all'art. 12, d.-l. n. 373/1995, si ritiene la
questione di costituzionalità rilevante. Quanto alla non manifesta
infondatezza si osserva: a seguito della sentenza n. 512/1990 della
Corte costituzionale si è annullata gran parte del d.m. 26 gennaio
1990 con la conseguenza che non si è sottratto dalla disciplina del
d.P.R. n. 915/1982 lo smaltimento della MPS. La conseguenza è stata
di aver di fatto svuotato il principio secondo cui la disciplina dei
residui riutilizzabili doveva essere separata da quella dei rifiuti
così come stabilito dal legislatore con l'art. 2, legge n.
475/1988. Pertanto una disciplina distinta dalle MPS avrebbe potuto
realizzarsi all'esito del verificarsi di quattro condizioni
(individuazione delle tipologie; norme tecniche; norme di indirizzo;
normativa regionale di esonero).
Di qui un' intensa attività giurisprudenziale e dottrinale si è
sviluppata nel tentativo di distinguere concettualmente il rifiuto
dal residuo, secondo interpretazioni che ponevano l'interesse ora
sulla destinazione ontologica del bene ovvero su quella soggettiva
impressa dal produttore, stante la difficoltà di individuare una
differenza intrinseca (merceologica, chimica, fisica) tra MPS e
rifiuti.
A fronte dell'impossibilità di tale distinzione, si rese
necessario trovare un fondamento unicamente nel diritto positivo
ossia pur, aderendo ad una nozione onnicomprensiva di rifiuto, pareva
opportuno sottrarre dal rigoroso regime di controlli e sanzioni quei
rifiuti destinati a essere riutilizzati.
La direttiva CEE 91/156 proseguendo su tale strada, introdusse una
distinzione concettuale tra gestione del rifiuto e suo recupero (art.
1) e parrebbe dunque non riferirsi alla vecchia nozione di
smaltimento.
Daltronde la direttiva, non attuata all'interno dell'ordinamento,
prevede inoltre per gli stati membri l'adozione delle misure
necessarie per assicurare il rispetto della salute e dell'ambiente
nell'attività di recupero, nonchè la realizzazione di piani di
gestione di rifiuti per le finalità di recupero e di smaltimento.
Venendo alla disciplina introdotta dal d.-l. n. 373/1995, l'ultimo di
una serie di d.-l. non convertiti, si può osservare che nel titolo
del provvedimento sono state inserite le parole "nonchè in materia
di smaltimento dei rifiuti". Tale innovazione risale a far data dal
d.-l. n. 438/1994 che ha aggiunto tale dizione a quella originaria
che prevedeva esclusivamente i residui.
Devesi ricordare peraltro: il d.-l. in esame, disciplina: a) i
rifiuti, b) i residui, si noti che la prima normativa sulle MPS al
comma 2 dell'art. 2 del d.-l. n. 397/1988 convertito in legge n.
475/1988, escludeva dal novero delle MPS le sostanze suscettibili di
essere impiegate nell'ambito di processi di combustione destinati a
produrre energia; c) la sottrazione alla disciplina del d.-l. e del
d.P.R. n. 915/1982 dei residui riutilizzati nell'ambito della stessa
attività produttiva, dei materiali quotati in borsa merci o in
listino e mercuriali nonchè di altre attività.
All'art. 12 si prevedono come cause di non punibilità le attività
di raccolta e trasporto, stoccaggio, trattamento o per trattamento
recupero o riutilizzo residui, purchè effettuate nei modi e nei casi
previsti ed in conformità alle disposizioni del decreto del Ministro
dell'ambiente in data 26 gennaio 1990 ovvero di norme regionali.
La normativa de quo introduce un concetto di residuo che solo
apparentemente appare in contrasto con il giudicato della Corte
costituzionale n. 512/1990.
Non si tratta ad avviso dello scrivente di una individuazione del
residuo puramente documentale, prescindendo dalla finalità di
riutilizzo.
La tesi pur suggestiva non appare convincente, laddove
l'individuazione documentale è da ritenersi un posterius logico
rispetto alla attitudine al riutilizzo del bene. Tant'è che restano
comunque sottoposte alla disciplina del d.P.R. n. 915/1982 le
attività inerenti a residui che non siano destinate in modo
effettivo o oggettivo al riutilizzo.
Si è detto che la più recente normativa comunitaria, con la
direttiva quadro n. 155 del 18 marzo 1991, la direttiva n. 689 del 12
dicembre 1991 ed il regolamento n. 259 del 1 febbraio 1993 ha
introdotto procedure semplificate per i residui destinati al
riutilizzo o alla produzione di energia; in particolare la direttiva
91/156, per la quale è già scaduto il termine ultimo di
recepimento, nel prevedere una semplificazione degli obblighi
inerenti i rifiuti riutilizzabili, rimandando all'adozione di norme
generali per ciascun tipo di attività e precisa in due appositi
allegati le operazioni che comportano possibilità di recupero e
quelle da cui consegue smaltimento senza recupero.
Seppur tale direttiva non può ritenersi immediatamente applicabile
negli Stati membri, in quanto non e "self-executing", per il richiamo
all'adozione, da parte degli Stati membri, di "norme generali che
fissano i tipi e le quantità di rifiuti e le condizioni in base alle
quali l'attività può essere dispensata dall'autorizzazione", la
stessa detta certamente criteri guida a livello europeo per la
disciplina uniforme del riutilizzo dei residui.
In tale contesto si inserisce il d.-l. n. 373/1995, la cui
disciplina dei residui riutilizzabili appare contrastante, non solo
con l'orientamento della giurisprudenza nazionale e comunitaria sopra
delineato, ma soprattutto con le direttive CEE richiamate, con con
seguente mancata conformazione dell'ordinamente giuridico italiano
alle norme di diritto internazionale riconosciute e agli impegni
assunti con la CEE per la limitazione della sovranità nazionale, in
violazione degli artt. 10 e 11 della Carta costituzionale. Deve
ritenersi infatti una sostanziale coincidenza tra i residui, definiti
dal d.-l. n. 373/1995 "sostanza residuale suscettibile di essere
utilizzata come materia prima o come fonte di energia", e i "rifiuti
destinati al recupero" della normativa comunitaria. Tale coincidenza
emerge dallo stesso testo del d.-l., ove è ripetutamente espresso il
concetto che i residui, ove non sia applicabile la normativa del
d.-l., rientrano nella disciplina generale dettata per i rifiuti dal
d.P.R. n. 915/1982: in particolare si è visto che l'art. 12, ultimo
comma, sancisce l'applicazione delle sanzioni di cui al d.P.R. n. 915
qualora i residui non siano destinati in modo effettivo ed oggettivo
al riutilizzo. Peraltro che la decretazione d'urgenza si sovrapponga
alla recente normativa comunitaria è espressamente riconosciuto
nello stesso d.-l., ove all'art. 1, si dice che "le disposizioni del
presente decreto si applicano in attesa dell'attuazione delle
direttive 91/156 CEE e 91/689/CEE, con particolare riferimento alla
definizione ed alla classificazione dei rifiuti effettuata dalle
direttive comunitarie stesse". Con riguardo al Regolamento CEE n.
259/93, si rileva che lo stesso è già in vigore, in quanto di
immediata applicazione, ed il decreto-legge, all'art. 7, prende atto
di tale circostanza, nel prevedere che i "residui" sono disciplinati,
quanto all'import-export, da tale Regolamento, che peraltro
disciplina i "rifiuti". Stante l'identità del concetto di "rifiuto
destinato al recupero", di cui alla recente normativa comunitaria,
con quello di residuo, disciplinato con decretazione d'urgenza,
appare evidente la non conformità della disciplina introdotta con il
d.-l. n. 373/1995 in particolare alla direttiva-quadro 91/156. Tale
direttiva prevede infatti, all'art. 11, l'obbligo di "iscrizione
presso le competenti autorita'" per gli stabilimenti e le imprese che
recuperano rifiuti, mentre il d.-l. n. 373/1995 prevede una semplice
"comunicazione". Il decreto-legge introduce inoltre, all'art. 12,
una sanatoria delle situazioni pregresse, prevedendo la non
punibilità di coloro che abbiano commesso, prima della sua entrata
in vigore, un fatto previsto come reato dal d.P.R. 10 settembre 1982,
n. 915, nell'esercizio di attività qualificate come operazioni di
raccolta e trasporto, trattamento o pretrattamento, recupero o
riutilizzo di residui nei modi e dei casi previsti ed in conformità
alle disposizioni del
d.m. 26 gennaio 1990, ovvero di norme regionali. Con riguardo al
d.m. 26 gennaio 1990, si osserva che viene utilizzato, peraltro
parzialmente e solo agli effetti della non punibilità, un decreto
ministeriale annullato per gran parte dalla Corte costituzionale (con
sentenza n. 512 del 15 ottobre 1990). Anche il richiamo a norme
regionali di favore, appare contrastante con i principi
costituzionali, poichè viene a demandare alle singole regioni il
potere di interferire in materia penale, con conseguente violazione
della riserva di legge statale di cui all'art. 25 della Costituzione
e possibile disparità di trattamento (art. 3, della Costituzione).
Si osserva infine che la non punibilità viene fatta discendere
dall'art. 12, quarto comma, all'osservanza di normative emanate in
precedenza, che non prevedevano la categoria dei "residui",
introdotta e disciplinata solo con i reiterati decreti-legge.
Ulteriore disparità di trattamento appare ipotizzabile in relazione
alle imprese che, nella vigenza della precedente normativa
sanzionatoria, si sono adeguate alla stessa, sopportando i relativi
oneri economici, rispetto a coloro che non vi hanno provveduto, con
evidenti ripercussioni sul piano della concorrenza tra le imprese e
possibile contrasto con l'art. 41 della Costituzione. Si rileva
infine come, mentre l'art. 12 del d.-l. n. 3/1995 subordina la non
punibilità delle violazioni pregresse al rispetto del d.m. 26
gennaio 1990 ovvero delle norme regionali, l'ultimo comma del
medesimo articolo prevede più genericamente che le disposizioni del
d.P.R. n. 915/1982 non si applichino, anche agli effetti
sanzionatori, alle attività che il decreto disciplina e qualifica
come attinenti al riutilizzo dei rifiuti. Tale ultima norma, se
interpretata come rivolta alle sole situazioni successive all'entrata
in vigore del decreto-legge, appare superflua e ripetitiva della
disciplina stessa del decreto; qualora invece la stessa si ritenga
applicabile alle violazioni pregresse, come sembrerebbe anche per la
sua collocazione testuale, sarebbe in contrasto con il comma 4 che
limita la non punibilità ai soli casi di rispetto del d.m. 26
gennaio 1990 o delle norme regionali. Circa il ritenuto contrasto
dell'ultimo comma dell'art. 12, così interpretato, con la normativa
comunitaria, e conseguentemente con gli artt. 10 e 11 della
Costituzione, si richiama quanto sopra esposto in linea generale
circa la nuova disciplina dei residui destinati al riutilizzo.
A fronte delle considerazioni suesposte pare evidente il tentativo
di ampliare surrettiziamente la nozione di residuo facendovi
confluire anche i rifiuti.
Indubbiamente in attuazione alle direttive CEE è necessario che la
legislazione interna individui un ambito di sostanze suscettibili di
riutilizzazione. Pare però quanto mai dubbio che tale
individuazione, con conseguente declaratoria di non punibilità di
attività di riutilizzo, possa porsi in contrasto con la tutela di
beni costituzionalmente garantiti, quali il diritto alla salute e la
difesa dell'ambiente.
Veniamo ad un esempio concreto: al punto 8.4.3 dell'all. 3 al d.m.
5 settembre 1994 si prevede per il residuo inerte "calci di
defecazione" il riutilizzo per ripristini ambientali previa eventuale
disidratazione. In parole povere ciò vuol dire che esso può essere
utilizzato per riempire depressioni del terreno o per realizzare
rilevati e quindi di fatto possono essere attuate attività che se
soggette alla normativa prevista dal d.P.R. n. 915/1982 sarebbero da
considerare discariche in depressione o in rilevato.
In tal caso si attua una deregulation della discarica che viene
denominata, paradossalmente, ripristino ambientale.
Analogo rilievo potrebbe farsi per i residui destinati al
riutilizzo mediante combustione.
Per tali motivi la norma appare in contrasto con l'art. 32 della
Costituzione laddove nel concetto di tutela della salute, deve
ricomprendersi quella più vasta di salute pubblica nel senso della
salubrità dell'ambiente natu-rale ed urbano ove ciascun cittadino
vive (tale eccezione risulta ormai accolta dalla giurisprudenza Cass.
sez. un. n. 517/1990 e Corte cost. n. 641/1987 e 127/1990).
Infine non può non sottrarsi il contrasto della norma invocata
con l'art. 77 della Costituzione. A fronte di una reiterazione dei
decreti-legge si è di fatto spodestato l'organo parlamentare del
monopolio a legiferare in maniera esclusiva nell'ambito penale, con
assunzione, da parte del governo di esorbitanti poteri di
bilanciamento e valutazione degli interessi in gioco, a tacere del
fatto che una reiterazione di decreti-legge non convertiti a partire
dal novembre 1993 fa ritenere la norma in contrasto con l'art. 77 per
mancanza della urgenza che legittima l'adozione della forma
decreto-legge.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge n. 1/1948 e 23, legge n. 1/1953
dichiara rilevante e non manifestatamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 12, comma 4 e 6, del d.-l. 7
settembre 1995, n. 373, in relazione agli artt. 3, 10, 11, 25, 32, 41
e 77 della Costituzione.
Sospende il presente giudizio e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri e la comunicazione ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Cervignano del Friuli, addì 25 ottobre 1995
Il pretore: Barresi
96C0721