1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 19-9-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 611 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 giugno 2007
Ordinanza emessa il 28 giugno 2007 dalla Corte dei conti - Sezioni riunite per la Regione Sardegna nel giudizio di parificazione del rendiconto della Regione Sardegna per l'esercizio finanziario 2006 Finanza regionale - Disposizioni di carattere finanziario della Regione Sardegna - Previsione che lo stanziamento iscritto in conto del capitolo 12106-01 (UPB E03.034) del bilancio per l'anno 2006 costituisce accertamento d'entrata a valere su quota parte del gettito delle compartecipazioni tributarie spettanti alla Regione in ragione di euro 500.000.000 per ciascuno degli anni 2013, 2014 e 2015 - Questione sollevata dalla Corte dei conti, sezioni riunite per la Regione Sardegna, in sede di giudizio di parificazione del bilancio - Denunciata utilizzazione di una modalita' di copertura finanziaria del tutto estranea ai canoni previsti nell'art. 11-ter della legge n. 468/1978 e dalla legge regionale n. 11/2006, al di fuori di ogni quadro programmatico di riferimento e con la destinazione di entrate future al finanziamento in competenza della spesa - Violazione dei principi di copertura finanziaria e di annualita' dei bilanci - Violazione dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia. - Legge della Regione Sardegna 28 dicembre 2006, n. 21, art. 2, comma 7. - Costituzione, artt. 81, commi primo e quarto, e 117. Finanza regionale - Disposizioni di carattere finanziario della Regione Sardegna - Previsione della facolta' della Regione, nei limiti delle maggiori somme previste per gli esercizi futuri, di stanziare importi che verranno trasferiti dallo Stato negli esercizi futuri provvedendo a compensare tali maggiori stanziamenti con minori iscrizioni d'entrata negli anni successivi nell'ambito del bilancio pluriennale di riferimento - Questione sollevata dalla Corte dei conti, sezioni riunite per la Regione Sardegna, in sede di giudizio per la parificazione del bilancio - Denunciata illegittima introduzione della possibilita' di stanziare entrate future - Violazione del principio di copertura finanziaria e di annualita' dei bilanci - Violazione dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia. - Legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2, art. 2, comma 1, lett. a). - Costituzione, artt. 81, commi primo e quarto, e 117. Finanza Regionale - Disposizioni di carattere finanziario della Regione Sardegna - Previsione che lo stanziamento di cui al comma 7-bis della legge regionale n. 11/2006 e' correlato ad iscrizioni di spesa di investimento elencate in apposita tabella allegata alla legge finanziaria, ed e' rideterminato, in sede di consuntivo, sulla base degli impegni assunti dalle commissioni di spesa a termini di legge e come tale costituisce residuo attivo - Previsione, altresi', che le quote non utilizzate costituiscono minore entrata ed e' portata ad aumento delle iscrizioni residue delle assegnazioni spettanti per l'anno di pertinenza - Questione di legittimita' costituzionale sollevata dalla Corte dei conti, sezioni riunite per la Regione Sardegna, in sede di giudizio per la parificazione del bilancio - Denunciata violazione dei principi di copertura finanziaria e di annualita' dei bilanci - Violazione dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia. - Legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2, art. 2, comma 1, lett. a). - Costituzione, artt. 81, commi primo e quarto, e 117. Finanza regionale - Disposizioni di carattere finanziario della Regione Sardegna - Previsione della posizione a carico dei richiedenti dell'onere sostenuto dall'Amministrazione regionale per il rimborso delle entrate, salvo che per le somme minori di 15 euro e, dell'intero importo, se la somma da rimborsare supera i 15 euro Previsione della possibilita' di aggiornamento dell'importo succitato con la legge di bilancio - Questione sollevata dalla Corte dei conti, sezioni riunite per la Regione Sardegna, in sede di giudizio di parificazione del bilancio - Denunciata violazione dei principi di copertura finanziaria e di annualita' dei bilanci - Violazione dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia. - Legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2, art. 2, comma 1, lett. c). - Costituzione, artt. 81, commi primo e quarto, e 117. (007C1099) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 19-9-2007)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
parificazione del rendiconto della Regione autonoma della Sardegna,
per l'esercizio finanziario 2006.
Uditi nella pubblica udienza del 28 giugno 2007 i relatori
consigliere Nicola Leone e primo referendario Valeria Mistretta ed il
rappresentante del pubblico ministero, nella persona del procuratore
regionale dott. Mario Pietro Paolo Scano.

Ritenuto in fatto

Con nota n. 17891/Det/31 del 15 maggio 2007 il direttore generale
della Ragioneria generale della Regione autonoma della Sardegna ha
depositato il rendiconto generale della Regione autonoma della
Sardegna per l'esercizio 2006, completo del conto del bilancio e del
conto del patrimonio.
La sezione regionale di controllo della Corte dei conti ha
compiuto la verifica del rendiconto ai sensi dell'articolo 10 del
d.P.R. n. 21 del 16 gennaio 1978.
Con deliberazione assunta il 13 giugno 2007, n. 86/2007, previo
contraddittorio con l'Amministrazione regionale, la sezione di
controllo ha approvato la relazione sulla compiuta verifica,
disponendone la trasmissione al Presidente delle sezioni riunite
della Corte dei conti per la Sardegna.
Nel rendiconto generale è stata iscritta, in conto del capitolo
di previsione dell'entrata 12106-01 (anticipazioni di quota parte del
gettito delle compartecipazioni tributarie spettanti alla regione a
copertura del disavanzo di amministrazione) facente capo alla Unità
Previsionale di Base (UPB) E03.034 (quote di tributi erariali
devoluti dallo Stato), la somma di euro 1.500.000.000 (un miliardo e
cinquecento milioni).
I riscontri effettuati dalla Sezione di controllo in sede di
verifica del rendiconto e, quindi, dalle Sezioni riunite in sede di
parificazione pongono in evidenza che l'importo iscritto nel capitolo
in esame proviene dall'autorizzazione prevista dall'art. 2, comma 7,
della legge regionale n. 21 del 28 dicembre 2006 (Autorizzazione
all'esercizio provvisorio del bilancio della regione per l'anno 2007
e disposizioni per la chiusura dell'esercizio 2006).
L'art. 2, comma 7, della legge regionale 28 dicembre 2006, n. 21,
stabilisce, testualmente, che lo stanziamento iscritto in conto del
capitolo 12106-01 (UPB E03.034) del bilancio per l'anno 2006
costituisce accertamento d'entrata a valere su quota parte del
gettito delle compartecipazioni tributarie spettanti alla regione in
ragione di euro 500.000.000 per ciascuno degli anni 2013, 2014 e
2015.
L'iscrizione della suddetta somma ha consentito un avanzo nel
saldo di gestione del bilancio di competenza pari ad euro
1.312.271.001 che al contrario, avrebbe presentato un disavanzo di
euro 187.728.999 qualora la somma di euro 1.500.000.000 non fosse
stata iscritta nel bilancio medesimo.
La Regione Sardegna, con la legge regionale 29 maggio 2007, n. 2
- legge finanziaria 2007 - ha introdotto nel proprio ordinamento la
seguente norma (art. 1, comma 2): Il disposto dell'articolo 2 della
legge regionale 28 dicembre 2006, n. 21 (esercizio provvisorio 2007),
deve intendersi quale operazione finanziaria straordinaria
finalizzata alla copertura di una quota parte, pari ad euro
1.500.000.000, del disavanzo di amministrazione di cui all'articolo
1, comma 4 della legge regionale 24 febbraio 2006, n. 1 (legge
finanziaria 2006), conseguente alla modifica dell'articolo 8 dello
Statuto speciale introdotta dall'articolo 1, comma 834, della legge
n. 296 del 2006.
Quanto al disavanzo complessivo di amministrazione, l'articolo 1,
comma 4 della legge regionale 24 febbraio 2006, n. 1 - legge
finanziaria 2006 - statuisce:
l'amministrazione regionale provvede a dare copertura al
disavanzo di amministrazione a tutto il 31 dicembre 2005, stimato in
euro 3.166.598.000 (UPB E03.053) e derivante dalla somma algebrica
del disavanzo a tutto il 2004 (pari ad euro 3.098.598.000) e del
saldo finanziario dell'anno 2005 (pari ad euro 68.000.000), calcolato
come differenza tra l'ammontare dei mutui autorizzati e contratti
nello stesso anno, mediante ricorso all'indebitamento per euro
1.316.598.000 (UPB E03.053) e mediante utilizzo di entrate proprie
per le restanti quote (UPB E03.034 e E03.036); il mutuo è contratto
con le condizioni e le modalità di cui ai commi 2 e 3 ed i relativi
oneri sono valutati in euro 76.139.000 per ciascuno degli anni dal
2007 al 2035 (UPB S03.050 e UPB S03.051).
A seguito dell'accertamento di entrate future per complessivi
euro 1.500.000.000, nel conto dell'Amministrazione regionale, il
disavanzo complessivo di amministrazione è stato determinato, alla
data del 31 dicembre 2006, in euro 994.994.126,49.
Il Governo ha impugnato l'articolo 1, comma 4 (e comma 9), della
legge regionale n. 1 del 2006 davanti alla Corte costituzionale, sul
presupposto che la copertura del disavanzo non costituisca spesa per
investimento cui necessariamente (art. 119, ultimo comma
Costituzione) deve essere finalizzata l'accensione di mutui.
L'udienza per la discussione del ricorso governativo è stata fissata
per il 19 giugno 2007.
Incidentalmente, si osserva che l'articolo 1, comma 2, della
legge finanziaria per il 2007, appena sopra riportato, abbia
affermato la straordinarietà dell'operazione di accertamento
(legislativo) di entrate future per complessivi euro 1.500.000.000,
in realtà sono state effettuate altre operazioni che comportano
l'iscrizione in bilancio di entrate non di competenza dell'esercizio.
Precisamente:
A) la Regione Sardegna ha iscritto in bilancio, con atto
amministrativo di variazione, la somma di euro 500.000.000 relativa a
crediti che verranno a maturazione in anni successivi al 2006.
L'Amministrazione regionale ha, infatti, accertato nel bilancio
2006 le entrate previste dal comma 835 dell'articolo 1 della legge
finanziaria statale 2007 (legge 27 dicembre 2006, n. 296) per
l'intero ammontare di 500.000.000 di euro (UPB E03.036 capitolo
1290100).
Il comma 835, entrato in vigore il 1° gennaio 2007, dispone che
ad integrazione delle somme stanziate negli anni 2004, 2005 e 2006 è
autorizzata la spesa di euro 25 milioni per ciascuno degli anni dal
2007 al 2026 per la devoluzione alla Regione Sardegna delle quote di
compartecipazione all'imposta sul valore aggiunto riscossa nel
territorio regionale, concordate, ai sensi dell'articolo 38 del
decreto del Presidente della Repubblica 19 maggio 1949, n. 250, per
gli anni 2004, 2005 e 2006.
Ogni anno dal 2007 al 2026 lo Stato devolverà 25.000.000 di euro
alla regione. Emerge chiaramente dalla norma che per il 2006 nulla è
dovuto e certamente non lo è la somma di tutti gli importi annuali,
pari ai 500.000.000 di euro iscritti dall'amministrazione regionale
nel conto del bilancio 2006;
B) il comma 1, dell'articolo 1, della stessa legge
finanziaria regionale per il 2007 autorizza l'amministrazione
regionale ad iscrivere nel proprio bilancio per l'anno 2007 lo
stanziamento di euro 500.000.000, quale anticipazione di somme alla
stessa assegnate à termini dell'articolo 1, comma 834 e seguenti,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007),
provvedendo a compensare tale stanziamento con una minore iscrizione,
di pari importo, nel bilancio per l'anno 2010... Restano confermate
le regole recate dalla normativa che disciplina il Patto di
stabilità interno. [Tale stanziamento dovrebbe rientrare nella
previsione di cui all'articolo 30, comma 7-bis, legge regionale
n. 11/2006, come introdotto dall'art. 2, comma 1, lettera a), legge
finanziaria regionale 2007];
C) infine, la regione ha ancora approvato la seguente norma
[art. 2, comma 1, lettera a) della legge finanziaria regionale 2007,
che introduce i commi 7-bis e 7-ter nella legge regionale 2 agosto
2006, n. 11 - Norme in materia di contabilità della regione]:
7-bis. La regione ha facoltà, qualora ne ravvisi la
necessità e nei limiti delle maggiori somme previste per gli
esercizi futuri, di stanziare con la legge finanziaria importi che
verranno trasferiti dallo Stato negli anni futuri, provvedendo a
compensare tali maggiori stanziamenti con minori iscrizioni d'entrata
negli anni successivi, nell'ambito del bilancio pluriennale di
riferimento. Restano confermate le regole recate dalla normativa che
disciplina il Patto di stabilità interno.
7-ter. Lo stanziamento di cui al comma 7-bis è correlato
ad iscrizioni di spesa di investimento elencate in apposita tabella
allegata alla legge finanziaria, ed è rideterminato, in sede di
consuntivo, sulla base degli impegni assunti o delle conservazioni di
spesa effettuate à termini di legge e come tale costituisce residuo
attivo. La quota non utilizzata costituisce minore entrata ed è
portata ad incremento delle iscrizioni residue delle assegnazioni
spettanti per l'anno di pertinenza.
Per completare il quadro normativo delineato dalla regione, la
stessa legge finanziaria regionale 2007 (legge regionale 29 maggio
2007, n. 2), all'articolo 2, comma 1, lettera c) ha modificato la
definizione di accertamento dell'entrata, precedentemente data
nell'articolo 36 della legge n. 11/2006 di contabilità regionale. Il
testo originario della norma affermava:
l'entrata è accertata quando è appurata la ragione del
credito, l'identità del debitore e l'ammontare del credito che viene
a scadenza entro l'esercizio finanziario. Nel nuovo testo della norma
è stato espunto il riferimento alla scadenza entro l'esercizio
finanziario.
Il Governo non ha impugnato la norma di cui alla legge regionale
28 dicembre 2006, n. 21, articolo 2, comma 7.
Il provvedimento (lettera a) che prevede l'anticipazione di
entrate per euro 500.000.000 relative al periodo 2007-2026 non è
sottoponibile al giudizio della Corte costituzionale.
La norma indicata sopra, alla lettera b), non presenta il
carattere della rilevanza al fine di decidere nell'ambito del
giudizio di parificazione del conto consuntivo 2006 della Regione
autonoma della Sardegna.
Per i motivi che si esporranno, la Corte dei conti, Sezioni
riunite per la Regione Sardegna, impugna gli articoli:
2, comma 7, della legge regionale 28 dicembre 2006, n. 21;
2, comma 1, lettere a) e c) legge regionale 29 maggio 2007,
n. 2;
per illegittimità costituzionale per violazione degli articoli
81 e 117, con riferimento all'articolo 81, della Costituzione.

Considerato in diritto

1. - Le Sezioni riunite della Corte dei conti per la Regione
autonoma della Sardegna ritengono, in via preliminare, la propria
legittimazione a sollevare questione di legittimità costituzionale,
in relazione ai precetti posti dall'art. 81 della Costituzione, in
sede di giudizio di parificazione del rendiconto generale della
Regione autonoma della Sardegna, così come disciplinato dagli
articoli 38 e seguenti del testo unico delle leggi sulla Corte dei
conti approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 e dalla legge n. 658
dell'8 ottobre 1984.
Le motivazioni a sostegno della tesi richiamata sono poste dalla
giurisprudenza consolidata della Corte costituzionale (sentenze
n. 165/1963, n. 121/1966, n. 142/1968 e n. 244 del 1995).
2. - L'originario orientamento della Corte costituzionale circa
la non sussistenza nel giudizio di parificazione della legittimazione
della Corte dei conti a sollevare questioni di legittimità
costituzionale riflettenti la legge del bilancio e le leggi di spesa
(sentenza n. 142 del 1968), è stato evolutivamente approfondito con
la sentenza n. 244 del 13-14 giugno 1995, nella quale si considera
che il bilancio dello Stato a seguito della riforma introdotta con la
legge n. 468/1978 si trasforma da strumento descrittivo di fenomeni
di mera erogazione finanziaria, a mezzo di configurazione unitaria
degli obiettivi economico finanziari, nel quale la funzione di
riscontro, che costituisce l'essenza del giudizio di parificazione,
attiene perciò anche alla verifica degli scostamenti che, negli
equilibri stabiliti nel bilancio preventivo, si evidenziano in sede
consuntiva.
Si ritiene altresì necessario illustrare il mutato quadro
normativo che, con l'introduzione nell'ordinamento della legge 14
gennaio 1994, n. 20, ha fatto venir meno il controllo di legittimità
nei confronti degli atti delle regioni a statuto ordinario e a
statuto speciale.
Nelle regioni, siano esse ordinarie o speciali, l'attività di
controllo della Corte dei conti è circoscritta al controllo
successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 3, comma 4, della legge 14
gennaio, n. 20, che si estrinseca, «non già in rapporto a parametri
di stretta legalità ma in riferimento ai risultati effettivamente
raggiunti collegati agli obbiettivi programmati nelle leggi e nel
bilancio, tenuto conto delle procedure e dei mezzi utilizzati per il
loro raggiungimento» dovendosi il fine ultimo di tale controllo
identificare in quello di «favorire una maggiore funzionalità nella
pubblica amministrazione attraverso la valutazione complessiva della
economicita/efficienza dell'azione amministrativa e dell'efficacia
dei servizi erogati» (Corte costituzionale sentenza n. 29/1995,
par. 9.1).
Pertanto, venute meno le disposizioni che attribuivano alla Corte
dei conti il controllo preventivo di legittimità sugli atti delle
regioni, nel quale si rinvenivano «elementi formali e sostanziali,
riconducibili alla figura del contraddittorio» (deferimento delle
pronunce alla sezione di controllo da parte del consigliere delegato;
comunicazione tempestiva del deferimento alle amministrazioni
interessate, che possono presentare deduzioni e farsi rappresentare;
motivazione della decisione) assimilabili ai caratteri propri del
procedimento giurisdizionale, il giudizio di parificazione
rappresenta, allo stato, l'unica occasione in cui è possibile
sollevare questioni di legittimità costituzionale in relazione a
leggi regionali.
Peraltro, non può disconoscersi che, sul piano sostanziale, il
riconoscimento di tale legittimazione si giustifica, quanto meno, con
l'esigenza di ammettere al sindacato della Corte costituzionale norme
che per altra via non potrebbero ad essa essere sottoposte (Corte
costituzionale, sentenza n. 226/1976, par. 3, ultimo capoverso).
Nella sentenza n. 142 del 18 dicembre 1968, la Corte
costituzionale ha rilevato che all'atto di procedere alla
parificazione del rendiconto, la Corte dei conti non applica le leggi
sostanziali di spesa, riflettentisi nei capitoli del bilancio di
previsione e neppure applica la legge di approvazione del bilancio.
Le prime ... essa ha già applicato, in corso di esercizio, operando
il riscontro di legittimità sui singoli atti soggetti al suo
controllo... Ma, come si è già detto, essendo venuto meno il
controllo preventivo di legittimità sugli atti di spesa della
regione, l'unica possibilità di espungere dall'ordinamento leggi
confliggenti con la Costituzione è data dal giudizio di
parificazione. La stessa regolarità delle scritture è gravemente
inficiata, anche in relazione agli importi, dall'applicazione al
bilancio di leggi come quella che con il presente atto si impugna.
La corte costituzionale ha già affermato (sentenza n. 244 del
13-14 giugno 1995) che là dove vengano denunciate, per contrarietà
con l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, leggi che
determinino veri e propri effetti modificativi dell'articolazione del
bilancio dello Stato per il fatto stesso di incidere, in senso
globale, sulle unità elementari, vale a dire sui capitoli, con
riflessi sugli equilibri di gestione... le questioni sollevate non
possono non assumere rilevanza ai fini della decisione di competenza
della Corte dei conti, donde l'ammissibilità delle medesime.
Per i motivi sopra illustrati la Corte dei conti, Sezioni riunite
per la Sardegna, ritiene di dover sollevare la questione di
legittimità costituzionale delle norme sopra indicate.
3. - Il citato articolo 2, comma 7, della legge regionale n. 21
del 2006 stabilisce che lo stanziamento iscritto in conto del
capitolo 12106-01 (UPB E03.034) del bilancio per l'anno 2006
costituisce accertamento d'entrata a valere su quota parte del
gettito delle compartecipazioni tributarie spettanti alla regione in
ragione di euro 500.000.000 per ciascuno degli anni 2013, 2014, 2015.
Al riguardo, con il suddetto articolo 2 si utilizza una modalità
di copertura del tutto estranea ai canoni previsti nell'art. 11-ter
della legge n. 468 del 1978, che indica quali siano i mezzi di
copertura finanziaria delle leggi che importino nuove o maggiori
spese in attuazione dell'art. 81 Costituzione determinandoli
esclusivamente nelle seguenti modalita':
a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi
speciali previsti dall'articolo 11-bis;
b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni
legislative di spesa;
d) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o
maggiori entrate.
Ma quand'anche il legislatore regionale si ritenesse estraneo
all'applicazione alla norma sopra indicata, appare opportuno
richiamare l'attenzione sull'art. 33, comma 2, della legge regionale
n. 11 del 2006 (legge regionale di contabilita) che individua le
seguenti modalità di copertura finanziaria delle leggi che importino
nuove o maggiori spese:
a) l'utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi
speciali previsti dall'articolo 25, restando precluso l'utilizzo di
accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente;
b) la riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di
spesa;
c) le nuove o maggiori entrate, anche con relative
modificazioni legislative.
Il quadro normativo è stato recentemente modificato dalla
Regione con l'integrazione, operata dall'articolo 2, comma 1, della
legge finanziaria regionale 2007 (legge regionale 29 maggio 2007,
n. 2), dei commi 7-bis e 7-ter, all'articolo 36 della legge regionale
di contabilità (legge regionale 2 agosto 2006, n. 11) sopra
riportati.
Le norme aggiunte consentono alla regione di iscrivere nel
proprio bilancio somme future. Sembra, quindi, che sia stata
introdotta una nuova tecnica di copertura delle leggi di spesa, sia
pure (comma 7-ter) limitatamente a spese per investimenti e
nell'ambito del bilancio pluriennale.
Da un lato, quindi, si è introdotta, con la legge finanziaria
regionale 2007, una norma che qualifica quale disposizione
straordinaria quella impugnata (art. 1, comma 2, legge finanziaria
regionale 2007), dall'altro si è istituzionalizzata la possibilità
dl iscrivere in bilancio somme che matureranno e saranno accertate in
esercizi futuri.
Prima ancora di qualificare la norma impugnata quale operazione
finanziaria straordinaria, nel comma 1 dello stesso articolo 1, si
autorizza l'amministrazione regionale a iscrivere in bilancio la
somma di euro 500.000.000 a valere sulle entrate del 2010.
Si osserva che il primo e più immediato ambito di applicazione
che ha ricevuto il quarto comma dellart. 81 della Costituzione è
stato quello di garantire in modo «sicuro e non arbitrario» (sentenza
Corte costituzionale n. 1 del 1966) la copertura della spesa in modo
che nuovi o maggiori oneri non incidano quantitativamente e
qualitativamente sull'evoluzione successiva degli equilibri della
finanza regionale, per cui è evidente che le normative sopra
indicate sulle regole di copertura finanziaria delle leggi di spesa
hanno la funzione di inquadrare ogni nuova decisione di spesa
nell'ambito dell'equilibrio finanziario in atto al momento della sua
deliberazione.
L'art. 2, comma 7, della legge regionale n. 21, al di fuori di
ogni quadro programmatico di riferimento (per es. DPEF, legge
finanziaria etc.), se per un verso si limita ad attingere la somma
complessiva di euro 1.500.000.000 dalle entrate 2013, 2014, 2015, con
la quale riequilibra il bilancio 2006, per l'altro non rispetta
l'obbligo di una ragionevole e credibile indicazione dei mezzi di
copertura.
Non vi è dubbio che, ai fini del giudizio di parificazione, si
rende necessaria la valutazione sulla legittimità costituzionale
dell'articolo 2, comma 7, della legge regionale della Sardegna 28
dicembre 2006, n. 21, in quanto la disposizione incide direttamente
sul conto consuntivo, alterandone radicalmente gli equilibri.
Per queste ragioni sussiste la rilevanza della questione
sollevata con la presente ordinanza, dato che la norma de qua
determina veri e propri effetti modificativi dell'articolazione del
bilancio regionale, per il fatto stesso di incidere, insenso globale,
sulle unità elementari dello stesso, vale a dire sui capitoli e
sulle UPB con riflessi sugli equilibri che lo caratterizzano (si veda
la sentenza Corte costituzionale n. 244 del 13-14 giugno 1995 sopra
richiamata).
Si pone in evidenza che l'eventuale declaratoria di
illegittimità costituzionale della disposizione in parola, nella
parte in cui prevede la copertura finanziaria del capitolo 12106-01
(UPB E03.034), del bilancio della Regione Sardegna per l'anno 2006,
con le modalità previste dalla norma impugnata, porterebbe alla
mancata parificazione del bilancio medesimo, anche in considerazione
della rilevanza della posta, che rappresenta il 22,27% del bilancio
regionale parte entrata, accertamenti.
Nel caso dell'articolo 2, comma 7, della legge regionale n. 21
del 2006, impugnato, l'accertamento dell'entrata è stato effettuato
con legge e queste sezioni riunite ritengono che solo la
dichiarazione del suo contrasto con parametri costituzionali potrà
consentire di assumere la decisione conseguente nel giudizio di
parificazione.
Si potrebbe ipotizzare che la norma impugnata non sia norma che
importi nuove o maggiori spese.
La norma prevede un'entrata (futura) e la destina al
finanziamento di una spesa e precisamente del disavanzo.
Fino a febbraio 2006 (legge finanziaria regionale 2006) ogni anno
la legge finanziaria conteneva una norma di autorizzazione alla
Giunta a contrarre mutui a copertura del disavanzo. Il Governo - come
sopra ricordato - ha impugnato davanti alla Corte costituzionale,
l'autorizzazione alla contrazione di mutui per la copertura del
disavanzo contenuta nella legge finanziaria regionale 2006.
La norma che qui si impugna è stata emanata per trovare una
diversa copertura al disavanzo.
Ciò era, peraltro, già previsto nello stesso articolo 1, comma
4, della legge regionale n. 1/2006 - legge finanziaria 2006 -
riportato nella parte in fatto, in cui si prevede che alla copertura
del disavanzo si provvederà, oltre che con il ricorso al mutuo,
anche con entrate proprie della regione, e si indica quella UPB
E03.034 il cui stanziamento si è preteso di accertare con la norma
impugnata, facendo riferimento ad entrate che matureranno solo negli
anni 2013, 2014 e 2015.
Si deve, peraltro, sottolineare che già il bilancio preventivo
2006 (approvato con la legge regionale 24 febbraio 2006, n. 2)
prevedeva lo stanziamento di 1.500.000.000 di euro nell'UPB di
entrata 03.034, ma il medesimo capitolo 12106-01, nel quale tale
posta era allocata, recava un diverso oggetto (saldo di accertamenti
di quote pregresse dell'imposta sul reddito delle persone fisiche,
comprese le ritenute alla fonte di cui all'art. 23 del d.P.R.
29 settembre 1973, n. 600).
Per poter finanziare spese, ancorchè non si tratti di nuove o
maggiori spese, la copertura, anche secondo costante insegnamento
della Corte adita, deve essere reale, e deve inoltre consistere di
risorse accertate con riferimento all'esercizio in cui si effettua la
spesa.
Con la già citata sentenza n. 1/1966, la Corte costituzionale si
è espressa nel senso di ritenere che l'interpretazione cosiddetta
estensiva dell'obbligo imposto dall'ultimo comma dell'art. 81 sia
quello conforme alla lettera e allo spirito della Costituzione.
Quando la sentenza fa riferimento alla copertura di spese future,
oltre che con ricorso ai mezzi consueti, anche alla previsione di
maggiori entrate, tutte le volte che essa si dimostri
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, la maggiore
entrata futura servirà a coprire le spese negli esercizi successivi
a quello in cui essa viene, per la prima volta, prevista; non vuole
dire che le entrate future possano andare al finanziamento in
competenza della spesa.
Decisiva è, in questo senso, la sentenza n. 54 del 1983, con cui
la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
di leggi regionali (Regioni Umbria, Campania, Valle d'Aosta).
La decisione è stata così massimata nel CED Cassazione: è
illegittima per contrasto con l'art. 81 Cost. la legge regionale che
utilizza per la copertura di nuove spese una mera previsione di
assegnazione di nuovi finanziamenti proposta dal C.I.P.E. ma non
ancora approvata dagli organi competenti.
È illegittima, per contrasto con l'art. 81 Cost., la legge
regionale che prevede l'incremento di un capitolo di bilancio dello
stato di previsione dell'entrata non a seguito di finanziamenti
statali assegnati alla regione, ma solo in base alla previsione di
finanziamenti da ripartire fra tutte le regioni (Fondo sanitario
ospedaliero) contenuta nella normativa statale.
È illegittima, per contrasto con l'art. 81 Cost., la legge
regionale che, nel prevedere anticipazione di somme a favore di certi
beneficiari previo rilascio, da parte di questi ultimi, di delega a
riscuotere le somme loro spettanti, prevede, in entrata e in uscita,
capitoli di nuova istituzione di identico ammontare.
Tale forma di copertura, infatti, non tiene conto
dell'aleatorietà del momento dell'entrata e del fatto che ogni
anticipazione ha un suo costo che non può essere compensato con la
mera restituzione delle somme anticipate.
4. - La norma, di cui si eccepisce l'incostituzionalità, viola
anche il principio di cui all'articolo 81, primo comma, della
Costituzione, dell'annualità dei bilanci.
Ci si deve interrogare sulle conseguenze che può comportare
l'ammissibilità della copertura finanziaria di spese attuali con
entrate future sui bilanci dell'ente, attuale e futuri. Si dovrà
dire fino a quale anno futuro il legislatore si potrà spingere per
attingere entrate da impegnare (e in relazione alle quali, quindi,
assumere obbligazioni attuali giuridicamente perfezionate).
Una norma che fa riferimento ad entrate future non presenta il
carattere dalla ragionevolezza o della razionalità e, soprattutto,
viola il principio dell'annualità. Pertanto, anche per questo
profilo, la norma viene sottoposta al vaglio del Giudice
costituzionale.
5. - Le Sezioni riunite della Corte dei conti per la Sardegna
ritengono che la norma in esame confligga anche con altri principi
costituzionali e, precisamente, in relazione all'articolo 81 della
Costituzione, con la disposizione di cui all'articolo 117
Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3.
Secondo la norma costituzionale novellata la materia
armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario è materia di legislazione
concorrente tra lo Stato e le regioni.
Il disegno del legislatore costituzionale è ben chiaro: nelle
materie di legislazione concorrente, intervengono due fonti separate.
La legge statale per stabilire i principi fondamentali; la legge
regionale per svolgere tali principi. Se lo Stato omette di emanare
le leggi-cornice, la regione può legiferare ugualmente, nei limiti
dei principi fondamentali, quali si desumono dalle leggi vigenti
(articolo 1, comma 3, legge 5 giugno 2003, n. 131 - Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Al contrario, fino a quando le regioni non eserciteranno i nuovi
poteri in materia di legislazione, continueranno ad avere vigore le
norme statali preesistenti.
Il comma 4 dello stesso articolo 1 della legge n. 131 del 2003
prevede la delega al Governo ad adottare decreti legislativi
meramente ricognitivi dei principi fondamentali, quali si traggono
dalle norme vigenti nelle materie di cui all'articolo 117
Costituzione.
Il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 170 - Ricognizione dei
principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici, a norma dell'art. 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131 -
prevede (art. 6) i principi del bilancio e testualmente recita: i
bilanci delle regioni si uniformano ai principi dell'annualità,
universalità, veridicità ed integrità del bilancio,
confrontabilità e trasparenza.
Il precedente articolo 5, dalla rubrica equilibrio di bilancio,
espone che in ciascun bilancio annuale, il totale dei pagamenti
autorizzati non può essere superiore al totale delle entrate di cui
si prevede la riscossione sommato alla presunta giacenza iniziale di
cassa.
E se il comma 2 dell'articolo 5 afferma che il totale delle spese
di cui si autorizza l'impegno può essere superiore al totale delle
entrate che si prevede di accertare nel medesimo esercizio, purchè
il relativo disavanzo sia coperto da mutui e altre forme di
indebitamento autorizzati con la legge di approvazione del bilancio,
nei limiti di cui all'articolo 23 del decreto legislativo 28 marzo
2000, n. 76, dalla norma non risulta, a parte il necessario
collegamento con quanto disposto dall'articolo 6 in punto di
annualità del bilancio, sopra riportato, che esso autorizzi
l'anticipazione di somme future, ma solo il ricorso a mutui o altre
forme di indebitamento.
Le altre forme di indebitamento possono essere, per esempio, il
ricorso al mercato e altre modalità, ma non certo l'anticipazione di
entrate future, il cui scopo è quello di evitare, fino a quando la
cassa presenti disponibilità, il ricorso all'indebitamento.
6. - Le riferite argomentazioni investono anche l'articolo 2
comma 1, lettere a) e c) della legge della Regione Sardegna 29 maggio
2007, n. 2, legge finanziaria regionale 2007, al quale si estendono
ugualmente le censure di illegittimità costituzionale già svolte,
in quanto la lett. a) introduce la possibilità di stanziare entrate
future e la lett. c) elimina ogni riferimento all'annualità del
bilancio.
Ai sensi delle disposizioni appena riportate, la manovra eseguita
dal legislatore regionale confligge con i principi di bilancio
esposti.
La norma impugnata, per questa via, viola anche l'articolo 117,
con riferimento all'articolo 81, della Costituzione, ed il riparto
legislativo previsto dalla norma costituzionale.
Per i suesposti motivi la questione di costituzionalità sopra
esaminata è, ad avviso delle sezioni riunite, rilevante e non
manifestamente infondata.

P. Q. M.
Visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Visti gli articoli 38 e seguenti del regio decreto 12 luglio
1934, n. 1214;
Visto l'articolo 8 della legge 6 ottobre 1984, n. 658;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 7, della legge della Regione Sardegna n. 21 del 28 dicembre
2006, laddove prevede che lo stanziamento iscritto in conto del
capitolo 12106-01 (UPA E03.034) del bilancio per l'anno 2006
costituisce accertamento d'entrata a valere su quota parte del
gettito delle compartecipazioni tributarie spettanti alla regione in
ragione di euro 500.000.000 per ciascuno degli anni 2013, 2014 e
2015; e dell'articolo 2, comma 1, lettere a) e c) della legge della
Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 - legge finanziaria regionale
2007 - laddove prevede che nella legge regionale n. 11 del 2006 sono
introdotte le seguenti modifiche:
a) dopo il comma 7 dell'articolo 30 sono aggiunti i seguenti:
«7-bis. La regione ha facoltà, qualora ne ravvisi la
necessità e nei limiti delle maggiori somme previste per gli
esercizi futuri, di stanziare con la legge finanziaria importi che
verranno trasferiti dallo Stato negli anni futuri, provvedendo a
compensare tali maggiori stanziamenti con minori iscrizioni d'entrata
negli anni successivi, nell'ambito del bilancio pluriennale di
riferimento. Restano confermate le regole recate dalla normativa che
disciplina il Patto di stabilità interno.
7-ter. Lo stanziamento di cui al comma 7-bis è correlato
ad iscrizioni di spesa di investimento elencate in apposita tabella
allegata alla legge finanziaria, ed è rideterminato, in sede di
consuntivo, sulla base degli impegni assunti o delle conservazioni di
spesa effettuate à termini di legge e come tale costituisce residuo
attivo. La quota non utilizzata costituisce minore entrata ed è
portata ad incremento delle iscrizioni residue delle assegnazioni
spettanti per l'anno di pertinenza.»;
(...).
c) il comma 1 dell'articolo 36 è sostituito dal seguente:
«1. L'entrata è accertata quando è appurata la ragione
del credito, l'identità del debitore e l'ammontare del credito; per
le entrate derivanti da compartecipazioni ai tributi erariali
l'accertamento è effettuato sulla base del relativo gettito
risultante dalle comunicazioni degli uffici finanziari dello Stato e
sulla base degli elementi da assumere a riferimento per la
quantificazione della spettanza annua»; in relazione all'art. 81,
primo e quarto comma, della Costituzione e all'articolo 117, terzo
comma, della Costituzione con riferimento all'articolo 81 della
Costituzione;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura
dell'ufficio del Presidente delle sezioni riunite, al Presidente
della Regione Sardegna, nonchè al Presidente del Consiglio dei
ministri e ne sia data comunicazione al Presidente del Consiglio
regionale della Sardegna.
Così deliberato in Cagliari, il 28 giugno 2007.
Il Presidente: Palumbi
07C1099