1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 16-4-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 96 SENTENZA 2 - 11 aprile 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Costituzione e Intervento nel giudizio incidentale - Intervento di soggetti che non rivestono la qualita' di parte nel giudizio a quo - Inammissibilita'. Avvocati e Procuratori - Onorari per prestazioni giudiziali in materia civile - Procedura camerale per la loro liquidazione - Applicabilita' del rito nei giudizi amministrativi - Esclusione secondo il diritto vivente - Lamentata lesione dei principi di pienezza ed effettivita' della tutela giurisdizionale innanzi al giudice amministrativo - Carenza di motivazione in ordine alla pertinenza dei parametri evocati - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 13 giugno 1942, n. 794, artt. 28 e 29. - Costituzione, artt. 103 e 113. Avvocati e Procuratori - Onorari per prestazioni giudiziali in materia civile - Procedura camerale per la loro liquidazione - Inapplicabilita' del rito nei giudizi amministrativi secondo il diritto vivente - Lamentata lesione del principio di ragionevolezza e del diritto di difesa - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge 13 giugno 1942, n. 794, artt. 28 e 29. - Costituzione, artt. 3 e 24. (008C0283) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 16-4-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 28 e 29 della
legge 13 giugno 1942, n. 794 (Onorari di avvocato e di procuratore
per prestazioni giudiziali in materia civile) promosso con ordinanza
del 9 novembre 2006 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da
A.A.T. contro A.G., iscritta al n. 284 del registro ordinanze 2007 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, 1ª serie
speciale, dell'anno 2007.
Visti l'atto di costituzione di A.A.T. nonchè gli atti di
intervento di L.V. e della Società italiana degli avvocati
amministrativisti e del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 2008 il giudice relatore
Gaetano Silvestri;
Uditi gli avvocati Giuseppe Abbamonte, Stefano Crisci e Filippo
Lubrano per A.A.T. e per L.V. e la Società italiana degli avvocati
amministrativisti e l'avvocato dello Stato Fabio Tortora per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza depositata il 9 novembre 2006 il Consiglio di
Stato, sezione VI, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24, 103 e 113 della
Costituzione, degli artt. 28 e 29 della legge 13 giugno 1942, n. 794
(Onorari di avvocato e di procuratore per prestazioni giudiziali in
materia civile), nella parte in cui, secondo il diritto vivente, non
consentono che il procedimento semplificato ivi previsto, avente ad
oggetto la liquidazione dei compensi spettanti agli avvocati in
relazione all'attività prestata nei giudizi civili, si applichi nei
giudizi amministrativi, per la liquidazione dei compensi riguardanti
l'attività defensionale in essi svolta.
Nel giudizio principale si discute dell'appello proposto da un
avvocato avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale
dell'Abruzzo, che ha dichiarato inammissibile, per difetto di
giurisdizione, il ricorso promosso ai sensi dell'art. 28 della legge
n. 794 del 1942, dal medesimo professionista, per la liquidazione
degli onorari professionali.
Il rimettente dà atto di condividere l'orientamento «pressochè
uniforme» della Corte di cassazione (sono richiamate le sentenze:
sez. II civile, 29 luglio 2004, n. 14394; sez. II civile, 27 marzo
2001, n. 4419; sez. II civile, 12 settembre 2000, n. 12035; sez. II
civile, 27 marzo 1995, n. 3603; sez. II civile, 18 luglio 1991,
n. 7993), e prevalente presso il Consiglio di Stato (sez. IV, 14
aprile 2006, n. 2133; sez. IV, decr. Pres. 21 ottobre 2005, n. 5957;
in senso contrario, sez. VI, 1 marzo 2005, n. 820), secondo il quale
il procedimento camerale previsto dagli artt. 28 e 29 della legge
n. 794 del 1942 non è applicabile alla domanda di pagamento di
compensi professionali formulata davanti al giudice amministrativo,
per attività di patrocinio svolta nell'ambito della relativa
giurisdizione. Più in generale, riferisce il giudice a quo, la
costante giurisprudenza della Cassazione ritiene che lo speciale
procedimento camerale non sia applicabile ai processi penali,
amministrativi ovvero in materia di compensi riferiti ad attività
stragiudiziali, ed anche la dottrina perviene alle medesime
conclusioni.
Con riguardo al profilo di interesse, il rimettente espone gli
argomenti che militano a sostegno dell'interpretazione restrittiva,
richiamando in primo luogo il dato letterale, quale emerge sia dal
titolo della legge n. 794 del 1942, che concerne la liquidazione dei
corrispettivi dovuti agli avvocati per prestazioni rese nei giudizi
civili, sia dal riferimento, contenuto negli artt. 28, 29 e 30 della
citata legge, ad istituti propri del processo civile e
all'organizzazione degli uffici giudiziari civili. Inoltre, il
giudice a quo osserva come, «nel presupposto pacifico della
giurisdizione del giudice civile su controversie inerenti alla
determinazione di onorari professionali», la configurazione dello
speciale procedimento abbia comportato l'intervento del legislatore
sulla competenza, attribuita all'ufficio giudiziario che ha
conosciuto l'attività defensionale oggetto di liquidazione.
Il rimettente si sofferma, quindi, sul profilo del riparto di
giurisdizione, per affermare che «una giurisdizione esclusiva del GA
in tema di diritti soggettivi patrimoniali necessiterebbe, specie
alla luce dei canoni restrittivi enucleati dalle sentenze nn.
204/2004 e 191/2006 della Consulta, di un'espressa menzione
legislativa che difetta nel testo normativo di cui trattasi».
Dopo aver illustrato gli argomenti a sostegno della soluzione
interpretativa «conforme alla legislazione vigente come interpretata
dal Giudice della giurisdizione», il Consiglio di Stato ritiene
tuttavia che la stessa esponga «la norma a dubbi di costituzionalità
rilevanti (atteso l'oggetto del presente giudizio di appello) e non
manifestamente infondati».
A fronte dell'ampia discrezionalità che va riconosciuta al
legislatore nella regolamentazione degli istituti processuali e nella
previsione di forme di tutela differenziate, il giudice a quo ritiene
che la censurata esclusione non trovi giustificazione sotto il
profilo della ragionevolezza, in quanto le situazioni poste a
confronto sarebbero in tutto sovrapponibili, coincidendo l'oggetto
della tutela (compensi professionali) e sussistendo, anche per il
processo amministrativo, l'esigenza di dotare il professionista «di
un efficiente strumento procedurale, aggiuntivo alla procedura
finalizzata all'emissione di un decreto ingiuntivo ex art. 633
c.p.c., dato dalla via del ricorso al capo dell'ufficio giudiziario
adito per il processo».
Il rimettente individua la ratio dell'istituto nella «connessione
ontologica» tra il contenzioso introdotto dal professionista per il
recupero del compenso e la controversia di base, il che per un verso
giustifica la previsione dell'«incidente di esecuzione» davanti al
giudice della cognizione e, per altro verso, vale anche a
differenziare «tali questioni» dagli altri crediti pecuniari, per i
quali risulta esperibile soltanto la procedura di ingiunzione di cui
agli artt. 633 e seguenti cod. proc. civ.
Tale connessione, secondo il giudice a quo, verrebbe in rilievo
anche nel processo amministrativo, con la conseguenza che la «scelta
omissiva» del legislatore, il quale ha configurato il procedimento in
esame per la liquidazione dei compensi soltanto in ambito giudiziale
civile, si porrebbe in contrasto con i parametri costituzionali della
ragionevolezza (art. 3), del diritto di difesa (art. 24), e della
pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale davanti al
giudice amministrativo (artt. 24, 103 e 113).
2. - Con memoria depositata il 22 maggio 2007 è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ha chiesto che la
questione sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.
La difesa erariale evidenzia, in primo luogo, che il rimettente
non ha precisato se il compenso professionale oggetto di domanda
afferisca a materia rientrante nella giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo; inoltre, avuto riguardo alla formulazione
delle censure, osserva come la questione sia posta cumulativamente
con riferimento ai parametri evocati, e manchi dell'esposizione
analitica delle ragioni di contrasto con ciascuno di essi, con
sostanziale esclusiva denunzia della irragionevolezza delle norme
censurate.
Ancora, secondo la difesa dello Stato, la questione risulterebbe
inammissibile sia perchè il rimettente avrebbe omesso la doverosa
verifica della possibilità di pervenire ad una interpretazione
costituzionalmente orientata, sia in quanto il predetto chiede alla
Corte costituzionale un intervento manipolativo, quale sarebbe
l'introduzione di una nuova ipotesi di giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo.
L'Avvocatura generale richiama quindi la sentenza n. 204 del 2004
della Corte costituzionale, ove si afferma che l'art. 103 Cost. non
ha attribuito al legislatore una discrezionalità assoluta ed
incondizionata nella individuazione delle materie devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, «ma gli ha
conferito il potere di indicare "particolari materie" nelle quali "la
tutela nei confronti della pubblica amministrazione" investe "anche"
diritti soggettivi». Da ciò consegue che nel caso in esame, mancando
il collegamento funzionale tra il contenzioso finalizzato al recupero
del credito professionale e la posizione autoritativa della pubblica
amministrazione, non sarebbe configurabile una nuova ipotesi di
giurisdizione esclusiva.
La difesa erariale rileva inoltre che gli artt. 103 e 113 Cost.
sono inconferenti rispetto all'oggetto della questione, posto che
«non di tutela nei confronti della pubblica amministrazione si verte
nel giudizio principale, ma di diritti sorti tra privati o azionati
iure privatorum».
Quanto al merito della questione posta in riferimento agli artt. 3
e 24 Cost., infine, l'Avvocatura generale ritiene che la stessa sia
manifestamente infondata.
La difesa erariale richiama la costante giurisprudenza della Corte
costituzionale in tema di discrezionalità del legislatore nel
predisporre gli strumenti della tutela giurisdizionale e quindi
osserva come, a fronte dell'adeguatezza degli strumenti a
disposizione degli avvocati per il recupero dei compensi
professionali, la previsione di uno strumento ulteriore e specifico,
in relazione ad una categoria di giudizi (quelli civili), costituisca
un plus che non vulnera la garanzia e l'effettività della generale
tutela assicurata agli avvocati i quali prestano la loro opera
professionale nei giudizi diversi da quello civile. In ogni caso,
conclude l'Avvocatura generale, «una norma eccezionale non può
costituire parametro di riferimento per una disciplina generale».
3. - Con atto depositato il 21 maggio 2007 si è costituita la
parte appellante nel giudizio a quo, A.A.T., la quale insiste per
l'accoglimento della questione.
La parte privata richiama l'iter argomentativo dell'ordinanza di
rimessione, evidenziando, in riferimento alla violazione dell'art. 3
Cost., l'identità del rapporto che intercorre tra professionista e
cliente nei giudizi civili e in quelli amministrativi, a fronte della
quale sarebbe irrilevante la natura dell'oggetto del giudizio.
La limitazione del procedimento speciale ai soli giudizi civili
determinerebbe, inoltre, un trattamento deteriore dell'avvocato che
svolge la propria attività nei giudizi amministrativi, incidendo in
generale sull'esercizio del diritto di azione e sulla sua
realizzazione concreta.
Ancora, secondo la parte privata, la normativa censurata sarebbe
in contrasto con l'art. 103 Cost., il quale, riconoscendo nella
giurisdizione amministrativa lo strumento per la tutela degli
interessi legittimi e dei diritti soggettivi, qualifica tali
situazioni giuridiche «su un piano di parità rispetto alle analoghe
situazioni di pertinenza del Giudice civile e, invece, di fatto
differenziate per la carenza organizzativa del sistema per quanto
attiene ai rapporti tra il professionista e il cliente nei giudizi di
pertinenza del Giudice amministrativo».
Risulterebbe vulnerato, infine, il precetto di cui all'art. 113
Cost., il quale, nel prevedere che «contro gli atti della pubblica
amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei
diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di
giurisdizione ordinaria e amministrativa», esige che la tutela debba
realizzarsi su un piano di assoluta parità nell'ambito dei due tipi
di giudizio, laddove, per effetto della «scelta omissiva del
Legislatore», in relazione ai giudizi amministrativi, la tutela
risulta ingiustificatamente differenziata.
La parte privata richiama, quindi, due decisioni del Consiglio di
Stato (sez. V, 31 gennaio 2007, n. 385 e n. 386), nella quali si
legge che è tuttora operante «il principio secondo il quale sono
applicabili al giudizio amministrativo le norme della procedura
civile che, costituendo espressione di principi generali sul
processo, risultano, in mancanza di apposita disciplina, compatibili
con le peculiarità del processo amministrativo». La normativa
censurata sarebbe perciò applicabile al giudizio amministrativo,
essendo oltretutto indubitabile che il giudice amministrativo, per le
cause rientranti nella propria competenza, sia l'autorità
giurisdizionale che meglio può apprezzare il valore della
prestazione resa dal difensore.
4. - Con atto depositato il 21 maggio 2007, sono intervenuti in
giudizio L.V. e la Società italiana degli avvocati
amministrativisti, al fine di sostenere la fondatezza della
questione.
4.1. - Preliminarmente, gli intervenienti affermano di essere
entrambi parti in due giudizi sospesi dall'Adunanza Plenaria del
Consiglio di Stato (n. 1 e n. 2 del 2007), in attesa della decisione
della presente questione, in quanto aventi il medesimo oggetto del
giudizio principale. Tale circostanza fonderebbe la titolarità, per
entrambi i soggetti intervenuti, di un interesse qualificato a
partecipare al presente giudizio di costituzionalità, laddove,
diversamente opinando, «si dovrebbe sollevare la questione di
legittimità costituzionale del limite che sarebbe derivato dalla
particolare situazione in questione per violazione dei principi di
cui agli artt. 3 e 24 della Costituzione in relazione al carattere
generale, assoluto ed indifferenziato del titolo a partecipare al
giudizio (anche costituzionale) per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi».
La Società italiana degli avvocati amministrativisti afferma poi
che la propria legittimazione a partecipare al giudizio
costituzionale discenderebbe anche dalla previsione contenuta
nell'art. 2 dello statuto sociale, ai sensi del quale essa «concorre
alla soluzione dei problemi degli avvocati che esercitano la loro
attività professale nel settore del diritto amministrativo» (primo
comma), a tal fine «assumendo ogni altra iniziativa ritenuta
opportuna per la realizzazione dello scopo, anche dinanzi alle
pubbliche amministrazioni ed agli organi giudiziari» (secondo comma).
4.2. - Nel merito della questione, la difesa dei soggetti
intervenuti prospetta argomenti in tutto coincidenti con quelli
svolti nella memoria di costituzione della parte privata A.A.T., già
sintetizzata al paragrafo 3, al quale si rinvia.
5. - In data 26 febbraio 2008 la parte privata A.A.T. ha
depositato memoria illustrativa per argomentare ulteriormente in
merito alla fondatezza della questione.
L'interveniente si sofferma sulle pronunce della Corte
costituzionale che hanno già esaminato il procedimento previsto
dagli artt. 28 e seguenti della legge n. 794 del 1942, e richiama in
particolare la sentenza n. 197 del 1998, nella quale si trova
affermato che «il rito camerale disciplinato dall'art. 29 della legge
n. 794 del 1942 si correla ontologicamente ad uno specifico giudizio
contenzioso finalizzato soltanto alla sollecita liquidazione degli
onorari di avvocato e di procuratore, che il professionista chiede
con il ricorso previsto dal precedente art. 28, avente natura di
semplice domanda». Da tale affermazione, secondo la parte privata,
discenderebbe che lo speciale procedimento può essere utilizzato in
tutti i casi in cui il legale agisca per il soddisfacimento del
proprio credito per spese, onorari e diritti per prestazioni
giudiziali in materia civile od equiparata, e quindi anche per i
compensi per prestazioni rese in ambito processuale amministrativo,
rimanendo escluse le sole ipotesi in cui il credito dell'avvocato
riguardi compensi per prestazioni in materia penale o per attività
stragiudiziali.
L'interveniente rileva ancora come le caratteristiche del giudizio
camerale, nelle cui forme si svolge il procedimento semplificato,
appartengano anche al processo amministrativo, e che «l'interesse -
di cui il rito camerale è portatore - alla sollecita liquidazione
delle parcelle degli avvocati, essendo correlato alla sussistenza di
una connessione "ontologica" di detto contenzioso con la controversia
di base, prescinde dalla natura del giudizio in cui il credito del
professionista è maturato tutte le volte in cui il giudizio stesso,
per il modo in cui è strutturato e disciplinato, non ponga ostacoli
concreti all'esperibilità del rito speciale» (è citata la decisione
del Consiglio di Stato, sez. VI, 1 marzo 2005, n. 820, che ha
ritenuto l'applicabilità del procedimento in esame al giudizio
amministrativo).
La parte privata richiama quindi parte della giurisprudenza
costituzionale sul principio di uguaglianza (sentenze n. 24 del 2004,
n. 441 del 2000, n. 89 del 1996 e n. 82 del 1973), evidenziando,
quanto all'ampiezza del sindacato sul merito delle scelte
legislative, che detto sindacato «è possibile solo ove esse
trasmodino nella manifesta irragionevolezza o nell'arbitrio, come
avviene allorquando la sperequazione normativa tra fattispecie
omogenee assuma aspetti e dimensioni tali da non potersi considerare
sorretta da alcuna ragionevole giustificazione» (sentenza n. 394 del
2006).
La mancata estensione del procedimento semplificato ai giudizi
amministrativi, a parere dell'interveniente, non risponde ad alcun
interesse qualificato a soddisfare un'esigenza propria o esclusiva
del processo civile, essendo di carattere storico le ragioni per cui
le norme censurate fanno riferimento al solo giudizio civile:
all'epoca, infatti, era ancora prevista la giurisdizione in unico
grado del Consiglio di Stato, avente carattere di giurisdizione
superiore, e come tale esclusa dalla disciplina in esame, al pari di
quella riferibile alla Corte di cassazione.
Diversamente oggi, nel mutato contesto ordinamentale, non
troverebbe più giustificazione il diritto vivente che esclude
l'applicabilità della procedura semplificata al giudizio
amministrativo «da un lato in forza di un'interpretazione
strettamente letterale della stessa, dall'altro nella considerazione
del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in materia di
controversie tra privati». Quanto al profilo della carenza di
giurisdizione del giudice amministrativo in materia di controversie
tra privati, il deducente sottolinea come il ricorso proposto ai
sensi dell'art. 28 della legge n. 794 del 1942 introduca una «domanda
meramente conseguente, eventuale ed accessoria al giudizio principale
(radicato nel rispetto delle regole della giurisdizione)», così
risultando correttamente introdotta davanti al giudice che ha
conosciuto il predetto giudizio.
La parte privata evidenzia ancora come l'estensione al giudice
amministrativo della «nuova competenza giurisdizionale ex lege
n. 794/1942 in materia di diritti soggettivi, sottrae alla
giurisdizione civile ordinaria soltanto la cognizione dei
procedimenti camerali, lasciando impregiudicata quella sui
procedimenti instaurati con il rito ordinario e quella sulle
procedure monitorie previste dagli artt. 633 e seguenti del codice di
procedura civile». Il risultato dell'estensione, quindi, non sarebbe
la creazione di una sorta di "ulteriore giurisdizione esclusiva" del
giudice amministrativo, rimanendo ferma la giurisdizione del giudice
ordinario tutte le volte in cui, per scelta del professionista, o in
conseguenza del comportamento processuale della controparte, il
giudizio camerale non possa avere luogo.
6. - In data 26 febbraio 2008 hanno depositato ulteriore memoria
L.V. e la Società italiana degli avvocati amministrativisti.
Gli intervenienti richiamano l'orientamento restrittivo della
giurisprudenza costituzionale in tema di ammissibilità
dell'intervento di soggetti che non siano parti del giudizio
principale (in particolare, ordinanze n. 162 del 2002 e n. 361 del
1988), ritenendo, tuttavia, che nel caso di specie possa trovare
applicazione il principio derogatorio espresso dalla stessa Corte con
riferimento alle situazioni in cui il giudizio di costituzionalità
risulti direttamente incidente su posizioni giuridiche soggettive
«quando non vi sia la possibilità per i titolari delle medesime
posizioni di difenderle come parti nel processo stesso» (sentenze
n. 315 e n. 314 del 1992).
Con riferimento al merito della questione, nella memoria sono
sviluppati argomenti in tutto identici a quelli prospettati nella
memoria della parte privata A.A.T., già sintetizzata al paragrafo 5,
al quale si rinvia.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di Stato ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24, 103 e 113 della
Costituzione, degli artt. 28 e 29 della legge 13 giugno 1942, n. 794,
nella parte in cui non consentono, secondo il diritto vivente, che il
procedimento semplificato ivi previsto, avente ad oggetto la
liquidazione dei compensi spettanti agli avvocati in relazione
all'attività prestata nei giudizi civili, si applichi nei giudizi
amministrativi, per la liquidazione dei compensi riguardanti
l'attività defensionale in essi svolta.
2. - Devono essere dichiarati inammissibili gli interventi di L.V.
e della Società italiana degli avvocati amministrativisti, che non
sono parti nel giudizio a quo, ma in giudizi aventi analogo oggetto e
sospesi in attesa della decisione sulla presente questione. È
costante giurisprudenza di questa Corte che possono partecipare al
giudizio di legittimità costituzionale le sole parti del giudizio
principale ed i terzi portatori di un interesse qualificato,
immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto nel giudizio
e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma
oggetto di censura.
3. - Preliminarmente occorre rilevare che il richiamo, da parte
del rimettente, agli artt. 103 e 113 Cost. è privo di argomentazioni
atte a rendere comprensibile il legame tra tali parametri
costituzionali e le controversie nascenti tra avvocati e clienti,
aventi ad oggetto il recupero di crediti professionali. Sia la prima
che la seconda delle norme costituzionali citate si riferiscono in
modo chiaro e incontrovertibile alla tutela nei confronti della
pubblica amministrazione, mentre nel caso di specie si tratta di
controversie insorte tra privati, a seguito di un contratto di
prestazione d'opera professionale. La carenza di motivazione in
ordine alla pertinenza dei suddetti parametri rende pertanto
inammissibile la questione sollevata in riferimento agli stessi.
4.1. - In riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., la questione non è
fondata.
4.2. - La normativa denunciata presenta caratteristiche di marcata
specialità, essendo stata dettata dal legislatore in considerazione
della omogeneità del ramo di giurisdizione e della identità
dell'ufficio giudiziario esistenti tra la lite instaurata per
recuperare il credito insoddisfatto, vantato dall'avvocato nei
confronti del proprio cliente per prestazioni giudiziali in materia
civile, ed il giudice davanti al quale si può svolgere la procedura
camerale semplificata prevista dall'art. 29 della legge n. 794 del
1942. Si tratta infatti di un credito di natura squisitamente
civilistica, nascente da un contratto di prestazione d'opera
professionale stipulato tra l'avvocato ed il cliente normalmente
prima dell'instaurazione della controversia giudiziaria e in ogni
caso distinto e separato rispetto alla stessa. Questa Corte ha già
avuto modo di precisare, con riguardo alla procedura de qua, che «il
procedimento trova giustificazione e limite nella peculiarità delle
fattispecie che ne consentono l'instaurazione e ne consigliano la
definizione possibilmente in via conciliativa». A tale argomentazione
fondamentale si può aggiungere «la relativa semplicità degli
accertamenti di fatto, solitamente desumibili dagli atti del processo
nel quale le prestazioni sono state eseguite o che, comunque, in
riferimento alla controversia, sono normale esplicazione di attività
di patrocinio» (sentenza n. 22 del 1973). Proprio per la
particolarità del contenzioso a cui è applicabile il procedimento
semplificato previsto dalle norme censurate, «non appare arbitrario
nè irrazionale che tale trattamento non sia stato esteso a tutti i
professionisti di cui all'art. 633 del codice di procedura civile»
(sentenza n. 238 del 1976).
4.3. - Alla base del procedimento previsto dall'art. 29 della
legge n. 794 del 1942 non sta la qualità del creditore (avvocato),
bensì il collegamento della domanda mirante al pagamento del
compenso con un ben delimitato tipo di controversie (civili), che,
come specificato dall'art. 28, si sono svolte nell'ambito dello
stesso ufficio giudiziario.
La specificità di cui sopra esclude che il rito camerale previsto
dalle norme censurate possa estendersi ad altri tipi di controversie,
in quanto tale rito «si correla ontologicamente ad uno specifico
giudizio contenzioso finalizzato soltanto alla sollecita liquidazione
degli onorari di avvocato e procuratore» (sentenza n. 197 del 1998).
La giurisprudenza di questa Corte non ha pertanto affermato una
inesistente connessione «ontologica» tra il contenzioso volto al
recupero del compenso professionale e la controversia di base, come
invece ritenuto dal giudice rimettente e ribadito dalla parte privata
regolarmente costituita in questo giudizio, ma, al contrario, ha
messo in rilievo il legame, questo sì ontologico, tra il rito
camerale previsto dall'art. 29 ed il giudizio specifico mirante al
pagamento degli onorari per prestazioni effettuate in un procedimento
giudiziale civile.
Nel caso, invece, di prestazioni professionali date nell'ambito di
un procedimento svoltosi davanti al giudice amministrativo, emerge in
modo evidente l'eterogeneità tra la controversia di base - volta
alla tutela di situazioni giuridiche soggettive asseritamente lese
dalla pubblica amministrazione o da soggetti privati posti in
particolare posizione di preminenza (quali, ad esempio, i
concessionari di pubblici servizi) - e lo specifico contenzioso volto
ad ottenere l'adempimento di un obbligo nascente da un rapporto
contrattuale intercorrente tra soggetti privati. Quest'ultimo è da
considerare estraneo rispetto alle «particolari materie» ritenute
dalla giurisprudenza di questa Corte suscettibili di essere inserite,
anche dallo stesso legislatore, nella sfera della giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, quale configurata dall'art.
103, primo comma, Cost. Non ricorre difatti la figura della pubblica
amministrazione-autorità, necessario presupposto perchè possa
estendersi la giurisdizione esclusiva (sentenze n. 204 del 2004 e
n. 191 del 2006), ma rilevano soltanto un attore e un convenuto,
entrambi soggetti privati, al di fuori di qualsiasi esercizio di
poteri autoritativi.
Nè vale obiettare - come fa la parte privata costituita - che la
richiesta pronuncia additiva si limiterebbe ad introdurre una
possibilità aggiuntiva rispetto a quelle offerte dal rito civile
(processo ordinario di cognizione, giudizio monitorio ex art. 633
cod. proc. civ.), giacchè l'esclusività della giurisdizione
amministrativa sarebbe data, nella fattispecie, in caso di
accoglimento della questione, dalla competenza del giudice
amministrativo a giudicare su controversie aventi ad oggetto diritti
soggettivi, al di fuori da ogni connessione degli stessi con
l'operare della pubblica amministrazione come autorità. Il fatto che
restino percorribili altre vie, davanti al giudice civile, per il
recupero giudiziario del credito insoddisfatto, non fa venir meno la
circostanza che la pronuncia richiesta a questa Corte dovrebbe,
secondo il rimettente, creare un nuovo ed inedito caso di cognizione
piena del giudice amministrativo su diritti soggettivi, senza i
presupposti individuati da questa Corte come unici compatibili con
l'art. 103 Cost.
4.4. - Alla luce di quanto detto sopra, quella che viene definita
dal giudice a quo una irragionevole «scelta omissiva», si presenta
invece come una non irragionevole restrizione all'accesso alla
procedura speciale di cui agli artt. 28 e 29 della legge n. 794 del
1942, imposta dalle regole generali di riparto delle giurisdizioni,
che impediscono una completa equiparazione a tal fine - postulata dal
rimettente e dalla parte privata costituita - tra giudizi civili e
giudizi amministrativi.
D'altra parte, la tutela dei diritti degli avvocati che prestano
la loro opera in giudizi diversi da quelli civili o in sede
extragiudiziaria è comunque assicurata in modo pieno, in via
generale per tutti i professionisti, sia dall'ordinario giudizio di
cognizione che dal procedimento d'ingiunzione di cui agli artt. 633 e
seguenti del codice di procedura civile. La norma assunta dal
rimettente come tertium comparationis è senza dubbio derogatrice
della disciplina generale di cui sopra e deve ritenersi giustificata,
come già detto, dalla omogeneità del tipo di giurisdizione e dalla
identità dell'ufficio giudiziario. Questa Corte peraltro ha fissato
il principio che «quando si adotti come tertium comparationis la
norma derogatrice, la funzione del giudizio di legittimità
costituzionale non può essere se non il ripristino della disciplina
generale, (...), non l'estensione ad altri casi di quest'ultima»
(sentenza n. 298 del 1994).
Si può aggiungere che l'estensione di una disciplina derogatrice
più favorevole, dettata dal legislatore per una fattispecie
particolare, ad una fattispecie altrettanto particolare, ancorchè
simile, non deve porsi in contrasto con principi insiti nel sistema
costituzionale (nel caso di specie quelli che presiedono al riparto
delle giurisdizioni), salvo che sia necessario assicurare l'adeguata
tutela di un diritto fondamentale, in ipotesi carente nella
legislazione ordinaria. Tale eventualità, come chiarito prima, non
ricorre nel presente giudizio.
4.5. - Prova ulteriore della perdurante non irragionevolezza della
scelta operata dal legislatore del 1942 è la circostanza che una
eventuale estensione del rito speciale previsto dalle norme
censurate - nel quale, per esplicita previsione legislativa, non sono
ammesse impugnazioni, ma solo, per giurisprudenza costante di
legittimità, il ricorso per cassazione - produrrebbe paradossalmente
una diminuzione di tutela poichè, ai sensi dell'ultimo comma
dell'art. 111 Cost., contro le decisioni dei giudici amministrativi
il ricorso per cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla
giurisdizione. Per evitare tale inaccettabile conseguenza,
occorrerebbe pertanto parificare il ricorso al Consiglio di Stato
avverso la decisione di un TAR ad un ricorso per cassazione ed
escludere del tutto l'invocata tutela speciale per i compensi dovuti
in seguito a prestazioni effettuate nell'ambito di cause svoltesi
davanti al medesimo supremo organo della giurisdizione
amministrativa.
Le difficoltà sistemiche sopra evidenziate contribuiscono a far
ritenere non irragionevole l'attuale restrizione ai soli giudizi
civili dell'applicabilità del procedimento semplificato previsto
dalle norme censurate.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibili gli interventi di L.V. e della Società
italiana degli avvocati amministrativisti;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 28 e 29 della legge 13 giugno 1942, n. 794 (Onorari di
avvocato e di procuratore per prestazioni giudiziali in materia
civile) sollevate, in riferimento agli artt. 103 e 113 della
Costituzione, dal Consiglio di Stato con l'ordinanza citata in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
delle medesime disposizioni sollevata, in riferimento agli artt. 3 e
24 Cost., dal Consiglio di Stato con la stessa ordinanza.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 aprile 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'11 aprile 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola