1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 17-9-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 564 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 dicembre 1996- 25 luglio 1997
N. 564 Ordinanza emessa il 13 dicembre 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale il 25 luglio 1997) dal tribunale amministrativo regionale per il Friuli-Venezia Giulia sul ricorso proposto dalla Gesteco S.p.a. ed altra contro la provincia di Udine e altra Inquinamento - Regione Friuli-Venezia Giulia - Smaltimento di rifiuti urbani - Divieto di smaltimento di rifiuti provenienti da altre regioni - Deteriore trattamento delle imprese operanti nella regione rispetto a quelle operanti in altre regioni - Incidenza sul principio della liberta' di iniziativa privata, per l'imposizione di limiti all'attivita' economica in assenza del piano regionale di gestione dei rifiuti prescritto dal decreto legislativo n. 22/1997, emanato in attuazione della normativa comunitaria. (Legge regione Friuli-Venezia Giulia 28 novembre 1988, n. 65, art. 16, comma 4; legge regione Friuli-Venezia Giulia 7 settembre 1987, n. 30, art. 15, comma 6; legge regione Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996, n. 22, art. 29). (Cost., artt. 3, 41 e 120; statuto Friuli-Venezia Giulia, artt. 5 e 6). (097C0984) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 17-9-1997)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio del
13 dicembre 1996 sul ricorso proposto dalla Gesteco S.p.a. e dalla
Prefir S.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti
pro-tempore, rappresentate e difese dagli avv.ti Bruno Barel e
Giuseppe Sbisà, con domicilio eletto nello studio del secondo in
Trieste, via S. Francesco 11, come da mandato a margine del ricorso;
contro la provincia di Udine, in persona del presidente in carica,
rappresentata e difesa dall'avv. Francesco Pecile, con domicilio
eletto presso la segreteria del T.A.R., come da mandato a margine
dell'atto di costituzione; e la regione Friuli-Venezia Giulia, in
persona del presidente in carica della Giunta regionale,
rappresentata e difesa dall'avv. Renato Fusco, con domicilio eletto
presso l'Ufficio legislativo e legale regionale in Trieste, via
Milano n. 1, come da mandato a margine dell'atto di costituzione; per
l'annullamento - previa sospensione dell'esecuzione - del decreto
dell'assessore delegato all'ambiente e al territorio della provincia
di Udine prot. n. 28429/1996 del 15 novembre 1996, nella parte in cui
ha vietato alle ricorrenti di smaltire nelle discariche da esse
gestite rifiuti prodotti al di fuori dell'ambito territoriale della
regione Friuli-Venezia Giulia e della presupposta circolare n. 7
dell'8 luglio 1996 della Presidenza della Giunta regionale;
Visti gli atti e documenti depositati col ricorso;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Udito il relatore, consigliere Enzo Di Sciascio ed uditi, altresì,
i procuratori delle parti costituite;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:
F a t t o
Le società ricorrenti, che gestiscono da tempo, in forza di
regolari autorizzazioni provinciali, la prima una discarica per
rifiuti solidi urbani ed assimilabili in comune di Mortegliano ed
entrambe una discarica per rifiuti speciali non tossici e non nocivi
in comune di Premariacco, rappresentano che le autorizzazioni in
questione sono state ottenute nel vigore dell'art. 15, sesto comma,
della legge regionale 7 settembre 1987, n. 30, nel testo introdotto
dall'art. 16, quarto comma, della legge regionale 28 novembre 1988,
n. 65, che recita: "Fino a quando non saranno attuati i piani, di cui
all'art. 6 e non saranno entrati in esercizio gli impianti dagli
stessi previsti, potranno venir autorizzati dalla regione, dalle
province e dai comuni, nell'ambito della rispettiva competenza,
solamente la realizzazione e l'esercizio di quelle nuove discariche,
che siano al servizio o supporto di impianti tecnologici esistenti o
in progetto, ovvero per le quali sia stata dimostrata la sussistenza
effettiva del fabbisogno di spazi di deposito in relazione alla
quantità di rifiuti prodotti, rapportata agli ambiti territoriali
serviti, di pertinenza esclusivamente regionale".
Tale disposizione non trovava peraltro riscontro negli atti
autorizzativi, nè ne derivavano conseguenze per le ricorrenti, fino
a che non veniva richiamata nel piano per lo smaltimento dei rifiuti
della provincia di Udine, al fine di vietarlo, per mezzo degli
impianti situati in ambito provinciale, per i rifiuti di provenienza
extraprovinciale, se non previa autorizzazione da rilasciarsi di
volta in volta.
Alla Gesteco S.p.a. è stato quindi notificato un atto, in cui si
contestava che l'importazione di rifiuti provenienti da fuori regione
era in contrasto con la norma succitata e, di seguito, una diffida a
smaltire tale genere di rifiuti.
Il piano provinciale veniva annullato d'ufficio in parte qua, in
una con i provvedimenti conseguenziali indirizzati alla Gesteco
S.p.a., dalla provincia in via di autotutela.
L'ente locale ne riconosceva infatti l'illegittimità, dal momento
che per analogo ricorso, proposto da altre società, era stata
accolta l'istanza di sospensione da questo T.A.R., che
successivamente avrebbe annullato la norma di piano con sentenza n.
47 del 20 febbraio 1995.
Peraltro, a circa due anni di distanza, con gli atti, che formano
oggetto del presente gravame, il divieto a smaltire rifiuti di
provenienza non regionale è stato ribadito con decreto dalla
provincia.
Con tale provvedimento si è apposto, quale elemento integrativo
delle autorizzazioni rilasciate alle ricorrenti e ad altre imprese la
limitazione allo smaltimento di rifiuti prodotti nell'ambito
territoriale della regione Friuli-Venezia Giulia.
Esso è stato assunto in base alla circolare interpretativa
regionale, che è anche oggetto di gravame, sull'ulteriore
presupposto della sopravvenienza dell'art. 29 della legge regionale
14 giugno 1996 n. 22, che recita: "Ad interpretazione autentica
dell'art. 15, comma 6, della legge regionale n. 30/1987, come
sostituito dall'art. 16, comma 4, della legge regionale n. 65/1988,
nel testo vigente prima dell'entrata in vigore della presente legge,
si intende per "quantità di rifiuti prodotti, rapportata agli ambiti
territoriali serviti di pertinenza esclusivamente regionale" la
quantità di rifiuti di provenienza esclusivamente regionale, per i
quali è stata dimostrata l'effettiva necessità di ulteriori spazi
di deposito".
Le autorizzazioni rilasciate alle ricorrenti dovevano pertanto
intendersi integrate con la limitazione appena descritta, in quanto
rilasciate in vigenza della disposizione di legge, oggi modificata,
autenticamente interpretata dalla norma sopravvenuta.
Le società ricorrenti hanno proposto il presente gravame contro la
circolare regionale e contro, per la parte che le concerne, il
decreto provinciale in epigrafe, del quale ultimo richiedono altresì
la sospensione in via cautelare, deducendo una serie articolata di
motivi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto vari
profili e proponendo altresì, in via subordinata, diverse questioni
di legittimità costituzionale, dell'art. 15, sesto comma, della
legge regionale 7 settembre 1987 n. 30, così come sostituito
dall'art. 16, quarto comma, della legge regionale 28 novembre 1988 n.
65 ed autenticamente interpretato dall'art. 29 della legge regionale
14 giugno 1996 n. 22, per violazione degli artt. 3, 5, 41, 116 e 120
della Costituzione e degli artt. 5 e 6 dello Statuto regionale.
Hanno variamente controdedotto le parti intimate.
Con ordinanza resa nella camera di consiglio del 13 dicembre 1996
questo tribunale, riconosciuta la sussistenza del danno grave ed
irreparabile, ha ritenuto la rilevanza e non manifesta infondatezza,
nei limiti e per i motivi che verranno esposti con successiva
ordinanza, delle questioni di legittimità costituzionale sollevate
dalle ricorrenti e rilevate d'ufficio, ed ha stabilito di sospendere
il giudizio cautelare, di rimettere gli atti alla Corte
costituzionale e di sospendere provvisoriamente, nelle more della
decisione e della successiva restituzione degli stessi da parte del
giudice delle leggi, cui seguirà la decisione definitiva
sull'istanza cautelare, il decreto assessorile impugnato.
D i r i t t o
1. - Com'è dato evincere dalla narrativa in fatto il ricorso è,
nella sostanza, diretto ad ottenere che sia consentito alle
ricorrenti di proseguire nell'attività di stoccaggio, nelle
discariche da esse gestite, anche di rifiuti non provenienti dal
territorio regionale.
Esso pertanto ha come ineliminabile passaggio, ai fini del
riconoscimento, nella presente fase cautelare, che esso è assistito
dal prescritto fumus boni iuris, che siano ritenute o non regolanti
il caso di specie, ovvero costituzionalmente illegittime e pertanto
da rimuovere, le disposizioni legislative, di cui l'atto, di cui si
chiede la sospensione, assume di essere necessaria esecuzione.
1.1. - Il proposto gravame sostiene, in via principale, la prima
tesi, con una serie di censure, il cui comune presupposto consiste
nell'assunto che le disposizioni delle leggi regionali, riportate
nella narrativa in fatto, costituiscono mere norme d'azione, dirette
all'organo preposto - nel caso la provincia di Udine - in base alle
quali esso deve svolgere l'attività istruttoria, in base alla quale
dimensionare l'area di discarica, in cui è autorizzato lo
smaltimento, con riferimento alle sole necessità dell'ambito
regionale, ma non incidono su autorizzazioni già rilasciate, che non
riportavano detta limitazione.
Tale interpretazione dovrebbe essere attesa, in quanto unica
conforme a Costituzione nel caso di specie.
1.2. - Osserva in contrario il Collegio che la limitazione in
parola deve ritenersi già implicitamente richiamata fin dall'origine
nelle autorizzazioni, rilasciate alle imprese ricorrenti.
Sono infatti in esse contenute sia la clausola secondo cui "qualora
non esplicitamente previste, si intendono riportate ... tutte le
prescrizioni imposte dalla vigente normativa sullo smaltimento dei
rifiuti" fra cui, all'epoca del loro assentimento, doveva intendersi
compresa quella dell'art. 16, quarto comma, della legge regionale
n. 65/1988 che, sostituendo l'art. 15, sesto comma, della legge
regionale n. 30/1987, consentiva di autorizzare la realizzazione o
l'esercizio delle discariche, di cui sia dimostrata la necessità di
spazi di smaltimento, in relazione al fabbisogno di rifiuti, prodotti
in ambito regionale, sia la riserva, per l'ente autorizzante, "di
aggiornare, modificare, sospendere o revocare in ogni momento" il
provvedimento autorizzatorio.
La norma regionale sopra menzionata e la sopravvenienza dell'art.
29 della legge regionale n. 22/1996, che la interpreta
autenticamente, con effetto retroattivo, legittimano pertanto, ad
avviso del Collegio, la provincia ad introdurre, con l'atto di cui si
chiede la sospensione, nelle autorizzazioni delle ricorrenti e delle
altre imprese destinatarie, l'integrazione secondo cui è consentito
lo smaltimento in discarica soltanto dei rifiuti prodotti in ambito
regionale.
Detto atto costituisce infatti esplicazione di poteri già previsti
ed applicazione di disposizioni legislative già vigenti o, se pur
successive, con efficacia retroattiva.
Non può inoltre essere sostenuto il carattere di mere norme di
azione delle disposizioni medesime, in quanto destinate
inevitabilmente ad incidere su soggetti estranei all'amministrazione,
cioè sulle imprese che, nella loro vigenza, chiedano
l'autorizzazione a gestire una discarica, nè è possibile una loro
interpretazione, diversa da quella fatta palese dal loro significato
letterale, che le dimostra dirette a vietare che siano smaltiti,
nelle discariche site nella regione Friuli-Venezia Giulia, rifiuti
non prodotti nel territorio regionale.
1.3. - Le ricorrenti possono pertanto pervenire alla chiesta
sospensione dell'atto impugnato soltanto attraverso la declaratoria,
da parte del giudice delle leggi, dell'illegittimità costituzionale
delle norme citate, che ne sono l'indispensabile presupposto.
2. - Ciò premesso, le questioni in tal senso proposte (o da
sollevarsi d'ufficio da parte del Collegio e che saranno di seguito
precisate) vanno pertanto esaminate innanzitutto per verificare se
siano rilevanti.
2.1. - In primo luogo dev'essere osservato che le norme, di cui si
chiede la declaratoria di incostituzionalità, ovverosia l'art. 18
della legge regionale n. 65/1988, e il successivo art. 29 della legge
regionale n. 22/1996, che ad essa non innova, rendendo peraltro
retroattivamente vincolante una delle sue possibili interpretazioni,
stabiliscono il contestato comando, diretto, fra l'altro, alle
province, ad autorizzare soltanto, fino a quando non saranno attuati
i piani provinciali di smaltimento dei rifiuti urbani e assimilabili
e dei rifiuti speciali non tossici o nocivi, quali quelli trattati
nelle discariche delle ricorrenti, "la realizzazione o l'esercizio di
quelle nuove discariche ... per le quali sia dimostrata la
sussistenza effettiva del fabbisogno di spazi di deposito, in
relazione alla quantità di rifiuti prodotti, rapportata agli ambiti
territoriali serviti di pertinenza esclusivamente regionale" (art. 18
cit.) e precisa (art. 29 cit.) che detta ultima espressione si
intende riferita alla "quantità di rifiuti di provenienza
esclusivamente regionale, per i quali è stata dimostrata l'effettiva
necessità di ulteriori spazi di deposito".
Il Collegio osserva che dette disposizioni, ormai modificate ma
vigenti o retroattivamente applicabili nel momento in cui sono state
autorizzate le discariche, gestite dalle ricorrenti, possono
applicarsi, in base alla lettera del citato art. 18, a due
fattispecie distinte.
Invero la disposta limitazione dello smaltimento ai rifiuti
prodotti in ambito regionale può venire in rilievo al momento
dell'autorizzazione alla realizzazione di una discarica, al fine di
accertare se ve ne sia necessità ovvero di valutare se le
dimensioni, previste nel relativo progetto, siano adeguate,
provvedendo pertanto eventualmente a negare l'autorizzazione stessa o
a limitare la capacità dell'impianto, oppure in relazione
all'esercizio di una discarica già autorizzata, al fine di accertare
se i rifiuti smaltiti siano di provenienza regionale e di assumere
misure al riguardo.
Il caso, che ne occupa, è di questo secondo tipo: le discariche
delle ricorrenti sono state infatti autorizzate e realizzate in base
al dettato dell'art. 18 della legge regionale n. 65/1988, così come
allora interpretato dalla provincia di Udine; intervenuta peraltro la
successiva norma di interpretazione autentica si sono poste le
impugnate limitazioni, con atti integrativi delle rispettive
autorizzazioni, che incidono soltanto sulla loro gestione.
Non possono pertanto ritenersi rilevanti, ai fini della decisione
sul presente gravame, questioni di legittimità costituzionale delle
indicate norme regionali, quali quelle in questa sede proposte, nei
limiti in cui le investono anche nella parte, nella quale pongono
limiti alla autorizzazione della realizzazione di nuove discariche.
Esse andranno esaminate pertanto nella sola parte in cui deducono
l'incostituzionalità delle disposizioni predette per aver esse posto
limitazioni all'esercizio degli impianti già esistenti ed
autorizzati, in ordine alla provenienza dei rifiuti trattati, in
quanto solo sotto questo aspetto hanno dato origine ad atti lesivi
dell'interesse delle ricorrenti e pertanto rilevanti ai fini della
decisione della proposta istanza cautelare.
Con l'indicata limitazione detta rilevanza non può venir esclusa
per nessuna delle questioni proposte, essendo possibile decidere se
sussista o meno il fumus boni iuris, visto quanto sopra enunciato in
ordine ai rimanenti motivi di gravame, soltanto in base al
riconoscimento della loro fondatezza o meno da parte del giudice
delle leggi, e quindi a seguito della permanenza o della rimozione
delle norme regionali, della cui costituizionalità si controverte.
3. - Andranno pertanto ora esaminate, nei limiti in cui sono state
ritenute rilevanti, le questioni di legittimità costituzionale,
contenute nel ricorso in esame, al fine di valutare se esse siano o
non manifestamente infondate.
3.1. - A tale scopo osserva il Collegio che, fondandosi tutte,
nella sostanza e al di là della loro prospettazione, sul
superamento, da parte della potestà legislativa regionale nella
materia, dei limiti ad essa statutariamente imposti, sarà opportuno
esaminare quali aspetti di detta potestà siano coinvolti nella
presente vicenda.
In astratto, facendo riferimento agli interessi pubblici
fondamentali nel settore dello smaltimento dei rifiuti, così come
descritti dall'art. 1 del d.P.R. n. 915/1982 ed alle competenze
delle regioni, così come indicate nel successivo art. 6, e tenendo
presenti i vari aspetti in cui si esplica la potestà legislativa
della regione Friuli-Venezia Giulia, si vedrà che non vi è esatta
corrispondenza fra detta materia e uno o l'altro dei settori, in cui
lo Statuto prevede che la regione possa legiferare, implicandone essa
più d'uno.
Essa investe infatti, ad avviso del Collegio, sia la tutela della
pubblica igiene e della salute pubblica (d.P.R. 10 settembre 1982 n.
915 art. 1, lett. a) e b) del primo comma), che il rispetto della
pianificazione territoriale (lett. d) del predetto art. 1) e della
salvaguardia della fauna e della flora, nonchè della tutela
dell'ambiente e del paesaggio (art. 1, lett. c) della disposizione
citata.
Vi è inoltre una espressa attribuzione di potestà legislativa
integrativa alle regioni "per l'organizzazione dei servizi di
smaltimento e le procedure di controllo ed autorizzazione".
Detti interessi pubblici sono perseguiti anche dalla legislazione
regionale del Friuli-Venezia Giulia, ma investono, in termini che non
è il caso di illustrare qui dettagliatamente, essendo del resto la
questione già stata esplorata dalla giurisprudenza costituzionale,
sia la potestà legislativa esclusiva, che essa regione ha in materia
di urbanistica (art. 4, punto 12 dello Statuto), sia quella
concorrente in materia di igiene e sanità (art. 5, punto 16) sia
quella integrativa ed attuativa in materia di tutela del paesaggio,
della flora e della fauna, oltre che "nelle materie nelle quali le
leggi dello Stato attribuiscono alla regione questa facolta'" (art.
6, punto 3), ognuna delle quali si sviluppa entro limiti differenti,
fissati dalle citate disposizioni statutarie.
In concreto, come sopra si è esposto, non vengono in
considerazione nel ricorso in esame questioni attinenti alla potestà
urbanistica, di carattere esclusivo, che nel settore si sviluppa
attraverso la pianificazione dei siti, ove collocare gli impianti di
smaltimento, e la scelta delle aree più adatte, nonchè attraverso
l'approvazione dei progetti, per quanto attiene in particolare al
dimensionamento, in quanto dette scelte risultano, nel caso in esame,
già svolte e non sono in discussione.
Le norme sospettate d'incostituzionalità, che pur impingono anche
in questi profili, vengono pertanto qui in considerazione solo nella
parte in cui limitano la gestione di discariche già esistenti.
Esse infatti mirano apertamente, attraverso l'obbligatoria
corrispondenza degli spazi di deposito alle necessità del solo
ambito regionale e al divieto a smaltire in discarica rifiuti di
provenienza non regionale, ad ottenere un minor impatto sul
territorio e sull'ambiente e una diminuzione degli inconvenienti di
carattere igienico-sanitario, ovvero un loro più agevole controllo,
da una parte attraverso la diminuzione del numero o della dimensione
degli impianti in questione, il che si ottiene con l'esercizio di
poteri urbanistici di pianificazione e controllo, previsti dalla
legislazione regionale, intervenendo sullo stesso insediamento di
impianti di smaltimento, e dall'altra attraverso la diminuzione dei
rifiuti, stoccati e trattati in ciascuna discarica già in funzione,
attraverso l'esercizio di poteri di carattere igienico-sanitario o
del tipo di quelli, previsti dall'art. 6, punto f), della legge n.
915/1982.
Solo sotto quest'ultimo aspetto le disposizioni, che hanno apposto
le contestate limitazioni allo stoccaggio dei rifiuti, sono in
discussione e la valutazione sul fatto che esse si dispieghino entro
o fuori dai limiti, che lo Statuto pone alla legislazione regionale,
va condotto perciò soltanto con riferimento a quelli, previsti per
la potestà concorrente o integrativo-attuativa, e non per quella
esclusiva, propria soltanto dell'urbanistica.
3.2. - Su queste premesse vanno innanzitutto esaminate, ai fini di
verificare se siano o non manifestamente infondate, le questioni, che
le ricorrenti propongono in via alternativa, ma che d'ufficio possono
considerarsi proposte cumulativamente, di violazione, da parte delle
disposizioni legislative regionali, applicate nel caso di specie,
delI'art. 6, punto 3) dello Statuto, nella parte in cui la potestà
legislativa regionale nella controversa materia è meramente
integrativa, in quanto concernente gli aspetti, di cui all'art. 6,
punto f) del d.P.R. n. 915/1982, e dell'art. 5 dello stesso, nonchè
nella parte in cui detta potestà, per investire le materie della
salute pubblica e dell'ambiente, è di carattere concorrente.
In entrambi i casi ne viene infatti dedotto l'illegittimo
esercizio, perchè, con il vietare il conferimento nelle discariche
della regione di rifiuti non provenienti dal suo territorio, le norme
in parola o prevederebbero limiti allo smaltimento non previsti dalle
disposizioni delle leggi statali in materia, ovvero violerebbero i
principi fondamentali di detta legislazione.
3.3. - Si fa riferimento, in particolare, agli artt. 3 e 5 del
d.-l. 9 settembre 1988, n. 397, convertito nella legge 9 novembre
1988, n. 475, che, rispettivamente, organizzano un catasto nazionale
dei rifiuti e un programma di emergenza per l'adeguamento del sistema
di smaltimento.
Esse commettono al Ministro dell'ambiente di elaborare (art. 3,
quarto comma) i dati del catasto dei rifiuti e di stimare la
quantità di quelli smaltiti e il fabbisogno residuo di nuovi
impianti, nonchè di presentare al Governo (art. 5, quarto comma) un
programma, da approvarsi con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri, che individui un sistema integrato di aree di stoccaggio e
pretrattamento, di impianti di smaltimento e di discariche, sul
territorio nazionale, destinate alla integrale copertura del
fabbisogno programmato e a fronteggiare le emergenze.
Da tali disposizioni, oltre che da quella dell'art. 6, lett. b).
del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, che rimette anche ad accordi
interregionali l'individuazione dei siti, in cui realizzare impianti
di trattamento e stoccaggio dei rifiuti, si dedurrebbe che il
legislatore nazionale ha istituito un sistema di smaltimento
integrato.
Ciò significherebbe che l'attività relativa non è compiutamente
affidata ad ogni singola regione sul suo territorio, in quanto detto
sistema sarebbe organizzato, sotto la costante osservazione e le
penetranti potestà d'intervento dell'autorità statale, in modo da
poter sopperire, anche in via d'urgenza, a insufficienti capacità di
stoccaggio in una regione, ricorrendo ad impianti di altra regione.
Invero il rispetto delle norme indicate sarebbe indispensabile per
il funzionamento complessivo del sistema di smaltimento, nella parte
in cui va garantito anche a livello nazionale, venendo esso
altrimenti compromesso, se non è più in grado di garantire che
tutti i rifiuti, ovunque prodotti, potranno essere in ogni caso
smaltiti, e di assicurare quindi il conseguimento delle finalità,
quali l'evitare danni e pericoli per la salute, rischi di
inquinamento di ogni tipo, salvaguardare l'ambiente e il paesaggio,
che, à sensi dell'art. 1 del d.P.R. n. 915/1982, costituiscono
principi fondamentali della materia.
Il fatto che limitazioni, quali quelle stabilite dalle
disposizioni regionali qui in discussione, non siano apponibili ad
opera di una singola regione sarebbe verificabile, come rilevano le
ricorrenti, anche osservando che il d.m. 22 ottobre 1988, n. 457, di
recepimento di direttive comunitarie, prevede addirittura
l'importazione di rifiuti da altri paesi della C.E.E., senza che le
regioni, comprese quelle a statuto speciale, possano opporre se non
rilievi, legati al rispetto di norme, che però concernono la
sicurezza, le capacità di trasporto, l'idoneità della destinazione
ecc. di ogni singola spedizione, con disposizioni amministrative
particolari.
A maggior ragione non potrebbero pertanto porsi divieti di
carattere generale, sanciti per legge, da parte delIa regione
Friuli-Venezia Giulia all'ingresso nel proprio territorio di rifiuti
provenienti da siti del territorio nazionale, sia pure insistenti nel
territorio di altre regioni.
Il disposto dell'art. 15, sesto comma, della legge regionale 7
settembre 1987 n. 30, nel testo sostituito dall'art. 16, quarto
comma, della legge regionale 28 novembre 1988 n. 65, così come
autenticamente interpretato dall'art. 29 della legge regionale 14
giugno 1996 n. 22, norme tutte che regolano la presente fattispecie,
in quanto precludono in ogni caso, anche nelle ipotesi previste dalle
norme statali indicate, gli impianti della regione Friuli-Venezia
Giulia ai rifiuti provenienti da altre regioni, si porrebbe in
contrasto con esse e per ciò solo eccederebbe la potestà
integrativa, riconosciuta dall'art. 6 dello Statuto in materia.
In quanto, inoltre, detta organizzazione a livello nazionale del
sistema di smaltimento dei rifiuti ha per scopo principale, come si
è appena detto, quello di tutelare efficacemente la salute pubblica
e l'ambiente, garantendo lo smaltimento di tutti i rifiuti prodotti,
rapportando la produzione dei rifiuti speciali alle capacità degli
impianti esistenti, quale che sia la Regione in cui siano situati, le
norme regionali menzionate si porrebbero in contrasto con gli
indicati principi fondamentali, perseguiti dalle leggi statali in
materia di sanità ed igiene, violando l'art. 5 del predetto Statuto.
Invero la chiusura di una regione ai rifiuti altrove prodotti
porrebbe in serie difficoltà le regioni, dove la produzione è
superiore alle capacità di autonomo smaltimento nel proprio
territorio.
3.4. - Il Collegio, qualificando la questione come dedotta
violazione dei limiti apposti alla legislazione regionale
rispettivamente in materia di sanità ed igiene dall'art. 5 dello
Statuto e in materia di poteri, conferiti dalla legislazione dello
Stato, à sensi del seguente art. 6, punto 3) la ritiene non
manifestamente infondata.
Indubbiamente dalle disposizioni delle leggi statali, indicate
dalle ricorrenti, si evince l'indispensabilità di una
organizzazione, nel campo dello smaltimento dei rifiuti, anche a
livello nazionale, oltre che regionale, per rendere certo che le
finalità fondamentali, di cui al nominato art. 1 del d.P.R. n.
915/1982, che attraverso il relativo servizio ci si propone di
assicurare, siano conseguite anche quando in una determinata regione
siano prodotti rifiuti eccedenti alle capacità di smaltimento,
esistenti in quel momento nel suo territorio.
Alla necessaria tutela di detti principi, ed in particolare della
tutela della pubblica salute, anche nei casi in cui non possa essere
assicurata dalle leggi regionali, perchè occorre intervenire nella
sfera di competenze di altra regione, corrisponde il potere statale,
per mezzo della promozione di accordi interregionali, di cui all'art.
4 lett. h) del d.P.R n. 915/1988, o anche in assenza di essi, di
disporre le misure necessarie.
In particolare va assicurato il collocamento in discarica di altra
regione, pena il sicuro pregiudizio di ineludibili esigenze
igienico-sanitarie, dei rifiuti non smaltibili in quella di
produzione.
La controversa legislazione regionale in pratica rende
indisponibile il territorio della regione Friuli-Venezia Giulia per
tali necessità.
Si conferma perciò che non appare manifestamente infondata la
tesi, secondo cui, attraverso la compromissione, da parte delle norme
regionali in esame, del sistema unitario elaborato dal legislatore
statale, queste ultime travalichino i limiti che l'art. 5 dello
Statuto pone alla potestà legislativa concorrente, che non può
svolgersi in contrasto con i principi fondamentali delle leggi dello
Stato in materia, fra l'altro, di igiene e sanità e, di necessità,
anche quelli più stringenti, che l'art. 6 pone alla potestà
legislativa integrativa, essendo, come si è cercato di spiegare, le
norme regionali in discussione, nella parte in cui rilevano nel
presente giudizio, espressione di entrambe le facoltà.
3.5. - Le stesse considerazioni, avanzate dalle ricorrenti rilevano
altresì ai fini di una ulteriore questione di legittimità
costituzionale, che il Collegio ritiene di sollevare d'ufficio, in
ordine alla violazione, ad opera delle disposizioni regionali de
quibus, dell'ulteriore limite, posto in ogni caso alla legislazione
regionale, anche se espressione di potestà primaria, in base agli
artt. 4, 5 e 6 dello Statuto, del rispetto di interessi nazionali,
che debbono essere perseguiti unitariamente.
Si è appena dimostrato che l'attività di smaltimento dei rifiuti,
per raggiungere le sue finalità, si avvale non solo di un servizio,
organizzato su base regionale, ma anche di poteri e strutture,
dirette da organi statali.
Costituisce fatto notorio che non corrispondono fra loro l'ampiezza
del territorio di ogni regione, il numero dei siti in esso
identificabili come idonei al trattamento dei rifiuti e la produzione
degli stessi, dipendendo da caratteristiche rispettivamente fisiche e
socio-economiche non necessariamente armonizzabili.
Da questa discrasia è, quanto meno, condeterminato il fenomeno del
recapito di rifiuti in discariche, situate in ambito regionale
diverso da quello, in cui sono stati prodotti, che costituisce talora
una ineludibile necessità, che dev'essere soddisfatta in via
d'emergenza, almeno quando siano in pericolo interessi pubblici
irrinunciabili.
Il fenomeno, all'evidenza, interessando più ambiti regionali, non
è governabile da nessuna regione da sola. La non disponibilità, da
parte delle singole regioni, delle esigenze predette, deriva dal
fatto che esse rispondono, ad avviso del Collegio, ad interessi
pubblici di carattere unitario, e sono da annoverare fra quelle, che
sono garantite a mezzo dei poteri di competenza statale, di cui
all'art. 4 del d.P.R. n. 915/1982. Esplicitamente sono infatti
previsti da tale norma (v. in particolare la lett. a) del predetto
art. 4) una serie di poteri di indirizzo e coordinamento della
pianificazione regionale, a mezzo anche (e non solo) di conferenze
interregionali, di cui sono indubbia espressione il catasto e
l'osservatorio dei rifiuti e il programma di emergenza per
l'adeguamento del sistema di smaltimento, di cui agli artt. 3 e 5
della legge n. 475/1988, di cui si è sopra discorso, volti a
garantire una organizzazione in grado di affrontare anche problemi di
carattere sovraregionale, che in particolare derivano dalla non
coincidenza tra capacità di produzione e smaltimento dei rifiuti.
Non possono perciò ritenersi costituzionalmente legittime le norme
regionali, quali quelle in discussione, che tendono a far coincidere
l'ambito territoriale, in cui i rifiuti sono prodotti, con quello, in
cui sono smaltiti, proprio in quanto si pongono in contrasto con il
complessivo funzionamento del sistema di smaltimento su tutto il
territorio nazionale, che è interesse nazionale, espresso attraverso
le norme statali sopra menzionate, da perseguirsi unitariamente a
mezzo dei summenzionati poteri statali di indirizzo e coordinamento.
Se così non fosse, infatti, alcune regioni non riuscirebbero a
smaltire nel proprio territorio tutti i rifiuti prodotti, con
conseguenze del tutto contrarie all'interesse pubblico, di loro
rispettiva pertinenza, di un ordinato e controllato loro conferimento
e trattamento in discarica, con inconvenienti che finirebbero per
ripercuotersi nell'ambito di tutta l'attività di smaltimento a
livello nazionale, ostacolando il rispetto delle esigenze igienico
sanitarie e di tutela ambientale, compresi fra i principi
fondamentali, di cui all'art. 1, primo comma, del d.P.R. n. 915/1982,
nonchè la realizzazione del sistema integrato di impianti di
trattamento e di discariche ad opera del Ministero dell'ambiente, di
cui si è detto, e favorirebbero il formarsi, specie nelle regioni di
più intensa produzione di rifiuti senza analoga capacità di
smaltimento, di discariche abusive. Le disposizioni regionali sopra
menzionate risultano pertanto aver eluso il limite del rispetto degli
interessi nazionali, che condiziona la legittima esplicazione della
potestà legislativa regionale, in violazione degli artt. 5 e 6 dello
Statuto, in quanto detto limite è posto anche quando essa sia di
carattere esclusivo dall'art. 4 dello Statuto e, come è detto
esplicitamente o è implicitamente da dedursi, non può a fortiori
essere travalicato legittimamente da quella di carattere concorrente
o integrativo.
3.6. - Le ricorrenti sollevano ulteriori questioni di legittimità
costituzionale delle disposizioni regionali sopra descritte per
violazione degli artt. 3, con particolare rispetto al principio di
ragionevolezza, 41 e 120 della Costituzione.
Più correttamente la censura dovrebbe qualificarsi di violazione
del limite di rispetto delle norme della Costituzione, sotto gli
indicati profili, imposto alla legislazione regionale anche esclusiva
dall'art. 4 dello Statuto e quindi e a maggior ragione operante anche
nei confronti di quella concorrente ed attuativa. Osservano in primo
luogo le parti istanti che le norme, di cui si lamenta
l'incostituzionalità, nel mentre vietano alle imprese, titolari di
discariche nel Friuli-Venezia Giulia, di trattare rifiuti provenienti
da fuori regione, consentono ai produttori di rifiuti in regione di
smaltirli anche al di fuori del suo territorio, discriminando così,
rispetto alla concorrenza nell'ambito del mercato della raccolta dei
rifiuti, gli imprenditori, che hanno i loro impianti in detta regione
rispetto agli altri. Invero i primi, essendo impediti a trattare i
rifiuti non prodotti in ambito regionale, a causa di una ridotta
utilizzazione degli impianti, sarebbero soggetti ad una inevitabile
maggior incidenza dei costi fissi e ad una conseguente minore
capacità concorrenziale, con conseguente perdita di quote di
mercato, provocata dalla condizione di ineguaglianza nei confronti
degli imprenditori di altre regioni. Tale condizione sarebbe resa
evidente dal fatto che, nelle discariche gestite dalle ricorrenti, la
quota di rifiuti di provenienza regionale è pari a circa un terzo
della capacità, tale peraltro da non garantire la loro
sopravvivenza. Ne deriverebbe altresì un'ulteriore violazione del
limite del rispetto della Costituzione, sotto il profilo del mancato
rispetto dell'art. 41, che, anche quando sia presente una legittima
causa di utilità sociale, potrebbe comprimere, ma non estinguere del
tutto, le capacità economiche di un'azienda.
Tali conseguenze non sarebbero in alcun modo giustificabili, in
quanto derivanti da un'illegittima imposizione di ostacoli e
limitazioni, da parte di una regione, alla libera circolazione di
cose e all'esercizio della professione, in violazione dell'art. 120
della Costituzione.
3.7. - Tali questioni appaiono al Collegio non manifestamente
infondate, essendo indubbio il deteriore trattamento degli
imprenditori regionali del settore e non essendo esso giustificabile,
in quanto nemmeno la regione Friuli-Venezia Giulia è autorizzata, à
sensi dell'art. 120 della Costituzione, a imporre limiti e
impedimenti all'esplicarsi dell'attività economica nel settore
nell'ambito dell'intero mercato nazionale, per di più in modo così
penetrante da rischiare di compromettere la stessa economicità delle
rispettive aziende.
Non è infatti dubitabile, ad avviso del Collegio, che le
contestate limitazioni all'esercizio delle discariche, situate nel
territorio regionale, poste dalle norme in discussione, abbiano come
effetto, voluto o meno, a più o meno lungo termine, di far cessare
l'attività, almeno nell'ambito della regione, di molte delle aziende
che la gestiscono, incidendo pesantemente sui margini di profitto,
così che il numero delle stesse e quello degli impianti gestiti è
destinato necessariamente a diminuire, determinando la violazione dei
menzionati precetti costituzionali.
4. - In conclusione essendo stata ritenuta rilevante ai fini della
decisione dell'istanza cautelare e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 16, quarto comma,
della, legge regionale 28 novembre 1988 n. 65, sostitutivo del testo
dell'art. 15, sesto comma, della legge regionale n. 30/1987, così
come autenticamente interpretato dall'art. 29 della legge regionale
n. 22/1996, nella parte in cui pongono alle imprese che sono
autorizzate a gestire discariche in regione l'obbligo a smaltire
rifiuti di provenienza esclusivamente regionale, per la dedotta
violazione, sotto gli indicati profili, dei limiti del rispetto della
legislazione statale in materia, dei principi generali di detta
legislazione, degli interessi nazionali e dell'osservanza della
Costituzione, con riferimento agli artt. 3, 41 e 120 della
Costituzione, posti dagli artt. 5 e 6 dello Statuto regionale, il
Collegio dispone la sospensione del giudizio e la remissione degli
atti alla Corte costituzionale, affinchè si pronunci in proposito.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1, 23 e segg. della legge 11 marzo
1953 n. 87 sospende il giudizio e rimette gli atti alla Corte
costituzionale per l'esame della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16, quarto comma, della legge regionale 28
novembre 1988 n. 65, sostitutivo del testo dell'art. 15, sesto comma,
della legge regionale n. 30/1987, così come autenticamente
interpretato dall'art. 29 della legge regionale n. 22/1996, in
quanto, nell'impedire che sia autorizzato lo smaltimento di rifiuti,
eccedenti il fabbisogno, calcolato su base regionale e nel consentire
che essi siano conferiti in discarica, soltanto se di provenienza
regionale, violerebbe gli artt. 5 e 6 dello Statuto regionale, per
mancato rispetto dei limiti del rispetto della legislazione statale
in materia, dei principi generali di detta legislazione, degli
interessi nazionali e dell'osservanza della Costituzione, con
riferimento agli artt. 3, 41 e 120 della Costituzione nei limiti e
nei termini, di cui in narrativa.
Trieste, addì 13 dicembre 1996
Il presidente: Bagarotto
Il consigliere estensore: Di Sciascio
97C0984