1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 29-6-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 13 giugno 2005
Ricorso per conflitto di attribuzione tra Poteri dello Stato depositato in cancelleria il 13 giugno 2005 (del Tribunale di Isernia) Parlamento - Immunita' parlamentari - Giudizio civile promosso dall'Istituto Neurologico Mediterraneo Neuromed s.r.l. nei confronti del senatore Alfredo D'Ambrosio ed altri - Deliberazione di insindacabilita' del Senato della Repubblica in relazione ai fatti attribuiti al parlamentare - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dal Tribunale di Isernia - Denunciata mancanza di nesso funzionale tra opinioni espresse ed attivita' parlamentari. - Deliberazione del Senato della Repubblica del 26 novembre 2003. - Costituzione, art. 68, primo comma. - Ricorrente: Tribunale di Isernia. (005C0693) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 29-6-2005)

Il Tribunale di Isernia, in composizione monocratica e nella
persona del Giudice unico Italo Federici, letti gli atti del giudizio
civile n. 498/2003 r.g.a.c. promosso dall'Istituto Neurologico
Mediterraneo Neuromed S.r.l. contro D'Ambrosio Alfredo ed altri;
espone quanto segue.

F a t t o

Con atto di citazione notificato in date 24-26 giugno 2003,
l'Istituto Neurologico Mediterraneo Neuromed S.r.l., in persona del
legale rappresentante pro tempore, conveniva in giudizio innanzi al
Tribunale di Isernia il senatore della Repubblica Alfredo D'Ambrosio,
la Radio Tele Molise S.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore, Emanuela Petescia, Vincenzo Di Gaetano, Giovanni Di Tota,
Gianni Tomeo e il Movimento Politico Iniziativa Democratica, in
persona del suo legale rappresentante pro tempore.
Deduceva la Società attrice che:
in data 24 febbraio 2003 il Movimento Politico Iniziativa
Democratica, di cui il sen. D'Ambrosio si assume essere il principale
esponente, diramava un comunicato stampa, riportato il giorno
successivo dal quotidiano «Oggi nuovo Molise», dal titolo «Conflitto
di interessi, il Senatore D'Ambrosio chiede le dimissioni di Aldo
Patriciello ed il Ricorso al Consiglio di Stato», con il quale,
evidenziando gli stretti legami fra il vice presidente della Regione
Molise Aldo Patriciello e la società attrice, denunciava favoritismi
nei confronti di quest'ultima, ledendone gravemente l'immagine. In
particolare si leggeva: «In sostanza ci chiediamo come sia possibile
rappresentare l'Esecutivo regionale, in veste di Vice-presidente e,
nello stesso tempo, avere forti interessi familiari diretti o
indiretti nel mondo della Sanità proprio nell'Istituto Neuromed e
ricorrere al tribunale amministrativo contro gli interessi della
regione. Chi rappresenta Patriciello: la Regione Molise o la
Neuromed? E se rappresenta la Neuromed, come può chiedere i soldi
alla regione?».
il giorno 17 aprile 2003 il Movimento Iniziativa Democratica
diramava un ulteriore comunicato stampa, nel quale sosteneva: «Il
Direttore generale della Direzione generale V della Regione Molise,
avv. Giovanni Di Renzo, quanto a solerzia e zelo professionale è
stato più veloce della luce. In questi ultimi tempi, l'avvocato Di
Renzo si è distinto, appunto, per l'incredibile celerità con cui
adotta determinazioni dirigenziali, come nel caso delle
determinazioni n. 9 del 1° aprile 2003, assumendo impegno di spesa
n. 368 del 1° aprile 2003 e mandato di pagamento n. 980 del 3 aprile
2003 per complessivi Euro 3.920.000,00, con la solita «velocità
della luce» ... ciò che più inquieta, quindi, è l'impegno e la
regolarità che spinge questo dirigente ad adottare simili atti...
infatti se dovesse rispondere al vero quanto sopra riportato, tutto
ciò configurerebbe abuso di ufficio o comunque illecito contabile...
sembra ancor più inquietante la circostanza che tale velocità
amministrativa abbia riguardato un atto destinato alla Neuromed (con
pagamento contante di circa otto miliardi delle vecchie lire) a
fronte delle tantissime richieste prioritarie e urgenti nel campo dei
servizi molisani, richieste impossibili da evadere per mancanza di
liquidità... la questione chiama dunque di nuovo in causa
prepotentemente il problema del Conflitto di interessi del Vice
Presidente della giunta regionale Aldo Patriciello»;
il giorno successivo l'emittente Telemolise, nel corso delle
diverse edizioni del telegiornale, mandava in onda un servizio di
Enzo Di Gaetano, il quale, dopo aver riproposto le tesi sostenute nel
comunicato stampa sopra riportato, intervistava sulla vicenda il
senatore D'Ambrosio. Questi dichiarava: «Un problema del genere non
si può ignorare. Questo dirigente tra l'altro non è la prima volta.
In passato Di Renzo aveva autorizzato dei posti letto a favore della
struttura di Salcito, quando la stessa struttura con la gestione S.
Francesco di Assisi per anni non c'era riuscita. Cambia la gestione
entra Neuromed e subito rilascia una autorizzazione per 60 posti
letto. A seguito di questo fatto produce un'altra determina di circa
8 miliardi delle vecchie lire in un capitolo inesistente, dove non
c'è copertura. In assenza di un OK, un parere dell'assessore alla
Sanità e quello del Bilancio e Personale. La magistratura deve
metterci le mani per fare chiarezza. Se dovesse essere così, ed io
so che è così, credo che il dirigente deve essere allontanato da
quel settore. Qui ci troviamo di fronte ad illecito contabile e abuso
di ufficio...».
in data 19 aprile 2003 il quotidiano Oggi Nuovo Molise
pubblicava in prima pagina un articolo nel quale si sosteneva che «il
direttore dell'ASL di Campobasso, avv. Di Renzo avrebbe provveduto un
fulmineo provvedimento ignorando la lunga lista dei creditori non
ancora soddisfatti dalla stessa ASL, un'erogazione di otto miliardi
di vecchie lire in favore della Neuromed. Peraltro la delibera
assunta, secondo quanto afferma il senatore D'Ambrosio dalla ASL di
Campobasso non aveva voce di copertura nel bilancio della stessa
ASL», ipotizzando poi gli estremi del reato di abuso di ufficio;
in data 24 aprile 2003 l'emittente Telemolise (della quale
Manuela Petescia è direttrice responsabile e Radio Telemolise S.r.l.
è editrice) trasmetteva il programma «Figaro», nel corso del quale
il conduttore Enzo Di Gaetano si rivolgeva al sen. D'Ambrosio,
affermando «Lei con un comunicato stampa aveva parlato di scenari
inquietanti, ma non tutti ne hanno parlato... ma quale è il
contenuto di questo comunicato stampa?». Il senatore così
rispondeva: «il Dirigente Generale della Sanità aveva previsto il
pagamento di 8 miliardi di vecchie lire in favore della Neuromed...
non ha fatto il suo dovere... mi ha impressionato la celerità di
questo dirigente... mentre tutti gli altri attendono, una struttura
che ha il rappresentante a livello regionale riesce ad avere ciò che
chiede»;
il giorno 9 maggio 2003 il giornalista di Telemolise Giovanni
Di Tota, nell'edizione del telegiornale delle ore 14, dichiarava: «il
senatore D'Ambrosio avrebbe inoltrato due lettere alla Procura della
Repubblica di Campobasso e di Isernia... in quella inviata alla
Procura della Repubblica di Campobasso, D'Ambrosio avrebbe chiesto di
conoscere la correttezza della procedura amministrativa con la quale
la regione avrebbe pagato diversi milioni di euro per competenze
arretrate all'istituto Neuromed di Pozzilli».
Tanto premesso, l'Istituto Neurologico Mediterraneo Neuromed
S.r.l. denunciava una campagna diffamatoria nei suoi confronti, posta
in essere dai convenuti, resa ancor più evidente da talune
circostanze non richiamate negli episodi su riportati. In particolare
chiariva, da un lato, che il pagamento della somma di euro
3.920.000,00 (mandato n. 980 del 3 aprile 2003) rappresentava
l'adempimento dell'ordinanza n. 25/2003, provvisoriamente esecutiva,
emessa ex art. 2l legge n. l034/1971 dal TAR Molise nei confronti
della Regione Molise, dall'altro, che l'on. Aldo Patriciello non era
mai stato socio nè amministratore della Neuromed.
Conseguentemente chiedeva, previa declaratoria di responsabilità
ex art. 2049 c.c. per i fatti oggetto di causa, la condanna dei
convenuti al risarcimento dei danni sofferti, patrimoniali e non, al
pagamento di una somma a titolo di riparazione pecuniaria, alla
pubblicazione della sentenza di condanna su due quotidiani di
tiratura nazionale e su due a tiratura regionale per due giorni
consecutivi, oltre a spese di giudizio.
Con comparsa del 4 dicembre 2003 si costituiva il
sen. D'Ambrosio, il quale chiedeva, in via preliminare,
l'applicabilità dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, ai
sensi e per gli effetti dell'art. 3 legge n. 140/2003, per essere
state, le affermazioni ritenute diffamatorie, rese nell'esercizio
dell'attività politica di Senatore della Repubblica; nel merito, il
rigetto della domanda perchè infondata. In particolare produceva in
giudizio, dapprima, la relazione della Giunta delle Elezioni e delle
Immunità Parlamentari del Senato (doc. IV-quater n. 19 comunicata
alla Presidenza il 19 novembre 2003), la quale proponeva «... a
maggioranza di dichiarare che i fatti oggetto del procedimento
concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni e ricadono pertanto nell'ipotesi di
cui all'art. 68, primo comma, della Costituzione»; eppoi, all'udienza
di precisazione delle conclusioni del 20 gennaio 2004, il resoconto
sommario e stenografico della seduta pubblica n. 496 del 26 novembre
2003 del Senato della Repubblica, contenente l'approvazione della
proposta della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari.
Sul punto parte attrice eccepiva l'illegittimità di tale
delibera e, conseguentemente, chiedeva che l'organo giudicante adito
proponesse ricorso per conflitto di attribuzione fra Poteri dello
Stato innanzi alla Corte costituzionale.
Con ordinanza del 12 marzo 2004 il giudice unico, ritenuta la
necessità, ai fini della definizione del giudizio, di sollevare
conflitto di attribuzione nei confronti del Senato della Repubblica
innanzi alla Corte costituzionale avverso la deliberazione suddetta,
rimetteva la causa sul ruolo e sospendeva il giudizio ex art. 23
legge 11 marzo 1953, n. 87.

D i r i t t o

Ad avviso di questo giudice la deliberazione del Senato della
Repubblica in data 26 novembre 2003, avendo erroneamente ritenuto,
con riferimento ai fatti di causa, l'insindacabilità delle opinioni
espresse dal senatore D'Ambrosio nell'esercizio delle sue funzioni,
eccede la sfera delle attribuzioni dell'organo legislativo ed integra
illegittimo esercizio del potere parlamentare in relazione
all'art. 68 Cost., per violazione dei relativi presupposti
applicativi, così da determinare l'ingiusta menomazione della sfera
delle attribuzioni costituzionalmente assegnate al potere
giurisdizionale, inibendo, nella specie, l'esame di una domanda di
tutela risarcitoria civile ritualmente proposta.
È noto che l'insindacabilità sancita dall'art. 68 Cost.
individua una garanzia a tutela della libertà e dell'indipendenza
della funzione parlamentare, configurando in capo a coloro, i quali
hanno ricevuto il mandato parlamentare, un'immunità sostanziale (e
non meramente processuale) per le opinioni espresse «nell'esercizio
delle loro funzioni». Il collegamento, anche indiretto, con
l'attività parlamentare svolta rimuove già sul piano obiettivo
l'antigiuridicità del comportamento tenuto, giacchè costituisce
causa di giustificazione dell'eventuale lesione di interessi altrui.
Non si tratta, pertanto, di una causa personale di esclusione della
punibilità, ma dell'esercizio di un diritto di critica, per taluni
«qualificato», che tutela l'intera assemblea parlamentare prima
ancora del singolo eletto e che costituisce esplicazione del
principio della libera manifestazione del pensiero contenuto
nell'art. 21 della nostra Carta fondamentale.
Il richiamo alla funzione parlamentare, tuttavia, costituisce al
contempo sia la ratio della disposizione costituzionale sia un limite
all'applicazione della stessa, la quale, qualora ne prescindesse, si
trasformerebbe in norma di privilegio anzicchè di garanzia. Va,
pertanto, condiviso il rigore con il quale la giurisprudenza
costituzionale ha inteso tale presupposto. L'iter argomentativo
seguito sul punto dalla Corte parte dalla riflessione sul significato
del termine «funzione», che nel linguaggio e nel sistema della
Costituzione non indica «... generiche finalità, ma riguarda ambiti
e modi giuridicamente definiti: e questo vale anche per la funzione
parlamentare, ancorchè essa si connoti per il suo carattere non
«specializzato» (Corte cost. n. 375 del 1997, richiamata anche da
Corte cost. n. 10 del 2000). L'insindacabilità, dunque, non può
riguardare l'intera attività politica svolta dal parlamentare, ma
soltanto quella connessa, anche solo indirettamente, allo svolgimento
di attività parlamentare. In tal senso è chiarissima Corte cost.
n. l0 del 2000: il nesso funzionale deve qualificarsi non come
«semplice collegamento di argomento o di contesto fra attività
parlamentare e dichiarazione, ma come identificabilità della
dichiarazione stessa quale espressione di attività parlamentare» (ed
ancora più esplicitamente «l'interpretazione del primo comma
dell'art. 68 porta infatti ad escludere, per non trasformare la
prerogativa in privilegio personale, che sia compresa nella
insindacabilità tutta la complessa attività politica che il singolo
membro del Parlamento pone in essere, rientrandovi invece soltanto
quella che si manifesta attraverso l'esercizio delle funzioni
parlamentari»). Nè si può contestare la perdurante validità di
tali conclusioni all'indomani dell'entrata in vigore della legge
n. 140 del 20 giugno 2003. Sul punto, infatti, il quadro normativo
non è mutato. La recente legge appena richiamata ha precisato con
forza quanto, peraltro, già acquisito dalla dottrina e
giurisprudenza costituzionale in ordine all'irrilevanza, ai fini
dell'applicazione dell'art. 68, del luogo nel quale le dichiarazioni
del parlamentare vengono pronunciate (nel 2000, ben tre anni prima
dell'entrata in vigore della legge n. 140/2003, la Corte
costituzionale, con sent. n. 11, aveva definito «... Superata ormai,
in ragione dei fattori di trasformazione della comunicazione politica
nella società contemporanea, la tradizionale interpretazione che
considerava compiuti nell'esercizio delle funzioni parlamentari - e
quindi coperti dall'immunità che appunto garantisce l'immunità
delle Camere - i soli atti svolti all'interno dei vari organi
parlamentari o anche paraparlamentari...»), ma non ha in alcun modo
inciso sulla disciplina dell'immunità (se non per gli aspetti
processualistici) ed in particolare sul requisito del «nesso
funzionale» (comunque richiamato al comma 1 dell'art. 3) che tuttora
giustifica l'immunità sostanziale del parlamentare. Nè avrebbe
potuto, stante la sua natura di legge ordinaria, che non consente
certo di modificare precetti costituzionali. In proposito la giunta
ha sostenuto che «dalla Corte costituzionale vengono antichi precetti
interpretativi, che inducono a non valutare i principi costituzionale
in un vuoto pneumatico, bensì alla luce proprio del contesto
ordinamentale e della legislazione attuativa: essa rappresenta un
inestimabile supporto ermeneutico, che prevedibilmente renderà
superati i "paletti,, che in altro contesto - di colpevole assenza di
statuizioni di diritto positivo - furono dettati dalla Corte
costituzionale nelle sentenze nn. 10 ed 11 del 2000».
Ad avviso del ricorrente, tuttavia, tale affermazione merita una
precisazione. Invero, non sussiste alcun dubbio sulla necessità di
un'interpretazione sistematica ed assiologica di una qualunque norma,
anche costituzionale, ma l'intera operazione ermeneutica va sempre
condotta nell'ambito di quel sistema di valori che nel nostro
ordinamento trova un riscontro positivo proprio nella Costituzione
repubblicana. Il che significa che è anzitutto la legislazione
ordinaria a dover essere interpretata sullo sfondo della legalità
costituzionale, la quale verrebbe sicuramente disattesa qualora si
riconoscesse alla via interpretativa (di una specifica legge
ordinaria!) una funzione surrogatoria del procedimento di revisione
descritto dall'art. 138 della nostra Carta fondamentale.
Venendo al caso di specie, la giunta delle elezioni e immunità
parlamentari del Senato, nel motivare l'insindacabilità delle
dichiarazioni rese dal senatore D'Ambrosio, ha ritenuto che tali
espressioni «...sono l'estrinsecazione di un mandato politico di
controllo sulla gestione pubblica, trattandosi di episodi che
rientrerebbero nel contesto di "cattiva amministrazione,, contro cui
la carriera pubblica e politica del senatore eletto nel collegio di
Isernia si è andata sviluppando»; «stabilire condizioni minime di
trasparenza in ordine alla gestione della sanità molisana...»
sarebbe compito non solo degli attori istituzionali, ma, nell'ambito
delle rispettive funzioni, di tutti gli attori politici locali. Le
denunzie del senatore, peraltro, - continua la giunta - non avrebbero
in alcun modo danneggiato l'immagine della società attrice, la
quale, anzi, sarebbe stata messa in condizione di «precisare
pubblicamente che nel pagamento delle prestazioni non ha mai
beneficiato di favoritismi».
In proposito appaiono, tuttavia, necessarie talune
considerazioni. Preliminarmente va chiarito che non è compito della
Camera di appartenenza del parlamentare esprimere valutazioni in
ordine alla potenzialità diffamatoria delle dichiarazioni del suo
membro. Nè ciò costituisce oggetto del presente conflitto (Corte
cost., sent. n. 11 del 2000: «In questa sede non spetta invero alla
Corte di accertare la sussistenza o meno delle responsabilità
dedotte in giudizio, ma piuttosto di accertare, trattandosi di un
conflitto per menomazione, se vi sia stata una illegittima
interferenza nella sfera del potere ricorrente, verificando
l'eventuale sussistenza di vizi del procedimento, ovvero l'omessa o
erronea valutazione delle condizioni e dei presupposti richiesti
dall'art. 68, primo comma, della Costituzione»). Alla Camera spetta,
invero, la sola valutazione in ordine alla riconducibilità di tali
dichiarazioni alla funzione parlamentare concretamente espletata (e
non ad una astrattamente espletabile) dal suo membro. Trattasi, come
ampiamente chiarito, di una valutazione, che, lungi da ogni arbitrio,
deve attenersi alla normativa costituzionale vigente, così come
interpretata dalla oramai consolidata giurisprudenza costituzionale.
Ciò comporta che le dichiarazioni espresse dal parlamentare debbono
essere in qualche modo collegate ad un'attività «parlamentare»
specificamente svolta dallo stesso, non essendo sufficiente la
ricorrenza di un generico contesto politico nè la rilevanza pubblica
dell'argomento trattato. Da un tale collegamento, seppure ad atti
lato sensu parlamentari, prescinde del tutto il pronunciamento della
giunta, la quale si limita ad un generico richiamo alla «carriera
pubblica e politica del senatore». Manca, in altri termini,
l'indicazione della concreta attività parlamentare rispetto alla
quale porre in connessione le dichiarazioni del senatore di cui si
assume l'insindacabilità. La necessità di una tale indicazione
trova, peraltro, conferma implicita nella stessa linea difensiva del
parlamentare, il quale in comparsa di costituzione ha rappresentato
che «... sui medesimi fatti, come tra l'altro espressamente
riconosciuto dall'attore, è stata esperita anche, in data 24 marzo
2003, interrogazione urgente, contraddistinta dal Prot. n. 1796 (doc.
V)». Sennonchè, dall'esame degli atti prodotti in giudizio è emerso
che tale interrogazione (il cui numero di protocollo è, peraltro, il
1786) è stata sì presentata, ma al Presidente della Giunta
Regionale del Molise (e non al Senato) e, comunque, dal consigliere
regionale Di Pasquale (e non dal convenuto). Nessuna attività
parlamentare, pertanto, risulta compiuta dal senatore in ordine ai
fatti oggetto di causa; neppure una mera richiesta di interrogazione
è stata mai presentata al Presidente del Senato, la quale, come
statuito dalla Corte costituzionale con sentenza n. 379 del 2003,
sarebbe stata di per sè sufficiente, quand'anche non ammessa dal
Presidente, per ritenere esercitata la funzione parlamentare, pur non
costituendone atto tipico.
Il che comprova, ad avviso del ricorrente, la violazione e
l'erronea applicazione dell'art. 68 Cost. da parte del Senato, la cui
illegittima deliberazione, pertanto, nel sottrarre ingiustamente alla
tutela giudiziaria civile la pretesa risarcitoria di un soggetto che
si assume leso dal comportamento del senatore D'Ambrosio, lede le
prerogative costituzionali di garanzia dei diritti assegnate alla
giurisdizione.
Non si può, in definitiva, condividere l'interpretazione
estensiva del «nesso funzionale» proposta dalla giunta, perchè ne
svuoterebbe la portata «selettiva» rispetto all'ambito di
applicazione dell'art. 68, ponendolo in insanabile contrasto con quei
principi individualizzanti del nostro ordinamento giuridico espressi
dagli articoli 3, 24 e 101 Costituzione. Nessuna tutela, invero,
verrebbe riconosciuta ad un soggetto comune nei confronti di un
parlamentare che si potrebbe servire dello «scudo immunitario» anche
per attività non riconducibili alla sua funzione parlamentare, così
indossando le vesti di soggetto privilegiato piuttosto che garantito,
con grave menomazione delle attribuzioni del Potere giudiziario così
come individuate dall'impianto costituzionale vigente.

P. Q. M.
Il Tribunale di Isernia, visti gli articoli 134 Cost., 37 legge
11 marzo 1953, n. 87, 26 delibera della Corte costituzionale 16 marzo
1956 e 3 legge 20 giugno 2003, n. 140;
Solleva conflitto di attribuzione avverso la deliberazione
adottata dal Senato della Repubblica nella seduta del 26 novembre
2003, con la quale è stato ritenuto applicabile l'art. 68, comma 1,
della Costituzione nei confronti del senatore Alfredo D'Ambrosio in
relazione ai fatti dedotti nel giudizio civile n. 498/2003 r.g.a.c.,
e
Chiede che l'ecc.ma Corte adita voglia, previo giudizio di
ammissibilità, dichiarare che non spettava al Senato della
Repubblica la valutazione di insindacabilità della condotta
attribuita al senatore Alfredo D'Ambrosio, in quanto estranea alla
previsione dell'art. 68, comma 1, Cost., e, per l'effetto, annullare
la deliberazione sopra citata.
Dispone che la cancelleria in sede provveda:
all'immediata trasmissione degli atti del processo in copia
conforme e al deposito, unitamente al presente ricorso, nella
cancelleria della Corte costituzionale, nonchè alla comunicazione ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento;
in esito alla decisione preliminare di ammissibilità, alla
notifica del ricorso, in uno all'ordinanza di ammissibilità, agli
organi interessati secondo quanto sarà disposto dalla Corte
costituzionale ed al successivo deposito del ricorso notificato, con
la prova delle avvenute notificazioni, nella cancelleria della Corte,
entro venti giorni dall'ultima notificazione.
Isernia, addì 12 marzo 2004
Il giudice: Federici
Avvertenza
L'ammissibilità del presente conflitto è stata decisa con
ordinanza n. 178/2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, 1ª serie
speciale, n. 19 dell'11 maggio 2005.
05C0693