1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 30-7-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 265 SENTENZA 18 - 23 luglio 1997
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Costituzione della Repubblica italiana - Tribunale civile di Foggia e Camera dei deputati - Insindacabilita' delle opinioni espresse da un parlamentare - Attuale assenza della materia di conflitto - Inammissibilita'. (097C0906) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 30-7-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, prof.
Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della Camera dei deputati,
notificato il 13 maggio 1997, depositato in Cancelleria il 14
successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
sentenza n. 749 del 1996, del 26 aprile-1 giugno 1996, con la quale
il Tribunale di Foggia, II sez. civile, si è pronunciato in ordine
alla domanda di risarcimento del danno non patrimoniale proposta dal
dott. Luigi Picardi contro l'on. Francesco Cafarelli, ed iscritto al
n. 29 del registro conflitti 1997;
Udito nell'udienza pubblica del 1 luglio 1997 il giudice relatore
Valerio Onida;
Udito l'avv. Giuseppe Abbamonte per la Camera dei deputati.
Ritenuto in fatto
1. - Con atto di citazione notificato il 12 marzo 1992 il dott.
Luigi Picardi, magistrato, già sostituto procuratore della
Repubblica presso il tribunale di Foggia, conveniva in giudizio il
deputato on. Francesco Cafarelli, per il risarcimento dei danni non
patrimoniali, indicati in lire 1 miliardo, che asseriva di aver
subi'to a causa di dichiarazioni diffamatorie, contenute in un
esposto del 29 aprile 1987 inoltrato dallo stesso on. Cafarelli,
all'epoca segretario della Commissione parlamentare antimafia, al
Consiglio superiore della magistratura, e poi da lui confermate in
data 28 e 30 novembre 1987 agli ispettori ministeriali inviati a
Foggia a seguito dell'apertura di una indagine su richiesta dello
stesso CSM.
Il convenuto resisteva in giudizio contestando la sussistenza degli
elementi costitutivi del reato di diffamazione, ed eccependo comunque
l'insindacabilità delle opinioni del parlamentare, ai sensi
dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Nel corso del giudizio veniva acquisita agli atti la relazione in
data 16 marzo 1993 che accompagnava una proposta della Giunta per le
autorizzazioni a procedere della Camera dei deputati, approvata il 25
marzo 1993 dall'assemblea della Camera stessa. La Giunta riferiva
sulla richiesta, pervenuta alla Camera dalla procura della Repubblica
presso la pretura di Roma il 26 ottobre 1992, di autorizzazione a
procedere nei confronti dell'on. Cafarelli per il reato di
diffamazione a danno del dott. Antonio Baldi, magistrato in servizio
presso il Tribunale di Foggia. Quest'ultimo aveva sporto querela in
relazione a dichiarazioni rese dallo stesso on. Cafarelli, il 7
aprile 1992, in sede di audizione dinanzi alla prima commissione
referente del CSM, ove era stato ascoltato a seguito dell'esposto da
lui presentato il 29 aprile 1987, concernente l'amministrazione della
giustizia nel circondario di Foggia: quel medesimo esposto che aveva
dato origine alla causa civile intentata dal dott. Picardi dinanzi al
tribunale di Foggia.
La Giunta aveva ritenuto la "assoluta liceità delle dichiarazioni
rese", nell'audizione cui si riferiva la richiesta di autorizzazione
a procedere, dall'on. Cafarelli, il quale si sarebbe limitato a
"confermare gli esposti inoltrati, riportandosi anche alle iniziative
adottate dalla Commissione parlamentare antimafia e ad una sua
precedente interrogazione parlamentare". Aveva ritenuto altresì che
il deputato, "con l'esposto e l'interrogazione" avesse "esercitato
legittimamente il suo diritto-dovere di sindacato politico, coperto
dalla prerogativa dell'insindacabilità di cui al primo comma
dell'articolo 68 della Costituzione", e che nel caso della sua
audizione, oggetto di querela, avesse "solo ribadito affermazioni
contenute nei suddetti atti". Per questi motivi la Giunta aveva
proposto alla Camera - che deliberò in conformità - di restituire
gli atti all'autorità giudiziaria (la procura presso la pretura
circondariale di Roma), "trattandosi di ipotesi rientrante nella
fattispecie prevista dal primo comma dell'art. 68 della
Costituzione".
Il giudizio civile promosso dal dott. Picardi nei confronti
dell'on. Cafarelli veniva definito dal tribunale di Foggia con
sentenza depositata il 1 giugno 1996, che accoglieva la domanda
condannando il convenuto al pagamento in favore dell'attore della
somma di lire dieci milioni, oltre a rivalutazione e interessi,
nonchè alla rifusione delle spese di giudizio.
Motivando la propria pronuncia il tribunale, in sintesi,
argomentava come segue. In primo luogo il giudice afferma che
l'insindacabilità prevista dall'art. 68, primo comma, della
Costituzione rappresenta una causa di esclusione della pena, con la
conseguenza che essa non escluderebbe la configurabilità del reato,
e l'ammissibilità della conseguente azione civile di risarcimento
del danno.
Tale considerazione, secondo il tribunale, renderebbe superflua la
valutazione dell'effettiva portata e natura dell'attività svolta
dall'on. Cafarelli, per accertare se essa si sia tradotta in una
delle tipiche attività parlamentari.
Peraltro il tribunale proseguiva affermando che non poteva
riconoscersi la natura di sindacato politico alle dichiarazioni
dell'on. Cafarelli, destando "forti perplessita'" le motivazioni
della decisione della Giunta della Camera relativa all'autorizzazione
a procedere richiesta nel procedimento penale instaurato a seguito
della querela del dott. Baldi. Secondo il tribunale, l'esposto
dell'on. Cafarelli al CSM non sarebbe stato configurabile come atto
compiuto in rappresentanza della Commissione parlamentare antimafia e
in adempimento di un dovere istituzionale, non essendo stato
dimostrato dal convenuto che le notizie apprese dalla commissione sul
conto del dott. Picardi fossero state escluse dal segreto funzionale,
nè che la Commissione avesse deliberato di trasmetterle al CSM
delegando il segretario on. Cafarelli ad inoltrare l'esposto. In
sostanza il tribunale riteneva che l'esposto non fosse stato
inoltrato dall'on. Cafarelli nella qualità di rappresentante della
Commissione antimafia.
Ritenuto poi che fossero integrati nella fattispecie i caratteri
del reato di diffamazione, il tribunale concludeva, come si è detto,
con la condanna del convenuto al risarcimento del danno.
2. - In relazione alla sentenza, la Camera dei deputati, con
ricorso depositato il 2 aprile 1997, ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti del tribunale di Foggia, "per riaffermare
- come recita l'atto introduttivo - il suo potere di valutare la
perseguibilità dei fatti commessi da un proprio membro, definendo
sia la natura del comportamento (espressione di opinioni e voti) sia
la sussistenza o meno della connessione tra lo stesso comportamento,
divenuto oggetto del giudizio civile, e l'esercizio della funzione
parlamentare".
Ciò premesso, la ricorrente lamenta in primo luogo una invasione
della sfera di attribuzioni della Camera dei deputati ex artt. 64 e
68 della Costituzione, nonchè delle prerogative dei singoli
parlamentari ex art. 68, per avere il Tribunale di Foggia, nella
sentenza impugnata, limitato al giudizio penale gli effetti
dell'"accertamento di insindacabilità degli atti dell'on. Cafarelli"
già espresso dalla Camera, disattendendolo indebitamente. Osserva la
ricorrente che l'art. 68, primo comma, della Costituzione, sia nel
testo originario, sia più ancora nel testo risultante dalla riforma
operata con la legge costituzionale 29 ottobre 1993, n. 3, esclude
che il parlamentare possa essere chiamato a rispondere in qualunque
sede giudiziaria, e dunque anche in sede civile, per "fatti commessi
nell'esercizio del mandato". Conseguentemente il Tribunale si sarebbe
dovuto arrestare di fronte alla pronuncia negativa della Camera sulla
richiesta di autorizzazione a procedere per diffamazione nei
confronti dell'on. Cafarelli (a seguito della querela del dott.
Baldi), in quanto il fatto ivi considerato sarebbe stato lo stesso
fatto posto a base della domanda di risarcimento in sede civile
avanzata dal dott. Picardi: non esistendo nel nostro ordinamento
alcun potere dell'autorità giudiziaria ordinaria di disapplicare gli
atti di prerogativa del Parlamento. Se il tribunale - prosegue la
ricorrente - avesse dissentito dalla decisione della Camera, avrebbe
potuto semmai sollevare conflitto di attribuzione davanti a questa
Corte.
3. - Con un secondo ordine di motivi la ricorrente denuncia
nuovamente una invasione della sfera di attribuzioni costituzionali
del Parlamento ex artt. 64 e 68 della Costituzione, perchè tali
norme tutelerebbero l'autonomia delle Camere, riconoscendo ad esse
potestà normative, di autoamministrazione e giudiziarie, per quanto
necessario a garantire la libertà nell'esercizio delle funzioni
parlamentari, esentando l'esercizio di tali funzioni dalla
giurisdizione, e attribuendo determinate potestà di accertamento e
di giudizio circa la delimitazione e l'individuazione in concreto
dell'esercizio delle funzioni parlamentari. Solo l'organo elettivo
potrebbe delimitare e valutare gli atti costituenti esercizio del
mandato politico, che avrebbero "una dimensione necessariamente
ultraindividuale" e non sarebbero "costringibili nelle angustie del
rapporto intersoggettivo".
Richiamando la giurisprudenza di questa Corte, la ricorrente
osserva che essa non distingue a questo fine fra giurisdizione civile
e penale: ciò che sarebbe ulteriormente comprovato dalla tesi a suo
tempo prevalente, a proposito della cosiddetta garanzia
amministrativa (venuta meno in Italia per effetto della sentenza n. 4
del 1965 di questa Corte), che la riteneva applicabile anche al
giudizio civile di responsabilità per danni.
4. - Con un terzo ordine di motivi la ricorrente lamenta la
invasione di potestà delle Camere in quanto non esisterebbe, in
concreto, alcun atto fonte di responsabilità, essendosi il
parlamentare limitato ad informare l'organo di autogoverno della
magistratura di fatti risultati alla Commissione antimafia circa
l'attività del magistrato, ai sensi dell'art. 129 delle disposizioni
di attuazione del codice di procedura penale, che impone al pubblico
ministero, il quale esercita l'azione penale nei confronti di un
impiegato pubblico, di informare l'autorità da cui l'impiegato
dipende, dando notizia dell'imputazione. Tale norma si applicherebbe
anche alle commissioni parlamentari d'inchiesta, che operano, ai
sensi dell'art. 82 della Costituzione, con gli stessi poteri e gli
stessi limiti dell'autorità giudiziaria. In proposito la ricorrente
richiama una sentenza delle sezioni unite penali della Corte di
cassazione (20 febbraio 1984, n. 4), ove si afferma che il carattere
politico delle commissioni parlamentari d'inchiesta esclude in radice
la protezione giuridica, e, quindi, la tutela giurisdizionale degli
interessi dei terzi nei confronti di atti delle medesime commissioni.
5. - La difesa della Camera chiede conclusivamente che questa Corte
dichiari "che spetta esclusivamente alla Camera dei deputati, ai
sensi degli artt. 64, 68, 72 e 82 Cost., esercitare la valutazione
del comportamento dei parlamentari per le opinioni ed i voti espressi
nell'esplicazione del mandato ricevuto anche nei confronti del
giudice civile"; e che, "in particolare, l'autorità giudiziaria è
carente di giurisdizione in ordine alla proponibilità dell'azione
civile per risarcimento dei danni senza la previa deliberazione della
Camera di appartenenza del parlamentare in ordine alla valutazione se
la fattispecie concreta rientri o meno nell'ipotesi di cui all'art.
68 Cost.". Conseguentemente chiede che la Corte annulli la sentenza
del tribunale di Foggia "perchè viziata da difetto assoluto di
potestà in quanto il fatto rientra nella previsione di cui all'art.
68, primo comma, della Costituzione, con riaffermazione della
competenza esclusiva della Camera a pronunciarsi in proposito".
6. - Il conflitto è stato dichiarato ammissibile con ordinanza n.
132 del 7 maggio 1997. Il ricorso è stato successivamente notificato
e regolarmente depositato con la prova della avvenuta notifica. Il
tribunale di Foggia non si è costituito in giudizio.
Considerato in diritto
1. - Il ricorso, come si è detto nell'esposizione in fatto, trae
origine da una sentenza del tribunale civile di Foggia, che ha
pronunciato nei confronti dell'ex deputato on. Francesco Cafarelli
condanna al risarcimento dei danni non patrimoniali, che sarebbero
derivati all'attore dott. Luigi Picardi, magistrato - all'epoca -
della procura della Repubblica presso il tribunale di Foggia, da
dichiarazioni diffamatorie contenute in un esposto inoltrato nel 1987
dal parlamentare, allora segretario della Commissione "antimafia", al
Consiglio superiore della magistratura, e confermate agli ispettori
del Ministero di grazia e giustizia nell'ambito dell'indagine aperta
su richiesta dello stesso CSM a seguito di detto esposto.
Di fronte all'eccezione di insindacabilità delle opinioni espresse
dal parlamentare, in forza dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione, il tribunale ha opposto che la prerogativa di
insindacabilità non si estenderebbe al giudizio civile, e che
comunque le dichiarazioni del parlamentare non avrebbero avuto natura
di sindacato politico, non essendo stato l'esposto al Consiglio
superiore della magistratura presentato nella qualità di
rappresentante della Commissione parlamentare antimafia.
Il tribunale non ha attribuito efficacia impeditiva della propria
decisione alla deliberazione della Camera dei deputati, con la quale
la Camera, su conforme proposta della Giunta per le autorizzazioni a
procedere, restituiva all'autorità giudiziaria gli atti relativi ad
una richiesta di autorizzazione a procedere per diffamazione nei
confronti del medesimo parlamentare, ma a seguito di querela di altro
magistrato in servizio a Foggia, diverso dall'attore nel giudizio
civile (il dott. Antonio Baldi), sul rilievo che l'ipotesi rientrava
nella fattispecie prevista dal primo comma dell'art. 68 della
Costituzione.
La Camera ricorrente lamenta che il tribunale abbia erroneamente
ritenuto che l'efficacia della insindacabilità di cui all'art. 68,
primo comma, della Costituzione sia limitata al giudizio penale, e
abbia indebitamente disatteso la valutazione di insindacabilità
compiuta dalla stessa Camera, la quale si riferirebbe allo stesso
fatto oggetto del giudizio civile; afferma poi che comunque il
tribunale non avrebbe potuto giudicare senza la previa deliberazione
della Camera in ordine alla applicabilità dell'art. 68, primo comma,
Cost.; infine sostiene che nella specie l'esposto inoltrato dal
parlamentare non potrebbe essere fonte di responsabilità, essendo
volto alla doverosa informazione dell'organo di autogoverno della
magistratura circa fatti risultati alla Commissione parlamentare
antimafia.
2. - Deve anzitutto confermarsi l'ammissibilità del conflitto,
già ritenuta con l'ordinanza n. 132 del 1997, sotto i profili della
natura degli organi che ne sono parte e delle attribuzioni in
contestazione.
Sotto il primo profilo, infatti, la Camera dei deputati è titolare
della potestà di valutare se un'opinione espressa da un proprio
membro sia riconducibile all'esercizio delle funzioni parlamentari,
ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione (cfr. sentenza
n. 1150 del 1988), esprimendo definitivamente la volontà del potere
che essa rappresenta; il tribunale di Foggia, a sua volta, in quanto
investito del giudizio civile nel cui ambito è sorta la questione
relativa alla sindacabilità dell'opinione del parlamentare
convenuto, manifesta in modo potenzialmente definitivo la volontà
del potere giurisdizionale di cui è espressione (cfr. ordinanze n.
228 e n. 229 del 1975; sentenza n. 231 del 1975).
Sotto il secondo profilo, ciò di cui si discute è proprio la
delimitazione delle rispettive sfere costituzionali di attribuzioni,
in rapporto alla sindacabilità o meno, e dunque alla
sottoponibilità o meno alla giurisdizione civile, della condotta del
parlamentare per cui è giudizio.
3. - La Corte deve peraltro esaminare se il conflitto risulti
ammissibile, sotto l'ulteriore profilo della attuale esistenza della
materia del conflitto medesimo.
A tal fine è necessario in primo luogo ricostruire sinteticamente
il sistema normativo costituito dall'art. 68, primo comma, della
Costituzione, e dalle implicazioni che ne discendono, cominciando da
quelle affermate nella consolidata giurisprudenza di questa Corte.
Il primo comma dell'art. 68 della Costituzione non attribuisce alle
Camere un potere di tipo autorizzativo il cui esercizio condizioni
l'esplicazione della funzione giurisdizionale, da parte degli organi
allo scopo investiti, in ordine alle condotte dei parlamentari alle
quali esso si riferisce: un potere cioè del tipo di quello che il
testo originario dell'art. 68, secondo comma, della Costituzione
conferiva ai fini del procedimento penale, sottoponendo quest'ultimo,
quando si riferisse al fatto di un parlamentare in carica, alla
preventiva autorizzazione a procedere della Camera di appartenenza
(cfr. sentenza n. 1150 del 1988). La norma costituzionale ha
piuttosto natura sostanziale, limitando la possibilità di far valere
in giudizio una ipotetica responsabilità del parlamentare per le
opinioni espresse nell'esercizio della funzione.
Siffatta limitazione, contrariamente a quanto sbrigativamente
ritenuto, nella specie, dal tribunale di Foggia, vale egualmente in
ordine a qualunque sede giurisdizionale nella quale si pretenda di
far valere una responsabilità del parlamentare, e dunque anche in
sede di giudizio civile. Ciò è ora fuori discussione, dopo che la
legge costituzionale n. 3 del 1993, modificando l'art. 68, primo
comma, della Costituzione, ne ha sostituito l'originaria dizione ("i
membri del Parlamento non possono essere perseguiti") con una più
univocamente comprensiva ("non possono essere chiamati a
rispondere"). Ma già nel vigore del testo originario (sotto il cui
impero hanno avuto luogo i fatti che hanno dato origine al giudizio
di cui si discute), convergevano in tale interpretazione la
giurisprudenza e la dottrina prevalenti, tanto più dopo che essa è
stata esplicitamente accolta da questa Corte, la quale, proprio con
riguardo ad una vicenda sorta a proposito di un giudizio civile,
individuò per la prima volta i principi di questa materia (con la
citata sentenza n. 1150 del 1988; da ultimo, cfr. sentenza n. 129 del
1996).
La prerogativa costituzionale, diretta a garantire la libera
espressione delle opinioni manifestate nell'esercizio delle funzioni
del parlamentare, si riferisce non solo alla responsabilità penale,
ma anche a quella civile, come a qualsiasi altra forma di
responsabilità diversa da quella che può essere fatta valere
nell'ambito dell'ordinamento interno della Camera di appartenenza.
4. - Poichè una tale regola di limitazione della responsabilità
(o della possibilità di farla valere in giudizio, che non è, in
definitiva, cosa diversa) è dettata non solo a tutela della libertà
di espressione del singolo membro delle Camere, ma a tutela,
attraverso questa, della piena libertà di discussione e di
deliberazione delle Camere stesse, e in definitiva a "tutela della
autonomia delle istituzioni parlamentari" (sentenza n. 379 del 1996);
e poichè, come ha ritenuto questa Corte, "le prerogative
parlamentari non possono non implicare un potere dell'organo a tutela
del quale sono disposte" (sentenze n. 443 del 1993; n. 1150 del
1988), ne deriva che la prerogativa in questione "attribuisce alla
Camera di appartenenza il potere di valutare la condotta addebitata
ad un proprio membro, con l'effetto, qualora sia qualificata come
esercizio delle funzioni parlamentari, di inibire in ordine ad essa
una difforme pronuncia giudiziale di responsabilità, sempre che il
potere sia stato correttamente esercitato" (sentenze n. 129 del 1996;
n. 1150 del 1988).
Pertanto è solo l'esercizio in concreto, da parte della Camera di
appartenenza del parlamentare, della propria potestà, che produce
"l'effetto inibitorio dell'inizio o della prosecuzione di qualsiasi
giudizio di responsabilità, penale o civile per il risarcimento dei
danni", discendendo direttamente dalla norma costituzionale
"l'obbligo per l'autorità giudiziaria di prendere atto della
deliberazione parlamentare e di adottare le pronunce conseguenti"
(sentenza n. 129 del 1996); mentre sul punto della sindacabilità
può e deve, specie di fronte alla eccezione sollevata in giudizio,
"pronunciarsi il giudice ordinario ove manchi ogni pronuncia della
Camera di appartenenza del parlamentare" (sentenza n. 443 del 1993).
5. - Non può dunque seguirsi la prospettazione della ricorrente,
secondo cui l'autorità giudiziaria, la quale si trovi dinanzi ad una
questione di sindacabilità della opinione espressa da un
parlamentare, sarebbe "carente di giurisdizione" senza la "previa
deliberazione della Camera di appartenenza del parlamentare in ordine
alla valutazione se la fattispecie concreta rientri o meno
nell'ipotesi di cui all'art. 68 Cost.": prospettazione che
condurrebbe a ricostruire impropriamente il sistema nei termini di
una sorta di "pregiudizialità parlamentare" che si imporrebbe in
tutti i giudizi in cui si controverta di ipotetiche responsabilità
di un membro delle Camere suscettibili di essere ricondotte ad una
sua manifestazione di opinione, collegabile all'esplicazione del
mandato; e in definitiva a configurare nuovamente una specie di
"autorizzazione a procedere" della Camera di appartenenza, in assenza
della quale non potrebbe essere esercitata la funzione
giurisdizionale. È invece la concreta deliberazione della Camera,
adottata nell'esercizio della potestà ad essa spettante, che produce
l'effetto di obbligare il giudice ad adeguarsi alla valutazione dalla
stessa compiuta, a meno che egli non ritenga che la Camera stessa,
con la dichiarazione di insindacabilità, abbia illegittimamente
esercitato il proprio potere, per vizi in procedendo oppure perchè
"mancavano i presupposti di detta dichiarazione - tra i quali
essenziale quello del collegamento delle opinioni espresse con la
funzione parlamentare -", ovvero perchè "tali presupposti siano
stati arbitrariamente valutati" (sentenza n. 443 del 1993).
In tale ultima ipotesi, tuttavia, il giudice non è abilitato a
disattendere direttamente la valutazione dell'organo parlamentare,
bensì può solo provocare il controllo della Corte costituzionale
sollevando conflitto di attribuzione (sentenza n. 1150 del 1988):
conflitto che si configura non già nei termini di una mera
vindicatio potestatis bensì "come contestazione di quel potere in
concreto, per vizi del procedimento oppure per omessa o erronea
valutazione dei presupposti di volta in volta richiesti per il suo
valido esercizio" (sentenza n. 443 del 1993, nonchè sentenza n. 1150
del 1988).
6. - Queste premesse consentono altresì di precisare la posizione
e il compito della Corte in questo genere di controversie. Il giudice
dei conflitti non è chiamato, e non può esserlo, a pronunciarsi
direttamente sulla sindacabilità o meno di un'opinione espressa da
un parlamentare, ciò che è compito, per un verso, dell'autorità
giudiziaria cui spetta far valere le responsabilità e dunque anche i
limiti che nell'ordinamento incontrano le responsabilità medesime o
il loro accertamento, per altro verso della Camera di appartenenza,
nell'esercizio della potestà connessa alla propria prerogativa. Nè
la Corte può essere chiamata a rivedere - quasi come un giudice
dell'impugnazione - vuoi le sentenze pronunciate dai giudici, che
abbiano fatto erronea applicazione dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione, vuoi le decisioni delle Camere che abbiano deliberato
in assenza o con erronea o arbitraria valutazione dei relativi
presupposti. Da un lato infatti il controllo delle pronunce dei
giudici, anche sotto questo profilo, spetta ai giudici delle
eventuali impugnazioni e in definitiva all'organo di nomofilachia;
dall'altro lato la deliberazione della Camera di appartenenza del
parlamentare, espressione della sua autonomia costituzionale, non è
soggetta ad impugnazioni, e ad essa il giudice è normalmente
vincolato.
La Corte può essere chiamata ad intervenire solo quando sorga un
contrasto fra la valutazione espressa dall'organo parlamentare ed il
contrario apprezzamento del giudice: e dunque il giudizio della Corte
può intervenire solo a posteriori e per così dire dall'esterno, in
funzione di risoluzione del conflitto in tal modo manifestatosi tra
organo parlamentare e giudice, quindi in funzione di garanzia
dell'equilibrio costituzionale fra salvaguardia della potestà
autonoma della Camera e tutela della "sfera di attribuzioni
dell'autorità giudiziaria", su cui la deliberazione parlamentare
viene ad incidere inibendone l'esercizio (cfr. sentenza n. 1150 del
1988).
7. - Nella specie, come si è visto, il tribunale di Foggia ha
giudicato nel merito, e la Camera, col ricorso proposto in questa
sede, lamenta la lesione che alle proprie attribuzioni deriverebbe da
questo giudizio.
Ora, se il tribunale si fosse fermato alla (erronea) negazione in
via di principio della applicabilità dell'art. 68, primo comma,
della Costituzione ai giudizi di responsabilità civile, e se la
Camera avesse a sua volta fatto esclusivo oggetto del conflitto tale
affermazione di principio, in quanto lesiva "in astratto" della
prerogativa parlamentare, questa Corte avrebbe potuto a sua volta
limitarsi a prendere atto di tale circoscritto oggetto del conflitto
e risolverlo affermando la piena estensione della insindacabilità
anche ai giudizi civili. Ma in realtà il tribunale di Foggia è
andato oltre: senza nemmeno porsi il quesito relativo ai rapporti fra
giudizio e deliberazione della Camera (e singolarmente ignorando
altresì le prescrizioni procedurali già dettate dall'art. 2, comma
4, del decreto-legge 12 marzo 1996, n. 116, e reiterate dall'art. 2,
comma 4, del d.-l. 10 maggio 1996, n. 253, disposizioni dalle quali,
a seguito della decadenza dei medesimi decreti legge, non convertiti,
e in assenza di qualsiasi sanatoria a posteriori dei loro effetti,
non è possibile trarre alcun elemento di qualificazione giuridica
dei fatti in contestazione, ma che pur erano vigenti all'epoca in cui
il tribunale deliberò, e, rispettivamente, depositò la sentenza),
esso ha negato in concreto che nella specie le dichiarazioni dell'on.
Cafarelli, per cui è giudizio, potessero ricomprendersi nella sfera
della insindacabilità sancita dall'art. 68, primo comma, della
Costituzione. A sua volta la Camera non ha impostato il conflitto
sull'affermazione di principio, ma ha contestato in concreto la
pronuncia del Tribunale, sostenendo che essa avrebbe indebitamente
disatteso la precedente valutazione di insindacabilità dello stesso
fatto, compiuta dalla Camera stessa, e che comunque non avrebbe
potuto essere resa senza previa deliberazione sul punto dell'organo
parlamentare.
Si rivela perciò essenziale, al fine di valutare se esista la
materia attuale del conflitto, esaminare se il giudizio del tribunale
abbia avuto luogo in presenza di, e in difformità da, una efficace
deliberazione di insindacabilità adottata dalla Camera (e quindi
abbia violato il divieto, che discende dall'art. 68, primo comma,
della Costituzione, di disattendere la valutazione dell'organo
parlamentare, salvo sollevare conflitto di attribuzione); ovvero se,
mancando una delibera della Camera in tal senso, non vi sia ancora
materia di conflitto, così come può essere legittimamente proposto
davanti a questa Corte.
8. - A tale scopo deve essere presa in esame la invocata
deliberazione adottata dalla Camera il 16 marzo 1993, con la quale,
approvando la proposta della Giunta per le autorizzazioni a
procedere, fu disposta la restituzione all'autorità giudiziaria
degli atti relativi alla richiesta di autorizzazione a procedere
contro l'on. Cafarelli per diffamazione nei confronti del querelante
dott. Antonio Baldi, ritenendosi che l'ipotesi rientrasse nella
fattispecie di cui all'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Ora, è ben vero che, in punto di fatto, le dichiarazioni
asseritamente diffamatorie lamentate dal dott. Baldi, e che diedero
origine al procedimento penale instaurato dal pubblico ministero di
Roma, si ricollegavano al medesimo esposto inoltrato dall'on.
Cafarelli al Consiglio superiore della magistratura, e che diede
luogo, per le dichiarazioni ivi contenute relative al dott. Picardi,
al giudizio civile davanti al tribunale di Foggia. Tuttavia non può
dirsi che il fatto, oggetto di quest'ultimo giudizio, sia lo stesso
fatto che fu oggetto, a seguito della querela del dott. Baldi, del
procedimento penale in riferimento al quale fu adottata la delibera
della Camera. Pur espresse nel medesimo contesto, le dichiarazioni
dell'on. Cafarelli relative al dott. Baldi, e quelle relative al
dott. Picardi, mantengono la loro autonomia, e sono riferite per lo
più a circostanze diverse. In ogni caso i due giudizi di
responsabilità, rispettivamente penale e civile, hanno oggetti
distinti ed autonomi, attinenti a dichiarazioni asseritamente lesive
dell'onore di diversi soggetti. Lo stesso Presidente della Camera,
nel comunicare all'assemblea, nella seduta del 4 febbraio 1997, di
avere sottoposto all'Ufficio di presidenza la proposta di sollevare
il presente conflitto di attribuzione, avvertiva che la condanna
dell'on. Cafarelli da parte del tribunale di Foggia era intervenuta
"per una fattispecie analoga - sia pure riferita ad un diverso
soggetto - a quella per la quale l'Assemblea, nella seduta del 25
marzo 1993, aveva deliberato l'insindacabilità delle opinioni
espresse dal medesimo deputato" (Atti Camera, resoconto sommario
della seduta del 4 febbraio 1997, pag. 17): non quindi, per la
medesima fattispecie oggetto del giudizio civile.
Perchè la deliberazione della Camera, che dichiara
l'insindacabilità di un'opinione espressa dal proprio membro, possa
avere l'effetto di inibire il giudizio di responsabilità, occorre
che essa si riferisca specificamente alle "opinioni" che formano
oggetto del giudizio medesimo, poste in relazione alle funzioni del
parlamentare, non bastando una generica valutazione del contesto
documentale nel quale le dichiarazioni sono contenute a "coprire"
manifestazioni di opinione diverse da quelle sulle quali la Camera
sia stata chiamata a pronunciarsi. Queste ultime a loro volta
delimitano l'oggetto e quindi gli effetti della deliberazione
parlamentare: tanto è vero che il divario tra i fatti sottoposti
all'esame della Camera e i fatti in relazione ai quali questa afferma
la insindacabilità configura un vizio in procedendo suscettibile di
essere fatto valere in sede di conflitto di attribuzione sollevato
nei confronti della delibera parlamentare (cfr. sentenza n. 1150 del
1988).
Un'interpretazione stretta dei presupposti e degli effetti della
dichiarazione parlamentare di insindacabilità è imposta, d'altra
parte, dalla circostanza che tale dichiarazione produce, come si è
detto, un effetto inibitorio sul giudizio, il quale rappresenta una
deroga eccezionale, fondata sull'art. 68 della Costituzione, alla
normale esplicazione della funzione giurisdizionale e dunque
all'attuazione del diritto fondamentale alla tutela in giudizio:
onde non può farsi derivare un simile effetto se non nei rigorosi
confini del contenuto e dell'oggetto proprio della dichiarazione
medesima, senza estensioni che finirebbero per rendere incerto il
confine fra potere-dovere del giudice civile di pronunciarsi
sull'oggetto del giudizio a lui sottoposto, e potestà della Camera
di affermare la insindacabilità delle opinioni espresse dal
parlamentare nell'esercizio delle sue funzioni.
9. - Nemmeno si potrebbe ritenere che nella specie la deliberazione
della Camera, affermante la insindacabilità delle dichiarazioni
dell'on. Cafarelli, oggetto del giudizio civile, sia da identificarsi
nella deliberazione dell'Ufficio di presidenza della Camera dei
deputati, n. 36/1997 in data 30 gennaio 1997, con cui è stato deciso
di sollevare conflitto di attribuzione nei confronti del tribunale di
Foggia, sull'assunto che ai sensi dell'art. 68 della Costituzione
"sia preclusa all'autorità giudiziaria la possibilità di giudicare
in merito a fatti già ritenuti insindacabili o comunque senza
richiedere una specifica deliberazione della Camera di appartenenza,
cui unicamente spetta valutare l'applicabilità delle prerogative di
cui al primo comma del citato art. 68 della Costituzione riguardo
alle opinioni espresse da ognuno dei suoi membri": deliberazione
fatta propria dall'assemblea, in assenza di obiezioni, nella seduta
del 4 febbraio 1997.
Non è possibile attribuire a tale deliberazione natura ed effetto
di dichiarazione di insindacabilità. La deliberazione dell'Ufficio
di presidenza aveva il ben diverso oggetto di decidere la
proposizione del conflitto, sul presupposto che la Camera avesse già
ritenuto insindacabili i fatti oggetto del giudizio, e che comunque
fosse preclusa alla autorità giudiziaria la possibilità di
giudicare "senza richiedere una specifica deliberazione della Camera
di appartenenza", cui "unicamente" spetterebbe valutare
l'applicabilità dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Quest'ultima precisazione rende anzi palese come l'organo
parlamentare abbia considerato anche l'ipotesi che la specifica
dichiarazione di insindacabilità non fosse intervenuta, e abbia
ritenuto di proporre conflitto sull'assunto (che si è qui chiarito
essere infondato) che comunque il giudice non possa giudicare senza
previamente richiedere la deliberazione della Camera.
10. - Se dunque, per quanto si è detto, nella specie non può
dirsi che la Camera abbia dichiarato l'insindacabilità delle
opinioni del parlamentare, che sono oggetto del giudizio civile
instaurato davanti al tribunale di Foggia, ne discende che la
"materia" del conflitto non si è concretizzata: sussistendo essa
solo quando si sia in presenza di una pronuncia parlamentare di
insindacabilità, alla quale il giudice non ritenga di adeguarsi in
quanto la reputi illegittimamente adottata, o per vizi in procedendo
o per carenza o arbitraria valutazione dei presupposti. Pertanto il
presente ricorso va ritenuto, allo stato, inammissibile per assenza
attuale della materia di un conflitto.
Resta fermo che la Camera conserva la potestà di dichiarare la
insindacabilità delle opinioni espresse dal parlamentare, che sono
oggetto del giudizio, con l'effetto di impedire l'accertamento
giudiziale di responsabilità salvo che il giudice non ritenga di
sollevare, nei confronti della deliberazione della Camera, conflitto
di attribuzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione fra poteri
dello Stato proposto dalla Camera dei deputati nei confronti del
tribunale di Foggia, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 luglio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 luglio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
97C0906