1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 25-5-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 283 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 gennaio 1994
N. 283 Ordinanza emessa il 20 gennaio 1994 dalla Corte dei conti, sezione quarta giurisdizionale sul ricorso proposto da Scarpetta Carmine Pensioni - Dipendenti statali - Differimento al 1$ gennaio 1995 degli aumenti corrisposti sulle pensioni, a fini perequativi, dall'art. 3 del d.l. n. 409/1990, convertito in legge n. 59/1991 - Insufficienza del meccanismo perequativo posto in essere dal legislatore per il differimento di benefici, peraltro di esigua entita' - Incidenza sui principi di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione (anche differita), nonche' sulla garanzia previdenziale - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 501/1988, 1/1991, 42 e 226/1993. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11, settimo comma). (Cost., artt. 3, 36 e 38). (094C0546) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 25-5-1994)

LA CORTE DEI CONTI
Uditi nella pubblica udienza del 20 gennaio 1994 il consigliere
relatore dott. Stefano Imperiali e l'avv. Filippo De Iorio;
Visto il ricorso iscritto al n. 0134755 del registro di
segreteria;
Visti gli atti della causa;
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto dal sig.
Scarpetta Carmine, nato a Salerno il 21 novembre 1920 e domiciliato
presso l'avv. Filippo De Iorio in via Campo Marzio n. 12, Roma,
contro la nota del Ministero della difesa n. 18939 del 27 gennaio
1989;
F A T T O
Con l'istanza del 21 dicembre 1988, il sig. Scarpetta Carmine,
capo di prima classe "scelto" in congedo dal 1$ gennaio 1979, chiese
al Ministero della difesa che il suo trattamento pensionistico
venisse riliquidato in base alle nuove retribuzioni previste da norme
intervenute "dopo la data del suo pensionamento", e a tal fine si
richiamò a "recente sentenza della Corte costituzionale".
Con nota del 27 gennaio 1989, il Ministero della difesa respinse
l'istanza, rilevando che la riliquidazione riconosciuta dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 501 del 21 aprile-5 maggio
1988 si riferisse solo a magistrati e categorie assimilate.
Seguì il ricorso ora in esame, con il quale il sig. Scarpetta
chiese ancora la riliquidazione della pensione in ragione delle nuove
retribuzioni stabilite dalle "numerose variegate leggi, emanate a
partire dal 1973", nonchè, in via subordinata, la rimessione degli
atti alla Corte costituzionale per contrasto con gli artt. 3 e 36
della Costituzione.
Il 10 gennaio 1994 il difensore del ricorrente, avv. Filippo De
Iorio, ha depositato una complessa memoria, con numerose e multiformi
argomentazioni che possono essere sintetizzate come segue.
1) Come risulta da una consulenza tecnica allegata alla memoria,
per i dipendenti pubblici non dirigenti è venuta meno quella
"ragionevole corrispondenza sia pure tendenziale e imperfetta", che
secondo le decisioni della Corte costituzionale 28 gennaio-10
febbraio 1993, n. 42 e 23 aprile-7 maggio 1993, n. 226 "deve esistere
tra pensioni e retribuzioni" (pagg. 1 e segg. della memoria).
2) La sentenza n. 226 cit., pur ribadendo che la pensione, come
retribuzione differita, deve essere adeguata ai bisogni del
percipiente in modo che egli possa condurre un'esistenza libera e
dignitosa, ha però erratamente subordinato l'affermazione concreta
di tale diritto all'esistenza di disponibilità di bilancio (pagg. 3
e segg.).
3) La sentenza n. 226 non ha considerato che le ritenute subite
dagli attuali pensionati ex dipendenti pubblici nel corso del
servizio sarebbero state "più che sufficienti a generare montanti di
capitale il cui solo reddito ..sarebbe ora in grado di risolvere
qualsiasi squilibrio di trattamento di quiescenza di individui
appartenenti alla medesima categoria e al medesimo grado, ma andati
in pensione in tempi successivi" (pagg. 5 e segg.).
4) La sentenza n. 226 non ha neanche considerato che la
perequazione delle pensioni a suo tempo disposta con la legge 29
aprile 1976 n. 177 rimase inapplicata per "volontà politica" (pag.
13).
5) In ogni caso, successivamente alla decisione n. 226 l'art. 11,
settimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, ha disposto una
sospensione dei pur limitati benefici concessi ai pensionati con
l'art. 3 del d.l. 22 dicembre 1990, n. 409, convertito con modifiche
dalla legge 27 febbraio 1991, n. 59, per cui si rende necessario un
nuovo "intervento" della Corte costituzionale (pagg. 14 e segg.).
6) La decisione n. 226 è stata emessa in violazione del principio
d'imparzialità ed indipendenza del giudice previsto dall'art. 6
della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
E risultano altresì violati il diritto dei pensionati "al
rispetto dei propri beni", riconosciuto dall'art. 1 del primo
protocollo addizionale alla menzionata convenzione; gli artt. 7, 10,
24 e 25 della Carta europea dei diritti sociali fondamentali dei
lavoratori, concernenti nell'ordine - viene rilevato - "il
miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro", la "protezione
sociale adeguata" e la necessità di pensioni tali da assicurare "un
livello di vita decente e risorse sufficienti"; l'art. 2 della
direttiva CEE del 10 febbraio 1975 sul "fondamentale principio
dell'uguaglianza della remunerazione" (pagg. 16 e segg.).
7) Risultano altresì violate varie norme della Costituzione:
l'art. 3 che "assicura l'eguaglianza dei cittadini di fronte alla
legge", l'art. 36 sulla retribuzione dovuta al lavoratore, l'art. 38
che impone di provvedere ai lavoratori "mezzi adeguati alle loro
esigenze di vita" in caso di "vecchiaia", l'art. 42 che tutela la
proprietà privata e l'art. 47 che tutela il risparmio.
E risulta violato anche l'art. 76 della Costituzione: per il
ricorrente, l'art. 11 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503, avrebbe
infatti violato l'art. 3, lett. q), della legge delega 23 ottobre
1992, n. 421, delineando un sistema di perequazione automatica delle
pensioni che non salvaguarda nè il potere d'acquisto delle pensioni
stesse nè il raccordo con il sistema retributivo dei dipendenti
(pagg. 33 e segg.).
Per tutti questi motivi, il ricorrente chiede la rimessione degli
atti alla Corte costituzionale per il giudizio sulle sopra affermate
illegittimità costituzionali nonchè, "contemporaneamente", la
rimessione degli atti alla Corte di giustizia della Comunità europea
perchè constati "le gravi violazioni delle norme comunitarie".
Alla memoria ora illustrata sono stati poi allegati: una breve
relazione di una "commissione di esperti" incaricati di "valutare il
divario tra le varie pensioni dei dipendenti pubblici non dirigenti
collocati a riposo nel corso degli anni"; uno "studio sull'andamento
parallelo delle retribuzioni e delle pensioni relativo al comparto
militari non dirigenti"; un prospetto sulle norme che hanno disposto
"miglioramenti retributivi non riversati poi proporzionalmente, per
il personale già in quiescenza"; un "quadro riassuntivo" delle
"rivalutazioni dal 1969 ad oggi" di vari trattamenti pensionistici;
un prospetto sull'"evoluzione del sistema pensionistico italiano dal
1952 ad oggi"; numerosi "dati relativi al comparto scuola"; uno stu-
dio sulla "costituzione dei fondi pensione dei dipendenti civili e
militari" ed infine uno studio intitolato "come si calcola la spesa
complessiva per le pensioni del personale statale e come è possibile
porre rimedio alle pensioni di annata".
All'udienza odierna l'avv. De Iorio ha diffusamente richiamato le
argomentazioni della memoria.
Inoltre, ha prodotto copia di un ricorso alla Commissione europea
dei diritti dell'uomo, proposto ai sensi dell'art. 25 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali e concernente le stesse questioni dibattute nel
presente giudizio, chiedendo che quest'ultimo sia comunque sospeso in
attesa della decisione del ricorso alla Commissione europea.
D I R I T T O
Si osserva in primo luogo che nel presente giudizio viene in
sostanza chiesto dal ricorrente un trattamento pensionistico adeguato
e proporzionato a quello dei colleghi di pari grado e anzianità di
servizio collocati a riposo dopo di lui.
E poichè su tale richiesta questo collegio non può pronunciarsi
se non con riferimento alle varie norme che disciplinano il
trattamento pensionistico del sig. Scarpetta, le eccezioni
d'illegittimità costituzionale prospettate dal ricorrente, e tali
norme concernenti, risultano rilevanti ai sensi dell'art. 23, secondo
comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1.
Peraltro, non tutte le questioni proposte possono essere ritenute
anche "non manifestamente infondate", ai sensi degli artt. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23, secondo comma,
della l.c. 11 marzo 1953, n. 1, citata.
In particolare, appare innanzi tutto manifestamente infondata
l'argomentazione con la quale, con riferimento agli articoli della
Costituzione n. 42 sulla tutela della proprietà e n. 47 sulla tutela
del risparmio, il ricorrente lamenta un'utilizzazione "per altri
fini" delle "trattenute a suo tempo operate sugli stipendi degli
attuali pensionati": è infatti agevole ribattere che le "trattenute"
non riguardano alcuna "proprietà privata" che possa essere oggetto
di "risparmio".
E comunque, la contestazione riguarda non una specifica norma ma
l'intero sistema previdenziale dei dipendenti pubblici, che è
attualmente strutturato secondo criteri "mutualistici" (o come altri
dicono, "sociali") e che il ricorrente desidera invece sostituito da
un sistema basato sulla "capitalizzazione", secondo un metodo
sostanzialmente assicurativo: ma una tale innovazione
chiarissimamente esula dal controllo di legittimità delle leggi.
Parimenti, manifestamente infondata appare a questo Collegio
l'eccezione d'illegittimità dell'art. 11 del d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 503, con riferimento all'art. 76 della Costituzione e
all'art. 3, lett. q), della legge delega 23 ottobre 1992, n. 421.
Il citato art. 11 stabilisce infatti un sistema di adeguamento
automatico "delle pensioni previdenziali e assistenziali" al costo
della vita sulla base delle variazioni "dell'indice Istat dei prezzi
al consumo per famiglie di operai ed impiegati", con la possibilità
inoltre che le leggi finanziarie prevedano "ulteriori aumenti .. in
relazione all'andamento dell'economia e tenuto conto degli obiettivi
rispetto al P.I.L.".
Orbene, un tale sistema può essere discutibile, ma non appare in
contrasto con il citato art. 3, lett. q), della legge delega, che si
limitava a chiedere una "disciplina della perequazione automatica
delle pensioni dei lavoratori dipendenti e autonomi al fine di
garantire, tenendo anche conto del sistema relativo ai lavoratori in
attività, la salvaguardia del loro potere d'acquisto", attesa la
correlazione tra i criteri dettati dalla legge delegante ed il
parametro posto dalla norma delegata.
Sembrano invece a questa Corte non manifestamente infondate, nei
limiti della deliberazione di sua competenza, le eccezioni di
violazione degli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione per effetto
dell'entrata in vigore della disposizione di cui all'art. 11, settimo
comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537.
Pertanto, si precisa subito, non con riferimento alle
contestazioni del ricorrente sulla giurisprudenza costituzionale (che
comunque la Corte costituzionale potrà, se lo riterrà opportuno,
ulteriormente precisare, tenendo eventualmente anche conto delle
sperequazioni evidenziate nella documentazione prodotta dal
ricorrente), ma in relazione agli stessi principi più volte
affermati e ribaditi, tra le numerose altre, con le sentenze n. 501
del 21 aprile-5 maggio 1988, n. 1 dell'8-9 gennaio 1991, n. 42, del
28 gennaio-10 febbraio 1993, n. 226 del 23 aprile-7 maggio 1993, che
risulterebbero vulnerati, in relazione al sistema di perequazione
pensionistica preordinato dal legislatore, dal differimento della
decorrenza dei nuovi trattamenti adeguati, conseguente alla norma
contenuta nel richiamato art. 11, settimo comma, della legge n.
537/1993.
Giova a tal riguardo richiamare i principi affermati nella
suddetta materia, nelle suindicate occasioni, dalla Corte
costituzionale:
1) l'"adeguatezza e proporzionalita'" richieste dall'art. 36
della Costituzione "devono sussistere non solo al momento del
collocamento a riposo ma vanno costantemente assicurate anche nel
prosieguo in relazione al mutamento del potere d'acquisto della
moneta", rispettando "l'esigenza di un costante adeguamento del
trattamento di quiescenza alle retribuzioni del servizio attivo";
2) peraltro, "rientra nel potere discrezionale del legislatore
la determinazione delle misure e dei criteri di adeguamento dei
trattamenti pensionistici alla variazione del costo della vita
nonchè delle modalità di perequazione degli stessi";
3) in particolare, il legislatore è "chiamato ad operare il
bilanciamento tra le varie esigenze nel quadro della politica
economica generale e delle concrete disponibilità finanziarie",
tenendo anche conto che "alla solidarietà tra lavoratori e
pensionati si affianca sempre e comunque una solidarietà più ampia
dell'intera collettivita'", ma con "l'inevitabile vincolo di scopo di
consentire una ragionevole corrispondenza (evitando che si determini
un non sopportabile scostamento) tra dinamica delle pensioni e
dinamica delle retribuzioni".
Sulla base di tali principi, la citata sentenza n. 226 ha in
particolare rilevato che tra la misura delle pensioni degli ex
dipendenti pubblici non dirigenti, definita in ultimo con gli aumenti
previsti dall'art. 3 del d.l. 22 dicembre 1990, n. 409, convertito,
con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 1991, n. 59, e la misura
della retribuzione dei dipendenti di pari qualifica e anzianità
ancora in servizio sussiste indubbiamente uno scostamento rilevante,
ma non al punto "da indurre a dubitare della idoneità - a questo
momento - del meccanismo perequativo in atto prescelto dal
legislatore a garantire un sufficiente livello di adeguatezza delle
pensioni".
In effetti, anche se "i dati contabili complessivi forniti dalla
Presidenza del consiglio non dimostrano" per il giudice delle leggi,
che il divario concretizzi una lesione dei principi
costituzionalmente tutelati, la Corte costituzionale ha ritenuto di
dover "richiamare l'attenzione del legislatore sulla necessità di
sorvegliare l'andamento del fenomeno al fine di evitare che esso
possa pervenire a valori critici, tali che potrebbero rendere
inevitabile l'intervento correttivo della Corte".
Orbene, osserva questo collegio che il differimento al 1995, per
effetto dell'art. 11, settimo comma, della legge n. 537/1993, dei
benefici già concessi dall'art. 3 del d.l. n. 409/1990 conv.
(proprio "il meccanismo perequativo in atto .." cui si riferiva la
sentenza n. 226) certamente incide sul menzionato già precario
livello di adeguatezza-proporzionalità dei trattamenti
pensionistici, inducendo pertanto a seri dubbi sul perdurare della
congruità del menzionato livello.
E a questo proposito non varrebbe obbiettare che l'art. 11,
settimo comma, della legge n. 537/1993 ha disposto non una
soppressione ma solo un differimento, ovverosia una revoca
temporanea, di benefici già puntualmente riconosciuti dal
legislatore (e almeno per le qualifiche inferiori concernenti, si
osserva incidentalmente, pensioni anche assai modeste).
Sembra infatti a questa Corte che l'attuazione dei principi di
uguaglianza ai sensi dell'art. 3 della legge fondamentale e (forse
ancor piu') di proporzionalità e adeguatezza alle esigenze vitali ai
sensi degli artt. 36 e 38 non possa subire "parentesi" o sospensioni
di sorta, come sembra essersi verificato per effetto dello
scivolamento della decorrenza dei pur modesti benefici, introdotto
con il richiamato art. 11, settimo comma, della legge n. 537/1993.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 e 137 della Costituzione, legge costituzionale
9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953,
n. 87;
Ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione,
proposta dal ricorrente nel presente giudizio, di legittimità
costituzionale dell'art. 11, settimo comma, della legge 24 dicembre
1993, n. 537, in connessione con le norme nella stessa disposizione
richiamate, con riferimento agli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione;
Sospende pertanto il presente giudizio e dispone la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone altresì che a cura della segreteria la presente ordinanza
sia notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri
e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Così provveduto in Roma, nella camera di consiglio del 20 gennaio
1994.
Il presidente f.f.: VINCENTI

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