1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 3-7-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 168 SENTENZA 19 giugno - 1 luglio 2013
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Processo penale - Legittimo impedimento - Procedimento a carico del Presidente del Consiglio dei ministri - Richiesta del Presidente del Consiglio dei ministri di rinvio dell'udienza dibattimentale del 1° marzo 2010, per legittimo impedimento, in quanto impegnato, nella medesima data, nella presidenza della riunione del Consiglio dei ministri - Ordinanza del Tribunale di Milano, Sezione prima penale, di rigetto della richiesta - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri - Asserito «cattivo esercizio» da parte dell'autorita' giurisdizionale del potere di valutare in concreto il carattere dell'impedimento, lesivo delle prerogative costituzionali del Presidente del Consiglio dei ministri e del principio di leale collaborazione tra i poteri dello Stato - Insussistenza - Mancata allegazione da parte dell'imputato «della specifica inderogabile necessita' della sovrapposizione dei due impegni» - Dichiarazione che, in base al principio di leale collaborazione - e fermo restando che il giudice, nel rispetto del principio della separazione dei poteri, non puo' invadere la sfera di competenza riservata al Governo -, spettava al Tribunale ordinario di Milano, sezione I penale, stabilire che non costituiva impedimento assoluto alla partecipazione all'udienza penale del 1° marzo 2010 l'impegno dell'imputato Presidente del Consiglio dei ministri di presiedere una riunione del Consiglio da lui stesso convocata per tale giorno, giorno che egli aveva in precedenza indicato come utile per la partecipazione all'udienza, senza che l'imputato avesse fornito alcuna "allegazione" circa la necessaria concomitanza e "non rinviabilita'" di detto impegno e circa una data alternativa per definire un nuovo calendario. - Ordinanza del Tribunale di Milano, Sezione prima penale, pronunciata in data 1° marzo 2010, con riferimento al procedimento penale n. 11776/06 R.G.T. - Costituzione, artt. 92 e 95, in relazione all'art. 5 della legge 23 agosto 1988, n. 400 e agli artt. 1, 5, 6 e 7 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10 novembre 1993. (T-130168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 3-7-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito dell'ordinanza del Tribunale ordinario di Milano,
sezione I penale, del 1° marzo 2010, relativa al procedimento penale
n. 11776/06 R.G.T., con la quale è stata respinta la richiesta di
rinvio dell'udienza dibattimentale del 1° marzo 2010 formulata dalla
difesa del Presidente del Consiglio dei ministri per legittimo
impedimento, promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 16 dicembre 2011, depositato in cancelleria il
27 dicembre 2011 ed iscritto al n. 2 del registro conflitti tra
poteri dello Stato 2011, fase di merito.
Udito nelle udienze pubbliche del 22 maggio 2012 e del 23 aprile
2013 il Giudice relatore Sabino Cassese;
uditi per il Presidente del Consiglio dei ministri l'avvocato
dello Stato Michele Dipace, nell'udienza pubblica del 22 maggio 2012,
e l'avvocato dello Stato Maurizio Borgo, nell'udienza pubblica del 23
aprile 2013.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato in data 22 aprile 2011, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha proposto conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato nei confronti del Tribunale ordinario di Milano,
sezione I penale, in relazione all'ordinanza con la quale il predetto
tribunale ha rigettato la richiesta di rinvio dell'udienza
dibattimentale del 1° marzo 2010, formulata dalla difesa
dell'imputato, allora Presidente del Consiglio dei ministri, on.le S.
B., per legittimo impedimento di quest'ultimo, in quanto impegnato,
nella medesima data, nella presidenza della riunione del Consiglio
dei ministri.
Il ricorrente chiede, in particolare, che questa Corte «dichiari
che non spetta al Tribunale di Milano stabilire che non costituisce
impedimento assoluto alla partecipazione alle udienze penali, e
perciò causa di giustificazione della sua assenza, il diritto-dovere
del Presidente del Consiglio dei ministri a presiedere una riunione
del Consiglio dei ministri, anche nell'ipotesi in cui la predetta
riunione, già fissata in una precedente data non coincidente con un
giorno di udienza dibattimentale, venga differita ad altra data
coincidente con un giorno di udienza», e «annulli conseguentemente
l'ordinanza, pronunciata in data 1° marzo 2010, con riferimento al
procedimento penale n. 11776/06 R.G.T., con la quale è stata
rigettata la richiesta di rinvio dell'udienza dibattimentale del 1°
marzo 2010, [...] nonchè l'attività istruttoria compiuta nel corso
della prefata udienza».
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri espone che il
Tribunale ordinario di Milano ha rigettato la richiesta di rinvio
dell'udienza dibattimentale del 1° marzo 2010 motivando come segue la
propria decisione: «Ritiene il Collegio che la deduzione di un
impedimento per una udienza già concordata non possa prescindere
quantomeno dalla allegazione della specifica inderogabile necessità
della sovrapposizione dei due impegni perchè, altrimenti, la
funzione giudiziaria verrebbe ad essere svilita, con la conseguenza
che il contemperamento tra gli opposti interessi di rilievo
costituzionale allo svolgimento in tempi ragionevolmente rapidi del
processo e all'esercizio delle funzioni parlamentari o governative
verrebbe ad essere risolto nel dare esclusiva rilevanza al secondo di
tali interessi. Nella specie nulla è stato dedotto circa la
necessità di fissare in data 24.2.2010 una riunione del Consiglio
dei Ministri per la data dell'1 marzo 2010 coincidente con l'udienza
già concordata e pertanto non può essere ritenuto il legittimo
impedimento».
Il ricorrente osserva, inoltre, che nel processo penale in
questione - nel corso del quale si sarebbero «svolte 25 udienze
preliminari, 41 udienze dibattimentali» - prima della udienza cui si
riferisce l'ordinanza contestata nel presente giudizio, l'imputato
aveva chiesto il rinvio dell'udienza per legittimo impedimento a
comparire soltanto in altre due occasioni, in una sola delle quali -
ancora a detta del ricorrente - invocando, nella sua qualità di
Presidente del Consiglio dei ministri, il diritto-dovere di svolgere
le funzioni costituzionali proprie di tale carica. Successivamente,
peraltro, una volta intervenuta la legge 7 aprile 2010, n. 51
(Disposizioni in materia di impedimento a comparire in udienza), la
difesa dell'imputato aveva dedotto, in base a tale disciplina, un
legittimo impedimento a comparire all'udienza del 12 aprile 2010,
consistente nell'impegno dell'imputato stesso a svolgere un viaggio
di Stato nella propria qualità di Presidente del Consiglio dei
ministri. Il Tribunale ordinario di Milano aveva quindi promosso
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 3 e 4 della
legge n. 51 del 2010, che è stata decisa da questa Corte con la
sentenza n. 23 del 2011. Questa sentenza, ad avviso del ricorrente,
ha stabilito alcuni principi fondamentali in materia di legittimo
impedimento del Presidente del Consiglio dei ministri e dei ministri;
principi che sono da ritenersi - sempre secondo il ricorrente -
applicabili al presente conflitto di attribuzione.
3. - Ad avviso del ricorrente, sussistono i requisiti soggettivi
e i presupposti oggettivi ai fini dell'ammissibilità del ricorso.
3.1. - Sotto il profilo soggettivo, sarebbe «pacifica [...] la
spettanza della qualificazione di potere dello Stato sia in capo al
ricorrente che al resistente».
3.2. - Sotto il profilo oggettivo, il Presidente del Consiglio
dei ministri rivendica «l'integrità delle proprie attribuzioni
costituzionali nell'esercizio della funzione istituzionale di
presidenza delle riunioni del Consiglio dei ministri», le quali
sarebbero state lese dall'ordinanza del Tribunale ordinario di
Milano, che ne avrebbe «disconosciuto la rilevanza, quale legittimo
impedimento», «arrivando a richiedere addirittura la prova della
necessità di fissare la data del Consiglio dei ministri in
coincidenza con il giorno di udienza», in tal modo tenendo conto
«solo dell'esigenza di propria pertinenza [...] e non dell'interesse
costituzionalmente tutelato della funzione governativa del Presidente
del Consiglio dei ministri, al quale è esclusivamente attribuito il
potere di fissare le riunioni del Consiglio».
4. - Nel merito, ad avviso del ricorrente, l'ordinanza del
Tribunale ordinario di Milano avrebbe violato gli artt. 92 e 95 della
Costituzione, in relazione all'art. 5 della legge 23 agosto 1988, n.
400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri), e agli artt. 1, 5, 6 e 7 del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10 novembre 1993
(Regolamento interno del Consiglio dei Ministri), in quanto dal
complesso di tali disposizioni emerge che «il Consiglio dei ministri
è il momento delle decisioni fondamentali per la politica del
Governo», che «per il Presidente del Consiglio dei ministri, che lo
presiede, è l'atto più elevato della propria funzione
costituzionale di direzione della politica di governo e dell'unità
di indirizzo politico-amministrativo» e che, di conseguenza, «la
convocazione del Consiglio dei ministri e l'eventuale rinvio della
data della riunione dello stesso Consiglio sono atti politici del
Presidente del Consiglio dei ministri».
Secondo il ricorrente, l'ordinanza del Tribunale avrebbe anche
violato il principio di leale collaborazione tra i poteri dello
Stato, nel rispetto del quale, il giudice deve valutare l'impedimento
a comparire dei titolari di funzioni di governo, così come dei
membri del Parlamento. Per il ricorrente, il Tribunale avrebbe
disatteso i principi affermati dalla richiamata giurisprudenza
costituzionale, in quanto, pur avendo inizialmente programmato il
calendario delle udienze in modo da evitare coincidenze con gli
impegni istituzionali del Presidente del Consiglio dei ministri già
calendarizzati, avrebbe poi, a fronte di un impegno istituzionale
sopravvenuto, applicato le regole generali sull'onere della prova del
legittimo impedimento, «senza tenere in debito conto il
diritto-dovere dell'esercizio della funzione di governo del
Presidente del Consiglio dei ministri».
Il Tribunale, ad avviso dello stesso ricorrente, nel richiedere
al Presidente del Consiglio dei ministri di allegare i motivi della
«specifica inderogabile necessità della sovrapposizione dei due
impegni», si sarebbe «arrogato un inammissibile potere di sindacato
delle ragioni politiche sottese al rinvio di una riunione del
Consiglio dei ministri, incorrendo in [nel] "cattivo esercizio" del
proprio potere giurisdizionale»: la valutazione del giudice
sull'assolutezza dell'impedimento dovrebbe infatti, secondo il
ricorrente, limitarsi alla verifica della «impossibilità dell'organo
governativo [...] ad essere presente all'udienza penale data la
improrogabilità del fatto impeditivo di pertinenza costituzionale
costituito dalla presidenza del Consiglio dei ministri», mentre non
può riguardare «le motivazioni e le ragioni (di politica
governativa) sottese alla decisione di fissare, in una certa data, la
seduta del Consiglio dei ministri», nè può pretendersi «che
l'organo governativo fornisca la prova della necessità di svolgere
la funzione governativa in un dato momento e in una certa data»,
attenendo tali valutazioni «alla sfera delle attribuzioni
costituzionali del Presidente del Consiglio e del Governo».
Il ricorrente lamenta, poi, che il suddetto Tribunale non avrebbe
tenuto conto della peculiare natura della funzione di governo che,
rispetto a quella parlamentare, si svolge secondo cadenze temporali
più difficilmente preventivabili ed è maggiormente soggetta a
variazioni, come dimostrerebbe, nel caso di specie, lo spostamento
della riunione del Consiglio dei ministri, «dipeso dalla necessità
di procedere ad una compiuta stesura dell'importante disegno di legge
contenente le disposizioni anti-corruzione, che ha comportato una
complessa elaborazione e la cui adozione era stata imposta dai ben
noti avvenimenti legati ad una indagine giudiziaria avviata nelle
ultime settimane del febbraio 2010».
A fronte delle esigenze sopraggiunte che imponevano lo
spostamento della riunione del Consiglio dei ministri, il ricorrente
ritiene che il Tribunale, disattendendo il principio di leale
collaborazione, abbia «privilegiato esclusivamente l'esercizio del
potere giudiziario», senza tenere in debito conto il diritto-dovere
del Presidente del Consiglio dei ministri di svolgere le proprie
funzioni costituzionali. Conseguentemente, il Presidente del
Consiglio dei ministri chiede l'annullamento dell'ordinanza del
Tribunale, nonchè dell'attività istruttoria compiuta in occasione
dell'udienza del 1° marzo 2010.
5. - Il conflitto è stato dichiarato ammissibile con l'ordinanza
n. 297 del 9 novembre 2011. Il ricorso, unitamente alla suddetta
ordinanza, è stato notificato dal ricorrente il 16 dicembre 2011 al
Tribunale ordinario di Milano, sezione I penale, ed è stato
depositato presso la cancelleria di questa Corte il successivo 27
dicembre 2011.
6. - In data 27 aprile 2012 il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria illustrativa in cui vengono
ribadite le ragioni del ricorso.
Il ricorrente, innanzitutto, osserva che l'abrogazione
referendaria della legge n. 51 del 2010, intervenuta successivamente
al ricorso, non preclude ai componenti del Governo «di invocare un
fatto impeditivo a comparire all'udienza penale derivante da
concomitanti impegni istituzionali». Anche prima dell'approvazione di
tale legge, infatti, la sussistenza di un legittimo impedimento era
stata dedotta - nei processi in cui è imputato - dall'allora
Presidente del Consiglio dei ministri e, in applicazione dell'art.
420-ter del codice di procedura penale, i giudici, «anche in mancanza
di una specifica normativa al riguardo, avevano rinviato l'udienza
riconoscendo pacificamente l'esistenza di un legittimo impedimento a
comparire derivante dallo svolgimento delle attività istituzionali».
Per i membri del Governo, dunque, trova piena applicazione la
disciplina dell'art. 420-ter cod. proc. pen. che, a differenza del
caso fortuito e della forza maggiore, ha «carattere ostativo sotto un
profilo non materiale, bensì giuridico che, per i soggetti in
questione, si identifica con gli impegni di natura istituzionale».
Nella specie, riconosciuto che la partecipazione al Consiglio dei
ministri e la presidenza del Consiglio stesso rientrano tra i fatti
legittimamente impeditivi, «la valutazione del giudice
sull'assolutezza dell'impedimento, una volta accertato che il fatto
ostativo della presenza in aula rientrava nello svolgimento
dell'attività di Governo, avrebbe dovuto riguardare esclusivamente
l'impossibilità dell'organo governativo (Presidente del Consiglio)
ad essere presente all'udienza penale, data la improrogabilità della
funzione governativa di pertinenza costituzionale costituita dal
presiedere il Consiglio dei ministri». La valutazione del giudice,
secondo il ricorrente, «non può riguardare le ragioni e le
motivazioni (di politica governativa) sottese alla decisione di
fissare, in una certa data, la riunione del Consiglio dei ministri, e
meno che mai, si può pretendere che il Presidente del Consiglio,
come richiesto nell'ordinanza del Tribunale penale, fornisca la prova
della necessità di svolgere la funzione governativa, fatto
impeditivo, in un dato momento o in una certa data».
Di conseguenza, in applicazione del principio di leale
collaborazione, il Tribunale ordinario di Milano avrebbe dovuto
considerare che, «date le acquisizioni documentali e le
argomentazioni della difesa sulle motivazioni del fatto impeditivo,
la partecipazione e la direzione della riunione del Consiglio dei
ministri dovesse avere la prevalenza, in quell'occasione,
sull'esigenza alla speditezza del processo, in quanto la
partecipazione dell'imputato-Presidente del Consiglio dei ministri al
processo avrebbe impedito l'esercizio di preminenti funzioni
governative».
7. - In data 18 maggio 2012, il ricorrente ha depositato, fuori
termine, l'attestazione del Segretario generale della Presidenza del
Consiglio dei ministri relativa alla convocazione della riunione del
Consiglio del 1° marzo 2010, una copia di tale convocazione con
allegato l'ordine del giorno e la richiesta di rinvio per legittimo
impedimento firmata dai difensori dell'allora Presidente del
Consiglio dei ministri, on.le S. B.
8. - Con l'ordinanza istruttoria n. 91 del 6-14 giugno 2012,
questa Corte, «in considerazione del nesso tra la disciplina del
legittimo impedimento per concomitante esercizio di funzioni
parlamentari e/o governative e il rispetto del principio di leale
collaborazione tra poteri», ha disposto l'acquisizione della seguente
documentazione: a) l'istanza di rinvio dell'udienza del 1° marzo 2010
presentata dalla difesa dell'on.le S. B. e tutta la documentazione ad
essa allegata; b) la lettera del 20 gennaio 2010 prodotta all'udienza
del 25 gennaio 2010, citata nell'ordinanza del 1° marzo 2010; c) i
verbali di udienza dall'inizio della fase dibattimentale sino
all'udienza del 1° marzo 2010.
Tale documentazione è stata trasmessa a questa Corte dal
Tribunale ordinario di Milano in data 18 luglio 2012.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Tribunale
ordinario di Milano, sezione I penale, in relazione all'ordinanza con
la quale il predetto Tribunale ha rigettato la richiesta di rinvio
dell'udienza dibattimentale del 1° marzo 2010, formulata dalla difesa
dell'imputato, allora Presidente del Consiglio dei ministri, on.le S.
B., per legittimo impedimento di quest'ultimo, in quanto impegnato,
nella medesima data, nella presidenza della riunione del Consiglio
dei ministri.
1.1. - Il ricorrente chiede alla Corte di dichiarare che non
spettava «al Tribunale di Milano stabilire che non costituisce
impedimento assoluto alla partecipazione alle udienze penali, e
perciò causa di giustificazione della sua assenza, il diritto-dovere
del Presidente del Consiglio dei ministri a presiedere una riunione
del Consiglio dei ministri, anche nell'ipotesi in cui la predetta
riunione, già fissata in una precedente data non coincidente con un
giorno di udienza dibattimentale, venga differita ad altra data
coincidente con un giorno di udienza».
Il medesimo ricorrente chiede, conseguentemente, di annullare
«l'ordinanza, pronunciata in data 1° marzo 2010, con riferimento al
procedimento penale n. 11776/06 R.G.T., con la quale è stata
rigettata la richiesta di rinvio dell'udienza dibattimentale del 1°
marzo 2010, [...] nonchè l'attività istruttoria compiuta nel corso
della prefata udienza».
1.2. - La richiesta del Presidente del Consiglio dei ministri non
è diretta a mettere in discussione la spettanza del potere, in
quanto tale, di accertare il legittimo impedimento dell'imputato
titolare di funzioni governative, atteso che detto potere non può
che competere al giudice. Tale spettanza è stata ribadita da questa
Corte con la sentenza n. 23 del 2011 - successiva alle vicende
oggetto del presente conflitto e più volte richiamata nello stesso
ricorso - nella quale essa ha affermato che il giudice, quando
«valuta in concreto, in base alle ordinarie regole del processo,
l'impedimento consistente nell'esercizio di funzioni governative, si
mantiene entro i confini della funzione giurisdizionale e non
esercita un sindacato di merito sull'attività del potere esecutivo,
nè, più in generale, invade la sfera di competenza di altro potere
dello Stato». Il principio della separazione dei poteri, cioè, «non
è violato dalla previsione del potere del giudice di valutare in
concreto l'impedimento, ma, eventualmente, soltanto dal suo cattivo
esercizio» (sentenza n. 23 del 2011).
Il conflitto è sollevato, dunque, perchè si lamenta un «cattivo
esercizio» del potere da parte dell'autorità giudiziaria che, nel
rigettare la richiesta di rinvio dell'udienza dibattimentale del 1°
marzo 2010, ha così motivato: «la deduzione di un impedimento per
una udienza già concordata non p[uo'] prescindere quantomeno dalla
allegazione della specifica inderogabile necessità della
sovrapposizione dei due impegni perchè, altrimenti, la funzione
giudiziaria verrebbe ad essere svilita, con la conseguenza che il
contemperamento tra gli opposti interessi di rilievo costituzionale
allo svolgimento in tempi ragionevolmente rapidi del processo e
all'esercizio delle funzioni parlamentari o governative verrebbe ad
essere risolto nel dare esclusiva rilevanza al secondo di tali
interessi. Nella specie nulla è stato dedotto circa la necessità di
fissare in data 24.2.2010 una riunione del Consiglio dei Ministri per
la data dell'1 marzo 2010 coincidente con l'udienza già concordata e
pertanto non può essere ritenuto il legittimo impedimento».
Il punto su cui la Corte è chiamata ad esprimersi è se il
Tribunale ordinario di Milano, sezione I penale, nell'esercizio del
proprio potere di valutare in concreto l'impedimento dedotto
dall'imputato titolare di cariche governative, abbia leso le
prerogative costituzionali del Presidente del Consiglio dei ministri
per aver applicato la regola sull'onere di "allegazione" relativa al
legittimo impedimento, «senza tenere in debito conto il
diritto-dovere» dell'imputato di esercitare la funzione di governo,
così violando il principio di leale collaborazione tra i poteri
dello Stato. Infatti, l'autorità giudiziaria ha posto a fondamento
della propria decisione di rigetto della richiesta di rinvio
dell'udienza l'asserita mancanza di «allegazione della specifica
inderogabile necessita'» della concomitanza dell'impegno
istituzionale sopravvenuto con il giorno di udienza precedentemente
concordato. La Corte deve perciò stabilire se la richiesta di rinvio
sia effettivamente priva di tali "allegazioni", come asserito dal
Tribunale, ed eventualmente se questa mancanza, impedendo al giudice
di esercitare il suo potere di apprezzamento in concreto circa
l'assolutezza dell'impedimento dedotto, possa giustificare la
decisione di rigetto impugnata, nel quadro del richiamato principio
di leale collaborazione.
2. - Va affermata definitivamente l'ammissibilità del conflitto,
già ritenuta, in via di prima, sommaria delibazione, con l'ordinanza
n. 297 del 2011, perchè ne sussistono i requisiti soggettivi e
oggettivi.
Quanto ai primi, non vi sono dubbi sulla legittimazione a
sollevare conflitto da parte del Presidente del Consiglio dei
ministri (ex multis, ordinanza n. 230 del 2008), in quanto organo
competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui
appartiene, nè, per la stessa ragione, sulla legittimazione a
resistere da parte del Tribunale che ha emesso l'atto da cui è sorto
il conflitto (ordinanza n. 297 del 2011).
Circa i requisiti oggettivi, il ricorso «è volto a tutelare una
sfera di attribuzioni costituzionalmente garantite, che nella
prospettazione del ricorrente sono desumibili dagli artt. 92 e 95
della Costituzione [...] e sarebbero state lese in ragione del
mancato riconoscimento giudiziale del relativo esercizio quale causa
di legittimo impedimento a comparire nelle udienze penali» (ordinanza
n. 297 del 2011).
L'attualità del conflitto e l'interesse a ricorrere da parte del
Presidente del Consiglio permangono anche se il sen. S. B. non è
più Presidente del Consiglio dei ministri. Infatti, l'ordinanza
impugnata è stata ritenuta lesiva delle prerogative costituzionali
proprie dell'organo esecutivo e riguarda le attribuzioni di tale
organo e non dell'imputato, ancorchè titolare della carica
governativa all'epoca dei fatti da cui ha tratto origine il presente
conflitto (sentenza n. 263 del 2003).
Quanto, infine, al petitum, il Presidente del Consiglio dei
ministri chiede l'annullamento sia dell'ordinanza da cui ha avuto
origine il conflitto, sia della attività istruttoria compiuta nel
corso di tale udienza. Questa seconda richiesta è inammissibile,
perchè la Corte, ove accogliesse il ricorso, potrebbe annullare
l'ordinanza, ma dovrebbe lasciare all'autorità giudiziaria ogni
valutazione circa l'effetto di tale annullamento sull'attività
istruttoria compiuta in quella sede. Gli effetti caducatori di una
eventuale «dichiarazione di non spettanza», infatti, «devono
limitarsi ai provvedimenti, o alle parti di essi, che siano stati
riconosciuti lesivi degli interessi oggetto del giudizio
costituzionale per conflitto di attribuzione» (sentenza n. 451 del
2005).
3. - Al fine di accertare se vi sia stato, con riferimento al
principio di leale collaborazione e all'asserita lesione delle
attribuzioni dell'organo di governo, un «cattivo esercizio» del
potere giurisdizionale da parte del Tribunale ordinario di Milano,
questa Corte ha acquisito, con l'ordinanza istruttoria n. 91 del 6-14
giugno 2012, la richiesta di rinvio per legittimo impedimento
presentata dall'imputato e gli atti ad essa allegati, nonchè i
verbali di udienza dall'inizio della fase dibattimentale sino
all'udienza del 1° marzo 2010.
3.1. - L'esame di tali documenti evidenzia che, dall'inizio della
fase dibattimentale (il 13 febbraio 2007) al 1° marzo 2010 vi sono
state 37 udienze (più 2 riguardanti altro processo, poi riunito),
che possono essere suddivise in due periodi: il primo periodo, in cui
l'imputato non era Presidente del Consiglio dei ministri, va
dall'inizio della fase dibattimentale sino al 5 maggio 2008, per un
totale di 24 udienze; il secondo periodo, in cui l'imputato era
Presidente del Consiglio dei ministri, va dal 12 maggio 2008 sino al
1° marzo 2010, per un totale di 13 udienze, più 2 relative ad altro
procedimento penale, poi riunito. In questo secondo periodo, il
Tribunale ha sospeso il processo dal 26 settembre 2008 al 16 novembre
2009, a seguito dell'entrata in vigore della legge 23 luglio 2008, n.
124 (Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei
confronti delle alte cariche dello Stato) e per la questione di
costituzionalità promossa, in relazione a tale legge, dalla stessa
sezione I del Tribunale ordinario di Milano (sentenza n. 262 del
2009).
Ai fini del presente conflitto, rilevano le udienze in cui
l'imputato era Presidente del Consiglio.
3.2. - I verbali confermano quanto riportato dal Tribunale
nell'ordinanza impugnata: il 1° marzo 2010 era stato preventivamente
indicato, nell'udienza del 25 gennaio 2010, come «unica data
disponibile» per la partecipazione dell'imputato; nella medesima
udienza del 25 gennaio, a fronte della richiesta di rinvio per
legittimo impedimento presentata per il 1° febbraio 2010, il
Tribunale aveva "soppresso" tre udienze già calendarizzate per il
mese di febbraio; l'imputato non ha fornito al Tribunale
"allegazioni" circa la necessità di fissare la riunione del
Consiglio dei ministri, già convocata per il 26 febbraio 2010, in
una data coincidente con l'unico giorno d'udienza precedentemente
comunicato come utile per la sua partecipazione, ossia il 1° marzo
2010.
In particolare, la richiesta presentata dalla difesa
dell'imputato - datata 26 febbraio 2010, ossia due giorni dopo la
nuova convocazione della riunione, avvenuta il 24 febbraio 2010
tramite «telescritto urgentissimo» del Presidente del Consiglio -
indica che «il Consiglio dei ministri già convocato per il giorno 26
febbraio 2010 è stato rinviato al giorno 1 marzo 2010 ad ore 11.30
[...] All'udienza del giorno 1° marzo 2010 sono previste audizioni
testimoniali alle quali vuole, come già prospettato più volte,
essere presente l'on. [S. B.], il quale, ovviamente, non può
esimersi dal partecipare al Consiglio dei ministri». Inoltre, la
comunicazione del Segretario generale della Presidenza del Consiglio
dei ministri, allegata all'istanza, si limita a confermare, su
richiesta dei difensori, che il Presidente del Consiglio «nella
giornata di lunedì 1 marzo prossimo [...] sarà impegnato in una
riunione del Consiglio dei ministri, già debitamente convocata».
3.3. - Nella stessa udienza del 1° marzo 2010, la difesa
dell'imputato, nel chiedere la revoca immediata - poi respinta -
dell'ordinanza con cui il Tribunale aveva rigettato la richiesta di
rinvio per legittimo impedimento, ha anche prospettato l'«ipotesi di
eventuali conflitti che dovessero insorgere tra poteri». Inoltre, a
sostegno della richiesta di revoca, la difesa ha sottolineato che «al
primo punto» dell'ordine del giorno della riunione del Consiglio dei
ministri del 1° marzo 2010 vi era «un disegno di legge di cui da
molti giorni [si] sta parlando, cioè "Disposizioni per la
prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità
nella pubblica amministrazione", che è da una decina di giorni in
discussione in sede politica e in sede parlamentare». Eguale
affermazione è stata fatta, nel presente giudizio, anche
dall'Avvocatura generale dello Stato.
Il suddetto disegno di legge, approvato dal Consiglio dei
ministri il 1° marzo 2010, è stato presentato in Senato due mesi
dopo, in data 4 maggio 2010, per poi essere assorbito insieme ad
altri progetti di legge di iniziativa parlamentare; il testo,
ampiamente modificato, è divenuto la legge 6 novembre 2012, n. 190
(Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e
dell'illegalità nella pubblica amministrazione).
4. - Nel merito, il ricorso non è fondato.
4.1. - Con riguardo al legittimo impedimento per concomitante
esercizio di funzioni parlamentari e/o governative, la giurisprudenza
costituzionale, in linea con quella di legittimità, ha più volte
affermato che non vi possono essere «regole derogatorie, ma il
diritto comune deve applicarsi secondo il principio di leale
collaborazione fra i poteri dello Stato» (sentenze n. 23 del 2011, n.
262 del 2009, n. 451 del 2005, n. 284 del 2004, n. 263 del 2003 e n.
225 del 2001).
Di conseguenza, spetta al giudice valutare, caso per caso, se lo
specifico impegno addotto dall'imputato Presidente del Consiglio dei
ministri, pur quando riconducibile «ad attribuzioni coessenziali alle
funzioni di governo [...], dia in concreto luogo ad impossibilità
assoluta (anche alla luce del necessario bilanciamento con
l'interesse costituzionalmente rilevante a celebrare il processo) di
comparire in giudizio, in quanto oggettivamente indifferibile e
necessariamente concomitante con l'udienza di cui è chiesto il
rinvio» (sentenza n. 23 del 2011).
Inoltre, il principio della leale collaborazione, cui deve
«rispondere» il potere del giudice di valutare in concreto il
carattere assoluto dell'impedimento per concomitante esercizio di
funzioni governative, ha natura «bidirezionale» e deve «esplicarsi
mediante soluzioni procedimentali, ispirate al coordinamento dei
rispettivi calendari»: da un lato, il giudice deve definire il
calendario delle udienze «tenendo conto degli impegni del Presidente
del Consiglio dei ministri riconducibili ad attribuzioni coessenziali
alla funzione di governo e in concreto assolutamente indifferibili»;
dall'altro lato, il Presidente del Consiglio dei ministri deve
programmare i propri impegni «tenendo conto, nel rispetto della
funzione giurisdizionale, dell'interesse alla speditezza del processo
che lo riguarda e riservando a tale scopo spazio adeguato nella
propria agenda» (sentenza n. 23 del 2011).
4.2. - L'applicazione al presente conflitto della disciplina del
legittimo impedimento per concomitante esercizio di funzioni
governative richiede di considerare tre aspetti: il tipo di impegno
di governo dedotto dall'imputato quale legittimo impedimento; le
indicazioni fornite dall'imputato circa la necessaria concomitanza
dell'impegno con un giorno di udienza da lui precedentemente
comunicato come utile per la sua partecipazione; la possibilità di
valutare in concreto il carattere assoluto di tale impedimento.
Nel valutare questi tre aspetti, la Corte non deve decidere se,
nel caso di specie, l'impegno dedotto determinasse in concreto
impossibilità assoluta a comparire in udienza, perchè non è
compito proprio, «ma dei competenti organi della giurisdizione,
stabilire i corretti criteri interpretativi e applicativi delle
regole processuali» (sentenza n. 225 del 2001). Occorre invece
verificare, alla luce del principio di leale collaborazione tra i
poteri dello Stato, se l'autorità giudiziaria abbia leso le
prerogative costituzionali dell'organo esecutivo con un «cattivo
esercizio» del proprio potere di valutare in concreto il carattere
dell'impedimento.
4.2.1. - Quanto al primo di tali tre aspetti, ossia il tipo di
impegno dedotto dall'imputato, la partecipazione a una riunione del
Consiglio dei ministri può indubbiamente costituire una ipotesi di
legittimo impedimento. Essa rientra tra gli impegni di governo ai
quali deve essere riconosciuta l'attitudine a determinare
un'impossibilità a comparire, in quanto compresa tra le attività
istituzionali «riconducibili [...] alla sfera di attribuzioni
previste dagli articoli da 92 a 96 della Costituzione» e
«coessenzial[i] alla funzione tipica del Governo» (sentenza della
Corte di cassazione penale, n. 10773 del 2004). Questa Corte
(sentenza n. 23 del 2011) ha ritenuto legittimo l'art. 1, comma 1,
della legge 7 aprile 2010, n. 51 (Disposizioni in materia di
impedimento a comparire in udienza) - abrogata poi a seguito della
consultazione referendaria del 12 giugno 2011 - il quale stabiliva
che una serie di attività istituzionali, ivi inclusa la
partecipazione al Consiglio dei ministri, costituisse in astratto
legittimo impedimento a comparire in udienza, fermo restando il
potere del giudice di valutarne in concreto il carattere assoluto.
Il Consiglio, però, è convocato dallo stesso Presidente; ciò
segna una netta differenza rispetto ai casi in cui la possibilità di
rinviare l'impegno dedotto sfugga interamente alla programmazione
dell'imputato (come avviene, per i componenti delle assemblee
elettive, nel caso di impedimento per concomitante esercizio di
funzioni parlamentari: sentenze n. 23 del 2011, n. 451 del 2005, n.
284 del 2004, n. 263 del 2003 e n. 225 del 2001). Inoltre, l'articolo
1, comma 2, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10
novembre 1993 (Regolamento interno del Consiglio dei ministri)
prevede espressamente l'ipotesi di assenza o impedimento temporaneo
del Presidente del Consiglio dei ministri, attribuendo le relative
funzioni, ai sensi dell'art. 8 della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri), al «vicepresidente del Consiglio» o,
«qualora vi siano più vicepresidenti, [al] più anziano secondo
l'età; in mancanza, [al] Ministro più anziano»: un'ipotesi che,
nella XVI legislatura, si è verificata in oltre il dieci per cento
delle riunioni.
Se, dunque, la partecipazione a una riunione del Consiglio dei
ministri può in astratto costituire un impedimento ai sensi
dell'art. 420-ter del codice di procedura penale, lo specifico
impegno dedotto dall'imputato, in quanto Presidente del Consiglio,
per l'udienza del 1° marzo 2010 va considerato nell'ambito delle
vicende in cui si inserisce il presente conflitto, che deve essere
giudicato con riferimento al principio della leale collaborazione e,
quindi, ai comportamenti tenuti dalle parti.
4.2.2. - La stessa ordinanza impugnata non nega che il tipo di
impegno dedotto possa costituire in astratto un legittimo
impedimento; nega tuttavia che esso lo sia in concreto, soffermandosi
in particolare sul secondo dei tre aspetti sopra indicati, ossia la
mancata allegazione da parte dell'imputato «della specifica
inderogabile necessità della sovrapposizione dei due impegni»:
cioè, da un lato, l'udienza dibattimentale da tenersi il 1° marzo
2010, giorno precedentemente concordato tra le parti il 25 gennaio
2010, sulla base della comunicazione fornita dall'imputato;
dall'altro lato, la riunione del Consiglio dei ministri già
convocata per il 26 febbraio 2010 e fissata, in data 24 febbraio
2010, per lo stesso 1° marzo.
L'esame dei documenti acquisiti da questa Corte con l'ordinanza
istruttoria (sopra menzionati al punto 3) conferma che, all'udienza
del 1° marzo 2010, la difesa dell'imputato non ha dato alcuna
indicazione circa la non rinviabilità dell'impegno dedotto, nè
circa la sua necessaria concomitanza con l'udienza di cui chiedeva il
rinvio.
In due precedenti circostanze, d'altra parte, lo stesso imputato
aveva specificato che gli impegni in quelle occasioni dedotti quali
impedimenti non erano rinviabili, oppure che la loro programmazione
non era nella sua piena disponibilità.
Nella prima circostanza, all'udienza del 16 novembre 2009, il
Tribunale aveva accolto la richiesta di rinvio per legittimo
impedimento così formulata: il Presidente del Consiglio dei ministri
«è impegnato, come risulta dall'allegata certificazione, presso la
FAO in Roma in occasione del vertice mondiale sulla sicurezza
alimentare, per l'intera giornata, e [...] tale impegno non è
rinviabile e non consente in alcun modo la presenza in udienza».
Inoltre, in quella occasione, il Segretario generale della Presidenza
del Consiglio dei ministri aveva indicato altre date utili, così
consentendo il rinvio all'udienza del 18 gennaio 2010. Il Segretario
generale, infatti, aveva comunicato al giudice che «il Presidente del
Consiglio per il mese di novembre e il mese di dicembre ha nella sua
agenda impegni istituzionali, la maggior parte dei quali già
prefissati da molto tempo, che non consentono di individuare una
giornata libera per intervenire alle udienze dei processi pendenti
avanti al Tribunale di Milano», precisando «di aver individuato due
date utili nelle quali il Presidente del Consiglio [...] potrà
essere presente nel mese di gennaio 2010: in particolare nei giorni
18 e 25».
Nella seconda circostanza, all'udienza del 25 gennaio 2010 - in
riferimento alla quale l'imputato, con lettera datata 21 gennaio
2010, pur dichiarando di essere «legittimamente impedito» a
comparire, aveva consentito che si procedesse in sua assenza, essendo
la medesima udienza «dedicata» esclusivamente «a questioni
processuali» -, il giudice aveva accolto una nuova richiesta di
rinvio dell'udienza del 1° febbraio 2010 per legittimo impedimento,
nonostante tale richiesta non fosse stata esplicitamente motivata
circa la non rinviabilità dell'impegno dedotto («visita ufficiale
presso lo Stato di Israele»). Anche in tale occasione, il Segretario
generale della Presidenza del Consiglio dei ministri aveva indicato
una data alternativa: con la lettera del 25 gennaio 2010, citata
dall'ordinanza impugnata, segnalava che «il Presidente del Consiglio
aveva individuato già una data utile per le partecipazione ad un
[altro] processo» e comunicava che «l'unica data disponibile, tenuto
conto dei numerosissimi impegni istituzionali già previsti o
sopravvenuti e non rinviabili, è da individuarsi nel giorno 1° marzo
2010». Come avvenuto all'udienza del 16 novembre 2009, il Tribunale
aveva rinviato alla prima data utile indicata dal Segretario generale
della Presidenza del Consiglio dei ministri, vale a dire al 1° marzo
2010, procedendo contestualmente a cancellare tre udienze già
calendarizzate per i giorni 1°, 8 e 22 febbraio 2010.
In un periodo di complessivi tre mesi e mezzo, quindi, il
Tribunale ha riconosciuto il carattere assoluto dell'impedimento
dedotto dall'imputato per due volte: la prima, per l'udienza del 16
novembre 2009; la seconda, per l'udienza del 1° febbraio 2010. In
entrambi i casi, il giudice, applicando la disciplina di cui all'art.
420-ter cod. proc. pen. nel rispetto del principio di leale
collaborazione, ha accolto le richieste formulate dall'imputato
titolare di carica governativa e ridefinito il calendario delle
udienze, rinviando il processo alle date indicate dall'imputato
medesimo (rispettivamente il 18 gennaio e il 1° marzo 2010).
Di fronte alla terza richiesta di rinvio - presentata
dall'imputato in prossimità dell'udienza del 1° marzo 2010 e, in
questo caso, senza "allegazioni" circa la non rinviabilità e la
necessaria concomitanza dell'impegno e senza aver fornito una data
alternativa - il Tribunale non ha riconosciuto il carattere assoluto
dell'impedimento dedotto che, a differenza delle precedenti
occasioni, risultava determinato da un atto dello stesso imputato.
Nel periodo in cui l'imputato era Presidente del Consiglio dei
ministri, dunque, l'autorità giudiziaria ha tenuto conto del suo
dovere «di assolvere le funzioni pubbliche assegnategli», riducendo
al minimo possibile «l'incidenza indiretta» della funzione
giurisdizionale «sull'attività del titolare della carica
governativa» (sentenza n. 23 del 2011).
Analoga osservanza del principio di leale collaborazione non è
stata mostrata dal Presidente del Consiglio dei ministri con riguardo
all'udienza del 1° marzo 2010. In questa circostanza, l'imputato,
dopo aver egli stesso comunicato al Tribunale tale data, ha dedotto
l'impedimento e, diversamente da quanto aveva fatto nelle precedenti
occasioni, non si è attivato per la definizione di un nuovo
calendario; nè egli ha fornito alcuna indicazione circa la
necessità di presiedere la riunione del Consiglio dei ministri senza
ricorrere alla supplenza del vicepresidente del Consiglio o del
ministro più anziano.
4.2.3. - La mancanza di "allegazioni" circa la necessità di
sovrapposizione tra l'impegno dedotto e il giorno di udienza, a
differenza di quanto verificatosi in precedenti occasioni, ha
determinato l'impossibilità per il giudice di valutare il carattere
assoluto dell'impedimento «in quanto oggettivamente indifferibile e
necessariamente concomitante con l'udienza di cui è chiesto il
rinvio» (sentenza n. 23 del 2011). Il Tribunale, nel rispetto delle
attribuzioni dell'organo esecutivo, non ha sindacato le ragioni della
riunione del Consiglio dei ministri, ma si è limitato a osservare
che l'imputato avrebbe dovuto fornire «quantomeno» una «allegazione»,
la quale costituisce presupposto per l'applicazione delle norme
processuali.
Pur costituendo la riunione del Consiglio dei ministri una delle
più rilevanti modalità di esercizio delle attribuzioni
costituzionalmente riconosciute all'organo esecutivo, non può da
ciò automaticamente desumersi la necessaria concomitanza della
riunione stessa con un giorno di udienza precedentemente concordato.
Bisognava permettere all'autorità giudiziaria sia di operare un
bilanciamento tra i diversi interessi costituzionalmente rilevanti
(tra cui quello della sollecita celebrazione del processo), fornendo
allegazioni circa la «sovrapposizione» dei due impegni, sia di
valutare il carattere assoluto dell'impedimento rappresentato dalla
partecipazione dell'imputato alla riunione del Consiglio dei
ministri.
5. - In conclusione, fermo restando che il giudice, nel rispetto
del principio della separazione dei poteri, non può invadere la
sfera di competenza riservata al Governo, la mancanza di
"allegazioni", da parte dell'imputato, circa la necessità di
partecipare a una riunione del Consiglio dei ministri concomitante
con un giorno di udienza precedentemente concordato non ha consentito
al Tribunale di considerare assoluta l'impossibilità a comparire
determinata dall'impegno dedotto quale impedimento.
Ne discende che il ricorso va rigettato, perchè l'autorità
giudiziaria ha esercitato il potere ad essa spettante ai sensi della
disciplina del legittimo impedimento nel rispetto del principio di
leale collaborazione, senza ledere prerogative costituzionali
dell'organo di governo, che restano tutelate in ordine sia
all'attività, sia all'organizzazione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che, in base al principio di leale collaborazione - e
fermo restando che il giudice, nel rispetto del principio della
separazione dei poteri, non può invadere la sfera di competenza
riservata al Governo -, spettava al Tribunale ordinario di Milano,
sezione I penale, stabilire che non costituiva impedimento assoluto
alla partecipazione all'udienza penale del 1° marzo 2010 l'impegno
dell'imputato Presidente del Consiglio dei ministri di presiedere una
riunione del Consiglio da lui stesso convocata per tale giorno,
giorno che egli aveva in precedenza indicato come utile per la
partecipazione all'udienza, senza che l'imputato avesse fornito
alcuna "allegazione" circa la necessaria concomitanza e "non
rinviabilita'" di detto impegno e circa una data alternativa per
definire un nuovo calendario.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 giugno 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Sabino CASSESE, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'1 luglio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI