1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 29-12-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 711 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 settembre 1999
N. 711 Ordinanza emessa il 29 settembre 1999 dal tribunale di Palermo sull'istanza proposta da Ferraro Pietro Giuseppe Notaio - Misure cautelari in caso di sottoposizione a procedimento penale - Inabilitazione all'esercizio della professione fino alla definizione del procedimento penale - Mancata previsione di un limite massimo di durata - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee con riferimento alla giurisprudenza della Corte relativa a disposizioni di analogo contenuto normativo (sentenza n. 239/1996 concernente gli ufficiali di riscossione dei tributi in concessione) - Incidenza sul principio di presunzione di innocenza. Legge 16 febbraio 1913, n. 89, art. 140. Costituzione, artt. 3 e 27, secondo comma. (099C2251) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 29-12-1999)

IL TRIBUNALE
A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 22 settembre
1999 sull'istanza depositata dal notaio Pietro Ferraro in data 8
aprile 1999;
Letti gli atti, lette le richieste del p.m. ed il parere espresso
dal consiglio notarile di Palermo;
Udito il relatore:
O s s e r v a
Il notaio Pietro Ferraro è allo stato sottoposto a procedimento
disciplinare pendente presso questo tribunale e promosso dall'ufficio
del p.m. per l'irrogazione nei suoi confronti della sanzione
disciplinare della destituzione in relazione alla commissione del
seguente illecito: "avere esercitato pressioni e minacce nei
confronti del dott. Salvatore Scaduti, presidente della seconda
sezione della Corte d'Assise d'appello di Palermo nel processo contro
Brusca Bernardo, Calò Giuseppe, Geraci Antonino detto ''Nene''',
Greco Michele, Madonia Francesco, Madonia Giuseppe, Provenzano
Bernardo, Puccio Vincenzo e Riina Salvatore, imputati quali mandanti
ed esecutori dell'omicidio del capitano dei Carabinieri Emanuele
Basile - perchè, in particolare, comunicando allo stesso giudice di
essere stato incaricato da un uomo politico di segnalargli che si
diceva di lui che era il più cattivo della Corte giudicante, si
adoperava per ottenere l'esito favorevole del procedimento per i
predetti imputati (già in precedenza condannati per reati di mafia),
così compromettendo gravemente la propria dignità e reputazione ed
il decoro ed il prestigio della classe notarile. In Palermo, il 12 e
13 febbraio 1992".
Coll'istanza indicata in premessa egli ha chiesto:
la revoca dell'ordinanza resa dal tribunale di Palermo in data 21
maggio 1993, con la quale è stata disposta la sospensione del
procedimento disciplinare in attesa della definizione con sentenza
irrevocabile del processo penale che si celebra a carico dello stesso
notaio per i medesimi fatti, costituenti i reati e p. e p. degli
artt. 336, 339 c.p., e 7, legge n. 203/1991;
la declaratoria di compiuta prescrizione dell'azione
disciplinare;
l'assoluzione dell'incolpazione contestata perchè i fatti
addebitati non sussistono o non costituiscono illecito disciplinare;
la riammissione all'esercizio delle funzioni notarili, previa
revoca della misura dell'inabilitazione facoltativa, applicata nei
suoi riguardi dal tribunale di Palermo con ordinanza resa il 5-15
aprile 1994.
Deduce a fondamento della prima richiesta l'illegittimità
dell'ordinanza di sospensione, perchè disposta nell'assenza: a) di
una disposizione legislativa che consentisse l'arresto del
procedimento disciplinare; b) del necessario rapporto di
pregiudizialità in senso tecnico-giuridico con il processo penale;
c) di un rimedio processuale esperibile per ottenere la prosecuzione
del procedimento, sia per la natura ordinatoria dell'ordinanza, sia
perchè soltanto a far data dal 30 maggio 1995 è entrata in vigore
la disposizione dell'art. 42 c.p.c. che ha previsto l'impugnabilità
dell'ordinanza di sospensione.
Osserva il collegio che il rigetto dell'istanza avanzata dal notaio
in data 24 marzo 1998, come già diffusamente argomentato, discende
non già dal pedissequo ossequio prestato all'ordinanza di
sospensione, ma dalla formulazione dell'istanza in termini di
"ricorso per riassunzione" del procedimento disciplinare sospeso e
dalla constatazione della permanenza della causa che aveva
giustificato la sospensione. E le medesime conclusioni non possono
che ribadirsi in questa sede.
In primo luogo, l'istanza di revoca dell'ordinanza di sospensione
all'odierno esame trova fondamento su circostanze che avrebbero
dovuto costituire oggetto del relativo giudizio d'impugnazione da
proporsi nelle forme del regolamento necessario di competenza di cui
all'art. 42 c.p.c., esperibile a far data dal 1 gennaio 1993 per
tutti i giudizi instaurati dopo detta data, come prescritto dall'art.
92, comma 1, della legge 26 novembre 1990, n. 353, sostituito
dall'art. 2, comma 5 della legge n. 477/1992.
L'esercizio dell'azione disciplinare da parte del p.m. è avvenuto
in data 2 marzo 1993, pertanto l'ordinanza resa il 21 maggio 1993 era
sin da allora gravabile di regolamento di competenza innanzi alla
Suprema Corte di cassazione entro il termine di cui all'art. 47
c.p.c.
L'incolpato, dopo aver prestato acquiscenza per oltre quattro anni
all'ordinanza di sospensione, ripropone altre due censure relative al
difetto di pregiudizialità col processo penale ed all'assenza di una
norma che consentisse la sospensione del giudizio disciplinare, ossia
argomentazioni in punto di diritto già oggetto di esame da parte di
questo tribunale con le due ordinanze del 21 maggio 1993 e del 9-15
febbraio 1999, che presentano pochi aspetti di novità, la cui
sopravvenienza sia in senso fattuale e storico, sia in senso
processuale ed allegativo, possa giustificare la revoca richiesta.
In linea di principio può condividersi la prospettata impostazione
teorica al problema dei rapporti fra procedimenti diversi pendenti a
carico del medesimo soggetto incentrata sul principio della loro
autonomia reciproca, condizionante sia il progredire del
procedimento, sia i poteri cognitivi dell'autorità giudiziaria
designata alla sua decisione.
La semplice pendenza del giudizio penale per i medesimi fatti o per
fatti costituenti l'antecedente logico dei fatti da accertare nel
procedimento amministrativo o civile, nel vigente sistema processuale
non è più motivo di sospensione necessaria del procedimento civile
od amministrativo, come confermato dall'abrogazione della
disposizione dell'art. 3 c.p.p., dalla profonda modificazione
dell'art. 24 c.p.p. rispetto alla formulazione contenuta nel codice
del 1930, dall'introduzione all'art. 2 del c.p.p. del principio
dell'autonomia fra processo civile e processo penale, con l'unica
eccezione di cui all'art. 75, n. 3) c.p.p., dalla riferibilità della
norma di cui all'art. 211 disp. att. c.p.p. alla sola ipotesi di
sospensione prevista non già dall'art. 295 c.p.c., ma dalle norme
del diritto processuale penale (Cass. 8595/96, 1051/96).
Ne deriva che l'arresto del procedimento civile, oppure
amministrativo per effetto della pendenza del processo penale non è
più la regola, ma può verificarsi soltanto in virtù di espressa
previsione di legge che dichiari necessaria la sospensione.
In altri termini, allo stato della legislazione, la soppressione
della pregiudizialità penale non comporta l'assoluta indifferenza
del processo penale rispetto a quello disciplinare, o civile; si
tratta di verificare se nei singoli ordinamenti operino disposizioni
espresse che prevedano la sospensione.
E se tale non può ritenersi l'art. 295 c.p.c. nella sua attuale
formulazione, poichè quello pendente a carico del notaio Ferraro è
un procedimento disciplinare, soggetto all'applicazione soltanto
residuale della disciplina processualcivilistica dettata per i
procedimenti in camera di consiglio in forza del richiamo operato
dalla norma di cui all'art. 157 legge notarile, nell'ambito di detto
ordinamento va ricercata la disposizione normativa che consenta la
sospensione necessaria del procedimento disciplinare per effetto
della pendenza del giudizio penale.
Tale è, ad avviso di questo collegio, l'art. 146 della l.n., nel
testo riformulato a seguito della sentenza della Corte costituzionale
n. 40 del 1990, che ha appunto dichiarato incostituzionale la norma
stessa "... nella parte in cui non prevede che l'azione disciplinare
resti sospesa sino al passaggio in giudicato della sentenza, quando
per il fatto illecito sia promosso processo penale".
L'impostazione che si ritiene di dover adottare trova conferma
nella motivazione della pronuncia, laddove il problema di
coordinamento posto dalla contemporanea pendenza del procedimento
penale e di quello disciplinare, diversi, ma in rapporto di
pregiudizialità, viene affrontato e risolto alla luce del dettato
del vigente art. 653 c.p.p. e dell'art. 146 l.n., secondo il quale
nemmeno gli atti del processo penale, sentenza non irrevocabile di
condanna compresa, possono impedire il compimento del termine di
prescrizione quadriennale dell'azione
disciplinare.
L'affermazione dell'illegittimità costituzionale dell'art. 146,
l.n., viene quindi giustificata dalla stessa formulazione originaria
della disposizione, che, sancendo l'inidoneità degli atti di
procedura ad impedire che l'azione si prescriva in quattro anni,
comporta gravi conseguenze in termini di disparità di trattamento
per l'impossibile punizione in concreto dei notai che commettano più
gravi infrazioni, qualificabili come reati, rispetto a coloro che
commettano infrazioni o modeste, per le quali risulta più agevole,
per la semplicità del procedimento, irrogare la sanzione prima che
si compia il termine di prescrizione.
Analogo meccanismo di sospensione del procedimento disciplinare a
carico del pubblico impiegato sottoposto a processo penale è
previsto dall'art. 117 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, non abrogato
dagli artt. 2 e 3 c.p.p. (per tutte si veda C.d.S., sez. IV, 7 maggio
1998, n. 780, in Foro it., III, 496, ad. plen., 6 marzo 1997, n. 8,
in Foro it., 1997, III, 249).
Precisati in questi termini i rapporti fra i due procedimenti che
si stanno celebrando a carico del notaio Ferraro, deve ribadirsi in
questa sede che il tribunale di Palermo nell'ordinanza resa il 21
maggio 1993, preso atto dell'intervento della sentenza n. 40 del 31
gennaio 1990 della Corte costituzionale, ha disposto la sospensione
del procedimento disciplinare dopo aver correttamente ravvisato la
ricorrenza del rapporto di pregiudizialità con il giudizio penale in
corso presso il tribunale di Caltanissetta, vertendo le due
incolpazioni sulle medesime condotte meteriali, poste in essere
sempre ai danni del presidente dott. Scaduti, nelle medesime
circostanze di tempo e luogo.
Nè all'accoglimento dell'istanza di revoca dell'ordinanza di
sospensione può giungersi in forza della constatazione dell'avvenuta
dichiarazione di nullità degli atti del dibattimento penale resa dal
tribunale di Caltanissetta in data 24 luglio 1997, che ha rimosso
soltanto momentaneamente la causa di sospensione, posto che già in
data 8 agosto 1997 l'ufficio del p.m. aveva nuovamente esercitato
l'azione penale per i medesimi fatti di reato al notaio Ferraro, di
cui ha ottenuto il rinvio a giudizio innanzi al tribunale di
Caltanissetta, davanti al quale si sta celebrando il relativo
dibattimento, il che rende così perdurante la causa di sospensione,
identificabile secondo la citata sentenza n. 40/1990 della Corte
costituzionale nella promozione del processo penale e comunque
giustificabile la reiterazione in questa sede della già disposta
sospensione.
In secondo luogo l'incolpato ha dedotto l'avvenuto decorso del
termine di prescrizione dell'azione disciplinare previsto dalla norma
di cui all'art. 146, l.n., in quattro anni dalla commissione
dell'illecito e ciò "ancorchè vi siano stati atti di procedura".
Richiama al riguardo da un lato l'indirizzo giurisprudenziale della
Suprema Corte di cassazione secondo il quale nessun atto processuale,
nemmeno la pronuncia della sentenza penale di condanna in primo o
secondo grado, sarebbe idoneo ad interrompere il corso della
prescrizione dell'azione disciplinare; dall'altro deduce che il
termine quadriennale sarebbe di decadenza, non già di prescrizione e
quindi, in quanto tale, non sarebbe suscettibile di subire alcuna
forma di sospensione.
Ebbene non ritiene il tribunale di potersi discostare dalle
argomentazioni già esposte nel precedente provvedimento del 9-15
febbraio 1999. Non si ignora, infatti, il rigoroso insegnamento
giurisprudenziale consolidatosi sino alla fine degli anni ottanta
(Cass. 62/3435, 62/3408, 68/85; 77/861; 79/652; 88/4670) circa
l'inidoneità a determinare l'interruzione della prescrizione degli
atti del procedimento disciplinare, ma rileva che la sua validità è
rimasta smentita dall'intervento della citata sentenza n. 40 del 20
gennaio 1990 della Corte costituzionale, che ha dichiarato
l'illegittimità, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
dell'art. 146, l.n., proprio "nella parte in cui non prevede che
l'azione disciplinare rimanga sospesa fino al passaggio in giudicato
della sentenza quando per il fatto illecito sia promosso processo
penale".
La portata fortemente innovativa della citata pronuncia ha trovato
riscontro nelle successive sentenze della Corte di cassazione (Cass.
94/9214, 95/4055, 97/6530, 98/1766), che, nel riaffermare in linea di
principio la prescrittibilità dell'azione disciplinare per il
decorso del termine di quattro anni dalla commissione del fatto,
riconoscono quale unica eccezione quella del promuovimento
dell'azione penale per il medesimo addebito, con la conseguente
operatività della speciale causa di sospensione di cui all'art. 146,
l.n., come modificato dalla Corte costituzionale.
L'interpretazione proposta dal notaio della citata sentenza,
secondo la quale essa avrebbe introdotto soltanto una disposizione di
ordine processuale, imponendo la sospensione del procedimento
disciplinare, ma lasciando inalterato il termine di prescrizione
dell'azione, non può condividersi per varie ragioni. In primo luogo
i termini processo ed esercizio dell'azione disciplinare possono
fungere da sinonimi, nel senso che il primo è lo strumento per
attualizzare il diritto di azione.
Inoltre, la funzione innovativa della pronuncia del giudice
costituzionale e la sua efficienza nel perseguire la finalità
dichiarata nella parte motiva - assicurare la concreta possibilità
di irrogazione della sanzione disciplinare per quei fatti illeciti
commessi dal notaio di tale gravità da meritare anche l'irrogazione
della sanzione penale, in condizioni di parità fra tutti gli
esercenti la medesima funzione -, impongono di ritenere che essa
abbia introdotto un istituto di diritto sostanziale, ossia una causa
legale di sospensione del termine di prescrizione dell'azione
disciplinare, che sino ad allora la giurisprudenza di legittimità
(Cass. S.U. 1967, n. 3025 in Foro it. 1968, I, 992) aveva escluso
esistesse nell'ordinamento giuridico.
Ciò resta confermato dalla necessità di assicurare l'effettività
dell'esercizio della potestà punitiva in sede disciplinare anche nei
casi in cui non ha senso parlare di sospensione del giudizio
disciplinare, perchè instaurato dopo la celebrazione di quello
penale (vedi ad es. sent. Cass. 97/6530).
In senso conforme hanno argomentato anche le più recenti pronunce
di legittimità (Cass. 91/3658, 94/9214, 97/6530, 98/3559), le quali
statuiscono che è la semplice pendenza del procedimento penale,
ossia l'avvenuto esercizio dell'azione penale con la formulazione
dell'accusa e la richiesta di rinvio a giudizio, a costituire causa
di sospensione dell'azione disciplinare; dal che consegue la
superfluità della sospensione del procedimento originato
dall'esercizio del diritto di azione disciplinare.
Inoltre, nonostante tutte le pronunce giurisprudenziali più
recenti e note facciano riferimento al termine quadriennale dell'art.
146, l.n., come a termine di prescrizione, ciò che assume rilevanza
nella fattispecie è la natura perentoria del termine stesso, che a
norma dell'art. 153 c.p.c., non può essere abbreviato o prorogato,
nemmeno su accordo delle parti.
Il che esclude l'ammissibilità di modificazioni del termine legale
o processuale disposte con provvedimento giudiziario, oppure per
clausola pattizia, ma non la possibilità che l'interruzione o la
sospensione del termine stesso sia introdotta per disposizione
normativa. Si pensi nella disciplina processuale civile a quanto
prescritto dagli artt. 165, 190, 328 e 361 c.p.c. per l'abbreviazione
o l'interruzione di termini perentori, oppure dagli artt. 43, 398,
comma 4, 820 c.p.c. per la sospensione, mentre per quanto riguarda i
termini relativi all'esercizio dei diritti sostanziali l'art. 2964
della Corte costituzionale prevede l'inapplicabilità delle cause di
interruzione e sospensione previste per la prescrizione, salvo che
"sia disposto altrimenti".
Pertanto, l'introduzione di una nuova causa legale di sospensione
del termine perentorio quadriennale non risulta incompatibile con il
sistema normativo vigente; inoltre la sua operatività non resta
esclusa dalla mancata contestazione al notaio di un fatto di reato
previsto dall'art. 5, n. 3, l.n., atteso che la sentenza n. 40/90
della Corte costituzionale non impone alcun distinguo in merito al
tipo di illecito disciplinare, facendo soltanto riferimento al
procedimento finalizzato all'irrogazione della sanzione della
destituzione, che, come prescritto dalla norma di cui all'art. 147,
l.n., può essere inflitta anche nei casi più gravi di condotte
lesive della dignità e della reputazione personali del notaio e del
decoro e prestigio dell'ordine professionale notarile.
L'applicazione concreta delle argomentazioni esposte, induce a
ritenere che il termine quadriennale di cui all'art. 146 non sia già
interamente decorso nel caso di specie, in quanto ad un primo periodo
intercorso fra la data di commissione del fatto, 13 febbraio 1992 ed
il primo esercizio dell'azione penale, 26 ottobre 1992, va aggiunto
quello fra la pronuncia dell'ordinanza dichiarativa della nullità
degli atti del giudizio penale, 24 luglio 1997, ed il secondo
esercizio dell'azione penale, 8 agosto 1997 per un totale di mesi
otto e giorni ventotto.
Il tribunale è ben consapevole delle gravose conseguenze che la
costruzione giuridica esposta impone all'incolpato, ma è altrettanto
certo che i giudici costituzionali nel manifestare la loro sfiducia
nella rapida definizione e nell'efficacia del modello processuale
penale vigente, hanno riconosciuto prevalente sull'esistenza della
speditezza l'interesse pubblico alla punizione effettiva degli
incolpati in sede disciplinare per i fatti più gravi e
pregiudizievoli ed al pari trattamento fra esercenti la medesima
attività e funzione.
Va, altresì, disattesa la richiesta del notaio di assoluzione
dall'incolpazione ascritta per insussistenza dei fatti o perchè gli
stessi non costituiscono illecito disciplinare non potendo essere
ricompresi nell'ambito di applicazione dell'art. 147 legge notarile,
che riguarda soltanto fatti atipici diversi da quelli costituenti
illecito penale, posti in essere in violazione dei principi
deontologici propri della classe notarile. La tesi esposta troverebbe
conferma dai seguenti rilievi:
autonomia del sistema sanzionatorio notarile da quello penale;
l'art. 142 l.n. sanziona in via autonoma i fatti penalmente
rilevanti mediante il richiamo all'art. 5, n. 3, l.n., con ciò
eslcudendo che ulteriori fatti penali abbiano rilievo in sede
disciplinare;
quando la legge notarile ha dato rilevanza a fatti penali lo ha
fatto in modo esplicito, come accaduto negli artt. 130 e 140, l.n.;
l'art. 5, l.n., detta i requisiti per l'ammissione alla
professione di notaio ed indica quali ragioni ostatrici i reati
previsti al n. 3 della stessa norma e non altri, altrove previsti;
a seguito della l.n. n. 328/1995 il contenuto dell'art. 5, n. 3,
è stato esteso alla generalità dei reati a significare che sino a
detta estensione altri fatti di reato diversi da quelli in esso
compresi non avevano rilevanza disciplinare.
Ebbene, ritiene il tribunale che la pronuncia di assoluzione
dell'addebito non possa essere pronunciata durante la pendenza del
processo penale, stante la disposta sospensione e ben potendo
l'eventuale sentenza di assoluzione pronunciata dal giudice penale
fare stato nel procedimento disciplinare ai sensi dell'art. 653
c.p.p.
Sotto il diverso profilo della non configurabilità, nemmeno in
astratto, dell'illecito disciplinare, la questione è stata già
correttamente individuata nelle sue precedenti ordinanze del 21
maggio 1993 e del 5 aprile 1994 in relazione al disposto dell'art.
147, l.n., che nella sua funzione di norma residuale e di chiusura
del sistema punitivo disciplinare comprende ogni comportamento idoneo
a compromettere la dignità o la reputazione del notaio ed il decoro
ed il prestigio della categoria professionale.
Al riguardo è sufficiente richiamare quanto statuito dalla Suprema
Corte con la sentenza n. 3641/72 (in Foro it. 1973, I, 1466) in tema
di specificazione della contestazione, ossia che quando l'accusa
riguardi la commissione di condotte descritte nei loro elementi
fattuali, non è necessario che per l'applicazione della destituzione
venga contestato altresì un fatto integrante uno dei più gravi
illeciti previsti dall'art. 5, n. 3, stessa legge.
Lamenta, inoltre, il notaio Ferraro l'illegittimità dell'ordinanza
con la quale questo tribunale ha disposto l'applicazione della misura
dell'inabilitazione facoltativa, per l'assenza di sufficienti
riscontri probatori all'accusa contestata dall'Ufficio del p.m.,
acriticamente accolta dal tribunale, per l'impossibilità di
sussumere la fattispecie in esame in alcuna delle ipotesi indicate
negli artt. 139 e 140, l.n.; per l'avvenuta caducazione degli atti
del processo penale a seguito della declaratoria di nullità resa dal
tribunale di Caltanissetta in data 24 luglio 1997.
Ebbene, come ribadito anche dai giudici costituzionali con la
richiamata sentenza n. 40 del 1990 sulla scorta della già
consolidata giurisprudenza di legittimità (Cass. 88/4670, 79/1615),
l'inabilitazione prevista dalla legge notarile, concretizzandosi
nella temporanea inibizione all'esercizio della professione notarile,
va qualificata come misura cautelare con funzioni di salvaguardia del
prestigio e del decoro della funzione notarile, nonchè di custodia
degli atti e del sigillo notarile.
Essa si caratterizza per la natura provvisoria, essendo destinata a
caducarsi, ad essere revocata per la cessazione delle ragioni che
hanno giustificato l'adozione, oppure sostituita con la sanzione
disciplinare definitiva, nonchè per l'autonomia rispetto ad istituti
affini nel contenuto, ma differenti per presupposti e conseguenze,
quali le sanzioni disciplinari, la cui irrogazione, come per le pene
accessorie dell'ordinamento penale, presuppone l'affermazione di
responsabilità e la condanna, mentre l'inabilitazione notarile a
certe condizioni può sopravvivere anche ad una pronuncia di
assoluzione disciplinare e resta esclusa dall'elencazione tassativa
delle pene disciplinari contenuta nell'art. 135, l.n.
L'inabilitazione si distingue altresì dalla misura cautelare
penale della sospensione dall'esercizio di un pubblico ufficio di cui
all'art. 289 c.p.p., la cui funzione è endoprocessuale, ma anche di
prevenzione dal pericolo di reiterazione di analoghe condotte.
La medesima autonomia è stata affermata con riferimento alla sorte
del processo disciplinare celebrato a carico del notaio inabilitato
per fatti che formano oggetto dell'imputazione penale (Cass. 1 aprile
1967, Di Giovanni; 4 luglio 1975, Soccal; 15 gennaio 1998, Bellone),
in quanto è la mera pendenza del processo penale che giustifica
l'inabilitazione di diritto.
E si noti che detti principi non sono affatto stati smentiti, ma
anzi confermati dalla recente pronuncia della Suprema Corte di
cassazione, sez. II, penale 15 gennaio 1998, che ha affermato la
competenza del tribunale civile a provvedere alla revoca
dell'inabilitazione.
Ciò posto in linea di principio, al notaio Ferraro è stata
applicata la misura dell'inabilitazione facoltativa ai sensi
dell'art. 140, l.n., nel contesto del già pendente procedimento
disciplinare promosso dal p.m. per l'irrogazione nei suoi confronti
della sanzione della destituzione, sulla scorta della ritenuta
gravità dei fatti addebitatigli, come desumibile dal capo
d'imputazione, che gli è valso per due volte il rinvio a giudizio
innanzi al tribunale di Caltanissetta.
Al riguardo, premesso che la declaratoria di nullità degli atti
del dibattimento penale è stata determinata da un vizio procedurale
attinente l'esercizio dell'azione penale, senza che ciò abbia
comportato alcuna manifestazione di giudizio, nemmeno in sede
cautelare, circa l'isussistenza degli indizi di colpevolezza raccolti
a carico del notaio Ferraro, va ribadita l'estrema gravità dei fatti
imputatigli.
La semplice lettura della relazione informativa redatta dal
presidente Scaduti conferma detto assunto sia per la qualità del
personale della persona offesa, presidente di sezione di Corte
d'Assise, per le circostanze di commissione delle condotte, poste in
essere alla vigilia ed in ragione dell'adozione di importante
decisione nel processo penale per l'omicidio del capitano dei
Carabinieri Basile ad opera di pericolosissimi esponenti
dell'organizzazione criminale denominata "cosa nostra", già
condannati per omicidio, condotte agevolate dalla conoscenza
personale con la persona offesa e dalla attività professionale del
loro autore.
Pertanto, non già in forza di un illegittimo automatismo nel
recepimento della tesi accusatoria sostenuta dal p.m., ma sulla
scorta di un'autonoma valutazione del materiale probatorio, il
tribunale ha inabilitato il notaio Ferraro; nè in questa sede sono
emersi nuovi argomenti a smentire le emergenze già raccolte a suo
carico, il che osta ad un riesame della vicenda in senso a lui
favorevole.
In secondo luogo la fattispecie in esame rientra nell'ipotesi
delineata dall'art. 140, l.n., essendo il notaio Ferraro sottoposto
a procedimento disciplinare per un fatto che a norma dell'art. 147,
l.n., comporta, se accertato, l'irrogazione della sanzione della
destituzione: si noti, inoltre, che l'art. 140 prevede in alternativa
che sia iniziato il procedimento per un fatto che comporti la
destituzione, oppure per alcuno dei reati indicati dall'art. 5, n. 3,
stessa legge.
Infine, come già rilevato in precedenza, non si ritiene rilevante
l'avvenuta declaratoria di nullità degli atti del processo penale
celebrato a carico del medesimo incolpato, posto che il giudizio è
sempre in corso di celebrazione nella fase dibattimentale ed il
procedimento disciplinare è stato correttamente sospeso.
La peculiarità della fattispecie concreta, senz'altro connotata da
profili di singolare gravosità per l'incolpato, induce ad
un'ulteriore verifica, quella della compatibilità con il sistema
costituzionale vigente dell'istituto dell'inabilitazione facoltativa,
come regolato dall'art. 140 della legge notarile, anche in
considerazione della modificazione del testo dell'art. 146 della
stessa legge a seguito della sentenza della Corte costituzionale n.
40/90.
Invero, la pronuncia da ultimo citata ha già affermato il
contrasto con il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della
Costituzione della norma di cui all'art. 139, n. 2, della legge
notarile, laddove impone l'applicazione automatica della misura
dell'inabilitazione in presenza delle condizioni in essa previste,
conflitto escluso in riferimento all'art. 140 stessa legge
sull'inabilitazione facoltativa per la valutazione discrezionale che
sottende alla sua applicazione.
Ad avviso di questo tribunale la disposizione dell'art. 140 si pone
in contrasto con i principi costituzionali sotto il diverso profilo,
non ancora considerato dalla Corte costituzionale, della mancata
determinazione normativa della sua durata massima.
L'indiscussa qualificazione giuridica dell'inabilitazione notarile
come misura cautelare, correlata alla pendenza del procedimento
disciplinare o penale non ancora definiti, se non consente di
censurare in sè la scelta legislativa discrezionale relativa alla
previsione della cautela, in analogia con quanto previsto
nell'ordinamento penale, oppure amministrativo, impone però di
verificare se la fattispecie astratta delineata dal legislatore sia
coerente col sistema costituzionale sotto i seguenti profili: se sia
subordinata alla ricorrenza di esigenze cautelari, se
nell'individuazione del quomodo della cautela siano rispettati i
principi di congruità e proporzione rispetto a dette esigenze, se i
presupposti applicativi non siano automatici o di tale ampiezza da
trasformarla in una sanzione atipica ed anticipata alla formulazione
del giudizio di responsabilità (Corte costituzionale, sentenza 9
luglio 1996, in Foro it. 1996, I, 707; Corte costituzionale, sentenza
24 ottobre 1995, n. 450, in Gazzetta Ufficiale, 2 novembre 1995, n.
45, 31 e ss.).
La conduzione di tale operazione di verifica, secondo il più
recente insegnamento della giurisprudenza costituzionale in tema di
misure cautelari (Corte costituzionale sentenza 3 aprile 1996, n. 14,
in Gazzetta Ufficiale) coinvolge il principio di ragionevolezza e
deve essere diretta all'analisi della ratio legis, intesa come causa
legis, ossia dello scopo profondo della norma, quindi al controllo
della conformità della disposizione legislativa alla funzione che
deve svolgere nel sistema e per la quale è stata introdotta.
L'esito negativo di tale indagine, per cui la disciplina positiva
non risponde alla propria funzione, comporta il venir meno della
ragione, della causa della legge, che si risolve in un arbitrio, in
violazione del canone di eguaglianza.
Ciò posto, l'inabilitazione di cui all'art. 140, l.n., sotto il
profilo delle esigenze cautelari e della discrezionalità di
applicazione risulta conforme al sistema costituzionale, in quanto è
preordinata a tutelare in via temporanea da un lato il decoro ed il
prestigio dell'ordine professionale notarile, dall'altro ad inibire
l'esercizio di delicate funzioni pubblicistiche da parte di notaio
sottoposto a procedimento disciplinare o penale per fatti talmente
gravi da comportare, se accertati, la destituzione.
Inoltre la valutazione della ricorrenza di dette esigenze e della
gravità degli elementi indiziari raccolti a carico dell'incolpato è
rimessa al libero convincimento del giudice al di fuori di ogni
automatismo applicativo.
Ciò che lede i principi costituzionali di ragionevolezza e
proporzionalità di cui all'art. 3 della Costituzione, nonchè di non
colpevolezza di cui all'art. 27, secondo comma della Costituzione,
è, ad avviso di questo collegio, la durata potenzialmente illimitata
dell'inabilitazione, il cui contenimento temporale di efficacia non
è testualmente previsto, nè è ricavabile in via sistematica e ciò
diversamente da quanto previsto per la generalità delle misure
cautelari dell'ordinamento giuridico e dall'insegnamento della
giurisprudenza costituzionale.
Si consideri che la disposizione dell'art. 141, l.n., nel prevedere
che la protrazione dell'inabilitazione di cui all'art. 139, n. 3,
stessa legge oltre l'anno comporti la cessazione definitiva
dall'esercizio delle funzioni notarili, si riferisce espressamente
soltanto all'inabilitazione di diritto e non a quella facoltativa,
quindi non costituisce un valido criterio di determinazione della sua
efficacia.
Nè tale criterio può ricavarsi indirettamente dal termine di
prescrizione quadriennale dell'azione disciplinare, come poteva
ritenersi nello schema originario del processo disciplinare notarile
di cui agli artt. 140 e 146, l.n., posto che la modificazione
dell'art. 146 consente la sospensione del processo disciplinare in
attesa della definizione del giudizio penale pregiudiziale, con la
conseguente possibile dilazione sino a vari decenni della durata in
concreto dell'interdizione dalle funzioni notarili, sempre in assenza
di una pronuncia di colpevolezza.
Diversamente è, invece, disposto:
per le misure cautelari interdittive contenute nel sistema
processuale penale, artt. 288-290 c.p.p., limitate nella durata ai
sensi dell'art. 308 c.p.p.;
per le misure cautelari interdittive di natura amministrativa,
applicate ai pubblici dipendenti, quali la sospensione dall'ufficio
prevista come obbligatoria dall'art. 91, primo comma e come
facoltativa dal successivo art. 92 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n.3,
in entrambi i casi nella durata massima di anni cinque; dall'art. 9,
comma 2, legge 7 febbraio 1990, n. 19, nella durata massima di cinque
anni; dall'art. 15; comma 4-septies, legge 19 marzo 1990, n. 55,
modificato dalla legge 18 gennaio 1992, n. 16, nella durata massima
di cinque anni in applicazione analogica della norma di cui all'art.
9, comma 2 della legge n. 19/90, secondo l'interpretazione fornitane
dalla sentenza n. 206 del 3 giugno 1999 della Corte costituzionale;
per le misure cautelari disciplinari proprie degli ordinamenti
professionali, quale la sospensione dell'esercizio della professione
prevista dall'art. 43 del d.P.R. 5 aprile 1950, n. 221, per le
professioni sanitarie, dall'art. 13 del d.P.R. 11 febbraio 1929, n.
274, per la professione di geometra; dall'art. 43, terzo comma del
r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, per la professione di avvocato;
dall'art. 39 del d.P.R. 27 ottobre 1953, n. 1067, per la professione
di commercialista; dall'art. 53 e 54 del d.P.R. 23 gennaio 1973, n.
43, per la professione di spedizioniere doganale, tutte ipotesi in
cui o vi è la predeterminazione legislativa della durata massima
della sospensione, oppure essa è correlata dal mantenimento di una
misura cautelare personale, che a sua volta non può essere protratta
oltre un certo limite temporale.
L'analisi comparata delle disposizioni normative citate, unitamente
alla natura ed alla funzione di tutte le misure cautelari, - preposte
a proteggere in via interinale ed anticipate un interesse in attesa
della tutela definitiva -, induce a ritenere coessenziale la
limitazione temporale della loro efficacia, in relazione al perdurare
dell'esigenza che si tutela, senza che venga imposta al soggetto che
le subisce una compressione assoluta o molto afflittiva della
possibilità di svolgere attività lavorativa dipendente od autonoma.
In altri termini la disciplina delle misure cautelari resta
influenzata dalla necessità di operare un bilanciamento fra
contrapposti e confliggenti interessi: quello del dipendente o del
professionista ad essere riammesso all'esercizio della funzione
pubblica o della professione, come strumento per lo svolgimento di
attività lavorativa e di esplicazione della propria personalità
(art. 35, Cost.), quello dell'ordine professionale o
dell'amministrazione di appartenenza coloro che siano inquisiti in
sede penale per la commissione di gravi fatti di reato,
nell'esplicazione dei poteri di salvaguardia della categoria
professionale e di buon andamento dell'ufficio pubblico (art. 97,
Cost.).
La mediazione fra le contrapposte esigenze si realizza con
l'introduzione legislativa di un termine massimo di durata, non
superiore a qualche anno dall'applicazione.
Il che difetta nel caso dell'inabilitazione facoltativa del notaio,
la cui affinità per contenuto e presupposti con la sospensione
cautelare dal pubblico ufficio è molto evidente, concretizzandosi
entrambe le misure nell'inibizione provvisoria dallo svolgimento di
funzioni di rilievo pubblicistico, che nel caso del notaio sottoposto
a procedimento disciplinare sospeso, per l'assoluta impossibilità di
svolgere qualsiasi attività per un lasso di tempo non
predeterminato, assume la valenza pratica ed afflittiva di una
sanzione vera e propria, indipendentemente dall'accertamento
giudiziale di responsabilità.
Invero, se lo scopo della norma è l'interdizione temporanea
all'attività notarile durante lo svolgimento di un procedimento
disciplinare o penale, rispetto a detta funzione risulta incoerente,
priva di ragione, la scelta di protrarne la durata per un lasso di
tempo non stabilito e quanti talmente lungo da costituire di fatto
una forma non prevista di estromissione dall'ordine professionale e
dalla funzione notarile, in contrasto con i principi di
ragionevolezza e proporzionalità di cui all'art. 3 della
Costituzione, nonchè indirettamente con la presunzione di non
colpevolezza di cui all'art. 27, secondo comma, della Costituzione.
La medesima valutazione d'incostutizionalità è stata già resa
con riferimento all'art. 110, d.P.R. n. 43 del 1988, in tema di
sospensione dal servizio di ufficiale di riscossione del funzionario
di istituto bancario concessionario del servizio di esattoria
sottoposto a procedimento penale (Corte costituzionale, sentenza n.
239 del 9 luglio 1996), mentre è stata esclusa la violazione dei
principi costituzionali da parte delle norme sulla sospensione
cautelare del pubblico dipendente sottoposto a procedimento penale,
proprio avuto riguardo alla limitazione temporale di durata ed al
perseguimento con detta misura delle finalità di efficienza,
trasparenza e buona amministrazione (Corte costituzionale, sentenza
n. 447 del 24 ottobre 1995, in Foro it., 1996, I, 15; sentenza n. 206
del 3 giugno 1999, in Foro it., 1999, I, 2150). A conferma
dell'irragionevolezza di una disciplina dell'inabilitazione di durata
illimitata, si consideri che la norma di cui all'art. 159 l.n.,
consente al notaio destituito da almeno tre anni, quindi privato in
via definitiva ed irrevocabile delle funzioni notarili, di essere
riabilitato e riammesso alle funzioni delle quali era stato privato.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, tenuto conto
della non manifesta infondatezza e della rilevanza che la questione
d'incostituzionalità riveste nel presente procedimento, in quanto
l'inabilitazione del notaio Ferraro perdura da oltre cinque anni ed
è destinata a proseguire sino al passaggio in giudicato della
sentenza che definirà il contemporaneo giudizio penale, si ritiene
necessario sollevare d'ufficio la questione d'incostituzionalità
dell'art. 140 legge notarile nella parte in cui non prevede un
termine massimo di durata, oltre il quale la misura perde efficacia
di diritto.

P. Q .M.
Rigetta le istanze avanzate dal notaio Pietro Ferraro con il
ricorso depositato in data 8 aprile 1999.
Solleva d'ufficio la questione d'illegittimità costituzionale
della norma di cui all'art. 140 della legge 16 febbraio 1913, n. 89,
per contrasto con gli artt. 3 e 27, secondo comma della Costituzione
nella parte in cui non prevede un limite massimo di durata
dell'inammissibilità notarile.
Sospende il procedimento pendente sull'istanza di riammissione
all'esercizio delle funzioni notarili proposta dal notaio Pietro
Ferraro.
Manda alla cancelleria di trasmettere gli atti del procedimento
alla Corte costituzionale, nonchè di notificare la presente
ordinanza al Presidente del Consiglio dei Ministri, di comunicare la
stessa ai Presidenti delle Camere del Parlamento, con successiva
trasmissione alla Corte costituzionale della documentazione di tali
notifiche e comunicazioni.
Si comunichi.
Così deciso nella camera di consiglio il 29 settembre 1999.
Il presidente: Dall'Acqua
Il giudice est.: Boni
99C2251