1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 28-8-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 352 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 maggio 2002
Ordinanza emessa il 22 maggio 2002 dal Tribunale di Bari nei procedimenti civili riuniti vertenti tra De Nicolo' Francesco ed altri e Comune di Bari Edilizia e urbanistica - Regione Puglia - Vincoli di inedificabilita' preordinati all'espropriazione - Protrazione a tempo indeterminato - Incidenza sul principio, affermato dalla giurisprudenza costituzionale, della indennizzabilita' dei vincoli edificativi senza limiti temporali (sent. n. 179/1999). - Legge della Regione Puglia 31 maggio 1980, n. 56, art. 37, comma quinto; legge della Regione Puglia 27 luglio 2001, n. 20, art. 17, comma 2. - Costituzione, art. 42, commi secondo e terzo. (002C0779) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 28-8-2002)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza, nelle cause civili riunite
iscritte nel ruolo generale affari contenziosi sotto i numeri
d'ordine 4869/91 e 1256/95, entrambe pendenti tra De Nicolò
Francesco, De Nicolò Pietro, Mirizzi Maria, Mirizzi Matilde, Mirizzi
Michele, Mirizzi Nicola e Mirizzi Cosimo, elettivamente domiciliati
presso e nello studio dell'avv. Pietro Ursini dal quale sono
rappresentati e difesi, attori; e comune di Bari, in persona del
sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Bari, alla via
Marchese di Montrone, 5 (avvocatura comunale) presso gli avv. Leone
Paradiso e Anna Maria Colafati relativamente al giudizio n. 4869/91
di R.G., e in Bari alla via Andrea da Bari (prof. Veneto) presso
l'avv. Antonio Belsito relativamente al giudizio n. 1256/95 di R.G.,
convenuto.

F a t t o

Con atto di citazione notificato in data 14 agosto 1991 i germani
Francesco e Pietro De Nicolò, nonchè i germani Maria, Matilde,
Michele, Nicola e Cosimo Mirizzi, comproprietari del suolo in Bari -
via Camillo Rosalba, in catasto al foglio n. 48, particelle nn. 341 e
21, esposero che, con sentenza del tribunale n. 2315/89, confermata
dalla Corte d'appello con sentenza n. 1023/90, passata in giudicato,
il Comune di Bari era stato condannato al rilascio del detto suolo,
illegittimamente detenuto a seguito della scadenza del termine di
durata dell'occupazione d'urgenza disposta con decreto sindacale
n. 35 del 22 aprile 1981, nonchè al risarcimento dei danni da
liquidarsi in separata sede; esponevano altresì che il rilascio era
stato coattivamente eseguito in data 9 marzo 1991, ma restava aperta
la questione del risarcimento dei danni, consistenti sia nel mancato
godimento dell'immobile per il periodo in cui l'occupazione si era
protratta, sia nella perdurante impossibilità di proficua
utilizzazione, nonchè nella diminuizione di valore correlata alla
particolare destinazione urbanistica, in quanto l'immobile,
nonostante la scadenza del piano di zona nel quale era incluso, per
effetto dell'art. 37 della legge regionale n. 56/80 era di fatto
rimasto assoggettato ad una c.d. espropriazione di valore conseguente
al vincolo di inedificabilità a tempo indeterminato.
Sulla base di questa premessa, gli attori chiedevano un
risarcimento di danni pari a lire duemiliardi oltre accessori e
spese.
Costituendosi in giudizio con comparsa depositata in data
13 novembre 1991, il Comune di Bari non si oppose al risarcimento del
danno da occupazione illegittima, mentre contestò la richiesta
risarcitoria derivante dalla destinazione urbanistica.
Con una prima C.T.U., depositata dall'ing. Ferdinando Gisotti in
data 15 marzo 1993, fu accertato tra l'altro che solo la particella
341, estesa mq. 2.286, era stata occupata per la realizzazione del
non più eseguito 2o Liceo Classico al rione Poggiofranco;
che l'altra particelle 21, estesa mq. 5.292 era stata
espropriata con decreto sindacale n. 148 del 27 marzo 1980 quanto a
mq. 1.155 (per cui residuano mq. 4.097, che, sommati con i mq. 2.286,
il C.T.U. ha considerato oggetto dei suoi calcoli: mq. 4.097 + 2.286
= mq. 6.383. Infatti, secondo il C.TU., il valore del suolo
inedificabile restituito ai privati si deve considerare pari a
lire 30.000/mq.
Egli ha conseguentemente formulato le seguenti due ipotesi:
mq. 2.286 x 30.000 lire mq. = lire 68.500.000;
mq. 6.383 x 30.000 lire mq. = lire 191.490.000;
che il valore a mq. dell'immobile, riferito al marzo 1991,
era pari a lire 336.267/mq., corrispondenti a lire 770.000.000 per
mq. 2.286; e a lire 2.150.000.000 per mq. 6.383;
che il danno subito per la privazione di tale immobile per un
periodo di anni 9, mesi 8 e giorni 9 (dal 30 giugno 1981 al 9 marzo
1991) era pari a lire 373.115.982;
che l'anzidetto valore venale attribuito al fondo non era
stato per niente influenzato dall'astratta inedificabilità connessa
alla destinazione urbanistica;
che al suolo, restituito agli attori in data 9 marzo 1991, in
situazione urbanistica comportante una astratta inedificabilità,
doveva attribuirsi un valore pressocchè agricolo, pari a lire
30.000/mq., considerata la sua molto favorevole ubicazione nel
tessuto urbano, per cui si ottenevano i valori anzidetti.
All'udienza del 16 marzo 1993 gli attori precisavano che il
Comune di Bari prima aveva disposto con decreto sindacale n. 177 del
15 aprile 1991 l'espropriazione della particella 341; quindi con
delibera G.M. del 13 maggio 1992 n. 2291 aveva riapprovato
l'originario progetto di edificio scolastico ai fini della
dichiarazione di p.u., e con successivo decreto sindacale n. 53 del
22 luglio 1992 aveva disposto l'occupazione d'urgenza, eseguita il
21 settembre 1992.
All'udienza del 26 ottobre 1995 gli attori chiedevano l'emissione
dei provvedimenti ex art. 186 quater C.P.C., e con ordinanza in data
26 ottobre 1995 il G.I. condannava il Comune di Bari a pagare agli
attori la somma di lire 373.115.982, di cui lire 149.246.392 relative
al periodo in cui l'occupazione era stata illegittima, maggiorata di
rivalutazione a lire 183.573.063 oltre interessi legali sul capitale
di lire 149.246.392 a decorrere dal 9 marzo 1991; e lire 223.869.590
relative al periodo in cui l'occupazione era stata legittima,
maggiorata di interessi legali dalla scadenza dell'occupazione
legittima.
Con la stessa ordinanza furono anche liquidate le spese legali a
carico del Comune di Bari e fu fissata l'udienza collegiale.
In sede di discussione definitiva della causa, il comune di Bari
invocò le disposizioni riduttive di cui alla legge n. 549/1995 e
contestò l'epoca e l'ammontare della stima operata dal C.T.U.; gli
attori, invece, in relazione alle anzidette sopravvenute circostanze
della procedura espropriativa, chiesero che, previa declaratoria di
nullità dei provvedimenti della nuova procedura ablatoria, il Comune
di Bari fosse condannato sia al risarcimento dei danni derivati dalla
pregressa occupazione, sia di quelli conseguenti alla perdita
dell'immobile illegittimamente occupato.
Con ordinanza collegiale in data 27 settembre 1996 il tribunale
ritenne necessaria procedere a C.T.U. per determinare il valore medio
dei terreni oggetto di occupazione nel periodo 1981/1991, e nominò
quale C.T.U. l'ing. Salvatore Consiglio.
Questi, sostanzialmente rigettando i rilievi mossi dalle parti
avverso le conclusioni cui era pervenuto il precedente CT.U., con
relazione depositata il 5 giugno 1997 effettuò la determinazione
dell'indennità di occupazione anno per anno dal 1981 al 1991.
Frattanto, con successivo atto di citazione notificato in data
17 febbraio 1995, gli attori lamentarono che l'immobile era stato
sottoposto alla nuova procedura espropriativa, nell'ambito della
quale era stato irreversibilmente trasformato, ed espropriato con
decreto sindacale n. 177 del 27 marzo 1991, dichiarato nullo dal
Tribunale di Bari con la sentenza n. 2310/1994, passata in giudicato,
in quanto non sorretto da idonea dichiarazione di p.u.
Sulla base di questa premessa, gli attori chiesero sanzionarsi la
procedura ablatoria, e in particolare il decreto sindacale n. 53 del
22 luglio 1992, che aveva autorizzato l'occupazione d'urgenza, e
condannare il comune di Bari al pagamento della somma di lire
770.000.000 oltre accessori e spese.
Il comune di Bari si è costituito in questa seconda causa a
mezzo dell'avv. Antonio Belsito; sono state precisate le conclusioni
e sono state anche scambiate le difese conclusionali.
Con sentenza parziale in data odierna, è stata accolta sia la
prima domanda proposta dagli attori col primo atto di citazione, sia
la domanda proposta col secondo atto di citazione.
Residua solo la domanda relativa all'illegittima diminuizione di
valore correlata alla destinazione urbanistica, relativa agli
anzidetti mq. 4.097 non espropriati della particella 21, che ad
avviso di questo giudice dovrebbe essere accolta considerando la
differenza tra il valore del suolo valutato come edificabile e quello
valutato come vincolato.

Considerato in fatto

A) Sulla non manifesta infondatezza.
Il tribunale ritiene rilevante e non manifestamente infondata
l'eccezione di illegittimità costituzionale sollevata dagli attori.
La domanda sottoposta all'esame del tribunale è fondata sulla
dedotta reiterazione di un vincolo urbanistico conseguente al fatto
che, pur essendo stata accertata, con la sentenza del Tribunale di
Bari n. 2315/89, passata in giudicato, la scadenza del PEEP con
effetto dal 26 aprile 1983 (pagg. 9-10), sul suolo per cui è causa,
(già assoggettato a vincoli di viabilità, verde pubblico, verde
condominiale comprendente gli accessi pedonali, scuole superiori,
media unificata - cf. doc. n. 9 in produz. attorea, certificato di
destinazione urbanistica), per effetto dell'art. 37 comma 5 della
legge regionale n. 56/80, (oggi trasfuso e rielaborato nella
disposizione, sostanzialmente analoga, dell'art. 17, seconso comma,
della legge regionale n. 20/2001), continua a permanere l'obbligo di
osservare le stesse previsioni.
Peraltro, la prevista decadenza, ai fini espropriativi, degli
effetti della p.u. delle opere previste, non migliora affatto la
situazione del privato, che viene a trovarsi in una situazione di
vincolo a tempo indeterminato, senza neppure la prospettiva
dell'esproprio e del conseguente indennizzo.
Si è verificato, peraltro, che, nel corso dei diciotto anni di
validità del piano di zona, sono stati realizzati gli edifici
destinati ad insediamenti abitativi, ma, a causa del mancato
assolvimento, da parte dell'amministrazione, di quello che può
essere considerato in suo obbligo, non sono state realizzate le opere
pubbliche come le strade, il verde o i giardini, e altre opere
pubbliche che interessano le zone per cui è causa.
Alla scadenza del piano, tali suoli sono tornati nella
"disponibilita'" dei privati nel senso che non sono più sottoposti a
formali procedure espropriative, anche se, di fatto, non presentano
nessuna utilità per questi ultimi in quanto permangono le precedenti
destinazioni vincolistiche.
Sussistono, peraltro, tutte le caratteristiche che consentono di
considerare i vincoli di che trattasi come rientranti nello schema
"ablatorio - espropriativo" o di inedificabilita) alla luce di quanto
stabilito da Corte costituzionale n. 179/99, in quanto gli stessi:
sono preordinati all'espropriazione, nel senso che comportano
uno svuotamento di rilevante entità della proprietà, mediante
imposizione di vincoli particolari su beni comportanti
inedificabilità assoluta;
superano la durata legislativamente determinata alla
sopportabilità dei vincoli;
superano sotto il profilo qualitativo, per la loro incidenza
sul contenuto del diritto, la normale tollerabilità secondo la
concezione della proprietà, che resta regolata dalla legge per i
modi di godimento e i limiti preordinati alla funzione sociale
(art. 42 Cost.).
Alla luce della costante giurisprudenza costituzionale, sin dalla
sentenza n. 55/1968, dunque, le norme sospettate di
incostituzionalità (artt. 37, quinto comma, della legge regionale
n. 56/80 e 17, secondo comma, legge n. 20/2001), che impediscono di
accogliere la domanda attorea, si pongono in contrasto con l'art. 42
Cost. in quanto pongono vincoli di natura espropriativa e di
inedificabilità a tempo indeterminato e senza indennizzo.
Questo tribunale non ignora un recente orientamento restrittivo
della giurisprudenza amministrativa (Cons. St., V, 6 ottobre 2000
n. 5327), secondo cui la destinazione a verde attrezzato
costituirebbe vincolo urbanistico "confomativo", la cui efficacia
permane e tempo indeterminato, in quanto trattasi di una prescrizione
diretta a regolare concretamente l'attività edilizia.
Ritiene però che tale principio, da un lato non possa essere
condiviso, in quanto non pare che le destinazioni a verde pubblico
possano rientrare tra quelle aventi natura "conformativa", che sono
quelle attinenti in via generale alla regolamentazione dell'attività
edilizia, e d'altro lato sia, in ogni caso, inapplicabile alla
concreta fattispecie per cui è causa, in quanto quello impresso al
suolo di proprietà dei ricorrenti è un vero e proprio vincolo
urbanistico "localizzativo" su un bene determinato, rientrante nello
schema ablatorio - espropriativo.
Sulla rilevanza

Nessun dubbio, quindi, ad avviso di questo giudice, che la
domanda proposta dai ricorrenti sia suscettibile di essere presa in
esame nel merito, anche perchè proposta dinanzi al giudice munito di
giurisdizione e di competenza.
Trattasi, infatti, di domanda risarcitoria proposta prima
dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 80/98, che potrebbe aver
devoluto la giurisdizione al giudice amministrativo, e in ordine alla
quale, non essendo ancora entrato in vigore il d.P.R. n. 327/2001,
non sussiste la speciale competenza in unico grado di merito della
Corte d'appello.
È altrettanto indubbio, però, che la domanda, alla luce della
disposizione del V comma dell'art. 37 della legge regionale
n. 56/1980, non potrebbe che essere rigettata.
Tale disposizione, infatti, è così formulata:
"Decorsi i termini stabiliti per t'attuazione dei piani
esecutivi di cui ai precedenti commi, rimane efficace per la parte
non attuata, l'obbligo di osservare le previsioni dello strumento
esecutivo mentre, ai fini espropriativi, decadono gli effetti della
pubblica utilità delle opere previste".
Come è noto, peraltro, recentemente nella Regione Puglia gli
strumenti di attuazione del P.R.G. sono stati disciplinati dalla
legge regionale 27 luglio 2001 n. 20 (Norme generali di governo e uso
del territorio), che li ha denominati piani urbanistici esecutivi
(PUE), ed ha previsto all'art. 17 - una disposizione molto simile
alla precedente così formulata:
"1. La deliberazione di approvazione del PUE ha efficacia di
dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza degli
interventi ivi previsti, ai fini della acquisizione pubblica degli
immobili mediante espropriazione.
2. I PUE sono attuati in un tempo non maggiore di dieci anni,
salvo specifiche disposizioni di leggi statali. Decorsi i termini
stabiliti per l'attuazione rimane efficace, per la parte di PUE non
attuate, l'obbligo di osservarne le previsioni mentre, ai fini
espropriativi, decadono gli effetti delle pubblica utilità delle
opere previste".
Peraltro, per effetto dell'art. 25 della legge regionale
n. 20/2001, che ha abrogato le precedenti disposizioni incompatibili,
deve ritenersi che questa sia la disposizione applicabile, che
ostacola l'accoglimento della domanda.
Per effetto di tali disposizioni, si determina, ad avviso di
questo giudice, un automatico assoggettamento, per i suoli già
sottoposti ai vincoli previsti dallo strumento urbanistico attuativo
per un tempo determinato, allo stesso vincolo previsto dalla legge,
questa volta però a tempo indeterminato e senza previsione di
indennizzo.
La previsione legislativa regionale contrasta, dunque, con quanto
previsto dalla costante giurisprudenza della Corte costituzionale,
che, sin dalla sentenza n. 55 del 1968, ha sempre ribadito
l'illegittimità dei vincoli urbanistici nei quali è carente sia per
la predeterminazione della durata temporale, sia la previsione di
qualsivoglia indennizzo.
Viene infatti a configurarsi, in casi del genere, una sostanziale
espropriazione senza indennizzo, in contrasto con quanto previsto
dall'art. 42, commi secondo e terzo della Costituzione.
Non solo, ma il problema dei vincoli urbanistici è stato
esaminato anche dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nella
sentenza Elia S.r.l. contro Italia in data 2 agosto 2001, che ha
stabilito che sussiste la violazione dell'art. 1 protocollo 1
C.E.D.U.
Quest'ultima considerazione, unita al fatto che la C.E.D.U. è
ormai entrata a far parte integrante del diritto comunitario (art. 6
Trattato U.E.), e che i diritti riconosciuti dalla giurisprudenza
della Corte europea dei diritti dell'uomo sono stati espressamente
riaffermati nel Preambolo - quinto capoverso della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea, solennemente proclamata a Nizza il
7 dicembre 2000, potrebbe anche indurre questo giudice a disapplicare
le norme interne contrastanti col diritto comunitario, in conformità
del resto alla costante giurisprudenza costituzionale sul punto
(sentenze nn. 170/84; 113/85; 389/89; 168/91; 384/94; 94/95).
Tuttavia , in considerazione del fatto che i diritti riconosciuti
dalla giurisprudenza della Corte europea non sono ancora entrati a
far parte integrante dei Trattati, ma sono stati solo inseriti nel
Preambolo della Carta di Nizza, che, come è noto, non è ancora
giuridicamente vincolante, questo giudice ritiene di dover sollevare
il presente giudizio incidentale di legittimità costituzionale con
conseguente sospensione del giudizio.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata l'eccezione di
illegittimità costituzionale sollevata dagli attori delle
disposizioni degli artt. 37, quinto comma, della legge regionale
Puglia 31 maggio 1980 n. 56, e 17, secondo comma, della legge
regionale Puglia 27 luglio 2001 n. 20 per contrasto con l'art. 42,
secondo e terzo comma, della Costituzione.
Per l'effetto, sospende il procedimento in corso ed ordina la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente della Giunta regionale Regione
Puglia, nonchè comunicata al Presidente del Consiglio regionale
Regione Puglia.
Così deciso in Bari addì 21 maggio 2002.
Il giudice istruttore: Meda
02C0779