1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 11-1-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 87 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 dicembre 1994
N. 87 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 dicembre 1994 (della regione Toscana) Acque minerali e termali - Disciplina operativa concernente partecipazioni e proventi del tesoro, nonche' norme sugli organismi e sulle procedure attinenti ai mercati, alla tesoreria e all'E.A.G.A.T. - Trasferimento delle partecipazioni azionarie gia' appartenenti all'E.A.G.A.T. al Ministero del tesoro - Direzione generale del tesoro - Obbligo di detto Ministero, di concerto con il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, di provvedere alla dismissione delle partecipazioni stesse valendosi delle disposizioni in materia di acceleramento delle procedure di dismissione delle partecipazioni possedute direttamente dallo Stato, di cui al d.-l. 31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 1994, n. 474 - Previsione della facolta' del personale in servizio presso il comitato di liquidazione dell'E.A.G.A.T. di presentare domanda di riassunzione presso il Ministero del tesoro - Lamentata lesione delle competenze regionali in materia di assistenza sanitaria, di acque minerali e termali e di termalismo terapeutico - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.-L. 7 novembre 1994, n. 617, art. 7). (Cost., artt. 3, 97, 117 e 118). (094C1355) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 11-1-1995)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, autorizzato con deliberazione n.
11637 del 28 novembre 1994, rappresentata e difesa, come da mandato
in calce al presente atto, dagli avvocati Vito Vacchi e Fabio
Lorenzoni ed elettivamente domiciliato presso lo studio di
quest'ultimo in Roma, via Alessandria n. 130, contro il Presidente
del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 7 del d.-l. 7 novembre 1994,
n. 617 "Disciplina operativa concernente partecipazioni e proventi
del Tesoro, nonchè norme sugli organismi e sulle procedure attinenti
ai mercati, alla tesoreria e all'EAGAT", pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 261 dell'8 novembre 1994.
La norma impugnata dispone che le partecipazioni azionarie già
appartenenti all'EAGAT sono trasferite al Ministero del tesoro -
Direzione generale del Tesoro. Tale Ministero, di concerto con il
Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, provvede
alla dismissione di tali partecipazioni avvalendosi delle
disposizioni in materia di accelerazione delle procedure di
dismissione delle partecipazioni possedute direttamente dallo Stato,
previste dal d.-l. 31 maggio 1994, n. 332, convertito con
modificazioni nella legge 30 luglio 1994, n. 474.
Il terzo comma della norma prevede infine che il personale in
servizio presso il comitato di liquidazione dell'EAGAT possa fare
domanda di riassunzione presso il Ministero del tesoro.
L'articolo in questione appare costituzionalmente illegittimo per
lesione delle competenze regionali costituzionalmente previste dagli
artt. 117 e 18 della Costituzione in materia di assistenza sanitaria,
e quindi del termalismo terapeutico, e di acque minerali e termali,
nonchè per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione sotto il
profilo dell'irrazionalità e dell'illogicità del contenuto e per
contrasto con il principio di buon andamento dell'amministrazione.
1. - Appare necessario, in via preliminare, un breve richiamo
delle norme di disciplina delle partecipazioni azionarie delle
aziende termali.
Con d.P.R. 7 maggio 1958, n. 576, è stato costituito l'EAGAT
(Ente autonomo per la gestione delle aziende termali) con il compito
di gestire le partecipazioni statali nel settore termale; a tale ente
la legge 21 giugno 1960, n. 649, ha attribuito la proprietà delle
partecipazioni azionarie delle società costituite dal Ministero
delle partecipazioni statali per lo sfruttamento delle acque minerali
o termali.
Il d.P.R. n. 616/1977 - nell'attuare il trasferimento delle
funzioni dallo Stato alle regioni - ha disposto la soppressione degli
enti nazionali ed interregionali operanti in materie di competenza
regionale: nella tabella B (che contiene l'elenco di tali enti
soppressi) al n. 58, è espressamente indicato l'ente autonomo di
gestione per le aziende termali.
Tale scelta di soppressione dell'EAGAT è da individuare
nell'assetto che il legislatore statale ha disposto in relazione al
settore dell'assistenza sanitaria, in cui rientrano le funzioni
attinenti al termalismo che è stato integralmente trasferito alle
regioni ai sensi degli artt. 17 e 27 del citato d.P.R. n. 616/1977.
Successivamente il d.-l. 18 agosto 1978, n. 481, convertito con
modificazioni nella legge 21 ottobre 1978, n. 641, all'art.
1-quinquies ha riconfermato la soppressione dell'EAGAT, prevedendo
l'assegnazione delle partecipazioni azionarie all'EFIM il quale
avrebbe dovuto inserire in una speciale gestione, priva di
personalità giuridica, contabilmente e finanziariamente separata e
provvedere, nei modi e tempi stabiliti da una apposita legge, a:
risanare le gestioni delle società già facenti capo all'EAGAT;
inquadrare nello stesso EFIM le società o stabilimenti di
imbottigliamento di acque minerali, già inquadrati nell'EAGAT;
trasferire alle Regioni le attività, i patrimoni, le pertinenze ed
il personale delle aziende termali, ivi comprese le attività ed i
patrimoni alberghieri, per l'ulteriore destinazione agli enti locali
nei tempi e modi stabiliti dalla legge di riforma sanitaria.
Due mesi dopo la suddetta legge è stata emanata la legge di
riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833, che, all'art. 36
"termalismo terapeutico" ha stabilito che le aziende termali già
facenti capo all'EAGAT e da assegnare alle regioni per l'ulteriore
destinazione agli enti locali sono dichiarate presidi e servizi
multizonali delle UU.SS.LL. nel cui territorio sono ubicate.
La legge 17 febbraio 1993, n. 33, concernente la soppressione
dell'EFIM, all'art. 1, comma 3-bis, ha disposto che: "Il settore
termale ex EAGAT è sottoposto alle competenze del Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, sino all'entrata in
vigore della legge di riordino del settore termale".
Infine il d.-l. 23 aprile 1993, n. 118, convertito in legge 22
giugno 1993, n. 202, recante "Disposizioni urgenti per la
soppressione del Ministero delle pp.ss. e per il riordino di IRI,
ENI, ENEL, IMI, BNL, INA all'art. 5- ter ha disposto che "il Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, entro novanta
giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto predispone il programma di riordino del settore termale".
2. - Dal sintetico quadro normativo richiamato risulta in modo
inequivoco che in due leggi fondamentali e di riforma dello Stato
(d.P.R. n. 616/1977 e legge n. 833/1978) il legislatore ha indicato
compiutamente l'assetto delle aziende termali dell'EAGAT soppresso,
con la previsione del loro trasferimento alle regioni per la
successiva destinazione agli enti locali nei termini indicati dalla
legge di riforma sanitaria.
Tale trasferimento era del resto conseguente all'attribuzione alle
regioni di potestà legislative ed amministrative in materia di
assistenza sanitaria e di acque minerali e termali, trattandosi di
beni strumentali all'esercizio delle suddette funzioni.
Ignorando completamente tale situazione la norma impugnata dispone
invece il passaggio delle aziende ex EAGAT al Ministero del tesoro
preposto poi, di concerto con il Ministero dell'industria, commercio
ed artigianato, a procedere alla privatizzazione delle stesse
aziende, secondo la normativa dettata per la dismissione delle
partecipazioni statali.
Ciò determina una menomazione dell'esercizio delle competenze
regionali, perchè si privano le regioni dei beni che rappresentano
uno strumento per il concreto ed effettivo esercizio delle funzioni
costituzionalmente attribuite.
Infatti la disponibilità dei beni costituisce "un presupposto
del legittimo esercizio delle potestà pubbliche" (Corte
costituzionale n. 31/1959), potestà pubbliche che vengono vanificate
e gravemente limitate dalla norma impugnata che dispone seccamente il
trasferimento dei beni al Ministero del tesoro per la loro successiva
privatizzazione.
A tale proposito deve essere rilevato che codesta ecc.ma Corte con
sentenza n. 211/1994 ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto
da questa amministrazione avverso le note del Ministero
dell'industria affermando che in tali note "non è negato il diritto
delle regioni al successivo trasferimento in proprio favore (e la
devoluzione agli enti locali) delle aziende stesse", così
evidentemente non negando la fondatezza della pretesa regionale ad
ottenere la disponibilità dei beni in questione al fine del compiuto
esercizio delle competenze legislative ed amministrative regionali in
materia di assistenza sanitaria e di acque minerali e termali.
Per quanto esposto la norma impugnata è illegittima per
violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
3. - Come emerge dal quadro normativo sopra esposto, la norma
impugnata non tiene conto delle scelte già effettuate dal
legislatore sia con le leggi più remote (d.P.R. n. 616/1977; legge
n. 833/1978; legge 21 novembre 1978, n. 641) sia con le leggi più
recenti (legge nn. 33 e 202 del 1993) le quali hanno sottoposto il
settore termale alle competenze del Ministero dell'industria,
commercio ed artigianato sino all'emanazione della legge di riordino
del settore termale.
Ora invece, con una norma emanata nel presupposto della necessità
ed urgenza del tutto priva dei caratteri di riforma organica della
materia, il Governo affida le aziende termali ad un diverso
Ministero, quello del Tesoro, per la loro privatizzazione, senza
alcun coordinamento con le scelte operate dal legislatore in
precedenti leggi organiche.
È indubbio che la lesione della autonomia regionale deriva non
solo dall'attribuzione in testa allo Stato di competenze ricadenti in
materie regionali, ma anche dalla violazione di disposizioni non
attinenti al riparto di competenze Stato-regioni, laddove in tal modo
si verifichi un vulnus dell'autonomia regionale: ciò soprattutto
attraverso il parametro della ragionevolezza (art. 3 della
Costituzione) e del buono andamento (art. 97 della Costituzione), la
cui inosservanza si traduce in una alterazione (quantomeno per le
connesse disfunzioni) della sfera di autonomia garantita alle regioni
(sentenze Corte costituzionale nn. 343/1991, 407/1989, 961/1988).
Nel caso in esame la norma impugnata viola le suddette
disposizioni contenute negli artt. 3 e 97 della Costituzione sotto il
profilo della irragionevolezza, della incongruenza e della violazione
del buon andamento dell'amministrazione, in quanto la stessa si pone
in contrasto con i principi fondamentali della materia sanciti in una
legislazione organica pluriennale, crea una frattura nel sistema e
stravolge l'assetto delle competenze, con evidente menomazione delle
attribuzioni regionali (sentenza Corte costituzionale n. 393/1992 e,
in dottrina, Tosi "Spunti per una riflessione sui criteri di
ragionevolezza nella giurisprudenza costituzionale" in Giur. Cost.
1993 pag. 545 ss.; De Pretis "Piani integrati e buon andamento
dell'amministrazione" in Le Regioni n. 3/1993, pag. 913).
4. - L'art. 7 del d.-l. in questione, nel devolvere i beni al
Ministero del tesoro, pone criteri generici cui il Ministero stesso
dovrà attenersi per procedere alla privatizzazione; si fa infatti
rinvio alle norme recenti di cui alla legge n. 474/1994 per la
dismissione delle partecipazioni statali, aggiungendo un riferimento
ai "criteri di valorizzazione delle finalità istituzionali delle
aziende interessate, tenuto conto dell'importanza delle stesse per
l'economia generale, nonchè gli interessi turistici e locali".
Dalla genericità ed indeterminatezza di tali criteri discende che
viene rimessa all'assoluta discrezionalità del Ministero del tesoro,
di concerto con il Ministero dell'industria, stabilire il futuro
assetto privato delle aziende termali.
È pertanto evidente che le competenze regionali in materia non
vengono salvaguardate neppure prevedendo che la definizione del
futuro assetto societario da parte del Ministero debba comunque
assicurare un effettivo coinvolgimento della regione nella gestione
societaria, ciò tanto più in realtà come quella toscana, in cui il
sistema economico termale si salda in un tutt'uno col sistema
economico e sociale delle città. Qui gli stabilimenti termali (si
pensi a Montecatini o a Chianciano) non costituiscono solo una
rilevante attività economica, ma sono la città stessa, nel senso
che è impossibile scindere le attività termali dalle istituzioni
sociali esistenti.
Pertanto la vendita a privati delle partecipazioni azionarie delle
società termali, senza neppure prevedere meccanismi di
coinvolgimento della regione nella futura gestione societaria viene a
costituire un fatto dirompente ed insanabile nell'economia e nello
stesso assetto sociale delle città interessate e della stessa
amministrazione regionale.
Pertanto la norma impugnata, non prevedendo criteri che
indirizzino la privatizzazione da parte del Ministero, sì da
assicurare il rispetto delle competenze regionali, appare
costituzionalmente illegittima sotto due ulteriori profili:
1) in primo luogo perchè, rimettendo all'assoluta
discrezionalità di un Ministro la scelta di soluzioni di gestione
societaria che interferiscono con attribuzioni costituzionali delle
regioni, viola il principio di legalità dell'azione amministrativa
sancito dall'art. 97 della Costituzione;
2) in secondo luogo perchè, non prevedendo come obbligatorio un
coinvolgimento delle amministrazioni regionali nella gestione
societaria in un settore in cui queste hanno competenze, viola il
principio costituzionale di concorrenza e di cooperazione tra Stato e
regioni.

P. Q. M.
Si conclude chiedendo che la Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 del d.-l. 7 novembre
1994, n. 617, per violazione degli artt. 3, 97, 117, 118 della
Costituzione.
Firenze-Roma, 30 novembre 1994
Avv. Vito VACCHI - Avv. Fabio LORENZONI

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