1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 20-12-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 261 SENTENZA 8 novembre - 13 dicembre 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Camere di commercio - Attuazione della delega di cui all'art. 10 della legge n. 124 del 2015 per la riforma dell'organizzazione, delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio (modalita' e criteri per la riduzione numerica, la razionalizzazione delle sedi e del personale, la rideterminazione delle circoscrizioni, l'istituzione di nuove Camere; procedure concertative; modalita' di finanziamento di programmi e progetti; misura del diritto camerale; obbligo di comunicazione, a carico della Regione, di provvedimenti concernenti l'attivita' d'impresa alla competente Camera di commercio). - Decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura). - (T-170261) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 20-12-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'intero testo del
decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega
di cui all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il
riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura), nonchè dell'art.
1, comma 1, lettera a), numeri 1) e 3), lettera b), numero 2), punto
g), e lettera r), numero 1), punti a) ed i), degli artt. 2 e 3,
dell'art. 3, commi 1, lettera f), 4 e 10, dell'art. 4 e dell'art. 4,
comma 6, del medesimo decreto, promossi dalle Regioni Puglia,
Toscana, Liguria e Lombardia con ricorsi notificati il 23-24, il
20-24, il 23-24 e il 24-27 gennaio 2017, depositati in cancelleria il
25 e il 30 gennaio e il 2 febbraio 2017 ed iscritti ai nn. 4, 5, 6 e
7 del registro ricorsi 2017.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 2017 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati Stelio Mangiameli per la Regione Puglia,
Marcello Cecchetti per la Regione Toscana, Gabriele Pafundi per la
Regione Liguria, Ulisse Corea per la Regione Lombardia e l'avvocato
dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Le Regioni Puglia, Toscana, Liguria e Lombardia hanno
promosso, con quattro distinti ricorsi (rispettivamente notificati il
23-24 gennaio 2017, il 20-24 gennaio 2017, il 23-24 gennaio 2017 ed
il 24-27 gennaio 2017), questioni di legittimità costituzionale
aventi ad oggetto l'intero testo, nonchè alcune norme del decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui
all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino
delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura).
In particolare, le prime tre ricorrenti hanno impugnato l'intero
testo del d.lgs. n. 219 del 2016 in riferimento al principio di leale
collaborazione (Regioni Toscana e Liguria), nonchè agli artt. 76
della Costituzione e 10, comma 1, della legge 7 agosto 2015, n. 124,
recante «Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche» (Regione Puglia), ed agli artt. 76 e 77,
primo comma, Cost. (Regione Toscana).
Esse hanno, inoltre, promosso questioni di legittimità
costituzionale aventi ad oggetto specifiche norme del d.lgs. n. 219
del 2016 ed impugnato: l'art. 1, comma 1, lettera a), numero 1), e
l'art. 3 (recte, art. 3, comma 1, primo periodo), in riferimento agli
artt. 3, 5, 18 Cost. ed al principio di ragionevolezza (Regione
Puglia), nonchè l'art. 1, comma 1, lettera a), numero 3), in
riferimento agli artt. 76 e 77, comma primo, Cost. (Regione Liguria);
l'art. 1, comma 1, lettera r), numero 1), punto i), nella parte in
cui sostituisce il comma 10 dell'art. 18 della legge 29 dicembre
1993, n. 580 (Riordinamento delle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura), in riferimento all'art. 117, commi terzo
e quarto, Cost. ed al principio di leale collaborazione (Regione
Puglia e Regione Toscana), nonchè all'art. 3 Cost. ed al principio
di ragionevolezza (Regione Puglia) ed all'art. 118 Cost. (Regione
Toscana); l'art. 1, comma 1, lettera r), numero 1), punto a), che ha
abrogato la lettera c) del comma 1 dell'art. 18 del d.lgs. n. 580 del
1993, in riferimento agli artt. 3, 117, commi terzo e quarto, Cost.
ed al principio di ragionevolezza (Regione Puglia); l'art. 3, comma
4, in riferimento agli artt. 76 Cost. e 10, comma 1, legge n. 124 del
2015 ed al principio di leale collaborazione (Regione Puglia), agli
artt. 117, terzo e quarto comma, Cost., ed al principio di leale
collaborazione (Regioni Toscana e Liguria); l'art. 4, comma 6, in
riferimento all'art. 117, comma quarto, Cost. (Regioni Puglia e
Toscana), nonchè agli artt. 3 e 97 Cost. ed ai principi di leale
collaborazione e ragionevolezza (Regione Puglia).
1.1.- La Regione Lombardia ha impugnato: l'intero testo del
d.lgs. n. 219 del 2016, in riferimento agli artt. 5, 117, commi terzo
e quarto, e 120 Cost. ed al principio di leale collaborazione,
deducendo altresì che tale atto normativo violerebbe l'art. 76
Cost., in combinato disposto con gli artt. 5, 117, commi terzo e
quarto, 120 Cost., in relazione all'art. 10, comma 2, della legge n.
124 del 2015, come riformulato dalla eventuale pronuncia di
illegittimità costituzionale di quest'ultima norma che la Regione
chiede alla Corte di adottare in sede di autorimessione, in
riferimento agli artt. 5, 117, commi terzo e quarto, 120 Cost. ed al
principio di leale collaborazione.
La Regione Lombardia ha anche sollevato questione di legittimità
costituzionale di specifiche norme del d.lgs. n. 219 del 2016 e, in
particolare: ha impugnato: l'art. 1, comma 1, lettera b), numero 2),
punto g), e lettera r), numero 1), punto i), e l'art. 3, comma 10, in
riferimento agli artt. 5, 76, 117, commi terzo e quarto, 120 Cost. ed
al principio di leale collaborazione; gli artt. 1, 2, 3 e 4, in
riferimento agli artt. 76, 117, commi terzo e quarto, Cost. ed al
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.;
l'art. 3, comma 4, in riferimento al principio di leale
collaborazione ed agli artt. 5, 76, 117, commi terzo e quarto, e 120
Cost.; gli artt. 3, comma 1, lettera f), e 4 in riferimento all'art.
76 Cost., in combinato disposto con l'art. 117 Cost., in relazione
all'art. 10, comma 1, lettera g), della legge n. 124 del 2015.
2.- L'art. 10 della legge n. 124 del 2015 ha delegato il Governo
ad emanare un decreto legislativo avente ad oggetto la riforma
dell'organizzazione, delle funzioni e del finanziamento delle camere
di commercio, industria, artigianato e agricoltura, anche mediante la
modifica della legge n. 580 del 1993, come modificata dal decreto
legislativo 15 febbraio 2010, n. 23 (Riforma dell'ordinamento
relativo alle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, in attuazione dell'articolo 53 della legge 23 luglio
2009, n. 99) ed il conseguente riordino delle disposizioni che
regolano la relativa materia.
2.1.- Tutte le ricorrenti svolgono - in linea preliminare e
generale e con riguardo alle censure concernenti sia l'intero testo
del d.lgs. n. 219 del 2016, sia specifiche disposizioni dello stesso
- considerazioni, sostanzialmente coincidenti, in ordine alla materia
cui sarebbe riconducibile la disciplina delle camere di commercio.
Secondo la Regione Puglia, la citata legge delega inciderebbe su
competenze amministrative delle Regioni (in particolare, su quelle
oggetto degli artt. 37 e 38 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
112, recante «Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59», che reputa vigenti anche dopo la
riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione) e, comunque,
concernerebbe una materia riservata alla competenza legislativa di
tipo residuale (art. 117, comma quarto, Cost.) delle stesse, essendo
le camere di commercio «un interlocutore delle Regioni nell'esercizio
della competenza in materia di promozione delle attività
produttive». La Regione sarebbe dunque legittimata a denunciare la
lesione della propria competenza in detta materia, come affermato
dalla sentenza n. 29 del 2016. L'incidenza della disciplina su una
materia di competenza regionale renderebbe ammissibile, di per sè
sola, la denuncia della violazione di parametri costituzionali non
compresi nel Titolo V della Parte II della Costituzione.
Argomentazioni analoghe sono svolte dalla Regione Toscana,
secondo la quale l'oggetto della disciplina - in particolare, il
riordino, l'accorpamento e la riorganizzazione delle funzioni delle
camere di commercio - riguarderebbe attribuzioni regionali (la
promozione dello sviluppo economico locale, il sostegno delle
attività economiche regionali, lo sviluppo della competitività
delle imprese nell'economia regionale, il sostegno all'innovazione
per i settori produttivi regionali, il commercio, la promozione del
turismo e del patrimonio culturale, l'orientamento al lavoro), che
sarebbero lese dalla violazione degli artt. 76 e 77, primo comma,
Cost. A suo avviso, questa Corte ha affermato: prima della riforma
del Titolo V della Parte II della Costituzione, che la camera di
commercio costituisce «un ente pubblico locale dotato di autonomia
funzionale, che entra a pieno titolo, formandone parte costitutiva,
nel sistema dei poteri locali secondo lo schema dell'art. 118 della
Costituzione, diventando anche potenziale destinatario di deleghe
dello Stato e della Regione» (sentenza n. 477 del 2000);
successivamente, che, «anche quando ha proceduto al trasferimento
alle Regioni di funzioni in materia di camere di commercio, il
legislatore si è sempre preoccupato di garantire che la costituzione
dei consigli camerali fosse disciplinata in maniera omogenea su tutto
il territorio nazionale» (sentenza n. 374 del 2007), ferma la
necessità che l'intervento statale sia proporzionato all'esigenza di
esercizio unitario a livello statale delle funzioni di cui volta per
volta si tratta e sia realizzato previa intesa con le Regioni.
La Regione Liguria deduce, analogamente, che la disciplina delle
camere di commercio inciderebbe su numerose materie attribuite
dall'art. 117, quarto comma, Cost. alla competenza legislativa di
tipo residuale delle Regioni, alle quali, già con le riforme
riconducibili al cosiddetto «federalismo amministrativo», sono stati
attribuiti numerosi compiti relativi allo «sviluppo economico ed alle
attività produttive» (art. 11 del d.lgs. n. 112 del 1998). Tale
scelta sarebbe stata confermata ed implementata dalla riforma del
Titolo V della Parte II della Costituzione, tenuto conto che le
principali materie riferibili all'economia ed alle attività
produttive (agricoltura, industria, artigianato, commercio, turismo)
sono state ascritte alla competenza residuale delle Regioni (a
conforto, sono richiamate le sentenze n. 76 del 2009, n. 94 del 2008,
n. 64 del 2007, n. 162 del 2005 e n. 1 del 2004). In particolare,
benchè questa Corte abbia precisato che la locuzione «sviluppo
economico» non identifica una materia, ma «costituisce una
espressione di sintesi, meramente descrittiva, che comprende e rinvia
ad una pluralità di materie» e l'art. 117 Cost. «contempla
molteplici materie caratterizzate da una palese connessione con lo
sviluppo dell'economia, le quali sono attribuite sia alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, sia a quella concorrente, sia a
quella residuale» (sentenza n. 165 del 2007), sarebbe pacifico che,
quando una data disciplina incide su materie attribuite alla
competenza regionale concorrente o residuale, l'esistenza di esigenze
di carattere unitario legittima l'avocazione in sussidiarietà delle
funzioni amministrative (sentenze n. 214 del 2006, n. 383, n. 270 e
n. 242 del 2005) e della potestà normativa per l'organizzazione
delle stesse, ferma la necessità del rispetto del principio di leale
collaborazione, mediante lo strumento dell'intesa (sentenze n. 251
del 2016, n. 165 del 2007, n. 214 del 2006).
Argomenti in larga misura coincidenti con quelli dianzi
sintetizzati sono svolti, infine, dalla Regione Lombardia, la quale,
in punto di legittimazione, ricorda la giurisprudenza costituzionale
secondo cui le Regioni sono legittimate a denunciare le norme statali
lesive di attribuzioni degli enti locali. Inoltre, anche ritenendo
che le camere di commercio non siano enti locali, le stesse
costituiscono, per alcuni aspetti, uno «strumento» per la Regione
nella cura degli interessi della popolazione, nello sviluppo del
tessuto economico-sociale, nello svolgimento di molteplici funzioni
rientranti nella potestà legislativa e amministrativa regionale, e
quindi l'illegittimità delle norme statali che le concerne può
ridondare in lesione della competenza regionale.
3.- Posta tale premessa, tutte le ricorrenti denunciano, in
relazione a profili ed a parametri in parte coincidenti,
l'illegittimità costituzionale dell'intero testo del d.lgs. n. 219
del 2016.
3.1.- Secondo la Regione Puglia, tale atto normativo violerebbe
gli artt. 76 Cost. e 10, comma 1, della legge n. 124 del 2015,
perchè non sarebbe stato emanato nel termine stabilito da
quest'ultima norma.
Il citato art. 10, comma 1, ha stabilito che la delega avrebbe
dovuto essere esercitata entro il termine di dodici mesi dall'entrata
in vigore della legge n. 124 del 2015 (avvenuta il 28 agosto 2015
dato che detta legge è stata pubblicata il 13 agosto 2015) e,
quindi, entro il 28 agosto 2016, come non sarebbe accaduto.
Nella specie, non sarebbe stata applicabile la proroga del
termine prevista dal comma 2 di detta norma e, ad avviso della
ricorrente, tale disposizione andrebbe interpretata ritenendo che la
proroga avrebbe potuto operare esclusivamente qualora il termine per
rendere i pareri nella stessa richiamati fosse scaduto nei trenta
giorni anteriori alla scadenza del termine ordinario (28 agosto
2016). Pertanto, sarebbe stato necessario che il termine per rendere
i pareri fosse caduto nel periodo compreso tra il 29 luglio ed il 28
agosto 2016. Non rileverebbe che la prima deliberazione del Consiglio
dei ministri è stata adottata il 25 agosto 2016 e che la nota con
cui è stato richiesto il parere del Consiglio di Stato è del 26
agosto 2016, poichè, «nell'imminenza della scadenza, sarebbe stato
onere del Governo adottare la massima diligenza, affinchè la
richiesta pervenisse in tempo utile per far scattare la proroga» e,
quindi, poichè ciò non sarebbe avvenuto, «il presupposto affinchè
la proroga operasse si è verificato tardivamente».
In contrario, non gioverebbe rilevare che la proroga poteva
operare anche se il termine per rendere il parere cadeva nei trenta
giorni successivamente al termine ordinario stabilito per l'esercizio
della delega; la disposizione andrebbe infatti interpretata «nel
senso che comunque il dies a quo da cui contare la scadenza deve
rientrare nel termine di delega ordinario. Il che potrebbe anche
comportare che il dies ad quem cada successivamente al termine di
delega ordinario».
Secondo la Regione Puglia, accogliendo la «interpretazione
secondo cui il dies a quo è irrilevante, si arriverebbe al paradosso
che la delega legislativa non avrebbe scadenza, perchè in ogni caso
la richiesta di parere tardiva (post 28 agosto 2016) avrebbe un
termine successivo alla scadenza della delega e sarebbe in grado di
far scattare "retroattivamente" la proroga» Una tale esegesi sarebbe
elusiva dell'art. 76 Cost. e trasformerebbe una legittima
possibilità di proroga (previamente prevista dal legislatore) in una
censurabile «sanatoria». In definitiva, poichè la proroga in esame
presupponeva che la richiesta di parere avrebbe dovuto pervenire
entro la data di scadenza naturale della delega (28 agosto 2016), il
d.lgs. n. 219 del 2016 sarebbe costituzionalmente illegittimo, per
violazione dell'art. 76 Cost., ridondante sul riparto delle
competenze legislative, fra Stato e Regioni, tenuto conto delle
argomentazioni svolte in linea generale in ordine alla materia
oggetto di tale atto normativo.
L'inosservanza del termine di esercizio della delega è stata
denunciata anche dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 76
e 77, primo comma, Cost. A suo avviso, l'art. 10, comma 2, della
legge n. 124 del 2015 avrebbe imposto di richiedere prima i pareri
della Conferenza unificata e del Consiglio di Stato (da rendere nel
termine di quarantacinque giorni), poi quelli delle Camere. Il
Governo, trasmettendo lo schema di decreto legislativo
contestualmente alla Conferenza unificata, al Consiglio di Stato ed
alle Camere, avrebbe violato la scansione stabilita da detta norma,
la cui osservanza condizionava la possibilità della proroga del
termine di esercizio della delega. L'inosservanza dello «iter di
consecutivita'» dalla stessa previsto comporterebbe il mancato
rispetto di tale termine, in violazione degli artt. 76 e 77, primo
comma, Cost. e, in considerazione delle deduzioni sopra svolte in
ordine alla materia incisa dal d.lgs. n. 219 del 2016, la lesione di
detti parametri ridonderebbe sulle competenze della Regione.
3.2.- La Regione Toscana deduce l'illegittimità costituzionale
dell'intero testo del d.lgs. n. 219 del 2016 sotto un ulteriore
profilo, sostenendo che violerebbe gli artt. 76 e 77, primo comma,
Cost. ed il principio di leale collaborazione. Le camere di commercio
operano in ambiti di competenza regionale concorrente e residuale e,
quindi, a suo avviso, anche in virtù del principio enunciato dalla
sentenza n. 251 del 2016, tale atto normativo avrebbe dovuto essere
emanato previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni, non essendo
sufficiente, per ritenere rispettato il principio di leale
collaborazione, la previsione del parere della Conferenza unificata
di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
(Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali).
Censura sostanzialmente identica e la violazione del principio di
leale collaborazione, conseguente all'emanazione del d.lgs. n. 219
del 2016, in difetto di previa intesa, sono state eccepite anche
dalla Regione Liguria, richiamando la sentenza n. 251 del 2016 (della
quale sono trascritte ampie parti) e la materia incisa dallo stesso.
3.3.- Secondo la Regione Lombardia, il d.lgs. n. 219 del 2016
violerebbe gli artt. 117, terzo e quarto comma, 5 e 120 Cost., in
quanto è stato emanato previa acquisizione del parere della
Conferenza unificata e non dell'intesa. A conforto della censura, la
ricorrente richiama la sentenza n. 374 del 2007 e la circostanza che
tale atto normativo inciderebbe su competenze concorrenti e residuali
delle Regioni.
Nella specie, proprio a causa della previsione della sufficienza
del mero parere, lo Stato ha disatteso in modo unilaterale,
immotivato e senza intraprendere trattative, il parere reso dalla
Conferenza unificata il 29 settembre 2016 ed alcune delle proposte di
emendamento (in particolare le proposte numeri 4, 12 e 15, trascritte
nel ricorso) allo schema di decreto legislativo, come non avrebbe
potuto invece fare se «fosse stata ab origine prescritta l'intesa e
non il parere». Secondo la ricorrente, il mancato accoglimento delle
proposte di emendamento comporterebbe che «non si è verificata la
condizione alla quale la Conferenza ha imprescindibilmente collegato
il "segno positivo" del parere», da qualificare «come parere
negativo», con conseguente illegittimità del d.lgs. n. 219 del 2016,
per violazione del principio di leale collaborazione e dell'art. 117,
terzo e quarto comma, Cost.
3.3.1.- In subordine, la ricorrente chiede che, qualora la Corte
non accolga la censura concernente l'intero testo del d.lgs. n. 219
del 2016, dichiari comunque costituzionalmente illegittimi l'art. 1,
comma 1, lettera b), numero 2), punto g), e lettera r), numero 1),
punto i), e l'art. 3, comma 10, di tale atto normativo, perchè
formulati in difformità dal parere negativo reso dalla Conferenza
unificata.
3.3.2.- La Regione Lombardia ha, altresì, promosso questione di
legittimità costituzionale dell'intero testo del d.lgs. n. 219 del
2016, in riferimento all'art. 76 Cost., in combinato disposto con gli
artt. 5, 117, commi terzo e quarto, 120 Cost. ed in relazione
all'art. 10, comma 2, della legge n. 124 del 2015, nella formulazione
in tesi risultante dalla dichiarazione di illegittimità
costituzionale di quest'ultima norma, nella parte in cui prevede il
parere e non l'intesa della richiamata Conferenza, pronunciata
all'esito del giudizio, che la Regione chiede alla Corte di
promuovere in via di autorimessione, argomentando in ordine alle
ragioni della ipotizzata rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione, anche richiamando la sentenza n. 251 del 2016.
4.- La Regione Puglia ha impugnato l'art. 1, comma 1, lettera a),
numero 1), e l'art. 3 (recte, art. 3, comma 1, primo periodo) del
d.lgs. n. 219 del 2016, in riferimento agli artt. 3, 5, 18 Cost. ed
al principio di ragionevolezza.
La prima delle norme impugnate ha sostituito il comma 3 dell'art.
1 della legge n. 580 del 1993; la seconda è stata censurata
limitatamente alla prima proposizione, secondo cui: «Entro il termine
di 180 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto,
l'Unioncamere trasmette al Ministero dello sviluppo economico una
proposta di rideterminazione delle circoscrizioni territoriali, per
ricondurre il numero complessivo delle camere di commercio entro il
limite di 60, tenendo conto dei seguenti criteri [...]».
Secondo la ricorrente, le camere di commercio rientrano nelle
cosiddette autonomie funzionali, tutelate dall'art. 5 Cost. e,
benchè svolgano funzioni pubbliche, sarebbero altresì espressione
del libero associazionismo imprenditoriale tutelato dall'art. 18
Cost. A suo avviso, tali parametri sarebbero lesi dalle norme
impugnate, che avrebbero ridotto irragionevolmente il numero delle
camere di commercio, per conseguire un non necessario risparmio di
spesa. Esse non gravano infatti sul bilancio dello Stato, come
risulta dall'art. 18 della legge n. 580 del 1993, che stabilisce
quali sono le fonti del finanziamento delle stesse. Dunque, «non si
vede per quale ragione non dovrebbero poter sorgere spontaneamente o,
comunque, secondo criteri più elastici, pur se vigilate da
istituzioni pubbliche». La riduzione del numero delle camere di
commercio sarebbe irragionevole e sproporzionata, mirando a
conseguire un presunto risparmio di spesa rispetto ad un sistema
virtuoso, che anzi allevia il bilancio statale ed è ispirato ad
un'autonomia (art. 5 Cost.) e ad una libertà (art. 18 Cost.)
costituzionalmente tutelate.
4.1.- La Regione Liguria ha impugnato il comma 1, «punto» (recte,
numero) 3 della lettera a) del comma 1 del citato art. 1, in
riferimento agli artt. 76 e 77, comma primo, Cost., che ha sostituito
il comma 5 dell'art. 1 della legge n. 580 del 1993, il quale
disciplina l'accorpamento delle camere di commercio e la modifica
delle circoscrizioni delle stesse.
Secondo la ricorrente, l'art. 10 della legge n. 124 del 2015
prevede tra i principi e criteri direttivi per la ridefinizione delle
circoscrizioni territoriali delle camere di commercio solo
«l'accorpamento» di due o più camere di commercio: quindi, la norma
impugnata, aggiungendo «a tale modalità di ridefinizione anche la
"modifica" delle circoscrizioni territoriali», lascerebbe «in tal
modo aperta la possibilità di determinare 'innovativamentè i nuovi
confini degli enti», incorrendo nel vizio di eccesso di delega.
5.- L'art. 1, comma 1, lettera r), numero 1, punto i), del d.lgs.
n. 219 del 2016 ha sostituito il comma 10 dell'art. 18 della legge n.
580 del 1993 con la seguente disposizione: «10. Per il finanziamento
di programmi e progetti presentati dalla Camere di commercio,
condivisi con le Regioni ed aventi per scopo la promozione dello
sviluppo economico e l'organizzazione di servizi alle imprese, il
Ministro dello sviluppo economico, su richiesta di Unioncamere,
valutata la rilevanza dell'interesse del programma o del progetto nel
quadro delle politiche strategiche nazionali, può autorizzare
l'aumento, per gli esercizi di riferimento, della misura del diritto
annuale fino ad un massimo del venti per cento. Il rapporto sui
risultati dei progetti è inviato al Comitato di cui all'articolo
4-bis».
Tale norma è stata impugnata in riferimento all'art. 117, commi
terzo e quarto, Cost. ed al principio di leale collaborazione dalla
Regione Puglia e dalla Regione Toscana, nonchè, dalla prima, anche
in relazione all'art. 3 Cost. ed al principio di ragionevolezza e
dalla seconda anche con riguardo all'art. 118 Cost.
Secondo la Regione Puglia, la norma sarebbe lesiva dell'autonomia
delle camere di commercio e delle Regioni, in quanto subordina
l'implementazione dei progetti concordati fra detti enti all'avallo
ministeriale. Tale controllo sarebbe disarmonico rispetto all'attuale
concezione costituzionale dell'autonomia e non rinverrebbe fondamento
nell'art. 117, comma terzo, Cost. (in particolare, nella competenza
dello Stato a dettare i principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica), poichè il sistema di
finanziamento delle camere di commercio è slegato dalla finanza
erariale. L'art. 117, comma quarto, Cost. ed il principio di leale
collaborazione sarebbero lesi, in quanto l'esercizio della competenza
regionale è sottoposta al controllo ministeriale, mentre l'autonomia
presuppone un rapporto paritetico fra gli enti.
A suo avviso, la norma impugnata è coordinata irragionevolmente
(quindi, in violazione dell'art. 3 Cost.) con il novellato testo
dell'art. 2, comma 2, lettera g), della legge n. 580 del 1993.
Infatti, se le attività cosiddette aggiuntive possono essere
finanziate soltanto mediante il diritto annuale, sarebbe «paradossale
che si possa provvedere in merito senza l'aumento della loro unica
fonte di finanziamento, nè appare proporzionato che la meritevolezza
del progetto (che giustificherebbe l'aumento del diritto annuale) sia
previamente vagliata da un organo governativo». Peraltro, rileverebbe
che il sistema delle camere di commercio è in attivo e di esso la
finanza statale si giova (come indicato nel parere reso dalla
Conferenza unificata), sicchè sarebbe ingiustificabile la previsione
di un preventivo controllo del suo «potere impositivo» ed esse, in
difetto di una «libera leva» fiscale, potrebbero non essere in grado
di condurre attività promozionali.
5.1.- Secondo la Regione Toscana, la norma in esame inciderebbe
su ambiti di competenza regionale costituzionalmente garantiti. Il
controllo ministeriale, svolto unilateralmente, senza il
coinvolgimento delle Regioni, violerebbe le competenze di queste
ultime, in quanto è preordinato a stabilire la rilevanza dei
progetti e l'ammissibilità del loro finanziamento mediante l'aumento
dei diritti annuali e l'esito negativo dello stesso renderebbe
impossibile realizzare il progetto per carenza di risorse da parte
della camera di commercio.
L'apprezzabile esigenza di contenere i costi a carico delle
imprese potrebbe e dovrebbe essere conseguita mediante il
coinvolgimento delle Regioni. La disposizione non sarebbe rispettosa
dei principi enunciati dalla giurisprudenza costituzionale che, sin
dalla sentenza n. 303 del 2003, ha configurato l'intesa quale
modalità essenziale dell'attrazione in sussidiarietà allo Stato di
potestà legislative che l'art. 117 Cost. attribuisce alla competenza
concorrente o residuale delle Regioni (sentenza n. 6 del 2004),
precisando che la stessa, in applicazione del canone della leale
collaborazione, deve svilupparsi attraverso trattative, strumentali a
superare le divergenze (sentenza n. 339 del 2005).
A suo avviso, l'art. 118 Cost. sarebbe leso anche perchè le
camere di commercio sarebbero «enti pubblici locali dotati di
autonomia funzionale, che entrano a pieno titolo, formandone parte
costitutiva, nel sistema dei poteri locali». La Regione, in
applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale (art. 118,
ultimo comma, Cost.) deve valorizzare il ruolo di tali enti,
«riconoscendo loro attività amministrative di interesse generale in
conformità al loro ruolo nella società civile», come stabilito
anche dall'art. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3). La norma in esame violerebbe
detto parametro costituzionale, poichè la Regione, in mancanza di
risorse finanziarie sufficienti, sarà costretta a non affidare alla
camera di commercio le attività oggetto del «programma/progetto» per
la promozione dello sviluppo economico e per l'organizzazione di
servizi alle imprese.
6.- L'art. 1, comma 1, lettera r), numero 1, punto a), del d.lgs.
n. 219 del 2016 ha abrogato la lettera c) del comma 1 dell'art. 18
del d.lgs. n. 580 del 1993, in virtù del quale al finanziamento
ordinario delle camere di commercio si provvedeva, tra l'altro,
mediante «le entrate e i contributi derivanti da leggi statali, da
leggi regionali, da convenzioni o previsti in relazione alle
attribuzioni delle Camere di commercio».
Tale norma, secondo la Regione Puglia, violerebbe gli artt. 3,
117, commi terzo e quarto, Cost. ed il principio di ragionevolezza,
dato che, escludendo che le camere di commercio possano giovarsi di
finanziamenti regionali (o erogati da altri enti), in virtù di
convenzioni, comprimerebbe irragionevolmente: l'autonomia regionale,
escludendo la possibilità di incentivare le attività produttive e,
comunque, di esercitare le competenze di cui all'art. 117, commi
terzo e quarto, Cost.; l'autonomia delle camere di commercio, le
quali, da un canto non possono fare ricorso al finanziamento mediante
aumento del contributo annuale, in difetto di autorizzazione
ministeriale, dall'altro non possono fruire di finanziamenti
regionali.
Ad avviso della ricorrente, «ciò che, peraltro, è irragionevole
- e, perciò, anche in violazione dell'art. 3 Cost. - rispetto alla
disposizione su richiamata» (recte, all'art. 2, comma 2, lettera g,
della legge n. 580 del 1993, nel testo sostituito dall'art. 1, comma
1, lettera b, numero 2), del d.lgs. n. 219 del 2016), è che, secondo
quest'ultima, «le "attività oggetto di convenzione con le regioni
(...) possono essere finanziate (...) esclusivamente in
cofinanziamento con oneri a carico delle controparti non inferiori al
50 per cento», facendo in tal modo presumere che sia ammissibile
questa fonte di finanziamento. Verosimilmente, per tale ragione la
Conferenza unificata, nel rendere parere sullo schema di decreto
legislativo, con la proposta n. 9, aveva suggerito di mantenere fra
le fonti di finanziamento le entrate derivanti da convenzioni con i
soggetti pubblici e privati.
7.- L'art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016 disciplina la riduzione
del numero delle camere di commercio mediante accorpamento,
razionalizzazioni delle sedi e del personale e, al comma 4, dispone:
«Il Ministro dello sviluppo economico, entro i sessanta giorni
successivi al termine di cui al comma 1, con proprio decreto, sentita
la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, provvede, tenendo conto
della proposta di cui al comma 1, alla rideterminazione delle
circoscrizioni territoriali, all'istituzione delle nuove camere di
commercio, alla soppressione delle camere interessate dal processo di
accorpamento e razionalizzazione ed alle altre determinazioni
conseguenti ai piani di cui ai commi 2 e 3. Il provvedimento di cui
al presente comma è adottato anche in assenza della proposta di cui
al comma 1, ove sia trascorso inutilmente il termine ivi previsto,
applicando a tal fine i medesimi criteri previsti nei commi 1, 2, 3».
Il richiamato comma 4 è stato impugnato da tutte le ricorrenti.
7.1.- Secondo la Regione Puglia, l'art. 10, comma 1, lettera a)
(recte, art. 10, comma 1, lettera b), della legge n. 124 del 2015
disponeva che la «ridefinizione delle circoscrizioni territoriali»
avrebbe dovuto essere realizzata dal decreto legislativo e non
autorizzava il Governo a stabilire «criteri di ridefinizione» ed a
rinviare ad un successivo atto governativo la disciplina della
materia. Tale rinvio, da un canto, integrerebbe un'ulteriore profilo
di violazione del termine di esercizio della delega (oggetto della
censura dianzi sintetizzata), in quanto dimostrerebbe che il Governo
non è stato in grado di osservarlo; dall'altro, sottrarrebbe il
profilo di maggiore interesse territoriale (la rideterminazione delle
circoscrizioni delle camere di commercio) al sindacato di questa
Corte, tenuto conto della natura dell'atto che realizza la modifica
delle circoscrizioni territoriali.
7.2.- Sotto un ulteriore profilo, il richiamato art. 3, comma 4,
secondo la Regione Puglia, incidendo su un ambito materiale in cui si
intrecciano competenze legislative statali e regionali, violerebbe il
principio di leale collaborazione, in quanto la norma richiede il
mero parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, anzichè
l'intesa. A conforto della censura, la ricorrente richiama la
sentenza n. 251 del 2016 (di cui riporta ampi stralci) che ha
scrutinato altre deleghe previste dalla legge n. 124 del 2015,
nonchè le pronunce secondo cui, qualora una data disciplina
coinvolga plurime materie e non sia possibile stabilire la prevalenza
di una di esse, il bilanciamento tra l'esigenza di esercizio unitario
delle competenze e la garanzia delle funzioni costituzionalmente
attribuite alle autonomie deve essere realizzato mediante il ricorso
allo strumento dell'intesa (sentenze n. 65, n. 21 e n. 1 del 2016, n.
88 del 2014 e n. 139 del 2012), vieppiù tenendo conto della
«perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni
parlamentari e, più in generale, dei procedimenti legislativi»
(sentenza n. 278 del 2010).
Nella specie, sussisterebbe un intreccio di competenze non
risolvibile in base al criterio di prevalenza, che esigeva la
previsione di un adeguato strumento di leale collaborazione,
costituito dall'intesa.
Argomentazioni in larga misura omologhe sono svolte dalla Regione
Toscana, dalla Regione Liguria e dalla Regione Lombardia che,
tuttavia, dalle stesse desumono la violazione da parte della norma
impugnata anche dell'art. 117, commi terzo e quarto, Cost.
In particolare, la Regione Toscana rimarca l'inidoneità del
parere con riguardo ad un atto che realizza un profondo riordino di
enti operanti anche in materie regionali. La norma impugnata, ad
avviso della Regione Liguria, realizzerebbe il totale disconoscimento
degli interessi regionali in un ambito di attività (lo «sviluppo
economico») interessato da numerose competenze regionali riconosciute
dall'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.
Secondo la Regione Lombardia, lo stesso legislatore statale è
consapevole della necessità dell'intesa, prevista infatti dall'art.
1, comma l, lettera a), del d.lgs. n. 219 del 2016, per il caso
dell'accorpamento di due o più camere di commercio proposto dai
consigli delle stesse. Sarebbe dunque irragionevole la sufficienza
del parere per la rideterminazione delle circoscrizioni territoriali
e la necessità dell'intesa per l'istituzione delle camere di
commercio risultanti dall'accorpamento delle circoscrizioni
territoriali. Pertanto, suo avviso, «- a meno di non voler ritenere
che vi sia una contraddizione interna alla legge rilevante ex art. 3
Cost. - deve concludersi che nell'art. 3, comma 4, il legislatore sia
incorso in un lapsus calami, comunque incostituzionale alla luce
dell'art. 117, commi 3 e 4, e del principio di leale collaborazione».
8.- La Regione Lombardia ha altresì impugnato, in riferimento
all'art. 76 Cost., in combinato disposto con l'art. 117 Cost., in
relazione all'art. 10, comma 1, lettera g), della legge n. 124 del
2015, gli artt. 3, comma 1, lettera f), e 4 del d.lgs. n. 219 del
2016. La prima disposizione stabilisce che, nella rideterminazione
delle circoscrizioni territoriali delle camere di commercio,
occorreva osservare il criterio della «necessità di tener conto
degli accorpamenti deliberati alla data di entrata in vigore della
legge 7 agosto 2015, n. 124, nonchè di quelli approvati con i
decreti di cui all'articolo 1, comma 5, della legge 29 dicembre 1993,
n. 580, e successive modificazioni; questi ultimi possono essere
assoggettati ad ulteriori o diversi accorpamenti solo ai fini del
rispetto del limite di 60 camere di commercio».
Secondo la ricorrente, tale ultima disposizione sarebbe in
contrasto con l'art. 10, comma 1, lettera g), della legge n. 124 del
2015 che, imponendo al legislatore delegato la «introduzione di una
disciplina transitoria che tenga conto degli accorpamenti già
deliberati alla data di entrata in vigore della presente legge»,
indurrebbe a ritenere che quest'ultimo avrebbe dovuto «prevedere una
disciplina transitoria per tutti e soli gli accorpamenti già
deliberati alla data di entrata in vigore della legge n. 124 del
2015» e la mancata introduzione della stessa integrerebbe il
denunciato vizio di eccesso di delega.
9.- L'art. 4, comma 6, del d.lgs. n. 219 del 2016 stabilisce:
«Una copia dei provvedimenti conclusivi di procedimenti
amministrativi concernenti attività d'impresa adottati
successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto
è inviata, con modalità informatica ovvero telematicamente, a cura
dei responsabili di tali procedimenti, alla camera di commercio nella
cui circoscrizione l'impresa ha sede per il loro inserimento nel
fascicolo informatico d'impresa di cui all'articolo 2, comma 1,
lettera b). Con decreto del Ministro dello sviluppo economico
emanato, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto
1988, n. 400, e successive modificazioni, entro centottanta giorni
dalla data entrata in vigore del presente decreto, sentite le
amministrazioni interessate, sono individuati, secondo principi di
gradualità e sostenibilità, i termini e le modalità operative di
attuazione della disposizione di cui al primo periodo, nonchè le
modalità ed i limiti con cui le relative informazioni sono rese
disponibili per i soggetti pubblici e privati interessati».
Tale norma è stata impugnata dalla Regione Puglia e dalla
Regione Toscana, in riferimento all'art. 117, comma quarto, Cost. e
dalla prima anche in relazione agli artt. 3 e 97 Cost. ed ai principi
di leale collaborazione e ragionevolezza.
Secondo la Regione Puglia, la norma prevede un obbligo di
comunicazione indiscriminato e generalizzato che comporterebbe uno
sproporzionato ed irragionevole aggravio amministrativo, lesivo del
principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), dell'autonomia
organizzativa regionale (art. 117, comma quarto, Cost.) e dell'art.
97 Cost. Inoltre, la previsione che le modalità di trasmissione sono
stabilite con decreto ministeriale, senza la previa intesa con la
Conferenza Stato-Regioni, violerebbe l'autonomia organizzativa
regionale ed il principio di leale collaborazione.
La censura della Regione Toscana consiste e si esaurisce
nell'affermazione che «le Regioni hanno propri sistemi informativi
per cui è necessario che il decreto del Ministro dello sviluppo
economico, che determina i termini e le modalità operative di
applicazione di tale obbligo, sia emanato previa intesa con le
Regioni e non già solo sentite le medesime, come invece prevede la
norma», con conseguente violazione dell'art. 117, quarto comma,
Cost., «per interferenza con l'autonomia organizzativa regionale».
10.- In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha chiesto il rigetto dei ricorsi.
10.1.- La difesa dello Stato, in relazione al ricorso proposto
dalla Regione Puglia, ne eccepisce l'inammissibilità nella parte in
cui solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 10
della legge n. 124 del 2015. A suo avviso, le norme della legge
delega possono e devono essere impugnate dalla Regione
nell'osservanza del termine dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953,
n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), qualora il loro contenuto sia sufficientemente
determinato e tale da ledere le competenze regionali, requisiti che
connoterebbero la suindicata norma.
Nel merito, il resistente sostiene che le camere di commercio, in
virtù dell'art. 1 della legge n. 580 del 1993 e dei principi
enunciati da questa Corte nella sentenza n. 29 del 2016, sono enti
pubblici dotati di autonomia funzionale che svolgono, sulla base del
principio di sussidiarietà, funzioni generali per il sistema delle
imprese, curandone lo sviluppo nell'ambito delle autonomie locali,
sulla base di rapporti convenzionali con le Regioni e con lo Stato.
La loro organizzazione e la disciplina relativa al funzionamento
delle stesse rientrerebbe nella competenza legislativa esclusiva
dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., come
sarebbe dimostrato dalla circostanza che l'attribuzione della
competenza legislativa esclusiva in materia di «ordinamento delle
camere di commercio» alla Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol ha richiesto una specifica previsione in tal senso
(artt. 4, numero 8, e 16 del decreto del Presidente della Repubblica
31 agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige»).
La riorganizzazione delle camere di commercio realizzata dal
d.lgs. n. 219 del 2016 non avrebbe comunque inciso sulle preesistenti
competenze delle Regioni, in quanto avrebbe riguardato esclusivamente
una fase successiva, diversa da quella concernente l'organizzazione e
le regole di funzionamento.
Inoltre, alle camere di commercio sono attribuiti compiti che
devono essere disciplinati in modo omogeneo in ambito nazionale - in
particolare, anche le materie oggetto degli artt. 3 e 4 del d.lgs. n.
219 del 2016 - con conseguente prevalenza della competenza statale.
Ad identica conclusione dovrebbe pervenirsi quanto alla disciplina
recata dall'art. 4, comma 6, del d.lgs. n. 219 del 2016, in quanto
riconducibile alla materia del coordinamento informativo, statistico
e informatico, come sarebbe desumibile dalla sentenza n. 251 del
2016.
Infine, la disciplina delle camere di commercio concernerebbe,
almeno sotto alcuni aspetti rilevanti, la materia della concorrenza
(art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.), esplicantesi attraverso
la tenuta e l'aggiornamento del registro delle imprese.
10.1.1.- La censura concernente l'art. 1, comma 1, lettera r),
punto i), del d.lgs. n. 219 del 2016, che ha sostituito il comma 10
dell'art. 18 della legge n. 580 del 1993, sarebbe infondata, poichè
l'attuale formulazione di quest'ultima disposizione garantisce
l'uniforme disciplina dell'aumento del diritto annuale camerale su
tutto il territorio nazionale, collegandola alla valutazione
ministeriale della rilevanza dell'interesse del programma o progetto,
nel quadro delle politiche strategiche nazionali, tenendo conto della
prevalenza della competenza statale, allo scopo appunto di garantire
una disciplina omogenea in ambito nazionale.
10.1.2.- Non fondate sarebbero altresì le censure aventi ad
oggetto gli artt. 3 e 4 del d.lgs. n. 219 del 2016, che riguardano
aspetti riconducibili alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato, siccome inerenti a profili ordinamentali e informatici che
esigono una disciplina omogenea stabilita a livello centrale. In
particolare, in riferimento al citato art. 4, comma 6, tale
conclusione sarebbe confortata dalla sentenza n. 251 del 2016, la
quale ha escluso l'illegittimità di una norma di contenuto omologo a
quella in esame (art. 1, comma 1, lettere b, c, g, della legge n 124
del 2015).
Peraltro, sotto alcuni profili, la disciplina delle camere di
commercio è riconducibile alla materia «tutela della concorrenza»
(art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.), che si esplica anche
mediante la tenuta e l'aggiornamento del registro delle imprese ed
un'opportuna perequazione tra i diversi organismi camerali,
utilizzando il meccanismo del diritto annuale e dei diritti di
segreteria.
10.1.3.- Relativamente alla censura di violazione del termine di
esercizio della delega, la difesa dello Stato deduce che l'avverbio
«successivamente» utilizzato nell'art. 10, comma 2, della legge n.
124 del 2015 «determina un ordine procedimentale, a rilevanza
meramente interna» e non escludeva la possibilità di richiedere
contestualmente i prescritti pareri, con riserva di rimettere alle
Camere quelli formulati da Conferenza unificata e Consiglio di Stato.
Diversamente, sarebbe svuotata di contenuto la possibilità della
proroga, per il caso in cui il termine di sessanta giorni concesso
alle Camere fosse scaduto negli ultimi trenta giorni dei dodici mesi
per l'approvazione del decreto legislativo.
Nelle specie, è pacifico che le Camere hanno formulato il
prescritto parere dopo avere ricevuto quello espresso da Conferenza
unificata e Consiglio di Stato, con conseguente irrilevanza della
contemporanea richiesta dei pareri. Dirimente nel senso
dell'osservanza del termine di esercizio della delega e
dell'operatività dei presupposti della proroga è la constatazione
che lo schema di decreto legislativo è stato inviato al Consiglio di
Stato il 26 agosto 2016, e cioè prima del 28 agosto 2016, così da
determinare l'operatività della proroga.
10.1.4.- La censura concernente l'art. 3, comma 4, del d.lgs. n.
219 del 2016 non sarebbe fondata, poichè l'invocata autonomia
sarebbe stata rispettata, dato che la norma prevede che la proposta
di rideterminazione delle circoscrizioni deve essere formulata da
Unioncamere e deve essere sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano.
La deduzione concernente la sottrazione dell'atto di
rideterminazione delle circoscrizioni territoriali al controllo di
questa Corte deve poi tenere conto del fatto che la norma stabilisce
criteri e modalità di determinazione dei contenuti della proposta di
riorganizzazione e prevede un procedimento rispettoso delle autonomie
coinvolte e del principio di leale collaborazione. Peraltro, la
Conferenza unificata, nel parere sullo schema di decreto legislativo,
dà atto di avere visionato la nota del Ministero dello sviluppo
economico diramata in data 28 settembre 2016 (prot. N. CSR 4291
P-4.23.2.12), contenente le puntuali osservazioni sulle proposte
emendative elaborate dalle Regioni e dagli enti locali, con
l'indicazione di quelle ritenute condivisibili ed accolte, ad
evidente dimostrazione dell'effettivo coinvolgimento delle regioni
nell'iter decisionale.
10.1.5.- Secondo la difesa dello Stato, sarebbe inesatto il
richiamo della sentenza n. 251 del 2016, poichè in relazione alla
riorganizzazione delle camere di commercio manca l'inestricabile
intreccio di competenze statali e regionali, che avrebbe reso
necessaria l'intesa. Il Governo ha, inoltre, recepito parte delle
indicazioni formulate dalla Conferenza unificata e non ha accolto
quelle concernenti la modalità di determinazione della misura del
diritto annuale, che tuttavia ricade nella materia «sistema
tributario», di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo
comma, lettera e, Cost.), come affermato da questa Corte con la
sentenza n. 29 del 2016, con conseguente infondatezza della
denunciata violazione del principio di leale collaborazione.
10.1.6.- L'infondatezza della censura concernente l'art. 4, comma
6, del d.lgs. n. 219 del 2016 conseguirebbe, secondo il resistente,
alla considerazione che le funzioni inerenti al registro delle
imprese sono riconducibili alle materie «anagrafi» e «ordinamento
civile» (art. 117, secondo comma, lettere i ed l, Cost.), spettanti
alla competenza esclusiva dello Stato. Inoltre, la norma prevedrebbe
anche il «coordinamento preventivo con le Regioni mediante il
passaggio dalla Conferenza Stato-Regioni ed il conseguimento del
parere da parte della stessa».
10.2.- In riferimento al ricorso della Regione Toscana, la difesa
dello Stato, a conforto del chiesto rigetto, riproduce
sostanzialmente le argomentazioni dianzi sintetizzate nei paragrafi
10.1, 10.1.1., 10.1.2., 10.1.3., 10.1.4., 10.1.5. e 10.1.6. Inoltre,
ha eccepito l'inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale dell'intero testo del d.lgs. n. 219 del 2016, per
asserita violazione del principio di leale collaborazione e degli
artt. 76 e 77, primo comma, Cost., deducendo che non è stato
impugnato l'art. 10 della legge n. 124 del 2015, nell'osservanza del
termine dell'art. 39 della legge n. 87 del 1953, come sarebbe stato
necessario, poichè i contenuti normativi della delega erano
determinati ed univoci e, quindi, in grado di porre in luce
l'eventuale lesività da parte della norma di competenze regionali.
Ammettere che con l'impugnazione del decreto delegato possa
denunciarsi la norma di delega significherebbe, a suo avviso,
permettere l'elusione di detto termine. Inoltre, i compiti attribuiti
alle camere di commercio sarebbero riconducibili alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato prevista dall'art. 117, secondo
comma, lettera g), Cost. e, sotto alcuni profili a quella della
lettera e) di tale parametro e, comunque, devono essere disciplinati
in modo omogeneo a livello nazionale. Tanto dovrebbe essere affermato
anche con riguardo alle materie oggetto degli artt. 3 e 4 del d.lgs.
n. 219 del 2016 e, in particolare in riferimento al citato art. 4,
comma 6, sarebbe richiamabile la sentenza n. 251 del 2016, poichè la
disciplina dallo stesso recata sarebbe riconducibile alla competenza
statale nella materia del «coordinamento informativo statistico e
informatico dei dati» (art. 117, secondo comma, lettera r, Cost.).
10.3.- Relativamente alle questioni sollevate dalla Regione
Liguria, il resistente svolge considerazioni in larga misura
coincidenti con quelle sopra riportate nei paragrafi 10.1, 10.1.4,
10.1.5, per chiedere il rigetto del ricorso proposto dalla predetta.
10.4.- L'Avvocatura generale dello Stato, con riguardo al ricorso
della Regione Lombardia, svolge argomentazioni sostanzialmente
omologhe a quelle sviluppate in riferimento al ricorso della Regione
Puglia, sopra sintetizzate nel paragrafo 10.1, per eccepire
l'inammissibilità delle censure aventi ad oggetto l'art. 10 della
legge n. 124 del 2015, perchè non impugnato nel termine dell'art. 39
della legge n. 87 del 1953. A suo avviso, sarebbe inoltre
inammissibile l'istanza con cui la ricorrente sollecita questa Corte
a sollevare dinanzi a sè, in via di autorimessione, questione di
legittimità costituzionale di detto art. 10, comma 2, trattandosi di
richiesta avente carattere elusivo del suindicato termine.
La difesa dello Stato insiste, quindi, per il rigetto delle
restanti censure sulla scorta delle argomentazioni dianzi riportate
nei paragrafi 10.1, 10.1.4, 10.1.5, 10.1.6. Infine, deduce
l'infondatezza della questione avente ad oggetto gli artt. 3, comma
1, lettera f), e 4 del d.lgs. n. 219 del 2016.
11.- In prossimità dell'udienza pubblica hanno depositato
memorie le Regioni Puglia, Toscana e Lombardia.
11.1.- La Regione Puglia contesta, nella memoria, che la mancata
impugnazione della norma di delega renderebbe inammissibile
l'impugnazione del decreto delegato, dato che quest'ultimo
determinerebbe una novazione della fonte, e contesta la dedotta
riconducibilità dell'intera disciplina recata dal d.lgs. n. 219 del
2016 alla competenza esclusiva dello Stato prevista dall'art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost.
Relativamente al termine di esercizio della delega, la ricorrente
contesta che sia stato dimostrato che la richiesta di parere al
Consiglio di Stato è stata inoltrata prima del 28 agosto 2016,
ritenendo insufficiente a questo scopo l'attestazione contenuta in
detto parere. A suo avviso, sarebbe altresì irrilevante la data di
spedizione della richiesta, dato che al procedimento in esame non
sarebbe applicabile il principio della scissione degli effetti
dell'atto.
In ordine alla questione avente ad oggetto l'art. 3, comma 4, del
d.lgs. n. 219 del 2016, la Regione ribadisce la tesi svolta nel
ricorso e deduce che l'Avvocatura generale neppure avrebbe
contrastato la censura subordinata, con cui essa ha lamentato la
mancata previsione dell'acquisizione dell'intesa, anzichè del parere
della Conferenza Stato-Regioni, sui decreti di ridefinizione delle
circoscrizioni territoriali.
A suo avviso, la difesa dello Stato non ha poi svolto nessuna
considerazione in ordine alle censure aventi ad oggetto: l'art. 1,
comma 1, lettera a); l'art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016; l'art. 1,
comma 1, lettera r), di tale atto normativo, nella parte in cui ha
abrogato l'art. 18, comma 1, lettera c), della legge n. 580 del 1993.
Sulla censura concernente l'art. 1, comma 1, lettera r), numero
1, punto i), del d.lgs. n. 219 del 2016, la ricorrente sostiene che,
anche ritenendo la disciplina del tributo annuale riconducibile al
sistema tributario statale, comunque sarebbe illegittima una
disciplina che realizzerebbe un significativo depauperamento
dell'autonomia funzionale delle camere di commercio.
La Regione Puglia osserva, infine, che anche riconducendo, come
sostenuto dal resistente, la disciplina dell'art. 4, comma 6, del
d.lgs. n. 219 del 2016 alla materia dell'art. 117, secondo comma,
lettera r), Cost., l'obbligo indiscriminato e generalizzato di
trasmissione dei dati sarebbe irragionevole e, appunto per questo,
lesivo dell'autonomia organizzativa regionale (art. 117, quarto
comma, Cost.).
11.2.- La Regione Toscana, nella memoria, deduce che la sentenza
di questa Corte n. 278 del 2010 ha affermato che anche la legge di
delega soggiace al fondamentale canone dell'interpretazione
costituzionalmente conforme. L'interesse della Regione ad impugnarla
sussiste dunque soltanto qualora l'unica esegesi possibile della
stessa sia quella che prefigura una lesione dell'autonomia regionale;
nella specie, soltanto il decreto legislativo avrebbe «reso
percepibile ed accertabile l'esistenza in concreto della lesione».
Pertanto, a suo avviso, è infondata l'eccezione dell'Avvocatura
generale dello Stato, con cui questa ha sostenuto l'inammissibilità
del ricorso, per mancata impugnazione della legge delega.
Relativamente alle censure concernenti l'ordine procedimentale di
acquisizione dei pareri stabilito dall'art. 10 della legge n. 124 del
2015, la ricorrente ne contesta la rilevanza meramente interna dello
stesso e ribadisce che non sarebbe stato osservato il termine finale
di esercizio della delega. A suo avviso, neppure avrebbe potuto
operare la proroga di detto termine prevista dall'art. 10, comma 2,
della legge n. 124 del 2015, tenuto conto che la richiesta di parere
sullo schema di decreto delegato sarebbe pervenuta al Consiglio di
Stato soltanto il 29 agosto 2016, quindi tardivamente.
In riferimento alla disciplina del diritto annuale delle camere
di commercio, la ricorrente deduce che la violazione dei parametri
costituzionali evocati conseguirebbe alla circostanza che è stata
attribuita soltanto allo Stato la valutazione della rilevanza del
progetto che potrebbe fondare l'incremento del diritto camerale.
Nella memoria la ricorrente deduce altresì che la Conferenza
unificata aveva condizionato il parere favorevole al recepimento
della proposta n. 12, il cui mancato accoglimento conforterebbe
l'esistenza della denunciata lesione.
La censura avente ad oggetto l'art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 219
del 2016 sarebbe poi confortata dal fatto che il decreto del Ministro
dello sviluppo economico dell'8 agosto 2017, recante la
rideterminazione delle circoscrizioni territoriali, esplicita che la
Conferenza Stato-Regioni non ha formulato il parere a seguito del
disaccordo su vari punti del testo; quindi, risulterebbe che proprio
a causa della previsione del parere, in luogo dell'intesa, le Regioni
non hanno visto considerate le proprie posizioni.
Inoltre, la tesi del resistente, secondo cui il richiamo della
sentenza n. 251 del 2016 non sarebbe corretto, poichè la materia
oggetto della legge delega spetterebbe alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettere
e) e g), Cost., non sarebbe fondata.
A suo avviso, il mancato accoglimento delle proposte di modifica
formulate dalla Conferenza unificata con il parere reso sullo schema
di decreto delegato ai numeri 4 e 15 confermerebbero che il dialogo
istituzionale è stato meramente formale ed inidoneo a garantire le
competenze regionali.
In ordine alla questione avente ad oggetto l'art. 4, comma 6, del
d.lgs. n. 219 del 2016, la ricorrente osserva, infine, che la
riconducibilità della disciplina alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato nelle materie «anagrafi» e «ordinamento
civile», di cui all'art. 117, secondo comma, lettere i) ed l), Cost.
non escluderebbe che la stessa incida anche sull'autonomia
organizzativa regionale, che sarebbe stata lesa. Inoltre, la
Conferenza unificata, con la proposta n. 14 del parere reso sullo
schema di decreto delegato, aveva fatto presente detta esigenza che
neanche è stata considerata, con conseguente lesione dell'art. 117,
quarto comma, Cost., e del principio di leale collaborazione.
11.3.- La Regione Lombardia, nella memoria, contesta anzitutto la
fondatezza dell'eccezione del resistente di inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge n.
124 del 2015, per decorso del termine di impugnazione e argomenta
sull'ammissibilità dell'autorimessione, richiamando alcune pronunce
di questa Corte.
La ricorrente contesta altresì che la disciplina in esame possa
essere ricondotta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
nella materia dell'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., o
comunque ad altre materie previste da detto parametro.
Indipendentemente dalla considerazione che tale deduzione è stata
svolta con limitato riferimento alla regolamentazione del diritto
camerale e «della tenuta dei registri» (in relazione alla quale
sarebbe comunque non fondata), la stessa, a suo avviso, non potrebbe
essere, infatti, giudicata atomisticamente, costituendo «un unicum
inscindibile» ed interessando «una pluralità di competenze
(legislative ed amministrative) ed interessi facenti capo a livelli
di governo diversi».
La Regione Lombardia ribadisce, infine, le deduzioni svolte nel
ricorso in ordine alla prospettata necessità di una disciplina
transitoria «per tutti e soli gli accorpamenti già deliberati alla
data di entrata in vigore della legge n. 124 del 2015».

Considerato in diritto

1.- Le Regioni Puglia (reg. ric. n. 4 del 2017), Toscana (reg.
ric. n. 5 del 2017), Liguria (reg. ric. n. 6 del 2017) e Lombardia
(reg. ric. n. 7 del 2017) hanno promosso questioni di legittimità
costituzionale aventi ad oggetto l'intero testo del decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui
all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino
delle funzioni e del finanziamento delle Camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura), e gli artt. 1, 2, 3 e 4
(censurati da ciascuna ricorrente nei limiti e nei termini precisati
nei paragrafi 1 ed 1.1. del Ritenuto in fatto) del medesimo decreto,
per violazione degli artt. 3, 5, 18, 76 e 77, primo comma, (questi
ultimi due parametri in relazione all'art. 10, comma 1, della legge 7
agosto 2015, n. 124, recante «Deleghe al Governo in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche»), 97, 117, terzo e
quarto comma, 118 e 120 della Costituzione e dei principi di leale
collaborazione e di ragionevolezza.
2.- I giudizi, in considerazione della loro connessione
oggettiva, devono essere riuniti, per essere decisi con un'unica
pronuncia.
3.- Preliminarmente, occorre anzitutto verificare la
legittimazione delle ricorrenti ad impugnare disposizioni concernenti
la disciplina delle attività e del funzionamento delle camere di
commercio, dalle stesse sostenuta con argomentazioni in larga misura
coincidenti, volte a dimostrare che tali enti svolgono compiti che
riguardano (ed incidono su) attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite.
Relativamente a detto profilo, va ricordato che questa Corte, con
la sentenza n. 86 del 2017, ha svolto una diffusa ricognizione
dell'evoluzione delle camere di commercio, offrendone una precisa
configurazione, anche alla luce delle riforme realizzate dal d.lgs.
n. 219 del 2016. È dunque opportuno rinviare a detta sentenza per
l'esame, in dettaglio, di tale evoluzione; qui è sufficiente
ribadire che le camere di commercio, fin dalla loro istituzione,
hanno assunto un duplice volto: da un lato, organi di rappresentanza
delle categorie mercantili; dall'altro, strumenti per il
perseguimento di politiche pubbliche, tanto da assumere, agli inizi
dello scorso secolo, la natura di enti di diritto pubblico, dotati di
personalità giuridica.
Tale qualificazione fu mantenuta in prosieguo (con i passaggi e
le modalità descritti nella citata pronuncia), avendole poi la legge
29 dicembre 1993, n. 580 (Riordinamento delle camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura), configurate quali «enti
autonomi di diritto pubblico», stabilendo che «svolgono, nell'ambito
della circoscrizione territoriale di competenza, [...] funzioni di
interesse generale per il sistema delle imprese, curandone lo
sviluppo nell'ambito delle economie locali» (art. 1, comma 1). I
successivi interventi normativi hanno allentato i controlli statali,
ma il riferimento all'ambito locale non è stato ritenuto limitativo
dell'attività svolta, nè ha impedito che esse continuino a svolgere
funzioni di interesse generale, necessarie per la tutela dei
consumatori e per la promozione di attività economiche (indicate
analiticamente nella sentenza n. 86 del 2017).
La legge n. 580 del 1993 ha configurato la camera di commercio
quale ente pubblico «che entra a pieno titolo, formandone parte
costitutiva, nel sistema dei poteri locali secondo lo schema
dell'art. 118 della Costituzione, diventando anche potenziale
destinatario di deleghe dello Stato e della Regione» (sentenza n. 477
del 2000). Nondimeno, l'art. 1, comma 1, di tale legge (non
modificato dal d.lgs. n. 219 del 2016) «non contempla affatto
l'asserita attribuzione a dette camere della natura di enti locali,
ma sancisce che [...] sono enti pubblici dotati di autonomia
funzionale» (sentenza n. 29 del 2016), retti dal principio di
sussidiarietà, ai quali sono attribuiti compiti che, se necessario,
possono essere disciplinati in «maniera omogenea in ambito nazionale»
(sentenza n. 374 del 2007).
Le modifiche da ultimo realizzate con il d.lgs. n. 219 del 2016,
benchè pregnanti, non hanno alterato i caratteri fondamentali delle
camere di commercio. Infatti, come questa Corte ha sottolineato, è
stata «realizzata una razionalizzazione e riduzione dei costi del
sistema camerale, confermando, tra le altre: l'attribuzione dei
compiti in materia di pubblicità legale e di settore mediante la
tenuta del registro delle imprese; le funzioni specificatamente
previste dalla legge in materia di tutela del consumatore e della
fede pubblica, vigilanza e controllo sulla sicurezza e conformità
dei prodotti e sugli strumenti soggetti alla disciplina della
metrologia legale; le competenze in materia di rilevazione dei prezzi
e delle tariffe, rafforzando la vigilanza da parte del Ministero
dello sviluppo economico» (sentenza n. 86 del 2017). Accanto a queste
sono stati mantenuti compiti che incidono su competenze regionali,
tenuto conto della perdurante attribuzione, tra le altre (in via
meramente esemplificativa) delle funzioni di sviluppo e promozione
del turismo, di supporto alle imprese, di orientamento al lavoro ed
alle professioni nella parte in cui concernono anche dette competenze
(art. 2, comma 2, della legge n. 580 del 1993, nel testo sostituito
dall'art. 1, comma 1, lettera b, numero 2, del d.lgs. n. 219 del
2016).
3.1.- In considerazione di tale configurazione e tenuto conto
delle attività svolte dalle camere di commercio, in relazione alle
stesse non è evocabile, come eccepito dal resistente, la competenza
legislativa esclusiva dello Stato prevista dall'art. 117, secondo
comma, lettera g), Cost. La giurisprudenza costituzionale, benchè ne
abbia negato la natura di enti locali, ha infatti già affermato «la
possibilità per la Regione di denunciare la legge statale per
dedotta violazione di competenze degli enti locali», riconoscendone
dunque la legittimazione ad impugnare norme che le riguardano, quando
incidenti su attribuzioni regionali (sentenza n. 29 del 2016).
Peraltro, le camere di commercio svolgono compiti che esigono una
disciplina omogenea in ambito nazionale e, come è stato osservato,
non compongono un arcipelago di entità isolate, ma costituiscono i
terminali di un sistema unico di dimensioni nazionali che giustifica
l'intervento dello Stato.
Il catalogo dei compiti da esse espletati (art. 2, comma 2, della
legge n. 580 del 1993, nel testo sostituito dall'art. 1, comma 1,
lettera b, numero 2, del d.lgs. n. 219 del 2016) rende tuttavia
palese che gli stessi, come sopra precisato, sono riconducibili a
competenze sia esclusive dello Stato, sia concorrenti, sia residuali
delle Regioni (negli ambiti dell'industria, del commercio,
dell'artigianato, dell'agricoltura). In relazione alle norme che le
riguardano neppure è quindi possibile evocare, in astratto ed in
linea generale, la competenza esclusiva dello Stato prevista
dall'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., come eccepito
dall'Avvocatura generale. Inoltre, queste funzioni talora sono
inestricabilmente intrecciate (soprattutto con riguardo ai profili
strutturali e di funzionamento di detti enti); talaltra sono invece
suscettibili di essere precisamente identificate e distintamente
considerate, in riferimento ai singoli compiti svolti dalle camere di
commercio. Può dunque accadere che le norme aventi ad oggetto la
disciplina dei compiti assegnati alle stesse riguardino materie
riconducibili alle competenze esclusive dello Stato, ovvero anche
competenze regionali, secondo quanto sopra precisato.
La complessità del sistema impone, quindi, di affermare che la
legittimazione delle Regioni ad impugnare norme concernenti la
disciplina delle camere di commercio non può essere affermata o
negata in linea generale, poichè è condizionata all'accertamento
che le stesse incidono su competenze regionali costituzionalmente
garantite e non riguardano (come anche può accadere) profili
riconducibili soltanto a competenze esclusive dello Stato.
4.- È alla luce di tale premessa che vanno scrutinate le
questioni sollevate dalle ricorrenti.
5.- Per ragioni di pregiudizialità logico-giuridica devono
essere esaminate anzitutto le censure aventi ad oggetto l'intero
testo del d.lgs. n. 219 del 2016.
5.1.- La Regione Puglia ha impugnato il d.lgs. n. 219 del 2016,
nella sua interezza, per violazione dell'art. 76 Cost., in relazione
all'art. 10, comma 1, della legge n. 124 del 2015, deducendo che non
sarebbe stato rispettato il termine di dodici mesi per l'esercizio
della delega (scaduto il 28 agosto 2016). A suo avviso, non
sussistevano infatti i presupposti della proroga di detto termine,
prevista dal citato art. 10, comma 2, in virtù del quale sarebbe
stato necessario che il termine per la formulazione dei prescritti
pareri cadesse «nei trenta giorni che precedono la scadenza
"ordinaria" della delega».
Non rileverebbe l'approvazione dello schema di decreto delegato
da parte del Consiglio dei ministri il 25 agosto 2016 e neanche che
la nota con cui è stato richiesto il parere del Consiglio di Stato
è del 26 agosto 2016 (circostanza, a suo avviso, comunque
irrilevante, poichè la richiesta è pervenuta allo stesso il
successivo 29 agosto). Il citato art. 10, comma 2, nella parte in cui
stabilisce che la proroga poteva operare «non solo se il termine per
il parere cade nei 30 giorni precedenti la scadenza del termine
ordinario di delega, ma anche se cade successivamente», andrebbe
interpretato, a suo avviso, «nel senso che il dies a quo da cui
contare la scadenza deve rientrare nel termine di delega ordinario»,
pena la sostanziale elusione del termine finale.
Secondo la Regione Toscana, il d.lgs. n. 219 del 2016 violerebbe
gli artt. 76 e 77, primo comma, Cost., in quanto il Governo avrebbe
dovuto richiedere prima i pareri del Consiglio di Stato e della
Conferenza unificata (da rendere nel termine di quarantacinque
giorni) e soltanto dopo quello delle Commissioni parlamentari. I
pareri sono stati invece richiesti contestualmente e l'inosservanza
dell'iter di consecutività stabilito dalla norma di delega avrebbe
comportato il mancato rispetto del termine di esercizio della delega.
5.2.- Le questioni, da esaminare congiuntamente, perchè svolgono
argomentazioni in parte coincidenti, sono non fondate.
5.2.1.- Preliminarmente, va dichiarata inammissibile la censura
proposta dalla Regione Toscana nella memoria depositata in
prossimità dell'udienza pubblica, diretta a denunciare una
violazione del termine di esercizio della delega conseguente alla
data di richiesta dei pareri.
Indipendentemente dalla circostanza che tale censura
sostanzialmente coincide con quella ritualmente proposta dalla
Regione Puglia (perciò scrutinata, di seguito, nel merito, ma con
riguardo alla questione sollevata da quest'ultima ricorrente), la
stessa introduce infatti un profilo nuovo rispetto a quello svolto
nel ricorso. Per costante giurisprudenza costituzionale, con tale
atto è tuttavia possibile soltanto prospettare argomenti a sostegno
delle questioni così come sollevate nel ricorso, non anche svolgere
deduzioni dirette, come nella specie, ad ampliare il thema decidendum
fissato con tale ultimo atto (per tutte, sentenza n. 154 del 2017).
5.2.2.- Ancora in linea preliminare, va osservato che il decreto
legislativo in esame ha ad oggetto una disciplina omogenea,
concernendo molteplici profili della struttura delle camere di
commercio e delle attività da queste svolte, ciò che rende
ammissibile l'impugnazione dell'intero testo di tale atto normativo
(tra le più recenti e per tutte, sentenza n. 14 del 2017). Secondo
questa Corte, le Regioni possono, inoltre, impugnare norme di decreti
delegati anche per violazione degli artt. 76 e 77, primo comma,
Cost., sempre che la stessa ridondi sulle attribuzioni regionali (ex
plurimis, sentenze n. 219 del 2013, n. 80 del 2012, n. 33 del 2011).
Nondimeno, tenuto conto delle considerazioni dianzi svolte, la
legittimazione all'impugnazione e la valutazione della ridondanza,
quando il decreto delegato incida su molteplici competenze attribuite
sia allo Stato sia alle Regioni e nel caso in cui il vizio denunciato
risulti sussistente, vanno poi verificate con riguardo alle singole
norme dello stesso, allo scopo di stabilire se e quali di queste
ledano attribuzioni regionali. A tale accertamento non occorre
evidentemente procedere se sia esclusa l'esistenza del vizio,
circostanza ricorrente nel caso in esame, per quanto di seguito
precisato.
5.2.3.- Posta tale premessa, va osservato che l'art. 10, comma 1,
della legge n. 124 del 2015 stabiliva: «Il Governo è delegato ad
adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge [...]» (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 13
agosto 2015, n. 187); il termine di esercizio della delega scadeva
dunque il 28 agosto 2016.
Il citato art. 10, al comma 2, disponeva inoltre che il decreto
legislativo avrebbe dovuto essere adottato «su proposta del Ministro
dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro delegato per la
semplificazione e la pubblica amministrazione e con il Ministro
dell'economia e delle finanze, previa acquisizione del parere della
Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, e del parere del Consiglio di Stato, che sono
resi nel termine di quarantacinque giorni dalla data di trasmissione
dello schema di decreto legislativo, decorso il quale il Governo può
comunque procedere. Lo schema di decreto legislativo è
successivamente trasmesso alle Camere per l'espressione dei pareri
delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili
finanziari, che si pronunciano nel termine di sessanta giorni dalla
data di trasmissione, decorso il quale il decreto legislativo può
essere comunque adottato. Se il termine previsto per il parere cade
nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine previsto al
comma 1 o successivamente, la scadenza medesima è prorogata di
novanta giorni. Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri
parlamentari, trasmette nuovamente il testo alle Camere con le sue
osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dei necessari
elementi integrativi di informazione e motivazione. Le Commissioni
competenti per materia possono esprimersi sulle osservazioni del
Governo entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova
trasmissione. Decorso tale termine, il decreto può comunque essere
adottato».
La norma, nonostante una formulazione ed una struttura lessicale
oggettivamente complessa, è comunque chiara nello stabilire che: il
termine di esercizio della delega scadeva il 28 agosto 2016; tale
termine era tuttavia prorogato di novanta giorni, nel caso in cui
quello entro il quale avrebbero dovuto essere resi i prescritti
pareri fosse scaduto nei trenta giorni precedenti o successivi al 28
agosto 2016.
La sola precisa ed espressa condizione affinchè potesse operare
la proroga era, dunque, che la richiesta dei pareri pervenisse alle
Commissioni parlamentari anteriormente alla scadenza del termine di
esercizio della delega, poichè ciò era sufficiente a comportare la
scadenza di quello fissato per la formulazione dei pareri in data
successiva al termine finale e, quindi, a rendere operativa la
proroga.
Tanto risulta accaduto. Lo schema di decreto delegato è stato
infatti approvato dal Consiglio dei ministri il 25 agosto 2016 ed è
stato trasmesso alla Presidenza del Senato ed alla Presidenza della
Camera il 26 agosto 2016, come in tal senso attestato dagli atti
parlamentari (aventi valore fidefaciente) e, in particolare,
precisamente indicato nei frontespizi degli atti del Senato della
Repubblica e della Camera dei deputati, relativi appunto all'«Atto
del Governo sottoposto a parere parlamentare» n. 327 (nei quali è
espressamente dato atto dell'avvenuta trasmissione dello stesso alle
Presidenze delle due Camere «il 26 agosto 2016»).
Relativamente all'ordine nella formulazione della richiesta dei
pareri, è corretta la considerazione svolta dall'Avvocatura
generale, secondo cui l'avverbio «successivamente», contenuto nel
citato art. 10, comma 2, scandiva un ordine procedimentale, in virtù
del quale non occorreva richiedere prima i pareri della Conferenza
unificata e del Consiglio di Stato e soltanto all'esito della
formulazione dei medesimi richiedere quelli delle Commissioni
parlamentari.
L'adempimento procedurale imprescindibile era infatti che queste
ultime rendessero parere dopo avere avuto contezza di quelli espressi
dagli altri due organi dianzi indicati. Condizioni perchè potesse
operare la proroga erano soltanto quelle costituite: dall'inoltro
della richiesta di parere alle Commissioni parlamentari; dalla
circostanza che, in considerazione della data della stessa, il
termine del parere sarebbe scaduto entro quello indicato dalla norma
di delega; dall'essere stato avviato il procedimento anche in
relazione a Conferenza unificata e Consiglio di Stato, in modo da
permettere a questi ultimi di rendere il parere e di garantirne
l'acquisizione da parte delle Commissioni parlamentari entro un tempo
in grado di assicurare l'esaurimento del procedimento.
Tanto è appunto accaduto, dato che: il 29 settembre 2016 la
Conferenza unificata ha espresso parere favorevole (condizionato
all'accoglimento di tre proposte di emendamento); il 20 ottobre 2016
il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, ha
espresso il proprio parere favorevole (con osservazioni); il 3
novembre 2016 le Commissioni 10ª del Senato della Repubblica e X
della Camera dei deputati hanno espresso, entrambe, pareri favorevoli
(con condizioni ed osservazioni).
Peraltro, va osservato che da tali due ultimi pareri (pure
recanti rilievi ed osservazioni) non emergono dubbi in ordine
all'operatività della proroga, questione della quale neppure vi è
traccia nei pareri della Conferenza unificata e del Consiglio di
Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, benchè questi
ultimi due organi abbiano ricevuto la richiesta di parere in data
successiva al 28 agosto 2016. Non rileva, infatti, la
puntualizzazione contenuta nella premessa del parere reso dalla
Conferenza unificata sulla «urgenza a provvedere manifestata dal
Governo (considerato che formalmente la delega è scaduta)». La
stessa è infatti riferibile, all'evidenza, all'esigenza di celerità
conseguente al fatto che il parere avrebbe dovuto essere reso nella
fase di proroga del termine, senza che risulti poi posta in
discussione l'esattezza del convincimento in ordine all'operatività
di quest'ultima.
Nei richiamati pareri in data 3 novembre 2016 delle Commissioni
10ª del Senato della Repubblica e X della Camera dei deputati è,
inoltre, dato atto che gli stessi sono stati formulati avendo avuto
contezza dei pareri degli altri due organi dianzi indicati, a
conferma dell'osservanza dell'iter stabilito dalla norma di delega e
della circostanza che è stata garantita l'interlocuzione di tutti
gli organi, nell'osservanza delle precedenze stabilite dalla stessa,
assicurando alle Commissioni parlamentari la conoscenza dei pareri
preliminari rispetto a quello che esse dovevano formulare.
Il procedimento di adozione del decreto delegato è poi
ulteriormente proseguito, nell'osservanza dell'art. 10 della legge n.
124 del 2015, con la sottoposizione alle Commissioni 10ª del Senato e
X della Camera del testo dello schema modificato dal Governo e da
questi trasmesso (in data 11 novembre 2016 alla Presidenza del Senato
ed alla Presidenza della Camera giusta l'attestazione recata dagli
atti parlamentari) e con la formulazione di parere da parte di dette
Commissioni nelle date, rispettivamente, del 22 e del 17 novembre
2016.
Il procedimento si è dunque svolto garantendo appieno
l'interlocuzione sullo schema di decreto delegato degli organi
chiamati a rendere il parere, con modalità che hanno consentito alle
Commissioni parlamentari di avere conoscenza di quelli formulati
dalla Conferenza unificata e dal Consiglio di Stato, costituendo
questa la condizione ineludibile della legittimità dello stesso.
L'interpretazione in tal senso accolta neanche poteva comportare,
come sostenuto dalla Regione Puglia, che «la delega non avrebbe
[avuto] scadenza». Se condizione della proroga era che la richiesta
di parere doveva pervenire alle Camere prima del 28 agosto 2016 (come
appunto avvenuto), una volta che ciò fosse accaduto, era agevole
computare ed identificare il termine finale, perentorio ed
improrogabile, senza che fosse ipotizzabile una sorta di anomala ed
impropria sanatoria.
6.- La Regione Toscana ha altresì impugnato l'intero testo del
d.lgs. n. 219 del 2016, in riferimento agli artt. 76 e 77, primo
comma, Cost. ed al principio di leale collaborazione. A suo avviso,
l'attività delle camere di commercio incide su materie attribuite
alla competenza regionale e, quindi, anche in virtù del principio
enunciato dalla sentenza n. 251 del 2016, il decreto delegato avrebbe
dovuto «essere approvato previa intesa con la Conferenza
Stato-Regioni» e non, come accaduto, previo parere della Conferenza
unificata.
Censura sostanzialmente identica è stata proposta dalla Regione
Liguria, che tuttavia, con argomentazioni sostanzialmente omologhe a
quelle svolte dalla Regione Toscana (sopra riportate) e trascrivendo
ampi brani della sentenza n. 251 del 2016, ha denunciato soltanto la
violazione del principio di leale collaborazione.
6.1.- La Regione Lombardia ha promosso questione di legittimità
costituzionale in larga misura omologa, laddove ha dedotto (nella
parte iniziale del punto I.1. del ricorso) che il d.lgs. n. 219 del
2016 violerebbe gli artt. 117, terzo e quarto comma, Cost., nonchè
il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.,
poichè «è stato adottato all'esito di un procedimento nel quale
l'interlocuzione fra Stato e Regioni [...] si è realizzata nella
forma (inadeguata) del mero parere e non già attraverso l'intesa».
Inoltre, a suo avviso (secondo quanto sostenuto nel punto II del
ricorso), il d.lgs. n. 219 del 2016 violerebbe l'art. 10, comma 2,
della legge n. 124 del 2015, nella parte in cui detta norma
stabilisce che il decreto delegato doveva essere emanato previo
parere, anzichè previa intesa, in virtù del testo così risultante
dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale di quest'ultima
norma, per violazione dell'art. 76 Cost., in combinato disposto con
gli artt. 5, 117, commi terzo e quarto, e 120 Cost., che questa Corte
dovrebbe pronunciare a seguito dell'autorimessione dinanzi a sè di
detta questione, che la ricorrente ha sollecitato.
6.2.- Le questioni, scrutinabili congiuntamente nella parte in
cui denunciano la violazione del principio di leale collaborazione,
perchè sollevate in base a ragioni ed in relazione a profili
sostanzialmente coincidenti, sono non fondate.
6.2.1.- In linea preliminare, la censura con cui la Regione
Toscana, nella memoria illustrativa, sostiene che il principio di
leale collaborazione sarebbe stato leso anche perchè «il Governo ha
ignorato le tre proposte di emendamento che le Regioni avevano posto
come condizionanti il parere favorevole sul testo del decreto
legislativo» deve essere dichiarata inammissibile. Con tale
prospettazione la ricorrente, in contrasto con il principio sopra
richiamato nel precedente punto 5.2.1., ha infatti introdotto un
profilo nuovo ed ulteriore rispetto a quello svolto nel ricorso e,
appunto per questo, inammissibile.
6.2.2.- Ancora in linea preliminare, devono essere dichiarate
inammissibili le censure sollevate dalla Regione Lombardia in
riferimento all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., in quanto tale
parametro costituzionale non risulta indicato nella delibera
autorizzativa alla proposizione del ricorso. Nei giudizi di
legittimità costituzionale in via principale deve infatti
sussistere, a pena d'inammissibilità, una piena e necessaria
corrispondenza tra la deliberazione con cui l'organo legittimato si
determina all'impugnazione ed il contenuto del ricorso, quanto ad
oggetto, profili e parametri (tra le molte, sentenze n. 170 e 154 del
2017), attesa la natura politica dell'atto di impugnazione (tra le
tante, sentenza n. 154 del 2017).
6.2.3.- La questione sollevata dalla Regione Toscana, in
riferimento agli artt. 76 e 77, primo comma, Cost., non è fondata,
tenuto conto che l'art. 10, comma 2, della legge n. 124 del 2015
stabiliva che il Governo avrebbe dovuto emanare il decreto delegato
«previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281», come
appunto è accaduto.
Tale norma è stata dunque osservata, con conseguente inesistenza
dell'ipotizzata violazione della legge delega. L'univoca formulazione
di detta disposizione rende inoltre impossibile un'interpretazione
diversa da quella resa chiara dalla lettera della stessa, che
imponeva appunto l'acquisizione del parere della Conferenza unificata
e non dell'intesa della Conferenza Stato-Regioni.
6.2.4.- Le questioni, nella parte in cui prospettano una
violazione del principio di leale collaborazione, in quanto il d.lgs.
n. 219 del 2016 è stato adottato, nell'osservanza della norma di
delega, previo parere della Conferenza unificata anzichè previa
intesa in Conferenza Stato-Regioni, necessaria ad avviso dalle
ricorrenti, è connotata, in parte, da profili di novità.
Deve essere anzitutto escluso che costituiscano precedenti
congruenti rispetto ad essa le pronunce con cui la giurisprudenza
costituzionale ha ritenuto ammissibile l'impugnazione di norme del
decreto delegato, in riferimento all'art. 76 Cost., qualora la
violazione dei principi e criteri direttivi determini una
compressione delle competenze regionali (tra le altre, sentenze n.
219 del 2013, n. 178 del 2012, n. 33 del 2011). Nel caso in esame non
è stata, infatti, denunciata una tale violazione, perchè questa, al
contrario, è stata ravvisata dalle ricorrenti proprio
nell'osservanza di detti principi e criteri direttivi, quali fissati
dall'art. 10 della legge n. 124 del 2015.
I principi che consentono di dare corretta soluzione alla
questione sono desumibili della sentenza n. 251 del 2016, che
tuttavia non conducono all'esito sostenuto dalle ricorrenti.
Questa sentenza ha, infatti, affermato che, qualora il
legislatore delegante conferisca al Governo il compito di emanare
disposizioni che incidano su ambiti caratterizzati da uno stretto
intreccio di materie e competenze statali e regionali, tale da fare
ravvisare nell'intesa la soluzione che meglio incarna la
collaborazione, l'intesa «si impone [...] quale cardine della leale
collaborazione anche quando l'attuazione delle disposizioni dettate
dal legislatore statale è rimessa a decreti legislativi delegati,
adottati dal Governo sulla base dell'art. 76 Cost. Tali decreti,
sottoposti a limiti temporali e qualitativi, condizionati quanto alla
validità a tutte le indicazioni contenute non solo nella
Costituzione, ma anche, per volontà di quest'ultima, nella legge di
delegazione, finiscono, infatti, con l'essere attratti nelle
procedure di leale collaborazione, in vista del pieno rispetto del
riparto costituzionale delle competenze» (sentenza n. 251 del 2016).
Questa Corte ha dunque ritenuto ammissibile l'impugnazione della
norma di delega, allo scopo di censurare le modalità di attuazione
della leale collaborazione dalla stessa prevista ed al fine di
ottenere che il decreto delegato sia emanato previa intesa anzichè
previo parere in sede di Conferenza.
La affermata immediata impugnabilità della norma di delega, per
violazione del principio di leale collaborazione, rende palese, da un
canto, che la lesione costituisce effetto diretto ed immediato di un
vizio della stessa, non del decreto delegato che ad essa dovrà
prestare (ovvero che ha prestato) la dovuta osservanza; proprio per
questo la norma di delega, in parte qua, è stata ritenuta
impugnabile prima ancora dell'adozione del decreto delegato.
Dall'altro, dimostra che l'eventuale vizio del decreto delegato è
meramente riflesso e, quindi, la censura di violazione del principio
di leale collaborazione, conseguente all'osservanza della norma di
delega, denuncia in realtà un vizio che concerne direttamente ed
immediatamente la norma di delega.
Pertanto, sulla scorta dei principi enunciati nella sentenza n.
251 del 2016, va affermato che, quando la legge delega è connotata
da un tasso di specificità e concretezza tale da comportare una
lesione dell'interesse della Regione, poichè essa ha ad oggetto la
futura regolamentazione (con il decreto delegato) di ambiti complessi
e caratterizzati da un intreccio di competenze statali e regionali
(come nel caso in esame, per quanto sopra precisato), la Regione può
e deve farlo valere mediante l'impugnazione della norma di delega,
ritenuta appunto ammissibile da detta pronuncia.
Una diversa soluzione condurrebbe ad una palese, inammissibile,
elusione del termine perentorio di sessanta giorni stabilito
dall'art. 127, secondo comma, Cost. (nel testo sostituito dall'art. 8
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche
al titolo V della parte seconda della Costituzione»).
In contrario, non giova richiamare, come opinano le ricorrenti,
il pure pacifico principio secondo cui è inapplicabile l'istituto
dell'acquiescenza nel giudizio di legittimità costituzionale in via
principale (tra le altre, sentenze n. 182 e n. 169 del 2017). Nel
caso in esame non si è, infatti, al cospetto di una reiterazione del
contenuto di una precedente disposizione, ovvero della novazione di
una fonte precedente, bensì della mera applicazione di una norma
vigente che il legislatore delegato, come è necessario, si è
limitato ad osservare e che neppure avrebbe potuto disattendere, a
meno di incorrere proprio per questo in un vizio denunciabile ex art.
76 Cost.
Precisi argomenti a conforto della conclusione qui affermata
sono, infine, desumibili dalla giurisprudenza costituzionale, secondo
la quale, quando il vizio della norma del decreto delegato deriva
dall'osservanza della norma di delega, resta esclusa la
censurabilità della stessa e neanche «può accogliersi la richiesta
subordinata della ricorrente, di sollevare questione di legittimità
costituzionale [...] della legge di delega, per violazione degli
indicati [...] parametri costituzionali, poichè si farebbe luogo in
tal modo ad una inammissibile elusione del termine assegnato alle
regioni dall'art. 2 della legge costituzionale n. 1 del 1948 per la
impugnazione delle leggi statali» (sentenza n. 206 del 2001; in senso
sostanzialmente analogo è la sentenza n. 46 del 2013 che parimenti
ha affermato che la Corte non era «tenuta ad esaminare» una richiesta
di autorimessione della questione di legittimità costituzionale di
una norma diversa da quella impugnata e per un vizio che, in tesi,
poteva rilevare nello scrutinio della diversa norma, che avrebbe
dovuto essere tempestivamente impugnata).
6.2.4.1.- Per tali ultime argomentazioni questa Corte ritiene di
non dovere prendere in considerazione l'istanza di autorimessione
proposta dalla Regione Lombardia, sopra sintetizzata.
7.- La Regione Lombardia ha altresì impugnato l'intero testo del
d.lgs. n. 219 del 2016, per violazione del «principio di leale
collaborazione, in combinato disposto con gli artt. 117», commi terzo
e quarto, Cost (così nella parte conclusiva del punto I.1. del
ricorso, nonchè in quella centrale dello stesso), in quanto il
Governo non avrebbe recepito le proposte di modifica formulate ai
numeri 4, 12 e 15 del parere reso il 29 settembre 2016 dalla
Conferenza unificata.
In ogni caso, a suo avviso, detto vizio, conseguente appunto al
mancato recepimento di dette proposte, inficerebbe almeno gli artt.
1, comma 1, lettera b), numero 2, punto g), e lettera r), numero 1),
punto i), e 3, comma 10, del d.lgs. n. 219 del 2016 (così nella
parte conclusiva del punto I.1. del ricorso).
7.1.- Le questioni sono inammissibili.
Le questioni, nei suindicati termini e con riguardo alla ragione
del denunciato vizio, consistente nel mancato recepimento delle
proposte di modifica numeri 4, 12 e 15 formulate nel parere reso
dalla Conferenza unificata, non risultano infatti prospettate ed
identificate nella delibera della Giunta regionale di autorizzazione
alla proposizione del ricorso e, in virtù del principio sopra
richiamato in ordine alla necessaria corrispondenza tra la delibera
ed il contenuto del ricorso, sono quindi inammissibili.
8.- La Regione Lombardia ha impugnato gli artt. 1, 2, 3 e 4 del
d.lgs. n. 219 del 2016, per violazione degli artt. 76, 117, terzo e
quarto comma, Cost., nonchè del principio di leale collaborazione di
cui agli artt. 5 e 120 Cost.
8.1.- La questione è inammissibile.
Preliminarmente è necessario osservare che la questione, in
detti precisi termini, è stata proposta nelle conclusioni del
ricorso (al punto i, sub b) e non coincide appieno con quella
promossa nel corso dello stesso (nella parte iniziale del punto I.1.,
sopra sintetizzata nel paragrafo 6.1), quanto alle norme impugnate
(nel punto delle conclusioni qui in esame indicate nei soli artt. 1,
2, 3 e 4 del d.lgs. n. 219 del 2016) ed ai parametri costituzionali
(soltanto nelle conclusioni al punto i, sub b, è infatti indicato
l'art. 76 Cost.), benchè risulti altrimenti sostanzialmente
coincidente con quella dianzi scrutinata (sintetizzata nel paragrafo
6.1.), quanto alla denunciata violazione del principio di leale
collaborazione.
Precisato dunque che la questione sollevata è differente ed
ulteriore rispetto a quella sintetizzata nel paragrafo 6.1., la
stessa è inammissibile per due concorrenti ragioni.
In primo luogo, perchè della stessa, in detti precisi termini e
con specifico riguardo agli artt. 1, 2, 3 e 4 del d.lgs. n. 219 del
2016, non vi è traccia nella delibera di autorizzazione alla
proposizione del ricorso, in violazione del richiamato principio
della corrispondenza tra tali atti.
In secondo luogo, perchè la stessa, in quanto sollevata soltanto
nelle conclusioni del ricorso, è evidentemente carente del supporto
argomentativo minimo che deve connotare il ricorso in via principale
(per tutte, sentenza n. 197 del 2017).
9.- Procedendo ulteriormente nello scrutinio delle questioni
aventi ad oggetto singole norme del d.lgs. n. 219 del 2016, va
osservato che la Regione Puglia ha impugnato l'art. 1, comma 1,
lettera a), numero 1, e l'art. 3 (recte, art. 3, comma 1, primo
periodo) del d.lgs. n. 219 del 2016, nella parte in cui gli stessi
«prevedono la riduzione del numero delle Camere di commercio da 105 a
non più di 60». A suo avviso, le camere di commercio sarebbero
riconducibili alle cosiddette autonomie funzionali, garantite
dall'art. 5 Cost., e costituirebbero espressione del libero
associazionismo imprenditoriale, tutelato dall'art. 18 Cost. Tali
parametri sarebbero lesi dalla non ragionevole (in violazione
dell'art. 3 Cost.) riduzione del numero delle camere di commercio,
disposta «per conseguire un presunto risparmio di spesa» rispetto ad
un sistema virtuoso, tenuto peraltro conto che le stesse neppure
gravano sul bilancio dello Stato.
9.1.- La questione è inammissibile.
Il censurato art. 1, comma 1, lettera a), numero 1, ha sostituito
il comma 3 dell'art. 1 della legge n. 580 del 1993, con il seguente:
«3. Le Camere di commercio operano nelle circoscrizioni territoriali
esistenti, come ridefinite in attuazione dell'articolo 10, comma 1,
lettera b), della legge n. 124 del 2015 ed ai sensi del comma 5 del
presente articolo, con la presenza di almeno una camera di commercio
in ciascuna regione. Ai fini dell'individuazione della soglia delle
75.000 imprese e unità locali è considerato il relativo numero
risultante dall'ultima pubblicazione effettuata dal Ministero dello
sviluppo economico ai sensi dell'articolo 3 del decreto del Ministro
dello sviluppo economico 4 agosto 2011, n. 155».
La norma reca criteri di ridefinizione delle circoscrizioni
territoriali delle camere di commercio, non concerne il numero
complessivo delle stesse e, dunque, in nessun punto ha costituito
oggetto di specifica considerazione e critica, con conseguente
inammissibilità della questione avente ad oggetto la stessa.
La censura si appunta esclusivamente sull'art. 3 del d.lgs. n.
219 del 2016, che si compone di undici commi, i quali disciplinano
molteplici profili del procedimento di riduzione del numero delle
camere di commercio e, in dettaglio, stabiliscono: i criteri da
osservare nell'accorpamento delle stesse (comma 1, lettere da a ad
f); il procedimento di rideterminazione delle circoscrizioni
territoriali e di accorpamento (commi 2-4); la destinazione del
personale in soprannumero (commi 5-11).
La questione ha quindi ad oggetto esclusivamente il primo periodo
del comma 1 del citato art. 3, nella parte in cui stabilisce
l'obiettivo di «ricondurre il numero complessivo delle camere di
commercio entro il limite di 60».
Delimitata in detti termini la questione, va ribadito il
principio, costantemente affermato da questa Corte, secondo cui non
basta che il ricorso in via principale identifichi esattamente la
questione nei suoi termini normativi, indicando le norme
costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di
compatibilità o incompatibilità costituisce l'oggetto della
questione di costituzionalità. Occorre infatti che esso sviluppi
un'argomentazione a sostegno dell'impugnazione, necessaria in termini
ancora più stringenti che nei giudizi incidentali (tra le molte,
sentenze n. 197, n. 192, n. 170, n. 169 e n. 81 del 2017).
Secondo la giurisprudenza costituzionale, le Regioni possono,
inoltre, impugnare le disposizioni di una legge statale facendo
valere esclusivamente i profili attinenti al riparto delle
competenze. Esse possono denunciare la violazione di parametri
diversi da quelli che sovrintendono a detto riparto soltanto qualora
la stessa sia potenzialmente idonea a determinare una lesione delle
attribuzioni costituzionali delle Regioni, sempre che motivino
sufficientemente in ordine ai profili di possibile ridondanza della
violazione sul riparto di competenze ed indichino la specifica
competenza regionale che si assume lesa (tra le più recenti,
sentenza n. 169 del 2017).
Dando applicazione e continuità a detti principi, la questione
è inammissibile, in quanto consiste e si risolve nella
prospettazione dell'incongruità della riduzione del numero delle
camere di commercio, formulata in modo sostanzialmente assertivo.
Tale conclusione ancora più si impone, in quanto neppure è
approfondito e considerato il dettagliato procedimento stabilito
proprio a salvaguardia delle specificità geo-economiche dei
territori. Inoltre, è stata denunciata la violazione di parametri
costituzionali che non sovrintendono al riparto delle attribuzioni
tra Stato e Regioni, senza adeguatamente argomentare in ordine alla
ridondanza della violazione sulle competenze regionali, con specifico
riferimento alla norma in esame.
10.- L'art. 1, comma 1, lettera a), numero 3, del d.lgs. n. 219
del 2016, ha sostituito il comma 5 dell'art. 1 della legge n. 580 del
1993 con il seguente: «5. I consigli di due o più camere di
commercio possono proporre, con delibera adottata a maggioranza dei
due terzi dei componenti, l'accorpamento delle rispettive
circoscrizioni territoriali o le modifiche delle circoscrizioni
stesse. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico, previa
intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, è istituita
la camera di commercio derivante dall'accorpamento delle
circoscrizioni territoriali. Con la medesima procedura sono approvate
le eventuali modifiche delle circoscrizioni territoriali delle camere
di commercio esistenti fermo restando il numero massimo di 60 e la
necessità di mantenere l'equilibrio economico finanziario per
ciascuna delle camere interessate».
Secondo la Regione Liguria, detta norma violerebbe gli artt. 76 e
77, comma primo, Cost., in quanto l'art. 10 (recte, art. 10, comma 1,
lettera b) della legge n. 124 del 2015 prevederebbe tra i principi e
criteri direttivi per la ridefinizione delle circoscrizioni
territoriali delle camere di commercio solo "l'accorpamento" di due o
più camere di commercio esistenti. La norma impugnata, aggiungendo
«a tale modalità di ridefinizione anche la "modifica" delle
circoscrizioni territoriali», lascerebbe «aperta la possibilità di
determinare 'innovativamentè i nuovi confini degli enti, ossia
consentendo di prescindere in modo anche significativo dagli
esistenti perimetri amministrativi».
10.1.- La questione è inammissibile.
La censura, risolvendosi nella deduzione dianzi trascritta, è
all'evidenza generica e non corredata da specifiche argomentazioni.
L'imprescindibilità di un'adeguata motivazione della censura si
imponeva ancora più, tenuto conto del criterio direttivo contenuto
nell'art. 10, comma 1, lettera b), della legge n. 124 del 2015,
suscettibile di essere interpretato, secondo gli ordinari criteri
ermeneutici, nel senso fatto proprio dal legislatore delegato,
nonchè della previsione, nella norma in esame, di un procedimento di
modifica delle circoscrizioni territoriali che si conclude con un
decreto del Ministro dello sviluppo economico, da emanare «previa
intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano», che
garantisce l'attivo coinvolgimento delle Regioni.
11.- Per ragioni d'ordine logico, è opportuno esaminare la
questione avente ad oggetto l'art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 219 del
2016, in quanto anche detta disposizione concerne la disciplina delle
circoscrizioni territoriali delle camere di commercio.
Tale norma stabilisce: «Il Ministro dello sviluppo economico,
entro i sessanta giorni successivi al termine di cui al comma 1, con
proprio decreto, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,
provvede, tenendo conto della proposta di cui al comma 1, alla
rideterminazione delle circoscrizioni territoriali, all'istituzione
delle nuove camere di commercio, alla soppressione delle camere
interessate dal processo di accorpamento e razionalizzazione ed alle
altre determinazioni conseguenti ai piani di cui ai commi 2 e 3. Il
provvedimento di cui al presente comma è adottato anche in assenza
della proposta di cui al comma 1, ove sia trascorso inutilmente il
termine ivi previsto, applicando a tal fine i medesimi criteri
previsti nei commi 1, 2, 3».
11.1.- Tale disposizione è stata impugnata dalla Regione Puglia,
per violazione dell'art. 76 Cost., in relazione all'art. 10, comma 1,
lettera a) (recte, art. 10, comma 1, lettera b), della legge n. 124
del 2015. A suo avviso, quest'ultima norma disponeva che la
«ridefinizione delle circoscrizioni territoriali» avrebbe dovuto
essere realizzata dal decreto legislativo e non avrebbe autorizzato
il Governo a stabilire «criteri di ridefinizione», rinviando ad un
successivo atto governativo l'attuazione della stessa. A suo avviso,
detto rinvio realizzerebbe una violazione del termine di esercizio
della delega e dimostrerebbe che il Governo non è stato in grado di
osservarlo, sottraendo altresì tale profilo (di pregnante interesse
per le Regioni) al sindacato di questa Corte.
11.1.1.- La questione non è fondata.
Preliminarmente, è opportuno osservare che detta censura non è
assorbita dalla declaratoria di illegittimità costituzionale del
censurato art. 3, comma 4, di seguito pronunciata (nel paragrafo
12.1.1.). Con la stessa la Regione Puglia mira infatti ad ottenere la
caducazione della norma in toto, per una ragione preliminare, che in
tesi potrebbe assorbire l'ulteriore questione avente ad oggetto la
norma in esame.
La censura è, altresì, ammissibile poichè la ricorrente ha
prospettato la lesione di competenze ad essa spettanti, argomentando
sufficientemente anche in ordine alla ridondanza dell'asserito vizio.
L'obiettivo assegnato al legislatore delegato, di procedere alla
«ridefinizione» delle circoscrizioni territoriali, tenuto conto del
significato del sostantivo e della finalità posta dalla norma di
delega - che rendeva ineludibile una ricognizione ed un'istruttoria
non compatibile, di regola, con tempi e modi di un atto normativo
(sia pure consistente in un decreto delegato) - consente, infatti, di
interpretare quest'ultima, ritenendo che con essa il Governo sia
stato autorizzato anche a disciplinare un apposito procedimento,
volto alla rideterminazione delle circoscrizioni territoriali delle
camere di commercio.
D'altronde, la legge delega, in parte qua, non vietava affatto al
legislatore delegato di devolvere a fonti secondarie lo sviluppo
delle norme primarie ivi contenute, secondo una modalità in passato
già prevista e giudicata ammissibile da questa Corte (sentenza n. 33
del 2011).
12.- L'art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 219 del 2016 è stato,
inoltre, impugnato - in riferimento al principio di leale
collaborazione dalle Regioni Puglia, Toscana, Liguria e Lombardia,
nonchè, da queste ultime tre ricorrenti, anche in relazione all'art.
117, commi terzo e quarto, Cost. - nella parte in cui stabilisce che
il decreto del Ministro dello sviluppo economico previsto da detta
norma deve essere emanato «sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano».
Le ricorrenti, con argomentazioni in larga misura coincidenti,
sostengono che la norma inciderebbe su un ambito materiale in cui si
intrecciano competenze legislative statali e regionali. La previsione
dell'adozione del richiamato decreto previo parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, anzichè previa intesa, si porrebbe
in contrasto con i principi enunciati nella sentenza n. 251 del 2016
e violerebbe il principio di leale collaborazione.
12.1.- Le censure sono anzitutto ammissibili, poichè
sufficientemente motivate e, quanto al ricorso della Regione
Lombardia, lo sono limitatamente alla denunciata violazione del
principio di leale collaborazione. Nella delibera di autorizzazione
alla proposizione del ricorso non c'è infatti traccia del
riferimento all'art. 117, commi terzo e quarto, Cost. e sono, quindi,
inammissibili le censure riferite a detto parametro, siccome proposte
in violazione del più volte richiamato principio di corrispondenza
tra il contenuto di tali atti.
12.1.1.- La questione, nei termini e nei limiti di seguito
precisati, è fondata.
L'intervento del legislatore statale sul profilo in esame non è
di per sè illegittimo, essendo giustificato dalla finalità di
realizzare una razionalizzazione della dimensione territoriale delle
camere di commercio e di perseguire una maggiore efficienza
dell'attività da esse svolta, conseguibile soltanto sulla scorta di
un disegno unitario, elaborato a livello nazionale. Tale ragione
giustificatrice dell'intervento del legislatore statale non esclude
tuttavia che, incidendo l'attività delle camere di commercio su
molteplici competenze, alcune anche regionali, detto obiettivo debba
essere conseguito nel rispetto del principio di leale collaborazione,
indispensabile in questo caso a guidare i rapporti tra lo Stato e il
sistema delle autonomie (ex plurimis, sentenza n. 251 del 2016).
Il luogo idoneo di espressione della leale collaborazione è
stato correttamente individuato dalla norma nella Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano. Il modulo della stessa, tenuto conto
delle competenze coinvolte, non può invece essere costituito dal
parere, come stabilito dalla norma, ma va identificato nell'intesa,
contraddistinta da una procedura che consenta lo svolgimento di
genuine trattative e garantisca un reale coinvolgimento. Della
necessità dell'intesa lo stesso legislatore statale si è, peraltro,
dimostrato consapevole allorchè, con l'art. 1, comma 1, lettera a),
numero 3, del d.lgs. n. 219 del 2016, ha sostituito l'art. 1, comma
5, della legge n. 580 del 1993, ed ha avuto cura di prevedere appunto
l'intesa per l'istituzione delle camere di commercio risultanti da
accorpamento di quelle preesistenti e per le modifiche delle
circoscrizioni territoriali.
Va, pertanto, dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 3,
comma 4, del d.lgs. n. 219 del 2016, nella parte in cui stabilisce
che il decreto del Ministro dello sviluppo economico dallo stesso
previsto deve essere adottato «sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano», anzichè previa intesa in detta Conferenza;
13.- La Regione Lombardia ha impugnato gli artt. 3, comma 1,
lettera f), e 4 del d.lgs. n. 219 del 2016, per violazione dell'art.
76 Cost., in relazione all'art. 10, comma 1, lettera g), della legge
n. 124 del 2015.
La prima delle disposizioni impugnate stabilisce tra i criteri da
osservare nella rideterminazione delle circoscrizioni territoriali
delle camere di commercio, per ricondurre il numero complessivo delle
camere di commercio entro il limite di sessanta 60, quello costituito
dalla «necessità di tener conto degli accorpamenti deliberati alla
data di entrata in vigore della legge 7 agosto 2015, n. 124, nonchè
di quelli approvati con i decreti di cui all'articolo 1, comma 5,
della legge 29 dicembre 1993, n. 580, e successive modificazioni;
questi ultimi possono essere assoggettati ad ulteriori o diversi
accorpamenti solo ai fini del rispetto del limite di 60 camere di
commercio».
La seconda reca invece le «disposizioni finali e transitorie» del
d.lgs. n. 219 del 2016 ed è composta da sei commi, che recano
prescrizioni aventi ad oggetto molteplici e diversificati profili
della disciplina del riordino delle funzioni delle camere di
commercio (concernenti la variazione del diritto annuale camerale, il
divieto di assunzione di nuovo personale, la disciplina degli organi,
degli atti di dismissione e razionalizzazione delle partecipazioni
societarie, le modalità di trasmissione alle camere di commercio dei
provvedimenti conclusivi di procedimenti amministrativi concernenti
attività d'impresa).
Il richiamato art. 10, comma 1, lettera g), stabilisce tra i
principi e criteri direttivi che il legislatore delegato,
nell'adottare il decreto legislativo, avrebbe dovuto osservare quello
della «introduzione di una disciplina transitoria che tenga conto
degli accorpamenti già deliberati alla data di entrata in vigore
della presente legge».
Secondo la ricorrente, «dal raffronto delle previsioni» [...]
dell'impugnato art. 3, comma 1, lettera f), e della norma di delega,
risulterebbe che il legislatore delegato sarebbe stato vincolato a
«prevedere una disciplina transitoria per tutti e soli gli
accorpamenti già deliberati alla data di entrata in vigore della
legge n. 124 del 2015». A suo avviso, «di tale disciplina
transitoria, però, non vi è traccia nel decreto», con conseguente
illegittimità costituzionale delle norme impugnate.
13.1.- La questione è inammissibile.
L'inammissibilità della questione avente ad oggetto l'art. 4 del
d.lgs. n. 219 del 2016 consegue alla considerazione che detta
disposizione non è indicata nella delibera autorizzativa del ricorso
tra quelle oggetto d'impugnazione (tale atto menziona soltanto il
citato art. 3, comma 1, lettera f) ed è dunque imposta dal dianzi
richiamato principio di necessaria corrispondenza del contenuto di
tali atti.
La questione concernente l'art. 3, comma 1, lettera f), del
d.lgs. n. 219 del 2016, siccome l'argomentazione svolta a conforto
della medesima consiste e si risolve nella deduzione dianzi
trascritta, è, all'evidenza, priva del supporto illustrativo minimo
a sostegno dell'impugnazione che, come sopra precisato, deve
connotare il ricorso in via principale, nonchè dell'esplicitazione
delle ragioni dell'eventuale ridondanza della violazione del
parametro evocato (estraneo a quelli previsti nella Parte II del
Titolo V della Costituzione) sulle attribuzioni regionali.
14.- Le Regioni Puglia e Toscana hanno impugnato l'art. 1, comma
1, lettera r), numero 1, punto i), del d.lgs. n. 219 del 2016, il
quale ha sostituito il comma 10 dell'art. 18 della legge n. 580 del
1993 con il seguente: «10. Per il finanziamento di programmi e
progetti presentati dalle camere di commercio, condivisi con le
Regioni ed aventi per scopo la promozione dello sviluppo economico e
l'organizzazione di servizi alle imprese, il Ministro dello sviluppo
economico, su richiesta di Unioncamere, valutata la rilevanza
dell'interesse del programma o del progetto nel quadro delle
politiche strategiche nazionali, può autorizzare l'aumento, per gli
esercizi di riferimento, della misura del diritto annuale fino ad un
massimo del venti per cento. Il rapporto sui risultati dei progetti
è inviato al Comitato di cui all'articolo 4-bis».
Secondo la Regione Puglia, detta norma violerebbe l'art. 117,
commi terzo e quarto, Cost. ed il principio di leale collaborazione,
nonchè l'art. 3 Cost. ed il principio di ragionevolezza, in quanto
prevederebbe un controllo disarmonico rispetto all'attuale concezione
costituzionale dell'autonomia. La norma, a suo avviso, non sarebbe,
inoltre, coordinata con il novellato testo dell'art. 2, comma 2,
lettera g), della legge n. 580 del 1993, che prevede lo svolgimento
da parte delle camere di commercio di attività oggetto di
convenzione con le Regioni ed altri enti pubblici, le quali possono
essere finanziate solo mediante il diritto annuale. Sarebbe dunque
«paradossale che si possa provvedere in merito senza l'aumento della
loro unica fonte di finanziamento, nè appare proporzionato che la
meritevolezza del progetto (che giustificherebbe l'aumento del
diritto annuale) sia previamente vagliata da un organo governativo».
Ad avviso della Regione Toscana, la norma si porrebbe in
contrasto con l'art. 117, commi terzo e quarto, Cost., con il
principio di leale collaborazione e con l'art. 118 Cost., poichè
inciderebbe su ambiti di competenza regionale costituzionalmente
garantiti, lesi dal controllo ministeriale. L'esigenza di contenere i
costi a carico delle imprese avrebbe dovuto essere conseguita
mediante il coinvolgimento delle Regioni. L'art. 118 Cost. sarebbe
infine violato, dal momento che la Regione, in mancanza di risorse
finanziarie sufficienti, sarà costretta a non affidare alla camera
di commercio le attività oggetto del «programma/progetto» per la
promozione dello sviluppo economico e per l'organizzazione di servizi
alle imprese.
14.1.- La questione non è fondata.
Preliminarmente va dichiarata inammissibile la censura con cui la
Regione Toscana ha eccepito l'illegittimità costituzionale della
norma in esame anche perchè non sarebbe stata accolta la richiesta
di modifica avanzata dalla Conferenza unificata nella proposta numero
12 del parere reso sullo schema di decreto delegato. Tale censura è
stata infatti proposta per la prima volta nella memoria illustrativa
e, quindi, in virtù del principio richiamato nel punto 5.2.1., è
inammissibile.
Nel merito, va ribadito il principio di recente enunciato da
questa Corte, richiamato dall'Avvocatura generale, secondo cui la
disciplina dell'importo del diritto annuale camerale non concerne il
funzionamento delle camere di commercio, bensì la «misura del
diritto camerale»; quindi, è ascrivibile alla materia del «sistema
tributario» (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.), spettante
alla competenza esclusiva dello Stato (sentenza n. 29 del 2016). È
stato infatti sottolineato che il diritto camerale in questione ha
natura di tributo, istituito e regolato per legge dello Stato,
«rispetto al quale la determinazione dell'aggiornamento, della
riscossione e della ripartizione della misura è affidata (ai sensi
dell'art. 18, commi 4 e seguenti, della legge n. 580 del 1993) al
Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, sentite l'Unioncamere e le
organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative a livello
nazionale». La richiamata sentenza ha, inoltre, precisato che,
poichè «il diritto di cui trattasi non è riconducibile
all'autonomia impositiva delle Camere di commercio, dal momento che a
tali enti (estranei alla categoria degli enti locali) è attribuita
soltanto la riscossione della prestazione patrimoniale, va, altresì,
escluso che esso possa essere considerato "tributo locale"».
La norma di delega (art. 10, comma 1, lettera a, della legge n.
124 del 2015) stabiliva, inoltre, quale principio e criterio
direttivo quello secondo cui nella determinazione del diritto annuale
a carico delle imprese occorreva tenere conto delle disposizioni di
cui all'art. 28 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure
urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per
l'efficienza degli uffici giudiziari). Tale norma, che è quella
scrutinata dalla richiamata sentenza n. 29 del 2016, stabilendo la
progressiva riduzione del diritto annuale, autorizzava il legislatore
delegato ad una scelta coerente con l'obiettivo di formalizzare un
quadro sufficientemente certo relativo alla misura dello stesso,
confortando ulteriormente, anche per quanto precisato nella
suindicata pronuncia, la sua natura di tributo.
Tale configurazione rende dunque palese che la determinazione
della misura del "diritto annuale camerale" spetta alla competenza
esclusiva dello Stato e ciò conduce ad escludere la violazione
denunciata dalle ricorrenti. L'intervento ministeriale incide infatti
soltanto indirettamente sui programmi e progetti delle camere di
commercio, poichè ha quale oggetto la determinazione della misura di
detto diritto, avente la natura dianzi indicata. Peraltro, la Regione
Puglia, nella memoria illustrativa, sostanzialmente dà atto della
correttezza dell'eccezione sollevata dall'Avvocatura generale, ma
eccepisce l'illegittimità della norma, in quanto realizzerebbe un
significativo depauperamento dell'autonomia funzionale delle camere
di commercio. Tale censura è però inammissibile, perchè sollevata
per la prima volta in detta memoria, a prescindere dalla incidenza su
tale rilievo della perdurante ammissibilità del finanziamento dei
progetti in convenzione (per quanto di seguito osservato nello
scrutinio della questione avente ad oggetto l'art. 1, comma 1,
lettera r, numero 1, punto a, del d.lgs. n. 219 del 2016).
15.- La Regione Puglia ha impugnato l'art. 1, comma 1, lettera r)
(recte, art. 1, comma 1, lettera r, numero 1, punto a, del d.lgs. n.
219 del 2016). Detta norma ha abrogato la lettera c) del comma 1
dell'art. 18 della legge n. 580 del 1993, in virtù della quale al
finanziamento delle camere di commercio si provvedeva, tra l'altro,
mediante «c) le entrate e i contributi derivanti da leggi statali, da
leggi regionali, da convenzioni o previsti in relazione alle
attribuzioni delle camere di commercio».
Secondo la ricorrente, la norma violerebbe gli artt. 3, 117,
commi terzo e quarto, Cost. ed il principio di ragionevolezza,
poichè, escludendo che le camere di commercio possano fruire di
finanziamenti regionali (o erogati da altri enti), in virtù di
convenzioni, comprimerebbe irragionevolmente sia l'autonomia
regionale (a causa dell'impossibilità di incentivare le attività
produttive, pregiudicando l'esercizio delle competenze di cui
all'art. 117, commi terzo e quarto, Cost.), sia l'autonomia delle
camere di commercio (le quali, da un canto non possono fare ricorso
al finanziamento mediante aumento del contributo annuale in difetto
di autorizzazione ministeriale, dall'altro non possono fruire di
finanziamenti regionali).
Ad avviso della ricorrente, l'abrogazione sarebbe inoltre
irragionevole «rispetto alla disposizione su richiamata» (non
indicata, ma da identificare nell'art. 2, comma 2, lettera g, della
legge n. 580 del 1993, nel testo sostituito dall'art. 1, comma 1,
lettera b), numero 2, del d.lgs. n. 219 del 2016), «secondo cui le
attività oggetto di convenzione con le regioni [...] possono essere
finanziate [...] esclusivamente in cofinanziamento con oneri a carico
delle controparti non inferiori al 50 per cento», facendo in tal modo
presumere «l'ammissibilità di questa fonte di finanziamento».
15.1.- La questione non è fondata, nei termini di seguito
precisati.
La norma in esame era contenuta, con formulazione identica, nello
schema di decreto delegato approvato dal Governo il 25 agosto 2016
(anche se nell'art. 1, comma 1, lettera r, numero 1, punto 1.1). La
Conferenza unificata, nel parere reso il 29 settembre 2016, con la
proposta numero 9, aveva chiesto (senza peraltro condizionare il
parere all'accoglimento della stessa) che fosse sostituita con la
seguente: «c) le entrate derivanti da convenzioni con soggetti
pubblici e privati», prospettando l'esigenza di «mantenere tra le
fonti di finanziamento le entrate derivanti da convenzioni con i
soggetti pubblici e privati», evidentemente preoccupata per la
realizzabilità di determinati progetti.
Preoccupazione sostanzialmente analoga era stata espressa dalle
imprese che, pur dando atto della perdurante possibilità di
attività svolte in convenzioni e cofinanziate (in virtù dell'art.
2, comma 2, lettera g, della legge n. 580 del 1993 nel testo
novellato dal d.lgs. n. 219 del 2016), adombravano la prefigurazione
di compiti esulanti «dalla logica stretta del cofinanziamento», che
avrebbero potuto rendere difficoltosi i rapporti di collaborazione
anche con le regioni (in tal senso è il documento recante le
"Osservazioni e Proposte" formulate da R.E TE. Imprese Italia,
depositato il 5 ottobre 2016, in occasione dell'audizione dinanzi
alla Commissione 10° del Senato della Repubblica).
Tali preoccupazioni, in buona sostanza, sono state fatte proprie
dalla ricorrente, desumendo dalle stesse il paventato vulnus di
competenze regionali che, tuttavia, alla luce delle considerazioni di
seguito svolte non sussiste.
L'art. 18, comma 1, lettera c), della legge n. 580 del 1993, nel
testo anteriore alla censurata abrogazione, prevedeva una facoltà di
finanziamento delle camere di commercio da parte dello Stato e delle
Regioni generica ed indeterminata, siccome svincolata dalla
strumentalità e correlazione della medesima con specifiche attività
svolte dalle stesse.
L'abrogazione di tale previsione normativa è coerente con una
riforma che, tenuto conto dell'articolazione delle funzioni delle
camere di commercio in tre differenti tipologie (quelle finanziabili
al 100 per cento con il diritto annuale e le altre risorse delle
camere; quelle che possono essere oggetto di convenzione, in regime
di cofinanziamento; le attività di mercato), della dianzi richiamata
configurazione di tali enti, della molteplicità dei compiti svolti
dalle medesime (non tutti riferibili a competenze regionali, alcuni
svolti in attività di mercato) e della finalità di
razionalizzazione, efficacia ed efficienza dell'attività dalle
stesse svolte, non irragionevolmente ha ritenuto necessario
eliminarla.
Nondimeno, detta abrogazione va considerata alla luce del
novellato art. 2, comma 2, della legge n. 580 del 1993 che, nel
fissare le funzioni svolte dalle camere di commercio, alla lettera
g), dispone: «ferme restando quelle già in corso o da completare,
attività oggetto di convenzione con le regioni ed altri soggetti
pubblici e privati stipulate compatibilmente con la normativa
europea. Dette attività riguardano, tra l'altro, gli ambiti della
digitalizzazione, della qualificazione aziendale e dei prodotti, del
supporto al placement e all'orientamento, della risoluzione
alternativa delle controversie. Le stesse possono essere finanziate
con le risorse di cui all'articolo 18, comma 1, lettera a),
esclusivamente in cofinanziamento con oneri a carico delle
controparti non inferiori al 50 per cento».
La ricorrente correttamente sostiene che da quest'ultima
disposizione è possibile «dedurre l'ammissibilita'» della fonte di
finanziamento. La norma, benchè caratterizzata da una formulazione
lessicale non limpida, bene può essere interpretata, in applicazione
degli ordinari criteri ermeneutici, ritenendo, in primo luogo, che il
novero delle attività oggetto della stessa è ampio e non limitato a
quelle sole espressamente previste (come è reso chiaro dalla
locuzione «tra l'altro» utilizzata per identificarle). In secondo
luogo, la stessa permette di affermare che il finanziamento di tali
attività è possibile mediante il cosiddetto diritto annuale, ma
anche mediante le risorse eventualmente derivanti dal
cofinanziamento, che, secondo la norma, deve gravare sulle
controparti in misura non inferiore al 50 per cento.
Tale ultima previsione non esclude la possibilità che il
finanziamento dell'attività oggetto della convenzione gravi in toto
sulla controparte (per quanto qui rileva sulla Regione) e consente di
realizzarla senza intaccare le risorse provenienti dal diritto
annuale e senza limitare la facoltà delle Regioni di finanziare
determinati progetti, beninteso se siano riconducibili a competenze
alle stesse costituzionalmente attribuite.
Pertanto, ciò vuole dire che la censurata abrogazione ha
eliminato la previsione dei finanziamenti generici ed indeterminati
da parte della Regione; tuttavia, dalla complessiva disciplina (in
particolare, dalla disposizione dianzi indicata) è desumibile che
alla Regione non è impedito di stipulare convenzioni e concordare
progetti inerenti al conseguimento di obiettivi riconducibili alle
proprie attribuzioni costituzionalmente garantite, facendosi carico
del finanziamento degli stessi.
Interpretate in tal modo le norme in esame, resta escluso che la
censurata abrogazione abbia determinato il vulnus paventato dalla
Regione Puglia.
16.- Le Regioni Puglia e Toscana hanno, infine, impugnato, in
riferimento all'art. 117, comma quarto, Cost. (entrambe) ed agli
artt. 3 e 97 Cost. ed ai principi di ragionevolezza e leale
collaborazione (la Regione Puglia), l'art. 4, comma 6, del d.lgs. n.
219 del 2016, il quale stabilisce: «6. Una copia dei provvedimenti
conclusivi di procedimenti amministrativi concernenti attività
d'impresa adottati successivamente alla data di entrata in vigore del
presente decreto è inviata, con modalità informatica ovvero
telematicamente, a cura dei responsabili di tali procedimenti, alla
camera di commercio nella cui circoscrizione l'impresa ha sede per il
loro inserimento nel fascicolo informatico d'impresa di cui
all'articolo 2, comma 1, lettera b). Con decreto del Ministro dello
sviluppo economico emanato, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della
legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, entro
centottanta giorni dalla data entrata in vigore del presente decreto,
sentite le amministrazioni interessate, sono individuati, secondo
principi di gradualità e sostenibilità, i termini e le modalità
operative di attuazione della disposizione di cui al primo periodo,
nonchè le modalità ed i limiti con cui le relative informazioni
sono rese disponibili per i soggetti pubblici e privati interessati».
Secondo la Regione Puglia, il suindicato obbligo di comunicazione
comporterebbe uno sproporzionato ed irragionevole aggravio
amministrativo, lesivo dei principi di ragionevolezza (art. 3 Cost.)
e di buon andamento dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.),
nonchè dell'autonomia organizzativa regionale (art. 117, comma
quarto, Cost.). La fissazione delle modalità operative della
disposizione ad opera di un decreto ministeriale, in difetto della
previsione della previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni,
aggraverebbe la lesione dell'autonomia organizzativa regionale e del
principio di leale collaborazione.
La censura della Regione Toscana consiste e si esaurisce
nell'affermazione che «le Regioni hanno propri sistemi informativi
per cui è necessario che il decreto del Ministro dello sviluppo
economico, che determina i termini e le modalità operative di
applicazione di tale obbligo, sia emanato previa intesa con le
Regioni e non già solo sentite le medesime, come invece prevede la
norma», con conseguente violazione dell'art. 117, quarto comma,
Cost., «per interferenza con l'autonomia organizzativa regionale».
16.1.- Le questioni sono inammissibili.
Le censure di entrambe le ricorrenti sono formulate in contrasto
con i requisiti, sopra richiamati, che devono connotare
l'impugnazione proposta in via principale. La trascrizione della
censura della Regione Toscana è sufficiente infatti a dimostrare che
la stessa consiste in un generico richiamo della norma impugnata e
nell'assertiva deduzione della violazione del parametro
costituzionale evocato, mancando dunque del contenuto argomentativo
minimo perchè possa essere scrutinata nel merito. L'ulteriore
censura con cui detta ricorrente denuncia l'illegittimità della
norma per mancato recepimento della proposta di modifica formulata
dalla Conferenza unificata, è invece inammissibile, in quanto
sollevata per la prima volta nella memoria illustrativa.
Per dette ragioni è, altresì, inammissibile la questione
sollevata dalla Regione Puglia che, quanto alla denunciata violazione
degli artt. 3 e 97 Cost., difetta di un adeguato supporto
argomentativo in ordine alla ridondanza di detta violazione sulle
attribuzioni regionali.
L'esigenza di una adeguata (mancata) argomentazione delle censure
ancora più si imponeva, in quanto la norma in esame prevede la
trasmissione dei provvedimenti concernenti l'attività d'impresa,
affinchè siano inseriti nel fascicolo informatico d'impresa
(previsto dall'art. 2, comma 1, lettera b, della legge n. 580 del
1993), «in cui sono raccolti dati relativi alla costituzione,
all'avvio ed all'esercizio delle attività dell'impresa, nonchè
funzioni di punto unico di accesso telematico in relazione alle
vicende amministrative riguardanti l'attività d'impresa, ove a ciò
delegate su base legale o convenzionale».
La disposizione costituisce dunque, in via prevalente,
espressione della competenza statale nella materia del «coordinamento
informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione
statale, regionale e locale» (art. 117, secondo comma, lettera r,
Cost.). Finalità della stessa è, infatti, di assicurare la
conoscenza delle notizie dell'attività di impresa, che esige
procedure e termini omogenei, in modo da garantirne completezza e
tempestività, rispondendo all'esigenza primaria di offrire ai
cittadini garanzie uniformi e certe in ordine all'accesso ai dati
delle imprese. Peraltro, la norma, prevedendo che il Ministro per lo
sviluppo economico, nello stabilire, con decreto, i termini e le
modalità operative di attuazione della disposizione, deve
provvedere, sentite le amministrazioni interessate, garantire
un'interlocuzione strumentale alla ponderazione delle specifiche
esigenze organizzative di queste ultime.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4,
del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della
delega di cui all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per
il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura), nella parte in cui
stabilisce che il decreto del Ministro dello sviluppo economico dallo
stesso previsto deve essere adottato «sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano», anzichè previa intesa con detta
Conferenza;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'intero testo del d.lgs. n. 219 del 2016,
promossa, in riferimento all'art. 117, terzo e quarto comma, della
Costituzione, dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in
epigrafe;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'intero testo del d.lgs. n. 219 del 2016 e
promosse, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, Cost.,
nonchè al principio di leale collaborazione, per mancato recepimento
delle proposte formulate nel parere reso dalla Conferenza unificata,
dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e 4 del d.lgs. n. 219 del 2016,
promossa, in riferimento agli artt. 76, 117, terzo e quarto comma,
Cost., nonchè al principio di leale collaborazione di cui agli artt.
5 e 120 Cost., dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in
epigrafe;
5) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 1, lettera b), numero 2, punto
g), 1, comma 1, lettera r), punto i), e 3, comma 10, del d.lgs. n.
219 del 2016, promossa, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto
comma, Cost., nonchè al principio di leale collaborazione, per
mancato recepimento delle proposte formulate nel parere reso dalla
Conferenza unificata, dalla Regione Lombardia, con il ricorso
indicato in epigrafe;
6) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera a), numero 1, e
dell'art. 3, comma 1, primo periodo, del d.lgs. n. 219 del 2016,
promossa, in riferimento agli artt. 3, 5 e 18 Cost., nonchè al
principio di ragionevolezza, dalla Regione Puglia, con il ricorso
indicato in epigrafe;
7) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera a), numero 3, del d.lgs.
n. 219 del 2016, promossa, in riferimento agli artt. 76 e 77, primo
comma, Cost., dalla Regione Liguria, con il ricorso indicato in
epigrafe;
8) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 219 del 2016,
promossa, in riferimento all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.,
dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in epigrafe;
9) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 3, comma 1, lettera f), e 4 del d.lgs. n.
219 del 2016, promossa, in riferimento all'art. 76 Cost., in
relazione all'art. 10, comma 1, lettera g), della legge 7 agosto
2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche), dalla Regione Lombardia, con il ricorso
indicato in epigrafe;
10) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 6, del d.lgs. n. 219 del 2016,
promossa, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, comma quarto, Cost.,
nonchè ai principi di ragionevolezza e leale collaborazione, dalla
Regione Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe;
11) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 6, del d.lgs. n. 219 del 2016,
promossa, in riferimento all'art. 117, comma quarto, Cost., dalla
Regione Toscana, con il ricorso indicato in epigrafe;
12) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'intero testo del d.lgs. n. 219 del 2016,
promossa, in riferimento all'art. 76 Cost., in relazione all'art. 10,
comma 1, della legge n. 124 del 2015, dalla Regione Puglia, con il
ricorso indicato in epigrafe;
13) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'intero testo del d.lgs. n. 219 del 2016,
promossa, in riferimento agli art. 76 e 77, primo comma, Cost., dalla
Regione Toscana, con il ricorso indicato in epigrafe;
14) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'intero testo del d.lgs. n. 219 del 2016,
promossa, in riferimento agli art. 76 e 77, primo comma, Cost.,
nonchè al principio di leale collaborazione, dalla Regione Toscana,
con il ricorso indicato in epigrafe;
15) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'intero testo del d.lgs. n. 219 del 2016,
promossa, in riferimento al principio di leale collaborazione, dalla
Regione Liguria, con il ricorso indicato in epigrafe;
16) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'intero testo del d.lgs. n. 219 del 2016,
promossa, in riferimento al principio di leale collaborazione di cui
agli artt. 5 e 120 Cost., dalla Regione Lombardia, con il ricorso
indicato in epigrafe;
17) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 219 del 2016,
promossa, in riferimento all'art. 76, Cost., in relazione all'art.
10, comma 1, lettera b), della legge n. 124 del 2015, dalla Regione
Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe;
18) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera r), numero 1, punto i),
del d.lgs. n. 219 del 2016, promossa, in riferimento agli artt. 3 e
117, terzo e quarto comma, Cost. nonchè ai principi di
ragionevolezza e di leale collaborazione, dalla Regione Puglia, con
il ricorso indicato in epigrafe;
19) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera r), numero 1, punto i),
del d.lgs. n. 219 del 2016, promossa, in riferimento agli artt. 117,
terzo e quarto comma, e 118 Cost., nonchè al principio di leale
collaborazione, dalla Regione Toscana, con il ricorso indicato in
epigrafe;
20) dichiara non fondata, nei termini di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera r), numero 1, punto a), del d.lgs. n. 219 del 2016, promossa,
in riferimento agli artt. 3 e 117, terzo e quarto comma, Cost.,
nonchè al principio di ragionevolezza, dalla Regione Puglia, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 novembre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 dicembre 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA