1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 15-3-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 novembre 2022
Ordinanza del 23 novembre 2022 del Tribunale di Lucca nel procedimento civile promosso da L.F. P.M. contro Comune di Massarosa. Impiego pubblico - Trattamento economico - Abrogazione dei diritti di rogito del segretario comunale e provinciale - Previsione che, anche in combinato disposto con l'art. 10, comma 1, del decreto-legge n. 90 del 2014, come convertito, limita l'attribuzione di una quota di tali diritti, spettanti all'ente locale, ai segretari comunali che non abbiano qualifica dirigenziale o che prestino servizio in enti locali privi di personale con qualifica dirigenziale, anziche' prevederla per tutti i segretari comunali e provinciali. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, art. 10, comma 2-bis, anche in combinato disposto con il comma 1 del medesimo articolo. (23C00046) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 15-3-2023)

IL TRIBUNALE ORDINARIO DI LUCCA
Sezione Lavoro

Nella causa civile iscritta al N.R.G. 1093/2020 promossa da
P.M.L.F., ricorrente;
contro Comune Massarosa, resistente.
Il Giudice dott.ssa Alfonsina Manfredini, a scioglimento della
riserva assunta all'udienza del 9 novembre 2022, premesso che:
la ricorrente ha opposto censure all'art. 10, comma 2-bis del
decreto-legge n. 90 del 2014 (recante «Misure urgenti per la
semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza
degli uffici giudiziari», convertito, con modificazioni, in legge 11
agosto 2014, n. 114), anche in combinato disposto con il comma 1,
nella parte in cui prevede che i diritti di segreteria (di rogito)
possano essere erogati solo ai segretari privi di qualifica
dirigenziale o in servizio in enti locali privi di dipendenti con
qualifica dirigenziale;
ella ritiene che tale norma sia in contrasto e in violazione
dei principi di cui all'art. 3 della Costituzione, tanto sotto il
profilo dell'uguaglianza, quanto sotto il profilo della
ragionevolezza, agli articoli 36 e 97 della Costituzione, nonchè dei
principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento, anche in
considerazione di quanto stabilito dall'art. 37 CCNL dei segretari,
e, infine, per violazione dell'art. 77 della Costituzione;
con provvedimento del 15 luglio 2021 questo giudice,
ritenendo non manifestamente infondate le censure sollevate dalla
difesa della ricorrente, aveva disposto la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale affinchè, ove ne ravvisasse i presupposti,
dichiarasse l'illegittimità costituzionale dell'art. 10 comma 2-bis,
anche in combinato disposto con il comma 1 del medesimo articolo, del
decreto-legge n. 90 del 2014 convertito con modificazioni in legge n.
114/2014;
la Consulta ha dichiarato inammissibili le questioni di
illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 2-bis del
decreto-legge 24 giugno 2014 n. 90 (Misure urgenti per la
semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza
degli uffici giudiziari) convertito con modificazioni nella legge 11
agosto 2014, 114 sollevate anche in combinato disposto con il comma 1
dello stesso art. 10 in riferimento agli art. 3, 36, 77 e 97 della
Costituzione;
la pronuncia di inammissibilità consegue alla valutazione
fatta dalla Corte per cui il Giudice a quo, pur riferendo che la
ricorrente ha svolto le funzioni di segretario comunale di prima
fascia con qualifica dirigenziale e abilitazione a prestare servizio
presso gli enti territoriali di classe 1A e 1B ) presso il Comune di
Massarosa «non ha chiarito se tale Comune avesse, o meno, dirigenti
nel proprio organico.».
La Corte costituzionale osserva ancora che «il giudice rimettente
tace del tutto su un ulteriore aspetto decisivo ai fini
dell'apprezzamento del requisito della rilevanza. Egli infatti,
omette di precisare se la ricorrente abbia, o meno, beneficiato
dell'istituto dell'allineamento stipendiale (noto anche, nel
linguaggio comune con il termine "galleggiamento", in base al quale
la retribuzione di posizione del segretario è innalzata fino a
quella stabilita dalla contrattazione collettiva per la funzione
dirigenziale più elevata nell'ente».
Ritenuto che tale pronuncia di inammissibilità della Corte non
precluda una nuova trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
integrandosi l'ordinanza di remissione con i dati ritenuti carenti.
Tanto premesso, ha pronunciato la seguente ordinanza.
Rilevato che:
la ricorrente, segretaria comunale con qualifica dirigenziale
(fascia «A»), ha prestato la propria attività dal 2 gennaio 2016 al
3 novembre 2019, nel Comune di Massarosa, Comune che in tale periodo
aveva - come peraltro oggi ha - dirigenti. In tale periodo, la
dott.ssa L.F. ha rogitato per il Comune di Massarosa un certo numero
di atti, come risulta da lettera dello stesso Comune, e ha quindi
chiesto la corresponsione dei relativi diritti. Il Comune di
Massarosa nella medesima lettera in cui quantificava i diritti, ha
risposto di non poter dar seguito alla richiesta, in virtù del
disposto dell'art. 10 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, come
convertito in legge 11 agosto 2014, n. 114, pur evidenziando (con
lettera 20 novembre 2020 (depositata in atti) che l'ammontare
complessivo dei diritti di rogito percepiti dal Comune di Massarosa
per l'attività prestata dalla dott.ssa L.F. è pari a euro
30.731,66.
La disposizione richiamata dal Comune a fondamento del proprio
diniego esclude, in effetti, che i diritti di rogito possano essere
corrisposti ai segretari con qualifica dirigenziale (fascia «A» o
«B») che operano in Comuni con dirigenti e la dott.ssa L.F. è, in
effetti, un segretario di fascia «A» che operava, nel periodo
considerato, nel Comune di Massarosa, il quale aveva - come ha -
dirigenti. Pertanto, la ricorrente presentava istanza di rimettere
alla Corte questione di legittimità costituzionale della norma
richiamata;
la ricorrente, in particolare, ha opposto censure all'art.
10, comma 2-bis del decreto-legge n. 90 del 2014 (recante «Misure
urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per
l'efficienza degli uffici giudiziari», convertito, con modificazioni,
in legge 11 agosto 2014, n. 114), anche in combinato disposto con il
comma 1, nella parte in cui prevede che i diritti di segreteria (di
rogito) possano essere erogati solo ai segretari privi di qualifica
dirigenziale o in servizio in enti locali privi di dipendenti con
qualifica dirigenziale;
ella ritiene che tale norma sia in contrasto e in violazione
dei principi di cui all'art. 3 della Costituzione, tanto il profilo
dell'uguaglianza, quanto sotto il profilo della ragionevolezza, agli
articoli 36 e 97 della Costituzione, nonchè dei principi di certezza
del diritto e di legittimo affidamento, anche in considerazione di
quanto stabilito dall'art. 37 CCNL dei segretari, e, infine, per
violazione dell'art. 77 della Costituzione.
Ciò posto, questo Giudice ritiene di accogliere la richiesta,
avanzata dai difensori della ricorrente avvocati Andrea Pertici e
Domenico Iaria, di rimettere la questione al vaglio della Consulta,
osservando che non appare condivisibile la posizione del Comune di
Massarosa che ha chiesto, in via incidentale, di rigettare l'istanza
della controparte per il ricorso alla Corte costituzionale,
ritenendola manifestamente infondata per quanto detto dal Giudice
delle leggi nella sentenza del 7 aprile 2016, n. 75, in cui la Corte,
esprimendosi sulla non illegittimità costituzionale dell'art. 11
della legge regionale della Regione Autonoma del Trentino-Alto Adige
n. 11 del 2014, ha ricondotto alla «sfera di legittimità
costituzionale» l'art. 10, decreto-legge n. 90 del 2014, individuando
la platea dei beneficiari dei diritti di rogito, limitatamente ai
segretari di fascia «C», privi di qualifica dirigenziale, e a quelli
che, pur rivestendo qualifica dirigenziale, prestano l'attività di
rogito presso enti privi di dipendenti con qualifica dirigenziale. Ad
avviso di questo giudicante, infatti, la legittimità costituzionale,
o meno, della disposizione citata non era oggetto del thema
decidendum sottoposto dal Giudice rimettente al vaglio della
Consulta.
Sulla rilevanza quella questione di legittimità costituzionale.
Rilevato che:
nel periodo di tempo tra il 2 gennaio 2016 e il 3 novembre
2019 P.M.L.F. ha svolto le funzioni di segretario comunale di prima
fascia (con qualifica dirigenziale e abilitazione a prestare servizio
presso gli enti territoriali di classe 1^A e 1^B) presso il Comune di
Massarosa (Lu), che si precisa, anche alla luce della sentenza della
Corte costituzionale n. 181/2022, avere avuto all'epoca dei fatti -
come continua ad avere - dirigenti nel proprio organico, e,
nell'esercizio delle sue funzioni, ha rogato un significativo numero
di atti, per i quali l'Amministrazione comunale ha incassato la somma
complessiva di euro 30.731,66 (euro 9.565,61 per l'anno 2016, euro
5.169,52 per il 2017, euro 6.713,44 per il 2018, euro 2.238,09 per il
2019) e, tuttavia, la ricorrente non ha ricevuto alcun diritto di
rogito da parte dell'ente locale e, nonostante le sue espresse
sollecitazioni, il Comune di Massarosa ha negato di poter dare
seguito alla richiesta in forza di quanto previsto dall'art. 10,
decreto-legge n. 90 del 2014;
P.M.L.F., mediante ricorso ex art. 414 c.p.c., presentato
dinanzi al Tribunale di Lucca in funzione del Giudice del lavoro, ha
incardinato il presente giudizio R.G. n. 1093/2020 nei confronti del
Comune di Massarosa, nella persona del sindaco pro tempore ..., al
fine di vedersi riconosciuti dall'ente i diritti di rogito per
l'attività prestata in qualità di segretario comunale;
i difensori della ricorrente contestano la legittimità
costituzionale del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito, con
modificazioni, in legge n. 114 del 2014, relativamente all'art. 10,
comma 2-bis, anche in combinato disposto con il comma 1, nella parte
in cui tale norma limita l'attribuzione di una quota dei diritti di
rogito spettanti all'ente locale ai segretari comunali che non
abbiano qualifica dirigenziale o che prestino servizio in enti locali
privi di personale con qualifica dirigenziale, anzichè prevederla
per tutti i segretari comunali e provinciali. Essi ritengono tale
norma violativa dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza di
cui all'art. 3 della Costituzione, ovvero di quelli espressi agli
articoli 36, 77, 97 della Costituzione, nonchè dei principi di
certezza del diritto e di legittimo affidamento, anche in
considerazione di quanto previsto dall'art. 37 CCNL dei segretari.
Ritenuto che:
l'art. 10, comma 2-bis, decreto-legge n. 90 del 2014, così
come formulato, appare disconoscere il valore dell'attività di
rogito degli atti del segretario comunale, in qualità di pubblico
ufficiale, potendo giungere a negare qualunque specifico compenso per
la stessa, quando - come nel caso di specie - ricorra il caso di un
segretario con qualifica dirigenziale, che opera in un Comune con
dirigenti;
lo stesso crea significative discriminazioni prive di
ragionevolezza e financo rimesse alla casualità (non essendoci
regole che ancorino la presenza di dirigenti all'interno degli enti
locali a fattori oggettivi) e non sempre prevedibili, e disincentiva
dal rogare gli atti, incidendo negativamente sull'efficienza della
pubblica amministrazione;
il contenuto dell'art 10 suddetto, in parte qua, appare
disomogeneo rispetto al contenuto del decreto-legge n. 90 del 2014 e
privo di ragioni idonee a giustificare il ricorso al decreto-legge,
manifestamente carente di un caso straordinario di necessità e di
urgenza;
il caso all'esame di questo giudice è tale per cui la norma
in oggetto si appalesa dirimente, poichè impedisce, così come
formulata, di accogliere le pretese avanzate dalla ricorrente,
essendo ella segretaria di fascia «A» che operava in un Comune con
dirigenti, come pacificamente inteso anche dal resistente che non ha
riconosciuto le pretese della ricorrente proprio in forza del
disposto della norma in esame;
il giudizio di merito non possa essere definito a prescindere
dalla risoluzione della sollevata questione di legittimità
costituzionale in merito all'art. 10, comma 2-bis, decreto-legge n.
90 del 114, il quale limita la corresponsione dei diritti di rogito
ai casi in cui vi sia un difetto della qualifica dirigenziale del
segretario comunale o provinciale (cosa che non si verifica nel caso
della dott.ssa L.F., che è segretario di fascia «A») e in cui non vi
siano dipendenti con qualifica di dirigente nell'organico dell'ente
locale (cosa che non si verifica nel caso di specie, perchè il
Comune di Massarosa aveva - come ha - dirigenti nel proprio
organico);
conclusivamente debba ritenersi sussistere nel presente
procedimento la concreta rilevanza della questione di legittimità
costituzionale della disposizione legislativa di cui all'art. 10,
comma 2-bis, decreto-legge n. 90 del 114, convertito, con
modificazioni, in legge n. 114 del 2014.
Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale.
Ritenuto che non sia possibile offrire un'interpretazione
costituzionalmente conforme della norma in esame, in quanto il suo
tenore letterale, chiaro e specifico, non lascia margini per
addivenire a un'interpretazione difforme - costituzionalmente
orientata - della norma stessa.
Rilevato che:
la questione attiene, primariamente, alla necessità di
ripristinare la parità di trattamento sotto il profilo del
riconoscimento dei diritti di rogito tra i segretari comunali e
provinciali c.d. di prima fascia e quelli di fascia inferiore e tra
quelli operanti in enti locali privi di personale con qualifiche
dirigenziali e quelli prestanti la propria attività presso
un'Amministrazione comunale o provinciale avente nel proprio organico
dipendenti con qualifica dirigenziale;
la competenza dei segretari comunali e provinciali a rogare
gli atti dell'ente locale risale al regio decreto 3 marzo 1934, n.
383: in particolare, dall'art. 89 emergeva il carattere autonomo
dell'attività di rogito esercitata dai segretari rispetto alle altre
competenze degli stessi in servizio presso l'ente, e la conseguente
attribuzione di un autonomo - e ragionevole - compenso;
la Sezione V del Consiglio di Stato con la sentenza del 12
novembre 2015, n. 5183, ha affermato che «i diritti di rogito hanno
una funzione di remunerazione di una particolare attività alla quale
è correlata una responsabilità di ordine speciale e sorgono con
l'effettiva estrinsecazione della funzione di rogante la quale,
ancorchè di carattere obbligatorio, eccede l'ambito delle
attribuzioni di lavoro normalmente riconducibili al pubblico
impiego», non apparendo ragionevole dedurre l'omnicomprensività del
trattamento;
l'esercizio di detta competenza, sin dall'origine e a
tutt'oggi (se pur con riguardo ad alcuni segretari comunali), si è
posta come autonoma e del tutto peculiare rispetto alle altre
funzioni che il segretario esercita alle dipendenze dell'ente locale,
rappresentando l'eventuale alternativa al ricorso a un notaio, ovvero
implicando - detta funzione - anche diverse e specifiche
responsabilità, eccedenti l'ambito delle attribuzioni riconducibili
al segretario in base al rapporto di pubblico impiego;
Ritenuto che:
così formulato, la limitazione contenuta nell'art. 10, comma
2-bis, decreto-legge n. 90 del 2014, ove riconosce ai segretari una
quota dei diritti di segreteria, seppure entro complessivamente il
quinto dello stipendio, ma a condizione che l'attività di rogito
degli atti agli enti locali sia prestata da segretari privi della
qualifica dirigenziale o, comunque, operanti in Comuni privi di
dirigenti, risulta confliggere con il diritto di detti segretari
comunali a ricevere una retribuzione per le proprie prestazioni,
commisurata alla quantità e alla qualità del lavoro, secondo quanto
sancito dall'art. 36 della Costituzione;
in tal modo i segretari comunali, a cui per effetto della
suddetta norma non viene riconosciuto alcun diritto di rogito, vedono
di fatto neutralizzata l'attività di rogito che è invece attività
specifica e ultronea rispetto a quella ordinariamente prestata dai
segretari;
la proporzionalità e la sufficienza della retribuzione è
normalmente verificata avuto riguardo al CCNL che, nella specie,
prevede la corresponsione dei diritti di segreteria (il cui ammontare
è poi determinato dalla legge) e l'eliminazione del diritto a
percepire i diritti di segreteria per gli atti rogati ad avviso di
questo giudice, viola i principi di certezza del diritto e legittimo
affidamento, nella misura in cui, in virtù dell'art. 37 del CCNL dei
segretari, l'intera categoria dei segretari comunali e provinciali fa
affidamento su tale voce stipendiale;
la norma in esame risulta in contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, tanto in relazione al profilo dell'uguaglianza, quanto
per quello della ragionevolezza, poichè idonea a creare, tra i
segretari comunali e provinciali, allorquando svolgano la medesima
funzione, trattamenti differenziati senza che ciò possa essere
giustificato in base ad alcuna ratio, non comprendendosi il motivo
per cui un segretario comunale o provinciale sia costretto a vedersi
riconosciuti i diritti di segreteria soltanto quando appartenga a una
fascia inferiore o svolga la sua attività in un ente privo di
dirigenti;
come argomentato dalla difesa della ricorrente, in maniera
efficiente e condivisibile, non appare che la presente disparità di
trattamento discendente dalla norma censurata possa essere
giustificata dalla presunta funzione «perequativa» di differenti
trattamenti retributivi, ossia rispetto alle posizioni con
retribuzione inferiore, nè appare questa la ratio della
corresponsione dei diritti di segreteria, considerando che non
potrebbe assegnarsi una funzione «perequativa» a una voce di per sè
variabile e, comunque, potenzialmente assente, qualora la presente
attività venisse a mancare o a ridursi;
sia condivisibile l'argomentazione di parte ricorrente circa
l'erroneità dei presupposti dell'asserita funzione perequativa e, in
particolare, sull'applicazione dell'istituto del c.d.
«galleggiamento», osservandosi che tale principio non opera
automaticamente, essendovi casi in cui non opera, pur in presenza di
dirigenti, come precisamente avveniva nel Comune di Massarosa,
rispetto alla dott.ssa L.F., dalle cui buste paga prodotte (nel
fascicolo e allegate alla memoria autorizzata del 25 ottobre 2022),
risulta l'assenza di qualunque allineamento stipendiale o indennità
di maggiorazione, essendovi, d'altronde, casi in cui si applica a
tutti i segretari, anche di fascia inferiore c.d. «C»;
inoltre la connessione della corresponsione dei diritti di
rogito con il «galleggiamento» non appare ragionevole da più punti
di vista. Basti pensare che un segretario comunale può prestare le
proprie attività anche in più Comuni, cosicchè l'allineamento
stipendiale può intervenire per la presenza di dirigenti anche in
uno solo dei Comuni presso i quali il segretario presta servizio e,
in tale situazione, in forza della norma in oggetto, il segretario
non riceve i diritti di rogito nel Comune ove sono presenti i
dirigenti, che consente, però, il «galleggiamento», ma, nonostante
la sua retribuzione abbia «galleggiato» con la posizione economica
dirigenziale più elevata e, non ravvisandosi alcuna esigenza
perequativa», riceve comunque i diritti di rogito negli altri Comuni
privi di dirigenti nei quali presta servizio (la stessa dott.ssa
L.F., pur non godendo di un allineamento stipendiale, percepiva i
diritti di rogito nel Comune di Seravezza e non in quello di
Massarosa, pur con la medesima qualifica e posizione stipendiale e
svolgendo la medesima attivita'). Pertanto, un segretario potrebbe
finire per avere una retribuzione equiparata in tutte le voci
contrattuali al dirigente e, al contempo, percepire anche i diritti
di rogito, maturati per l'espletamento della funzione rogatoria nei
Comuni convenzionati privi di dirigenti; per converso, un segretario
comunale o provinciale di analoga fascia professionale, dipendente in
uno o più Comuni con dirigenti, sicuramente non riceve i diritti di
rogito, anche se non beneficia del «galleggiamento». Si aggiunga che,
poichè anche i segretari comunali di fascia «C» possono avere
l'allineamento stipendiale e al contempo percepiscono sempre i
diritti di rogito, la norma impugnata per come strutturata potrebbe
vanificare la stessa progressione in carriera (che avviene attraverso
il corso concorso) con ulteriore lesione dell'art. 97 della
Costituzione;
dunque la norma non assolve una funzione «perequativa»,
bensì è tale da determinare un'irragionevole disparità di
trattamento fra i segretari comunali e provinciali, quindi
un'irragionevole difformità in grado di inficiare la progressione in
carriera dei lavoratori pubblici, così violando i principi di cui
all'art. 97 della Costituzione;
la norma censurata si palesa disomogenea rispetto al
contenuto del decreto-legge n. 90 del 2014 diretto a intervenire in
tema di «Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari», mancando
una situazione di necessità e di urgenza tale da giustificare
l'utilizzo da parte del legislatore della decretazione di urgenza per
introdurre - in sede di conversione - la norma in esame.
Ritenuto, conclusivamente e in presenza dei presupposti della
rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione, che sia
necessario sollevare la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 10, comma 2-bis, decreto-legge n. 90 del 2014, convertito,
con modificazioni in legge n. 114 del 2014.

P.Q.M.

Ritenuta la rilevanza nel presente giudizio e la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art.
10, comma 2-bis del decreto-legge n. 90 del 2014 convertito con
modificazioni in legge n. 114/2014 per violazione degli articoli 3,
sia sotto il profilo dell'uguaglianza che della ragionevolezza, 36,
97 e 77 della Costituzione nei termini che seguono:
nella parte in cui tale norma, anche in combinato disposto
con il comma 1, limita l'attribuzione di una quota dei diritti di
rogito spettanti all'ente locale ai segretari comunali che non
abbiano qualifica dirigenziale o che prestino servizio in enti locali
privi di personale con qualifica dirigenziale, anzichè prevederla
per tutti i segretari comunali e provinciali;
sospende il presente procedimento;
dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
affinchè ove ne ravvisi i presupposti, voglia dichiarare, nei
termini sopra indicati, l'illegittimità costituzionale dell'art. 10
comma 2-bis, anche in combinato disposto con il comma 1 del medesimo
articolo, del decreto-legge n. 90 del 2014 convertito con
modificazioni in legge n. 114/2014 per violazione degli articoli 3,
sia sotto il profilo dell'uguaglianza che della ragionevolezza, 36,
97 e 77 della Costituzione;
dispone che la presente ordinanza sia notificata al
Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento;
manda la cancelleria per gli adempimenti di sua competenza.
Lucca, 23 novembre 2022

Il giudice: Manfredini