1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 24-12-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 359 SENTENZA 10 - 19 dicembre 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Oggetto della questione - Intero complesso normativo - Contenuto specifico ed omogeneo - Ammissibilita' dell'impugnazione. Regione Lazio - Lavoro - Mobbing - Legge regolante aspetti generali e principi fondamentali - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Lesione della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile e di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, nonche' lesione della competenza legislativa concorrente nelle materie della salute e della tutela e sicurezza del lavoro - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Lazio 11 luglio 2002, n. 16. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettere l) e g), terzo comma. (003C1353) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 24-12-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Lazio 11 luglio 2002, n. 16 (Disposizioni per prevenire e contrastare
il mobbing nei luoghi di lavoro), promosso con ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri, notificato il 27 settembre 2002,
depositato in cancelleria il 7 ottobre 2002 ed iscritto al n. 62 del
registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lazio;
Udito nell'udienza pubblica del 14 ottobre 2003 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Mario Passaro per la Regione
Lazio.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 27 settembre 2002 e depositato il
7 ottobre 2002, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimità costituzionale della legge della Regione
Lazio 11 luglio 2002, n. 16, intitolata «Disposizioni per prevenire e
contrastare il mobbing nei luoghi di lavoro» (giusta delibera del
Consiglio dei ministri del 20 settembre 2002, depositata in atti).
Osserva anzitutto il ricorrente che l'art. 2 della legge descrive
alcuni «atti e comportamenti ... posti in essere nei confronti di
(singoli) lavoratori dipendenti, pubblici o privati, da parte del
datore o da soggetti posti in posizione sovraordinata ovvero da altri
colleghi (non sovraordinati)» e li qualifica come illeciti da
«contrastare», con effetto erga omnes (nel territorio regionale) e
non circoscritto soltanto al personale dipendente dalla regione e da
enti regionali. Gli atti e i comportamenti in questione, a parere del
ricorrente, sarebbero di difficile descrizione e delimitazione in
astratto e di ancor più difficile individuazione nel concreto; ma,
soprattutto, l'anzidetta qualificazione verrebbe ad incidere sulla
disciplina civilistica dei rapporti di lavoro subordinato regolati
dal diritto privato (sia il datore di lavoro un privato od una
amministrazione pubblica), nonchè sulla disciplina pubblicistica dei
(residui) rapporti di pubblico impiego statale. L'art. 2 citato
contrasterebbe con l'art. 117, secondo comma, lettera l)
(«ordinamento civile») e lettera g) (per il caso in cui datore di
lavoro sia una amministrazione statale) della Costituzione, e ciò
anche se l'art. 5 della legge limita a province e comuni l'onere
delle «iniziative» di informazione e prevenzione ivi previste.
Inoltre il ricorrente, richiamando alcune iniziative
parlamentari, afferma che lo Stato intende produrre ulteriori
principi fondamentali, con specifico riguardo al cosiddetto mobbing,
nelle materie «tutela della salute» e «tutela e sicurezza del
lavoro», attribuite dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione
alla competenza legislativa concorrente di Stato e regioni e
considerate dall'art. 2 citato. Peraltro nè il formale
riconoscimento da parte della regione che la definizione del mobbing
(ai fini civilistici e in genere ordinamentali) e l'indicazione dei
principi in tema di tutela della salute e del lavoro spettano allo
Stato, nè la definizione come «provvisoria» della legge (contenuta
nell'art. 1, comma 1), varrebbero ad escludere l'invasività e
l'illegittimità costituzionale della legge stessa. Ciò in quanto,
allorchè il legislatore statale sia intento ad elaborare principi
fondamentali, e perciò non li abbia ancora indicati neppure
implicitamente, i legislatori regionali non possono ravvisare «spazi
vuoti» nei quali considerarsi totalmente liberi di legiferare.
D'altra parte, il limite dei principi fondamentali neppure verrebbe
meno per il solo fatto che di tali principi non si abbia ancora nè
una solenne esplicita enunciazione, nè una sicura desumibilità
dalla legislazione statale in vigore.
Dopo aver precisato che tali censure non si appuntano soltanto
sull'art. 2, ma si estendono all'intera legge (in quanto le
disposizioni organizzative e strumentali - Osservatorio regionale sul
mobbing, centri anti-mobbing etc. - sono al servizio della
prevenzione e del contrasto dei comportamenti qualificati illeciti
dal citato articolo), il ricorrente individua ulteriori, autonomi
profili di illegittimità costituzionale.
In particolare vengono censurati: l'art. 4, ove si prevede che
una «associazione senza fini di lucro», una volta ottenuta una
convenzione da una ASL, possa invitare i datori di lavoro «ad
assumere i provvedimenti idonei per rimuovere le cause di disagio del
lavoratore»; l'art. 6, in cui si stabilisce che l'Osservatorio
regionale debba, tra l'altro, monitorare ed analizzare il fenomeno
del mobbing.
Queste due disposizioni consentirebbero ingerenze
nell'organizzazione e nell'attività di datori di lavoro, anche
pubblici, non facenti parte degli apparati regionali (ad esempio, di
istituti scolastici statali), in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera g) della Costituzione.
Viene impugnato, infine, l'art. 7 della legge in esame, il quale
prevede solo modesti «contributi» alle ASL e agli enti locali; tali
aziende ed enti dovrebbero impegnare proprie risorse per le finalità
indicate dalla legge, la quale quindi sarebbe - almeno in parte -
priva di adeguata copertura finanziaria, in violazione degli artt. 81
e 119, quarto comma, della Costituzione.
Il ricorrente conclude chiedendo la declaratoria di
illegittimità costituzionale della legge sottoposta a giudizio, con
invito alla regione a non procedere alla attuazione della medesima in
pendenza del giudizio.
2. - Si è costituita la Regione Lazio, la quale, in riferimento
alla violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere l) e g),
esclude che l'impugnato art. 2 possa incidere sulla disciplina
civilistica del rapporto di lavoro subordinato, in quanto nessuna
formale qualificazione di illecito nè penale, nè amministrativo,
nè civile, così come, conseguentemente, nessuna relativa sanzione
è stata prevista dalla legge censurata. Sia lo spirito della legge
che il dato letterale chiariscono la natura programmatica e di mera
valenza socio-politica-culturale della stessa, cui è estranea ogni
finalità di interferenza con l'ordinamento civile e men che mai di
ingerenza nell'ordinamento e nell'organizzazione amministrativa dello
Stato e degli enti pubblici nazionali.
La Regione Lazio si sarebbe, in sostanza, soltanto conformata al
settimo comma dell'art. 117 della Costituzione, secondo il quale «le
leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena
parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed
economica».
Quanto poi alla violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, la regione ricorda che, come ammette lo stesso
ricorrente, essa ha manifestato, all'articolo 1 della legge in esame,
la volontà di rispettare la normativa statale vigente e di statuire
in merito al fenomeno del mobbing in via provvisoria «nelle more
dell'emanazione di una disciplina organica dello Stato in materia».
La regione osserva poi che l'unico limite al quale la propria
potestà legislativa va incontro, nel caso di specie, è quello del
rispetto dei principi fondamentali; dovendosi intendere come tali non
certamente quei principi che andrebbe ad individuare in futuro lo
Stato legiferando in materia - perchè essi integrerebbero semmai una
«disciplina generale», non richiamata dall'art. 117 della
Costituzione - bensì quei principi che contraddistinguono
l'ordinamento giuridico statale in quanto tale.
Nel contestare la tesi dell'Avvocatura secondo cui gli interventi
legislativi regionali non possono avere effetti «sostitutivi» od
«anticipatori», la difesa della resistente osserva che se le regioni
fossero costrette ad attendere l'intervento legislativo dello Stato
nelle materie di potestà legislativa concorrente non potrebbe essere
garantita quella snellezza degli interventi, sia legislativi che
esecutivi, che il federalismo dovrebbe garantire ed assicurare, fermo
l'obbligo delle regioni di conformarsi ai dettami degli atti
normativi statali che dovessero successivamente intervenire,
introducendo quei principi fondamentali menzionati dall'art. 117,
terzo comma, della Costituzione.
Quanto poi alla violazione dell'art. 117, secondo comma, da parte
dell'articolo 4 della legge in questione, la regione rileva la
genericità della censura secondo cui un'associazione senza fini di
lucro può invitare i datori di lavoro ad assumere i provvedimenti
idonei per rimuovere le cause «di disagio del lavoratore», nonchè
l'estraneità della stessa alla tipologia di vizi ora censurabili dal
Governo.
Con riguardo all'istituzione dell'Osservatorio regionale sul
mobbing, la Regione sottolinea la portata territoriale sottesa alla
normativa in esame, che peraltro prevede la presenza di un
rappresentante del Ministero del lavoro, rilevando, quanto al
paventato rischio di ingerenze nell'organizzazione e nell'attività
di datori di lavoro (anche pubblici) non facenti parte degli apparati
regionali, che in materie come quelle della tutela della salute e
della tutela e sicurezza del lavoro - in cui necessariamente vengono
a sovrapporsi settori e materie in cui lo Stato è chiamato a
legiferare in via esclusiva - le potestà legislative statale e
regionale, esclusive o concorrenti, debbono necessariamente trovare
tra loro un bilanciamento rispettoso dei dettami costituzionali.
Quanto, infine, alla quinta ed ultima censura di illegittimità
costituzionale - violazione degli artt. 81 e 119, quarto comma, della
Costituzione da parte dell'art. 7 - la regione ne afferma
l'inammissibilità per la genericità della formulazione.
In una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, la regione
resistente ha ribadito le proprie tesi difensive, sottolineando, con
riferimento alla doglianza circa il carattere sostitutivo della legge
impugnata rispetto all'emananda disciplina statale in materia, che,
secondo la stessa giurisprudenza costituzionale, le norme di
principio non condizionano cronologicamente la legislazione
regionale, ma la limitano attraverso i principi fondamentali.
Andrebbe inoltre esclusa la possibilità di invocare
l'art. 7-octies del decreto legislativo del 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della L. 23 ottobre 1992, n. 421), richiamato in
ricorso, quale parametro di riferimento per valutare la prospettata
invasività della legge: nel nuovo Titolo V della parte II della
Costituzione sarebbe infatti venuto meno il potere di indirizzo e
coordinamento vantato dal Governo in materia di sicurezza sui luoghi
di lavoro (potere peraltro non esercitato concretamente).
Con riguardo alle censure relative agli artt. 4 e 5, la difesa
della regione nega che possa configurarsi un'ipotesi autonoma
d'illegittimità costituzionale rilevando, in particolare, che ai
centri anti-mobbing sarebbe preclusa ogni attività ed iniziativa
idonea a condizionare la sfera giuridica soggettiva del datore di
lavoro, ovvero ad incidere nell'organizzazione amministrativa dello
Stato e degli enti pubblici. Nè tale facoltà sarebbe attribuita
all' Osservatorio di cui all'art. 6 della legge impugnata.
Rileva infine la regione che, in forza del principio di
sussidiarietà orizzontale di cui all'art. 118 Cost., la pubblica
amministrazione deve favorire le iniziative dei cittadini singoli o
associati per lo svolgimento di attività di interesse generale.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna la legge
della Regione Lazio 11 luglio 2002, n.16 (Disposizioni per prevenire
e contrastare il fenomeno del mobbing nei luoghi di lavoro), perchè
avrebbe leso la competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di ordinamento civile nonchè di ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettere l) e g), della
Costituzione.
Inoltre il ricorrente sostiene che la disciplina del mobbing
rientra nella tutela della salute e nella tutela e sicurezza del
lavoro, materie entrambe oggetto di legislazione concorrente, e che
con la legge impugnata la Regione Lazio ha fissato essa stessa i
principi fondamentali senza attendere che fosse lo Stato a
stabilirli. Censure specifiche il ricorrente muove agli articoli 2,
4, 6 e 7 della legge suindicata, sempre per contrasto con i citati
parametri costituzionali.
2. - Si deve, in primo luogo, ritenere che l'impugnazione
concerna l'intera legge, non soltanto perchè nelle conclusioni se ne
chiede la dichiarazione di illegittimità senza limitare tale
richiesta alle singole disposizioni di cui sopra, ma anche e
soprattutto perchè nella parte espositiva e motiva del ricorso
espressamente si precisa che gli specifici vizi denunciati non
possono non estendersi all'intero corpo normativo. Ciò, tuttavia,
non rende inammissibile l'impugnazione, perchè l'applicazione del
principio secondo cui la denuncia di illegittimità costituzionale
non può appuntarsi contro un provvedimento legislativo nel suo
complesso - più volte affermato da questa Corte (v., per tutte, le
sentenze n. 213 e n. 94 del 2003, n. 261 del 1995 e n. 85 del 1990) -
presuppone che la mancata specificazione delle norme censurate e
l'eventuale correlativa carenza dell'indicazione delle ragioni
dell'evocazione dei parametri costituzionali determinino una
genericità delle censure tale da non consentire l'individuazione
della questione oggetto dello scrutinio di costituzionalità. Nel
caso in esame, invece, così come si è verificato in altre ipotesi
di impugnative in via principale riferite ad interi complessi
normativi (v. sentenze n. 438 del 2002, n. 140 del 1976 e n. 154 del
1972), le caratteristiche di genericità e quindi di incertezza non
si ravvisano. Il ricorso, infatti, riguarda una legge avente un
contenuto specifico ed omogeneo e si fonda essenzialmente sulla
denuncia di illegittimità delle norme dell'art. 2, contenente la
definizione dei comportamenti costituenti mobbing, intorno alla quale
ruotano tutte le altre disposizioni.
3. - Una volta individuato l'oggetto della questione di
costituzionalità e conseguentemente superati i dubbi che potevano
insorgere sulla sua ammissibilità, si deve premettere che alcuni
profili generali e preliminari delle difese di entrambe le parti sono
da disattendere.
Questa Corte ha più volte affermato che la mancanza di
un'espressa, specifica disciplina statale contenente i principi
fondamentali di una determinata materia di competenza legislativa
concorrente non impedisce alle regioni di esercitare i propri poteri,
in quanto in ogni caso tali principi possono e devono essere desunti
dalla preesistente legislazione statale (v. ex plurimis sentenze
n. 201 e n. 196 del 2003 nonchè n. 282 del 2002). Ciò implica che
il carattere di provvisorietà rivendicato dalla stessa legge
regionale nell'art. 1 non è idoneo a renderla legittima
indipendentemente dal vaglio del suo contenuto (v., da ultimo,
sentenza n. 307 del 2003).
4.1. - Si può ora procedere all'esame nel merito della
questione.
È noto che la sociologia ha mutuato il termine mobbing da una
branca dell'etologia per designare un complesso fenomeno consistente
in una serie di atti o comportamenti vessatori, protratti nel tempo,
posti in essere nei confronti di un lavoratore da parte dei
componenti del gruppo di lavoro in cui è inserito o dal suo capo,
caratterizzati da un intento di persecuzione ed emarginazione
finalizzato all'obiettivo primario di escludere la vittima dal
gruppo. Ciò implica l'esistenza di uno o più soggetti attivi cui i
suindicati comportamenti siano ascrivibili e di un soggetto passivo
che di tali comportamenti sia destinatario e vittima.
Per quanto concerne i soggetti attivi vengono in evidenza le
condotte - commissive o, in ipotesi, omissive - che possono
estrinsecarsi sia in atti giuridici veri e propri sia in semplici
comportamenti materiali aventi in ogni caso, gli uni e gli altri, la
duplice peculiarità di poter essere, se esaminati singolarmente,
anche leciti, legittimi o irrilevanti dal punto di vista giuridico, e
tuttavia di acquisire comunque rilievo quali elementi della
complessiva condotta caratterizzata nel suo insieme dall'effetto e
talvolta, secondo alcuni, dallo scopo di persecuzione e di
emarginazione.
Per quanto riguarda il soggetto passivo si pongono principalmente
problemi di individuazione e valutazione delle conseguenze dei
comportamenti medesimi. Tali conseguenze, secondo le attuali
acquisizioni, possono essere di ordine diverso. Infatti, la serie di
condotte in cui dal lato attivo si concretizza il mobbing può
determinare: l'insorgenza nel destinatario di disturbi di vario tipo
e, a volte, di patologie psicotiche, complessivamente indicati come
sindrome da stress postraumatico; il compimento, da parte del
soggetto passivo medesimo o nei suoi confronti, di atti che portano
alla cessazione del rapporto di lavoro (rispettivamente: dimissioni o
licenziamento), anche indipendentemente dall'esistenza dei disturbi
di tipo psicologico o medico di cui si è detto sopra; l'adozione, da
parte della vittima, di altre condotte giuridicamente rilevanti, ed
eventualmente illecite, come reazione alla persecuzione ed
emarginazione.
4.2. - Da quanto detto emerge che la normativa in materia di
mobbing può avere un triplice oggetto, in quanto può riguardare la
prevenzione e repressione dei comportamenti dei soggetti attivi del
fenomeno, le misure di sostegno psicologico e, se del caso,
l'individuazione delle procedure per accedere alle terapie di tipo
medico di cui la vittima può avere bisogno ed il regime degli atti o
comportamenti posti in essere da quest'ultima come reazione a quanto
patito.
5.1. - Pur nell'attuale assenza nel nostro ordinamento giuridico
di una disciplina a livello di normazione primaria avente ad oggetto
specifico il mobbing, i giudici sono stati chiamati più volte a
pronunciarsi in controversie in cui tale fenomeno entrava a volte
come fonte della pretesa al risarcimento del danno biologico - per
patologie, soprattutto psichiche, che si affermavano causate da
comportamenti vessatori e persecutori subiti nell'ambiente di lavoro
da parte del datore di lavoro o di uno o più colleghi - a volte come
elemento di valutazione di atti risolutivi del rapporto di lavoro, la
cui qualificazione si faceva dipendere dall'accertamento di
determinate condotte integranti il fenomeno in questione.
La giurisprudenza ha, prevalentemente, ricondotto le concrete
fattispecie di mobbing nella previsione dell'articolo 2087 cod. civ.
che, sotto la rubrica «tutela delle condizioni di lavoro», contiene
il precetto secondo cui «l'imprenditore è tenuto ad adottare
nell'esercizio dell'impresa le misure ... necessarie a tutelare
l'integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di
lavoro», e che è stato inteso come fonte di responsabilità anche
contrattuale del datore di lavoro.
5.2. - Le considerazioni svolte permettono di affermare, riguardo
ai parametri costituzionali evocati, che la disciplina del mobbing,
valutata nella sua complessità e sotto il profilo della regolazione
degli effetti sul rapporto di lavoro, rientra nell'ordinamento civile
[art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione] e,
comunque, non può non mirare a salvaguardare sul luogo di lavoro la
dignità ed i diritti fondamentali del lavoratore (artt. 2 e 3, primo
comma, della Costituzione).
Per quanto concerne l'incidenza che gli atti vessatori possono
avere sulla salute fisica (malattie psicosomatiche) e psichica del
lavoratore (disturbi dell'umore, patologie gravi), la disciplina che
tali conseguenze considera rientra nella tutela e sicurezza del
lavoro nonchè nella tutela della salute, cui la prima si ricollega,
quale che sia l'ampiezza che le si debba attribuire (art. 117, terzo
comma, della Costituzione).
Di ciò si ha conferma negli atti interni e comunitari che finora
si sono occupati del fenomeno, pur in assenza, come si è detto, di
una specifica disciplina a livello di normazione di rango primario.
In particolare, per quel che riguarda gli atti interni statali,
l'inserimento del mobbing nelle suddette materie trova conferma sia
nel punto 4.9 del d.P.R. 22 maggio 2003, con il quale è stato
approvato il piano sanitario nazionale 2003-2005, sia nel punto BS11
della delibera, sempre del 22 maggio 2003, contenente l'Accordo tra
il Ministro della salute, le regioni e le province autonome sul
«bando di ricerca finalizzata per l'anno 2003 per i progetti ex
art. 12-bis del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502».
Quanto, poi, agli atti comunitari è opportuno osservare che la
risoluzione del Parlamento europeo n. AS-0283/2001 del 21 settembre
2001, avente ad oggetto «Mobbing sul posto di lavoro», al punto 13
esorta la commissione ad «esaminare la possibilità di chiarificare o
estendere il campo di applicazione della direttiva quadro per la
salute e la sicurezza sul lavoro oppure di elaborare una nuova
direttiva quadro, come strumento giuridico per combattere il fenomeno
delle molestie...».
6. - La legge regionale impugnata deve ora essere valutata alla
luce delle premesse generali esposte.
L'articolo 1 dichiara al comma 1: «la regione, in attuazione dei
principi costituzionali enunciati negli articoli 2, 3, 4, 32, 35, 37
della Costituzione, nel rispetto della normativa statale vigente e
nelle more dell'emanazione di una disciplina organica dello Stato in
materia, interviene con la presente legge al fine di prevenire e
contrastare l'insorgenza e la diffusione del fenomeno del mobbing nei
luoghi di lavoro»; al comma 2: «la regione individua nella crescita e
nello sviluppo di una cultura del rispetto dei diritti dei lavoratori
da parte di tutte le componenti del mondo del lavoro gli elementi
fondamentali per il raggiungimento delle finalità indicate al
comma 1 e per un'ottimale utilizzazione delle risorse umane nei
luoghi di lavoro».
L'articolo 2, che reca la rubrica «definizione del mobbing»,
stabilisce al comma 1 che «ai fini della presente legge per mobbing
s'intendono atti e comportamenti discriminatori o vessatori protratti
nel tempo, posti in essere nei confronti di lavoratori dipendenti,
pubblici o privati, da parte del datore di lavoro o da soggetti posti
in posizione sovraordinata ovvero da altri colleghi, e che si
caratterizzano come una vera e propria forma di persecuzione
psicologica o di violenza morale».
Al comma 2 l'articolo 2 precisa: «gli atti ed i comportamenti di
cui al comma 1 possono consistere in: a) pressioni o molestie
psicologiche; b) calunnie sistematiche; c) maltrattamenti verbali ed
offese personali; d) minacce od atteggiamenti miranti ad intimorire
ingiustamente od avvilire, anche in forma velata ed indiretta; e)
critiche immotivate ed atteggiamenti ostili; f) delegittimazione
dell'immagine, anche di fronte a colleghi ed a soggetti estranei
all'impresa, ente od amministrazione; g) esclusione od immotivata
marginalizzazione dell'attività lavorativa ovvero svuotamento delle
mansioni; h) attribuzione di compiti esorbitanti od eccessivi, e
comunque idonei a provocare seri disagi in relazione alle condizioni
fisiche e psicologiche del lavoratore; i) attribuzione di compiti
dequalificanti in relazione al profilo professionale posseduto; l)
impedimento sistematico ed immotivato all'accesso a notizie ed
informazioni inerenti l'ordinaria attività di lavoro; m)
marginalizzazione immotivata del lavoratore rispetto ad iniziative
formative, di riqualificazione e di aggiornamento professionale; n)
esercizio esasperato ed eccessivo di forme di controllo nei confronti
del lavoratore, idonee a produrre danni o seri disagi; o) atti
vessatori correlati alla sfera privata del lavoratore, consistenti in
discriminazioni sessuali, di razza, di lingua e di religione».
L'articolo 3 prevede la possibilità di iniziative da parte degli
organi paritetici di cui all'articolo 20 del decreto legislativo
19 settembre 1994, n. 626 (Attuazione della direttiva 89/391/CEE,
della direttiva 89/654/CEE, della direttiva 89/655/CEE, della
direttiva 89/656/CEE, della direttiva 90/269/CEE, della direttiva
90/270/CEE, della direttiva 90/394/CEE, della direttiva 90/679/CEE,
della direttiva 93/1988/CEE, della direttiva 95/63/CE, della
direttiva 97/42/CE, della direttiva 98/24/CE, della direttiva
99/38/CE e della direttiva 99/1992/CE riguardanti il miglioramento
della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro),
dirette a migliorare la sicurezza e la salute dei lavoratori.
L'articolo 4 stabilisce al comma 1 che le aziende sanitarie
locali istituiscono o promuovono l'istituzione, anche mediante
convenzioni con associazioni senza fini di lucro, di appositi centri
opportunamente dislocati sul territorio in relazione ai livelli
occupazionali esistenti nell'ambito pubblico e privato, che
forniscano adeguata assistenza al lavoratore oggetto di
discriminazioni. Tali centri, nel caso in cui accertino l'effettiva
esistenza di elementi atti a configurare le fattispecie di cui
all'articolo 2, assumono, entro sessanta giorni dalla richiesta del
lavoratore, iniziative a tutela del medesimo.
Le suddette iniziative sono dirette o a tutelare il lavoratore
sul piano giuridico, fornendogli una consulenza e segnalando «al
datore di lavoro, pubblico o privato, la situazione di disagio del
lavoratore e invitandolo ad assumere i provvedimenti idonei a
rimuoverne le cause», oppure mirano all'assistenza al lavoratore
fornendogli un primo sostegno psicologico e, se riscontrano «la
probabile avvenuta insorgenza di stati patologici determinati o
aggravati dal mobbing, indirizzano il lavoratore, con il suo
consenso, al servizio sanitario specialistico».
Del centro anti-mobbing devono far parte, insieme ad un
assistente sociale e ad un sociologo, un avvocato esperto in diritto
del lavoro, un medico specialista in igiene pubblica, uno psicologo o
psicoterapeuta.
L'articolo 5 prevede iniziative da parte degli enti locali
riguardanti l'informazione sul mobbing e la prevenzione della sua
insorgenza, nonchè la possibilità di convenire in sede di
contrattazione collettiva per il comparto regioni enti locali misure
idonee al conseguimento degli scopi suindicati.
L'articolo 6 istituisce un osservatorio regionale per lo studio
ed il monitoraggio del fenomeno mobbing ed al quale i lavoratori che
se ne ritengano vittime possono rivolgersi per un'audizione qualora
non abbiano ottenuto soddisfazione dal centro di cui all'art. 4.
L'articolo 7, infine, determina gli stanziamenti in favore delle
ASL per l'istituzione degli osservatori e per le iniziative degli
enti locali.
7.- Alla luce delle premesse esposte, la legge regionale
censurata è costituzionalmente illegittima.
L'articolo 2 detta, al comma 1, la definizione del mobbing,
mentre il comma 2 contiene un'esemplificazione di fattispecie in cui
può concretarsi il comportamento vessatorio nei confronti del
lavoratore dipendente. Così facendo, il legislatore regionale ha
ritenuto anzitutto di poter fornire autonomamente la nozione
giuridica di un fenomeno che, già individuato da altre branche delle
scienze sociali, non è tuttavia ignorato nel nostro ordinamento
statale, pur non essendo ancora emerso come oggetto di una disciplina
specifica.
Se poi dalla definizione generale si passa all'esame delle
esemplificazioni contenute nel comma 2 dell'art. 2, si deve
constatare che alcune di esse costituiscono, in linea di astratta
previsione, fattispecie penalmente rilevanti [v., per esempio,
lettere c) e d)], altre integrano ipotesi tipiche di violazione di
obblighi del datore di lavoro [c.d. demansionamento, v. lettere g) ed
i)].
Qualora poi si volga l'attenzione dagli autori del mobbing alla
loro vittima, si rileva che la legge regionale in esame considera le
conseguenze dei comportamenti suindicati sotto il profilo del danno
subito dal lavoratore e, quindi, come elemento di fattispecie
risarcitorie.
La difesa della Regione Lazio ha sostenuto che in realtà la
legge ha contenuto più che altro descrittivo e modestamente
prescrittivo, limitandosi esclusivamente a stabilire l'approntamento
di strutture e procedure per lo studio del fenomeno che ne
costituisce oggetto.
La tesi non può essere accolta, nè ha rilievo la limitazione
contenuta nel comma 1 dell'art. 2 secondo cui la definizione del
mobbing opera solo ai fini della legge stessa. Questa, infatti,
all'art. 4, comma 2, lettera d), prevede una vera e propria diffida,
anche se tale termine non ricorre nella prescrizione che il centro
anti-mobbing - in ipotesi anche una mera associazione privata -
rivolge al datore di lavoro perchè esegua gli obblighi relativi alla
tutela della personalità del dipendente e della sua salute nascenti
dal rapporto. La previsione di tale diffida vale a configurare un
elemento dell'eventuale inadempimento del datore di lavoro e rientra,
quindi, nella materia «ordinamento civile», oltre ad essere in
contrasto anche con la competenza legislativa esclusiva dello Stato
in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato
e degli enti pubblici nazionali [art. 117, secondo comma, lettera g),
della Costituzione], qualora il datore di lavoro sia una pubblica
amministrazione o un ente pubblico nazionale.
Per altro verso, l'art. 4, comma 2, lettera c), della legge in
questione dà facoltà al centro anti-mobbing (della cui possibile
natura già si è detto) di formulare una diagnosi e di avviare il
lavoratore, con il suo consenso, al servizio sanitario specialistico,
con ciò incidendo sulla disciplina di profili fondamentali della
tutela della salute e della tutela e sicurezza del lavoro.
In realtà l'intera legge si fonda sul presupposto - da ritenere
in contrasto con l'assetto costituzionale dei rapporti Stato-regioni
- secondo cui queste ultime, in assenza di una specifica disciplina
di un determinato fenomeno emergente nella vita sociale, abbiano in
via provvisoria poteri illimitati di legiferare.
D'altra parte, si è già visto come il mobbing non sia fenomeno
esclusivamente italiano, ignoto agli organi comunitari; va
evidenziato, infatti, che gli stessi atti comunitari sopra citati
portano ad escludere che esso, nei suoi aspetti generali e per quanto
riguarda i principi fondamentali, possa essere oggetto di discipline
territorialmente differenziate. La citata risoluzione del Parlamento
europeo AS-0283/2001, infatti, al punto 10 «esorta gli Stati membri
(...) a verificare e ad uniformare la definizione della fattispecie
del mobbing».
Ciò non esclude che le regioni possano intervenire, con propri
atti normativi, anche con misure di sostegno idonee a studiare il
fenomeno in tutti i suoi profili e a prevenirlo o limitarlo nelle sue
conseguenze. Deve, viceversa, ritenersi certamente precluso alle
regioni di intervenire, in ambiti di potestà normativa concorrente,
dettando norme che vanno ad incidere sul terreno dei principi
fondamentali, che è quanto si è verificato nel caso di specie. La
legge regionale impugnata, contenendo nell'art. 2 una definizione
generale del fenomeno mobbing che costituisce il fondamento di tutte
le altre singole disposizioni, è evidentemente viziata da
illegittimità costituzionale. Siffatta illegittimità si riverbera,
dalla citata norma definitoria, sull'intero testo legislativo.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Lazio 11 luglio 2002, n. 16 (Disposizioni per prevenire e
contrastare il fenomeno del mobbing nei luoghi di lavoro).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 dicembre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 dicembre 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C1353