1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 15-1-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 52 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 dicembre 1991
N. 52 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 dicembre 1991 (della provincia autonoma di Trento) Farmacie - Norme di riordino del servizio farmaceutico - Disciplina delle procedure concorsuali per il conferimento delle farmacie mediante la previsione di un concorso provinciale per titoli ed esami bandito entro il mese di marzo di ogni anno dispari dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano - Previsione, in caso di inosservanza di detto obbligo o della mancata nomina della commissione giudicatrice entro i dieci giorni successivi alla pubblicazione del bando, del potere del Ministro della sanita' di provvedere nei trenta giorni successivi, previa diffida, a nominare un commissario ad acta incaricato della indizione del bando di concorso e della nomina della commissione giudicatrice - Previsione dell'approvazione della graduatoria del concorso entro il termine di centottanta giorni dalla pubblicazione del relativo bando - Disciplina dei casi di sostituzione termporanea del titolare di farmacia - Asserita indebita invasione della sfera di competenza provinciale in materia di sanita', igiene e servizio farmaceutico (gia' esercitata con legge della provincia di Trento 23 agosto 1983, n. 29 e successive modificazioni) - Violazione dei principi da osservarsi nell'esercizio del potere sostitutivo statale - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 177/1988. (Legge 8 novembre 1991, n. 362, artt. 4 e 11). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 9, primo comma, n. 10, e 16, primo comma). (092C0008) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 15-1-1992)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della giunta provinciale sig. Mario Malossini, autorizzato
con deliberazione della giunta provinciale n. 16774 del 6 dicembre
1991, rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e
Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in
Roma, largo della Gancia, 1, come da mandato speciale a rogito notaio
dott. Pierluigi Mott di Trento in data 9 dicembre 1991, n. 57017 di
rep., contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 4 e 11
della legge 8 novembre 1991, n. 362, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 269 del 16 novembre 1991, e recante "norme di riordino
del settore farmaceutico".
La legge n. 362/1991 "norme di riordino del settore farmaceutico",
detta norme sull'apertura delle farmacie, sulla loro titolarità e
gestione, e sul loro trasferimento, e contiene altresì dettagliate
disposizioni in tema di procedure concorsuali per il conferimento
delle sedi farmaceutiche vacanti o di nuova istituzione (art. 4) e di
sostituzione temporanea dei titolari nella gestione delle farmacie
(art. 11). La materia in oggetto, concernente il servizio
farmaceutico, rientra, pacificamente, nell'ambito della competenza
legislativa concorrente, e della competenza amministrativa spettanti
alla provincia in tema di "igiene e sanita'" (art. 9, n. 10, e art.
16 dello stat. spec.). E in effetti la provincia ricorrente ha
stabilito in proposito una organica disciplina, ora contenuta nel
titolo II (norme concernenti il servizio farmaceutico) del testo
unico di cui alla deliberazione della giunta provinciale 17 marzo
1989, n. 3106, delle disposizioni contenute nella legge provinciale
23 agosto 1983, n. 29 e successive modificazioni, concernenti
"disciplina dell'esercizio delle funzioni in materia di igiene e
sanità pubblica e norme concernenti il servizio farmaceutico".
In particolare, l'art. 58 disciplina i concorsi per il
conferimento di farmacie, l'art. 64 la chiusura annuale per ferie e
l'art. 65 la sostituzione temporanea nella conduzione della farmacia.
La disciplina legislativa statale in tale materia, secondo le
giurisprudenza di questa Corte, può giustificarsi soltanto o come
disciplina volta a stabilire i principi fondamentali o gli standards
minimi uniformi in materia di competenza provinciale (e regionale);
ovvero come disciplina anche di dettaglio ma destinata a valere solo
in quanto e fino a quando non vi sia una disciplina provinciale (o
regionale); o infine come disciplina, anche puntuale, espressione di
una eccezionale potestà di intervento statale giustificata da
specifiche e motivate ragioni di interesse nazionale (sentenza n.
177/1988).
L'art. 4 della legge n. 362/1991 disciplina le procedure
concorsuali, sostituendo le disposizioni già contenute negli artt.
3, 4, 5, 6 e 7 della legge 2 aprile 1968, n. 475 (cfr. art. 15). Esso
disciplina anzitutto (o demanda ad una disciplina di fonte
regolamentare o comunque governativa: nono comma) i vari aspetti del
procedimento (primo, secondo, sesto, settimo, ottavo e nono comma),
ivi compresi quelli - come la composizione della commissione, e la
competenza all'approvazione della graduatoria e alla nomina dei
vincitori - che in provincia di Trento sono disciplinati dall'art. 58
del citato testo unico, applicabile finora in luogo delle
corrispondenti norme di legge statale (artt. 4, 5, 6 e 7 della legge
n. 475/1968).
Ciò dovrebbe indurre a ritenere che anche per le norme dell'art.
4 in questione si possa postulare una loro efficacia nelle province
autonome di Trento e Bolzano (come risulta) dalla espressa menzione
di queste nel terzo, settimo e ottavo comma) limitatamente ai
principi fondamentali da esse ricavabili, ovvero in quanto norme di
dettaglio "cedevoli" rispetto alla legislazione provinciale; e che
quindi tali norme non siano applicabili nella provincia, in presenza
di una precedente legislazione provinciale, non certo incompatibile
con nuovi principi.
Tanto meno dovrebbero essere ritenute efficaci nella provincia, in
presenza di tale disciplina legislativa provinciale, le norme che
verranno fissate, ai sensi del nono comma dell'art. 4 in parola, con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri: norme la cui
previsione (non accompagnata da alcuna indicazione di criteri)
contrasta peraltro all'evidenza con il principio di legalità
sostanziale nonchè con il principio di cui all'art. 17, secondo
comma, lett. b), della legge 23 agosto 1988, n. 400 ("disciplina
dell'attività di governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri"), là dove si esclude che la potestà
regolamentare del Governo possa essere esercitata per l'attuazione e
l'integrazione delle leggi recanti norme di principio, relative a
materie riservate alla competenza regionale.
Se comunque le disposizioni in esame fossero ritenute
inapplicabili nella provincia, la ricorrente non avrebbe ragione di
dolersi. Tuttavia, poichè la legge non è univoca nel delimitare nel
modo predetto l'ambito della propria efficacia (e dell'efficacia del
decreto del Presidente del Consiglio cui rinvia il nono comma) nei
confronti della provincia, questa è costretta a proporre azione di
incostituzionalità, per il caso che le norme in parola dovessero
intendersi come interamente vincolanti per la provincia e prevalenti
su quelle della legge provinciale, e come intese a conferire analoga
efficacia al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui
al nono comma del citato art. 4.
I commi dal terzo al quinto del medesimo art. 4 (nonchè gli
ulteriori richiami contenuti nel settimo e ottavo comma) disciplinano
l'esercizio di un potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle
province autonome, in tema di bando dei concorsi per l'assegnazione
delle farmacie e di nomina delle commissioni giudicatrici (terzo
comma), di sostituzione dei commissari impediti (settimo comma),
nonchè di sostituzione della commissione se questa non provveda ad
espletare il concorso nei termini stabiliti (ottavo comma).
Tale potere sostitutivo si esercita mediante la nomina da parte
del Ministro della sanità, previa diffida, di un commissario ad
acta, che rimane in carica "fino all'assegnazione delle farmacie ai
relativi vincitori" (quarto comma), "si avvale degli uffici di una
unità sanitaria locale compresa nel territorio in cui si espleta il
concorso e risponde del suo operato al Ministro della sanita'"
(quinto comma). Ora, è ben vero che - a differenza di quanto
avveniva con l'art. 5 della legge 22 dicembre 1984, n. 892,
dichiarato illegittimo da questa Corte con la sentenza n. 177/1988 -
qui si prevede la nomina del commissario ad acta da parte del
Ministro anzichè da parte del commissario del Governo.
Ma, in primo luogo, l'intervento sostitutivo è configurato in
modo tale da risultare sostanzialmente elusivo del criterio affermato
dalla Corte, per cui tali interventi possono essere esercitati
soltanto da un'autorità di Governo.
Infatti il Ministro, secondo l'art. 4, terzo comma, della legge si
limita a nominare un commissario ad acta, il quale è investito
sostanzialmente di tutti i poteri sostitutivi, in quanto è chiamato
a compiere, dall'inizio fino alla fine, l'attività oggetto di
sostituzione (dalla indizione del concorso o dalla nomina della
commissione fino alla nomina dei vincitori).
Onde l'attribuzione ad un'autorità di Governo (il Ministro) del
potere sostitutivo è solo apparente; in realtà tale potere è posto
in capo al commissario di nomina ministeriale, e responsabile di
fronte al Ministro, mentre quest'ultimo rimane interamente estraneo
all'attività sostitutiva svolta.
Nel caso deciso con la sentenza n. 177/1988 la Corte rilevò che
il controllo sostitutivo colà previsto era "per lo meno" attribuito
ad un organo inidoneo ad essere titolare del relativo potere, e tale
rilievo risultò decisivo ai fini della pronuncia di illegittimità.
Ma la fattispecie di controllo sostitutivo prevista dall'art. 4 della
legge n. 362/1991 non risulta affatto conforme nemmeno agli ulteriori
criteri sostanziali e procedimentali indicati dalla Corte nella
stessa sentenza n. 177/1988 e in altre note pronunce.
Anzitutto, il potere sostitutivo è qui previsto non già in
circostanze speciali, ai fini del compimento di atti specificamente
riconducibili a un interesse tutelato costituzionalmente come limite
all'autonomia regionale, e come tale suscettibile di permettere allo
Stato "di superare eccezionalmente la separazione di competenze tra
lo Stato stesso e le regioni stabilita dalla Costituzione (e dagli
statuti speciali) nelle materie attribuite all'autonomia regionale (o
provinciale)" (sentenza n. 177/1988).
Infatti qui si prevede la sostituzione della provincia autonoma in
una attività che può definirsi routinaria, come il bando biennale
di concorso per il conferimento delle sedi farmaceutiche vacanti o la
successiva nomina della commissione giudicatrice.
È difficile immaginare che risponda ad un interesse nazionale
così stringente da giustificare una deroga all'ordine costituzionale
delle competenze il bando di concorso per il conferimento, magari, di
una singola sede farmaceutica in una qualsiasi località del paese|
Ancora, i termini e i modi dell'intervento sostitutivo previsto
non appaiono conformi a quelle "garanzie sostanziali e procedurali,
rispondenti ai valori fondamentali cui la Costituzione informa" i
rapporti fra Stato e regioni, e specialmente al principio di "leale
cooperazione" e alla "regola di proporzionalita'" tra i presupposti
che .. legittimano l'intervento sostitutivo e il contenuto e
l'estensione del relativo potere (sentenza n. 177/1988).
Ciò sotto vari profili: la incongrua brevità dei termini per gli
adempimenti sostituiti (dieci giorni dalla pubblicazione del bando,
per la nomina della commissione) e per l'intervento sostitutivo
(trenta giorni successivi alla scadenza dei termini fissati per
l'adempimento); e la irrazionale statuizione per cui "il commissario
ac acta - si badi, anche se nominato solo ai fini della indizione del
bando o della nomina della commissione - rimane in carica per
garantire il regolare espletamento del concorso fino all'assegnazione
delle farmacie ai relativi vincitori" (quarto comma).
In particolare, tale estensione della competenza del commissario
ad acta, ben al di là del compimento di singoli atti omessi o
ritardati, all'intero iter procedurale, sino al suo compimento,
realizza un'evidente violazione del principio di proporzionalità, e
si traduce in un esproprio di sapore punitivo delle competenze
dell'amministrazione sostituita.
L'accenno al fine di "garantire il regolare espletamento del
concorso" esprime a sua volta una pregiudiziale e gratuita sfiducia
nell'amministrazione sostituita, la quale - sembra dirsi - non
sarebbe in grado, nemmeno dopo il compimento, da parte del
commissario, dell'atto o degli atti omessi o ritardati, di garantire
la regolarità dell'ulteriore procedimento.
L'art. 11 della legge disciplina, come si è ricordato, la
"titolarità e sostituzione nella gestione" della farmacia,
sostituendo l'art. 11 della legge 2 aprile 1968, n. 475. Quest'ultima
disposizione non trovava peraltro applicazione nella provincia di
Trento, nel cui ambito opera invece l'art. 65 del testo unico citato
sulla "sostituzione temporanea" (anche in connessione con l'art. 64
relativo alla chiusura annuale per ferie).
Ciò dovrebbe far ritenere che, parimenti, non si applichi nella
provincia il nuovo art. 11.
Per l'ipotesi, tuttavia, che tale art. 11 dovesse ritenersi invece
applicabile e vincolante per la provincia, anch'esso viene qui
impugnato: trattandosi infatti di norme indiscutibilmente di estremo
dettaglio, esse verrebbero a ledere l'autonomia della provincia
ricorrente.
Nè, come è evidente, può rinvenirsi alcun interesse nè alcuna
ragione giustificativa di un intervento dello Stato che disciplina
puntualmente profili come gli specifici motivi di sostituzione
(secondo comma), le modalità e la durata massima della sostituzione
per infermità del titolare (cfr. terzo, quarto e quinto comma), o la
durata della sostituzione "per gravi motivi di famiglia" (sesto
comma) o a seguito di adozione di minori o di affidamento familiare
(secondo comma, lett. d), o ancora il tipo di "funzioni elettive" o
di "incarichi sindacali elettivi a livello nazionale" che
giustificano la sostituzione (secondo comma, lett. f).
Per quanto in particolare riguarda la materia delle ferie, questa
Corte ha già espressamente riconosciuto, nella sentenza n.
446/1/988, che il principio fondamentale desumibile dalla
legislazione statale è solo quello "della continuità
dell'assistenza farmaceutica prestata, in un adeguato ambito
territoriale, dal servizio nel suo insieme e non già dalla singola
farmacia"; che "resta .. alla competenza del legislatore regionale il
compito di assicurare 'di tale principiò la realizzazione
provvedendo, nel rispetto delle norme costituzionali e degli altri
principi fissati nelle leggi dello Stato, alla necessaria disciplina
di dettaglio, ivi compresa, indubbiamente, la razionale previsione di
termini di apertura adeguatamente coordinati tra loro sia
temporalmente che territorialmente": e che pertanto è legittima e
ragionevole una disciplina legislativa regionale che, realizzando "il
necessario equilibrio tra il principio di continuità del servizio
farmaceutico e quello di cui all'art. 36, terzo comma, della
Costituzione, che garantisce a tutti i lavoratori il diritto al
riposo, nelle sue diverse forme", ponga "un obbligo di chiusura
annuale per ferie e di riposo infrasettimanale". Una disciplina,
cioè, del tutto analoga a quella stabilita dall'art. 64 del citato
testo unico delle leggi provinciali in materia di igiene e sanità
pubblica e di servizio farmaceutico, vigente nella provincia di
Trento.

P. Q. M.
La provincia ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli artt. 4 e 11 della legge 8
novembre 1991, n. 362, in riferimento agli artt. 9, n. 10 e 16 dello
statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e alle rela-
tive norme di attuazione.
Roma, addì 14 dicembre 1991
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

92C0008