1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 4-11-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 279 ORDINANZA 19 - 29 ottobre 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo penale - Competenza - Reati concernenti la gestione dei rifiuti e reati in materia ambientale commessi nella Regione Campania fino al 31 dicembre 2009 - Attribuzione al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli delle funzioni di pubblico ministero, ai giudici dello stesso Tribunale delle funzioni di GIP e GUP e, in composizione collegiale, di giudice delle misure cautelari; applicazione della nuova disciplina ai procedimenti in corso nei quali non sia gia' stata esercitata l'azione penale - Denunciata violazione dei principi di eguaglianza e del giudice naturale precostituito per legge nonche' del divieto di introdurre nuovi giudici speciali - Sopravvenuta conversione in legge del decreto contenente la norma censurata, con conseguente mutamento della normativa - Necessita' di una nuova valutazione della rilevanza delle questioni - Restituzione degli atti ai giudici rimettenti. - Decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, artt. 3, commi 1, 2, 5 e 9, e 19. - Costituzione, artt. 3, 25, primo comma, e 102, secondo comma. (009C0671) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 4-11-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 1, 2, 5
e 9, e dell'art. 19 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello
smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori
disposizioni di protezione civile), promossi dal Giudice per le
indagini preliminari del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere con
ordinanze del 4 giugno e del 30 maggio 2008, iscritte ai nn. 358 e
367 del registro ordinanze 2008 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 47, 1ª serie speciale, dell'anno 2008.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 7 ottobre 2009 il giudice
relatore Gaetano Silvestri.
Ritenuto che il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale
di Santa Maria Capua Vetere, con ordinanza del 4 giugno 2008 (r.o. n.
358 del 2008), ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, 25, primo
comma, e 102, secondo comma, della Costituzione - questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 1, 2, 5 e 9, e
dell'art. 19 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello
smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori
disposizioni di protezione civile);
che le disposizioni richiamate sono oggetto di censura nella
parte in cui - avuto riguardo ai reati concernenti la gestione dei
rifiuti ed ai reati in materia ambientale commessi nella Regione
Campania fino al 31 dicembre 2009, data di cessazione dello stato di
emergenza - attribuiscono al Procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Napoli le funzioni di pubblico ministero ed ai giudici
del medesimo Tribunale le funzioni di giudici dell'indagine
preliminare e dell'udienza preliminare, nonchè, in composizione
collegiale, quelle di giudice delle misure cautelari, sanciscono
altresì il divieto di procedere al sequestro preventivo d'urgenza e
prevedono l'applicazione delle nuove regole processuali anche ai
procedimenti già in corso alla data di entrata in vigore del
decreto-legge medesimo, purchè non sia stata ancora esercitata
l'azione penale;
che il rimettente è chiamato a valutare una richiesta di
archiviazione formulata dal pubblico ministero in data 9 novembre
2007, avente ad oggetto la posizione di uno dei soggetti indagati
nell'ambito di un procedimento concernente la gestione, da parte del
Consorzio Ce 4, di un appezzamento di terreno, già destinato a
discarica da numerose ordinanze commissariali;
che le ipotesi di reato per le quali è richiesta
l'archiviazione sono quelle previste negli artt. 51 del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva
91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti
pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti
di imballaggi), 452 e 439 del codice penale, 31 e 89 del decreto
legislativo 19 settembre 1994, n. 626 (Attuazione delle direttive
89/391/CEE, 89/654/CEE, 89/655/CEE, 89/656/CEE, 90/269/CEE,
90/270/CEE, 90/394/CEE, 90/679/CEE, 93/88/CEE, 95/63/CE, 97/42/CE,
98/24/CE, 99/38/CE, 99/92/CE, 2001/45/CE, 2003/10/CE, 2003/18/CE e
2004/40/CE riguardanti il miglioramento della sicurezza e della
salute dei lavoratori durante il lavoro), 29 e 59 del decreto
legislativo 11 maggio 1999, n. 152 (Disposizioni sulla tutela delle
acque dall'inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE
concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della
direttiva 91/676/CEE relativo alla protezione delle acque
dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti
agricole);
che successivamente alla fissazione dell'udienza in camera di
consiglio - ai sensi dell'art. 409, comma 2, del codice di procedura
penale - è entrato in vigore il d.l. n. 90 del 2008, che ha
introdotto le norme processuali censurate, disponendone
l'applicazione anche nei procedimenti pendenti, come quello in
oggetto, nella fase delle indagini preliminari;
che il giudice a quo - alla luce della disposizione contenuta
nel censurato art. 3, comma 1, la quale delimita, ratione materiae,
l'area riservata alla competenza del Procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Napoli e del Giudice per le indagini
preliminari del medesimo Tribunale, ai «procedimenti riferiti alla
gestione dei rifiuti ed ai reati in materia ambientale» - ritiene che
le nuove regole processuali debbano trovare applicazione nel
procedimento principale;
che su tale presupposto il rimettente espone il dubbio di
costituzionalità che investe la disciplina introdotta dall'art. 3,
commi 1, 2, 5 e 9, del d.l. n. 90 del 2008;
che è censurata sia la normativa a regime, applicabile ai
fatti commessi dopo il 23 maggio 2008, perchè contrasterebbe con il
divieto di introduzione di giudici straordinari, sancito dall'art.
102, secondo comma, Cost., e con il principio di uguaglianza, sia la
normativa transitoria, che violerebbe il principio della
precostituzione del giudice, previsto dall'art. 25, secondo comma,
Cost.;
che in particolare, secondo il giudice a quo, le disposizioni
contenute nei commi 1 e 2 dell'art. 3 citato, che stabiliscono la
competenza dei giudici delle indagini preliminari e dell'udienza
preliminare del Tribunale di Napoli «nei procedimenti relativi ai
reati riferiti alla gestione dei rifiuti ed ai reati in materia
ambientale nella regione Campania», andrebbero lette unitamente alla
previsione contenuta nel comma 9 del medesimo art. 3, che limita
l'efficacia delle prime alla durata dello stato di emergenza (la cui
cessazione è fissata al 31 dicembre 2009 dall'art. 19, pure
censurato), salva l'ultrattività per i fatti commessi durante detto
stato di emergenza ed accertati successivamente;
che, dunque, l'insieme delle disposizioni richiamate
evidenzierebbe che il legislatore ha introdotto nell'ordinamento una
«eccezionale competenza funzionale» dei giudici del Tribunale di
Napoli, caratterizzata dall'essere unica in ambito sia regionale sia
nazionale, e con durata temporale limitata;
che in ragione di connotati così peculiari, tali per cui le
attribuzioni dell'organo giurisdizionale appaiono «esplicitamente
connesse ad una situazione assolutamente eccezionale e certamente
contingente, destinata, per espressa previsione legislativa, ad avere
una durata temporale limitata», al giudice regionale campano dovrebbe
riconoscersi natura di giudice straordinario;
che, peraltro, rimarrebbe esclusa in radice la possibilità
di qualificare il predetto giudice come sezione specializzata del
Tribunale di Napoli, in ragione della sua già evidenziata unicità
in ambito nazionale, ovvero del fatto che la normativa in esame non
è frutto della «rivisitazione di una regola che disciplini su base
nazionale la competenza giurisdizionale a decidere nella specifica
materia de qua», come pure avvenuto per determinate categorie di
reati, attribuite alla competenza delle direzioni distrettuali
antimafia;
che inoltre la nuova disciplina del procedimento cautelare,
dettata dal comma 2 dell'art. 3 citato, si porrebbe in contrasto con
il principio di uguaglianza, posto che il divieto generalizzato di
procedere al sequestro preventivo d'urgenza renderebbe il medesimo
reato diversamente perseguibile - con o senza iniziative urgenti
della polizia giudiziaria e del pubblico ministero - a seconda che
sia commesso in Campania o nel territorio di qualsiasi altra Regione
italiana, e nel contempo si introdurrebbe, avuto riguardo alla
composizione collegiale del giudice delle misure cautelari, un
diverso livello di ponderazione delle relative decisioni a seconda
del luogo di commissione del reato;
che infine, quanto alla disposizione transitoria contenuta
nel comma 5 del medesimo art. 3, il rimettente ritiene che la stessa
realizzi una macroscopica deroga alla regola della precostituzione
del giudice, assumendo a paradigma il caso in esame, nel quale
l'indagato, sottoposto a procedimento penale per fatti asseritamente
commessi in epoca antecedente all'entrata in vigore del d.l. n. 90
del 2008, «vedrebbe [...] mutato il proprio giudice da quello
originario e precostituito [...] in quello inedito e posteriormente
previsto regionale/partenopeo»;
che la questione sarebbe rilevante, in quanto l'applicazione
delle disposizioni censurate impone al rimettente di dichiarare la
propria sopravvenuta incompetenza;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto in
giudizio con atto depositato il 2 dicembre 2008, ed ha concluso per
la declaratoria di inammissibilità o manifesta infondatezza delle
questioni;
che a parere della difesa erariale sarebbe da escludere
l'avvenuta istituzione di un giudice straordinario, in violazione
dell'art. 102 Cost., posto che il censurato art. 3 del d.l. n. 90 del
2008 ha assegnato le funzione di giudice per le indagini preliminari
e dell'udienza preliminare ai magistrati in servizio presso il
Tribunale di Napoli, cioè a giudici ordinari, forniti di tutte le
garanzie di indipendenza previste per la magistratura ordinaria, i
quali sono chiamati a svolgere funzioni di giurisdizione semiplena
con riferimento ad una platea di procedimenti indeterminata e
indeterminabile;
che inoltre l'Avvocatura generale evidenzia come
l'attribuzione delle funzioni sopradette ai magistrati in servizio
presso il Tribunale di Napoli «altro non [sia] che una conseguenza,
pressochè necessitata, dell'unicità dell'organo inquirente»,
assumendo, quanto alla concentrazione delle indagini, che la stessa
troverebbe ampia giustificazione nella situazione di emergenza, senza
eguali sul territorio nazionale, creatasi in Campania;
che infine, sempre con riguardo all'attribuzione della
competenza al giudice per le indagini preliminari e dell'udienza
preliminare del Tribunale di Napoli, la difesa erariale ritiene si
tratti «di una sorta di sezione specializzata», la cui istituzione
risponde all'esigenza che le funzioni anzidette siano svolte da
operatori particolarmente esperti delle questioni di diritto e di
fatto collegate alla peculiare situazione emergenziale;
che, per altro verso, la questione sollevata in riferimento
all'art. 3 Cost. sarebbe inammissibile nella parte in cui il
rimettente censura la disciplina delle misure cautelari, posto che
egli non deve fare applicazione delle corrispondenti disposizioni;
che comunque, sempre secondo l'Avvocatura generale, il
diverso regime delle misure cautelari introdotto dal comma 2
dell'art. 3 troverebbe giustificazione nella situazione emergenziale,
circoscritta al solo territorio campano, tale da rendere
inappropriata ogni comparazione con il restante territorio nazionale,
ai fini della denunciata disparità di trattamento;
che, infatti, tanto il divieto di disporre il sequestro
preventivo d'urgenza, quanto la composizione collegiale dell'organo
giudicante, soddisfano l'esigenza di evitare che iniziative non
particolarmente ponderate possano coinvolgere i siti destinati alla
gestione dei rifiuti, con effetti che, nel particolare contesto
emergenziale, potrebbero risultare dirompenti;
che, infine, quanto alla prospettata violazione dell'art. 25,
secondo comma, Cost., la difesa erariale richiama la giurisprudenza
costituzionale secondo cui il principio della precostituzione del
giudice non sarebbe violato «quando la legge, sia pure con effetto
sui processi in corso, modifica in generale i presupposti o i criteri
in base ai quali deve essere individuato il giudice competente»
(sentenza n. 56 del 1967), ovvero quando «il legislatore
nell'esercizio del suo insindacabile potere di merito - sostituisce
un nuovo ordine a quello vigente», laddove la violazione del citato
parametro si realizza quando il giudice «venga designato a posteriori
in relazione ad una determinata controversia direttamente dal
legislatore in via di eccezione singolare alle regole generali ovvero
attraverso atti di altri organi, ai quali la legge attribuisce tale
potere al di là dei limiti che la riserva impone» (sentenza n. 72
del 1976);
che pertanto, a parere della difesa erariale, il legislatore
avrebbe ragionevolmente esercitato la propria discrezionalità in una
situazione di peculiare e grave emergenza, dettando norme di modifica
della competenza, le quali - sia pure limitatamente alla Regione
Campania e a determinate tipologie di reati - hanno sostituito un
nuovo ordinamento a quello vigente;
che il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Santa Maria Capua Vetere, con ordinanza del 30 maggio 2008 (r.o. n.
367 del 2008), ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, 25, primo
comma, e 102, secondo comma, Cost. - questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 1, 2, 5 e 9, e dell'art. 19 del
d.l. n. 90 del 2008;
che le disposizioni richiamate sono censurate negli stessi
termini indicati nell'ordinanza r.o. n. 358 del 2008, già sopra
sintetizzata;
che il rimettente è chiamato a decidere sulla richiesta del
pubblico ministero, in data 21 maggio 2008, di convalida del
sequestro preventivo di un opificio, effettuato d'urgenza ad
iniziativa della polizia giudiziaria, e di contestuale emissione del
decreto previsto dall'art. 321, comma 1, cod. proc. pen., nell'ambito
di un procedimento che ha ad oggetto il reato previsto dall'art. 137,
comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale);
che lo stesso rimettente riferisce di come, nelle more della
decisione, sia entrato in vigore il d.l. n. 90 del 2008, che all'art.
3 ha introdotto nuove regole processuali in materia di reati
ambientali - riguardanti tra l'altro l'adozione delle misure
cautelari - ed ha previsto, al comma 5, l'applicazione di dette
regole anche ai procedimenti in corso, nei quali non sia stata ancora
esercitata l'azione penale;
che, secondo il giudice a quo, la disposizione contenuta
nell'art. 3, comma 1, che delimita, ratione materiae, l'area
riservata alla competenza del Procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Napoli e del Giudice per le indagini preliminari del
medesimo Tribunale, nella parte in cui fa riferimento ai «reati in
materia ambientale» deve essere interpretata restrittivamente, dato
il carattere eccezionale della normativa introdotta con il d.l. n. 90
del 2008, e in coerenza con la ratio dell'intervento legislativo
urgente, sicchè non ogni violazione di norme dettate a salvaguardia
dell'ambiente potrebbe ritenersi compresa nell'ambito materiale
considerato dal legislatore dell'emergenza;
che peraltro, nel procedere alla delimitazione di tale ambito
materiale, non potrebbero essere escluse le fattispecie di reato
previste nel d.lgs. n. 152 del 2006, «aventi tutte il minimo comune
denominatore di avere una qualche rilevanza ai fini della disciplina
del bene ambiente»;
che pertanto, a parere del rimettente, anche la materia della
depurazione delle acque reflue dovrebbe considerarsi compresa nella
locuzione «reati in materia ambientale», come sarebbe del resto
confermato, sia pure indirettamente, dalla previsione contenuta
nell'art. 10 del d.l. n. 90 del 2008, nel quale sono stabilite
disposizioni, anche di carattere derogatorio, riguardanti appunto la
disciplina degli scarichi;
che, sul presupposto dell'applicabilità della nuova
normativa al procedimento principale, il giudice a quo esamina nel
dettaglio la disciplina delle misure cautelari dettata dall'art. 3
del d.l. n. 90 del 2008, per concludere che, dopo l'entrata in vigore
del predetto decreto, non possono essere disposti, nè eseguiti,
sequestri preventivi in assenza di provvedimento del Giudice per le
indagini preliminari di Napoli, in composizione collegiale;
che pertanto il giudice a quo - pur reputando di dover
provvedere in merito alla convalida del sequestro d'urgenza
dell'opificio - ritiene gli sia preclusa la contestuale adozione del
decreto di sequestro preventivo richiestogli dal pubblico ministero
procedente, per effetto della sopravvenuta incompetenza funzionale e
considerata l'assenza, nell'ambito delle misure cautelari reali, di
una previsione che legittimi l'adozione in via d'urgenza di un
provvedimento provvisorio;
che proprio dalla ritenuta necessità di adottare una
declaratoria di incompetenza funzionale discenderebbe la rilevanza
della questione;
che dopo tale ampia premessa il rimettente espone il dubbio
di costituzionalità che investe la disciplina introdotta dall'art. 3
del d.l. n. 90 del 2008, con riferimento sia alla normativa a regime,
sia alla normativa transitoria, in termini identici a quelli svolti
nell'ordinanza di rimessione r.o. n. 358 del 2008, già sopra
illustrata;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto in
giudizio, con atto depositato il 2 dicembre 2008, ed ha concluso per
la declaratoria di inammissibilità o manifesta infondatezza delle
questioni, con argomentazioni coincidenti con quelle esposte
nell'atto di intervento depositato nel giudizio introdotto con
ordinanza r.o. n. 358 del 2008, sopra sintetizzate e alle quali si
rinvia.
Considerato che le questioni sollevate nelle due ordinanze di
rimessione dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Santa Maria Capua Vetere sono identiche, e che dunque i relativi
giudizi devono essere riuniti;
che la normativa introdotta con il decreto-legge 23 maggio
2008, n. 90 (Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel
settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e
ulteriori disposizioni di protezione civile), ha previsto, all'art.
3, modifiche delle disposizioni processuali in tema di competenza
degli organi inquirenti e giudicanti e di misure cautelari, nonchè
delle norme ordinamentali in tema di composizione degli organi
giurisdizionali, ed ha stabilito l'applicazione immediata delle nuove
regole ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore del
decreto-legge, nei quali non fosse stata ancora esercitata l'azione
penale;
che i rimettenti censurano l'art. 3, commi 1, 2, 5 e 9, e
l'art. 19 del citato d.l., con riferimento agli artt. 3, 25, primo
comma, e 102, secondo comma, della Costituzione;
che, avuto riguardo a tutte le questioni sollevate, gli atti
devono essere restituiti ai rimettenti perchè possano procedere ad
una nuova valutazione circa la rilevanza delle questioni medesime;
che, infatti, entrambe le ordinanze risultano deliberate in
epoca antecedente alla conversione del d.l. n. 90 del 2008, disposta
dall'art. 1 della legge 14 luglio 2008, n. 123, entrata in vigore il
17 luglio 2008;
che le modifiche apportate in sede di conversione hanno
determinato un mutamento della normativa censurata, con particolare
riguardo alla delimitazione del relativo ambito di applicazione;
che infatti l'art. 3, comma 1, del d.l. n. 90 del 2008, nella
formulazione originaria, considerata dai giudici rimettenti,
delineava l'ambito applicativo delle successive disposizioni
attraverso il richiamo «ai reati riferiti alla gestione dei rifiuti
ed ai reati in materia ambientale»;
che in sede di conversione, ad opera della citata legge n.
123 del 2008, la previsione è stata modificata con l'aggiunta della
locuzione «attinenti alle attribuzioni del Sottosegretario di Stato,
di cui all'articolo 2 del presente decreto»;
che tale modifica è valsa, nell'interpretazione fino ad oggi
adottata dalla Corte di cassazione in sede di risoluzione dei
conflitti di competenza (ex plurimis, sez. I penale, sentenza 28
ottobre 2008, n. 42082), a ridurre significativamente l'area dei
reati in relazione ai quali si applicano le disposizioni introdotte
dalla normativa in esame;
che spetta al rimettente, anche alla luce delle scelte
interpretative adottate dalla Corte di legittimità, la valutazione
del rilievo che possono assumere le descritte variazioni della
normativa censurata, avuto riguardo alla rilevanza delle questioni
sollevate.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Ordina la restituzione degli atti al Giudice per le indagini
preliminari del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 ottobre 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 ottobre 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola