1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 3-11-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 207 SENTENZA 7 - 29 ottobre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte e tasse - Erogazioni in denaro effettuate in favore di partiti politici - Possibilita' per i candidati eletti in Parlamento, a partire dall'anno di imposta 2007, di detrarre dall'imposta lorda sui redditi delle persone fisiche (IRPEF) un importo pari al 19 per cento per le erogazioni in denaro, per importi determinati, effettuate in conformita' a previsioni regolamentari o statutarie del partito beneficiario - Denunciata violazione del principio del divieto di mandato imperativo - Non fondatezza della questione. - Decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149, convertito, con modificazioni, nella legge 21 febbraio 2014, n. 13, art. 11, comma 4-bis, come modificato dall'art. 1, comma 141, della legge 23 dicembre 2014, n. 190. - Costituzione, art. 67. (T-210207) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 3-11-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma
4-bis, del decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149 (Abolizione del
finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la
democraticità dei partiti e disciplina della contribuzione
volontaria e della contribuzione indiretta in loro favore),
convertito, con modificazioni, in legge 21 febbraio 2014, n. 13, e
successivamente modificato dall'art. 1, comma 141, della legge 23
dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2015)», promosso dalla Commissione tributaria di primo grado di
Trento, nel procedimento vertente tra S. D. e l'Agenzia delle entrate
- Direzione provinciale di Trento, con ordinanza dell'11 settembre
2020, iscritta al n. 21 del registro ordinanze 2021 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 6 ottobre 2021 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
deliberato nella camera di consiglio del 7 ottobre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- La Commissione tributaria di primo grado di Trento, con
ordinanza dell'11 settembre 2020 (r.o. n. 21 del 2021), solleva, in
riferimento all'art. 67 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11, comma 4-bis, del decreto-legge 28
dicembre 2013, n. 149 (Abolizione del finanziamento pubblico diretto,
disposizioni per la trasparenza e la democraticità dei partiti e
disciplina della contribuzione volontaria e della contribuzione
indiretta in loro favore), convertito, con modificazioni, in legge 21
febbraio 2014, n. 13, e successivamente modificato dall'art. 1, comma
141, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilità 2015)».
2.- Innanzi alla Commissione tributaria rimettente pende un
giudizio introdotto da S. D. avverso un avviso di accertamento
dell'Agenzia delle entrate - Direzione provinciale di Trento.
Il rimettente espone, in fatto, che l'atto impugnato concerne una
maggiore imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) per l'anno
di imposta 2008, accertata per effetto del disconoscimento della
natura di "erogazioni liberali" «e quindi della detraibilità
dall'imposta nella misura del 19% ai sensi dell'art. 15 co. 1bis
d.P.R. 22.12.1986, n. 917 [...] delle somme di denaro versate in
quell'anno di imposta dal ricorrente» in favore di un partito
politico, per un importo complessivo di euro 45.379,00.
Ancora in punto di fatto, il rimettente osserva che il
contribuente, nel ricorso introduttivo, ha sollevato varie questioni
pregiudiziali, eccependo la nullità dell'avviso impugnato, stante la
mancata allegazione della segnalazione della Direzione centrale
dell'Agenzia delle entrate e dell'accertamento compiuto dalla Procura
della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Forlì (con
conseguente difetto di motivazione) nonchè per violazione delle
norme sulle modalità di compimento delle attività (accesso,
ispezione e verifica) che hanno condotto al suddetto accertamento e
che avrebbero richiesto la redazione di un processo verbale di
chiusura delle indagini, nella specie omesso.
Il ricorrente nel giudizio principale nega l'assunto
dell'Ufficio, secondo cui si sarebbe costituito un «rapporto
sinallagmatico» tra il partito politico ed il ricorrente, in forza
del quale, «a fronte della disponibilità del partito di offrire al
ricorrente la possibilità di essere candidato alle elezioni
politiche del 13-14 aprile 2008», quest'ultimo avrebbe assunto
l'obbligo - con contratto di donazione stipulato in data 7 marzo
2008, presso la sede del partito politico - di corrispondere allo
stesso partito, in caso di elezione, la somma complessiva di euro
145.000,00, da versare in rate mensili consecutive costanti, con la
pattuizione che i versamenti sarebbero cessati solo in caso di morte
del donante.
In subordine, riferisce sempre il rimettente, S. D. avrebbe
comunque sostenuto che la detraibilità dall'imposta, nella misura
del 19 per cento delle somme, per complessivi euro 45.379,00, versate
dal ricorrente in favore del partito politico nel 2008, «prescinde
dalla natura di atto di liberalità delle erogazioni» per effetto del
comma 4-bis dell'art. 11 del d.l. n. 149 del 2013, come convertito.
Dall'ordinanza di rimessione, ancora, si apprende che,
costituendosi in giudizio, l'Agenzia delle entrate avrebbe chiesto il
rigetto delle eccezioni di nullità dell'avviso e, nel merito,
avrebbe dedotto, in particolare quanto alla detraibilità dall'IRPEF
dell'erogazione effettuata dal contribuente: a) che solitamente,
oltre all'atto di donazione, il candidato ed il partito stipulavano
un accordo in cui si affermava espressamente che il versamento delle
somme del candidato al partito avveniva in correlazione con le
obbligazioni assunte da quest'ultimo; b) che ciò avrebbe escluso «in
radice lo spirito di liberalità (inteso come mera e spontanea
elargizione fine a se stessa) e la detraibilità ai sensi dell'art.
15 co. 1bis d.lgs. 917/1986»; c) che in difetto del carattere di
liberalità dell'erogazione non avrebbe potuto trovare applicazione
l'art. 11, comma 4-bis, del d.l. n. 149 del 2013, come convertito,
sia in ragione della rubrica dell'articolo «Detrazioni per le
erogazioni liberali in denaro in favore di partiti politici», sia
perchè, accedendo a diversa interpretazione, si ammetterebbe «una
sorta di sanatoria rispetto alle erogazioni non connotate da spirito
di liberalita'» (con conseguente violazione dei principi di
eguaglianza, capacità contributiva e certezza del diritto).
3.- Ciò premesso, la Commissione tributaria rimettente solleva
d'ufficio la questione di legittimità costituzionale dell'art. 11,
comma 4-bis, del d.l. n. 149 del 2013, come convertito e
successivamente modificato, a norma del quale «[a] partire dall'anno
di imposta 2007 le erogazioni in denaro effettuate a favore di
partiti politici, esclusivamente tramite bonifico bancario o postale
e tracciabili secondo la vigente normativa antiriciclaggio, devono
comunque considerarsi detraibili ai sensi dell'articolo 15, comma
1-bis, del testo unico di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 [Approvazione del testo unico
delle imposte sui redditi]. Le medesime erogazioni continuano a
considerarsi detraibili ai sensi del citato articolo 15, comma 1-bis,
ovvero ai sensi del presente articolo, anche quando i relativi
versamenti sono effettuati, anche in forma di donazione, dai
candidati e dagli eletti alle cariche pubbliche in conformità a
previsioni regolamentari o statutarie deliberate dai partiti o
movimenti politici beneficiari delle erogazioni medesime».
Secondo il rimettente, nella parte in cui consente ai membri del
Parlamento di detrarre dall'imposta lorda sui redditi un importo pari
al 19 per cento delle erogazioni in denaro effettuate in favore di
partiti e movimenti politici per importi compresi tra 51,65 e
103.291,38 euro, anche quando tali erogazioni siano prive di
carattere realmente e pienamente liberale, la disposizione violerebbe
l'art. 67 Cost.
3.1.- In punto di rilevanza, una volta rigettate le eccezioni
preliminari di nullità sollevate dal contribuente - in accoglimento
delle difese spiegate dall'amministrazione finanziaria - il giudice
rimettente evidenzia come il giudizio a quo non possa essere definito
indipendentemente dalla soluzione della questione sollevata, in
quanto, proprio applicando la disposizione censurata, il ricorso
proposto da S. D. dovrebbe essere accolto.
Il rimettente condivide la tesi dell'amministrazione finanziaria,
che disconosce la natura di "erogazioni liberali" dei versamenti in
denaro effettuati dal ricorrente, nel 2008, in favore del partito
politico e durante lo svolgimento del suo mandato parlamentare.
Rileva, infatti, come sia incontestata la stipula di «un contratto di
donazione mediante il quale [il contribuente] ha assunto [...]
l'obbligo di donare al partito politico [...] una somma di denaro per
complessivi € 145.000,00, da versarsi in rate mensili consecutive»
nel periodo corrispondente alla durata del mandato parlamentare, in
caso di avvenuta elezione.
Richiamando la disciplina sulla donazione (artt. 769, 771 e 772
del codice civile), il rimettente esclude la natura liberale di tale
atto e, dunque, l'applicabilità dell'art. 15, comma 1-bis, del
decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917,
recante «Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi» (di
seguito: TUIR), il quale, nella versione applicabile ratione
temporis, ammetteva la detrazione di erogazioni liberali per importi
compresi tra centomila lire e duecento milioni di lire.
In primo luogo, osserva il giudice a quo, l'art. 771, primo
comma, cod. civ. prevede la nullità della donazione avente ad
oggetto beni futuri, quali appunto dovrebbero considerarsi, «con
verosimile plausibilita'», le somme da versare in rate mensili
costanti nell'arco di cinque anni (e quindi non presenti nel
patrimonio del donante all'epoca della stipulazione del contratto).
Inoltre, a parere del rimettente, sebbene l'art. 772 cod. civ.
consenta la donazione di "prestazioni periodiche", tale disposizione
potrebbe riguardare «solamente le prestazioni alimentari e di
soccorso».
Infine, e decisivamente, per il rimettente - che cita, a
supporto, giurisprudenza di legittimità - lo spirito di liberalità,
che «costituisce un elemento essenziale della causa del contratto di
donazione», ai sensi dell'art. 769 cod. civ., «consiste nella
coscienza (da parte del donante) di compiere (in favore del
donatario) un'attribuzione patrimoniale nullo iure cogente, vale a
dire nella consapevolezza di attribuire ad altri un vantaggio
patrimoniale senza esservi in alcun modo costrett[o]»: ciò che
mancherebbe nel caso di specie.
L'elargizione verso il partito politico avrebbe trovato
fondamento, piuttosto, «nelle relazioni scaturenti dall'adesione del
D. ai programmi ed agli obiettivi» del partito, nonchè nella
condizione del primo di candidato designato per le imminenti elezioni
politiche del 13-14 aprile 2008 e, quindi, di (possibile) futuro
parlamentare in rappresentanza del partito medesimo. Da ciò, il
giudice a quo desume che il contratto stipulato «era diretto a
realizzare uno scopo diametralmente opposto a quello, essenziale alla
causa della donazione, dell'attribuzione di un vantaggio patrimoniale
per spirito di liberalita'».
A parere del giudice a quo, pur dovendosi ritenere che i
versamenti di cui si tratta non siano stati effettuati per spirito di
liberalità, la disposizione oggetto di scrutinio, «ponendosi in
evidente rapporto di specialita'» con l'art. 15, comma 1-bis, del
TUIR, lungi dal richiedere l'accertamento della natura liberale delle
erogazioni, consentirebbe in ogni caso, a partire dall'anno di
imposta 2007, la detraibilità dei versamenti in denaro eseguiti dai
candidati e dagli eletti alle cariche pubbliche in conformità a
previsioni regolamentari o statutarie deliberate dai partiti o
movimenti politici beneficiari delle erogazioni medesime.
Il rimettente non condivide, dunque, quanto rilevato dall'Agenzia
delle entrate, secondo cui anche la disposizione censurata
richiederebbe «il carattere di liberalità dell'erogazione (in favore
del partito politico)». Se così fosse, argomenta il giudice a quo,
«la norma si presenterebbe del tutto superflua, limitandosi a
ribadire il contenuto precettivo» del citato art. 15, comma 1-bis, in
evidente contrasto con la volontà del legislatore, il quale invece -
come si evincerebbe «chiaramente sia dalla manca[ta] apposizione al
sostantivo "erogazioni" dell'aggettivo "liberali", sia dalla
locuzione "devono comunque considerarsi detraibili"» e «dalla
precisazione "anche in forma di donazione" contenuta nel secondo
periodo della stessa norma» - avrebbe inteso estendere la sfera di
applicazione (in origine limitata alle "erogazioni liberali")
dell'art. 15, comma 1-bis, del TUIR.
3.2.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente
ricorda che l'art. 67 Cost. - secondo cui «[o]gni membro del
Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza
vincolo di mandato» - persegue, secondo la giurisprudenza
costituzionale (sono citate le sentenze n. 125 del 1977 e n. 14 del
1964) - la finalità di «garantire l'assoluta indipendenza dei membri
del Parlamento» da qualsiasi influenza, pur se proveniente dai
partiti politici di appartenenza, suscettibile «di compromettere
l'esercizio della funzione equilibratrice, di composizione e sintesi
degli interessi sezionali nel modo che meglio si adegui all'interesse
generale».
La disposizione censurata, consentendo la detraibilità
dall'imposta sui redditi delle erogazioni eseguite anche in assenza
dello spirito di liberalità, presupporrebbe, o comunque favorirebbe,
«mediante l'attribuzione di vantaggi di natura fiscale,
l'instaurazione di rapporti giuridici di credito tra i partiti
politici e i membri del Parlamento», come, in effetti, sarebbe
accaduto nella vicenda oggetto del giudizio a quo.
Tale conseguenza, tuttavia, sarebbe «fonte di possibili
condizionamenti dell'indipendenza del parlamentare nell'espletamento
delle sue funzioni», in violazione proprio del divieto di mandato
imperativo di cui al parametro costituzionale evocato: la creazione a
carico del parlamentare «di debiti di natura giuridica nei confronti
di un partito politico», con i corollari della responsabilità
patrimoniale di natura personale e dell'assoggettabilità a possibili
azioni esecutive, introdurrebbe nelle relazioni tra parlamentare e
partito politico «fattori potenzialmente distorsivi in quanto
estranei al rapporto rappresentativo».
Inoltre, il vincolo al pagamento mensile di una somma
predeterminata, protratto per l'intera durata della legislatura,
indurrebbe il parlamentare «ad una fedeltà forzata verso il partito
politico creditore, dissuadendolo dal compiere scelte diverse nel
corso dell'espletamento del suo mandato»: in caso contrario, infatti,
il parlamentare si troverebbe nella situazione - definita
«paradossale» - di dover sostenere finanziariamente un partito
politico dal quale si è dissociato.
4.- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o,
comunque, non fondata.
4.1.- L'interveniente eccepisce, in primo luogo, il difetto di
rilevanza della questione sollevata.
Le argomentazioni sviluppate dall'ordinanza di rimessione
sarebbero volte a mettere in discussione non tanto il trattamento
fiscale delle elargizioni di cui si discute (e di cui si occupa la
disposizione censurata), quanto «la stessa prassi, utilizzata in
passato da alcuni partiti politici, di finanziarsi stipulando
contratti (di "donazione")», analoghi a quello oggetto del giudizio a
quo.
Sarebbe questa pratica - a parere dell'interveniente - il reale
oggetto della critica avanzata dal rimettente, che la riterrebbe
pericolosa per la «"forzata fedelta'" ingenerata tra il parlamentare
e il partito politico per effetto di tali "donazioni"», appunto in
contrasto con il divieto di mandato imperativo di cui all'evocato
parametro costituzionale.
La norma oggetto del dubbio di legittimità costituzionale,
invece, si limiterebbe a disciplinare «solo il trattamento fiscale
del fenomeno che il rimettente è andato censurando, concernendo
effetti che costituiscono, sul piano logico e giuridico, un
"posterius" rispetto alla contestata "donazione"».
Il lamentato vulnus all'invocato art. 67 Cost., in altre parole,
non sarebbe provocato dal trattamento fiscale della elargizione, ma
dalla "donazione" in sè stessa considerata, unica (e reale) fonte
del "vincolo" ritenuto vietato dall'art. 67 Cost., sicchè - se pure
fosse espunta dall'ordinamento la norma ora in esame che prevede il
beneficio fiscale della detrazione - non potrebbe essere raggiunto il
risultato, auspicato dal giudice rimettente, di assicurare un pieno
rispetto dell'art. 67 Cost.: a parere dell'interveniente, «a
prescindere dal trattamento fiscale di tali elargizioni, queste
continuerebbero ad essere praticate in assenza di una disposizione
normativa volta a vietare tout court simili "donazioni" dei
parlamentari o candidati al Parlamento in favore dei partiti
politici».
4.2.- Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene non fondata la questione sollevata.
Ricorda, a tal fine, che la disposizione censurata è stata
inserita nell'ambito di un provvedimento (il d.l. n. 149 del 2013,
come convertito) finalizzato alla abolizione del finanziamento
pubblico diretto ai partiti politici e alla sua sostituzione con
agevolazioni fiscali per la contribuzione volontaria dei cittadini.
La disposizione troverebbe «il suo non irragionevole fondamento
all'interno di un sistema normativo volto a disciplinare, in
un'ottica di trasparenza, le contribuzioni volontarie ai partiti
politici».
Con specifico riferimento al periodo temporale immediatamente
antecedente alla riforma (2007-2013), il legislatore avrebbe
ritenuto, non irragionevolmente, di intervenire con una norma di
carattere transitorio e di natura derogatoria rispetto all'art. 15,
comma 1-bis, del TUIR, peraltro limitatamente alle elargizioni
eseguite negli anni dal 2007 al 2013. Ciò che non sarebbe «di per
sè violativo dell'art. 67 Cost., tenuto conto altresì che l'art. 15
co. 1 bis era stato già comunque abrogato e superato da una nuova
disciplina (posta dall'art. 11 D.L. 149/2013)».

Considerato in diritto

1.- La Commissione tributaria di primo grado di Trento dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 4-bis, del
decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149 (Abolizione del finanziamento
pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la democraticità
dei partiti e disciplina della contribuzione volontaria e della
contribuzione indiretta in loro favore), convertito, con
modificazioni, in legge 21 febbraio 2014, n. 13, e successivamente
modificato dall'art. 1, comma 141, della legge 23 dicembre 2014, n.
190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», ritenendo tale
disposizione lesiva dell'art. 67 della Costituzione.
Il giudizio a quo ha per oggetto l'impugnazione di un avviso di
accertamento con il quale l'Agenzia delle entrate contesta una
maggiore imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) per l'anno
2008, disconoscendo la natura di "erogazioni liberali" delle somme
versate dal ricorrente, eletto al Parlamento nazionale, in favore del
partito politico di appartenenza. Secondo l'amministrazione
finanziaria, infatti, a sostegno delle suddette erogazioni
mancherebbe un reale spirito di liberalità, con conseguente
inapplicabilità dell'art. 15, comma 1-bis, del decreto del
Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, recante
«Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi» (di seguito:
TUIR), all'epoca vigente, che riconosceva il beneficio della
detraibilità dall'imposta, nella misura del 19 per cento, solo per
le donazioni e per importi compresi tra centomila lire e duecento
milioni di lire.
Il rimettente condivide la tesi dell'amministrazione finanziaria.
Nel caso di specie, si sarebbe in realtà costituito «un rapporto
sinallagmatico», in forza del quale, «a fronte della disponibilità
del partito di offrire al ricorrente la possibilità di essere
candidato alle elezioni politiche del 13-14 aprile 2008»,
quest'ultimo avrebbe assunto l'obbligo, con contratto (solo
apparentemente) di donazione stipulato in data 7 marzo 2008, presso
la sede del partito politico, di corrispondere a quest'ultimo, in
caso di elezione, una determinata somma complessiva, da versare in
rate mensili consecutive costanti, con la pattuizione che i
versamenti sarebbero cessati solo in caso di morte del donante.
La natura liberale delle erogazioni in parola non sarebbe
sostenibile sotto alcun profilo.
In primo luogo - osserva il giudice a quo - l'art. 771, primo
comma, del codice civile prevede la nullità della donazione avente
ad oggetto beni futuri, quali appunto dovrebbero considerarsi, «con
verosimile plausibilita'», le somme da versare in rate mensili
costanti nell'arco di cinque anni (e quindi non presenti nel
patrimonio del donante all'epoca della stipulazione del contratto).
Inoltre, sebbene l'art. 772 cod. civ. consenta la donazione di
prestazioni periodiche, tale disposizione potrebbe riguardare
«solamente le prestazioni alimentari e di soccorso».
Infine, e decisivamente, in virtù del sinallagma prima
ricordato, mancherebbe lo spirito di liberalità, che «costituisce un
elemento essenziale della causa del contratto di donazione», ai sensi
dell'art. 769 cod. civ.
Tuttavia, il tenore della disposizione censurata non lascerebbe
dubbi sulla voluntas legis.
Ponendosi «in evidente rapporto di specialita'» con l'art. 15,
comma 1-bis, del TUIR, la disposizione non richiederebbe affatto
l'accertamento della natura liberale delle erogazioni, consentendo
piuttosto, a partire dall'anno di imposta 2007, la detrazione di
qualunque versamento in denaro eseguito dai candidati e dagli eletti
alle cariche pubbliche in conformità a previsioni regolamentari o
statutarie deliberate dai partiti o movimenti politici beneficiari
delle erogazioni medesime.
In conclusione, poichè la disposizione censurata si applica
proprio ad elargizioni non aventi carattere liberale, il ricorso
dovrebbe essere accolto, salvo che risulti fondata la questione di
legittimità costituzionale: ciò che renderebbe evidente la
rilevanza di quest'ultima.
In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente argomenta
il contrasto della disposizione in esame con l'art. 67 Cost., secondo
cui «[o]gni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita
le sue funzioni senza vincolo di mandato». Consentendo la
detraibilità dall'imposta sui redditi delle erogazioni eseguite da
candidati e da eletti alle cariche pubbliche, anche in assenza dello
spirito di liberalità, essa sarebbe infatti «fonte di possibili
condizionamenti dell'indipendenza del parlamentare nell'espletamento
delle sue funzioni».
Ad introdurre nelle relazioni tra parlamentare e partito politico
«fattori potenzialmente distorsivi in quanto estranei al rapporto
rappresentativo», in violazione appunto dell'art. 67 Cost., sarebbe,
in particolare, la creazione a carico del parlamentare «di debiti di
natura giuridica nei confronti di un partito politico», con i
corollari della responsabilità patrimoniale di natura personale e
dell'assoggettabilità a possibili azioni esecutive.
2.- Il d.l. n. 149 del 2013, come convertito, che contiene la
disposizione censurata, costituisce una tappa di rilievo nel percorso
normativo che ha gradualmente condotto all'abolizione del
finanziamento pubblico diretto dei partiti.
Il decreto-legge in parola segna infatti il passaggio ad un
sistema di finanziamento esclusivamente privato, di cui vengono
ridisegnati i contorni, con la previsione di una transizione
progressiva dal precedente al nuovo ordinamento, basato soltanto su
due meccanismi, peraltro già sperimentati in passato.
Viene ribadita, infatti, la possibilità di destinare a un
partito politico una quota (oggi pari al due per mille) dell'IRPEF
(art. 12), secondo quanto già originariamente previsto dalla legge 2
gennaio 1997, n. 2 (Norme per la regolamentazione della contribuzione
volontaria ai movimenti o partiti politici).
Inoltre, ed è quel che più rileva in questa sede, l'art. 14,
comma 5, del d.l. n. 149 del 2013, come convertito, abroga l'art. 15,
comma 1-bis, del TUIR, «[a] decorrere dal 1° gennaio 2014», ma, dalla
stessa data, l'art. 11 del medesimo decreto conferma il regime
fiscale agevolato di cui può beneficiare il contribuente che
effettui erogazioni liberali in denaro a partiti politici, purchè
questi ultimi rispettino alcuni requisiti, tra cui l'iscrizione in
apposito registro (a sua volta subordinata a determinate condizioni).
È riconosciuta, infatti, la possibilità di detrarre, ai fini
dell'imposta sul reddito, una somma pari al 26 per cento per importi
compresi fra trenta e trentamila euro annui (art. 11, commi 1 e 2),
purchè l'elargizione sia effettuata con modalità di versamento,
specificamente indicate (art. 11, comma 7), che ne garantiscano la
tracciabilità.
In tale contesto trova dunque collocazione la disposizione
censurata, ossia il comma 4-bis dell'art. 11, aggiunto al d.l. n. 149
del 2013 dalla legge di conversione.
Nella sua versione iniziale, il comma constava di un'unica
proposizione, a tenore della quale «[a] partire dall'anno di imposta
2007 le erogazioni in denaro effettuate a favore di partiti politici,
esclusivamente tramite bonifico bancario o postale e tracciabili
secondo la vigente normativa antiriciclaggio, devono comunque
considerarsi detraibili ai sensi dell'articolo 15, comma 1-bis, del
testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22
dicembre 1986, n. 917».
Come si ricava da alcuni indici testuali - quali la scomparsa
dell'aggettivo «liberali» a qualificare le erogazioni in denaro di
cui si tratta e l'impiego dell'avverbio «comunque» a specificare la
detraibilità di esse - la disposizione intende ammettere
all'agevolazione fiscale anche le erogazioni in denaro non
caratterizzate dallo spirito di liberalità, da chiunque effettuate,
purchè nei modi previsti dalla disposizione del TUIR richiamata
(ossia tramite i sistemi tracciabili da essa contemplati).
Indizio rivelatore della suddetta intentio legis, del resto, è
la dichiarata portata retroattiva (in tal senso, già l'ordinanza di
questa Corte n. 182 del 2019) dell'intervento legislativo («[a]
partire dall'anno di imposta 2007»), il quale non avrebbe avuto
alcuna utilità ove riferito a forme di contribuzione - appunto
quelle sostenute dallo spirito di liberalità - già ammesse a
detrazione sin dalla ricordata legge n. 2 del 1997, con previsione
"rinnovata", a partire dal 1° gennaio 2014, dal comma 1 del medesimo
art. 11 del d.l. n. 149 del 2013, come convertito.
Tale interpretazione costituisce il presupposto interpretativo
dal quale correttamente muove il giudice a quo ed è confermata dalla
modifica operata dall'art. 1, comma 141, della legge n. 190 del 2014.
Quest'ultimo intervento legislativo (la cui sopravvenienza ha
indotto questa Corte a una pronuncia di restituzione degli atti a
fronte di una questione di legittimità costituzionale simile, ma non
identica, a quella ora in esame: ordinanza n. 182 del 2019) aggiunge
alla disposizione in esame un secondo periodo, a norma del quale
«[l]e medesime erogazioni continuano a considerarsi detraibili ai
sensi del citato articolo 15, comma 1-bis, ovvero ai sensi del
presente articolo, anche quando i relativi versamenti sono
effettuati, anche in forma di donazione, dai candidati e dagli eletti
alle cariche pubbliche in conformità a previsioni regolamentari o
statutarie deliberate dai partiti o movimenti politici beneficiari
delle erogazioni medesime».
L'oggetto della modifica è costituito dalle erogazioni in denaro
- come detto, non liberali - effettuate a partire dall'anno di
imposta 2007 («[l]e medesime erogazioni» di cui al primo periodo), ma
da parte di candidati ed eletti alle cariche pubbliche: questi ultimi
possono detrarre «anche» i versamenti effettuati «in forma di
donazione», purchè in conformità a previsioni regolamentari o
statutarie del partito beneficiario.
In sostanza, la disposizione prende in considerazione elargizioni
in denaro che, se pure effettuate «in forma di donazione» dal
candidato o eletto, non corrispondono al modello legale tipico di
tale contratto, perchè carenti dello spirito di liberalità che deve
caratterizzarlo. L'obbiettivo è quello di estendere a tali
erogazioni il beneficio della detraibilità, in quanto siano eseguite
in conformità a previsioni regolamentari o statutarie del partito
beneficiario.
Del resto, se si considera che, rispettivamente per il periodo
dal 2007 al 2013 e per quello successivo al 1° gennaio 2014, le
donazioni da chiunque effettuate erano già ammesse a detrazione in
forza degli artt. 15, comma 1-bis, del TUIR e 11, commi 1 e 2, del
d.l. n. 149 del 2013, come convertito, ne risulta confermata
l'interpretazione accolta dal giudice rimettente, secondo cui la
disposizione censurata si riferisce a versamenti operati senza
spirito di liberalità, anche se, eventualmente, in esecuzione di
negozi che della donazione presentano la sola forma esteriore.
In definitiva, il comma 4-bis dell'art. 11 del d.l. n. 149 del
2013, come convertito, introduce una disciplina retroattiva, dal 2007
e fino al 2013, a beneficio di chiunque abbia effettuato versamenti
non liberali ai partiti e movimenti politici; al ricorrere di alcune
condizioni la disciplina si estende, sempre retroattivamente, alle
elargizioni operate da candidati o eletti, e continua a valere, per
questi ultimi, anche per il periodo successivo (cioè dal 2014 in
poi); per chiunque, invece, a partire dal 2014 la detraibilità
riguarda, nuovamente, le sole erogazioni (realmente) liberali.
3.- Ciò posto, l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce
l'inammissibilità della questione, poichè l'intervento richiesto a
questa Corte sarebbe inidoneo a raggiungere il risultato auspicato
dal giudice rimettente.
Secondo l'interveniente, in particolare, le censure del giudice a
quo avrebbero ad oggetto non già, o non tanto, il trattamento
fiscale delle elargizioni di cui si discute, bensì «la stessa
prassi, utilizzata in passato da alcuni partiti politici, di
finanziarsi stipulando contratti (di "donazione")», analoghi a quello
oggetto del giudizio principale.
Sarebbe questa «prassi» - a parere dell'Avvocatura - a
determinare l'asserita tensione con la garanzia costituzionale del
libero mandato parlamentare, per la «"forzata fedelta'"» che essa
potrebbe ingenerare tra il parlamentare e il partito politico.
La disposizione oggetto del dubbio di legittimità
costituzionale, invece, si limiterebbe a disciplinare «solo il
trattamento fiscale» del negozio, sicchè, quand'anche fosse
eliminato il regime di detraibilità dei versamenti conseguenti,
nulla impedirebbe di continuare ad operare le elargizioni di cui si
tratta, reale causa della lesione dell'art. 67 Cost. prospettata dal
rimettente.
L'eccezione non è fondata.
Non è di certo la detraibilità fiscale del versamento a
orientare decisivamente un aspirante membro del Parlamento alla
stipula di un contratto con cui si obbliga a effettuare elargizioni
in favore del partito che si accinge a candidarlo alle elezioni
politiche, e il giudice rimettente si mostra ben consapevole di ciò.
Nondimeno, sottolinea non irragionevolmente come il regime fiscale
agevolato delle elargizioni possa favorire la stipula del negozio ad
effetti obbligatori, ponendosi, quantomeno, come "concausa"
dell'asserito condizionamento lesivo dell'art. 67 Cost.
Non è, del resto, manifesta l'esistenza di altre disposizioni di
legge sulle quali avrebbero potuto indirizzarsi le specifiche censure
del rimettente, mentre sicuramente la disposizione oggetto del
presente giudizio conduce ad emersione, nell'ordinamento, le "prassi"
cui allude l'Avvocatura generale.
Infine, risulta decisivo il carattere non implausibile della
motivazione offerta, tanto sulla rilevanza, quanto sulla non
manifesta infondatezza (con riferimento all'unico parametro evocato,
l'art. 67 Cost.): tale motivazione supera il controllo "esterno" di
ammissibilità demandato a questa Corte (ex plurimis, sentenze n.
183, n. 181, n. 59, n. 32, n. 22 e n. 15 del 2021).
4.- Nel merito, la questione non è fondata.
4.1.- Come è noto, l'art. 67 Cost. spiega i propri effetti non
solo sul rapporto fra elettori ed eletti, ma anche sulla relazione
tra il singolo parlamentare e il partito e il gruppo parlamentare di
appartenenza.
Come in tutti quelli di derivazione liberale, anche nel nostro
ordinamento costituzionale - che pure, all'art. 49 Cost., sottolinea
il ruolo essenziale dei partiti per la determinazione della politica
nazionale - la garanzia del libero mandato non consente
l'instaurazione, in capo ai singoli parlamentari, di vincoli - da
qualunque fonte derivino: legislativa, statutaria, negoziale - idonei
a incidere giuridicamente sullo status del parlamentare e sulle
modalità di svolgimento del mandato elettivo.
Può certamente accadere (e di regola accade) che, in riferimento
all'esercizio del mandato, vengano di fatto stipulati accordi,
impartite istruzioni o fatti valere vincoli di fedeltà, generalmente
disciplinati da regole di matrice privatistica, attinenti alla
normazione interna agli stessi partiti o gruppi parlamentari di
riferimento.
Tuttavia, proprio in forza di quanto disposto dall'art. 67 Cost.,
tali accordi, istruzioni e vincoli non sono assistiti da alcuna
garanzia giuridica, poichè la loro osservanza è rimessa alla
coscienza del singolo parlamentare.
Con la sentenza n. 14 del 1964 questa Corte ha già affermato che
«[i]l divieto del mandato imperativo importa che il parlamentare è
libero di votare secondo gli indirizzi del suo partito ma è anche
libero di sottrarsene; nessuna norma potrebbe legittimamente disporre
che derivino conseguenze a carico del parlamentare per il fatto che
egli abbia votato contro le direttive del partito».
Il significato della disposizione costituzionale non risiede,
perciò, nel vietare, o nel rendere giuridicamente sanzionabile,
l'adesione spontanea del parlamentare alle direttive del suo partito
o del suo gruppo. La funzione di garanzia dell'art. 67 Cost. si
rivela, invece, nei casi in cui gli accordi tra parlamentare e
partito pretendano di tradursi in vincoli con effetto diretto sullo
status del parlamentare o sulla libertà di esercizio del mandato.
4.2.- Non ricorrono simili evenienze nel caso portato
all'attenzione di questa Corte.
In disparte ogni valutazione - rimessa al giudice eventualmente
investito dello scrutinio sulla pretesa creditoria - circa la
validità dei contratti in concreto conclusi tra candidati e partiti
all'ombra della detraibilità fiscale delle elargizioni effettuate
dai primi ai secondi, il tenore dell'art. 11, comma 4-bis, del d.l.
n. 149 del 2013, come convertito, non consente di evincere alcuna
indebita incidenza sullo status del parlamentare, nè alcun
condizionamento sulle modalità di esercizio del mandato, in lesione
del parametro costituzionale invocato.
Del resto, stando almeno alla descrizione che l'ordinanza di
rimessione opera del negozio stipulato, l'obbligazione assunta dal
parlamentare eletto prescinde dal comportamento (fedele o infedele)
da questi tenuto rispetto alle istruzioni del partito di riferimento.
Frutto di una (in questa sede non esplicitamente censurata)
discrezionalità legislativa in materia di agevolazioni fiscali
(sentenze n. 177 e n. 153 del 2017, n. 111 del 2016, n. 279 del 2014
e n. 275 del 2005; con particolare riferimento al regime della
deducibilità o detraibilità degli oneri, sentenze n. 285 del 2004,
n. 143 e n. 134 del 1982; ordinanze n. 370 del 1999 e n. 52 del
1988), il contenuto direttamente ascrivibile alla disposizione in
esame consiste unicamente in una scelta per la parificazione alle
donazioni, ai fini della detraibilità, di erogazioni effettuate da
candidati e da eletti in favore del partito di riferimento, allo
scopo di incentivare le forme dirette di finanziamento della
politica, in un contesto segnato dalla eliminazione di ogni
contribuzione pubblica ad essa.
A stare a quanto effettivamente stabilito nella disposizione
censurata, non si determinano perciò effetti di sorta, nè sullo
status del parlamentare, nè sulle modalità di esercizio del
mandato, che può e deve continuare ad essere svolto liberamente, in
conformità o meno agli indirizzi del partito o gruppo di
riferimento.
In definitiva, non convince la conclusione del rimettente, per il
quale a violare il parametro evocato sarebbe la previsione
legislativa della detraibilità delle elargizioni operate in
esecuzione del contratto.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 11, comma 4-bis, del decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149
(Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la
trasparenza e la democraticità dei partiti e disciplina della
contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta in loro
favore), convertito, con modificazioni, in legge 21 febbraio 2014, n.
13, e successivamente modificato dall'art. 1, comma 141, della legge
23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2015)», sollevata, in riferimento all'art. 67 della Costituzione,
dalla Commissione tributaria di primo grado di Trento, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 ottobre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 29 ottobre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA