1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 5-9-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 3 luglio 2001
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 3 luglio 2001 (della Camera dei deputati) Parlamento - Mandato parlamentare - Adempimento da parte di deputato sottoposto a procedimento penale - Diritto-dovere di partecipare alle votazioni in Assemblea - Valore di impedimento assoluto a comparire nella udienza penale fissata in concomitanza con esse - Diniego da parte della Corte d'Assise di primo grado di Reggio Calabria - Conseguente rigetto, con ordinanza 16 novembre 1998, della richiesta, presentata dalla difesa dell'on. Amedeo Gennaro Matacena, di considerare giustificata l'assenza dello stesso deputato all'udienza in ragione dell'impedimento parlamentare - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dalla Camera dei deputati - Denunciata lesione dell'autonomia, indipendenza e funzionalita' delle Camere - Incidenza sulle attribuzioni del potere legislativo e sull'esercizio del mandato parlamentare - Mancato bilanciamento tra i valori costituzionali dell'efficienza processuale e dell'autonomia ed indipendenza del Parlamento - Violazione del principio di leale collaborazione tra poteri dello Stato - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza del potere esercitato dall'autorita' giudiziaria e di annullare conseguentemente l'ordinanza della Corte d'Assise di Reggio sopra richiamata ritenuta invasiva. - Ordinanza Corte d'Assise di primo grado di Reggio Calabria 16 novembre 1998. - Cost., artt. 3, 64, primo e terzo comma, 67, 68, 72, 73, primo comma, 79, primo comma, 83, comma terzo, 90, comma secondo, 138, primo e terzo comma; legge cost. 11 marzo 1953, n. 1, art. 12; legge cost. 22 novembre 1967, n. 2, art. 3; legge cost. 16 gennaio 1989, n. 1, artt. 9, comma 3, e 10, comma 3. (001C0712) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 5-9-2001)

Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
della camera di deputati, in persona del Presidente On. prof. Luciano
Violante, come da deliberazioni dell'Ufficio di Presidenza n. 253 del
6 novembre 2000 e della Camera dell'8 novembre 2000, e giusta mandato
per notar Silvestro in Roma, 23 novembre 2000, Rep. n. 63.907,
rappresentato e difeso dall'avv. prof. Massimo Luciani ed
elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, Via Bocca di
Leone, n. 78;
Contro la Corte di Assise di primo grado di Reggio Calabria, in
persona del Presidente pro tempore, in ragione e per l'annullamento
dell'ordinanza 16 novembre 1998, emessa nel corso del procedimento
n. 10/98 RG Assise, poi riunito al procedimento n. 15/98 RG Assise,
nei confronti, dell'on. Amedeo Gennaro Matacena, con la quale è
stata rigettata la richiesta della difesa dell'on. Matacena di
giustificare l'assenza dell'imputato all'udienza in ragione di
impedimento parlamentare e si è disposto procedersi, dichiarando la
contumacia dell'imputato, e per la statuizione che non spetta alla
Corte di Assise di primo grado di Reggio Calabria stabilire che non
costituisce impedimento assoluto della partecipazione del deputato
alle udienze penali, epperciò causa di giustificazione della sua
assenza, il diritto-dovere del deputato di assolvere il mandato
parlamentare attraverso la partecipazione a votazioni in Assemblea.

F a t t o

All'udienza del 16 novembre 1998, celebratasi, innanzi la Corte
di assise di primo grado di Reggio Calabria, nel corso di un
procedimento penale nei confronti dell'on. Amedeo Gennaro Matacena,
la difesa chiedeva di giustificare l'assenza dell'imputato
all'udienza medesima, motivando detta richiesta con l'impedimento
parlamentare dello stesso on. Matacena, attestato da un telegramma
del Presidente della Camera dei deputati. La Corte di Assise
rigettava con ordinanza la richiesta e disponeva di doversi
procedere, dichiarando la contumacia dell'imputato.
L'ordinanza veniva emessa all'esito di una brevissima camera di
consiglio (risulta dal verbale di udienza - doc. n. 6 - che la Corte
si è ritirata in camera di consiglio alle h. 10.25 ed è rientrata
alle h. 10.40).
La stringata motivazione faceva leva su ciò che l'on. Matacena
aveva giustificato la propria assenza "adducendo la concomitanza di
lavori parlamentari", ma non aveva specificato se "parteciperà a
detti lavori o se la sua presenza per eventuali votazioni o
interpellazioni prenotate sia oggi indispensabile in Parlamento".
Con deliberazione in data 6 novembre 2000 (doc. n. 1), l'Ufficio
di Presidenza della Camera dei deputati, in considerazione della
natura lesiva della riferita ordinanza, ha deliberato di proporre
alla Camera di sollevare conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato in riferimento alla stessa.
Con deliberazione in data 8 novembre 2000 (doc. n. 2), la Camera,
approvando la proposta dell'Ufficio di Presidenza, ha deliberato in
conformità.
L'ordinanza in epigrafe risulta lesiva delle attribuzioni
costituzionali della ricorrente Camera dei deputati per i seguenti
motivi di

D i r i t t o

1. - Preliminarmente, quanto all'ammissibilità del ricorso.
Sull'ammissibilità del presente ricorso non possono sussistere
dubbi. Quanto alla legittimazione processuale, pacifica è quella
passiva della Corte di assise di primo grado di Reggio Calabria. È
principio consolidato, infatti, che "i singoli organi
giurisdizionali, nell'esercizio delle funzioni giurisdizionali,
possono in genere essere parti nei conflitti di attribuzione" (così
ord. n. 150 del 1980, ma v. già prima ordd. nn. 228 e 229 del 1975;
successivamente, ex plurimis, ordd. nn. 250 e 261 del 1998; 319 del
1999; 102 del 2000).
Non meno evidente è la legittimazione della ricorrente Camera
dei deputati. La legittimazione attiva di questa, infatti, è stata
ripetutamente riconosciuta, in quanto essa può esprimere
"definitivamente la volontà del potere che essa rappresenta" (sentt.
nn. 265 del 1997; 379 del 1996; 1150 del 1988; 129 del 1981; ord.
n. 150 del 1980; cui adde, per il Senato, sent. n. 129 del 1996).
Nella specie, inoltre, non viene in considerazione solo la potenziale
titolarità della facoltà di esprimere definitivamente la volontà
del potere di appartenenza, ma anche l'esercizio in concreto di tale
facoltà, atteso che la volontà della Camera (e quindi quella del
potere cui essa appartiene) è stata definitivamente manifestata con
la programmazione dei lavori e l'approvazione del relativo
calendario. Inoltre, in un caso largamente analogo, è stato
esplicitamente affermato che "la Camera dei deputati è legittimata a
sollevare conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, quale
organo competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere
cui appartiene" (ord. n. 102 del 2000, cit.).
Non dubbia è anche la sussistenza di requisiti oggettivi del
conflitto di attribuzione. Vi è, infatti, conflitto risolvibile ai
sensi degli artt. 134 Cost. e 37, legge 11 marzo 1953, n. 87, quando
(senza che necessariamente vi sia vindicatio potestatis: cfr. già,
ad es., sentt. nn. 110 del 1970 e 129 del 1981) si controverte sulla
delimitazione della sfera delle attribuzioni costituzionali di due
poteri dello Stato. Nella specie, è evidente che oggetto della
presente controversia è, appunto, la delimitazione dei confini tra
le attribuzioni costituzionali d'uno dei soggetti del potere
legislativo e quelle del potere giudiziario. Costituzionalmente
garantito, invero, è il potere del magistrato di procedere nel
giudizio pendente innanzi a lui. Per quanto riguarda la Camera dei
deputati, a sua volta, il provvedimento del giudice penale che non
riconosca al deputato l'impedimento a partecipare a un'udienza in
ragione della necessità di adempiere alle sue funzioni di
parlamentale incide direttamente sulle attribuzioni costituzionali
dell'organo rappresentativo. La dimostrazione di questa affermazione
(di per sè - peraltro - autoevidente) verrà data qui appresso,
quando si svolgeranno le necessarie argomentazioni in ordine al
merito della controversia. Come accade frequentemente nei giudizi
innanzi a codesta Ecc.ma Corte (v., per il giudizio sulle leggi, i
rilievi di C. Mezzanotte, irrilevanza e infondatezza per ragioni
formali, in Giur. Cost, 1977, I, 230 sgg.), invero, i profili
processuali sono inestricabilmente connessi con quelli sostanziali, e
nel caso dei conflitti tra poteri l'identificazione dell'attribuzione
lesa non può che andare di pari passo con la dimostrazione della sua
lesione.
Può comunque dirsi sin d'ora che la possibile sottrazione al
lavoro parlamentare (in particolare: alle votazioni in Assemblea) del
contributo del deputato sottoposto a procedimento penale incide
gravemente sull'autonomia e sulla funzionalità dell'organo, e quindi
sulla stessa possibilità che questo eserciti le attribuzioni
(costituzionali) di sua spettanza.
Non si potrebbe, in contrario, sostenere che le attribuzioni lese
sarebbero, qui, solo quelle del singolo parlamentare e non anche
quelle della Camera di appartenenza. In un caso largamente analogo,
infatti, è già stato statuito che il singolo parlamentare
"impropriamente.., utilizza lo strumento del conflitto
d'attribuzione, invece di avvalersi - come tutti i cittadini - dei
mezzi endoprocessuali d'impugnazione degli atti asseritamente
viziati, nonchè di quelli diretti a provocare l'eventuale
affermazione di responsabilità disciplinare, civile o penale del
magistrato cui egli rimprovera il comportamento non legittimo" (ord.
n. 101 del 2000).
In presenza di tale precedente, i dubbi sull'ammissibilità non
hanno ragione di sussistere. Per mero tuziorismo, vale la pena di
osservare, comunque, che la negazione della legittimazione della
Camera dei deputati dimenticherebbe che le prerogative dei
parlamentari non sono (e comunque non sono solo) strumenti di
garanzia delle loro situazioni soggettive individuali, ma strumenti
di tutela della funzione parlamentare nel suo complesso, e quindi
dell'istituzione di appartenenza (cfr., da ultimo, sent. n. 417 del
1999, e comunque la costante giurisprudenza costituzionale e la
dottrina dominante). Del resto, come si dirà anche appresso, la
partecipazione ai lavori parlamentari (massime quando consistenti in
votazioni) non è solo un diritto, ma è uno specifico dovere
(art. 48-bis RC), e - come accade per tutti i doveri - la sua
previsione si deve almeno all'esigenza di soddisfare gli interessi
generali dell'istituzione che lo impone (è questo il significato
davvero minimo dell'imposizione dei doveri: cfr. G. M. Lombardi,
Contributo allo studio dei doveri costituzionali, Milano, 1967, 29).
Il voto, dunque, è un atto di "natura squisitamente funzionale"
(sent. n. 379 del 1996). In ogni caso, è pacifico che anche atti
giudiziari riguardanti singoli parlamentari possano determinare
lesione dell'autonomia e dell'indipendenza della Camera di
appartenenza nel suo complesso (cfr., ad es., il caso scrutinato
dalla stessa sent. n. 379 del 1996).
Contro l'ammissibilità del presente ricorso non varrebbe neppure
obiettare che, con esso, si intenderebbe censurare non già la
carenza del potere del giudice, ma un semplice errore in iudicando
(v., in riferimento ad analoga fattispecie, A. Anzon, Ragioni di
inammissibilità dei conflitti di attribuzione del "Caso Previti", in
AA.VV., Il "Caso Previti".
Funzione parlamentare e giurisdizione in conflitto davanti alla
Corte, Torino, 2000 29 sg.; R. Romboli, Tre ricorsi inammissibili,
ivi, 187). Per un verso, infatti, la ricorrente contesta proprio la
titolarità, in capo al giudice, del potere di negare che l'impegno
in votazioni in Assemblea sia valida causa di giustificazione
dell'assenza, all'udienza penale, del parlamentare interessato. Per
l'altro, la stessa dottrina ora richiamata ricorda che codesta Ecc.ma
Corte ha negato di poter esercitare un sindacato degli errori in
iudicando perchè, altrimenti, si sarebbe trasformata in giudice
dell'impugnazione. È davvero difficile capire come ciò sia
possibile nella presente fattispecie, atteso che la ricorrente non è
nè poteva essere, parte nel giudizio che ha originato il presente
conflitto, sicchè non ha così come non aveva (al contrario di
quanto accade per il singolo deputato: cfr. ord. n. 101 del 2000,
cit.), strumenti processuali "ordinari" per tutelare le proprie
attribuzioni (analogamente, n. Zanon, il "caso Previti": conflitto
tra poteri dello Stato o questione "privata"? in AA. VV., Il "caso
Previti", cit., 21; F. Rigano, Tre domande, ivi, 184). Qui, non è
neppur pensabile che si pretenda di trasformare il giudizio innanzi
alla Corte "inammissibilmente in un nuovo grado di giurisdizione"
(sent. n. 27 del 1999), per la chiara circostanza che un "grado di
giurisdizione" precedente o diverso, al quale la Camera potesse o
possa accedere, semplicemente, non esiste.
Si deve, infine, osservare che è presente, senza incertezze,
l'interesse a ricorrere della Camera dei deputati. Detto interesse
(che deve caratterizzare anche il ricorso per conflitto di
attribuzione: cfr., ad es. ordd. nn. 259 del 1986 e 420 del 1995) si
collega alle affermazioni dell'ordinanza.
Questa, invero, ha negato che il deputato Matacena fosse
(giustificatamente) impossibilitato a partecipare all'udienza in
quanto non avrebbe asseverato che, per il giorno della stessa,
fossero previste votazioni o "interpellazioni" (deve presumersi che
la Corte di Assise, quasi a mò di crasi o di sincope, intendesse
riferirsi a "interpellanze" e "interrogazioni"), per le quali la sua
presenza fosse "indispensabile". Teniamo da canto il problema
dell'illustrazione delle interpellanze e delle interrogazioni, in
ordine al quale, come appresso si preciserà, la ricorrente non
intende formulare censure. Restringendo lo sguardo alle votazioni in
Assemblea, peraltro, è evidente che l'ordinanza ha presupposto che
ve ne siano di due generi: votazioni per le quali la presenza del
parlamentare è "indispensabile", e votazioni per le quali tale
presenza "indispensabile" non è. L'assunto, tuttavia, è del tutto
erronea, atteso che, come subito si dimostrerà, tutte le votazioni
in Assemblea sono tali da rendere indispensabile la presenza di
ciascun, singolo, parlamentare.
Nella specie, risulta inoppugnabilmente dai resoconti
parlamentari che, nella giornata del 16 novembre 1998, la Camera ha
iniziato la propria seduta alle h. 12.05 (con sospensioni tra le h.
13.10 e le h. 15.00,. nonchè tra le h. 15.30 e le h. 15.45), con
votazioni elettroniche in ordine ai disegni di legge nn. 5267
("Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo") e
5349 ("Conversione in legge del decreto-legge n. 335 del 1998: lavoro
straordinario"). A tali votazioni l'on. Matacena ha regolarmente
partecipato (doc. n. 4).
L'erroneo presupposto, dal quale l'ordinanza impugnata ha preso
le mosse, ha avuto per effetto che le esigenze processuali siano
state anteposte a quelle della funzione parlamentare. In concreto, i
valori collegati alla funzione parlamentare sono stati posti su un
gradino inferiore rispetto a quelli attinenti alla funzione
giurisdizionale (sono stati interamente sacrificati i primi, cioè, e
interamente salvaguardati i secondi). Palese, pertanto, è
l'interesse della Camera dei deputati ad ottenere una pronuncia di
codesta Ecc.ma Corte costituzionale che ristabilisca il corretto
rapporto tra potere giudiziario e potere legislativo, in riferimento
ai valori costituzionali che detti poteri rappresentano.
Non incide sull'interesse a ricorrere della Camera dei deputati
il fatto che, nonostante la pronuncia qui censurata, l'on. Matacena
abbia preso parte alle votazioni fissate in concomitanza con
l'udienza innanzi la Corte di assise di Reggio Calabria. Trattasi
infatti di determinazione strettamente personale del deputato, che ha
sacrificato il proprio diritto di difesa al diritto-dovere di
partecipazione ai lavori parlamentari, determinazione che tuttavia
non era affatto imposta dalla vigente disciplina della materia. La
concreta vicenda delle scelte del singolo parlamentare, invero, è
estrinseca rispetto all'atto impugnato e al suo contenuto, nel senso
che è proprio e solo da tale contenuto (trascendente, si badi, la
particolare vicenda processuale) che origina la lesività, che non
può certo venir meno per l'accidentale determinazione di un soggetto
estraneo al rapporto tra gli organi in conflitto.
In ogni caso, come si è osservato in dottrina, "la circostanza
che il parlamentare abbia votato non elimina l'oggettiva incertezza
circa le condizioni alle quali gli impegni parlamentari giustificano
l'allegazione di un impedimento..." (N. Zanon, Il "Caso Previti",
cit., 17).
Il grave condizionamento che l'indirizzo prescelto dalla Corte di
assise di primo grado di Reggio Calabria determina nelle scelte dei
parlamentari, in ogni caso, è tale, come appresso si dimostrerà, da
cagionare la lesione delle prerogative costituzionali della Camera
dei deputati, della quale è dunque evidente l'interesse a ricorrere.
2. - Violazione degli artt. 64, 68 e 72 della Costituzione.
Venendo, ora, al merito, devono prospettarsi le argomentazioni che
seguono.
2.1. - Si deve premettere che la ricorrente Camera dei deputati
chiede che venga considerato, per i suoi componenti, impedimento
assoluto a comparire in udienza (epperciò causa di giustificazione
dell'assenza) non già la necessità di partecipare a qualsivoglia
lavoro parlamentare, bensì soltanto quella di assolvere il mandato
parlamentare attraverso la partecipazione a votazioni in Assemblea.
Ciò non significa che la ricorrente muova dall'assunto della diversa
dignità delle varie attività che i deputati svolgono nell'esercizio
del loro mandato. Significa invece, semplicemente, che l'attività di
votazione è qualitativamente diversa da tutte le altre proprio in
specifico riferimento alla problematica che qui ne occupa. Al
contrario di quanto ritiene la Corte di assise di primo grado di
Reggio Calabria, invero, è non solo possibile, ma doveroso,
distinguere tra i vari "impegni parlamentari", in particolare
differenziando l'attività di partecipazione al voto da tutte le
altre attività inerenti al mandato rappresentativo.
Come è noto, l'attività di votazione non è delegabile ad altro
parlamentare e va esercitata personalmente (v. anche quanto affermato
da codesta Ecc.ma Corte nella sent. n. 379 del 1996). Se è fissata
una votazione, pertanto, il solo modo che il deputato abbia per
parteciparvi è la presenza personale. Nè è possibile che il
deputato chieda (od ottenga) lo spostamento della votazione, onde
conservare la possibilità di partecipare. Quando è fissata una
votazione, in altri termini, il deputato deve partecipare, senza
alternative. Proprio per le votazioni, pertanto, il dovere stabilito
dall'art. 48-bis assume una indefettibilità peculiare poichè non
v'è possibilità di rimedio all'assenza.
Diverso è invece il regime delle altre attività parlamentari.
Nel caso in cui il deputato intenda partecipare ad una discussione,
ovvero sia programmato un suo intervento su un determinato
provvedimento, ma sia contemporaneamente convocato dal giudice penale
per un procedimento nei propri confronti, egli può ben chiedere lo
spostamento ad altra data dell'esame del provvedimento, e la prassi
consolidata è nel senso che - ove possibile - il rinvio venga
concesso. La Camera, in alternativa, può (in persona del proprio
Presidente) rinviare la discussione sulle linee generali, o anche
concedere facoltà al deputato in questione di svolgere un intervento
più ampio sull'art. 1 del provvedimento in discussione (quando
trattasi di progetti di legge), in deroga alle comuni norme sui
tempi. Anche qui, la prassi offre solida conferma di tali
possibilità.
Nel caso, in particolare, degli atti di sindacato ispettivo, è
evidente che la possibilità del rinvio del loro svolgimento ad altra
seduta è in re ipsa. Come è noto, del resto, per lo svolgimento
delle interrogazioni e delle interpellanze la Presidenza della Camera
prende contatti con il Ministro destinatario e con il deputato
richiedente, in modo tale da conciliare le rispettive esigenze e
assicurare il dibattito (sul punto, cfr., ad es., R. Moretti,
Attività informative, di ispezione, di indirizzo e di controllo, in
T. Martines et alii, Diritto parlamentare, Rimini, 1992, 417, 421).
Il diverso regime è dunque chiaro: nell'un caso (deliberazioni)
indefettibilità della presenza del deputato al momento della
votazione; nel secondo (discussioni di qualsivoglia genere)
possibilità di rimedio all'assenza in una delle forme sopra
descritte.
Sempre quanto alla precisazione del thema decidendum, infine, la
ricorrente limita le proprie censure all'ipotesi della partecipazione
a votazioni dell'Assemblea, nel presupposto (la cui esattezza non
può contestarsi) che l'Assemblea sia il soggetto "sovrano"
nell'ordinamento parlamentare.
La premessa interpretativa da cui si muove, è bene ricordare,
trova opportuno conforto in un noto precedente giurisprudenziale, nel
quale si è distinto tra "attività deliberative in senso stretto" e
attività diverse, come quelle "di tipo referente o consultivo".
(Trib. Brescia, ord. 23 novembre 1995, Sgarbi, in Foro it., 1996, II,
432), e proprio in tale distinzione si è identificato il discrimine
tra impedimento parlamentare rilevante o meno al fine del rinvio
delle udienze penali.
2.2. - Così precisati i limiti delle censure prospettate dalla
ricorrente, si deve lamentare anzitutto la violazione degli artt. 64.
68 e 72 della Costituzione.
Come codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha rilevato, l'autonomia
della Camera si fonda anzitutto sul combinato disposto, appunto,
degli artt. 64, 68 e 72 della Costituzione (cfr. sent. n. 379 del
1996). È da tali previsioni costituzionali, infatti, che si
desumono, per un verso, il potere della Camera di disciplinare con
autonomo regolamento la propria organizzazione e il funzionamento dei
propri lavori, con particolare riferimento alla funzione legislativa;
per l'altro, la posizione di indipendenza dei singoli membri della
Camera, riconosciuta dalla Costituzione quale strumento di garanzia
dell'indipendenza e dell'autonomia dell'istituzione di appartenenza.
Le riferite disposizioni, pertanto, vietano qualunque
compressione di detta indipendenza ed autonomia. È dunque
sufficiente dimostrare che un vulnus di tal genere si è verificato,
per concludere nel senso della violazione degli artt. 64, 68 e 72
della Costituzione. Nella specie, l'atto impugnato determina un grave
ostacolo alla partecipazione dei deputati alle votazioni della
Camera, e conseguentemente produce (come più analiticamente si
dimostrerà appresso) un'altrettanto grave lesione delle prerogative
costituzionali della Camera, tutte riassuntivamente tutelate dalle
disposizioni indicate nell'epigrafe del presente motivo di ricorso.
Sin d'ora, tuttavia, si deve rilevare che l'autonomia organizzativa
della Camera dei deputati, connessa all'autonomia regolamentare di
cui all'art. 64, comma 1, Cost., è direttamente lesa dall'atto
impugnato, che incide su quel funzionamento interno dell'Assemblea
che, per costante giurisprudenza costituzionale, si sottrae
all'interferenza (prima ancora che all'invasione) da parte di
qualsivoglia altro potere dello Stato.
3. - Violazione dell'art. 64, terzo comma, della Costituzione,
anche in riferimento agli artt. 64, primo comma; 73, secondo comma;
79, primo comma; 83, terzo comma; 90, secondo comma; 138, primo e
terzo comma della Costituzione; 12 legge della Costituzione 11 mano
1953, n. 1; 3 legge della Costituzione 22 novembre 1967, n. 2; 9,
comma 3, e 10, comma 3, legge Cost. 16 gennaio 1989, n. 1. La
violazione dell'art. 64 terzo comma, Cost., e degli altri parametri
costituzionali connessi, indicati in epigrafe del presente motivo di
ricorso, è palese.
L'art. 64, terzo comma, Cost., dispone che "Le deliberazioni di
ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente
la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a
maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una
maggioranza speciale". È qui previsto, per le deliberazioni delle
Camere, un doppio quorum: uno strutturale (la presenza della
maggioranza dei componenti) e uno funzionale (il voto favorevole
della maggioranza dei presenti, salva l'ipotesi di una maggioranza
speciale). In entrambi i casi, il quorum è stabilito quale
condizione di validita': il mancato raggiungimento dell'uno o
dell'altro determina appunto l'invalidità della deliberazione.
Questa previsione riguarda indistintamente tutte le deliberazioni
delle Camere e tutte quelle del Parlamento in seduta comune. La
partecipazione dei parlamentari (per quanto qui interessa: dei
deputati) alle sedute parlamentari preordinate alle votazioni,
nonchè alle votazioni medesime, è dunque indispensabile, nei
termini quantitativi imposti dalla Costituzione, per la validità
degli atti deliberativi. Ogni impedimento a tale partecipazione si
risolve pertanto in impedimento alla funzionalità del Parlamento
(per quanto qui interessa: della Camera dei deputati), con evidente
compromissione delle attribuzioni del potere legislativo:
La previsione generale dell'art. 64, terzo comma, inoltre, è
ulteriormente specificata e rafforzata dalle disposizioni che
stabiliscono, per singole fattispecie, maggioranze speciali. Ciò
vale almeno per:
l'art. 64, primo comma (maggioranza assoluta dei componenti
per l'approvazione dei regolamenti);
l'art. 73, secondo comma (maggioranza assoluta dei componenti
per la dichiarazione di urgenza della legge);
l'art. 79, primo comma (maggioranza dei due terzi dei
componenti per l'approvazione delle leggi di amnistia o di indulto);
l'art. 83, terzo comma (maggioranza dei due terzi o assoluta,
del Parlamento in seduta comune, in composizione integrata, per
l'elezione del Presidente della Repubblica);
l'art. 90, secondo comma (maggioranza assoluta dei componenti
del Parlamento in seduta comune per la messa in stato d'accusa dei
Presidente della Repubblica: v. anche art. 12 legge costituzionale 11
marzo 1953, n. 1);
l'art. 138, primo e terzo comma (approvazione a maggioranza
assoluta ovvero dei due terzi delle leggi costituzionali o di
revisione costituzionale).
A tali previsioni vanno aggiunti almeno l'art. 3 della legge
costituzionale 22 novembre 1967, n. 2 (maggioranza dei due terzi o
dei tre quinti dei componenti del Parlamento in seduta comune per
l'elezione dei giudici costituzionali) e l'art. 9, comma 3, della
legge Cost. 16 gennaio 1989, n. 1 (maggioranza assoluta dei
componenti della Camera competente per negare l'autorizzazione a
procedere nei confronti dei ministri o del Presidente del Consiglio).
Di rilievo l'art. 10, terzo comma, della stessa legge, che
nell'ipotesi della richiesta di misure restrittive delle libertà
fondamentali a carico dei Ministri o del Presidente del Consiglio
prevede non solo la convocazione di diritto delle Camere, ma anche il
dovere, per esse, di deliberare entro quindici giorni dalla
richiesta. Previsione, questa, di interesse, perchè chiarisce che le
Camere, in questo caso, non hanno solo il dovere di riunirsi ma anche
quello di deliberare (e quindi di votare entro un tempo ben
determinato, sicchè la partecipazione alla votazione dei singoli
parlamentari è ancor più indefettibile e la non rinviabilità della
votazione; fosse pure ad istanza di un parlamentare impedito, è
stabilita addirittura ex lege.
Da tutto questo si evince che la stessa possibilità, per la
Camera dei deputati, di esercitare validamente le funzioni che la
Costituzione le conferisce è condizionata dalla presenza dei
deputati nel numero necessario. Ogni impedimento di tale
partecipazione si risolve dunque nella compromissione dell'esercizio
delle attribuzioni parlamentari.
Non si potrebbe opporre che la lesione delle prerogative
parlamentari deriverebbe, comunque, dalla scelta del singolo
deputato. Perchè tale obiezione fosse fondata, infatti, occorrerebbe
che detta scelta fosse effettivamente libera, potendo il deputato
optare, senza condizionamenti di sorta, per la partecipazione o meno
alla votazione parlamentare. In realtà, detta scelta non è affatto
libera, nè priva di condizionamenti. Si deve infatti considerare che
il deputato sottoposto a procedimento penale esercita, partecipando
alle udienze, il proprio diritto costituzionale alla difesa in
giudizio. Trattasi di un diritto fondamentalissimo, che sin dalla
prima giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte costituzionale è stato
ritenuto caratterizzante l'identità stessa della Costituzione
repubblicana (sentt. nn. 2 del 1956 e soprattutto 18 del 1982).
L'adempimento del dovere di partecipazione alle votazioni
(funzionale, si ripete, al valido esercizio delle attribuzioni della
Camera), pertanto, confligge in questo caso con un primario diritto
costituzionale. Lungi dall'essere libera e non condizionata, allora,
la scelta del deputato diventa drammatica.
Ciò che qui maggiormente conta, il condizionamento è
determinato dalla volontà di un potere esterno a quello legislativo,
che interferisce gravemente nelle prerogative di questo, ponendo a
rischio la stessa funzionalità della Camera (in ordine, si ripete,
alla validità delle votazioni dell'Assemblea).
4. - Violazione degli artt. 67 e 68 della Costituzione, anche in
riferimento ai parametri sopra invocati. Non meno evidente è il
vizio che affligge l'atto impugnato qualora si assumano quali
parametri anche gli artt. 67 e 68 della Costituzione.
Si deve ribadire che le prerogative che la Costituzione riconosce
ai singoli deputati non sono loro guarentigie personali ma strumenti
funzionali all'integrità della posizione costituzionale delle
istituzioni di appartenenza. Ogni volta che viene leso il libero
esercizio del mandato parlamentare garantito dall'art. 67 della
Costituzione in una con l'art. 68, si ledono perciò l'autonomia e
l'indipendenza della Camera di appartenenza, che in tanto possono
sussistere, in quanto i singoli componenti siano tutelati nella loro
libertà di esercitare il mandato parlamentare senza impedimenti. Il
concetto di libertà del mandato parlamentare, come è noto, non è
di semplice interpretazione. Quale che sia la linea interpretativa
che si segue, comunque, non vi è dubbio che pregiudizio al libero
mandato parlamentare possa venire proprio dall'esercizio della
giurisdizione (cfr., ad es., n. Zanon, Il libero mandato
parlamentare, Milano, 1991, 305).
Nella specie, ci troviamo di fronte ad un'ipotesi addirittura
paradigmatica di incisione con atti giurisdizionali sulla libertà di
esercizio del mandato parlamentare del singolo deputato, atteso che -
come sopra rilevato - questi viene pesantemente condizionato nella
sua scelta di adempiere o meno i doveri (e di esercitare i diritti)
del suo ufficio, in presenza della contrapposta esigenza (essa pure
costituzionalmente protetta) di esercitare il diritto di difesa.
Non è dunque libera la scelta del deputato costretto
all'alternativa tra diritto di difesa e diritto-dovere di
partecipazione alle votazioni della Camera. La violazione della
libertà del mandato (imputabile - si ripete - alla volontà di un
potere esterno a quello legislativo) ha per conseguenza la lesione
delle prerogative della Camera dei deputati, alla cui tutela quella
libertà è strettamente funzionale. Si consideri, del resto, che il
condizionamento del libero mandato determina un'alterazione profonda
del libero giuoco delle maggioranze e delle opposizioni, che si fonda
sull'altrettanto libero rapporto delle forze. Alterazione che, anche
se limitata a un solo voto, può essere terribilmente rilevante (la
prima crisi di governo "parlamentare" della Repubblica, con la
votazione alla Camera il 9 ottobre 1998, lo testimonia con
chiarezza).
5. - Assenza di un bilanciamento nell'atto impugnato, tra le
esigenze dell'efficienza del processo e quelle dell'autonomia,
dell'indipendenza e della funzionalità delle istituzioni
parlamentari. Violazione dell'art. 3 Cost., anche in riferimento ai
parametri precedentemente invocati. In questa delicata materia vi è,
indubbiamente, un concorso tra valori entrambi di rango
costituzionale. Non è contestabile, infatti, che tanto la speditezza
del processo quanto la libera esplicazione del mandato parlamentare e
la funzionalità delle assemblee rappresentative siano valori
costituzionalmente protetti.
Secondo concetto, come sempre accade nel caso di contrasto tra
valori costituzionali, detto contrasto deve essere composto, e ciò
è possibile solo pel mezzo di un prudente bilanciamento tra di essi.
Proprio del bilanciamento, anche qui secondo concetto, è che nessuno
dei valori in conflitto debba essere interamente sacrificato (ove
ciò non sia inevitabile), e che di quei valori si individui il
migliore contemperamento, che deve avvenire secondo i canoni della
ragionevolezza imposti dall'art. 3 della Costituzione.
Questo schema tipico (e necessitato) del bilanciamento tra valori
costituzionali, tanto frequente nella giurisprudenza di codesta
Ecc.ma Corte costituzionale che qualunque indicazione
giurisprudenziale sarebbe superflua, non è stato seguito dalla Corte
di Assise di primo grado di Reggio Calabria. Ciò, fra l'altro, ha
determinato anche la violazione del principio della leale
collaborazione tra i poteri dello Stato (sul quale ci si soffermerà
più ampiamente in chiusura), che impone a ciascun potere di
comportarsi in modo tale da esercitare le proprie attribuzioni senza
sacrificio di quelle degli altri. Tanto il principio del
bilanciamento che quello della leale collaborazione si invocano in
una con i parametri già precedentemente menzionati, atteso che la
salvaguardia dei valori protetti da quei parametri è possibile solo
a condizione di non sacrificarli totalmente quando si trovino a
subire il confronto con altri valori costituzionali.
Nella specie, l'Autorità giudiziaria non ha tenuto conto
dell'esistenza di due confliggenti valori costituzionali,
salvaguardando solo uno di essi e sacrificando integralmente l'altro.
Il modello disegnato dalla giurisprudenza costituzionale è
tutt'altro. In questa materia, infatti, come ha limpidamente
precisato la sent. n. 379 del 1996, occorre un "equilibrio razionale
e misurato tra le istanze dello Stato di diritto, che tendono ad
esaltare i valori connessi all'esercizio della giurisdizione... e la
salvaguardia di ambiti di autonomia parlamentare...". La stessa
pronuncia non ha mancato di precisare che "il confine tra i due
distinti valori (autonomia delle Camere, da un lato, e
legalita-giurisdizione, dall'altro) è posto sotto la tutela di
questa Corte".
La logica di tale modello è, pertanto, che si proceda
all'indicato bilanciamento tra i valori costituzionali eventualmente
confliggenti, se possibile senza il sacrificio integrale di alcuno,
secondo il modello del "contemperamento" tipico anche di altri
settori della giurisprudenza costituzionale (sul punto, in dottrina,
da ultimo, G. Scaccia, gli "strumenti" della ragionevolezza nel
giudizio costituzionale, Milano, 2000, 348 sgg.). Nella specie, tale
bilanciamento è possibile proprio seguendo la via che si prospetta
nel presente ricorso, giusta la quale l'impedimento parlamentare
giustifica la modificazione dei tempi della funzione giurisdizionale
solo, quando è in giuoco la superiore esigenza della validità delle
deliberazioni della Camera, che può essere assicurata esclusivamente
dal raggiungimento delle maggioranze prescritte dalla Costituzione.
L'ipotesi opposta, seguita nell'atto impugnato (l'ipotesi, cioè,
dell'esistenza di votazioni in Assemblea per le quali la presenza del
deputato non è "indispensabile"), è proprio quella del sacrificio
integrale dell'autonomia parlamentare, sacrificio che è in radicale
contrasto con la logica del bilanciamento/contemperamento.
La conclusione è dunque obbligata: nel contrasto tra i valori in
campo, l'esigenza prima è quella del bilanciamento nella forma del
contemperamento. Lede pertanto tale esigenza l'atto impugnato, in
quanto - senza che ciò fosse inevitabile - sacrifica integralmente i
valori connessi alla rappresentanza, a totale beneficio di quelli
connessi alla giurisdizione. Si determina in tal modo, anzi, un vero
e proprio paradosso, in quanto, nell'ipotesi che fra tali valori un
contemperamento non sia possibile, la giurisprudenza costituzionale
afferma semmai la prevalenza dei primi sui secondi, in speculare
contrapposizione alla scelta compiuta con l'atto impugnato.
Ipotizziamo (del tutto astrattamente, e nel convincimento che
tale ipotesi sia infondata) che il modello del contemperamento non
possa essere seguito. Ebbene, non si può certo negare che il
principio dell'efficienza e della snellezza del processo sia stato
ritenuto, dalla giurisprudenza, implicitamente riconosciuto dalla
Costituzione (cfr., ad es., sent. n. 460 del 1995). Ciò non
consente, tuttavia, che in suo nome siano sacrificate l'autonomia e
l'indipendenza della Camera dei deputati.
In primo luogo, codesta ecc.ma Corte, nei precedenti nei quali ha
fatto valere quel principio, ha inteso impedire qualunque pratica
dilatoria, che pretestuosamente intendesse compromettere la
funzionalità del processo.
Atti che, pure, sono esercizio del diritto di difesa, diventano
abusivi ed ingiustificati laddove mirino al solo scopo di rinviare
nel tempo il completamento dell'iter processuale. È prorio in
ipotesi di tal genere che sono state rese le note declaratorie di
incostituzionalità delle norme di legge che consentivano atti di
questo tipo (sentt. nn. 353 del 1996; 10 del 1997). Nel caso che ne
occupa, però, il parlamentare non e certo dominus delle cause di
impedimento, che derivano invece dall'oggettiva esistenza di un
calendario dei lavori parlamentari ch'egli è tenuto a rispettare e
che non ha certo deciso da sè. La situazione è dunque assai diversa
da quella considerata nelle pronunce sopra ricordate, poichè
l'ostacolo allo svolgimento del processo ha un'oggettività che resta
del tutto al di fuori della disponibilità del deputato.
In secondo luogo, non è possibile (come invece fa la Corte di
assise di primo grado di Reggio Calabria) argomentare la superiorità
delle esigenze del processo su quelle della funzione parlamentare
dall'intervenuta modifica dell'art. 68 Cost. Certo, l'eliminazione
dell'autorizzazione a procedere ha determinato il venir meno di un
ostacolo al pieno dispiegarsi della funzione giurisdizionale. Questo
però, non è risolutivo. La mera sottoposizione a procedimento
penale, infatti, non sarebbe, di per sè, fonte di alcun impedimento
o pregiudizio per il parlamentare e per il rigoroso rispetto dei suoi
doveri. Che si sia prevista la possibilità di tale sottoposizione a
prescindere da qualsivoglia autorizzazione non prova, dunque, che si
sia voluto tutelare la funzione giurisdizionale a totale scapito di
quella rappresentativa.
Tutt'al contrario, come sopra si accennava, vale, secondo
l'indirizzo di codesta ecc.ma Corte, esattamente la reciproca. Per
stare soltanto alle pronunce più significative, basterà ricordare
le sentenza nn. 129 del 1981 e 129 del 1996 (successiva - si badi -
alla riforma dell'art. 68 Cost.). La sent. n. 129 del 1981 ha
affemato (sulla scia della sent. n. 110 del 1970) che la Costituzione
ammette deroghe alla giurisdizione", quando è in giuoco l'autonomia
delle istituzioni rappresentative che si collocano "a livello di
sovranita'" (ciò vale dunque per le Camere, non, invece, per i
consigli regionali).
Nella sent. n. 129 del 1996 si legge, a proposito dei
procedimenti relativi a opinioni espresse dai parlamentari, che il
costituente ha compiuto un "bilanciamento", in seguito al quale, "a
tutela del principio (corrispondente a un interesse generale della
comunità politica) di indipendenza e autonomia del potere
legislativo nei confronti degli altri organi e poteri dello Stato,
l'art. 68 Cost. sacrifica il diritto alla tutela giurisdizionale del
cittadino che si ritenga offeso nell'onore o in altri beni della vita
da opinioni espresse da un senatore o deputato nell'esercizio delle
sue funzioni".
L'autonomia del Parlamento, dunque, è un bene così prezioso,
che l'esigenza della sua tutela potrebbe, in astratto (e in assenza
di soluzioni alternative), addirittura imporre il "sacrificio" del
diritto alla tutela giurisdizionale, e conseguentemente
dell'esercizio della giurisdizione. Non è questo, però, ciò che,
in concreto, deve accadere nel presente giudizio, nè è questo ciò
che domanda la ricorrente Camera dei deputati.
Come sopra si è dimostrato, infatti, tra l'ipotesi del
sacrificio integrale della giurisdizione e l'ipotesi del sacrificio
integrale della rappresentanza vi è quella intermedia del
bilanciamento/contemperamento nella forma già prima ricordata. La
tutela dell'essenza stessa del sistema parlamentare (che sta nella
validità delle deliberazioni delle Camere) è possibile senza che
per questo si rinunci all'esercizio della giurisdizione, che può
(anche sollecitamente) proseguire, con il solo limite (tutt'altro che
gravoso) del rispetto dell'attività di votazione in Assemblea
programmata dalla Camera.
6. - Violazione del principio della leale collaborazione tra i
poteri dello Stato, anche in riferimento ai parametri precedentemente
invocati.
Come codesta ecc.ma Corte costituzionale ha statuito, il
principio di leale collaborazione non regge, nel nostro ordinamento
costituzionale, soltanto i rapporti intersoggettivi, ma anche quelli
fra poteri dello Stato (sentt. nn. 379 del 1992 e 403 del 1994). Non
varrebbe obiettare come, pure, qualcuno, in dottrina, ha fatto - che
il principio di leale collaborazione non dovrebbe riguardare i
giudici, tenuti soltanto ad applicare la legge (così n. Zanon, Il
"Caso Previti"., in AA. VV., Il "Caso Previti", cit., 14; P.
Veronesi, Tre ricorsi intrecciati: alla ricerca del "bandolo della
matassa", ivi, 235).
A parte l'ovvia considerazione che i principi (come rammentava, a
tacer d'altri, Vezio Crisafulli) illuminano di sè l'interpretazione
della legge, vale infatti quella che il giudice esercita poteri
discrezionali quanto meno in ordine alla scansione dei tempi
processuali, potendo stabilire (ovviamente nei limiti della legge,
epperciò, ancorchè non liberamente, discrezionalmente), in
particolare, i ritmi delle udienze. Che nell'esercizio di tali poteri
il giudice possa ritenersi sottratto al dominio di un principio che
riguarda tutti i poteri dello Stato è, invero, incomprensibile.
Il problema, comunque, è stato già affrontato e risolto da
codesta ecc.ma Corte proprio con la cit. sent. n. 403 del 1994, che
ha espressamente stabilito che anche l'autorità giudiziaria (nella
specie, si trattava del collegio inquirente per i reati ministeriali,
che è titolare dei poteri del giudice delle indagini preliminari) è
assoggettata al principio della leale collaborazione, in particolare
per quanto concerne la determinazione dei tempi di esercizio delle
attività processuali. Leale collaborazione e corretto bilanciamento
sono, pertanto, due esigenze imprescindibili.
È anche in questa chiave che va interpretata la presente
controversia, nella quale - come sopra si è detto - sono in giuoco
concorrenti (e, nella specie, confliggenti) valori costituzionali tra
i quali è indispensabile trovare il corretto bilanciamento. La
posizione della ricorrente, intesa ad affermare il principio che
l'impedimento parlamentare deve essere considerato assoluto ed
insuperabile solo nel caso in cui attenga alla partecipazione a
votazioni dell'Assemblea, e non anche quando attenga a diverse
attività dei deputati, si presenta come il più corretto
contemperamento tra i valori in giuoco. Non tutte le sedute
dell'Assemblea sono dedicate a votazioni (non in tutte, dunque, si
assumono le deliberazioni disciplinate dall'art. 64 Cost.), poichè
molte sono destinate ad altre attività (discussione di progetti di
legge; dibattiti di vario contenuto; svolgimento di interrogazioni ed
interpellanze, etc.). Per stare ai soli dati degli ultimi tre anni
(che mostrano, comunque, una proporzione pressochè costante), si
constata che: nel 1998, a fronte di un totale di 168 sedute, solo 103
sono state destinate a votazioni; nel 1999 il rapporto è stato di
189 a 115; nel 2000 (dati al 6 dicembre) di 173 a 99 (doc. n. 5).
Ciò significa, chiaramente, che la previsione dell'assolutezza
dell'impedimento parlamentare in riferimento alle sedute destinate a
votazioni non compromette affatto la funzionalità del processo nè
lede le prerogative dell'autorità giudiziaria.
Invero, le votazioni non sono previste quotidianamente: a parte i
periodi di sospensione, le votazioni sono in genere fissate nei
giorni centrali della settimana, martedì, mercoledì e giovedì.
Nell'anno, assai meno di un giorno su tre è mediamente dedicato a
votazioni in Assemblea, e ciò consente di soddisfare pienamente le
esigenze di celerità del processo.
La soluzione qui prospettata, pertanto, è il punto di equilibrio
costituzionalmente più corretto tra i diversi valori in campo. Non
solo il più corretto, invero, ma anche il più certo. La strada
alternativa, seguita dalla Corte di assise di primo grado di Reggio
Calabria, si risolve infatti (come risulta espressamente
dall'ordinanza impugnata) nell'attribuzione al giudice penale del
potere discrezionale di valutare, di volta in volta, l'assolutezza
dell'impedimento, con conseguenti minori garanzie per la certezza non
solo della situazione soggettiva del singolo deputato, ma della
funzionalità e dell'autonomia della Camera.
È noto che la discrezionalità del giudice, in casi di questo
tipo, è comunque delimitata dalla ragionevolezza e - nel tempo - dal
consolidarsi degli indirizzi giurisprudenziali (cfr. sent. n. 178 del
1991). Nondimeno, e evidente che un criterio automatico ed oggettivo,
come quello che conseguirebbe all'accoglimento del presente ricorso,
offrirebbe garanzie di certezza largamente superiori. Quello della
certezza del diritto, invero, è un valore costituzionale di primaria
importanza, come anche la più recente giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte ha chiarito (sent. n. 416 del 1999). L'accoglimento del
presente ricorso, pertanto, oltre a ristabilire il corretto rapporto
tra il valore dell'efficienza processuale e quello dell'autonomia e
dell'indipendenza delle istituzioni parlamentari, consentirebbe il
miglior soddisfacimento del valore, parimenti costituzionale, della
certezza del diritto.

P. Q. M.
La Camera dei deputati, come sopra rappresentata nonchè difesa,
chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare che
non spetta alla Corte di Assise di primo grado di Reggio Calabria
stabilire che non costituisce impedimento assoluto della
partecipazione del deputato alle udienze penali, epperciò causa di
giustificazione della sua assenza, il diritto-dovere del deputato di
assolvere il mandato parlamentare attraverso la partecipazione a
votazioni in Assemblea, e conseguentemente annullare l'ordinanza 16
novembre 1998, emessa nel corso del procedimento n. 10/1998 RG
Assise, poi riunito al procedimento n. 15/1998 RG Assise, nei
confronti dell'on. Amedeo Gennaro Matacena, con la quale è stata
rigettatala richiesta della difesa dell'on. Matacena di giustificare
l'assenza dell'imputato all'udienza in ragione di impedimento
parlamentare e si è disposto procedersi dichiarando la contumacia
dell'imputato.
Roma, addì 11 dicembre 2000
On. prof. Luciano Violante - Prof. avv. Massimo Luciani
01C0712