1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 15-2-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 19 SENTENZA 20 dicembre 2022- 14 febbraio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Calabria - Ulteriore proroga, al 31 dicembre 2022, del termine di presentazione dell'istanza per l'esecuzione di interventi conformi al piano casa regionale - Violazione della tutela del paesaggio e della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 23, art. 1, modificativo del comma 12 dell'art. 6 della legge della Regione Calabria 11 agosto 2010, n. 21. - Costituzione, artt. 9 e 117, commi primo, secondo, lettera s), e terzo, nonche' principio di leale collaborazione; Convenzione europea del paesaggio, artt. 1, lettera a), 5 e 6. (T-230019) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 15-2-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 23 (Proroga del
termine di cui al comma 12 dell'articolo 6 della l.r. 21/2010),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 27-31 agosto 2021, depositato in cancelleria il 31
agosto 2021, iscritto al n. 47 del registro ricorsi 2021 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie
speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
udito nell'udienza pubblica del 29 novembre 2022 il Giudice
relatore Marco D'Alberti;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Graziano Pungì
per la Regione Calabria;
deliberato nella camera di consiglio del 20 dicembre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 27-31 agosto 2021, depositato il 31
agosto 2021 e iscritto al n. 47 del registro ricorsi 2021, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione
Calabria 7 luglio 2021, n. 23 (Proroga del termine di cui al comma 12
dell'articolo 6 della l.r. 21/2010), in riferimento agli artt. 9,
117, commi primo, secondo, lettera s), e terzo, della Costituzione,
nonchè al principio di leale collaborazione.
La disposizione impugnata modifica l'art. 6, comma 12, della
legge della Regione Calabria 11 agosto 2010, n. 21 (Misure
straordinarie a sostegno dell'attività edilizia finalizzata al
miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale),
mediante la sostituzione delle parole «entro il 31 dicembre 2021» con
le parole «entro il 31 dicembre 2022». Viene così prorogato di un
anno il termine per la presentazione delle istanze per eseguire gli
interventi edilizi previsti dalla stessa legge reg. Calabria n. 21
del 2010.
1.1.- Il ricorrente denuncia innanzitutto la violazione degli
artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., poichè interventi
previsti come «straordinari» dalla legge reg. Calabria n. 21 del 2010
sarebbero resi permanenti, in deroga alla pianificazione e agli
standard urbanistici ed in contrasto con la scelta del legislatore
statale, espressa negli artt. 135, 143 e 145 del decreto legislativo
22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), di rimettere
alla pianificazione congiunta fra Stato e regioni la disciplina dei
beni paesaggistici.
1.2.- Il ricorrente ritiene inoltre violato l'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione alla Convenzione europea del paesaggio,
ratificata dall'Italia con la legge 9 gennaio 2006, n. 14 (Ratifica
ed esecuzione della Convenzione europea sul paesaggio, fatta a
Firenze il 20 ottobre 2000), poichè con la disposizione in esame
verrebbe consentita la realizzazione di una serie di interventi
aventi un impatto significativo sul paesaggio, in assenza di
inquadramento nella pianificazione regionale.
1.3.- Sarebbe inoltre violato l'art. 117, terzo comma, Cost., per
contrasto con i principi fondamentali statali in materia di «governo
del territorio», dettati dall'art. 41-quinquies, comma ottavo, della
legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), attuato mediante
il decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444
(Limiti inderogabili di densita` edilizia, di altezza, di distanza
fra i fabbricanti e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765); dall'art. 2-bis del d.P.R. 6 giugno
2001, n. 380, recante «Testo Unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in edilizia (Testo A)», che consente deroghe (mediante
leggi o regolamenti regionali) in tema di limiti di distanza tra
fabbricati; dall'art. 5, comma 11, del decreto-legge 13 maggio 2011,
n. 70 (Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia),
convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106,
che, nel dettare disposizioni sul secondo "Piano casa", prevede il
necessario rispetto degli standard urbanistici.
1.4.- Infine, sarebbe violato il principio di leale
collaborazione, in quanto la disposizione impugnata sarebbe stata
adottata dalla Regione Calabria in via del tutto autonoma e
unilaterale, in assenza di una pianificazione condivisa.
2.- Il ricorrente premette che, sin dal 2012, la Regione Calabria
e il Ministero per i beni e le attività culturali hanno avviato un
rapporto di collaborazione istituzionale finalizzato all'elaborazione
congiunta del piano paesaggistico regionale (PPR), in attuazione
degli artt. 135 e 143 cod. beni culturali.
Tale rapporto ha portato all'adozione del Quadro territoriale
regionale a valenza paesaggistica (QTRP), approvato dal Consiglio
regionale con deliberazione del 1° agosto 2016, n. 134. In esso sono
state poste le basi per la redazione del piano paesaggistico, in
vista della tutela e valorizzazione del paesaggio. Il ricorrente
riferisce che, tuttavia, la Regione Calabria è ancora sprovvista del
PPR.
La difesa statale evidenzia di avere già promosso questioni di
legittimità costituzionale aventi ad oggetto la legge della Regione
Calabria 2 luglio 2020, n. 10, recante «Modifiche e integrazioni al
Piano Casa (legge regionale 11 agosto 2010, n. 21)», che, con l'art.
4, comma 2, lettera b), aveva prorogato di un anno (dal 31 dicembre
2020 al 31 dicembre 2021), il termine di cui all'art. 6, comma 12,
della legge reg. Calabria n. 21 del 2010, per la presentazione di
istanze per l'esecuzione di interventi edilizi straordinari,
riferibili a immobili esistenti alla data del 31 dicembre 2019.
L'ulteriore differimento disposto dalla disposizione impugnata
nel presente giudizio - che si aggiunge alle numerose proroghe
precedenti - renderebbe palese l'intento del legislatore regionale di
stabilizzare la previsione di interventi edilizi in deroga agli
strumenti urbanistici che, invece, erano stati introdotti come
straordinari, con la conseguenza di accrescere il numero degli
interventi realizzabili in deroga alla pianificazione urbanistica e
territoriale.
2.1.- Ad avviso del ricorrente, la scelta così operata dalla
Regione Calabria risulterebbe lesiva in primo luogo degli artt. 9 e
117, secondo comma, lettera s), Cost.
La prolungata operatività della legge reg. Calabria n. 21 del
2010 contrasterebbe infatti con la scelta del legislatore statale di
rimettere alla pianificazione la disciplina dei beni paesaggistici,
stabilita dagli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali, costituenti
norme interposte rispetto ai parametri costituzionali indicati.
Il ricorrente osserva che il d.lgs. n. 42 del 2004 delinea un
sistema organico di tutela, elaborato concordemente da Stato e
regioni. Nell'esercizio della potestà legislativa esclusiva in
materia, il legislatore statale ha assegnato al piano paesaggistico
una posizione di assoluta preminenza nel contesto della
pianificazione territoriale.
Gli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, cod. beni culturali
prevedono infatti che il predetto strumento non sia derogabile da
parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di
sviluppo economico e ne stabiliscono l'immediata prevalenza su ogni
altro atto di pianificazione territoriale e urbanistica, così
assicurando una valutazione complessiva e unitaria della
trasformazione del contesto tutelato. Ciò dovrebbe avvenire
nell'ambito del piano paesaggistico, adottato previa intesa con lo
Stato, ma, come detto, la Regione Calabria ne è tuttora sprovvista.
Si fa inoltre rilevare che, in mancanza di una pianificazione
paesaggistica estesa all'intero territorio regionale, sarebbe priva
di significato la clausola di salvaguardia di cui all'art. 2, comma
3, lettera h), della legge reg. Calabria n. 21 del 2010, che fa salve
le disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio. Questa
stessa legge regionale consente, infatti, la realizzazione degli
interventi nonostante l'assenza di un piano del paesaggio.
Sarebbe altresì depotenziato lo strumento dell'autorizzazione
paesaggistica, poichè non sarebbe possibile valutare adeguatamente
l'effetto dei singoli interventi.
Dall'abbassamento del livello della tutela determinato dalla
disposizione impugnata discenderebbe quindi la violazione dell'art. 9
Cost., che sancisce la rilevanza della protezione del paesaggio quale
interesse primario e assoluto.
2.1.1.- Il ricorrente sottolinea inoltre che l'intesa raggiunta
il 1° aprile 2009 tra Stato, regioni e enti locali sull'atto
concernente misure per il rilancio dell'economia attraverso
l'attività edilizia, prevedeva che «[l]a disciplina introdotta dalle
suddette leggi regionali avrà validità temporalmente definita,
comunque non superiore a 18 mesi dalla loro entrata in vigore, salvo
diverse determinazioni delle singole regioni». Pur essendo fatta
salva una diversa volontà regionale, la previsione di un termine di
soli 18 mesi non avrebbe consentito alle regioni la "messa a regime"
di una normativa eccezionale e derogatoria rispetto alla
pianificazione urbanistica. Con le ripetute proroghe dei termini
della legge reg. Calabria n. 21 del 2010, il legislatore regionale
avrebbe, invece, perpetuato il regime straordinario introdotto per la
prima volta nel 2010, così consentendo da allora la realizzazione di
nuove volumetrie in deroga alla pianificazione urbanistica.
Del resto, anche la normativa sul secondo "Piano casa", di cui
all'art. 5, commi 9 e seguenti, del d.l. n. 70 del 2011, come
convertito, si qualificherebbe per il suo carattere straordinario e
derogatorio. La stessa giurisprudenza di legittimità ne avrebbe
evidenziato la natura di norma eccezionale di favore, in quanto volta
a regolare in termini diversi un minor numero di ipotesi rispetto a
quelle ordinarie, con la conseguenza che essa non può prevalere su
regole che fissano standard inderogabili e, tra queste, il d.m. n.
1444 del 1968 (è richiamata la sentenza della Corte di cassazione,
sezione terza penale, 20 novembre 2019-23 gennaio 2020, n. 2695).
Tale lettura si imporrebbe, sulla base di un'interpretazione
costituzionalmente orientata, in ragione del fatto che le
agevolazioni incentivanti, previste dal richiamato art. 5, commi 9 e
14, del d.l. n. 70 del 2011, come convertito, «prevalgono sulle
normative di piano regolatore generale, anche relative a piani
particolareggiati o attuativi [...]» secondo quanto previsto
dall'art. 1, comma 271, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - (legge di stabilità 2015)».
L'Avvocatura generale dello Stato sottolinea come la deroga alla
pianificazione urbanistica debba ritenersi ammissibile per un tempo
limitato, pena la vanificazione dell'ordinato assetto del territorio.
2.2.- Con riferimento alla denunciata violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., il ricorrente deduce che la disciplina
derogatoria dettata dalla legge reg. Calabria n. 21 del 2010
opererebbe, oltre che in relazione ai beni paesaggistici, anche in
relazione al paesaggio non vincolato, costituente comunque oggetto di
tutela ai sensi della Convenzione europea del paesaggio.
L'adempimento degli impegni ivi previsti richiederebbe che tutto
il territorio sia oggetto di pianificazione e di specifica
considerazione, quanto ai valori paesaggistici, anche per le parti
che non siano oggetto di specifica tutela. Ciò si rifletterebbe nei
precetti contenuti nell'art. 135 cod. beni culturali, il cui testo è
stato integralmente riscritto dal decreto legislativo 26 marzo 2008,
n. 63 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), a
seguito del recepimento della Convenzione europea del paesaggio.
Viceversa, con l'ennesima proroga della disciplina del "Piano
casa", la Regione Calabria consentirebbe la realizzazione di una
serie di interventi, aventi un impatto significativo, anche per
sommatoria, sul paesaggio, senza che gli stessi siano correttamente
inquadrati nella pianificazione regionale, e persino in deroga alle
previsioni degli strumenti urbanistici e territoriali comunali,
provinciali e regionali. Sarebbero così eluse le previsioni che
impongono la pianificazione dei paesaggi, quale strumento
imprescindibile per la tutela dei valori che essi esprimono, in
conformità alla Convenzione europea del paesaggio.
2.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri denuncia, inoltre,
la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con i
principi fondamentali statali in materia di «governo del territorio»,
stabiliti dall'art. 41-quinquies della legge n. 1150 del 1942,
dall'art. 2-bis del d.P.R. n. 380 del 2001, nonchè dall'art. 5,
comma 11, del d.l. n. 70 del 2011, come convertito.
Il legislatore statale avrebbe infatti delimitato la possibilità
di assentire interventi in deroga alla pianificazione urbanistica
soltanto mediante una decisione assunta, caso per caso, a livello
locale, sulla base di una ponderazione di interessi che tenga conto
del contesto territoriale (art. 14 del d.P.R. n. 380 del 2001).
Pertanto, le regioni non potrebbero introdurre deroghe generalizzate
alla pianificazione e agli standard urbanistici, tanto più qualora
le stesse assumano carattere di stabilità.
2.4.- Infine, la disposizione impugnata si porrebbe in contrasto
con il principio di leale collaborazione. Essa costituirebbe il
frutto di una scelta assunta unilateralmente dalla Regione Calabria,
al di fuori del percorso condiviso con lo Stato.
Con l'intervento in esame, la Regione Calabria si sarebbe
sottratta al proprio obbligo di redazione congiunta con lo Stato del
piano paesaggistico, esercitando una funzione di disciplina dei beni
paesaggistici in modo del tutto autonomo. Il ricorrente fa rilevare
che l'esigenza di assicurare il pieno e proficuo coinvolgimento degli
organi statali in materia di pianificazione paesistica deriva proprio
dalla «commistione di competenze diverse di cui sono titolari lo
Stato e le regioni e dall'esistenza di un interesse unitario alla
tutela del paesaggio» (è citata la sentenza di questa Corte n. 240
del 2020; sono inoltre richiamate le sentenze n. 86 del 2019, n. 68 e
n. 66 del 2018), circostanze che, prosegue il medesimo ricorrente,
«impongono, in un quadro di competenze amministrative e legislative
tanto articolato, un esercizio delle stesse quantomeno armonico e
coordinato».
2.5.- Nelle memorie depositate in prossimità dell'udienza,
l'Avvocatura generale dello Stato ha insistito nell'accoglimento
delle questioni di legittimità costituzionale promosse con il
ricorso, evidenziando in particolare che con sentenza n. 219 del 2022
questa Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art.
4, comma 2, lettera b), della legge reg. Calabria n. 10 del 2020, che
prevedeva la proroga per l'anno 2021 del medesimo termine di cui
all'art. 6, comma 12, della legge reg. Calabria n. 21 del 2010.
3.- L'8 ottobre 2021 si è costituita in giudizio la Regione
Calabria, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.
La proroga del termine introdotta dalla disposizione impugnata
sarebbe giustificata dalla necessità di ovviare alle problematiche
connesse alla pandemia da COVID-19 e di contrastare una crisi
economica e sociale senza precedenti, consentendo di sostenere
l'attività edilizia nel territorio regionale. La novella in esame
avrebbe infatti la finalità di dare una concreta risposta alle
difficoltà conseguenti alla pandemia, consentendo agli utenti di
avvalersi di un termine più ampio per la presentazione delle
istanze.
La difesa regionale sottolinea, inoltre, che buona parte delle
regioni italiane ha disposto reiterate proroghe delle leggi sul
"Piano casa" e talvolta sono state introdotte misure stabili e
strutturali, che non determinerebbero alcuna violazione dei parametri
costituzionali.
Inoltre, nel caso in esame, l'ambito di operatività delle norme
prorogate sarebbe circoscritto agli interventi previsti dagli artt. 4
e 5 della legge reg. Calabria n. 21 del 2010, con la conseguenza che
gli stessi sarebbero comunque inibiti nelle aree sottoposte a vincolo
o a tutela paesaggistica. Pertanto, non sussisterebbe la violazione
degli artt. 9 e 117, commi primo, secondo, lettera s), e terzo, Cost.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Calabria n.
23 del 2021, per violazione degli artt. 9, 117, commi primo, secondo,
lettera s), e terzo, Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione.
2.- Il ricorrente denuncia innanzitutto la violazione degli artt.
9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., poichè con la
disposizione impugnata sarebbero resi permanenti interventi edilizi
previsti come "straordinari" dalla legge reg. Calabria n. 21 del
2010, in deroga alla pianificazione e agli standard urbanistici e in
contrasto con la scelta del legislatore statale, espressa negli artt.
135, 143 e 145 cod. beni culturali, di rimettere alla pianificazione
congiunta la disciplina dei beni paesaggistici.
2.1.- Il ricorrente ritiene altresì violato l'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione alla Convenzione europea del paesaggio,
poichè con la proroga in esame verrebbe consentita la realizzazione
di una serie di trasformazioni edilizie, aventi un impatto
significativo sul paesaggio, in assenza di inquadramento nella
pianificazione regionale e persino in deroga alle previsioni degli
strumenti urbanistici e territoriali comunali, provinciali e
regionali.
2.2.- La disposizione impugnata violerebbe, inoltre, l'art. 117,
terzo comma, Cost., per contrasto con i principi fondamentali statali
in materia di «governo del territorio», dettati in particolare
dall'art. 41-quinquies, comma ottavo, della legge n. 1150 del 1942,
attuato mediante il d.m. n. 1444 del 1968; dall'art. 2-bis del d.P.R.
n. 380 del 2001 e dall'art. 5, comma 11, del d.l. n. 70 del 2011,
come convertito, che - nel dettare disposizioni sul secondo "Piano
casa" - prevede, tra l'altro, il necessario rispetto degli standard
urbanistici.
Ad avviso del ricorrente, alle regioni non sarebbe consentita
l'introduzione di deroghe generalizzate alla pianificazione
urbanistica e agli standard stabiliti dal d.m. n. 1444 del 1968,
tanto più qualora le stesse deroghe assumano carattere di
stabilità.
2.3.- Infine, sarebbe violato anche il principio di leale
collaborazione fra Stato e regioni, in quanto la disposizione
impugnata sarebbe stata adottata dalla Regione Calabria in via del
tutto autonoma, in assenza di una pianificazione condivisa.
3.- Prima di esaminare le censure mosse dalla difesa statale,
occorre ricostruire il contesto normativo nel quale si colloca la
disposizione impugnata.
3.1.- Essa ha inciso sul comma 12 dell'art. 6 della legge reg.
Calabria n. 21 del 2010, sostituendo le parole «entro il 31 dicembre
2021» con le parole «entro il 31 dicembre 2022». È stato così
differito di un anno il termine stabilito per la presentazione delle
istanze per la realizzazione degli interventi edilizi previsti dalla
legge reg. Calabria n. 21 del 2010.
3.2.- Peraltro, ancor prima dell'intervento legislativo oggetto
di censura, numerose modifiche legislative avevano inciso sul termine
di operatività previsto dal medesimo art. 6, comma 12. La
disposizione impugnata, in effetti, introduce la settima proroga
nell'arco temporale di undici anni.
In particolare, il termine previsto per la presentazione delle
istanze per eseguire gli interventi in questione, originariamente
stabilito nel 15 dicembre 2010, era già stato prorogato: 1) al 21
marzo 2011, dall'art. 1, comma 2, della legge della Regione Calabria
29 ottobre 2010, n. 25 (Modifica alla legge regionale 11 agosto 2010,
n. 21 «Misure straordinarie a sostegno dell'attività edilizia
finalizzate al miglioramento della qualità del patrimonio edilizio
residenziale»); 2) al 31 dicembre 2014, dall'art. 6, comma 12, della
legge della Regione Calabria 10 febbraio 2012, n. 7 (Modifiche ed
integrazioni alla legge regionale 11 agosto 2010, n. 21, nonchè
disposizioni regionali in attuazione del decreto-legge 13 maggio
2011, n. 70 convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio
2011, n. 106); 3) al 31 dicembre 2016, dall'art. 1, comma 1, della
legge della Regione Calabria 15 gennaio 2015, n. 4, recante
«Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 11 agosto 2010, n. 21
"Misure straordinarie a sostegno dell'attività edilizia finalizzata
al miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale
(modificata ed integrata con la L.R. n. 25/2010, con la L.R. n.
7/2012 e con la L.R. n. 23/2013) - modifiche al comma 12
dell'articolo 6»; 4) al 31 dicembre 2018, dall'art. 1, comma 21,
della legge della Regione Calabria 27 dicembre 2016, n. 46, recante
«Modifiche alla legge regionale 11 agosto 2010, n. 21 (Misure
straordinarie a sostegno dell'attività edilizia finalizzata al
miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale)»;
5) al 31 dicembre 2020, dall'art. 1, comma 2, lettera f), della legge
della Regione Calabria 28 dicembre 2018, n. 50, recante «Interventi
di modifica alla legge regionale 11 agosto 2010, n. 21 (Misure
straordinarie a sostegno dell'attività edilizia finalizzata al
miglioramento della qualità del Patrimonio Edilizio Residenziale)»;
e - da ultimo - 6) al 31 dicembre 2021, dall'art. 4, comma 2, lettera
b), della legge reg. Calabria n. 10 del 2020.
4.- Sempre in via preliminare, occorre esaminare la portata della
sopravvenuta legge della Regione Calabria 7 luglio 2022, n. 25 (Norme
per la rigenerazione urbana e territoriale, la riqualificazione e il
riuso), che - all'art. 15 - ha disposto l'abrogazione dell'intero
corpus normativo della legge reg. Calabria n. 21 del 2010, in cui è
inserita la disposizione modificata dalla norma regionale impugnata
nel presente giudizio.
4.1.- La novella introdotta dalla legge reg. Calabria n. 25 del
2022 risulta inidonea ad incidere sulle questioni di legittimità
costituzionale sottoposte all'esame di questa Corte.
Infatti, in questo caso l'abrogazione non ha carattere
satisfattivo, risolvendosi in via di fatto in una mera anticipazione
- dal 31 dicembre 2022 all'8 luglio 2022 - del termine finale di
applicazione del regime di proroga, oggetto di censura nel presente
giudizio.
D'altra parte, non è possibile escludere che la disposizione
impugnata nel presente giudizio abbia avuto applicazione nel periodo
in cui è stata in vigore.
Mancano, pertanto, le condizioni per poter ritenere cessata la
materia del contendere.
5.- Ancora in via preliminare, deve essere rilevato che la
prospettazione difensiva della Regione Calabria, in ordine alla
mancata impugnazione di altre leggi regionali contenenti analoghe
proroghe della disciplina sul "Piano casa", non influisce
sull'ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale.
Al riguardo, questa Corte, con orientamento costante, ha
affermato che «[l]'ammissibilità dell'impugnazione, in termini di
tempestività e di sussistenza dell'interesse a ricorrere, deve
essere valutata in relazione alle singole leggi adottate». Infatti,
«l'acquiescenza rispetto ad altre leggi regionali non milita a favore
della legittimità costituzionale delle disposizioni impugnate»
(sentenza n. 24 del 2022; nello stesso senso, tra le tante, sentenze
n. 251 del 2022, n. 124, n. 107 e n. 25 del 2021 e n. 117 del 2020).
6.- Si può quindi procedere ad esaminare il primo gruppo di
censure prospettate dal ricorrente.
L'art. 1 della legge reg. Calabria n. 23 del 2021 è impugnato,
innanzitutto, in riferimento agli artt. 9 e 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in relazione agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali, e al principio di leale collaborazione.
Il ricorrente premette che nel 2012 la Regione Calabria e il
Ministero per i beni e le attività culturali avevano avviato un
rapporto di collaborazione istituzionale finalizzato all'elaborazione
congiunta del piano paesaggistico regionale, in attuazione degli
artt. 135 e 143 cod. beni culturali. Tale rapporto ha portato
all'adozione del Quadro territoriale regionale paesaggistico,
approvato dal Consiglio regionale con deliberazione del 1° agosto
2016, n. 134. In esso sono state poste le basi per la successiva
redazione del piano paesaggistico, in funzione della tutela e
valorizzazione del paesaggio.
La difesa statale fa rilevare, tuttavia, che è ancora mancante
una pianificazione paesaggistica frutto dell'elaborazione congiunta
di Stato e Regione Calabria, sottolineando che solo al piano
paesaggistico spetta individuare la tipologia e le condizioni delle
trasformazioni che possono essere consentite. Da ciò discenderebbe
la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
relazione agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali.
Sarebbe, inoltre, violato l'art. 9 Cost., a causa
dell'abbassamento degli standard di tutela paesaggistica, derivante
dalla norma impugnata.
Del pari, sarebbe violato il principio di leale collaborazione,
poichè con la disposizione in esame la Regione Calabria si sarebbe
sottratta all'obbligo di redazione congiunta con lo Stato del piano
paesaggistico, dettando la disciplina dei beni paesaggistici in modo
del tutto autonomo e unilaterale.
Le censure appena illustrate sono riconducibili a un'unica
ragione di impugnativa.
7.- Le questioni sono fondate.
La disposizione regionale impugnata consente un'ulteriore proroga
(come si è visto, la settima nell'arco di undici anni) del termine
per la presentazione delle istanze per la realizzazione degli
interventi di trasformazione edilizia previsti dalla legge reg.
Calabria n. 21 del 2010. In attuazione dell'intesa sottoscritta il 1°
aprile 2009, questo provvedimento legislativo ha infatti disciplinato
«interventi di "razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente",
di "riqualificazione di aree urbane degradate", di "sostituzione
edilizia", di "ampliamento" e di "demolizione e ricostruzione" di
edifici esistenti», finalizzati «al rilancio dell'economia mediante
il sostegno all'attività edilizia [...]» (art. 1).
Sin dal titolo della legge reg. Calabria n. 21 del 2010, lo
stesso legislatore calabrese aveva qualificato come «straordinarie»
le misure adottate per fare fronte a tali esigenze. Viceversa, con il
differimento del termine di cui all'art. 6, comma 12, della stessa
legge reg. Calabria n. 21 del 2010 sono state ripetutamente ampliate
le possibilità di realizzare interventi edilizi in deroga alla
pianificazione urbanistica del territorio. Attraverso la prolungata
successione delle proroghe, il legislatore calabrese ha in effetti
stabilizzato irragionevolmente una disciplina di carattere
derogatorio, introdotta nel 2010 per fare fronte a esigenze di
carattere temporaneo.
Con sentenza n. 219 del 2021, questa Corte ha già dichiarato
l'illegittimità costituzionale del precedente differimento del
medesimo termine stabilito dall'art. 4, comma 1, lettera b), della
legge reg. Calabria n. 10 del 2020. In questa pronuncia, si è
affermato che «[n]el consentire i richiamati interventi edilizi in
deroga alla pianificazione urbanistica per un tempo indefinito, per
effetto delle reiterate proroghe [...], le citate previsioni
finiscono per danneggiare il territorio in tutte le sue connesse
componenti e, primariamente, nel suo aspetto paesaggistico e
ambientale, in violazione dell'art. 9 Cost. Tale lesione è resa più
evidente dalla circostanza che, in questo lungo lasso di tempo, non
si è ancora proceduto all'approvazione del piano paesaggistico
regionale».
Le medesime considerazioni si attagliano alla disposizione
impugnata nel presente giudizio. Anche in questo caso, la reiterata e
potenzialmente indefinita successione delle proroghe di una
disciplina di carattere derogatorio delle trasformazioni edilizie si
pone in conflitto con la necessità di un'organica pianificazione,
che è funzionale all'ordinato sviluppo del territorio e alle
connesse e fondamentali esigenze di conservazione e promozione del
paesaggio e dell'ambiente, presidiate dagli artt. 9 e 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
La giurisprudenza costituzionale più recente ha ribadito che
«reiterate proroghe di una disciplina eccezionale e transitoria,
volta ad apportare deroghe alla pianificazione urbanistica al fine di
consentire interventi edilizi di carattere straordinario, possono
compromettere l'imprescindibile visione di sintesi, necessaria a
ricondurre ad un assetto coerente i molteplici interessi che
afferiscono al governo del territorio ed intersecano allo stesso
tempo l'ambito della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema (art.
117, secondo comma, lettera s, Cost.)» (sentenza n. 229 del 2022).
Una tale violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera
s), Cost., che può sussistere indipendentemente dal fatto che sia
stato adottato un piano paesaggistico co-deciso tra Stato e regione
(sentenze n. 229 e n. 24 del 2022), si manifesta con maggiore
evidenza con riguardo ad una Regione, come la Calabria, che ha
interrotto il percorso avviato per l'elaborazione congiunta del PPR e
ne è tuttora sprovvista.
In definitiva, dunque, l'ulteriore proroga per l'anno 2022 del
termine per la presentazione delle istanze per realizzare gli
interventi previsti dalla legge reg. Calabria n. 21 del 2010
riconferma la lesione dei principi presidiati dai parametri
costituzionali evocati, già accertata dalla sentenza n. 219 del 2021
in riferimento alla proroga per l'anno 2021.
8.- Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge reg. Calabria n. 23 del 2021, per violazione
degli artt. 9, 117, secondo comma, lettera s), Cost., nonchè del
principio di leale collaborazione.
8.1.- Peraltro, questa Corte rileva che le altre disposizioni
della medesima legge regionale hanno mero carattere strumentale:
infatti, l'art. 2 contempla la clausola di invarianza finanziaria,
mentre l'art. 3 stabilisce la data di entrata in vigore. Pertanto, la
declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 1 fa sì che
restino prive di contenuto precettivo le norme dettate dalle
disposizioni ora menzionate (sentenze n. 161 e n. 124 del 2022).
9.- Restano assorbite le ulteriori censure formulate dalla difesa
statale in riferimento all'art. 117, primo e terzo comma, Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 23 (Proroga del termine di
cui al comma 12 dell'articolo 6 della l.r. 21/2010).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 dicembre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Marco D'ALBERTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 14 febbraio 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA