1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 79 SENTENZA 22 febbraio - 3 marzo 1989
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regioni - Regione Friuli-Venezia Giulia - Legge regionale gia' riapprovata dal consiglio regionale con le modifiche richieste da precedente rinvio governativo - Reiterazione del rinvio Presunta non spettanza al Governo - Potere di veto sospensivo Mancanza di interesse del ricorrente - Inammissibilita'. Legge regione Friuli-Venezia Giulia, riapprovata il 10 febbraio 1988). Statuto regione Friuli-Venezia Giulia, art. 29) (089C0208) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia
notificato il 2 maggio 1988, depositato in Cancelleria il 10 maggio
1988 ed iscritto al n. 10 del registro ricorsi 1988, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del provvedimento, enunciato nel
telegramma del Presidente del Consiglio dei ministri, n. 200/1784 del
19 marzo 1988, con il quale il Governo ha rinviato per la seconda
volta, al riesame del Consiglio Regionale del Friuli-Venezia Giulia,
la legge contenente "Norme in materia di riordino fondiario", già
approvata (su precedente rinvio) il 10 febbraio 1988;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1988 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avv. Gaspare Pacia per la Regione e l'Avvocato dello Stato
Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia, con ricorso del 26 aprile
1988, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei Ministri a seguito del telegramma dello
stesso Presidente del Consiglio n. 200/1784 del 19 marzo 1988, con il
quale il Governo ha rinviato, per la seconda volta, al riesame del
Consiglio regionale la legge, dal titolo "Norme in materia di
riordinamento fondiario", già riapprovata dallo stesso Consiglio,
dopo un precedente rinvio governativo, nella seduta del 10 febbraio
1988. Sulla base del fatto che la legge rinviata al riesame del
Consiglio regionale per la seconda volta non potrebbe essere
considerata come una legge "nuova" (dato che la Regione avrebbe
apportato, a seguito del primo rinvio, soltanto le modifiche
necessarie per l'adeguamento alle censure mosse dal Governo) e che il
secondo rinvio governativo avrebbe prospettato nuovi profili di
illegittimità in relazione a disposizioni già esistenti nel testo
sottoposto al controllo governativo precedente e non toccate, allora,
da alcuna censura, la Regione ricorrente chiede che questa Corte
dichiari che non spetta al Governo reiterare il rinvio di una legge
regionale già riapprovata dal Consiglio regionale con le modifiche
rese necessarie dalle censure proposte con il precedente rinvio
governativo e, di conseguenza, che si annulli il secondo rinvio
effettuato dal Governo.
Più in particolare, la Regione sottolinea che, dopo una premessa
contenente generiche osservazioni, il primo rinvio governativo aveva
mosso alla legge sul riordinamento fondiario sei censure alle quali
la Regione si è conformata.
Innanzitutto, il Governo riteneva che l'art. 2 violasse il
principio di legalità (art. 97 Cost.), in quanto non indicava i
parametri in base ai quali la pubblica amministrazione avrebbe potuto
individuare le dimensioni delle unità fondiarie non convenienti ai
fini di un razionale sfruttamento dei suoli. In sede di
riapprovazione, il Consiglio regionale ha, conseguentemente,
integrato l'art. 2 prevedendo che "la dimensione dell'unità
fondiaria conveniente è determinata per distinte zone agrarie
omogenee, avendo presenti le realtà socio-economiche, gli
ordinamenti produttivi, i vincoli ambientali, le esigenze per una
razionale attività agraria ed il miglior utilizzo del suolo, anche
ai fini dell'estensione dell'irrigazione, nonchè il contenimento dei
costi delle opere pubbliche di bonifica e della loro manutenzione ed
esercizio".
Con la seconda censura il Governo contestava la legittimità degli
artt. 7 e 8 - che istituivano le commissioni di stima e le
commissioni dei tecnici, e rinviavano, per il compenso dei componenti
di tali commissioni, al provvedimento di nomina - sul presupposto che
tali articoli violavano il principio della riserva di legge. Il
Consiglio regionale, in sede di riapprovazione, ha disposto che i su
detti compensi fossero determinati secondo le norme contenute in
altre leggi regionali, già in vigore.
Con la terza censura il Governo riteneva che l'art. 16, nel
prevedere che i piani di riordino potessero ridurre le aree da
riservare a valorizzazione ambientale o destinate a nuovi ambiti
boschivi o di ricostituzione vegetale, si poneva in contrasto con
l'art. 9, secondo comma, della Costituzione (tutela del paesaggio) e
con la legge n. 431 del 1985 (tutela delle zone di particolare
interesse ambientale). In sede di riapprovazione, il Consiglio
regionale ha modificato l'art. 16 eliminando il potere di riduzione
prima ricordato e prevedendo che l'estensione delle aree su dette
"dev'essere, comunque, almeno equivalente alla preesistente".
Il quarto motivo di rinvio concerneva l'art. 21, secondo comma,
che, ad avviso del Governo, prevedeva un sistema di conoscenza del
piano di riordino da parte degli interessati diverso da quello
previsto dall'art. 26 del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, a tutela dei
singoli proprietari. Il Consiglio regionale, in sede di
riapprovazione, ha ritenuto di non modificare l'art. 21, secondo
comma, sulla base del rilievo che l'art. 26 del r.d. n. 215 del 1933
è espressamente richiamato dal successivo art. 23, il quale integra
la disciplina sull'avviso del deposito del piano disposta dall'art.
21, e che, pertanto, il rilievo governativo si basava su una lettura
erronea della legge rinviata.
Con il quinto motivo il Governo censurava ancora l'art. 21, in
quanto, nel prevedere che il parere dell'assemblea dei proprietari si
doveva intendere reso qualora fosse stato espresso il consenso dei
titolari di almeno il 60% della superficie complessiva dei terreni
soggetti a riordino, ometteva, in violazione del principio di
eguaglianza, ogni valutazione del consenso dei proprietari anche su
base capitaria. In sede di riapprovazione, il Consiglio regionale ha
modificato l'art. 21 inserendo anche la necessità che sia espresso
il consenso di almeno il 30% dei proprietari, semprechè sul piano
non si pronunci in senso contrario il 45% degli stessi proprietari.
Infine, con il sesto motivo di ricorso il Governo censurava l'art.
24, in quanto, prevedendo un termine di novanta giorni per ricorrere
contro il piano di riordino, contrastava con l'art. 2 del d.P.R. n.
1199 del 1971, che fissa un termine per la proposizione di gravami in
trenta giorni, interferendo, così, con la materia del contenzioso
amministrativo, riservata alla competenza dello Stato. In sede di
riapprovazione, l'art. 26 è stato modificato riducendo il termine a
trenta giorni.
Secondo la ricorrente, dopo che la legge era stata riapprovata con
le modifiche richieste e comunicata al Commissario del Governo in
data 18 febbraio 1988, il Governo, nel trentesimo giorno a partire
dalla nuova comunicazione, ha disposto un ulteriore rinvio
contestando la legittimità di altri articoli della legge che non
erano stati modificati nel corso della seconda lettura. Più
precisamente, le censure si appuntavano sull'art. 3, primo comma, per
violazione degli artt. 42, 43 e 44 della Costituzione; sull'art. 4,
secondo comma, per contrasto con il principio generale che incentra
sui proprietari consorziati le funzioni di bonifica e di
ricomposizione fondiaria; sull'art. 5, secondo comma, in quanto
contiene una formulazione equivoca; sugli artt. 17, lett. f, e 21,
primo comma, per violazione del principio generale già espresso in
relazione alle precedenti censure sull'art. 4, secondo comma; sugli
artt. 22 e 4, terzo comma, per manifesta irragionevolezza; sull'art.
34, in quanto permette l'avvio delle operazioni di riordino senza che
siano prima esperiti l'esame dei ricorsi e l'approvazione del piano
da parte degli organi regionali competenti.
Ad avviso della Regione, tale secondo rinvio deve ritenersi
contrario all'art. 29 dello Statuto F.V.G., non potendosi considerare
la legge riapprovata in seguito al primo rinvio come legge "nuova",
ai sensi della giurisprudenza costituzionale, dato che, in sede di
riapprovazione, erano stati introdotti soltanto gli emendamenti
ritenuti necessari per adeguare le disposizioni censurate ai rilievi
governativi. Di modo che, ove il Governo avesse dubitato della
congruità di quegli emendamenti rispetto ai rilievi contenuti
nell'atto di rinvio, avrebbe potuto soltanto sollevare avanti a
questa Corte questione di legittimità costituzionale delle relative
disposizioni. Al contrario, l'organo di controllo, sull'erroneo
presupposto che si trattasse di una legge "nuova", ha operato un
secondo rinvio concernente disposizioni non incise dal primo rinvio,
avviando così, fuori termine, un secondo procedimento di controllo
su altre parti della legge non coinvolte nel primo procedimento e
sulle quali, pertanto, il controllo si era concluso
irreversibilmente, in senso positivo, alla scadenza del termine dei
trenta giorni dalla comunicazione della (prima) approvazione.
2. - Si è regolarmente costituito il Presidente del Consiglio dei
Ministri per chiedere il rigetto del ricorso.
Secondo la difesa del Presidente del Consiglio, quando il
Consiglio regionale intende riapprovare una legge rinviata dal
governo dovrebbe votarla a maggioranza assoluta in ogni caso,
compresa l'ipotesi di totale adeguamento ai motivi del rinvio. In
altre parole, ad avviso del resistente, la riapprovazione a
maggioranza assoluta costituisce un presupposto necessario perchè il
Governo possa impugnare la legge rinviata per (supposti) vizi di
legittimità costituzionale.
Oltre a questo presupposto, la giurisprudenza costituzionale ne
avrebbe individuato uno ulteriore, consistente nel fatto che la legge
oggetto di un precedente rinvio non può subire modifiche tali da
dover essere ritenuta una legge "nuova". Ma, mentre la sentenza n. 40
del 1977 aveva utilizzato un criterio strettamente formale e certo,
nel senso che considerava come "nuova" qualsiasi legge che non fosse
stata riapprovata "nel medesimo identico testo che aveva formato
oggetto della prima deliberazione", la sentenza n. 158 del 1988,
ritenendo di dover considerare come "nuova" la legge che fosse stata
riapprovata con un diverso significato normativo e rendendo, quindi,
ininfluenti, a tal fine, sia le modifiche apportate per adeguarsi
alle censure governative, sia quelle esterne al contenuto dispositivo
della legge, avrebbe affidato al Governo il compito di valutare se le
modifiche apportate intendevano essere un adeguamento alle censure
governative oppure un elemento in grado di rendere la legge come
"nuova" e tale, pertanto, da permettere un secondo rinvio per
qualsiasi motivo.
In questa situazione, secondo l'Avvocatura dello Stato,
assumerebbe particolare rilievo il modo in cui il Consiglio regionale
affronta il riesame della legge rinviata e lo risolve. In
particolare, ove il legislatore regionale riapprovasse la
deliberazione censurata a maggioranza assoluta, esso mostrerebbe di
voler considerare la legge come non "nuova", mentre, ove riapprovasse
con la sola maggioranza semplice, il testo votata non potrebbe non
qualificarsi ex se, qualunque sia il suo contenuto dispositivo (e
anche se fosse eguale al precedente), come legge "nuova", avendo il
legislatore rivelato, con quella maggioranza, che intendeva riaprire
il procedimento legislativo e sottoporsi, così, all'eventualità di
un nuovo rinvio per qualsiasi motivo.
Nel caso in esame, poichè il Consiglio regionale ha riapprovato
la legge a maggioranza semplice, esso ha qualificato la legge come
"nuova" e il Governo, dovendo basarsi su quello che il legislatore
regionale ritiene di ufficializzare e non potendo proporre questione
di legittimità costituzionale in mancanza del presupposto della
riapprovazione a maggioranza assoluta, non avrebbe avuto altra scelta
che operare un ulteriore rinvio su una legge qualificata come "nuova"
e che, per chiari segni, non sembrava aver recepito le osservazioni
di fondo del Governo, circa la non rispondenza della legge nel suo
complesso ai principi costituzionali sulla proprietà privata (artt.
9, secondo comma, 42, 43 e 44 della Costituzione).
3. - In una memoria presentata in prossimità dell'udienza, la
Regione Friuli-Venezia Giulia contesta il rilievo dell'Avvocatura, in
base al quale, in sede di riapprovazione, la Regione non si sarebbe
adeguata alle censure generali relative alla tutela della proprietà
privata. In realtà, precisa la ricorrente, il richiamo degli artt.
9, 42, 43 e 44 della Costituzione fungerebbe nel rinvio da mera
premessa rispetto alle censure vere e proprie, premessa che non si
tradurrebbe in specifici motivi di illegittimità. Nel ricordare,
anzi, che il Consiglio regionale ha modificato soltanto le
disposizioni censurate dal Governo e che, nel far ciò, si è posto
sulla scia della sentenza n. 158 del 1988 della Corte costituzionale,
la quale ha affermato che non può considerarsi come "nuova" una
legge che sia stata modificata solamente al fine di adeguarsi alle
censure governative, la ricorrente ritiene che il Governo abbia
arbitrariamente avviato un ulteriore procedimento di controllo, in
violazione dell'art. 29 dello Statuto (e dell'art. 127 della
Costituzione).
Nè, sempre ad avviso della Regione, potrebbe dirsi, come afferma
l'Avvocatura, che l'avvenuta riapprovazione a maggioranza semplice
produca l'effetto di riaprire il procedimento legislativo. Secondo la
ricorrente, infatti, la maggioranza assoluta sarebbe necessaria
soltanto al fine di opporsi alle censure governative, ma non quando
il Consiglio regionale ritenga, come nell'ipotesi, di riapprovare la
stessa legge conformandola ai rilievi governativi. In ogni caso,
poichè nella opinione dell'Avvocatura dello Stato il tipo di
maggioranza con cui è stata riapprovata la legge sarebbe solo un
elemento rivelatore dell'intenzione del Consiglio regionale di
riapprovare la stessa legge oppure di riaprire il procedimento con
una nuova deliberazione legislativa, l'intenzione del Consiglio
regionale, ad avviso della ricorrente, sarebbe chiaramente rivelata
da un altro elemento, cioè dal fatto che, in sede di riapprovazione,
sia stata votata l'inammissibilità degli emendamenti non riferibili
ai motivi del rinvio o che, comunque, riguardavano parti della legge
non toccate dalle censure governative. Da ultimo, la ricorrente
rileva che, ove il Governo avesse ritenuto che la maggioranza
semplice non fosse costituzionalmente ammessa, anzichè operare un
secondo rinvio, avrebbe dovuto impugnare la legge regionale, in
quanto, quest'ultima essendo stata riapprovata con una maggioranza
diversa da quella che il Governo ritiene necessaria per la
riapprovazione, doveva essere coerentemente considerata come viziata
nel procedimento formativo.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione indicato in epigrafe è stato
sollevato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia in relazione a un atto
di rinvio per il riesame che il Governo ha effettuato, per la seconda
volta, nei confronti della legge intitolata "Norme in materia di
riordinamento fondiario", sulla quale il Consiglio regionale aveva
già deliberato dopo un precedente rinvio governativo. Poichè,
secondo la ricostruzione fatta dalla ricorrente, la seconda votazione
del Consiglio regionale è avvenuta su un testo legislativo nel quale
erano state modificate soltanto le norme oggetto del primo rinvio, la
Regione ritiene che il Governo abbia reiterato l'atto di rinvio in
contrasto con l'art. 29 dello Statuto speciale per il Friuli-Venezia
Giulia (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), il quale
riproduce sostanzialmente il meccanismo di controllo sulle leggi
regionali previsto dall'art. 127 della Costituzione. Su tale base, la
stessa Regione chiede che la Corte dichiari che non spetta al Governo
reiterare il rinvio per il riesame di una stessa legge e, di
conseguenza, annulli il secondo rinvio effettuato dal Governo.
2. - Con la sentenza n. 158 del 1988, questa Corte ha affermato
che il sistema di controllo delle leggi regionali previsto dall'art.
127 della Costituzione (e, quindi, anche quello, identico, contenuto
nell'art. 29 dello Statuto friulano) non permette che il Governo
possa reiterare il rinvio di una stessa legge al Consiglio regionale
perchè ne riesamini il contenuto alla luce delle censure da esso
formulate. Il divieto di reiterazione si desume chiaramente tanto
dalla lettura delle norme costituzionali che regolano il rinvio,
quanto dai principi ispiratori sottesi all'intero meccanismo di
controllo ivi previsto.
Gli artt. 127 della Costituzione e 29 dello Statuto friulano
stabiliscono, infatti, che, nel caso di rinvio di una legge
regionale, "ove il Consiglio regionale la approvi di nuovo a
maggioranza assoluta dei suoi componenti", la legge stessa è
promulgata, se, entro quindici giorni dalla nuova comunicazione, il
Governo della Repubblica non promuova la questione di legittimità
davanti alla Corte costituzionale o quella di merito, per contrasto
di interessi, davanti alle Camere. Ancor più chiaramente, l'art. 31
della legge 11 marzo 1953, n. 87, nell'interpretare le predette norme
costituzionali, stabilisce che il ricorso di costituzionalità può
esser proposto dal Governo entro il termine di quindici giorni da
quando gli è stato comunicato "che la legge è stata per la seconda
volta approvata dal Consiglio regionale".
Questa interpretazione letterale è confermata da una valutazione
dell'istituto del rinvio per il riesame nell'ambito del complessivo
sistema di controllo previsto dall'art. 127 della Costituzione (e
dall'art. 29 dello Statuto friulano).
Se è vero, come questa Corte ha più volte affermato, che il
rinvio entra in un procedimento di controllo unitario, nel senso che
tra il rinvio e il ricorso deve sussistere una sostanziale
corrispondenza dei motivi addotti e, quindi, una medesima valutazione
della contrarietà della legge alla Costituzione (v. sentt. nn. 147
del 1972, 212 del 1976, 107 del 1983, 72 del 1985, 217 del 1987 e 726
del 1988), è pur vero che quella del rinvio costituisce una fase
procedimentale dotata di caratteri suoi propri e distinta, quanto a
funzione, dalle altre fasi del controllo, nel senso che è
semplicemente diretto a produrre effetti sospensivi in relazione alla
promulgazione della legge regionale sottoposta al controllo. Come
esercizio di un potere volto a innescare un momento di riflessione
del legislatore regionale in ordine ai rilievi formulati, il rinvio
si esaurisce nella posizione di un vincolo al Consiglio regionale di
riconsiderare la legge che ne è stata oggetto (semprechè,
ovviamente, intenda proseguire l'iter legislativo), vincolo che può
essere rimosso ove il Consiglio stesso riapprovi, ai sensi dell'art.
127 della Costituzione (e dell'art. 29 dello Statuto friulano), la
medesima legge. In tal caso, il Governo non può esercitare di nuovo
il potere di rinvio, che ha già consumato, ma, ove ritenga che la
Regione non si sia conformata ai propri rilievi, può soltanto
passare alla seconda fase del controllo, promuovendo, con un ricorso
alla Corte costituzionale (o, nel caso di contrasto d'interessi, al
Parlamento), l'accertamento definitivo sulla fondatezza delle censure
inizialmente formulate nel rinvio e sviluppate, poi, nel ricorso. Il
sistema di termini brevi e certi, fissati direttamente dalla
Costituzione tanto per il rinvio (trenta giorni) quanto per il
ricorso (quindici giorni), testimonia la volontà del Costituente di
concepire l'atto di rinvio come esercizio di un potere non
ripetibile, volto a produrre una sospensione dell'iter legislativo
non protraibile per lungo tempo ad arbitrio di una o di ambedue le
parti coinvolte nel relativo sub-procedimento.
3. - Il divieto di reiterazione del rinvio opera soltanto sulla
premessa che oggetto della seconda approvazione compiuta dal
Consiglio regionale sia la stessa legge precedentemente rinviata.
Quando, invece, il legislatore regionale decida, nel rispetto delle
norme del proprio regolamento consiliare, di deliberare una legge
nuova, ancorchè contenente parti identiche a quella colpita dal
rinvio, il divieto non opera più e il Governo può esercitare ancora
il proprio potere di rinvio "per il semplice fatto che si tratta
propriamente, non già di una reiterazione dello stesso, ma piuttosto
di quell'unico e legittimo rinvio, che, ove lo si ritenesse vietato,
porterebbe al risultato di conferire alla regione la possibilità di
formulare disposizioni legislative ingiustificatamente immuni dal
controllo governativo" (sent. n. 158 del 1988).
Nel definire, in relazione al problema ricordato, i criteri per
decidere in quali casi si sia in presenza di una stessa legge ovvero
di una legge nuova, questa Corte ha via via messo a punto la propria
interpretazione dell'art. 127 della Costituzione in stretta
correlazione con le prassi effettivamente instauratesi
nell'applicazione delle norme costituzionali sul rinvio e, in
particolare, con i problemi (e, talora, gli abusi) che ne sono
conseguiti in ordine al rispetto pieno e sostanziale delle stesse
norme costituzionali.
In un primo tempo, la Corte si è orientata nel senso di
considerare come "nuove" soltanto le leggi contenenti modifiche
sostanziali al testo originario, in modo da ritenere di essere in
presenza della stessa legge anche quando questa fosse stata
leggermente modificata in sede di riapprovazione (v. sentt. nn. 132
del 1975 e 9 del 1976). Successivamente, però, riflettendo sulla
labilità e sulla equivocità della linea di confine tra
modificazioni sostanziali e modificazioni marginali (oltrechè di
altre analoghe), la Corte ha tentato di porre fine alle numerose
contestazioni e alle discutibili prassi allora instauratesi adottando
un criterio di definizione rigido, tale da escludere il benchè
minimo spazio di discrezionalità, consistente nel considerare come
"non nuova" soltanto la legge che fosse stata riapprovata dal
Consiglio regionale "nel medesimo identico testo che aveva formato
oggetto della prima deliberazione e del successivo rinvio" (sent. n.
40 del 1977). In tal modo, qualsiasi modifica apportata dal Consiglio
regionale nel corso della seconda approvazione, anche se del tutto
marginale o semplicemente formale e anche se operata al solo fine di
conformarsi alle osservazioni governative, avrebbe portato a
considerare la legge come "nuova" e, quindi, potenzialmente soggetta
a rinvio.
Tuttavia, anche in presenza di un criterio del genere, non sono
mancati consistenti fenomeni che hanno suscitato gravi perplessità.
In particolare, l'insistita prassi dei c.d. rinvii plurimi ha
prodotto tanto una sostanziale elusione delle norme e dei termini
stabiliti dalla Costituzione, quanto un pratico stravolgimento del
significato costituzionale dell'istituto del rinvio per riesame. La
funzione di quest'ultimo, consistente nell'innesco di una fase di
riflessione del legislatore regionale in ordine alle osservazioni
governative, è risultata praticamente vanificata dalla rigida
alternativa che, di fronte a un rinvio, si poneva, grazie anche al
criterio formale adottato per definire una legge come "nuova", al
Consiglio regionale: riapprovare la legge nel suo testo originario
per resistere al Governo senza prendere in alcuna considerazione le
sue osservazioni oppure dare inizio a una serie di modifiche parziali
e di rinvii che alla lunga avrebbe portato a un testo in qualche modo
"concordato" con l'organo di controllo.
In ragione di ciò, la Corte, con la sentenza n. 158 del 1988, ha
corretto i criteri precedentemente enunciati, ritenendo di
considerare come identica o "non-nuova", ai fini dell'applicazione
dell'art. 127 della Costituzione, non solo la legge cui non fosse
stata apportata alcuna modifica in sede di riapprovazione, ma anche
quella le cui modifiche non fossero tali da comportare un mutamento
del proprio significato normativo. In tale valutazione, ha precisato
la Corte nella stessa occasione, vanno comunque considerate
ininfluenti sia le modifiche relative a parti esterne al contenuto
dispositivo della legge (ad esempio, la disciplina della vacatio
legis o delle clausole d'urgenza), sia le modifiche attinenti alle
norme di copertura finanziaria che si siano rese necessarie a causa
del tempo trascorso tra la prima e la seconda deliberazione del
Consiglio regionale (ad esempio, imputazione delle spese al bilancio
dell'anno successivo a quello relativo alla prima stesura), sia le
modifiche concernenti le norme incise dalle censure formulate dal
Governo. Queste ultime, in particolare, non possono essere
considerate rilevanti al fine di ritenere una legge come "nuova",
poichè, come si è già precisato, il sistema di termini brevi e
certi stabiliti dalla Costituzione sta ad attestare che la funzione
del rinvio consiste nel sospendere la promulgazione al fine di
stimolare una pronta conformazione della legge o, quantomeno, una
riflessione sulla compatibilità della stessa rispetto ai parametri
di legittimità (o di merito) invocati, compatibilità sulla quale,
in caso di contrasto tra Governo e regioni, è giudice definitivo la
Corte costituzionale (o il Parlamento).
4. - Nell'interpretare la posizione della Corte, l'Avvocatura
dello Stato ritiene che, sulla sua base, occorrerebbe considerare
come determinante, al fine di stabilire se la legge adottata in
seconda votazione sia "nuova", l'atteggiamento o, persino,
l'intenzione imputabile al Consiglio regionale in sede di riesame
della legge stessa.
Ma così non è, poichè, come è stato appena ribadito,
determinante è il dato obiettivo relativo alla natura e all'oggetto
delle modifiche apportate. Infatti, contrariamente a quanto suppone
l'Avvocatura dello Stato, è il contenuto effettivo della
deliberazione l'elemento decisivo per la valutazione della "novita'"
della legge, e non già la maggioranza adottata o la votazione
dell'inammissibilità degli emendamenti diretti a modificare le parti
della legge non censurata dal rinvio. Pertanto, è in relazione ad
esso che occorre valutare la legittimità della maggioranza adottata,
e non viceversa. E se così non fosse, del resto, considerata
l'impossibilità di rinvenire, nel caso, criteri di identità della
legge di natura procedurale o meramente formale, si perverrebbe
all'inammissibile risultato di riconoscere all'autore dell'atto da
sottoporre al controllo il potere di determinare di volta in volta le
possibili forme di controllo (rinvio o ricorso) sulla base di una
supposta libertà di qualificare, in sede di riapprovazione, in un
modo o nell'altro la legge rinviata.
5. - Alla luce dei principi posti dalla giurisprudenza
costituzionale e ribaditi nei punti precedenti, se si guarda soltanto
al contenuto normativo delle modifiche apportate dal Consiglio
regionale friulano nel corso della nuova deliberazione della legge
sul riordino fondiario, si dovrebbe concludere che quelle modifiche
non presentavano caratteri tali da indurre a ritenere che si
trattasse di una legge "nuova". Il testo originario, infatti, è
stato modificato dal Consiglio regionale soltanto in relazione a
norme incise dalle censure contenute nel (primo) rinvio governativo,
e non in relazione ad altre. Nè rileva verificare se il legislatore
regionale, operando tali modifiche, si sia effettivamente adeguato ai
rilievi governativi o abbia tralasciato di considerare alcune
osservazioni dell'organo di controllo, poichè ciò che è decisivo
per qualificare una legge come "non-nuova" è il fatto che il
Consiglio regionale non abbia modificato, come nel caso non ha
modificato, norme diverse da quelle incise dal rinvio. È pertanto
ininfluente, ai fini della risoluzione del problema, tanto
l'osservazione dell'Avvocatura dello Stato per la quale il
legislatore regionale non si sarebbe adeguato ai dubbi di
costituzionalità espressi dal rinvio in relazione agli artt. 9,
secondo comma, 42, 43 e 44 della Costituzione, quanto l'osservazione
della Regione, peraltro in sè corretta, secondo la quale quei
rilievi non costituiscono vere e proprie censure, mancando in essi
qualsiasi riferimento alle disposizioni della legge rinviata che il
Governo assumeva come contrastanti con quei parametri.
Ciò non ostante, poichè la nuova deliberazione del Consiglio
regionale sulla legge rinviata è avvenuta a maggioranza semplice, e
non già a maggioranza assoluta dei componenti, come prescrive invece
l'art. 29 dello Statuto friulano (oltrechè l'art. 127 della
Costituzione), la legge non può considerarsi (ri-)approvata.
Non può, infatti, sostenersi, contrariamente a quanto afferma la
Regione ricorrente, che, quando il Consiglio regionale intenda
conformarsi ai rilievi governativi, sia sufficiente, perchè la legge
possa esser considerata riapprovata, la maggioranza semplice. Nella
configurazione che ne dà la Costituzione, il rinvio è delineato
come un vero e proprio veto sospensivo, che il Governo può,
motivatamente apporre, prima della promulgazione della legge, a
tutela di interessi o di valori superiori. In altre parole, con
l'atto di rinvio per il riesame il Governo non formula semplici
consigli od osservazioni che il legislatore regionale può superare
con la riapprovazione della legge a maggioranza semplice (cioè con
la stessa maggioranza necessaria alla sua deliberazione ordinaria),
ma esercita, piuttosto, un potere di blocco, se pure non definitivo,
nei confronti dell'intera legge, che il Consiglio regionale può
rimuovere soltanto con la maggioranza assoluta dei propri componenti,
cioè con un rafforzamento del consenso necessario per la comune
approvazione delle leggi (e salva sempre la possibilità del Governo
di adire la Corte costituzionale o il Parlamento). Poichè, dunque,
tale maggioranza è richiesta al mero fine di superare il veto
sospensivo espresso con il rinvio e in nessun modo costituisce un
requisito logicamente collegato all'atteggiamento sostanziale che il
Consiglio regionale intende tenere di fronte alle censure mossegli,
essa deve sussistere in ogni caso in cui la seconda deliberazione
sulla legge rinviata abbia obiettivamente il valore di una
riapprovazione dello stesso atto legislativo (v. anche sentt. nn. 8
del 1967, 92, 153 e 235 del 1976).
Per tali ragioni, dal momento che la legge rinviata andava
oggettivamente considerata come "non-nuova" e dal momento che nella
deliberazione successiva al (primo) rinvio non è stata raggiunta la
maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio regionale, il
Presidente di quest'ultimo collegio avrebbe dovuto dichiarare la
legge stessa "non approvata", ai sensi dell'art. 29, secondo comma,
dello Statuto friulano. In ogni caso, in seguito alla suddetta
deliberazione la legge non può essere considerata come promulgabile
e, conseguentemente, il ricorso per conflitto di attribuzione
presentato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia va dichiarato
inammissibile per mancanza di interesse della ricorrente.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione in relazione al
secondo atto di rinvio governativo della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia dal titolo "Norme in materia di riordinamento
fondiario", riapprovata il 10 febbraio 1988, in riferimento all'art.
29 del suo Statuto (L. cost. 31 gennaio 1963, n. 1), proposto dalla
suddetta regione con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 3 marzo 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0208