1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 2-10-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 89 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 agosto 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 agosto 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Paesaggio - Norme della Regione Abruzzo - Disposizioni dirette al recupero e alla valorizzazione dei trabocchi - Determinazione dei parametri dimensionali di riferimento per gli interventi sui manufatti - Disposizioni per l'autorizzazione paesaggistica. - Legge della Regione Abruzzo 10 giugno 2019, n. 7 ("Integrazioni e modifiche alla legge regionale 11 agosto 2009, n. 13 (Modifiche ed integrazioni alla L.R. 71/2001 (Rifinanziamento della L.R. n. 93/1994 concernente: Disposizioni per il recupero e la valorizzazione dei trabucchi della costa abruzzese) e norme relative al recupero, alla salvaguardia e alla valorizzazione dei trabocchi da molo, anche detti "caliscendi" o "bilancini", della costa abruzzese) e alla legge regionale 19 dicembre 2001, n. 71 (Rifinanziamento della L.R. n. 93/1994 concernente: Disposizioni per il recupero e la valorizzazione dei trabucchi della costa teatina)"), art. 1, comma 1, lettera c), aggiuntivo dei commi 3-bis, 3-ter, 3-quater, 3-quinquies e 3-sexies all'art. 3-ter della legge regionale 11 agosto 2009, n. 13 ("Modifiche ed integrazioni alla L.R. 71/2001 (Rifinanziamento della L.R. n. 93/1994 concernente: Disposizioni per il recupero e la valorizzazione dei trabucchi della costa abruzzese) e norme relative al recupero, alla salvaguardia e alla valorizzazione dei trabocchi da molo, anche detti "caliscendi" o "bilancini", della costa abruzzese"). (19C00241) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 2-10-2019)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (codice
fiscale n. 80188230587), in persona del Presidente del Consiglio
attualmente in carica, rappresentata e difesa per mandato ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato (codice fiscale n. 80224030587),
presso i cui uffici ha domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12
(fax 0696514000 - PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it),
ricorrente, contro la Regione Abruzzo, in persona del Presidente
della giunta regionale attualmente in carica, resistente, per
l'impugnazione e la dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 1,
comma 1, della legge della Regione Abruzzo 10 giugno 2019, n. 7,
avente ad oggetto «Integrazioni e modifiche alle leggi regionali 11
agosto 2009, n. 13 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale n.
71/2001 (Rifinanziamento delle legge regionale n. 93/2004
concernente: disposizioni per il recupero e la valorizzazione dei
trabucchi della costa abruzzese) e norme relative al recupero, alla
salvaguardia e alla valorizzazione dei trabocchi da molo, anche detti
"caliscendi" o "bilancini", della costa abruzzese) e 19 dicembre
2001, n. 71 (Rifinanziamento della legge regionale n. 93/1994
concernente: disposizioni per il recupero e la valorizzazione dei
trabucchi della costa teatina)», pubblicata nel B.U.R. n. 104 del 14
giugno 2019.
Con la legge 10 giugno 2019, n. 7, la Regione Abruzzo Sicilia ha
inteso con sette articoli introdurre modificazioni a proprie
precedenti leggi, e precisamente alla legge n. 13/2009 (che a sua
volta aveva modificato la legge n. 71/2001 di rifinanziamento del
recupero e della valorizzazione dei trabucchi della costa abruzzese),
e alla stessa legge n. 71/2001; con l'occasione ha pure dettato
disposizioni per la stagione balneare 2019.
Una norma di questa legge, ad avviso della Presidenza del
Consiglio dei ministri, si pone in contrasto con la Costituzione
laddove confligge con le norme del Codice dei beni culturali e del
paesaggio e quindi interviene indebitamente in una materia riservata
alla competenza esclusiva dello Stato.
Pertanto, la legge stessa deve essere impugnata per il seguente

Motivo

1. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera c)
della legge Regione Abruzzo 10 giugno 2019, n. 7, per contrasto con
l'art. 9 e l'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione.
La norma in questione modifica in più parti l'art. 3-ter della
precedente legge regionale 11 agosto 2009, n. 13, sia sostituendone
il titolo sia apportando diverse integrazioni e/o sostituzioni.
Per la parte che qui interessa, la lettera c) del comma 1,
aggiunge al comma 3 dell'art. 3-ter della legge regionale n. 13/2009
i commi 3-bis, 3-ter, 3-quater, 3-quinquies e 3-sexies.
Il comma 3-bis testualmente prevede: «Limitatamente ai trabocchi,
al fine di ottimizzare e valorizzare l'attività di ristorazione
svolta dagli stessi in relazione all'effettiva esigenza dei flussi
turistici e delle visite didattico-culturali provenienti dal
territorio regionale ed extra regionale, è definita una superficie
complessiva di occupazione massima di 2.000 metri quadrati
comprensiva di specchio acqueo e strutture componenti il trabocco.
Nell'ottica del perseguimento degli scopi didattico-culturali
richiamati nel presente comma, il titolare della struttura promuove
la diffusione della storia del trabocco, quale elemento essenziale
della tradizione locale; per i medesimi fini la Regione Abruzzo,
nell'ambito delle risorse stanziate annualmente in bilancio per le
attività turistiche e culturali, d'intesa con i titolari delle
strutture, sostiene visite guidate sui trabocchi, nell'ottica
soprattutto di promuovere l'immagine della costa teatina dei
trabocchi sull'intero territorio nazionale ed extra nazionale».
Il comma 3-ter dispone che «La parte di struttura componente il
trabocco destinata a ristorazione aperta al pubblico non può
eccedere la superficie di 160 metri quadrati calpestabili e la parte
di struttura destinata ai servizi accessori connessi alla
ristorazione, quali cucina e servizi, non può eccedere la superficie
di 50 metri quadrati calpestabili. L'attività di ristorazione può
essere svolta sul trabocco con un'accoglienza massima di sessanta
persone, inclusi ospiti e personale».
Il comma 3-quater prevede che «La superficie occupata dalla
passerella d'accesso è esclusa dal computo dei parametri massimi
individuati dal comma 3-ter. La relativa superficie è determinata in
base alla distanza del trabocco dalla costa. La larghezza massima
consentita della passerella di accesso è di due metri, adeguata alla
normativa vigente in materia di sicurezza per la pubblica incolumità
delle persone ed a quella in materia di abbattimento delle barriere
architettoniche».
Il comma 3-quinquies si limita a subordinare alle norme edilizie
statali e alla norme igienico sanitarie gli interventi di recupero,
utilizzazione e ristrutturazione dei trabocchi entro i limiti di
superficie già stabiliti.
Il comma 3-sexies, infine, dispone: «Per i trabocchi situati in
aree sottoposte a vincolo paesaggistico e per quelli vincolati ai
sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio
2002, n. 137), gli interventi di recupero, utilizzazione e
ristrutturazione sono in ogni caso consentiti previa autorizzazione
dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo. Restano
comunque ferme le prescrizioni in materia poste da norme ambientali o
paesaggistiche nazionali e regionali».
Si tratta, come si legge, di disposizioni dirette al recupero e
alla valorizzazione del cosiddetti trabocchi.
I trabocchi sono antiche costruzioni realizzate in legno, e
consistono in una piattaforma protesa sul mare ancorata alla roccia
dalla quale si allungano macchine da pesca; essi sono tutelati ai
sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto
legislativo n. 42/2004 - Parte III, art. 142, in quanto ricadenti
nella fascia costiera di cui alla lettera a) del medesimo articolo,
ed in parte anche in quanto ricadenti all'interno del perimetro di
riserve naturali regionali (Sistema di aree protette della costa
teatina) di cui alla lettera f); alcuni di essi sono altresì
tutelati in quanto ricadenti in ambiti dichiarati di notevole
interesse pubblico con decreto ministeriale.
Inoltre, la Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio
dell'Abruzzo ha avviato per undici trabocchi della costa teatina la
dichiarazione di interesse culturale ai sensi della parte II del
decreto legislativo n. 42/2004 e, nell'ambito della co-pianificazione
paesaggistica in corso, sono stati identificati e mappati ventidue
trabocchi come elementi identitari regionali.
Ed è la stessa Regione Abruzzo, con le normative pregresse
incise da quest'ultima ad aver riconosciuto i trabocchi come «beni
culturali primari» sottoposti a tutela.
Ora, è vero che l'art. 5 del Codice dei beni culturali,
intitolato «Cooperazione delle regioni e degli altri enti pubblici
territoriali in materia di tutela del patrimonio culturale» prevede
che «Le regioni, nonchè i comuni, le città metropolitane e le
province [...] cooperano con il Ministero nell'esercizio delle
funzioni di tutela in conformità a quanto disposto dal titolo I
della parte seconda del presente codice». Ma è altrettanto vero che
le norme regionali in questione, dettando unilateralmente una
disciplina di beni tutelati, si pongono in contrasto con il principio
di collaborazione istituzionale espresso dalla norma statale.
Così come le stesse urtano con il medesimo principio espresso,
sotto diverso profilo, dall'art. 133 del medesimo codice laddove è
stabilito che «Il Ministero e le regioni definiscono d'intesa le
politiche per la conservazione e la valorizzazione del paesaggio
tenendo conto anche degli studi, delle analisi e delle proposte
formulati dall'Osservatorio nazionale per la qualità del paesaggio,
istituito con decreto del Ministro, nonchè dagli osservatori
istituiti in ogni regione con le medesime finalita'».
Va inoltre ricordato che, ai sensi dell'art. 1, comma 6, del
decreto legislativo n. 42/2004 le attività concernenti la
conservazione, la fruizione e la valorizzazione del patrimonio
culturale devono essere svolte in conformità alla normativa di
tutela, che ai sensi dell'art. 6, comma 2, del medesimo decreto
legislativo la valorizzazione dei beni del patrimonio culturale è
altresì attuata in forme compatibili con la tutela e tali da non
pregiudicarne le esigenze, e che infine ai sensi dell'art. 7, comma
1, del Codice le regioni esercitano la propria potestà legislativa
nel rispetto dei principi fondamentali in materia di valorizzazione
del patrimonio culturale fissati dal Codice stesso.
In sostanza, le norme statali fissate dagli articoli 3, 5, 6, 21,
133, 134 e 146 del Codice dei beni culturali costituiscono paradigmi
interposti, il contrasto con i quali rende la legge regionale
invasiva della competenza legislativa statale nella materia della
tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, competenza garantita
dall'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione.
Ed è un contrasto evidente ove si osservi che la norma
regionale, nel fissare parametri dimensionali di riferimento per gli
interventi sui manufatti con valori non previsti dalle norme statali
di settore, incide su una materia che non spetta alla disciplina
regionale, anche se formalmente richiama come necessari provvedimenti
autorizzativi statali.
E per di più interferisce con i Piani demaniali marittimi
comunali (PDMC) laddove essi contengono specifiche molto più
restrittive di quelle proposte dalla legge in esame.
Nel dettaglio, il comma 3-bis dell'art. 3-ter della legge
regionale n. 13/2009, introdotto dalla lettera c) dell'art. 1 della
legge qui censurata, definisce per i trabocchi una superficie
complessiva di occupazione massima di 2.000 mq ripartita tra specchio
acqueo e strutture componenti il trabocco stesso.
L'introduzione della fattispecie della «superficie massima di
occupazione», comprensiva dello specchio acqueo, con la finalità di
«ottimizzare e valorizzare l'attività di ristorazione», peraltro
ambiguamente connessa a «scopi didattico-culturali», e senza alcuna
chiarezza in merito alla relazione tra detta nuova categoria di
superficie e «l'area circostante, compreso il tratto di mare per una
fascia di 50 m» già individuata dall'art. 2 della legge regionale n.
71/2001, non risulta garantire ad avviso della Presidenza del
Consiglio dei ministri la necessaria tutela del «quadro d'insieme» di
cui all'art. 1 della legge regionale n. 93/1994, assoggettata ai
sensi dell'art. 2 e dell'art. 3, comma 3 della legge regionale n.
71/2001 alla parte III del decreto legislativo n. 42/2004.
Il successivo comma 3-ter dispone che la parte di struttura
componente il trabocco destinata a ristorazione aperta al pubblico
non può eccedere la superficie di 160 metri quadrati calpestabili e
la parte di struttura destinata ai servizi accessori connessi alla
ristorazione, quali cucina e servizi, non può eccedere la superficie
di 50 metri quadrati calpestabili. L'attività di ristorazione può
essere svolta sul trabocco con un'accoglienza massima di sessanta
persone, inclusi ospiti e personale».
La norma modificata già conteneva un limite massimo di
ampliamento pari al 20% della superficie coperta esistente, fissato
al comma 1 dell'articolo in questione (comma non modificato); i
parametri dimensionali introdotti nel nuovo comma 3-ter sono
censurabili in quanto si estendono a considerare più
complessivamente la superficie «calpestabile»; essi, in particolare,
si manifestano di oscura e preoccupante applicazione nel caso dei
trabocchi «abbandonati e scomparsi» qualora non sia acclarata, o non
sia agevole acclarare, la superficie originaria degli stessi.
Inoltre, l'evidente favore accordato all'introduzione di servizi di
ristorazione nei trabucchi comporta senza dubbio il rischio di
comprometterne di fatto il carattere storico-culturale che la stessa
legge regionale n. 93/1994 si prefiggeva di tutelare, enunciando
all'art. 1: «La regione intende perseguire una puntuale tutela del
patrimonio storico-culturale e ambientale rappresentato dai trabucchi
della costa abruzzese e promuove un recupero e una utilizzazione dei
beni stessi non contrastanti con la loro naturale destinazione, nè
pregiudizievoli per i valori estetici, tecnologici tipici e
paesaggistici degli stessi».
I nuovi parametri di superficie previsti risultano pertanto
censurabili, perchè consentono ampliamenti e trasformazioni in netto
contrasto con le esigenze di tutela del bene perseguite dalla legge
statale.
Ancora, il successivo comma 3-quater prevede che la superficie
occupata dalla passerella d'accesso non rientri nel computo dei
parametri massimi individuati dal comma 3-ter, che la stessa
superficie sia determinata in base alla distanza del trabocco dalla
costa, e che la larghezza massima consentita della passerella di
accesso sia di due metri, adeguata alla normativa vigente in materia
di sicurezza per la pubblica incolumità delle persone ed a quella in
materia di abbattimento delle barriere architettoniche. L'ampiezza
massima consentita per la passerella risulta del tutto incoerente con
la configurazione storico-tradizionale tutelata.
Infine, il comma 3-sexies, infine dispone che per i trabocchi
situati in aree sottoposte a vincolo paesaggistico e per quelli
vincolati gli interventi di recupero, utilizzazione e
ristrutturazione sono in ogni caso consentiti previa autorizzazione
dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo, con salvezza
delle prescrizioni in materia poste da norme ambientali o
paesaggistiche nazionali e regionali.
Detta previsione non è coerente con le norme in materia di
tutela dettate dal Codice dei beni culturali e del paesaggio (vedasi
in particolare l'art. 146 del Codice dei beni culturali) che in tema
di autorizzazione stabilisce specifiche procedure.
Le norme regionali indicate, quindi, violando i parametri
interposti citati contenuti nel Codice dei beni culturali ed il
paesaggio, risultano quindi eccedere dalle competenze regionali, in
violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela
del paesaggio di cui agli articoli 9 e 117, secondo comma lettera s)
della Costituzione.

P.Q.M.

La Presidenza del Consiglio dei ministri come sopra rappresentata
e difesa, conclude affinchè la Corte costituzionale voglia
accogliere il presente ricorso e per l'effetto dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera c)
della legge regionale Abruzzo 10 giugno 2019, n. 7.
Roma, 12 agosto 2019

L'Avvocato dello Stato
Corsini