1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 28-3-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 marzo 2007
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 marzo 2007 (dalla Provincia autonoma di Bolzano) Amministrazione pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Partecipazioni pubbliche - Partecipazioni delle amministrazioni regionali e locali in societa' e consorzi - Obbligo di comunicazione annuale dei dati relativi al Dipartimento della funzione pubblica - Sanzioni per la mancata o incompleta comunicazione - Qualificazione delle norme come principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai fini del rispetto dei parametri stabiliti dal patto di stabilita' e crescita dell'Unione europea - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Lamentato estremo dettaglio delle norme, inadeguatezza rispetto alla dichiarata finalita', introduzione di anomalo controllo statale e correlato potere sanzionatorio, alterazione del rapporto tra fonti statali e provinciali - Denunciata lesione delle attribuzioni provinciali in materia di ordinamento degli uffici e del personale e di finanza locale, lesione dell'autonomia finanziaria di spesa e di entrata, irrazionalita', disparita' tra enti territoriali. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 587, 588, 589, 590 e 591. - Costituzione, artt. 3, 81, 97, 116, 117 e 119; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige art. 8 e Titolo VI; d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268. Amministrazione pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Societa' partecipate dalle Regioni e Province autonome - Amministratori - Compensi, numero massimo dei componenti il consiglio di amministrazione, incompatibilita', pubblicita' - Qualificazione delle norme come principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Lamentata adozione di norme di dettaglio eccedenti la normazione di principio di competenza statale, indebita vigilanza da parte dello Stato, assenza di confronto, alterazione del rapporto tra fonti statali e provinciali - Denunciata lesione delle attribuzioni provinciali statutarie e residuali in materia di ordinamento degli uffici e del personale e di ordinamento degli enti locali, lesione della competenza provinciale concorrente nella materia della «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario», lesione del principio di leale collaborazione, lesione dell'autonomia amministrativa e finanziaria, irragionevolezza e contrasto con il principio di buon andamento. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 725, 726, 727, 728, 729, 730, 731, 732, 733, 734 e 735. - Costituzione, artt. 3, 81, 97, 116, 117, commi secondo, lett. g) e l), terzo e quarto, e 119; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige art. 8, n.1 e Titolo VI, artt. 80 e 81; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, artt. 16 e 17. Ambiente - Norme della legge finanziaria 2007 - Conservazione degli habitat naturali - Obbligo di adeguamento all'ordinamento comunitario, sulla base di criteri minimi uniformi stabiliti con decreto ministeriale Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Lamentata interferenza con l'obbligo diretto ed autonomo della Provincia di adeguamento alla normativa comunitaria, carenza di intesa, alterazione del rapporto tra fonti statali e provinciali - Denunciata lesione delle competenze provinciali, lesione del principio di leale collaborazione, lesione della speciale autonomia della provincia costituzionalmente garantita. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1226. - Costituzione, artt. 116 e 117; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige art. 8, nn. 1, 3, 5, 6, 7, 8, 11, 13, 14, 15, 16, 18, 20 e 21, art. 9, nn. 10 e 11 e art. 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526; d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, artt. 7 e 8; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 4. (007C0296) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 28-3-2007)

Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro tempore della Provincia, dott. Luis Durnwalder,
rappresentata e difesa, in virtù di procura speciale dd. 19 febbraio
2007 rep. n. 21710 (all. 1), rogata dal Segretario generale della
giunta provinciale della Provincia autonoma di Bolzano, nonchè in
virtù di deliberazione di G.P. di autorizzazione a stare in giudizio
n. 539 del 19 febbraio 2007 (all. 2), dagli avv. proff. Giuseppe
Franco Ferrari e Roland Riz, e con questi elettivamente domiciliata
presso lo studio del primo in Roma, via di Ripetta n. 142;

Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
pubblicata in G.U., S.O., Serie gen. n. 299 del 27 dicembre 2006,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», con particolare
riferimento ai commi da 587 a 591, da 725 a 730, da 733 a 735 e 1226
dell'articolo 1.

F a t t o

Sul supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 299 del 27
dicembre 2006 è stata pubblicata la legge finanziaria per l'anno
2007 (legge n. 296 del 27 dicembre 2006).
Essa riunisce in un unico articolo una congerie di disposizioni
assai varie. Tra esse alcune (commi da 587 a 590) sono dedicate alla
partecipazione delle amministrazioni pubbliche statali, regionali e
locali in società e consorzi, altre (commi da 725 a 730 e da 733 a
735) disciplinano i compensi ed il numero massimo dei componenti dei
consigli di amministrazione delle società partecipate, fissando
parametri peculiari con riferimento ad adempimenti di pubblicità e
cause di incompatibilità alla carica, ed altre ancora (comma 1226),
infine, individuano alcuni specifici adempimenti a carico di regioni
e province autonome per la conservazione degli habitat naturali.
Benchè l'art. 1, comma 1363, legge n. 296/2006, nel contempo,
contenga una disposizione generale di salvaguardia per le regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano, che
recita: «le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle
Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e
Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e delle
relative norme di attuazione», a ben vedere le disposizioni sopra
citate finiscono per comprimere fortemente l'autonomia concessa alla
Provincia odierna ricorrente in forza dello Statuto di autonomia e
relative norme di attuazione, nonchè della legge cost. n. 3/2001,
oltre a contrastare con i principi costituzionali di cui agli
artt. 3, 81, 97, 116, 117 e 119 Cost.
Di qui la necessità della proposizione del presente ricorso, per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi
da 587 a 591, da 725 a 730, da 733 a 735 e 1226, della citata legge,
alla luce dei seguenti motivi di

D i r i t t o

I) - Violazione degli artt. 3, 81, 97, 116, 117 e 119 Cost, e
dell'art. 10, legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3. Violazione
dell'art. 8, n. 1, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670. Violazione del
Titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, come modificato con
legge 30 novembre 1989, n. 386. Violazione delle norme di attuazione
dello Statuto di cui al d.P.R. 15 luglio 1988. n. 305, al d.lgs. 16
marzo 1992, n. 266, ed al d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268.
Il comma 587 introduce per le amministrazioni pubbliche statali,
regionali e locali l'obbligo di comunicare annualmente (entro il 30
aprile) al Dipartimento della finzione pubblica alcuni dati, e
segnatamente l'elenco dei consorzi di cui fanno parte e delle
società totalmente o parzialmente da esse partecipate, indicandone
la ragione sociale, la misura della partecipazione, La durata
dell'impegno, l'onere complessivo gravante a qualsiasi titolo sul
bilancio dell'amministrazione, il numero dei rappresentanti
dell'amministrazione negli organi di governo ed il trattamento
economico ad essi spettante.
L'inosservanza dell'obbligo imposto con la disposizione
richiamata (mancata o incompleta comunicazione dei dati) è
sanzionata dal comma 588 con il divieto assoluto in capo alle
amministrazioni interessate di erogazione di somme a favore dell'ente
partecipato o dei propri rappresentanti negli organi di governo degli
stessi.
Per l'ipotesi di mancata o incompleta comunicazione dei dati ed
inosservanza del divieto di erogazione di cui al comma 588, il comma
successivo prevede che una cifra pari alle spese sostenute da
ciascuna amministrazione nell'anno venga detratta dai fondi a
qualsiasi titolo trasferiti a quella amministrazione dallo Stato
nello stesso anno.
Le disposizioni in parola sono qualificate dal legislatore
statale (comma 590) come principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica, ai fini del rispetto dei parametri stabiliti dal
patto di stabilità e crescita dell'Unione europea.
Tuttavia, a ben vedere, le norme richiamate non possono rivestire
il carattere di norme di principio, atteso il grado di estremo
dettaglio che le caratterizza e la natura puntuale e vincolante delle
disposizioni da esse dettate, peraltro assistite da sanzioni
immediatamente precettive.
A nulla vale il richiamo del necessario rispetto degli obiettivi
stabiliti a livello europeo, dal momento che le previsioni di cui ai
commi 588 e 589 si rivelano evidentemente come strumenti non
proporzionati a tale dichiarata finalità.
Le funzioni nella specie attribuite al Dipartimento della
funzione pubblica dal comma 587 si traducono, in realtà, in una
forma di controllo, anche di merito, costituzionalmente non prevista
ed attribuita ad un organo statale privo dei necessari requisiti di
indipendenza.
Pur non avendo in linea di principio la mera previsione di una
raccolta di dati afferenti la partecipazione delle regioni o province
in consorzi e società portata immediatamente lesiva, le norme qui
contestate attribuiscono ad organi statali evidenti funzioni di
controllo e correlati poteri sanzionatori non previsti dallo Statuto
di autonomia e dalle relative norme di attuazione. In particolare, il
d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305, rimette in via esclusiva alle sezioni
di controllo della Corte dei conti di Trento e Bolzano,
rispettivamente, il controllo sulla gestione del bilancio e del
patrimonio delle due province. A sua volta, il d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 266, recante «norme di attuazione dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento», all'art. 4 nega che possano essere
attribuite ad organi statali funzioni amministrative, comprese quelle
di vigilanza, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
Statuto speciale e le relative norme di attuazione, in tutte le
materie di competenza della Regione Trentino-Alto Adige o delle
Province autonome.
Non può dunque ammettersi la legittimità di un intervento
legislativo quale quello qui in esame, dal momento che esso introduce
strumenti anomali di controllo sulla gestione finanziaria regionale o
provinciale, senza dubbio non consentiti nel corretto esercizio del
potere di coordinamento della finanza regionale o provinciale. Ai
sensi del comma 2 dell'art. 3 dello stesso d.lgs. n. 266/1992 già
citato, del resto, gli atti di indirizzo e coordinamento statali -
ammesso che siano ancora consentiti dopo la revisione costituzionale
del Titolo V operata nel 2001 - possono vincolare la regione e le
province autonome solo al conseguimento degli obiettivi o risultati
in essi stabiliti.
Non si può dunque, ex adverso, invocare la titolarità in capo
allo Stato della potestà di stabilire i principi fondamentali in
materia di «coordinamento della finanza pubblica», così come
previsto dall'art. 117, comma 3, Cost. È vero che la giurisprudenza
di codesta ecc.ma Corte ha, di recente, sottolineato la dimensione
«nazionale» degli interventi compiuti nell'esercizio ditale potestà
(v., ad es., sent. nn. 17 e 36 del 2004), ma non è meno vero che il
concetto stesso di coordinamento implica unicamente la fissazione di
obiettivi e di paradigmi generali dell'azione, laddove, come si è
dimostrato, nella specie la normativa impugnata si caratterizza
invece per introdurre precetti analitici e dettagliati, andando ben
al di là della semplice identificazione degli obiettivi dell'azione
pubblica.
Anche ove fosse quindi possibile - cosa che comunque si nega -
ricondurre le disposizioni impugnate nell'alveo della materia di
competenza legislativa concorrente della «armonizzazione dei bilanci
pubblici e coordinamento della finanza pubblica» di cui all'art. 117,
comma 3, Cost., continuerebbero pertanto a sussistere i profili di
illegittimità costituzionale denunciati nella misura in cui le norme
censurate non introducono principi fondamentali, bensì disposizioni
di dettaglio, direttamente applicabili ai destinatari e non cedevoli
a fronte dell'esercizio della potestà legislativa provinciale, e non
si limitano ad indicare gli obiettivi ma impongono anche i mezzi per
farvi fronte. Vi è pertanto una lesione delle prerogative
provinciali non giustificabile neppure con la competenza statale
relativa all'armonizzazione dei bilanci pubblici ed al coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario, posto che le norme
impugnate non sono norme tese a realizzare effetti finanziari, bensì
si risolvono in misure tipicamente organizzatorie, come tali estranee
al contenuto proprio della legge finanziaria e afferenti ad una
materia pacificamente riservata alla potestà legislativa
provinciale.
Deve rammentarsi, del resto, che la Provincia autonoma di Bolzano
gode, in forza dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e
delle relative norme di attuazione, di attribuzioni primarie
specifiche in materia di ordinamento degli uffici provinciali e del
personale ad essi addetto (art. 8, n. 1, Statuto T-T.A.). Inoltre,
l'art. 17, d.lgs. n. 268/1992, recante «norme di attuazione dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza
regionale e provinciale», demanda alle Province autonome la potestà
di disciplinare con propria legge i criteri per assicurare un
equilibrato sviluppo della finanza locale. Ne discende l'evidente
violazione delle attribuzioni provinciali appena ricordate da parte
delle disposizioni censurate, nella misura in cui esse, stabilendo
rigidi precetti vincolanti anche nei confronti delle Province
autonome, di fatto invadono ambiti di competenza strettamente
provinciali.
È ravvisabile, al tempo stesso, una violazione dell'autonomia di
spesa riconosciuta e garantita alle Province autonome dall'art. 119
Cost., secondo cui queste sono l'unico soggetto abilitato a prevedere
procedure e criteri di controllo della propria spesa pubblica. Le
disposizioni contestate, infatti, attraverso il meccanismo
sanzionatorio della riduzione dei trasferimenti erariali, finiscono
per limitare la spesa delle amministrazioni provinciali e locali
relativa alla loro partecipazione in consorzi o società, ledendo in
tal modo non solo l'autonomia di spesa della Provincia ricorrente,
garantita anche dall'art. 119, primo comma, Cost., ma anche la stessa
autonomia finanziaria provinciale, come delineata dal Titolo VI dello
Statuto di autonomia e, con disposizioni non unilateralmente
derogabili dal legislatore statale, dalle relative norme di
attuazione introdotte dai decreti legislativi nn. 266 e 268 del 1992
e dal d.P.R. n. 305/1988, nonchè dalla legge 30 novembre 1989,
n. 386.
Il denunciato comma 589, poi, nel riferirsi evidentemente anche
alle Province autonome e nell'utilizzare l'ampia formula «fondi a
qualsiasi titolo trasferiti a quella amministrazione dallo Stato»,
prevede un meccanismo del tutto anomalo ed illegittimo di
ridimensionamento delle entrate provinciali, in caso di esercizio da
parte della provincia della propria autonomia di spesa non
accompagnata dalla comunicazione dei dati di cui al comma 587.
L'irrazionalità del criterio in questione e le conseguenze in
termini di disparità di trattamento tra enti territoriali (in
violazione degli artt. 3 e 97 Cost.) sono palesi. Peraltro, la
previsione alquanto generica di una riduzione dei fondi a qualsiasi
titolo trasferiti alla Provincia dallo Stato non consente neppure di
comprendere quali trasferimenti e quali settori della spesa saranno
colpiti dalla misura sanzionatoria de qua, traducendosi così in un
fattore di incertezza e di intralcio alla programmazione provinciale.
L'illegittimità delle disposizioni contenute nei commi da 587 a
591 dell'art. 1 della legge finanziaria per l'anno 2007 viene,
altresì, in evidenza sotto un ulteriore e diverso profilo.
Si deve rilevare, anzitutto, come lo Stato non possa modificare
con legge ordinaria le attribuzioni riconosciute alla Provincia
autonoma di Bolzano dallo Statuto speciale (norma di rango
costituzionale) e dalle relative norme di attuazione (norme esecutive
ed integrative del precetto statutario).
Va ricordato, in proposito, che lo Statuto speciale e le sue
norme di attuazione si trovano in una posizione di sovraordinazione
gerarchica rispetto alle leggi statali e prevalgono sulle stesse
(cfr., ex plurimis, Corte cost., nn. 249/2005, 239/2004 e 221/2003).
Lo Stato non può, quindi, incidere unilateralmente con legge
ordinaria sul quadro statutario e di attuazione dello stesso della
provincia ricorrente.
Viceversa, emerge in modo inequivoco il netto contrasto tra le
disposizioni censurate ed il dettato statutario vigente nella
Provincia di Bolzano (comprensivo delle norme di attuazione dello
Statuto).
Si consideri, per esempio, il disposto dell'art. 16, d.lgs. 16
marzo 1992, n. 268, che riserva alle province il potere di emanare
norme in materia di bilanci, rendiconti, amministrazione del
patrimonio e contratti delle province medesime e degli enti dalle
stesse dipendenti.
Ancora, gli artt. 69, 70, 71, 75 e 78 dello Statuto, unitamente
alle relative norme di attuazione contenute nel d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 268, garantiscono alle province una compartecipazione al gettito
di tributi erariali che l'art. 1, comma 589, qui impugnato va a
menomare, prevedendo una riduzione dei trasferimenti statali a
qualsiasi titolo spettanti alla Provincia di Bolzano laddove
quest'ultima ometta di comunicare o comunichi in misura incompleta i
dati relativi alla sua partecipazione a consorzi o società ed al
tempo stesso continui ad erogare somme a favore di tali enti
partecipati o dei suoi rappresentanti negli organi di governo degli
stessi.
Risulta palesemente violato poi l'art. 104 dello Statuto, nella
parte in cui delinea la particolare procedura, per così dire
«rinforzata», prevista per l'eventuale modifica del quadro statutario
concernente l'autonomia finanziaria provinciale ad opera del
legislatore statale.
A ciò si aggiunga quanto prescritto, con disposizione dal tenore
inequivoco e in ordine al quale codesta ecc.ma Corte ha già avuto
plurime occasioni di pronunciarsi (come si dirà meglio più oltre),
dall'art. 5, legge 30 novembre 1989, n. 386 (recante «Norme per il
coordinamento della finanza della Regione Trentino-Alto Adige e delle
Province autonome di Trento e Bolzano con la riforma tributaria»),
alla stregua del quale:
«1. - Le province autonome partecipano alla ripartizione di
fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi di prestazioni
in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, secondo i criteri
e le modalità per gli stessi previsti.
2. - I finanziamenti recati da qualunque altra disposizione
di legge statale, in cui sia previsto il riparto o l'utilizzo a
favore delle regioni, sono assegnati alle province autonome ed
affluiscono al bilancio delle stesse per essere utilizzati, secondo
normative provinciali, nell'ambito del corrispondente settore, con
riscontro nei conti consuntivi delle rispettive province.
3. - Per l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti di
cui al comma 2, si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle
stesse leggi ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei
parametri o delle quote di riparto».
Dalla lettura della norma appena richiamata, infatti, si desume,
da un lato, che il censurato meccanismo di riduzione dei
trasferimenti statali a favore della Provincia autonoma di Bolzano
introdotto dalla disposizione di cui al comma 589 si pone in
insanabile contrasto con la compartecipazione alla ripartizione dei
fondi statali di cui al comma 1 dell'art. 5 appena citato, la quale
non può tollerare deroghe unilaterali da parte del legislatore
statale e, dall'altro lato, che la disciplina legislativa impugnata
viola al tempo stesso anche i commi 2 e 3 dello stesso art. 5, nella
misura in cui questi ultimi subordinano l'assegnazione e l'erogazione
dei finanziamenti statali ai soli adempimenti relativi
all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto fissati
dalla legge dello Stato.
Infine, il censurato comma 589 finisce per sovvertire
illegittimamente il meccanismo di assegnazione dei finanziamenti
statali disegnato dall'art. 13, commi 3 e 4, d.lgs. n. 268/1992: ai
sensi del citato comma 3, infatti, «in caso di assegnazione di
finanziamenti ai sensi dell'art 5, comma 2, della legge 30 novembre
1989, n. 386, i relativi stanziamenti di spesa sono comunque iscritti
nel bilancio provinciale nella misura necessaria per far fronte
rispettivamente agli impegni ed ai pagamenti previsti per l'esercizio
in corso, salvo l'obbligo di compensare gli eventuali minori
stanziamenti rispetto alle assegnazioni con maggiori stanziamenti
negli esercizi successivi»; il successivo comma 4 conferma il sopra
richiamato regime speciale dei trasferimenti in favore delle province
autonome prevedendo che «le somme assegnate ai sensi dell'art. 5,
comma 2, della legge 30 novembre 1989, n. 386, sono erogate in una o
più soluzioni, prescindendo da qualunque altro adempimento».
Il rilevato contrasto tra le disposizioni della legge finanziaria
impugnate, da un lato, e le norme statutarie e di attuazione
statutaria sopra richiamate, dall'altro, incide sul sistema delle
fonti alterando il naturale rapporto tra le fonti statali e quelle
della provincia autonoma e viziando quindi in radice le norme statali
oggetto di censura (Corte cost., n. 84/2001).
Del resto, la sottrazione di competenze garantite alla provincia
autonoma dalle predette norme speciali non poteva avvenire
correttamente sul piano costituzionale, secondo l'insegnamento di
codesta ecc.ma Corte (cfr., ex plurimis, Corte cost., n. 341/2001),
se non ricorrendo - cosa che non è avvenuta - ad una procedura
particolare di modifica, oltre che delle disposizioni statutarie,
anche delle norme di attuazione dello Statuto speciale, che sono
pacificamente dotate di forza prevalente su quella delle leggi
ordinarie, anche per la loro valenza integrativa del precetto
statutario (cfr., in tal senso, Corte cost., n. 249/2005, 406/2001,
520/2000).
Le considerazioni sin qui svolte non perdono di forza ed
efficacia neppure per il richiamo, contenuto nelle disposizioni
censurate, ed in specie nel cornma 590, ai principi dell'Unione
europea quale preteso fondamento giuridico delle scelte del
legislatore statale: pur non volendo mettere in dubbio la rilevanza
giuridica del vincolo europeo, infatti, preme ribadire che,
soprattutto dopo la revisione del Titolo V della Costituzione, non
può derivarne un'alterazione dell'ordine di competenze sancito dalla
Costituzione.
II) - Violazione degli artt. 3, 81, 97, 116, 117, commi 2, lett.
g) e l), 3 e 4, 119 Cost. - e dell'art. 10, legge cost. 18 ottobre
2001, n. 3, nonchè dell'art. 8, n. 1, e del Titolo VI, con
particolare riferimento agli artt. 80 e 81, d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670, come modificato dalla legge n. 386/1989 e relative norme di
attuazione, con particolare riferimento al d.lgs. n. 266/1992 ed al
d.lgs. n. 268/1992.
L'art. 1, comma 730, legge n. 296/2006, introduce, in capo alle
Regioni ed alle Province autonome di Trento e Bolzano, l'obbligo di
adeguare ai principi (sic) di cui ai commi da 725 a 735 del medesimo
articolo 1 la rispettiva disciplina in materia di compensi degli
amministratori e del numero massimo dei componenti del Consiglio di
amministrazione delle società partecipate dagli stessi soggetti
pubblici, qualificando l'obbligo ora descritto quale principio di
coordinamento della finanza pubblica.
La disciplina di cui all'art. 1, comma 730, legge n. 296/2006, ed
ai commi ivi richiamati - con particolare riferimento ai commi da 725
a 729 e da 733 a 735 - integra una palese violazione, in primo luogo,
dell'art. 117, comma 3, Cost., il quale riconduce all'alveo della
potestà legislativa concorrente la materia «armonizzazione dei
bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario».
La natura concorrente della potestà legislativa nella materia de
qua impone precisi vincoli al legislatore statale, che deve limitarsi
ad attività di normazione di principio, lasciando al legislatore
regionale la competenza alla normazione di dettaglio.
Nel caso di specie tale riparto di competenze è stato violato,
posto che, benchè il comma 730 in esame qualifichi i parametri di
cui ai commi in esso richiamati quali «principi», e evidente, solo
che si proceda alla lettura delle medesime disposizioni, come si sia
di fronte, in realtà, a disciplina di estremo dettaglio.
La circostanza per cui il comma 730 non contenga disposizioni
immediatamente precettive, imponendo alle regioni ed alle province
autonome un obbligo di adeguamento ai principi dettati dai commi che
il medesimo comma 730 richiama, non esclude, peraltro, la evidente
incostituzionalità delle previsioni censurate, in quanto non lascia
al livello regionale e provinciale alcuna facoltà di desumere dalle
previsioni stesse i principi cui ispirare ed adeguare la propria
produzione legislativa, essendo le disposizioni sostanziali di cui ai
commi 725 - 729 e 733 - 735, come detto, di estremo dettaglio.
Più in particolare, il comma 725 stabilisce, per le società a
totale partecipazione provinciale o comunale, che il compenso lordo
annuale ed omnicomprensivo spettante al presidente ed ai componenti
del C.d.A. delle medesime società non possa essere superiore per il
presidente all'80% e per i componenti al 70% delle indennità
spettanti, rispettivamente, al sindaco ed al presidente della
provincia ex art. 82, d.lgs. n. 267/2000, precisando che l'indennità
di risultato può essere prevista solo in caso di produzione di utili
ed in misura ragionevole e proporzionata. Il successivo comma 726,
con specifico riferimento alle società a totale partecipazione
pubblica di una pluralità di enti locali, stabilisce che il compenso
commisurato ai sensi del comma 725 debba essere calcolato in
percentuale della indennità spettante al rappresentante del socio
pubblico con la maggiore quota di partecipazione e, in caso di
parità di quote, a quella di maggiore importo tra le indennità
spettanti ai rappresentanti dei soci pubblici.
Il comma 727 stabilisce che al presidente ed ai componenti del
Consiglio di amministrazione sono dovuti gli emolumenti di cui
all'art. 84, d.lgs. 267/2000, alle condizioni e nella misura ivi
stabilite. Il comma 728 si dedica a disciplinare poi la questione del
compenso degli amministratori con riferimento all'ipotesi di società
a partecipazione mista di enti locali ed altri soggetti pubblici o
privati, precisando che i compensi di cui ai citati commi 725 e 726
possono essere elevati in proporzione alla partecipazione di soggetti
diversi dagli enti locali, nella misura di un punto percentuale ogni
cinque punti percentuali di partecipazione di soggetti diversi dagli
enti locali nelle società in cui la partecipazione degli enti locali
è pari o superiore al 50% del capitale, e di due punti percentuali
ogni cinque punti percentuali di partecipazione di soggetti diversi
dagli enti locali nelle società in cui la partecipazione degli enti
locali è inferiore al 50% del capitale.
Il comma 729, con riferimento all'aspetto del numero dei
componenti del C.d.A. di società partecipate totalmente, anche in
via indiretta, o parzialmente da enti locali, prevede che il numero
complessivo di tali componenti per le società a totale
partecipazione dell'ente locale non possa essere superiore a tre,
ovvero a cinque per le società con capitale, interamente versato,
pari o superiore all'importo che sarà determinato con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per
gli affari regionali e le autonomie locali, di concerto con il
Ministro dell'interno e con il Ministro dell'economia e delle
finanze, sentita la Conferenza Stato - Città e Autonomie Locali,
entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della medesima legge
n. 296/2006. Rispetto alle società miste, il numero massimo dei
componenti del C.d.A. designati dai soci pubblici locali,
comprendendo nel numero anche quelli eventualmente designati dalle
regioni, non può, ai sensi del medesimo comma 729, essere superiore
a cinque. Il comma in esame impone alle società predette di adeguare
i propri statuti ed eventuali patti parasociali alle prescrizioni in
esso contenute entro tre mesi dall'entrata in vigore del citato
d.p.c.m.
Il comma 733 introduce una deroga alla disciplina ora descritta,
prescrivendo che la medesima non si applica alle società quotate in
borsa.
Il comma 734 introduce specifiche ipotesi di incompatibilità con
la carica di amministratore di ente, istituzione o azienda pubblica e
di società a totale o parziale capitale pubblico, prevedendo che
l'assunzione dell'incarico de quo sia precluso a chi, avendo
ricoperto nei cinque anni precedenti incarichi analoghi, abbia chiuso
in perdita tre esercizi consecutivi.
Infine, il comma 735, impone un preciso obbligo di pubblicità in
ordine agli incarichi di amministratore delle società di cui ai
commi da 725 a 734 ed ai relativi compensi, che devono essere
pubblicati nell'albo e nel sito informatico dei soci pubblici, ed
aggiornati semestralmente, a cura di un responsabile individuato da
ciascun ente, pena l'irrogazione, da parte del prefetto
territorialmente competente, di una sanzione pecuniaria fino a 10.000
euro, con estensione di tale sanzione agli amministratori che non
comunicano ai soci pubblici il proprio incarico ed il relativo
compenso entro trenta giorni dal conferimento, ovvero, per le
indennità di cui al comma 725, entro trenta giorni dal percepimento.
Le disposizioni elencate sono evidentemente di dettaglio e
violano in modo palese, in primo luogo, il disposto dell'art. 3,
comma 2, d.lgs. n. 266/1992, in virtù del quale «l'emanazione delle
norme di organizzazione eventualmente occorrenti per l'attuazione
degli atti predetti», ossia gli atti di indirizzo e coordinamento
emanati dal Governo della Repubblica, ammesso che se ne possa
ritenere la perdurante legittimità, «è riservata, per quanto di
rispettiva competenza, alla regione o alle province autonome», e ciò
soprattutto nella parte in cui le disposizioni censurate prevedono
provvedimenti amministrativi vincolanti (in particolare, il comma
729).
Inoltre, i commi impugnati si pongono in contrasto con il riparto
di competenze di cui all'art. 117, comma 3, Cost. nella materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario». Sul punto la giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte ha, infatti, precisato che «il legislatore
statale può legittimamente imporre agli enti autonomi vincoli alle
politiche di bilancio (ancorchè si traducano, inevitabilmente, in
limitazioni indirette dell'autonomia di spesa degli enti), ma solo
con "disciplina di principio", per ragioni di coordinamento
finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli
obblighi comunitari, potendo la legge statale stabilire solo un
limite complessivo che lascia agli enti stessi ampia libertà di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»,
con la conseguenza che deve dichiararsi l'incostituzionalità di
prescrizioni con cui siano «previsti vincoli puntuali relativi a
singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali.
Siffatte norme non costituiscono infatti principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117 Cost.,
comma 3, e ledono pertanto l'autonomia finanziaria di spesa garantita
dall'art. 119 Cost.» (Corte cost., nn. 417/2005, 36/2004, 4/2004,
390/2004 e 376/2003).
Le disposizioni censurate, quindi, nel travalicare i limiti
imposti dall'art. 117, comma 3, Cost., alla potestà legislativa
statale nella materia «armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»,
violano, posta la specifica materia in cui la disciplina in esame
impinge, non solo il citato art. 117, comma 3, Cost., ma, altresì,
gli artt. 81 e 119 Cost., oltre che il Titolo VI del d.P.R.
n. 670/1972, con particolare riferimento agli artt. 80 ed 81, e gli
artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 268/1992, nonchè i principi di autonomia
finanziaria e di bilancio ivi sanciti.
Per tali motivi, le disposizioni denunciate limitano
illegittimamente il peculiare ambito di autonomia riconosciuto alle
province autonome dagli statuti e dall'art. 116 Cost., senza che
siffatta compressione possa essere in alcun modo giustificata alla
luce dei principi di coordinamento della finanza pubblica di cui
all'art. 117, comma 3, Cost., o degli obiettivi di equilibrio di
bilancio di cui all'art. 81 Cost., posto che, lo si è già rilevato,
l'eccessivo dettaglio delle prescrizioni censurate comporta un sicuro
superamento dei confini della normazione di principio di competenza
statale. Le prescrizioni censurate, imponendo limiti puntualmente
individuati all'entità del compenso degli amministratori delle
società partecipate (commi da 725 a 728) ed al numero di componenti
dei C.d.A. delle medesime società (comma 729), nonchè indicando
peculiari ipotesi di incompatibilità con le cariche societarie
(comma 734) e deroghe all'ambito soggettivo di applicazione della
citata disciplina (comma 733), oltre a specifici obblighi di
pubblicità (comma 735), si identificano in un «precetto che, proprio
perchè specifico e puntuale e per il suo oggetto, si risolve in
un'indebita invasione, da parte della legge statale, dell'area
(organizzazione della propria struttura amministrativa) riservata
alle autonomie regionali e degli enti locali, alle quali la legge
statale può prescrivere criteri [...] ed obiettivi (ad esempio,
contenimento della spesa pubblica) ma non imporre nel dettaglio gli
strumenti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi» (Corte
cost., n. 390/2004).
Non bisogna dimenticare, infatti, che ai sensi dell'art. 8, n. 1,
d.P.R. n. 670/1972, alle province autonome spetta in via esclusiva la
potestà di emanare norme legislative in materia di ordinamento degli
uffici provinciali e del personale ad essi addetto.
Ora, la disciplina di cui alla legge n. 296/2006 sopra richiamata
certamente incide, pur intervenendo apparentemente in un ambito in
cui sono presenti aspetti di ordinamento civile, sulla materia
dell'ordinamento degli uffici provinciali e del personale addetto
sopra richiamata, che spetta, ai sensi dello Statuto provinciale, ed
in forza del disposto dell'art. 116 Cost., alla potestà legislativa
primaria della Provincia di Bolzano e si estende all'ordinamento e
all'organizzazione degli enti strumentali della Provincia medesima.
Gli evidenti punti di contatto e sovrapposizione tra i due ambiti
descritti, quindi l'ordinamento civile di cui all'art. 117, comma 2,
lett. l), Cost. e l'ordinamento degli uffici provinciali e del
personale addetto di cui all'art. 8, n. 1, d.P.R. n. 670/1972, danno
luogo ad una innegabile lesione delle prerogative provinciali, dato
che l'intervento statale, anche ove, in ipotesi, posto in essere
nell'esercizio della potestà legislativa di cui all'art. 117, comma
2, lett. l), Cost., importa un'evidente compressione, per la natura
ed il contenuto delle prescrizioni impugnate, delle competenze
provinciali di cui al citato art. 8, n. 1, d.P.R. n. 670/1972 e, in
generale, di cui all'art. 116 Cost., posto che si tratta di
limitazioni alla generalità delle attività provinciali,
riconducibili alle attribuzioni statutarie, suscettibili di essere
svolte attraverso lo strumento delle società a capitale totalmente o
parzialmente pubblico.
I commi impugnati, impingendo nella materia dell'ordinamento
degli uffici e del relativo personale riservata alle province per
quanto osservato, comportano, altresì, una violazione dell'art. 117,
comma 2, lett. g), Cost., che riserva allo Stato la competenza
legislativa unicamente in materia di «ordinamento ed organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali», con
conseguente violazione, altresì, delle competenze residuali
spettanti alla Provincia autonoma di Bolzano in punto di ordinamento
ed organizzazione amministrativa delle proprie strutture e degli enti
pubblici provinciali sia in forza dello Statuto che in forza
dell'art. 117, comma 4, Cost.
Nè, per quanto riguarda la materia della «organizzazione e
funzionamento degli enti locali», può essere invocata dallo Stato la
competenza legislativa esclusiva in materia di «organi di governo e
funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane», di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera p), alla quale è peraltro
del tutto estranea la dettagliata disciplina statale. Infatti,
rispetto agli enti locali situati nel territorio della Provincia
autonoma di Bolzano, lo Stato non può esercitare tale competenza
esclusiva (ex art. 10 legge cost. n. 3/2001), anche perchè lo
Statuto T.-A.A., all'art. 4 n. 3, assegna alla competenza primaria
della Regione T.-A.A. la materia «ordinamento degli enti locali».
Nella parte in cui fanno riferimento agli enti locali situati nel
territorio provinciale ed alle società da essi padecipate, pedanto,
i commi denunciati si pongono altresì in contrasto con l'art. 4,
n. 3, dello Statuto di autonomia, oltre che con le invocate
disposizioni costituzionali, statutarie e di attuazione, che
attribuiscono alla ricorrente competenze in materia organizzazione
degli uffici provinciali e garantiscono l'autonomia finanziaria della
provincia, anche con riferimento al coordinamento della finanza
locale in ambito provinciale (a quest'ultimo riguardo, come si è
detto, l'art. 17, d.lgs. n. 268/1992, recante «norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di
finanza regionale e provinciale», demanda alle province autonome la
potestà di disciplinare con propria legge i criteri per assicurare
un equilibrato sviluppo della finanza locale).
Da quanto precede appare incontestabile la lesività, per la
ricorrente, della disciplina di cui all'art. 1, commi 725 - 730 e 733
- 735, in esame, in quanto afferente ad aspetti - quali i compensi
spettanti agli amministratori di società partecipate, il numero
massimo di componenti dei C.d.A. delle medesime società, le cause di
incompatibilità alle cariche de quibus e specifici obblighi di
pubblicità inerenti a tali aspetti afferenti all'organizzazione ed
al funzionamento degli enti locali della provincia, nonchè
all'ordinamento ed all'organizzazione amministrativa delle relative
strutture, oltre che all'organizzazione degli uffici e degli enti
pubblici provinciali e del personale ad essi addetto, materie, tutte,
nelle quali il legislatore statale non ha, come si è mostrato,
alcuna competenza.
Nè vale a superare le censure sopra esposte la circostanza che
il comma 729 introduca un momento di confronto e coordinamento tra lo
Stato e le Autonomie Locali, nell'ambito del procedimento finalizzato
alla determinazione, con d.p.c.m., dell'importo di riferimento del
capitale sociale rilevante ai fini di individuare il numero massimo
di componenti del C.d.A. delle società de quibus ammesso dal
medesimo comma 729, in quanto la previsione di un intervento di
matrice statale, neppure di natura legislativa, nella materia
esaminata è viziata in radice: l'emissione di tale decreto non può
sostituire l'esercizio di una potestà legislativa costituzionalmente
affidata alla Provincia autonoma di Bolzano.
La pretermissione di qualunque reale sede di confronto con la
Provincia ricorrente rende palesemente illegittima la disciplina di
cui ai commi da 725 a 735, legge n. 296/2006, in quanto posta in
essere, tra l'altro, in spregio del principio di leale
collaborazione, nonchè in violazione del principio di cui
all'art. 3, comma 3, d.lgs. n. 266/1992, in virtù del quale la
Regione o le Province autonome di Trento e di Bolzano, secondo le
rispettive competenze, sono consultate, a cura della Presidenza del
Consiglio dei ministri, su ciascun atto di indirizzo e di controllo,
ai fini della verifica della compatibilità dello stesso con lo
Statuto speciale e le relative norme di attuazione (sempre che, come
si è detto, tali atti statali possano ritenersi ammissibili; cosa
peraltro da escludersi, a seguito della revisione del Titolo V, che
non ammette una funzione statale di indirizzo e coordinamento).
La già citata previsione di cui all'art. 1, comma 735, legge
n. 296/2006, è, peraltro, illegittima non solo in quanto destinata a
comprimere l'ambito di autonomia riconosciuto alla Provincia autonoma
di Bolzano dall'art. 8, n. 1, d.P.R. n. 670/1972 e dall'art. 117,
comma 4, Cost., in materia di ordinamento ed organizzazione
amministrativa delle proprie strutture e degli enti pubblici
provinciali e del personale ad essi addetto, ma, altresì, per
violazione del disposto degli artt. 81 e 119 Cost..
Assume rilevanza ai t'mi di dimostrare la fondatezza del
lamentato profilo di illegittimità costituzionale la circostanza che
mediante la forma di controllo centralizzato prescritta dal comma in
esame si realizza un'indebita ingerenza dello Stato nelle competenze
provinciali, in quanto viene a configurarsi un'ipotesi di vigilanza
da parte di un organo statale in materie che si sono dette
riconducibili all'alveo della potestà legislativa esclusiva
provinciale ai sensi dell'art. 8, n. 1, d.P.R. n. 670/1972 e
dell'art. 117, comma 4, Cost., e che non è giustificabile nemmeno
alla luce dei principi di cui agli artt. 81 e 119 Cost., che non
possono consentire, come già in precedenza sottolineato, che il
legislatore statale intervenga a comprimere l'ambito di autonomia
della provincia disciplinando «nel dettaglio gli strumenti da
utilizzare per raggiungere quegli obiettivi» di equilibrio di
bilancio e coordinamento della finanza pubblica ad esso afferenti
(Corte cost., n. 390/2004).
L'ecc.ma Corte costituzionale ha avuto peraltro modo di precisare
che nelle ipotesi in cui la competenza provinciale in determinate
materie non sia posta in dubbio, come nel caso della organizzazione
delle strutture provinciali e del personale ad esse addetto,
«eventuali irregolarità [...] riferibili ad attività gestorie
devono essere accertate attraverso i controlli e le verifiche rimesse
alla competenza della provincia autonoma» (Corte cost., n. 182/1997).
Sul punto giova infine osservare come in più di un'occasione
codesta ecc.ma Corte abbia escluso l'illegittimità di prescrizioni
comportanti specifici poteri di controllo statali sull'attività di
regioni e province autonome sulla base di peculiari presupposti,
quali la configurabilità dell'intervento di vigilanza statale come
«espressione di un coordinamento meramente informativo» (Corte cost.,
n. 376/2003) e la natura mista dell'organo di controllo (Corte cost.,
n. 412/1994), certo non ricorrenti nel caso di specie, posto che alla
violazione della prescrizione di cui al comma 735 in esame è
riconnessa la diretta conseguenza dell'erogazione di una sanzione
amministrativa prefettizia.
La previsione di cui al comma 735 in esame viola, inoltre, il
disposto dell'art. 4, d.lgs. n. 266/1992, in virtù del quale «nelle
materie di competenza propria della regione o delle province autonome
la legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo Statuto speciale e
le relative norme di attuazione».
La disciplina impugnata in questa sede non sfugge, poi, a censure
di incostituzionalità per violazione degli artt. 3 e 97 Cost., in
quanto palesemente irragionevole e contraria al principio di buon
andamento.
La disciplina contenuta nei commi 725 - 729 e 733 - 735, infatti,
imponendo regole uniformi per tutti gli enti locali, incide sulla
autonomia finanziaria riconosciuta alle Province autonome
dall'art. 119 Cost. e, in particolare, per quanto in questa sede
direttamente rileva, dal Titolo VI del d.P.R. n. 670/1972 e
dall'art. 116 Cost., nonchè sulla potestà provinciale in materia di
finanza locale, nella misura in cui impone vincoli di spesa agli enti
locali della provincia senza tenere conto delle risorse
effettivamente disponibili e dello stato dei bilanci, nonchè delle
peculiarità delle realtà di riferimento, in evidente violazione
altresì dei principi espressi dagli artt. 3 e 97 Cost..
Con la normativa impugnata, dunque, il legislatore statale, da un
lato, esercita competenze in materia di finanza locale che sono
statutariamente riservate alla Provincia autonoma di Bolzano, e,
dall'altro, finisce per ledere del pari la stessa autonomia
finanziaria della provincia nella misura in cui impone alla stessa un
obbligo di adeguamento ai principi statali in punto di società da
essa partecipate.
Vale la pena di richiamare, infine, quanto già rilevato sub I)
in merito all'illegittimità costituzionale di un intervento statale
quale quello qui contestato, modificativo di competenze
statutariamente riconosciute alla provincia: tanto lo Statuto quanto
le relative norme di attuazione (nella specie, l'art. 8 ed il Titolo
VI dello Statuto, con particolare riferimento agli artt. 80 e 81,
nonchè le norme attuative contenute nei decreti legislativi nn. 226
e 268/1992), infatti, si trovano in una posizione gerarchicamente
sovraordinata rispetto alle leggi statali e, prevalendo sulle stesse,
compongono un quadro non suscettibile di essere inciso
unilateralmente dal legislatore statale (Corte cost., nn. 249/2005,
239/2004 e 221/2003).
III) - Violazione degli artt. 116 e 117 Cost. e dell'art. 10,
legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3. Violazione dell'art. 8, nn. 1, 3,
5, 6, 7, 8, 11, 13, 14, 15, 16, 18, 20 e 21, dello Statuto speciale
della Regione Trentino-Alto Adige, approvato con d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670. Violazione dell'art. 9, nn. 10 e 11, dello Statuto
speciale della Regione Trentino-Alto Adige, approvato con d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670. Violazione dell'art. 16 dello Statuto speciale
della Regione Trentino-Alto Adige, approvato con d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670. Violazione del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279: del d.P.R.
19 novembre 1987, n. 526, del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R.
22 marzo 1974, n. 381, del d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463; del
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197.
Violazione degli artt. 7 e 8, d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526,
nonchè degli artt. 2 e 4, d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.
Con l'art. 1, comma 1226, legge n. 296/2006, il legislatore
statale, al dichiarato fine di prevenire ulteriori procedure di
infrazione a carico dello Stato italiano per il mancato adeguamento
all'ordinamento comunitario, ha ribadito quanto già previsto dagli
artt. 4 e 6, d.P.R. n. 357/1997 (Regolamento recante attuazione della
direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna
selvatiche), stabilendo che le Regioni e le Province autonome di
Trento e Bolzano devono provvedere agli adempimenti previsti dai
sopra citati articoli o al loro completamento entro tre mesi
dall'entrata in vigore della legge finanziaria, sulla base di criteri
minimi uniformi stabiliti con apposito decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.
La disposizione in commento appare costituzionalmente illegittima
sotto diversi profili.
In primis, si consideri quanto stabilito dall'art. 117 Cost.,
quinto comma, nella parte in cui prevede che le regioni e le province
autonome nelle materie di legislazione concorrente e residuale (commi
3 e 4) partecipino all'attuazione delle norme comunitarie. In
conformità a tale principio costituzionale, l'art. 16, comma 1,
legge n. 11/2005, ha sostituito alla precedente facoltatività il
dovere per le regioni e province autonome di dare attuazione,
autonomamente e tempestivamente, agli obblighi di adeguamento
discendenti dalla normativa comunitaria nelle materie di propria
competenza.
Ebbene, non vi è chi non veda come la materia ambientale ricada
nell'ambito della potestà provinciale, in quanto materia
trasversalmente incidente nei seguenti settori individuati dallo
Statuto agli artt. 8 e 9 come ambiti di legislazione della provincia
(e correlativamente come ambiti di potestà amministrativa ex
art. 16): tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e
popolare (art. 8, n. 3), urbanistica e piani regolatori (art. 8,
n. 5), tutela del paesaggio (art. 8, n. 6), usi civici (art. 8,
n. 7), ordinamento delle minime proprietà colturali (ad. 8, n. 8),
porti lacuali (ad. 8, n. 11), prevenzione e calamità pubbliche (ad.
8, n. 13), miniere, cave e torbiere (art. 8, n. 14), caccia e pesca
(art. 8, n. 15), apicoltura e parchi per la protezione della flora e
della fauna (ad. 8, n. 16), comunicazioni e trasporti di interesse
provinciale (ad. 8, n. 18), turismo e industria alberghiera (ad. 8,
n. 20), agricoltura e foreste e corpo forestale (ad. 8, n. 21),
igiene e sanità (art. 9, n. 10), attività sportive e ricreative
(ad. 9, n. 11).
Ne discende che nella materia de qua è rintracciabile un vero e
proprio obbligo di adeguamento diretto ed autonomo delle Province di
Trento e Bolzano alla normativa di derivazione comunitaria, in via di
competenza esclusiva.
Con specifico riferimento alla direttiva 92/43/CEE, la Provincia
autonoma di Bolzano ha già provveduto a darvi tempestiva attuazione
con due provvedimenti successivi, il primo rappresentato dal decreto
del Presidente della Provincia n. 63 del 26 ottobre 2001, ed il
secondo, parzialmente modificativo del primo, rappresentato dal
recentissimo decreto del Presidente della Provincia n. 8 del 22
febbraio 2006.
Non solo, dunque, la disposizione statale qui censurata
reintroduce, anche con riferimento diretto alla provincia ricorrente,
un obbligo generale di adeguamento alla normativa comunitaria in una
materia in cui la provincia ha già esercitato le proprie potestà
legislative ed amministrative, ma essa finisce altresì per
subordinare gli adempimenti attuativi posti a carico della provincia
al rispetto di un emanando decreto ministeriale, evidentemente
coinvolgente ambiti di indiscussa competenza provinciale, senza che
al tempo stesso sia prevista sul punto una qualsivoglia forma di
intesa (nemmeno in sede di Conferenza Stato-Regioni e Province
autonome).
Ciò comporta una violazione, oltre che delle competenze
provinciali in materia ambientale, altresì del sistema di
coordinamento dei poteri normativi nazionali e di quelli regionali e
provinciali, sistema previsto e disciplinato, nella Provincia di
Bolzano, dal d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, e basato sul potere
delle province, nelle materie di loro competenza esclusiva, quali per
l'appunto quelle coinvolte dalla disciplina regolamentare di cui al
d.P.R. 357/1997, di «dare immediata attuazione alle direttive
comunitarie, salvo adeguarsi nei limiti previsti dallo Statuto
speciale, alle leggi statali di attuazione dei predetti atti
comunitari» (art. 7, d.P.R. citato).
Infatti - come rilevato da codesta ecc.ma Corte (cfr. sentenza
n. 425/1999) - l'attuazione da parte della provincia della direttiva
comunitaria 92/43/CEE può incontrare il limite, previsto dallo
Statuto speciale ed in conformità ai principi costituzionali di cui
la norma di attuazione costituisce un'esplicitazione,
dell'adeguamento alla legislazione statale di attuazione della
direttiva stessa, per la parte relativa ed in conformità agli
interessi di natura unitaria di cui tale legislazione è portatrice,
ma l'art. 7, d.P.R. n. 526/1987, preclude allo Stato di limitare la
potestà provinciale con norme regolamentari.
Se, dunque, l'intervento statale è ammesso solo per supplire
all'eventuale inerzia delle autonomie regionali e provinciali, emerge
con tutta evidenza l'incostituzionalità di una norma quale quella in
esame, che pretende invece - in materia di competenza pacificamente
provinciale - di imporsi direttamente alle Province autonome e di
sottomettere queste ultime e le scelte normative e regolamentari da
esse già compiute in attuazione del dettato comunitario al rispetto
di obblighi e vincoli ulteriori, peraltro sanciti con decreto
ministeriale.
Risultano palesemente violate, oltre all'art. 7 più volte
citato, anche le stesse norme di attuazione dello Statuto concernenti
il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, contenute nel d.lgs. n. 266/1992, nella parte in cui
sanciscono chiaramente «l'immediata applicabilità nel territorio
regionale ... delle norme internazionali e comunitarie direttamente
applicabili», nonchè laddove fanno obbligo alla Presidenza del
Consiglio dei ministri di consultare la regione o le province
autonome «su ciascun atto di indirizzo e coordinamento per quanto
attiene alla compatibilità di esso con lo Statuto speciale e con le
relative norme di attuazione», ed allorquando, soprattutto, precisano
che «nelle materie di competenza propria della regione o delle
province autonome la legge non può attribuire agli organi statali
funzioni amministrative ... diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo Statuto speciale e le relative norme di attuazione». Nel
caso di specie, dal momento che la disposizione censurata demanda ad
un organo statale (Ministro per l'ambiente) l'esercizio di funzioni
in materia di competenza pacificamente provinciale, peraltro diverse
da quelle che lo Stato potrebbe esercitare in forza dello Statuto e
delle relative norme di attuazione (potendo lo Stato intervenire solo
per supplire ad un'eventuale inerzia nell'attuazione della direttiva
comunitaria, nella fattispecie non verificatasi), non se ne può non
riconoscere la grave illegittimità, anche sotto il profilo della
violazione del rapporto di sovraordinazione tra norme statutarie e
leggi statali.
Una volta ricostruito il quadro delle competenze normative e
delle attribuzioni amministrative della Provincia autonoma di Bolzano
in materia di adeguamento agli obblighi comunitari, infatti, è
agevole rilevare come la legge finanziaria per l'anno 2007 si ponga
in netto contrasto con le disposizioni appena citate: essa, del
resto, come già sottolineato, pone una serie di adempimenti
attuativi assai stringenti a carico della Provincia, peraltro
subordinandoli al rispetto di un emanando decreto ministeriale per il
quale, al contempo, non è neppure prevista alcuna forma di intesa,
quanto meno con il sistema delle Regioni (Conferenza Stato-Regioni):
ciò, peraltro, in palese spregio dei principi di leale
collaborazione.
L'incostituzionalità della disposizione in parola appare
evidente ove si consideri che essa statuisce l'applicazione degli
obblighi de quibus anche nei confronti delle Province autonome, con
ciò mostrando di ignorare totalmente la normativa provinciale
vigente in materia e sopra menzionata, benchè quest'ultima sia
recata da una fonte sovraordinata quale quella che reca attuazione di
uno statuto di autonomia speciale.
Si assiste, dunque, ad una palese violazione dell'autonomia
provinciale nella materia de qua.
In considerazione del rango costituzionale delle norme contenute
nello Statuto di autonomia della Provincia di Bolzano e nelle
relative norme di attuazione, è dunque ravvisabile nel contempo,
oltre alla violazione di queste ultime, sia la violazione
dell'art. 116, comma 1, Cost., nella parte in cui riconosce alla
Regione Trentino-Alto Adige e alle sue due Provincie forme e
condizioni particolari di autonomia, che quella dell'art. 117, comma
1, Cost., laddove fa obbligo allo Stato di esercitare la propria
potestà legislativa nel rispetto della Costituzione.

P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge 27
dicembre 2006, n. 296, pubblicata in Gazzetta Ufficiale, serie
generale n. 299, S.O. del 27 dicembre 2006, con particolare
riferimento all'articolo 1, commi da 578 a 591, da 725 a 730, da 733
e 735 e 1226.
Milano-Roma, addì 22 febbraio 2007
Avv. Prof. Giuseppe Franco Ferrari - Avv. Prof. Roland Riz
07C0296