1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 12-11-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 366 ORDINANZA 3 - 7 novembre 2008
Giudizio sull'ammissibilita' del ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Atti amministrativi - Legalizzazione di firme e apposizione di apostille sugli atti e documenti formati nello Stato e da valere all'estero davanti ad autorita' estere - Delega della relativa competenza dal Ministro di grazia e giustizia ai Procuratori della Repubblica presso i Tribunali nella cui giurisdizione territoriale gli atti medesimi sono formati - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Pistoia nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri - Lamentata attribuzione di una competenza amministrativa al potere giudiziario - Denunciata interferenza nell'esercizio della funzione giudiziaria e nell'esercizio obbligatorio dell'azione penale, con lesione del principio di autonomia ed indipendenza della magistratura - Carenza di legittimazione attiva e insussistenza del requisito oggettivo dell'esistenza della materia del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato - Inammissibilita' del conflitto. - Ministero di grazia e giustizia, decreto 10 luglio 1971; Ministero di grazia e giustizia, circolare del 6 febbraio 1978 (prot. n. 1/1-36(65) 705). - Costituzione, artt. 104 e 112; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 37, terzo e quarto comma. (008C0888) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 12-11-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nel giudizio di ammissibilità del conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato sollevato nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri in relazione al decreto del Ministro di grazia
e giustizia del 10 luglio 1971, con il quale la competenza a
legalizzare le firme sugli atti e documenti formati nello Stato e da
valere all'estero davanti ad Autorità estere, attribuita al
Ministero di grazia e giustizia dall'art. 17, primo comma, della
legge 4 gennaio 1968, n. 15, modificato dall'art. 4, primo comma,
della legge 11 maggio 1971, n. 390, è delegata ai Procuratori della
Repubblica presso i Tribunali nella cui giurisdizione territoriale
gli atti medesimi sono formati, e alla circolare dello stesso
Ministro n. 1/1-36(65) 705 del 6 febbraio 1978 - avente ad oggetto la
Convenzione riguardante l'abolizione della legalizzazione degli atti
pubblici stranieri, adottata a l'Aja il 5 ottobre 1961, ratificata
con legge 20 dicembre 1966, n. 1253 - con cui è stata attribuita
alle Procure della Repubblica la competenza a deliberare le
apostille, promosso con ricorso della Procura della Repubblica presso
il Tribunale di Pistoia, depositato in cancelleria il 21 maggio 2008
ed iscritto al n. 13 del registro conflitti tra poteri dello Stato
2008, fase di ammissibilità.
Udito nella Camera di consiglio dell'8 ottobre 2008 il giudice
relatore Paolo Maria Napolitano.
Ritenuto che, con ricorso datato 15 maggio 2008 e depositato nella
cancelleria della Corte il successivo 21 maggio, la Procura della
Repubblica presso il Tribunale di Pistoia ha sollevato conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri, sia in relazione al decreto dell'allora
Ministro di grazia e giustizia del 10 luglio 1971, con cui è stata
delegata ai Procuratori della Repubblica la competenza a legalizzare
le firme sugli atti e i documenti formati nello Stato e da valere
all'estero davanti ad Autorità estere, sia in relazione alla
circolare dello stesso Ministro del 6 febbraio 1978, prot. n. 1/1-36
(65) 705, con la quale si è attribuita alle Procure della Repubblica
la competenza a deliberare le apostille;
che il presente giudizio è volto ad ottenere l'annullamento dei
predetti atti, «previa declaratoria di non spettanza al Ministero di
grazia e giustizia del potere di delegare alle Procure della
Repubblica l'attività di legalizzazione e di apporre le apostille»;
che il ricorrente, in fatto, riassume brevemente come si sarebbe
giunti all'emanazione del censurato decreto con cui è stata
delegata, dall'allora Ministro di grazia e giustizia, tale competenza
alle Procure della Repubblica;
che, in particolare, riferisce che l'impugnato decreto
ministeriale è stato emanato dall'allora Ministro di grazia e
giustizia, in base a quanto disposto dall'art. 4 - recte: dall'art.
17, primo comma - della legge 4 gennaio 1968, n. 15 (Norme sulla
documentazione amministrativa e sulla legalizzazione e autenticazione
di firme), come modificato dall'art. 4 della legge 11 maggio 1971,
n. 390 (Modifiche ed integrazioni alla legge 4 gennaio 1968, n. 15,
contenente norme sulla documentazione amministrativa e sulla
legalizzazione ed autenticazione di firme), ed ora recepito dall'art.
33, comma 1, del d.P.R. 28 dicembre del 2000, n. 445, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
documentazione amministrativa», testo unico abrogativo della legge
n. 15 del 1968;
che, in base a tale disposizione, l'allora Ministro di grazia e
giustizia, con decreto del 10 luglio 1971, delegava ai Procuratori
della Repubblica la competenza a legalizzare le firme sugli atti e
documenti formati nello Stato e da valere all'estero, competenza,
sino a tutt'oggi, propria delle Procure della Repubblica;
che, in relazione, poi, alla Convenzione adottata a l'Aja il 5
ottobre 1961 (ratificata con legge 20 dicembre 1966, n. 1253, recante
«Ratifica ed esecuzione della Convenzione riguardante l'abolizione
della legalizzazione di atti pubblici stranieri, adottata a l'Aja il
5 ottobre 1961»), l'allora Ministro di grazia e giustizia ugualmente,
con la circolare del 6 febbraio 1978, prot. n. 1/1 - 36(65) 705,
delegava ai Procuratori della Repubblica la competenza a rilasciare
le «apostille» per attestare la veridicità della firma o
l'identificazione del contrassegno o del timbro che contrassegna il
documento, in quanto «funzionari incaricati della legalizzazione
delle firme ai sensi della legge 1968 n. 15»;
che, ritenendo tali atti lesivi di proprie prerogative
costituzionali, e lamentando la violazione degli artt. 104 e 112
della Costituzione, la Procura di Pistoia ha promosso il presente
conflitto;
che, per quanto concerne l'ammissibilità del conflitto, la
Procura della Repubblica rileva, preliminarmente, sotto il profilo
soggettivo, come la giurisprudenza della Corte abbia riconosciuto
tanto la propria legittimazione attiva (sentenze n. 26 del 2008;
n. 150 e n. 132 del 1981; n. 231 del 1975), quanto quella passiva del
Presidente del Consiglio dei ministri (ordinanza n. 221 del 2004) e,
come, poi, in ordine al termine per proporre ricorso, la Corte abbia
ritenuto non esistere un termine finale per sollevare conflitti di
attribuzione tra poteri data l'esigenza, avvertita dal legislatore,
«di favorirne al massimo la composizione» (sentenza n. 116 del 2003);
che, entrando, quindi, nel merito, la Procura ricorrente -
ricostruito sinteticamente l'istituto della legalizzazione, il quale,
a suo giudizio, deve essere classificato come «un atto amministrativo
dichiarativo di certazione» - conclude nel senso che il Ministro è
venuto a delegare alle Procure della Repubblica, alle quali l'art.
112 Cost. riserva l'esercizio dell'azione penale, una competenza
amministrativa;
che, sempre a detta del ricorrente, tale delega sarebbe stata,
per di più, conferita con un provvedimento amministrativo puntuale e
concreto, quale l'impugnato decreto del 10 luglio 1971, non avente
natura normativa, in quanto privo dei requisiti della generalità ed
astrattezza;
che, dunque, viene promosso conflitto di attribuzione perchè si
contesta che l'allora Ministro di grazia e giustizia potesse delegare
un'attività amministrativa ad un soggetto appartenente alla
Magistratura, «ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere»
ai sensi dell'art. 104 Cost. e tanto più alle Procure della
Repubblica, le quali, ai sensi dell'art. 112 Cost., esercitano
l'azione penale, potendo il Ministro stesso delegare tale attività
solo ad organi amministrativi centrali o periferici del medesimo
Ministero o ad altri organi della pubblica amministrazione;
che, del resto, secondo il ricorrente, la ratio dell'art. 4
della legge n. 390 del 1971 è quella di riconoscere a tutti i
Ministeri che hanno tra le proprie attribuzioni quella di «formazione
di atti e documenti che possono avere una destinazione estera» la
facoltà di operare una «delega interorganica e intersoggettiva»,
conseguentemente possibile solo nei confronti di organi della
pubblica amministrazione;
che, quindi, sempre secondo il ricorrente, non risultando
l'ufficio del pubblico ministero un organo e neppure un'autorità
amministrativa, ma un soggetto appartenente alla Magistratura, il
quale non perde questa sua connotazione soggettiva neanche quando
viene a svolgere funzioni non giurisdizionali nei casi previsti
dall'art. 73 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, ne deriva che
«il Ministero di giustizia», nel delegare alle Procure l'attività di
legalizzazione in oggetto avrebbe compiuto «un atto abnorme»;
che, prosegue il ricorrente, tale abnormità sarebbe stata, poi,
reiterata dallo stesso Ministero con l'emanazione della circolare del
6 febbraio 1978, prot. n. 1/1 - 36(65) 705;
che, specificamente, poi, per quanto riguarda la violazione
dell'art. 104 Cost., il ricorrente - dopo aver qualificato il
conflitto sollevato come rientrante tra quelli cosiddetti per
menomazione o interferenza - lamenta che, con gli atti impugnati,
l'allora Ministro di grazia e giustizia verrebbe ad assoggettare le
Procure della Repubblica, per effetto della delega, ad un potere di
direttiva (circa gli atti da compiere) e di controllo con poteri di
sostituzione nei casi di inerzia, nonchè di annullamento degli atti
compiuti in sede di autotutela;
che, conseguentemente, con i provvedimenti impugnati, il
«Ministero di giustizia», avendo costituito un rapporto di controllo
e di interferenza sui «magistrati del pubblico ministero», avrebbe
oltrepassato i limiti segnati dagli artt. 107, secondo comma, e 110
Cost., venendo ad interferire e a menomare la funzione che la
Costituzione assegna al pubblico ministero, minando anche l'autonomia
e l'indipendenza garantita dall'art. 104 della Costituzione;
che sarebbe stato, altresì, violato, con gli atti impugnati,
l'art. 112 Cost., in quanto l'attribuzione della potestà di
legalizzazione «distoglie le Procure dall'esercizio dell'azione
penale, competenza che la Costituzione conferisce al pubblico
ministero configurandola, peraltro, come obbligatoria»;
che, segnala ancora il ricorrente, il procedimento di
legalizzazione comporta possibili responsabilità penali per il
pubblico ministero (ex art. 479 del codice penale) e civili per il
Ministro della giustizia, il quale potrebbe, a sua volta, «mediante
l'esercizio dell'azione contabile», rivalersi nei confronti del
pubblico ministero;
che, infine, la Procura di Pistoia ritiene ammissibile il
presente conflitto, in quanto la fattispecie di cui trattasi sarebbe
parzialmente difforme da quelle che hanno dato origine a precedenti
decisioni della Corte (ordinanze n. 84 e n. 86 - recte: 87 - del
1978), con le quali è stata dichiarata l'inammissibilità di
conflitti di attribuzione in casi apparentemente simili a quello in
esame;
che, in ogni caso, prosegue la Procura ricorrente, il conflitto
viene promosso nella convinzione che la Corte costituzionale
addivenga, nel caso di specie, ad un «auspicato revirement», sulla
base della considerazione che la garanzia costituzionale
dell'indipendenza dei giudici non debba riguardare solo l'esercizio
della funzione giurisdizionale;
che, pertanto, la ricorrente Procura chiede che, «previa
declaratoria della non spettanza al Ministero di grazia e giustizia
del potere di delegare alla Procure della Repubblica l'attività di
legalizzazione e di apporre le apostille», la Corte costituzionale
«[v]oglia annullare il decreto 10 luglio 1971 e la circolare n. 1/1 -
36(65) del 6-2-1978».
Considerato che, in questa fase del giudizio, a norma dell'art.
37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la Corte
costituzionale è chiamata a deliberare, senza contraddittorio, circa
l'esistenza o meno della «materia di un conflitto la cui risoluzione
spetti alla sua competenza»;
che, sotto il profilo soggettivo, la giurisprudenza
costituzionale è costante nel ritenere legittimati ad essere parti
di conflitti di attribuzione i singoli organi giurisdizionali, in
relazione al carattere diffuso che contrassegna il potere di cui
fanno parte e alla loro competenza a dichiarare definitivamente la
volontà del potere cui appartengono, ma limitatamente all'esercizio
dell'attività giurisdizionale assistita da garanzia costituzionale
(ordinanze n. 338 del 2007; n. 340 e n. 244 del 1999; n. 87 del
1978);
che, nel caso di specie, la Procura della Repubblica presso il
Tribunale di Pistoia è manifestamente priva di legittimazione
attiva, in quanto nè l'attività di legalizzazione, nè quella di
apposizione delle apostille, delegate alle Procure della Repubblica,
possono essere riconnesse all'esercizio della funzione
giurisdizionale, trattandosi di funzioni meramente amministrative;
che il ricorso è inammissibile anche per carenza del requisito
oggettivo, in quanto la controversia relativa all'annullamento di
atti che non riguardano il potere di giudicare - quali qulli relativi
alle attività che l'allora Ministero di grazia e giustizia ha
delegato alle Procure della Repubblica con il decreto ministeriale
del 10 luglio 1971 e la circolare ministeriale n. 1/1 - 36(65) del 6
febbraio 1978 - trova la sua disciplina in norme di carattere
organizzativo e ordinamentale, e, non toccando la delimitazione della
sfera di attribuzioni determinate da norme costituzionali, «non
attinge al livello del conflitto tra poteri dello Stato, la cui
risoluzione spetta alla Corte costituzionale» (ordinanza n. 90 del
1996);
che, dunque, non sussiste neppure il requisito oggettivo della
esistenza della materia del conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato;
che, pertanto, va dichiarata l'inammissibilità del ricorso.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile, ai sensi dell'art. 37 della legge 11 marzo
1953, n. 87, il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sollevato dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di
Pistoia nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri con
il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 novembre 2008.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Napolitano
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 novembre 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola