1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 29-7-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 163 SENTENZA 19 maggio - 24 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Misure di contenimento della spesa - Esclusione, mediante norma di interpretazione autentica delle societa' regionali operanti prevalentemente nel settore dei servizi di trasporto pubblico locale - Violazione del principio di copertura finanziaria delle leggi che prevedono nuove spese - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Calabria 31 maggio 2019, n. 16. - Costituzione, artt. 81, 97, secondo comma, e 117, terzo comma. (T-200163) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 29-7-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della
Regione Calabria 31 maggio 2019, n. 16 (Interpretazione autentica
dell'articolo 1 della legge regionale 27 aprile 2015, n. 11),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 2-7 agosto 2019, depositato in cancelleria il 6 agosto
2019, iscritto al n. 84 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
udito il Giudice relatore Aldo Carosi ai sensi del decreto della
Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettere a) e c),
in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 19 maggio
2020;
deliberato nella camera di consiglio del 19 maggio 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe il Presidente del
Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità
costituzionale della legge della Regione Calabria 31 maggio 2019, n.
16 (Interpretazione autentica dell'articolo 1 della legge regionale
27 aprile 2015, n. 11), in riferimento agli artt. 81, 97 [recte: 97,
secondo comma] e 117, terzo comma, della Costituzione.
La citata legge regionale dispone che l'art. 1 della precedente
legge della Regione Calabria 27 aprile 2015, n. 11, recante
«Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e
procedurale (collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno
2015)», «si interpreta nel senso che esso non si applica alle
società "in house providing" e alle società controllate,
direttamente o indirettamente, dalla Regione Calabria o dai propri
enti strumentali che operano prevalentemente nel settore dei servizi
di trasporto pubblico locale» (art. 1); che «[p]er le società di cui
all'articolo 1 la Regione Calabria applica esclusivamente le
disposizioni normative statali in materia, con particolare
riferimento all'articolo 19 del decreto legislativo 19 agosto 2016,
n. 175 (Testo unico in materia di società a partecipazione
pubblica)» (art. 2); che «[d]all'attuazione della presente legge non
derivano nuovi o maggiori oneri finanziari a carico del bilancio
regionale» (art. 3) e che «[l]a presente legge entra in vigore il
giorno successivo a quello della sua pubblicazione sul Bollettino
ufficiale telematico della Regione Calabria» (art. 4).
Secondo il ricorrente, la normativa denunciata, senza che
sussistesse alcun dubbio interpretativo da chiarire, avrebbe
sottratto retroattivamente le società regionali operanti
prevalentemente nel settore dei servizi di trasporto pubblico locale
all'applicazione delle misure di contenimento della spesa previste
dall'art. 1 della legge reg. Calabria n. 11 del 2015, limitandosi a
prescrivere, peraltro soltanto pro futuro, la sola applicazione
dell'art. 19 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (Testo
unico in materia di società a partecipazione pubblica).
In tal modo, oltre all'incertezza circa la disciplina da
applicare e la sorte dei provvedimenti adottati nel periodo in cui la
disposizione oggetto di pretesa interpretazione vigeva nella sua
portata più ampia, in contrasto con il principio di buon andamento
dell'amministrazione (art. 97, secondo comma, Cost.), si
produrrebbero effetti negativi sul bilancio regionale, per
l'insorgenza di oneri, non esattamente quantificabili, privi di
copertura, in violazione dell'art. 81 Cost., nonchè la lesione dei
principi di coordinamento della finanza pubblica volti al
contenimento della spesa, in contrasto con l'art. 117, terzo comma,
Cost., senza che a tali vulnera possa ovviare la clausola di
invarianza finanziaria prevista dall'art. 3 della legge regionale
impugnata.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Calabria, deducendo
l'infondatezza delle censure formulate dal Presidente del Consiglio
dei ministri.
La resistente sostiene che la legge impugnata avrebbe
effettivamente natura interpretativa, in quanto intenderebbe
precisare l'ambito applicativo dell'art. 1 della legge reg. Calabria
n. 11 del 2015, escludendone le società del settore del trasporto
pubblico locale in ragione della loro specificità, mal conciliabile,
fin dall'origine, con l'assoggettamento alle previste misure di
contenimento della spesa, stante l'esigenza di realizzare un ottimale
rapporto tra costi di servizio e ricavi da traffico, al netto dei
costi delle infrastrutture. Proprio in ragione di ciò il settore in
questione, da un lato, riceverebbe specifica disciplina a livello
europeo - da parte del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento
europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi
pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che
abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n.
1107/70 -, a livello nazionale - da parte del decreto legislativo 19
novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle regioni ed agli enti locali
di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a
norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), e
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, nella legge 7
agosto 2012, n. 135 - e a livello regionale - a opera della legge
della Regione Calabria 31 dicembre 2015, n. 35 (Norme per i servizi
di trasporto pubblico locale) - e, dall'altro, sarebbe in larga
misura finanziato da un apposito fondo statale, istituito dall'art.
1, comma 301, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilità 2013)». Il complesso normativo
evocato concilierebbe, in relazione alle specificità di settore,
l'efficienza e la funzionalità del servizio e dei soggetti chiamati
a renderlo con le esigenze di contenimento della spesa, giustificando
l'adozione della norma di interpretazione autentica, priva di
efficacia innovativa.
Ad avviso della resistente, inoltre, nessun dubbio sussisterebbe
circa la disciplina applicabile, da identificarsi nel d.lgs. n. 175
del 2016 e, per il periodo anteriore alla sua entrata in vigore, in
quella precedentemente vigente, con il che andrebbero fugati anche i
dubbi circa la generazione di maggiori oneri finanziari capaci di
incidere negativamente sul bilancio regionale, considerando altresì
che i servizi di trasporto pubblico locale risulterebbero ampiamente
finanziati dal fondo statale.
Alla stregua delle considerazioni che precedono, nessun vulnus
deriverebbe dalla legge impugnata ai parametri evocati dal
ricorrente, onde l'infondatezza delle questioni proposte.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe il Presidente del
Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità
costituzionale della legge della Regione Calabria 31 maggio 2019, n.
16 (Interpretazione autentica dell'articolo 1 della legge regionale
27 aprile 2015, n. 11), in riferimento agli articoli 81, 97 [recte:
97, secondo comma] e 117, terzo comma, della Costituzione.
La citata legge regionale dispone che l'art. 1 della precedente
legge della Regione Calabria 27 aprile 2015, n. 11, recante
«Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e
procedurale (collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno
2015)», si interpreti nel senso che esso non si applica alle società
"in house providing" e alle società controllate, direttamente o
indirettamente, dalla Regione Calabria o dai suoi enti strumentali
che operano prevalentemente nel settore dei servizi di trasporto
pubblico locale (art. 1), trovando applicazione, ai sensi dell'art.
2, solo le disposizioni normative statali in materia, con particolare
riferimento all'art. 19 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n.
175 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica);
ciò senza nuovi o maggiori oneri finanziari a carico del bilancio
regionale (art. 3) e con entrata in vigore dal giorno successivo a
quello di pubblicazione sul Bollettino Ufficiale telematico della
Regione (art. 4).
Secondo il ricorrente, la normativa denunciata avrebbe sottratto
retroattivamente le società regionali operanti prevalentemente nel
settore dei servizi di trasporto pubblico locale all'applicazione
delle misure di contenimento della spesa precedentemente previste
dalla legge reg. Calabria n 11 del 2015. In tal modo, oltre
all'incertezza circa la disciplina operante e la sorte dei
provvedimenti adottati nel periodo in cui la disposizione oggetto di
pretesa interpretazione vigeva nella sua portata più ampia, in
violazione del principio di buon andamento dell'amministrazione (art.
97, secondo comma, Cost.), si produrrebbero effetti negativi sul
bilancio regionale, per l'insorgenza di oneri, non esattamente
quantificabili, privi di copertura, in contrasto con l'art. 81 Cost.,
nonchè la lesione dei principi di coordinamento della finanza
pubblica espressi dalla legislazione nazionale e volti al
contenimento della spesa, in violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost.
2.- Con generale riferimento alle «società "in house providing"
e [al]le società controllate, direttamente o indirettamente, dalla
Regione o dai propri enti strumentali», l'art. 1 della legge reg.
Calabria n. 11 del 2015 - più volte modificato, in particolare negli
anni 2015 e 2016 - prevede, al comma 1, che la Regione eserciti i
poteri di socio attribuitile dalla normativa vigente nel senso di
ridurre, a partire dall'esercizio 2015, una serie di costi, di
personale (lettera a) e di funzionamento (lettera b). Tali riduzioni,
originariamente da realizzare in una percentuale compresa tra il
dieci e il trenta per cento, secondo le linee di indirizzo dettate
dalla Giunta regionale tenendo conto delle iniziative adottate negli
esercizi precedenti (commi 2 e 4), dovevano comunque avvenire
«immediatamente» nella misura minima del dieci per cento rispetto ai
costi sostenuti nel 2014 o, comunque, ai minori costi consentiti per
l'anno 2014 (comma 3). Le mancate riduzioni costituiscono motivo di
revoca dei soggetti nominati dalla Regione nell'ambito della società
(comma 6), chiamati altresì a operare, «di concerto con i
Dipartimenti vigilanti, affinchè il riordino societario contenuto
nel "Piano operativo di razionalizzazione delle società e
partecipazioni societarie regionali", approvato con la deliberazione
della Giunta regionale n. 89 del 31 marzo 2015, sia attuato entro il
31 marzo 2016» (comma 14), sempre a pena di revoca (comma 15),
relazionando alla sezione regionale di controllo della Corte dei
conti sui risultati conseguiti dal piano (comma 14-bis). Sono inoltre
previste misure volte a fronteggiare il caso di bilanci in perdita,
sia imponendo la predisposizione di un piano di sostenibilità
economica che miri a verificare tempi e modalità del raggiungimento
dell'equilibrio, frattanto preclusivo di ulteriori incrementi dei
costi di personale e di funzionamento (commi 8 e 9), sia rimuovendo i
rappresentanti regionali negli organi di amministrazione in caso di
tre bilanci di esercizio con risultati negativi (comma 10). Alcune
disposizioni, infine, si occupano delle società in liquidazione,
sostanzialmente prevedendo misure finalizzate alla conclusione della
procedura (commi 12 e 13).
L'art. 1 della legge regionale impugnata esclude le società
operanti prevalentemente nel settore dei servizi di trasporto
pubblico locale dall'ambito applicativo del citato art. 1 della legge
reg. Calabria n. 11 del 2015, sottraendole a tale disciplina in via
retroattiva, come risulta sia dal preteso carattere interpretativo
della disposizione sia dai lavori preparatori, laddove, per ragioni
di asserita incompatibilità, emerge inequivocabilmente l'intenzione
di inibire fin dall'origine l'applicazione delle previste misure di
spending review alle società del settore dei trasporti pubblici
locali.
3.- Tanto premesso, non costituisce ragione d'inammissibilità
delle questioni la circostanza che l'impugnazione riguardi l'intera
legge regionale, atteso che essa, composta di soli quattro articoli,
reca una disciplina omogenea, precedentemente descritta, tutta
coinvolta nelle censure (ex plurimis, sentenze n. 143 del 2020 e n.
247 del 2018).
È inammissibile, invece la censura formulata in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost., relativa al riparto delle
competenze tra Stato e Regioni e pregiudiziale, sotto il profilo
logico-giuridico, rispetto a quelle che investono i contenuti delle
scelte legislative concretamente operate (ex plurimis, sentenza n.
114 del 2017).
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, infatti,
«laddove lo Stato denunci la violazione dei limiti di una potestà
legislativa concorrente, è onere del ricorrente indicare
specificamente la disposizione statale che ritiene violata, ed in
particolare il principio fondamentale asseritamente leso» (ex
plurimis, sentenze n. 143 del 2020 e n. 122 del 2018).
Nella fattispecie, nonostante l'evidente finalità di
contenimento della spesa perseguita dalla legge reg. Calabria n. 11
del 2015 - incisa, con riguardo alle società operanti
prevalentemente nel settore del trasporto pubblico locale, da quella
impugnata - tale onere non risulta assolto, atteso che il ricorrente
si limita a denunciare genericamente il «contrasto con i principi
fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento
della finanza pubblica», senza provvedere alla relativa
identificazione. Di qui l'inammissibilità della questione.
4.- La questione promossa nei confronti dell'intera legge reg.
Calabria n. 16 del 2019 è fondata in riferimento all'art. 81 Cost.
Il ricorrente lamenta che, sottraendo retroattivamente le
società regionali operanti prevalentemente nel settore dei servizi
di trasporto pubblico locale all'applicazione delle misure di
contenimento della spesa previste dall'art. 1 della legge reg.
Calabria n. 11 del 2015, la normativa denunciata produrrebbe a carico
del bilancio regionale l'insorgenza di oneri, non esattamente
quantificabili, privi di copertura.
Va in proposito evidenziato che la disciplina di finanziamento
del trasporto pubblico locale prevede il concorso di diverse fonti:
risorse proprie della Regione e risorse trasferite.
Più in particolare, l'art. 21, comma 1, della legge della
Regione Calabria 31 dicembre 2015, n. 35 (Norme per i servizi di
trasporto pubblico locale) stabilisce che le risorse finanziarie per
l'esecuzione dei servizi di trasporto pubblico locale sono garantite
dal bilancio regionale e degli enti locali e dal fondo nazionale per
il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico
locale di cui all'art. 16-bis del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, come sostituito
dall'art. 1, comma 301, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilità 2013)». Tale fondo è stato
istituito a decorrere dall'anno 2013 per realizzare il concorso
finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale,
anche ferroviario, nelle Regioni a statuto ordinario ed è alimentato
da una compartecipazione al gettito derivante dalle accise sul
gasolio per autotrazione e sulla benzina (art. 16-bis, comma 1, del
d.l. n. 95 del 2012).
Essendo previsto il concorso di risorse della Regione e di
risorse trasferite dal fondo statale, si deve ritenere che i minori
costi determinati dalle misure di contenimento previste dall'art. 1
della legge reg. Calabria n. 11 del 2015 fossero inevitabilmente
destinati a riverberarsi sul bilancio regionale, parzialmente
sgravandolo del relativo onere. Ciò anche tenuto conto che quello
statale ha funzione di «sostegno ed integrazione» delle risorse
regionali (sentenze n. 74 del 2019, n. 78 del 2018 e n. 211 del
2016), ai fini di un «limitato concorso» alle spese per il
finanziamento (sentenza n. 273 del 2013).
Se, dunque, le riduzioni di spesa previste dalla legge reg.
Calabria n. 11 del 2015 rappresentavano un risparmio per la Regione,
la loro parziale rimozione retroattiva prevista dalle disposizioni
impugnate non può che costituire un maggior onere finanziario
rispetto a quello legittimamente sussistente al momento in cui la
normativa in esame è intervenuta. È costante l'orientamento di
questa Corte, secondo cui «[l]a mancanza o l'esistenza di un onere si
desume dall'oggetto della legge e dal contenuto di essa» (ex
plurimis, sentenza n. 224 del 2014).
Occorre al riguardo rammentare che, ai sensi del combinato
disposto degli artt. 17 e 19, comma 2, della legge 31 dicembre 2009,
n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) - disposizioni
specificative dell'art. 81, terzo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze
n. 147 e n. 5 del 2018) - le Regioni sono tenute a indicare la
copertura finanziaria delle leggi che prevedano nuovi o maggiori
oneri a carico della loro finanza, utilizzando le metodologie di
copertura specificamente previste. Quello di tener conto di tali
oneri è un corollario del principio secondo cui l'«art. 81 Cost.
impone che, ogniqualvolta si introduca una previsione legislativa che
possa, anche solo in via ipotetica, determinare nuove spese,
occorr[e] sempre indicare i mezzi per farvi fronte» (sentenza n. 307
del 2013). Nel caso di specie - a invarianza della spesa già
consolidata - la norma ne ha ridotto retroattivamente la copertura.
Risulta pertanto intrinsecamente pregiudizievole dell'equilibrio
economico-finanziario.
Se, da un lato, la legge comprova il difetto di copertura,
dall'altro, la disposizione dell'art. 3 (Clausola di invarianza
finanziaria), ai sensi della quale «[d]all'attuazione della presente
legge non derivano nuovi o maggiori oneri finanziari a carico del
bilancio regionale», rende evidente «l'"irrazionalita'" che la
costante giurisprudenza di questa Corte individua come qualificazione
primaria del difetto di copertura», ravvisabile quando in sede
normativa si statuisca - in contrasto con gli elementari canoni
dell'esperienza - che da un'iniziativa legislativa latrice di oneri
non derivi la correlata necessità di una loro copertura (sentenza n.
227 del 2019).
Risulta pertanto ovvio che l'esplicita previsione di neutralità
finanziaria non esclude la violazione del parametro evocato, tanto
che, in varie occasioni, «sono state censurate leggi che prevedevano
una clausola di invarianza ma, al contempo, contraddittoriamente
introducevano nuovi oneri a carico dell'amministrazione [...]. In
particolare, allorchè sono stati disposti interventi inevitabilmente
onerosi, senza che nè nella legge nè altrove si fosse data alcuna
spiegazione in merito alle spese e alla loro copertura, questa Corte
è stata dell'avviso che la previsione dell'assenza di oneri
aggiuntivi costituisse "una mera clausola di stile, priva di
sostanza"» (sentenza n. 5 del 2018).
Alla stregua delle ragioni che precedono, la questione di
legittimità costituzionale della legge reg. Calabria n. 16 del 2019
promossa in riferimento all'art. 81 Cost. è fondata e va
integralmente accolta.
Restano assorbite le ulteriori censure proposte dal ricorrente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Calabria 31 maggio 2019, n. 16 (Interpretazione autentica
dell'articolo 1 della legge regionale 27 aprile 2015, n. 11);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale della legge reg. Calabria n. 16 del 2019, promossa, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2020.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA