1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 18-1-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 8 SENTENZA 11 - 12 gennaio 1995
Giudizio sulla ammissibilita' della richiesta di referendum popolare. Costituzione della Repubblica italiana - Referendum - Radiocomunicazioni - Editoria - Concessionario di reti per radiodiffusione televisiva in ambito nazionale - Contitolarita' di imprese editrici di quotidiani - Messaggi pubblicitari durante le trasmissioni televisive, cinematografichee teatrali - Modalita' di inserimento - Raccolta della pubblicita' - Insorgenza di posizioni dominanti - Limitazioni - Rispondenza di tutti i quesiti referendari ai requisiti di chiarezza, omogenita' ed univocita' - Ammissibilita'. (Legge 6 agosto 1990, n. 223, artt. 15, primo comma, lettere b) e c), 8, terzo comma, secondo periodo, 15, settimo comma, primo periodo) (095C0103) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 18-1-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare
RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, delle richieste di
referendum popolare per l'abrogazione delle seguenti norme:
1) art. 15, comma 1, lettera b), limitatamente alle parole
"qualora si abbia il controllo di imprese editrici di quotidiani la
cui tiratura superi l'8 per cento della tiratura complessiva dei
giornali in Italia"; art. 15, comma 1, lettera c), "di più di due
concessioni di radiodiffusione televisiva in ambito nazionale,
qualora si abbia il controllo di imprese editrici di quotidiani la
cui tiratura complessiva sia inferiore a quella prevista dalla
lettera b); della legge 6 agosto 1990, n. 223 pubblicata in Gazzetta
Ufficiale 9 agosto 1990, n. 185 S.O., recante "Disciplina del sistema
radiotelevisivo pubblico e privato", iscritto al n. 79 del registro
referendum;
2) art. 8, comma 3, secondo periodo limitatamente alle parole
"Per le opere di durata programmata superiore a quarantacinque minuti
è consentita una ulteriore interruzione per ogni atto o tempo. È
consentita una ulteriore interruzione se la durata programmata
dell'opera supera di almeno venti minuti due o più atti o tempi di
quarantacinque minuti ciascuno" della legge 6 agosto 1990, n. 223
pubblicata in Gazzetta Ufficiale 9 agosto 1990, n. 185 S.O., recante
"Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato", iscritto
al n. 80 del registro referendum;
3) art. 15, comma 7, primo periodo limitatamente alle parole
"tre reti televisive nazionali, o" della legge 6 agosto 1990, n. 223
pubblicata in Gazzetta Ufficiale 9 agosto 1990, n. 185 S.O., recante
"Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato", iscritto
al n. 81 del registro referendum.
Vista l'ordinanza del 30 novembre 1994 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato legittime le suddette richieste e la successiva ordinanza
del 13 dicembre 1994 con la quale l'Ufficio Centrale per il referen-
dum ha modificato il quesito della prima richiesta;
Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 1995 il Giudice
relatore Renato Granata;
Udito l'avv. Massimo Luciani per i presentatori Riccardo Guido,
Stefano Semenzato, Roberto Di Giovan Paolo e Giampiero Rasimelli.
Ritenuto in fatto
1. - L'Ufficio Centrale per il referendum, costituito presso la
Corte di cassazione in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.
352, e successive modificazioni, ha esaminato le tre richieste di
referendum popolare presentate il 15 aprile 1994 da Guido Riccardo ed
altri cittadini elettori sui seguenti quesiti:
1) "Volete voi che sia abrogato l'art. 15, comma 1, lettera b)
limitatamente alle parole 'qualora si abbia il controllo di imprese
editrici di quotidiani la cui tiratura superi l'8 per cento della
tiratura complessiva dei giornali in Italià; l'art. 15, comma 1,
lettera c) 'di più di due concessioni per radiodiffusione televisiva
in ambito nazionale, qualora si abbia il controllo di imprese
editrici di quotidiani la cui tiratura complessiva sia inferiore a
quella prevista dalla lettera b)'; assieme all'art. 15, comma 4,
limitatamente alle parole 'sià e 'televisiva chè della legge 6
agosto 1990, n. 223 pubblicata in Gazzetta Ufficiale 9 agosto 1990,
n. 185 S.O., recante il titolo 'Disciplina del sistema
radiotelevisivo pubblico e privatò?".
2) "Volete voi che sia abrogato l'art. 8, comma 3, secondo
periodo limitatamente alle parole "Per le opere di durata programmata
superiore a quarantacinque minuti è consentita una ulteriore
interruzione per ogni atto o tempo. È consentita una ulteriore
interruzione se la durata programmata dell'opera supera di almeno
venti minuti due o più atti o tempi di quarantacinque minuti
ciascuno" della legge 6 agosto 1990, n. 223 pubblicata in Gazzetta
Ufficiale 9 agosto 1990, n. 185 S.O. recante il titolo "Disciplina
del sistema radiotelevisivo pubblico e privatò?";
3) "Volete voi che sia abrogato l'art. 15, comma 7, primo
periodo limitatamente alle parole "tre reti televisive nazionali, o"
della legge 6 agosto 1990, n. 223 pubblicata in Gazzetta Ufficiale 9
agosto 1990, n. 185 S.O., recante il titolo "Disciplina del sistema
radiotelevisivo pubblico e privatò?".
2. - L'Ufficio centrale, verificati i risultati delle operazioni
di riscontro delle richieste ed accertata la regolarità delle
stesse, ne ha dichiarata la legittimità con ordinanza del 1 dicembre
1994.
3. - Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di
questa Corte ha fissato, per la conseguente deliberazione, il giorno
9 gennaio 1995, dandone comunicazione, a sua volta, ai presentatori
della richiesta e al Presidente del Consiglio dei Ministri ai sensi
dell'art. 33, comma 2, della legge 25 maggio 1970, n. 352.
4. - Successivamente con ordinanza del 14 dicembre 1994, rilevato
che nelle more questa Corte, con sentenza n. 420 del 7 dicembre 1994,
ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 4,
legge n. 223/90 nella parte relativa alla radiodiffusione televisiva,
ha riformulato il quesito del referendum iscritto al n. 79 Reg. ref.
disponendo che sia eliminato il periodo "assieme all'art. 15, comma
4, limitatamente alle parole 'sià e 'televisiva'". Sicchè il
quesito referendario, di cui sopra sub 1), è risultato così
modificato: "Volete voi che sia abrogato l'art. 15, comma 1, lettera
b), limitatamente alle parole 'qualora si abbia il controllo di
imprese editrici di quotidiani la cui tiratura superi l'8 per cento
della tiratura complessiva dei giornali in Italià; l'art. 15, comma
1, lettera c) 'di più di due concessioni per radiodiffusione
televisiva in ambito nazionale, qualora si abbia il controllo di
imprese editrici di quotidiani la cui tiratura complessiva sia
inferiore a quella prevista dalla lettera b)'"?
5. - Si sono costituiti i promotori delle suddette richieste
referendarie sostenendone l'ammissibilità.
Considerato in diritto
1. - La prima richiesta di referendum abrogativo (n. 79 Reg. ref.)
investe il primo comma dell'art. 15 della legge 6 agosto 1990, n. 223
(Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato). Tale
disposizione fa divieto di essere titolare: a) di una concessione per
radiodiffusione televisiva in ambito nazionale, qualora si abbia il
controllo di imprese editrici di quotidiani la cui tiratura annua
abbia superato nell'anno solare precedente il 16 per cento della
tiratura complessiva dei giornali quotidiani in Italia; b) di più di
una concessione per radiodiffusione televisiva in ambito nazionale
qualora si abbia il controllo di imprese editrici di quotidiani la
cui tiratura superi l'8 per cento della tiratura complessiva dei
giornali in Italia; c) di più di due concessioni per radiodiffusione
televisiva in ambito nazionale qualora si abbia il controllo di
imprese editrici di quotidiani la cui tiratura complessiva sia
inferiore a quella prevista dalla lettera b).
Il quesito referendario - lasciando inalterato il limite sub a) -
incide sui due successivi limiti sub b) e sub c). In particolare
viene chiesta l'abrogazione, nella lettera b), dell'inciso "qualora
si abbia il controllo di imprese editrici di quotidiani la cui
tiratura superi l'8 per cento della tiratura complessiva dei giornali
in Italia" e pertanto il limite medesimo diventerebbe assoluto ed
invalicabile (non diversamente da quello che era - prima della
sentenza n. 420/94 cit. - la prescrizione contenuta nel quarto comma
del medesimo art. 15); ossia in nessun caso sarebbe possibile essere
titolare di più di una concessione per la radiodiffusione televisiva
nazionale; inoltre viene chiesta l'abrogazione di tutta la lettera
c).
Fuori dal quesito referendario - per effetto della ordinanza del
14 dicembre 1994 dell'Ufficio centrale per il referendum della Corte
di cassazione - è il successivo quarto comma, che la Corte ha
recentemente emendato con sentenza n. 420/1994 dichiarandone
l'illegittimità costituzionale nella parte relativa alla
radiodiffusione televisiva (tale disposizione - originariamente
anch'essa investita dal quesito referendario - prevedeva come limite
alle concentrazioni il divieto della titolarità di più del 25%
delle emittenti nazionali previste dal piano di assegnazione delle
frequenze e comunque di più di tre emittenti.
2. - La seconda richiesta di referendum abrogativo (n. 80 Reg.
ref.) investe il terzo comma dell'art. 8 della medesima legge n.
223/1990, disposizione questa che - nel dettare le modalità di
trasmissione dei messaggi pubblicitari durante le trasmissioni
televisive - prescrive in generale che l'inserimento dei messaggi
pubblicitari durante la trasmissione di opere teatrali,
cinematografiche, liriche e musicali può avvenire unicamente negli
intervalli abitualmente effettuati nelle sale teatrali e
cinematografiche; consente però, in via di eccezione, che per le
opere di durata programmata superiore a quarantacinque minuti si
abbia una ulteriore interruzione per ogni atto o tempo; è poi
consentita una ulteriore interruzione se la durata programmata
dell'opera supera di almeno venti minuti due o più atti o tempi di
quarantacinque minuti ciascuno.
Il quesito referendario tende alla rimozione della consentita
eccezione alla regola generale mediante l'abrogazione dell'inciso
"Per le opere di durata programmata superiore a quarantacinque minuti
è consentita una ulteriore interruzione per ogni atto o tempo. È
consentita una ulteriore interruzione se la durata programmata
dell'opera supera di almeno venti minuti due o più atti o tempi di
quarantacinque minuti ciascuno.".
3. - La terza richiesta di referendum abrogativo (n. 81 Reg. ref.)
investe il settimo comma dell'art. 15 della stessa legge n. 223/1990.
Tale disposizione concerne la raccolta della pubblicità ed in
particolare detta una prescrizione diretta ad evitare l'insorgenza di
posizioni dominanti nell'ambito delle imprese concessionarie di
pubblicità ove queste si trovino ad essere controllate dai
concessionari privati, dalla concessionaria pubblica o dai titolari
di autorizzazione ex art. 38 legge n. 103/1975. Tali imprese di
pubblicità non possono raccogliere pubblicità per più di tre reti
televisive nazionali, o due reti nazionali e tre reti locali o una
rete nazionale e sei locali.
Il quesito referendario mira all'abrogazione dell'inciso "tre reti
televisive nazionali, o", inciso che si vuole enucleare dalla
disposizione suddetta.
4. - Le tre richieste di referendum abrogativo investono in modo
diretto (la prima, consentendo la titolarità di una sola rete
nazionale in capo al medesimo soggetto privato) o indiretto (la
seconda e la terza, incidendo in senso riduttivo sul quantum di
pubblicità fruibile) aspetti finalisticamente complementari del
disegno anticoncentrazionistico delineato dalla legge n. 223/1990, in
atto vigente - come implicitamente presupposto dall'Ufficio centrale
per il referendum ed esplicitamente affermato da questa Corte nella
sentenza n. 420/1994 - pure in costanza della disciplina-ponte
dettata dal decreto-legge n. 323/1993, convertito in legge n.
422/1993.
I giudizi relativi di ammissibilità possono quindi essere riuniti
e decisi con un'unica sentenza pur restando separate le singole
proposte referendarie.
5. - Tutte le richieste suddette sono ammissibili.
5.1. - Nessuna tra le disposizioni oggetto delle iniziative
referendarie rientra tra le categorie di leggi sottratte a referendum
dall'art. 75, comma 2, della Costituzione, nè ad esse sono
strettamente collegate. Deve in particolare considerarsi che tali
disposizioni non concretano la fattispecie di "norme la cui esistenza
ed il cui contenuto siano imposti da obblighi assunti dallo Stato
italiano per effetto di trattati internazionali che non lascino
alcuno spazio per scelte discrezionali riguardanti l'attuazione, sì
che l'abrogazione di esse comporti necessariamente una
responsabilità dello Stato italiano nei confronti degli altri
contraenti per violazione del trattato" (sentenza n. 28/1993); si ha
invece che esse - sia nella formulazione vigente, che in quella
eventualmente emendata in caso di esito favorevole della votazione
referendaria - rientrano nella discrezionalità del legislatore
nazionale nel dare attuazione alla direttiva del Consiglio delle
Comunità Europee del 89/552/CEE del 3 ottobre 1989 e sono
compatibili con le prescrizioni della Convenzione europea sulla
televisione transfrontaliera del 5 maggio 1989 (resa esecutiva con
legge 5 ottobre 1991 n. 327).
5.2. - Tutti i tre quesiti referendari rispondono al requisito
della chiarezza, omogeneità ed univocità richiesto dalla
giurisprudenza di questa Corte (v. ex plurimis, sent. n. 1/1994).
In particolare il primo quesito referendario concernente il primo
comma dell'art. 15 - nel lasciare inalterato il limite sub a) -
incide sui due successivi limiti sub b) e sub c) nel senso che in
caso di esito favorevole all'abrogazione il limite sub b)
risulterebbe privo della condizione "qualora si abbia il controllo di
imprese editrici di quotidiani la cui tiratura superi l'8 per cento
della tiratura complessiva dei giornali in Italia" e pertanto
diventerebbe un limite assoluto ed invalicabile (non diversamente da
quello che era - prima della dichiarazione di incostituzionalità
pronunciata con la sentenza n. 420/1994 - la prescrizione contenuta
nel successivo quarto comma del medesimo art. 15); ossia in nessun
caso sarebbe possibile essere titolare di più di una concessione per
la radiodiffusione televisiva nazionale. Inoltre coerentemente il
limite sub c) risulterebbe del tutto abrogato in quanto ridondante.
In ordine a questa preclusione alla titolarità di più di una
concessione - di univoco significato e chiara comprensibilità -
l'elettore è chiamato a votare.
5.3. - Nè può ravvisarsi una ragione di incoerenza del quesito
referendario per incompletezza, tale da comportare difetto di
chiarezza, sul rilievo che esso non comprende anche la disposizione
dell'art. 31, comma 6, nella parte in cui - nel quadro delle sanzioni
amministrative previste per la violazione della legge n. 223/1990 -
presuppone la possibilità del rilascio ad un medesimo soggetto
privato di più concessioni televisive in ambito nazionale. A parte,
invero, il profilo relativo alla applicabilità dell'art. 31, comma
6, anche nel contesto della normativa transitoria introdotta con il
d.-l. n. 323/1993 citato, l'indicato suo collegamento implicito con
l'art. 15, comma 1, della legge n. 223/90 non rende la disposizione
non inclusa nel quesito "indissolubilmente legata a quella che si
vorrebbe sopprimere" (sentenza n. 1/1994). Ciò perchè l'art. 31,
comma 6, presuppone la articolata disciplina dettata con l'art. 15,
comma 1, unicamente al fine di individuare il proprio ambito di
applicazione ad effetti solo indirettamente concorrenti con quelli
perseguiti da quest'ultima disposizione. Sicchè la mancata
inclusione nel quesito referendario della parte dell'art. 31, comma
6, richiamante la ipotesi di titolarità di più reti televisive
nazionali in capo ad un medesimo concessionario privato, non fa
venire meno la univocità e la chiarezza del quesito, con tutta
evidenza ed immediatezza rivolto a limitare ad una sola le
concessioni televisive nazionali assentibili in favore di uno stesso
soggetto privato, e soltanto proietta sull'art. 31, comma 6, citato -
nella prospettiva di un esito positivo della iniziativa referendaria
- la eventualità di un mero restringimento della sua area di
applicabilità.
5.4. - Analogamente chiari, omogenei ed univoci sono gli altri due
quesiti. Ed infatti, da una parte, la seconda proposta di referendum
mira ed eliminare la prevista eccezione alla regola, contenuta del
citato terzo comma dell'articolo 8, di limitare l'inserimento dei
messaggi pubblicitari nelle opere suddette e quindi tende a rendere
più rigorosa la regola stessa; dall'altra il terzo quesito
referendario mira parimenti a rendere più rigoroso il limite alla
raccolta pubblicitaria perchè in caso di esito favorevole
all'abrogazione la prescrizione risulterebbe formulata in termini
maggiormente restrittivi nel senso che le imprese di pubblicità non
potrebbero raccogliere pubblicità per più di due reti nazionali e
tre reti locali o una rete nazionale e sei locali (invece che per
più di tre reti televisive nazionali, o due reti nazionali e tre
reti locali o una rete nazionale e sei locali).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara ammissibili le richieste di referendum
popolare per l'abrogazione:
dell'art. 15, comma 1, lettera b) limitatamente alle parole
"qualora si abbia il controllo di imprese editrici di quotidiani la
cui tiratura superi l'8 per cento della tiratura complessiva dei
giornali in Italia"; l'art. 15, comma 1, lettera c) "di più di due
concessioni per radiodiffusione televisiva in ambito nazionale,
qualora si abbia il controllo di imprese editrici di quotidiani la
cui tiratura complessiva sia inferiore a quella prevista dalla
lettera b)" della legge 6 agosto 1990, n. 223, recante il titolo
"Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato";
dell'art. 8, comma 3, secondo periodo limitatamente alle parole
"Per le opere di durata programmata superiore a quarantacinque minuti
è consentita una ulteriore interruzione per ogni atto o tempo. È
consentita una ulteriore interruzione se la durata programmata
dell'opera supera di almeno venti minuti due o più atti o tempi di
quarantacinque minuti ciascuno" della legge 6 agosto 1990, n. 223
recante il titolo "Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e
privato";
dell'art. 15, comma 7, primo periodo limitatamente alle parole
"tre reti televisive nazionali, o" della legge 6 agosto 1990, n. 223,
recante il titolo "Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e
privato", richieste dichiarate legittime con ordinanza del 1 dicembre
1994, modificata dall'ordinanza del 14 dicembre 1994, dell'Ufficio
centrale per il referendum costituito presso la Corte di Cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 1995.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 12 gennaio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0103