1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 18-5-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 167 ORDINANZA 9 - 12 maggio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti dell'amministrazione pubblica - Devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Denunciata violazione del principio del giudice naturale e del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo - Erroneita' del presupposto interpretativo - Manifesta infondatezza della questione. - D.l. 23 maggio 2008, n. 90 (convertito, con modificazioni, nella legge 14 luglio 2008, n. 123), art. 4, comma 1. - Costituzione, artt. 24, 25, primo comma, 100, 102, secondo comma, 103 e 113. (011C0313) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 18-5-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Paolo MADDALENA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO,
Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1, del
decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti
nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione
civile), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008,
n. 123, promosso dal Giudice di pace di Gragnano nel procedimento
vertente tra D'A. A. e il Comune di Gragnano ed altri con ordinanza
del 1° agosto 2009, iscritta al n. 330 del registro ordinanze 2010 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, 1ª serie
speciale, dell'anno 2010.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 20 aprile 2011 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto che il Giudice di Pace di Gragnano ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1, del
decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti
nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione
civile), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008,
n. 123, per violazione degli artt. 24, 25, primo comma, 100, 102,
secondo comma, 103 e 113 della Costituzione;
che il remittente premette che l'attore del giudizio a quo ha
convenuto in giudizio il Comune di Gragnano, la Regione Campania e la
Presidenza del Consiglio dei ministri perchè venissero condannati al
risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali a lui
cagionati dalla omessa raccolta dei rifiuti su strade urbane, dei
disservizi e delle inefficienze, delle inadempienze, dei disagi
connessi all'emergenza rifiuti, nonchè dei pericoli ambientali ed
igienico-sanitari;
che, in particolare, l'attore ha chiesto il ristoro di tutti i
danni subiti durante il periodo dell'emergenza rifiuti compreso tra
il 14 dicembre 2007 e il 20 gennaio 2008;
che il giudice a quo rileva come la norma impugnata - nella parte
in cui prevede che «sono devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo tutte le controversie, anche in ordine alla
fase cautelare, comunque attinenti alla complessiva azione di
gestione dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti
dell'amministrazione pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati»
- dovrebbe trovare applicazione ai fini della risoluzione della
controversia;
che, infatti, detta norma, devolvendo al giudice amministrativo
in sede esclusiva la cognizione di tutte le controversie in materia
di gestione dei rifiuti, dovrebbe comportare l'emanazione di una
sentenza con la quale il giudice adito declini la sua giurisdizione;
che l'eventuale accoglimento della questione, invece,
permetterebbe una decisione nel merito;
che, con riferimento al giudizio di non manifesta infondatezza,
il giudice a quo sottolinea come questa Corte avrebbe affermato che
il legislatore ordinario non ha un'assoluta e incondizionata
discrezionalità nell'attribuzione al giudice amministrativo di
materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, potendo soltanto
indicare "particolari materie" rispetto alle quali la cognizione di
detto giudice investe anche posizioni di diritto soggettivo; ciò
implicherebbe che «la mera partecipazione dell'amministrazione al
giudizio o il generico coinvolgimento di un interesse pubblico nella
controversia non possono considerarsi di per sè sufficienti a
radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo» (si
richiamano le sentenze n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006);
che, alla luce di queste premesse, il remittente ritiene che la
norma censurata, nella parte in cui non esclude dalla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad
oggetto comportamenti meramente materiali posti in essere dalla
pubblica amministrazione, violerebbe gli artt. 24, 25, primo comma,
102, secondo comma, 103 e 113 Cost.;
che, in particolare, si sottolinea come il legislatore,
contravvenendo al criterio di riparto fondato sulla posizione
giuridica soggettiva, radicherebbe la giurisdizione su un dato
puramente oggettivo rappresentato dalla sussistenza di un interesse
pubblico;
che, inoltre, la disposizione censurata sottrarrebbe «le
decisioni del giudice amministrativo al controllo nomofilattico della
Corte di cassazione, essendo limitato tale controllo (...) ai soli
motivi di giurisdizione»;
che, in particolare, la violazione dell'art. 25 Cost. deriverebbe
dal fatto che la norma in esame «eleva il giudice amministrativo a
giudice naturale competente a conoscere della controversia anche
rispetto ad una domanda di risarcimento danni per comportamenti
materiali, non riconducibili nemmeno mediatamente all'esercizio di un
potere pubblico, pur illegittimo»;
che, infine, in relazione all'asserita violazione dell'art. 100
Cost., si deduce che tale violazione deriverebbe dal fatto che
l'attribuzione generalizzata in capo al giudice amministrativo di
tutti i comportamenti, ivi compresi quelli che non attengono
all'esercizio di un potere amministrativo, «radicherebbe la
giurisdizione amministrativa per il solo fatto che una delle parti
sia l'amministrazione, facendo del giudice amministrativo il giudice
dell'amministrazione piuttosto che l'organo di garanzia della
giustizia dell'amministrazione»;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, rilevando come la norma impugnata debba essere interpretata
nel senso di ricondurre nel suo ambito di applicazione soltanto i
comportamenti espressione di un potere pubblico;
che, nella specie, verrebbe in rilievo, invece, un comportamento
meramente materiale che ha cagionato una asserito danno, con la
conseguenza che la giurisdizione dovrebbe spettare al giudice
ordinario.
Considerato che questa Corte, con la sentenza n. 35 del 2010 e
con le ordinanze n. 371 del 2010 e n. 54 del 2011, scrutinando la
stessa norma oggetto del presente giudizio - dopo avere sottolineato
come l'art. 103 della Costituzione imponga che la giurisdizione
esclusiva verta su particolari materie in relazione alle quali
l'amministrazione pubblica agisce come autorità e cioè attraverso
la spendita di poteri amministrativi - ha ritenuto che nella norma
censurata l'espressione «comportamenti» deve essere intesa nel senso
che «quelli che rilevano, ai fini del riparto della giurisdizione,
sono soltanto i comportamenti costituenti espressione di un potere
amministrativo e non anche quelli meramente materiali posti in essere
dall'amministrazione al di fuori dell'esercizio di una attività
autoritativa»;
che l'espressione «azione di gestione dei rifiuti» va logicamente
intesa «nel senso che l'attività della pubblica amministrazione deve
essere preordinata alla organizzazione o alla erogazione del servizio
pubblico di raccolta e di smaltimento dei rifiuti»;
che, di conseguenza, nella controversia all'esame del remittente,
venendo in rilievo una questione afferente al risarcimento del danno
conseguente a comportamenti meramente materiali posti in essere dalla
pubblica amministrazione, questi ultimi «non sono ricompresi
nell'ambito di applicazione della norma impugnata, come sopra
interpretata, e rientrano, invece, nella giurisdizione dell'autorità
giudiziaria ordinaria, nella specie correttamente adita»;
che, pertanto, la questione sollevata deve ritenersi
manifestamente infondata, in quanto le censure prospettate, in
relazione a tutti i parametri costituzionali evocati, muovono, per le
ragioni esposte, da un presupposto interpretativo erroneo e cioè che
la norma in esame ricomprenderebbe nel suo ambito applicativo anche i
comportamenti meramente materiali posti in essere dalla pubblica
amministrazione;
che, del resto, lo stesso decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante: «Delega al Governo per il riordino del processo
amministrativo»), abrogando la norma censurata (art. 4 dell'Allegato
4) − con effetti non incidenti sul giudizio a quo − ne ha riprodotto
il contenuto, specificando, però, che i comportamenti posti in
essere dalla pubblica amministrazione devono essere «riconducibili,
anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere» (art. 133,
comma 1, lettera p).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 4, comma 1, del
decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti
nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione
civile), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008,
n. 123, sollevata, in riferimento agli artt. 24, 25, primo comma,
100, 102, secondo comma, 103 e 113 della Costituzione, dal Giudice di
Pace di Gragnano, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 maggio 2011.

Il Presidente: Maddalena


Il redattore: Quaranta


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 12 maggio 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti