1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 27-12-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 432 ORDINANZA 6 - 19 dicembre 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Rapporto tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale - Principio dell'alternativita' - Facolta' di opzione sul trasferimento o meno del ricorso in sede giurisdizionale - Scelta attribuita dal legislatore al ricorrente e a tutte le parti interessate. - D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, art. 8. Giustizia amministrativa - Ricorso straordinario al Capo dello Stato - Impugnazione di un atto presupposto, connesso o collegato rispetto a quello censurato in sede giurisdizionale - Trasferimento, d'ufficio, del ricorso straordinario in sede giurisdizionale - Mancata previsione - Lamentata violazione del principio di ragionevolezza, del diritto di difesa e di tutela giurisdizionale, nonche' lesione dei principi di tutela del buon andamento e dell'efficacia dell'azione amministrativa - Richiesta di pronuncia additiva in materia riservata alla discrezionalita' del legislatore - Manifesta inammissibilita' della questione. - D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, artt. 8 e 10. - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 98 e 113. (006C1159) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 27-12-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 8 e 10 del
decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199
(Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi
amministrativi), promosso con ordinanza del 2 novembre 2005 dal
Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, sul ricorso
proposto da Paola Martinelli contro il Ministero dell'istruzione ed
altri, iscritta al n. 37 del registro ordinanze 2006 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, 1ª serie speciale,
dell'anno 2006.
Udito nella Camera di consiglio dell'8 novembre 2006 il giudice
relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto che con ordinanza del 2 novembre 2005 il Tribunale
amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna ha sollevato questione
di legittimità costituzionale degli artt. 8 e 10 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199
(Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi
amministrativi), per assunta violazione degli articoli 3, 24, 97, 98
e 113 della Costituzione;
che il giudice rimettente premette che, con decreto
ministeriale 27 marzo 2000, n. 123, veniva adottato il regolamento
recante le norme sulle modalità di aggiornamento ed integrazione
delle graduatorie permanenti degli insegnanti delle scuole medie e
superiori;
che, con successivo decreto ministeriale 18 maggio 2000,
n. 146, veniva dettata la disciplina di definizione dei termini e
delle modalità per la presentazione delle domande di inclusione
nelle graduatorie permanenti;
che la ricorrente nel giudizio a quo, osserva il Tribunale
rimettente, ha chiesto «l'inserimento nelle graduatorie permanenti
delle classi di concorso A345 Lingua straniera (inglese), Media,
della Provincia di Modena, e A346 Lingua e civiltà straniera
(inglese), Superiori, sempre della Provincia di Modena,
classificandosi rispettivamente al 27° ed al 26° posto, senza aver
visto valutare il servizio svolto nelle scuole medie per la
graduatoria nelle scuole superiori, nonchè quello nella diversa
lingua straniera insegnata, lamentandosi, quindi, di una mancata
attribuzione di punteggio per il servizio svolto»;
che la ricorrente ha impugnato, con ricorso straordinario al
Capo dello Stato «spedito in data 13 settembre 2000», entrambi i
decreti ministeriali n. 123 e n. 146 del 2000, deducendone la
illegittimità perchè gli stessi, nel disciplinare le modalità di
attribuzione del punteggio da assegnare per il servizio svolto, non
consentirebbero di valutare anche il servizio svolto nelle scuole
medie per gli aspiranti all'insegnamento nelle scuole superiori,
«viceversa, prevedendo (...) una separazione del servizio, ai fini
dell'attribuzione del punteggio, tra le materie inglese e francese»;
che, con il ricorso giurisdizionale al Tribunale rimettente,
la stessa ricorrente, che aveva proposto ricorso straordinario, ha
impugnato le citate graduatorie permanenti A345 e A346, deducendone
la illegittimità derivata dalla invalidità dei predetti decreti
ministeriali e prospettando, conseguentemente, le medesime censure
sopra riportate;
che, dopo avere sottolineato che nel giudizio a quo non si
sono costituite nè le Amministrazioni nè le parti controinteressate
intimate, il Tribunale rileva come la definizione del giudizio
innanzi allo stesso pendente dipenderebbe dall'esito dell'impugnativa
proposta con ricorso straordinario;
che, in via preliminare, il giudice rimettente osserva come
l'istituto della sospensione necessaria del giudizio ex art. 295 del
codice di procedura civile trovi applicazione, per giurisprudenza
costante, anche nel processo amministrativo;
che tale sospensione presuppone che i giudizi pendenti
innanzi a giudici diversi siano legati da un nesso di
pregiudizialità tecnico-giuridica, nel senso che la definizione
della controversia pregiudiziale deve assumere valenza determinante
per la decisione della causa pregiudicata;
che il Tribunale osserva, però, come questo istituto non
possa essere utilizzato per la soluzione della questione ad esso
sottoposta, attesa la natura amministrativa del ricorso straordinario
(si citano la sentenza n. 254 del 2004 e l'ordinanza n. 357 del 2004
di questa Corte): si osserva, infatti, come la sospensione ex
art. 295 c.p.c., per potere operare, presuppone la pendenza di due
procedimenti giurisdizionali;
che non sarebbe neanche possibile postulare l'applicazione
analogica della predetta norma processuale, in quanto ciò
comporterebbe l'introduzione «di una sorta di pregiudizialità di un
ricorso amministrativo, sia pure di natura straordinaria davanti al
Capo dello Stato, rispetto a quello giurisdizionale, più volte
ritenuta incostituzionale dalla Corte costituzionale» (si cita la
sentenza n. 42 del 1991);
che, inoltre, si aggiunge, applicando l'istituto della
sospensione si determinerebbe una «preferenza del ricorso
amministrativo su quello giurisdizionale», mentre, allo stato, è
vigente il principio generale dell'alternatività «temperato dal
principio della preferenza della sede giurisdizionale ove optino per
quest'ultima sede le amministrazioni o i controinteressati intimati»;
che il giudice a quo osserva, altresì, come «la situazione
si complica ulteriormente», allorquando la tutela cautelare sia
chiesta soltanto innanzi al giudice amministrativo, «come è naturale
in quanto spesso il pregiudizio per i destinatari dell'attività
amministrativa diventa grave ed irreparabile nel momento in cui
vengono posti in essere atti conclusivi del procedimento
amministrativo»;
che in questo caso non sarebbe possibile svolgere un giudizio
sulla sussistenza del fumus boni iuris, atteso che «la illegittimità
concerne l'atto presupposto impugnato in sede del ricorso
straordinario al Capo dello Stato da cui deriverebbe l'illegittimità
derivata dei successivi atti consequenziali impugnati davanti al
Tribunale amministrativo regionale»;
che, svolta questa premessa, il Tribunale ritiene «che
l'unica strada, conforme ai principi costituzionali, coerente con la
necessità di una rapida definizione dei giudizi e con il principio
della preferenza della sede giurisdizionale, sia quella di prevedere
la trasposizione d'ufficio, davanti al giudice amministrativo, del
ricorso straordinario al Capo dello Stato già pendente avverso gli
atti presupposti, come nel caso in esame, quando siano proposte
censure d'illegittimità derivata per gli atti consequenziali
impugnati davanti al Tribunale amministrativo regionale»;
che, per queste ragioni, il rimettente prospetta questione di
legittimità costituzionale degli artt. 8 e 10 del d.P.R. n. 1199 del
1971, nella parte in cui non prevederebbero tale trasposizione, per
contrasto con gli articoli 3, 24, 97, 98 e 113 della Costituzione;
che la questione sarebbe, secondo il giudice a quo,
rilevante, in quanto al Tribunale amministrativo regionale adito
sarebbe impedita ogni decisione in ordine alla legittimità degli
atti presupposti impugnati con ricorso straordinario «se non si ha
una rimozione (ovvero un'integrazione) delle norme attualmente in
vigore»;
che, in relazione alla non manifesta infondatezza della
questione, il rimettente deduce, innanzitutto, la violazione
dell'art. 3 della Costituzione;
che, in particolare, si premette che l'art. 10 del d.P.R.
n. 1199 del 1971 consente ai controinteressati di chiedere la
trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale, mentre l'art. 8
dello stesso decreto stabilisce che «quando l'atto sia stato
impugnato con ricorso giurisdizionale, non è ammesso il ricorso
straordinario da parte dello stesso interessato»;
che, nel caso in esame, invece, nè l'amministrazione nè i
controinteressati potrebbero esercitare l'opzione per la sede
giurisdizionale per quanto concerne gli atti presupposti impugnati
con ricorso straordinario al Capo dello Stato, essendo per loro
scaduto il termine previsto dalla legge;
che ciò creerebbe «un regime differenziato che non appare
giustificato dalla mera circostanza che gli atti presupposti siano
stati impugnati in sede giurisdizionale o con ricorso straordinario
al Capo dello Stato»;
che «ciò non può neanche giustificarsi con la scelta
originaria della parte di utilizzare il rimedio alternativo del
ricorso straordinario al Capo dello Stato in quanto, al momento
dell'impugnativa dell'atto presupposto, non è sempre ipotizzabile la
futura attività amministrativa e, quindi, la necessità di ulteriori
future impugnative»;
che il Tribunale rimettente assume anche la violazione degli
articoli 24, 97, 98 e 113 della Costituzione;
che, in particolare, si ritiene che l'attuale normativa,
impedendo al giudice amministrativo di conoscere pienamente degli
atti presupposti in sede amministrativa, non consentirebbe allo
stesso di «decidere cognita causa»;
che, sul piano della tutela cautelare, ciò comporterebbe o
che la stessa venga negata «determinando una carenza di tutela
giurisdizionale, in violazione degli articoli 24 e 113 della
Costituzione», ovvero che la stessa venga «automaticamente concessa
rischiando di determinare il blocco dell'attività amministrativa in
violazione del principio del buon andamento e dell'efficacia
dell'azione amministrativa, in violazione degli articoli 97 e 98
della Costituzione»;
che la normativa impugnata, oltre ad essere «irrazionale ed
illogica in violazione del canone costituzionale di cui all'art. 3
della Costituzione», violerebbe anche gli articoli 24 e 113, in
quanto determinerebbe la possibilità che nelle due differenti sedi
giustiziali il giudizio possa avere esiti diversi o addirittura
contrastanti, «nel senso che in una sede possono essere ritenuti
fondati i vizi di legittimità dedotti avverso gli atti presupposti e
nell'altra sede (...) ritenuti infondati nel momento in cui sugli
stessi vizi il Tribunale amministrativo regionale si pronunci, sia
pure con palese forzatura dell'attuale sistema, a seguito delle
censure di illegittimità derivata»;
che, infine, si osserva come il fatto di non assicurare la
concentrazione dei giudizi presenterebbe anche profili di illogicità
ed irrazionalità, a ulteriore violazione dell'art. 3 della
Costituzione, «in quanto il sistema attuale, il quale consente che si
possa pervenire a giudizi opposti o diversi sulla stessa questione
nelle due differenti sedi, amministrativa e giurisdizionale, non
appare perseguire alcuna utile finalita», essendo la stessa «il
frutto soltanto di un mancato coordinamento del sistema e di una
mancata previsione, non voluta, da parte del legislatore».
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale
dell'Emilia-Romagna solleva questione di legittimità costituzionale
degli articoli 8 e 10 del decreto del Presidente della Repubblica
24 novembre 1971, n. 1199 (Semplificazione dei procedimenti in
materia di ricorsi amministrativi), per violazione degli artt. 3, 24,
97, 98 e 113 della Costituzione;
che il Tribunale rimettente ritiene, in particolare, che le
norme impugnate violerebbero gli evocati parametri costituzionali, in
quanto non contemplerebbero la possibilità per il giudice
amministrativo di poter disporre d'ufficio il trasferimento in sede
giurisdizionale dei ricorsi proposti al Capo dello Stato nei casi in
cui, con il ricorso straordinario, sia stato impugnato un atto
presupposto, connesso o collegato rispetto a quello censurato in sede
giurisdizionale;
che, in via preliminare, occorre ricordare come il rapporto
tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale si caratterizzi
per la sussistenza del cosiddetto principio dell'alternatività
(art. 8 del d.P.R. n. 1199 del 1971);
che questa Corte ha già avuto modo di ritenere non lesiva
delle regole costituzionali, che presiedono alla tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi lesi da un atto
amministrativo, la facoltà per il ricorrente di optare per il
rimedio di natura non giurisdizionale, atteso che l'esercizio di
questa facoltà costituisce il risultato di una libera scelta,
effettuata sulla base di una valutazione di convenienza con cui
l'interessato decide di prescindere dalla garanzia della tutela
giurisdizionale (sentenze n. 148 del 1982 e n. 78 del 1966);
che la medesima facoltà di scelta è assicurata dal sistema
ai controinteressati e all'amministrazione non statale che ha emanato
l'atto impugnato, i quali possono, attraverso una formale
opposizione, optare per il trasferimento del ricorso straordinario
nella sede giurisdizionale ovvero restare nella sede straordinaria
prescelta dal ricorrente (art. 10 del d.P.R. n. 1199 del 1971), con
ciò rinunciando alla stessa tutela giurisdizionale (sentenza n. 148
del 1982);
che, in definitiva, il rapporto tra ricorso straordinario e
ricorso giurisdizionale si caratterizza per la sussistenza di una
facoltà di opzione attribuita dal legislatore alla libera
determinazione di tutte le parti interessate e non del solo
ricorrente;
che il giudice a quo, in sostanza, chiede che questa Corte
introduca in via additiva, nel sistema, una nuova «norma», la quale
dovrebbe consentire al giudice amministrativo, d'ufficio, di
trasferire nella sede giurisdizionale il ricorso straordinario, nel
caso in cui innanzi a sè sia stato impugnato un atto consequenziale
rispetto a quello oggetto del ricorso straordinario al Capo dello
Stato;
che la questione così come prospettata è manifestamente
inammissibile, in quanto l'intervento additivo sollecitato dal
Tribunale remittente è sostanzialmente volto - senza, peraltro,
indicare lo strumento processuale idoneo allo scopo - alla
introduzione nel sistema di giustizia amministrativa di forme di
coordinamento tra i due rimedi in esame, quello straordinario
proposto avverso l'atto presupposto e quello giurisdizionale mosso
nei confronti dell'atto applicativo, nei casi in cui vengano in
rilievo atti legati da nesso di presupposizione, connessione o
collegamento, attivabili, tra l'altro, mediante l'esercizio di poteri
d'ufficio da parte del giudice;
che le concrete modalità di coordinamento tra i due rimedi
potrebbero essere plurime e rispondere a finalità divergenti, così
come diversi potrebbero essere i presupposti e le condizioni in grado
di giustificare il trasferimento ipotizzato dal giudice a quo, senza
che nessuna di esse possa considerarsi costituzionalmente obbligata;
che la stessa previsione di poteri da esercitarsi d'ufficio,
essendo fondata sul convincimento che dovrebbe essere comunque
attribuita al rimedio giurisdizionale una preferenza sul ricorso
straordinario, comporterebbe una incidenza sul sistema complessivo di
disciplina dei rapporti tra i due rimedi;
che, pertanto, la soluzione, come prospettata dal giudice
rimettente, richiederebbe per i motivi ora esposti, il necessario
intervento del legislatore, il quale, nell'esercizio della sua
discrezionalità, dovrebbe optare eventualmente per una piuttosto che
per un'altra forma di coordinamento, identificandone condizioni e
presupposti, mediante una disciplina che può spingersi sino ad una
completa rivisitazione del ricorso straordinario e dei suoi rapporti
con il rimedio giurisdizionale (cfr. sentenza n. 298 del 1986);
che, in definitiva, dovendosi necessariamente riconoscere la
sussistenza di spazi di valutazione normativa caratterizzati da una
elevata discrezionalità legislativa, la questione sollevata si
risolverebbe nella richiesta di un adeguamento a Costituzione che si
presenta non a rime obbligate, con conseguente manifesta
inammissibilità della stessa.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale degli artt. 8 e 10 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199
(Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi
amministrativi), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 97, 98 e
113 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale
dell'Emilia-Romagna con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 dicembre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 dicembre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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