1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 20-12-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 182 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 maggio 2017
Ordinanza del 24 maggio 2017 della Corte d'appello di Venezia nel procedimento penale a carico di B.A.. Sciopero - Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali - Astensione collettiva degli avvocati dall'attivita' giudiziaria - Reiterazione di iniziative di astensione - Mancata previsione dell'obbligo di un congruo preavviso e di un ragionevole limite temporale dell'astensione. - Legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di garanzia dell'attuazione della legge), art. 2, commi 1, 2 e 5, come modificati dalla legge 11 aprile 2000, n. 83 (Modifiche ed integrazioni della L. 12 giugno 1990, n. 146, in materia di esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e di salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati). (17C00288) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 20-12-2017)

CORTE D'APPELLO DI VENEZIA
seconda sezione penale

Il giorno 24 maggio 2017 la Corte, composta da:
dott. Carlo Citterio - Presidente est.;
dott. Antonella Galli - consigliere est.;
dott. Piera De Stefani - consigliere est.;
ha deliberato la seguente ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale nel procedimento penale a carico di B. A.
Rilevato che:
il sig. B. è imputato del reato di cui all'art. 9, comma 2,
legge n. 1423/1956, per fatti dal 17 al 18 maggio 2011;
si è proceduto con rito abbreviato;
è detenuto per altra causa, rinunciante a comparire;
con sentenza di data 16 dicembre 2015, depositata il 2 maggio
2016, n. 18151/16 la Corte di cassazione, accogliendo parzialmente il
ricorso dell'imputato avverso precedente sentenza 16 ottobre 2014
della Corte veneta, ha annullato con rinvio tale sentenza
limitatamente al punto della decisione concernente la recidiva;
oggi pertanto la Corte procede quale giudice del rinvio, cui
è devoluta la cognizione limitatamente all'applicazione o meno della
recidiva reiterata infraquinquennale originariamente contestata;
il processo è stato fissato nel ruolo dell'udienza del 5
maggio 2017: in tale udienza non è stato possibile trattarlo per
l'adesione del difensore ad iniziativa associativa di astensione
dalle udienze, deliberata dal 2 al 5 maggio 2017;
la trattazione del processo è stata quindi differita
all'udienza di oggi, 24 maggio 2017; all'odierna udienza tuttavia non
ne è possibile la trattazione, perchè il difensore di fiducia, oggi
sostituito per la richiesta di rinvio da sostituto, ha aderito ad
ulteriore iniziativa associativa di astensione dalle udienze,
deliberata in data successiva all'udienza del 5 maggio;
le due iniziative associative che si sono succedute sono
state deliberate in termini formalmente conformi al Codice di
autoregolamentazione delle astensioni dalle udienze, dichiarato
idoneo dalla competente Commissione di garanzia per l'attuazione
della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, con
deliberazione del 13 dicembre 2007;
secondo la chiara e condivisibile ricostruzione normativa
operata dalla sentenza SU n. 40187/2014, L..., «Il codice di
autoregolamentazione delle astensioni dalle udienze degli avvocati,
dichiarato idoneo dalla Commissione di garanzia per l'attuazione
della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, con
deliberazione del 13 dicembre 2007 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 3 del 4 gennaio 2008 (così come la previgente
Regolamentazione provvisoria dell'astensione collettiva degli
avvocati dall'attività giudiziaria, adottata dalla Commissione di
garanzia con deliberazione del 4 luglio 2002, e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 171 del 23 luglio 2002), costituisce fonte di
diritto oggettivo contenente norme aventi forza e valore di normativa
secondaria o regolamentare, vincolanti erga omnes, ed alle quali
anche il giudice è soggetto in forza dell'art. 101, secondo comma,
Cost.»: Il bilanciamento tra il diritto costituzionale dell'avvocato
che aderisce all'astensione dall'attività giudiziaria e i
contrapposti diritti e valori costituzionali dello Stato e dei
soggetti interessati al servizio giudiziario, è stato realizzato,
conformemente alle indicazioni della sentenza costituzionale n. 171
del 1996, in via generale dal legislatore primario con la legge n.
146 del 1990 (come modificata e integrata dalla legge n. 83 del 2000)
e dalle suddette fonti secondarie alle quali è stata dalla legge
attribuita la competenza in materia, mentre al giudice spetta
normalmente il compito di accertare se l'adesione all'astensione sia
avvenuta nel rispetto delle regole fissate dalle competenti
disposizioni primarie e secondarie, previa loro corretta
interpretazione»;
conseguentemente, stante il diritto vivente in materia,
cristallizzato dalla richiamata sentenza delle Sezioni Unite, a
fronte della regolarità formale anche della delibera che costituisce
il presupposto dell'odierna astensione del difensore (che nessun
rilievo ha ricevuto dalla competente Commissione), la trattazione del
processo dovrebbe essere nuovamente differita: si configura infatti
un vero e proprio diritto ai rinvio quale diretta conseguenza
dell'esercizio del diritto all'astensione costituzionalmente tutelato
(SU cit., p. 41, punto 10.4, e p. 37, punto 10);
le peculiari modalità dell'esperienza di reiterata
astensione attualmente in atto per le medesime ragioni inducono,
tuttavia a una riflessione che, a giudizio di questa Corte veneta,
deve concludersi con la sollecitazione di un nuovo intervento della
Corte costituzionale (la cui sentenza n. 171/1996 ha posta i due
principi che, allo stato, hanno generato e guidato l'intervento del
legislatore con la legge n. 83 del 2000 e, da questa, l'attribuzione
alla stessa categoria forense della concretizzazione di tali principi
ed in particolare della «individuazione delle regole di
contemperamento del diritto di astensione con i diritti
costituzionali "degli utenti"», salva la decisiva finale valutazione
di idoneità della Commissione di garanzia: SU cit. p. 36): secondo
questa Corte, infatti, occorre verificare se davvero l'attuale
disciplina, riesaminata alla luce dell'esperienza in atto, sia
ragionevole e adeguata ad un efficace equilibrio tra principi
costituzionali confliggenti;
Va in particolare ricordato che:
si sono succedute finora quattro iniziative di astensione,
dal 20 al 24 marzo 2017, dal 10 al 14 aprile 2017, dal 2 al 5 maggio
2017, dal 22 al 25 maggio 2017 «compreso»;
le iniziative sono tra loro dichiaratamente collegate e in
definitiva originate dalle medesime ragioni, ben esplicitate dalle
corrispondenti successive delibere della Giunta dell'Unione delle
camere penali (cfr. 4/3/2017, 20/3/2017, 12/4/2017, 9/5/2017): dalla
cui lettura emerge che l'Associazione promotrice di tali plurime
astensioni contesta il metodo parlamentare di deliberazione del
disegno di legge sulle modifiche organiche al codice penale e di
procedura penale (la fiducia anzichè il dibattito «libero»), alcuni
contenuti di tale disegno di legge (in particolare le modalità di
partecipazione in videoconferenza e le modifiche alla disciplina
della prescrizione); da qui l'annunciato e ribadito «stato di
agitazione»: così infatti recita l'ultima, per ora, delibera del 9
maggio 2017 (http://www.camerepenali.it/cat/8389/nuova astensione dal
22 al 25 compreso.html) dove si afferma per l'appunto di voler
mantenere «pertanto lo stato di agitazione dell'avvocatura penale ed
attivando ogni strumento comunicativo volto alla sensibilizzazione
dell'opinione pubblica e delle forze politiche sul metodo e sul
merito della riforma, ponendo in essere quanto necessario alla
instaurazione di una immediata interlocuzione con il Governo», in
linea con quanto esposto, in termini sostanzialmente analoghi, nelle
precedenti delibere;
è così, tra l'altro, del tutto prevedibile che, in assenza
di novità parlamentari coerenti alle aspettative associative, le
deliberazioni di astensione proseguiranno secondo i ritmi finora
attuati (che vedono il rispetto dei prescritti 15 giorni tra la fine
di un'astensione e l'inizio della successiva, termine anch'esso
stabilito dal Codice di autoregolamentazione).
Orbene, ritenuto che:
la Corte costituzionale aveva individuato nell'obbligo di un
preavviso congruo e di un ragionevole limite temporale
dell'astensione collettiva («quanto meno»: paragrafo 3.5) le esigenze
indefettibili per assicurare la copertura costituzionale di tali
iniziative associative;
l'intera disciplina conseguente (legge n. 83/2000, Codice di
autoregolamentazione dichiarato idoneo) è sempre stata in realtà
valutata (parrebbe anche dalla stessa Commissione di garanzia) nelle
proprie implicazioni con riferimento alla singola contingente
iniziativa di astensione e, in tali limiti di prospettiva, paiono
essere stati esaminati i complessi e delicati aspetti propri del
doveroso (i.e. costituzionalmente necessario) bilanciamento tra i
diversi diritti e principi tutelati dalla Costituzione o direttamente
da questa affermati;
le concrete modalità attuative della prolungata iniziativa
associativa in atto impongono invece una rivisitazione
dell'apprezzamento di ragionevolezza e di adeguatezza esaustiva
finora ritenuto sussistente (e del quale si trova riscontro e
conferma nei passaggi della stessa sentenza delle Sezioni Unite sulle
singole disposizioni del Codice di autoregolamentazione);
la reiterazione senza prospettive di alcuna individuazione di
certa conclusione dell'astensione conduce così a constatare che
l'attuale Codice di autoregolamentazione (il quale, si tenga
presente, vincola il giudice, secondo il succitato insegnamento delle
Sezioni Unite, L...) considera legittima l'astensione per ben 88
(diconsi ottantotto) giorni lavorativi all'anno (8 giorni/mese per 11
mesi all'anno, dovendosi escludere il mese di agosto che per legge
impone la sospensione dei termini): ma tale cifra, apprezzata alla
luce del dato che per esempio nel 2017 sono 235 i giorni lavorativi
annuali esclusi i sabati ed i festivi (sabati significativamente
esclusi da tutte le delibere associative succedutesi), impone la
constatazione che secondo l'attuale Codice è legittimo impedire -
nell'esercizio del diritto di astensione costituzionalmente tutelato
- il 35% annuo del tempo lavorativo utile per tentare di gestire la
situazione giudiziaria secondo i canoni costituzionali del giusto
processo e della ragionevole durata, nonchè del buon andamento
dell'amministrazione della giustizia; si propone cosi con intrinseca
forza logica l'interrogativo sulla coerenza di tale attuale
bilanciamento tra il diritto all'astensione costituzionalmente
tutelato, i diritti dell'«utenza» e «l'esigenza che il servizio
essenziale giustizia non resti paralizzato» (esigenza richiamata
dalle Sezioni Unite L..., p. 44 primo periodo, ma purtroppo poi
apparentemente abbandonata nella motivazione a beneficio di
un'attenzione rivolta prevalentemente, se non solo, al «bilanciamento
con le esigenze organizzative e logistiche», che sono altra e minor
cosa, esse sì coerenti alla singola astensione contingente);
sotto altro aspetto, si manifesta ad esempio la finalità
solo endo-corporativa della previsione che tra la proclamazione e
l'effettuazione dell'astensione non possa intercorrere un periodo
superiore a sessanta giorni (art. 2, comma 1, ultimo periodo, Cod.
autoregolamentazione), previsione non riconducibile alla sentenza
della Corte costituzionale o alla legge ma apparentemente utile solo
a dare miglior efficacia alla deliberazione di astensione, impedendo
eventuali accorgimenti organizzativi tempestivi (in ipotesi idonei a
contenere l'impatto, e pertanto appunto l'efficacia interdittiva
dell'ordinario lavoro giudiziario, di un'astensione futura annunciata
con ampio anticipo);
in definitiva, ecco il punto, a giudizio della Corte veneta
la reiterazione di iniziative di astensione in tempi brevissimi
(quelli minimi consentiti dall'attuale disciplina), per le medesime
ragioni e senza indicazione dei tempi delle successive fasi e del
termine conclusivo certo, rende il sistema attuale (come
efficacemente e condivisibilmente ricostruito dalla sentenza L...) in
realtà non coerente con i principi della sentenza costituzionale n.
171/1996: e dal punto di vista ermeneutico non paiono allo stato
esperibili fruttuosi tentativi volti a fornire un'interpretazione del
quadro normativo di riferimento che lo riconducano, come d'obbligo,
nell'alveo della legittimità costituzionale (in ragione proprio del
sistema ricostruito dalla sentenza L... sui limiti che caratterizzano
la discrezionalità interpretativa del singolo giudice in materia);
si tratta invero di un'unica iniziativa associativa, che si
articola in modalità e tempi formalmente rispettosi dei principi
della sentenza n. 171/1996 ma in realtà di essi elusivi (ovviamente,
obiettivamente elusivi, perchè qui si pone solo la questione di
diritto), perchè il fenomeno si concretizza nell'assenza di un
preavviso tempestivo e anticipato sia dei vari momenti che di un
termine certo di cessazione (nella specie quanto accadrà
nell'incerto futuro parlamentare) e, quindi, rende allo stato
operante il solo termine massimo oggi ricavabile dalla disciplina
(gli 88 giorni prima ricordati), termine sulla cui congruità
costituzionale va, per quanto prima argomentato, seriamente dubitato;
l'esercizio della giurisdizione come servizio ai cittadini
rappresenta una lettura importante (nega, per prima cosa, spazi ad
ogni sua autoreferenzialita') ma la giurisdizione non è solo
problema di «utenza» (come l'inserimento del fenomeno del tutto
peculiare dell'astensione dei libero professionista nel fenomeno
generale e in realtà antologicamente diverso dello sciopero nei
servizi pubblici essenziali ha probabilmente indotto improvvidamente
a leggere); essa è innanzitutto questione di esistenza dello Stato
di diritto e di controllo democratico del suo funzionamento e delle
sue finalità (sicchè spiace che le Sezioni Unite L... non abbiano
dato seguito argomentativo alle implicazioni, solo ricordate, del
rischio paralisi della giurisdizione sul tema bilanciamento dei
diritti e dei principi, invece privilegiando di fatto una lettura
«diritti dell'Avvocatura/interessi dell'utenza», che, se pur
parzialmente adeguata alla singola iniziativa di contingente
astensione ed alle sui implicazioni sulle «esigenze organizzative e
logistiche», pare fallire l'integrale comprensione del fenomeno nel
caso di iniziative di astensione reiterate, per le medesime ragioni,
senza preavviso congruo delle varie fasi e senza indicazione di un
termine finale certo);
in concreto, allora:
le modalità in corso rendono sostanzialmente impossibile
alcun doveroso permanente estremo tentativo di gestione organizzativa
ragionevole dei ruoli d'udienza di un contesto per sè devastato
dall'abnorme numero di procedimenti pendenti, in particolare nel
grado d'appello (nel nostro specifico caso non è possibile rinviare
questo processo, per la seconda volta, ad una data che tenga
inevitabile conto dei ruoli già fissati e tuttavia con certezza non
«incappi» in nuove iniziative di astensione - già annunciate nelle
delibere di permanente agitazione ma non indicate nei loro tempi);
ciò rende tra l'altro inapplicabile l'art. 132-bis disposizioni di
attuazione del codice di procedura penale che indica tra i criteri
normativi di priorità l'essere l'imputato detenuto anche per altra
causa, come è il caso del sig. B.;
le esigenze di celebrare un processo giusto e con ragionevole
durata, a fronte di un carico di processi quale ad esempio quello
gravante su questa Sezione, rendono beni preziosi il tempo di
udienza, la fissazione anticipata delle udienze, la composizione
equilibrata del carico delle singole udienze, la determinazione
equilibrata del carico di lavoro del singolo magistrato, il tempo di
studio dei processi e quello di redazione efficace delle motivazioni:
beni in immediata correlazione con i principi del processo giusto in
tempi ragionevoli e, pertanto, essi stessi tutelati da tali principi;
il minimo indefettibile organizzativo è quindi quello volto a
tentare di dare ordine alla gestione del ruolo, secondo criteri
trasparenti e coerenti per tentare di garantire - per quanto compete
a chi ha l'onere di gestione del lavoro giurisdizionale ordinario -
il buon andamento dell'amministrazione della giustizia, perchè quel
limitato tempo possa produrre con la maggiore efficacia e qualità un
prodotto giurisdizionale credibile; all'evidenza, l'intensità
dell'impatto, su tali beni, di una singola astensione o di una loro
pluralità con le modalità in atto e già commentate è radicalmente
diversa;
le modalità in corso (astensioni per le medesime ragioni
coordinate in tempi minimi, con annuncio della successiva dopo i
rinvii disposti nella precedente, per tempi complessivi del tutto
incerti) contribuiscono, con le altre disfunzioni autonome della
struttura giudiziaria e delle inadeguatezze di risorse e norme (che
certo non fan capo all'Avvocatura), alla perdita anche della sola
speranza di poter dare seguito ai summenzionati principi
costituzionali in materia di giustizia, esaltando nel contempo dato
dell'apparentemente insuperabile occasionalità della risposta
giurisdizionale; del resto, se tutto ciò dovesse essere valutato
esito di congruo bilanciamento di diritti e principi riconducibili
alla Costituzione, non resterebbe che trarne le inevitabili
conseguenze operative.
La Corte, tutto ciò premesso, non essendo a suo avviso, per
quanto prima argomentato, praticabile un'interpretazione adeguatrice,
costituzionalmente conforme della normativa succitata, e apparendo
non manifestamente infondato l'apprezzamento dell'essere tale
normativa non conforme ai principi e precetti costituzionali di
seguito (ulteriormente) specificati, ritiene doverosa
un'interlocuzione con il Giudice custode e interprete della
Costituzione; pertanto, giudica rilevante nel presente giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, commi 1, 2 e 5 della legge n. 146/1990, come modificata
dalla legge n. 83/2000, nella parte in cui non prevede che l'obbligo
di fornire un congruo preavviso e l'obbligo di assicurare una
ragionevole durata alle proclamate astensioni si applichino altresì
a quelle iniziative associative volte a legittimare l'astensione
reiterata degli avvocati difensori dalle udienze in iniziative sì
cronologicamente distinte ma tra loro, e per espressa dichiarazione
dell'Associazione promotrice, collegate e coordinate perchè
determinate dalle medesime ragioni di protesta;
in particolare:
a) quanto alla rilevanza della questione nel presente
giudizio, giova anzitutto ribadire che nel caso di specie il Collegio
giudicante si trova, per la seconda volta nell'arco temporale di soli
diciannove giorni, di fronte alla impossibilità di poter
regolarmente celebrare la designata udienza, a seguito della
comunicata adesione dell'avvocato difensore dell'imputato
all'ennesima «tappa» della articolata e temporalmente frammentata
astensione proclamata dall'Unione delle Camere penali italiane,
«tappa» indicata dopo il precedente rinvio; conseguentemente il
Collegio sarebbe tenuto a disporre un ulteriore - il terzo, per ora -
rinvio dell'udienza ad altra data utile: tuttavia, proprio a causa
delle omissioni rinvenibili nella legge ordinaria n. 146/1990, pur
dopo le modifiche apportate dalla legge n. 83/2000, non è
concretamente in grado di poter individuare, oggi, una data di
probabile trattazione certa (che non ricada cioè in una ulteriore
«tappa» della sicuramente proclamanda prossima astensione associativa
- non essendo concluso l'iter parlamentare del disegno di legge di
modifica di norme penali sostanziali e di procedura), data la cui
individuazione dovrebbe assicurare il rispetto dei principi
costituzionali di ragionevole durata del processo e di buon andamento
dell'amministrazione della giustizia, ma tenendo conto dei ruoli
d'udienza già fissati e dei criteri normativi di priorità; in
definitiva, il Collegio si trova oggi nella condizione di non poter
proseguire nel giudizio indipendentemente dalla risoluzione della
predetta questione di legittimità costituzionale;
b) quanto alla non manifesta infondatezza il Collegio ritiene
che l'art. 2, commi 1, 2 e 5 della legge n. 146/1990, quale
modificata dalla legge n. 83/2000, come interpretato dal diritto
vivente sintetizzato e autorevolmente definito e confermato dalle
Sezioni Unite L..., appare contrastare con il generale principio di
ragionevolezza e con i seguenti ulteriori principi e precetti
costituzionali:
dell'efficacia e dell'efficienza della giurisdizione, anche
- ma non solo - in riferimento alla necessità, costituzionalmente
non eludibile, di concretizzare il principio del buon andamento
dell'amministrazione della giustizia, ex art. 97 Cost.: principi per
sè affermati, in plurime occasioni, pure dalla giurisprudenza della
Corte oggi adita (cfr., inter alia, Corte costituzionale sentenza n.
460/1995 laddove si è affermato expressis verbis che l'efficienza
del processo penale «è bene costituzionalmente protetto»);
della ragionevole durata del processo penale, di cui
all'art. 111 Cost. (con riferimento anche all'art. 6 della CEDU),
pregiudicata dalla rilevata omissione;
dell'uguaglianza dei cittadini davanti alla legge, di cui
all'art. 3 Cost., palesemente disattesa da contesti organizzativi
impossibilitati a tentare di dare al singolo caso giudiziario
risposte giurisdizionali non occasionali;
dell'effettivo esercizio del diritto «inviolabile» di
difesa di cui all'art. 24 Cost., che riconosce il diritto ad un
processo «giusto» anche perchè rispettoso del canone dì
ragionevolezza quanto a durata, e perchè assicura all'imputato il
diritto effettivo a disporre, nei tempi dati, di una difesa tecnica.

P. Q. M.

Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87,
d'ufficio dichiara rilevante nel presente giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, commi 1, 2 e 5 legge n. 146/1990, come modificata dalla
legge n. 83/2000, nella parte in cui non prevede che l'obbligo di
congruo preavviso e di ragionevole durata delle astensioni degli
avvocati difensori si applichino anche alle iniziative di astensioni
dalle udienze, successive e coordinate per essere determinate dalle
medesime ragioni e pertanto da doversi considerare unitariamente, per
contrasto con i principi costituzionali di ragionevolezza, nonchè di
efficienza del processo penale, e con gli articoli 3, 24, 97 e 111
della Costituzione;
sospende il presente giudizio, rimettendo la relativa questione
alla Corte costituzionale;
dispone, a cura della cancelleria:
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
la notifica della presente ordinanza all'imputato (detenuto
per altra causa e assente per rinuncia) e al Presidente del Consiglio
dei ministri;
la comunicazione della stessa ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Ordinanza letta nella udienza camerale del 24 maggio 2017 alla
presenza del procuratore generale e del sostituto nominato dal
difensore titolare.

Il Presidente estensore: Citterio


I consiglieri estensori: Galli - De Stefani