1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 14-2-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 25 SENTENZA 24 gennaio - 5 febbraio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente (tutela dell') - Regioni Veneto e Lombardia - Incendi boschivi - Intervento con ricorso da parte del Governo alla decretazione di urgenza - Attribuzione di risorse finanziarie a soggetti diversi dalle regioni - Presunta lesione delle competenze regionali - Richiamo alla giurisprudenza della Corte in materia (v. sentenze nn. 29/1995 e 313/1994) - Natura generale della censura - Finanziamenti a garanzia di attivita' necessariamente complementari alle attribuzioni regionali - Disciplina inserita nel contesto di generale razionalizzazione della disordinata situazione gia' esistente in materia - Inammissibilita' - Non fondatezza. (D.-L. 10 luglio 1995, n. 275, convertito in legge 8 agosto 1995, n. 339; d.-l. 10 luglio 1995, n. 275, artt. 1, primo, secondo e terzo comma, 2, primo e secondo comma, e 3, convertito in legge 8 agosto 1995, n. 339). (Cost., artt. 3, 77, 81, 97, 117, 118 e 119). (096C0186) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 14-2-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1, 2
e 3, 2, commi 1 e 2 e dell'art. 3 del decreto-legge 10 luglio 1995,
n. 275 (Disposizioni urgenti per prevenire e fronteggiare gl'incendi
boschivi sul territorio nazionale), convertito in legge 8 agosto
1995, n. 339, promossi con ricorsi della Regione Veneto e della
Regione Lombardia, notificati il 4 agosto e l'11 settembre 1995,
depositati in cancelleria l'8 agosto e il 18 settembre 1995, iscritti
rispettivamente ai nn. 44 e 47 del registro ricorsi 1995;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 1996 il Giudice relatore
Cesare Ruperto;
Uditi gli avv.ti Giorgio Berti e Guido Viola per la Regione Veneto
e Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia nonchè l'avv. dello
Stato Plinio Sacchetto per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 4 agosto 1995 (reg. ric. 44 del
1995), la Regione Veneto ha sollevato questione di legittimità
costituzionale del decreto-legge 10 luglio 1995, n. 275 (Disposizioni
urgenti per prevenire e fronteggiare gl'incendi boschivi sul
territorio nazionale), nel suo insieme, e poi in particolare con
riguardo all'art. 1, commi secondo e terzo, all'art. 2, primo comma e
all'art. 3.
Premette la ricorrente che tali disposizioni costituiscono una
"riedizione" di analoghe norme, già contenute nel decreto-legge 15
giugno 1994, n. 377, convertito in legge 8 agosto 1994, n. 497,
avverso il quale la medesima regione aveva sollevato questione di
legittimità costituzionale, sulla quale si era deciso con la
sentenza n. 157 del 1995 di questa Corte. In tale occasione la Corte
aveva rilevato l'opportunità di un'opera legislativa sistematica in
materia. Ma il legislatore è di nuovo ricorso alla decretazione
d'urgenza, così violando, secondo la ricorrente, gli artt. 117 e 118
della Costituzione, in relazione all'art. 77 della Costituzione e
all'art. 15 della legge 23 agosto 1988, n. 400: le stesse
disposizioni impugnate svelerebbero infatti l'inesistenza dei
presupposti della necessità e dell'urgenza. L'uso improprio dello
strumento del decreto-legge risulterebbe lesivo delle competenze
regionali, in quanto esse vengono per tal via coinvolte in attività
o prestazioni che imporrebbero viceversa un iter parlamentare
"normale". Secondo la Regione Veneto, sia pure nella prospettiva di
eventi calamitosi, la materia avrebbe una ricorrenza naturale o
normale, evidenziando l'inidoneità dello strumento legislativo
adoperato, il cui vizio risulterebbe maggiormente rilevante nel
procedimento di conversione.
La ricorrente assume la violazione dei medesimi parametri
costituzionali di cui sopra anche in relazione all'art. 69, terzo
comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di
cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), alla legge 1
marzo 1975, n. 47 (Difesa dei boschi dagli incendi), alla legge 4
dicembre 1993, n. 491 (Riordino delle competenze regionali in materia
agricola e forestale e istituzione del Ministero delle risorse
agricole), al d.P.R. 15 marzo 1994, n. 197 (Regolamento di
organizzazione di detto Ministero), nonchè alla legge 6 dicembre
1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), alla legge 11 agosto
1991, n. 266, artt. 2, 7 e 10 (Legge quadro sul volontariato), e
infine al d.P.R. 21 settembre 1994, n. 613, artt. 9 e 10 (Regolamento
relativo alla partecipazione delle associazioni di volontariato nelle
attività di protezione civile). La riserva del finanziamento in
favore dello Stato in tali materie, trascurando i piani regionali,
definirebbe a beneficio del medesimo il riparto delle competenze, in
dispregio a quanto affermato dalla Corte nella citata sentenza n. 157
del 1995, con riguardo sia all'utilizzo del volontariato, sia
all'acquisizione di nuove tecniche di spegnimento (là dove l'unica
competenza esclusiva del Dipartimento concerne l'impiego di mezzi
aerei). Attraverso il finanziamento si affermerebbe in modo esclusivo
una competenza dello Stato, dato che il piano regionale non può non
comprendere l'acquisizione e la sperimentazione di nuove tecniche,
finendo con l'assorbire le competenze regionali ex art. 69, terzo
comma, del d.P.R. n. 616 del 1977. Secondo la ricorrente, o lo Stato
omette di prevedere l'intesa estendendo le proprie competenze nella
lotta agl'incendi ma così facendo si appropria delle attribuzioni
regionali, oppure, ammesso che possa avvalersi di corpi od organi
propri, comunque non potrebbe stabilire erogazioni ulteriori sotto il
profilo finanziario. I finanziamenti disposti per la sperimentazione
ed acquisizione di nuove tecniche, per l'utilizzo del volontariato
nonchè per le contribuzioni al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco
(per la cui utilizzazione le regioni possono stipulare apposite
convenzioni) dovrebbero infatti essere stabiliti anche in favore
delle regioni, in quanto l'esistenza stessa del finanziamento statale
dimostrerebbe che la finanza regionale ordinaria non è sufficiente a
comprendere questi servizi.
Un ulteriore vizio degli artt. 2 e 3 sarebbe poi individuabile con
riferimento all'art. 97 della Costituzione, là dove le due norme
prevedono un finanziamento per i Vigili del fuoco, stabilendo poi che
le regioni possono stipulare convenzioni per avvalersi degli stessi
con il Ministero dell'interno assumendosene l'onere finanziario,
quasi che tale utilizzo al fine dello spegnimento degli incendi non
rappresentasse l'esercizio di una competenza regionale ma un compito
dello Stato.
In conclusione, risalterebbe il "perfetto scoordinamento" nella
disciplina della materia, la quale celerebbe il disegno di ricondurre
allo Stato tutto ciò che in materia appartiene alla regione,
spostando il centro d'imputazione sul Ministero delle risorse
agricole e forestali e sul Dipartimento della protezione civile.
1.2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso
per la declaratoria di inammissibilità o, in subordine, di
infondatezza della questione. Osserva l'Avvocatura come la ricorrente
abbia attribuito alla decisione della Corte affermazioni assolute e
perentorie, ignorando le statuizioni con cui le doglianze della
regione sono state ritenute infondate e finendo per rimanere
"sull'onda del sospetto verso le macchinazioni dello Stato contro le
regioni". In proposito l'Avvocatura sottolinea come l'auspicio della
Corte per un organico intervento in materia non preclude l'utilizzo
del decreto-legge, la ipotetica mancanza di requisiti del quale la
regione non avrebbe alcuna ragione di far valere. Nel contestare gli
altri assunti della ricorrente, l'Avvocatura osserva come nulla essa
lamenti in concreto circa i finanziamenti al servizio aereo ed ai
lavori attinenti al patrimonio boschivo di competenza del Corpo
forestale dello Stato; inoltre qualifica "gratuita" la conclusione
secondo cui la spesa di 3,5 miliardi, autorizzata a favore della
Presidenza del Consiglio, verrebbe destinata ad un'attività che
prescinde dalla collaborazione tra Stato e regione, laddove la
sperimentazione di nuove tecniche, dovendosi distinguere dalla
gestione delle stesse, non può che far capo allo Stato.
Quanto all'utilizzazione del volontariato, osserva l'Avvocatura che
essa è prevista secondo le disposizioni contenute nel d.P.R. 21
settembre 1994, n. 613; per cui non vi sarebbe alcuna elusione di
tale normativa, stante la non configurabilità della lamentata
attribuzione allo Stato di una competenza esclusiva; mentre,
d'altronde, nessuna rilevanza sul piano costituzionale avrebbero le
doglianze circa l'esclusione della regione dai finanziamenti previsti
nel decreto-legge.
Del tutto indimostrato infine risulterebbe l'assunto circa un
occulto disegno vo'lto a ricondurre allo Stato le attribuzioni della
regione, la quale vedrebbe tale manovra anche nella previsione,
peraltro non contestata nel merito, di finanziamento in favore dei
Vigili del fuoco e della possibilità di utilizzo degli stessi in
regime di convenzione.
2.1. - Con ricorso notificato l'8 settembre 1995 (reg. ric. 47 del
1995), la Regione Lombardia ha sollevato questione di legittimità
costituzionale del decreto-legge 10 luglio 1995, n. 275, convertito
in legge 8 agosto 1995, n. 339, quanto agli artt. 1, comma 1, e 2,
commi 1 e 2, nella parte in cui le disposizioni ivi contenute
attribuiscono al Ministero per le risorse agricole, alimentari e
forestali, al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco e al Ministero
dell'interno significative risorse economiche per lo svolgimento di
attività e/o l'approvvigionamento di mezzi e attrezzature, in
settori nei quali è prescritta l'intesa con le regioni, in assenza
dell'intesa stessa; quanto all'art. 1, comma 2, nella parte in cui la
disposizione ivi contenuta assegna una dotazione al Corpo forestale
dello Stato per "l'attivazione di lavori socialmente utili di
supporto all'attività di conservazione e manutenzione del patrimonio
boschivo", mentre tali attività sono di competenza delle regioni;
quanto all'art. 1, comma 3, nella parte in cui la disposizione ivi
contenuta assegna altre risorse al Dipartimento della protezione
civile della Presidenza del Consiglio per la "sperimentazione e ...
la acquisizione di nuove tecniche da impiegare per lo spegnimento
degli incendi boschivi, nonchè per la utilizzazione delle
associazioni di volontariato ...", da un lato prevedendo l'intervento
statale in materia di competenza regionale e dall'altro prefigurando
l'uso di personale volontario senza chiarire che esso deve essere
messo ad operare alle dipendenze delle regioni; quanto all'art. 3, e
in generale quanto al provvedimento legislativo nel suo insieme,
nella parte in cui, dopo aver disposto rilevanti stanziamenti a
favore di organi statali in materie di competenza regionale o come
minimo presupponenti intese con le regioni, contempla convenzioni tra
le regioni e il Ministero dell'interno per l'utilizzo di personale e
mezzi del Corpo nazionale dei Vigili del fuoco con l'assunzione delle
relative spese a carico del bilancio delle stesse regioni.
Pure la Regione Lombardia richiama la sentenza n. 157 del 1995 di
questa Corte, sostenendo che le indicazioni in essa contenute
sarebbero state disattese dal Governo.
In particolare essa osserva come, ex d.P.R. n. 616 del 1977, anche
le funzioni programmatorie oltre che quelle gestionali sarebbero
state trasferite alle regioni e come l'estraneità alle stesse sia
stata poi confermata dalla legge n. 491 del 1993, istitutiva del
Ministero delle risorse agricole, cui sono riservate solo competenze
generalissime e residuali. In tale quadro normativo "la tutela del
patrimonio boschivo diviene una delle funzioni in materia di
agricoltura e foreste, tutte di competenza regionale", là dove
l'impugnata normativa "aspira illegittimamente a rovesciare" la forte
autonomia regionale in subiecta materia.
Così l'attribuzione - ex art. 1, commi 1 e 2 - di 40 miliardi al
Ministero per la gestione operativa e logistica degli aeromobili, di
30 miliardi al Corpo dei Vigili del fuoco per spese correnti e di 8
miliardi per l'approvvigionamento dei mezzi e per la gestione dei
nuclei di elicotteri sarebbe riferibile ad attività consentite
soltanto d'intesa con le regioni, vincolo che non sarebbe rispettato
nè come garanzia di principio, nè "sul piano delle effettive
garanzie procedimentali". Ciò concreterebbe la violazione degli
artt. 117 e 118 della Costituzione, con riferimento all'art. 69 del
d.P.R. n. 616 del 1977 e al d.P.R. n. 11 del 1972, oltre che alla
legge n. 491 del 1993, nonchè degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Inoltre l'art. 1, comma 2, stanzia 1,5 miliardi per l'attivazione
di lavori socialmente utili, di supporto all'attività di
conservazione e manutenzione del patrimonio boschivo di competenza
del Corpo forestale dello Stato, utilizzando i lavoratori di cui al
decreto-legge n. 232 del 1995 (non convertito, ma sostituito dal
decreto-legge n. 326 del 4 agosto 1995, pur non convertito all'atto
della pubblicazione della legge impugnata). Ma tali compiti sarebbero
interamente devoluti alle regioni (salvo una quota dell'1% del
patrimonio della soppressa ASFD), e sarebbero quindi violati gli
artt. 117 e 118 della Costituzione, con riferimento anche agli artt.
68, 69 e 71 del d.P.R. n. 11 del 1972 e alle leggi n. 47 del 1975 e
n. 491 del 1993.
Anche il finanziamento di 3,5 miliardi alla Presidenza del
Consiglio a fini di sperimentazione ed acquisizione di nuove
tecniche, non trovando alcun supporto nel d.P.R. n. 616 del 1977,
risulterebbe lesivo degli artt. 117 e 118 della Costituzione, con
riferimento agli artt. 69 e 71 del d.P.R. n. 616 citato e al d.P.R.
n. 11 del 1972, nonchè agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
La destinazione di tale finanziamento è rivolta altresì alla
utilizzazione delle associazioni di volontariato, ma quest'ultima non
può che avvenire, secondo la ricorrente, nel rispetto di quanto
enunciato dalla Corte nella sentenza n. 157 del 1995: quindi la
mancata, espressa riserva alla regione di destinazione dell'utilizzo
dei volontari concreterebbe violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione sempre con riferimento agli artt. 69 e 71, lettera g),
del d.P.R. n. 616 del 1977, all'art. 11 del d.P.R. n. 11 del 1972,
agli artt. 5 della legge n. 47 del 1975 e 10 della legge n. 491 del
1993, nonchè ai principi ispiratori della legge n. 266 del 1991.
Il pregiudizio economico e funzionale recato alla regione
risulterebbe ancora "più clamoroso" per effetto dell'art. 3, comma
1, che prevede le convenzioni con i Vigili del fuoco a carico delle
regioni. Queste infatti, dopo essere state spogliate delle loro
competenze, e dopo che ingenti risorse sono state dirottate allo
Stato, devono sopportare esborsi per la convenzione. Il ripetersi
degl'interventi, d'altra parte, comproverebbe l'assenza di
straordinarietà degli stessi, mentre il decreto-legge impugnato non
conterrebbe affatto il disegno organico auspicato dalla Corte; anzi,
recando nelle premesse il richiamo all'imminente periodo estivo, esso
svelerebbe "l'imprevidenza e la pigrizia del legislatore statale".
Secondo la Regione Lombardia, inoltre, il finanziamento non sarebbe
affatto aggiuntivo, in quanto le risorse sarebbero state in realtà
dirottate da quelle spettanti alle regioni per lo svolgimento dei
loro compiti istituzionali. Ciò sarebbe dimostrato dal tema delle
convenzioni: se i Vigili del fuoco svolgono cioè compiti statali,
non si coglie la ragione delle convenzioni, se invece svolgono
funzioni regionali non si vede perchè le regioni dovrebbero
accollarsene i costi. Pure qui viene rilevata, in conclusione, la
violazione degli artt. 3, 81, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione,
con riferimento agli artt. 69 e 71 del d.P.R. n. 616 del 1977, al
d.P.R. n. 11 del 1972 e alla legge n. 491 del 1993.
2.2. - Anche in questo giudizio si è costituito il Presidente del
Consiglio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha
preliminarmente eccepito l'inammissibilità del ricorso, in quanto
proposto ben oltre il termine di trenta giorni dalla pubblicazione
del decreto-legge in Gazzetta Ufficiale: a parere dell'Avvocatura
l'impugnativa riguarderebbe infatti il decreto-legge, "venendo la
legge di conversione richiamata solo per individuare l'iter
successivo".
Nel merito l'Avvocatura, dopo aver richiamato la motivazione della
più volte citata sentenza n. 157 del 1995 là dove questa parla di
una gestione centralizzata dei mezzi aerei, ribadisce le esigenze
funzionali dei Vigili del fuoco, allo scopo di contestare le censure
della regione circa i finanziamenti. In proposito sottolinea le
peculiarità del Corpo forestale - anche in ragione delle funzioni di
polizia forestale - e la distinzione tra sperimentazione e gestione,
quanto all'acquisizione di nuove tecniche. Mentre osserva che
l'utilizzo dei volontari secondo le disposizioni contenute nel d.P.R.
21 settembre 1994, n. 613, esclude l'elusione di tale normativa.
Infine e conclusivamente, l'Avvocatura rileva come il legislatore
sta cercando di attuare con gradualità un disegno che non sarebbe
sicuramente destabilizzante ed invasivo, là dove un'opera di
sistemazione organica risulta sicuramente di non facile e rapida
sistemazione.
3. - Nell'imminenza dell'udienza entrambe le parti hanno depositato
memorie insistendo nelle tematiche di cui ai ricorsi.
Considerato in diritto
1. - Con due distinti ricorsi, notificati rispettivamente il 4
agosto e l'8 settembre 1995, la Regione Veneto e la Regione Lombardia
hanno prospettato un articolato thema decidendum, basato sull'assunto
che:
a) il decreto-legge 10 luglio 1995, n. 275 (convertito in legge 8
agosto 1995, n. 339), nel suo insieme e in particolare sub artt.
1-3, lederebbe gli artt. 117 e 118 della Costituzione in relazione
all'art. 77 della Costituzione e all'art. 15 della legge n. 400 del
1988, siccome emanato in difetto dei presupposti di necessità ed
urgenza, e siccome concretante una sostanziale elusione di quanto
dalla Corte affermato nella sentenza n. 157 del 1995;
b) l'attribuzione, ex artt. 1, commi 1 e 3, e 2 del decreto-legge
impugnato, di risorse finanziarie a soggetti diversi dalle regioni
(Ministero per le risorse agricole, Vigili del fuoco, Ministero
dell'interno), nonchè la destinazione di parte di queste
all'acquisizione di nuove tecniche, vulnererebbe gli artt. 117 e 118
della Costituzione in relazione agli artt. 68, 69 e 71 del d.P.R. n.
616 del 1977, alla legge n. 47 del 1975, alla legge n. 491 del 1993,
al d.P.R. n. 197 del 1994, alla legge n. 794 del 1991, alla legge n.
266 del 1991 (artt. 2, 7 e 10), agli artt. 9 e 10 del d.P.R. n. 613
del 1994 nonchè al d.P.R. n. 11 del 1972, e vulnererebbe altresì
gli artt. 3 e 97 della Costituzione: ciò in ragione dello storno
delle risorse e della mancata previsione di intese in materie di
competenza regionale;
c) lo stanziamento di 1,5 miliardi, ex art. 1, comma 2, per
l'attivazione di lavori socialmente utili attraverso l'impiego dei
lavoratori in cassa integrazione ed in mobilità per attività di
conservazione e manutenzione del patrimonio boschivo, riguardando
un'attribuzione pressochè integralmente regionale, violerebbe i
predetti parametri;
d) i medesimi precetti costituzionali e le citate norme
interposte sarebbero altresì vulnerati dal richiamo - fatto
nell'art. 1, comma 3 - all'utilizzazione delle associazioni di
volontariato, tenuto conto anche di quanto statuito dalla Corte nella
citata sentenza n. 157 del 1995;
e) l'art. 3, comma 1, nel prevedere che le regioni possono
stipulare convenzioni con il Corpo dei Vigili del fuoco ed il
Ministero dell'interno assumendone le relative spese, lederebbe il
descritto sistema normativo di riferimento, stante che le ricorrenti
- private dei flussi di finanziamento - dovrebbero poi assumersi gli
oneri per lo svolgimento, in regime di convenzionamento, di attività
rientranti nelle loro stesse attribuzioni.
2. - I predetti ricorsi prospettano questioni di legittimità
costituzionale identiche o connesse; i relativi giudizi vanno perciò
riuniti e decisi con un'unica sentenza.
3. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione d'inammissibilità
sollevata dall'Avvocatura dello Stato, secondo la quale il ricorso
della Regione Lombardia, sostanzialmente proposto avverso il citato
decreto-legge, risulterebbe tardivo perchè depositato ben oltre
trenta giorni dalla data di pubblicazione del medesimo.
In proposito rileva la Corte che le censure sollevate dalla Regione
Lombardia nei confronti del decreto-legge n. 275 del 1995 si
estendono alle corrispondenti disposizioni della legge di conversione
8 agosto 1995, n. 339, dalla cui pubblicazione va dunque computato il
termine previsto dall'art. 33, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87.
Infatti la regione che ritenga lese le proprie competenze da un
provvedimento intrinsecamente precario, qual è il decreto-legge,
può sollevare la relativa questione di legittimità costituzionale
avverso il decreto stesso, con gli anzidetti effetti estensivi delle
censure in caso di conversione in legge, oppure riservare la propria
impugnazione a dopo l'entrata in vigore di questa, che rende
permanente e definitiva la normativa solo provvisoriamente dettata
col decreto-legge, perpetuando gli eventuali vizi di
costituzionalità dello stesso e così rinnovando la lesione da cui
nasce l'interesse a ricorrere della regione (v. sentenze n. 192 del
1970 e n. 113 del 1967). Basti considerare che soltanto a partire da
tale momento il quadro normativo assume un connotato di stabilità e
l'iniziativa d'investire la Corte non rischia di essere vanificata
dall'eventualità di una mancata conversione.
Nella specie, il ricorso è stato tempestivamente depositato l'8
settembre 1995, a fronte della pubblicazione della citata legge n.
339 del 1995 nella Gazzetta Ufficiale del 17 agosto 1995. Pertanto
l'eccezione preliminare va disattesa, e devesi passare all'esame del
contenuto di entrambi i ricorsi.
4. - È chiesto anzitutto alla Corte - in particolare dalla Regione
Veneto - il controllo di costituzionalità dell'intero provvedimento
legislativo, sotto il profilo dell'asserita mancanza dei presupposti
di necessità ed urgenza e, più in generale, per l'uso stesso della
decretazione d'urgenza in materia.
Al riguardo è da richiamare la costante giurisprudenza di questa
Corte, secondo la quale le regioni, allorchè agiscono nei giudizi di
legittimità costituzionale in via principale, non possono
legittimamente far valere asserite violazioni delle norme
costituzionali regolanti il potere governativo di adozione dei
decreti-legge. Poichè infatti tali violazioni non comportano di per
sè alcuna lesione della sfera di attribuzioni costituzionalmente
garantita alle stesse, difetta quell'interesse a ricorrere
qualificato dalla finalità di ripristinare l'integrità delle
competenze regionali, che è proprio dei giudizi in questione (v., da
ultimo, le sentenze n. 29 del 1995 e n. 313 del 1994). E nella
specie, appunto, la lamentata lesione non deriverebbe comunque
dall'uso in sè della decretazione d'urgenza. Per cui la censura a
carattere generale della Regione Veneto va dichiarata inammissibile.
5. - Tutte le altre questioni sollevate con i due ricorsi sono
prive di fondamento nel merito.
5.1. - La prima di tali questioni - seguendo un ordine logico che
non coincide con quello espositivo dei ricorsi - riguarda la stessa
strategia prescelta dal legislatore per la lotta agl'incendi
boschivi. A parere delle ricorrenti, il fatto di erogare una serie
di finanziamenti per attività rientranti nelle attribuzioni delle
regioni realizzerebbe un approccio al problema, sostanzialmente
elusivo del ruolo centrale che le regioni stesse svolgono in materia,
e concreterebbe uno storno di risorse a loro danno.
In proposito osserva la Corte che l'impugnato decreto-legge
ripropone lo schema del finanziamento aggiuntivo, già attuato con il
decreto-legge 15 giugno 1994, n. 377, convertito in legge 8 agosto
1994, n. 497, oggetto della sentenza n. 157 del 1995. Sicchè
valgono, al riguardo, le considerazioni contenute nella predetta
decisione; tanto più che, da un lato, non risultano affatto ridotti
gli ordinari trasferimenti disposti in favore delle ricorrenti e,
dall'altro lato, le erogazioni dalle quali le ricorrenti si affermano
escluse, concernono fondamentalmente la gestione dei mezzi aerei e le
esigenze del Corpo nazionale dei Vigili del fuoco (salvo quanto si
dirà appresso). Lo Stato, insomma, finanzia direttamente funzioni ed
attività delle quali ha conservato la titolarità e che fanno capo
ad una direzione unitaria come condizione di efficacia del loro
impiego.
Tale conclusione risulta confermata dalla stessa normativa
contenuta negli artt. 1, comma 1, e 2, che prevedono,
rispettivamente, i finanziamenti per la gestione operativa e
logistica degli aeromobili e degli elicotteri, per il funzionamento
del Corpo nazionale dei Vigili del fuoco e per i mezzi aerei di
quest'ultimo, analogamente a quanto disposto per l'anno 1994
dall'art. 1, comma 2, lettere a) e b) della legge n. 497 del 1994,
già scrutinato da questa Corte e con riguardo al quale il
legislatore ha rispettato la declaratoria d'illegittimità di cui
alla sentenza n. 157 del 1995, avendo con l'art. 4 del decreto ora in
esame (proprio in conformità a quella pronuncia, come espressamente
risulta dai lavori preparatori) integrato, sub lettera c), il piano
di rilevamento sul territorio con la previsione dell'intesa delle
regioni interessate.
I finanziamenti in argomento - mentre dunque nulla tolgono alle
attribuzioni regionali - garantiscono, viceversa, efficienza ed
operatività alle strutture cui si indirizzano, le quali a loro volta
espletano una serie di attività necessariamente complementari alle
attribuzioni stesse.
5.2. - Ad eguale conclusione si deve pervenire riguardo alla
censura concernente l'art. 1, comma 3, col quale vengono erogati 3,5
miliardi per le esigenze della Presidenza del Consiglio dei ministri
- Dipartimento della protezione civile, relative particolarmente alla
sperimentazione ed all'acquisizione di nuove tecniche da impiegare
per lo spegnimento degli incendi boschivi, nonchè per
l'utilizzazione delle associazioni di volontariato; anche se non si
può non rilevare l'estrema improprietà della formula adottata dal
legislatore, che accomuna i destinatari di un'unica somma (3,5
miliardi) senza operare le dovute distinzioni.
Come risulta chiarito dagli atti parlamentari (cfr. relazione al
disegno di legge di conversione n. 1931 ed allegati tecnici), anche
lo stanziamento per le "nuove tecniche" riguarda la gestione dei
mezzi aerei, trattandosi di uno specifico programma di potenziamento
delle capacità operative delle versioni antincendio degli
elicotteri, vo'lto a sopperire alle carenze in precedenza
verificatesi nell'utilizzazione di liquidi estinguenti. Pertanto si
verte in tema di dettagli organizzativi della generale attribuzione
statuale ex art. 69, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977; e
dunque vale sul punto quanto già sopra osservato.
I parametri costituzionali evocati e le richiamate norme primarie
interposte non sono vulnerati neanche dallo stanziamento per
l'utilizzazione delle associazioni di volontariato. Il legislatore ha
infatti chiaramente specificato che l'impiego delle associazioni
stesse deve avvenire "secondo le disposizioni contenute nel d.P.R. 21
settembre 1994, n. 613". Questa Corte aveva dichiarato
l'illegittimità della precedente normativa nella parte in cui non
riservava il potere di tale impiego alla regione cui gli operatori
erano stati destinati, appunto sottolineando che il d.P.R. n. 613 del
1994 "conferma il radicamento sul territorio delle associazioni di
volontariato". La norma de qua non contraddice, quindi, ma anzi
realizza il precetto che appunto scaturisce dalla sentenza n. 157 del
1995.
A proposito di tale decisione, sembra poi il caso di
incidentalmente qui rilevare il carattere meramente sollecitatorio
delle altre indicazioni in essa contenute, nonchè di sottolineare la
brevità del tempo sinora intercorso. L'asserito vulnus con
riferimento alla decisione stessa, sarebbe astrattamente
configurabile solo in relazione al divieto di ripristino
dell'efficacia di disposizioni già dichiarate illegittime nella
parte in cui esse risultassero lesive delle competenze della regione.
Ma tale evenienza va qui esclusa, sia in termini generali, sia in
relazione a ciascuna delle singole norme censurate. D'altra parte il
Parlamento si è manifestato consapevole, in sede di conversione del
decreto-legge in esame, dell'affermata esigenza di una normativa
organica, avendo impegnato il Governo - attraverso l'approvazione di
uno specifico ordine del giorno - alla predisposizione entro brevi
termini di un testo unico "che riordini e razionalizzi la materia".
L'auspicio formulato da questa Corte ha così trovato una risposta
immediata; sicchè non senza fondamento si può pronosticare un
prossimo superamento degli interventi frammentari resi sin qui
necessari dalla mancanza di una sistemazione normativa della materia.
5.3. - L'art. 1, comma 2, prevede l'utilizzazione dei lavoratori di
cui al decreto-legge 14 giugno 1995, n. 232, in lavori socialmente
utili di supporto all'attività di conservazione e manutenzione del
patrimonio boschivo di competenza del Corpo forestale dello Stato,
autorizzando la relativa spesa.
Anche di tale norma si sospetta a torto l'illegittimità
costituzionale per violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione e con riferimento agli artt. 68, 69, 71 del d.P.R. n.
616 del 1977, al d.P.R. n. 11 del 1972, nonchè alle leggi n. 47 del
1975 e n. 491 del 1993. Al riguardo valgono le seguenti
considerazioni.
L'impiego dei lavoratori in cassa integrazione o in mobilità nei
lavori socialmente utili - presente nella nostra legislazione da
diversi anni - è in un certo senso divenuto necessitato nell'attuale
emergenza occupazionale, alla cui soluzione tale impiego può
concorrere sotto molteplici aspetti, grazie anche al consenso
espresso dalle parti sociali nel protocollo d'intesa siglato il 23
luglio 1993 tra Governo e sindacati.
Allo scopo di rendere ancora più spediti i meccanismi di cui alla
legge 19 luglio 1994, n. 451, il Governo è intervenuto con una serie
di decreti-legge, integrativi ed in parte sostitutivi della
disciplina dettata con tale legge. La norma qui impugnata richiama il
decreto-legge 14 giugno 1995, n. 232, poi decaduto per mancata
conversione, al quale sono succeduti i decreti-legge di analogo
contenuto n. 326 e n. 416, fino al decreto-legge 4 dicembre 1995, n.
515.
Segnatamente la Regione Lombardia assume la violazione delle
attribuzioni regionali in materia di conservazione e manutenzione del
patrimonio boschivo; ma la doglianza scaturisce da un evidente errore
prospettico. La norma, infatti, intende solo porre un limite al
Corpo forestale dello Stato circa il personale che può essere
utilizzato a supporto di tale attività, escludendo così l'impiego
di lavoratori stagionali o precari, che molti dubbi anche in passato
ha sollevato per il non infrequente collegamento col carattere doloso
di alcuni incendi.
Per altro verso, poi, occorre notare che il denunciato art. 1,
comma 2, è disposizione attinente al governo del mercato del lavoro;
e in nulla modifica il riparto delle competenze, atteso che il
complesso procedimento descritto dal quadro normativo ivi richiamato
resta al di fuori della censurata previsione, collocandosi in una
fase cronologicamente successiva. In tale fase si ha il concorso di
una pluralità di soggetti interessati per i diversi aspetti
(occupazionali, assicurativi, previdenziali) e tra questi soggetti si
annovera la stessa regione, che assume il ruolo di ente gestore. Il
personale come sopra utilizzabile viene ad iscriversi, appunto in
virtù dell'anzidetta funzione di supporto, nel rapporto stesso -
già descritto ampiamente nella citata sentenza n. 157 del 1995 - che
lega la regione al Corpo forestale dello Stato.
Nella parte finale della norma è altresì contemplato
l'indispensabile finanziamento, imposto dalla legge, per
l'approvazione del progetto. Ne consegue che la ratio del
provvedimento è vo'lta in direzione opposta a quella descritta e
paventata dalla Regione Lombardia, poichè - così come avviene in
materia di tutela dell'ambiente, di salvaguardia del patrimonio
artistico e di incremento dei servizi sociali - l'apprestamento dei
mezzi finanziari per l'utilizzazione dei lavoratori in parola mira ad
un potenziamento degli strumenti a disposizione della regione.
5.4. - Da ultimo viene censurato l'art. 3, che prevede la
possibilità di stipulare convenzioni con il Corpo nazionale dei
Vigili del fuoco "per le finalità di cui al presente decreto".
Osserva la Corte che tali "finalita'" sono appunto quelle vo'lte a
fronteggiare gl'incendi boschivi, per il cui spegnimento i Vigili del
fuoco sono stati sinora utilizzati in modo episodico dalle regioni
interessate al fenomeno, in un quadro certamente non organico
d'interventi e nel sovrapporsi di competenze che questa Corte ha già
sottolineato nella sentenza n. 157 del 1995.
La previsione della (mera) facoltà per le regioni di predisporre
delle convenzioni anche relativamente ad attività non istituzionali
di detto Corpo (in quanto devolute invece al Corpo forestale) ovvero,
più in generale, per interventi anche in aree non ancora
antropizzate o, infine, per disciplinare il concorso nell'opera di
estinzione degli incendi, lungi dall'espropriare le regioni stesse di
alcuna competenza, viene ad inserirsi nel contesto di
razionalizzazione della disordinata situazione già esistente,
fornendo un supporto normativo alla giustificazione delle spese
conseguenti a tali convenzioni e, nel contempo, consentendo una più
articolata ed efficace programmazione regionale in materia.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara inammissibile la questione di
legittimità costituzionale del decreto-legge 10 luglio 1995, n. 275
(Disposizioni urgenti per prevenire e fronteggiare gli incendi
boschivi sul territorio nazionale), convertito in legge 8 agosto
1995, n. 339, sollevata, in riferimento agli artt. 77, 117 e 118
della Costituzione, dalla Regione Veneto con il ricorso di cui in
epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 1, commi 1, 2 e 3, 2, commi 1 e 2 e dell'art. 3 del
decreto-legge 10 luglio 1995, n. 275, convertito in legge 8 agosto
1995, n. 339, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 77, 81, 97,
117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Veneto e dalla
Regione Lombardia, con i ricorsi di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 gennaio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Ruperto
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 5 febbraio 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C0186