1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 28-4-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 116 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 ottobre 2010
Ordinanza del 20 ottobre 2009 emessa dal Tribunale di Livorno nel procedimento civile promosso da Martorano Rocco Vincenzo contro Cassa Nazionale di Previdenza ed Assistenza Forense. Previdenza - Atti e deliberazioni adottati dagli enti previdenziali di cui all'art. 1, comma 763, della legge finanziaria 2007 ed approvati dai Ministri vigilanti prima dell'entrata in vigore della legge stessa - Previsione del mantenimento dei relativi effetti - Violazione del principio di uguaglianza e del diritto di difesa - Lesione del principio di affidamento e della certezza giuridica a causa della sanatoria di atti ab origine illegittimi - Violazione del principio di riserva legislativa per le prestazioni patrimoniali - Lesione della garanzia previdenziale. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 763, secondo periodo. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 24 e 38. (010C0286) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 28-4-2010)

IL GIUDICE

Nella causa n. 703/2007 promossa da Martorano Rocco Vincenzo
(avv.ti Giuseppe Bettini e Francesco Campora), ricorrente, contro
Cassa Nazionale di Previdenza ed Assistenza Forense (Avv. Giulio
Prosperetti), convenuto all'udienza del 20 ottobre 2009, ha
pronunziato la seguente ordinanza.
Premesso:
che, con ricorso depositato il 24 luglio 2007, Martorano
Rocco Vincenzo, già iscritto alla Cassa convenuta dal 1° gennaio
2002 fino al 12 ottobre 2005 (data di avvenuta cancellazione
dell'iscrizione), ha chiesto:
in via principale, accertarsi il diritto alla restituzione
dei contributi previdenziali versati nel suddetto periodo (per
l'importo pari a complessivi € 6.042,36 oltre interessi), già
richiesta a mezzo di lettera raccomandata A/R del 23 maggio 2007, non
essendo maturati i requisiti assicurativi occorrenti ai fini del
diritto alla percezione di pensione, nonchè dichiararsi
l'insussistenza del diritto vantato dalla stessa Cassa al pagamento
delle ulteriori somme a tale titolo pretese (e rateizzate, a fronte
dell'iscrizione retroattiva del Martorano, per gli anni 2002 e 2003),
invocando l'applicazione dell'art. 21 della legge n. 576/1980 e
deducendo la illegittimità della delibera del Comitato dei Delegati
della Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense del 28
febbraio 2003 - 23 luglio 2004 (successivamente integrata con
delibera del 13 novembre 2004) - con la quale è stato soppresso il
diritto alla restituzione dei contributi corrisposti previsto dalla
succitata disposizione di legge e stabilita, in sostituzione,
l'erogazione di una pensione a base contributiva - in ragione del
prospettato contrasto tra tale previsione (di rango regolamentare,
quindi secondario) con il disposto di fonte normativa primaria;
in subordine, ha chiesto la condanna della Cassa alla
restituzione dei ratei residui pagati con espressa riserva di
ripetizione (pari ad € 1.885,36), secondo quanto comunicato con
precedente lettera raccomandata A/R del 12 aprile 2007;
che parte convenuta resiste alla pretesa attorea, sul rilievo
per cui il pagamento effettuato risulta dovuto, in quanto conforme
alla delibera del proprio Comitato dei Delegati del 23 luglio 2004,
con la quale - in applicazione del nuovo regime previdenziale
contributivo introdotto con la legge n. 335/1995, nonchè in virtù
della trasformazione della Cassa Nazionale di Previdenza ed
Assistenza Forense in ente privatizzato e della facoltà,
asseritamente attribuitale ex lege, di riformare il regime delle
prestazioni, è stato modificato, recependo le indicazioni fornite
con atto di indirizzo del Ministero del Lavoro e delle Politiche
Sociali Prot. N. 9PP/80658 AVV - L 54 del 24 giugno 2004, l'art. 4
del proprio Regolamento Generale, essendo stata istituita
l'erogazione della pensione su base contributiva, in conformità al
disposto di cui all'art. 1, comma 6 della succitata legge n. 335/1995
(trattamento erogabile agli iscritti che abbiano raggiunto i 65 anni
di età e versato più di cinque anni di contribuzione ma meno di 30
anni di effettiva iscrizione e contribuzione alla Cassa), fatta
salva, in alternativa, l'opzione da parte degli interessati per gli
istituti della ricongiunzione o della totalizzazione, avendo la
stessa delibera del 23 luglio 2004 - ciò che soprattutto rileva
nella fattispecie - stabilito espressamente, altresì,
l'irripetibilità dei contributi «legittimamente versati alla Cassa»
da parte degli iscritti e dei loro aventi causa;
Ritenuto, in diritto, in base all'esame degli atti e documenti
dimessi in giudizio ed alla disciplina di riferimento:
che la legge 20 settembre 1980, n. 576 ("Riforma del sistema
previdenziale forense") all'art. 21 ("Restituzione dei contributi")
dispone: «Coloro che cessano dall'iscrizione alla Cassa senza aver
maturato i requisiti assicurativi per il diritto alla pensione hanno
diritto di ottenere il rimborso dei contributi di cui all'art. 10,
nonchè degli eventuali contributi minimi e percentuali previsti
dalla precedente legislazione, esclusi quelli di cui alla tabella E
allegata alla legge 22 luglio 1975, n. 319. Sulle somme da rimborsare
è dovuto l'interesse legale dal 1° gennaio successivo ai relativi
pagamenti»;
che il diritto alla restituzione dei contributi previsto
dalla specifica disposizione di legge costituisce, come riconosciuto
dalla stessa difesa di parte convenuta, un particolare beneficio,
eccezionalmente previsto dalla legge a favore dei soggetti iscritti
alla Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense (vedasi
anche, in motivazione, Corte Cost., 9 dicembre 2005, n. 439);
che è incontroverso che il ricorrente, in base
all'anzianità contributiva maturata nel periodo di iscrizione alla
Cassa, non ha maturato i requisiti assicurativi ai fini della
concessione del trattamento pensionistico;
che il Comitato dei Delegati della Cassa Nazionale di
Previdenza e Assistenza Forense, in data 28 febbraio 2003, approvava
una prima delibera con la quale era soppresso tale diritto alla
restituzione dei contributi versati, sostituito dalla prevista
corresponsione di una pensione a carattere contributivo;
che tale prima delibera del 23 febbraio 2003 costituiva
oggetto di Osservazioni da parte del Ministero del Lavoro, con
contestuale richiesta di una serie di modifiche ed emendamenti (con
la succitata determinazione del 24 giugno 2004), che sarebbero stati
recepiti dal medesimo Comitato dei Delegati della Cassa con la
successiva delibera del 23 luglio 2004, oggetto di approvazione da
parte dei Ministeri vigilanti (vedasi docc. 1 e 2 parte convenuta);
che, in base alla predetta delibera del 23 luglio 2004, il
nuovo testo dell'art. 4 del Regolamento Generale della Cassa (in
chiaro contrasto con il disposto dell'art. 21 della legge n. 576/1980
in precedenza richiamato), con decorrenza dal 1° dicembre 2004,
recita: «Art. 4 (Restituzione dei contributi e pensione
contributiva).
1. Tutti i contributi versati legittimamente alla Cassa
Nazionale di Previdenza ed Assistenza Forense non sono restituibili
all'iscritto o ai suoi aventi causa, ad eccezione di quelli relativi
agli anni di iscrizione dichiarati inefficaci ai sensi dell'art. 22
ultimo comma, legge n. 576/80.
2. Gli iscritti che abbiano compiuto il 65° anno di età e
maturato più di cinque anni ma meno di trenta anni di effettiva
iscrizione e contribuzione alla Cassa Nazionale di Previdenza e
Assistenza Forense e che non si siano avvalsi dell'istituto della
ricongiunzione ovvero della totalizzazione, hanno diritto a chiedere
la liquidazione di una pensione calcolata con il criterio
contributivo, salvo che intendano proseguire nei versamenti dei
contributi al fine di raggiungere una maggiore anzianità o maturare
prestazioni di tipo retributivo»;
che, con riferimento alla disposta irripetibilità dei contributi
versati e non utilizzabili ai fini del trattamento pensionistico, la
modifica introdotta dall'organo della Cassa si configura illegittima,
in quanto esorbitante dai poteri attribuiti all'autonomia dell'ente
da fonti normative di rango primario e contrastante con il diritto
espressamente riconosciuto all'interessato che ne avanzi richiesta ai
sensi dell'art. 21 della legge n. 576/1980, tale essendo il
ricorrente, per quanto si evince dalla corrispondenza dimessa in
causa;
che, in particolare, l'autonomia relativa alla gestione
economica e finanziaria degli enti previdenziali privatizzati,
attribuita dal d.lgs. n. 509/1994, non sembra consentire ai medesimi
enti di disciplinare in modo autonomo il sistema della contribuzione,
atteso che l'art. 3, comma 4 dello stesso d.lgs. dispone
espressamente, al contrario che all'atto della trasformazione in
associazione o fondazione dell'ente privatizzato, continuerà ad
operare la disciplina della contribuzione previdenziale prevista in
materia dai singoli ordinamenti mentre il comma 2 dello stesso
articolo si limita ad attribuire ai Ministeri vigilanti (individuati,
ai sensi del comma 1, nel Ministero del Lavoro e della Previdenza
Sociale, nel Ministero del Tesoro, nonchè dagli altri Ministeri
rispettivamente competenti ratione materiae e quindi, nel caso in
questione, in relazione alla Cassa convenuta, nel Ministero della
giustizia) il potere di approvare lo statuto ed i regolamenti,
nonchè le relative integrazioni o modificazioni (lett. a) e delibere
in materia di contributi e prestazioni» ma ciò soltanto all'espressa
condizione che la relativa potestà sia prevista dai singoli
ordinamenti vigenti» (lett. b), dovendosi ribadire, al riguardo, che
alcuna previsione normativa risulta aver conferito alla Cassa il
potere di incidere o modificare le condizioni del diritto alla
restituzione dei contributi previsto dall'art. 21 della legge n.
576/1980 in favore di coloro che siano cessati dall'iscrizione alla
medesima Cassa senza aver maturato i requisiti assicurativi per il
diritto alla pensione;
che non può condividersi l'assunto di parte resistente,
secondo cui il comma 3 del precitato art. 4 avrebbe previsto «la
modificabilità da parte del Ministro del Lavoro, di concerto con il
Ministero del Tesoro e, nella specie per la Cassa Avvocati, del
Ministro della Giustizia, del regime delle prestazioni ... in ragione
del mantenimento dell'equilibrio finanziario e, naturalmente, del
miglior trattamento riservato agli iscritti» (vedasi memoria
depositata il 14 marzo 2008, pag. 4), atteso che la previsione in
questione, in realtà, attiene agli indirizzi in materia di
formazione del bilancio e degli atti amministrativi a rilevanza
finanziaria dell'ente e non pertiene affatto alla modificabilità del
regime delle prestazioni - riservato alla legge - nè, tanto meno,
attribuisce alla Cassa il potere di far venir meno il diritto, già
acquisito in forza di previgente norma di legge, dai soggetti non
più iscritti alla ripetizione dei contributi versati e non utili ai
fini dell'accesso al trattamento pensionistico;
che, a tale riguardo, giova riportare il tenore testuale di
tale ultima disposizione «Il Ministero del lavoro e della previdenza
sociale, di intesa con i Ministeri di cui al comma 1, può formulare
motivati rilievi su: i bilanci preventivi e i conti consuntivi; le
note di variazione al bilancio di previsione; i criteri di
individuazione e di ripartizione del rischio nella scelta degli
investimenti così come sono indicati in ogni bilancio preventivo; le
delibere contenenti criteri direttivi generali. Nel formulare tali
rilievi il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, d'intesa
con i Ministeri di cui al comma 1, rinvia gli atti al nuovo esame da
parte degli organi di amministrazione per riceverne una motivata
decisione definitiva. I suddetti rilievi devono essere formulati per
i bilanci consuntivi entro sessanta giorni dalla data di ricezione e
entro trenta giorni dalla data di ricezione, per tutti gli altri atti
di cui al presente comma. Trascorsi detti termini ogni atto relativo
diventa esecutivo»;
che, del pari, la riforma di cui alla legge n. 335/1995 non
ha introdotto alcuna innovazione a tale riguardo, in quanto essa,
nello stabilire, all'art. 1, comma 6, che «l'importo della pensione
annua nell'assicurazione obbligatoria ... è determinato secondo il
sistema contributivo» e nel consentire agli enti previdenziali
privatizzati - «nel rispetto dei principi di autonomia affermati dal
d.lgs. 30 giugno 1994, n. 509» ed «allo scopo di assicurare
l'equilibrio di bilancio in attuazione di quanto previsto dall'art.
2, comma 2, del predetto decreto legislativo» - secondo quanto
disposto dall'art. 12, comma 3 della medesima legge (nel testo
anteriore all'entrata in vigore dell'art. 1, comma 763, della legge
27 dicembre 2006, n. 296), di emanare «provvedimenti di variazione
delle aliquote contributive, di riparametrazione dei coefficienti di
rendimento o di ogni altro criterio di determinazione del trattamento
pensionistico nel rispetto del principio del pro rata in relazione
alle anzianità già maturate rispetto alla introduzione delle
modifiche derivanti dai provvedimenti suddetti», nonchè di «optare
per l'adozione del sistema contributivo definito ai sensi della
presente legge», non ha affatto escluso il diritto alla restituzione
dei contributi versati in favore di coloro che cessino
dall'iscrizione alla Cassa senza aver conseguito i requisiti
assicurativi per il conseguimento del trattamento pensionistico,
diritto, giova ribadire, espressamente riconosciuto dall'art. 21
della legge n. 576/1980;
letterale del combinato disposto degli artt. 10 e 21 della
legge n. 576 del 1980», sul rilievo per cui il principio di
solidarietà, «se comporta che nell'ambito della medesima categoria
assistita, o anche di diverse categorie, il livello delle prestazioni
sia sganciato, entro certi limiti, dall'ammontare delle contribuzioni
a vantaggio dei soggetti o delle categorie meno fortunati, non impone
certamente che il peso delle prestazioni previdenziali debba essere
posto a carico di soggetti non aventi diritto alle medesime
prestazioni previdenziali, restando, in ogni caso demandato alla
discrezionalità legislativa la determinazione dei modi e delle forme
di tale partecipazione" (cfr. Cass. sez. Lav., n. 5098/2003); ciò
che, a ben vedere, costituisce conferma dell'inammissibilità del
potere della Cassa, a prescindere da un'espressa norma di legge
attributiva, di abolire il diritto del professionista alla
ripetizione dei contributi versati non utilizzabili ai fini
pensionistici, diritto riconosciuto dalla legge «non solo per
contributi relativi ad intere annualità, ma anche per contributi
versati in riferimento ad alcuni mesi dell'anno, senza che assuma
rilievo in contrario la circostanza che l'art. 7 della tessa legge n.
576 del 1980 rapporti all'anno solare la misura dell'obbligo
contributivo dell'avvocato iscritto all'albo» (cfr. Cass. sez. Lav.
n. 5019/2002);
che in definitiva, per quanto sin qui esposto, sulla base
della normativa previgente - giova ribadire mai abrogata - in virtù
della quale il Martorano ha fatto valere il proprio diritto alla
restituzione dei contributi già corrisposti ed ha fatto riserva di
ripetizione di quelli, del pari corrisposti, pretesi dalla Cassa
nell'ambito della rateizzazione concessa in relazione al periodo di
iscrizione (secondo quanto già richiesto rispettivamente a mezzo
lettere raccomandata A/R del 23 maggio 2007 e del 12 aprile 2007) -
la domanda del ricorrente risulterebbe fondata e meritevole di
accoglimento, attesa l'illegittimità della modifica apportata
all'art. 4 del Regolamento Generale della Cassa convenuta attraverso
la delibera del Comitato dei Delegati del 23 luglio 2004,
relativamente all'esclusione del diritto alla ripetizione oggetto di
domanda;
che tale contestata riforma regolamentare, di rango
innegabilmente subordinato rispetto alla disciplina di legge, ha di
fatto leso il diritto del ricorrente, imponendogli una contribuzione
che non potrà consentire al medesimo di beneficiare del trattamento
pensionistico basato sul sistema contributivo (non avendo il
Martorano maturato più di 5 anni di effettiva iscrizione e
contribuzione alla cassa di Previdenza Forense, secondo quanto
stabilito con l'art. 4 del Regolamento Generale modificato), non
potendosi ritenere tale pregiudizio compensato dalla possibilità di
opzione per gli istituti della ricongiunzione (ex lege n. 45/1990) e
della totalizzazione (ai sensi della legge n. 243/2004 e del d.lgs.
n. 42/2006), costituendo evidentemente l'accesso a tali istituti una
mera facoltà dell'interessato, non già un obbligo;
che la Legge 27 dicembre 2006, n. 296 «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)», all'art. 1, comma 763 ha testualmente disposto:
«All'articolo 3, comma 12, della legge 8 agosto 1995, n. 335, il
primo e il secondo periodo sono sostituiti dai seguenti: - "Nel
rispetto dei principi di autonomia affermati dal decreto legislativo
30 giugno 1994, n. 509, e dal decreto legislativo 10 febbraio 1996,
n. 103, e con esclusione delle forme di previdenza sostitutive
dell'assicurazione generale obbligatoria, allo scopo di assicurare
l'equilibrio di bilancio in attuazione di quanto previsto
dall'articolo 2, comma 2, del suddetto decreto legislativo n. 509 del
1994, la stabilità delle gestioni previdenziali di cui ai predetti
decreti legislativi è da ricondursi ad un arco temporale non
inferiore ai trenta anni. Il bilancio tecnico di cui al predetto
articolo 2, comma 2, è redatto secondo criteri determinati con
decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze sentite le
associazioni e le fondazioni interessate, sulla base delle
indicazioni elaborate Consiglio nazionale degli attuari nonchè dal
Nucleo di valutazione della spesa previdenziale. L' esito alle
risultanze e in attuazione di quanto disposto dal suddetto art. 2,
comma 2, sono adottati dagli enti medesimi, i provvedimenti necessari
per la salvaguardia dell'equilibrio finanziario di lungo termine,
avendo presente il principio del pro rata in relazione alle
anzianità già maturate rispetto alla introduzione delle modifiche
derivanti dai provvedimenti suddetti e comunque tenuto conto dei
criteri di gradualità e di equità fra generazioni. Qualora le
esigenze di riequilibrio non vengano affrontate, dopo aver sentito
l'ente interessato e la valutazione del Nucleo di valutazione della
spesa previdenziale, possono essere adottate le misure di cui
all'articolo 2, comma 4, del decreto legislativo 30 giugno 1994, n.
509". Sono fatti salvi gli atti e le deliberazioni in materia
previdenziale adottati dagli enti di cui al presente comma ed
approvati dai Ministeri vigilanti prima della data di entrata in
vigore della presente legge»;
che la difesa del ricorrente, all'udienza del 20 ottobre
2009, ha proposto eccezione di legittimità costituzionale della
succitata disposizione di legge, in quanto in contrasto con il
principio di uguaglianza, avendo essa introdotto un'ingiustificata
disparità di trattamento in pregiudizio dei lavoratori già iscritti
alla cassa titolari di posizioni contributive non utili ai fini della
concessione del trattamento pensionistico;
che, richiamate le considerazioni che precedono, deve
sollevarsi, detta eccezione, con riferimento alla parte della norma
censurata con la quale è stato espressamente disposto che «Sono
fatti salvi gli atti e le deliberazioni in materia previdenziale
adottati dagli enti di cui al presente comma ed approvati dai
Ministeri vigilanti prima della data di entrata in vigore della
presente legge», appare non manifestamente infondata e rilevante ai
fini della decisione della presente controversia, ravvisandosi
contrasto tra la stessa previsione legislativa e gli artt. 2, 3, 23,
24, 38 Cost., anche in ragione degli argomenti integrativi che di
seguito si passa ad esporre.
Ritenuto, quanto alla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale:
che, per quanto dianzi chiarito, la domanda del ricorrente
volta alla restituzione dei contributi versati, in relazione al
disposto di cui all'art. 21 della legge n. 576/1980 e dell'art. 3,
comma 12 dodicesimo della legge n. 335/1995, risulterebbe fondata in
base alla disciplina normativa in materia in essere anteriormente lla
sopravvenienza dell'art. 1, comma 763, secondo periodo della legge 27
dicembre 2006, n. 296;

che in effetti l'art. 3, comma 12 della legge n. 335/1995 nel
testo vigente al momento dell'adozione della delibera della quale il
ricorrente ha contestato la legittimità, prevedeva che gli enti
previdenziali privatizzati potessero adottare solo «provvedimenti di
variazione delle aliquote contributive, di riparametrazione dei
coefficienti di rendimento o di ogni altro criterio di determinazione
del trattamento pensionistico nel rispetto del principio del pro rata
in relazione alle anzianità già maturate rispetto alla introduzione
delle modifiche derivanti dai provvedimenti suddetti»;
che, invece, l'art. 1, comma 763 della legge 27 dicembre
2006, n. 296 da un lato, al primo periodo, modifica l'art. 3, comma
12 della legge n. 335/1995, ampliando considerevolmente l'autonomia
ed i poteri degli enti previdenziali privatizzati (stabilendo che
possono, genericamente, essere adottati «tutti i provvedimenti
necessari per la salvaguardia dell'equilibrio finanziario di lungo
termine»); dall'altro, contestualmente, al secondo periodo, ha
espressamente fatto salvi gli atti e le deliberazioni in materia
previdenziale adottati dagli enti ... ed approvati dai Ministeri
vigilanti prima della data di entrata in vigore della presente legge»
(secondo periodo del comma 763);
che, a ben vedere, gli atti ed i provvedimenti
precedentemente emanati e «fatti salvi», in assegna di esclusioni o
specificazioni di sorta, sono quelli già sottoposti ad approvazione
dei Ministeri vigilanti e, quindi, a norma dell'art. 3, comma 2 del
d.lgs. 30 giugno 1994, n. 509, vale a dire «a) lo statuto e i
regolamenti, nonchè le relative integrazioni o modificazioni; b) le
delibere in materia di contributi e prestazioni»;
che la determinazione del Comitato dei Delegati della Cassa
Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense del 28 febbraio 2003 -
23 luglio 2004, della quale il ricorrente ha dedotto la
illegittimità, è compresa tra «gli alti e le deliberazioni in
materia previdenziale adottati dagli enti ... ed approvati dai
Ministeri vigilanti prima della data di entrata in vigore» della
precitata legge n. 296/1996 (legge finanziaria per il 2007) e quindi,
evidentemente, tra quelli «fatti salvi» dalla disposizione in esame;
che la disposizione di cui all'art. 1, comma 763 della legge
n. 296/2006 non può essere intesa come mera «conferma di efficacia»
degli agli atti e deliberazioni già legittimi secondo la previdente
disciplina, in quanto tale soluzione ermeneutica comporterebbe una
sostanziale interpretatio abrogans: la norma, intesa in tal senso,
non avrebbe infatti alcuna ragion d'essere, posto che, secondo i
principi generali, un atto ab origine legittimo non diventa
illegittimo o perde efficacia in relazione ad una norma sopravvenuta
che modifica (peraltro nella sostanza ampliandolo) il potere e
l'autonomia dell'organo che ha emesso l'atto;
che, per altro verso, la disposizione neppure può essere
interpretata come «sanatoria» con effetti limitati al solo periodo
successivo all'entrata in vigore della legge, posto che,
testualmente, sono fatti salvi, dal punto di vista oggettivo, «gli
atti ed i provvedimenti» già adottati prima dell'entrata in vigore
della legge e, quindi sono rese - attraverso norma di fonte primaria
- valide le deliberazioni assunte in precedenza, con la relativa
decorrenza temporale; di tal che la «salvezza» dell'atto
(amministrativo o comunque non legislativo) disposta con la legge
successiva comporta che tale atto debba essere considerato legittimo
ab origine, anche se contrario alla legge previgente; determinando
quindi la «salvezza» la validità e legittimità sopravvenuta della
regolamentazione contenuta nell'atto «sanato» con la relativa
efficacia temporale, atteso che la fonte primaria, nel momento in cui
«fa salvo» un atto precedente alla sua entrata in vigore, ha
«naturalmente» (e salva espressa disposizione contraria, che nel caso
di specie non ricorre) effetto retroattivo, coincidente con quello di
decorrenza dell'atto «sanato»;
che il secondo periodo dell'art. 1 comma 763 della legge n.
296/2006, nel disporre la «salvezza» degli atti precedentemente
emanati va ricollegato, in via di interpretazione sistematica, con
quanto stabilito al periodo immediatamente precedente (ampliamento
dei poteri delle gestioni previdenziali autonome, per garantire la
salvaguardia dell'equilibrio finanziario di lungo termine e, in
particolare, soppressione del vincolo del necessario rispetto del
criterio pro rata, che deve essere solo tenuto presente e
contemperato con altri criteri e principi, tra ì quali l'equità tra
generazioni): la ratio risulta quindi quella di salvaguardare e
mantenere ferme le precedenti regolamentazioni già approvate in sede
ministeriale, anche se in ipotesi illegittime secondo la legge
precedente, perchè già in linea con i nuovi criteri, ovvero «più
rigorose» dal punto di vista dell'arco di tempo di valutazione
dell'equilibrio finanziario e del mancato rispetto (almeno in termini
rigorosi) del criterio del pro rata, a vantaggio delle generazioni
future;
che pur in assenza di significativi elementi desumibili dai
lavori preparatori (la disposizione non curava nel disegno di legge
originario e fu introdotta con il «maxiemendamento» governativo sul
quale fu posta la fiducia), occorre considerare che l'intervento
legislativo intervenne quando era già insorto un nutrito contenzioso
in merito alla legittimità delle deliberazioni assunte dagli enti
previdenziali privatizzati, che, per esigenze di equilibrio delle
gestioni e di equità intergenerazionale, avevano introdotto
modifiche nei parametri pensionistici anche non aderenti al principio
del pro rata ed inciso anche sui requisiti di accesso e fruizione di
determinati trattamenti pensionistici;
che, pertanto, non appare configurabile alcun «dubbio
interpretativo», essendo quella dianzi ricostruita l'unica
interpretazione ragionevolmente possibile della disposizione - avuto
riguardo al «significato proprio delle parole secondo la connessione
di esse» («salvezza» riferita oggettivamente «agli atti e
deliberazioni» precedentemente emanati), alla collocazione
sistematica (immediatamente successiva alla introduzione della
possibilità di adottare «tutti provvedimenti necessari», con
possibili «deroghe» al principio del pro rata), al contesto
storico-normativo in cui è avvenuta la sua emanazione (contenzioso
in merito alla legittimità delle delibere che non avevano rispettato
il principio del pro rata) - inducendo i suindicati univoci argomenti
esegetici ad attribuire alla disposizione il significato di una norma
di «sanatoria», con la quale, per l'appunto, sono «fatti salvi» atti
e provvedimenti precedentemente emanati (pur se in ipotesi
illegittimi in base alla disciplina previgente), con «naturale»
efficacia retroattiva, riferita, per relationem, alla decorrenza
degli atti «sanati», non essendo conseguentemente dato pervenire ad
una diversa interpretazione adeguatrice della norma in esame;
che da quanto sin qui esposto deriva che a questo Giudice è
precluso il potere di disapplicazione della norma regolamentare (art.
4 del Regolamento Generale della Cassa) in contrasto con l'art. 21
della legge n. 576/1980, atteso- che detta norma regolamentare
(rectius, la delibera dell'organo dell'ente previdenziale con cui
essa è stata modificata) è stata fatta espressamente salva, con
efficacia retroattiva, dall'art. 1, comma 763, della legge n.
296/2006; circostanza evidentemente assorbente rispetto al rilievo
difensivo del ricorrente circa l'asserito eccesso dai limiti della
potestà normativa riconosciuta alla Cassa dalla normativa vigente,
con particolare riferimento al disposto di cui all'art. 3, comma 12
della legge n. 335/1995, in virtù del quale non sarebbe stato
«ammissibile una modifica dei requisiti d'accesso ai trattamenti
pensionistici, essendo unicamente consentita una modificazione dei
criteri di determinazione degli stessi» (vedasi memoria depositata il
1° settembre 2008, pag. 2);
che, nel caso di specie, essendo il ricorrente cessato
dall'iscrizione alla Cassa a far tempo dal 12 ottobre 2005, egli, in
base all'art. 21 della legge n. 576/1980, non avendo maturato i
requisiti assicurativi occorrenti per l'accesso alla pensione
(circostanza incontestata), aveva acquisito il diritto alla
restituzione dei contributi versati, per il complessivo importo di
€ 6.042,36 (cfr. doc. 1 allegato all'atto introduttivo), avendo
invece l'art. 4 del Regolamento Generale della Cassa, come modificato
dalla delibera del Comitato dei Delegati della Cassa del 23 luglio
2004 - previsione «fatta salva» dall'art. 1, comma 763 della L. n.
296/2006 - precluso al medesimo l'esercizio di tale diritto,
stabilendo l'irripetibilità di tali contributi, in palese contrasto
con il precitato art. 21 della legge n. 576/1980 (che non risulta
oggetto di abrogazione, nè espressa, nè tacita, attraverso fonte
normativa di pari rango);
che, già anteriormente all'introduzione del presente
giudizio - il Martorano ha intimato alla Cassa (a mezzo del proprio
legale, con lettera raccomandata del 23 maggio 2007) la restituzione
dei contributi versati, in base al disposto di cui all'art. 21 della
legge 576/1980 e provveduto al pagamento, con espressa riserva di
ripetizione, dei contributi rateizzati relativi al periodo di
iscrizione retroattiva (vedasi lettere raccomandate dell'8 marzo 2006
e del 12 aprile 2007);
che, a tale ultimo riguardo, qualora la disposizione di legge
censurata dovesse essere dichiarata costituzionalmente illegittima,
ne deriverebbe non soltanto la possibilità di disapplicare l'art. 4
del Regolamento Generale della Cassa, ai fini della ripetibilità dei
contributi versati, ma anche di affermare il carattere indebito del
versamento (eseguito con riserva di ripetizione) di quelli relativi
al periodo di iscrizione retroattiva, ai sensi dell'art. 13 della
legge n. 142/1992, non essendo essi comunque idonei, stante la
cessazione dell'iscrizione del ricorrente a far tempo dal 12 ottobre
2005, a consentire al medesimo l'accesso al trattamento
pensionistico;
che, in generale, essendo la disposizione di cui all'art. 1
comma 763 della legge n. 296/2006 applicabile alla fattispecie per
cui è controversia, appare evidente che dall'eventuale accoglimento
della questione di legittimità costituzionalità della norma
deriverebbe un mutamento nel quadro normativo di riferimento
rilevante ai fini della decisione.
Ritenuto, quanto alla non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale:
che la Corte costituzionale ha più volte chiarito che «le
leggi di sanatoria non sono costituzionalmente precluse in via di
principio ma che, tuttavia, trattandosi di ipotesi eccezionali, la
loro giustificazione dev'essere sottoposta a uno scrutinio
particolarmente rigoroso», atteso che l'intervento legislativo in
sanatoria può «essere ragionevolmente giustificato soltanto dallo
stretto collegamento con le specifiche peculiarità del caso» (sent.
n. 94 del 1995), così da doversi «escludere che possa risultare
arbitraria la sostituzione della disciplina generale -
originariamente applicabile - con quella eccezionale successivamente
emanata» (sent. n. 100 del 1987; cfr. anche sent. n. 402 del 1993,
sent. n. 346 del 1991 e sent. 474 del 1988, oltre alla già citata
sent. n. 94 del 1995)»: così, in motivazione, la sentenza n. 14/1999
della Consulta;
che, in particolare, è stato precisato che siffatto
«scrutinio di costituzionalità estremamente rigoroso» deve essere
condotto «tanto sotto il profilo del rispetto del principio
costituzionale di parità di trattamento, quanto sotto il profilo
della salvaguardia da indebite interferenze nei confronti
dell'esercizio della funzione giurisdizionale» (sentenza n. 94/1995),
sottolineandosi che solo pubblici interessi «possono giustificare
sanatorie di atti ab origine illegittimi (sent. n. 94 del 1995, 402
del 1993, 100 del 1987), atteso che la volontà di sanatoria, per
poter legittimamente superare, alla stregua dell'art. 3 in
riferimento, nella specie, all'art. 97 Cost., una precedente
valutazione dell'interesse pubblico già operata dalla legge, deve
essere sostenuta dall'assunzione di altro interesse pubblico, non
irragionevolmente idoneo a giustificare il contrasto che viene a
crearsi tra due diverse manifestazioni di volontà legislativa
concorrenti sulla medesima fattispecie» (sentenza 141/1999);
che la stessa Corte Costituzionale, in alcune pronunzie, ha
inoltre statuito che «in materia di ordinamento pensionistico, sono
costituzionalmente illegittime quelle modificazioni legislative che,
intervenendo in una fase avanzata del rapporto di lavoro oppure
quando sia già subentrato lo stato di quiescenza, peggiorino, senza
un'inderogabile esigenza, in misura notevole ed in maniera
definitiva, un trattamento pensionistico in precedenza spettante, con
la conseguente irrimediabile vanificazione delle aspettative
legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo successivo alla
cessazione della propria attività lavorativa» (Corte Cost., 14
luglio 1988, n. 822);

che l'iscrizione del ricorrente alla Cassa (approvata con
delibera della Giunta Esecutiva del 30 gennaio 2004) a decorrere
dall'anno 2002, in base a quanto previsto dall'art. 13 della legge n.
141/1992, essendo avvenuta allorchè il Martorano era ormai
ultrasessantenne, deve ragionevolmente ritenersi essere stata
richiesta dall'interessato nella consapevolezza di poter recuperare
la contribuzione relativa all'attività professionale - a quel tempo
garantita dall'art. 21 della legge n. 576/1980, prima della modifica
dell'art. 4 del Regolamento Generale della Cassa introdotta con la
delibera del 23 luglio 2004 - nel caso (già a quel tempo pressochè
certo ed in concreto effettivamente verificatosi) di cessazione
dall'iscrizione alla Cassa senza aver maturato i requisiti
assicurativi per il diritto alla pensione;
che, essendosi già determinato un nutrito contenzioso in
merito alla legittimità della delibera, l'intervento della
disposizione di sanatoria (senza peraltro alcuna specifica previsione
transitoria in relazione ai giudizi pendenti) rischia di ledere
«l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, quale
elemento essenziale dello Stato di diritto» (Corte cost. 10 febbraio
1993 n. 39, Id., 26 gennaio 1994 nn. 6 e 16, Id., 28 febbraio 1997 n.
50, Id., 23 dicembre 1997 n. 432, Id., 22 novembre 2000 n. 525);
che, pertanto, la disposizione di «sanatoria» dei precedenti
atti e provvedimenti degli enti previdenziali privatizzati, pur
ispirata ad esigenze di equilibrio di bilancio delle gestioni
previdenziali e, soprattutto, di equità tra generazioni, si pone
tuttavia in netto contrasto con l'affidamento nella sicurezza
giuridica e con le legittime aspettative dei lavoratori, sanando un
atto ab origine illegittimo, qualora, come nel caso di specie, venga
irragionevolmente compresso un diritto riconosciuto da disposizione
di legge (peraltro non abrogata), quale è quello concernente la
ripetizione, in favore di chi sia cessato dall'iscrizione, dei
contributi versati ma non utili ai fini del riconoscimento del
trattamento pensionistico;
che, peraltro, una sanatoria così «generalizzata», estesa a
tutti i provvedimenti amministrativi degli enti di previdenza, anche
se non rispettosi del principio del pro rata ed incidenti su diritti
garantiti da disposizioni di legge - senza alcuna esplicitazione
delle ipotetiche ragioni per le quali viene attribuita, ex post,
validità ad atti illegittimi - risulta di per sè irragionevole ed
in contrasto con il principio di riserva di legge ex art. 23 cost.
applicabile in materia, consentendo all'ente previdenziale,
attraverso l'esclusione della ripetibilità dei contributi non
utilizzabili, già garantita dalla previgente disciplina di legge,
l'imposizione di una prestazione patrimoniale obbligatoria in base ad
una propria unilaterale determinazione, in mancanza di preventivo
conferimento del relativo potere da parte del legislatore (vedasi sul
punto, da ultima, Corte cost. sent. 14 giugno 2007 n. 190, in materia
di contribuzione alla Fondazione O.N.A.O.S.I.), determinazione resa
«legittima» soltanto, per l'appunto, attraverso la norma in sanatoria
successivamente intervenuta, nonchè con i principi posti dagli artt.
2, 3, 24 e 38 Cost. precludendo la norma irragionevolmente la tutela
di un diritto già riconosciuto all'interessato dall'ordinamento, la
sua deducibilità in sede giurisdizionale, senza alcuna
esplicitazione delle ragioni della diversità di disciplina rispetto
a quella riservata agli altri soggetti titolari di situazioni
giuridiche analoghe ed in contesto ordinamentale che, giova ribadire,
presuppone l'impossibilità di accesso da parte dei contribuenti al
trattamento previdenziale, non potendosi siffatto sacrificio imposto
agli interessati, integrante obiettiva disparità di trattamento,
considerarsi giustificato o compensato dalla facoltà, per i
medesimi, di optare per gli istituti della ricongiunzione (ex lege n.
45/1990) e della totalizzazione (ai sensi della legge n. 243/2004 e
del d.lgs. n. 42/2006), trattandosi di mere facoltà, peraltro
esercitabili nella ricorrenza di requisiti determinati, non
necessariamente ricorrenti in concreto;
che, ricostruito nei termini suindicati il quadro normativo
di riferimento, non è dato a questo Giudice pervenire ad
un'interpretazione adeguatrice della disposizione di legge censurata,
attesa l'univoca chiarezza del tenore testuale della stessa e non
essendo valorizzabili, in senso contrario gli altri criteri
ermeneutici sussidiari;
che, in effetti, «l'interpretazione adeguatrice dei giudici
ha possibilità di esplicazione soltanto quando una disposizione
abbia carattere «polisenso» e da essa sia enucleabile, senza
manipolare il contenuto della disposizione, una norma compatibile con
la Costituzione attraverso l'impiego dei canoni ermeneutici
prescritti dagli art. 12 e 14 delle disposizioni sulla legge in
generale, mentre nell'impossibilità di conformare la norma in
termini non incostituzionali il giudice non può disapplicarla, ma
deve rimettere la questione di legittimità costituzionale al vaglio
del Giudice delle leggi»;
che, in altri termini, giudice ordinario è tenuto
autonomamente a verificare, con l'uso di tutti gli strumenti
ermeneutici dei quali dispone, se una data disposizione possa
realmente assumere un significato costituzionalmente compatibile e,
qualora le premesse ermeneutiche della soluzione proclamata
costituzionalmente obbligata travalichino i limiti
dell'interpretazione letterale-logico-sistematica, il giudice «ha il
dovere di non attenersi a quella soluzione, per la decisiva ragione
che, in caso contrario, disapplicherebbe una norma vigente e
arrecherebbe un vulnus ai principi di legalità e di soggezione alla
legge» (così in motivazione, Cass. S.U. Penali 17 maggio 2004, n.
23016);
che, nel caso di specie, richiamate le considerazioni che
precedono, non può sussistere alcun «dubbio interpretativo» e
l'unica e sola interpretazione possibile della disposizione censurata
- avuto riguardo al «significato proprio delle parole secondo la
connessione di esse» («salvezza» riferita oggettivamente «agli atti e
deliberazioni» precedentemente emanati dall'ente previdenziale), alla
collocazione sistematica (immediatamente successiva alla introduzione
della possibilità di adottare «tutti provvedimenti necessari», con
possibili «deroghe» al principio del pro rata), alle circostanze
storiche relative alla emanazione (contenzioso in merito alla
legittimità delle delibere che non avevano «rispettato» il principio
del pro rata) - induce, univocamente ad attribuire alla disposizione
il significato di una norma di «sanatoria» con la quale sono «fatti
salvi», indiscriminatamente, «atti e deliberazioni» precedentemente
emanati dagli organi degli enti previdenziali (nella specie, della
Cassa resistente), prescindendo dall'individuazione del tipo di vizio
da cui essi sarebbero affette, con espressa efficacia retroattiva,
riferita, per relationem, alla decorrenza degli atti «sanati»,
dovendosi quindi escludere che la norma di legge in questione abbia
natura interpretativa, atteso che essa, così come strutturata, non
si riferisce e non si salda a previgenti disposizioni di legge,
intervenendo sul significato normativo di queste, dunque lasciandone
intatto il dato testuale ed imponendo una delle possibili opzioni
ermeneutiche già ricomprese nell'ambito semantico della legge
interpretata, rendendo la norma censurata, al contrario, di fatto
priva di efficacia la previsione di cui all'art. 21 della legge n.
576/1980 (in effetti mai abrogata) e ciò soltanto in dipendenza
della sanatoria della determinazione del Comitato dei Delegati della
Cassa con cui è stato modificato l'art. 4 del Regolamento dello
stesso ente.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87:
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 763, secondo periodo
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 («Sono fatti salvi gli atti e le
deliberazioni in materia previdenziale adottati dagli enti di cui al
presente comma ed approvati dai Ministeri vigilanti prima della data
di entrata in vigore della presente legge») in relazione agli artt.
2, 3, 23, 24, 38 Cost.;
Sospende il processo in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Manda alla cancelleria gli adempimenti.
Livorno, addì 20 ottobre 2009

Il giudice: Provenzano