1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 23-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 653 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 luglio 1991
N. 653 Ordinanza emessa il 22 luglio 1991 dal magistrato istruttore, preposto all'Ufficio di controllo, della Corte dei conti, delegazione regionale per la Liguria, nel procedimento di controllo preventivo di legittimita' del decreto del provveditore agli studi di La Spezia. Corte dei conti - Magistrati istruttori della Corte dei conti preposti agli uffici di controllo centrali e alle delegazioni regionali - Disciplina delle funzioni - Mancata previsione di criteri idonei a delimitare la discrezionalita' amministrativa dei consiglieri delegati (gerarchicamente sovraordinati agli istruttori) ed attribuzione agli stessi del potere di disciplinare, con ordini o direttive, rilevanti aspetti della materia riservata alla legge - Instaurazione di un rapporto di assoluta subordinazione funzionale dei magistrati addetti al controllo rispetto al magistrato preposto all'ufficio di controllo e di quest'ultimo rispetto al consigliere delegato - Inadeguatezza delle norme impugnate all'evoluzione dell'ordinamento giuridico e alle attuali esigenze della pubblica amministrazione sotto il profilo della previsione della partecipazione al controllo di un irragionevole numero di magistrati, con conseguente rallentamento della procedura, eccessivo impiego di personale e aggravio della spesa - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 74/1978, 102/1964, 80/1970, 143/1973, 98/1z976, 86/1982, 72 e 263 del 1991, nonche', in relazione alla legittimazione del giudice rimettente, alle sentenze nn. 226/1976, 62/1966, 45/1969, 88/1970, 125/1980, 109/1962, 44/1963, 60/1970, 333/1988, 186/1976 e 1104/1988 e alla ordinanza n. 199/1990. (R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, art. 22, primo comma; legge 20 dicembre 1961, n. 1345, artt. 7, primo comma, e 11, primo e secondo comma). (Cost., artt. 97, 101, 107 e 108). (091C1144) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 23-10-1991)

IL MAGISTRATO ISTRUTTORE
Visto il decreto del provveditore agli studi di La Spezia n. 358
in data 28 marzo 1985, con il quale il preside Giromini Folco è
stato inquadrato - previo annullamento di un precedente decreto - nei
livelli retributivi, di cui al d.P.R. 2 giugno 1981, n. 271, sulla
base di una valutazione dell'anzianità di servizio che il magistrato
istruttore remittente ritiene non conforme a legge;
Vista la richiesta di chiarimenti formulata dal magistrato
istruttore con foglio di rilievo n. 280 del 31 luglio 1985 e la
risposta dell'amministrazione in data 4 settembre 1985;
Viste le osservazioni formulate dal magistrato istruttore
remittente (addetto al controllo degli atti degli organi decentrati
del Ministero della pubblica istruzione, giusta ordini di servizio in
data 8 gennaio 1990 e in data 7 settembre 1990 del consigliere
dirigente la delegazione regionale) con rilievo "di replica" n. 132
del 25 luglio 1990 e le controdeduzioni dell'amministrazione in data
7 marzo 1991;
Considerate le funzioni spettanti al remittente magistrato, ai
sensi dell'art. 22, primo comma, del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e
degli artt. 7, primo comma, e 11, primo e secondo comma, della legge
20 dicembre 1961, n. 1345, nel procedimento di controllo preventivo
di legittimità dell'atto de quo;
O S S E R V A
1.1. - È necessario premettere che il remittente magistrato nel
procedimento di controllo dell'atto in premessa svolge - e non viene
in rilievo in questa sede la eventuale illegittimità (per violazione
dell'art. 22, primo comma, del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e degli
artt. 7, primo comma, e 11, primo comma, della legge 20 dicembre
1961, n. 1345) dell'assegnazione o della permanenza presso uffici di
controllo centrali o periferici della Corte dei conti di magistrati
rivestenti, come il remittente, la qualifica di consigliere senza la
contestuale attribuzione delle funzioni di "consigliere delegato"
(cfr., per analoga divaricazione tra qualifica e funzione, la
sentenza della Corte costituzionale n. 86/1982) - quale "magistrato
più anziano" le funzioni di "preposto all'ufficio", ai sensi
dell'art. 22, primo comma, r.d. n. 1214/1934 e degli artt. 7, primo
comma, e 11, primo comma, della legge n. 1345/1961 sopra citata, per
effetto della determinazione assunta in data 17 settembre 1990 dal
Consiglio di presidenza della Corte dei conti, applicativa della
delibera dello stesso Consiglio n. 237 del 4 luglio 1989, punto 1,
ovvero quelle, nella specie, di fatto identiche - come meglio
precisato infra - di "magistrato istruttore", figura individuata ad
opera della medesima delibera n. 237/1989 del Consiglio di
Presidenza, interpretativa delle norme di legge ora richiamate.
1.2. - Le attribuzioni del remittente magistrato consistono, come
stabilito dalle sopra menzionate disposizioni, nel "coadiuvare" il
consigliere delegato al controllo. In particolare, nella presente
fase del procedimento di controllo, competerebbe allo scrivente la
formulazione di una motivata proposta informale riguardo alla
soluzione da dare alla questione, proposta che dovrebbe essere
sottoposta al consigliere delegato per la determinazione di sua
competenza (ammissione al visto dell'atto, prosecuzione del
contraddittorio con l'amministrazione mediante adozione di un
ulteriore "rilievo di replica" ovvero trasmissione degli atti al
Presidente della Corte per il deferimento alla sezione del controllo
della pronuncia sul visto e la registrazione del provvedimento).
1.3. - Ritiene il remittente che l'art. 22, primo comma, del r.d.
n. 1214/1934 nonchè gli artt. 7, primo comma, e 11, primo e secondo
comma, della legge n. 1345/1961, nella parte in cui, disciplinando le
funzioni dei magistrati addetti agli uffici di controllo della Corte
dei conti, attribuiscono agli stessi un mero compito di ausilio nei
confronti del consigliere delegato, contrastino con diverse
disposizioni della Carta costituzionale - come infra specificato -
non solo secondo l'interpretazione (rectius: le modalità applica-
tive) che tali norme di legge attualmente ricevono, ma anche in base
a qualsiasi altro significato alle stesse attribuibile nel rispetto
dei canoni che presiedono all'interpretazione delle norme giuridiche.
2.1. - Per meglio descrivere l'attuale sistema normativo (fonti
primarie e secondarie) occorre prendere le mosse dalla considerazione
dell'ordinamento previgente al t.u. n. 1214/1934.
La legge 14 agosto 1862, n. 800, istitutiva della Corte dei conti,
conteneva negli artt. 13 e segg. una disciplina del procedimento di
controllo sugli atti estremamente sintetica e, conseguentemente,
prevedeva - all'art. 50 - l'adozione, da parte delle sezioni riunite
della stessa Corte, di un regolamento per l'esercizio delle sue
attribuzioni non contenziose "fino all'emanazione di una legge sulla
materia".
Si dovette attendere fino al 1913 perchè le ss.rr. adempissero
alla delega ricevuta: con la deliberazione del 2 luglio 1913 (artt.
26 e segg.) venne stabilita nei dettagli la procedura per il
controllo di legittimità sugli atti (procedura, peraltro, in linea
di massima non dissimile dall'attuale). Tali disposizioni restarono
in vigore sicuramente fino all'emanazione del testo unico, di cui al
citato r.d. n. 1214/1934, che, dopo aver dettato con gli artt. 18 e
segg. una nuova disciplina del controllo (non meno sintetica di
quella della legge n. 800/1862), ha previsto all'art. 97, lett. b),
l'adozione di un decreto reale a relazione del Capo del Governo, su
proposta della Corte dei conti, per stabilire le norme per
l'esercizio delle attribuzioni non contenziose dell'istituto.
Così come non è mai stata emanata la legge prevista dall'art. 50
della legge n. 800/1862, anche il regio decreto (o, successivamente,
il decreto del Presidente della Repubblica), di cui al citato art. 97
del t.u. n. 1214/1934, non ha visto la luce.
In questa situazione si dovrebbe forse propendere per una sorta di
ultrattività - a livello di norme secondarie - della deliberazione
delle ss.rr. del 1913, modificata ed integrata con la deliberazione
delle ss.rr. del 25 giugno 1915, senonchè risulta arduo conciliare
tali disposizioni con le nuove norme del t.u. n. 1214/34 e della
legge n. 1345/1961.
2.2. - Per ovviare al vuoto normativo così delineatosi, vari
presidenti della Corte dei conti si sono adoperati a disciplinare con
propri atti (ordinanze) quanto il legislatore o il governo omettevano
di regolare. Ultima in ordine di tempo è l'ordinanza 10 maggio 1976,
n. 76, che, pur essendo intitolata "Regolamento interno degli uffici
della Corte dei conti", disciplina - accanto ad altre materie,
parimenti riservate al regio decreto o decreto del Presidente della
Repubblica, quali gli organi e la procedura per l'esercizio del
controllo successivo (artt. da 37 a 45), la composizione e il
funzionamento delle sezioni riunite (artt. da 51 a 55) - anche il
procedimento del controllo preventivo di legittimità degli atti e le
funzioni dei magistrati che vi partecipano (artt. 18 e segg.).
Il Presidente della Corte, nell'emanazione di queste ultime
disposizioni, non poteva certo, come viene invece enunciato nelle
premesse dell'ordinanza, fondare il proprio potere sulla delega di
cui all'art. 98 del t.u. n. 1214/1934, chiaramente limitata alla
regolamentazione della disciplina e del servizio interno degli
uffici. La menzionata ordinanza n. 76/1976, tuttavia, pur dovendosi
considerare nulla per essere stata adottata da autorità incompetente
(in assoluto) a disciplinare la materia de qua, costituisce
attualmente l'unico riferimento normativo per l'attività di
controllo e come tale viene, in via di massima, seguita da tutti i
magistrati della Corte che operano nel settore.
Solo recentemente il consiglio di presidenza della Corte dei
conti, facendosi carico dell'esigenza di "interpretare le norme
vigenti in coerenza con i principi costituzionali previsti dall'art.
107, terzo comma, della Costituzione", ha ritenuto, "in via del tutto
temporanea e in attesa della già richiesta riforma legislativa
relativa all'esercizio delle funzioni negli uffici di controllo da
attuare anche a stralcio in via di estrema urgenza", di modificare in
parte - con la già citata delibera n. 237 del 4 luglio 1989 - la
disciplina contenuta nella predetta ordinanza presidenziale n.
76/1976. Il consiglio di presidenza ha, pertanto, disposto
l'unificazione delle funzioni istruttorie - già svolte, secondo il
dettato legislativo, rispettivamente dal referendario in ausilio del
primo referendario preposto all'ufficio e, quindi, da quest'ultimo in
ausilio del consigliere delegato - in capo al "magistrato
istruttore", stabilendo che questi "riferisce direttamente
sull'attività istruttoria al consigliere delegato".
Deve osservarsi, tuttavia, che anche la predetta delibera del
consiglio di presidenza, pur emanata con lodevolissimi propositi, non
solo confligge gravemente nella parte precettiva con la lettera
dell'art. 11, secondo comma, della citata legge n. 1345/1961, ma
appare, per di più, come già le precedenti disposizioni
regolamentari, adottata da organo privo in via assoluta di competenza
in materia: non si rinviene, infatti, nella legge 13 aprile 1988, n.
117, istitutiva dell'organo "di autogoverno" della magistratura della
Corte dei conti, alcuna disposizione che attribuisca allo stesso tale
potere normativo, così che deve ritenersi tuttora vigente il più
volte ricordato art. 97 del t.u. n. 1214/1934, che riserva la materia
alla disciplina promanante da altra fonte (decreto del Capo dello
Stato).
Tali considerazioni sono state, da ultimo, recepite dallo stesso
consiglio di presidenza, il quale, con delibera del 12 marzo 1991,
pur senza pronunciarsi in merito alla validità delle determinazioni
in precedenza adottate, ha denegato la propria competenza "ad
assumere determinazioni a valore decisionale e provvedimentale sulle
modalità di esercizio e sui contenuti delle funzioni monocratiche e
collegiali dei magistrati della Corte dei conti".
2.3. - In sintesi, dunque, il procedimento del controllo degli
atti innanzi alla Corte dei conti e le funzioni dei magistrati
addetti sono attualmente disciplinati, in via primaria, dalle scarne
disposizioni del t.u. n. 1214/1934 e della legge n. 1345/1961 - norme
che richiederebbero un regolamento di attuazione mai emanato - e,
secondariamente, dalle menzionate disposizioni interne, nulle - in
quanto adottate da organi (presidente e consiglio di presidenza della
Corte dei conti) privi di potere normativo in materia -, ma che
hanno, comunque, di fatto interamente superato le prescrizioni di cui
alla sopra citata deliberazione delle ss.rr. del 1913.
2.4. - Questo sistema di regole interne - abbia dato o no origine
a un "diritto vivente" in senso tecnico (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 86/1982, punto 5) - prevede, in sintesi, che l'esame
istruttorio dell'atto venga compiuto dal "magistrato istruttore" con
la collaborazione del personale amministrativo. Il magistrato
istruttore conclude la prima fase della propria attività o con la
proposta di ammissione al visto rivolta al consigliere delegato o con
la predisposizione di un foglio di rilievo per contestare
all'amministrazione controllata errori materiali ovvero elementi che
siano ritenuti motivo di illegittimità dell'atto. Il consigliere
delegato, se concorda con la proposta di ammissione al visto o con il
contenuto del foglio di rilievo, dà corso a quanto proposto dal
magistrato istruttore; se, viceversa, non concorda, adotta una
"determinazione succintamente motivata". Con tale determinazione,
nella prima ipotesi, il magistrato istruttore, che aveva concluso per
l'ammissione al visto, viene invitato a formulare un rilievo per
contestare i vizi dell'atto riscontrati dal consigliere delegato;
nella seconda ipotesi, contro la proposta del magistrato istruttore,
l'atto viene ammesso al visto e il magistrato preposto all'ufficio
deve disporne la registrazione.
Nel caso, infine, sia stato formulato il rilievo e
l'amministrazione, controdeducendo, abbia insistito nel richiedere
l'ammissione al visto e alla registrazione dell'atto, il magistrato
istruttore, esaminate le argomentazioni dell'amministrazione, formula
una proposta al consigliere delegato, con la quale conclude o per
l'ammissione al visto e alla registrazione o per la formulazione di
un c.d. "rilievo di replica" ovvero, ancora, per il deferimento della
questione alla sezione del controllo tramite il presidente della
Corte. Il consigliere delegato, ove non concordi con la proposta del
magistrato istruttore, può - come nella precedente fase - con
determinazione succintamente motivata disporre diversamente.
Le regole di fatto applicate attribuiscono, dunque, al magistrato
istruttore (rivestente la qualifica di referendario, di primo
referendario o anche di consigliere, per effetto della ricordata
delibera n. 237 del consiglio di presidenza) la funzione di
effettuare l'esame istruttorio dell'atto e di formulare - al termine
- una proposta informale al consigliere delegato, il quale potrà
decidere, comunque, in difformità della proposta e, in tale caso,
mediante determinazione - altrettanto informale e "succintamente
motivata" - potrà dare anche disposizioni per l'ulteriore attività
del magistrato istruttore sia in ordine alla questione trattata sia
per il controllo di atti analoghi che pervengano in futuro all'esame
dell'ufficio.
2.5. - A conclusione del presente sommario excursus si deve
constatare che le regole interne, che disciplinano il procedimento di
controllo, pur essendo contenute in atti normativi non ammessi
dall'ordinamento quali fonti di produzione giuridica in materia,
appaiono, tuttavia, costituire un corretto sviluppo delle norme di
legge (art. 22, primo comma, del r.d. n. 1214/1934 e artt. 7, primo
comma, e 11, primo e secondo comma, della legge n. 1345/1961) che
attribuiscono ai magistrati addetti agli uffici di controllo diversi
dal consigliere delegato una mera funzione di ausilio (del
referendario nei confronti del primo referendario e di quest'ultimo
nei confronti del consigliere delegato). Tale funzione di
"coadiutore" non può che identificarsi, infatti, comunque si
interpretino le predette norme, nel partecipare - attraverso lo
svolgimento di attività istruttoria o la predisposizione di atti o
la formulazione di proposte non vincolanti o l'adempimento di più
d'uno di questi o similari compiti - ad una funzione altrui.
2.6. - Si ritiene, dunque, che - come si era in precedenza
anticipato - le disposizioni che si sottopongono al giudizio della
Corte costituzionale, anche se ricevessero attuazione mediante gli
atti regolamentari previsti dall'art. 97 del t.u. n. 1214/1934 e
anche se fossero diversamente interpretate in sede di normazione
secondaria, confliggerebbero in ogni caso con diversi precetti della
Costituzione, come di seguito si rappresenta.
3.1. - Deve considerarsi, in primo luogo, che l'art. 108, primo
comma, della Costituzione riserva alla legge (statale) sia la
disciplina dell'"ordinamento giudiziario" che le norme relative ad
"ogni magistratura": ne discende che anche l'ordinamento della
magistratura della Corte dei conti, ivi comprese le funzioni dei
magistrati e l'esercizio delle stesse (concetto ribadito, da ultimo,
per la magistratura ordinaria dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 72/1991) deve essere stabilito con legge. Analoga
riserva, peraltro, già anteriormente alla Costituzione, era prevista
dall'art. 1, secondo comma, della legge 31 gennaio 1926, n. 100.
Se si volesse intendere tale riserva come assoluta, apparirebbe
ictu oculi che le disposizioni del testo unico sulla Corte dei conti
n. 1214/1934 e, segnatamente, il combinato disposto dell'art. 22,
primo comma, e dell'art. 97, lett. b), contrastano con l'art. 108,
primo comma, della Costituzione, in quanto viene demandata ad un
regolamento - fra l'altro - la disciplina delle funzioni dei
magistrati degli uffici di controllo.
Sembra, tuttavia, essersi storicamente affermato il carattere
relativo della riserva in parola con la conseguenza della
legittimità di fonti diverse dalla legge (e dagli atti a questa
equiparati) che intervengano a regolare la materia.
Ma anche in tale prospettiva le norme impugnate appaiono
contrastare con l'art. 108, primo comma, della Costituzione sotto un
duplice profilo.
3.2. - Per un primo aspetto si rileva che dette disposizioni non
soddisfano i requisiti che le norme di legge operanti nell'ambito di
una materia oggetto di riserva di legge devono possedere: non
contengono, infatti, neppure l'enunciazione di un minimum di criteri,
idoneo a delimitare la discrezionalità dell'autorità amministrativa
nell'emanazione delle norme secondarie (si richiamano al riguardo,
fra le altre, le sentenze della Corte costituzionale nn. 4 e 30 del
1957, n. 34/1986, nn. 127 e 333 del 1988). L'unico "principio"
stabilito è, infatti, rappresentato dall'attributo "coadiuvato",
espressione che non appare di certo sufficiente a definire le linee
guida, cui dovrebbe attenersi il Governo nell'adozione delle norme
regolamentari in materia di funzioni dei referendari e dei primi
referendari - ma oggi anche dei "consiglieri" - addetti o preposti
agli uffici di controllo.
3.3. - Sotto altro aspetto deve osservarsi che anche l'unica (e
insufficiente) indicazione fornita dal legislatore - "coadiuvato" -
già di per sè contrasta con l'art. 108, primo comma, della
Costituzione, in quanto è implicito nella stessa espressione
"coadiuvato" che, oltre alle norme generali e astratte contenute
nell'emanando regolamento, intervengano a disciplinare le funzioni
dei singoli magistrati (nonchè le modalità di esercizio delle
stesse) anche direttive ed ordini del consigliere delegato.
La funzione di ausilio presuppone, infatti, che il coadiuvando
possa stabilire quali funzioni riservare a se stesso, quali funzioni
attribuire al coadiuvante e come quest'ultimo le debba esercitare. E
ciò appare contraddire il concetto medesimo di riserva di legge
relativa: tale nozione presuppone sì l'intervento di norme di grado
diverso da quello della legge (e degli atti normativi equiparati)
nella disciplina di una materia, ma postula pur sempre la generalità
e l'astrattezza della disciplina di grado inferiore. Nel caso in
esame, invece, la legge demanda, - e senza, come si è visto,
indicazione di criteri - direttamente ad organi privi di potere
normativo (in senso proprio) una parte della disciplina della
materia, da realizzarsi mediante l'adozione di comandi a contenuto
concreto e indirizzati a singoli destinatari.
4.1. - Deve escludersi, inoltre, la compatibilità dell'art. 22,
primo comma, del t.u. n. 1214/1934 e degli artt. 7, primo comma, e
11, primo e secondo comma, della legge n. 1345/1961 con gli artt.
101, secondo comma, e 107, terzo comma, e 108, secondo comma, della
Costituzione: le disposizioni di legge in questione, infatti,
contrastano con il principio costituzionale dell'indipendenza
funzionale del giudice, in quanto instaurano un rapporto di
strettissima subordinazione funzionale dei referendari e dei primi
referendari, rispettivamente, nei confronti del primo referendario e
del consigliere delegato (ovvero, per usare la più recente
espressione, del "magistrato istruttore" rispetto al consigliere
delegato). Tale subordinazione, per la sua particolare
configurazione, si sostanzia in un vincolo ancor più stretto di
quello che si rinviene nel rapporto gerarchico: la relazione fra
superiore e inferiore gerarchico (che, peraltro, nella sua forma
tradizionale trova ormai, a seguito della soppressione del sistema
delle "carriere", intervenuta ad opera della legge 11 luglio 1980, n.
312, e della definizione dei "profili professionali", di cui al
d.P.C.M. 29 dicembre 1984, n. 1219, espressione solo negli
ordinamenti del personale militare) è sempre stata intesa nel senso
che il subordinato svolge le proprie funzioni secondo le direttive e
ottemperando agli ordini del superiore, il quale è dotato di
competenza, di norma, più ampia del subordinato e possiede,
generalmente, anche il potere di avocare a sè la trattazione di
singole questioni. Nella fattispecie in esame, invece, il subordinato
non ha neppure funzioni proprie, ma semplicemente aiuta il superiore
nell'adempimento delle competenze di quest'ultimo e, anzi, qualora
nell'ufficio di controllo vi siano - come di solito si verifica -
accanto al "magistrato preposto" anche uno o più "magistrati
addetti" (ipotesi prevista dall'art. 11, secondo comma, della legge
n. 1345/1961) il "referendario" aiuta il "primo referendario" ad
aiutare il consigliere delegato. Il "referendario" e il "primo
referendario" sono perciò magistrati totalmente dipendenti dal
superiore, il quale può stabilire ad libitum le loro competenze e le
rispettive modalità di esercizio.
I "coadiutori", dunque, esercitando una funzione meramente
servente e non essendo, conseguentemente, titolari di atti formali
propri, non decidono o non concorrono a decidere alcunchè e non
possono neppure deferire la decisione di una questione al collegio
(sezione del controllo); gli stessi, inoltre, sono soggetti al potere
di avocazione da parte del consigliere delegato delle questioni volta
a volta affidate, esercitabile, peraltro, senza necessità di
motivazione in quanto si tratta, in realtà non di avocazione in
senso tecnico, ma di esercizio diretto delle proprie funzioni.
La situazione si presenta, poi, paradossale negli uffici di
controllo in cui il "preposto all'ufficio" e i "magistrati addetti"
rivestono la qualifica di consigliere: in tal caso - e l'ipotesi si
verifica frequentemente - un consigliere (in luogo del referendario)
dovrebbe coadiuvare un altro consigliere (in luogo del primo
referendario) a coadiuvare un terzo consigliere (il consigliere
delegato).
Le norme denunciate contrastano, pertanto, con gli artt. 101 cpv.,
107, terzo comma (espressione di un principio che non può
ipotizzarsi limitato alla magistratura ordinaria: si veda in tal
senso, la formula "i magistrati della Corte dei conti si distinguono
secondo le funzioni", avente scopo presumibilmente di richiamo del
principio in argomento, contenuta nell'art. 10 della legge 21 marzo
1953, n. 161, e il punto 4 della motivazione in diritto della
sentenza della Corte costituzionale n. 74/1978), e 108, secondo
comma, della Costituzione: si richiamano le sentenze della Corte
costituzionale nn. 102/1964, 80/1970, 143/1973, 98/1976 (punto 11),
86/1982 (punto 6) e quelle da queste richiamate e, da ultimo, le
sentenze nn. 72 e 263/1991.
Con particolare riferimento all'art. 108, secondo comma, della
Costituzione, che appare un "adattamento" del principio enunciato con
il precedente art. 101 cpv., agli specifici ordinamenti delle
magistrature "speciali", occorre notare che il costituente ha sì
demandato alla legge la salvaguardia dell'indipendenza sia esterna
che interna dei giudici (tutela che per la magistratura ordinaria è
apprestata direttamente dalla Costituzione), ma non ha consentito con
ciò al legislatore ordinario di comprimere tale indipendenza: il
precetto costituzionale, infatti, rivolto agli organi legislativi è
proprio di "assicurare" l'indipendenza delle magistrature speciali e
dei singoli magistrati a queste appartenenti. E tale precetto non
può dirsi certamente realizzato dalle norme in questione (due delle
quali, tra l'altro, sono successive all'entrata in vigore della
Costituzione).
Occorre ricordare che già in numerose occasioni la Corte
costituzionale si è occupata, sotto profili diversi,
dell'indipendenza dei magistrati della Corte dei conti senza mai
incidere, tuttavia, sull'ordinamento dell'istituto e sulla disciplina
delle sue attribuzioni. L'evoluzione della giurisprudenza mostra,
peraltro, una crescente preoccupazione per il divario - che il tempo
e l'inerzia del legislatore concorrono ad approfondire - fra le norme
che governano la magistratura della Corte dei conti e i principi
costituzionali (che hanno ricevuto, invece, di massima, attuazione
per le altre magistrature ordinaria e amministrativa): mentre la
sentenza n. 1/1967, "assolve con formula piena" il t.u. n. 1214/1934,
già le sentenze n. 1/1978 e, più specificamente, n. 74/1978
contengono un invito al legislatore ad un "globale riesame della
progressione delle funzioni dei magistrati della Corte dei conti", e,
infine, con la sentenza n. 230/1987 viene riconosciuto
esplicitamente, - sia pur con riferimento a disposizioni diverse da
quelle oggetto della presente questione - che "non è sotto alcun
aspetto garantita la indipendenza di magistrati della Corte dei
conti". Certamente alcuni aspetti dell'indipendenza dei magistrati
della Corte dei conti sono stati di recente maggiormente tutelati con
la riforma del consiglio di presidenza e l'abolizione del rapporto
informativo per i referendari e primi referendari, attuate,
rispettivamente dagli artt. 10 e 11 della legge 13 aprile 1988, n.
117, ma nessun adeguamento ai precetti della Costituzione è ancora
intervenuto nella materia oggetto della presente ordinanza.
5.1. - Le disposizioni in esame contrastano, infine, con il
principio di "buona amministrazione", di cui all'art. 97, primo
comma, della Costituzione, principio che non può non ritenersi
esteso oltre che all'attività della magistratura ordinaria e
amministrativa (si richiamano le sentenze della Corte costituzionale
n. 177/1973, punto 10, e n. 86/1982) anche all'attività della
magistratura contabile.
5.2. - Deve, in primo luogo, porsi in rilievo come sia
irragionevole il mantenimento di una complessa procedura, concepita
in altra epoca e in altro contesto per il controllo di legittimità
di pochi atti ad opera di una piccola struttura, quando le condizioni
oggettive sono totalmente mutate: la struttura, articolata ora in
molteplici uffici, ha assunto dimensioni incomparabilmente maggiori e
il confronto del numero dei soli decreti (trascurando i titoli di
spesa, i rendiconti, ecc.) pervenuti al controllo della Corte dei
conti nel 1934 (n. 5.648) rispetto al numero degli stessi atti
pervenuti al controllo nel corso del 1990 (n. 1.342.562) nonchè dei
rilievi formulati nel 1934 (n. 209) rispetto a quelli effettuati nel
1990 (n. 64.935) mostra in tutta la sua evidenza il divario esistente
fra la situazione dell'epoca, in cui la normativa concernente la
Corte dei conti è stata raccolta nel t.u. n. 1214/1934, e la realtà
attuale.
Le disposizioni in questione prevedono che il singolo atto sia
esaminato sotto il medesimo profilo (conformità a legge), quanto
meno, da quattro soggetti diversi, ai quali può aggiungersi, qualora
ne ricorrano i presupposti, l'organo collegiale. L'atto viene,
infatti, esaminato innanzitutto dal personale amministrativo di
revisione, poi dal magistrato addetto al settore, quindi (secondo la
legge, ancorchè diversamente disponga la citata ordinanza n. 237 del
consiglio di presidenza della Corte dei conti) dal magistrato
preposto all'ufficio, poi ancora dal consigliere delegato e, da
ultimo, in via eventuale, dalla sezione del controllo. Questo
procedimento riguarda indifferentemente tutti gli atti soggetti al
controllo: da quelli più complessi e rilevanti - per i quali si
giustificherebbe un esame approfondito - a quelli più semplici (per
struttura e oggetto) produttivi di limitatissimi effetti (come i
decreti concessivi di congedo straordinario e di aspettativa per
motivi di salute adottati nei confronti degli impiegati dello Stato).
Come è ovvio tale procedura, pur prevista dalla legge, viene
totalmente disattesa - per evitare la paralisi dell'istituto - nel
concreto operare degli uffici di controllo, ma quanto di essa
sopravvive a livello di "apparenza formale" è già sufficiente a
creare irrimediabili ritardi nell'espletamento delle funzioni della
Corte dei conti. A ciò si aggiunga che, anche nella prassi
ordinariamente seguita, non si riesce ad evitare che i qualificati
apporti del personale amministrativo e di magistratura, già in gran
parte vanificati nell'espletamento di compiti palesemente di
scarsissima utilità per l'attuale sistema socio-economico, siano
resi ancor meno produttivi di proficui effetti a causa delle
descritte molteplici sovrapposizioni di funzioni sia fra impiegati
amministrativi e magistrati che nell'ambito di questi ultimi.
Le anacronistiche disposizioni che prevedono il concorso
dell'opera di tanti soggetti nello svolgimento di compiti talora
semplicissimi violano, dunque, non solo il principio della speditezza
del procedimento amministrativo, ma anche quello del miglior utilizzo
delle risorse (per l'impiego eccessivo di personale con compiti
indifferenziati e sovrapposti) con conseguente notevole aggravio
della spesa pubblica (si richiamano in particolare la sentenza n.
123/1968 e, con riferimento alla valutazione di proporzionalità dei
mezzi prescelti dal legislatore rispetto alle esigenze da soddisfare
o alle finalità da perseguire, la sentenza n. 1130/1988 e le
sentenze dalla stessa richiamate), assurti entrambi a principi
fondamentali dell'ordinamento giuridico per effetto del combinato
disposto dell'art. 1 e dell'art. 29, primo comma, della legge 7
agosto 1990, n. 241.
La descritta situazione è ulteriormente aggravata, sotto il
profilo dello spreco di pubbliche risorse, dal fatto che, in mancanza
di referendari e di primi referendari, sono utilizzati - come
nell'ufficio cui appartiene il magistrato remittente - per le
funzioni che la legge a questi avrebbe affidato dei magistrati aventi
qualifica di consigliere con la abnorme conseguenza che lo stesso
atto dovrebbe essere esaminato, di regola, in successione da tre
consiglieri prima ancora dell'eventuale esame dell'organo collegiale.
Si deve, infine, porre in evidenza la circostanza che
l'adeguamento di un ordinamento alle mutate condizioni oggettive e ai
diversi bisogni della società non può essere affidato, come accade
per le norme in esame, alla parziale disapplicazione che di fatto
avviene dello stesso. Tale necessitata disapplicazione, peraltro,
mentre consente un minimo di funzionamento dell'amministrazione,
tende a celare le profonde disfunzioni che derivano dalla mancata
riforma legislativa dell'istituto.
Non può, d'altro canto, richiedersi tale riforma alla Corte
costituzionale: le decisioni della Corte costituzionale, come nota in
diverse occasioni lo stesso giudice, non sono strumento nè
giuridicamente possibile nè tecnicamente adeguato allo scopo. La
riforma spetta, pertanto, unicamente al legislatore (cfr. ordinanza
n. 95/1987). Ma ciò non significa che gli altri organi debbano
cessare di operare secondo i propri compiti istituzionali: considera,
pertanto, il remittente che sia doveroso da parte del "magistrato
istruttore" segnalare alla Corte costituzionale le norme che ritiene
incompatibili con la Costituzione, e ritiene, parimenti, funzione
irrinunciabile della Corte costituzionale quella di espungere
dall'ordinamento le disposizioni contrastanti con le norme
costituzionali.
Constatato, dunque, che l'impiego presso la Corte dei conti di una
pletora di magistrati - per esaminare in successione fra loro
questioni talora irrilevanti - è irragionevole di per sè e
incongruo rispetto all'impiego in altre magistrature di giudici
monocratici o di collegi composti di magistrati di inferiore
qualifica per la pronuncia su cause spesso di notevole o
notevolissima importanza socioecononica e che contrasta,
conseguentemente, con il principio della "buona amministrazione", di
cui all'art. 97, primo comma, della Costituzione, il remittente si
ritiene tenuto a sottoporre al giudizio della Corte costituzionale le
norme che, applicate dallo stesso magistrato, determinano tale
fenomeno.
5.3. - Ma il sistema oltrechè irragionevole appare anche
irrazionale per il fatto che il magistrato con qualifica di
consigliere, che svolga le funzioni dalla legge attribuite al
referendario o al primo referendario, non può, ricorrendone i
presupposti, nè deferire la questione esaminata al collegio (sezione
del controllo), in quanto tale potere spetta unicamente al coadiuvato
consigliere delegato (art. 24, primo comma, del t.u. n. 1214/1934,
nel testo sostituito dall'art. 1 della citata legge n. 161/1953), nè
far parte della stessa sezione del controllo (art. 24, primo comma,
del t.u. n. 1214/1934 ora citato), mentre fa parte, di diritto con
tutti i poteri, del collegio "di appello" (sezioni riunite in sede di
riesame dell'atto a seguito di richiesta di registrazione con riserva
ex art. 25 secondo comma, del t.u. n. 1214/1934).
Se si riconosce che il consigliere, in quanto tale, è idoneo a
giudicare definitivamente in sede di appello, non si vede come possa
negarsi allo stesso magistrato, invece, l'idoneità ad effettuare
quella preliminare valutazione di "dubbia legittimità dell'atto" che
sta alla base del deferimento della questione alla sezione del
controllo. Anche sotto questo profilo, dunque, l'evidente
irrazionalità del sistema - e delle norme denunciate in particolare
- induce a ritenere esistente un contrasto di queste con l'art. 97,
primo comma, della Costituzione.
6.1. - Non si nasconde, infine, il magistrato remittente che - per
quanto a sua conoscenza - non sono state fino ad ora sottoposte alla
Corte costituzionale questioni di legittimità ad opera di magistrati
preposti ad uffici di controllo della Corte dei conti, e ritiene,
conseguentemente, opportuno illustrare in breve alcune considerazioni
riguardo alla legittimazione dello stesso remittente a promuovere il
giudizio di costituzionalità delle norme denunciate (trascurando,
pertanto, la astratta ed irrilevante disamina circa l'eventuale
proponibilità di diverse ed ulteriori questioni). Si precisa che
l'argomento, pur certamente pregiudiziale sotto un profilo logico e
giuridico rispetto agli altri già svolti, viene trattato per ultimo
per ragioni sistematiche: l'esposizione risulta notevolmente
semplificata dalla presupposizione di elementi già evidenziati nei
punti precedenti.
I consolidati principi giurisprudenziali, sviluppati dalla stessa
Corte costituzionale in ordine ai requisiti di proponibilità
previsti dagli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.
1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, si possono pacificamente
ricondurre alla seguente schematica enunciazione: la questione di
legittimità costituzionale - sia per iniziativa di parte che
d'ufficio - deve essere sollevata:
a) nel corso di un giudizio;
b) ad opera di un organo giurisdizionale;
c) che sia tenuto a dare applicazione alle norme denunciate;
d) nell'esercizio di un potere decisiorio.
6.2. - Non dovrebbe porsi in dubbio che sussistano nella
fattispecie, i requisiti sub a) e sub b). Già con la sentenza n.
226/1976 la Corte costituzionale ha, infatti, dimostrato
l'equiparabilità - ai fini del promovimento delle questioni di
legittimità costituzionale - della funzione di controllo della Corte
dei conti ad una funzione giurisdizionale e, conseguentemente, del
procedimento del controllo ad un "giudizio". Nella stessa sentenza,
inoltre, al punto 3, la Corte si riferisce espressamente anche
all'attività istruttoria, preliminare rispetto alla determinazione
del consigliere delegato e, quindi, al deferimento della questione
alla sezione del controllo ("intanto un contrasto di valutazioni
sussiste tra l'autorità che ebbe ad emanare l'atto ed il magistrato
che assolve la funzione di controllo nella fase istruttoria; sicchè
ove il consigliere delegato non ritenga di apporre il visto, provoca
il deferimento della pronuncia alla sezione di controllo") quale
attività svolta nel corso del "giudizio".
Dal ragionamento sviluppato nella citata sentenza sembra, dunque,
potersi inferire con sicurezza che il "magistrato istruttore" del
procedimento di controllo debba essere riguardato, sotto l'aspetto
della legittimazione a proporre questioni di costituzionalità, come
gli altri magistrati che svolgono, nel corso di giudizi civili o
penali, funzioni istruttorie: potrebbe, in particolare, assimilarsi
al giudice istruttore del processo civile, organo della cui
legittimazione si è ampiamente occupata in passato la Corte
costituzionale, ammettendola quando fossero soddisfatti gli ulteriori
requisiti indicati sub c) e sub d) (si rammentano, fra le altre, le
sentenze nn. 62/1966, 45/1969, 88/1970, 125/1980 e, in senso
negativo, ma pur sempre quali espressioni del medesimo principio, nn.
109/1962, 44/1963, ord. n. 11/1964, sentenze nn. 60/1970, 333/1988,
1104/1988 e l'ordinanza n. 199/1990).
Nè potrebbe sostenersi, traendo argomento dal compito tipico del
magistrato istruttore - consistente nell'instaurazione del
"contraddittorio" con l'amministrazione che ha adottato l'atto
oggetto del controllo -, che lo stesso magistrato abbia veste di
"parte" nel procedimento, quale "attore" nell'interesse obiettivo
dell'ordinamento. Malgrado l'apparente plausibilità della cennata
tesi è sufficiente osservare in contrario che il "magistrato
istruttore" non esercita una funzione propria, ma "coadiuva" il
consigliere delegato, il quale ultimo - che, come si è visto in
precedenza, può anche condurre autonomamente e direttamente il
"contraddittorio" con l'amministrazione - pronuncia, infine, la
"sentenza" ("ammissione al visto") o investe della questione la
sezione del controllo. Come la sezione del controllo (sentenza n.
226/1976) anche il consigliere delegato è, dunque, "giudice" - e non
parte - in quanto, a conclusione del procedimento, può adottare una
decisione (definitiva): non diversamente deve, pertanto,
considerarsi, quale "soggetto processuale", anche il magistrato
istruttore, che ripete i propri poteri e le proprie funzioni
esclusivamente dal consigliere delegato. Si consideri, inoltre, che,
anche in un ordinamento più adeguato ai principi costituzionali, il
magistrato istruttore verrebbe - al più - ad assumere, quale propria
autonoma funzione, una parte o la totalità delle attribuzioni
attualmente conferite al consigliere delegato, conservando, di
conseguenza, anche in tale ipotesi, una posizione di assoluta
terzietà rispetto alle questioni da trattare.
6.3. - Pure la sussistenza - nella fattispecie - del requisito
indicato con la lettera c) non appare res dubia: il remittente
"magistrato istruttore" deve applicare nell'attuale fase del
procedimento di controllo le norme di cui con la presente ordinanza
prospetta l'illegittimità costituzionale. Si verifica, pertanto, la
condizione di pregiudizialità necessaria - di cui all'art. 23,
secondo e terzo comma, della citata legge n. 87/1953 - della
soluzione delle questioni di costituzionalità proposte rispetto alla
prosecuzione e conclusione del procedimento del controllo da parte
del remittente.
Nè potrebbe ritenersi che delle norme impugnate (cfr. le sentenze
della Corte costituzionale nn. 118 e 186 del 1976 e n. 579/1989) si
sia "esaurita" in precedenza l'applicazione o che alle stesse il
magistrato istruttore abbia già fatto definitiva acquiescenza (cfr.
punto 4 della sentenza della Corte costituzionale n. 242/1990): e ben
vero, infatti, che tali disposizioni, disciplinando per intero le
funzioni svolte dal remittente sono state da questi già parzialmente
applicate nelle precedenti fasi del procedimento di controllo, ma
occorre osservare che il procedimento è tuttora in corso
(l'"ausilio" da parte del magistrato istruttore al consigliere
delegato è stato impostato, ma non perfezionato) e che proprio nella
fase conclusiva dell'istruttoria - consistente, come innanzi
ricordato, nella formulazione di una proposta informale al
consigliere delegato, anzichè nell'adozione, da parte del magistrato
addetto al controllo, per competenza propria, di una formale
determinazione in ordine alla questione trattata - si evidenzia il
denunciato contrasto delle norme impugnate con i principi
costituzionali di indipendenza e autonomia funzionale del magistrato
(anche nei rapporti interni), espressi negli artt. 101, secondo
comma, 107, terzo comma, e 108, secondo comma, della Costituzione e
di buona amministrazione, di cui all'art. 97, primo comma, della
Costituzione.
6.4. - Resta da esaminare - per concludere la verifica della
"rilevanza" della questione, considerata sotto l'aspetto
consequenziale della legittimazione del remittente a proporla - se
sia soddisfatta nella specie anche la condizione indicata con la
lettera d): il magistrato remittente dovrebbe essere tenuto ad
applicare le disposizioni, oggetto della censura, in sede di adozione
di un provvedimento - di competenza sua propria - avente carattere
decisorio.
Appare evidente che nel caso in esame tale requisito non sussiste,
in quanto il "magistrato istruttore", come si è già visto, non solo
non decide nulla, ma non adotta neppure un atto formale (cioè
previsto dalla legge come atto tipico del procedimento di controllo)
di parere o proposta.
Pur potendo sembrare, dunque, prima facie preclusa la
legittimazione del "magistrato istruttore" a promuovere la presente
questione di costituzionalità, il remittente ritiene, invece, che la
stessa debba ammettersi per due ordini di motivi.
A) Deve considerarsi, infatti, in primo luogo, che la Corte
costituzionale, come risulta dalla motivazione della sentenza n.
109/1962, non ha desunto direttamente il principio giurisprudenziale
di cui si discute, dall'interpretazione di una singola norma, ma lo
ha, in un certo senso, "costruito" in base al seguente ragionamento:
il giudice che non decide la controversia, se fosse ammesso a
valutare la non manifesta infondatezza e la rilevanza della
questione, verrebbe a "interferire sull'attività di giudizio" che
compete ad altri (in altre occasioni, tuttavia, la Corte ha preferito
operare un più stretto collegamento del già enunciato principio con
la lettera del citato art. 23, secondo comma, della legge n. 87/1953:
si confrontino le sentenze nn. 141/1971 e 1104/1988 nelle quali è
fatto riferimento alla rilevanza della questione ai fini della
pronunzia "definitiva" del giudizio).
Il principio in esame, pertanto, è sorto ed è stato
costantemente applicato - e non vengono qui in considerazione quelle
pronunce, solo apparentemente analoghe, con le quali si è accertato
il difetto di legittimazione del pubbblico ministero, ritenuto più
"parte" che organo giurisdizionale fin dalla sentenza n. 40/1963 per
giungere alla ordinanza n. 245/1990 riferita al nuovo codice di
procedura penale, nonchè quelle decisioni (cfr., ad esempio,
sentenze nn. 186/1976 e 579/1989) con cui è stata negata la
legittimazione di giudici che avevano già "esaurito" il potere
decisorio - per le questioni di costituzionalità aventi ad oggetto
norme sostanziali ovvero procedurali o processuali la cui
applicazione incideva direttamente sulla "definizione del giudizio" o
di parte di esso (ovvero, per la verità, anche sulla decisione
relativa a fatti "ai margini" del giudizio: cfr. sentenza n.
88/1970).
La Corte costituzionale ha, cioè, ritenuto nelle ricordate
decisioni che solo il giudice chiamato ad applicare le norme di
sospetta incostituzionalità per una qualsivoglia decisione,
definitiva o suscettibile di divenire tale, sia ammesso a valutare la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione e,
pertanto, sia legittimato a promuovere il giudizio di legittimità
costituzionale.
Quid iuris, allora, per quelle disposizioni che il giudice deve
egualmente applicare nel corso di un giudizio, ma che non influiscono
sul merito di una decisione, presentandosi affatto neutre o
indifferenti rispetto alle varie possibili statuizioni da assumere?
È forse ipotizzabile che tali norme sfuggano al sindacato della
Corte costituzionale?
Dall'esame della giurisprudenza della Corte pare emergere al
riguardo un ulteriore principio, non enunciato espressamente, ma
ricavabile per deduzione: la legittimazione a proporre la questione
di legittimità costituzionale delle disposizioni in argomento spetta
al giudice che comunque le debba applicare. Si richiamano, sul tema,
fra le altre, le sentenze pronunciate in materia di legittima
costituzione del giudice (n. 177/1973, punto 3, ove si ammette - tra
l'altro - che trattasi di questione pregiudiziale ancorchè non
attinente al merito della decisione, n. 71/1975 e, in particolare, n.
19/1978, punto 3, ove è coerentemente riconosciuta la legittimazione
addirittura al giudice relatore, singolo componente di un collegio) e
le non poche pronunce - riconducibili alla medesima categoria - con
cui sono state dichiarate ammissibili varie questioni in base alla
espressa considerazione che, diversamente, le disposizioni denunciate
non avrebbero mai potuto essere assoggettate al controllo di
costituzionalità (si confrontino le sentenze n. 226/1976, punto 3,
n. 8/1979, n. 17/1980, letta a contrariis, e, segnatamente, la
sentenza n. 204/1974, con la quale è stata decisa una questione
proposta dal giudice di sorveglianza in sede di resa di un parere).
Nella fattispecie, solo il "magistrato istruttore" dà
applicazione alle disposizioni che ne disciplinano le funzioni. Nè
il consigliere delegato nè la sezione del controllo potrebbero,
infatti, proporre la questione di legittimità costituzionale delle
stesse norme, in quanto nelle fasi del procedimento, in cui operano
tali organi dotati di potere decisionale, le disposizioni de quibus
hanno già esaurito i loro effetti: quando il "magistrato istruttore"
ha completato l'istruttoria e ha formulato la "proposta informale" al
consigliere delegato, affinchè assuma la decisione di sua spettanza,
quest'ultimo è già stato "coadiuvato" e la questione di
costituzionalità sarebbe, conseguentemente inammissibile per difetto
di rilevanza. Può aggiungersi che, proprio nella posizione servente
del magistrato istruttore nei confronti del consigliere delegato, si
rinviene un ulteriore elemento che conferma la carenza di
legittimazione del consigliere delegato a sollevare la questione di
legittimità costituzionale delle denunciate disposizioni: la
"proposta informale" dell'istruttore ha una influenza di mero fatto
sulla decisione del consigliere delegato, il quale ben potrebbe
legittimamente decidere senza neppure aver richiesto l'"ausilio"
dell'istruttore ovvero, comunque, in assenza di una proposta o di un
parere di questo. Le norme impugnate non hanno, dunque, quell'effetto
giuridicamente rilevante sulla decisione del consigliere delegato che
renda la soluzione della questione di legittimità costituzionale
delle stesse una pregiudiziale necessaria rispetto alla
determinazione da assumere. A maggior ragione la Corte costituzionale
non potrebbe essere investita del giudizio dalla seziome del
controllo, che interviene - eventualmente - nel procedimento in una
fase ancora successiva.
Deve concludersi, che essendo tenuto solo il "magistrato
istruttore" ad applicare le disposizioni denunciate e mancando,
comunque, un qualsivoglia effetto giuridico di tale applicazione
sulla decisione che "definisce" il procedimento di controllo, solo il
medesimo "magistrato istruttore" è legittimato - sotto il profilo
della rilevanza - a promuovere la questione di legittimità
costituzionale delle norme in parola.
B) A fondare la legittimazione del remittente soccorre, infine,
un'ulteriore diversa considerazione: la mancanza di potere decisorio
del magistrato istruttore che, secondo il criterio generale innanzi
esposto, impedirebbe a questo magistrato di sollevare questioni di
costituzionalità, deriva proprio dalle norme delle quali viene
denunciato il contrasto con diversi principi costituzionali. Se le
disposizioni de quibus non limitassero le funzioni dei magistrati
preposti o addetti agli uffici di controllo a quelle di coadiutori di
altri magistrati e, prevedessero, invece, in armonia con i ricordati
principi costituzionali di indipendenza dei magistrati e di buona
amministrazione, la competenza di tutti i magistrati addetti al
controllo ad assumere direttamente le decisioni dei casi trattati,
non difetterebbe in capo ad essi quel requisito che - ricorrendo le
note ulteriori condizioni - legittima la proposizione di questioni di
costituzionalità.
Si vuole evidenziare che la soluzione della presente questione di
legittimità costituzionale potrebbe esplicare influenza sui poteri
decisori del giudice remittente, circostanza che la Corte
costituzionale ha mostrato di ritenere "sostitutiva" del requisito
dell'attuale sussistenza di potere decisorio del giudice. Tale
equiparazione emerge dalla sentenza n. 8/1979, sviluppando a
contrariis il motivo di inammissibilità di cui ai punti 4 e 5 della
stessa: in quella ipotesi la Corte costituzionale aveva, infatti,
ritenuto non legittimato il giudice remittente in quanto lo stesso,
privo di poteri decisori (punti 3 e 4 della medesima sentenza), non
aveva neppure prospettato una questione, la cui soluzione potesse
avere effetti sui suoi stessi poteri.
7. - Sulla base di quanto sopra evidenziato il remittente ritiene
costituzionalmente illegittime per violazione degli artt. 97, primo
comma, 101, secondo comma, 107, terzo comma, e 108, primo e secondo
comma, della Costituzione le disposizioni di cui all'art. 22, primo
comma, del r.d. n. 1214/1934 e agli artt. 7, primo comma, e 11, primo
e secondo comma, della legge n. 1345/1961, nella parte in cui
prevedono, quali componenti degli uffici di controllo della Corte dei
conti dei magistrati in posizione servente sia fra loro che rispetto
al consigliere delegato, anzichè prevedere, in armonia con i
richiamati precetti costituzionali, per un verso, la pari ordinazione
- relativamente alla funziome del controllo - di tutti i magistrati
assegnati all'ufficio e, per altro verso, l'attribuzione (implicita o
esplicita) al magistrato dirigente dei compiti di direzione
dell'ufficio, ripartizione preventiva del lavoro tra i vari
magistrati, organizzazione amministrativa e vigilanza sull'andamento
generale dei servizi, in analogia, ad esempio, all'ordinamento delle
preture ripartite in sezioni (si richiama sul punto - trovandosi
curiosamente l'analogia di situazione rispecchiata anche, in parte,
nella similare anacronisticità del testo normativo -
l'interpretazione, resa dalla Corte costituzionale con le sentenze n.
80/1970, punto 6, e, segnatamente, n. 143/1973, punti 3 e 4,
dell'art. 34, primo comma, del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12,
contenente una espressione del tutto analoga alla formula utilizzata
per le norme denunciate con la presente ordinanza: "i magistrati in
sottordine coadiuvano il titolare nell'adempimento delle sue
funzioni"). Nè potrebbe porsi il problema di un eventuale "vuoto
legislativo", quale conseguenza della declaratoria di
incostituzionalità delle disposizioni impugnate, in quanto già il
legislatore fin dal 1862 ha - nella sua discrezionalità - ritenuto
adeguato all'esercizio della funzione del controllo preventivo di
legittimità un organo monocratico con il solo temperamento della
previsione, in delimitate ipotesi, dell'intervento di organi
collegiali (sezione del controllo e sezioni riunite in sede di
controllo).

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953,
numero 87;
Deferisce alla Corte costituzionale - ritenutane, come specificato
in motivazione, la rilevanza e la non manifesta infondatezza - la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 22, primo comma,
del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e degli artt. 7, primo comma, e 11,
primo e secondo comma, della legge 20 dicembre 1961, n. 1345, nelle
parti in cui disciplinano, rispettivamente, le funzioni dei
magistrati preposti sia agli uffici di controllo centrali che alle
delegazioni regionali della Corte dei conti e le funzioni degli altri
magistrati, diversi dal consigliere delegato, addetti ai predetti
uffici, in relazione agli artt. 97, primo comma, 101, secondo comma,
107, terzo comma, e 108, primo e secondo comma, della Costituzione,
nei termini che di seguito si riassumono:
a) in relazione a quanto esposto al punto 3: violazione
dell'art. 108, primo comma, della Costituzione, in quanto, operando
nell'ambito di riserva di legge, le norme denunciate non stabiliscono
criteri idonei a delimitare la discrezionalità amministrativa e,
anzi, attribuiscono a singoli organi, privi di potestà
regolamentare, il potere di disciplinare con ordini o direttive
rilevanti aspetti della materia riservata alla legge;
b) in relazione a quanto esposto al punto 4: violazione degli
artt. 101, secondo comma, 107, terzo comma, e 108, secondo comma,
della Costituzione, in quanto le norme impugnate instaurano un
rapporto di assoluta subordinazione funzionale dei magistrati addetti
al controllo rispetto al magistrato preposto all'ufficio di controllo
e di quest'ultimo rispetto al consigliere delegato, comprimendo
l'autonomia e l'indipendenza (interna) dei subordinati;
c) in relazione a quanto esposto al punto 5: violazione
dell'art. 97, primo comma, della Costituzione, per un verso, in
quanto le norme denunciate - non adeguate alle mutate condizioni di
fatto, all'evoluzione dell'ordinamento giuridico e alle attuali
esigenze della pubblica amministrazione - prevedono la partecipazione
al procedimento di controllo di legittimità sugli atti di un
irragionevole numero di magistrati, con conseguente rallentamento
della procedura, eccessivo impiego di personale e aggravio della
spesa, nonchè, per altro verso, in quanto le stesse disposizioni
irrazionalmente limitano al mero ausilio le funzioni di magistrati
che, qualora posseggano o raggiungano la qualifica di consigliere,
possono conoscere - nella ipotesi, di cui all'art. 25, secondo comma,
del citato r.d. n. 1214/1934 - della legittimità degli stessi atti
con i poteri decisori del giudice di grado superiore, quali
componenti delle sezioni riunite;
Sospende il procedimento in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Ministero
della pubblica istruzione e al Presidente del Consiglio dei Ministri
e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Genova, addì 22 luglio 1991
Il Magistrato istruttore preposto all'ufficio di controllo:
BOGETTI
Depositato in segreteria il 23 luglio 1991.
Il direttore della segreteria: BIANCHETTA

91C1144