1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 30-6-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 195 ORDINANZA 21 - 24 giugno 2004
Giudizio per la sospensione dell'atto impugnato Conflitto di attribuzione tra enti - Termine per la proposizione del ricorso - Atto per il quale sia prescritta la pubblicazione come condizione di efficacia - Decorrenza del termine dalla data della pubblicazione - Eccepita tardivita' per precedente conoscenza dell'atto impugnato - Reiezione dell'eccezione. Conflitto di attribuzione tra enti - Eccepita acquiescenza del ricorrente nei confronti dell'atto impugnato - Inapplicabilita' dell'istituto - Reiezione dell'eccezione. Conflitto di attribuzione tra enti - Richiesta di sospensiva dell'atto impugnato - Eccepita inammissibilita' per presunta imputabilita' del danno lamentato a soggetto non partecipante al giudizio per conflitto di attribuzione - Reiezione dell'eccezione. Conflitto di attribuzione fra enti - Deliberazione del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Istanza di sospensione cautelare dell'atto impugnato - Avvenuta fissazione della trattazione del merito - Mancanza del requisito del periculum in mora - Reiezione dell'istanza. - Deliberazione 1° agosto 2003, n. 67 del Comitato interministeriale per la programmazione economica. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 40. (004C0800) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 30-6-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

sulla istanza di sospensione nel giudizio per conflitto di
attribuzione sorto a seguito della deliberazione del Comitato
interministeriale per la programmazione economica (CIPE) 1° agosto
2003, n. 67 (Primo programma delle opere strategiche - legge
n. 443/2001 - Metro leggero automatico di Bologna), pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 258, serie generale, del 6 novembre 2003,
promosso dalla Regione Emilia-Romagna con ricorso notificato il
19 dicembre 2003, depositato in cancelleria il 24 successivo ed
iscritto al n. 37 del registro conflitti 2003.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 9 giugno 2004 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna e l'Avvocato dello Stato Paolo Cosentino per la
Presidenza del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che la Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il
19 dicembre 2003 e depositato il successivo 24 dicembre, ha sollevato
conflitto di attribuzione in relazione alla deliberazione 1° agosto
2003, n. 67 (Primo programma delle opere strategiche - legge
n. 443/2001 - Metro leggero automatico di Bologna) del Comitato
interministeriale per la programmazione economica (CIPE), pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 258, serie generale, del 6 novembre 2003,
per violazione degli artt. 117, 118 e 136 (in relazione al giudicato
costituzionale di cui alla sentenza n. 303 del 2003) della
Costituzione; dell'art. 1, comma 2, lettera c), della legge
21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo in materia di
infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri
interventi per il rilancio delle attività produttive); dell'art. 3,
comma 6, lettera b), del d.lgs. 20 agosto 2002, n. 190 (Attuazione
della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di
interesse nazionale), nonchè del principio di leale collaborazione
tra Stato e Regioni;
che, secondo la ricorrente, la deliberazione del CIPE
impugnata sarebbe stata adottata: a) in assenza dell'intesa tra Stato
e Regione in relazione al Programma delle infrastrutture pubbliche e
private e degli insediamenti produttivi strategici e di preminente
interesse nazionale da realizzare nel territorio della Regione e
circa la loro localizzazione; b) avendo invitato tardivamente alla
relativa riunione il Presidente della Regione; c) nonostante la
Regione avesse già provveduto a manifestare il proprio dissenso;
che, a sostegno della prima doglianza, la Regione richiama la
sentenza n. 303 del 2003, con la quale questa Corte avrebbe stabilito
che elemento essenziale per il rispetto delle competenze
costituzionalmente stabilite, nella materia disciplinata dalla legge
n. 443 del 2001 e dal d.lgs. n. 190 del 2002, è la previsione di una
intesa tra Stato e Regioni alla quale sia subordinata l'operatività
della disciplina;
che, secondo quanto evidenziato nel ricorso introduttivo,
nessuna intesa sarebbe ancora intervenuta sulla individuazione delle
infrastrutture di interesse strategico, con conseguente inefficacia
della relativa deliberazione del CIPE del 21 dicembre 2001, n. 121
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 68, supplemento ordinario,
del 21 marzo 2002);
che dunque, nel caso di specie, l'atto impugnato avrebbe
approvato un «progetto preliminare di un'opera attuativa di un
programma ancora inefficace»;
che, quanto alla seconda doglianza, la tardività della
convocazione deriverebbe dalla circostanza secondo la quale, fissata
per la data del 1° agosto 2003 la riunione del CIPE, solo il
precedente 31 luglio sarebbe stata spedita al Presidente della
Regione Emilia-Romagna una nota, riportante la medesima data, con
l'invito a partecipare alla menzionata riunione, in violazione
dell'art. 1, comma 2, lettera c), della legge n. 443 del 2001, la
quale prescriverebbe l'integrazione del CIPE da parte dei Presidenti
delle Regioni e delle Province autonome interessate in occasione
della approvazione del progetto preliminare e definitivo delle opere,
nonchè del principio di leale collaborazione;
che la possibilità, prevista nella sopra menzionata
convocazione, della partecipazione di un componente della Giunta
regionale, in sostituzione del Presidente e su delega apposita da
parte di quest'ultimo, sarebbe comunque illegittima in quanto non
contemplata dall'art. 1 della legge n. 443 del 2001 ed in esplicito
contrasto con l'art. 1, comma 5, del regolamento interno del CIPE;
che, in relazione al terzo profilo di doglianza, la
ricorrente evidenzia come la Giunta regionale, con delibera n. 848
del 14 maggio 2003, avesse manifestato «l'impossibilità per la
Regione Emilia-Romagna di esprimere una valutazione positiva ai sensi
dell'art. 3 del decreto legislativo n. 190/2002», precisando inoltre
la propria disponibilità a «considerare ogni proposta tecnica di
soluzione adeguata»;
che sarebbe mancata del tutto - in seguito a tale presa di
posizione da parte della Regione - una nuova fase interlocutoria
formale, o comunque l'attivazione della specifica procedura di
composizione del dissenso contemplata dall'art. 3 del d.lgs. n. 190
del 2002;
che tale procedura avrebbe dovuto essere, nella vicenda in
questione, obbligatoriamente seguita, «non trattandosi ovviamente di
infrastrutture di carattere internazionale o interregionale»;
che, viceversa, la delibera oggetto del presente giudizio si
limiterebbe a dare atto del dissenso regionale (pur fraintendendone
il senso, secondo la ricorrente), senza tuttavia trarne le doverose
conseguenze, e dunque approvando il progetto il questione;
che, in base alle argomentazioni esposte, la Regione
Emilia-Romagna chiede che venga dichiarato che non spetta allo Stato
e per esso al CIPE, di approvare, in assenza dell'intesa con la
Regione stessa sul Programma delle infrastrutture pubbliche e private
e degli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse
nazionale da realizzare nel territorio della Regione e nonostante
l'espresso motivato dissenso di quest'ultima, il progetto preliminare
della linea 1 della metropolitana ad automazione integrale di
Bologna, con conseguente annullamento della delibera CIPE impugnata;
che, in data 9 aprile 2004, la Regione Emilia-Romagna ha
depositato una istanza di sospensione cautelare dell'atto impugnato,
adducendo quale danno grave e irreparabile l'ormai «imminente avvio
delle procedure di finanziamento e di gara da parte del comune di
Bologna»;
che, secondo la ricorrente, la necessità del provvedimento
sospensivo deriverebbe dalla circostanza secondo la quale, ove fosse
portato ad esecuzione il provvedimento impugnato, «mancherebbero le
condizioni per portare a termine le procedure per il superamento del
dissenso regionale sul progetto, in tempo utile per l'utilizzo dei
finanziamenti disponibili per l'opera», e la Regione si troverebbe a
dover far valere le proprie ragioni «attraverso un contenzioso con il
comune davanti ai giudici amministrativi, la cui stessa lunghezza
metterebbe a repentaglio il finanziamento e la realizzazione
dell'opera con le caratteristiche ritenute essenziali dalla Regione»;
che l'«Intesa generale quadro» tra il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti e la Regione Emilia-Romagna,
intervenuta il successivo 19 dicembre 2003, non priverebbe di pregio
le censure regionali, dal momento che in tale atto, con specifico
riferimento alla metropolitana di Bologna, si prevede esplicitamente
di «cooperare, con il coinvolgimento del comune di Bologna e degli
altri Enti locali interessati, per individuare ogni soluzione che,
ferme restando le dotazioni finanziarie specifiche approvate con la
delibera CIPE del 1° agosto, consenta di superare le divergenze che
si sono create per la realizzazione di questa infrastruttura»;
che, in seguito a tale intesa, si sarebbe dovuto «riprendere
la via della collaborazione e della trattativa»;
che, invece, nulla di tutto ciò sarebbe stato compiuto;
che la ricorrente afferma di aver richiesto allo Stato
l'attivazione della procedura per il superamento del dissenso e che
la delibera CIPE n. 67 del 2003 fosse considerata sospesa nella sua
efficacia;
che, invece, la Commissione interministeriale per le
metropolitane di cui alla legge 29 dicembre 1969, n. 1042
(Disposizioni concernenti la costruzione e l'esercizio delle ferrovie
metropolitane), avrebbe espresso parere favorevole in relazione al
progetto concernente la metropolitana di Bologna;
che, secondo la ricorrente, tale quadro evidenzierebbe
l'assoluta urgenza dell'intervento sospensivo della Corte, al fine di
evitare che le procedure proseguano ulteriormente nel solco nel quale
sono state avviate;
che si è costituito, con atto depositato il 7 gennaio 2004,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso della
Regione sia considerato inammissibile o, comunque, infondato nel
merito;
che, quanto alla inammissibilità del ricorso, essa
deriverebbe innanzi tutto dalla sua tardività, conseguente alla
circostanza secondo la quale «avendo la Regione partecipato alla
delibera CIPE attraverso il proprio Assessore», il termine per la
proposizione del conflitto dipenderebbe dalla data della delibera e
non dalla pubblicazione di quest'ultima nella Gazzetta Ufficiale;
che ulteriore ragione di inammissibilità consisterebbe nel
fatto che successivamente alla suddetta delibera è intervenuta la
formale intesa tra lo Stato e la Regione ricorrente, sottoscritta il
19 dicembre 2003, «determinandosi perciò la sostanziale acquiescenza
al provvedimento CIPE impugnato»;
che, quanto al merito, la doglianza regionale concernente il
«ridotto preavviso» della riunione del CIPE non assumerebbe
«particolare rilevanza» poichè la Regione avrebbe avuto comunque la
possibilità di parteciparvi, «come in effetti si è verificato»;
che, in relazione al mancato consenso della Regione, la
difesa erariale ritiene puntualmente rispettato il disposto della
legge n. 443 del 2001 e del d.lgs. n. 190 del 2002, in quanto il CIPE
avrebbe «stralciato dal progetto tutte le parti dell'opera sulle
quali era stato manifestato dalla Regione un dissenso riguardo alla
localizzazione», mentre gli «ulteriori motivi di dissenso» sarebbero
stati «superati» dalla proposta avanzata dal Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, sulla quale «non è stato formalmente
rilevato un dissenso regionale»;
che, in data 27 maggio 2004, il Presidente del Consiglio dei
ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato, ha presentato
una memoria con la quale chiede che venga dichiarata
l'inammissibilità, e comunque l'infondatezza, della istanza
cautelare presentata dalla Regione Emilia-Romagna;
che, quanto al profilo dell'inammissibilità, l'Avvocatura
evidenzia come la Regione paventi la «messa in opera di ulteriore
attivita» da parte del comune di Bologna, e non da parte dello Stato,
cioè da parte di un soggetto giuridico che non è parte del giudizio
di merito «e mai potrebbe esserlo»;
che, in relazione alla sussistenza del requisito del
periculum in mora, nella memoria si sostiene che la deliberazione del
CIPE, riguardando l'approvazione del progetto preliminare dell'opera
come condizione per l'attivazione del contributo finanziario a carico
dell'erario statale, non comporterebbe ex se alcun danno;
che, viceversa, qualora fosse inibito al comune di porre in
essere le ulteriori attività di propria competenza, si
verificherebbe la «perdita del finanziamento a carico dell'erario».
Considerato che, preliminarmente, deve essere respinta
l'eccezione di inammissibilità relativa alla tardività del ricorso,
in quanto quest'ultimo è stato proposto nei previsti sessanta giorni
dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della delibera
impugnata e che, come già questa Corte ha avuto modo di evidenziare,
la avvenuta conoscenza dell'atto impugnato «viene in considerazione
soltanto in linea sussidiaria, quando manchino la pubblicazione o la
notificazione, che la legge assume, agli effetti che qui interessano,
come equipollenti» (sentenza n. 132 del 1976), cosicchè il termine
per la proposizione del ricorso per conflitto di attribuzione avverso
un atto del quale sia prescritta la pubblicazione come condizione di
efficacia, deve in ogni caso essere individuato avendo riferimento
alla data della medesima;
che, parimenti, non merita di essere accolta l'eccezione di
inammissibilità concernente la presunta acquiescenza della
ricorrente nei confronti dell'atto impugnato, dal momento che questa
Corte «ha costantemente escluso l'applicabilità dell'istituto
dell'acquiescenza ai giudizi per conflitto di attribuzione tra enti,
trattandosi di istituto incompatibile con l'indisponibilità delle
competenze di cui si controverte nei medesimi giudizi» (sentenza
n. 95 del 2003);
che, quanto alla eccepita inammissibilità della richiesta di
sospensiva, derivante dalla circostanza secondo la quale il danno
lamentato dalla ricorrente deriverebbe da atti del comune di Bologna,
soggetto non partecipante al presente giudizio per conflitto di
attribuzione, si osserva che la Regione Emilia-Romagna si duole di
effetti pregiudizievoli che, nella prospettazione di quest'ultima,
conseguirebbero solo in via di fatto dall'attività di detto comune,
ma che dipendono viceversa, in punto di diritto, dalla esecuzione
dell'atto impugnato;
che, conseguentemente, anche tale eccezione deve essere
disattesa;
che tuttavia, anche alla luce della già avvenuta fissazione
della trattazione del merito del ricorso per l'udienza pubblica del
giorno 6 luglio 2004, non si vede quale irreparabile pregiudizio in
capo alla ricorrente possa derivare dal provvedimento impugnato in un
così breve lasso di tempo;
che fa quindi difetto il requisito delle «gravi ragioni»
richiesto dall'articolo 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87, poichè
l'atto impugnato non è idoneo a produrre irreversibili effetti
pregiudizievoli;
che pertanto, in assenza del periculum in mora, l'istanza di
sospensione proposta dalla Regione Emilia-Romagna deve essere
respinta.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Rigetta l'istanza di sospensione della deliberazione 1° agosto
2003, n. 67 (Primo programma delle opere strategiche - legge
n. 443/2001 - Metro leggero automatico di Bologna) del Comitato
interministeriale per la programmazione economica, proposta dalla
Regione Emilia-Romagna con l'atto indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 24 giugno 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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