1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1001 del 3-6-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 marzo 2004
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 marzo 2004 (del Presidente della giunta della Regione Basilicata) Ambiente (tutela dell') - Rifiuti radioattivi - Disposizioni urgenti per la raccolta, lo smaltimento e lo stoccaggio in condizioni di massima sicurezza - Prevista realizzazione di un Deposito nazionale (costituente opera di difesa militare di proprieta' dello Stato) per la sistemazione in sicurezza dei rifiuti di III categoria - Prevista localizzazione del Deposito da parte di un Commissario straordinario previa intesa con la Conferenza unificata (o, in mancanza di intesa, da parte del Presidente del Consiglio dei ministri) previa delibera del Consiglio dei ministri - Affidamento alla SOGIN S.p.a. della realizzazione (entro il 31 dicembre 2008) e della gestione in concessione del Deposito - Attribuzione al Commissario straordinario di poteri di intervento in deroga alla normativa vigente, nonche' di poteri di approvazione di piani e progetti, anche in sostituzione dei soggetti competenti - Ricorso della Regione Basilicata - Denunciata mancanza dei presupposti per l'esercizio della decretazione d'urgenza - Lesione della potesta' legislativa concorrente spettante alle Regioni in materia di salute, protezione civile e governo del territorio - Irreversibile vincolo alle future scelte legislative regionali, nonche' all'assetto del territorio - Violazione (sia in sede governativa che parlamentare) dei principi di sussidiarieta', ragionevolezza, leale collaborazione e previa intesa fra Stato e Regioni - Estromissione della Regione in cui verra' realizzato il Deposito da processi decisionali e amministrativi incidenti sull'ambiente regionale e sui diritti delle popolazioni residenti - Richiamo alla sentenza n. 303/2003 della Corte costituzionale. - Decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314, convertito con modifiche nella legge 24 dicembre 2003, n. 368. - Costituzione, artt. 9 e 32, 77, comma secondo, 117, comma terzo, e 118. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Impugnazione da parte della Regione Basilicata delle norme sulla realizzazione di un Deposito nazionale per la sistemazione in sicurezza di rifiuti radioattivi - Prospettato rischio di pregiudizio irreparabile grave e irreparabile per i cittadini - Richiesta di sospensione dell'efficacia della normativa censurata. - Decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314, convertito con modifiche nella legge 24 dicembre 2003, n. 368. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 35 [come sostituito dall'art. 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131] Costituzione, artt. 9 e 32, 77, comma secondo, 117, comma terzo, e 118. (004C0393) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1001 del 3-6-2004)

Ricorso del Presidente della giunta della Regione Basilicata,
Filippo Bubbico, rappresentato e difeso, giusta procura a margine del
presente atto, in virtù della delibera di giunta n. 443 del 5 marzo
2004, dagli avv. Mirella Viggiani, Maria Carmela Santoro e Fernanda
Cariati domiciliato in Roma presso l'ufficio di rappresentanza della
Regione Basilicata, alla Via Nizza n. 56;

Nei confronti del sig. Presidente del Consiglio dei ministri per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale ai sensi dell'art.
127 della Costituzione:
del decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314 recante
«Disposizioni urgenti per la raccolta, lo smaltimento e lo
stoccaggio, in condizioni di massima sicurezza dei rifiuti
radioattivi, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 18 novembre
2003;
della, legge di conversione n. 368 del 24 dicembre 2003,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 9 gennaio 2004;
con richiesta di sospensione dell'efficacia della normativa censurata
ex art. 35 legge n. 87/1953.
Con il decreto-legge n. 314 del 14 novembre 2003, recante
disposizioni urgenti per la raccolta, lo smaltimento e lo stoccaggio
in condizioni di massima sicurezza, dei rifiuti radioattivi, il
governa ha emanato un provvedimento contenente disposizioni relative
alla realizzazione di un deposito nazionale dei rifiuti radioattivi.
Il provvedimento, a causa del suo contenuto e delle modalità
della assunzione, ha suscitato grande clamore.
Con tale atto normativa il governo si è appropriato, prima del
tempo, del conferimento di una delega a legiferare contenuta
nell'art. 30 del d.d.l. c.d. Marzano, dal nome dell'attuale Ministro
alle attività produttive, che è diretto al «Riordino del settore
energetico», e che contiene la previsione del conferimento di deleghe
al Governo in materia di produzione di energia elettrica, di
stoccaggio e vendita di g.p.l. e, per quello che maggiormente in
questa sede interessa, di gestione dei rifiuti radioattivi.
Si tratta del disegno di legge n. 3297 approvato dalla Camera dei
deputati il 16 luglio 2003, e con il n. S 2421 attualmente in stato
di relazione al Senato.
Il Governo il 14 novembre 2003 con un atto rivestente la forma
del decreto legge, ma sostanzialmente avente natura di provvedimento
amministrativo, come detto, si è appropriato di una delega a
legiferare che il Parlamento, aveva in pectore di conferirgli, ed è
intervenuto a disciplinare la raccolta, lo smaltimento e lo
stoccaggio, in condizioni di massima sicurezza, dei rifiuti
radioattivi, con la previsione della realizzazione di un deposito
nazionale per le scorie, che inizialmente si prevedeva di ubicare nel
territorio del comune di Scanzano Jonico della Regione Basilicata, da
completare entro il 31 dicembre 2008.
Il decreto-legge n. 314/2003 è stato convertito, con
modificazioni, nella legge 368 del 24 dicembre 2003 e prevede
attualmente all'art. 1: «La sistemazione in sicurezza dei rifiuti
radioattivi, come definiti dall'art. 4, comma 3, del decreto
legislativo 17 marzo 1995 n. 230, degli elementi di combustibile
irraggiati e dei materiali nucleari, ivi inclusi quelli rinvenienti
dalla disattivazione delle centrali elettronucleari e degli impianti
di ricerca e di fabbricazione del combustibile, dismessi nel rispetto
delle condizioni di sicurezza e di protezione della salute umana e
dell'ambiente previste dal citato decreto legislativo n. 230 del
1995, è effettuata presso il deposito nazionale riservato ai soli
rifiuti di III categoria, che costituisce opera di difesa militare di
proprietà dello Stato».
Dall'originaria previsione, proprio a segnito di un emendamento
in tal senso presentato dallo stesso Governo presso l'VIII
Commissione della Camera, è stata espunta l'individuazione del
comune di Scanzano Jonico come territorio deputato ad «ospitare
forzatamente» il deposito nazionale delle scorie radioattive.
Entro un anno dall'entrata in vigore della legge di conversione
è previsto che debba essere individuato il sito ove ubicare tale
deposito nazionale.
Il sito dovrà essere individuato con un atto del commissario
straordinario, nominato per sovraintendere all'attuazione degli
interventi, il quale lo assumerà al termine di una non meglio
precisata attività concertativa che prevede di essere assolta con il
sentire la commissione tecnico-scientifica, pure essa di nomina
governativa, prevista dall'art. 2 del medesimo decreto, e previa
intesa in sede di Conferenza unificata ex art. 8 D.Lgs 281/1997.
Laddove l'intesa non fosse raggiunta nel termine predetto
competerebbe al sig. Presidente del Consiglio dei Ministri
provvedere, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, ad
adottare d'imperio un atto individuando il luogo ove realizzare il
deposito nazionale delle scorie radioattive (art. 1, 1° comma).
La medesima disciplina affida alla società Sogin S.p.a.,
Società di gestione impianti nucleari S.p.a., sia la realizzazione
del deposito, entro il 31 dicembre 2008, sia la gestione definitiva
in concessione dello stesso.
La società Sogin è onerata, altresì, di provvedere, con i
prezzi o le tariffe di conferimento dei rifiuti radioattivi al
deposito nazionale, alla validazione del sito, all'esproprio delle
aree, alla progettazione e costruzione del deposito.
Per assicurare l'attuazione degli interventi il Presidente del
Consiglio dei ministri provvederà, come anticipato, alla nomina di
un Commissario straordinario cui la stessa normativa, all'art. 2
comma 1, prevede il conferimento poteri di intervento in deroga alla
la normativa vigente.
Lo stesso commissario straordinario è autorizzato di provvedere
all'approvazione del piano economico finanziario, all'affidamento
degli incarichi di progettazione del deposito nazionale, alle
procedure espropriative, all'approvazione dei progetti, affidamento
dei lavori.
Il comma 2 del medesimo art. 2 autorizza, altresì, lo stesso
Commissario straordinario ad adottare, con le modalità ed i poteri
ex art. 13 d.l. n. 67/1997, convertito in legge n. 135/1997, anche in
sostituzione dei soggetti competenti, tutti i provvedimenti e gli
atti di qualsiasi natura necessari alla progettazione, istruttoria e
affidamento ed alla realizzazione del Deposito, con eccezione degli
atti di competenza sia del Ministero dell'ambiente e territorio,
relativamente alla V.I.A., e sia dell'A.P.A.T.
Il decreto, come convertito, per i restanti articoli disciplina
l'allocazione dei rifiuti radioattivi - art. 3, determinazione di
misure compensative in favore degli enti territoriali interessati
direttamente dall'ubicazione del deposito nazionale e delle misure
d'informazione sulla gestione in sicurezza dei rifiuti radioattivi -
art. 4; ed infine le disposizioni di copertura finanziaria e
l'entrata in vigore della normativa - articoli 5, 6.
Incostituzionalità per violazione dell'art. 77, secondo comma
Cost. insussistenza condizioni legittimanti decretazione di
necessità ed urgenza e per violazione dell'art. 117, terzo comma
costituzione.
Con riguardo all'intero testo normativo rinveniente dal decreto
legge n. 314/2003, e convertito, con modificazioni, nella legge
n. 368/2003 si contesta innanzitutto la violazione dell'art. 77,
secondo comma Cost. per essere stato il decreto medesimo adottato in
assoluta assenza dei presupposti di necessità ed urgenza, che
soltanto giustificano, secondo il citato articolo della Costituzione,
il ricorso da parte del Governo alla decretazione d'urgenza, e la
coeva violazione della sfera delle competenze legislative attribuite
alle Regioni ex art. 117, terzo comma Cost.
La sussistenza della prima delle censure di cui in epigrafe si
rinviene da una serie di circostanze desumibili: dal preambolo dello
stesso provvedimento legislativo nonchè dalle argomentazioni
riportate nel disegno di legge di presentazione del decreto alle
Camere per l'ottenimento della conversione in legge dello stesso;
dalla mancanza, al contrario di quanto asserito dal Governo,
dell'osservanza di «impellenti» impegni comunitari; dall'esistenza
dell'adozione da parte del Parlamento, organo naturalmente deputato
alla legiferazione, di una normativa regolante la materia del
riordino del settore energetico, contenente proprio le deleghe al
Governo in detta materia come pure in quella della gestione dei
rifiuti radioattivi e dell'individuazione di un deposito nazionale
delle sco-
rie radioattive; dall'essere la normativa emanata insuscettibile di
immediata applicazione od efficacia, dall'avere il Governo,
attraverso l'emanazione della normativa de qua vulnerato
l'attribuzione legislativa concorrente delle Regioni riconosciuta
loro dal terzo comma dell'art. 117 Costituzione in materia di tutela
della salute, governo del territorio e protezione civile; da ultimo,
per la mancata indicazione del titolo giustificativo in virtù del
quale il governo si è appropriato del potere, legislativo in luogo
del Parlamento ed in danno delle Regioni, senza che si ncorresse la
giuridica necessità di sostituirsi alla Regione od ad enti
territoriali inerti od omittenti.
Come rilevato il Governo ha esercitato illegittimamente il potere
legislativo con l'emanazione del decreto-legge n. 314/2003, infatti
nel caso di specie non sussistevano le condizioni di necessità ed
urgenza costituzionalmente richieste dall'art. 77, secondo comma
Cost. per legittimare l'esercizio del potere legislativo in capo
all'esecutivo.
È stato acutamente osservato che tali condizioni ricorrono
quando si è di fronte all'impossibilità di intervenire con
efficacia ed immediatezza con il ricorso al naturale procedimento
legislativo, ad esempio nei casi di intervento per l'aiuto alle
popolazioni colpite da calamità naturali o per prorogare rapidamente
discipline prossime alla scadenza, escludendo quindi il Governo dalla
legittima possibilità di ricorrere alla decretazione di urgenza nei
casi in cui non possano ravvisarsi circostanze aventi peculiarità di
eccezionalità.
Orbene nel caso che si sottopone all'ecc.ma Corte adita tali
circostanze, come rilevato, non sussistono.
È lo stesso Governo ad asserire la mancanza delle condizioni
della decretazione d'urgenza sia nel preambolo del decreto che nella
relazione del d.d.l. di presentazione del decreto alle Camere per la
conversione.
Infatti per giustificare la emanazione del decreto che si censura
vengono richiamate genericamente circostanze quali la necessità ed
urgenza di dare immediata sistemazione in sicurezza dei rifiuti
radioattivi, procedendo però a prevedere nel secondo comma dell'art.
n. 1 che il deposito delle scorie sia completato molto oltre
l'entrata in vigore del decreto - avvenuta il 15 novembre 2003 - e
cioè entro il 31 dicembre 2008.
Anche nella relazione del d.d.l. presentato dal Governo al
Parlamento per ottenere la conversione del decreto non si indica la
ricorribilità delle menzionate circostanze di necessità ed urgenza
che sono richieste indefettibilmente per legittimare l'esercizio del
potere legislativo da parte dell'esecutivo.
Al riguardo nella pagina uno si opera un riferimento ad
inaccettabili condizioni di pericolosità, alla possibilità di
eventi catastrofici ed atti terroristici la cui nocività in termini
di evenienza per la sicurezza della popolazione stride clamorosamente
con il successivo enunciato espresso con il richiamo ad un testo
normativo approntato dalla Commissione europea, consistente nel
dovere per gli Stati dell'Unione di dotarsi di un deposito
ingegneristico entro il lontano 2013 e di uso geologico entro l'ancor
più lontano 2018.
Cosicchè non v'è, a parere di chi scrive, modo di individuare
in quello che precede la ricorribilità concreta delle menzionate
circostanze giustificatrici richieste ex art. 77, secondo comma Cost.
per la decretazione d'urgenza.
Nemmeno potrebbe giustificare l'esercizio del potere legislativo
da parte del Governo l'asserzione che il Parlamento avrebbe omesso
una qualche attività in ordine all'assunzione di una normativa in
materia perchè niente di meno veritiero di tanto è avvenuto.
Al riguardo si rimarca che, invece, presso il Parlamento è in
itinere l'adozione di un atto normativo compiutamente formulato
proprio nella materia di cui in questa sede si discetta.
Ci si riferisce al citato d.d.l. c.d. Marzano, dal nome
dell'attuale Ministro delle attività produttive, il quale propone il
«Riordino del settore energetico, nonchè delega al Governo in
materia di produzione di energia elettrica, di stoccaggio e vendita
di g.p.l. e di gestione dei rifiuti radioattivi», talchè non può
proprio asserirsi che stante l'inerzia del Parlamento il Governo è
legittimato a provvedere in merito.
Nel merito, anzi ed ulteriormente, si denuncia che il d.d.l. in
parola è stato già esaminato dalla Camera dei Deputati ed
attualmente è in stato di relazione al Senato, n. S 2421-12 febbraio
2004. L'art. 30 della normativa in corso di adozione, contenuta nel
d.d.l. c.d. Marzano, con il quale «si prevede di conferire delega al
Governo per la gestione dei rifiuti radioattivi, si compone di ben
nove commi di cui il terzo articolato in 12 lettere.
Lo stesso non solo stabilisce le modalità di esercizio della
delega da parte del Governo, ma anche, e per quello che più oltre
verrà posto in evidenza, la necessità che alle decisioni inerenti
alla individuazione del sito ove ubicare il deposito nazionale
partecipino gli enti territoriali interessati, regioni e comuni
(comma 3, lett. d), con il riconoscimento, altresì, che un tale
intervento comporta la creazione dei vincoli per il territorio
interessato (successiva lett. g).
Le più volte richiamate condizioni di necessità ed urgenza non
sono suscettibili di essere rinvenute neanche dalla mera formulazione
degli enunciati delle norme impugnate atteso che le stesse non sono
suscettibili di immediata applicazione.
Infatti dalle prospettazioni degli artt. 1, 2, 3, di cui si
chiede di scrutinare la legittimità costituzionale, non è dato di
ravvisare l'immediata applicazione, considerato che gli stessi, come
pure il successivo articolo quattro, stabiliscono un procedimento a
fattispecie complessa, con fasi interdipendenti ove è prevista la
partecipazione di più soggetti, anche dotati di eccezionali poteri
derogatori e sostitutivi.
Pertanto anche la non immediata applicazione delle norme si pone
come insormontabile ostacolo al «riconoscimento» della sussistenza
delle condizioni giuridiche di legittimità dell'operato del Governo.
Quest'ultimo assumendo il d.l. 314/2003 non solo ha violato il
principio di legalità ma anche quello di tipicità degli atti
esercitando la funzione legislativa al fine di appropriarsi di un
potere decisionale che competeva al Parlamento, poichè in quella
sede, è dato ritenere che, stante la perdurante attuazione della
c.d. «Bicameralina», si sarebbe più compiutamente, esaustivamente e
«garantisticamente» svolto un dibattito in ordine allo stabilire
procedure, anche concertative, per la corretta individuazione del
sito ove ubicare il deposito nazionale delle scorie radioattive.
Ulteriormente si rimarca che con l'assunzione del decreto-legge
da parte dell'organo esecutivo statale, prima, e con la legge di
conversione, poi, si sono vulnerate le attribuzioni legislative
attribuite dalla Costituzione alle regioni con l'art. 117, terzo
comma in materia di tutela della salute, protezione civile e governo
del territorio.
Si rileva che il prevedere il procedimento amministrativo per
l'individuazione del sito e la movimentazione dei rifiuti sul
territorio delle regioni, è avvenuto nella consapevolezza che una
decisione di tal fatta, presa d'imperio, per risolvere un problema
presente dal 1962 (come risulta anche dagli atti parlamentari),
avrebbe prodotto effetti non rimuovibili sia per lo stesso territorio
che per le popolazioni.
Il Governo non si è fatto carico, come invece era doverosamente
tenuto, di individuare principi normativi cui le regioni dovessero
far capo nell'emanare, come competenti, normative ulteriori nelle
materie di cui innanzi e di cui si contesta da parte dell'esecutivo
statale la indebita incidenza.
Eppure le norme emanate sono state adottate con l'intento
dichiarato di salvare le vite umane, di preservare e quindi tutelare
la salute delle popolazioni senza al contempo individuare quegli
standards minimi in materia che sono necessari per consentire alle
regioni di legiferare in via ulteriore.
Si è legiferato, come appena rilevato, sapendo di intervenire
irrimediabilmente sul territorio senza del pari nulla prevedere in
ordine a come tale previsione normativa avrebbe «vincolato», ed anche
qui, per forza di cose, irreversibilmente il legislatore regionale
nel successivo esercizio del potere in altre materie connesse alla
normativa di cui si censura la illegittimità costituzionale.
Prevedere di individuare il sito per il deposito nazionale e
prevedere il procedimento per la sua realizzazione, l'individuazione
del soggetto finanziatore, l'organo deputato a sorvegliarne la
realizzazione e non prevedere di contro come quella normativa avrebbe
inciso in modo così «devastante» e «vincolante» sui poteri normativi
attribuiti alle regioni, è una mancanza che si riverbera in termini
di incostituzionalità delle norme e legittima l'intervento
impugnatorio della Regione istante.
Tale previsione normativa vincola e quindi vulnera le future
scelte del legislatore regionale non solo come detto in materia di
tutela della salute ma anche e vieppiù in materia di protezione
civile e governo del territorio.
Quanto meno anche in tali casi il legislatore statale
nell'intervenire nella materia de qua avrebbe dovuto prevedere di
individuare principi per l'istituzione da parte delle regioni,
interessate sia dalla ubicazione del deposito sia dalla
movimentazione dei rifiuti, di presidi della protezione civile da
istituire a garanzia di ogni evenienza, come pure nello stesso ordine
di prevedibilità occorreva indicare, seppure in via generale,
istituzione di presidi sanitari di aiuto e sostegno nel caso si
fossero verificati incidenti.
La stessa vulnerazione, in termini di creazione di vincoli per
l'esercizio futuro dei poteri legislativi regionali, si manifesta in
materia di governo del territorio se si pone mente all'irreversibile
modificazione del territorio che l'intervento governativo è
preordinato a provocare sul sito prescelto.
Si rileva al riguardo che la disciplina di cui si censura la
illegittimità costituzionale ignora gli effetti che la stessa
produrrà in termini di vincolatività in ordine alla disciplina
dell'uso del territorio che, individuato come sito per il
posizionamento del deposito nazionale delle scorie, viene
irreversibilmente compromesso nel suo uso con la negazione di
programmazione libera da parte dell'ente regionale.
È mancata nel caso di specie ogni prospettazione sulla incidenza
che tale normativa avrebbe prodotto, con effetto a cascata ed in
termini di compressione sul potere legislativo deputato
costituzionalmente alle regioni di disciplinare in via normativa e
gestionale gli aspetti concernenti la programmazione futura, la
pianificazione, nonchè la salvaguardia e la protezione del suolo,
anche, finalisticamente preordinati alla protezione dell'ambiente.
Si sottolinea che la protezione e la salvaguardia dell'ambiente
per il fatto di essere materia attribuita alla legislazione esclusiva
dello Stato non significa escludere ogni intervento attuatore in capo
alle regioni nelle materie in cui queste ultime hanno potestà
legislativa.
Cosicchè il difetto dell'esistenza dei requisiti di necessità
ed urgenza, con le prospettazioni innanzi rilevate, e la vulnerazione
dei poteri regionali costituzionalmente in materia legislativa alle
regioni, consentono di chiedere che venga scrutinata positivamente la
richiesta di incostituzionalità della normativa impugnata.
Incostituzionalità per violazione dei principi costituzionali di
sussidiarietà, ragionevolezza, leale collaborazione e previa intesa
tra stato e regioni.
Ulteriormente si rileva l'incostituzionalità delle norme
censurate nell'avere il legislatore statale, sia in sede governativa
che parlamentare, ognuno per i rispettivi ambiti, e cioè in sede di
iniziativa legislativa il primo e di mancato controllo il secondo,
violato i principi costituzionali di sussidiarietà, ragionevolezza,
leale collaborazione e previa intesa tra Stato e regioni, così come
rimarcati dalla giurisprudenza ultima dell'Ecc.ma Corte adita nella
sentenza n. 303/2003.
Nel caso di specie il legislatore nazionale nell'emanare le norme
e nel giustificarne l'adozione richiama l'esigenza di tutelare
l'ambiente, talchè si verte nell'ambito di quella che è stata
definita una materia trasversale, un valore costituzionale che in
quanto tale, per l'essere al di sopra di altre materie con oggetto
predeterminato, difetta dell'individuazione immediata di funzioni
amministrative che garantiscano il raggiungimento dei fini
prestabiliti dal legislatore.
Vale a dire che se è pur vero per espresso dettato
costituzionale che il legislatore statale abbia titolo esclusivo per
esercitare il relativo potere in materia di tutela ambientale, lo
stesso a cagione di tale «esclusivita» non è anche titolare delle
funzioni amministrative a quelle sottesa, considerato che è venuto
meno il principio del parallelismo delle funzioni amministrative, e
che comunque non può ravvivarsi una qualche forma di parallelismo
nelle materie di legislazione esclusiva che siano al contempo
«trasversali» essendo queste ultime ad oggetto indeterminato.
È infatti ragionevole ritenere, con il conforto delle previsioni
e delle finalità della riforma del titolo V della Costituzione, che
le funzioni amministrative debbano essere svolte dagli enti
territoriali dei vari livelli in cui si articola il «governo»
amministrativo non solo nei casi in cui si tratti di funzioni
amministrative proprie o fondamentali, ma, con una competenza che si
potrebbe definire di carattere generale, ogni volta in cui l'ente
stesso fosse coinvolto da iniziative riguardanti il suo territorio o
la sua popolazione.
In tale ottica, come detto, l'ente territoriale ha titolo per
esercitare le finzioni amministrative teleologicamente finalizzate al
perseguimento degli interessi che siano suoi propri, ma anche e
vieppiù quelli che non sono «istituzionalmente» dell'ente, ma che
ugualmente debbono essere esercitate dallo stesso, perchè l'ente
stesso è l'istituzione che nel modo migliore può assicurare il
raggiungimento dello scopo individuato dalla norma attraverso il
contemperamento degli interessi della collettività e del territorio,
che lo stesso ente non solo rappresenta, ma assicura, garantisce e
presidia vigilmente.
Cosicchè anche nel caso di perseguimento di finalità
individuate dal legislatore statale in una materia che la
Costituzione gli ha affidato in via esclusiva le correlative funzioni
amministrative non sono e non possono riconoscersi in capo allo
Stato, ma al contrario appartengono in primo luogo, come detto, agli
altri enti territoriali; comuni, province e regioni.
Quindi nel caso di specie anche trattandosi di un'opera di
interesse nazionale di un'opera riconosciuta quanto all'ubicazione ed
all'esecuzione indifferibile ed urgente, tutte le funzioni
amministrative relative sottese alla sua realizzazione appartengono
naturaliter agli enti territoriali che sono «investiti, interessati,
vincolati da quell'opera», e non in primis allo Stato.
Quest'ultimo per appropriarsi ed assumere quelle funzioni
amministrative dovrebbe preliminarmente consumare una fase
interlocutoria di previa intesa con gli enti territoriali da
articolarsi diversamente a seconda della fase di attuazione
dell'iniziativa in cui si verte.
Una prima fase coinvolgente tutte le regioni per procedere
all'individuazione del territorio ove ubicarne il deposito ed una o
più fasi successive intercorrenti con l'ente regione, il cui
territorio fosse stato individuato come area utile per posizionare
l'opera di che trattasi.
Al riguardo non potrebbe sostenersi che il principio
costituzionale della previa intesa possa ritenersi soddisfatto dalla
previsione contenute nel primo comma dell'art. 1, atteso che la
stessa peraltro è deficitaria anche sui tempi e sulle modalità di
assunzione del suo raggiungimento.
Solo l'infruttuoso svolgimento di tali fasi consentirebbe allo
Stato di avocare a sè, con atto d'imperio, le funzioni
amministrative relative, come detto, all'individuazione del sito e
realizzazione dell'intervento, perchè è lecito sostenere che la
mancata intesa sulla individuazione del sito non può consentire allo
Stato di avocare conseguenzialmente le funzioni amministrative
relative alla realizzazione dell'opera.
È principio generale che la sostituzione di un ente ad un altro
è legittimamente consentita solo nel caso in cui il titolare della
funzione sia rimasto inerte ed abbia omesso di compiere l'attività
cui è preposto anche laddove sia stato inutilmente diffidato.
Orbene comparando quanto appena esposto è di tutta evidenza che
i termini del rapporto sono stati stravolti e lo Stato ha avocato a
sè illegittimamente ogni funzione.
Con la normativa censurata il governo ha violato anche il
principio di leale collaborazione tra Stato e regioni, inteso anche
quale applicazione del principio che la legge non può vincolare il
legislatore successivo se non nei limiti di quanto normativamente
previsto.
Nel caso di specie esiste un vincolo di natura concreta
rappresentato dalla realizzazione del deposito che di fatto si
presenta sin da oggi come ingiustificata limitazione di natura
giuridica su ogni attività di programmazione, pianificazione e
tutela del territorio da parte della regione interessata, la cui
azione diretta al perseguimento di interessi territoriali,
paesistici, di tutela dei propri abitanti viene minata in modo
assolutamente indeterminato ed in via irreversibile.
La normativa impugnata contrasta anche con il principio della
ragionevolezza perchè non v'è modo di ravvisare nella stessa le
priorità e le ragioni giustificatrici della posizione di un
superiore interesse pubblico nazionale cui subordinare e sacrificare,
nei rappresentati termini di insufficiente o mancata partecipazione
ai processi decisionali ed alle fasi amministrative, i diritti
costituzionalmente protetti dagli artt. 9 e 32 della Costituzione
delle popolazioni del territorio su cui verrà ubicato il deposito,
ed in primis non vi è ragione giustificatrice che possa escludere o
limitare da quei processi decisionali e amministrativi gli enti
regionali i quali hanno poteri di programmazione e pianificazione del
proprio territorio, a meno che gli stessi non abbiano deciso di
abdicare a quella fase partecipativa.
Tale rinuncia però per essere produttiva di effetti giuridici
deve essere espressa in modo compiuto.
Orbene nella normativa impugnata non solo non vi è traccia della
previsione della consumazione di tale fase interlocutoria ma
oltremodo manca anche ogni altra previsione inerente e alla
necessità per l'organo esecutivo statale di intervenire solo
successivamente ad un espresso atto di diniego proveniente dall'ente
regionale interessato.

P. Q. M.
Il presidente della giunta della Regione Basilicata
preliminarmente insta a che la Corte valuti l'ipotesi ex art. 35
legge n. 87/1953 di sospendere l'efficacia della normativa impugnata
ricorrendo i requisiti di legge ivi richiesti ed in special modo di
un pregiudizio grave ed irreparabile per i cittadini e conclude
chiedendo che la Corte dichiari la illegittimità costituzionale
della normativa contenuta nel decreto-legge e della legge conversione
indicati in epigrafe.
Potenza-Roma, addì 5 marzo 2004
Avv. Mirella Viggiani - Avv. Maria Carmela Santoro - Avv. Fernanda
Cariati 04C0393