1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 2-5-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 60 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 marzo 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 marzo 2012 (della Regione Veneto). Bilancio e contabilita' pubblica - Sistema di "tesoreria mista" per le Regioni e gli enti locali (art. 7 del decreto legislativo n. 279 del 1997) - Sospensione dal 24 gennaio 2012 al 31 dicembre 2014 - Applicazione, nello stesso periodo, del regime di tesoreria unica di cui all'art. 1 della legge n. 720 del 1984, eccezion fatta per le disponibilita' espressamente indicate - Obblighi per i tesorieri o cassieri dei predetti enti di versare sulle contabilita' speciali fruttifere della tesoreria statale le liquidita' depositate presso di essi (per meta' entro il 29 febbraio e per la parte restante entro il 16 aprile 2012); di smobilizzare entro il 30 giugno 2012 gli investimenti finanziari individuati con successivo decreto ministeriale; e di utilizzare prioritariamente, per i pagamenti disposti dagli enti, non ancora riversate le risorse esigibili - Ricorso della Regione Veneto - Denunciata lacunosita', irragionevolezza e inadeguatezza dell'intervento legislativo rispetto agli scopi dichiarati - Mancanza di una seria e completa disciplina transitoria e di attuazione - Paradossale ripristino provvisorio di un sistema anacronistico a scapito di quello rispettoso delle autonomie e del quadro costituzionale e istituzionale di riferimento - Compressione della liberta' economica e della liberta' contrattuale in assenza di ragioni di utilita' "economico-sociale" - Contrasto con il principio di buon andamento e di economicita' - Adozione di norme statali di dettaglio nella materia "coordinamento della finanza pubblica", in violazione della potesta' legislativa concorrente e della potesta' regolamentare delle Regioni nella medesima materia - Lesione dell'autonomia amministrativa regionale e locale, nonche' dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza - Violazione dell'autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle Regioni - Contrasto con i principi fissati dalla legge delega sul federalismo fiscale - Violazione del principio di leale collaborazione (per carenza di dialogo preventivo con le Regioni, aggravata dalla scelta di utilizzare la decretazione d'urgenza) - Difetto dei presupposti e delle garanzie costituzionalmente richiesti per l'esercizio del potere sostitutivo del Governo - Sostanziale "espropriazione" di risorse proprie delle Regioni e degli enti locali - Mancata indicazione dei mezzi di copertura delle nuove o maggiori spese derivanti dal temporaneo ripristino della tesoreria unica - Alterazione permanente dell'equilibrio delle autonomie mediante discipline dichiaratamente straordinarie e derogatorie - Istanza di sospensione dell'esecuzione delle norme impugnate. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, art. 35, commi 8, 9 e 10. - Costituzione, artt. 3, 5, 41, 42, 81, 97, 117 [commi terzo e sesto], 118, 119 e 120, comma secondo; legge 5 maggio 2009, n. 42 [art. 2, comma 2]; [legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 35, come sostituito dall'art. 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131]. (012C0129) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 2-5-2012)

Ricorso della regione Veneto (c.f. 80007580279 e p.i.
02392630279), in persona del Presidente pro tempore della Giunta
regionale, autorizzato mediante deliberazione della Giunta stessa del
22 febbraio 2012, n. 272, rappresentata e difesa, come da procura
speciale a margine del presente atto, dagli avv.ti prof. Mario
Bertolissi (c.f. BRTMRA48T28L483I) del Foro di Padova e Andrea Manzi
(c.f. MNZNDR64T26I804V) del Foro di Roma, presso quest'ultimo
domiciliata in Roma, alla via Federico Confalonieri, n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege, in Roma, alla via dei Portoghesi, n.
12;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art.
35, comma 8, 9, 10, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, recante
«Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita')», pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 19 del 24 gennaio 2012, S.O. n. 18, per violazione degli
artt. 3, 5, 41, 42, 81, 97, 117, 118, 119, 120 Cost., nonchè del
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120, comma 2,
Cost., e del seguente parametro interposto: legge 5 maggio 2009, n.
42.

F a t t o

1. - Introduzione.
In data 24 gennaio 2012 è stato pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 19, S.O. n. 18, il decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1,
meglio conosciuto come «decreto Monti», relativo alle cosiddette
«liberalizzazioni».
Nell'ambito del citato provvedimento normativo, la Regione Veneto
ha individuato alcune disposizioni (segnatamente i commi 8 e 9 e 10
dell'art. 35) lesive di proprie prerogative costituzionalmente
sancite e tutelate nonchè numerosi altri profili di contrasto con il
dettato costituzionale, che ridondano in altrettante lesioni
dell'autonomia regionale e degli enti locali, Province e Comuni, dei
cui interessi si fa in questa sede portatrice.
Per questi motivi la ricorrente si rivolge a Codesta Ecc.ma Corte
costituzionale affinchè intervenga ripristinando la piena
conformità a Costituzione.
2. - Il sistema attuale di contabilità e tesoreria regionale.
In via preliminare si osserva che la Regione Veneto, in virtù
della previsione di cui all'art. 52 della propria legge regionale n.
39 del 29 novembre 2001 (recante «Ordinamento del Bilancio e della
Contabilità della Regione»), ha in corso con l'istituto Unicredit
Banca s.p.a. un contratto per l'affidamento del servizio di
tesoreria, stipulato in Venezia il 17 dicembre 2008 (doc. 2), della
durata di anni cinque, con decorrenza dal 1o gennaio 2009 e scadenza
al 31 dicembre 2013, che viene svolto secondo le modalità e i
contenuti previsti dal Capitolato speciale d'oneri allegato allo
stesso.
In adempimento a questo contratto Unicredit Banca s.p.a. esegue
tutt'ora, per conto della Regione Veneto, il «complesso di operazioni
connesse alla gestione finanziaria dell'Amministrazione Regionale,
tra l'altro alla riscossione delle entrate, al pagamento delle spese,
nonchè all'amministrazione e alla custodia dei titoli e valori ed,
in generale, agli adempimenti previsti dalla Legge di contabilità
regionale n. 39 del 29 novembre 2001».
Tale servizio costituisce una fonte di entrata per
l'amministrazione regionale dato che alle operazioni esecutive degli
obblighi contrattuali viene applicato a credito sui depositi
(giacenze di cassa) «un tasso attivo a capitalizzazione trimestrale
di interesse lordo pari a + 66 (sessantasei) punti base di spread
sull'Euribor un mese (base 365) media mese precedente pro tempore»
(cfr. art. 4 del contratto), verso un tasso passivo per le
anticipazioni di tesoreria pari a «+ 41 (quarantuno) punti base
sull'Euribor un mese (base 365) media mese precedente pro tempore».
Il contratto non prevede altri oneri, nè commissioni bancarie a
carico di terzi, nè addebiti per incassi o emissioni, RID MAV,
commissioni pagamenti all'estero, spese postali, etc. nè per ogni
altra imposta o onere conseguente all'attività oggetto di appalto
(cfr. art. 5 del contratto). Nè prevede aggio o corrispettivo alcuno
per il tesoriere (cfr. art. 11 del Capitolato d'oneri, allegato D al
contratto).
Conseguentemente ogni attività viene gestita dalla Unicredit
Banca s.p.a. attraverso la propria filiale di Venezia, sita in San
Marco - Mercerie dell'Orologio, 191, presso la quale è aperto il
conto corrente speciale n. 000100537110 sul quale, quotidianamente,
corrisponde la Direzione Ragioneria della Regione, sia per
l'esecuzione dei mandati emessi, sia per la registrazione delle
reversali di incasso, che per ogni altra operazione inerente al
rapporto.
Come da estratto conto al 31 dicembre 2011 (doc. n. 3), a fine
anno questo presentava un saldo di € 346.659,50 a fronte di una
movimentazione nel mese di dicembre 2011 di € 1.469.623.076,07 in
entrata e di € 1.481.967.129,32 in uscita, che corrispondono
all'andamento medio mensile della finanza regionale, che opera per
bilancio di cassa con circa 14 miliardi di euro all'anno.
Quanto alle risorse amministrate queste provengono da più fonti:
accanto alla entrate per trasferimenti dallo Stato, si registrano
anche entrate proprie, distinguibili perchè derivanti sia dai
tributi, sia da entrate patrimoniali conseguenti a rapporti, vuoi di
diritto pubblico vuoi di diritto privato.
Quanto alle entrate da tributi propri, queste derivano in buona
parte da imposte quali: l'addizionale regionale IRPEF (per un gettito
di circa due miliardi di euro) e l'IRAP, entrambe incassate a mezzo
dell'Agenzia delle Entrate; tributi riscossi direttamente dalla
Regione avvalendosi della tesoreria, quali, ad esempio, il «bollo
auto» (per un gettito nel 2011 di 676,05 milioni di euro circa) e le
varie tasse di concessione regionale, tasse universitarie e di
abilitazione, il tributo speciale per il deposito in discarica dei
rifiuti, le accise per gasolio e benzina, l'addizionale regionale sul
gas metano ed altre entrate proprie registrate al Titolo 1° fra i
tributi propri (per un gettito di 284,5 milioni di euro circa).
3. - La novella governativa.
3.1. Come rammentato in premessa, di recente il Governo
nazionale, con il qui gravato decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1,
all'art. 35, commi 8, 9 e 10, ha introdotto, a sedicenti fini di
«tutela dell'unità economica della Repubblica e del coordinamento
della finanza pubblica», disposizioni a contenuto sostanzialmente
ablativo delle risorse regionali. Ciò senza soprattutto distinguere
- e qui la peculiare gravità dell'iniziativa - fra risorse
provenienti dallo Stato e risorse che sono il provento dell'attività
propria dell'amministrazione regionale.
Per opportuna ricognizione si riportano per intero, al fine di
una loro più precisa contezza, i commi 8, 9 e 10 del menzionato art.
35:
«8. Ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica e
del coordinamento della finanza pubblica, a decorrere dalla data di
entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 dicembre 2014, il
regime di tesoreria unica previsto dall'articolo 7 del decreto
legislativo 7 agosto 1997, n. 279 è sospeso. Nello stesso periodo
agli enti e organismi pubblici soggetti al regime di tesoreria unica
ai sensi del citato articolo 7 si applicano le disposizioni di cui
all'articolo 1 della legge 29 ottobre 1984, n. 720 e le relative
norme amministrative di attuazione. Restano escluse dall'applicazione
della presente disposizione le disponibilità dei predetti enti e
organismi pubblici rivenienti da operazioni di mutuo, prestito e ogni
altra forma di indebitamento non sorrette da alcun contributo in
conto capitale o in conto interessi da parte dello Stato, delle
regioni e delle altre pubbliche amministrazioni.
9. Entro il 29 febbraio 2012 i tesorieri o cassieri degli enti ed
organismi pubblici di cui al comma 8 provvedono a versare il 50 per
cento delle disponibilità liquide esigibili depositate presso gli
stessi alla data di entrata in vigore del presente decreto sulle
rispettive contabilità speciali, sottoconto fruttifero, aperte
presso la tesoreria statale. Il versamento della quota rimanente deve
essere effettuato entro il 16 aprile 2012. Gli eventuali investimenti
finanziari individuati con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze - Dipartimento del Tesoro da emanare entro il 30 aprile 2012,
sono smobilizzati, ad eccezione di quelli in titoli di Stato
italiani, entro il 30 giugno 2012 e le relative risorse versate sulle
contabilità speciali aperte presso la tesoreria statale. Gli enti
provvedono al riversamento presso i tesorieri e cassieri delle somme
depositate presso soggetti diversi dagli stessi tesorieri o cassieri
entro il 15 marzo 2012.
10. Fino al completo riversamento delle risorse sulle
contabilità speciali di cui al comma 9, per far fronte ai pagamenti
disposti dagli enti ed organismi pubblici di cui al comma 8, i
tesorieri o cassieri degli stessi utilizzano prioritariamente le
risorse esigibili depositate presso gli stessi trasferendo gli
eventuali vincoli di destinazione sulle somme depositate presso la
tesoreria statale».
3.2. Come appare dalla lettura dei tre commi sopra esposti, il
linguaggio utilizzato non è dei più chiari e lineari.
Comunque sia, il significato concreto di tali disposizioni è
ricavabile dal contenuto degli artt. 7, 8 e 9 del decreto legislativo
7 agosto 1997, n. 279 (recante «Nuove modalità di attuazione del
sistema di tesoreria unica»), il quale, derogando al regime di
tesoreria unica di cui alla previgente legge 29 ottobre 1984, n. 720,
aveva, in sintesi, previsto che le Regioni, attraverso un percorso
istituzionale ben definito, potessero, in modo progressivo, dotarsi
di una propria tesoreria, in corrispondenza al maggior livello di
autonomia da queste conseguite: a) sia a coronamento degli ambiti di
competenza nel frattempo trasferiti dallo Stato, anche in materia
tributaria; b) sia in adeguamento al nuovo quadro istituzionale
proveniente dai cd. «Decreti Bassanini» (in particolare legge n.
59/1997 e decreto legislativo n. 112/1998); c) sia in ragione della
prevista modifica dell'assetto costituzionale delle autonomie locali
poi trasfuso nella modifica del Titolo V della seconda parte della
Costituzione.
In breve, attraverso il meccanismo introdotto dal decreto
legislativo n. 279/1997, dapprima in via sperimentale ai sensi
dell'art. 9, quindi attraverso successivi provvedimenti del
Presidente del Consiglio dei Ministri, intercorsi tra il 1999 e il
2001 (transitati attraverso le procedure di cui all'art. 8), tutte le
entrate della Regione, comprese quelle proprie (ai sensi dell'art. 7
originariamente non destinate ad essere versate nella tesoreria unica
nazionale), sono state gestite in sede locale attraverso propri
servizi di tesoreria.
Viceversa, dal novello impianto normativo dell'art. 35 del
decreto-legge n. 1/2012 si ricava, in tutta evidenza, come l'effetto
proprio dei commi 8, 9 e 10 sia oggi essenzialmente quello di
concentrare presso la tesoreria unica dello Stato (sulle
«contabilità speciali (...) aperte presso la tesoreria statale»)
tutto il patrimonio in numerarlo della Regione: a) quello formato da
trasferimenti dello Stato; b) il portato delle entrate tributarie
proprie; e c) il risultato della propria attività afferente ai
rapporti esclusivi, di diritto pubblico o di diritto privato.
Il comma 9 dell'art. 35 rivolge all'attuale tesoriere l'ordine di
consegnare l'ammontare della cassa che deteneva presso il conto
corrente intestato alla Regione il 24 gennaio 2012, con due
versamenti da effettuarsi, il primo al 29 febbraio 2012, il secondo
entro il 16 aprile successivo; senza dire della smobilizzazione degli
investimenti finanziari da individuarsi con futuro decreto
ministeriale. Il tutto in spregio alla circostanza che detto ordine
interviene su un rapporto soggettivo di diritto privato che lega tra
loro due portatori di diritti soggettivi ed autonomi.
Il comma 10 impone, infine, alla banca tesoriere di agire su
somme che non sono oggetto di trasferimento immediato, in patente
violazione dell'autonomia contrattuale delle parti e della
circostanza che lo Stato, per volere della Costituzione, non ha
potere sulle modalità organizzative e contabili con cui la Regione
gestisce il proprio patrimonio, a partire dall'indicazione dei tempi
e delle modalità con cui dare luogo ai pagamenti.
A ciò si accompagna la circostanza che, ad oggi, non sono stati
affatto comunicati, per converso, all'amministrazione regionale i
tempi e i modi per poter continuare a svolgere le proprie funzioni di
entrata e di spesa attraverso la tesoreria unica dello Stato.
3.3. Va osservato, infatti, a riguardo, che alla Regione, al fine
di dare esecuzione al decreto-legge, non è ancora pervenuta una
formale comunicazione da parte dello Stato circa le modalità con cui
sarà attivato e gestito il servizio di tesoreria unica sostitutivo
di quella propria. Questa, infatti, attivata a seguito di una
procedura ad evidenza pubblica e poi disciplinata in via
contrattuale, non viene contestualmente soppressa e viene piuttosto
lasciata in sospensione in una sorta di «limbo giuridico».
Che manchi del tutto una qualsiasi forma di raccordo tra
Ministero dell'economia e destinatari degli effetti della norma è
altresì testimoniato da un «Messaggio urgente da inviare alle
direzioni e agli uffici organizzazione e tesoreria enti soggetti
utenti del SITRAD» (doc. n. 4), privo di data e di firma, con il
quale l'ABI (l'associazione delle banche italiane) ha informato
Unicredit Banca s.p.a. circa i «Criteri di versamento presso le
contabilità speciali degli enti» in «attuazione» dell'art. 35, commi
8 - 13, del decreto-legge n. 1/2012. Espone, infatti, il citato
messaggio quanto l'ABI avrebbe «appreso per le vie brevi dai
competenti uffici ministeriali»: segno tangibile di una assoluta
mancanza di indicazioni attuative provenienti da parte di chi avrebbe
dovuto esercitare la dovuta attività di informazione circa
l'esecuzione del provvedimento legislativo.
A questo riguardo spiace poi dover notare che le informazioni per
«le vie brevi» fornite dai «competenti uffici ministeriali» (quali?)
sarebbero peraltro state date dopo essere state «condivise con i
rappresentanti (...) della Conferenza delle Regioni» (quando?).
Malgrado queste fantasiose affermazioni, nulla di ciò è affatto
avvenuto. Qualora fosse stato espresso un consenso in sede
istituzionale dalle Regioni, questo si sarebbe dovuto quantomeno
tradurre in un verbale di incontro, in una nota scritta o in una
qualsiasi altra forma di documento, dei quali non vi è traccia
alcuna.
Tant'è che solo da queste non meglio identificate «vie brevi»
l'amministrazione regionale veneta è venuta a conoscenza che i
tesorieri dovranno, «indipendentemente da autorizzazione degli enti»,
far pervenire entro il 29 febbraio alla tesoreria dello Stato il 50%
delle somme esistenti presso la banca che svolge le funzioni di
tesoreria, come ricavate dalla «situazione di chiusura del giorno 24
gennaio (TI)» ed aventi «ad oggetto le somme esistenti alla chiusura
del giorno di versamento (T2)».
Il messaggio dell'ABI, poi, oltre a non dare - come rilevato - le
essenziali disposizioni attuatine, si prodiga, invece, a fornire
istruzioni gravemente lesive degli obblighi negoziali previsti nel
contratto di prestazione del servizio di tesoreria, laddove queste
impongono alle banche associate e, nel caso di specie ad Unicredit
banca s.p.a., adempimenti ultronei rispetto al decreto-legge, senza
averne - all'evidenza - la necessaria forza e legittimazione.
Inter alia, secondo l'ABI, (ma non ai sensi del decreto-legge),
che nuovamente riferisce le indicazioni di non meglio definiti
«competenti uffici ministeriali», il trasferimento de quo riguarda
anche le somme pignorate presso il tesoriere, malgrado il vincolo
giudiziario di indisponibilità gravante sulle stesse, a meno di non
presupporre (ma nuovamente il decreto-legge in questo senso non dice
nulla) il trasferimento ex re alla tesoreria unica anche degli
obblighi del terzo pignorato.
Tutto ciò in spregio a precisi valori costituzionali, nei
termini di cui alle censure di seguito esposte, tali da pregiudicare
l'ordine delle competenze, formali e sostanziali, della Regione
Veneto e degli enti locali, nonchè l'autonomia contrattuale di
soggetti pubblici e privati.

D i r i t t o

1. - Una indispensabile premessa.
Sostiene Silvio Trentin che non è diritto, ma una pura e
semplice manifestazione di forza materiale, ciò che non corrisponde
a un agire razionale, che è tale quando si dimostra coerente con le
regole del gioco (1) . Ed aggiungeva, parlando dello Stato: «È per
questo motivo che quest'ultimo, pena il rendersi completamente
estraneo alla Società, quindi il cessare di essere Stato, deve
sempre più organizzarsi come un ordine delle autonomie» (2) . Non
può sorprendere, dunque, questa ulteriore annotazione, che dà conto
di ciò che nella storia d'Italia è sempre accaduto, vale a dire che
appaiono e sono istituzioni gracili lo Stato-apparato e lo
Stato-ordinamento (3) : «Il problema eterno dello Stato è proprio
quello di insediare lo Stato nella Società, è quello di impedire
che l'ordine di integrazione implichi la sparizione, l'annientamento
degli ordini integrati» (4) . Tra tante condizioni, ve n'è una
esemplare, che va rispettata: è la clausola delle clausole, quella
su cui si fonda il patto costituzionale - il foedus -, che si
riassume nel noto brocardo pacta sunt servanda. Se ragioni
contingenti oppure sistemiche suggeriscono o addirittura impongono un
mutamento di aspetti essenziali delle regole del gioco lo si farà
dialogando, nel rispetto - come la Corte costituzionale ha da tempo
immemorabile affermato - del principio di leale collaborazione. Non
certo operando alla luce di un altrettanto noto adagio: l'Etat c'est
moi, oltretutto svilito da un testo primitivo, quale è l'art. 35,
co. 8, 9 e 10 in particolare, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n.
1, dedicato a un vecchio arnese: la tesoreria unica.
Nell'esaminare il dettato normativa, il meno che possa accadere
è che si riprendano massime tralatizie, ignorando quel che le ha
rese tali, secondo uno schema mentale che fa della fissità il
criterio ordinatore degli eventi: secondo, appunto, una prospettiva
collaudata, che vede la dottrina «sempre tarda a teorizzare la
realta'» (5) . Infatti, quest'ultima rappresenta il contenitore,
all'interno del quale è stato calato dal Governo, tra l'altro, il
disposto secondo cui «fino al 31 dicembre 2014, il regime di
tesoreria unica previsto dall'articolo 7 del decreto legislativo 7
agosto 1997, n. 297 è sospeso», mentre «si applicano le disposizioni
di cui all'articolo 1 della legge 29 ottobre 1984, n. 720 e le
relative norme amministrative di attuazione» (art. 35, comma 8,
decreto-legge n. 1/2012). Dunque, un testo normativo fu in vigore dal
1984, uno ulteriore rinnovato dal 1997, quello impugnato dinanzi a
Codesta Corte è operante dall'entrata in vigore dell'atto
governativo avente forza di legge: dall'anno 2012. Successione di
atti normativi, modificazione di regime giuridici, ritorno
all'antico, giustificato più o meno cosi': lo Stato ha bisogno di
cassa. Di liquidità.
Come un tempo e con le ragioni di allora? (6) . Il Giudice delle
leggi, nel definire nei suoi caratteri essenziali il regime di
tesoreria unica di cui alla legge n. 720/1984, con la sent. n.
132/1993 ha precisato che «la ratio del complesso di norme ora
ricordato è quella di consentire allo Stato, in riferimento a un
interesse dell'intera comunità nazionale, il controllo della
liquidità e la disciplina dei relativi flussi monetari e, in
particolare, di evitare che somme reperite dallo Stato attraverso il
ricorso al mercato finanziario e comportanti, pertanto, il pagamento
di onerosi interessi da parte dello Stato stesso, finiscano per
giacere presso i tesorieri regionali, dando così vita a una
produzione di interessi a favore delle Regioni scaturente, in
definitiva, da erogazioni di somme prese a prestito dallo Stato». Ed
ha aggiunto: «Questo circolo vizioso delle finanze pubbliche è
impedito dal "sistema della tesoreria unica", il quale, per
riprendere valutazioni già espresse da questa Corte ..., è ispirato
alla "esigenza fondamentale per lo Stato (di) limitare l'onere
derivante dalla provvista anticipata dei fondi rispetto all'effettiva
capacità di spesa degli enti (regionali)". Tale esigenza e le norme
di legge che ad essa si ispirano sono, dunque, espressione del potere
di coordinamento della finanza regionale con quella nazionale e degli
enti locali, che l'art. 119 della Costituzione attribuisce allo
Stato».
Dunque, la finalità era quella di evitare un «circolo vizioso
delle finanze pubbliche» - un cortocircuito - in caso di «provvista
anticipata dei fondi rispetto all'effettiva capacità di spesa» delle
Regioni, in un contesto di finanza territoriale caratterizzato non
dall'autonomia del prelievo tributario, ma - pure la Corte lo ha
ripetutamente riconosciuto, oltretutto dopo l'entrata in vivore della
legge costituzionale n. 3/2001 - da una larva prevalenza dei
trasferimenti erariali. Del resto, è scritto a chiare lettere nei
lavori preparatori e nel testo della legge di delega n. 42/2009,
avente ad oggetto l'attuazione dell'art. 119 Cost. (7) . L'interesse
tutelato era quello generale, che trovava la sua più limpida
giustificazione nella necessità di non dissipare risorse pubbliche
pagando - a chiunque, fossero pure soggetti pubblici - interessi, da
finanziare, comunque, attraverso la fiscalità. Perchè, c'è sempre
qualcuno che paga (8) . Si era in presenza di interessi non
frazionabili.
Condivisibili o meno che fossero quegli assunti (9) (si dirà
oltre in che termini comunque criticabili), è fuori discussione che
non possono essere - il discorso si fa rigoroso, perchè impiega le
categorie del ragionamento scientifico - trasferiti omisso medio nel
2012. Tra il 1984 e il 2012 non solo sono passati poco meno di una
trentina d'anni; non solo si sono verificati i mutamenti
istituzionali, economici e sociali ordinari; non solo è intervenuta
nel 2001 una riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione;
si sono prodotti anche eventi che hanno interferito sulle relazioni
tra Stati e, all'interno degli Stati, tra i livelli di governo ed i
cittadini, soprattutto quando costoro sono contribuenti: come tali,
destinati a sobbarcarsi, nonostante le tante partite del dare e
dell'avere che spesso si traducono in partite di giro, il grave
fardello del debito pubblico, ora comunemente denominato debito
sovrano (10) . È con il debito sovrano che ha a che fare la
tesoreria unica dell'anno di grazia 2012.
Si tratta di un rilievo - decisivo, a parere della difesa della
Regione Veneto - che si può spiegare con solare limpidezza.
Da un lato, riprendendo una millimetrica annotazione (11) , si
deve essere ben consapevoli che «i motivi per cui Mario Draghi,
presidente della Bce, ha aperto il rubinetto della liquidità sono
molti. Innanzi tutto bisognava salvare molte banche che stavano
morendo per asfissia finanziaria: nessuno prestava più loro i soldi
necessari per vivere. Tanti analisti sono convinti che senza il suo
intervento di emergenza, il 2012 avrebbe registrato più di un
fallimento bancario in Europa. Inoltre bisognava creare liquidità
per favorire l'acquisto di titoli di Stato: rendimenti al 7% e oltre
erano insostenibili per Paesi come l'Italia o la Spagna. Dato che la
Bce più di tanto non poteva comprare BTp, ha dovuto finanziarie le
banche perchè lo facessero al posto suo. Questi due obiettivi sono
già stati raggiunti: lo dimostra l'euforia che c'è sul mercato dei
titoli di Stato e sulle banche. È però il terzo obiettivo, quello
più strutturale, che ancora manca all'appello: la politica della Bce
raggiungerà veramente l'obiettivo solo quando farà ripartire il
circuito del credito. Insomma: quando i soldi arriveranno
all'economia reale. La logica della Bce è questa: le imprese in
Europa ottengono 1'87% dei finanziamenti in banca (contro il 24%
negli Stati Uniti), per cui se gli istituti sono impossibilitati ad
erogare credito, le imprese muoiono. Salvando le banche, con
maxi-prestiti agevolati, la Bce spera dunque di far ripartire il
motore della crescita. Che questo accada, però, non è affatto
scontato» (12) .
D'altro lato, non si deve dimenticare (13) che: «Dal 2007 al 2011
i contribuenti europei hanno speso duemila miliardi di euro per
salvare le banche, l'equivalente del nostro debito pubblico. In
Italia non è stato speso un euro, grazie al nostro prudente modello
di banca commerciale e all'attenta azione di vigilanza svolta dalla
Banca d'Italia. Se altrove gli Stati hanno salvato le banche, in
Italia le banche hanno evitato il collasso del debito pubblico. Di
ciò l'Italia deve essere orgogliosa» (14) .
Ergo: in estrema sintesi e con molte approssimazioni, anche in
Italia, dopo il 2008 il debito pubblico si è impennato a tal punto
da essere comunemente definito sovrano, perchè dello Stato; in
Italia, una quota-parte significativa è nelle mani del sistema
bancario; i principali istituti di credito e il sistema creditizio
nel suo insieme sono gravati, in termini di affidabilità, dal
rischio-Paese, che ha determinato declassamenti in sede di
attribuzione del rating, che hanno accresciuto il già enorme debito.
Tutto questo ed altro ancora, unitamente alla crisi economica in
atto, ha posto all'ordine del giorno i temi della liquidità e del
rischio, che hanno inciso pesantemente sul rapporto banche-imprese,
cui non è estraneo il settore pubblico, che acquisisce presso terzi
beni, prestazioni e servizi, e non paga. O paga con tempi biblici.
Buon senso vorrebbe che le varie esigenze in campo fossero tra
loro coordinate e che non si impartissero ordini contraddittori. Ad
esempio, alle banche, di acquistare titoli del debito pubblico e di
fare credito, ad un tempo, ed anche di finanziare le imprese, ben
sapendo che ciò è possibile se c'è liquidità. Ma le banche
usufruiscono di una liquidità relativa, oltretutto perchè è erosa
da enormi sofferenze dei crediti e dal costo via via crescente della
raccolta. Lapalissiano concludere che di tutto hanno bisogno le parti
che hanno stipulato il contratto di tesoreria, la Regione Veneto e il
tesoriere, meno che di vedersi sottratte le risorse finanziarie
depositate, che consentono a ciascuna di esse di operare impiegando
le stesse a beneficio dell'economia reale. La Regione paga i
fornitori il tesoriere accorda finanziamenti. Da questo punto di
vista, la centralizzazione del comando e la disponibilità della
cassa da parte dello Stato, se fa bene a quest'ultimo, fa male alla
Regione e all'economia della collettività di cui è ente
esponenziale.
Tanto basta a rendere evidente quel che si è premesso: vale a
dire che il quadro di riferimento cui la Corte deve ricollegarsi è
caratterizzato da peculiarità tali da renderlo incomparabile con
esperienze del passato. In ogni caso, vale la pena di ricordare, a
mò di rassegna, quel che si è detto e scritto a caldo, a proposito
del contenuto dell'art. 35, commi 8, 9 e 10, del decreto-legge n.
1/2012: ad esempio, che, «come non si possono introdurre imposte che
colpiscano in modo incoerente i contribuenti solo perchè serve il
gettito, così non si possono punire solo gli enti locali "colpevoli"
di avere liquidità e di gestirla con contratti locali vantaggiosi»
(15) ; che si è prodotto un «danno morale e costituzionale», dal
momento che è lesa l'autonomia finanziaria di enti garantiti dalla
legge fondamentale (16) ; che, oltretutto, simili misure, in una
scala di efficacia che va da alto-medio-basso, hanno un grado «basso»
(17) ; che la marcia verso il federalismo - cosiddetto, ad essere
sinceri - è «interrotta (forse per sempre)» (18) .
L'Ecc.ma Corte consideri, infine, questo dato. Si è osservato -
in tempi lontani, con grande lucidità - che, «proprio nei momenti di
grave crisi fiscale dello Stato, si registra la tendenza ad aumentare
l'entità dei tributi propri degli enti minori», e ciò «non sempre
in termini di autonomia tributaria», ove «ad una riduzione o,
comunque, ad un non aumento di trasferimenti dallo stato faccia
riscontro una fonte alternativa di risorse su cui l'ente locale possa
contare per finanziare le maggiori spese "obbligatorie"» (19) . È
ciò che si è avverato, a causa della terribile crisi in atto. La
singolarità sta nel fatto che le risorse così acquisite pure dalle
Regioni - e dalla Regione Veneto, in particolare - vengono assorbite
dallo Stato per essere dallo stesso impiegate: pronta cassa. In modo
conforme a Costituzione? Pare proprio di no, per le specifiche
ragioni che saranno a breve indicate.
2. - Ancora e più specificamente sull'anacronismo dei precedenti
giurisprudenziali.
L'incostituzionalità del sistema di tesoreria unica di cui alla
legge n. 720/1984 rispetto, in generale, all'assetto delle competenze
(sul piano legislativo, amministrativo, fiscale) Stato-Regioni,
voluto dalla novella costituzionale del 2001, diviene ancor più
evidente se solo, nella prospettiva diacronica del diritto, si
considerano, sia pure brevemente, le tappe che segnarono la sua
introduzione e i rilievi critici con cui fu stigmatizzata.
Con riguardo alle Regioni, infatti, la tesoreria unica non fu
imposta uno actu ed ex abrupto, bensì in via progressiva, quale
sorta di nodo scorsoio al collo dell'autonomia regionale
costituzionalmente (sulla carta) garantita.
Dapprima fu la legge n. 629/1966 (recante Norme circa la tenuta
dei conti correnti con il Tesoro): introduceva l'obbligo per «le
amministrazioni dello Stato, comprese quelle con ordinamento autonomo
e le gestioni speciali dello Stato, di tenere le disponibilità
liquide in conti correnti con il Tesoro» (art. 1) e «per gli enti che
sotto qualsiasi forma beneficiano di contributi (...) a carico del
bilancio dello Stato» di tenere le disponibilità liquide in conti
correnti con il Tesoro, «limitatamente all'ammontare dei contributi
medesimi» (art. 2).
Di essa, concordemente, dottrina e giurisprudenza esclusero
l'obbligatoria applicabilità alle Regioni (20) , perchè «una simile
interpretazione (che avrebbe condotto a ritenere precluso alle
Regioni di disporre di una propria tesoreria in cui fare affluire le
somme liquide di propria pertinenza) confliggeva palesemente non solo
col comportamento di fatto tenuto dalle Regioni, che con proprie
leggi avevano disciplinato il servizio di tesoreria e avevano
stipulato apposite convenzioni con istituti bancari, ma altresì con
l'art. 33 della legge statale n. 335 del 1976 sulla contabilità
delle Regioni, secondo il quale "la legge regionale disciplina il
servizio di tesoreria delle Regioni"» (21) .
Di fatto, tuttavia, la situazione era di segno diametralmente
opposto a causa degli inviti «ripetuti e pressanti» del Governo alle
Regioni «affinchè esse - anzichè chiedere il versamento di tutte le
entrate loro spettanti presso le tesorerie regionali - aprissero dei
conti correnti (fruttiferi) con il tesoro nei quali tenere depositate
le somme assegnate dallo Stato» (22) .
Nè mancò chi, tempestivamente, rilevasse come tali richieste
governative tenessero «celate le intenzioni - noi rivelatesi nei
fatti - di generalizzare indiscriminatamente i depositi a tutte le
risorse derivanti dal bilancio dello Stato» (23) .
Altri si dolevano del fatto che era stata compiuta «in realtà
una ricostruzione dell'attuale situazione nel settore in termini
così lontani dalla realtà effettiva che il rischio è che gli
organi governativi possano trovarvi una insperata legittimazione
proprio dalla permanenza dell'attuale stato di fatto» col rischio «di
perpetuare ancora una ambigua situazione di fatto anticostituzionale»
(24) .
Fu la legge di riforma del bilancio dello Stato (n. 468 del 1978)
a introdurre, con l'art. 31, l'imposizione dell'obbligo alle Regioni
di tenere le somme trasferite dallo Stato, in conti correnti non
vincolati con il Tesoro; la legge finanziaria per il 1981 (n.
119/1981), con l'art. 40, a disporre l'imposizione di un limite
quantitativo alle disponibilità che le Regioni potevano mantenere
presso i propri tesorieri; la disciplina successiva ad estendere a
tutto il settore pubblico allargato il sistema della tesoreria unica
(legge n. 720/1984, con gli interventi di modifica e integrazione che
ne seguirono).
A ciò si aggiunsero ulteriori restrizioni all'autonomia
finanziaria regionale.
Fra esse, segnatamente, vanno rammentate le seguenti: a) il
carattere infruttifero dei conti aperti con il Tesoro (a partire dal
d.m. del Tesoro 11 aprile 1981 in Gazzetta Ufficiale 4 maggio 1981,
n. 120); b) i vincoli relativi alle modalità e ai tempi di
prelevamento e all'entità delle somme prelevabili dalle Regioni dai
conti correnti (a partire dall'art. 26 decreto-legge n. 786/1982,
convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 1982, n. 51);
c) i margini di discrezionalità del Ministero del Tesoro
nell'erogazione delle somme richieste (v. il d.m. e il decreto-legge
supra citati); d) le progressive contrazioni del quantitativo massimo
imposto all'entità delle disponibilità liquide, fino ad arrivare al
3% dell'ammontare delle entrate previste dal bilancio di competenza
(la legge n. 730/1983 ridusse il limite dal 12% al 6%; la legge n.
720/1984 dal 6% al 4%).
Già in allora gli argomenti usati da Codesta Corte per «salvare»
dall'illegittimità costituzionale la disciplina del servizio unico
di tesoreria furono di stampo contingente e scarsamente propensi a
valorizzare i profili di autonomia riconosciuti dalla Carta alle
Regioni e agli enti locali.
In tempi non sospetti, si ritenne di concludere che si poteva
«anche non mettere in discussione la soluzione legislativa e l'avallo
di legittimità della Corte a patto che si dicesse "con franchezza"
che se la legge di contabilità generale si deve intendere conforme a
Costituzione, allora significa, che il sistema finanziario in atto,
così come si pretende delineato dal costituente, è quello proprio
di un ordinamento unitario e non autonomistico"» (25) .
A maggior ragione oggi, le massime giurisprudenziali elaborate in
subiecta materia e tralatiziamente ripetute negli anni
Ottanta/Novanta, perdono in toto di pertinenza, depotenziate come
sono, oltre che dai limiti intrinseci che nel prosieguo si
evidenzieranno, dall'anacronismo da cui sono affette, a meno di non
voler assegnare loro un'efficacia dogmatica che non hanno.
In particolare, le istanze governative di aprire un apposito
conto corrente presso la tesoreria centrale vennero considerate
legittime «per il prevalente motivo che il tenore degli atti
impugnati [due telegrammi ministeriali contenenti gli inviti dei
quali si è detto] è tale da esprimere un invito, piuttosto che
un'imposizione», trattandosi di «direttive non vincolanti» non
finalizzate a «disporre in via diretta ed imperativa l'istituzione di
un conto corrente per ciascuna Regione» (cfr. sent. n. 155 del 1977).
Sennonchè, così facendo, si celava, dietro a qualificazioni
puramente formali, la realtà fattuale del blocco delle erogazioni da
parte dello Stato alle Regioni fino al momento della sollecitata
apertura del conto corrente presso la tesoreria centrale e, quindi,
la reale vincolatività dei cosiddetti inviti.
Ancora. Si fece salvo l'art. 31 della legge n. 468/1978,
nonostante realizzasse «per via di imposizione autoritaria quel
risultato che precedentemente il Tesoro aveva perseguito mediante
inviti alle Regioni» (26) , perchè «l'obbligo di tenere le
disponibilità liquide in conti correnti non vincolati con il tesoro
è limitato ad assegnazioni, contributi e quant'altro provenienti dal
bilancio dello Stato, e non tocca in alcun modo fondi di altra
provenienza» (sent. n. 162 del 1982), sebbene tutti sapessero che la
finanza regionale era quasi esclusivamente finanza derivata, cioè
finanza di trasferimento dal bilancio dello Stato, con l'effetto
conseguente che il limite imposto riguardava, in realtà, la quasi
totalità delle risorse regionali.
Si giustificò l'art. 31 della legge n. 468/1978 in forza del
potere statale di «coordinare la finanza regionale con quella
statale» (art. 119 Cost.) in funzione di indispensabili economie di
spesa (sent. n. 162 del 1982, confermata dalle sentenze successive).
Un tanto, tuttavia, senza nel contempo dichiarare la criticità
implicita nella premessa dell'argomento usato, vale a dire che, così
inteso, il potere di coordinamento della finanza pubblica veniva (e
viene) concepito «come funzione organizzativa a sè, riservata allo
Stato, esercitabile unilateralmente e suscettibile di sovrapporsi
all'organizzazione e al funzionamento dei poteri locali delineati
nella Costituzione», finendo, quindi, col costituire «in ogni caso
una ragione di potenziale e permanente compressione dell'autonomia
finanziaria locale, il cui contenuto non potrebbe essere valutato
alla stregua di parametri costituzionali sostanziali predeterminati,
bensì definito lungo la linea variabile delle scelte discrezionali
operate di volta in volta dal legislatore» con l'avallo del Giudice
delle leggi (27) .
Si dichiarò la legittimità anche dell'art. 40 della legge n.
119/1981 in quanto espressione del potere riservato allo Stato di
«disciplina del credito, strettamente (connesso) alla stabilità
della moneta e, quindi, ad un interesse che travalica l'ambito
regionale coinvolgendo la comunità nazionale» (sent. n. 162 del
1982). Ma, al contrario, «che la disciplina in questione riguardi
l'attività creditizia, e non piuttosto la contabilità regionale e
la gestione della cassa regionale, non sembra facilmente
sostenibile»; senza dire che «il limite ai prelievi, non correlato
all'effettivo fabbisogno di cassa, conduce non tanto a regolare i
flussi monetari dallo Stato alle Regioni, quanto a interrompere in
modo anomalo il nesso necessario fra attribuzione, da parte dello
Stato, di determinate risorse alle Regioni, ed effettiva possibilità
per quest'ultime di spendere tali risorse secondo i fini e nei tempi
autonomamente prescelti, e nell'osservanza dei propri bilanci e delle
procedure contabili stabilite dalle leggi (28) .
Non si ritenne incostituzionale neppure la previsione che voleva
infruttiferi i conti presso il tesoriere centrale perchè «anche se
ne deriva una minore redditività delle somme depositate nelle
tesorerie dello Stato rispetto a quella che si avrebbe presso le
aziende di credito», è questa «una conseguenza di fatto che non
investe aspetti costituzionalmente tutelati, non incidendo
sull'autonomia finanziaria delle Regioni» (sent. n. 243 del 1985;
nello stesso senso v. anche le sentenze n. 162 del 1982 e n. 307 del
1983), assumendo, evidentemente, l'autonomia regionale in una
accezione puramente formale.
Il commento generalizzato (29) fu che «a questo punto, sembra
veramente difficile negare che - passo dopo passo - i conti
"obbligatori" delle Regioni presso la tesoreria statale siano
divenuti (se non lo sono stati fin dall'origine) quell'"anomalo
strumento di controllo sulla gestione finanziaria regionale" nel
quale secondo la Corte è "essenziale" che essi invece non si
trasformino» (sent. n. 94 del 1981).
E'fin ovvio che, tale risultato è, a fortiori, inaccettabile
oggi.
3. - Violazione degli artt 3 e 97 Cost., nonchè del principio di
ragionevolezza.
Considerato ut supra come il testo e contesto del sistema unico
di tesoreria siano indubbiamente, radicalmente diversi oggi rispetto
a tre decenni fa e rammentati i profili di incompatibilità con la
Costituzione che già affliggevano la medesima disciplina, è
opportuno ora denunciare le specifiche doglianze delle disposizioni
impugnate rispetto al testo costituzionale novellato nel 2001 in
senso (sedicentemente) federalistico.
Macroscopica è quella che ha come parametro il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
Infatti, delle due l'una.
O le disposizioni normative impugnate perseguono l'obiettivo di
attribuire allo Stato liquidità di cui disporre: ma, in questo modo,
è evidente che esse lederebbero patentemente le autonomie
territoriali costituzionalmente sancite e tutelate, privandole delle
risorse loro proprie.
O la disciplina gravata, dovendosi escludere che le somme
riversate nelle casse centrali possano, per ciò solo, entrare nella
libera disponibilità dello Stato, è priva di senso, assolutamente
irragionevole e contraddittoria. E ciò dicasi, in particolare: a)
rispetto al preteso scopo di tutelare l'unità economica della
Repubblica nella particolare situazione di crisi del debito sovrano,
anche perchè si tratta (come si è detto e si dira') di una novella
che, lungi dal consentire profitti, genera sprechi (ad esempio con
riguardo alla minore redditività sulle somme riversate), non
preventivamente quantificabili ma certamente significativi; b) anche
laddove si riconoscesse la finalità di rendere più chiaro il
sistema di contabilità locale, dal momento che l'intervento si
limita all'accentramento delle tesorerie, mentre altri (e più
adeguati) avrebbero potuto e dovuto essere gli interventi del Governo
per ottenere un risultato in questo senso (ad esempio perseguendo in
concreto l'obiettivo di rendere uniformi e trasparenti i bilanci
degli enti territoriali, previsto all'art. 2, comma 2, lett. h) della
legge n. 42/2009); c) rispetto alla posizione degli istituti di
credito, che, da un lato, sono richiesti di finanziare le imprese, e,
dall'altro, sono privati della liquidità necessaria.
Le disposizioni normative impugnate, inoltre, sono assolutamente
irragionevoli nella parte in cui non prevedono una seria e completa -
seppur essenziale - disciplina di transizione e di attuazione dei
precetti in esse contenuti. Non si può, infatti, pensare che ad
attuare l'imposto ritorno al sistema unico di tesoreria possano
soccorrere i decreti adottati a cavallo degli anni Ottanta, in quanto
già in allora criticati per la loro dubbia compatibilità con il
testo costituzionale e certamente contrari al sistema delle autonomie
costituzionalmente previsto dopo il 2001. Per non parlare, poi, della
loro inutilizzabilità pratica in concreto, dal momento che procedure
e strutture del passato non sono oggi facilmente e, soprattutto,
immediatamente replicabili.
L'irragionevolezza della disciplina sotto questo profilo è tanto
più evidente laddove, proprio a cagione della sua lacunosità,
finisce indebitamente con il consentire a soggetti assolutamente non
legittimati allo scopo, quale l'associazione di categoria ABI, di
intervenire in supplenza, dettando previsioni che - come già
rilevato - non solo non sono contenute nel decreto-legge, ma anzi
sono ad esso contrarie e/o ne aggravano l'illegittimità
costituzionale.
Gli effetti di una disciplina siffatta sono e saranno quelli di
ritardare, se non anche limitare, l'accesso di Regioni ed enti locali
alle proprie risorse. La Corte, tuttavia, ha già in passato chiarito
che «per non intralciare il ritmo delle spese regionali,
compromettendo l'indispensabile velocità di erogazione e
costringendo le Regioni a far ricorso - in via alternativa - ad
indebitamenti sia pure di breve periodo, occorre però che la
reintegrazione delle quote dei proventi regionali depositabili presso
le aziende di credito sia resa possibile continuamente e nei modi
più solleciti, affinchè si possa far fronte ai pagamenti imprevisti
senza intaccare gravemente od esaurire del tutto le disponibilità in
questione» (Corte cost., sent. n. 244 del 1985).
Per non dire della possibilità che si generino veri e propri
vuoti di cassa, quando Codesta Corte ha da sempre tenuto «ferma
l'esigenza (...) che i rapporti tra le tesorerie regionali e le
sezioni di tesoreria provinciale dello Stato siano regolati in modo
tale da escludere il pericolo di improvvisi vuoti di cassa, che
pregiudicherebbero il buon andamento dell'amministrazione e
paradossalmente frusterebbero gli intenti cui mira la legge n. 720,
imponendo alle Regioni di ricorrere ad onerose anticipazioni per
fronteggiare le spese indilazionabili» (Corte cost., sent. n. 243 del
1985).
È evidente, poi, che le sopra citate lacunosità,
irragionevolezza e inadeguatezza agli scopi dichiarati della
disciplina impugnata sono destinate fatalmente a tradursi in ritardi,
disfunzioni, disagi nella concreta disponibilità delle risorse e,
dunque, nell'erogazione dei servizi, in aperta violazione del canone
di buona amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
Infine, si deve rilevare l'irragionevolezza della disciplina
impugnata nella parte in cui prevede che la sospensione del regime di
tesoreria di cui al decreto legislativo n. 279/1997 si applichi fino
al 31 dicembre 2014. Si produce, così, il risultato paradossale di
generare una disciplina altalenante, costituita, per un verso, dalla
reviviscenza provvisoria di un corpo normativo datato,
incostituzionale, privo degli strumenti di attuazione, e, per
l'altro, dal congelamento di un sistema di tesoreria conforme a
Costituzione, rispettoso delle autonomie e rodato da tempo.
4. - Violazione dell'art. 41 Cost.
La Regione Veneto censura, inoltre, le disposizioni normative di
cui all'art. 35, comma 8, 9 e 10, del decreto-legge n. 1/2012 per
violazione dell'art. 41 Cost., secondo il quale «l'iniziativa
economica privata è libera».
Come già anticipato, mentre in origine il sistema di tesoreria
unica era assicurato dalla Banca d'Italia (legge n. 720/1984),
successivamente (in forza del decreto-legislativo n. 279/1997) si
consentì a Regioni ed enti locali (oltre ad altri enti enumerati) di
detenere le proprie risorse presso tesorieri scelti con gara, in
omaggio, tra l'altro, al principio di tutela della concorrenza.
Principio che, dunque, pure, deve considerarsi leso dalla previsione
di nuovo accentramento della tesoreria presso l'unica Banca d'Italia.
La Regione, quindi, come pure gli enti locali di cui si fa
tramite, ha in essere un contratto di tesoreria con un istituto di
credito, attivato previa indizione di una procedura ad evidenza
pubblica, secondo regole comunitarie, le cui clausole sono state
pattiziamente convenute sulla base di scelte rimesse alla autonoma
determinazione delle parti ed eseguite, fino ad oggi, in omaggio alla
regola elementare di civiltà per cui pacta sunt servanda.
Il legislatore del decreto impugnato si è inserito in questo
rapporto contrattuale di diritto privato, in modo improvvido e
autoritativo, in assenza di presupposti facoltizzanti. Manca,
infatti, la ragione di «utilità sociale» o - per meglio dire
utilizzando le parole di Codesta Corte (v. Corte cost., sent. n. 31
del 2011) - «economico-sociale», che, ai sensi dell'art. 41, comma 2,
Cost. può autorizzare un intervento legislativo limitativo della
libertà contrattuale. Per le argomentazioni già articolate, in
effetti, tale presupposto legittimante non può essere riconosciuto
nell'esigenza - illegittima e per molti versi irragionevole - di
drenare risorse dalle autonomie territoriali e dalle banche verso lo
Stato.
L'incostituzionalità è - se possibile - ancora più evidente e
grave per la Regione ricorrente ove si consideri che la disciplina
impugnata ha l'effetto ultimo di decretare l'inesorabile estinzione
del rapporto in essere con il tesoriere locale, posto che il relativo
contratto stabilisce nel 31 dicembre 2013 la sua naturale scadenza
(vedi doc. 2).
Nè si può trascurare, tanto meno, che il comma 9 pretende di
incidere anche sugli «eventuali investimenti finanziari» degli enti
smobilizzandoli, prescindendo integralmente dalle scelte compiute da
questi ultimi nell'esercizio della propria libertà economica,
violata anche nella parte in cui, privilegiando arbitrariamente
determinate forme di investimento (id est quelle in titoli di Stato)
rispetto ad altre, pretermette ogni autonoma determinazione a
riguardo.
Senza dire, infine, che, nel quadro dell'attuale gravissima crisi
economica, la sottrazione di liquidità dalle casse degli istituti di
credito tesorieri è di ostacolo all'esercizio della libera
iniziativa economica delle banche e alla loro forza propulsiva
rispetto al sistema delle imprese.
5. - Violazione dell'autonomia legislativa di cui all'art. 117 Cost.
La disciplina legislativa impugnata è - per espressa previsione
normativa - posta «ai fini della tutela dell'unità economica della
Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica». La materia
cui afferisce, dunque, è proprio quella dell'«armonizzazione dei
bilanci pubblici e (del) coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario», di cui all'art. 117, comma 3, Cost.
Del resto la stessa dottrina formatasi sulla giurisprudenza della
Corte antecedente la riforma del 2001 già non metteva in dubbio che
le previsioni di legge aventi ad oggetto il sistema di tesoreria
dovessero ascriversi proprio al citato coordinamento (30) .
Come noto, si tratta di un ambito materiale di competenza
legislativa concorrente, in relazione al quale «spetta alle Regioni
la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato» (art. 117,
comma 3, Cost. e art. 2, comma 2, lett. n), della legge n. 42/2009,
che impone il «rispetto della ripartizione delle competenze
legislative fra Stato e Regioni in tema di coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario»).
Quando lo Stato si avvale della propria competenza legislativa a
dettare principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, «l'apprezzamento della legittimità costituzionale della
disposizione impugnata comporta, per un verso, l'attribuzione ad essa
della preminente finalità di contenimento razionale della spesa e,
per altro verso, la verifica che, nel perseguire siffatta finalità,
il legislatore statale non abbia prodotto norme di dettaglio» (v.
Corte cost., sent. n. 40 del 2010).
Quanto al primo profilo, già si è più volte evidenziato come
la ratio del provvedimento impugnato debba con ogni probabilità
ritrovarsi nella necessità - non esplicitata e tradita dalle
conseguenze concrete dell'intervento - di raccogliere liquidità e
come la stessa non possa dirsi conforme a Costituzione, non solo
perchè lesiva delle prerogative delle autonomie (come si sta
spiegando), ma anche in quanto non legittimata da alcun interesse
pubblico superiore. Quanto all'idoneità della misura gravata
rispetto all'eventuale fine di ottenere risparmi di spesa, poi, pure
si è già argomentato: lungi dal rispondere agli obiettivi, essa si
riverbererà in disfunzioni, sprechi e disagi, antitetici rispetto al
principio di buon andamento e di economicità.
Con riferimento alla natura delle disposizioni impugnate, invece,
è evidente che esse non si limitano a porre principi, ossia «criteri
ed obiettivi» che lascino alle Regioni un sufficiente «spazio di
manovra» nella «individuazione degli strumenti concreti da utilizzare
per raggiungere detti obiettivi» (così in Corte cost., sentt. n. 340
del 2009, n. 237 e n. 200 del 2009, n. 401 del 2007), ma interviene
con previsioni specifiche e sedicentemente autoapplicative che
incidono sull'autonomia e nei confronti delle quali l'unica reazione
può essere il ricorso alla Corte.
E a destituire di fondamento l'assunto davvero non sembra potersi
invocare la «generosa» giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte con
riferimento alla qualificazione in termini di principio di norme
inequivocabilmente dettagliate (per tutte, sent. n. 16 del 2010),
perchè, nel caso di specie, certo non si può ignorare il fatto che,
uno actu, le disposizioni del decreto-legge de quo pretendono di
sovrapporsi al precedente (necessario) concorso della disciplina
nazionale e regionale sul sistema delle tesorerie (decreto
legislativo n. 279/1997 e legge regionale Veneto n. 39/2001).
Assume valenza addirittura paradigmatica della presente doglianza
il comma 9 del citato decreto, laddove, pretendendo la
smobilizzazione degli «eventuali investimenti finanziari», demanda ad
un decreto ministeriale attuativo l'integrazione della disciplina ivi
posta, così da sottrarre a riguardo ogni margine valutativo,
normativo alle Regioni. Un tanto, ovviamente, anche in violazione
dell'art. 117, comma 6, Cost.
6. - Violazione dell'autonomia amministrativa di cui all'art. 118
Cost.
L'art. 35, comma 8, 9 e 10, del decreto-legge n. 1/2012 viola
l'autonomia amministrativa regionale e degli enti locali dal momento
che sottrae loro la possibilità di gestire in modo libero e
responsabile il proprio servizio di tesoreria.
La disciplina impugnata, inoltre, genera un vulnus all'autonomia
amministrativa regionale e degli enti territoriali minori proprio
perchè - come già fatto rilevare - diminuisce e rende - nella
migliore delle ipotesi - più difficoltoso l'accesso di Regioni ed
enti locali alle risorse proprie necessarie per svolgere le funzioni
amministrative loro attribuite dalla Costituzione e li costringe ad
una sicura perdita patrimoniale (rispetto agli interessi sulle
giacenze garantiti dai propri tesorieri).
Non può sottacersi, infine, la contrarietà della disciplina
censurata rispetto ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza sanciti all'art. 118 Cost. Essi, infatti, non solo
consentono ma impongono che alle autonomie più vicine al cittadino
sia lasciata la gestione delle risorse raccolte da o comunque per la
collettività locale per il tramite dei servizi di tesoreria
decentrati e che siano valutati in concreto i rendimenti
istituzionali, che, proprio con riferimento alla tesoreria, per
altro, in non poche realtà (venete ma non solo) sono stati più che
buoni.
7. - Violazione dell'autonomia finanziaria di cui all'art. 119 Cost.
Grave - se possibile più di ogni altra - è la lesione
dell'«autonomia finanziaria di entrata e di spesa» che l'art. 119
Cost. riconosce, nell'ordine, a Comuni, Province, Città
metropolitane e Regioni.
Si è già ricordato come il sistema di tesoreria unica,
istituito con legge n. 720/1984 (vigente un diverso riparto
costituzionale di competenze sul territorio) e a cui oggi si vorrebbe
ritornare, si giustificasse solo - e non senza qualche perlessità -
in presenza di una finanza regionale alimentata, in larghissima e
prevalente misura, da trasferimenti statali.
Nel frattempo, però, è mutato, radicalmente, come già
osservato, a tacer d'altro, il quadro costituzionale e istituzionale
di riferimento.
Oggi, le regioni hanno (e si reggono su) entrate proprie (da
intedersi, come noto, in un'accezione ampia, assimilabile a quella a
suo tempo riconosciuta per la Provincia di Trento, cfr. Corte cost.,
sent. n. 62 del 1987). Una parte consistente di esse deriva da
tributi propri regionali, dovendosi qualificare per tali tutti quelli
previsti all'art. 7 della legge n. 42/2009 (che proprio all'art. 119
Cost. dà attuazione). E ciò senza considerare che, già prima della
riforma costituzionale del 2001, la Corte aveva riconosciuto «pur
sempre di pertinenza regionale» anche le risorse semplicemente
trasferite alle Regioni dallo Stato (v. Corte cost., sent. n. 132 del
1993).
È evidente, dunque, che le risorse interessate dalle previsioni
del «decreto Monti» impugnate provengono dalle collettività
regionali, corrispondono cioè alla «capacità fiscale» (art. 119,
comma 3, Cost.) di chi abita e lavora nel Veneto, e sono destinate
alla responsabilità gestoria degli enti territoriali che di questa
comunità sono esponenziali.
Tanto premesso, è evidente che, nel 2012, la scelta di distrarre
risorse finanziarie dalle tesorerie decentrate per riversarle in
quella statale si pone in netto contrasto con l'autonomia
costituzionalmente garantita agli enti che se ne vedono spogliati.
Lesa è, anzitutto, sotto molteplici profili, l'autonomia di
entrata.
In primo luogo perchè il provvedimento governativo pretende di
sottrarre al sistema di tesoreria delle Regioni le entrate proprie
delle Regioni, secondo l'accezione di cui sopra, mentre, ad esempio,
già la giurisprudenza risalente formatasi in materia di tesoreria
unica escludeva dai riversarnenti presso la stessa le «entrate
acquisite direttamente dalle Regioni» (cfr. Corte cost., sent. n. 94
del 1981).
In secondo luogo perchè incide sull'autonomia stessa di creare
entrate. Si allude, in particolare, al fatto che dall'applicazione
delle disposizioni impugnate deriva la perdita, per Regioni ed enti
locali, dei significativi risparmi e vantaggi generati
dall'esecuzione dei contratti negoziati con i propri tesorieri e
delle relative maggiori entrate (per esempio sotto forma di maggiori
interessi). Nè si dica che la perdita di redditività conseguente al
riversamento in tesoreria unica sia un «effetto privo di implicazioni
costituzionali» (per tutte Corte cost., sent. n. 162 del 1982), in
quanto tale assunto, già a suo tempo criticabile e criticato, è
oggi privo di ogni pertinenza e attualità. L'autonomia finanziaria
riconosciuta e sancita dalla novellata Costituzione è anzitutto
un'autonomia sul reperimento di risorse e tali sono anche quelle
derivanti da interessi maturati sulla disponibilità del denaro.
Violata è pure l'autonomia finanziaria di spesa.
A causa delle disposizioni impugnate, infatti, il controllo sulla
gestione finanziaria regionale viene di fatto «manovrato in modo da
precludere od ostacolare la disponibilità delle somme occorrenti
alle Regioni stesse per l'adempimento dei loro compiti istituzionali,
nelle forme, nelle misure e nei tempi variamente indicati dalla
legislazione statale», non diversamente da quanto accadeva nel
passato, quando inesorabilmente l'accentramento del deposito delle
somme si traduceva in indebite forme ingerenza nell'an, nel quando e
nel quomodo della concreta disponibilità delle somme depositate.
Effetto quest'ultimo già stigmatizzato dalla Corte fin dagli anni
Settanta e non più tollerabile oggi (si rinvia a Corte cost., sent.
n. 155 del 1977, ma anche alla sent. n. 162 del 1982).
Parimenti lesiva dell'autonomia finanziaria è la previsione, di
cui al comma 9, che stabilisce che gli eventuali investimenti
finanziari individuati con decreto ministeriale (da emanare entro il
30 aprile), ad eccezione di quelli in titoli di Stato, saranno
smobilizzati. Un tanto per l'elementare ragione che essa incide sulla
pianificazione finanziaria degli enti, alterando in maniera
definitiva le scelte di spesa da questi compiute (per altro con
ricadute gravissime sull'economia reale e l'affidabilità della
pubblica amministrazione) e creando un'indebita poziorità tra forme
di investimento, privilegiando quello in titoli di Stato.
Censurabile, inoltre, è la disposizione di cui al comma 10 che
obbliga tesorieri e cassieri ad utilizzare prioritariamente le
risorse esigibili depositate presso gli stessi per far fronte ai
pagamenti disposti dagli enti e organismi pubblici proprietari delle
stesse, trasferendo gli eventuali vincoli di destinazione sulle somme
depositate presso la tesoreria statale. Anche qui, infatti, lo Stato,
stabilendo una priorità di utilizzo della liquidità, si arroga il
potere di gestire risorse che - lo si ricorda per l'ennesima volta -
per buona parte sono proprie della Regione e, per la restante parte,
anche se derivate da trasferimento, già per la giurisprudenza
costituzionale precedente alla riforma del 2001, devono considerarsi
«pur sempre di pertinenza regionale» (v. Corte cost., sent. n. 132
del 1993).
Alla luce, infine, dell'art. 2, comma 2, della legge n. 42 del
2009, le disposizioni contraddicono palesemente, i principi di:
«trasparenza del prelievo»; «efficienza nell'amministrazione dei
tributi» (lett. c); «tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e
beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio in modo da
favorire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e
amministrativa» (lett. p): «trasparenza ed efficacia delle decisioni
di entrata e di spesa, rivolte a garantire l'effettiva attuazione dei
principi di efficacia, efficienza ed economicità ...» (lett. dd);
«tendenziale corrispondenza tra autonomia impositiva e autonomia di
gestione delle proprie risorse umane e strumentali...» (lett. ii);
«certezza delle risorse e stabilità tendenziale del quadro di
finanziamento, in misura corrispondente alle funzioni attribuite»
(lett. ll).
8. - Violazione del principio di leale collaborazione.
Una delle violazioni più gravi compiute dal legislatore statale
è, poi, quella perpetrata nei confronti del principio di leale
collaborazione.
Sembra incredibile che un intervento normativo della portata
descritta sopra, anche e soprattutto per le autonomie territoriali,
sia stato adottato e sia entrato in vigore senza che alcuna forma di
dialogo o raccordo sia stata cercata e posta in essere quanto meno
con le Regioni.
La verità di quanto appena denunciato è confermata dal tenore
della premessa del decreto-legge e della sua relazione
accompagnatoria, che ignorano completamente il problema.
E non sembra si tratti di una svista, in quanto la presenza di
una volontà consapevole e determinata ad evitare qualunque forma di
rapporto e collaborazione con le Regioni emerge proprio da come la
norma è congegnata. Il riferimento è, nello specifico, alle
previsioni di cui ai commi 9 e 10, i quali disciplinano - in modo del
tutto unilaterale e lacunoso - il materiale riversamento delle somme
affidate ai tesorieri e cassieri degli enti nella tesoreria unica.
Esse non rivolgono il loro dictat alle Regioni, come sarebbe stato
più ragionevole e opportuno aspettarsi, ma ordinano a tesorieri e
cassieri di trasferire le risorse (comma 9) e di utilizzare
prioritariamente quelle esigibili depositate presso di loro fino al
completo riversamento dei denari nella tesoreria centrale (comma 10).
Infine, la lesione del principio di leale collaborazione tra i
diversi livelli di governo responsabili nella (e per la) Repubblica
è aggravata anche dalla stessa scelta di porre una disciplina di tal
fatta con decretazione d'urgenza, dal momento che la fonte
individuata, per sua natura, «cala dall'alto», con l'artifizio della
straordinaria necessità ed urgenza, una disciplina irrispettosa
delle autonomie sottraendola al dibattito parlamentare e a qualsiasi
forma di dialogo preventivo con i destinatari. Inoltre, la serie
serrata di adempimenti che vanno a costituire il materiale ritorno al
sistema di tesoreria unica esclude anche forme di raccordo effettivo
ex post.
Davvero è mancata quella «lealtà istituzionale» di cui parla
l'art. 2, comma 2, lett. b), della legge n. 42/2009, che ha
l'ambizione di dare attuazione all'art. 119 della Costituzione.
9. - Violazione dell'art. 120 Cost.
Le disposizioni normative impugnate non possono passare indenni
il vaglio di legittimità costituzionale richiesto a Codesta Corte
neppure in forza del dettato dell'art. 120 Cost., che - come noto -
disciplina i casi e i modi in cui il Governo può sostituirsi alle
Regioni, alle Città metropolitane, alle Province e ai Comuni.
Di legittimo intervento sostitutivo non può parlarsi, con
riferimento alla fattispecie concreta in esame, in quanto: a) ne
mancano i presupposti; b) è violato il principio di sussidiarietà;
c) completamente negletto è il principio di leale collaborazione; d)
è assente il carattere di proporzionalità dell'intervento rispetto
alle finalità perseguite, che, oltre ad essere richiesto dalla
giurisprudenza costituzionale, è sancito all'art. 8 della legge n.
131/2003.
Quanto al punto sub a), non può certo ritenersi sufficiente ad
integrare il presupposto tassativamente richiesto dalla Costituzione
della tutela dell'«unità economica» della Repubblica l'averne
evocato l'espressione nell'incipit della disciplina impugnata (art.
35, comma 8). Le considerazioni già svolte, infatti, hanno - si
crede - abbondantemente chiarito che la disciplina oggetto del
sindacato di Codesta Corte non ha e non può raggiungere questo fine
anche perchè assolutamente inidonea allo scopo e, dunque,
sproporzionata (assente è, quindi, anche il requisito di cui alla
lett. d).
Infatti, delle due l'una: i) o essa è finalizzata a drenare
liquidità nelle casse dello Stato e allora è incostituzionale per
lesione delle autonomie o, comunque, irragionevole perchè per
soddisfare esigenze di quest'ultimo piega enti territoriali (che, al
pari con questo, compongono la Repubblica da preservare), banche ed
imprese (che finanziano e rappresentano l'economia reale, l'ossigeno
di cui il sistema ha bisogno) e infine il sistema - Paese globalmente
inteso; ii) o è totalmente priva di senso perchè assegna allo Stato
risorse inutilizzabili spezzando il nesso di corrispondenza tra
autonomia di prelievo e autonomia di gestione.
Quanto al mancato rispetto del principio di sussidiarietà (v.
lett. b), pure si è scritto. È, infatti, incomprensibile come un
intervento che accentra il sistema di tesoreria presso lo Stato possa
dirsi conforme al disegno costituzionale sul punto, che chiaramente
non si limita a promuovere (art. 5) e garantire (artt. 117, 118 e 119
Cost., in specie) le autonomie e la differenziazione, ma assegna al
livello di governo più vicino al cittadino la responsabilità della
gestione delle risorse.
Infine, incredibili dictu, la necessità di rispettare il
principio di leale cooperazione istituzionale (v. lett. c) non è
stata minimamente avvertita dal Governo.
10. - Violazione dell'art. 42 Cost.
Si è già spiegato quali effetti materiali si ricolleghino al
ritorno al sistema della tesoreria unica per la Regione (e gli enti
locali) imposto dal decreto-legge n. 1/2012. Il riferimento, in
particolare, a tacer d'altro, è alla circostanza che: i) il
provvedimento sottrae alle Regioni la libera gestione (non solo delle
risorse derivanti dai trasferimenti statali, ma anche) delle risorse
proprie; ii) diminuisce il rendimento di queste ultime in termini di
interessi; iii) si insinua unilateralmente e con effetti
sostanzialmente caducatori su un rapporto contrattuale legittimamente
in corso tra le parti in esecuzione di norme imperative rispettose
della potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni; iv) esige
la «smobilizzaazione» degli «eventuali investimenti finanziari» (tra
l'altro da individuarsi con futuro decreto ministeriale).
È evidente che quella predisposta dal legislatore statale è una
macroscopica e maldestra forma di «espropriazione» della proprietà
in capo alle Regioni e agli enti locali (per non parlare degli
istituti di credito), aggravata dall'assenza, nel caso di specie, di
una effettiva ragione di interesse generale che possa legittimare
l'intervento de quo.
11. - Violazione dell'art. 81 Cost.
Come si è visto, quindi, le disposizioni censurate comportano
una diminuzione delle entrate previste e inserite in bilancio (certa
almeno con riferimento a quelle provenienti dalla differenza con gli
interessi sulle somme depositate garantiti dai tesorieri decentrati).
Esse agiscono, però, anche sul versante della spesa dal momento che
il materiale e completo ritorno al sistema di tesoreria unica non
potrà avvenire senza costi, in termini di risorse umane e
finanziarie.
Già nel 1984, infatti, la dottrina aveva evidenziato che
l'innovazione della tesoreria unica comportava maggiori costi, «forse
comprimibili ma non certo eliminabili», collegati: al venire meno
della «gratuità delle prestazioni» fornite dagli istituti di
credito; alla minore correntezza nella provvista dei fondi da parte
degli enti, con una probabile accentuazione della necessità di
ricorrere ad anticipazioni di cassa; a appesantimenti di carattere
contabile e macchinosità procedurali; alle operazioni di
ristrutturazione degli uffici di tesoreria dello Stato al fine di
renderli idonei alle nuove, antiche funzioni (31) .
La legge, dunque, importa nuove e maggiori spese, contestualmente
decurtando le entrate e, quel che qui conta, senza indicare i mezzi
per farvi fronte, con ciò ponendosi in patente violazione dell'art.
81 Cost.
12. - Qualche ulteriore considerazione conclusiva e la violazione dei
principi fondamentali di cui all'art. 5 Cost.
È evidente che, ancora una volta, «alle origini della vicenda
medesima sta il modo scomposto e disordinato con il quale lo Stato si
muove nei rapporti con le Regioni anche in un settore molto delicato
quale quello del coordinamento finanziario» (32) . La pretesa è
quella di imporre unilateralmente, con discipline a carattere
derogatorio e suppostamente straordinario, il sacrificio delle
autonomie per far fronte alle esigenze di cassa (divenute invece
ordinarie), senza aver messo mai davvero mano alle cause dei
problemi.
«Non v'ha dubbio che il susseguirsi, di anno in anno, di
provvedimenti a carattere contingente, in deroga alla disciplina
ordinaria, renda quantomai disorganico e provvisorio il quadro
attuale della finanza regionale» (v. Corte cost., sent. n. 307 del
1983). E quando ciò che era e doveva essere provvisorio si ripropone
con pervicace frequenza, la provvisorietà diventa tendenza e
l'effetto è quello di alterare in via permamente l'equilibrio delle
autonomie, disegnato e tutelato, anzitutto, dall'art. 5 Cost., non a
caso inserito tra i Principi fondamentali, e dalle succitate
disposizioni del Titolo V.
Il monito, in definitiva, è quello che Calamandrei fece proprio
durante il suo discorso all'Assemblea costituente pronunciato il 4
marzo 1947: «Noi dobbiamo volere che questa Costituzione sia una
Costituzione seria, e che sia presa sul serio dagli italiani»:
«bisogna evitare che nel leggere questa nostra Costituzione gli
italiani dicano anch'essi: "Non è vero nulla"»!
Sulla legittimazione della Regione a far valere lesioni delle
attribuzioni costituzionali degli enti locali.
Come si è detto, la Regione si rivolge a Codesta Ecc.ma Corte
per denunciare l'illegittimità delle disposizioni normative
impugnate non solo per violazione della propria autonomia
costituzionalmente garantita, bensì anche denunciando la lesione
delle attribuzioni degli enti locali, pure gravementi danneggiati dal
recente intervento del legislatore statale.
La legittimazione della Regione a un tal tipo di denuncia non
può essere revocata in dubbio: come chiarito dalla stessa Corte,
essa sussiste in capo all'ente regionale addirittura
indipendentemente dalla prospettazione della violazione della
competenza legislativa regionale, in quanto «la stretta connessione,
in particolare (...) in tema di finanza regionale e locale, tra
attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di
ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente
idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali»
(così Corte cost., sent. n. 298 del 2009, richiamando i seguenti
precedenti: sentenze n. 169 e n. 95 del 2007, n. 417 del 2005 e n.
196 del 2004).
E ciò senza considerare un dato normativo essenziale, ossia
quello di cui all'art. 9 della legge La Loggia (n. 131/2003), il
quale dà modo agli enti stessi di chiedere alla Regione di attivarsi
a loro difesa.

Istanza cautelare

Con l'odierno ricorso, rompendo una consuetudine, questo
patrocinio rivolge a Codesta Ecc.ma Corte la richiesta di un
intervento cautelare che, pendente il giudizio di legittimità,
sospenda l'esecuzione delle disposizioni normative impugnate.
Con riferimento al fumus boni juris, presupposto che
evidentemente deve sostenere un tal genere di domanda, si confida di
aver già sufficientemente argomentato nella parte in diritto.
Quel che è necessario, ora, è che si evidenzi la presenza di
quel «rischio di un irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico o
all'ordinamento giuridico della Repubblica» e del «rischio di un
pregiudizio grave ed irreparabile per i diritti dei cittadini», che,
ai sensi dell'art. 35 della legge costituzionale n. 87 del 1953,
legittimano l'assunzione di provvedimenti cautelari e l'anticipazione
dell'esame e della discussione in contraddittorio della questione
sottoposta al sindacato di legittimità.
Come già rilevato, la disciplina della cui conformità a
Costituzione è ben lecito dubitare è stata assunta con
decreto-legge, immediatamente efficace, e senza che sulla misura
adottata si fosse mai instaurato un minimo dibattito parlamentare o
con gli enti destinatari. Essa, poi, prevede una serie di
adempimenti, finalizzati a ritornare al sistema di tesoreria unica, a
scadenze serrate e ravvicinatissime: la prima, quella per il
trasferimento dai tesorieri alla tesoreria del 50 per cento delle
risorse degli enti si è già consumata; la seconda, di cui
all'ultimo periodo del comma 9, spirerà il prossimo 15 marzo e,
infine, la terza, relativa al secondo e definitivo versamento della
quota rimanente delle disponibilità depositate presso i tesorieri,
è prevista per il 16 aprile 2012.
È evidente, dunque, che se si attenderanno gli ordinari tempi
del giudizio di legittimità costituzionale, la pronuncia interverrà
quando il ritorno al sistema di tesoreria vigente prima del 1997
sarà ormai già compiuto e l'illegittimità che ad esso si associa
avrà già prodotto danni difficili da calcolare a priori, ma
certamente gravissimi e irreparabili.
Tali danni avranno - o, per meglio dire, dopo il 29 febbraio
scorso, hanno - a riguardo: a) le autonomie, locali e regionali,
gravemente lese sotto i diversi profili già denunciati; b) i diritti
dei cittadini, nella duplice veste di contribuenti (per lo spreco
delle già scarse risorse finanziarie che si associa alla previsione
impugnata) e di utenti-fruitori delle forniture e dei servizi
pubblici (la cui continuità è seriamente messa a repentaglio dal
passaggio, mal governato, delle ricchezze da un sistema consolidato e
che aveva dato buona prova di sè ad uno oramai superato sotto
molteplici profili e della cui adeguatezza è dato dubitare; c) le
imprese, che già soffrono degli incredibili ritardi nei pagamenti
della pubblica amministrazione e che vedranno diminuire ulteriormente
le proprie possibilità di accesso al credito delle banche per le
ragioni già spiegate; d) last but not least, le banche stesse o, per
meglio dire, il sistema bancario.
E non deve credersi che l'interesse ad ottenere tal tipo di
tutela venga meno per il solo fatto che, al momento della
proposizione del ricorso, già il 50 per cento delle risorse
depositate presso i tesorieri è stato trasferito, perchè ben più
significativo ed impattante sarà proprio il successivo trasferimento
(quello del 16 aprile). Non solo perchè esso sarà definitivo, ma
anche e soprattutto perchè convoglierà cifre ingentissime, di gran
lunga superiori a quelle già riversate, in quanto nei prossimi mesi,
a differenza che a gennaio (quando la chiusura dell'anno aveva già
drenato le risorse), le casse si riempiranno di introiti (per la gran
parte derivanti da entrate proprie) che dovranno essere
immediatamente redistribuiti nei rivoli della spesa corrente e in
conto capitale.

(1) S. Trentin, La crisi del Diritto e dello Stato, prima edizione
italiana, a cura di G. Gangemi, Gangemi Editore, Roma, 2006.
Questa affermazione rappresenta il filo conduttore della sua
straordinaria opera, definita da F. Geny «esempio di indipendenza
di pensiero, d'energia morale indomabile, di alta virtù critica,
di fedeltà, senza compromessi, nè riserve, al puro ideale del
Diritto» (ivi, 52).

(2) S. Trentin, La crisi, cit., 198.

(3) S. Cassese, Lo Stato introvabile. Modernità e arretratezza
delle istituzioni italiane, Donzelli, Roma, 1998; ID., L'Italia:
una società senza Stato?, il Mulino, Bologna, 2011. Se ne
dovrebbe trarre una qualche conclusione, anche alla luce di
quanto hanno scritto, da ultimi, G. De Rita - A. Galdo, L'eclissi
della borghesia, Laterza, Bari, 2011, spec. 28.

(4) S. Trentin, La crisi, cit., 199.

(5) È l'assunto - un chiodo fisso - di chi aveva una certa
dimestichezza con le istituzioni. Il rilievo sta in L. Einaudi,
Il buongoverno, Laterza, Bari, 2004, 85, il quale aveva notato,
poco prima, che «"la dottrina" è stata fabbricata dai cultori
del diritto pubblico, i quali argomentano dal testo delle
costituzioni scritte e si accorgono delle consuetudini solo
quando esse sono codificate in trattati venerandi per l'autorità
degli scrittori»: ivi, 80. Emblematico quel che riferisce, a
proposito di Antonio De Viti De Marco. S. Cassese, Lo Stato
introvabile, cit., 55-56. Tutto ciò, per sottolineare come la
questione di legittimità costituzionale qui prospettata non si
presti ad essere risolta a colpi di combinati disposti o di mere
riprese di una giurisprudenza che appartiene alla storia: antica.

(6) A questo interrogativo va data una risposta di carattere
preliminare, onde evitare l'esito, perverso e fuorviante, di
pretendere che l'odierno giudizio di legittimità costituzionale
sia risolto alla luce di una giurisprudenza formatasi si su un
medesimo testo normativa, ma in altro, differente contesto.
Dunque, come si chiarirà nel prosieguo, quella giurisprudenza
non è riferibile al caso di specie, di cui qui si discute.

(7) Di questa legge e dei relativi decreti delegati si sono dette e
scritte un'infinità di cose. Se ne è sempre trattato con
realismo e - si crede - senso di equilibrio, avendo in mente ben
radicata una teoria dello Stato, negli scritti comparsi su
Federalismo fiscale, anno 2007 e seguenti.

(8) È risaputo, in teoria; non lo è, in pratica. V., quindi, S.
Holmes - C.R. Sunstein, Il costo dei diritti. Perchè la libertà
dipende dalle tasse, il Mulino, Bologna, 2000, e, di recente, G.
Bergonzini, I limiti costituzionali quantitativi dell'imposizione
fiscale, vol. 1, Jovene, Napoli, 2011, 53 ss., nonchè F. Gallo,
Le ragioni del fisco. Etica e giustizia nella tassazione, il
Mulino, Bologna, 2007.

(9) È appena il caso di osservare che l'istituto della tesoreria
unica fu necessariamente ricondotto all'accentramento. D'altra
parte, l'attributo "unica" è compatibile con il "plurale"?
Talvolta, anche l'osservazione banale è rivelatrice, magari di
ciò che il ragionamento alla don Ferrante nasconde. O prova,
senza successo, a nascondere.

(10) M. Bertolissi, Contribuenti e parassiti in una società civile,
Jovene, Napoli, 2012.

(11) Ineccepibile per chi conosce la crisi del 2008: la sua genesi e
i relativi sviluppi. V., ad es., A.R. Sorkin, Too Big To Fail,
trad. it., Istituto geografico De Agostini, Novara, 2010,
nonchè A. Roncaglia, Economisti che sbagliano. Le radici
culturali della crisi, Laterza, Bari, 2010; J.E. Stiglitz,
Bancarotta. L'economia globale in caduta libera, Einaudi,
Torino, 2010; G. Rossi, Capitalismo opaco, Laterza, Bari, 2005.

(12) M. Longo, Europa e Stati Uniti, la grande sfida della
super-liquidità, in Il Sole 24 Ore, 4 marzo 2012. Si tratta di
considerazioni discusse quotidianamente: v., sempre nei tempi
più recenti, ad es., D. Masciandaro, Gli errori inglesi e la
via italiana, ivi, 28 febbraio 2012; A. Orioli, Primo passo per
crescere. Ora tocca ai debiti dello Stato, ivi, 29 febbraio
2012; B. Quintieri, Dalle banche più risorse a chi esporta,
ivi, 4 marzo 2012.

(13) V., ad es., D. Di Vico, «Le banche non lavorano gratis», in
Corriere della Sera, 4 marzo 2012, e M. Mucchetti, La Bce, le
banche e la nuova demagogia, ivi.

(14) Ecco perchè oggi firmiamo l'avviso comune (di A. Azzi, G.
Mussari, C. Fratta Pasini, A. Patuelli e C. Venesio), in Il Sole
24 Ore, 28 febbraio 2012. V., inoltre, G. Gentili, Senza credito
non c'è ripresa, in Il Sole 24 Ore, 2 marzo 2012.

(15) G. Muraro, Tesoriere. La protesta è fondata, in il mattino di
Padova, 2 marzo 2012.

(16) G. Trovati, Tesoreria unica, versamenti bloccati, in Il Sole 24
Ore, 29 febbraio 2012.

(17) In Il Sole 24 Ore, 2 marzo 2012, 15.

(18) S. Romano, C'era una volta il federalismo, in Corriere della
Sera, 29 febbraio 2012. D'altra parte, v. L. Salvia, Una «cassa»
centrale per controlli più facili, ivi, 28 febbraio 2012.

(19) F. Gallo, L'autonomia tributaria degli enti locali, il Mulino,
Bologna, 1979, 21, nota 16. In modo conforme, M. Bertolissi,
Lineamenti costituzionali del «federalismo fiscale». Prospettive
comparate, Cedam, Padova, 1982.

(20) Cfr., rispettivamente, G. Spezzaferri, La prassi dei conti
correnti presso la Tesoreria centrale in rapporto all'autonomia
finanziaria delle Regioni, in Nuova Rass., 1976, p. 38 e Corte
cost., sent. n. 155 del 1977.

(21) Così. V. Onida, Autonomia finanziaria e controllo sulla «cassa»
delle Regioni, in Le Regioni, 1983, p. 194.

(22) Così ONIDA, op. ult. cit., p. 192.

(23) Così G. Spezzaferri, op ult. cit., p. 40, nota 7.

(24) Cfr. U. De Siervo, La Corte si impegna per l'autonomia
finanziaria regionale, ma il Tesoro continua ad erogare il
mensile alle Regioni, in Giur. cost., 1977, p. 1567.

(25) M. Bertolissi, Le «disponibilita'» finanziarie delle Regioni...
non sono disponibili, in Le Regioni, 1981, p. 1087.

(26) V. Onida, op. cit., p. 198.

(27) M. Bertolissi, Riflessioni sulla finanza delle Regioni
ordinarie, in Dir. Reg.,1983, p. 899.

(28) Così V. Onida, op. cit., pp. 215 e 221.

(29) Sintetizzato nelle parole di V. Onida, op. it., pp. 220-221.

(30) Per tutti, V. Onida, Autonomia finanziaria e controllo sulla
«cassa» delle Regioni, in Le Regioni, 1983, 192 ss. e S.
Bartole, La Corte (si) difende (dal)la tesoreria unica facendo
appello a precedenti e tests di giudizio, in Le Regioni, 1986,
461 ss.

(31) V.M. Bertolissi, Tesoreria unica e finanza derivata: appunti
sulla legge n. 710/1484, in Il dir. della Regione, 1984, 467 ss.

(32) La citazione è di S. Bartole, La Corte (si) difende (dal)la
tesoreria unica facendo appello a precedenti e tests di
giudizio, in Le Regioni, 1986, 513.

P. Q. M.

Si chiede che Codesto Ecc. mo Collegio voglia:
in via cautelare:
sospendere l'esecuzione delle disposizioni normative
impugnate;
nel merito:
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 35,
comma 8, 9, 10, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, recante
«Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita')», pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 19 del 24 gennaio 2012, S.O. n. 18, per violazione degli
artt. 3, 5, 41, 42, 81, 97, 117, 118, 119, 120 Cost., nonchè del
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120, comma 2,
Cost., e del seguente parametro interposto: legge 5 maggio 2009, n.
42.
Si allega:
1. - Deliberazione della Giunta della Regione Veneto 22 febbraio
2012, n. 272, recante l'autorizzazione alla proposizione del ricorso;
2. - Contratto per l'affidamento del servizio di tesoreria,
stipulato in Venezia il 17 dicembre 2008, tra la Regione Veneto e
Unicredit s.p.a.;
3. - Estratto conto al 31 dicembre 2011;
4. - Documento ABI, recante «Messaggio urgente da inviare alle
direzioni e agli uffici organizzazione e tesoreria enti soggetti
utenti del SITRAD».
Padova-Venezia-Roma, 3 marzo 2012

avv. prof. Bertolissi - avv. Manzi