1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 19-1-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 740 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 marzo 1999
N. 740 Ordinanza emessa il 9 marzo 1999 dal tribunale amministrativo regionale per la Toscana sul ricorso proposto da Mercogliano Paolo ed altri contro il Ministero del tesoro Impiego pubblico - Somme erogate al personale del comparto Ministeri, per effetto dell'inquadramento definitivo nelle qualifiche funzionali, ai sensi dell'art. 4, ottavo comma, legge n. 312/1980 - Esclusione della rivalutazione monetaria e degli interessi - Ingiustificata deroga al principio di debenza degli interessi sui crediti monetari - Irragionevolezza e disparita' di trattamento dei pubblici dipendenti in base al mero dato temporale, del tutto casuale, della formazione del giudicato sui ricorsi presentati anteriormente all'entrata in vigore della normativa impugnata. Legge 23 dicembre 1998, n. 448, artt. 26, comma 4 e 5. Costituzione, art. 3. (000C0016) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 19-1-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3793/1994
proposto da Mercogliano Paolo, Catani Alessandro, Dorotoni Riccardo,
Benini Giuseppe, Giuntini Tiziana, Fagni Gian Piero, Galvani
Nicoletta, Migliarese Giuseppina, rappresentati e difesi dagli avv.ti
Paolo Pecchioli e Ezio Tonfoni ed elettivamente domiciliati in
Firenze, Borgo S. Croce n. 7, presso lo studio del primo;
Contro il Ministero del tesoro, in persona del Ministro
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,
uffficio distrettuale di Firenze, presso il quale è per legge
domiciliato; per l'accertamento del diritto dei ricorrenti di
ottenere la corresponsione della rivalutazione monetaria e degli
interessi legali sugli arretrati corrisposti a titolo retributvo in
applicaziore della legge 11 luglio 1980, n. 312;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello
Stato per il Ministero intimato;
Vista la memoria prodotta dall'Avvocatura medesima;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 9 marzo 1999 il relatore
consigliere Maurizio Nicolosi;
Uditi, altresì, per le parti l'avv. N. Pecchioli delegato da P.
Pecchioli e l'avv. dello Stato G. Cortigiani;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F a t t o
I ricorrenti, dipendenti del Ministero del tesoro, venivano
interessati dai provvedimenti di reinquadramento nei profili
professionali, ai sensi dell'art. 4 della legge n. 312 del 1980, con
la conseguente rideterminazione del trattamento economico.
Sostengono i ricorrenti che le procedure in guestione si sarebbero
svolte con notevole ritardo, per cui gli stessi, con il ricorso
notificato il 12 ottobre 1994 e depositato il 18 ottobre seguente,
hanno chiesto l'accertamento del loro diritto alla rivalutazione
monetaria ed agli interessi legali sulle somme retributive
tardivamente corrisposte secondo, la consolidata giurisprudenza
formatasi in materia.
Costituitasi per l'Amministrazione intimata, l'Avvocatura dello
Stato ha depositato propri scritti difensivi con i quali ha sostenuto
l'infondatezza della domanda proposta, chiedendo il rigetto del
ricorso, con salvezza di spese ed onorari.
All'udienza pubblica del 9 marzo 1999 il ricorso è stato
trattenuto in decisione.
D i r i t t o
Oggetto della presente controversia è la declaratoria del diritto
dei ricorrenti, dipendenti del Ministero del tesoro, alla
corresponsione di interessi e rivalutazione monetaria sulle somme
percepite in ritardo a seguito dell'inquadramento nelle qualifiche
professionali operato ai sensi dell'art. 4, ottavo comma, della legge
11 luglio 1980, n. 312 (e avvenuto soltanto con decreti del Ministro
del tesoro del 1988), nonchè la conseguente condanna della p.a. al
pagamento di quanto dovuto a tale titolo.
La legge n. 312 del 1980, nel dettare norme per regolare il
passaggio del personale statale dalle vecchie carriere alle nuove
qualifiche funzionali, ha disposto all'art. 3 che ogni qualifica
funzionale comprende più profili professionali, fondati sulla
tipologia delle prestazioni lavorative; che dopo il primo
inquadramento provvisorio operato secondo le corrispondenze di legge
di cui al primo comma dell'art. 4 si sarebbe proceduto a un
inquadramento definitivo previo l'inserimento dei profili
professionali nelle qualifiche funzionali; che detti profili
professionali sarebbero stati identificati da una commissione
governativa (prevista dal successivo art. 10) entro dodici mesi
dall'entrata in vigore della stessa legge (termine ritenuto
pacificamente ordinatorio).
Tale identificazione è avvenuta in realtà solo con il d.P.R. 29
dicembre 1984, n. 1219.
Inoltre l'art. 4 della legge n. 312 citato, dopo aver previsto
(primo comma) il primo inquadramento provvisorio nelle nuove
qualifiche funzionali, ha disposto (ottavo comma) il reinquadramento
definitivo (o "ricompattamento") nei profili professionali, correlati
alle qualifiche funzionali delle varie figure professionali in cui si
articolavano le precedenti carriere e con deliberazione 28 settembre
1988 della apposita commissione si è stabilita la corrispondenza tra
le attribuzioni dei nuovi profili professionali e delle qualifiche
del precedente ordinamento.
Fatto ciò, gli atti puntuali di inquadramento si dovevano limitare
ad accertare la qualifica di appartenenza nel precedente ordinamento
e il corrispondente profilo professionale di nuova istituzione, senza
influire sul contenuto dell'inquadramento medesimo.
La giurisprudenza amministrativa consolidata ha fissato all'8
novembre 1988, data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
deliberazione (28 settembre 1988) richiamata, la decorrenza del
credito retributivo conseguente all'inquadramento e dei relativi
accessori (Cons. di Stato, IV, n. 79 del 1993, n. 539 del 1996, n.
1193 del 1998).
Sulla base dei precedenti giurisprudenziali il ricorso meriterebbe
accoglimento; senonchè la legge 23 dicembre 1998, n. 448, recante
misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo,
all'art. 26, comma 4, ha stabilito che "le somme corrisposte al
personale del comparto ministeri per effetto dell'inquadramento
definitivo nelle qualifiche funzionali ai sensi dell'art. 4, ottavo
comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312 e le somme liquidate sui
trattamenti pensionistici in conseguenza dell'applicazione della
sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 1991 non danno luogo ad
interessi nè a rivalutazione monetaria"; il successivo comma 5
prevede che "fatta salva l'esecuzione dei giudicati alla data di
entrata in vigore della presente legge, le somme corrisposte in
difformità da quanto disposto dal comma 4 sono considerate a titolo
di acconto sui trattamenti economici e pensionistici in essere e
recuperate con i futuri miglioramenti comune spettanti sui
trattamenti stessi".
Il problema che si pone al collegio, ai fini dell'applicabilità
nella fattispecie delle norme suindicate, della cui legittimità
costituzionale si dubita in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, è quello di stabilire se tali disposizioni debbano
ritenersi vigenti solo per il futuro ovvero destinate a produrre
effetti anche sui crediti già maturati prima dell'entrata in vigore
delle stesse.
La risposta si ricava da una serie di elementi: in primo luogo
l'intestazione dell'art. 26 (per la verità di natura eterogenea)
reca la dizione "norme di interpretazione autentica ...", con ciò
significando l'efficacia retroattiva almeno di parte delle
disposizioni ivi contenute; in secondo luogo, visto il notevole lasso
di tempo trascorso dalla entrata in vigore della legge n. 312 del
1980, sia pure nell'applicazione procrastinata che la stessa ha
ricevuto per effetto della deliberazione della apposita commissione
incaricata di determinare le corrispondenze tra il nuovo e il vecchio
ordinamento, è presumibile ritenere (senza che sia necessario
procedere ad accertamenti istruttori) che la somma capitale spettante
al personale per effetto dei detti inquadramenti sia stata già
pagata nella generalità; in terzo luogo, l'uso della locuzione che
figura in una delle norme denunciate (comma 4, citato: "somme
corrisposte") sta chiaramente a significare un fatto già
verificatosi; in ultimo, la relazione illustrativa del disegno di
legge governativo (atto Camera n. 5267, pag. 16, XIII legislatura),
poi divenuto legge n. 448 del 1998, espressamente afferma che
"l'intervento legislativo ... si rende necessario per contrastare i
rilevanti effetti di spesa aggiuntiva che deriverebbero in caso di
mancato intervento", dal momento che "in sede giurisprudenziale" sono
stati riconosciuti come spettanti gli importi a titolo di interessi
e rivalutazione monetaria.
Dalla ricostruzione interpretativa di cui sopra si ricava la
rilevanza della questione di legittimità costituzionale dell'art.
26, commi 4 e 5, della legge n. 448 del 1998, di cui il collegio
dovrebbe fare applicazione per la soluzione della controversia in
esame. Nè per quanto detto è possibile una diversa interpretazione
che sia conforme al dettato costituzionale, cui il giudice dovrebbe
attenersi prima di ricorrere all'eccezione di costituzionalità
Quanto al secondo dei requisiti richiesti dall'art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87 per sollevare l'incidente di costituzionalità,
il collegio ritiene che la questione sia anche non manifestamente
infondata, perchè non si ravvisano sufficienti ragioni per le quali
soltanto per un tipo di credito retributivo e soltanto per alcuni
dipendenti pubblici (quelli del "comparto ministeri" e, tra questi,
solo coloro che non abbiano già avuto tempestivamente liquidate le
dette somme) sia espressamente negato (comma 4) un accessorio
connaturato al credito principale, generalmente riconosciuto a tutti
i dipendenti pubblici e privati dall'art. 429 c.p.c., e sia previsto
(comma 5) eventualmente un suo recupero con i futuri miglioramenti
stipendiali.
Le ragioni espresse nella relazione illustrativa richiamata, con
riferimento alle esigenze di bilancio, non possono sacrificare una
sola categoria di creditori senza incorrere nella violazione del
principio di eguaglianza e di ragionevolezza che dovrebbe ispirare
qualunque manovra di risanamento finanziario con sacrifici
distribuiti equamente tra tutti i consociati.
Nella specie, da tale sacrificio verrebbero affrancate le istanze
dei pubblici dipendenti già coperte da giudicati (comma 5), donde
l'ulteriore ingiustizia e comunque irragionevolezza di un discrimine
basato sul mero dato temporale, del tutto casuale, della formazione
di quei giudicati.
Nè si rinviene un qualche beneficio a vantaggio di questa
categoria di dipendenti pubblici per effetto dei detti inquadramenti
- beneficio che potrebbe compensare il sacrificio imposto
(corrispondente alla diminuzione patrimoniale sofferta dal lavoratore
per la mancata disponibilità nei termini di legge della somma
spettante a causa dell'inadempimento del debitore) e che, secondo
l'orientamento della Corte costituzionale, potrebbe rendere le norme
denunciate esenti da vizi di costituzionalità - perchè gli
inquadramenti previsti dalla legge n. 312 del 1980 sono la mera e
automatica conseguenza del passaggio dal vecchio sistema
ordinamentale del pubblico impiego, basato sulle carriere, al nuovo
sistema improntato sulle qualifiche e i profili professionali, senza
alcun beneficio nuovo rispetto al passato regime.
Nè potrebbe, ad avviso del collegio, per un eventuale rigetto
della questione, essere richiamata la decisione della Corte
costituzionale n. 361 del 1996 che, nel dichiarare non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 6, della
legge n. 412 del 1991 - che non prevedeva per i crediti previdenziali
(diversamente dai crediti retributivi) il cumulo degli interessi
legali con la rivalutazione monetaria in caso di pagamento ritardato
- ha riconosciuto "in contesto di progressivo deterioramento degli
equilibri della finanza pubblica, la necessità di una più adeguata
ponderazione dell'interesse collettivo al contenimento della spesa
pubblica", con ciò ritenendo non ingiustificata la ratio della
scelta legislativa; in questo caso il decisum della Corte
costituzionale si basa sulla considerazione che il sistema
previdenziale "è finanziato in buona parte" con le disponibilità
del bilancio pubblico, con il quale pertanto si deve contemperare la
"tutela del pensionato" (v. anche la sentenza n. 138 del 1997 della
Corte costituzionale - n. 3.4 - sempre relativamente al sistema
previdenziale finanziato in parte a carico del bilancio pubblico).
In relazione a ciò, non può sostenersi che l'emolumento
retributivo del pubblico dipendente rappresenti un mero costo per la
pubblica amministrazione, dovendosi valutare che ad esso è comunque
collegata una prestazione lavorativa che ha di per se rilievo
economico.
Nella specie la non manifesta infondatezza della questione
sembrerebbe ravvisabile anche dalla considerazione che, pur
nell'esigenza di scaglionare nel tempo riforme che presentino
carattere di onerosità, verrebbe meno per effetto di una (comma 4)
delle norme denunciate una qualunque "funzione di remora a pratiche
ritardatrici del pagamento da parte dei datori di lavoro, tra i quali
figurano anche lo Stato e le altre pubbliche amministrazioni" (Corte
costituzionale, sentenza n. 207 del 1994).

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritiene rilevante
e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 26, commi 4 e 5, della legge 23 dicembre
1998, n. 448, in riferimento all'art. 3 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Firenze, nella camera di consiglio del 9 marzo
1999.
Il presidente: Virgilio
Il consigliere, est. rel.: Nicolosi
00C0016