1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 29-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 53 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 ottobre 1992
N. 53 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 settembre 1993 (della regione Lombardia). Sanita' pubblica - Riordinamento degli istituti zooprofilattici sperimentali, in base a delega conferita con l'art. 1, primo comma, lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421 - Definizione degli istituti in questione quali "strumenti tecnico- scientificidello Stato, delle regioni e delle province autonome, per le materie di rispettiva competenza" - Attribuzione al Ministro per la sanita' dei poteri di nominare un componente del consiglio di amministrazione e un revisore dei conti e di stabilire prestazioni a pagamento e criteri per la determinazione delle tariffe da parte delle regioni, nonche' di poteri di indirizzo e coordinamento in materia di requisiti minimi strutturali e tecnologici e di criteri organizzativi uniformi - Disciplina analitica dell'organizzazione degli istituti e finanziamento degli stessi mediante ricorso alla quota del Fondo sanitario da ripartire tra le regioni - Lamentata invasione della sfera di attribuzioni della regione in materia di sanita' e zootecnia e lesione dell'autonomia finanziaria della regione - Eccesso di delega - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 359/1991. (D.Lgs. 30 giugno 1993, n. 270, artt. 1, primo, terzo, quarto e quinto comma, 2, primo, secondo e quinto comma, 3, primo comma, 6, primo comma, lett. a), e 10, primo comma (Gazzetta Ufficiale n. 68 del 3 agosto 1993)). (Cost., artt. 76, 117 e 118). (093C0988) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 29-9-1993)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
Giunta regionale Fiorinda Ghilardotti, autorizzata con delibera della
giunta regionale n. 40750 del 5 agosto 1993, rappresentata e difesa
dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed
elettivamente domiciliata presso quest'ultimo in Roma, largo della
Gancia, 1, come da delega in calce al presente atto, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, primo,
terzo, quarto e quinto, comma dell'art. 2, primo, secondo e quinto
comma e dell'art. 3 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 68 del 3 agosto 1993, recante
"Riordinamento degli Istituti zooprofilattici sperimentali, a norma
dell'art. 1, primo comma, lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n.
421".
L'art. 1, primo comma, lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n.
421, in vista della razionalizzazione e della revisione della
disciplina sanitaria, e allo scopo di "rendere piene ed effettive le
funzioni che vengano trasferite alle regioni e alle provincie
autonome", ha delegato al Governo l'emanazione - entro il 30 giugno
1993 - di norme per la riforma del Ministero della sanità nonchè di
vari istituti sanitari, fra i quali gli istituti zooprofilattici
sperimentali.
Tale delega ha trovato attuzione con il d.lgs. 30 giugno 1993, n.
270, ma varie disposizioni di tale decreto - ponendosi tra l'altro in
contradizione con la direttiva contenuta nella delega, che esige
siano rese "piene ed effettive" le funzioni trasferite alle regioni -
risultano lesive delle competenze costituzionamente garantite alle
regioni dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, e in contrasto
altresì con l'art. 76 della Costituzione.
È da notare, innanzitutto, che l'art. 1, primo comma, del decreto
legislativo in questione definisce gli istituti zooprofilattici
sperimentali come enti strumentali sia dello Stato che delle regioni
o delle province autonome "per le materie di rispettiva competenza".
Ciò significa che gli istituti zooprofilattici sperimentali
vengono, sia pur parzialmente, "ristatalizzati", attraverso una
normativa che si pone irrazionalmente in controtendenza rispetto alla
legislazione previgente, e che determina conseguentemente una
rilevante compressione nelle competenze amministrative regionali.
In effetti, l'originaria legge 23 giugno 1970, n. 503, era
chiarissima nell'inserire gli istituti zooprofilattici nel sistema
amministrativo statale: essa definiva gli istituti zooprofilattici
come "enti sanitari dotati di personalità giuridica di diritto
pubblico e sottoposti alla vigilanza del Ministero della sanita'", ed
attribuiva allo stesso Ministero la potestà di impartire direttive
tecniche e di coordinarne il funzionamento, sebbene "attravrerso le
regioni".
La successiva legge 23 dicembre 1975, n. 745 - significativamente
intitolata "Trasferimento di funzioni statali alle regioni e norme di
principio per la ristrutturazione regionalizzata degli istituti
zooprofilattici sperimentali" - trasferì invece alle regioni tutte
le funzioni amministrative già esercitate in materia dello Stato,
precisando che le stesse regioni avrebbero dovuto emanare norme leg-
islative e regolamentari per la strutturazione e gestione degli
istituti (art. 1, primo comma); stabilì che fosse la legge regionale
a fissare le attribuzioni, la composizione, la nomina, la durata
della carica, le incompatibilità i casi di sostituzione e di
scioglimento dei consigli di amministrazione degli istituti, nonchè
le attribuzioni e la durata in carica dei loro presidenti e delle
loro giunte esecutive (art. 1, secondo comma); stabilì ancora che,
pure con legge regionale, si potessero prevedere le modalità per la
gestione comune degli istituti interregionali (art. 1, terzo comma);
previde che la funzione di vigilanza e di controllo sugli istituti
zooprofilattici sperimentali fosse esercitata dalle regioni in cui
gli istituti stessi hanno sede, sul chiaro presupposto che tali
istituti facessero ormai parte del sitema amministrativo regionale e
si dovessero anzi qualificare come veri e propri enti strumentali
delle regioni.
Si noti che la legge n. 745/1975, coerentemente, disponeva
l'integrale regionalizzazione di tutti gli istituti, anche di quelli
che operavano con competenza estesa al territorio di più Regioni,
prevedendo a tal fine una gestione interregionale sulla base di
accordi fra le regioni interessate (art. 1, terzo comma; è questo il
caso dell'istituto zooprofilattico per la Lombardia e
l'Emilia-Romagna).
Del resto, nell'art. 27, primo comma, lett. l), del d.P.R. n.
616/1977 fu chiarito che tra le funzioni amministrative relative alla
materia assistenza sanitaria" - da trasferirsi alle regioni -
rientrano quelle tendenti "all'igiene e assistenza veterinaria, ivi
compresa la profilassi, l'ispezione, la polizia e la vigilanza sugli
animali e sulla loro alimentazione, nonchè sugli alimenti di origine
animale". A sua volta, l'art. 66 dello stesso d.P.R. n. 616/1977,
chiarì che tra le funzioni amministrative comprese nella materia
"agricoltura e foreste" - allo stesso modo da trasferire alle regioni
- rientrano quelle attinenti alle "attività zootecniche", (primo
comma), e in particolare al "miglioramento e all'incremento
zootecnico", al "servizio diagnostico delle malattie trasmissibili
degli animali e delle zoonosi, la gestione dei centri di fecondazione
artificiale".
Non sussistevano dunque e non sussistono più competenze dello
Stato in ordine agli istituti zooprofilattici o negli ambiti in cui
tali istituti operano, tali da poter giustificare la nuova
affermazione di una "strumentalita'" di detti Istituti nei confronti
dello Stato oltre che delle regioni, "per le materie di rispettiva
competenza", come si esprime l'art. 1, primo comma, del decreto
impugnato.
Il d.lgs. 30 giugno 1993 n. 270, segnò un netto ritorno al
passato. All'art. 10 di tale decreto si prevede espressamente
l'abrogazione delle disposizioni della legislazione precedente che
nel modo più chiaro avevano consentito la "regionalizzazione" degli
istituti zooprofilattici (art. 1, secondo comma, e art. 3 legge 23
dicembre 1975, n. 745, cit.) e all'art. 1, primo comma, essi vengono
definiti, come già ricordato, "strumenti tecnico-scientifici" anche
dello Stato, oltre che delle regioni e delle province autonome,
mentre al secondo comma si prevede che essi operino "nell'ambito del
Servizio sanitario nazionale".
Al comma 5 dello stesso art. 1 si prevede che il Ministro della
sanità coordini gli attuali compiti degli istituti con quelli
previsti dalle disposizioni non abrogate delle legge precedenti, e
ciò faccia con un regolamento ministeriale, solo "d'intesa" con la
Conferenza permanente per i rapporti Stato-regioni. Non è affatto
chiaro, fra l'altro, come dovrebbe esplicarsi tale coordinamento,
posto che l'art. 4 della legge n. 745/1975 - relativo proprio ai
compiti degli istituti zooprofilattici - risulta interamente abrogato
dall'art. 10 del decreto legislativo in questione.
Anche per altra via, il decreto legislativo in questione consente
una indiretta e costituzionalmente illegittima riappropriazione di
competenze da parte dello Stato. Infatti, all'art. 1, quarto comma,
si prevede un elenco accorpato delle competenze degli istituti
zooprofilattici, senza precisare se tali attribuzioni siano di
pertinenza regionale o interegionale ovvero statale. Ben diversamente
stabiliva la precedente legge 23 dicembre 1975, n. 745, la quale,
dopo aver precisato (art. 2) le competenze statali residue nella
materia zoosanitaria "ai fini della tutela degli interessi generali
della sanità pubblica", aveva cura di precisare, all'art. 4, i
compiti che le regioni avrebbero dovuto affidare agli istituti
zooprofilattici, sul presupposto che si fosse in presenza, appunto,
di competenze delle regioni.
In definitiva gli istituti, che sotto la gestione regionale hanno
operato in stretto raccordo col mondo agricolo (data la competenza
regionale anche in materia di agricoltura e in particolare di
zootecnia), anche articolandosi territorialmente in sezioni a diretto
contatto con l'utenza pubblica e privata, rischiano - con la
disciplina del decreto impugnato - di essere trasformati in organismi
periferici del Ministero della sanità, operanti secondo indirizzi
centralizzati e insensibili alle esigenze locali.
All'art. 2, primo comma, del decreto legislativo in questione, si
stabilisce che con atto di indirizzo e coordinamento, il Ministro
della sanità, di nuovo soltanto "d'intesa" con la Conferenza
permanente per i rapporti tra Stato e regioni, determini "i requisiti
minimi strutturali e tecnologici degli istituti" e stabilisca "i
criteri organizzativi uniformi" ai quali essi dovranno conformarsi,
segnando nel modo più netto la "riappropriazione" di tali organismi
da parte dello Stato e la lesione delle competenze regionali.
Si attribuisce qui il potere di emanare un atto di indirizzo e
coordinamento al solo Ministro della sanità, anzichè al Governo nel
suo complesso (ovvero per delega di volta in volta al Cipe o al
Presidente del Consiglio dei Ministri col Ministro competente) come
prescritto dall'art. 3 della legge n. 382/1975 e dall'art. 5 della
legge n. 833/1978, e confermato dall'art. 2, lett. d), della legge n.
400/1988. Già sotto questo profilo prcedurale la disposizione si
presenta illegittima.
Essa appare poi in contrasto con il principio di legalità
sostanziale. È ben noto che questa Corte - da ultimo con chiara
sentenza n. 359/1991, richiamata anche dalla recentissima sentenza n.
355/1993 - ha stabilito che l'esercizio in via amministrativa del
potere statale di indirizzo e coordinamento dell'attività regionale
deve essere previsto da una legge statale che contenga i principi
della disciplina, i quali dovranno fungere da base normativa
sufficientemente precisa per poter orientare e delimitare la
discrezionalità del Governo nella determinazione degli indirizzi e
delle misure di coordinamento. "Solo a tale condizione, infatti -
prosegue la sentenza 359/1991 cit. - può ritenersi rispettato
l'ordine complessivo delle fonti normative, poichè in mancanza di un
principio di disciplina sostanziale contenuto in una previa legge
statale, si avrebbe che scelte affatto discrezionali contenute in un
atto statale sublegislativo pretenderebbero illegittimamente di
vincolare e di condizionare decisioni da assumere con atti
legislativi (leggi regionali o provinciali).
Ora, non solo non c'è dubbio che l'art. 2, primo comma, non
contiene affatto i principi e gli orientamenti di massima destinati a
limitare la discrezionalità degli atti del Ministro della sanità -
limitandosi a dire che l'atto di indirizzo e coordinamento dovrà
mirare all'uniformità ed omogeneità organizzativa degli istituti,
ciò che è tautologico, giacchè, ovviamente, un atto di indirizzo e
coordinamento per sua natura non può che mirare ad ottenere
uniformità e omogeneità - ma addirittura proprio all'atto di
indirizzo e coordinamento rimanda la determinazione dei "requisiti
minimi strutturali" e dei "criteri organizzativi uniformi", cui gli
istituti dovranno conformarsi.
Tale atti di indirizzo e coordinamento finirebbero per vincolare
l'attività legislativa delle regioni, le quali - ai sensi del quinto
comma dello stesso art. 2 - dovranno disciplinare, entro il 31
dicembre 1993, le modalità gestionali, organizzative e di
funzionamento degli istituti, nonchè l'esercizio delle funzioni di
vigilanza amministrativa, di indirizzo e di verifica sugli istituti
stessi: anche in tal caso, un atto sublegislativo statale, in nessun
modo a sua volta fondato su criteri legislativamente fissati,
pretenderebbe di vincolare l'attività legislativa regionale.
Ancora, il secondo comma dello stesso art. 2, dopo aver stabilito
che compete allo Stato il coordinamento tecnico-funzionale degli
istituti e l'attribuzione agli stessi di compiti e funzioni "di
interesse nazionale e internazionale", senza peraltro indicare in
alcun modo in base a quali criteri si definirebbe "l'interesse
nazionale" di tali compiti e funzioni, prevede che il Ministro della
sanità provvede ad una serie di compiti assai genericamente
individuati (promozione di programmi nazionali di sorveglianza,
iniziative zoosanitarie di interesse nazionale, iniziative nazionali
di formazione e aggiornamento, istituzione di centri specialistici di
referenza nazionale e attribuzione agli stessi di compiti e funzioni
di interesse nazionale): compiti che incidono sulle funzioni di
spettanza regionale e il cui carattere o fondamento di interesse
nazionale non è in alcun modo precisato dalla legge con criteri
oggettivi. Onde in pratica il Ministro si trova a poter
discrezionalmente disporre dello svolgimento di attribuzioni nelle
materie di competenza regionale, senza alcuna seria delimitazione di
oggetto e di contenuto.
In particolare, il Ministro provvede a "promuovere le attività di
ricerca sperimentali" (lett. a)) - mentre in precedenza "la ricerca
sperimentale sulla eziologia e patogenesi delle malattie infettive e
diffusive degli animali" faceva parte dei compiti che le regioni
affidavano agli istituti (art. 4, primo comma, lett. a), della legge
n. 745/1975). Gli istituti zooprofilattici, del resto, non svolgono
tanto attività di ricerca di base, intesa come indagine sui
meccanismi fondamentali di regolazione dei fenomeni biologici, quanto
ricerca applicata, cioè attività di sperimentazione mirata alla
soluzione di concreti problemi zoosanitari, ponendosi come strumenti
tecnici al servizio degli allevatori e come supporto tecnico e
laboratoristico ai servizi veterinari delle regioni e delle unità
sanitarie locali.
Inoltre, tra i compiti del Ministro della sanità si prevede (art.
2, lett. d,)) quello di "sottoporre a verifica tecnica l'attività di
produzione di presidi diagnostici, profilattici e terapeutici",
nonchè quello (lett. i)) di "stabilire criteri di valutazione dei
costi e dei rendimenti e di verifica della utilizzazione delle
risorse": attività tutte che paiono integrare una indebita ingerenza
nella sfera di competenza regionale.
In presenza poi dell'art. 3 del decreto, che stabilisce in
dettaglio quale debba essere l'organizzazione interna degli istituti,
del tutto simbolica appare la disposizione dell'art. 2, quinto comma,
del decreto stesso, la quale prevede che le regione, entro il 31
dicembre 1993, disciplinino le modalità gestionali, organizzative e
di funzionamento degli istituti zooprofilattici.
Le disposizioni dell'art. 3 sono infatti di estremo dettaglio e
determinano una lesione delle competenze regionali. Del resto, la
consapevolezza della circostanza che la disciplina organizzativa è
stata fornita quasi interamente dallo Stato traspare dall'art. 3,
sesto comma, dello stesso decreto in questione, ove si dice che le
regioni adotteranno le restanti norme organizzative.
Tra le disposizioni dell'art. 3 delle quali si deve lamentare
l'incostituzionalità figura in particolare quella prevista al
secondo comma, ove viene ripristinata la diretta presenza dello Stato
- ancorchè contenuta in proporzioni minoritarie - nel consiglio di
amministrazione degli istituti (uno dei cinque membri del consiglio
è nominato dal Ministro della sanita'), nonchè quella contenuta nel
quarto comma, in cui si prevede addirittura che due su tre membri del
collegio dei revisori siano rappresentanti dei Ministeri, segnando
anche per questa via una preminenza degli organi statali nel
controllo e nella vigilanza sugli istituti.
All'art. 3, terzo comma, infine, la nomina del direttore generale
dell'istituto - che ne ha la rappresentanza legale, lo gestisce e ne
dirige l'attività scientifica - è fatta dalla regione dove
l'istituto ha sede legale, ma d'intesa con la conferenza permanente
per i rapporti tra Stato e regioni, anzichè a cura della sola
regione interessata, come invece sarebbe costituzionalmente corretto,
trattandosi di nomina presso un organismo che è e resta un organismo
regionale, strumentale della regione o delle regioni interessate, e
non dell'"insieme" delle regioni che nella conferenza sono
rappresentate.

P. Q. M.
Chiede che la Corte costituzionale voglia dichiarare la
illegittimità costituzionale dell'art. 1, primo, terzo, quarto e
quinto comma, dell'art. 2 primo, secondo e quinto comma e dell'art. 3
del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270, per violazione degli artt. 117 e
118 della Costituzione, nonchè dell'art. 76 della Costituzione in
relazione all'art. 1, primo comma, lett. h), della legge 23 ottobre
1992, n. 421.
Roma, addì 31 agosto 1993
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualterio RUECA

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