1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 7-8-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 71 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 giugno 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 giugno 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Professioni - Norme della Regione Marche - Disposizioni per gli enti del servizio sanitario regionale - Possibilita' per gli enti del servizio sanitario regionale di attivare progetti sperimentali finalizzati all'inserimento dei trattamenti osteopatici nell'ambito delle discipline ospedaliere. - Legge della Regione Marche 18 aprile 2019, n. 8 (Disposizioni di semplificazione e aggiornamento della normativa regionale), art. 42. (19C00199) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 7-8-2019)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, (c.f. 80188230587) rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura Generale dello Stato c.f. 80224030587, fax
06/96514000 e PEC roma@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui
uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Nei confronti della Regione Marche in persona del presidente
della Giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 42 della legge Regione Marche
n. 8 del 18 aprile 2019, concernente le «Disposizioni di
semplificazione e aggiornamento della normativa statale» pubblicata
nel BUR n. 30 del 18 aprile 2019, giusta delibera del Consiglio dei
ministri nella riunione dell'11 giugno 2019.
Con la legge regionale n. 8 del 18 aprile 2019 indicata in
epigrafe, che consta di 47 articoli, recante le «Disposizioni di
semplificazione e aggiornamento della normativa regionale», la
Regione Marche interviene in una pluralità di settori eterogenei; le
disposizioni ivi contenute apportano modifiche alla legislazione
vigente per rendere coerenti e attuali alcune normative di settore,
ovvero hanno lo scopo di risolvere talune incertezze interpretative e
attuative.
L'art. 42, rubricato «Disposizioni per gli enti del servizio
sanitario regionale», riconosce, al comma 1, la possibilità agli
enti del servizio sanitario regionale di «attivare progetti
sperimentali finalizzati all'inserimento dei trattamenti osteopatici
nell'ambito delle discipline ospedaliere», che saranno attuati
mediante «specifici protocolli» (comma 2).
La norma eccede dalle competenze regionali e invade la competenza
concorrente dello Stato in materia di libere professioni di cui
all'art. 117, comma 3, della Costituzione e contrasta con le norme
statali che costituiscono principi fondamentali in riferimento allo
specifico settore delle professioni in ambito sanitario.
È, pertanto, avviso del Governo che, con la norma denunciata in
epigrafe, la Regione Marche abbia ecceduto dalla propria competenza
in violazione della normativa costituzionale come si confida di
dimostrare con l'illustrazione del seguente

Motivo

L'art. 42 della legge Regione Marche n. 8 del 18 aprile 2019 viola
l'art. 117, comma 3, della Costituzione in relazione all'art. 1,
comma 3, del decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30, all'art. 7
della legge 11 gennaio 2018, n. 3 e all'art. 5, comma 2, della legge
19 febbraio 2006, n. 43, come novellato dall'art. 6 della legge 11
gennaio 2018, n. 3.
1.1. L'art. 42 della legge Regione Marche n. 8 del 18 aprile 2019
citata dispone testualmente che «1. Gli enti del servizio sanitario
regionale possono attivare progetti sperimentali finalizzati
all'inserimento dei trattamenti osteopatici nell'ambito delle
discipline ospedaliere. 2. I progetti previsti al comma 1 sono
attuati mediante specifici protocolli. 3. Dall'applicazione di questo
articolo non derivano nè possono derivare nuovi o maggiori oneri a
carico del bilancio della Regione; gli enti del servizio sanitario
regionale provvedono alla sua attuazione con le risorse umane,
strumentali e finanziarie previsto dalla legislazione vigente.».
Così disponendo, la norma impugnata istituisce le nuove figure
professionali, quelle dell'osteopata e del chiropratico, non previste
dalla legislazione statale in materia, con conseguente lesione della
competenza statale in materia di professioni, in violazione dell'art.
117, comma 3, della Costituzione.
Spetta, pertanto, allo Stato, come costantemente affermato dalla
giurisprudenza costituzionale, l'individuazione delle figure
professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, per il
carattere necessariamente unitario a livello statale che riveste tale
individuazione (sentenze n. 217/2015; n. 178/2014; n. 108/2012; n.
230/2011 e n. 300/2010); in tal senso anche la giurisprudenza
amministrativa (sentenze del Consiglio di Stato n. 883 del 2015 e n.
1417 del 2014). Il principio richiamato si configura quale limite di
ordine generale, da cui discende l'impossibilità per il legislatore
regionale di dare vita a nuove figure professionali.
La previsione di cui all'art. 42 di progetti attuati da specifici
protocolli ha, pertanto, effetto anticipatorio rispetto alla
descrizione delle funzioni e compiti delle nuove figure professionali
che possono essere previsti solo dalla legge statale.
1.2. Il decreto legislativo n. 30/2006 citato, recante
«Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni ai
sensi dell'art. 1 della legge 5 giugno 2003 n. 131», dispone,
all'art. 1, comma 1, che «il presente decreto legislativo individua i
principi fondamentali in materia di professioni, di cui all'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, che si desumono dalle leggi vigenti
ai sensi dell'art. 1, comma 4, della legge 5 giugno 2013, n. 131, e
successive modificazioni; al comma 2, che «le regioni esercitano la
potestà legislativa in materia di professioni nel rispetto dei
principi fondamentali di cui al Capo II; e, al comma 3, che «la
potestà legislativa regionale si esercita sulle professioni
individuate e definite dalla normativa statale.».
La legge 1° febbraio 2006, n. 43, recante le «Disposizioni in
materia di professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica,
riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al
Governo per l'istituzione dei relativi ordini professionali» ha
delineato, all'art. 5, una procedura semplificata per
l'individuazione - con il coinvolgimento delle regioni - di nuove
professioni sanitarie da ricomprendere in una delle aree di cui agli
articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 10 agosto 2000, n. 251.
La legge 11 gennaio 2018, n. 3, recante la «Delega al Governo in
materia di sperimentazione clinica di medicinali nonchè disposizioni
per il riordino delle professioni sanitarie e per la dirigenza
sanitaria del Ministero della salute», con l'art. 6, in vigore dal 15
febbraio 2018, ha sostituito l'art. 5 della legge 1° febbraio 2006,
n. 43, citato, prevedendo che «Art. 5 (Individuazione e istituzione
di nuove professioni sanitarie). - 1. L'individuazione di nuove
professioni sanitarie da comprendere in una delle aree di cui agli
articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 10 agosto 2000, n. 251, il cui
esercizio deve essere riconosciuto in tutto il territorio nazionale,
avviene in sede di recepimento di direttive dell'Unione europea
ovvero per iniziativa dello Stato o delle regioni, in considerazione
dei fabbisogni connessi agli obiettivi di salute previsti nel Piano
sanitario nazionale o nei Piani sanitari regionali, che non trovino
rispondenza in professioni già riconosciute, ovvero su iniziativa
delle associazioni professionali rappresentative di coloro che
intendono ottenere tale riconoscimento.
A tal fine, le associazioni interessate inviano istanza motivata
al Ministero della salute, che si pronuncia entro i successivi sei
mesi e, in caso di valutazione positiva, attiva la procedura di cui
al comma 2. L'istituzione di nuove professioni sanitarie è
effettuata, nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalla
presente legge, previo parere tecnico-scientifico del Consiglio
superiore di sanità, mediante uno o più accordi, sanciti in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell'art. 4 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e recepiti con decreti
del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio
dei ministri. 3. Gli accordi di cui al comma 2 individuano il titolo
professionale, l'ambito di attività di ciascuna professione, i
criteri di valutazione dell'esperienza professionale nonchè i
criteri per il riconoscimento dei titoli equipollenti. Con decreto
del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di
concerto con il Ministro della salute, acquisito il parere del
Consiglio universitario nazionale e del Consiglio superiore di
sanità, è definito l'ordinamento didattico della formazione
universitaria per le nuove professioni sanitarie individuate ai sensi
del presente articolo. 4. La definizione delle funzioni
caratterizzanti le nuove professioni sanitarie avviene evitando
parcellizzazioni e sovrapposizioni con le professioni già
riconosciute o con le specializzazioni delle stesse».
Il successivo art. 7, rubricato «Individuazione e istituzione
delle professioni sanitarie dell'osteopata e del chiropratico», in
vigore dal 15 febbraio 2018, dispone che «1. Nell'ambito delle
professioni sanitarie sono individuate le professioni dell'osteopata
e del chiropratico, per l'istituzione delle quali si applica la
procedura di cui all'art. 5, comma 2, della legge 1° febbraio 2006,
n. 43, come sostituito dall'art. 6 della presente legge. 2. Con
accordo stipulato in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
da adottare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, sono stabiliti l'ambito di attività e le funzioni
caratterizzanti le professioni dell'osteopata e del chiropratico, i
criteri di valutazione dell'esperienza professionale nonchè i
criteri per il riconoscimento dei titoli equipollenti. Con decreto
del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di
concerto con il Ministro della salute, da adottare entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge, acquisito il
parere del Consiglio universitario nazionale e del Consiglio
superiore di sanità, sono definiti l'ordinamento didattico della
formazione universitaria in osteopatia e in chiropratica nonchè gli
eventuali percorsi formativi integrativi».
La procedura per l'istituzione di nuove figure professionali in
ambito sanitario è stata di recente modificata, poichè l'art. 5,
comma 2, della legge n. 43 del 2006 citato, come novellato dall'art.
6, comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 3 citata prevede che
«L'istituzione di nuove professioni sanitarie è effettuata, nel
rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalla presente legge,
previo parere tecnico-scientifico del Consiglio superiore di sanità,
mediante uno o più accordi, sanciti in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, ai sensi dell'art. 4 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, e recepiti con decreti del Presidente della
Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri.».
L'art. 7, comma 1, della legge n. 3 del 2018, citata individua le
professioni sanitarie di osteopata e di chiropratico e ne rimette
l'istituzione ai sensi del citato art. 5, comma 2, della legge n. 43
del 2006 citato, a un Accordo stipulato in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, che deve definire l'ambito di
attività e le funzioni caratterizzanti le professioni dell'osteopata
e del chiropratico, i criteri di valutazione dell'esperienza
professionale nonchè i criteri per il riconoscimento dei titoli
equipollenti. Con decreto del Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro della
salute, la definizione dell'ordinamento didattico della formazione
universitaria in osteopatia e in chiropratica nonchè degli eventuali
percorsi formativi integrativi.
Occorre precisare, in fatto, che è ancora in itinere il
confronto con le Associazioni di categoria delle due professioni
sanitarie per arrivare alla definizione di uno schema di Accordo
Stato-Regioni, ai sensi dell'art. 7, comma 2, della legge 11 gennaio
2018, n. 3 citata.
Inoltre, non è stato ancora emanato il previsto decreto
interministeriale di definizione degli ordinamenti didattici dei
relativi corsi di laurea.
Occorre, quindi, sottolineare, che, in tale contesto, l'avvio dei
progetti sperimentali di cui all'art. 42, comma 2, della legge
regionale Marche n. 8/2019 citata finisce per anticipare l'esito
della definizione del profilo professionale dell'osteopata e del
chiropratico ai sensi dell'art. 7, comma 2, della legge n. 3 del
2018, consentendo, in pendenza delle procedure descritte e
tassativamente previste dalla legge statale, la costituzione delle
nuove figure professionali, la redazione di «progetti» da attuare
mediante «specifici protocolli», in violazione dei principi
fondamentali dettati dal legislatore statale nella materia
concorrente delle «professioni» di cui all'art. 117, comma 3, della
Costituzione.
1.3. La norma censurata eccede, quindi, dalla competenza
regionale in materia perchè è rimessa alle regioni solo la
disciplina della formazione professionale in quanto questa si
riferisca alle figure professionali definite dal legislatore
nazionale nell'ambito della legislazione concorrente.
La finalità e l'effetto obiettivo dell'art. 42 impugnato incide,
infatti, sulla individuazione dei profili professionali perchè la
previsione di progetti e protocolli prescinde dall'individuazione
dell'ambito di attività, delle funzioni caratterizzanti le
professioni dell'osteopata e del chiropratico nonchè dai criteri di
valutazione dell'esperienza professionale e di riconoscimento dei
titoli equipollenti rimessi ad accordi in sede di Conferenza
Stato-Regioni ad oggi non ancora sottoscritti; ed è, comunque,
subordinata all'esito delle procedure di definizione del profilo
professionale dell'osteopata e del chiropratico, in violazione dei
principi fondamentali dettati dal legislatore statale nella materia
concorrente delle professioni.
È, infatti, principio costantemente affermato nella
giurisprudenza costituzionale che «la potestà legislativa regionale
nella materia concorrente delle "professioni" deve rispettare il
principio secondo cui l'individuazione delle figure professionali,
con i relativi profili e titoli abilitanti, è riservata, per il suo
carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella
competenza delle regioni la disciplina di quegli aspetti che
presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale; tale
principio, al di là della particolare attuazione ad opera dei
singoli precetti normativi, si configura infatti quale limite di
ordine generale, invalicabile dalla legge regionale, da ciò
derivando che non è nei poteri delle regioni dar vita a nuove figure
professionali» (sentenza n. 147 del 2018, punto 5. del Considerato in
diritto; ex plurimis n. 228 del 2018; n. 217 del 2015; n. 178 del
2014; n. 108 del 2012; n. 230 del 2011 e n. 300 del 2010).
È, altresì, delimitato con chiarezza l'ambito delle competenze
dello Stato e delle regioni avendo la Corte costituzionale, in
materia, statuito che «la potestà legislativa regionale nella
materia concorrente delle "professioni" deve rispettare il principio
secondo cui l'individuazione delle figure professionali, con i
relativi profili e titoli abilitanti, è riservata, per il suo
carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella
competenza delle Regioni la disciplina di quegli aspetti che
presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale; tale
principio, al di là della particolare attuazione ad opera dei
singoli precetti normativi, si configura infatti quale limite di
ordine generale, invalicabile dalla legge regionale, da ciò
derivando che non è nei poteri delle Regioni dar vita a nuove figure
professionali» (sentenza n. 147 del 2018, con richiamo alla sentenza
n. 98 del 2013). Questa Corte ha, altresì, delineato gli ambiti
propri della materia «professioni» e «formazione professionale» la
prima di competenza concorrente, la seconda ascrivibile alla
competenza legislativa residuale delle regioni (ex plurimis sentenze
n. 108 del 2012, n. 77 del 2011, n. 132 del 2010, n. 139 del 2009, n.
93 del 2008, n. 459 e n. 319 del 2005, n. 353 del 2003).
In particolare ha precisato che «il nucleo della potestà statale
si colloca nella fase genetica di individuazione della normativa
della professione all'esito di essa una particolare attività
lavorativa assume un tratto che la distingue da ogni altra e la rende
oggetto di una posizione qualificata nell'ambito dell'ordinamento
giuridico, di cui si rende espressione, con funzione costitutiva
l'albo» (sentenza n. 230 del 2011). Ove pertanto la legge definisca i
tratti costitutivi peculiari di una particolare attività
professionale e le modalità di accesso ad essa, in difetto delle
quali ne è precluso l'esercizio, l'intervento legislativo non si
colloca nell'ambito materiale della formazione professionale, ma
semmai, lo precede (sentenze n. 300 del 2007 e n. 449 del 2006).
(Sentenza n. 228/2018 citata, punti 3. e 3.1. del Considerato in
diritto).

P.Q.M.

Per i suesposti motivi si conclude perchè l'art. 42 della legge
Regione Marche n. 8 del 18 aprile 2019 indicato in epigrafe sia
dichiarato costituzionalmente illegittimo.
Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei
ministri in data 11 giugno 2019.

Roma, 14 giugno 2019

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Palmieri


L'Avvocato dello Stato: Morici