1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 14-1-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 895 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 gennaio 1996- 15 dicembre 1997
N. 895 Ordinanza emessa il 9 gennaio 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale il 15 dicembre 1997) dal tribunale di Reggio Calabria nel procedimento civile vertente tra Bevacqua Cristina Giovanna in Nostro e comune di Villa S. Giovanni Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terrreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, comma 6, convertito con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, e sostituito dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, comma 65). (Cost., artt. 3, primo comma, 42, secondo e terzo comma). (097C1496) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 14-1-1998)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 266/91 r.g.a.c., passata in decisione alla pubblica udienza
collegiale del 12 dicembre 1995, vertente tra Bevacqua Cristina
Giovanna in Nostro, rappresentata e difesa dall'avv. Giuseppe Aricò,
con studio in via Miraglia, 19 (c/o Albanese) - Reggio Calabria
attrice, contro comune di Villa S. Giovanni, in persona del sindaco
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Alfredo Caracciolo, con
studio in via Cairoli, 22 - Reggio Calabria, convenuto.
Rilevato in fatto
Con decreto del 24 marzo 1980 il sindaco di Villa S. Giovanni
autorizzava l'occupazione d'urgenza di una porzione di mq 2.405 di un
appezzamento di proprietà della sig.ra Bevacqua Cristina Giovanna
dell'estensione complessiva di circa mq 3.660 riportato nel N.C.T.
alla partita 235 e distinto, nell'insieme dalle particelle 120 e 130
del foglio 4 di mappa, per l'esecuzione di lavori di costruzione
della scuola media di Cannitello.
Il 21 aprile 1980 si procedeva alla materiale immissione in
possesso e veniva accertato lo stato di consistenza.
Con decreto del presidente della giunta calabra n. 368 del 16 marzo
1981 veniva deterininata in L. 10.695.900 l'indennità provvisoria e
di acconto.
La proprietaria del suolo occupato con lettera del 6 giugno 1981
dichiarava al sindaco di Villa S. Giovanni essere disposta a cedere
bonariamente l'immobile per il prezzo offertole aumentato del 50% ai
sensi della legge n. 865/1971.
A seguito di tale dichiarazione il comune di Villa S. Giovanni, con
provvedimento della g.m. n. 613 del 9 novembre 1981, deliberava di
provvedere al pagamento del suolo occupato e delle pertinenze
insistentivi nella misura di complessive L. 13.582.025 e di
corrispondere tale somma dopo la formalità della stipula dell'atto
di cessione.
Con atto di citazione notificato il 14 febbraio 1991 la sig.ra
Bevacqua Cristina Giovanna iniziava la presente causa nei confronti
del comune di Villa S. Giovanni. Premesso che il convenuto non si era
attivato ai fini dell'adempimento della formalità della stipula
dell'atto di cessione dei beni occupati e che aveva eseguito i lavori
progettati occupando un'area maggiore di quella oggetto del decreto
di occupazione d'urgenza, senza peraltro che fosse stato emanato nel
frattempo il decreto di esproprio definitivo, l'attrice chiedeva il
risarcimento dei danni per l'occupazione illegittima oltre ai danni
subiti per il residuo fondo non più utilizzabile a seguito dei
lavori nonchè il pagamento dell'indennità per il periodo
dell'occupazione legittima.
Il convenuto, costituitosi in giudizio, eccepiva
l'inammissibilità dell'azione ritenendo ancora in vita l'accordo di
cessione. ancorchè non formalizzato a causa della illegittime
pretese della sig.ra Bevacqua la quale avrebbe posto fine al
procedimento espropriativo.
In comparsa conclusionale, inoltre, il comune di Villa S. Giovanni
eccepiva l'avvenuta prescrizione quinquennale dell'azione di
risarcimento dei danni da occupazione appropriativa.
A seguito dei sopralluoghi effettuati nell'ottobre 1991 il
consulente tecnico d'ufficio nominato nel corso del giudizio
accertava che il fondo dell'attrice era stato irreversibilmente
trasformato con la realizzazione dell'opera pubblica, che tale
irreversibile trasformazione rigardava un'area di mq 2.470 (65 mq in
più rispetto alla superficie cui si riferiva il decreto di
occupazione d'urgenza) e che la residua superficie della particella
130 (270 mq) risultava inutilizzabile per la mancanza di una fonte di
irrigazione e di un accesso adeguato.
Precisate le conclusioni all'udienza collegiale del 12 dicembre
1995 la causa veniva rimessa decisione.
Rilevato in diritto
Secondo l'ormai consolidata giurisprudenza della Corte di
cassazione l'occupazione illegittima del suolo privato e la
costruzione su di esso di un'opera da parte della pubblica
amministrazione, determinato, per limpossibilità della restituzione
al proprietario (cui segue l'effetto dell'acquisto dell'immobile alla
mano pubblica) un danno nella sfera giuridica del privato la cui
azione per il conseguimento del valore ha natura risarcitoria (cfr.
Cass. s.u. 25 novembre 1992, n. 12546). Da tale ricostruzione del
fenomeno della c.d. occupazione acquisitiva e della corsequenziale
disciplina questo tribunale non ritiene di discostarsi nella
decisione del caso de-quo.
In particolare con riferimento specifico a quest'ultimo deve
ritenersi certamente illegittima l'occupazione del suolo della sig.ra
Bevacqua in quanto effettuata sine titulo visto che alla scadenza del
termine di occupazione d'urgenza non è seguito il decreto
definitivo di esproprio e l'opera pubblica è stata realizzata
irreversibilmente.
Non pare attendibile l'affermazione del convenuto circa la
perdurante sussistenza dell'accordo di cessione volontaria con
l'attrice.
Invero, a parte la circostanza, rilevabile chiaramente dagli atti,
che taie "accordo" mai è stato regolarizzato formalmente,
richiedendo la legge la forma scritta ad substantiam, in realtà ne
par dubbia la stessa esistenza.
Perchè possa parlarsi di accordo in termini contrattuali è
necessario che proposta ed accettazione coincidano pienamente, il che
non è nel caso che ci riguarda atteso che la sig.ra Bevacqua
chiedeva che al prezzo offerto dalla pubblica amministrazione venisse
aggiunta una ulteriore somma quale corrispettivo per il maggior suolo
occupato.
Anche l'eccezione di prescrizione sollevata dal comune di Villa San
Giovanni non sembra fondata.
Secondo l'orientamento della Cassazione prevalente qualora
l'irreversibile trasformazione del suolo sia avvenuta durante il
periodo di legittima occupazione è solo al momento della scadenza
del relativo termine che si verificano gli effetti dell'accessione
invertita.
Nel caso che ci occupa, tale termine non è quello previsto nel
decreto di occupazione d'urgenza e cioè marzo 1985, bensi marzo 1986
vista l'automatica operatività sul provvedimento suddetto della
proroga di cui all'art. 1, comma 5-bis decreto-legge n. 901/1984 il
quale rende in maniera diretta ed immediata sui termini di
occupazione termporanea determinati dall'autorità ammistrativa (cfr.
Cas. I sez. 23 febbraio 1995, n. 2062).
Considerato che l'atto di citazione è stato notificato il 14
febbraio 1991 deve escludersi, dunque, l'avvenuta prescrizione.
Ritenuto pertanto, che nella controversia de-qua dovrebbe farsi
applicazione della norma di cui all'art. 1, comma 65, della legge 28
dicembre 1995, n. 549, entrata in vigore nelle more tra l'udienza di
discussione e la presente decisione:
che l'applicazione della norma predetta (e quindi, delle
disposizioni di cui all'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333,
convertito, con modificazioni, dalla le 8 agosto 1992, n. 359, del
quale la stessa ha sostituito il comma 6) anche nei giudizi pendenti
consegue all'espressa previsione contenuta nella norma della sua
applicazione in tutti i casi in cui "non sono stati determinati in
via definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o del
risarcimento del danno ...";
che, appunto, nel caso di specie trattasi di determinare
giudizialmente l'entità del risarcimento del danno spettante
all'attrice per l'occupazione illegittima di cui sopra;
che, a seguito dell'entrata in vigore della norma di cui all'art.
1, comma 65, della legge n. 549/1995, il tribunale dovrebbe adottare
per la liquidazione dei danni di cui l'attrice ha chiesto il
risarcimente i criteri, già dettati per il calcolo dell'indennità
di espropriazione, di cui all'art. 5-bis del decreto-legge n.
333/1992 succitato, piuttosto che quello, seguito in precedenza, del
valore venale del bene;
che è, quindi, rilevante la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995,
n. 549, così come sostitutivo del comma 6 dell' art. 5-bis del d.-l.
11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8
agosto 1992, n. 359, che il collegio ritiene di dover esaminare
d'ufficio a norma dell'art. 23, terzo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Ritenuto altresi':
che, secondo la ricostruzione de|la fattispecie dell'accessione
invertita (o occupazione acquisitiva), l'acquisto in capo alla
pubblica amministrazione "del nuovo bene risultante dalla
trasformazione del precedente si configura ... come una conseguenza
ulteriore, eziologicamente dipendente non dall'illecito ma dalla
situazione di fatto - realizzazione dell'opera pubblica con
conseguente non restituibilità del suolo in essa incorporata che
trova il suo antecedente storico nella illecita occupazione e nella
illecita destinazione del fondo alla costruzione dell'opera stessa"
(Corte cost. 17-23 maggio 1995, n. 188), sicchè l'intera fattispecie
viene attratta nell'ambito dell'illecito, nel quale la somma di
denaro che la p.a. è tenuta a pagare al privato in conseguenza della
perdita da lui subita "costituisce non già controvalore, ma
reintegrazione patrimoniale a titolo risarcitorio di cui il valore
del bene non è che un parametro di determinazione" (Corte cass. s.u.
1254, 6/1992 cit.);
che, pertanto, la fattispecie in esame è assolutamente diversa
da quella dell'espropriazione di aree edificabili (cfr. Corte cost.
16 dicembre 1993, n. 442), la quale presuppone, invece, che l'ente
espropriante abbia seguito un procedimento legittimo, in esito al
quale soltanto è consentita la corresponsione al privato di
un'indennità che, seppure congrua, seria, adeguata, può non essere
esattamente commisurata al valore venale del bene;
che la diversità tra le fattispecie è resa evidente dalla
circostanza che nel caso dell'espropriazione l'ordinamento non
reagisce ad un danno, da risarcire, ma tende a garantire un giusto
corrispettivo al soggetto che si è visto sottrarre un proprio
diritto per i motivi d'interesse generale sottesi all'espropriazione;
che, viceversa, nell'ipotesi dell'occupazione acquisitiva vi è
l'esigenza di reagire ad un fatto che deterinina una lesione della
sfera giuridica individuale, considerata sotto il profilo della
lesione della proprietà, e che è illecito perchè posto in
"violazione - certamente consapevole - delle norme che stabiliscono
in quali casi e con quali procedimenti la proprietà di un immobile
privato può essere autoritativamente sacrificata per esigenze di
pubblico interesse, ai sensi dell'art. 42, terzo comma, della
Costituzione, nonchè delle norme che consentono la temporanea
compressione della facoltà di godimento dei beni privati" (Corte
cass. s.u. 26 febbraio 1983, n. 1464 ); pertanto, il risarcimento
risponde in tale caso alla finalità tradizionale di compensazione
pecuniaria di danni patrimoniali e quindi la relativa liquidazione
dovrebbe rispettare la regola dell'equivalenza tra danno cagionato e
danno da risarcire;
che la norma di cui all'art. 1, comma 65, della legge n.
549/1995, equiparando effetti economico-patrimoniali della perdita
del bene per fatto illecito a quelli dell'espropriazione secundum
legem&amp;d, appare illegittima per violazione della norma di cui
all'art. 3, primo comma, della Costituzione sia perchè, in contrasto
col principio di ragionevolezza, si vengono a trattare in modo uguale
situazioni diverse, sia perchè il legislatore attribuendo al
rapporto la qualificazione giuridica propria dell'illecito, nel
presupposto che esso corrisponda nella sua sostanza a quello (tanto
è vero che fa espresso riferimento al "risarcirnento del danno" in
aggiunta ed in alternativa all'indennizzo), finisce per assoggettare
il rapporto così qualificato ad una disciplina ompletamente diversa,
qual'è quella dettata in materia di espropriazione di aree
edificabili, con l'ulteriore ingiustificata sperequazione che
identiche saranno le conseguenze per l'ente espropriante che faccia
ricorso ad un legittimo procedimento espropriativo e quello che
invece ponga in essere un'attività illecita;
che la questione di legittimità costituzionale della norma in
discorso nemmeno appare manifestamente infondata con riferimento alla
norma di cui all'art. 42, terzo comma della Costituzione, in quanto
vanifica la limitazione, contenuta in tale norma, del potere di
esproprio della p.a. ai soli casi previsti dalla legge: ed, invero,
sebbene sia possibile la coesistenza nell'ordinamento di una
pluralità di modelli espropriativi, tuttavia perchè all'integrale
ristoro del sacrificio subito dal privato per effetto
dell'espropriazione possa sostituirsi l'indennizzo (così come ormai
univocamente inteso nel senso di congruo ristoro) è necessario, per
il disposto della norma costituzionale suddetta, che l'ipotesi sia
legislativamente configurata in conformità allo schema traslativo
presupposto da tale norma;
Ritenuto infine:
che effettivamente non è precluso al legislatore, nell'ambito
della figura generale del risarcimento, derogare al principio della
riparazione integrale del danno sofferto (di cui all'art. 1223 cod.
civ., richiamato, per i fatti illeciti, dall'art. 2056 cod. civ.)
disponendo per legge il limite massimo del risarcimento ovvero
determinando legislativamente il quantum dovuto;
che tuttavia la deroga al regime ordinario nella fattispecie che
ci occupa appare di dubbia legittimità costituzionale con
riferimento alla norma di cui all'art. 3, primo comma, nonchè alla
disciplina di cui all'art. 42, secondo e terzo comma, della
Costituzione, dal momento che, prevedendo l'ordinamento un apposito
procedimento nell'ambito del quale va operata la mediazione tra
l'interesse generale sotteso a1l'espropriazione e l'interesse privato
espresso dalla propritetà privata, quando la p.a. si trova ad
operare al di fuori di tale procedimento, mentre è compatibile con
la disciplina suddetta il mancato adempimento della pretesa
restitutoria (in attuazione della funzione sociale della proprieta':
cfr. Corte cost. 31 luglio 1990, n. 384), non trova alcuna
ragionevole giustificazione la mancata integrale tutela risarcitoria
ed invero, in tale caso la completa ed adeguata valutazione degli
interessi in gioco presuppone l'integrale risarcimento del danno
subito dal privato, risolvendosi la diversa soluzione legislativa in
un'ulteriore limitazione apportata alla proprietà privata che si
traduce - non essendo finalizzata ad assicurare la funzione sociale
(cfr. art. 42, secondo comma della Costituzione) ed operando al di
fuori di una procedura espropriativa (cfr. art. 42, terzo comma della
Costituzione) - in un'ingiustificata compressione del diritto;
che tale ragionevolezza è ancora più evidente ove si compari la
posizione di chi subisce l'occuazione acquisitiva con quella del
proprietario del suolo su cui venga costruito l'altrui edificio (art.
938 c.c.): a prescindere, infatti, dal quamtum spettante a
quest'ultimo - di sicuro non esestensibile a fattispecie simili - è
pur vero che il fenomeno dell'accessione invertita, contemplato
appunto dall'art. 938 c.c. e posto a fondamento della stessa
occupazione acquisitiva, importa un integrale ristoro del pregiudizio
economico sofferto dall'originario proprietario, e che tale ristoro
è invece escluso in radice - e per definizione - della norma della
cui legittimità costituzionale si dubita;
Ritenuta pertanto la non manifesta infondatezza della questione di
illettimità costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28
dicembre 1995, n. 549, così come sostitutivo del comma 6 dellart.
5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 1992, n. 359, per contrasto con
l'art. 3, primo comma, e con l'art. 42, secondo e terzo comma, della
Costituzione:

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritiene non
manifestamente infondata la questione di illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995,
n. 549, cosi come sostitutivo del comma 6 dell'art. 5-bis del decreto
legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modifcazioni, dalla
legge 3 agosto 1992, n. 359, per contrasto con l'art. 3, primo
comma, e con l'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria, la presente ordinanza venga
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri
nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento:
Reggio Calabria, addì 9 gennaio 1996
Il presidente: Gerardis
Il v.p.o. estensore: Prestigiacomo
97C1496