1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 22-3-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 70 SENTENZA 6 - 17 marzo 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Rilevanza della questione - Eccezione di carente motivazione - Sufficienza degli elementi descrittivi contenuti nell'ordinanza di rimessione - Ammissibilita' della questione. Tributi locali - Imposte comunali di consumo - Abolizione - Contratti di appalto del servizio di riscossione delle imposte - Commissione, istituita presso il Ministero delle finanze, incaricata di definire i rapporti tra Comuni e appaltatori - Potere della Commissione di deliberare secondo equita' ovvero anche in deroga a disposizioni contrattuali, indipendentemente dalla rilevanza economica dei rapporti pendenti, su iniziativa di una sola delle parti - Asserita violazione del principio di eguaglianza, del diritto alla tutela giurisdizionale, del principio della liberta' di iniziativa economica e del diritto di proprieta' - Non fondatezza della questione. - D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 649, artt. 3 e 4. - Costituzione, artt. 3, 24, 41 e 42. (000C0244) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 22-3-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Massimo VARI, Cesare RUPERTO, Riccardo
CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 4 del
decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 649
(Norme concernenti i servizi ed il personale delle abolite imposte di
consumo), promosso con ordinanza emessa il 7 luglio 1998 dal
Consiglio di Stato sul ricorso proposto dal comune di Cagliari contro
il Ministero delle finanze ed altro, iscritta al numero 16 del
registro ordinanze 1999 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica numero 4, prima serie speciale, dell'anno 1999.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 23 febbraio 2000 il giudice
relatore Annibale Marini.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 7 luglio 1998 il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale ha sollevato, in riferimento agli articoli 3,
24, 41 e 42 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale degli articoli 3 e 4 del decreto del Presidente della
Repubblica 26 ottobre 1972, n. 649 (Norme concernenti i servizi ed il
personale delle abolite imposte di consumo), "nella parte in cui
consentono alla Commissione ivi prevista di definire i rapporti
pendenti in tema di soppresse imposte comunali di consumo "anche in
deroga alle disposizioni contrattuali" che regolano il servizio di
gestione di dette imposte, sulla base dell'iniziativa di una sola
delle parti, e dunque senza il consenso di entrambe ad una
definizione del rapporto in deroga alle pattuizioni contrattuali, e
anche quando non vi è l'oggettiva impossibilità di definire i
rapporti pendenti secondo diritto, e a prescindere, altresì, dalla
rilevanza economica del rapporto".
1.1. - Secondo quanto risulta dall'ordinanza di rimessione, il
giudizio a quo origina dal ricorso giurisdizionale proposto dal
comune di Cagliari avverso il decreto del Ministro delle finanze di
approvazione della deliberazione, adottata dalla commissione di cui
all'art. 3 del d.P.R. n. 649 del 1972, con la quale - in dipendenza
dell'abolizione delle imposte comunali di consumo - era stata
dichiarata dovuta all'I.N.G.I.C., appaltatore del servizio di
riscossione di tali imposte nel comune di Cagliari, la somma di L.
233.533.146.
Decidendo il ricorso, il TAR Sardegna, adito in primo grado,
dichiarava il proprio difetto di giurisdizione, rilevando che i
rapporti tra il comune di Cagliari e l'I.N.G.I.C. in ordine al
servizio di riscossione delle imposte di consumo erano regolati da un
contratto di appalto, fonte di diritti soggettivi e, perciò stesso,
sottratti alla cognizione del giudice amministrativo. Ad avviso del
TAR, l'attività della commissione prevista dal d.P.R. n. 649 del
1972 non avrebbe, d'altro canto, carattere autoritativo, ma meramente
ricognitivo e non sarebbe perciò idonea a degradare ad interessi
legittimi i diritti soggettivi delle parti.
Avverso la sentenza del TAR il comune di Cagliari proponeva
appello dinanzi al Consiglio di Stato deducendo "che l'attività
della commissione di cui al d.P.R. n. 649 del 1972 non è meramente
ricognitiva, ma ha carattere autoritativo, in quanto l'art. 3 d.P.R.
n. 649 attribuisce alla commissione il potere di definire i rapporti
pendenti anche in deroga alle disposizioni contrattuali". Sicchè,
sempre ad avviso dell'appellante, la commissione sarebbe titolare di
poteri discrezionali ed autoritativi atti a degradare i diritti
soggettivi ad interessi legittimi e avverso il cui esercizio sarebbe
ammissibile solo il sindacato del giudice amministrativo.
1.2. - Osserva il giudice a quo che la sentenza appellata va
sicuramente condivisa laddove afferma che la gestione del servizio di
riscossione delle soppresse imposte comunali di consumo risulta nella
specie regolata da un contratto di appalto, fonte, in quanto tale, di
diritti soggettivi sottratti alla cognizione del giudice
amministrativo.
Muovendo da tale premessa sarebbe, dunque, necessario accertare -
ad avviso del rimettente - se gli atti di definizione dei rapporti
pendenti previsti dal d.P.R. n. 649 del 1972 siano atti di mero
accertamento e paritetici, come tali inidonei ad operare
l'affievolimento dei diritti soggettivi in interessi legittimi,
ovvero atti autoritativi.
Sul punto, il Consiglio di Stato ritiene - diversamente dal TAR
Sardegna - che in base alla disciplina vigente gli atti impugnati
debbano qualificarsi come autoritativi, potendo la commissione di cui
al citato art. 3 definire i rapporti pendenti anche in deroga al
contratto, secondo valutazioni tecnico-discrezionali non sindacabili
nel merito. Ciò che dovrebbe comportare l'accoglimento dell'appello
e l'affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo.
Il rimettente, peraltro, dubita della legittimità costituzionale
proprio di quelle disposizioni dalle quali deriva il carattere
autoritativo degli atti in questione. Sicchè, la questione di
legittimità costituzionale risulterebbe pregiudiziale alla decisione
sulla giurisdizione della quale è investito il giudice a quo.
1.3. - Ad avviso del Consiglio di Stato, infatti, le norme
denunciate, prevedendo che la commissione possa decidere anche in
deroga alle disposizioni contrattuali e, quindi, secondo equità, su
istanza di una sola delle parti, si porrebbero in contrasto sia con
il principio di eguaglianza, in quanto altererebbero la parità tra
le parti del rapporto, sia con il diritto di difesa della parte
convenuta dinanzi alla commissione, che si troverebbe costretta ad
accettare un giudizio secondo equità senza poter sindacare in alcun
modo il merito della decisione.
Le medesime norme contrasterebbero inoltre, sotto un duplice
profilo, con il principio della libertà di iniziativa economica e
con quello di autonomia contrattuale: da un lato perchè
consentirebbero una definizione equitativa, senza il consenso di
entrambe le parti, riguardo a rapporti che hanno costituito oggetto
di regolamentazione pattizia; dall'altro perchè una definizione
equitativa imposta, a fronte di interessi economici di notevole
entità, "può tradursi in una sensibile menomazione dell'autonomia
privata e in una espropriazione senza indennizzo".
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la declaratoria di inammissibilità o
infondatezza della questione.
Ad avviso dell'Avvocatura la questione difetterebbe di rilevanza
nel giudizio a quo non essendo chiarito nell'ordinanza di rimessione
se il comune di Cagliari abbia o meno prestato il proprio consenso
alla definizione del rapporto in via amministrativa e se la
commissione abbia in concreto derogato alle pattuizioni contrattuali.
La questione stessa sarebbe comunque infondata nel merito. Le
norme denunciate, secondo l'Avvocatura, attribuirebbero, infatti,
alla commissione un potere di valutazione equitativa riguardo
esclusivamente all'ammontare della prestazione; potere analogo a
quello accordato in numerose altre ipotesi previste nell'ordinamento
per determinare il corrispettivo di un'opera o di un'attività quando
non lo abbiano stabilito le parti e non soccorrano gli usi (ad
esempio nei casi previsti dagli articoli 1733, 1736, 1749, secondo
comma, 1751, primo comma, 1755, secondo comma, del codice civile),
per stabilire l'indennizzo o l'indennità che la legge pone a carico
di un soggetto nel caso di diminuzione patrimoniale non procurata da
fatto illecito (artt. 1651, terzo comma, 1660, secondo comma, 2045,
2047 cod. civ.), per valutare il lucro cessante del danneggiato
(art. 2056 cod. civ.). L'art. 1374 cod. civ. individuerebbe del
resto, in via generale, l'equità come fonte integrativa del
contratto.
La disciplina dettata dal d.P.R. n. 649 del 1972 non
costituirebbe, pertanto, un'anomalia incompatibile con il dettato
costituzionale, specie ove si consideri che il ricorso a criteri
equitativi da parte della commissione prevista dall'art. 3 sarebbe
ammissibile soltanto quando si renda necessario per l'obiettiva
carenza di dati certi o in presenza di condizioni contrattuali
rivelatesi inique, analogamente a quanto previsto dagli artt. 1450,
1467 e 1468 cod. civ.
Dovrebbe, poi, escludersi qualsiasi disparità di trattamento tra
le parti, essendo la definizione dei rapporti affidata ad un organo
terzo deputato a deliberare obiettivamente in base a criteri
prefissati ed in conformità a disposizioni legislative; nè si
potrebbe ravvisare nella specie una menomazione del diritto di
difesa, in quanto quella della commissione sarebbe una delibera
tecnico-estimativa giustiziabile (analogamente a quanto previsto, ad
esempio, nell'art. 1226 cod. civ.) attraverso il sindacato del
procedimento logico-giuridico seguito dall'organo deliberante e la
verifica della valutazione di tutti i dati di fatto risultanti
dall'istruttoria.
Nemmeno sarebbe violato il principio della libertà di iniziativa
economica privata e quello dell'autonomia contrattuale, non incidendo
l'operato della commissione sulla volontà delle parti, manifestatasi
mediante la stipulazione del contratto, ma solo sugli effetti
giuridici del contratto stesso.
Tanto meno sarebbe, infine, configurabile un'ipotesi di
espropriazione senza indennizzo avuto riguardo, tra l'altro, al
carattere non autoritativo proprio delle deliberazioni della
commissione.

Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di Stato dubita, in riferimento agli articoli
3, 24, 41 e 42 della Costituzione, della legittimità costituzionale
degli articoli 3 e 4 del decreto del Presidente della Repubblica
26 ottobre 1972, n. 649 (Norme concernenti i servizi ed il personale
delle abolite imposte di consumo), nella parte in cui prevedono che
la commissione istituita per la definizione dei rapporti tra comuni e
appaltatori del servizio di riscossione delle imposte comunali di
consumo, in dipendenza dell'abolizione delle predette imposte, possa
adottare le proprie deliberazioni anche in deroga alle disposizioni
contrattuali, su iniziativa di una sola delle parti ed
indipendentemente dalla rilevanza economica dei rapporti pendenti e
dalla impossibilità di una loro definizione secondo diritto.
2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di
inammissibilità, per difetto di motivazione sulla rilevanza della
questione, sollevata dall'Avvocatura dello Stato sull'assunto che
l'ordinanza di rimessione avrebbe omesso di precisare se il
procedimento di definizione dei rapporti inter partes sia stato
attivato ad istanza di una sola o di entrambe le parti e se la
delibera della commissione abbia in concreto derogato alle
pattuizioni contrattuali.
Deve, infatti, osservarsi che il Consiglio di Stato è chiamato a
decidere sulla sola questione di giurisdizione e dubita in buona
sostanza della legittimità costituzionale delle norme che,
attribuendo al decreto ministeriale oggetto del giudizio il carattere
di atto autoritativo, radicano la giurisdizione amministrativa.
È evidente allora come la questione di legittimità
costituzionale risulti rilevante indipendentemente dal concreto
atteggiarsi della vicenda oggetto del giudizio a quo e come,
pertanto, debba escludersi la necessità che tale vicenda sia
analiticamente descritta nella ordinanza di rimessione.
3. - Nel merito, la questione non è fondata.
4. - Le norme denunciate dispongono che i rapporti pendenti tra
comuni e appaltatori del servizio di riscossione delle imposte di
consumo, in conseguenza dell'abolizione delle predette imposte
operata con il d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633 (Istituzione e
disciplina dell'imposta sul valore aggiunto), siano definiti da una
commissione istituita presso il Ministero delle finanze, le cui
deliberazioni sono approvate con decreto del Ministro per le finanze
soggetto alla registrazione della Corte dei conti.
Poichè a tale commissione è espressamente attribuita - come si
è detto - la facoltà di derogare alle disposizioni contrattuali, e
cioè di deliberare secondo equità, anche quando il procedimento sia
attivato ad istanza di una sola delle parti del rapporto, il giudice
rimettente ravvisa innanzitutto una lesione del principio di
eguaglianza proprio nell'attribuzione alla sola parte istante del
potere di "scegliere di derogare al diritto a favore dell'equita'".
Al riguardo è sufficiente osservare che il diritto di presentare
l'istanza alla commissione è espressamente attribuito dall'art. 4
del citato decreto presidenziale sia ai comuni che agli appaltatori
delle abolite imposte di consumo. Le due parti del rapporto sono
dunque poste, rispetto al potere di iniziativa del procedimento, su
un piano di assoluta parità che esclude la lamentata violazione
dell'art. 3 della Costituzione.
La circostanza, poi, che la parte convenuta debba sottostare alla
decisione della commissione non comporta certamente alcuna lesione
del principio di eguaglianza, essendo tale vincolo il necessario
riflesso del diritto, esercitato dalla controparte, di attivare il
procedimento.
5. - Deve altresì escludersi che l'attribuzione alla commissione
di cui si tratta del potere di definire, anche in via equitativa, i
rapporti pendenti tra comuni ed appaltatori del servizio di
riscossione delle imposte si traduca in una lesione del diritto alla
tutela giurisdizionale di cui all'art. 24 Cost.
Le norme denunciate delineano, infatti, secondo la ricostruzione
non implausibile del giudice rimettente, un procedimento di natura
amministrativa, finalizzato ad una rapida soluzione delle
controversie collegate alla cessazione dei contratti di appalto.
L'atto finale di tale procedimento è rappresentato dal decreto
ministeriale di approvazione della delibera della commissione che -
secondo quanto ritenuto dal rimettente - essendo atto autoritativo è
impugnabile dinanzi al giudice amministrativo.
Ciò che porta ad escludere l'asserita violazione dell'art. 24
della Costituzione
6. - Le norme denunciate non sono d'altro canto in contrasto
nemmeno con l'art. 41 Cost.
Va premesso, al riguardo, che secondo la costante giurisprudenza
di questa Corte l'art. 41 della Costituzione tutela l'autonomia
contrattuale in quanto strumento della libertà di iniziativa
economica, il cui esercizio può tuttavia essere limitato per ragioni
di utilità economico-sociale (sentenze n. 268 del 1994; n. 241 del
1990; n. 159 del 1988).
Nella specie, l'attribuzione alla pubblica amministrazione del
potere di definire in via equitativa i rapporti obbligatori derivanti
dai contratti di appalto e di gestione del servizio di riscossione
delle imposte di consumo appare giustificata dal fatto che tali
contratti sono cessati, alla data del 1o gennaio 1973, in conseguenza
e per effetto della abolizione delle imposte oggetto del servizio
(art. 1 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 649). La sollecita definizione
dei rapporti in questione, alla stregua di criteri uniformi per tutto
il territorio nazionale, che tengano altresì conto - in via appunto
equitativa - della peculiarità della intervenuta causa di cessazione
degli appalti, rappresenta all'evidenza una di quelle ragioni di
utilità sociale sufficienti a legittimare le deroghe alla
autoregolamentazione privata denunciate dal rimettente.
7. - Manifestamente infondata appare da ultimo la censura
riferita all'art. 42 Cost.
Il parametro evocato riguarda, infatti, esclusivamente la tutela
della proprietà privata e non può essere utilmente riferito
all'ipotetico sacrificio di diritti obbligatori come quelli oggetto
del presente giudizio.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli articoli 3 e 4 del decreto del Presidente della Repubblica
26 ottobre 1972, n. 649 (Norme concernenti i servizi ed il personale
delle abolite imposte di consumo), sollevata, in riferimento agli
artt. 3, 24, 41 e 42 della Costituzione, dal Consiglio di Stato con
l'ordinanza in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 marzo 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Marini
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 17 marzo 2000.
Il direttore della cancelleria: Fruscella
00C0244