1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 25-3-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 63 SENTENZA 12 - 17 marzo 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Militari - Sottufficiali dell'Arma dei carabinieri - Perequazione del trattamento economico - Personale non direttivo della Polizia di Stato - Riordino delle carriere - Inquadramento del personale - Discrezionalita' legislativa - Ragionevolezza - Non fondatezza. (D.-L. 7 gennaio 1992, n. 5, art. 3, convertito, con modificazioni, in legge 6 marzo 1992, n. 216, art. 1; d.lgs. 12 maggio 1995, n. 197, artt. 3, 4, 13, 14 e 15; d.lgs. 12 maggio 1995, n. 197, art. 13, lettere a) e b)). (Cost., artt. 3, 36, 76 e 97). (098C0279) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 25-3-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, prof. Guido
NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 7
gennaio 1992, n. 5 (Autorizzazione di spesa per la perequazione del
trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma dei carabinieri in
relazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 3-12
giugno 1991 e all'esecuzione di giudicati, nonchè perequazione dei
trattamenti economici relativi al personale delle corrispondenti
categorie delle altre Forze di Polizia), convertito, con
modificazioni, in legge dall'art. 1 della legge 6 marzo 1992, n. 216,
e degli artt. 3, 4, 13, 14 e 15 del d.lgs. 12 maggio 1995, n. 197
(Attuazione dell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia
di riordino delle carriere del personale non direttivo della Polizia
di Stato), promossi con ordinanze emesse il 20 giugno e il 4 luglio
1996 (n. 3 ordinanze) dal tribunale amministrativo regionale del
Lazio ed il 19 febbraio 1997 dal tribunale regionale di giustizia
amministrativa, sezione autonoma per la provincia di Bolzano,
rispettivamente iscritte al n. 1288 del registro ordinanze 1996 ed ai
nn. 240, 241, 242 e 266 del registro ordinanze 1997, e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie
speciale, dell'anno 1996 e nn. 20 e 21, prima serie speciale,
dell'anno 1997.
Visti gli atti di costituzione di Di Meo Antonio ed altri, Fontana
Ernesto ed altro, Visciotto Francesco, Conte Raffaellina ed altri,
Meuti Giovanni ed altri, nonchè gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 1 luglio 1997 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi gli avvocati Piergiovanni Alleva per Di Meo Antonio ed altri,
Conte Raffaellina ed altri, Meuti Giovanni ed altri, Giuseppe
Abbamonte per Fontana Ernesto ed altro, Giuseppe Pericu per Visciotto
Francesco e l'avvocato dello Stato Gaudenzio Pierantozzi per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio sul ricorso collettivo proposto da
Orlando Gizzi ed altri ispettori della Polizia di Stato, che
lamentavano la illegittima equiparazione, operata a seguito del d.-l.
7 gennaio 1992, n. 5 (Autorizzazione di spesa per la perequazione del
trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma dei carabinieri in
relazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 3-12
giugno 1991 e all'esecuzione di giudicati, nonchè perequazione dei
trattamenti economici relativi al personale delle corrispondenti
categorie delle altre Forze di Polizia), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 6 marzo 1992, n. 216, ai
propri livelli retributivi di quelli dei sovrintendenti della stessa
Polizia di Stato, originariamente collocati in posizione funzionale
ed economica inferiore a quella degli ispettori, l'adito tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza del 20 giugno 1996
(r.o. n. 1288 del 1996), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e
36 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3 del citato decreto-legge n. 5 del 1992 nella parte in cui
attribuisce ai sovrintendenti della Polizia di Stato lo stesso
trattamento economico degli ispettori, senza parificarne le funzioni.
Ad avviso del collegio rimettente, tale disciplina sarebbe
scaturita da una libera interpretazione della sentenza della Corte
costituzionale n. 277 del 1991, la quale si era limitata a
pronunciarsi sulla mancata equiparazione tra gli ispettori della
Polizia di Stato e i sottufficiali dei carabinieri, caducando l'art.
43, diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121 e la
allegata tabella "C", relativamente a tale mancata equiparazione.
Sicchè, del tutto irragionevolmente i sovrintendenti, soggetti
inseriti nell'ordinamento della Polizia di Stato in posizione
sottordinata rispetto agli ispettori, ed ai quali restavano affidate
le stesse incombenze previste dal precedente ordinamento, inferiori a
quelle degli ispettori, si sono visti attribuire un trattamento
economico corrispondente a quello di soggetti gerarchicamente e
funzionalmente sovraordinati.
Il collegio rimettente precisa che sulla questione non incide il
successivo d.lgs. 12 maggio 1995, n. 197, con il quale una parte dei
sovrintendenti è stata inquadrata nella qualifica degli ispettori,
poichè fino a quando tale inquadramento non è avvenuto, le funzioni
dei sovrintendenti, nell'ambito dell'attività di Polizia, sono state
organizzatoriamente inferiori a quelle degli ispettori.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti Antonio Di
Meo, Maria Teresa Seneci e Flavio Tuzi, ricorrenti nel giudizio a quo
i quali hanno insistito per la declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma impugnata, sottolineando, in particolare,
la diversa collocazione nella scala gerarchica e i diversi compiti e
funzioni degli ispettori e dei sovrintendenti ai sensi della legge n.
121 del 1981, e richiedendo che a mansioni caratterizzate da un
superiore contenuto professionale sia attribuito un trattamento
economico superiore rispetto a quello diretto a retribuire mansioni
di minore impegno.
Nella memoria si segnala, altresì, che i sovrintendenti, oltre ad
avere ottenuto la medesima classe stipendiale degli ispettori,
godono, ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge impugnato, di una
valutazione dell'anzianità di servizio comparativamente più
vantaggiosa rispetto a questi ultimi, potendo far valere ai fini
economici quella maturata nella posizione precedente.
3. - Ha, altresì, spiegato intervento il Presidente del Consiglio
dei Ministri per il tramite dell'avvocatura generale dello Stato, che
ha concluso per la inammissibilità della questione, affermando che
si richiede alla Corte un intervento additivo, non logicamente
necessitato, consistente nella formulazione di una norma che preveda
un aumento di retribuzione per le qualifiche di ispettori della
Polizia di Stato, ovvero una equiparazione tra le funzioni dei
sovrintendenti e quelle degli ispettori stessi.
4. - Nel corso del giudizio sul ricorso collettivo proposto da
Raffaele Ambrosino ed altri ispettori della Polizia di Stato contro i
rispettivi decreti di inquadramento nelle diverse qualifiche di
ispettore, l'adito tribunale amministrativo regionale del Lazio, con
ordinanza del 4 luglio 1996, pervenuta alla Corte costituzionale il
15 aprile 1997 (r.o. n. 240 del 1997), ha sollevato questione di
legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, 13, 14 e 15 del d.lgs.
12 maggio 1995, n. 197 (Attuazione dell'art. 3 della legge 6 marzo
1992, n. 216, in materia di riordino delle carriere del personale non
direttivo della Polizia di Stato) per contrasto con gli artt. 97 e
76 della Costituzione.
Ad avviso del collegio rimettente, il predetto decreto legislativo
n. 197 - le cui premesse si radicano nella sentenza della Corte
costituzionale n. 277 del 1991, che aveva ritenuto illegittima la
tabella allegata alla legge n. 121 del 1981 nella parte in cui non
prevedeva alcuna equiparazione tra gli ispettori della Polizia di
Stato e i sottufficiali dei Carabinieri - anzichè limitarsi ad
individuare la suddetta equiparazione eliminando la omissione
esistente, avrebbe dato luogo ad un "sommovimento integrale" dei
ruoli della Polizia di Stato, determinando una commistione, nel nuovo
ruolo degli ispettori, delle funzioni degli stessi con quelle
originariamente attribuite ai sovrintendenti, nonchè il sorgere di
un complesso di qualifiche (quanto meno per quelle da vice ispettore
e ispettore capo) i cui compiti risulterebbero sostanzialmente
ridotti, quanto a qualità delle prestazioni, rispetto a quelli
previsti dall'originaria riforma della pubblica sicurezza.
In particolare, per ciò che concerne gli artt. 3 e 4 del decreto
legislativo n. 197 del 1995, il Collegio rimettente rileva che essi
avrebbero compresso quel ruolo d'intelligence originariamente
attribuito agli ispettori, determinando una nuova organizzazione, che
ne modifica le funzioni; quanto agli artt. 13, 14, 15 dello stesso
decreto, osserva che essi determinano le modalità d'inquadramento e
la progressione in carriera nell'ambito del nuovo ruolo degli
ispettori - nonchè, in via transitoria, le modalità di
inquadramento in tale nuovo ruolo del personale che, alla data del 1
settembre 1995, apparteneva ai precedenti ruoli dei sovrintendenti e
degli ispettori - in modo irragionevole, in assenza, cioè, di una
ordinata riqualificazione degli ispettori stessi nel quadro della
riorganizzazione operata. Si creerebbero, cioè, posizioni e
scavalcamenti senza alcun criterio logico e di buona amministrazione,
frammischiando ruoli diversi e soggetti in possesso di requisiti non
omogenei. E ciò in violazione sia dell'art. 97 della Costituzione,
in quanto il nuovo assetto non tenderebbe alla "ottimizzazione
organizzativa" della pubblica amministrazione; sia dell'art. 76 della
Costituzione, poichè il decreto legislativo in questione, pur non
dovendo porsi, alla stregua della delega contenuta nella legge 6
marzo 1992, n. 216, come modificativo dei principi organizzatori che
avevano ispirato la riforma del 1981, ma essendo semplicemente
finalizzato alla perequazione del trattamento economico dei
sottufficiali dell'Arma dei carabinieri, ai sensi della predetta
sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 1991, avrebbe, invece,
provveduto, obliterando le ragioni della delega stessa, ad una
modifica sostanziale di quei principi.
5. - Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti Ernesto
Fontana e Stanislao Aleotti, ricorrenti nel giudizio a quo che hanno
concluso per la declaratoria d'illegittimità costituzionale della
normativa impugnata, sottolineando, in particolare, che con la legge
n. 121 del 1981 il legislatore aveva istituito il nuovo ruolo degli
ispettori, quale forza di collegamento, e dunque intermedia, tra il
ruolo esecutivo degli agenti e dei sovrintendenti ed il ruolo
direttivo dei commissari, affidando loro mansioni essenzialmente di
concetto ed importanti compiti d'investigazione. Con il decreto
legislativo n. 197 del 1995 sarebbe stato completamente ridisegnato
il ruolo degli ispettori di Polizia, stravolgendosi l'assetto
configurato dalla legge n. 121 del 1981, con forte riduzione delle
funzioni proprie di costoro, sminuendosi, in particolare, il ruolo di
coordinamento intermedio, e contemporaneamente consentendo ai
sovrintendenti (ruolo esecutivo) di transitare ex lege nel ruolo
degli ispettori, anche scavalcando i neo ispettori. In tal modo,
costoro vedrebbero appiattite le loro funzioni, e verrebbero
affiancati, quando non addirittura scavalcati, dagli ex
sovrintendenti.
Si è altresì costituito Francesco Visciotto, che ha prospettato
argomentazioni adesive alle motivazioni della ordinanza di
rimessione, in particolare sottolineando i precisi limiti che
all'operazione di complessivo riordino aveva posto il legislatore
delegante, e l'irrazionale rivisitazione che il decreto delegato
avrebbe operato dei principi organizzatori che avevano ispirato la
riforma della Polizia di Stato.
6. - Nel giudizio ha altresì spiegato intervento il Presidente del
Consiglio dei Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato, che ha concluso per la infondatezza della questione. Ha
osservato, in particolare, l'Autorità intervenuta che la legge n.
216 del 1992 contiene due distinte deleghe al Governo, la prima delle
quali (art. 2) concerne l'adozione di un decreto legislativo per
definire, in maniera omogenea, nel rispetto dei principi fissati dai
relativi ordinamenti di settore, stabiliti dalle leggi vigenti, le
procedure per disciplinare i contenuti del rapporto di impiego delle
Forze di Polizia e delle Forze Armate; la seconda (art. 3) prevede,
invece, una serie di decreti legislativi recanti le "necessarie
modificazioni agli ordinamenti" del medesimo personale, per il
riordino delle carriere, delle attribuzioni e dei trattamenti
economici, allo scopo di conseguire una disciplina omogenea. Il
decreto impugnato è stato emanato in attuazione appunto della delega
contenuta nell'art. 3. La questione sollevata dal tribunale
amministrativo regionale del Lazio sarebbe originata, secondo
l'Avvocatura, da un equivoco, quello, cioè, di far riferimento ad
uno specifico criterio della legge delega, quale "il rispetto dei
principi fissati dai rispettivi ordinamenti di settore", contenuto
solo nell'art. 2 della delega, laddove l'art. 3 ha per oggetto
proprio la modificazione degli ordinamenti del personale, con l'unica
finalità di conseguire la omogeneizzazione delle discipline di
settore.
Nella memoria si aggiunge che, per effetto del riordinamento di cui
si tratta, il nuovo ruolo degli ispettori ha visto accrescersi, e non
diminuire, le proprie funzioni, in quanto ha recepito quelle
precedenti, di carattere prevalentemente investigativo, inglobandone
altre, nuove e di livello superiore, quali quelle derivanti
dall'attribuzione di compiti di tutela dell'ordine e della sicurezza
pubblica, e dalla responsabilità di uffici.
7.- La medesima questione è stata sollevata dallo stesso tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con altre due ordinanze di
contenuto identico a quelle di cui si è riferito sub 4), emesse
sempre il 4 luglio 1996 (r.o. nn. 241 e 242 del 1997).
8. - Nei relativi giudizi si sono costituiti rispettivamente
Raffaellina Conte, Ciro Panico, Pasquale Andreozzi, Laura Marcesini
(giudizio introdotto con la ordinanza r.o. n. 241 del 1997), Giovanni
Meuti, Giuseppe Pierro, Benedetto Vescovo e Salvatore Montemale,
Catello Somma, Flavio Tuzi (r.o. n. 242 del 1997), insistendo per la
declaratoria di illegittimità costituzionale della normativa
denunciata, con argomentazioni adesive alle motivazioni della
ordinanza di rimessione.
9. - Nei giudizi è, altresì, intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri che ha concluso per la infondatezza.
10. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 13,
lettere a) e b), del d.lgs. n. 197 del 1995 è stata, altresì,
sollevata dal tribunale regionale di giustizia amministrativa,
sezione autonoma per la provincia di Bolzano, con ordinanza del 19
febbraio 1997 (r.o. n. 266 del 1997). Secondo il collegio
rimettente, la predetta normativa si porrebbe in contrasto con l'art.
3 della Costituzione, in quanto regolamenterebbe situazioni
differenti in modo uguale, e con l'art. 97 della Costituzione,
violando il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione per il fatto di determinare una commistione di ruoli
diversi e di soggetti in possesso di requisiti non omogenei.
11. - Nell'imminenza della data fissata per l'udienza, la difesa di
Antonio Di Meo, Maria Teresa Seneci, Flavio Tuzi, parti private nel
giudizio originato dalla ordinanza r.o. n. 1288 del 1996, ha
depositato una memoria con la quale insiste nelle conclusioni già
rassegnate, sulla base del rilievo della irragionevolezza della
equiparazione del trattamento economico spettante ai sovrintendenti a
quello riservato agli ispettori della Polizia di Stato. In proposito,
si ribadisce il diverso carattere delle mansioni di concetto affidate
ai secondi rispetto a quelle, esecutive, che fanno capo ai primi.
Nè l'attribuzione di uno scatto aggiuntivo, operata a seguito del
decreto-legge n. 271 del 1994, a far tempo, peraltro, solo dal 1
gennaio 1994 - soggettivamente limitata al personale appartenente
alla qualifica di vice ispettore, di ispettore e di ispettore capo,
risultandone esclusi gli ispettori principali, ed inclusi gli
ispettori capo a condizione di provenire dai ruoli del disciolto
corpo della Guardia di pubblica sicurezza o da quelli del corpo di
Polizia femminile - sarebbe in grado di sanare il contrasto con
l'art. 36 della Costituzione, posto che il differenziale retributivo
preesistente alla legge n. 216 del 1992 tra le due citate categorie
di dipendenti della Polizia di Stato era di entità ben superiore a
quella di uno scatto di stipendio, tenuto anche conto che lo scatto
in questione è attribuito in misura percentuale rispetto non
all'intero trattamento economico percepito, ma al solo stipendio in
godimento, con esclusione, quindi, delle altre voci stipendiali
diverse dalla retribuzione.
12. - Anche l'Avvocatura ha depositato una memoria, con la quale ha
insistito per la inammissibilità della questione, e comunque, ne ha
richiesto il rigetto in quanto infondata. In proposito, ha
sottolineato che, a seguito della riforma attuata con la legge n.
121 del 1981, l'inquadramento del personale del Corpo delle Guardie
di pubblica sicurezza nei nuovi ruoli della Polizia di Stato si era
ispirato al criterio della collocazione degli ex sottufficiali del
Corpo - già equiparati ai sottufficiali dell'Arma dei carabinieri e
delle altre Forze di Polizia - nel nuovo ruolo dei sovrintendenti
della Polizia di Stato, con la sola eccezione dei marescialli di
prima classe, carica speciale, inquadrati nel nuovo ruolo degli
ispettori. Pertanto, solo per la figura apicale dell'ispettore capo
non si era rinvenuta una corrispondenza retributiva con sottufficiali
dell'Arma dei carabinieri e delle altre Forze di Polizia. A seguito
della sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 1991, che aveva
ritenuto irragionevole tale esclusione degli ispettori dalla tabella
di equiparazione allegata alla legge n. 121 del 1981, il Consiglio di
Stato, con la sentenza n. 986 del 1991, riconosceva la corrispondenza
delle funzioni connesse ai vari gradi dei sottufficiali dell'Arma dei
carabinieri con quelle delle qualifiche della Polizia di Stato, ivi
compresi gli ispettori di Polizia. In attuazione di tali sentenze,
il legislatore ha, dapprima, con il decreto-legge n. 5 del 1992,
operato l'allineamento economico equiparando altresì, ai
sottufficiali dei carabinieri i sovrintendenti della Polizia di
Stato, in forza dell'originario allineamento con i primi. In una
seconda fase, per risolvere le più complesse esigenze di
riordinamento in forza di una norma di delega contenuta nella legge
di conversione del predetto decreto, sono stati emanati, in data 12
maggio 1995, diversi decreti legislativi contenenti le necessarie
modificazioni agli ordinamenti del personale delle varie Forze di
Polizia, per il riordino delle carriere, delle funzioni e dei
trattamenti economici allo scopo di conseguire una disciplina
omogenea, fermi restando i rispettivi compiti istituzionali. In tale
contesto, gli ispettori di Polizia, nell'attesa di siffatto
riordinamento, non potevano che permanere nella posizione economica
transitoriamente prevista dalla legge di conversione del
decreto-legge n. 5 del 1992 e, comunque, nelle more dell'adozione di
tali provvedimenti, al personale del ruolo degli ispettori è stato
riconosciuto un trattamento stipendiale superiore a quello dei
sovrintendenti ai sensi dell'art. 1 del decreto-legge n. 271 del
1994. Successivamente, con il decreto legislativo n. 197 del 1995, il
personale proveniente dal vecchio ruolo degli ispettori è stato
reinquadrato nelle varie qualifiche del nuovo ruolo, ottenendo una
progressione gerarchica, funzionale ed economica ed un correlativo
trattamento economico di livello superiore a quello precedentemente
percepito.
13. - Hanno depositato memorie anche le parti private dei giudizi
introdotti con le ordinanze r.o. nn. 241 e 242 del 1997,
rispettivamente Ciro Panico, Pasquale Andreozzi, Raffaellina Conte,
Laura Marcesini e Meuti, Pierro, Vescovo, Montemale, Somma, Tuzi,
ponendo l'accento sullo svuotamento, che sarebbe stato operato dal
decreto legislativo n. 197 del 1995, delle funzioni esercitate dagli
ispettori, e sulla incongruenza tra procedure selettive per l'accesso
al relativo ruolo e funzioni attribuite agli appartenenti al ruolo
medesimo. Si rileva, altresì, che per il personale appartenente ai
ruoli di assistenti e di sovrintendenti il riordino non avrebbe
comportato alcuna modificazione dei compiti e delle funzioni in
precedenza attribuiti. Si lamenta, inoltre, una immissione
automatica ed incontrollata in un ruolo superiore di personale già
inquadrato in un ruolo inferiore, senza previo accertamento,
attraverso una idonea procedura selettiva, delle relative competenze
professionali. Per le ricorrenti provenienti dal corpo delle ex
assistenti di Polizia femminile, l'inquadramento nella posizione di
ispettore superiore sarebbe fonte di ulteriori pregiudizi, in quanto
esse si vedrebbero equiparate a personale proveniente dalla carriera
esecutiva, al pari di quanto avviene per tutti coloro che erano
inquadrati nel ruolo degli ispettori anteriormente al riordino,
mentre, secondo la sentenza n. 219 del 1993 della Corte
costituzionale, presentano caratteristiche peculiari, applicandosi ad
esse le disposizioni previste per gli impiegati civili dello Stato ed
essendo inquadrate in una carriera di concetto. Esse, tra l'altro,
sono in possesso dei requisiti per essere inquadrate in ruoli
direttivi (commissario). Quanto alla creazione di un fittizio ruolo
ad esaurimento con l'unica qualifica di ispettore capo, nel quale è
inquadrato personale con qualifica di sovrintendente capo e
principale, essa darebbe vita, in realtà, ad una carriera che si
sviluppa a latere di quella ordinaria prevista per gli ispettori,
realizzando una immissione nella qualifica di ispettore capo di
personale appartenente ad un ruolo diverso senza concorso e senza
alcuna selezione.
14. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato memorie
in relazione ai giudizi introdotti con le ordinanze r.o. nn. 241 e
242 del 1997, oltre che in relazione a quello introdotto con
ordinanza r.o. n. 240 del 1997, insistendo per la infondatezza delle
questioni sollevate. Ha, al riguardo, ribadito che il decreto
legislativo n. 197 del 1995 rispetta le finalità e il contenuto
della delega conferita con la legge n. 216 del 1992, che non era
stata attribuita solo per determinare un nuovo assetto in linea con
la sentenza n. 277 del 1991 della Corte costituzionale, ma per
incisive modificazioni nei gradi e nelle qualifiche delle Forze di
Polizia. E comunque, nel decreto delegato n. 197 del 1995, il ruolo
dei sovrintendenti è tenuto distinto, secondo l'Avvocatura, da
quello degli ispettori, mentre solo in via transitoria specifiche
norme prevedono che il personale di ruolo dei sovrintendenti e vice
sovrintendenti sia inquadrato nella qualifica di vice ispettore.
Anche per quanto riguarda l'inquadramento del sovrintendente capo o
del sovrintendente principale nella qualifica di ispettore capo del
ruolo ad esaurimento, si precisa che questi è funzionalmente
subordinato agli ispettori capo del ruolo degli ispettori. Del resto,
si osserva, già nella riforma di cui alla legge n. 121 del 1981, era
stata introdotta l'equiparazione tra il sovrintendente di quarta,
l'ispettore di prima e l'ispettore di seconda, e prevista una
posizione diversa dell'ispettore di terza.
Considerato in diritto
1. - Le questioni sollevate possono essere suddivise in due gruppi.
Il primo riguarda l'art. 3 del d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5
(Autorizzazione di spesa per la perequazione del trattamento
economico dei sottufficiali dell'Arma dei carabinieri in relazione
alla sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 3-12 giugno 1991
e all'esecuzione di giudicati, nonchè perequazione dei trattamenti
economici relativi al personale delle corrispondenti categorie delle
altre Forze di Polizia), convertito, con modificazioni (ma per questa
norma senza variazioni), dall'art. 1 della legge 6 marzo 1992, n.
216, censurato nella parte in cui attribuisce ai sovrintendenti della
Polizia di Stato lo stesso trattamento economico degli ispettori,
senza parificarne le funzioni, sotto il profilo della violazione
degli artt. 3 e 36 della Costituzione (questione sollevata dal
tribunale amministrativo regionale del Lazio con ordinanza r.o. n.
1288 del 1996).
Il secondo gruppo concerne il d.lgs. 12 maggio 1995, n. 197
(Attuazione dell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia
di riordino delle carriere del personale non direttivo della Polizia
di Stato). Di questo vengono impugnati gli artt. 3 e 4 in
riferimento all'art. 97 della Costituzione, sotto il profilo che,
determinando un nuovo sistema organizzatorio della Polizia di Stato,
che ridimensionerebbe la funzione attribuita agli ispettori,
accomunando i compiti ad essi già assegnati con quelli
originariamente spettanti ai sovrintendenti, si porrebbero in
contrasto con il principio della ottimizzazione organizzatoria della
pubblica amministrazione; nonchè in riferimento all'art. 76 della
Costituzione per la obliterazione delle ragioni della delega
contenuta nella legge n. 216 del 1992, limitata alla mera
perequazione del trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma
dei carabinieri rispetto agli ispettori della Polizia di Stato ai
sensi della sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 1991
(questioni sollevate dal tribunale amministrativo regionale del Lazio
con le ordinanze r.o. nn. 240, 241 e 242 del 1997).
Inoltre viene denunciata la illegittimità costituzionale, per
violazione degli artt. 97 e 76 della Costituzione, degli artt. 13, 14
e 15 del predetto decreto legislativo n. 197 del 1995, nella parte in
cui disciplinano le funzioni e le modalità di progressione in
carriera nell'ambito del nuovo ruolo degli ispettori, nonchè, in via
transitoria, le modalità di inquadramento del personale che, alla
data del 1 settembre 1995, apparteneva ai precedenti ruoli dei
sovrintendenti e degli ispettori, in modo da determinare posizioni e
scavalcamenti senza alcun ordine logico. (Questioni sollevate dallo
stesso tribunale amministrativo regionale del Lazio con le predette
ordinanze r.o. nn. 240, 241 e 242 del 1997).
Infine viene riproposto un particolare profilo di illegittimità
costituzionale, per violazione sempre degli artt. 3 e 97 della
Costituzione, dell'anzidetto art. 13, lettere a) e b), del decreto
legislativo n. 197 del 1995, nella parte in cui provvede agli
inquadramenti degli ispettori e dei sovrintendenti della Polizia di
Stato, in quanto regolamenterebbe situazioni differenti in modo
uguale, operando una commistione di ruoli diversi e di soggetti in
possesso di requisiti non omogenei (questione sollevata dal tribunale
regionale di giustizia amministrativa, sezione autonoma per la
provincia di Bolzano, con ordinanza r.o. n. 266 del 19 febbraio
1997).
2. - Stante la identità di alcune questioni e l'evidente
connessione oggettiva di altre, deve disporsi la riunione dei giudizi
per la decisione con unica sentenza.
3. - Preliminarmente deve essere precisato che tutti i profili non
dedotti nelle ordinanze di rimessione, che nei giudizi incidentali di
legittimità costituzionale fissano il thema decidendum, non possono
essere oggetto di esame in questa sede, così dovendosi
ridimensionare le argomentazioni nuove dedotte in alcune memorie
delle parti private, come nel primo gruppo, per il profilo attinente
al trattamento economico, in taluni casi più favorevole per i
sovrintendenti in conseguenza dell'applicazione di norme sulla
valutazione dell'anzianità
4. - L'eccezione di inammissibilità, per il primo gruppo di
questioni, contenuta nell'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei Ministri, è priva di fondamento, in quanto la
questione proposta non si concreta in una mera richiesta di
adeguamento in aumento del trattamento economico - che di per sè non
può essere rimesso alla Corte costituzionale, anche perchè la
soluzione non sarebbe logicamente necessitata e comunque
comporterebbe scelte discrezionali -, ma riguarda, con finalità
implicitamente caducatorie, l'esame della stretta legittimità
costituzionale della norma che ha attribuito ai sovrintendenti e
corrispondenti qualifiche il trattamento economico del livello VI.
5. - Nel merito, le questioni sono prive di fondamento.
6.1. - La norma denunciata con la prima ordinanza (art. 3 del d.-l.
7 gennaio 1992, n. 5, r.o. n. 1288 del 1996) è una tipica misura di
perequazione del trattamento economico che rientra nella
discrezionalità legislativa, fermo il limite generale per ogni
intervento normativo della ragionevolezza, come svolgimento dell'art.
3 della Costituzione. Tale discrezionalità ricomprende tanto la
differenziazione del trattamento economico di categorie prima
egualmente retribuite, che non incorre di per sè in violazione dei
precetti costituzionali di cui agli artt. 3 e 36 (sentenza n. 133 del
1985), quanto la possibilità che nell'ambito del pubblico impiego
siano attribuite voci retributive o indennità particolari in maniera
uniforme per personale appartenente a figure e livelli differenti.
Ciò, ovviamente, se non vi siano appiattimenti retributivi (sentenza
n. 65 del 1997) o non si verifichino altre forme sintomatiche di
palese arbitrarietà o di manifesta non ragionevolezza (sentenze n.
133 del 1996 e n. 217 del 1997). Inoltre non vi è un obbligo, negli
interventi legislativi in materia, di assoluta contemporaneità tra
variazioni del trattamento tabellare e modifiche ordinamentali e
organizzatorie di funzioni, potendo queste subire ritardi in una fase
transitoria e di riforma progressiva.
Sullo stesso piano, deve escludersi che il cambiamento verso l'alto
di un livello retributivo tabellare di una categoria di personale
debba, in ogni caso, comportare la necessità di innalzare i livelli
superiori, in modo da esigere l'ulteriore avanzamento di "un gradino"
di coloro che erano in posizione sovraordinata, potendo i livelli
retributivi essere anche modificati nel numero (in riduzione o in
aumento), così come può pervenirsi a riunificazioni di trattamenti
economici, ampliando l'ambito dei livelli, ciò naturalmente fermo il
limite della non palese arbitrarietà e della non manifesta
irragionevolezza.
Inoltre, il rapporto di proporzionalità della retribuzione ai fini
dei principi desumibili dall'art. 36 della Costituzione deve essere
effettuato con riguardo al trattamento economico complessivo in
relazione alla categoria e al livello proprio dell' impiego pubblico
quale configurato dalla relativa normativa, e non è suscettibile di
differenziazioni personali nell'ambito del livello unificato, salvo
quelle derivanti da anzianità o quelle particolari indennità o
compensi per attività aggiuntive o comportanti maggiore impegno
quantitativo o qualitativo.
6.2. - Il d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5 e la legge di conversione 6
marzo 1992, n. 216 sono andati oltre il semplice adeguamento alla
statuizione di incostituzionalità (per la parte de qua, relativa
alla mancata comparazione tra ispettori e sottufficiali dei
carabinieri nella tabella "C" allegata alla legge n. 121 del 1981),
contenuta nella sentenza n. 277 del 1991.
Infatti, le dette disposizioni hanno proceduto - operando una
scelta propria del legislatore - non solo a colmare il vuoto di
comparazione ed equiparazione per i sottufficiali dei carabinieri, ma
anche alla unificazione completa, a decorrere dal 1 gennaio 1992, del
trattamento economico (allineandolo sui livelli VI, VI-bis e VII) di
tutti i sottufficiali dei Corpi di Polizia sia a ordinamento militare
che civile (e qualifiche corrispondenti), compresi quelli
appartenenti a Forze di Polizia (diverse dai Carabinieri), che erano
stati mantenuti al di fuori sia dell'oggetto della pronuncia della
Corte, sia delle conseguenti decisioni dei giudici amministrativi
(v., per quest'ultimo profilo, sentenze n. 465 del 1997, n. 455 del
1993).
In sostanza, in considerazione delle più urgenti esigenze
derivanti dall'intervento sui sottufficiali dei carabinieri, si è
inteso ridurre - attraverso una compattazione verso l'alto delle
posizioni economiche dei sovrintendenti, riallineate alla originaria
equiparazione tra sottufficiali - le discrasie e le differenze ben
più gravi che si sarebbero verificate nei confronti degli stessi
vice sovrintendenti e dei sovrintendenti rispetto alle altre Forze di
Polizia, pur nella consapevolezza di non potersi raggiungere, con
questa operazione meramente meccanica ed economica, il risultato
ottimale nei trattamenti retributivi ed ordinamentali, che
mantenevano, sia pure ridotte, ulteriori discrasie. Queste sono al di
fuori del contenuto della norma denunciata e dipendono principalmente
dal fatto che la omogeneizzazione (in linea di principio) dei
trattamenti economici del personale delle Forze di Polizia -
attraverso l'estensione automatica e normativa con effetti di rinvio
mobile al trattamento della Polizia di Stato (da fissarsi con
esclusione dei dirigenti, mediante accordi: legge n. 121 del 1981) -
non era ancora affinata e completa dal punto di vista funzionale.
Si era ancora in un periodo da considerarsi pur sempre transitorio,
in quanto ciascuna delle Forze di Polizia aveva all'epoca conservato
il suo precedente assetto organizzativo funzionale, salvo la Polizia
di Stato, che aveva conseguito, con la stessa legge n. 121 del 1981,
nuove norme organizzative cui era accompagnato un nuovo ordinamento
della pubblica sicurezza.
Del resto, la Corte ha chiarito che il trattamento economico
dell'anzidetto personale subiva i riflessi sostanziali derivanti
dalle diverse forme di progressione nelle qualifiche e nei gradi,
anche se l'omogeneizzazione economica era destinata ad affinarsi nel
corso del tempo, nell'obiettivo di perseguire l'effettivo equilibrio
di trattamenti, che presuppone l'eliminazione di differenze o carenze
di meccanismi di progressione in taluni ordinamenti e l'adeguamento
di moduli ordinamentali (sentenze nn. 65 e 465 del 1997).
Nè può farsi a meno di sottolineare che non possono costituire
motivo di illegittimità costituzionale di una norma, per un verso,
gli effetti distorsivi che possono derivare da applicazione non
corretta e non conforme ai principi in materia di pubblico impiego;
per l'altro, gli effetti riflessi che costituiscono conseguenza
indiretta dell'applicazione di altre norme non denunciate.
7.1. - Le anzidette discrasie ed incongruenze (o la possibilità di
"eventuali distorsioni", come definite dalla Avvocatura dello Stato)
sono state percepite dal legislatore, che, proprio in occasione della
perequazione del trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma
dei Carabinieri a seguito della sentenza della Corte n. 277 del 1991,
ha proceduto, in un disegno chiaramente transitorio, non solo ad una
perequazione sempre economica delle corrispondenti posizioni delle
altre Forze di Polizia, ma ha altresì avviato la successive fasi
dirette ad una ulteriore e sostanziale omogeneizzazione, con il
conferimento di duplice delega (differenziata per fonte, oggetto,
proponenti, principi direttivi e criteri di delega: artt. 2 e 3 della
legge 6 marzo 1992, n. 216).
Lo stesso legislatore ha poi provveduto ad un ulteriore intervento
urgente correttivo, peraltro non esaustivo, ritoccando il trattamento
economico del ruolo ispettori (art. 1 del decreto-legge n. 271 del
1994, convertito in legge n. 433 del 1994)
7.2. - La prima delega contenuta nell'art. 2, comma 1, della legge
6 marzo 1992, n. 216, ha per oggetto la definizione "in maniera
omogenea, nel rispetto dei principi fissati dai relativi ordinamenti
di settore, stabiliti dalle leggi vigenti, ivi compresi quelli
stabiliti dalla legge 11 luglio 1978, n. 382", delle procedure per
disciplinare i contenuti del rapporto di impiego delle Forze di
Polizia anche ad ordinamento militare, ai sensi della legge 1 aprile
1981, n. 121, nonchè del personale delle Forze armate, ad esclusione
dei dirigenti civili e militari e del personale di leva. La delega
doveva essere esercitata con un unico decreto legislativo su proposta
del Ministro dell'interno di concerto con gli altri Ministri
interessati, sulla base di appositi e ulteriori criteri e principi
stabiliti nei commi 3 e seguenti del suddetto art. 2. Era evidente,
come ha avuto occasione di sottolineare la Corte con sentenza n. 65
del 1997, la crescente preoccupazione del legislatore di non alterare
gli equilibri tra i vari ordinamenti militari.
La prima delega è stata esercitata con il d.lgs. 12 maggio 1995,
n. 195, che richiama anche la legge 29 aprile 1995, n. 130.
La seconda delega, prevista nell'art. 3 della citata legge n. 216
del 1992 (quella esercitata, tra l'altro, con il d.lgs. 12 maggio
1995, n. 197, denunciato con il secondo gruppo di ordinanze: r.o.
nn. 240, 241, 242, 266 del 1997) prevede "le necessarie modifiche
degli ordinamenti del personale delle Forze di Polizia e delle Forze
armate, esclusi dirigenti e direttivi, per il riordino delle
carriere, delle attribuzioni e dei trattamenti economici, allo scopo
di conseguire una disciplina omogenea, fermi restando i rispettivi
compiti istituzionali, le norme fondamentali di stato, nonchè le
attribuzioni delle autorità di pubblica sicurezza, previsti dalle
vigenti disposizioni di legge".
L'esercizio della delega era previsto con più decreti legislativi
su proposta dei Ministri rispettivamente interessati e per le Forze
di Polizia con la concertazione del Ministro dell'interno, attesi i
suoi compiti istituzionali confermati nella legge n. 121 del 1981. I
principi e i criteri direttivi sono fissati con specifiche
disposizioni, che prevedono anche la copertura finanziaria.
7.3. - Sulla base delle predette considerazioni è evidente che la
delega, cui deve farsi riferimento per valutare l'osservanza, da
parte del denunciato decreto legislativo n. 197 del 1995, dell'art.
76 della Costituzione, è quella dell'art. 3 della legge n. 216 del
1992, sicchè è fuor di luogo il richiamo all'art. 2 e al "rispetto
dei principi fissati dai relativi ordinamenti di settore", che
riguardano una delega diversa per oggetto, procedura e criteri. Allo
stesso modo è completamente arbitrario ritenere che le ragioni della
delega fossero circoscritte alle esigenze di colmare il vuoto
evidenziato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 277 del
1991, di modo che ne risultasse anche una limitazione di oggetto. Il
richiamo alla sentenza della Corte n. 277 del 1991 è contenuto nel
titolo, nelle premesse e nell'art. 1 del decreto-legge n. 5 del 1992,
convertito dalla legge n. 216, che a sua volta nella disposizione di
conversione all'art. 1 si riferisce al decreto-legge, menzionandolo
con il suo titolo.
Invece, gli artt. 2 e 3 (contenenti le due deleghe) della legge n.
216 del 1992 sono disposizioni del tutto autonome rispetto al
decreto-legge e alla sua conversione, essendo stati introdotti, come
norma aggiuntiva, alla legge di conversione nel corso dell'esame
dello stesso disegno di legge; nè poteva essere altrimenti, posto
che l'atto di conferimento al Governo di delega legislativa può
avvenire solo con legge.
In realtà la legge n. 216 del 1992 ha un duplice contenuto con
diversa natura ed autonomia: l'uno (art. 1) di conversione del
decreto-legge "con le modificazioni riportate in allegato alla
legge", adottato in base alla previsione dell'art. 77, terzo comma
della Costituzione; l'altro (artt. 2 e 3), di legge di delega ai
sensi dell'art. 76 della Costituzione.
Nè può ritenersi che il contenuto o le premesse del decreto-legge
influiscano sull'ambito della legge di delega, essendovi solo una
mera contestualità nelle disposizioni legislative, senza alcun
collegamento e senza richiamo nell'oggetto o nei criteri direttivi
della delega, come del resto si evince anche dal titolo della legge
n. 216, che riproduce il titolo del decreto-legge, distinguendo
nettamente l'altra parte del testo normativo relativa alla delega.
7.4. - In ordine alla infondatezza della ulteriore censura di
eccesso di delega sotto il profilo che non si sarebbero dovuti
modificare il ruolo degli ispettori nè le nuove funzioni di
investigazione, è sufficiente rilevare che la delega di cui all'art.
3 prevedeva tutte le necessarie modifiche degli ordinamenti per il
riordino delle carriere, delle attribuzioni e dei trattamenti
economici, allo scopo di conseguire una disciplina omogenea, si noti,
con riguardo ad una vasta gamma di ordinamenti comprendenti Forze di
Polizia e Forze armate. Di conseguenza, non può rinvenirsi nella
delega l'affermazione della intangibilità della posizione del ruolo
degli ispettori. Nè ciò può dedursi dalle altre limitazioni
contenute nell'art. 3, in quanto i compiti istituzionali sono quelli
previsti per i singoli corpi, mentre gli artt. 3 e 4 del decreto
legislativo di cui si tratta non coinvolgono norme fondamentali di
Stato, nè "attribuzioni delle autorità di pubblica sicurezza" (con
chiaro riferimento alla prima parte del Capo I della legge 1 aprile
1981, n. 121).
7.5. - Neppure si ravvisa la lesione dell'art. 97 della
Costituzione, ad opera delle norme denunciate del d.lgs. n. 197, in
quanto le variazioni dell'assetto organizzatorio della pubblica
amministrazione rientrano nelle scelte del legislatore, e non sono di
per sè indice di un peggioramento dell'andamento
dell'amministrazione, anche se diminuiscono o non accrescono le
posizioni di singoli o di gruppi di dipendenti. Ciò quando si
inseriscono in un disegno dichiarato di politica normativa tendente
alla razionalizzazione e alla omogeneizzazione di situazioni di
ordinamenti, quali quelli delle Forze di Polizia o delle Forze
armate, che in una valutazione politica dello stesso legislatore
(certamente non palesemente arbitraria o manifestamente
irragionevole) dovevano essere ricondotte ad effettivo equilibrio di
trattamenti normativi ed economici, (v., per riferimenti, sentenza n.
65 del 1997), evitando alterazioni settoriali e rincorse di
rivendicazioni.
Sul piano costituzionale le norme denunciate sono il risultato di
una scelta del legislatore, che può essere anche discutibile in
comparazione ad altre possibili soluzioni più o meno convenienti per
particolari interessi di categorie o di settori di personale
(certamente degni di apprezzamento nella sede opportuna di
iniziativa); ma ciò costituisce merito di politica legislativa non
sindacabile in questa sede al di fuori dei ricordati limiti di non
palese arbitrarietà o di non manifesta irragionevolezza.
Nè le modifiche ordinamentali e di trattamento intervenute con
riferimento ai sovrintendenti ed agli ispettori erano precluse dalla
delega legislativa e dai relativi criteri e principi direttivi, che
espressamente prevedevano "la revisione dei ruoli, gradi e qualifiche
e, ove occorra, anche mediante la soppressione di qualifiche, gradi,
ovvero mediante la istituzione di nuovi ruoli, qualifiche e gradi",
con "le occorrenti disposizioni transitorie". Come si vede, la delega
era di tale ampiezza da consentire certamente modificazioni
dell'ordinamento del personale e dei ruoli ai fini di migliore
organizzazione. Di conseguenza, il mutamento del precedente assetto
per dette categorie e ruoli non può essere riproposto neppure sotto
un indiretto profilo di violazione dell'art. 97 della Costituzione.
Del resto, il predetto principio costituzionale resta estraneo alla
tutela delle posizioni acquisite o dei precedenti assetti normativi
derivanti da una legge, quale quella n. 121 del 1981, che costituisce
- come già sottolineato - solo un inizio di omogeneizzazione dei
trattamenti del settore, e, si può aggiungere, non un modello
assolutamente ottimale, e, quindi, non immodificabile, in relazione
anche a esigenze man mano sopravvenute di notevole rilievo, secondo
l'apprezzamento dello stesso legislatore, come quelle di equilibrio
di interi settori di Polizia e di Forze armate.
8. - In ordine agli art. 13, 14 e 15 del predetto decreto
legislativo n. 197 del 1995 deve essere sottolineato, secondo quanto,
del resto, rilevato dall'Avvocatura dello Stato, che il ruolo dei
sovraintendenti è rimasto distinto da quello degli ispettori, e solo
in via transitoria si è operato un inquadramento degli attuali
sovrintendenti e vice sovrintendenti nella qualifica di vice
ispettore, mentre i sovrintendenti capo e i sovrintendenti principali
inquadrati nella qualifica di ispettore capo del ruolo ad esaurimento
rimangono funzionalmente subordinati agli ispettori capo del ruolo
degli ispettori, ridimensionandosi così taluni effetti
dell'inquadramento (art. 15, comma 3).
Del resto, già con la legge 1 aprile 1981, n. 121 il
sovrintendente di quarta e l'ispettore di prima erano stati posti nel
livello VI, cui era seguita poi la creazione del livello VI-bis per
l'ispettore di terza.
9. - Sulla base delle predette considerazioni risulta
l'infondatezza anche dei profili di illegittimità sollevati dal
tribunale regionale di giustizia amministrativa, sezione autonoma per
la provincia di Bolzano (r.o. n. 266 del 1997).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 7 gennaio 1992, n.
5 (Autorizzazione di spesa per la perequazione del trattamento
economico dei sottufficiali dell'Arma dei carabinieri in relazione
alla sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 3-12 giugno 1991,
e all'esecuzione di giudicati, nonchè perequazione dei trattamenti
economici relativi al personale delle corrispondenti categorie delle
altre Forze di Polizia), convertito, con modificazioni, in legge
dall'art. 1 della legge 6 marzo 1992, n. 216, sollevata, in
riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, dal tribunale
amministrativo regionale del Lazio con l'ordinanza in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 3, 4, 13, 14 e 15 del d.lgs. 12 maggio 1995, n. 197
(Attuazione dell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia
di riordino delle carriere del personale non direttivo della Polizia
di Stato), sollevate, in riferimento agli artt. 97 e 76 della
Costituzione, dal tribunale amministrativo regionale del Lazio con le
ordinanze indicate in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 13, lettere a) e b), del predetto decreto legislativo n.
197 del 1995, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, dal tribunale regionale di giustizia amministrativa,
sezione autonoma per la provincia di Bolzano, con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 marzo 1998
Il Presidente: Granata
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 17 marzo 1998
Il direttore della cancelleria: Di Paola
98C0279