1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 11-12-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 221 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 settembre 2019
Ordinanza del 20 settembre 2019 del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia - Sez. staccata di Brescia sul ricorso proposto da Terra Moretti S.p.A. e Societa' Agricola Bellavista S.S. contro Comune di Adro e Provincia di Brescia. Espropriazione per pubblica utilita' - Norme della Regione Lombardia - Piano dei servizi - Durata quinquennale dei vincoli preordinati all'espropriazione per la realizzazione di attrezzature e servizi previsti dal piano dei servizi, decorrenti dall'entrata in vigore del piano stesso - Decadenza dei vincoli qualora, entro tale termine, l'intervento cui sono preordinati non sia inserito, a cura dell'ente competente alla sua realizzazione, nel programma triennale delle opere pubbliche. - Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), art. 9, comma 12. (19C00345) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 11-12-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA
sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 441 del 2018, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Terra Moretti S.p.A. e Società Agricola Bellavista S.S.,
entrambe in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentate e difese dagli avvocati Francesco Fontana e Italo Luigi
Ferrari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia
e domicilio eletto presso lo studio Francesco Fontana in Brescia, via
Armando Diaz n. 28;
contro il Comune di Adro, rappresentato e difeso dall'avv. Mauro
Ballerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Brescia, viale
della Stazione n. 37;
nei confronti della Provincia di Brescia, non costituita in
giudizio;
per l'annullamento per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
previa rimessione alla Corte costituzionale della questione di
legittimità costituzionale relativa alla previsione dell'art. 9,
comma 12, della legge regionale della Regione Lombardia n. 12/2005:
della deliberazione del Consiglio comunale 15 febbraio 2018,
n. 11, pubblicata in data 23 febbraio 2018, recante «Approvazione
progetto definitivo/esecutivo e dichiarazione di pubblica utilità
dell'opera di realizzazione nuova strada di collegamento tra la via
Cattaneo e via per Torbiato nel Comune di Adro - CUP
F86G13000000007»;
della deliberazione di Giunta comunale 8 agosto 2017, n. 106,
recante l'approvazione dello studio di fattibilità del medesimo
progetto;
della deliberazione del Consiglio comunale 24 febbraio 2018,
n. 17, di approvazione del progetto definitivo/esecutivo e di
dichiarazione di pubblica utilità dell'opera suddetta;
quanto al primo ricorso per motivi aggiunti:
della deliberazione della Giunta comunale n. 94 del 26 luglio
2018, mai formalmente comunicata ai ricorrenti, di approvazione della
modifica di progetto esecutivo della nuova strada di collegamento tra
via Cattaneo e via Torbiato del Comune di Adro;
quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti:
del decreto di esproprio n. 2/2018 relativo alle «aree
coinvolte dal progetto per la realizzazione della nuova strada di
collegamento tra via Cattaneo e via per Torbiato nel Comune di Adro»;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Adro;
Vista la sentenza non definitiva di questo Tribunale n. 736 del 7
agosto 2019;
Visto l'art. 79, comma 1, cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 luglio 2019 la
dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. Le società ricorrenti hanno impugnato l'atto recante la
dichiarazione di pubblica utilità e i successivi provvedimenti
adottati nell'ambito del procedimento espropriativo preordinato alla
realizzazione della nuova strada di collegamento tra la via Cattaneo
e la via per Torbiato nel Comune di Adro, la cui localizzazione è
stata in parte prevista sulla proprietà della società Terra
Moretti, destinata dalla società Bellavista alla coltivazione
dell'uva per la produzione di vino con denominazione «Franciacorta
DOCG».
Più precisamente, con il ricorso introduttivo, le società
ricorrenti hanno censurato la legittimità della dichiarazione di
pubblica utilità, mentre con il primo ricorso per motivi aggiunti
hanno impugnato la successiva deliberazione di approvazione di alcune
modifiche progettuali e con il secondo il decreto di esproprio.
Al fine di ottenere l'annullamento di detti provvedimenti, le
ricorrenti hanno formulato una pluralità di censure, con le quali
sono stati dedotti vizi procedurali (censure 1, 4 e 5 del ricorso
introduttivo, 1, 2 e 3 del primo ricorso per motivi aggiunti e 2 del
secondo ricorso per motivi aggiunti), oltre che la violazione dei
principi posti a tutela del suolo agricolo e l'eccesso di potere
connesso alla scelta di realizzare un'opera che, separata dalla più
ampia opera di cui era originariamente parte (la circonvallazione
dell'abitato), avrebbe una pubblica utilità limitata, recessiva
rispetto alla conservazione della pregiata coltura in atto, nonchè
l'illegittimità costituzionale della norma in ragione della quale è
stata ravvisata, nel 2018, la conformità urbanistica dell'opera
prevista nel PGT del 2012.
2. Con sentenza non definitiva n. 736/2019, questo Tribunale ha
ritenuto che le doglianze suddette fossero in parte inammissibili e
in parte infondate, con la sola esclusione della censura n. 2 del
ricorso introduttivo, riproposta anche nel primo ricorso per motivi
aggiunti (e, in termini di invalidità derivata, anche nel secondo
ricorso per motivi aggiunti), avente ad oggetto l'efficacia del
presupposto essenziale del procedimento espropriativo, rappresentato
dal vincolo preordinato all'esproprio: efficacia disciplinata
dall'art. 9, comma 12, della legge regionale n. 12/2005, sospettato
di illegittimità costituzionale per contrasto con gli artt. 3, 42,
comma 2 e 117, comma 3 della Costituzione.
3. Ad avviso del Collegio sussistono i presupposti per sollevare
la questione avanti alla Corte costituzionale.
3.1. Sulla rilevanza della questione di costituzionalità.
Come noto, l'art. 23 della legge n. 87 del 1953 prevede che il
giudice debba sospendere il giudizio in corso e trasmettere gli atti
alla Corte costituzionale quando il giudizio non possa essere risolto
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale.
Tale condizione risulta ricorrere nella fattispecie, posto che,
respinte tutte le altre censure, ricorso revoca in dubbio la
legittimità costituzionale della disposizione applicata nella
fattispecie al fine di sostenere la efficacia del vincolo preordinato
all'esproprio sulla scorta del quale è stata dichiarata la pubblica
utilità dell'opera in questione, così adottando il provvedimento
che ha degradato il diritto di proprietà rendendolo aggredibile con
la procedura espropriativa.
Se il dubbio sollevato da parte ricorrente fosse fondato, dunque,
il vincolo espropriativo dovrebbe essere ritenuto decaduto, al
momento dell'adozione della dichiarazione di pubblica utilità, che,
per ciò stesso, dovrebbe essere dichiarata illegittima, perchè
priva del presupposto fondante l'esercizio del potere ablatorio (cfr
la lettera a) dell'art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 327/2001, la quale afferma che il decreto di esproprio può essere
emanato qualora «l'opera da realizzare sia prevista nello strumento
urbanistico generale o in un atto di natura ed efficacia equivalente
e sul bene da espropriare sia stato apposto in vincolo preordinato
all'esproprio»).
Infatti, nel caso in esame, il vincolo preordinato all'esproprio
è divenuto efficace nel momento in cui ha acquistato efficacia il
PGT del Comune di Adro approvato nel 2012 e cioè il giorno 21
novembre 2012. Il primo comma dell'art. 9 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 327/2001 prevede espressamente che «Un bene è
sottoposto al vincolo preordinato all'esproprio quando diventa
efficace l'atto di approvazione del piano urbanistico generale,
ovvero una sua variante, che prevede la realizzazione di un'opera
pubblica o di pubblica utilita'».
I successivi commi stabiliscono che «2. Il vincolo preordinato
all'esproprio ha la durata di cinque anni. Entro tale termine, può
essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di
pubblica utilità dell'opera. 3. Se non è tempestivamente dichiarata
la pubblica utilità dell'opera, il vincolo preordinato all'esproprio
decade e trova applicazione la disciplina dettata dall'art. 9 del
testo unico in materia edilizia approvato con decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. 4. Il vincolo preordinato
all'esproprio, dopo la sua decadenza, può essere motivatamente
reiterato, con la rinnovazione dei procedimenti previsti al comma 1 e
tenendo conto delle esigenze di soddisfacimento degli standard».
In base alla disposizione ora citata il vincolo sarebbe, dunque,
venuto meno il 21 novembre 2017, mentre la dichiarazione di pubblica
utilità dell'opera è intervenuta solo il 15 febbraio 2018.
Secondo la tesi del Comune, però, la sussistenza della
necessaria conformità urbanistica dell'opera rispetto allo strumento
urbanistico sarebbe garantita, nella fattispecie, come espressamente
attestato nella deliberazione del Consiglio comunale che ha approvato
il progetto e dichiarato la pubblica utilità, dalla vigenza
dell'art. 9, comma 12, della legge regionale n. 12/2005, il quale
recita: «I vincoli preordinati all'espropriazione per la
realizzazione, esclusivamente ad opera della pubblica
amministrazione, di attrezzature e servizi previsti dal piano dei
servizi hanno la durata di cinque anni, decorrenti dall'entrata in
vigore del piano stesso. Detti vincoli decadono qualora, entro tale
termine, l'intervento cui sono preordinati non sia inserito, a cura
dell'ente competente alla sua realizzazione, nel programma triennale
delle opere pubbliche e relativo aggiornamento, ovvero non sia stato
approvato lo strumento attuativo che ne preveda la realizzazione.».
Poichè, nella fattispecie, il piano triennale delle opere
pubbliche 2017-2019 è stato approvato, prevedendo la realizzazione
anche del collegamento tra le vie Cattaneo e per Torbiato, in data 6
aprile 2017 (con deliberazione del consiglio comunale n. 12 del 2017)
e, dunque, prima della scadenza del quinquennio di efficacia del
vincolo espropriativo, quest'ultimo è stato dichiaratamente assunto
quale presupposto della procedura espropriativa avversata:
circostanza, questa, rilevante ai fini dell'ammissibilità sia della
doglianza stessa, che della questione di legittimità costituzionale.
Infatti, è pur vero che, lo stesso giorno in cui è stata dichiarata
la pubblica utilità, è stata anche adottata (con la deliberazione
precedente, recante il numero 10 del 2018) una variante urbanistica,
poi approvata solo con deliberazione del consiglio comunale n. 23 del
12 maggio 2018, con cui il Comune di Adro ha preso atto della
«conferma» dell'efficacia del vincolo preordinato all'esproprio in
ragione dell'inclusione dell'opera nel Programma triennale delle
opere pubbliche. Tale deliberazione ha un duplice contenuto: da un
lato reitera i vincoli preordinati all'esproprio relativi ad alcune
opere pubbliche per cui erano decaduti, dall'altro, per una
pluralità di opere pubbliche, tra cui il collegamento tra le vie
Cattaneo e per Torbiato in parola, dà atto dell'inserimento delle
stesse nel Programma triennale delle opere pubbliche e del
conseguente effetto «confermativo» dell'efficacia del vincolo,
derivante dall'art. 9, comma 12, della legge regionale n. 12/2005. In
tale seconda parte, il provvedimento risulta essere del tutto atipico
(dal momento che l'effetto della norma richiamata è automatico) e,
dunque, al più, sostanzialmente ricognitivo. L'assenza di contenuto
dispositivo, innovativo dell'ordinamento, congiuntamente con la
considerazione del fatto che la statuizione contenuta in tale atipica
variante urbanistica è divenuta efficace ben dopo la dichiarazione
di pubblica utilità, rende, contrariamente a quanto sostenuto dal
comune, irrilevante la sua mancata impugnazione. Non appare, infatti,
revocabile in dubbio il fatto che, nella fattispecie, la
dichiarazione di pubblica utilità sia intervenuta sulla base di un
vincolo preordinato all'esproprio divenuto efficace più di cinque
anni prima dell'approvazione del progetto, la cui efficacia risulta
prorogata automaticamente per effetto dell'inclusione dell'opera nel
Programma delle opere pubbliche triennale, a prescindere da ogni
motivazione circa l'interesse pubblico alla reiterazione, da ogni
garanzia partecipativa per il proprietario e dalla corresponsione di
un adeguato indennizzo (così come, invece, previsto dall'art. 39 del
testo unico del decreto del Presidente della Repubblica n. 327/2001),
cosi come puntualmente rappresentato nella stessa dichiarazione di
pubblica utilità dell'opera. A nulla rileva che di tale effetto si
sia preso atto in un provvedimento successivo alla dichiarazione di
pubblica utilità stessa, privo di capacità innovativa circa
l'efficacia del vincolo, il quale, per ciò stesso, risulterebbe
inevitabilmente ed automaticamente travolto dall'eventuale
declaratoria di illegittimità costituzionale della norma che ne
rappresenta il presupposto.
Considerato, dunque, che, data la sua formulazione, la
disposizione non risulta suscettibile di un'interpretazione
costituzionalmente orientata, rispettosa dei precetti costituzionali,
così come enunciati nel ricordato art. 9 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 327/2001, il Collegio ravvisa la necessità, ai
fini della risoluzione della controversia, di accertare se
nell'approvare l'art. 9 della legge regionale della Lombardia n.
12/2005, la regione abbia violato i principi fondamentali della
materia espropriativa e, dunque, non solo l'art. 42 della
Costituzione, ma anche l'art. 1 del Primo protocollo della CEDU,
nonchè i limiti della potestà legislativa regionale di cui all'art.
117 della Costituzione.
Solo l'accoglimento della questione di legittimità
costituzionale consentirebbe, infatti, al Collegio di annullare i
provvedimenti impugnati.
3.2. Sulla non manifesta infondatezza della questione.
Ritiene il Collegio che l'art. 9, comma 12, della legge regionale
lombarda n. 12/2005 violi gli artt. 117 e 42 della Costituzione, per
le ragioni che si andranno ad esplicitare.
Con sentenza n. 575 del 1989, la Corte costituzionale, pur
rigettando la questione di legittimità costituzionale sollevata in
relazione alla violazione dell'art. 42 della Costituzione, affermò
che l'indeterminatezza temporale del vincolo espropriativo (da non
confondersi con il ben diverso vincolo conformativo) desse luogo a
una situazione di incompatibilità con la garanzia della proprietà
privata e, di fatto, a un'espropriazione di valore, con conseguente
necessità della previsione di un indennizzo. Più precisamente, il
giudice delle leggi, ha affermato che «è propria della potestà
pianificatoria la possibilità di rinnovare illimitatamente nel tempo
i vincoli su beni individuati, purchè, come ritenuto dalla
giurisprudenza amministrativa, risulti adeguatamente motivata in
relazione alle effettive esigenze urbanistiche. Tale possibilità,
tuttavia, darebbe luogo ad un sistema non conforme ai principi
affermati nella richiamata sentenza n. 55 del 1968, qualora il
vincolo venga protratto a tempo indeterminato senza la previsione di
indennizzo. Come si evince dalla stessa sentenza e come è stato
ribadito più di recente (sent. n. 82 del 1982), i due requisiti
della temporaneità e della indennizzabilità sono difatti tra loro
alternativi, per cui l'indeterminatezza temporale dei vincoli, resa
possibile dalla potestà di reiterarli indefinitamente nel tempo
anche se con diversa destinazione o con altri mezzi, è
costituzionalmente legittima a condizione che l'esercizio di detta
potestà non determini situazioni incompatibili con la garanzia della
proprietà secondo i principi affermati nelle sentenze n. 6 del 1966
e n. 55 del 1968.».
Sulla scorta di tale pronuncia, il legislatore, nel modificare
l'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, stabilì la durata
quinquennale del vincolo preordinato all'esproprio, subordinandone la
reiterazione alla rappresentazione di una debita motivazione fondata
sulla presenza di un elemento di novità che la giustificasse.
A seguito del dubbio di costituzionalità anche in relazione a
tale disposizione (sollevato dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di
Stato con ordinanza n. 20/1996), con sentenza n. 179 del 20 maggio
1999, il giudice delle leggi dichiarò l'incostituzionalità del
combinato disposto degli artt. 7, numeri 2, 3 e 4, e 40 della legge
17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica) e 2, primo comma, della
legge 19 novembre 1968, n. 1187 (Modifiche ed integrazioni alla legge
urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150) «nella parte in cui consente
all'Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti,
preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità
senza la previsione di indennizzo». In altri termini, si legge ancora
nella sentenza «una volta oltrepassato il periodo di durata
temporanea (periodo di franchigia da ogni indennizzo), il vincolo
urbanistico (avente le anzidette caratteristiche), se permane a
seguito di reiterazione, non può essere dissociato, in via
alternativa all'espropriazione (o al serio inizio dell'attività
preordinata all'espropriazione stessa mediante approvazione dei piani
attuativi) dalla previsione di un indennizzo».
Tempestivamente il legislatore del 2001 fece propri tali principi
e introdusse, nel testo unico delle espropriazioni approvato con
decreto del Presidente della Repubblica n. 327/2001:
a) la previsione della durata quinquennale del vincolo
preordinato all'esproprio;
b) la possibilità della reiterazione del vincolo seguendo un
procedimento che prevede la garanzia partecipativa per i proprietari
interessati e si conclude con un provvedimento motivato che deve
tenere conto, in particolar modo, delle esigenze di soddisfacimento
degli standard;
c) l'obbligo della corresponsione, nel caso di reiterazione,
di un indennizzo, ancorchè, come chiarito con sentenza dell'Adunanza
plenaria n. 7/2007, per la legittimità della reiterazione non sia
necessaria la puntuale definizione dell'indennizzo da parte
dell'Amministrazione, subordinata alla prova, da parte del
proprietario inciso, dell'effettivo danno subito e alla sua esatta
quantificazione.
Venendo alla previsione regionale sospetta di
incostituzionalità, il legislatore lombardo ha, a parere del
Collegio, derogato al principio fondamentale affermato nella sentenza
della Corte costituzionale n. 179/1999, secondo cui, alla scadenza
del termine di efficacia quinquennale del vincolo preordinato
all'esproprio esso decade a meno che non ricorra una delle seguenti
condizioni:
A. il vincolo sia reiterato seguendo l'apposito procedimento
a tal fine previsto dalla legge, con le conseguenti garanzie in
termini di partecipazione al procedimento e di indennizzo del danno
conseguente;
B. la sua decadenza sia preclusa dall'intervenire, prima
della scadenza, dell'espropriazione ovvero del «serio inizio
dell'attività preordinata all'espropriazione». Tale condizione è
stata ravvisata dalla stessa sentenza in parola nell'approvazione di
un piano attuativo e poi dal legislatore del testo unico del 2001
nell'approvazione del provvedimento che dichiara la pubblica utilità
dell'opera e, quindi, di un provvedimento che comunque garantisce la
partecipazione in chiave collaborativa al proprietario/espropriando e
che rappresenta il primo atto di un procedimento (quello
espropriativo) puntualmente cadenzato, che delimita nel tempo
l'esercizio del potere espropriativo, prevedendo che, in difetto di
un più breve termine espressamente previsto, il decreto d'esproprio
debba intervenire entro cinque anni decorrenti dal giorno in cui è
divenuto efficace il provvedimento dichiarativo della pubblica
utilità.
Da tutto il quadro sin qui delineato emerge chiaramente come, nel
corso del tempo, sia stato chiarito che l'esercizio del potere
ablatorio può essere ritenuto conforme all'art. 42 della
Costituzione (e oggi anche all'art. 1 del Primo protocollo allegato
alla CEDU, dal momento che si è chiarito come il rispetto della
norma pattizia, quale è la Carta europea dei diritti dell'uomo, pone
dei precisi limiti alla potestà legislativa dello Stato e a maggior
ragione delle regioni, la cui violazione genera questioni di
legittimità costituzionale attratte nella competenza della Corte
costituzionale - cfr. le sentenze numeri 348 e 349 del 2007) se e in
quanto risulti limitato nel tempo e compensato dalla corresponsione
di un equo indennizzo.
Il legislatore regionale lombardo, quindi, risulta, a parere del
Collegio, aver disatteso i limiti imposti alla propria competenza
legislativa, violando l'art. 117 della Costituzione, per aver,
nell'esercizio di una competenza legislativa concorrente, eluso i
principi fondamentali della materia, desumibili anche dall'art. 1 del
Protocollo n. 1 della CEDU e affermati dal legislatore statale nel
testo unico delle espropriazioni, sulla scorta della giurisprudenza
costituzionale che li ha estrapolati dall'art. 42 della Costituzione.
Più precisamente, la Regione Lombardia ha violato i limiti posti
dall'art. 117 della Costituzione, perchè, esorbitando dalla propria
competenza concorrente in materia, ha introdotto una nuova ipotesi in
cui il vincolo preordinato all'esproprio si consolida, che per le
ragioni che si andranno a meglio evidenziare, non può rappresentare
un «serio inizio della procedura espropriativa», condizione ritenuta
essenziale dalla Corte costituzionale e la cui ricorrenza è stata
individuata dal legislatore nazionale solo nell'intervento del primo
atto della procedura espropriativa intesa in senso stretto, quale è
stata qualificata la dichiarazione di pubblica utilità.
Il Collegio ritiene, dunque, che la Regione Lombardia abbia
travalicato i limiti della propria competenza legislativa,
disciplinando una nuova ipotesi di «attuazione» del vincolo
espropriativo, in violazione dell'art. 117 della Costituzione che,
riserva al legislatore nazionale l'individuazione degli atti la cui
adozione equivale al serio avvio della procedura espropriativa, che
la Corte costituzionale ha indicato come condizione necessaria per
ritenere rispettato il principio della temporaneità del potere
espropriativo esercitabile su determinati beni.
L'esercizio di questo potere pare, dunque, porsi, nella
fattispecie in esame, in contrasto con l'art. 42 della Costituzione,
da una corretta interpretazione del quale discende, come già
anticipato, che il potere espropriativo può essere esercitato solo
nei limiti in cui ciò sia previsto dalla legge e, come evidenziato
nella sentenza della Corte costituzionale n. 575/1989 già ricordata,
a condizione che l'assoggettamento al potere espropriativo sia
limitato nel tempo ovvero che, a fronte di una indeterminatezza
temporale del vincolo, il proprietario sia indennizzato per la
perdita, in via di fatto, della proprietà.
Ne discende che il vincolo preordinato all'esproprio, imposto
mediante un apposito procedimento che garantisca la partecipazione
dell'interessato, deve avere durata determinata nel tempo e nell'arco
del periodo di efficacia deve intervenire la dichiarazione di
pubblica utilità, la quale, a sua volta, è pronunciata a
conclusione di un procedimento che garantisce la partecipazione e
deve essere attuata, con l'intervento del decreto di esproprio, entro
il termine all'uopo fissato dall'Amministrazione e comunque non
superiore ai cinque anni.
Nell'ipotesi di cui al comma 12 dell'art. 9 della legge regionale
lombarda n. 12/2005, invece, il potere ablatorio finisce per essere
esercitabile a tempo indeterminato, in ragione di un provvedimento,
l'approvazione del Piano triennale delle opere pubbliche che preveda
la realizzazione anche di quella oggetto del vincolo in scadenza, la
cui adozione non garantisce la partecipazione procedimentale degli
interessati e che può essere rinnovato all'infinito senza bisogno
nè di motivazione, nè di indennizzo.
L'art. 21 del codice degli appalti, infatti, disciplina
l'approvazione del piano triennale delle opere pubbliche senza
particolari formalità che garantiscano la partecipazione al
procedimento dei soggetti interessati dalla realizzazione delle opere
in esso inserite, anche in considerazione della sua funzione
prettamente programmatica, strettamente connessa alla programmazione
finanziaria e di bilancio e alla sua natura organizzativa
dell'attività dell'ente, individuando le opere da eseguirsi con
priorità. Tant'è che anche a seguito dell'entrata in vigore del
decreto ministeriale 16 gennaio 2018, n. 14, recante il regolamento
relativo alle procedure e schemi tipo per la redazione e la
pubblicazione del piano triennale dei lavori pubblici, pur essendo
ribadita la necessità della pubblicazione del piano, la garanzia
partecipativa risulta essere minima, dal momento che l'art. 5 prevede
che l'amministrazione «possa» consentire la presentazione delle
osservazioni entro trenta giorni dalla pubblicazione, facendo ricorso
a un subprocedimento che la norma definisce come «consultazioni»,
che, quindi, è eventuale, rimesso alla scelta dell'ente e può
concludersi senza che sul comune gravi un preciso onere
motivazionale, nel caso in cui le prospettazioni del privato vengano
disattese.
Inoltre, nessuna disposizione normativa limita la possibilità di
riproporre, negli aggiornamenti annuali, il mantenimento delle
previsioni di realizzazione della stessa opera, che, dunque, potrebbe
essere procrastinata all'infinito, di fatto svuotando completamente
di contenuto il diritto di proprietà e, così, espropriando il suo
titolare, cui è preclusa ogni utilizzazione che non sia quella per
la coltivazione agricola, pur in assenza di alcun indennizzo.
In questo modo si finisce per eludere sia il principio della
temporaneità del potere espropriativo, sia quello
dell'indennizzabilità in caso di un potere che si consolidi nel
tempo pur non essendo intervenuta l'espropriazione, espressamente
indicati come alternativi dal giudice delle leggi nelle sentenze già
più volte ricordate.
L'inserimento nel piano triennale delle opere pubbliche, infatti:
se da un lato non può essere qualificato come un serio
inizio della procedura espropriativa, in quanto non offre alcuna
garanzia circa il fatto che l'opera sia effettivamente realizzata,
non comportando alcun impegno di spesa e non essendo previsto alcun
termine di efficacia entro cui i lavori debbono essere conclusi;
dall'altro, viola anche il fondamentale presupposto,
introdotto dal legislatore in recepimento del principio individuato
dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 179/1999 e
trasfuso nel primo comma dell'art. 39 del testo unico del decreto del
Presidente della Repubblica n. 327/2001, secondo cui «nel caso di
reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio o di un vincolo
sostanzialmente espropriativo è dovuta al proprietario una
indennità, commisurata all'entità del danno effettivamente
prodotto.».
4. In conclusione questo Tribunale ritiene che l'art. 9, comma
12, della legge regionale della Lombardia n. 12/2005 sia
costituzionalmente illegittimo laddove ricollega all'inserimento
dell'opera pubblica nella programmazione triennale prevista dalla
normativa in materia di lavori pubblici, l'effetto preclusivo della
decadenza del vincolo preordinato all'esproprio.
5. Ciò premesso, questo Tribunale solleva la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 12, della legge
regionale della Lombardia n. 12/2005, nella parte in cui, in
violazione dei limiti alla propria competenza legislativa concorrente
definiti dall'art. 117 Cost. e comunque dei principi fondamentali
relativi ai limiti del potere espropriativo discendenti dall'art. 42
Cost., attribuisce all'inserimento della previsione della
realizzazione di un'opera pubblica nella programmazione triennale di
cui all'art. 21 del decreto legislativo n. 50/2016 l'effetto
preclusivo della decadenza del vincolo quinquennale preordinato
all'esproprio per la sua esecuzione, secondo i profili e per le
ragioni sopra indicate, con sospensione del giudizio fino alla
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana
della decisione della Corte costituzionale sulle questioni indicate,
ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 79 ed 80 del c.p.a. e
art. 295 c.p.c.
Riserva al definitivo la decisione nel merito e sulle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sezione
staccata di Brescia (Sezione Seconda), ritenuta la rilevanza e la non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 12, della legge regionale della Lombardia n.
12/2005, per violazione degli artt. 42 e 117 della Costituzione,
dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
Rinvia ogni statuizione sulle spese di lite all'esito del
giudizio incidentale ai sensi degli artt. 79 ed 80 del c.p.a.
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
Così deciso in Brescia nella Camera di consiglio del giorno 4
luglio 2019 con l'intervento dei magistrati:
Mara Bertagnolli, Presidente FF, Estensore;
Alessio Falferi, consigliere;
Elena Garbari, referendario.

Il Presidente, estensore: Bertagnolli