1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 25-10-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 148 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 gennaio 2017
Ordinanza del 23 gennaio 2017 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da La Macchia Fiorella contro Ministero della giustizia . Procedimento civile - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Termine decadenziale di sei mesi per la proposizione della domanda - Decorrenza dal momento in cui la decisione che conclude il procedimento e' divenuta definitiva. - Legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'art. 375 del codice di procedura civile), art. 4, come sostituito dall'art. 55, comma 1, lett. d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134. (17C00233) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 25-10-2017)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sesta Sezione civile 2

composta dagli ill.mi sigg.ri magistrati:
dott. Stefano Petitti - Presidente
dott. Pasquale D'Ascola - consigliere;
dott. Vincenzo Correnti - consigliere;
dott. Milena Falaschi - consigliere;
dott. Mauro Criscuolo - rel. consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
n. 3790-2016 proposto da:
La Macchia Fiorella, elettivamente domiciliata in Roma, via
Giulia, 66, presso lo studio dell'avvocato Roberto D'Atri, che la
rappresenta e difende giusta procura a margine del ricorso;
ricorrente;
nonchè contro Ministero della giustizia 8018440587, intimato;
Avverso il decreto n. 1912/2015 della Corte d'appello di Perugia,
depositata il 29 dicembre 2015;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
10 novembre 2016 dal consigliere dott. Mauro Criscuolo;

Fatto e diritto

La Corte d'appello di Perugia con decreto del consigliere
delegato del 21 luglio 2015 dichiarava improponibile il ricorso
proposto da La Macchia Fiorella con il quale era richiesta la
condanna del Ministero della giustizia all'equa riparazione per
l'irragionevole durata del procedimento civile svoltosi dinanzi al
Tribunale di Roma, in quanto non risultava che la sentenza che aveva
definito il giudizio fosse ancora passata in giudicato.
Per l'effetto condannava la ricorrente anche al pagamento della
somma di € 1.000,00 ai sensi dell'art. 5-quater della legge n.
89/2001.
A seguito di opposizione, la Corte di appello in composizione
collegiale, con decreto del 29 dicembre 2015, confermava il decreto
opposto, ritenendo che fosse stato correttamente applicato l'art. 4
della legge n. 89/2001 come novellato nel 2012, nella parte in cui
pone come requisito di proponibilità della domanda di equa
riparazione, il passaggio in giudicato della sentenza che ha definito
il provvedimento presupposto.
Infatti, la decisione che ha chiuso il giudizio al quale ha preso
parte la La Macchia è stata pubblicata il 22 maggio 2015, e non
risulta essere stata notificata, con la conseguenza che per il
passaggio in giudicato è necessario attendere il termine lungo di
cui all'art. 327 codice di procedura civile, nella fattispecie ancora
di un anno.
Alcuna rilevanza poteva poi assegnarsi alla transazione
intervenuta tra la ricorrente e la convenuta Unipol, posto che al
giudizio avevano preso parte anche altri soggetti, estranei
all'accordo transattivo, per i quali continuava a valere il termine
lungo per il passaggio in giudicato.
Andava altresì disattesa la richiesta di sospensione del
procedimento ex legge n. 89/2001 in attesa del passaggio in
giudicato, e risultava manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4 della medesima legge in
quanto la parte interessata avrebbe potuto notificare la sentenza,
accelerando il suo passaggio in giudicato.
Infine era da reputarsi corretta la condanna della ricorrente al
pagamento della somma ai sensi dell'art. 5-quater, dovendosi far
rientrare l'improponibilità della domanda ex art. 4 nel più ampio
genus dell'inammissibilità previsto dalla legge.
Per la cassazione di questo decreto la ricorrente ha proposto
ricorso affidato a tre motivi.
L'intimato Ministero non ha svolto difese in questa fase.
Con il primo motivo di ricorso si denunzia la violazione e falsa
applicazione degli articoli 3 e 4 della legge n. 89/2001, nonchè
degli articoli 292 e 327 codice di procedura civile.
Si deduce che in realtà la condizione alla quale è subordinata
la proposizione del ricorso per equa riparazione non è il passaggio
in giudicato del provvedimento che ha definito il processo
presupposto, quanto la certezza che lo stesso processo non possa
essere poi proseguito.
Tale situazione ricorre indubbiamente nel caso, che si configura
nella fattispecie in esame, in cui le parti abbiano concluso una
transazione che ha posto fine ad ogni controversia.
Inoltre sarebbe impedita la possibilità, pur prospettata dal
provvedimento impugnato, di ottenere una riduzione dei termini per la
formazione del giudicato, in quanto non è possibile avvalersi della
previsione dell'abbreviazione del termine per impugnare quando una
delle parti sia contumace.
In via subordinata, e nell'ipotesi in cui si ritenga che la
lettura delle norme sia conforme a quella sostenuta dai giudici di
merito, si prospetta la questione di legittimità costituzionale
delle medesime per contrasto con l'art. 117 Cost., in relazione alle
previsioni della CEDU, in quanto la necessaria posticipazione della
domanda di equa riparazione al passaggio in giudicato del
provvedimento che definisce il giudizio presupposto viene a violare
il principio di effettività della tutela rimediale interna, in
contrasto con l'art. 134 della CEDU.
Il secondo motivo di ricorso denunzia la violazione dell'art.
5-quater della legge n. 89/2001, in quanto la norma presuppone per
l'irrogazione della sanzione, l'inammissibilità o la manifesta
infondatezza della domanda, ipotesi che non ricorre nel caso in
esame, evidenziandosi altresì l'assoluto difetto di motivazione
della pronuncia gravata.
Il terzo motivo denunzia la violazione dell'art. 2-bis della
legge n. 89/2001, prospettandosi, in caso di accoglimento del primo
motivo, e di decisione nel merito da parte di questa Corte, il
contrasto della norma citata con gli articoli 3, 111 e 117 Cost.
nella parte in cui commisurano l'indennizzo all'importo riconosciuto
dal giudice, e ciò anche per le parti soccombenti nel giudizio
presupposto.
Il primo motivo è evidentemente infondato quanto alla pretesa di
poter prescindere dalla formale adozione di un provvedimento che
definisca il processo presupposto, potendosi a tal fine far
riferimento alla certezza che il processo comunque non possa essere
proseguito. Ed, infatti costituisce principio costantemente affermato
da questa Corte, sebbene in relazione alla vecchia formulazione
dell'art. 4 della legge n. 89/2001, quello per il quale (cfr. Cass.
n. 6185/2010) ai fini del rispetto del termine per proporre la
domanda di equa riparazione per violazione del termine di ragionevole
durata del processo decorre dal giorno della cancellazione della
causa dal ruolo, anche se la definizione della lite dipenda da una
transazione stragiudiziale, non potendosi fare riferimento, ai fini
della predetta decorrenza, al momento di conclusione dell'accordo, i
cui effetti vengono in evidenza solo quando siano fatti rifluire nel
processo e facciano così cessare il dovere del giudice di provvedere
sulla domanda, mentre il tempo lasciato trascorrere per abbandonare
il processo, o chiederne la chiusura, rileva ai soli fini
dell'imputazione, alle parti e non allo Stato, della responsabilità
per l'ulteriore durata del processo.
In senso conforme si veda anche Cass. n. 5398/2005; secondo cui
il diritto all'equa riparazione ex art. 2 ss. della legge n. 89 del
2001 può essere fatto valere, in ipotesi di giudizio definito con
transazione stragiudiziale, con riferimento al protrarsi
irragionevole della durata della controversia per il tempo anteriore
al momento in cui la transazione rifluisce sul processo con
declaratoria di cessazione della materia del contendere o
provvedimento di estinzione, nonchè Cass. n. 27719/2009, secondo cui
in tema di equa riparazione per violazione del termine di ragionevole
durata del processo, il termine per la proposizione della relativa
domanda decorre dalla data del provvedimento conclusivo del processo
(nella specie, la cancellazione della causa dal ruolo), a nulla
rilevando eventi ad esso estranei, quale la stipulazione di un atto
di transazione, che resta, dunque, estraneo all'ambito del giudizio
ed improduttivo di effetti limitativi sotto il profilo indennitario
(conf. Cass. n. 25355/2013).
Ritiene il Collegio che tali precedenti sebbene riferiti al
diverso contesto di cui alla disciplina in tema di equo indennizzo
precedente la riforma del 2012, per la quale la definizione del
processo rilevava ai fini del rispetto del termine semestrale oltre
il quale non era data la possibilità di agire per il riconoscimento
dell'equa riparazione, si prestino ad orientare, anche la soluzione
da adottare alla luce della novella dell'art. 4, che oggi dispone che
la domanda di equa riparazione presupponga la previa definizione con
provvedimento definitivo del procedimento presupposto.
Ne consegue che risulta del tutto irrilevante a tal fine la
circostanza che sia intervenuta una transazione tra (solo alcune
del)le parti; e che comunque debba aversi riguardo ai fini che qui
interessano, alla formazione del giudicato sulla sentenza che ha
chiuso il processo.
Quanto alla pretesa incostituzionalità della previsione di cui
all'art. 4, deve ritenersi che le argomentazioni di parte ricorrente
meritino seguito.
Effettivamente deve reputarsi che, nel ritenere che la
proponibilità della domanda di equa riparazione sia esclusa prima
del passaggio in giudicato della sentenza che ha definito il giudizio
presupposto, la Corte territoriale si sia conformata alla
giurisprudenza di questa suprema Corte.
Sul punto, vale la pena di ricordare che l'originario tessuto
normativo della legge n. 89 del 2001 (c.d. legge Pinto) ha subito
significative modifiche ad opera dell'art. 55 del decreto-legge n. 83
del 2012, che ha - tra l'altro - sostituito proprio l'art. 4 della
legge n. 89 del 2001.
Infatti, mentre l'originario testo di tale ultima disposizione
prevedeva che «La domanda di riparazione può essere proposta durante
la pendenza del procedimento nel cui ambito la violazione si assume
verificata, ovvero, a pena di decadenza, entro sei mesi dal momento
in cui la decisione, che conclude il medesimo procedimento, è
divenuta definitiva», ora - a seguito della riforma del 2012 - l'art.
4 della legge Pinto stabilisce che «La domanda di riparazione può
essere proposta, a pena di decadenza, entro sei mesi dal momento in
cui la decisione che conclude il procedimento è divenuta
definitiva».
Seppure sul piano puramente letterale il nuovo testo non esclude
espressamente la proponibilità della domanda di equa riparazione
durante la pendenza del giudizio presupposto, tuttavia alla
esclusione di tale proponibilità si è pervenuti a seguito di
un'interpretazione fondata sul criterio sistematico e sull'intenzione
del legislatore; valorizzando il fatto che la riforma del 2012 ha
condizionato l'an e il quantum del diritto all'indennizzo alla
definizione del giudizio, prevedendo anche una serie di ipotesi di
esclusione del diritto all'indennizzo dipendenti dalla condotta
processuale della parte e financo dall'esito del giudizio (condanna
del soccombente a norma dell'art. 96 codice di procedura civile).
Si è così affermato, nella giurisprudenza di questa Corte
suprema costituente ormai «diritto vivente», che, in tema di equa
riparazione per violazione del termine di ragionevole durata del
processo, nel regime introdotto dal decreto-legge 22 giugno 2012, n.
83, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 134, la proponibilità
della domanda di indennizzo è preclusa dalla pendenza del giudizio
presupposto (Sez. 2, sentenza n. 19479 del 16 settembre 2014, Rv.
632159), dovendo ritenersi che il dies a quo, da cui computare il
termine di sei mesi previsto a pena di decadenza per la proposizione
della relativa domanda, è segnato dalla definitività del
provvedimento conclusivo del procedimento nell'ambito del quale la
violazione si assume consumata, definitività che va collocata al
momento della scadenza del termine previsto per proporre
l'impugnazione ordinaria (Sez. 6 - 1, sentenza n. 13324 del 26 luglio
2012, Rv. 623537; Sez. 6 - 2, sentenza n. 21859 del 5 dicembre 2012,
Rv. 624426) ovvero al momento del deposito della decisione della
Corte di cassazione che rigetta o dichiara l'inammissibilità del
ricorso, determinando così il passaggio in giudicato della sentenza
impugnata (Sez. 6 - 2, sentenza n. 21863 del 5 dicembre 2012, Rv.
624239).
La conclusione secondo cui la proponibilità della domanda di
indennizzo è preclusa durante la pendenza del giudizio nel cui
ambito la violazione della ragionevole durata del processo si assume
essersi verificata è stata condivisa dalla Corte costituzionale con
la sentenza 25 febbraio 2014 n. 30.
Il giudice delle leggi, nel vagliare la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 55, comma 1, lettera d) del decreto-legge.
22 giugno 2012, n. 83 (convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134) in riferimento agli
articoli 3, 111, secondo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6, paragrafo 1,
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, ha ritenuto sussistente il denunciato
vulnus delle norme costituzionali, come integrate dalle norme della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali in forza del parametro costituzionale di cui
all'art. 117 Cost. (nella parte in cui impone la conformazione della
legislazione interna ai vincoli derivanti dagli obblighi
internazionali), ritenendo che il differimento della esperibilità
del ricorso alla definizione del procedimento in cui il ritardo è
maturato ne pregiudichi l'effettività anche alla stregua del
parametro di cui all'art. 13 Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Ha tuttavia
ritenuto che l'intervento additivo invocato dal rimettente -
consistente sostanzialmente in un'estensione della fattispecie
relativa all'indennizzo conseguente al processo tardivamente concluso
a quella caratterizzata dalla pendenza del giudizio - non fosse
ammissibile, «sia per l'inidoneità dell'eventuale estensione a
garantire l'indennizzo della violazione verificatasi in assenza della
pronuncia irrevocabile, sia perchè la modalità dell'indennizzo: non
potrebbe essere definita "a rime obbligate" a causa della pluralità
di soluzioni normative in astratto ipotizzabili a tutela del
principio della ragionevole durata del processo».
La Corte costituzionale, con la richiamata sentenza n. 30 del
2014, ha pertanto invitato il legislatore ad intervenire per
risolvere, nell'esercizio della discrezionalità che gli compete, il
vulnus costituzionale riscontrato, concludendo tuttavia che «non
sarebbe tollerabile l'eccessivo protrarsi dell'inerzia legislativa in
ordine al problema individuato nella presente pronuncia».
A seguito di tale pronuncia, questa Suprema Corte ha prima
affermato che l'art. 4 della legge n. 89 del 2001 - laddove subordina
la proponibilità della domanda di equa riparazione per
l'irragionevole durata di un processo alla condizione della sua
preventiva definizione - non può essere disapplicato dal giudice in
forza della sentenza costituzionale n. 30 del 2014, da questa
evincendosi che la norma resta legittima, sia pure ad tempus, in
attesa della sua riscrittura da parte del legislatore (Sez. 6 - 2,
sentenza n. 20463 del 12 ottobre 2015, Rv. 636597); successivamente,
ha dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge n. 89 del 2001, ritenendo che
il legislatore, con la legge 28 dicembre 2015, n. 208 (art. 1, comma
777), introducendo un sistema di rimedi preventivi diretti a impedire
la stessa formazione del ritardo processuale (articoli 1-bis e 1-ter
della legge Pinto), avesse aderito all'invito rivoltogli dalla Corte
costituzionale con la richiamata sentenza n. 30 del 2014 (Sez. 6 - 2,
sentenza n. 13556 del 1 luglio 2016, Rv. 640328).
Orbene, il Collegio, come già ritenuto in una precedente
occasione, dissente da tale ultima decisione e ritiene - invece -
che, con la legge n. 208 del 2015, il legislatore non abbia risolto
il problema oggetto del monito rivoltogli dalla Corte costituzionale.
Infatti, il sistema di rimedi preventivi introdotto dalla recente
legge del 2015 è volto a prevenire la irragionevole durata del
processo; esso, tuttavia, non sfiora il problema della effettività
della tutela indennitaria una volta che l'irragionevole durata del
procedimento si sia verificata, come è evidenziato dal fatto che la
nuova normativa ha lasciato inalterato il testo dell'art. 4 della
legge n. 89 del 2001 (come sostituito dell'art. 55, comma 1, lettera
d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83), che detta i termini di
proponibilità della domanda di equa riparazione.
In particolare, il Collegio ritiene che, anche a seguito della
legge n. 208 del 2015, è rimasto irrisolto il problema del
differimento dell'esperibilità del ricorso sino alla definizione del
procedimento presupposto; problema che presenta perduranti profili di
illegittimità costituzionale del vigente testo dell'art. 4 della
legge n. 89 del 2001 - in rapporto agli articoli 3, 24, 111, secondo
comma, e 117, primo comma, della Costituzione - nel momento in cui si
risolve nella definitiva inammissibilità della domanda proposta
durante la pendenza del procedimento presupposto, pur quando, nelle
more, il provvedimento che ha definito quest'ultimo sia passato in
cosa giudicata.
Sul punto, non va sottaciuto che l'adeguamento dell'impianto
normativo della legge Pinto alle norme costituzionali e a quelle
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali non implica necessariamente la messa in
discussione del principio - posto a base della detta legge - per cui
l'equa riparazione può essere riconosciuta solo a seguito della
conclusione del procedimento presupposto. Anzi, può rilevarsi come
risultano del tutto ragionevoli e, per certi versi,
costituzionalmente obbligate le scelte del legislatore di prevedere
ipotesi di esclusione dell'indennizzo (art. 2, comma 2-quinquies)
collegate alla colpevole condotta della parte, come tali verificabili
solo avuto riguardo all'esito definitivo del procedimento; e d'altra
parte, sarebbe difficile non intravedere una lesione del parametro,
costituzionale della ragionevole durata del processo (art. 111, comma
2, Cost.) ove la normativa relativa all'equo indennizzo dovesse
consentire la proposizione di plurime domande in corrispondenza del
numero dei gradi o delle fasi del medesimo procedimento presupposto,
con un effetto, di moltiplicazione delle controversie che potrebbe
sfociare persino in quel deprecabile fenomeno, che la dottrina
definisce «abuso del processo».
Ciò, tuttavia, non può significare che la proposizione della
domanda di equo indennizzo in pendenza del giudizio presupposto
comporti la definitiva inaccoglibilità della pretesa indennitaria;
essendo in tal caso evidente come l'art. 4 della legge n. 89 del
2001, come sostituito dall'art. 55, comma 1, lettera d), del
decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, come interpretato nel diritto
vivente, risulti difficilmente compatibile con gli articoli 3, 24,
111, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione agli articoli 6, paragrafo 1, e 13 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali.
In altre parole, la previsione che la domanda di equo indennizzo
possa validamente proporsi solo dopo il passaggio in giudicato del
provvedimento che ha definito il giudizio presupposto non può
tradursi - sul piano della legittimità costituzionale - nella
definitiva inammissibilità della domanda erroneamente proposta prima
di tale passaggio in giudicato.
Nella specie, la ricorrente, avendo proposto domanda di equo
indennizzo prima che passasse il giudicato il provvedimento che aveva
definito il giudizio presupposto, si è vista precludere del tutto
l'accesso alla tutela indennitaria. Risulta perciò sussistente
l'evidenziato vulnus costituzionale e risulta rilevante, la relativa
questione di legittimità costituzionale; che va nuovamente
sottoposta al giudice delle leggi, stante il perdurante inadempimento
del legislatore al monito impartito dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 30 del 2014.
In definitiva, va dichiarata rilevante e non manifestamente
infondata, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4
della legge 24 marzo 2001, n. 89, come sostituito dall'art. 55, comma
1, lettera d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure
urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, in
riferimento agli articoli 3, 24, 111, secondo comma, e 117, primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione agli articoli 6,
paragrafo 1, e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4
agosto 1955, n. 848, nella parte in cui subordina al passaggio in
giudicato del provvedimento che ha definito il procedimento
presupposto la proponibilità della domanda di equo indennizzo.
Ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, alla
dichiarazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale, segue la sospensione del
giudizio e, l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.

P.Q.M.

La Corte suprema di cassazione,
visti gli articoli 134 Cost., e 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87;
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli articoli 3, 24, 111, secondo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione agli articoli 6, paragrafo 1,
e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto
1955, n. 848, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4
della legge 24 marzo 2001, n. 89, come sostituito dall'art. 55, comma
1, lettera d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure
urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134;
dispone la sospensione del presente giudizio;
ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti del giudizio di cassazione, al pubblico
ministero presso questa Corte e al Presidente del Consiglio dei
ministri;
ordina, altresì, che l'ordinanza venga comunicata dal
cancelliere ai presidenti delle due Camere del Parlamento;
dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sesta
Sezione Civile - Sottosezione Seconda, addì 10 novembre 2016.

Il Presidente: Petitti