Serie Generale n. 183 del 8-8-2001
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA'  PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
DELIBERAZIONE 12 luglio 2001
Consultazione pubblica concernente una indagine conoscitiva sull'introduzione di meccanismi concorrenziali per la fornitura del servizio universale. (Deliberazione n. 14/01/CIR). (GU Serie Generale n.183 del 08-08-2001)

L'AUTORITA PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI

Nella riunione della Commissione per le infrastrutture e le reti
del 12 luglio 2001;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante "Istituzione
dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo";
Vista la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 97/33/CE
"Sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e
finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilità
attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete
aperta (ONP)";
Vista la comunicazione della Commissione COM(96) 608, relativa agli
"Assessment Criteria for National Schemes for the Costing and the
Financing of Universal Service in telecommunications and Guidelines
for Member States on Operation of such schemes";
Vista la comunicazione della Commissione COM(1999) 539, "Verso un
nuovo quadro per l'infrastruttura delle comunicazioni elettroniche ed
i servizi correlati";
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997,
n. 318, recante "Regolamento per l'attuazione di direttive
comunitarie nel settore delle telecomunicazioni";
Visto il decreto del Ministro delle comunicazioni 10 marzo 1998,
recante "Finanziamento del servizio universale nel settore delle
telecomunicazioni", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 14 maggio
1998, n. 110;
Vista la propria delibera n. 278/99, recante "Procedura per lo
svolgimento di consultazioni pubbliche nell'ambito di ricerche e
indagini conoscitive";
Vista la propria delibera n. 8/00/CIR, recante "Applicabilità del
meccanismo di ripartizione del costo netto del servizio universale
per l'anno 1999", in particolare l'art. 5, recante "Introduzione di
meccanismi concorrenziali per la fornitura del servizio universale";
Considerato che, nell'ambito del procedimento istruttorio 49/DR/01
per la definizione delle procedure per l'assegnazione del servizio
universale a soggetti diversi da Telecom Italia, l'Autorità, tramite
la consultazione pubblica oggetto del presente provvedimento, intende
acquisire elementi di valutazione sulle modalità di attivazione e di
implementazione di meccanismi concorrenziali per la fornitura del
servizio universale da parte degli operatori licenziatari e da parte
di tutti i soggetti portatori d'interessi pubblici e privati, nonchè
di interessi diffusi, costituiti in associazioni e comitati, cui
possa derivare pregiudizio dal provvedimento;
Visto il documento per la consultazione proposto dal direttore del
servizio analisi economiche e di mercato;
Udita la relazione del commissario ing. Vincenzo Monaci, relatore
ai sensi dell'art. 32 del regolamento per l'organizzazione ed il
funzionamento dell'Autorità;
Delibera:
Articolo unico
1. È indetta la consultazione pubblica concernente un'indagine
conoscitiva sull'introduzione di meccanismi concorrenziali per la
fornitura del servizio universale e la definizione delle relative
modalità di applicazione.
2. Il documento per la consultazione è riportato nell'allegato A
alla presente delibera e ne costituisce parte integrante.
3. Ai sensi ed ai fini della delibera n. 278/99, le comunicazioni
di risposta alla consultazione pubblica dovranno pervenire entro
sessanta giorni dalla data di pubblicazione del presente
provvedimento nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
Il presente provvedimento è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana, nel bollettino ufficiale e nel sito web
dell'Autorità.
Roma, 12 luglio 2001
Il presidente: Cheli

Allegato A
(alla delibera n. 14/01/CIR)
Consultazione pubblica concernente l'introduzione di meccanismi
concorrenziali per la fornitura del servizio universale

DOCUMENTO PER LA CONSULTAZIONE

L'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni

Ai sensi della propria delibera n. 8/00/CIR, recante
"Applicabilità del meccanismo di ripartizione del costo netto del
servizio universale per l'anno 1999", in particolare all'art. 5,
recante "Introduzione di meccanismi concorrenziali per la fornitura
del servizio universale", indice una consultazione pubblica al fine
di acquisire elementi di valutazione in merito alle modalità di
implementazione di meccanismi concorrenziali per la fornitura dei
servizi inclusi all'interno del servizio universale, nel contempo;
Invita:
i soggetti licenziatari;
i soggetti che hanno espresso interesse a candidarsi quali
licenziatari per la prestazione di reti e servizi di
telecomunicazioni;
le associazioni portatrici di interessi pubblici;
altri soggetti potenzialmente interessati;
a far pervenire all'Autorità una comunicazione contenente la
propria posizione in merito al tema oggetto di consultazione, per le
parti di interesse.
Le comunicazioni, recanti la dicitura "Consultazione pubblica
sull'introduzione di meccanismi concorrenziali per la fornitura del
servizio universale", nonchè l'indicazione della denominazione del
soggetto rispondente, dovranno essere fatte pervenire, entro sessanta
giorni dalla data di pubblicazione del presente documento nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, tramite raccomandata
con ricevuta di ritorno o raccomandata a mano, al seguente indirizzo:
Autorità per le garanzie nelle comunicazioni - Servizio
analisi economiche e di mercato - Centro direzionale Isola B5 -
"Torre Francesco" - 80143 Napoli.
Una copia dovrà essere contestualmente inviata in formato
elettronico all'indirizzo e-mail saem@agcom.it, recando in oggetto la
denominazione del soggetto mittente seguita dalla dicitura
sopra-indicata.
Le comunicazioni devono essere strutturate in maniera da
contenere le osservazioni del mittente, in maniera puntuale e
sintetica, sugli argomenti di interesse contenuti nel presente
documento. Le comunicazioni pervenute non precostituiscono alcun
titolo, condizione o vincolo rispetto alle decisioni dell'Autorità
stessa, hanno carattere meramente informativo per i summenzionati
fini conoscitivi e verranno integralmente pubblicate sul sito web
dell'Autorità, salvo espressa e motivata richiesta di riservatezza
delle parti.
1. Richiamo alla disciplina vigente in Italia in merito alla
fornitura ed al finanziamento del servizio universale.
La normativa comunitaria, recepita con il decreto del Presidente
della Repubblica n. 318/1997, qualifica il "servizio universale" come
"un insieme minimo definito di servizi di determinata qualità
disponibile a tutti gli utenti a prescindere dalla loro ubicazione
geografica e, tenuto conto delle condizioni specifiche nazionali, ad
un prezzo abbordabile" (direttiva 97/33/CE, 30 giugno 1997, art. 2,
comma 1, punto g).
Il servizio universale di telecomunicazioni comprende i seguenti
servizi (decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997, art. 3,
comma 1):
a) il servizio di telefonia fissa che consenta di effettuare e
ricevere chiamate (anche tramite operatore), comunicare via fax,
trasmettere dati (e.g., Internet) ed accedere gratuitamente ai
servizi d'emergenza;
b) la fornitura dell'elenco degli abbonati limitatamente alla
rete urbana di appartenenza;
c) i servizi di informazione abbonati;
d) la fornitura di apparecchi telefonici pubblici a pagamento;
e) la fornitura di un servizio a condizioni speciali e la
fornitura di opzioni speciali per gli utenti disabili o con
particolari esigenze sociali;
f) i collegamenti ed i servizi concernenti la cura di interessi
pubblici, come la pubblica sicurezza, il soccorso pubblico, la difesa
nazionale ecc. (i relativi oneri sono a carico del richiedente salvo
eccezioni di legge).
La società Telecom Italia è attualmente l'unico organismo di
telecomunicazioni incaricato di fornire il servizio universale
sull'intero territorio nazionale, anche se è prevista la
possibilità di attribuire tale incarico anche ad altri organismi di
telecomunicazioni (decreto del Presidente della Repubblica n.
318/1997, art. 3, comma 4 e 5). Il relativo costo netto,
opportunamente valutato e solo quando rappresenta un onere iniquo per
il fornitore, viene ripartito tra gli organismi che gestiscono reti
pubbliche di telecomunicazioni (decreto del Presidente della
Repubblica n. 318/1997, art. 3, comma 6).
Il sistema attuale per la fornitura del servizio universale, che
mantiene l'obbligo del servizio universale in capo all'operatore a
cui esso è stato demandato originariamente, e che prevede una
verifica periodica del suo costo, ha degli indubbi pregi. In primo
luogo, esso permette di sfruttare le economie di scale e scopo, che
un unico produttore può realizzare quando serve tutto il mercato. In
secondo luogo, un'efficace verifica periodica del costo netto
permette di evidenziare il costo per la collettività - ed
adeguatamente compensare il fornitore.
Tuttavia, è stato osservato che a fronte di tali pregi,
l'attuale sistema di fornitura del servizio universale presenta
potenzialmente alcuni limiti. Questi limiti potrebbero essere in
parte superati introducendo meccanismi alternativi che facciano leva
sulla partecipazione di nuovi operatori alla fornitura di parte o
tutto il servizio universale.
In particolare, gli aspetti critici che vengono richiamati
riguardano:
i limitati incentivi per il fornitore del servizio universale a
ridurne il costo complessivo del servizio (dal momento che i costi
verranno almeno in parte sostenuti da altri);
la mancanza di incentivi per il fornitore ad adeguare l'offerta
alle preferenze degli utenti quando questi non hanno fornitori
alternativi a cui rivolgersi;
gli elevati costi amministrativi connessi alla verifica del
costo netto;
le difficoltà nella stima del costo netto per asimmetrie
informative tra regolatore ed imprese;
le conseguenti contestazioni dei risultati che determinano la
ripartizione del costo netto tra le parti chiamate a contribuire.
L'obiettivo della presente consultazione pubblica è quello di
raccogliere le opinioni delle parti circa i sistemi alternativi per
la fornitura del servizio universale che possano rappresentare un
miglioramento della disciplina vigente dal punto di vista del
benessere sociale. Tali meccanismi di natura concorrenziale sono
descritti sinteticamente nella sezione successiva, al termine della
quale vengono riportate le domande sottoposte ai partecipanti alla
consultazione.
2. Meccanismi alternativi per la fornitura del servizio universale.
L'ingresso di nuovi operatori nel mercato delle telecomunicazioni
italiano a fianco di Telecom Italia, cui è attualmente affidato
l'incarico della fornitura del servizio universale, apre nuove
opzioni per il regolatore al fine di realizzare i livelli di
accessibilità desiderati.
Qualora infatti esista più di un'impresa che possa candidarsi
per la fornitura del servizio universale, lo Stato può ricorrere a
meccanismi concorrenziali per la selezione delle imprese produttrici
(una o piu) e la determinazione della loro remunerazione (cioè, il
livello del sussidio a carico della collettivita).
La discussione che segue presuppone dunque che siano state
risolte le questioni attinenti alla definizione del servizio
universale (compresi i livelli minimi di qualita) e la determinazione
di prezzi massimi a carico degli utenti finali (quest'ultimo problema
attiene alla determinazione delle politiche economica e sociale dello
Stato) - non sufficienti però a coprire i relativi costi.
Avendo dato risposta alle questioni di cui sopra, lo Stato deve
risolvere il problema di selezionare chi fornisca il servizio e
remunerarlo. Lo scopo che ci si prefigge attraverso l'introduzione di
meccanismi concorrenziali per la fornitura del servizio universale è
quello di assicurare l'efficienza produttiva (cioè, il servizio
viene fornito dalle imprese con i minori costi di produzione) ed il
minimo esborso per i soggetti chiamati a sostenerne il costo.
Gli approcci fondamentali all'introduzione di meccanismi
concorrenziali per la fornitura del servizio universale appaiono
restringersi ai seguenti due:
1) meccanismi basati sulla scelta del consumatore ("consumer
choice");
2) meccanismi d'asta.
Le loro caratteristiche salienti sono descritte in via
semplificata nel seguito, con riferimento a casi concreti in cui
siano stati proposti e/o applicati in pratica.
Meccanismi di "consumer choice". Questo approccio comporta che
l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni definisca ex ante,
attraverso l'uso di un modello di costo concordato con gli operatori,
il sussidio per unità di servizio fornita, uguale per ogni
operatore. Ad esempio, se il servizio universale in questione è
l'accesso alla rete pubblica in zone geograficamente disagiate, viene
fissato l'ammontare che ogni impresa riceverà ogniqualvolta fornisca
una linea d'accesso ad un utente nella zona geograficamente
disagiata.
Una volta fissato il sussidio, spetta alle imprese decidere se
offrire agli utenti il servizio universale in una determinata area -
maturando così un credito nei confronti del fondo di finanziamento
del servizio universale - oppure no. In questo secondo caso,
l'impresa si troverà ad avere esclusivamente un debito nei confronti
del fondo, pari alla quota a suo carico stabilita dal meccanismo di
ripartizione del costo del servizio universale.
Ad esempio, supponiamo che vi siano trenta utenti per un
determinato servizio incluso nel servizio universale, ed il sussidio
per utente sia fissato a L. 2. Il sussidio totale è dunque L. 60. Si
assuma che questo vada suddiviso tra quattro operatori - A, B, C e D
- in base alle loro quote sui mercati degli altri servizi di
telecomunicazioni. Assumendo che queste siano 40%, 30%, 20% e 10%,
l'ammontare a carico di A, B, C e D è, rispettivamente, L. 24,
L. 18, L. 12 e L. 6.
Supponiamo ora che il mercato del servizio universale si
ripartisca come segue: A e B hanno ognuna undici utenti, C ne ha
otto, e D nessuno. A e B hanno dunque diritto a ricevere dal fondo
L. 22 ognuna; ciò significa che, al netto, A deve versare L. 2 al
fondo, B deve ricevere L. 4 (cioè, la fornitura del servizio produce
un credito netto per B). Per quanto riguarda C e D, la prima deve
ricevere L. 4, la seconda versare L. 6.
Il meccanismo descritto sopra è stato adottato, ad esempio,
dalla Australian Communication Authority (ACA) in due aree pilota
(prevalentemente rurali) per il biennio 2001-2003. Le imprese cui
l'ACA rilascia un'apposita autorizzazione (al fine di verificarne le
capacità tecniche, commerciali e finanziarie) possono concorrere con
Telstra (l'ex-monopolista, che rimane l'unica impresa col
diritto/dovere alla fornitura del servizio universale nel resto del
Paese) per assicurarsi i sussidi che spettano all'impresa fornitrice
del servizio universale. Telstra mantiene comunque l'obbligo di
fornitore di ultima istanza, e l'ACA ha previsto un pagamento
addizionale a favore di Telstra da ripartirsi tra gli altri operatori
per compensare Telstra per tale dovere.
La letteratura anglosassone fa riferimento al meccanismo appena
descritto come un dispositivo di tipo "pay-or-play": l'impresa è
libera di scegliere se astenersi dal fornire il servizio universale e
dunque partecipare semplicemente al finanziamento del fondo (pay),
ovvero fornire il servizio universale (play) e così facendo ridurre
il suo debito netto (fino a poter maturare un credito) verso il fondo
(in proporzione alla quantità di servizio universale fornito).
Ovviamente, la denominazione di pay-or-play non sarebbe più
adeguata qualora il fondo di finanziamento del servizio universale
non fosse più a carico delle imprese potenziali fornitrici di tali
servizi - ad esempio, se il fondo fosse finanziato dal bilancio dello
Stato. La discussione dei meccanismi concorrenziali in questo
documento assume che il fondo di finanziamento rimanga a carico delle
imprese di telecomunicazioni, come avviene attualmente in Italia.
Meccanismi d'asta. Anche questi meccanismi possono essere
denominati "pay-or-play", sebbene la componente "play" del
dispositivo sia diversa. A differenza del meccanismo di "consumer
choice" descritto sopra dove, una volta autorizzata alla fornitura
del servizio universale, un'impresa è libera di servire gli utenti
sul mercato, nel meccanismo d'asta occorre non solo che l'impresa sia
autorizzata dal regolatore, ma che vinca la gara organizzata da
quest'ultimo.
All'interno di questa categoria è utile distinguere tra due tipi
di aste:
con struttura di mercato esogena, ovvero "winner-takes-all";
con struttura di mercato endogena.
Appartengono al primo tipo le aste come intese nell'accezione
comune - quelle utilizzate, ad esempio, per la vendita di oggetti
d'arte o buoni del tesoro: il migliore offerente si aggiudica
l'oggetto, e gli altri partecipanti rimangono esclusi.
Applicare questo approccio all'aggiudicazione del servizio
universale implicherebbe, ad esempio, dichiarare vincitrice dell'asta
l'impresa che richiede il minor sussidio per la fornitura di un dato
servizio, da suddividersi tra gli operatori chiamati al finanziamento
del fondo di ripartizione.
Dunque, mentre la struttura del mercato è determinata a priori
(un'unica impresa), la gara tra le imprese per aggiudicarsi l'asta
(concorrenza per il mercato) assicura l'efficienza produttiva e
limita i margini realizzati su tali servizi.
Aste del tipo "winner-takes-all" comportano dunque un trade-off
per la collettivita': mentre da un lato selezionano l'impresa che
richiede il minor ammontare di sovvenzioni, dall'altro non permettono
alla società di realizzare pienamente (per la durata del diritto del
vincitore ad essere l'unico fornitore del servizio) i benefici che
possono derivare dalla "concorrenza nel mercato". Ad esempio, la
presenza di un fornitore alternativo impedirebbe al vincitore
dell'asta di ridurre la qualità del servizio (e con esso i costi da
esso sostenuti) senza perdere l'utente ed i corrispondenti ricavi (il
sussidio più la quota a carico dell'utente stesso).
Aste con struttura di mercato endogena sono quelle in cui la
struttura del mercato - cioè il numero delle imprese che hanno
diritto a ricevere pagamenti dal fondo per il servizio universale in
proporzione alle quantità prodotte - dipende dalle offerte dei
partecipanti all'asta (in un asta "winner-takes-all" invece la
struttura del mercato risultante dall'asta è sempre il monopolio
indipendentemente dalle offerte dei partecipanti).
Le aste di questo tipo cercano di realizzare un equilibrio
ottimale tra i vantaggi di avere più fornitori potenziali per gli
utenti (maggiore qualità, varietà etc.) e gli svantaggi connessi a
due circostanze: i) permettere ad imprese tecnologicamente meno
efficienti di fornire il servizio (il che assorbe un maggior
ammontare di risorse); ii) suddividere la produzione fra più imprese
quando esistono economie di scala che possono essere sfruttate solo
affidando l'incarico ad un'unica impresa.
Al fine di chiarire come meccanismi d'asta di entrambi i tipi
possano essere utilizzati in pratica, il riquadro 1 riassume
sinteticamente i casi concreti di applicazione sia di aste di tipo
tradizionale (per la fornitura di telefoni pubblici in Cile e per
l'assegnazione di sussidi per "servizi aerei essenziali" negli Stati
Uniti), sia di aste con struttura di mercato endogena (la proposta
alla Federal Communications Commission degli Stati Uniti della
società GTE per l'introduzione di meccanismi concorrenziali per la
fornitura del servizio universale in quegli stati dove GTE è
l'impresa telefonica incumbent).

Riquadro 1: Meccanismi d'asta per la fornitura
di servizi sussidiati in pratica

Aste con Struttura di mercato esogena

Telefoni pubblici in Cile. Periodicamente, il regolatore
cileno-Subsecretaria de Telecommunicaciones (SUBTEL) - determina il
numero e le località dove nuovi telefoni pubblici non remunerativi
debbano essere installati per assicurare l'universalità del
servizio. SUBTEL prepara poi un bando di concorso dove vengono
stabiliti i criteri affinchè un'impresa possa partecipare alla gara.
La gara viene vinta dall'impresa che, adempiendo ai criteri per la
partecipazione, richiede il minor sussidio. Il sussidio viene pagato
all'impresa vincitrice alla presentazione del certificato
d'approvazione dell'opera e autorizzazione al servizio, rilasciato da
SUBTEL alla realizzazione del progetto.
Servizi aerei essenziali negli Stati Uniti. Negli Stati Uniti, il
Department of Transportation (DOT) gestisce un fondo, finanziato coi
proventi delle tasse aeroportuali e sul carburante aereo, al fine di
assicurare un livello minimo di servizio (di solito 3 voli
andata-ritorno giornalieri verso un grande aeroporto, ciascuno con
almeno 19 posti) per comunità lontane più di 70 miglia dal più
vicino grande aeroporto.
Ogni due anni il DOT indice una gara per la fornitura del
"servizio aereo essenziale" in ogni comunità isolata. Le compagnie
aeree interessate devono presentare un conto economico prospettico
dettagliato per il servizio, che includa costi (e.g., carburante e
ammortamento aeromobili) e proventi (ricavi per passeggero) e che
giustifichi l'ammontare di sussidio richiesto dall'impresa. Il DOT
seleziona il vincitore della gara tenendo conto non solo
dell'ammontare del sussidio richiesto, ma anche di altri fattori:
possibilità di offrire "thru-ticketing", accordi di "code-sharing"
con altre compagnie aeree, reputazione dell'azienda, etc.

Aste con struttura di mercato endogena
----&gt; Vedere testo a pag. 76 della G.U. &lt;----