1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 1-4-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 febbraio 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 febbraio 2020 (della Regione Liguria). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2020 - Attribuzione ai Comuni, per gli anni dal 2020 al 2022, per il ristoro del gettito non piu' acquisibile a seguito dell'introduzione della TASI di cui al comma 639 dell'art. 1 della legge n. 147 del 2013, di un contributo complessivo di 300 milioni di euro anziche' di un contributo nella misura di 625 milioni assunta nel d.m. 6 novembre 2014, ovvero in altra misura comunque ritenuta congrua al fine di reintegrare i Comuni dei minori introiti effettivamente generati per l'introduzione della Tasi. - Legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022), art. 1, comma 554, in combinato disposto con l'art. 1, comma 892, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021). Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili - Disposizioni in materia di enti locali - Previsione di un incremento del 5 per cento annuo, a partire dall'anno 2020 e fino all'anno 2030 della percentuale di perequazione a valere quale criterio di distribuzione delle risorse del Fondo di solidarieta' comunale tra i Comuni. - Decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 19 dicembre 2019, n. 157, art. 57, comma 1. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2020 - Fondo di solidarieta' comunale tra i Comuni - Destinazione, quanto a 100 milioni di euro nel 2020, a specifiche esigenze di correzione nel riparto del Fondo di solidarieta' comunale. - Legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022), art. 1, comma 849. (20C00070) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 1-4-2020)

Ricorso ex art. 127, comma 2, della Costituzione della Regione
Liguria (C.F. 00849050109), in persona del Presidente e legale
rappresentante pro tempore, dott. Giovanni Toti, con sede legale in
Genova, via Fieschi, 15, rappresentata e difesa, ai fini del presente
giudizio, dall'avv. Pietro Piciocchi del Foro di Genova (C.F.
PCCPTR77H10D969U - PEC pietro.piciocchi@ordineavvgenova.it) e con
domicilio eletto presso l'avv. Andrea Manzi del Foro di Roma (C.F.
MNZNDR64T26I804V - PEC andreamanzi@ordineavvocatiroma.org), con
studio in Roma, via Federico Confalonieri, 5, giusta procura speciale
in calce al presente atto e delibera della giunta regionale n. 107
del 18 febbraio 2020 (doc. n. 1),
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, nel
domicilio ex lege presso l'Avvocatura generale dello Stato in Roma,
via dei Portoghesi, 12, per l'annullamento:
dell'art. 1, comma 554, legge n. 160/2019, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale - Serie generale del 30 dicembre 2019, n. 304, per
contrasto con gli articoli 5, 119, commi 1 e 4, della Costituzione,
nella parte cui, in combinato disposto con l'art. 1, comma 892, legge
n. 145/2018, per gli anni dal 2020 al 2022, consolida il contributo
riconosciuto ai comuni per il ristoro del gettito non più
acquisibile a seguito dell'introduzione della TASI di cui al comma
639 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147, nella misura
complessiva di euro 300 milioni, anzichè nella misura di euro 625
milioni, assunta nel decreto ministeriale 6 novembre 2014, ovvero in
altra misura comunque ritenuta congrua al fine di reintegrare i
comuni dei minori introiti effettivamente generati per effetto
dell'introduzione della TASI;
dell'art. 57, comma 1, decreto-legge n. 124/2019, convertito
con legge n. 157/2019, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - Serie
generale - del 24 dicembre 2019, n. 301, per contrasto con gli
articoli 5 e 119, commi 1, 3 e 4, della Costituzione, nella parte in
cui prevede che «la quota di cui al periodo precedente è
incrementata del 5 per cento annuo dall'anno 2020, sino a raggiungere
il valore del 100 per cento a decorrere dall'anno 2030»;
dell'art. 1, comma 849, legge n. 160/2019, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale - Serie generale - del 30 dicembre 2019, n. 304,
per contrasto con gli articoli 5 e 119, commi 1, 3 e 4, della
Costituzione, nella parte in cui, anzichè reintegrare completamente,
a partire dall'anno 2020, il fondo di solidarietà comunale nella
misura di euro 563,4 milioni, sottratta dall'art. 47, comma 8,
decreto-legge n. 66/2014, prevede una somma di euro 100 milioni a
ristoro parziale per la medesima causale.

Fatto

1) Il Consiglio delle autonomie locali della Regione Liguria,
istituito con legge regionale n. 11/2011, con delibera n. 2 del 14
febbraio 2020, ha formulato istanza al Presidente della giunta
regionale della Liguria, ai sensi dell'art. 32, comma 2, della legge
n. 87/1953, ai fini della proposizione di ricorso in via principale a
codesta ecc.ma Corte costituzionale per l'annullamento delle
disposizioni di cui in epigrafe che, in ragione della violazione dei
parametri di seguito dedotti, appaiono gravemente lesive
dell'autonomia finanziaria dei comuni della Liguria,
costituzionalmente garantita, e della loro capacità di spesa.
Al fine di cogliere appieno la portata delle censure che si
appuntano avverso le suddette disposizioni, giova premettere che
nell'ultimo decennio il comparto delle amministrazioni locali è
quello che più di ogni altro è stato chiamato a concorrere agli
obiettivi di risanamento della finanza pubblica.
Il contributo, stimato in oltre 12 miliardi di euro, si è
manifestato in una significativa contrazione della spesa ed in un
incremento della leva fiscale necessaria a compensare il venire meno
dei trasferimenti dello Stato e la costituzione di nuovi importanti
vincoli di parte corrente, quali il Fondo crediti dubbi esigibilità
che, al momento attuale, congela oltre 4 miliardi e mezzo di euro
nelle pieghe dei bilanci dei comuni.
Come precisato nel recente documento pubblicato da IFEL, «La
finanza comunale in sintesi, rapporto 2019», pag. 107, «nel
complesso, dal 2010 al 2018 le risorse standard dei comuni (...) si
riducono del 35% (...) l'incidenza dei trasferimenti dello Stato
scende dal 61% al 15%».
2) Le disposizioni impugnate, in parte consolidano per il futuro
precedenti tagli lineari di risorse ai danni dei comuni, in spregio
alla giurisprudenza consolidata di codesta ecc.ma Corte in ordine
alla necessaria delimitazione temporale dei suddetti tagli lineari,
in parte confermano una costante erosione delle entrate a valere sul
fondo di solidarietà comunale per effetto dell'incedere di
meccanismi di riparto delle risorse tra i comuni che, non ponendo
alcuna considerazione alla clausola costituzionale che sancisce la
garanzia del finanziamento integrale delle funzioni ad essi
attribuite dalla legge, nonchè alla natura verticale degli strumenti
delineati dalla Costituzione per la perequazione delle minori
capacità fiscali, minano la stabilità dei bilanci pubblici, ne
pregiudicano gli equilibri, riducendo, altresì, gravemente la
possibilità di spesa degli enti locali per il mantenimento di
servizi fondamentali in favore della cittadinanza.
Si ritiene che tale evoluzione - rectius involuzione - del
sistema della finanza locale non sia in linea con le disposizioni
costituzionali che sanciscono il principio dell'autonomia finanziaria
degli enti locali costituzionalmente garantita, alla luce del
magistero di codesta ecc.ma Corte in materia e del percorso di
attuazione del cosiddetto federalismo fiscale che ormai dieci anni or
sono aveva prefigurato il legislatore e che è restato in larga parte
inattuato nel comparto dei comuni.
3) Ed infatti, con la legge n. 42/2009, il Parlamento, dopo anni
di tentativi sempre falliti e rispondendo finalmente ai ripetuti
solleciti di codesta ecc.ma Corte, aveva avviato l'attuazione del
dettato costituzionale introdotto nell'art. 119, della Costituzione
con la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione.
In particolare, per quanto concerne il cosiddetto federalismo
municipale, era stato in seguito adottato il decreto legislativo n.
23/2011 che aveva previsto un significativo potenziamento
dell'autonomia tributaria dei comuni (cfr. articoli 2, 7, 8, 9 e 11),
in luogo dell'abolizione dei trasferimenti dello Stato, nella
prospettiva di superare il paradigma della finanza derivata in favore
di un sistema di finanza autonoma, con precise garanzie a favore
dell'integrità dei bilanci comunali (cfr. art. 12).
Quanto agli strumenti di perequazione, il decreto in esame aveva
istituito con l'art. 2, comma 3, il fondo sperimentale di
riequilibrio per la durata di anni tre, da alimentarsi con il gettito
dei tributi indicati nei commi 1 e 2, tutti relativi alla fiscalità
immobiliare dello Stato, e mediante una compartecipazione al gettito
dell'IVA, nella logica di un sistema di perequazione verticale.
A regime, invece, sarebbe entrato in vigore il definitivo fondo
perequativo per i comuni previsto dall'art. 13 della menzionata legge
delega sul federalismo fiscale, articolato in due componenti,
relative, rispettivamente, alle funzioni fondamentali e alle funzioni
non fondamentali, ed alimentato con risorse statali.
4) Ciò posto, a distanza di quasi dieci anni dalla definizione
di questo percorso di attuazione del dettato costituzionale, si deve
prendere atto di come il sistema della finanza locale abbia seguito
una direzione diametralmente opposta in quanto lo Stato: i) ha
soppresso completamente i trasferimenti ordinari agli enti locali che
prima operavano sui fondi perequativi; ii) nell'effettuare queste
soppressioni, non ha posto la minima attenzione all'esigenza di
consentire una correlata dilatazione dell'autonomia tributaria dei
comuni, così come voluto dalla Costituzione, tale da mantenere
invariate le risorse, posto che anche i tributi di cui si era
prefigurata la devoluzione ai comuni in base all'art. 2, decreto
legislativo n. 23/2011 sono rimasti saldamente in capo
all'amministrazione centrale; iii) ha drasticamente ridotto ulteriori
trasferimenti compensativi di minori gettiti derivanti da manovre
agevolative sui tributi locali, arrecando in tal modo un grave vulnus
all'integrità dei bilanci comunali; iv) inoltre, al fine di
sopperire alla completa assenza dello Stato nella perequazione, il
legislatore ha disposto che una quota estremamente rilevante dell'IMU
dei comuni sia ogni anno trattenuta allo scopo di alimentare il fondo
di solidarietà comunale ai fini del successivo riparto tra gli enti
locali; v) a ciò si aggiunga che una porzione importante del gettito
dell'IMU riferito ai fabbricati di categoria D viene parimenti
trattenuta dallo Stato, con ulteriore compressione delle
disponibilità di bilancio.
5) In particolare, con riguardo al sistema di perequazione, come
bene evidenziato nel documento di approfondimento del 7 marzo 2018
redatto dal servizio Studi della Camera dei deputati, «va
sottolineato che la struttura attuale del Fondo di solidarietà
comunale è prevalentemente orizzontale, essendo alimentato
esclusivamente dai comuni attraverso il gettito dell'imposta
municipale propria, e non anche dalla fiscalità generale, come
invece richiesto dalla legge n. 42 del 2009 in riferimento al fondo
perequativo per le funzioni fondamentali. Tuttavia tale situazione
dipende dal fatto che la componente verticale, finanziata dallo
Stato, di fatto è stata annullata dai tagli delle risorse del Fondo,
derivanti dalle misure di concorso alla finanza pubblica previste per
i comuni sulla base dei principi del coordinamento della finanza
pubblica, in relazione alle misure di contenimento della spesa
introdotte dal legislatore a partire dall'anno 2010 ad oggi (art. 16
del decreto-legge n. 95 del 2012, art. 47 del decreto-legge n. 66 del
2014 e art. 1, comma 435, della legge n. 190 del 2014), cosa che
comporta che i trasferimenti complessivi (al netto delle
compensazioni dei tributi soppressi) risultino negativi, ossia il
comparto dei comuni trasferisce risorse allo Stato».
Ne deriva che il paradigma di una finanza autonoma, sancito nella
Costituzione, è rimasto disatteso e rispetto ad un passato in cui
era lo Stato a trasferire risorse ai comuni, oggi sono i comuni che
trasferiscono risorse allo Stato, ragion per cui la capacità fiscale
dei comuni, a dispetto dell'autonomia prevista nella Carta
fondamentale, è stata in parte asservita al bilancio statale.
A tal proposito, come rilevato dalla Corte dei conti nella
relazione sulla gestione finanziaria degli enti locali dell'anno
2016, gli interventi di abolizione della TASI sull'abitazione
principale, di esclusione dalla tassazione locale dei terreni
agricoli, e altre misure agevolative fiscali, nonchè il contestuale
incremento del fondo di solidarietà comunale a compensazione
(parziale) delle relative perdite di gettito, hanno in sostanza
ridefinito un impianto centralistico del sistema di finanziamento dei
comuni che sembra via via allontanarsi dal progetto di federalismo
municipale avviato con il decreto legislativo n. 23/2011.
6) Si può agevolmente comprendere la condizione di agonia e lo
stato di irreversibile prostrazione in cui versa la finanza locale
che nel giro di pochi anni ha dovuto assorbire la sterilizzazione dei
trasferimenti storici dello Stato, sui quali si reggeva la stabilità
del bilancio, e la privazione di una cospicua quota di gettito della
propria IMU destinata alla solidarietà intercomunale, essendosi lo
Stato, come detto, inammissibilmente ritirato dai suoi obblighi
perequativi, in una condizione in cui ogni anno, anche per effetto
dei meccanismi perequativi che in questa sede saranno censurati, non
v'è stabilità di risorse.
Se a ciò si aggiunge l'implementazione sempre più massiccia di
ulteriori vincoli di finanza pubblica che, per quanto condivisibili,
comprimono ulteriormente la capacità di spesa degli enti locali,
congelando risorse di parte corrente, quali, a titolo
esemplificativo, il fondo crediti dubbia esigibilità che nell'anno
2020 raggiunge quota 95 per cento di accantonamento, con possibilità
di svincolo al 90 per cento ai sensi dell'art. 1, comma 79, legge n.
160/2019, ovvero il nuovo fondo di garanzia per i crediti commerciali
che la legge di bilancio ha traslato al 2021, incidendo comunque fin
d'ora sul bilancio pluriennale degli enti, appare palese la
situazione di grave squilibrio strutturale in cui ormai, loro
malgrado, versano molte amministrazioni locali e come ciò si debba
necessariamente riverberare in una significativa contrazione dei
servizi offerti ai cittadini.
Va da sè che - occorre ribadirlo ulteriormente - si tratta di un
disegno diametralmente opposto alla visione dell'autonomia, del
federalismo fiscale e della clausola di salvaguardia della stabilità
dei bilanci dei comuni - contenuta nel comma 4 dell'art. 119, della
Costituzione - che in questi anni è stata negletta dallo Stato che,
nel sottrarre le risorse, non ha posto la dovuta attenzione alla
garanzia del mantenimento di un livello adeguato dei servizi erogati
dai comuni, non essendo ancora stati definiti i LEP, senza i quali
ogni meccanismo di perequazione appare largamente deficitario, e
permanendo nel sistema della finanza locale un grave gap, acuito
dalla ritirata dello Stato, tra il costo dei fabbisogni da finanziare
attinenti alle funzioni fondamentali, pari ad oltre 33 miliardi (cfr.
sito OpenCivitas al link https://www.opencivitas.it/it/cerca-comuni),
e la capacità fiscale dei comuni che, a livello aggregato, ammonta a
circa 26 miliardi di euro (cfr. la relazione semestrale della
Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale,
trasmessa alle Presidenze in data 24 ottobre 2019).
7) Ebbene, se ciò poteva essere giustificato in via temporanea,
alla luce delle note emergenze della finanza pubblica - che il
Governo della Repubblica, con il convinto concorso del comparto dei
comuni, è stato chiamato ad affrontare a partire dalla fine
dell'anno 2011 - si è dell'avviso che un tale assetto non possa
essere mantenuto a regime, in un arco temporale ormai più che
decennale e con una netta prospettiva di futura perpetuazione, in una
logica di sistematica sottrazione all'applicazione delle norme
costituzionali richiamate, quale emerge, tra l'altro, dalle
disposizioni oggetto del presente gravame, le quali ineriscono
strettamente sia al tema dell'autonomia finanziaria di entrata e di
spesa dei comuni, risolvendosi in un taglio (illegittimo), ormai
consolidato e strutturale, di risorse che erano state previste dallo
Stato a ristoro di minori gettiti dei tributi locali generati per
effetto dell'introduzione di disposizioni agevolative unilateralmente
decise, sia alla materia dei fondi perequativi, avendo il legislatore
attuato e consolidato una singolare modalità di solidarietà che,
come detto, si regge sui bilanci (già esangui) degli enti locali, in
una condizione di grave e sistematica carenza di risorse da parte
dello Stato che si è sottratto ai suoi chiari obblighi in materia di
perequazione, delineati dalle norme costituzionali.
8) A riprova di tale conclusione, milita, peraltro, anche la
relazione semestrale sull'attuazione della legge delega sul
federalismo fiscale, approvata dalla Commissione parlamentare per
l'attuazione del federalismo fiscale, trasmessa alle Presidenze in
data 24 ottobre 2019 che, al paragrafo 3.2, dedica ampio spazio al
problema della mancata attuazione della legge n. 42/2009,
evidenziando che «tale fenomeno si sostanzia, pertanto, in una
sostanziale disapplicazione dell'art. 119 della Costituzione», fino
ad esprimere lo stesso concetto in termini assai lapidari, parlando
di «dieci anni di inadempimento delle previsioni costituzionali e
della legge n. 42 del 2009» che «non possono non essere considerati
per una valutazione obiettiva delle richieste in atto (...)».
9) Le disposizioni in questa sede impugnate - che hanno ad
oggetto il consolidamento pluriennale del cosiddetto Fondo IMU-TASI,
l'avanzamento della percentuale di perequazione nel riparto del fondo
di solidarietà comunale, nonchè un'inadeguata integrazione del
fondo stesso con risorse statali - arrecano grave danno alle finanze
dei comuni della Regione Liguria, come si attesta dai prospetti che
si versano in atti (doc. n. 2).
Di seguito si procederà ad un esame distinto delle singole
questioni.

Diritto

1) Impugnazione dell'art. 1, comma 554, legge n. 160/2019 per
contrasto con gli articoli 5 e 119, commi 1 e 4, della Costituzione.
1.1) Con l'art. 1, commi 639 e seguenti, legge n. 147/2013, la
materia dei tributi locali è stata interessata da una profonda
riforma attraverso l'istituzione dell'Imposta unica comunale (IUC), a
propria volta composta dall'Imposta Municipale propria (IMU), di
natura patrimoniale, e da una componente riferita ai servizi,
articolata in TASI (tributo per i servizi indivisibili) e in TARI
(tassa sui rifiuti).
La IUC è stata applicata a partire dall'anno 2014.
Tuttavia, le aliquote massime di IMU e TASI, così come definite
dalla legge n. 147/2013, non garantivano ai comuni lo stesso gettito
prodotto dal previgente regime IMU di cui all'art. 13, decreto-legge
n. 201/2011.
Conseguentemente, con decreto-legge n. 16/2014, convertito con
legge n. 68/2014, è stata apportata una modifica al comma 731
dell'art. 1, legge n. 147/2013, prevendendo che «Per l'anno 2014, è
attribuito ai comuni un contributo di 625 milioni di euro. Con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro dell'interno, è stabilita, secondo una metodologia
adottata sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, la
quota del contributo di cui al periodo precedente di spettanza di
ciascun comune, tenendo conto dei gettiti standard ed effettivi
dell'IMU e della TASI».
1.2) In concreta attuazione di tale disposizione, è stato
adottato il decreto del Ministero dell'economia e delle finanze del 6
novembre 2014, il quale, all'art. 1, ha disposto il riparto, in
favore dei singoli comuni, del «contributo compensativo», secondo la
misura spettante a ciascun ente in base all'allegato A.
Tali importi, secondo quanto specificato nel decreto (art. 1,
comma 3), sono stati determinati «sulla base della metodologia
adottata sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali nella
seduta del 30 luglio 2014».
Il 29 luglio 2014, infatti, il Ministero dell'economia e delle
finanze aveva emesso una nota metodologica che prevedeva il riparto
del fondo complessivo di 625 milioni di euro in favore dei comuni,
«tenendo conto dei gettiti effettivi e standard IMU e TASI di ciascun
ente».
Nella menzionata seduta del 30 luglio 2014 la Conferenza
Stato-città ed autonomie locali esprimeva il proprio parere
favorevole sulla suddetta nota metodologica.
Peraltro, in detto documento viene dato atto del fatto che le
disposizioni di cui al decreto-legge n. 16/2014 (che quantificavano,
come visto, il contributo a favore dei comuni in 625 milioni di euro)
erano orientate ad «agevolare il raggiungimento da parte dei comuni,
nel quadro del nuovo assetto della tassazione immobiliare locale, di
un ammontare di risorse analogo a quello ottenuto con l'IMU, come
determinatosi nel 2013, nonchè a favorire l'introduzione di
detrazioni TASI sull'abitazione principale (...)».
La quantificazione del fondo, in altri termini, doveva essere
tale da garantire non solo la copertura integrale del minor introito
derivante dalla fiscalità immobiliare locale, ma, altresì, la
possibilità per i comuni di introdurre detrazioni per la TASI
sull'abitazione principale.
Sulla base di tali documenti, pertanto, era conseguentemente
riconosciuto espressamente dal Ministero dell'economia e delle
finanze il diritto dei comuni ad ottenere il ristoro per la perdita
subita a causa del minor gettito, per i titoli di cui si è detto,
nella misura di euro 625 milioni di euro, somma effettivamente
sufficiente a coprire i minori introiti conseguenti alle modifiche
legislative.
1.3) Tuttavia, senza alcuna giustificazione e, soprattutto, senza
alcuna attenzione al livello dei fabbisogni da finanziare, a partire
dall'anno 2015, l'ammontare del fondo statale, e conseguentemente del
contributo per tale titolo riconosciuto ai comuni, è stato ex
abrupto drasticamente ed illegittimamente ridotto.
Per l'anno 2015, infatti, il fondo complessivo è stato
determinato in 530 milioni di euro, in forza dell'art. 8, comma 10,
decreto-legge n. 78 del 19 giugno 2015, convertito con legge n.
125/2015; per l'anno 2016 il fondo è stato determinato in 390
milioni di euro, ai sensi del comma 20, dell'art. 1, della legge n.
208/2015; per l'anno 2017 il fondo complessivo è stato quantificato,
con ulteriore ingiustificato abbattimento, in 300 milioni di euro,
come specificato nel comma 1 dell'art. 3 del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 10 marzo 2017, attuativo dell'art. 1,
comma 439, della legge n. 232/2016; per l'anno 2018 il comma 870
dell'art. 1 della legge n. 205/2017 ha previsto che « (...) a titolo
di ristoro del gettito non più acquisibile dai comuni a seguito
dell'introduzione della TASI di cui al comma 639 dell'art. 1 della
legge 27 dicembre 2013, n. 147, è attribuito ai comuni interessati
un contributo complessivo di 300 milioni di euro nella misura
indicata per ciascun ente nella tabella B allegata al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 10 marzo 2017»; per l'anno 2019
il comma 892, dell'art. 1, della legge n. 145/2018 ha previsto che
«Per ciascuno degli anni dal 2019 al 2033, a titolo di ristoro del
gettito non più acquisibile dai comuni a seguito dell'introduzione
della TASI di cui al comma 639 dell'art. 1 della legge 27 dicembre
2013, n. 147, è attribuito ai comuni interessati un contributo
complessivo di 190 milioni di euro annui da destinare al
finanziamento di piani di sicurezza a valenza pluriennale finalizzati
alla manutenzione di strade, scuole ed altre strutture di proprietà
comunale».
1.4) Tale disposizione non si è limitata a ridurre ulteriormente
il fondo ma ha previsto, altresì, una specifica destinazione delle
risorse destinate ai comuni che, essendo preordinate a ristorare la
diminuzione dei precedenti gettiti di tributi locali per manovre
decise dallo Stato, per definizione avrebbero dovuto essere libere e,
invece, oggi assumono natura vincolata per l'importo di 190 milioni
di euro, importo, peraltro, addirittura cristallizzato fino al 2033.
Senonchè, con decreto-legge n. 135/2018, convertito con legge n.
12/2019, è stato poi introdotto, sempre all'art. 1 della suindicata
legge n. 145/2018, il comma 895-bis il quale dispone che «A titolo di
ristoro del gettito non più acquisibile dai comuni a seguito
dell'introduzione della TASI di cui al comma 639, dell'art. 1, della
legge 27 dicembre 2013, n. 147, è attribuito ai comuni interessati
un contributo complessivo di 110 milioni di euro per l'anno 2019, da
ripartire con decreto del Ministero dell'interno di concerto con il
Ministero dell'economia e delle finanze, previa intesa in sede di
Conferenza Stato-città ed autonomie locali, da emanare entro il 30
aprile 2019, in proporzione al peso del contributo di ciascun ente di
cui alla tabella B allegata al decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 10 marzo 2017».
L'ammontare del Fondo IMU-TASI, per effetto di tale intervento
normativo, è stato pertanto ricostituito, per l'anno 2019, nella
somma di euro 300 milioni, ancorchè euro 190 milioni, come detto,
abbiano una destinazione vincolata ad interventi di manutenzione
pluriennale di strade e scuole fino al 2033.
1.5) Da ultimo, con riferimento agli anni 2020 e seguenti, l'art.
1, comma 554, legge n. 160/2019, disposizione in questa sede
impugnata, ha previsto quanto segue: «Per gli anni 2020, 2021 e 2022,
a titolo di ristoro del gettito non più acquisibile dai comuni a
seguito dell'introduzione della TASI di cui al comma 639 dell'art. 1
della legge 27 dicembre 2013, n. 147, è attribuito ai comuni
interessati un contributo complessivo di 110 milioni di euro annui da
ripartire secondo gli importi indicati per ciascun comune
nell'allegato A al decreto del Ministero dell'interno 14 marzo 2019,
recante: «Riparto a favore dei comuni del contributo compensativo,
pari complessivamente a 110 milioni di euro, per l'anno 2019».
Il legislatore, pertanto, con tale disposizione, in combinato
disposto con l'art. 1, comma 892, legge n. 145/2018, ha
definitivamente consolidato, per gli anni dal 2020 al 2022 il Fondo
IMU-TASI nella misura di euro 300 milioni, che dal 2023 e fino al
2033 si riducono a 190 milioni, in luogo dei 625 milioni attestati
dal Ministero dell'economia e delle finanze per assicurare il ristoro
del minor gettito effettivo derivato ai comuni in seguito alla legge
n. 147/2013.
1.6) Ciò posto, all'esito di tale evoluzione normativa, risulta
evidente che lo Stato, come più avanti verrà meglio specificato, in
conseguenza dei tagli «lineari» delle risorse del fondo istituito con
il decreto-legge n. 16/2014, abbia palesemente leso l'interesse dei
comuni a vedersi integralmente ristorare le perdite di gettito
subite, limitandosi a riconoscere ormai solo trasferimenti
parzialmente compensativi - peraltro in costante erosione - dei
minori gettiti che sono conseguiti all'introduzione delle modifiche
normative alla tassazione immobiliare locale e alle varie
agevolazioni fiscali sui tributi locali, quali, ad esempio,
l'esenzione dall'IMU e dalla TASI sull'abitazione principale.
Non v'è chi non veda come l'effetto finale di tale impostazione
obliteri completamente il dettato costituzionale poichè lo Stato ha
definitivamente eroso un'entrata propria del Comune, riducendo
illegittimamente, immotivatamente ed arbitrariamente, in maniera
rilevante, i trasferimenti agli enti locali che avrebbero dovuto
ristorare le perdite di gettito subite, con grave violazione del
principio costituzionale di autonomia finanziaria.
1.7) Ciò posto, il legislatore statale, nel ridurre
drasticamente e progressivamente l'ammontare dei trasferimenti
statali all'uopo istituiti nel 2014, ha sostanzialmente imposto sine
die ai comuni che si sono visti decrementare il gettito nel 2013 per
effetto dell'introduzione della TASI e di ulteriori agevolazioni
volute dallo Stato sui propri tributi una contrazione della propria
spesa necessaria per l'espletamento delle funzioni assegnate dalla
legge, con ciò evidentemente ledendo i principi costituzionali che
riconoscono e promuovono le autonomie locali, imponendo un
adeguamento dei principi e dei metodi della legislazione nazionale
alle esigenze dell'autonomia e del decentramento (art. 5 della
Costituzione), nonchè i principi costituzionali che riconoscono
espressamente ai comuni l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa
(art. 119, comma 1, della Costituzione), nonchè ancora il precetto
costituzionale, contenuto nel comma 4 dell'art. 119, della
Costituzione, secondo cui le risorse derivanti dalle entrate previste
in Costituzione consentono ai comuni di finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite, disposizione, quest'ultima, che
trova attuazione, con riguardo all'attuazione del federalismo
fiscale, anche nell'art. 11, comma 1, lettera d) e d), legge n.
42/2009.
1.8) Infatti, come si è detto, al fine di compensare e ristorare
i minori introiti in favore dei comuni a seguito delle misure fiscali
adottate dallo Stato a vantaggio dei contribuenti, e dunque delle
minori entrate di gettito locale per IMU e TASI, il decreto-legge n.
16/2014 aveva previsto al comma 731 dell'art. 1 della legge n.
147/2013 l'attribuzione ai comuni del fondo di 625 milioni di euro.
Tale ammontare era stato determinato - come si evince dalla nota
metodologica resa, con il parere favorevole della Conferenza
Stato-città ed autonomie locali, in conformità alla previsione del
suddetto comma 731, dal Ministero dell'economia e delle finanze in
data 29 luglio 2014 - secondo i criteri indicati dall'art. 11 della
legge delega sul federalismo fiscale.
Tale documento ha precisato, segnatamente, che il «principale
riferimento per l'ammontare del contributo di 625 milioni previsto
dal decreto-legge n. 16/2014» è stato individuato dal legislatore
nel «saldo netto tra il fabbisogno totale da finanziare e le risorse
disponibili».
Sempre secondo le indicazioni della nota metodologica
ministeriale, «il fabbisogno complessivo di ciascun comune è
costituito da tre componenti; i) lo sforzo fiscale dell'IMU
sull'abitazione principale non più esercitabile dai comuni (gettito
effettivo IMU relativo alle abitazioni principali e alle relative
pertinenze stimato per il 2013); ii) l'onere delle detrazioni a
favore delle abitazioni principali e relative pertinenze tali da
garantire in corrispondenza di un'aliquota massima TASI l'esenzione
per un numero di immobili sostanzialmente uguale agli immobili
esentati con l'IMU; iii) la TASI ad aliquota di base (...) non
concretamente applicabile sugli immobili diversi dall'abitazione
principale per effetto di cui al comma 677», secondo il quale la
somma delle aliquote TASI e IMU non può superare l'aliquota massima
pari al 10,6 per mille.
Nella nota viene, altresì, specificato come sono state calcolate
le «risorse aggiuntive disponibili».
1.9) Il saldo netto fra tali poste ha determinato la
quantificazione del fondo in 625 milioni di euro; appare, dunque,
evidente come si intendesse con ciò ristorare integralmente la
perdita di gettito subita dai comuni a seguito delle agevolazioni
fiscali per i contribuenti, adottate dallo Stato, ciò in attuazione
di un principio di invarianza di gettito che dovrebbe ispirare ogni
modifica legislativa che incida sulle entrate degli enti locali, in
conformità ai dettami del federalismo fiscale.
Nel caso in esame tale principio, che trova la propria fonte
nelle disposizioni costituzionali sopra richiamate, è dunque stato
palesemente violato.
1.10) Si eccepisce, pertanto, l'illegittimità costituzionale
delle disposizioni normative sopra rubricate le quali infrangono il
principio di autonomia finanziaria, incorrendo in tale guisa nel
divieto dei cosiddetti «tagli lineari», ovvero dei tagli ai
trasferimenti statali diretti a ristorare perdite di gettito degli
enti locali che si perpetuano nel tempo (addirittura, nella
fattispecie, dal 2023 al 2033 il fondo viene ulteriormente ridotto e
portato a 190 milioni di euro).
Tale condotta viola palesemente i principi costituzionali sopra
richiamati che sono stati ripetutamente disvelati dalla consolidata
giurisprudenza costituzionale.
Ciò, peraltro, in presenza di una «perdurante inattuazione della
legge 5 maggio 2009, n. 42, (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 della Costituzione)»
(cfr. in motivazione, Corte costituzionale, sentenza n. 122 del 20
maggio 2019, Considerato in diritto, n. 5, terzo paragrafo).
1.11) Codesta ecc.ma Corte ha precisato, al riguardo, che «norme
statali che fissano limiti alla spesa delle regioni e degli enti
locali possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica alla condizione, tra l'altro, che si limitino
a prevedere un contenimento complessivo della spesa corrente dal
carattere transitorio (ex multis, tra le più recenti, sentenze n.
154 del 2017, n. 65 del 2016, n. 218 e n. 189 del 2015; nello stesso
senso, sentenze n. 44 del 2014, n. 236 e n. 229 del 2013, n. 217, n.
193 e n. 148 del 2012, n. 182 del 2011).
Non è in discussione il potere del legislatore statale di
programmare risparmi anche di lungo periodo relativi al complesso
della spesa pubblica aggregata. E questa Corte ha, anzi, già
chiarito che «una censura che lamenta il presunto carattere
permanente dello specifico contributo non è provata dalla
circostanza che essa si aggiunga agli effetti delle precedenti
manovre di finanza pubblica» (sentenza n. 154 del 2017). Tuttavia, le
singole misure di contenimento della spesa pubblica devono presentare
il carattere della temporaneità, al fine di definire in modo
appropriato, anche tenendo conto delle scansioni temporali dei cicli
di bilancio e più in generale della situazione economica del Paese,
«il quadro delle relazioni finanziarie tra lo Stato, le regioni e gli
enti locali, evitando la sostanziale estensione dell'ambito temporale
di precedenti manovre che potrebbe sottrarre al confronto
parlamentare la valutazione degli effetti complessivi e sistemici di
queste ultime in un periodo più lungo» (sentenza n. 169 del 2017).
Questa Corte ritiene che venga appunto sottratta al trasparente
confronto parlamentare la valutazione delle ricadute di lungo periodo
di una manovra economica, tutte le volte in cui la relativa durata
venga raddoppiata, attraverso la tecnica normativa dell'aggiunta
progressiva di ulteriori annualità a quelle inizialmente previste
(...).
Non è un caso, del resto, che già nella sentenza n. 141 del
2016, proprio con riferimento al contributo imposto dal primo periodo
dell'art. 46, comma 6, del decreto-legge n. 66 del 2014, come
convertito, questa Corte avesse segnalato che il costante «ricorso a
tale tecnica normativa potrebbe, infatti, prestare al canone della
transitorietà un ossequio solo formale, in assenza di plausibili e
riconoscibili ragioni che impediscano in concreto al legislatore di
ridefinire e rinnovare complessivamente, secondo le ordinarie
scansioni temporali dei cicli di bilancio, il quadro delle relazioni
finanziarie tra lo Stato, le regioni e gli enti locali, alla luce di
mutamenti sopravvenuti nella situazione economica del Paese»,
ribadendo, nella successiva sentenza n. 154 del 2017 e sempre con
riferimento al medesimo contributo, l'invito al legislatore ad
evitare il ricorso a tale tecnica» (Corte costituzionale, sentenza n.
103 del 2018).
E ancora: «la riduzione sproporzionata delle risorse, non
corredata da adeguate misure compensative, è infatti in grado di
determinare un grave vulnus all'espletamento da parte delle Province
[e dei comuni] delle funzioni espressamente conferite dalla legge
(...). Dunque la forte riduzione delle risorse destinate a funzioni
esercitate con carattere di continuità ed in settori di notevole
rilevanza sociale risulta manifestamente irragionevole proprio per
l'assenza di proporzionate misure che ne possano in qualche modo
giustificare il dimensionamento (su analoga questione, sentenza n.
188 del 2015)» (Corte costituzionale, sentenza n. 10 del 2016).
1.12) Detti principi devono, a maggior ragione, valere nel caso
che ci occupa in cui - a fronte dell'obbligo di assolvimento di
funzioni previste dalla legge in capo ai comuni e, nel contempo,
della sostanziale mancata attuazione del federalismo fiscale con
riguardo alle entrate degli enti locali - la disposizione impugnata
ha consolidato il taglio lineare del cosiddetto Fondo IMU TASI,
determinandolo per gli anni dal 2020 al 2022, in euro 300 milioni,
anzichè in euro 625 milioni individuati dal competente Ministero al
fine di garantire ai comuni il ristoro integrale della perdita di
gettito sofferta, ciò che viene ulteriormente aggravato dal fatto
che dal 2023 e fino al 2033 il contributo sarà ulteriormente ridotto
a 190 milioni di euro.
1.13) In tale contesto, Regione Liguria, richiesta dal Consiglio
delle autonomie locali, impugna la disposizione sopra rubricata per
contrasto con l'art. 5, della Costituzione e con l'art. 119, commi 1
e 4, della Costituzione, nella parte cui, per gli anni dal 2020 al
2022, ha consolidato il contributo riconosciuto ai comuni per il
ristoro del gettito non più acquisibile a seguito dell'introduzione
della TASI di cui al comma 639 dell'art. 1 della legge 27 dicembre
2013, n. 147, nella misura complessiva di euro 300 milioni, anzichè
nella misura di euro 625 milioni, assunta nel decreto ministeriale 6
novembre 2014, ovvero in altra misura comunque ritenuta congrua al
fine di reintegrare i comuni dei minori introiti effettivamente
generati per effetto dell'introduzione della TASI e di assicurare
loro risorse adeguate per l'esercizio delle funzioni ad essi
assegnate dalla Costituzione e dalla legge.
2) Impugnazione dell'art. 57, comma 1, decreto-legge n. 124/2019,
convertito con legge n. 157/2019, nella parte in cui prevede che «la
quota di cui al periodo precedente è incrementata del 5 per cento
annuo dall'anno 2020, sino a raggiungere il valore del 100 per cento
a decorrere dall'anno 2030», per contrasto con gli articoli 5 e 119,
commi 1, 3 e 4, della Costituzione.
2.1) La disposizione impugnata così prevede: "La lettera c) del
comma 449 dell'art. 1 della legge 11 dicembre 2016, n. 232, è
sostituita dalla seguente: «c) destinato, per euro 1.885.643.345,70,
eventualmente incrementati della quota di cui alla lettera b) non
distribuita e della quota dell'imposta municipale propria di
spettanza dei comuni connessa alla regolazione dei rapporti
finanziari, ai comuni delle regioni a statuto ordinario, di cui il 40
per cento per l'anno 2017 e il 45 per cento per gli anni 2018 e 2019,
da distribuire tra i predetti comuni sulla base della differenza tra
le capacità fiscali e i fabbisogni standard approvati dalla
Commissione tecnica per i fabbisogni standard entro il 30 settembre
dell'anno precedente a quello di riferimento. La quota di cui al
periodo precedente è incrementata del 5 per cento annuo dall'anno
2020, sino a raggiungere il valore del 100 per cento a decorrere
dall'anno 2030. Ai fini della determinazione della predetta
differenza la Commissione tecnica per i fabbisogni standard, di cui
all'art. 1, comma 29, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, propone
la metodologia per la neutralizzazione della componente rifiuti,
anche attraverso l'esclusione della predetta componente dai
fabbisogni e dalle capacità fiscali standard. Tale metodologia è
recepita nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui
al comma 451 del presente articolo. L'ammontare complessivo della
capacità fiscale perequabile dei comuni delle regioni a statuto
ordinario è determinato in misura pari al 50 per cento
dell'ammontare complessivo della capacità fiscale da perequare sino
all'anno 2019. A decorrere dall'anno 2020 la predetta quota è
incrementata del 5 per cento annuo, sino a raggiungere il valore del
100 per cento a decorrere dall'anno 2029. La restante quota, sino
all'anno 2029, è, invece, distribuita assicurando a ciascun comune
un importo pari all'ammontare algebrico della medesima componente del
Fondo di solidarietà comunale dell'anno precedente, eventualmente
rettificata, variato in misura corrispondente alla variazione della
quota di fondo non ripartita secondo i criteri di cui al primo
periodo»".
La norma citata dispone un incremento del 5 per cento annuo, a
partire dall'anno 2020 e fino all'anno 2030, della percentuale di
perequazione a valere quale criterio di distribuzione delle risorse
del fondo di solidarietà comunale tra i comuni.
Dall'anno 2030, pertanto, l'intero ammontare del fondo di
solidarietà comunale sarà distribuito sulla base della differenza
tra capacità fiscali e fabbisogni standard.
2.2) Ciò posto, al fine di cogliere la portata e gli effetti di
tale disposizione, giova premettere alcune sintetiche considerazioni
sulla materia dei fondi perequativi, sulla recente evoluzione
normativa in tale ambito, sulle disposizioni costituzionali vigenti
nella materia e, soprattutto, sugli insegnamenti resi dal magistero
di codesta ecc.ma Corte al riguardo, onde verificare come gli stessi
siano palesemente disattesi dalla disposizione impugnata.
L'art. 119, comma 3, della Costituzione stabilisce che «la legge
dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di
destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per
abitante»; sulla base del comma successivo, le risorse attribuite
agli enti locali - tributi ed entrate propri, compartecipazione al
gettito dei tributi erariali riferibile al loro territorio, quote del
fondo perequativo - «consentono (...) di finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite».
In coerenza con tale indicazione, l'art. 13, legge n. 42/2009 ha
dettato i principi ed i criteri direttivi per la costruzione e la
distribuzione dei fondi perequativi di comuni e Province che, secondo
quanto stabilito nella delega, dovevano essere alimentati con risorse
tratte dalla fiscalità statale e, come detto, in funzione della
garanzia dello svolgimento delle «funzioni pubbliche loro
attribuite».
Nella prospettiva della delega per il federalismo fiscale, la
perequazione delle risorse finanziarie manteneva, quindi, la sua
naturale vocazione solidaristica a salvaguardia dell'attività degli
enti locali che, attraverso il pieno dispiegarsi della propria
autonomia tributaria, non riuscivano ad essere autosufficienti: la
perequazione ipotizzata aveva, inoltre, natura chiaramente verticale,
nel senso che era lo Stato chiamato a perequare, destinando parte del
gettito dei suoi tributi ad alimentare i fondi perequativi e
lasciando che l'autonomia tributaria dei comuni si dispiegasse in
modo pieno, senza prelievi da parte dello Stato, a supporto del
finanziamento delle funzioni ad essi attribuite.
2.3) In virtù della citata legge n. 42/2009 è stato adottato il
già menzionato decreto legislativo n. 23/2011 che, tra l'altro, ha
attuato la delega legislativa sui fondi perequativi per gli enti
locali e, al fine di consentire lo sviluppo del principio di
autonomia tributaria, aveva, altresì, previsto la cessione di alcuni
tributi dallo Stato ai comuni.
Non si dimentichi, infatti, che obiettivo dichiarato del
legislatore, in attuazione del dettato costituzionale, era quello di
portare il sistema delle autonomie territoriali da una finanza
derivata ad una finanza autonoma.
Per quanto interessa nella presente sede, il decreto in esame ha
istituito con l'art. 2, comma 3, il fondo sperimentale di
riequilibrio per la durata di anni tre, da alimentarsi con il gettito
dei tributi indicati nei commi 1 e 2, tutti relativi alla fiscalità
immobiliare dello Stato, e mediante una compartecipazione degli enti
locali al gettito dell'imposta sul valore aggiunto.
A regime, invece, sarebbe entrato in vigore il definitivo fondo
perequativo per i comuni previsto dall'art. 13 della menzionata legge
delega sul federalismo fiscale, articolato in due componenti,
relative, rispettivamente, alle funzioni fondamentali e alle funzioni
non fondamentali.
Fondi - si insiste - sempre alimentati con gettito dei tributi
dello Stato.
2.4) Sennonchè, con la legge di bilancio per l'anno 2013 è
stata disposta l'abrogazione del fondo sperimentale di riequilibrio e
l'istituzione di un nuovo fondo di solidarietà intercomunale che ha
profondamente sconvolto il sistema che, in armonia con i principi
dell'art. 119, della Costituzione, era stato prima delineato.
In sintesi, l'art. 1, comma 380, lettera b), legge n. 228/2012 ha
stabilito che il nuovo fondo di solidarietà comunale viene
alimentato non più con il gettito dei tributi erariali bensì «con
una quota dell'imposta municipale propria di spettanza dei comuni
(...) definita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto
con il Ministro dell'interno, previo accordo da sancire presso la
Conferenza Stato-città ed autonomie locali (. ..)».
2.5) Già tale impostazione, ad avviso di questa difesa,
costituisce una prima grave violazione del dettato costituzionale
alla luce dell'insegnamento di codesta ecc.ma Corte sulla natura
tipizzata e verticale dei fondi perequativi delineata nella riforma
del titolo V della parte seconda della Costituzione (ex plurimis
Corte costituzionale, sentenza n. 176 del 2012; nello stesso senso,
Corte costituzionale, sentenza n. 46 del 2013).
Ancora più esplicitamente, sotto tale profilo, la sentenza n. 61
del 2018 per la quale «la nostra Carta costituzionale contempla un
sistema perequativo di tipo verticale che prevede l'intervento
diretto a carico del bilancio dello Stato».
Va sottolineato, peraltro, che sul funzionamento del fondo di
solidarietà, in particolare sotto il profilo distributivo delle
risorse effettivamente disponibili per ciascun comune, hanno inciso
profondamente i tagli determinati dalle misure di finanza pubblica
poste a carico dei comuni a partire dall'anno 2010, applicati sulla
base di criteri diversi (spending review, revisione base imponibile
dell'IMU, riduzione del fondo di solidarietà comunale), ragion per
cui è ormai acclarata una condizione di grave squilibrio strutturale
tra le risorse disponibili per i comuni attraverso le proprie
capacità fiscali e le quote del fondo di solidarietà di cui
beneficiano da un lato, e il costo dei fabbisogni standard
dall'altro, squilibrio che ammonta a circa 9 miliari di euro (cfr.
Relazione sulle manovre di finanza pubblica a carico delle regioni e
degli enti locali, a cura della Ragioneria generale dello Stato
trasmessa alla Commissione parlamentare per l'attuazione del
federalismo fiscale a febbraio 2018).
2.6) Quanto ai criteri di riparto, invece, l'art. 1, comma 449,
lettera c), legge n. 232/2016 aveva originariamente previsto che
l'ammontare del fondo fosse distribuito sulla base della differenza
tra le capacità fiscali e i fabbisogni standard secondo la seguente
progressione temporale: 40 per cento per l'anno 2017; 55 per cento
per l'anno 2018; 70 per cento per l'anno 2019; 85 per cento per
l'anno 2020; 100 per cento a decorrere dall'anno 2021.
Poichè una così pronunciata progressione della perequazione -
in una condizione di latitanza dello Stato che, a decorrere dall'anno
2014, non aveva immesso più risorse nel fondo - avrebbe generato un
autentico sconquasso nei bilanci dei comuni che, caratterizzandosi
per maggiori capacità fiscali, contribuiscono maggiormente al fondo
e ricevono meno di altri, pregiudicandone gravemente l'equilibrio, si
è optato per un approccio più graduale alla perequazione,
prevedendone, dapprima il congelamento per l'anno 2019, in deroga
alla citata disposizione, mediante l'art. 1, comma 921, legge n.
145/2018, quindi, a mezzo della norma in questa sede impugnata, il
riavvio, ancorchè in una quota del 5 per cento annuo, fino a
raggiungere il 100 per cento nell'anno 2030.
2.7) Sta di fatto che, sebbene questa misura abbia in parte
mitigato gli effetti dell'incedere della perequazione, essa, anche in
chiave prospettiva, arreca grande nocumento alle finanze dei comuni
della Liguria che, per effetto di una grave distorsione e
sperequazione del sistema catastale in Italia, che discrimina i
cittadini liguri in comparazione con tutti gli altri a motivo di
valori catastali inopinatamente elevati, sono i primi per capacità
fiscale (capacità media pro capite italiana euro 475 - capacità
media pro capite nei comuni liguri euro 776 - fonte: Relazione
semestrale della Commissione parlamentare per l'attuazione del
federalismo fiscale, cit., pag. 32); incedere della perequazione che,
fondata su questa base irragionevole ed in una strutturale situazione
di carenza di risorse, non assicura stabilità e certezza di finanze
ai comuni della Liguria, imponendo loro una continua contrazione dei
servizi, nonostante gli altri tributi versati dai propri
amministrati, con ciò contraddicendo uno dei principi cardine in
materia finanziaria stabilito dall'art. 149, comma 2, decreto
legislativo n. 267/2000, diretta derivazione dell'art. 119, comma 1,
della Costituzione, in virtù del quale «Ai comuni e alle province la
legge riconosce, nell'ambito della finanza pubblica, autonomia
finanziaria fondata su certezza di risorse proprie e trasferite»,
nonchè, in ultima analisi, mortificando la cifra del federalismo
che, a fronte di maggiori tributi versati, dovrebbe condurre alla
restituzione di maggiori servizi.
Questo anche nella logica del principio della responsabilità
nell'esercizio della rappresentanza democratica (ex plurimis sentenza
n. 18 del 2019).
2.8) La progressione della perequazione, oltre ad aggravare
ulteriormente la violazione del precetto, più volte ribadito da
codesta ecc.ma Corte, per cui gli strumenti perequativi delineati dal
nostro ordinamento costituzionale sono di tipo verticale, non si basa
su una considerazione attenta circa la capacità degli enti che ne
traggono nocumento di mantenere inalterato il livello del
finanziamento delle funzioni ad essi attribuite nel rispetto
dell'art. 119, comma 4, della Costituzione.
In senso contrario, tenuto conto del grave squilibrio strutturale
che caratterizza il sistema derivante da una chiara insufficienza
delle risorse sul fronte delle entrate, della permanente mancata
definizione dei LEP, unitamente alla considerazione per cui la
definizione dei fabbisogni standard, ai sensi dell'art. 3, decreto
legislativo n. 216/2010, attiene alle sole funzioni fondamentali dei
comuni, la conclusione non può che essere una sola: nel sistema di
finanziamento dei comuni permane una rilevante carenza di risorse che
non consente agli enti con maggiori capacità fiscali, sempre più
incisi dalla perequazione, di fare fronte al finanziamento integrale
delle funzioni loro attribuite, con violazione della più volte
citata clausola di salvaguardia di cui all'art. 119, comma 4, della
Costituzione.
2.9) In questa cornice di riferimento, che lo Stato non ha mai
smentito, ipotizzare l'avanzamento della perequazione appare
un'operazione quantomeno velleitaria, quasi accademica, un esercizio
teoretico, esclusivamente fondato su una ricostruzione virtuale e non
effettiva della realtà.
In definitiva, poichè lo Stato continua ad essere grandemente
assente nell'immissione di risorse nel fondo di solidarietà
comunale, che è di natura orizzontale, in luogo di quella che
dovrebbe essere la sua caratterizzazione verticale, si ritiene che la
disposizione impugnata, nella parte in cui prevede la progressione
della perequazione, perpetui un sistema perequativo orizzontale e non
assicuri ai comuni un ammontare di risorse sufficiente per
l'integrale esercizio delle loro funzioni, con ciò violando i
parametri costituzionali rubricati.
2.10) A maggior riprova di tale conclusione, si consideri,
altresì, che il meccanismo di riparto delle risorse fondato sul
raffronto tra capacità fiscali e fabbisogni standard è totalmente
insufficiente a misurare l'effettiva capacità di un ente ad
assolvere integralmente all'esercizio delle funzioni ad esso
attribuito in base alla legge perchè assume, in sostanza, che
l'unica spesa da considerare per decidere dell'ammontare delle
risorse sia quella per funzioni fondamentali, quantificata nei
fabbisogni standard, prescindendo dalla considerazione di una serie
di altri oneri che non si riconducono alle funzioni fondamentali ma
che, per altro verso, gravano sui bilanci degli enti locali e che
devono trovare soddisfacimento nelle loro capacità fiscali (le
quali, appunto, non sono solo assorbite da fabbisogni standard, come
l'attuale sistema sembrerebbe assumere).
Si ponga attenzione, ad esempio, alla necessità per molte
amministrazioni di misurarsi con la gestione di un debito che, al
momento dell'istituzione del fondo di solidarietà comunale nel 2012,
era assai ingente e che impegna grandemente le capacità fiscali dei
comuni per essere soddisfatto.
2.11) Nel caso dei comuni della Liguria, si può considerare la
condizione del comune capoluogo di regione che presenta un debito
che, sebbene in costante e virtuosa riduzione, è uno dei maggiori
del comparto, per oltre 1 miliardo e 100 milioni di euro, con
un'incidenza sulla parte corrente di quasi 120 milioni di euro
all'anno: un sistema equo, davvero rispettoso del principio
dell'autonomia finanziaria, nella parte in cui tende a raggiungere un
punto di vera sostenibilità e di perequazione, dovrebbe farsi carico
di prendere in esame tutti i fattori che condizionano la capacità di
spesa di un ente, non limitandosi a raffrontare capacità fiscali e
fabbisogni standard, come se il bilancio non dovesse farsi carico di
altre gravose situazioni, eredità di anni passati.
Un altro caso emblematico per quanto riguarda i comuni della
Liguria deriva dal problema, acuitosi negli ultimi anni, del grave
dissesto idrogeologico che ha visto impegnate le amministrazioni
locali in un grande sforzo finanziario a carico dei propri bilanci
per porre rimedio a situazioni che si riverberano sulla sicurezza e
sulla pubblica incolumità dei cittadini e che altrove non si
riscontrano.
Così come la difficile condizione viabilistica - che in non
pochi casi ha determinato situazioni di vero e proprio isolamento per
molti comuni della Regione, aggravata dalle note emergenze
infrastrutturali acuite a seguito della drammatica vicenda del crollo
del Ponte Morandi - importa cospicui oneri di cui, tuttavia, nel
riparto delle risorse non si tiene in alcun conto.
2.12) Si rammenta che codesta ecc.ma Corte ha ripetutamente
insegnato che «(...) in base al testo dell'art. 119, le regioni -
come gli enti locali - sono dotate di "autonomia finanziaria di
entrata e di spesa" (primo comma) e godono di "risorse autonome"
rappresentate da tributi ed entrate propri, nonchè dispongono di
compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al
proprio territorio istituisce un fondo perequativo "senza vincoli di
destinazione" (terzo comma). Nel loro complesso tali risorse devono
consentire alle regioni ed agli altri enti locali "di finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite" (quarto comma)»
(Corte costituzionale, sentenza n. 423/2004).
E ancora, in un caso che aveva riguardato una significativa
decurtazione di risorse alle Province del Piemonte, la Corte ebbe ad
affermare con parole nette dalle quali non v'è ragione di
discostarsi: «l'entità della riduzione delle risorse necessarie per
le funzioni conferite alle Province piemontesi si riverbera
sull'autonomia di queste ultime, entrando in contrasto con detti
parametri costituzionali, nella misura in cui non consente di
finanziare adeguatamente le funzioni stesse. La lesione
dell'autonomia finanziaria si riflette inevitabilmente sul buon
andamento dell'azione amministrativa in quanto la diminuzione delle
risorse in così elevata percentuale, «in assenza di correlate misure
che ne possano giustificare il dimensionamento attraverso il recupero
di efficienza o una riallocazione di parte delle funzioni a suo tempo
conferite» (sentenza n. 188 del 2015), costituisce una menomazione
della autonomia stessa, che comporta contestualmente un grave
pregiudizio all'assolvimento delle funzioni attribuite in attuazione
della legge n. 59 del 1997, e delle altre disposizioni statali e
regionali in tema di decentramento amministrativo» (Corte
costituzionale, sentenza n. 10 del 2016).
2.13) Ebbene, la clausola di salvaguardia in esame non è
rispettata dalla disposizione impugnata, che sotto le mentite spoglie
della perequazione tradisce, in realtà, un nuovo taglio lineare nel
tempo progressivamente crescente per un numero assai significativo di
comuni, tra cui quelli liguri, di guisa che risulta compromesso, in
ultima analisi, anche il fondamentale canone della valorizzazione
delle autonomie locali che figura tra i principi cardine della nostra
Carta, nonchè, in ragione delle motivazioni già esposte, il
precetto costituzionale dell'autonomia finanziaria di entrata e di
spesa delle amministrazioni locali di cui all'art. 119, comma 1,
della Costituzione.
Disposizioni quali quella impugnata, in conclusione, non fanno
altro che aggravare per i comuni che «perdono» dalla perequazione le
già rilevanti difficoltà nel finanziamento delle funzioni loro
attribuite che derivano, in ultima analisi, da una carenza ormai
strutturale di introiti adeguati al valore della spesa.
Il portato finale di questo sistema determina che al cittadino
che versa più tributi non possono essere restituiti maggiori
servizi, anche in disparte la problematica, già accennata, della
grave sperequazione che deriva dalle disomogenee rappresentazioni del
Catasto in Italia, foriera di discriminazione tra i cittadini, e che
pregiudica, prima tra tutte le regioni, la Liguria.
2.14) Alla luce delle precedenti considerazioni, si chiede,
pertanto, a codesta ecc.ma Corte di dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 57, comma 1, decreto-legge n. 124/2019,
convertito con legge n. 157/2019, nella parte in cui prevede che «la
quota di cui al periodo precedente è incrementata del 5 per cento
annuo dall'anno 2020, sino a raggiungere il valore del 100 per cento
a decorrere dall'anno 2030».
3) Impugnazione dell'art. 1, comma 849, legge n. 160/2019 per
contrasto con gli articoli 5 e 119, commi 1, 3 e 4, della
Costituzione.
3.1) La disposizione in oggetto così dispone: «Al comma 449
dell'art. 1 della legge 11 dicembre 2016, n. 232, dopo la lettera
d-ter) è aggiunta la seguente: "d-quater) destinato, quanto a 100
milioni di euro nel 2020, 200 milioni di euro nel 2021, 300 milioni
di euro nel 2022, 330 milioni di euro nel 2023 e 560 milioni di euro
annui a decorrere dal 2024, a specifiche esigenze di correzione nel
riparto del Fondo di solidarietà comunale, da individuare con i
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al secondo e
al terzo periodo. I comuni beneficiari nonchè i criteri e le
modalità di riparto delle risorse di cui al periodo precedente sono
stabiliti con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di
cui al comma 451. Per l'anno 2020 i comuni beneficiari nonchè i
criteri e le modalità di riparto delle risorse di cui al primo
periodo sono stabiliti con un apposito decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'interno di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare
entro il 31 gennaio 2020 previa intesa in sede di Conferenza
Stato-città ed autonomie locali"».
Con tale disposizione il legislatore ha inteso avviare un
percorso di progressivo recupero ed innesto nel fondo di solidarietà
comunale delle risorse venute meno per effetto del taglio lineare
praticato nel 2014 che le aveva azzerate.
3.2) Ad avviso di questa Regione, tuttavia, tale integrazione è
del tutto insufficiente affinchè possa considerarsi assolto il ruolo
assegnato dalla Costituzione allo Stato nella cosiddetta perequazione
verticale.
Si rammenta che con l'art. 47, comma 8, del decreto-legge n.
66/2014, convertito con legge n. 89/2014, come modificato dall'art.
1, comma 451, lettera b), legge n. 190/2014, è stato disposto che il
fondo di solidarietà, come determinato ai sensi dell'art. 1, comma
380-ter, legge n. 228/2012, fosse ridotto «di 375,6 milioni di euro
per l'anno 2014 e di 563,4 milioni di euro per ciascuno degli anni
dal 2015 al 2017».
Il legislatore del 2014 aveva espressamente previsto che i tagli
ai finanziamenti statali fossero disposti, per ragioni di
contenimento della spesa pubblica riconducibili alla cosiddetta
«spending review», inizialmente per il triennio 2015-2017, poi esteso
anche all'anno 2018 con legge n. 232/2016.
3.3) Giova fin d'ora precisare che il motivo per cui il taglio
lineare è stato temporalmente delimitato è da ascrivere alla
necessità di porre ossequio al consolidato insegnamento di codesta
ecc.ma Corte costituzionale per la quale, in tema di rapporti
finanziari tra lo Stato e le autonomie territoriali, «le singole
misure di contenimento della spesa pubblica devono presentare il
carattere della temporaneita'» (Corte costituzionale, sentenza n. 103
del 2018).
Ne consegue che, in ossequio a tali autorevoli indicazioni, con
decorrenza dall'1° gennaio 2019 e per tutte le annualità successive,
queste risorse avrebbero dovuto essere integralmente ripristinate.
E, invece, con la legge di stabilità per il 2019 (legge n.
145/2018), all'art. 1, comma 921, è stato previsto che il fondo di
solidarietà comunale venga determinato nell'esatto ammontare
dell'anno precedente, come definito dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 7 marzo 2018, e quindi senza ripristinare le
risorse «tagliate» solo temporaneamente dal citato art. 47, comma 8,
decreto-legge n. 66/2014.
In particolare, l'art. 1, comma 921, legge n. 145/2018 ha
stabilito che «il fondo di solidarietà comunale di cui all'art. 1,
comma 380, lettera b), della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (...) è
confermato per l'anno 2019 sulla base degli importi indicati per
ciascun ente, negli allegati al decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 7 marzo 2018 (...)».
3.4) La disposizione impugnata, contenuta nella legge di bilancio
per il 2020, ben lungi dall'integrare completamente le risorse
improvvidamente venute meno, ne prevede una lenta ricostituzione, in
ragione della quale solo a partire dall'anno 2024, vale a dire ben
dieci anni dopo l'applicazione del taglio, le amministrazioni locali
potranno vedersi completamente ristorate della sottrazione delle
risorse da esse subita.
3.5) Ciò posto, la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte si è
ripetutamente espressa sulla necessaria delimitazione temporale dei
cosiddetti tagli lineari agli enti locali, quale quello subito per
effetto del decreto-legge n. 66/2014.
È così stato autorevolmente sancito che «norme statali che
fissano limiti alla spesa delle regioni e degli enti locali possono
qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica alla condizione, tra l'altro, che si limitino a prevedere un
contenimento complessivo della spesa corrente dal carattere
transitorio (ex multis, tra le più recenti, sentenze n. 154 del
2017, n. 65 del 2016, n. 218 e n. 189 del 2015; nello stesso senso,
n. 44 del 2014, n. 236 e n. 229 del 2013, n. 217, n. 193 e n. 148 del
2012, n. 182 del 2011). Non è in discussione il potere del
legislatore statale di programmare risparmi anche di lungo periodo
relativi al complesso della spesa pubblica aggregata. E questa Corte
ha, anzi, già chiarito che «una censura che lamenta il presunto
carattere permanente dello specifico contributo non è provata dalla
circostanza che essa si aggiunga agli effetti delle precedenti
manovre di finanza pubblica» (sentenza n. 154 del 2017). Tuttavia, le
singole misure di contenimento della spesa pubblica devono presentare
il carattere della temporaneità, al fine di definire in modo
appropriato, anche tenendo conto delle scansioni temporali dei cicli
di bilancio e più in generale della situazione economica del Paese,
«il quadro delle relazioni finanziarie tra lo Stato, le regioni e gli
enti locali, evitando la sostanziale estensione dell'ambito temporale
di precedenti manovre che potrebbe sottrarre al confronto
parlamentare la valutazione degli effetti complessivi e sistemici di
queste ultime in un periodo più lungo» (sentenza n. 169 del 2017).
Questa Corte ritiene che venga appunto sottratta al trasparente
confronto parlamentare la valutazione delle ricadute di lungo periodo
di una manovra economica, tutte le volte in cui la relativa durata
venga raddoppiata, attraverso la tecnica normativa dell'aggiunta
progressiva di ulteriori annualità a quelle inizialmente previste.
Non è un caso, del resto, che già nella sentenza n. 141 del
2016, proprio con riferimento al contributo imposto dal primo periodo
dell'art. 46, comma 6, del decreto-legge n. 66 del 2014, come
convertito, questa Corte avesse segnalato che il costante «ricorso a
tale tecnica normativa potrebbe, infatti, prestare al canone della
transitorietà un ossequio solo formale, in assenza di plausibili e
riconoscibili ragioni che impediscano in concreto al legislatore di
ridefinire e rinnovare complessivamente, secondo le ordinarie
scansioni temporali dei cicli di bilancio, il quadro delle relazioni
finanziarie tra lo Stato, le regioni e gli enti locali, alla luce di
mutamenti sopravvenuti nella situazione economica del Paese»,
ribadendo, nella successiva sentenza n. 154 del 2017 e sempre con
riferimento al medesimo contributo, l'invito al legislatore ad
evitare il ricorso a tale tecnica» (Corte costituzionale, sentenza n.
103 del 2018).
2.6) Ulteriori profili di incostituzionalità, a sommesso avviso
di questa difesa, derivano dalle seguenti considerazioni.
Il fondo di solidarietà comunale, a dispetto del suo nomen, a
seguito della riduzione, fino alla totale soppressione, del
finanziamento ad opera dello Stato disposta con il decreto-legge n.
66/2014, ed ora, nonostante la sua molto parziale ricostituzione, non
costituisce affatto uno strumento di perequazione a vantaggio e
tutela degli enti locali; esso, al contrario, rappresenta uno
strumento attraverso il quale sono di fatto sistematicamente
sottratte ingenti risorse alle amministrazioni locali per sopperire
all'abdicazione dello Stato dai suoi obblighi di perequazione e di
solidarietà nei confronti dei comuni con minori capacità fiscali.
Come già evidenziato, attraverso il fondo di solidarietà
comunale, la capacità fiscale dei comuni, nel suo valore aggregato,
pari a 26 miliardi circa, già insufficiente a raggiungere il costo
dei fabbisogni (pari ad oltre 33 miliardi, come risulta dal sito
OpenCivitas, al link https://www.opencivitas.it/it/cerca-comuni), è
stata asservita al bilancio dello Stato, in spregio del principio di
autonomia tributaria, scolpito nella riforma del titolo V della
Costituzione, realizzata con la legge costituzionale n. 3/2001.
L'art. 119 della Costituzione, al comma 3, stabilisce che «la
legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di
destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per
abitante»; il successivo comma 4, inoltre, precisa che «le risorse
derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai
comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni di
finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite».
Per ragioni di sintesi espositiva e per non tediare ulteriormente
codesta ecc.ma Corte, non si ripetono le precedenti considerazioni,
peraltro suffragate da autorevoli organismi quali la Corte dei conti
e gli uffici studi della Camera dei deputati, inerenti al fatto di
come la disciplina del fondo di solidarietà comunale, sopravvenuta
nel 2012, abbia profondamente stravolto il dettato costituzionale
improntato al canone dell'autonomia ed i principi contenuti nella
legge delega sul federalismo fiscale nella materia dei fondi
perequativi.
2.7) Tale conclusione, invero, non muta per effetto della
ricostituzione progressiva delle risorse statali che appaiono
largamente insufficienti, pure nella loro modulazione tra gli anni
2020 e 2024, per ripristinare un sistema di perequazione verticale,
quale è quello delineato dal nostro sistema costituzionale.
Si consideri, a questo riguardo, che, ai sensi dell'art. 1, comma
380-ter, lettera a), legge n. 228/2012, l'ammontare complessivo del
fondo di solidarietà comunale per la parte non compensativa dei
minori gettiti derivanti da disposizioni agevolative dello Stato
ammonta a 2.768,8 milioni di euro prelevati ai comuni da una quota
dell'imposta municipale propria. Il concorso dello Stato, per
converso, ammonta per l'anno 2020 a soli 100 milioni, che
diventeranno 564 milioni nel 2024, semprechè frattanto non
interverranno modifiche di tipo recessivo.
2.8) Questi numeri attestano in modo evidente che il sistema di
perequazione delle capacità fiscali dei comuni vigente nel nostro
Paese, nonostante gli ultimi interventi dello Stato, resta di natura
saldamente orizzontale.
Tuttavia, come già evidenziato, la necessaria natura «verticale»
dei meccanismi perequativi previsti dalla Costituzione è stata a
più riprese ribadita da codesta Corte, la quale ha affermato che
l'art. 119 della Costituzione e le relative norme attuative «sono
esplicite nello stabilire che gli interventi perequativi e solidali
devono garantire risorse aggiuntive rispetto a quelle reperite per
l'esercizio delle normali funzioni e che tali risorse devono
provenire dallo Stato».
Da ciò, secondo la Corte, deriva «l'implicito riconoscimento del
principio di tipicità delle ipotesi e dei procedimenti attinenti
alla perequazione regionale, che caratterizza la scelta legislativa
di perequazione verticale effettuata in sede di riforma del titolo V
della Costituzione mediante la legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3» (Corte costituzionale, sentenza n. 176 del 2012; sentenza n. 46
del 2013).
Ed ancora, con specifico riferimento all'art. 119, comma 3, della
Costituzione, codesta Corte ha ribadito che «la nostra Carta
costituzionale contempla un sistema perequativo di tipo verticale che
prevede l'intervento diretto a carico del bilancio dello Stato»
(Corte costituzionale, sentenza n. 61 del 2018).
2.9) Alla luce di quanto precede è possibile concludere che:
a) la Costituzione prevede unicamente strumenti perequativi
di natura verticale, che si estrinsecano in un trasferimento da parte
dello Stato in favore delle autonomie locali di risorse aggiuntive
rispetto a quelle da questi reperite per l'esercizio delle normali
funzioni, così palesandosi il vero e proprio cortocircuito logico di
un sistema che, dissimulando con la perequazione una vistosa
operazione di riduzione di risorse ai comuni, sottrae di fatto denaro
agli enti locali, senza porre alcuna attenzione alla clausola di
salvaguardia dell'art. 119, comma 4, della Costituzione, con
riferimento alla garanzia dell'integrale assolvimento delle finzioni
loro attribuite;
b) gli strumenti perequativi individuati dalla Costituzione
sono tassativi, con la conseguenza che gli interventi volti a
compensare la minore capacità fiscale dei territori più
svantaggiati può avvenire «solo attraverso quei moduli legislativi e
procedimentali non collidenti con il dettato dell'art. 119 della
Costituzione» (Corte costituzionale, sentenza n. 176 del 2012).
Ne consegue che la disciplina del fondo di solidarietà comunale,
nella misura in cui prevede un meccanismo perequativo di natura
sostanzialmente orizzontale, che resta tale anche in prospettiva
futura, dove la contribuzione dei comuni è largamente eccedente
quella, minima, dello Stato, è palesemente incostituzionale per
violazione degli articoli 5 e 119, commi 1, 3 e 4, della
Costituzione.
2.10) D'altra parte, il fatto che gli interventi legislativi
descritti abbiano trasformato il fondo di solidarietà comunale,
attribuendogli una natura di fatto «orizzontale», è confermato dal
già citato documento datato 7 marzo 2018 redatto dal servizio Studi
della Camera dei deputati, nel quale si precisa testualmente che «va,
in ultima analisi, sottolineato che la struttura attuale del fondo di
solidarietà comunale è prevalentemente orizzontale, essendo
alimentato esclusivamente dai comuni attraverso il gettito
dell'imposta municipale propria, e non anche dalla fiscalità
generale, come invece richiesto dalla legge n. 42 del 2009 in
riferimento al fondo perequativo per le funzioni fondamentali.
Tuttavia tale situazione dipende dal fatto che la componente
verticale, finanziata dallo Stato, di fatto è stata annullata dai
tagli delle risorse del Fondo, derivanti dalle misure di concorso
alla finanza pubblica previste per i comuni sulla base dei principi
del coordinamento della finanza pubblica, in relazione alle misure di
contenimento della spesa introdotte dal legislatore a partire
dall'anno 2010 ad oggi (art. 16 del decreto-legge n. 95 del 2012,
art. 47 del decreto-legge n. 66 del 2014 e art. 1, comma 435, della
legge n. 190 del 2014), cosa che comporta che i trasferimenti
complessivi (al netto delle compensazioni dei tributi soppressi)
risultino negativi, ossia il comparto dei comuni trasferisce risorse
allo Stato».
L'esatto contrario della volontà del legislatore costituzionale
e di quanto a più riprese ribadito da questa ecc.ma Corte in ordine
alla natura necessariamente della perequazione e alla tipicità degli
strumenti perequativi.
2.11) In conclusione, la disposizione impugnata appare
incostituzionale, posto che: i) perpetua per una durata più che
doppia rispetto a quella iniziale il taglio lineare disposto con il
decreto-legge n. 66/2014, in spregio alle disposizioni costituzionali
di cui in rubrica; ii) prevede un innesto di risorse statali nel
fondo di solidarietà comunale del tutto insufficiente, largamente
inferiore alla contribuzione comunale, affinchè si possa predicare
la natura verticale della perequazione.
Si formula auspicio, pertanto, affinchè codesta ecc.ma Corte
possa cogliere l'opportunità della presente impugnativa anche al
fine di impartire al legislatore indicazioni utili per riportare il
sistema della finanza locale al rispetto dei principi costituzionali
in materia.
2.12) Per tali ragioni, Regione Liguria ricorre, su espressa
richiesta del Consiglio delle autonomie locali, a codesta ecc.ma
Corte costituzionale per ottenere l'annullamento l'art. 1, comma 849,
legge n. 160/2019, per contrasto con gli articoli 5 e 119, commi 1, 3
e 4, della Costituzione, nella parte in cui, anzichè ricostituire, a
partire dall'anno 2020, il fondo di solidarietà comunale nella
misura di euro 563,4 milioni, sottratta per effetto dell'art. 47,
comma 8, decreto-legge n. 66/2014, stabilisce un meccanismo di
ricomposizione progressiva che, allo stato, ne consentirà il pieno
reintegro solo nell'anno 2024.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, dichiarare costituzionalmente illegittime, ai sensi
dell'art. 136, della Costituzione, le seguenti disposizioni:
art. 1, comma 554, legge n. 160/2019, per contrasto con gli
articoli 5, 119, commi 1 e 4, della Costituzione, nella parte cui,
per gli anni dal 2020 al 2022, in combinato disposto con l'art. 1,
comma 892, legge n. 145/2018, consolida il contributo riconosciuto ai
comuni per il ristoro del gettito non più acquisibile a seguito
dell'introduzione della TASI di cui al comma 639, dell'art. 1, della
legge 27 dicembre 2013, n. 147, nella misura complessiva di euro 300
milioni, anzichè nella misura di euro 625 milioni, assunta nel
decreto ministeriale 6 novembre 2014, ovvero in altra misura comunque
ritenuta congrua al fine di reintegrare i comuni dei minori introiti
effettivamente generati per effetto dell'introduzione della TASI;
art. 57, comma 1, decreto-legge n. 124/2019, convertito con
legge n. 157/2019, per contrasto con gli articoli 5 e 119, commi 1, 3
e 4, della Costituzione, nella parte in cui prevede che «la quota di
cui al periodo precedente è incrementata del 5 per cento annuo
dall'anno 2020, sino a raggiungere il valore del 100 per cento a
decorrere dall'anno 2030»;
art. 1, comma 849, legge n. 160/2019, per contrasto con gli
articoli 5 e 119, commi 1, 3 e 4, della Costituzione, nella parte in
cui, anzichè reintegrare completamente, a partire dall'anno 2020, il
fondo di solidarietà comunale nella misura di euro 563,4 milioni,
sottratta dall'art. 47, comma 8, decreto-legge n. 66/2014, prevede
una somma di euro 100 milioni a ristoro parziale per la medesima
causale.
Con la massima osservanza.
Genova-Roma, 22 febbraio 2020

Avv. Piciocchi