1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 21-7-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 316 SENTENZA 11 giugno - 15 luglio 1993
Conflitto di attribuzioni fra Stato e regioni. Sanita' pubblica - Formazione specifica in medicina generale - Indizione di concorso per l'ammissione ai corsi di formazione specifica in medicina generale - Lamentata invasione della sfera di competenza legislativa della provincia autonoma di Bolzano in materia sanitaria e di addestramento e formazione professionale - Sussistenza - Annullamento dell'atto impugnato. (Decreto del Ministro della sanita' 29 settembre 1992). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 29, 9, n. 10, e 16, primo comma). Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Provincia autonoma di Bolzano - Legge provinciale recante la disciplina della formazione specifica in medicina generale e specialistica - Lamentata incompetenza della provincia - Esclusione, trattandosi di materia riservata alla competenza legislativa provinciale - Non fondatezza della questione. (Legge provincia autonoma di Bolzano 4 dicembre 1992, artt. 1, 2 (commi da 1 a 4), 3, 4, 5 e 7). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 29, 9, n. 10; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 689; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267, art. 3). (093C0792) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 21-7-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia Autonoma di
Bolzano, notificato il 15 dicembre 1992, depositato in Cancelleria il
18 successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del Ministro della Sanità emanato il 29 settembre 1992,
recante: "Concorso per l'ammissione al corso biennale di formazione
specifica di medicina generale relativo agli anni 1993-1994.
Disposizioni sull'organizzazione ed attivazione dei corsi", iscritto
al n. 43 del registro conflitti 1992, e nel giudizio di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 2, primo, secondo, terzo e quarto comma
3, 4, 5 e 7 della legge provinciale di Bolzano riapprovata il 4
dicembre 1992, recante: "Formazione specifica in Medicina generale e
specialistica ed applicazione di norme statali in materia di concorsi
pubblici presso le Unità Sanitarie Locali", promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 28 dicembre
1992, depositato in Cancelleria il 4 gennaio 1993 ed iscritto al n. 1
del registro ricorsi 1993;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri e della Provincia Autonoma di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 30 marzo 1993 il Giudice relatore
Francesco Guizzi;
Uditi l'Avvocato dello Stato Carlo Salimei per il Presidente del
Consiglio dei Ministri e gli Avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio
per la Provincia Autonoma di Bolzano;
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato, con ricorso
per conflitto di attribuzione, il decreto del Ministro della Sanità
emanato il 29 settembre 1992 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
del 16 ottobre 1992, quarta serie speciale, n. 82 (che indice il
concorso per l'ammissione ai corsi biennali di "formazione specifica
in medicina generale" per gli anni 1993-1994 e che disciplina
l'organizzazione di tali corsi), ritenendolo lesivo di sue
competenze. Competenze esclusive, in materia di addestramento e
formazione professionale, ai sensi dell'art. 8, n. 29, dello Statuto
speciale di autonomia per il Trentino-Alto Adige approvato con d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670; di tipo concorrente, in materia di igiene e
sanità - che ricomprende l'assistenza sanitaria ed ospedaliera - ex
art. 9, primo comma, n. 1 dello Statuto.
Nell'esercizio di tali competenze, la Provincia ha più volte
legiferato, senza contestazioni da parte dello Stato, sulla
formazione e l'aggiornamento post-universitario dei medici (si
menzionano al riguardo l'art. 2 della legge provinciale 17 gennaio
1977, n. 1; l'art. 19 della legge provinciale 5 gennaio 1984, n. 1;
il decreto del Presidente della Giunta Provinciale 20 ottobre 1986,
n. 20; l'art. 20 della legge provinciale 18 agosto 1988, n. 33).
Anche la Corte costituzionale ha affermato, con la sent. n. 191
del 1991, che la materia in questione, quando non si tratti di
attività formative che si svolgono nell'ambito universitario - e
certamente non è questo il caso - appartiene alla competenza
esclusiva della Provincia, come risulta altresì dalla norma di
attuazione dello Statuto introdotta dall'art. 3 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 267.
Con la direttiva del Consiglio n. 86/457 del 15 settembre 1986, la
CEE ha dettato norme in materia di "formazione specifica in medicina
generale" sì che spetta alla Provincia darvi attuazione nel proprio
territorio, ai sensi del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, e
dell'art. 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86. La disciplina
eventualmente stabilita da leggi statali in attuazione della
direttiva comunitaria avrebbe valore meramente suppletivo.
L'impugnato decreto ministeriale, stante l'attuale riparto di
competenza fra Stato e Provincia autonoma, sarebbe perciò lesivo
delle attribuzioni costituzionalmente spettanti a quest'ultima.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
eccependo l'inammissibilità del ricorso, dal momento che il decreto
impugnato ha carattere meramente esecutivo rispetto al decreto
legislativo 8 agosto 1991, n. 256, con il quale si è data attuazione
alla direttiva comunitaria n. 86/457. Nel decreto legislativo era
già inequivocabilmente sancito che alle province autonome, come alle
regioni, compete solo l'organizzazione dei corsi, e non la
determinazione del contingente dei medici da ammettere, l'emanazione
del bando, la composizione delle commissioni. La normativa statale
non aveva carattere suppletivo, ma negava ogni competenza della
Provincia stessa: l'atto lesivo delle asserite competenze provinciali
era dunque il decreto legislativo, non quello ministeriale, di mera
esecuzione.
Il ricorso sarebbe comunque infondato nel merito: la formazione
professionale dei medici esula infatti dalle materie affidate alla
competenza delle province autonome in tema di addestramento,
formazione professionale e di assistenza sanitaria e ospedaliera,
come risulta anche dall'art. 3, n. 9, delle norme di attuazione in
materia di igiene e sanità (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, come
modificato dal decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267), che
esclude dalle competenze provinciali quanto attiene alle professioni
sanitarie e agli esami di idoneità per l'esercizio della professione
medica negli ospedali.
La formazione professionale, prosegue l'Avvocatura, è stata
sempre intesa come insegnamento di carattere eminentemente pratico,
che nulla ha a che vedere - secondo quanto chiarito da questa Corte
nella sent. n. 191 del 1991 - con l'attività di formazione
scientifica realizzata, nel caso dei medici, addirittura in sede
post-universitaria.
La Provincia ricorrente sostiene che i corsi in questione non si
svolgono in ambito universitario, ma tale affermazione è
contraddetta dalle modalità di svolgimento dei corsi, come
disciplinate dall'art. 3 del decreto legislativo n. 256 del 1991. Nè
ha alcun rilievo che la Provincia abbia in precedenza emanato norme
in tema di formazione e aggiornamento di personale laureato:
l'organizzazione dei corsi previsti dall'art. 20 del piano sanitario
provinciale 1988 - 1991 (legge provinciale 18 agosto 1988, n. 33) non
contrasta con la riserva di competenza statale, perchè dalla
partecipazione ai corsi non derivano nè particolari abilitazioni,
nè legittimazione all'esercizio di specifiche funzioni.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha quindi sollevato, con
ricorso regolarmente notificato e depositato, questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 (commi da 1 a 4), 3, 4,
5 e 7 della legge provinciale sulla formazione specifica in medicina
generale e specialistica, approvata una prima volta il 7 luglio 1992,
che il Commissario del Governo ha rinviato a nuovo esame e che il
Consiglio provinciale ha riapprovato, a maggioranza assoluta, il 4
dicembre 1992, apportando al testo originario modifiche non
significative, a giudizio del ricorrente, rispetto ai rilievi mossi
in sede di rinvio.
Il Presidente del Consiglio sostiene che la competenza provinciale
in materia di addestramento e formazione professionale, ex art. 8, n.
29, Statuto, non dà fondamento alcuno alla normativa impugnata,
anche perchè non può invocarsi a tal fine la competenza concorrente
indicata dall'art. 9, n. 10, Statuto, in tema di assistenza sanitaria
ed ospedaliera, che comprende, certo, la formazione degli operatori
sanitari, ma limitatamente all'addestramento del personale
ausiliario.
4. - Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma, eccependo
l'inammissibilità del ricorso: non vi è identità fra i due testi
di legge approvati, rispettivamente, il 7 luglio e il 4 dicembre
1992, per cui il Governo non era legittimato ad impugnare la legge
provinciale, ma soltanto a rinviarla a nuovo esame del Consiglio (si
richiama, nella giurisprudenza di questa Corte, la sent. n. 40 del
1977).
Il ricorso sarebbe comunque infondato, poichè la Provincia è
titolare di competenze legislative ed amministrative di tipo
esclusivo nel campo dell'addestramento e della formazione
professionale (art. 8, n. 29, Statuto) e di tipo concorrente in
quello di igiene e sanità (art. 9, primo comma, n. 1, Statuto).
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato, con ricorso
per conflitto di attribuzione, il decreto con il quale il Ministro
della sanità ha indetto, il 29 settembre 1992, il concorso per
l'ammissione al corso biennale di "formazione specifica in medicina
generale" per gli anni 1993-1994, ritenendolo lesivo delle sue
attribuzioni in materia di addestramento e formazione professionale
(di competenza esclusiva) e di igiene e sanità (di competenza
concorrente), secondo quanto stabilito, rispettivamente, dagli
articoli 8, n. 29, e 9, n. 10 dello Statuto speciale approvato con
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.
A sua volta, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimità costituzionale di numerosi articoli della
legge provinciale approvata il 4 dicembre 1992 (in sede di riesame a
seguito di rinvio governativo), che disciplina la formazione
specifica in medicina generale e specialistica e dà applicazione
alle norme statali in materia di concorsi pubblici presso le unità
sanitarie locali, reputando che essa esorbiti dalle competenze
provinciali e sia in contrasto con i principi fissati dal decreto
legislativo 8 agosto 1991, n. 256, attuativo della direttiva
comunitaria n. 86/457, relativa alla "formazione specifica in
medicina generale".
I due giudizi, in quanto attengono alla medesima materia, possono
essere riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - Vanno esaminate preliminarmente l' eccezione di
inammissibilità mossa dall'Avvocatura generale dello Stato, per il
conflitto di attribuzione, e quella avanzata, a sua volta, dalla
Provincia autonoma, con riguardo al ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri.
2.1. - L'Avvocatura generale dello Stato afferma che il decreto
ministeriale impugnato ha carattere meramente esecutivo rispetto al
decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 256, il quale, nel dare
attuazione alla direttiva comunitaria n. 86/457, già negava ogni
competenza della Provincia. Non essendo stato impugnato, renderebbe
il conflitto inammissibile.
L'eccezione è infondata.
La Provincia autonoma, in base all'art. 7 del d.P.R. 19 novembre
1987, n. 526, e all'art. 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86, può dare
immediata attuazione alle direttive comunitarie che tocchino materie
di sua competenza esclusiva, indipendentemente dalla previa
emanazione di una disciplina statale.
La legislazione provinciale adottata non esclude il successivo
intervento di leggi statali: per il legislatore provinciale che abbia
già provveduto sussiste un vincolo di adeguamento, ma nei limiti
previsti dallo Statuto speciale (v. l'art. 7 del citato d.P.R. 19
novembre 1987, n. 526). Come già chiarito da questa Corte, sempre
con riguardo alle materie di competenza esclusiva, ove la Provincia
autonoma non abbia ancora legiferato, la normativa statale di
attuazione opera integralmente, in via suppletiva, anche quando
superi i limiti posti dallo Statuto speciale (sent. n. 349 del 1991).
Correttamente la Provincia di Bolzano, anzichè denunziare innanzi
a questa Corte il decreto legislativo n. 256 del 1991, gli ha
attribuito valore suppletivo ed ha quindi esercitato la propria
potestà legislativa, approvando la legge qui in esame una prima
volta il 7 luglio 1992 e, poi, il 4 dicembre 1992, dopo che il
Commissario del Governo l'aveva rinviata a nuovo esame.
Il 29 settembre del 1992, il Ministro della sanità ha indetto,
con il decreto che è oggetto del presente conflitto, il concorso
pubblico per l'ammissione al primo corso biennale, assegnando alle
regioni e alle province autonome il contingente dei medici da
ammettere al corso. È il decreto ministeriale ad avere attitudine
"invasiva", perchè è con tale decreto che si è resa palese la
volontà dello Stato di disciplinare integralmente la materia,
disconoscendo le attribuzioni della Provincia autonoma per i profili
più significativi della attuazione della direttiva comunitaria n.
86/457 (in particolare, la determinazione del contingente dei medici
da ammettere ai corsi; le modalità di indizione del concorso; la
composizione delle commissioni).
2.2. - Va altresì respinta l'eccezione di inammissibilità
avanzata dalla Provincia autonoma di Bolzano con riguardo al ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri.
La Provincia osserva che non vi è identità fra i due testi di
legge approvati dal Consiglio rispettivamente il 7 luglio e il 4
dicembre 1992; da tale rilievo essa trae la conclusione che il
Governo non era legittimato a impugnare la legge provinciale, ma
soltanto a rinviarla, per ulteriore esame, al Consiglio; a tal fine
la Provincia richiama una sentenza della Corte, la n. 40 del 1977.
È ben noto come la giurisprudenza di questa Corte, a partire
dalla citata sentenza, abbia effettivamente adottato un criterio
rigidamente formale per determinare quale sia la legge regionale
"nuova", ai fini dell'applicazione dell'art. 127 della Costituzione;
ma l'applicazione di tale criterio ha dato luogo a inconvenienti. Si
è fatto quindi ricorso a un diverso criterio di qualificazione per
impedire una serie senza limiti di rinvii: per definire una legge
come "nuova", non si dà rilievo a modifiche meramente testuali e a
quelle relative a "parti esterne" al contenuto dispositivo della
legge, quale il trasferimento dell'imputazione della spesa dal
bilancio di un anno a quello successivo (v., in part. , le sentt. nn.
497 del 1992 e 154 del 1990).
L'esame comparativo del testo approvato il 7 luglio e di quello
nuovamente approvato il 4 dicembre 1992 rivela che vi è stata una
modifica meramente formale all'art. 5, che risponde a esigenze
redazionali (si è specificato che l'allegato alla legge provinciale
15 aprile 1991, n. 11, è stato nel frattempo sostituito dall'art. 9
della legge provinciale 16 ottobre 1992, n. 36). È stato soppresso,
inoltre, l'originario art. 7 (che disponeva variazioni al bilancio
1992), con conseguente aggiornamento della clausola di copertura
introdotta dall'art. 6 della legge.
È del tutto evidente che non sussistono elementi di "novita'",
nei sensi e agli effetti dell'art. 127 della Costituzione, nelle
disposizioni approvate il 4 dicembre 1992, e il ricorso deve
ritenersi ammissibile.
3. - Per entrambi i giudizi, si deve dunque pervenire all'esame
del merito.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che la
competenza provinciale in materia di addestramento e formazione
professionale, ex art. 8, n. 29, dello Statuto speciale, non
ricomprende in alcun modo la formazione professionale dei medici. La
formazione professionale è sempre stata intesa quale insegnamento di
carattere eminentemente pratico, che nulla ha a che vedere con
l'attività di formazione scientifica realizzata, nel caso dei
medici, in sede "post-universitaria". Si richiama al riguardo la
sentenza di questa Corte n. 191 del 1991 e, nella normativa di
attuazione statutaria, l'art. 3, n. 9, del d.P.R. 28 marzo 1975, n.
474, come modificato dal decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267,
che riserva allo Stato la disciplina delle professioni sanitarie,
degli ordini e collegi professionali e degli esami di idoneità per
l'esercizio della professione medica negli ospedali.
Va considerato, invero, che se il citato d.P.R. n. 474 del 1975,
come novellato nel 1992, riserva effettivamente allo Stato la
disciplina dell'esame di idoneità per l'esercizio della professione
medica negli ospedali, qui il caso è diverso: il corso di formazione
in medicina generale si conclude con il rilascio dell'"attestato di
formazione", che è titolo necessario per l'esercizio della medicina
di base in rapporto di convenzione con il servizio sanitario
nazionale, ai sensi dell'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n. 833
(v. gli articoli 1 e 2 del decreto legislativo n. 256 del 1991).
In via più generale, la definizione tradizionale dei caratteri
propri della "formazione professionale" deve essere aggiornata alla
luce dei recenti sviluppi legislativi: anche a voler tacere della
legge quadro sulla formazione professionale (legge 21 dicembre 1978,
n. 845), va considerata quale segno eloquente dell'evoluzione
normativa in materia la previsione contenuta nell'art. 3 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 267, che, integrando l'art. 5 del
d.P.R. 1 novembre 1973, n. 689, ha riconosciuto alle Province
autonome il potere di attivare e gestire corsi di studio orientati al
conseguimento della formazione "richiesta da specifiche aree
professionali"; e ha statuito che gli attestati rilasciati al termine
di tali corsi abilitano all'esercizio di un'attività professionale
"in corrispondenza alle norme comunitarie".
4. - L'espresso riferimento, in tale disposizione, alla normazione
comunitaria mette in evidenza un profilo di particolare rilievo.
Si è già detto che nelle materie di competenza esclusiva le due
Province autonome possono dare immediata attuazione alle direttive
comunitarie, secondo quanto previsto dall'art. 7 del d.P.R. n. 526
del 1987 e dall'art. 9 della legge n. 86 del 1989. Ora, l'esame della
direttiva comunitaria 86/457 rivela che la "formazione specifica in
medicina generale" deve essere "più pratica che teorica";
l'insegnamento pratico è impartito in un centro ospedaliero
abilitato o presso un ambulatorio di medicina generale riconosciuto:
art. 2, comma 1, lett. c) della direttiva. Coerentemente con tale
prescrizione, il decreto del Ministro della sanità del 29 settembre
1992 prevede che la regione organizzi ed attivi i corsi in
collaborazione con l'ordine dei medici chirurghi e degli odontoiatri
della provincia capoluogo di regione (art. 13).
Non è dunque pertinente il richiamo alla sentenza n. 191 del
1991, che dichiarava infondata la questione di legittimità
costituzionale sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano nei
confronti degli articoli 2 e 4 della legge 19 novembre 1990, n. 341:
lì si trattava di un'attività formativa interamente radicata
nell'ordinamento dell'istruzione universitaria; e la competenza
provinciale in materia di addestramento e formazione professionale
risultava inconferente.
Nel caso in esame, come si evince dalle disposizioni prima
menzionate, non viene in gioco la sfera di competenza
dell'istituzione universitaria e non si pone quindi l'esigenza di
contemperare gli interessi connessi a due diverse sfere di autonomia
(delle regioni e delle province autonome, da una parte;
dell'università, dall'altra), entrambe dotate di copertura
costituzionale (sent. n. 281 del 1992). È sintomatico, d'altronde,
che l'Avvocatura generale parli, con formula generica, dello
svolgimento dei corsi in sede "post-universitaria".
Deve dichiararsi, in conclusione, l'incompetenza del Ministro
della sanità a disciplinare, anche per la Provincia autonoma di
Bolzano, i corsi biennali di formazione specifica in medicina
generale, e l'infondatezza della questione di legittimità
costituzionale, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri,
degli articoli 1, 2 (commi da 1 a 4), 3, 4, 5 e 7 della legge
provinciale in esame.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
a) dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro
della sanità, il potere di disciplinare, anche con riguardo alla
Provincia autonoma di Bolzano, i corsi biennali di "formazione
specifica in medicina generale";
b) annulla il decreto del Ministro della sanità del 29
settembre 1992 (Disposizioni sull'organizzazione ed attivazione dei
corsi di formazione in medicina generale), nella parte in cui non fa
salve le competenze della Provincia autonoma di Bolzano;
c) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale degli articoli 1, 2 (commi da 1 a 4), 3, 4, 5 e 7
della legge della Provincia autonoma di Bolzano approvata il 4
dicembre 1992 dal Consiglio provinciale, in sede di riesame a seguito
di rinvio governativo (Formazione specifica in medicina generale e
specialistica e applicazione di norme statali in materia di concorsi
pubblici presso le unità sanitarie locali), sollevata dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe, in
riferimento agli articoli 8, n. 29, e 9, n. 10, dello Statuto
speciale per la Regione Trentino-Alto Adige, approvato con d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670; al d.P.R. 1 novembre 1973, n. 689; al d.P.R.
28.3.1975, n. 474; all'art. 3 del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 267.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 15 luglio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0792