1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 111 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 dicembre 1990
N. 111 Ordinanza emessa l'11 dicembre 1990 dal tribunale di Como nel procedimento elettorale promosso da Charrej Franco nei confronti di Picco Enzo ed altri Elezioni - Ineleggibilita' alla carica di sindaco e decadenza dalla stessa della persona condannata (anche con pena sospesa) a pena detentiva superiore a sei mesi per reati commessi nella qualita' di pubblico ufficiale o con abuso d'ufficio o ad un anno per ogni altro delitto - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni analoghe, attesa l'eleggibilita', in caso di condanna con pena sospesa, alla carica di deputato, senatore, consigliere regionale, provinciale e comunale - Incidenza sul diritto all'elettorato passivo. (D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 6, ultimo capoverso). (Cost., artt. 3 e 51). (091C0247) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-1991)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
Con delibera 19 luglio 1990 il consiglio comunale di Campione
d'Italia, preso atto delle note della prefettura di Como e dei pareri
del Consiglio di Stato in merito alla verificatasi decadenza di
Charrey dalla carica di sindaco a seguito di condanna penale
irrevocabile, eleggeva alla carica di sindaco il sig. Enzo Picco e a
componenti della giunta municipale i signori Gianoglio, Canesi,
Balsamo e Mamoli.
Avverso la delibera pubblicata dal 30 luglio al 14 agosto 1990,
che ne aveva nella sostanza pronunciato la decadenza dall'ufficio di
sindaco ai sensi dell'art. 9- bis del testo unico delle leggi per la
composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni
comunale (d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570) Charrey proponeva ricorso
giurisdizionale avanti a questo tribunale, a ciò facoltizzato dal
medesimo articolo, secondo e ottavo comma.
Chiedeva in principalità l'annullamento della delibera consiliare
per non essersi verificata alcuna decadenza della carica di sindaco;
in subordine, eccepica l'illegittimità costituzionale dell'art. 271
del testo unico della legge comunale e provinciale del 1934, come
sostituito dall'art. 4 della legge 1 giugno 1977, n. 286, nonchè
dell'art. 6, ultimo capoverso, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 570/1960 per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione; instava per la rimessione degli atti alla Corte
costituzionale.
Narrava in fatto d'essere stato condannato con sentenza penale
passata in giudicato alla pena di mesi otto di reclusione per il
delitto di falso ideologico in atto pubblico commesso in Campione
d'Italia in data 9 maggio 1986, con concessione dei doppi benefici di
legge della sospensione condizionale della pena e della non menzione.
Deduceva in diritto che: 1) l'art. 271 del testo unico della legge
comunale e provinciale del 1934, come sostituito dall'at. 4 della
legge 1 giugno 1977, n. 286, secondo il quale "gli amministratori
che ricoprono talune cariche indicate nell'articolo precedente - in
primis il sindaco - decadono da essere di pieno diritto, quando siano
condannati con sentenza divenuta irrevocabile, per delitto commesso
nella qualità di pubblico ufficiale, o con abuso di poteri o con
violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione, ad una pena
restrittiva della libertà personale della durata superiore a 6
mesi.. .. ..", era stato espressamente abrogato dall'art. 64 della
legge 8 giugno 1990, n. 142, come pure doveva ritenersi abrogato per
implicito, stante l'eadem ratio, l'art. 6, ultimo capoverso, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 570/1960, secondo il quale
non può essere nominato sindaco "chi fu condannato per qualsiasi
reato commesso nella qualità di pubblico ufficiale o con abuso di
ufficio ad una pena restrittiva della libertà personale superiore a
sei mesi.. .. ..".
2) In ogni caso l'operatività dei predetti artt. 271 del testo
unico comunale e provinciale del 1934 e 6 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 570/1960 era "bloccata" dalla concessione del
beneficio della sospensione condizionale della pena, atteso il nuovo
testo dell'art. 166 del c.p., introdotto con la legge 7 febbraio
1990, n. 19, per il quale gli effetti della sospensione si estendono
alle pene accessorie, ad esse dovendosi assimilare la misura della
decadenza di cui al cennato art. 271.
3) Ove le suddette norme avessero dovuto ritenersi ancora in
vigore e applicabili alla fattispecie, era allora rilevante e non
manifestamente infondata la questione della loro legittimità
costituzionale in relazione agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.
Sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza,
rilevava, da una parte, l'irrazionalità di un sistema fondato
sull'automatismo di un'unica massima sanzione, prevista
indifferentemente per un'infinita serie di situazioni inserite
nell'ambito di uno stesso pur grave reato; dall'altra, l'inconguità
del trattamento differenziato previsto per i pubblici impiegati, per
i quali, a seguito dell'entrata in vigore della legge n. 19/1990, la
condanna penale non dà più luogo ad automatica destituzione di
diritto.
Sotto il profilo della violazione dell'art. 51 della Costituzione,
che sancisce il diritto di tutti i cittadini di accedere alle cariche
elettive, evidenziava come le norme impugnate mantenevano in vita un
sistema confliggente con il principio, più volte affermato dalla
Corte costituzionale, secondo cui tal diritto non può subire
limitazioni diverse da quelle derivanti dalle cause di
ineleggibilità, di stretta interpretazione, mentre poi i predetti
limiti devono essere rigorosamente contenuti nell'ambito di quanto
sia ragionevolmente indispensabile per garantire la soddisfazione
delle esigenze di pubblico interesse cui sono preordinati.
Sotto il profilo infine della violazione dell'art. 97 della
Costituzione, che sancisce il principio del buon andamento
dell'amministrazione, denunciava la conflittualità di esso con
l'applicazione automatica ed immotivata della decadenza.
Nei termini di legge nessuna delle parti contro cui il ricorso era
diretto depositava controricorso.
Solo in data 21 novembre 1990 si costituiva la prefettura di Como,
in persona del prefetto pro-tempore, pel tramite dell'avvocatura
dello Stato, depositando fascicolo contenente atti e documenti.
Eccepiva l'irritualità della notificazione, effettuata a mani di
dipendente ella prefettura di Como e non presso gli uffici
dell'avvocatura dello Stato di Milano, sicchè ad essa non poteva
essere imputato il ritardo nella costituzione, nè opposta la
decadenza per inosservanza del termine perentorio di costituzione.
Nel merito richiamava il contenuto dei pareri 18 ottobre 1989 e 12
luglio 1990 del Consiglio di Stato, cui si riportava integralmente.
Quanto alle sollevate questioni di incostituzionalità
sottolineava la diversità delle categorie - prime fra tutte quelle
degli impiegati locali e dei dipendenti statali - per le quali è
escluso l'automatismo della destituzione, rispetto alla categoria
degli amministratori comunali: per le une vi è sempre la
possibilità di infliggere la sanzione della destituzione al termine
di un procedimento disciplinare. Negava infine qualsivoglia contrasto
del sistema con gli artt. 51 (la decadenza da sindaco di chi abbia
subito una grave condanna penale apparendo assolutamente ragionevole)
e 97 della Costituzione (contrastante con il principio della buona
amministrazione essendo invece il consentire che un condannato con
sentenza definitiva possa diventare sindaco).
All'esito della discussione odierna il tribunale osserva come la
questione di llegittimità costituzionale dell'art. 6, ultimo
capoverso, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, in relazione agli artt.
3 e 51 della Costituzione sia, nei limiti che si illustreranno,
rilevante e non manifestamente infondata.
Sotto il profilo della rilevanza occorre evidenziare che
l'abrogazione dell'art. 271 del testo unico della legge comunale e
provinciale, nel testo sostituito dall'art. 4 della legge 1 giugno
1977, n. 286, disposta dall'art. 64, primo comma, lett. c), della
legge 8 giugno 1990, n. 142, non ha travolto la norma impugnata, sia
perchè manca la dichiarazione espressa dal legislatore, sia perchè
l'art. 31 del nuovo ordinamento delle autonomie locali riserva ad
altra legge la materia relativa alle elezioni dei consigli comunali
(e provinciali) e allo status dei componenti; donde la non
condivisibilità della tesi dell'abrogazione tacita ex art. 15 delle
preleggi.
Nè vale il richamo dell'art. 40 della legge 8 giugno 1990, n.
142, che disciplina i casi di rimozione e sospensione degli
amministratori locali per sostenere la caducazione, per effetto
dell'entrata in vigore di tal normativa, dell'art. 6 citato: la
cennata disposizione, inserita nel capo che regola il "controllo
sugli organi", riguarda i poteri discrezionali di sospensione e
rimozione degli amministratori degli enti locali attribuiti
all'autorità centrale e non attiene affatto alla diversa materia
della eleggibilità e incompatibilità degli amministratori medesimi,
di cui non condivide la ratio e i presupposti.
Pertanto in base all'art. 6 del d.P.R. n. 570/1960, norma da
ritenersi attualmente vigente, in combinato disposto con i successivi
artt. 9 e 9- bis, il sindaco condannato in via definitiva per
qualsiasi reato commesso nella qualità di pubblico ufficiale o con
abuso di ufficio ad una pena restrittiva della libertà personale
superiore a sei mesi decade dalla carica.
Peraltro nella fattispecie il sindaco di Campione d'Italia, Franco
Charrey, ha beneficiato della sospensione condizionale della pena:
poichè egli assume che l'ineleggibilità alla carica derivante da
condanna penale e ove la carica
sia già ricoperta, la decadenza di diritto non può operare a
seguito di condanna a pena condizionalmente sospesa, occorre
verificare la esattezza giuridica dell'assunto, che, se fondato,
verrebbe meno la rilevanza della questione di illegittimità
costituzionale.
L'art. 166 del c.p., nel nuovo testo introdotto dalla legge 7
febbraio 1990, n. 19, estende gli effetti della sospensione
condizionale della pena alle pene accessorie. Assume Charrey: 1) che
la misura della decadenza è pena accessoria; 2) che se non lo è,
costituendo mero effetto penale della condanna, ad essa va pur sempre
applicato l'art. 166 del c.p. quantomeno in via analogica, essendo
l'intera norma espressione di un principio generale dell'ordinamento
giuridico dello Stato.
La tesi non può essere condivisa.
Come è noto le pene accessorie (per le quali pure vale il
principio di legalita') conseguono di diritto alla condanna, per
espressa disposizione di legge, con effetti penali di essa.
La causa di ineleggibilita'-decadenza prevista dall'art. 6 del
d.P.R. n. 570/1960, che non è formalmente pena accessoria (la legge
non la qualifica tale), non lo è neppure sostanzialmente, se anche
il suo contenuto coincide in minima parte, quanto alle conseguenze,
con quella dell'interdizione dai pubblici uffici (privazione del
diritto di elettorato passivo): l'istituto non si atteggia infatti
come ulteriore sanzione comminata a coloro che commettono talune
spcie di reati, per rafforzare il precetto penale in funzione
strumentale, bensì, unitamente alle altre cause elencate nella norma
impugnata, come requisito negativo prescritto per coloro che siano
chiamati a far parte di organi elettivi affinchè sia tutelato il
normale e corretto svolgimento del rapporto elettorale.
Siffatta esigenza viene dalla legge salvaguardata con la
previsione di cause di ineleggibilità, incompatibilità e decadenza,
le quali tendono ad assicurare la libera espressione del voto, ovvero
che l'eletto possa assolvere le proprie funzioni in condizioni di
indipendenza ed imparzialità rispetto ad interessi di altri o anche
propri, ovvero ancora il decoro, la dignità e il prestigio delle
cariche di amministratore locale, incrinati da una condanna penale
irrevocabile per particolari tipi di reato o comportante pena di una
certa natura ed entità.
In altre parole la ineleggibilita'-decadenza prevista dall'ultimo
capoverso dell'art. 6 citato non sanziona un reato, ma assume la
condanna penale irrevocabile del candidato o dell'eletto a fatto
ostativo della sua elezione ovvero del mantenimento della carica,
valutando nella fattispecie la perdita di effettiva qualificazione
all'esercizio delle funzioni rispetto all'ambiente in cui le medesime
funzioni sono svolte o dovranno eserlo.
Tant'è che la legge fa discendere la ineleggibilità a sindaco
dall'esistenza di una sentenza penale di condanna indipendentemente
dalla sua eseguibilità, donde la riprova dell'esclusione della
natura sanzionatura della norma e dell'erroneità della
qualificazione dell'istituto non solo come "pena accessoria", ma
anche come "effetto penale" della condanna, la quale assume invece
valore di mero presupposto di fatto della decadenza.
Ma se anche volesse accedersi alla tesi che individua nella misura
di cui all'ultimo capoverso del citato art. 6 un effetto penale della
condanna, non sarebbe ad essa comunque estensibile per analogia la
disposizione di cui al nuovo testo dell'art. 166 del c.p..
Intanto è da dire che l'art. 4 della legge 7 febbraio 1990, n.
19, nel ribaltare la prospettiva del vecchio testo, che escludeva
l'estensione della prospensione condizionale della pena alle pene
accessorie e agli altri effetti penali della condanna, ha tenuto
fuori dalla previsione di estensibilità degli effetti del beneficio
proprio gli effetti penali, tra i quali si vorrebbe far rientrare
l'istituto in oggetto.
Inoltre il secondo comma dell'art. 166, introdotto con la legge n.
19/1990, nello statuire che la condanna a pena condizionalmente
sospesa non può costituire in alcun caso, di per se sola, motivo
d'impedimento all'accesso a posti di lavoro pubblici e privati, ha
fatto salvi "i casi specificamente previsti dalla legge".
Infine la posizione di coloro che concorrono a cariche elettive
pubbliche non pare assimilabile a quella di chi aspiri ad un posto di
lavoro pubblico o privato, ovvero abbia già avuto accesso nella
pubblica amministrazione come diopendente (per il quale l'art. 9
della cenna legge n. 19/1990 esclude la destituzione automatica a
seguito di condanna penale), non fosse altro perchè per i primi,
attese le modalità d'attribuzione delle pubbliche funzioni, non è
previsto un procedimento disciplinare all'esito del quale poter
infliggere la misura sanzinatoria massima; ne consegue
l'inammissibilità nella specie del ricorso alla analogia in bonam
partem, per mancanza dei presupposti dicui all'art. 12, secondo
comma, delle preleggi.
Se dunque deve trovare applicazione l'art. 6, ultimo capoverso,
della legge n. 570/1960, non intercettato dall'effetto sospensivo di
cui all'art. 166, nuovo testo, del codice penale, allora non è
manifestamente infondata la questione di illegittimità
costituzionale di tal norma in relazione agli artt. 3 e 51 della
Costituzione, nei limiti che seguono.
Per effetto dell'entrata in vigore della legge n. 19/1990 tutti i
condannati per reati che comportino l'applicazione della pena
accessoria dell'interdizione dai pubblici uffici, nel caso di
concessione del beneficio della sospensione condizionale della pena,
conservano l'elettorato attivo e passivo, con la possibilità di
accedere, in presenza degli altri necessari requisiti di legge, alle
massime cariche elettive dello Stato e a "quasi" tutte quelle degli
enti locali.
Premesso che vige in generale il principio che è eleggibile
chiunque è elettore e cioè, di regola, l'elettorato attivo coincide
con l'elettorato passivo, si consideri che la legge 22 maggio 1980,
n. 193, abrogando il n. 7 dell'art. 2 del testo unico delle leggi
recanti norme per la disciplina dell'elettorato attivo e per la
tenuta e la revisione delle liste elettorali, il quale escludeva per
un periodo di cinque anni la capacità elettorale dei condannati per
una serie di delitti, tra i quali il falso, ha soppresso la causa di
perdita del diritto elettorale attivo (e passivo) che discendeva
dalla condanna penale in quanto tale; sicchè oggi il condannato per
un reato di falso, pur interdetto dai pubblici uffici ma con pena
sospesa, è eleggibile (salva la ricorrenza di specifici ulteriori
requisiti personali) a deputato o a senatore, a consigliere
regionale, provinciale e comunale, e può assurgere a più alte
cariche, ma non può essere nominato sindaco, e se lo è già decade,
in conseguenza della norma impugnata.
L'irrazionalità del sistema appare evidente: se prima della legge
n. 19/1990 non poteva configurarsi alcuna disparità di trattamento
posto che per tutti i soggetti condannati per reati comportanti
l'applicazione della pena accessoria dell'interdizione dai pubblici
uffici (v. art. 31 del c.p.), fosse o meno concessa la sospensione
condizionale della pena, veniva meno l'elettorato e l'eleggibilità
in quanto l'effetto del beneficio eventualmente ottenuto non si
estendeva alle pene accessorie, dopo l'entrata in vigore del nuovo
testo dell'art. 166 del c.p. tutti coloro che godono della
sospensione condizionale della pena non sono privati del diritto di
elettorato attivo e passivo ma ciononostante, se condannati a pena
detentiva superiore a sei mesi per reati commessi nella qualità di
pubblico ufficiale o con abuso di ufficio o a un anno per ogni altro
delitto, non possono essere nominati alla carica di sindaco, e se
nominati decadono.
Stante la vigenza dell'ordinamento dell'art. 6 del d.P.R. n.
570/1960, quale che possa essere la valutazione sulla rispondenza
dell'intero sistema ai canoni di buona amministrazione della cosa
pubblica, permane una disparità di trattamento nella disciplina
delle condizioni richieste per accedere alle cariche elettive, non
giustificata dalla diversa natura della carica ricoperta; chè anzi
il rilievo esponenziale attribuibile al capo dell'amministrazione
comunale (si pensi ai tanti minuscoli comuni che nel nostro Paese
costituiscono significativa espressione dell'autonomia locale) non
può certo considerarsi pari a quello di più alte cariche, quale ad
esempio la carica di presidente della giunta regionale.
Se l'accesso a tale funzione non è impedito dalla condanna a pena
anche superiore a quella inflitta a Charrey e dalla conseguente
interdizione dai pubblici con pena sospesa, non si vede perchè, se
non violando l'art. 51, primo comma, della Costituzione, non si possa
consentire al medesimo, già consigliere comunale, l'accesso alla
carica di sindaco.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 34 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 6, ultimo capoverso, del
d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, in relazione agli artt. 3 e 51 della
Costituzione, nel senso e nei limiti di cui in motivazione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende il procedimento in corso;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, al Presidente del Consiglio dei Ministri, e comunicata
ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Como, addì 11 dicembre 1990
Il presidente: MAIORANO
Il funzionario: GRASSO
91C0247