1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 15-6-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 610 SENTENZA 8 - 10 giugno 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Regione Emilia-Romagna - Blocco degli organici delle UU.SS.LL. - Competenza della regione a programmare il servizio sanitario - Esclusione Inammissibilita'. (D.-L. 26 novembre 1981, n. 678, art. 1, conv., con modif., nella legge 26 gennaio 1982, n. 12, e art. 6 stessa legge). (Cost., art. 77). Sanita' pubblica - Province autonome di Trento e Bolzano Regione Sicilia - Blocco degli organici delle UU.SS.LL. Competenza a programmare il servizio sanitario - Esclusione Infondatezza. (D.-L. 26 novembre 1981, n. 678, art. 1, primo comma). (Cost., artt. 117, 118 e 119 in riferimento agli artt. 8, n. 1, 9, n. 10, e 16 dello statuto T.-A.A. e 14, lett. o), e 17, lettere e b) e e c), dello statuto speciale regione Sicilia). Sanita' pubblica - Regioni Emilia-Romagna e Sicilia - Province autonome di Trento e Bolzano - Blocco degli organici delle UU.SS.LL. - Competenza a programmare il servizio sanitario Autorizzazione del Ministro della sanita', su parere del Consiglio sanitario nazionale, per la copertura di posti vacanti - Cessazione della materia del contendere. (D.-L. n. 678/1981, art. 1, secondo, quarto, quinto, sesto, settimo, nono, decimo e undicesimo comma). (Cost., artt. 117, 118 e 119 in riferimento agli artt. 14, lett. o), e 17, lettere b) e c), dello statuto speciale per la Sicilia, e 8, n. 1, 9, n. 10, e 16 dello statuto speciale del T.-A.A.). Sanita' pubblica - Regione Emilia-Romagna - Blocco degli organici delle UU.SS.LL. - Competenza a programmare il servizio sanitario - Sottoposizione all'autorizzazione del Ministro della sanita', sentito il Consiglio sanitario nazionale, dell'ampliamento delle piante organiche provvisorie delle UU.SS.LL. - Illegittimita' costituzionale parziale. (D.-L. n. 678/1981, quarto comma). (Cost., artt. 117, 118 e 119) (088C0911) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 15-6-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 6 del
decreto-legge 26 novembre 1981, n. 678, convertito, con
modificazioni, in legge 26 gennaio 1982, n. 12, concernente: "Blocco
degli organici delle Unità sanitarie locali", promossi con ricorsi
delle Regioni Emilia-Romagna (n. 2 ricorsi) e Sicilia e delle
Province di Trento e Bolzano, notificati il 18 gennaio, il 22, il 26
e il 25 febbraio 1982, depositati in cancelleria il 25 gennaio, il 27
febbraio, il 5 e il 6 marzo successivi ed iscritti ai nn. 5, 14, 19,
20 e 22 del registro ricorsi 1982.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
uditi gli avvocati Valerio Onida per la Regione Emilia-Romagna,
Giuseppe La Loggia per la Regione Sicilia e Sergio Panunzio per le
Province di Trento e Bolzano e l'avvocato dello Stato Giorgio
Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 18 gennaio e depositato il 25
gennaio 1982 (Reg. ric. n. 5/1982) la Regione Emilia-Romagna ha
impugnato gli artt. 1 e 6 del decreto-legge 26 novembre 1981, n. 678,
recante "Blocco degli organici delle unità sanitarie locali",
chiedendo che ne venga dichiarata la illegittimità costituzionale
per violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost., anche in riferimento
all'art. 3 Cost., nonchè in riferimento alla legge 28 dicembre 1978,
n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale.
La ricorrente rileva peraltro che alcune disposizioni dell'art. 1
del decreto-legge impugnato valgono "fino all'entrata in vigore della
legge di approvazione del piano sanitario nazionale e delle
successive leggi regionali di approvazione dei piani sanitari
regionali", sicchè potrebbero non essere applicabili, quindi, nelle
Regioni che abbiano già approvato come l'Emilia-Romagna - il piano
sanitario regionale. Qualora però si ritenga che i piani regionali
debbano seguire l'entrata in vigore del piano sanitario nazionale, e
che quindi sino a che quest'ultimo non sia approvato le norme in
discorso debbano trovare applicazione in tutte le Regioni, essa
ricorrente ha interesse a far valere l'illegittimità di tutte le
disposizioni dell'art. 1 del decreto-legge n. 678 del 1981.
1.1. - La Regione Emilia-Romagna osserva che l'art. 1 del decreto-
legge n. 678 del 1981 costituisce la riproduzione, con poche aggiunte
e modifiche, di disposizioni di altri decreti-legge succedutisi nel
tempo (art. 5, d.l. n. 538 del 1981; art. 1, d.l. n. 400 del 1981;
art. 1 del d.l. n. 247 del 1981), tutti decaduti per mancata
conversione. Il nucleo fondamentale delle disposizioni, e spesso
anche i dettagli, sono identici, quanto al blocco degli organici, sin
dal decreto-legge n. 247 del 1981 e, per il blocco delle assunzioni,
dal decreto-legge n. 538 del 1981.
Lamenta in proposito la ricorrente che, mediante il ricorso alla
prassi della "reiterazione" dei decreti-legge ora convertiti dalle
Camere ed, in particolare, con il disporre all'art. 6 del decreto-
legge denunciato circa la permanenza e la validità degli atti e
provvedimenti adottati e dell'efficacia dei rapporti giuridici
derivanti dall'applicazione dei decreti-legge non convertiti, il
Governo - regolando così quella materia riservata espressamente alle
Camere dall'art. 77, terzo comma, Cost. - altera non solo l'ordine
delle competenze degli organi costituzionali dello Stato ma, quando
il decreto convertito e reiterato incide - come avviene nella specie
- sulle competenze e sull'attività delle Regioni, l'ordine delle
competenze e dei rapporti fra Stato e Regioni.
Nella specie, tale reiterazione presenta connotati di particolare
gravità, poichè, avendo ad oggetto disposizioni di immediata
applicazione, viene di fatto ad eludere la stessa provvisorietà del
decreto-legge.
Inoltre, l'illegittimità è aggravata dalla previsione, da parte
dell'art. 6 del decreto-legge, della conservazione di validità degli
atti adottati in base ai decreti non convertiti, e della permanenza
dell'efficacia dei rapporti derivanti dall'applicazione degli stessi:
e ciò nonostante l'illegittimità dei decreti medesimi, affetti
dagli stessi vizi di cui è portatore il decreto impugnato.
1.2. - La Regione Emilia-Romagna impugna i commi primo e quarto
dell'art. 1 del decreto-legge n. 678 del 1981, che dispongono il
"blocco" degli organici delle u.s.l., in quanto non contengono
principi fondamentali, ma dettano disposizioni puntuali, "destinate a
sovrapporsi a quelle della legge regionale di approvazione del piano
sanitario, al piano stesso ed alle direttive emanate dalla Regione
per la sua attuazione", violando così le competenze regionali a
programmare il servizio sanitario.
Il primo comma dell'art. 1 del decreto-legge dispone infatti che,
sino all'approvazione del piano sanitario nazionale "e delle
successive leggi di approvazione dei piani sanitari regionali", le
Regioni, entro trenta giorni dall'entrata in vigore del decreto,
"fissano le piante organiche provvisorie delle u.s.l. nei limiti del
complessivo numero dei dipendenti in servizio alla data del 30 aprile
1981... e dei posti di cui alle lettere a), b) e c) del secondo
comma".
Ad avviso della Regione, dettando norme rigide in materia di
organici anche per Regioni dotate - come la deducente di piano
sanitario, il decreto-legge n. 678 del 1981 viene a svuotare di
significato e di operatività tanto il piano che le direttive emanate
in attuazione di esso.
La competenza della Regione a disciplinare le piante organiche
anche provvisorie delle u.s.l. emerge infatti dal sistema disegnato
dalla legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio
sanitario nazionale, la quale affida ad esse il compito di "unificare
l'organizzazione sanitaria su base territoriale adeguando la
normativa alle esigenze delle singole situazioni regionali (art. 11,
secondo comma), di dettare norme per l'organizzazione, la gestione ed
il funzionamento delle u.s.l.", e di emanare il regolamento organico
del personale e le piante organiche dei diversi presidi e servizi
(art. 15), mentre l'approvazione delle singole piante organiche è
rimessa alle assemblee generali delle rispettive u.s.l., su proposta
dei comitati di gestione (art. 15, ottavo comma).
Per converso, al piano sanitario nazionale, come definito dall'art.
53 della legge n. 833 del 1978, viene conferito solo il compito di
stabilire i criteri e gli indirizzi ai quali deve riferirsi la
legislazione regionale per l'organizzazione dei servizi e per gli
organici dal personale, mentre alla legge delegata statale è
attribuito (art. 47, terzo comma) solo il compito di disciplinare lo
stato giuridico del personale delle u.s.l.
Il decreto impugnato, secondo la ricorrente, solo apparentemente
affida alla Regione la fissazione delle piante organiche provvisorie
delle u.s.l.: in realtà si tratta di una mera funzione di
accertamento, in quanto essa è vincolata, nel fissare gli organici,
ai limiti posti dall'art. 1, primo e secondo comma, del decreto
impugnato.
1.3. - Viene quindi censurata dalla Regione Emilia-Romagna la
disposizione contenuta nel comma quarto dell'art. 1, che attribuisce
al Ministro della sanità il potere di autorizzare, in deroga al
blocco degli organici, l'ampliamento degli stessi, su richiesta delle
Regioni e sentito il Consiglio sanitario nazionale, nei casi di
attivazione e completamento di nuove strutture ambulatoriali ed
ospedaliere.
Ad avviso della ricorrente, viene così sovvertito l'ordine delle
competenze costituzionalmente sancito e definito nella legge n. 833
del 1978, in quanto la potestà attribuita al Ministro non rientra
nelle funzioni di indirizzo e coordinamento delle attività
amministrative delle Regioni, poichè si traduce non in direttive ed
atti generali, ma in provvedimenti puntuali indirizzati direttamente
all'unità sanitaria locale.
Tale potestà, in forza della quale il Ministro viene a disporre
discrezionalmente l'attivazione di nuove strutture, interferisce
peraltro nei compiti regionali di ripartizione del fondo sanitario
tra le u.s.l., come previsto dall'art. 51 della legge n. 833 del
1978.
La disposizione impugnata, poi, non fissa un termine preciso alla
competenza autorizzativa del Ministro, ma ne subordina la cessazione
all'entrata in vigore del piano sanitario nazionale, evento "rimesso
totalmente all'arbitrio degli organi centrali".
1.4. - La Regione lamenta altresì la illegittimità e
l'irrazionalità delle eccezioni al suindicato potere di
autorizzazione in deroga attribuito al Ministro introdotte dai commi
quinto, sesto e settimo dell'art. 1 del decreto-legge.
L'ampliamento delle piante organiche delle u.s.l., può infatti, in
taluni casi, essere disposto direttamente o autorizzato dalla
regione, ma la disciplina derogatoria dettata dai commi menzionati
è, ad avviso della ricorrente, confusa e contraddittoria.
In particolare vengono denunciate:
a) la violazione dell'autonomia regionale realizzata con la
determinazione, ad opera dei commi quinto e sesto dell'art. 2,
dell'organo regionale competente a provvedere sugli ampliamenti di
organico;
b) la disparità di trattamento fra le Regioni, censurabile anche
alla luce del principio dettato dall'art. 3 Cost., determinata
dall'eccezione introdotta dal settimo comma, per le unità sanitarie
locali "delle zone dichiarate terremotate della Campania e della
Basilicata", pur non ricollegandosi gli ampliamenti di organico -
volti a far fronte ad esigenze di carattere permanente - alla
particolarità di tali zone.
1.5. - Viene ancora denunciata la norma contenuta nei commi secondo
e quarto dell'art. 1, la quale, ponendo il divieto di coprire i posti
vacanti delle piante organiche provvisorie sino all'emanazione del
decreto ministeriale sulle norme concorsuali previsto dall'art. 12
del d.P.R. n. 781 del 1979, introduce, accanto al "blocco degli
organici", il "blocco delle assunzioni" nelle u.s.l.
Ad avviso della ricorrente, tale misura invade il campo che la
Costituzione riserva "all'autonomia legislativa, programmatoria ed
amministrativa della Regione in ordine all'organizzazione ed alla
gestione del servizio sanitario, sotto il profilo della provvista del
personale necessario e previsto dalle piante organiche, con
conseguente vanificazione delle disposizioni contenute nel piano
sanitario regionale e delle direttive emanate per la sua attuazione.
L'attribuzione al Ministro della sanità della competenza ad
autorizzare la copertura di posti vacanti, disposta dal comma quarto,
all'esito di una complessa procedura, è funzione che esula dalle
competenze statali, perchè attiene non già alla programmazione ed
all'organizzazione del servizio sanitario, quanto piuttosto alla
gestione ordinaria del servizio, esplicandosi in provvedimenti
puntuali e discrezionali diretti alle singole u.s.l.
Quanto alle deroghe alla competenza ministeriale introdotte dai
commi quinto, sesto e settimo dell'art. 1, vengono formulati rilievi
analoghi a quelli svolti a proposito del blocco degli organici in
ordine all'ingiustificata disparità di trattamento fra Regioni.
Un'ulteriore censura della regione investe poi il comma undicesimo
dell'art. 1, il quale dispone il divieto di copertura dei posti
comunque vacanti "fino alla fissazione delle piante organiche
provvisorie di cui al primo comma" e salvo autorizzazione
ministeriale (o regionale, per le zone terremotate). Secondo la
ricorrente, si attua così un indiscriminato blocco delle assunzioni,
si attribuisce al Ministro una competenza che ad esso non spetta e si
introducono disparità di trattamento tra le Regioni colpite dal
terremoto e le altre.
1.6. - Viene quindi sollevata questione di costituzionalità della
norma contenuta nell'ultima parte del primo comma dell'art. 1, la
quale pone il divieto di affidare consulenze professionali, sotto
qualsiasi forma, a personale estraneo alle u.s.l.", con talune
eccezioni.
Premesso che il testo legislativo appare per taluni versi oscuro,
la Regione osserva che si tratta di disposizioni di stretto
dettaglio, come tali estranee all'ambito di principi fondamentali la
cui determinazione è rimessa al legislatore statale.
1.7. - Una ulteriore denuncia di illegittimità costituzionale
investe le disposizioni dettate ai commi nono e decimo dell'art. 1.
Osserva la regione che, mentre la norma relativa al divieto di
stipulazione di accordi integrativi, da parte delle Regioni o delle
u.s.l., che prevedano erogazioni economiche aggiuntive a quelle
previste dai contratti nazionali di categoria, è una ripetizione del
divieto già posto dall'art. 47, decimo comma, della legge n. 833 del
1978, l'ulteriore divieto di accordi che trattino "materie o istituti
non espressamente demandati a tali sedi da contratti collettivi
nazionali di lavoro delle categorie", frappone, per la genericità
della sua formulazione, un ostacolo alla trattativa sindacale in sede
locale su materie estranee a quelle di competenza degli accordi
nazionali, e di conseguenza è lesivo della competenza regionale a
disciplinare tali materie.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,
concludendo per il rigetto del ricorso.
In primo luogo, viene eccepita la inammissibilità della prima
questione sollevata, relativa alla reiterazione del decreto-legge, in
quanto il precetto contenuto nell'art. 77 Cost. non è posto a tutela
della sfera di autonomia regionale, ma è piuttosto diretto a
delimitare i confini tra i poteri del Governo e del Parlamento in
sede di decretazione di urgenza.
La questione, ad avviso dell'Avvocatura, è comunque infondata.
Nell'adozione di un decreto-legge ripetitivo di altro decaduto per
mancata conversione, il Governo interpreta, sotto la sua
responsabilità, il silenzio del Parlamento, escludendo che esso
abbia significato di assenso o dissenso rispetto alla normativa
provvisoria adottata e considerandolo solo come effetto della
concreta impossibilità di osservare il termine stabilito dall'art.
77 Cost.
Del pari inammissibile - o, in subordine, infondata - è poi
ritenuta la censura concernente l'art. 6 del decreto-legge.
2.1. - Anche le censure formulate nei confronti delle disposizioni
relative al cosiddetto blocco degli organici sono, ad avviso
dell'Avvocatura, infondate.
Il rapporto tra piano sanitario nazionale e piano sanitario
regionale è delineato dalla legge n. 833 del 1978 e dal d.P.R. n.
761 del 1979. Il decreto-legge impugnato è, secondo l'Avvocatura,
perfettamente in linea con la legge n. 833 del 1978, laddove (art.
53, lett. c e g) individua nel piano nazionale ed in quelli regionali
gli strumenti di pianificazione, specificandone le interrelazioni,
nonchè con il d.P.R. n. 761 del 1979, che subordina (art. 6)
l'adozione delle piante organiche delle u.s.l. alla predisposizione
degli idonei supporti pianificatori.
A parte la natura transitoria della normativa dettata dal decreto
impugnato in attesa dell'approvazione del piano sanitario nazionale,
la determinazione di un limite per le piante organiche da approvarsi
dalle Regioni non costituisce disposizione di dettaglio, ma
presupposto per l'esercizio del potere regionale, che si manifesta
nella valutazione realistica dei fabbisogni dei servizi delle singole
u.s.l. locali, nonchè nella perequata distribuzione del personale
disponibile. La normativa, osserva l'Avvocatura, rientra perciò nei
poteri di indirizzo, la cui spettanza allo Stato è stata confermata
dagli artt. 53 e 55 legge n. 833 del 1978 e 6 del d.P.R. n. 761 del
1979.
Per le stesse ragioni non sono censurabili - prosegue l'Avvocatura
- l'attribuzione al Ministro del potere di autorizzare l'ampliamento
delle piante organiche nonchè le deroghe a tale attribuzione per le
zone terremotate.
2.2. - In ordine al blocco delle assunzioni, le censure mosse al
decreto dalla ricorrente sono, ad avviso dell'Avvocatura, infondate,
in quanto la normativa sulla copertura dei posti vacanti delle piante
organiche provvisorie ha natura transitoria e provvisoria, anche
rispetto alle altre disposizioni del decreto n. 538, in quanto il
divieto, rispetto a quello posto per l'ampliamento delle piante
organiche, è ancora più limitato, avendo efficacia solo fino
all'emanazione del decreto ministeriale sulla disciplina dei
concorsi, e non sino all'entrata in vigore del piano sanitario
nazionale. Si è così precisato il disposto, anch'esso transitorio,
già contenuto nell'art. 71 del d.P.R. n. 78 del 1979 per il quale,
sino all'emanazione del decreto ministeriale, i posti vacanti
potevano essere ricoperti solo per riconosciute inderogabili esigenze
assistenziali.
2.3. - Quanto al divieto, posto dai commi nono e decimo dell'art. 1
del decreto impugnato, esso è diretto a puntualizzare, in rapporto
ad iniziative assunte a livello regionale, che non possono essere
raggiunti accordi integrativi anche per le materie che, pur
rientrando comunque nella specifica competenza della contrattazione
nazionale, non siano state espressamente delegate agli accordi
integrativi.
3. - Con ricorso notificato il 22 febbraio 1982 (R. Ric. n. 14 del
1982), la Regione Sicilia ha sollevato questione di legittimità
costituzionale della legge 26 gennaio 1982, n. 12, recante
"Conversione in legge con modificazioni del decreto-legge 26 novembre
1981, n. 678 concernente il blocco degli organici delle unità
sanitarie locali", nonchè del decreto-legge convertito, per
violazione dell'art. 115 Cost. e degli artt. 14, lett. o), 17 e 43
dello Statuto della Regione Siciliana, nonchè dell'art. 80, comma
secondo, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, che, come legge di
grande riforma, ha precisato un principio di ordine costituzionale.
La legge denunciata, ad avviso della ricorrente, lede le competenze
regionali, in quanto attiene a materia di organizzazione, non
costituendo quanto disposto principio valido a condizionare la
potestà regionale ex art. 14, lett. o), nè quella ex art. 17, lett.
b) e c) dello Statuto, nelle seguenti parti: a) in quanto all'art. 1
pone sullo stesso piano, senza alcuna differenza, le regioni a
Statuto speciale e le Regioni ordinarie, in violazione dell'art. 115
Cost.; b) in quanto, con il medesimo art. 1, fissa un termine per la
formazione delle piante organiche delle u.s.l., ponendo altresì il
divieto di affidare consulenze professionali a personale esterno; c)
per il potere, riconosciuto dall'art. 1, quarto comma, al Ministro
della sanità, di autorizzare l'ampliamento delle piante organiche e
le coperture dei posti per le nuove strutture ambulatoriali e
ospedaliere; d) in quanto l'art. 2, comma decimo, pone l'obbligo
della preventiva autorizzazione ministeriale per la copertura dei
posti comunque vacanti, fino alla fissazione delle piante organiche.
La legge impugnata è in chiara discordanza, rileva la ricorrente,
con la legge n. 833 del 1978, istitutiva del servizio sanitario,
quanto al ruolo affidato alla Regione.
Osserva in particolare la Regione Sicilia che, a norma degli artt.
65, 66 e 67 della legge 833 del 1978, nei ruoli regionali confluisce
personale appartenente ad amministrazioni ed enti diversi, e di ciò
è prescritto che la Regione tenga conto; in materia di trasferimento
di funzioni, di personale e di beni, va in ogni caso osservata la
procedura prevista dall'art. 43 dello Statuto regionale, con il quale
peraltro non contrasta l'art. 80 della legge n. 833 del 1978.
La parificazione tra Regioni a Statuto speciale e Regioni
ordinarie, operata dall'art. 2 della legge impugnata, non è
conciliabile, alla luce dell'art. 14 dello Statuto circa i limiti
della legislazione regionale, con il sistema costituzionale e con la
stessa legge di riforma del sistema sanitario. Non può peraltro
sostenersi - soggiunge la ricorrente - che l'art. 2 della legge n. 12
del 1982 abbia abrogato l'art. 80 della legge n. 833 del 1978, in
quanto le norme contenute in quest'ultimo articolo hanno valore
generale per tutta la materia di cui alla legge di riforma ed hanno
carattere permanente in quanto esplicitano, nel sistema della
specifica riforma, un principio di ordine costituzionale.
Ne consegue quindi la incostituzionalità della normativa contenuta
nei commi dal primo al quinto, nonchè nei commi ottavo, undicesimo e
dodicesimo dell'art. 1 della legge.
2.5. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,
concludendo per il rigetto del ricorso, in quanto infondato.
Ad avviso dell'Avvocatura, l'ordine delle competenze stabilito
dalla legge n. 833 del 1978 e dal d.P.R. n. 761 del 1978 non è stato
violato dal decreto-legge n. 878 del 1981 e dalla relativa legge di
conversione in quanto, tra l'altro, la disciplina emanata,
espressamente definita transitoria e provvisoria, da valere sino
all'approvazione del piano sanitario nazionale ed alla successiva
approvazione dei piani regionali, costituisce "stralcio, che riguarda
in modo specifico le piante organiche, del primo piano sanitario
nazionale" non approvato nei termini previsti dall'art. 54 della
legge n. 833 del 1978.
In ordine al ritenuto contrasto della norma denunciata con le norme
statutarie invocate nel ricorso, l'Avvocatura rileva l'inesattezza
del richiamo, operato dalla ricorrente, all'art. 14, lett. a), dello
Statuto, in materia di regime degli enti locali e delle
circoscrizioni relative. Le norme riguardanti lo stato giuridico ed
economico del personale sanitario appartengono alla materia
sanitaria, attribuita dall'art. 17 dello Statuto alla competenza
della Regione.
Tale competenza incontra perciò il limite costituito dai principi
ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato,
limite che "riserva al Parlamento nazionale l'adozione dello
strumento pianificatorio da valere per l'intero territorio della
Repubblica".
3. - Con distinti ricorsi di analogo tenore (R.Ric. nn. 19 e 20 del
1982), notificati il 26 febbraio 1982 e depositati il 5 marzo 1982,
la Provincia Autonoma di Trento e la Provincia Autonoma di Bolzano
hanno impugnato l'art. 1 della suddetta legge 26 gennaio 1982, n. 12,
nella parte in cui converte in legge, con modificazioni, il quarto e
l'undicesimo comma dell'art. 1 del decreto-legge 26 novembre 1981, n.
678, in materia di blocco degli organici delle u.s.l., denunciandone
l'illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 9, n. 10, e
dell'art. 16 - nonchè, per la sola Provincia di Bolzano, dell'art.
8, n. 1 - dello Statuto speciale di autonomia approvato con il d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670, in relazione anche alle norme di attuazione
di cui ai d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, e 26 gennaio 1980, n. 197,
nonchè, per la sola Provincia di Bolzano, alla legge provinciale 2
gennaio 1981, n. 1.
Premettono le ricorrenti che lo Statuto speciale del Trentino-Alto
Adige attribuisce, all'art. 4, n. 7, la competenza esclusiva in
materia di enti sanitari ed ospedalieri alla Regione, che con legge
ha già disciplinato l'ordinamento delle u.s.l.; che lo stesso
Statuto, agli artt. 9, nn. 10 e 16, attribuisce alla competenza
concorrente della Provincia la materia dell'assistenza sanitaria ed
ospedaliera; che spetta altresì alla Provincia di Bolzano la
competenza esclusiva in materia di personale dipendente, a norma
dell'art. 8, n. 1, dello Statuto. In tale materia - ad avviso delle
ricorrenti - è indubbiamente compresa la disciplina del personale
sanitario, dettata, tanto dalla provincia di Trento che da quella di
Bolzano, con proprie leggi.
Le competenze statali in materia sono circoscritte, a norma
dell'art. 3, n. 9, del d.P.R. n. 474 del 1975, agli esami di
idoneità professionale dei medici, sicchè la competenza attribuita
al Ministro della sanità dalle disposizioni impugnate circa
l'autorizzazione alla copertura dei posti vacanti ed agli ampliamenti
degli organici delle u.s.l. appare alle Province ricorrenti in
contrasto con le norme costituzionali.
Il blocco degli organici delle u.s.l., poi, soggiungono le
ricorrenti, non può riguardare le Province di Trento e di Bolzano
che, con proprie leggi, hanno istituito i ruoli nominativi
provinciali.
3.1. - È intervenuto nei due giudizi il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,
chiedendo sia dichiarata l'infondatezza delle questioni.
Rileva in primo luogo l'Avvocatura che non appaiono chiari i
riferimenti, operati nei ricorsi, ai commi undicesimo e nono
dell'art. 1 della legge in esame, in quanto le disposizioni ivi
racchiuse hanno contenuto diverso da quanto sostenuto dalle
ricorrenti.
Deduce quindi l'inconferenza dei richiami alle leggi provinciali
approvate in materia dalle Province ricorrenti in quanto, a norma
dell'art. 55 della legge n. 833 del 1978, i piani regionali non
possono che essere successivi al piano sanitario nazionale cui devono
uniformarsi.
Osserva infine che il servizio sanitario nazionale costituisce
materia ben diversa dall'ordinamento dei servizi sanitari ed
ospedalieri, per i quali le Province autonome rivendicano l'esclusiva
competenza. Esso è stato assunto dallo Stato, quale fine primario
per la tutela di un bene fondamentale dell'intera collettività
nazionale ed allo Stato spetta il potere di dettarne le linee
fondamentali organizzative ed esecutive, nonchè di decidere sulle
sue concrete forme organizzative.
4. - Con successivo ricorso notificato il 25 febbraio 1982 e
depositato il 6 marzo 1982 (Reg. ric. n. 22/1982) la Regione Emilia-
Romagna ha denunciato l'illegittimità costituzionale:
a) dell'art. 2 del decreto-legge n. 678 del 1981 come convertito,
con modificazioni, nella legge 26 gennaio 1982, n. 12, nonchè
dell'art. 2 di detta legge, nella parte in cui dispone la conversione
in legge, con modificazioni, dell'art. 2 del decreto-legge n. 678 del
1981, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119, nonchè all'art. 3
Cost., anche in riferimento alla legge 28 dicembre 1978, n. 833;
b) dell'art. 2 della legge n. 12 del 1982 nella parte in cui
dispone la conservazione della validità degli atti e provvedimenti
adottati, e dell'efficacia dei rapporti giuridici derivanti
dall'applicazione degli artt. 1 e 3 del decreto-legge n. 400 del
1981, dell'art. 5 del decreto-legge n. 538 del 1981, nonchè,
indirettamente, dell'art. 1 del decreto-legge n. 247 del 1981, in
riferimento agli artt. 117, 118 e 119, nonchè all'art. 3 Cost.,
anche in riferimento alla legge n. 833 del 1978.
In primo luogo la Regione chiede sia dichiarata l'illegittimità
delle disposizioni del decreto-legge convertito dalla legge n. 12 del
1982 per i motivi posti alla base del ricorso di cui al precedente n.
1.
Nei confronti delle disposizioni dell'art. 1 del decreto-legge n.
678 del 1981 modificate in sede di conversione, permangono, ad avviso
della ricorrente, le ragioni di illegittimità già addotte nei
confronti del testo originario del decreto; ciò vale per
l'ampliamento del termine entro cui le Regioni debbono fissare le
piante organiche provvisorie delle u.s.l. (art. 2 comma primo); per
l'ampliamento delle piante organiche provvisorie anche ai "posti
vacanti delle piante organiche già approvate (art. 1, primo comma),
in ordine alle quali non muta il carattere vincolato del potere
attribuito alle Regioni; per il termine iniziale del divieto di
affidare consulenze professionali (art. 1, primo comma); per il
riferimento ad esigenze di assistenza "sanitaria", oltre che
ospedaliera (art. 1, quarto comma), in tema di autorizzazione
ministeriale per la copertura dei posti e l'ampliamento degli
organici, e per l'introduzione del silenzio-accoglimento sulle
richieste delle Regioni al Ministro.
Le modifiche così introdotte, ad avviso della regione, non
superano, a parte l'ultima, il semplice dettaglio.
Parimenti di dettaglio appaiono alla ricorrente le modifiche
introdotte al quinto, sesto e settimo comma dell'art. 1, relativi
alla contestualità della delibera regionale di copertura dei posti
nuovi a quella per l'ampliamento degli organici, circa le competenze
dell'organo regionale e l'estensione della deroga alla competenza
ministeriale per le zone terremotate. Analoghe considerazioni vengono
svolte per il richiamo all'art. 71 del d.P.R. n. 761 del 1979
introdotto nell'ottavo comma dell'art. 1 della legge denunciata, per
la menzione delle Province autonome introdotta all'undicesimo comma
dell'art. 1, nonchè per le disposizioni contenute nel comma
dodicesimo dell'art. 1, il primo dei commi aggiunti al decreto.
A seguito dell'emanazione del decreto del Ministro della sanità 30
gennaio 1982, contenente le nuove norme sui concorsi previste
dall'art. 12 del d.P.R. n. 761 del 1979, è venuta meno, secondo la
ricorrente, l'operatività dell'ottavo comma del decreto-legge n. 678
del 1981; restano invece ferme le censure di illegittimità già
avanzate nei confronti dei commi secondo e quarto dell'art. 1 del
decreto-legge con il ricorso n. 5 del 1982.
Viene infine denunciata l'illegittimità dell'art. 2 della legge n.
12 del 1982 nella parte in cui dispone la conservazione degli effetti
degli atti e dei provvedimenti adottati e dei rapporti giuridici
derivanti dai decreti-legge reiterati, disposizioni già contenute
nell'art. 6 del decreto-legge n. 678 del 1981 già censurato.
4.2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che,
ribadendo le argomentazioni già svolte nel precedente giudizio
promosso dalla Regione Emilia-Romagna (e riportate sub n. 2) ha
chiesto il rigetto del ricorso.
5. - Nell'imminenza della camera di consiglio, fissata per il 25
novembre 1987, la Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria
per entrambi i giudizi (Reg. ric. nn. 5 e 22 del 1982) promossi,
deducendo in primo luogo che, a seguito dell'introduzione della
disciplina dettata in tema di assunzioni nelle u.s.l. dall'art. 9,
commi terzo e quarto, della legge n. 130 del 1983, dall'art. 19 della
legge n. 730 del 1983, dall'art. 7 della legge n. 877 del 1984,
dall'art. 6 della legge n. 41 del 1986, dall'art. 8, comma
dodicesimo, della legge n. 910 del 1986, è venuta meno la materia
del contendere in ordine al blocco delle assunzioni nelle u.s.l.
Considerazioni analoghe, per quel che attiene al divieto di accordi
integrativi, vengono svolte a seguito del sopravvenire della legge n.
93 del 1983.
Non appaiono invece superati i profili di incostituzionalità
rilevati nelle disposizioni relative al blocco degli organici delle
u.s.l., non innovate nella sostanza dagli artt. 12 e 5 della legge n.
207 del 1985.
Nè può ritenersi, soggiunge la Regione, che la legge n. 595 del
1985 sia qualificabile come legge di approvazione del piano sanitario
nazionale, in quanto essa rinvia ad un successivo atto non
legislativo per l'approvazione del piano (art. 13, commi quarto e
quinto, in relazione all'art. 1).
Resta poi in vigore la disposizione relativa al potere,
riconosciuto al Ministro della sanità, di derogare al blocco degli
organici, che costituisce, ad avviso della ricorrente, l'aspetto più
rilevante della controversia. A conforto dei motivi e base dei
ricorsi viene richiamata la giurisprudenza recente di questa Corte in
materia di sanità, e segnatamente le sentt. n. 307 del 1983, n. 219
del 1984, n. 245 del 1984, n. 177 del 1986, n. 64 del 1987.
6. - Ha altresì depositato memoria, nell'imminenza della camera di
consiglio fissata per il 25 novembre 1987, la provincia Autonoma di
Bolzano (ric. n. 20 del 1982), contestando che la materia
disciplinata dalle disposizioni impugnate sia, come sostenuto
dall'Avvocatura, "ben diversa dall'ordinamento dei servizi sanitari e
ospedalieri".
Richiama, in proposito, l'affermazione contenuta nella sentenza n.
307 del 1983 (n. 19 della motivazione in diritto) di questa Corte.
Contesta altresì il carattere "provvisorio" della disciplina in
materia di blocco degli organici, in quanto priva di un limite
temporale definito.
Ribadisce infine la illegittimità delle disposizioni relative al
potere di deroga al blocco riconosciuto al Ministro della sanità,
alla luce della legislazione sopravvenuta e, specialmente, della
recente giurisprudenza di questa Corte.
7. - La Corte disponeva la riunione dei giudizi rubricati ai nn. 5,
14, 19, 20 e 22 del 1982 del registro ricorsi.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi in epigrafe sollevano in via principale questioni
di legittimità costituzionale identiche o connesse, tutte
concernenti norme contenute in disposizioni del decreto-legge 26
novembre 1981, n. 678 (ricorso della Regione Emilia-Romagna R. Ric.
n. 5 del 1982, ricorso della Regione Sicilia R.Ric. n. 14 del 1982) e
della legge di conversione con modificazioni 26 gennaio 1982, n. 12
(ricorso della Regione Emilia-Romagna R.Ric. n. 22 del 1982, ricorso
della Regione Sicilia R.Ric. n. 14 del 1982, ricorso della Provincia
di Trento R.Ric. n. 19 del 1982, ricorso della Provincia di Bolzano
R.Ric. n. 20 del 1982). I relativi giudizi possono pertanto essere
riuniti e decisi con un'unica sentenza.
La Regione Emilia Romagna condiziona i propri ricorsi
all'eventualità che alcune disposizioni del decreto-legge n. 678 del
1981, come convertito con la legge n. 12 del 1982 - destinate a
valere fino all'approvazione dei piani regionali - siano interpretate
nel senso della loro applicabilità a quelle Regioni che, come essa
ricorrente, avessero già in precedenza approvato il proprio piano
sanitario regionale.
Tale interpretazione non può peraltro essere adottata perchè,
come la stessa ricorrente riconosce, le disposizioni in parola fanno
riferimento ai piani sanitari regionali successivi nel tempo al piano
sanitario nazionale (ai cui contenuti e indirizzi i primi devono
uniformarsi secondo l'art. 55, comma secondo, della legge 23 dicembre
1978, n. 833 sul servizio sanitario), piano sanitario non ancora
approvato.
Sotto questo profilo nulla osta all'esame dei detti ricorsi.
3. - Le norme censurate dai ricorsi suindicati possono essere
raggruppate, e così i ricorsi che le censurano, a seconda
dell'oggetto.
L'art. 1, comma primo, del decreto-legge n. 678 introduce un regime
transitorio degli organici delle unità sanitarie locali (blocco
degli organici) da valere fino all'entrata in vigore della legge di
approvazione del piano sanitario locale e delle successive leggi di
approvazione dei piani sanitari regionali, stabilendo che, entro
trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, le regioni
e le province autonome fissano piante organiche provvisorie entro
certi limiti numerici (numero complessivo di dipendenti in servizio
alla data del 30 aprile 1981 e delle vacanze determinatesi dalla
stessa data per determinate cause o già in corso di copertura
concorsuale o per le quali siano stati conferiti dati incarichi: cfr.
lettere a, b e c del comma secondo).
Lo stesso comma primo dell'art. 1, nell'ultima parte, vieta di
affidare, dalla data di entrata in vigore del decreto, consulenze
professionali, sotto qualsiasi forma, a personale estraneo alle
unità sanitarie locali, fatta eccezione per le prestazioni non
continuative di opera professionale, escluse peraltro quelle a
carattere sanitario. Tale norma rientra nella disciplina del blocco
degli organici, dovendosi ritenere strumentale al fine di prevenire
alterazioni del rapporto fra piante organiche e personale comunque
occupato.
Nella disciplina del "blocco degli organici" rientra anche il
comma quarto dell'art. 1, nella parte in cui prevede che
l'ampliamento delle piante organiche provvisorie come sopra
determinate possa avvenire eccezionalmente (in relazione ad
indilazionabili esigenze) solo se le Regioni siano a ciò autorizzate
dal Ministro della sanità.
Ancora nella disciplina del blocco degli organici rientrano i
commi quinto, sesto e settimo dell'art. 1, nella parte in cui
rispettivamente ammettono senz'altro l'ampliamento delle piante
organiche ad opera delle Regioni per strutture e servizi aventi una
particolare finalizzazione, e, per tali servizi, anche le consulenze
professionali; provvedono analogamente per date strutture di unità
sanitarie locali nel cui territorio siano localizzati centri
nucleari, stabilendo in tal caso la competenza della Giunta regionale
e particolari regole di finanziamento; provvedono analogamente per le
unità sanitarie locali delle zone dichiarate terremotate della
Campania e della Basilicata con date disposizioni di legge.
L'art. 1, comma secondo, del decreto-legge n. 678 introduce un
regime transitorio delle assunzioni di personale dipendente per la
copertura dei posti vacanti delle piante organiche provvisorie come
sopra determinate (blocco delle assunzioni), vietando tale copertura
(non così quella delle vacanze pur conteggiate secondo il comma
primo per la fissazione delle dette piante organiche provvisorie di
cui alle lettere a, b, c,) fino all'emanazione del decreto previsto
dall'art. 12 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, per la
regolamentazione dei concorsi.
Rientra nella disciplina del "blocco delle assunzioni" anche il
comma quarto dell'art. 1, nella parte in cui prevede che la copertura
dei detti posti vacanti e di quelli risultanti dall'ampliamento in
via eccezionale delle piante organiche provvisorie possa avvenire
(tranne che per le vacanze di cui alle lettere a, b,c, del comma
secondo) solo se le Regioni siano a ciò autorizzate dal Ministro
della sanità.
Ed ancora rientra nella disciplina del "blocco delle assunzioni"
il comma undicesimo dell'art. 1, il quale prevede che le vacanze di
strutture, servizi e presidi da trasferire alle unità sanitarie
possa avvenire, fino alla fissazione delle piante organiche
provvisorie di tali unità (di cui all'art. 1, comma primo), solo se
le Regioni siano a ciò autorizzate dal Ministro della sanità.
Ed ancora rientrano nella disciplina del blocco delle assunzioni i
commi quinto, sesto e settimo, nella parte in cui ammettono
senz'altro la copertura delle vacanze ad opera delle regioni nei
casi, alle condizioni, e con le modalità ivi rispettivamente
indicate.
I commi nono e decimo dell'art. 1 vietano, a pena di nullità, la
stipulazione di "accordi integrativi" da parte delle Regioni o delle
unità sanitarie locali per erogazioni economiche aggiuntive a favore
del personale in vista della definitiva e uniforme disciplina del
trattamento economico del personale stesso mediante contratto
collettivo nazionale unico (come previsto dall'art. 47 della legge 23
dicembre 1978, n. 833 e successivamente dalla legge 29 marzo 1983, n.
93).
Così individuate le tre normative di salvaguardia oggetto del
decreto-legge n. 678 del 1981 e della legge di conversione n. 12 del
1982, delle quali le prime due sono reciprocamente in qualche modo
collegate, ma tuttavia reciprocamente distinguibili, è agevole
notare che:
a) contro la normativa sul "blocco degli organici" si appuntano
le censure prospettate con tutti i ricorsi: quelle prospettate dalle
Province autonome di Trento e di Bolzano limitatamente, o con
particolare riguardo, alla norma che prevede che l'ampliamento delle
piante organiche provvisorie è subordinato ad autorizzazione del
Ministro della sanità (art. 1, comma quarto in parte qua);
b) contro la normativa sul "blocco delle assunzioni" parimenti
si appuntano le censure prospettate con tutti i ricorsi: quelle
prospettate dalle Province autonome di Trento e di Bolzano
limitatamente o con particolare riguardo alle norme che prevedono che
è subordinata ad autorizzazione del Ministro della sanità la
copertura dei posti vacanti delle piante organiche provvisorie e di
quelli risultanti dall'ampliamento di tali piante (art. 1, comma
quarto, in parte qua) e la copertura delle vacanze di strutture,
servizi e presidi da trasferire alle unità sanitarie locali (art. 1,
comma undicesimo);
c) contro la normativa sul "divieto di accordi integrativi" si
appuntano le sole censure prospettate con i ricorsi della Regione
Emilia Romagna;
4. - Per quanto concerne le questioni come sopra sollevate in
ordine alla normativa sul "blocco delle assunzioni" e alla normativa
sul "divieto di accordi integrativi", deve riternersi (come ha
riconosciuto con la sua memoria defensionale la Regione Emilia
Romagna) cessata la materia del contendere.
Quanto alla prima delle due normative, da un canto, è stato
emanato in data 31 gennaio 1982 il decreto ministeriale previsto
dall'art. 12 del d.P.R. n. 761 del 1979, fino alla cui emanazione il
blocco doveva operare ai sensi dell'impugnato art. 1, comma secondo,
dall'altro sono sopravvenute normative (contenute nelle leggi
finanziarie) le quali hanno ribadito il blocco delle assunzioni, ma
anno per anno, cioè per un tempo determinato, e, a partire dall'anno
1986, hanno attribuito alle regioni il potere di derogare al blocco.
In particolare, con il comma terzo dell'art. 9 della legge 26 aprile
1983, n. 130 (legge finanziaria 1983) è stato ribadito, per l'anno
1983, ed anzi esteso all'intero pubblico impiego, il "blocco delle
assunzioni" (la norma non è stata ritenuta illegittima da questa
Corte con la sentenza n. 307 del 1983, che ha invece dichiarato
illegittimo il comma quarto, riguardante l'autorizzazione del
Presidente del Consiglio dei ministri a derogare al blocco); con
l'art. 19 della legge 27 dicembre 1983, n. 730 (legge finanziaria
1984) è stato provveduto analogamente, per l'anno 1984 e con alcune
eccezioni (rispetto alla detta legge questa Corte, con la sentenza n.
245 del 1984, ha adottato una linea analoga a quella osservata con la
precedente sentenza n. 307 del 1983); con l'art. 7 (particolarmente
con il comma quinto) della legge 22 dicembre 1984, n. 887, è stato
ribadito per il 1985 il blocco delle assunzioni, lasciandosi alle
Regioni (comma quarto) di provvedere sulle deroghe; con il comma
decimo dell'art. 6 della legge 28 febbraio 1986, n. 41 (legge
finanziaria 1986), è stato ribadito per il 1986 il blocco delle
assunzioni, mentre con il comma diciannovesimo il potere di derogare
al blocco è stato attribuito alle Regioni; con il comma dodicesimo
dell'art. 8 della legge 22 dicembre 1986, n. 910 (legge finanziaria
del 1987) è stato provveduto analogamente per l'anno 1987.
Quanto alla seconda delle due normative, la quale si colloca in un
indirizzo volto alla uniformazione del trattamento economico dei
dipendenti delle unità sanitarie locali, è sopravvenuta la legge
quadro sul pubblico impiego n. 93 del 1983, che (art. 9 in relazione
all'art. 6) ha definitivamente consacrato, sia pure con modifiche, il
sistema, previsto dall'art. 47, commi settimo e ottavo, della legge
n. 833 del 1978, della contrattazione unica a livello nazionale per
il trattamento economico (ed economico normativo) dei detti
dipendenti.
Non può ritenersi, invece, cessata la materia del contendere in
ordine alle questioni di legittimità costituzionale della disciplina
concernente il "blocco degli organici" (comma primo, e, in parte qua,
quarto, quinto, sesto e settimo).
Non è sopravvenuta infatti una disciplina che abbia globalmente
regolato la materia delle piante organiche (il decreto-legge 8
febbraio 1988, n. 27, convertito nella legge 8 aprile 1988, n. 109,
riguarda le sole piante organiche degli ospedali).
Occorre dunque passare all'esame delle dette questioni, così come
sollevate dalle ricorrenti.
5. - Sia pure nei limiti delle questioni attinenti alla
legittimità costituzionale della normativa sul blocco degli organici
come sopra individuata, va esaminata preliminarmente la censura
formulata dalla Regione Emilia Romagna contro l'art. 1 del
decreto-legge n. 678 del 1981 per aver sostanzialmente riprodotto nel
proprio contenuto, e quindi "reiterato", ben tre decreti-legge già
presentati (ognuno dei quali, a partire dal secondo, "riproduttivo"
del contenuto di quelli precedenti) e non convertiti.
La cennata reiterazione sarebbe, secondo la ricorrente, in
violazione dell'art. 77 Cost., perchè volta ad eludere da un lato le
conseguenze ostative del difetto del presupposto della necessità e
urgenza - difetto "certificato" dalla mancata conversione - e
dall'altro il requisito della provvisorietà della forza di legge, e
quindi in violazione dell'ordine delle competenze costituzionali,
violazioni che la regione sarebbe legittimata a far valere sia per la
sua qualità di soggetto costituzionale, sia per la connessione della
detta violazione con quella, perpetrata dalle norme recate dal
decreto-legge, delle norme costituzionali sulle competenze regionali,
e protratta indefinitamente dalla reiterazione denunciata.
La violazione sarebbe aggravata, sotto entrambi gli aspetti, dal
recupero, operato dall'art. 6 del decreto-legge, della "validità
degli atti e dei provvedimenti adottati" e "dell'efficacia dei
rapporti giuridici derivanti dall'applicazione dei decreti-legge
precedenti non convertiti".
Analoghe censure la regione Emilia Romagna rivolge alla legge n.
12 del 1982 per aver convertito l'art. 1 del decreto-legge n. 678 del
1981 malgrado i vizi come sopra denunciati e in particolare per
avere, attraverso l'espediente formale, costituito dalla soppressione
dell'art. 6 del decreto-legge e dalla sua sostituzione con altra
disposizione (l'art. 2 della stessa legge) avente identico contenuto,
ma presentata come espressione autonoma del potere legislativo,
ribadito il disposto recupero della validità degli atti posti in
essere e dell'efficacia dei rapporti sorti sulla base dei precedenti
decreti-legge non convertiti.
Questa Corte ha costantemente ritenuto (cfr. da ultimo sentenze
nn. 307 del 1983, 151 del 1986, ed anche la recente sentenza n. 302
del 1988) che la Regione, stante la finalità del giudizio di
impugnazione in via principale contro leggi statali o atti statali
aventi forza di legge, come delineata dall'art. 2 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, può servirsi di tale strumento
per lamentare non già la violazione di qualsiasi norma
costituzionale, ma solo la violazione delle norme costituzionali che
riguardino la sua sfera di competenza e quindi la lesione diretta, ad
opera della legge impugnata, delle competenze ad essa regione
costituzionalmente garantite.
Ora non è questa l'ipotesi che qui si verifica, ipotesi in cui la
ricorrente, lamentando la violazione dell'art. 77 Cost., per
l'asserita elusione delle conseguenze del difetto di necessità e di
urgenza - fra l'altro ingiustificatamente ritenuto desumibile dalla
mancata conversione - e della provvisorietà della forza di legge
riconosciuta al decreto-legge, prospetta un abuso dei poteri del
Governo che interesserebbe i rapporti fra questo e il Parlamento e
che comunque sarebbe irrilevante di fronte all'intervenuta
conversione in legge.
Egualmente deve ritenersi della dedotta invasione dei poteri del
Parlamento da parte del decreto-legge mediante la previsione del
recupero della validità degli atti e dell'efficacia dei rapporti
derivanti dall'applicazione dei precedenti decreti-legge di analogo
contenuto non convertiti, previsione superata dalla legge di
conversione con il far propria - incensurabilmente perchè
nell'esercizio dei poteri spettanti al Parlamento - la previsione.
Nè giova alla ricorrente addurre la connessione fra le dedotte
violazioni delle regole costituzionali in materia di decreti-legge e
le pur lamentate lesioni ad opera del decreto-legge e della legge di
conversione impugnati di proprie specifiche competenze. Non è
chiarito, infatti, come, in ipotesi, tali lesioni siano suscettive di
essere riferite, anzichè al contenuto degli atti impugnati, alle
denunciate violazioni delle regole costituzionali in tema di
decreti-legge, e, quindi, come sia configurabile quella diretta
influenza di tali violazioni sulla competenza regionale, che sola
avrebbe, eventualmente, potuto condurre a diversa conclusione (cfr.
la citata sentenza n. 302 del 1988).
6. - Secondo la Regione Emilia-Romagna (cfr. tanto il ricorso
contro il decreto-legge n. 678, quanto quello contro la legge di
conversione), la impugnata disciplina del blocco degli organici (art.
1, comma primo e comma quarto in parte qua del decreto-legge)
limiterebbe illegittimamente e in realtà vanificherebbe, anche per
il carattere puntuale delle previsioni, la potestà legislativa e
amministrativa in materia di programmazione e di organizzazione del
servizio sanitario, e segnatamente di disciplina e di formazione
degli organici delle unità sanitarie locali, come riconosciute ad
essa regione - in attuazione dei precetti costituzionali di cui agli
artt. 117, 118, 119 - da particolari disposizioni (artt. 11, comma
secondo, lettere b e c, 15, comma nono, n. 4) e in generale del
sistema (arg. artt. 13, 53) della legge 23 dicembre 1978, n. 833,
sulla riforma sanitaria, e da essa regione esercitate, fra l'altro,
con l'approvazione del piano sanitario regionale.
La violazione dell'autonomia ad essa regione così
costituzionalmente garantita sarebbe perpetrata anche mediante la
previsione della necessità dell'autorizzazione del Ministro della
sanità per ampliamenti (peraltro eccezionali) delle piante organiche
provvisorie, ed anzi sarebbe aggravata dalle deroghe poste alla detta
necessità senza razionale giustificazione e quindi in violazione del
principio di eguaglianza (art. 3), oltre che con disposizioni
singolari e talora estese fino all'individuazione dell'organo
regionale competente a provvedere sull'ampliamento (commi quinto,
sesto e settimo dell'art. 1).
L'art. 1, comma primo, nella parte concernente il divieto di
conferimento di consulenze, urterebbe contro l'autonomia regionale
per il carattere dettagliato del suo contenuto.
Analoghe censure rivolge alla stessa normativa - e particolarmente
ai commi dal primo al quinto, all'ottavo, all'undicesimo, al
dodicesimo (da ritenere peraltro indicato erroneamente) dell'art. 1
del decreto-legge n. 678 come convertito in legge - la Regione
Sicilia, la quale lamenta la violazione delle sue competenze ex artt.
14, lett. o), e 17 lettere b) e c), dello Statuto e la violazione
dello stesso art. 80 della legge n. 833 del 1978 sulla riforma
sanitaria, dal quale si desumerebbe l'illegittimità di una
disciplina della materia che sia uniforme per le regioni a Statuto
ordinario e per quelle a Statuto speciale, e che non faccia salva
l'applicazione della speciale procedura stabilita dall'art. 43 dello
Statuto.
Le province di Trento e di Bolzano, infine, contestata
l'applicabilità nei loro confronti della disciplina del blocco e
della stessa previsione di piante organiche provvisorie per avere
esse regolato con proprie leggi la materia e istituito piante
organiche definitive, rivolgono le proprie censure contro la
previsione della necessità dell'autorizzazione del Ministro della
sanità per ampliamenti (peraltro eccezionali) delle piante organiche
provvisorie (commi quarto e undicesimo dell'art. 1 del decreto-legge
n. 678 come convertito; il comma nono viene indicato nei due ricorsi
per evidente errore materiale, come si desume dalle memorie
difensive, che precisano l'oggetto dell'impugnazione), lamentando la
violazione delle proprie competenze ex artt. 9, n. 10, e 16 dello
Statuto in relazione anche alle norme di attuazione (d.P.R. 28 marzo
1975, n. 474 e 26 gennaio 1980, n. 197).
7. - Non vi è dubbio che la disciplina del blocco degli organici
- vale a dire, come già osservato, l'imposizione alle Regioni di
procedere entro un dato termine alla determinazione delle piante
organiche provvisorie delle Unità sanitarie locali, ed entro limiti
segnati dalla situazione occupazionale (numero complessivo dei
dipendenti e di determinate categorie di posti vacanti) a certe date
di riferimento - costituisca compressione di competenze delle regioni
e delle province autonome quali ad esse garantite, a seconda dei
casi, dagli statuti di autonomia speciale (cfr. per la Sicilia,
l'art. 17, lett. c; per le province autonome di Trento e di Bolzano,
l'art. 8, n. 10), e dagli artt. 117 e 118 Cost., e quali ad esse
riconosciute dalla stessa legge di riforma del servizio sanitario n.
833 del 1978. Per quanto concerne questa legge, non può seguirsi
infatti la tesi delle province autonome di Trento e di Bolzano che il
blocco degli organici sia ad esse inapplicabile (se non lo fosse non
lo sarebbero neppure le norme che prevedono l'autorizzazione
ministeriale per le deroghe al blocco). Nè può seguirsi la tesi
della regione Sicilia che l'art. 80 della legge n. 833 del 1978, nel
far salve le diverse e maggiori competenze delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome in materia, renda ad esse
inapplicabile la legge stessa o sancisca l'inapplicabilità ad esse
di qualsiasi disciplina statale dettata anche per le regioni a
Statuto ordinario.
Per quanto concerne, invece, il riconoscimento da parte della
detta legge n. 833 del 1978 delle competenze costituzionalmente
garantite alle regioni, è da ricordare che anche secondo la legge
stessa alle regioni - oltre che esercitare specifiche funzioni
amministrative - è consentito legiferare in materia di assistenza
sanitaria e ospedaliera (art. 11), e in materia di organizzazione,
gestione e funzionamento delle Unità sanitarie locali e dei relativi
servizi (art. 15, particolarmente comma nono);
La compressione delle competenze regionali e provinciali appare,
peraltro, giustificata, anche rispetto alle autonomie speciali che
qui vengono in gioco, ove si tenga conto che la disciplina impugnata
costituisce, come è stato già osservato, una misura normativa di
salvaguardia dell'assetto definitivo degli organici delle USL (vale a
dire dell'adozione delle piante organiche definitive). Assetto che è
ragionevolmente differito fino alla pianificazione sanitaria, prima
di tutto quella nazionale, ai cui "criteri e indirizzi" "deve
riferirsi la legislazione regionale per la organizzazione dei servizi
fondamentali" e "per gli organici del personale addetto al servizio
sanitario nazionale" (art. 53 lett. e della legge n. 833 del 1978) ed
ai cui obbiettivi deve commisurarsi l'idoneità dell'assetto in
parola. Cosicchè la misura normativa di salvaguardia, sebbene
transitoria - come è coerente alla sua finalità - viene ad
inserirsi nell'attuazione della riforma sanitaria per un aspetto
essenziale della medesima, qual è l'elemento personale
dell'organizzazione del servizio sanitario, onde trae legittimazione
- tanto più in relazione alle esigenze unitarie ripetutamente
espresse dalla legge n. 833 del 1978, e del resto coessenziali alla
detta riforma - la disciplina uniforme con essa misura introdotta.
Se, d'altra parte, secondo un'ottica pur adottata da questa Corte
(sent. n. 307 del 1983), si ha riguardo alla durata della
compressione, non può non darsi atto che la misura normativa è
temporanea (cioè, come si è visto, volta a instaurare un regime
transitorio nella materia) anche se il termine di valenza non è
fissato direttamente, ma collegato a un evento (l'emanazione del
piano sanitario nazionale e dei successivi piani sanitari regionali),
di cui non si indica nè si stabilisce la data. Si tratta, peraltro,
di un evento considerato come certo relativamente all' an e, almeno
secondo una ragionevole previsione, come prossimo relativamente al
quando, siccome costituente fase necessaria dell'attuazione, già in
corso, della riforma sanitaria, già introdotta con la legge n. 833
del 1978: il che rende non decisiva ex se la protratta mancata
emanazione del piano sanitario nazionale verificatasi nella realtà.
Soltanto sotto il profilo della irragionevolezza della previsione
si potrebbe, infatti (almeno in un giudizio, come il presente, di
impugnazione in via principale da promuovere entro un dato termine),
far carico alla legge impugnata del modo in cui si svolsero nella
realtà gli eventi da essa previsti. Ciò almeno fino a che non si
ravvisi una strutturale inadeguatezza del nostro sistema ad una
conveniente tempestività di interventi ulteriori (legislativi o no),
sicchè una disciplina che li assuma come termine di riferimento
della propria durata, debba, ciononostante, ritenersi (non
temporanea, ma) a durata indefinita.
Da quanto detto segue la non fondatezza delle censure concernenti
la disciplina del "blocco degli organici" in generale.
8. - A diversa conclusione si deve, invece, pervenire per quanto
concerne la previsione, da parte del comma quarto dell'art. 1 del
decreto-legge n. 678, della possibilità di eccezionali ampliamenti
delle piante organiche (soltanto) su autorizzazione del Ministro
della sanità.
Tale previsione non è utilmente censurabile per ciò, che
l'ampliamento è disposto solo in "relazione a indilazionabili
esigenze di assistenza ospedaliera" e "limitatamente all'attivazione
e al completamento di nuove strutture ambulatoriali e ospedaliere":
è coerente, infatti, con la disciplina del blocco in generale, e non
è in sè irragionevole, la previsione di eccezioni al blocco stesso
solo per esigenze indilazionabili in dati settori e per il
perseguimento di date finalità specifiche.
Essa è invece utilmente censurabile per aver riservato il
definitivo apprezzamento delle dette esigenze indilazionabili al
Ministro della sanità - il quale lo compie, sia pure sentito il
Consiglio superiore della sanità, nel rilasciare la chiesta
autorizzazione - anzichè alle stesse regioni. Sono queste, infatti,
sulla base della sovraordinazione ad esse conferita rispetto alle
unità sanitarie locali nel quadro della organizzazione della riforma
sanitaria disegnato dalla legge n. 833 del 1978 (cfr. le norme di
questa sopra richiamate), legittimate a valutare le "indilazionabili
esigenze", suscettive ovviamente di emergere a livello locale, cui è
subordinato l'ampliamento delle piante organiche provvisorie (cfr.
anche l'art. 11, lett. b, della detta legge, che demanda alle Regioni
di adeguare la normativa in materia "alle esigenze delle singole
situazioni regionali").
L'ulteriore compressione delle competenze regionali derivante
dall'aver riservato tale valutazione a un potere centrale non è
giustificata nè dal carattere strumentale del blocco degli organici
rispetto all'attuazione delle riforma sanitaria, nè da esigenze di
indirizzo e coordinamento a questa connesse.
Va dunque (anche nell'ottica adottata da questa Corte con la
sentenza n. 307 del 1983, e ancora con la sentenza n. 345 del 1984 a
proposito dell'analoga norma in tema di deroga al blocco delle
assunzioni) dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma
impugnata.
Da tale pronuncia restano assorbite le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi quinto, sesto e settimo per la
parte concernente l'ampliamento delle piante organiche provvisorie
come sollevate, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost., della
Regione Emilia-Romagna con i ricorsi in epigrafe.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge 26 novembre 1981, n. 678
(Blocco degli organici delle Unità sanitarie locali), convertito,
con modificazioni, nella legge 26 gennaio 1982, n. 12, e dell'art. 6
della stessa legge, sollevata, in riferimento all'art. 77 Cost.,
dalla Regione Emilia-Romagna con i ricorsi indicati in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma primo, del suddetto decreto-legge n. 678 del 1981
sollevate rispettivamente in riferimento agli artt. 117, 118 e 119
Cost. dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento all'art. 14,
lettera o), e 17, le lettere b) e c), dello stesso Statuto speciale
per la Sicilia, dalla regione Sicilia, in riferimento agli artt. 8,
n. 1, 9, n. 10, e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, dalle province autonome di Trento e di Bolzano con i ricorsi
indicati in epigrafe;
dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma secondo,
del suddetto decreto-legge n. 678 del 1981, come convertito nella
legge n. 12 del 1982, recante divieto della copertura dei posti
vacanti nelle piante organiche provvisorie, nonchè dello stesso art.
1, comma quarto, per la parte in cui prevede che la copertura dei
posti di cui al comma secondo, e di quelli derivanti dall'ampliamento
delle piante organiche provvisorie, abbia luogo su autorizzazione del
Ministro della sanità sentito il Consiglio sanitario nazionale,
nonchè dello stesso art. 1, commi quinto, sesto e settimo per la
parte in cui dispongono che, nei casi da essi previsti, non è
prescritta, per la copertura dei posti di cui ai commi secondo e
quarto, l'autorizzazione di cui al comma quarto, nonchè dello stesso
art. 1, comma undicesimo, nonchè dello stesso art. 1, commi nono e
decimo, sollevate rispettivamente in riferimento agli artt. 117, 118
e 119 Cost., dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt.
14, lett. o), e 17, lett. b) e c), dello Statuto speciale per la
Sicilia, dalla Regione Sicilia, e in riferimento agli artt. 8, n. 1,
9, n. 10, e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
dalle Province autonome di Trento e di Bolzano con i ricorsi indicati
in epigrafe;
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
quarto, del suddetto decreto-legge n. 678 del 1981, come convertito
nella legge n. 12 del 1982, per la parte in cui sottopone ad
autorizzazione del Ministro della sanità, sentito il Consiglio
sanitario nazionale, l'ampliamento delle piante organiche provvisorie
delle Unità sanitarie locali.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 10 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0911