1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 257 SENTENZA 21 giugno - 4 luglio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento penitenziario - Concessione dei permessi premio ai recidivi reiterati - Modifiche normative comportanti un innalzamento della soglia della pena espiata per l'accesso al beneficio - Applicabilita' anche ai condannati che abbiano maturato, prima dell'entrata in vigore della novella, i requisiti fissati dalla disciplina originaria - Violazione del principio della funzione rieducativa della pena - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento di un ulteriore profilo. - Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 30-quater, introdotto dalla legge 5 dicembre 2005, n. 251, art. 7. - Costituzione, art. 27, terzo comma (art. 25, secondo comma). (006C0575) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 30-quater
della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta), introdotto dall'articolo 7 della legge 5 dicembre
2005, n. 251 (Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975,
n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio
di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e
di prescrizione), promosso con ordinanza del 7 gennaio 2006 dal
Magistrato di sorveglianza di Livorno, sull'istanza proposta da L.G.
iscritta al n. 62 del registro ordinanze 2006 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, 1ª serie speciale,
dell'anno 2006;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 7 giugno 2006 il giudice
relatore Giovanni Maria Flick.

Ritenuto in fatto

1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe il Magistrato di
sorveglianza di Livorno - chiamato a pronunciarsi sulla richiesta di
permesso premio avanzata da un condannato - ha sollevato, in
riferimento all'art. 25, secondo comma, della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 30-quater della legge
26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla
esecuzione delle misure privative e limitative della liberta),
introdotto dall'art. 7 della legge 5 dicembre 2005, n. 251 (Modifiche
al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di
attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle
circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione),
nella parte in cui prevede che i nuovi limiti di pena, stabiliti per
l'accesso al beneficio del permesso premio, si applichino anche ai
condannati, recidivi reiterati, per delitti commessi prima
dell'entrata in vigore della predetta legge n. 251 del 2005. Ove non
si ritenga di condividere - deduce il giudice a quo -
l'interpretazione secondo la quale il principio di irretroattività
della legge penale si applichi anche in tema di benefici
penitenziari, viene sollevata questione di legittimità
costituzionale della stessa norma in riferimento all'art. 27, terzo
comma, Cost. - alla luce di principi affermati da questa Corte nella
sentenza n. 137 del 1999 - nella parte in cui non prevede che il
beneficio del permesso premio possa essere concesso in favore del
condannati che, prima dell'entrata in vigore dell'art. 7 della citata
legge n. 251 del 2005 (introduttiva dei nuovi limiti di pena per
l'accesso al permesso premio nei confronti dei condannati recidivi),
abbiano raggiunto un grado di rieducazione adeguato al beneficio
richiesto.
In punto di rilevanza, il giudice rimettente riferisce di essere
chiamato a provvedere sull'istanza di permesso premio avanzata da una
persona condannata alla pena di dodici anni di reclusione per delitto
compreso nella rassegna operata dall'art. 4-bis dell'ordinamento
penitenziario (spaccio di sostanze stupefacenti, con l'aggravante del
quantitativo ingente prevista dall'art. 80 del d.P.R. n. 309 del
1990), con valutazioni «molto positive» circa il percorso
penitenziario sinora compiuto e in assenza di elementi dai quali
dedurre l'esistenza di collegamento con la criminalità organizzata,
terroristica od eversiva. Dei dodici anni, che costituiscono la pena
inflitta, l'interessato, tenendo conto del presofferto e delle
riduzioni di pena per liberazione anticipata, risulta aver espiato la
metà della pena stessa - vale a dire il limite di pena sufficiente
per il riconoscimento del beneficio del permesso premio, secondo la
normativa previgente - ma non ancora i due terzi; limite, questo,
invece previsto dalla normativa sopravvenuta per i recidivi, come nel
caso del condannato in questione. Il giudice rimettente puntualizza
che nei confronti di tale persona era stata contestata - nel giudizio
cui si riferisce la condanna in oggetto - la recidiva specifica e
reiterata (a suo carico risultavano, infatti, lontani precedenti per
rapina, detenzione e porto illegale di armi e detenzione a fini di
spaccio di stupefacenti), ed essa era stata ritenuta sussistente dal
giudice della cognizione, ancorchè dichiarata equivalente nel
giudizio di bilanciamento con le circostanze attenuanti generiche. La
rilevanza della questione sarebbe, dunque, evidente, giacchè - a
seguito della applicazione retroattiva della nuova e più rigorosa
disciplina - l'istanza formulata dall'interessato, «per quanto
ammissibile al momento della sua proposizione, non lo è più al
momento della decisione, proprio per effetto del mutato quadro
legislativo».
Nel merito, il giudice rimettente evidenzia come nella
giurisprudenza di legittimità sia assolutamente prevalente la tesi
per la quale l'applicazione di disposizioni più restrittive in tema
di benefici penitenziari non incontrerebbe limiti in forza del
principio di irretroattività sancito dall'art. 25 Cost., posto che
quel principio si riferirebbe esclusivamente alle norme penali
sostanziali (vale a dire: fattispecie e pene), ma non anche alle
disposizioni inerenti alle modalità di esecuzione delle pene ed alla
applicazione di quei benefici, per le quali varrebbe l'ordinaria
discrezionalità legislativa. Malgrado ciò, il giudice a quo - nel
rammentare come la tematica sia rimasta res integra nella
giurisprudenza costituzionale, giacchè nella sentenza n. 273 del
2001 la questione proposta, che pur evocava ex professo quella
tematica, fu risolta lasciando impregiudicato il problema - ritiene
che «tutte le disposizioni che prevedono quelli che vengono definiti
«benefici penitenziari» e che, in realtà, descrivono modalità di
esecuzione della pena, incidendo sulla quantità e qualità della
stessa, non siano estranee alla sfera di applicazione
dell'articolo 25, comma 2, della Costituzione, in quanto disposizioni
intrinseche al sistema delle norme penali intese in senso lato, ossia
in un senso che comprende anche le norme incidenti sulle modalità di
esecuzione penale».
Inoltre, ad avviso del rimettente, sarebbe rinvenibile «un filo
conduttore nella giurisprudenza della Corte costituzionale relativa
all'art. 4-bis, comma 1, della legge 26 luglio 1975, n. 354», secondo
cui le disposizioni restrittive non si applicherebbero nei confronti
dei condannati che, prima della data di entrata in vigore della
disciplina più rigorosa, abbiano raggiunto - come si puntualizza
nella sentenza n. 445 del 1997, in tema di semilibertà, e nella
sentenza n. 137 del 1999, in materia di permessi premio - un grado di
rieducazione adeguato al beneficio richiesto. Come affermato in
quest'ultima sentenza, infatti, «non si può ostacolare il
raggiungimento della finalità rieducativa, prescritta dalla
Costituzione nell'art. 27, con il precludere l'accesso a determinati
benefici o a determinate misure alternative in favore di chi, al
momento in cui è entrata in vigore una legge restrittiva, abbia già
realizzato tutte le condizioni per usufruire di quei benefici o di
quelle misure». Donde la relativa censura di costituzionalità, che
il giudice a quo solleva, appunto, «ove non si voglia condividere
l'interpretazione più estensiva, di cui sopra si è detto,
dell'art. 25, secondo comma, della Costituzione e del principio di
irretroattività della legge penale ivi affermato».
2. - Nel giudizio ha spiegato atto di intervento il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o comunque infondata. Con successiva memoria,
l'Avvocatura erariale - nel precisare le proprie conclusioni
sollecitando una declaratoria di rigetto, e dopo aver escluso che il
divieto sancito dall'art. 25, secondo comma, della Costituzione operi
anche in riferimento alle misure previste dall'ordinamento
penitenziario - ha sottolineato come il legislatore, nel rendere più
rigoroso l'accesso ai benefici penitenziari nei confronti dei
recidivi, abbia operato una scelta di politica criminale esente da
irragionevolezza.

Considerato in diritto

1. - Il Magistrato di sorveglianza di Livorno - investito della
richiesta di permesso premio formulata da un detenuto nei confronti
del quale è stata ritenuta sussistente, in sede di condanna, la
recidiva reiterata e specifica; e dopo aver sottolineato come la
richiesta fosse ammissibile alla luce del quadro normativo esistente
all'atto della presentazione della relativa domanda - ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 30-quater della
legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e
sulla esecuzione delle misure privative e limitative della liberta),
introdotto dall'art. 7 della legge 5 dicembre 2005, n. 251 (Modifiche
al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di
attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle
circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione),
nella parte in cui prevede che i nuovi limiti di pena, stabiliti per
l'accesso al beneficio del permesso premio, si applichino anche ai
condannati, recidivi reiterati, per delitti commessi prima della
entrata in vigore della citata legge n. 251 del 2005. La norma si
porrebbe in contrasto con l'art. 25, secondo comma, della
Costituzione, giacchè tutte le disposizioni che prevedono i
cosiddetti «benefici penitenziari» - e che, in realtà, descrivono
modalità di esecuzione della pena - incidono sulla quantità e
qualità della stessa; sicchè non sarebbero estranee alla sfera di
applicazione dell'indicato parametro, «in quanto disposizioni
intrinseche al sistema delle norme penali intese in senso lato, ossia
in un senso che comprende anche le norme incidenti sulle modalità di
esecuzione penale».
«Ove non si voglia condividere - sottolinea il giudice a quo -
l'interpretazione più estensiva, di cui sopra si è detto,
dell'art. 25, secondo comma, della Costituzione», viene dedotta
questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 30-quater
dell'ordinamento penitenziario, nella parte in cui non prevede che il
beneficio del permesso premio possa essere concesso nei confronti dei
condannati che, prima dell'entrata in vigore dell'art. 7 della citata
legge n. 251 del 2005, abbiano raggiunto un grado di rieducazione
adeguato al beneficio richiesto. La norma impugnata, infatti, si
porrebbe in contrasto, in parte qua, con l'art. 27, terzo comma,
della Costituzione, in quanto - come affermato da questa Corte nelle
sentenze n. 445 del 1997 e n. 137 del 1999 - «non si può ostacolare
il raggiungimento della finalità rieducativa, prescritta dalla
Costituzione nell'art. 27, con il precludere l'accesso a determinati
benefici o a determinate misure alternative in favore di chi, al
momento in cui è entrata in vigore una legge restrittiva, abbia già
realizzato tutte le condizioni per usufruire di quel beneficio o di
quelle misure».
2. - La questione è fondata in riferimento all'art. 27, terzo
comma, della Costituzione.
Preliminarmente, occorre ribadire che tra le finalità che la
Costituzione «assegna alla pena - da un lato, quella di prevenzione
generale e difesa sociale, con i connessi caratteri di afflittività
e retributività, e, dall'altro, quelle di prevenzione speciale e di
rieducazione, che tendenzialmente comportano una certa flessibilità
della pena in funzione dell'obiettivo di risocializzazione del reo -
non può stabilirsi a priori una gerarchia statica ed assoluta che
valga una volta per tutte ed in ogni condizione» (v. la sentenza
n. 306 del 1993). Le differenti contingenze, storicamente mutevoli,
che condizionano la dinamica dei fenomeni delinquenziali, comportano
logicamente la variabilità delle corrispondenti scelte di politica
criminale che il legislatore è chiamato a compiere: così da dar
vita ad un sistema normativamente «flessibile», proprio perchè
potenzialmente idoneo a plasmare i singoli istituti in funzione delle
diverse esigenze che quelle scelte per loro natura coinvolgono. Da
qui l'impossibilità di stabilire, ex ante, un punto di equilibrio
dogmaticamente «cristallizzato» tra le diverse funzioni che il
sistema penale, nel suo complesso, è chiamato a soddisfare nel
quadro dei valori costituzionali; e, quindi, la impossibilità,
anche, di censurare, in astratto, opzioni normative, sol perchè di
tipo «repressivo» rispetto al quadro preesistente, o, all'inverso,
perchè ispirate ad un maggior favor libertatis. «Il legislatore può
cioè - nei limiti della ragionevolezza - far tendenzialmente
prevalere, di volta in volta, l'una o l'altra finalità della pena,
ma a patto che nessuna di esse ne risulti obliterata» (v. ancora la
sentenza n. 306 del 1993).
In tanto può concretamente parlarsi di una sostanziale non
elusione delle funzioni costituzionali della pena, in quanto il
sacrificio dell'una sia il «minimo indispensabile» per realizzare il
soddisfacimento dell'altra, giacchè soltanto nel quadro di un
sistema informato ai paradigmi della «adeguatezza e proporzionalita»
delle misure (per mutuare principi tipici delle cautele personali) è
possibile sindacare la razionalità intrinseca (e, quindi, la
compatibilità costituzionale) degli equilibri normativi prescelti
dal legislatore. In tale cornice questa Corte ha sottolineato come, a
proposito delle misure di «rigore» che, in tema di ordinamento
penitenziario, furono adottate - dopo i tragici fatti di Capaci - con
il d. l. n. 306 del 1992, dovesse ritenersi non in linea con la
finalità rieducativa della pena la scelta di precludere l'accesso ai
benefici penitenziari in ragione del semplice nomen juris per il
quale era stata pronunciata la condanna. «Ed infatti» - si osservò -
«la tipizzazione per titoli di reato non appare consona ai principi
di proporzione e di individualizzazione della pena che caratterizzano
il trattamento penitenziario, mentre appare preoccupante - venne
ancora puntualizzato - la tendenza alla configurazione normativa di
«tipi di autore», per i quali la rieducazione non sarebbe possibile o
potrebbe non essere perseguita» (v. la già citata sentenza n. 306
del 1993).
3. - Tali rilievi valgono anche con riferimento alla disposizione
oggetto di impugnativa; la linea perseguita con essa dal legislatore
ha chiaramente privilegiato - inasprendo i presupposti per la
concessione dei permessi premio ai recidivi - una scelta
general-preventiva, obliterando l'iter di risocializzazione già
concretamente perseguito. È evidente, infatti, che, accomunando fra
loro le posizioni dei recidivi reiterati - senza alcuna valutazione
della «qualita» dei comportamenti, del tipo di devianza, della
lontananza nel tempo fra le condanne ed altri possibili parametri
«individualizzanti» - l'opzione repressiva finisce per relegare
nell'ombra il profilo rieducativo; quest'ultimo viene ad essere
addirittura vanificato per quanti abbiano - come nella ipotesi
dedotta dal giudice a quo - già raggiunto un grado di
risocializzazione adeguato al godimento del beneficio penitenziario,
all'atto della entrata in vigore della nuova e più restrittiva
normativa. Un percorso di emenda, quindi, che il legislatore ha
bruscamente interrotto, al di fuori di qualsiasi concreta
ponderazione dei valori coinvolti.
In tale quadro di riferimento risulta perciò pertinente il
richiamo che il giudice rimettente opera alla sentenza n. 173 del
1999, correttamente evocata quale precedente «specifico», in
considerazione del fatto che i relativi dicta appaiono sovrapponibili
alla peculiare situazione generata dalla nuova disposizione oggetto
del presente scrutinio di costituzionalità. Con tale sentenza,
infatti, venne dichiarata la illegittimità costituzionale
dell'art. 4-bis dell'ordinamento penitenziario, nella parte in cui
non prevedeva che il beneficio del permesso premio potesse essere
concesso nei confronti dei condannati che, prima dell'entrata in
vigore dell'art. 15, comma 1, del già citato d.l. n. 306 del 1992 -
introduttivo del nuovo e più rigoroso testo dell'art. 4-bis
dell'ordinamento penitenziario in tema di misure alternative,
permessi premio e lavoro all'esterno per i condannati di reati (lato
sensu) di criminalità organizzata - avessero realizzato le
condizioni per usufruire del beneficio richiesto, e per i quali non
fosse accertata la sussistenza di collegamenti attuali con la
criminalità organizzata.
Nella pronuncia innanzi richiamata, la Corte sottolineò come il
percorso compiuto dalla giurisprudenza costituzionale, a partire
dalla più volte ricordata sentenza n. 306 del 1993, fosse diretto a
mantenere il rispetto del principio rieducativo nella fase della
esecuzione penale, anche in presenza di leggi con le quali si era
ritenuto di restringere gli accessi alle misure alternative alla
detenzione o a determinati benefici penitenziari, per far fronte ai
pericoli creati dalla criminalità organizzata. In tale cornice si
era così iscritta la sentenza n. 445 del 1997; in essa si era
affermato che quando la condotta penitenziaria del detenuto ha
consentito «di accertare il raggiungimento di uno stadio del percorso
rieducativo adeguato al beneficio da conseguire», «la innovazione
legislativa che vieta la concessione di misure alternative alla
detenzione finisce per atteggiarsi alla stregua di un meccanismo a
connotazioni sostanzialmente ablative, riproducendo così quei
caratteri di «revoca» non fondata sulla condotta colpevole del
condannato», che la stessa Corte aveva già censurato nella sentenza
n. 306 del 1993. Il punto di arrivo del percorso tracciato dalla
giurisprudenza costituzionale, era così rappresentato - osservò la
Corte - dalla affermazione secondo la quale «non si può ostacolare
il raggiungimento della finalità rieducativa, prescritta dalla
Costituzione nell'art. 27, con il precludere l'accesso a determinati
benefici o a determinate misure alternative in favore di chi, al
momento in cui è entrata in vigore una legge restrittiva, abbia già
realizzato tutte le condizioni per usufruire di quei benefici o di
quelle misure». Quindi, l'identico dispositivo tracciato per la
semilibertà nella richiamata sentenza n. 445 del 1997, venne esteso
anche ai permessi premio.
L'identica ratio decidendi deve, perciò, valere anche con
riferimento alle misure di rigore stabilite per i condannati
recidivi, posto che la preclusione alla fruizione di benefici
scaturita dal nuovo regime, ove applicata nei confronti di quanti
abbiano già raggiunto, all'atto della relativa entrata in vigore,
uno stadio del percorso rieducativo adeguato al godimento dei
permessi premio, finirebbe per tradursi in un incoerente arresto
dell'iter trattamentale, in violazione del principio sancito
dall'art. 27, terzo comma, della Costituzione. D'altra parte, la
«funzione «pedagogico-propulsiva» assolta dal permesso premio ha
indotto questa Corte ad individuare - rimarcando il decisivo valore
della computabilità del periodo trascorso in permesso nella durata
della detenzione - una progressione nella premialità, cui fa da
contrappunto una regressione nella medesima» in ipotesi di «gravi
comportamenti da cui risulta che il soggetto non si è dimostrato
meritevole del beneficio» (v. sentenza n. 504 del 1995). Così da
rendere evidente come l'introduzione di una sostanziale «regressione»
nella fruizione del permesso premio, non collegata ad una
corrispondente «regressione comportamentale» da parte del condannato,
si pone in evidente frizione rispetto alla stessa logica di
progressività che, come si è detto, muove l'intero (e
individualizzato) programma trattamentale.
Resta conseguentemente assorbito il dubbio di costituzionalità
che il giudice rimettente formula in riferimento all'art. 25 della
Costituzione, giacchè, al di là della enunciazione formale, non si
tratta di questione autonoma, nè di censura correlata all'altra da
vincolo di pregiudizialità logica o di subordinazione in senso
tecnico, ma di semplice diverso profilo dell'unico quesito di
legittimità.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 30-quater
della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sull'esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta), introdotto dall'art. 7 della legge 5 dicembre 2005,
n. 251 (Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975,
n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio
di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e
di prescrizione), nella parte in cui non prevede che il beneficio del
permesso premio possa essere concesso sulla base della normativa
previgente nei confronti dei condannati che, prima della entrata in
vigore della citata legge n. 251 del 2005, abbiano raggiunto un grado
di rieducazione adeguato al beneficio richiesto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Flick
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 luglio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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