1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 1-10-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 293 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 maggio 2008
del 13 maggio 2008 emessa dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Verduschi Anna Maria contro Ministero dell'universita' e della ricerca ed altri Impiego pubblico - Stabilizzazione di personale non di ruolo presso le pubbliche amministrazioni per l'anno 2007 - Condizione - Espletamento di servizio anche non continuativo di almeno tre anni nel quinquennio anteriore all'entrata in vigore della legge censurata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento di personale in periodi di servizio non di ruolo anche piu' lunghi del triennio ma anteriori in tutto o in parte al quinquennio medesimo - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 519. - Costituzione, artt. 3 e 96. (008C0742) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 1-10-2008)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
proposto da Verduschi Anna Maria, rappresentata e difesa dagli avv.
Pietro Adami e Valentino Lardo con domicilio eletto in Roma corso
D'Italia, 97, presso lo studio del primo;
Contro Ministero dell'università e della ricerca, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma via
dei Portoghesi, 12; e nei confronti di Ministero della pubblica
istruzione, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi, 12; Genua Cristiana,
Cananzi Paolo, Sorace Roberta, Mastrodicasa Laura, Del Matto Laura,
Scipioni Giuliana e Nostro Ida non costituitisi; per l'annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio sede
di Roma Sez. III n. 5779/2007.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello
Stato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza dell' 11 marzo 2008 relatore il Consigliere
Roberta Vigotti;
Udito l'avv. Lardo;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
F a t t o
La signora Anna Maria Verduschi espone essere stata assunta, quale
vincitrice della selezione conclusasi con decreto del 14 dicembre
2001 e in qualità di assistente amministrativo, alle dipendenze del
ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca
scientifica con contratto a tempo determinato della durata di due
anni a far data dal 21 dicembre 2001, contratto successivamente
prorogato sino al 21 dicembre 2004.
Successivamente, la Verduschi ha vinto un concorso per un posto a
tempo determinato per il profilo di operatore amministrativo presso
il consorzio interuniversitario lombardo per l'elaborazione
automatica (CILEA), costituito da università della Lombardia, ed è
stata assegnata al MIUR (dove lavora a tutt'oggi) in virtù di una
convenzione tra il ministero e il consorzio, a far data dal 1° giugno
2005.
Con decreto direttoriale del 7 settembre 2007 è stata indetta la
procedura di stabilizzazione, di cui all'art. 1, comma 519 della
legge n. 269 del 27 dicembre 2006, del personale assunto con
contratto di lavoro a tempo determinato. A tale procedura ha
partecipato la ricorrente, ma il decreto direttoriale del 25
settembre 2007, con il quale sono state approvate le graduatorie, non
la includono tra il personale stabilizzato.
Avverso il decreto di indizione della procedura e avverso il
decreto di approvazione della graduatoria, in parte qua, ha proposto
ricorso al Tribunale amministrativo regionale del Lazio la Verduschi,
chiedendone l'annullamento, previa sospensiva, ma, con l'ordinanza
impugnata, la richiesta cautelare è stata respinta, sul presupposto
dell'efficacia preclusiva dell'art. 1, comma 519 della legge n. 296
del 2006, e della inesistenza di consistenti dubbi di legittimità
costituzionale della richiamata disposizione.
Con l'atto di appello oggi in esame la ricorrente propone le
seguenti censure, già avanzate in primo grado, criticando
l'ordinanza impugnata, che non ha motivato in merito:
Violazione art. 1, comma 519, legge n. 296 del 2006; in subordine
illegittimità costituzionale della norma suddetta per violazione
degli articoli 3 e 57 della Costituzione, in quanto la disposizione
citata, per quanto qui interessa, prevede la stabilizzazione a
domanda del personale non dirigenziale che sia stato in servizio per
almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio anteriore
all'entrata in vigore della legge, purchè sia stato assunto mediante
procedura concorsuali o previste da norme di legge.
La ricorrente, il cui rapporto di lavoro è iniziato in data 21
dicembre 2001 (prima quindi del 1° dicembre 2002, data nella quale è
iniziato il quinquennio anteriore al 31 dicembre 2006, quando è
entrata in vigore la legge in discorso) non ha potuto usufruire della
stabilizzazione, poichè, secondo l'interpretazione
dell'amministrazione, il triennio di riferimento deve essere tutto
incluso all'interno del quinquennio.
Tale interpretazione, secondo l'appellante, viola la ratio stessa
della norma, che mira a stabilizzare rapporti lavorativi precari da
anni, e deve quindi essere applicata con maggior favore quanto più
risalente nel tempo è la situazione provvisoria che si vuole sanare.
L'interpretazione fatta propria dall'amministrazione si pone,
invece, in contrasto con i parametri costituzionale in epigrafe
indicati, poichè il rapporto professionale della ricorrente, che si
è protratto per tre anni in maniera continuativa, non può essere
stabilizzato solo perchè non si è svolto interamente nel
quinquennio, mentre la norma consente la stabilizzazione per rapporti
frazionati nel tempo (e quindi meno indicativi di una
professionalità raggiunta), purchè svoltisi tutti nel quinquennio.
Risultano così violati il principio di uguaglianza, in ragione del
trattamento deteriore riservato a situazioni maggiormente indicative
di professionalità, e il canone di buona amministrazione, in ragione
dell'interesse pubblico ad avvalersi di impiegati dotati di maggiore
professionalità.
Violazione art. 1, comma 519 della legge n. 296 del 2006.
Violazione dei principi in materia di anzianità. Eccesso di potere
sotto diversi profili.
Il rapporto di lavoro della ricorrente si è svolto dal 21
dicembre 2001 al 21 dicembre 2004: solo per dieci giorni non ha
dunque raggiunto il 31 dicembre 2004, termine che avrebbe collocato
il periodo lavorativo nella fascia utile alla stabilizzazione.
Peraltro, occorre fare riferimento ai principi in tema di anzianità
convenzionale vigenti in tema di trattamento di fine rapporto (in cui
l'art. 2120 del codice civile prescrive l'arrotondamento al mese
delle frazioni uguali o superiori a quindici giorni) e che hanno
determinato il periodo utile alla ricorrente per il computo della
liquidazione
Violazione dell'art. 1, comma 519 della legge n. 296 del 2006.
Violazione dei principi di anzianità. Eccesso di potere sotto
diversi profili.
La norma comunque consente la stabilizzazione del personale in
servizio a tempo determinato da almeno tre anni anche non
continuativi, o che consegua tale requisito in virtù di contratti
stipulati anteriormente alla data del 29 settembre 2006. Neppure
nella graduatoria formata per il personale in possesso di tale
requisito compare la ricorrente, che pure è stata assegnata a far
data dal 1° giugno 2005 al MIUR in forza di una convenzione vigente
con il consorzio Cilea, presso il quale è stata assunta con
contratto a tempo determinato e che, quindi, avrebbe dovuto essere
considerata ancora in servizio presso il suddetto ministero, a nulla
rilevando l'inesistenza di un contratto specifico con la p.a. La sua
posizione, infatti, è assimilabile all'istituto del comando, al
quale sono applicabili i benefici attribuiti al personale precario;
inoltre, la Verduschi è risultata pure idonea in una procedura di
selezione pubblica per la stipula di contratti a tempo determinato
con il ministero, conclusasi prima del 29 settembre 2006.
Violazione art. 1, comma 519 della legge n. 296 del 2006. In
subordine: incostituzionalità della norma per violazione degli
articoli 3 e 97 della Costituzione.
La ricorrente ha iniziato il proprio rapporto lavorativo con il
MIUR essendo risultata vincitrice di una selezione conclusasi con
decreto del 14 dicembre 2001, ed è stata assunta in data 21 dicembre
2001. Tra coloro che hanno beneficiato della stabilizzazione ci sono
anche soggetti che rientravano nella graduatoria di cui al decreto
suddetto come idonei non vincitori, che essendo stati assunti
successivamente alla ricorrente, sono rientrati nei parametri
temporali necessari per la stabilizzazione. È allora evidente che la
norma epigrafata deve essere interpretata nel senso che identici
presupposti oggettivi che hanno consentito l'assunzione a tempo
determinato comportano identico trattamento in ordine alla
stabilizzazione del rapporto; in caso contrario, risulterebbero
violate le indicate norme costituzionali poichè si verificherebbe
una ingiustificata disparità di trattamento tra soggetti inseriti
nella medesima graduatoria, con beneficio di quelli collocati in
posizione deteriore.
La ricorrente conclude per la riforma dell'ordinanza impugnata,
con conseguente ammissione con riserva nelle graduatorie considerate;
in subordine, perchè la questione di costituzionalità sopra
illustrata sia rimessa alla Corte costituzionale.
Si è costituita l'amministrazione, chiedendo la conferma
dell'ordinanza impugnata.
In esito all'odierna camera di consiglio, la sezione ha, con
separata ordinanza, accolto l'istanza cautelare proposta dalla
ricorrente, fino all'esito della questione incidentale di
costituzionalità oggetto della presente decisione.
D i r i t t o
Ritiene infatti il Collegio che l'art. 1, comma 519 della legge
n. 296 del 2006 sia sospettabile di possibile infrazione degli
articoli 3 e 97 della Costituzione, nei sensi che saranno in seguito
illustrati.
Oltre che non manifestamente infondata, la questione è rilevante
al fine di decidere, dal momento che le censure sollevate dalla
ricorrente in via principale sono infondate.
I) Per ragioni logiche, deve essere esaminata per prima la censura
sollevata con il terzo motivo dell'appello, con la quale la
ricorrente, assunta a tempo determinato presso il consorzio Cilea ed
assegnata al ministero in forza di una convenzione esistente tra
questi due enti, prospetta la riconducibilità del proprio caso
nell'ambito di quelli considerati dalla norma in quanto relativi al
personale in servizio.
La pretesa non ha fondamento, dal momento che, come ricorda la
stessa interessata (che, nella domanda inoltrata al fine della
stabilizzazione, ha fatto valere il titolo previsto per chi, al
momento, non era in servizio), l'attività prestata presso il MIUR
non è svolta in forza di un contratto specifico con la pubblica
amministrazione, condizione imprescindibile prevista dalla norma al
fine dell'applicazione del beneficio, per la parte che ne occupa.
II) Occorre dunque procedere all'esame delle ulteriori censure
svolte dalla ricorrente, al fine dell'indagine su diversi profili che
consentano, eventualmente, la stabilizzazione del suo rapporto alla
luce di interpretazioni della normativa di riferimento diverse da
quella seguita dal ministero.
La stabilizzazione dei lavoratori assunti con contratto a tempo
determinato, prevista dal comma 519 dell'art. l, della legge n. 296
del 2006 è norma eccezionale rispetto al normale sistema vigente nel
pubblico impiego, nel quale è il titolo dell'incardinazione
nell'organizzazione amministrativa a determinare il tipo e la
regolamentazione del rapporto.
In quanto norma eccezionale, quella ricordata è anche di stretta
interpretazione, e non può, quindi, estendere la propria efficacia
oltre ai casi stabiliti dal legislatore; ne deriva che non possono
essere seguite le interpretazioni che la ricorrente propone al fine
di salvare dal sospetto di infrazione costituzionale l'articolo in
esame, estendendone la portata oltre i casi previsti dalla lettera.
Così, contrariamente a quanto sostenuto nel primo motivo,
l'esplicita collocazione del triennio valido per la stabilizzazione
all'interno del quinquennio anteriore all'entrata in vigore della
legge n. 296 del 2006, e cioè a partire dal primo gennaio 2002, vale
ad escludere che possano essere presi in esame casi (quale quello
della ricorrente, che ha avuto inizio il 21 dicembre 2001) in cui la
durata del triennio non sia compresa interamente nell'arco temporale
suddetto.
Del pari, con riferimento a quanto forma il contenuto del secondo
motivo d'appello, la mancanza di dieci giorni necessari al
completamento del triennio nell'arco del quinquennio decorrente dal
primo gennaio 2002 (il rapporto di lavoro della ricorrente con il
ministero si è, infatti, concluso il 21 dicembre 2004) vale ad
escludere la riconducibilità del caso nell'ambito della fattispecie
normativa, senza che, in contrario, possano valere principi o calcoli
considerati ai fini di diversi istituti, in particolare ai fini del
trattamento di fine rapporto.
III) Essendo in conclusione preclusa qualunque interpretazione che
valga ad estendere l'applicazione del beneficio oltre i casi previsti
dalla lettera della disposizione, ed in particolare al caso della
ricorrente, occorre allora indagare se la norma stessa sia, senza
alcun dubbio, rispettosa dei canoni costituzionali.
Come si è premesso, il Collegio ritiene che la risposta non possa
essere positiva, per ragioni evidenziate, in maniera emblematica, dal
caso in esame.
La ricorrente, vincitrice della procedura concorsuale conclusasi
con decreto del direttore del competente servizio del MIUR in data 14
dicembre 2001, è entrata in servizio il 21 dicembre 2001, e non ha
potuto godere della stabilizzazione per la ragione che il triennio di
lavoro non si è esaurito, come si è sopra illustrato, nell'ambito
del quinquennio decorrente dal primo gennaio 2002. Come ha
evidenziato il Tribunale amministrativo regionale del Lazio nella
ordinanza impugnata, la stabilizzazione è infatti preclusa dall'art.
1, comma 519 della legge n. 296 del 2006.
La posizione di vincitrice della selezione, determinando
l'assunzione con effetto immediato della ricorrente ne ha, in
definitiva, determinato lo svantaggio rispetto ad altri soggetti che,
ove collocati nella medesima graduatoria come idonei non vincitori,
avrebbero dovuto attendere, per l'assunzione, il verificarsi di nuove
e successive condizioni (come la vacanza di ulteriori posti), e,
quindi, avrebbero iniziato il proprio rapporto di lavoro in date
successive al 21 dicembre 2001, comunque potenzialmente tali da
soddisfare il requisito temporale imposto dalla legge che, come si è
detto, assume a riferimento il quinquennio decorrente dal primo
gennaio 2002.
Poichè nella graduatoria approvata con il decreto in forza del
quale la ricorrente è stata assunta esiste un soggetto collocatosi
come idoneo non vincitore, la questione non rimane nell'ambito
teorico ma assume rilevanza al fine della decisione, senza che sia
necessario esperire l'istruttoria chiesta con l'appello per
verificare la concreta decorrenza dell'assunzione dell'idoneo. Già
dall'inevitabile posticipazione del termine iniziale, rispetto alla
data di avvio del rapporto di lavoro della ricorrente emerge,
infatti, che posizioni deteriori, quali quelle proprie di soggetti
non vincitori della procedura concorsuale, hanno ricevuto, nel
sistema delineato dalla legge, e a parità delle altre condizioni, un
trattamento migliore rispetto a quelle di cui possono usufruire i
vincitori del medesimo concorso, discriminati in base al dato
temporale dell'inizio del rapporto lavorativo, che costituisce invece
indice di una migliore valutazione del merito comparativo.
Un simile effetto derivante dall'applicazione doverosamente
letterale della norma non può che far dubitare della rispondenza
della stessa agli artt. 3 e 97 della Costituzione: al primo che,
espressione del canone di ragionevolezza, vieta che a situazioni
maggiormente meritevoli sia applicato il trattamento deteriore; al
secondo, che impone che i pubblici uffici siano retti da regole
idonee a garantirne l'efficienza e il buon andamento e, quindi, che
la scelta degli impiegati proceda a partire dai più meritevoli.
La rispondenza al parametro costituzionale viene, inoltre, messa
in crisi dall'aver assunto a requisito un dato temporale del tutto
accidentale, svincolato da un riferimento (quale, ad esempio,
l'inserimento nella medesima graduatoria e il relativo momento di
esaurimento) valevole a ricondurre nello stesso trattamento
situazioni simili, a tutto svantaggio di quelle più meritevoli; con
la precisazione che, se è vero che il legislatore è libero di
determinare le condizioni di applicazione della norma, nondimeno la
scelta deve essere coerente con la ratio che intende perseguire,
ratio che, nella specie, va individuata nella opportunità di dare
stabilità a rapporti di lavoro precario, a vantaggio dei lavoratori
e dell'amministrazione alla quale essi sono applicati. Rispetto a
tale fine, il requisito del mero dato temporale dell'inizio del
rapporto, che, come si è detto, nell'ambito della medesima procedura
concorsuale è collegato a variabili non indicative di una maggiore
meritevolezza da parte dei lavoratori e/o di un maggior vantaggio da
parte dell'amministrazione, appare incoerente e, quindi, non
ragionevole.
La questione, non manifestamente infondata e rilevante al fine del
decidere (essendo evidente che, per quanto si è detto, la ricorrente
potrebbe veder annullato il diniego di stabilizzazione del proprio
rapporto di lavoro con il ministero ove la data di inizio del lavoro
precario fosse calcolata con riferimento a tutte le posizioni
coinvolte nella medesima graduatoria) deve dunque essere rimessa
all'esame della Corte costituzionale, mentre il giudizio in corso
deve essere sospeso fino alla decisione della Corte.

P. Q. M.
Rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 519 della legge n. 296
del 2006, nella parte in motivazione specificata, per contrasto con
gli articoli 3 e 97 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione della presente ordinanza e degli atti del
giudizio alla Corte costituzionale;
Ordina la notificazione dell'ordinanza stessa alle parti in causa
e alla presidenza del consiglio dei ministri e la sua comunicazione
ai presidenti dei due rami del Parlamento.
Così deciso in Roma, addì 11 marzo 2008.
Il Presidente: Barbagallo