1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 17-2-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 39 SENTENZA 28 gennaio - 10 febbraio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - I.N.P.S. - Pensioni - Somme indebitamente percepite per errore dell'ente erogante - Ripetibilita' - Richiamo alla giurisprudenza della Corte - Nuove disposizioni incidenti sulle situazioni sostanziali poste in essere nella vigenza di quelle precedenti - Disparita' di trattamento tra pensionati - Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge 30 dicembre 1991, n. 412, art. 13, primo comma) (Cost., artt. 3 e 38). (093C0110) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 17-2-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuseppe BORZELLINO;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 13, primo comma,
della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di
finanza pubblica) di interpretazione autentica dell'art. 52, secondo
comma, della legge 9 marzo 1989, n. 88 (Ristrutturazione
dell'Istituto nazionale della previdenza sociale e dell'Istituto
nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro),
promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 7 febbraio 1992 dalla Corte di cassazione
sul ricorso proposto dall'I.N.P.S. contro Ferrari Tenca Luisa,
iscritta al n. 235 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19, prima serie speciale,
dell'anno 1992;
2) ordinanza emessa il 12 maggio 1992 dal Pretore di Trieste nel
procedimento civile vertente tra Tomasi Anna ed altra e l'I.N.P.S.,
iscritta al n. 363 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, prima serie speciale,
dell'anno 1992;
Visti gli atti di costituzione di Ferrari Tenca Luisa, di Stener
Maddalena e dell'I.N.P.S. nonchè gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 1992 il Giudice
relatore Francesco Greco;
Uditi gli avvocati Felice Assennato e Franco Agostini per Ferrari
Tenca Luisa, Salvatore Cabibbo per Stener Maddalena, Fabrizio
Ausenda, Giancarlo Perone e Tiziano Treu per l'I.N.P.S.;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Milano, con sentenza del 18 ottobre 1989, in
grado di appello accoglieva la domanda proposta da Gilardi Maria,
titolare di pensione di reversibilità e di pensione diretta di
vecchiaia, contro l'I.N.P.S. intesa ad ottenere la declaratoria di
irripetibilità, ai sensi dell'art. 52 della legge n. 88 del 1989,
della somma corrispondente alla quota fissa di contingenza sulla
pensione di reversibilità, secondo l'I.N.P.S. non dovuta in quanto
già riscossa sulla pensione diretta, in violazione del divieto di
cumulo di cui all'art. 19 della legge 21 dicembre 1978, n. 843.
L'I.N.P.S. ricorreva in Cassazione. La Corte ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 38, 101, 104 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 13, primo comma, della legge
30 dicembre 1991, n. 412, definita di interpretazione autentica della
predetta norma.
Ha anzitutto ritenuto la rilevanza della questione poichè la
norma denunciata opera retroattivamente, e quindi è applicabile alla
fattispecie.
Nel merito ha osservato che la norma censurata, nonostante la
definizione espressa del legislatore, è innovativa.
L'art. 52 della legge n. 88 del 1989 è stato determinato dalla
finalità di porre termine alle incertezze ermeneutiche cui aveva
dato luogo l'art. 80 del R.D. 28 agosto 1924, n. 1422 e ha previsto
l'irripetibilità delle somme riscosse in buona fede in ogni ipotesi
di indebito, conseguente ad ogni possibile atto e ad ogni fase di
gestione del rapporto pensionistico (sia essa di attribuzione,
erogazione o riliquidazione della prestazione), salva soltanto
l'ipotesi del dolo dell'assicurato, eliminando così ogni
discriminazione dei pensionati del settore privato, rispetto a quelli
del settore pubblico o ai titolari di pensioni di guerra. In tali
sensi è stata costantemente interpretata dalla stessa Corte di
Cassazione, e ritenuta costituzionalmente legittima dalla Corte
Costituzionale, (sent. n. 383 del 1990).
L'art. 13, primo comma, della legge n. 412 del 1991, ora
denunciato, invece modificando il precedente regime, introduce
quattro innovazioni:
a) la necessità, perchè operi la sanatoria, che le somme
siano corrisposte in base a formale, definitivo provvedimento;
b) che di questo sia data comunicazione all'interessato;
c) che l'errore risulti dal provvedimento stesso e sia
imputabile all'ente erogatore;
d) che, a parte l'ipotesi di dolo dell'interessato, non vi sia
stata omessa o incompleta segnalazione da parte del pensionato di
fatti incidenti sul diritto e sulla misura della pensione goduta e
non riconosciuti già dall'ente competente.
Secondo la Corte remittente, si sarebbe effettuata una disciplina
più rigorosa di quella che, secondo il più restrittivo degli
orientamenti allora formatisi, si poteva desumere dall'art. 80, terzo
comma, del R.D. n. 1422 del 1924.
In effetti, si è ristretto ulteriormente l'ambito
dell'irripetibilità attraverso il requisito della comunicazione
"espressa" del provvedimento erroneo - anch'essa non richiesta dalla
legge del 1988 - dato che, a causa dell'operatività di sistemi di
automazione e informatizzazione, i maggiori importi della pensione (o
dei suoi elementi accessori) vengono ad essere conosciuti
dall'interessato soltanto al momento dell'erogazione o, al più,
all'atto del ricevimento del certificato o dell'avviso di pagamento;
senza considerare che ormai si praticano sistemi di pagamento che
portano al diretto accredito o all'invio di assegni bancari.
Si sono introdotti a carico del pensionato oneri di comunicazione
estranei alla disciplina della norma interpretata, la conoscenza di
fatti e della loro rilevanza giuridica. In definitiva, si è creata
una specie di presunzione giuridica di conoscenza che viene a rendere
irrilevante l'errore in cui sia incorso l'Ente previdenziale e la
buona fede del pensionato con pratica equiparazione al dolo del
silenzio del pensionato e con sovvertimento del principio di buona
fede cui è improntato l'ordinamento giuridico.
Sarebbero stati violati:
a) l'art. 3 della Costituzione, in quanto irrazionalmente il
legislatore non ha scelto della precedente norma una delle possibili
sue interpretazioni ma le ha attribuito un significato nuovo e
diverso ed in definitiva ha sovrapposto la norma nuova alla
precedente;
b) gli artt. 103 e 104 della Costituzione perchè si sarebbe
sottratto al giudice il compito istituzionale di interpretare ed
applicare autonomamente una disposizione di legge che pure si è
preteso di mantenere in seno all'ordinamento;
c) ulteriormente l'art. 3 della Costituzione in quanto si
sarebbe creata una disparità di trattamento:
1) fra pensionati, nei cui confronti l'art. 52 della legge n.
88 del 1989 è stato già applicato conformemente al significato che
scaturiva dal suo testo e dall'uniforme orientamento
giurisprudenziale, e pensionati i quali, per il solo fatto
dell'attuale pendenza dei giudizi sulla ripetibilità delle somme da
essi percepite, sarebbero assoggettati alla meno favorevole
disciplina sopravvenuta;
2) fra pensionati che abbiano ricevuto prestazioni indebite
attribuite con formale provvedimento e pensionati che le abbiano
ricevute, come nella specie, con modalità "diverse";
3) fra pensionati del settore privato e quelli del settore
pubblico, per i quali si porrebbero le limitazioni ora introdotte;
d) l'art. 38 della Costituzione perchè le somme da ripetersi e
percepite dal pensionato in buona fede sarebbero state destinate a
soddisfare bisogni propri e della famiglia.
2. - L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata
altresì pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.
2.1. - Nel giudizio davanti a questa Corte, si sono costituiti la
parte privata e l'I.N.P.S..
2.2. - La parte privata ha svolto argomenti sovrapponibili a
quelli della Corte remittente.
La difesa dell'I.N.P.S. ha eccepito anzitutto la inammissibilità
della questione rilevando che, si tratta nella specie di
modificazione del trattamento pensionistico disposta ope legis (art.
19 della legge 21 dicembre 1978, n. 843), per cui il relativo
provvedimento, benchè emesso in ritardo, non è affetto da errore
essenziale con la conseguenza che l'indebito pagamento ricade
pienamente nell'area di applicabilità dell'art. 2033 cod. civ.
Nel merito ha rilevato che:
- nessun precetto costituzionale preclude al legislatore in sede
di interpretazione autentica di dare a una norma retroattivamente un
nuovo significato tanto più quando, come nella specie, l'operazione
risulti ragionevole e giustificata in vista delle necessità di
contenimento della spesa pubblica;
- anche per i pensionati del settore pubblico, il legislatore,
in sede di interpretazione autentica dell'art. 206 del d.P.R. n. 1092
del 1973 (art. 3 della legge n. 428 del 1985) ha previsto la
ripetibilità delle somme erogate a seguito di ricalcolo
automatizzato, senza che sia emanato alcun provvedimento formale, in
base ad una ratio identica a quella sottesa alla norma censurata;
- la sottrazione alla sanatoria degli errori incidenti nella
fase gestionale risponde alle esigenze proprie di un settore
dell'ordinamento in costante evoluzione, rispetto al quale un errore
"imputabile" agli enti competenti può ipotizzarsi solo con riguardo
all'emissione di provvedimenti formali;
- obblighi di denuncia, a carico del pensionato, di situazioni
rilevanti ai fini del diritto e della misura del trattamento
pensionistico erano già noti all'ordinamento previdenziale (art. 6,
quarto e quinto comma, art. 8, terzo comma, della legge n. 638 del
1983);
- la sollecitudine con la quale il legislatore ha attuato il
censurato intervento interpretativo, esclude che le disparità di
trattamento ipotizzate nell'ordinanza di rimessione possano essersi
verificate, in misura apprezzabile.
2.3. - L'Avvocatura Generale dello stato ha concluso negli stessi
sensi.
3. - Identica questione è stata sollevata dal Pretore di Trieste
con ordinanza del 12 maggio 1992 (R.O. n. 363 del 1992).
Nel giudizio si è costituita la parte privata che ha insistito
per la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma
denunciata, in base ad argomenti sovrapponibili a quelli esposti dal
giudice remittente.
È altresì intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato, in
rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, la quale ha
concluso per l'inammissibilità o per l'infondatezza della questione.
4. - Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie le parti
private costituite nel giudizio introdotto con la ordinanza n. 235
del 1992, l'I.N.P.S. e l'Avvocatura dello Stato.
La difesa della parte privata ha ribadito il contenuto
profondamente innovativo della norma censurata, contrastante con i
principi stabiliti in materia da questa Corte con la sentenza n. 383
del 1990 e, conseguentemente, con quelli di cui all'art. 38 della
Costituzione.
Ha contestato l'assunto secondo cui la norma censurata avrebbe
conseguito il risultato di rendere omogeneo il trattamento degli
assicurati presso l'A.G.O. e dei pubblici dipendenti.
5. - La difesa dell'I.N.P.S. ha ribadito che il legislatore può
determinare il significato e la portata di disposizioni preesistenti
che si prestino a dubbi esegetici, come nella specie è avvenuto per
il citato art. 52 della legge n. 88 del 1989; che, eccezion fatta per
i casi di cui all'art. 25 della Costituzione, può disporre
retroattivamente; che la retroattività della disposizione censurata
risponde, poi, anche alla precisa logica di evitare una eccessiva
dilatazione della spesa pubblica; che la norma in questione non crea
le denunciate disparità di trattamento con il settore pubblico posto
che anche per i pubblici dipendenti si è avuta una norma
interpretativa (art. 3 legge n. 428 del 1985) strutturata sulla
medesima falsariga dell'art. 13 della legge n. 412 del 1991.
Ha, infine, osservato in particolare che la sentenza di questa
Corte sulla legittimità dell'art. 52 della legge n. 88 del 1989 non
può essere additata come causa di illegittimità di ogni diversa
disciplina.
6. - L'Avvocatura Generale dello Stato ha ribadito le proprie
conclusioni, svolte in sede di intervento e per il resto si è
riportata alle deduzioni dell'I.N.P.S.
Considerato in diritto
1. - I due giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica
sentenza per evidenti ragioni di connessione in quanto prospettano la
stessa questione.
2. - La Corte deve verificare se l'art. 13, primo comma, della
legge 30 dicembre 1991, n. 412, stabilendo che le disposizioni di cui
all'art. 52, comma 2, della legge 9 marzo 1988, n. 88 si interpretano
nel senso che la sanatoria ivi prevista opera in relazione alle somme
corrisposte in base a formale, definitivo provvedimento del quale sia
stata data espressa comunicazione all'interessato e che risulti
viziato da errore di qualsiasi natura imputabile all'ente erogatore,
salvo che l'indebita percezione sia dovuta a dolo dell'interessato; e
prevedendo, inoltre, che l'omessa od incompleta segnalazione da parte
del pensionato di fatti incidenti sul diritto o sulla misura della
pensione goduta, che non siano già conosciuti dall'ente competente,
consente la ripetibilità delle somme indebitamente percepite, violi:
A) il combinato disposto degli artt. 3, 101 e 104 della
Costituzione, in quanto il legislatore non ha mantenuto in vigore la
norma interpretata, scegliendo nel contempo e autenticamente
sanzionando una delle possibili sue interpretazioni in relazione a
precedenti contrasti, ma ha attribuito alla norma stessa un
significato nuovo che non si sarebbe raggiunto attraverso l'uso degli
strumenti esegetici di cui all'art. 12 delle disposizioni sulla legge
in generale: perchè la norma nuova ha del tutto sostituito la
precedente con evidente eccesso dai limiti della ragionevolezza e con
sottrazione al giudice del compito istituzionale di interpretare ed
applicare - in modo autonomo ed indipendente da ogni altro potere -
un articolo di legge che pure si è preteso di mantenere in seno
all'ordinamento;
B) ulteriormente, lo stesso art. 3 della Costituzione, in
quanto si sarebbe creata disparità di trattamento:
1) fra pensionati, nei cui confronti l'art. 52 della legge n.
88 del 1989 è stato già applicato conformemente al significato che
scaturiva dal suo testo e dall'uniforme orientamento
giurisprudenziale, e pensionati i quali, per il solo fatto
dell'attuale pendenza dei giudizi sulla ripetibilità delle somme da
essi percepite, restano assoggettati alla meno favorevole disciplina
sopravvenuta;
2) fra pensionati che abbiano ricevuto prestazioni indebite
attribuite con formale provvedimento e pensionati che le abbiano
ricevute, come nella specie, con modalità "diverse";
3) fra pensionati del settore privato e quelli del settore
pubblico, per i quali non si pongono le limitazioni oggi vigenti per
i primi e che l'art. 52 della legge n. 88 del 1989 (sentenza n. 383
del 1989) aveva inteso sopprimere, istituendo una parità di
trattamento fra i due settori;
C) l'art. 38 della Costituzione, in quanto il riconoscere
all'ente previdenziale il diritto di ripetere somme erogate per
errore, ma percepite in buona fede dal pensionato - e da questi,
secondo un dato notorio, destinate a soddisfare bisogni alimentari
propri e della famiglia - comporta una diminuzione, per periodi di
tempo talora notevoli, dei trattamenti previdenziali e riduce i mezzi
con cui l'assicurato deve far fronte alle dette esigenze di vita.
3. - Va per prima esaminata la eccezione di inammissibilità
sollevata dall'I.N.P.S. nel rilievo che nel giudizio de quo non si
controverte sulla ripetibilità delle somme corrisposte per errore in
quanto la modificazione della posizione dell'assicurato è avvenuta
ope legis in forza dell'art. 19 della legge 21 dicembre 1978, n. 843,
e quindi, attesa la irrilevanza del ritardo nell'emissione del
relativo provvedimento di recupero della somma, non sussiste l'errore
richiesto per la sanatoria di cui all'art. 52 citato ed i pagamenti
effettuati non si sottraggono alla norma generale dell'art. 2033 cod.
civ.
L'eccezione è destituita di fondamento.
Non rileva che il pagamento delle somme delle quali si chiede la
ripetizione sia avvenuto a seguito della ritardata applicazione di
una disposizione di legge (art. 19 legge n. 483 del 1978) in quanto
l'art. 52, secondo comma, legge n. 88 del 1989 prende in
considerazione l'errore di qualsiasi natura, di fatto e di diritto.
Del resto, la Corte remittente nel giudizio di rilevanza della
questione sollevata, ha ritenuto esplicitamente applicabile alla
fattispecie l'art. 52 citato interpretato autenticamente dall'art. 13
denunciato.
4. - Si deve, quindi, accertare se effettivamente la disposizione
impugnata possa qualificarsi di interpretazione autentica.
Si è già affermato (sentt. nn. 390 del 1990 e 455 del 1992) che,
ai fini che interessano, non rileva la qualificazione riportata nel
titolo della norma, ma devesi indagare la sua reale rispondenza al
contenuto dispositivo. Pertanto, è di interpretazione autentica
quella disposizione che, si riferisca e si saldi con quella da
interpretare ed intervenga esclusivamente sul significato normativo
di quest'ultima senza, però, intaccare o integrare il dato testuale
ma solo chiarendone o esplicandone il contenuto ovvero escludendo o
enucleando uno dei significati possibili; e ciò al fine di imporre
poi all'interprete un determinato significato normativo.
4.1 - Dall'esame comparativo delle disposizioni di cui trattasi,
quella interpretata e quella interpretatrice, nel nuovo testo, si
riscontrano chiaramente delle aggiunte, profonde e radicali, tali da
far ritenere quella impugnata una disposizione innovativa.
Sono introdotti i seguenti elementi nuovi:
a) la necessità che le somme da ripetersi siano state
corrisposte in base ad un provvedimento definitivo;
b) la necessità della comunicazione di quest'ultimo
all'interessato;
c) la omessa od incompleta segnalazione da parte del pensionato
di fatti incidenti sul diritto o sulla misura della pensione goduta i
quali non siano già conosciuti dall'ente erogatore.
5. - Il legislatore indubbiamente può regolare la materia con
disposizioni nuove e può espressamente disporne la operatività
anche per il passato; può dare, cioè, espressamente alle dette
disposizioni efficacia retroattiva. Ma per la materia penale non può
violare i limiti derivanti dal divieto espresso posto dall'art. 25
della Costituzione e per tutte le materie non può superare quelli
posti da altri precetti costituzionali (sent. n. 123 del 1988).
6. - Nella fattispecie non sono stati violati gli artt. 101 e 104
della Costituzione. Infatti, al legislatore spetta la potestà di
effettuare una data interpretazione di una legge o disposizione di
legge. L'esercizio di detta potestà non può considerarsi di per se
lesivo della sfera riservata al potere giudiziario. Invero, non è
ipotizzabile, a favore del giudice, una riserva della facoltà di
interpretazione che possa precludere quella spettante al legislatore.
L'attribuzione per legge ad una norma di un dato significato non
tocca la potestas judicandi ma definisce e delimita la fattispecie
normativa che è oggetto di tale potestas, così come risulta dal
precetto integrato (sent. n. 6 del 1988).
Inoltre, l'esercizio del potere del legislatore e quello del
giudice avviene su due piani diversi: l'uno, quello del legislatore,
su quello delle fonti, l'altro, quello del giudice, ai fini
dell'applicazione della norma (sent. n. 455 del 1992).
6.1 - Risultano, invece, violati gli artt. 3 e 38 della
Costituzione per la conferita qualificazione di interpretazione
autentica la quale mira evidentemente a riconoscere efficacia
retroattiva alla disposizione impugnata, sicchè essa si
applicherebbe anche ai rapporti sorti precedentemente alla data della
sua entrata in vigore o comunque pendenti alla stessa data.
Da quanto innanzi esposto deriva una evidente disparità di
trattamento tra pensionati a favore dei quali, in applicazione
dell'art. 52 della legge n. 88 del 1989, nella interpretazione data
ad essa dalla Corte di cassazione e ritenuta non costituzionalmente
illegittima da questa Corte (sent. n. 383 del 1990), è stata sancita
la irripetibilità delle somme percepite in buona fede nella
sussistenza di un errore di fatto o di diritto come causa
dell'erogazione della somma risultata poi non dovuta ed in mancanza
di dolo, e pensionati, invece, che sarebbero soggetti alla nuova
disposizione nonostante che la situazione che ad essi fa capo si sia
verificata prima della data della stessa.
6.2 - La nuova disposizione, incidendo sulle situazioni
sostanziali poste in essere nella vigenza di quella precedente,
frustra l'affidamento di una vasta categoria di cittadini nella
sicurezza giuridica che costituisce elemento fondamentale dello Stato
di diritto (sentt. nn. 349 del 1985, 822 del 1988, 155 del 1990):
tanto più che sarebbero colpiti pensionati a reddito non elevato, i
quali hanno destinato alla soddisfazione dei bisogni alimentari
propri e della famiglia le somme percepite e che dovrebbero essere
restituite. Onde la violazione dell'art. 38 della Costituzione.
Nè la finalità della contrazione della spesa pubblica sottesa
alla disposizione in esame è ragione sufficiente a giustificare le
evidenziate violazioni dei suddetti precetti costituzionali.
Restano assorbiti gli altri profili di illegittimità
costituzionale dedotti dal giudice remittente.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riunisce i giudizi; dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 13, primo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412
(Disposizioni in materia di finanza pubblica) nella parte in cui è
applicabile anche ai rapporti sorti precedentemente alla data della
sua entrata in vigore o comunque pendenti alla stessa data.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 1993.
Il Presidente: BORZELLINO
Il redattore: GRECO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 10 febbraio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0110