1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 12-4-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 63 SENTENZA 21 febbraio - 7 aprile 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana - Potere del Presidente della Regione Siciliana di discostarsi dal parere del Consiglio di giustizia amministrativa della Regione Siciliana (CGARS), sottoponendo motivata richiesta alla Giunta regionale - Violazione del principio di uguaglianza e del diritto di difesa - Illegittimita' costituzionale. - Decreto legislativo 24 dicembre 2003, n. 373, art. 9, comma 5. - Costituzione, artt. 3, 11, 24, 111, 117, commi primo e secondo, lettere l) e m), e 136. (T-230063) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 12-4-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 5,
del decreto legislativo 24 dicembre 2003, n. 373 (Norme di attuazione
dello Statuto speciale della Regione siciliana concernenti
l'esercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di
Stato), promosso dal Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana nel procedimento vertente tra V. C. e la Presidenza
della Regione Siciliana e altro, con ordinanza del 12 maggio 2022,
iscritta al n. 69 del registro ordinanze 2022 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale,
dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione di V. C.;
udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2023 il Giudice
relatore Filippo Patroni Griffi;
udito l'avvocato Calogero Ubaldo Marino per V. C.;
deliberato nella camera di consiglio del 21 febbraio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 12 maggio 2022, il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana (CGARS) ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 5, del
decreto legislativo 24 dicembre 2003, n. 373 (Norme di attuazione
dello Statuto speciale della Regione siciliana concernenti
l'esercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di
Stato) per contrasto con gli artt. 3, 11, 24, 111, 117, commi primo e
secondo, lettere l) e m), e 136 della Costituzione.
2.- Il giudice rimettente espone che l'appellante V. C. era
risultata tra i vincitori del concorso pubblico per la copertura di
settanta posti di dirigente tecnico archeologo del ruolo dei Beni
culturali e ambientali di cui alla Tabella A della legge della
Regione Siciliana 27 aprile 1999, n. 8 (Rideterminazione delle
dotazioni organiche del ruolo tecnico dei beni culturali ed
ambientali e disposizioni in materia di catalogazione informatizzata
dei beni culturali), per i quali era previsto il trattamento
economico corrispondente all'VIII livello retributivo di cui alla
Tabella A del decreto presidenziale della Regione Siciliana 20
gennaio 1995, n. 11 (Disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti
dell'Amministrazione regionale per il triennio 1994-1996B -
Recepimento dell'accordo sottoscritto il 30 giugno 1994 ed il 28
dicembre 1994). Con decreto del dirigente generale 3 marzo 2005, n.
5359, l'amministrazione aveva disposto la nomina di V. C.
attribuendole il trattamento retributivo corrispondente al VII
livello (corrispondente, secondo quanto prospettato dalla parte
privata, alla posizione economica D1).
V. C. aveva impugnato il predetto decreto con ricorso
straordinario al Presidente della Regione Siciliana, chiedendone
l'annullamento nella parte in cui era stato disposto l'inquadramento
della stessa nella categoria «D». Con parere n. 644 del 2006 reso
nell'adunanza dell'11 dicembre 2007, le sezioni riunite del CGARS
avevano accolto il ricorso, riconoscendo, in particolare, che «il
corretto inquadramento della ricorrente stessa non poteva che essere
proprio quello di dirigente di terza fascia».
Dopo un'iniziale inerzia, il Presidente della Regione Siciliana,
con il decreto presidenziale 7 novembre 2011, n. 1017, aveva respinto
il ricorso straordinario presentato dalla V. C., decidendo in
difformità del parere reso dal CGARS.
Avverso tale decreto presidenziale e gli atti a esso prodromici
V. C. aveva proposto ricorso al Tribunale amministrativo regionale di
Palermo, il quale lo respingeva in quanto l'art. 9, comma 5, del
d.lgs. n. 373 del 2003 - che prevede la possibilità di decisione del
ricorso straordinario in maniera difforme dal parere del competente
organo consultivo - non poteva ritenersi tacitamente abrogato per
sopravvenuta incompatibilità con l'art. 69 della legge 18 giugno
2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività nonchè in materia di processo
civile), che prevede, invece, la natura vincolante del parere reso
dal Consiglio di Stato in sede di ricorso straordinario al Presidente
della Repubblica. E ciò in ragione della peculiare natura del d.lgs.
n. 373 del 2003, che reca norme di attuazione del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2 e ha rango sovraordinato alla legge ordinaria.
Avverso la sentenza del TAR, V. C. ha proposto appello,
sostenendo l'illegittimità del decreto impugnato in quanto,
nell'essersi discostato dal parere reso dal CGARS in sede consultiva,
aveva esercitato un potere, previsto dall'art. 9, comma 5, del d.lgs.
n. 373 del 2003, ormai venuto meno, a cagione della tacita
abrogazione, per sopravvenuta incompatibilità di tale disposizione
con la legge n. 69 del 2009. In via logicamente subordinata, ha
chiesto di sollevare questione di legittimità costituzionale del
citato art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 373 del 2003 per violazione
degli artt. 3, 24, 102 e 113 Cost. e per disparità di trattamento.
2.1.- Tanto premesso sull'articolata vicenda processuale, il
giudice rimettente si sofferma sulla ricostruzione della disciplina
del ricorso straordinario.
Sul punto viene innanzitutto ricordato che l'art. 69 della legge
n. 69 del 2009, modificando, rispettivamente, gli artt. 13 e 14 del
d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 (Semplificazione dei procedimenti in
materia di ricorsi amministrativi), ha previsto che il Consiglio di
Stato in sede consultiva possa sollevare questione di legittimità
costituzionale delle norme delle quali debba fare applicazione e ha
soppresso il potere del Presidente della Repubblica di discostarsi
dal contenuto del parere reso dal Consiglio di Stato in sede
consultiva. Viene, poi, rammentato quanto si è fatto discendere, a
partire da tale novella, per via giurisprudenziale: la ricorribilità
del decreto emesso in sede di decisione del ricorso straordinario
alle sezioni unite della Suprema Corte di cassazione per motivi
attinenti alla giurisdizione al pari delle sentenze del Consiglio di
Stato (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 19
dicembre 2012, n. 23464) e l'eseguibilità coattiva del decreto
emesso in sede di decisione di ricorso straordinario con il rimedio
del giudizio di ottemperanza (Corte di cassazione, sezioni unite
civili, sentenza 28 gennaio 2011, n. 2065).
2.2.- In applicazione del principio di gerarchia delle fonti, il
CGARS esamina e confuta la prospettazione dell'appellante volta a
sostenere l'implicita abrogazione, ad opera dell'art. 69 della legge
n. 69 del 2009, dell'art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 373 del 2003.
Il rimettente è consapevole dell'autorevole precedente della
Corte di cassazione contrario a tale conclusione (Cass., sez. un., n.
2065 del 2011), ma, in senso antitetico, valorizza il rango primario
del d.lgs. n. 373 del 2003, recante norme di attuazione di statuti
speciali. A parere del giudice a quo - che cita le sentenze n. 213 e
n. 137 del 1998, n. 85 del 1990, n. 160 del 1985 - tale decreto
legislativo va considerato fonte a competenza «riservata e separata»
rispetto a quella esercitabile dalle ordinarie leggi della
Repubblica.
2.3.- Il giudice a quo solleva, dunque, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 373
del 2003, nella parte in cui dispone che «[q]ualora il Presidente
della Regione non intenda decidere il ricorso in maniera conforme al
parere del Consiglio di giustizia amministrativa, con motivata
richiesta deve sottoporre l'affare alla deliberazione della Giunta
regionale».
Sotto il profilo della rilevanza, il rimettente osserva che
l'eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale del
menzionato comma 5 farebbe retroattivamente venir meno, in un
rapporto che non può dirsi esaurito, il potere del Presidente della
Regione di discostarsi dal parere reso dal CGARS, incidendo sulla
legittimità del provvedimento impugnato. In sede di riedizione del
potere successivamente all'annullamento, il provvedimento dovrebbe,
poi, conformarsi al parere reso dalla sezione consultiva del CGARS e
la pretesa dell'odierna appellante risulterebbe soddisfatta. Sul
punto viene altresì rimarcato che la declaratoria di illegittimità
costituzionale non produrrebbe alcun vuoto normativo, in quanto -
come più volte affermato in giurisprudenza - le disposizioni della
legge n. 69 del 2009, nella parte in cui novellano il d.P.R. n. 1199
del 1971, sono applicabili al corrispondente istituto siciliano.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il Collegio sostiene che
il potere attribuito al Presidente della Regione di decidere il
ricorso straordinario difformemente dal parere del CGARS non discende
dal disposto di cui all'ultimo comma dell'art. 23 dello statuto della
Regione Siciliana, che si limita a prevedere che «[i] ricorsi
amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti
amministrativi regionali, saranno decisi dal Presidente della Regione
sentite le Sezioni regionali del Consiglio di Stato». Opinando
diversamente, peraltro, occorrerebbe chiedersi perchè, in sede di
adozione della normativa primaria attuativa ex d.lgs. n. 373 del
2003, sia stata avvertita la necessità di specificare espressamente
la sussistenza di tale potestà in capo al Presidente della Regione e
il quomodo dell'esercizio di tale potere. Viene quindi ribadito che
il potere del Presidente della Regione di decidere il ricorso
straordinario in difformità dal parere del CGARS si fonda
esclusivamente sul comma 5 dell'art. 9 del d.lgs. n. 373 del 2003.
2.3.1.- Il rimettente sottolinea il processo di progressiva,
sostanziale giurisdizionalizzazione dell'istituto del ricorso
straordinario, caratterizzato dall'innesto di elementi e
caratteristiche proprie della giurisdizione.
Sul punto viene richiamata la giurisprudenza di questa Corte
(sentenze n. 13 del 2020, n. 133 del 2016 e n. 73 del 2014), la quale
ha affermato che, per effetto delle modifiche di cui all'art. 69
della legge n. 69 del 2009 e all'art. 7, comma 8, dell'Allegato 1
(Codice del processo amministrativo) al decreto legislativo 2 luglio
2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009,
n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), l'istituto ha perduto la propria connotazione
puramente amministrativa e ha assunto la qualità di rimedio
giustiziale amministrativo, con caratteristiche strutturali e
funzionali in parte assimilabili a quelle tipiche del processo
amministrativo. Viene in particolare ricordata la sentenza n. 24 del
2018 che ha ricondotto la trasformazione dell'istituto del ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica alle modifiche
introdotte dalla legge n. 69 del 2009, le quali hanno reso vincolante
il parere del Consiglio di Stato e hanno consentito che in quella
sede vengano sollevate questioni di legittimità costituzionale.
Ricostruendo l'istituto nella sua evoluzione, il giudice a quo
ricorda una serie di punti ormai acquisiti dalla giurisprudenza,
relativi all'esperibilità del rimedio dell'ottemperanza e alla
ricorribilità alle sezioni unite della Corte di cassazione per
motivi inerenti alla giurisdizione del decreto decisorio; nonchè al
riconoscimento della legittimazione in capo alla sezione consultiva
del CGARS a sollevare questione di legittimità costituzionale e
questione pregiudiziale interpretativa ex art. 267 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
2.3.2.- Alla luce di tale ricostruzione, il giudice a quo solleva
questione di legittimità costituzionale della norma censurata con
riferimento a diversi parametri costituzionali.
Innanzitutto, è prospettata la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettere l) e m), Cost.
Dai parametri indicati, a parere del rimettente, discenderebbe
«l'esigenza di una uniformità di disciplina sul territorio nazionale
[...] presidiata dall'attribuzione allo Stato [...] "della
legislazione esclusiva in materia di giurisdizione e norme
processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa
[nonchè di] determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale"» (quest'ultimo parametro viene dal
rimettente richiamato espressamente in quanto «individua un solido
riferimento anche laddove si voglia (continuare ad) attribuire
all'istituto del ricorso straordinario natura meramente giustiziale
attuativo di una forma di difesa non declinata per via
"giurisdizionale"»).
È prospettato, inoltre, il contrasto con il principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., il quale postula, tra l'altro,
che a tutti i cittadini della Repubblica venga attribuito un identico
corredo di rimedi giustiziali e giurisdizionali, «intersecandosi» con
gli artt. 24 e 111, secondo comma, Cost.
Sul punto il rimettente chiarisce che non assume dirimente
rilievo la qualificazione da attribuire al rimedio del ricorso
straordinario. E ciò in quanto la disposizione censurata - sia che
si voglia rimanere attestati sulla natura «giustiziale» del rimedio
suddetto, sia che se ne voglia sostenere la compiuta
giurisdizionalizzazione - introdurrebbe comunque una discriminazione
e una compromissione del diritto di difesa in danno dei soggetti
ricorrenti che si avvalgano di detto rimedio per impugnare atti
amministrativi emanati dagli organi regionali o da organi dipendenti,
controllati o vigilati dalla Regione Siciliana, ivi compresi quelli
degli enti locali destinati a spiegare effetti nel territorio della
Regione Siciliana, rispetto ai ricorrenti che abbiano impugnato atti
destinati a spiegare effetti in altre parti del territorio della
Repubblica.
Più precisamente, il giudice a quo sostiene che, qualora si
aderisse alla tesi dell'avvenuta giurisdizionalizzazione
dell'istituto del ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica come conseguenza della soppressione del potere di
discostarsi dal parere del Consiglio di Stato, ne discenderebbe che,
stante il mantenimento del corrispondente potere in sede di ricorso
al Presidente della Regione Siciliana, i ricorrenti che si avvalgano
di tale strumento sarebbero privati di un rimedio giurisdizionale -
attribuito, invece, ai ricorrenti che impugnano atti destinati a
spiegare effetti in altre parti del territorio della Repubblica - e
sarebbero attributari di un «semplice» rimedio giustiziale.
Se, invece, si ritenesse che i due rimedi abbiano la medesima
natura - giurisdizionale o giustiziale a seconda della tesi sposata
-, allora, pur a fronte di una medesima natura dei due istituti, per
colui che ricorre innanzi al Presidente della Regione Siciliana vi
sarebbero minori garanzie rispetto ai soggetti che ricorrono innanzi
al Presidente della Repubblica.
Sostiene il rimettente che, quantomeno con riferimento ai decreti
decisori emessi discostandosi dal parere consultivo, le parti
verrebbero ad essere private di un corredo di garanzie e rimedi
invece esperibili in altre parti del territorio della Repubblica. A
sostegno di tale argomentazione vengono rammentate le considerazioni
svolte dalla giurisprudenza sulla non coercibilità con il rimedio
dell'ottemperanza dei decreti decisori resi nel regime normativo
precedente alle modifiche di cui alla legge n. 69 del 2009 (sentenza
di questa Corte n. 24 del 2018) e dei decreti adottati in difformità
al parere del Consiglio di Stato, previa delibera del Consiglio dei
ministri (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 15
giugno 2017, n. 14858); oltre che l'individuazione, come condizione
decisiva per la ricorribilità innanzi alle sezioni unite della Corte
di cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, della non
possibilità che il decreto si discosti dal parere reso in sede
consultiva (Cass., sez. un., n. 23464 del 2012).
Infine, il giudice a quo lamenta che la determinazione del
Presidente della Regione, pur dovendo essere motivata, «non sarebbe
in alcun modo preconizzabile al momento della determinazione del
ricorrente di avvalersi del detto rimedio (e delle scelte delle altre
parti di non chiedere la trasposizione)», il che finirebbe per
«intersecare in modo decisivo, non soltanto il disposto dell'art. 24
della Costituzione ma, anche quello di cui all'art. 111 della
Costituzione, quanto alla ricorribilità dei provvedimenti del
Giudice amministrativo».
Il rimettente si dice consapevole della possibile obiezione
legata alla considerazione che si tratta pur sempre di un rimedio
facoltativamente esperibile, collocato in regime di alternatività
con quello ordinario giurisdizionale; ma, al contempo, ne valorizza
la portata. Si tratterebbe, infatti, di un antico strumento di tutela
che continua ad essere frequentemente prescelto dai ricorrenti per
molteplici ragioni: la velocità della risposta, il costo non
elevato, e, non ultima, la maggior ampiezza del termine entro cui
proporre l'impugnazione.
A ulteriore supporto delle proprie argomentazioni, il Collegio
rimettente sottolinea i rischi insiti nella latitudine della
previsione del censurato comma 5 dell'art. 9 del d.lgs. n. 373 del
2003. Dal tenore letterale di tale disposizione, infatti, non si
potrebbe ricavare alcuna perimetrazione del potere del Presidente
della Regione di decidere il ricorso in senso difforme dal parere. Lo
stesso potrebbe, cioè, dispiegarsi quali che siano stati gli
«accadimenti» verificatisi durante l'iter percorso dalla sezione
consultiva del CGARS per rendere il proprio parere. Non resterebbero
esclusi, quindi, i casi in cui la sezione consultiva del CGARS abbia
sollevato questione di legittimità costituzionale, ovvero questione
pregiudiziale interpretativa ex art. 267 del TFUE, e il parere si sia
successivamente conformato alle indicazioni provenienti da tali
Corti. Conclude, dunque, il CGARS, sostenendo la violazione degli
artt. 11 e 117, primo comma, e 136 Cost., «confermato» dall'art. 30,
terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).
3.- La parte appellante nel giudizio a quo ha depositato memoria
di costituzione in giudizio, ricostruendo la vicenda processuale e
sostenendo la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle
questioni sollevate.
In particolare, aderendo alla prospettazione del giudice
rimettente, sostiene che l'applicazione dell'art. 9, comma 5, del
d.lgs. n. 373 del 2003 determina in concreto un'inaccettabile
discriminazione tra i cittadini che si avvalgono del rimedio del
ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e i cittadini
siciliani costretti a esperire il rimedio del ricorso straordinario
al Presidente della Regione Siciliana. Ne deriverebbe, infatti, la
compromissione di quella «sostanziale uguaglianza che deve garantirsi
ai cittadini su tutto il territorio nazionale», relativamente alle
condizioni di esercizio del diritto di difesa (artt. 24 e 113 Cost.).
In particolare, per effetto della disposizione censurata, colui
che impugna per mezzo di ricorso straordinario un provvedimento
amministrativo al fine di ottenerne l'annullamento vedrebbe, a
differenza di altri, la propria pretesa giudiziale decisa da un
organo non appartenente al potere giurisdizionale (il Presidente
della Regione), di natura politica, che non garantisce l'indipendenza
e l'imparzialità propria del giudice.
La parte deduce anche il contrasto con l'art. 102 Cost., che
impone il divieto di istituire giudici straordinari o giudici
speciali, in quanto, ove venisse confermato il potere del Presidente
della Regione Siciliana di emanare il decreto decisorio del ricorso
straordinario anche in difformità del parere del CGARS, la decisione
di un ricorso sostanzialmente giurisdizionale, come quello in
oggetto, sarebbe conferito non ad organi giurisdizionali già
esistenti, quali il Consiglio di Stato e il CGARS, ma ad un organo di
stampo politico quale è il Presidente della Regione Siciliana.
Alla violazione degli artt. 3, 24, 102 e 113 Cost., l'appellante
affianca la denuncia del contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettere l) e m), Cost., ribadendo le argomentazioni svolte dal
giudice rimettente.
La stessa parte, insiste, infine, sulla violazione degli artt. 3,
24 e 111, secondo comma, Cost., assumendo che la disposizione oggetto
di censura introdurrebbe una discriminazione e una compromissione del
diritto di difesa in danno dei soggetti che si avvalgono del rimedio
del ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana. Per
effetto della disposizione censurata, tale istituto sarebbe «foriero
di minori garanzie per il cittadino ricorrente».

Considerato in diritto

1.- Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana (CGARS), con ordinanza del 12 maggio 2022, iscritta al n.
69 del registro ordinanze 2022, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 11, 24, 111, 117, commi primo e secondo, lettere l) e m), e
136 Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
comma 5, del d.lgs. n. 373 del 2003, nella parte in cui dispone che
«[q]ualora il Presidente della Regione non intenda decidere il
ricorso in maniera conforme al parere del Consiglio di giustizia
amministrativa, con motivata richiesta deve sottoporre l'affare alla
deliberazione della Giunta regionale», mantenendo, quindi, integro il
potere del Presidente della Regione Siciliana di discostarsi dal
parere del CGARS, nonostante l'avvenuta soppressione, per il
corrispondente rimedio nazionale, del potere in capo al Presidente
della Repubblica di discostarsi dal parere del Consiglio di Stato.
In particolare viene sostenuta la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettere l) e m), Cost., in quanto la norma censurata
si porrebbe in contrasto con «l'esigenza di una uniformità di
disciplina sul territorio nazionale, [...] presidiata
dall'attribuzione allo Stato [...] "della legislazione esclusiva in
materia di giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e
penale; giustizia amministrativa"», qualora si aderisca alla tesi
dell'avvenuta giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario,
nonchè di «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale» (qualora si aderisca invece alla tesi
del mantenimento della natura meramente giustiziale dell'istituto);
dell'art. 3 Cost., «intersecandosi [con] gli artt. 24 e 111, [secondo
comma, Cost.]», in quanto si porrebbe in contrasto con il principio
di uguaglianza, il quale postula che «a tutti i cittadini della
Repubblica venga attribuito un identico corredo di rimedi giustiziali
e giurisdizionali», mentre, in base a tale disposizione, i ricorrenti
che si avvalgano del ricorso innanzi al Presidente della Regione
Siciliana sono privati «di un corredo di garanzie e rimedi invece
esperibili nel territorio della Repubblica»; degli artt. 11 e 117,
primo comma, Cost. nonchè dell'art. 136 Cost., in quanto non si
prevede il divieto di discostarsi per l'ipotesi in cui il parere sia
stato reso all'esito di un procedimento in cui sia stata sollevata
questione di legittimità costituzionale, ovvero questione
pregiudiziale ex art. 267 TFUE, e il parere si sia successivamente
conformato alle indicazioni provenienti da tali Corti.
2.- La parte appellante nel giudizio a quo si è costituita nel
presente giudizio, sostenendo la rilevanza e la non manifesta
infondatezza della questione sollevata dal giudice rimettente.
In particolare, la parte reputa violati non solo gli artt. 24,
113 e 117, secondo comma, lettere l) e m), Cost., ma anche gli artt.
102 e 113 Cost., parametri questi ultimi non evocati dal giudice
rimettente.
In tema di definizione del thema decidendum, va richiamato il
costante orientamento di questa Corte, secondo cui l'oggetto del
giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale è
limitato alle norme e ai parametri indicati nelle ordinanze di
rimessione, con esclusione della possibilità di ampliare lo stesso
al fine di ricomprendervi questioni formulate dalle parti (ex
plurimis, sentenze n. 15 del 2023, n. 198 del 2022, n. 230, n. 203,
n. 147 e n. 49 del 2021, n. 186 del 2020 e n. 7 del 2019).
Non può, pertanto, essere presa in considerazione la distinta
questione prospettata dalla parte costituita volta a denunciare il
contrasto della disposizione censurata con gli artt. 102 e 113 Cost.
3.- Così delimitato l'oggetto del presente giudizio, nel merito
la questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento
all'art. 3 Cost., anche alla luce dell'art. 24 Cost., è fondata.
3.1.- Il giudice rimettente deduce il contrasto della norma
censurata con il principio di uguaglianza, declinata con riguardo ai
rimedi giustiziali e giurisdizionali riconosciuti ai ricorrenti che
si avvalgano del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica
o al Presidente della Regione Siciliana.
3.2.- L'elemento di principale diversità del ricorso
straordinario al Presidente della Regione Siciliana rispetto
all'omologo rimedio nazionale è rappresentato dalla natura non
vincolante del parere del CGARS, stabilita, appunto, dalla
disposizione censurata. Per il ricorso straordinario al Presidente
della Repubblica, l'art. 14 del d.P.R. n. 1199 del 1971 - come
modificato dall'art. 69, comma 2, lettera a), della legge n. 69 del
2009 - dispone, invece, che la decisione del ricorso straordinario è
adottata con decreto dal Presidente della Repubblica su proposta del
ministro competente, conforme al parere del Consiglio di Stato.
4.- Va, in primo luogo, escluso che la disposizione censurata
possa ritenersi implicitamente abrogata ad opera della legge n. 69
del 2009.
La mancata abrogazione della norma in esame, di attuazione dello
statuto siciliano, ad opera della citata legge n. 69 del 2009,
discende dalla ritenuta prevalenza, nella giurisprudenza di questa
Corte, delle norme di attuazione statutarie sulle leggi ordinarie, in
virtù dell'adozione delle prime «attraverso un procedimento
normativo speciale» nonchè del «carattere riservato e separato»
della disciplina da essa posta rispetto a quella contenuta nelle
altre fonti primarie. In particolare, è stata riconosciuta alle
norme di attuazione statutaria la possibilità di introdurre una
disciplina particolare e innovativa, purchè entro il «limite della
corrispondenza alle norme e alla finalità di attuazione dello
statuto, nel contesto del principio di autonomia regionale»,
soggiungendo che esse «prevalgono, nell'ambito della loro
competenza», sulle leggi ordinarie, «con possibilità, quindi, di
derogarvi, negli anzidetti limiti» (sentenza n. 353 del 2001).
Va, pertanto, condiviso quanto chiarito, peraltro, anche dal
Consiglio di Stato (sezione prima, parere 13 gennaio 2021, n. 203,
punto 16) e dal CGARS (parere 25 febbraio 2020, n. 61, punto 12.5.),
secondo cui la disposizione dell'art. 9 del d.lgs. n. 373 del 2003,
«in quanto contenuta in una fonte speciale e rinforzata (posto che il
citato d.lgs. n. 373/2003 reca norme di attuazione dello Statuto
regionale), certamente prevale in parte qua sull'art. 69 della
menzionata legge n. 69/2009, là dove si prevede la soppressione
della decisione in difformità del Consiglio dei Ministri».
5.- Deve, quindi, concludersi per la vigenza della disposizione
censurata: il parere reso dal CGARS in sede di ricorso straordinario
resta non vincolante, mentre lo è quello reso dal Consiglio di
Stato, a seguito delle modifiche operate dalla legge n. 69 del 2009.
Tale diversità di disciplina tra i due istituti è idonea a
determinare una serie di significative conseguenze.
La centralità della natura (vincolante o meno) del parere reso
dall'organo consultivo (Consiglio di Stato o CGARS) emerge
chiaramente dal processo di evoluzione che ha interessato il rimedio
del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
Siffatto processo - pur non comportando una
giurisdizionalizzazione dell'istituto, al quale va comunque
riconosciuta una natura "giustiziale" che differisce da quella
giurisdizionale (sentenze n. 24 del 2018 e n. 73 del 2014) - ha
determinato l'ampliamento delle garanzie e degli strumenti di tutela
a disposizione di chi si avvale di tale rimedio proprio sulla base
della mutata natura vincolante del parere dell'organo consultivo.
La Corte di giustizia delle Comunità europee, sin dal 1997
(sezione quinta, sentenza 16 ottobre 1997, in cause riunite da
C-69/96 a 79/96, Garofalo e altri), aveva invero affermato la
legittimazione del Consiglio di Stato in sede di ricorso
straordinario a sollevare questione pregiudiziale comunitaria,
reputando sussistenti i caratteri necessari per qualificarlo, ai
detti specifici fini, come «giurisdizione nazionale»: origine legale,
carattere permanente, indipendenza, obbligatorietà del suo
intervento, procedura ispirata al principio del contraddittorio ed
applicazione di norme giuridiche per la risoluzione delle questioni.
Per converso, a livello nazionale, la possibilità di esperire
l'azione di ottemperanza per l'esecuzione del decreto del Presidente
della Repubblica che decide il ricorso straordinario e la
legittimazione del Consiglio di Stato a sollevare in sede di parere
su ricorso straordinario questione di legittimità costituzionale
sono state inizialmente escluse, rispettivamente, dalla Corte di
cassazione (sezioni unite civili, sentenza 18 dicembre 2001, n.
15978) e da questa Corte (sentenza n. 254 del 2004).
È significativo che entrambe le pronunce abbiano escluso
l'esperibilità dei predetti rimedi proprio sul rilievo della
possibilità per l'autorità amministrativa di discostarsi dal parere
del Consiglio di Stato, rendendo così la decisione imputabile
giuridicamente alla prima e non al secondo.
Tali posizioni sono state, in seguito, superate. Il processo di
ampliamento delle garanzie procedimentali e dei rimedi esperibili in
sede di ricorso straordinario ha subito un impulso determinante in
seguito agli interventi legislativi rappresentati dalla già citata
legge n. 69 del 2009 - che ha sancito il carattere vincolante del
parere del Consiglio di Stato sul ricorso straordinario e ha previsto
- in coerenza con i criteri posti dall'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (Norme sui giudizi di
legittimità costituzionale e sulle garanzie d'indipendenza della
Corte Costituzionale) (sentenza n. 73 del 2014) - la possibilità di
sollevare incidente di legittimità costituzionale. Successivamente,
il d.lgs. n. 104 del 2010 ha limitato l'esperibilità del ricorso
straordinario alle sole materie di competenza del giudice
amministrativo e ha espressamente previsto la possibilità di
azionare il giudizio di ottemperanza per la corretta esecuzione del
decreto presidenziale.
In particolare, il comma 2 dell'art. 69 della legge n. 69 del
2009, modificando l'art. 14 del d.P.R. n. 1199 del 1971, ha eliminato
la potestà del Governo di deliberare in senso difforme rispetto al
parere espresso dal Consiglio di Stato, il quale assume, dunque, i
connotati di una vera e propria statuizione vincolante; dal che la
giurisprudenza ne ha fatto discendere il carattere sostanzialmente
decisorio.
Proprio facendo leva sulle innovazioni legislative introdotte nel
2009 e nel 2010, la Corte di cassazione, partendo dall'intervenuta
progressiva assimilazione del ricorso straordinario al ricorso
giurisdizionale amministrativo, ha cambiato la propria precedente
giurisprudenza e ha riconosciuto l'ammissibilità dell'azione di
ottemperanza per l'esecuzione dei decreti resi su ricorsi
straordinari (Cass., sez. un., n. 2065 del 2011) e la sindacabilità
di questi ultimi da parte della Corte di cassazione per motivi
inerenti alla giurisdizione (Cass., sez. un., n. 23464 del 2012).
Alla base del mutato indirizzo ha rivestito peso determinante
l'intervenuta eliminazione del potere di discostarsi dal parere del
Consiglio di Stato, in quanto ciò «conferma che il provvedimento
finale, che conclude il procedimento, è meramente dichiarativo di un
giudizio: che questo sia vincolante, se non trasforma il decreto
presidenziale in un atto giurisdizionale (in ragione, essenzialmente,
della natura dell'organo emittente e della forma dell'atto), lo
assimila a questo nei contenuti, e tale assimilazione si riflette
sull'individuazione degli strumenti di tutela, sotto il profilo della
effettivita'» (Cass., sez. un., n. 2065 del 2011).
Analogo atteggiamento si rinviene nella giurisprudenza
amministrativa sull'esperibilità dell'azione di ottemperanza, anche
in questo caso dando rilievo decisivo allo ius superveniens, che ha
attribuito carattere vincolante al parere del Consiglio di Stato
(adunanza plenaria, sentenza 6 maggio 2013, n. 9).
Anche questa Corte, nel prendere atto della espressa attribuzione
al Consiglio di Stato della legittimazione a sollevare questione di
legittimità costituzionale in sede di parere, ha ricondotto tale
rimedio alla nozione di «"giudizio", quantomeno ai fini
dell'applicazione dell'art. 1 della legge cost. n. 1 del 1948 e
dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953» (sentenza n. 73 del 2014). E
per giungere a tale conclusione ha valorizzato proprio, ancora una
volta, l'«acquisita natura vincolante del parere del Consiglio di
Stato, che assume così carattere di decisione, [la quale] ha
conseguentemente modificato l'antico ricorso amministrativo,
trasformandolo in un rimedio giustiziale». Del resto, come affermato
nella stessa pronuncia, l'originaria scelta nel senso
dell'attribuzione al ricorso straordinario della natura
amministrativa (risalente alla sentenza n. 254 del 2004) era stata
effettuata «soprattutto in ragione della facoltà del Consiglio dei
ministri di adottare una decisione difforme dal parere del Consiglio
di Stato» (sentenza n. 73 del 2014).
L'ultima tappa di tale percorso ha, infine, riguardato la
giurisprudenza della Corte di Strasburgo sulla riferibilità alla
decisione del ricorso straordinario delle garanzie convenzionali in
tema di equo processo.
Ugualmente, anche la svolta della Corte europea dei diritti
dell'uomo si incentra sulla modifica normativa che ha attribuito
natura vincolante al parere del Consiglio di Stato. Nelle precedenti
decisioni, infatti, la Corte EDU aveva escluso la riconducibilità
del ricorso straordinario all'art. 6 della Convenzione. In
particolare, nelle decisioni della terza sezione, 28 settembre 1999
(Nardella contro Italia) e 31 marzo 2005 (Nasalli Rocca contro
Italia), la Corte EDU aveva ricostruito la disciplina dell'istituto
del ricorso straordinario come rimedio speciale ed escluso che esso
ricadesse nell'ambito dell'art. 6 della Convenzione. Sulla medesima
linea la sentenza della seconda sezione, 2 aprile 2013 (Tarantino e
altri contro Italia), ha ribadito che la parte ricorrente in via
straordinaria, «presentando un appello speciale al Presidente della
Repubblica nel 2007», non aveva avviato un procedimento contenzioso
del tipo descritto all'art. 6 CEDU.
Il mutamento di giurisprudenza è intervenuto con una recente
decisione (sezione prima, 8 settembre 2020, Mediani contro Italia),
nella quale la Corte EDU ha affermato che le tutele previste dalla
Convenzione (e segnatamente l'art. 6 sulla ragionevole durata dei
processi) sono riferibili anche al ricorso straordinario. Al
riguardo, anche la Corte EDU ha espressamente argomentato sulla base
delle modifiche legislative intervenute nel 2009 (legge n. 69 del
2009) e nel 2010 (d.lgs. n. 104 del 2010), ritenendo compiuta la
trasformazione del ricorso straordinario in un «judicial remedy»,
così da riconoscerne, ai fini convenzionali, la
"giurisdizionalizzazione", con l'applicabilità delle conseguenti
garanzie.
6.- Se, come si è visto, l'acquisita natura vincolante del
parere del Consiglio di Stato ha determinato il riconoscimento dei
diversi strumenti di tutela in sede di ricorso straordinario al
Presidente della Repubblica, risolvendosi quindi in un ampliamento
delle garanzie dei ricorrenti, è evidente che il permanere della
natura non vincolante del parere del CGARS induce a mettere in
discussione il riconoscimento (o il mantenimento) delle medesime
garanzie in sede di ricorso al Presidente della Regione Siciliana.
6.1.- Siffatta contrazione del corredo di rimedi e garanzie
riconosciuto al ricorrente in sede di ricorso al Presidente della
Regione Siciliana, rispetto a colui che si avvale dell'omologo
rimedio nazionale è in contrasto con l'art. 3 Cost. e, senza idonea
giustificazione, si riflette negativamente sulla tutela dei diritti e
degli interessi legittimi di cui all'art. 24 Cost.
Non sussistono, infatti, differenze tra i due istituti idonee a
giustificare una tale disparità di trattamento. Nè tale disparità
appare in alcun modo riconducibile ai profili di autonomia speciale
di cui gode la Regione Siciliana.
Si tratta di strumenti che hanno la medesima genesi - in quanto
storicamente proprie delle monarchie assolute, quale forma di grazia
nei confronti di decisioni amministrative non suscettibili di altri
rimedi - nonchè, soprattutto, a legislazione vigente, la medesima
struttura e, tendenzialmente, analoga disciplina.
Quanto a quest'ultimo aspetto, il ricorso straordinario al
Presidente della Regione Siciliana è previsto espressamente, quale
ricorso amministrativo, dall'art. 23 dello statuto della Regione
Siciliana.
Le fasi del procedimento decisorio del ricorso si conformano,
essenzialmente, alla disciplina dell'omologo istituto nazionale di
cui agli artt. 8 e seguenti del d.P.R. n. 1199 del 1971, integrata,
in particolare, dall'art. 9 del d.lgs. n. 373 del 2003 per il solo
aspetto relativo al parere del CGARS.
Nell'attuale disciplina le uniche differenze rinvenibili nel
ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, oltre
alla diversa natura del parere dell'organo consultivo, qui censurata,
sono rappresentate dall'accentramento dell'intera procedura presso la
Presidenza della Regione, essendo l'istruttoria demandata all'Ufficio
legislativo e legale della stessa Presidenza, nonchè la diversa
posizione e responsabilità istituzionale del Presidente della
Regione (nella duplice veste di suprema autorità regionale e di
vertice del Governo regionale) rispetto al Presidente della
Repubblica.
È del tutto evidente che si tratta di differenze che non
giustificano una disparità di rimedi e garanzie posti a disposizione
del ricorrente, a seconda che agisca dinanzi al Presidente della
Repubblica o al Presidente della Regione Siciliana.
E anzi, come sottolineato anche dal Consiglio di Stato nel parere
n. 203 del 2021, la differenza principale tra i due istituti, legata
alla natura dell'organo che adotta il provvedimento finale e alla
diversa posizione e responsabilità istituzionale del medesimo
rispetto al Presidente della Repubblica, rende semmai ancora più
rilevante l'esigenza di fornire un adeguato corredo di garanzie in
capo al soggetto che si avvale del ricorso straordinario al
Presidente della Regione Siciliana.
In conclusione, non emergono elementi di differenziazione tra i
due istituti, nazionale e regionale, idonei a giustificare una
diversità di tale portata tra la disciplina statale e quella
siciliana, quanto alla natura del parere dell'organo consultivo e
alla possibilità di discostarsi da esso, che si risolva in una minor
tutela dei propri diritti e interessi garantita al ricorrente dinanzi
al Presidente della Regione Siciliana rispetto al ricorrente in via
straordinaria al Presidente della Repubblica.
7.- Sulla base di tali argomentazioni, va dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 5, del d.lgs. n.
373 del 2003, per violazione degli artt. 3 e 24 Cost.
Restano assorbite le censure riferite agli altri parametri.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 5,
del decreto legislativo 24 dicembre 2003, n. 373 (Norme di attuazione
dello Statuto speciale della Regione siciliana concernenti
l'esercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di
Stato).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Filippo PATRONI GRIFFI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 7 aprile 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA