1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 20-4-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 8 marzo 2016
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria l'8 marzo 2016 (della Regione Puglia). Energia - Ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi - Conferimento da parte del Ministero dello sviluppo economico alla Societa' Petroceltic Italia S.r.l. del permesso di ricerca «B.R274.EL» ricadente nella «zona B» del mar Adriatico - Mancato coinvolgimento nel relativo procedimento della Regione Puglia, in forma di intesa o, in subordine, di parere - Richiesta di autorimessione di questione incidentale di legittimita' costituzionale degli artt. 5, primo comma, e 6, primo comma, della legge n. 9 del 1991. - Decreto del Ministero dello sviluppo economico 22 dicembre 2015 ("Conferimento del permesso di ricerca «B.R274.EL» alla Societa' Petroceltic Italia S.r.l."). (16C00079) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 20-4-2016)

Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Puglia, in
persona del Presidente pro-tempore della Giunta regionale dott.
Michele Emiliano, a ciò autorizzato con deliberazione della Giunta
regionale n. 154 del 23 febbraio 2016, rappresentato e difeso
dall'avv. prof. Marcello Cecchetti del Foro di Firenze (pec:
marcellocecchetti@pec.ordineavvocatifirenze.it) ed elettivamente
domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Piazza
Barberini n. 12, come da mandato a margine del presente atto,
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro-tempore, per la dichiarazione che non spetta allo Stato,
e per esso al Ministero dello sviluppo economico, il potere di
adottare il decreto del Ministero dello sviluppo economico 22
dicembre 2015, di conferimento del permesso di ricerca «B.R274.EL»
alla Società Petroceltic Italia S.r.l., pubblicato al n. 176 del
Bollettino ufficiale degli idrocarburi e delle georisorse n. 12 del
31 dicembre 2015, in quanto lesivo delle attribuzioni costituzionali
della Regione Puglia riconosciute dagli articoli 117, terzo comma, e
118, primo comma, della Costituzione, come interpretati dalla
giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza n. 303 del
2003.
I. - Premessa. La vicenda da cui trae origine il decreto del
Ministero dello sviluppo economico 22 dicembre 2015 di conferimento
del permesso di ricerca «B.R274.EL» alla Società Petroceltic Italia
S.r.l.
In data 31 ottobre 2006 la Società Petroceltic Elsa S.r.l. ha
presentato tre istanze finalizzate al rilascio di altrettanti
permessi di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi (denominati,
rispettivamente, «d494B.R-.EL», «d497B.R-.EL», «d498B.R-.EL»)
ricadenti nella «zona B» del Mar Adriatico.
In relazione a tali istanze la Commissione per gli Idrocarburi e
le Risorse minerarie (CIRM) si è espressa favorevolmente nella
seduta del 7 maggio 2008.
Quindi, in data 29 novembre 2010, la Società (che nel 2009 ha
cambiato denominazione sociale in Petroceltic Italia S.r.l.) ha
chiesto la riperimetrazione e l'unificazione delle aree e dei
programmi di lavoro afferenti alle tre originarie istanze di permesso
di ricerca, ed è stata invitata, nel gennaio 2011, a consegnare al
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare la
documentazione necessaria ai fini della valutazione di compatibilità
ambientale.
Sull'istanza («d494B.R-.EL») ottenuta dall'accorpamento e
riperimetrazione delle tre precedenti istanze si è nuovamente
pronunciata in senso favorevole la Commissione per gli Idrocarburi e
le Risorse minerarie (CIRM) nel febbraio 2011.
L'anno seguente si sono espresse al riguardo anche la Provincia
di Campobasso, la quale si è pronunciata favorevolmente solo con
riguardo alla prima e alla seconda fase del programma dei lavori, e
la Regione Molise, che con delibera della Giunta regionale ha
espresso parere sfavorevole, in quanto ha rilevato la mancanza di
dati sufficienti per poter valutare il potenziale impatto
sull'ecosistema marino del programma dei lavori.
Tali pareri sono stati tenuti in considerazione ai fini della
successiva valutazione formulata dal Ministero dell'ambiente, di
concerto con il Ministero per i beni e le attività culturali, in
ordine all'impatto ambientale dell'istanza «d494B.R-.EL»: valutazione
che ha avuto comunque esito positivo (decr. Prot. n. DVA
DEC-2012-0000432 del 7 agosto 2012).
A questo punto del procedimento, con nota del 18 ottobre 2012, il
Ministero dello sviluppo economico ha comunicato alla Società
proponente la determinazione di accogliere l'istanza «d494B.R-.EL» e
ha invitato, al contempo, quest'ultima a presentare copia della
predetta istanza, nonchè ogni altro documento ritenuto utile per
l'adozione degli atti di rispettiva competenza.
A seguire sono intervenuti i nulla-osta al conferimento del
permesso di ricerca da parte del Ministero delle politiche agricole
alimentari e forestali - Dipartimento delle politiche competitive
della qualità agroalimentare e della pesca - Direzione generale
della pesca marittima e dell'acquacoltura (nota prot. n. 0030960 del
13 novembre 2012), da parte della Capitaneria di porto di Ortona
(nota prot. n. 06.04.02/25620 del 14 dicembre 2012), da parte della
Capitaneria di porto di Termoli (nota prot. n. 03.03.24/23473 del 21
dicembre 2012), e, infine, da parte del Ministero delle
infrastrutture e trasporti (nota prot. 0002235 del 21 febbraio 2013),
mentre il Comune di Termoli ha espresso parere non favorevole
all'istanza «d494B.R-.EL».
Il procedimento si è, poi, concluso con il decreto del Ministero
dello sviluppo economico 22 dicembre 2015, pubblicato al n. 176 del
Bollettino ufficiale degli idrocarburi e delle georisorse n. 12 del
31 dicembre 2015, con il quale è stato conferito alla Società
Petroceltic Italia S.r.l. il permesso di ricerca di idrocarburi
liquidi e gassosi («B.R274.EL») ricadente nel Mar Adriatico ("zona
B") e, più precisamente, nell'area marina come delimitata ai sensi
delle previsioni dell'art. 2 e delle coordinate geografiche di cui
alla tabella allegata al decreto medesimo.
II. - La normativa rilevante per il caso di specie.
II.1. - Come è agevole evincere dalla ricostruzione della
vicenda in esame, il procedimento relativo al conferimento del
permesso di ricerca «B.R274.EL» alla Società Petroceltic si è
svolto per la sua quasi totalità prima dell'entrata in vigore del
decreto-legge n. 133 del 2014 (convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge n. 164 del 2014), il quale, come è noto,
è intervenuto in materia introducendo e disciplinando il titolo
concessorio unico per le attività di ricerca e coltivazione degli
idrocarburi liquidi e gassosi. Il procedimento per il rilascio del
permesso di ricerca, infatti, ha avuto inizio nel 2006, ed è,
pertanto, ricaduto nell'ambito della disciplina dettata, per quel che
qui interessa, dalla legge n. 9 del 1991, dalla legge n. 239 del
2004, nonchè dal d.lgs. n. 152 del 2006.
II.2. - Quanto al primo degli atti normativi citati, esso
all'art. 5, comma 1, dispone che «Il permesso di ricerca è esclusivo
ed è accordato, sentita la regione o la provincia autonoma di Trento
o di Bolzano territorialmente interessata e previa domanda da
presentare al Ministero dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, a persone fisiche o giuridiche che dimostrino la
necessaria capacità tecnica ed economica e possiedano o si impegnino
a costituire in Italia strutture tecniche ed amministrative adeguate
alle attività previste, nel rispetto degli impegni contratti
dall'Italia in sede di accordi internazionali per la tutela
dell'ambiente marino», e all'art. 6 ribadisce nuovamente che «Il
permesso di ricerca è accordato con decreto del Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, sentiti il Comitato
tecnico per gli idrocarburi e la geotermia, e la regione o la
provincia autonoma di Trento o di Bolzano territorialmente
interessata di concerto, per le rispettive competenze, con il
Ministro dell'ambiente e con il Ministro della marina mercantile per
quanto attiene alle prescrizioni concernenti l'attività da svolgere
nell'ambito del demanio marittimo, del mare territoriale e della
piattaforma continentale» (comma 1).
II.3. - Quindi, la legge n. 239 del 2004, all'art. 1, comma 7,
indica - tra le funzioni che devono essere esercitate dallo Stato,
«anche avvalendosi dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas» -
«le determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di
idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia mineraria», e
specifica che tali determinazioni devono essere adottate, «per la
terraferma, di intesa con le regioni interessate» (lett. n). Al comma
8-bis viene, poi, disciplinata la procedura attivabile in caso di
mancato raggiungimento delle intese richieste ai precedenti commi 7 e
8 (oggi, a seguito dell'art. 1, comma 242, della legge n. 208 del
2015, concernente le sole funzioni di cui al comma 8).
II.4. - Peraltro, occorre aggiungere che alle norme finora
richiamate hanno dato attuazione diversi decreti ministeriali che si
sono avvicendati prima dell'adozione del d.m. 25 marzo 2015 (d.m. 6
agosto 1991, d.m. 26 aprile 2010 e d.m. 4 marzo 2011). In
particolare, tanto il d.m. 26 aprile 2010, quanto il d.m. 4 marzo
2011, ormai entrambi abrogati, contenevano previsioni relative alla
necessità di acquisire un'intesa con la Regione territorialmente
interessata dal permesso di ricerca, qualora quest'ultimo avesse
riguardato attività da svolgersi sulla terraferma (art. 1, comma 3,
d.m. 26 aprile 2010, e art. 3, comma 1, d.m. 4 marzo 2011).
In sostanza, secondo il quadro normativo tratteggiato,
nell'ambito dei procedimenti finalizzati al rilascio dei permessi di
ricerca di idrocarburi è necessario sentire le Regioni interessate
qualora le attività da svolgere secondo il programma dei lavori
siano localizzate in mare (articoli 5, comma 1, e 6, comma 1, legge
n. 9 del 1991), mentre è fatto obbligo di acquisire l'intesa con
tali Regioni laddove le medesime attività riguardino la terraferma
(art. 1, comma 7, lett. n), legge n. 239 del 2004).
II.5. - Infine, in riferimento al caso di specie, viene in
rilievo l'art. 6, comma 17, d.lgs. n. 152 del 2006, il quale, prima
dell'intervento del d.l. n. 83 del 2012, così stabiliva: «Ai fini di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, all'interno del perimetro
delle aree marine e costiere a qualsiasi titolo protette per scopi di
tutela ambientale, in virtù di leggi nazionali, regionali o in
attuazione di atti e convenzioni internazionali sono vietate le
attività di ricerca, di prospezione nonchè di coltivazione di
idrocarburi liquidi e gassosi in mare, di cui agli articoli 4, 6 e 9
della legge 9 gennaio 1991, n. 9. Il divieto è altresì stabilito
nelle zone di mare poste entro dodici miglia marine dal perimetro
esterno delle suddette aree marine e costiere protette, oltre che per
i soli idrocarburi liquidi nella fascia marina compresa entro cinque
miglia dalle linee di base delle acque territoriali lungo l'intero
perimetro costiero nazionale. Per la baia storica del Golfo di
Taranto di cui all'art. 1 del decreto del Presidente della Repubblica
26 aprile 1977, n. 816, il divieto relativo agli idrocarburi liquidi
è stabilito entro le cinque miglia dalla linea di costa».
Quindi, come accennato, il d.l. n. 83 del 2012 ha modificato la
disposizione citata trasformandone il testo come riportato di
seguito: «Ai fini di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema,
all'interno del perimetro delle aree marine e costiere a qualsiasi
titolo protette per scopi di tutela ambientale, in virtù di leggi
nazionali, regionali o in attuazione di atti e convenzioni
dell'Unione europea e internazionali sono vietate le attività di
ricerca, di prospezione nonchè di coltivazione di idrocarburi
liquidi e gassosi in mare, di cui agli articoli 4, 6 e 9 della legge
9 gennaio 1991, n. 9. Il divieto è altresì stabilito nelle zone di
mare poste entro dodici miglia dalle linee di costa lungo l'intero
perimetro costiero nazionale e dal perimetro esterno delle suddette
aree marine e costiere protette, fatti salvi i procedimenti
concessori di cui agli articoli 4, 6 e 9 della legge n. 9 del 1991 in
corso alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 29
giugno 2010 n. 128 ed i procedimenti autorizzatori e concessori
conseguenti e connessi, nonchè l'efficacia dei titoli abilitativi
già rilasciati alla medesima data, anche ai fini della esecuzione
delle attività di ricerca, sviluppo e coltivazione da autorizzare
nell'ambito dei titoli stessi, delle eventuali relative proroghe e
dei procedimenti autorizzatori e concessori conseguenti e connessi.
Le predette attività sono autorizzate previa sottoposizione alla
procedura di valutazione di impatto ambientale di cui agli articoli
21 e seguenti del presente decreto, sentito il parere degli enti
locali posti in un raggio di dodici miglia dalle aree marine e
costiere interessate dalle attività di cui al primo periodo, fatte
salve le attività di cui all'art. 1, comma 82-sexies, della legge 23
agosto 2004, n. 239, autorizzate, nel rispetto dei vincoli ambientali
da esso stabiliti, dagli uffici territoriali di vigilanza
dell'Ufficio nazionale minerario per gli idrocarburi e le georisorse,
che trasmettono copia delle relative autorizzazioni al Ministero
dello sviluppo economico e al Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare».
Da ultimo, è opportuno precisare che, sebbene la modifica de qua
non incida ratione temporis sul procedimento in esame, sull'art. 6,
comma 17, del d.lgs. n. 152 del 2006 è intervenuta la legge n. 208
del 2015 (in vigore dal 1° gennaio 2016), la quale ha sostituito il
secondo e il terzo periodo della disposizione citata con i seguenti:
«Il divieto è altresì stabilito nelle zone di mare poste entro
dodici miglia dalle linee di costa lungo l'intero perimetro costiero
nazionale e dal perimetro esterno delle suddette aree marine e
costiere protette. I titoli abilitativi già rilasciati sono fatti
salvi per la durata di vita utile del giacimento, nel rispetto degli
standard di sicurezza e di salvaguardia ambientale. Sono sempre
assicurate le attività di manutenzione finalizzate all'adeguamento
tecnologico necessario alla sicurezza degli impianti e alla tutela
dell'ambiente, nonchè le operazioni finali di ripristino
ambientale».
Dunque, tralasciando l'ultima modifica intervenuta per mano della
legge n. 208 del 2015, l'art. 6, comma 17, a seguito dell'entrata in
vigore del d.l. n. 83 del 2012, ha consentito che sfuggissero al
divieto relativo alle attività di ricerca, di prospezione, nonchè
di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in mare di cui agli
articoli 4, 6 e 9 della legge 9 gennaio 1991, n. 9, «nelle zone di
mare poste entro dodici miglia dalle linee di costa lungo l'intero
perimetro costiero nazionale e dal perimetro esterno delle suddette
aree marine e costiere protette», i procedimenti concessori in corso,
tra i quali, pertanto, anche quello relativo al caso di specie, il
quale - come si evince dalle coordinate geografiche dei vertici della
superficie oggetto del permesso di ricerca riportati nell'allegato al
decreto ministeriale di conferimento che qui si contesta - concerne
un'area collocata, almeno in parte, entro le dodici miglia dalla
costa delle isole Tremiti.
II.6. - Tale scenario normativo è sostanzialmente rimasto
invariato anche a seguito dell'entrata in vigore del d.l. n. 133 del
2014, e delle relative norme di attuazione contenute nel decreto del
Ministero dello sviluppo economico 25 marzo 2015 (che si è
sostituito al disciplinare-tipo di cui al citato d.m. 4 marzo 2011) e
nel decreto del Direttore generale per le risorse minerarie ed
energetiche 15 luglio 2015, entrambi applicabili anche ai
procedimenti concessori/autorizzatori in corso alla rispettiva data
di entrata in vigore (compreso quello in esame, che è stato definito
nel dicembre 2015): ci si riferisce, in particolare, all'art. 3,
comma 4, d.m. 25 marzo 2015, a mente del quale «Il permesso di
ricerca è conferito con decreto del Ministero, sentita la Sezione
UNMIG competente per territorio, ai sensi del combinato disposto 6,
comma 4, della legge n. 9 /1991 e dell'art. 8, comma 1, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 484/1994, d'intesa, per i titoli
in terraferma, con la regione interessata, ai sensi dell'art. 1,
comma 7, lettera n) della legge n. 239/2004, secondo le modalità
stabilite con decreto direttoriale di cui all'art. 19, comma 6»,
nonchè all'art. 9, comma 1, del decreto direttoriale 15 luglio 2015,
secondo il quale il permesso di ricerca di cui alla l. n. 9 del 1991
è conferito dal Ministero dello sviluppo economico «d'intesa, per i
titoli in terraferma, con la Regione interessata».

***

Il decreto del Ministero dello sviluppo economico indicato in
epigrafe lede le attribuzioni costituzionali spettanti alla Regione
Puglia per le seguenti ragioni di

Diritto

III. - Non spettanza allo Stato del potere di adottare il decreto del
Ministero dello sviluppo economico 22 dicembre 2015 di conferimento
del permesso di ricerca «B.R274.EL» alla Società Petroceltic Italia
S.r.l.
Lesione delle attribuzioni amministrative della Regione Puglia nelle
materie della «Produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» e del «Governo del territorio» (di competenza
legislativa concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.),
che alla medesima spettano in base al principio di sussidiarietà ex
art. 118, primo comma, Cost.
Sopravvenuta illegittimità costituzionale degli articoli 5, comma 1,
e 6, comma 1, legge n. 9 del 1991, per violazione degli articoli 117,
terzo comma, e 118, primo comma, Cost., come interpretati dalla
giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza n. 303 del
2003.
III.1. - Dal quadro normativo delineato nel paragrafo precedente
discende con tutta evidenza che la procedura di conferimento del
permesso di ricerca alla Società Petroceltic Italia S.r.l. per
attività da svolgersi nella "zona B" del Mar Adriatico (e non sulla
terraferma) avrebbe dovuto svolgersi almeno in conformità alle
prescrizioni di cui agli articoli 5, comma 1, e 6, comma 1, legge n.
9 del 1991, a norma dei quali è necessario che siano sentite le
Regioni territorialmente interessate dalle predette attività di
ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi. Come risulta da quanto
esposto in narrativa, le prescrizioni della legge n. 9 del 1991, per
quel che riguarda la Regione Puglia, non sono state adempiute, non
essendo stato acquisito il relativo parere regionale. Più avanti si
mostrerà, peraltro, che la posizione costituzionale della Regione,
così come deriva dalla riforma operata dalla legge cost. n. 3 del
2001, è tale da far ritenere necessario non soltanto il menzionato
parere, ma anche l'acquisizione dell'intesa.
Prima di procedere ad illustrare questo punto, tuttavia, è
necessario procedere all'esatta individuazione delle Regioni
territorialmente interessate dall'istanza di permesso di ricerca
presentata dalla Società Petroceltic, soprattutto al fine di
dimostrare l'interesse attuale e concreto della Regione Puglia a
impugnare il decreto da cui origina il presente conflitto di
attribuzione, e la conseguente ammissibilità di quest'ultimo
innanzitutto sotto il profilo soggettivo.
III.2. - Al riguardo, occorre rilevare che il perimetro dell'area
alla quale afferisce tale permesso è individuato nello stesso
decreto di conferimento del permesso medesimo e, in particolare, nel
relativo allegato: nello specifico si tratta di un'area situata nel
Mar Adriatico (tra la costa molisana e le isole Tremiti), una parte
della quale è posta a meno di dodici miglia dalla costa di queste
ultime (le quali - come è noto - rientrano nella Provincia pugliese
di Foggia) e con maggiore precisione a 10,4 miglia dalla costa
dell'isola di San Domino, a 11,7 miglia dalla costa dell'isola di San
Nicola, e a 11,6 miglia dalla costa dell'isola di Capraia (sul punto
l'odierna ricorrente si riserva fin da ora di produrre la specifica
documentazione dalla quale emerge inequivocabilmente la predetta
collocazione geografica dell'area di ricerca). Di conseguenza, le
Regioni interessate dal procedimento volto al conferimento del
permesso di ricerca sono indubbiamente sia la Regione Molise, sia,
per quel che qui più strettamente interessa, la Regione Puglia.
Quanto detto rende più che tangibile l'attualità e concretezza
dell'interesse della Regione Puglia in riferimento al procedimento di
rilascio del permesso di ricerca di idrocarburi nell'area di cui si
è detto, e, conseguentemente, anche il suo interesse a ricorrere
nella presente sede avverso l'atto che il Ministero dello sviluppo
economico ha adottato a conclusione del procedimento in questione.
III.3. - Tuttavia, come si evince chiaramente dalla ricostruzione
della vicenda svolta al par. I, sulla base di quanto riportato nello
stesso decreto che origina il presente conflitto, a differenza della
Regione Molise, la Regione Puglia non è stata in alcun modo
coinvolta nell'ambito della procedura volta al rilascio del permesso
di ricerca richiesto dalla Petroceltic nel 2006. Ciò ha determinato
una evidente violazione delle attribuzioni costituzionali spettanti
all'odierna ricorrente.
A ben vedere, infatti, la funzione di conferimento del permesso
di ricerca degli idrocarburi liquidi e gassosi altro non è che una
funzione amministrativa ascrivibile alle materie di legislazione
concorrente "produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia" e "governo del territorio" di cui all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, avocata in sussidiarietà a livello
statale, in forza dell'art. 118, primo comma, Cost.: di conseguenza,
secondo l'interpretazione consolidata che la giurisprudenza
costituzionale offre del "meccanismo ascensionale" della c.d.
"chiamata in sussidiarieta'" di funzioni amministrative ricadenti in
ambiti di legislazione concorrente o residuale regionale, la
disciplina relativa all'esercizio di tali funzioni dovrebbe prevedere
moduli collaborativi "forti", ovvero le intese (cfr., per tutte,
Corte cost sent. n. 303 del 2003, par. 2.2 del Considerato in
diritto: «I principi di sussidiarietà e di adeguatezza convivono con
il normale riparto di competenze legislative contenuto nel Titolo V e
possono giustificarne una deroga solo se la valutazione
dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di funzioni
regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affitta
da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di
costituzionalità, e sia oggetto di un accordo stipulato con la
Regione interessata. Che dal congiunto disposto degli articoli 117 e
118, primo comma, sia desumibile anche il principio dell'intesa
consegue alla peculiare funzione attribuita alla sussidiarieta'», la
quale assume «una valenza squisitamente procedimentale, poichè
l'esigenza di esercizio unitario che consente di attrarre, insieme
alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, può aspirare
a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza
di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto
risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale,
ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio
di lealta'». Tale sentenza, come è noto, ha inaugurato un ampio
filone giurisprudenziale sviluppatosi fino ai giorni nostri ed è
stata richiamata, da ultimo, nella sentenza n. 7 del 2016, par. 2 del
Considerato in diritto).
Nel caso che qui ci occupa, invece, non è stato compiuto alcun
passaggio collaborativo con la Regione Puglia: in particolare, non è
stata richiesta alcuna intesa, in violazione degli articoli 117,
terzo comma, e 118, primo comma, della Costituzione, così come
interpretati dalla evocata giurisprudenza costituzionale in tema di
"chiamata in sussidiarieta'" di funzioni amministrative ascrivibili
ad ambiti materiali affidati alla competenza legislativa regionale di
tipo concorrente o residuale, essendo mancata peraltro anche la mera
acquisizione del parere della Regione in ordine alla procedura di
conferimento del permesso di ricerca, come sarebbe stato comunque
necessario ai sensi degli articoli 5, comma 1, e 6, comma 1, legge n.
9 del 1991.
In definitiva, alla luce di quanto detto, il decreto del
Ministero dello sviluppo economico 22 dicembre 2015, con il quale è
stato conferito alla Società Petroceltic Italia S.r.l. il permesso
di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi («B.R274.EL») ricadente
nel Mar Adriatico ("zona B"), è stato adottato senza alcun
coinvolgimento della Regione Puglia nell'ambito del procedimento
volto al rilascio del citato permesso, e ciò non solo in palese
spregio degli articoli 5, comma 1, e 6, comma 1, legge n. 9 del 1991,
ma anche - e soprattutto - in aperta violazione delle attribuzioni
costituzionali regionali garantite dagli articoli 117, terzo comma, e
118, primo comma, Cost., così come interpretati dalla giurisprudenza
di questa Ecc.ma Corte.
III.4. - Da quanto osservato sin qui, peraltro, discende
pianamente l'illegittimità costituzionale (sopravvenuta con
l'entrata in vigore della legge cost. n. 3 del 2001) delle due norme
legislative applicabili al caso di specie in tema di collaborazione
Stato-Regioni, ovvero i richiamati articoli 5, comma 1, e 6, comma 1,
della legge n. 9 del 1991, per violazione degli articoli 117, terzo
comma, e 118, primo comma, Cost., nonchè la sicura pregiudizialità
della relativa questione di legittimità costituzionale rispetto alla
pronuncia concernente il petitum del presente ricorso.
Infatti, come si è avuto modo di evidenziare nelle pagine che
precedono, le indicate norme legislative, in riferimento alle
funzioni amministrative relative al conferimento del permesso di
ricerca di idrocarburi e allocate al livello statale, non prevedono
l'acquisizione dell'intesa con la Regione territorialmente
interessata, limitandosi piuttosto a ritenere necessaria, ma anche
sufficiente, l'acquisizione del parere della medesima, nonostante che
la giurisprudenza costituzionale, in casi simili, richieda proprio la
"massima" forma di coinvolgimento regionale, ossia l'intesa.
Si è già ricordato, in proposito, che in relazione alle
fattispecie nelle quali vengono attribuite al centro, in forza della
c.d. "chiamata in sussidiarieta'", funzioni amministrative ricadenti
- come nel caso che qui ci occupa - in ambiti di competenza
legislativa concorrente, questa Ecc.ma Corte ha affermato in più
occasioni (da ultimo nella sentenza n. 7 del 2016) che il legislatore
statale deve prevedere che nell'ambito dell'iter procedurale di
esercizio delle medesime sia acquisita l'intesa con la Regione
interessata.
Gli articoli 5, comma 1, e 6, comma 1, della legge n. 9 del 1991,
dunque, non contemplando tale modulo collaborativo, si pongono oggi
in palese contrasto con gli articoli 117, terzo comma, e 118, primo
comma, della Costituzione, così come interpretati dalla
giurisprudenza costituzionale: e tale vizio di illegittimità
costituzionale ridonda evidentemente in una concreta lesione delle
attribuzioni legislative e amministrative che le citate disposizioni
costituzionali garantiscono in favore della Regione Puglia, dal
momento che - giova ribadirlo - nell'ambito del procedimento di
conferimento del permesso di ricerca «B.R274.EL» alla Società
Petroceltic Italia S.r.l. non è stata nè richiesta, nè tanto meno
acquisita, alcuna intesa con la Regione odierna ricorrente.
Quanto appena detto induce inevitabilmente a sollecitare questa
Corte a fare uso del proprio potere di autorimessione delle questioni
di legittimità costituzionale, con particolare riferimento agli
articoli 5, comma 1, e 6, comma 1, legge n. 9 del 1991, per
violazione dei parametri costituzionali evocati.
Si tratta, infatti, di una questione di legittimità
costituzionale non manifestamente infondata e certamente rilevante
per la definizione del presente giudizio.
III.4.1. - Quanto al primo profilo, alle considerazioni già
svolte nelle pagine che precedono occorre aggiungere che anche ove
l'art. 5, comma 1, e l'art. 6, comma 1, della legge n. 9 del 1991 si
provassero a interpretare congiuntamente all'art. 1, comma 7, lett.
n), della legge n. 239 del 2004 (il quale prevede l'acquisizione
dell'intesa con la Regione territorialmente interessata quando
vengano in rilievo «le determinazioni inerenti la prospezione,
ricerca e coltivazione di idrocarburi» sulla terraferma),
l'illegittimità costituzionale delle disposizioni della legge del
1991 permarrebbe comunque, poichè esse continuerebbero ad essere
pienamente applicabili alle attività che non ricadono sulla
terraferma, e che dunque non rientrano nell'ambito di operatività
della legge n. 239 del 2004.
III.4.2. - Quanto, invece, alla rilevanza della questione di
legittimità costituzionale sopra prospettata per la definizione del
presente giudizio per conflitto di attribuzione, essa discende dalla
semplice considerazione che gli articoli 5, comma 1, e 6, comma 1,
della legge n. 9 del 1991 sono pienamente applicabili al procedimento
dal quale origina il decreto del Ministero dello sviluppo economico
che qui si contesta e, pertanto, vengono senz'altro in rilievo
nell'ambito del presente conflitto di attribuzione, come si è già
ampiamente argomentato nei paragrafi precedenti (cfr., in
particolare, quanto detto al par. II). Di conseguenza, una
declaratoria di illegittimità costituzionale di tali disposizioni
comporterebbe inevitabilmente l'accertamento della lesione della
sfera delle attribuzioni regionali garantite dagli articoli 117,
terzo comma, e 118, primo comma, Cost., in ragione della mancata
acquisizione, nell'ambito del procedimento di conferimento del
permesso di ricerca di cui qui si discute, dell'intesa con la Regione
Puglia e non semplicemente in ragione del fatto che la medesima non
è stata sentita: di qui la necessità che nell'ambito di un nuovo
eventuale procedimento volto al rilascio del permesso di ricerca
chiesto dalla Petroceltic Italia S.r.l. debba necessariamente essere
raggiunta la predetta intesa con la Regione Puglia e non sia
sufficiente il mero parere di quest'ultima.
III.4.3. - Peraltro, l'istanza rivolta a questa Ecc.ma Corte di
sollevare incidentalmente davanti a se stessa, nell'ambito del
presente conflitto di attribuzioni, la questione di costituzionalità
poc'anzi prospettata non potrebbe in alcun modo essere intesa come
tentativo di aggiramento dei termini che la legge n. 87 del 1953
prevede ai fini dell'impugnativa regionale di una o più norme di
legge statale: ciò in quanto, nel caso di specie, l'illegittimità
costituzionale degli articoli 5, comma 1, e 6, comma 1, della legge
n. 9 del 1991 è evidentemente sopravvenuta a seguito della riforma
del Titolo V della Parte II della Costituzione di cui alla legge
cost. n. 3 del 2001, la quale non solo ha apportato rilevanti
modifiche - tra gli altri - agli articoli 117 e 118 della
Costituzione, ma, su un piano più generale, ha rivoluzionato
l'assetto dei rapporti Stato-Regioni, inducendo questa stessa Corte a
elaborare lo statuto costituzionale della c.d. "chiamata in
sussidiarieta'" di funzioni amministrative in ambiti materiali
riconducibili alla legislazione concorrente o residuale regionale di
cui all'art. 117, terzo comma, Cost., offrendo l'interpretazione del
principio di leale collaborazione di cui si è dato conto più sopra.
IV. - In via subordinata rispetto alle censure proposte nel par. III:
Non spettanza allo Stato del potere di adottare il decreto del
Ministero dello sviluppo economico 22 dicembre 2015 di conferimento
del permesso di ricerca «B.R274.EL» alla Società Petroceltic Italia
S.r.l. per violazione degli articoli 117, terzo comma, e 118, primo
comma, Cost., in quanto il predetto decreto lede le attribuzioni
amministrative della Regione Puglia in materia di «Produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» e di «Governo del
territorio» (di competenza legislativa concorrente ai sensi dell'art.
117, terzo comma, Cost.), che alla medesima spettano in base all'art.
118, primo comma, Cost., ponendosi in contrasto con quanto affermato
dalla giurisprudenza costituzionale a partire dalla sent. n. 303 del
2003.
Violazione degli articoli 5, comma 1, e 6, comma 1, legge n. 9 del
1991, con conseguente lesione delle sopra indicate attribuzioni
costituzionali spettanti alla Regione Puglia.
IV.1. - Come si è già avuto modo di evidenziare, la procedura
di conferimento del permesso di ricerca alla Società Petroceltic
Italia S.r.l. per attività da svolgersi nella "zona B" del Mar
Adriatico (e non sulla terraferma) avrebbe senz'altro dovuto
svolgersi in conformità alle prescrizioni di cui agli articoli 5
comma 1, e 6, comma 1, legge n. 9 del 1991. Tali disposizioni, come
già più volte ricordato, prevedono che siano sentite le Regioni
territorialmente interessate dalle predette attività di ricerca di
idrocarburi liquidi e gassosi.
Risulta tuttavia in modo piano dalla ricostruzione della vicenda
svolta al par. I - sulla base di quanto riportato nello stesso
decreto che origina il presente conflitto - che, a differenza della
Regione Molise, la Regione Puglia non è stata in alcun modo
coinvolta nell'ambito della procedura volta al rilascio del permesso
di ricerca richiesto dalla Petroceltic nel 2006. Non solo non ne è
stata acquisita l'intesa, come sarebbe stato necessario in base agli
articoli 117, secondo comma, e 118, primo comma, Cost., ma non ne è
stato neppure richiesto il semplice parere, così disattendendo le
previsioni di cui agli articoli 5, comma 1, e 6, comma 1, legge n. 9
del 1991, rilevanti nel caso di specie. Infatti, nel procedimento per
il rilascio del permesso di ricerca «B.R274.EL» sono stati
interpellati il Comune di Termoli, la Provincia di Campobasso e la
Regione Molise, mentre la Regione Puglia è stata totalmente esclusa
da esso, sia a livello regionale sia a livello di enti locali,
nonostante - giova ribadirlo - la legge n. 9 del 1991, tanto all'art.
5, quanto all'art. 6, disponga che il permesso di ricerca deve essere
conferito «sentita la Regione [....] territorialmente interessata».
IV.2. - Ebbene, nella denegata ipotesi che questa Ecc.ma Corte
non ritenesse di accogliere il motivo di ricorso sopra illustrato al
par. III, sollevando dinanzi a se stessa la questione di legittimità
costituzionale ivi illustrata, l'odierna ricorrente chiede che venga
comunque dichiarata la non spettanza allo Stato del potere di
adottare il decreto indicato in epigrafe, con conseguente
annullamento del medesimo, in considerazione della lesione della
attribuzioni costituzionali regionali derivante dalla patente
violazione delle disposizioni della legge n. 9 del 1991 più sopra
citate.
A tale conclusione, infatti, è necessario pervenire in forza
della considerazione secondo la quale la illegittimità del decreto
di conferimento del permesso di ricerca alla Società Petroceltic in
riferimento alla Regione Puglia non si arresta alla sola violazione
"ordinaria" delle due norme di legge appena richiamate, ma ridonda in
una evidente violazione delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite.
Come già evidenziato più sopra, infatti, la funzione di
conferimento del permesso di ricerca degli idrocarburi liquidi e
gassosi altro non è altro che una funzione amministrativa
ascrivibile alle materie di legislazione concorrente "produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" e "governo del
territorio" di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
avocata in sussidiarietà a livello statale, in forza dell'art. 118,
primo comma, Cost: di conseguenza, secondo l'interpretazione
consolidata che la giurisprudenza costituzionale offre del
"meccanismo ascensionale" della c.d. "chiamata in sussidiarieta'" di
funzioni amministrative ricadenti in ambiti di legislazione
concorrente o residuale regionale, la disciplina relativa
all'esercizio di tali funzioni dovrebbe comunque prevedere moduli
collaborativi "forti": ciò che rende senz'altro costituzionalmente
illegittimo un decreto adottato in totale assenza di qualunque
partecipazione regionale.
In sintesi: la posizione regionale tutelata dalla norma
legislativa che prescrive la necessaria acquisizione del parere è -
a seguito della riforma costituzionale del 2001 - una posizione
costituzionalmente garantita, che, anzi, avrebbe bisogno di una
tutela legislativa più intensa di quella che la legge ordinaria n. 9
del 1991 è oggi in grado di offrire. Nel caso che qui ci occupa,
dunque, per il tramite di una violazione della legge ordinaria si è
perpetrata in termini indiscutibili la lesione di un'attribuzione
regionale costituzionalmente garantita, che anzi avrebbe richiesto lo
svolgimento di un passaggio collaborativo da parte della Regione di
maggior sostanza e intensità (l'intesa) rispetto a quello - comunque
disatteso - previsto dalla legge n. 9 del 1991 (il parere). In
definitiva, è dunque possibile concludere che il decreto del
Ministero dello sviluppo economico 22 dicembre 2015, con il quale è
stato conferito alla Società Petroceltic Italia S.r.l. il permesso
di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi («B.R274.EL») ricadente
nel Mar Adriatico ("zona B"), essendo stato adottato senza alcun
coinvolgimento della Regione Puglia nell'ambito del procedimento
volto al rilascio del citato permesso, ha determinato comunque una
palese violazione sia degli articoli 5, comma 1, e 6, comma 1, legge
n. 9 del 1991, sia delle attribuzioni costituzionali regionali
garantite dagli articoli 117, terzo comma, e 118. primo comma, Cost.,
così come interpretati dalla richiamata giurisprudenza di questa
Ecc.ma Corte.

P.Q.M.

La Regione Puglia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
questa Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiari che non spetta allo Stato - e per esso al Ministero
dello sviluppo economico - l'adozione del decreto 22 dicembre 2015,
di conferimento del permesso di ricerca «B.R274.EL» alla Società
Petroceltic Italia S.r.l., pubblicato al n. 176 del Bollettino
ufficiale degli idrocarburi e delle georisorse n. 12 del 31 dicembre
2015, e lo annulli conseguentemente, per le ragioni e nei termini
sopra esposti.
Con ossequio.
Si depositano i seguenti documenti:
1) Deliberazione della Giunta Regionale di autorizzazione al
giudizio n. 154 del 23 febbraio 2016;
2) Decreto del Ministero dello sviluppo economico 22 dicembre
2015 di conferimento alla Società Petroceltic Italia S.r.l. del
permesso di ricerca «B.R274.EL», pubblicato al n. 176 del Bollettino
ufficiale degli idrocarburi e delle georisorse n. 12 del 31 dicembre
2015.

Bari - Roma, 27 febbraio 2016

Avv. prof. Marcello Cecchetti