1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 31-5-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 35 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 maggio 1989
N. 35 Ricorso dapositato in cancelleria il 9 maggio 1989 (della provincia autonoma di Bolzano) Servizio sanitario nazionale - Riorganizzazione delle strutture - Analitica imposizione alla provincia autonoma di disciplinare e riorganizzare le UU.SS.LL., entro un termine determinato e secondo criteri predisposti con un atto governativo "di indirizzo e di coordinamento" da emanarsi - Previsione di poteri sostitutivi del Governo in caso di mancata approvazione di tale disciplina Prevista limitazione del numero dei laboratori e delle case di cura private convenzionate - Lesione delle competenze esclusive e concorrenti della Provincia autonoma - Lamentata limitazione della potesta' contrattuale - Violazione dei principi relativi all'esercizio della funzione statale di indirizzo e coordinamento - Omessa differenziazione dell'esercizio di tale funzione nei confronti della provincia - Conseguente lesione dell'interesse alla tutela delle minoranze linguistiche ed alla speciale autonomia provinciale - Violazione del principio di legalita' e di tassativita' dei poteri di intervento e di controllo dello Stato nei confronti della provincia autonoma. (D.-L. 25 marzo 1989, n. 111, artt. 1, sesto e settimo comma, 2, 3, primo, secondo, terzo e quinto comma, e 5, primo comma). (Statuto speciale T.-A.A.; d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, art. 8, primo comma, nn. 1 e 19; 9, primo comma, n. 10; 16, primo comma; 33; 38; 49; 51; 80; 87; 97; 98; 103 e 107). (089C0538) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 31-5-1989)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore Luis Durnwalder,
giusta delibera della giunta n. 2349 del 26 aprile 1989,
rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale del 26 aprile
1989, per atto dell'avv. Giovanni Salghetti Drioli, ufficiale rogante
della amministrazione provinciale (rep. n. 15603) - dagli avvocati
proffessori Roland Riz e Sergio Panunzio, e presso quest'ultimo
elettivamente domiciliato in Roma, piazza Borghese n. 3 (studio
legale Guarino); contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona di Presidente del Consiglio in carica per la dichiarazione di
incostituzionalità degli artt. 1, sesto e settimo comma, 2, 3,
primo, secondo, terzo e quinto comma, 5, primo comma, del d.-l. 25
marzo 1989, n. 111, recante "Misure urgenti per la riorganizzazione
del Servizio sanitario ospedaliero", per violazione degli artt. 8,
primo comma, nn. 1 e 19, 9, primo comma, n. 10, 16, primo comma, 33,
38, 49, 51, 80, 87, 97, 98, 103 e 107 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670); nonchè per
violazione delle relative norme d'attuazione.
F A T T O
1. - Sulla Gazzetta Ufficiale n. 74 del 30 marzo 1989 è stato
pubblicato il d.-l. 25 marzo 1989, n. 111, recante "Misure urgenti
per la riorganizzazione del Servizio sanitario nazionale".
Ai fini del presente ricorso vengono in rilievo, di tale
decreto-legge, innanzi tutto il sesto e il settimo comma dell'art. 1.
Dopo che i commi precedenti hanno disciplinato la trasformazione del
"fondo sanitario nazionale" in un "fondo sanitario interregionale",
ed hanno disciplinato i trasferimenti di quote di tale fondo alle
regioni e provincie autonome e l'iscrizione di tali risorse nei
rispettivi bilanci, il sesto e settimo comma così dispongono:
"6. Con atto di indirizzo e coordinamento, da emanare entro
centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del presente
decreto, sentito il Consiglio sanitario nazionale, ferma rimanendo la
rendicontazione trimestrale di cui all'art. 50 della legge 23
dicembre 1978, n. 833, così come integrato dagli artt. 9 e 10 del
d.-l. 30 dicembre 1979, n. 663, convertito, con modificazioni, dalla
legge 29 febbraio 1980, n. 33, si indica alle regioni ed alle
provincie autonome il quadro dei criteri per adottare norme di
contabilità atte ad individuare e responsabilizzare i centri di
spesa delle aziende unità sanitarie locali e ospedaliere.
7. Con decreto del Ministro della sanità di concerto con i
Ministri del tesoro e per la funzione pubblica, nelle aziende unità
sanitarie locali e ospedaliere sono introdotte tecniche di analisi,
di produttività dei costi e dei benefici, nonchè procedure di
controllo di gestione. Con atto di indirizzo e di coordinamento si
indicano principi e criteri che riguardano incentivazioni e
ordinamenti orari in rapporto a tali innovazioni organizzative".
2. - Il successivo art. 2 disciplina il "Riordinamento delle
unità sanitarie locali". Il primo comma stabilisce che, entro sei
mesi dalla conversione in legge, "con legge regionale o provinciale
nel rispetto dei principi di seguito indicati, sono disciplinati:
a) la istituzione di un apposito organismo con il compito di
provvedere alla ripartizione delle risorse alle aziende unità
sanitarie locali e ospedaliere, esercitando funzioni di impulso, di
direzione tecnica, di vigilanza e di controllo di gestione e con il
compito altresì di consolidare i bilanci a livello regionale;
b) la delimitazione delle unità sanitarie locali secondo
ambiti territoriali individuati in base a gruppi di popolazione
compresi tra 200.000 e 400.000 abitanti, salvo delimitazioni di
ambiti territoriali per le unità sanitarie locali coincidenti con le
comunità montane o con l'ambito provinciale;
c) l'attribuzione alle unità sanitarie locali della natura di
azienda di servizi con personalità giuridica, con autonomia
organizzativa, amministrativa, patrimoniale e contabile;
d) la individuazione degli organi delle unità sanitarie
locali, costituiti dal consiglio, dal presidente, dal direttore
generale e dal collegio dei revisori;
e) la previsione dell'amministrazione straordinaria delle
unità sanitarie locali e ospedaliere quando si registrino disavanzi
di bilancio, gravi disservizi o situazioni di dissesto
economico-finanziario".
Il secondo comma dello stesso art. 2 prevede poi la emanazione
entro trenta giorni di un atto di indirizzo e coordinamento che
dovrà indicare i criteri relativi ad una serie di oggetti relativi
alla organizzazione delle uu.ss.ll. minuziosamente elencati, quali
per esempio: la composizione del Consiglio, con rappresentanza delle
minoranze; la tassativa individuazione dei suoi poteri; la
ripartizione delle risorse finanziarie fra le uu.ss.ll., etc.
In base al terzo comma dell'art. 2 con lo stesso atto di indirizzo
debbono essere indicati i criteri per la nomina e le funzioni del
direttore generale della u.s.l. e per la composizione del collegio
dei revisori.
Il quarto comma stabilisce infine che, qualora le regioni e
provincie autonome non provvedono nel termine prescritto alla
approvazione della legge di cui al primo comma, "il Governo provvede
in via sostitutiva".
3. - L'art. 3 del decreto-legge pone una analitica disciplina in
materia di "Aziende ospedaliere e sperimentazione". Al primo comma si
prevede che con la stessa legge regionale o provinciale di cui
all'art. 2, primo comma, debbono essere costituite in aziende
ospedaliere (con personalità giuridica e struttura analoga a quella
delle u.s.l.), secondo i criteri dettati con l'atto di indirizzo di
cui all'art. 2, secondo comma, "gli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico di diritto pubblico, gli ospedali pubblici di
alta specializzazione e quelli di grandi dimensioni con almeno 500
posti letto e dotati di un complesso di almeno sedici divisioni e
servizi a direzione apicale alla data del 28 febbraio 1989, nonchè
gli ospedali clinicizzati. Gli altri ospedali pubblici svolgono
funzioni di presidi delle aziende unità sanitarie locali, anch'essi
con obbligo di prevedere il direttore sanitario e sono dotati di
autonomia funzionale con propria contabilità all'interno del
bilancio dell'azienda unità sanitaria locale".
Il secondo comma dell'art. 3 dispone che la legge regionale o
provinciale potrà prevedere la cessione in comodato di ospedali
pubblici a società di gestione (e disciplina essa stessa nel
dettaglio la materia).
Il terzo comma dell'art. 3 prevede anch'esso l'esercizio del
potere sostitutivo da parte del Governo qualora la regione (o la
provincia autonoma) non provveda ad approvare la legge di cui sopra.
In particolare il quinto comma dell'art. 3 stabilisce infine che
"Le modalità per l'esercizio della libera professione all'interno di
tutti gli ospedali e delle strutture ambulatoriali, all'uopo
riservando fino al 10 per cento dei posti letto e spazi adeguati nei
poliambulatori, sono stabilite dalle regioni e dalle province
autonome con proprio regolamento entro il termine perentorio di
quattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto.
Qualora le regioni e province autonome, non provvedano nei termini
stabiliti si applica la disposizione dell'articolo 6, secondo comma,
della legge 23 ottobre 1985, n. 595".
4. - Infine l'art. 5 del d.-l. n. 111/1989, che è intitolato
"Convenzioni con laboratori e con case di cura private" stabilisce
che "1. Le regioni, le province autonome e le unità sanitarie locali
non possono stipulare convenzioni con laboratori e case di cura
private in numero superiore a quelle esistenti nell'ambito regionale
o provinciale alla data di entrata in vigore del presente decreto".
La surriferita disciplina del d.-l. n. 111/1989 è gravemente
lesiva delle competenze costituzionalmente, attribuite alla provincia
autonoma di Bolzano, onde essa la impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle competenze provinciali di cui alle norme
costituzionali in epigrafe (spec. artt. 8, nn. 1 e 19; 9, n. 10; 16,
primo comma, 80 dello statuto T.-A.A. e relative norme d'attuazione);
anche in relazione ai principi e limiti costituzionali relativi
all'esercizio della funzione statale di indirizzo e coordinamento.
1.1. - Appaiono innanzi tutto lesivi delle competenze provinciali
il sesto e il settimo comma dell'art. 1 del decreto-legge impugnato.
In particolare occorre ricordare come, in base all'art. 8, n. 19,
dello statuto, la provincia ricorrente ha una competenza primaria ed
esclusiva in materia di "assunzione diretta di servizi pubblici e
loro gestione a mezzo di aziende speciali"; ed in base allo stesso
art. 8, n. 1, anche in materia di "ordinamento degli uffici
provinciali e del personale ad essi addetto".
In tali competenze ricade altresì la disciplina delle "aziende
unità sanitarie locali e ospedaliere" di cui alla disciplina
impugnata. Questa è dunque illegittima poichè spetta esclusivamente
alla provincia autonoma di disciplinare il modello organizzativo di
tali aziende speciali, che gestiscono pubblici servizi, anche sotto
l'aspetto contabile e finanziario. In particolare si rileva come, al
di là della previsione di atti "di indirizzo e coordinamento" (su
cui si tornerà in seguito), la prima parte del settimo comma
dell'art. 1 prevede l'adozione di un decreto del Ministro della
sanità diretto ad introdurre direttamente esso stesso una analitica
disciplina della materia, senza lasciare alla provincia margine
alcuno di autonomo intervento.
1.2. - Oltre che la competenza esclusiva ex art. 8, nn. 1 e 19,
dello statuto, già richiamata, spetta altresì alla provincia
ricorrente una competenza concorrente in materia di "igiene e
sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera" (art. 9,
n. 10, dello statuto). Analoga competenza concorrente spetta alla
provincia anche per le "autorizzazioni in materia di finanza locale"
(art. 80 dello statuto).
Tutte queste competenze risultano lese in particolare dalla
surriferita disciplina stabilita dai vari commi dell'art. 2 del
decreto-legge impugnato.
Non spetta infatti alla legislazione statale, ma spetta invece
alla provincia - nell'esercizio della suddetta competenza primaria ex
artt. 8, nn. 1 e 10, e 16 dello statuto - di individuare e
disciplinare la natura, la composizione, i compiti, il funzionamento
degli organi delle aziende speciali erogatrici di servizi pubblici,
come pure di disciplinarne il patrimonio e la gestione contabile; e
spetta ancora alla provincia - nell'esercizio delle sue competenze ex
art. 9, n. 10, e 16, nonchè ex art. 80 dello statuto - di
individuare le modalità per la ripartizione delle risorse
finanziarie fra le unità sanitarie locali e le strutture
ospedaliere, di vigilare sulla migliore gestione delle stesse, di
delimitare gli ambiti territoriali delle unità sanitarie locali
tenuto conto della situazione locale, delle vie di comunicazione
esistenti e della attuale dislocazione delle strutture sanitarie; di
disciplinare le funzioni e le modalità di assunzione del personale
sanitario e di stabilire i criteri per la composizione del collegio
dei revisori dei conti. Spetta ad essa di disciplinare tutti i
suddetti vari aspetti della organizzazione e del funzionamento delle
aziende u.s.l. senza i vincoli puntuali che discendono invece o
direttamente dalla stessa disciplina dell'art. 2 impugnato (spec.
primo comma), o dagli atti di indirizzo da esso previsti; e comunque
senza dovere sottostare ai poteri sostitutivi del Governo per ciò
che concerne l'esercizio della funzione legislativa ad essa
statutariamente attribuita (profilo, anche questo, su cui si tornerà
tra poco).
1.3. - Le surrichiamate competenze della Provincia autonoma, ad
essa costituzionalmente garantite, risultano inoltre violate dal
primo, secondo, terzo e quinto comma dell'art. 3 del decreto-legge
impugnato.
Spetta infatti esclusivamente alla provincia di disporre in ordine
alla costituzione di aziende speciali per la gestione di servizi
pubblici ed alla soppressione o riorganizzazione di strutture
sanitarie; come pure di disciplinare autonomamente le modalità per
l'esercizio della libera professione all'interno degli ospedali e
delle strutture sanitarie, nonchè di individuare il relativo
strumento normativo (legge o regolamento). Anche a questo riguardo,
risultano costituzionalmente illegittimi i vincoli puntuali che sono
stabiliti o direttamente dalla stessa disciplina dell'art. 3
impugnato (che, al quinto comma arriva fino al punto di stabilire
esso stesso la percentuale dei posti letto da destinarsi per
l'esercizio della libera professione nelle strutture sanitarie
pubbliche, e pretende sinanco di stabilire che le modalità
dell'esercizio della libera professione debbano essere stabilite
dalla provincia con regolamento e non con legge); e così pure i
vincoli che discendono invece dagli atti di indirizzo e coordinamento
o da particolari provvedimenti del Ministro della sanità da esso
previsti (v. spec. secondo comma); come pure risulta anche qui lesivo
delle competenze provinciale la previsione di poteri sostitutivi del
Governo in ordine all'esercizio della funzione legislativa della
provincia ricorrente terzo comma; ma v. anche quinto comma, ultimo
periodo).
1.4. - Risulta infine lesiva delle competenze provinciali (in
particolare ex artt. 9, n. 10 e 16, primo comma, dello statuto
T.-A.A.) la surriferita disciplina dell'art. 5 del decreto-legge
impugnato.
La limitazione della potestà contrattuale della provincia - e per
essa della giunta provinciale - per quanto concerne il numero dei
laboratori e delle case di cura private convenzionande è palesemente
lesivo dell'autonomia provinciale, specie si tiene conto della
speciale facoltà concessa alla provincia ricorrente dall'art. 7 del
d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197 (recante norme di attuazione dello
Statuto in materia di igiene e sanita'), di stipulare convenzioni per
l'espletamento, da parte di cliniche universitarie ed ospedali
pubblici austriaci, di servizi sanitari ospedalieri ex
extraospedalieri che non possono essere assicurati dal servizio
sanitario locale, ciò al fine di assicurare una completa assistenza
sanitaria ai cittadini nel rispetto delle relative caratteristiche
etnico-linguistiche.
1.5. - Si è detto in precedenza come la disciplina impugnata
appaia lesiva delle competenze provinciali specie per il carattere
dettagliato che le è proprio. Carattere che è incompatibile non
solo con la garanzia delle competenze esclusive della provincia (art.
8, nn. 1 e 19, dello statuto), ma anche di quelle concorrenti (art.
9, n. 10, ed art. 80 dello statuto). Anche in relazione a
quest'ultimo tipo di competenza le norme impugnate hanno un carattere
ben più analitico di quei "principi stabiliti dalle leggi dello
Stato" che - in base allo statuto (artt. 5 e 9) - costituiscono la
forma di intervento legislativo dello Stato compatibile con il
rispetto della autonomia provinciale. Tanto più palese poi - com'è
naturale - la incompatibilità di quelle norme con la garanzia della
competenza provinciale esclusiva.
A questo proposito si deve però anche aggiungere che nelle
disposizioni impugnate non si ravvisano neppure le caratteristiche
proprie della funzione di indirizzo e coordinamento: onde neppure il
richiamo a tale funzione potrebbe valere a giustificare il carattere
invasivo della competenza provinciale che è riscontrabile in esse.
Mancano nella disciplina impugnata quei caratteri e quelle
funzioni che - secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
(spec. sentenza nn. 177/1988 e 1145/1988) - valgono a configurare la
potestà, di indirizzo e di coordinamento, specie quando essa si
traduce in atti legislativi statali.
Infatti alle disposizioni in questione manca in genere quel minimo
di "generalita'" che è necessario perchè un atto di indirizzo e
coordinamento possa come tale inserirsi come momento intermedio in un
catena di atti normativi di attuazione di disposizioni generali,
senza però assumere un carattere così analitico e dettagliato tale
da togliere alla provincia ogni spazio per l'esercizio effettivo
della sua autonomia. Solo per fare qualche esempio, di fronte a
disposizioni come quelle stabilite dall'art. 2, lettere f), d) od e),
e del decreto-legge impugnato, non sembra proprio che alla provincia
restino margini effettivi per le sue scelte legislative.
Nè si potrebbe dire che la disciplina legislativa impugnata sia
diretta esclusivamente a fissare "i criteri minimali" di uniformità,
diretti a costituire "il nucleo normativo unitario intorno al quale
le regioni (o le province autonome) possono aggregare una disciplina
integrativa o di ulteriore sviluppo". (così la sentenza n.
177/1988). Troppo ampia e penetrante risulta infatti la disciplina
statale impugnata perchè possa riconoscersi ad essa lo scopo di
porre soltanto criteri "minimali".
2. - Violazione delle competenze provinciali di cui alle norme
costituzionali già richiamate in precedenza. Violazione dei principi
e limiti costituzionali relativi all'esercizio della funzione di
indirizzo e coordinamento.
Già si è visto come numerose fra le disposizioni impugnate del
d.-l. n. 111/1989 prevedano la successiva emanazione di atti di
"indirizzo e coordinamento" nei confronti anche della provincia
autonoma ricorrente: art. 1, sesto e settimo comma; art. 2, secondo e
terzo comma; art. 3, primo comma. Esse prevedono inoltre anche la
successiva adozione da parte del Ministro della sanità di decreti
che incidono veramente sulle materie di competenza provinciale: art.
1, settimo comma, primo periodo; art. 3, secondo comma, ultimo
periodo.
Nei confronti di tali disposizioni - richiamandosi qui anche
quanto già esposto nel motivo precedente in ordine alla funzione di
indirizzo e coordinamento - vanno formulate le seguenti ulteriori
censure.
Osserviamo preliminarmente che per una singolare coincidenza
questo atto viene redatto lo stesso giorno (28 aprile 1989) in cui è
stata pubblicata la sentenza n. 242/1988, con la quale codesta ecc.ma
Corte ha specificamente affrontato il problema della applicabilità
nei confronti della provincia ricorrente della funzione di indirizzo
e coordinamento del Governo e comunque dei limiti che essa incontra.
La impossibilità di una attenta ponderazione di tale importante e
complessa sentenza, dati i termini strettissimi per la proposizione
del ricorso, inducono a limitarci in questa sede a formulare
sinteticamente le censure, salvo a riprenderle e svilupparle in una
successiva memoria.
Ciò premesso, osserviamo dunque che la previsione di successivi
atti di indirizzo e coordinamento contenuta nelle disposizioni sopra
richiamate non corrisponde ai principi e limiti che secondo la
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte valgono nei confronti del
potere governativo di indirizzo. In primo luogo tali disposizioni non
sono rispettose del principio di legalità, in base al quale quando
il potere di indirizzo e coordinamento è esercitato in via
amministrativa "esso deve basarsi su una previa norma di legge
diretta a delimitarne l'oggetto, le finalità, i principi e i criteri
direttivi" (sentenza n. 242/1989). Infatti le disposizioni in
questione, se pure indicano l'oggetto e, talvolta, le finalità degli
atti di indirizzo in questione, non fissano tuttavia alcun principio
e criterio direttivo atto a vincolare l'esercizio del potere
governativo, con evidente lesione della autonomia provinciale.
In secondo luogo, tali atti di indirizzo e coordinamento, già per
come sono prefigurati nel loro contenuto dalle disposizioni
impugnate, appaiono non corrispondenti ai caratteri strutturali ed
alla ratio che della funzione di indirizzo e coordinamento è propria
(secondo quanto illustrato da codesta ecc.ma Corte soprattutto nella
sentenza n. 177/1988). Ciò, in particolare, a causa del carattere di
eccessiva ampiezza, analicità e concretezza delle prescrizioni che
si prevede debbano essere contenute negli atti in questione. Valgono,
a questo proposito, le analoghe censure già formulate nel motivo di
ricorso precedente (n. 1.5), che qui si richiamano integralmente.
In terzo luogo - e con riserva di ulteriori approfondimenti nella
successiva memoria - la disciplina legislativa impugnata è tanto
più gravemente e palesemente illegittima perchè vi si prevede un
esercizio indifferenziato del potere di indirizzo e coordinamento nei
confronti della provincia ricorrente come nei confronti delle
regioni. Mentre invece (secondo quanto affermato dalla sentenza n.
242/1989) esso avrebbe dovuto essere differenziato già in sede di
previsione legislativa, quanto ad ampiezza e contenuto, per ciò che
riguarda specificamente la provincia ricorrente, atteso che, nei suoi
confronti, l'interesse nazionale che sostiene l'esercizio della
funzione di indirizzo e coordinamento da parte del Governo va
contemperato con l'interesse alla tutela delle minoranze linguistiche
di cui agli artt. 4, 8 e 6 dello statuto T.-A.A. e, quindi, alla
tutela della stessa speciale autonomia provinciale: dal che deriva
una necessaria differenziazione ed attenuazione di quel potere nei
confronti della provincia ricorrente.
Infine, va osservato che del tutto estranei alla funzione
governativa di indirizzo e coordinamento appaiono i particolari
decreti ministeriali previsti dai già citati artt. 1, settimo comma,
e 3, secondo comma, anche per la loro provenienza soggettiva. Infatti
gli atti di indirizzo e coordinamento in via amministrativa non
possono essere adottati da singoli Ministri, ma solo dal Consiglio
dei Ministri, oppure - in base ad una espressa delega del Consiglio -
dal Cipe o dal Presidente del Consiglio. Trattandosi, dunque, di atti
del tutto estranei alla funzione di indirizzo e coordinamento
governativa, tanto più evidente è la incostituzionalità delle
relative disposizioni del decreto-legge impugnato, che prevedono -
senza alcun fondamento e giustificazione costituzionale - l'adozione
da parte del Ministro di scelte puntuali che pertengono a materia di
competenza esclusivamente provinciale.
3. - Violazione delle competenze provinciali di cui alle norme
costituzionali già richiamate in precedenza e dei principi
costituzionali relativi all'esercizio del potere sostitutivo del
Governo nei confronti della provincia autonoma. Violazione artt. 33,
38, 49, 51, 103 e 107 dello statuto T.-A.A.
Palesemente lesive delle competenze provinciali sono le
disposizioni dell'art. 1, quarto comma, e dell'art. 3, terzo comma,
le quali - come già si è detto in precedenza, ma qui occorre
particolarmente sottolineare - stabiliscono che qualora la provincia
autonoma non provveda entro sei mesi dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del d.-l. n. 111/1989 alla approvazione
della legge provinciale di cui agli artt. 1, primo comma, e 2, primo
comma, "il Governo provvede in via sostitutiva".
Al riguardo, si deve in primo luogo contestare nel modo più fermo
che il Governo (poichè, si badi, di esso si tratta secondo la
disciplina legislativa impugnata, e neppure del Parlamento) possa
sostituirsi alla provincia autonoma nell'esercizio della sua funzione
legislativa. Senza che ci si debba interrogare con quale atto il
Governo potrebbe in tal caso intervenire (un semplice atto
amministrativo o un decreto-legge?), ciò che va comunque riaffermato
è che i poteri sostitutivi del Governo possono essere esercitati nei
confronti della provincia autonoma (nei ristretti limiti in cui ciò
sia costituzionalmente ammissibile) solo per quanto riguarda
l'eventuale mancata adozione da parte della medesima di atti
amministrativi.
La funzione legislativa, che è quella in cui al massimo grado si
esprime l'autonomia politica della provincia, non sottostà ad alcun
potere sostitutivo del Governo perchè ciò sarebbe appunto
incompatibile con il livello di autonomia costituzionalmente
garantito alla provincia. Solo una espressa previsione
costituzionale, che però non c'è, avrebbe potuto consentire una
così grave limitazione dell'autonomia provinciale, data la
tassatività dei poteri di intervento e di controllo dello Stato nei
confronti della provincia autonoma (come da ultimo ribadito da
codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 229/1989).
Al contrario, lo statuto speciale di autonomia prevede
espressamente, con limiti sostanziali e procedurali assai rigorosi,
solo una particolare forma di controllo nei confronti del consiglio
provinciale che non adempia le sue funzioni (e lo stesso per quanto
riguarda i membri della Giunta); controllo che comporta la
sostituzione del consiglio provinciale inadempiente: artt. 33, 38, 49
e 51 dello statuto. Ma si tratta appunto di una forma di controllo
assolutamente tipico (lo scioglimento del consiglio provinciale), che
può essere disposto solo con decreto del Presidente della
Repubblica, in base ad una complessa procedura che appunto tiene
conto della particolare autonomia costituzionale della provincia.
La pretesa del Governo di introdurre, mediante la impugnata
disciplina del d.-l. n. 111/1989, una ulteriore ipotesi di controllo
sostitutivo relativa alla funzione legislativa provinciale, non
prevista da alcuna norma costituzionale, è dunque in palese
contrasto anche con le surrichiamate disposizioni dello statuto
T.-A.A., nonchè con gli artt. 103 e 107 del medesimo statuto.
Per puro scrupolo difensivo, aggiungiamo che anche a volere
ammettere - in denegata ipotesi - che il Governo possa sostituirsi
alla provincia nell'esercizio della funzione legislativa
costituzionalmente spettante alla medesima, si dovrebbe comunque
ritenere che tale singolare potere sostitutivo del Governo non possa
essere esercitato se non in presenza dei presupposti e dei limiti che
sono costituzionalmente imposti al potere sotitutivo del Governo
quando questo viene esercitato in relazione al mancato esercizio
della funzione amministrativa della provincia, secondo il consolidato
insegnamento di codesta ecc.ma Corte (spec. sentenza n. 177/1988).
Ma, anche in tal caso, non si vede come le disposizioni impugnate
potrebbero superare indenni lo scrutinio di costituzionalità.
Già appare assai problematico l'inquadramento di un siffatto
potere di controllo sostitutivo con il prinicipio - individuato dalla
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte - secondo cui il controllo
sostitutivo stesso può essere esercitato dallo Stato solo in
relazione ad "attività regionali sostanzialmente prive di
discrezionalità nell' an.". Infatti, per quanto limitata possa
essere la funzione legislativa provinciale anche ad opera delle
prescrizioni della legge statale, è arduo arrivare a configurare la
legge provinciale addirittura come un atto privo di discrezionalità
nell' an.
Ma, a parte ciò, certamente il potere di controllo sostitutivo
previsto dalle disposizioni impugnate non è assistito minimamente da
quelle "garanzie sostanziali e procedurali" rispondenti ai valori
fondamentali cui la Costituzione informa i rapporti fra lo Stato e la
provincia autonoma e, specialmente, al principio di "leale
cooperazione", ed alla "regola di proporzionalita'" (come ancora una
volta da ultimo illustrati nella sentenza n. 177/1988). Prova ne sia,
solo per far un esempio, che il quarto comma dell'art. 2 del
decreto-legge impugnato non prevede neppure che il provvedimento
sostitutivo del Governo sia preceduto da una consultazione della
provincia autonoma.
Da ultimo osserviamo che anche il particolare controllo
sostitutivo previsto dall'ultimo periodo del quinto comma dell'art. 3
del decreto-legge impugnato appare incompatibile con i surrichiamati
principi e limiti costituzionali relativi in generale al potere di
controllo sostitutivo. Soprattutto anch'esso risulta del tutto
sguarnito delle necessarie garanzie sostanziali e procedurali, e non
conforme alle esigenze postulate dal principio di "leale
cooperazione" e dalla "regola di proporzionalita'" (in particolare si
osserva che neanche in questo caso è prevista la previa
consultazione della provincia).

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare - in accoglimento
del presente ricorso - la incostituzionalità in parte qua delle
impugnate disposizioni del d.-l. 25 marzo 1989, n. 111. Con ogni
conseguenza di legge.
Roma, addì 28 aprile 1989
Prof. avv. Roland RIZ - Prof. avv. Sergio PANUNZIO

89C0538