1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 22-5-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 maggio 1991
N. 22 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 maggio 1991 (della provincia autonoma di Trento) Sanita' pubblica - Previsione della costituzione di nuovi organi delle uu.ss.ll., in particolare del comitato dei garanti e dell'amministratore straordinario, destinati a sostituire gli organi previsti dal vigente ordinamento regionale e provinciale - Previsione, altresi', di incompatibilita' per la nomina ad amministratore straordinario nonche' del relativo trattamento economico - Conferimento al commissario del Governo ed al Ministro della sanita' di poteri sostitutivi anche nei confronti della provincia di Trento - Asserita invasione della sfera di competenza provinciale in materia di igiene e sanita' e di organizzazione e funzionamento degli enti sanitari ed ospedalieri - Illegittimo esercizio di poteri sostitutivi nei confronti della provincia di Trento, senza la deliberazione del Consiglio dei Ministri e senza l'intesa o il parere della provincia stessa, in violazione del principio di "leale cooperazione" - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale nn. 177/1988, 460/1989 e 85/1990. (D.-L. 6 febbraio 1991, n. 35, art. 1, settimo e ottavo comma, convertito in legge 4 aprile 1991, n. 111). (Statuto speciale Trentino-Alto Adige, artt. 9, primo comma, n. 10; 18 e 87). (091C0614) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 22-5-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore sig. Mario Malossini,
autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n. 4950 in
data 24 aprile 1991, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof.
Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso
quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, per mandato speciale a
rogito notaio dott. Pierluigi Motti di Trento in data 30 aprile 1991,
n. 56358 di rep., contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 1, settimo e ottavo comma, del d.-l. 6 febbraio 1991, n.
35, come convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 4 aprile
1991, n. 111, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 81 del 6 aprile
1991, in riferimento all'art. 9, n. 10, all'art. 15 e all'art. 87
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e alle relative norme di
attuazione.
Il d.-l. n. 35/1991, convertito in legge con modificazioni dalla
legge n. 111/1991, reca "norme sulla gestione transitoria delle
unità sanitarie locali".
Il tormentato e ben noto provvedimento consta di un solo articolo
(art. 2 dispone circa l'entrata in vigore e la presentazione alle
Camere del decreto-legge), nei cui 13 commi si prevede che la
gestione di ciascuna u.s.l. si affidata temporaneamente ad un
amministratore straordinario, nominato dal presidente della regione o
della provincia autonoma, secondo un procedimento complesso regolato
dal settimo e ottavo comma.
Precisamente si prevede la nomina in ciascuna u.s.l. di un
"comitato di garanti", composto da un numero di membri pari a quello
dei componenti del disciolto comitato di gestione, ed eletto dal
consiglio comunale ovvero dall'assemblea dell'associazione dei comuni
(terzo comma: nelle u.s.l. il cui ambito coincida con quello di una
comunità montana le funzioni del comitato di garanti sono svolte
dalla giunta della comunita').
Il presidente della giunta regionale provvede a formare, sulla
base di un avviso pubblico, l'elenco regionale o provinciale degli
aspiranti al ruolo di amministratore straordinario delle u.s.l. che
debbono possedere requisiti professionali previsti dalla legge.
L'elenco, che deve essere costituito da un numero di persone non
inferiore al triplo delle u.s.l. esistenti nel territorio regionale o
provinciale, deve essere formato sulla base delle verifiche compiute,
sui requisiti degli aspiranti, da una commissione di esperti (settimo
comma).
Il medesimo settimo comma stabilisce che "decorsi inutilmente i
termini, alla formazione dell'elenco provvede, nei cinque giorni
successivi, il Commissario del Governo".
Il termine in questione, peraltro, non è fissato dalla legge (che
viceversa prevede la nomina dei comitati di garanti entro il 15
maggio 1991 - quarto comma -; l'indicazione delle "rose" per gli
amministratori straordinari entro il 31 maggio - ottavo comma - e la
nomina degli amministratori medesimi entro il 15 giugno, ottavo
comma).
Tra i soggetti inclusi nell'elenco il comitato di garanti propone
"almeno una terna di nominativi", fra i quali la giunta della regione
o della provincia autonoma sceglie l'amministratore straordinario.
Ove, per indisponibilità dei soggetti indicati nella terna o per
altri motivi oggettivi, non fosse possibile scegliere
l'amministratorenell'ambito della terna formata dal comitato di
garanti, la giunta della regione o della provincia autonoma delibera
comunque la nomina sceglierndo nell'ambito dell'elenco.
Qualora il comitato di garanti non provveda alla proposta entro il
termine stabilito, e cioè entro il 31 maggio 1991, alla nomina si
provvede prescindendo dalla proposta, sempre nell'ambito dell'elenco
(ottavo comma).
Lo stesso ottavo comma stabilisce poi che "in caso di mancata
nomina da parte delle regioni o delle province autonome, entro il
termine suindicato "cioè del 15 giugno 1991, provvede il Commissario
del Governo".
Infine l'ultimo punto dell'ottavo comma prevede che il presidente
della giunta regionale o provinciale, su conforme delibera della
giunta, nei casi in cui ricorrano gravi motivi o la gestione presenti
una situazione di grave disavanzo o in caso di violazione di leggi o
di principi di buon andamento e di imparzialità
dell'amministrazione", provveda alla revoca e alla sostituzione
dell'amministratore straordinario; e aggiunge che "nei casi di
inerzia da parte delle regioni o delle province autonome, previo
invito ai predetti organi ad adottare le misure indicate, provvede in
via sostitutiva il Ministro della sanita'".
Le disposizioni ora ricordate introducono dunque nuove ipotesi di
poteri sostitutivi statali nei confronti della provincia autonoma.
È ben noto come il legislatore statale negli anni recenti abbia
previsto con sempre maggior frequenza ed estensione il ricorso a
poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle regioni e delle
province autonome, così di fatto venendo ad alterare profondamente,
come è stato esattamente notato, lo stesso disegno costituzionale
dell'autonomia regionale (cfr. Caretti, il potere sostitutivo
statale: un problema di garanzie procedimentali o sostanziali per
l'autonomia regionale, in Le Regioni 1990, p. 1854 e segg.).
Da strumento eccezionale atto a consentire la salvaguardia di
interessi essenziali nel caso di inerzia o inadempimento degli organi
regionali si giunge di fatto alla previsione di una sorta di
ordinaria "supplenza" degli organi statali nel compimento di atti e
attività anche di rilievo minore, facendo così del potere
sostitutivo statale "il prodotto più aggiornato del principio di
supremazia dello Stato nei confronti delle autonomie regionali"
(così Caretti, op. cit., p. 1857).
In ogni caso, la giurisprudenza di questa Corte ha cercato di
porre in qualche modo un argine alla previsione da parte del
legislatore statale di poteri sostitutivi, precisando in varie note
pronunce i presupposti e i reguisiti cui deve necessariamente essere
ancorata la disciplina dei poteri medesimi.
La recente sentenza n. 85/1990 riassume tali presupposti e
requisiti ribadendo che in materia di sostituzione di organi statali
a quelli regionali in relazione al compimento di particolari
adempimenti, il relativo potere deve avere una base legale, deve
essere strumentale all'adempimento di obblighi o al perseguimento di
interessi tutelati costituzionalmente come limiti all'autonomia
regionale, deve essere esercitato da un'autorità di Governo, deve
essere assistito da garanzie ispirate al principio della "leale
cooperazione" e, infine, deve riguardare attività sottoposte a
termini perentori o la cui mancanza metterebbe in serio pericolo la
cura di interessi affidati alla responsabilità finale dello Stato"
(cfr. anche sentenze nn. 177/1988, 460/1989).
In particolare la sentenza n. 177/1988 (ripresa testualmente dalla
sentenza n. 460/1989), precisa che solo a "un'autorità di Governo,
nello specifico senso di cui all'art. 92 della Costituzione" può
essere conferito siffatto potere, poichè "questo è il piano
costituzionalmente individuato per l'adozione di indirizzi o di
direttive verso l'amministrazione regionale e per la vigilanza e il
controllo nei confronti dell'attuazione regionale dei principi o dei
vincoli legittimamente disposti" ai vari livelli, e solo su questo
piano "operano organi in grado di vigilare sull'unitarietà e sul
buon andamento della complessa amministrazione pubblica e che possono
intervenire nei confronti di autonomie costituzionalmente tutelate
con poteri così penetranti come quelli sostitutivi nel rispetto
delle garanzie fondamentali proprie del nostro sistema
Costituzionale, prima fra tutte quella di doverne rispondere al
Parlamento nazionale".
Ora, è di tutta evidenza come le due ipotesi di intervento
sostitutivo previste rispettivamente dal settimo e ottavo comma
dell'art. 1 del decreto impugnato, secondo cui è il Commissario del
Governo a provvedere in sostituzione dell'organo regionale, senza
essere vincolato ad alcun adempimento procedurale, siano in totale
contrasto con i criteri affermati dalla giurisprudenza di questa
Corte.
Il potere è attribuito infatti ad un organo che non è
un'autorità di Governo nel senso dell'art. 92 della Costituzione.
Come ha precisato, in una fattispecie del tutto analoga, la sentenza
n. 177/1988, "l'inidoneità del Commissario del Governo deriva dal
fatto che tale organo è, per un verso, costituzionalmente sprovvisto
dei poteri che rappresentano la necessaria premessa per la
titolarità di una qualche specie di controllo sostitutivo verso le
regioni e, per altro verso, non si identifica in nessuno degli organi
che l'art. 92 della Costituzione comprende nel concetto di Governo".
Con riguardo alla specifica situazione della ricorrente provincia
di Trento, la stessa sentenza sottolineava che "la particolare
configurazione del Commissario del Governo nelle due province, come
delineata dall'art. 87 dello statuto Trentino-Alto Adige, restringe
il potere di vigilanza di tale organo nei confronti delle attività
amministrative esercitate dalle province stesse (otre che dagli altri
enti pubblici locali) soltanto alle funzioni ad esse delegate dallo
Stato", onde "la carenza di una base costituzionale diretta a
legittimare un potere sostitutivo del Commissario del Governo verso
attività amministrative proprie delle due province autonome è così
netta ed evidente da non meritare ulteriori motivazioni".
Nella specie, poi, a questo vizio fondamentale derivante dalla
inidoneità dell'organo designato ad esercitare il potere, si
aggiunge la mancanza anche di altri requisiti pure richiesti per la
legittima previsione del potere sostitutivo.
Anzitutto, sul piano sostanziale, l'attività regionale nei cui
confronti è prevista la sostituzione non è tale per cui la
omissione della stessa metterebbe in serio pericolo l'esercizio di
funzioni fondamentali ovvero il perseguimento di interessi essenziali
affidati alla responsabilità finale dello Stato.
Infatti la gestione delle u.s.l. è assicurata dagli attuali
comitati di gestione, e continuerebbe ad esserlo "fino alla nomina
dell'amministrazione straordinario", come è espressamente previsto
dal primo comma dell'art. 1 del decreto impugnato.
Onde la mancata formazione dell'elenco degli aspiranti o la
mancata nomina degli amministratori straordinari pregiudicherebbe - o
meglio ritarderebbe - solo l'attuazione di un disegno di
"commissariamento" transitorio, delle u.s.l., in attesa di una
riforma legislativa che da tempo è all'esame, ma non
pregiudicherebbe certo il funzionamento delle u.s.l. stesse nè
soprattutto il soddisfacimento dell'interesse fondamentale alla sa-
lute dei cittadini, che non dipende dalla natura dell'organo che
gestisce la u.s.l. ma da altre condizioni operative, tecniche e
finanziarie.
È altresì lecito quanto meno dubitare che nella specie sia in
gioco il perseguimento di interessi tutelati costituzionalmente come
limiti all'autonomia regionale (sentenza n. 85/1990).
Quanto alla formazione dell'elenco, poi, non v'è nemmeno un
termine perentorio stabilito dalla legge per l'adempimento cui si
riferisce il potere sostitutivo.
Sul piano procedurale, infine, non v'è nessuna garanzia. Gli
adempimenti considerati sono imposti entro termini incongruamente
brevi, e la sostituzione è prevista de jure, subito dopo, senza
preavvisi n'è diffide di sorta, e addirittura entro termini
brevissimi (cinque giorni, nel caso della formazione degli elenchi).
Sotto ogni profilo, dunque, le statuizioni in esame sono lesive
dell'autonomia costituzionalmente garantita della provincia
ricorrente.
Parimenti illegittima è la previsione dell'ultima parte
dell'ottavo comma, secondo cui il Ministro della sanità provvede in
via sostitutiva, previo invito agli organi regionali ad adottare le
relative misure, alla revoca e alla sostituzione degli amministratori
straordinari nei casi in cui ricorrano gravi motivi o la gestione
presenti una situazione di grave disavanzo o nei casi di violazione
di legge o di principi di buon andamento e di imparzialità
dell'amministrazione.
Infatti tale potere sostitutivo non si correla al mancato
svolgimento di attività "sostanzialmente prive di discrezionalità
nell' an", bensì all'omissione di un intervento repressivo e
sanzionatorio i cui presuppposti sono indicati dalla legge in modo
tanto generico ed elastico da comportare una larga discrezionalità
di apprezzamento circa la loro sussistenza. Quando infatti ricorrono
"gravi motivi"?
Quando possono dirsi violati, non già la legge, ma genericamente
"principi di buon andamento e di imparzialità dell'amministrazione"?
Qundo il disavanzo della gestione è talmente "grave" da rendere
necessaria e opportuna la revoca dell'amministratore? Com'è
evidente, si tratta di altrettante valutazioni discrezionali.
Ma, appunto, prevedere che il Ministro possa sostituirsi alla
provincia autonoma nel revocare e sostituire l'amministratore
straordinario in base a tale presupposti, la cui sussistenza è
oggetto di valutazioni largamente discrezionali, significa prevedere
un potere sostitutivo privo dei requisiti affermati dalla
giurisprudenza di questa Corte.
Ciò senza dire che l'attribuzione dell'intervento al singolo
Ministro, in veste, sembra di capire di vertice dell'amministrazione
statale della sanità, non sembra conforme al modello configurato da
questa Corte di intervento riservato ad autorità di Governo; e che
la semplice previsione a un invito agli organi regionali ad adottare
le misure considerate, senza termini nè procedure di diffida, e in
mancanza di presupposti oggettivamente indicati sulla cui base
dovrebbe constatarsi l'inerzia, non appare idonea a configurare
sufficienti ed adeguate garanzie procedimentali, conformi al
principio di leale cooperazione.

P. Q. M.
La provincia ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare la
illegittimità costituzionale dell'art. 1, settimo e ottavo comma
(nelle parti in cui prevedono interventi sostitutivi del Commissario
del Governo e del Ministro della sanita'), dell'art. 1 d.-l. 6
febbraio 1991, n. 35, come convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 4 aprile 1991, n. 111, in riferimento agli artt. 9, n.
10, 18 e 87 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige di cui
al d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, nonchè alle relative norme di
attuazione.
Roma, addì 4 maggio 1991
Avv. prof. Valerio ONIDA

91C0614