1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 26-7-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 399 SENTENZA 5 - 13 luglio 1989
Conflitto di attribuzioni fra Stato e regioni. Provincia di Bolzano - Edilizia ed urbanistica - Misure urgenti per fronteggiare l'eccezionale carenza di disponibilita' abitative - Attribuzione al comune di Bolzano, tramite comitato per l'edilizia residenziale, della somma di lire tre miliardi per l'acquisto di alloggi - Lesione della competenza primaria della provincia in materia - Insussistenza. (Decreto del Ministro dei lavori pubblici n. 3566/A del 24 novembre 1988). (Statuto speciale T.-A.A., artt. 8, n. 10, 16 e 78). (089C0827) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 26-7-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO,
dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele
PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI,
prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof.
Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano
notificato il 6 febbraio 1989, depositato in Cancelleria il 10
febbraio 1989 ed iscritto al n. 3 del registro ricorsi 1989 per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro
dei Lavori Pubblici - Presidente del Comitato per l'edilizia
residenziale (C E.R.), n. 3566/A del 24 novembre 1988, con il quale
la Sezione autonoma della Cassa depositi e prestiti viene autorizzata
a mettere a disposizione del Comune di Bolzano la somma di lire tre
miliardi;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 1989 il Giudice relatore
Ugo Spagnoli;
Uditi l'avv. Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di Bolzano
e l'Avvocato dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 3 febbraio 1989, notificato il successivo 6
febbraio, la Provincia autonoma di Bolzano ha proposto ricorso per
conflitto di attribuzioni nei confronti dello Stato avverso il
decreto del Ministro dei Lavori Pubblici - Presidente del Comitato
per l'edilizia residenziale (C.E.R.), n. 3566/A del 24 novembre 1988
(pervenuto alla Provincia il 12 dicembre 1988), per violazione delle
proprie competenze di cui agli artt. 8, n. 10; 16 e 78 dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige e delle relative norme di
attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381).
Tale decreto, che autorizza la Cassa depositi e prestiti a mettere
a disposizione del Comune di Bolzano, che ne aveva fatto richiesta,
la somma di lire tre miliardi per l'acquisto di alloggi, è stato
adottato in applicazione dell'art.5, comma quindicesimo bis del
decreto-legge 29 ottobre 1986, n. 708, convertito con modificazioni
nella legge 23 dicembre 1986, n. 899 ('Misure urgenti per
fronteggiare l'eccezionale carenza di disponibilità abitative'), il
quale dispone che i fondi destinati a far fronte alla situazione di
particolare tensione abitativa dei comuni con popolazione superiore
ai 300.000 abitanti, (art. 5, comma primo) e a questi distribuiti dal
comitato esecutivo del C.E.R. (art. 5, comma tredicesimo), ove non
utilizzati dai comuni medesimi, siano destinati dallo stesso C.E.R.
all'acquisto di immobili da parte di altri comuni, con popolazione
superiore ai 100.000 abitanti, e in cui si registrino difficoltà
abitative sul mercato dell'affitto.
Il decreto in oggetto, secondo la Provincia, sarebbe gravemente
lesivo della sua competenza esclusiva in tema di "edilizia comunque
sovvenzionata, totalmente o parzialmente, da finanziamenti a
carattere pubblico", specie per quanto concerne la sua autonomia
finanziaria e programmatoria (artt. 8, n. 10; 16 e 78 dello Statuto)
e corrispondenti norme di attuazione (d.P.R. n. 381 del 1974), da
essa Provincia concretamente esercitata con numerose leggi contenenti
una disciplina organica e dettagliata della materia, (tra le quali
legge n. 15 del 1972 e succ. mod., legge n. 4 del 1962, legge n. 13
del 1977) e, da ultimo, con due successive deliberazioni della giunta
provinciale (n. 2129 del 18 aprile 1988 e n. 7677 del 28 novembre
1988) che autorizzano la costruzione, l'acquisto o la locazione di
alloggi da parte dell'Istituto per l'edilizia abitativa agevolata
(artt. 2 A) e 4 legge provinciale n. 15 del 1972).
A sostegno della propria doglianza, la Provincia richiama la
sentenza n. 49 del 1987 di questa Corte, relativa a precedenti
interventi statali a favore delle aree ad alta tensione abitativa,
preordinati, tra l'altro, all'attuazione di un programma
straordinario per la costruzione e l'acquisto di alloggi da parte dei
comuni. Tale sentenza intanto avrebbe ritenuto non illegittime le
disposizioni del decreto-legge n. 12 del 1985, convertito nella legge
n. 118 del 1985, in quanto fossero intese nel senso di far salva la
competenza provinciale, già effettivamente esercitata, in tema di
individuazione dei comuni a più alta tensione abitativa nonchè di
ripartizione tra i medesimi dei fondi (straordinari) occorrenti per
la realizzazione del programma e messi a disposizione dallo Stato;
sulla base di tale premessa, la stessa sentenza avrebbe accolto i
ricorsi per conflitto di attribuzione sollevati dalla stessa
Provincia in relazione ad atti dell'amministrazione statale che
provvedevano concretamente alla individuazione delle aree ad alta
tensione abitativa e all'assegnazione di fondi al comune di Bolzano
per l'acquisto di alloggi.
A parere della Provincia il caso ora sottoposto all'esame della
Corte sarebbe in tutto analogo a quello oggetto della sentenza del
1987.
Pur essendo fondato su una disposizione legislativa diversa da
quella allora ritenuta non illegittima, infatti, il provvedimento
oggetto dell'attuale giudizio, allo stesso modo di quelli annullati
dalla richiamata sentenza, sarebbe inteso ad assegnare direttamente
ai comuni i fondi per l'acquisto di immobili per far fronte a
situazioni di particolare tensione abitativa.
Anche nel caso presente dunque questa Corte, previa
interpretazione adeguatrice (nei sensi di cui alla sentenza n. 49 del
1987), della disposizione legislativa (art. 5, comma quindicesimo
bis, decreto-legge n. 708 del 1986) posta a base del decreto
impugnato, dovrebbe concludere per la spettanza alla Provincia
autonoma di Bolzano e non al Ministro dei lavori pubblici, quale
Presidente del C.E.R., della competenza ad assegnare i fondi
richiesti al Comune di Bolzano e di conseguenza annullare il decreto
medesimo.
In prossimità dell'udienza la Provincia ha presentato una memoria
illustrativa nella quale innanzi tutto espone (esibendolo in
allegato), il parere favorevole espresso dal Ministero dei lavori
pubblici, su richiesta del Segretario del C.E.R., in merito alla
legittimità in relazione alla sentenza n. 49 del 1987 di questa
Corte, dell'iniziativa, poi tradottasi nel decreto impugnato, parere
che a suo avviso, costituirebbe un ulteriore indizio del carattere
lesivo di tale decreto nei confronti delle attribuzioni ad essa
spettanti.
Aggiunge poi che non potrebbe dubitarsi della fondatezza del
ricorso invocando la sentenza n. 217 del 1988 di questa Corte: tale
sentenza infatti, nel riconoscere la competenza provinciale nella
sub-materia del reperimento (o recupero) e assegnazione di alloggi,
avrebbe ritenuto legittimo l'allora contestato intervento statale
soltanto perchè inteso a perseguire un'esigenza unitaria imperativa
ed urgente, motivata dall'interesse nazionale alla realizzazione di
un livello minimo di garanzia nell'intero territorio nazionale del
diritto all'abitazione. Nel caso presente invece un interesse
"imperativo" o "urgente" non potrebbe invocarsi a giustificazione
dell'ingerenza statale, essendo essa configurata dall'art. 5, comma
quindicesimo bis, legge n. 899 del 1986 come meramente eventuale,
perchè subordinata all'effettiva sussistenza di fondi non utilizzati
e alla richiesta dei comuni interessati. Nè potrebbe ritenersi che
il provvedimento impugnato costituisca una misura di primo intervento
per assicurare un minimum di garanzia del suddetto diritto, e ciò
sia per l'ipoteticità dei relativi finanziamenti sia per la
differenziazione voluta dal legislatore tra comuni con diversi indici
di tensione abitativa, sia infine per l'attribuzione delle erogazioni
attuali non a favore dei diretti interessati (come nella legge sulla
prima casa, oggetto della sentenza n. 217 del 1988), ma dei Comuni.
2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, costituitosi in
giudizio a mezzo l'Avvocatura Generale dello Stato, chiede il rigetto
del ricorso, affermando che la questione sarebbe stata già risolta
dalla sentenza n. 49 del 1987, dalla quale, a suo parere, si
ricaverebbe il principio secondo il quale spetterebbe allo Stato di
disporre le misure urgenti e straordinarie dirette a fronteggiare
l'eccezionale carenza di disponibilità abitativa, mentre alle
Province sarebbero rimessi esclusivamente i provvedimenti ordinari in
tema di edilizia sovvenzionata, con la sola eccezione dei
provvedimenti straordinari per l'attuazione dei quali lo stesso
legislatore statale preveda il coinvolgimento delle medesime.
Nel caso di specie si tratterebbe di provvedimento eccezionale e
urgente (in attuazione di disposizioni emanate con decreto-legge) e
non sarebbe prevista alcuna forma di intervento della Provincia per
la sua attuazione: di qui l'infondatezza del ricorso.
Considerato in diritto
1. - Il decreto-legge 29 ottobre 1986, n. 708, convertito nella
legge 23 dicembre 1986, n. 899, recante "Misure urgenti per
fronteggiare l'eccezionale carenza di disponibilità abitative",
dispone che, per far fronte alla situazione di particolare tensione
abitativa che si registra nei comuni con popolazione superiore a
300.000 abitanti, il Comitato esecutivo del C.E.R. ripartisce tra
questi ultimi la somma di lire 600 miliardi per l'acquisto o il
recupero di alloggi (art. 5, comma primo); successivamente prevede
che tali fondi, ove non utilizzati dai comuni predetti, siano
destinati dallo stesso C.E.R., sulla base di richieste ad esso
inoltrate, all'acquisto di alloggi da parte di altri comuni, con
popolazione superiore a 100.000 abitanti, "in cui si registrino
difficoltà abitative nel mercato dell'affitto" (art. 5, comma
quindicesimo bis).
Sulla base di quest'ultima norma, il Ministro dei lavori pubblici,
quale Presidente del C.E.R. ha, messo a disposizione del Comune di
Bolzano, che ne aveva fatto richiesta, la somma di lire tre miliardi
per l'acquisto di alloggi.
La Provincia di Bolzano ha promosso conflitto di attribuzione
avverso tale decreto ritenendolo lesivo della propria competenza
primaria in tema di "edilizia comunque sovvenzionata, totalmente o
parzialmente, da finanziamenti a carattere pubblico", riconosciuta ad
essa Provincia dalle norme statutarie (artt. 8, n. 10; 16, 78 dello
Statuto) e di attuazione (d.P.R. n. 381 del 1974).
A sostegno della doglianza, la Provincia richiama le sentenze di
questa Corte nn. 49 del 1987 e 217 del 1988, deducendo, da un lato,
la preesistenza di concreti atti provinciali di esercizio della
competenza in materia, tra i quali, soprattutto, due recenti
provvedimenti della Giunta, recanti un programma per la costruzione,
l'acquisto e la locazione di 1.180 alloggi da realizzare in numerosi
comuni del proprio territorio; dall'altro, l'assenza di un interesse
nazionale idoneo a giustificare il contestato intervento statale.
2. - Il ricorso non è fondato.
Contrariamente agli assunti della ricorrente, le affermazioni di
principio contenute nelle richiamate pronunzie, correttamente
applicate alla presente controversia, inducono a ritenere che il
decreto impugnato non abbia invaso la sfera di competenza ad essa
spettante.
La sentenza n. 49 del 1987 ha sottolineato come le allora
contestate provvidenze statali a favore dei comuni ad alta tensione
abitativa per il reperimento di alloggi da assegnare agli sfrattati,
pur incidendo sulla materia demandata in astratto alla competenza
provinciale, si ricollegassero all'esigenza fondamentale,
insuscettibile di frazionamento territoriale, di "impedire che delle
persone possano rimanere prive di abitazione"; ha poi, in
particolare, sostenuto che sia l'individuazione dei comuni ad alta
tensione abitativa, sia l'assegnazione dei fondi ai comuni medesimi
per il reperimento di alloggi da destinare agli sfrattati - come
previsti dalla legge n. 118 del 1985, di conversione del
decreto-legge n.12 dello stesso anno - in tanto potevano ritenersi
concretamente spettanti alle Province, in quanto esistessero misure
provinciali specificamente concernenti la materia incisa dagli
interventi statali.
La successiva sentenza n. 217 del 1988 ha ulteriormente chiarito
che, peraltro, la preesistenza di una legislazione provinciale non
vale di per sè ad escludere la legittimità di interventi dello
Stato, anche di dettaglio, che - nel perseguire un interesse
nazionale particolarmente stringente e imperativo, quale quello di
assicurare un livello minimo di garanzia del diritto sociale
fondamentale all'abitazione - non si pongano in un rapporto di
incompatibilità o di interferenza con la normativa delle Province
autonome, nè manifestino obiettive finalità espropriative degli
ambiti di competenza a queste riservati.
3. - Nel caso attualmente all'esame della Corte, le misure
introdotte dalla legislazione statale del 1986, posta a fondamento
del decreto impugnato, sono dirette specificamente, a differenza di
quelle oggetto della sentenza n. 49 del 1987, a fronteggiare la
situazione di eccezionale carenza di disponibilità abitative dei
comuni di grandi dimensioni, destinando esclusivamente a questi
ultimi i fondi - a totale carico del bilancio statale - per
l'acquisto di alloggi.
Infatti, come si è accennato, detti fondi sono attribuiti innanzi
tutto ai comuni con oltre 300.000 abitanti (nei quali contestualmente
- art. 1 del decreto-legge - è disposta la sospensione degli
sfratti) e, in via subordinata, ove non utilizzati, assegnati ai
comuni con popolazione superiore ai 100.000 abitanti nei quali esista
una situazione di difficoltà abitativa nel mercato degli affitti:
tutto ciò con la previsione che gli alloggi così reperiti siano
assegnati agli sfrattati (art. 5, undicesimo comma).
Non si può dunque dubitare che tali provvidenze costituiscano
mezzi essenziali per perseguire un interesse nazionale imperativo e
urgente, collegato al soddisfacimento del diritto sociale
fondamentale all'abitazione in una situazione di emergenza, quale è
quella dei comuni qui considerati, in cui la persistente grave
carenza di alloggi, a fronte delle reali necessità abitative
conseguenti al grande numero di provvedimenti di sfratto, ha
determinato fenomeni di tensione di particolare drammaticità.
Ciò, contrariamente a quanto ritiene la Provincia di Bolzano,
vale anche per quanto concerne i comuni con popolazione inferiore ai
300.000 abitanti, ma superiore ai 100.000: infatti il meccanismo di
finanziamento previsto per questi ultimi sta solo a dimostrare che il
legislatore ha considerato prioritarie le esigenze dei centri urbani
più popolosi, ma non già che ha ritenuto non meritevole di una
risposta urgente la situazione dei comuni con un numero di residenti
inferiore, ma in ogni caso cospicuo.
Nè, comunque, il ricordato programma di interventi approvato
dalla Giunta provinciale - sul quale fa leva sostanzialmente la
difesa della ricorrente per sostenere la sua tesi - potrebbe
ritenersi sufficiente ad escludere la legittimità dell'atto
impugnato: infatti, oltre al fatto che non risulta che il legislatore
provinciale abbia adottato misure analoghe a quelle disposte dal
decreto-legge n. 708 del 1986 per i comuni di grandi dimensioni (che,
peraltro, nella Provincia si riducono alla sola città di Bolzano),
è da sottolineare che tale programma non ha il medesimo contenuto
nè si propone i medesimi scopi delle misure di cui il contestato
decreto ministeriale costituisce attuazione.
Dalla delibera della Giunta provinciale n. 2129 del 1988, infatti,
si ricava che il previsto reperimento di alloggi non è affatto
limitato ai suddetti comuni di grandi dimensioni, ma è esteso a
molteplici centri urbani, con un numero di abitanti anche modesto. In
secondo luogo, dal medesimo provvedimento risulta che gli alloggi
così reperiti non dovranno essere assegnati ai soli soggetti colpiti
da provvedimenti di sfratto, ma, come è testualmente disposto
richiamando espressamente l'art. 2, lett. A) della legge provinciale
n. 15 del 1972, dovranno essere "destinati in locazione alla
generalità delle famiglie a più basso reddito".
Data dunque la diversa sfera di incidenza e la diversa finalità
dei due tipi di intervento, le provvidenze provinciali non sono
idonee a precludere la valida applicazione nella Provincia dell'atto
impugnato. A ben vedere, si tratta di interventi paralleli, che non
si pongono in rapporto di interferenza o di incompatibilità
reciproca.
Di conseguenza, l'assegnazione di fondi al Comune di Bolzano, in
applicazione dell'art. 5, comma quindicesimo bis, della legge n. 899
del 1986, deve ritenersi non invasiva della competenza della
Provincia di Bolzano.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato di provvedere in ordine alla
destinazione al Comune di Bolzano della quota di finanziamenti di cui
al comma quindicesimo bis dell'art. 5 del decreto-legge 29 ottobre
1986, n. 708 (Misure urgenti per fronteggiare l'eccezionale carenza
di disponibilità abitative), convertito, con modificazioni, nella
legge 23 dicembre 1986, n. 899.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 luglio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 13 luglio 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0827