1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 febbraio 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 febbraio 2006 (della Regione Toscana) Porti e aeroporti civili - Disposizioni in materia di diritti aeroportuali - Modifica della precedente disciplina - Determinazione dei diritti aeroportuali, sulla base di criteri stabiliti dal CIPE, con decreti ministeriali distinti per singoli aeroporti - Introduzione di un meccanismo di calcolo per la determinazione dei diritti («price cap»), nonche' per la variazione annuale massima ad essi applicabile - Soppressione della maggiorazione del 50% dei diritti aeroportuali sui voli notturni - Determinazione semplificata dei medesimi per aeroporti aventi un traffico inferiore a 600.000 unita' carico - Riduzione dei canoni di concessione demaniale dovuti dai gestori allo Stato del 75% fino alla data di introduzione del nuovo sistema di determinazione dei diritti aeroportuali - Ulteriore riduzione del 10% dei diritti aeroportuali per i gestori non dotati di contabilita' analitica - Prevista determinazione con successivi decreti ministeriali delle nuove misure dei diritti aeroportuali - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata lesione della competenza regionale concorrente in materia di porti e aeroporti - Dedotta disciplina statale completa autoapplicativa, dettagliata e puntuale e non di principio - Mancata evidenziazione dei presupposti che giustificano la c.d. «chiamata in sussidiarieta» dell'Amministrazione statale - Mancata intesa con le Regioni - Violazione della competenza regionale concorrente in materia di porti e aeroporti civili e della competenza regionale residuale in materia di turismo e sviluppo economico - Violazione del principio di sussidiarieta' e adeguatezza - Indebito uso del potere regolamentare in materia non riservata allo Stato - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale n. 303/2003, n. 378/2005 e n. 383/2005. - Decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, artt. 11-nonies e 11-decies, convertito con modificazioni, nella legge 2 dicembre 2005, n. 248. - Costituzione, artt. 117 e 118. (006C0080) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-2006)

Ricorso per la Regione Toscana, in persona del presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 35
del 23 gennaio 2006, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dagli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni e presso
lo studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via del
Viminale n. 4;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt.
11-nonies e 11-decies del d.-l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito
in legge 2 dicembre 2005, n. 248 recante «Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria».
Sul supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale 2 dicembre
2005, n. 281 è stata pubblicata la legge n. 248/2005.
L'art. 11-nonies contiene norme per la razionalizzazione e
l'incremento dell'efficienza del settore dei gestori aeroportuali;
l'art. 11-decies, contiene norme per la competitività del sistema
aeroportuale.
Tali disposizioni violano le competenze regionali di cui agli
artt. 117 e 118 Cost. per i seguenti motivi di

Diritto

1) Violazione degli artt. 117 e 118 Costituzione.
Per l'inquadramento del problema occorre premettere che i gestori
aeroportuali sono tenuti a versare allo Stato - Ente Nazionale
Aviazione Civile - un canone di concessione demaniale per l'uso delle
infrastrutture, a fronte del quale percepiscono i diritti
aeroportuali, di cui alla legge 5 maggio 1976 n. , 324 proventi che
si distinguono in due categorie: proventi «lato aria», pagati dai
vettori (diritti di approdo, partenza, sosta e ricovero degli
aeromobili) e proventi «lato terra» (diritti di imbarco pagati dai
passeggeri).
L'art. 10, comma 10, della legge n. 537/1993 stabiliva che la
misura dei diritti aeroportuali fosse annualmente determinata con
decreto del Ministero dei trasporti e della navigazione, di concerto
con il Ministro delle finanze, tenuto conto di una serie di obiettivi
fissati dalla medesima disposizione (progressivo allineamento ai
livelli medi europei; differenziazione tra gli scali aeroportuali in
funzione delle dimensioni di traffico di ciascuno; applicazione, per
ciascuno scalo, di livelli tariffari differenziati in relazione
all'intensità del traffico nei diversi periodi della giornata;
correlazione con il livello qualitativo e quantitativo dei servizi
offerti; correlazione con le esigenze di recupero dei costi, in base
a criteri di efficienza e di sviluppo delle infrastrutture
aeroportuali; conseguimento degli obiettivi di tutela ambientale).
Ai sensi dell'art. 6 della legge n. 324/1976, detti diritti
competono ai gestori aeroportuali quale corrispettivo per la
costruzione, la gestione, la manutenzione e lo sviluppo delle
infrastrutture aeroportuali.
L'art. 11-nonies della legge in oggetto modifica il citato
art. 10, comma 10, della legge n. 537/1993.
In particolare si stabilisce che la misura dei diritti
aeroportuali sia determinata per i singoli aeroporti, sulla base di
criteri stabiliti dal CIPE, con decreti del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, tenendo conto:
a) di un sistema di contabilità analitica, certificato da
società di revisione contabile, che consenta l'individuazione dei
ricavi e dei costi di competenza afferenti a ciascuno dei servizi,
regolamentati e non regolamentati, quali lo svolgimento di attività
commerciali, offerti sul sedime aeroportuale;
b) del livello qualitativo e quantitativo dei servizi
offerti;
c) delle esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di
efficienza e di sviluppo delle strutture aeroportuali;
d) dell'effettivo conseguimento degli obiettivi di tutela
ambientale;
e) di una quota non inferiore al 50 per cento del margine
conseguito dal gestore aeroportuale in relazione allo svolgimento
nell'ambito del sedime aeroportuale di attività non regolamentate,
vale a dire quelle attività c.d. «non aviation» svolte in ambito
aeroportuale, quali, ad esempio, l'utilizzo spazi, la pubblicità ed
i parcheggi.
Quindi le norme di cui sopra introducono il principio in base al
quale la misura dei diritti aeroportuali viene determinata per i
singoli aeroporti, con decreti interministeriali; con i medesimi
decreti viene introdotto il c.d. price cap, ossia un meccanismo di
calcolo per la determinazione di tali diritti.
Tale meccanismo di calcolo viene esteso anche ai servizi di
sicurezza ed alla tassa di imbarco e sbarco delle merci.
È poi soppressa la maggiorazione del 50% dei diritti
aeroportuali sui voli notturni ed è prevista una possibile
determinazione semplificata per i diritti aeroportuali per aeroporti
aventi un traffico inferiore a 600.000 unità di carico.
L'art. 11-decies stabilisce che, fino alla data di introduzione
del sistema di determinazione dei diritti aeroportuali sopra
descritto, i canoni di concessione demaniale dovuti dai gestori allo
Stato sono ridotti del 75%; tali minori costi che i gestori
sostengono devono però tradursi in un corrispondente minore
ammontare dei diritti aeroportuali. È prevista inoltre un'ulteriore
riduzione dei diritti aeroportuali, nella misura del 10%, per i
gestori che non siano dotati di contabilità analitica.
Le suddette disposizioni incidono pesantemente sullo sviluppo
degli aeroporti che costituiscono strutture portanti dell'economia
regionale.
Infatti i diritti aeroportuali - che, come già rilevato,
rappresentano per i gestori il corrispettivo per la costruzione, la
gestione, la manutenzione e lo sviluppo delle infrastrutture
aeroportuali - vengono fortemente limitati.
Ciò sia per la prevista generale riduzione del 75% sopra
evidenziata, sia per l'applicazione dei criteri introdotti
dall'art. 11-nonies, tra cui la lettera e) che, in particolare,
dispone il sovvenzionamento delle attività regolamentate con i
proventi derivanti dallo svolgimento di attività non soggette a
regolamentazione, il cui peso sulle attività complessive varia da
aeroporto ad aeroporto, in una misura («almeno il 50%») peraltro non
definita, che verrà fissata in modo diverso per ogni aeroporto: per
effetto ditale previsione, la redditività sarà fortemente ridotta
ed in modo diverso per ciascun aeroporto, in funzione di elementi non
oggettivi.
Le suddette riduzioni dei diritti aeroportuali incidono
pesantemente sulla possibilità di realizzare i programmi degli
investimenti programmati, privando i gestori di consistenti importi
da destinare alle opere necessarie per lo sviluppo aeroportuale.
Ciò si traduce in una lesione delle attribuzioni regionali.
La disciplina contestata attiene infatti alla materia «porti ed
aeroporti civili» che, ai sensi dell'art. 117, terzo comma Cost.
rientra tra le materie soggette a potestà legislativa concorrente.
In detto ambito, quindi, lo Stato dovrebbe ora limitarsi a fissare
solo i principi fondamentali, competendo alla Regione dettare la
disciplina regolatrice applicabile, anche nei rapporti con i terzi.
Invece le norme contestate stabiliscono una disciplina completa,
autoapplicativa, dettagliata e puntuale, senza prevedere alcuno
spazio possibile per il legislatore regionale.
Ciò determina la violazione dell'art. 117 Cost.
Nè le impugnate disposizioni possono ritenersi legittime in base
all'art. 118 Cost.
In primo luogo, infatti, non sono evidenziati i presupposti che
giustificherebbero la c.d. «chiamata in sussidiarieta»
dell'Amministrazione statale e, quindi, le esigenze di carattere
unitario che renderebbero necessaria l'allocazione delle funzioni in
capo allo Stato, con conseguente disciplina legislativa. Comunque,
anche in tal caso, la norma sarebbe parimenti incostituzionale.
Infatti la Corte costituzionale ha affermato che, se è
comprovata un'attitudine ascensionale di date funzioni
amministrative, deve allora concludersi che, quando l'istanza di
esercizio unitario trascende anche l'ambito regionale, la funzione
amministrativa può essere esercitata dallo Stato. «Ciò non può
restare senza conseguenze sull'esercizio della funzione legislativa,
giacchè il principio di legalità, il quale impone che anche le
funzioni assunte per sussidiarietà siano organizzate e regolate
dalla legge, conduce logicamente ad escludere che le singole Regioni
con discipline differenziate, possano organizzare e regolare funzioni
amministrative attratte a livello nazionale e ad affermare che solo
la legge statale possa attendere a un compito siffatto». Tuttavia,
«Per giudicare se una legge statale che occupi questo spazio, sia
invasiva delle attribuzioni regionali o non costituisca invece
applicazione dei principi di sussidiarietà e adeguatezza diviene
elemento valutativo essenziale la previsione di un'intesa fra lo
Stato e le regioni interessate, alla quale sia subordinata
l'operatività della disciplina. (...) Nel congegno sottostante
all'art. 118, l'attrazione dello Stato di funzioni amministrative da
regolare con legge non è giustificabile solo invocando l'interesse a
un esercizio centralizzato di esse, ma è necessario un procedimento
attraverso il quale l'istanza unitaria venga saggiata nella sua reale
consistenza e quindi commisurata all'esigenza di coinvolgere i
soggetti titolari delle attribuzioni attratte, salvaguardandone la
posizione costituzionale» (sentenza n. 303/2003).
Nello stesso senso è stato ancora affermato che «nella
perdurante assenza di ogni innovazione nei proce-dimenti legislativi
statali diretta ad assicurare il necessario coinvolgimento delle
regioni, la legislazione statale che preveda e disciplini il
conferimento delle funzioni amministrative a livello centrale nelle
materie affidate alla potestà legislativa regionale può aspirare a
superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di
una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto
risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale,
ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio
di lealtà (sentenza n. 383/2005 e, nello stesso senso n. 378/2005).
Le impugnate disposizioni, invece, non prevedono alcuna forma di
intesa Stato-Regioni rispetto al procedimento di nuova determinazione
della misura dei diritti aeroportuali, nè rispetto alla riduzione
dei medesimi: tale mancata previsione configura un vizio palese di
legittimità costituzionale, per violazione dell'art. 118 Cost.,
specie considerando che, per i motivi sopra evidenziati, le
contestate disposizioni incidono pesantemente sullo sviluppo degli
aeroporti che costituiscono strutture portanti dell'economia
regionale e dei trasporti locali.
Gli articoli in oggetto, determinando una limitazione dei diritti
aeroportuali, impediscono di realizzare efficienti infrastrutture
aeroportuali ed in tal modo la competitività del sistema non viene
incentivata, ma, al contrario, è fortemente penalizzata: gli effetti
negativi si producono sia sul sistema aeroportuale che sulle
attività industriali e commerciali, sui trasporti e sul turismo: si
verte quindi in ambiti materiali che la Regione è chiamata a
governare perchè attribuiti alla propria competenza sia concorrente
(aeroporti civili, trasporti), che residuale (turismo, sviluppo
economico).
2) Violazione dell'art. 117, sesto comma Cost.
Un ulteriore motivo di illegittimità è dato dalla violazione
dell'art. 117 sesto comma Cost.
Tale norma infatti prevede che lo Stato possa esercitare la
potestà regolamentare solo nelle materie affidate alla propria
potestà legislativa esclusiva.
Ne consegue che nel caso in esame sono illegittime le previsioni
che rimettono ad atti ministeriali, di contenuto regolamentare, la
determinazione delle nuove misure dei diritti aeroportuali, posto che
in tal caso non si verte in materie statali di cui all'art. 117,
secondo comma Cost.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità
costituzionale degli articoli 11-nonies e 11-decies del d.l. 30
settembre 2005, n. 203, convertito in legge 2 dicembre 2005, n. 248,
perchè in contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Firenze-Roma, addì 30 gennaio 2006
Avv. Lucia Bora - Avv. Fabio Lorenzoni
06C0080