1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 31-10-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 339 SENTENZA 8 - 24 ottobre 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Termini normativi delle questioni - Disposizioni effettivamente censurate dai rimettenti - Individuazione. Rilevanza delle questioni - Valutazione effettuata dal giudice rimettente - Non implausibilita'. Regione Abruzzo - Turismo e industria alberghiera - Disciplina delle agenzie di viaggio e turistiche - Apertura ed esercizio di filiali o succursali stagionali, comprese quelle aventi sede in altre regioni o in uno Stato europeo - Condizioni - Preventiva autorizzazione (rilasciata dalla Provincia), con obbligatorio versamento di deposito cauzionale e pagamento di tassa regionale di concessione, nonche' carattere di esdusivita' dell'attivita' del direttore tecnico della filiale - Contrasto con la liberta' organizzativa dell'imprenditore turistico - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge Regione Abruzzo 12 gennaio 1998, n. 1, artt. 5, commi 1, 4 e 5, 6, comma 1, lettera e), 9, comma 2, 10, comma 1, 11, 14, 18, ultimo comma; legge Regione Abruzzo 14 luglio 1987, n. 39, artt. 5 e 10, 6, comma 1, lettera d), 11 commi 2 e 3, 16, 24, comma 3. - Costituzione, art. 41 (e artt. 117 e 120). Turismo e industria alberghiera - Agenzie di viaggio e turistiche - Filiali di agenzie aventi sede principale in altra Regione - Assoggettamento a distinta licenza di esercizio con pagamento della relativa tassa di concessione regionale - Contrasto con la liberta' organizzativa dell'impresa - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento delle ulteriori censure. - D.Lgs. 22 giugno 1991, n. 230, Tariffa allegata, Voce 23. - Costituzione, art. 41 (e artt. 117 e 120). (001C1084) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 31-10-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA,
Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda
CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI,
Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma
secondo, lettera a); 5, commi dal primo al sesto; 6, comma primo,
lettere d) ed e); 8, comma primo, lettera a); 9, commi secondo e
terzo; 10, commi primo, secondo, terzo e sesto; 11, commi primo,
secondo, terzo, quarto, sesto e ottavo; 14, comma primo; 18, ultimo
comma, della legge della Regione Abruzzo 12 gennaio 1998, n. 1 (Nuova
normativa sulla disciplina delle agenzie di viaggio e turismo e della
professione di direttore tecnico), degli artt. 5; 6, comma primo,
lettere d) ed e); 9; 10, commi primo e secondo; 11, commi secondo,
terzo e quarto; 12; 13, comma quarto; 16; 17; 20, commi primo e
secondo; 24, comma terzo, della legge della Regione Abruzzo 14 luglio
1987, n. 39 (Disciplina dell'esercizio delle attività professionali
delle agenzie di viaggio e turismo e delle professioni di guida
turistica, di interprete turistico e di accompagnatore turistico), e
degli artt. 2, commi 1 e 3; 6, comma 2, lettere a), b) e d); 7, commi
2 e 3; 11, e 12 della legge della Regione Veneto 30 dicembre 1997,
n. 44 (Nuove norme sulle agenzie di viaggio e turismo e sugli altri
organismi operanti nella materia), nonchè della Voce 23 della
tariffa allegata al decreto legislativo 22 giugno 1991, n. 230
(Approvazione della tariffa delle tasse sulle concessioni regionali
ai sensi dell'art. 3 della legge 16 maggio 1970, n. 281, come
sostituito dall'art. 4 della legge 14 giugno 1990, n. 158), promossi
con ordinanze emesse il 15 dicembre 1999 dal tribunale di Avezzano
nel procedimento civile Due Più Viaggi S.n.c. contro American
Express Services Europe Limited ed altra, iscritta al n. 189 del
registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 18, 1a serie speciale n. 18, dell'anno 2000, e il 17
dicembre 1999 dal Tribunale amministrativo regionale del Veneto nel
giudizio promosso con ricorso da Holding Italia Turismo S.p.a. ed
altra contro Regione Veneto ed altre, iscritta al n. 492 del registro
ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 39, 1a serie speciale n. 39, dell'anno 2000.
Visti gli atti di costituzione della S.n.c. Due Più Viaggi,
dell'American Express Company S.p.a. in liquidazione ed altra,
dell'Holding Italia Turismo S.p.a. ed altra, e della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2001 il giudice relatore
Carlo Mezzanotte;
Uditi gli avvocati Laura Pierallini per la Due Più Viaggi
S.n.c., Saly Valobra per l'American Express Company S.p.a. in
liquidazione ed altra, Massimo Burghignoli per la Holding Italia
Turismo S.p.a. ed altra e Mario Loria per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso del giudizio promosso dalla S.n.c. Due Più
Viaggi contro la società American Express Services Limited, con
successiva chiamata in causa della S.p.a. in liquidazione American
Express Company, per l'accertamento del compimento da parte delle due
ultime società di atti di concorrenza sleale consistiti anche
nell'avere esercitato la propria attività in carenza delle
prescritte autorizzazioni regionali, il giudice unico presso il
tribunale di Avezzano, con ordinanza in data 15 dicembre 1999 (r.o.
n. 189 del 2000), ha sollevato, in riferimento agli artt. 41, 117 e
120 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
degli artt. 3, comma secondo, lettera a); 5, commi dal primo al
sesto; 6, comma primo, lettere d) ed e); 8, comma primo, lettera a);
9, commi secondo e terzo; 10, commi primo, secondo, terzo e sesto;
11, commi primo, secondo, terzo, quarto, sesto e ottavo; 14, comma
primo; e 18, ultimo comma, della legge della Regione Abruzzo 12
gennaio 1998, n. 1 (Nuova normativa sulla disciplina delle agenzie di
viaggio e turismo e della professione di direttore tecnico), nonchè
degli artt. 5; 6, comma primo, lettere d) ed e); 9; 10, commi primo e
secondo; 11, commi secondo, terzo e quarto; 12; 13, comma quarto; 16;
17; 20, commi primo e secondo; 24, comma terzo, della legge della
Regione Abruzzo 14 luglio 1987, n. 39 (Disciplina dell'esercizio
delle attività professionali delle agenzie di viaggio e turismo e
delle professioni di guida turistica, di interprete turistico e di
accompagnatore turistico).
Il remittente, richiamando la sentenza n. 362 del 1998 con la
quale questa Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di
analoghe disposizioni della legge della Regione Lombardia 16
settembre 1996, n. 27 (Disciplina dell'attività e dei servizi
concernenti viaggi e soggiorni. Ordinamento amministrativo delle
agenzie di viaggio e turismo e delega alle province), dubita della
legittimità costituzionale delle citate disposizioni delle due leggi
regionali abruzzesi, in quanto esse, prevedendo una serie di vincoli
per le agenzie di viaggio e turismo, imponendo loro di fornirsi di
autorizzazione anche per le filiali e le succursali, di pagare per
queste ultime distinte tasse di concessione regionale, di versare
distinte cauzioni e di assicurare la presenza in filiale di un
direttore tecnico a tempo pieno, confliggerebbero con il principio
della unitaria considerazione dell'agenzia di viaggio come impresa,
risultante dall'art. 9 della legge 17 maggio 1983, n. 217
(Legge-quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la
qualificazione dell'offerta turistica), comprimerebbero
immotivatamente la libertà di iniziativa economica e violerebbero il
divieto di limitare o comunque rendere più difficoltoso il diritto
delle agenzie di viaggio di esercitare la loro attività in qualunque
parte del territorio nazionale.
In particolare, le disposizioni della legge della Regione Abruzzo
12 gennaio 1998, n. 1, che violerebbero, ad avviso del giudice a quo
gli artt. 41, 117 (in relazione all'art. 9 della legge 17 maggio
1983, n. 217) e 120 della Costituzione, sono le seguenti:
art. 3, comma secondo, lettera a), che prevede che sono
connesse all'attività di agenzia di viaggio e turismo la
prenotazione dei posti, l'emissione e la vendita di biglietti anche
per mezzo di terminali elettronici od altre macchine emettitrici, per
conto delle imprese nazionali ed estere che esercitano trasporti
ferroviari, automobilistici, marittimi ed aerei ed altri tipi di
trasporto;
art. 5, commi dal primo al quinto, che, nel disciplinare
l'autorizzazione per l'apertura e l'esercizio delle agenzie di
viaggio e turismo, prevedono che anche l'apertura e l'esercizio di
filiali è soggetta alle stesse disposizioni stabilite per l'apertura
di agenzie principali;
art. 5, comma sesto, che per le agenzie che svolgono la loro
attività all'interno di strutture pubbliche o private, che non hanno
libero accesso al pubblico, o in centri commerciali integrati,
prevede come necessario il requisito di indipendenza dei locali da
altre attività;
art. 6, comma primo, lettere d) ed e), che stabiliscono che
la domanda diretta ad ottenere l'autorizzazione per le agenzie di
viaggio e turismo deve specificare l'ubicazione dei locali in cui si
intende condurre l'impresa e la qualità di agenzia principale ovvero
di succursale o filiale;
art. 8, comma primo, lettera a), che prevede l'ulteriore
adempimento, per ottenere l'autorizzazione, del versamento della
tassa di concessione regionale e della tassa di rilascio;
art. 9, commi secondo e terzo, che stabiliscono che nella
autorizzazione viene annotato il carattere di agenzia principale
ovvero di filiale o succursale, che la provincia dà notizia
dell'avvenuta apertura di un'agenzia succursale o filiale alla
provincia nel cui territorio ha sede l'agenzia principale e che ogni
modificazione relativa alla denominazione dell'agenzia di viaggio, al
titolare, alla ubicazione dei locali di esercizio comporta il
rilascio di nuova autorizzazione, mentre le altre modificazioni
comportano l'aggiornamento dell'autorizzazione mediante annotazione;
art. 10, commi primo, secondo, terzo e sesto, i quali
dispongono anche per le filiali e le succursali delle agenzie di
viaggio e turismo il pagamento della tassa di concessione regionale;
art. 11, commi primo, secondo, terzo, quarto, sesto e ottavo,
che prevedono il versamento di cauzione anche per le filiali e le
succursali delle agenzie di viaggio e turismo;
art. 14, comma primo, che stabilisce che la denominazione di
"agenzia di viaggio", di "agenzia turistica" e simili è riservata
alle imprese che hanno ottenuto l'autorizzazione all'esercizio
previsto dalla Provincia, escludendo che tali denominazioni possano
essere utilizzate da imprese autorizzate da altra Provincia e da
altra Regione;
art. 18, ultimo comma, il quale prescrive che il direttore
tecnico debba prestare la propria attività in una sola agenzia o
filiale a tempo pieno e con carattere di continuità ed esclusività.
Poichè parte dei fatti di causa sarebbero accaduti nel periodo
di vigenza della legge della Regione Abruzzo n. 39 del 1987 e poichè
la nuova legge regionale n. 1 del 1998 non sarebbe dotata di
efficacia retroattiva, il remittente ritiene necessario sollevare
questione di legittimità costituzionale anche in riferimento alle
seguenti disposizioni della citata legge regionale n. 39 del 1987, le
quali avrebbero contenuto analogo a quelle, già censurate, della
legge regionale n. 1 del 1998 e, benchè da questa legge abrogate,
sarebbero applicabili nel giudizio a quo:
art. 5, che stabilisce che l'apertura e l'esercizio delle
agenzie di viaggio e turismo sono soggetti ad autorizzazione
regionale;
art. 6, comma primo, lettere d) ed e), nelle quali si prevede
che la domanda diretta ad ottenere l'autorizzazione deve specificare
la qualità di agenzia principale o filiale e l'ubicazione dei locali
in cui si intende svolgere l'attività;
art. 9, che disciplina il nulla osta regionale per l'apertura
delle agenzie di viaggio e turismo;
art. 10, commi primo e secondo, i quali fissano modalità e
requisiti del decreto di autorizzazione all'apertura di agenzia di
viaggio e turismo;
art. 11, commi secondo, terzo e quarto, che, individuando i
requisiti strutturali delle agenzie di viaggio e turismo, subordinano
al nulla osta della giunta regionale l'apertura e l'esercizio di
succursali e filiali a gestione non autonoma e ad autorizzazione
l'apertura e l'esercizio di filiali stagionali;
artt. 12, e 13, comma quarto, che prevedono lo sviluppo
programmato delle agenzie sul territorio ad opera della Regione e il
registro regionale per le agenzie e per le filiali;
art. 16, che stabilisce che il rilascio dell'autorizzazione
di agenzia di viaggio e turismo è subordinato al versamento del
deposito cauzionale e, escludendo l'obbligo del versamento della
cauzione e della relativa tassa di concessione per le sole filiali
stagionali di agenzia aventi sede principale nella Regione Abruzzo,
assoggetta al versamento del deposito cauzionale e della tassa di
concessione regionale tutte le altre filiali;
art. 17, secondo il quale l'autorizzazione all'apertura e
all'esercizio dell'attività delle agenzie di viaggio e turismo è
soggetta a tassa di concessione regionale;
art. 20, commi primo e secondo, che disciplinano le
escursioni e i viaggi lungo percorsi serviti da autolinee in
concessione;
art. 24, comma terzo, che prevede che il direttore tecnico
debba prestare la propria opera professionale alle dipendenze di una
sola agenzia o filiale con carattere di continuità ed esclusività.
1.2. - Si è costituita in giudizio la società attrice nel
processo principale, Due Più Viaggi S.n.c., e ha chiesto che le
questioni siano dichiarate non fondate, depositando nell'imminenza
dell'udienza, ma fuori termine, una successiva memoria.
1.3. - Si sono costituite in giudizio anche la società convenuta
nel processo principale, American Express Company S.p.a. in
liquidazione, e la società chiamata in causa nello stesso processo,
American Express Services Europe Limited, richiamando la sentenza
n. 362 del 1998 di questa Corte ed insistendo per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate.
In una successiva memoria, depositata nell'imminenza
dell'udienza, le suindicate società segnalano che il legislatore
avrebbe recepito nella nuova legge-quadro 29 marzo 2001, n. 135
(Riforma della legislazione nazionale del turismo) i principi
espressi nella citata giurisprudenza costituzionale. Tuttavia nella
fattispecie in esame sarebbe irrilevante lo ius superveniens,
"dovendosi chiaramente far riferimento alla legge-quadro sul turismo
a suo tempo vigente e cioè la legge 17 maggio 1983, n. 217".
2.1. - Nel corso del giudizio promosso, con ricorso in data 15
giugno 1999, dalle agenzie di viaggio Holding Italia Turismo S.p.a. -
H.I.T. - e Comitours S.p.a. nei confronti della Regione Veneto e
delle Province di Verona e di Treviso, per ottenere l'annullamento,
previa sospensione, di alcune note di dette Province datate 4 maggio
1999, con le quali venivano sollecitate integrazioni della
documentazione occorrente per il rilascio delle richieste
autorizzazioni nonostante che le agenzie ricorrenti avessero
comunicato di non ritenersi più obbligate, a seguito della sentenza
di questa Corte n. 362 del 1998, ai sollecitati adempimenti, il
Tribunale amministrativo regionale del Veneto, dopo avere respinto
l'istanza di sospensione, con ordinanza in data 17 dicembre 1999
(r.o. n. 492 del 2000), ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 2, commi 1 e 3; 6, comma 2, lettera d); 7,
commi 2 e 3; 6, comma 2, lettere a) e b); 11 e 12 della legge della
Regione Veneto 30 dicembre 1997, n. 44 (Nuove norme sulle agenzie di
viaggio e turismo e sugli altri organismi operanti nella materia),
nonchè della Voce 23 della tariffa allegata al decreto legislativo
22 giugno 1991, n. 230 (Approvazione della tariffa delle tasse sulle
concessioni regionali ai sensi dell'art. 3 della legge 16 maggio
1970, n. 281, come sostituito dall'art. 4 della legge 14 giugno 1990,
n. 158), deducendone il contrasto con gli artt. 41, 117 (in relazione
all'art. 9 della legge 17 maggio 1983, n. 217) e 120 della
Costituzione.
Il remittente premette in fatto che, essendo intervenuta la
sentenza di questa Corte n. 362 del 1998 mentre erano in corso i
relativi procedimenti amministrativi, le ricorrenti avevano
comunicato alle Province di Verona e di Treviso che non si
consideravano più tenute, per esercitare la propria attività nel
territorio provinciale, a munirsi di ulteriori autorizzazioni, nè a
versare ulteriori depositi cauzionali, nè a corrispondere una
ulteriore tassa di concessione, nè ad assumere un direttore tecnico
addetto in via esclusiva alle singole filiali. Con le note oggetto
del ricorso sia la Provincia di Verona sia quella di Treviso avevano,
però, rilevato che la citata sentenza di questa Corte non era
estensibile alle norme della legge della Regione Veneto n. 44 del
1997 e avevano invitato le agenzie di viaggio ad integrare la
documentazione, adempimento successivamente compiuto dalle parti
private, che, con provvedimenti, rispettivamente, in data 26 maggio
1999, 7 giugno 1999 e 5 giugno 1999, avevano ottenuto le richieste
autorizzazioni.
Nell'atto introduttivo del giudizio era stato precisato che le
note provinciali di cui si chiedeva l'annullamento integravano
altrettanti rifiuti al libero e legittimo esercizio della loro
attività economica, esplicitando la volontà degli enti di procedere
applicando la legge regionale, ritenuta non intaccata dalla sentenza
n. 362 del 1998 della Corte costituzionale, e che le ricorrenti
medesime avevano accettato di assoggettarsi alle richieste
integrazioni documentali al solo fine di evitare la sospensione o la
cessazione dell'attività, puntualizzando che l'invio della
documentazione non pregiudicava i loro diritti sulla base dei
principi sanciti in quella sentenza.
Il giudice a quo, riportandosi alle argomentazioni delle
ricorrenti, conclude nel senso che il rilascio delle richieste
autorizzazioni, avvenuto nel 1999, non ha comportato la sopravvenuta
carenza d'interesse a vedere deciso il ricorso e che le note
impugnate hanno "autonoma capacità lesiva".
Secondo il remittente le disposizioni censurate, imponendo alle
agenzie di viaggio e turismo di fornirsi di autorizzazione anche per
le filiali e succursali, di pagare per queste ultime distinte tasse
di concessione regionale, di versare distinte cauzioni e di
assicurare la presenza in filiale di un direttore tecnico a tempo
pieno, contrasterebbero con la configurazione unitaria delle agenzie
di viaggio delineata dall'art. 9 della legge n. 217 del 1983,
comprimerebbero irragionevolmente la libertà di iniziativa economica
e violerebbero il divieto di limitare o comunque rendere più
difficoltoso il diritto delle agenzie di viaggio di esercitare la
loro attività in qualunque parte del territorio nazionale.
In particolare, le disposizioni della legge della Regione Veneto
n. 44 del 1997 che, ad avviso del giudice a quo, avendo contenuto
analogo a quelle della legge della Regione Lombardia n. 27 del 1996
dichiarate costituzionalmente illegittime da questa Corte con la
citata sentenza n. 362 del 1998, incorrerebbero nelle medesime
censure di illegittimità costituzionale, sarebbero le seguenti:
art. 2, commi 1 e 3, nella parte in cui l'esercizio
dell'attività delle filiali delle agenzie di viaggio e turismo viene
subordinato al rilascio di autorizzazione;
art. 6, comma 2, lettera d), nella parte in cui è previsto
che ai fini della autorizzazione all'apertura di una agenzia di
viaggio e turismo il richiedente debba trasmettere una dichiarazione
che assicuri la prestazione del direttore tecnico, in una sola
agenzia, a tempo pieno e con carattere di continuità ed
esclusività;
art. 7, comma 2, nella parte in cui si dispone che
nell'autorizzazione venga annotato il carattere di agenzia
principale, ovvero di filiale o succursale;
art. 7, comma 3, nella parte in cui è previsto il rilascio
di una nuova autorizzazione in presenza delle modificazioni relative
al titolare, alla denominazione o ragione sociale ivi indicate;
art. 6, comma 2, lettere a) e b); art. 11 e art. 12, nella
parte in cui l'autorizzazione all'apertura di una agenzia di viaggio
viene assoggettata al versamento del deposito cauzionale e al
pagamento della tassa di concessione regionale.
Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto solleva
altresì, in riferimento ai medesimi parametri costituzionali,
questione di legittimità costituzionale della Voce 23 della tariffa
allegata al decreto legislativo 22 giugno 1991, n. 230, nella parte
in cui stabilisce che le filiali, anche con gestione non autonoma,
delle agenzie di viaggio aventi la sede principale in altra Regione,
sono tenute a munirsi di distinta licenza con conseguente pagamento
della relativa tassa di concessione regionale.
2.2. - Si sono costituite in giudizio le parti private del
giudizio principale, insistendo per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate, che
incorrerebbero nelle medesime censure che hanno portato questa Corte
a dichiarare, con la sentenza n. 362 del 1998, l'illegittimità
costituzionale delle analoghe norme della legge della Regione
Lombardia n. 27 del 1996.
2.3. - Si è costituita anche la Regione Veneto e ha chiesto che
la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.
Preliminarmente la Regione rileva che l'art. 15 della legge della
Regione Veneto 3 febbraio 1998, n. 3 [Provvedimento generale di
rifinanziamento e di modifica di leggi regionali per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale della Regione (legge finanziaria
1998)] ha disposto, con decorrenza dal 1 gennaio 1998, la non
applicazione delle tasse sulle concessioni regionali "di cui ai
numeri d'ordine della tariffa allegata al decreto legislativo 22
giugno 1991, n. 230, di seguito elencati", e puntualizza che in tale
enumerazione compare appunto (contrassegnata dal n. 23) la "licenza
per aprire e condurre agenzie di viaggio". Conseguentemente
dovrebbero ritenersi abrogati gli artt. 6, comma 2, lettere a) e b),
e 12 della legge della Regione Veneto n. 44 del 1997, che imponevano
per queste licenze il versamento del deposito cauzionale ed il
pagamento della tassa regionale di concessione. Queste ultime
disposizioni, quindi, non sarebbero più vigenti nell'ordinamento
regionale e non sarebbero più suscettibili di vaglio di legittimità
costituzionale, rendendo inammissibili le censure che ad esse si
riferiscono.
In secondo luogo la Regione Veneto osserva che il remittente non
avrebbe adeguatamente motivato in ordine alla rilevanza della
questione prospettata in relazione al giudizio in corso. Infatti,
già anteriormente all'instaurarsi del contenzioso di merito, le
ricorrenti avevano, con comportamento acquiescente, aderito alle
richieste formulate nelle note impugnate, prodotto la documentazione
ed ottenuto il rilascio delle richieste autorizzazioni.
Conseguentemente, ad avviso della Regione Veneto, sarebbe venuto meno
l'interesse alla decisione del ricorso, da cui le ricorrenti non
potrebbero trarre alcuna utilità in relazione alla fattispecie
dedotta in giudizio e l'ordinanza di rimessione si risolverebbe in
una "surrettizia, inammissibile impugnazione diretta della legge
regionale".
Nel merito, nell'atto di costituzione si pone l'accento sulla
"spinta evolutiva subita dalla legislazione statale in materia di
tutela dei consumatori". In particolare, si rileva che il
riconoscimento dei fondamentali diritti dei consumatori e degli
utenti contenuto nella legge 30 luglio 1998, n. 281 (Disciplina dei
diritti dei consumatori e degli utenti) sarebbe "il contrappunto
normativo" al principio di libertà di iniziativa economica sancito
dall'art. 41 della Costituzione, sicchè le disposizioni censurate
sarebbero da annoverare tra quelle forme di controllo indicate come
necessarie dalla norma costituzionale ai fini del corretto esercizio
del diritto di intrapresa costituzionalmente garantito, nel rispetto
di quei principi di trasparenza del mercato che concorrono alla
tutela dell'interesse pubblico.
Quanto alle censure di illegittimità costituzionale riferite
all'art. 117 della Costituzione, la Regione Veneto osserva che le
norme impugnate riprodurrebbero sostanzialmente i contenuti propri
della legge-cornice, adattandoli al contesto regionale, e aggiunge
che, nel quadro legislativo di riferimento, assumerebbe particolare
importanza il decreto legislativo 23 novembre 1991, n. 392
(Attuazione della direttiva n. 82/470/CEE nella parte concernente gli
agenti di viaggio e turismo, a norma dell'art. 16 della legge 29
dicembre 1990, n. 392), il quale, nel ribadire il carattere regionale
dell'autorizzazione (art. 2, comma 2), introdurrebbe la facoltà di
prescrivere requisiti ulteriori rispetto a quelli indicati
dall'art. 9 della legge n. 217 del 1983 (art. 3), quali la
"onorabilita'" e la capacità finanziaria, e imporrebbe la prova del
possesso di adeguata capacità professionale (art. 4). Secondo la
difesa regionale, dalle disposizioni citate discenderebbe che anche
l'individuazione dei requisiti sarebbe rimessa alla discrezionalità
del legislatore regionale, quale concreta espressione della potestà
normativa riconosciuta dall'art. 9 della legge n. 217 del 1983 e
garantita dall'art. 117 della Costituzione.
Quanto ai profili di incostituzionalità evocati per violazione
dell'art. 120 della Costituzione, la Regione Veneto rileva che il
remittente si limiterebbe a richiamare apoditticamente "gli assunti
interpretativi" elaborati da questa Corte nella sentenza n. 362 del
1998, senza motivare adeguatamente in ordine alla loro attinenza con
il giudizio a quo.
2.4. - Nell'imminenza dell'udienza le società ricorrenti nel
processo principale, Holding Italia Turismo S.p.a. - H.I.T. - e
Comitours S.p.a., hanno presentato una memoria, con la quale
insistono per l'accoglimento delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate dal Tribunale amministrativo regionale del
Veneto.
Quanto alla eccezione di inammissibilità formulata dalla Regione
Veneto, le parti private rilevano che la Regione cercherebbe di
"trasformare questioni di interesse al ricorso (ergo di
legittimazione) con questioni di rilevanza" e concludono che la
valutazione dell'interesse-legittimazione al ricorso sarebbe compito
esclusivo del giudice remittente.
Le parti private osservano, poi, che questa Corte, nella sentenza
n. 362 del 1998, ha affermato che la disciplina in esame non collide
con l'esigenza di tutelare i consumatori o con altre preminenti
istanze di pubblico interesse, e segnalano che la nuova legge 29
marzo 2001, n. 135, ha espressamente stabilito che l'autorizzazione
rilasciata a un'impresa turistica ha validità su tutto il territorio
nazionale (art. 7, comma 6).
Quanto alla questione di legittimità costituzionale sollevata
sulla Voce 23 della tariffa allegata al decreto legislativo 22 giugno
1991, n. 230, le parti private rilevano che il fatto che la Regione
Veneto, con legge regionale n. 3 del 1998, abbia abolito le tasse di
concessione sulle autorizzazioni all'esercizio delle agenzie di
viaggio non comporterebbe il venir meno dell'interesse alla sollevata
questione, poichè la disposizione statale censurata continuerebbe ad
obbligare l'agenzia a munirsi di distinta licenza da rilasciarsi
dalla Regione per ogni filiale, anche se il rilascio sarebbe divenuto
esente da tassazione.

Considerato in diritto

1. - Oggetto delle questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal giudice unico presso il tribunale di Avezzano con
ordinanza in data 15 dicembre 1999 (r.o. n. 189 del 2000) e dal
Tribunale amministrativo regionale del Veneto con ordinanza in data
17 dicembre 1999 (r.o. n. 492 del 2000) sono alcune disposizioni
delle leggi della Regione Abruzzo 12 gennaio 1998, n. 1 (Nuova
normativa sulla disciplina delle agenzie di viaggio e turismo e della
professione di direttore tecnico), e 14 luglio 1987, n. 39
(Disciplina dell'esercizio delle attività professionali delle
agenzie di viaggio e turismo e delle professioni di guida turistica,
di interprete turistico e di accompagnatore turistico), e,
rispettivamente, della legge della Regione Veneto 30 dicembre 1997,
n. 44 (Nuove norme sulle agenzie di viaggio e turismo e sugli altri
organismi operanti nella materia). Si tratta di disposizioni a
contenuto analogo, le quali prevedono, nei rispettivi ambiti di
competenza territoriale, una serie di vincoli per le agenzie di
viaggio e turismo, imponendo loro di fornirsi di autorizzazione anche
per le filiali e le succursali, di pagare per queste ultime distinte
tasse di concessione regionale, di versare distinte cauzioni e di
assicurare la presenza in filiale di un direttore tecnico a tempo
pieno.
Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto solleva altresì
questione di legittimità costituzionale della Voce 23 della tariffa
allegata al decreto legislativo 22 giugno 1991, n. 230 (Approvazione
della tariffa delle tasse sulle concessioni regionali ai sensi
dell'art. 3 della legge 16 maggio 1970, n. 281, come sostituito
dall'art. 4 della legge 14 giugno 1990, n. 158), nella parte in cui
stabilisce che le filiali, anche con gestione non autonoma, delle
agenzie di viaggio aventi la sede principale in altra Regione, sono
tenute a munirsi di distinta licenza con conseguente pagamento della
relativa tassa di concessione regionale.
Entrambi i remittenti, richiamando la sentenza n. 362 del 1998,
con la quale questa Corte ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale di analoghe disposizioni della legge della Regione
Lombardia 16 settembre 1996, n. 27 (Disciplina dell'attività e dei
servizi concernenti viaggi e soggiorni. Ordinamento amministrativo
delle agenzie di viaggio e turismo e delega alle Province), dubitano
della legittimità costituzionale delle disposizioni delle leggi
regionali suindicate, deducendone il contrasto con gli artt. 41, 117
(in relazione all'art. 9 della legge 17 maggio 1983, n. 217) e 120
della Costituzione, in quanto confliggerebbero con il principio della
unitaria considerazione dell'agenzia di viaggio come impresa,
risultante appunto dal citato art. 9 della legge-quadro per il
turismo, comprimerebbero immotivatamente la libertà di iniziativa
economica e violerebbero il divieto di limitare o comunque rendere
più difficoltoso il diritto delle agenzie di viaggio di esercitare
la loro attività in qualunque parte del territorio nazionale.

2. - Il giudice unico presso il tribunale di Avezzano, ai fini
dello scrutinio di legittimità costituzionale, indica numerose
disposizioni della legge della Regione Abruzzo 12 gennaio 1998, n. 1,
e fra queste include anche prescrizioni che riguardano le agenzie di
viaggio in genere e non si riferiscono in particolare alle filiali e
alle succursali. Poichè dalla motivazione dell'ordinanza si evince
che solo in relazione al regime autorizzatorio e ai connessi oneri
apprestati per queste ultime si appuntano le censure del remittente,
l'interpretazione dell'ordinanza stessa deve essere nel senso che con
essa si sia sostanzialmente inteso censurare soltanto le seguenti
disposizioni:
art. 5, comma primo, nella parte in cui sottopone a
preventiva autorizzazione, rilasciata dalla Provincia, anche
l'attività delle filiali delle agenzie di viaggio e turismo;
art. 5, comma quarto, nella parte in cui prevede
l'autorizzazione per l'esercizio di filiali o succursali stagionali;
art. 5, comma quinto, nella parte in cui assoggetta
l'apertura di filiali di agenzie principali, comprese quelle di
agenzie aventi sede in altra Regione italiana o Stato dell'Unione
europea, alle stesse disposizioni stabilite per l'apertura delle
agenzie principali;
art. 6, comma primo, lettera e), nella parte in cui impone di
specificare nella domanda diretta ad ottenere l'autorizzazione
l'eventuale qualità di succursale o filiale;
art. 9, comma secondo, nella parte in cui prevede che
nell'autorizzazione sia annotato il carattere di filiale o di
succursale e dispone che la Provincia dia notizia dell'avvenuta
apertura di una succursale o filiale alla Provincia nel cui
territorio ha sede l'agenzia principale;
art. 10, comma primo, nella parte in cui assoggetta le
succursali e le filiali al pagamento delle tasse di concessione
regionale;
art. 11, nella parte in cui, escludendo dall'obbligo di
versamento della cauzione le sole filiali stagionali di un'agenzia di
viaggio e turismo avente sede principale nella Regione Abruzzo,
assoggetta a tale obbligo tutte le altre filiali, ivi comprese quelle
aventi sede in altra Regione;
art. 14, nella parte in cui, riservando la denominazione di
"agenzia di viaggio", di "agenzia turistica" e simili alle imprese
che hanno ottenuto l'autorizzazione dalla Provincia, esclude che tali
denominazioni possano essere utilizzate da imprese autorizzate da
altra Provincia della Regione Abruzzo o da altra Regione;
art. 18, ultimo comma, nella parte in cui prevede che nella
filiale di una agenzia di viaggio e turismo il direttore tecnico
debba prestare la propria attività con carattere di esclusività.
Anche in relazione alla legge della Regione Abruzzo 14 luglio
1987, n. 39, è da ritenere che, nonostante siano indicate
nell'ordinanza di rimessione più disposizioni, le previsioni che
rendono tale legge applicabile anche alle filiali e alle succursali
delle agenzie di viaggio e alle quali deve essere pertanto
circoscritto il giudizio di legittimità costituzionale, sono
soltanto:
gli artt. 5 e 10, nella parte in cui prevedono
l'autorizzazione anche per l'apertura di filiali;
l'art. 6, comma primo, lettera d), nella parte in cui prevede
che nella domanda di autorizzazione debba essere specificata la
qualità di filiale;
l'art. 11, commi secondo e terzo, nella parte in cui,
rispettivamente, subordinano al nulla osta della giunta regionale
l'apertura e l'esercizio di succursali e filiali a gestione non
autonoma e ad autorizzazione l'apertura e l'esercizio di filiali
stagionali;
l'art. 16, nella parte in cui, escludendo l'obbligo del
versamento della cauzione e della relativa tassa di concessione per
le sole filiali stagionali di agenzia aventi sede principale nella
Regione Abruzzo, assoggetta al versamento del deposito cauzionale e
al pagamento della tassa di concessione regionale tutte le altre
filiali;
art. 24, comma terzo, nella parte in cui prevede che nella
filiale di un'agenzia di viaggio e turismo il direttore tecnico debba
prestare la propria attività con carattere di esclusività.

3. - L'ordinanza del Tribunale amministrativo regionale del
Veneto, intesa a sua volta a censurare, per contrasto con gli
artt. 41, 117 e 120 della Costituzione, non già la prevista
autorizzazione regionale per l'apertura e l'esercizio delle agenzie
di viaggio e turismo o la previsione che a tali imprese debba essere
preposto un direttore tecnico che presti la propria attività in
maniera continuativa ed esclusiva, ma solo l'estensione di tali
obblighi e dei connessi adempimenti alle filiali, succursali o sedi
secondarie, deve essere interpretata nel senso che essa abbia ad
oggetto le seguenti disposizioni della legge della Regione Veneto 30
dicembre 1997, n. 44:
art. 2, nella parte in cui subordina ad autorizzazione della
Provincia competente per territorio anche le singole sedi operative
di una stessa impresa, organizzate per lo svolgimento dell'attività
di agenzia di viaggio e turismo sotto forma di filiale, di succursale
o di rappresentanza;
art. 7, comma 2, nella parte in cui prevede l'obbligo di
annotare, nell'autorizzazione, il carattere di agenzia principale
ovvero di filiale o succursale.
Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto dubita altresì,
in riferimento ai medesimi parametri, della legittimità
costituzionale della Voce 23 della tariffa allegata al decreto
legislativo 22 giugno 1991, n. 230, nella parte in cui stabilisce che
le filiali delle agenzie di viaggio, aventi la sede principale in
altra Regione, debbono munirsi di distinta licenza con conseguente
pagamento della relativa tassa di concessione regionale.

4. - I due giudizi di cui in epigrafe, in quanto propongono
questioni analoghe, possono essere riuniti per essere decisi con
un'unica sentenza.

5. - Vanno preliminarmente respinte le due eccezioni di
inammissibilità sollevate dalla difesa della Regione Veneto.
Con la prima e più generale di esse si afferma che l'ordinanza
del Tribunale amministrativo regionale del Veneto sia priva di
adeguata motivazione in punto di rilevanza. Il giudizio principale
verte sulla legittimità di alcune note con le quali le Province di
Verona e Treviso avevano chiesto integrazioni della documentazione
occorrente per il rilascio delle richieste autorizzazioni nonostante
che le agenzie ricorrenti avessero comunicato di non ritenersi più
obbligate, a seguito della sentenza di questa Corte n. 362 del 1998,
ai sollecitati adempimenti. Il fatto che le ricorrenti avessero già
ottemperato a quanto richiesto dalle amministrazioni resistenti è
stato valutato dal giudice remittente e ritenuto non preclusivo del
successivo ricorso giurisdizionale, in quanto non comportante un
difetto di interesse. Non può questa Corte sovrapporre una propria
diversa valutazione a quella non implausibile effettuata dal
Tribunale amministrativo regionale del Veneto.
Con una seconda eccezione si rileva che l'art. 15 della legge
della Regione Veneto 3 febbraio 1998, n. 3 [Provvedimento generale di
rifinanziamento e di modifica di leggi regionali per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale della Regione (legge finanziaria
1998)], avendo disposto, con decorrenza 1 gennaio 1998, la non
applicazione delle tasse sulle concessioni regionali elencate nella
tariffa allegata al decreto legislativo n. 230 del 1991, avrebbe
abrogato gli artt. 6, comma 2, lettere a) e b), e 12 della legge
della Regione Veneto n. 44 del 1997, che imponevano per le licenze
delle agenzie di viaggio e turismo il versamento del deposito
cauzionale ed il pagamento della tassa regionale di concessione.
Una volta rettamente interpretata l'ordinanza di rimessione ed
una volta escluso che le disposizioni da ultimo citate formino
oggetto sostanziale del presente giudizio, ogni disputa circa la loro
vigenza diviene ininfluente.

6. - Nel merito, le questioni, la cui esatta consistenza si è
prima precisata, sono fondate. Sia le leggi regionali dell'Abruzzo
che quella del Veneto considerano le succursali delle agenzie di
viaggio come imprese e non invece come articolazioni dell'impresa e
pertanto ledono i principi di cui all'art. 41 della Costituzione, il
quale garantisce all'imprenditore libertà di organizzazione. In
relazione alle leggi censurate non resta quindi a questa Corte che
ribadire quanto affermato nelle sentenze n. 362 del 1998 e n. 54 del
2001: le agenzie di viaggio e turismo che abbiano ottenuto
l'autorizzazione in altre Regioni sono abilitate ad intrattenere
rapporti con una utenza non territorialmente limitata, giacchè la
decisione se mantenere l'attività di impresa circoscritta all'ambito
territoriale in cui è sorta o se estenderla ed articolarla in un
territorio più vasto, all'interno della stessa Regione o anche oltre
i confini di questa, è espressione della libertà di organizzazione
e spetta pertanto all'imprenditore.
Nè varrebbe obiettare che le disposizioni delle leggi regionali
qui sottoposte a scrutinio, limitando la libertà dell'imprenditore,
sarebbero preordinate alla tutela dei diritti dei consumatori e degli
utenti. Fin dalla sentenza n. 362 del 1998 questa Corte ha ritenuto
che la tutela dei diritti dei consumatori non può essere ottenuta
limitando la libertà organizzativa dell'imprenditore turistico, ma
deve essere perseguita potenziando le garanzie patrimoniali che le
agenzie di viaggio, sulle quali grava il rischio di impresa, devono
offrire per le ipotesi di inadempienza.
Ad una configurazione unitaria delle agenzie di viaggio si ispira
del resto la recente legge 29 marzo 2001, n. 135 (Riforma della
legislazione nazionale del turismo), destinata a produrre effetti
abrogativi con l'adozione del decreto del Presidente del Consiglio
previsto dall'art. 2, comma 4, la quale stabilisce, all'art. 7, comma
6, che l'autorizzazione regionale rilasciata all'impresa turistica ha
validità su tutto il territorio nazionale.
Devono essere pertanto dichiarate costituzionalmente illegittime,
per contrasto con l'art. 41 della Costituzione, le disposizioni delle
suindicate leggi regionali che, presupponendo una nozione non
unitaria delle agenzie di viaggio, limitano la libertà di impresa, e
segnatamente gli artt. 5, commi primo, quarto e quinto; 6, comma
primo, lettera e); 9, comma secondo; 10, comma primo; 11; 14, e 18,
ultimo comma, della legge della Regione Abruzzo 12 gennaio 1998,
n. 1, nonchè, in quanto ad avviso del remittente, applicabili nel
giudizio a quo, ancorchè abrogati, gli artt. 5; 6, comma primo,
lettera d); 10; 11, commi secondo e terzo; 16, e 24, comma terzo,
della legge della Regione Abruzzo 14 luglio 1987, n. 39, e gli artt.
2 e 7, comma 2, della legge della Regione Veneto 30 dicembre 1997,
n. 44: disposizioni di contenuto analogo o identico a quelle della
legge della Regione Lombardia n. 27 del 1996, dichiarate
costituzionalmente illegittime dalla citata sentenza n. 362 del 1998.

7. - È altresì fondata, sempre in riferimento all'art. 41 della
Costituzione e per le medesime considerazioni testè svolte, la
questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale
amministrativo regionale del Veneto, avente ad oggetto la Voce 23
della tariffa allegata al decreto legislativo 22 giugno 1991, n. 230,
nella parte in cui stabilisce che le succursali e le filiali, anche
con gestione non autonoma, delle agenzie di viaggio aventi la sede
principale in altra Regione sono tenute a munirsi di distinta licenza
da rilasciarsi dalla Regione, con conseguente pagamento della
relativa tassa.
Anche questa disposizione, infatti, incide negativamente sulla
libertà organizzativa dell'imprenditore e gli impedisce di calibrare
le dimensioni dell'impresa in relazione alle opportunità di mercato.

8. - Restano assorbite le ulteriori censure avanzate dai
remittenti in relazione agli artt. 117 e 120 della Costituzione.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
1) Dichiara l'illegittimità costituzionale delle seguenti
disposizioni della legge della Regione Abruzzo 12 gennaio 1998, n. 1
(Nuova normativa sulla disciplina delle agenzie di viaggio e turismo
e della professione di direttore tecnico):
art. 5, comma primo, nella parte in cui sottopone a
preventiva autorizzazione, rilasciata dalla Provincia, anche
l'attività delle filiali delle agenzie di viaggio e turismo;
art. 5, comma quarto, nella parte in cui prevede
l'autorizzazione per l'esercizio di filiali o succursali stagionali;
art. 5, comma quinto, nella parte in cui assoggetta
l'apertura di filiali di agenzie principali, comprese quelle di
agenzie aventi sede in altra Regione italiana o Stato dell'Unione
europea, alle stesse disposizioni stabilite per l'apertura delle
agenzie principali;
art. 6, comma primo, lettera e), nella parte in cui impone di
specificare nella domanda diretta ad ottenere l'autorizzazione
l'eventuale qualità di succursale o filiale;
art. 9, comma secondo, nella parte in cui prevede che
nell'autorizzazione sia annotato il carattere di filiale o di
succursale e dispone che la Provincia dia notizia dell'avvenuta
apertura di una succursale o filiale alla Provincia nel cui
territorio ha sede l'agenzia principale;
art. 10, comma primo, nella parte in cui assoggetta le
succursali e le filiali al pagamento delle tasse di concessione
regionale;
art. 11, nella parte in cui, escludendo dall'obbligo di
versamento della cauzione le sole filiali stagionali di un'agenzia di
viaggio e turismo avente sede principale nella Regione Abruzzo,
assoggetta a tale obbligo tutte le altre filiali, ivi comprese quelle
aventi sede in altra Regione;
art. 14, nella parte in cui, riservando la denominazione di
"agenzia di viaggio", di "agenzia turistica" e simili alle imprese
che hanno ottenuto l'autorizzazione dalla Provincia, esclude che tali
denominazioni possano essere utilizzate da imprese autorizzate da
altra Provincia della Regione Abruzzo o da altra Regione;
art. 18, ultimo comma, nella parte in cui prevede che nella
filiale di una agenzia di viaggio e turismo il direttore tecnico
debba prestare la propria attività con carattere di esclusività;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale delle seguenti
disposizioni della legge della Regione Abruzzo 14 luglio 1987, n. 39
(Disciplina dell'esercizio delle attività professionali delle
agenzie di viaggio e turismo e delle professioni di guida turistica,
di interprete turistico e di accompagnatore turistico):
gli artt. 5 e 10, nella parte in cui prevedono
l'autorizzazione anche per l'apertura di filiali;
l'art. 6, primo comma, lettera d), nella parte in cui prevede
che nella domanda di autorizzazione debba essere specificata la
qualità di filiale;
l'art. 11, commi secondo e terzo, nella parte in cui,
rispettivamente, subordinano al nulla osta della Giunta regionale
l'apertura e l'esercizio di succursali e filiali a gestione non
autonoma e ad autorizzazione l'apertura e l'esercizio di filiali
stagionali;
l'art. 16, nella parte in cui, escludendo l'obbligo del
versamento della cauzione e della relativa tassa di concessione per
le sole filiali stagionali di agenzia aventi sede principale nella
Regione Abruzzo, assoggetta al versamento del deposito cauzionale e
al pagamento della tassa di concessione regionale tutte le altre
filiali;
art. 24, comma terzo, nella parte in cui prevede che nella
filiale di un'agenzia di viaggio e turismo il direttore tecnico debba
prestare la propria attività con carattere di esclusività;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale delle seguenti
disposizioni della legge della Regione Veneto 30 dicembre 1997, n. 44
(Nuove norme sulle agenzie di viaggio e turismo e sugli altri
organismi operanti nella materia):
art. 2, nella parte in cui subordina ad autorizzazione della
Provincia competente per territorio anche le singole sedi operative
di una stessa impresa, organizzate per lo svolgimento dell'attività
di agenzia di viaggio e turismo sotto forma di filiale, di succursale
o di rappresentanza;
art. 7, comma 2, nella parte in cui prevede l'obbligo di
annotare, nell'autorizzazione, il carattere di agenzia principale
ovvero di filiale o succursale;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale della Voce 23 della
tariffa allegata al decreto legislativo 22 giugno 1991, n. 230
(Approvazione della tariffa delle tasse sulle concessioni regionali
ai sensi dell'art. 3 della legge 16 maggio 1970, n. 281, come
sostituito dall'art. 4 della legge 14 giugno 1990, n. 158), nella
parte in cui prevede che le filiali delle agenzie di viaggio, aventi
la sede principale in altra Regione, debbano munirsi di distinta
licenza con conseguente pagamento della relativa tassa di concessione
regionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 ottobre 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 24 ottobre 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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