1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 15-5-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 160 ORDINANZA 24 aprile - 7 maggio 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanzioni amministrative - Violazioni comportanti sanzione pecuniaria - Verbale di contestazione - Ricorribilita' immediata davanti al giudice - Omessa previsione - Prospettata disparita' di trattamento, rispetto al regime applicabile in caso di violazioni al codice della strada, con lesione del diritto ad agire in giudizio e alla tutela giurisdizionale contro atti della pubblica amministrazione, nonche' del principio del giudice naturale - Manifesta infondatezza della questione. - Legge 24 novembre 1981, n. 689, artt. 16, 18 e 22. - Costituzione, artt. 24, 113, 3 e 25. (002C0385) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 15-5-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto
degli artt. 16, 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale) promosso con ordinanza emessa il
13 dicembre 2000 dal giudice di pace di Chieti nel procedimento
civile vertente tra Damiano Mauro ed altra ed il Prefetto di Chieti,
iscritta al n. 453 del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale,
dell'anno 2001.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 5 dicembre 2001 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto che nel corso di un procedimento civile, avente ad
oggetto la opposizione avverso un verbale della Polizia di Stato -
Servizio polizia postale e delle comunicazioni - con il quale era
stata accertata e contestata la violazione dell'art. 1, comma 4,
della legge 28 marzo 1991, n. 109 (Nuove disposizioni in materia di
allacciamenti e collaudi degli impianti telefonici interni), ed
indicata la relativa sanzione pecuniaria amministrativa applicabile,
l'adito giudice di pace di Chieti ha sollevato questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 16, 18
e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema
penale);
che la questione, in riferimento agli artt. 24, 113, 3 e 25
della Costituzione, è proposta nella parte in cui le predette norme
non prevedono la possibilità di immediato ricorso al giudice
naturale dei diritti da parte del cittadino, a fronte della notifica
di sanzioni amministrative, differendo la stessa ad un tempo futuro
ed indeterminato;
che il giudice rimettente sottolinea che gli opponenti non
avevano presentato al prefetto, entro il termine di trenta giorni
dalla data della contestazione o notificazione della violazione,
scritti difensivi e documenti o chiesto di essere sentiti, come
consentito dall'art. 18 della legge predetta;
che lo stesso giudice rileva che, alla stregua della
normativa impugnata, il ricorso al prefetto avverso il sommario
processo verbale di contestazione della infrazione amministrativa
costituirebbe la necessaria condizione di procedibilità della tutela
giurisdizionale, che resterebbe, pertanto, assicurata solo nei
confronti della ordinanza ingiunzione emessa dal prefetto all'esito
del ricorso amministrativo;
che, invece, sempre secondo l'ordinanza di rimessione, in
materia di violazioni al codice della strada - per effetto della
interpretazione adeguatrice della Corte costituzionale di cui alle
sentenze n. 255 e n. 311 del 1994 - l'interessato avrebbe la facoltà
di rivolgersi direttamente al giudice, indipendentemente dal previo
esperimento del ricorso amministrativo;
che nel sistema applicabile alla fattispecie il rimettente
ravvisa una compressione della facoltà sia di agire in giudizio per
far valere i propri diritti, sia di giovarsi della più ampia tutela
giudiziale delle proprie situazioni soggettive attive di fronte a
provvedimenti della p.a., senza limitazioni di sorta: donde il
lamentato vulnus agli artt. 24 e 113 della Costituzione;
che il contrasto con l'invocato art. 24 emergerebbe, inoltre,
dalla connotazione della normativa in questione come un deterrente
alla proposizione del ricorso in via amministrativa, in
considerazione della impossibilità per il giudice di valutare in
concreto, in caso di rigetto del ricorso stesso, la congruità della
sanzione irrogata, automaticamente maggiorata rispetto a quella non
contestata;
che la lesione dell'art. 3 della Costituzione risulterebbe,
ad avviso del rimettente, dal rilievo che sia la legislazione (v.
l'art. 18 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472 recante
"Disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative per le
violazioni di norme tributarie, a norma dell'art. 3, comma 133, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662"; il decreto-legge 17 marzo 1995,
n. 79 recante "Modifiche alla disciplina degli scarichi delle
pubbliche fognature e degli insediamenti civili che non recapitano in
pubbliche fognature", convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172; la
legge 14 novembre 1995, n. 481 recante "Norme per la concorrenza e la
regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle
Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilita'"; la legge
31 luglio 1997, n. 249 recante "Istituzione dell'Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle
telecomunicazioni e radiotelevisivo"), sia la giurisprudenza,
costituzionale ed ordinaria, in tema di sanzioni amministrative
sarebbero andate evolvendosi verso la piena ed immediata tutela
giudiziale;
che il giudice a quo ravvisa un'ulteriore violazione del
principio di uguaglianza nella circostanza che solo chi si trova in
più agiate condizioni economiche potrebbe "rischiare" di
intraprendere il rimedio della opposizione in via giurisdizionale,
proponendo preventivamente un ricorso amministrativo, al cui
eventuale rigetto conseguirebbe la irrogazione della sanzione nella
misura del doppio del minimo;
che la normativa impugnata determinerebbe altresì - secondo
l'ordinanza del giudice di pace - una disparità di trattamento
rispetto ai destinatari di un processo verbale di violazione a norma
del codice della strada, i quali possono impugnare il verbale
divenuto titolo esecutivo e, alla luce della citata interpretazione
adeguatrice, direttamente il processo verbale prima che il medesimo
diventi titolo esecutivo per scadenza dei termini;
che ciò comporterebbe anche la violazione dell'art. 113
della Costituzione, per la compressione della tutela giurisdizionale
dei diritti contro gli atti della p.a. dovuta alla esclusione della
possibilità di scegliere tra il ricorso amministrativo e quello
innanzi al giudice;
che, infine, gli artt. 18 e 22 della legge 24 novembre 1981,
n. 689 si porrebbero in contrasto con l'art. 25 della Costituzione,
distogliendo il cittadino dal proprio giudice naturale, per il fatto
di consentire la possibilità di presentare scritti difensivi solo
all'autorità amministrativa e dilazionare ad un tempo futuro ed
indeterminato il ricorso al giudice ordinario;
che nel giudizio innanzi alla Corte è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la
manifesta infondatezza della questione sollevata;
che l'Autorità intervenuta ha, anzitutto, sottolineato la
erroneità dell'attribuzione al ricorso amministrativo, nella materia
de qua del carattere di condizione necessaria di esperibilità
dell'opposizione al processo verbale di contestazione, in quanto
detto verbale resterebbe un atto non opponibile - essendo, invece, la
opposizione, a norma dell'art. 22 della legge n. 689 del 1981,
consentita solo nei confronti della ordinanza ingiunzione
prefettizia -, dovendosi ritenere che, in caso di impugnazione del
provvedimento del prefetto, oggetto di azione giudiziaria sarebbe
quest'ultimo, e non il processo verbale;
che del resto, secondo l'Avvocatura dello Stato, non sarebbe
corretto parlare di vero e proprio ricorso amministrativo con
riferimento alla possibilità, riconosciuta al cittadino dall'art. 18
della citata legge n. 689 del 1981, di far pervenire al prefetto
scritti difensivi e documenti, e di chiedere di essere sentito entro
un determinato termine;
che dalle esposte argomentazioni discenderebbe - secondo la
difesa statale - la insussistenza di alcun impedimento o aggravamento
di attività, con riferimento alla esperibilità dell'azione
giudiziaria, tale da configurare una violazione degli artt. 24 e 113
della Costituzione, essendo collegata alla emissione del verbale di
contestazione solo l'assenza dei presupposti per una valida
costituzione del rapporto processuale;
che per le stesse ragioni, secondo l'Avvocatura, non sarebbe
violato il principio di uguaglianza a carico dei cittadini colpiti da
sanzioni nel settore degli allacciamenti e collaudi degli impianti
telefonici interni, e nemmeno potrebbe configurarsi come trattamento
discriminatorio in favore dei cittadini più abbienti la scelta,
attribuita a tutti i cittadini, di provvedere al pagamento di una
somma in misura ridotta, evitando di proporre contestazioni
all'operato dell'autorità amministrativa, scelta che, peraltro, si
porrebbe anche nel caso in cui la normativa in questione consentisse
l'impugnazione immediata del processo verbale di contestazione;
che infine, rileva l'Avvocatura, il cittadino, cui sia
contestata un'infrazione che comporti la irrogazione di una sanzione
amministrativa, non subisce alcuna lesione dei propri diritti di
azione e di difesa, nè della garanzia di tutela della propria
posizione soggettiva di fronte alla p.a., e nemmeno alcuna
distrazione dal proprio giudice naturale, potendo comunque opporsi in
sede giudiziale alla ordinanza ingiunzione del prefetto.
Considerato che l'ordinanza di rimessione si fonda sull'erroneo
presupposto che l'esercizio della facoltà di presentare scritti
difensivi e documenti o chiedere di essere sentiti dall'autorità
competente a ricevere il rapporto sulla contestazione di infrazione,
per la quale sia prevista una sanzione amministrativa pecuniaria
(salvo quanto diversamente stabilito: art. 12 della legge n. 689 del
1981), equivalga a ricorso amministrativo, e che sia un presupposto
dell'ordinanza-ingiunzione, contro la quale è prevista l'opposizione
con ricorso al giudice;
che in realtà il verbale di contestazione-accertamento per
violazioni per le quali sia prevista solo una sanzione amministrativa
pecuniaria non è, di per sè - diverso può essere il caso di
separato atto di sequestro, preordinato o meno a confisca -
immediatamente lesivo di posizioni del soggetto cui viene attribuita
la violazione, nè può costituire in alcun modo titolo esecutivo o
comunque atto di irrogazione di sanzione, neppure cautelare;
che detto verbale è solo il primo atto di un procedimento
amministrativo (insieme al rapporto costituisce atto di iniziativa),
che deve concludersi, indipendentemente dalla presentazione di
eventuali osservazioni difensive e documenti da parte dei soggetti
interessati, con un provvedimento che ritenga fondato l'accertamento
e determini la sanzione dovuta, ingiungendone il pagamento, insieme
alle spese (ordinanza-ingiunzione: atto lesivo dell'autore della
infrazione e delle persone obbligate solidalmente), ovvero con
provvedimento che ritenga di archiviare gli atti (ordinanza di
archiviazione);
che il verbale con contestazione immediata (in riferimento a
violazione per la quale è prevista una sanzione amministrativa
pecuniaria) o la notifica agli interessati (entro termini perentori a
pena di estinzione della obbligazione di pagare) costituisce un mezzo
per assegnare un termine agli stessi interessati per partecipare al
procedimento con osservazioni, con scritti difensivi e presentazione
di documentazione, ovvero per una sorta di composizione in via
amministrativa (pagamento volontario in misura ridotta), ma non può
mai assumere il valore di titolo per il pagamento con il decorso di
termini (a differenza del sistema delle sanzioni pecuniarie relative
alla circolazione stradale), dovendo sempre ed in ogni caso - salvo
che non intervenga una c.d. composizione con pagamento volontario
ridotto - intervenire una ordinanza-ingiunzione o ordinanza di
archiviazione dell'autorità competente;
che la mancata presentazione di osservazioni, scritti
difensivi e documenti non condiziona affatto le possibilità di
tutela giurisdizionale, potendo questa intervenire dopo un atto
dell'amministrazione lesivo della posizione del responsabile (autore
e obbligato solidale), che è normalmente l'atto
(ordinanza-ingiunzione) che contiene la determinazione e
l'irrogazione della sanzione (per nulla vincolata nella misura, se
non nel minimo o massimo previsto) e ne ingiunge il pagamento,
costituendo titolo per la riscossione, come rilevato anche dalla
Cassazione (sentenza n. 6485 del 2000);
che la composizione volontaria con pagamento di somma ridotta
non comporta discriminazioni, essendo una facoltà generale accordata
ad ogni interessato, collegata nell'ammontare a regole fisse
precostituite (importo più favorevole), e che è del tutto
indipendente dalla possibilità o meno di azione giudiziaria
immediata o successiva alla determinazione della sanzione da parte
dell'autorità competente a ricevere il rapporto;
che nessuna compressione della facoltà di agire in giudizio
e di tutela delle posizioni lese discende dalle norme denunciate, le
quali non comportano nessun aggravamento o maggiorazione o raddoppio
della sanzione, che resta rimessa alla motivata determinazione
dell'autorità amministrativa competente nei limiti del minimo e del
massimo, e fermo in ogni caso, in caso di opposizione, il sindacato
pieno del giudice sia sulla entità della sanzione, sia sui
presupposti e sulla esistenza della violazione e sugli elementi
costitutivi indicati nel verbale di accertamento-contestazione;
che essendo diversi i procedimenti e gli effetti dei verbali
di accertamento per le violazioni del codice della strada, deve
escludersi in radice che possa invocarsi una violazione del principio
di eguaglianza con riferimento alle procedure previste;
che l'art. 25, primo comma, della Costituzione non è per
nulla toccato, in quanto la possibilità di presentare argomentazioni
e documenti difensivi in sede di partecipazione al procedimento
amministrativo non comporta alcuna sottrazione al giudice naturale
precostituito, che può essere liberamente adito, quando sia
intervenuto l'atto lesivo della posizione dell'interessato;
che pertanto la questione risulta manifestamente infondata
rispetto a tutti i profili sollevati.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi
avanti alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 16, 18
e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema
penale), sollevata, in riferimento agli artt. 24, 113, 3 e 25 della
Costituzione, dal giudice di pace di Chieti con l'ordinanza indicata
in epigrafe.
Così deciso in Roma nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 aprile 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 maggio 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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