1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 7-2-2024
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 dicembre 2023
Ordinanza del 5 dicembre 2023 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto dalla Regione Emilia-Romagna contro Borghi Massimiliano e altri. Domini collettivi - Partecipanze agrarie - Norme dalla Regione Emilia-Romagna - Controlli - Previsione che la Giunta regionale esercita il controllo preventivo di legittimita' sulle deliberazioni delle Partecipanze agrarie della Regione Emilia-Romagna concernenti gli statuti e i regolamenti, ferma restando l'eventuale applicazione del titolo III, capo II, della legge regionale n. 24 del 1994. - Legge della Regione Emilia-Romagna 24 marzo 2004, n. 6 (Riforma del sistema amministrativo regionale e locale. Unione europea e relazioni internazionali. Innovazione e semplificazione. Rapporti con l'universita'), art. 49, comma 1, lettera b), in combinato disposto con gli artt. 25 e 29 della legge regionale 27 maggio 1994, n. 24 (Disciplina delle nomine di competenza regionale e della proroga degli organi amministrativi. Disposizioni sull'organizzazione regionale). (24C00013) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 7-2-2024)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente sentenza non definitiva sul ricorso
numero di registro generale 5527 del 2023, proposto da Regione
Emilia-Romagna, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata
e difesa dagli avvocati Maria Chiara Lista e Franco Mastragostino,
con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Massimiliano Borghi, Sandro Balboni, Fausto Gallerani, Massimo
Pirani, Fabrizio Balboni, Valter Balboni, Sauro Bregoli, Oliviano
Tassinari, rappresentati e difesi dall'avvocato Domenico Fata, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio
eletto presso lo studio dell'avv. Gianpaolo Ruggiero in Roma, via
Antonio Gramsci, n. 24;
Ministero dell'agricoltura della sovranità alimentare e delle
foreste, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma,
via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Commissario Straordinario della Partecipanza Agraria di Cento,
non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per
l'Emilia-Romagna (Sezione Prima) n. 329/2023.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Massimiliano
Borghi, Sandro Balboni, Fausto Gallerani, Massimo Pirani, Fabrizio
Balboni, Valter Balboni, Sauro Bregoli e di Oliviano Tassinari e del
Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle
Foreste;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2023 il
Cons. Giovanni Gallone e uditi per le parti gli avvocati Maria Chiara
Lista, anche in dichiarata delega dell'avvocato Franco Mastragostino,
e Domenico Fata.;
Visto l'art. 36, comma 2, cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 24 ottobre 2022 Massimiliano Borghi,
Sandro Balboni, Fausto Gallerani, Massimo Pirani, Fabrizio Balboni,
Valter Balboni, Sauro Bregoli e Oliviano Tassinari, tutti
partecipanti e consiglieri della Partecipanza agraria di Cento
(alcuni con anche la carica di magistrato e Borghi Massimiliano di
Presidente) hanno impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo
regionale per l'Emilia Romagna - sede di Bologna, il decreto del
Presidente della Giunta Regionale della Regione Emilia-Romagna n. 142
dell'11 ottobre 2022, con il quale è stato disposto, ex articoli 49
comma 1 lettera b) e 50 della legge della Regione Emilia-Romagna 24
marzo 2004, n. 6 e 29 della legge della Regione Emilia-Romagna 27
maggio 1994, n. 24, lo scioglimento degli organi statutari della
suddetta Partecipanza e nominato il commissario straordinario, con il
compito di provvedere alla gestione provvisoria dell'ente e alla
convocazione delle elezioni per il rinnovo degli organi statutari.
Il decreto impugnato, adottato nel dichiarato presupposto della
permanenza in capo alla Regione di un potere di vigilanza, è stato
motivato da asserite irregolarità gestionali consistenti tra l'altro
nella tardiva approvazione dei bilanci e nella mancata
verbalizzazione di alcune deliberazioni assunte dagli organi
associativi.
1.1 A sostegno del ricorso di primo grado sono stati dedotti i
motivi così rubricati:
1) Violazione degli articoli 2, 9, 42 e 43 della Costituzione.
Violazione e/o falsa applicazione della legge n. 163/2017, in
particolare, articoli 49 e 50. Difetto assoluto di attribuzioni.
Incompetenza. Violazione degli articoli art. 117 e 118 Cost. Difetto
dei presupposti;
2) In subordine: questione di legittimità costituzionale degli
articoli 49 e 50 della legge della Regione Emilia-Romagna 24 marzo
2004, n. 6, nonchè dell'art. 29 della legge della Regione
Emilia-Romagna 27 maggio 1994 n. 24 per contrasto con gli articoli 9
e 117 comma 2 lettera s) Cost.;
3) In via ulteriormente subordinata: Violazione della legge n.
6/2004, in particolare articoli 49 e 50. - Violazione della l.r. n.
24/1994, in particolare art. 29. Incompetenza. Eccesso di potere in
tutte le figure sintomatiche, in particolare: difetto assoluto di
istruttoria e di motivazione;
4) In estremo subordine: sulla pretesa illegittimità del
regolamento per la divisione dei capi.
2. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza in epigrafe,
il Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna - sede di
Bologna ha accolto il ricorso ritenendo fondato il primo motivo di
gravame, con assorbimento delle ulteriori doglianze svolte in via di
subordine, ed ha disposto l'annullamento del provvedimento impugnato.
In particolare, sulla scorta dell'evoluzione della disciplina
normativa degli enti di gestione dei domini collettivi con
particolare riferimento alle Partecipanze agrarie, ha ritenuto, in
applicazione del combinato disposto degli articoli 9, comma 1, e 10
della legge n. 62 del 1953, «condivisibile l'assunto dei ricorrenti
circa l'intervenuta abrogazione da parte della legge n. 168 del 2017
della normativa regionale in tema di vigilanza e controllo degli
organi delle Partecipanze agrarie».
3. Con ricorso notificato il 26 giugno 2023 e depositato il 27
giugno 2023 la Regione Emilia-Romagna ha proposto appello avverso
detta decisione chiedendo altresì in via la cautelare ex art. 98
c.p.a. la sospensione della sua efficacia.
3.1 Il gravame è stato affidato alle seguenti censure:
1) Violazione di legge per falsa ed erronea interpretazione ed
applicazione degli articoli 1 e 2 della legge 20 novembre 2017 n.
168. Violazione della normativa tuttora vigente sugli usi civici
(legge n. 1766 del 1927 e regolamento di esecuzione regio decreto 332
del 1928). Conseguente violazione della legislazione regionale
dell'Emilia-Romagna sui controlli amministrativi sui predetti Enti,
come identificata al punto 2 della premessa. Motivazione erronea,
carente, contradittoria e perplessa. Illogicità;
2) Violazione dei principi generali sottesi al controllo
pubblico cui sono assoggettati gli Enti esponenziali di diritti della
collettività. Erronea e travisata applicazione delle norme statali
che regolano le competenze e le funzioni amministrative regionali.
Erronea e carente motivazione. Erronea interpretazione del profilo di
valenza paesaggistico-ambientale riconosciuta ai beni gravati da usi
civici e dei «domini collettivi»;
3) Erronea, perplessa nonchè carente motivazione in ordine
alla equiparazione delle Partecipanze agrarie alle associazioni
private, come tali tutelabili con le azioni di annullamento delle
delibere assunte dall'assemblea contro la legge, di cui all'art. 23
del Codice civile e non piuttosto assimilabili alle fondazioni, di
cui all'art. 25 del c.c.,
4. In data 14 luglio 2023 si sono costituiti in giudizio
Massimiliano Borghi, Sandro Balboni, Fausto Gallerani, Massimo
Pirani, Fabrizio Balboni, Valter Balboni, Sauro Bregoli e Oliviano
Tassinari chiedendo la reiezione dell'appello.
4.1 Gli stessi hanno, inoltre, riproposto ex art. 101, comma 2,
c.p.a. le seguenti censure dichiarate assorbite in primo grado:
1) in subordine: questione di legittimità costituzionale degli
articoli 49 e 50 della legge della Regione Emilia-Romagna 24 marzo
2004, n. 6, nonchè dell'art. 29 della legge della Regione
Emilia-Romagna 27 maggio 1994 n. 24 per contrasto con gli articoli 9
e 117 comma 2 lettera s) Cost.;
2) In via ulteriormente subordinata: Violazione della legge n.
6/2004, in particolare articoli 49 e 50. - Violazione della l.r. n.
24/1994, in particolare art. 29. Incompetenza. Eccesso di potere in
tutte le figure sintomatiche, in particolare: difetto assoluto di
istruttoria e di motivazione.
5. Il 17 luglio 2023 si è costituita in giudizio a mezzo
dell'avvocatura erariale anche il Ministero dell'agricoltura della
sovranità alimentare e delle foreste.
6. Il 17 luglio 2023 la Regione Emilia Romagna ha depositato
memorie difensive chiedendo l'accoglimento dell'appello e
dell'annessa domanda cautelare ex art. 98 c.p.a..
7. Ad esito della Camera di consiglio del 20 luglio 2023 questa
Sezione, con ordinanza cautelare n. 3041 del 2023 ha accolto ai sensi
dell'art. 55 comma 10 c.p.a. l'istanza cautelare proposta da parte
appellante osservando che «le ragioni dell'appellante, anche alla
luce delle sopravvenienze fattuali rappresentate in punto di
periculum dalla difesa di parte appellata, siano tutelabili
adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio nel merito,
sede nella quale potrà, in particolare, essere esaminata funditus la
questione della permanenza del potere regionale di controllo sulle
partecipanze agrarie».
8. In data 6 ottobre 2023 la Regione Emilia Romagna e parte
appellata ha depositato memorie difensive ex art. 73 c.p.a..
9. Il 17 ottobre 2023 parte appellante e parte appellata hanno
depositato memorie in replica.
10. All'udienza pubblica del 7 novembre 2023 la causa è stata
introitata per la decisione.

DIRITTO

1. L'appello n. R.G. 5527/2023 proposto dalla Regione
Emilia-Romagna è fondato e va accolto nei sensi appresso precisati.
2. Con il primo motivo di appello si censura la sentenza
impugnata nella parte in cui la stessa ha ritenuto fondato il primo
motivo di ricorso.
Secondo parte appellante il Tribunale amministrativo regionale
sarebbe caduto in errore circa portata e significato della legge n.
168/2017 facendovi discendere la non sopravvivenza del controllo
pubblico regionale sulle Partecipanze agrarie. A tal fine la difesa
erariale cita due pronunce:
- Corte di cassazione, Sezioni Unite, n. 12570, pubblicata in
data 10 maggio 2023;
- Corte costituzionale n. 119/2023 depositata in data 15 giugno
2023.
Con la prima pronuncia la Corte di cassazione, chiamata a
pronunciarsi sul quesito se sia ammissibile l'espropriazione per p.u.
dei beni gravati da usi civici di dominio della collettività,
avrebbe affermato, secondo parte appellante, che la legge n. 168 del
2017 non avrebbe innovato a tal punto i principi fondamentali
evincibili dalla legislazione precedente in tema di domini collettivi
e di usi civici, da far ritenere «incompatibile con i nuovi principi
della materia tracciati dallo Stato» gli esercitati poteri di
controllo regionali.
Si osserva , in particolare, che la Corte di cassazione ha
chiarito i caratteri dell'istituto degli usi civici affermando che
dall'esame della disciplina fondamentale, legge n. 1766/1927, e
segnatamente dagli articoli 1 e 3, emerge che nell'ambito delle
situazioni dominicali collettive individuate dal legislatore esistono
quattro classi di situazioni giuridiche diversamente strutturate: 1)
la prima comprende i diritti reali collettivi di godimento su fondo
altrui (in re aliena); 2) la seconda include le proprietà collettive
«aperte» (definite da alcuni orientamenti dottrinali, dominii
collettivi, demani civici, demani universali, demani comunali, terre
di uso civico; 3) la terza classe comprende proprietà collettive
chiuse formate dai discendenti di particolari comunità; 4) la quarta
classe include situazioni di promiscuo godimento dello stesso fondo
da parte della collettivita'» quelli che si esercitano su beni
appartenenti alla collettività degli utenti (demani comunali, terre
comuni) (pag. 16). Dopo aver osservato come la giurisprudenza in
materia avesse già chiarito che «Gli usi civici appartenenti alla
prima categoria sono destinati dalla detta legislazione (legge n.
1766/1927) alla liquidazione, vale a dire alla soppressione mediante
apporzionamento dei terreni stessi», ha poi precisato che «Gli usi
civici del secondo tipo sono indicati dalla legge (art. 1) come
quelli che sono esercitati su «terre possedute dai Comuni, frazioni
di Comuni, comunanze, partecipanze, università ed altre associazioni
agraria» e cioè si configurano come diritti di una collettività su
beni propri» (pag. 7 sentenza). La Cassazione ha evidenziato,
altresì, che: «attualmente la materia degli assetti fondiari
collettivi trova la sua regolamentazione nella legge n. 168 del 2017,
la quale ha introdotto nell'ordinamento la nuova figura dei «domini
collettivi», senza eliminare la tradizionale categoria degli usi
civici, nè abrogare la fonte normativa (la legge 16 giugno 1927, n.
1766) (cfr. pag. 11 punto 4.12).
Parte appellante trae da tale pronuncia alcune considerazioni che
metterebbero in luce l'erroneità della sentenza gravata:
- l'istituto della partecipanza agraria (quale quella in esame)
è collocato fra i domini collettivi, consistendo nel godimento di
terre proprie della collettività (in re propria), e non configura
affatto, come ritenuto dal T.A.R., un ente esponenziale di
un'associazione privata, dove predominerebbe come essenziale
l'elemento personale, oltre alla presenza di organi associativi,
anzichè l'elemento del patrimonio collettivo delle terre sottoposte
a vincolo di destinazione in cui si connota l'uso civico, (cioè di
terre adibite a colture agrarie), e della sua gestione
funzionalizzata alla preservazione e trasmissione del predetto
patrimonio alle future generazioni, in conformità con gli scopi
statutari e con la legge;
- in tale ottica, pertanto, sarebbe innegabile l'interesse in
senso lato pubblico che si affianca ad una gestione improntata a
conservare, tutelare e garantire nell'interesse collettivo una
corretta gestione del patrimonio;
- l'esplicita considerazione effettuata dalle Sezioni Unite
secondo cui la legge n. 168 del 2017 ha introdotto la nuova figura
dei «domini collettivi», riconoscendoli come «ordinamento giuridico
primario delle comunità originarie», senza eliminare la tradizionale
categoria degli usi civici, nè abrogare la fonte normativa (la legge
16 giugno 1927, n. 1766) consentirebbe di tranciare di netto
l'affermazione che ha condotto il primo giudice a ritenere, invece,
abrogato, per effetto della nuova legge del 2017, tutto il sistema
normativo previgente (la legge n. 1766/2027, il regolamento di cui al
RD n. 334/1928; il decreto del Presidente della Repubblica n.
616/1977) e dunque anche la legislazione regionale sull'esercizio
delle funzioni amministrative di controllo e vigilanza sui predetti
enti, che su tali fonti trovava legittimazione.
Con la seconda pronuncia la Corte costituzionale avrebbe, nel
medesimo solco, confermato la vigenza del precedente sistema ferma la
necessità di un suo coordinamento con le novità introdotte per i
domini collettivi dalla legge del 2017. In particolare osserva parte
appellante che la Corte, dopo aver evidenziato che la nuova legge
(del 2017) «ha esteso il campo applicativo del vincolo paesaggistico
e con esso la conformazione della proprietà privata, traendo
ulteriori conseguenze dalla relazione fra usi civici e interesse
paesistico-ambientale, valorizzandone la portata e disponendo,
all'art. 6, 16 comma 3, che «il vincolo paesaggistico è mantenuto
sulle terre anche in caso di liquidazione degli usi civici»», ha
espressamente constatato che: «la disposizione relativa al
mantenimento del vincolo paesaggistico, anche a seguito della
liquidazione degli usi civici è proprio quella che si fa carico-
almeno in parte - della necessità di un coordinamento fra la legge
n. 168 del 2017 e la precedente legge n. 1766 del 1927, con il
relativo regolamento attuativo. Specie in virtù della citata
previsione viene infatti confermata - come anche questa Corte ha più
volte sottolineato (sentenze n. 236 del 2022, n. 228 del 2021, n. 178
del 2018, e n. 103 del 2017) - la persistente vigenza della pregressa
disciplina, che pure era animata da una differente ispirazione
ideologica» (cfr. punto 8.2 della parte in diritto della sentenza).
2.1 Con il secondo motivo di appello si censura la sentenza
impugnata nella parte in cui il T.A.R., nell'accoglier il primo
motivo del ricorso di primo grado, avrebbe confuso due profili:
- la sfera civilistica, che regola lo statuto delle
partecipanze agrarie e degli altri enti variamente denominati, quali
enti esponenziali di diritti di uso civico e di domini collettivi,
nonchè il regime civilistico a cui sono assoggettati i loro beni e i
loro patrimoni (sui quali non vi è e non vi è mai stata ingerenza
alcuna dell'ente pubblico di vigilanza);
- la sfera pubblica degli interessi sui quali ridonda l'azione
e la gestione dei suddetti enti esponenziali, in quanto coinvolge
proprietà collettive, su cui gravano diritti di usi civici della
comunanza di riferimento, cioè usi e diritti vincolati e preordinati
ad essere trasmessi e conservati alle generazioni future e alla
collettività nel suo insieme.
Parte appellante aggiunge, poi, che la giurisprudenza di questo
Consiglio (Cons. Stato, Sez. VI, con la decisione n. 1912 del
10/1/2003, resa nei confronti della partecipanza di Nonantola, molto
simile a quella di Cento), pur riconoscendo la natura privatistica di
siffatto ente, ha anche osservato che «il potere di controllo delle
Regioni è esercitato in virtù della delega conferita loro dall'art.
14 del d.P.R. n. 616/1977. Tale potere riguarda anche gli Enti
privati rientranti nella previsione dell'art. 12 del Codice civile
nel cui ambito vanno ricondotte le partecipanze agrarie» in ragione
della natura «latamente pubblicistica degli interessi sui quali
incide l'attività espletata».
2.2 Con il terzo motivo di appello si censura la sentenza
impugnata nella parte in cui la stessa ha erroneamente equiparato le
partecipanze agrarie alle associazioni private, come tali tutelabili
con le azioni di annullamento delle delibere assunte dall'assemblea
contro la legge, di cui all'art. 23 del Codice civile e non piuttosto
assimilabili alle fondazioni, di cui all'art. 25 c.c..
Si osserva in proposito che la Regione Emilia-Romagna, dopo aver
introdotto all'art. 49 comma 1, lettera b), della l.r. n. 6/2004 il
controllo nei confronti delle «Partecipanze agrarie dell'Emilia
Romagna concernenti gli statuti ed i regolamenti» (da esercitarsi con
le modalità di cui al successivo art. 50), ha provveduto, con la
l.r. 30 luglio 2019 n. 13 (di modifica all'art. 49 della l.r. n.
6/2004), ad estendere tale tipo di controllo, con le stesse
modalità, anche nei confronti dei consorzi di bonifica così
riaffermando, per l'effetto, la vigenza dei controlli sulle
partecipanze anche in epoca successiva alla legge statale del 2017 (e
senza, peraltro, che da parte dello Stato vi sia stata contestazione
alcuna ovvero impugnazione costituzionale per violazione di
competenze statali).
In ultimo parte appellante osserva che le partecipanze agrarie
sono associazioni, ma con patrimonio immobiliare soggetto ad usi
civici, in cui sono amministrati diritti di una collettività su beni
propri sicchè ridurre la loro portata a semplici associazioni
private ove sarebbe, come affermato dal T.A.R., «essenziale proprio
l'elemento personale, oltre la presenza di organi associativi»,
significherebbe snaturane la funzione e lo statuto.
3. Le suddette censure possono essere esaminate congiuntamente in
ragione dell'intima connessione che le avvince.
Esse colgono nel segno e meritano accoglimento nei sensi appresso
precisati.
3.1 Prime di esporre le ragioni che depongono nel senso sopra
indicato, appare opportuno, in limine, delineare il quadro normativo
di riferimento.
Come evidenziato anche nella sentenza impugnata, la partecipanza
agraria è un'antica forma di proprietà collettiva ed
indifferenziata di terreni risalente al medioevo, tuttora in uso in
Emilia, in Veneto, nel Polesine e in Piemonte, che fa capo ad un ente
esponenziale a base associativa.
Essa trova il suo primigenio fondamento normativo nella
disciplina dei beni di uso civico contenuta nella legge 16 giugno
1927, n. 1766 e nel relativo Regolamento di esecuzione, approvato con
regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332. Queste prevedono una serie di
competenze, originariamente attribuite al Commissario per la
liquidazione degli usi civici, al Ministero dell'Agricoltura e delle
Foreste e ad altri organi periferici dello Stato, e successivamente
trasferite, per effetto degli articoli 14 e 66, commi 5 e 6 del
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, alle
Regioni a Statuto ordinario.
La Regione Emilia-Romagna, da par suo, secondo la propria
tradizione civica, nell'esercizio di detta delega, ha previsto, con
la legge r. 24 marzo 2004, n. 6 specifiche forme di controllo sulle
partecipanze agrarie. Nel dettaglio, l'art. 49, comma 1, lettera b),
della l.r. n. 6 del 2004 ha, anzitutto, previsto un controllo
preventivo di legittimità sulle deliberazioni concernenti lo Statuto
ed i regolamenti (da esercitarsi con le modalità di cui al
successivo art. 50); la medesima disposizione ha fatto, peraltro,
espressamente salva «l'eventuale applicazione del titolo III, capo
II, della legge regionale n. 24 del 1994» in tema di «Indirizzi e
vigilanza nei confronti degli enti, istituti e aziende dipendenti
dalla Regione» che contempla diverse forme di controllo sostitutivo
(tra cui, per quanto qui più interessa, all'art. 29 la possibilità
«in caso di gravi disfunzioni o deficienze amministrative, per
violazioni di legge o di regolamenti ovvero per altre irregolarità
che compromettano il normale funzionamento di un ente dipendente» per
«il Presidente della Giunta regionale, previa conforme delibera del
Consiglio» di adottare, su proposta della Giunta, «lo scioglimento
degli organi dell'Ente stesso» con nomina di «un commissario per
l'amministrazione provvisoria»).
In questo panorama normativo è intervenuta la legge 20 novembre
2017 n. 168 recante «Norme in materia di domini collettivi» la quale
ha espressamente riconosciuto la natura di persone giuridiche di
diritto privato, con autonomia statutaria, in capo agli enti
esponenziali delle collettività titolari dei diritti di uso civico e
della proprietà collettiva.
Deve aggiungersi, per completezza, che, dopo l'entrata in vigore
della l n. 168 del 2017, la Regione Emilia-Romagna è nuovamente
intervenuta sulla disciplina de qua novellando, con l'art. 41 della
l.r. 30 luglio 2019 n. 13, proprio il testo dell'art. 49, comma 1,
lettera b) della l.r. n. 6 del 2004. Più segnatamente, ha sostituito
il riferimento «agli atti degli enti regionali, enti strumentali o
dipendenti dalla Regione» in esso originariamente contenuto con
quello attuale che fa espressa e specifica menzione alle
«Partecipanze agrarie dell'Emilia-Romagna».
3.2 Sempre in via preliminare giova evidenziare quali siano le
condizioni di operatività della clausola ex art. 10 della legge n.
62 del 1953, posta dal Tribunale amministrativo regionale a
fondamento della sentenza impugnata.
Detta disposizione stabilisce, come noto, che «le leggi della
Repubblica che modificano i principi fondamentali di cui al primo
comma dell'articolo precedente abrogano le norme regionali in
contrasto con esse». Il comma 1 dell'art. 9 della legge n. 62 del
1953 ivi espressamente richiamato stabilisce, peraltro, nella
versione novellato dalla legge 16 maggio 1970, n. 281, che
«L'emanazione di norme legislative da parte delle Regioni nelle
materie stabilite dall'art. 117 della Costituzione si svolge nei
limiti dei principi fondamentali quali risultano da leggi che
espressamente li stabiliscono per le singole materie o quali si
desumono dalle leggi vigenti».
Ebbene, la giurisprudenza costituzionale, nel ritenere operante
il meccanismo in parola anche a seguito della riforma del titolo V
della Costituzione (con legge cost. n. 3 del 2001) ne ha
puntualizzato le condizioni di operatività chiarendo, al contempo,
che « È strettamente inerente alla funzione giurisdizionale
previamente accertare se le norme (regionali) che il giudice è
chiamato ad applicare nel procedimento di sua competenza siano ancora
in vigore o eventualmente siano state abrogate, in forza del
meccanismo di cui all'art. 10 legge 10 febbraio 1953, n. 62, in modo
esplicito o implicito da leggi (statali) successive secondo quanto
stabilisce l'art. 15 preleggi» (Corte cost., 21 giugno 2007, n.
222).In questo solco anche la giurisprudenza amministrativa ha
riconosciuto che, tanto le disposizioni di cui all'art. 9, primo
comma, della legge 10 febbraio 1953, n. 62, quanto quelle di cui al
successivo art. 10 della medesima legge «non risultano abrogate nè
esplicitamente, nè implicitamente, da leggi sopravvenute e, in
particolare, dalla legge n. 131 del 5 maggio 2003, recante
«disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge Cost. 18 ottobre 2001, n. 3», che, all'art. 10, commi 9 e
10, dispone, rispettivamente, la modifica o l'abrogazione di alcune
norme della stessa legge n. 62 del 1953, ma non di quelle appena
richiamate» (Cons. Stato, Ad. plen., 7 aprile 2008, n. 2).
La Corte costituzionale ha, peraltro, sin da epoca risalente,
inteso in senso restrittivo le condizioni di operatività della
clausola di sicurezza ex art. 10, comma 1, della legge n. 62 del 1953
accedendo ad una lettura particolarmente rigorosa della stessa
secondo cui l'effetto abrogativo da essa previsto si produce solo nel
caso di «contrasto tra principi di fonte statale e norme regionali
anteriori» che «si configuri in termini di vera e propria
incompatibilita'» secondo lo schema dell'art. 15 delle disposizioni
sulla legge in generale premesse al codice civile (così Corte
costituzionale, 24 febbraio 1972, n. 40).
La capacità abrogativa è, peraltro, expressis verbis riservata
dalla disposizione in parola ai soli «principi fondamentali»,
espressi o anche immanenti, posti dal legislatore statale, e non
anche a previsioni normative che non abbiano tale pregnante natura
giuridica.
Nè può obliterarsi che l'esigenza di accedere ad una
interpretazione così stringente sia oggi avvertita in misura ancora
maggiore nel nuovo quadro costituzionale scaturente dalla legge cost.
n. 3 del 2001 ove, per effetto del rovesciamento dell'art. 117 Cost.,
la competenza legislativa regionale ha assunto portata residuale. E,
infatti, evidente che un'applicazione della clausola in parola più
lasca e fuori dai ristretti confini che si sono appena tracciati
porterebbe a sterilizzare (e frustrare) sensibilmente l'autonomia
delle Regioni.
3.3 Ebbene, sulla scorta di queste considerazioni generali il
collegio è della meditata opinione che, a differenza di quanto
ritenuto in prime cure dal T.A.R., la normativa regionale in parola
(e, segnatamente, gli articoli 49 comma 1 lettera c) e 50 della legge
della Regione Emilia-Romagna 24 marzo 2004, n. 6) sia da considerarsi
vigente e non sia stata abrogata, in forza del meccanismo previsto
dall'art. 10 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, per effetto della
sopravvenienza della legge 20 novembre 2017 n. 168 (recante «Norme in
materia di domini collettivi»), con la conseguenza che permane il
potere regionale di controllo sulle partecipanze agrarie esercitato a
mezzo del provvedimento gravato in prime cure.
Non pare, in particolare, che tra la disciplina regionale di che
trattasi e quella statale, sopravvenuta, contenuta nella legge n. 168
del 2017 vi sia assoluta incompatibilità ex art. 15 disp. prel c.c..
Deve, del resto, in proposito, rammentarsi che, come
condivisibilmente statuito dalla giurisprudenza amministrativa,
«l'abrogazione tacita di una norma ricorre [...] nel caso
d'incompatibilità e/o contraddizione logico-formale assoluta tra
essa e la nuova norma, con la conseguenza che dall'applicazione di
questa necessariamente discende la disapplicazione o l'inosservanza
dell'antica» (così Consiglio di Stato, sez. V, 2 settembre 2013, n.
4337; in termini anche Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sede di Roma, sez. I, 11 giugno 2015, n. 8168).
Gli elementi indicati dal giudice di prime cure a sostegno della
sentenza impugnata non sono in grado di disvelare una siffatta
incompatibilità potendosi, per contro, riscontrare, anche alla luce
delle deduzioni di parte appellante, elementi di segno tutt'affatto
contrario.
3.4 In primo luogo, non pare dirimente nel senso di escludere sul
piano logico la permanenza di un potere pubblicistico regionale di
controllo la circostanza che l'art. 1 della legge n. 168 del 2017, al
suo comma 1, abbia definito i «domini collettivi, comunque
denominati» (categoria a cui è incontestata tra le parti la
riconducibilità delle partecipanze agrarie) come «ordinamento
giuridico primario delle comunità originarie» e che, al successivo
comma 2 del medesimo articolo, abbia chiarito che «Gli enti
esponenziali delle collettività titolari dei diritti di uso civico e
della proprietà collettiva hanno personalità giuridica di diritto
privato ed autonomia statutaria».
E, infatti, sotto un primo profilo, la natura giuridica privata
di tali enti non rappresenta un novum tanto che la stessa
giurisprudenza di questo Consiglio, molto prima della l n. 168 del
2017, aveva già abbracciato, nel previgente quadro normativo, tale
soluzione (così Cons. Stato, Sez. VI, 10 gennaio 2003, n. 1912 che
riprende la più risalente decisione Cons. Stato, Sez. VI, 15
novembre 1982, n. 567 resa proprio con riguardo alla partecipanza
agraria di Cento).
Sotto un secondo profilo, anche a voler ammettere che la
trasformazione delle partecipanze in enti di diritto privato abbia
avuto luogo per effetto della novella del 2017, non può tralasciarsi
che il nostro ordinamento già conosce ipotesi di persone giuridiche
private sottoposte a controlli di matrice pubblicistica (così, ad
esempio, le fondazioni ex art. 25 codice civile ovvero le società
cooperative ex art. 2545-quaterdecies c.c.).
Del resto, la permanenza di siffatti controlli anche con riguardo
alla categoria degli enti esponenziali delle collettività titolari
di diritti di uso civico e di proprietà collettiva si giustifica, in
maniera non dissimile a quanto accade per le figure poc'anzi
menzionate, alla luce dello scopo meritorio a certa rilevanza
sovraindividuale che essi perseguono, rappresentato dall'esigenza di
assicurare la conservazione dei beni per trasmetterli alle
generazioni future (la stessa legge n. 168/2017 parla, in tal senso,
all'art. 1, lettera c), di «capacità di gestione del patrimonio
naturale, economico e culturale, che fa capo alla base territoriale
della proprietà collettiva, considerato come comproprietà
inter-generazionale»). La rilevanza anche giuspubblicistica del
fenomeno dei domini collettivi traspare, del resto, dal riferimento
espresso, in apertura sempre del comma 1 dell'art. 1 della legge n.
168 del 2017, all'art. 9 Cost. e, quindi, mediatamente, anche ai
beni, a protezione prevalentemente amministrativa, del «paesaggio»
(ed oggi anche dell'«ambiente»). La stessa giurisprudenza
costituzionale ha, in proposito, chiarito che «Sull'inderogabile
valenza pubblicistica del bene collettivo non incide certo la
facoltà prevista dall'art. 1, comma 2, della legge n. 168 del 2017,
per gli enti esponenziali delle collettività titolari di domini
collettivi, di assumere personalità giuridica di diritto privato»
(Corte cost., 12 febbraio 2020, n. 71).
La previsione di forme di vigilanza e controllo pubblico anche
sulle società cooperative vale a smentire, peraltro, le
considerazioni svolte dal giudice di prime cure (punto 4.2 della
parte in diritto della sentenza impugnata) in ordine alla non
equiparabilità della disciplina in tema di controlli amministrativi
delle fondazioni ex art. 25 codice civile con quella regionale di che
trattasi in tema di partecipanze agrarie. E, infatti, in disparte
dalla considerazione, invero già assorbente, per cui anche le
partecipanze agrarie presentano, al pari delle fondazioni, una non
trascurabile (anzi indefettibile e centrale) componente patrimoniale
costituita dal complesso dei beni in proprietà collettiva,
l'elemento spiccatamente personalistico che caratterizza le
cooperative (così come accade per la dimensione associativa delle
partecipanze) non ha impedito al legislatore del Codice Civile di
mantenere ferme su di esse meccanismi di supervisione pubblicistica
pensati per evitare che possa essere aggirato (o peggio frustrato) il
perseguimento della loro finalità di rilevanza lato sensu
pubblicistica (id est il cd. scopo «mutualistico»).
3.5 In secondo luogo, preme evidenziare che la giurisprudenza sia
di legittimità che costituzionale (ampiamente invocata da parte
appellante), ha a più riprese ribadito la perdurante vigenza, anche
a seguito della legge n. 168/2017, tanto della legge 16 giugno 1927,
n. 1766 (in tema di usi civici) quanto del relativo regolamento di
attuazione approvato con regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332,
predicando la necessità che si giunga, sul piano esegetico, a
coordinare dette discipline (di recente, in maniera netta, Corte
costituzionale, 15 giugno 2023, n. 119).
In particolare, è stato chiarito che la legge n. 168 del 2017 ha
introdotto nell'ordinamento la figura dei «domini collettivi», (in
cui rientrano, come detto, le partecipanze agrarie) e che essa
costituisce species della categoria di usi civici di cui agli
articoli 1 e 3 di cui alla legge n. 1766 del 1928 definiti come
proprietà collettive cd. «aperte» (Cass. civ., sez. un., 10 maggio
2023, n. 12570).
Ne discende che le partecipanze agrarie continuano ad essere
assoggettate alla disciplina della legge n. 1766 del 1928 e, quindi,
anche al sistema di funzioni amministrative da essa disegnato (artt.
27 e ss. legge n. 1766 del 1928), non potendosi coerentemente
sostenere che le norme sono in vigore, ma i relativi controlli sono
soppressi, tenuto conto, fra l'altro, che su tale profilo la nuova
legge del 2017 nulla dispone.
Del resto, rispetto agli enti esponenziali delle collettività
titolari dei diritti di uso civico e della proprietà collettiva
vanno tenuti distinti due profili disciplinatori: da un lato quello
della loro vita interna e della loro attività (assoggettato al
diritto civile in virtù della natura privata degli stessi) e,
dall'altro, quello del possibile controllo ab externo di matrice
pubblicistica che su tali frangenti può essere esercitato.
In questo senso la stessa Corte costituzionale (sentenza 28
novembre 2022, n. 236, par. 5.1.2.), pur riconoscendo la portata
innovativa della disciplina introdotta dalla l. n. 168 del 2017 ha
circoscritto la stessa ai soli «capisaldi civilistici dell'istituto,
a partire dal riconoscimento di una nuova istituzione espressamente
attuativa degli articoli 2, 9, 42, secondo comma, e 43 Cost., dei
domini collettivi, qualificati come «ordinamento giuridico primario
delle comunità originarie» e riferiti a una «collettività di
membri» (art. 1, comma 1), che traggono normalmente utilità dal
fondo (art. 2, comma 3, lettera a)».
3.6 In terzo luogo, deve osservarsi che, sul piano strettamente
normativo, il controllo preventivo di legittimità sulle
deliberazioni concernenti lo statuto ed i regolamenti, di cui
all'art. 49, comma 1, lettera b), della l.r. n. 6 del 2004, è stato
espressamente esteso, per quanto qui di interesse, alle «Partecipanze
agrarie dell'Emilia-Romagna» solo con la modifica introdotta ad opera
della legge r. 30 luglio 2019 n. 13 e, quindi, in data successiva
all'entrata in vigore della legge n. 168 del 2017. Non può, dunque,
sostenersi che nel rapporto tra il detto art. 49 comma 1, lettera b),
della l.r. n. 6 del 2004 (nella versione risultante dalla novella del
2019) e la legge n. 168 del 2017 abbia potuto operare il criterio
cronologico di risoluzione delle antinomie (per cui lex posterior
derogat priori) il quale presuppone che la norma avente (asserita)
valenza abrogativa segua quella oggetto di abrogazione.
3.7 In quarto luogo, la nuova disciplina di cui alla legge n. 168
del 2017, considerata nel suo complesso, non sembra esprimere,
neppure implicitamente, un principio fondamentale secondo cui la
riconosciuta natura privata delle partecipanze sia radicalmente
incompatibile con la permanenza di poteri pubblicistici di controllo
sulla sua vita interna.
Tanto è desumibile, in particolare, dall'art. 3, comma 7, della
prefata legge (significativamente rubricato «Beni collettivi») il
quale stabilisce che «Entro dodici mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge, le regioni esercitano le competenze ad
esse attribuite dall'art. 3, comma 1, lettera b), numeri 1), 2), 3) e
4), della legge 31 gennaio 1994, n. 97. Decorso tale termine, ai
relativi adempimenti provvedono con atti propri gli enti esponenziali
delle collettività titolari, ciascuno per il proprio territorio di
competenza. I provvedimenti degli enti esponenziali adottati ai sensi
del presente comma sono resi esecutivi con deliberazione delle Giunte
regionali. Il comma 2 dell'art. 3 della legge 31 gennaio 1994, n. 97,
è abrogato».
La prima parte della disposizione appena richiamata fa, quindi,
espressamente salve le competenze legislative regionali di cui
all'art. 3, comma 1, della legge n. 97 del 1994 («Nuove disposizioni
per le zone montane») relative alla «disciplina delle organizzazioni
montane, anche unite in comunanze, comunque denominate» anche con
riguardo, per quanto qui più interessa, a «forme sostitutive di
gestione, preferibilmente consortile, dei beni in proprietà
collettiva in caso di inerzia o impossibilità di funzionamento delle
organizzazione stesse» (n. 4 della lettera b del comma 1 dell'art. 3
della legge n. 97 del 1994).
Dalla scelta del legislatore del 2017 di conservare il suddetto
titolo competenziale regionale (pur sottoponendone l'esercizio al
rispetto di una barriera temporale), è chiaramente ricavabile il
principio della non radicale incompatibilità di forme di controllo
esterno sulla vita degli enti esponenziali dei domini collettivi con
lo spirito della nuova disciplina posta in materia.
E tanto in disparte da ogni questione in ordine alla specifica
portata della previsione in parola (di cui si dirà infra al punto
6.7), dovendosi peraltro osservare che il legislatore, quando lo ha
voluto, ha espressamente abrogato pezzi della previgente disciplina
(così il secondo periodo sempre dell'art. 3, comma 7, della legge n.
168 del 2017 con riguardo al comma 2 dell'art. 3 della legge n. 97
del 1994).
3.8 Non colgono, peraltro, nel segno le obiezioni svolte, sul
punto, da parte appellata.
In particolare, non pare conferente il richiamo all'inciso
iniziale dell'art. 49, comma 1 della l.r. n. 6 del 2004 a mente del
quale il regime posto dal medesimo articolo resta applicabile «Fino
all'entrata in vigore di nuova disciplina della materia».
E, infatti, è di tutta evidenza che la clausola in parola si
riferisce al riordino della disciplina dei controlli pubblicistici da
parte del legislatore regionale e non anche della disciplina
civilistica delle partecipanze agrarie da parte del legislatore
statale. Ciò emerge dall'impianto complessivo nonchè dalle
finalità e prospettive della l.r. n. 6 del 2004, resi evidenti dal
suo titolo («Riforma del sistema amministrativo regionale e locale.
unione europea e relazioni internazionali. innovazione e
semplificazione. rapporti con l'universita'») e dal suo art. 1 comma
1 (secondo cui «La presente legge adegua l'ordinamento della Regione
Emilia-Romagna alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3»).
3.9 In conclusione, per quanto appena illustrato, ha errato il
giudice di prime cure nel ritenere che gli articoli 49 e 50 della
legge della Regione Emilia-Romagna 24 marzo 2004, n. 6, nonchè
dell'art. 29 della legge della Regione Emilia-Romagna 27 maggio 1994
n. 24 siano stati abrogati ex art. art. 10, comma 1, della legge n.
62 del 1953 in forza della sopravvenuta entrata in vigore della legge
n. 168 del 2017.
4. Per le ragioni sopra esposte l'appello è fondato e va
accolto.
5. Deve, quindi, procedersi allo scrutinio dei motivi del ricorso
di primo grado dichiarati assorbiti e non esaminati dal giudice di
prime cure e qui riproposti dagli appellati, per l'ipotesi di
accoglimento dell'appello, ex art. 101, comma 2, c.p.a..
6. Con il secondo motivo del ricorso di primo grado qui
riproposto ex art. 101, comma 2, c.p.a. si solleva questione di
legittimità costituzionale degli articoli 49 e 50 della legge della
Regione Emilia-Romagna 24 marzo 2004, n. 6, nonchè dell'art. 29
della legge della Regione Emilia-Romagna 27 maggio 1994 n. 24 per
contrasto con gli articoli 3, 9 e 117, comma 2, lettera l) e s)
Cost..
Secondo parte appellata sostenere la vigenza della normativa
regionale importerebbe una violazione del dettato costituzionale
perchè invaderebbe, rispettivamente, la materia dell'ordinamento
civile e della tutela dell'ambiente, espressamente riservate alla
competenza statale.
Anzitutto, si osserva che l'«ordinamento civile» ex art. 117,
comma 2, lettera l) Cost. si pone quale limite alla legislazione
regionale, in quanto fondato sull'esigenza, sottesa al principio di
uguaglianza, di garantire nel territorio nazionale l'uniformità di
disciplina dettata per i rapporti interprivati. La materia
dell'ordinamento civile, quindi, è una materia riservata alla
competenza esclusiva della legislazione statale e «il regime
dominicale degli usi civici attiene (proprio) alla materia
«ordinamento civile» di competenza esclusiva dello Stato» (Corte
Cost. 31 maggio 2018, n. 113). Pertanto, se l'individuazione della
natura pubblica o privata dei beni appartiene all'ordinamento civile,
dovrebbe concludersi che le disposizioni regionali censurate, nel
qualificare la partecipanza come ente dipendente regionale,
subordinato alla Regione, introducano dei limiti ai diritti del
dominio collettivo non previsti dalla normativa statale in materia
(legge n. 168/2017).
Sotto un secondo profilo, si osserva che le norme regionali
censurate contrasterebbero anche con gli articoli 9 e 117, comma 2,
lettera s), Cost..
Osserva, in particolare, la difesa di parte appellata che la
Corte costituzionale ha già da tempo affermato che «la conservazione
ambientale e paesaggistica spetta, in base all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato e ciò in
aderenza all'art. 9 Cost., che sancisce quale principio fondamentale
quello della tutela del paesaggio, inteso come morfologia del
territorio, cioè l'ambiente nel suo aspetto visivo. In sostanza, è
lo stesso aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e
culturali che contiene, che è di per sè un valore costituzionale
(sentenza n. 367 del 2007). [...] Quanto agli usi civici in
particolare, la competenza statale nella materia trova attualmente la
sua espressione nel citato art. 142 del codice dei beni culturali e
del paesaggio, le cui disposizioni fondamentali questa Corte ha
qualificato come norme di grande riforma economico-sociale (sentenze
n. 207 e n. 66 del 2012, n. 226 e n. 164 del 2009 e n. 51 del 24
2006). [...] Vi è, dunque, una connessione inestricabile dei profili
economici, sociali e ambientali, che configurano uno dei casi in cui
i principi combinati dello sviluppo della persona, della tutela del
paesaggio e della funzione sociale della proprietà trovano specifica
attuazione, dando origine ad una concezione di bene pubblico (...)
quale strumento finalizzato alla realizzazione di valori
costituzionali» (Corte Cost. 31 maggio 2018, n. 113).
6.1 Il Collegio ritiene sussistenti i presupposti per sollevare
dinanzi alla Corte costituzionale la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 49 comma 1 lettera b) della legge della
Regione Emilia-Romagna 24 marzo 2004, n. 6, nel suo combinato
disposto con gli articoli 25 e 29 della legge della Regione
Emilia-Romagna 27 maggio 1994 n. 24, per contrasto con gli articoli
3, 9 e 117, comma 2, lettera l) e s) Cost..
6.2 In punto di rilevanza della questione di legittimità
costituzionale in parola è appena il caso di osservare,
preliminarmente, che, a prescindere dalla possibilità di un suo
rilievo officioso in quanto riferita alle norme attributive del
potere speso a mezzo dei provvedimenti gravati in prime cure (sicchè
un'eventuale pronuncia di accoglimento della Corte costituzionale con
rimozione ex tunc della stessa si tradurrebbe in una carenza assoluta
di potere sussumibile sotto l'ipotesi di nullità per difetto
assoluto di attribuzione ex art. 21-septies della legge n. 241 del
1990), la stessa è stata tempestivamente e ritualmente dedotta come
vizio a mezzo del ricorso di primo grado e qui riproposta ex art.
101, comma 2, c.p.a. con la conseguenza che questo giudice, in forza
del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex articoli
112 codice di procedura civile e 39 comma 1 c.p.a., è certamente
tenuto al suo scrutinio come passaggio obbligato per la decisione
della controversia che occupa.
Deve, peraltro, aggiungersi, che la giurisprudenza costituzionale
ha statuito:
- l'inidoneità di un provvedimento giurisdizionale interinale
ad esaurire la potestas iudicandi (Corte cost., 20 gennaio 2023, n.
3) e, quanto, nello specifico, al processo amministrativo
l'attitudine delle sentenze non definitive ex art. 36 c.p.a. a
fungere da strumento processuale del giudice a quo per delineare la
rilevanza di una questione di legittimità costituzionale (Corte
cost., 28 dicembre 2021, n. 261);
- l'irrilevanza del nomen iuris dell'atto di promovimento -
sentenza parziale o non definitiva, anzichè ordinanza - sulla
rituale instaurazione del giudizio di costituzionalità, qualora il
giudice a quo, abbia comunque disposto la sospensione del
procedimento e la trasmissione del fascicolo, in conformità a quanto
previsto dall'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Corte cost.,
22 dicembre 2022, n. 264) ed il procedimento principale, come nel
caso che occupa, non sia stato già integralmente definito ma residui
un singolo momento o segmento processuale (Corte cost., 13 aprile
2017, n. 86; Corte costituzionale, 6 luglio 2020, n. 137).
Nel caso di specie, peraltro, la questione di legittimità
costituzionale prospettata da parte appellata a mezzo dei motivi
riproposti ha assunto rilevanza dinanzi a questo giudice solo dopo la
definizione (con il suo accoglimento) dell'appello n. R.G. 5527/2023
proposto dalla Regione Emilia-Romagna avverso la sentenza di prime
cure.
E, infatti, da un lato, nel caso che occupa, l'esame dei motivi
riproposti ex art. 101, comma 2, c,p.a. presuppone e richiede,
secondo la tassonomia delle questioni propria del processo
amministrativo (che segue prioritariamente l'espressa graduazione di
parte - così Cons. Stato, Ad. plen. n. 5 del 2015) il previo
scrutinio, con esito favorevole, dell'appello posto che, in caso di
reiezione di quest'ultimo, non sarebbe residuato alcun interesse
concreto ed attuale della parte appellata a coltivare dette
doglianze.
Dall'altro lato, è bene evidenziare che il giudice a quo può
dubitare della legittimità costituzionale solo di una norma di cui
abbia preventivamente accertato la vigenza, non apparendo, di regola,
rilevante una questione di costituzionalità che risulti essere già
abrogata (fatta eccezione per il caso in cui la norma successivamente
abrogata sia comunque applicabile ratione temporis alla fattispecie
in decisione). In questo senso depone la stessa giurisprudenza
costituzionale secondo cui «È del tutto evidente che il giudice deve
previamente accertare se le norme che viene chiamato ad applicare nel
procedimento di sua competenza siano ancora in vigore o eventualmente
siano state abrogate in modo esplicito o implicito da leggi
successive, secondo quanto stabilisce l'art. 15 delle disposizioni
preliminari al codice civile. Tale dovere di verifica è conseguenza
naturale e necessaria del criterio cronologico, che, insieme a quello
gerarchico ed a quello di competenza, disciplina il sistema delle
fonti del diritto. Il controllo sull'attuale vigenza di una norma
giuridica spetta istituzionalmente al giudice comune e precede ogni
possibile valutazione sulla legittimità costituzionale della
medesima norma» (così Corte costituzionale, 21 giugno 2007, n. 222).
Tanto importa che la definizione a mezzo di sentenza non
definitiva ex art. 36 c.p.a di parte del giudizio (con l'accertata
permanenza in vigore della normativa regionale di che trattasi),
abbia rappresentato, qui, condizione necessaria e indispensabile per
riconoscere rilevanza alla questione di legittimità costituzionale
prospettata da parte appellata (originaria ricorrente in primo
grado).
6.3 Quanto, invece, alla non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale va evidenziato quanto segue.
Come emerge dal complesso quadro normativo di riferimento
delineato supra al punto 3.1 della parte in diritto, la materia dei
controlli pubblici sul funzionamento degli organi statutari delle
partecipanze agrarie (e, in generale, degli enti esponenziali delle
collettività titolari di diritti di uso civico e di proprietà
collettive), si pone, per sua natura, al crocevia di una pluralità
di competenze legislative, statali e regionali, anche a carattere
trasversale.
Nè può tacersi, per completezza, che la stessa legge n. 168 del
2017, conscia di ciò, disegna, ai suoi articoli 2 e 3, il riparto di
competenze tra Stato e Regioni in materia. Più segnatamente, il
comma 1 dell'art. 2 stabilisce, in generale, che «La Repubblica
tutela e valorizza i beni di collettivo godimento, in quanto: a)
elementi fondamentali per la vita e lo sviluppo delle collettività
locali; b) strumenti primari per assicurare la conservazione e la
valorizzazione del patrimonio naturale nazionale; c) componenti
stabili del sistema ambientale; d) basi territoriali di istituzioni
storiche di salvaguardia del patrimonio culturale e naturale; e)
strutture eco-paesistiche del paesaggio agro-silvo-pastorale
nazionale; f) fonte di risorse rinnovabili da valorizzare ed
utilizzare a beneficio delle collettività locali degli aventi
diritto». L'art. 3 comma 7 della legge n. 168 del 2017 contiene,
invece, un espresso riferimento alle competenze legislative regionali
in materia di domini collettivi stabilendo, come detto, che «Entro
dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, le
regioni esercitano le competenze ad esse attribuite dall'art. 3,
comma 1, lettera b), numeri 1), 2), 3) e 4), della legge 31 gennaio
1994, n. 97. Decorso tale termine, ai relativi adempimenti provvedono
con atti propri gli enti esponenziali delle collettività titolari,
ciascuno per il proprio territorio di competenza». Peraltro, l'ivi
richiamato art. 3, comma 1, lettera b), nr. 4), della legge n. 97 del
1994, con riferimento espresso alle sole «zone montane», stabilisce,
per quanto qui di interesse, che «Al fine di valorizzare le
potenzialità dei beni agro-silvo-pastorali in proprietà collettiva
indivisibile ed inusucapibile, sia sotto il profilo produttivo, sia
sotto quello della tutela ambientale, le regioni provvedono al
riordino della disciplina delle organizzazioni montane, anche unite
in comunanze, comunque denominate, ivi comprese le comunioni
familiari montane di cui all'art. 10 della legge 3 dicembre 1971, n.
1102, le regole cadorine di cui al decreto legislativo 3 maggio 1948,
n. 1104, e le associazioni di cui alla legge 4 agosto 1894, n. 397,
sulla base dei seguenti principi: [...] b) ferma restando la
autonomia statutaria delle organizzazioni, che determinano con
proprie disposizioni i criteri oggettivi di appartenenza e sono rette
anche da antiche laudi e consuetudini, le regioni, sentite le
organizzazioni interessate, disciplinano con proprie disposizioni
legislative i profili relativi ai seguenti punti: [...] le modalità
e i limiti del coordinamento tra organizzazioni, comuni e comunità
montane, garantendo appropriate forme sostitutive di gestione,
preferibilmente consortile, dei beni in proprietà collettiva in caso
di inerzia o impossibilità di funzionamento delle organizzazione
stesse, nonchè garanzie del loro coinvolgimento nelle scelte
urbanistiche e di sviluppo locale e nei procedimenti avviati per la
gestione forestale e ambientale e per la promozione della cultura
locale».
6.4 In questo complesso quadro, la prima materia di competenza
esclusiva statuale ex art. 117, comma 2, Cost. che viene in rilievo
è quella dell'«ordinamento civile» (lett. l).
La giurisprudenza costituzionale ha, infatti, di recente,
ribadito che in detto ambito materiale rientra il regime dominicale
degli usi civici e delle proprietà collettive (così Corte
costituzionale 28 novembre 2022, n. 236; in termini anche Corte
costituzionale 31 maggio 2018, n. 113). La Corte costituzionale ha,
in particolare, rimarcato che le Regioni non hanno mai avuto
competenze legislative in tema di regime della proprietà pubblica ma
ha anche evidenziato, come visto, la permanenza di funzioni
amministrative, anche di controllo, delegate (a mezzo dell'art. 66,
comma V, del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977,
n. 616) alle stesse. Nel fare ciò ha, tuttavia, chiosato osservando
che detta «delega si limita, per l'appunto, alle funzioni
amministrative e, dunque, non consente alle Regioni di disciplinare i
presupposti sostanziali dei diversi meccanismi e, invero, nemmeno di
intervenire sui relativi procedimenti, ove il modello delineato dal
legislatore statale finisca per tradursi in un diverso modo di
incidere sul regime giuridico di tali beni, operante solo nella
singola regione» (punto 5.1.1 del considerato in diritto della
sentenza n. 236 del 2022).
Del resto, se è certamente vero che, come già si è avuto modo
di osservare, risulta possibile, sul piano logico, rispetto agli enti
esponenziali ex legge n. 168 del 2017, tenere distinti i due profili
disciplinatori costituiti, da un lato, da quello della loro vita
interna e della loro attività e, dall'altro, quello del possibile
controllo ab externo di matrice pubblicistica che su tali frangenti
può essere esercitato, la concreta regolazione normativa degli
stessi presenta innegabili, reciproche interferenze. In particolare,
pare, alla luce delle considerazioni svolte dalla Corte
costituzionale, che quantomeno i «presupposti sostanziali» di
attivazione ed esercizio delle funzioni amministrative (tra cui
quelle di controllo) in subiecta materia, in quanto intimamente
connessi con lo statuto giuridico privatistico dell'ente, ricadano
nell'ambito dell'«ordinamento civile» e siano da riservare, come
tali, alla legislazione statuale.
Venendo alle norme in scrutinio sembra, ad avviso del Collegio,
che l'art. 49, comma 1, lett b) della l.r. n. 6 del 2004, nello
stabilire che «la Giunta regionale esercita il controllo preventivo
di legittimità sulle deliberazioni [...] delle Partecipanze agrarie
dell'Emilia-Romagna concernenti gli Statuti ed i regolamenti», non
solo finisca con l'introdurre un inedito limite alla «capacità di
autonormazione» e di «gestione del patrimonio»(così la lettera b)
del comma 1 dell'art. 1 della legge n. 168 del 2017) di cui è
dotato, sul piano civilistico, ciascun ente esponenziale di una
collettività titolare di diritti di uso civico o di una proprietà
collettiva, ma introduca anche un forma di sindacato (amministrativo)
sulla sua attività alternativo a quello, previsto dal diritto
comune, in tema di associazioni (artt. 21 e 23 c.c.).
Alla stessa maniera pare che sempre l'art. 49, comma 1, lett b)
della l.r. n. 6 del 2004, nel fare salva la «eventuale applicazione
del titolo III, capo II, della legge regionale n. 24 del 1994» e,
segnatamente, del suo art. 29 comma 1 in materia di «controlli
sostitutivi» (secondo cui «In caso di gravi disfunzioni o deficienze
amministrative, per violazioni di legge o di regolamenti ovvero per
altre irregolarità che compromettano il normale funzionamento di un
ente dipendente, il Presidente della Giunta regionale, previa
conforme delibera del Consiglio, adottata su proposta della Giunta,
decreta lo scioglimento degli organi dell'ente stesso. Con il
medesimo decreto il Presidente nomina altresì un commissario per
l'amministrazione provvisoria») alle partecipanze agrarie (e nel
qualificare queste ultime come «enti, istituti e aziende dipendenti
dalla Regione» ai sensi del Capo II del titolo III della l.r.
Emilia-Romagna n. 24 del 1994 e del suo art. 25), abbia non tanto
operato una surrettizia trasformazione degli enti in parola da
privati (secondo la l n. 168 del 2017) in pubblici quanto introdotto
un'ipotesi inedita (in quanto non prevista nè dalla normativa
civilistica nè dallo statuto di autonomia degli enti stessi) di
decadenza coattiva degli organi dell'ente esponenziale della
collettività, così intervenendo direttamente sulla vita ed il
funzionamento interno dello stesso con scelta irragionevole e
sproporzionata e non rispettosa dello spirito della riforma dei
domini collettivi improntato alla nozione di bene comune, quale
ricavabile dalla riflessione delle scienze economiche e giuridiche.
In economia basti ricordare il lavoro della Premio Nobel Ostrom
sulla governance economica dei beni comuni che ha dimostrato come la
proprietà comune possa essere gestita con successo dai gruppi che la
utilizzano e che "le risorse comuni - foreste, attività di pesca,
giacimenti petroliferi o pascoli - possono essere gestite con
successo dalle persone che le usano piuttosto che da governi o
società private". Nella teorica dei beni comuni in senso economico
le risorse comuni possono essere gestite con successo senza
regolamentazione pubblica o privatizzazione da parte del Governo.
Qui la riflessione economica incontra la riflessione giuridica,
sulla distinzione fra comunità e società, fra gruppi sociali caldi
(connotati da coesione sociale) e gruppi freddi (connotati da
atomismo liberale).
Nello spirito della disciplina dei beni comuni è la presa d'atto
di una sorta di riduzione della sfera pubblica tradizionalmente
intesa come legata allo Stato- amministrazione non certo in favore di
un ampliamento dell'operatività dei poteri privati del mercato e
della logica dello scambio, ma in favore dell'autonomia delle realtà
locali connotate da naturale spontaneismo associativo.
Nella nozione possono anche rientrare organizzazioni
istituzionali quali le cooperative o le comunità, i trust gestiti
nell'interesse delle generazioni future, le economie di villaggio, i
dispositivi per la condivisione dell'acqua e molte altre strutture
organizzative sia antiche sia contemporanee. L'utilità del bene
comune è creata dall'accesso condiviso da parte della comunità
oltre che dal processo decisionale diffuso a tutti i livelli.
Le istituzioni comunitarie, attraverso un controllo diretto e
reciproco e un'azione di accompagnamento e sostegno, tendono a
contrapporsi al profitto, alla disuguaglianza e al difetto di
lungimiranza delle istituzioni verticali.
Le istituzioni dei beni comuni funzionano attraverso il
conferimento di potere giuridico diretto ai loro membri - nella
ricerca condivisa di un significato o una funzione generativi - e
rispondono a bisogni umani concreti di partecipazione, sicurezza e
socialità. Lavorando dal basso, esse hanno il potenziale di
rovesciare la tradizionale impostazione verticale del sistema
giuridico, rappresentando una rete capace di agire secondo logiche di
cooperazione e di partenariato.
Dato che gli appartenenti alla comunità sperimentano modelli di
divisione del lavoro diversi dallo sfruttamento, il loro tempo si
libera per attività di proselitismo, organizzazione e connessione
che permettono alla rete di crescere e acquisire sempre più
importanza.
Nella sfera pubblica, un determinato spazio fisico può essere o
non essere definito bene comune e ciò dipende dal suo uso o dalla
sua capacità di assolvere ai bisogni fondamentali di una comunità,
presente e futura che sia.
Per esempio, anche se un immobile dismesso può essere
privatizzato e trasformato in centro commerciale, esso può anche
essere riconosciuto quale bene comune e tutelato come tale, perchè
permette di offrire un ricovero ai senza tetto, un palcoscenico per
artisti di strada o una sede per l'associazionismo politico.
La logica comunitaria insita alla nozione giuridico-economica di
bene comune esprimerebbe quindi tale mondo valoriale connotato dalla
fides nell'autogoverno associativo a fronte di alcune peculiarità
statutarie certo preventivamente valutate dal legislatore e nella
lettura radicale che se ne offre talvolta nelle ricostruzioni
dottrinali (e nella tesi dell'appellata) appare integralmente
dominata da logiche di autogoverno dal basso.
Se tale fosse la filosofia di fondo da riconoscersi alla legge
statale in esame sui domini collettivi, le norme regionali in parola
sembrerebbero, pertanto, invadere illegittimamente, in violazione
dell'art. 117 comma 1 lettera l) Cost.. una sfera riservata al
legislatore statale sconfinando nel campo dell'ordinamento civile il
quale «si pone quale limite alla legislazione regionale, in quanto
fondato sull'esigenza, sottesa al principio costituzionale di
eguaglianza, di garantire nel territorio nazionale l'uniformità
della disciplina dettata per i rapporti interprivati» (così Corte
costituzionale, 31 maggio 2018, n. 113).
6.5 Altra materia di competenza esclusiva statuale ex art. 117,
comma 2 Cost. che viene in rilievo nella disciplina dei controlli
pubblici sulla vita degli enti esponenziali ex legge n. 168 del 2017
(e delle partecipanze agrarie in particolare) è quella della «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» (lett. s).
Appare, infatti, indubbio che la legge n. 168 del 2017, nell'innovare
il regime giuridico dei domini collettivi, ne abbia spostato l'asse
di disciplina da un approccio eminentemente economico-produttivo
(quale quello che ne giustificava l'attrazione, nel vecchio assetto
del titolo V della Costituzione, alla materia della «agricoltura e
foreste») ad uno che è anche di tutela paesaggistico-ambientale,
animato dalla finalità di preservare quelle proprietà a favore
delle generazioni future (la c.d. solidarietà intergenerazionale,
che oggi trova una sua declinazione specifica in campo ambientale
nella nuova versione dell'art. 9, comma 3, Cost. come novellato dalla
legge cost. 11 febbraio 2022, n. 1). Ne è conferma, in particolare,
il dettato del sopra richiamato art. 2, comma 1, della stessa legge
n. 168 del 2017 il quale affida allo Stato la tutela e valorizzazione
dei «beni di collettivo godimento, in quanto: [...] c) componenti
stabili del sistema ambientale; d) basi territoriali di istituzioni
storiche di salvaguardia del patrimonio culturale e naturale».
In questo senso sembra, peraltro, deporre, anche la
giurisprudenza costituzionale che ha avuto modo di osservare come «i
profondi mutamenti intervenuti nel secondo dopoguerra abbiano inciso
sul profilo economico dell'esercizio degli usi civici, mettendo in
ombra tale aspetto, ma a un tempo evidenziandone la rilevanza quanto
ad altri profili e in particolare a quello ambientale» (Corte cost.,
31 maggio 2018, n. 113). Nel medesimo solco è stato osservato che
«l'evoluzione dell'ordinamento giuridico in tema di assetti fondiari
collettivi ha fatto sì che la tutela paesistico-ambientale abbia
incorporato sia il regime giuridico degli stessi» e che quanto al
«rapporto tra tutela paesistico-ambientale e salvaguardia del regime
dei beni d'uso civico, si può concludere che la prima incorpora ed
è consustanziale alla seconda, sicchè l'esercizio di quest'ultima
deve operare in assoluta sinergia con la tutela
paesistico-ambientale» (Corte cost., 12 febbraio 2020, n. 71).
Deve, peraltro, sul punto, osservarsi che la «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» è stata, da
tempo, qualificata dalla giurisprudenza costituzionale come una
competenza a matrice finalistica, capace di inerire trasversalmente
anche il campo materiale di operatività di altri titoli
competenziali (così a partire da Corte costituzionale, 26 luglio
2002, n. 407).
Proprio questa potenziale vis expansiva della materia di cui
all'art. 117 comma 2 lettera s) Cost. pone dubbi in ordine alla
costituzionalità di una disciplina regionale, come quella
rinveniente dal combinato disposto dell'art. 49 comma 1 lettera b)
della l.
r. Emilia Romagna n. 6 del 2004 con gli articoli 25 e 29 della
l.r. Emilia-Romagna n. 24 del 1994, che, prevedendo ficcanti poteri
di matrice autoritativa in grado di condizionare profondamente la
vita degli enti esponenziali della collettività, finisce con
l'incidere, almeno indirettamente, anche sullo svolgimento delle
funzioni di protezione dell'ambiente ad essi affidate secondo la
logica di sussidiarietà orizzontale dell'art. 118, comma 4, Cost..
Vi sono, infatti, come rilevato dalla stessa Corte costituzionale,
«aspetti di indefettibile sovrapposizione funzionale e strutturale
tra la tutela paesistico-ambientale e quella dominicale dei beni di
uso civico» (Corte cost., 31 maggio 2018, n. 113) sicchè intervenire
sul funzionamento dell'ente cui è affidata detta funzione composita
vuol dire condizionare mediatamente il disbrigo di quest'ultima,
così invadendo una sfera di appannaggio esclusivo della normativa
statale.
6.6 Impregiudicati i rilievi appena svolti, corre l'obbligo di
evidenziare, per completezza, che resta comunque fermo in capo alle
Regioni a statuto ordinario, con riguardo agli usi civici, il titolo
competenziale in materia di «agricoltura» (materia passata, per
effetto della riforma del titolo V della Costituzione del 2001, dalla
competenza concorrente tra Stato e Regioni a quella residuale
regionale - così a partire dalle sentenze della Corte costituzionale
n. 12 e n. 282 del 2004).
Deve, tuttavia, rilevarsi che la stessa giurisprudenza
costituzionale ha avuto la premura di precisare come «nell'intero
arco temporale di vigenza del titolo V, Parte II, della Costituzione
- sia nella versione antecedente alla legge Cost. 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), sia
in quella successiva - e, quindi, neppure a seguito dei D.P.R. n. 11
del 1972 e D.P.R. n. 616 del 1977 [...], il regime civilistico dei
beni civici sia mai passato nella sfera di competenza delle Regioni.
Infatti, la materia «agricoltura e foreste» di cui al previgente art.
117 Cost., che giustificava il trasferimento delle funzioni
amministrative alle Regioni e l'inserimento degli usi civici nei
relativi statuti, mai avrebbe potuto comprendere la disciplina della
titolarità e dell'esercizio di diritti dominicali sulle terre
civiche» (sentenza n. 113 del 2018).
6.7 Si è, così, dinanzi ad un intreccio di competenze che può
essere dipanato solo con l'intervento risolutivo del giudice delle
leggi.
Non sussistono, peraltro, margini per esperire un tentativo di
interpretazione conforme della disciplina di legge regionale in
scrutinio. Ciò, in quanto, da un lato, le relative disposizioni
presentano un chiaro ed inequivoco tenore letterale e, dall'altro, la
sollevata questione di costituzionalità risulta tutta incentrata
sulla portata delle materie di competenza esclusiva statuale ex art.
117, comma 2, lettera l) e s) Cost. sicchè non vi sarebbero comunque
significati da attribuire alle previsioni regionali in grado di
metterle al riparo dai dubbi sopra prospettati.
Non vi sono margini di interpretazione conforme neppure sul
versante della legislazione statale in materia. In particolare, in
virtù del carattere eccezionale della previsione normativa e della
riferibilità della stesse alle sole «zone montane» (come desumibile
dal dato letterale e sistematico), non può predicarsi un'estensione
analogica della sopra citata disciplina di cui all'art. 3, comma 1,
lettera b), nr. 4), della legge n. 97 del 1994 a tutte le forme di
domini collettivi (anche non collocati in zone montane ex art. 44
Costituzione) con conseguente impossibilità di riconoscere in forza
di essa la potestà legislative regionale in ordine alle «forme
sostitutive di gestione, preferibilmente consortile, dei beni in
proprietà collettiva in caso di inerzia o impossibilità di
funzionamento delle organizzazione stesse» delle partecipanze agrarie
nonchè alle «garanzie del loro coinvolgimento nelle scelte
urbanistiche e di sviluppo locale e nei procedimenti avviati per la
gestione forestale e ambientale e per la promozione della cultura
locale».
6.8 Per le considerazioni che precedono deve ritenersi, pertanto,
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 49 comma 1 lettera b) della legge della
Regione Emilia-Romagna 24 marzo 2004, n. 6, nel suo combinato
disposto con gli articoli 25 e 29 della legge della Regione
Emilia-Romagna 27 maggio 1994 n. 24, per contrasto con gli articoli
3, 9 e 117, comma 2, lettera l) e s) Cost..
7. In conclusione, riservata ogni ulteriore statuizione di merito
all'esito dell'incidente di costituzionalità (anche con riguardo
agli altri motivi riproposti da parte appellata ex art. 101, comma 2,
c.p.a.):
- va accolto l'appello n. R.G. 5527/2023 proposto dalla Regione
Emilia-Romagna;
- va dichiarata rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 49 comma 1 lettera
b) della legge della Regione Emilia-Romagna 24 marzo 2004, n. 6, nel
suo combinato disposto con gli articoli 25 e 29 della legge della
Regione Emilia-Romagna 27 maggio 1994 n. 24, per contrasto con gli
articoli 3, 9 e 117, comma 2, lettera l) e s) Cost..
- va sospeso in parte qua, ai sensi dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87 il presente giudizio previa trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale per la risoluzione del suindicato incidente
di costituzionalità.
8. La decisione sulle spese di lite è riservata al definitivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta):
- definitivamente pronunciando sull'appello n. R.G. 5527/2023
proposto dalla Regione Emilia-Romagna, lo accoglie;
- non definitivamente pronunciando sui motivi riproposti da
parte appellata ex art. 101 comma 2 c.p.a. dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 49 comma 1 lettera b) della legge della Regione
Emilia-Romagna 24 marzo 2004, n. 6, nel suo combinato disposto con
gli articoli 25 e 29 della legge della Regione Emilia-Romagna 27
maggio 1994 n. 24, per contrasto con gli articoli 3, 9 e 117, comma
2, lettera l) e s) Cost.;
- sospende, per l'effetto, in parte qua, ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, il presente giudizio previa
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione
del suindicato incidente di costituzionalità;
- rinvia ogni ulteriore statuizione di merito all'esito del
giudizio incidentale promosso con la presente pronuncia;
- ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti costituite e al
Presidente della Giunta regionale dell'Emilia - Romagna, nonchè
comunicata al Presidente del Consiglio regionale dell'Emilia-Romagna;
- spese riservate al definitivo.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 7
novembre 2023 con l'intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro, Presidente
Oreste Mario Caputo, Consigliere
Stefano Toschei, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere
Giovanni Gallone, Consigliere, Estensore

Il Presidente: Montedoro

L'Estensore: Gallone