1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 16-3-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 273 SENTENZA 25 febbraio - 10 marzo 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regioni a statuto ordinario - Lombardia - Unita' sanitarie locali - Ufficio di direzione - Disciplina - Non fondatezza. (Legge reg. Lombardia riapprovata il 24 febbraio 1983, n. 92-éter, articolo unico). (Cost., artt. 117 e 97) (088C0360) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 16-3-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Lombardia n. 92-ter, approvata il 14 ottobre 1982 e riapprovata il 24
febbraio 1983, avente per oggetto: "Composizione dell'Ufficio di
direzione delle Unità sanitarie locali", promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 17 marzo 1983,
depositato in cancelleria il 22 marzo successivo ed iscritto al n. 6
del registro ricorsi 1983;
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio Zagari, per il ricorrente, e
l'avv. Umberto Pototschnig per la Regione.
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato il 17 marzo 1983, depositato il 22
successivo ed iscritto al n. 6 del registro ricorsi 1983, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato i commi 1, 3 e 4
dell'articolo unico della deliberazione legislativa della regione
Lombardia, approvata il 14 ottobre 1982 e riapprovata il 24 febbraio
1983, relativa alla "Composizione dell'ufficio di direzione Unità
sanitaria locale" per violazione degli artt. 117 e 97 Cost.
L'Avvocatura assume che il primo comma dell'articolo unico della
deliberazione, col disporre che la "composizione dell'ufficio di
direzione dell'Unità sanitaria locale resta determinata nel modo
stabilito dall'art. 9, primo comma, della legge regionale 11 aprile
1980 n. 39", secondo cui detto ufficio si compone unicamente del
dirigente coordinatore sanitario e del dirigente coordinatore
amministrativo, contrasta con l'art. 8 del d.P.R. 20 dicembre 1979 n.
761, emanato in attuazione degli artt. 15 e 47 della legge 23
dicembre 1978 n. 833, secondo cui l'Ufficio di direzione dell'Usl è
composto di tutti i responsabili dei servizi dell'unità sanitaria
locale.
Ad avviso dell'Avvocatura, il modello organizzatorio desumibile
dagli artt. 15, 8 comma, n. 2, e 47, 3 comma, legge n. 833/78,
imponendo per ovvi motivi funzionali la partecipazione collegiale di
tutti i preposti ai vari servizi sanitari all'ufficio di direzione
dell'u.s.l., sarebbe inderogabile da parte delle leggi regionali,
tenuto conto che il citato art. 47, 3 comma, esige che lo stato
giuridico del personale delle Unità sanitarie locali sia improntato
al rispetto del princi'pio e criterio direttivo di "assicurare un
unico ordinamento in tutto il territorio nazionale".
Quanto poi alla disposizione secondo cui l'incarico di
coordinatore possa essere dato in via ordinaria ad un dipendente in
servizio presso altra Unità sanitaria locale, cui si applica
l'istituto del comando di cui all'art. 44 d.P.R. n. 761 del 1979,
l'Avvocatura lamenta la violazione degli artt. 8 e 44 del d.P.R. n.
761 del 1979, giacchè in base a quest'ultima norma l'istituto del
comando è a tempo determinato ed eccezionale.
Viene da ultimo censurata la previsione per cui l'incarico di
coordinatore possa comportare la perdita delle funzioni relative alla
posizione di appartenenza, in base all'art. 47 della legge n. 833/78,
che impone una disciplina uniforme dello stato giuridico e del
trattamento economico del personale di tutte le u.s.l. Osserva al
riguardo l'Avvocatura che tutte le altre Regioni hanno espressamente
previsto il mantenimento delle funzioni o fatto rinvio al regolamento
dei servizi delle u.s.l. con richiamo, peraltro, al rispetto del
detto art. 47, e che la materia richiederebbe comunque regolazione
uniforme.
2. - Con atto di costituzione del 10 aprile 1983 la Regione
Lombardia ha presentato le sue controdeduzioni. Quanto alla censura
mossa nei confronti della prevista costituzione dell'ufficio di
direzione dell'Unità sanitaria locale in ragione di due soli
componenti, la difesa regionale osserva che se l'art. 8 del d.P.R. n.
761 del 1979 venisse interpretato come disposizione volta ad
escludere soluzioni organizzative diverse, esso sarebbe
incostituzionale per violazione di una competenza devoluta alla
Regione dall'art. 117 Cost. e riconosciutale dall'art. 15 legge n.
833/78. In secondo luogo, il detto art. 8 non atterrebbe alla materia
dello stato giuridico del personale - rientrando nella riserva di
competenza statale ex art. 47 legge n. 833/78 - bensì alla
organizzazione e al funzionamento dell'ufficio, e proprio per questo
sarebbe manifestamente illegittimo per eccesso di delega in
riferimento al citato art. 47. Che l'art. 8 d.P.R. n. 761 del 1979
attenga alla materia dell'organizzazione verrebbe desunto dallo
stesso ricorso dell'Avvocatura, allorchè si assume esplicitamente
che esso contenga un "modello organizzatorio": malgrado, prosegue la
difesa regionale, l'art. 15 della legge n. 833/78 demandi alla legge
regionale di "prevedere" l'ufficio in questione. Ma il rinvio operato
dal detto art. 15 alle norme delegate di cui all'art. 47 circa la
previsione dei requisiti di professionalità e di esperienza del
personale preposto all'ufficio di direzione confermerebbe che per il
resto la materia è di competenza regionale.
La difesa regionale contesta altresì che la disposizione che
consente di scegliere quale coordinatore sanitario ed amministrativo
un operatore in servizio presso altra u.s.l. contrasti con la
previsione dettata all'uopo dall'art. 47 del d.P.R. n. 761/79,
giacchè l'incarico di dirigente coordinatore avrebbe una durata
limitata (cinque anni) e, se affidato a un dipendente di altra
u.s.l., non potrebbe non avere carattere eccezionale. Viene ancora
obiettato che le disposizioni che ammettono che l'incarico di
coordinatore possa comportare la sospensione delle funzioni
esercitate precedentemente non violano - come assume l'Avvocatura -
l'uniformità di disciplina del personale di tutte le Unità
sanitarie locali.
In caso di comando da Unità sanitaria locale ad un'altra,
risponderebbe a logica elementare ed ai princi'pi stessi del comando
che il dipendente dismetta temporaneamente le funzioni già
esercitate presso l'amministrazione in cui è incaricato, mentre nel
caso in cui il coordinatore sia già in servizio presso la medesima
Unità sanitaria locale, la perdita (temporanea) delle funzioni, per
essere prevista col consenso di entrambe le parti, non innoverebbe in
alcun modo lo stato giuridico dei dipendenti.
La difesa regionale assume da ultimo che il preteso contrasto con
l'art. 97 Cost., sarebbe inconferente, giacchè con l'offrire la
possibilità di una oculata scelta dei componenti l'ufficio di
direzione, le disposizioni della legge impugnata sarebbero proprio
volte ad assicurare un migliore andamento del servizio.
3. - Nella pubblica udienza del 10 dicembre 1987 le parti hanno
ribadito le rispettive conclusioni.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato in via
principale questione di legittimità costituzionale di varie norme
contenute nell'art. unico della deliberazione legislativa del
Consiglio regionale della Regione Lombardia n. 92-ter, riapprovata il
24 febbraio 1983 (Composizione dell'ufficio di direzione delle Unità
sanitarie locali). Tale articolo, mentre ha stabilito che cessa di
avere vigore la legge regionale 19 maggio 1980, n. 62, - con la quale
era stata sospesa l'applicazione della legge regionale 11 aprile
1980, n. 39 fino alla definizione del giudizio di legittimità
costituzionale promosso in via principale dalla Regione contro l'art.
8 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, medio tempore definito con
sentenza n. 72 del 1981, dichiarativa di inammissibilità del ricorso
- ha così disposto:
al n. 1, che l'ufficio di direzione dell'unità sanitaria locale
è formato nel modo previsto dall'art. 9, comma primo, della legge
regionale n. 39 del 1980, e cioè dal dirigente coordinatore
sanitario e dal dirigente coordinatore amministrativo per le
responsabilità, rispettivamente sanitaria e amministrativa (n. 1
dell'art. 9, legge n. 39 del 1980), scelti dal comitato di gestione
della Unità sanitaria locale fra gli operatori iscritti nel ruolo
nominativo regionale del servizio sanitario aventi rispettivamente
responsabilità di servizio sanitario e amministrativo e in possesso
di dati requisiti di professionalità e di esperienza (n. 2 dell'art.
9 legge n. 39 del 1980);
al n. 3 (mediante l'aggiunta di un comma 2-bis al detto art. 9
legge regionale n. 39 del 1980) che, qualora la scelta di uno dei due
dirigenti suindicati ricada su un operatore in servizio presso Unità
sanitaria locale diversa, si applica l'istituto del comando di cui
all'art. 44 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761;
al n. 4 (mediante l'introduzione di un comma 5 e di un comma
5-bis in sostituzione, in una con un comma ter, del quinto comma del
detto art. 9 legge regionale n. 39 del 1980) che il dirigente
coordinatore, in costanza dell'incarico (avente la durata di cinque
anni come dalla prima parte del comma 5 introdotto), conserva la
titolarità del posto precedentemente occupato e non dismette le
funzioni precedentemente svolte, salva contraria, motivata,
determinazione del comitato di gestione adottata con il consenso
dell'interessato, e che viceversa tali funzioni egli dismette in ogni
caso se sia stato scelto fra gli operatori in servizio presso una
Unità sanitaria locale diversa.
2. - Secondo il ricorrente la norma regionale concernente la
formazione, come sopra indicata, dell'ufficio di direzione delle
Unità sanitarie locali sarebbe in violazione dell'art. 117 Cost.
perchè in contrasto con l'art. 8 del d.P.R. n. 761 del 1979 (quello
come sopra a suo tempo impugnato davanti a questa Corte dalla
Regione); e ciò in quanto tale disposizione, in relazione all'art.
15, comma ottavo, n. 2, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, ed al
successivo art. 47, comma terzo, della stessa legge, dall'art. 15
richiamato, stabilirebbe in forma vincolante (e quindi in via di
princi'pio), per motivi di funzionalità, un modello organizzatorio
connotato dalla partecipazione collegiale all'ufficio in parola di
tutti i preposti ai vari servizi.
La norma concernente la possibilità del conferimento
dell'incarico di dirigente coordinatore a dipendente in servizio
presso Unità sanitaria locale diversa e la previsione in tal caso
dell'applicabilità dell'istituto del comando (di cui all'art. 44 del
d.P.R. n. 761 del 1979), sarebbe in violazione di princi'pi espressi
negli artt. 8 e 44 del detto decreto n. 761 anche in relazione
all'art. 97 Cost., particolarmente in quanto, secondo l'art. 44, il
comando deve essere disposto in via eccezionale e a tempo
determinato.
La norma concernente l'incidenza dell'incarico di dirigente
coordinatore sulla posizione del dipendente e sulle funzioni da lui
svolte in precedenza sarebbe in violazione del princi'pio espresso
con l'art. 47 della legge n. 833 del 1978, che impone una disciplina
uniforme dello stato giuridico del personale di tutte le Unità
sanitarie locali.
3. - La prima questione postula la soluzione del problema se sia
consentito ravvisare nella normativa statale richiamata dal
ricorrente un princi'pio inspirato a motivi di funzionalità avente
il contenuto da lui indicato.
Va premesso che, come lo stesso ricorrente ammette, tale
princi'pio dovrebbe desumersi dalla correlazione del detto articolo 8
d.P.R. n. 761 del 1979 con l'art. 15 della legge n. 833 del 1978
nella parte in cui (ora comma undicesimo, n. 2) demanda alla legge
regionale di dettar norme, fra l'altro, per la regolamentazione
dell'ufficio di direzione dell'unità sanitaria locale.
L'art. 15 legge n. 833 del 1978 prescrive che l'ufficio di
direzione sia "articolato distintamente per la responsabilità
sanitaria e amministrativa e collegialmente preposto al coordinamento
dei servizi e alla direzione del personale". Dal suo canto l'art. 8
del d.P.R. n. 761 del 1979, con i commi terzo, quarto e quinto,
precisa che "il coordinamento dell'ufficio di direzione è assicurato
da un coordinatore sanitario, laureato in medicina, e da un
coordinatore amministrativo, laureato in discipline
economico-giuridiche, appartenenti rispettivamente al ruolo sanitario
e al ruolo amministrativo" aventi dati requisiti di anzianità e di
esperienza, e, con il comma sesto, chiarisce che "i coordinatori
assicurano il conseguimento degli obbiettivi stabiliti dagli organi
dell'unità sanitaria locale e i relativi adempimenti da parte dei
servizi, nel rispetto dell'autonomia degli stessi".
Orbene dalla correlazione fra le norme indicate può certamente
enuclearsi il princi'pio, inspirato a motivi di funzionalità,
secondo il quale l'ufficio di direzione, pur collegialmente preposto
all'organizzazione, al coordinamento e funzionamento di tutti i
servizi (oltre che alla direzione del personale) dell'unità
sanitaria locale, è articolato distintamente per la responsabilità
sanitaria e amministrativa in vista del coordinamento - affidato per
ciascuno dei due aspetti a un coordinatore appartenente
rispettivamente al ruolo sanitario e a quello amministrativo con
adeguate competenza ed anzianità professionali - dei servizi in
parola. Non è consentito, invece, trarre dalla correlazione delle
stesse norme un princi'pio di necessaria partecipazione all'ufficio
di direzione di tutti i preposti ai vari servizi, necessaria
partecipazione che contrassegna il modello organizzatorio costituente
oggetto proprio del disposto del comma primo dell'art. 8 del d.P.R.
n. 761 del 1979. Infatti tale disposto, per quel che concerne la
ratio, oltre a non aderire al criterio della distinta articolazione
dell'ufficio per responsabilità sanitaria e amministrativa, assunto
invece dal princi'pio come sopra enucleato per esigenze di
funzionalità inerenti al coordinamento dei servizi, non è neppure
strettamente connesso a tali esigenze quali risultano espresse nelle
norme contenute nell'art. 15 della legge n. 833 del 1978 e nello
stesso art. 8 (cfr. i commi terzo, quarto e quinto dianzi richiamati)
del d.P.R. n. 761 del 1979; mentre, per quel che concerne il
contenuto, si sovrappone al princi'pio della necessaria
partecipazione dei due detti coordinatori come sopra enucleato,
costituendone ulteriore specificazione.
Risolto negativamente il problema dell'esistenza del princi'pio
invocato dal ricorrente, la questione appare non fondata. Al diverso
princi'pio come sopra enucleato la norma regionale impugnata si è
attenuta, mentre, per quanto concerne il generico riferimento del
ricorrente al richiamo fatto dall'art. 15 della legge n. 833 del 1978
all'art. 47 stessa legge in punto a caratteristiche professionali e
di anzianità dei coordinatori, e alle applicazioni che ne ha fatto
l'art. 8 del d.P.R. n. 761 del 1979, nessuna questione può sorgere,
giacchè la norma regionale impugnata - cfr. il n. 2 dell'art. 9
della legge regionale n. 39 del 1980 - esige specificamente il
possesso, da parte dei coordinatori, dei requisiti di cui all'art. 15
della legge n. 833 del 1978 e allo stesso d.P.R. n. 761 del 1979.
4. - La questione concernente la legittimità costituzionale in
riferimento all'art. 117 Cost. della norma regionale sul conferimento
in via di comando dell'incarico di coordinatore a dipendente da
Unità sanitaria locale diversa postula la soluzione del problema se
la norma contrasti con un princi'pio desumibile dagli artt. 8 e 44
del d.P.R. n. 761 del 1979 in relazione al carattere eccezionale e
temporaneo del comando.
È da ritenere peraltro che un princi'pio siffatto non sia
desumibile dall'insieme delle due disposizioni, in quanto, a voler
prescindere dalla disomogeneità dei rispettivi contenuti (la prima
si riferisce all'organizzazione delle Unità sanitarie locali e
particolarmente dell'ufficio di direzione, e la seconda, invece, allo
stato giuridico del personale dipendente da tali unita'), da un lato
l'art. 8 non impone la dipendenza del coordinatore dalla stessa
Unità sanitaria locale cui si riferisce l'incarico, dall'altro il
carattere meramente eventuale dell'incarico conferisce al comando
note di eccezionalità, mentre la durata prestabilita dell'incarico
conferisce al comando temporaneità.
Risolto negativamente il problema, anche la presente questione
appare non fondata.
Ed analogamente deve ritenersi per quanto concerne il riferimento,
peraltro generico, all'art. 97 Cost., giacchè non si vede come il
conferimento dell'incarico di dirigente coordinatore a dipendente di
unità sanitaria locale diversa da quella di cui si tratta, anzichè
a dipendente da quest'ultima, offenda i princi'pi di imparzialità e
di efficienza dell'amministrazione.
5. - La questione concernente la legittimità costituzionale, in
riferimento (implicito) all'art. 117 Cost., della norma regionale che
prevede la conservazione, da parte del dirigente coordinatore, della
titolarità del posto in precedenza occupato e delle funzioni in
precedenza svolte, salva diversa determinazione del comitato di
gestione e la dismissione, invece, delle funzioni in precedenza
svolte da parte del dirigente coordinatore che sia stato scelto fra
dipendenti da altra unità sanitaria locale, per contrasto con il
princi'pio, espresso nell'art. 47 legge n. 833 del 1978,
dell'uniformità della disciplina dello stato giuridico e del
trattamento economico del personale delle Unità sanitarie locali
nell'intero territorio dello Stato, postula la soluzione del problema
se la norma regionale impugnata incida su tale disciplina.
È da ritenere peraltro che ciò non avvenga, perchè la norma in
questione, non meno di qualsiasi altra che regoli le conseguenze su
un rapporto di impiego pubblico del conferimento di una carica
pubblica, eventualmente prevista da un solo ordinamento regionale,
non modifica in via generale ed astratta la disciplina della quale il
princi'pio invocato postula l'uniformità.
Risolto negativamente il problema, anche tale questione appare non
fondata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. unico, n. 1 della legge della Regione Lombardia n. 92- ter
(Composizione dell'ufficio di direzione della unità sanitaria
locale), riapprovata il 24 febbraio 1983, nella parte in cui
riproduce l'art. 9, comma primo, della legge della stessa Regione 11
aprile 1980, n. 39, nonchè dell'articolo unico, n. 3, della suddetta
legge regionale n. 92- ter, nella parte in cui aggiunge il comma 2bis
all'art. 9, comma secondo, della legge regionale n. 39 del 1980,
nonchè dell'art. unico, n. 4, della suddetta legge regionale n. 92-
ter, nella parte in cui sostituisce, mediante il comma 5 e il comma
5- bis, l'art. 9, comma quinto, della legge regionale n. 39 del 1980,
sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 97 Cost., dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella Sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 10 marzo 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0360