Serie Generale n. 143 del 20-6-2008
CIRCOLARI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
CIRCOLARE 11 marzo 2008, n. 2/2008
Legge 24 dicembre 2007, n. 244, disposizioni in tema di collaborazioni esterne. (GU Serie Generale n.143 del 20-06-2008)

A tutte le pubbliche amministrazioni di
cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165
Premessa.
La legge finanziaria per l'anno 2008 è intervenuta, con diverse
disposizioni, a definire ulteriormente il regime delle collaborazioni
esterne nelle pubbliche amministrazioni, consolidando la tendenza a
limitare il ricorso a tali tipologie contrattuali ad ipotesi
eccezionali e, indirettamente, costituendo i presupposti per una
riduzione della spesa correlata.
Sul tema delle collaborazioni deve osservarsi come il legislatore
negli anni più recenti abbia disposto diversi interventi, di
carattere finanziario e ordinamentale, finalizzati ad un unico
obiettivo: escludere che siano stipulati rapporti di lavoro autonomo
per rispondere a fabbisogni permanenti e per lo svolgimento di
attività non altamente qualificate.
Infatti, nelle leggi finanziarie sono state inserite previsioni
volte a limitare il ricorso alle collaborazioni, introducendo tetti
di spesa e stabilendo requisiti di legittimità, in particolare per
evitare che fossero stipulate per prestazioni non qualificate,
utilizzandole quali rapporti di lavoro subordinato.
Sul piano ordinamentale le modifiche apportate all'art. 7, del
decreto legislativo n. 165 del 2001 dal decreto-legge n. 223 del
2006, convertito dalla legge n. 248 del 2006, e quelle apportate
all'art. 36 del medesimo decreto, dalla legge finanziaria per l'anno
2008, sono finalizzate a ricondurre l'utilizzo delle diverse
tipologie contrattuali, di lavoro autonomo e di lavoro subordinato,
alle finalità loro proprie che sono distinte e non possono essere
considerate sovrapponibili.
Ciò comporta, innanzi tutto, che il limite temporale individuato
dall'art. 36, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001, come
sostituito dalla legge finanziaria per l'anno 2008, individuato in
tre mesi o nelle esigenze stagionali, non si applica ai contratti di
collaborazione che sono contratti di lavoro autonomo e pertanto non
inclusi nella categoria dei contratti di lavoro flessibile
subordinato.
Peraltro rimane ferma la necessità che l'incarico abbia natura
temporanea, come previsto dalla legge, considerato che la necessità
di ricorrere ad una collaborazione deve collocarsi all'interno della
programmazione delle attività dell'amministrazione con riferimento
ad aspetti o fasi della medesima programmazione e, pertanto, non può
ritenersi prorogabile se non limitatamente al completamento di
un'attività avviata, in quanto la sua durata è predeterminata in
relazione allo specifico aspetto o fase dell'attività. Altresì non
è configurabile il rinnovo, dovendo un nuovo incarico far
riferimento ad un nuovo progetto ed essere conferito a seguito di
un'apposita comparazione.
1. Collaborazioni occasionali e coordinate e continuative.
L'attuale formulazione dell'art. 7, comma 6, del decreto
legislativo n. 165 del 2001 in relazione al tema delle collaborazioni
esterne, qualificate come forma di lavoro autonomo, opera una sola
distinzione: quella fra collaborazione occasionale e collaborazione
coordinata e continuativa, riconducibili sia alle prestazioni ex art.
2222 del codice civile che all'art. 2230 del codice civile.
Si ha collaborazione occasionale nel caso di una prestazione
episodica che il collaboratore svolga in maniera saltuaria e
autonoma, spesso con contenuto professionale che si esaurisce in una
sola azione o prestazione che consente il raggiungimento del fine e
dove «il contatto sociale» con il committente sia sporadico. Tale
collaborazione, pertanto, potrebbe non essere necessariamente
riconducibile a fasi di piani o programmi del committente.
Diversamente la collaborazione coordinata e continuativa, che
qualora il committente sia una pubblica amministrazione è sempre una
prestazione di lavoro autonomo, si caratterizza per la continuazione
della prestazione e la coordinazione con l'organizzazione ed i fini
del committente, dove, pertanto, quest'ultimo conserva non un potere
di direzione, ma di verifica della rispondenza della prestazione ai
propri obiettivi attraverso un potere di coordinamento
spazio-temporale.
La distinzione operata, fra collaborazioni autonome e coordinate e
continuative, rileva non solo ai fini fiscali e contributivi, che la
legge disciplina diversamente e per i quali si rinvia al paragrafo 8,
ma anche in relazione agli adempimenti cui sono tenute le
amministrazioni committenti.
2. Il requisito della «particolare e comprovata specializzazione
universitaria»
Le disposizioni sul tema delle collaborazioni esterne si applicano
a tutte le pubbliche amministrazioni in considerazione della loro
collocazione nel Titolo I del decreto legislativo n. 165 del 2001
relativo ai principi generali. Pertanto, coerentemente a tale
impostazione, il comma 6-ter dispone, per le autonomie locali,
l'adeguamento dei regolamenti ex art. 110, comma 6, del decreto
legislativo n. 267 del 2000 ai principi enunciati al comma 6
dell'art. 7 del decreto legislativo 165 del 2001.
Inoltre, come già chiarito nella circolare del Ministro per le
riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione n. 5 del
2006, le previsioni normative in tema di presupposti per il ricorso
alle collaborazioni esterne, di requisiti per il conferimento degli
incarichi e di pubblicità dei medesimi si applicano a tutte le
tipologie di incarichi di lavoro autonomo. Ciò comporta
l'irrilevanza del contenuto della prestazione: studio, consulenza,
ricerca o altro, così come della tipologia contrattuale individuata
dall'amministrazione: occasionale o coordinata e continuativa, a tali
fini.
L'ulteriore precisazione operata dal legislatore, circa la
necessità di una «particolare e comprovata specializzazione
universitaria», operata dall'art. 3, comma 76, della legge n. 244 del
2007, ponendo l'accento sull'elevata competenza e coordinata con il
presupposto dell'assenza di competenze analoghe in termini
qualitativi all'interno dell'amministrazione fa ritenere impossibile
il ricorso a qualsiasi rapporto di collaborazione esterna per
attività non altamente qualificate, con la conseguente
illegittimità di qualsiasi tipologia di contratto stipulato in
violazione di tali presupposti, rafforzando, pertanto, quanto già
indicato alla lettera c) del comma 6 dell'art. 7, citato.
Per quanto concerne il requisito della particolare professionalità
l'utilizzo dell'espressione «esperti di particolare e comprovata
specializzazione universitaria» deve far ritenere quale requisito
minimo necessario il possesso della laurea magistrale o del titolo
equivalente, attinente l'oggetto dell'incarico. Non sono tuttavia da
escludere percorsi didattici universitari completi e definiti
formalmente dai rispettivi ordinamenti, finalizzati alla
specializzazione richiesta, in aggiunta alla laurea triennale.
Conseguentemente le amministrazioni non potranno stipulare contratti
di lavoro autonomo con persone con una qualificazione professionale
inferiore. Peraltro, il riferimento all'esperienza ed alla
particolarità della competenza, che deve essere coerente con
l'oggetto dell'incarico, e la necessità di una procedura comparativa
per il conferimento degli incarichi, portano a considerare la
necessità di reperire collaboratori che operano da tempo nel settore
di interesse. Tale modifica precisa quindi quanto già ricavabile
dall'art. 7, comma 6 del testo previgente che comunque faceva
riferimento a prestazioni altamente qualificate per qualsiasi forma
di collaborazione autonoma a prescindere, come più volte ricordato,
dal contenuto della stessa.
In tutti gli altri casi si dovrà ricorrere, principalmente, alle
risorse interne alle amministrazioni o ad altri istituti, quali le
assegnazioni temporanee di personale da altre amministrazioni, o
valutare, con l'opportuna prudenza, l'eventualità di ricorrere a
strumenti diversi, quali gli appalti di servizi.
Come già evidenziato l'art. 7, comma 6 e seguenti, costituisce la
disciplina generale in tema di ricorso alle collaborazioni esterne,
pertanto rimangono vigenti tutte quelle previsioni normative che, per
specifiche attività, determinano i requisiti dei collaboratori o
anche le procedure per l'affidamento dell'incarico, anche per quanto
riguarda l'evidenza pubblica.
È questo il caso della progettazione in materia di lavori
pubblici, di direzione lavori e collaudo di cui all'art. 90 del
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti
pubblici). I principi ivi richiamati di derivazione comunitaria, non
discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e
trasparenza, richiedono, per l'affidamento di incarichi sotto la
soglia di 100.000 euro, l'attivazione di procedure di trasparenza e
comparazione (art. 91, comma 2, decreto legislativo n. 163 del 2006)
che possono trovare concreta attuazione secondo le modalità previste
dall'art. 7, comma 6, del citato decreto legislativo n. 165 del 2001
e dalle altre disposizioni in materia. Si può affermare che analoghi
criteri devono essere rispettati in tutti i casi in cui è consentito
dal legislatore il ricorso a collaborazioni professionali esterne
come per il condono edilizio e per gli incarichi di difesa in
giudizio.
Si ritiene, inoltre, opportuno richiamare l'attenzione su alcune
disposizioni specifiche tra cui l'art. 9 della legge n. 150 del 2000,
relativo ai specifici requisiti previsti per gli addetti stampa,
nonchè quelle contenute nell'art. 51, comma 6, della legge n. 449
del 1997, relativamente a specifiche prestazioni previste da
programmi di ricerca avviati dalle amministrazioni ivi indicate. Per
tali ultime fattispecie trovano comunque applicazione le restanti
disposizioni in materia di pubblicità e comparazione.
3. Obblighi di pubblicità.
Il legislatore in diverse disposizioni ha ribadito la necessità di
assicurare l'attuazione del principio di trasparenza nel conferimento
di incarichi a soggetti estranei alle pubbliche amministrazioni,
intendendosi per tali anche i dipendenti pubblici che siano
incaricati da amministrazioni diverse dal proprio datore di lavoro,
prevedendone più volte la pubblicità.
In primo luogo si richiama la previsione generale contenuta nel
comma 6-bis dell'art. 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001,
aggiunto dall'art. 32 del decreto legge n. 223 del 2006, convertito
dalla legge n. 248 del 2006, circa la necessità che le
amministrazioni adottino appositi regolamenti relativi alle procedure
comparative a seguito delle quali conferire gli incarichi e li
rendano pubblici. Al riguardo si rimanda alla bozza di regolamento,
contenuta nell'allegato alla presente circolare, cui le
amministrazioni possono fare utilmente riferimento pur con i
necessari adattamenti alle specificità organizzative ed alle
funzioni istituzionali loro proprie.
Occorre, poi, fare riferimento agli obblighi, già richiamati nella
citata circolare n. 5 del 2006, al paragrafo 4, previsti dall'art.
53, comma 14, del decreto legislativo n. 165 del 2001, come integrato
dall'art. 34, comma 2, del decreto-legge n. 223 del 2006, convertito
dalla legge n. 248 del 2006, il quale prevede che: «Le
amministrazioni rendono noti, mediante, inserimento nelle proprie
banche dati accessibili al pubblico per via telematica, gli elenchi
dei propri consulenti indicando l'oggetto, la durata ed il compenso
dell'incarico.». Obblighi che si aggiungono a quelli già
originariamente previsti dal medesimo comma 14 in merito ai dati che
debbono essere trasmessi periodicamente al Dipartimento della
funzione pubblica.
Ad essi si sono aggiunti, lo scorso anno, quelli contenuti
nell'art. 1, comma 593, della legge n. 296 del 2006, che nello
stabilire un tetto alla retribuzione massima erogabile dalle
pubbliche amministrazioni a diversi soggetti, compresi dunque i
collaboratori esterni, ha puntualmente disposto in merito alla
pubblicità. Quest'ultima disposizione è stata sostituita da quella
contenuta nell'art. 3, comma 44, della legge n. 244 del 2007, secondo
cui: «Nessun atto comportante spesa ai sensi dei precedenti periodi
(trattamento economico omnicomprensivo relativo a rapporti di lavoro
dipendente o autonomo erogato dalle pubbliche amministrazioni) può
ricevere attuazione, se non sia stato previamente reso noto, con
l'indicazione nominativa dei destinatari e dell'ammontare del
compenso, attraverso la pubblicazione sul sito web
dell'amministrazione o del soggetto interessato, nonchè comunicato
al Governo e al Parlamento. In caso di violazione, l'amministratore
che abbia disposto il pagamento e il destinatario del medesimo sono
tenuti al rimborso, a titolo di danno erariale, di una somma pari a
dieci volte l'ammontare eccedente la cifra consentita».
Nel medesimo comma si dispone, inoltre, che le pubbliche
amministrazioni statali di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 165 del 2001, le agenzie, gli enti pubblici anche
economici, gli enti di ricerca e le università per i quali trova
applicazione il limite alla retribuzione, sono tenuti alla preventiva
comunicazione dei relativi atti alla Corte dei conti. In tale sede
l'obbligo di pubblicità riguarda i trattamenti economici che
superano la soglia individuata dal legislatore.
Sullo specifico tema, si rinvia alla circolare del Ministro per le
riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, n. 1 del
2008, appositamente predisposta.
L'art. 3, comma 54, della legge finanziaria per l'anno 2008
modifica l'art. 1, comma 127 della legge n. 662 del 1996 disponendo
che le pubbliche amministrazioni che si avvalgono di «collaboratori
esterni o che affidano incarichi di consulenza» per i quali è
previsto un compenso sono tenute a pubblicare sul proprio sito web i
provvedimenti di incarico con l'indicazione del soggetto percettore,
della ragione dell'incarico e dell'ammontare del compenso. Tenuto
conto della dizione utilizzata dal legislatore e del carattere
onnicomprensivo, più volte evidenziato, dell'art. 7, comma 6, del
decreto legislativo n. 165 del 2001, sono ricompresi nell'ambito di
applicazione della previsione tutti gli incarichi a soggetti esterni
all'amministrazione committente anche nel caso che siano previsti da
specifiche disposizioni legislative. Qualora sia omessa la
pubblicazione la liquidazione del compenso costituisce illecito
disciplinare e determina responsabilità erariale del dirigente
preposto.
Ma a rendere più stringenti ed efficaci le disposizioni sulla
pubblicità degli incarichi è il comma 18 dell'art. 3 della legge
finanziaria per il 2008 il quale subordina l'efficacia dei contratti
relativi ai rapporti di collaborazione esterna con le pubbliche
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, all'avvenuta pubblicazione del nominativo del
consulente, dell'oggetto dell'incarico e del relativo compenso sul
sito istituzionale dell'amministrazione stipulante. Di tale
previsione occorrerà tenere conto in particolare in sede di stipula
del contratto di incarico. Tale vincolo sull'efficacia si applica a
tutti gli incarichi sottoscritti dal 1° gennaio 2008, mentre
l'obbligo di pubblicazione più volte sancito dal legislatore trova
già applicazione sui contratti in essere a tale data.
In un'ottica più generale di trasparenza si può ritenere che gli
obblighi di pubblicità richiamati nel presente paragrafo, da
distinguersi dagli obblighi di comunicazione all'anagrafe delle
prestazioni di cui al citato art. 53 del decreto legislativo n. 165
del 2001, si aggiungono ai contenuti necessari dei siti web
istituzionali indicati dall'art. 54 del decreto legislativo 7 marzo
2005, n. 82 (Codice dell'amministrazione digitale).
4. Limite di spesa per le amministrazioni statali.
La legge finanziaria per l'anno 2008 non dispone nulla di diverso
dai limiti di spesa già stabiliti per le pubbliche amministrazioni,
pertanto trova ancora applicazione l'art. 1, comma 9, della legge
23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), come modificato
dal decreto-legge n. 223 del 2006, in virtù del quale le medesime
non potranno sostenere una spesa superiore al 40 per cento di quella
sostenuta nell'anno 2004, a decorrere dall'anno 2006, per gli
incarichi di studio e consulenza conferiti a soggetti estranei
all'amministrazione.
Inoltre, sono ancora vigenti le disposizioni di cui ai commi 56 e
57 dell'art. 1 della stessa legge i quali stabiliscono che: «le somme
riguardanti indennità, compensi, retribuzioni o altre utilità
comunque denominate, corrisposti per incarichi di consulenza da parte
delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, sono automaticamente ridotte del 10 per cento rispetto
agli importi risultanti alla data del 30 settembre 2005» e che per un
periodo di tre anni, quindi compreso l'anno 2008, le medesime non
possono «stipulare contratti di consulenza che nel loro complesso
siano di importo superiore rispetto all'ammontare totale dei
contratti in essere al 30 settembre 2005, come automaticamente
ridotto.».
Come già evidenziato dal quadro normativo attuale deriva
l'irrilevanza della distinzione fra incarichi relativamente
all'oggetto della prestazione, dal punto di vista della
qualificazione giuridica dell'istituto. Infatti, la modifica
introdotta nell'art. 7, comma 6 del decreto legislativo n. 165 del
2001, quale previsione generale, nel ribadire il carattere autonomo
della prestazione, ha confermato un'unica distinzione dal punto di
vista ordinamentale relativa alla durata della collaborazione, se
occasionale o coordinata e continuativa.
Diversamente per quanto concerne l'applicazione del limite di
spesa, come già chiarito nella circolare n. 5 del 2006, per le
collaborazioni occasionali occorre fare riferimento ai commi 9, 56 e
57, dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, mentre per le
collaborazioni coordinate e continuative si applicano le disposizioni
di cui al comma 187 dell'art. 1 della medesima legge. Quest'ultimo
dispone che a decorrere dall'anno 2006 le pubbliche amministrazioni
possono avvalersi di contratti di lavoro a tempo determinato o con
convenzioni o con contratti di collaborazione coordinata e
continuativa nel limite del 40 per cento della spesa sostenuta per le
stesse finalità nell'anno 2003, con l'esclusione del comparto scuola
e quello delle istituzioni di altra formazione specializzazione
artistica e musicale i quali hanno una propria disciplina dedicata.
Limite di spesa oggi ridotto al 35 per cento dall'art. 3, comma 80
della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria per il 2008).
La violazione dei limiti di spesa così fissati costituisce illecito
disciplinare e determina ipotesi di responsabilità erariale.
Il legislatore ha differenziato il regime di spesa delle diverse
fattispecie a causa della dimensione assunta nell'organizzazione del
lavoro delle pubbliche amministrazioni dalle collaborazioni
coordinate e continuative, fermo restando il già richiamato unitario
quadro ordinamentale.
Infine si ricorda il comma 173 dell'art. 1 della legge n. 266 del
2005 il quale ha disposto che gli atti relativi alle collaborazioni
esterne di importo superiore a 5.000 euro siano trasmessi alla
competente sezione della Corte dei conti per l'esercizio del
controllo successivo sulla gestione.
L'art. 3, comma 58, della legge finanziaria per l'anno 2008 ha
disposto che con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,
da emanarsi entro il 30 giugno 2008, siano individuati gli uffici
speciali o strutture comunque denominate, istituite presso le
amministrazioni dello Stato per i quali sussistono contratti di
consulenza di durata continuativa indispensabili ad assicurare il
perseguimento delle finalità istituzionali. Tutti gli altri
incarichi cessano dalla data di emanazione del medesimo
provvedimento. Sono esclusi dall'ambito di applicazione della
previsione richiamata le strutture preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, del patrimonio e delle attività
culturali e storico-artistiche e alla tutela della salute e della
pubblica incolumità.
5. Previsioni per le regioni e le autonomie locali.
I commi 55, 56 e 57 dell'art. 3 della legge finanziaria per l'anno
2008 dettano norme specifiche per gli enti locali in tema di
collaborazioni esterne.
Per tali enti è necessario, in primo luogo, che il regolamento
sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, previsto dall'art. 89
del testo unico degli enti locali, fissi i limiti, i criteri e le
modalità per l'affidamento degli incarichi di collaborazione, studio
o di ricerca, ovvero di consulenza a soggetti estranei
all'amministrazione. La previsione era di fatto già contenuta
nell'art. 7, comma 6-bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001,
quale principio generale, ma il legislatore ha ritenuto di
intervenire in maniera diretta e particolarmente dettagliata per gli
enti locali, giungendo a stabilire, nell'intento di assicurare il
contenimento della spesa, che il medesimo regolamento fissi il limite
massimo della spesa annua per gli incarichi e le consulenze. Per
l'individuazione di tale limite occorrerà riferirsi, uniformando i
bilanci di previsione, alla spesa registrata in un anno base, ad
esempio stabilendo un tetto ricavabile dall'attuazione dei principi
in materia di riduzione della spesa per il personale, oppure
stabilendo una percentuale in riferimento alla spesa per servizi e
per collaborazioni sostenuta in un dato periodo annuale, in modo da
porre limiti certi a regime alla discrezionalità dell'ente di
ricorrere alle collaborazioni ed evitare futuri incrementi delle
relative spese. Il limite così determinato si applicherà a tutte le
forme di collaborazione e pertanto sia alle collaborazioni coordinate
e continuative sia alle collaborazioni occasionali.
La legge aggiunge, poi, l'obbligo di trasmettere tali disposizioni
regolamentari per estratto alla sezione regionale di controllo della
Corte dei conti entro trenta giorni dalla loro adozione.
È, inoltre, previsto che le collaborazioni siano attivate solo
nell'ambito di un programma approvato dagli organi di indirizzo e di
controllo politico-amministrativo, cioè i consigli degli enti, ai
quali l'ordinamento ha già attribuito competenze generali in tema di
programmazione, come si evince dal richiamo effettuato dalla legge
all'art. 42, comma 2, lettera b) del decreto legislativo n. 267 del
2000 il quale elenca: «programmi, relazioni revisionali e
programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco
annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative
variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi
annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad
essi, pareri da rendere per dette materie».
In altri termini, come evidenziato nella premessa, i dirigenti
preposti possono valutare il ricorso ad una collaborazione solo
nell'ambito della programmazione delle attività
dell'amministrazione, con riferimento ad aspetti o fasi della
medesima programmazione, così come determinata dall'art. 42. Resta
ferma la possibilità di conferire incarichi di collaborazione per le
competenze e le attività specificamente previste da norme di legge,
sempre nel rispetto di tutte le altre disposizioni richiamate,
compresa la necessità della verifica tecnica sulla mancanza della
professionalità interna necessaria.
Tale riferimento si coordina naturalmente con la previsione
generale contenuta nell'art. 7, comma 6, del decreto legislativo n.
165 del 2001, laddove fra i presupposti di legittimità di
conferimento degli incarichi a soggetti estranei all'amministrazione
è previsto che l'oggetto dell'incarico deve corrispondere alle
competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente
e ad obiettivi e progetti specifici e determinati.
Per quanto concerne il limite di spesa la legge n. 266 del 2005,
all'art. 1, comma 12, ha tenuto conto di quanto statuito dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 417 del 2005 stabilendo che le
disposizioni di cui ai commi 9, 10 e 11 della medesima legge non si
applicano alle regioni, alle province autonome, agli enti locali ed
agli enti del servizio sanitario nazionale.
Successivamente, la legge n. 296 del 2006 ha tenuto conto
dell'orientamento della Corte in tema di limiti di intervento della
legislazione statale nei confronti delle regioni e delle autonomie
locali ed ha individuato il solo obiettivo della riduzione delle
spese di personale per gli enti sottoposti al patto di stabilità
interno nel comma 557, dell'articolo unico della legge ed ha
disapplicato i commi da 198 a 206 della legge finanziaria per l'anno
2006. In tale ambito vanno collocate solo le spese relative ai
contratti di collaborazione coordinata e continuativa.
Gli enti non sottoposti al patto di stabilità interno, di cui al
comma 562 dell'art. unico della legge medesima, conservano, invece il
tetto alla spesa di personale relativo al corrispondente ammontare
per l'anno 2004, al lordo degli oneri riflessi a carico delle
amministrazioni e dell'IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai
rinnovi contrattuali.
Nell'obiettivo di riduzione della spesa di cui al citato comma 557
e nel tetto di spesa del comma 562 si collocano le sole
collaborazioni coordinate e continuative alle quali il legislatore ha
dedicato particolare attenzione, considerato l'elevato ricorso a tali
tipologie contrattuali ed alla sua incidenza sulla spesa pubblica,
mentre le collaborazioni occasionali si collocano nella spesa
corrente come spesa per prestazione di servizi o comunque nelle altre
tipologie di spesa corrente.
A tal fine si può tenere conto, comunque conformemente al tetto di
spesa individuato dalla singola amministrazione con il proprio
regolamento, delle modifiche apportate a tali commi dall'art. 3,
commi 120 e 121 della legge n. 244 del 2007.
Si ricorda, infatti, come una costante giurisprudenza contabile
abbia ritenuto rientranti nell'obiettivo della riduzione delle spese
per il personale quelle relative al tempo determinato, con contratto
di collaborazione coordinata e continuativa, con rapporto di lavoro
flessibile o con convenzioni, così confermando l'orientamento
espresso dalla circolare interpretativa n. 9 del 17 febbraio 2006,
emanata del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato in materia di spesa per il
personale negli enti locali.
Per tutte le amministrazioni in questione vale l'obbligo di
trasmissione degli atti relativi alle collaborazioni esterne di
importo superiore a 5.000 euro alla competente sezione della Corte
dei conti per l'esercizio del controllo successivo sulla gestione,
stabilito nel comma 173 dell'articolo unico della legge n. 266 del
2005 e ancora vigente, così come indicato dalla Sezione delle
Autonomie della Corte dei conti, con deliberazione n. 4/Aut/2006 del
17 febbraio 2006 («Linee guida per l'attuazione dell'art. 1,
comma 173, della legge 266 del 2005 nei confronti delle regioni e
degli enti locali»).
Occorre infine ricordare che le previsioni contenute nella legge
finanziaria per l'anno 2008 costituiscono, comunque, a norma
dell'art. 3, comma 162, della medesima legge «norme di coordinamento
della finanza pubblica per gli enti territoriali».
6. Responsabilità.
Una riflessione puntuale merita il tema della responsabilità per
il conferimento degli incarichi di collaborazione in assenza dei
requisiti stabiliti dall'art. 7, comma 6, del decreto legislativo n.
165 del 2001, ma anche delle previsioni di cui al citato comma 6-bis.
In primo luogo ci si trova dinanzi ad una responsabilità
amministrativa del dirigente che abbia conferito l'incarico in
violazione delle norme vigenti con possibili risvolti sul piano della
responsabilità disciplinare, ciò in quanto il conferimento
dell'incarico costituisce atto di gestione.
In particolare si ricorda che qualora l'incarico di collaborazione
si traduca nella sostanza in un rapporto di lavoro subordinato si
profila una responsabilità civile nei confronti del prestatore
d'opera ex art. 2126 del codice civile.
Ma tale responsabilità rileva anche sotto il profilo del danno
erariale. Infatti, sebbene l'amministrazione si sia giovata della
prestazione lavorativa, e quindi non sia considerabile danneggiata in
senso lato, perchè ha remunerato un'utilità effettivamente
conseguita, non appare possibile una completa trasposizione dei
canoni di valutazione civilistici del danno in quanto la pubblica
amministrazione è comunque tenuta a porre in essere comportamenti
legittimi.
Al riguardo si ricorda come la prevalente giurisprudenza della
Corte dei conti abbia spesso escluso la colpa lieve quando ha
valutato l'attribuzione di incarichi in assenza dei presupposti di
legge e abbia spesso operato un contemperamento fra potere di
riduzione e necessità di rispetto dei canoni di legittimità e,
quindi, fra il parametro della cosiddetta «utilità gestoria», ove
presente, e il parametro pubblicistico di buon andamento e tutela
degli interessi pubblici.
Si rappresenta, altresì che la sanzione di carattere gestionale
richiamata alla fine del comma 6 dell'art. 36 del decreto citato,
riguardante il divieto di assumere in caso di violazione delle
disposizioni in materia di lavoro flessibile, opera anche in caso di
utilizzo illegittimo dei contratti di collaborazione, quando questi
ultimi siano stati stipulati in luogo dei contratti di lavoro
subordinato a tempo determinato con l'intento di eludere i limiti
imposti dal medesimo articolo.
7. Esclusioni.
L'art. 3, comma 77, della legge finanziaria per l'anno 2008,
introduce delle esclusioni alla disciplina dettata dai commi 6, 6-bis
e 6-quater dell'art. 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001, la
quale, pertanto, non si applica ai componenti degli organismi di
controllo interno, dei nuclei di valutazione e dei nuclei di cui alla
legge n. 144 del 1999.
L'esplicita esclusione trova la sua motivazione nel fatto che gli
incarichi in questione corrispondono per loro stessa natura ai
presupposti di legge quali il possesso di una competenza altamente
qualificata, la corrispondenza alle attività istituzionali, la
durata ed il contenuto dell'incarico predeterminati. Inoltre il
regime di pubblicità previsto dal comma 6-bis contraddice le
disposizioni speciali vigenti relative alla procedura di nomina, ai
requisiti e, talvolta, alla natura della loro funzione di supporto
all'indirizzo politico.
Può ritenersi, inoltre, che le collaborazioni meramente
occasionali che si esauriscono in una sola azione o prestazione,
caratterizzata da un rapporto «intuitu personae» che consente il
raggiungimento del fine, e che comportano, per loro stessa natura,
una spesa equiparabile ad un rimborso spese, quali ad esempio la
partecipazione a convegni e seminari, la singola docenza, la
traduzione di pubblicazioni e simili, non debbano comportare
l'utilizzo delle procedure comparative per la scelta del
collaboratore, nè gli obblighi di pubblicità. Quanto sopra nel
presupposto che il compenso corrisposto sia di modica entità,
sebbene congruo a remunerare la prestazione resa e considerato il
favore accordato dal legislatore che le ha inserite nel comma 6
dell'art. 53 del decreto legislativo n. 165 del 2001, rendendole
compatibili con lo stretto regime autorizzatorio per i dipendenti
pubblici.
Infine, con riferimento alle collaborazioni escluse
dall'applicazione sui limiti di spesa le collaborazioni individuate
dall'art. 1, comma 188, della legge n. 266 del 2005, relative a
progetti di ricerca e innovazione, occorre precisare che ad esse si
applicano i requisiti di legittimità, pubblicità e comparazione,
individuati nell'art. 7, comma 6 del decreto legislativo n. 165 del
2001, fermo restando quanto previsto nell'art. 51, comma 6, della
legge n. 449 del 1997 in merito al titolo di studio. In nessun caso,
infatti, le deroghe di carattere finanziario, relative pertanto alla
spesa, possono comportare una deroga alle disposizioni ordinamentali
relative ai presupposti, ai requisiti e alle modalità di
individuazione.
8. Trattamento previdenziale.
Come già evidenziato nella circolare di questo Dipartimento n. 4
del 2004 i lavoratori che hanno stipulato un contratto di
collaborazione coordinata e continuativa sono tenuti all'iscrizione
alla gestione separata I.N.P.S. cui corrisponderà il versamento dei
contributi da parte del committente.
Gli importi delle aliquote contributive sono stati aggiornati dalla
legge finanziaria per il 2007, art. 1, comma 770, la quale ha
previsto che dal 1° gennaio 2007, le medesime sono state determinate
come segue:
1) 23,72 per cento per i lavoratori non iscritti ad altra
gestione assicurativa obbligatoria;
2) 16 per cento per i lavoratori iscritti ad altra gestione
assicurativa obbligatoria o titolari di pensione, diretta o
indiretta.
Su tale determinazione è intervenuta la legge n. 247 del 2007, la
quale, all'art. 1, comma 79 ha previsto che per i lavoratori
rientranti nella prima fattispecie «l'aliquota contributiva è
stabilita in misura pari al 24 per cento per l'anno 2008, in misura
pari al 25 percento per l'anno 2009 e in misura pari al 26 per cento
a decorrere dall'anno 2010». Per la seconda fattispecie «con effetto
dal 1° gennaio 2008 (...) l'aliquota contributiva pensionistica e la
relativa aliquota per il computo delle prestazioni pensionistiche
sono stabilite in misura pari al 17 per cento».
Si ricorda ancora che, ai sensi del comma 10 dell'art. 1, della
legge n. 247 del 2007 «fatto salvo quanto previsto al comma 11, a
decorrere dal 1° gennaio 2011 l'aliquota contributiva riguardante i
lavoratori iscritti all'assicurazione generale obbligatoria e alle
forme sostitutive ed esclusive della medesima è elevata di 0,09
punti percentuali. Con effetto dalla medesima data sono incrementate
in uguale misura le aliquote contributive per il finanziamento delle
gestioni pensionistiche dei lavoratori artigiani, commercianti e
coltivatori diretti, mezzadri e coloni iscritti alle gestioni
autonome dell'INPS, nonchè quelle relative agli iscritti alla
gestione separata di cui all'art. 2, comma 26, della legge 8 agosto
1995, n. 335. Le aliquote contributive per il computo delle
prestazioni pensionistiche sono incrementate, a decorrere dalla
medesima data, in misura corrispondente alle aliquote di
finanziamento»
La legge finanziaria per l'anno 2007, al comma 788 dell'art. 1, ha
inoltre previsto, sempre per i collaboratori coordinati e
continuativi non iscritti ad altre forme previdenziali obbligatorie e
non titolari di pensione, il diritto a ricevere un'indennità
giornaliera a carico dell'I.N.P.S. entro il limite massimo di giorni
pari ad un sesto della durata complessiva del rapporto di lavoro e
comunque non inferiore a venti giorni nell'arco dell'anno solare, con
esclusione degli eventi morbosi di durata inferiore a quattro giorni.
Per gli approfondimenti sul tema si rinvia alle circolari
dell'I.N.P.S. n. 7 dell'11 gennaio 2007 e n. 76, del 16 aprile 2007.
Le collaborazioni occasionali sono in generale sottratte al regime
vigente per le collaborazioni coordinate e continuative sopra
richiamate. Diversamente sono soggette al medesimo regime qualora il
reddito annuo derivante da tali collaborazioni superi i 5.000 euro,
secondo quanto previsto, a decorrere dal 1° gennaio 2004, dall'art.
44, comma 2, del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003. Il limite annuo
costituisce una fascia di esenzione e dà luogo al versamento
contributivo per la parte eccedente, a carico del committente, con
oneri per un terzo a carico del collaboratore.
Pertanto le amministrazioni predisporranno moduli ed attestazioni
aggiornate che consentano la piena conoscenza dello stato
previdenziale e del reddito del soggetto incaricato.
Si richiamano le amministrazioni ad un'applicazione rigorosa delle
disposizioni contenute nell'art. 7, comma 6 e seguenti, del decreto
legislativo n. 165 del 2001, che tenga conto dell'impossibilità di
stipulare contratti di collaborazione esterna al di fuori dei
presupposti ivi indicati o in luogo di rapporti di lavoro subordinato
a tempo determinato. Gli organi di controllo interno, i servizi
ispettivi e gli ispettorati deputati al controllo verificheranno
periodicamente e comunque nell'ambito delle proprie competenze
l'applicazione dei principi e delle disposizioni richiamate con la
presente circolare.
Roma, 11 marzo 2008
Il Ministro per le riforme
e le innovazioni nella pubblica amministrazione
Nicolais
Registrato alla Corte dei conti il 27 maggio 2008
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 6, foglio n. 148

Allegato
Schema di regolamento recante disciplina per il conferimento di
incarichi di collaborazione a norma dell'art. 7, comma 6, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e per gli enti locali a norma
dell'art. 110, comma 6, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
276
Art. 1.
Finalità ed ambito di applicazione
1. Il presente regolamento disciplina le procedure comparative
per il conferimento di incarichi di lavoro autonomo quali le
collaborazioni di natura occasionale o coordinata e continuativa,
nonchè il relativo regime di pubblicità, al fine di garantire
l'accertamento della sussistenza dei requisiti di legittimità per il
loro conferimento, come definiti dall'art. 7, comma 6, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come integrato dall'art. 32 del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla legge 4 agosto
2006, n. 248 e dall'art. 3, comma 76 della legge 24 dicembre 2007, n.
244. (Per gli enti locali fare riferimento all'art. 110, comma 6, del
decreto legislativo n. 267 del 2000 ai commi 55, 56 e 57 dell'art. 3
della legge n. 244 del 2007).
2. Rientrano in tale disciplina tutti gli incarichi conferiti a
persone fisiche con riferimento alle ipotesi individuate dagli
articoli 2222 e 2230 del codice civile.
Art. 2.
Individuazione del fabbisogno
1. L'Ufficio per il personale, ricevuta la richiesta della
struttura interessata, verifica la sua congruenza con il fabbisogno
dell'amministrazione individuato nei documenti di programmazione di
cui all'art. 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, con le funzioni
istituzionali, i piani ed i programmi sull'attività amministrativa
adottati, nonchè la temporaneità della necessità.
2. Il medesimo ufficio verifica l'impossibilità di corrispondere
a tale esigenza con il personale in servizio presso l'amministrazione
attraverso interpelli interni tenendo conto delle mansioni esigibili
e decide il ricorso ad una collaborazione esterna, come definita al
comma 1, dell'art. 1, del presente regolamento.
3. In relazione agli elementi individuati, come indicato nel
precedente comma, l'Ufficio competente verifica la rispondenza della
tipologia di professionalità richiesta, tenuto conto dei requisiti
di elevata professionalità stabiliti dalla legge, e determina
durata, luogo, oggetto e compenso per la collaborazione, tenuto conto
delle disponibilità di bilancio e del prezzo di mercato.
Relativamente al prezzo opera una ricognizione presso associazioni di
categoria, ordini professionali, altre amministrazioni ed altri
soggetti, al fine di individuare un compenso congruo con la
prestazione richiesta.
4. L'Ufficio competente verifica, inoltre, la compatibilità
della spesa prevista con i limiti di spesa vigenti.
Art. 3.
Disposizione specifica da inserire nei regolamenti degli Enti locali
1. L'ufficio competente, effettuate le verifiche di cui
all'articolo precedente, deve comunque accertarsi della rispondenza
dell'affidamento dell'incarico con la previsione contenuta nell'art.
3, comma 55, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 relativa al
programma approvato dal Consiglio, fatte salve materie e competenze
previste e assegnate all'Ente da disposizioni legislative.
Art. 4.
Individuazione delle professionalità
1. L'Ufficio competente predispone un apposito avviso nel quale
sono evidenziati i seguenti elementi:
a) definizione circostanziata dell'oggetto dell'incarico,
eventualmente con il riferimento espresso ai piani e programmi
relativi all'attività amministrativa dell'ente;
b) gli specifici requisiti culturali e professionali richiesti
per lo svolgimento della prestazione;
c) durata dell'incarico;
d) luogo dell'incarico e modalità di realizzazione del
medesimo (livello di coordinazione);
e) compenso per la prestazione adeguatamente motivato e tutte
le informazioni correlate quali la tipologia e la periodicità del
pagamento, il trattamento fiscale e previdenziale da applicare,
eventuali sospensioni della prestazione;
f) indicazione della struttura di riferimento e del
responsabile del procedimento.
2. Nel medesimo avviso è individuato un termine per la
presentazione dei curricula e delle relative offerte ed un termine
entro il quale sarà resa nota la conclusione della procedura,
nonchè i criteri attraverso i quali avviene la comparazione.
3. In ogni caso per l'ammissione alla selezione per il
conferimento dell'incarico occorre:
a) essere in possesso della cittadinanza italiana o di uno
degli Stati membri dell'Unione europea;
b) godere dei diritti civili e politici;
c) non aver riportato condanne penali e non essere destinatario
di provvedimenti che riguardano l'applicazione di misure di
prevenzione, di decisioni civili e di provvedimenti amministrativi
iscritti nel casellario giudiziale;
d) essere a conoscenza di non essere sottoposto a procedimenti
penali;
e) essere in possesso del requisito della particolare e
comprovata specializzazione universitaria strettamente correlata al
contenuto della prestazione richiesta.
Art. 5.
Procedura comparativa
1. L'Ufficio competente procede alla valutazione dei curricula
presentati, anche attraverso commissioni appositamente costituite,
delle quali facciano parte rappresentanti degli uffici che
utilizzeranno la collaborazione.
2. Ad ogni singolo curriculum viene attribuito un punteggio che
valuti i seguenti elementi:
a) qualificazione professionale;
b) esperienze già maturate nel settore di attività di
riferimento e grado di conoscenza delle normative di settore;
c) qualità della metodologia che si intende adottare nello
svolgimento dell'incarico;
d) eventuali riduzione sui tempi di realizzazione
dell'attività e sul compenso;
e) ulteriori elementi legati alla specificità
dell'amministrazione.
3. Per le collaborazioni riguardanti attività e progetti di
durata superiore ai tre mesi il bando potrà prevedere colloqui,
esami, prove specifiche, nonchè la presentazione di progetti e
proposte in relazione al contenuto e alle finalità della
collaborazione.
4. Per le esigenze di flessibilità e celerità dell'Ente
riguardanti incarichi di assistenza legale e tecnica
l'amministrazione predisporrà annualmente, sulla base di appositi
avvisi, elenchi ed albi di personale altamente qualificato, in
possesso di determinati requisiti e appositamente selezionato, da cui
attingere nel rispetto dei principi previsti in materia di
collaborazioni esterne dall'ordinamento.
Art. 6.
Esclusioni
1. Non soggiacciono all'applicazione delle disposizioni di cui ai
commi 6, 6-bis e 6-quater dell'art. 7 del decreto legislativo n. 165
del 2001 i componenti degli organismi di controllo interno e dei
nuclei di valutazione.
2. Sono esclusi dalle procedure comparative e dagli obblighi di
pubblicità le sole prestazioni meramente occasionali che si
esauriscono in una prestazione episodica che il collaboratore svolga
in maniera saltuaria che non è riconducibile a fasi di piani o
programmi del committente e che si svolge in maniera del tutto
autonoma, anche rientranti nelle fattispecie indicate al comma 6
dell'art. 53 del decreto legislativo n. 165 del 2001.
Art. 7.
Durata del contratto e determinazione del compenso
1. Non è ammesso il rinnovo del contratto di collaborazione. Il
committente può prorogare ove ravvisi un motivato interesse la
durata del contratto solo al fine di completare i progetti e per
ritardi non imputabili al collaboratore, fermo restando il compenso
pattuito per i progetti individuati.
2. L'Ufficio competente provvede alla determinazione del compenso
che deve essere stabilito in funzione dell'attività oggetto
dell'incarico, della quantità e qualità dell'attività,
dell'eventuale utilizzazione da parte del collaboratore di mezzi e
strumenti propri, anche con riferimento ai valori di mercato. Deve
comunque essere assicurata la proporzionalità con l'utilità
conseguita dall'amministrazione.
3. La liquidazione del compenso avviene, di norma, al termine
della collaborazione salvo diversa espressa pattuizione in
correlazione alla conclusione di fasi dell'attività oggetto
dell'incarico.
Art. 8.
Verifica dell'esecuzione e del buon esito dell'incarico
1. Il dirigente competente verifica periodicamente il corretto
svolgimento dell'incarico, particolarmente quando la realizzazione
dello stesso sia correlata a fasi di sviluppo, mediante verifica
della coerenza dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi
affidati.
2. Qualora i risultati delle prestazioni fornite dal
collaboratore esterno risultino non conformi a quanto richiesto sulla
base del disciplinare di incarico ovvero siano del tutto
insoddisfacenti, il dirigente può richiedere al soggetto incaricato
di integrare i risultati entro un termine stabilito, comunque non
superiore a novanta giorni, ovvero può risolvere il contratto per
inadempienza.
3. Qualora i risultati siano soltanto parzialmente soddisfacenti,
il dirigente può chiedere al soggetto incaricato di integrare i
risultati entro un termine stabilito, comunque non superiore a
novanta giorni, ovvero, sulla base dell'esatta quantificazione delle
attività prestate, può provvedere alla liquidazione parziale del
compenso originariamente stabilito.
4. Il dirigente competente verifica l'assenza di oneri ulteriori,
previdenziali, assicurativi e la richiesta di rimborsi spese diversi
da quelli, eventualmente, già previsti e autorizzati.
Art. 9.
Pubblicità ed efficacia
1. Dell'avviso di cui all'art. 3 si dà adeguata pubblicità
tramite il sito dell'amministrazione e attraverso altri mezzi di
comunicazione.
2. Dell'esito della procedura comparativa deve essere data la
medesima pubblicità indicata al comma precedente.
3. L'efficacia dei contratti di collaborazione è subordinata
agli obblighi di cui all'art. 3, comma 18, della legge n. 244 del
2007.