1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 14-12-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 265 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 ottobre 2016
Ordinanza del 5 ottobre 2016 del Tribunale di Trieste sui ricorsi proposti da Simeoni Federico e altri contro Ministero dell'interno, Presidenza del Consiglio dei ministri . Elezioni - Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati (c.d. Italicum) - Attribuzione del premio di maggioranza al secondo turno di ballottaggio tra le due liste con il maggior numero di voti. - Legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati), artt. 1, comma 1, lett. f), e 2, comma 25, [sostitutivo dell'] art. 83, in relazione al novellato comma 5 [, del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati)]. Elezioni - Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati (c.d. Italicum) - Opzione per un collegio del candidato capolista eletto in piu' collegi plurinominali. - Decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), art. 85, come modificato dall'art. 2, comma 27, della legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati). (16C00364) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 14-12-2016)

IL TRIBUNALE ORDINARIO DI TRIESTE

nella persona della dott.ssa Monica Pacilio, decidendo sul
ricorso ex art. 702-bis codice di procedura civile proposto da:
Federico Simeoni con l'avv. Sbisà Giuseppe;
Paolo Fontanelli con l'avv. Sbisà Giuseppe;
Luigi Del Piccolo con l'avv. Sbisà Giuseppe;
Giancarlo Castellarin con l'avv. Sbisà Giuseppe;
Marco Greatti con l'avv. Sbisà Giuseppe;
Luca Campanotto con l'avv. Sbisà Giuseppe;
Contro:
Ministero dell'interno (C.F. 80025500325) con il patrocinio
dell'Avvocatura dello Stato di Trieste;
Presidenza del Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587) con il
patrocinio dell'Avvocatura dello Stato di Trieste;
letti gli atti, udite le parti, pronuncia la seguente ordinanza.
I ricorrenti hanno attivato il procedimento sommario di
cognizione (art. 702-bis e ss. codice di procedura civile), evocando
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri e il Ministro
dell'interno chiedendo che fosse accertato che il loro diritto di
«votare conformemente alla Costituzione» è leso da alcune norme
della legge elettorale n. 52 del 6 maggio 2015 (il c.d. Italicum),
così come sostituite o modificate dal decreto del Presidente della
Repubblica n. 361 del 30 marzo 1957.
Hanno allegato di essere cittadini italiani friulanofoni iscritti
alle liste elettorali.
I ricorrenti hanno argomentato in ordine alla sussistenza del
loro attuale interesse ad agire tenuto conto del disposto dell'art.
1, comma I, lettera c) della legge n. 52 del 2015 che dispone: «la
Camera dei deputati è eletta secondo le disposizioni della presente
legge a decorrere dal 1° luglio 2016» evidenziando che la legge è
stata promulgata ed è entrata in vigore e, inoltre, con la
promulgazione del decreto legislativo 7 agosto 2015, n. 122, la legge
ha avuto parziale attuazione, con la suddivisione dell'Italia in
circoscrizioni e collegi.
In forza dell'art. 2, comma 36 della legge n. 52 del 2016, le
disposizioni ritenute lesive del proprio diritto di voto avrebbero
trovato applicazione in occasione delle «prime elezioni successive
alla data di entrata in vigore della presente legge».
Dunque i ricorrenti evidenziano che le prossime elezioni per il
rinnovo del Parlamento saranno regolate da tali disposizioni e che
sussiste il loro interesse attuale a vederne accertata la
contrarietà a Costituzione, prima ancora che vengano indette
elezioni dato che la semplice entrata in vigore del testo di legge
contestato comportava di per sè la lesione del diritto di voto.
Indicate specificamente le norme di legge e i parametri
costituzionali ritenuti violati hanno concluso in via preliminare per
l'accertamento della violazione del loro diritto di voto, previa
rimessione delle questioni così sollevate alla Corte costituzionale.
La Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero
dell'interno si sono costituiti concludendo per l'infondatezza e
l'inammissibilità del ricorso, che deriverebbe dal fatto che con il
ricorso si intende porre in discussione le scelte politiche del
legislatore. Hanno eccepito la carenza di interesse ad agire ex art.
100 codice di procedura civile in quanto la nuova legge elettorale
non era ancora entrata in vigore, essendo applicabile a decorrere dal
1° luglio 2016 e non potendosi, pertanto postulare che una norma di
legge non entrata in vigore possa ledere un diritto.

Motivi della decisione

I. Va preliminarmente affrontata la questione
dell'inammissibilità e dell'interesse ad agire. Quanto alla prima,
deve evidenziarsi che l'ammissibilità di un'azione può riguardare
l'esistenza dei presupposti o le condizioni di un'azione. La
possibilità di sindacare le scelte legislative può assumere invece
rilevanza per vagliare la fondatezza o meno della domanda e non anche
per la sua ammissibilità.
Per quanto concerne l'interesse ad agire, poichè la legge n. 52
del 2015 è applicabile a partire a partire dal 1° luglio 2016 (come
disposto dall'art. 2, comma 36), non può porsi in discussione
l'interesse delle parti all'accertamento richiesto. Una volta emesso
il decreto di convocazione dei comizi elettorali, non vi sarebbe più
uno spazio di tutela effettiva per l'elettore che non potrebbe
ottenere pronunce giurisdizionali che incidano sulle elezioni, anche
se svolte sulla base di norme poi dichiarate incostituzionali (tale
è appunto la situazione che si è verificata nel giudizio che ha
portato alla sentenza della Corte costituzionale n. 1/2014).
II. Va ora affrontata la questione della rilevanza nel giudizio a
quo delle questioni di costituzionalità.
Sovviene in ausilio la Corte costituzionale, che ha osservato
come «la circostanza che la dedotta incostituzionalità di una o più
norme legislative costituisca l'unico motivo di ricorso innanzi al
giudice a quo non impedisce di considerare sussistente il requisito
della rilevanza, ogni volta sia individuabile nel giudizio principale
un separato e distinto dalla questione (o delle questioni) di
legittimità costituzionale, sul quale il giudice rimettente sia
chiamato a pronunciarsi» «anche allo scopo di scongiurare la
esclusione di ogni garanzia e di ogni controllo su taluni atti
legislativi (sent. n. 59 del 1957, sent. n. 4 del 2000, sent. n. 1
del 2014).
Nel caso di specie tale condizione è soddisfatta perchè il
petitum oggetto del giudizio principale è costituito dalla pronuncia
di accertamento del diritto azionato, in ipotesi condizionata dalla
decisione delle sollevate questioni di legittimità costituzionale.
Deve pertanto escludersi, anche nel presente caso, che la proposta
questione di costituzionalità esaurisca in sè ogni aspetto della
controversia di merito.
III. Il Parlamento ha approvato (in prima deliberazione al Senato
nella seduta del 13 ottobre 2015 e dalla Camera nella seduta dell'11
gennaio 2016 e, in seconda deliberazione, dal Senato nella seduta del
20 gennaio 2016 e dalla Camera nella seduta del 12 aprile 2016) un
testo di legge di riforma costituzionale, sottoposto a referendum, ex
art. 138 Costituzione. La riforma costituzionale attualmente in
itinere prevede, per quanto di rilievo nel presente procedimento, il
superamento del c.d. bicameralismo perfetto con l'adozione di un
bicameralismo «differenziato» che conferma l'articolazione del
Parlamento in due rami, la Camera dei deputati e il Senato, ma che
nel nuovo assetto avranno composizione diversa e funzioni in gran
parte non coincidenti e, in particolare, non parteciperanno più in
modo paritario alla funzione legislativa.
Poichè tali norme non sono entrate in vigore, deve ritenersi
persistente l'interesse ad agire delle parti.
IV. Si passerà ora alla verifica della manifesta infondatezza
delle questioni sollevate. Su di esse vi è stata già una pronuncia
alla quale questo giudice ritiene di uniformarsi, condividendone
pienamente le argomentazioni (ordinanza Tribunale Torino, Sez. I, 5
luglio 2016).
La parte ricorrente denuncia l'illegittimità costituzionale di
diverse disposizioni della legge elettorale n. 52 del 6 maggio 2015
in relazione a più articoli della Carta costituzionale.
Le censure sono articolate in quattordici motivi che saranno
esaminati in modo separato (ad eccezione dei motivi 4 e 12, nonchè
10 e 13, che saranno, invece, esaminati «a coppie», per ragioni di
chiarezza), incominciando da quelli che il Tribunale ritiene essere
manifestamente infondati (numeri 1, 2, 3, 4, 5, 7, 9, 10, 11, 12 e
13), per trattare infine i motivi 6 e 8, rispetto ai quali il dubbio
di illegittimità non appare manifestamente infondato.
Secondo i ricorrenti la legge n. 52 del 2015 sarebbe
incostituzionale perchè approvata con una procedura diversa da
quella prevista per la legge elettorale dalla Carta costituzionale
all'art. 72, comma 4, e precisamente con l'adozione da parte del
Governo del sistema della c.d. «questione di fiducia» ex art. 116
Regolamento parlamentare; la procedura di approvazione della legge
con «riserva di assemblea» prevista dalla norma costituzionale citata
sarebbe incompatibile con la procedura prevista dall'art. 116
Regolamento parlamentare.
La questione è manifestamente infondata.
Invero, l'art. 72 prevede al primo comma che «Ogni disegno di
legge, presentato a una Camera è, secondo le norme del suo
regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa,
che lo approva articolo per articolo e con votazione finale»; al
terzo comma prevede che «Può altresì stabilire in quali casi e
forme l'esame e l'approvazione dei disegni di legge sono deferiti a
commissioni anche permanenti, composte in modo da rispecchiare la
proporzione dei gruppi parlamentari. Anche in tali casi, fino al
momento della sua approvazione definitiva, il disegno di legge è
rimesso alla Camera se il Governo o un decimo dei componenti della
Camera o un quinto della Commissione richiedono che sia discusso o
votato dalla Camera stessa oppure che sia sottoposto alla sua
approvazione finale con sole dichiarazioni di voto.
Il quarto comma prevede che «La procedura normale di esame e di
approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i
disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale ...».
Ritengono i ricorrenti che per la legge elettorale non possano
essere adottate procedure diverse da quella definita «normale»
dall'art. 72 Costituzione che prevede l'esame diretto del testo da
parte della Camera, con approvazione articolo per articolo e
votazione finale.
La procedura speciale prevista dall'art. 116 Regolamento della
Camera, in quando si discosterebbe da tale paradigma, non potrebbe
essere applicata per la formazione della legge elettorale, non avendo
il Governo, in questo caso, la corrispondente prerogativa.
È noto che per gli articoli 1, 2 e 4 della legge n. 52 del 2015
il Governo ha effettivamente posto la c.d. «questione di fiducia»
così adottando, alla Camera, la procedura prevista dal Regolamento
parlamentare all'art. 116, comma 4 che prevede, quanto alla procedura
per il «mantenimento di un articolo», che la votazione avvenga sul
singolo articolo «dopo che tutti gli emendamenti sono stati
illustrati» e che, in caso di approvazione «gli emendamenti stessi si
intendono respinti».
Secondo la medesima disposizione, quando venga posta «la
questione di fiducia» la votazione avviene per appello nominale, con
facoltà per un solo deputato per ciascun gruppo di rendere
dichiarazioni di voto.
L'art. 116 Regolamento della Camera non indica, al quarto comma,
la legge elettorale tra le materie per le quali viene espressamente
esclusa la possibilità di adottare la descritta procedura di voto
(ossia per le quali il Governo non può porre la «questione di
fiducia»).
L'art. 49 dello stesso Regolamento prevede, invece, che sulle
leggi elettorali (così come su altri «argomenti») la votazione debba
avvenire a scrutinio segreto ma solo se ne venga fatta esplicita
richiesta.
L'art. 24, comma 12 stesso Regolamento prevede inoltre che quando
un progetto di legge debba essere votato a scrutinio segreto non
possa essere oggetto di contingentamento dei tempi (salvo diversa
unanime delibera della Conferenza dei capigruppo).
Le norme regolamentari citate devono essere lette congiuntamente
e, dal loro combinato disposto, si ricava, per quanto concerne il
voto di approvazione alla Camera di una legge elettorale, che il
Governo può porre la questione di fiducia, e quindi ricorrere alla
speciale procedura di voto indicata dall'art. 116 del Regolamento per
la quale, tuttavia, può essere richiesta (ma deve appunto esserlo)
la votazione a scrutinio segreto, invece che per appello nominale,
con conseguente divieto, in tal caso, di contingentamento dei tempi
di discussione.
Questa procedura non si discosta, in termini sostanziali, dalla
c.d. procedura «normale» prevista dall'art. 72, primo e quarto comma
della Costituzione.
Infatti la procedura c.d. «normale» di cui al primo comma
prescrive che la votazione avvenga «articolo per articolo e con
votazione finale» ed essa consiste in una riserva all'assemblea
dell'esame diretto e della approvazione del testo di legge la cui
ratio è quella di assicurare che su certi argomenti vi sia ampia e
piena partecipazione alla formazione della legge anche da parte delle
minoranze.
Tale riserva di assemblea, nella sostanza, viene assicurata anche
dalla procedura di cui al citato art. 116, comma 4 del Regolamento
parlamentare in quanto esso prevede che si proceda, come è in
effetti avvenuto, all'esame del singolo articolo e degli emendamenti,
con votazione sul singolo articolo (con decadenza automatica degli
emendamenti solo in caso di voto favorevole all'articolo).
La circostanza che un Governo ricorra alla questione di fiducia
per certe materie è suscettibile di generare responsabilità
politica ma non necessariamente illegittimità costituzionale.
Con il secondo motivo la parte ricorrente censura gli articoli 1,
comma 1, lettera f) nella parte in cui prevede che «sono attribuiti
comunque 340 seggi alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno
il 40% dei voti validi» e 2 comma 25 capoverso «art. 83» con
particolare riferimento ai commi: 1 numeri 5 e 6, 2, 3 e 4 in
relazione agli articoli 1 comma secondo e 61 Costituzione.
Le norme prevedono, molto in sintesi, che vengono attribuiti
«comunque 340 seggi» (il c.d. premio di maggioranza) alla lista che
ottiene, su base nazionale, almeno il 40% dei voti validi. Ne viene
censurata l'irrazionalità in quanto nulla viene disposto per
regolare l'ipotesi in cui due liste raggiungano, nella stessa tornata
elettorale, «almeno il 40% dei voti validi» con conseguente diritto,
per ciascuna di esse, di vedersi attribuire il premio di maggioranza,
cosa però non possibile, non potendosi attribuire un numero di seggi
superiore a quello massimo immodificabile previsto dalla
Costituzione.
La parte ricorrente sostiene che la questione non potrebbe essere
risolta in via interpretativa, in quanto qualsiasi soluzione
produrrebbe conseguenze illegittime.
Sarebbe assurdo e irrazionale interpretare la norma non
attribuendo a nessuna delle due liste la vittoria e, quindi il premio
di maggioranza;
Sarebbe arbitrario attribuire il premio di maggioranza alla lista
che risultasse vincente anche per un solo voto (in quanto nulla
prevede la legge);
Sarebbe arbitrario e non conforme alla legge indire il turno di
ballottaggio in presenza di due liste che hanno superato lo
sbarramento del 40% (essendo invece il ballottaggio previsto solo in
caso di mancato raggiungimento di questa soglia).
La questione, come posta, è manifestamente infondata.
Si deve anzitutto osservare che la parte ricorrente muove da un
presupposto non condivisibile e non conforme ai generali canoni
interpretativi di una disposizione normativa.
Infatti viene censurato, per irrazionalità, l'art. 1, comma 1,
lettera f) nella sola parte in cui prevede: «la presente legge,
mediante le necessarie modificazioni al testo unico delle leggi
recanti norme per l'elezione della Camera dei deputati e le altre
disposizioni in diretta correlazione con le medesime modificazioni
stabilisce: ... sono attribuiti comunque 340 seggi alla lista che
ottiene, su base nazionale almeno il 40% dei voti validi ...».
Deve tuttavia osservarsi che la norma prosegue, con la seguente
espressione «o, in mancanza, a quella che prevale in un turno di
ballottaggio tra le due con il maggior numero di voti, esclusa ogni
forma di collegamento tra liste o di apparentamento tra i due turni
di votazione».
Dunque, l'art. 1, lettera f) legge n. 52 del 2015, nella sua
interezza, indica che la soglia di «almeno» il 40% è quella che
consente l'attribuzione del premio di maggioranza, in presenza della
quale è escluso il ricorso al turno di ballottaggio.
La medesima disposizione contiene un criterio di indubbio
carattere generale, che è quello della prevalenza della lista che ha
ottenuto il maggior numero di voti.
Tale criterio è menzionato espressamente per individuare il
vincitore del premio di maggioranza al turno di ballottaggio ma esso
è certamente utilizzabile, proprio per la sua valenza generale,
nell'ipotesi prevista dai ricorrenti, ossia del superamento da parte
di due liste dello sbarramento del 40%.
In tal caso la norma non potrebbe che essere interpretata
ritenendo che debba essere considerata vincitrice, con diritto di
accedere al premio di maggioranza, quella tra le due liste che abbia
ottenuto, rispetto all'altra, il maggior numero di voti.
Non si ravvisano ostacoli a questa interpretazione, pure presa in
considerazione dalla parte ricorrente, che immotivatamente afferma
che si tratterebbe di ipotesi «non prevista» (quella, teorica, di
prevalenza di una lista sull'altra, anche per un solo voto).
La ratio della disposizione è infatti quella di attribuire il
premio di maggioranza a fini di stabilità e di «governabilita'» alla
lista o gruppo di liste collegate che abbia ottenuto più voti.
Stabilità e governabilità sono parametri che possono ricondurre a
ragionevolezza la scelta legislativa, che appare idonea ad assicurare
la rappresentatività dell'assemblea parlamentare.
È allora corretto e conforme alla Costituzione interpretare la
disposizione, leggendola nella sua totalità, nel senso che essa
prevede che in caso in cui due liste raggiungano la soglia del 40% al
primo turno, il premio di maggioranza debba essere attribuito alla
lista che, così come previsto per il turno di ballottaggio, ottenga
un numero di voti superiore rispetto all'altra.
Si deve del resto osservare che la verifica del raggiungimento
della soglia del 40% viene effettuata sulla base della cifra
elettorale nazionale raggiunta da ciascuna lista (v. art. 2, comma
25, contenente la riformulazione dell'art. 83 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361 del 1957), dato che viene ottenuto
dalla «somma delle cifre elettorali circoscrizionali conseguite nelle
singole circoscrizioni dalle liste aventi il medesimo contrassegno»,
ma è ben possibile che si tratti di liste che, in termini assoluti,
hanno ricevuto un differente numero di voti (espressi e validi,
evidentemente).
Con il terzo motivo si censurano gli articoli 1, comma 1, lettera
f), 2, comma 25 capoverso «art. 83» numeri 5 e 6, commi 2 e 5;
capoverso «art. 83-bis» commi 1, numeri 1, 2 e 3 e 4 della legge n.
52 del 2015 in relazione agli articoli 1, 3, 48, 49, 51 e 67 della
Costituzione.
I ricorrenti prendono in considerazione la possibilità che, in
presenza di una forte dispersione del voto verso liste che non
raggiungano la soglia del 3%, si verifichi il caso che una lista
ottenga 340 seggi al primo turno, ma che non raggiunga la percentuale
del 40%.
Affermano che, in questo caso, non si potrebbe attribuire il
premio di maggioranza (per difetto del presupposto del raggiungimento
di una soglia di almeno il 40%) nè si potrebbe applicare la norma di
«salvaguardia» prevista dall'art. 83, comma 1, n. 7) che consente di
mantenere ferma l'attribuzione dei 340 seggi conquistati al primo
turno costringendo tale lista, oggettivamente maggioritaria, al
ballottaggio.
Si produrrebbe allora l'effetto - secondo i ricorrenti
irragionevole e contraddittorio rispetto ai fini dichiarati dal
legislatore - di costringere una lista che ha già la maggioranza dei
seggi a confrontarsi al ballottaggio con la seconda lista per numero
di voti.
L'irragionevolezza e la contraddittorietà denunciate dai
ricorrenti, inoltre, sarebbero ancor più evidenti qualora, all'esito
del suddetto ballottaggio, risultasse vincente la lista che al primo
turno aveva preso meno voti dell'altra.
Anche questo motivo appare manifestamente infondato essendo
basato su una interpretazione non conforme al dettato normativo.
L'art. 83, comma 1, numeri 3, 4, 5, 6 e 7 prevede che l'ufficio
centrale nazionale, dopo avere determinato la cifra elettorale
nazionale di ciascuna lista, procede al riparto dei seggi tra le
liste che abbiano conseguito sul piano nazionale almeno il 3% dei
voti validi espressi e le liste rappresentative delle minoranze
linguistiche, ottenendo così il «quoziente elettorale nazionale».
Con la divisione della cifra elettorale nazionale per il quoziente
ottenendo così il numero di seggi da attribuire a ciascuna lista.
Effettuata tale operazione, verifica se la lista con maggiore
cifra elettorale abbia raggiunto il 40% dei voti validi espressi
(ipotesi prevista dal n. 5) e verifica se tale lista abbia ottenuto
almeno 340 seggi e, qualora una lista abbia ottenuto 340 seggi «resta
ferma l'attribuzione dei seggi» effettuata in base al n. 4.
La norma indica quindi che, nel caso in cui una lista al primo
turno non abbia raggiunto il 40% dei voti, calcolato ai sensi del n.
2 del nuovo testo dell'art. 83 decreto del Presidente della
Repubblica n. 361 del 1957 (che è il comma 25 dell'art. 2 legge n.
52 del 2015) ma abbia conseguito «almeno 340 seggi» (avendo così la
maggioranza) dei seggi alla Camera, tale attribuzione viene mantenuta
ferma (in base appunto al n. 7 dell'art. 83), il che significa che
essa non viene messa in discussione per il fatto di non avere
raggiunto anche la soglia del 40% dei voti validi.
Questo significa, non apparendo altrimenti la disposizione citata
avere un significato, che in tale ipotesi la lista o coalizione di
liste che abbia ottenuto tale risultato, non è costretta ad andare
al ballottaggio.
In sostanza le norme in esame, lette nel loro insieme, indicano
che il premio di maggioranza debba essere attribuito alla lista che
raggiunga il 40% terzo dei voti validi espressi (ovvero, in caso di
parità, a quella che abbia ottenuto il 40% e il numero di voti più
alto in termini assoluti) ma che non abbia anche conseguito 340
seggi.
Se però una lista, pur al di sotto della soglia del 40% ha
ottenuto comunque 340 seggi, non vi sarà necessità di costringerla
al ballottaggio in quanto il risultato che il legislatore ha inteso
conseguire con il premio di maggioranza, al primo o al secondo turno,
è stato già raggiunto in via diretta da una delle liste in
competizione.
Devono ritenersi allora infondate le censure proposte dai
ricorrenti che muovono dal presupposto che si ritiene errato e non
sostenibile con una adeguata interpretazione delle norme, secondo cui
il mantenimento della attribuzione dei 340 seggi ottenuto
direttamente da una lista sarebbe soggetto all'ulteriore requisito
del raggiungimento anche della soglia del 40% dovendosi, in tal caso
andare necessariamente al ballottaggio per attribuire il premio di
maggioranza.
L'interpretazione data dai ricorrenti, da ritenersi estremamente
formalistica, condurrebbe ad una applicazione irrazionale delle
citate disposizioni, che finirebbe per disattendere il risultato dei
voti espressi e favorirebbe l'applicazione di un meccanismo
correttivo in vista della governabilità, quale è appunto
l'attribuzione del premio di maggioranza, in un caso in cui di tale
correttivo non vi è necessità.
Con il quarto motivo viene censurata l'illegittimità
costituzionale degli articoli 1 e 2 legge n. 52 del 2015 per
violazione dell'art. 138 della Costituzione.
Con il dodicesimo motivo viene censurata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 8, legge n. 52 del 2015 e degli
articoli 14 e 14-bis decreto del Presidente della Repubblica n. 361
del 1957 per violazione dell'art. 92 Costituzione.
I due motivi vengono accorpati.
Con il quarto motivo i ricorrenti espongono le ragioni per le
quali, in generale, si debba ritenere incompatibile l'impianto
complessivo della legge elettorale in esame con la forma di governo
parlamentare vigente in Italia a norma di Costituzione dato che,
secondo le norme elettorali il Presidente del Consiglio dei ministri
verrebbe sostanzialmente individuato con il capo della coalizione
vincitrice delle elezioni e quindi, sostanzialmente eletto e non può
individuato dal Presidente della Repubblica.
Affermano infatti che con un premio di maggioranza attribuito ad
una sola lista vincente, con indicazione sulla scheda del Capo di
quella stessa lista e seguito di un ballottaggio, le dette
prerogative del Presidente della Repubblica risultano sostanzialmente
annichilite. Vi sarebbe nei fatti l'elezione diretta del Presidente
del Consiglio dei ministri, circostanza che necessariamente
produrrebbe un mutamento della forma di governo, da parlamentare ad
un premierato assoluto tendenzialmente presidenzialistico, ma senza i
contrappesi della forma di governo presidenziale classica (USA), con
conseguente surrettizio mutamento della forma di governo, aggirando
la procedura prevista dall'art. 138 Costituzione.
Con il dodicesimo motivo si sottolinea che l'indicazione della
persona da loro indicata come capo della forza politica, specialmente
in caso di ricorso al turno di ballottaggio comporta, in sostanza, un
mutamento della forma di governo da parlamentare a presidenziale in
quanto il programma elettorale di cui al comma 1 dell'art. 14-bis
decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 non è altro
se non il programma del partito che quella lista (o coalizione di
liste) esprime.
Pertanto in caso di attribuzione del premio di maggioranza in
sede di ballottaggio (al quale non possono accedere coalizioni di
liste, ma solo le due liste risultate vincitrici al primo turno) la
pretesa di affermare, come fa il primo comma del nuovo art. 14-bis,
che restano ferme le prerogative spettanti al Presidente della
Repubblica previste dall'art. 92, secondo comma della Costituzione
sarebbe una vuota formalità, essendo stato, in realtà,
completamente svuotata tale prerogativa, non potendo far altro, il
Capo dello Stato, se non prendere atto del risultato del primo turno
ovvero del ballottaggio.
La censura di illegittimità costituzionale e innanzitutto priva
di rilevanza in questo giudizio, ove - si rammenta - è in questione
il diritto di elettorato attivo, cioè il modo in cui viene
esercitato il diritto di voto. La scelta del Presidente del Consiglio
dei ministri viene in considerazione solo dopo che il corpo
elettorale si è espresso. Ad ogni modo la questione sembra anche
manifestamente infondata poichè il sistema elettorale, sebbene possa
produrre in fatto i risultati pratici indicati, non può escludere la
possibilità che il Presidente della Repubblica nomini Presidente del
Consiglio dei ministri una persona diversa, in base a valutazioni
politiche che sono ancora a lui riservate e che solo «di fatto»
tengono conto - per ovvi motivi - del risultato elettorale, poichè,
in definitiva, la persona designata dovrà ottenere la fiducia delle
Camere.
Con il quinto motivo si censurano gli articoli 1, lettera f), 2
commi 1 e 25 capoverso «art. 83» legge n. 52 del 2015 (ossia il nuovo
testo dell'art. 83 decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del
1957) in relazione agli articoli 1, 3, 48 comma II, 51, 56 comma I e
122, 2 Costituzione.
In particolare i ricorrenti denunciano la non conformità a
Costituzione di tali disposizioni nella parte in cui prevedono di
attribuire il c.d. premio di maggioranza alla lista che abbia
ottenuto, su base nazionale, almeno il 40% dei voti validi e al
contempo stabiliscono una soglia di accesso minima del 3% di voti,
validi per accedere alla distribuzione dei seggi.
Secondo i ricorrenti la combinazione di tali meccanismi
produrrebbe effetti irragionevolmente distorsivi dell'uguaglianza del
voto, in quanto si finirebbe con l'attribuire irrazionalmente il
premio di maggioranza e verrebbero lesi anche i principi di
rappresentanza democratica e di divieto di mandato imperativo.
Sarebbe, infatti, sproporzionato attribuire il premio di maggioranza,
pari a oltre il 14% dei voti validi, a una lista che non ha ottenuto
la maggioranza dei consensi senza neppure tenere conto del fatto che
la lista premiata abbia conquistato seggi nella circoscrizione estero
fino al numero di 12.
Il motivo è manifestamente infondato, tenuto conto anche dei
principi stabiliti dalla sentenza della Corte costituzionale n. 1 del
2014, richiamata dagli stessi ricorrenti.
Le norme in esame infatti stabiliscono, a differenza di quelle
dichiarate illegittime dalla sentenza in questione, che il premio di
maggioranza non sia svincolato dal raggiungimento di una soglia
minima di consenso elettorale.
Tale soglia, come osservato da parte della dottrina, non è così
bassa da essere ragionevole, rappresentando il 40% dei consensi che
la lista (o la coalizione di liste) al primo turno deve conquistare
con il raggiungimento della cifra nazionale più alta che si calcola
sulla base dei voti validi espressi.
La dottrina che si è specificamente occupata di verificare, in
concreto, se le norme della legge n. 52 del 2015 che attribuiscono il
premio di maggioranza alla lista che abbia ottenuto il 40% dei voti
validi espressi, presenti i medesimi sintomi di irrazionalità che
avevano caratterizzato le disposizioni previgenti ha escluso che si
possa ipotizzare una eccessiva distorsione tra il voto espresso e la
sua rappresentazione in termini di seggi attribuiti, in virtù del
premio di maggioranza, ad una lista che non ha ottenuto la
maggioranza dei voti validi espressi dagli elettori.
Si deve infatti muovere dall'insegnamento della sentenza n.
1/2014 a mente della quale: «... l'Assemblea Costituente "pur
manifestando, con l'approvazione di un ordine del giorno, il favore
per il sistema proporzionale nell'elezione dei membri della Camera
dei deputati, non intese irrigidire questa materia sul piano
normativo, costituzionalizzando una scelta proporzionalistica o
disponendo formalmente in ordine ai sistemi elettorali, la
configurazione dei quali resta affidata alla legge ordinaria» ...
pertanto la determinazione delle formule e dei sistemi elettorali
costituisce un ambito nel quale si esprime con un massimo di evidenza
la politicità della scelta legislativa ... il principio
costituzionale di eguaglianza del voto ... esige che l'esercizio
dell'elettorato attivo avvenga in condizione di parità, in quanto
"ciascun voto contribuisce potenzialmente e con pari efficacia alla
formazione degli organi elettivi ... ma "non si estende ... al
risultato concreto della manifestazione di volontà dell'elettore ...
che dipende esclusivamente dal sistema che il legislatore ordinario,
non avendo la Costituzione disposto al riguardo, ha adottato per le
elezioni politiche e amministrative, in relazione alle mutevoli
esigenze che si ricollegano alle consultazioni elettorali. Non c'è,
in altri termini, un modello di sistema elettorale imposto dalla
Carta costituzionale in quanto quest'ultima lascia alla
discrezionalità del legislatore la scelta del sistema che ritenga
più idoneo ed efficace in considerazione del contesto storico. Il
sistema elettorale, tuttavia, pur costituendo espressione dell'ampia
discrezionalità legislativa non è esente da controllo, essendo
sempre censurabile in sede di giudizio di costituzionalità quando
risulti manifestamente irragionevole».
Coloro che hanno commentato la sentenza n. 1/2014 hanno
condivisibilmente evidenziato che la Corte, quando ha affermato che
gli effetti del premio di maggioranza non possono distorcere
eccessivamente l'esito del voto, ha evidentemente voluto dire che la
vittoria conseguita con il premio di maggioranza deve, per essere
razionale e non eccessivamente distorsiva dei risultati del voto,
dipendere più dal numero di voti ottenuti che dal premio di
maggioranza il cui peso, in sostanza, non può essere maggiore del
peso del consenso che quella lista (o coalizione di liste) si è
conquistato attraverso le urne.
Ora, l'art. 1, lettera f) legge n. 52 del 2015 prevede che
vengano attribuiti 340 seggi su base nazionale, almeno il 40% dei
voti validi, con attribuzione in via automatica di un premio del 15%
a fronte del conseguimento del 40% dei voti validi di lista. Come è
stato già correttamente osservato, questo significa che la
percentuale di distorsione del voto espresso a favore della lista
vincitrice è pari a 1,375, dato che il 55% dei seggi viene
attribuito a chi ha ottenuto il 40% dei voti. Invece il voto
«perdente» ha un coefficiente di sotto rappresentazione pari allo
0,75, dato che il restante 45% dei seggi viene distribuito a chi si
è aggiudicato il restante 60% dei voti validi. Il voto unico in
entrata a favore della lista vincitrice per effetto del premio di
maggioranza viene effettivamente sovra rappresentato, come lamentano
i ricorrenti, ma non in modo tale da vanificare un effettivo rapporto
di rappresentatività tra seggi conseguiti in base ai voti espressi e
quelli conseguiti per effetto del premio di maggioranza.
Si ritiene pertanto che il test di ragionevolezza previsto dalla
Corte nella sentenza n. 1/2104 sia positivamente superato dalle norme
censurate che, per tutte le ragioni esposte, non possono dirsi
distorcere in modo eccessivo, in «uscita» l'uguaglianza del voto
unico e uguale espresso in «entrata».
Con il settimo motivo i ricorrenti censurano gli articoli 1
lettera b) per le parole «... salvo i capilista nel limite di 10
collegi» c) per le parole «... dapprima i capilista nei collegi,
quindi ...»; 2 comma 26 capoverso «art. 84» comma 1 per le parole
«... a partire dal candidato capolista ...» e comma 2 per le parole
«... a partire dal candidato capolista» della legge n. 52 del 2015
nonchè dell'art. 59-bis commi da 1 a 3 decreto del Presidente della
Repubblica n. 361 del 2015 come novellato dall'art. 2, comma 21,
legge n. 52 del 2015, in relazione agli articoli 2, 48 secondo comma,
51 primo comma e 67 Costituzione.
Le disposizioni citate vengono ritenute non conformi a
Costituzione in quanto consentono solo a determinate categorie di
candidati, scelti dai partiti senza alcuna forma di controllo esterno
o di trasparenza del relativo procedimento, di essere eletti
prescindendo completamente dall'esistenza di una indicazione di voto
in loro favore da parte degli elettori.
Si tratta dei candidati ai quali la forza politica che presenta
una lista alle elezioni della Camera attribuisce la posizione di
«capo lista», consentendo all'elettore di esprimere «sino a due
preferenze per candidati di sesso diverso tra quelli che non sono
capilista».
Le stesse disposizioni consentono inoltre ai soli candidati che
siano anche «capi lista» di candidarsi simultaneamente in più
collegi, fino al limite massimo di 10.
Il nuovo testo dell'art. 59-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361 del 1957 ai commi da 1 a 3 stabilisce al comma 1
che il voto espresso a favore del capo lista (cioè con il segno di
voto tracciato sul nominativo del candidato capo lista) senza
tracciare un segno sul contrassegno della lista, valga come voto a
favore della lista, al comma 2 che se l'elettore traccia un segno su
una linea posta a destra del contrassegno senza tracciare un segno
sul contrassegno della lista medesima si intende che abbia votato per
la lista stessa; al comma 3 che se l'elettore esprime uno o due voti
di preferenza, senza tracciare un segno sul contrassegno della lista
medesima, si intende che abbia votato anche per la lista medesima.
I capi lista, inoltre, per effetto delle disposizioni contenute
nell'art. 2, comma 26 (ossia il nuovo testo dell'art. 84 decreto del
Presidente della Repubblica n. 361 del 1957) si vedono attribuire per
primi (in precedenza cioè sugli altri candidati della stessa lista
ma in posizione successiva alla prima) i seggi che la lista da loro
capeggiata si è conquistata, conteggiati secondo quanto previsto
dall'art. 83-bis stesso decreto.
Secondo i ricorrenti queste disposizioni, esattamente come aveva
fatto la legge n. 270 del 2005, privano di libertà l'elettore, dato
che il descritto meccanismo dei c.d. «capilista bloccati»
consentirebbe ai partiti di scegliere, prescindendo completamente
dalla volontà espressa dall'elettore, circa 300 deputati e
richiamano sul punto le motivazioni con cui la Corte costituzionale,
con la sentenza n. 1/2014 aveva dichiarato illegittime le
disposizioni della precedente legge elettorale che non consentivano
agli elettori di esprimere preferenze e che inoltre imponeva loro la
scelta di un elenco bloccato di candidati e che pertanto alteravano
per l'intero complesso dei parlamentari il rapporto di rappresentanza
tra elettori ed eletti.
Il motivo è manifestamente infondato.
Nel merito si deve, anzitutto, escludere che il principio
affermato con la citata sentenza n. 1/2014 possa essere trasposto,
tal quale, alle disposizioni della legge n. 52 del 2015 in quanto
esse hanno sostanzialmente modificato il sistema delle liste previsto
dalla legge previgente.
Nel sistema precedente non era possibile esprimere nessuna
preferenza e l'elettore era costretto a votare in blocco per una
lista relativamente lunga di candidati, sicchè per effetto delle
candidature multiple (previste anche dalla legge precedente) e della
possibilità per l'eletto in più di un collegio di optare «per altre
circoscrizioni sulla base delle indicazioni di partito», veniva
alterata in modo serio la stessa possibilità di ipotizzare che si
costituisse realmente un rapporto di rappresentanza tra elettori ed
eletti.
Diversa è la condizione di voto delineata, per questi profili,
dalla legge n. 52 del 2015 in quanto l'art. 14-bis, lettera c)
prevede che «ogni lista, all'atto della presentazione, composta da un
candidato capolista e da un elenco di candidati, presentati secondo
un ordine numerico. La lista è formata da un numero di candidati
pari almeno alla metà del numero dei seggi assegnati al collegio
plurinominale e non superiore al numero dei seggi assegnati al
collegio plurinominale...» il che comporta la possibilità di
presentare liste relativamente «corte», con specifiche ulteriori
disposizioni volte a salvaguardare la parità di genere nell'accesso
alle cariche elettive.
Inoltre, dall'art. 2, comma 21, legge n. 52 del 2015 (testo
dell'art. 59-bis decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del
1957) l'elettore può esprimere fino a due preferenze, mentre
l'eventuale preferenza espressa per il capolista, senza segno sul
contrassegno della lista, vale come voto a favore della lista stessa.
Il complesso delle disposizioni censurate non esclude pertanto
l'esistenza di un effettivo rapporto di rappresentanza tra elettori
ed eletti, proprio in quanto è previsto, a differenza della legge
precedente, che si possano esprimere fino a due preferenze.
Queste preferenze non sono in assoluto vanificate dal meccanismo
dei c.d. «capilista bloccati» che permette la loro elezione per primi
rispetto ai candidati che li seguono in lista dato che in caso di
candidature plurime, il capolista dovrà poi optare per un solo
collegio, così dando luogo alla elezione del candidato non capolista
negli altri collegi.
Con il nono motivo viene censurata l'illegittimità
costituzionale degli articoli 2, comma 25 legge n. 25 del 2015, 83
comma 3 decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 per
violazione dell'art. 56, secondo comma Costituzione, articoli 2 commi
29, 30, 31 e 32 legge n. 52 del 2015 in relazione agli articoli 3, 48
e 51 Costituzione oltre che dell'art. 1, comma 1, lettera f) legge n.
52 del 2015 nella parte in cui non prevede l'esclusione dalla
partecipazione al voto al turno di ballottaggio gli elettori della
Regione Valle d'Aosta e Trentino Alto-Adige. Si può evincere in
maniera indiretta che la norma violata sarebbe l'art. 3 Cost.
Secondo i ricorrenti, il procedimento di ripartizione dei seggi
disciplinato dalle sopra indicate disposizioni sarebbe congegnato in
modo tale da condurre, in concreto, a una possibile attribuzione di
un numero di seggi superiore al numero totale fissato dalla
Costituzione (630). Questo potrebbe infatti verificarsi, secondo
quanto prospettato, nel caso in cui, per i nove collegi uninominali
attribuiti a VDA e TAA (rispettivamente 1 + 8) siano proclamati
vincitori candidati espressione di liste risultate minoritarie su
base nazionale.
Il motivo è manifestamente infondato.
L'argomentazione dei ricorrenti, infatti, non tiene conto del
dato costituito dal numero massimo di 630 deputati, compresi i 12
della Circoscrizione estero indicato nella norma costituzionale che
si assume violata e del fatto che, per questo, il dato numerico in
questione costituisce il canone ermeneutico che non può non guidare
l'analisi delle disposizioni della legge n. 52 del 2015.
Nelle norme sospettate di illegittimità costituzionale non vi e
un espresso riferimento al numero di seggi che a seguito dei conteggi
debba essere attribuito alle liste che partecipano alla loro
distribuzione.
Questo comporta che, come evidenziato dalla dottrina che si è
occupata di questo aspetto della nuova legge elettorale, le norme
dettate in ordine al modo in cui si deve operare il conteggio della
quota dei seggi da ripartire tra le liste minoritarie su base
nazionale, debbano necessariamente essere interpretate in conformità
al ricordato precetto Costituzionale e quindi, nel caso prospettato
dai ricorrenti, che i seggi attribuiti a tali liste siano da
computare in riduzione ulteriore della quota di seggi da ripartire
tra le liste minoritarie nazionali, al fine di evitare di dover
proclamare eletti ulteriori deputati (eletti nei collegi di VDA e
TAA) fino a superare il limite di 630 deputati.
Per quanto concerne l'asserita irrazionalità delle previsioni
dettate per il solo TAA nella parte in cui stabiliscono, solo per i
voti espressi dagli abitanti di questa regione, che l'attribuzione
dei corrispondenti seggi avvenga con la «previsione di 8 collegi
uninominali e 3 deputati di recupero proporzionale», giova
evidenziare che la scelta del legislatore di dotare la regione TAA di
una peculiare modalità di attribuzione dei seggi trova fondamento
razionale nel fatto che la regione TAA è costituita da due province
autonome in una delle quali (Trentino-Alto Adige) la porzione di
popolazione di lingua germanofona e ladina costituisce una minoranza
linguistica massicciamente presente all'interno del territorio. Non
si rileva pertanto nessuna evidente violazione del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 ed anche di uguaglianza del voto di cui
agli articoli 48 e 51 Costituzione.
Insomma, anche per questa parte il motivo appare manifestamente
infondato.
Con la terza parte del motivo i ricorrenti censurano le
disposizioni della legge n. 52 del 2015 nella parte in cui consentono
agli elettori delle regioni Valle d'Aosta e TAA di partecipare
all'eventuale turno di ballottaggio nonostante essi eleggano tutti i
loro rappresentanti al primo turno, in modo indipendente dall'esito
del voto su base nazionale.
Il denunciato «privilegio» che avrebbero gli elettori di questi
due collegi, di disporre di un «primo voto» tale da determinare con
precisione il risultato elettorale locale e di un «secondo voto»
finalizzato all'attribuzione del premio di maggioranza sul piano
nazionale, non tiene però conto delle misure di carattere
compensativo che il legislatore ha avuto cura di introdurre.
Il rilievo sul piano nazionale dei voti espressi dagli elettori
del VDA e del TAA è, infatti, compensato dalla previsione secondo la
quale i seggi guadagnati in quelle due circoscrizioni da candidati
collegati ad una lista che abbia vinto il premio dì maggioranza sono
scomputati dal traguardo dei 340 seggi.
I motivi decimo e tredicesimo, in quanto vertono sul comune
argomento della distorsione del voto in uscita dovuto alle norme
dettate per la tutela delle minoranze linguistiche in sede
elettorale, vengono esaminati congiuntamente.
Con il decimo motivo si censura l'illegittimità costituzionale
degli articoli 1, comma 1, lettera a), e) e i) e art. 2 commi 1, 2,
3, 4, 5, 25 capoverso «art. 83» commi 1 numeri 3, 6, 29, 30, 31 e 32
della legge n. 52 del 2015 in relazione agli articoli 1, 2, 3, 6, 10,
11, 48, 49, 51, 117 secondo comma, lettera f) Costituzione nella
parte in cui non tutelano in modo effettivo e attivo le altre
minoranze linguistiche riconosciute (diverse cioè da quelle
francofone e germanofone e ladine residenti in VDA e TAA) per le
quali non sono previste disposizioni specifiche idonee a dare
effettiva rappresentatività agli elettori appartenenti a tali
minoranze.
Secondo i ricorrenti la disposizione di cui all'art. 83, comma 1,
numero 3, in base alla quale l'Ufficio elettorale nazionale
«individua quindi le liste che abbiano conseguito sul piano nazionale
almeno il 3 per cento dei voti validi espressi e le liste
rappresentative di minoranze linguistiche riconosciute, presentate
esclusivamente in una regione ad autonomia speciale il cui statuto
preveda una particolare tutela di tali minoranze linguistiche che
abbiano conseguito almeno il 20%) dei voti validi espressi nella
regione medesima», prevedrebbe un sistema di conteggio dei voti da
applicare solo per le liste che siano espressione di minoranze
linguistiche che risiedano in regioni a statuto speciale e solo a
condizione che il relativo statuto ne preveda in modo specifico una
particolare tutela. Verrebbero conseguentemente esclusi da tale
speciale sistema di conteggio tutti gli elettori che abbiano votato
per liste espressione di minoranze linguistiche (riconosciute)
presentate in regioni non ad autonomia speciale, ovvero in quelle
regioni ad autonomia speciale che nulla prevedano sul punto, perciò
solo la minoranza linguistica slovena residente in Friuli-Venezia
Giulia sarebbe tutelata dal combinato disposto delle disposizioni
statutarie regionali e dal citato art. 83, comma 1, n. 3) legge n. 25
del 2015.
Con il tredicesimo motivo viene censurata l'illegittimità
costituzionale della Tabella A approvata dall'art. 1 decreto
legislativo n. 122 del 2015 per violazione dell'art. 76 Costituzione
e dell'art. 4 della legge n. 52 del 2015 per violazione degli
articoli 1, 2, 3, 6, 48, 49 e 51 Costituzione. L'art. 4 legge n. 52
del 2015 contiene una delega al Governo per la «determinazione dei
collegi plurinominali», da adottare entro 90 giorni dalla data di
entrata in vigore della legge stessa, secondo i criteri dettati dalle
lettere da a) a g) dell'art. 4. La delega è stata attuata con il
decreto legislativo n. 122 del 2015 che ha individuato i confini
«geografici» di detti collegi, contenuti nella Tabella A approvata
con l'art. 1 del decreto in questione.
Secondo i ricorrenti il Governo nel dare attuazione alla delega
avrebbe disatteso i criteri di cui alle lettere c) (ultimo periodo) e
g) con violazione, quindi, della delega. Inoltre la mappa dei collegi
plurinominali delineata dalla Tabella A produrrebbe anche una
violazione del principio di tutela delle minoranze linguistiche.
Sarebbero stati separati comuni caratterizzati dalla presenza di
determinate minoranze linguistiche, con l'effetto pratico di
«annacquarne» il peso del voto in uscita (ciò avverrebbe, in
particolare, per la minoranza di lingua slovena, nonostante il
riconoscimento da parte della Regione ad autonomia speciale), tenuto
conto della soglia di sbarramento posto dall'art. 83 primo comma n. 3
che le liste rappresentative di minoranze linguistiche devono
superare per concorrere alla ripartizione dei seggi alla Camera.
I motivi appena esposti sono privi di rilevanza.
Non viene infatti prospettata in concreto una violazione del
diritto di voto da parte dei ricorrenti per effetto delle norme
censurate con i motivi in esame.
Non indicano infatti quali effetti distorsivi avrebbero le norme
denunciate come illegittime in ordine al loro diritto di elettorato
attivo, neanche quali elettori friulanofoni. Si fa riferimento alle
minoranze linguistiche presenti in VDA e TAA, alla minoranza
linguistica slovena, ma non anche alla loro condizione di elettori
friulanofoni.
Con l'undicesimo motivo i ricorrenti censurano gli articoli 2
comma 10 e comma 36 legge n. 52 del 2015 e 18-bis commi 1 e 2 in
relazione agli articoli 3, 48, 49 e 51 Costituzione, nonchè 24, 113
Costituzione e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
I ricorrenti lamentano che in modo del tutto irragionevole i
nuovi soggetti politici che intendono partecipare alla competizione
elettorale, per poter presentare le loro liste devono munirsi di un
numero di firme di elettori iscritti nelle liste elettorali (di
comuni compresi nei Collegi nei quali si intende partecipare)
ricompreso tra 1.500 e 2 mila firme ovvero, in caso di scioglimento
della Camera di deputati prima di 120 giorni, da un numero pari alla
metà delle firme richieste in via ordinaria; invece nessuna
sottoscrizione è richiesta per i partiti e gruppi politici
costituiti in gruppo parlamentare in entrambe le Camere all'inizio
della legislatura in corso al momento della convocazione dei Comizi,
ovvero per i partiti o gruppi politici che abbiano effettuato le
dichiarazioni di collegamento di cui all'art. 14-bis (a condizione
che il collegamento venga fatto con due partiti o gruppi politici che
abbiano conseguito almeno un seggi in occasione delle ultime elezioni
per il Parlamento europeo).
I ricorrenti evidenziano che le disposizioni censurate
lederebbero il diritto dei partiti alle pari opportunità nelle
competizioni elettorali in violazione degli articoli 3, 48, 49 e 51
della Costituzione e lamentano inoltre l'assenza di un «giusto
processo» (o meglio di un rimedio effettivo ex art. 113 CEDU) che
consenta ai partiti esclusi per insufficienza di firme di ottenere
tutela giurisdizionale con ulteriore violazione degli articoli 24 e
113 Costituzione, atteso che il Governo, nuovamente violando l'art.
76 Costituzione, non aveva attuato i principi contenuti nella legge
delega n. 69/2009, art. 44, comma 2, lettera b) che avrebbe
consentito l'impugnazione delle operazioni elettorali preparatorie,
tra le quali le ammissioni e le esclusioni di liste per il
Parlamento.
Tale effettiva tutela non sarebbe oggi garantita dalla «abnorme
estensione dell'autodichia ex art. 66 Costituzione» che tale
competenza attribuisce attualmente alla Camera.
Il motivo è privo di rilevanza per la considerazione che la
violazione delle norme costituzionali inciderebbe, per come
prospettata, sul diritto di elettorato passivo e non su quello di
elettorato attivo, che non costituisce, come ormai più volte
sottolineato, oggetto dell'accertamento richiesto.
Con il sesto motivo vengono censurati l'art. 1, comma 1, lettera
f); art. 2 commi 1, 25 capoverso «art. 83» della legge n. 52 del 2015
e 93 comma 2 n. 5 decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del
1957 relativamente al turno di ballottaggio in relazione agli
articoli 1, 3, 48 secondo comma, 49, 51, 56 primo e quarto comma, 67
Costituzione e art. 3 del Protocollo addizionale della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali nella parte in cui disciplinano il turno di ballottaggio
e l'attribuzione, all'esito del premio di maggioranza.
Secondo i ricorrenti il meccanismo di attribuzione del premio di
maggioranza al secondo turno di ballottaggio tra liste viola il
principio di ragionevolezza e di uguaglianza del voto, in quanto
consente l'attribuzione del premio con modalità che, senza adeguati
correttivi, rischiano di premiare in modo abnorme una forza politica
addirittura in modo inversamente proporzionale al grado di consenso
ricevuto.
Le disposizioni in esame attribuiscono il premio di maggioranza
sulla base dei voti validi espressi nel turno, senza porre un
correttivo quale, ad esempio, il raggiungimento di un quorum minimo
al primo turno, con la conseguenza che potrebbe risultare vincitrice
al ballottaggio una lista che in termini assoluti è in realtà
minoritaria; il voto dei cittadini che avesse scelto la lista di
minoranza finirebbe, con l'esito del secondo turno, ad esprimere un
voto di valore più che doppio rispetto al voto espresso dai
cittadini che avessero, invece, votato altre liste.
La questione di legittimità non è manifestamente infondata per
i seguenti motivi.
La Corte costituzionale, in ordine alla legge n. 270 del 2005, ha
precisato che: «il meccanismo di attribuzione del premio di
maggioranza prefigurato dalle norme censurate, inserite nel sistema
proporzionale introdotto con la legge n. 270 del 2005, in quanto
combinato con l'assenza di una ragionevole soglia di voti minima per
competere all'assegnazione del premio è pertanto tale da determinare
un'alterazione del circuito democratico definito dalla Costituzione,
basato sul principio fondamentale di uguaglianza (art. 48, secondo
comma della Costituzione). Esso infatti pur non vincolando il
legislatore ordinario alla scelta di un determinato sistema, esige
che ciascun voto contribuisca potenzialmente e con pari efficacia
alla funzione degli organi elettivi» (Corte cost. n. 1/2014). Ha
dunque ravvisato la necessità di individuare un limite per la
legittima attribuzione del premio di maggioranza, dal quale il
legislatore non può prescindere in sede di adozione di una legge
elettorale. La legge n. 52 del 2015 prevede che nel caso in cui
nessuna delle liste che partecipano alla competizione elettorale si
aggiudichi la maggioranza dei seggi alla Camera, viene attribuito un
premio di maggioranza alla formazione che abbia raggiunto almeno il
40% dei voti validi espressi. Nel caso in cui nessuna lista raggiunga
almeno il 40% dei voti, è previsto un ulteriore turno elettorale
strutturato secondo il modello del ballottaggio di tipo binario, al
quale hanno diritto di partecipare le sole prime due liste che al
primo turno abbiano raggiunto il maggior numero di voti, con espresso
divieto di collegamento tra liste o apparentamento tra i due turni di
votazione, con esclusione della possibilità di esprimere preferenze
e con conteggio dei voti che tiene conto soltanto dei voti validi
espressi nel turno dì ballottaggio. Il legislatore si è limitato a
prevedere che accedano al secondo turno le sole due liste più votate
al primo turno, purchè abbiano raggiunto almeno la soglia del 3%
(ovvero del 20% nel caso di liste espressione di minoranze
linguistiche). In effetti, senza l'adozione di meccanismi che
garantiscano una adeguata espansione della componente rappresentativa
del voto (ovvero senza l'eliminazione del divieto di cui si è detto)
l'attribuzione del premio di maggioranza alla sola lista che,
all'esito del ballottaggio, si aggiudichi il premio di maggioranza
finisce per essere svincolata dalla esistenza di parametri oggettivi
che consentano di affermare che lista vincitrice ha ottenuto quella
«ragionevole soglia di voti minima» in presenza della quale è
possibile la legittima attribuzione del premio di maggioranza.
Appare allora non manifestamente infondato il dubbio di
conformità a Costituzione espresso dai ricorrenti, in relazione agli
articoli 1 secondo comma, 3, 48 secondo comma Costituzione, là dove
essi evidenziano, in accordo con le opinioni espresse da molti
costituzionalisti, che l'attuale sistema, privo di correttivi, pone
il concreto rischio che il premio venga attribuito a una formazione
che è priva di adeguata rappresentatività nel corpo elettorale.
Con l'ottavo motivo i ricorrenti censurano la non conformità,
rispetto agli articoli 48 e 51 Costituzione, delle disposizioni di
cui all'art. 2, comma 11, legge n. 52 del 2015 «sulle candidature
multiple» nella parte in cui consentono al candidato capolista in
più collegi di optare ad elezione avvenuta con successo, per un
collegio piuttosto che per un altro, senza dare indicazioni sulle
modalità di esercizio di detta opzione e così influendo in modo
arbitrario e potenzialmente molto «pesante» sul voto di preferenza
espresso dagli elettori a favore di un candidato che, senza l'opzione
del capolista, verrebbe senz'altro eletto avendo raggiunto il numero
maggiore di preferenze rispetto agli altri competitori della sua
stessa lista. In questo modo non sono più gli elettori ad eleggere
il candidato ma il candidato capolista a decidere in quale collegio
farsi eleggere.
Il motivo, nei termini suindicati, non appare manifestamente
infondato, limitatamente alla disposizione che consente di operare la
scelta del collegio senza alcun tipo di vincolo.
Infatti, la libera scelta del candidato capolista e suscettibile
di annullare il voto di preferenza degli elettori nel collegio optato
dal capolista. In virtù dell'opzione, è del tutto possibile che il
candidato che abbia ricevuto molte preferenze (addirittura il più
votato in assoluto) sia superato da uno o più candidati di altri
collegi con meno preferenze. L'assenza di qualsivoglia criterio al
quale il capolista debba ispirarsi nella scelta rende impossibile per
l'elettore effettuare valutazioni prognostiche.
L'esigenza della governabilità non può giustificare la scelta
legislativa perchè l'esclusione di un candidato non condizionata dal
numero di voti di preferenza ottenuti è del tutto irrazionale e
contraria al principio della rappresentatività; la scelta normativa
non è rispettosa della volontà espressa dagli elettori.
In conclusione, per tutte le ragioni esposte, devono essere
dichiarate rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
costituzionalità sollevate nel giudizio, tutte indicenti sulle
modalità di esercizio della sovranità popolare (art. 1 Cost., comma
2, 3, 48 II comma Cost.), aventi ad oggetto:
l'art. 1, comma 1, lettera f) sono attribuiti comunque 340
seggi alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno il 40 per
cento dei voti validi o, in mancanza, a quella che prevale in un
turno di ballottaggio tra le due con il maggior numero di voti,
esclusa ogni forma di collegamento tra liste o di apparentamento tra
i due turni di votazione e art. 2 comma 25 «art. 83» relativamente al
novellato comma 5: «Qualora la verifica di cui al comma 1, numero 5),
abbia dato esito negativo, si procede ad un turno di ballottaggio fra
le liste che abbiano ottenuto al primo turno le due maggiori cifre
elettorali nazionali e che abbiano i requisiti di cui ai comma 1,
numero 3). Alla lista che ha ottenuto il maggior numero di voti
validi al turno di ballottaggio l'Ufficio assegna 340 seggi.
L'Ufficio procede poi a ripartire proporzionalmente i restanti seggi
tra le altre liste di cui al comma 1, numero 3), ai sensi del comma
3. L'Ufficio procede quindi all'assegnazione dei seggi ai sensi del
comma 4.», della legge n. 52 del 2015;
l'art. 85 decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del
1957 come modificato dall'art. 2, comma 27, legge n. 52 del 2015.
Con il quattordicesimo motivo i ricorrenti denunciano
l'illegittimità costituzionale degli articoli 16 e 17 del decreto
legislativo 20 dicembre 1993, n. 553, come modificati dall'art. 4,
commi 7 e 8, della legge n. 270 del 21 dicembre 2005, per violazione
degli articoli 1, 3, 48, 49 e 51 Cost.
Secondo i ricorrenti tali norme, in maniera irragionevole,
prevedrebbero soglie di accesso per il Senato pari al doppio della
Camera (8% per le liste e 20% per le coalizioni) e senza le stesse
eccezioni per le liste coalizzate. In questo modo i candidati con lo
stesso numero di voti avrebbero meno possibilità al Senato rispetto
alla Camera e a causa delle soglie di accesso più elevate e i
partiti o gruppi politici non potrebbero presentarsi con le stesse
liste alla Camera e al Senato.
I motivi appaiono manifestamente infondati perchè la previsione
di soglie diverse per la Camera ed il Senato non lede le norme
costituzionali previste dagli articoli 1, 3, 48, 49 e 51 Cost.
Rispetto all'art. 1 Cost. non sono esplicitati i motivi per cui
la più elevata soglia di accesso rispetto alla Camera possa essere
contraria alle affermazioni di principio contenute nella
disposizione.
Rispetto all'art. 3 Cost. i ricorrenti fanno questione di
disparità di trattamento tra candidati che ottengano il medesimo
numero di voti a seconda che concorrano per la Camera o il Senato.
Ora, a parte la considerazione che tale censura appare attenere più
al diritto di elettorato passivo che a quello attivo, che costituisce
oggetto della controversia, la disparità di trattamento tra i due
tipi di candidati trova giustificazione ragionevole nella circostanza
che per il Senato il numero dei seggi è la metà di quello della
Camera, perciò è ragionevole che possa avere accesso alla carica di
senatore chi gode di un più ampio consenso.
Non si ritiene sussistere contrasto con l'art. 48 Cost., perchè
la semplice previsione di una soglia di accesso più elevata per il
Senato non è suscettibile di per sè di creare discriminazioni tra
gli elettori. Analogamente non viola il diritto dei cittadini di
associarsi liberamente, e con ciò viene in considerazione l'art. 49
Cost.
Infine, quanto all'art. 51 Cost. la maggiore soglia prevista per
il Senato non determina di per sè discriminazioni legate al genere o
alla cittadinanza, ma per la verità simili profili di illegittimità
non sono nemmeno allegati.
Vi sono nell'ultima parte del ricorso diverse censure di
incostituzionalità sollevate dai ricorrenti in ordine alla
partecipazione alle competizioni elettorali e alla ripartizione dei
seggi da parte di minoranze linguistiche del Friuli-Venezia Giulia.
Innanzitutto secondo i ricorrenti la soglia del 20% per la
partecipazione del riparto tra i seggi andrebbe a discapito dei
movimenti «di carattere locale ed etnico-linguistico». Essa
violerebbe gli articoli 2, 3 e 6 Cost.
La censura è manifestamente infondata per i seguenti motivi.
Precisato preliminarmente che sussiste interesse dei ricorrenti
solo per quanto concerne la minoranza friulanofona (hanno dichiarato
di appartenere tutti solo a tale minoranza), va fatta una premessa di
carattere generale. La tutela delle minoranze linguistiche
contemplata dall'art. 6 della Cost. si concretizza innanzitutto
nell'affermazione del principio di uguaglianza formale e di non
discriminazione sulla base del fattore linguistico (tutela negativa),
e poi anche nella predisposizione di interventi di sostegno idonei a
realizzare l'uguaglianza sostanziale (tutela positiva). Il
Costituente ha rinviato ad «apposite norme» la tutela positiva delle
minoranze linguistiche. Tali norme sono state a volte trasfuse in
legge costituzionale, come nel caso delle regioni a statuto speciale,
altre volte in leggi ordinarie. Ragioni storiche hanno comportato che
per alcune minoranze vi fosse una tutela più forte, come è avvenuto
per la minoranza francofona in Valle d'Aosta e tedesca in
Trentino-Alto Adige. In Friuli-Venezia Giulia lo statuto regionale -
diversamente da quelli della Valle d'Aosta e del Trentino-Alto Adige
- non contiene disposizioni ulteriori e specificamente rivolte alla
garanzia delle minoranze localizzate nella Regione; quella slovena ha
ricevuto sin da subito dalla Corte costituzionale la qualificazione
di «minoranza riconosciuta» per effetto del Memorandum di Londra del
1954 e del Trattato di Osimo del 1975. È intervenuta infine la legge
n. 482/199 che in attuazione dell'art. 6 Cost. ha inteso tutelare i
diritti linguistici delle minoranze, tra cui quella friulanofona. Non
vi è nessuna norma costituzionale che assicuri alle minoranze
linguistiche la presenza di un loro rappresentante in Parlamento.
Tanto premesso, si rileva che sotto il profilo della violazione
dell'art. 3 Cost. non si ravvisa altra minoranza linguistica (ne
viene indicata) rispetto alla quale vi sarebbe disparità di
trattamento.
Rispetto all'art. 6 Cost., si è già posto in evidenza che la
norma non assicura alle minoranze linguistiche la partecipazione
attraverso un loro rappresentante alla formazione del Parlamento.
Rispetto all'art. 2 Cost. pure non si ravvisano, e per la verità non
sono allegate, ragioni di contrasto.
I ricorrenti ritengono che la previsione di due collegi
elettorali nella Regione da parte del decreto legislativo n. 122/2015
ed in generale l'individuazione di simili collegi attraverso lo
strumento normativo del decreto delegato contrasti con l'art. 72
Cost., che consentirebbe la delega legislativa solo per testi
normativi compilativi.
Non è corretta l'affermazione per cui non sia costituzionalmente
legittimo l'uso del decreto legislativo per introdurre nuove norme.
Invero, la lettera della norma costituzionale (l'art. 76 Cost.) è
chiara nel senso di attribuire al Parlamento il potere di delegare al
Governo la funzione legislativa, purchè in una materia sulla quale
la Costituzione non preveda una riserva di legge formale. I
ricorrenti non si dolgono, in questo specifico motivo della
violazione di una riserva di tal fatta nè della violazione dei
criteri direttivi dati nella delega.
La violazione dei criteri direttivi viene invece denunciata in
ordine alla lettera c) dell'art. 4 legge n. 52/2015 che prevede il
rispetto delle aree linguistiche delle comunità linguistiche
autoctone legislativamente riconosciute.
La norma prevede: «Nelle zone in cui siano presenti minoranze
linguistiche riconosciute, la delimitazione dei collegi, anche in
deroga ai principi e ai criteri indicati nella presente lettera, deve
tenere conto dell'esigenza di agevolare la loro inclusione nel minor
numero possibile di collegi».
Si ritiene che il motivo sia manifestamente infondato in quanto
le disposizioni censurate non prevedono che per la formazione dei
collegi siano rispettati in maniera assoluta le aree geografiche in
cui sono presenti le minoranze riconosciute, ma solo che queste siano
eccessivamente frammentate, finalità realizzata con la previsione di
soli due collegi.

P.Q.M.

Il Tribunale di Trieste dichiara rilevanti e non manifestamente
infondate, in relazione agli articoli 1 comma 2, 3 e 48 comma 2
Costituzione, le questioni di legittimità sollevate in relazione
agli articoli:
1, comma 1, lettera f) della legge n. 52 del 2015;
2, comma 25 «art. 83» della legge n. 52 del 2015 in relazione al
novellato comma 5;
85, decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 come
modificato dall'art. 2, comma 27, legge n. 52 del 2015.
Manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè di darne comunicazione
al presidente del Senato della Repubblica e al presidente della
Camera dei deputati e alle parti del presente giudizio.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
comunicazioni e notificazione, alla Corte costituzionale.
Sospende il giudizio in corso.

P.Q.M.

Il Tribunale di Trieste dichiara rilevanti e non manifestamente
infondate, in relazione agli articoli 1 comma 2, 3 e 48 comma 2
Costituzione, le questioni di legittimità sollevate in relazione
agli articoli:
1, comma 1, lettera f) della legge n. 52 del 2015;
2, comma 25 «art. 83» della legge n. 52 del 2015 in relazione al
novellato comma 5;
85, decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 come
modificato dall'art. 2, comma 27, legge n. 52 del 2015.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
comunicazioni e notificazione, alla Corte costituzionale.
Sospende il giudizio in corso fino all'esito del giudizio
incidentale di legittimità costituzionale.
Manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè di darne comunicazione
al presidente del Senato della Repubblica e al presidente della
Camera dei deputati e alle parti del presente giudizio.

Trieste, 5 ottobre 2016

Il Giudice: Pacilio