1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 153 SENTENZA 5 - 14 aprile 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Professioni - Norme della Regione Piemonte - Figure professionali dei servizi sociali - Individuazione e determinazione dei relativi profili - Ricorso del Governo - Violazione del principio fondamentale che assegna allo Stato l'individuazione delle figure professionali - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Piemonte 8 gennaio 2004, n. 1, art. 32, comma 1. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Professioni - Norme della Regione Piemonte - Figure professionali dei servizi sociali - Indicazione di specifici requisiti per l'esercizio della professione di educatore professionale - Ricorso del Governo - Violazione del principio fondamentale che assegna allo Stato la disciplina dei titoli necessari per l'esercizio della professione - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriore profilo di censura. - Legge Regione Piemonte 8 gennaio 2004, n. 1, art. 32, comma 2. - Costituzione, art. 117, terzo comma. (006C0335) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 32, commi 1 e
2, della legge della Regione Piemonte 8 gennaio 2004, n. 1 (Norme per
la realizzazione del sistema regionale integrato di interventi e
servizi sociali e riordino della legislazione di riferimento),
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri
notificato il 15 marzo 2004, depositato in cancelleria il successivo
24 marzo ed iscritto al n. 43 del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 2006 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Anita Ciavarra per la Regione
Piemonte.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 15 marzo 2004 e depositato in
cancelleria il 24 marzo 2004, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha sollevato, in riferimento agli artt. 33 e 117, terzo
comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 32, commi 1 e 2, della legge della Regione Piemonte
8 gennaio 2004, n. 1 (Norme per la realizzazione del sistema
regionale integrato di interventi e servizi sociali e riordino della
legislazione di riferimento).
Osserva il ricorrente che il nuovo testo dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione colloca le «professioni» tra le materie
oggetto di potestà legislativa concorrente. In questa materia,
pertanto, spetta allo Stato la determinazione, per via legislativa,
dei principi fondamentali, mentre alle Regioni compete la
determinazione della disciplina di dettaglio. Così - ricorda
l'Avvocatura generale dello Stato - si sarebbe espresso, in un
recente parere, il Consiglio di Stato, affermando che nel nuovo
sistema di legislazione concorrente spetta allo Stato il potere di
determinare i tratti della disciplina che richiedono, per gli
interessi indivisibili da realizzare, un assetto unitario, mentre va
riconosciuto alla legge regionale il compito di dare vita a
discipline diversificate che si innestino nel tronco dell'assetto
unitario espresso a livello di principi fondamentali.
Secondo il ricorrente, appartiene alla determinazione dei
principi fondamentali l'individuazione, per ciascuna professione,
quanto meno del contenuto e del corrispondente titolo professionale;
tanto più che, ai sensi dell'art. 33 della Costituzione, la materia
degli esami di Stato rientra nell'ambito della potestà legislativa
esclusiva dello Stato, con la conseguenza che per le professioni
regolamentate, alle quali si accede con un esame di Stato, la
disciplina dei titoli che danno accesso alla professione, nonchè
quella dei relativi percorsi formativi, è di esclusiva competenza
statale.
L'art. 32, comma 1, della legge regionale impugnata prevede che
«la Regione individua le [...] figure professionali dei servizi
sociali» indicate alle lettere a), b), c), e d); l'ambigua
espressione «individua», ad avviso del ricorrente, sembrerebbe
riservare alla Regione la determinazione dei titoli professionali e
dei correlativi contenuti della professione, in contrasto con il
riparto di competenze previsto dall'articolo 117, terzo comma, della
Costituzione in materia di professioni.
In particolare, le professioni di cui all'articolo 32, comma 1,
lettere a) e b) - assistenti sociali ed educatori professionali -
sono già regolamentate nell'ambito della disciplina statale,
rispettivamente con la legge 23 marzo 1993, n. 84 e con il decreto
ministeriale 8 ottobre 1998, n. 520, emanato in attuazione
dell'articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502.
A sua volta, l'art. 32, comma 2, della medesima legge regionale,
disciplinando i titoli di studio necessari per l'esercizio della
professione di educatore professionale, si porrebbe in contrasto con
la legislazione statale vigente in materia. Infatti l'art. 5 della
legge 10 agosto 2000, n. 251 (Disciplina delle professioni sanitarie
infermieristiche, tecniche della riabilitazione, della prevenzione
nonchè della professione ostetrica) prevede una specifica formazione
universitaria ed un esame conclusivo abilitante per le professioni
sanitarie ivi previste; tra tali professioni rientra anche
l'educatore professionale, ai sensi dell'art. 3, lettera h), del
decreto ministeriale 29 marzo 2001.
L'Avvocatura rileva che con decreti ministeriali di data 2 aprile
2001 sono stati disciplinati i percorsi formativi previsti dalla
legge n. 251 del 2000, determinandosi le classi di laurea e di laurea
specialistica i cui corsi si concludono con un esame finale
abilitante. E siccome tale esame conclusivo dei percorsi formativi
rappresenta, a tutti gli effetti, un esame di Stato, di esclusiva
competenza statale, la norma denunciata, nel prevedere quali titoli
idonei per l'accesso alla professione titoli diversi da quelli già
disciplinati nei decreti ministeriali 2 aprile 2001 - titoli di
formazione regionale e titoli universitari senza alcun esame finale
abilitante - si porrebbe in contrasto con l'art. 33 della
Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, anche qualora si ammettesse la
possibilità, per le Regioni, di individuare nuove figure
professionali dei servizi sociali, in ogni caso non potrebbe essere
consentito alle Regioni di disciplinare ex novo figure già
esistenti, per le quali le disposizioni vigenti hanno previsto la
formazione universitaria e l'abilitazione a seguito di esame di
Stato, in termini tali da svalutare la figura professionale e il
relativo titolo. Con ciò si determinerebbe una disparità
ingiustificata tra i possessori del medesimo titolo professionale:
coloro, infatti, che avessero legittimamente conseguito tale titolo
previo percorso formativo superiore ed esame di Stato si troverebbero
a subire la concorrenza di soggetti in possesso del medesimo titolo
con contenuto formativo di livello inferiore. Tale situazione,
inoltre, potrebbe indurre in inganno l'utenza, indotta a ritenere di
livello universitario un professionista munito, invece, del solo
diploma di scuola superiore, con conseguente violazione del principio
di «tutela dell'utenza», che rappresenterebbe il principio
fondamentale posto dalle leggi statali in materia di attività
professionali.
Al riguardo, la difesa del Presidente del Consiglio richiama la
sentenza di questa Corte n. 353 del 2003, con cui è stata dichiarata
costituzionalmente illegittima, per contrasto con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, la legge della Regione Piemonte 24 ottobre
2002, n. 25, che istituiva e disciplinava nuove professioni, aventi
ad oggetto pratiche terapeutiche non convenzionali.
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la Regione
Piemonte, concludendo per la non fondatezza della questione.
La legge della Regione Piemonte n. 1 del 2004 - osserva la difesa
regionale - disciplina l'organizzazione sul territorio regionale del
sistema integrato dei servizi sociali e la prestazione di interventi
a favore della collettività, in attuazione della legge quadro
8 novembre 2000, n. 328.
L'art. 32 è dedicato al personale dei servizi sociali.
Contrariamente a quanto ritenuto dal ricorrente, il comma 1 di
tale disposizione - secondo la Regione - si limiterebbe ad indicare
le categorie professionali operanti nel sistema piemontese dei
servizi sociali, senza alcun intento creativo di nuove figure
professionali, ma semplicemente «allo scopo di identificare in modo
chiaro quelle legittimamente operanti in base alla legislazione
vigente, in un settore nel quale carenze di regolamentazione e
sovrapposizioni di normative diverse non sempre adeguatamente
coordinate possono determinare incertezze applicative».
Il dubbio di legittimità costituzionale sarebbe suggerito da
un'erronea interpretazione, che invece, ad avviso della Regione, non
troverebbe fondamento nè nella lettera nè nello spirito della
norma.
Infondata sarebbe del pari la questione relativa al comma 2
dell'art. 32: con esso la Regione non avrebbe disciplinato i titoli
di studio necessari per esercitare l'attività di educatore
professionale, ma avrebbe soltanto indicato i titoli che, in base
alla disciplina legislativa vigente, occorre possedere per svolgere
il compito di educatore professionale nei servizi sociali.
Il ricorso del Presidente del Consiglio farebbe esclusivo
riferimento alla legge n. 251 del 2000 ed al decreto ministeriale
29 marzo 2001, con richiamo all'art. 6 del decreto legislativo n. 502
del 1992 ed al decreto ministeriale n. 520 del 1998, che disciplinano
la figura dell'educatore professionale prevista nell'ambito dei
servizi sanitari e che l'art. 32, comma 2, della legge regionale
contempla alla lettera c).
Ma il ricorrente erroneamente non considererebbe la figura
dell'educatore professionale nei servizi sociali, munito in base alle
leggi vigenti di altri titoli, quali: la laurea in scienze
dell'educazione - indirizzo educatore professionale extrascolastico
(decreto ministeriale 4 agosto 2000 - classe di laurea 18), indicata
nella lettera b) della disposizione denunciata; i diplomi e gli
attestati di qualifica di educatore professionale conseguiti con gli
specifici corsi di formazione post-secondaria regionale ed
universitaria già espletati in base alla normativa precedente
(decreto ministeriale 10 febbraio 1984; decreto ministeriale
27 luglio 2000; legge 21 dicembre 1978, n. 845), indicati nella
lettera a) del medesimo art. 32.
Ad avviso della Regione, pertanto, la norma denunciata non
confliggerebbe con la legislazione statale in materia, non
determinando alcuna dequalificazione di figure professionali nè
inducendo confusione nell'utenza dei servizi sociali, limitandosi a
confermare, per il personale che deve operare nei servizi sociali, i
titoli occorrenti per lo svolgimento dell'attività di educatore
professionale nei servizi sociali stessi.
3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Piemonte ha
depositato una memoria illustrativa.
La Regione ribadisce che l'art. 32, comma 1, della legge
regionale n. 1 del 2004 si limiterebbe ad indicare le categorie
professionali operanti nel sistema piemontese dei servizi sociali,
senza intento di creare nuove figure professionali.
Quanto alla figura dell'educatore professionale, la Regione, dopo
avere ripercorso la stratificata disciplina normativa, sia statale
che regionale, in materia, sostiene che l'art. 32, comma 2, non
avrebbe dettato una nuova disciplina del titolo di educatore
professionale, nè nuovi requisiti per l'esercizio di tale
professione, ma si sarebbe limitato ad indicare i titoli che in base
alla disciplina legislativa vigente consentono di svolgere le
funzioni di educatore professionale nei servizi sociali. In sostanza,
la disposizione denunciata avrebbe lo scopo di ricapitolare l'attuale
situazione, con l'intento di fornire ai servizi territoriali ed agli
operatori riferimenti certi ed esaurienti per individuare
correttamente il personale attualmente abilitato ad operare nei
servizi sociali.

Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata dal
Presidente del Consiglio dei ministri, investe l'art. 32, commi 1 e
2, della legge della Regione Piemonte 8 gennaio 2004, n. 1 (Norme per
la realizzazione del sistema regionale integrato di interventi e
servizi sociali e riordino della legislazione di riferimento).
Il comma 1 della disposizione denunciata individua le figure
professionali dei servizi sociali, includendovi gli assistenti
sociali, gli educatori professionali, gli operatori socio-sanitari,
gli assistenti domiciliari e dei servizi tutelari e gli animatori
professionali socio-educativi.
Il comma 2 della medesima disposizione, a sua volta, indica i
titoli il cui possesso è richiesto per l'esercizio della professione
di educatore professionale. Essi sono, alternativamente:
a) il diploma o l'attestato di qualifica di educatore
professionale o di educatore specializzato o altro titolo
equipollente conseguito in esito a corsi biennali o triennali
post-secondari, riconosciuti dalla Regione o rilasciati
dall'università;
b) la laurea in scienze dell'educazione - indirizzo educatore
professionale extrascolastico, indirizzo e curriculum educatore
professionale;
c) la laurea di educatore professionale conseguita ai sensi
del decreto ministeriale 8 ottobre 1998, n. 520 (Regolamento recante
norme per l'individuazione della figura e del relativo profilo
professionale dell'educatore professionale, ai sensi dell'art. 6,
comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502).
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, l'art. 32,
comma 1, della legge della Regione Piemonte n. 1 del 2004
contrasterebbe con l'art. 117, comma terzo, della Costituzione,
giacchè l'ambigua espressione «individua» sembrerebbe riservare alla
Regione la determinazione dei titoli professionali e dei correlativi
contenuti della professione, in contrasto con il riparto di
competenze previsto dalla norma costituzionale in materia di
professioni.
Inoltre, secondo il ricorrente, l'art. 32, comma 2, della
medesima legge regionale, nel prevedere quali titoli idonei per
l'accesso alla professione di educatore professionale titoli diversi
da quelli già richiesti dalla disciplina statale (titoli di
formazione regionale e titoli universitari senza alcun esame finale
abilitante), violerebbe l'art. 117, terzo comma, Costituzione,
perchè apparterrebbe alla determinazione dei principi fondamentali
l'individuazione, per ciascuna professione, quanto meno del contenuto
e del corrispondente titolo professionale; e si porrebbe in
contrasto, altresì, con l'art. 33 della Costituzione, perchè la
materia degli esami di Stato rientrerebbe nell'ambito della potestà
legislativa esclusiva dello Stato, con la conseguenza che per le
professioni regolamentate, alle quali si accede con un esame di
Stato, la disciplina dei titoli che danno accesso alla professione,
nonchè quella dei relativi percorsi formativi, è di esclusiva
competenza statale.
2. - Le questioni sono fondate.
2.1. - Occorre premettere che l'art. 32 della legge della Regione
Piemonte n. 1 del 2004, dedicato alle figure professionali che
operano nei servizi sociali, va ricondotto alla materia delle
«professioni», appartenente alla competenza legislativa concorrente,
ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
2.2. - Alla stregua di quanto affermato in materia da questa
Corte, occorre ribadire che - spettando allo Stato la determinazione
dei principi fondamentali nelle materie di competenza concorrente
previste dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione - qualora non
ne siano stati formulati di nuovi, la legislazione regionale deve
svolgersi (ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 5 giugno 2003,
n. 131) nel rispetto di quelli risultanti anche dalla normativa
statale in vigore (sentenza n. 355 del 2005).
Parimenti, va riaffermato che la potestà legislativa regionale
nella materia concorrente delle «professioni» deve rispettare il
principio secondo cui l'individuazione delle figure professionali,
con i relativi profili e i titoli abilitanti, è riservata, per il
suo carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella
competenza delle Regioni la disciplina di quegli aspetti che
presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale. Tale
principio, al di là della particolare attuazione ad opera di singoli
precetti normativi, si configura infatti quale limite di ordine
generale, invalicabile dalla legge regionale (sentenze n. 40 del
2006, n. 424 e n. 319 del 2005 e n. 353 del 2003).
2.3. - L'art. 32, comma 1, della legge della Regione Piemonte
n. 1 del 2004, provvedendo ad individuare direttamente le figure
professionali, alle quali la Regione fa ricorso per il funzionamento
del sistema integrato di interventi e servizi sociali, viola il
principio fondamentale che assegna allo Stato l'individuazione delle
figure professionali.
2.4. - Altrettanto lesiva delle competenze statali è la
disposizione di cui al comma 2 del medesimo art. 32.
La stessa indicazione, da parte della legge regionale, di
specifici requisiti per l'esercizio della professione di educatore
professionale, anche se in parte coincidenti con quelli già
stabiliti dalla normativa statale, viola senza dubbio la competenza
dello Stato, risolvendosi in un'indebita ingerenza in un settore,
quello della disciplina dei titoli necessari per l'esercizio della
professione, costituente principio fondamentale della materia.
2.5. - Resta assorbito l'ulteriore profilo di censura.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 32, commi 1 e
2, della legge della Regione Piemonte 8 gennaio 2004, n. 1 (Norme per
la realizzazione del sistema regionale integrato di interventi e
servizi sociali e riordino della legislazione di riferimento).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 aprile 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0335