1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 10-2-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 53 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 luglio 1997- 21 gennaio 1999
N. 53 Ordinanza emessa il 16 luglio 1997 (pervenuta alla Corte costituzionale il 21 gennaio 1999) dal pretore di Pescara, sez. distaccata di San Valentino in A.C., nel procedimento penale a carico di Valerio Domenico Ambiente (Tutela dell') - Rifiuti pericolosi - Violazione degli obblighi di comunicazione e di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari - Lamentata depenalizzazione - Eccesso di delega - Incidenza sui principi di tutela dell'ambiente e della salute. (D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 52). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 32 e 76). (099C0072) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 10-2-1999)

IL PRETORE
Visti gli atti del procedimento nei confronti di Valerio Domenico;
Vista l'istanza avanzata dal pubblico ministero, che ha chiesto
sollevarsi questione di legittimità costituzionale dell'art. 52
decreto legislativo n. 22/1997, e le conclusioni della difesa sul
punto;
O s s e r v a
Il reato oggetto del presente processo capo A) è costituito da
omissioni relative alle comunicazioni previste dagli artt. 3, comma 3
e 9-octies, comma 3, decreto-legge n. 397/1988, come convertito nella
legge n. 475/1988 ed ora disciplinata dagli artt. 11, 12 e 52,
decreto legislativo n. 22/1997.
Il fatto al momento del rinvio a giudizio era previsto e sanzionato
penalmente dagli artt. 3 e 9-octies della legge 9 novembre 1988, n.
475. Di recente è entrata tuttavia in vigore la normativa contenuta
nel decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, che all'art. 56 ha
disposto esplicitamente l'abrogazione, fra le altre, delle citate
disposizioni della legge n. 475/1988, mentre con gli artt. 11, 12 e
52 ne ha riformulato, con talune modificazioni, la disciplina. A
parte le novità circa i presupposti e le modalità per l'adempimento
degli obblighi di comunicazione al catasto dei rifiuti e di tenuta
del registro di carico e scarico (artt. 11 e 12 del decreto
legislativo), ciò che rileva particolarmente nel presente giudizio
è l'avvenuta depenalizzazione delle fattispecie in questione. L'art.
52, commi 1 e 2, decreto legislativo n. 22/1997, punisce infatti con
sanzioni amministrative pecuniarie chiunque non effettua la
comunicazione di cui all'art. 11, comma 3 (vale a dire la
comunicazione annuale della quantità e qualità dei rifiuti prodotti
recuperati e smaltiti, cui sono tenuti coloro che esercitano a titolo
professionale attività di raccolta e di trasporto dei rifiuti,
compresi i commercianti e gli intermediari di rifiuti, ovvero
svolgono operazioni di recupero e di smaltimento dei rifiuti, nonchè
le imprese e gli enti che producono rifiuti pericolosi e ... non
pericolosi derivanti da lavorazioni industriali ed artigianali, con
esonero per i piccoli imprenditori artigiani che non abbiano più di
tre dipendenti e producano rifiuti non pericolosi e con trasferimento
dell'obbligo di comunicazione in capo all'ente gestore del servizio
pubblico di raccolta nel caso in cui i produttori di rifiuti li
conferiscano al servizio pubblico) e chiunque omette di tenere ovvero
tiene in modo incompleto il registro di carico e scarico di cui
all'art. 12, comma 1 (tale disposizione pone a carico dei medesimi
soggetti che devono compiere la comunicazione annuale sopra indicata
l'obbligo di tenere un registro su cui annotare almeno una volta alla
settimana la qualità e quantità dei rifiuti, mentre i commi
successivi dell'art. 12 pongono un'ulteriore disciplina, a seconda
del tipo di soggetti, circa il contenuto e le modalità di tenuta dei
registri), con incremento dell'ammontare della sanzione
amministrativa pecuniaria e aggiunta di sanzione amministrativa
accessoria quando si tratta di registri concernenti rifiuti
pericolosi. L'art. 52, comma 4, prevede sanzione amministrativa
pecuniaria ridotta per l'ipotesi di incompletezza o inesattezza
meramente formale nelle comunicazioni e nella tenuta dei registri di
cui ai commi 1 e 2.
Si ricava dunque che l'addebito originariamente mosso all'imputato,
trova piena continuità dal punto di vista della materialità del
fatto nella normativa recentemente entrata in vigore, nel senso che
le omissioni in questioni continuano a costituire violazione di
obblighi previsti dalla legge. La differenza rispetto alla normativa
previgente è rappresentata dal fatto che tale violazione risulta ora
punita con sanzione amministrativa. Codesto giudice dovrebbe dunque
applicare al caso di specie la nuova disciplina, ai sensi di quanto
stabilito dall'art. 2, comma 2, codice penale.
Si ha però motivo di dubitare della legittimità costituzionale
dell'art. 52, decreto legislativo n. 22/1997.
La delega per l'emanazione del decreto legislativo n. 22/1997,
contenuta nella legge 22 febbraio 1994, n. 146 (prorogata dalla legge
6 febbraio 1996, n. 52), conteneva infatti tra i criteri e principi
direttivi, rilevanti ex art. 76 Cost., il seguente, enunciato
nell'art. 2, lettera d), della legge: Salva l'applicazione delle
norme penali vigenti, ove necessario per assicurare l'osservanza
delle disposizioni contenute nei decreti legislativi, saranno
previste sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle
disposizioni dei decreti stessi. Le sanzioni penali, nei limiti,
rispettivamente, dell'ammenda fino a lire duecento milioni e
dell'arresto fino a tre anni, saranno previste, in via alternativa o
congiunta, solo nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a
pericolo interessi generali dell'ordinamento interno del tipo di
quelli tutelati dagli artt. 34 e 35 della legge 24 novembre 1981, n.
689. In tali casi saranno previste: la pena dell'ammenda alternativa
all'arresto per le infrazioni che espongano a pericolo o danneggino
l'interesse protetto; la pena dell'arresto congiunta a quelta
dell'ammenda per le infrazioni che recano un danno di particolare
gravità. La sanzione amministrativa del pagamento di una somma non
inferiore a... e non superiore a ... sarà prevista per le infrazioni
che ledano o espongano a pericolo interessi diversi da quelli
suindicati .... In ogni caso, in deroga ai limiti sopra indicati, per
le infrazioni alle disposizioni dei decreti legislativi saranno
previste sanzioni penali o amministrative identiche a quelle
eventualmente già comminate dalle leggi vigenti per violazioni che
siano omogenee e di pari offensività rispetto alle infrazioni
medesime.
La legge delega impone al Governo, quindi, a parere di questo
giudice, nell'adempimento degli obblighi di recepimento della
normativa comunitaria di rispettare il sistema sanzionatorio penale
già esistente, disponendo anzitutto testualmente che sia fatta salva
l'applicazione delle norme penali vigenti (al momento della delega) e
solo subordinatamente, come è ben chiarito dall'inciso "ove
necessario", il ricorso a nuove sanzioni penali o amministrative per
la creazione di nuove e diverse fattispecie precedentemente non
sanzionate.
Comunque, ribadisce il legislatore, con ulteriore limitazione della
delega, ove non si possa fare riferimento a specifiche norme penali
preesistenti per determinati comportamenti, "in ogni caso" in deroga
ai limiti previsti per le sanzioni nuove da introdurre con il decreto
legislativo, occorre adottare sanzioni identiche a quelle già
comminate per violazioni omogenee e di pari offensività.
Va detto ancora che la legge delega integra queste prescrizioni
generali con quelle specifiche (art. 36, lettere b) e c)) relative
alla tutela ambientale, nelle quali è espressamente previsto
"mantenimento dei livelli di protezione ambientale previsti dalla
normativa nazionale ove più rigorosi di quelli derivanti dalla
normativa comunitaria"; il che è applicazione del principio
pacificamente affermato dalla giurisprudenza comunitaria, che prevede
come possibilità di adozione o mantenimento da parte dei singoli
Stati di norme sanzionatorie più rigorose rispetto alla disciplina
comunitaria per la tutela della salute e dell'ambiente.
Vi è ancora sul punto lo specifico richiamo nell'art. 2 della
legge delega all'applicazione di sanzioni penali per la difesa di
interessi generali tutelati dagli artt. 34 e 35 legge n. 689/1981.
Infatti, se si analizza il contenuto dell'art. 34 della legge n.
89/1981, si rileva che tra le fattispecie di reato sottratte
all'epoca alla depenalizzazione figurano, fra le altre, quelle poste
dalla legge n. 319/1976, sulla tutela delle acque dall'inquinamento,
quelle poste dalla legge n. 615/1966, sull'inquinamento atmosferico,
nonchè quelle previste da leggi in materia urbanistica ed edilizia.
Il legislatore delegante del 1994 ha voluto dunque vincolare il
Governo a presidiare con sanzione penale quelle fattispecie che,
nell'ambito delle materie oggetto di legislazione delegata, dovevano
considerarsi funzionali alla tutela di interessi dello stesso tipo di
quelli tutelati dalla normativa sull'inquinamento delle acque
dell'aria e sulla disciplina del territorio (oltre naturalmente agli
altri interessi enucleabili dall'elenco contenuto nell'art. 34, legge
n. 689/1981). È evidente che gli interessi di tutela ambientale
protetti alla disciplina dei rifiuti sono esattamente dello stesso
tipo di quelli tutelati dalle leggi sull'inquinamento idrico e
atmosferico. Tanto più ciò appare incontestabile se si considera
che all'epoca dell'entrata in vigore della legge n. 689/1981 non
sussisteva ancora la disciplina dei rifiuti di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 915/1982 (che dunque non fu
"materialmente" possibile includere nell'elenco di cui al citato
articolo 34) e che la disciplina dei rifiuti - sia quella sino a poco
tempo fa vigente, contenuta appunto nel decreto del Presidente della
Repubblica n. 915/1982, sia quella recentissimamente introdotta dal
decreto legislativo n. 22/1997 - si raccorda e collega in modo
diretto ed esplicito con quella posta dalla legge sull'inquinamento
delle acque (si vedano in proposito gli artt. 2, commi 6 e 7, lettera
b), e 9, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica n.
915/1982 e l'art. 8, comma 1, lettera e), del decreto legislativo n.
22/1997). Ma vi è di piu': lo smaltimento incontrollato dei rifiuti
incide sull'ambiente in tutte le sue componenti e frequentemente
colpisce, in modo diretto o indiretto, l'integrità delle acque,
sicchè la normativa che disciplina lo smaltimento dei rifiuti è in
certa misura rilevante anche con riguardo alla protezione
dall'inquinamento idrico. Ne consegue che il richiamo alla normativa
sull'inquinamento delle acque contenuto nell'art. 34 legge n.
689/1981 non poteva che valere, nella prospettiva della legge n.
146/1994, anche per la normativa sui rifiuti.
Nè sembra fondato obiettare che, facendo riferimento l'art. 2
lettera d) della legge n. 146/1994 alle infrazioni che ledano o
espongano a pericolo gli interessi generali del tipo di quelli di cui
all'art. 34 legge n. 689/1976, dovevano essere munite di sanzione
penale soltanto fattispecie di ordine sostanziale e non anche
inadempimenti di carattere formale, come quelli della comunicazione
annuale e della tenuta del registro dei rifiuti. Contro tale
possibile obiezione occorre infatti osservare che l'attività di
smaltimento dei rifiuti (intendendo in senso lato il termine
smaltimento) non è un'attività di per sè illecita e contrastante
con l'interesse alla tutela dell'ambiente e della salute della
collettività, ma lo diventa ove venga svolta al di fuori dei criteri
tecnici e della disciplina giuridica fissati dalle norme e dagli
organi amministrativi. La tutela dell'interesse protetto si basa
dunque sulle verifiche e sui controlli, preventivi e successivi,
circa le modalità di "gestione" dei rifiuti e gli obblighi di
comunicazione annuale e di tenuta dei registri di carico e scarico
costituiscono uno dei momenti importanti ditali verifiche e
controlli.
Vi è di più. L'art. 2, lettera d), legge n. 146/1994, enuncia un
criterio direttivo valido per l'esercizio della delega non solo in
materia di rifiuti, ma anche con riguardo ad altri ambiti. Se ne
deduce che il "dosaggio" di sanzione amministrativa e sanzione penale
non doveva necessariamente avvenire all'interno della disciplina dei
rifiuti, bensì doveva essere operato dal Governo con riguardo
esclusivo alla natura degli interessi tutelati nei diversi settori
normativi. La legge n. 146/1994 non è stata dunque una delega
diretta ad una parziale depenalizzazione delle fattispecie in tema di
rifiuti. Vale anzi osservare, all'opposto, che lo stesso art. 2,
lettera d) della legge in questione si chiude (come sopra è stato
riportato) con l'enunciazione dell'obbligo per il legislatore
delegato di stabilire, per le infrazioni alle disposizioni dei
decreti emanandi, "sanzioni penali o amministrative identiche a
quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti per
violazioni che siano omogenee e di pari offensivita'". Questo forte
richiamo all'omogeneità normativa sul piano sanzionatorio,
quand'anche non si voglia o possa interpretarlo come diretto ad
imporre il mantenimento integrale delle fattispecie penali già
previste come tali nelle materie oggetto della delega e quindi anche
nel campo dei rifiuti (tesi sostenuta in via principale da questo
giudice), doveva chiaramente valere ad impedire - in combinazione con
il richiamo all'art. 34, legge n. 698/1981 - alterazioni del quadro
sanzionatorio per fattispecie riconducibili alla medesima ratio di
altre contenute in materie "vicine", non interessate dall'esercizio
della delega.
Ancora si deve osservare che l'art. 52, comma 4, decreto
legislativo n. 22/1997 (cui si è fatto cenno già sopra) pone una
sanzione ammistrativa attenuata per i casi di incompletezze o
inesattezze meramente formali dei registri di carico e scarico dei
rifiuti. Da ciò si desume che il legislatore delegato non ha
attribuito in via generale una rilevanza esclusivamente formale alle
violazioni della disciplina dei registri e che dunque per tali
violazioni, a parte le suddette ipotesi attenuate, non doveva
comunque prevedere una sanzione amministrativa, in ossequio a quanto
previsto dal criterio direttivo di cui all'art. 2 della legge n.
146/1994. In mancanza di formulazione di ipotesi attenuata con
riguardo alle omissioni concernenti l'obbligo di comunicazione
annuale al catasto dei rifiuti, si deve poi desumere che il
legislatore delegato abbia valutato tali violazioni come aventi in
ogni caso un disvalore non meramente formale e dunque anche per
queste, in ossequio al pluricitato criterio direttivo, non doveva
prevedere una sanzione amministrativa.
Occorre inoltre evidenziare che gli obblighi di comunicazione
annuale e di tenuta dei registri sono disciplinati (come si è
precedentemente visto) dagli artt. 11 e 12 del decreto legislativo n.
22/1997 tenendo conto delle dimensioni dell'attività di produzione e
smaltimento dei rifiuti e della natura degli stessi, con esoneri o
semplificazioni per i casi di minore rilevanza. Anche da questa
prospettiva si evince dunque la rilevanza niente affatto formale
delle condotte illecite previste dall'art. 52 e la conseguente
necessità per il legislatore delegato, sempre in relazione ai
criteri della delega, di approntare per esse sanzioni penali,
eventualmente fissando sanzioni amministrative per i soli casi di
oggettiva minore rilevanza, individuabili sulla base del tipo di
omissione, della dimensione dell'attività e della qualità dei
rifiuti. Non può tacersi infatti che l'obbligo della comunicazione
della qualità e quantità dei rifiuti prodotti e della tenuta dei
registri di carico e scarico è depenalizzato anche per chi produce
quantità rilevanti di rifiuti e svolge a titolo professionale le
operazioni di recupero e smaltimento, compresi quindi incenerimento e
discarica, per quantità maggiori di una tonnellata di rifiuti
pericolosi all'anno (al di sotto di tale soglia è già prevista una
procedura con termini semplificati - v. art. 12, comma 4 - con altra
scelta rischiosa sotto il profilo del controllo).
È altresi evidente che l'obbligo di comunicazione dei rifiuti
prodotti, trattati o smaltiti in discarica dal produttore,
costituisce la necessaria premessa per qualunque controllo sul
destino e sulla gestione dei rifiuti stessi, fatti, questi ultimi,
penalmente sanzionati. Se si sfornisce di sanzione penale l'obbligo
di comunicazione, è illogico e contraddittorio ritenere di poter
perseguire penalmente gli altri abusi e di poter regolarmente curare
tutte le operazioni di censimento, catasto, pianificazione del flusso
dei rifiuti. Infine, privando gli organi inquirenti dell'iniziale
informazione sulla violazione delle fattispecie depenalizzate, si
ostacola l'accertamento delle fattispecie conseguenti e tuttora
penalmente sanzionate. Ciò in contrasto anche con i principi
generali indicati dall'art. 2, decreto legislativo n. 22/1997, che
sottolinea la necessità di "assicurare un'elevata protezione
dell'ambiente e controlli efficaci, tenendo conto della specificità
dei rifiuti pericolosi". Vi è quindi un'irragionevole ed insanabile
contraddizione tra queste finalità fondamentali del decreto e la
depenalizzazione delle fattispecie che di questo controllo
costituiscono imprescindibile premessa. Del resto, la stessa Unione
europea prevede espressamente i controlli sulla vita dei rifiuti,
soprattutto pericolosi, "dalla culla alla tomba", sottolineando
quindi la rilevanza di un controllo approfondito sin dall'origine del
rifiuto stesso.
La scelta di depenalizzazione qui censurata appare quindi in
evidente contrasto con il principio di ragionevolezza, ma anche, nei
suoi riflessi concreti, con l'effettiva tutela dei diritti
fondamentali alla salute e all'ambiente. E quanto ad irragionevolezza
va ancora sottolineata la differenza di trattamento sanzionatorio fra
le fattispecie di cui all'art. 52, commi 1 e 2, e quelle di cui
all'art. 51, comma 1, con riferimento agli adempimenti previsti dagli
artt. 30-33 dello stesso decreto legislativo. Non è infatti agevole
giustificare la rilevanza esclusivamente amministrativa per le prime
ed invece penale per le seconde, dal momento che si tratta, in tutti
i casi, di violazioni concernenti obblighi di iscrizione,
comunicazione, registrazione e che le prime fattispecie (quelle
dell'art. 52, commi 1 e 2) non risultano certo di efficacia inferiore
rispetto alle seconde al fine di consentire verifiche e controlli
sulle modalità di gestione dei rifiuti da parte dei singoli
operatori. Il tutto sempre tenendo conto dell'interesse generale
protetto da tali norme, che è sempre e comunque la salvaguardia
dell'ambiente e della salute.
Si osserva da ultimo, alla luce della costante giurisprudenza di
codesta Corte, che la violazione dei criteri di delega integra la
violazione dell'art. 76 Cost., e che questioni, come la presente,
concernenti le c.d. "norme penali di favore" sono ammissibili (cfr.
sentenza n. 25 del 1994, che richiama la n. 148 del 1983).
Sulla base di quanto sopra evidenziato appare a questo pretore non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 52, decreto legislativo n. 22/1997 per contrasto con gli
articoli 76, 3, 9, secondo comma, 32, della Costituzione. Ritenuta la
rilevanza della questione per la definizione del procedimento in
questione, in quanto l'applicazione dell'art. 52, decreto legislativo
n. 22/1997 è determinante per la decisione in ordine alla
responsabilità penale dell'imputato e che il giudizio sul punto non
può essere definito indipendentemente dalla questione di
legittimità costituzionale innanzi prospettata, visti gli articoli
1; legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23, legge 1 marzo
1953, n. 87;

P. Q. M.
Sospende il processo a carico di Valerio Domenico (limitatamente al
capo a) di competenza);
Dispone che la presente ordinanza letta all'udienza sia notificata
a cura della cancelleria al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
San Valentino in A.C. addì 16 luglio 1997
Il pretore: Cillo
99C0072