Serie Generale n. 274 del 23-11-2022
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
CORTE DEI CONTI
CORTE DEI CONTI
DELIBERA 4 novembre 2022
Linee guida e relativo questionario per le relazioni annuali del sindaco dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del sindaco delle citta' metropolitane e del presidente delle province sul funzionamento del sistema integrato dei controlli interni nell'anno 2021, ai sensi dell'art. 148 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. (Delibera n. 16/SEZAUT/2022/INPR). (22A06641) (GU Serie Generale n.274 del 23-11-2022)

LA CORTE DEI CONTI

Sezione delle autonomie

Nell'adunanza del 4 novembre 2022.
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con
la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali e le
successive modificazioni;
Visto, in particolare, l'art. 148 del citato decreto legislativo n.
267/2000, novellato dalla lettera e) del comma 1, dell'art. 3, del
decreto-legge n. 174/2012, così come modificato dall'art. 33 del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito con modificazioni
dalla legge 11 agosto 2014, n. 116;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, ed in particolare
l'art. 11-bis;
Visto l'art. 1, comma 50, della legge n. 56/2014;
Vista la deliberazione n. 1/SEZAUT/2022/INPR, depositata il 24
gennaio 2022, con la quale è stato approvato il programma delle
attività di controllo per l'anno 2022;
Valutate le osservazioni pervenute dai Presidenti delle Sezioni
regionali di controllo, ai quali lo schema della
relazione-questionario allegato alle presenti linee guida è stato
previamente trasmesso, con nota del Presidente di sezione preposto
alla funzione di coordinamento della Sezione delle autonomie;
Viste le note del Presidente di sezione preposto alla funzione di
coordinamento della Sezione delle autonomie n. 969 e n. 971 del 4
ottobre 2022, con le quali è stato trasmesso al Presidente
dell'Associazione Nazionale Comuni Italiani ed al Presidente
dell'Unione delle Province d'Italia il questionario 2021 - Linee
guida per le relazioni annuali del Sindaco dei Comuni con popolazione
superiore ai 15.000 abitanti, del Sindaco delle Città metropolitane
e del Presidente delle Province sul funzionamento del sistema
integrato dei controlli interni e sui controlli effettuati nell'anno
2021;
Preso atto che l'Unione delle Province d'Italia, con nota prot. n.
584 del 12 ottobre 2022, e che l'Associazione Nazionale Comuni
Italiani, con nota prot. 67 del 28 ottobre 2022, hanno comunicato le
proprie osservazioni sul questionario trasmesso;
Vista la nota del Presidente della Corte dei conti n. 1012 del 28
ottobre 2022 di convocazione dell'odierna adunanza della Sezione
delle autonomie;
Vista la nota del Presidente preposto alla funzione di
coordinamento della Sezione delle autonomie n. 1013 del 28 ottobre
2022 con la quale si comunica ai componenti della Sezione che sarà
possibile anche il collegamento da remoto;
Udito il relatore, Consigliere Marcello Degni;

Delibera:

di approvare gli uniti documenti, che costituiscono parte
integrante della presente deliberazione, riguardanti le linee guida e
il relativo questionario per le relazioni annuali del Sindaco dei
Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del Sindaco
delle Città metropolitane e del Presidente delle Province sul
funzionamento del sistema integrato dei controlli interni nell'anno
2021.
La presente deliberazione sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Così deliberato in Roma nell'adunanza del 4 novembre 2022.

Il Presidente: Carlino
Il relatore: Degni
Depositata in segreteria l'11 novembre 2022
Il dirigente: Galli

Allegato

Linee guida per le relazioni annuali del sindaco dei comuni con
popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del Sindaco delle città
metropolitane e del Presidente delle province sul funzionamento del
sistema integrato dei controlli interni nell'anno 2021 ai sensi
dell'art. 148 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(TUEL).

1. Il corretto funzionamento del sistema dei controlli interni
costituisce il miglior presidio per l'osservanza degli obblighi di
finanza pubblica posti a tutela dei principi di equità
intergenerazionale e di stabilità finanziaria, oltrechè per la
salvaguardia dell'integrità e della trasparenza della gestione delle
risorse finanziarie pubbliche assegnate alle autonomie territoriali.
In un contesto di crescenti difficoltà economiche e finanziarie,
l'adozione di un efficace sistema di controlli interni rappresenta,
altresì, lo strumento migliore per rispondere alle esigenze
conoscitive del decisore politico e amministrativo, nonchè per
soddisfare i bisogni della collettività amministrata. Attivando il
processo di autovalutazione dei propri sistemi di
pianificazione-programmazione e controllo, nonchè dei cicli
erogativi in termini di apporto quantitativo e qualitativo, l'Ente
può, infatti, ottimizzare le proprie performance attraverso un
articolato flusso informativo che, partendo dagli obiettivi
strategici, è in grado di individuare ed alimentare gli obiettivi
operativi in un quadro organizzativo più strutturato e consapevole.
È noto, peraltro, che il mancato esercizio della funzione
pubblica di controllo interno, di converso, aumenta il rischio di
alterazioni nei processi decisionali e programmatori, indebolisce le
scelte gestionali ed organizzative, riduce il presidio sugli
equilibri di bilancio e la regolarità della gestione, ed impedisce,
in ultima analisi, al controllore esterno di fare affidamento sulla
qualità della rendicontazione economica e finanziaria dell'Ente.
Per garantire l'efficacia del sistema dei controlli interni è
necessario che le amministrazioni affrontino lo schema di relazione -
questionario evitando la logica del mero adempimento formale. La
rappresentazione delle dinamiche delle amministrazioni nelle diverse
tipologie di controllo deve fare emergere punti di forza e debolezza,
potenzialità e rischi, al fine di fornire elementi utili per la
diffusione delle buone pratiche e la correzione delle criticità, che
potranno essere messi efficacemente a sistema nel referto della
Sezione delle autonomie che seguirà la compilazione.
Allo scopo di promuovere modelli di governance più innovativi e
responsabili, le presenti Linee guida e lo schema di
relazione-questionario sul funzionamento del sistema dei controlli
interni nell'esercizio 2021 intendono offrire, ai Sindaci delle
Città metropolitane e dei Comuni con popolazione superiore ai 15.000
abitanti, nonchè ai Presidenti delle Province, uno strumento
ricognitivo approfondito, stabile e ricorrente per la raccolta di
dati omogenei e comparabili basati su criteri univoci idonei a
fornire una visione d'insieme su cui fondare valutazioni di
adeguatezza, affidabilità ed efficacia circa il sistema dei
controlli realizzato nel corso del tempo dai singoli Enti.
2. La circolarità delle informazioni e il progressivo
miglioramento dei processi di analisi interna rispondono all'esigenza
di procedere più speditamente lungo il percorso di evoluzione dei
sistemi di pianificazione, misurazione e valutazione della
performance a supporto dei processi decisionali. In questa direzione,
è essenziale implementare una sinergica collaborazione fra le
diverse metodologie di controllo, con relativo affinamento dei metodi
e dei contenuti delle pertinenti tipologie coinvolte nel processo
integrativo.
Nell'intento di promuovere tale processo sinergico, l'ottica
delle presenti Linee guida continua ad insistere su un'analisi più
integrata, volta a mettere in relazione le funzionalità delle
singole tipologie di controllo. A questo scopo, i diversi controlli
vengono osservati come un unico sistema di misurazione integrato, in
grado cioè di raccordare tra loro, per ciascuna attività
gestionale, l'insieme dei diversi indicatori di cui ciascun tipo di
controllo è dotato. Affinchè tale integrazione sia effettiva, è
necessario, però, che i loro contenuti siano coerenti e conseguenti,
come fasi successive di elaborazione di un report unitario su cui
fondare, in modo sostanziale, i processi decisionali dell'Ente.
In quest'ottica, si è inteso dare al questionario una
impostazione idonea ad assicurare evidenza tanto alla fase di
pianificazione degli obiettivi quanto alla fase di rendicontazione
dei risultati. Al centro di questa impostazione vi è soprattutto
l'esigenza di far emergere, attraverso il raffronto tra i diversi
ambiti operativi del controllo, il profilo caratteristico del sistema
attuato dal singolo Ente, la sua conformità al disposto normativo e
la capacità di incidere efficacemente sui processi in atto
sviluppando nuove sinergie. Ciò anche al fine di incoraggiare le
amministrazioni ad individuare le criticità e le lacune del sistema,
valutarne il complessivo rischio di controllo e proporre le soluzioni
correttive più adeguate.
È essenziale, infatti, che le attività di controllo portino ad
evidenza il livello di errore, di difformità e di mancato
raggiungimento degli obiettivi che è connaturato a ciascuna
attività gestionale, affinchè tale livello possa essere valutato
nel suo complesso, compreso nelle sue determinanti causali e preso in
considerazione nei processi decisionali dell'Ente.
Il rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità
dell'azione amministrativa, d'altronde, dipende da queste buone
pratiche, alle quali è strettamente legata la capacità dell'Ente di
realizzare gli obiettivi programmati rispettando i tempi e
valorizzando le risorse assegnate attraverso il continuo
miglioramento della qualità e della quantità dei servizi.
3. Il sistema dei controlli interni necessita di opportuni
adeguamenti per renderlo più rispondente alle esigenze nascenti
dalla crisi pandemica (che ha interessato anche il 2021),
dall'attuazione del lavoro agile (che ha registrato un significativo
sviluppo) e al PNRR (che caratterizzerà l'azione degli enti locali
nei prossimi anni). A ciascuna di queste tematiche è dedicata una
specifica Appendice. Allo stesso tempo lo schema di
relazione-questionario conserva in buona parte inalterato il
contenuto delle Linee guida approvate negli scorsi anni, essendosi
stabilizzato, dopo la riforma del 2012, il tessuto normativo di
riferimento.
Il questionario risponde, principalmente, all'esigenza di
cogliere le principali modalità attuative del sistema dei controlli
interni che le diverse realtà territoriali hanno adottato,
permettendo così di analizzarne il funzionamento ed i risultati
raggiunti.
Il nuovo schema di relazione, strutturato in un questionario a
risposta sintetica, è organizzato in sette sezioni e tre appendici,
dedicate alla raccolta di informazioni uniformi per ciascuno dei
profili di seguito indicati:
la prima sezione (Sistema dei controlli interni) mira ad una
ricognizione dei principali adempimenti comuni a tutte le tipologie
di controllo; i quesiti attengono alla verifica della piena ed
effettiva operatività dei controlli in conformità alle disposizioni
regolamentari, statutarie o di programmazione, cui si aggiungono
particolari riferimenti al numero dei report da produrre e
ufficializzare, alle criticità emerse e alle azioni correttive
avviate;
la seconda sezione (Controllo di regolarità amministrativa e
contabile) è volta ad intercettare le eventuali problematiche
presenti nell'esercizio del controllo di regolarità tecnica e
contabile sugli atti aventi rilevanza finanziaria e/o patrimoniale,
nel funzionamento dei processi a monte e a valle dei report adottati
nell'esercizio e nell'adozione delle misure consequenziali facenti
capo ai responsabili dei settori in cui l'amministrazione locale
risulta articolata;
la terza sezione (Controllo di gestione) contiene domande
correlate a profili di carattere eminentemente organizzativo e di
contesto, con approfondimenti sull'utilizzo dei report periodici,
sulla natura degli indicatori adottati, sul tasso medio di copertura
dei costi dei servizi a domanda individuale e sul grado complessivo
di raggiungimento degli obiettivi operativi dell'azione
amministrativa;
la quarta sezione (Controllo strategico) è intesa, invece, a
sondare il livello di attenzione delle verifiche in ordine
all'attuazione dei programmi e delle tecniche adottate per orientare
le decisioni dei vertici politici nella individuazione degli
obiettivi delle scelte strategiche da operare a livello di
programmazione;
la quinta sezione (Controllo sugli equilibri finanziari) mira a
verificare il rispetto delle prescrizioni normative e regolamentari
da parte dei responsabili del servizio finanziario, ai quali compete
l'adozione delle linee di indirizzo e di coordinamento per l'ordinato
svolgimento dei controlli finanziari e per l'attuazione delle misure
di salvaguardia degli equilibri di bilancio;
la sesta sezione (Controllo sugli organismi partecipati)
contiene domande dirette a verificare il grado di operatività della
struttura dedicata al controllo sugli organismi partecipati, con
specifici approfondimenti sugli indirizzi adottati, l'ambito del
monitoraggio, i profili organizzativi e finanziari, la valutazione
del rischio aziendale e la tipologia degli indicatori applicati;
la settima sezione (Controllo sulla qualità dei servizi) è
diretta, infine, ad evidenziare se i controlli di qualità che si
spingono ad esaminare le dimensioni effettive delle prestazioni
erogate, in termini di prontezza, coerenza ed esaustività, con
approfondimenti sull'appropriatezza degli indicatori adottati, il
livello degli standard di qualità programmati, la misurazione della
soddisfazione percepita dagli utenti, l'effettuazione di indagini di
benchmarking ed il coinvolgimento attivo degli stakeholders;
L'appendice COVID è strettamente connessa agli specifici
controlli che si sono resi necessari per fronteggiare le sfide
dell'emergenza, che hanno avuto un rilievo anche nella fase calante
dell'epidemia (programmazione, metodologie, implementazione di aree
specifiche di controllo).
L'appendice lavoro agile disciplina i controlli con riguardo al
c.d. «smart working». La trattazione dei quesiti sul lavoro agile in
una separata appendice è dettata dalla consapevolezza che tale nuovo
approccio all'organizzazione del lavoro, fondato su aspetti di
flessibilità, autonomia e collaborazione del dipendente, rimarrà,
finita l'emergenza, una modalità alternativa allo svolgimento della
prestazione lavorativa «in presenza».
L'appendice PNRR e PIAO, di nuova introduzione, vuole cogliere,
sul versante dei controlli interni, le azioni dell'ente relative alla
implementazione dello straordinario piano di investimenti pubblici,
che individua negli enti locali importanti soggetti attuatori e in
cui sono state inserite anche alcune domande relative al PIAO, il
nuovo strumento di pianificazione strategica ed operativa introdotto
dall'art. 6 del decreto-legge n. 80/2021 (recante «Misure urgenti per
il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche
amministrazioni funzionale all'attuazione del PNRR e per l'efficienza
della giustizia»).
Ciascuna sezione è corredata da uno spazio NOTE, posto dopo i
quesiti, dedicato ai chiarimenti necessari per la miglior
comprensione delle informazioni, ovvero all'inserimento di
informazioni integrative di carattere generale, commenti o altri
dettagli informativi riferiti a specifici quesiti, ritenuti utili a
rappresentare situazioni caratteristiche o peculiari.
4. Dagli esiti del monitoraggio condotto dalla Sezione delle
autonomie sulle risposte fornite dagli Enti al questionario allegato
alle Linee guida per l'esercizio 2020 è emersa, tuttavia, la diffusa
tendenza a fornire risposte talvolta discordanti tra loro (se non
addirittura inconciliabili), tali da richiedere ripetute indagini
istruttorie da parte di questa Sezione e delle Sezioni regionali
interessate, intese ad ottenere chiarimenti ed eventuali rettifiche
da parte dei relativi compilatori.
In ordine a tali esigenze, si è ritenuto di eseguire sul
questionario un limitato numero di interventi correttivi volti a
precisare il contenuto di alcuni quesiti e a guidare il compilatore
verso una più agevole e consapevole scelta tra le opzioni di
risposta.
Resta comunque inteso che le Sezioni regionali competenti,
laddove dalle risposte degli Enti dovessero ravvedere gli estremi di
un ridotto grado di affidabilità nel funzionamento del sistema di
controlli interni da essi adottato, impegneranno le suddette
amministrazioni in controlli più serrati diretti a ridurre il
rischio di possibili ricadute sugli equilibri di bilancio e sulla
sana gestione finanziaria dell'Ente.
5. Resta ferma, altresì, la facoltà per le Sezioni regionali di
controllo di integrare le informazioni contenute nel presente schema
di relazione con la richiesta di separati ed ulteriori elementi
informativi, a maggiore illustrazione dei profili esaminati.
Nella stessa ottica, presso le Sezioni giurisdizionali regionali,
in forza del comma 4, art. 148 del TUEL, potranno essere attivati
giudizi per l'irrogazione di sanzioni agli amministratori nel caso le
Sezioni di controllo dovessero rilevare l'assenza o l'inadeguatezza
degli strumenti e delle metodologie di controllo interno adottati
dagli Enti.
Appare utile ribadire, infine, che, in ottemperanza a quanto
previsto dal combinato disposto di cui agli articoli 148 e 156 TUEL,
il presente schema di relazione sul sistema dei controlli interni
relativi al 2021 si riferisce a tutti i Comuni con popolazione
superiore a 15.000 abitanti, a tutte le Città metropolitane e a
tutte le amministrazioni provinciali.
Ai sensi dell'art. 11-bis, decreto-legge n. 174/2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 213/2012, l'obbligo di invio del
questionario alla Corte dei conti deve intendersi riferito, altresì,
ai Comuni ed alle Province e Città metropolitane ricomprese nel
territorio delle regioni a statuto speciale nonchè agli Enti locali
delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
6. Per procedere alla compilazione della relazione-questionario
il Sindaco/Presidente deve entrare nel sito della Corte dei conti,
area Servizi, link: https://servizionline.corteconti.it/ e accedere
alla piattaforma dedicata ai questionari di finanza territoriale
«Questionari finanza territoriale», tramite utenza SPID.
Al riguardo, si evidenzia che, da quest'anno, tutti i questionari
allegati alle linee guida emanate dalla Sezione delle autonomie
saranno acquisiti attraverso la nuova piattaforma «Questionari
finanza territoriale». All'utente si presenterà l'elenco dei
questionari disponibili per la compilazione e saranno altresì
visibili, nella stessa schermata, tutti quelli già inviati. Non sono
ammesse differenti modalità di trasmissione.
Gli utenti della Corte dei conti potranno interrogare i
questionari inviati in un'apposita area del sistema Con.Te.
I nuovi utenti non ancora profilati sul sistema FITNET, sempre
provvisti di utenza SPID, al primo accesso al sistema saranno
indirizzati alla procedura di profilazione.
La procedura informatica guiderà l'utente alla compilazione
della richiesta di abilitazione al nuovo profilo, attraverso una
pagina di registrazione, che indicherà «step by step» le fasi
tramite le quali completare l'accesso.
Per qualsiasi criticità inerente allo SPID sarà necessario
contattare l'assistenza tecnica del proprio Provider, mentre,
nell'applicativo «Questionari finanza territoriale» sarà possibile
contattare l'assistenza, attraverso il link «Assistenza».
Occorre, altresì, evidenziare che, per esigenze legate allo
sviluppo del software, la relazione-questionario disponibile on-line
potrà mostrare talune differenze di carattere meramente formale
rispetto alla versione pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.
Si richiama l'attenzione sulla necessità che la presente
relazione-questionario riguardante i controlli svolti nell'anno 2021
sia trasmessa alla Corte dei conti, con le suindicate modalità,
entro il 31 gennaio 2023, salvo termine più breve eventualmente
stabilito dalle Sezioni regionali per gli Enti territoriali di
rispettiva competenza.
La Sezione delle autonomie comunicherà la data dalla quale sarà
resa disponibile agli utenti la versione on-line, con apposito avviso
che sarà pubblicato sulla piattaforma FitNet.

Allegato

Parte di provvedimento in formato grafico