1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 20-5-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 aprile 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 aprile 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione autonoma Sardegna - Disposizioni sulla gestione della posidonia spiaggiata - Gestione dei depositi di posidonia nelle spiagge - Spostamento temporaneo dei relativi accumuli in aree idonee appositamente individuate - Divieto di procedere allo smaltimento in discarica - Possibilita' di effettuare la vagliatura del materiale organico spiaggiato nel sito in cui e' conferita la posidonia - Esclusione dalla normativa in materia ambientale dei materiali e biomasse vegetali depositate sulle sponde di laghi e fiumi e sulla battigia del mare. - Legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2020, n. 1 (Disposizioni sulla gestione della posidonia spiaggiata), art. 1, commi 1, 4, 5 e 8. (20C00119) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 20-5-2020)

Ricorso (ex. art. 127, comma 1, della Costituzione) per il
Presidente del Consiglio dei ministri - (C.F. 80188230587),
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F.
80224030587), presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei
Portoghesi n. 12, telefax n. 06.96.51.40.00; indirizzo PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it giusta delibera del Consiglio dei
ministri adottata nella riunione del 20 aprile 2020, ricorrente;
Contro la Regione autonoma Sardegna, in persona del Presidente
della giunta regionale in carica intimata per la declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1, 4, 5 e 8, della
legge Regione Sardegna, del 21 febbraio 2020, n. 1, pubblicata nel
B.U.R. n. 9 del 27 febbraio 2020, recante «Disposizioni sulla
gestione della posidonia spiaggiata».
Per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione, in relazione agli articoli 3 e 4 dello statuto della
Regione Sardegna approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 3.
Con la legge 21 febbraio 2020, n. 1, la Regione autonoma Sardegna
ha emanato «Disposizioni sulla gestione della posidonia spiaggiata».
In particolare, l'art 1, comma 1, prevede che «La regione
riconosce la posidonia spiaggiata come strumento di difesa naturale
contro l'erosione costiera e come risorsa riutilizzabile. Fatta salva
la possibilità del mantenimento in loco, che è soluzione
preferibile, i comuni interessati, anche tramite i titolari di
concessioni demaniali, qualora i depositi di posidonia sul litorale
impediscano la regolare fruizione delle spiagge durante la stagione
estiva, possono procedere, previa comunicazione ai competenti uffici
regionali e statali, allo spostamento temporaneo dei relativi
accumuli in zone idonee dello stesso arenile o, qualora non
disponibili, in aree idonee appositamente individuate all'interno del
territorio del comune».
Il comma 4, stabilisce che «Qualora si proceda allo spostamento
della posidonia, è fatto assoluto divieto procedere al suo
smaltimento in discarica».
Al successivo comma 5, il legislatore ha previsto che «Tutte le
operazioni di raccolta, spostamento e riposizionamento sono
effettuate previa separazione della sabbia dal materiale organico,
con rimozione dei rifiuti frammisti di origine antropica al fine del
recupero della sabbia da destinare al ripascimento dell'arenile di
provenienza. Tale vagliatura può avvenire nella spiaggia di prelievo
o nel sito in cui è conferita la posidonia».
In base al comma 8, «Fatto salvo quanto previsto dal presente
articolo, ai prodotti costituiti di materia vegetale di provenienza
agricola o forestale, depositata naturalmente sulle sponde di laghi e
fiumi e sulla battigia del mare, derivanti da eventi atmosferici o
meteorici, ivi incluse mareggiate e piene, anche ove frammisti ad
altri materiali di origine antropica si applica l'art. 185, comma 1,
lettera f), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale)».
Le suddette disposizioni appaiono costituzionalmente illegittime,
in quanto eccedono dalla competenza statutaria della regione e
contrastano con la legislazione emanata in materia dallo Stato
nell'esercizio della propria competenza esclusiva in materia di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri propone pertanto il
presente ricorso, affidato ai seguenti

Motivi

Incostituzionalità dell'art. 1, commi 1, 4, 5 e 8 della l.r.
Sardegna n. 1/2020 per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s),
della Costituzione, in riferimento agli articoli 3 e 4 della legge
costituzionale n. 3 del 1948 (statuto speciale per la Sardegna), in
relazione agli articoli 180-bis, comma 1-bis, 182, 183, comma 1,
lettera n) e lettera bb), 184, comma, 2, lettera d), 185, comma 1,
lettera f), e 193, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e
dell'art. 39, comma 11, del decreto legislativo 3 dicembre 2010, n.
205.
Per poter congruamente valutare i profili di incostituzionalità
della normativa regionale impugnata, giova evidenziare che essa
incide in via principale e diretta sulla disciplina dei rifiuti, che
rientra nella materia della «tutela dell'ambiente e della tutela
dell'ecosistema», attribuita alla competenza esclusiva dello Stato ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
L'art. 184, comma 2, lettera d), del decreto legislativo del 3 aprile
2006, n. 152, recante il testo unico delle norme in materia
ambientale (TUA), dispone infatti che costituiscono «rifiuti urbani»
i rifiuti «di qualsiasi natura o provenienza giacenti... sulle
spiagge marittime e lacuali e sulle rive dei corsi d'acqua».
Per tale motivo, gli accumuli di posidonia spiaggiata, ai quali
si riferisce la legge regionale impugnata, sono soggetti alla
disciplina generale sui rifiuti contenuta nella parte quarta del TUA,
allo scopo di proteggere l'ambiente e la salute umana, di prevenire o
ridurre gli impatti negativi della loro gestione, di ridurre gli
impatti complessivi dell'uso delle risorse e di migliorarne
l'efficacia. Per quanto qui interessa, in particolare, la disciplina
statale regola in modo dettagliato tutte le attività di gestione dei
rifiuti, costituite dalle attività di raccolta, trasporto, recupero
e smaltimento dei rifiuti, con la precisazione che esse non
comprendono «le operazioni di prelievo, raggruppamento, cernita e
deposito preliminari alla raccolta di materiali o sostanze naturali
derivanti da eventi atmosferici e meteorici, incluse mareggiate e
piene anche frammisti ad altri materiali di origine antropica,
effettuate nel tempo tecnico strettamente necessario, presso il
medesimo sito nel quale detti eventi li hanno depositati» (art. 183,
comma 1, lettera n), TUA).
In particolare, per quel che qui rileva, relativamente alla
gestione della posidonia spiaggiata l'art. 39, comma 11, del decreto
legislativo 3 dicembre 2010, n. 205, dispone che laddove sussistano
elementi univoci che facciano ritenere la relativa presenza di
posidonia (per esempio meduse spiaggiate) direttamente dipendente da
mareggiate o altre cause comunque naturali, è consentito
l'interramento in sito dei materiali sopracitati, purchè ciò
avvenga senza trasporto nè trattamento. Al fine di dare corretta
attuazione alle disposizioni legislative in materia, il Ministero
dell'ambiente e della tutela e del territorio e del mare ha poi
emanato le circolari, prot. 8123/2006 e 8838/2019, entrambe aventi ad
oggetto la «gestione degli accumuli di Posidonia oceanica
spiaggiati», allo scopo di fornire a tutte le Regioni le corrette
modalità di gestione di tali materiali.
La disciplina contenuta nella legge regionale sarda qui
impugnata, benchè ispirata allo scopo di incoraggiare il
mantenimento e riutilizzo in loco della posidonia spiaggiata come
strumento naturale di difesa dall'erosione costiera, si discosta
dalla normativa statale di riferimento e presenta i profili di
criticità che di seguito si evidenziano:
1) all'art. 1, comma 1, il legislatore regionale ha previsto
che, fatta salva la possibilità del mantenimento in loco, laddove il
mantenimento in loco della posidonia impedisca la regolare fruizione
della spiaggia a fini turistici, i comuni o i gestori concessionari,
previa comunicazione alla Regione, possono spostare temporaneamente
gli accumuli di posidonia in zone idonee dello stesso arenile o in
altre zone del comune se la prima opzione non è praticabile.
Tale disposizione è censurabile nella parte in cui prevede lo
spostamento temporaneo degli accumuli di posidonia in «aree idonee
appositamente individuate all'interno del territorio del comune», e
perciò in zone diverse da quelle individuate dalla disciplina
statale e dalle disposizioni di prassi adottate in materia,
implicando altresì attività di trasporto che deve essere esercitata
nel rispetto del regime previsto dall'art. 193 del TUA.
Come sì è già evidenziato, l'art. 183, comma 1, lettera n),
del TUA esclude dall'ambito di gestione dei rifiuti, e consente
quindi di esercitare liberamente, le sole operazioni di prelievo,
raggruppamento, cernita e deposito preliminari alla raccolta di
materiali o sostanze naturali derivanti da eventi atmosferici o
meteorici, ivi incluse mareggiate e piene, anche ove frammisti ad
altri materiali di origine antropica, che siano effettuate nel tempo
tecnico strettamente necessario, presso il medesimo sito nel quale
detti eventi li hanno depositati. Inoltre, l'art. 39, comma 11, del
decreto legislativo n. 205 del 2010, consente di procedere
all'interramento in loco della posidonia, purchè ciò avvenga senza
trasporto nè trattamento. In coerenza con tali previsioni, la
circolare ministeriale 8838/2019 ha chiarito che la posidonia
spiaggiata per eventi meteorologici naturali può costituire oggetto
di spostamento solo su spiagge (che possono anche essere diverse da
quelle su cui si sono originariamente depositate, ma che appartengano
comunque alla medesima unità fisiografica), in funzione del
successivo interramento nello stesso luogo.
Tutt'altro genere rivestono invece le operazioni di spostamento
verso non ben specificate «aree idonee individuate all'interno del
territorio comunale», che sono consentite dalla norma regionale
impugnata. In tal caso si determina infatti un'attività di vera e
propria gestione di rifiuti, che deve essere pienamente assoggettata
alla legislazione statale di riferimento.
Il citato art. 183, comma 1, lettera n), del TUA, dispone infatti
che, al di fuori dell'ipotesi innanzi esaminata, qualunque operazione
di raccolta, trasporto, recupero e smaltimento dei rifiuti deve
essere considerata attività di gestione dei rifiuti. In particolare,
costituisce attività di gestione di rifiuti, qualunque operazione di
prelievo [che è compresa nell'attività di raccolta ai sensi della
lettera o) del predetto art. 183, comma 1, TUA, e che comprende la
cernita preliminare, il deposito preliminare alla raccolta e la
gestione di un centro di raccolta finalizzato al trasporto agli
impianti di recupero e trattamento, come quello di cui all'art.
180-bis, comma 1-bis, del TUA)], e qualunque attività di trasporto,
che deve essere effettuata nel rispetto delle prescrizioni contenute
nell'art. 193 TUA.
Ove poi con la generica espressione «aree idonee appositamente
individuate all'interno del territorio del Comune» il legislatore
regionale abbia voluto riferirsi al deposito temporaneo, la norma si
pone in contrasto con la disposizione di cui all'art. 183, comma 1,
lettera bb) del TUA. Secondo la giurisprudenza della Corte di
cassazione, il deposito temporaneo deve ritenersi ammesso
esclusivamente nelle ipotesi previste dal predetto art. 183, comma 1,
lettera bb) del TUA, e cioè, quando sia effettuato nel luogo stesso
in cui i rifiuti sono stati prodotti e nella tassativa ricorrenza di
tutte le condizioni previste dalla predetta norma (Cass. pen., n.
16988/12; n. 49911/09). Invece, con l'impugnata disposizione il
legislatore regionale realizza un'ipotesi di deposito temporaneo al
di fuori delle previsioni di cui alla predetta norma.
Per tutte queste ragioni, in tutti i casi in cui il materiale
organico viene prelevato dalla spiaggia per essere trasportato
altrove, si rende necessaria l'integrale applicazione della normativa
sui rifiuti, in conformità e nel rispetto delle disposizioni sopra
citate.
In particolare, in considerazione degli impatti che le sostanze
così accumulate possono produrre sull'ecosistema, è necessario che
l'invio sia effettuato presso aree ricomprese negli specifici centri
di raccolta previsti dall'art. 180-bis, comma 1-bis, TUA, che
richiama il successivo art. 183, comma l, lettera mm) (e non presso
gli spazi generici cui fa riferimento la disposizione impugnata), che
possano costituire valido presidio di garanzia per la salute e per
l'ambiente. Da ciò deriva l'incostituzionalità di una normativa,
come quella in esame, che consenta di equiparare tali materiali a
«non rifiuti» e di sottrarli quindi alla corrispondente disciplina di
tutela;
2) il successivo comma 4 dell'art. 1 stabilisce che, qualora
si proceda allo spostamento della posidonia, è fatto assoluto
divieto di procedere al relativo smaltimento in discarica.
Anche questa disposizione, che prevede un divieto assoluto di
procedere allo smaltimento in discarica, si pone in contrasto con la
disciplina statale di cui all'art. 182 del TUA, il quale prevede la
possibilità di ricorrere allo smaltimento in discarica ogni
qualvolta non sia possibile dal punto di vista tecnico ed economico
eseguire le operazioni di recupero o accedervi a condizioni
ragionevoli, anche considerando il rapporto costi/benefici;
3) il comma 5 dello stesso art. 1 consente poi di effettuare
la vagliatura del materiale organico spiaggiato anche presso il sito
ove si intende conferire la posidonia.
Fatte salve le considerazioni precedentemente svolte in relazione
al comma 1, con riferimento al luogo di deposito ove conferire la
posidonia, questa disposizione si pone in contrasto con quanto
espressamente stabilito dall'art. 183, comma 1, lettera n), del TUA,
che considera estranea all'attività di gestione esclusivamente
l'esecuzione delle operazioni di cernita che sia compiuta presso il
«medesimo sito ove gli eventi li hanno depositati»;
4) lo stesso art. 1, al comma 8, esclude dal campo di
applicazione della normativa sui rifiuti, i materiali costituiti di
materia vegetale di provenienza agricola o forestale, che si siano
depositati naturalmente sulle sponde di laghi e fiumi e sulla
battigia del mare, derivanti da eventi atmosferici o meteorici, ivi
incluse le mareggiate e piene, anche ove frammisti ad altri materiali
di origine antropica.
Anche questa disposizione, prevedendo l'esclusione dalla
normativa ambientale dei materiali non espressamente previsti
dall'art. 185, comma 1, lettera f), del decreto legislativo n. 152
del 2006, si pone in contrasto con la normativa statale, e potrebbe
altresì comportare l'apertura di una procedura di infrazione
comunitaria.
Come si è evidenziato, infatti, i residui di posidonia, al pari
di altri materiali spiaggiati, vengono classificati dall'art. 184,
comma 2, lettera d), del TUA, come rifiuti urbani, in guisa che ad
essi si applica la disciplina sui rifiuti anche nelle fasi del
trasporto e del successivo invio ad operazioni di recupero (da
privilegiare in accordo con i principi dell'economia circolare) o di
smaltimento. Nè essi rientrano nelle ipotesi di esclusione di cui
all'art. 185, primo comma, lettera f), del TUA, che riguarda
specificamente il materiale agricolo o forestale derivante dalle
pratiche culturali e dalla manutenzione del verde pubblico (e non
pure quello giacente, per qualsiasi causa, sulle spiagge).
L'esclusione della posidonia spiaggiata dalla disciplina dei
rifiuti può essere ammessa solo se non si concretizza la volontà
del disfacimento, perchè la stessa - compatibilmente con la
fruizione delle spiagge nel periodo estivo - viene comunque gestita
in loco come risorsa per la protezione dell'arenile. La circostanza
che con il quarto comma la regione abbia vietato lo smaltimento in
discarica, non consente invece di escludere tout-court dalla
disciplina dei rifiuti i materiali e le biomasse vegetali, depositate
sulle rive di laghi e fiumi o spiaggiate, che non possono essere
utilizzate in loco per la protezione degli arenili. La necessità che
tali materiali siano avviati ad impianti di riciclo e compostaggio,
comporta inevitabilmente la trasformazione della loro natura
giuridica da risorsa a rifiuto.
Le suddette difformità dalla legislazione statale di riferimento
comportano l'illegittimità costituzionale delle norme regionali qui
impugnate, non potendo le regioni invadere le competenze attribuite
in via esclusiva allo Stato, come quelle in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema. Le disposizioni contenute negli
articoli 3 e 4 dello statuto di autonomia non attribuiscono alla
regione nessuna competenza in materia ambientale; in ogni caso, i
profili di tutela ambientale sono assorbenti e prevalenti rispetto ad
ogni altra questione che possa incidere su altre materie
interferenti, che siano ricomprese nell'ambito delle proprie
competenze statutarie.
Secondo i principi più volte affermati da codesta ecc.ma Corte
in precedenti giudizi nei confronti della Regione Sardegna, «La
conservazione ambientale e paesaggistica spetta, in base all'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, alla cura
esclusiva dello Stato, e tale titolo competenziale riverbera i suoi
effetti anche quando si tratta di regioni speciali o di province
autonome» (Corte costituzionale, 11 maggio 2017, n. 103.
Analogamente, Corte costituzionale, 18 luglio 2014, n. 210). In
verità, si tratta di una normativa che riflette uno specifico
interesse unitario della comunità nazionale e prevale su concorrenti
aspetti affidati alle competenze legislative delle autonomie locali.
Si è più volte affermato, al riguardo, che i valori ambientali
possono essere considerati «trasversali», perchè incidono su materie
ed interessi di vario genere, e che spettano comunque «allo Stato le
determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina
uniforme sull'intero territorio nazionale (cfr. sentenze n. 507 e n.
54 del 2000, n. 382 del 1999, n. 273 del 1998)» (Corte
costituzionale, sentenza 26 luglio 2002, n. 404).
Pertanto, in materia ambientale sussiste uno specifico limite
all'esercizio del potere normativo delle Regioni, come codesta Corte
costituzionale ha ritenuto con la sentenza del 14 novembre 2007, n.
378, in cui si legge testualmente che: «La potestà di disciplinare
l'ambiente nella sua interezza è stato affidato, in riferimento al
riparto delle competenze tra Stato e regioni in via esclusiva allo
Stato, dall'art. 117, comma secondo, lettera s), della Costituzione,
il quale, come è noto, parla di "ambiente" in termini generali e
onnicomprensivi».
Per tutte queste ragioni, occorre conclusivamente ritenere che le
disposizioni in esame si pongono in contrasto con il parametro
costituzionale offerto dal secondo comma, lettera s), dell'art. 117
della Costituzione, perchè intervengono in una materia - quella
della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», in cui rientra la
disciplina della gestione dei rifiuti (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 249 del 2009) - che è attribuita in via esclusiva alla
competenza legislativa dello Stato e che esula dalle potestà
legislative affidate alla Regione Sardegna dagli articoli 3 e 4 dello
statuto di autonomia (ex multis, Corte costituzionale, sentenze n. 54
del 2012, numeri 244 e 33 del 2011; numeri 331 e 278 del 2010; numeri
61 e n. 10 del 2009), pur restando ferma la competenza della stessa
regione nella cura di interessi funzionalmente collegati con quelli
propriamente ambientali (tra le molte, sentenze n. 67 del 2014, n.
285 del 2013, n. 54 del 2012, n. 244 del 2011, numeri 225 e 164 del
2009 e n. 437 del 2008). In sostanza, la disciplina statale, «in
quanto appunto rientrante principalmente nella tutela dell'ambiente,
e dunque in una materia che, per la molteplicità dei settori di
intervento, assume una struttura complessa, riveste un carattere di
pervasività rispetto anche alle attribuzioni regionali» (sentenza n.
249 del 2009), con la conseguenza che, «costituisce, anche in
attuazione degli obblighi comunitari, un livello di tutela uniforme e
si impone sull'intero territorio nazionale, come un limite alla
disciplina che le regioni e le province autonome dettano in altre
materie di loro competenza, per evitare che esse deroghino al livello
di tutela ambientale stabilito dallo Stato, ovvero lo peggiorino
(sentenze n. 378 del 2007, n. 62 del 2008, n. 314 del 2009, n. 58 del
2015)» (Corte costituzionale, 23 luglio 2015, n. 180).

P. Q. M.

Per questi motivi il Presidente del Consiglio dei ministri
propone il presente ricorso e confida nell'accoglimento delle
seguenti conclusioni «Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'art. 1, commi 1, 4, 5 e 8, della
legge Regione Sardegna, del 21 febbraio 2020, n. 1, pubblicata nel
B.U.R. n. 9 del 27 febbraio 2020, per violazione dell'art. 117, comma
2, lettera s), della Costituzione, in riferimento agli articoli 3 e 4
della legge costituzionale n. 3 del 1948 (statuto speciale per la
Sardegna), per contrasto con gli articoli 180-bis, comma 1-bis, 182,
183, comma 1, lettera n) e lettera bb), 184, comma, 2, lettera d),
185 e 193, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e dell'art.
39, comma 11, del decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205.
Si producono:
1) copia della legge regionale impugnata;
2) copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 20 aprile 2020 recante la determinazione
di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa.
Roma, 21 aprile 2020

L'Avvocato dello Stato: Guida