1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 14-7-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 142 SENTENZA 12 maggio - 8 luglio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Istituzione del servizio di psicologia di base e delle cure primarie - Previsione, da parte del piano triennale di fabbisogni del personale delle aziende sanitarie locali (ASL), del dirigente psicologo - Violazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Puglia 7 luglio 2020, n. 21, art. 2, comma 3. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lettera l), e terzo. (T-210142) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 14-7-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3,
della legge della Regione Puglia 7 luglio 2020, n. 21 (Istituzione
del servizio di psicologia di base e delle cure primarie), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il
7-14 settembre 2020, depositato in cancelleria l'8 settembre 2020,
iscritto al n. 78 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale,
dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2021 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
uditi l'avvocato dello Stato Emanuele Feola per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Isabella Fornelli per la Regione
Puglia, quest'ultimo in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1)
del decreto del Presidente della Corte del 16 marzo 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 12 maggio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso iscritto al n. 78 del registro ricorsi 2020, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3, della legge della
Regione Puglia 7 luglio 2020, n. 21 (Istituzione del servizio di
psicologia di base e delle cure primarie), in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione e
in relazione all'art. 11 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35
(Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria
e altre misure urgenti in materia sanitaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 25 giugno 2019, n. 60, nonchè all'art. 1,
comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2005)», e all'art. 2, commi 80 e 95,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2010)».
Il citato art. 2, comma 3, dispone: «[d]alla data di entrata in
vigore della presente legge, il piano triennale di fabbisogni del
personale delle aziende sanitarie locali (ASL) deve prevedere il
dirigente psicologo per la programmazione e la valutazione delle
nuove attività, nell'ambito del personale a tempo determinato».
1.1.- Tale disposizione, nel prevedere l'assunzione a tempo
determinato del dirigente psicologo al di fuori delle condizioni
stabilite dall'art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), senza dar conto delle effettive esigenze
che potrebbero giustificare la stipulazione di contratti di lavoro a
tempo determinato, violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., che attribuisce in via esclusiva allo Stato la competenza
legislativa nella materia «ordinamento civile» e si porrebbe in
contrasto anche con l'art. 117, terzo comma, Cost., eccedendo le
competenze regionali e invadendo quella statale in materia di
«coordinamento della finanza pubblica».
Afferma il ricorrente che la potestà legislativa delle Regioni
«incontra alcuni limiti di carattere trasversale», tra i quali la
disciplina dei rapporti di diritto privato, limite espressamente
codificato dalla riforma del Titolo V della Costituzione nel 2001,
che troverebbe fondamento nella stessa esigenza, connessa al precetto
costituzionale di eguaglianza, «di garantire l'uniformità nel
territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che
disciplinano i rapporti fra privati» (si cita la sentenza di questa
Corte n. 189 del 2007). A seguito della contrattualizzazione del
rapporto di pubblico impiego, operata dall'art. 2 della legge 23
ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la
revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale), dall'art. 11,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per
la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), e dai decreti legislativi emanati in attuazione di
dette leggi di delegazione, tale disciplina atterrebbe al diritto
privato. Di conseguenza rientrerebbero nella materia «ordinamento
civile», di competenza legislativa esclusiva dello Stato, le norme
del d.lgs. n. 165 del 2001 che disciplinano: la costituzione del
rapporto di pubblico impiego e la mobilità dei dipendenti pubblici;
il trattamento giuridico ed economico del personale regionale; la
dotazione organica regionale di alcune figure dirigenziali, il
conferimento degli incarichi ai dirigenti regionali; la
responsabilità dei dipendenti pubblici regionali e il cumulo degli
incarichi.
1.2.- La norma impugnata violerebbe, altresì, l'art. 117, terzo
comma, Cost. in quanto, nel prevedere la figura del dirigente
psicologo nel piano triennale dei fabbisogni del personale delle
aziende sanitarie locali, produrrebbe «un consistente incremento di
spesa per gli enti del servizio sanitario regionale», ponendosi in
contrasto con i principi fissati dallo Stato in materia di
coordinamento della finanza pubblica nell'art. 11 del d.l. n. 35 del
2019, come convertito. Tale disposizione, introducendo limiti di
spesa in materia di personale degli enti del Servizio sanitario
regionale (SSR), vincolerebbe le Regioni a non incrementare le spese
concernenti detto personale (ivi compreso quello a tempo determinato)
oltre i limiti espressamente stabiliti.
1.3.- L'Avvocatura generale dello Stato rammenta, inoltre, che la
resistente ha stipulato, in data 29 novembre 2010, l'«Accordo tra il
Ministro della salute, il Ministro dell'economia e delle finanze e la
Regione Puglia per l'approvazione del piano di rientro di
riqualificazione e riorganizzazione e di individuazione degli
interventi per il perseguimento dell'equilibrio economico ai sensi
dell'articolo 1, comma 180 della legge 30 dicembre 2004, n. 311».
L'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009 avrebbe reso
vincolanti, per le Regioni che li hanno sottoscritti, gli interventi
individuati negli accordi di cui all'art. 1, comma 180, della legge
n. 311 del 2004, in quanto finalizzati a realizzare il contenimento
della spesa sanitaria e a ripianare i debiti anche mediante la
previsione di speciali contributi finanziari dello Stato (viene
richiamata la sentenza di questa Corte n. 79 del 2013).
In attuazione del citato piano e dei successivi programmi
operativi, la Regione Puglia avrebbe assunto l'impegno di attuare
azioni specifiche per garantire la riduzione della complessiva spesa
per il personale, anche mediante la «razionalizzazione organizzativa»
e la «riduzione degli incarichi di direzione di struttura complessa,
semplice, dipartimentale e disposizioni organizzative e di
coordinamento».
La norma impugnata, prevedendo nuove assunzioni di personale
dirigenziale, con incremento dei relativi oneri finanziari,
pregiudicherebbe il raggiungimento dell'obiettivo di rientro previsto
nel suddetto piano, ponendosi in tal modo in contrasto con l'art.
117, terzo comma, Cost. in relazione all'art. 1, comma 180, della
legge n. 311 del 2004 e all'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191
del 2009.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Puglia, deducendo
l'inammissibilità e, comunque, l'infondatezza delle questioni
promosse.
2.1.- In via preliminare, la resistente eccepisce
l'inammissibilità della censura formulata in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost. per l'erronea individuazione
della norma interposta che si assume violata.
Ad avviso della Regione, la disposizione cui rapportarsi per
verificare l'eventuale violazione della competenza legislativa
esclusiva statale non sarebbe da individuare nell'art. 36 del d.lgs.
n. 165 del 2001, bensì nell'art. 15-septies del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), norma speciale applicabile in campo sanitario. Essa
consentirebbe di conferire incarichi a tempo determinato per
l'espletamento di funzioni di particolare rilevanza e di interesse
strategico, alla luce della riserva di cui all'art. 6, comma 6-bis,
del d.lgs. n. 165 del 2001 sull'organizzazione degli uffici e dei
fabbisogni di personale pubblico, il quale prevede che «[p]er gli
enti del servizio sanitario nazionale sono fatte salve le particolari
disposizioni dettate dalla normativa di settore». Si tratterebbe,
nella fattispecie, di contratti di lavoro aventi natura speciale con
contingente limitato, appositamente previsto dal legislatore, con
durata limitata nel tempo e con scadenza stabilita nel contratto, in
ragione degli obiettivi assegnati al dirigente.
La non applicabilità dell'art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001
emergerebbe, altresì, dalla circolare del 19 marzo 2008, n. 3, e
dalla nota del 25 febbraio 2008, n. 17/08/UPPA, entrambe del
Presidente del Consiglio dei ministri, in cui viene affermato che
«gli incarichi a tempo determinato conferiti ai sensi dell'art.
15-septies, commi 1 e 2, del D. Lgs. 502/1992 si ritiene debbano
rientrare tra quelli dirigenziali e, dunque, tra quelli cui il
legislatore non ha inteso applicare il nuovo regime normativo. Tali
sono, pertanto, i contratti in questione esclusi dal regime normativo
introdotto dall'art. 36 d.lgs. 165/2001».
Ad avviso della resistente, la normativa regionale non sarebbe
intervenuta nella regolamentazione del rapporto di lavoro, essendosi
limitata a inserire il dirigente psicologo nel piano del fabbisogno
del personale della ASL di riferimento. Tale piano costituirebbe un
atto di programmazione per la gestione delle risorse umane,
finalizzato a coniugare l'ottimale impiego delle risorse pubbliche
disponibili e gli obiettivi di performance organizzativa, efficienza,
economicità e qualità dei servizi ai cittadini e ad assicurare, da
parte delle amministrazioni, il rispetto degli equilibri di finanza
pubblica (viene richiamata la sentenza di questa Corte n. 154 del
2019).
2.2.- La Regione deduce, inoltre, l'inammissibilità del ricorso,
in quanto l'art. 2 della legge reg. Puglia n. 21 del 2020 non
riguarderebbe l'«ordinamento civile», ma si riferirebbe
all'organizzazione del Servizio sanitario regionale (SSR),
riconducibile alla materia «tutela della salute», di cui al terzo
comma dell'art. 117 Cost. (viene richiamata la sentenza n. 371 del
2008). Di conseguenza, sussisterebbe il potere della Regione di
disciplinare gli aspetti organizzativi del Servizio sanitario
regionale, nel rispetto dei principi fondamentali espressi dalla
legislazione statale.
La disposizione impugnata, pertanto, non violerebbe la disciplina
statale, dalla quale non si discosterebbe, risolvendosi, essa, in una
chiara esplicazione delle prerogative regionali di provvedere, nella
cornice della disciplina nazionale, alla tutela della salute.
Infatti, la disposizione in esame avrebbe istituito la figura
professionale dello psicologo di base e delle cure primarie, a titolo
sperimentale per una durata annuale, in attuazione della legge 11
gennaio 2018, n. 3 (Delega al Governo in materia di sperimentazione
clinica di medicinali nonchè disposizioni per il riordino delle
professioni sanitarie e per la dirigenza sanitaria del Ministero
della salute) - che ha riconosciuto la professione dello psicologo
quale professione sanitaria a tutti gli effetti - e del d.l. n. 35
del 2019, come convertito, che all'art. 12, comma 6, lettera a), ha
modificato l'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992. Quest'ultimo, alla
lettera b-quinquies) prevede espressamente che le Regioni provvedano
«alla dotazione strutturale, strumentale e di servizi delle forme
organizzative di cui alla lettera b-bis) sulla base di accordi
regionali o aziendali, potendo prevedere un incremento del numero
massimo di assistiti in carico ad ogni medico di medicina generale
nell'ambito dei modelli organizzativi multi professionali nei quali
è prevista la presenza oltre che del collaboratore di studio anche
di personale infermieristico e dello psicologo, senza ulteriori oneri
a carico della finanza pubblica».
2.3.- Anche la questione di legittimità costituzionale promossa
in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione
all'art. 11 del d.l. n. 35 del 2019, come convertito, sarebbe
inammissibile o, comunque, non fondata.
Ad avviso della difesa regionale, il ricorrente muoverebbe da un
assunto aprioristico e indimostrato: la pretesa violazione dei limiti
di spesa imposti dall'art. 11 del d.l. n. 35 del 2019, come
convertito, si fonderebbe sul presupposto che la stipulazione dei
contratti a tempo determinato dei dirigenti psicologi comporti
necessariamente il superamento di detti limiti. L'Avvocatura generale
dello Stato, tuttavia, non ne avrebbe dato alcuna dimostrazione e non
avrebbe tenuto conto che, nel concorrere all'obiettivo di riduzione
della spesa pubblica (nel caso specifico alla riduzione delle spese
per il personale sanitario), le Regioni avrebbero facoltà di
scegliere gli strumenti ritenuti più appropriati, nel pieno rispetto
della sfera di competenza legislativa concorrente a esse attribuita
in materia di tutela della salute (viene richiamata la sentenza di
questa Corte n. 89 del 2019).
2.4.- Infine, in ordine all'incompatibilità della norma
impugnata con il piano di rientro, la Regione Puglia richiama
l'attenzione sul fatto di trovarsi nella fase di positiva conclusione
dello stesso, alla quale conseguirebbe la cessazione di tutti i
vincoli in materia sanitaria. Evidenzia inoltre che, proprio
all'interno dei livelli essenziali di assistenza (LEA) del 2017,
sarebbe espressamente prevista la prestazione dello psicologo in
molteplici aree di intervento e che la figura dello psicologo di
base, istituita dalla legge reg. Puglia n. 21 del 2020, non
rappresenterebbe una prestazione aggiuntiva ai LEA, ma inciderebbe
solo sull'organizzazione preordinata all'offerta delle cure
essenziali, con la conseguenza che, pertanto, non potrebbe dirsi
perpetrata alcuna violazione della normativa statale sulla finanza
pubblica.
3.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito la fondatezza delle
censure articolate nel ricorso, la persistenza degli obblighi del
piano di rientro e la violazione del medesimo attraverso l'assunzione
di nuove figure dirigenziali, comportanti consistenti aggravi di
spesa a carico della finanza pubblica regionale.
4.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Puglia, confermando quanto già argomentato nell'atto di
costituzione, ha ribadito l'inammissibilità o, comunque, la non
fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale promosse
dal ricorrente.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso iscritto al n. 78 del registro ricorsi 2020, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3, della legge della
Regione Puglia 7 luglio 2020, n. 21 (Istituzione del servizio di
psicologia di base e delle cure primarie), in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione e
in relazione all'art. 11 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35
(Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria
e altre misure urgenti in materia sanitaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 25 giugno 2019, n. 60, nonchè all'art. 1,
comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2005)», e all'art. 2, commi 80 e 95,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2010)».
Il citato art. 2, comma 3, dispone: «[d]alla data di entrata in
vigore della presente legge, il piano triennale di fabbisogni del
personale delle aziende sanitarie locali (ASL) deve prevedere il
dirigente psicologo per la programmazione e la valutazione delle
nuove attività, nell'ambito del personale a tempo determinato».
1.1.- Tale disposizione, nel prevedere l'assunzione a tempo
determinato del dirigente psicologo al di fuori delle condizioni
stabilite dall'art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), senza dar conto delle effettive esigenze
che potrebbero giustificare la stipulazione di contratti di lavoro a
tempo determinato, violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., che attribuisce in via esclusiva allo Stato la competenza
legislativa nella materia «ordinamento civile».
La Regione Puglia ha eccepito l'inammissibilità di tale censura,
in quanto la disposizione cui rapportarsi andrebbe individuata
nell'art. 15-septies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), norma speciale
applicabile in campo sanitario, che consentirebbe di conferire
incarichi a tempo determinato per l'espletamento di funzioni di
particolare rilevanza e di interesse strategico alla luce della
riserva di cui all'art. 6, comma 6-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001.
La disposizione impugnata non contrasterebbe con la normativa statale
evocata, poichè risulterebbe coerente con la differente e speciale
disciplina vigente in campo sanitario, risolvendosi in una chiara
esplicazione delle prerogative di provvedere, nell'ambito della
cornice della disciplina nazionale, alla tutela della salute, secondo
quanto previsto dall'art. 117, terzo comma, Cost.
1.2.- Ad avviso del ricorrente, la norma impugnata violerebbe
altresì l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, nel prevedere la
figura del dirigente psicologo nell'ambito del piano triennale dei
fabbisogni del personale delle aziende sanitarie locali, produrrebbe
«un consistente incremento di spesa per gli enti del servizio
sanitario regionale», con ciò ponendosi in contrasto con i principi
in materia di coordinamento della finanza pubblica fissati dallo
Stato nell'art. 11 del d.l. n. 35 del 2019, come convertito. Tale
disposizione, introducendo limiti di spesa in materia di personale
degli enti del Servizio sanitario regionale, vincolerebbe le Regioni
a non incrementare le spese concernenti tale personale (ivi compreso
quello a tempo determinato) oltre i limiti espressamente stabiliti
dal legislatore statale.
Ad avviso della difesa regionale, tale censura sarebbe
inammissibile o, comunque, non fondata, poichè il ricorrente
muoverebbe da un assunto aprioristico e indimostrato, ossia che la
stipulazione dei contratti a tempo determinato dei dirigenti
psicologi comporti necessariamente il superamento dei limiti di spesa
contemplati nella predetta norma. Inoltre, non avrebbe tenuto conto
della sussistenza, in capo alle Regioni, della facoltà di scegliere,
nell'ambito della sfera di competenza legislativa concorrente in
materia di tutela della salute, gli strumenti più appropriati per
conseguire l'obiettivo di riduzione della spesa per il personale
sanitario.
1.3.- Infine, sostiene l'Avvocatura generale dello Stato, la
resistente ha stipulato in data 29 novembre 2010 l'«Accordo tra il
Ministro della salute, il Ministro dell'economia e delle finanze e la
Regione Puglia per l'approvazione del Piano di rientro di
riqualificazione e riorganizzazione e di individuazione degli
interventi per il perseguimento dell'equilibrio economico ai sensi
dell'articolo 1, comma 180 della legge 30 dicembre 2004, n. 311».
L'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009 avrebbe reso
vincolanti, per le Regioni che li hanno sottoscritti, gli interventi
individuati negli accordi di cui all'art. 1, comma 180, della legge
n. 311 del 2004, in quanto finalizzati a realizzare il contenimento
della spesa sanitaria e a ripianare i debiti anche mediante la
previsione di speciali contributi finanziari dello Stato. In
attuazione di detto piano e dei successivi programmi operativi, la
Regione Puglia ha assunto l'impegno di attuare azioni specifiche per
garantire la riduzione della complessiva spesa per il personale,
anche mediante la «razionalizzazione organizzativa» e la «riduzione
degli incarichi di direzione di struttura complessa, semplice,
dipartimentale e disposizioni organizzative e di coordinamento».
La norma impugnata, prevedendo nuove assunzioni di personale
dirigenziale, provocherebbe un incremento degli oneri finanziari,
pregiudicando il raggiungimento delle finalità del piano di rientro
e dell'obiettivo del riequilibrio economico, in tal modo violando
l'art. 117, terzo comma, Cost. in relazione all'art. 1, comma 180,
della legge n. 311 del 2004, e all'art. 2, commi 80 e 95, della legge
n. 191 del 2009.
In ordine a tale impugnativa la Regione Puglia sostiene di
trovarsi, ormai, nella fase di positiva conclusione del piano, a cui
conseguirebbe il venir meno di tutti i vincoli in materia sanitaria,
previsti nel predetto piano. Evidenzia, altresì, che la prestazione
dello psicologo sarebbe prevista all'interno dei livelli essenziali
di assistenza (LEA) del 2017 in molteplici aree di intervento e che
la figura dello psicologo di base, istituita dalla legge reg. Puglia
n. 21 del 2020, non rappresenterebbe una prestazione aggiuntiva ai
LEA. Per tale motivo, la disposizione impugnata non si porrebbe in
contrasto con la normativa statale sul coordinamento della finanza
pubblica.
2.- Esercitando il proprio potere di decidere l'ordine delle
questioni da affrontare (ex plurimis, sentenza n. 246 del 2020),
questa Corte ritiene di esaminare prioritariamente quest'ultima
censura, relativa all'incompatibilità della norma impugnata con il
piano di rientro, in ordine alla pretesa violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., coordinamento della finanza pubblica, in
riferimento alla riferita violazione dei limiti di spesa imposti
dall'art. 11 del d.l. n. 35 del 2019, nonchè all'asserita violazione
dell'articolo 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Occorre premettere che la disciplina dei piani di rientro dai
deficit sanitari è riconducibile a un duplice ambito di potestà
legislativa concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.:
tutela della salute e coordinamento della finanza pubblica (sentenze
n. 163 del 2011 e n. 193 del 2007).
Con la legge n. 311 del 2004 e con la successiva intesa
Stato-Regioni del 23 marzo 2005 sono stati previsti degli adempimenti
per le Regioni che presentino un bilancio sanitario deficitario. In
particolare, l'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004,
modificato da successivi interventi normativi - art. 1, comma 277,
della legge 23 dicembre 2005 n. 266, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2006)»; art. 1, comma 796, lettera c), della legge 27
dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)»;
art. 2, comma 76, della legge n. 191 del 2009 - ha stabilito che, in
caso di disavanzo di gestione del Servizio sanitario regionale, che
persista nel quarto trimestre di un dato esercizio finanziario (a
partire dal 2005), a fronte del quale non siano stati adottati in
corso di esercizio i necessari provvedimenti di copertura, ovvero i
medesimi non siano risultati sufficienti, il Presidente del Consiglio
dei ministri diffida la Regione ad adottare i provvedimenti necessari
(art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004) entro il 30 aprile
dell'anno successivo; qualora la Regione persista nella propria
inerzia, entro i successivi trenta giorni il Presidente della Giunta
regionale, in qualità di commissario ad acta, determina il disavanzo
di gestione e adotta i necessari provvedimenti per il ripianamento.
Nel caso di disavanzo sanitario strutturale, la Regione è
obbligata a presentare un piano di rientro di durata non superiore al
triennio, elaborato con l'ausilio dell'Agenzia italiana del farmaco
(AIFA) e dell'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali
(AGENAS), sempre ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge n. 311
del 2004.
Attraverso i piani di rientro le Regioni e lo Stato raggiungono
un accordo per il miglioramento nell'erogazione dei servizi sanitari
e per il contenimento della spesa pubblica sanitaria; il piano di
rientro deve comprendere, sia le misure di riequilibrio del profilo
erogativo dei LEA, per renderli conformi alla programmazione
nazionale e al vigente decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri che li fissa, sia le misure finalizzate a garantire
l'equilibrio di bilancio sanitario in ciascuno degli anni contemplati
nel piano stesso.
La previsione contenuta nell'art. 1, comma 796, lettera b), della
legge n. 296 del 2006 - in cui viene stabilito: «[g]li interventi
individuati dai programmi operativi di riorganizzazione,
qualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale,
necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico, nel
rispetto dei livelli essenziali di assistenza, oggetto degli accordi
di cui all'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n.
311, e successive modificazioni, come integrati dagli accordi di cui
all'articolo 1, commi 278 e 281, della legge 23 dicembre 2005, n.
266, sono vincolanti per la regione che ha sottoscritto l'accordo e
le determinazioni in esso previste possono comportare effetti di
variazione dei provvedimenti normativi ed amministrativi già
adottati dalla medesima regione in materia di programmazione
sanitaria» - ha la finalità di garantire il rispetto degli obblighi
comunitari e la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica,
competenza attribuita allo Stato dall'art. 117, terzo comma, Cost.
Analoga valenza riveste l'art. 20 del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118, recante «Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42» (ex plurimis,
sentenze n. 62 del 2020 e n. 197 del 2019), che prevede la
separazione contabile delle risorse destinate ai LEA da quelle
destinate ai livelli di assistenza superiori ai LEA.
Dal combinato di dette disposizioni deriva che nelle Regioni
soggette ai piani di rientro non possono essere previste spese
ulteriori rispetto a quelle inerenti ai livelli essenziali.
Il sistema italiano di tutela della salute si sviluppa su due
livelli di governo: quello statale, il quale definisce i livelli
essenziali di assistenza che il Servizio sanitario nazionale è
tenuto a fornire ai cittadini e l'ammontare complessivo delle risorse
economiche necessarie al loro finanziamento; quello regionale, cui
pertiene il compito di organizzare sul territorio il rispettivo
servizio e garantire l'erogazione delle prestazioni nel rispetto dei
suddetti LEA. La presenza di due livelli di governo rende necessaria
la definizione di un sistema di regole che ne disciplini i rapporti
di collaborazione, nel rispetto delle reciproche competenze. Ciò al
fine di realizzare una gestione del sistema sanitario efficiente e
capace di rispondere alle istanze dei cittadini coerentemente con le
regole di bilancio, le quali prevedono la separazione dei costi
"necessari", inerenti alla prestazione dei LEA, dalle altre spese
sanitarie, assoggettate invece al principio della sostenibilità
economica (sentenza n. 62 del 2020).
L'effettività del diritto alla salute è assicurata dal
finanziamento e dalla corretta ed efficace erogazione della
prestazione, di guisa che il finanziamento stesso costituisce
condizione necessaria, ma non sufficiente, del corretto adempimento
del precetto costituzionale.
Nei sensi precisati deve essere letta l'affermazione secondo cui,
«una volta normativamente identificato, il nucleo invalicabile di
garanzie minime per rendere effettivo il diritto [fondamentale] non
può essere finanziariamente condizionato in termini assoluti e
generali [...]. È la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere
sul bilancio, e non l'equilibrio di questo a condizionarne la
doverosa erogazione» (sentenza n. 275 del 2016).
La trasversalità e la primazia della tutela sanitaria rispetto
agli interessi sottesi ai conflitti finanziari tra Stato e Regioni in
tema di finanziamento dei livelli essenziali impongono una visione
della garanzia dei LEA che vede collocata al centro della tutela
costituzionale la persona umana, non solo nella sua individualità,
ma anche nell'organizzazione delle comunità di appartenenza che
caratterizza la socialità del servizio sanitario (sentenza n. 62 del
2020).
È stato in proposito affermato che la separazione e
l'evidenziazione dei costi dei livelli essenziali di assistenza
devono essere simmetricamente attuate, oltre che nel bilancio dello
Stato, anche nei bilanci regionali e in quelli delle aziende
erogatrici secondo la direttiva contenuta nell'art. 8, comma 1, della
legge n. 42 del 2009. Ciò al fine di garantire l'effettiva
programmabilità e la reale copertura finanziaria dei servizi, la
quale - data la natura delle situazioni da tutelare - deve riguardare
non solo la quantità ma anche la qualità e la tempistica delle
prestazioni costituzionalmente necessarie (sentenza n. 169 del 2017).
In sostanza, la determinazione, il finanziamento e l'erogazione
dei LEA compongono un sistema articolato il cui equilibrio deve
essere assicurato dalla sinergica coerenza dei comportamenti di tutti
i soggetti coinvolti nella sua attuazione (sentenza n. 62 del 2020).
3.- Alla luce di quanto precedentemente considerato, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3, della legge reg.
Puglia n. 21 del 2020, promossa in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost., quanto al coordinamento della finanza pubblica, e in
relazione agli artt. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004, e 2,
comma 95, della legge n. 191 del 2009, è fondata.
La Regione Puglia ha infatti stipulato, in data 29 novembre 2010,
l'«Accordo tra il Ministro della salute, il Ministro dell'economia e
delle finanze e la Regione Puglia per l'approvazione del Piano di
rientro di riqualificazione e riorganizzazione e di individuazione
degli interventi per il perseguimento dell'equilibrio economico ai
sensi dell'articolo 1, comma 180 della legge 30 dicembre 2004, n.
311» e versa in regime di piano di rientro dal deficit sanitario. In
particolare, con il piano di rientro e di riqualificazione del
sistema sanitario regionale, approvato con il citato Accordo, nonchè
con i successivi programmi operativi, la Regione Puglia ha assunto
l'impegno di attuare azioni specifiche per garantire la riduzione
della complessiva spesa per il personale, anche mediante la
«razionalizzazione organizzativa» e la «riduzione degli incarichi di
direzione di struttura complessa, semplice, dipartimentale, e di
posizioni organizzative e di coordinamento» (punto B3 del piano di
rientro).
La disposizione censurata, prevedendo l'introduzione del
dirigente psicologo nel piano triennale di fabbisogni del personale
delle aziende sanitarie locali, viene a confliggere con tali
previsioni e a pregiudicare il raggiungimento dell'obiettivo assunto
dall'Accordo, ponendosi effettivamente in contrasto con quanto
disposto dall'art. 2, comma 95, della legge n. 191 del 2009, secondo
cui «[g]li interventi individuati dal piano di rientro sono
vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro».
La richiamata norma statale risponde all'obiettivo di assicurare
il percorso di risanamento finanziario della sanità regionale che -
come affermato più volte da questa Corte - è condizione necessaria
per assicurare il buon andamento dei servizi. L'equilibrio del
bilancio regionale e degli enti, che curano sul territorio della
Regione il servizio sanitario è condizione necessaria, seppur di per
sè non sufficiente, per assicurare i livelli essenziali delle
prestazioni (ex plurimis, sentenza n. 62 del 2020).
La resistente eccepisce che l'introduzione dello psicologo
dirigente assolverebbe a un'indefettibile esigenza di assicurare i
LEA, poichè il servizio cui verrebbe assegnato lo psicologo sarebbe
compreso nel vigente d.P.C.m. del 12 gennaio 2017 (Definizione e
aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui
all'articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502), che enumera e disciplina i predetti livelli. Tuttavia, le
risorse stanziate ai sensi dell'art. 6 della legge reg. Puglia n. 21
del 2020 per l'attuazione della normativa impugnata sono allocate nel
bilancio regionale, nella missione 13, programma 2, titolo 1,
«Servizio sanitario regionale - finanziamento aggiuntivo corrente per
livelli di assistenza superiori ai LEA», cioè in una posta di
bilancio destinata a finanziare standard di assistenza superiori a
quelli essenziali previsti dal piano di rientro.
Ne deriva la violazione del principio secondo cui, nella fase di
rientro dal deficit, è precluso alla Regione e agli enti, finanziati
per assicurare le prestazioni sanitarie sul territorio di
riferimento, di deliberare spese per l'erogazione di livelli di
assistenza superiori a quelli essenziali.
4.- In definitiva, la disposizione impugnata, prevedendo
l'inserimento del dirigente psicologo nel piano triennale di
fabbisogni del personale delle aziende sanitarie locali si pone in
contrasto con l'obiettivo del rientro dal deficit sanitario
perseguito con l'Accordo e viola, pertanto, l'art. 117, terzo comma,
Cost., e la normativa precedentemente richiamata.
Restano assorbite le ulteriori questioni promosse dal Presidente
del Consiglio dei ministri in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera l), in relazione all'art. 11 del d.l. n. 35 del 2019 e
all'art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3,
della legge della Regione Puglia 7 luglio 2020, n. 21 (Istituzione
del servizio di psicologia di base e delle cure primarie).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 maggio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'8 luglio 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA