1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 10-7-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 625 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 febbraio 1996
N. 625 Ordinanza emessa il 9 febbraio 1996 dal pretore di Udine nel procedimento penale a carico di Paravan Maurizio Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Rifiuti tossici - Smaltimento di rifiuti tossici e nocivi - Sottrazione alla disciplina sanzionatoria dello smaltimento di sostanze inserite nei listini ufficiali delle camere di commercio - Reiterazione a catena dei decreti-legge non convertiti in assenza del presupposto della necessita' ed urgenza - Violazione dei principi di legalita', della riserva di legge in materia penale, della tutela dell'ambiente, della salute e della conformazione dell'ordinamento italiano alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciuto - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 641/1987, 127/1990, 429/1993 e 29/1995. (D.-L. 8 gennaio 1996, n. 8, art. 12, quarto e quattordicesimo comma). (Cost., artt. 9, 10 , 25, 32 e 77). (096C0908) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 10-7-1996)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza visti gli atti del
procedimento penale a carico di Paravan Maurizio, nato a Pradamano il
15 gennaio 1954, assistito dai difensori di fiducia dott. proc. A. Di
Marco del Foro di Udine.
Premesso che l'imputato è stato tratto a giudizio davanti a questo
pretore per rispondere, fra l'altro, della contravvenzione di cui
all'art. 26 del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, "per avere
esercitato, in assenza dell'autorizzazione prescritta dall'art. 16
d.P.R. n. 915/1982, un'attività di smaltimento di rifiuti tossici e
nocivi, costituiti da accumulatori esausti, stoccandoli
provvisoriamente all'interno dell'azienda".
In atti preliminari l'imputato avanzava istanza di applicazione
della pena ai sensi dell'art. 444 c.p.p., chiedendo nel contempo al
giudice di valutare la sussistenza delle condizioni per pronunciare
sentenza di proscioglimento a norma dell'art. 129 c.p.p., soprattutto
in applicazione della particolare causa di esclusione della
punibilità, introdotta con gli artt. 12, quarto comma, e 15 del
d.-l. 7 gennaio 1995, n. 3, vigente all'epoca della celebrazione
dell'udienza.
Il pubblico ministero prestava il proprio consenso alla pena nella
misura indicata dall'imputato, chiedendo tuttavia al pretore che,
qualora avesse ritenuto di dover pronunciare sentenza di assoluzione
ex art. 129 c.p.p., in conformità della specifica disciplina
introdotta dal decreto-legge la cui applicazione era stata invocata
dalla difesa, valutasse l'opportunità di sollevare questione di
legittimità costituzionale delle norme richiamate.
La giudicante, valendosi della facoltà accordatale dall'art. 135
disp. att. c.p.p., ordinava l'esibizione degli atti contenuti nel
fascicolo del pubblico ministero; ed accertata, sulla base di tali
atti, la sussistenza nel caso concreto delle condizioni previste
dall'art. 15 del d.-l. n. 3/1995 per l'operare della causa di non
punibilità di cui al quarto comma dell'art. 12 del medesimo testo
normativo, decideva di sollevare questione di legittimità
costituzionale di tali norme del citato d.-l. n. 3/1995.
La Corte costituzionale, investita della questione, la dichiarava
tuttavia manifestamente inammissibile con ordinanza n. 518,
pronunciata all'udienza del 14 dicembre 1995, sul presupposto della
mancata conversione in legge nel termine di sessanta giorni del
decreto-legge le cui norme erano state censurate sotto il profilo
della legittimità costituzionale.
Trasmessi a seguito di tale pronuncia nuovamente gli atti a questo
giudice, lo stesso provvedeva a ricitare innanzi a sè le parti e il
difensore, e quindi all'udienza del 9 febbraio 1996, sul presupposto
della rinnovata introduzione, con gli artt. 12, quarto comma, e 14
del d.-l. 8 gennaio 1996, n. 8, recante "Disposizioni in materia di
riutilizzo dei residui derivanti da cicli di produzione o di consumo
in un processo produttivo o in un processo di combustione, nonchè in
materia di smaltimento di rifiuti", di una normativa sostanzialmente
identica a quella della quale si erano già in precedenza rilevate le
incongruenze sulla base del parametro costituzionale, decideva di
sollevare nuova questione di legittimità costituzionale delle norme
predette.
O s s e r v a
Infatti questa giudicante come tuttora sussista il requisito della
rilevanza della questione.
Pur in presenza di una richiesta di applicazione della pena ex art.
444 c.p.p., avanzata dalla difesa ed assentita dal pubblico
ministero, permane infatti il dovere del giudice di valutare la
possibilità di pronunciare sentenza di proscioglimento a norma
dell'art. 129 c.p.p.: possibilità che effettivamente esiste nel caso
di specie, essendo stata reintrodotta, ancora una volta in via di
decretazione d'urgenza, una particolare causa di esclusione della
punibilità dell'imputato.
La norma alla quale si fa riferimento è quella contenuta nell'art.
12, quarto comma, del d.-l. 8 gennaio 1996, n. 8, la quale, in
combinato disposto con il successivo art. 14 del medesimo decreto,
pone una serie di condizioni il cui accertamento sarebbe idoneo a
scriminare la condotta criminosa del prevenuto. E si deve subito
rilevare come all'esame degli atti di indagine contenuti nel
fascicolo del pubblico ministero appaiano sussistenti le condizioni
richieste dall'art. 14 del d.-l. n. 8/1996 per escludere la
punibilità dell'imputato. Il Paravan, infatti, effettuò
l'attività di stoccaggio provvisorio contestatagli in imputazione
nel medesimo insediamento in cui svolgeva la propria attività di
autoriparatore, nell'ambito della quale i rifiuti venivano prodotti -
art. 14, lett. a); - l'asporto dei rifiuti avvenne inoltre con
cadenza annuale, come emerge dal registro di carico e scarico
presente fra i documenti acquisiti in sede di indagine - art. 14,
lett. d) -; il prevenuto aveva inoltre presentato alla regione, già
in data 12 ottobre 1990, richiesta di autorizzazione allo stoccaggio
provvisorio di rifiuti tossici e nocivi (e tale atto il pretore ha
ritenuto di poter considerare equipollente alla comunicazione di cui
alla lettera e) dell'art. 14 del decreto-legge citato, posto che
sembrerebbe incongruo, in relazione a quella che si manifesta essere
la ratio legis, richiedere la presentazione dell'autorità competente
di una vera e propria comunicazione dello stoccaggio, all'epoca dei
fatti assolutamente non prevista ed avente addirittura, nel vigore
della normativa di cui al d.P.R. n. 915/1982, la funzione di
autodenuncia). I rifiuti stoccati, inoltre - costituiti da
accumulatori esausti - non contengono pacificamente le sostanze di
cui all'art. 14, lett. b) essendo qualificati come tossici e nocivi
in ragione della presenza delle sostanze di cui al numero 7
dell'allegato al d.P.R. n. 915/1982, mentre il loro quantitativo non
superò in ogni caso i 2 metri cubi (potendosi stimare il volume di
un accumulatore in 0,020/0,025 mc). Sussistendo dunque le condizioni
per l'operare della particolare causa di non punibilità di cui
all'art. 12, quarto comma, del d.-l. n. 8/1996, il presente giudizio
non può essere definito in modo indipendente dalla risoluzione della
questione di legittimità costituzionale della norma stessa
(oltrechè del successivo art. 14, espressamente richiamato dalla
prima): solo dopo che sia stata accertata la conformità o meno alla
Costituzione di tali norme, il pretore sarà infatti in grado di
decidere per l'assoluzione dell'imputato, a mente dell'art. 129
c.p.p., o per l'applicazione allo stesso della pena nella misura
richiesta, ai sensi dell'art. 444 c.p.p.
Ed invero, in relazione alla norma di cui all'art. 12 del d.-l. 8
gennaio 1996, n. 8 (e del successivo art. 14, in quanto richiamato
dal primo) sussiste l'ipotesi di non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale, per contrasto con numerose
disposizioni della Corte costituzionale. Le citate norme del
decreto-legge appaiono innanzi tutto contrastare con gli artt. 9,
secondo comma e 32 della Costituzione, in quanto l'esclusione della
punibilità di chi abbia effettuato, a determinate condizioni, lo
stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi appare in netta
contrapposizione con la tutela del paesaggio e dell'ambiente, che
quelle norme pongono come valore fondamentale; inoltre, esse si
contrappongono all'art. 10 della Costituzione, in quanto la normativa
introdotta in materia di rifiuti tossici e nocivi dal decreto in
esame appare assolutamente confliggente con le direttive CEE dettate
nella medesima materia, ciò che comporta il mancato adeguamento
dello Stato italiano alle norme del diritto internazionale, che il
dettato costituzionale impone; la norma esimente da responsabilità,
contenuta nel decreto de quo relativamente all'avvenuto stoccaggio di
rifiuti tossici e nocivi, appare poi confliggere con gli artt. 25 e
77 della Costituzione, nella parte in cui dette disposizioni
impongono determinati limiti e condizioni all'esercizio della
potestà legislativa da parte dell'esecutivo, soprattutto con
riguardo alla materia penale.
Venendo dunque a considerare in maniera più dettagliata la
valutazione della non manifesta infondatezza della questione, si
dovrà in primo luogo osservare come la norma di cui all'art. 12,
quarto comma, del d.-l. n. 8/1996 affermi, in maniera assolutamente
innovativa rispetto alla precedente disciplina generale in materia di
rifiuti (contenuta nel d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915), la non
punibilità di chi abbia effettuato, prima dell'entrata in vigore
della disciplina normativa d'urgenza, lo stoccaggio provvisorio di
rifiuti tossivi e nocivi, alle condizioni dettate dal successivo art.
14.
Tale previsione si coordina peraltro con quella più generale,
contenuta proprio nell'art. 14 del decreto: articolo che, venendo ad
incidere su uno dei principi cardine del d.P.R. n. 915/1982, fa venir
meno, a determinate condizioni, l'obbligo di autorizzazione e di
iscrizione all'albo nazionale per chi effettui, nell'ambito dello
stesso insediamento produttivo, lo stoccaggio provvisorio di rifiuti
tossici e nocivi.
Orbene, la disciplina sin qui riassunta pare porsi in aperta
contrapposizione logica con l'art. 9, secondo comma, della
Costituzione: secondo la più recente ed autorevole giurisprudenza,
sia della Corte di cassazione che di quella costituzionale, il
concetto di "paesaggio", al quale la norma costituzionale si
richiama, deve infatti intendersi non solo nella sua dimensione
estetica e culturale, ma come ambiente naturale in senso lato,
tutelato anche (e soprattutto) in vista della conservazione di tutte
le sue componenti bionaturalistiche. Ora, il fatto di prevedere la
esclusione di punibilità per chi abbia effettuato lo stoccaggio
provvisorio di rifiuti tossici e nocivi, appare invece incompatibile
con la tutela dell'ambiente, proprio perchè con una simile
previsione si attua in pratica la rinuncia, da parte dello Stato, a
perseguire condotte che per la particolare pericolosità dei rifiuti
cui si riferiscono sono suscettibili di determinare gravi situazioni
di degrado ambientale. E sotto questo stesso profilo, la disciplina
normativa in questione si pone pure in contrasto con l'art. 32 della
Costituzione, se è vero che nel concetto di tutela del diritto alla
salute non può non ricomprendersi anche il diritto alla salubrità
dell'ambiente naturale ed urbano in cui il cittadino vive (così come
autorevolmente riaffermato dalla Cassazione, a Sezioni Unite, nella
ben nota decisione n. 517/1979, e dalla stessa Corte costituzionale
nelle pronunce n. 641/1987 e n. 127/1990). Se infatti si fa cadere,
in sede di decretazione d'urgenza, la possibilità di un intervento
punitivo, dall'indubbio carattere deterrente, in relazione a condotte
aventi ad oggetto lo smaltimento di determinati rifiuti, anche
potenzialmente pericolosi, si vengono di fatto a creare le condizioni
per l'espandersi di un fenomeno che non può che produrre in via
diretta un danno irreparabile per l'ambiente, con conseguente grave
pregiudizio anche per la salute e la salubrità pubblica.
Quanto poi all'art. 10 della Costituzione, che impone allo Stato
italiano di conformarsi alle norme del diritto internazionale, esso
appare ampiamente violato dalle norme della cui costituzionalità si
discute, posto che esse non paiono affatto adeguarsi alle principali
disposizioni comunitarie dettate in materia di rifiuti ed in
particolare alla direttiva CEE n. 156 del 18 marzo 1991, che ha
modificato la fondamentale direttiva 75/442/CEE. La citata direttiva
nel prevedere in via generale (gli artt. 9 e 10) la necessità
dell'autorizzazione per tutti gli stabilimenti ed imprese che
effettuino operazioni di smaltimento di rifiuti, e nello stabilire
altresì la possibile deroga a tale disciplina, in presenza di
determinate condizioni espressamente previste, fa in ogni caso salvo
il disposto della direttiva 78/319/CEE del Consiglio, del 20 marzo
1978, relativa ai rifiuti tossici e nocivi.
E poichè quest'ultim normativa comunitaria - alla quale, è appena
il caso di ricordare, è stata data attuazione nel nostro Paese con
d.P.R. n. 915/1982 - impone necessariamente l'autorizzazione per ogni
singola fase dell'attività di smaltimento di questa particolare
categoria di rifiuti, il contrasto rispetto ad essa dei più volte
richiamati artt. 12, quarto comma, e 14 del d.l. n. 8/1996 appare in
tutta la sua evidenza. Infine, un ulteriore profilo di
illegittimità della disciplina esaminata si pone in rapporto agli
artt. 25 e 77 della Costituzione. Il fondamentale principio di
riserva di legge in materia penale, posto dalla prima delle norme
costituzionali indicate, implica infatti, a parere di chi scrive, una
riserva delle scelte di politica criminale (sia relative alla
introduzione di nuove incriminazioni, sia, come nel caso di specie,
relative alle esclusione della rilevanza penale di determinate
condotte) alla volontà del Parlamento, unico organo che sia diretta
espressione della sovranità popolare e che garantisca nel contempo
il controllo da parte delle minoranze.
Pure se discutibile, l'introduzione di nuove norme penali
attraverso la decretazione d'urgenza deve dunque considerarsi
ammissibile solo quando sia comunque assicurato l'intervento del
Parlamento in posizione sovraordinata, quando questo abbia cioè la
effettiva possibilità di conferire stabilità e durevolezza
(oltrechè - e fondamentalmente - la necessaria certezza) alle
disposizioni normative introdotte in via precaria, attraverso
l'esercizio dei propri poteri di conversione. Nella materia che ci
occupa, al contrario, essendosi verificato un inquietante fenomeno di
reiterazione dei decreti-legge, si è di fatto spodestato l'organo
parlamentare del monopolio a legiferare in maniera esclusiva
nell'ambito penale, con assunzione, da parte del Governo, di
esorbitanti poteri di bilanciamento e di valutazione degli interessi
in gioco. Non pare poi si possa trascurare un ulteriore elemento, e
cioè la insussistenza delle condizioni fondamentali di necessità ed
urgenza che legittimano il Governo ad emanare decreti con valore di
legge ordinaria, a mente dell'art. 77 della Costituzione: infatti,
quale urgenza e necessità può mai ravvisarsi nell'adozione di
decreti-legge che vongono ripresentati, perchè non convertiti in
legge nei termini, per oltre due anni, a partire dal novembre 1993?
E a tal proposito questa giudicante non può non ricordare la
recentissima sentenza n. 29 del 12-27 gennaio 1995 di codesta Corte,
con la quale nel risolvere in senso affermativo il problema della
sindacabilità in sede giurisdizionale della sussistenza dei
presupposti di necessità ed urgenza, si è finalmente ed
autorevolmente sostenuto che "a norma dell'art. 77 della Costituzione
la pre-esistenza di una situazione di fatto comportante la necessità
e l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di uno strumento
eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di
validità costituzionale dell'adozione del predetto atto, di modo che
l'eventuale mancanza di quel presupposto configura tanto un vizio di
legittimità del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori
dell'ambito delle possibilità applicative costituzionalmente
previste, quanto un vizio in procedendo della stessa legge di
conversione, avendo quest'ultima, nel caso ipotizzato, valutato
erroneamente l'esistenza di presupposti di validità in realtà
insussistenti, e, quindi, convertito in legge un atto che non poteva
essere legittimo oggetto di conversione".
In via conclusiva, ritiene questa giudicante di dover svolgere
alcune brevi osservazioni in merito ad un possibile, nuova
dichiarazione di inammissibilità della questione per l'eventuale
omessa conversione in legge nel termine di sessanta giorni del
decreto-legge impugnato.
Corre infatti l'obbligo di ricordare come la problematica della
disciplina dei decreti-legge sia venuta significativamente mutando,
in seguito all'uso ormai sistematico di tale tipo di decretazione
d'urgenza, seguita da reiterazioni successive, nelle materie più
diverse, quasi fosse possibile introdurre per tale via un innovato
sistema normativo, senza mai giungere ad una situazione definitiva e
certa a mezzo della conversione.
Ma la questione di legittimità oggi sollevata verte sulle norme, e
non sulle disposizioni, cosicchè ben potrebbe la Corte
costituzionale, secondo il modesto parere di questo pretore,
tramutare la questione di costituzionalità dalla disposizione
contenuta nel decreto-legge sottoposto al suo esame a quella, di
eguale contenuto, eventualmente prevista nel decreto successivo, che
reiteri la norma in maniera sempre identica a se stessa. In
sostanza, si tratterebbe solamente di estendere l'orientamento
giurisprudenziale già seguito da codesta Corte, tutte le volte in
cui la questione di legittimità viene ugualmente esaminata e decisa,
a seguito della sopravvenienza di una legge di conversione di
contenuto normativo identico a quello del decreto-legge impugnato.
Una simile interpretazione sembrerebbe del resto accolta da altra
recente pronuncia di codesta Corte: si intende riferirsi alla
sentenza n. 429 del 1993, nella cui motivazione, sia pure al limitato
effetto della considereazione della norma quale tertium
comparationis, se ne pone come parametro una contenuta in un
decreto-legge decaduto, ma riprodotta in quello successivo convertito
in legge. È vero che, in quell'ipotesi, l'intervenuta conversione
collocava indiscutibilmente nell'ordinamento la norma, ma identica
valutazione ben potrebbe effettuarsi anche per l'ipotesi di altra
norma, contenuta in un decreto-legge reiterato e non ancora
convertito. Tale impostazione non verrebbe peraltro a modificare il
sindacato di costituzionalità delle leggi, attribuito alla Corte
costituzionale in via successiva e non preventiva, posto che la norma
impugnata ormai vive nell'ordinamento, sia pure per il limitato
periodo di tempo stabilito dall'art. 77 della Costituzione, secondo
quanto già altre volte affermato da codesta autorevole Corte.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge n. 1/1948 e 23 della legge n. 1/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 12, quarto comma, e 14 del
d.-l. 8 gennaio 1996, n. 8, recante "Disposizioni in materia di
riutilizzo dei residui derivanti da cicli di produzione o di consumo
in un processo produttivo o in un processo di combustione, nonchè in
materia di smaltimento dei rifiuti", per violazione degli artt. 9,
10, 25, 32 e 77 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancellerai, la presente ordinanza sia
notificata al pubblico ministero, all'imputato, al suo difensore,
nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri, e comunicata alla
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato
della Repubblica.
Udine, addì 9 febbraio 1996
Il pretore: Feruglio
96C0908