1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 24-1-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 gennaio 1990
N. 7 Ricorso depositato in cancelleria il 12 gennaio 1990 (della regione Lombardia) Previdenza e assistenza sociale - Contributi assicurativi per gli apprendisti artigiani - Prevista imposizione per le regioni a statuto ordinario di stipulare convenzioni ex art. 16, terzo comma, della legge n. 845/1978 con istituti previdenziali Autoritativa determinazione del contenuto di tali convenzioni effettuate con decreto-legge secondo le pretese degli enti assicurativi - Fiscalizzazione di oneri sociali il cui ammontare e' deciso da un soggetto terzo - Indebito accollo alle regioni di contributi assicurativi e previdenziali in materia (previdenza sociale) sottratta alla competenza regionale - Violazione del principio (da riternersi valido anche per gli enti diversi dallo Stato) della indicazione della copertura finanziaria per le nuove e maggiori spese - Illegittimo uso dello strumento della decretazione d'urgenza in assenza del presupposto dell'urgenza In subordine: illegittima interferenza nelle funzioni dell'autorita' giudiziaria - Compressione del diritto alla tutela giudiziaria spettante alle regioni. (D.-L. 9 ottobre 1989, n. 338, convertito in legge 7 dicembre 1989, n. 389, art. 8). (Cost., artt. 77, 81, 117 e 119; in subordine: artt. 24, 101 e 113). (090C0064) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 24-1-1990)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore ing. Giuseppe Giovenzana, autorizzato
con delibera n. 49836 del 19 dicembre 1989, rappresentato e difeso
dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, e presso
quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, largo della Gancia,
1, come da mandato a margine del presente atto, contro il Presidente
del Consiglio dei Ministri pro-tempore, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 8 del d.-l. 9 ottobre 1989,
n. 338, recante "Disposizioni urgenti in materia di evasione
contributiva, di fiscalizzazione degli oneri sociali e di sgravi
contributivi nel mezzogiorno e di finanziamento dei patronati",
convertito con legge 7 dicembre 1989, n. 389, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale 9 dicembre 1989, n. 287.
F A T T O
La legge 19 gennaio 1955, n. 25, recante "Disciplina
dell'appprendistato", prevede per gli apprendisti, all'art. 21,
l'assistenza sociale obbligatoria per gli infortuni sul lavoro, le
malattie, l'invalidità e vecchiaia, la tbc.
I contributi dovuti per tali assicurazioni dovevano essere versati
(art. 22) tramite acquisto di un'apposita marca settimanale.
Al pagamento dei contributi in favore degli apprendisti artigiani
provvedeva, "senza onere e formalità alcuna per gli imprenditori",
il Fondo per l'addestramento professionale dei lavoratori (Fapl),
istituito dall'art. 62 della legge 29 aprile 1949, n. 264 (art. 28);
l'erogazione delle somme avveniva con decreto del Ministro del lavoro
e della previdenza sociale in "materia forfettaria globale", secondo
contratti da stipularsi tra il fondo e gli istituti previdenziali.
Nel quadro della riforma della formazione professionale, attuata
con la legge 21 dicembre 1978, n. 845, e della attribuzione alle
regioni di competenze legislative e amministrative nella materia,
l'art. 16 della stessa legge n. 845/1978 stabilì che "le regioni,
per i fini di cui all'art. 21 della legge 19 gennaio 1955, n. 25,
stipulano con gli istituti assicutori convenzioni per il pagamento, a
valere sui fondi di cui all'art. 22, primo comma" della medesima
legge "delle somme occorrenti per le assicurazini in favore degli
apprendisti artigiani".
A sua volta l'art. 22 della legge n. 845/1978 prevede che le
attività promosse dalle regioni sono finanziate "nell'ambito del
fondo comune di cui all'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281",
al quale sono conferiti gli stanziamenti statali già attinenti alle
attività trasferite nonchè la disponibilità del Fapl per l'anno
1979.
Nella stessa legge si prevede la soppressione del Fondo
addestramento professionale lavoratori, la soppressione di tutti i
contributi a carico di enti diversi previsti a favore del Fapl (art.
23), e l'abrogazione degli artt. 20 e 28 della legge n. 25/1955 (art.
16, ultimo comma).
L'onere per il pagamento dei contributi a carico della regione
scatta dunque, secondo il chiaro tenore dell'art. 16, solo con la
stipulazione delle convenzioni, in base e nei limiti delle stesse. A
tali convenzioni tra regioni e istituti assicurativi non si è finora
potuti addivenire sia per le pretese eccessive degli enti
assicurativi (le stesse cifre sugli apprendisti artigiani fornite
dall'I.N.P.S. non sono mai state univoche, essendovi talvolta
scambiato il numero degli apprendisti artigiani con quello -
chiaramente maggiore - di tutti gli apprendisti), sia per la sordità
del Governo di fronte all'esigenza di trovare soluzioni ragionevoli
alla vicenda.
Le ragionevoli richieste regionali sono, fra l'altro, così
sintetizzabili:
a) una convenzione-tipo valida per tutte le regioni, da
determinarsi negli stessi termini in cui vigeva il rapporto tra enti
e Stato;
b) un criterio, riconosciuto valido da tutte le parti, di
certezza statistica sul numero degli apprendisti artigiani;
c) una definizione univoca delle tariffe;
d) procedure atte a garantire una semplificazione dei sistemi
di conteggio.
Più in generale, le regioni chiedono che gli oneri che dovrebbero
gravare su di esse non siano illimitati e incontrollabili, ma siano
commisurati alle risorse di cui esse effettivamente dispongono, e
siano perciò da esse stesse dimensionabili sulla base delle risorse.
Tali richieste non sono mai state ascoltate, e si è lasciato che
il problema diventasse incandescente, specie tenendo conto del fatto
che il fondo comune regionale, in cui confluirono le disponibilità
del Fapl per il 1979, è andato col tempo decrescendo in termini
reali, e talora addirittura è stato decurtato in termini nominali
(art. 2, primo commma, del d.-l. n. 677/1981), e che quindi le
risorse a disposizione della regione sono andate in sostanza
diminuendo nel tempo.
Per tutta risposta il Governo ha iniziato ad utilizzare l'arma
impropria delle decretazione di urgenza: dopo un primo tentativo
effettuato con il d.-l. 20 novembre 1985, n. 649 (art. 3), il Governo
è tornato alla carica con il "decretone" del 31 dicembre 1988, n.
548 (art. 11) poi con i decreti-legge n. 110/1989 n. 196/1989 e n.
279/1989, già impugnati, e infine, adesso - nonostante le
contestazioni regionali - con il d.-l. n. 338/1989, convertito dalla
lgge impugnata, il cui art. 8 recita:
"1. Le regioni a statuto ordinario comunicano, entro il 20 ottobre
1989, ai Ministri del lavoro e della previdenza sociale e del tesoro
la stipula delle convenzioni di cui all'art. 16, terzo comma, della
legge 21 dicembre 1978, n. 845.
2. Le convenzioni di cui al primo comma stabiliscono anche il
pagamento in cinque annualità costanti dei contributi per gli anni
1988 e precedenti, senza gravami di interessi ed oneri accessori per
i contributi e la rateizzazione. Il limite massimo di dette
annualità è fissato, per ogni regione e per ciascuno degli anni
interessati alla rateizzazione, al 2% della quota del fondo comune ad
essa spettante, per l'anno 1989, ai sensi dell'art. 1 della legge 1
febbraio 1989, n. 40, al netto delle somme di cui all'art. 9 della
legge 10 aprile 1981, n. 151, a carico delle singole regioni. In caso
di insufficienza della rateizzazione rispetto ai contributi dovuti,
il numero delle annualità è, con i suddetti criteri automaticamente
aumentato.
3. In mancanza della stipula delle convenzioni il Ministero del
tesoro provvede ad accantonare, a valere sulle erogazioni spettanti
alle regioni per gli anni 1990 e successivi, ai sensi dell'art. 8
della legge 16 maggio 1970, n. 281, importi annuali corrispondenti a
quelli dovuti in forza del secondo comma. Le somme accantonate
vengono calcolate sulla base dei crediti comunicati al Ministero del
tesoro, entro il 15 novembre 1989, dal Ministero del lavoro e della
previdenza sociale e vengono corrisposte agli istituti assicuratori
entro il termine di ogni esercizio.
4. Fino all'intervenuta stipula delle convenzioni, i contributi
dovuti da ogni regione per gli anni 1989 e successivi verranno
trattenuti sulle quote spettanti a titolo di ripartizione del fondo
comune afferente all'anno successivo a quello di competenza dei
contributi, sulla base dei crediti annualmente comunicati al
Ministero del lavoro e della previdenza sociale ai fini della
successiva erogazione a favore degli istituti assicuratori".
Così facendo, il Governo ha inopinatamente abbracciato le tesi
degli istituti assicuratori, facendo proprie incondizionatamente le
pretese da essi sostenute circa l' an ed il quantum delle somme
richieste alle regioni e scaricando su queste ultime oneri
insopportabili (ad esempio per la Lombardia si parla di oltre 150
miliardi, per le Marche di oltre 30 miliardi), a cui non corrisponde
nessun contributo statale, e per di più oneri attinenti a materia
(la previdenza sociale) in cui non vi è nessuna competenza
regionale; anticipando altresì e anzi sostituendo con il
decreto-legge le soluzioni giudiziarie che l'I.N.P.S. e l'I.N.A.I.L.
avevano più volte prospettato di voler promuovere.
L'art. 8 del d.-l. n. 338/1989, come convertito, è peraltro
gravemente illegittimo e lesivo dell'autonomia regionale per le
seguenti ragioni di
D I R I T T O
1. - Violazione dell'art. 77 della Costituzione.
Come si è ricordato, la vicenda relativa ai contributi
assicurativi per gli apprendisti artigiani si trascina dal 1979: già
si era tentato di intervenire nel dicembre 1988; l'urgenza
dell'intervento normativo è dunque totalmente assente, e difettavano
i presupposti costituzionali per il ricorso al decreto-legge.
Di fronte al problema dell' an e del quantum dei contributi per gli
apprendisti artigiani, sarebbe stato, a dir poco, più corretto se
l'intervento avesse seguito l'ordinario procedimento legislativo,
nell'ambito del quale, fra l'altro, le regioni avrebbero potuto
esporre compiutamente le proprie ragioni.
Sotto altro profilo, non si può non sottolineare come il
decreto-legge convertito difetti, in contrasto con l'art. 15 della
legge n. 400/1988 e quindi con l'art. 77 della Costituzione, di un
contenuto specifico, omogeneo, e corrispondente al titolo.
Queste violazioni dell'art. 77, come risulterà anche da quanto si
esporrà in seguito, si riverberano immediatamente in una lesione
delle competenze regionali.
2. - Violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione.
L'art. 8 del d.-l. n. 338/1989, come convertito, accolla alle
regioni oneri previdenziali ed assicurativi la cui corresponsione le
regioni stesse hanno sempre contestato, non corrispondendo tale
obbligo ad alcuna competenza regionale in materia, e traducendosi in
una fiscalizzazione di oneri sociali operata in danno delle finanze
regionali, con palese violazione degli artt. 117 e 119 della
Costituzione.
Alle regioni infatti non spetta alcuna competenza in materia
previdenziale e tanto meno spettano competenze in ordine alla
fissazione della misura dei contributi, che rimane affidata, ai sensi
della legge n. 160/1975, a decreti del Ministro del lavoro: ora, la
fiscalizzazione degli oneri sociali per gli apprendisti artigiani è
sicuramente misura ammissibile, ma deve essere sopportata dalla
collettività generale (e non a caso la misura degli oneri
determinata a livello centrale), non certo dalle regioni (che
peraltro hanno solo limitate competenze in materia di finanza, e
nessuna in materia previdenziale).
3. - Violazione degli artt. 81, quarto comma, e 119, della
Costituzione.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha sempre ritenuto
che l'art. 81, quarto comma, trovi applicazione anche per le leggi
che pongono nuove spese a carico di enti pubblici diversi dallo Stato
e in particolare delle regioni: (giur. costante da Corte
costituzionale, sentenza n. 1/1966; v. da ultimo sentenze n. 92/1981
e n. 307/1983): una legge non può accollare nuovi oneri alle
regioni, senza fornire ad esse i mezzi finanziari per farvi fronte.
Ciò invece è quanto succede con il d.-l. n. 338/1989, come
convertito con legge n. 389/1989, che accolla ex lege alle finanze
regionali contributi assicurativi e previdenziali, il cui pagamento -
comunque contestato nell' an e nel quantum - avrebbe dovuto essere
disciplinato da apposite convenzioni (si noti che ciò avrebbe
consentito fra l'altro alle regioni di poter quantificare e
programmare il numero delle persone interessate e le modalità di
erogazione delle somme).
Da una situazione in cui l'obbligo del versamento e la sua misura
dipendevano dalla stipula di apposite convenzioni tra regioni ed enti
assicuratori, e quindi dalla libera volontà contrattuale delle
parti, si pretende di passare ad una imposizione ex lege dell'obbligo
di pagamento, in misura unilateralmente determinata dagli istituti
assicuratori, addebitando direttamente alle regioni le quote
comunicate dal Ministero del lavoro.
A tale obbligo di pagamento, precedentemente non esistente, sia
perchè contestato nell' an e nel quantum, sia perchè derivante
eventualmente solo dalle convenzioni, non fa riscontro alcuna
corresponsione di mezzi da parte dello Stato: alle regioni viene
imposto, per un numero di anni indeterminato, di rinunziare al 2%
della propria quota del fondo comune per coprire l'onere dei
contributi presuntivamente dovuti per gli anni passati, oltre che ad
una ulteriore quota percentuale del fondo, totalmente sconosciuta
perchè l'I.N.P.S. e l'I.N.AI.L. non sono in grado di calcolarla, per
i contributi futuri.
La disposizione così congegnata comporta per la regione un onere
cospicuo e non esattamente quantificato, di fronte al quale non
sussiste un adeguato trasferimento di risorse per il passato, nè una
garanzia di accrescimento del fondo comune per gli esercizi futuri.
In ogni caso, sarebbe stato corretto, quanto meno, prima
determinare l'entità dell'onere addossato alla regione e
confrontarlo con le somme trasferite dallo Stato per la formazione
professionale.
È vero che, ai sensi dell'art. 22 della legge n. 845/1978, al
fondo comune fu conferito "l'importo corrispondente alla
disponibilità del fondo addestramento professionale lavoratori per
l'anno 1979": ma tale somma già nel 1979 era assolutamente
insufficiente a coprire i contributi che ogni regione avrebbe dovuto
pagare e inoltre - soppresso il fondo e soppressi i contributi a
favore di esso - essa non è stata in seguito accresciuta.
Su questo punto fondamentale della controversia, sulla congruità,
cioè, delle risorse assegnate alle regioni e con le quali esse
dovrebbero far fronte ai pagamenti dei contributi per gli apprendisti
artigiani, ben protrebbe la Corte, se del caso, utilizzare - senza
che ciò significhi sconfinare in valutazioni di merito, come
stranamente assume l'avvocatura nella difesa dei precedenti
decreti-legge - lo strumento dell'ordinanza istruttoria, al fine di
ottenere dalle competenti amministrazioni statali e regionali dati
certi e attendibili su cui fondare le successive valutazioni.
È comunque certo, come si è accennato, che l'entità delle somme
confluite nel fondo comune a seguito della soppressione del Fapl non
è mai stata rivalutata dopo il 1979.
Le previsioni di spesa del Fapl tra il 1972-73 e il 1977-78 (cioè
tra l'anno di passaggio delle competenze per la formazione
professionale alle regioni e la soppressione del Fapl stesso) sono
state:
1972-73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . L. 134.483.545.378
1973-74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . L. 157.186.872.743
1974-75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . L. 157.955.805.209
1975-76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . L. 131.502.838.735
1976-77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . L. 105.407.000.000
1977-78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . L. 117.355.000.000
Nella composizione del fondo comune di cui all'art. 8 della legge
n. 281/1970, la componente costituita dai trasferimenti previsti
dall'art. 23 della legge n. 845/1978 è tenuta evidenziata ed è
inalterata dal 1979: non subisce cioè nessuna rivalutazione.
Una fortissima rivalutazione hanno invece subi'to i contributi da
versare all'I.N.P.S. per gli apprendisti, che non sono più
determinati dalle aliquote previste dall'art. 22 della legge 19
gennaio 1955, n. 25, ma sono fissati annualmente mediante un decreto
del Ministro del lavoro ai sensi della legge n. 160 del 3 giugno
1975.
I contributi sono così passati dalle 920 lire settimanali
(comprensive dell'I.N.A.I.L.) del 1976 alle 1271 del 1979 fino alle
3800 lire del 1988.
Si è venuta così a determinare una situazione per cui il Minitro
del lavoro con proprio decreto rincara annualmente spese considerate
obbligatorie per le regioni, ma non viene incrementata quella
aliquota di dotazione finanziaria destinata a farvi fronte.
E - si noti - il numero degli apprendisti è aumentato, ed è
detinato ad aumentare in ragione della convenienza che hanno le
imprese a servirsi di questo tipo di forza-lavoro.
Dell'intero contributo I.N.P.S. per gli apprendisti gravano sugli
imprenditori solo 32 lire: e tale cifra è rimasta invece invariata
dal 1976.
L'accollo del contributo I.N.P.S. per gli apprendisti artigiani
sulle finanze pubbliche è una classica misura di fiscalizzazione di
oneri sociali: ma se tale è la sua natura, a sopportarne l'onere
deve essere tutta la collettività e non la regione (e il suo
bilancio).
Il d.-l. n. 338/1989, così come convertito, viola dunque gli
artt. 81, quarto comma, e 119 (che impone alla legge di coordinare la
finanza statale con quella regionale) della Costituzione nella misura
in cui accolla autoritativamente (e non in seguito a convenzioni) il
peso di una fiscalizzazione di oneri sociali sul bilancio di enti
esponenziali di collettività parziali, quali le regioni.
Alla regione, dunque, tocca pagare cifre relative a oneri
fiscalizzati, il cui ammontare è deciso da un soggetto terzo, ed è
aumentato di circa tre volte dal 1979, senza che il fondo relativo a
tali pagamenti sia mai stato rivalutato|
La violazione dell'art. 81, quarto comma, si sostanzia
nell'accollo alle regioni di spese il cui ammontare non solo è nel
tempo assolutamente indeterminato, ma cresce in relazione a due
fattori (aumento degli apprendisti; aumento dei contributi)
assolutamente non controllabili dalla regione: uno dei due fattori,
anzi, è determinato direttamente dallo Stato (su evidente pressione
degli istituti assicuratori).
Ciò che stupisce, comunque, è che il Governo abbia sposato in
pieno il punto di vista degli enti assicuratori: di fronte alla
contestazione regionale sull' an e soprattutto sul quantum del
dovuto, lo Stato ha deciso che le somme dovute dalle regioni sono
"calcolate sulla base dei crediti comunicati al Ministero del tesoro,
entro il 15 novembre 1989, dal Ministero del lavoro e della
previdenza sociale..."|
Si tratta di una tecnica singolare: contestandosi un credito,
nella sua esistenza e nella sua quantità, invece che perseguire le
normali vie giudiziarie, si è ritenuto miglior partito (più rapido
e più sicuro) quello di ottenere dal Governo un decreto-legge, e di
farlo convertire in legge, col quale imporre che le somme contestate
siano in via autoritativa trattenute - nella misura vantata dal
presunto creditore - sulle somme spettanti al presunto debitore|
4. - Violazione degli artt. 24, 101 e 113 della Costituzione.
Come si è accennato, la disposizione impugnata viene in sostanza
a regolare autoritativamente un rapporto fra regioni e istituti
assicurativi, definendone il contenuto in conformità alle pretese di
questi ultimi e a danno delle regioni.
Ora, se si riconosce - come deve riconoscersi - che l'obbligo
corrispondente alle somme che oggi si vorrebbero trattenere alle
regioni in precedenza non sussisteva, almeno nella misura oggi
imposta, è inevitabile constatare la violazione degli artt. 81,
quarto comma, e 119 della Costituzione.
Ma anche se, in denegata ipotesi, dovesse ritenersi che tale
obbligo, benchè contestato, già sussistesse, egualmente la
disposizione impugnata sarebbe illegittima, in quanto essa avrebbe la
portata e l'effetto di sostituire unilateralmente e autoritativamente
una determinazione legislativa ad un accertamento, effettuato nella
competente sede giurisdizionale e sulla base di una corretta
ricognizione dei presupposti, dell'esistenza e dell'entità del
presunto obbligo.
In tal modo l'art. 8 del d.-l. n. 338/1989, così come convertito,
verrebbe a violare palesemente gli artt. 24, 101 e 113 della
Costituzione, traducendosi in una indebita interferenza nelle
funzioni dell'autorità giudiziaria nonchè in una illegittima
compressione del diritto, spettante alle regioni, alla tutela
giudiziaria nei confronti delle pretese degli istituti assicurativi.

P. Q. M.
La regione Lombardia chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale
voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 8 del
d.-l. 9 ottobre 1989, n. 338, convertito in legge 7 dicembre 1989, n.
389, in riferimento agli artt. 77 della Costituzione, anche in
relazione all'art. 15 della legge n. 400/1988; in riferimento agli
artt. 81, 117, 118 e 119 della Costituzione, anche in relazione agli
artt. 16 e 22 della legge n. 845/1978, alla legge n. 160/1975 e
all'art. 27 della legge n. 478/1978; nonchè in subordine, in
riferimento agli artt. 24, 101 e 113 della Costituzione.
Milano, addì 28 dicembre 1989
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

90C0064