1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 15-3-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 88 SENTENZA 6 - 10 marzo 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Pluralita' di questioni - Decisione parziale - Riserva di separate pronunce sulle ulteriori questioni. Amministrazione pubblica - Autorizzazione all'assunzione di personale a tempo indeterminato - Modalita' e limiti - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Lesione della potesta' legislativa primaria della Regione ricorrente in materia di «ordinamento degli uffici e degli Enti dipendenti dalla Regione» - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 103. - Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, numero 1), 8 e 48 e seguenti; legge costituzionale 2001, n. 3, art. 10. (006C0206) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 15-3-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 103,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2005), promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia,
notificato il 28 febbraio 2005, depositato in cancelleria il 3 marzo
2005 ed iscritto al n. 28 del registro ricorsi 2005;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 2006 il giudice
relatore Romano Vaccarella;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Col ricorso iscritto al n. 28 del registro ricorsi del 2005,
la Regione Friuli-Venezia Giulia ha promosso giudizio di legittimità
costituzionale avverso l'art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2005) impugnando, tra gli altri, il
comma 103, il quale stabilisce che «a decorrere dall'anno 2008, le
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, e all'articolo 70,
comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, possono, previo esperimento delle procedure di
mobilità, effettuare assunzioni a tempo indeterminato entro i limiti
delle cessazioni dal servizio verificatesi nell'anno precedente».
Assume la Regione che detta norma violi l'autonomia legislativa,
amministrativa e finanziaria, in materia di organizzazione,
riconosciutale dagli artt. 4, numero 1), 8, nonchè 48 e seguenti
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia), tenendo anche conto, per quanto
riguarda i limiti di cui all'art. 4, dell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
La ricorrente osserva che la norma impugnata, pur avendo
finalità di «coordinamento della finanza pubblica», incide tuttavia
sull'organizzazione amministrativa della Regione in violazione dei
limiti individuati dalla giurisprudenza costituzionale.
In particolare, rammenta la Regione Friuli-Venezia Giulia come la
Corte, prendendo in esame norme che, analogamente a quella oggi
denunciata, stabilivano che le assunzioni a tempo indeterminato
«devono, comunque, essere contenute [...] entro percentuali non
superiori al 50 per cento delle cessazioni dal servizio verificatesi
nel corso dell'anno 2002» - e successivamente 2003 - (art. 34,
comma 11, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 e art. 3, comma 60,
della legge 24 dicembre 2003, n. 350), ne ha dichiarato
l'illegittimità, in quanto la disposizione in esse contenuta «non si
limita a fissare un principio di coordinamento della finanza
pubblica, ma pone un precetto specifico e puntuale sull'entità della
copertura delle vacanze verificatesi nel 2002, imponendo che tale
copertura non sia superiore al 50 per cento», in tal modo
risolvendosi «in una indebita invasione, da parte della legge
statale, dell'area (organizzazione della propria struttura
amministrativa) riservata alle autonomie regionali e degli enti
locali, alle quali la legge statale può prescrivere criteri [...] ed
obiettivi [...] ma non imporre nel dettaglio gli strumenti concreti
da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi» (sentenza n. 390 del
2004).
Ritiene la ricorrente che tali principi, dalla Corte già fissati
in precedenza (sentenza n. 376 del 2003 e sentenza n. 36 del 2004) e
successivamente ribaditi (sentenza n. 414 del 2004), siano stati
violati dalla norma oggi censurata la quale, contenendo le assunzioni
a tempo indeterminato «entro i limiti delle cessazioni dal servizio
verificatesi nell'anno precedente», pone un vincolo «specifico e
puntuale» che esorbita dal potere statale di coordinamento della
finanza pubblica e, quindi, lede l'autonomia legislativa,
amministrativa e finanziaria regionale, sancita in materia di
organizzazione dagli artt. 4, numero 1), 8, nonchè 48 e seguenti
dello statuto regionale. La Regione Friuli-Venezia Giulia conclude
osservando che la censura non avrebbe ragion d'essere ove si dovesse
ritenere che la clausola di salvaguardia recata dall'art. 1,
comma 569, della legge finanziaria 2005 (la quale testualmente
prevede che «le disposizioni della presente legge sono applicabili
nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento
e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti»)
fosse intesa in modo da escludere l'applicabilità dell'impugnato
comma 103 alla ricorrente; ciò che potrebbe ritenersi alla luce
della previsione dell'art. 1, comma 38, della medesima legge, a
tenore del quale «per gli esercizi 2005, 2006 e 2007, le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano
concordano, entro il 31 marzo di ciascun anno, con il Ministero
dell'economia e delle finanze il livello delle spese correnti e in
conto capitale, nonchè dei relativi pagamenti, in coerenza con gli
obiettivi di finanza pubblica per il periodo 2005-2007», secondo un
modello che, dunque, renderebbe ulteriormente irrazionale il ritenere
configurato un vincolo rigido in relazione al personale.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in
giudizio per mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, osserva in
primo luogo che la norma impugnata, applicabile solo a decorrere dal
2008, non determina alcuna lesione attuale delle attribuzioni della
Regione, risolvendosi in «una previsione programmatica e indicativa
di una politica generale di bilancio, la cui attuazione dipenderà
dalla situazione finanziaria complessiva del tempo in cui è
destinata ad operare».
L'Avvocatura ritiene comunque infondata la questione per la
inapplicabilità alla ricorrente della norma denunciata - il cui
unico scopo è quello di porre un limite generale alla spesa
corrente, la cui voce principale è quella per il personale - proprio
alla stregua della richiamata previsione speciale dell'art. 1,
comma 38, della legge n. 311 del 2004.
3. - In prossimità dell'udienza la Regione Friuli-Venezia Giulia
ha depositato una memoria in replica alle difese articolate
dall'Avvocatura generale dello Stato.
La ricorrente, dopo aver dichiarato di prendere atto della
circostanza che l'Avvocatura non ritiene applicabile alla Regione
Friuli-Venezia Giulia la norma impugnata, ribadisce che essa «fissa
un limite preciso e rigido, destinato ad operare senza che siano
previste valutazioni della situazione finanziaria che si avrà nel
2008», ed inoltre che l'attualità del lamentato vulnus all'autonomia
organizzativa e finanziaria regionale non è condizionata dal fatto
che il vincolo sia destinato ad operare dal 2008, traducendosi
l'opposta tesi in un sostanziale diniego di giustizia, laddove
all'odierna inattualità dell'interesse si aggiungerebbe
l'impossibilità di contestare la norma nel 2008 per l'intervenuto
decorso del termine stabilito dall'art. 127 della Costituzione.

Considerato in diritto

1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia lamenta l'illegittimità
costituzionale - in relazione agli articoli 4, numero 1), 8 e 48 e
seguenti della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, recante lo
statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, tenendo anche conto, per
quanto riguarda i limiti di cui all'art. 4, dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001 (Modifiche al titolo V della parte
seconda della Costituzione) - dell'art. 1, comma 103, della legge
30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), in
quanto, disponendo che «a decorrere dall'anno 2008, le
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, e all'articolo 70,
comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, possono, previo esperimento delle procedure di
mobilità, effettuare assunzioni a tempo indeterminato entro i limiti
delle cessazioni dal servizio verificatesi nell'anno precedente»,
pone un vincolo «specifico e puntuale» in tema di assunzioni, così
esorbitando dai limiti posti al potere statale di coordinamento della
finanza pubblica dalla giurisprudenza della Corte costituzionale.
2. - Preliminarmente, deve essere disposta la separazione della
questione di legittimità costituzionale del comma 103 dalle altre,
che investono altri commi dell'art. 1 della legge n. 311 del 2004,
sollevate dalla Regione Friuli-Venezia Giulia con il medesimo
ricorso; questioni che saranno oggetto di distinte pronunce.
3. - L'eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza
attuale di interesse è priva di pregio, dovendo la questione di
legittimità costituzionale della legge essere proposta, in via
principale, entro il termine di decadenza fissato dall'art. 127 della
Costituzione: dal che discende che la lesione della sfera di
competenza lamentata dal ricorrente presuppone la sola esistenza
della legge oggetto di censura, a prescindere dal fatto che essa
abbia avuto concreta attuazione (sentenze n. 287 e n. 263 del 2005;
n. 407 del 2002), ed essendo sufficiente che essa sia, ancorchè non
immediatamente, applicabile (sentenza n. 234 del 2005).
4. - Deve altresì essere respinta la tesi, prospettata
dall'Avvocatura generale dello Stato, secondo la quale non vi
sarebbe, ab origine, materia del contendere per l'inapplicabilità
alla Regione ricorrente della disposizione censurata.
In proposito, deve rilevarsi che, da un lato, la clausola di
salvaguardia contenuta nel comma 569 è troppo generica per
giustificare tale conclusione, mentre, dall'altro lato, la previsione
del comma 38 - con il suo inequivoco riferirsi agli anni 2005, 2006 e
2007 - è troppo specifica per consentire di ritenere tale previsione
estensibile all'anno 2008, al quale la norma censurata si riferisce.
5. - Nel merito, il ricorso è fondato.
L'art. 4, numero 1), dello statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia riconosce alla Regione potestà legislativa
primaria in materia di «ordinamento degli uffici e degli Enti
dipendenti dalla Regione»; locuzione che, letta in connessione con
quanto la medesima norma prevede subito dopo riguardo «allo stato
giuridico ed economico del personale», rende chiaro come l'autonomia
regionale debba potersi manifestare non solo nel disciplinare
normativamente i propri uffici, ma anche nell'organizzarli,
destinando ad essi il personale ritenuto necessario.
Ciò posto, è evidente che la norma censurata comprime
illegittimamente l'autonomia regionale imponendo limiti precisi e
puntuali (e non già di principio - quale il «previo esperimento
delle procedure di mobilita»: cfr. sentenza n. 388 del 2004 - idonei
a contenere la spesa corrente) non giustificabili dall'esigenza di
coordinare la spesa pubblica; esigenza che lo Stato può
salvaguardare prescrivendo «criteri ed obiettivi» ma senza «imporre
nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere
quegli obiettivi» (sentenze n. 390 del 2004; n. 417 e n. 449 del
2005).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale sollevate, nei confronti dell'art. 1
della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2005), dalla Regione Friuli-Venezia Giulia con il ricorso in
epigrafe;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 103,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311, nella parte in cui tale norma
si applica alla Regione Friuli-Venezia Giulia.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 marzo 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 marzo 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0206