1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 9-2-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 24 SENTENZA 20 gennaio - 4 febbraio 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblica utilita' - Opere pubbliche - Occupazione di suoli per ragione di pubblica utilita' (c.d. accessione invertita) - Attribuzione ai proprietari estromessi di un'indennita' pari al valore venale dimezzato del bene - Prospettata irragionevole discriminazione dei proprietari di fondi occupati dalla pubblica amministrazione, rispetto a quanti siano proprietari di fondi occupati da altri privati (in base alla disciplina dell'art. 938 cod. civ.) - Diversita' delle situazioni a confronto - Inutilizzabilita' del tertium comparationis evocato - Non fondatezza della questione. D.L. 11 luglio 1992, n. 333 (convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359), art. 5-bis, comma 7-bis, introdotto dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662. Costituzione, art. 3. (000C0118) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 9-2-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuliano VASSALLI;
Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis, comma
7-bis, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per
il risanamento della finanza pubblica), convertito nella legge 8
agosto 1992, n. 359, introdotto dall'art. 3, comma 65, della legge 23
dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), promosso con ordinanza emessa il 25 aprile 1998 dal
tribunale di Mistretta nel procedimento civile vertente tra Bono
Rosario e il comune di Tusa, iscritta al n. 486 del registro
ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 27, prima serie speciale, dell'anno 1998;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 13 ottobre 1999 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento civile avente ad oggetto una
domanda di risarcimento dei danni da c.d. accessione invertita, il
tribunale di Mistretta, con ordinanza del 25 aprile 1998 (r.o. n.
486 del 1998), ha sollevato questione di legittimità costituzionale
del combinato disposto degli artt. 938 cod. civ. (in realtà, tertium
comparationis) e 5-bis, comma 7-bis, del decreto-legge 11 luglio
1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza
pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992,
n. 359, introdotto dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre
1996, n. 662, nella parte in cui, nel disciplinare gli effetti della
occupazione illegittima da parte della pubblica amministrazione,
prevede in favore del soggetto privato del suolo di sua proprietà un
risarcimento di entità pressochè pari al valore venale dimezzato
del bene, e, perciò "manifestamente sperequato" rispetto a quello
disciplinato dal predetto art. 938 cod. civ. che, nei rapporti tra
privati, riconosce al proprietario sacrificato, in una situazione
analoga, il diritto alla corresponsione di una somma pari al doppio
del valore del suolo occupato, oltre al risarcimento del danno.
Il tribunale rimettente osserva che il diritto vivente, al fine di
giustificare l'istituto dell'accessione invertita in favore della
p.a., ha rinvenuto nell'ordinamento un principio generale in base al
quale regola per la composizione del conflitto tra costruttore e
proprietario del fondo è l'attribuzione della proprietà sia del
suolo che della costruzione al soggetto portatore dell'interesse
ritenuto prevalente, secondo una valutazione di ordine
economico-sociale correlata al livello di sviluppo della società
civile. Il fondamento positivo del citato principio generale viene
ravvisato nell'art. 938 cod. civ., che ammette l'inversione della
ordinaria regola dell'accessione, che privilegia, invece, il
proprietario del fondo. Peraltro, mentre nell'ipotesi, prevista dalla
predetta norma codicistica, di rapporto tra costruttore privato e
proprietario del fondo, le conseguenze economiche a carico del primo
sono quelle della corresponsione del doppio del valore del suolo
occupato e del risarcimento del danno, ingiustificatamente
discriminatoria nei confronti del proprietario del fondo occupato da
un soggetto pubblico costruttore di un'opera di pubblica utilità
sarebbe la previsione di cui alla norma impugnata, che pone a carico
della p.a. l'obbligo di corrispondere una somma pari alla indennità
di esproprio (senza l'abbattimento del quaranta per cento),
maggiorata del 10 per cento, equivalente, cioè, a circa la metà del
valore venale del fondo occupato (circa un quarto, rileva il
Collegio, della somma dovuta dal suo omologo costruttore privato).
Nè la circostanza dell'avvenuta dichiarazione di pubblica utilità
dell'opera di cui si tratta costituirebbe elemento idoneo a
giustificare la rilevata disparità di trattamento, in quanto, ad
avviso del tribunale rimettente, solo la ritualità del procedimento
ablatorio attualizzerebbe la funzione sociale della proprietà,
legittimandone il sacrificio a condizioni non necessariamente
corrispondenti al controvalore del bene ablato, purchè eque e tali
da non rendere irrisorio il ristoro del pregiudizio subito dal
proprietario.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato, che ha concluso per la infondatezza della questione,
rimarcando le differenze esistenti tra le due vicende acquisitive
poste a confronto dal Collegio rimettente. Ed infatti, si osserva
nella memoria dell'Avvocatura, ai sensi dell'art. 938 cod. civ., la
proprietà della porzione occupata del suolo si acquista in capo al
costruttore di buona fede solo per effetto di una pronuncia
giudiziale, mentre, nella elaborazione giurisprudenziale della figura
della occupazione acquisitiva, estinzione della proprietà e
corrispondente acquisto del suolo in capo alla p.a. sono effetto
immediato della trasformazione fisica ed irreversibile del fondo. Del
resto, differente è la natura degli interessi in conflitto nei due
casi: entrambi privati nella ipotesi dell'art. 938 cod. civ.,
individuale e pubblico - e, quindi, anche del proprietario spogliato
- nella occupazione acquisitiva.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale, sottoposta in via
incidentale all'esame della Corte, riguarda l'art. 5-bis, comma
7-bis, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per
il risanamento della finanza pubblica), convertito, con
modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, introdotto
dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure
di razionalizzazione della finanza pubblica), nella parte in cui, nel
disciplinare gli effetti della c.d. accessione invertita, prevede la
corresponsione in favore del soggetto privato della proprietà del
suolo ad opera della p.a. per effetto della costruzione sullo stesso
di un'opera di pubblica utilità, di una somma corrispondente alla
indennità di esproprio (senza abbattimento del 40%), maggiorata del
10%, pressochè pari al valore venale dimezzato del bene.
La questione è proposta dall'ordinanza di remissione sotto il
profilo della violazione dell'art. 3 della Costituzione per la
irragionevole discriminazione rispetto alla previsione di cui
all'art. 938 cod. civ., che, con riferimento alla analoga situazione
del proprietario del fondo occupato da un costruttore privato,
dispone la corresponsione in favore del primo di una somma pari al
doppio del valore della superficie occupata, oltre al risarcimento
del danno.
2. - La questione è priva di fondamento, in quanto il termine di
comparazione, invocato per sostenere la irragionevole discriminazione
e sperequazione, non è suscettibile di essere utilizzato,
trattandosi di ipotesi di accessione completamente diverse sia sotto
il profilo dei soggetti che dei presupposti di applicabilità e della
natura delle norme.
Infatti, l'art. 938 cod. civ. regola l'occupazione di porzione di
fondo contiguo, quale modo di acquisto della proprietà, nel rapporto
tra soggetti privati in posizione paritaria, caratterizzata dalla
natura privata altresì dell'edificio realizzato (in parte su suolo
del costruttore ed in parte sul fondo attiguo), ed insieme dalla
posizione di buona fede (ignoranza di costruire sul suolo altrui)
dello stesso costruttore, di fronte alla inerzia (mancanza di
opposizione entro un termine a pena di decadenza) del proprietario
per un periodo di tre mesi dall'inizio della costruzione.
L'attribuzione della proprietà al costruttore avviene non
automaticamente, per il semplice fatto della esistenza dei requisiti
materiali previsti dalla legge, ma ope iudicis, sulla base di una
domanda e per effetto di una decisione del giudice civile non
assolutamente vincolata, ma secondo una valutazione delle circostanze
dello sconfinamento e dell'opportunità del trasferimento secondo una
ponderazione degli interessi (ambedue privati) in gioco.
Invece, elemento essenziale, nella ipotesi contemplata dalla norma
denunciata, è la occupazione di suoli per causa di pubblica
utilità, rimanendo irrilevanti sia la circostanza dell'avvenuto
sconfinamento in buona fede nel fondo altrui, sia l'esistenza di una
contigua proprietà preesistente del costruttore. Si tratta, quindi,
di attività della pubblica amministrazione (o di un suo
concessionario) destinata alla realizzazione dell'opera pubblica,
che, con la irreversibile trasformazione del suolo occupato,
determina l'acquisto della proprietà da parte della stessa
amministrazione, senza necessità di intervento del giudice civile.
In tale ipotesi non si ha una mera apprensione senza titolo da
parte di un soggetto privato di un bene parimenti privato, ma una
occupazione, ancorchè illegittima, della pubblica amministrazione,
sostenuta da valida dichiarazione di pubblica utilità, di modo che
in mancanza di tale dichiarazione (cui viene equiparata la
dichiarazione annullata) si è al di fuori dell'ambito della norma
denunciata, secondo un indirizzo giurisprudenziale di legittimità.
La stessa norma inoltre, a differenza di quella assunta come
tertium comparationis, avente carattere permanente, risulta inserita
in un testo di dichiarata temporaneità, collegata alla emanazione di
una nuova disciplina organica per tutte le espropriazioni preordinate
alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, ed ha
finalità egualmente temporanee e di emergenza rivolte a regolare
situazioni passate (occupazioni anteriori al 30 settembre 1996:
sentenza n. 148 del 1999).
Infine, si è in presenza di una diversa finalità dell'intervento,
nella specie pubblico, con contrapposizione tra interessi pubblici
relativi all'opera di pubblica utilità e privati dei proprietari del
suolo, che può giustificare un diverso bilanciamento degli stessi
interessi (sentenza n. 148 del 1999), mentre la disciplina dell'art.
938 cod. civ. è destinata ad operare nell'ambito esclusivo di
rapporti tra privati.
3. - Pertanto, la norma invocata come termine di comparazione (art.
938 cod. civ.) risulta palesemente disomogenea rispetto a quella
denunciata, trattandosi di previsioni del tutto diversificate - come
sopra sottolineato - per di più con finalità profondamente distinte
ed autonome, che nell'art. 938 cod. civ. si riconducono alla tutela
in via permanente, attraverso una valutazione e una sentenza del
giudice civile, del generale interesse allo sviluppo e mantenimento
delle costruzioni di privati, nonchè alla protezione della buona
fede del costruttore privato di fronte al comportamento inerte del
proprietario del fondo, comunque garantito sul piano economico.
Invece, lo scopo della norma denunciata è quello di assicurare
sempre, nella scelta del legislatore, in presenza di determinati
presupposti, una prevalente tutela del pubblico interesse alla
conservazione dell'opera pubblica realizzata, con una previsione
risarcitoria ragionevolmente limitata, rivolta a regolare situazioni
passate.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5-bis, comma 7-bis, del decreto-legge 11 luglio 1992, n.
333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica),
convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 1992, n. 359,
introdotto dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n.
662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), sollevata,
in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dal tribunale di Mistretta con la ordinanza indicata
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 gennaio 2000.
Il Presidente: Vassalli
Il relatore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 febbraio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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