1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 4-4-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 15 marzo 2001
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 15 marzo 2001 (della Provincia autonoma di Trento) Zootecnia - Decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali 19 luglio 2000, n. 403, recante "Approvazione del nuovo regolamento di esecuzione della legge 15 gennaio 1991, n. 30, concernente disciplina della riproduzione animale" - Previsione di adempimenti o attuazione normativa da parte delle regioni e province autonome - Ricorso per conflitto di attribuzione sollevato dalla Provincia di Trento - Lamentata invasione della sfera di competenza provinciale in materia di agricoltura, patrimonio zootecnico, igiene e sanita' - Non consentita disciplina diretta o imposizione di vincolo di adeguamento, in materia di competenza provinciale, gia' disciplinata con legge prov. di Trento 28 dicembre 1984, n. 16, modificata da legge prov. 14 febbraio 1991, n. 5 - Elusione del giudicato della sentenza della Corte costituzionale n. 349/1991, relativa ai limiti di applicabilita' della legge n. 30/1991 e del primo decreto ministeriale di attuazione della stessa in data 13 gennaio 1994, n. 172 - Violazione del principio di certezza e chiarezza normativa autonomamente tutelabile secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale (sent. n. 94/1995, p. 2). - Decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali 19 luglio 2000, n. 403. - Statuto Regione T.A.A., artt. 8, n. 21), 9, n. 10) e 16; Costituzione, art. 136. (001C0301) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 4-4-2001)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della giunta provinciale
pro-tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione della
giunta provinciale n. 448 del 2 marzo 2001 (all. 1), rappresentata e
difesa - come da procura speciale del 5 marzo 2001 (rep. n. 25171)
rogata dal dott. Tommaso Sussarellu, ufficiale rogante della
provincia stessa (all. 2) - dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di
Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma
presso lo studio dell'avv. Manzi, in via Confalonieri 55;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato di disciplinare con il
decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali 19 luglio
2000, n. 403, recante: "Approvazione del nuovo regolamento di
esecuzione della legge 15 gennaio 1991, n. 30, concernente disciplina
della riproduzione animale" (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale,
serie generale, n. 5 dell'8 gennaio 2001), la materia della
riproduzione animale nella provincia autonoma di Trento, e per il
conseguente annullamento del decreto del Ministro delle politiche
agricole e forestali 19 luglio 2000, n. 403, nelle parti, come meglio
identificate nel seguito, in cui risulti rivolto anche alla
ricorrente provincia o comunque applicabile nell'ambito del suo
territorio, per violazione:
dell'articolo 8, n. 21), dell'articolo 9, n. 10),
dell'articolo 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e delle relative
norme di attuazione;
dell'art. 136 Cost., e del principio di certezza normativa;
dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992;
dei principi e regole costituzionali in materia di rapporti
tra regolamenti statali e potestà provinciali.
F a t t o

La provincia autonoma di Trento è dotata di potestà legislativa
primaria nelle materie dell'agricoltura e patrimonio zootecnico, e di
potestà legislativa concorrente nella materia dell'igiene e sanità,
ai sensi, rispettivamente, dell'articolo 8, n. 21), e dell'articolo
9, n. 10), dello Statuto speciale. Nelle medesime materie la
provincia è altresì dotata delle correlate potestà amministrative,
in virtù dell'articolo 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e delle
conseguenti norme di attuazione, emanate con d.P.R. 22 marzo 1974,
n. 279. Le norme di tale ultimo d.P.R. rilevanti ai fini della
competenza provinciale nella materia in questione sono i fondamentali
artt. 1 e 2, nonchè in particolare l'art. 9, in base al quale "i
requisiti e le condizioni richiesti per l'ammissione al libro
genealogico delle razze riconosciute a norma della legislazione
statale, saranno stabiliti con legge provrnciale", e "parimenti con
legge provinciale sarà disciplinato il controllo della produzione e
del commercio di sementi e di altro materiale di moltiplicazione".
Nell'esercizio delle predette competenze la provincia autonoma di
Trento ha dato una organica disciplina alla riproduzione animale con
la legge provinciale 28 dicembre 1984, n. 16, in seguito modificata
dalla legge provinciale 14 febbraio 1991, n. 5. Nel settore è poi
intervenuta la legge statale quadro 15 gennaio 1991, n. 30, recante:
"Disciplina della riproduzione animale", di cui il regolamento qui
impugnato costituisce esecuzione.
A seguito della impugnazione da parte delle province autonome,
codesta Corte costituzionale con la sentenza n. 349 del 1991 ha
chiarito i limiti entro cui la predetta normativa statale deve
ritenersi vincolante e prevalente nei confronti delle competenze
provinciali.
La disciplina di esecuzione della legge n. 30/1991 è stata
dettata, in applicazione dell'art. 8 della legge, una prima volta con
d.m. 13 gennaio 1994, n. 172, e una seconda volta con il d.m.
n. 403/2000 qui impugnato, che ha sostituito il d.m. del 1994.
L'art. 1, comma 2, del d.m. n. 403 dispone che l'espressione
"regioni", utilizzata numerose volte nel regolamento, debba
intendersi come comprensiva delle regioni e delle province autonome
di Trento e di Bolzano. L'art. 41, poi, stabilisce, che, "ai sensi
dell'articolo 1 della legge 15 gennaio 1991, n. 30, le regioni
provvedono, entro sei mesi dalla emanazione del presente regolamento,
all'eventuale adeguamento della propria normativa in materia".
Se ne evince, a quel che sembra, che il regolamento ministeriale
si rivolge anche alla provincia autonoma di Trento. La disciplina da
esso dettata riguarda, in sintesi, i requisiti dei riproduttori
maschi (artt. 1, 4 e 18), i requisiti e le modalità per il rilascio
delle autorizzazioni per la gestione delle stazioni di monta naturale
pubblica (artt. 2 e 3) o di inseminazione artificiale equina (artt. 7
e 8), o dei centri di produzione dello sperma (artt. 11 e 12) o dei
recapiti (artt. 14 e 15), gli obblighi dei gestori di tali stazioni
(artt. 6 e 9), centri (art. 13) e recapiti (art. 16), le modalità
per l'iscrizione negli elenchi dei veterinari che intendono
esercitare l'attività di inseminazione artificiale (art. 21), le
modalità e i requisiti per il rilascio delle autorizzazioni per
gestire le organizzazioni per la raccolta e produzione di embrioni
(artt. 24, 25, 26 e 27), gli obblighi di tali organizzazioni
(artt. 28 e 29), le modalità per l'iscrizione negli elenchi dei
veterinari che intendono esercitare l'attività di impianto
embrionale (art. 31), le modalità di certificazione degli interventi
fecondativi (artt. 33, 34 e 35).
Tali norme si rivolgono in diversi casi direttamente alle
"regioni", prescrivendo il compimento di determinati atti; altre
volte essi si rivolgono agli operatori del settore, ma sempre in
relazione ad attività soggette alle funzioni legislative ed
amministrative (autorizzative, di vigilanza ecc.) spettanti alla
provincia autonoma di Trento in base allo Statuto, alle norme di
attuazione ed alla l.p. n. 16 del 1984.
Ciò vale anche per il Capo VII del decreto, relativo
all'importazione ed esportazione di bestiame e materiale da
riproduzione, in quanto tale settore, mantenuto alla competenza
statale dall'art. 8, lett. d), d.P.R.n. 279/1974, è stato delegato
alle province dall'art. 10, comma 1, del medesimo d.P.R. n. 279, ed
è da ricordare che alle funzioni amministrative delegate si
accompagna, in virtù del d.P.R. n. 616 del 1977 e dell'art. 2,
comma 1, legge n. 59 del 1997, il potere di dettare norme di
attuazione, cioè norme del tipo di quelle contenute nel regolamento
impugnato (i poteri attribuiti alle regioni dal d.P.R. n. 616 sono
stati estesi alle province autonome dal d.P.R. n. 526 del 1987, v. in
particolare art. 12).
Avendo tale contenuto, il d.m. n. 403/2000 si rivela lesivo della
sfera costituzionale di competenza della provincia per le seguenti
ragioni di

D i r i t t o

1. - Illegittimità dell'art. 41, d.m. n. 403/2000, in
connessione con l'art. 1, comma 2, e delle altre disposizioni che
prevedono attuazione regionale, in quanto statuiscono un vincolo di
adeguamento delle province autonome alla normativa regolamentare, in
violazione dell'articolo 8, n. 21), dell'articolo 9, n. 10),
dell'articolo 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, delle relative
norme di attuazione e dell'art. 136 Cost.
Come si è visto, l'art. 41 del d.m. n. 403 stabilisce, che, "ai
sensi dell'articolo 1 della legge 15 gennaio 1991, n. 30, le regioni
provvedono, entro sei mesi dalla emanazione del presente regolamento,
all'eventuale adeguamento della propria normativa in materia".
Tale disposizione stabilisce dunque un dovere di adeguamento alla
normativa regolamentate da parte delle "regioni", espressione che a
termini dell'art. 1, comma 2, dello stesso regolamento include anche
le province autonome. Tale dovere non pare sminuito dalla circostanza
che la stessa disposizione qualifichi l'adeguamento come "eventuale":
il carattere eventuale, infatti, sembra qui alludere alla sola
circostanza che la normativa regionale e provinciale possa già
essere conforme al regolamento, e dunque non richiedere ulteriore
adeguamento. Anche in questo caso, comunque, non verrebbe meno la
lesione del potere normativo della ricorrente provincia, dato che il
vincolo di uniformità si tradurrebbe nella necessità di mantenere
la normativa, appunto, conforme a quella regolamentare.
Il fondamento di tale dovere di adeguamento viene indicato dal
regolamento nell'articolo 1 della legge 15 gennaio 1991, n. 30.
Sennonchè, tale disposizione non fornisce aggancio alcuno a tale
fondamento.
Da un lato l'art. 1 della legge non contiene e non ha mai
contenuto alcun riferimento al regolamento di attuazione, sicchè del
tutto abusiva è la pretesa di quest'ultimo di rinvenirvi una
capacità di vincolo. Dall'altro lato, l'art. 1, comma 1 (ed unico
superstite) della legge si limita a definirne le norme come rivolte
ad individuare, in relazione alle regioni ordinarie, i principi
fondamentali della materia.
Conviene infatti ricordare che il comma 2 dell'art. 1, che
prevedeva, in relazione alle autonomie speciali, che, "nei limiti in
cui attuino la normativa comunitaria, le disposizioni della presente
legge costituiscono altresì, per le regioni a statuto speciale e per
le province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica", è stato dichiarato
illegittimo dalla Corte costituzionale con la già citata sent.
n. 349 del 1991.
Dunque, sotto nessun profilo l'art. 1 della legge n. 30 del 1991
può fondare un dovere di adeguamento al regolamento di esecuzione,
ed anzi il richiamo a tale disposizione appare incomprensibile. Esso
sembra infatti implicare che il regolamento possa contenere i
principi fondamentali della materia, il che è chiaramente fuori
questione.
Inoltre, la pretesa del regolamento di attuazione di stabilire un
vincolo di adeguamento contraddice radicalmente, per quanto riguarda
la ricorrente provincia, la sentenza di codesta ecc.ma Corte
costituzionale n. 349 del 1991, e pertanto costituisce violazione del
giudicato costituzionale protetto dall'art. 136 della Costituzione
(sulla violazione del giudicato costituzionale si veda tra le altre
la sent. n. 545 del 1990, resa sul ricorso di una provincia
autonoma).
In effetti il potere regolamentare del Ministro è previsto non
dall'art. 1 ma dall'art. 8 della legge, disposizione a suo tempo
impugnata dalla ricorrente provincia. Ma l'impugnazione fu dichiarata
inammissibile da codesta ecc.ma Corte con la seguente motivazione:
"tale disposizione, limitandosi a conferire all'organo ministeriale
una potestà normativa di rango secondario ... non appare di per sè
idonea a produrre effetti lesivi nei confronti di una competenza,
quale quella in tema di patrimonio zootecnico, spettante alle
province ricorrenti, suscettibile di esprimersi attraverso la
posizione di norme che, per la loro stessa natura primaria, sono,
comunque, destinate, nel settore in esame, a risultare prevalenti"
(punto 6 in diritto).
Ora, sono proprio le norme primarie poste in essere dalla
ricorrente provincia che l'art. 41 del regolamento qui impugnato
pretende di sottoporre a vincolo di adeguamento. Ma l'illegittimità
e l'arbitrarietà di tale pretesa risulta con chiarezza da quanto
esposto, ed in particolare dal giudicato della Corte.
La censura ora rivolta all'art. 41 va estesa, per le stesse
ragioni, alle altre disposizioni del regolamento che prevedano
adempimenti o attuazione normativa da parte delle "regioni", in
quanto tale espressione include le province autonome. Si tratta, in
particolare, dell'art. 2, commi 2 e 3, dell'art. 5, commi 1 (ultima
parte), 2 e 3, dell'art. 7, commi 2 e 3, dell'art. 11, commi 1, 2, 3
(seconda frase) e 4, dell'art. 14, commi 1 (ultima parte), 2 (seconda
frase) e 3, dell'art. 21, comma 1, dell'art. 24, commi 1, 3 (ma
dovrebbe in realtà dirsi 2, essendovi un salto nella numerazione) e
4 (ultima parte) (rectius, 3), dell'art. 25, commi 1 e 2 (seconda
frase), dell'art. 31, commi 1 e 2, dell'art. 35, comma 5,
dell'art. 36, comma 1, dell'art. 37, comma 3.
Se lo Stato vuole coordinare le autonomie regionali in via non
legislativa, deve avvalersi dell'apposito strumento degli atti di
indirizzo e coordinamento, seguendo le relative regole procedimentali
(competenza governativa e, per quel che riguarda la provincia
autonoma di Trento, consultazione di essa, come previsto dall'art. 3,
d.lgs. n. 266/1992) e sostanziali (vincolo della provincia autonoma
"solo al conseguimento degli obiettivi o risultati in essi [negli
atti di indirizzo] stabiliti": art. 3, d.lgs. n. 266/1992). In
definitiva, il sistema degli atti normativi e di indirizzo statali
che possono incidere sulle fonti e sulle funzioni amministrative
provinciali, e le modalità con cui ciò può avvenire, sono
compiutamente definiti dal decreto legislativo n. 266 del 1992, e non
vi è certo spazio per ulteriori fonti di derivazione legislativa,
prive di giustificazione e fondamento in Costituzione.
Il rispetto delle regole sul tipo degli atti che possono incidere
sulle funzioni della provincia autonoma di Trento avrebbe certamente
favorito il rispetto delle regole sulla stessa sostanza e contenuto
degli atti, ed avrebbe reso evidente l'inaccettabilità di un atto di
indirizzo contenente in realtà norme attuative di dettaglio,
pienamente rientranti nella competenza provinciale, a maggior ragione
in una materia di potestà primaria come quella della riproduzione
animale.
Si noti che la lesione delle prerogative della provincia
sussisterebbe anche se si ritenesse, come pare giusto ritenere, che
la soggettiva "pretesa all'adeguamento", espressa indubbiamente dal
regolamento, rimanesse priva di efficacia sotto il profilo
sfrettamente giuridico, come il tenore del decisum della sentenza
n. 349 del 1991, sopra citata, lascerebbe pensare. Infatti, da un
lato l'esistenza di una attiva pretesa statale risulta di per sè
lesiva, ove questa sia nel merito giuridico infondata, dall'altro
nello stesso senso mutano ragioni legate alla certezza della
situazione giuridica, che la ricorrente provincia ha interesse a
vedere ripristinata (sulla certezza del diritto come valore
autonomamente tutelabile codesta Corte già si è espressa, ad
esempio con la sent. n. 94 del 1995, punto 2 in diritto).
2. - Illegittimità delle disposizioni del regolamento, in quanto
le si intenda quale diretta disciplina della materia, in violazione
dell'articolo 8, n. 21), dell'articolo 9, n. 10), dell'articolo 16
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, delle relative norme di
attuazione, in particolare dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266
del 1992, dei principi e regole costituzionali in materia di rapporti
tra regolamenti statali e potestà provinciali e del principio di
certezza normativa.
Fermo restando quanto sopra illustrato sul preteso vincolo di
adeguamento, ugualmente ed anzi ancor più lesivo risulterebbe
l'impugnato regolamento se esso dovesse intendersi come addirittura
rivolto non solo ad imporre un (illegittimo per la ricorrente
provincia) vincolo di adeguamento, ma altresì a costituire diretta
disciplina della materia.
In questa ipotesi, in effetti, l'intera disciplina - così come
individuata nella narrativa del presente ricorso - risulterebbe da un
lato illegittima per le stesse ragioni che fondano l'inidoneità a
porre un vincolo, non potendo una normativa secondaria ministeriale
sovrapporsi o comunque interferire con l'esercizio della potestà
legislativa primaria delle regioni speciali e delle province
autonome, dall'altro ulteriormente illegittima per violazione del
sistema dei rapporti tra norme statali e norme provinciali.
L'intervento di una disciplina regolamentare in materia regionale
contrasta con i principi regolatori del rapporto fra fonti statali e
fonti regionali, come codesta Corte ha più volte riconosciuto (cfr.
tra le altre le sentt. n. 465 del 1991 e n. 408 del 1998): ciò vale
per tutte le regioni, come risulta dall'art. 117 Cost. e
dall'art. 17, comma 1, lett. b), della legge n. 400 del 1988 ed è
confermato per la provincia autonoma di Trento dall'art. 2, d.lgs.
n. 266 del 1992, che considera solo le leggi statali come uniche
fonti idonee a condizionare la potestà legislativa provinciale.
Ma se per le stesse leggi il condizionamento della potestà
legislativa provinciale avviene non in termini di diretta
sostituzione normativa ma di (stavolta legittimo) vincolo
all'adeguamento, nei limiti in cui lo Statuto lo impone (mentre la
diretta applicazione della legge statale si ha solo dopo la sentenza
con la quale codesta ecc.ma Corte costituzionale abbia eventualmente
sancito la violazione del dovere di adeguamento), a maggiore ragione
sarebbe illegittimo un regolamento che pretendesse di applicarsi
direttamente, cosa che neppure la legge è abilitata a fare.
Infine, come già osservato al termine del punto 1, va notato
che, se anche la eventuale pretesa del regolamento alla diretta
disciplina della materia di competenza provinciale risulti
giuridicamente inefficace, la stessa presenza di tale disciplina
comporta una situazione di incertezza normativa che di per sè viola
il principio di certezza normativa, in quanto crea nelle materie di
competenza provinciale una situazione di confusione normativa per
l'amministrazione provinciale e per gli operatori, determinando uno
stato di confusa sovrapposizione di normative sui medesimi oggetti.
E, come già detto, è da ricordare che codesta Corte costituzionale
ha già affermato che il "valore costituzionale della certezza e
della chiarezza normativa" può essere fatto valere in un giudizio in
via principale (sia quelle preventivo che quello successivo: v.
ancora la sent. n. 94 del 1995, punto 2 in diritto).

P. Q. M.
Chiede: voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
che non spetta allo Stato di disciplinare con il decreto del Ministro
delle politiche agricole e forestali 19 luglio 2000, n. 403, recante
"Approvazione del nuovo regolamento di esecuzione della legge 15
gennaio 1991, n. 30, concernente disciplina della riproduzione
animale", la materia della riproduzione animale nella provincia
autonoma di Trento e conseguentemente annullare il decreto del
Ministro delle politiche agricole e forestali 19 luglio 2000, n. 403,
nella parte in cui risulti rivolto anche alla ricorrente provincia,
per violazione dei principi e norme citati in epigrafe, nei termini
sopra illustrati.
Padova-Roma, addì 6 marzo 2001
Avv. prof.: Giandomenico Falcon - Avv.: Luigi Manzi
01c0301