1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 11-12-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 261 ORDINANZA 5 novembre - 6 dicembre 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Comuni, Province e Citta' metropolitane - Norme della Regione Calabria - Modifica delle circoscrizioni territoriali dei Comuni di Petrona' e Belcastro con trasferimento dal secondo al primo della zona denominata "contrada Acquavona" - Denunciata carenza di istruttoria nel relativo procedimento e immotivata restrizione del referendum consultivo ai soli abitanti in detta contrada - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Calabria 7 novembre 2017, n. 39. - Costituzione, art. 133, secondo comma. (T-190261) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 11-12-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Aldo CAROSI;
Giudici :Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della
Regione Calabria 7 novembre 2017, n. 39 (Modifica dei confini
territoriali dei Comuni di Petronà e Belcastro della provincia di
Catanzaro), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la
Calabria nel procedimento vertente tra il Comune di Belcastro e la
Regione Calabria e altro, con ordinanza del 26 ottobre 2018, iscritta
al n. 34 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno
2019.
Visto l'atto di costituzione del Comune di Belcastro;
udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 2019 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
udito l'avvocato Antonio Tigani Sava per il Comune di Belcastro.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale per la
Calabria, con ordinanza del 26 ottobre 2018, iscritta al n. 34 del
registro ordinanze 2019, ha sollevato, in relazione all'art. 133,
secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Calabria 7 novembre 2017, n.
39 (Modifica dei confini territoriali dei Comuni di Petronà e
Belcastro della provincia di Catanzaro), che ha disposto la rettifica
dei confini territoriali tra i Comuni di Belcastro e di Petronà,
trasferendo la zona denominata "contrada Acquavona" dal Comune di
Belcastro a quello di Petronà;
che il giudizio a quo origina dal ricorso proposto dal Comune di
Belcastro contro la Regione Calabria e nei confronti del Comune di
Petronà, per l'annullamento della legge reg. Calabria n. 39 del 2017
e di tutti gli atti presupposti, prodromici e conseguenziali alla
stessa;
che nel ricorso è contestata la legittimità del procedimento
che ha condotto all'approvazione della citata legge regionale e, in
particolare, è censurata la scelta di individuare nei soli abitanti
della contrada Acquavona le «popolazioni interessate» alla variazione
territoriale, chiamate a partecipare al referendum consultivo di cui
all'art. 133, secondo comma, Cost.;
che il giudice rimettente, in punto di rilevanza, afferma che la
Corte costituzionale, con la sentenza n. 2 del 2018, avrebbe
«riservato a sè il sindacato sul procedimento di modificazione delle
circoscrizioni comunali, allorchè questo pervenga a conclusione, con
la legge regionale emessa all'esito del referendum consultivo»;
che, essendo stato il ricorso proposto dopo l'approvazione della
legge regionale, la quale costituirebbe «l'oggetto principale delle
doglianze proposte dal Comune di Belcastro», la questione di
legittimità costituzionale sarebbe «evidentemente decisiva»;
che, in particolare, il TAR rimettente ritiene che «l'atto
effettivamente lesivo dell'interesse fatto valere
dall'amministrazione comunale ricorrente sia la legge regionale che
ha concluso il procedimento di modifica delle circoscrizioni» e che
«[t]utti gli altri atti precedenti pure oggetto di impugnativa si
configurano, rispetto alla legge regionale, quali atti preparatori,
la cui lesività, pur manifestandosi sin dalla delibera di indizione
del referendum, si consolida solo al momento della pubblicazione
dell'atto legislativo»;
che, di conseguenza, secondo il giudice a quo, il ricorso
proposto dal Comune di Belcastro - spedito per la notifica il 23
dicembre 2017 e, quindi, entro il termine di sessanta giorni dalla
pubblicazione della legge reg. Calabria n. 39 del 2017 - sarebbe
stato tempestivamente instaurato;
che il giudice rimettente segnala che il procedimento per la
modifica delle circoscrizioni dei Comuni della Regione Calabria è
espressamente regolato dall'art. 40 della legge della Regione
Calabria 5 aprile 1983, n. 13 (Norme di attuazione dello statuto per
l'iniziativa legislativa popolare e per i referendum);
che tale previsione consente al Consiglio regionale, con
decisione motivata, di escludere dalla consultazione referendaria le
popolazioni che non presentano un interesse qualificato alla
variazione territoriale «per le caratteristiche dei gruppi residenti
sul territorio dei Comuni interessati, della dotazione
infrastrutturale e delle funzioni territoriali, nonchè per i casi di
eccentricità dei luoghi rispetto al capoluogo e, quindi, di
caratterizzazione distintiva dei relativi gruppi»;
che, secondo il rimettente, i criteri enunciati dall'art. 40
della legge reg. Calabria n. 13 del 1983 non sarebbero irragionevoli,
essendo conformi ai principi affermati dalla giurisprudenza
costituzionale in tema di individuazione delle popolazioni
interessate alle variazioni circoscrizionali;
che, nel presente caso, la Regione Calabria non avrebbe però
svolto alcuna attività istruttoria, nè al fine di individuare la
popolazione interessata al mutamento delle circoscrizioni comunali,
nè al fine di identificare la porzione di territorio da trasferire
dal Comune di Belcastro al Comune di Petronà;
che la Regione Calabria non avrebbe neppure illustrato le ragioni
per cui la popolazione interessata alla variazione territoriale è
stata individuata nei soli residenti della contrada di Acquavona;
che, di conseguenza, il procedimento di variazione territoriale
non avrebbe rispettato i principi affermati dalla giurisprudenza
costituzionale relativa all'art. 133 Cost., secondo cui «le
condizioni sulla base delle quali sono individuate le popolazioni
interessate alla variazione territoriale devono essere verificate in
concreto dall'organo regionale che delibera di far luogo al
referendum, con decisione motivata suscettibile di essere controllata
in sede giurisdizionale» (è citata la sentenza n. 47 del 2003);
che, con atto depositato il 21 marzo 2019, si è costituito nel
presente giudizio il Comune di Belcastro, il quale, nel chiedere
l'accoglimento della questione di legittimità costituzionale
sollevata dal TAR Calabria, ha ripercorso le vicende che hanno
condotto all'emanazione della legge regionale censurata;
che, nella ricostruzione dei fatti, il Comune di Belcastro
evidenzia come il referendum consultivo, limitato agli abitanti della
contrada di Acquavona, avrebbe chiamato al voto «soli n. 82 cittadini
residenti, individuati senza nessun criterio oggettivo e senza nessun
previo procedimento istruttorio» e che, dagli atti del procedimento,
non risulterebbe alcuna motivazione in merito all'esclusione dalla
partecipazione al voto delle popolazioni di entrambi i Comuni;
che, in punto di non manifesta infondatezza, a parere del Comune
di Belcastro, la legge reg. Calabria n. 39 del 2017 violerebbe i
principi di rappresentatività delle autonomie locali, di unità
della comunità territoriale nonchè di autodeterminazione e di voto
delle collettività, fondandosi su un referendum consultivo
organizzato «tra un gruppo sparuto di cittadini», scelti senza alcun
preventivo procedimento istruttorio;
che tale illegittima procedura avrebbe cagionato svantaggi e
danni all'intera collettività del Comune di Belcastro, privata dello
status di Comune montano - con conseguente impossibilità di
partecipare a determinati bandi pubblici - nonchè gravata dalla
perdita di entrate erariali, di attività agricole e commerciali;
che, secondo il Comune costituito, l'art. 133, secondo comma,
Cost., come interpretato dalla Corte costituzionale (vengono citate
le sentenze n. 94 del 2000 e n. 453 del 1989), richiederebbe
necessariamente il voto di entrambe le popolazioni dei Comuni
interessati, salvo ipotesi particolari ed eccezionali, idonee a
fondare ragionevolmente una valutazione d'insussistenza di un loro
interesse qualificato in rapporto alla variazione territoriale
proposta (viene richiamata la sentenza n. 47 del 2003);
che, nel caso di specie, a parere del Comune di Belcastro, tali
ipotesi particolari ed eccezionali non sarebbero riscontrabili nè,
prima ancora, sarebbe stata compiuta l'apposita, e necessaria,
istruttoria da parte della Regione Calabria;
che dagli atti del procedimento si evincerebbe soltanto che la
contrada di Acquavona del Comune di Belcastro è «località distante
circa 10 km dal centro abitato di detto comune, mentre risulta essere
adiacente al centro abitato del comune di Petrona'» e che «[l]e
famiglie che risiedono in località Acquavona sono 31 e sono di fatto
parte integrante del Comune di Petronà dal quale ricevono
l'erogazione dei servizi essenziali»;
che, pertanto, secondo il Comune di Belcastro, il procedimento
referendario si sarebbe svolto in violazione manifesta e palese
dell'art. 133, secondo comma, Cost.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per la
Calabria ha sollevato, in riferimento all'art. 133, secondo comma,
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale della
legge della Regione Calabria 7 novembre 2017, n. 39 (Modifica dei
confini territoriali dei Comuni di Petronà e Belcastro della
provincia di Catanzaro), che ha disposto la rettifica dei confini
territoriali tra i Comuni di Belcastro e di Petronà, trasferendo la
zona denominata "contrada Acquavona" dal Comune di Belcastro a quello
di Petronà;
che, secondo il rimettente, nel corso del procedimento che ha
preceduto l'approvazione della legge reg. Calabria n. 39 del 2017,
non sarebbe stata svolta alcuna attività istruttoria, nè al fine di
individuare la popolazione interessata al mutamento delle
circoscrizioni comunali, nè al fine di identificare la porzione di
territorio da trasferire dal Comune di Belcastro al Comune di
Petronà;
che neppure risulterebbero illustrate le ragioni per cui la
popolazione interessata alla variazione territoriale è stata
individuata nei soli residenti della contrada di Acquavona;
che tali omissioni determinerebbero la violazione dell'art. 133,
secondo comma, Cost.;
che la questione di legittimità costituzionale sollevata è,
sotto due distinti profili, manifestamente inammissibile;
che, secondo il rimettente, l'atto effettivamente lesivo
dell'interesse fatto valere dal Comune di Belcastro, ricorrente nel
giudizio a quo, sarebbe la legge reg. Calabria n. 39 del 2017, mentre
tutti gli altri atti precedenti, pure oggetto di impugnativa
giurisdizionale, a parere del giudice a quo, si configurerebbero,
rispetto alla legge regionale, quali atti preparatori «la cui
lesività, pur manifestandosi sin dalla delibera di indizione del
referendum», si sarebbe consolidata «solo al momento della
pubblicazione dell'atto legislativo»;
che, conseguentemente, il rimettente ha ritenuto tempestivo il
ricorso proposto dal Comune di Belcastro, reputando che il termine di
sessanta giorni per l'impugnativa di fronte al giudice amministrativo
decorresse dalla data della pubblicazione della legge reg. Calabria
n. 39 del 2017;
che tuttavia, a differenza di quanto sostenuto dal giudice a quo,
l'atto di indizione del referendum di cui all'art. 133, secondo
comma, Cost., che individua le popolazioni chiamate al voto
referendario, è immediatamente lesivo degli interessi legittimi dei
Comuni interessati e di quanti ritengono di avere titolo per
partecipare alla consultazione referendaria, ma non sono stati
inclusi tra le popolazioni interessate al referendum stesso;
che, pertanto, tale atto deve essere oggetto di tempestiva
impugnazione davanti al giudice amministrativo;
che, infatti, secondo la giurisprudenza di questa Corte, la
delibera di indizione del referendum «è [...] sindacabile in quanto
tale dal giudice amministrativo sino a quando la legge di variazione
circoscrizionale non sia in vigore», essendo tale soluzione «frutto
del necessario bilanciamento tra due principi: da una parte,
l'effettività e immediatezza della tutela giurisdizionale, da
assicurare, ai sensi dell'art. 113 Cost., a coloro che ricorrono
avverso una delibera di indizione del referendum ritenuta
illegittima; dall'altra, la discrezionalità politica del legislatore
regionale in tema di variazioni circoscrizionali, ai sensi degli
artt. 117 e 133 Cost.» (sentenza n. 2 del 2018);
che anche la giurisprudenza di legittimità ha affermato il
principio secondo cui «la delibera di indizione del referendum è
sindacabile in quanto tale dal giudice amministrativo sino a quando
la legge di variazione circoscrizionale non sia in vigore» (Corte di
cassazione, sezioni unite, ordinanza 2 maggio 2018, n. 10441);
che tale interpretazione trova conferma nella giurisprudenza
dello stesso TAR Calabria rimettente, il quale afferma che, qualora
una delibera consiliare regionale di indizione del referendum
consultivo previsto dall'art. 133, secondo comma, Cost., non estenda
la partecipazione a tutti i residenti dei Comuni interessati alla
modifica, la delibera consiliare che individua le popolazioni
chiamate al referendum, «pur essendo un atto prodromico della
consultazione referendaria, assume immediata lesività per gli
interessi azionati dal Comune, giacchè impedisce la partecipazione
alla consultazione ad una larga fascia di elettori residenti nel
territorio comunale» (TAR Calabria - Catanzaro, sezione seconda, 24
luglio 2007, n. 1027);
che, alla luce di ciò, la tesi sostenuta dal giudice rimettente
- secondo cui l'effetto lesivo degli interessi di quanti non sono
stati chiamati al voto referendario si consoliderebbe soltanto con la
pubblicazione della legge regionale di modifica delle circoscrizioni
comunali - si rivela manifestamente errata, poichè sottrae al
possibile immediato controllo giurisdizionale amministrativo tutta
l'attività provvedimentale antecedente alla pubblicazione della
legge regionale, pur essendo, tale attività, proprio quella che lede
in via diretta l'interesse a partecipare alla consultazione
referendaria;
che questa Corte ha il potere di dichiarare inammissibili le
questioni di legittimità costituzionale qualora riscontri
l'implausibilità dei presupposti concernenti la legittima
instaurazione del giudizio a quo (ex plurimis, sentenza n. 52 del
2018, n. 276 del 2017, n. 269 e n. 245 del 2016 e n. 154 del 2015);
che, nel caso di specie, l'implausibilità della tesi adottata
dal rimettente quanto alla tempestività del ricorso si ripercuote
sulla legittima instaurazione del giudizio a quo, determinando così
l'inammissibilità della questione;
che, in secondo luogo, il giudice a quo, in punto di motivazione
sulla non manifesta infondatezza, ha sostenuto che dall'esame di
tutti gli atti e i provvedimenti in cui si è articolato il
procedimento di variazione circoscrizionale non risulterebbe lo
svolgimento di «alcuna attività istruttoria indirizzata ad
individuare la popolazione che potrebbe risentire di effetti
significativi in conseguenza delle modifiche territoriali» e che non
si rinverrebbe «alcuna motivazione circa la decisione di derogare
alla norma generale» secondo la quale la consultazione referendaria
dovrebbe coinvolgere tutti gli elettori residenti nei Comuni
interessati dalla variazione territoriale;
che, come pure si deduce dall'atto di intervento del Comune di
Belcastro, tale assunto ictu oculi non corrisponde al vero;
che, infatti, nella risoluzione del 14 dicembre 2015, n. 1, della
prima commissione permanente "Affari istituzionali, affari generali e
normativa elettorale" del Consiglio regionale della Calabria - con la
quale la commissione ha proposto al Consiglio regionale
l'approvazione della deliberazione di indizione del referendum - si
legge: «Considerato che la località "Acquavona" del Comune di
Belcastro, in cui risiedono 31 famiglie per un numero complessivo di
82 abitanti, trovandosi ad una distanza di 10 Km dal Centro città,
è di fatto parte integrante del Comune di Petronà, riceve, infatti,
da quest'ultimo l'erogazione dei servizi pubblici essenziali quali:
acquedotto; servizi scolastici; postali; cimiteriali»;
che la stessa risoluzione rileva poi come «la suddetta frazione
presenta di fatto una conurbazione con il comune di Petronà,
infatti, essa è popolata da un gruppo di abitanti sociologicamente e
logisticamente distinto, vista l'enorme distanza, dal Comune di
appartenenza, mentre è completamente integrata con la comunità
della frazione "Acquavona" del Comune di Petrona'»;
che proprio in ragione di tali circostanze la prima commissione
del Consiglio regionale della Calabria riteneva che «la consultazione
referendaria [potesse] essere limitata ai soli abitanti della
frazione "Acquavona" del Comune di Belcastro»;
che sull'esistenza di tale documento il giudice a quo non spende
parola, laddove è invece evidente che da esso potevano desumersi
indicazioni rilevanti, se non decisive, per la risoluzione della
questione di legittimità costituzionale sollevata;
che, in definitiva, in un giudizio avente come parametro l'art.
133, secondo comma Cost., la mancata considerazione di un atto
procedimentale che illustra le ragioni in base alle quali il
Consiglio regionale ha individuato le «popolazioni interessate»,
pregiudica l'intero presupposto argomentativo sviluppato dal
rimettente, rendendo dunque del tutto carente la motivazione sulla
non manifesta infondatezza della questione;
che, secondo costante giurisprudenza costituzionale, la corretta
ricostruzione della fattispecie oggetto del giudizio a quo è
richiesta non solo ai fini della valutazione della rilevanza, ma
anche allo scopo di valutare la non manifesta infondatezza della
questione sollevata (ex plurimis, sentenze n. 56 del 2015 e n. 128
del 2014; ordinanza n. 209 del 2015);
che, conseguentemente, tale omissione costituisce ulteriore
ragione di manifesta inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale sollevata dal TAR Calabria.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale della legge della Regione Calabria 7
novembre 2017, n. 39 (Modifica dei confini territoriali dei Comuni di
Petronà e Belcastro della provincia di Catanzaro), sollevata, in
riferimento all'art. 133, secondo comma, della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 novembre 2019.

F.to:
Aldo CAROSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA