1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 15-2-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 29 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 dicembre 2005
Ordinanza emessa il 12 dicembre 2005 dal tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia sul ricorso proposto da Tim Italia S.p.A. contro Regione Friuli-Venezia Giulia ed altro Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di infrastrutture per la telefonia mobile - Previsione dell'adozione dei piani comunali di settore per la localizzazione degli impianti, previa definizione delle linee guida contenute nel regolamento di attuazione della legge regionale censurata - Denunciato contrasto con il principio fondamentale stabilito dal legislatore statale e da quello comunitario della copertura di tutto il territorio nazionale (e di conseguenza regionale) da parte della rete di telefonia mobile e della regola generale dell'ammissibilita', dal punto di vista urbanistico, salvo eccezioni - Violazione dei principi di liberta' d'iniziativa economica privata e di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 6 dicembre 2004, n. 28, artt. 3, lett. a), e 4. - Costituzione, artt. 41 e 117, commi secondo, lett. e), e terzo; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia adottato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, art. 4, primo comma. Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di infrastrutture per la telefonia mobile - Necessita' della concessione o autorizzazione edilizia comunale per l'installazione dell'impianto - Denunciata mancata previsione della Conferenza di servizi - Introduzione di pareri vincolanti dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente (ARPA) e dell'Azienda per i servizi sanitari territorialmente competente, con oneri finanziari per gli stessi a carico del richiedente - Mancata espressa previsione dell'unicita' di procedimento e di titolo autorizzatorio - Contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale e comunitaria in materia - Violazione del principio di liberta' d'iniziativa economica privata. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 6 dicembre 2004, n. 28, artt. 5, commi 2, 3, 4, 5, 6 e 7. - Costituzione, artt. 41 e 117, commi secondo, lett. e), e terzo; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia adottato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, art. 4, primo comma. Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di infrastrutture per la telefonia mobile - Divieto di localizzazione degli impianti in zone interessate da biotipi istituiti ai sensi della legge regionale 30 settembre 1996, n. 42 - Denunciato contrasto con i principi stabiliti dalla legislazione statale e comunitaria in materia - Violazione del principio di liberta' d'iniziativa economica privata. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 6 dicembre 2004, n. 28, art. 8, comma 2. - Costituzione, artt. 41 e 117, commi secondo, lett. e), e terzo; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia adottato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, art. 4, primo comma. (006C0082) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 15-2-2006)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 280/2005 di
Tim Italia S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe De
Vergottini ed Enzio Volli, con elezione di domicilio presso lo studio
del secondo in Trieste;
Contro la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del
presidente legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dagli avv.ti Michela Del Neri e Daniela Iuri, dell'Avvocatura della
Regione, con elezione di domicilio presso la sede dell'Avvocatura in
Trieste;
e notiziandone il Ministero delle comunicazioni in persona del
Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege per l'annullamento
degli articoli 2, 3, 9 e 11 dell'Allegato 5 del regolamento di
attuazione della legge regionale n. 28/2004 approvato con decreto del
presidente della regione 19 aprile 2005, n. 094/Pres;
Visto il ricorso, ritualmente notificato e depositato presso la
Segreteria;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione;
Viste le memorie prodotte dalle parti tutte;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 2 novembre 2005 - relatore il
consigliere Oria Settesoldi - i difensori delle parti presenti;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.

F a t t o

Il ricorso è rivolto contro la regolamentazione regionale in
epigrafe citata esecutiva della legge regionale 6 dicembre 2004,
n. 28, che si ritiene contenga vizi di illegittimità costituzionale.
Vengono dedotti i seguenti motivi:
1) Immediata lesività e diretta applicabilità del
regolamento. Interesse al ricorso.
In primis si afferma che il regolamento di attuazione della legge
regionale n. 28/2004 (disciplina in materia di infrastrutture per la
telefonia mobile), dettando dettagliate disposizioni ad effetto
immediato, risulterebbe ex se immediatamente lesivo degli interessi
della ricorrente società. Si cita in primo luogo le previsione
stessa del Piano comunale quale strumento per la localizzazione dei
siti, in quanto conterrebbe disposizioni eccessivamente specifiche e
tali da ostacolare lo sviluppo della rete. In secondo luogo vi
sarebbero le disposizioni che ignorano l'istituto della conferenza di
servizi e la possibilità di richiedere documentazione integrativa,
omissioni lesiva degli interessi dei gestori. Inoltre l'all. 5 del
Regolamento aggrava i procedimento richiedendo oltre al parere
obbligatorio e vincolante dell'ARPA anche quello dell'ASS.
Tali disposizioni sarebbero di immediata applicazione e
comporterebbero l'impugnabilità in via autonoma del Regolamento.
2) Violazione dell'art. 117, comma 3, della Costituzione.
Violazione degli articoli 3 e 8 della legge 22 febbraio 2001, n. 36 e
degli art. 86 e 87 del d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259.
Il regolamento in questione, e per presupposto la legge regionale
n. 28/2004, sarebbe illegittimo nella parte in cui, in particolare
all'art. 3, viola gli articoli 3 e 8 della legge n. 36/2001 e
l'art. 86 del Codice delle comunicazioni elettroniche, norme che
prevedono che spetti alle regioni «l'esercizio delle funzioni
relative all'individuazione dei siti» e l'indicazione, con legge, dei
criteri localizzativi e degli standard urbanistici, mentre spetta ai
comuni «adottare un regolamento per assicurare il corretto
insediamento urbanistico e territoriale degli impianti». Invece il
regolamento regionale prevede che attraverso un atto di
pianificazione si stabilisca a priori e senza possibilità di
modifiche successive il posizionamento degli impianti, cosa che
comporta una rigidità della pianificazione e localizzazione in
contrasto con i principi stabiliti dal legislatore statale sia
all'art. 8 della legge n. 36/2001 sia all'art. 86 del codice delle
comunicazioni elettroniche.
3) Violazione dell'art. 1 e 3 della legge regionale
n. 28/2004; violazione dell'art. 41 della legge n. 166/2002 e
dell'art. 87 del d.lgs. n. 259/2003.
Le norme regolamentari attuative della legge regionale n. 28/2004
violerebbero i principi contenuti nella legge statale in materia di
ordinamento delle comunicazioni elettroniche emanato in attuazione
delle direttive comunitarie nn. 2002/19/CE, 2002/20/CE, 2002/21/CE e
2002/22/CE. Queste riconoscono, in termini generali, che le
autorizzazioni e le licenze per la fornitura del servizio di
telecomunicazioni devono fondarsi su criteri oggettivi, non
discriminatori e trasparenti, come ricorda il considerando n. 22
della direttiva 2002/21/CE. Il legislatore regionale, ignorando le
disposizioni costituzionali in tema di ordinamento delle
comunicazioni elettroniche le ha invece disciplinate sotto il titolo
formale della materia urbanistica. Si ricorda al riguardo che
l'art. 117, comma 3 della Cost. riconosce alla competenza concorrente
la materia dell'«ordinamento della comunicazione», con la conseguenza
che i principi generali devono essere adottati con normativa statale,
lasciando alle regioni la potestà di emanare norme di dettaglio e
attuative. Tale regime di competenza in tema di ordinamento della
comunicazione, come chiarito dalla corte costituzionale con sentenza
n. 36/2001, vale anche per le regioni speciali e le province
autonome, sicchè la regione avrebbe dovuto tener presente i principi
fondamentali contenuti nel Codice delle comunicazioni e specificarli
nella legge regionale n. 28/2004.
Non sarebbe stato rispettato l'art. 87 del d.lgs. n. 259/2003 che
prevede l'esperimento di un'unica procedura autorizzatoria relativa
agli impianti di stazione radio base con possibilità di richiedere
integrazione della documentazione prodotta ed introducendo la
conferenza di servizi in caso di motivato dissenso di una
amministrazione interessata.
4) Violazione degli artt. 4 e 87 del d.lgs. n. 259/2003.
Violazione dell'art. 117, comma 3 della Costituzione.
Contraddittorietà. Eccesso di potere. Violazione del principio di
semplificazione. Aggravamento del procedimento.
Nel disciplinare il procedimento di rilascio dei titoli
abilitativi all'installazione degli impianti di telefonia il
regolamento, e di presupposto, la legge regionale, ignorerebbe il
principio di semplificazione introdotto dall'art. 4 del d.lgs.
n. 259/2003 e dalle direttive comunitarie di riferimento, in
attuazione del quale principio il legislatore nazionale, all'art. 87
cit., disegna il procedimento di rilascio come un procedimento unico
e speciale rispetto a quelli in materia di installazione di manufatti
edili, come già chiarito nel motivo precedente.
Inoltre il procedimento verrebbe aggravato anche per
l'introduzione del doppio parere obbligatorio e vincolante richiesto
sia all'ARPA sia alla ASS.
5) Violazione dell'art. 5 della legge regionale n. 28/2004 e
dell'art. 87 del d.lgs. n. 259/2003. Eccesso di potere per
contraddittorietà, carenza di presupposti e travisamento dei fatti.
L'art. 9, comma 2 del regolamento sarebbe illegittimo perchè
condiziona la realizzabilità dell'impianto alla verifica di un
presupposto (la compatibilità dell'impianto con il Piano di
localizzazione) non richiesto dall'art. 87 cit. e nemmeno dalla legge
regionale n. 28/2004 il cui art. 5 si limita a prevedere
l'acquisizione dei pareri vincolanti e la verifica di eventuali
incompatibilità.
Inoltre si introduce il giudizio di compatibilità riferito ai
singoli impianti il che presuppone che il piano di localizzazione
individui specificamente i singoli impianti che i gestori potranno
realizzare mentre il piano, a termini dell'art. 3 del Regolamento,
dovrebbe essere rivolto solo alla individuazione delle aree dove
localizzare gli impianti.
6) Sviamento di potere. Incompetenza. Violazione della legge
n. 36/2001 e del d.lgs. n. 259/2003. Violazione del d.P.C.m. 8 luglio
2003. Violazione del principio di ragionevolezza.
Le disposizioni regolamentari oggetto di censura sarebbero poi
contraddittorie e viziate per sviamento di potere in quanto, pur
disciplinando apparentemente aspetti di natura urbanistica, sarebbero
immediatamente intese a produrre effetti anche nella materia della
tutela della salute. Infatti, sebbene le disposizioni regolamentari
facciano fugace riferimento nell'art. 2 agli obblighi di copertura
del territorio nazionale, di fatto prevederebbero strumenti tali da
limitarne, quando non impedirne del tutto, la realizzazione. In
particolare il regolamento, in attuazione dell'art. 8 della legge
regionale n. 28/2004, individua divieti di installazione definendone
a priori l'incompatibilità.
La previsione di incompatibilità assoluta degli edifici indicati
dall'art. 8 della legge e dall'art. 3 del regolamento e la
suddivisione del territorio comunale in aree a localizzazione
incompatibile, aree preferenziali e aree neutre, configurerebbe uno
sviamento di potere perchè il legislatore regionale, facendo
improprio ricorso alla potestà urbanistica che lo statuto gli
riconosce, avrebbe in realtà inteso intervenire a fini di tutela
della salute che è già disciplinata, quanto ai limiti di
esposizione ai campi magnetici, nel d.P.C.m. 8 luglio 2003.
7) Violazione e falsa applicazione dell'art. 4, comma 2,
lettera c) della legge regionale n. 28/2004.
L' art. 9 del Regolamento sarebbe illegittimo nella parte in cui
omette l'esplicito riferimento alla localizzazione di nuovi impianti
tramite accordi coi gestori.
8) Violazione sotto diverso profilo dell'art. 41 della legge
n. 166/2002 e dell'art. 87 del d.lgs. n. 259/2003 in quanto principio
fondamentale. Eccesso di potere per perplessità e contraddittorietà
manifesta.
La normativa regolamentare e quella legislativa di cui la prima
è attuazione non enuncerebbero con chiarezza la disciplina
procedimentale da seguire e, in particolare, se il procedimento
previsto dalla normativa regionale sia un procedimento unico,
speciale ed esaustivo per il rilascio del titolo autorizzatorio
oppure se esso debba essere completato con l'ulteriore rilascio del
titolo edilizio concessorio ai sensi della legge regionale
n. 52/1991.
9) Eccezione di incostituzionalità per violazione dello
statuto speciale in relazione alla estensione operata dall'art. 10
della legge cost. n. 3/2001 e dell'art. 117, comma 3.
Si ribadisce che, come già precisato, la legge regionale non
terrebbe presente i principi fondamentali contenuti nel codice e
nella legge quadro n. 36/2001 e non ne attuerebbe alcuna
specificazione, come invece dovrebbe avvenire nell'ipotesi di
competenza legislativa concorrente.
Inoltre la legge regionale violerebbe il principio fissato dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 307/2003 con riferimento alla
tutela della competenza regionale in tema di disciplina dell'uso del
territorio perchè introdurrebbe disposizioni ostative alla
realizzazione degli impianti.
10) Eccezione di incostituzionalità per violazione delle
norme a tutela della concorrenza. Violazione degli artt. 41 e 117,
comma 2, della Costituzione.
La normativa regionale avrebbe previsto un aggravamento del
procedimento che, oltre a violare il riparto di competenza
Stato-regioni ex art. 117, comma 3, sarebbe in contrasto con quanto
previsto in materia di tutela della concorrenza che, in base
all'art. 117, comma 2, è competenza esclusiva dello Stato.
Verrebbe violato anche quanto disposto dall'art. 41 Cost. in
materia di libertà di iniziativa economica.
Si è costituita in giudizio l'amministrazione regionale intimata
controdeducendo per il rigetto del ricorso. Il Ministero si è invece
costituito depositando memoria ad adiuvandum di cui la regione ha
eccepito l'inammissibilità nell'assunto che, trattandosi di
cointeressato, avrebbe dovuto notificare atto di intervento nei
termini per la proposizione del ricorso.

D i r i t t o

1) Osserva in primis il Collegio che il ricorso è ammissibile,
dal momento che le impugnate disposizioni regolamentari sono
immediatamente lesive degli interessi della ricorrente, perchè tale
lesione deriva direttamente dalla procedura che viene approntata, a
partire dalla stessa previsione di una pianificazione aprioristica e
vincolante, con la conseguente anticipazione al momento
pianificatorio delle scelte relative alle installazioni e
modificazioni degli impianti.
Gli articoli del regolamento di attuazione oggetto della presente
impugnativa concernono infatti (artt. 2 e 3) la previsione del piano
comunale di settore per la localizzazione degli impianti ex art. 4
della legge regionale n. 28/2004, la previsione degli accordi con i
gestori da recepirsi nel piano (art. 9), la procedura per
l'ottenimento della concessione o autorizzazione edilizia (art. 11) e
le procedure per l'accertamento della conformità del progetto di
impianto radio mobile ai limiti di campo elettromagnetico indicati
dal d.P.C.m. 8 luglio 2003.
2)Il ricorso mira sostanzialmente a denunciare l'illegittimità
delle succitate norme regolamentari siccome derivante
dall'incostituzionalità delle norme della legge regionale n. 28/2004
a cui esse sostanzialmente si attengono. In via meramente residuale
vengono dedotte anche alcune censure di violazione della legge
regionale sopracitata che però si riferiscono unicamente a
disposizioni regolamentari marginali, tanto che la loro decisione non
è in grado di influire sul generale esito del gravame a prescindere
dall'esame delle eccezioni di incostituzionalità.
3) In ogni caso il Collegio ritiene opportuno iniziare l'esame
del ricorso proprio dai motivi attinenti alle dedotte violazioni
della normativa ex legge regionale n. 28/2004.
Con la censura dedotta sub 5) parte ricorrente deduce la
violazione dell'art. 5 della legge regionale n. 28/2004 e
dell'art. 87 del d.lgs. n. 259/2003 nell'assunto che il regolamento,
all'art. 9, secondo comma, subordinerebbe il rilascio della
concessione o autorizzazione edilizia alla verifica di un
presupposto, cioè il giudizio di compatibilità del realizzando
impianto con il contenuto del piano di localizzazione, ulteriore
rispetto a quanto richiesto dalla legge regionale citata e
dall'art. 87 del codice delle comunicazioni elettroniche per il
rilascio del titolo abilitativo.
Questa previsione sarebbe altresì viziata per eccesso di potere
per manifesta contraddittorietà, carenza dei presupposti e
travisamento dei fatti in quanto introduce il giudizio di
compatibilità riferito ai singoli impianti e quindi presuppone che
il piano individui espressamente i singoli impianti che i gestori
potranno realizzare mentre il piano stesso, ex art. 3 del
regolamento, dovrebbe intendersi rivolto alla individuazione delle
aree dove localizzare gli impianti e non alla individuazione a priori
delle stazioni radiobase.
Con il sesto motivo vengono prese di mira le disposizioni
regolamentari che prevedono la possibilità di individuare zone
precluse all'installazione degli impianti, con indicazioni che
mascherebbero nell'ambito delle previsioni di natura urbanistica i
loro reali intenti afferenti alla materia della tutela della salute,
di competenza statale e già disciplinata esaustivamente con la
previsione dei limiti di esposizione al campi elettromagnetici ex
d.P.C.m. 8 luglio 2003.
Infine, con la censura n. 7, si deduce la violazione e falsa
applicazione dell'art. 4, comma 2, lett. c) della legge regionale
n. 28/2004 nell'assunto che, mentre detta norma prevede che la
localizzazione delle infrastrutture sia definita sulla base di
protocolli d'intesa con i gestori, l'art. 9 del regolamento
ometterebbe la previsione dei protocolli di intesa con riferimento
alla localizzazione di nuovi impianti, con ciò limitandone la previa
necessità all'ipotesi di razionalizzazione di quelli esistenti.
4) Osserva il Collegio, peraltro, che nessuna delle censure
soprariepilogate concretizza un'effettiva violazione della normativa
dettata con la legge regionale n. 28/2004. Infatti è proprio
l'art. 4, comma 2, lett. c) della legge che include nel piano «... la
localizzazione delle strutture per l'installazione di impianti fissi
per telefonia mobile e ponti radio e le loro eventuale modifiche».
Sulla rispondenza di tale previsione all'art. 87 del d.lgs.
n. 259/2003 si vedrà ovviamente in prosieguo, in ogni caso è ovvio
che, se nel piano devono essere previste le specifiche
localizzazioni, solo gli impianti previsti potranno essere poi
realizzati, sicchè la valutazione di compatibilità appare, per
così dire, in re ipsa.
Anche la previsione delle localizzazioni incompatibili discende
dall'art. 8 della legge regionale. Infine, per quanto concerne la
settima censura va detto che l'asserzione di parte ricorrente, che
ritiene che la previsione dell'art. 9 del Regolamento in ordine alla
promozione di protocolli di intesa con i gestori al fine di produrre
accordi da recepirsi nel piano al fine di «regolamentare lo sviluppo
e la gestione ottimale delle reti» non varrebbe ad includere
nell'ambito delle intese succitate anche la localizzazione dei nuovi
impianti, non ha alcun fondamento. Al contrario, è ovvio che il
riferimento allo sviluppo delle reti attiene proprio ai nuovi
impianti, che quindi sono indubbiamente inclusi nell'ambito dei
protocolli di intesa.
5) Verificato quindi, come sopra visto, che il regolamento va
ritenuto sostanzialmente conforme alla legge regionale di cui è
attuativo, il Collegio deve affrontare l'esame delle altre censure
con cui si deduce sotto vari rispetti che le disposizioni
regolamentari censurate costituirebbero per l'appunto attuazione di
previsioni legislative regionali da ritenersi costituzionalmente
illegittime.
6) È innegabile la rilevanza in causa delle eccezioni di
illegittimità costituzionale dal momento che solo la loro fondatezza
potrebbe mediatamente portare all'accoglimento del ricorso.
7) Rimane pertanto da effettuare la valutazione di spettanza di
questo giudice in ordine alla possibile non manifesta infondatezza di
tali eccezioni.
Il Collegio osserva anzitutto che la principale censura attiene
sostanzialmente alla violazione delle disposizioni costituzionali in
tema di disciplina del riparto delle competenze legislative
Stato-regioni e, conseguentemente, dei principi fondamentali in
ordine all'ordinamento delle comunicazioni elettroniche, operata
mediante l'accorpamento di tutta la normativa relativa alle stazioni
radio mobili all'interno della disciplina urbanistica, così
discostandosi dai principi generali fissati dal legislatore statale
riguardo alla disciplina delle telecomunicazioni.
L'art. 117, terzo comma della Costituzione attribuisce alla
competenza legislativa «concorrente» delle regioni la materia
dell'«ordinamento della comunicazione» e, di conseguenza, riserva
alla normativa statale la previsione dei principi generali che
debbono essere puntualmente rispettati in sede di formazione
regionale, sicchè la competenza legislativa regionale può al
riguardo esplicarsi unicamente nel puntuale rispetto di tali
principi. Tale competenza legislativa si applica, al momento, nei
termini sopracitati anche alla Regione Friuli-Venezia Giulia in
virtù della previsione dell'art. 10 della l. cost. n. 3/2001,
trattandosi di ampliamento della sfera di autonomia regionale con
l'attribuzione di una materia per la quale lo statuto regionale non
attribuiva alla Regione alcun tipo di competenza legislativa.
In materia di urbanistica la Regione Friuli-Venezia Giulia gode
invece del ben maggior raggio d'azione riconosciutole
dall'attribuzione statutaria di una competenza legislativa primaria.
L'esame della legge regionale 6 dicembre 2004, n. 28 dimostra,
quanto meno inizialmente, l'apparente consapevolezza da parte del
legislatore regionale del fatto che la legge in questione sarebbe
andata ad impingere non soltanto nella materia urbanistica, perchè
non viene fatto riferimento unicamente all'art. 4, primo comma n. 12
dello Statuto speciale adottato con l. Cost n. 1/1963 ma viene anche
proclamata l'armonia con i principi di cui alla legge 22 febbraio
2001, n. 36 ed al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259. Non vi
sarebbe stata infatti alcuna necessità di armonizzarsi con tali
principi se non fosse stato ad essi riconosciuto carattere di
principi fondamentali in materia in cui l'apposizione degli stessi
spettava allo Stato.
Di fatto appare peraltro innegabile che il sistema normativo
scaturente dalla legislazione statale sopracitata e quello della
legge regionale n. 28/2001 presentano differenze abbastanza marcate,
restando da vedere se dette differenze possono ritenersi afferenti ai
principi fondamentali fissati dalla legislazione statale, per lo meno
per quanto attiene alla prima valutazione di non manifesta
infondatezza di spettanza di questo giudice.
8) Ritiene il Collegio che il quadro dei principi fondamentali
fissati dalla legislazione in materia di ordinamento delle
comunicazioni sia stato delineato con una certa chiarezza dalle
precedenti pronuncie della Corte costituzionale (C. cost. n. 307/2003
e C. cost. n. 336/2005), con l'ulteriore precisazione che la
normativa adottata con il codice delle comunicazioni elettroniche
recepisce le direttive comunitarie in materia, nell'ottica di
arrivare al superamento delle posizioni di monopolio del settore e di
garantire, nell'intero territorio della comunità e - quindi, a
maggior ragione - nell'ambito dei singoli paesi che ne fanno parte,
un'effettiva situazione di concorrenza mediante l'attuazione di un
processo di liberalizzazione del settore con l'armonizzazione delle
procedure amministrative ed evitando ritardi nella realizzazione
delle infrastrutture di comunicazione elettronica.
9) Si può quindi agevolmente riconoscere come primo di questi
principi fondamentali che emergono dalla normativa statale e che
rispondono agli obblighi comunitariamente assunti, anzitutto
l'interesse alla realizzazione delle reti di telecomunicazione. Al
riguardo la stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 336/2005,
ha affermato che «In particolare, i principi di derivazione
comunitaria sono stati espressamente recepiti dall'art. 4 del decreto
impugnato, il quale prevede che la disciplina delle reti (e dei
servizi) è volta a salvaguardare i diritti costituzionalmente
garantiti di "libertà di comunicazione", nonchè di "libertà di
iniziativa economica e suo esercizio in regime di concorrenza,
garantendo un accesso al mercato delle reti e servizi di
comunicazione elettronica secondo criteri di obiettività,
trasparenza, non discriminazione e proporzionalita'" (comma 1). Il
terzo comma dello stesso art. 4 dispone, inoltre, tra l'altro, che la
suddetta disciplina è volta anche a "promuovere la semplificazione
dei procedimenti amministrativi e la partecipazione ad essi dei
soggetti interessati, attraverso l'adozione di procedure tempestive,
non discriminatorie e trasparenti nei confronti delle imprese che
forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica", nonchè a
"promuovere lo sviluppo in regime di concorrenza delle reti e dei
servizi di comunicazione elettronica, ivi compresi quelli a larga
banda e la loro diffusione sul territorio nazionale, dando impulso
alla coesione sociale ed economica anche a livello locale"».
Ulteriormente argomentando sempre la Corte costituzionale nella
sentenza citata ha chiarito espressamente che «... la puntuale
attuazione delle prescrizioni urbanistiche, secondo cui le procedure
di rilascio del titolo abilitativo per la installazione degli
impianti devono essere improntate al rispetto dei canoni della
tempestività e della non discriminazione, richiede di regola un
intervento del legislatore statale che garantisca l'esistenza di un
unitario procedimento sull'intero territorio nazionale,
caratterizzato, inoltre, da regole che ne consentano una conclusione
in tempi brevi» e, in forza di ciò, ha ravvisato nelle norme del
capo V del titolo II del Codice delle telecomunicazioni - fra cui
rientra quindi anche l'art. 87 e la normativa procedimentale ivi
delineata - natura di norme di principio legittimamente poste dallo
Stato alla legislazione concorrente delle Regioni.
È ben vero che la stessa Corte costituzionale ha riconosciuto
che nel settore in questione si intersecano diverse materie rispetto
alle quali i titoli di competenza legislativa dello Stato e delle
Regioni non hanno tutti la stessa natura. Peraltro, anche se la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha competenza esclusiva nel
campo dell'urbanistica e quindi, a differenza di quanto avviene per
le regioni a statuto ordinario in relazione alla materia di «governo
del territorio», non è vincolata al rispetto dei principi
fondamentali al riguardo posti dalla normativa statale, non va
dimenticato che anche siffatta competenza primaria incontra il limite
non solo delle grandi riforme economiche e sociali ma anche degli
obblighi internazionali, nel quale genus indubbiamente vanno fatti
rientrare anche i vincoli comunitari.
In ogni caso il Collegio osserva che non è possibile ricondurre
tutta la disciplina inerente all'installazione degli impianti per i
servizi di comunicazione elettronica unicamente nell'alveo della
materia urbanistica sicchè - trattandosi di una materia per così
dire «mista» - anche le previsioni più prettamente urbanistiche
devono, a parere del Collegio, mostrare di tener conto dei principi
fondamentali che riguardano l'ordinamento delle comunicazioni; del
resto, come già accennato, la Regione stessa ha mostrato di essere
apparentemente consapevole della natura della competenza legislativa
esercitata, avendo espressamente affermato di aver armonizzato la
propria legislazione con i principi di cui alla legge 22 febbraio
2001, n. 36 ed al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 ( art.
1, legge regionale n. 28/2004).
10) Passando adesso all'esame dei singoli articoli della legge
regionale sui quali si appuntano le censure di incostituzionalità si
evidenziano anzitutto gli artt. 3 e 4 della legge regionale
n. 28/2004 - laddove viene previsto il piano comunale di settore,
l'art. 5 - per la previsione della necessità della concessione o
autorizzazione edilizia comunale per l'installazione dell'impianto,
per la mancata previsione della conferenza di servizi, per la
previsione dei pareri vincolanti dell'Agenzia regionale per la
protezione dell'ambiente (ARPA) e dell'Azienda per i servizi sanitari
territorialmente competente e per la mancata espressa previsione
dell'unicità di procedimento e di titolo autorizzatorio e l'art. 8 -
per la previsione delle localizzazioni incompatibili.
11) In effetti l'art. 3 cit. prevede l'adozione dei piani
comunali di settore per la localizzazione degli impianti - da
adottarsi previa definizione delle linee guida da parte del
regolamento oggetto diretto della presente impugnativa - ed il
successivo art. 4 definisce chiaramente il ruolo di tali piani che, a
prescindere dalle dichiarazioni di intenti di cui ai punti a) e b)
del secondo comma, costituiscono lo strumento che, come chiarito al
punto c) del secondo comma, identifica la «localizzazione delle
strutture per l'installazione di impianti fissi per telefonia mobile
e ponti radio e le loro eventuali modifiche».
Questo vuol dire che, in luogo della regolamentazione comunale
cui l'art. 8, comma 6, della legge regionale 22 febbraio 2001, n. 36,
riconosceva il possibile ruolo di smaltimento «per assicurare il
corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e
minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi
elettromagnetici», ovviamente mediante la fissazione di criteri
generali per guidare le scelte di installazione, la legge regionale
ha previsto il ricorso ad una pianificazione di tipo nettamente
urbanistico esecutivo, con il conseguente vincolo della possibilità
di installazione al rispetto delle scelte localizzative fatte a
priori, indipendentemente da qualsiasi accertamento circa la
proprietà e la disponibilità dei siti e senza la possibilità di
tener conto di modifiche attinenti le necessità tecnologiche, salvo
il ricorso ad una procedura di modifica del piano o l'attesa del
previsto aggiornamento annuale, con buona pace del principio
comunitario di tempestività.
Ritiene il Collegio che dalla procedura sopradelineata si evinca
quindi un atteggiamento di sostanziale preclusione all'installazione
delle infrastrutture per la telefonia mobile che sono ammesse solo
nelle localizzazioni a tale scopo espressamente previste dal piano,
che si spinge fino a contemplare i singoli impianti poichè, dicendo
che il piano «definisce ...la localizzazione delle strutture per
l'installazione di impianti fissi per telefonia mobile...» si
intende, evidentemente, fare riferimento alla ubicazione dei singoli
impianti; l'intendimento del legislatore regionale viene ribadito
anche dalla previsione regolamentare che richiede possano essere
realizzati solo gli impianti riconosciuti compatibili dal piano il
che, come sopra si è visto sub 4), risponde proprio alla scelta del
legislatore regionale di includere nel piano le localizzazioni delle
strutture. Sembra invece al Collegio che il principio fondamentale al
riguardo fissato in materia di ordinamento delle comunicazioni dal
legislatore statale e da quello comunitario sia di segno opposto, nel
senso di ritenere che tutto il territorio nazionale - e quindi anche
regionale - debba essere coperto dalla rete di telefonia mobile e,
conseguentemente, che anche dal punto di vista urbanistico
territoriale, la regola debba essere quella della generale
ammissibilità salvo l'eccezione alla base dell'esclusione. In tale
ottica si spiega e si giustifica la previsione di una
regolamentazione a livello comunale che permetta di enucleare le
situazioni di esclusione ma non l'opposta scelta di una
pianificazione puntuale che quindi delinei sul territorio le sole
localizzazioni previste.
La scelta regionale pare in contrasto con il principio
fondamentale, fissato in relazione all'ordinamento delle
comunicazioni elettroniche dalla normativa statale attuativa delle
direttive comunitarie, di massimo interesse al completamento delle
reti di cui trattasi, con conseguente necessità che la procedura
relativa alla realizzazione delle relative infrastrutture sia
improntata a criteri di efficienza e tempestività, che sono
espressioni anche del principio costituzionale di diritto di libertà
di iniziativa economica e della tutela della concorrenza, rispetto
alla quale vi è la riserva di competenza legislativa statale. Per
quanto attinente alla materia urbanistica tali discrepanze si
configurano anche come violazioni degli obblighi internazionali dello
Stato al cui rispetto lo Statuto subordina la suddetta competenza
legislativa.
Per tutte le considerazioni che precedono il Collegio ritiene non
manifestamente infondata l'eccezione di illegittimità costituzionale
degli artt. 3, lett. a) e 4 della legge ragionale n. 28/2004 per
contrasto con il comma secondo lett. e) ed il terzo comma dell'
art. 117 e con l'art. 41 Cost. e l'art. 4, primo comma, dello statuto
speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia adottato con l.
cost. 31 gennaio 1963, n. l.
12) La legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge
regionale n. 28/2004 viene contestata con riguardo a varie previsioni
che attengono alla necessità della concessione o autorizzazione
edilizia comunale per l'installazione dell'impianto, alla mancata
previsione della conferenza di servizi, alla introduzione dei pareri
vincolanti dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente
(ARPA) e dell'Azienda per i servizi sanitari territorialmente
competente ed alla mancata espressa previsione dell'unicità di
procedimento e di titolo autorizzatorio.
Osserva anzitutto il Collegio che dall'art. 87 del d.lgs.
n. 259/2003 sembra effettivamente ricavarsi l'esistenza di un
principio fondamentale che, nell'ottica della tempestività ed
efficienza procedimentale sopra ricordata, impone il ricorso ad un
unico procedimento autorizzativo prodromico alla realizzazione degli
impianti radioelettrici di cui si discute, il che peraltro non
esclude di per sè che tale procedimento - di sicura competenza
comunale - venga ascritto nell'alveo dei procedimenti edilizi e
quindi si concluda con il rilascio di un titolo abilitativo edilizio,
purchè questo sia effettivamente l'atto conclusivo del procedimento.
Peraltro la paventata duplicazione procedimentale contraria ai
principi sopracitati non scaturisce dall'art. 5 e da nessun altro
articolo della legge regionale per quanto attiene all'ottenimento del
titolo autorizzativo alla realizzazione dell'intervento; di fatto
sembra comunque al Collegio che una duplicazione procedimentale vi
sia, ma non derivi dall'imposizione della necessità di munirsi di
titolo abilitativo edilizio quanto dalla già esplorata imposizione
che tale titolo e quindi il presupposto iter procedimentale faccia
seguito ad una pianificazione di tipo sostanzialmente esecutivo come
quella precedentemente descritta sub 11; essa peraltro non deriva
dall'articolo in esame ma dall'art. 4, rispetto al quale il Collegio
ha già formalizzato i propri dubbi di costituzionalità.
In questo modo peraltro è innegabile che l'iter procedimentale
complessivamente necessario per l'installazione delle stazioni radio
mobile risulta considerevolmente aggravato rispetto alla previsione
di principio di un procedimento snello e funzionale emergente dai
principi ex legge statale in attuazione delle direttive comunitarie.
Si è infatti creato un doppio filtro: dapprima uno di carattere
pianificatorio che, come si è già visto, la legge statale non
prevede e poi un ulteriore filtro di tipo concessorio. Quest'ultimo
iter procedimentale risulta poi a sua volta particolarmente
aggravato, da un lato, perchè è stata introdotta la espressa
richiesta dell'acquisizione dei pareri vincolanti sia dell' ARPA che
dell'Azienda per i servizi sanitari, mentre l'art. 87 del d.lgs.
n. 259/2003 si limitava a richiedere un unico accertamento di
compatibilità tecnica - previsto dall'art. 87 del d.lgs. n. 259/2003
con il parere dell'ARPA - e, dall'altro, perchè la mancata
previsione della possibilità di far ricorso all'istituto della
conferenza dei servizi priva la procedura di un'importante strumento
finalizzato a ricondurre i possibili momenti di dissenso ad un
particolare tipo di contraddittorio, utile sia nell'ottica di una
decisione che contemperi tutti gli interessi in gioco e sia la
sintesi di tutte istanze partecipative coinvolte, sia nell'ottica di
arrivare a questo importante risultato di composizione di interessi,
a volte contrapposti, nel minor tempo possibile e senza la
possibilità di impasse procedimentali. Anche tale istituto, come
chiarito nella sentenza della Corte costituzionale n. 336/2005, è da
ritenersi espressione di un principio fondamentale di semplificazione
e di celerità che è di diretta derivazione comunitaria e, come
tale, sembra al Collegio rientrare nell'ambito dei principi
fondamentali che la competenza legislativa concorrente espletata
dalla Regione nell'ambito della competenza attinente all'ordinamento
delle comunicazioni doveva rispettare; esso costituisce comunque
principio cardine cui dovrebbe ritenersi improntata anche la
legislazione urbanistica in virtù del rispetto degli obblighi
internazionali, anche per le indubbie ricadute in termini di ostacolo
al principio di libertà di iniziativa economica ed alla tutela della
concorrenza. A tutto quanto sopra, con indubbie ricadute in termini
di durata e snellezza del procedimento, si aggiunge anche l'aumento
dell'onerosità dello stesso, derivante dall'imposizione al gestore,
ex art. 5, comma 4, di farsi carico anche degli oneri finanziari dei
due pareri che gli si impone di ottenere.
Per quanto sopra il Collegio ritiene non manifestamente infondata
l'eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 5, commi 2, 3,
4, 5, 6 e 7 della legge regionale n. 28/2004 nei termini
sopraprecisati per violazione dei commi 2, lett. e) e 3 dell'art. 117
Cost., dell'art. 41 Cost. e dell'art. 4, primo comma, dello statuto
speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia adottato con l.
Cost. 31 gennaio 1963, n. 1.
13) Per quanto infine riguarda l'eccepita incostituzionalità
dell'art. 8 della legge regionale 28 per quanto attiene alla
suddivisione del territorio comunale in aree a localizzazione
incompatibile e per la previsione di inedificabilità assoluta per
gli edifici ed aree cosiddette sensibili indicati al comma l il
Collegio osserva che già con la precedente sentenza della Corte
costituzionale n. 307/2003 il problema era stato affrontato e risolto
nel senso dell'affermata competenza regionale a normare l'uso del
territorio, indicando criteri di localizzazione anche in negativo,
senza che ciò contrasti con l'obbligo del rispetto dei valori soglia
fissati dallo Stato.
Il Collegio ritiene pertanto che l'eccezione di
incostituzionalità dell'art. 8 nei termini sopraprecisati sia
manifestamente infondata.
Pertanto, a norma dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
il Tribunale amministrativo regionale dispone la sospensione del
presente giudizio e la remissione della questione all'esame della
Corte costituzionale.

P. Q. M.
A norma dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, solleva
questione di legittimità costituzionale degli artt. 3, lett. a),
dell'art. 4 e dell'art. 5, commi 2, 3, 4, 5, 6 e 7 della legge
regionale n. 28/2004 per violazione del secondo comma, lett. e) e del
terzo comma dell'art. 117 Cost., dell'art. 41 Cost. e dell'art. 4,
primo comma, dello statuto speciale della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia adottato con legge Cost. 31 gennaio 1963, n. 1.
Sospende il giudizio in corso e dispone che a cura della
segreteria gli atti dello stesso siano trasmessi alla Corte
costituzionale per la risoluzione della prospettata questione e che
la presente ordinanza sia notificata alle parti ed al presidente
della Regione Atonoma Friuli-Venezia Giulia ed al presidente del
Consiglio regionale.
Così deciso in Trieste, in Camera di consiglio, il 2 novembre
2005.
Il Presidente: Borea
L'estensore: Settesoldi
06C0082