1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 19-3-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 64 SENTENZA 10 - 14 marzo 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giurisdizioni speciali - Giurisdizione dei giudici speciali tributari preesistenti alla Costituzione - Potere del legislatore di modificarne l'oggetto - Ammissibilita' nei limiti in cui non «snaturi» la materia attribuita alle giurisdizioni speciali e assicuri la conformita' a Costituzione delle medesime giurisdizioni. - Costituzione, artt. 102, comma secondo e VI disposizione transitoria. Giurisdizioni speciali - Giurisdizione del giudice tributario - Natura tributaria della controversia - Necessita'. - Costituzione, art. 102, comma secondo. Entrate erariali - Criteri di qualificazione delle entrate come tributarie - Necessaria presenza, al di la' del nomen iuris utilizzato dal legislatore, della doverosita' della prestazione e del collegamento di questa alla pubblica spesa, con riferimento ad un presupposto economicamente rilevante. Giurisdizioni speciali - Giurisdizione tributaria - Assoggettamento ad essa delle controversie relative ai canoni per l'occupazione di spazi ed aeree pubblici (COSAP) - Natura non tributaria di tale canone, in conformita' alla giurisprudenza della Corte di Cassazione costituente diritto vivente - Conseguente creazione di un giudice speciale vietato dalla Costituzione - Illegittimita' costituzionale parziale - Assorbimento dell'ulteriore profilo di censura. - D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 2, comma 2, secondo periodo, come modificato dall'art. 3-bis, comma 1, lettera b), del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2 dicembre 2005, n. 248. - Costituzione, artt. 102, comma secondo, (25, primo comma). (008C0192) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 19-3-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, del
decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), come modificato
dall'art. 3-bis, comma 1, lettera b), del decreto-legge 30 settembre
2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e disposizioni
urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2 dicembre 2005,
n. 248, promosso con ordinanza depositata il 2 novembre 2006 dal
Tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra il Condominio
di Viale Mazzini n. 119, il Comune di Roma ed altra parte, iscritta
al n. 459 del registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 25, 1ª serie speciale, dell'anno 2007.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 13 febbraio 2008 il giudice
relatore Franco Gallo.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio, nel quale un contribuente aveva
proposto opposizione all'esecuzione ai sensi dell'art. 615 del codice
di procedura civile nei confronti del Comune di Roma, il Tribunale
ordinario di Roma, con ordinanza depositata il 2 novembre 2006, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 102, secondo comma, e 25, primo
comma, della Costituzione, questioni di legittimità dell'art. 2 del
decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413) - come modificato
dall'art. 3-bis, comma 1, lettera b), del decreto-legge 30 settembre
2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e disposizioni
urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2 dicembre 2005,
n. 248 -, nella parte in cui stabilisce, nel secondo periodo del
comma 2, che appartengono alla giurisdizione tributaria anche le
controversie relative alla debenza del suddetto canone.
2. - Il Tribunale rimettente premette, in punto di fatto, che: a)
la controversia riguarda la contestazione, da parte del contribuente,
del diritto del Comune di Roma a procedere alla riscossione coattiva,
mediante cartella di pagamento, del canone per l'occupazione di spazi
ed aree pubblici (COSAP) relativo all'anno 2000; b) il Comune ha
preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice
adito, essendo la controversia devoluta alla giurisdizione delle
commissioni tributarie in forza del novellato art. 2 del decreto
legislativo n. 546 del 1992.
3. - Il giudice a quo premette altresì, in punto di diritto, che:
a) le commissioni tributarie sono organi giurisdizionali «pienamente
compatibili» con il dettato costituzionale, essendo preesistenti
all'entrata in vigore della Costituzione (Corte costituzionale,
sentenze n. 196 del 1982; n. 215 del 1976; ordinanze n. 144 del 1998;
n. 351 del 1995); b) la loro giurisdizione deve ritenersi limitata
alle controversie attinenti alla «materia tributaria» e ciò
«costituisce garanzia di compatibilità con il divieto di istituzione
di nuovi giudici speciali» (ordinanza n. 144 del 1998).
4. - Quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni, il
rimettente afferma, sulla base delle indicate premesse, che la
disposizione censurata - nello stabilire che «appartengono alla
giurisdizione tributaria anche le controversie relative alla debenza
del canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche previsto
dall'art. 63 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, e
successive modificazioni» - attribuisce alla cognizione delle
commissioni tributarie prestazioni che, secondo la giurisprudenza
delle sezioni unite della Corte di cassazione, non hanno natura
tributaria (sentenze n. 14864 del 2006; n. 1239 del 2005; n. 12167
del 2003) ed ineriscono a diritti soggettivi rientranti nella
giurisdizione del giudice ordinario. La norma denunciata
comporterebbe, pertanto, lo snaturamento della giurisdizione
tributaria e, quindi, la violazione sia del divieto di costituzione
di nuovi giudici speciali (art. 102, secondo comma, Cost.), sia del
principio del giudice naturale precostituito per legge (art. 25,
primo comma, Cost.).
Nè, per il giudice a quo, tali dubbi di costituzionalità sono
superati dalla giurisprudenza delle sezioni unite della Corte di
cassazione (sent. n. 4895 del 2006), la quale, in forza
dell'argomento secondo cui «i canoni indicati nella disposizione
[...] attengono tutti ad entrate che in precedenza rivestivano
indiscussa natura tributaria», ha ritenuto manifestamente infondata
un'analoga questione di legittimità costituzionale in tema di
giurisdizione tributaria sulla tariffa di igiene ambientale (TIA). Ad
avviso del rimettente, infatti, detta giurisprudenza non solo si pone
«in netto contrasto [...] con le pronunce specifiche in tema di COSAP
innanzi richiamate», ma non tiene neppure conto dell'alternatività -
prevista dalla normativa vigente - tra TOSAP e COSAP.
Quanto alla rilevanza, infine, il Tribunale di Roma osserva che
«qualunque decisione [...] non potrà prescindere dall'eccezione di
difetto di giurisdizione sollevata dal convenuto», eccezione la cui
fondatezza dipende dall'applicabilità, nel giudizio principale,
della disposizione censurata.
5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio di legittimità costituzionale ed ha chiesto dichiararsi
l'infondatezza delle sollevate questioni.
Nel merito, la difesa erariale afferma che: a) «Un ampliamento
della competenza delle Commissioni Tributarie non equivale ad
istituzione di un nuovo giudice speciale»; b) «l'intervenuta
revisione non vincola il legislatore ordinario a mantenere immutati
nell'ordinamento e nel funzionamento le Commissioni Tributarie come
già revisionate»; c) «Non può dirsi che la mera attribuzione della
competenza a conoscere dei canoni di concessione per l'occupazione
dei suoli pubblici snaturi le competenze originarie delle
Commissioni: tale competenza si aggiunge a quella relativa alla
materia propriamente tributaria, in una logica di sistema che
considera la natura pubblicistica dell'entrata la quale, pur non
essendo stricto sensu tributaria, è certamente fiscale ed
altrettanto certamente non è privatistica, rett[a], come è, da
principi e regole non dissimili da quelli che presiedono la tassa».
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale ordinario di Roma dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 2 del decreto legislativo 31 dicembre 1992,
n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della
delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre
1991, n. 413) - come modificato dall'art. 3-bis, comma 1, lettera b),
del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 2 dicembre 2005, n. 248 -, nella parte in cui stabilisce,
nel secondo periodo del comma 2, che appartengono alla giurisdizione
tributaria anche le controversie relative alla debenza del canone per
l'occupazione di spazi ed aree pubblici (COSAP).
In particolare, il Tribunale afferma che la norma denunciata
viola: a) l'art. 102, secondo comma, della Costituzione, perchè
snaturerebbe la giurisdizione di cui sono investite le commissioni
tributarie, creando così un nuovo giudice speciale vietato dalla
Costituzione; b) l'art. 25, primo comma, Cost., perchè, attribuendo
ai giudici tributari la cognizione delle controversie relative alla
debenza del COSAP, distoglierebbe dette controversie - relative a
prestazioni che non hanno natura tributaria - dal proprio giudice
naturale, e cioè da quello civile.
2. - La questione sollevata in riferimento all'art. 102, secondo
comma, Cost. è fondata.
Al riguardo, va premesso che, come riconosciuto dalla consolidata
giurisprudenza di questa Corte, la giurisdizione tributaria deve
essere considerata un organo speciale di giurisdizione preesistente
alla Costituzione (ex plurimis: sentenza n. 50 del 1989; ordinanze
n. 144 del 1998, n. 152 del 1997, n. 351 del 1995). Ciò posto, si
perviene alla conclusione della fondatezza della questione attraverso
i seguenti due passaggi argomentativi: 1) la modificazione
dell'oggetto della giurisdizione degli organi speciali di
giurisdizione preesistenti alla Costituzione è consentita solo se
non snaturi la materia originariamente attribuita alla cognizione del
giudice speciale; 2) una volta che, conformemente a quanto asserito
dal diritto vivente, sia esclusa la natura tributaria del COSAP,
l'attribuzione alla giurisdizione tributaria - ad opera della norma
censurata - delle controversie relative a tale canone snatura la
materia originariamente attribuita alla cognizione del giudice
tributario e, conseguentemente, viola l'evocato art. 102, secondo
comma, Cost.
2.1. - Con riguardo al primo passaggio argomentativo, concernente
il limite entro il quale la Costituzione consente al legislatore
ordinario di modificare, senza snaturarlo, l'oggetto della
giurisdizione dei giudici speciali tributari, va ricordato che, come
affermato in via generale da questa Corte (sentenze n. 196 del 1982,
n. 215 del 1976, n. 41 del 1957; ordinanza n. 144 del 1998): a)
l'evocato art. 102, secondo comma, Cost. vieta l'istituzione ex novo
di giudici speciali diversi da quelli espressamente nominati in
Costituzione; b) la VI disposizione transitoria della Costituzione -
ad integrazione della disciplina posta dal citato art. 102 Cost. -
impone l'obbligo di effettuare la revisione degli organi speciali di
giurisdizione preesistenti alla Costituzione («salvo le giurisdizioni
del Consiglio di Stato, della Corte dei conti e dei tribunali
militari») entro il termine ordinatorio di cinque anni dall'entrata
in vigore della Costituzione medesima. Questa stessa Corte ha poi
precisato che, benchè l'indicata revisione non crei nell'ordinamento
«una sorta di immodificabilità nella configurazione e nel
funzionamento» delle giurisdizioni revisionate, tuttavia il
legislatore ordinario - nel modificare la disciplina di tali organi
giurisdizionali - incontra il duplice limite costituzionale «di non
snaturare (come elemento essenziale e caratterizzante la
giurisprudenza speciale) le materie attribuite» a dette giurisdizioni
speciali «e di assicurare la conformità a Costituzione» delle
medesime giurisdizioni (ordinanza n. 144 del 1998). Da tale
giurisprudenza si desume che il menzionato duplice limite opera con
riferimento ad ogni modificazione legislativa riguardante l'oggetto
delle giurisdizioni speciali preesistenti alla Costituzione (sia in
sede di prima revisione, che successivamente) e, altresì, che il
mancato rispetto del limite di «non snaturare» le materie
originariamente attribuite alle indicate giurisdizioni si traduce
nell'istituzione di un nuovo giudice speciale, espressamente vietata
dall'art. 102 Cost. L'identità della natura delle materie oggetto
delle suddette giurisdizioni costituisce, cioè, una condizione
essenziale perchè le modifiche legislative di tale oggetto possano
qualificarsi come una consentita «revisione» dei giudici speciali e
non come una vietata introduzione di un nuovo giudice speciale.
2.1.1. - In coerenza con i sopra evidenziati principi e con
specifico riferimento alla materia devoluta alla cognizione dei
giudici tributari, questa Corte ha rilevato, in numerose pronunce,
che la giurisdizione del giudice tributario «deve ritenersi
imprescindibilmente collegata» alla «natura tributaria del rapporto»
(ordinanze n. 395 del 2007; n. 427, n. 94, n. 35 e n. 34 del 2006).
In particolare, con dette pronunce, la Corte - in riferimento a
questioni di costituzionalità di disposizioni che, secondo i
rimettenti, avrebbero attribuito alla cognizione dei giudici
tributari controversie non aventi natura tributaria e, pertanto,
avrebbero violato l'art. 102, secondo comma, Cost. - ha dichiarato la
manifesta inammissibilità delle sollevate questioni, perchè i
giudici a quibus non avevano neppure tentato di fornire
un'interpretazione costituzionalmente orientata delle denunciate
disposizioni. Essi, infatti, non avevano esplorato la possibilità di
interpretare tali disposizioni nel senso che esse mantenevano ferma
la competenza del giudice ordinario in materie non tributarie e,
pertanto, non avevano spezzato il nesso di inscindibilità tra
giurisdizione tributaria e materia tributaria richiesto dall'evocato
parametro costituzionale.
2.1.2. - Da quanto precede deriva che l'attribuzione alla
giurisdizione tributaria di controversie non aventi natura tributaria
comporta la violazione del divieto costituzionale di istituire
giudici speciali. Tale illegittima attribuzione può derivare,
direttamente, da una espressa disposizione legislativa che ampli la
giurisdizione tributaria a materie non tributarie ovvero,
indirettamente, dall'erronea qualificazione di tributaria data dal
legislatore (o dall'interprete) ad una particolare materia (come
avviene, ad esempio, allorchè si riconducano indebitamente alla
materia tributaria prestazioni patrimoniali imposte di natura non
tributaria). Per valutare la sussistenza della denunciata violazione
dell'art. 102, secondo comma, Cost., occorre accertare, perciò, se
la controversia devoluta ai giudici tributari abbia o no effettiva
natura tributaria. E, a tal fine, non si può prescindere dai criteri
elaborati dalla giurisprudenza di questa Corte per qualificare come
tributarie le entrate erariali; criteri che, indipendentemente dal
nomen iuris utilizzato dalla normativa che disciplina tali entrate,
consistono nella doverosità della prestazione e nel collegamento di
questa alla pubblica spesa, con riferimento ad un presupposto
economicamente rilevante (ex multis: sentenze n. 334 del 2006 e n. 73
del 2005).
Al riguardo, va sottolineato che, ove sia stata accertata la
natura non tributaria della materia attribuita alla cognizione dei
giudici tributari, si deve affermare l'illegittimità costituzionale
di detta attribuzione, nè possono addursi in contrario argomenti che
non trovano fondamento nell'art. 102, secondo comma, Cost. e nella VI
disposizione transitoria della Costituzione. Ad esempio, non sarebbe
sufficiente, al fine di negare lo snaturamento della materia
attribuita alla giurisdizione tributaria, affermare che le
controversie relative ad alcuni particolari canoni, pur non avendo
natura tributaria, sono legittimamente attribuite alla cognizione
delle commissioni tributarie per la sola ragione che il fatto
generatore delle suddette prestazioni patrimoniali è simile al
presupposto che, in passato, avevano avuto alcuni tributi. Neppure
sarebbe sufficiente addurre mere ragioni di opportunità per
giustificare, sul piano costituzionale, la cognizione, da parte dei
giudici tributari, di controversie non tributarie riguardanti
fattispecie in qualche misura simili a quelle propriamente
tributarie. Al contrario, come già rilevato, il difetto della natura
tributaria della controversia fa necessariamente venir meno il
fondamento costituzionale della giurisdizione del giudice tributario,
con la conseguenza che l'attribuzione a tale giudice della cognizione
della suddetta controversia si risolve inevitabilmente nella
creazione, costituzionalmente vietata, di un nuovo giudice speciale.
2.2. - Con riguardo al sopra menzionato secondo passaggio
argomentativo, concernente la natura non tributaria del COSAP, questa
Corte deve preliminarmente prendere atto che la disposizione
censurata è stata oggetto di numerose pronunce della Corte di
cassazione. Tale giurisprudenza, dopo aver inserito il denunciato
art. 3-bis, comma 1, lettera b), del decreto-legge n. 203 del 2005
nell'ambito di una tendenza del legislatore ad ampliare
progressivamente l'oggetto della giurisdizione tributaria mediante
successive modificazioni dell'art. 2 del decreto legislativo n. 546
del 1992, ha costantemente dichiarato che le controversie attinenti
al COSAP non hanno natura tributaria (ex multis, Cassazione, sezioni
unite civili, nn. 25551, 13902, 1611 del 2007; n. 14864 del 2006;
n. 1239 del 2005; n. 5462 del 2004; n. 12167 del 2003). In
particolare, la Cassazione, dopo aver rilevato che il COSAP si
applica in via alternativa al tributo denominato «tassa per
l'occupazione di spazi ed aree pubbliche» (TOSAP), ha precisato che
detto canone, da un lato, «è stato concepito dal legislatore come un
quid ontologicamente diverso, sotto il profilo strettamente
giuridico, dal tributo (Tosap) in luogo del quale può essere
applicato» e, dall'altro, «risulta disegnato come corrispettivo di
una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva),
dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici».
Tali decisioni circa la natura non tributaria del COSAP, che - per
il numero elevato, la sostanziale identità di contenuto e la
funzione nomofilattica dell'organo decidente - costituiscono diritto
vivente, prospettano una ricostruzione plausibile dell'istituto, non
in contrasto con i sopra ricordati criteri elaborati dalla
giurisprudenza costituzionale per individuare le entrate tributarie.
Non sussistono ragioni, pertanto, perchè questa Corte proceda ad una
autonoma valutazione circa la natura del COSAP.
3. - Dalla evidenziata esclusione della natura tributaria del
COSAP discende, dunque, l'illegittimità costituzionale della norma
denunciata, perchè questa attribuisce alla giurisdizione tributaria
la cognizione di controversie relative a prestazioni patrimoniali non
tributarie e, pertanto, si risolve nella creazione di un giudice
speciale vietato dal secondo comma dell'art. 102 Cost.
4. - Resta assorbita la questione sollevata dal giudice rimettente
con riferimento all'art. 25, primo comma, Cost.

per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2,
secondo periodo, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991,
n. 413) - come modificato dall'art. 3-bis, comma 1, lettera b), del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 2 dicembre 2005, n. 248 -, nella parte in cui stabilisce
che «Appartengono alla giurisdizione tributaria anche le controversie
relative alla debenza del canone per l'occupazione di spazi ed aree
pubbliche previsto dall'articolo 63 del decreto legislativo 15
dicembre 1997, n. 446, e successive modificazioni».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Gallo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 marzo 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola