1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 14-3-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 93 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 dicembre 1989
N. 93 Ordinanza emessa il 7 dicembre 1989 dal pretore di Roma nel procedimento penale a carico di Abdelkader Mohamed Liberta' personale - Nuovo codice di procedura penale - Norme di attuazione - Contravvenzione al foglio di via obbligatorio da parte dello straniero - Previsto arresto anche al di fuori dei casi di flagranza - Convalida - Possibile applicazione da parte del giudice di misura coercitiva in contrasto con principi e direttive della legge di delega. (D.Lgs. 28 luglio 1989, n. 271, art. 224, primo e secondo comma, in relazione alla legge 16 febbraio 1987, n. 81, artt. 2, punti 32 e 59, e 6). (Cost., art. 76). (090C0252) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 14-3-1990)

IL PRETORE
OSSERVA IN FATTO E IN DIRITTO
Tratto in arresto per rispondere del reato p. e p. dall'art. 152
del t.u.l.p.s. Abdelkader Mohamed veniva presentato innanzi a questo
pretore ai sensi dell'art. 566 del c.p.p. Il p.m. nel chiedere la
convalida dell'arresto dell'imputato e l'applicazione nei suoi
confronti della misura coercitiva della custodia in carcere,
prospettava una questione di legittimità costituzionale dell'art.
224, primo e secondo comma del d.-l. n. 271/1989 in relazione
all'art. 76 della Costituzione depositando a tra fine una memoria
inserita negli atti del giudizio.
Orbene, dovendo il giudicante pronunciarsi sulla legittimità
dell'arresto operato nei confronti dell'imputato relativamente al
reato p. e p. dell'art. 152 del t.u.l.p.s., nessun dubbio sussiste in
ordine alla rilevanza della prospettata questione di illegittimità
costituzionale con riferimento al primo comma dell'art. 224 citato
che, per l'appunto, imporrebbe la convalida dell'arresto.
Parimenti rilevate deve, poi, ritenersi l'analoga questione
prospettata in ordine al secondo comma della stessa disposizione.
Le condizioni di vita dell'imputato, sprovvisto di una fissa
dimora di una stabile occupazione, di un qualsiasi legame con un
determinato luogo del territorio nazionale, evidenziano un concreto
pericolo di fuga bene potendosi desumere, in relazione alle
specifiche circostanze sopra richiamate, che l'imputato ove rimesso
in libertà possa definitivamente sottrarsi alla esecuzione della
pena rendendosi irreperibile, anche in virtù della sua incerta
identificazione anagrafica - l'imputato è sprovvisto di documenti di
identità -.
Avendone il p.m. fatto richiesta e sussistendone le condizioni
andrebbe quindi, disposta ex art. 224 del d.-l. n. 271/1989 la misura
coercitiva della custodia in carcere, apparendo questa l'unica misura
idonea a salvaguardare la richiamata esigenza cautelare.
Accertata la rilevanza ai fini del decidere della prospettata
questione di illegittimità, resta da valutarne il suo fondamento
nello specifico e limitato ambito del giudizio di non manifesta
infondatezza riservato al giudice a quo.
A riguardo si impone una prima considerazione di ordine generale.
La legge delega n. 81/1987, nel demandare al Governo della
Repubblica il compito di emanare il nuovo codice di rito, ha, per
ciò che qui interessa, fissato nei nn. 32 e 59 dell'art. 2 gli
specifici principi e criteri ai quali attenersi nel disciplinare le
ipotesi di arresto ad opera della p.g. nonchè quelle di adozione di
eventuali misure di coercizione personale con provvedimenti dell'a.g.
Senza entrare nel dettaglio delle citate disposizioni è sufficiente
sottolineare ai limitati fini della questione oggetto di esame come
il legislatore delegante abbia ancorato le ipotesi di arresto ad
opera della p.g. alla sussistenza di uno stato di flagranza in
relazione a fattispecie esclusivamente delittuose così escludendo, a
differenza della precedente normativa, qualsiasi ipotesi di arresto
per reati contravvenzionali.
Nello stesso n. 32 del citato art. 2 il legislatore delegante ha
previsto, al di fuori dei casi di flagranza, il diverso potere-dovere
della p-.g. di fermare "colui che è fortemente indiziato di gravi
delitti, quando vi è fondato pericolo di fuga".
Deve, pertanto, concludersi che, secondo la scelta operata in via
generale dal legislatore nel disciplinare l'istituto dell'arresto ad
opera della p.g. tale penetrante potere è stato limitato alle sole
ipotesi di gravi delitti accertati in stato di flagranza così
escludendo, a differenza di quanto disposto nel previgente codice di
rito, qualsiasi applicazione dell'istituto a reati contravvenzionali.
Analoghe considerazioni possono poi, essere svolte per ciò che
attiene alla possibilità di applicare una misura coercitiva
relativamente alla richiamata ipotesi contravvenzionale, possibilità
che, come più avanti si illustrerà, viene per la prima volta
introdotta con l'art. 224 del d.-l. n. 271/1989.
Il n. 59 dell'art. 2 della citata legge delega tradottosi, per
ciò che qui interessa, nell'art. 280 del c.p.p., limita
l'applicabilità di una misura coercitiva, sussistendone le altre
condizioni pure elencate, alle sole ipoesi dei reati puniti con pena
detentiva superiore nel massimo a tre anni.
Discende da quanto fin qui argomentato che tanto la previsione
dell'arresto quanto quella di applicazione di una misura coercitiva
in relazione all'art. 152 del t.u.l.p.s. appaiono totalmente estranee
al sistema generale delineato dal legislatore delegante: l'art. 224
del decreto citato mantiene, quanto al primo profilo, un'ipoesi di
arresto, anche al di fuori dei casi di flagranza, per una
contravvenzione - primo comma - e introduce una ipotesi di
applicazione di misura coercitiva per un reato punito, nel massimo,
con mesi sei di arresto.
Deve a questo punto verificarsi se le scelte operate dal delegato,
in quanto fondate su un potere attribuitogli dal legislatore e
rispondenti ai principi e criteri da questo prefissati, possano
ritenersi costituzionalmente legittime ai sensi dell'art. 76 della
costituzione a nulla rilevando, sotto il profilo che qui interessa,
eventuali giudizi sull'opportunità politica di siffatte scelte.
La soluzione alla prospettata questione, sia pure sotto profili
parzialmente diversi, non può non essere negativa in rapporto tanto
al primo, quanto al secondo comma dell'art. 224 del d.-l. citato.
Le disposizioni in esame risultano inserite tra le norme di
coordinamento del c.p.p. e, quindi, secondo quanto palesato dalla
loro collocazione sistematica, trovano, il loro fondamento normativo
nell'art. 6 della legge delega che, per l'appunto, affida al Governo
il compito di "emanare le norme di attuazione delle disposizioni
previste negli artt. 2, 3 e 5, le norme di coordinamento delle stesse
con tutte le altre leggi dello Stato, nonchè le norme di carattere
transitorio".
Orbene, proprio il tenore della citata norma attesta la perfetta
consapevolezza nel legislatore delegante delle difficoltà connesse
all'inserimento delle nuove norme nella previgente legislazione. Il
legislatore infatti espressamente, delega al Governo il compito di
coordinare e, quindi, rendere compatibili, nel quadro di un sistema
che si vuole rendere quanto più armonico, le disposizioni contenute
nel nuovo codice di rito con quelle inserite nelle altre leggi dello
Stato.
Lo stesso delegato, del resto, mostra di avere piena
consapevolezza, del compito affidatogli e, nella prima delle norme di
coordinamento, così come in numerose altre, recita "Le disposizioni
del codice si osservano nei procedimenti relativi a tutti i reati
anche se previsti da leggi speciali, salvo quanto diversamente
stabilito in questo titolo e nel titolo terzo", art. 207.
Per effetto della richiamata norma, per l'efficacia ed il valore
ad essa conferitagli dalla disposizione dell'art. 6 della legge di
delegazione vengono così a cadere per ciò che qui interessa norme
contenute in leggi speciali in quanto non conformi al sistema
delineato nel nuovo codice di rito.
Essendosi, per altro, l'autorità delegata riservato il potere di
deroga a quanto pure stabilito in "via generale" nell'ambito del
conferitole compito di coordinamento, il governo nel seguente art.
224, fa salve "le disposizioni dell'art. 152 del regio decreto 18
giugno 931, n. 773 che prevedono l'arresto dello straniero munito di
foglio di via obbligatorio che si allontani dall'itinerario
previsto".
Appare, così, evidente che la norma sulla cui scorta è stato
arrestato l'imputato è stata mantenuta in vita da una scelta
discrezionale del Governo che, verosimilmente fondata su valutazioni
di ordine politico peraltro estranee al presente thema decidendum,
non trova, ad avviso di questo pretore, alcun fondamento nella legge
di delegazione e, quindi, deve ritenersi in contrasto con l'art. 76
della Costituzione.
Non si comprende, infatti, sulla base di quale norma delegante il
governo, che pure mostra di esercitare il compito di coordinamento
emanando dalla legislazione speciale le disposizioni non più
compatibili con quelle introdotte con il nuovo codice, riservi a sè
il potere di mantenere in vita norme, come quella contenuta nell'art.
152 del t.u.l.p.s., che appaiono in palese e stridente contrasto con
la disciplina dettata in via generale in tema di arresto.
In altri termini il potere attribuitosi dal Governo di stabilire
quali delle norme contenute nella legislazione precedente abrogare e
quale mantenere in vita, potere riservato in via generale alla sfera
di esclusiva competenza del Parlamento, in quanto esercitato sui
principi e criteri non enucleabili dalla legge di delegazione, sembra
in contrasto con quest'ultima che più semplicemente, aveva delineato
un compito di coordinamento volto ad un armonico inserimento delle
nuove norme in tema di arresto nella legislazione precedente,
inserimento da attuarsi, ome il Governo mostra di avere ben compreso,
anche attraverso l'eliminazione di disposizioni non più compatibili
con i principi codificati nel nuovo codice di rito (v., oltre alla
prima parte dell'art. 207, ad es. l'art. 230).
In conclusione, dovendosi escludere che l'esercizio del potere di
coordinamento conferito al Governo fosse totalmente privo di limiti -
tale situazione si rifletterebbe irrimediabilmente sulla legittimità
costituzionale della stessa legge di delegazione ai sensi del primo
comma dell'art. 76 della Costituzione, dovendosi, al contrario,
ritenere come questi dovesse tendere all'eliminazione di disposizioni
ormai incompatibili con il nuovo codice di rito, deve ritenersi privo
di fondamento legislativo, e quindi, costituzionalmente illegittimo
ex art. 76 della Costituzione, il primo comma dell'art. 224 decreto
legislativo n. 271/1989 che, in sede di mero coordinamento, ha
ritenuto di mantenere in vita un'ipotesi di arresto che per essere
prevista anche al di fuori della flagranza, per un reato di natura
contravvenzionale, si pone in palese contrasto con le disposizioni
introdotte con il nuovo codice di procedura penale.
Ancora più fondati, poi, appaiono i dubbi di legittimità
costituzionale in ordine al secondo comma dell'art. 224 del citato
decreto legislativo n. 271/1989.
Si è, infatti, introdotta una nuova ipotesi di applicazione di
misura coercitiva relativamente ad un reato contravvenzionale punito
nel massimo con sei mesi di arresto.
Orbene, risultando estranee al presente thema decidendum ogni
valutazione politica in ordine ad una siffatta scelta, occorre qui
sottolineare come la possibilità di applicare al contravventore al
f.v.o. una misura coercitiva è disposizione che non solo contrasta
con l'attuale sistema normativa, ma non ha un suo ascendente neppure
nella disciplina del vecchio codice di rito.
Senza entrare nel merito del preesistente sistema, è sufficiente
sottolineare, ai fini che qui interessano, che la possibilità di
creare un autonomo e definitivo titolo di custodia contestuale, alla
convalida di arresto relativamente al reato p. e p. dall'art. 152 del
t.u.l.p.s. non era prevista nell'abrogato codice di procedura.
Al di là dei diversi meccanismi processuali operanti nel vecchio
e nel nuovo codice di rito in tema di status libertatis degli
imputati, ben oltre le dispute pure prospettatesi, in passato tanto
in dottrina quanto in giurisprudenza circa la possibilità di
mantenere la custodia cautelare per reati che non consentivano la
cattura, una cosa è resa di per sè evidente dalla disposizione
contenuta nell'art. 224 del decr. leg. n. 271/1989: mentre in passato
in nessun caso poteva emettersi, a seguito della convalida
dell'arresto, un mandato di cattura nei confronti dello straniero
contravventore al f.v.o., oggi, viceversa, può essere disposta la
custodia in carcere con adozione di un definitivo titolo restrittivo
della sua libertà personale.
Per effetto della citata norma, pertanto, bene può ritenersi
come, sotto il profilo cautelare, la posizione del contravventore al
f.v.o. si sia notevolmente aggravata e ciò non tanto per la
possibilità di essere giudicato per direttissima in stato di arresto
- situazione questa pure prevista dalla legislazione precedente -,
quanto per la sottoposizione a un titolo definitivo di custodia che,
qui si in deroga a quanto precedentemente previsto, ne,
legittimerebbe il mantenimento in carcere a prescindere
dall'intervento in un ristretto arco di tempo di una sentenza di
condanna. Unico limite alla custodia in carcere dell'imputato, oltre
alle ipotesi di revoca e sostituzioni delle misure, dovrebbe
ritenersi l'inutile ricorso dei termini massimi di custodia cautelare
previsti dal terzo comma del citato art. 224 del c.p.p.
Orbene, il delineato contrasto della disposizione in esame con i
principi fissati dalla direttiva 59 dell'art. 2, della legge n.
81/1987 in tema di misure coercitive, il suo ritenuto carattere
innovativo rispetto alla previgente legislazione, se da un lato ne
evidenziano l'illegittimità costituzionale - la norma risulta
introdotta in sede di mero coordinamento e al di là di qualsiasi
delega conferita dal Parlamento al Governo -, da un'altro evidenziano
la stretta interdipendenza tra il primo e il secondo comma dell'art.
224, rendendo anche per tale profilo inevitabile in congiunto
giudizio di costituzionalità non potendo una disposizione vivere in
mancanza dell'altra.
L'art. 121 delle disp. att. al c.p.p. ha previsto l'obbligo per il
p.m. di disporre "che l'arrestato o il fermato sia posto
immediatamente in libertà quando ritiene di non dovere richiedere
l'applicazione di misure coercitive".
In tale quadro, non volendosi creare ulteriori deroghe al sistema
previsto per il reato di cui all'art. 152 del t.u.l.p.s. e volendosi
mantenere l'ipotesi di arresto per lo straniero contravventore al
f.v.o., non restava che introdurre, benchè non previsto nel n. 59
dell'art. 2 della legge delega, la possibilità di applicare a questi
una misura coercitiva in mancanza della cui previsione non restava
che eliminare anche l'ipotesi di arresto.
Infatti, dovendosi sempre applicare l'art. 121 del disp. di att.
nelle ipotesi di arresto per contravvenzione al f.v.o., la
liberazione dello straniero avrebbe comportato la conseguente
impossibilità di attivare il meccanismo di celebrazione del giudizio
con rito direttissimo ex art. 566 del c.p.p. e la invero, formale ed
inutile richiesta di convalida dell'arresto al g.i.p.
Al contrario, essendosi voluta mantenere benchè in contrasto con
la nuova normativa introdotta in via generale dal nuovo codice di
rito, il potere di arresto dello straniero contravventore al f.v.o.,
si è inteso, da parte dell'autorità delegata, di colmare la lacuna
venutasi a creare, quanto alla possibilità di mantenere la custodia
cautelare in vista del celebrando giudizio, dalla scomparsa delle
ipotesi di conferma della convalida dell'arresto e di sentenza di
condanna emesse entro il decimo giorno - art. 246 dell'abrogato
c.p.p. - con la previsione di un definitivo titolo di custodia che,
neppure previsto dalla previgente normativa, appare in palese
contrasto con i principi e le direttive fissate dal n. 59 dell'art. 2
della legge delega in ordine alla disciplina delle misure coercitive.
Si è, così, data attuazione, secondo una scelta che non appare
espressa dal Parlamento e, quindi, soggetta alla sua responsabilità
politica, all'articolato sistema specificato nell'art. 224 che
proprio per la stretta interdipendenza tra il primo e secondo comma,
sembra, a questo pretore, costituzionalmente illegittimo nel suo
insieme, per essere stato introdotto in assenza di specifica delega
con scelte estranee al compito di coordinamento affidato al Governo.
Nè, a fronte delle argomentazioni sopra svolte, può invocarsi il
carattere transitorio delle disposizioni in esame dovendosi, secondo
la decisione sollecitare al giudice delle leggi, in quanto rientrante
nella sua esclusiva competenza, stabilire se le scelte operate dal
governo rientrassero nell'ambito della delega ricevuta così da
inquadrarsi nel corretto funzionamento del rapporto
Parlamento-Esecutivo, a nulla rilevando, sotto tale profilo, il
protrarsi in un tempo più o meno lungo della efficacia di norme
emesse in contrasto con l'art. 76 cost.
Le argomentazioni fin qui svolte in ordine alla non manifesta
infondatezza in rapport all'art. 76 della Costituzione della
illegittimità del primo e del secondo comma dell'art. 224 del d.-l.
28 luglio 1989, n. 271, per contrasto con i nn. 32 e 59 dell'art. 2
della legge delega 16 febbraio 1987, n. 81 nonchè con il successivo
art. 6 della stessa legge, la rilevanza delle prospettate questioni
nell'ambito del presente procedimento ne impongono la sospensione con
consegnente immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Non potendosi, conseguentemente, provvedere alla richiesta di
convalida di arresto dell'imputato entro il termine di legge, si
rende necessario disporre l'immediata liberazione dell'imputato come
da separata ordinanza.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale del primo e del secondo comma dell'art.
224 del d.-l. n. 271/1989 in relazione all'art. 76 della Costituzione
per contrasto con i punti nn. 32 e 59 dell'art. 2 della legge 16
febbraio 1987, n. 81 e dell'art. 6 della citata legge;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il presente giudizio;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Roma, addì 7 novembre 1989
Il pretore: CAPOCCETTI

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