1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 28-4-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 174 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 1992- 5 aprile 1993
N. 174 Ordinanza emessa l'8 aprile 1992 (pervenuta alla Corte costituzionale il 5 aprile 1993) dalla Corte dei conti, sezione terza giurisdizionale, sul ricorso proposto da Capogrosso Vincenzo contro il Ministero della difesa Impiego pubblico - Previdenza - Disciplina dell'equo indennizzo - Attribuzione delle controversie in materia, in mancanza di espresse disposizioni in proposito, secondo la giurisprudenza della Cassazione (ss.uu. 28 maggio 1986) alla giurisdizione esclusiva dei t.a.r. e del Consiglio di Stato, anziche' alla giurisdizione della Corte dei conti - Irragionevolezza dell'impugnata normativa con conseguente incidenza sul diritto di difesa in giudizio nonche' sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a., in considerazione della limitata cognizione del giudice amministrativo a fronte della cognizione piena della Corte dei conti, della specializzazione della stessa nelle controversie medico-legali in subiecta materia, nonche' della minore onerosita' dei giudizi innanzi alla Corte dei conti, per i quali non e' richiesta l'assistenza dell'avvocato. (R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, art. 13; r.d. 27 giugno 1933, n. 703, art. 14; r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, art. 72; d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 68). (Cost., artt. 3, 24, 97 e 113). (093C0401) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 28-4-1993)

LA CORTE DEI CONTI
Uditi, nella pubblica udienza dell'8 aprile 1992, con l'assistenza
del segretario dott. Laura Camilleri; il consigliere relatore; l'avv.
Domenico Bonaiuti; il pubblico ministero in persona del v.
procuratore generale dott. Laura Di Caro.
Visto il ricorso iscritto al n. 125779 e gli atti relativi.
Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso (n. 125779) proposto
dal già coadiutore principale Capogrosso Vincenzo, elettivamente
domiciliato in Roma, piazza Grazioli Lante, 16, cap. 00195, presso il
suo procuratore speciale avv. Domenico Bonaiuti, avverso il decreto
del Ministro della difesa n. 150 del 3 marzo 1982.
1. - Con decisione emessa in pari data questa Corte ha respinto un
primo ricorso del già coadiutore capo (Capogrosso Vincenzo n.
108026) attinente alla determinazione dell'ammontare della pensione
spettante (percentuale applicata alla base pensionabile e alla misura
di questa) dichiarando inammissibili altre collaterali doglianze.
Sul presente ricorso (n. 125779) attinente all'equo indennizzo,
ritiene invece di dover sollevare d'ufficio questioni di
costituzionalità in punto di giurisdizione. Infatti, nel quadro
dell'attuale legislazione (v. l'art. 13 del r.d. 12 luglio 1934, n.
1214; art. 14 del r.d. 27 giugno 1933, n. 703; legge 21 marzo 1953,
n. 161; legge 25 aprile 1957, n. 283; legge 20 dicembre 1961, n.
1345; art. 68 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3) nessuna norma prevede
espressamente che la Corte dei conti decida ricorsi in materia di
equo indennizzo.
Inoltre, secondo l'orientamento della Corte di cassazione, si
tratta di contenzioso appartenente alla giurisdizione del giudice del
rapporto (t.a.r.; C.d.S.).
Da ciò dovrebbe derivare necessariamente una pronunzia di difetto
di giurisdizione da parte di questo giudice, il che evidenzia la
rilevanza della questione ai fini del decidere.
Le questioni che il Collegio intende sottoporre al vaglio della
Corte verificatrice appaiono peraltro non manifestamente infondate
alla luce delle considerazioni che seguono.
La norma che istituisce l'equo indennizzo è in effetti contenuta
nello "statuto degli impiegati civili dello Stato". Pur tuttavia
questa collocazione non giustifica che il relativo contenzioso debba
essere affidato ai t.a.r. e al C.d.S. dovendo essere valutati altri
aspetti come si vedrà più avanti.
Infatti il t.u. n. 3/1957 disciplina la posizione del dipendente
civile in tutti i suoi aspetti e ne costruisce lo status complessivo
arrivando anche a prevederne e a disciplinarne partim il diritto a
pensione dal che non si può certo desumere che il contenzioso
relativo appartenga alla giurisdizione del giudice del rapporto.
In sostanza la sedes materiae non può essere decisiva per
stabilire la giurisdizione tanto più che l'equo indennizzo non ha
carattere retributivo perchè risarcisce un danno mediante
indennizzo; non possiede cioè gli stessi elementi dello stipendio e
delgi altri assegni corrisposti in attività di servizio poichè per
la sua determinazione si tiene conto esclusivamente di criteri
riferiti quoad valetudimen.
Esso ha in comune con la pensione privilegiata criteri di
accertamento del diritto, i metri valutativi del danno nonchè gli
organi chiamati a pronunciarsi.
2. - Occorre premettere che questa sezione, con decisione n. 42221
del 12 febbraio 1979, in fattispecie Alvino, ed altre successive (n.
42660/19 marzo 1979; n. 43412/28 maggio 1979; n. 47716/15 maggio
1981; n. 49327/19 febbraio 1982; n. 49688/2 aprile 1982; n. 51431/22
settembre 1982) affermò la propria giurisdizione sulle controversie
attinenti all'equo indennizzo senonchè - come già accennato - la
Corte di cassazione in ss.uu. (regione Abruzzo c. Di Pietro avverso
la decisione n. 51431/22 settembre 1982) dichiarò la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo su tale contenzioso (sentenza n.
3601/28 maggio 1986).
Osservò la Corte suprema che la competenza giurisdizionale della
Corte dei conti era delimitata dall'art. 14 del r.d. 27 giugno 1933,
n. 703 per il che al giudice delle pensioni era precluso l'esame
delle controversie relative all'equo indennizzo, istituto "che trova
il proprio titolo immediato nella disciplina del rapporto d'impiego";
in tale sede la circostanza che i due trattamenti (equo indennizzo e
pensione privilegiata) avessero come comune presupposto
l'accertamento della causa di servizio fu ritenuta del tutto
accidentale e ininfluente.
3. - La sezione, preso atto della pronuncia della Corte
regolatrice, ritenne di dover tornare al proprio precedente
indirizzo, che declinava la giurisdizione.
Epperò ricorrenti e mai sopite perplessità inducono questo
giudice a riconsiderare l'intera questione e a sottoporre alla Corte
verificatrice evidenti e meditati profili di incostituzionalità.
L'equo indennizzo, istituto del tutto ignoto all'ordinamento
anteriore, è stato introdotto dal d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, il
cui art. 68, ottavo comma, afferma testualmente: "Per l'infermità
riconosciuta dipendente da causa di servizio sono altresì, a carico
dell'amministrazione, le spese di cura .. nonchè un equo indennizzo
per la perdita dell'indennità fisica eventualmete subita
dall'impiegato".
A questo punto la giurisdizione della Corte dei conti - anche in
mancanza di una norma espressa - sarebbe sufficientemente
giustificata da premesse sistematiche senonchè la Corte suprema ha
ritenuto esaustivo e preminente il rilievo della sedes materiae in
cui è disciplinato l'equo indennizzo evidenziando così la carenza
di una specifica disposizione attributiva della giurisdizione. Ed è
quest'ultimo punto che questo giudice non può esimersi dal segnalare
alla Corte verificatrice.
4.0. - L'irrazionalità della omessa previsione e il conseguente
vulnus di norme costituzionali emergono da tre distinti profili: a)
il primo si fonda sugli svariati elementi di raccordo tra l'equo
indennizzo e la pensione privilegiata, così come normativamente
disciplinati; b) il secondo evidenzia le incongruenze e le
disfunzioni che l'attuale sistema produce nell'applicazione pratica;
c) l'ultimo, ma non ultimo, attiene alla più ampia tutela che,
rispetto al giudice del rapporto, può essere offerta dal giudice
delle pensioni in materia medico-legale (accertamento dei "fatti di
servizio" e sussistenza del nesso etiopatogenitico o causale; analisi
di questioni di "classifica" e di "aggravamento" etc.).
4.1. - L'art. 68 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 e l'art. 48 del
d.P.R. 3 maggio 1957, n. 686, prevedono che l'equo indennizzo è
concesso all'impiegato che, per infermità contratta per causa di
servizio, ha subito una menomazione dell'integrità fisica
ascrivibile ad una delle categorie di cui alle tabelle A e B annesse
alla legge 10 agosto 1958 (si tratta di tabelle pensionistiche).
L'art. 64 del t.u. delle pensioni 29 dicembre 1973, n. 1092,
prevede a sua volta che "il dipendente statale che per infermità o
lesioni dipendenti da fatti di servizio abbia subito menomazioni
dell'integrità personale ascrivibili a una delle categorie della
tabella A annessa alla legge 18 marzo 1968, n. 313, ha diritto alla
pensione privilegiata qualora dette menomazioni lo abbiano reso
inabile al servizio ..".
4.2. - In sostanza il requisito della causa di servizio e quello
della ascrivibilità dell'affezione sono comuni ai due istituti e
vanno accertati secondo norme pensionistiche; non è invece in comune
il requisito della "inabilità al servizio".
Qualora però l'affezione che ha dato luogo ad equo indennizzo
divenga inabilitante, il procedimento prosegue d'ufficio per la
dispensa e il riconoscimento del diritto a pensione privilegiata.
4.3. - Per l'uno e l'altro beneficio sono previsti l'audizione del
comitato per le pensioni privilegiate ordinarie (art. 166 del t.u. n.
1092) nonchè la procedura di aggravamento (art. 56 del d.P.R. n.
686/1957 per l'e.i. e art. 70 del t.u. n. 1092/1973 per la p.p.o.).
4.4. - Se l'impiegato, al quale è stato liquidato l'equo
indennizzo, ottiene successivamente, e per lo stesso titolo, la
pensione privilegiata, la metà dell'equo indennizzo già corrisposto
deve essere recuperata (artt. 50 e 60 del d.P.R. 3 maggio 1957, n.
686; art. 144 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092).
4.5. - In sostanza la domanda per l'e.i., il procedimento e il
riconoscimento dei suoi presupposti sono in funzione di
propedeuticità e di collegamento con l'eventuale, futura pensione
privilegiata che richiede gli stessi presupposti, oltre, ovviamente,
all'inabilità alle specifiche mansioni.
E identici sono gli organi di accertamento, l'organo consultivo
(il comitato per le p.p.o.) e lo stesso organo che formalizza il
diniego o il riconoscimento.
In un quadro siffatto appare del tutto illogico che i ricorsi
avverso i provvedimenti di e.i. e di p.p.o. debbano essere proposti a
giudici diversi. Tali istituti hanno in comune lo stesso fatto
genetico - e cioè la noxa patogena causata dal servizio - e le
stesse premesse e le stesse vicende procedimentali, elementi di
connessione che di per sè soli renderebbero auspicabile la
concentrazione di tali questioni presso un umus judex.
4.6. - Ma v'ha di piu': mentre l'equo indennizzo può essere
cumulato con lo stipendio, esso è solo parzialmente cumulabile con
la pensione privilegiata (art. 50 del d.P.R. n. 685/1957, art. 144
del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092) il che dimostra che, mentre
esso è un aliud rispetto al trattamento di attività, non lo è
completamente rispetto alla pensione al punto che in esso sono stati
da taluno ritenuti sussistenti aspetti non dissimili dalle
"indennita'" di cui all'art. 72 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, il
cui contenzioso appartiene alla Corte dei conti.
Non a caso il legislatore attribuì alla Corte dei conti (art. 11
della legge 10 gennaio 1929, n. 59) la giurisdizione in materia di
"indennizzo privilegiato aeronautico", beneficio che, alla pari
dell'equo indennizzo e della pensione privilegiata, compensa il danno
derivante da rischio specifico.
Dagli esposti elementi deriva, ad avviso di questo giudice, che
l'art. 72 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, l'art. 13 del r.d. 12
luglio 1934, n. 1214 - attinenti alle materie attribuite alla Corte
dei conti - e l'art. 68 del t.u. approvato con d.P.R. 10 gennaio
1957, n. 3, per il fatto di non prevedere, in deducta materia, la
giurisdizione della Corte dei conti, si pongono in contrasto, anche
sotto il profilo della razionalità, con l'art. 97 della
Costituzione.
Infatti i criteri di riparto della giurisdizione, nonchè
l'attività e il funzionamento degli organi giurisdizionali non
possono sfuggire a quelli stessi principi di "buon andamento" cui
deve ispirarsi l'organizzazione degli uffici lato sensu della
pubblica amministrazione.
5.0. - L'attuale sistema normativo si pone in contrasto con l'art.
97 della Costituzione perchè consente altre incongruenze e
disfunzioni.
Infatti ben può verificarsi che i procedimenti relativi ai due
benefici abbiano sbocchi temporali contestuali e che
l'amministrazione adotti un unico provvedimento, positivo o negativo.
Sembra quindi irrazionale che l'atto amministrativo debba essere
impugnato partim dinanzi al giudice del rapporto e partim dinanzi
alla Corte dei conti.
Ciò può dar luogo a procuncie giurisdizionali contrastanti ad
es. in punto di causa di servizio o di classifica, oppure può
verificarsi che la pronunzia dell'un giudice ostacoli l'esame di
merito del punto specifico da parte dell'altro giudice.
5.1. - È ovvio che l'inconveniente può verificarsi anche se
l'amministrazione emette due decreti disgiunti. Per prevenire tali
aberranti conseguenze il giudice del rapporto d'impiego ha, in
qualche caso, emesso pronunzia anche in materia di pensione
privilegiata ritenendo imprescindibile un'unica decisione, anche
violando in parte le norme della giurisdizione.
Tali inconvenienti possono essere eliminati attribuendo alla Corte
dei conti - che ora si pronunzia solo dopo il collocamento a riposo
del richiedente - anche il contenzioso in materia di equo indennizzo.
Cioè la Corte verificatrice dovrebbe dichiarare incostituzionali,
per violazione dell'art. 97 della Costituzione, l'art. 72 del r.d. 13
agosto 1933, n. 1038, l'art. 13 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214,
nonchè l'art. 68, ottavo comma, del t.u. approvato con d.P.R. 10
gennaio 1957, n. 3, perchè dette norme non prevedono la
giurisdizione della Corte dei conti in materia di equo indennizzo.
Ad una pronunzia siffatta non può essere di ostacolo l'assunto,
per vero troppo enfatizzato (v. il prec. punto 3) che l'equo
indennizzo "attiene alla disciplina del rapporto d'impiego".
Infatti, si ripete, acquista carattere preminente l'aspetto
risarcitorio che pone detto istituto, anche alla stregua di quanto
finora detto, più nel campo previdenziale che in quello del rapporto
d'impiego, nonostante la sua disciplina sia contenuta nel t.u. n. 3 e
nel d.P.R. n. 686/1957.
E poi non va sottaciuto che il contenzioso attualmente evoluto
alla Corte dei conti può essere attivato anche da dipendenti in
attività di servizio. Tralasciando i giudizi di responsabilità -
che sono iniziati ad istanza del procuratore generale e nei quali è
indifferente che i convenuti siano in servizio o a riposo - possono
essere proposti ricorsi in materia di riscatto, ricongiunzione,
riconoscimento di servizi, anche da dipendenti non ancora pensionati.
Il legame che intercorre tra tali benefici e la futura pensione è un
nesso di propedeuticità alla stessa guisa del rapporto che può
intercorrere tra equo indennizzo e futura pensione privilegiata.
Infatti l'equo indennizzo contiene il riconoscimento della dipendenza
da causa di servizio e quindi di un "bene" da conservare a "futura
memoria" per il futuro riconoscimento anche alla pensione
privilegiata.
6. - Ma è il terzo profilo che si pone con caratteri di
preminenza. L'equo indennizzo è un diritto soggettivo e, alla pari
della pensione privilegiata è qualificato da carattere patrimoniale
e da rapporti peritetici tra dipendenti e p.a.
Ma l'attuale tutela dinanzi al giudice è del tutto inadeguata. È
ben noto infatti che le garanzie giurisdizionali previste
dall'attuale assetto normativo - giurisprudenziale in materia di equo
indennizzo consistono nel ricorso al t.a.r. e, eventualmente, al
C.d.s., in grado di appello, cioè ai giudici del rapporto d'impiego.
Senonchè i poteri di tali giudici si esauriscono nelle cognizioni di
eventuali vizi del procedimento o nel riscontro di macroscopiche
illogicità o inesattezze che portino all'annullamento dell'atto,
giacchè non è dato al t.a.r. o al C.d.s. - senza travalicare i
limiti della giurisdizione di legittimità - esporre apprezzamenti
sostitutivi rispetto ai pareri espressi dagli organi tecnici della
Pubblica amministrazione (commissioni mediche, ufficio M.L. del
Ministero della sanita').
In altri termini le uniche garanzie di cui il dipendente dispone
sugli aspetti strettamente medico-legali da valutarsi ai fini
dell'equo indennizzo non sono connaturate al procedimento
giurisdizionale in quanto si esauriscono all'interno del procedimento
amministrativo e sono ivi limitate alla facoltà di richiedere, prima
del provvedimento, una nuova visita o il parere di altro organo
medico-legale (art. 68, nono comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n.
3).
Il giudice del rapporto d'impiego, infatti, non può sindacare i
giudizi medico-legali in materia di causa di servizio o dissentire
dagli organi tecnici circa gli aspetti inabilitanti di una
determinata affezione ovvero in punto di classifica. Le vicende di
servizio, la loro gravosità, l'accertamento del nesso causale e ogni
altro elemento conoscitivo che confluisca in detta analisi sono
infatti, in quella sede, argomenti d'indagine preclusi e quindi
necessariamente ininfluenti. Tanto meno il giudice del rapporto
potrà confrontare eventuali, contrapposte perizie.
Si tratta quindi di una cognizione di mera legittimità che attua
una tutela del tutto imperfetta di un diritto soggettivo, ben lontana
dalla vera tutela giurisdizionale di cui all'art. 24 della
Costituzione che, ovviamente, deve intendersi nel senso pregnante e
completo di "vera tutela" cioè come diritto qualificato da
pertinenti garanzie.
L'art. 24 è collocato nella parte prima della Costituzione
(Diritti e doveri dei cittadini) e, del resto, il principio della
tutela giurisdizionale è riaffermato dal successivo art. 113.
7. - A differenza del giudice del rapporto, il giudice delle
pensioni - quale peritus peritorum - analizza la gravosità delle
specifiche mansioni, valuta e raffronta verbali, esamina la
documentazione amministrativa e sanitaria, valuta le anamnesi e le
contrapposte perizie, tiene conto di criteri etiopatogenetici e
cronopatologici e non è in alcuna guisa vincolato dai pareri
tecnici, nemmeno da quelli dei propri consulenti (collegio medico-
legale; Ministero della sanita'). Egli statuisce quindi sulla
spettanza del denegato diritto sia che la controversia imponga
nell'accertamento della sussistenza della causa di servizio, sia che
si tratti di questione di classifica o di inabilità.
Non v'è chi non veda quanto più ampia sia la tutela
giurisdizionale offerta dal giudice delle pensioni, che l'esperienza
continua arricchisce di professionalità interdisciplinare.
Dagli esposti elementi emergono opportunità e necessità che il
contenzioso in materia di equo indennizzo sia affidato alla Corte dei
conti potendo ivi essere realizzata la stessa ampiezza di tutela
giurisdizionale della pensione privilegiata. E cioè come
realizzazione di giustizia, nello spirito degli artt. 24 e 113 della
Costituzione.
A ciò non contraddice l'art. 113, ultimo comma, della Carta
costituzionale che, pur demandando al legislatore ordinario la
determinazione degli organi che "possono annullare gli atti della
p.a." chiaramente non autoriza, in siffatta scelta, nè una
qualsivoglia violazione di norme costituzionali nè la mancata
osservanza del principio della razionalità cui deve attenersi la pur
discrezionale previsione normativa.
8. - Inoltre va tenuto presente che dinanzi al giudice delle
pensioni il ricorrente può stare in giudizio senza l'assistenza di
avvocato e, godendo delle garanzie del contraddittorio, ottenere una
decisione non ristretta ad aspetti formali o procedimentali. Il
giudizio è gratuito; rarissimamente vengono pronunziate condanne
alle spese. Quest'ultimo aspetto non è privo di rilievo per un
lavoratore dalle modeste risorse che, nel sistema attuale, deve
sobbarcarsi a spese consistenti per avere tutela giurisdizionale,
imperfetta, in una controversia avente come contenuto la lesione
della integrità fisica, e cioè di un diritto soggettivo primario.
Anzi, nel sistema attuale, il dipendente spesso rinunzia ad
imprendere la via giurisdizionale perchè troppo onerosa sia in
assoluto sia in rapporto ad un beneficio quale l'e.i. di limitata
consistenza finanziaria.
9. - Infine va considerato che la normativa attuale, come già
detto, consente che sui presupposti dell'equo indennizzo e della
pensione privilegiata - che sono identici - si pronunzino
rispettivamente il t.a.r. e la Corte dei conti. È evidente che i
differenti poteri di indagine su tali presupposti creano situazioni
di disuguaglianza giuridica tra cittadini invalidi e determinano
quindi vulnus dell'art. 3, secondo comma, della Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge 9 febbraio
1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti della Corte
costituzionale perchè siano decise le - rilevanti e non
manifestamente infondate - questioni di costituzionalità degli artt.
13 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214; 14 del r.d. 27 giugno 1933, n.
703; 72 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, nonchè 68 del t.u.
approvato con d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, in rapporto agli artt.
97; 24, primo e terzo comma; 3, secondo comma; nonchè 113, per la
parte in cui le citate norme non attribuiscono alla giurisdizione
della Corte dei conti il contenzioso in materia di equo indennizzo;
Sospende ogni decisione sul giudizio in corso;
Ordine che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alla parte ricorrente, al procuratore generale della Corte
dei conti nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia
comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Così deliberato in Roma, nella camera di consiglio dell'8 aprile
1992.
Il presidente: SARACENO

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