1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 4-10-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 592 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 giugno 1995
N. 592 Ordinanza emessa il 27 giugno 1995 dal pretore di Verona nel procedimento civile vertente tra Cassa di risparmio di Verona, Vicenza, Belluno e Ancona e Carlutti Carlo ed altra Processo civile - Competenza del pretore - Modifica (aumento fino a lire cinquanta milioni) apportata con decreto-legge - Lamentato abuso di tale mezzo di legiferazione per mancanza dei presupposti di necessita' ed urgenza - Conseguente esautoramento del Parlamento - Lesione del principio di buon andamento dell'amministrazione della giustizia. (D.-L. 21 giugno 1995, n. 238, art. 2). (Cost., artt. 77 e 97). (095C1175) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 4-10-1995)

IL PRETORE
Letto il ricorso che precede, osserva quanto segue.
La Cassa di risparmio di Verona, Vicenza, Belluno e Ancona chiede
a questo giudice di voler emettere decreto ingiuntivo
provvisoriamente esecutivo nei confronti della società Carlutti
Costruzioni S.r.l. e dei relativi fideiussori, per la somma di L.
36.160.453 dovuta a saldo del conto corrente n. 266/5/16. La domanda
- depositata in cancelleria il 23 giugno 1995 - viene proposta a
questo pretore sulla scorta del d.-l. 21 giugno 1995, n. 238,
pubblicato in Gazzetta Ufficiale 22 giugno 1995 ed entrato in vigore
in pari data, il cui art. 2, modificando l'art. 8 del codice di
procedura civile (già modificato dall'art. 3 della legge n.
353/1990), stabilisce che "Il pretore è competente per le cause,
anche se relative a beni immobili, di valore non superiore a lire
cinquantamilioni, in quanto non siano di competenza del giudice di
pace". Una corretta disamina della domanda impone quindi,
preliminarmente, di soffermarsi sulla competenza del giudice adito,
trattandosi come è noto, di presupposto processuale la cui
sussistenza è condizione indefettibile per poter pronunciare,
ancorchè in via monitoria, sul merito della domanda. A questo
riguardo, secondo il giudicante, si profilano due punti che - in
prima lettura - sembrano incidere negativamente sul presupposto
cennato, inducendo a dubitare della legittimità costituzionale del
decreto-legge cit. Il primo attiene al modo con il quale si è
giunti ad elevare la competenza del pretore (il quale, è il caso di
notarlo, è passato in meno di due mesi dalla competenza di L.
5.000.000, vigente sino al 30 aprile 1995, a quella - decuplicata -
attuale). La strada seguita, come si è visto, è ancora una volta
quella della decretazione d'urgenza del Governo. Mette conto
ricordare che contro l'uso "alluvionale" di di questo strumento si
sono levate, anche di recente, le voci critiche della migliore
dottrina, di ampi settori del Parlamento ed infine, con piena
autorevolezza, dello stesso presidente della Consulta, consapevoli
del pericolo di un sostanziale svuotamento della funzione legislativa
delle Camere laddove esse finissero per ridursi a mero strumento di
ratifica dell'operato normativo del Governo. Va ricordato che la
prassi dei c.d. "decreti di riforma" - come è certamente quello in
esame - ha ricevuto le severe critiche degli studiosi che -
opportunamente - hanno sottolineato come sia "quanto meno opinabile
che simili atti corrispondano, nel complesso delle loro disposizioni,
a casi straordinari di necessità ed urgenza", si è così rimarcato
che tramite decreti di tal genere "in concreto, attorno ad un nucleo
costituito da una decisione realmente urgente .. Il Governo progetta
ed erige interi edifici normativi destinati a durare nel tempo,
sottraendoli al procedimento legislativo ordinario, senza che lo
imponga nessuna ragione oggettiva". Nella fattispecie questo
giudicante dubita che il decreto-legge n. 2338/1995 sia sorretto dal
requisito della straordinaria necessità ed urgenza di cui all'art.
77, comma secondo, Cost. A ben vedere una corretta interpretazione
della norma costituzionale - alla luce degli insegnamenti dello
stesso giudice delle leggi - conduce necessariamente a riconoscere a
questa fonte un valore di assoluta eccezionalità, dovendosi con essa
far fronte a situazioni per l'appunto straordinarie, tali cioè da
esporre a delicati vuoti normativi o, quantomeno, a pericolose
insufficienze di regolamentazione qualora si dovessero seguire i
tempi dell'ordinario iter parlamentare di formazione della legge.
Autorevole dottrina insegna che " .. chiunque legga senza preconcetti
il capoverso dell'articolo in esame, ne trae la precisa impressione
che la Carta costituzionale abbia di mira situazioni oggettivamente
eccezionali, tali da porsi al di fuori delle consuete disponibilità
del legislatore ordinario; senza di che il provvedimento sarebbe
viziato per eccesso di potere", l'eminente autore conclude, quindi,
affermando che " .. la necessità rappresenta un elemento di
qualificazione delle fattispecie regolate: da non confondere dunque
con l'opportunità politica dell'atto, anche se al Governo compete la
scelta del come fronteggiare ciascun caso" e che "l'urgenza non
equivale alla mera speditezza e non si risolve nel fatto che per il
Governo sia difficile vedere altrimenti approvate le proprie
proposte". Alla luce della menzionata connotazione del presupposto
della straordinaria necessità ed urgenza, questo pretore dubita
quindi che esso ricorra nell'intervento del Governo. È chiaro,
difatti, che l'art. 2 del decreto-legge cit. non persegue affatto la
finalità di colmare - in tempo reale - vuoti normativi di sorta:
invero, secondo la formulazione del previgente art. 8 c.p.c., come
risultante dalla modifica introdotta all'esito di approfondite
valutazioni con l'art. 18 della legge 21 novembre 1991, n. 374, il
pretore era competente per le cause, anche se relative a beni
immobili, di valore non superiore a lire venti milioni, in quanto non
di competenza del giudice di pace; per le cause di valore superiore
permaneva quindi la competenza del tribunale il quale, oltretutto,
risultava già opportunamente sgravato delle controversie in materia
di circolazione stradale (il cui peso quantitativo è a tutti noto)
nonchè delle controversie locative, di comodato e di affitto
d'azienda, ove non di competenza per materia o per valore del
pretore. Nè, ancora, la sottrazione al tribunale delle controversie
sino a L. 50.000.000 pare minimamente rispondente a reali esigenze di
pronta razionalizzazione del sistema processuale evocate dall'entrata
in vigore della novella: se così fosse, difatti, sarebbe arduo
dubitare della legittimità del decreto in esame in relazione al
parametro di cui all'art. 77, comma secondo, Cost.: ma non è
certamente questo il caso poichè la modifica alla competenza per
valore pretorile - in senso oltretutto pesantemente ampliativo - si
muove ancora una volta nella direzione di un ulteriore sgravio del
carico giudiziale dei tribunali, al di fuori di ogni disegno organico
di revisione dei criteri di competenza verticali (nella auspicata
prospettiva del giudice unico di primo grado) e senza alcuna
previsione di razionalizzazione delle circoscrizioni giudiziarie,
caratterizzate, tra l'altro, dalla pesante frammentazione delle
preture circondariali in numerose sezioni distaccate, con tutti i
disagi e le dispersioni organizzative e patrimoniali connesse.
Questo tema consente poi di accedere alla seconda riflessione.
Come si è detto, in meno di due mesi il limite massimo della
competenza per valore del pretore è stato elevato di ben dieci
volte. Giova altresì osservare che l'attuale competenza - pari a
cinquanta milioni di lire contro i venti previsti dall'art. 18 della
legge n. 374/1991 - si accompagna alla inopinata "restituzione" al
pretore della competenza per materia in ordine alle cause di
opposizione alle ingiunzioni di cui alla legge 24 novembre 1981, n.
689 nonchè a quelle di opposizione alle sanzioni amministrative
irrogate ex art. 75 del testo unico approvato con d.P.R. 9 ottobre
1990, n. 309. A tanto si è giunti con l'art. 1 del d.-l. n. 238/1995
che ha sottratto al giudice di pace detta competenza, abrogando tout
court i commi terzo e quarto, n. 4, dell'art. 7 c.p.c. Non è
azzardato ritenere che con questa "controriforma" le sopravvenienze
civili del tribunale si ridurrano quantitativamente in misura non
minore del 50% e che, di conseguenza, sui pretori verrano a gravare,
all'incirca, altre 200/250 mila cause nuove all'anno, in precedenza
trattate dal giudice superiore. Queste cause, aggiungendosi alle
sopravvenienze medie annuali - stimabili in almeno 600/650 mila
controversie, secondo dati estrapolati dalle statistiche giudiziarie
edite dall'Istat nel 1993 e riferite al triennio 1989/1991 -
porteranno le sopravvenienze pretorili a circa 900.000 nuovi processi
annui. Si badi che il numero appena esposto rappresenta soltanto un
prudentissimo apprezzamento per difetto poichè le statistiche
cennate fanno riferimento alla sopravvenienza media annuale del
pretore allorquando la sua competenza per valore era ancora ristretta
a cinque milioni di lire; ben diverso discorso potrebbe tuttavia
valere se alle pendenze pretorili di quel triennio si aggiungessero
le controversie comprese tra i cinque e i venti milioni che - anche
in assenza del decreto n. 21 giugno 1995, n. 238 - sarebbero ora
comunque assegnate al pretore ai sensi dell'art. 18 della legge n.
374/1991. Ebbene, già alla luce di questi dati macroscopici non è
chi non veda la drammatica insufficienza organica e di dotazione
amministrativa dell'ufficio del pretore a far fronte in un tempo
accettabile ad una mole siffatta di controversie; basti considerare
che nonostante l'ulteriore sgravio della competenza del tribunale
introdotto dal decreto-legge n. 238/1995, ancor oggi il numero dei
magistrati destinati ai tribunali civili supera di quasi il 50%
quello dei magistrati destinati alla pretura civile (1300 contro
900). Nè, oramai, tale divario può essere persuasivamente spiegato
richiamando puramente e semplicemente la collegialità del giudice
superiore, posto che al di fuori dei casi (quantitativamente
esiziali, ancorchè giuridicamente rilevanti) di cui all'art. 48,
comma secondo, del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, come modificato
dall'art. 88 della legge n. 353/1990, le controversie civili
spettanti al tribunale sono oramai decise dal "giudice istruttore in
funzione di giudice unico" di cui all'art. 190-bis c.p.c.
In questo quadro, sembra purtroppo inevitabile profetizzare che il
decreto-legge n. 238/1995, lasciando immutata l'attuale pianta
organica e la distribuzione territoriale dei pretori (entrambe
pensate in relazione a competenze infinitamente minori di quelle
odierne) ed omettendo qualsiasi forma di "sommarizzazione" del
giudizio avanti a detto giudice, finirà per paralizzare anche questa
figura di giudicante che, invece, ancor oggi, a fronte di
sopravvenienze annuali mediamente del 200% rispetto a quelle dei
tribunali, riesce ancora ad assicurare una produttività individuale
(quanto a sentenze pubblicate) pressocchè doppia rispetto a quelle
del giudice superiore, con il risultato di un minor numero assoluto
di pendenze (sul punto, si vedano le notevoli considerazioni apparse
sul Foro Italiano, 1995, parte V, 276-283, nell'ambito di una serie
di interventi di autorevoli dottrine sul tema "I rinvii e l'arretrato
nel processo civile").
Questa seconda premessa chiama in causa il dettato dell'art. 97
della Carta fondamentale, secondo cui "I pubblici uffici sono
organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano
assicurati il buon andamento e all'imparzialità
dell'amministrazione". È oramai sicura acquisizione che questo
canone fondamentale valga anche con riferimento all'amministrazione
della giustizia: la prima enunciazione in tal senso del giudice delle
leggi si rinviene nella pronuncia n. 86 del 1982, ove non si manca di
osservare, in linea generale, come "sarebbe paradossale voler
esentare l'organizzazionedegli uffici giudiziari da ogni esigenza di
buon andamento". Vale altresì ricordare la sentenza n. 270 del 1988
e, ancor più, la sentenza n. 18 del 1989, circa l'obbligo di
redigere il processo verbale della decisione degli organi collegiali,
ai fini della eventuale responsabilità civile dei membri del
collegio, in relazione " .. a qualsiasi questione decisa, sia essa
pregiudiziale, preliminare, di diritto o di fatto, a prescindere
dall'esistenza del dissenso di alcuno dai membri del Collegio, della
rilevanza del dissenso ai fini di eventuali azioni di responsabilità
e dalla richiesta di verbalizzazione da parte dell'interessato", per
l'effetto dell'" .. intralcio costante all'attività giudiziaria,
incompatibile col principio di buon andamento dell'amministrazione
della giustizia e non giustificato dalle finalità che la norma
intende realizzare". La sentenza n. 140 del 1992 pone poi l'accento,
in modo pienamente condivisibile, su quanto qui più preme, vale a
dire sul fatto che il buon andamento dell'amministrazione della
giustizia concerne, per l'appunto, " .. l'organizzazione giudiziaria
in senso stretto, intesa come apprestamento di mezzi personali e
strumentali per rendere possibile nel modo migliore l'attuazione
della funzione giurisdizionale .. omissis", proposito questo che il
decreto-legge n. 238/1995 - per l'approccio disinvolto e poco
meditato che, purtroppo, lo caratterizza - non sembra davvero
prefiggersi.
Del resto, per concludere, un'eco non recente dell'esigenza di un
attento equilibrio tra dotazione organica e servizio pubblico sembra
rinvenibile già nella sentenza n. 131 del 1974 dove la Corte,
esaminando la legge ospedaliera del 1968, osserva come essa sia in
definitiva rispettosa del canone di cui all'art. 97, laddove prevede
" .. la formazione dei ruoli organici secondo le varie necessità del
servizio"; altrettanto dicasi per la sentenza n. 728/1988, con la
quale la Corte chiarisce la ratio dell'attribuzione alla legge della
valutazione della dotazione complessiva di un livello funzionale del
personale regionale, " .. in vista del perseguimento di un rapporto
equilibrato fra dotazione organica e servizi indispensabili per il
buon andamento dell'amministrazione". Nulla di tutto ciò - a parere
di questo giudicante - traspare invece dal decreto-legge cit., i cui
effetti dirompenti sul piano del buon andamento degli uffici di
pretura si aggiungono a quelli, oramai prossimi, che deriveranno
dall'aver riversato sul pretore-giudice del lavoro le controversie in
materia di pubblico impiego.
Quanto, infine, alla rilevanza della questione sollevata,
l'eventuale accoglimento dell'eccezione comporterebbe - evidentemente
- il difetto della competenza per valore dell'odierno giudicante, per
l'effetto della reiezione dell'istanza monitoria cennata.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli artt. 77, comma secondo, e 97 della Costituzione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 2 del d.-l. 21 giugno 1995,
n. 238 (Interventi urgenti nel processo civile e sulla disciplina
transitoria della legge 26 novembre 1990, n. 353, relativa al
medesimo processo), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 22 giugno
1995, serie generale, n. 144;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
nonchè la notificazione della presente ordinanza - a cura della
cancelleria - alla parte e alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri;
Ordina, infine, la comunicazione di essa ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Verona, addì 27 giugno 1995
Il pretore: MIRENDA

95C1175