1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 14-4-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 209 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 febbraio 1999
N. 209 Ordinanza emessa il 2 febbraio 1999 dal pretore di Genova nel procedimento penale a carico di Bruttini Giampaolo ed altri Sanita' pubblica - Raccolta e distribuzione di sangue umano e di emoderivati in violazione di norme di legge o per fini di lucro - Trattamento sanzionatorio - Pena minima edittale e pena accessoria - Eccessiva afflittivita' - Mancata graduazione della pena - Ingiustificato eguale trattamento di condotte di diverso disvalore sociale - Lesione del principio della finalita' rieducativa della pena. (Legge 4 maggio 1990, n. 107, art. 17). (Cost., artt. 3, primo comma, e 27, terzo comma). (099C0334) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 14-4-1999)

IL PRETORE
Gli imputati sono stati tratti a giudizio per rispondere del reato
di cui agli artt. 110, 81 c.p., 17, legge n. 107/1990 in relazione
all'art. 31, d.m. 27 dicembre 1990 perchè nelle qualità di
direttore sanitario dell'ospedale e di primario responsabile dei
rispettivi reparti, omettevano di restituire al centro trasfusionale
competente, talune unità di sangue non utilizzate.
In particolare risulta contestata agli imputati la violazione
dell'obbligo, introdotto dalI'art 31 del d.m. 27 dicembre 1990, di
restituire nel più breve tempo possibile al servizio trasfusionale
le unità di sangue o di emocomponenti non utilizzate, accompagnate
da un'attestazione del reparto richiedente circa le modalità con cui
le stesse sono state conservate.
Tale condotta pare rientrare nella fattispecie introdotta della
legge n. 107 del 4 maggio 1990 che all'art. 17 punisce con la
reclusione da uno a tre anni e la multa da L. 400.000 a L. 20.000.000
"chiunque preleva, procura, raccoglie, conserva o distribuisce sangue
umano, o produce e mette in commercio derivati del sangue umano in
violazione delle norme di legge o per fini di lucro" ed aggiunge la
pena accessoria dell'interdizione dall'esercizio della professione se
il colpevole è persona che esercita la professione sanitaria.
La formulazione della norma incriminatrice che sanziona non le
violazioni della presente legge ma le violazioni delle norme di legge
pare confermare l'ampiezza dell'ipotesi sanzionatoria in quanto
risulterebbero richiamate non solo le disposizioni contenute nella
legge 107 da cui scaturiscano degli obblighi, ma anche quelle che non
siano in esse contenute.
Il legislatore, cioè, ha ritenuto che solo la scrupolosa
osservanza di tutte le disposizioni, anche di dettaglio che regolano
le diverse
fasi dalla raccolta alla distribuzione del sangue umano, o la
produzione e commercializzazione dei suoi derivati, possa garantire
la tutela della salute pubblica.
Sembrano quindi integrare reato, anche le violazioni degli obblighi
precisati nei decreti ministeriali collegati alla legge 107, primo
tra tutti il fondamentale d.m. 27 dicembre 1990 emanato in attuazione
della previsione degli artt. 1 e 3, comma 2 della legge n. 107/1990,
in quanto trovino il loro presupposto nei principi espressi nella
legge stessa che deve indicare, con sufficiente specificazione, le
condizioni e i limiti dei provvedimenti dell'autorità non
legislativa, alla cui trasgressione è collegata la norma penale.
La legge n. 107/1990, cioè, è una legge quadro per la disciplina
delle attività trasfusionali, da cui risulta che le operazioni
relative a tali attività sono di esclusiva competenza delle
pubbliche strutture del Servizio nazionale le quali sono preposte
alla raccolta, conservazione e distribuzione del sangue, promuovono e
praticano l'autotrasfusione, garantiscono il buon uso del sangue
stesso.
I successivi decreti ministeriali, tra cui in primo luogo il d.m.
27 dicembre 1990, hanno introdotto la disciplina tecnica di dettaglio
che consente la puntuale attuazione delle direttive impartite dalla
legge, prevedendo tutta una serie di obblighi e di adempimenti, anche
formali, finalizzati ad evitare il rischio che, sottraendo il sangue
al controllo della struttura pubblica in una qualsiasi delle fasi che
vanno dalla raccolta alla distribuzione, possa determinarsi un uso
illegittimo dello stesso.
Proprio per realizzare il massimo grado di cautela, sentita come
particolarmente necessaria per il momento di emergenza in cui la
legge è stata introdotta, si è prevista la sanzione penale, e di
considerevole entità, per qualsiasi violazione di legge che venga
compiuta da chi preleva, procura, raccoglie, conserva o distribuisce
sangue umano, con ciò evidentemente rimandando alla normativa
secondaria, di contenuto più squisitamente tecnico, per
l'individuazione di quelle specifiche condotte che la legge intende
sanzionare, pur sempre però nell'ambito delle suddette fasi di
gestione del sangue e nel rispetto dei criteri ispiratori e delle
direttive fissate della legge.
Tale tecnica legislativa non è inusuale, soprattutto nelle materie
che richiedono la soluzione di problemi tecnici che il legislatore
non sarebbe in grado di affrontare, e viene ritenuta in generale
perfettamente compatibile con i precetti costituzionali della riserva
di legge e tassatività, purchè la legge o un atto equiparato, che
costituiscono ex art. 25 Cost. le esclusive fonti delle norme penali,
abbiano indicato con sufficiente specificazione le condizioni e i
limiti dei provvedimenti dell'autorità non legislativa, alla
trasgressione dei quali è ricollegata la sanzione penale.
Non possono invece rientrare nella fattispecie criminosa violazioni
di precetti contenuti in atti o decreti amministrativi non previsti
espressamente, direttamente o indirettamente da una legge, o
completamente avulsi dai suoi principi base.
La stessa Corte costituzionale (v. sent. 23 marzo 1966, n. 26; 25
marzo 1972, n. 69 e 12 marzo 1975, n. 58) ha avuto occasione di
affermare la compatibilità di una simile tecnica di produzione delle
norme giuridiche penali con la riserva di legge ex art. 25 Cost.,
purchè, appunto, venga rispettato il requisito della "sufficiente
specificazione", la dove, cioè, dal complesso della legge si
evincano direttive vincolanti alle quali dovrà attenersi l'autorità
amministrativa. Tale integrazione del precetto penale trova
d'altronde giustificazione nell'esigenza di introdurre una disciplina
di dettaglio su aspetti strettamente tecnici, che il legislatore non
potrebbe adeguatamente considerare e per i quali si pone anche la
necessità di uno strumento più duttile e più facilmente adeguabile
al mutamento delle situazioni e delle conoscenze
tecnico-scientifiche.
Non pare quindi dubitabile che le condotte contestate agli imputati
nel presente procedimento, in quanto costituenti violazione di
specifici obblighi imposti, dall'art. 31 del citato d.m. 27 dicembre
1990, rientrino nella fattispecie incriminatrice di cui all'art. 17,
legge n. 107, nè tale integrazione della norma penale attraverso la
disciplina di dettaglio dei decreti ministeriali può essere ritenuta
illegittima in quanto trova comunque i suoi presupposti nei principi
chiaramente espressi dalla legge che mira a garantire "il buon uso
del sangue", l'ottimizzazione della raccolta e della distribuzione
sul territorio dello Stato, in condizioni di massima sicurezza per la
salute della collettività e al di fuori da ogni logica di mercato,
imponendo, per il perseguimento di tali finalità, la riserva di
competenza alle strutture pubbliche tassativamente indicate, con
individuazione specifica delle rispettive competenze, e la massima
trasparenza, attraverso l'imposizione di modalità operative e
obblighi di documentazione molto particolareggiati, nelle procedure
di "gestione del sangue e suoi derivati".
Pertanto, là dove il d.m. impone, ad esempio, che le richieste di
sangue indichino le generalità del paziente, che i centri
trasfusionali distribuiscano il sangue solo dopo aver svolto
accertamenti sulla compatibilità, che le unità di sangue non
utilizzato vengano restituite al servizio trasfusionale nel più
breve tempo possibile, non fa che dare concreta attuazione alla
riserva della gestione del sangue alle strutture pubbliche del
S.s.n., a ciò espressamente preposte dalla legge, e alla necessaria
puntuale documentazione che la legge stessa impone per perseguire i
suoi obbiettivi.
Poco chiaro e quindi non convincente appare pertanto l'inciso
contenuto nell'ordinanza n. 31 del 9-22 luglio 1998 della Corte
costituzionale, chiamata a pronunciarsi su analoga questione di
legittimità, là dove afferma che "anche volendo prescindere dal
considerare che i fatti contestati nell'imputazione alla quale il
giudice a quo si riferisce non appaiono integrare alcuna delle
fattispecie legali di cui alla norma che viene denunciata come
sospetta di illegittimità costituzionale, non essendo possibile
ricostruire alcuna ''violazione delle norme di legge'' sulla base di
norme secondarie come quelle indicate". La Corte, invero, sembra aver
risolto con una mera affermazione di principio non sorretta da alcun
tipo di argomentazione, il tanto dibattuto problema della norma
penale in bianco e della sua integrazione da parte di fonti
secondarie quali il decreto ministeriale, generalmente ammessa da
dottrina e giurisprudenza pur con le dovute limitazioni, di fatto
utilizzata e ritenuta legittima nella legislazione che regola altri
settori.
Non ritiene quindi questo pretore di poter senz'altro escludere la
rilevanza penale delle condotte ascritte agli imputati, che pure
trovano la disciplina di dettaglio in fonti secondarie, apparendo
invece ricorrenti i presupposti generalmente riconosciuti come
necessari perchè possa ritenersi, ammissibile l'integrazione della
norma penale.

Il seguito del testo dell'ordinanza è perfettamente uguale a
quello dell'ordinanza pubblicata in precedenza (Reg. ord. n.
208/1999).
99C0334