1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 287 SENTENZA 7 - 19 luglio 2005
Giudizio per conflitto di attribuzioni tra Enti. Eccezione di inammissibilita' - Lesione asseritamente prodotta dalla legge e non dal regolamento ministeriale impugnato - Reiezione. Eccezione di inammissibilita' - Asserita mancanza di un interesse attuale - Reiezione. Previdenza e assistenza - Disabili - Fondo nazionale per le politiche sociali - Interventi in favore dei soggetti con handicap grave privi dell'assistenza dei familiari - Regolamento ministeriale disciplinante criteri e modalita' per la concessione, l'erogazione, le verifiche e le revoche dei finanziamenti - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Lesione delle prerogative statutarie della Provincia nella materia dell'assistenza e beneficenza pubblica e in tema di finanziamenti statali - Non spettanza allo Stato della potesta' in contestazione - Annullamento dell'atto impugnato - Assorbimento della censura riferita alle norme costituzionali - Estensione degli effetti alla Provincia autonoma di Bolzano. - Decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali 13 dicembre 2001, n. 470, artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 9 e 10. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol, artt. 8, numero 25, 9, numero 10; legge 30 novembre 1989, n. 386, art. 5, commi 2 e 3; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2, comma 1; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, art. 12, commi 1 e 2; (Costituzione, art. 117, sesto comma; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10). (005C0788) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito degli
artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 9 e 10 del decreto del Ministro del lavoro e
delle politiche sociali 13 dicembre 2001, n. 470 (Regolamento
concernente criteri e modalità per la concessione e l'erogazione dei
finanziamenti di cui all'articolo 81 della legge 23 dicembre 2000,
n. 388, in materia di interventi in favore dei soggetti con handicap
grave privi dell'assistenza dei familiari), promosso con ricorso
della Provincia autonoma di Trento, notificato il 15 marzo 2002,
depositato in cancelleria il 20 successivo ed iscritto al n. 9 del
registro conflitti 2002.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 2005 il giudice relatore
Franco Gallo;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e l'avvocato dello Stato Massimo Mari per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 15 marzo 2002 e depositato il
20 marzo 2002, la Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto
di attribuzione - in relazione agli articoli 1, 3, 4, 5, 6, 7, 9 e 10
del decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali del
13 dicembre 2001, n. 470 (Regolamento concernente criteri e modalità
per la concessione e l'erogazione dei finanziamenti di cui
all'articolo 81 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, in materia di
interventi in favore dei soggetti con handicap grave privi
dell'assistenza dei familiari) - per l'accertamento della non
spettanza allo Stato del potere di disciplinare con regolamento
ministeriale i criteri e le modalità per la concessione e
l'erogazione da parte della Provincia autonoma di Trento dei
finanziamenti previsti dall'articolo 81 della legge 23 dicembre 2000,
n. 388, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)», nonchè del
potere di disciplinare le modalità di verifica dell'attuazione delle
attività svolte e le ipotesi di revoca di tali finanziamenti. Ha
conseguentemente richiesto l'annullamento delle indicate disposizioni
regolamentari, deducendo la violazione: a) dell'art. 8, numero 25, e
dell'art. 9, numero 10, dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige; b) dell'art. 5, commi 2 e 3, della legge 30 novembre 1989,
n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza della regione
Trentino-Alto Adige e delle province autonome di Trento e di Bolzano
con la riforma tributaria); c) dell'art. 2, comma l, del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento); d) dell'art. 12,
commi 1 e 2, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale); e) dell'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), in quanto estende alla
Provincia autonoma le maggiori autonomie stabilite per le Regioni a
statuto ordinario dal nuovo testo dell'art. 117, sesto comma, della
Costituzione.
La Provincia autonoma di Trento premette di essere dotata, ai
sensi dello statuto speciale, sia di competenza legislativa in
materia di assistenza e beneficenza pubblica (art. 8, numero 25) e di
igiene e sanità (art. 9, numero 10), con le correlative potestà
amministrative (art. 16); sia di autonomia finanziaria (titolo VI).
In particolare, la ricorrente osserva che i commi 2 e 3
dell'articolo 5 della legge n. 386 del 1989 dispongono che i
finanziamenti recati da disposizioni di legge statale, in cui sia
previsto il riparto o l'utilizzo a favore delle Regioni, «sono
assegnati alle Province autonome ed affluiscono al bilancio delle
stesse per essere utilizzati, secondo normative provinciali,
nell'ambito del corrispondente settore» e che «per l'assegnazione e
per l'erogazione dei finanziamenti [...] si prescinde da qualunque
adempimento previsto dalle stesse leggi ad eccezione di quelli
relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto».
L'applicabilità di tale disciplina in ordine alle procedure ed alla
destinazione dei fondi, «con riferimento alle leggi statali di
intervento previste, anche se le stesse non sono espressamente
richiamate», sarebbe confermata dal richiamo espresso operato
dall'art. l2, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 268 del 1992.
La ricorrente rileva che il regolamento contenente le norme
impugnate è stato emanato in attuazione dell'articolo 81 della legge
n. 388 del 2000, secondo cui, per l'anno 2001, il Fondo nazionale per
le politiche sociali è integrato da una determinata somma - non
contestata dalla stessa ricorrente - destinata al finanziamento di un
«programma di interventi svolti da associazioni di volontariato e da
altri organismi senza scopo di lucro con comprovata esperienza nel
settore dell'assistenza ai soggetti con handicap grave [...], per la
cura e l'assistenza di detti soggetti successiva alla perdita dei
familiari che ad essi provvedevano». Sempre secondo la ricorrente, il
citato articolo 81 prevede, al comma 2, che con decreto del Ministro
per la solidarietà sociale siano emanate «le disposizioni per
l'attuazione del presente articolo, con la definizione dei criteri e
delle modalità per la concessione dei finanziamenti e per la
relativa erogazione, nonchè le modalità di verifica dell'attuazione
delle attività svolte e le ipotesi di revoca dei finanziamenti
concessi». L'articolo 158 della stessa legge n. 388 del 2000
conterrebbe, però, una esplicita norma di salvaguardia delle
prerogative costituzionali della Provincia, disponendo che le
disposizioni in essa contenute si applicano alle Province autonome
compatibilmente con le norme dello statuto. La violazione delle
attribuzioni provinciali consisterebbe pertanto, ad avviso della
ricorrente, nel fatto che, mentre, ai sensi dell'art. 5, commi 2 e 3,
della legge n. 386 del 1989, la quota ad essa spettante della
integrazione del fondo nazionale per le politiche sociali disposta
dalla legge n. 388 del 2000 avrebbe dovuto esserle assegnata senza
alcun ulteriore vincolo o disciplina, viceversa, gli articoli 1, 3,
4, 5, 6, 7, 9 e 10 del decreto del Ministro del lavoro e delle
politiche sociali del 13 dicembre 2001, n. 470, si riferirebbero
espressamente, nell'individuare i destinatari delle norme, anche alla
Provincia autonoma di Trento, disciplinando in modo minuzioso e
vincolante non solo i criteri di riparto (oggetto del non impugnato
art. 4), ma anche i criteri e le modalità per la concessione e
l'erogazione dei finanziamenti da parte della Provincia stessa,
nonchè le modalità di verifica dell'attuazione delle attività
svolte e le ipotesi di revoca dei finanziamenti.
La Provincia ricorrente propone, al riguardo, due articolati
motivi di doglianza.
1.1. - In primo luogo, viene denunciata l'incostituzionalità ed
invasività degli artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 9 e 10 del decreto
ministeriale n. 470 del 2001 per violazione dell'art. 5, commi 2 e 3,
della legge n. 386 del 1989 e dell'art. 12, commi 1 e 2, del d.lgs.
n. 268 del 1992.
La ricorrente premette che l'articolo 81 della legge 23 dicembre
2000, n. 388, demanda ad un regolamento ministeriale le disposizioni
per la propria attuazione, con la definizione dei criteri e delle
modalità di concessione ed erogazione dei finanziamenti e di
verifica dell'attuazione delle attività svolte e con
l'individuazione delle ipotesi di revoca dei finanziamenti concessi,
e osserva che, anche se tale disposizione si pone in contrasto con i
principi già vigenti in materia di fonti del diritto prima della
riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, non vi
è motivo di sollevare in relazione ad essa questione di legittimità
costituzionale. Infatti, l'articolo 158 della stessa legge n. 388 del
2000 esclude in ogni caso il potere regolamentare di cui all'art. 81,
comma 2, perchè prevede esplicitamente la salvaguardia delle
prerogative costituzionali della Provincia, nel senso che le
disposizioni in essa contenute si applicano alle Province autonome
compatibilmente con le norme statutarie.
L'inapplicabilità delle norme impugnate sarebbe confermata,
secondo la ricorrente, anche dalla disposizione dell'art. 12,
comma 1, del d.lgs. n. 268 del 1992, secondo la quale «le
disposizioni in ordine alle procedure ed alla destinazione dei fondi
di cui all'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386, si applicano
con riferimento alle leggi statali di intervento previste, anche se
le stesse non sono espressamente richiamate». Il comma 2 dello stesso
articolo precisa che le disposizioni che vietano allo Stato lo
svolgimento di attività amministrativa nelle materie regionali e
provinciali non si riferiscono all'attribuzione o alla ripartizione
di fondi a favore della Provincia per scopi determinati dalle leggi
statali e che «a detti fondi continuano ad applicarsi le disposizioni
di cui all'art. 5, comma 2, della legge 30 novembre 1989, n. 386».
Secondo la ricostruzione proposta dalla ricorrente, non deriva in
sostanza alcun diretto pregiudizio alle competenze provinciali dal
disposto dell'art. 81 della legge n. 388 del 2000.
La ricorrente lamenta che, al contrario, gli articoli impugnati
del decreto ministeriale n. 470 del 2001 si riferiscono
espressamente, nell'individuare i destinatari delle norme, anche alla
Provincia autonoma di Trento e che essi fissano una dettagliata
disciplina di tutti i profili relativi ai finanziamenti in questione,
talora perfino «autorizzando» le Regioni e le Province autonome a
dettare discipline integrative.
Più in particolare, l'art. 1 stabilisce, integrando le
disposizioni dell'art. 81 della legge n. 388 del 2000, che le risorse
dovranno essere utilizzate «per la realizzazione [...] di nuove
strutture, destinate al mantenimento e all'assistenza» dei
beneficiari e contiene una definizione vincolante di soggetto con
handicap grave.
L'art. 3 definisce i «soggetti abilitati a presentare la domanda»
e, ad avviso della Provincia, individua, «ben oltre quanto disposto
dalla legge n. 388, gli organismi abilitati (benchè l'elenco del
comma 1 si chiuda poi con una clausola che allude genericamente ad
«altri soggetti privati», senza neppure più richiedere l'assenza del
fine di lucro), sia ponendo requisiti per il riconoscimento della
«esperienza» nel settore dell'assistenza ai soggetti con handicap
grave (comma 2)».
L'art. 4 riguarda i progetti finanziabili e descrive le
caratteristiche che questi devono avere.
L'art. 5 disciplina i criteri per l'individuazione dei progetti
da finanziare e «autorizza» le Regioni e le Province autonome a
stabilire tali criteri «con propri provvedimenti emanati nel rispetto
delle norme degli statuti di autonomia», stabilendo che, «al fine di
assicurare l'omogeneità qualitativa dei servizi sul territorio
nazionale», le Regioni e le Province autonome debbano assegnare le
risorse «sulla base della qualità del progetto, dal punto di vista:
dei requisiti strutturali e funzionamento; delle attività
assistenziali, di tutela, di sostegno psicologico ed educativo; del
collegamento del progetto con i servizi sociali di base, con le
strutture sanitarie e formative e con altre iniziative, servizi e
strutture già esistenti sul territorio».
L'art. 6 riguarda i requisiti delle strutture di accoglienza.
L'art. 7, pur riferendosi nel titolo alle sole modalità di
concessione e di erogazione dei finanziamenti, disciplina invece
direttamente la realizzazione delle opere e la contribuzione.
L'art. 9 dispone che le Regioni e le Province autonome
trasmettano all'amministrazione statale competente relazioni sui
criteri utilizzati, sull'elenco dei progetti ammessi al
finanziamento, sullo stato di attuazione e sull'efficacia degli
interventi.
L'invasività di tale ultima previsione consisterebbe, ad avviso
della ricorrente, sia nel fatto che l'obbligo di trasmissione non
può essere stabilito da un regolamento, sia nel fatto che «tale
obbligo, per il suo significato e le sue modalità, non realizza una
semplice collaborazione informativa, ma al contrario è disegnato
come un momento di mera attuazione, all'interno di un rapporto che si
pretende di direzione, come mostra all'evidenza la sanzione della
revoca del finanziamento per l'ipotesi di mancata trasmissione delle
relazioni».
L'art. 10 prevede la revoca dei finanziamenti alle Regioni -
senza menzionare espressamente nel primo periodo del primo comma le
Province autonome - in tre distinte ipotesi: a) mancata trasmissione
delle relazioni di cui all'art. 9; b) segnalazione negativa da parte
delle Regioni e delle Province autonome sulle realizzazioni
progettuali; c) «mancato impegno contabile delle quote di competenza
in favore dei soggetti destinatari di cui all'art. 3 [...] entro il
30 giugno 2002».
La censura della Provincia ricorrente si appunta in particolare
sull'ipotesi sub b), per il fatto che essa si riferisce a
finanziamenti già erogati ai beneficiari finali che sarebbero
revocati «a prescindere dalla circostanza di averne potuto ottenere
la restituzione» in concreto.
Più in generale, la ricorrente richiama la garanzia di autonomia
stabilita dall'art. 5, commi 2 e 3, della legge n. 386 del 1989, la
cui violazione deriverebbe dall'inosservanza, da parte dell'atto
impugnato, dell'art. 158 della legge n. 388 del 2000, che
espressamente faceva salve le prerogative statutarie delle Province
autonome.
Nel ricorso si sottolinea, peraltro, che «alla stessa conclusione
si perverrebbe, a prescindere dalla specifica garanzia dell'art. 5
della legge n. 386 del 1989, sulla base delle regole costituzionali
generali circa i rapporti tra fonti statali e fonti regionali e
provinciali: se, come stabilito dall'art. 2 del decreto legislativo
n. 266 del 1992, neppure le leggi si sovrappongono direttamente alla
legislazione provinciale, limitandosi invece a produrre l'obbligo di
adeguamento, nella misura in cui questo sia dovuto ai sensi dello
statuto di autonomia, a maggiore ragione risulta illegittima una
disciplina regolamentare che pretenda di disciplinare direttamente la
materia di competenza provinciale».
1.2. - Con il secondo motivo, si censura l'incostituzionalità ed
invasività degli artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 9, e 10 del decreto
ministeriale n. 470 del 2001, per violazione dell'art. 117, sesto
comma, della Costituzione, la cui applicabilità è estesa alle
autonomie speciali dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001.
La ricorrente osserva che l'art. 117, sesto comma, della
Costituzione espressamente stabilisce che «la potestà regolamentare
spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva», mentre
«spetta alle Regioni in ogni altra materia».
Nel caso di specie, la disciplina di criteri e modalità per la
concessione di contributi per la realizzazione di strutture per
persone colpite da handicap rientra, ad avviso della ricorrente, per
il suo carattere «tipicamente assistenziale», nella competenza
legislativa residuale regionale.
La competenza regolamentare statale in materie di competenza
legislativa regionale sarebbe stata peraltro esclusa anche nel
sistema precedente alla riforma costituzionale del 2001, come
confermato dalla stessa giurisprudenza della Corte sul punto. In ogni
caso, le disposizioni di legge precedenti alla riforma che prevedano
poteri regolamentari in materie regionali dovrebbero ritenersi
abrogate per sopravvenuta incompatibilità con l'art. 117, sesto
comma, citato.
La Provincia deduce poi, in subordine, la «sopravvenuta
illegittimità costituzionale» dell'art. 81, comma 2, della legge
n. 388 del 2000, in quanto esso prevede poteri regolamentari statali
in contrasto con la nuova disciplina costituzionale.
2. - Con memoria depositata il 2 aprile 2002, si è costituita
l'Avvocatura generale dello Stato, per il Presidente del Consiglio
dei ministri, chiedendo una declaratoria di inammissibilità o
comunque di infondatezza del ricorso.
Premette la difesa erariale che «la ricorrente non ha impugnato
l'art. 81 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, ai sensi del quale è
stato emesso il regolamento impugnato, norma della quale non mette in
dubbio la legittimità costituzionale nemmeno in questa sede».
Prospetta pertanto la seguente alternativa: «o il regolamento si è
attenuto alla disciplina legislativa, ed allora il ricorso è
inammissibile perchè la Provincia avrebbe dovuto impugnare la legge;
o, nel darvi esecuzione, non vi si è attenuto, ma in questo caso
sarebbe viziato da illegittimità da far valere davanti al giudice
amministrativo, illegittimità che, pertanto, non può raggiungere la
soglia costituzionale. Anche in questo caso il ricorso sarebbe
inammissibile».
Lo Stato passa poi all'esame del merito del ricorso, osservando
preliminarmente che l'obiettivo dell'art. 81 in questione è il
finanziamento di interventi di solidarietà sociale da parte di
associazioni di volontariato o di altri organismi senza fini di
lucro, con comprovata esperienza nel settore dell'assistenza, a
soggetti con handicap grave, per la cura e l'assistenza successiva
alla perdita dei familiari che ad essi provvedevano. Si tratta,
dunque, non della generica assistenza a soggetti portatori di
handicap, ma di un tipo particolare di assistenza, già definito
dalle disposizioni di legge poi attuate dal regolamento impugnato.
Secondo lo Stato, l'attribuzione dei fondi statali per scopi
determinati è presa in considerazione dall'art. 12, comma 1, del
d.lgs. n. 268 del 1992, che dichiara non applicabile l'art. 4,
comma 3, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 che, per le materie di
competenza propria delle Regioni e delle province autonome, dispone
che le amministrazioni statali non possono concedere finanziamenti o
contributi per attività nel loro ambito territoriale. Il fine ultimo
di tale inapplicabilità dell'art. 4, comma 3, citato sarebbe quello
di garantire che gli scopi determinati per i quali sono stati
concessi i finanziamenti statali siano realizzati in modo uniforme in
tutto il territorio dello Stato.
Osserva poi lo Stato che la legge n. 386 del 1989 non può
costituire parametro di costituzionalità, in quanto semplice legge
ordinaria, che si colloca al di fuori della previsione dell'art. 104
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, in forza del quale
le norme del titolo VI e quelle dell'art. 13 dello stesso statuto
possono essere modificate con legge ordinaria dello Stato su concorde
richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva competenza, della
Regione e delle due Province autonome. Infatti, le norme di natura
finanziaria del titolo VI riguarderebbero le entrate tributarie; la
legge n. 386 del 1989 disciplinerebbe, invece, le competenze delle
Province autonome in caso di attribuzione da parte dello Stato di
fondi di origine non tributaria. Alle disposizioni della legge n. 386
citata, pertanto, non potrebbe essere assegnato rango costituzionale
e la loro interpretazione non potrebbe portare a risultati in
conflitto con le disposizioni di livello costituzionale, in
particolare con la prima parte dell'art. 12, comma 2, del d.lgs.
n. 268 del 1992.
La difesa erariale osserva, infine, che la Provincia non contesta
la ripartizione delle erogazioni finanziarie, ma solo i vincoli
apposti al loro utilizzo dalla normativa statale, con ciò
pretendendo in modo arbitrario di disporre liberamente di somme
assegnate dallo Stato per scopi determinati.
3. - Con memoria per l'udienza, depositata il 23 febbraio 2005,
la Provincia autonoma ricorrente replica, in primo luogo,
all'eccezione di inammissibilità sollevata dall'Avvocatura dello
Stato, sostenendo che l'atto impugnato ha provocato un'autonoma
lesione delle sue attribuzioni costituzionali.
Si tratta infatti, ad avviso della Provincia autonoma, di un atto
che non può essere considerato meramente esecutivo della legge
n. 388 del 2000, e che perciò viola sia il dettato della stessa
legge - laddove estende l'applicabilità dell'art. 81 alle Province
autonome -, sia direttamente il precetto costituzionale.
La Provincia osserva poi che, contrariamente a quanto sostenuto
dalla difesa erariale, la legge n. 389 del 1989, utilizzata come
parametro, ha rango «parastatutario», perchè concorre ad integrare
la disciplina statutaria dell'autonomia finanziaria della Regione e
delle Province autonome.
Infine, evidenziando l'inesistenza di poteri regolamentari in
capo allo Stato, la Provincia richiama, a conforto della propria
prospettazione, i pareri 11 aprile 2002, n. 1 e 8 novembre 2002,
n. 5, dell'Adunanza generale del Consiglio di Stato.
4. - Con memoria per l'udienza, depositata il 23 febbraio 2005,
l'Avvocatura dello Stato eccepisce preliminarmente la mancanza di
attualità dell'interesse al ricorso, della quale la Provincia non
avrebbe dato prova, trattandosi di finanziamenti già ricevuti - in
forza della legge n. 388 del 2000 e del decreto ministeriale
impugnato - e presumibilmente già spesi.
Osserva l'Avvocatura che la controparte, richiamando la
limitazione dell'art. 158 della citata legge n. 388 del 2000
all'applicabilità delle norme della stessa legge alle Province
autonome, ha voluto invocare il parallelismo fra funzioni legislative
e funzioni amministrative statutarie ex art. 16 dello statuto.
L'art. 16 citato sarebbe però in realtà inapplicabile al caso di
specie, poichè la Provincia stessa non contesta che la materia nella
quale è intervenuto il decreto ministeriale impugnato sia stata
disciplinata con legge statale e non con legge provinciale.
Lo Stato sostiene poi la piena applicabilità dei vincoli
contenuti nel secondo comma dell'art. 81 della legge n. 388 del 2000
alla Provincia, proponendo un'interpretazione restrittiva
dell'art. 158 della stessa legge, che sarebbe riferibile, a suo
avviso, ai soli statuti regionali e non ai decreti legislativi di
attuazione. Pertanto, poichè le limitazioni all'applicabilità alla
Provincia del regolamento impugnato deriverebbero solo dai decreti
legislativi di attuazione - e in particolare dall'art. 12, comma 1,
del d.lgs. n. 268 del 1992 -, tali limitazioni non potrebbero operare
nel caso in esame.
La difesa erariale rileva, inoltre, che la provincia non ha fatto
riferimento a proprie normative di disciplina dell'utilizzazione dei
finanziamenti oggetto dell'atto censurato. Di conseguenza, in
mancanza di norme provinciali, i fondi resterebbero inutilizzati e
ciò contrasterebbe con quanto previsto dall'art. 5 della legge
n. 386 del 1989.
L'inapplicabilità al caso di specie dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001 deriverebbe, ad avviso dello Stato, dal
fatto che «si tratterebbe di riconoscere alla Provincia una forma di
autonomia più ampia, attribuita alle altre Regioni, perchè la
Provincia rivendica un trattamento più favorevole di quello
applicabile a tutte le Regioni italiane, nei confronti delle quali ha
trovato applicazione il regolamento, che, infatti, risulta impugnato
solo dalla Provincia».
Prosegue l'Avvocatura ribadendo che l'atto impugnato costituisce
mera attuazione della legge ed evidenziando come «non dovrebbe essere
messo in dubbio che la cura e l'assistenza dei soggetti portatori di
handicap successiva alla perdita dei familiari che ad essi
provvedevano vadano ricondotte tra quei livelli minimi di prestazione
in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, ai quali si
richiama l'art. 5.1 della legge n. 386/1989».
Nell'esaminare partitamene le singole disposizioni impugnate, la
difesa statale si sofferma, in particolare, sulla censura della
Provincia relativa al fatto che la revoca del finanziamento (con
conseguente restituzione delle somme allo Stato) sia consentita
dall'art. 10 a prescindere dalla circostanza di averne potuto
ottenere la restituzione (dal beneficiario finale). Osserva sul punto
che «perchè sorga il diritto alla restituzione il finanziamento deve
essere prima revocato» e che «prevedere la revoca statale
indipendentemente dalla revoca provinciale non è motivo di
illegittimità della norma».

Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento ha proposto ricorso per
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione
agli artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 9 e 10 del regolamento di cui al decreto
del Ministro del lavoro e delle politiche sociali 13 dicembre 2001,
n. 470 (Regolamento concernente criteri e modalità per la
concessione e l'erogazione dei finanziamenti di cui all'articolo 81
della legge 23 dicembre 2000, n. 388, in materia di interventi in
favore dei soggetti con handicap grave privi dell'assistenza dei
familiari), emanato in attuazione dell'articolo 81 della legge
23 dicembre 2000, n. 388, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)».
Secondo la Provincia ricorrente, lo Stato, con tali disposizioni
regolamentari, invece di limitarsi ad assegnarle la quota di
spettanza sulla integrazione del fondo nazionale per le politiche
sociali disposta dall'art. 81 della legge n. 388 del 2000, si sarebbe
spinto sino a disciplinare minuziosamente i criteri e le modalità di
utilizzazione dei finanziamenti previsti da quest'ultimo articolo, le
modalità di controllo dell'attività ad essi connessa, nonchè le
ipotesi di revoca di detti finanziamenti, ed avrebbe pertanto invaso
la sfera di competenza costituzionale riservata alla stessa Provincia
autonoma sia dallo statuto speciale e dalle relative norme di
attuazione, sia, comunque, dal nuovo testo dell'art. 117, sesto
comma, della Costituzione, applicabile alle Province autonome in
forza dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione). Nel
ricorso viene specificato che le disposizioni statutarie e le
correlative disposizioni di attuazione che si assumono violate dalle
impugnate norme regolamentari sono: a) gli articoli 8, numero 25, e
9, numero 10 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); b)
l'art. 5, commi 2 e 3, della legge 30 novembre 1989, n. 386 (Norme
per il coordinamento della finanza della regione Trentino-Alto Adige
e delle province autonome di Trento e di Bolzano con la riforma
tributaria); c) l'art. 2, comma l, del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento); d) l'art. 12, commi 1 e 2, del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale).
In particolare, la ricorrente osserva che le impugnate
disposizioni regolamentari attuative dell'art. 81 della legge n. 388
del 2000, nell'imporre alla Provincia autonoma di Trento vincoli
ulteriori rispetto a quello della mera destinazione delle somme
nell'ambito del corrispondente settore di materia (interventi in
favore dei soggetti con handicap grave privi dell'assistenza dei
familiari), si pongono in contrasto con la stessa legge che
dovrebbero attuare, il cui art. 158 fa espressamente salve le
prerogative statutarie delle Province autonome e, quindi, anche
quelle previste dai commi 2 e 3 dell'art. 5 della legge n. 386 del
1989. Tali due commi stabiliscono, infatti, che i finanziamenti
recati da leggi statali, allorchè non siano diretti a garantire
livelli minimi di prestazione in modo uniforme su tutto il territorio
nazionale, affluiscono al bilancio delle Province autonome «per
essere utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore» (comma 2) e che, per l'assegnazione e
l'erogazione di tali finanziamenti, si prescinde da qualunque
adempimento previsto dalle stesse leggi statali, «ad eccezione di
quelli relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di
riparto» (comma 3). Sempre secondo la ricorrente, siffatta normativa
sarebbe stata ribadita dai primi due commi dell'art. 12 del d.lgs.
n. 268 del 1992.
Nel ricorso si aggiunge, a sostegno di tali rilievi, che, se
l'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992 esclude in via
generale l'immediata applicazione alla Provincia autonoma della
legislazione statale, sancendo solo un obbligo di adeguamento della
legislazione regionale e provinciale, a maggiore ragione sarebbe
illegittima una normativa regolamentare volta a disciplinare
direttamente una materia di competenza provinciale.
La Provincia ricorrente conclude per una declaratoria della non
spettanza allo Stato del potere di adottare le norme regolamentari
impugnate, con conseguente annullamento di queste ultime.
2. - Debbono preliminarmente essere respinte le eccezioni di
inammissibilità del ricorso sollevate dall'Avvocatura generale dello
Stato.
2.1. - La difesa erariale, sul rilievo che la ricorrente non ha
impugnato l'art. 81 della legge n. 388 del 2000, ai sensi del quale
è stato emesso il regolamento censurato, ha eccepito che «o il
regolamento si è attenuto alla disciplina legislativa, ed allora il
ricorso è inammissibile perchè la Provincia avrebbe dovuto
impugnare la legge; o, nel darvi esecuzione, non vi si è attenuto,
ma in questo caso sarebbe viziato da illegittimità da far valere
davanti al giudice amministrativo» e non davanti alla Corte
costituzionale, con conseguente inammissibilità del ricorso anche in
questo caso.
L'eccezione non è fondata.
L'art. 158 della legge n. 388 del 2000 detta una «clausola di
salvaguardia», che prevede l'applicabilità alla Provincia di Trento
dell'art. 81 della stessa legge, sul quale si fonda il regolamento
impugnato, «compatibilmente con le norme» dello statuto speciale.
Come emerge dalla sua formulazione letterale, tale clausola conferma
la prevalenza del sistema statutario sul citato art. 81 e, quindi,
ciò esclude in radice una lesione delle competenze statutarie da
parte della legge che la contiene.
Nè può essere condivisa, in proposito, l'argomentazione
dell'Avvocatura generale dello Stato per cui l'art. 12, commi 1 e 2,
del decreto legislativo n. 268 del 1992 (norma di attuazione
statutaria), e l'art. 5, commi 2 e 3, della legge n. 386 del 1989
(legge adottata secondo lo speciale procedimento previsto
dall'art. 104 dello statuto, per la modifica e l'integrazione del
titolo VI dello statuto stesso), invocati dalla ricorrente quali
parametri a fondamento del conflitto, non sarebbero norme dello
statuto, sicchè le relative disposizioni, escluse dalla «clausola di
salvaguardia», sarebbero state immediatamente lese dalla legge e non
dal regolamento.
Al riguardo, alla stregua della consolidata giurisprudenza di
questa Corte, si deve opporre che, al pari delle norme dello statuto
speciale, anche le relative norme di attuazione (come il decreto
legislativo n. 268 del 1992) e quelle di modifica o di integrazione
del titolo VI dello statuto del Trentino-Alto Adige, adottate con lo
speciale procedimento previsto dall'art. 104 dello stesso statuto
(come l'art. 5 della legge n. 386 del 1989) possono essere utilizzate
come parametro del giudizio di costituzionalità (sentenze n. 36,
n. 356 e n. 366 del 1992, n. 165 del 1994, n. 458 del 1995, n. 520
del 2000, n. 334 e n. 419 del 2001, n. 28 e n. 267 del 2003). In
conseguenza di questa equiparazione tra norme statutarie e norme di
modifica e di attuazione dello statuto, la «clausola di salvaguardia»
dettata dall'art. 158 della legge n. 388 del 2000 deve essere intesa,
secondo una lettura costituzionalmente orientata, come riferita a
tutte le disposizioni che fondano e definiscono l'autonomia speciale
della Provincia. È allora da condividere la premessa da cui muove la
ricorrente, secondo cui - proprio in ragione di tale «clausola di
salvaguardia», letta in relazione all'art. 5 della legge n. 386 del
1989 - la lesione delle competenze provinciali non deriva
dall'art. 81 della legge n. 388 del 2000, ma esclusivamente dagli
impugnati articoli del decreto ministeriale n. 470 del 2001, che, nel
porre una penetrante disciplina in ordine alle modalità di
utilizzazione dei finanziamenti, individuano espressamente la
Provincia autonoma di Trento tra i propri destinatari.
Non rileva in contrario che il regolamento, invadendo la sfera di
competenza costituzionale della Provincia autonoma, possa violare
contemporaneamente (e conseguentemente) il disposto del citato
art. 158 della legge n. 388 del 2000, rendendo l'atto impugnabile
davanti all'autorità giurisdizionale. La violazione delle
attribuzioni statutarie della Provincia autonoma, infatti, conferisce
di per sè «tono costituzionale» al conflitto, restando irrilevante
la concorrente possibilità di impugnativa giurisdizionale (v., ex
plurimis, sentenza n. 199 del 2004).
2.2. - L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce altresì
l'inammissibilità del ricorso per la mancanza di un interesse
attuale, in quanto le norme impugnate riguarderebbero - in difetto di
prova contraria fornita dalla ricorrente - finanziamenti già
ricevuti dalla ricorrente e presumibilmente già spesi.
Anche tale eccezione è infondata.
Al riguardo, va osservato che, in materia di conflitti tra enti,
la lesione delle attribuzioni costituzionali ben può concretarsi
anche nella mera emanazione dell'atto invasivo della competenza,
potendo perdurare l'interesse dell'ente all'accertamento del riparto
costituzionale delle competenze.
3. - Nel merito, il ricorso è fondato.
3.1. - La disciplina contenuta nelle disposizioni impugnate
rientra, ai sensi dell'art. 8, numero 25, dello statuto speciale,
nella materia dell'assistenza e beneficenza pubblica, nella quale la
Provincia autonoma ha competenza legislativa esclusiva.
La riconducibilità delle norme regolamentari oggetto del
conflitto alla suddetta materia emerge con evidenza dal tenore
letterale dell'art. 81 della legge n. 388 del 2000 («legge
finanziaria 2001»), in attuazione del quale il regolamento è stato
emanato. Tale articolo, nel fare riferimento al Fondo nazionale per
le politiche sociali ed alle correlative finalità di cura ed
assistenza di soggetti portatori di handicap grave, specificamente
dispone che, per l'anno 2001, il suddetto Fondo sia integrato con una
determinata somma destinata al finanziamento di un «programma di
interventi svolti da associazioni di volontariato e da altri
organismi senza scopo di lucro con comprovata esperienza nel settore
dell'assistenza ai soggetti con handicap grave [...], per la cura e
l'assistenza di detti soggetti successiva alla perdita dei familiari
che ad essi provvedevano». Per il perseguimento di tali finalità, lo
stesso articolo 81 prevede, al comma 2, l'emanazione di un
regolamento ministeriale attuativo, con il quale sono disciplinate
«la definizione dei criteri e delle modalità per la concessione dei
finanziamenti e per la relativa erogazione, nonchè le modalità di
verifica dell'attuazione delle attività svolte e le ipotesi di
revoca dei finanziamenti concessi».
Le norme regolamentari impugnate intervengono, dunque, nella
materia dell'assistenza e beneficenza pubblica, e non disciplinano -
come invece sostenuto dall'Avvocatura dello Stato nel corso
dell'udienza pubblica - i livelli essenziali delle prestazioni
concernenti l'assistenza e la beneficenza pubblica. Come già
rilevato da questa Corte, infatti, le norme che, al pari del citato
art. 81 della legge n. 388 del 2000, pongono vincoli
nell'assegnazione alle Regioni delle risorse del Fondo nazionale per
le politiche sociali, istituito dall'art. 59, comma 44, della legge
27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza
pubblica), non determinano livelli essenziali delle prestazioni, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., ma si limitano
a prevedere somme a destinazione vincolata (sentenza n. 423 del
2004).
3.2. - La riconduzione della disciplina in questione alla materia
dell'assistenza e beneficenza pubblica implica una diretta
interferenza, da parte del regolamento impugnato, nella competenza
legislativa esclusiva della Provincia autonoma in tale materia, in
palese violazione del principio, più volte affermato da questa
Corte, per cui un decreto ministeriale non può comunque disciplinare
materie di competenza legislativa delle Province autonome (si vedano,
fra le altre, le sentenze n. 267 del 2003 e n. 371 del 2001).
3.3. - Deve poi essere rilevato che, anche a prescindere dalla
riconducibilità della disciplina impugnata ad una materia di
competenza legislativa provinciale, trovano applicazione al presente
conflitto - nel quale non si verte, come già evidenziato, in tema di
«livelli essenziali delle prestazioni» - i commi 2 e 3 dell'art. 5
della legge n. 386 del 1989. Come sopra ricordato, questi due commi
stabiliscono, per l'ipotesi di finanziamenti recati da leggi statali
che non siano diretti a «garantire livelli minimi di prestazione in
modo uniforme su tutto il territorio nazionale», rispettivamente: a)
che tali finanziamenti, ove «sia previsto il riparto o l'utilizzo a
favore delle regioni, sono assegnati alle Province autonome ed
affluiscono al bilancio delle stesse per essere utilizzati, secondo
normative provinciali, nell'ambito del corrispondente settore»; b)
che per l'assegnazione e per l'erogazione degli stessi finanziamenti
«si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi,
ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei parametri o
delle quote di riparto». Siffatta normativa, come esattamente
sottolineato dalla ricorrente, è confermata dai primi due commi
dell'art. 12 del d.lgs. n. 268 del 1992: il comma 1 stabilisce che
«le disposizioni in ordine alle procedure ed alla destinazione dei
fondi di cui all'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386, si
applicano con riferimento alle leggi statali di intervento previste,
anche se le stesse non sono espressamente richiamate»; il comma 2
precisa che le disposizioni che vietano allo Stato lo svolgimento di
attività amministrativa nelle materie regionali e provinciali non si
riferiscono all'attribuzione o alla ripartizione di fondi statali a
favore della Provincia per scopi determinati dalle leggi statali e
che «a detti fondi continuano ad applicarsi le disposizioni di cui
all'art. 5, comma 2, della legge 30 novembre 1989, n. 386».
In palese violazione dell'art. 5 sopra citato, le norme
regolamentari impugnate - che sono espressamente rivolte anche alle
Province autonome di Trento e di Bolzano e non attengono
all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto del Fondo
nazionale per le politiche sociali - disciplinano, invece, in modo
minuzioso e vincolante i criteri e le modalità per la concessione e
l'erogazione dei finanziamenti da parte delle Province autonome
(art. 1), definendo in particolare i soggetti con handicap grave (con
lo stesso art. 1); indicando i soggetti abilitati a presentare la
domanda di finanziamento (art. 3); individuando le caratteristiche
dei progetti finanziabili, secondo criteri che, in parte, prescindono
dalle norme degli statuti di autonomia (artt. 4, specie il comma 2, e
5); fissando i requisiti delle strutture di accoglienza (art. 6);
determinando modalità di concessione e di erogazione dei
finanziamenti che, in parte, prescindono dalle norme degli statuti di
autonomia (art. 7, specie il comma 2); prescrivendo le modalità di
verifica dell'attuazione delle attività svolte e le ipotesi di
revoca dei finanziamenti (artt. 9 e 10). È dunque evidente, anche
sotto tale aspetto, la lesione delle competenze della Provincia
ricorrente.
3.4. - Per quanto evidenziato in ordine alla diretta lesione di
competenze statutarie da parte delle norme regolamentari impugnate,
resta assorbita la questione, prospettata dalla ricorrente in via
subordinata, circa la violazione, mediante tali norme,
«dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione, esteso alle
autonomie speciali dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001».
4. - In conseguenza delle sopra esposte considerazioni, deve
dichiararsi che non spetta allo Stato il potere di disciplinare con
regolamento ministeriale i criteri e le modalità per la concessione
e l'erogazione da parte della Provincia autonoma di Trento dei
finanziamenti previsti dall'articolo 80, comma 14, della legge n. 388
del 2000 e devono, conseguentemente, annullarsi gli articoli 1, 3, 4,
5, 6, 7, 9 e 10 del decreto del Ministro del lavoro e delle politiche
sociali n. 470 del 2001, nella parte in cui si applicano alla
Provincia autonoma di Trento.
5. - In considerazione della piena equiparazione statutaria delle
Province autonome di Trento e di Bolzano relativamente alle
attribuzioni di cui trattasi, l'efficacia della presente sentenza
deve essere estesa anche nei confronti della Provincia autonoma di
Bolzano.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato il potere di disciplinare con
regolamento ministeriale i criteri e le modalità per la concessione
e l'erogazione da parte delle Province autonome di Trento e di
Bolzano dei finanziamenti previsti dall'art. 81 della legge
23 dicembre 2000, n. 388, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)»;
Annulla, di conseguenza, gli articoli 1, 3, 4, 5, 6, 7, 9 e 10
del decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali
13 dicembre 2001, n. 470 (Regolamento concernente criteri e modalità
per la concessione e l'erogazione dei finanziamenti di cui
all'articolo 81 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, in materia di
interventi in favore dei soggetti con handicap grave privi
dell'assistenza dei familiari), nella parte in cui si applicano alle
Province autonome di Trento e di Bolzano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2005.
Il Presidente: Contri
Il redattore: Gallo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 luglio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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