1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 14-10-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 72 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 agosto 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 agosto 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Calabria - Modifiche e integrazioni alla legge regionale n. 21 del 2010 - Interventi straordinari di ampliamento, di variazione di destinazione d'uso e di variazioni del numero di unita' immobiliari - Limiti percentuali di superficie lorda per l'ammissibilita' degli interventi. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Calabria - Modifiche e integrazioni alla legge regionale n. 21 del 2010 - Interventi straordinari di demolizione e di ricostruzione. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Calabria - Modifiche e integrazioni alla legge regionale n. 21 del 2010 - Ambito di applicazione degli interventi - Previsione che gli interventi straordinari di ampliamento, demolizione e ricostruzione possono essere realizzati su immobili esistenti alla data del 31 dicembre 2019 - Differimento al 31 dicembre 2021 del termine di presentazione dell'istanza per l'esecuzione degli interventi. - Legge della Regione Calabria 2 luglio 2020, n. 10 ("Modifiche e integrazioni al Piano casa (Legge regionale 11 agosto 2010, n. 21)"), artt. 2; 3, commi 1 e 3; e 4, commi 1 e 2, lettera b). (20C00226) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 14-10-2020)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio attualmente in
carica, rappresentata e difesa per mandato ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato (c.f. 80224030587), presso i cui uffici ha
domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12 (fax 06/96514000; Pec
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), ricorrente;
Contro Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta
regionale attualmente in carica, resistente;
Per l'impugnazione e la dichiarazione di incostituzionalità
degli articoli 2, 3, commi 1 e 3, e 4, commi 1 e 2, lettera b) della
legge regionale 2 luglio 2020, n. 10, avente ad oggetto «Modifiche ed
integrazioni al Piano casa» pubblicata nel B.U.R. n. 66 del 2 luglio
2020.
In attuazione delle disposizioni di cui agli articoli 135 e 143
del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto
legislativo n. 42/2004, la Regione Calabria ed il Ministero per i
beni e le attività culturali e per il turismo hanno avviato sin dal
2012 un rapporto di collaborazione istituzionale finalizzato
all'elaborazione congiunta del piano paesaggistico regionale.
Ne è derivata l'adozione del Quadro territoriale regionale con
valenza paesaggistica (QTRP) approvato dal Consiglio regionale con
deliberazione 1° agosto 2016, che prevede la successiva redazione del
piano paesaggistico costituito da sedici piani d'ambito; questo
strumento è destinato alla tutela, conservazione e valorizzazione
del paesaggio.
Nelle more dell'approvazione del piano, sono state concordate e
stabilite nome di salvaguardia attinenti al sistema delle tutele,
alla difesa del suolo e alla previsione dei rischi.
In questo contesto, il Consiglio regionale della Calabria ha
approvato nella seduta del 29 giugno 2020 la legge n. 10, recante
«Modifiche ed integrazioni al Piano casa (legge regionale 11 agosto
2010, n. 21)» che come noto disciplina l'esecuzione di interventi di
razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente, di
riqualificazione di aree urbane degradate, di sostituzione edilizia,
di ampliamento e demolizione/ricostruzione di edifici esistenti, in
deroga alle previsioni dei regolamenti comunali e degli strumenti
urbanistici e territoriali comunali, provinciali e regionali.
La legge si compone di sei articoli (i primi quattro sostanziali,
il terzo attestante l'irrilevanza sul piano finanziario, il quarto
dedicato all'immediata entrata in vigore).
Le norme in questione, tuttavia, ad avviso della Presidenza del
Consiglio, violano sia la competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, sia il
principio di leale collaborazione fra Stato e regioni, sia infine la
competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela del paesaggio,
e devono pertanto essere impugnate per i seguenti

Motivi

1. Illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge regionale n.
10/2020 per violazione dell'art. 9 e dell'art. 117, comma 2, lettera
s) della Costituzione, nonchè del principio di leale collaborazione
tra Stato e regioni, in relazione agli articoli 135, 143 e 145 del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
La norma in epigrafe modifica l'art. 4 della precedente legge
regionale n. 21/2010 prevedendo in via generale l'incremento dei
limiti percentuali di superficie lorda nel cui ambito sono consentiti
interventi straordinari di ampliamento, di variazione di destinazione
d'uso e di variazione del numero di unità immobiliari. In
particolare:
a) con la lettera a) al numero 1 si aumenta dal 15 al 20 per
cento della superficie lorda per unità immobiliare già esistente il
limite di intervento consentito; tale limite va fino ad un massimo di
75 mq di superficie interna netta per ogni unità residenziale, e di
200 mq di superficie interna netta per ogni unità non residenziale;
b) con la lettera a) al n. 2 si prevede che il limite di
intervento di cui sopra, riferito agli immobili residenziali, è ora
consentito anche per le unità di volumetria superiore ai 1000 mc
(mentre prima era entro i 1000 mc) a patto che si effettuino
contestualmente sull'intero fabbricato lavori di innalzamento
dell'efficienza termica o strutturale di almeno una classe;
c) con i numeri 2, 3, 4 e 5 della lettera b) si prevedono poi
ulteriori aumenti percentuali ai limiti di intervento (dove era 15 è
20, dove era 25 è 30 e dove erano 500 mq sono 700 mq) per
l'ampliamento, per il mutamento di destinazione d'uso e per la
variazione del numero di unità immobiliari nel non residenziale, e
si prevede l'inserimento della destinazione commerciale (prima non
esistente) fra quelle per le quali l'art. 4 della legge n. 21/2010
consente l'incremento di superficie oggetto di intervento.
Queste modifiche, in assenza del necessario quadro di riferimento
costituito dalla previsione del piano paesaggistico, che appunto deve
essere elaborato come prescrivono le norme statali (articoli 135, 143
e 145 del codice dei beni culturali e del paesaggio), compromettono
l'assetto del territorio e l'ordinato sviluppo urbanistico.
Secondo la legge statale, quest'ultimo è il solo strumento che
deve stabilire le prescrizioni d'uso (cioè i criteri di gestione del
vincolo da utilizzare nella fase autorizzatoria) per ciascuna delle
aree tutelate e deve individuare le trasformazioni compatibili e
quelle vietate, nonchè le condizioni delle trasformazioni
consentite. E questo strumento deve essere frutto dell'intesa fra lo
Stato e la regione.
Il legislatore nazionale, cui spetta la competenza legislativa
esclusiva a regolare la materia ai sensi degli articoli 9 e 117,
comma 2, lettera s) della Costituzione, ha assegnato al piano
paesaggistico una posizione di assoluta preminenza nel contesto della
pianificazione del territorio. Gli articoli 143 e 145 del codice di
settore sanciscono infatti l'inderogabilità delle previsioni del
piano paesaggistico rispetto a programmi o progetti regionali di
sviluppo economico, e la sua cogenza rispetto agli strumenti
urbanistici.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha sempre e
ripetutamente ribadito questo concetto ogniqualvolta si è trattato
di scrutinare leggi regionali che rivendicavano spazi più o meno
estesi di autonomia nella decisione di strumenti di pianificazione
comunali e regionali.
È stato infatti costantemente affermato che l'impronta unitaria
della pianificazione paesaggistica è assunta a valore
imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto
espressione di un principio teso a stabilire una metodologia uniforme
nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e
paesaggistici sull'intero territorio nazionale (Corte costituzionale
n. 272/2009; Corte costituzionale n. 183/2006).
Le disposizioni regionali qui censurate, invece, attuano scelte
decise dalla regione in modo autonomo, e avulso dal quadro
pianificatorio previsto dalla legge statale.
E questo profilo di illegittimità non viene meno per il fatto
che già nel 2010, con l'originaria legge sul Piano casa, la Regione
Calabria aveva dettato norme proprie; il processo di elaborazione
congiunta della pianificazione condivisa infatti è successivo (2012
l'inizio del rapporto di collaborazione istituzionale finalizzato
all'elaborazione congiunta del piano paesaggistico regionale, e 2016
approvazione del Quadro territoriale regionale con valenza
paesaggistica in vista della successiva redazione del piano
paesaggistico), e proprio a processo in corso la regione si è
indotta a disciplinare in modo autonomo ed indipendente la materia.
È appena il caso di ricordare che la legge statale (art. 143,
comma 1 del codice dei beni culturali e del paesaggio) demanda al
piano paesaggistico, fra l'altro, la ricognizione del territorio
mediante l'analisi delle sue caratteristiche paesaggistiche, la
ricognizione e l'eventuale nuova identificazione degli immobili e
delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico al fine di
dettarne specifiche prescrizioni d'uso, e soprattutto
l'individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento,
nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del
territorio, al fine di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree
interessate.
È dunque evidente che norme che consentano la trasformazione del
territorio anche attraverso interventi edilizi non possa non possono
essere emanate dalle regioni al di fuori del contesto pianificatorio
condiviso con lo Stato.
Se dunque lo Stato ha potestà esclusiva ai sensi dell'art. 117,
comma 2, lettera s) della Costituzione, e se la legge statale impone
una pianificazione condivisa del territorio regionale al fine di
elaborare un regime di prescrizioni e di vincoli a tutela rispondente
a criteri uniformi, la singola regione non può «andare per conto
suo» legiferando in questa materia, e consentendo interventi di
modifica fisica dei corpi edilizi avulsi dalla benchè minima
pianificazione condivisa, e peraltro in deroga agli strumenti già
vigenti.
La norma qui censurata pertanto viola sia la competenza
legislativa esclusiva dello Stato sopra richiamata, sia il principio
di leale collaborazione che vuole che la gestione del territorio
regionale avvenga nel quadro di una pianificazione paesaggistica
condivisa, sia infine il precetto costituzionale (art. 9 della
Costituzione) che affida allo Stato la tutela del paesaggio.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi 1 e 3 della legge
regionale 2 luglio 2020, n. 10, per violazione dell'art. 9 e
dell'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione in
relazione agli articoli 135, 143 e 145 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, nonchè per violazione del principio di leale
collaborazione fra Stato e regioni.
La norma di cui alla rubrica modifica in due punti l'art. 5 della
precedente legge regionale n. 21/2010.
Il comma 1 sostituisce alcune parole del primo comma del citato
art. 5 con un lungo periodo. In luogo della locuzione che faceva
salve le disposizioni statali in materia, con specifico riferimento
al testo unico n. 380/2001, la norma ora prevede che la
demolizione/ricostruzione con aumento di volumetria di edifici
residenziali e non residenziali possono avvenire «anche con
riposizionamento dell'edificio all'interno delle aree di pertinenza
catastale dell'unità immobiliare interessata, anche conformata con
atti successivi alla realizzazione dell'edificio stesso, con
realizzazione di un aumento di volumetria entro un limite del 30 per
cento su immobili esistenti, alle condizioni di cui all'art. 6, comma
1 della presente legge, nel rispetto del decreto ministeriale n.
1444/1968, fatte salve le disposizioni del codice civile, con
particolare riferimento all'art. 2-bis, comma 1-ter del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001, che si applica nei soli casi
in cui è necessario derogare ai limiti di distanza tra fabbricati».
Il comma 3 sostituisce il comma 3-bis del citato art. 5 della
precedente legge n. 21/2010, stabilendo che «L'altezza massima della
nuova edificazione può essere derogata fino all'utilizzo della
volumetria realizzabile. I consigli comunali, nel termine di sessanta
giorni decorrenti dall'entrata in vigore della presente legge,
possono stabilire, con provvedimento motivato, i limiti di altezza
della nuova edificazione semprechè siano compatibili con la
realizzazione dell'aumento di volumetria consentiti dalla presente
legge. I provvedimenti adottati dai consigli comunali oltre il
termine di sessanta giorni decorrenti dall'entrata in vigore della
presente legge sono inefficaci». La precedente versione della norma
prevedeva che l'altezza massima degli edifici di nuova edificazione
potesse essere derogata di un piano rispetto ai limiti imposti dalle
norme tecniche di attuazione per le costruzioni legittime, e di un
piano rispetto alla preesistenza per gli edifici condonati.
Anche per questa norma valgono i profili di illegittimità
costituzionale sopra fatti valere con riferimento all'art. 2 della
nuova legge regionale.
Si tratta infatti di consentire interventi di modifica fisica in
aumento e in elevazione di edifici nella fase di loro ricostruzione
dopo la demolizione, nonchè di loro riposizionamento, in deroga agli
strumenti di pianificazione comunale vigenti, e soprattutto al di
fuori di ogni criterio di pianificazione paesaggistica da concordare
necessariamente ed inderogabilmente con lo Stato.
Senza dover ripetere quanto eccepito nel censurare la
legittimità costituzionale dell'art. 2 della stessa legge -
trattandosi di motivazioni, di carattere generale che si attagliano a
tutta la manovra edilizia qui adottata dalla Regione Calabria - non
c'è dubbio sul fatto che non possa consentirsi al legislatore
regionale di emanare unilateralmente disposizioni che incidono
(mutando in aumento la conformazione fisica dei fabbricati ed anche
la loro collocazione quando ricostruiti) sul paesaggio.
La disciplina del paesaggio, la sua tutela, la fissazione di
limiti, vincoli, prescrizioni e criteri spetta allo Stato, e deve
essere trovare sede nel piano paesaggistico elaborato d'intesa fra
Stato e regione ai sensi degli articoli 135, 143 e 145 del codice di
settore.
Va anche qui ribadito che la legge statale attua un sistema
organico di tutela paesaggistica, prevedendo un regime autorizzatorio
e soprattutto prevedendo l'individuazione delle tipologie di
trasformazione compatibili con il territorio e fissandone le
condizioni.
Per le stesse ragioni dedotte nei confronti dell'art. 2 della
legge regionale qui censurata, anche le norme dell'art. 3 sopra
descritte violano la competenza legislativa esclusiva dello Stato
garantita dalla lettera s) del comma 2 dell'art. 117 della
Costituzione, ponendosi in contrasto con il parametro legislativo
interposto mediante il quale lo Stato quella competenza esercita;
esse violano altresì il principio di leale collaborazione tra Stato
e regione laddove danno vita ad un intervento autonomo regionale al
posto della pianificazione concertata e condivisa, prescindendo da
questa e superandola, peraltro smentendo l'impegno assunto nei
confronti dello Stato al percorso di collaborazione; esse infine
violano l'art. 9 della Costituzione vanificando il potere dello Stato
nella tutela dell'ambiente, rispetto al quale il paesaggio assume
valore primario ed assoluto (Corte costituzionale n. 367/2007).
3. Illegittimità costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 2, lettera b)
della legge regionale 2 luglio 2020, n. 10, per violazione dell'art.
9 e dell'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione in
relazione agli articoli 135, 143 e 145 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, nonchè per violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e regioni.
La norma in rubrica, al comma 1 sposta in avanti di un anno la
data di realizzazione dell'immobile suscettibile di essere oggetto
degli interventi consentiti dalla legge regionale: questi interventi
infatti prima potevano riguardare gli edifici esistenti alla data del
31 dicembre 2018, ed ora possono riguardare quelli esistenti al 31
dicembre 2019.
Il comma 2, alla lettera b), sposta anch'esso avanti di un anno
il termine (dal 31 dicembre 2020 al 31 dicembre 2021) entro il quale
è possibile presentare l'istanza per eseguire gli interventi
consentiti dalla legge.
Queste due norme rendono palese l'intento del legislatore di
rendere permanente la patologia in atto.
Gli interventi previsti e consentiti dalla legge regionale sul
Piano casa del 2010 nascevano infatti come «straordinari» ed erano -
come tali - destinati ad avere vita temporalmente limitata.
Basti pensare che il termine entro il quale sarebbe stato
possibile presentare istanza per eseguire gli interventi in questione
era originariamente fissato al 31 dicembre 2014, poi venne prorogato
al 31 dicembre 2016, poi ancora al 31 dicembre 2018, poi al 31
dicembre 2020 ed ora al 31 dicembre 2021.
Ed ancora, mentre la possibilità di eseguire interventi di
modificazione in aumento di volumetria e di altezza, e di
demolizione/ricostruzione con premio di cubatura riguardava edifici
esistenti alla fine del 2019, ora tale possibilità riguarda edifici
realizzati anche dopo tale data.
Ciò significa che, pendente il processo di pianificazione
paesaggistica condivisa fra Stato e Regione Calabria cui dovrebbero
riferirsi tutte le trasformazioni del territorio, la Regione
Calabria, sta facendo da dieci anni «per conto suo».
Posto infatti che la finalità della legge regionale sul Piano
casa del 2010 era quella di consentire interventi straordinari per un
tempo limitato, le continue proroghe apportate dalle altre leggi
regionali succedutesi nel tempo (ultima appunto quella di cui
all'art. 4 della legge qui impugnata) hanno l'effetto di stabilizzare
nel lungo periodo questo regime, con la conseguenza di accrescere
enormemente - per sommatoria - il numero degli interventi assentiti
in deroga.
Quindi, ciò che dovrebbe essere straordinario e temporaneo
diviene di fatto permanente e rende costante l'estraneità di questi
interventi rispetto all'alveo naturale costituito dal piano
paesaggistico.
Anche questa disposizione quindi, nei suoi due commi descritti,
viola tutti i precetti costituzionali già lesi dalle precedenti
norme della stessa legge sopra censurate: l'art. 9 e l'art. 117,
comma 2, lettera s) della Costituzione nonchè il principio di leale
collaborazione fra Stato e regioni.

P.Q.M.

La Presidenza del Consiglio dei ministri come sopra rappresentata
e difesa, conclude, affinchè la Corte costituzionale voglia
accogliere il presente ricorso e per l'effetto dichiarare
l'illegittimità costituzionale delle norme della legge della Regione
Calabria n. 10/2020 denunciate con il presente ricorso.
Roma, 19 agosto 2020

L'Avvocato dello Stato: Corsini