1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 29-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 46 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 settembre 1993
N. 46 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 settembre 1993 (della regione Emilia-Romagna). Sanita' pubblica - Riordinamento degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, in base a delega conferita con l'art. 1, lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421 - Previsione della disciplina del riconoscimento e delle revoca nonche' delle attribuzioni e della composizione dei consigli di amministrazione dei predetti istituti mediante emanando regolamento governativo sentita la Conferenza permamente per i rapporti tra lo Stato e le regioni per il riconoscimento e la revoca, e, d'intesa con la stessa, negli altri casi - Previsione della adozione dei provvedimenti in caso di mancata intesa entro sessanta giorni dalla ricezione della richiesta - Illegittima eslcusione della intesa con la singola regione interessata come invece previsto dalla previgente normativa - Sottrazione alla regione dei controlli su enti il cui costo grava sul bilancio della stessa - Violazione del principio di leale cooperazione - Eccesso di delega. (D.Lgs. 30 giugno 1993, n. 269, artt. 1, terzo comma, 2, primo, secondo e terzo comma, 3, secondo comma, 6, terzo e quinto comma, 7, primo e settimo comma, 8, primo comma (Gazzetta Ufficiale n. 180 del 3 agosto 1993)). (Cost., artt. 76, 117, 118 e 119). (093C0977) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 29-9-1993)

Ricorso per la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 4051 del 31 agosto 1993, rappresentata e
difesa, come da mandato a rogito del notaio Lucia Anna Maria Maffeo
di Bologna del 31 agosto 1993, rep. n. 69604, dall'avv. Giandomenico
Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio
eletto in Roma nello studio del secondo, via Confalonieri, 5, contro
il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 269,
recante "Riordinamento degli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico, a norma dell'art. 1, comma 1, lett. h), della legge 23
ottobre 1992, n. 421", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 180,
suppl. ord., del 3 agosto 1993, e precisamente delle seguenti
disposizioni:
art. 1, terzo comma;
art. 2, primo, secondo e terzo comma;
art. 3, secondo comma;
art. 6, terzo e quinto comma;
art. 7, primo e settimo comma;
art. 8, primo comma.
per contrasto con gli artt. 117, 118, 76 e 119 della Costituzione,
nei limiti e sensi chiariti nell'esposizione dei motivi.
M O T I V I
Come si evince dallo stesso titolo del decreto impugnato, esso è
stato emanato in attuazione dell'art. 1, primo comma, lett. h), della
legge 23 ottobre 1992, n. 421: secondo il quale il Governo avrebbe
dovuto emanare "per rendere piene ed effettive le funzioni che
vengono trasferite alle regioni", norme per la riforma del Ministero
della sanità, e secondo il quale le stesse norme avrebbero dovuto
comprendere, fra l'altro, il "riordino" degli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico.
Si noterà che quello citato tra virgolette è il solo principio o
criterio direttivo dato al Governo per l'esercizio del potere
delegato. È dunque assolutamente escluso che il Governo avesse in
questa occasione una discrezionalità o un margine di libertà, nel
senso di diminuire - anzichè aumentare - il grado di
"regionalizzazione" delle istituzioni sanitarie.
Per quanto riguarda gli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico, va premesso che la "carta" fondamentale della
ripartizione dei compiti tra Stato e regioni, in attuazione degli
artt. 117 e 118 della Costituzione, è stata stabilita per la prima
volta dall'art. 28 del d.P.R. n. 616/1977, il quale ha posto tre
fondamentali principi: in primo luogo, che il riconoscimento di tali
istituti fosse "effettuato dallo Stato sentite le regioni
interessate" (primo comma); in secondo luogo che spettino alle
regioni "le stesse funzioni che esse esercitano per la parte
assistenziale nei confronti degli enti ospedalieri .. o nei confronti
delle case di cura private" (a seconda che si tratti di istituti
pubblici o privati: secondo comma); in terzo luogo che "il controllo
sulle deliberazioni degli istituti aventi personalità giuridica di
diritto pubblico è esercitato dalla regione nel cui territorio
l'istituto ha sede" (terzo comma).
Tali principi fondamentali sono stati ripresi e confermati dalla
legge di riforma sanitaria n. 833/1978, che vi ha aggiunto alcune
disposizioni riguardanti il rapporto tra tali istituti e il servizio
sanitario nazionale. Così, fermi i poteri regionali precedentemente
stabiliti, l'art. 42 ha aggiunto che "detti istituti per la parte
assistenziale sono considerati presidi ospedalieri multizonali delle
unità sanitarie locali" (terzo comma) e che "per gli istituti aventi
personalità giuridica di diritto privato sono stipulate dalle
regioni convenzioni per l'assistenza sanitaria" (quinto comma).
Inoltre, l'art. 42 della legge n. 833 conteneva una disposizione
in materia di controlli meglio precisando che alla regione spettavano
in controlli "per quanto attiene alle attività assistenziali".
Rimaneva così definito un quadro normativo perfettamente
congruente alla natura duplice degli istituti, da una parte
scientifici dall'altra di ricovero e cura, un quadro che componeva
armonicamente gli interessi costituzionalmente garantiti dello Stato
e delle regioni.
Ugualmente l'art. 42 svolgeva sul piano organizzativo il tema
obbligato della compresenza degli interessi statali e regionali in
relazione agli istituti, prevedendo rappresentanti regionali
nell'organo di amministrazione (ottavo comma, lett. a)): tema poi
ulteriormente svolto dal decreto legislativo emanato sulla base dello
stesso art. 42, prevedendo la presenza di un funzionario regionale
nel collegio dei revisori, e il parere della regione interessata
nella procedura di scioglimento degli organi di amministrazione.
Ora, il problema posto dalla presente controversia sta in gran
parte nel rispondere alla questione, se la delega data al Governo dal
legislatore nel disporre il "riordino" degli istituti comportasse il
potere di modificare nella sostanza tale quadro di regolazione, in
attuazione della Costituzione, dei rapporti tra Stato e regioni.
A parere della ricorrente regioni, la risposta non può che essere
recisamente in senso negativo, essendo evidentemente estranea
all'intenzione del legislatore delegante l'idea di conferire al
Governo il potere di sottrarre alle regioni ciò che, in espressa
attuazione della Costituzione, è stato loro assegnato dal d.P.R. n.
616/1977 e dalla riforma sanitaria. Al contrario, semmai,
l'alterazione del riparto, nei limiti consentiti, avrebbe dovuto
avvenire nel senso di un potenziamento del ruolo delle regioni,
secondo l'unico criterio sopra ricordato, stabilito per l'esercizio
della delega.
Senonchè, il legislatore delegato ha fatto esattamente il
contrario di quanto indicato nella legge di delega, ed anzichè
ispirare la normativa al criterio di "rendere piene ed effettive" le
funzioni regionali, ha mirato a "reinserire" gli Istituti stessi in
un quadro di riferimento statale, irrazionalmente ed illegittimamente
esautorando e comprimendo competenze regionali già stabilite.
Va qui precisato che la ricorrente regione non intende affatto
sostenere una assoluta intangibilità della ripartizione di
attribuzioni tra Stato e regioni operata dalla legislazione ordinaria
in attuazione della Costituzione. È noto infatti che l'assetto degli
interessi può bene mutare nella sostanza, e con ciò giustificare
che la linea di confine tra i compiti venga spostata, in un senso o
nell'altro.
Si nega però che a tale nuova valutazione e restrizione degli
ambiti regionali sia abilitato il legislatore delegato, quando la
delega non solo non lo prevede ma prevede l'esatto contrario, ed in
assenza di qualunque ragionevole esigenza in tal senso segnalata dal
Parlamento.
Si esamini infatti l'impugnato decreto, alla luce delle premesse
ora svolte, e non si potrà negare che sotto ognuno dei profili più
rilevanti esso ha illegittimamente pretermesso il livello degli
interessi regionali, e compresso o addirittura abrogato i relativi
poteri regionali.
Si cominci con la questione del "riconoscimento" degli istituti:
questione che è ovviamente cruciale, dato che il riconoscimento
comporta un preciso stato giuridico e precisi diritti economici nei
confronti del servizio sanitario e delle regioni territorialmente
interessate.
Nella precedente disciplina ciascuna regione interessata era
necessariamente sentita. Nella nuova disciplina, invece, dal
complesso delle disposizioni dell'art. 2 risulta che sia sulla
definizione dei criteri sia sui singoli provvedimenti viene sentita
la "Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni".
Ma è evidente che tale parere, ammesso e non concesso che possa
esprimere le valutazioni di un astratto livello istituzionale
regionale, non è affatto equivalente e sostitutivo del punto di
affatto equivalente e sostitutivo del punto di vista della regione
direttamente e singolarmente interessata.
È vero che con regolamento governativo dovranno essere definite
anche "le procedure per il riconoscimento e la revoca" (art. 2, terzo
comma, lett. b)), che in tale sede potrebbe essere reintrodotto il
necessario parere della regione: ma non è certo ammissibile che
l'interesse costituzionale della regione, già tutelato dalla legge,
sia rimesso alle discrezionali valutazioni di un regolamento
governativo.
Analoghi rilievi investono la mancanza della partecipazione della
regione interessata al procedimento di revisione dei riconoscimenti
già attribuiti, come disciplinato dall'art. 7, primo comma.
Si dirà che in questo caso l'impugnato decreto prevede l'"intesa"
anzichè il parere della Conferenza Stato-regioni. Ma la differenza
è innanzitutto solo apparente, dato che lo stesso art. 7, settimo
comma, parifica parere e intesa, consentendo allo Stato a suo
piacimento di prescindere da entrambi, come meglio si esporrà.
Inoltre, rimane il non coinvolgimento della regione interessata,
certamente non sostitutibile da una astratta "regionalita'".
Allo stesso modo, illegittimamente scompare la garanzia
legislativa della presenza di rappresentanti regionali nell'organo di
amministrazione degli istituti. Infatti, ogni determinazione
concernente il consiglio di amministrazione (dalle attribuzioni alla
composizione, ad ogni altro aspetto) è arbitrariamente rimessa -
senza la minima previsione di principi o direttive - ad un
regolamento governativo.
Tale rinvio in assoluta libertà al regolamento governativo è
tanto più impressionante se si considera che il parallelo decreto
legislativo n. 270/1993, concernente gli istituti zooprofilattici (ed
oggetto di separata impugnazione), determina invece ogni singolo
aspetto degli organi di amministrazione, rimandando alla legge
regionale sono per fantomatiche "restanti" norme organizzative (art.
3 del d.lgs. n. 270). In altre parole, il legislatore delegato -
ovvero il Governo - non fissa neppure i principi quando si tratta di
rinviare al regolamento statale (ovvero sempre al Governo), ma entra
pesantemente nel dettaglio quando si tratta di comprimere il potere
legislativo regionale. La disparità e l'illegittimità
costituzionale di entrambe le attitudini sono dunque evidenti.
Non meno chiara è l'illegittimità costituzionale della
attribuzione di ogni potere di controllo sull'attività degli
istituti scientifici di ricovero e cura al Ministro della sanità, e
la contestuale estromissione della regione, operata dall'art. 2,
primo comma, lett. c), in connessione con la disposizione abrogatrice
dei poteri regionali contenuta all'art. 8, nonchè dall'art. 2, terzo
comma, lett. d) (che prevede la disciplina con regolamento
governativo degli "atti degli istituti sottoposti a controllo" e del
"relativo procedimento").
In effetti, sino a che il legislatore statale inserisce
l'assistenza erogata dagli istituti scientifici nel sistema degli
enti erogatori del servizio sanitario, non si vede come si possa
legittimamente sottrarre alle regioni - che tra l'altro pagano il
costo - il potere ed il dovere di esercitare su tale attività
assistenziale i compiti di controllo. Una tale incongrua operazione
non potrebbe essere compiuta neppure dalla legge ordinaria del
Parlamento, ed a maggior ragione non può essere compiuta, in assenza
di delega, dal legislatore delegato.
Per quanto infatti l'attività assistenziale possa considerarsi
"strumentale" rispetto alle finalità di ricerca scientifica -
secondo l'espressione della sentenza costituzionale n. 356/1992 -
pure essa non cessa di costituire ex lege una attività propria del
servizio sanitario, rispetto alla quale non si può negare alla
regione il potere di disporre momenti di verifica e di controllo.
D'altronde, la questione del controllo si collega alla più
generale questione del rapporto tra attività assistenziale degli
istituti e programmazione regionale. È evidente, infatti, che se le
strutture assistenziali degli istituti sono di per sè, anche ai fini
del finanziamento, parte del servizio sanitario, non può non
esserci, pena la lesione dell'autonomina non solo e non tanto
legislativa, ma amministrativa e finanziaria delle regioni, un
accordo con la programmazione regionale.
Nel sistema previgente, tale raccordo era assicurato dal sistema
dei controlli sulla parte assistenziale, dalla sottoposizione alla
programmazione regionale (salvo il potere ministeriale di
autorizzazione in deroga per finalità scientifiche: cfr. art. 42,
settimo comma), dal regime di convenzione per le istituzioni private.
Nulla di tutto ciò risulta più nel decreto legislativo
impugnato, che sotto questo profilo davvero sembra ignorare nel modo
più sconcertante le esigenze di tutela degli interessi del servizio
sanitario nazionale, oltre che delle regioni.
L'unico spiraglio in diverso senso è costituito dal fatto che non
sembra abrogata dalla nuova disciplina la disposizione dell'art. 42,
quarto comma, della legge n. 833, secondo la quale "spettano alle
regioni le funzioni che esse esercitano nei confronti dei presidi
ospedalieri delle unità sanitarie locali o delle case di cura pri-
vate", e neppure la disposizione dell'art. 28 del d.P.R. n.
616/1977, secondo cui analogamente spettano alle regioni sugli
istituti "le stesse funzioni che esse esercitano per la parte
assistenziale nei confronti degli enti ospedalieri .. o nei confronti
delle case di cura private". Ma non si vede quale possa essere
l'effettività di queste funzioni, se non si ammette che esse possano
poi tradursi in conseguenti poteri di controllo, e di inserimento o
meno nel servizio sanitario, anche ai fini del finanziamento.
Nella nuova disciplina, qui impugnata, gli istituti scientifici,
pubblici e privati, hanno la fisionomia di "ospedali di rilievo
nazionale e di alta specializzazione", sia in termini generali (art.
1, terzo comma), che in particolare per quanto concerne le modalità
di finanziamento (art. 6, quinto comma).
Ciò è completamente illegittimo.
Da una parte, infatti, così facendo il legislatore delegato
disciplina in realtà non la materia degli istituti scientifici, che
doveva "riordinare", ma quella degli "ospedali di rilievo nazionale e
di alta specializzazione", per la quale era completamente sprovvisto
di delega: e per di più la disciplina in modo tale che non sarebbe
stato consentito neppure al legislatore delegato di cui al d.lgs. n.
502/1992, che pure era provvisto di apposita delega in materia, e
tuttavia soggetta ai limiti della legge di delegazione, come
chiaramente affermato dalla sentenza di codesta Corte costituzionale
n. 355/1993.
In secondo luogo, ed in particolare per il sistema di
finanziamento, il legislatore delegato viola l'autonomia finanziaria
regionale, vincolando le regioni a finanziare gli istituti
scientifici sulla base non delle prestazioni di cui beneficia il
servizio sanitario, e nell'ambito di una precisa verificabilità di
tali prestazioni, ma sulla base "dei costi complessivi delle
prestazioni che l'azienda è nelle condizioni di erogare, rilevabile
sulla base della contabilita'" (così in virtù del richiamo all'art.
4, settimo comma, del d.lgs. n. 502/1992 operato dall'art. 6, quinto
comma, del decreto impugnato). E ciò, che comunque appare
illegittimo, non solo senza che sia dato riferire i costi da assumere
come base soltanto alle spese assistenziali, ma indistintamente per
gli istituti pubblici e per quelli privati.
Considerazioni ulteriori richiede l'illustrazione della specifica
illegittimità costituzionale della disposizione secondo la quale "il
parere o l'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome, ove previsti dal presente
decreto, sono resi entro sassanta giorni dalle ricezione della
richiesta", mentre "decorso tale termine, i provvedimenti relativi
sono comunque adottati".
È evidente l'importanza di principio della questione, trattandosi
di un meccanismo procedurale suscettibile di essere esteso a
qualunque materia.
Ad avviso della ricorrente regione, l'illegittimità
costituzionale della disposizione è palese per quanto si riferisce
alle intese. Infatti, consentire ad una delle parti di prescindere
dalla necessaria intesa con l'altra, nell'ipotesi in cui la seconda
non intenda darla (e perciò non la dia entro sessanta giorni),
equivale a vanificare lo strumento dell'intesa proprio quando esso
svolgerebbe la sua funzione, nel senso di indurre le parti a trattare
e raggiungere un accordo: equivale a dire allo Stato che non ha senso
per lui cercare l'accordo con le regioni, dato che trascorso il breve
termine di sessanta giorni non ne ha più bisogno.
Certo, la ricorrente regione è consapevole del pericolo opposto,
cioè del pericolo che il mancato raggiungimento dell'intesa, in
assenza di meccanismi sostitutivi, determini la paralisi dell'azione:
ma la doverosa ricerca di un punto di equilibrio non può essere
sostituita, come avviene nel decreto impugnato, dalla pura e semplice
consegna di ogni potere decisionale allo Stato, solo decorsi sessanta
giorni.
Per superare il vaglio di costituzionalità occorre invece che i
meccanismi sostitutivi della mancata intesa corrispondono al
principio di leale collaborazione, prevedendo oneri procedurali e
motivazionali, ovvero sedi apposite di composizione del conflitto,
secondo strumenti non certo difficili da ideare, ove solo ve ne sia
la volontà.
Nel caso concreto, poi, la stessa disposizione appare legittima
anche in relazione ai pareri.
Infatti, i pareri di cui si parla sono pareri di un organismo - la
Conferenza permanente - che è presieduto e convocato da un organo
dello Stato (il Presidente del Consiglio dei Ministri, secondo la
disciplina dell'art. 12 della legge n. 400/1988).
Sicchè risulta del tutto incongruo far derivare un potere statale
da una inerzia che può dipendere in pratica soltanto dalla
corrispondente inerzia di un organo statale.

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa chiede che l'eccellentissima Corte
costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale del
decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 260, recante "Riordinamento
degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, a norma
dell'art. 1, primo comma, lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n.
421", in relazione alle disposizioni specificamente impugnate, per
contrasto con gli artt. 76, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Allegati:
1) deliberazione della giunta regionale del 31 agosto 1993;
2) mandato a rogito del notaio Lucia Anna Maria Maffeo di
Bologna del 31 agosto 1993.
Padova-Roma, addì 1 settembre 1993
Avv. prof. Giandomenico FALCON - Avv. Luigi MANZI

93C0977