1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 28-9-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 464 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 giugno 2005
Ordinanza emessa il 6 giugno 2005 dal tribunale amministrativo regionale della Calabria - Catanzaro sul ricorso proposto da Sculco Cesira Maria Emilia ed altri contro A.N.A.S. S.p.a. ed altri Giustizia amministrativa - Controversie aventi ad oggetto comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia di espropriazione per pubblica utilita' - Devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Ingiustificato ampliamento della sfera di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. - Decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 325, art. 53, comma 1. - Costituzione, art. 103. (005C0974) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 28-9-2005)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1566/2003,
proposto da Sculco Cesira Maria Emilia, Sculco Eugenia Clorinda
Maria, Sculco Daniela Eugenia Teresa, Sculco Santo Pasquale
Francesco, rappresentati e difesi dagli avvocati Rosario Medici e
Vincenzo Medici ed elettivamente domiciliati in Catanzaro, via
Indipendenza n. 21, presso lo studio dell'avv. Francesca Attinà;
Contro A.N.A.S. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Catanzaro e presso questa domiciliato in Catanzaro, via G.
Da Fiore;
Nonchè contro impresa Pizzarotti &amp; C., in persona del legale
rappresentante pro tempore, in proprio e quale Capogruppo mandataria
dell'ATI Imprese Pizzarotti &amp; C. e Perri Tommaso S.p.a.,
rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Sardo ed elettivamente
domiciliato in Catanzaro, via Burza n. 41, presso lo studio dell'avv.
Raimondo Garcea; per il riconoscimento del diritto dei ricorrenti
alla restituzione dell'area di loro proprietà, sita nel Comune di
Crotone, distinta in catasto al foglio n. 22, particelle n. 577, 578,
580 e 603; e per la condanna dell'Impresa Pizzarotti &amp; C. in solido
con l'Azienda nazionale per le strade al risarcimento dei danni
subiti dai ricorrenti in seguito all'occupazione delle aree di loro
proprietà;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Azienda nazionale
per le strade e dell'Impresa Pizzarotti;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 22 aprile il primo
referendario Giovanni Iannini ed uditi, altresì, i difensori delle
parti, come da verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;

F a t t o

I ricorrenti Cesira Maria Emilia Sculco, Eugenia Clorinda Maria
Sculco, Daniela Eugenia Teresa Sculco, Santo Pasquale Francesco
Sculco espongono che, con decreto n. 1564 del 17 ottobre 1990 del
Prefetto di Catanzaro, veniva disposta, nell'ambito di una procedura
espropriativa, l'occupazione in via temporanea e d'urgenza di
un'area, di proprietà degli stessi, sita nel comune di Crotone,
estesa circa 4.500 metri quadrati. Procedeva all'occupazione il
Raggruppamento di imprese Perri Tommaso Pizzarotti, appaltatore
dell'A.N.A.S.
Gli stessi aggiungono che, scaduti i termini dell'occupazione,
senza intervento di alcun decreto di espropriazioni, i lavori di
ammodernamento della strada statale n. 106 venivano ultimati nel
corso dell'anno 1996.
I ricorrenti sottolineano che non è mai intervenuto decreto di
espropriazione dell'area e che, nonostante il completamento
dell'opera pubblica, non può ritenersi più operante il meccanismo
di acquisizione del bene alla mano pubblica mediante la cosiddetta
occupazione acquisitiva, in quanto, con decisione della Corte europea
dei diritti dell'uomo del 30 maggio 2000, esso è stato ritenuto
contrario ai principi di cui all'art. 1 del 1° Protocollo addizionale
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo.
Chiedono, pertanto, la dichiarazione del diritto alla restituzione
dell'area. Chiedono, inoltre, la condanna dell'Impresa Pizzarotti &amp;
C., in solido con l'A.N.A.S., al risarcimento dei danni subiti dai
ricorrenti in seguito all'illecita occupazione delle aree di loro
proprietà.
Si è costituita l'A.N.A.S. che, dedotto il difetto di
giurisdizione del giudice amministrativo, ha eccepito il proprio
difetto di legittimazione. Ha, inoltre, dedotto l'infondatezza della
domanda e l'intervenuta prescrizione.
Si è costituita, altresì, l'Impresa Pizzarotti deducendo
l'infondatezza delle domande e l'intervenuta prescrizione.
Alla pubblica udienza del 22 aprile 2005 il ricorso è stato
ritenuto per la decisione.

D i r i t t o

1. - Occorre partire dall'esame della problematica della
sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, sollevata
dalla difesa dell'A.N.A.S.
La domanda dei ricorrenti, come premesso nell'esposizione in
fatto, è diretta, in primis, alla restituzione dell'area oggetto
dell'occupazione ai fini della realizzazione dell'opera pubblica e
ciò sul presupposto della non intervenuta acquisizione della
proprietà alla mano pubblica, nonostante l'irreversibile
trasformazione del fondo, conseguente alla realizzazione dell'opera
stessa. Essi, infatti, precisano che nell'anno 1996 sono stati
ultimati i lavori di costruzione del tratto di strada ricadente nella
porzione di terreno di loro proprietà.
Il mancato operare di quel particolare modo di acquisto della
proprietà conosciuto come occupazione appropriativa o acquisitiva
viene ricondotta all'intervento della Corte europea dei diritti
dell'uomo, che ha ravvisato la contrarietà del regime
dell'occupazione appropriativa rispetto al principio di legalità
sancito dall'art. 1 del 1° Protocollo addizionale della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo.
Osserva il tribunale che, pur considerando l'oggetto delle
domande, tese, come precisato, anche alla restituzione del fondo,
ciò non toglie che le pretese fatte valere dai ricorrenti sono
rivolte ad ottenere tutela in una situazione nella quale
l'amministrazione ha attuato l'irreversibile trasformazione del fondo
a seguito dell'occupazione protrattasi oltre i termini
originariamente fissati, nell'ambito di un procedimento di
espropriazione avente alla base una dichiarazione di pubblica
utilità, omettendo di emettere in modo tempestivo un formale
provvedimento di esproprio.
La tutela di carattere restitutorio e risarcitorio viene
invocata, pertanto, di fronte ad un'attività dell'amministrazione,
che, presentando le caratteristiche ora delineate, si configura come
mero comportamento, non costituente esercizio di pubblico potere.
2. - Riguardo a tali domande si impone la verifica della
sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Questo in quanto, dopo l'introduzione del giudizio, è intervenuta
pronuncia di parziale incostituzionalità dell'art. 34, comma 1, del
decreto legislativo n. 80/1998, nel testo modificato dall'art. 7,
comma 1, lett. b) della legge n. 205/2000 (Corte costituzionale 6
luglio 2004, n. 204), che esplica indubbiamente i suoi effetti anche
nei confronti dei giudizi in corso.
Il Giudice delle leggi si è pronunciato, tra l'altro, proprio in
ordine ad una fattispecie di occupazione acquisitiva, ed ha ritenuto
l'illegittimità costituzionale del primo comma dell'art. 34 del
decreto legislativo n. 80/1998 per violazione dell'art. 103 Cost.,
primo comma, della Costituzione «nella parte in cui, comprendendo
nella giurisdizione esclusiva - oltre "gli atti e i provvedimenti"
attraverso i quali le pubbliche amministrazioni (direttamente ovvero
attraverso "soggetti alle stesse equiparati") svolgono le loro
funzioni pubblicistiche in materia urbanistica ed edilizia - anche "i
comportamenti", la estende a controversie nelle quali la pubblica
amministrazione non esercita - nemmeno mediatamente, e cioè
avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente
privatisitici - alcun pubblico potere».
Occorre osservare, in proposito, che il fenomeno dell'occupazione
acquisitiva è stato unanimemente ricondotto alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica, prevista
dal menzionato art. 34, che, al primo comma, ha disposto che «sono
devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i
comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle
stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia». Ciò in
considerazione dell'ampia nozione di urbanistica fornita dal comma 2
dello stesso articolo e del riferimento ai comportamenti delle
amministrazioni (Cass. sez. un., 15 ottobre 2003, n. 15471; Consiglio
di Stato, sez. IV, 4 aprile 2003, n. 1768).
La Corte costituzionale, nella sentenza indicata, ha ritenuto che
nelle fattispecie di occupazione acquisitiva la tutela in sede
giurisdizionale si spiega nei confronti di una condotta illecita, che
si esplica al di fuori di poteri autoritativi dell'amministrazione
occupante, in considerazione della mancanza di un formale
provvedimento di esproprio e della perdita di efficacia del decreto
di occupazione temporanea e d'urgenza.
3. - Occorre tenere presente che, nel presente giudizio, assume
rilevanza, altresì, l'art. 53 del decreto legislativo 8 giugno 2001,
n. 325, il cui testo è riprodotto nell'art. 53 del d.P.R. 8 giugno
2001, n. 327, atteso che il giudizio stesso è stato introdotto
successivamente all'entrata in vigore del Testo unico in materia di
espropriazioni, avvenuta in data 30 giugno 2003.
Tale norma, parzialmente riproduttiva del menzionato art. 34 del
decreto legislativo n. 80/1998, prevede che «Sono devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le contreversie
aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i
comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse
equiparati, conseguenti alla applicazione delle disposizioni del
testo unico».
La presenza della norma, non toccata dalla menzionata pronuncia
di incostituzionalità, conduce ad affermare la persistenza,
nell'ambito della sfera della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, delle controversie concernenti le fattispecie in cui
si sia verificata una situazione corrispondente a quella in cui,
secondo la giurisprudenza, si realizza l'occupazione appropriativa
(che questa si sia o meno verificata è questione ulteriore).
Va precisato, in proposito, che il tribunale non condivide quella
impostazione, fatta propria da alcune recenti pronunce, secondo la
quale l'intervento della Corte costituzionale, concernente l'art. 34
del decreto legislativo n. 80 del 1998, non può non avere travolto
anche l'art. 53, comma 1 del d.P.R. n. 327/2001, nella parte in cui
esso stabilisce la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
anche rispetto ai comportamenti.
Tale impostazione non è, innanzi tutto, coerente con le
previsioni di legge, e, segnatamente, con quelle di cui all'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87, che impongono che sia la stessa
Corte costituzionale a dichiarare quali sono le altre disposizioni
legislative la cui illegittimità deriva come conseguenza dalla
decisione adottata.
Essa sottovaluta, inoltre, il dato oggettivo costituito dalla
diversa estensione della previsione normativa, coinvolgente anche gli
accordi, che non può considerarsi, perciò, meramente riproduttiva
di una norma ormai espunta dall'ordinamento.
Omette, d'altra parte, di attribuire il giusto rilievo al
carattere di specialità della norma rispetto a quella corrispondente
concernente la materia urbanistica, che è, evidentemente, alla base
della scelta legislativa di una previsione autonoma rispetto a quella
di cui al menzionato art. 34 del decreto legislativo n. 80/1989.
La norma di cui all'art. 53 si inserisce, infatti, in un quadro
normativo, quale quello che interessa la materia delle
espropriazioni, in cui è una forte accentuazione dei poteri di
carattere autoritativo, al cui esercizio, almeno in un cospicuo
numero di casi, possono ricollegarsi i comportamenti configurati come
illeciti e che si caratterizza per la presenza di norme, quali quelle
di cui all'art. 43, che, sia pure nell'ottica del superamento del
fenomeno dell'occupazione acquisitiva, sembrerebbero strettamente
collegate alla previsione concernente la giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo in ordine ai comportamenti
dell'amministrazione pubblica (il riferimento è alla mera
utilizzazione del bene per finalità di pubblico interesse, cui è
attribuita autonoma rilevanza giuridica nel quadro dell'esercizio
della funzione pubblica).
Ferme le considerazioni ora svolte anche riguardo alle possibili
implicazioni della specialità della norma, il tribunale ritiene la
non manifesta infondatezza della questione della conformità
dell'art. 53, comma 1, del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 325
(il cui testo è riprodotto nell'art. 53, comma 1, del d.P.R. 8
giugno 2001, n. 327) al disposto dell'art. 103 della Costituzione,
che, al primo comma, prevede che il Consiglio di Stato e gli altri
organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela
nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi
legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei
diritti soggettivi.
Come risulta essere stato già rilevato (Tribunale amministrativo
regionale Abruzzo, sez. Pescara, 21 ottobre 2004, n. 868), gli
argomenti che hanno indotto la Corte costituzionale a dichiarare la
parziale illegittimità del più volte richiamato art. 34, comma 1,
del decreto legislativo n. 80 del 1998, ben potrebbero riferirsi
anche all'art. 53 in discorso, che, come segnalato, riprende la
previsione relativa alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo in ordine alle controversie riguardanti i
comportamenti delle amministrazioni pubbliche, quali quelle
implicanti l'acquisto della proprietà per il fenomeno
dell'occupazione acquisitiva (la questione di legittimità
costituzionale della norma di cui all'art. 53 è stata, altresì,
sollevata da questo tribunale, sez. I, con ordinanza 22 ottobre 2004,
n. 104).
Occorre considerare che la Corte nella menzionata sentenza
n. 204, ha posto in luce che l'art. 103, primo comma, della
Costituzione «... non ha conferito al legislatore ordinario una
assoluta ed incondizionata discrezionalità nell'attribuzione al
giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione
esclusiva, ma gli ha conferito il potere di indicare "particolari
materie" nelle quali "la tutela nei confronti della pubblica
amministrazione" investe "anche" diritti soggettivi».
Tali principi hanno indotto la Corte costituzionale a ritenere
non conformi al dettato costituzionale, tra le altre, le previsioni
dell'art. 34 del decreto legislativo n. 80 del 1998, nella parte in
cui hanno compreso nella giurisdizione esclusiva in materia
urbanistica ed edilizia, oltre gli atti e i provvedimenti, anche i
comportamenti, estendendo l'ambito di essa fino a comprendere
controversie nelle quali la pubblica amministrazione non esercita,
nemmeno mediante, alcun pubblico potere, non essendo sufficiente a
radicare la giurisdizione del giudice amministrativo il generico
coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia.
L'art. 53 del Testo Unico delle espropriazioni contiene una norma
che, pur non essendo meramente riproduttiva dell'art. 34 del decreto
legislativo n. 80 del 1998 e pur possedendo il già segnalato
carattere di specialità, riconduce alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo fattispecie nelle quali si pone la questione
dell'acquisto della proprietà in conseguenza di meri comportamenti
dell'amministrazione. In considerazione di ciò, il tribunale ritiene
di dover sollevare d'ufficio, in quanto non manifestamente infondata,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 53 in discorso,
per contrasto con l'art. 103 della Costituzione.
4. - Quanto alla rilevanza della questione, si è detto in
precedenza che il giudizio, concernente una fattispecie
perfezionatasi prima dell'entrata in vigore del nuovo Testo unico in
materia di espropriazioni, avvenuta il 30 giugno 2003, è stato
introdotto successivamente a tale data, giacchè il ricorso è stato
notificato nel novembre 2003 e depositato il giorno 25 dello stesso
mese. In base al disposto dell'art. 5 c.p.c., secondo cui la
giurisdizione e la competenza si determinano con riguardo alla legge
vigente ed allo stato di fatto esistente al momento della
proposizione della domanda, la norma di cui al richiamato art. 53
risulta senz'altro applicabile alla fattispecie.
La fondatezza della sollevata questione di legittimità
costituzionale inciderebbe, pertanto, sulla giurisdizione del giudice
adito.
5. - In conclusione, il Collegio ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 53, comma 1, del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 325
(cui è conforme l'art. 53, comma 1, del d.P.R. 8 giugno 2001,
n. 327) per contrasto con l'art. 103 della Costituzione, nella parte
in cui è previsto che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo le controversie concernenti i comportamenti
delle amministrazioni pubbliche, e dei soggetti equiparati, in
materia di espropriazione per pubblica utilità.
Il giudizio, pertanto, va sospeso e gli atti vanno rimessi alla
Corte costituzionale per il giudizio incidentale di
costituzionalità.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 53, comma 1, del decreto
legislativo 8 giugno 2001, n. 325 (cui è conforme l'art. 53, comma
1, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327) per contrasto con l'art. 103
della Costituzione, nella parte in cui tali norme prevedono che sono
devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie concernenti i comportamenti delle amministrazioni
pubbliche, e dei soggetti equiparati, in materia di espropriazione
per pubblica utilità.
Sospende il presente giudizio e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa ed ai Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè
di comunicare la stessa ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Catanzaro, nella Camera di consiglio del 22
aprile 2005.
Il Presidente: Mastrocola
L'estensore: Iannini
05C0974