1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 19-10-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 388 SENTENZA 11 - 14 ottobre 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Questioni proposte dallo Stato nei confronti di legge regionale - Sopravvenuta abrogazione della norma interposta e di quella contenente il principio fondamentale asseritamene violato - Entrata in vigore della disposizione abrogatrice successivamente alla proposizione del ricorso - Incidenza sul giudizio - Esclusione. - Legge della Regione Puglia del 23 dicembre 2003, n. 29, artt. 2, commi 2 e 8, 3, commi 2 e 3, e 4, comma 1, lettera b). - Costituzione, artt. 9, 117, commi secondo, lettere l) e s), e terzo, 118; d.P.R. 7 settembre 2000, n. 283; d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, art. 97. Beni culturali ed ambientali - Beni demaniali di interesse archeologico - Norme della Regione Puglia - Disciplina delle funzioni amministrative in materia di tratturi - Ricorso dello Stato - Dedotta violazione degli artt. 9 e 118 Cost. - Mancata contestazione del fatto che la Regione abbia legiferato sui tratturi - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Puglia del 23 dicembre 2003, n. 29, artt. 2, commi 2 e 8, 3, commi 2 e 3, e 4, comma 1, lettera b). - Costituzione, artt. 9 e 118. Beni culturali ed ambientali - Beni demaniali di interesse archeologico - Norme della Regione Puglia - Disciplina delle funzioni amministrative in materia di tratturi - Previsione della formazione di un piano comunale dei tratturi e della regolamentazione delle aree tratturali di interesse archeologico da sottoporre all'approvazione della competente Soprintendenza archeologica - Parere vincolante delle Soprintendenze in ordine al contenuto del piano - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Puglia del 23 dicembre 2003, n. 29, art. 2, commi 2 e 8. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera s). Beni culturali ed ambientali - Beni demaniali di interesse archeologico - Norme della Regione Puglia - Disciplina delle funzioni amministrative in materia di tratturi - Previsione della possibilita' per la Giunta Regionale, acquisito il parere favorevole della Soprintendenza archeologica, di autorizzare la realizzazione da parte di enti pubblici di opere pubbliche e di pubblico interesse nelle aree tratturali indicate e definite di interesse archeologico Previsione della sanatoria delle opere abusivamente eseguite successivamente all'imposizione del vincolo archeologico, previo parere della Soprintendenza archeologica - Ricorso dello Stato - Denunciata invasione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dei beni culturali e in materia di ordinamento penale - Natura vincolante di tutti i pareri delle Soprintendenze previsti dalla legge regionale - Carattere aggiuntivo della sanatoria ed effetto sostitutivo solo rispetto al prezzo - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Puglia del 23 dicembre 2003, n. 29, art. 3, commi 2 e 3. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettere l) e s). Beni culturali ed ambientali - Beni demaniali di interesse archeologico - Norme della Regione Puglia - Disciplina delle funzioni amministrative in materia di tratturi - Previsione della possibilita' che i tronchi tratturali possano essere alienati a favore del soggetto utilizzatore, comunque possessore alla data di entrata in vigore della legge Ricorso dello Stato - Denunciata invasione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dei beni culturali, ovvero lesione della competenza legislativa concorrente in materia di valorizzazione dei beni culturali - Applicabilita' della disposizione a beni privi della caratteristica di tratturo - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Puglia del 23 dicembre 2003, n. 29, art. 4, comma 1, lettera b). - Costituzione, art. 117, commi secondo, lettera s), e terzo; d.P.R. 7 settembre 2000, n. 283, art. 2; d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, art. 97. (005C1065) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 19-10-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, commi 2 e
8; 3, commi 2 e 3; 4, comma 1, lettera b), della legge della Regione
Puglia 23 dicembre 2003, n. 29 (Disciplina delle funzioni
amministrative in materia di tratturi), promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 26 febbraio
2004, depositato in cancelleria il 5 marzo 2004 ed iscritto al n. 38
del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 2005 il giudice relatore
Francesco Amirante;
Uditi l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Francesco Paparella per la
Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 26 febbraio 2004 e depositato il 5 marzo 2004, ha
impugnato gli artt. 2, commi 2 e 8; 3, commi 2 e 3, ed infine 4,
comma 1, lettera b), della legge della Regione Puglia 23 dicembre
2003, n. 29 (Disciplina delle funzioni amministrative in materia di
tratturi), in relazione agli artt. 9, 117, secondo comma, lettere s)
e l), e terzo comma, e 118 Cost., nonchè all'art. 2 del d.P.R.
7 settembre 2000, n. 283 (Regolamento recante disciplina delle
alienazioni di beni immobili del demanio storico e artistico). Il
ricorrente premette che la conservazione e la tutela dei tratturi
rivestono notevolissima importanza storico-culturale, in quanto essi
costituiscono la preziosa testimonianza di percorsi formatisi in
epoca protostorica in relazione a forme di produzione economica e di
conseguente assetto sociale basate sulla pastorizia e perdurati nel
tempo così da rappresentare un frammento di preistoria conservatosi
pressochè intatto nel tempo ed arrichitosi delle ulteriori
stratificazioni storiche, tanto da renderlo il più imponente
monumento della storia economica e sociale dei territori
dell'Appennino abruzzese-molisano e delle Pianure apule.
I tratturi sono stati dichiarati di interesse archeologico, sulla
base della legge 1° giugno 1939, n. 1089 (poi decreto legislativo
29 ottobre 1999, n. 490 - Testo unico delle disposizioni legislative
in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell'articolo 1
della legge 8 ottobre 1997, n. 352) e con i decreti ministeriali 15
giugno 1976, 20 marzo 1980 e 22 dicembre 1983. In quanto beni
archeologici, le aree tratturali costituiscono beni demaniali, ai
sensi degli artt. 822 e 824 codice civile e sono inalienabili per
effetto del disposto dell'art. 2 del d.P.R. 7 settembre 2000, n. 283.
Sotto un primo profilo, rileva il ricorrente, la disciplina dei
tratturi, in quanto qualificati come beni archeologici e soggetti
alla tutela propria dei beni culturali, rientra nella competenza
esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera. s),
Cost., sicchè la legge impugnata sarebbe invasiva di tale
competenza.
In particolare, l'art. 2 della medesima prevede che sul piano
comunale dei tratturi, da redigersi obbligatoriamente al fine di
regolare (con disposizioni aventi valenza urbanistica e carattere di
variante rispetto allo strumento urbanistico vigente) l'utilizzazione
delle aree tratturali, la Soprintendenza archeologica, competente per
territorio e preposta alla tutela del vincolo archeologico insistente
sulle medesime aree, sia chiamata ad esprimere un mero parere in
merito alla loro utilizzazione (commi 2 e 8). Quest'ultima -
argomenta il ricorrente - potrebbe spingersi fino alla sottrazione di
parte delle stesse aree al regime di tutela loro imposto e alla
successiva alienazione o destinazione ad altri fini pubblici non
meglio precisati, a parte la destinazione a strade.
Ne consegue che, sempre secondo il ricorrente, la norma delinea
un piano comunale dei tratturi il quale può prevedere la
destinazione «a soddisfare riconosciute esigenze di carattere
pubblico» di aree tratturali anche non contigue a centri abitati o
già manomesse dall'intervento dell'uomo, in cui il potere
autorizzatorio della Soprintendenza viene ridotto a mero potere
consultivo. Inoltre, il piano può prevedere anche la vendita a
privati di tali beni demaniali, riconoscendo in tal caso alla
Soprintendenza la sola possibilità di esprimere un parere. Così
disponendo, la norma si pone in contrasto con gli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in quanto può determinare una
utilizzazione delle aree tratturali in deroga al regime di tutela
loro imposto ed una conseguente, successiva alienazione o
destinazione ad altri fini pubblici non precisati. Infine,
l'esercizio della tutela è prerogativa dello Stato e può essere
oggetto di intesa e coordinamento con le Regioni solo entro i limiti
fissati dalla legge statale, che nel caso è stata violata, in
contrasto anche con l'art. 118, terzo comma, della Costituzione.
L'art. 3, comma 2, dispone che la «Giunta regionale, acquisito il
parere favorevole della Soprintendenza archeologica, può autorizzare
la realizzazione da parte di enti pubblici di opere pubbliche e di
pubblico interesse» nelle aree tratturali indicate all'art. 2,
comma 2, lettera a), e definite «di interesse archeologico», in tal
modo violando gli artt. 9, 117, secondo comma, lettera s), e 118
della Costituzione.
Infatti, l'assetto vigente in materia di tutela di beni
archeologici è di diretta derivazione costituzionale, ed esso
prevede che la Soprintendenza archeologica abbia un potere di
approvazione dei progetti «delle opere di qualunque genere» da
eseguire in area vincolata e non rientranti nei casi sottoposti ad
autorizzazione del Ministero (artt. 21 e 23 del citato d.lgs. n. 490
del 1999).
Il predetto assetto di tutela comporta, inoltre, che le aree
tratturali siano sottoposte, in quanto zone di interesse
archeologico, anche a vincolo paesaggistico ope legis, ai sensi
dell'art. 146, comma 1, lettera m), del più volte richiamato testo
unico. Pure tale vincolo impone l'obbligo di acquisire una preventiva
autorizzazione per la manomissione del bene vincolato, ai sensi
dell'art. 151 t.u. e secondo la procedura ivi indicata.
L'art. 3, comma 3, consente poi la sanatoria delle opere
abusivamente eseguite successivamente all'imposizione del vincolo
archeologico, previo parere della Soprintendenza archeologica.
In base alla normativa vigente la sottoposizione dell'area
tratturale anche al vincolo paesaggistico ex art. 146, comma 1,
lettera m), impone l'applicazione dell'art. 151 del t.u. e, dunque,
il rilascio dell'autorizzazione sottoposta a successivo controllo di
legittimità da parte della competente Soprintendenza. Inoltre, la
sanatoria di abusi edilizi comporta il venir meno delle sanzioni
collegate all'abuso e, dunque, coinvolge anche la materia penale, di
esclusiva competenza statale, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettere s) e l), della Costituzione.
Infine l'art. 4, comma 1, lettera b), prevede la possibilità che
i tronchi tratturali possano essere alienati «a favore del soggetto
utilizzatore, comunque possessore alla data di entrata in vigore
della presente legge», in contrasto con l'art. 2 del d.P.R. n. 283
del 2000, da ritenere norma interposta, che dispone l'inalienabilità
dei beni archeologici, consentendone solo il trasferimento da uno ad
altro soggetto titolare di demanio.
Il ricorrente conclude affermando che, se le norme impugnate
fossero interpretate come norme di valorizzazione, rientranti cioè
in materia di competenza concorrente, dovrebbero ritenersi, in ogni
caso, illegittime in quanto in contrasto con l'art. 97 del t.u.,
secondo il quale gli interventi di valorizzazione dei beni culturali
sono comunque soggetti alle disposizioni di tutela, e tale norma è
da considerare principio fondamentale.
2. - Si è costituita la Regione Puglia, osservando anzitutto che
il comma 2 dell'art. 2 della legge censurata prevede il contenuto (da
individuare e perimetrare) di ciascun piano comunale, in assonanza
con le categorie dei tratturi previste dall'art. l della precedente
legge della Regione Puglia 15 febbraio 1985, n. 5 e fa espresso
riferimento ai «tronchi armentizi che conservano l'originaria
consistenza o che possono essere alla stessa reintegrati»; ai
«tronchi armentizi» che, privi delle caratteristiche appena indicate,
possono tuttavia corrispondere a esigenze pubbliche; ai «tronchi
armentizi» che hanno subito permanenti alterazioni anche di natura
edilizia. Quindi, secondo la Regione, la riproduzione delle categorie
di tratturi già indicate dalla legge regionale precedente
peccherebbe per eccesso e non certo per difetto o per sviamento.
Infatti, il piano comunale dei tratturi avrebbe potuto essere
limitato, nel suo contenuto, alla rilevazione dei tratturi veri e
propri o a questi riconvertibili, essendo estraneo a questo contenuto
ciò che tratturo più non è (parzialmente o totalmente). Viceversa
la legge regionale impugnata mostra attenzione alla più completa
ricostruzione del contesto storico-sociale precedente e, per quanto
sia possibile, alla sua conservazione e alla sua riutilizzazione
funzionale.
Questa ricostruzione appare tanto più significativa in quanto
essa opera come variante al Piano regolatore generale del Comune ed a
modificazione e integrazione del Piano territoriale tematico
dell'ambiente della Regione Puglia.
Osserva la Regione che il comma 7 dell'art. 2, recita: «Il
verbale recante le determinazioni assunte dalla Conferenza dei
servizi, con i vincolanti pareri della Regione Puglia, della
Soprintendenza archeologica e della Soprintendenza per i Beni
architettonici e per il paesaggio, costituisce proposta di variante
sulla quale si pronuncia definitivamente il Consiglio comunale».
Tuttavia il parere di un organo della pubblica amministrazione è
vincolante perchè questa è obbligata a tenere il comportamento
previsto nel parere oppure (a salvaguardia della discrezionalità
nell'an) a non tenere alcun comportamento. Ne consegue che
l'attività di tutela in titolarità dello Stato, e cioè «ogni
attività diretta a riconoscere, conservare e proteggere, i beni
culturali e ambientali» (art. 148 del d.P.R. 31 marzo 1998, n. 112),
è assai più ed assai meglio assicurata dal parere vincolante di due
organi dello Stato piuttosto che dall'esercizio del potere
autorizzatorio.
Inoltre l'art. 2, comma 8, prevede il potere di alienare o di non
alienare (i tratturi che, pur segnando un percorso ideale, non siano
morfologicamente, in toto o in gran parte, idonei ad identificarlo),
il quale, per il tramite del parere vincolante della Soprintendenza
archeologica, resta in capo allo Stato.
Quanto poi alla possibilità, prevista dall'impugnato art. 3,
comma 2, che la Giunta regionale autorizzi un ente pubblico a
edificare, in deroga al comma 1 dell'art. 3, opere pubbliche o di
pubblico interesse, la Regione rileva che l'autorizzazione regionale,
secondo il comma 2, è subordinata al parere favorevole della
Soprintendenza archeologica, in difetto del quale la Giunta regionale
non potrebbe legittimamente deliberare alcunchè. Ne consegue che non
può dirsi violato il potere di «approvazione» delle opere che
spetta, per il tramite della Soprintendenza archeologica, allo Stato.
La Regione ritiene inoltre che la censura relativa al comma 3
dell'art. 3, scaturirebbe da una incompleta lettura del testo
normativo. Infatti, il comma 3 andrebbe letto congiuntamente al
comma 4. Mentre il comma 3 prevede che, fermi restando tutti gli
altri vincoli territoriali, la regolarizzazione di costruzioni già
esistenti debba avvenire «secondo la normativa vigente» e con
l'aggiunta di ulteriori e scrupolose prescrizioni (fra le quali, la
richiesta di parere della Soprintendenza archeologica), il comma
successivo aggiunge che: «Le opere non regolarizzabili sono
sottoposte alla specifica disciplina di cui alla legge 28 febbraio
1985, n. 47 [...] e successive modifiche e integrazioni». Non si vede
quindi, come la normativa statale e i previsti poteri di tutela
possano essere stati ignorati o pretermessi.
Infine, con riguardo all'art. 4, comma l, lettera b), impugnato
per contrasto con il disposto dell'art. 2 del d.P.R. n. 283 del 2000,
la Regione osserva che la censura è motivata con l'argomento secondo
cui la norma appena citata dispone che «i tronchi tratturali possano
essere alienati a favore del soggetto utilizzatore, comunque
possessore alla data di entrata in vigore della presente legge».
Ma l'art. 4 è intitolato «Aree tratturali prive di interesse
archeologico», con riferimento alle sopravvenienze previste
all'art. 2, comma 2, lettere b) e c) della legge impugnata. Ciò
permette di escludere che i cosiddetti tratturi previsti dall'art. 4
siano ricompresi nel disposto dell'art. 2 del d.P.R. n. 283 del 2000.
Inoltre il primo comma dell'art. 4 prevede la subordinazione della
alienazione delle «aree tratturali prive di interesse archeologico»
alla autorizzazione della Giunta regionale ed alla sdemanializzazione
di un bene che appartiene al demanio pubblico della Regione. E ciò
escluderebbe ulteriormente la possibilità di richiamare in subiecta
materia le disposizioni del d.P.R. n. 283 del 2000.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in
riferimento agli articoli 9, 117, secondo comma, lettere s) e l), e
terzo comma, e 118 della Costituzione nonchè all'art. 2 del d.P.R.
7 settembre 2000, n. 283, all'articolo 97 del decreto legislativo
29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni legislative
in materia di beni culturali e ambientali), gli articoli 2, commi 2 e
8, 3, commi 2 e 3, 4, comma 1, lettera b), della legge della Regione
Puglia 23 dicembre 2003, n. 29 (Disciplina delle funzioni
amministrative in materia di tratturi).
Il ricorrente premette che i tratturi sono beni di interesse
archeologico ai sensi delle disposizioni della legge 1° giugno 1939,
n. 1089, poi trasfuse nel d.lgs. n. 490 del 1999, giusta decreti
ministeriali del 15 giugno 1976, del 20 marzo 1980 e del 22 dicembre
1983; che sono beni demaniali e come tali inalienabili; che la tutela
dei beni culturali rientra nella sfera di competenza dello Stato. Il
ricorrente sostiene che le norme censurate della legge regionale
suindicata ledono le competenze statali in quanto stabiliscono una
disciplina dei tratturi la quale non ne garantisce la conservazione,
limitando gli interventi degli organi statali ed in particolare della
Soprintendenza ad una funzione meramente consultiva.
2. - In via preliminare deve ritenersi non influente
l'abrogazione dell'art. 2 del d.P.R. n. 283 del 2000 e dell'art. 97
del d.lgs. n. 490 del 1999, invocati rispettivamente come norma
interposta e come disposizione determinante un principio
fondamentale, in quanto la norma abrogatrice - art. 184 del d.lgs.
22 gennaio 2004, n. 42 - è entrata in vigore nel maggio 2004 e
quindi successivamente alla proposizione del ricorso.
3. - Prima di procedere all'esame delle censure è necessaria una
sintetica ricognizione delle norme che, in materia di tratturi, si
sono susseguite nel tempo.
Limitandosi alla normativa meno risalente, vanno ricordate le
norme del regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3244 (Passaggio dei
tratturi di Puglia e delle trazzere di Sicilia dalla dipendenza del
Ministero delle finanze a quella del Ministero dell'economia
nazionale), con le quali fu data una sistemazione organica alla
materia, ed in particolare gli artt. da 3 a 7 e 9, contenenti
previsioni di sclassificazione, di alienazione e di legittimazione di
possessi abusivi.
Va altresì menzionato il regolamento di esecuzione del
suindicato provvedimento legislativo, emanato con regio decreto
29 dicembre 1927, n. 2801, il quale contiene l'espressione «demanio
armentizio»; demanio nel quale rientrano i tratturi.
Con l'art. 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della
delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), sono
state trasferite alle Regioni le funzioni amministrative concernenti
il demanio armentizio.
Non è controverso che il trasferimento alle Regioni delle
funzioni amministrative abbia comportato anche il trasferimento dello
stesso demanio armentizio.
Infatti, mentre lo Stato non ha più legiferato in materia, sono
state emanate leggi regionali ed in particolare, per limitarsi
soltanto a quelle della Regione Puglia, le leggi 9 giugno 1980, n. 67
(Norme per l'esercizio delle funzioni amministrative relative al
demanio armentizio e ai beni della soppressa opera nazionale per i
combattenti), e 15 febbraio 1985, n. 5 (Modifiche e integrazioni alla
legge regionale 9 giugno 1980, n. 67 - Alienazione terreni demanio
armentizio regionale), che non hanno dato luogo a contenzioso tra
Stato e Regione, ed infine la legge oggetto del presente scrutinio.
L'art. 1 della legge regionale n. 67 del 1980 stabilisce che «i
tratturi di Puglia, in quanto direttamente strumentali alle funzioni
amministrative concernenti il demanio armentizio trasferite alla
Regione, costituiscono demanio pubblico della Regione».
A sua volta l'art. 1 della legge regionale n. 29 del 2003
prescrive che «i tratturi in quanto monumento della storia economica
e sociale del territorio pugliese interessato dalle migrazioni
stagionali degli armenti e in quanto testimonianza archeologica di
insediamenti di varia epoca, vengono conservati al demanio armentizio
regionale di cui all'art. 1 della legge regionale 9 giugno 1980,
n. 67 e costituiscono «il Parco dei tratturi della Puglia».
Sulla base di siffatti dati normativi, il ricorrente Presidente
del Consiglio dei ministri si riferisce alla competenza dello Stato
riguardo alla tutela dei beni culturali evocando il secondo comma,
lettera s), dell'art. 117 Cost., ma non contesta in radice la
legittimazione della Regione Puglia a stabilire la disciplina dei
tratturi, quanto piuttosto si duole del modo in cui la Regione ha
esercitato i propri poteri. In particolare, il ricorrente censura
anzitutto la disposizione principale che disciplina la formazione del
piano dei tratturi.
L'art. 2 della legge regionale n. 29 del 2003 al comma 1, non
impugnato, stabilisce che «è fatto obbligo ai comuni nel cui ambito
territoriale ricadono tratturi, tratturelli, bracci e riposi, di
redigere il piano comunale dei tratturi, anche ai fini del piano
quadro di cui al d.m. 23 dicembre 1983, entro e non oltre il
31 dicembre 2006».
Il comma 2, specificamente censurato dal ricorrente, determina il
contenuto del piano nel modo seguente: «Il piano, nel rispetto della
continuità comunale e intercomunale dei percorsi tratturali, deve
individuare e perimetrare: a) i tronchi armentizi che conservano
l'originaria consistenza o che possono alla stessa essere
reintegrati, nonchè la loro destinazione in ordine alle possibilità
di fruizione turistico-culturale [...]; b) i tronchi armentizi idonei
a soddisfare riconosciute esigenze di carattere pubblico, con
particolare riguardo a quella di strada ordinaria; c) i tronchi
armentizi che hanno subito permanenti alterazioni anche di natura
edilizia».
Oggetto di censura è anche il comma 8, il quale è così
formulato: «Il parere definitivo della Soprintendenza archeologica è
espresso anche ai fini dell'art. 55 del testo unico delle
disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali,
approvato con decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490,
limitatamente alle fattispecie delle lettere b) e c) del comma 2 del
presente articolo».
Il ricorrente assume che la normativa «si pone in contrasto con
gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto può
determinare una utilizzazione delle aree tratturali in deroga al
regime di tutela loro imposto ed una conseguente successiva
alienazione o destinazione ad altri fini pubblici non precisati». Il
ricorrente prosegue osservando che «l'esercizio della tutela è
prerogativa dello Stato e può essere oggetto di intesa e
coordinamento con le regioni solo entro i limiti fissati dalla legge
statale, che nel caso è stata violata con l'effetto che la
disposizione risulta in contrasto anche con l'art. 118, terzo comma,
Cost.».
L'art. 3 della legge, del quale sono oggetto di censure i commi 2
e 3 - dopo aver previsto al comma 1 che i tronchi tratturali di cui
all'articolo 2, comma 2, lettera a), sottoposti a vincoli di
inedificabilità assoluta, sono conservati e tutelati dalla Regione
Puglia che ne promuove la valorizzazione anche per mezzo di forme
indirette di gestione - così prosegue:
«2. - La Giunta regionale, acquisito il parere favorevole della
Soprintendenza archeologica, può autorizzare la realizzazione da
parte di enti pubblici di opere pubbliche e di pubblico interesse in
deroga al comma 1.
3. - Fermi restando tutti gli altri vincoli territoriali, sono
regolarizzabili secondo la vigente normativa le costruzioni già
esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge, alle
seguenti condizioni:
a) parere della Soprintendenza archeologica per le sole opere
eseguite successivamente al vincolo storico introdotto con d.m.
23 dicembre 1983;
b) acquisto del suolo pertinenziale, nella misura
strettamente necessaria alla costruzione, al prezzo di cui
all'art. 4».
Infine, dell'art. 4 viene censurato il comma l, lettera b), il
quale prevede l'alienabilità dei tratturi di cui alla lettera b) e
lettera c) del comma 2 dell'art. 2 della legge a favore del soggetto
utilizzatore, comunque possessore alla data di entrata in vigore
della legge stessa.
Le disposizioni suindicate vengono censurate perchè consentono
la realizzazione di opere in zone di interesse archeologico e
sottoposte a vincolo paesaggistico senza le prescritte
autorizzazioni, mediante il solo parere della Soprintendenza e
inoltre perchè prevedono la regolarizzazione di opere edilizie
abusive, in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere l) e s),
Cost., «potendo la sanatoria comportare il venir meno delle sanzioni
penali collegate all'abuso».
Infine, secondo il ricorrente, la previsione dell'art. 4,
comma 1, lettera b), viola l'art. 2 del d.P.R. n. 283 del 2000, da
considerare norma interposta.
Tutto ciò, conclude il ricorrente, sul presupposto che la
normativa attenga alla tutela dei beni culturali in questione, ma se
si volesse far riferimento alla materia di competenza ripartita della
valorizzazione dei detti beni, le disposizioni sarebbero egualmente
illegittime perchè in contrasto con il principio fondamentale
fissato nell'art. 97 del t.u. n. 490 del 1999, secondo il quale le
norme sulla valorizzazione dei beni culturali devono essere in
armonia con quelle sulla loro tutela.
4. - Le censure sono tutte non fondate.
L'oggetto dello scrutinio affidato a questa Corte è limitato
alle singole norme specificamente censurate e alle ragioni delle
censure e cioè ai parametri costituzionali evocati e più
particolarmente ai profili fatti valere rispetto ai quali si assume
che contrastino le disposizioni della legge regionale.
Nel caso in esame, il ricorrente evoca il secondo comma,
lettera s), dell'art. 117 Cost., ma non solo non contesta la
competenza legislativa in materia della Regione, ma neppure ha
impugnato il comma l dell'art. 3 della legge regionale in scrutinio,
il quale stabilisce che i tronchi tratturali di cui all'art. 2,
comma 2, lettera a), sono conservati e tutelati dalla Regione Puglia,
che ne promuove la valorizzazione anche per mezzo di forme indirette
di gestione.
Se dunque ciò di cui il ricorrente si duole non è il fatto in
sè che la Regione abbia legiferato sui tratturi e sulla loro
valorizzazione quali testimonianze del passato (del resto si tratta
in ordine di tempo della terza legge della Regione Puglia), resta
anzitutto privo di fondamento il richiamo agli artt. 9 e 118 Cost.
5. - Vanno quindi esaminate le censure relative al contenuto
specifico delle disposizioni: ritiene la Corte che la piana,
sistematica e corretta lettura di queste escluda il contrasto con i
parametri evocati sotto i profili fatti valere.
Per quanto concerne le disposizioni censurate dell'art. 2, si
rileva che il piano dei tratturi, proposto dal comune, viene discusso
in una Conferenza di servizi nel cui ambito non soltanto la
Soprintendenza archeologica ma anche quella per i beni architettonici
e per il paesaggio esprimono parere vincolante. Alle Soprintendenze
spetta quindi un potere che va molto al di là di una funzione
meramente consultiva, in quanto i loro pareri non possono essere
disattesi. Gli atti degli organi statali, ancorchè assumano la forma
del parere, svolgono una funzione determinante il contenuto del Piano
dei tratturi. Se, letteralmente, il vincolo derivante dai pareri
delle Soprintendenze concerne solo i percorsi tratturali da
ricomprendere sotto le lettere b) e c), è evidente che, essendo
prevista una tripartizione, la mancata inclusione di un tratturo
sotto le suindicate lettere b) e c) ne comporta inevitabilmente la
ricomprensione tra quelli indicati sub a).
Spetta quindi alle Soprintendenze esprimersi in modo vincolante
per gli altri enti sulla individuazione e perimetrazione dei tratturi
che conservano l'originaria consistenza o possono in questa essere
reintegrati. Quelli da ricomprendere sotto la lettera a) sono
pertanto i tratturi che, per le loro caratteristiche, hanno natura di
beni culturali e riguardo ai quali devono essere utilizzati gli
opportuni strumenti di tutela. Il fatto che la legge indichi tra i
tratturi da includere tra quelli sub a) non soltanto i tratturi che
conservano l'originaria consistenza, ma anche quelli che possono alla
stessa «essere reintegrati» comporta che i tratturi da includere
sotto le lettere b) e c) sono beni che hanno subito nel corso dei
tempi trasformazioni irreversibili tali da escluderne la
reintegrazione nella originaria consistenza.
Il Piano dei tratturi, nella cui formazione lo Stato, mediante il
giudizio vincolante dei suoi organi a ciò deputati per la loro
competenza, ha una parte decisiva, costituisce la base dell'ulteriore
disciplina dei tratturi, distinti nel modo che si è detto.
La previsione della costruzione di opere pubbliche e di pubblico
interesse da parte di enti pubblici, disciplinata dall'art. 3,
comma 2, della legge regionale n. 29 del 2003, per quanto riguarda i
tronchi tratturali inclusi sub a) del comma 2 dell'art. 2, va messa
in relazione con quanto disposto dal comma 1 dello stesso articolo,
nella parte in cui attribuisce alla Regione la valorizzazione dei
detti beni anche mediante forme di gestione indiretta; disposizione
questa non impugnata.
Ma ciò che più conta è che la costruzione delle suindicate
opere è subordinata al parere favorevole della Soprintendenza, alla
quale perciò spetta il potere di impedirla qualora ne possa venir
compromessa la consistenza originaria del tratturo.
A conclusioni simili si deve pervenire riguardo alla
regolarizzazione delle opere già esistenti ma successive alla
imposizione del vincolo di cui al comma 3 dell'art. 3.
È vero che in questo caso il parere della Soprintendenza non è
definito nè vincolante nè favorevole, ma la lettura corretta della
disposizione nel contesto della complessa normativa in cui è
inserita e nella quale i pareri finora esaminati sono tutti da
considerare «vincolanti» (il termine «favorevole» assume lo stesso
significato) comporta che anche per la regolarizzazione delle opere
già edificate, come per quelle da costruire, il parere della
Soprintendenza deve ritenersi vincolante. Sarebbe illogico ritenere
che la Soprintendenza sia competente a giudicare se una nuova opera
sia compatibile con la natura del bene da tutelare e non lo sia
invece - dovendosi limitare in ipotesi a manifestare una mera
opinione riguardo ad una costruzione già esistente - quando anche da
questa possa derivare una compromissione della peculiare natura del
bene. Si deve ribadire, con riguardo alla disposizione in esame, il
principio secondo il quale, tra diverse, possibili interpretazioni è
necessario scegliere quella che non dà luogo a contrasti con
principi costituzionali.
A quanto detto si aggiunga che il comma 3 in esame si apre con
l'espressione «fermi restando tutti gli altri vincoli territoriali»,
e condiziona inoltre espressamente la regolarizzazione alla
conformità «alla vigente normativa». Ciò significa che le
particolarità della disposizione, con l'espressa previsione del
parere della Soprintendenza, da intendere vincolante, si aggiungono
alla disciplina generale sulle sanatorie (come dimostra il rinvio
finale alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, di cui al comma 4 dello
stesso articolo) e la sostituiscono soltanto per quanto concerne il
prezzo (v. art. 3, comma 3, lettera b, e art. 4). E tanto esclude in
radice la lamentata interferenza con «la materia penale», prospettata
dal ricorrente evocando l'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
Non fondata, infine, è anche la censura che si appunta sul comma
l, lettera b), dell'art. 4 della stessa legge regionale che
disciplina l'alienazione all'utilizzatore possessore di tronchi
tratturali inclusi sotto le lettere b) e c) del comma 2 dell'art. 2.
Si è visto, infatti, che si tratta di tronchi dei quali, con il
parere vincolante delle Soprintendenze, è stata già accertata la
perdita irreversibile della originaria consistenza, cioè della loro
caratteristica di tratturo e, come tale, di bene di interesse
archeologico, e per i quali l'alienazione è subordinata alla
sdemanializzazione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 2, commi 2 e 8; 3, commi 2 e 3; 4, comma 1, lettera b),
della legge della Regione Puglia 23 dicembre 2003, n. 29 (Disciplina
delle funzioni amministrative in materia di tratturi), sollevate, in
riferimento agli artt. 9, 117, secondo comma, lettere s) e l), terzo
comma, e 118 della Costituzione nonchè agli artt. 2 del decreto del
Presidente della Repubblica 7 settembre 2000, n. 283 (Regolamento
recante disciplina delle alienazioni di beni immobili del demanio
storico e artistico) e 97 del decreto legislativo 29 ottobre 1999,
n. 490 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni
culturali e ambientali, a norma dell'articolo 1 della legge 8 ottobre
1997, n. 352) dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 ottobre 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 ottobre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C1065