Serie Generale n. 134 del 10-6-1991
CIRCOLARI
MINISTRO PER I PROBLEMI DELLE AREE URBANE
MINISTRO PER I PROBLEMI DELLE AREE URBANE
CIRCOLARE 28 maggio 1991, n. 1196
Indirizzi attuativi per la fluidificazione del traffico urbano, anche ai fini del risparmio energetico. (GU Serie Generale n.134 del 10-06-1991)

Tra le azioni governative previste dal Piano nazionale per il
risparmio di energia (P.E.N.) è indicata quella relativa
all'emanazione, da parte del Ministro per i problemi delle aree ur-
bane, di indirizzi ai comuni per lo studio e per l'attuazione di
piani urgenti per la fluidificazione del traffico veicolare sulle
principali strade urbane.
Tali piani possono essere considerati quali componenti dei "Piani
urbani del traffico" (P.U.T.), i quali, come è noto, sono
configurati come piani di uso ottimale delle infrastrutture e dei
mezzi di trasporto esistenti (cioè piani di gestione delle attuali
risorse a disposizione del settore), e, quindi, di limitato onere
economico, a breve termine e - fondamentale ai fini della presente
circolare, - di rapida attuazione. Questi ultimi caratteri
distinguono, in particolare, i P.U.T. dai piani di trasporto, i quali
prevedono - invece - interventi di costruzione di nuove
infrastrutture e potenziamento di quelle esistenti (per le reti su
ferro, su gomma, ecc.), risultando così piani di consistente onere
economico ed a lungo termine.
Per i dettagli tecnici sui contenuti dei P.U.T. si richiama la
circolare lavori pubblici n. 2575 dell'8 agosto 1986.
Prima di fornire gli indirizzi "attuativi" che sono oggetto della
presente circolare appare opportuno sia chiarire cosa si intende per
fluidificazione del traffico veicolare urbano, sia esporre i criteri
che sono alla base di un piano urbano di fluidificazione del traffico
e conseguentemente al risparmio di carburante per la trazione
veicolare in ambito urbano.
1. VANTAGGI DELLA FLUIDIFICAZIONE DEL TRAFFICO URBANO.
Il risparmio di carburante per la trazione veicolare si ottiene
mantenendo le velocità di marcia dei veicoli il più possibile
prossime alla cosiddetta "velocità di minimo consumo", tenuto conto
- naturalmente - del rispetto dei limiti di velocità generalizzati.
La velocità di minimo consumo oscilla, per le autovetture, intorno
ai 60-80 km/h ed i consumi di carburante aumentano, quindi,
considerevolmente sia al di sotto che al di sopra di detta velocità.
Per le autovetture di media cilindrata si valuta, in particolare,
più che un dimezzamento del consumo di carburante nel passaggio da
situazioni con velocità media di marcia di 8 km/h (corrispondente
all'incirca a quella media italiana nelle ore di punta per le aree
urbane) a situazioni con velocità media di marcia di 25 km/h
(corrispondente a quella media delle più progredite città europee).
Qualora, quindi, si riuscisse a fluidificare le situazioni di
traffico urbano italiane, migliorandole tra i limiti dianzi indicati
(da 8 a 25 km/h), e tenuto conto che oltre il 60% delle percorrenze
degli autoveicoli vengono effettuate all'interno delle aree urbane,
si potrebbe conseguire un risparmio di carburante pari a circa 1/3
del totale dei consumi attuali per la trazione veicolare.
A tale risparmio, di per sè già molto significativo, vanno
naturalmente aggiunti tutti i conseguenti vantaggi relativi ai
settori, in particolare, del minore inquinamento atmosferico, della
maggiore produttività individuale (connessa alla riduzione dei tempi
di viaggio) e del miglioramento della salute pubblica (connessa alla
riduzione degli stati di ansia propri della congestione del
traffico).
Dall'attuazione dei piani di fluidificazione della mobilità, delle
persone e delle merci, sulle principali strade cittadine, derivano
dunque notevoli benefici diffusi per la collettività, che vanno
anche al di là del solo vantaggio del risparmio di energia.
2. CRITERI DI BASE DEL PIANO URBANO DI FLUIDIFICAZIONE DEL TRAFFICO
ED INDIRIZZI ATTUATIVI DI INTERVENTO.
I criteri generali alla base del piano, che assumono maggior
rilievo ai fini del risparmio di energia, sono sostanzialmente due:
l'eliminazione dei fattori di congestione veicolare;
il maggior uso dei mezzi di trasporto in forma collettiva.
Quest'ultimo, in particolare, riguarda:
i mezzi individuali esistenti, sia privati (autovetture) che
pubblici (taxi), attraverso una politica di incentivazione del loro
uso da parte non del solo conducente (car pool, per mezzi privati) o
di una sola persona trasportata (taxi collettivi, per mezzi
pubblici);
gli ulteriori mezzi collettivi da porre a disposizione della
popolazione, sia pubblici (auto bus, filobus, tram, metropolitane e
ferrovie) che privati (autobus scolastici, aziendali e turistici),
ferma restando - naturalmente - l'esigenza di gestire in forma
ottimale i mezzi collettivi esistenti.
Anche se la maggiore disponibilità di mezzi di trasporto pubblico
collettivo rientra prevalentemente nei criteri di base di un piano di
trasporto, la sua importanza è tale da risultarne opportuna una
preliminare menzione in questo contesto. Occorre cioè riconoscere
che, tra le linee d'intervento più efficaci per la fluidificazione
del traffico urbano, è da includere quella cui consegue una
diminuzione del numero degli autoveicoli privati quotidianamente in
circolazione, mediante il potenziamento del sistema di trasporto
collettivo di persone, che deve costituire la soluzione preponderante
per gli spostamenti in ambito urbano.
Infatti, il risultato più notevole che si ottiene, con il
trasferimento dell'utenza dal sistema privato al sistema pubblico, è
quello della diminuzione dei veicoli in circolazione, considerato che
ad ogni tre persone trasferitesi corrispondono circa due autovetture
in meno in circolazione.
Alcuni indicatori statistici consentono di chiarire meglio il
problema. Secondo i dati a disposizione nel 1989, il trasporto
privato in Italia ha interessato 451 miliardi di viaggiatori x km
(pari al 72% del totale), mentre il trasporto collettivo ha
riguardato 173 miliardi viaggiatori x km (pari al 28% del totale). Le
autovetture circolanti alla stessa data, sono risultate pari a
24.300.000 unità e gli autobus ad 82.000 unità, con un rapporto
rispettivamente pari a circa il 99,7% e lo 0,3% del totale delle due
categorie interessate.
Dai valori, sopra riportati, tenuto conto del consumo medio nonchè
dell'occupazione media di ciascun tipo di veicolo, si ricava che, se
si riuscisse a spostare il 12% circa del traffico dal sistema privato
a quello pubblico, si otterrebbe un risparmio energetico pari quasi
ad 1/6 di quello totale, necessario per l'esercizio dei due sistemi
di trasporto, con effetto sinergico rispetto al risparmio
precedentemente valutato in merito alla possibilità di miglioramento
delle velocità di marcia in ambito urbano.
Occorre contestualmente riconoscere che, nel procedere al
potenziamento del sistema di trasporto pubblico, dovrà essere
impiegata sempre maggiore attenzione nei confronti della regolarità
di svolgimento del servizio stesso, verificando che la frequenza e la
capacità di ciascuno dei sistemi di trasporto adottati
(metropolitana, tram, autobus, filobus, veicoli bimodali, funicolari
e scale mobili) siano tali da offrire all'utenza una effettiva valida
alternativa al servizio privato.
2.1. PARCHEGGI SOSTITUTIVI DELLA SOSTA SU STRADA.
Il più importante fattore attuale di congestione del traffico
urbano, anche nel caso in cui quest'ultimo risulti bene organizzato,
si individua nell'occupazione delle carreggiate stradali (parti della
strada destinate al movimento veicolare) da parte dei veicoli in
sosta.
Occorre, dunque, regolamentare e sgomberare le principali strade
cittadine dalla sosta veicolare, quantomeno per tutte quelle soste
che si configurano di intralcio per la fluida mobilità urbana, spe-
cie in prossimità delle intersezioni, che - quasi sempre -
rappresentano i punti nevralgici della circolazione veicolare.
Per ottenere tale risultato occorre realizzare aree di sosta,
sostitutive di quelle anzidette, al di fuori delle carreggiate
stradali-principali, attrezzando, ove necessario, anche la viabilità
minore.
A ciò si sta in parte provvedendo con gli interventi previsti
dalla legge 24 marzo 1989, n. 122, recante "Disposizioni in materia
di parcheggi, programma triennale per le aree maggiormente popolate,
nonchè modificazione di alcune norme del testo unico sulla
disciplina della circolazione stradale, approvata con decreto del
Presidente della Repubblica 15 giugno 1959, n. 393".
È altresì importante evidenziare, fin d'ora, l'esigenza che i
parcheggi, realizzati (a raso, sotterranei ed in elevazione) sulla
base della legge in questione, dovranno risultare - a parte quelli di
interscambio tra mezzi pubblici e mezzi privati - del tipo
sostitutivo della sosta sulle principali strade cittadine.
Debbono rientrare in questa logica dei parcheggi sostitutivi sia
gli interventi di cui all'art. 3 per i comuni minori, sia quelli di
cui all'art. 6 per i comuni maggiori, che quelli dell'art. 9,
relativi ai "parcheggi condominiali e consortili", per i quali va in
particolare incoraggiata la relativa iniziativa privata.
2.2. TARIFFAZIONE DELLA SOSTA.
Poichè per la realizzazione e la gestione delle aree di sosta al
di fuori delle carreggiate stradali (con riferimento a quelle di uso
pubblico) è necessario prevedere adeguate tariffe di parcheggio -
con criteri di corretta amministrazione -, a maggior ragione risulta
indispensabile prevedere la tariffazione della sosta per i posti-auto
residui che potranno permanere sulle sedi stradali, certamente più
appetibili dei precedenti in termini di distanze pedonali dalle
destinazioni finali degli spostamenti o dalle origini effettive dei
medesimi.
Questa tariffazione della sosta su strada si caratterizza come
fattore di fluidificazione del traffico urbano, in quanto determina
un uso più razionale, e quindi più contenuto, dei veicoli privati.
D'altra parte deve considerarsi corretto che l'occupazione statica
del suolo pubblico venga pagata da colui che lo occupa e non dalla
collettività, in forma diretta (spese per la costruzione delle
infrastrutture) oppure indiretta (costi derivanti dalla congestione
del traffico).
Si tenga, comunque, presente che si tratta di una "tariffa di
sosta", resa possibile dall'applicazione della citata legge n.
122/89, e non di una "tassa sulla sosta", il che postula - e questo
è il punto essenziale dell'indirizzo attuativo in esame - l'utilizzo
dei relativi proventi direttamente nel settore degli interventi sul
traffico e sui trasporti, per rendere piu fluida e più sicura la
mobilità.
La tariffa di sosta va, naturalmente, determinata in relazione ad
una visione globale del traffico (pubblico e privato) sull'intera
area urbana e quindi utilizzata come uno degli elementi fondamentali
di regolazione della circolazione veicolare cittadina.
Si tratta, conseguentemente, di imporre tariffe per la sosta sulla
strada differenziate sia per classi di utenza, con tariffe minori per
i residenti rispetto agli addetti ed ai visitatori, sia per grado di
congestione da sosta, con tariffe minori - in genere - per "la
viabilità periferica" rispetto alla "viabilità centrale", ove -
appunto - questa risulti più congestionata rispetto alla precedente;
prevedendosi, ove necessario, parti di aree pubbliche destinate alla
sosta gratuita nel rispetto della norma di cui all'art. 4, ottavo
comma, del codice della strada, come novellato dalla legge n. 122/89.
La gradualità della tariffazione della sosta si configura, quindi,
tra una tariffa "massima" per gli addetti ed i visitatori che hanno
necessità di sosta veicolare nelle "aree centrali", qualora queste
siano intensamente frequentate, ed una tariffa "zero" per i residenti
che hanno necessità di sosta veicolare in "aree periferiche", nel
caso in cui queste non presentino fenomeni di congestione da sosta.
2.3. AUSILIARI DEL TRAFFICO.
L'introduzione diffusa della tariffazione della sosta su strada, la
cui esazione oggi è - tra l'altro - resa più facile, più
flessibile e più economica dallo sviluppo dell'elettronica, o - più
esattamente - la conseguente necessità di controllo delle rispettive
norme imposte, rende ancor più impegnativo il lavoro che debbono
svolgere i servizi ed i Corpi di polizia municipale, la cui attività
va opportunamente potenziata. In questo senso può assumere
particolare rilievo l'impiego di "ausiliari del traffico", da
destinare specificatamente al controllo delle infrazioni sulla sosta,
cosiddette "statiche".
A questo riguardo sono in corso iniziative legislative dirette a
favorire l'impiego di personale a tempo determinato anche oltre i
limiti temporali attualmente previsti.
Secondo gli indirizzi che stanno emergendo, il personale da
utilizzare a questi fini potrà essere assunto a tempo determinato
dalle amministrazioni comunali, individuandolo preferenzialmente tra
giovani in attesa di primo lavoro, donne in cerca di occupazione e
pensionati dei Corpi di polizia nazionale e locale.
Inoltre, quanto dianzi affermato non esclude la possibilità, che
ai concessionari della gestione delle aree di sosta venga affidato
l'accertamento degli illeciti (non rispetto dei divieti di sosta,
evasione delle relative tariffe e non rispetto degli eventuali limiti
di durata della sosta), con immediata segnalazione delle violazioni
riscontrate ai rispettivi comandi di polizia municipale, che
provvederanno ai successivi adempimenti di legge.
2.4. POTENZIAMENTO DEL TRASPORTO COLLETTIVO.
Al fine di non trasformare la tariffazione della sosta in un
ulteriore onere a carico della categoria degli utenti del mezzo
individuale, ancorchè bilanciato dagli effetti diretti della
fluidificazione del traffico (in particolare, riduzione dei consumi
di carburante e dei tempi di viaggio), appare indispensabile
individuare interventi integrativi, finalizzati alla riduzione
generalizzata del costo dell'accessibilità alle diverse aree della
città, in modo - tra l'altro - da soddisfare appieno le
irrinunciabili esigenze di mobilità delle popolazioni urbane.
Ciò può essere ottenuto con un idoneo potenziamento dei servizi
di trasporto collettivo, la cui presenza - se efficiente - non può
che esaltare la diversità di convenienza d'uso tra il trasporto
individuale e quello collettivo, a favore di quest'ultimo.
Solo così appare possibile perseguire gli obiettivi desiderati, ed
in particolare quello del risparmio di energia, senza comprimere la
mobilità e, quindi, la produttività dei singoli.
In sostanza si tratta di incrementare il servizio di trasporto
collettivo ed, in particolare, quello pubblico, il che - in questo
contesto -- diviene un'operazione opportunamente ampia e produttiva.
Maturerebbe, infatti, la possibilità di avvicinare notevolmente,
allineandole a quelle europee, le vigenti "tariffe sociali" del
servizio di trasporto pubblico alle rispettive "tariffe economiche",
certamente accettabili da parte dell'utenza a fronte di un servizio
più capace e più affidabile di quello attuale, creando così i
presupposti essenziali per un effettivo e sostanziale risanamento e
potenziamento del settore.
In questa linea di azione rientrano, infine, oltre alla
possibilità di gestione diretta dei parcheggi di interscambio da
parte delle aziende di trasporto pubblico, anche gli indirizzi
attuativi relativi all'avvio dell'elaborazione dei piani di
trasporto, coerenti con le previsioni degli strumenti urbanistici di
cui si dirà nel successivo punto 3.
2.5. REPERIMENTO DEI FONDI PER L'ELABORAZIONE E L'ATTUAZIONE DEI
PIANI URBANI DI FLUIDIFICAZIONE DEL TRAFFICO.
L'ulteriore fondamentale fattore primario di congestione del
traffico urbano riguarda l'insufficiente capacità di deflusso
veicolare delle intersezioni relative alla viabilità principale
cittadina.
Nella maggior parte dei casi, la congestione delle intersezioni,
che rappresentano - come detto - i punti nevralgici delle reti viarie
urbane, è dovuta ad intralci da sosta veicolare, da eliminare con
gli interventi di cui ai punti 2.1., 2.2. e 2.3.
Per le intersezioni sulle quali si riscontra, invece, un effettivo
difetto di capacità rispetto alla domanda dei flussi veicolari, si
tratta di intervenire con provvedimenti che vanno dall'uso adeguato
della segnaletica stradale e dei semafori, alle adatte
canalizzazioni, a modesti ampliamenti degli spazi disponibili, fino -
in rari casi - agli interventi infrastrutturali veri e propri, quali
le opere d'arte di soprappasso o di sottopasso.
Gli "indirizzi attuativi" in questo settore sono gli stessi che si
riscontrano esaminando le cause di mancata elaborazione dei P.U.T. o
di mancata realizzazione degli interventi previsti dai pochissimi
P.U.T. predisposti a seguito della circolare del Ministero dei lavori
pubblici n. 2575/1986.
Si tratta, quasi sempre, di indisponibilità di fondi da parte
delle amministrazioni comunali, che vanno urgentemente reperiti
attraverso i proventi contravvenzionali (pari - secondo una sommaria
stima aggiornata - a circa lire 250 miliardi l'anno per i Corpi di
polizia municipale ed altrettanto per i vari Corpi di Polizia dello
Stato) e, sulla base di quanto indicato ai punti 2.1 e 2.2.,
attraverso gli utili derivanti dalle tariffazioni della sosta.
Sarà opportuno, a tal fine, che le amministrazioni comunali nei
propri bilanci prevedano stanziamenti non inferiori ai due terzi dei
proventi contravvenzionali e degli utili dalle applicazioni delle
tariffe della sosta, per la soluzione dei problemi del traffico e dei
trasporti, con primaria destinazione all'elaborazione dei piani
urbani di fluidificazione del traffico ed all'attuazione degli
interventi dagli stessi previsti.
Si coglie l'occasione per sottolineare l'esigenza che i piani siano
elaborati ed aggiornati con cadenza quinquennale attraverso adeguati
provvedimenti amministrativi nei quali siano previsti i relativi
finanziamenti, mediante l'utilizzo anche delle risorse economiche di
cui si è detto; piani che è opportuno affidare a tecnici
specializzati nel settore.
3. INDIRIZZI ATTUATIVI CON EFFETTO A MEDIO E LUNGO TERMINE.
Più in generale, appare opportuno che, all'atto di redigere gli
strumenti urbanistici comunali, siano approntati appositi elaborati
che prospettino, in coerenza con le nuove previsioni insediative e le
trasformazioni ritenute ammissibili per le zone costruite, soluzioni
adeguate ai problemi della mobilità.
Detti elaborati dovranno tener conto del piano dei trasporti e
relazionarsi al piano urbano del traffico, ove esistenti.
In ogni caso, è da ritenere possibile, oltre che di particolare
utilità ai fini di attuare forme di sperimentazione nel settore in
esame, avviare specifiche elaborazioni da parte di quei comuni che
ritenessero opportuno stabilire in aggiornamento degli strumenti
urbanistici vigenti, più forti connessioni tra i contenuti dei piani
regolatori riguardanti l'uso del suolo e le indicazioni sulla
mobilità, attualmente limitate, tutt'al più alla sola gestione del
traffico.
È, infine, di particolare importanza richiamare gli enti locali
sull'applicazione di alcune norme già vigenti che, se opportunamente
finalizzate, possono produrre effetti positivi. Si cita, in modo
esemplificativo, la legislazione regionale in attuazione dell'art. 25
della legge 28 febbraio 1985, n. 47, che, imponendo la
regolamentazione delle destinazioni d'uso per ambiti territoriali,
può portare a riconsiderare la compatibilità delle utilizzazioni
consentite anche in funzione dei carichi di traffico e le
disposizioni sulle aree da destinare alla sosta, intendendo
prevalentemente - queste ultime - come aree sostitutive della sosta
su strada, al fine stesso di garantire l'accessibilità alle
strutture in prossimità delle quali si addensa maggiormente la
domanda di parcheggio.
Si confida nella fattiva azione delle SS.LL.
Il Ministro: CONTE