1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 febbraio 1991
N. 5 Ricorso per questione di illegittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 febbraio 1991 (della provincia autonoma di Bolzano) Energia elettrica - Norme per l'attuazione del nuovo piano energetico nazionale: aspetti istituzionali, centrali idroelettriche ed elettrodotti, idrocarburi e geotermia, autoproduzione e disposizioni fiscali - Attribuzione del potere di concedere il permesso di prospezione al Ministero dell'industria, commercio e artigianato, sentiti il Comitato tecnico per gli idrocarburi e la geotermia e la regione o le province autonome di Trento o Bolzano - Attribuzione al predetto Ministero, altresi', del potere di emanare la concessione per la costruzione e la gestione di stabilimenti ed impianti per la lavorazione di minerali, di installazioni di gas naturale liquefatto, di depositi di oli minerali o di gas naturale liquefatto - Attribuzione al Ministro dei lavori pubblici, di concerto con il Ministro dell'industria, del potere di prolungamento delle concessioni idroelettriche - Asserita violazione delle competenze della provincia di Bolzano in materia di urbanistica e piani regolatori, tutela del paesaggio, lavori pubblici, commercio e incremento della produzione industriale. (Legge 9 gennaio 1991, n. 9, artt. 3, primo e terzo comma, 5, primo comma, 6, primo comma, 9, 16, 17, secondo comma, lett. b), e 20, ottavo comma). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, primo comma, nn. 5, 6, 14, 16, 17 e 19; 9, primo comma, nn. 3, 8 e 9; 12, 13, 16, primo comma, 104 e 107). (091C0237) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta n. 360 dell'11 febbraio
1991, rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale del 13
febbraio 1991 (rep. n. 16056) rogata dall'avv. Giovanni Salghetti
Drioli, vice segretario generale della giunta ed ufficiale rogante -
dagli avv.ti proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo
di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3,
contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica per la dichiarazione di
incostituzionalità degli artt. 3, primo e terzo comma; 5, primo
comma; 6, primo, nono e sedicesimo); 17, secondo comma, lettera b); e
20, ottavo comma; della legge 9 gennaio 1991, n. 9, recante "Norme
per l'attuazione del nuovo piano energetico nazionale: aspetti
istituzionali, centrali idroelettriche ed elettrodotti, idrocarburi e
geotermia, autoproduzione e disposizioni fiscali", per violazione
degli artt. 8, primo comma, nn. 5, 6, 14, 16, 17 e 19; 9, primo
comma, nn. 3, 8 e 9; 12; 13; 16, primo comma; 104 e 107 dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige e relative norme di attuazione
(fra cui, in particolare, d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, e d.P.R. 26
marzo 1977, n. 235).
F A T T O
1. - Nella Gazzetta Ufficiale n. 13 del 16 gennaio u.s.
(Supplemento ordinario) è stata pubblicata la legge del 9 gennaio
1991, n. 9 indicata in epigrafe.
Tale legge pone norme su diversi aspetti della produzione ed
utilizzazione delle varie fonti di energia, in attuazione del piano
energetico nazionale. Essa contiene infatti norme che disciplinano
gli impianti idroelettrici e gli eletrodotti (artt. 1-2), la ricerca
e coltivazione degli idrocarburi (artt. 3-14), la ricerca e
coltivazione geotermica (art. 15), la lavorazione degli oli minerali
e le concessioni ed autorizzazioni per la costruzione e gestione dei
relativi impianti (artt. 16-18), le attività di autoproduzione di
energia elettrica e le imprese elettriche degli enti locali (artt.
20-24), disposizioni fiscali e finanziarie di vario genere (artt. 25
e seg.). Alcune disposizioni della legge, inoltre, risultano adottate
ai sensi dell'art. 17, secondo comma, della legge 23 agosto 1988, n.
400, per realizzare la "delegificazione" di settori di materie e
così consentire il successivo intervento di regolamenti governativi
(artt. 1 e 17).
Si tratta di una legge che, dunque, concerne, materie ed istituti
i quali, nella provincia di Bolzano, rientrano nelle competenze della
provincia autonoma ricorrente. Dal tenore stesso di gran parte delle
disposizioni contenute nella legge risulta con sufficiente chiarezza
che un però esse non si applicano alla provincia autonoma di
Bolzano, o che comunque, fanno salve le competenze provinciali,
proprio in considerazione della sua speciale autonomia. Così non è,
tuttavia, per altre disposizioni.
2. - In tal senso viene particolarmente in evidenza, in primo
luogo, l'art. 3 della legge impugnata, concernente i permessi di
prospezione per gli idrocarburi. Questo, al primo comma, stabilisce
che "Il permesso di prospezione è accordato, previa domanda da
presentare al Ministero dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, a persone fisiche o giuridiche che dispongano di
capacità tecniche ed economiche adeguate". Ed al terzo comma
stabilisce che il suddetto permesso "è accordato con decreto del
Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, sentiti il
Comitato tecnico per gli idrocarburi e la geotermia e la regione o la
provincia autonoma di Trento o di Bolzano territorialmente
interessata.. .. ..".
Analogamente, per i permessi di ricerca degli idrocarburi, il
successivo art. 5, primo comma, della legge n. 9/1991 stabilisce che
esso viene accordato "sentita la regione o la provincia autonoma di
Trento o di Bolzano territorialmente interessata e previa domanda da
presentare al Ministero dell'industria.. .. .."; mentre il primo
comma dell'art. 6 dispone che il permesso di ricerca è accordato con
decreto del Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, sentiti il comitato tecnico per gli idrocarburi e
la geotermia e la regione o la provincia autonoma di Trento o di
Bolzano territorialmente interessata.. .. ...".
3. - Così pure particolarmente rileva ai fini del presente
ricorso la disciplina stabilita dagli artt. 16 e 17 della legge n.
9/1991. L'art. 16, al primo comma, stabilisce che sono soggette a
"concessione da parte del Ministro dell'industria commercio e
artigianato, sentita la regione interessata", sia la costruzione che
la gestione di stabilimenti ed impianti per la lavorazione di
minerali, di installazioni di gas naturale liquefatto, di depositi di
oli minerali o di gas naturale liquefatto che raggiungono determinate
dimensioni, o di opere che ne incrementino la capacità di
stoccaggio; mentre il secondo comma del medesimo art. 16 stabilisce
che "sono soggette ad autorizzazione da parte del Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, la costruzione e la
gestione di nuovi impianti che non amplino la capacità di
lavorazione di oli minerali, di nuovi serbatoi di stoccaggio di oli
minerali annessi ai medesimi stabilimenti, nonchè delle opere di cui
al primo comma di dimensioni inferiori a quelle ivi previste".
A sua volta l'art. 17 "delegifica" la vigente disciplina relativa
alle concessioni ed autorizzazioni di cui all'art. 16, e prevede
l'emanazione in materia di un regolamento governativo ai sensi
dell'art. 17, secondo comma, della legge n. 400/1988 (primo e terzo
comma dell'art. 17 della legge impugnata). Il secondo comma dell'art.
17 stabilisce poi i principi e criteri cui si dovrà attenere il
regolamento governativo: in particolare la lettera b) del secondo
comma prescrive che esso dovrà "fissare i termini perentori entro i
quali ciascuna autorità, compresa la regione interessata, dovrà
adottare gli atti procedimentali di propria competenza, trascorsi i
quali gli atti stessi si intendono adottati in senso favorevole".
4. - Da ultimo, rileva ancora ai fini del presente ricorso l'art.
20 della legge n. 9/1991, il cui ottavo comma stbilisce che "Nei casi
di rinuncia da parte dell'Enel a norma dell'articolo 2, secondo
comma, della legge 7 agosto 1982, n. 529, il prolungamento della
durata delle concessioni idroelettriche è disposto, su istanza del
concessionario con decreto del Ministro dei lavori pubblici di
concerto con il Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, sentito l'Enel, semprechè non ostino superiori
ragioni di pubblico interesse e per una durata massima nei limiti
fissati dalla convenzione di cui all'art. 3 della suddetta legge.. ..
..".
5. - Orbene, le surriferite disposizioni della legge n. 9/1991, in
quanto applicabili anche alla provincia autonoma di Bolzano,
risultano essere lesive delle competenze, di tipo esclusivo e
concorrente ad essa attribuite dalle norme statutarie indicate in
epigrafe (artt. 8, 9 e 16), e segnatamente di quelle in materia di
urbanistica, di tutela del paesaggio, di miniere, comprese le acque
minerali e termali, di cave e torbiere, di alpicoltura e parchi per
la protezione della flora e della fauna, di lavori pubblici, di
assunzione diretta di pubblici servizi e loro gestione a mezzo di
aziende speciali, di commercio, di incremento della produzione
industriale, di utilizzazione delle acque pubbliche; ed è altresì
in contrasto con la disciplina statutaria (artt. 12, 13, 104 e 107)
delle concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico e di
produzione e distribuzione di energia elettrica.
Pertanto la provincia autonoma di Bolzano impugna le suddette
disposizioni della legge n. 9/1991, per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle competenze provinciali di cui alle norme
statutarie indicate in epigrafe da parte degli artt. 3, primo e terzo
comma; 5, primo comma; 6, primo comma e 9 della legge impugnata.
Si è visto come la legge n. 9/1991 - agli artt. 3, primo e terzo
comma; 5, primo comma e 6, primo comma riservi al Ministro
dell'industria la competenza a rilasciare i permessi di prospezione e
di ricerca di idrocarburi.
Si tratta, però, di provvedimenti che incidono direttamente sulle
competenze provinciali indicate in epigrafe: in materia, soprattutto,
di tutela del paesaggio, miniere, alpicoltura e parchi, lavori
pubblici (art. 8, nn. 6, 14, 16, 17). Onde, nel territorio della
provincia autonoma ricorrente, è a questa e non già al Ministro
dell'industria che compete di rilasciare i permessi in questione.
Ciò è tanto vero che così è già disposto dalla vigente
disciplina legislativa provinciale. Ci si riferisce, in particolare,
alla legge provinciale 10 novembre 1978, n. 67, (Disciplina della
prospezione, ricerca e concessione delle sostanze minerarie), che
riguarda anche gli idrocarburi liquidi e gassosi (art. 1, primo comma
lett. b), secondo la quale le autorizzazioni di produzione ed i
permessi di ricerca sono rilasciati con decreto dell'assessore
provinciale competente in materia (rispettivamente artt. 2 e seg. e
10 e seg.).
Viceversa, come si è visto, la disciplina impugnata della legge
n. 9/1991 sottrae alla provincia ricorrente il potere di adottare i
provvedimenti in questione e lo attribuisce al Ministro
dell'industria. Alla provincia è riconosciuta solo la possibilità
di esprimere un parere in merito. Ma è evidente che, tanto più
trattandosi di una competenza provinciale di tipo esclusivo (art. 8,'
n. 14 dello statuto del Trentino-Alto Adige), la previsione da parte
della legge dello Stato di un semplice parere non è uno strumento
idoneo a compensare la sottrazione alla provincia di un potere
essenziale per l'esercizio della competenza ad essa
costituzionalmente riconosciuta.
Per gli stessi motivi di cui sopra, anche la disciplina stabilita
dall'art. 9 della legge n. 9/1991, che riguarda le concessioni di
coltivazione risulta essere anch'essa incostituzionale e lesiva delle
competenze provinciali. Invero il primo comma dell'art. 9 non dice
espressamente quale sia l'autorità competente al rilascio, nè
(diversamente dagli artt. 3, 5 e 6) contiene formulazioni che
espressamente riferiscono tale disciplina anche alla provincia
ricorrente. Tuttavia, data la evidente e stretta connessione fra la
disciplina relativa alle prospezioni e ricerche, e quella relativa
alla coltivazione, sia pure cautelativamente l'impugnativa viene
rivolta con il presente atto anche nei confronti dell'art. 9.
Non vi è dubbio, infatti, che anche le concessioni di
coltivazione in questione sono di competenza della provincia
ricorrente; ed infatti la già citata legge provinciale n. 67/1978
(artt. 21 e seg.) stabilisce che tali concessioni sono rilasciate
dalla giunta provinciale, e detta una analitica disciplina della
procedura per l'ottenimento della concessione.
Pertanto anche l'art. 9 della legge impugnata risulta essere
incostituzionale e lesivo delle competenze provinciali ove inteso nel
senso che anche le concessioni di coltivazione riguardanti il
territorio della provincia di Bolzano siano di competenza del
Ministro dell'industria (tanto più che per tali concessioni non
risulterebbe richiesto dalla legge neppure il semplice parere della
provincia ricorrente).
2. - Violazione delle competenze provinciali di cui alle norme
statutarie indicate in epigrafe da parte degli articoli 16 e 17,
primo comma, lett. b), della legge impugnata.
Si è visto come la disciplina stabilita dagli articoli 16 e 17,
primo comma, lett. b), della legge impugnata riserva al Ministro
dell'industria i provvedimenti di concessione e di autorizzazione per
la costruzione e gestione di stabilimenti ed opere varie riguardanti
lavorazione e deposito di oli minerali, consentendo alla provincia
ricorrente solo di esprimere un parere su tali provvedimenti statali;
ed inolre demanda ad un regolamento governativo di fissare un termine
perentorio trascorso il quale il parere si intenderà comunque
adottato dalla provincia in senso favorevole.
Tale disciplina, peraltro, incide direttamente sulle competenze
provinciali indicate in epigrafe: in materia, soprattutto, di
urbanistica e piani regolatori, tutela del paesaggio, lavori pubblici
(art. 8, nn. 5, 6 e 17 dello statuto), di commercio, e di incremento
della produzione industriale (art. 9, nn. 3 ed 8, dello statuto).
Ciò, in primo luogo, perchè i provvedimenti di concessione ed
autorizzazione in questione sono di competenza della stessa provincia
ricorrente, specie per quanto riguarda le concessioni di costruzione.
In subordine, perchè, anche a riconoscere allo Stato, la
competenza ad emanare i provvedimenti concessori ed autorizzatori in
questione, certo è che nella materia che è oggetto di tali
provvedimenti concorrono in modo assai stretto competenze statali e
competenze provinciali, queste ultime anche di tipo esclusivo. Basti
pensare alla incidenza delle concessioni di costruzione degli
stabilimenti di cui all'art. 16, primo comma, lett. a), sulle scelte
urbanistiche, e di tutela paesaggistica, che sono di esclusiva
competenza della provincia autonoma ricorrente.
Secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte, in casi del
genere, in cui concorrono necessariamente competenze statali e
provinciali, occorre realizzare la cooperazione fra i due enti
attraverso uno strumento che sia idoneo a salvaguardare la competenza
provinciale: cioè attraverso lo strumento dell'intesa.
Pertanto la disciplina impugnata è incostituzionale e lesiva
delle competenze provinciali per il fatto stesso di avere previsto un
semplice parere (obbligatorio ma non vincolante) della provincia
ricorrente, anzichè l'intesa fra lo Stato e la provincia. A maggior
ragione risulta in particolar modo incostituzionale la norma
dell'art. 17, secondo comma, lett. b), secondo cui non solo vi è la
necessità dell'intesa, ma addirittura, se anche la provincia di
fatto non dà un parere, questo - trascorso un certo termine - si
intende comunque dato dalla provincia in senso favorevole.
3. - Violazione delle competenze e delle norme statutarie indicate
in epigrafe ad opera dell'art. 20, ottavo comma, della legge
impugnata.
Come si è visto, l'ottavo comma dell'art. 20 della legge n.
9/1991 stabilisce una proroga ("il prolungamento della durata") delle
concessioni di grande derivazione idroelettrica, su semplice istanza
del concessionario, la quale viene disposta dal Ministro dei lavori
pubblici con proprio decreto adottato di concerto con il Ministro
dell'industria e sentito l'E.N.E.L. Tale proroga - applicabile anche
alle concessioni idroelettriche esistenti nella provincia di Bolzano
- può aversi (come stabilisce la disciplina legislativa impugnata)
"nei casi di rinuncia dell'Enel a norma dell'art. 2, secondo comma,
della legge 7 agosto 1982, n. 529": cioè quando, essendo venute a
scadenza le concessioni, l'Enel rinuncia alla facoltà di subentro di
cui al secondo e terzo comma dell'art. 25 del r.d. 11 dicembre 1933,
n. 1775, pur non potendo le imprese concessionarie procedere a lavori
di potenziamento o di ristrutturazione degli impianti (di cui al
primo comma dell'art. 2 della stessa legge n. 529/1982).
Anche tale disciplina risulta essere incostituzionale perchè non
solo lesiva delle competenze provinciali in materia di servizi
pubblici (art. 8 n. 19), nonchè di utilizzazione di acque pubbliche
(art. 9 n. 9), ma soprattutto perchè incompatibile con la disciplina
stabilita in materia dagli artt. 12 e 13 dello statuto (e relative
norme d'attuazione: d.P.R. n. 381/1974, spec. art. 11, e d.P.R. n.
235/1977).
Tale incostituzionalità rileva sotto tre distinti e concorrenti
profili:
a) perchè la disciplina impugnata stabilisce una proroga delle
concessioni idroelettriche (anche degli autoproduttori) in base ad
una loro semplice istanza;
b) perchè essa preclude agli enti locali di subentrare ai
concessionari;
c) perchè comunque essa viola le norme procedimentali relative
alla necessaria intesa con la provincia ricorrente.
In primo luogo, infatti, l'ottavo comma dell'art. 20 della legge
impugnata è incostituzionale per il fatto stesso di prevedere una
proroga delle concessioni pressocchè automatica, sulla base di una
semplice istanza dei precedenti concessionari, la qual cosa è
incompatibile con la disciplina stabilita dagli articoli 12 e 13
dello statuto Trentino-Alto Adige. Tali articoli dello statuto (e
relative norme di attuazione: art. 11 del d.P.R. n. 381/1974 e d.P.R.
n. 235/1977) dispongono una disciplina di particolare favore per il
subentro degli enti locali nelle preesistenti concessioni. Ma tale
subentro risulta essere precluso per il fatto stesso della previsione
della proroga delle concessioni (anche delle imprese
autoproduttrici), così come disciplinata dalla legge impugnata.
In subordine, e sotto un ulteriore profilo, anche ammesso che le
citate norme dello statuto non precludano di per sè una proroga
delle concessioni, certamente esse però impongono che in caso di
scadenza di tali concessioni gli enti locali possano almeno
concorrere con gli autoproduttori (e con l'E.N.E.L.) per potere
subentrare nella concessione.
Tale possibilità, del resto, non è esclusa neppure dall'art. 2
della legge n. 529/1982: questo, infatti, prevede soltanto la
possibilità che l'Enel non eserciti il potere di disdetta (ed art.
25 del t.u.) nel qual caso si ha solo, in una prima fase, una proroga
di fatto delle concessioni (l'esercizio provvisorio di cui al quinto
comma dell'art. 2 della legge n. 529/82), senza che però questo
pregiudichi in alcun modo la necessità che, in una seconda fase,
anche gli enti locali possano concorrere alla procedura per
l'assegnazione definitiva della concessione. Procedura, quest'ultima,
da effettuarsi sempre secondo quanto prescritto dagli artt. 12 e 13
dello statuto. Viceversa la legge impugnata preclude tale concorso
degli enti locali alla procedura in questione.
Infine la disciplina impugnata viola le succitate norme statutarie
perchè la procedura prevista dall'art. 20, ottavo comma, della legge
n. 9/1991 esclude la partecipazione della provincia, ed in
particolare l'intesa fra questa ed il Ministro dei lavori pubblici,
come invece è stabilito dall'art. 13, u.c., dello statuto del
Trentino-Alto Adige (disposizione, quest'ultima, che si applica anche
nelle ipotesi di proroghe di concessioni, essendo chiaro che la
locuzione "concessioni" di cui all'art. 13, ultimo comma, e una for-
mula abbreviata rispetto alla locuzione "le concessioni.. .. .. e le
relative proroghe di termine" di cui al primo comma dell'art. 12
dello statuto e come è comunque chiarito dall'art. 11 del d.P.R. n.
381/1974, contenente le "norme di attuazione" dello statuto Trentino-
Alto Adige, alle quali norme non si può non riconoscere un
fondamentale valore interpretativo dello statuto stesso). In
subordine, dovrebbe comunque applicarsi la procedura di cui all'art.
12 dello statuto, che prevede la possibilità per la provincia di
presentare "osservazioni ed opposizioni": possibilità che è però
anch'essa esclusa dalla disciplina legislativa impugnata.
Infine, si deve denunciare anche un ulteriore e concorrente
profilo di incostituzionalità dell'art. 20, ottavo comma, della
legge impugnata. Si è visto, infatti, come la disciplina ivi
contenuta pretenda in sostanza di derogare a quanto stabilito
dall'art. 13 (e/o 12) dello statuto, nonchè alle norme di attuazione
di cui ai d.P.R. n. 381/1974 e n. 235/1977. Ne risulta dunque violato
anche l'art. 104, primo comma, dello statuto del Trentino-Alto Adige,
secondo cui l'art. 13 dello Statuto puo essere "modificato" con legge
ordinaria dello Stato solo "su concorde richiesta del Governo e, per
quanto di rispettiva competenza, della regione o delle due province"
(il che nel caso di specie non è avvenuto); e così pure l'art. 107
dello statuto secondo cui le norme di attuazione possono essere
modificate e derogate solo con gli speciali decreti legislativi ivi
previsti, adottati previa consultazione obbligatoria della
commissione paritetica.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare la incostituzionalità delle impugnate
disposizioni della legge 9 gennaio 1991, n. 9, indicate in epigrafe.
Roma, addì 14 febbraio 1991
Avv. prof. Sergio PANUNZIO - avv. prof. Roland RIZ

91C0237