1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 23-4-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 125 SENTENZA 27 marzo - 16 aprile 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro - Collocamento e politiche attive del lavoro - Conferimento a regioni ed enti locali di funzioni e compiti relativi a tale materia - Ritenuta estraneita' all'oggetto della delega legislativa al Governo - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 23 dicembre 1997, n. 469, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 70, 76 e 77, primo comma (in relazione all'art. 1, commi 2 e 3, e all'art. 4, comma 4, lettera c della legge 15 marzo 1997, n. 59). Lavoro - Attivita' di intermediazione sul mercato del lavoro - Affidamento anche a soggetti privati - Prospettato contrasto con la legge di delegazione - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 23 dicembre 1997, n. 469, art. 10. - Costituzione, artt. 70, 76 e 77, primo comma (in relazione all'art. 3, comma 1, lettera g della legge 15 marzo 1997, n. 59). Lavoro - Attivita' di intermediazione sul mercato del lavoro - Conferimento a regioni ed enti locali e affidamento a soggetti privati - Ritenuta indeterminatezza nella legge di delegazione dei principi e criteri direttivi Non fondatezza della questione. - Legge 15 marzo 1997, n. 59, artt. 1, commi 1 e 2, 3, comma 1, lettera g), e 4, comma 4, lettera c). - Costituzione, artt. 70, 76 e 77, primo comma. (003C0418) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 23-4-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:, Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 10 del
decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469 (Conferimento alle
regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di
mercato del lavoro, a norma dell'art. 1 della legge 15 marzo 1997,
n. 59) nonchè degli artt. 1, commi 1 e 2, e 3, comma 1 lettera g),
della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali
per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa), promosso con ordinanza del 18 aprile
2002 dal Tribunale amministrativo regionale del Molise sul ricorso
proposto dalla Confsal ed altro contro il Ministero del lavoro e
della previdenza sociale ed altri, iscritta al n. 335 del registro
ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 28, 1a serie speciale, dell'anno 2002.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 15 gennaio 2003 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio avente ad oggetto l'annullamento di
una serie di provvedimenti con i quali la Presidenza del Consiglio
dei ministri aveva autorizzato la Regione Molise ad esercitare
funzioni e compiti relativi al collocamento ed alle politiche attive
del lavoro ed il Ministero del lavoro e della previdenza sociale
aveva autorizzato soggetti privati ad esercitare nella Regione Molise
attività di mediazione tra domanda ed offerta di lavoro, il
Tribunale amministrativo regionale del Molise, con ordinanza del
18 aprile 2002, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
degli artt.1, 2 e 10 del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469
(Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti
in materia di mercato del lavoro, a norma dell'art. 1 della legge
15 marzo 1997, n. 59) nonchè degli artt. 1, commi 1 e 2, e 3,
comma 1 lett. g), (recte: anche art. 4, comma 4, lett. c), della
legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali per la riforma
della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), in riferimento agli artt. 70, 76 e 77, primo comma,
della Costituzione.
2. - Il giudice rimettente premette che i provvedimenti impugnati
costituiscono attuazione delle disposizioni censurate, sicchè la
soluzione delle questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 1, 2 e 10 del d.lgs. n. 469 del 1997, ovvero degli artt. 1,
commi 1 e 2, e 3, comma 1 lett. g), della legge n. 59 del 1997 "è
determinante" ai fini della risoluzione del giudizio principale.
3.1. - Nel merito, il Tar per il Molise ritiene che gli artt. 1 e
2 del d.lgs. n. 469 del 1997, nella parte in cui conferiscono a
regioni ed enti locali funzioni e compiti relativi al collocamento ed
alle politiche attive del lavoro, violerebbero gli artt. 70, 76 e 77,
primo comma, della Costituzione, in quanto la legge n. 59 del 1997
(in specie l'art. 4, comma 4, lettera c) non avrebbe conferito al
Governo la delega su tale specifico oggetto. Secondo il giudice
rimettente, infatti, la materia del collocamento non rientrerebbe
propriamente nè in quella della "cooperazione nei settori
produttivi" nè in quella del "sostegno all'occupazione", definite
dall'art. 4, comma 4, lettera c), della legge delega n. 59 del 1997,
essendo tali espressioni volte ad indicare le attività attraverso
cui lo Stato e gli altri enti pubblici intervengono a prestare aiuto
e/o a facilitare l'affermazione e lo sviluppo delle imprese private
ed a mantenere e potenziare la forza lavoro occupata nelle imprese
stesse, laddove invece la materia del collocamento "attiene
all'impiego della forza lavoro non occupata secondo criteri di
equità sociale e di efficienza economica".
Il Tar sostiene, inoltre, che qualora si ritenesse che il Governo
abbia tratto la facoltà di disciplinare le funzioni e i compiti in
materia di mercato del lavoro dalla delega "onnicomprensiva"
conferitagli in forza dell'art. 1, commi 1 e 2, della legge delega
n. 59 del 1997, "sarebbero queste ultime disposizioni ad incorrere
nel vizio di sospetta incostituzionalità, troppo ampio,
indifferenziato e generico essendo l'oggetto della delega".
3.2. - Anche l'art. 10 del d.lgs. n. 469 del 1997, ad avviso del
giudice a quo, recherebbe vulnus agli artt. 70, 76 e 77, primo comma,
della Costituzione, nella parte in cui prevede che possa essere
affidata a soggetti privati l'attività di mediazione fra domanda ed
offerta di lavoro, in contrasto con quanto stabilito dalla legge di
delegazione n. 59 del 1997. Quest'ultima, infatti, ad avviso del Tar,
nella parte in cui, all'art. 3, comma 1, lettera g), prevedeva che il
Governo individuasse, con i decreti legislativi di cui all'art. 1,
"le modalità e le condizioni per il conferimento a idonee strutture
organizzative di funzioni e compiti che non richiedano, per loro
natura, l'esercizio esclusivo da parte delle regioni e degli enti
locali" non avrebbe attribuito al Governo il potere di autorizzare
soggetti privati a svolgere attività di intermediazione sul mercato
del lavoro, sia perchè dette attività di intermediazione, "per la
loro intrinseca natura, non competono istituzionalmente o, almeno,
tradizionalmente ai privati, sia perchè le "idonee strutture
organizzative" contemplate dalla legge delega sono da individuarsi in
soggetti ulteriori rispetto alle Regioni ed agli Enti locali, ma pur
sempre facenti capo alla Pubblica Amministrazione".
Il giudice rimettente, poi, sostiene che, qualora si ritenesse
che l'art. 3, comma 1, lettera g), della legge n. 59 del 1997, abbia
attribuito al Governo il potere di definire le modalità e le
condizioni per autorizzare soggetti privati a svolgere attività di
intermediazione sul mercato del lavoro, "dovrebbe concludersi per
l'illegittimità costituzionale del medesimo art. 3, comma primo,
lettera g), in quanto quest'ultimo avrebbe accordato tale potere al
Governo "senza adeguatamente specificare i principi ed i criteri cui
attenersi in riferimento al tipo delle "strutture organizzative"
abilitate all'esercizio delle funzioni ordinariamente esercitate
dalle Regioni e dagli enti locali ed alla natura delle stesse".
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio, chiedendo il rigetto della questione e, in subordine, la
restituzione degli atti al giudice a quo per una nuova valutazione
delle questioni sollevate, in relazione al mutato quadro
costituzionale derivante dalla legge costituzionale n. 3 del 2001.
La difesa erariale deduce che, quanto alla materia del
collocamento, l'oggetto della delega sarebbe tutto disciplinato
dall'art. 1 della legge n. 59 del 1997, nella parte in cui dispone il
conferimento alle regioni ed agli enti locali di "tutte le funzioni e
i compiti amministrativi localizzati nei rispettivi territori in atto
esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato,
centrali o periferici", con esclusione, in materia di lavoro, della
sola vigilanza (art. 1, comma 3, lettera r) e con l'attribuzione
specifica al Governo del compito di ridefinire i principi in tema di
sostegno all'occupazione, relativi a tutte le disposizioni inerenti
alle politiche attive del lavoro "fra le quali non solo non è
ultima, ma è probabilmente primaria, quella della mediazione fra
offerta e domanda di lavoro". Nè potrebbe ritenersi generica la
delega contenuta nella legge n. 59 del 1997, "attesa la chiara
significazione della necessità della sostituzione delle
articolazioni periferiche dello Stato come enti locali e
territoriali" ed essendo comunque la delega comprensiva di tutti i
criteri per la richiamata sostituzione.
Infondata sarebbe poi - ad avviso della difesa erariale - anche
la questione di legittimità costituzionale sollevata nei confronti
dell'art. 10 del d.lgs. n. 469 del 1997, dovendosi ritenere implicita
nella delega relativa all'individuazione delle modalità di
conferimento della funzione di mediazione fra domanda e offerta di
lavoro anche l'individuazione dei soggetti titolari del procedimento.

Considerato in diritto

1. - Il giudizio di legittimità costituzionale, sollevato dal
Tribunale amministrativo regionale del Molise con l'ordinanza in
epigrafe, ha ad oggetto gli artt. 1, 2 e 10 del d.lgs. 23 dicembre
1997, n. 469 (Conferimento alle regioni e agli enti locali di
funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro, a norma
dell'art. 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59), nonchè gli artt. 1,
commi 1 e 2, e 3, comma 1 lett. g) (recte: anche art. 4, comma 4,
lett. c), della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali per la
riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), in riferimento agli 70, 76 e 77, primo comma, della
Costituzione.
Secondo il giudice rimettente, gli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 469
del 1997 violerebbero i predetti parametri costituzionali nella parte
in cui conferiscono a regioni ed enti locali funzioni e compiti
relativi al collocamento ed alle politiche attive del lavoro, senza
che ciò costituisca oggetto specifico di delega nella legge n. 59
del 1997. Anche l'art. 10 del medesimo decreto legislativo, ad avviso
del giudice a quo, violerebbe gli artt. 70, 76 e 77, primo comma,
della Costituzione, nella parte in cui affida a soggetti privati
funzioni di intermediazione nel collocamento del lavoro, in assenza
di una precisa delega nella stessa legge n. 59 del 1997. Infine,
secondo il rimettente, qualora si ritenesse insussistente il
prospettato vizio di eccesso di delega, allora sarebbe la "delega
onnicomprensiva" configurata dall'art. 1, commi 1 e 2, e dall'art. 3,
comma 1 lett. g), nonchè dall'art. 4, comma 4 lett. c) della
medesima legge n. 59 del 1997 "ad incorrere nel vizio di sospetta
incostituzionalità, troppo ampio, indifferenziato e generico essendo
l'oggetto della delega".
2. - Le questioni non sono fondate.
Il sindacato di costituzionalità sulla delega legislativa
postula, secondo la costante giurisprudenza sull'art. 76 della
Costituzione, che il giudizio di conformità della norma delegata
alla norma delegante si esplichi attraverso il confronto tra due
processi ermeneutici paralleli: l'uno relativo alle norme che
determinano l'oggetto, i principi ed i criteri direttivi indicati
dalla delega, tenendo conto del complessivo contesto di norme in cui
si collocano e delle ragioni e finalità poste a fondamento della
legge di delegazione; l'altro relativo alle norme poste dal
legislatore delegato (sentenze n. 425 e n. 163 del 2000). In
particolare, va osservato che i principi stabiliti dal legislatore
delegante valgono non solo come fondamento e limite delle norme
delegate, ma anche come "criterio per la loro interpretazione, in
quanto esse vanno lette, finchè possibile, nel significato
compatibile con i principi della legge di delega" (sentenza n. 15 del
1999).
Nel contesto di questo orientamento, questa Corte ha avuto modo
di specificare che nella legge n. 59 del 1997 il legislatore
delegante aveva seguito, nella individuazione delle funzioni da
delegare, un criterio innovativo, in quanto "anzichè individuare
nominatim gli ambiti materiali cui attengono le funzioni da
conferire, si procede [...] alla elencazione delle materie e dei
compiti esclusi "(sentenza n. 408 del 1998). Non si può però dire
che in questo modo l'oggetto della delega resta indeterminato,
poichè esso viene delimitato "sia in negativo, attraverso la
identificazione delle materie escluse e dei compiti da eccettuare dal
decentramento, sia in positivo, attraverso i criteri del riferimento
agli interessi e alla promozione dello sviluppo delle comunità
regionali e locali" (sentenza n. 408 del 1998).
Alla luce di questo principio enunciato dalla giurisprudenza
costituzionale si può dunque ritenere, nella fattispecie in esame,
che le norme censurate degli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 469 del 1997,
le quali conferiscono a regioni ed enti locali funzioni e compiti
relativi al collocamento ed alle politiche attive del lavoro,
rientrino nell'oggetto della delega conferita dalla citata legge
n. 59 del 1997. Ed infatti, da un lato, l'art. 4, comma 4 lett. c),
della medesima legge espressamente prevede la ridefinizione, il
riordino e la razionalizzazione in materia, tra l'altro, di "sostegno
all'occupazione", riferendosi in questo modo a tutte le discipline
che concernono le politiche attive del lavoro, tra le quali non può
non essere compresa anche quella relativa alla mediazione tra domanda
ed offerta di lavoro. Dall'altro lato, l'art. 1, comma 2, della
stessa legge conferisce alle regioni ed agli enti locali tutte le
funzioni ed i compiti amministrativi, localizzabili nei rispettivi
territori, esercitati da qualunque organo o amministrazione dello
Stato, centrali o periferici - come appunto, nella materia de qua,
avveniva al momento di approvazione della delega legislativa -
restando esclusi dal conferimento, nell'ambito del settore del
lavoro, soltanto i compiti relativi alla "vigilanza in materia di
lavoro e cooperazione" (cfr. art. 1, comma 3 lett. r)).
Nella specie non sono quindi configurabili forme di eccesso di
delega, giacchè le disposizioni in esame appaiono compatibili con
l'oggetto della delega, quale risulta delimitato sia "in positivo",
sia "in negativo". Del resto, questa conclusione può essere
avvalorata dalla constatazione che la disciplina introdotta dal
decreto legislativo n. 469 non contraddice l'interpretazione di
questa Corte, secondo cui la ratio della delega in materia consiste
nell'esigenza di superare la dissociazione tra le funzioni relative
al collocamento e alle politiche attive del lavoro - di spettanza
statale - e le funzioni in materia di formazione del lavoro - di
competenza regionale - (sentenza n. 74 del 2001).
2.1. - Nella stessa ottica, neppure è lesivo degli artt. 70, 76
e 77, primo comma, della Costituzione l'art. 10 del d.lgs. n. 469 del
1997, che prevede che l'attività di mediazione tra domanda ed
offerta di lavoro possa essere affidata, previa autorizzazione del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale, anche a soggetti
privati. Ed invero, alla luce dei principi e criteri direttivi
contenuti nella citata legge n. 59 del 1997, la delega ad individuare
"le modalità e le condizioni" per il conferimento, disposto
dall'art. 3, comma 1 lett. g), della legge, a "idonee strutture
organizzative di funzioni e compiti che non richiedano, per la loro
natura, l'esercizio esclusivo da parte delle regioni ed enti locali"
consente al legislatore delegato di disciplinare gli aspetti
strutturali e funzionali del relativo procedimento, prevedendo anche
forme di autorizzazione ministeriale, nonchè stabilendo le categorie
dei titolari dell'attività di mediazione tra domanda ed offerta di
lavoro, i quali possono essere anche soggetti privati, che possiedano
determinati requisiti di tipo imprenditoriale ed economico.
Non sussiste, pertanto, nella specie, l'ipotizzata violazione
degli indicati parametri costituzionali.
3. - Esclusa la configurabilità dei denunciati vizi di eccesso
di delega del d.lgs. n. 469 del 1997, neppure sussiste
l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2, e 3,
comma 1, lett. g), nonchè dell'art. 4, comma 4 lett. c), della legge
delega n. 59 del 1997, prospettata sotto il profilo della genericità
dell'oggetto e della insufficiente definizione dei principi e criteri
direttivi.
In proposito, basta qui ricordare che questa Corte, proprio in
relazione alla citata legge n. 59 del 1997, ha specificato che il
riferimento a "clausole generali", come quelle relative agli
interessi e alla promozione dello sviluppo delle comunità regionali
e locali, o quelle relative alla localizzabilità delle funzioni nei
rispettivi territori, accompagnate dall'indicazione di principi,
quali quelli di sussidiarietà, completezza, efficienza ed
economicità, responsabilità ed unicità dell'amministrazione,
omogeneità, adeguatezza, differenziazione, appare sufficiente a
delimitare l'area della delega, in coerenza con un disegno di
decentramento e di allocazione dei compiti amministrativi tra i
diversi livelli territoriali di governo (sentenze n. 159 del 2001 e
n. 408 del 1998).
La questione di costituzionalità sollevata non è pertanto
fondata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 1, 2 e 10 del decreto legislativo 23 dicembre 1997,
n. 469 (Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e
compiti in materia di mercato del lavoro, a norma dell'art. 1 della
legge 15 marzo 1997, n. 59) sollevata, in riferimento agli artt. 70,
76 e 77, primo comma, della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale del Molise con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 1, commi 1 e 2, dell'art. 3, comma 1 lett. g), e 4,
comma 4, lett. c), della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
agli enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per
la semplificazione amministrativa) sollevata, in riferimento agli
artt. 70, 76 e 77, primo comma, della Costituzione, dal medesimo
Tribunale amministrativo regionale del Molise con la stessa
ordinanza.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 marzo 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 16 aprile 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C0418