1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 23-5-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 98 SENTENZA 21 febbraio - 15 maggio 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Disciplina dell'indennita' dei componenti del Collegio dei revisori delle aziende sanitarie locali (divieto del rimborso delle spese sostenute in ragione dell'incarico) - Autorizzazione ed accreditamento delle strutture sanitarie, socio sanitarie e sociali - Attribuzione alla Giunta regionale, con esclusione del Comune, della competenza in materia di autorizzazione alla realizzazione degli ospedali di comunita', delle unita' territoriali e degli hospice. - Legge della Regione Veneto 30 dicembre 2016, n. 30 (Collegato alla legge di stabilita' regionale 2017), artt. 31, comma 1, e 34, commi 3 e 4. - (T-180098) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 23-5-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 31, comma
1, e 34, commi 3 e 4, della legge della Regione Veneto 30 dicembre
2016, n. 30 (Collegato alla legge di stabilità regionale 2017),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 28 febbraio-2 marzo 2017, depositato in cancelleria il
7 marzo 2017, iscritto al n. 28 del registro ricorsi 2017 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima
serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nella udienza pubblica del 20 febbraio 2018 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Ezio Zanon e Andrea Manzi
per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 28 febbraio-2 marzo 2017 e
depositato in cancelleria il successivo 7 marzo (reg. ric. n. 28 del
2017), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, tra gli
altri, gli artt. 31, comma 1, e 34, commi 3 e 4, della legge della
Regione Veneto 30 dicembre 2016, n. 30 (Collegato alla legge di
stabilità regionale 2017).
1.1.- L'art. 31, comma 1, della legge regionale impugnata, che
sostituisce l'art. 40 della legge della Regione Veneto 14 settembre
1994, n. 55 (Norme sull'assetto programmatorio, contabile, gestionale
e di controllo delle unità locali socio sanitarie e delle aziende
ospedaliere in attuazione del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502 "Riordino della disciplina in materia sanitaria", così come
modificato dal decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517), è
denunciato in relazione alla disciplina dei rimborsi delle spese
sostenute dai componenti del collegio sindacale delle aziende
sanitarie locali (ASL), nella legislazione della Regione Veneto
denominate aziende ULSS, nella parte in cui dispone che: «Non sono
previsti rimborsi per spese di vitto, alloggio e di viaggio per il
trasferimento tra la residenza o domicilio del componente e la sede
legale dell'Azienda sanitaria». Il ricorrente, pur ammettendo che
tale previsione è volta alla riduzione dei costi degli apparati
amministrativi e al contenimento delle spese per missioni, ritiene
che essa contrasti con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
«segnatamente nella parte relativa alla materia del coordinamento
della finanza pubblica, ravvisandosi, nella sostanza, elementi di
disarmonia con la normativa statale in materia di vigilanza e
controllo sulla spesa pubblica».
Premette il ricorrente che generalmente il Ministero
dell'economia e delle finanze designa quale proprio rappresentante in
seno ai collegi sindacali delle aziende sanitarie locali un proprio
dirigente e che il compito di vigilanza e controllo sui conti
pubblici, esercitato dal Ministero dell'economia e delle finanze
anche mediante l'operato dei propri rappresentanti in seno ai collegi
di revisione e sindacali delle amministrazioni pubbliche, è regolato
dall'art. 16 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilità e finanza pubblica). Inoltre, ai sensi dell'art. 2 del
decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123 (Riforma dei controlli di
regolarità amministrativa e contabile e potenziamento dell'attività
di analisi e valutazione della spesa, a norma dell'articolo 49 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196), sono attribuiti al Ministero
dell'economia e delle finanze compiti di controllo di regolarità
amministrativa e contabile, anche mediante l'attività dei collegi di
revisione e sindacali, al fine di assicurare la legittimità e
proficuità della spesa. Ancora, ai sensi dell'art. 20 dello stesso
d.lgs. n. 123 del 2011, i medesimi collegi provvedono agli altri
compiti a essi demandati dalla normativa vigente, compreso il
monitoraggio della spesa pubblica.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la compresenza di
componenti statali e regionali nei collegi sindacali delle ASL
«costituisce un essenziale meccanismo di coordinamento finanziario
nel campo della spesa sanitaria e ne rappresenta quindi un principio
fondamentale», principio che sarebbe violato dalla disposizione
regionale impugnata, la quale comprometterebbe irrazionalmente il
funzionamento dei collegi sindacali delle aziende ULSS venete.
L'assenza di rimborsi per le spese di trasferta tra la residenza o
domicilio del componente e la sede legale dell'azienda ULSS, infatti,
non consentirebbe ai componenti dei loro collegi sindacali
l'assolvimento della primaria funzione di controllo della spesa
pubblica, metterebbe in pericolo l'autonomia delle attività di
vigilanza con particolare riguardo ai componenti fuori sede e
ostacolerebbe l'adempimento dell'obbligo di partecipazione a tutte le
attività di verifica pianificate dallo stesso organo di controllo,
potendo pregiudicare il principio di collegialità. Pertanto, il
contingentamento delle spese, così come regolato nella legge
regionale, non solo comprometterebbe le funzioni di controllo in capo
al Ministero dell'economia e delle finanze - anche alla luce del
fatto che, laddove il rappresentante sia un dirigente del Ministero,
egli sarebbe soggetto al regime retributivo della onnicomprensività,
per cui non sarebbe destinatario neppure della indennità prevista
dalla stessa legge regionale per i componenti del collegio -, ma
limiterebbe anche l'attività connessa ai doveri e alle conseguenti
responsabilità in capo ai collegi sindacali in tutti quei casi in
cui le amministrazioni, titolari del potere di designazione, optino,
in base a valutazioni discrezionali, per un componente sindaco non
residente nel luogo in cui ha sede l'ente.
1.2.- In relazione all'art. 34, commi 3 e 4, della legge reg.
Veneto n. 30 del 2016, che modifica la legge della Regione Veneto 16
agosto 2002, n. 22 (Autorizzazione e accreditamento delle strutture
sanitarie, socio-sanitarie e sociali) nel senso di escludere la
competenza del Comune sulle autorizzazioni alla realizzazione degli
ospedali di comunità, delle unità riabilitative territoriali e
degli hospice, e di demandare alla Giunta regionale tale competenza,
il ricorrente denuncia innanzitutto la violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost. per il contrasto con il principio fondamentale in
materia di «tutela della salute» posto dall'art. 8-ter, comma 3, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421). Tale disposizione statale, coordinando le
competenze istituzionali dei Comuni con la programmazione sanitaria
regionale, porrebbe il principio secondo cui la finalità sanitaria
di una costruzione non può privare il Comune del potere di
verificarne la compatibilità urbanistica e di rilasciare il permesso
di costruire (si richiama la sentenza n. 132 del 2013). Inoltre, la
norma regionale che affida a un organo della Regione il potere di
autorizzare la realizzazione dei tre tipi di strutture sociosanitarie
in questione comporterebbe una violazione delle prerogative comunali
sia ai sensi dell'art. 118, secondo comma, Cost., perchè la
competenza al rilascio dei permessi di costruire, quando le strutture
sociosanitarie sono realizzate da soggetti privati, è attribuita al
Comune direttamente dalla legge statale; sia ai sensi dell'art. 118,
primo comma, Cost., perchè comunque la norma regionale
contrasterebbe con il principio di sussidiarietà e di adeguatezza.
Il carattere specifico delle tre descritte strutture sanitarie, che
debbono essere necessariamente di dimensioni ridotte proprio per
assicurare ai particolari malati che ne abbisognano un'assistenza di
tipo protetto, ma non ospedaliero, comporterebbe infatti che le
valutazioni edilizie e urbanistiche a esse relative siano espresse
dall'ente ordinariamente competente, cioè dal Comune; e che
l'intervento regionale si limiti, quindi, al coordinamento delle
decisioni del Comune con la programmazione sanitaria regionale,
attraverso la verifica di compatibilità sanitaria prevista dalla
norma statale interposta di cui all'art. 8-ter, comma 3, del d.lgs.
n. 502 del 1992.
2.- Con atto depositato in data 6 aprile 2017 si è costituita in
giudizio la Regione Veneto, chiedendo che la questione di
legittimità costituzionale relativa all'art. 31, comma 1, della
legge regionale impugnata sia dichiarata inammissibile e, comunque,
non fondata, e che la questione relativa all'art. 34, commi 3 e 4,
della medesima legge regionale sia dichiarata non fondata.
2.1.- Quanto alla questione di costituzionalità dell'art. 31,
comma 1, la difesa della Regione osserva che dalla lettura del motivo
di impugnazione non è possibile evincere quale sia il principio di
coordinamento della finanza pubblica che sarebbe violato dalla
disposizione di legge regionale, il che farebbe ritenere
l'impugnazione inammissibile, prima ancora che infondata, per la sua
intima contraddittorietà e per l'inconferenza del parametro di
costituzionalità richiamato. Neanche il riferimento alla compresenza
di componenti statali e regionali nei collegi sindacali potrebbe
servire a motivare la violazione dei principi in materia di
«coordinamento della finanza pubblica», perchè tale compresenza
rappresenterebbe piuttosto una misura di natura organizzativa.
Peraltro la disposizione della legge regionale avrebbe una finalità
di riduzione della spesa pubblica che si porrebbe in perfetta
assonanza con le molteplici e costanti richieste legislative che in
tal senso lo Stato impone alle Regioni. Nè tale misura apparirebbe
irragionevole, prevedendo essa una mera riduzione dei rimborsi spesa,
senza che ciò incida in alcun modo sulla concreta esercitabilità
dell'attività da parte dei componenti del collegio. D'altronde,
occorrerebbe tenere presente a tale riguardo che l'art. 3, comma 13,
del d.lgs. n. 502 del 1992, che costituirebbe principio fondamentale
della legislazione statale, prevede che l'indennità annua spettante
ai componenti del collegio sindacale sia commisurata agli emolumenti
spettanti al direttore generale dell'unità sanitaria locale e che il
d.P.C.m. 19 luglio 1992 (recte: 1995), n. 502 (Regolamento recante
norme sul contratto del direttore generale, del direttore
amministrativo e del direttore sanitario delle unità sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere), relativo al contratto del
direttore generale delle suddette unità sanitarie locali, dispone,
all'art. l, comma 5, che il trattamento economico è comprensivo
delle spese sostenute per gli spostamenti dal luogo di residenza al
luogo di svolgimento delle funzioni. Quindi, considerato che con
l'art. 31 della legge impugnata la Regione Veneto ha provveduto
semplicemente ad adeguare la propria normativa a quella statale in
materia di collegi sindacali delle ASL e che tale normativa, per
quanto concerne la determinazione degli emolumenti, opera espresso
rinvio alla disciplina dettata per i direttori generali, tale
adeguamento non potrebbe non conformarsi a tale disciplina anche
sotto tale aspetto. La doglianza sarebbe dunque non fondata,
sembrando diretta più a salvaguardare gli interessi remunerativi del
personale del Ministero dell'economia e delle finanze che l'interesse
pubblico a che l'esercizio delle funzioni pubbliche sia improntato a
parametri di efficienza ed economicità.
2.2.- Quanto all'art. 34, la Regione Veneto ritiene che il
principio fondamentale ricavabile dall'art. 8-ter, comma 3, del
d.lgs. n. 502 del 1992, norma statale interposta, sia
l'obbligatorietà di una duplice valutazione, di natura urbanistica e
di programmazione sanitaria, per la realizzazione di strutture
sanitarie e sociosanitarie, a salvaguardia degli interessi superiori
afferenti alla tutela della salute (si richiama la sentenza n. 59 del
2015), ma non una riserva assoluta di competenza al rilascio
dell'autorizzazione in capo ai Comuni territorialmente interessati.
D'altronde, l'art. 7, comma 1, della legge regionale n. 22 del 2002
già prevede una avocazione in capo alla Regione del potere
autorizzatorio, sia sotto il profilo sanitario sia con riguardo agli
aspetti di conformità urbanistico-edilizia, laddove si tratti di
«strutture della Regione, di enti o aziende da essa dipendenti,
oppure dalla stessa finanziate, anche parzialmente», e questa
avocazione non ha mai sollevato dubbi di legittimità costituzionale.
Inoltre, la scelta del legislatore regionale risulterebbe non solo
ragionevole, ma in perfetta sintonia con la necessità di allocare la
competenza autorizzatoria in capo al soggetto pubblico competente a
tutelare gli interessi pubblici secondo il loro dimensionamento. La
disposizione regionale impugnata, infatti, non attribuirebbe in capo
alla Giunta regionale una potestà autorizzatoria generalizzata e
onnicomprensiva, ma prevedrebbe invece che, con riferimento a
strutture sanitarie e sociosanitarie aventi una rilevanza
extracomunale e una notevole incidenza su ambiti territoriali anche
di rilevante ampiezza, la competenza a provvedere in ordine al
rilascio della autorizzazione alla costruzione, ampliamento,
trasformazione, trasferimento della struttura sia concentrata in capo
alla Regione.
D'altronde, l'attribuzione della potestà autorizzatoria alla
Regione non comporterebbe una compressione delle competenze
regolatorie urbanistiche ed edilizie comunali, in quanto
l'autorizzazione a realizzare le suddette strutture sanitarie e
sociosanitarie non potrebbe derogare alle prescrizioni urbanistiche
ed edilizie del territorio interessato, ma costituirebbe unicamente
esercizio di un potere vincolato di accertamento di conformità
urbanistica ed edilizia. Il che deporrebbe anche in ordine
all'utilità di tale regime di concentrazione amministrativa, che si
porrebbe in una posizione servente rispetto al fondamentale canone di
buon andamento dell'agire pubblico e di snellezza nell'esercizio dei
pubblici poteri che interferiscono con l'esercizio di attività e
servizi da parte dei privati. Queste considerazioni, secondo la
difesa della Regione Veneto, eliminerebbero anche l'ulteriore dubbio
di legittimità costituzionale sollevato in relazione all'art. 118
Cost., in quanto sarebbero proprio i canoni di sussidiarietà ed
adeguatezza, insieme al principio di buon andamento di cui all'art.
97 Cost., a giustificare la previsione della legge regionale
impugnata.
3.- In prossimità dell'udienza, in data 30 gennaio 2018, ha
depositato memoria la sola difesa regionale, svolgendo alcune
ulteriori argomentazioni in relazione ad entrambe le questioni in
esame.
3.1.- Quanto all'art. 31, comma 1, della legge regionale
impugnata, la difesa regionale ribadisce che tale disposizione non si
pone in contrasto con la normativa statale in materia, ma al
contrario asseconda i molteplici e costanti interventi legislativi
statali diretti a realizzare risparmi di spesa. Inoltre, non si
potrebbe ritenere pregiudicata la funzione di controllo, dato che per
la determinazione degli emolumenti lo stesso articolo opera espresso
rinvio alla disciplina dettata per i direttori generali, fissando una
indennità che supera i 16.000 euro annui e che dunque appare
sufficiente a rimborsare le eventuali spese sostenute per le poche
occasioni nelle quali è necessaria la presenza dei componenti del
collegio. La difesa regionale insiste poi nel dire che «il rimborso
spese viene reclamato in ragione di non pertinenti funzioni di
vigilanza ministeriali e non di quelle esercitate nell'interesse
delle singole Aziende sanitarie, come lo sono i compiti del collegio
sindacale, che è organo dell'Azienda».
3.2.- In relazione all'art. 34 la Regione da un lato insiste per
una declaratoria di non fondatezza della questione, dato che la norma
statale interposta porrebbe il principio dell'obbligatorietà
dell'autorizzazione all'esercizio delle attività sanitarie, ma non
prevedrebbe affatto una riserva assoluta di competenza in capo ai
Comuni territorialmente interessati alla realizzazione di strutture
sanitarie e sociosanitarie; e dall'altro lato pone per la prima volta
una eccezione di inammissibilità della questione «per
indeterminatezza dell'impugnazione». Il ricorso statale, infatti, non
avrebbe correttamente individuato il parametro costituzionale di
riferimento, perchè la disposizione impugnata riguarderebbe non la
«tutela della salute» ma la diversa materia del «governo del
territorio», nel cui ambito non sarebbe nemmeno rinvenibile una
riserva assoluta e inderogabile di competenza a favore dei Comuni
quanto al rilascio di un'autorizzazione edificatoria o urbanistica in
generale; nè potrebbe sanare tale vizio il generico riferimento
all'art. 118 Cost., privo dell'indicazione dei parametri legislativi
che dimostrino l'attribuzione ai Comuni di una competenza esclusiva
al rilascio dei permessi di costruire. Inoltre, rimarrebbe «intonsa
nella norma la competenza del sindaco al rilascio del permesso a
costruire anche alla luce della circostanza che pur avendo la Regione
una competenza concorrente in materia urbanistica essa dovrebbe
comunque far uso di norme o procedure in variante urbanistica o di
verifica della conformità urbanistica delle edificande strutture
sanitarie, cosa che la disposizione in esame nè il contesto
normativo prevedono».

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, tra le altre, questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 31, comma 1, e 34, commi 3 e
4, della legge della Regione Veneto 30 dicembre 2016, n. 30
(Collegato alla legge di stabilità regionale 2017), ritenendo
violati gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma,
della Costituzione. Resta riservata a separate pronunce la decisione
delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse dal
ricorrente.
2.- L'art. 31, comma 1, della citata legge regionale n. 30 del
2016, nel sostituire l'art. 40 della legge della Regione Veneto 14
settembre 1994, n. 55 (Norme sull'assetto programmatorio, contabile,
gestionale e di controllo delle unità locali socio sanitarie e delle
aziende ospedaliere in attuazione del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 "Riordino della disciplina in materia sanitaria", così
come modificato dal decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517),
disciplina la composizione e le funzioni del collegio sindacale delle
aziende sanitarie locali (ASL), nella legislazione della Regione
Veneto denominate aziende ULSS, e detta le regole relative alla
indennità dei suoi componenti e al rimborso delle spese da loro
sostenute in ragione dell'incarico. La disposizione è impugnata
nella parte relativa alla disciplina dei rimborsi delle spese di
trasferta, là dove essa dispone che per i componenti dei collegi
sindacali delle aziende ULSS «[n]on sono previsti rimborsi per spese
di vitto, alloggio e di viaggio per il trasferimento tra la residenza
o domicilio del componente e la sede legale dell'Azienda sanitaria».
La difesa dello Stato denuncia la violazione da parte della norma
impugnata dei principi fondamentali della legislazione statale nella
materia del «coordinamento della finanza pubblica» di cui all'art.
117, terzo comma, Cost. Secondo il ricorrente, costituirebbero
principi fondamentali della materia le previsioni della legge statale
che attribuiscono al Ministero dell'economia e delle finanze i
compiti di vigilanza e monitoraggio sui conti pubblici anche
attraverso la presenza di un proprio rappresentante nei collegi di
revisione e sindacali delle amministrazioni pubbliche, come previsto
dall'art. 16 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilità e finanza pubblica) e dagli artt. 2 e 20 del decreto
legislativo 30 giugno 2011, n. 123 (Riforma dei controlli di
regolarità amministrativa e contabile e potenziamento dell'attività
di analisi e valutazione della spesa, a norma dell'articolo 49 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196), con la conseguenza che la
compresenza di componenti statali e regionali nei collegi sindacali
delle ASL rappresenterebbe un «essenziale meccanismo di coordinamento
finanziario nel campo della spesa sanitaria».
Tali principi fondamentali sarebbero violati dalla norma
regionale impugnata che, vietando il rimborso delle spese di
trasferta sostenute dai componenti dei collegi sindacali delle
aziende ULSS per raggiungere la sede delle aziende stesse,
ostacolerebbe la partecipazione dei componenti designati dal
Ministero dell'economia e delle finanze, che di solito sono dirigenti
dello Stato con sede a Roma, e di conseguenza comprometterebbe
irrazionalmente il funzionamento dei collegi sindacali e
l'assolvimento della loro funzione di controllo sulla spesa pubblica.
Inoltre, la disposizione regionale impedirebbe ai componenti del
collegio sindacale di assolvere all'obbligo di partecipare a tutte le
attività di verifica pianificate dallo stesso organo di controllo,
potendo far venire meno il principio di collegialità. E ciò in
tutti quei casi in cui l'amministrazione statale, titolare del potere
di designazione, opti, in base a valutazioni discrezionali, per un
componente sindaco non residente nel luogo in cui ha sede l'ente.
3.- Deve innanzitutto essere respinta l'eccezione di
inammissibilità formulata dalla difesa regionale per l'«intima
contraddittorieta'» e l'«inconferenza» del parametro di
costituzionalità invocato.
Il ricorso statale, infatti, come sopra si è riferito, richiama
esplicitamente i principi fondamentali della materia «coordinamento
della finanza pubblica» che reputa violati e in particolare cita
l'art. 16 della legge n. 196 del 2009 e gli artt. 2 e 20 del d.lgs.
123 del 2011. Tanto basta ad assolvere all'onere di motivazione
dell'atto introduttivo del giudizio di costituzionalità. Attiene poi
al merito della questione stabilire se tali previsioni statali siano
tali da impedire alle Regioni di modulare la disciplina dei rimborsi
delle spese di trasferta dei componenti dei collegi sindacali delle
ASL nel modo previsto dalla disposizione regionale impugnata.
4.- Nel merito, la questione non è fondata.
4.1.- Questa Corte si è già occupata, ad altri fini, della
struttura organizzativa delle ASL e in particolare di quello che oggi
è denominato «collegio sindacale», ricostruendone la storia e le
funzioni. In quella occasione, la Corte ha osservato che nelle
aziende sanitarie locali al collegio sindacale «sono assegnate le
funzioni di controllo, che, in particolare, attengono alla verifica
dell'amministrazione dell'azienda sotto il profilo economico, alla
vigilanza sull'osservanza della legge e all'accertamento della
regolare tenuta della contabilita'» (sentenza n. 390 del 2008).
L'organo di controllo, originariamente denominato «collegio dei
revisori» (art. 3, comma 13, del d.lgs. n. 502 del 1992) è stato
riformato con il decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme
per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma
dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), il quale ne ha
anche mutato il nome, trasformandolo in «collegio sindacale».
Quanto alla sua composizione, l'attuale art. 3-ter, comma 3, del
d.lgs. n. 502 del 1992, nel testo risultante dalle modifiche da
ultimo introdotte dall'art. 1, comma 574, della legge 23 dicembre
2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2015)»,
stabilisce che: «Il collegio sindacale dura in carica tre anni ed è
composto da tre membri, di cui uno designato dal presidente della
giunta regionale, uno dal Ministro dell'economia e delle finanze e
uno dal Ministro della salute. I componenti del collegio sindacale
sono scelti tra gli iscritti nel registro dei revisori contabili
istituito presso il Ministero della giustizia, ovvero tra i
funzionari del Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica che abbiano esercitato per almeno tre anni
le funzioni di revisori dei conti o di componenti dei collegi
sindacali».
Quanto al trattamento economico, ai sensi del comma 4 del
medesimo art. 3-ter, «i riferimenti contenuti nella normativa vigente
al collegio dei revisori delle aziende unità sanitarie locali e
delle aziende ospedaliere si intendono applicabili al collegio
sindacale di cui al presente articolo». In forza di tale rinvio si
applica, dunque, l'art. 3, comma 13, del medesimo d.lgs. n. 502 del
1992, che stabilisce che i componenti del collegio percepiscono una
indennità, fissata «in misura pari al 10 per cento degli emolumenti
del direttore generale dell'unità sanitaria locale», mentre «al
presidente del collegio compete una maggiorazione pari al 20 per
cento dell'indennità fissata per gli altri componenti».
4.2.- L'art. 40 della legge reg. Veneto n. 55 del 1994, così
come modificato dall'impugnato art. 31 della legge reg. Veneto n. 30
del 2016, nei commi da 1 a 4, non contestati nel presente giudizio,
ripete la disciplina statale sulla composizione e sulle funzioni dei
collegi sindacali, nonchè sulla indennità spettante ai loro
componenti.
Il comma 5 del medesimo art. 40, modificato dalla disposizione
oggetto di censura, aggiunge poi che: «I componenti del Collegio
hanno diritto al rimborso delle sole spese vive e documentate, per
effetto del loro trasferimento in diverse sedi aziendali
nell'esercizio delle loro funzioni. Non sono previsti rimborsi per
spese di vitto, alloggio e di viaggio per il trasferimento tra la
residenza o domicilio del componente e la sede legale dell'Azienda
Sanitaria».
Sul punto dei rimborsi per le spese di trasferta, la normativa
statale di riferimento è silente, non prevedendo alcuna specifica
disciplina per le spese di missione sostenute dai componenti dei
collegi dei revisori dei conti e dei collegi sindacali istituiti
presso le ASL o presso altri enti e organismi pubblici. Parimenti
silente era la legge regionale prima della entrata in vigore della
disposizione impugnata. Dei rimborsi per le spese dei componenti del
collegio sindacale non si occupa neppure la legge regionale 25
ottobre 2016, n. 19 (Istituzione dell'ente di governance della
sanità regionale veneta denominato "Azienda per il governo della
sanità della Regione del Veneto - Azienda Zero". Disposizioni per la
individuazione dei nuovi ambiti territoriali delle Aziende ULSS), di
poco precedente alla disposizione impugnata, che ha dato vita alla
nuova Azienda Zero, a cui sono attribuite numerose funzioni «per la
razionalizzazione, l'integrazione e l'efficientamento dei servizi
sanitari, socio-sanitari e tecnico-amministrativi del servizio
sanitario regionale» (art. 1 della legge reg. Veneto n. 16 del 2017),
anch'essa dotata di un proprio collegio sindacale, che presenta una
composizione identica a quella dei collegi sindacali delle altre
aziende ULSS (art. 6, comma 1, della medesima legge regionale).
L'impugnato art. 31, comma 1, dunque, disciplina le spese di
missione dei componenti del collegio sindacale nel silenzio della
normativa statale e non già in contrasto diretto con alcuno dei suoi
principi fondamentali.
4.3.- Quanto ai parametri interposti richiamati nel ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri - art. 16 della legge n. 196
del 2009 e artt. 2 e 20 del d.lgs. 123 del 2011 - essi non si
occupano delle spese di missione, ma riguardano la composizione e le
funzioni dei collegi sindacali, richiedendo la presenza di un
rappresentante del Ministero dell'economia e delle finanze in tali
organi, per lo svolgimento di tutte le attività di controllo loro
attribuite dalla legge.
Indubbiamente le richiamate disposizioni sono idonee, in
astratto, ad essere qualificate come principi fondamentali della
materia «coordinamento della finanza pubblica», essendo chiaramente
volte a garantire una complessiva maggiore efficienza della spesa
pubblica attraverso il monitoraggio costante da parte del Ministero
dell'Economia e delle Finanze su tutte le amministrazioni pubbliche
non territoriali, comprese quelle che, occupandosi di sanità,
rappresentano una delle maggiori voci di spesa regionale e
dell'intero sistema. Infatti, secondo un costante orientamento della
giurisprudenza costituzionale, la materia «coordinamento della
finanza pubblica» «non può essere limitata alle norme aventi lo
scopo di limitare la spesa, ma comprende anche quelle aventi la
funzione di "riorientare" la spesa pubblica [...] per una complessiva
maggiore efficienza del sistema» (sentenza n. 272 del 2015; per
l'accoglimento di una simile concezione "virtuosa" del coordinamento
della finanza pubblica: sentenze n. 273 del 2016, n. 160 del 2016, n.
69 del 2016, n. 38 del 2016, n. 205 del 2013, n. 8 del 2013).
Tuttavia, in concreto, non si ravvisa la violazione lamentata nel
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, il quale ritiene
che le disposizioni impugnate, ponendo severi limiti ai rimborsi per
le spese, ostacolino la partecipazione dei componenti designati dal
Ministero dell'economia e delle finanze, compromettendo il corretto
funzionamento dei collegi sindacali.
Vero è che la normativa regionale impugnata penalizza in qualche
misura i componenti residenti o domiciliati fuori sede. Tuttavia,
ciò non implica che essa impedisca la partecipazione di un
rappresentante ministeriale alle attività di controllo del collegio
sindacale: sotto questo profilo, quindi, essa non determina una
violazione dei principi fondamentali del coordinamento della finanza
pubblica invocati nel presente giudizio. Le prevedibili difficoltà
di fatto che, in mancanza del rimborso delle spese di trasferta da
parte della Regione, il Ministero dell'economia e delle finanze
potrebbe incontrare nell'acquisire la disponibilità da parte dei
funzionari o dirigenti ministeriali che hanno la loro sede di
servizio nella capitale non compromettono di per sè lo svolgimento
delle indefettibili funzioni di vigilanza da parte del Governo.
Il «rappresentante del Ministero dell'economia e delle finanze
nei collegi di revisione o sindacali delle amministrazioni pubbliche»
(art. 16 della legge n. 196 del 2009) non deve necessariamente essere
un funzionario o un dirigente del ministero, residente a Roma. Anche
a non voler considerare la possibilità che il Ministro qualifichi la
partecipazione dei propri funzionari o dirigenti ai collegi sindacali
delle ASL come adempimento di un loro dovere d'ufficio, in modo da
accollarsi il rimborso delle spese di trasferta, egli potrebbe sempre
designare come suoi «rappresentanti» sia funzionari o dirigenti che
prestano servizio in una delle sedi territoriali del MEF, per i quali
il problema del rimborso delle spese di trasferta non sussiste, sia
revisori liberi professionisti residenti nelle vicinanze della sede
della ASL, nella stessa Regione o in altra adiacente.
Come si è sopra ricordato, infatti, i requisiti previsti dalla
legge per svolgere le funzioni di componenti dei collegi sindacali
delle ASL sono, alternativamente e senza alcuna indicazione di
preferenza per l'una o per l'altra categoria, o quello di risultare
«iscritti nel registro dei revisori contabili istituito presso il
Ministero della giustizia», ovvero quello di essere «funzionari del
Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica
che abbiano esercitato per almeno tre anni le funzioni di revisori
dei conti o di componenti dei collegi sindacali» (art. 3-ter, comma
3, del d.lgs. n. 502 del 1992).
La normativa regionale impugnata, pertanto, non pregiudica la
presenza e la partecipazione dei rappresentanti ministeriali nei
collegi sindacali delle aziende ULSS nella Regione Veneto e, perciò,
non viola l'art. 117, terzo comma Cost., in riferimento all'art. 16
della legge n. 196 del 2009 e agli artt. 2 e 20 del d.lgs. 123 del
2011.
5.- L'art. 34, comma 3, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016
dispone quanto segue: «Alla lettera b) del comma 1 dell'articolo 7
della legge regionale 16 agosto 2002, n. 22 dopo le parole: "nei
rimanenti casi" sono inserite le seguenti: "con esclusione degli
ospedali di comunità, delle unità riabilitative territoriali e
degli hospice"».
A seguito di questa modifica, il testo dell'art. 7 della legge
della Regione Veneto 16 agosto 2002, n. 22 (Autorizzazione e
accreditamento delle strutture sanitarie, socio-sanitarie e sociali)
risulta il seguente: «1. L'autorizzazione alla costruzione,
ampliamento, trasformazione, trasferimento in altra sede delle
strutture pubbliche, di istituzioni ed organismi a scopo non
lucrativo, nonchè delle strutture private, che erogano prestazioni
di assistenza residenziale extraospedaliera, a ciclo continuativo e/o
diurno di carattere estensivo o intensivo, ivi compresi i centri
residenziali per tossicodipendenti e malati di AIDS, è rilasciata:
a) dalla Regione, in conformità all'articolo 77 della legge
regionale 27 giugno 1985, n. 61 e successive modificazioni, qualora
si tratti di strutture della Regione, di enti o aziende da essa
dipendenti, oppure dalla stessa finanziate, anche parzialmente; b)
dal comune in cui avrà sede la struttura, nei rimanenti casi con
esclusione degli ospedali di comunità, delle unità riabilitative
territoriali e degli hospice. 2. Il rilascio delle autorizzazioni di
cui al comma 1 avviene previa positiva valutazione della rispondenza
alla programmazione socio-sanitaria regionale e attuativa locale,
definita in base al fabbisogno complessivo ed alla localizzazione e
distribuzione territoriale delle strutture presenti in ambito
regionale, anche al fine di meglio garantire l'accessibilità ai
servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove
strutture. Nei casi di cui al comma 1, lettera b), la rispondenza
alla programmazione socio-sanitaria è attestata nel parere
obbligatorio e vincolante rilasciato dal dirigente della struttura
regionale competente».
L'art. 34, comma 4, della medesima legge regionale impugnata
dispone inoltre che: «Dopo il comma 2 dell'articolo 7 della legge
regionale 16 agosto 2002, n. 22 è aggiunto il seguente: "2 bis.
L'autorizzazione alla costruzione, ampliamento, trasformazione,
trasferimento in altra sede degli ospedali di comunità, delle unità
riabilitative territoriali e degli hospice richiesta da istituzioni
ed organismi a scopo non lucrativo, nonchè da strutture private è
rilasciata dalla Giunta regionale, sentita la competente Commissione
consiliare, fatto salvo quanto disposto dall'articolo 2, comma 1,
lettera g), n. 7, della legge regionale 25 ottobre 2016, n. 19"».
Il Presidente del Consiglio dei ministri censura l'art. 34, commi
3 e 4, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, ritenendo che esso,
modificando la legge reg. Veneto n. 22 del 2002 nel senso di
escludere la competenza del Comune dai procedimenti di autorizzazione
alla realizzazione degli ospedali di comunità, delle unità
riabilitative territoriali e degli hospice, e di demandare alla
Giunta regionale tale competenza, violi l'art. 117, terzo comma,
Cost., non rispettando il principio fondamentale in materia di
«tutela della salute» di cui all'art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n.
502 del 1992. Secondo il richiamato principio fondamentale, la
finalità sanitaria di una costruzione non può privare il Comune del
potere di verificarne la compatibilità urbanistica e di rilasciare
il permesso di costruire; sicchè, la disposizione oggetto del
presente giudizio lederebbe le prerogative comunali sia ai sensi
dell'art. 118, secondo comma, Cost., perchè la competenza al
rilascio dei permessi di costruire, quando le strutture
sociosanitarie sono realizzate da soggetti privati, è attribuita al
Comune direttamente dalla legge statale; sia ai sensi dell'art. 118,
primo comma, Cost., perchè comunque la norma regionale
contrasterebbe con il principio di sussidiarietà e di adeguatezza.
6.- Non può essere accolta l'eccezione di inammissibilità «per
indeterminatezza dell'impugnazione» proposta dalla difesa regionale
nella memoria depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica.
Il ricorso statale, infatti, ha chiaramente dedotto come
parametri della sollevata questione di costituzionalità l'art. 117,
terzo comma, Cost. in riferimento alla materia della «tutela della
salute», indicando specificamente l'art. 8-ter, comma 3, del d.lgs.
n. 502 del 1992 quale parametro interposto, e l'art. 118, secondo
comma, Cost., rilevando che è la legge statale ad avere conferito ai
Comuni la funzione amministrativa di cui si discute, e lamentando
altresì una violazione dei principi di sussidiarietà e adeguatezza
di cui al primo comma del medesimo art. 118 Cost. L'impugnazione
identifica con chiarezza oggetto, parametri e profili della questione
portata all'esame di questa Corte. Tanto basta per consentire a
questa Corte l'esame nel merito della questione prospettata.
7.- La questione è fondata in relazione all'art. 117, terzo
comma, Cost.
La disposizione statale invocata dal ricorrente come norma di
principio è l'art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992,
rubricato «Autorizzazioni alla realizzazione di strutture e
all'esercizio di attività sanitarie e sociosanitarie», il quale
prevede che: «Per la realizzazione di strutture sanitarie e
socio-sanitarie il comune acquisisce, nell'esercizio delle proprie
competenze in materia di autorizzazioni e concessioni di cui all'art.
4 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493 e successive
modificazioni, la verifica di compatibilità del progetto da parte
della regione. Tale verifica è effettuata in rapporto al fabbisogno
complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture
presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire
l'accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento
prioritario di nuove strutture».
Le competenze comunali cui si riferisce testualmente la norma
statale - quelle cioè «in materia di autorizzazioni e concessioni»
di cui all'art. 4 della legge n. 493 del 1993, rubricato «Procedure
per il rilascio delle concessioni edilizie» - sono in realtà tutte
le competenze relative al permesso di costruire, comprese quelle
riguardanti la segnalazione certificata di inizio di attività, oggi
disciplinate dal d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), che ha
espressamente abrogato l'art. 4 della legge n. 493 del 1993 (art.
136, comma 1, lettera h), distribuendone poi il contenuto in vari
suoi articoli.
D'altra parte, il principio che identifica nel Comune il soggetto
competente in materia di permessi urbanistici ed edilizi si applica
anche alle strutture regolate dalla legge regionale impugnata, posto
che il comma 1 del medesimo art. 8-ter del d.lgs. n. 502 del 1992
chiarisce che: «La realizzazione di strutture e l'esercizio di
attività sanitarie e socio-sanitarie sono subordinate ad
autorizzazione. Tali autorizzazioni si applicano alla costruzione di
nuove strutture, all'adattamento di strutture già esistenti e alla
loro diversa utilizzazione, all'ampliamento o alla trasformazione
nonchè al trasferimento in altra sede di strutture già autorizzate,
con riferimento alle seguenti tipologie: a) strutture che erogano
prestazioni in regime di ricovero ospedaliero a ciclo continuativo o
diurno per acuti; [...] c) strutture sanitarie e socio-sanitarie che
erogano prestazioni in regime residenziale, a ciclo continuativo o
diurno». Alle strutture di cui alla lettera a), infatti, possono
ascriversi gli hospice, che nella normativa statale e regionale, a
partire dal decreto-legge 28 dicembre 1998, n. 450 (Disposizioni per
assicurare interventi urgenti di attuazione del Piano sanitario
nazionale 1998-2000), convertito, con modificazioni, nella legge 26
febbraio 1999, n. 39, art. 1, fino alla legge della Regione Veneto 19
marzo 2009, n. 7 (Disposizioni per garantire cure palliative ai
malati in stato di inguaribilità avanzata o a fine vita e per
sostenere la lotta al dolore), art. 5, sono definite come strutture
dedicate all'assistenza palliativa e di supporto prioritariamente per
i pazienti affetti da patologia neoplastica terminale. Nelle
strutture di cui alla lettera c), invece, si possono ricomprendere
gli ospedali di comunità e le unità riabilitative territoriali, che
il piano socio-sanitario della Regione Veneto approvato con la legge
regionale 29 giugno 2012, n. 23 (Norme in materia di programmazione
socio sanitaria e approvazione del Piano socio-sanitario regionale
2012-2016) qualifica, in armonia con la normativa statale di
riferimento, come «strutture di ricovero intermedie», e cioè
«strutture di ricovero temporaneo in grado di accogliere i pazienti
per i quali non sia prefigurabile un percorso di assistenza
domiciliare e risulti improprio il ricorso all'ospedalizzazione e
all'istituzionalizzazione».
Non vi è alcun dubbio peraltro, nè le parti lo contestano, che
l'art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992 preveda che per la
realizzazione di strutture sanitarie e socio-sanitarie siano sempre
necessari due tipi di valutazioni: una valutazione relativa alla
conformità urbanistico-edilizia dell'opera e una valutazione di
politica sanitaria (la «verifica di compatibilita'» del progetto
rispetto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale
delle strutture).
Entrambe le parti, inoltre, ritengono che la disposizione statale
abbia la natura di norma di principio in materia di «tutela della
salute».
Ciò che è posto in discussione dalla difesa regionale è che il
richiamato art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992 riservi in
via assoluta al Comune la competenza a svolgere le valutazioni sulla
conformità urbanistico-edilizia dell'opera. Se si accogliesse
l'interpretazione della disposizione statale prospettata dalla
Regione resistente, la norma regionale impugnata sfuggirebbe alla
censura di costituzionalità, posto che essa prevede entrambi i tipi
di valutazione - urbanistico-edilizia e di politica sanitaria - anche
se, nel caso degli hospice, degli ospedali di comunità e delle
unità riabilitative territoriali concentra entrambe in capo alla
Regione.
Questa Corte ritiene invece che l'art. 8-ter, comma 3, del d.lgs.
n. 502 del 1992 contenga un principio diverso, che richiede di
mantenere una duplicità di valutazioni da parte di due differenti
organi pubblici - il Comune per le valutazioni urbanistiche e la
Regione per quelle di politica sanitaria - e che solo a fini di
semplificazione delle procedure e per evitare inutili aggravi a
carico degli amministrati fa confluire le due valutazioni in un unico
atto finale, facente capo al Comune. In particolare, la norma statale
esige che la Regione effettui la verifica di compatibilità del
progetto della struttura sanitaria in relazione alla programmazione
sanitaria e la metta a disposizione del Comune, al quale poi spetta
la valutazione del progetto rispetto agli strumenti urbanistici,
nell'esercizio di una funzione amministrativa, quella relativa al
rilascio dei titoli abilitativi, che appartiene al nucleo di funzioni
intimamente connesso al riconoscimento dell'autonomia dell'ente
comunale (per analoghe affermazioni si vedano le sentenze n. 67 del
2016 e n. 387 del 2007).
Anche la giurisprudenza amministrativa conferma questa
interpretazione quando afferma che la «verifica di compatibilita'»
del progetto di realizzazione o ampliamento di strutture sanitarie
compiuta dalla Regione introduce un subprocedimento nell'ambito del
complesso procedimento comunale per il rilascio della concessione
edilizia, e precisa che l'inserimento di tale subprocedimento fa sì
che si verifichi nello stesso atto comunale la sintesi, espressione
di due poteri amministrativi diversi, della qualità di titolo
edilizio in senso proprio e di autorizzazione regionale alla
realizzazione (Consiglio di Stato, terza sezione, sentenza 29 gennaio
2013, n. 550; Consiglio di Stato, quinta sezione, sentenza 15 ottobre
2009, n. 6324; e ciò vale anche nel caso di fattispecie quali la DIA
o la SCIA, come affermato dal Consiglio di Stato, terza sezione,
sentenza 30 gennaio 2012, n. 445 e, più recentemente, da TAR Napoli,
sentenza 3 luglio 2017, n. 3575).
La norma regionale impugnata, al contrario, eliminando
l'intervento comunale, rompe la necessaria dualità e fa confluire in
un unico momento e in un unico soggetto due valutazioni che devono
restare distinte. Deve pertanto esserne dichiarata l'illegittimità
costituzionale per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Restano assorbite le ulteriori censure.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 34, commi 3
e 4, della legge della Regione Veneto 30 dicembre 2016, n. 30
(Collegato alla legge di stabilità regionale 2017);
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 31, comma 1, della legge della Regione
Veneto n. 30 del 2016 promossa, in relazione all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri,
con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 maggio 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA