1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 55 SENTENZA 9 - 23 febbraio 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro - Lettori di lingua straniera presso universita' Contratto di durata non superiore all'anno accademico - Rapporto di lavoro di natura subordinata - Limite invalicabile di cinque rinnovi contrattuali - Irragionevolezza di detto limite Violazione del principio di buon andamento della p.a. Illeggittimita' costituzionale parziale. D.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 28, terzo comma). Cost., artt. 3 e 97) (089C0153) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv.
Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 28, terzo comma,
del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento della docenza
universitaria, relativa fascia di formazione nonchè sperimentazione
organizzativa e didattica), promossi con quattro ordinanze, di cui
due emesse il 17 dicembre 1987 dal Pretore di Parma, una il 19
dicembre 1987 dal Pretore di Venezia e una il 23 marzo 1988 dal
Pretore di Roma, rispettivamente iscritte ai nn. 87, 88, 192 e 569
del registro ordinanze 1988 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 12, 21 e 44, prima serie speciale, dell'anno
1988;
Visti gli atti di costituzione di Mansfield Gillian, di Labanyeh
Issam ed altri e di Blanco Fernandez Maria del Carmen, nonchè l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 1989 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Uditi gli avvocati Maria Virgilio e Maurizio Cirulli e Calogero
Narese per Mansfield Gillian, Maria Virgilio per Lahanyeh Issam ed
altri e Rita Tranquilli Leali per Blanco Fernandez Maria del Carmen;
Ritenuto in fatto
1. - Con quattro ordinanze, le prime due del 17 dicembre 1987, la
terza del 19 dicembre 1987 e la quarta del 24 marzo 1988, i Pretori
di Parma, di Venezia e di Roma hanno sollevato questione di
legittimità costituzionale, in relazione agli artt. 3, 35, 38 e 97
della Costituzione, dell'art. 28, terzo comma, del d.P.R. 11 luglio
1980, n. 382, nella parte in cui prevede, per i lettori di lingua
straniera assunti presso Università, contratti di diritto privato di
durata non superiore ad un anno accademico, e rinnovabili per non
più di cinque anni.
La questione trae origine da quattro giudizi promossi da Beatrice
Sellinger, Rosalba Del Maestro, Gillian Mansfield, Susanne Herman
Barta, Issam Labanyeh, Lucy Ladikoff, Renè Lenarduzzi e Maria del
Carmen Fernandez Blanco, lettori di lingua straniera presso le
Università di Parma, di Venezia e di Roma, per sentire dichiarare
che il loro rapporto è di lavoro subordinato a tempo indeterminato,
essendo illegittimo il termine finale previsto dall'art. 28, terzo
comma, del d.P.R. n. 382 del 1980, con tutte le sue pronunce
conseguenti.
I giudici remittenti condividono la qualificazione dei rapporti in
oggetto come rapporti di lavoro subordinato (contrariamente al nomen
iuris ad essi attribuito nei rispettivi contratti), ma escludono che
il termine cui sono soggetti possa dirsi nullo semplicemente perchè
apposto in deroga al principio enunciato nell'art. 1, primo comma,
della legge n. 230 del 1962, non trattandosi di un principio
costituzionale e la deroga essendo prevista da una fonte normativa di
pari grado. Tuttavia dubitano della ragionevolezza della preclusione
ai lettori di lingua straniera delle garanzie di stabilità del posto
di cui godono in generale i lavoratori subordinati, osservando che le
loro prestazioni concorrono - non diversamente da quelle delle altre
categorie di docenti - a soddisfare esigenze di carattere permanente
e duraturo delle Università. Dal Pretore di Parma la questione di
legittimità dell'art. 28, terzo comma, è stata sollevata nel corso
del giudizio di merito successivo alla concessione - in ragione della
"dubbia costituzionalità della disposizione medesima valutata in
termini di sussistenza del fumus" - di un provvedimento d'urgenza ex
art. 700 cod. proc. civ., che ha ordinato alla Facoltà di magistero
e al Rettore dell'Università di Parma di "adottare i provvedimenti
necessari per garantire la prosecuzione del rapporto con
l'attribuzione del relativo trattamento economico fino alla
definizione del giudizio".
Oltre al suddetto profilo, sotto il quale tutti i giudici a quibus
ravvisano una violazione dell'art. 3 della Costituzione, il Pretore
di Roma ritiene sussistere una violazione della tutela della
professionalità del lavoratore garantita dall'art. 35, primo e
secondo comma: il limite invalicabile di cinque rinnovi annuali
comprometterebbe il perfezionamento professionale del lettore
connesso all'acquisizione di sempre maggiori esperienze.
Sotto quest'ultimo profilo lo stesso Pretore di Roma e così pure
il Pretore di Parma denunciano anche una violazione del principio di
buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97), rilevando
altresì che l'attuale sbarramento preclude a priori la comparazione
fra tutti gli aspiranti lettori, ai fini di una migliore selezione
degli stessi.
Da parte sua il Pretore di Venezia scorge una violazione dell'art.
38 della Costituzione, attesa la clausola di esclusione di ogni
copertura assicurativa inserita nei contratti di assunzione dei
lettori.
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la
questione venga dichiarata inammissibile o quanto meno infondata.
Rileva l'Avvocatura, in relazione alle prime due ordinanze, che i
ricorrenti, trattenuti in servizio e retribuiti regolarmente fino al
31 ottobre 1986, lamentano di non essere stati proposti dalle
Facoltà di appartenenza per un nuovo contratto relativo all'anno
accademico 1986-87. Il fatto allegato come lesivo è dunque la non
emanazione di un atto amministrativo, e cioè della anzidetta
"proposta", che l'art. 28, primo comma, del d.P.R. n. 382 del 1980
prescrive sia accompagnata da una "attestazione", ad opera della
stessa Facoltà, della "specifica competenza" dell'aspirante lettore,
sia motivata "in relazione ad effettive esigenze di esercitazione
degli studenti" e corredata da una constatazione del numero degli
studenti "effettivamente frequentanti il corso". Essendo mancati, per
l'anno accademico 1986-87, la "proposta", l'"attestazione" e il
duplice acclaramento delle "effettive" esigenze e della "effettiva"
frequenza, nei giudizi a quibus in realtà si controverte di rapporti
giuridici mai nati. D'altro lato, qualsiasi doglianza contro il
"rifiuto di proposta" (espresso o tacito) avrebbe dovuto essere
portata dinanzi al giudice amministrativo. Quand'anche questa Corte
accogliesse la questione di costituzionalità della norma denunciata,
la successiva sentenza pretorile non potrebbe porre in essere - essa
in luogo del Consiglio di facoltà - la "proposta", l'"attestazione"
e il duplice acclaramento.
Si aggiunge che, essendo state programmate fino al 31 ottobre
1986, e non oltre, le collaborazioni dei ricorrenti, non si è avuto
"finanziamento" di nuovi contratti per l'anno accademico 1986-87,
tenuto presente che l'art. 28 richiede che il finanziamento sia
disposto per ciascuna Università con decreto del Ministro della
pubblica istruzione, sentito il Consiglio universitario nazionale.
Sotto questi profili la questione dovrebbe ritenersi
inammissibile.
Nel merito l'Avvocatura contesta l'ipotizzata violazione dell'art.
97 della Costituzione, atteso che il carattere permanente delle
istituzioni e delle funzioni dalle stesse svolte non si traduce
necessariamente in "stabilita'" dei rapporti di collaborazione e che,
al contrario, in certi casi la temporaneità delle collaborazioni
nell'ambito delle istituzioni è fisiologica al "buon andamento"
dell'amministrazione. Nel caso dei lettori, in particolare, il
legislatore ha espressamente considerato che le condizioni oggettive,
per loro natura non stabili, di effettiva frequenza degli studenti, e
quindi di effettiva "utilita'" delle esercitazioni da affidarsi ai
lettori, devono essere accertate anno per anno. La provvisorietà è
dunque connaturata alle mansioni di questo tipo.
Con riguardo al caso esaminato dal Pretore di Roma l'Avvocatura
eccepisce l'inammissibilità della questione, sul riflesso che
oggetto di tale giudizio non è l'accertamento dell'esistenza di un
rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, ma una sorta di
impugnazione di un provvedimento - di cui non sono indicati gli
estremi - di esclusione dalla graduatoria dei candidati per l'anno
accademico 1986-87, impugnazione che non cade nella giurisdizione
dell'autorità giudiziaria ordinaria e comunque avrebbe richiesto un
contraddittorio con gli eventuali controinteressati.
Viene eccepita, infine, l'inammissibilità della questione
sollevata dal Pretore di Venezia in riferimento all'art. 38 della
Costituzione, atteso che la norma censurata non disciplina affatto,
neppure indirettamente, la posizione previdenziale dei lettori.
3. - Si sono costituiti in giudizio cinque degli otto ricorrenti,
aderendo alle censure formulate dai giudici remittenti. Essi
osservano che la stabilità del rapporto di lavoro subordinato
costituisce una garanzia, prevista in via generale dalle leggi
vigenti, di tutela del lavoro e che, per quanto riguarda in
particolare i lettori di lingua straniera, questa Corte si è già
espressa censurando l'art. 58 del d.P.R. n. 382 del 1980 nella parte
in cui "produce nuovo precariato in contraddizione con l'obiettivo
del suo totale assorbimento" (sent. n. 284 del 1987). Non è dato
rinvenire ragioni plausibili per discostarsi dai criteri idonei a
giustificare, secondo la legge n. 230 del 1962, eccezioni al
principio del nostro ordinamento che impone il modello del contratto
di lavoro a tempo indeterminato. L'integrazione dell'insegnamento del
titolare della cattedra di lingua straniera con l'attività dei
lettori è un'esigenza permanente, tanto è vero che in nessuno dei
casi in esame si è posto un problema di soppressione di posti,
essendosi soltanto discusso della possibilità di confermare il
contratto con lettori che avevano superato il limite massimo del
quinquennio. Nè giova richiamare il requisito minimo di un rapporto
da uno a centocinquanta, tra lettori e studenti effettivamente
frequentanti, previsto dall'art. 28, per corroborare la razionalità
della scelta legislativa: un'ipotetica riduzione degli studenti - si
obietta - potrebbe se mai giustificare un licenziamento per motivo
oggettivo, ma non giustifica l'apposizione del termine.
Considerato in diritto
1. - I Pretori di Parma e di Venezia contestano la legittimità
costituzionale dell'art. 28, terzo comma, del d.P.R. n. 382 del 1980
sulla docenza universitaria, a norma del quale - in conformità della
direttiva dettata nell'art. 6, settimo comma, della legge di
delegazione per il riordinamento della docenza universitaria, 21
febbraio 1980, n. 28 - i contratti di diritto privato, con cui le
Università assumono i lettori di lingua straniera, "non possono
protrarsi oltre l'anno accademico per il quale sono stipulati e sono
rinnovabili annualmente per non più di cinque anni". In via
subordinata dallo stesso Pretore di Venezia e in via principale dal
Pretore di Roma la questione è limitata alla seconda parte della
norma, cioè al divieto di rinnovo dei contratti per più di cinque
anni.
L'identità delle questioni proposte rende opportuna la riunione
dei giudizi perchè siano decisi con unica sentenza.
2. - Preliminarmente va respinta l'eccezione di inammissibilità
opposta dall'Avvocatura dello Stato per difetto di giurisdizione dei
giudici a quibus e, con riferimento alle prime tre ordinanze, anche
per irrilevanza, in quanto, pur se la questione fosse accolta, la
sentenza pretorile "non potrebbe certo porre in essere - essa in
luogo del Consiglio di Facoltà - la proposta, l'attestazione e il
duplice acclaramento" richiesti dal primo comma dell'art. 28 come
condizioni di legittimazione del rettore alla stipulazione del
contratto.
Siffatti argomenti non valgono per la questione di
costituzionalità sollevata dalle prime tre ordinanze relativamente
alla domanda principale dei ricorrenti, rivolta a ottenere
l'accertamento dell'esistenza di un rapporto di lavoro a tempo
indeterminato e i provvedimenti conseguenti. Per questa domanda è
sicuramente competente il giudice del lavoro, e la connessa questione
di costituzionalità dell'art. 28, nella parte in cui prevede
l'apposizione al contratto del termine di un anno, è rilevante ai
fini dell'accoglimento o della reiezione della domanda.
I detti argomenti di inammissibilità possono venire in
considerazione soltanto in ordine alla questione subordinata (la
sola, come si è detto, sollevata dal Pretore di Roma), circoscritta
all'inciso finale del terzo comma dell'art. 28, che non consente il
rinnovo annuale dei contratti per più di cinque volte. Ad avviso
dell'Avvocatura, il provvedimento negativo con cui le rispettive
Facoltà non hanno rinnovato la proposta di riassunzione dei
ricorrenti per l'anno accademico 1986-87, ovvero, nel caso del
Pretore di Roma, il ricorrente non è stato incluso nella graduatoria
dei candidati doveva essere impugnato davanti al giudice
amministrativo; comunque, quand'anche l'impugnativa di
costituzionalità fosse accolta, la sentenza del Pretore non potrebbe
tenere luogo degli atti amministrativi che, ai sensi del primo comma,
integrano il procedimento di formazione del contratto, di guisa che,
per un verso o per l'altro, la questione sarebbe inammissibile.
Va osservato, in contrario, che la domanda subordinata dedotta nei
giudizi pendenti davanti ai Pretori di Venezia e di Roma non è
un'impugnativa di atto amministrativo, ma una domanda che concerne
pur sempre i contratti di lavoro di cui si controverte, essendo
rivolta a ottenere l'accertamento giudiziale della loro
rinnovabilità annuale, concorrendo le condizioni indicate nel primo
comma dell'art. 28, per un numero illimitato di anni, previa
declaratoria di incostituzionalità della norma che fissa il limite
massimo di cinque anni. Qualora il giudizio incidentale avesse esito
positivo, i ricorrenti potrebbero impugnare davanti al giudice
amministrativo i provvedimenti degli organi universitari che hanno
disatteso la loro domanda di reincarico per la sola ragione del
divieto stabilito dall'art. 28. Tanto basta per far ritenere
ammissibile la questione, sebbene sollevata da un giudice civile.
3. - La prima questione non è fondata.
Questa Corte non ha ragione di discostarsi dalla valutazione dei
giudici remittenti - conforme a una serie di pronunce di altri
giudici di merito e corroborata da un parere del Consiglio di Stato
in data 30 settembre 1987 -, secondo la quale i "contratti di diritto
privato" in esame appartengono alla categoria del lavoro subordinato.
Ma il loro scopo e il contenuto delle prestazioni che ne formano
l'oggetto configurano una "specialità del rapporto" che giustifica
le eccezioni portate dalla disciplina impugnata ai principi in tema
di apposizione di termine al contratto di lavoro, stabiliti dagli
artt. 1, primo comma, e 2, secondo comma, della legge n. 230 del
1962.
Le condizioni cui dal primo comma dell'art. 28 è subordinata
l'assunzione di lettori devono per loro natura essere verificate anno
per anno, sia per quanto riguarda il giudizio della Facoltà, in
assoluto e comparativamente, sulla "specifica competenza" degli
aspiranti all'incarico, sia per quanto riguarda la valutazione della
convenienza di attivare il corso (e di stanziare il relativo
finanziamento) rispetto al numero degli "studenti effettivamente
frequentanti", il quale per gli insegnamenti di lingue straniere può
variare notevolmente da un anno all'altro. A questa necessità di
controllo risponde coerentemente la previsione normativa di contratti
a termine annuale: in essa, pertanto, non si ravvisa il preteso
contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
Dai ricorrenti si obietta che, senza bisogno di deviare dai
principi del nostro ordinamento in materia di contratto di lavoro a
termine, quando vengano meno le condizioni suddette il rimedio
naturale nel contratto a tempo indeterminato è il licenziamento per
giustificato motivo oggettivo. Ma si può replicare che in un caso -
sopravvenuto giudizio negativo della Facoltà sull'idoneità del
lettore - si configurerebbe piuttosto un motivo soggettivo (sotto il
profilo dell'imperizia) altamente controvertibile, e in ogni caso il
controllo giudiziale (a tempi lunghi e ad esito incerto) cui è
soggetto il licenziamento comprimerebbe gravemente la
discrezionalità dell'amministrazione universitaria e
pregiudicherebbe l'ordinata gestione dei singoli anni accademici e
dei relativi esercizi finanziari.
D'altro lato, l'art. 28 muove dal presupposto che si tratti di
stranieri temporaneamente trasferiti in Italia, di solito per ragioni
di studio. Se, al contrario, essi decidono di stabilirsi in questo
Paese acquistando la cittadinanza italiana, la loro aspirazione a un
posto stabile nelle strutture didattiche universitarie deve seguire,
al pari degli altri cittadini, la via normale dei concorsi a posti di
ricercatore o a cattedre di lingua e letteratura straniera.
Quanto all'art. 97 della Costituzione, nel caso particolare dei
lettori il principio di buon andamento della pubblica amministrazione
è piuttosto avvantaggiato che pregiudicato dall'art. 28 del d.P.R.
n. 382, nella parte ora sotto esame. Il termine annuale dei
contratti, con possibilità di rinnovo, oltre a consentire il
costante adeguamento del numero e del livello didattico dei corsi di
lettorato alle esigenze effettive delle facoltà, sollecita i lettori
a un maggiore impegno personale e, quando si siano accasati in
Italia, a non trascurare le iniziative opportune per conservare la
freschezza della lingua madre.
Palesemente inconsistente è, infine, la pretesa violazione
dell'art. 38 della Costituzione, dato che l'art. 28 non tocca
minimamente la disciplina previdenziale del rapporto.
4. - È fondata, invece, la seconda questione, che investe il solo
inciso finale della disposizione. Il limite massimo di cinque anni,
posto alla possibilità di rinnovo annuale del contratto, appare
irrazionale sia alla stregua delle finalità dell'art. 28, sia alla
luce delle conseguenze pratiche aberranti da esso determinate.
Se la finalità della norma è quella di utilizzare la presenza in
Italia di giovani stranieri, idonei all'insegnamento, per arricchire
i corsi di lingua e letteratura straniera con esercitazioni pratiche
tenute da lettori di madre lingua, non si comprende per quale
ragione, allorchè la permanenza in Italia del lettore si protragga
per più di sei anni, l'Università che lo ha assunto e apprezzato
non possa continuare a fruire delle sue prestazioni, ferme restando
le condizioni prescritte dall'art. 28, primo comma. Il divieto di
rinnovo del contratto per più di cinque anni contrasta col principio
di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, e soprattutto
col principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui
all'art. 97.
Il contrasto si accentua quando si considerino gli effetti
distorsivi provocati dalla norma nella vita accademica. Poichè
l'art. 28 non vieta che il lettore, trascorso il tempo massimo (sei
anni) di permanenza presso una università, venga assunto da altra
università statale, l'esperienza insegna che il limite in questione
costringe i lettori, alla scadenza del sessennio, a trasformarsi in
clerici vagantes, previ reciproci accordi di scambio di posti, per
far ritorno, dopo la peregrinatio necessaria per rompere la
consecutività dei rinnovi contrattuali, alle rispettive università
di partenza. Una simile prassi offende non solo il buon andamento, ma
anche e anzitutto il prestigio e la serietà dell'amministrazione
universitaria.
5. - Rimane assorbito il motivo di incostituzionalità dedotto dal
Pretore di Roma in riferimento all'art. 35 della Costituzione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 28, terzo comma,
del d.P.R. 11 luglio 1980 n. 382 ("Riordinamento della docenza
universitaria, relativa fascia di formazione nonchè sperimentazione
organizzativa e didattica"), nella parte in cui non consente il
rinnovo annuale per più di cinque anni dei contratti di cui al
precedente primo comma.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 1989.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 23 febbraio 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0153