1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 6-11-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 185 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 aprile 2019
Ordinanza del 30 aprile 2019 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Brindisi contro Ministero dello sviluppo economico e Unione delle Camere di commercio, industria artigianato e agricoltura - UNIONCAMERE.. Amministrazione pubblica - Camere di commercio - Legge delega al Governo sul riordino delle funzioni e del finanziamento delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura - Decreto legislativo di attuazione - Previsione del parere, anziche' dell'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, nell'adozione del decreto legislativo. - Legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), art. 10; decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura), art. 3. (19C00298) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 6-11-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 5556 del 2018, proposto da Camera di commercio,
industria, artigianato ed agricoltura di Brindisi, rappresentata e
difesa dagli avvocati Francesco Paolo Sisto, Sabina Ornella Di Lecce,
con domicilio eletto presso lo studio Sabina Ornella Di Lecce in
Roma, via V. Veneto, 7;
contro Ministero dello sviluppo economico, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei
Portoghesi, 12;
nei confronti di Unione italiana delle Camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura - Unioncamere, rappresentata e
difesa dall'avv. Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso il
suo studio in Roma, largo Messico, 7;
nonchè sul ricorso numero di registro generale 5557 del 2018,
proposto da Camera di commercio, industria, artigianato ed
agricoltura di Brindisi, rappresentata e difesa dagli avvocati
Francesco Paolo Sisto, Sabina Ornella Di Lecce, con domicilio eletto
presso lo studio Sabina Ornella Di Lecce in Roma, via V. Veneto, 7;
contro Ministero dello sviluppo economico;
per l'annullamento, previa sospensione cautelare,
1) del decreto ministeriale del Ministero dello sviluppo
economico del 16 febbraio 2018, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 57, del 9 marzo 2018, e dei suoi allegati;
2) in particolare, dell'allegato B), nella parte in cui prevede
la costituzione della Camera di commercio industria, artigianato e
agricoltura di Brindisi-Taranto;
3) ove occorra, del decreto ministeriale 16 febbraio 2018, ed, in
particolare, dell'art. 8, punto 4, in cui si decreta che «A far data
dall'entrata in vigore del presente decreto cessa l'efficacia del
decreto 8 agosto 2017»;
4) nonchè, ove occorra, degli atti presupposti, connessi e/o
consequenziali, ed, in particolare, della delibera n. 10 «Piani di
cui all'art. 3 decreto legislativo n. 219/2016», approvata
dall'Assemblea di Unioncamere con verbale n. 3 del 30 maggio 2017,
con la quale si è deliberato: «di approvare i contenuti della
proposta di rideterminazione delle circoscrizioni territoriali, la
proposte di razionalizzazione delle sedi delle singole Camere di
commercio nonchè delle unioni regionali, la proposta di
razionalizzazione e riduzione delle aziende speciali e la proposta di
razionalizzazione organizzativa, ai sensi di quanto disposto
dall'art. 3 del decreto legislativo n. 219/2016;
di dare mandato al Presidente ad apportare le modifiche e le
integrazioni che dovessero rendersi necessarie o che dovessero
pervenire dalle Camere di commercio in ordine ai piani concernenti la
razionalizzazione delle sedi e la razionalizzazione organizzativa,
nonchè di modificare la denominazione delle camere di commercio e
delle sedi legali conseguenti agli accorpamenti delle Camere di
commercio che saranno proposte dalle camere interessate;
di trasmettere al Ministro dello sviluppo economico la
proposta approvata»;
5) della proposta di rideterminazione delle circoscrizioni
territoriali delle Camere di commercio, allegata alla delibera di
Unioncamere n. 10 del 30 maggio 2017;
6) della deliberazione del Consiglio dei ministri del giorno 8
febbraio 2018, con la quale il Ministro dello sviluppo economico è
stato autorizzato ad adottare il decreto esaminato dalla Conferenza
Stato-Regioni, recante: «Riduzione del numero di Camere di commercio
mediante accorpamento, razionalizzazione delle sedi e del personale,
a norma dell'art. 3, comma 4 del decreto legislativo 25 novembre
2016, n. 219»;
nonchè per la declaratoria di nullita':
degli atti adottati dal Commissario ad acta per la
costituzione della Camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura di Brindisi-Taranto, dott.ssa Claudia Sanesi, e,
segnatamente:
a) determinazione commissariale n. 1 del 1° marzo 2018,
avente ad oggetto «adozione della norma statutaria ai sensi dell'art.
10 legge n. 580/1993 e successive modificazioni e integrazioni e art.
4 decreto ministeriale 16 febbraio 2018», e dell'allegato avente ad
oggetto: «Composizione del Consiglio camerale della Camera di
commercio industria artigianato e agricoltura di Brindisi Taranto»;
b) determinazione commissariale n. 2 del 1° marzo 2018,
avente ad oggetto «Avvio delle procedure ai sensi dell'art. 12 della
legge n. 580/1993 e successive modificazioni e integrazioni e del
decreto ministeriale 4 agosto 2011, n. 156). Approvazione avviso»,
nonchè dello stesso avviso, avente ad oggetto: «Avvio procedura di
costituzione del Consiglio della Camera di commercio industria
artigianato e agricoltura di Brindisi Taranto»;
nonchè degli atti presupposti, connessi e/o consequenziali,
ancorchè non conosciuti;
Visti i ricorsi ed i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti delle cause;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Unione italiana
delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura -
Unioncamere e del Ministero dello sviluppo economico;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2019 il
dott. Antonino Masaracchia e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

F a t t o

1. Con i ricorsi in epigrafe (del tutto identici) la Camera di
commercio, industria, artigianato e agricoltura di Brindisi, in
persona del Presidente pro tempore, ha impugnato il decreto
ministeriale 16 febbraio 2018 (recante «Riduzione del numero delle
Camere di commercio mediante accorpamento, razionalizzazione delle
sedi e del personale»), nonchè i relativi atti connessi, nella parte
in cui, in attuazione dell'art. 3 del decreto legislativo n. 219 del
2016, recependo la proposta avanzata da Unioncamere (delibera del 30
maggio 2017), ha disposto l'accorpamento delle Camere di commercio di
Brindisi e di Taranto, individuando in Taranto, anzichè in Brindisi,
la sede del nuovo ente.
Il decreto ministeriale impugnato è identico al decreto
ministeriale 8 agosto 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del
19 settembre 2017, e sostituito dopo la pronuncia della Corte
costituzionale (sentenza n. 261 del 2017, depositata il 13 dicembre
2017) che ha dichiarato «l'illegittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 4 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 [...], nella
parte in cui stabilisce che il decreto del Ministro dello sviluppo
economico dallo stesso previsto deve essere adottato sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, anzichè previa intesa con
detta Conferenza».
A seguito della detta pronuncia il Ministero sottoponeva alla
Conferenza Stato-Regioni un nuovo schema di decreto, analogo al
precedente, ai fini del raggiungimento dell'intesa con gli enti
regionali. La Conferenza, dopo un primo rinvio nella seduta del 21
dicembre 2017, esaminava il testo nella seduta dell'11 gennaio 2018:
in tale occasione varie regioni formulavano obiezioni a seguito delle
quali il verbale della seduta recava l'indicazione della «mancata
intesa».
Successivamente, appurato il mancato raggiungimento di un'intesa,
il Consiglio dei ministri, nella seduta dell'8 febbraio 2018, ai
sensi dell'art. 3, comma 3, del decreto legislativo n. 281 del 1997,
autorizzava il Ministro dello sviluppo economico ad adottare il
citato decreto.
2. Avverso il citato decreto ministeriale 16 febbraio 2018 la
Camera di commercio di Brindisi ha articolato le seguenti doglianze:
violazione dell'art. 3, comma 3, del decreto legislativo n.
287 del 1997, per assenza di adeguata motivazione da parte del
Consiglio dei ministri in sede di adozione del decreto ministeriale
impugnato, a seguito del verbale di «mancata intesa» dell'11 gennaio
2018;
violazione dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988, stante
la natura regolamentare del decreto ministeriale impugnato il quale,
tuttavia, non sarebbe stato adottato previo parere del Consiglio di
Stato;
violazione dell'art. 3 del decreto legislativo n. 219 del
2016, posto che proposta di Unioncamere, poi recepita dal Ministero
con l'adozione del decreto ministeriale in questa sede impugnato, non
avrebbe previamente effettuato alcuno «studio del territorio e della
realtà geoeconomica», e non avrebbe dato conto di alcun «percorso
motivazionale»;
eccesso di potere per carenza di motivazione e di
istruttoria; disparità di trattamento: ciò, con riferimento al
parametro dell'equilibrio economico-finanziario, nella specie non
considerato, il quale avrebbe al contrario richiesto «una particolare
attenzione ai dati contabili ed ai bilanci delle Camere di commercio
accorpande, per verificare la fattibilità di tale operazione».
3. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dello sviluppo
economico, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e l'Unione italiana
delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura -
Unioncamere, in persona del Presidente pro tempore, chiedendo il
rigetto del ricorso.
Con ordinanza n. 3263 del 2018 questo TAR, nel provvedere sulla
domanda cautelare, ha disposto la riunione dei due ricorsi in
epigrafe.
Alla pubblica udienza del 30 gennaio 2019 la causa è stata
trattenuta in la decisione.
Rilievo della questione di legittimità costituzionale dell'art. 10
della legge n. 124 del 2015 e dell'art. 3 del decreto legislativo n.
219 del 2016.
4. In virtù dell'art. 10 della legge n. 124 del 2015, è stata
conferita delega al Governo per l'emanazione di un decreto
legislativo per la riforma dell'organizzazione, delle funzioni e del
finanziamento delle Camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, anche mediante la modifica della legge n. 580 del 1993
ed il conseguente riordino delle disposizioni che regolano la
relativa materia.
Segnatamente l'art. 10, comma 1, lettera b), della legge n. 124
del 2015 prevede che il legislatore delegato possa procedere alla
«ridefinizione delle circoscrizioni territoriali, con riduzione del
numero dalle attuali 105 a non più di 60 mediante accorpamento dì
due o più Camere di commercio; possibilità di mantenere la singola
Camera di commercio non accorpata sulla base di una soglia
dimensionale minima di 75.000 imprese e unità locali iscritte o
annotate nel registro delle imprese, salvaguardando la presenza di
almeno una Camera di commercio in ogni regione, prevedendo la
istituibilità di una Camera di commercio in ogni provincia autonoma
e città metropolitana e, nei casi di comprovata rispondenza a
indicatori di efficienza e di equilibrio economico, tenendo conto
delle specificità geoeconomiche dei territori e delle circoscrizioni
territoriali di confine, nonchè definizione delle condizioni in
presenza delle quali possono essere istituite le unioni regionali o
interregionali».
L'esercizio della delega (art. 10, comma 2, cit.) doveva avvenire
su proposta del Ministro dello sviluppo economico e, tra altro,
«previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
Il Governo, «sentita la Conferenza unificata in data 29 settembre
2016», emanava il decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219, il
quale all'art. 3 («Riduzione del numero delle Camere di commercio
mediante accorpamento, razionalizzazioni delle sedi e del
personale»), introduceva una procedura per l'emanazione di un decreto
ministeriale che avrebbe dovuto realizzare la riduzione del numero
delle Camere di commercio prevista nella legge di delega. In
particolare era stabilito che Unioncamere (Unione italiana delle
Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura) dovesse
trasmettere al Ministero una propria proposta di accorpamento, sulla
base di criteri desunti dalla legge di delega o introdotti
direttamente dal decreto legislativo, contemplando anche «un piano
complessivo di razionalizzazione delle sedi delle singole Camere di
commercio nonchè delle Unioni regionali, con individuazione di una
sola sede per ciascuna nuova Camera di commercio e con
razionalizzazione delle sedi secondarie e delle sedi distaccate»
(art. 3, comma 2, lettera a), del decreto legislativo n. 219 del
2016).
Sulla base della proposta di Unioncamere, il Ministero dello
sviluppo economico ha da ultimo adottato il decreto ministeriale 16
febbraio 2018, a seguito dell'iter procedimentale sopra riportato; in
virtù del citato decreto è stato disposto, tra l'altro,
l'accorpamento delle Camere di commercio di Brindisi e di Taranto,
con sede del nuovo ente in Taranto, avverso il quale la ricorrente
propone l'impugnativa in epigrafe.
Alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale e per i
motivi che si esporranno infra, questo TAR dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 10 della legge n. 124 del 2015 (norma di
delega) e dell'art. 3 del decreto legislativo n. 219 del 2016 (norma
delegata) ed intende pertanto sottoporli al sindacato della Corte
costituzionale, per violazione del principio di leale collaborazione
Stato-Regioni nell'esercizio della funzione legislativa (articoli 5,
117, 120 Cost.).
Sulla rilevanza della questione di costituzionalità.
5. La questione di costituzionalità è rilevante in quanto, come
innanzi accennato, il decreto ministeriale 16 febbraio 2018 oggetto
di gravame viene adottato in diretta applicazione dell'art. 3 del
decreto legislativo n. 219 del 2016, a sua volta emanato in ragione
della delega contenuta nell'art. 10 della legge n. 124 del 2015,
disposizioni della cui legittimità costituzionale si dubita.
Ne consegue che evidentemente l'eventuale declaratoria di
illegittimità delle disposizioni legislative non solo influirebbe
sulla disciplina in base alla quale giudicare la legittimità del
decreto ministeriale impugnato ma farebbe venire meno, integralmente,
la base legislativa che disciplina e legittima il contestato
accorpamento delle Camere di commercio di Brindisi e di Taranto.
Di conseguenza, la risoluzione della questione di
costituzionalità relativa alla disciplina avente forza di legge,
sulla base della quale è stato adottato il richiamato decreto
ministeriale, è presupposto necessario per la pronuncia definitiva
di questo giudice.
Sulla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità.
6. La Corte costituzionale, in giudizio avviato in via
principale, con sentenza 13 dicembre 2017, n. 261, ha già dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4, del decreto
legislativo n. 219 del 2016. L'illegittimità è stata dichiarata
perchè l'art. 3, comma 4, cit. disponeva che il decreto ministeriale
per il riordino delle Camere di commercio fosse emanato previa
acquisizione del parere della Conferenza permanente Stato-Regioni,
anzichè previa intesa con la stessa Conferenza, in violazione del
principio di leale collaborazione tra Stato e regioni.
Veniva avanzato in tale sede anche il tema dell'illegittimità
della norma di delega (art. 10, comma 1, della legge n. 124 del
2015); tale questione veniva dichiarata inammissibile per tardività
essendo superato il termine perentorio di sessanta giorni stabilito
dall'art. 127, secondo comma, Cost.
In assenza di termini per il giudizio incidentale di
legittimità, questo Collegio, ritiene di dover riproporre la
medesima questione, dichiarata inammissibile, in quanto non
manifestamente infondata alla luce dell'orientamento assunto dalla
giurisprudenza costituzionale (come indicato dalla stessa Corte
costituzionale, con riferimento proprio all'argomento in oggetto, «i
principi che consentono di dare corretta soluzione alla questione
sono desumibili della sentenza n. 251 del 2016» cfr. punto 2.6.4
della sentenza n. 261 del 2017).
Ritiene dunque il Collegio che le censure di incostituzionalità
possano rivolgersi sia alle disposizioni di delega che, per
illegittimità derivata, alla legislazione delegata. La
giurisprudenza costituzionale ha infatti già ritenuto ammissibile
l'impugnazione della norma di delega, allo scopo di censurare le
modalità di attuazione della leale collaborazione tra Stato e
regioni ed al fine di ottenere che il decreto delegato sia emanato
previa intesa anzichè previo parere in sede di Conferenza (Corte
Cost., sentenza n. 251 del 2016).
Ricorrono poi i presupposti oggettivi per far valere il principio
di leale collaborazione stante l'oggetto della riforma ordinamentale;
che il riassetto generale della disciplina Camere di commercio sia
materia ripartita tra prerogative statali e regionali è stato già
chiaramente affermato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 261 del
2017, punto 12.1.1), in quanto il catalogo dei compiti svolti da
questi enti è riconducibile a competenze sia esclusive dello Stato,
sia concorrenti e residuali delle regioni; in questo settore le
competenze di ciascun soggetto appaiono inestricabilmente
intrecciate.
Risultano infatti numerosi i profili in cui la riforma statale
tocca attribuzioni legislative regionali stante la competenza
generale spettante alle Camere di commercio e tenuto conto che le
principali materie riferibili all'economia ed alle attività
produttive (agricoltura, industria, artigianato, commercio, turismo)
possono essere ascritte anche alla competenza regionale.
Peraltro l'attività delle Camere di commercio appare
riconducibile alla nozione di «sviluppo economico», nozione che
costituisce una espressione di sintesi che comprende e rinvia ad una
pluralità di materie attribuite ex art. 117 Cost. «sia alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato, sia a quella
concorrente, sia a quella residuale» (sentenza Corte costituzionale
n. 165 del 2007); ne deriva che, se pure l'esistenza di esigenze di
carattere unitario legittima l'avocazione allo Stato della potestà
normativa per la disciplina degli enti camerali, resta ferma la
necessità del rispetto del principio di leale collaborazione,
mediante lo strumento dell'intesa (cfr. sentenze Corte costituzionale
n. 251 del 2016, n. 165 del 2007 e n. 214 del 2006). In tale
prospettiva infatti quando il legislatore delegato intende riformare
istituti ed enti che incidono su competenze statali e regionali,
inestricabilmente connesse, sorge la necessità del ricorso
all'intesa tra Stato e autonomie (cfr. sentenza n. 251 del 2016,
cit., punto 3).
Ne deve essere tratta la conseguenza che - posto che l'attività
delle Camere di commercio incide su molteplici competenze, alcune
anche di attribuzione regionale ex art. 117 Cost. - la riforma
legislativa doveva concretizzarsi «nel rispetto del principio di
leale collaborazione, indispensabile in questo caso a guidare i
rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie» (cfr. sentenza n.
261 del 2017, cit., le cui argomentazioni nella medesima appaiono
analogicamente applicabili alla questione sollevata).
In ragione di ciò il modulo ordinario di espressione della leale
collaborazione va identificato nell'intesa presso la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
«contraddistinta da una procedura che consenta lo svolgimento di
genuine trattative e garantisca un reale coinvolgimento» (sent. n.
261 del 2017, cit.).
In conclusione, stante la natura delle materie incise dalle
disposizioni censurate, attenendo le stesse a competenze statali e
regionali inestricabilmente connesse, la norma di delega (art. 10,
comma 2, della legge n. 124 del 2015) avrebbe dovuto prevedere - come
presupposto per l'esercizio della delega - l'intesa in sede di
Conferenza Stato-Regioni, istituto «cardine della leale
collaborazione anche quando l'attuazione delle disposizioni dettate
dal legislatore statale è rimessa a decreti legislativi delegati,
adottati dal Governo sulla base dell'art. 76 Cost.» i quali
«finiscono, infatti, con l'essere attratti nelle procedure di leale
collaborazione, in vista del pieno rispetto del riparto
costituzionale delle competenze» (sent. n. 251 del 2016, cit., dove
si evidenzia che «il luogo idoneo di espressione della leale
collaborazione è stato correttamente individuato dalla norma nella
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano. Il modulo della stessa,
tenuto conto delle competenze coinvolte, non può invece essere
costituito dal parere, come stabilito dalla norma, ma va identificato
nell'intesa»).
L'illegittimità della disposizione delegante (art. 10 della
legge n. 124 del 2015) si ripercuote, in via immediata e derivata per
le stesse ragioni ora evidenziate, sulla legittimità costituzionale
della norma delegata (art. 3 del decreto legislativo n. 219 del 2016)
in forza della quale è stato adottato il decreto ministeriale 16
febbraio 2018, oggetto del presente giudizio.
Va, quindi, dichiarata rilevante e non manifestamente infondata
la descritta questione di legittimità costituzionale dell'art. 10
della legge 7 agosto 2015, n. 124, e dell'art. 3 del decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 219, per violazione del principio di
leale collaborazione nella funzione legislativa di cui agli articoli
5, 117, 120 Cost., poichè prevedono che l'esercizio delegato della
potestà legislativa sia condotto all'esito di un procedimento nel
quale l'interlocuzione fra Stato e regioni si realizzi (e si è
realizzata) nella forma inadeguata del parere e non già attraverso
l'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.
Ciò posto, il presente giudizio va sospeso e gli atti
processuali trasmessi alla Corte costituzionale.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma,
Sezione terza-ter,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge 7
agosto 2015, n. 124, e dell'art. 3 decreto legislativo 25 novembre
2016, n. 219, nella parte in cui prevede il parere, anzichè
l'intesa, con riferimento al principio di leale collaborazione, nei
termini evidenziati in parte motiva;
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
sospende il giudizio in corso;
dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza
venga notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 30
gennaio 2019 con l'intervento dei magistrati:
Giampiero Lo Presti, Presidente;
Maria Grazia Vivarelli, consigliere;
Antonino Masaracchia, consigliere, estensore.

Il Presidente: Lo Presti

L'estensore: Masaracchia