1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 20-9-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 4 agosto 1995
N. 26 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 4 agosto 1995 (della regione Liguria) Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Edilizia residenziale pubblica: criteri generali per l'assegnazione degli alloggi e per la determinazione dei canoni - Disciplina minuziosa di ogni aspetto della materia, dai requisiti per l'assegnazione, all'autogestione, ai casi di annullamento e revoca dell'assegnazione, ai criteri per la determinazione dei canoni - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia residenziale pubblica per l'adozione di criteri analiticamente vincolanti nei confronti dei legislatori regionali - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 486/1992 e 347/1993. (Deliberazione del CIPE del 13 marzo 1995). (Cost., artt. 117 e 118). (095C1077) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 20-9-1995)

Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Liguria, in
persona del presidente della Giunta regionale dott. Giancarlo Mori,
autorizzato con delibera G.R. n. 2515 del 24 luglio 1995,
elettivamente domiciliato in Roma, via del Foro Traiano, 1/A, presso
l'avv. Gian Paolo Zanchini, difeso dall'avv. Luigi Cocchi per procura
a margine del presente atto, contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri in persona del Presidente pro-tempore, per l'annullamento
della deliberazione del CIPE 13 marzo 1995 avente ad oggetto
"Edilizia residenziale pubblica: criteri generali per l'assegnazione
degli alloggi e per la determinazione dei canoni", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 27 maggio 1995, n. 122.
F A T T O
La regione Liguria si è da tempo dotata di una complessa e
compiuta disciplina legislativa in materia di edilizia residenziale
pubblica per la disciplina degli IACP (legge regionale n. 6/1983) e
del canone applicabile agli alloggi di ERP, gestiti dagli stessi
istituti e/o dagli altri enti locali.
Tale disciplina, in qualche modo rapportata ai criteri forniti
dallo Stato con la delibera CIPE del 1981, è ancora oggi
puntualmente applicabile.
Di recente al fine di adempiere a quanto previsto dall'art. 6,
nono comma, del d.-l. 30 agosto 1993 n. 331, su proposta del C.E.R.
il CIPE con provvedimento 13 marzo 1995 ha determinato nuovi e
diversi criteri generali per l'assegnazione degli alloggi di ERP e
per la determinazione dei relativi canoni.
In particolare nell'allegato a tale delibera al punto 8 il
provvedimento qui impugnato prevede che:
"8.2. Il canone degli alloggi di edilizia residenziale pubblica è
determinato secondo il seguente schema:
C o n d i z i o n i
A) Reddito imponibile del nucleo familiare (quale somma dei
redditi fiscalmente imponibili risultanti dalle ultime dichiarazioni
dei redditi di tutti i componenti, non superiore all'importo di due
pensioni minime INPS e derivante esclusivamente da lavoro dipendente,
pensione e/o percepito ai seguenti titoli: trattamento di
cassintegrati, indennità di mobilità, indennità di disoccupazione,
sussidi assistenziali e assegno del coniuge separato o divorziato.
B) Reddito annuo complessivo del nucleo familiare non superiore
all'importo stabilito dalla regione quale limite di reddito per la
decadenza.
C) Reddito annuo complessivo del nucleo familiare superiore
all'importo stabilito dalla regione quale limite di decadenza.
C a n o n e
A) 'Canone socialè non superiore al 10% del reddito imponibile
familiare, anche articolato in relazione alla composizione del nucleo
familiare.
B) 'Canone di riferimentò pari al 4,50% del valore catastale
dell'alloggio. La regione potrà stabilire diverse percentuali di
incidenza, comunque non inferiori al 3% e non superiori al 6% del
valore catastale, da articolare in un massimo di tre fasce in
relazione al reddito del nucleo familiare, in modo da garantire la
predetta incidenza media del 4,50%.
C) Canone di locazione non inferiore al 7% annuo del valore
catastale dell'alloggio e da graduare in relazione al reddito del
nucleo familiare ..
8.7. In assenza di provvedimenti regionali attuativi, gli enti
gestori applicano i nuovi canoni, adottando i parametri previsti dal
presente paragrafo, con decorrenza dal settimo mese successivo alla
pubblicazione della presente delibera nella Gazzetta Ufficiale".
Da una analisi dei criteri di determinazione dei canoni ed in
particolare di quelli relativi alla quota B, emerge come, in
sostanza, anzichè un criterio generale, con tale indicazione si è
dato alle regioni un criterio pressochè fisso, con un margine di
discrezionalità - ai fini dell'adattamento - così restrittivo da
risultare sostanzialmente vanificato.
D'altro canto con disposizione altrettanto sospetta, al punto 8.7,
il provvedimento impugnato ha - in mancanza di esercizio da parte
della regione della fissazione dei nuovi canoni entro 6 mesi -
previsto che detti criteri fissati dallo Stato debbano essere
direttamente utilizzati dagli enti gestori mediante applicazione di
un canone commisurato agli stessi criteri generali, in sostituzione
delle previsioni dell'ordinamento regionale.
Tale atto, ed in particolare i punti 8.2 e 8.7, appare sotto
diversi aspetti lesivo della sfera di attribuzioni costituzionalmente
garantita alla regione Liguria che, pertanto, impugna tale
deliberazione per chiederne l'annullamento di codesta ecc.ma Sede.
D I R I T T O
1. - Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Illegittimità costituzionale dell'art. 2, legge n. 457/1978 per
contrasto con gli stessi artt. 117 e 118 Cost.
Codesta ecc.ma Corte ha riconosciuto più volte, dopo l'emanazione
del d.P.R. n. 16/1977, che l'edilizia residenziale pubblica, pur non
costituendo una materia unitaria, si articola in svariate submaterie,
di competenza propria - ai sensi degli artt. 88 e 93 del d.P.R. n.
616/1977 - delle regioni a statuto ordinario (cfr. per tutte 486/92,
347/93) e che in tale materia le regioni dispongono di potere
legislativo concorrente a sensi dell'art. 117 della Cost., oltrechè
di potere amministrativo proprio.
Ciò comporta che in detta materia (ed in particolare in quella
dei canoni applicabili agli immobili di edilizia residenziale, che
devono - per assicurarne la loro specifica funzione - esser diversi
ed inferiori rispetto a quelli di mercato) il potere legislativo tra
lo Stato e le regioni a statuto ordinario deve esser esercitato
secondo i parametri fissati nell'art. 117 Cost., e cioè che lo Stato
debba fissare con atto normativo alle regioni i principi fondamentali
a cui attenersi, ferma la ampia discrezionalità del legislatore
regionale nel dettare la concreta disciplina.
Nella specie due sono i profili in cui l'atto qui impugnato non si
rapporta correttamente allo schema di cui all'art. 117 Cost.:
a) sotto un primo profilo è in contrasto con l'art. 117 Cost.
la pretesa di porre criteri generali per l'esercizio del potere
legislativo regionale mediante atto amministrativo.
L'art. 117 Cost., infatti, prevede come possibile limite al potere
legislativo concorrente regionale quello dei principi fondamentali
della legislazione dello Stato in materia.
Ma tali principi non possono essere posti con un atto (delibera
CIPE) avente valore formale e contenuto di atto amministrativo.
In tal senso, proprio in relazione ai principi disciplinati
dall'art. 117 Cost., dovrebbe semmai sollevarsi d'ufficio la
questione della legittimità costituzionale dell'art. 2 legge n.
457/1978, laddove si prevede che i criteri generali in materia di
assegnazione di alloggi di e.r.p. i relativi canoni possano essere
posti mediante atto avente valore formale di atto amministrativo, per
contrasto con l'art. 117 Cost.;
b) sotto altro - più rilevante - profilo i criteri adottati
con la deliberazione 13 marzo 1995 sono tali da vanificare,
comprimendolo oltre limiti accettabili (quasi che si trattasse di un
potere meramente regolamentare), il potere legislativo attribuito
alle regioni a statuto ordinario in materia.
Il meccanismo ipotizzato, fissato sulla individuazione per la
quota B di un canone di riferimento pari al 4,5% del valore catastale
dell'alloggio, appare parametro del tutto equivoco e privo di un
riferimento effettivo al valore del bene locato, mentre, d'altro
canto la fascia di oscillazione consentita - dal 3% al 6% - in
relazione al reddito della utenza non consente la individuazione di
un canone adeguato a garantire quei fini sociali che sono
indubbiamente sottesi alla disciplina della medesima e applicabile
alle fascie di utenza più deboli, con esclusione di riferimento a
canoni di tipo privatistico riferibili al libero mercato.
Sotto tale profilo la indicazione contenuta nella delibera CIPE è
tanto più illegittima in quanto, anzichè porre un criterio generale
adattabile alle proprie specifiche esigenze da parte delle regioni a
statuto ordinario, in realtà pone un unico proprio parametro con
criteri rigidi di possibile scostamento, di ampiezza così limitata
da comprimere in misura assurda ed abnorme il potere legislativo
regionale, riducendolo, in sostanza, ad un mero potere regolamentare
e/o esecutivo.
Ma il potere legislativo concorrente spettante alle regioni a
statuto ordinario (garantito dall'art. 117 Cost.), non può non avere
ben maggiore ampiezza, sia pure nei limiti dei principi generali
della legislazione dello Stato, principi generali che non possono
risolversi - come nella specie - in indicazioni assolutamente
puntuali, di estrema limitatezza e senza lasciare, in realtà, al
legislatore regionale alcuna scelta concreta.
Donde la certa illegittimità della delibera CIPE in parte qua,
laddove anzichè criteri generali e/o principi fondamentali, ha posto
indicazioni puntuali, lasciando alla regione margini di
estrinsecazioni pressochè inesistenti.
E che tale sia la incisività della indicazione impugnata è
confermato dal punto 8.7, laddove si dispone che gli enti gestori, in
mancanza dell'iniziativa delle regioni, diano attuazione diretta alle
disposizioni contenute al punto 8.2: ciò nella logica per cui,
l'applicazione dei provvedimenti da parte dell'ente gestore (che
dispone dello stesso spazio attribuito potere legislativo della
regione) si risolve in una operazione meramente applicativa. Tale
conseguenza appare tanto più grave in quanto dalle simulazioni di
applicazione di tali indicazioni - senza possibilità in sede
regionale di attuare i necessari correttivi, sono emerse in regione
Liguria situazioni di evidente anomalia, con grave compromissione
delle finalità sociali sottese alla disciplina.
2. - Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 117 e 118 Cost.
in relazione ai principi in materia di poteri sostitutivi.
La illegittimità e la invasività della sfera di autonomia
regionale derivante dall'art. 8.2 della delibera CIPE 13 marzo 1995
divengono poi macroscopiche al punto 8.7, allorchè - in caso di
inerzia da parte delle regioni - si prevede sic et simpliciter, che i
cosiddetti "criteri generali", previsti dal CIPE con atto
amministrativo, assurgano a fatto abrogativo dalla legislazione
regionale in materia, con un peculiare, quanto perverso, effetto
sostitutivo, e legittimino gli enti gestori a disapplicare le norme
regionali previgenti e ad applicare direttamente la nuova normativa
CIPE.
A prescindere da quanto sopra dedotto con riguardo all'incisività
dei criteri fissati dal CIPE, non può non dedursi la illegittimità
dell'effetto abrogativo/sostitutivo della legislazione regionale
derivante da un provvedimento amministrativo e tanto più la
illegittimità di un effetto abrogativo/sostitutivo di disposizioni
aventi valore formale di legge, senza la previsione di alcun
preventivo meccanismo di constatazione dell'inerzia regionale e di
invito alla sua rimozione.
In altri termini, non soltanto è difficile ipotizzare che un atto
amministrativo abbia forza abrogativa di una norma di legge, ma
soprattutto che tale effetto discenda tout court dalla mera scadenza
del termine, senza la previa adozione di meccanismo per la rimozione
della inerzia.
Anche sotto tale profilo la deliberazione CIPE 13 marzo 1995
appare illegittima ed invasiva della sfera giuridica
costituzionalmente garantita della regione Liguria.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte ecc.ma, riconosciuta l'invasività e/o la
illegittimità della delibera CIPE del 13 marzo 1995 in accoglimento
del conflitto di attribuzione sollevato e se del caso, previa
declaratoria di non manifesta infondatezza dell'art. 2 della legge n.
457/1978 per contrasto con l'art. 117 della Cost., annulli il
provvedimento impugnato con ogni conseguenza di legge.
Genova, addì 25 luglio 1995
Avv. Luigi COCCHI

95C1077