1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 31-3-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 29 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 febbraio 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 marzo 2010 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Sanita' pubblica - Norme della Regione Emilia-Romagna - Modifica dell'art. 36 della legge regionale 29 dicembre 2006, n. 20 - Aggiornamento del Prontuario terapeutico regionale - Introduzione di farmaci anche al di fuori delle indicazioni registrate nell'autorizzazione all'immissione in commercio (AIC), quando tale estensione consenta, a parita' di efficacia e sicurezza rispetto a farmaci gia' autorizzati, una significativa riduzione della spesa farmaceutica a carico del Servizio sanitario nazionale e tuteli la liberta' di scelta terapeutica da parte dei professionisti del SSN - Lamentata incidenza sui LEA, contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di livelli essenziali di assistenza, o in subordine violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente della tutela della salute, disparita' di trattamento tra gli assistiti. - Legge della Regione Emilia-Romagna 22 dicembre 2009, n. 24, art. 35, che introduce il comma 3-bis dell'art. 36 della legge della Regione Emilia-Romagna 29 dicembre 2006, n. 20. - Costituzione, artt. 3 e 117, commi secondo, lett. m), e terzo; d.lgs. 24 aprile 2006, n. 219, art. 6; d.l. 21 ottobre 1996, n. 536, convertito dalla legge 23 dicembre 1996, n. 648, art. 1, comma 4; d.l. 17 febbraio 1998, n. 3, convertito dalla legge 8 aprile 1998, n. 4, art. 3, comma 2; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 736, lett. z). Eguaglianza - Straniero - Norme della Regione Emilia-Romagna - Parita' di accesso ai servizi - Riconoscimento a tutti i cittadini di Stati appartenenti alla Unione europea del diritto di accedere alla fruizione dei servizi pubblici e privati in condizioni di parita' di trattamento e senza discriminazioni, diretta o indiretta, di razza, sesso, lingua, orientamento sessuale, religione, opinioni politiche, condizioni personali e sociali - Lamentata introduzione, per quanto riguarda la fruizione dei servizi privati, di una disciplina incidente sull'autonomia negoziale dei privati - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile. - Legge della Regione Emilia-Romagna 22 dicembre 2009, n. 24, art. 48, comma 1. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. l). Eguaglianza - Norme della Regione Emilia-Romagna - Nozioni di discriminazione diretta ed indiretta in relazione alla razza e all'origine etnica, all'occupazione e alle condizioni di lavoro, e alle pari opportunita' - Recepimento delle nozioni medesime dalla normativa comunitaria - Lamentato contrasto con la disciplina dello Stato, unico garante su tutto il territorio nazionale di uniformita' e parita' di trattamento, esorbitanza della Regione dal potere di dare attuazione alle direttive comunitarie esclusivamente nelle materie di propria competenza - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile. - Legge della Regione Emilia Romagna 22 dicembre 2009, n. 24, art. 48, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 117, commi secondo, lett. l), e quinto. Famiglia - Norme della Regione Emilia-Romagna - Estensione dei diritti generati dalla legislazione regionale nell'accesso ai servizi, alle azioni e agli interventi, anche a forme di convivenza diverse dalla famiglia, attraverso l'invocazione dell'art. 4 del d.P.R. n. 223/1989 - Lamentata indebita sovrapposizione dei concetti di famiglia anagrafica e di famiglia nucleare - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale nelle materie della cittadinanza, stato civile e anagrafi, e dell'ordinamento civile. - Legge della Regione Emilia-Romagna 22 dicembre 2009, n. 24, art. 48, comma 3. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. i) ed l); d.P.R. 30 maggio 1989, n. 223, art. 4; cod. civ., artt. 144 e 146; cod. pen., art. 570; legge 25 ottobre 1977, n. 881; convenzione europea dei diritti dell'uomo, art. 12; dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, art. 16; patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, art. 10. Eguaglianza - Norme della Regione Emilia-Romagna - Previsione di azioni positive per il superamento di eventuali condizioni di svantaggio derivanti da pratiche discriminatorie - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile. - Legge della Regione Emilia-Romagna 22 dicembre 2009, n. 24, art. 48, comma 4. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. l). (010C0244) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 31-3-2010)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i
cui uffici domicilia per legge in Roma, alla via dei Portoghesi, 12,
contro la Regione Emilia Romagna, in persona del Presidente in carica
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
regionale 22 dicembre 2009, n. 24, recante «Legge finanziaria
regionale adottata a norma dell'art. 40 della legge regionale 15
novembre 2001, n. 40 in coincidenza con l'approvazione del bilancio
di previsione della regione Emilia Romagna per l'esercizio
finanziario 2010 e del bilancio pluriennale 2010-2012», pubblicata
nel B.U.R. n. 22 del 24 dicembre 2009, ed in particolare degli artt.
35 e 48.
La legge regionale in epigrafe reca numerose disposizioni in
materia finanziari ed ordinamentale.
In particolare l'art. 35 della stessa reca una modifica alla
legge regionale n. 20 del 2006 (legge fmanziaria regionale adottata a
norma dell'art. 40, della legge regionale 15 novembre 2001, n. 40 in
coincidenza con l'approvazione del bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2007 e del bilancio pluriennale 2007-2009),
introducendo il comma 3-bis nell'art. 36 di quest'ultima.
La nuova disposizione stabilisce che, per le finalità di cui al
citato art. 36 (favorire l'appropriatezza delle prescrizioni
farmaceutiche e rispettare il tetto percentuale per la spesa
farmaceutica ospedaliera), «la Regione, avvalendosi della Commissione
regionale del farmaco, può prevedere, in sede di aggiornamento del
Prontuario terapeutico regionale, l'uso di farmaci anche al di fuori
delle indicazioni registrate nell'autorizzazione all'immissione in
commercio (AIC), quando tale estensione consenta, a parità di
efficacia e di sicurezza rispetto a farmaci già autorizzati, una
significativa riduzione della spesa farmaceutica a carico del
Servizio sanitario nazionale e tuteli la libertà di scelta
terapeutica da parte dei professionisti del SSN».
L'art. 48 della legge in esame reca, a sua volta, disposizioni in
materia di parità di accesso ai servizi, stabilendo, in sintesi, il
riconoscimento ai cittadini di Stati dell'Unione europea del diritto
di accedere alla fruizione dei servizi pubblici e privati in
condizioni di parità di trattamento (comma 1); l'assunzione delle
nozioni di discriminazione diretta e indiretta previste da alcune
direttive europee (comma 2); l'applicabilità dei diritti generati
dalla legislazione regionale in materia di accesso a servizi, azioni
ed interventi a persone, famiglie e forme di convivenza di cui
all'art. 4 d.P.R. n. 223/1989 (comma 3); l'impegno della Regione, con
Enti locali, parti sociali e terzo settore, a promuovere azioni
positive per il superamento di condizioni di svantaggio derivanti da
pratiche discriminatorie.
Conformemente alla deliberazione assunta dal Consiglio dei
ministri, nella riunione del 19 febbraio 2010, la legge indicata in
epigrafe, con riguardo alle disposizioni citate, viene impugnata per
i seguenti

M o t i v i

I - Quanto all'art. 35 della Lr. 24/2009: Violazione dell'art. 117,
secondo comma, lett. m), della Costituzione e, in subordine,
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione e delle disposizioni
fondamentali in materia di uso dei farmaci, in generale e nell'ambito
del Servizio sanitario nazionale.
1. - La disposizione contenuta nell'art. 35 della l.r. 24/2009,
con la quale è stato introdotto il citato comma 3-bis nell'art. 36
della l.r. 20/2006, nello stabilire il potere della Regione di
prevedere, in sede di aggiornamento del prontuario terapeutico
regionale, l'uso di farmaci «anche al di fuori delle indicazioni
registrate nell'autorizzazione all'immissione in commercio», nei casi
ivi previsti, reca, in sostanza, la possibilità di utilizzare,
nell'ambito del Servizio sanitario nazionale, un medicinale per
indicazioni terapeutiche diverse da quelle prescritte dall'Agenzia
italiana del farmaco (AIFA) all'atto del rilascio
dell'autorizzazione.
Così disponendo, la norma eccede, innanzitutto, dalla competenza
legislativa regionale, incidendo sui livelli essenziali di assistenza
e perciò violando l'art. 117, secondo comma, lett. m), Cost.
Come già affermato da codesta Corte, «l'erogazione di farmaci
rientra nei livelli essenziali di assistenza (L.E.A.) il cui
godimento è assicurato a tutti in condizioni di eguaglianza sul
territorio nazionale ... affinchè non si verifichi che in parti di
esso gli utenti debbano, in ipotesi, assoggettarsi ad un regime di
assistenza sanitaria inferiore, per quantità e qualità, a quello
ritenuto intangibile dallo Stato» ed attiene, pertanto, ad un ambito
di esclusiva competenza statale (sentt. 271 del 2008 e 44 del 2010).
Tali considerazioni valgono, a maggior ragione, per quanto
riguarda l'uso dei farmaci nell'ambito del SSN, in quanto lo stesso
costituisce il presupposto per la loro erogazione a carico dello
stesso: del resto la disposizione della legge regionale censurata
mira in modo evidente ad estendere l'uso di farmaci, al di là delle
indicazioni terapeutiche autorizzate, al precipuo fine di controllare
la spesa sanitaria.
2. - Tale uso è, peraltro, regolato da diverse disposizioni di
legge statale.
Al riguardo dev'essere, in primo luogo, richiamato, l'art. 6 del
d.lgs. 24 aprile 2006, n. 219, a mente del quale (comma 1) «Nessun
medicinale può essere immesso in commercio sul territorio nazionale
senza aver ottenuto un'autorizzazione dell'AIFA o un'autorizzazione
comunitaria a norma del regolamento (CE) n. 726/2004 in combinato
disposto con il regolamento (CE) n. 1394/2007». Il comma 2 della
disposizione in questione stabilisce, inoltre, che l'autorizzazione
in questione è ulteriormente necessaria per ogni ulteriore dosaggio,
forma farmaceutica, via di somministrazione e presentazione, nonchè
per le variazioni ed estensioni, relativi al predetto medicinale.
Con riferimento all'uso dei medicinali nell'ambito del SSN,
l'art. 1, comma 4, del d.l. 21 ottobre 1996, n. 536, conv. dalla
legge 23 dicembre 1996, n. 648, dispone, a sua volta che «Qualora non
esista valida alternativa terapeutica, sono erogabili a totale carico
del Servizio sanitario nazionale ... i medicinali innovativi la cui
commercializzazione è autorizzata in altri Stati ma non sul
territorio nazionale, i medicinali non ancora autorizzati ma
sottoposti a sperimentazione clinica e i medicinali da impiegare per
un'indicazione terapeutica diversa da quella autorizzata, inseriti in
apposito elenco predisposto e periodicamente aggiornato dalla
Commissione unica del farmaco conformemente alle procedure ed ai
criteri adottati dalla stessa» (sottolineatura aggiunta - N.d.E.).
In deroga a tale principio, l'articolo 3, comma 2, del d.l.17
febbraio 1998, n. 3, conv. con modif. dalla legge 8 aprile 1998, n.
4, riconosce al medico, in singoli casi, la possibilità, sotto la
propria diretta responsabilità e previa informazione del paziente e
acquisizione del consenso dello stesso, di «impiegare un medicinale
prodotto industrialmente per un'indicazione o una via di
somministrazione o una modalità di somministrazione o di
utilizzazione diversa da quella autorizzata ... qualora il medico
stesso ritenga, in base a dati documentabili, che il paziente non
possa essere utilmente trattato con medicinali per i quali sia già
approvata quella indicazione terapeutica o quella via o modalità di
somministrazione e purchè tale impiego sia noto e conforme a lavori
apparsi su pubblicazioni scientifiche accreditate in campo
internazionale»; tuttavia, secondo quanto precisato dall'articolo
citato, al comma 4, in nessun caso il ricorso a tale facoltà «può
costituire riconoscimento del diritto del paziente alla erogazione
dei medicinali a carico del Servizio sanitario nazionale, al di fuori
dell'ipotesi disciplinata dall'articolo 1, comma 4, del decreto-legge
21 ottobre 1996, n. 536».
Tale prescrizione è stata, poi, ribadita dall'art. 1, comma 736,
lett. z), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, secondo cui la
disposizione di cui all'art. 3, comma 2, cit. «non è applicabile al
ricorso a terapie farmacologiche a carico del Servizio sanitario
nazionale, che, nell'ambito dei presidi ospedalieri o di altre
strutture e interventi sanitari, assuma carattere diffido e
sistematico e si configuri, al di fuori delle condizioni di
autorizzazione all'immissione in commercio, quale alternativa
terapeutica rivolta a pazienti portatori di patologie per le quali
risultino autorizzati farmaci recanti specifica indicazione al
trattamento. Il ricorso a tali terapie è consentito solo nell'ambito
delle sperimentazioni cliniche dei medicinali di cui al decreto
legislativo 24 giugno 2003, n. 211, e successive modificazioni». Si
noti, peraltro, che tale norma risulta emanata in attuazione del
protocollo di intesa tra il Governo, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano per un patto nazionale per la salute
«sul quale la Conferenza delle regioni e delle province autonome,
nella riunione del 28 settembre 2006, ha espresso la propria
condivisione», come si evince dall'apertura del citato art. 1, comma
796.
3. - Nel prevedere la possibilità della Regione di estendere
l'uso di farmaci nell'ambito del SSN, anche al di fuori delle
indicazioni registrate nell'AIC, peraltro per finalità e con
modalità che, come subito si vedrà, travalicano quelle previste
dalle citate disposizioni di legge statale, la norma censurata della
l.r. emiliana impatta, dunque, negativamente sui LEA, determinando
una evidente disparità di trattamento tra gli assistiti soggetti
alle sue disposizioni ed il resto dei fruitori del SSN su scala
nazionale, consentendo un evidente decremento del regime di
assistenza sanitaria riconosciuto, consistente nell'impiego improprio
di medicinali, e invadendo apertamente la competenza statale nella
materia disciplinata dall'art. 117, secondo comma, lett. m), Cost.
4. - In via subordinata, nell'ipotesi in cui si ritenesse che la
norma in esame possa considerarsi emanata nell'esercizio della
competenza legislativa concorrente della Regione in materia di tutela
della salute, la stessa disposizione sarebbe comunque illegittima per
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in quanto
incidente sulla determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato e assunta in contrasto con le norme
della legislazione statale, sopra citate, che tali principi
disciplinano.
Qualora, infatti, si ritenesse praticabile l'ipotesi in
questione, l'attinenza della materia relativa all'uso dei farmaci
all'alveo dei principi fondamentali non potrebbe essere messa in
discussione, anche alla luce dei principi affermati dalla
giurisprudenza di codesta Corte fin dalla sentenza n. 282 del 2002,
venendo in gioco anche in questa fattispecie «l'appropriatezza» (alla
quale, del resto, alludono le stesse finalità dell'art. 36 della
l.r. 20/2006, al cui perseguimento è informato il comma 3-bis
introdotto dalla norma censurata) della pratica terapeutica
consistente nell'uso e nella prescrizione del farmaco per scopi che
eccedono quelli contenuti nelle indicazioni approvate, sotto il
profilo della sua efficacia e dei suoi eventuali effetti dannosi;
appropriatezza con riguardo alla quale, come rilevato nella predetta
sentenza, spetterebbe senz'altro al legislatore statale stabilire e
applicare i relativi criteri di determinazione, sotto il profilo dei
principi generali che regolano l'attività terapeutica.
Le norme-principio della legislazione statale sopra menzionate,
peraltro, disciplinano le modalità e le procedure per l'uso dei
farmaci, anche in deroga alle indicazioni approvate, informandosi
puntualmente al criterio enunciato dalla giurisprudenza di codesta
Corte (v. sent. 185/1998 e la stessa sent. n. 282 cit.), secondo cui
la appropriatezza delle pratiche terapeutiche «non potrebbe nascere
da valutazioni di pura discrezionalità politica dello stesso
legislatore, bensì dovrebbe prevedere l'elaborazione di indirizzi
fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e
delle evidenze sperimentali acquisite, tramite istituzioni e
organismi - di norma nazionali o sovranazionali - a ciò deputati,
dato l'"essenziale rilievo" che, a questi fini, rivestono "gli organi
tecnico-scientifici"» (sottolineatura aggiunta - N.d.E.).
Per tale ragione, nell'assoggettare, come si è visto, in linea
generale, le variazioni delle indicazioni terapeutiche dei farmaci a
preventiva autorizzazione (art. 6, co. 2, d.lgs. 219/2006), il
legislatore nazionale ammette l'erogazione di medicinali a carico del
SSN (e, quindi, a maggior ragione il loro impiego) per un'indicazione
terapeutica diversa da quella autorizzata, solo qualora non esista
una valida alternativa terapeutica e, comunque, previo inserimento
degli stessi in apposito elenco predisposto e periodicamente
aggiornato dalla Commissione unica del farmaco, conformemente alle
procedure ed ai criteri adottati dalla stessa.
La disposizione regionale censurata, oltre ad intervenire
nell'ambito normativo riservato alla legislazione statale
concorrente, viola completamente i principi suddetti, poiche':
a) finalizza la possibilità di detto impiego alla mera
appropriatezza delle prescrizioni farmaceutiche, nonchè al rispetto
del tetto percentuale della spesa farmaceutica ospedaliera e, più in
generale, alla prospettiva di una significativa riduzione della spesa
farmaceutica a carico del SSN, senza minimamente tenere conto del
più stringente criterio della mancanza di valide alternative sul
piano curativo, di cui all'art. 1, comma 4, d.l. n. 536/96;
b) oblitera completamente le competenze della Commissione
unica nazionale - ora Commissione tecnico scientifica dell'AFA -, di
tale Agenzia e dei corrispondenti organismi comunitari, nonchè la
procedura a seguito della quale, in base alla stessa norma nazionale,
l'erogazione può avvenire, avocando la scelta dell'uso alternativo
del farmaco alla stessa Regione, vale a dire ad un soggetto che, in
base ai principi giurisprudenziali citati, è totalmente estraneo a
tale scelta, con il mero avvalimento della Commissione regionale del
farmaco, la quale, in ogni caso, non dispone della competenza e della
visione scientifica d'insieme che può essere riconosciuta ad
organismi scientifici nazionali o internazionali.
Nè può dirsi rispettosa dei principi fondamentali dettati dal
legislatore statale l'ulteriore condizione alla quale la norma
regionale subordina l'uso del farmaco oltre le indicazioni dell'AIA,
vale a dire «la libertà di scelta terapeutica da parte dei
professionisti del SSN».
Invero, allorchè la legge nazionale consente tale diverso
impiego al medico, lo fa subordinando tale circostanza a numerose
cautele, delle quali nella norma regionale non vi è traccia alcuna:
l'uso deve avvenire in relazione a singoli casi, previa acquisizione
del consenso informato del paziente, con riferimento a medicinali
prodotti industrialmente, sancendo che la scelta debba avvenire in
base a dati documentabili, che il paziente non possa essere utilmente
trattato, con medicinali per quali sia già approvata quella
indicazione terapeutica e che, comunque, l'impiego prescelto sia noto
e conforme a lavori apparsi su pubblicazioni scientifiche accreditate
in campo internazionale - v. art. 3, comma 2, del d.l. 17 febbraio
1998, n. 3; ovvero, ove si tratti di pratiche diffuse nell'ambito dei
presidi ospedalieri o di altre strutture e interventi sanitari, e
l'uso del farmaco sia alternativo, a quello di medicinali
autorizzati, il ricorso a tali terapie è consentito solo nell'ambito
delle sperimentazioni cliniche dei medicinali di cui al decreto
legislativo 24 giugno 2003, n. 211, ai sensi dell'art. 1, comma 736,
lett. z), legge n. 296/2006.
E, in ogni caso, resta sempre escluso che il ricorso a tale
facoltà possa risolversi nell'erogazione del farmaco a carico del
SSN (art. 3, comma 2, e art. 1, comma 736, lett. z), cit.).
Ne consegue la palese illegittimità della norma censurata anche
sotto il profilo della violazione dei principi generali della
legislazione statale che regolano la materia.
II - Quanto all'art. 48 della 1.r. 24/2009:
a) relativamente all'art. 48, comma 1: violazione dell'art. 117,
secondo comma, lett. 1), della Costituzione.
5. - Come si è osservato in premessa, l'art. 48 della legge
regionale impugnata contiene articolate disposizioni in materia di
parità di accesso ai servizi.
La disposizione si presta a numerose e diversificate censure di
illegittimità costituzionale, con riferimento ai singoli commi di
cui si compone.
In particolare, il comma 1 della norma stabilisce che la Regione
«riconosce a tutti i cittadini di Stati appartenenti alla Unione
europea il diritto di accedere alla fruizione dei servizi pubblici e
privati in condizioni di parità di trattamento e senza
discriminazioni, diretta o indiretta, di razza, sesso, lingua,
orientamento sessuale, religione, opinioni politiche, condizioni
personali e sociali».
Nel prescrivere il diritto alla fruizione dei servizi privati,
senza discriminazioni e in condizioni di parità, la norma
stabilisce, evidentemente, il corrispondente obbligo per gli
operatori economici privati di non rifiutare la loro prestazione.
Si tratta, in sostanza, di un'ipotesi di obbligo legale a
contrarre - peraltro già previsto in via generale dal legislatore
statale all'art. 187 del regio decreto 6 maggio 1940, n. 635 (recante
«Approvazione del regolamento per l'esecuzione del testo unico 18
giugno 1931, n. 773 delle leggi di pubblica sicurezza») - e, in tal
modo, come già sottolineato per casi analoghi dalla giurisprudenza
di codesta Corte, «introduce una disciplina incidente sull'autonomia
negoziale dei privati e, quindi, su di una materia riservata, ex art.
117, comma secondo, lett. l), della Costituzione, alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato» (sent. n. 253/2006).
b) relativamente all'art. 48, comma 2: violazione degli artt. 3,
117, secondo comma, lett. l), e 117, quinto comma, della
Costituzione.
6. - Anche il comma 2 dell'articolo in esame, è illegittimo
laddove prescrive che: «la Regione assume le nozioni di
discriminazione diretta ed indiretta previste dalle direttive del
Consiglio dell'Unione europea 2000/43/CE (Direttiva del Consiglio che
attua il principio della parità di trattamento fra le persone
indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica), 2000/43/CE
(Direttiva del Consiglio che stabilisce un quadro generale per la
parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di
lavoro) e Direttiva 2006/54/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 5 luglio 2006, riguardante l'attuazione del principio
delle pari opportunità e della parità di trattamento fra uomini e
donne in materia di occupazione e impiego (rifusione).»
Così disponendo la Regione, recepisce dalla normativa
comunitaria la nozione di discriminazione diretta ed indiretta;
l'articolo 16, comma 1, della l. statale n. 11/05, tuttavia, consente
alle regioni di dare immediata attuazione alle direttive comunitarie,
esclusivamente nelle materie di propria competenza.
La Regione, invece, recependo una direttiva in una materia che
esula dalla sua competenza, si pone in contrasto con l'articolo 16
della l. n. 11/05 violando l'articolo 117, comma 5, della
Costituzione.
Il concetto di discriminazione attiene, infatti, alla materia
«ordinamento civile», di esclusiva competenza statale, ai sensi
dell'art. 117, comma 2, lett. l) (che, dunque, risulta anch'esso
violato), a cui lo Stato ha dato attuazione anche attraverso il d.
lgs. n. 215/03 e con il d. lgs. n. 216/03, restringendo leggermente
la nozione di discriminazione contenuta nelle direttive comunitarie
succitate.
Il divieto di discriminazione e l'eguaglianza di tutti i
cittadini senza distinzione di sesso, razza, lingua, religione,
opinioni politiche, condizioni personali e sociali, trova il suo
fondamento nell'articolo 3 della Costituzione. Anche quest'ultimo,
laddove pone in capo alla Repubblica l'obbligo di rimuovere ogni
ostacolo di ordine economico e sociale che limiti di fatto la
libertà e l'eguaglianza dei cittadini, non può che riferirsi allo
Stato, unico garante su tutto il territorio nazionale di uniformità
e parità di trattamento. Rimettere alle singole leggi regionali la
possibilità di disciplinare in materia di discriminazione potrebbe
comportare il rischio di avere diverse forme di tutela sull'intero
territorio nazionale, con evidenti pregiudizi ed ingiustificate
difformità normative.
c) relativamente all'art. 48, comma 3: violazione dell'art. 117,
secondo comma, lett. i) ed l), della Costituzione.
7. - Il comma 3 dell'art. 48 impugnato stabilisce che «I diritti
generati dalla legislazione regionale nell'accesso ai servizi, alle
azioni e agli interventi, si applicano alle singole persone, alle
famiglie e alle forme di convivenza di cui all'art. 4 del decreto del
Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223 (Applicazione del
nuovo regolamento anagrafico della popolazione residente).» .

Il richiamo alle «forme di convivenza» fa riferimento all'art. 4
del d.P.R. n. 223 del 1989, che, nel definire la «famiglia
anagrafica», vi ricomprende anche l'«insieme di persone legate da
vincoli affettivi» .
A detta definizione, tuttavia, la giurisprudenza attribuisce
portata precettiva ai soli fini anagrafici: sia decisioni dei TAR
(cfr., ad es., T.a.r. Veneto, Sentenza 27 agosto 2007, n. 2786) che
del Consiglio di Stato hanno, infatti, più volte stabilito che la
nozione di famiglia anagrafica è ben distinta da quella c.d. di
famiglia nucleare o civile, con la conseguenza che i due tipi di
famiglia possono anche non coincidere. Tale distinzione concettuale
tra famiglia nucleare e famiglia anagrafica è stata in particolare
ribadita dal Consiglio di Stato, Sez. V, (sentenza 13 luglio 1994 n.
770), che ha evidenziato come mentre la famiglia anagrafica è
istituto giuridico esclusivamente finalizzato alla raccolta
sistematica dell'insieme delle posizioni relative alle persone che
hanno fissato nel Comune la propria residenza (cfr. art. 1 d.P.R. n.
223 del 1989 cit.), la nozione giuridica di famiglia nucleare, ossia
componibile da genitori e da figli, risulta presupposta e tutelata
nel nostro ordinamento interno dagli artt. 29, 30 e 31 Cost., dagli
artt. 144 e 146 c.c. e dall'art. 570 c.p., e - sotto il profilo della
necessaria conformazione dell'ordinamento medesimo alle norme del
diritto internazionale generalmente riconosciute (lo ius gentium
richiamato dall'art. 10, primo comma, Cost.) - anche dall'art. 12
della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, dall'art. 16 della
Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo approvata
dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948,
nonchè dall'art. 10 del Patto internazionale sui diritti economici,
sociali e culturali reso a sua volta esecutivo nell'ordinamento
italiano con L. 25 ottobre 1977 n. 881 (in riferimento alla nozione
di famiglia cfr. anche CdS, sez. V, sent. n. 6400/2007, e n.
2096/2006).


La Regione, invece, invocando il disposto dell'art. 4 del D.P.R.
n. 223/89, vorrebbe estendere l'applicazione dei diritti generati
dalla legislazione regionale nell'accesso ai servizi, alle azioni e
agli interventi oltre che per le singole persone e per le famiglie
anche alle altre forme di convivenza, richiamando artificiosamente il
concetto di famiglia anagrafica; così disponendo, però, essa eccede
dalla sua competenza, violando l'art. 117, comma 2, lett. i) ed l),
della Costituzione, che stabiliscono la competenza esclusiva del
legislatore statale nelle materie «cittadinanza, stato civile e
anagrafi» e dell'«ordinamento civile».
Si rileva, inoltre che la giurisprudenza di codesta la Corte
(sent. n. 253/06) ha riconosciuto la possibilità delle Regioni di
prevedere misure di sostegno a favore di determinate categorie di
persone nell'ambito delle materie riservate alla propria competenza
legislativa.
La norma in esame, invece, riconoscendo indistintamente
l'applicazione dei diritti generati dalla legislazione regionale
nell'accesso ai servizi, alle azioni e agli interventi anche a forme
di convivenza diverse dalla famiglia, eccede dalla competenza
legislativa regionale, invadendo quella statale e violando le
disposizioni costituzionali sopra richiamate.

d) relativamente all'art. 48, comma 4: illegittimità derivata
dall'illegittimità dell'art. 48, comma 1, per violazione dell'art.
117, secondo comma, lett. l), della Costituzione.
8. - Infine il comma 4 della disposizione censurata, nel
prevedere la promozione di «azioni positive per il superamento di
eventuali condizioni di svantaggio derivanti da pratiche
discriminatorie», pur contenendo una norma programmatica priva di
immediato rilievo costituzionale, è strettamente connesso al primo
comma e segue di conseguenza l'interpretazione attribuita a
quest'ultimo. Conseguentemente risulta costituzionalmente illegittimo
per gli stessi motivi che affliggono tale disposizione.

P.Q.M.

Sulla base degli esposti motivi, si chiede che, in accoglimento
del presente ricorso, codesta ecc.ma Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale delle norme impugnate della legge
regionale della Regione Emilia-Romagna 22 dicembre 2009, n. 24,
recante «Legge finanziaria regionale adottata a norma dell'articolo
40 della legge regionale 15 novembre 2001, n. 40, in coincidenza con
l'approvazione del bilancio di previsione della regione
Emilia-Romagna per l'esercizio finanziario 2010 e del bilancio
pluriennale 2010-2012», pubblicata nel B.U.R. n. 22 del 24 dicembre
2009, ed in particolare degli artt. 35 e 48 della stessa.
Roma, addì 22 febbraio 2010

L'Avvocato dello Stato: Danilo Del Gaizo