1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 4-1-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 76 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 novembre 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 novembre 2016 (della Regione Veneto). Amministrazione pubblica - Testo unico in materia di societa' a partecipazione pubblica - Finalita' perseguibili mediante l'acquisizione e la gestione di partecipazioni pubbliche - Organi amministrativi e di controllo delle societa' a controllo pubblico - Crisi d'impresa di societa' a partecipazione pubblica - Razionalizzazione periodica delle partecipazioni pubbliche - Revisione straordinaria delle partecipazioni. - Decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico in materia di societa' a partecipazione pubblica), artt. 4, commi 2 e 9, 11, comma 3, 14, comma 5, 20, comma 7, e 24, comma 5. (16C00355) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 4-1-2017)

Ricorso proposto dalla Regione Veneto (C.F. 80007580279 - P.IVA
02392630279), in persona del Presidente della Giunta Regionale dott.
Luca Zaia (C.F. ZAILCU68C27C957O), autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale del Veneto n. 1774 del 7 novembre 2016 (all.
1), rappresentato e difeso, per mandato a margine del presente atto,
tanto unitamente quanto disgiuntamente, dagli avv.ti Ezio Zanon (C.F.
ZNNZEI57L07B563K) coordinatore dall'Avvocatura regionale e Luigi
Manzi (C.F. MNZLGU34E15H501V) del Foro di Roma, con domicilio eletto
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Confalonieri, n. 5 (per
eventuali comunicazioni: fax 06/3211370, posta elettronica
certificata luigimanzi@ordineavvocatiroma.org).
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 4,
commi 2 e 9, art. 11, comma 3, art. 14, comma 5, art. 20, comma 7 e
art. 24, comma 5 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175,
recante «testo unico in materia di società a partecipazione
pubblica», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie generale n. 210
dell'8 settembre 2016 per violazione degli articoli 117, III e IV
comma, 118 e 119, anche in relazione anche agli articoli 3, 5, 97 e
114 Cost., oltrechè del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost.

Motivi

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 4, commi 2 e 9 del decreto
legislativo 19 agosto 2016, n. 175, per violazione degli articoli
117, IV comma, 118 e 119 della Costituzione nonchè del principio di
leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Il decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, recante «testo
unico in materia di società a partecipazione pubblica», intende
regolamentare «la costituzione di società da parte di
amministrazioni pubbliche, nonchè l'acquisto, il mantenimento e la
gestione di partecipazioni da parte di tali amministrazioni, in
società a totale o parziale partecipazione pubblica, diretta o
indiretta» (art. 1 comma 1) secondo finalità di efficientamento
della gestione delle partecipazioni pubbliche, di tutela e promozione
della concorrenza e del mercato, nonchè di razionalizzazione e
riduzione della spesa pubblica (art. l comma 2).
L'art. 4, in particolare, al primo comma, statuisce che «Le
amministrazioni pubbliche non possono, direttamente o indirettamente,
costituire società aventi per oggetto attività di produzione di
beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle
proprie finalità istituzionali, nè acquisire o mantenere
partecipazioni, anche di minoranza, in tali società.» Tale
disposizione riproduce il testo dell'art. 3, comma 27, della legge n.
244 del 2007, il quale, secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma
Corte, deve essere ricondotto nell'alveo della materia «tutela della
conconenza», appartenente alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato.
In particolare nella decisione n. 148/2009 è stato rilevato che
tale disposizione, essendo diretta «a rafforzare la distinzione tra
attività amministrativa in forma privalistica (posta in essere da
società che operano per una pubblica amministrazione) ed attività
di impresa di enti pubblici, dall'altro, e ad evitare che
quest'ultima possa essere svolta beneficiando dei privilegi dei quali
un soggetto può godere in quanto pubblica amministrazione», «va
ricondotta alla materia "tutela della concorrenza", attribuita alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato (art 117, secondo comma,
lettera e), Cost.), anzichè alla materia dell'organizzazione e del
funzionamento della Regione, ai sensi dell'art. 117, quarto comma,
Cost.».
Secondo la giurisprudenza di codesta ece.ma Corte, infatti, la
materia «tutela della concorrenza» «comprende le misure legislative
di tutela in senso proprio, che hanno ad oggetto gli atti ed i
comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull'assetto
concorrenziale dei mercati e ne disciplinano le modalità di
controllo, eventualmente anche di sanzione e quelle di promozione,
che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l'apertura,
eliminando barriere all'entrata, riducendo o eliminando vincoli al
libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della
competizione tra imprese, in generale i vincoli alle modalità di
esercizio delle attività economiche» (sentenze n. 63 del 2008 e n.
430 del 2007).
Se ne deduce che disposizioni dirette ad evitare che soggetti
dotati di «privilegi» svolgano attività economica al di fuori dei
casi nei quali ciò sia imprescindibile per il perseguimento delle
finalità istituzionali degli stessi, in quanto funzionali ad
eliminare potenziali distorsioni dei mercati e nei limiti in cui esse
siano preordinate a scongiurare una commissione pregiudizievole della
concorrenza, devono ritenersi afferenti alla tutela della
concorrenza, e per tale ragione costituzionalmente legittime pur ove
limitino le competenze regionali e, in particolare, la competenza in
ordine all'organizzazione amministrativa regionale. Puntualizza, poi,
a tal riguardo codesta ecc.ma Corte che ciò può avvenire purchè
dette finalità siano realizzate con modalità non irragionevoli
(decisione n. 148/2009).
Invero si deve rilevare, incidentalmente, che le predette
disposizioni concorrono a esprimere e delimitare i compiti del
soggetto giuridico «amministrazione pubblica».
Questa, infatti, è per sua essenza rivolta a svolgere la propria
azione al fine esclusivo di perseguire il soddisfacimento degli
interessi generali affidati alle sue cure. Ragion per cui prevedere
che essa possa costituire società o partecipare in società
unicamente ove l'oggetto sociale di queste afferisca, secondo un
criterio di necessità, al «perseguimento delle proprie finalità
istituzionali» appare conforme alle sue ragioni di essere.
La finalità di lucro che connota ordinariamente lo strumento
societario è, infatti, di per sè discordante con l'agire della
pubblica amministrazione, a meno che non sia depurata dalle sue
scorie «egoistiche» mediante la trasformazione del veicolo societario
in strumento univocamente diretto al soddisfacimento del pubblico
interesse.
Solo in tal modo ed entro tali limiti teleologici, dunque, è
ammissibile che un soggetto pubblico agisca utilizzando la veste
privatistica societaria. Il che consente al contempo di salvaguardare
il naturale dispiegarsi della concorrenza nei mercati.
Se, però, la limitazione in ordine alle modalità organizzatorie
di perseguimento delle proprie finalità istituzionali introdotta dal
primo comma dell'art. 4 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n.
175 appare legittima, nel dettaglio riportato nel comma successivo,
si oltrepassa tale finalità e si determina, invece, una
ingiustificata quanto illegittima compressione dell'autonomia
regionale.
Tale disposizione statuisce, infatti, che: «Nei limiti di cui al
comma 1, le amministrazioni pubbliche possono, direttamente o
indirettamente, costituire società e acquisire o mantenere
partecipazioni in società esclusivamente per lo svolgimento delle
attività sotto indicate:
a) produzione di un servizio di interesse generale, ivi
inclusa la realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti
funzionali ai servizi medesimi;
b) progettazione e realizzazione di un'opera pubblica sulla
base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche, ai
sensi dell'art. 193 del decreto legislativo n. 50 del 2016;
c) realizzazione e gestione di un'opera pubblica ovvero
organizzazione e gestione di un servizio d'interesse generale
attraverso un contratto di partenariato di cui all'art. 180 del
decreto legislativo n. 50 del 2016, con un imprenditore selezionato
con le modalità di cui all'art. 17, commi 1 e 2;
d) autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o
agli enti pubblici partecipanti, nel rispetto delle condizioni
stabilite dalle direttive europee in materia di contratti pubblici e
della relativa disciplina nazionale di recepimento;
e) servizi di committenza, ivi incluse le attività di
committenza ausiliarie, apprestati a supporto di enti senza scopo di
lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all'art. 3, comma 1,
lettera a), del decreto legislativo n. 50 del 2016».
Per effetto di tale disposizione il vincolo teleologico
legittimamente fissato dal primo comma assume un contenuto
sostanziale che circoscrive entro limiti invalicabili le modalità
con cui gli enti destinatari della norma possano perseguire gli
interessi pubblici affidati alle proprie cure. L'elencazione
perentoria delle tipologie delle attività di scopo consentite
mediante l'impiego dello strumento societario preclude la
possibilità per le Regioni di utilizzare il modulo societario al
fine dello svolgimento esternalizzato di altri compiti che non siano
la produzione di servizi di interesse generale, la committenza, la
progettazione per la realizzazione di opere pubbliche o
l'autoproduzione di beni e servizi strumentali all'ente, a
prescindere dalla ricaduta che tali attività residue possano avere
sui mercati e sulla concorrenza.
Questa impostazione, a numero chiuso, esclude dal ricorso al
modulo societario tutte le possibilità attività residue che fanno
parte delle funzioni tipiche di ogni pubblica amministrazione.
Così, ad esempio, sono escluse dall'organizzazione attraverso il
modulo societario l'esternalizzazione di funzioni amministrative o le
società di scopo, costituite per lo svolgimento di attività
pluristrutturate in relazione a peculiari eventi che non siano
realizzabili in via ordinaria (Expo; organizzazione di eventi
sportivi di rilievo internazionale etc.....)
Appare, perciò, irragionevole e lesivo della competenza
riservata alle Regioni in ordine «al come organizzarsi per lo
svolgimento dei servizi strumentali al perseguimento delle proprie
finalità istituzionali» (decisione n. 144/2016) restringere
l'utilizzo dello strumento societario esclusivamente alle ipotesi di
cui al comma 2 dell'art. 4 del decreto legislativo n. 175/2016,
essendo in tal modo ingiustificatamente precluso alla amministrazione
regionale la facoltà di organizzare in modo ottimale le proprie
funzioni, pur laddove lo strumento privatistico ne consentisse il
più proficuo esercizio. Il che importa violazione dell'art. 117,
comma IV e dell'art. 118 Cost., in assenza di qualsivoglia ragione
che giustifichi una tale restrizione dell'autonomia regionale per
fini di tutela della concorrenza.
D'altronde, il secondo comma dell'art. 4 e quelli successivi, che
dovrebbero attuare il principio cardine di cui al comma 1, derogano
invero allo stesso, prevedendo numerose e variegate eccezioni che
invece di rafforzarne il contenuto precettivo, sembrano svuotarlo.
A riprova della incongruità del regime previsto dal secondo
comma rispetto alla previsione del comma primo, e dell'assenza di un
rapporto di derivazione tra gli stessi, va anche ricordato il comma 9
dell'art. 4, a norma del quale «Con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e
delle finanze o dell'organo di vertice dell'amministrazione
partecipante, motivato con riferimento alla misura e qualità della
partecipazione pubblica, agli interessi pubblici a essa connessi e al
tipo di attività svolta, riconducibile alle finalità di cui al
comma 1, anche al fine di agevolarne la quotazione ai sensi dell'art.
18, può essere deliberata l'esclusione totale o parziale
dell'applicazione delle disposizioni del presente articolo a singole
società a partecipazione pubblica. Il decreto è trasmesso alle
Camere ai fini della comunicazione alle commissioni parlamentari
competenti».
Detta norma, infatti, attribuisce al Presidente del Consiglio dei
ministri il potere di derogare ai limiti posti dall'art. 4, nel
rispetto però del vincolo posto dal primo comma, ossia del fine di
perseguimento delle finalità istituzionali delle amministrazioni
pubbliche. Se ne deduce allora che esistono ipotesi di utilizzo delle
strumento societario nel perseguimento di finalità di interesse
generale, oltre la specifica casistica definita dal secondo comma e
da quelli successivi.
Perciò la disposizione di cui al secondo comma dell'art. 4 si
risolve nella sostanza in un limite esterno imposto alla capacità di
agire delle Regioni e in una illegittima compressione della
competenza costituzionalmente loro riconosciuta e che ha per
contenuto l'organizzazione delle modalità con cui soddisfare gli
interessi pubblici affidati alle loro cure, senza che si possano
rinvenire quelle ragioni di tutela della concorrenza che invece
fondano e giustificano la previsione di cui al primo comma del
medesimo art. 4.
Risultano, dunque, violati l'art. 117, comma IV e 118 Cost. e pur
anche l'art. 119 Cost. nella misura in cui impedire alle Regioni di
autodeterminarsi in ordine alla propria organizzazione ed alle
modalità di esercizio dei propri poteri incide sulla possibilità di
decidere liberamente in ordine alla gestione delle entrate e delle
spese da impiegare per il soddisfacimento dei molteplici interessi
pubblici sottesi alle finalità istituzionali perseguite.
Va, poi, rilevato che la disposizione di cui al comma 9 dell'art.
4 è affetta da un ulteriore profilo di illegittimità, in quanto la
possibilità di costituire società da parte delle Regioni in deroga
alle previsioni di cui all'art. 4, comma 2, è sottoposta
all'autorizzazione di un soggetto estraneo all'organizzazione
regionale, al quale è conferita una potestà connotata da ampia
discrezionalità politico amministrativa incidente
sull'organizzazione interna delle Regioni.
Situazione che riproduce, da questo punto di vista, sia le
violazioni delle predette norme, sia del principio di leale
collaborazione previsto dall'art. 120 Cost.
La disposizione di cui al comma 9, infatti, non prevede alcuna
forma di intervento partecipativo delle autonomie territoriali e
locali pur laddove esse siano interessate in relazione alla
costituzione di società regionali ovvero alla partecipazione in
società ultraregionali e statali, in deroga al regime ordinario.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 11, comma 3 del decreto
legislativo 19 agosto 2016, n. 175, per violazione degli articoli
117, III e IV comma e 118 della Costituzione, nonchè del principio
di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
L'art. 11, comma 3 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175
statuisce che: «Con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro dell'economia e finanze, di
concerto con il Ministro delegato per la semplificazione e la
pubblica amministrazione, adottato entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore del presente decreto, sono definiti i criteri in
base ai quali, per specifiche ragioni di adeguatezza organizzativa,
l'assemblea della società a controllo pubblico può disporre che la
società sia amministrata da un consiglio di amministrazione composto
da tre o cinque membri, ovvero che sia adottato uno dei sistemi
alternativi di amministrazione e controllo previsti dai paragrafi 5 e
6 della sezione VI-bis del capo V del titolo V del libro V del codice
civile. In caso di adozione del sistema dualistico, al consiglio di
sorveglianza sono attribuiti i poteri di cui all'art. 2409-terdecies,
primo comma, lettera f-bis), del codice civile. Nel caso in cui sia
adottato uno dei sistemi alternativi, il numero complessivo dei
componenti degli organi di amministrazione e controllo non può
essere superiore a cinque».
Tale disposizione attribuisce alla Presidenza del Consiglio dei
ministri la potestà di stabilire, con atto meramente regolamentare,
criteri afferenti alla concreta modalità di gestione delle compagini
societarie partecipate da soggetti pubblici. Ossia non si introduce
una disciplina diretta a regolamentare il regime societario delle
società partecipate, ma invece si condiziona la modalità concreta
con cui la società partecipata andrà ad essere amministrata secondo
il volere dei soci.
La disposizione solo in apparenza può essere sussunta nella
materia «ordinamento civile» di competenza esclusiva dello Stato,
afferendo invece alla materia organizzazione e funzionamento della
Regione, riguardando infatti le modalità con cui la Regione può
agire nel perseguimento dei propri fini istituzionali mediante
l'utilizzo di un veicolo societario entro i limiti fissati dal codice
civile e dalle leggi speciali.
Questo comporta una significativa incidenza sull'autonomia delle
Regioni che avrebbe imposto quanto meno la previsione di forme di
coordinamento partecipativo sotto specie di intesa da parte della
Conferenza Stato-Regioni.
Ne consegue che la disposizione in parola risulta lesiva
dell'art. 117, IV comma e 118 Cost. Così come del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost. nella misura in cui non
prevede nessuna forma di partecipazione collaborativa da parte delle
Regioni, eventualmente nell'ambito delle conferenze intergovemative.
Peraltro, tale disposizione, pur ove volesse essere fatta
rientrare nell'alveo della materia «coordinamento della finanza
pubblica», in quanto avente finalità di risparmio e
razionalizzazione della spesa, nondimeno sarebbe costituzionalmente
illegittima in ragione del suo contenuto puntuale e vincolante, con
conseguente violazione dell'art. 117, comma III Cost. Nonchè,
risulterebbe comunque violato anche il principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost. non essendo prevista la
partecipazione al procedimento decisorio delle autonomie
territoriali.
3) Illegittimità costituzionale dell'art 14, comma 5 del decreto
legislativo 19 agosto 2016, n. 175, per violazione degli articoli
117, 118 e 119 della Costituzione, nonchè del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
L'art. 14, comma 5, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n.
175, rubricato «Crisi d'impresa di società a partecipazione
pubblica», statuisce che: «Le amministrazioni di cui all'art. 1,
comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non possono, salvo
quanto previsto dagli articoli 2447 e 2482-ter del codice civile,
effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture
di credito, nè rilasciare garanzie a favore delle società
partecipate, con esclusione delle società quotate e degli istituti
di credito, che abbiano registrato, per tre esercizi consecutivi,
perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato riserve
disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali. Sono in
ogni caso consentiti i trasferimenti straordinari alle società di
cui al primo periodo, a fronte di convenzioni, contratti di servizio
o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico
interesse ovvero alla realizzazione di investimenti, purchè le
misure indicate siano contemplate in un piano di risanamento,
approvato dall'Autorità di regolazione di settore ove esistente e
comunicato alla Corte dei conti con le modalità di cui all'art. 5,
che contempli il raggiungimento dell'equilibrio finanziario entro tre
anni. Al fine di salvaguardare la continuità nella prestazione di
servizi di pubblico interesse, a fronte di gravi pericoli per la
sicurezza pubblica, l'ordine pubblico e la sanità, su richiesta
della amministrazione interessata, con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, adottato su proposta del Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con gli altri Ministri
competenti e soggetto a registrazione della Corte dei conti, possono
essere autorizzati gli interventi di cui al primo periodo del
presente comma.».
Tale disposizione pone un divieto gestori dal contenuto ampio e
invasivo, impedendo di effettuare operazioni di aumento del capitale
sociale, di trasferimenti straordinari, di apertura di credito o di
concessione di garanzie a favore delle società partecipate, nel caso
in cui siano state registrate, per tre esercizi consecutivi, perdite
di esercizio (senza peraltro parametrare il divieto all'entità della
perdita) ovvero siano state utilizzate riserve disponibili per il
ripianamento di perdite anche infrannuali (operazione contabile di
comune impiego nell'ambito societario).
In tal modo, però, si creano vincoli alla gestione della crisi
di impresa e si preclude al socio pubblico di esercitare quelle che
sono normali operazioni rivolte al corretto e proficuo funzionamento
dello strumento societario, determinando in primo luogo una
situazione gravemente sperequata tra soggetti pubblici e soggetti
privati detentori di partecipazioni societarie, senza che si pongano
ragioni di tutela della concorrenza o di economia di spesa pubblica.
Le operazioni sopra enumerate, infatti, sono di per sè neutrali
e possono essere motivate da necessità gestorie ineludibili dirette
a realizzare il miglior soddisfacimento dell'interesse pubblico
mediante il prescelto strumento societario.
Privare il socio pubblico di tale possibilità in via generale
rappresenta una irragionevole discriminazione, laddove una misura
adeguata a salvaguardare l'autonomia gestionale del socio pubblico in
uno con l'interesse a una razionale gestione amministrativa e
finanziaria delle partecipate sarebbe stato il prevedere un adeguato
e puntuale onere motivazionale.
D'altronde, se rispetto alle società partecipate dallo Stato
tale disposizione potrebbe ritenersi legittima, con riguardo invece
alle partecipazioni regionali, non appare dubbio che essa, non
inerendo nè alla materia ordinamento civile nè alla materia tutela
della concorrenza, essa limiti illegittimamente l'autonomia regionale
a determinarsi liberamente in ordine alla gestione delle proprie
partecipazioni societarie con conseguente lesione dell'art. 117,
comma 4, cui inerisce la materia organizzazione regionale e degli
art. 118 e 119 Cost. Riverberandosi in relazione a quest'ultimo
articolo in una compressione della autonomia finanziaria regionale
nella discrezionale gestione delle proprie risorse.
Se, invece, la ragione posta a fondamento di tale previsione
constasse nel timore che il socio pubblico possa «sovvenzionare» le
proprie partecipate al di là della logica della convenienza
economico-finanziaria dell'operazione, ciò invero è precluso, in
primo luogo, dal vincolo teleologico del perseguimento delle proprie
finalità istituzionali che presiede ogni scelta pubblica e, in
seconda istanza, dai vincoli comunitari che impediscono alle
pubbliche amministrazione il compimento di operazioni che si
sostanzino in aiuto di Stato o che siano comunque lesive della
concorrenza. Il cui libero dispiegarsi è, dunque, già adeguatamente
presidiato e non richiede la introduzione di una misura lesiva
dell'autonomia regionale.
Ne consegue che l'art. 14, comma 5, deve ritenersi
costituzionalmente illegittimo laddove applica anche alle
partecipazioni regionali un regime di divieti lesivo della autonomia
gestoria, amministrativa e finanziaria delle Regioni di cui agli
articoli 117, 118 e 119 Cost.
Risulta parimenti costituzionalmente illegittimo la riserva in
capo al Presidente del Consiglio dei ministri di una potestà
derogatoria al regime di limiti sopra enucleati, pur laddove si
tratti di partecipazioni regionali, senza che sia prevista forma
alcuna di coordinamento/concertazione con le autonomie territoriali.
Il che importa violazione del principio di leale collaborazione di
cui all'art. 120 Cost.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 20, comma 7 del decreto
legislativo 19 agosto 2016, n. 175, per violazione degli articoli, 3,
5, 97, 114, 117, IV comma, 118 e 119 della Costituzione.
L'art. 20 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175,
rubricato «Razionalizzazione periodica delle partecipazioni
pubbliche», dispone che: «Fermo quanto previsto dall'art. 24, comma
1, le amministrazioni pubbliche effettuano annualmente, con proprio
provvedimento, un'analisi dell'assetto complessivo delle società in
cui detengono partecipazioni, dirette o indirette, predisponendo, ove
ricorrano i presupposti di cui al comma 2, un piano di riassetto per
la loro razionalizzazione, fusione o soppressione, anche mediante
messa in liquidazione o cessione. Fatto salvo quanto previsto
dall'art. 17, comma 4, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90,
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, le
amministrazioni che non detengono alcuna partecipazione lo comunicano
alla sezione della Corte dei conti competente ai sensi dell'art. 5,
comma 4, e alla struttura di cui all'art. 15.
I piani di razionalizzazione, corredati di un'apposita relazione
tecnica, con specifica indicazione di modalità e tempi di
attuazione, sono adottati ove, in sede di analisi di cui al comma 1,
le amministrazioni pubbliche rilevino:
a) partecipazioni societarie che non rientrino in alcuna
delle categorie di cui all'art. 4;
b) società che risultino prive di dipendenti o abbiano un
numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti;
c) partecipazioni in società che svolgono attività analoghe
o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti
pubblici strumentali;
d) partecipazioni in società che, nel triennio precedente,
abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a un milione di
euro;
e) partecipazioni in società diverse da quelle costituite
per la gestione di un servizio d'interesse generale che abbiano
prodotto un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi
precedenti;
f) necessità di contenimento dei costi di funzionamento;
g) necessità di aggregazione di società aventi ad oggetto
le attività consentite all'art. 4.
I provvedimenti di cui ai commi 1 e 2 sono adottati entro il 31
dicembre di ogni anno e sono trasmessi con le modalità di cui
all'art. 17 del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito, con
modificazioni, dalla legge di conversione 11 agosto 2014, n. 114 e
rese disponibili alla struttura di cui all'art. 15 e alla sezione di
controllo della Corte dei conti competente ai sensi dell'art. 5,
comma 4.
In caso di adozione del piano di razionalizzazione, entro il 31
dicembre dell'anno successivo le pubbliche amministrazioni approvano
una relazione sull'attuazione del piano, evidenziando i risultati
conseguiti, e la trasmettono alla struttura di cui all'art. 15 e alla
sezione di controllo della Corte dei conti competente ai sensi
dell'art. 5, comma 4.
I piani di riassetto possono prevedere anche la dismissione o
l'assegnazione in virtù di operazioni straordinarie delle
partecipazioni societarie acquistate anche per espressa previsione
normativa. I relativi atti di scioglimento delle società o di
alienazione delle partecipazioni sociali sono disciplinati, salvo
quanto diversamente disposto nel presente decreto, dalle disposizioni
del codice civile e sono compiuti anche in deroga alla previsione
normativa originaria riguardante la costituzione della società o
l'acquisto della partecipazione.
Resta ferma la disposizione dell'art. 1, comma 568-bis, della
legge 27 dicembre 2013, n. 147.
La mancata adozione degli atti di cui ai commi da 1 a 4 comporta
la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da un minimo di
euro 5.000 a un massimo di euro 500.000, salvo il danno eventualmente
rilevato in sede di giudizio amministrativo contabile, comminata
dalla competente sezione giurisdizionale regionale della Corte dei
conti. Si applica l'art. 24, commi 5, 6, 7, 8 e 9.
Resta fermo quanto previsto dall'art. 29, comma 1-ter, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, e dall'art. 1, commi da 611 a
616, della legge 23 dicembre 2014, n. 190.
Entro un anno dalla data dì entrata in vigore del presente
decreto, il conservatore del registro delle imprese cancella
d'ufficio dal registro delle imprese, con gli effetti previsti
dall'art. 2495 del codice civile, le società a controllo pubblico
che, per oltre tre anni consecutivi, non abbiano depositato il
bilancio d'esercizio ovvero non abbiano compiuto atti di gestione.
Prima di procedere alla cancellazione, il conservatore comunica
l'avvio del procedimento agli amministratori o ai liquidatori, che
possono, entro 60 giorni, presentare formale e motivata domanda di
prosecuzione dell'attività, corredata dell'atto deliberativo delle
amministrazioni pubbliche socie, adottata nelle forme e con i
contenuti previsti dall'art. 5. In caso di regolare presentazione
della domanda, non si dà seguito al procedimento di cancellazione.
Unioncamere presenta, entro due anni dalla data di entrata in vigore
del presente decreto, alla struttura di cui all'art. 15, una
dettagliata relazione sullo stato di attuazione della presente
norma.»
Tale disposizione, a mente della giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte (decisione n. 144/2016), in quanto diretta a perseguire
finalità di tutela della concorrenza, scopi di risparmio di spesa,
salvaguardia del buon andamento del pubblico agire e di disciplina in
materia di ordinamento civile, esprime un legittimo intento di
razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche.
Ciò che invece trasmoda tali finalità e comprime
illegittimamente l'autonomia regionale è la previsione del comma 7,
che prevede un regime sanzionatorio in caso di mancata adozione degli
atti di cui ai commi da 1 a 4, operante non solo a livello
pecuniario, ma anche, per effetto del rinvio all'art. 24, commi 5, 6,
7, 8 e 9, in termini di divieto ad esercitare i diritti sociali cui
accede un procedimento di liquidazione in denaro della
partecipazione.
In pratica, ove la Regione ometta l'adozione del piano di
razionalizzazione si dovrebbe ritenere che la stessa non possa più
esercitare i propri diritti sociali e debba vedere la propria
partecipazione societaria liquidata con riguardo a tutte le società
partecipate, non essendo possibile rinvenire nel testo della legge
alcun criterio selettivo atto a circoscrivere l'oggetto della
sanzione. Il che appare abnorme e irragionevole, in quanto
costituisce un atto espropriativo sia della potestà dominicale sia
del connesso interesse alla tutela patrimoniale della partecipazione
societaria. E contraddice il canone di proporzionalità, con
conseguenze violazione degli articoli 3 e 97 Cost. violazione che si
riverbera in una lesione dell'autonomia in materia di organizzazione
regionale ed esercizio delle proprie funzioni di cui agli articoli
117, comma IV e 118 Cost. nonchè dell'art. 119 Cost.
Peraltro tale regime sanzionatorio contraddice il disegno
istituzionale della Repubblica italiana che attribuisce pari dignità
a tutte le compagini territoriali che la costituiscono. Di fronte
all'inerzia regionale, è legittimo prevedere un regime sostitutivo,
non certo un regime sanzionatorio afflittivo in grado di produrre
effetti alla fine pregiudizievoli degli interessi dei cittadini e in
contraddizione con il buon andamento dell'agire pubblico. Si ritiene
perciò che la disposizione impugnata sia costituzionalmente
illegittima anche per violazione degli articoli 117, 118, 119 e 5 e
114 Cost., in uno con gli articoli 3 e 97, a cagione degli effetti di
irragionevole detrimento degli interessi pubblici e dei cittadini.
5) Illegittimità costituzionale dell'art 24, comma 5 del decreto
legislativo 19 agosto 2016, n. 175, per violazione degli articoli, 3,
5, 97, 114, 117, IV comma, 118 e 119 della Costituzione.
L'art. 24 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175,
rubricato «Revisione straordinaria delle partecipazioni» statuisce
che: «Le partecipazioni detenute, direttamente o indirettamente,
dalle amministrazioni pubbliche alla data di entrata in vigore del
presente decreto in società non riconducibili ad alcuna delle
categorie di cui all'art. 4, commi 1, 2 e 3, ovvero che non
soddisfano i requisiti di cui all'art. 5, commi 1 e 2, o che ricadono
in una delle ipotesi di cui all'art. 20, comma 2, sono alienate o
sono oggetto delle misure di cui all'art. 20, commi 1 e 2. A tal
fine, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente
decreto, ciascuna amministrazione pubblica effettua con provvedimento
motivato la ricognizione di tutte le partecipazioni possedute alla
medesima data di entrata in vigore del presente decreto, individuando
quelle che devono essere alienate. L'esito della ricognizione, anche
in caso negativo, è comunicato con le modalità di cui all'art. 17
del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni,
dalla legge 11 agosto 2014, n. 114. Le informazioni sono rese
disponibili alla sezione della Corte dei conti competente ai sensi
dell'art. 5, comma 4, e alla struttura di cui all'art. 15.
Per le amministrazioni di cui all'art. 1, comma 611, della legge
23 dicembre 2014, n. 190, il provvedimento di cui al comma 1
costituisce aggiornamento del piano operativo di razionalizzazione
adottato ai sensi del comma 612 dello stesso articolo, fermi restando
i termini ivi previsti. Il provvedimento di ricognizione è inviato
alla sezione della Corte dei conti competente ai sensi dell'art. 5,
comma 4, nonchè alla struttura di cui all'art. 15, perchè verifichi
il puntuale adempimento degli obblighi di cui al presente articolo.
L'alienazione, da effettuare ai sensi dell'art. 10, avviene entro
un anno dalla conclusione della ricognizione di cui al comma 1.
In caso di mancata adozione dell'atto ricognitivo ovvero di
mancata alienazione entro i termini previsti dal comma 4, il socio
pubblico non può esercitare i diritti sociali nei confronti della
società e, salvo in ogni caso il potere di alienare la
partecipazione, la medesima è liquidata in denaro in base ai criteri
stabiliti all'art. 2437-ter, secondo comma, e seguendo il
procedimento di cui all'art. 2437-quater del codice civile».
La diposizione del quinto comma prevede, per il caso di omessa
adozione dell'atto di ricognizione straordinaria delle partecipazioni
societarie, la sanzione del divieto di esercizio dei diritti sociali
e l'automatica messa in liquidazione della partecipazione societaria.
Tale sanzione appare, nel suo contenuto disciplinatorio e
afflittivo, irragionevole e sproporzionata. Irragionevole, in quanto,
in caso di mancata adozione dell'atto ricognitivo, non è dato capire
come potrebbero essere individuate le società rispetto alle quali
debba operare il divieto di esercizio dei diritti sociali e la
conseguente liquidazione della partecipazione. Nè si può superare
tale difficoltà, ritenendo in via di interpretazione che la sanzione
debba estendersi a tutte le società partecipate, il che infatti
rafforzerebbe e non eliderebbe l'irragionevolezza della norma.
Sproporzionata in quanto, alla mancata adozione di un atto
meramente ricognitivo, si fanno derivare conseguenze incidenti in
senso limitativo sulla capacità di agire del socio pubblico, il che
determina peraltro non solo una lesione dell'autonomia regionale, ma
anche conseguenze negative in termini di buon andamento dell'agire
pubblico, laddove è in grado di impedire all'amministrazione
pubblica di esercitare i poteri gestori spettanti al socio a
detrimento degli interessi pubblici curati per il tramite del veicolo
societario.
Il che determina una lesione degli articoli 3, 97, 117, comma IV
e 118 Cost. Peraltro tale regime sanzionatorio, come già rilevato
nel precedente motivo di impugnazione, contraddice il disegno
istituzionale della Repubblica italiana che attribuisce pari dignità
a tutte le compagini territoriali che la costituiscono. Di fronte
all'inerzia regionale, è legittimo prevedere un regime sostitutivo,
non certo un regime sanzionatorio afflittivo in grado di produrre
effetti pregiudizievoli nei confronti dei cittadini e in
contraddizione con il buon andamento dell'agire pubblico. Si ritiene
perciò che la disposizione impugnata sia costituzionalmente
illegittima anche per violazione degli articoli 5 e 114 Cost., in uno
con gli articoli 3 e 97, a cagione degli effetti di irragionevole
detrimento degli interessi pubblici.
6) Impugnazione dell'art. 18, lettere a), b), c), e), i), 1) e m),
punti da 1 a 7, della legge 7 agosto 2015, n. 124.
Si rileva, conclusivamente, che la Regione del Veneto ha
impugnato l'art. 18, lettere a), b), c), e), i), 1) e m), punti da l
a 7, della legge 7 agosto 2015, n. 124, per violazione degli articoli
5, 117, II, III e IV comma, 118 e 119 della Costituzione, nonchè del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
In particolare la lesione della competenza costituzionalmente
riservata alle Regioni in materia di organizzazione regionale ex art.
117, comma IV Cost e la violazione dei limiti consustanziali alla
materia «tutela della concorrenza» e «coordinamento della finanza
pubblica», fatti valere nel pendente giudizio di costituzionalità,
hanno trovato concretizzazione nelle disposizioni di legge oggetto
della presente impugnazione e adottate in «attuazione» dei principi
declinati dalla legge delega.
La violazione, poi, del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost., fatta valere in relazione alla previsione della
legge delega, getta una oscura ombra sulle tutte le disposizioni
impugnate in questa sede e, in generale, sull'intero decreto
delegato, il cui procedimento di formazione ha previsto la
partecipazione delle autonomie territoriali in termini di mera
consultazione. Ciò ha consentito alle stesse di fornire un apporto
collaborativo parziale e insufficiente in un contesto di
sovrapposizione «materiale» che invece esigeva una partecipazione
rinforzata che si sarebbe dovuta sostanziare nella previsione di
un'intesa intergovernativa, la quale non si limita a prevedere un
contributo «tecnico» delle autonomie territoriali, ma invece impone
che esse e lo Stato svolgano un dialogo paritario e strutturato. Che
nel caso di specie non è stato compiuto.

P. Q. M.

La Regione del Veneto chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale
dichiari l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, commi 2 e 9,
art. 11, comma 3, art. 14, comma 5, art. 20, comma 7 e art. 24, comma
5 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, recante «testo
unico in materia di società a partecipazione pubblica», pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale, Serie generale n. 210 dell'8 settembre 2016
per violazione degli articoli 117, III e IV comma, 118 e 119, anche
in relazione anche agli articoli 3, 5, 97 e 114 Cost., oltrechè del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Si depositano:
1) deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 1774
del 7 novembre 2016, di autorizzazione a proporre ricorso e
affidamento dell'incarico di patrocinio per la difesa regionale.
Venezia-Roma, 7 novembre 2016

Avv. Zanon - Avv. Manzi