1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 7-4-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 198 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 dicembre 1998
N. 198 Ordinanza emessa il 17 dicembre 1998 dalla Corte d'appello di Roma nel procedimento penale a carico di GIUA Pietro Paolo Ambiente (Tutela dell') - Produzione di oli minerali esausti - Violazione degli obblighi di comunicazione, di tenuta dei registri obbligatori e dei formulati - Lamentata depenalizzazione - Eccesso di delega - Contrasto con la normativa comunitaria in materia. (D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, artt. 52, comma 2, 56, comma 1, lett. c) modificato dal d.lgs. 8 novembre 1997, n. 389). (Cost., artt. 10, 11, 76, 77; legge 22 febbraio 1994, n. 146; dir. CEE 18 marzo 1991, nn. 156 e 689). (099C0323) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 7-4-1999)

LA CORTE DI APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanaza nei confronti di Giua Pietro
Paolo, nato il 17 ottobre 1934 a Sassari, domiciliato in Fiumicino
(Roma), via Monte Cadria n. 7, imputato del reato di cui all'art.
9-octies, u.c., legge n. 475/88, per non aver ottemperato
all'obbligatoria tenuta dei registri di carico e scarico, e comunque
alla loro compilazione, circa la produzione di oli minerali esausti
di cui all'art. 8, p. 1 del d. lgs. 95/92, in quantità superiore a
300 litri annui presso l'esercizio di rimessaggio natanti sito in via
Monte Cadria, 77. Accertato in Fiumicino il 24 aprile 1996.
Visto l'appello del p.m. avverso la sentenza del g.u.p. presso la
pretura circondariale di Roma, che, in data 16 aprile 1997, non ha
accolto la richiesta di emissione del decreto penale, perchè la
condotta contestata non è più prevista dalla legge come reato;
Udite all'udienza in camera di consiglio del 3 dicembre 1998, le
conclusioni del p.g., che ha richiesto la rimessione degli atti alla
Corte costituzionale.
Ritenuto Giua Pietro Paolo è stato imputato del reato di cui
all'art. 9-octies, legge n. 475/1988, per la violazione dell'obbligo
della tenuta dei registri di carico e scarico relativi alla
produzione di oli minerali esausti.
Senonchè, il pretore di Roma, sulla richiesta di emissione di
decreto di condanna da parte del p.m., ha dichiarato che il fatto non
è più preveduto come reato, essendo ormai punibile con la sola
sanzione amministrativa, per le disposizioni dell'art. 56 del d.lgs.
5 febbraio 1997, n. 22, che ha abrogato tutta la legge n. 475/1988,
ad eccezione degli articoli 7, 9 e 9-quinquies. Impugna il p.m. e
solleva questione di costituzionalità della normativa abrogatrice.
Analoghe questioni di costituzionalità dell'art. 52 d.lgs. 5
febbraio 1997, n. 22, erano state già sollevate dal pretore di
Pescara, sezione distaccata di S. Valentino in A.C. con ordinanza del
19 marzo e 9 aprile 1997 e dal pretore di Pescara, con ordinanza del
9 ottobre 1997.
La Corte costituzionale ha riassunto nell'ordinanza 7-17 luglio
1998, n. 285, nei seguenti termini le questioni sollevate:
La sopravvenuta depenalizzazione appare in contrasto con i principi
e i criteri direttivi dettati per l'esercizio della delega dall'art.
2, lett. d), della legge 22 febbraio 1994, n. 146 (Disposizioni per
l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alla comunità europea - legge comunitaria 1993), sulla cui base è
stato emanato il decreto legislativo n. 22 del 1997, e dunque in
contrasto con l'art. 76 della Costituzione;
Infatti, in primo luogo, secondo il giudice a quo, la legge delega,
prevedendo che fosse fatta "salva l'applicazione delle norme penali
vigenti", avrebbe imposto al Governo di mantenere integralmente le
fattispecie penali già previste come tali nelle materie oggetto
della delega;
Comunque, sempre secondo il remittente, la previsione, nella legge
di delega, di sanzioni penali o amministrative identiche a quelle
eventualmente già comminate dalle leggi vigenti "per violazioni che
siano omogenee e di pari offensivita'", la prescrizione del
"mantenimento dei livelli di protezione ambientale previsti dalla
normativa nazionale ove più rigorosi di quelli derivanti dalla
normativa comunitaria" (art. 36, lettere b) e c), della legge n. 146
del 1994), e l'indicazione secondo cui andavano previste sanzioni
penali nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a pericolo
interessi generali dell'ordinamento interno del tipo di quelli
tutelati dagli artt. 34 e 35 della legge 24 novembre 1981, n. 689,
fra i quali dovrebbero annoverarsi gli interessi di tutela ambientale
protetti dalla disciplina dei rifiuti, avrebbero precluso la
depenalizzazione delle fattispecie considerate; ad avviso del giudice
a quo, non si potrebbe giustificare la scelta del legislatore
delegato in base al carattere formale degli inadempimenti sanzionati,
poichè la tutela dell'interesse protetto si baserebbe sulle
verifiche e sui controlli preventivi e successivi circa le modalità
di gestione dei rifiuti; e del resto lo stesso legislatore delegato
avrebbe mostrato di non attribuire in via generale una rilevanza solo
formale alle violazioni in questione, sia prevedndo sanzioni
amministrative attenuate per casi di incompletezza o inesattezza
meramente formali dei registri di carico e scarico sia tenendo conto,
nella disciplina degli obblighi di comunicazione e di tenuta dei
registri, delle dimensioni dell'attività, con esoneri e
semplificazioni per i casi di minore rilevanza;
Inoltre, secondo il remittente, l'obbligo di comunicazione
costituirebbe la necessaria premessa per l'accertamento delle
fattispecie tuttora penalmente sanzionate, anche tenendo conto della
finalità fondamentale dello stesso decreto legislativo di assicurare
un'elevata protezione dell'ambiente e controlli efficaci; che
pertanto la depenalizzazione delle violazioni in esame sarebbe in
contrasto con il principio di ragionevolezza; darebbe luogo a
disparità di trattamento sanzionatorio rispetto al caso di
violazione, penalmente sanzionata, degli obblighi di iscrizione e di
comunicazione previsti, per talune attività, dagli artt. 30, 31, 32
e 33 dello stesso d.lgs. n. 22 del 1997; e contrasterebbe, nei suoi
riflessi concreti, con l'effettiva tutela dei diritti fondamentali
alla salute e all'ambiente".
Tanto premesso la stessa Corte costituzionale ha ordinato la
restituzione degli atti ai pretori che avevano sollevato la questione
di costituzionalità, rilevando: che, successivamente all'emissione
delle ordinanze di rimessione, le disposizioni impugnate, contenute
nell'art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo n. 22 del 1997,
sono state novellate dall'art. 7, commi 12 e 13, del d.lgs. 8
novembre 1997, n. 389, che ne ha modificato il contenuto, in
particolare prevedendo sanzioni amministrative attenuate per
determinate ipotesi;
Che spetta ai giudici remittenti valutare la rilevanza, ai fini dei
rispettivi giudizi, dello ius superveniens rappresentato dalle citate
disposizioni del d.lgs. n. 389 del 1997.
Ritiene questa Corte di appello che la recente modifica dell'art.
52 decreto legislativo n. 22 del 1997, introdotta dall'art. 7, commi
12 e 13 del d.lgs. 8 novembre 1997, n. 389, non abbia spostato i
termini della questione di costituzionalità, per il fatto concreto
che qui interessa - consumato nell'aprile 96.
A parte la considerazione che il decreto legislativo n. 389/1997 ha
operato solamente qualche riduzione delle sanzioni amministrative per
ipotesi particolari, va osservato che la sanzione penale potrebbe
colpire il fatto storico imputato al Giua Pietro Paolo (costituente
reato - si sottolinea - al momento della sua consumazione) solamente
in forza di dichiarazione di incostituzionalità della successiva
abolitio criminis, per ragioni sostanziali o formali.
Ad avviso di questa Corte di appello, non appare manifestamente
infondata la questione di costituzionalità dell'art. 52, commi 1 e
2, del d.lgs. n. 22 del 5 febbario 1997 (come modificato dal d.lgs.
8 novembre 1997, n. 389), per contrasto con gli articoli 76, 77, 10 e
11 della Carta costituzionale italiana, secondo le osservazioni
avanzate dall'appellante che qui si riportano, per la parte condivisa
da questa Corte.
1. - I principi della legge delega per la scelta delle sanzioni.
Il d.lgs. in esame è stato emanato dal Governo come legge delegata
(per l'attuazione di direttive comunitarie), e, pertanto, non può
contenere norme in contrasto con i principi dettati dal Parlamento,
così come sancito dagli articoli 76 e 77 della Costituzione.
In questo quadro, è doveroso verificare preliminarmente la
conformità delle sanzioni amministrative citate rispetto al dettami
della legge delega e cioè della legge 22 febbraio 1994, n. 146
(legge comunitaria 1993), il cui art. 1 conferisce al Governo la
delega per l'attuazione di numerose direttive, tra cui la n. 91/156
(CEE e 91/689 CEE, relative, appunto, ai rifiuti.
L'art. 2, lett. d) di questa legge stabilisce, infatti, che "salva
l'applicazione delle norme penali vigenti, ove necessario per
assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti
legislativi, saranno previste sanzioni amministrative e penali per le
infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi. Le sanzioni penali,
nei limiti, rispettivamente, dell'ammenda fino a lire duecento
milioni e dell'arresto fino a tre anni, saranno previste in via
alternativa o congiunta, solo nei casi in cui le infrazioni ledano o
espongano a pericolo interessi generali dell'ordinamento interno del
tipo di quelli tutelati dagli artt. 34 e 35 della legge 24 novembre
1981, n. 689.
In tali casi saranno previste: la pena dell'ammenda alternativa
all'arresto per le infrazioni che espongano a pericolo o danneggino
l'interesse protetto; la pena dell'arresto congiunta a quella
dell'ammenda per le infrazioni che recano un danno di particolare
gravità. La sanzione amministrativa del pagamento di un somma non
inferiore a lire cinquantamila e non superiore a lire duecento
milioni sarà prevista per le infrazioni che ledano o espongano a
pericolo interessi diversi da quelli suindicati.
Nell'ambito dei limiti minimi e massimi previsti, le sanzioni
suindicate saranno determinate nella loro entità tenendo conto della
diversa potenzialità lesiva dell'interesse protetto che ciascuna
infrazione presenta in astratto, di specifiche qualità personali del
colpevole, comprese quelle che impongono particolari doveri di
provenienza, controllo o vigilanza, nonchè del vantaggio
patrimoniale che l'infrazione può recare al colpevole o alla persona
o ente nel cui interesse egli agisce. In ogni caso, in deroga ai
limiti sopra indicati, per le infrazioni alle disposizioni dei
decreti legislativi saranno previste sanzioni penali o amministrative
identiche a quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti
per violazioni che siano omogenee e di pari offensività rispetto
alle infrazioni medesime".
Vale la pena, a questo punto, di rilevare subito che, quindi, la
legge delega, delineando il quadro delle sanzioni (amministrative e
contravvenzionali) da irrogare per garantire il rispetto delle
prescrizioni comunitarie, mentre privilegia, di regola, le sanzioni
amministrative, indica espressamente, come eccezione, il settore
della tutela dell'ambiente.
Infatti, essa, come si è detto, prevede espressamente sanzioni
solo penali nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a
pericolo interessi generali dell'ordinamento interno del tipo di
quelli tutelati dall'art. 34, legge n. 689 del 1981, fra i quali
rientra certamente l'interesse alla tutela dell'ambiente. Basta
leggere, infatti, il citato art. 34 (lett. g ed h) per verificare che
esso esclude dalla depenalizzazione, tra l'altro, le violazioni
(tutte, incluse quelle c.d. "formali") della legge Merli e quelle
(tutte, incluse quelle c.d. "formali") della legge antismog (non sono
menzionate le leggi sui rifiuti perchè nel 1981 non ne esistevano):
segno evidente che la tutela dell'ambiente è un interesse generale
dell'ordinamento interno, il quale, secondo il legislatore, non può
essere presidiato solo con sanzioni amministrative.
Se, alla luce di queste considerazioni, si rilegge il quadro
sanzionatorio che emerge dal decreto, appare subito evidente che non
si è sempre tenuto conto dei principi delineati dalla legge delega.
Ciò è particolarmente evidente nell'art. 52 che, come si è detto,
commina sanzioni solo amministrative per la violazione degli obblighi
di comunicazione annuale e di tenuta dei registri di carico e scarico
dei rifiuti, anche se pericolosi.
Trattasi, infatti, in primo luogo, di violazioni di norme tese a
tutelare l'ambiente e cioè quell'interesse generale che la legge
delega ritiene debba essere presidiato con sanzioni penali e non
amministrative. Peraltro, la formulazione stessa del citato art. 2,
lett. d), con la focalizzazione sugli "interessi generali", quali
quello alla tutela dell'ambiente (contrapposti, come eccezione, a
tutti gli altri), e con il richiamo proprio alle norme escluse - in
blocco e senza distinzione, in quanto relative all'interesse alla
tutela ambientale - dalla depenalizzazione nel 1981, sembra voler
escludere, comunque, qualsiasi possibilità di irrogazione di
sanzioni amministrative nel recepimento delle prescrizioni che
garantiscono la tutela dell'ambiente, quali sono quelle in esame.
Anzi, se si vuole restare al dato letterale, la sanzione
amministrativa è prevista solo per "le infrazioni che ledano o
espongono a pericolo interessi diversi" da quello della tutela
dell'ambiente; per cui, nel caso in esame, la scelta di sanzione
amministrativa sarebbe consentita solo se si ritenesse che le
violazioni relative all'obbligo di comunicazione annuale e tenuta di
registro di carico e scarico dei rifiuti "ledano o espongano a
pericolo" interessi diversi da quello della tutela dell'ambiente.
In questo quadro, quindi, la direzione - "infrazioni che espongano
a pericolo o danneggino l'interesse protetto" - non sembra assumere
alcun significato particolare o limitativo, essendo, oltre tutto
pacifico che, pur senza voler addentrarsi in dissertazioni sulla
struttura del reato e sul bene giuridico, la violazione delle
prescrizioni tese alla tutela dell'ambiente dai rifiuti comporta
sempre, direttamente o indirettamente, una lesione o una messa in
pericolo del bene protetto (tanto più nel caso concreto di un
esercizio di cantiere e rimessaggio nautico che produce grandi
quantitativi di olio minerale esausto).
È tuttavia, altrettanto evidente che il legislatore (delegato) del
d.lgs. n. 22 ha voluto intendere invece questa indicazione non in
senso così rigido e generalizzato, ed ha preferito, di regola,
interpretarla nel senso di riservare le sanzioni penali solo alle
violazioni che riteneva comunque "più gravi" e pericolose per
l'ambiente; e, nel compiere questa valutazione, ha considerato un
complesso di vari elementi, fra cui spiccano, oltre alla
pericolosità "diretta" della condotta, altri elementi, quali, ad
esempio, la natura dell'attività svolta ed il tipo di rifiuti
prodotti. Tanto è vero che, ad esempio, l'abbandono o il deposito
incontrollato di rifiuti - violazione che non è certamente una
violazione formale ma una "aggressione diretta" - viene punito con
sanzione amministrativa ai sensi degli articoli 14 e 50, comma 1, se
commesso da privato, e con sanzione penale solo se commesso da
titolare di impresa o ente (art. 51, comma 2). Mentre tutte le
violazioni, certamente "formali", connesse con l'inosservanza delle
procedure (anche semplificate) per autorizzazione o iscrizione da
parte delle imprese che compiono attività di gestione dei rifiuti,
sono sempre penalmente sanzionate dall'art. 51, commi 1 e 2 (anzi,
"se si tratta di rifiuti pericolosi", addirittura con la pena
congiunta che la legge delega riserva alle "infrazioni che recano un
danno di particolare gravita'").
Così come, nel caso, del tutto omogeneo a quello in esame, di
violazioni relative al formulario di trasporto di rifiuti - e,
quindi, come quelle attinenti al registro di carico e scarico ed alla
comunicazione annuale, certamente non direttamente aggressive del
bene protetto, l'art. 52, comma 3 del d.lgs. n. 22 prevede sanzioni
amministrative, se il trasporto riguarda rifiuti pericolosi, fa
espressamente eccezione e richiama - diversamente da quanto avviene
per i registri di carico e scarico - addirittura le pene del delitto
di cui all'art. 483 c.p.
Peraltro, sembra determinante notare che l'art. 52, comma 4, si
preoccupa di prevedere una autonoma (e più blanda) sanzione
amministrativa nel caso che le violazioni agli obblighi relativi sia
ai registri di carico e scarico sia ai formulari per il trasporto,
anche se relative a rifiuti pericolosi, siano solo formali (art. 52,
comma 4: "se le indicazioni di cui ai commi 2 e 3 sono formalmente
incomplete o inesatte ma contengano tutti gli elementi indispensabili
per ricostruire le informazioni dovute per legge..."). Il che porta a
ritenere che l'art. 52, commi 2 e 3, rispettivamente con riferimento
agli obblighi del registro di carico e scarico e del formulario per
il trasporto, indichi la sanzione per le altre violazioni, ritenute,
evidentemente, non meramente formali, e più gravi.
Tanto più che contemporaneamente, nella stessa ottica, il
legislatore esonera totalmente dagli obblighi della comunicazione
annuale e dei registri di carico e scarico, limitatamente alla
produzione di rifiuti non pericolosi, i piccoli imprenditori
artigiani che non hanno più di tre dipendenti (art. 11, comma ''),
ritenendo, con ogni evidenza, che si tratta di modeste attività le
quali, qualora non producano rifiuti pericolosi, non costituiscono un
apprezzabile pericolo per l'interesse tutelato.
In questo quadro, allora, se anche si vuole usare lo stesso metro
del legislatore delegato, appare del tutto incomprensibile la
previsione di sanzioni solo amministrative (anche se più pesanti se
vi sono rifiuti pericolosi) per tutte le violazioni relative alla
comunicazione annuale ed al registro di carico e scarico (che non
rientrino, ovviamente, nell'ambito dell'art. 52, comma 4), escludendo
- a differenza di quanto avviene per il formulario di trasporto -
qualsiasi sanzione penale.
Resta da sottolineare - e non sembra irrilevante sotto il profilo
sostanziale - che le violazioni in esame comprendono anche la
falsità delle registrazioni del registro di carico e scarico e cioè
quelle violazioni che molto spesso, come insegna l'esperienza degli
ultimi 15 anni, sono i primi elementi da cui iniziare le indagini per
reprimere la ecomafia dei rifiuti, da cui derivano, in concreto e
direttamente, danni incalcolabili all'ambiente e alla salute
pubblica.
In altri termini, gli obblighi relativi alla comunicazione annuale
ed al registro di carico e scarico sono certamente, sotto il profilo
sostanziale, obblighi il cui rispetto è indispensabile per tenere
sotto controllo tutto il settore della produzione e dello smaltimento
dei rifiuti, troppo spesso in mano alla criminalità organizzata:
chiunque abbia fatto indagini in questo settore sa perfettamente che
il primo controllo riguarda la veridicità e la completezza di quanto
dichiarato nelle comunicazioni annuali, nei registri e nei formulari
di trasporto.
Depenalizzare questi obblighi, pertanto, equivale ad escludere, di
norma, la competenza della polizia giudiziaria, e quindi, in
sostanza, a depotenziare la possibilità (già minima) di effettuare
questi controlli (adesso, peraltro, affidati, ai sensi dell'art. 20,
comma 1, lettera c) e 55, comma 1, d.lgs n. 22, alle province, senza
fornir loro alcun potenziamento di uomini e mezzi, già oggi
largamente insufficienti), esponendo concretamente a pericolo
l'interesse generale alla tutela dell'ambiente. Il che, del resto,
risulta chiarissimo da altre disposizioni dello stesso decreto
legislativo che considerano giustamente fondamentali i controlli
sulla "vita" dei rifiuti, ("dalla culla alla tomba", come prescrive
l'Unione europea), onde non mettere in pericolo il diritto
all'ambiente.
Basta ricordare che, in perfetta sintonia rispetto alle direttive
comunitarie, il d.lgs. n. 22 dispone che occorre "assicurare una
elevata protezione dell'ambiente e controlli efficaci, tenendo conto
della specificità dei rifiuti pericolosi" (art. 2); ed aggiunge,
ancora più significativamente, che le Province "sottopongono ad
adeguati controlli periodici gli stabilimenti e le imprese che
smaltiscono o recuperano rifiuti, curando, in particolare, i
controlli sulle attività sottoposte alle procedure semplificate... e
che i controlli concernenti la raccolta ed il trasporto di rifiuti
pericolosi riguardano, in primo luogo, l'origine e la destinazione
dei rifiuti" (art. 20, comma 6). Controlli che, come già si è
osservato, si basano, appunto sugli strumenti della comunicazione
annuale, del registro di carico e scarico e del formulario per il
trasporto.
2. - I principi delle legge delega per la omogeneità delle
sanzioni.
In secondo luogo, la legge delega aggiunge a questo principio
generale due riserve di notevole importanza. Da un lato fa "salva
l'applicazione delle norme penali vigenti", e dall'altro impone,
anche "in deroga ai limiti sopra indicati", di "prevedere sanzioni
penali o amministrative identiche a quelle eventualmente già
comminate dalle leggi vigenti per violazioni che siano omogenee e di
pari offensività rispetto alle infrazioni medesime". Per cui, in
questi casi, a meno di non voler ridurre, sulla base di una
argomentazione solo letterale ("in deroga ai limiti..."), ed in
contrasto con l'evidentissimo tenore logico complessivo della norma,
questo principio al solo computo delle pene svincolato dalla natura
delle pene stesse (criterio che, ovviamente, precede la misura delle
sanzioni), si impone l'obbligo di preferire sanzioni anche diverse,
come natura e come limiti, da quelle previste nella legge delega.
A proposito di questo secondo criterio, deve rilevarsi che, in
assenza di una legge quadro sull'ambiente, si è determinato, negli
ultimi anni, un orientamento non omogeneo del legislatore proprio
nella previsione di sanzioni in questo settore, tanto che è stato
più volte invocato e si è reso talvolta necessario l'intervento
della Corte costituzionale.
Di certo, l'esempio più evidente di rottura con il passato è
costituito dalla recente legge n. 172 del 1995, di modifica della
legge Merli, in cui una parte delle "vecchie" sanzioni è stata
depenalizzata proprio in un settore - l'inquinamento delle acque -
che si può certamente definire "omogeneo" a quello in esame. E
allora giova ricordare che questa legge si ispira, comunque, al
principio di mantenere le sanzioni penali (contravvenzionali) per le
violazioni (anche quelle c.d. "formali") commesse nell'esercizio di
attività produttive, ritenute, evidentemente, le più pericolose per
l'ambiente. E ciò è avvenuto con riferimento a tutte le violazioni
collegate all'esercizio di attività produttive, anche se meramente
"formali", quali la violazione dell'obbligo di presentare la domanda
di autorizzazione allo scarico (cui può conseguire autorizzazione
tacita se si tratta di scarichi esistenti), tuttora penalmente
sanzionata con arresto o ammenda dall'art. 21 della legge Merli
modificata.
E pertanto, anche in virtù del principio di omogeneità tra
sanzioni imposto dalla legge delega per le violazioni in esame,
certamente relative ad attività produttive, si sarebbe dovuto
prevedere sanzione penale di tipo contravvenzionale con pena
alternativa.
Si deve, infine, rilevare che anche nella determinazione delle
sanzioni è necessario, come prescrive la legge delega (art. 36,
lett. b), garantire il "mantenimento dei livelli di protezione
ambientale previsti dalla normativa nazionale...", dato che
certamente il sistema sanzionatorio contribuisce al mantenimento di
questi livelli. Il che deve portare alla conseguenza di considerare
con la massima cautela ogni ammorbidimento del sistema sanzionatorio
fino ad oggi in vigore in questa materia, caratterizzato certamente
dalla assoluta prevalenza di sanzioni penali.
3. - Il contrasto con la normativa comunitaria.
Devesi, infine, rilevare che la scelta della sanzione penale per le
violazioni sembra da privilegiare anche per rispetto degli obblighi
assunti dal nostro paese verso la Unione europea. Infatti, proprio
recentemente e proprio in relazione alle sanzioni previste dalla
normativa italiana sui rifiuti, la Corte europea di giustizia ha
ricordato che "gli Stati membri sono tenuti, nell'ambito della
libertà che viene loro lasciata dall'art. 189, terzo comma, del
Trattato, a scegliere le forme e i mezzi più idonei al fine di
garantire l'efficacia pratica delle direttive"; ed ha previsato che
"l'art. 5 del Trattato impone agli Stati membri di adottare tutte le
misure atte a garantire la portata e l'efficacia del diritto
comunitario.
A tal fine, ..., essi devono vegliare a che le violazioni del
diritto comunitario siano sanzionate, sotto il profilo sostanziale e
procedurale, in termini analoghi a quelli previsti per le violazioni
del diritto interno, simili per natura ed importanza e che, in ogni
caso, conferiscano alla sanzione stessa un carattere di effettività,
di proporzionalità e di capacità dissuasiva..." (Corte di
giustizia, sez. I, 12 settembre 1996, Gallotti ed altri).
Ne consegue che, alla stregua delle considerazioni già svolte,
aver previsto solo sanzioni amministrative per la violazione
dell'obbligo comunitario del registro di carico e scarico dei
rifiuti, anche se pericolosi (imposto dall'art. 14, dir. 91/156 e
dall'art. 4, dir. 91/689), può far ritenere che il nostro paese sia
venuto meno agli obblighi che derivano all'Italia dalla
partecipazione alla Unione europea, con violazione degli articoli 10
e 11 della Costituzione.
Un cenno, infine, merita la problematica connessa con la
giurisprudenza costituzionale relativa alla impossibilità di
richiedere alla Corte una pronuncia additiva. A questo proposito, si
osserva in primo luogo che questa giurisprudenza si riferisce ad
eccezioni dove il giudice a quo chiedeva di censurare la scelta del
legislatore per sanzioni amministrative, invocando il contrasto con
il principio ed eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione;
il che è stato inteso dalla Corte come una richiesta alla Corte
stessa di imporre sanzioni penali, sostituendosi al legislatore.
Nel caso in esame la situazione è esattamente opposta: con
riferimento agli articoli 76 e 77, si chiede, cioè, alla Corte di
esaminare se l'organo delegato (il governo) ha rispettato la scelta
del legislatore, imposta con legge delega, circa la natura delle
sanzioni da comminare: non sostituzione al legislatore, quindi, ma
applicazione di quanto dallo stesso stabilito.
Ed è appena il caso di aggiungere che, se si ragionasse
diversamente, pur prescindendo dal caso in esame, non si potrebbe mai
portare all'esame della Corte alcun dubbio relativo alla osservanza
di quanto disposto da una legge delega in tema di sanzioni; in
contrasto, peraltro, con la stessa giurisprudenza della Corte (cfr.
per tutte, tra le prime, la sentenza n. 157 del 7 luglio 1976 ove si
è censurato un "eccesso di delega" proprio con riferimento alla
scelta di sanzioni per violazioni relative a regolamenti
comunitari)".
Alle considerazioni avanzate dal p.m. appellante in ordine a questo
ultimo punto, il collegio di appello ritiene di dover aggiungere
anche l'osservazione che l'imputazione ascritta a Giua Pietro Paolo,
per cui vi è appello, riguarda un fatto storico consumato il 29
aprile 1996, in epoca nella quale vigeva la sanzione propriamente
penale, prevista dall'art. 9-octies u.c., legge 9 settembre 1988, n.
475.
Di conseguenza, non sembra che una dichiarazione di illegittimità
costituzionale, nel caso concreto, non sia rilevante o non possa
conseguire perchè contraria al principio di irretroattività della
legge penale, o comunque alle regole contenute nell'art. 2 cod.
penale.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli articoli 52, comma 2, e 56, comma
1, lett. c), del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, modificato dal d.lgs.
8 novembre 1997, n. 389 (nella parte in cui abrogano le sanzioni
penali e le sostituiscono con sanzioni pecuniarie amministrative per
la violazione dell'obbligo di tenere e compilare i registri di carico
e scarico circa la produzione di oli minerali esausti di cui all'art.
8, n. 1 del d.lgs. n. 95/1992 (in quantità superiore a 300 litri
annui, presso esercizio di rimessaggio) con riferimento agli articoli
76, 77, 10 e 11 della Costituzione, alla legge di delega 22 febbraio
1994, n. 146 ed alle Direttive comunitarie relative ai rifiuti
(91/156 e 91/689 CEE);
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone che la presente ordinanza, a cura della Cancelleria, sia
notificata alle parti, al p.g. e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e che sia, altresì comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Roma, addì 17 dicembre 1998.
Il presidente est.: Rivellese
99C0323