1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 13-3-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 89 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 dicembre 2001
Ordinanza emessa l'11 dicembre 2001 dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto da Belfrontizio S.r.l. contro Comune di Acireale Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente istituzione di una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena sulle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti o comportamenti delle pubbliche amministrazioni in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto - Esorbitanza dai limiti della legge delegante - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 292/2000. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma. (002C0114) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 13-3-2002)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso per regolamento
preventivo di giurisdizione iscritto al n. 10412/2000 del R.C.
AA.CC., proposto da Belfrontizio S.r.l., in persona del presidente
p.t. Rosa Leotta, elettivamente domiciliata in Roma, via Isonzo
n. 50, presso lo studio dell'avv. Giovanni Compagno che la
rappresenta e difende come da procura per notaio Antonio D'Amico in
Acireale del 2 maggio 2000, rep. n. 117165, ricorrente;
Contro comune di Acireale, intimato, in relazione al giudizio
(r.g. n. 13315/1999) pendente avanti il Tribunale di Catania -
Sezione distaccata di Acireale.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
6 aprile 2001 dal cons. dott. Antonino Elefante.
Sentito l'avv. Martino per delega dell'avv. Compagno.
Udito il p.m. in persona del sost. proc. generale dott. Domenico
Iannelli che ha concluso per l'affermazione della giurisdizione del
giudice amministrativo.

Considerato in fatto

La Belfrontizio s.r.1., con sede in Acireale, propone ricorso
(notificato in data 8 maggio 2000) alle sezioni unite della Corte di
cassazione per regolamento preventivo di giurisdizione al fine di
conoscere, sebbene lasci intendere di propendere per la giurisdizione
del giudice amministrativo, a quale autorità giudiziaria appartenga
la controversia instaurata contro il comune di Acireale, avendo adito
contemporaneamente (il 29 novembre 1999) sia il Tribunale
amministrativo della Sicilia, sezione distaccata di Catania, sia il
Tribunale civile di Catania, sezione distaccata di Acireale, e
chiesto, in entrambi i giudizi, il risarcimento dei danni da essa
attrice patiti a seguito di preteso inadempimento di quel comune alla
convenzione di lottizzazione stipulata in data 30 ottobre 1989, e in
subordine il pagamento dell'indennizzo per arricchimento senza causa.
Con tale convenzione, afferma la soc. Belfrontizio, era stato
pattuito che essa avrebbe eseguito la lottizzazione per fini
edificatori su di un'area di sua proprietà sita nel comune di
Acireale mediante la realizzazione di alcune opere di urbanizzazione,
specificamente elencate nell'art. 5 (rete viaria, fosse biologiche,
rete di approvvigionamento idrico, di distribuzione di energia
elettrica e di illuminazione pubblica, rete telefonica, spazi
destinati a verde attrezzato e a parcheggio, etc.), le quali erano
state puntualmente eseguite e trasferite gratuitamente al comune. Ma
l'istanza di essa società del 31 gennaio 1997 di concessione
edilizia relativamente al lotto n. 25, facente parte della
lottizzazione, non veniva accolta dal comune, il quale con
raccomandata del 17 aprile 1997 comunicava che la pratica era stata
archiviata a causa della non efficacia del P.R.G. della zona.
Aggiunge la soc. Belfrontizio che a causa del mancato adempimento
del comune essa ha subito enormi danni consistenti nel lucro cessante
costituito dalla mancata utilizzazione edilizia - sia in via diretta,
sia mediante vendita a terzi - dei lotti in cui si è articolata la
lottizzazione medesima, sia per le cospicue spese occorse per la
pratica e la realizzazione di tutte le opere di urbanizzazione
primarie e secondarie, sia per il mancato godimento del prezzo della
vendita dei lotti, nonchè per la perdita della destinazione agricola
del terreno a causa delle infrastrutture realizzate.
Fa presente la soc. Belfrontizio che il ricorso per regolamento
viene proposto perchè il comune di Acireale, nel costituirsi in
giudizio davanti al Tribunale civile di Catania, ha eccepito il
difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sul presupposto che
la controversia vada devoluta al giudice amministrativo in sede di
giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 34 del d.lgs. del 31 marzo
1998, n. 80 (ora art. 7, lett. b, della legge 21 luglio 2000,
n. 205), in materia urbanistica, edilizia e uso del territorio.
Osserva, infine, che, stante le diverse posizioni ed oscillazioni
tanto in dottrina quanto in giurisprudenza, il ricorso viene proposto
anche perchè non sono certi i confini della giurisdizione esclusiva
del Tribunale amministrativo regionale in tema di risarcimento del
danno ingiusto e di arricchimento senza causa.
Il comune di Acireale non si è costituito.

Considerato in diritto

Come risulta dalla suddetta esposizione la controversia trae
origine dalla convenzione di lottizzazione stipulata in data 30
ottobre 1989 tra il comune di Acireale e la soc. Belfrontizio,
lamentando quest'ultima l'inadempimento del comune e chiedendo il
risarcimento del danno.
Ciò comporta, ad avviso del collegio, che occorre aver riguardo,
ai fini della questione di giurisdizione, alla normativa scaturente
dal combinato disposto degli artt. 34 e 35, comma 1, del d.lgs. n. 80
del 1998, disponendo l'art. 34, nei primi due commi, che: "Sono
devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti ed i
comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica
ed edilizia". "Agli effetti del presente decreto, la materia
urbanistica concerne tutti gli aspetti dell'uso del territorio".
L'art. 35, primo comma, a sua volta, sancisce che: "Il giudice
amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione
esclusiva, ai sensi degli artt. 33 e 34, dispone, anche attraverso la
reintegrazione in forma specifica il risarcimento del danno
ingiusto".
Non v'è dubbio che in tale disciplina (come sostenuto dalla
ricorrente società Belfrontizio) va ricondotta la controversia in
esame, atteso che risulta proposta in via principale domanda avente
ad oggetto risarcimento del danno per comportamento della P.A.
(omesso rilascio di concessione edilizia) nella fase di attuazione
del piano di lottizzazione, costituente strumento urbanistico di
dettaglio concernente l'uso del territorio, in relazione alla quale
va affermata, ai sensi delle suindicate disposizioni, e tenuto conto
dell'instaurazione del giudizio successivamente al 30 giugno 1998 (ai
sensi dell'art. 45, comma 18, d.lgs. n. 80 del 1998), la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, vertendosi in
materia urbanistica.
Il fatto che la controversia involga anche la convenzione di
attuazione del piano di lottizzazione (secondo lo schema previsto
dall'art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, come modificato
dall'art. 8 della legge 6 agosto 1967, n. 765) non vale a far
ritenere applicabile l'art. 11, comma 5, della legge 7 agosto 1990,
n. 241 (che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie in materia di formazione, conclusione
ed esecuzione degli accordi conclusi dall'amministrazione con gli
interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del
provvedimento finale o in sostituzione di questo), atteso che
all'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 va attribuita, in ragione della
sua specificità di norma sulla giurisdizione in materia urbanistica
ed edilizia e della sua tendenziale onnicomprensività, efficacia
derogatoria, ai fini della attribuzione della giurisdizione sulle
controversie in materia di urbanistica, rispetto alla normativa
precedente, ivi compresa quella dettata dal citato art. 11 (che eleva
a criterio di attribuzione non già la "materia" sulla quale incide
il provvedimento finale, bensì la peculiare tipologia dell'atto
destinato al perseguimento del pubblico interesse, che deve
consistere in un "accordo"), in quanto applicabile anche all'ipotesi
di accordi conclusi in materia urbanistica.
Parimenti non è più attuale il riferimento all'art. 16 della
legge 28 gennaio 1977, n. 10, che attribuiva al giudice
amministrativo i ricorsi giurisdizionali contro i provvedimenti con i
quali la concessione edilizia viene data o negata, nonchè contro la
determinazione e liquidazione del contributo di urbanizzazione e
delle sanzioni amministrative. Anche tale norma (nel cui ambito
peraltro neppure rientrerebbe la controversia in esame, in ragione
dell'oggetto principale della pretesa azionata) deve infatti
ritenersi sostituita dalla successiva specifica disciplina dettata
dall'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 circa l'attribuzione della
giurisdizione sulle controversie in materia di edilizia ed
urbanistica.
Una volta così individuata la norma regolatrice della
giurisdizione va osservato che queste sezioni unite (come da
ordinanza del 9 marzo 2001) hanno ritenuto non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dei suindicati
artt. 34, commi 1 e 3, e 35, comma 1, in riferimento agli artt. 76 e
77, comma 1, della Costituzione, per eccesso rispetto alla delega
conferita con l'art. 11, comma 4, lettera g), della legge 15 marzo
1997, n. 59 (questione che, investendo la genesi stessa della norma,
appare preliminare rispetto a quelle involgenti ulteriori aspetti di
dubbia legittimità costituzionale della disciplina con essa
introdotta).
Al riguardo circa la rilevanza della questione è sufficiente
rilevare che la statuizione sulla giurisdizione postula, per quanto
sopra osservato, l'applicazione proprio delle norme della cui
legittimità costituzionale si dubita.
Mentre ai fini della non manifesta infondatezza della questione
vale quanto già osservato, con la suddetta ordinanza, da queste
sezioni unite con riferimento alla pronuncia di illegittimità
costituzionale adottata dalla Corte costituzionale con la sentenza
n. 192/2000, in relazione all'art. 33 dello stesso decreto
legislativo, avente ad oggetto l'attribuzione alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo delle controversie in materia di
servizi pubblici.
È stato infatti rilevato che: "con la citata sentenza
n. 292/2000, esaminando la questione di legittimità costituzionale,
per eccesso di delega, del già menzionato art. 33 del d.lgs. n. 80
del 1998, la Corte costituzionale ha individuato finalità ed ambito
dell'art. 11, comma 4, lettera g), della legge di delega n. 59 del
1997 (norma che contempla, dopo aver previsto la devoluzione al
giudice ordinario delle controversie sui rapporti di lavoro dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni, "la contestuale
estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle
controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali,
ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, in materia
edilizia, urbanistica e di servizi pubblici"), ritenendo: a) che il
compito assegnato al legislatore delegato era quello di procedere
alla "estensione" della giurisdizione amministrativa già esistente,
al fine di rendere piena ed effettiva la tutela del cittadino nei
confronti della pubblica amministrazione, concentrando innanzi al
giudice amministrativo - nell'esercizio della giurisdizione, sia di
legittimità che esclusiva, di cui era già titolare in materia di
edilizia, urbanistica e servizi pubblici - non solo la fase del
controllo di legittimità dell'azione amministrativa, ma anche quella
della riparazione per equivalente, evitando la necessità di
instaurare un successivo separato giudizio innanzi al giudice
ordinario; b) che oggetto normativamente individuato di tale
estensione, ai fini della cennata concentrazione, erano i "diritti
patrimoniali conseguenziali", in esso compreso il risarcimento del
danno; c) che le tre materie dell'edilizia, urbanistica e servizi
pubblici costituivano l'ambito all'interno del quale la giurisdizione
amministrativa doveva essere estesa".
"Ciò posto, la Corte costituzionale ha ritenuto l'art. 33 del
d.lgs. n. 80 del 1998 - disposizione che, nel comma 1, ha devoluto
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le
controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli
afferenti al credito, alla vigilanza sulle assicurazioni, al mercato
mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle
telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 14 novembre 1995,
n. 481, e, nel comma 2, ha formulato una elencazione non tassativa di
tali controversie - viziato per eccesso di delega, poichè l'art. 11,
comma 4, lettera g), della legge n. 59 del 1997 non consentiva
l'ampliamento della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo all'intero ambito della materia dei servizi pubblici
realizzato dall'art. 33".
"Ad avviso di queste sezioni unite anche gli artt. 34, commi 1 e
2, e 35, comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1998 sembrano esorbitare, per
ragioni analoghe a quelle considerate dalla Corte costituzionale con
la sentenza n. 292/20000, dall'ambito della delega".
"Le norme, nel loro combinato disposto, non si limitano infatti,
in attuazione delle delega conferita con l'art. 11, comma 4, lettera
g), della legge n. 59 del 1997, ad estendere alle controversie aventi
ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle
relative al risarcimento del danno, la giurisdizione generale di
legittimità o esclusiva già spettante al giudice amministrativo in
materia edilizia ed urbanistica, ma istituiscono una nuova figura di
giurisdizione, esclusiva e piena (in quanto estesa alla cognizione
delle questioni concernenti il risarcimento del danno ingiusto), che
abbraccia l'intero ambito delle controversie aventi ad oggetto atti,
provvedimenti e comportamenti (e quindi l'intera gamma delle condotte
positive, espresse con atti formali o con attività materiali, ovvero
omissive) delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed
edilizia. Ambito che appare suscettivo di tendenziale ulteriore
estensione, in ragione della amplissima definizione dei limiti della
materia urbanistica (non compresa nella delega), nel senso che questa
concerne "tutti gli aspetti dell'uso del territorio". E ciò sembra
realizzare un eccesso rispetto ai limiti oggettivi della delega".
"Va, infine, precisato che non influisce sulla ritenuta rilevanza
della questione la sopravvenuta legge 21 luglio 2000, n. 205, che,
all'art. 7, recante "Modifiche al decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 80", ha sostituito l'art. 34 riproducendone il contenuto (ma con
una integrazione nel comma 1, che vale ad attribuire carattere di
novità alla disciplina)".
"La nuova legge, come affermato da queste sezioni unite, con
sentenze in corso di pubblicazione, non ha invero efficacia
retroattiva, in difetto di espressa previsione in tal senso, ma si
applica soltanto ai giudizi instaurati successivamente alla sua
entrata in vigore (salvo l'effetto convalidante, in ragione del
principio desunto dalla finalità della disciplina dettata
dall'art. 5 c.p.c., per i giudizi in corso già pendenti davanti al
giudice amministrativo, che nella specie non può evidentemente
operare)".

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1, del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, in relazione agli artt. 76
e 77, comma 1, della Costituzione per eccesso rispetto alla delega
conferita dall'art. 11, comma 4, lettera g), della legge 15 marzo
1997, n. 59.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio.
Ordina che, a cura della cancelleria, l'ordinanza sia notificata
alle parti in causa ed al procuratore generale presso la Corte di
cassazione, nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri, e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni
unite della Corte suprema di cassazione, il 6 aprile 2001.
Il primo presidente: Vela
02C0114