1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 2-5-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 283 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 dicembre 2000
Ordinanza emessa il 21 dicembre 2000 dal tribunale di Trento sezione distaccata di Borgo Valsugana nel procedimento civile vertente tra Albergo Al Bivio S.a.s. di Bettega Loris &amp; C. e Doff Sotta Maria ed altre Avvocato e procuratore - Divieto per i praticanti avvocati di esercitare la professione extra districtum - Irragionevolezza - Ingiustificato deteriore trattamento rispetto agli avvocati, in considerazione dell'eliminazionedell'obbligo di residenza nel capoluogo del circondario del tribunale nonche'e' dei limiti territoriali all'attivita' procuratoria - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 54/1977 e 61/1996. - R.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, art. 8, comma 2. - Costituzione, art. 3. (001C0382) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 2-5-2001)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza;
Nella causa civile iscritta al numero di ruolo generale sopra
riportato, trattenuta in decisione all'udienza del 26 settembre 2000,
promossa con atto di citazione notificato in data 10, 20 e 22 maggio
2000 da Albergo Al Bivio S.a.s. di Bettega Loris &amp; C., elettivamente
domiciliata in Fiera di Primiero, piazza Cesare Battisti, 3, presso
lo studio dell'avv. Massimo Zortea, rappresentata e difesa dal dott.
Luca Gadenz del Foro di Venezia in forza di delega a margine
dell'atto di citazione, attrice;
Contro Maria, Rossella e Marcella Doff Sotta, tutte elettivamente
domiciliate in Trento, via Dietro le Mura B. 13,presso lo studio
dell'avv. Tullio Moser, che le rappresenta e difende in forza di
delega a margine della comparsa di risposta in data 23 giugno 2000
convenute;
1. - Premesse sullo svolgimento del giudizio.
Con atto di citazione notificato in data 10, 20 e 22 maggio 2000
la società Albergo Al Bivio - premesso di essere proprietaria
tavolare della quota indivisa di 1/2 della p.f. 45/2 in P.T. 1275
c.c. Imer - citava aventi a questo tribunale le sorelle Doff Sotta,
chiedendo l'accertamento e la declaratoria dell'avvenuta usucapione a
suo favore delle rimanenti tre quote indivise di 1/6 ciascuna
intestate alle convenute.
Queste ultime si costituivano con comparsa di risposta in data 23
giugno 2000, nella quale, contestando la fondatezza della domanda,
eccepivano in via pregiudizievole l'assoluta nullità dell'atto di
citazione in quanto redatto e sottoscritto solo dal dott. Luca
Gadenz, praticante avvocato abilitato al patrocinio iscritto nello
speciale registro di cui all'art. 8 del r.d.l. n. 1578 del 1933
tenuto dal Consiglio dell'Ordine degli avvocati di Venezia, come tale
privo di ius postulandi avanti ai tribunali posti al di fuori del
distretto della Corte d'appello della suddetta città (tra i quali
ovviamente rientra anche questo tribunale, il cui circondario fa
parte del distretto della Corte d'appello di Trento).
Con ordinanza riservata in data 12 agosto 2000 il g.i., ritenuto
che l'eccezione pregiudizievole formulata dalle convenute appariva
idonea a definire il giudizio, fissava per la precisazione delle
conclusioni l'udienza del 26 settembre 2000, alla quale la causa
veniva trattenuta in decisione.
2. - Le questioni relative all'interpretazione dell'art. 8, r.d.l. 27
novembre 1933, n. 1578: le posizioni prese dalle parti nei rispettivi
scritti conclusivi.
L'attrice sostiene che la questione pregiudizievole sollevata
dalle convenute va risolta nel senso della validità dell'atto di
citazione per tre distinte e alternative ragioni, l'una subordinata
all'altra:
in primo luogo perchè il divieto per i patrocinatori di
esercitare al di fuori del distretto di appartenenza sarebbe stato
implicitamente abrogato ai sensi dell'art. 15 disp. prel. del codice
civile e dell'art. 6, comma 2, della legge 24 febbraio 1997, n. 27,
in quanto incompatibile con le disposizioni di quest'ultima legge che
hanno tolto ogni limite territoriale all'esercizio della professione
di procuratore legale, facendo venire meno la distinzione tra tale
figura e quella dell'avvocato, e abrogando espressamente gli artt. 5
e 6 del r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, che tale limite ponevano;
in secondo luogo perchè la norma che vieta ai patrocinatori
di esercitare extra districtum, se ritenuta tuttora esistente,
sarebbe in contrasto con i "vigenti principi comunitari in tema di
libera circolazione dei beni e dei servizi, nonchè della libera
circolazione dei professionisti" (cfr. la pag. 9 della comparsa
conclusionale) e, in particolare, con gli artt. 59 e 60, lettera d)
del Trattato istitutivo della Comunità europea (da ultimo ribaditi
dall'art. 16 della legge comunitaria per il 1999), sicchè tale norma
andrebbe disapplicata dal giudice, con conseguente estensione ai
patrocinatori della "portata innovativa della nuova legge di riforma
n. 27/1997 per quanto attiene al venir meno del vincolo territoriale
di esercizio della professione" (cfr. la pag. 11 della comparsa
accidentale);
in terzo luogo perchè il divieto per i patrocinatori di
esercitare extra districtum, se ritenuto tuttora vigente e non
contrario e norme comunitarie, costituirebbe "palese violazione dei
principi scanciti dalla Costituzione, in rapporto: a) alla
irragionevolezza del vincolo (art. 3 della Costituzione); b) alla
disparità di trattamento tra due categorie di professionisti
entrambi aventi (n.d.r.: nei rispettivi ambiti) pieni poteri di
patrocinio (...) (art. 3 della Costituzione); c) al libero
riconoscimento a tutti i cittadini del diritto al lavoro e alla sua
relativa tutela (artt. 4 e 35 della Costituzione); d) alla
illegittima limitazione della libertà di movimento del lavoratore su
tutto il territorio nazionale e comunitario (art. 16 Cost.)" (cfr. la
pag. 8 della comparsa conclusionale). Ciò anche alla luce della già
richiamata normativa comunitaria in materia di libertà nella
prestazione dei servizi in tutto il territorio comunitario.
Le convenute, per contro, sottolineano che la norma contenuta
nell'art. 8 del r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, è chiaramente
diretta a limitare l'attività dei praticanti avvocati sia con
riferimento al tipo di procedimenti nei quali possono esercitare il
patrocinio, sia con riferimento alla sfera territoriale in cui tale
attività può essere espletata, a prescindere dal valore e dalla
materia della causa. Sottolineano, altresì, che la duplice
limitazione rispetto all'attività degli avvocati sarebbe del tutto
ragionevole in considerazione della differente qualificazione
professionale delle due figure. Con particolare riferimento alla
limitazione territoriale le convenute aggiungono che essa sarebbe
giustificata in quanto non fine a sè stessa, bensì strumento per
consentire sia al Consiglio dell'Ordine che ai singoli dominus un
più efficace e stringente controllo sull'attività dei
patrocinatori.
3.1. - L'attuale vigenza della norma contenuta nell'art. 8 del r.d.l.
27 novembre 1933, n. 1578.
Va anzitutto escluso che l'art. 8 della legge professionale
forense sia stato implicitamente abrogato per incompatibilità con le
disposizioni della legge 24 febbraio 1997, n. 27. Questa legge,
infatti, si è limitata a sopprimere l'albo dei procuratori legali e
ad adottare altre misure necessarie per parificare tale categoria a
quella degli avvocati, senza occuparsi di alcun modo della figura del
patrocinatore legale. Non si può pertanto porre alcun problema di
incompatibilità con il più volte citato art. 8, che è appunto
specificamente dedicato alla disciplina della c.d. pratica forense.
Del resto tale incompatiblità, se fosse effettivamente esistita,
sarebbe stata certamente eliminata dal legislatore in modo esplicito,
così come è avvenuto per numerose altre norme della legge
professionale forense (cfr. l'art. 6, comma 1, legge n. 27 del 1997,
che ha espressamente abrogato, tra gli altri, gli artt. 5 e 6 del
r.d.l. n. 1587 del 1933).
Ogni dubbio sull'attuale esistenza della norma contenuta
nell'art. 8 della legge professionale è comunque fugato dal fatto
che il legislatore ha modificato tale norma in un momento successivo
all'entrata in vigore della legge 24 febbraio 1997, n. 27, il che non
avrebbe avuto alcun senso se quest'ultima legge avesse implicitamente
abrogato il citato art. 8 (il cui attuale testo è infatti quello che
deriva dalle modifiche apportate dall'art. 246 del decreto
legislativo 19 febbraio 1998, n. 51).
3.2. - La mancanza di contrasto tra l'art. 8 del r.d.l. 27 novembre
1933, n. 1578, e la normativa comunitaria in materia di libera
prestazione dei servizi.
Con riferimento alla richiesta di disapplicazione della norma in
esame per contrasto con la normativa comunitaria, il tribunale
osserva anzitutto che non appaiono pertinenti i richiami agli artt.
48 e 52 del Trattato istitutivo della Comunità europea, posto che i
detti articoli hanno rispettivamente ad oggetto la libera
circolazione dei lavoratori dipendenti nello spazio comunitario e il
diritto di stabilimento in tutti gli Stati membri riconosciuti a ogni
imprenditore comunitario.
Più mirato, invece, è il riferimento agli artt. 59 e 60 del
Trattato della Comunità europea, posto che il primo prevede la
graduale soppressione delle "restrizioni alla libera prestazione dei
servizi all'interno della Comunita'"; e il secondo, alla lettera d),
chiarisce che nel concetto di servizi rientrano "le attività delle
libere professioni".
Senonchè si può anzitutto dubitare che l'attività dei
patrocinatori legali sia tout court qualificabile come libera
professione, piuttosto che come attività propedeutica al futuro
esercizio della professione di avvocato. Ma soprattutto non può
sfuggire che le norme sopra citate pongono un principio di carattere
generale, che non pare incompatibile con una regolamentazione
dell'esercizio della professione, tant'è che lo stesso art. 60, al
suo ultimo comma, stabilisce che "il prestatore può, per
l'esecuzione della sua prestazione, esercitare, a titolo temporaneo,
la sua attività nel Paese ove la prestazione è fornita, alle stesse
condizioni imposte dal Paese stesso ai propri cittadini".
È pertanto evidente che le norme comunitarie richiamate
dall'attrice non impongono la eliminazione di ogni qualsivoglia
limite all'esercizio delle libere professioni, ma semplicemente
richiedono che i limiti posti ai professionisti degli altri Stati
membri non siano maggiori di quelli posti ai professionisti italiani
(in proposito cfr. pure le norme di cui alla legge 9 febbraio 1982,
n. 31, sulla libera prestazione di servizi in Italia da parte degli
avvocati comunitari). Non esiste, quindi, un effettivo e diretto
contrasto tra gli artt. 59 e 60 del Trattato della Comunità europea
e l'art. 8 del r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, posto che
quest'ultimo pone sì dei limiti alle attività dei patrocinatori
legali, ma non discrimina in alcun modo i cittadini degli altri Stati
membri della Comunità.
Un contrasto tra il citato art. 8 e la normativa comunitaria
sarebbe per contro configurabile nel caso in cui esistesse un
regolamento o una direttiva che vietasse in modo assoluto la
previsione di limiti territoriali interni all'attività degli
aspiranti professionisti. Ma a quanto consta una siffatta norma
comunitaria non esiste, tant'è che l'attrice, nel tentativo di dare
maggiore concretezza alla tesi della disapplicazione, è stata
costretta a richiamare l'art. 16 della legge 21 dicembre 1999, n. 526
(legge comunitaria per il 1999), e cioè una norma che non ha diretta
attinenza al caso in esame, posto che essa si limita a parificare il
domicilio alla residenza ai fini dell'iscrizione agli albi
professionali o ad altri elenchi o registri. Tale norma, pertanto, ha
senza dubbio inciso sull'art. 8 del r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578,
ma solo ed esclusivamente nel senso che il registro speciale nel
quale il patrocinatore si deve iscrivere non è più necessariamente
quello tenuto dal Consiglio dell'Ordine del suo luogo di residenza
(cfr. l'art. 11 del r.d. 22 gennaio 1934, n. 37, contenente le norme
di attuazione della legge professionale forense).
3.3. - La corretta interpretazione dell'art. 8 del r.d.l. 27 novembre
1933, n. 1578: i conseguenti dubbi sulla sua legittimità
costituzionale.
Una volta stabilito che la norma in esame è tuttora vigente e
non dev'essere disapplicata, occorre individuare qual è la sua
esatta portata. Il compito non è difficile, posto che, come hanno
sottolineato le convenute, l'art. 8 della legge professionale forense
è chiaramente diretto a porre un duplice limite all'attività dei
patrocinatori legali: il primo è di carattere territoriale, e
consiste nel fatto che i patrocinatori possono esercitare la loro
attività solo "davanti ai tribunali del distretto nel quale è
compreso l'ordine circondariale che ha la tenuta del registro" nel
quale sono iscritti; il secondo è di tipo "qualitativo", nel senso
che il patrocinio è ammesso solo per le cause di minore importanza,
e cioè "limitatamente ai procedimenti che, in base alle norme
vigenti anteriormente alla data di efficacia del decreto legislativo
di attuazione della legge 16 luglio 1977, n. 254, rientravano nella
competenza del pretore".
In estrema sintesi i patrocinatori si trovano in una situazione
deteriore rispetto agli avvocati sia in relazione alla tipologia di
cause che possono trattare (limitata, per i primi, a quelle c.d. ex
pretorili), sia in relazione all'ambito territoriale in cui possono
operare (limitato, per i primi, ai tribunali del distretto di
appartenenza).
Non c'è dubbio che il primo limite trova piena giustificazione
nel fatto che i patrocinatori non hanno ancora superato l'esame di
Stato e, quindi, devono ritenersi tecnicamente meno preparati degli
avvocati. Tale minore preparazione, per conto, non può in alcun modo
giustificare il limite territoriale, posto che un patrocinatore è
per legge considerato in grado di curare la difesa di una parte in
una causa ex pretorile davanti al tribunale di Venezia (per fare un
esempio modellato sul caso in esame), non si vede perchè il medesimo
patrocinatore non debba essere considerato in grado di difendere la
stessa o altra parte in una causa analoga davanti al tribunale di
Trento.
Nè si può ritenere che il limite territoriale sia necessario
per porre "a disposizione della parte una professionista che, avendo
l'obbligo di risiedere nel capoluogo del circondario del tribunale è
più idoneo a svolgere con la necessaria tempestività l'attività
processuale di cui la parte è onerata, spesso collegata al rispetto
di termini perentori, e a rappresentare al giudice, con la necessaria
immediatezza, ogni esigenza di difesa" (così si esprimeva la Corte
costituzionale n. 54 del 1977 nel motivare sulla legittimità
costituzionale degli ormai abrogati artt. 5 e 6 del r.d.l. 27
novembre 1933, n. 1578). Il suddetto obbligo di residenza è infatti
venuto meno, come si è visto, per effetto dell'art. 16 della legge
21 dicembre 1999, n. 526; e in ogni caso l'argomento non è più
sostenibile dopo l'entrata in vigore della legge 24 febbraio 1997,
n. 27, che ha "liberalizzato" l'attività procuratoria degli avvocati
(partificandola a quella difensiva, da sempre esercitabile in tutto
il territorio nazionale).
Occorre allora verificare se esistano altre ragioni che
giustifichino il più ristretto ambito territoriale di attività dei
patrocinatori rispetto agli avvocati.
Le convenute, come si è detto, sostengono che tale limitazione
è del tutto ragionevole in quanto essa sarebbe strumentale
all'esercizio del potere di controllo sull'attività del singolo
professionista presso il quale viene svolta la pratica forense.
La tesi non convince.
Anzitutto perchè, se è vero che il caso più frequente è
quello in cui la pratica forense viene interamente svolta presso lo
studio e sotto il controllo di un avvocato, è anche vero che, dopo
il primo anno, essa può anche essere "svolta al di fuori dello
studio, esercitando, appunto, il patrocinio davanti alle preture e
trattando un determinato numero di questioni (art. 8 del d.P.R. 10
aprile 1990, n. 101)" (così Corte costituzionale 21 gennaio 1999,
n. 5). Sicchè è evidente che il controllo da parte del c.d. dominus
non è indefettibile, fermo restando che esso potrebbe comunque
essere di fatto esercitato anche rispetto all'attività svolta dal
patrocinatore al di fuori del distretto.
Allo stesso modo può benissimo estendersi pure all'attività
extra districtum il controllo da parte del Consiglio dell'Ordine di
appartenenza, così come del resto avviene per gli avvocati, ormai
liberi di svolgere la loro attività procuratoria in tutto il
territorio italiano (salvo l'obbligo di domiciliazione).
Oltretutto non si può neppure ritenere che il controllo del
Consiglio sull'attività extradistrettuale sia di fatto impossibile,
posto che esso può ovviamente essere stimolato da segnalazioni
provenienti dagli altri Consigli o direttamente dalle autorità
giurisdizionali interessate. Ciò fermo restando che le eventuali
difficoltà di ordine meramente materiale non potrebbe comunque
giustificare la compressione della sfera delle attività consentite
ai patrocinatori, già di per sè qualitativamente ridotta e
temporaneamente limitata in considerazione del non ancora avvenuto
superamento dell'esame di Stato.
Ad avviso di questo tribunale non esiste, quindi, una razionale
giustificazione del divieto di patrocinare extra districtum posto
dall'art. 8 del r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578. Detto divieto,
pertanto, pare dare luogo a una ingiustificata disparità di
trattamento tra la situazione degli avvocati e quella dei
patrocinatori; situazioni che limitatamente al profilo in esame
devono ritenersi uguali. Non pare infatti in assoluto condivisibile
l'affermazione di Cass. sezione unica 15 dicembre 1998, n. 12560,
secondo la quale gli avvocati e praticanti avvocati si trovano in
"situazioni del tutto disomogenee" in quanto i secondi non sono
titolari "di un vero e proprio status professionale". Non si vuole
certo negare che delle rilevanti differenze tra le due figure
esistano, ma più semplicemente sottolineare che dette differenze, se
sono giustamente considerate dal legislatore come motivo di
limitazione qualitativa e temporale dell'attività dei patrocinatori,
non appaiono per contro tali da giustificare la limitazione
territoriale della medesima attività, soprattutto una volta che è
venuto meno ogni vincolo territoriale all'attività procuratoria e
che non è più necessario risiedere nella città ove ha sede
l'Ordine di appartenenza.
Questo tribunale nutre pertanto il dubbio che il divieto per i
patrocinatori di esercitare extra districtum si risolva in una pura e
semplice discriminazione di matrice corporativa, tale da pregiudicare
la formazione professionale del praticante avvocato, posto che gli
impedisce di trattare procedimenti senz'altro utili al raggiungimento
del tetto minimo di 25 stabilito dall'art. 8 del d.P.R. 10 aprile
1990, n. 101.
Non pare inutile sottolineare, infine, che le considerazioni
sopra svolte non sembrano vanificate dagli argomenti utilizzati dalla
Corte costituzionale n. 61 del 1996 per respingere le questioni di
costituzionalità che il pretore di Monza aveva sollevato rispetto
all'allora vigente limitazione territoriale dell'attività dei
procuratori legali. Detti argomenti, infatti, devono certamente
essere oggetto di una nuova valutazione alla luce delle novità
apportate dalla legge n. 27 del 1997, posto che nella suddetta
pronuncia la stessa Corte dava atto dell'esistenza di "un vasto
movimento d'opinione, che ha trovato eco, tra l'altro, in numerose
proposte legislative, tende(nte) ad innovare tale disciplina (quella
dell'art. 5 del r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578), avuto anche
riguardo ai progressi tecnologici nel frattempo intervenuti, che
hanno profondamente modernizzato le comunicazioni e reso, perciò,
meno ineludibile la necessità di un rappresentante intra districtum,
salve le esigenze di elezione di domicilio. Tuttavia, la soluzione di
siffatto problema, come di quello, ad esso in qualche modo collegato,
che coinvolge l'essenza stessa della distinzione professionale tra
avvocati e procuratori, sfugge ad ogni sindacato di legittimità
costituzionale, rientrando nella discrezionalità di scelte
legislative".
Ed è proprio il fatto che la suddetta discrezionalità sia stata
esercitata nel senso di parificare la figura del procuratore legale a
quella dell'avvocato (e di eliminare qualsiasi vincolo territoriale
all'esercizio di quest'ultima professione) a far ritenere non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
del più volte citato art. 8 per violazione del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione.
Manifestamente infondate, per contro, paiono le altre censure
formulate dall'attrice: quella che fa riferimento agli artt. 4 e 35
della Costituzione perchè la Consulta ha già più volte chiarito
che la garanzia del diritto al lavoro non deve essere intesa nel
senso che non consenta al legislatore ordinario di regolarne
l'esercizio (così le citate pronunce n. 61/1996 e n. 54/1977);
quella che fa riferimento all'art. 16 della Costituzione perchè tale
norma riguarda la libertà di circolazione e di sostegno di ogni
cittadino su tutto il territorio nazionale e, pertanto, è del tutto
estranea ai temi sopra trattati.
4. - La rilevanza della questione di costituzionalità.
Come si è detto, il presente giudizio è stato instaurato con la
notifica di un atto di citazione redatto e sottoscritto solo dal
dott. Luca Gadenz, e cioè da un praticante avvocato abilitato al
patrocinio iscritto nel relativo registro speciale tenuto dal
Consiglio dell'Ordine presso il tribunale di Venezia.
Si è pure detto che questo tribunale fa parte del distretto
della Corte d'appello di Trento.
È pertanto evidente che il caso in esame ricade in pieno nel
divieto posto dall'art. 8 del r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, con
la conseguenza che, ove fossero ritenuti infondati i dubbi di
costituzionalità sopra evidenziati, dovrebbe trovare applicazione il
costante orientamento giurisprudenziale che ritiene affetti da
nullità insanabile (come tale rilevabile d'ufficio in ogni stato e
grado del processo) gli atti processuali sottoscritti da procuratore
esercitante extra districtum (tra le tante cfr. Cass. 22 giugno 1994,
n. 5967; Cass. 14 aprile 1994, n. 3491; Cass. 23 gennaio 1993,
n. 799; Cass. 13 maggio 1991, n. 5320).
In altre parole: se si intendesse costituzionalmente legittimo
l'art. 8 del r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, questo giudizio
dovrebbe essere definito con una sentenza meramente processuale
dichiarante la nullità dell'atto di citazione; se per conto si
ritenesse incostituzionale la suddetta norma si dovrebbe invece
esaminare il merito della causa.
Non pare pertanto seriamente discutibile la rilevanza della
questione di costituzionalità prospettata rispetto al presente
giudizio, il quale deve quindi essere sospeso ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, sino alla risoluzione di tale
questione da parte della Consulta.

P. Q. M.
Il tribunale di Trento, sezione distaccata di Borgo Valsugana, in
persona del dott. Gianfranco Criscione, così provvede:
dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la risoluzione della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 2, del r.d.l. 27 novembre 1933,
n. 1578, con riferimento all'art. 3 della Costituzione, nella parte
in cui limita il patrocinio dei praticanti avvocati ai tribunali del
distretto nel quale è compreso l'ordine circondariale che ha la
tenuta del registro cui sono iscritti;
sospende il giudizio sino alla pronuncia della Corte;
manda alla cancelleria per la notifica della presente
ordinanza alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè per la sua comunicazione ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Borgo Valsugana, addì 21 dicembre 2000
Il giudice: Criscione
01C0382