1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 3-5-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 79 SENTENZA 7 marzo - 27 aprile 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Appalti pubblici - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Contratti relativi a lavori di importo inferiore a 500.000,00 euro - Polizze assicurative dovute dall'esecutore - Possibile esonero dalla stipulazione delle dette polizze per l'aggiudicatario munito di polizza generica di responsabilita' civile - Violazione dei limiti alla competenza statutaria in materia di lavori pubblici di interesse provinciale - Illegittimita' costituzionale. Comunicazione e informazione - Comunicazioni elettroniche - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Banda larga - Azioni per la sua promozione - Ricorso del Governo - Denunciata violazione degli obblighi derivanti dal diritto europeo, della competenza esclusiva statale nelle materie dei rapporti dello Stato con l'Unione europea e di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, della competenza concorrente nelle materie del governo del territorio e dell'ordinamento della comunicazione, dei principi che attengono all'attribuzione delle funzioni amministrative, del principio di leale collaborazione, nonche' eccedenza dalla competenza statutaria - Cessazione della materia del contendere. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 luglio 2021, n. 5, artt. 26 e 33. - Costituzione, artt. 117, commi primo, secondo, lettere a), l) e m), e terzo, 118, nonche' principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120; statuto speciale del Trentino-Alto Adige, artt. 8 e 9. (T-230079) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 3-5-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 26 e 33
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 luglio 2021, n. 5
(Modifiche a leggi provinciali in materia di procedimento
amministrativo, cultura, enti locali, uffici provinciali e personale,
formazione professionale, istruzione, utilizzo delle acque pubbliche,
agricoltura, tutela del paesaggio e dell'ambiente, territorio e
paesaggio, servizio antincendio e protezione civile, difesa del suolo
e opere idrauliche, ordinamento forestale, esercizi pubblici,
commercio, artigianato, guide alpine e guide sciatori, appalti,
igiene e sanità, banda larga, trasporti, politiche sociali,
assistenza e beneficenza, edilizia abitativa), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 26
settembre 2021, depositato in cancelleria il 30 settembre 2021,
iscritto al n. 52 del registro ricorsi 2021 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udita nell'udienza pubblica del 7 marzo 2023 la Giudice relatrice
Emanuela Navarretta;
uditi l'avvocato dello Stato Emanuele Feola per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Luca Graziani per la Provincia
autonoma di Bolzano;
deliberato nella camera di consiglio del 7 marzo 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 30 settembre 2021, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 26 della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 23 luglio 2021, n. 5 (Modifiche a leggi provinciali in
materia di procedimento amministrativo, cultura, enti locali, uffici
provinciali e personale, formazione professionale, istruzione,
utilizzo delle acque pubbliche, agricoltura, tutela del paesaggio e
dell'ambiente, territorio e paesaggio, servizio antincendio e
protezione civile, difesa del suolo e opere idrauliche, ordinamento
forestale, esercizi pubblici, commercio, artigianato, guide alpine e
guide sciatori, appalti, igiene e sanità, banda larga, trasporti,
politiche sociali, assistenza e beneficienza, edilizia abitativa),
per violazione degli artt. 8 e 9 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), in relazione all'art. 103 del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici),
nonchè dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Con il medesimo ricorso è stato altresì impugnato l'art. 33
della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021, in riferimento agli artt. 8
e 9 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige, all'art. 117, commi
primo, secondo, lettere a) e m), e terzo, Cost., all'art. 118 Cost. e
al principio di leale collaborazione, desumibile dagli artt. 5 e 120
Cost.
2.- Il ricorrente riferisce che l'art. 26 della legge prov.
Bolzano n. 5 del 2021 ha introdotto una disciplina relativa alle
polizze assicurative dovute dall'esecutore di contratti pubblici
d'appalto, che lederebbe la competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia «ordinamento civile» e che violerebbe gli artt. 8
e 9 dello statuto speciale, ponendosi in contrasto con l'art. 103
cod. contratti pubblici, recante un principio dell'ordinamento
giuridico della Repubblica e una norma fondamentale di riforma
economico-sociale.
2.1.- L'Avvocatura generale dello Stato ritiene, in particolare,
che l'art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021 contrasti con
l'art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici, il quale prevede che -
in occasione della consegna dei lavori - l'appaltatore debba
stipulare e consegnare alla stazione appaltante polizze assicurative,
che la tengano indenne dai pregiudizi che possa subire a causa del
danneggiamento oppure della distruzione totale o parziale di impianti
e opere, anche preesistenti, verificatasi nel corso dell'esecuzione
dei lavori, e che coprano altresì l'eventuale responsabilità civile
per danni causati a terzi nel corso di tale esecuzione.
Il ricorrente evidenzia come la disposizione provinciale,
riferendosi ad appalti per lavori di valore inferiore a 500.000 euro,
deroghi a quanto richiesto dall'art. 103, comma 7, cod. contratti
pubblici, stabilendo che le stazioni appaltanti «prescindono dal
richiedere all'esecutore dei lavori» le citate polizze assicurative,
purchè quest'ultimo disponga di una polizza generica contro la
responsabilità civile.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la legislazione
statale consentirebbe, viceversa, un esonero dagli obblighi previsti
dall'art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici soltanto nei casi
indicati dal comma 11 dello stesso art. 103, ovvero «per gli appalti
da eseguirsi da operatori economici di comprovata solidità nonchè
per le forniture di beni che per la loro natura, o per l'uso speciale
cui sono destinati, debbano essere acquistati nel luogo di produzione
o forniti direttamente dai produttori o di prodotti d'arte,
macchinari, strumenti e lavori di precisione l'esecuzione dei quali
deve essere affidata a operatori specializzati».
Inoltre, la disposizione provinciale avrebbe invertito il
rapporto fra regola ed eccezione desumibile dal combinato disposto
dei commi 7 e 11 dell'art. 103, sopra richiamato, in quanto «secondo
la disciplina statale la regola [sarebbe] data dalla prestazione
della garanzia e l'eccezione dalla facoltà attribuita alle stazioni
appaltanti di prescindere da essa, qualora [...] ricorrano casi
specifici debitamente motivati, anche in relazione al miglioramento
del prezzo di aggiudicazione. Al contrario, secondo la disciplina
censurata, la regola [sarebbe] l'esonero dalla prestazione della
garanzia e l'eccezione l'acquisizione della medesima "in casi
eccezionali e previa idonea motivazione"».
2.2.- Di conseguenza, secondo il ricorrente, l'art. 26 della
legge prov. Bolzano n. 5 del 2021, nell'esonerare l'aggiudicatario
dall'obbligo di stipulare e consegnare le polizze assicurative, di
cui all'art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici, qualora sia
munito di polizza generica contro la responsabilità civile,
configurerebbe un regime «palesemente incompatibile con [la
disciplina] recata dal legislatore statale», in quanto tale generica
polizza non coprirebbe i rischi specifici contemplati dall'art. 103,
comma 7, cod. contratti pubblici. Al contempo, la disposizione
impugnata avrebbe rovesciato il rapporto regola-eccezione previsto
dai commi 7 e 11 del medesimo art. 103.
La deroga introdotta con l'art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5
del 2021 non troverebbe, pertanto, «alcun fondamento normativo nello
Statuto di autonomia» e «invad[erebbe] le competenze legislative
attribuite allo Stato in via esclusiva dall'articolo 117, comma 2,
lettera l), della Costituzione in materia di "ordinamento civile"».
3.- Viene impugnato anche l'art. 33 della legge prov. Bolzano n.
5 del 2021, che introduce nell'art. 1 della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 19 gennaio 2012, n. 2 (Promozione della banda
larga sul territorio della provincia) i commi da 2 a 6, volti a
definire le azioni necessarie a promuovere la banda larga nel
territorio della Provincia.
Il ricorrente riporta che la disposizione impugnata
interferirebbe con «il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza,
approvato dal Consiglio dei Ministri il 29 aprile 2021 in esecuzione
del Regolamento (UE) 2021/241, e segnatamente con la Missione 1 (C2,
investimento 3)», dedicata alle reti ultraveloci e finalizzata a
garantire «una connettività a 1Gbps per secondo per tutti e la piena
copertura 5G delle aree popolate».
Nel perseguire simili obiettivi - precisa l'Avvocatura generale
dello Stato - il Comitato interministeriale per la transizione
digitale avrebbe approvato la strategia italiana per la banda
ultra-larga, con la quale sarebbero state individuate le azioni
idonee a conseguire i risultati di trasformazione digitale indicati
dalla Commissione europea. Gli interventi comprenderebbero il
completamento del piano di copertura delle "zone bianche" e delle
misure a sostegno della domanda, oltre a prevedere ulteriori piani
per coprire le aree in cui l'offerta di infrastrutture e di servizi
digitali ad altissima velocità sia assente o insufficiente.
In particolare, secondo il ricorrente, il primo dei piani di
intervento previsto dalla citata strategia - «Italia a 1 Giga»,
finanziato con le risorse stanziate nel Piano nazionale di ripresa e
resilienza - mirerebbe a fornire «connettività ad almeno 1 Gbit/s in
download e 200 Mbit/s in upload alle unità immobiliari che, a
seguito della mappatura delle infrastrutture presenti o pianificate
al 2026 dagli operatori di mercato, sono risultate non coperte da
almeno una rete in grado di fornire in maniera affidabile velocità
di connessione in download pari o superiori a 300 Mbit/s». Tale
obiettivo comprenderebbe anche il territorio della Provincia autonoma
di Bolzano, in quanto la strategia adottata sarebbe quella di
applicare la soglia di 300 megabit per secondo in modo omogeneo per
tutti gli utenti, sì da rendere efficiente l'utilizzo di risorse
pubbliche del PNRR. La scelta del modello di intervento da adottare
per l'attuazione del piano in esame sarebbe strettamente correlata
all'esito dell'attività di mappatura, che, dunque, dovrebbe essere
unitaria, al fine di garantire il raggiungimento di economie di
scala.
Infine, il ricorrente riferisce che il piano dovrà essere
completato entro la prima metà del 2026 a livello nazionale, sulla
base di uno specifico cronoprogramma, di cui «si dovrà dare conto
alla Commissione europea, nel rispetto delle scadenze intermedie
previste nell'ambito del PNRR».
3.1.- Tanto premesso, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene
che l'art. 33 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021 andrebbe a
interferire con le misure previste dal Governo, rischiando di
compromettere il conseguimento degli obiettivi direttamente stabiliti
dal regolamento europeo e di determinare la perdita delle risorse
stanziate dall'Unione.
Di conseguenza, la norma oggetto di impugnazione contrasterebbe
con l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto «- pregiudicando il
raggiungimento degli obiettivi fissati in sede europea -
comport[erebbe] una evidente violazione "dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario"». Per le stesse ragioni, l'art. 33
impugnato cagionerebbe un vulnus anche all'art. 117, secondo comma,
lettera a), Cost. e agli artt. 8 e 9 dello statuto reg. Trentino-Alto
Adige.
3.2.- Ricondotti gli interventi programmati a un servizio di
interesse economico generale, il ricorrente dubita della legittimità
costituzionale del citato art. 33 anche in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., che riserva la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali alla competenza legislativa statale esclusiva.
3.3.- In subordine, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che
l'art. 33 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021 sia attinente alle
materie «governo del territorio» e «ordinamento della comunicazione»
e che l'attuazione della banda larga e ultra-larga non possa essere
realizzata in modo parcellizzato, bensì spetti al legislatore
statale in sussidiarietà (viene richiamata, in proposito, la
sentenza di questa Corte n. 163 del 2012).
Di riflesso, «considerata la rilevanza del progetto strategico di
individuazione degli interventi finalizzati alla realizzazione delle
infrastrutture di telecomunicazione da banda larga ed ultralarga e la
sua diretta incidenza sul territorio e quindi sulle relative
competenza regionali», l'Avvocatura ritiene che l'art. 33 impugnato
violi anche gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.,
oltre che il principio di leale collaborazione, desumibile dagli
artt. 5 e 120 Cost.
4.- Con memoria depositata il 23 aprile 2022, l'Avvocatura
generale dello Stato illustra e sviluppa ulteriormente i motivi di
ricorso già proposti.
In particolare, in relazione all'art. 26 della legge prov.
Bolzano n. 5 del 2021, il ricorrente ribadisce il carattere
derogatorio della disciplina impugnata rispetto all'art. 103, comma
7, cod. contratti pubblici, senza che ciò trovi giustificazione nel
comma 11 dello stesso art. 103.
Quanto all'art. 33 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021, dopo
aver ripercorso gli ultimi interventi statali in materia di banda
larga e ultra-larga, l'Avvocatura afferma che «le disposizioni
oggetto di censura interferiscono con l'ambito degli interventi
programmati dal Governo e rischiano, quindi, di pregiudicare la
strategia nazionale di copertura del territorio con reti
ultraveloci», adottata in esecuzione del regolamento (UE) n.
241/2021, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio
2021, che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza.
5.- La Provincia autonoma di Bolzano si è costituita in
giudizio, eccependo l'inammissibilità e comunque la non fondatezza
delle questioni.
5.1.- In particolare, rileva l'inammissibilità delle questioni
promosse con riguardo all'art. 26 legge prov. Bolzano n. 5 del 2021,
«in quanto la difesa erariale fa[rebbe] assurgere tutte le
disposizion[i] del Codice dei contratti pubblici [...]
indistintamente a norme fondamentali di riforma economico-sociale
[...], senza tenere minimamente conto delle competenze attribuite
alla Provincia».
5.2.- Nel merito, la Provincia autonoma insiste per la non
fondatezza delle questioni relative all'art. 26. A tal proposito,
ribadisce che «non tutte le disposizioni contenute in una legge di
riforma economico-sociale possono ritenersi vincolanti per
l'esercizio della potestà esclusiva, ma solo quelle che assurgono a
principi generali di riforma». Di talchè la previsione impugnata non
si porrebbe in violazione di alcuna norma di riforma
economico-sociale: del resto, l'unico principio che potrebbe essere
desunto dall'art. 103 cod. contratti pubblici sarebbe «quello che il
soggetto affidatario sia munito di polizza assicurativa, presupposto
che [verrebbe] chiesto anche dalla norma provinciale qui impugnata».
L'art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021 avrebbe,
peraltro, facilitato la partecipazione alle procedure di gara
introducendo misure pro-concorrenziali, in linea con quanto disposto
dall'art. 1 del decreto legislativo 7 settembre 2017, n. 162 (Norme
di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol in materia di contratti pubblici).
In ogni caso, la disposizione avrebbe natura «squisitamente
organizzativa, di indubbia competenza della Provincia autonoma di
Bolzano».
5.3.- La difesa provinciale analizza, di seguito, le ragioni
della non fondatezza delle questioni prospettate con riguardo
all'art. 33 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021.
5.3.1.- In relazione alla presunta violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., la difesa argomenta nel senso che la norma
avrebbe quale obiettivo la promozione, nel territorio della Provincia
autonoma di Bolzano, della diffusione della banda ultra-larga, con
espresso riferimento alle sole "zone bianche". Diversamente, il Piano
«Italia a 1 Giga» riguarderebbe unicamente le case sparse nelle altre
zone.
Inoltre, per le prime, le concessioni attribuite a livello
statale da Infratel spa non contemplerebbero il territorio della
Provincia autonoma di Bolzano, poichè «in sede di accordo quadro
sancito in Conferenza Stato-Regioni l'11 febbraio 2016 si [sarebbe]
concordemente stabilito che la Provincia autonoma avrebbe
direttamente provveduto alla estensione della banda larga nelle zone
bianche, anche sulla base di risorse attribuite dallo Stato».
Da ciò, la Provincia deduce che la disposizione impugnata non
eccederebbe la competenza legislativa attribuita alla Provincia
autonoma di Bolzano nella materia «ordinamento della comunicazione»,
che demanda allo Stato la definizione dei soli principi fondamentali,
predisposti dal codice delle comunicazioni elettroniche (decreto
legislativo 1° agosto 2003, n. 259, recante «Codice delle
comunicazioni elettroniche»). Quest'ultimo avrebbe previsto che «lo
sviluppo del settore [debba] essere concordato in sede di conferenza
unificata» e avrebbe altresì attribuito alle regioni e alle province
autonome la competenza su una serie di profili indicati all'art. 5
(recte: art. 8), comma 2, del d.lgs. n. 259 del 2003.
La difesa regionale ne inferisce l'ulteriore errore in cui
sarebbe incorsa l'Avvocatura dello Stato, circa l'estraneità della
Provincia rispetto alla materia e sostiene, al contrario, che «le
Regioni e le Province autonome hanno il dovere di assicurare a
livello territoriale di riferimento le condizioni perchè il
pluralismo dei mezzi di informazione possa trovare effettivo
compimento».
Ritiene, quindi, che il Comitato interministeriale per la
transizione digitale non avrebbe potuto operare a prescindere da una
decisione preliminare della Conferenza per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, posto che
in materia risultava già vigente un accordo-quadro raggiunto in
quella sede l'11 febbraio 2016: sarebbero, pertanto, illegittime le
deliberazioni 25 maggio 2021, 27 luglio 2021 e 11 ottobre 2021 del
Comitato interministeriale.
5.3.2.- Peraltro - precisa ancora la difesa provinciale - «[l]e
norme impugnate dal Governo non introdu[rrebbero] una disciplina
differente da quella contenuta nelle fonti statali, di cui al d.lgs.
n. 259 del 2003 e al decreto legislativo 15 febbraio 2016, n. 33
(Attuazione della direttiva 2014/61/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 15 maggio 2014, recante misure volte a ridurre i costi
dell'installazione di reti di comunicazione elettronica ad alta
velocita'), e neppure stabili[rebbero] o prefigur[rerebbero]
modalità di sviluppo della banda larga in contrasto con i principi
europei».
Infine, non potrebbe sostenersi che lo Stato abbia assunto in
sussidiarietà il progetto "banda ultra-larga", in quanto le aree del
territorio sulle quali la Provincia autonoma intende sviluppare la
banda larga non sarebbero nemmeno considerate a livello statale.
In ogni caso - conclude la Provincia - non si potrebbe ritenere
che il PNRR sia un documento preclusivo di altri virtuosi interventi
pubblici, che concorrano nel senso auspicato dal medesimo piano.
5.3.3.- Quanto alla pretesa violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera a), Cost., la Provincia autonoma argomenta la non
fondatezza, evocando l'inconferenza di tale parametro costituzionale:
la norma impugnata «si limit[erebbe] a consentire la realizzazione
sul territorio di interventi infrastrutturali che avranno le previe
autorizzazioni statali (di cui al Codice delle comunicazioni
elettroniche) e il previo riscontro degli uffici dell'Unione
europea».
A parere della difesa, neppure sussisterebbe un contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., «posto che l'intervento
provinciale intende[rebbe] coprire proprio zone che non sarebbero
coperte dai piani statali».
Infine, non risulterebbe nemmeno leso il principio di leale
collaborazione, dal momento che l'intervento legislativo provinciale
sarebbe frutto del citato accordo quadro, raggiunto nella Conferenza
Stato, Regioni e Province autonome dell'11 febbraio 2016.
6.- Il 17 maggio 2022, è stato chiesto congiuntamente dalle
parti un rinvio di sei mesi dell'udienza di merito, già fissata per
il 24 maggio 2022, poichè in pendenza del ricorso sono state avviate
trattative per la soluzione stragiudiziale della vertenza.
7.- Il 14 febbraio 2023, la Provincia autonoma di Bolzano ha
depositato una memoria, in cui ha dato atto che, all'esito delle
trattative intercorse con lo Stato, l'art. 9 della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 9 gennaio 2023, n. 1 (Disposizioni
collegate alla legge di stabilità provinciale per l'anno 2023) ha
abrogato i commi 2, 3, 4, 5 e 6 dell'art. 1 della legge prov. Bolzano
n. 2 del 2012, «a decorrere dalla data di entrata in vigore
dell'articolo 33 della legge provinciale 23 luglio 2021, n. 5».
La difesa provinciale ha precisato che il testo della nuova norma
«rispecchia, per contenuto, quanto richiesto dall'odierna ricorrente
ai fini della trattativa stragiudiziale in esame. Inoltre,
l'abrogazione dell'impugnato articolo 33 della Legge provinciale 23
luglio 2021, n. 5, abrogazione con effetti retroattivi a far tempo
dall'entrata in vigore della stessa Legge provinciale 23 luglio 2021,
n. 5, dà certezza del fatto che la norma qui impugnata avanti alla
Corte costituzionale sub R.G. 52/2021, 1) non abbia avuto medio
tempore alcuna applicazione; 2) nè potrà mai averne alcuna».
Di conseguenza, la Provincia ha chiesto a questa Corte la
dichiarazione della cessazione della materia del contendere, essendo
soddisfatte entrambe le condizioni richieste dalla giurisprudenza
costituzionale, ovvero la modifica satisfattiva e la prova della
mancata applicazione della norma medio tempore.
8.- All'udienza le parti hanno insistito per le conclusioni
rassegnate nei rispettivi scritti difensivi e l'Avvocatura generale
dello Stato ha avallato la richiesta della Provincia autonoma di
dichiarare cessata la materia del contendere in relazione alle
questioni poste sull'art. 33 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso depositato il 30 settembre 2021, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021,
per violazione degli artt. 8 e 9 dello statuto reg. Trentino-Alto
Adige, in relazione all'art. 103 cod. contratti pubblici, e dell'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.
Con lo stesso ricorso ha altresì impugnato l'art. 33 della legge
prov. Bolzano n. 5 del 2021, in riferimento agli artt. 8 e 9 dello
statuto reg. Trentino-Alto Adige, all'art. 117, commi primo, secondo,
lettere a) e m), e terzo, Cost., all'art. 118 Cost. e al principio di
leale collaborazione, desumibile dagli artt. 5 e 120 Cost.
2.- L'art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021 dispone
che, «[d]opo il comma 13 dell'articolo 27 della legge provinciale 17
dicembre 2015, n. 16, sono aggiunti i seguenti commi 14 e 15: "14.
Nel caso di procedure di gara per l'affidamento di lavori di importo
inferiore a 500.000,00 euro, le stazioni appaltanti prescindono dal
richiedere all'esecutore dei lavori una polizza di assicurazione che
copra i danni subiti dalle stesse a causa del danneggiamento o della
distruzione totale o parziale di impianti e opere nel corso
dell'esecuzione dei lavori, nonchè che assicuri le medesime contro
la responsabilità civile per danni causati a terzi nel corso
dell'esecuzione dei lavori, a condizione che il soggetto affidatario
sia munito di polizza generica di responsabilità civile. 15. Le
stazioni appaltanti possono comunque, in casi eccezionali e previa
idonea motivazione, richiedere la polizza di assicurazione di cui al
comma 14"».
3.- Il ricorrente riferisce che l'art. 26 della legge prov.
Bolzano n. 5 del 2021 ha introdotto una disciplina delle polizze
assicurative dovute dall'esecutore di contratti pubblici d'appalto,
che invaderebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella
materia «ordinamento civile» e che, in violazione degli artt. 8 e 9
dello statuto speciale, contrasterebbe con l'art. 103 cod. contratti
pubblici, recante un principio dell'ordinamento giuridico dello Stato
e una norma fondamentale di riforma economico-sociale.
4.- La difesa provinciale, costituitasi in giudizio, ha eccepito
l'inammissibilità delle questioni promosse con riguardo all'art. 26
della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021, «in quanto la difesa
erariale fa[rebbe] assurgere tutte le disposizion[i] del Codice dei
contratti pubblici [...] indistintamente a norme fondamentali di
riforma economico-sociale [...], senza tenere minimamente conto delle
competenze attribuite alla Provincia».
4.1.- L'eccezione non è fondata.
È orientamento costante di questa Corte quello secondo cui il
ricorrente ha l'onere di individuare le disposizioni impugnate e i
parametri costituzionali, dei quali lamenta la violazione, nonchè di
svolgere una motivazione che non sia meramente assertiva e che rechi
una specifica e congrua indicazione delle ragioni per le quali vi
sarebbe il contrasto con i parametri evocati (ex plurimis, sentenze
n. 23 del 2022, n. 25 del 2020, n. 261 e n. 32 del 2017, nonchè n.
239 del 2016).
Nel caso di specie, il ricorso statale richiama i parametri
statutari e, in tale quadro normativo, individua nell'art. 103, comma
7, cod. contratti pubblici una norma fondamentale di riforma
economico-sociale, nonchè un principio dell'ordinamento giuridico,
il cui fine viene individuato nell'esigenza di assicurare la
copertura di specifici rischi connessi all'esecuzione dei contratti
pubblici di appalto, fatta salva la facoltà di non richiedere
garanzie nei soli casi indicati dal comma 11.
Il ricorso, evidenziando come il legislatore provinciale
introduca una deroga all'art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici e
inverta il rapporto regola-eccezione previsto dal combinato disposto
dei commi 7 e 11 del citato articolo, argomenta, seppure in sintesi,
le ragioni del contrasto con le competenze conferite alla Provincia
autonoma dagli artt. 8 e 9 dello statuto speciale.
Quanto alla possibilità di ascrivere l'art. 103, commi 7 e 11,
cod. contratti pubblici al novero delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale, questo, a ben vedere, è «profilo che investe il
merito delle questioni» (sentenza n. 24 del 2022).
5.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021, promossa in
riferimento all'art. 8 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige, è
fondata.
6.- L'art. 8, numero 17), dello statuto speciale assegna alla
Provincia autonoma di Bolzano, entro i limiti indicati dall'art. 4
del medesimo statuto, la competenza legislativa primaria nella
materia «lavori pubblici di interesse provinciale».
L'esercizio di tale competenza deve, pertanto, svolgersi «[i]n
armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica e con il rispetto [...] delle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali» (art. 4).
In attuazione poi dello statuto speciale, l'art. 1, comma 1, del
d.lgs. n. 162 del 2017 ha, altresì, stabilito che «[l]e province
autonome di Trento e di Bolzano disciplinano con legge provinciale,
nel rispetto della normativa dell'Unione europea e delle norme
legislative fondamentali di riforma economico-sociale, ivi comprese
quelle che stabiliscono i livelli minimi di regolazione richiesti dal
diritto dell'Unione europea in materia di appalti e concessioni, le
procedure di aggiudicazione e i contratti pubblici, compresa la fase
della loro esecuzione, relativi a lavori, servizi e forniture ai
sensi dell'articolo 8, comma 1, numeri 1) e 17) del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, attenendosi al
predetto principio di cui all'articolo 32, comma 1, lettera c), della
legge 24 dicembre 2012, n. 234».
Questa Corte, nel valutare l'esercizio da parte di regioni a
statuto speciale e di province autonome di competenze legislative
primarie in materia di lavori pubblici, ha ascritto ai principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica anche profili basilari
del diritto dei contratti «relativi, soprattutto, alle fasi di
conclusione ed esecuzione del[l']appalto, che devono essere uniformi
su tutto il territorio nazionale, in ragione dell'esigenza di
assicurare il rispetto del principio di uguaglianza [...]" (sentenza
n. 114 del 2011)» (sentenza n. 74 del 2012; in senso analogo,
sentenze n. 269 del 2014, n. 187 del 2013 e n. 221 del 2010).
Occorre, infatti, «garantire l'uniformità nel territorio nazionale
delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra
privati e, come tali, si impongono anche alle Regioni a statuto
speciale» e alle province autonome (così puntualizza la sentenza n.
189 del 2007; nello stesso senso sentenze n. 23 del 2022 e n. 43 del
2011).
Inoltre, sempre relativamente alle fasi di conclusione e di
esecuzione del contratto pubblico d'appalto, questa Corte ha rilevato
la possibile presenza di istituti, che «rispondono ad interessi
unitari e che - implicando valutazioni [...] che non tollerano
discipline differenziate nel territorio dello Stato - possono
ritenersi espressione del limite rappresentato dalle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali» (sentenza n. 221 del
2010).
Ebbene, a fronte dell'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 162 del 2017
- disposizione attuativa dello statuto speciale che, come sopra
anticipato, assegna alle Province autonome di Trento e di Bolzano la
disciplina dei contratti pubblici, compresa la fase della loro
esecuzione -, occorre sottolineare, da un lato, che tale previsione
richiama testualmente il necessario rispetto delle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali (sentenza n. 23 del 2022) e, da un
altro lato, che la medesima disposizione si colloca nel solco
dell'armonia con la Costituzione e con i principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica (art. 4 dello statuto speciale), compresi
quelli attinenti ad aspetti basilari della disciplina contrattuale,
che richiamano esigenze «di uniformità di trattamento, nell'intero
territorio nazionale», in conformità con «il principio
costituzionale di eguaglianza» (sentenza n. 23 del 2022, che cita sul
punto la sentenza n. 43 del 2011).
7.- L'art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021,
riferendosi ai contratti pubblici di appalto relativi a lavori di
importo inferiore a 500.000 euro, prevede che l'aggiudicatario, se
munito di polizza generica di responsabilità civile, sia esonerato
dall'obbligo di stipulare e consegnare due specifiche tipologie di
polizze assicurative, che, viceversa, in base alla disciplina
statale, l'appaltatore è tenuto a fornire.
La disposizione provinciale stabilisce, infatti, che «le stazioni
appaltanti prescindono dal richiedere all'esecutore dei lavori una
polizza di assicurazione che copra i danni subiti dalle stesse a
causa del danneggiamento o della distruzione totale o parziale di
impianti e opere nel corso dell'esecuzione dei lavori, nonchè che
assicuri le medesime contro la responsabilità civile per danni
causati a terzi nel corso dell'esecuzione dei lavori».
Solo in casi eccezionali e previa idonea motivazione, le stazioni
appaltanti possono - sempre secondo il dettato della disposizione
provinciale - richiedere le citate polizze assicurative.
7.1.- Con tale disciplina, l'art. 26 della legge prov. Bolzano n.
5 del 2021 introduce una deroga al nucleo essenziale dell'art. 103,
comma 7, cod. contratti pubblici, norma il cui contenuto e le cui
funzioni devono essere attentamente vagliati.
7.1.1.- La previsione statale regola un duplice obbligo a
contrarre che discende, ex lege, quale effetto del contratto pubblico
d'appalto.
In particolare, l'art. 103, comma 7, dispone che l'appaltatore
aggiudicatario ha l'obbligo di stipulare e consegnare alla stazione
appaltante polizze assicurative volte a coprire due specifici rischi.
Una prima polizza deve tenere indenne il committente dai danni subiti
«a causa del danneggiamento o della distruzione totale o parziale di
impianti ed opere, anche preesistenti, verificatisi nel corso
dell'esecuzione dei lavori». Una seconda polizza deve assicurare «la
stazione appaltante contro la responsabilità civile per danni
causati a terzi nel corso dell'esecuzione dei lavori».
La disposizione statale, oltre a individuare il contenuto dei due
obblighi che integrano ex lege il contratto d'appalto, regola il
termine del loro adempimento - «almeno dieci giorni prima della
consegna dei lavori» - e determina, altresì, l'ammontare delle
coperture assicurative e la loro durata.
Relativamente alla polizza concernente i rischi da distruzione
totale o parziale di impianti e opere in corso di lavori, l'art. 103,
comma 7, prevede che «[n]ei documenti e negli atti a base di gara o
di affidamento è stabilito l'importo della somma da assicurare che,
di norma, corrisponde all'importo del contratto stesso qualora non
sussistano motivate particolari circostanze che impongano un importo
da assicurare superiore»; per la polizza contro la responsabilità
civile per danni causati a terzi il massimale è, invece, «pari al
cinque per cento della somma assicurata per le opere con un minimo di
500.000 euro ed un massimo di 5.000.000 di euro».
Inoltre, viene fissata per legge la durata della copertura
assicurativa, che deve decorrere dalla data di consegna dell'opera
per poi cessare con l'emissione del certificato di collaudo
provvisorio o del certificato di regolare esecuzione o comunque
trascorsi dodici mesi dalla data di ultimazione dei lavori risultante
dal relativo certificato.
7.1.2.- L'art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici racchiude,
nel proprio nucleo essenziale, una norma fondamentale di riforma
economico-sociale.
I tratti identificativi di quest'ultima si rinvengono
nell'esigenza, perseguita dal legislatore statale, di garantire
interessi generali attraverso un adeguato livello di protezione delle
pubbliche amministrazioni committenti, che si riflette proprio sulla
specificità dei rischi che vanno assicurati. Da un lato, il
legislatore prescrive che le stazioni appaltanti siano tenute indenni
da danni materiali, cagionati dall'appaltatore, in relazione
all'esecuzione dell'appalto. Da un altro lato, intende preservare le
pubbliche amministrazioni da eventuali obblighi risarcitori, cui
possano essere tenute nei confronti di terzi, che abbiano subito
danni nel corso e per effetto dell'esecuzione dei lavori, così
rafforzando, al contempo, anche la tutela dei terzi.
Risulta, allora, evidente come la previsione dell'obbligo di
copertura proprio degli specifici rischi sopra richiamati si imponga
a difesa di interessi generali, che vanno garantiti con uniformità a
livello nazionale.
Nè può tacersi che il contenuto dell'art. 103, comma 7, cod.
contratti pubblici è stato testualmente riprodotto nell'art. 117,
comma 10, del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei
contratti pubblici in attuazione dell'articolo 1 della legge 21
giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti
pubblici), entrato in vigore il 1° aprile 2023.
Questo conferma il ruolo che la disposizione riveste nell'ambito
di quella riforma complessiva che, con successivi interventi (nel
1994, nel 2006, nel 2016 e, da ultimo, nel 2023), ha incisivamente
innovato il settore dei «lavori pubblici [...] che, negli aspetti
disciplinati dalla riforma, assume importanza nazionale e richiede
l'attuazione di principi uniformi su tutto il territorio del Paese»
(sentenza n. 482 del 1995; in senso analogo, ex multis, sentenze n.
23 del 2022, n. 166 del 2019, n. 263 del 2016, n. 36 del 2013, n. 74
del 2012, n. 328, n. 184 e n. 114 del 2011, n. 221 e n. 45 del 2010).
7.2.- Individuati, nel contenuto essenziale dell'art. 103, comma
7, cod. contratti pubblici, i tratti identificativi di una norma
fondamentale di riforma economico-sociale, deve ulteriormente
sottolinearsi che lo strumento con cui l'interesse generale protetto
dalla norma risulta veicolato è costituito da un aspetto
fondamentale della disciplina contrattuale.
L'interesse generale si traduce, infatti, nella previsione di un
meccanismo legale di integrazione del contenuto del contratto
pubblico d'appalto, dal quale scaturiscono ex lege gli obblighi di
cui all'art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici. Tale disposizione
coinvolge, dunque, un profilo basilare del contratto, relativo alla
sua efficacia, prima ancora che alla sua esecuzione, profilo che non
è suscettibile di differenziazioni nel territorio nazionale.
7.3.- Chiariti il senso e la portata dell'art. 103, comma 7, cod.
contratti pubblici, emerge come l'art. 26 della legge prov. Bolzano
n. 5 del 2021 diverga da tale disciplina non relativamente a profili
secondari o marginali, ma contraddicendo proprio il nucleo essenziale
della disposizione statale.
Laddove l'art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici prevede che
dal contratto d'appalto derivi l'obbligo per l'aggiudicatario di
assicurare la stazione appaltante contro due precisi rischi - quello
per «i danni subiti [dalla stessa] a causa del danneggiamento o della
distruzione totale o parziale di impianti e opere nel corso
dell'esecuzione dei lavori» e quello relativo alla «responsabilità
civile per danni causati a terzi nel corso dell'esecuzione dei
lavori» - l'impugnato art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021
riproduce testualmente il riferimento proprio a quei medesimi rischi,
ma con l'opposto fine di escludere che l'aggiudicatario sia obbligato
a stipulare le relative polizze assicurative a favore della stazione
appaltante.
E a nulla giova che la previsione sia limitata alla
sotto-categoria dei contratti pubblici d'appalto per lavori di
importo inferiore a 500.000 euro e che la deroga sia condizionata a
che l'aggiudicatario esecutore abbia una generica polizza di
responsabilità civile.
Infatti, nella disposizione statale, l'ammontare dell'appalto
può orientare la determinazione del massimale da assicurare, ma non
vale certo a escludere l'obbligo di copertura degli specifici rischi
individuati dall'art. 103, comma 7, cod. contratti pubblici.
Quanto alla generica polizza di responsabilità civile, essa non
offre alcuna delle garanzie richieste dalla previsione statale, a
partire proprio dalla tipologia dei rischi assicurati, che sono
oggetto dell'esplicita deroga.
Per questa stessa ragione la disposizione provinciale non si
presta neppure a una interpretazione conforme a Costituzione, che
vincoli la generica polizza assicurativa per responsabilità civile
alla copertura dei rischi richiamati dall'art. 103, comma 7, cod.
contratti pubblici.
Per un verso, è infatti testuale l'esclusione di quei rischi e,
per un altro verso, la disposizione provinciale consente alle
stazioni appaltanti di pretendere la loro copertura solo «in casi
eccezionali e previa idonea motivazione».
7.4.- Da ultimo, l'art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5 del
2021 non trova una giustificazione neppure nella previsione di cui
all'art. 103, comma 11, cod. contratti pubblici, secondo la quale
«[e'] facoltà dell'amministrazione in casi specifici non richiedere
una garanzia per gli appalti di cui all'articolo 36, comma 2, lettera
a), nonchè per gli appalti da eseguirsi da operatori economici di
comprovata solidità nonchè per le forniture di beni che per la loro
natura, o per l'uso speciale cui sono destinati, debbano essere
acquistati nel luogo di produzione o forniti direttamente dai
produttori o di prodotti d'arte, macchinari, strumenti e lavori di
precisione l'esecuzione dei quali deve essere affidata a operatori
specializzati. L'esonero dalla prestazione della garanzia deve essere
adeguatamente motivato ed è subordinato ad un miglioramento del
prezzo di aggiudicazione».
Innanzitutto, tale disposizione statale si riferisce testualmente
alla sola «garanzia» e non alle polizze assicurative, a differenza di
quanto si rinviene nel comma 9 del medesimo art. 103 cod. contratti
pubblici, che espressamente menziona «le garanzie fideiussorie e le
polizze assicurative».
In ogni caso, non può tacersi che la previsione provinciale
diverge dallo stesso contenuto dell'art. 103, comma 11, cod.
contratti pubblici relativamente, non solo all'ambito di
applicazione, ma anche ai presupposti richiesti per l'esonero dagli
obblighi altrimenti derivanti dall'appalto pubblico.
Nella disposizione statale la facoltà di non richiedere una
garanzia è contemplata, per i soli contratti indicati nello stesso
comma 11, se l'esonero sia stato «adeguatamente motivato» e
subordinatamente «ad un miglioramento del prezzo di aggiudicazione».
Per converso, nel caso della previsione provinciale, la deroga
all'obbligo di fornire le polizze assicurative, oltre a riguardare
contratti diversi da quelli indicati dall'art. 103, comma 11, cod.
contratti pubblici, non presuppone la sussistenza di un vantaggio per
la stazione appaltante, sotto il profilo del prezzo di
aggiudicazione, nè richiede una motivazione. Quest'ultima, al
contrario, unitamente alla eccezionalità del caso, è condizione
necessaria a far riemergere la sussistenza dell'obbligo.
7.5.- In conclusione, l'art. 26 della legge prov. Bolzano n. 5
del 2021 viola i limiti di competenza dettati dall'art. 8 dello
statuto speciale sotto plurimi profili.
La disposizione impugnata si pone in insanabile contrasto con il
nucleo essenziale della norma fondamentale di riforma
economico-sociale, recata dall'art. 103 cod. contratti pubblici. Al
contempo, essa differenzia, a livello provinciale, la disciplina di
un profilo basilare del contratto pubblico d'appalto relativo alla
sua efficacia, oltre che alla sua esecuzione, profilo che necessita
di uniformità a livello nazionale.
Restano assorbite le ulteriori censure.
8.- Passando ora a esaminare le questioni di legittimità
costituzionale relative all'art. 33 della legge prov. Bolzano n. 5
del 2021, deve essere accolta la richiesta della resistente, cui ha
aderito, in udienza, l'Avvocatura generale dello Stato, di dichiarare
cessata la materia del contendere.
L'art. 9 della legge prov. Bolzano n. 1 del 2023 ha, infatti,
abrogato, «a decorrere dalla data di entrata in vigore dell'articolo
33 della legge provinciale 23 luglio 2021, n. 5», i commi 2, 3, 4, 5
e 6 dell'art. 1 della legge prov. Bolzano n. 2 del 2012, introdotti
con il citato art. 33.
Ricorrono, dunque, ambedue le condizioni che, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, determinano la cessazione della
materia del contendere: «che il legislatore abbia abrogato o
modificato le norme censurate in senso satisfattivo delle pretese
avanzate con il ricorso e [...] che le norme impugnate, poi abrogate
o modificate, non abbiano ricevuto applicazione medio tempore"
(sentenza n. 238 del 2018; nello stesso senso, ex multis, sentenze n.
185, n. 171 e n. 44 del 2018)» (sentenze n. 242 e n. 200 del 2022).
La prima condizione deve ritenersi senza dubbio integrata, posto
che lo ius superveniens ha abrogato per intero il contenuto della
disposizione impugnata e ha, dunque, integralmente rimosso i vulnera
denunciati.
Anche la seconda condizione appare invero soddisfatta, poichè, a
quanto consta, l'art. 33 non ha trovato applicazione. In ogni caso,
l'espressa previsione della retroattività del meccanismo abrogativo
priverebbe di fondamento giuridico qualunque attività di promozione
della banda larga sul territorio provinciale che, per mera ipotesi,
fosse stata avviata.
Va, dunque, dichiarata la cessazione della materia del contendere
con riguardo alle questioni di legittimità costituzionale dell'art.
33 della legge prov. Bolzano n. 5 del 2021.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 26 della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 luglio 2021, n. 5
(Modifiche a leggi provinciali in materia di procedimento
amministrativo, cultura, enti locali, uffici provinciali e personale,
formazione professionale, istruzione, utilizzo delle acque pubbliche,
agricoltura, tutela del paesaggio e dell'ambiente, territorio e
paesaggio, servizio antincendio e protezione civile, difesa del suolo
e opere idrauliche, ordinamento forestale, esercizi pubblici,
commercio, artigianato, guide alpine e guide sciatori, appalti,
igiene e sanità, banda larga, trasporti, politiche sociali,
assistenza e beneficenza, edilizia abitativa);
2) dichiara cessata la materia del contendere con riguardo alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 33 della legge
prov. Bolzano n. 5 del 2021, promosse, in riferimento agli artt. 8 e
9 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonchè agli artt.
5, 117, commi primo, secondo, lettere a) e m), e terzo, 118 e 120
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 aprile 2023.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI