1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 11-7-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 102 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 aprile 2018
Ordinanza del 5 aprile 2018 del Tribunale di Verona nel procedimento civile promosso da Girardi Pubblicita' Group Srl contro Comune di Verona. Circolazione stradale - Pubblicita' sulle strade - Collocazione di cartelloni pubblicitari in difformita' alle prescrizioni indicate nell'autorizzazione - Sanzione amministrativa. - Decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 28 [recte: 285] (Nuovo codice della strada), art. 23, comma 12. (18C00148) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 11-7-2018)

TRIBUNALE ORDINARIO DI VERONA
(Terza Sezione civile)

Il giudice dott. Massimo Vaccari ha pronunciato la seguente
ordinanza nella causa di appello tra Girardi Pubblicità Group S.r.l.
con l'avv. Ruffo Riccardo;
Contro Comune di Verona con gli avvocati Michelon Giovanni e
Squadroni Fulvia a scioglimento della riserva assunta all'udienza del
16 gennaio 2018;
1. Iter del giudizio e assunti delle parti in causa
Girardi Pubblicità Group S.r.l. ha proposto appello avverso la
sentenza del Giudice di Pace di Verona del 15 settembre 2016, che
aveva rigettato la sua opposizione avverso tre distinti verbali con i
quali le era stata contestata la violazione dell'art. 23, comma 12,
decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), per aver collocato, in data 11 marzo 2016, tre cartelloni
pubblicitari perpendicolarmente al senso di marcia, e quindi in
difformità quanto stabilito nei relativi provvedimenti
autorizzativi, nelle posizioni pl 19 e pl 5-7 di viale del Lavoro e
nella posizione pl 4-6 di viale dei caduti del lavoro a Verona e le
era stata comminata la sanzione del pagamento di euro 1.388,15 per
ciascuna violazione.
A sostegno della domanda di integrale riforma della sentenza
impugnata la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di appello:
- Erroneità della decisione di primo grado laddove aveva
disatteso la doglianza, svolta in primo grado, della inesistenza
della notifica dei verbali, in quanto effettuata dal dipendente di
una società privata, la Solori Spa, in violazione del disposto
dell'art. 201, comma 3, C.d.S;
- Omessa considerazione da parte del giudice di prime cure,
della doglianza relativa alla inesistenza dei verbali di
contestazione, in quanto privi del contrassegno di cui all'art. 23,
comma 5, decreto legislativo n. 82/05 e della menzione del fatto che
il documento informatico era conservato presso la PA (art. 3-bis,
comma 4, stessa legge);
- Omessa considerazione da parte del giudice di prime cure,
della doglianza relativa alla violazione e falsa applicazione
dell'art. 23, comma 12, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n.
285, poichè nelle autorizzazioni al collocamento dei cartelli non vi
era riferimento all'orientamento del messaggio pubblicitario,
cosicchè avrebbe dovuto essere contestato l'illecito di cui all'art.
23, comma 11, decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 decreto
legislativo di inosservanza della autorizzazione;
- Omessa considerazione da parte del giudice di prime cure,
della doglianza relativa alla assenza dell'elemento soggettivo
poichè i cartelloni erano stati posizionati temporaneamente e la
loro posizione avrebbe potuto essere corretta facilmente nell'ambito
del processo produttivo standardizzato seguito dalla ricorrente;
- Omessa considerazione da parte del giudice di prime cure,
della doglianza relativa alla mancata indicazione nei verbali della
società ricorrente come obbligata solidale;
- Omessa considerazione da parte del giudice di prime cure,
della doglianza relativa alla illegittimità costituzionale del
contestato art. 23, comma 12, decreto legislativo 30 aprile 1992, n.
285 per violazione degli articoli 3 e 97 Cost., atteso che tale norma
sanziona in modo più grave chi installa una cartello pubblicitario
senza nessuna autorizzazione rispetto a chi lo installa autorizzato,
ma non rispetta alcune prescrizioni anche secondarie;
- Omessa considerazione da parte del giudice di prime cure,
della doglianza relativa alla mancata applicazione del disposto
dell'art. 198 decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 sul cumulo
giuridico delle sanzioni essendo configurabile una ipotesi di
concorso formale di illeciti.
Il Comune di Verona si è costituito in giudizio assumendo
l'infondatezza dell'appello e chiedendone il rigetto.
Ciò detto con riguardo all'iter del giudizio e agli assunti
delle parti va rilevata l'infondatezza dei primi cinque motivi di
appello.
2. Sulla doglianza di inesistenza della notifica dei verbali
impugnati
Nel caso di specie la notifica è avvenuta, a mezzo posta, da
parte di Rosa Caldarelli che pacificamente è messo notificatore
della Soloris. Orbene, un'ampia parte della giurisprudenza (Tar
Toscana 3962/06, decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 4906/03)
ha ammesso la possibilità per la PA di affidare la notificazione di
verbali a soggetti terzi, con facoltà di avvalersi di messi
notificatori.
È stato infatti affermato che: «Deve ritenersi legittima la
deliberazione avente ad oggetto l'affidamento del servizio di
notificazione dei verbali di violazione del codice della strada ad un
soggetto privato che ponga a disposizione dell'amministrazione, per
l'espletamento delle relative funzioni, personale destinato ad essere
investito delle funzioni pubbliche tipiche della specifica figura
professionale, considerato che l'espressione "messi comunali"
indicata dalla disposizione contenuta nell'art. 201 del decreto
legislativo n. 285 del 1992 (cui fa espresso rinvio il precedente
art. 12), non può leggersi nel senso di un soggetto assunto in un
rapporto di lavoro dipendente dal comune con la qualifica di messo
comunale, o, quanto meno con l'attribuzione delle funzioni proprie,
bensì nel differente e più corretto significato di soggetto
investito delle funzioni di notificazione, specificamente dal comune,
vuoi come dipendente dell'amministrazione locale, vuoi anche come
soggetto che svolge autonomamente le funzioni per le quali è stato
nominato, vuoi anche quale soggetto messo a disposizione del comune
da altro operatore al quale, legittimamente, sia stato affidato il
servizio, purchè le funzioni siano attribuite direttamente ed
immediatamente dal comune».
3. Sulla prospettata violazione del Codice dell'Amministrazione
Digitale
Anche tale assunto va disatteso.
Non risulta infatti che verbali notificati alla ricorrente e da
essa prodotti siano copie analogiche di un documento informatico. Al
contrario si tratta di verbali redatti con sistema meccanizzato o di
elaborazione dati, come prevede al D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495,
art. 385, comma 3 - regolamento di esecuzione e di attuazione del
nuovo decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 - e notificati con
il modulo prestampato recante la intestazione dell'ufficio
interessato.
Come ha avuto modo di chiarire la Suprema Corte (Cass. n.
532/2010 e n. 17546/2003): «in tal caso il modulo prestampato
notificato al trasgressore, pur recando unicamente l'intestazione
dell'ufficio o comando cui appartiene il verbalizzante, è parificato
per legge in tutto e per tutto al secondo originale o alla copia
autenticata del verbale ed è, al pari di questi, assistito da fede
privilegiata».
4. Sulla prospettata violazione dell'art. 23, comma 12, decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285
L'assunto attoreo è smentito dalla documentazione versata in
causa. Infatti le autorizzazioni rilasciate dal comune prevedevano
che i cartelli dovessero essere posizionati parallelamente al senso
di marcia dei veicoli (cfr. pagg. 1 di tali provvedimenti prodotti
sub 4 dalla appellante).
Risulta pertanto corretta la contestazione della violazione
dell'art. 23, comma 12, decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285.
5. Sulla prospettata violazione dell'art. 3, legge n. 689/81
Per la configurabilità della responsabilità da illecito
amministrativo è sufficiente la coscienza e volontà dell'azione ed
esse sono presunte, spettando al trasgressore dimostrare il contrario
(Cass. 15580/2006).
Nel caso di specie peraltro dal documento n. 4 dell'appellante
emerge che già prima degli illeciti per cui è causa le era stato
segnalato dal Comune l'illegittimità della collocazione obliqua dei
cartelloni rispetto al senso di marcia dei veicoli e da ciò può
desumersi la consapevolezza della illegittimità della condotta.
6. Sulla prospettata violazione degli articoli 2 e 6, legge n. 689/81
Sul punto, a smentita dell'assunto attoreo, è sufficiente
osservare che nei verbali opposti la Girardi Pubblicità è stata
qualificata indicata "obbligato" e non come trasgressore.
7. La questione di legittimità costituzionale
Una volta esclusa la fondatezza dei motivi di appello diretti ad
ottenere l'annullamento delle sanzioni comminate all'appellante
occorre esaminare i due riguardanti la loro quantificazione.
Il primo di essi impone di valutare la prospettata questione di
legittimità costituzionale della norma sanzionatoria che è stata
applicata nel caso di specie, ovvero l'art. 23, comma 12, decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285.
Si noti che analoga questione è stata già valutata e dichiarata
manifestamente inammissibile dalla Corte costituzionale con
l'ordinanza n. 9/2014 sulla scorta del triplice rilievo che nella
ordinanza di rimessione:
non era stato individuato il tertium comparationis;
non era stata effettuata una ricostruzione del quadro normativo
di riferimento, dal quale sarebbero emerse altre norme sanzionatorie,
da valutarsi, come quelle di cui all'art. 23, commi 7 e 13-bis,
decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285;
non era stata considerata la possibilità di un concorso
formale tra gli illeciti amministrativi di cui agli art. 23, commi 1
e 11, e art. 25, commi 1 e 5, che determina un incremento del
trattamento sanzionatorio per l'ipotesi del collocamento di cartello
pubblicitario senza autorizzazione.
Orbene, pur tenendo conto di tali rilievi, la questione, ad
avviso di questo giudice, risulta non manifestamente infondata e
merita quindi di essere riproposta nei termini che seguono.
La norma in esame, che è stata introdotta dall'art. 36, comma
10-bis, della legge 15 luglio 2011, n. 111, di conversione del
decreto-legge n. 98/2011, ha elevato sensibilmente la sanzione
pecuniaria per l'ipotesi di inosservanza delle prescrizioni contenute
nelle autorizzazioni previste dall'art. 23. Infatti, mentre nel
regime previgente essa variava da euro 159,00 a euro 639,00 con la
predetta modifica il minimo edittale è stato portato ad euro
1.388,00 ed il massimo ad euro 13.876 (tali importi in seguito sono
stati elevati rispettivamente ad euro 1.389,00 ed euro 13.890).
In tal modo il trattamento sanzionatorio è risultato
sensibilmente maggiore rispetto a quello previsto per l'ipotesi,
invero più grave, di cui al combinato disposto dei commi 6 e 11, del
medesimo art. 23, della installazione di un cartello pubblicitario
senza autorizzazione o senza osservare le prescrizioni di cui alle
norme regolamentari. La sanzione per essa infatti, all'epoca dei
fatti per cui è causa, era compresa tra un minimo di euro 422,00 ed
un massimo di euro 1.695,00.
La scelta operata con l'intervento sopra citata appare
irragionevole, e quindi in contrasto con il parametro dell'art. 3
Cost., in primo luogo poichè sottopone ad un trattamento
sanzionatorio più severo un'ipotesi di illecito oggettivamente meno
grave di quelle previste dai citati commi 6 e 11 dell'art. 23,
contraddicendo così anche la valutazione di minor disvalore della
prima che aveva determinato l'originaria formulazione della norma.
Questa infatti prevedeva per la posa di un cartello in difformità
delle prescrizioni di cui all'autorizzazione una pena pari alla metà
di quella fissata per la posa di un cartello senza autorizzazione.
Sotto altro punto di vista la modifica in esame contravviene in
maniera evidente ai criteri di adeguatezza e proporzionalità che
devono ispirare l'individuazione delle sanzioni amministrative e
finisce anche per vanificare la finalità perseguita dal legislatore
di sottoporre ad apposito provvedimento autorizzativo la pubblicità
in prossimità delle strade, in considerazione della sua incidenza
sulla sicurezza stradale.
È evidente infatti che una simile disciplina può favorire
condotte totalmente abusive poichè esse, se non sono accompagnate da
ulteriori e successive, come subito si vedrà, espongono ad un
pregiudizio economico contenuto e comunque di molto inferiore a
quello conseguente ad una inosservanza anche minima del provvedimento
autorizzativo.
Tali conclusioni risultano viepiù confermate dalla ricostruzione
del quadro normativo complessivo, che è stata giustamente
raccomandata dalla Corte nella ordinanza n. 9/2014.
Infatti l'art. 23, comma 13-bis, decreto legislativo n. 285/1992
prevede una sanzione pecuniaria più elevata sia nel minimo che nel
massimo di quella di cui al comma 12 per due ipotesi particolari, che
non vengono in rilievo nel caso di specie e che non sono nemmeno
raffrontabili con quella contestata alla Girardi Pubblicità.
Una infatti è quella della violazione del comma 7, ovvero la
pubblicità «lungo e in vista degli itinerari internazionali, delle
autostrade e delle strade extraurbane principali e relativi accessi»
che pertanto non può mai essere autorizzata.
La seconda fattispecie è quella della violazione delle
prescrizioni, di cui allo stesso comma 13-bis, dirette ad assicurare
la rimozione dei cartelli abusivi o difformi a quanto previsto dal
comma 1, che siano stati collocati su proprietà privata.
Vi possono essere sussunte, ad esempio, le seguenti condotte:
l'omessa diffida, da parte dell'ente proprietario della strada,
all'autore della violazione e al proprietario o al possessore del
suolo privato a rimuovere il mezzo pubblicitario;
la mancata o tardiva o illegale rimozione del mezzo
pubblicitario, dopo la diffida, da parte dell'ente proprietario della
strada o dell'autore della violazione o del proprietario o del
possessore del suolo privato;
la mancata custodia del mezzo pubblicitario rimosso da parte
dell'ente proprietario della strada;
l'impedire agli organi di polizia stradale l'accesso al suolo
privato.
Orbene, come si può notare si tratta di illeciti, per lo più
omissivi, che possono essere commessi anche da soggetti diversi da
colui che ha collocato il mezzo pubblicitario in difetto di
autorizzazione cosicchè non sono raffrontabili con quello per cui è
causa nè sotto il profilo soggettivo nè sotto quello oggettivo.
Qualora invece ne fosse autore anche chi ha collocato il mezzo
pubblicitario egli dovrebbe rispondere di due distinti illeciti e per
lui la sanzione di cui al comma 13-bis si cumulerebbe a quella
prevista dal comma 11.
Nemmeno l'esame del disposto dell'art. 25, comma 5, del decreto
legislativo n. 285/1992, che sanziona l'occupazione abusiva di suolo
stradale con una pena pecuniaria che va da € 848,00 a € 3.393,00,
consente di superare i profili di irragionevolezza della norma
sanzionatoria di cui di discute.
Infatti anche qualora ricorresse il presupposto per la sua
applicazione, ovvero quello della collocazione del mezzo
pubblicitario non autorizzato sulla sede stradale e non su una
proprietà privata, si avrebbe un concorso formale di illeciti che
determinerebbe una sanzione variabile da euro 1.270,00 ad euro e
5.088,00, e quindi comunque inferiore a quella prevista dall'art. 23,
comma 11, del decreto legislativo n. 285/1992.
Peraltro proprio il raffronto tra i succitati commi 5 e 6 dello
stesso art. 25 rende viepiù ingiustificata e ingiustificabile la
scelta compiuta dal legislatore con la modifica del comma 12,
dell'art. 23.
Da esso si desume infatti che la sanzione pecuniaria individuata
per l'attività svolta in difformità delle prescrizioni del titolo
autorizzativo è inferiore a quella stabilita per l'attività svolta
in mancanza del titolo autorizzativo.
È opportuno peraltro evidenziare che nel codice della strada si
rinvengono anche altre norme che si ispirano al medesimo criterio.
Si pensi a titolo di esempio:
- all'art. 10, riguardante i veicoli eccezionali e trasporti in
condizioni di eccezionalità che, al comma 18 prevede che «Chiunque,
senza avere ottenuto l'autorizzazione, ovvero violando anche una sola
delle condizioni stabilite nell'autorizzazione relativamente ai
percorsi prestabiliti, fatta esclusione di brevi tratte non
prevedibili e funzionali alla consegna delle merci, su o tra percorsi
già autorizzati, ai periodi temporali, all'obbligo di scorta
tecnica, nonchè superando anche uno solo dei limiti massimi
dimensionali o di massa indicati nell'autorizzazione medesima, esegua
uno dei trasporti eccezionali di cui ai commi 2, 3 o 7, ovvero
circoli con uno dei veicoli eccezionali di cui al comma 1, è
soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da
euro 779 a euro 3.143» e al successivo comma, che «Chiunque esegua
trasporti eccezionali o in condizioni di eccezionalità, ovvero
circoli con un veicolo eccezionale senza osservare le prescrizioni
stabilite nell'autorizzazione e soggetto alla sanzione amministrativa
del pagamento di una somma da euro 156 a euro 628»;
- all'art. 70, regolante il servizio di piazza con veicoli a
trazione animale o con slitte che, al comma 4, stabilisce che
«Chiunque destina vetture a trazione animale o slitte a servizio
pubblico o di piazza senza avere ottenuto la relativa licenza è
soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da
euro 85,00 ad euro 338,00» e, in quello successivo, che: «Nel caso in
cui la licenza sia stata ottenuta, ma non ne sono osservate le
condizioni, la sanzione è del pagamento di una somma da euro 41,00 a
euro 169,00»;
- all'art. 110, sulla immatricolazione, carta di circolazione e
certificato di idoneità tecnica alla circolazione delle macchine
agricole, il cui sesto comma stabilisce che: «Chiunque circola su
strada con una macchina agricola per la quale non è stata rilasciata
la carta di circolazione; ovvero il certificato di idoneità tecnica
alla circolazione, è soggetto alla sanzione amministrativa del
pagamento di una somma da euro 169 a euro 680» e che, al successivo
comma, prevede che: «Chiunque circola su strada con una macchina
agricola non osservando le prescrizioni contenute nella carta di
circolazione ovvero nel certificato di idoneità tecnica, è soggetto
alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 85 a
euro 338»;
- all'art. 188, relativo alla circolazione e sosta dei veicoli
al servizio di persone invalide, che al comma 4, prevede che:
«Chiunque usufruisce delle strutture di cui al comma 1, senza avere
l'autorizzazione prescritta dal comma 2 o ne faccia uso improprio, è
soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da
euro 85 a euro 338» e, al comma successivo, che: «Chiunque usa delle
strutture di cui al comma 1, pur avendone diritto, ma non osservando
le condizioni ed i limiti indicati nell'autorizzazione prescritta dal
comma 2 è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una
somma da euro 41 a euro 169».
Si noti come tutte le norme succitate prevedano, per
l'inosservanza della prescrizioni contenute nella autorizzazione, una
sanzione di ammontare pari a circa la metà di quella prevista per lo
svolgimento di una attività soggetta ad autorizzazione, in difetto
di questa.
Risulta quindi evidente l'incongruenza, rispetto a tale comune
criterio di commisurazione della sanzione per l'attività difforme
dalla autorizzazione, di quello sottostante all'art. 23, comma 12,
decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 28.

P.Q.M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale, dell'art. 23, comma 12, decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 28 per contrasto con l'art. 3 Cost.;
rimette gli atti del presente giudizio alla Corte costituzionale
e dispone la sospensione del procedimento in attesa della decisione
nel giudizio ad quem;
ordina che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri, al Presidente
della Camera dei Deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica.

Verona, 5 aprile 2018

Il Giudice: Vaccari