1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 9-4-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 86 SENTENZA 31 marzo - 4 aprile 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Thema decidendum - Delimitazione - Censure prospettate dalle parti, non contenute nell'ordinanza di rimessione - Inammissibilita'. Sanita' pubblica - Norme statali e della Regione Toscana - Dirigenti medici incaricati della direzione di una struttura sanitaria - Svolgimento in atto di attivita' extramuraria - Perdita della funzione dirigenziale senza distinzione tra l'ipotesi in cui vi sia concreta possibilita' di espletare l'attivita' intramuraria e quella in cui tale possibilita' non vi sia - Denunciata irragionevolezza - Eccepita inammissibilita' della questione per difetto di rilevanza - Reiezione. - D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 15-quinquies, comma 5; legge della Regione Toscana 24 febbraio 2005, n. 40, art. 59, comma 1, come interpretato autenticamente dall'art. 6 della legge regionale 14 dicembre 2005, n. 67. - Costituzione, art. 3. Sanita' pubblica - Norme statali e della Regione Toscana - Dirigenti medici incaricati della direzione di una struttura sanitaria - Svolgimento in atto di attivita' extramuraria - Perdita della funzione dirigenziale senza distinzione tra l'ipotesi in cui vi sia concreta possibilita' di espletare l'attivita' intramuraria e quella in cui tale possibilita' non vi sia - Lamentata irragionevolezza - Residualita' dell'ipotesi di mancata predisposizione delle strutture per attivita' intramuraria - Possibile sussistenza di una situazione di disparita' di mero fatto - Obbligo per gli organi direttivi delle ASL di predisporre strutture idonee per lo svolgimento di tale attivita' - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 15-quinquies, comma 5; legge della Regione Toscana 24 febbraio 2005, n. 40, art. 59, comma 1, come interpretato autenticamente dall'art. 6 della legge regionale 14 dicembre 2005, n. 67. - Costituzione, art. 3. (008C0252) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 9-4-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art 15-quinquies,
comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino
della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), e dell'art. 59, comma 1, della legge
della Regione Toscana 24 febbraio 2005, n. 40 (Disciplina del
servizio sanitario regionale), «come interpretato autenticamente»
dall'art. 6 della legge della Regione Toscana 14 dicembre 2005,
n. 67, recante «Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2005,
n. 40 (Disciplina del servizio sanitario regionale). Interpretazione
autentica dell'articolo 59 della l.r. n. 40/2005», promosso con
ordinanza del 30 ottobre 2006 dal Tribunale di Grosseto, in funzione
di giudice del lavoro, nel procedimento civile vertente tra S. V. ed
altra e l'Azienda U.S.L. n. 9 di Grosseto, iscritta al n. 533 del
registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 32, 1ª serie speciale, dell'anno 2007.
Visti gli atti di costituzione di S. V., della SOI SAMOI -
Società Oftalmologica Italiana - Associazione Medici Oculisti
Italiana nonchè gli atti di intervento della Regione Toscana e del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 febbraio 2008 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Gualtiero Pittalis per S. V., Gian Carlo Muccio
per la SOI AMOI, Società Oftalmologica Italiana - Associazione
Medici Oculisti Italiana, Vincenzo Cocozza per la Regione Toscana e
l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale ordinario di Grosseto, in funzione di giudice
del lavoro, ha sollevato questione di legittimità costituzionale -
in riferimento all'art. 3 della Costituzione - dell'art 15-quinquies,
comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino
della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), e dell'art. 59, comma 1, della legge
della Regione Toscana 24 febbraio 2005, n. 40 (Disciplina del
servizio sanitario regionale), «come interpretato autenticamente»
dall'art. 6 della legge della Regione Toscana 14 dicembre 2005,
n. 67, recante «Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2005,
n. 40 (Disciplina del servizio sanitario regionale). Interpretazione
autentica dell'articolo 59 della l.r. n. 40/2005».
Il giudice a quo, in particolare, dubita della legittimità
costituzionale delle due norme, in quanto «comportano la perdita
della funzione dirigenziale» (del ruolo sanitario) «in caso di scelta
del medico di proseguire l'attività extra moenia senza distinguere
l'ipotesi in cui vi sia la possibilità concreta dell'esercizio della
libera professione intra moenia da quella in cui tale possibilità
concreta non vi sia».
1.1. - Premette, in punto di fatto, il Tribunale rimettente - dopo
avere rammentato di avere già investito la Corte costituzionale,
sempre nell'ambito del medesimo giudizio, di analoga questione di
legittimità costituzionale, con esito costituito in entrambi i casi
da pronunce di restituzione degli atti ad esso rimettente, in ragione
di sopravvenienze normative(ordinanze n. 309 del 2002 e n. 422 del
2005) - di essere stato adito, in funzione di giudice del lavoro, per
la conferma del provvedimento, adottato ai sensi dell'art. 700 del
codice di procedura civile, con il quale sono stati sospesi gli
effetti della opzione espressa in data 20 maggio 2000 (a norma
dell'art. 15-quater, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992) dal
ricorrente nel giudizio a quo,dirigente della divisione oculistica
presso l'ospedale di Grosseto.
Precisa, dunque, il rimettente che l'oggetto del giudizio
principale consiste nella conferma del provvedimento cautelare con il
quale si è consentito al predetto dirigente sanitario di evitare
l'esercizio dell'opzione - prevista dalla disposizione da ultimo
richiamata - tra il rapporto esclusivo alle dipendenze dell'ospedale
(implicante il divieto di esercizio della libera professione
extramuraria), e lo svolgimento, invece, della libera professione
extra moenia.
Ai sensi, difatti, del combinato disposto degli artt. 15-quater,
comma 3, e 15-quinquies, comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992 -
entrambi aggiunti dall'art. 13 del decreto legislativo 19 giugno
1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario
nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998,
n. 419) - i dirigenti sanitari, già in servizio alla data del 31
dicembre 1998 (tale è la condizione in cui versa il ricorrente nel
giudizio a quo),erano tenuti a comunicare - entro un termine
originariamente fissato nel novantesimo giorno successivo all'entrata
in vigore del suddetto d.lgs. n. 229 del 1999, e poi prorogato al 14
marzo 2000 dall'art. 1, comma 1, del decreto legislativo 2 marzo
2000, n. 49 (Disposizioni correttive del decreto legislativo 19
giugno 1999, n. 229, concernenti il termine di opzione per il
rapporto esclusivo da parte dei dirigenti sanitari) - l'opzione in
ordine al rapporto esclusivo (opzione che, oltretutto, si presumeva
in assenza di diversa comunicazione), ciò che, oltre a costituire
condizione indefettibile per il mantenimento degli incarichi di
direzione di struttura, semplice o complessa, comportava anche la
necessità di limitare l'attività libero professionale
esclusivamente a quella «intramuraria».
Assume, inoltre, il rimettente che, mentre l'adozione del
provvedimento cautelare con cui sono stati sospesi gli effetti
dell'opzione in favore del rapporto esclusivo poteva compiersi (e di
fatto è stata compiuta) sulla base di una prognosi di
incostituzionalità della relativa disciplina, la conferma di tale
provvedimento presuppone, invece, la declaratoria di illegittimità
costituzionale delle norme censurate, in quanto «il giudice della
causa di merito, a differenza del giudice della causa avente natura
cautelare, non può disapplicare una norma di legge».
1.2. - Ritenuta, pertanto, la perdurante rilevanza della
questione, pur a seguito delle sopravvenienze normative che avevano
indotto la Corte costituzionale a pronunciare le due ordinanze di
restituzione degli atti sopra ricordate, il rimettente ribadisce che
le due norme censurate - stabilendo che l'incarico di direzione di
una struttura sanitaria, semplice o complessa, implica, senza
eccezione alcuna, il rapporto di lavoro esclusivo - finiscono con il
parificare, irragionevolmente, «il dirigente che possa esercitare
un'effettiva scelta tra due opzioni entrambe praticabili (laddove
siano state concretamente allestite le strutture per la libera
professione intra moenia) e il dirigente a cui sia in concreto
preclusa l'alternativa della libera professione intra moenia», in
ragione della mancata predisposizione di tali strutture.
Inoltre, la contestata disciplina, con previsione nuovamente
irragionevole, impone al dirigente «di esercitare l'opzione prima di
sapere se, effettivamente, l'azienda predisporrà le strutture
necessarie all'esercizio della libera professione», costringendolo
così «ad un salto nel buio».
Nè, ad escludere detto inconveniente, potrebbe invocarsi il
disposto del comma 10 del predetto art. 15-quinquies, che riconosce
al medico - in caso di carenza di strutture e spazi idonei alle
necessità connesse allo svolgimento delle attività
libero-professionali in regime ambulatoriale - l'utilizzazione del
proprio studio professionale, fino alla data, certificata dalla
Regione o dalla Provincia autonoma, degli interventi strutturali
necessari ad assicurare l'esercizio dell'attività
libero-professionale intra moenia e comunque entro il 31 luglio 2007.
Per un verso, infatti, siffatta previsione «costringe il medico ad
esosi e caduchi investimenti strutturali», per altro verso è
«comunque limitata alle attività professionali in regime
ambulatoriale».
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo la declaratoria di inammissibilità della questione,
ovvero il rigetto della stessa.
La difesa erariale assume, difatti, l'inammissibilità della
questione «per perdurante o comunque sopravvenuta irrilevanza».
Previamente ripercorse tanto le vicende oggetto del giudizio
principale, quanto l'evoluzione conosciuta dalla legislazione - sia
statale che regionale - in materia, l'Avvocatura generale dello Stato
contesta l'affermazione sulla quale il rimettente ha fondato la
propria rinnovata iniziativa, ovvero che la Corte costituzionale -
con la sentenza n. 181 del 2006 - non avrebbe «preso in
considerazione l'ipotesi in cui non esista la concreta possibilità
di espletare l'attività in regime di rapporto esclusivo», omettendo
di valutare anche in base a tale circostanza la ragionevolezza della
disciplina in contestazione.
Tale assunto sarebbe smentito, secondo la difesa erariale, da quel
passaggio della citata sentenza ove si afferma che, nel quadro «di
una evoluzione legislativa diretta a conferire maggiore efficienza,
anche attraverso innovazioni del rapporto di lavoro dei dipendenti,
all'organizzazione della sanità pubblica così da renderla
concorrenziale con quella privata», non risulta irragionevole «la
previsione di limiti all'esercizio dell'attività
libero-professionale da parte dei medici del Servizio sanitario
nazionale», e ciò anche in ragione del fatto «che la denunciata - e
comunque indiretta - limitazione all'esercizio della libera
professione», risulta «peraltro frutto di una precisa scelta del
medico».
Inoltre, a rendere immune le norme censurate dal denunciato vizio
di incostituzionalità - donde la richiesta, formulata in via di
subordine dall'Avvocatura generale dello Stato, di declaratoria di
non fondatezza della questione - soccorrerebbe la previsione del
comma 10 dell'art. 15-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, giacchè
essa, in via eccezionale e transitoria, abilita il sanitario
all'utilizzazione del proprio studio professionale per lo svolgimento
dell'attività intramuraria.
Nè in senso contrario potrebbe sostenersi - prosegue la difesa
erariale - che «detta previsione da un lato costringe il medico ad
investimenti per attrezzare il proprio studio professionale e,
dall'altro, esclude, o comunque rende estremamente difficoltoso,
l'esercizio da parte dello stesso dell'attività libero professionale
in regime di ricovero». Difatti, se così fosse - è la conclusione -
«la questione andrebbe posta, caso mai, in termini di mancata
previsione del rimborso delle spese sostenute» nel primo caso,
essendo invece superata, nel secondo, grazie previsione contenuta
nell'art. 72, comma 11, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure
di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), la quale
fa carico al direttore generale dell'azienda sanitaria di assumere
specifiche iniziative per reperire fuori dall'azienda spazi
sostitutivi in strutture non accreditate nonchè ad autorizzare
l'utilizzazione di studi professionali privati.
3. - È intervenuta in giudizio la Regione Toscana per chiedere
che la questione sia dichiarata inammissibile e comunque non fondata,
atteso che la Corte costituzionale avrebbe già rilevato, con la
sentenza n. 181 del 2006, la legittimità costituzionale della norma
regionale censurata.
4. - Si è costituito in giudizio il ricorrente del giudizio
principale.
Questi, richiamandosi alle argomentazioni contenute nell'ordinanza
di rimessione sulla rilevanza e sulla non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale delle norme censurate,
rileva, in particolare, come soltanto attraverso l'accoglimento della
stessa sarebbe possibile pervenire alla conferma del provvedimento
cautelare adottato nel corso del giudizio principale, e dunque alla
definitiva reintegrazione di esso ricorrente nell'esercizio delle
funzioni di primario ospedaliero, unitamente al riconoscimento della
continuazione della facoltà di esercizio della libera professione
extramuraria, risultati questi ambedue conseguiti, sin qui, solo in
via interinale, come del resto l'inibitoria imposta all'azienda
ospedaliera grossetana, essendole fatto carico di non di dare corso
alla procedura per il conferimento dell'incarico dirigenziale.
Ribadisce, per il resto, che i principi costituzionali di
«eguaglianza, imparzialità, di buon andamento, proporzionalità,
giusto mezzo e ragionevolezza» impongono che «l'esercizio
dell'opzione di cui trattasi» - avente ad oggetto la scelta tra la
possibilità, da un lato, di esercizio dell'attività
libero-professionale extra moenia, accompagnata però dalla perdita
delle funzioni di direzione di una struttura sanitaria, e quella,
dall'altro, di svolgere unicamente la libera professione intra
moenia, conservando le funzioni di direzione - venga richiesto al
sanitario soltanto allorchè siano state organizzate «le strutture e
le attrezzature che effettivamente permettano l'esercizio della
libera professione intramuraria».
A tale scopo mira, appunto, la sollevata questione di
costituzionalità, la quale - osserva la parte privata - ha mantenuto
inalterata la sua rilevanza anche dopo gli interventi legislativi,
statali e regionali, che hanno nuovamente indotto la Corte
costituzionale - con l'ordinanza n. 422 del 2005 - a restituire gli
atti al giudice rimettente.
Ed infatti, se le modifiche apportate dall'art. 2-septies del
decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81 (Interventi urgenti per
fronteggiare situazioni di pericolo per la salute pubblica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2004, n. 138 del
2004, al testo del comma 4 dell'art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del
1992 hanno interessato, «alleggerendole», le conseguenze dell'opzione
per il rapporto esclusivo («essendo stata eliminata», osserva sempre
la parte privata, «l'irreversibilità della scelta del rapporto
esclusivo e l'impossibilità per il medico in rapporto non esclusivo
di assumere incarichi di direzione»), resta pur sempre fermo
«l'obbligo di optare», e ciò senza che possa assumere rilievo
l'effettiva predisposizione, o meno, delle strutture necessarie allo
svolgimento dell'attività professionale intramuraria.
D'altra parte, poi, su tale profilo non ha inciso neppure la legge
regionale della Toscana n. 40 del 2005, la quale, anzi, ha inteso
addirittura far rivivere il sistema - abbandonato dal legislatore
statale - secondo cui gli incarichi di direzione di struttura,
semplice o complessa, sono conferiti ai dirigenti sanitari «in regime
di rapporto di lavoro esclusivo da mantenere per tutta la durata
dell'incarico».
5. - Si è costituita in giudizio anche la Società Oftalmologica
Italiana - Associazione Medici Oculisti Italiani (SOI-AMOI), la
quale, in via preliminare, ha chiarito di aver già spiegato
intervento ad adiuvandum a sostegno della pretesa azionata dal
ricorrente nel giudizio a quo, ciò che di per sè varrebbe a
legittimare la sua partecipazione all'odierno giudizio.
Nel merito, oltre a fare propri i rilievi di cui all'ordinanza di
rimessione, la predetta società sottolinea l'ininfluenza, rispetto
ai già prospettati dubbi di costituzionalità, del mutamento subito
dal quadro normativo di riferimento.
Essa, infine, ha chiesto la declaratoria di illegittimità
costituzionale - oltre che delle disposizioni censurate dal
rimettente - anche «delle disposizioni di cui agli artt. 3 e 5» del
decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, nonchè della legge
regionale della Toscana 22 ottobre 2004, n. 56, recante «Modifiche
alla legge regionale 8 marzo 2000, n. 22 (Riordino delle norme per
l'organizzazione del servizio sanitario regionale) in materia di
svolgimento delle funzioni di direzione delle strutture
organizzative», ipotizzando la «violazione degli artt. 3, 32, 33, 36,
41, 76, 97 e 117 della Costituzione».
6. - In data 13 febbraio 2008, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato presso la cancelleria della Corte
costituzionale una nuova memoria.
Ricostruite, vieppiù, le vicende oggetto del presente giudizio,
la difesa erariale osserva che il decreto legislativo n. 229 del 1999
«si è posto l'obiettivo di una radicale discontinuità rispetto alla
disciplina previgente», proponendosi «di pervenire, seppure con
gradualità, all'esclusività del rapporto di lavoro dei dirigenti
sanitari in ruolo al 31 dicembre 1998».
In particolare, mentre le «precedenti discipline avevano inteso
collegare l'obbligo della scelta dei dirigenti sanitari
all'approntamento delle relative strutture», attraverso l'inserimento
- nel testo del d.lgs. n. 502 del 1992 - degli artt. da 15-quinqiues
a 15-sexies, «il legislatore ha volutamente scelto un sistema inverso
a quello precedentemente in vigore, ossia di preventivamente assumere
le differenti disponibilità all'attività intra o extra moenia e
successivamente riorganizzare il servizio su tale base cognitiva».
Pertanto, la decisione assunta a livello statale, «lungi dal
costituire una scelta irragionevole, in quanto non permetterebbe di
conoscere le opzioni effettivamente praticabili, costituisce
espressione di un principio di razionalizzazione volto a dare
concretezza alle scelte del legislatore».
Analogamente, il fatto che «la Regione Toscana abbia voluto
condizionare l'attribuzione di incarichi apicali alla scelta del
rapporto esclusivo, non solo non confligge con alcuna disposizione di
rango costituzionale, ma è proprio il portato della legge di riforma
del titolo V della Costituzione», che attribuisce alla potestà
legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni la materia della
tutela della salute. Inoltre, la scelta del legislatore regionale
appare «funzionale alla protezione di altri interessi ed altre
esigenze parimenti fatte oggetto di protezione costituzionale».
Su tali basi, quindi, la difesa erariale ha ribadito le
conclusioni già formulate.
7. - Sempre in data 13 febbraio anche la SOI-AMOI ha depositato,
presso la cancelleria della Corte costituzionale, una nuova memoria.
Essa ribadisce di voler «esporre considerazioni che estendono e
rafforzano, a suo parere, la manifesta illegittimità delle norme in
questione».
Deduce, pertanto, la violazione dell'art. 3 Cost. anche sotto
altro profilo, assumendo, in particolare, che le norme censurate
«sembrano impedire non solo le condizioni di libertà e di
eguaglianza del cittadino medico, ma anche l'esercizio della sua
personalità umana (indissolubilmente legata alla sua professione)»,
nonchè «il diritto acquisito alla libera professione». Viene
ipotizzata, inoltre, la violazione dell'art. 32 Cost., atteso che
l'esercizio del diritto alla salute sarebbe «strettamente collegato
con la libera scelta del medico e dunque con l'esercizio del rapporto
fiduciario da parte dell'utente che, per effetto del sistema
delineato, viene, come si è visto, del tutto compromesso».
Del pari, è dedotto il contrasto delle norme censurate con il
combinato disposto degli artt. 3 e 36 Cost., «la cui armonizzante
lettura dispone parità di trattamento in rapporto a parità di
compiti e di condizioni dei lavoratori», e con l'art. 41 Cost.,
poichè la libera competizione tra i medici del Servizio sanitario
nazionale verrebbe «sicuramente compromessa» dal sistema delineato
dalle norme stesse.
Infine, si ipotizza la violazione dell'art. 76 Cost., atteso che
il d.lgs. n. 229 del 1999 - nel dettare la previsione di cui all'art.
15-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 - «avrebbe esorbitato lo
spazio offerto dal legislatore delegante».
Ribadisce la SOI-AMOI, conclusivamente, l'attualità dei descritti
rilievi di illegittimità costituzionale, anche alla luce di quanto
ritenuto dalla Corte costituzionale con sentenza n. 50 del 2007,
secondo cui la facoltà di scelta tra i due regimi di lavoro dei
dirigenti sanitari (esclusivo e non esclusivo) appare «espressione di
un principio fondamentale, volto a garantire una tendenziale
uniformità tra le diverse legislazioni ed i sistemi sanitari delle
Regioni e delle Province autonome in ordine ad un profilo
qualificante del rapporto tra sanità ed utenti».
Nè, poi, una nuova decisione di restituzione degli atti potrebbe
essere giustificata dalla sopravvenienza dell'art. 3 della legge 3
agosto 2007, n. 120 (Disposizioni in materia di attività
libero-professionale intramuraria e altre norme in materia
sanitaria), atteso che tale norma non farebbe «che ribadire
l'ennesima disposizione» finalizzata ad «indurre le Regioni e le AUSL
ad adottare misure organizzative tali da consentire in concreto la
libera professione intramuraria in ogni situazione», oltretutto senza
prevedere «alcun finanziamento per i propositi - sempre vanificati -
di effettiva organizzazione a sostegno dell'attività professionale
intramuraria», anzi facendo «espresso divieto di oneri aggiuntivi
nell'impiego di personale che dovrebbe essere posto a sostegno di
tale attivita».
8. - Anche la Regione Toscana, del pari in data 12 febbraio, ha
depositato, presso la cancelleria della Corte costituzionale, una
nuova memoria.
La Regione evidenzia, innanzitutto, come il Tribunale rimettente
abbia ribadito i dubbi di legittimità costituzionale delle norme
censurate - con riferimento al solo art. 3 Cost. - «limitatamente al
profilo della prevista perdita della funzione dirigenziale in ogni
caso di scelta di proseguire l'attività extra moenia, senza
distinguere tra l'ipotesi in cui vi fosse l'alternativa della libera
professione intra moenia e quella in cui tale alternativa non vi
fosse per carenza di strutture aziendali all'uopo dedicate».
Ciò premesso, essa deduce che, subito dopo l'emissione
dell'ordinanza di rimessione, è intervenuta la delibera della Giunta
regionale della Toscana 23 luglio 2007, n. 555 di recepimento delle
disposizioni di cui al decreto legislativo 28 luglio 2000, n. 254
(Disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 19
giugno 1999, n. 229, per il potenziamento delle strutture per
l'attività libero-professionale dei dirigenti sanitari), il quale
prevedeva «la realizzazione da parte delle aziende sanitarie, tramite
un programma di investimenti ad hoc» di apposite «strutture per
l'esercizio della libera professioneintra moenia». In particolare,
detta delibera «stabiliva per quanto attiene all'Azienda USL 9 di
Grosseto la realizzazione di strutture per lo svolgimento
dell'attività intra moenia entro il 31 luglio 2007».
Inoltre, la difesa regionale segnala come l'art. 1 della legge
n. 120 del 2007 abbia espressamente previsto che, al fine di
garantire l'esercizio dell'attività libero-professionale
intramuraria, «le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano assumono le più idonee iniziative volte ad assicurare gli
interventi di ristrutturazione edilizia, presso le aziende sanitarie
locali, le aziende ospedaliere, le aziende ospedaliere universitarie,
i policlinici universitari a gestione diretta e gli istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) di diritto pubblico,
necessari per rendere disponibili i locali destinati a tale attivita»
(così, testualmente, il comma 1), stabilendo, altresì, che
l'adozione di tali iniziative «dovrà essere completata entro il
termine di diciotto mesi a decorrere dalla data del 31 luglio 2007»
(in tal senso il comma 2).
In attuazione di tali previsioni, prosegue la Regione Toscana,
«l'Azienda USL 9 di Grosseto ha già predisposto tutti gli spazi e le
tecnologie idonee all'attività intramuraria», come attesterebbe la
delibera aziendale n. 494 del 2007.
In forza di tali ultime considerazioni, la Regione assume in via
pregiudiziale - non senza previamente eccepire, peraltro,
«l'inammissibilità degli ulteriori profili di illegittimità
costituzionale dedotti dalle parti private intervenute nel presente
giudizio incidentale, non richiamate nell'ordinanza di rimessione»
(cita, in proposito, la sentenza n. 405 del 1999) e comunque
l'impossibilità di imputare il vizio di eccesso dalla delega, pure
da esse prospettato, alle leggi regionali (cita la sentenza n. 221
del 1992 e l'ordinanza n. 209 del 2005) - che la questione sollevata
non sarebbe «assistita dal requisito della rilevanza».
Nel merito, la Regione deduce l'infondatezza della questione,
richiamando le sentenze della Corte costituzionale n. 63 del 2000,
n. 353 del 1993, oltre che la sentenza n. 181 del 2006, con la quale,
in particolare, si è provveduto «a sindacare le specifiche norme
oggetto dell'odierno giudizio di costituzionalità, riconoscendone la
legittimità costituzionale proprio in relazione all'art. 3 (oltre
che all'art. 117 della Costituzione)».
In particolare, la Corte ha affermato - sottolinea la difesa
regionale - che «non appare irragionevole la previsione di limiti
all'esercizio dell'attività libero-professionale da parte dei medici
del Servizio sanitario nazionale», e ciò anche in ragione del fatto
«che la denunciata - e comunque indiretta - limitazione all'esercizio
della libera professione», risulta «peraltro frutto di una precisa
scelta del medico».
Richiamate, pertanto, anche le sentenze n. 147 del 2005, n. 330
del 1999 e n. 145 del 1985, la Regione insiste per la declaratoria di
non fondatezza della questione sollevata.
Quanto, poi, in particolare, alla specifica doglianza del
rimettente - circa l'assenza delle condizioni che permetterebbero al
sanitario di compiere una scelta consapevole in favore del rapporto
esclusivo - decisiva appare alla difesa regionale la circostanza che
«il legislatore, con l'art. 15-quinquies, comma 10, al fine di
ovviare a possibili disfunzioni organizzative, ha consentito
l'utilizzo di studi professionali privati, laddove e fino a quando
l'azienda non abbia reperito gli spazi adeguati all'esercizio
dell'intra moenia»; ne consegue, pertanto, che per lo stesso
ricorrente del giudizio principale, «nel momento in cui è stato
chiamato ad esercitare l'opzione a favore del regime esclusivo,
l'esercizio dell'attività intramuraria era, comunque, garantito,
anche nelle forme della cd. intra moenia allargata».
Considerato in diritto
1. - Torna all'esame di questa Corte la questione, già sollevata
dal Tribunale ordinario di Grosseto, in funzione di giudice del
lavoro, in relazione alla quale sono già state adottate due
ordinanze di restituzione degli atti al giudice rimettente (ordinanze
n. 309 del 2002 e n. 422 del 2005) in ragione di ius superveniens.
Con l'ordinanza di rimessione di cui in epigrafe, il medesimo
Tribunale ha sollevato questione di legittimità costituzionale - in
riferimento all'art. 3 della Costituzione - dell'art 15-quinquies,
comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino
della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), e dell'art. 59, comma 1, della legge
della Regione Toscana 24 febbraio 2005, n. 40 (Disciplina del
servizio sanitario regionale), «come interpretato autenticamente»
dall'art. 6 della legge regionale 14 dicembre 2005, n. 67, recante
«Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2005, n. 40 (Disciplina
del servizio sanitario regionale). Interpretazione autentica
dell'articolo 59 della l.r. n. 40/2005».
Il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale delle
suddette norme, in quanto «comportano la perdita della funzione
dirigenziale» di una struttura sanitaria «in caso di scelta del
medico di proseguire l'attività extra moenia senza distinguere
l'ipotesi in cui vi sia la possibilità concreta dell'esercizio della
libera professione intra moenia da quella in cui tale possibilità
concreta non vi sia».
1.2. - Ritenuta la perdurante rilevanza della questione, pur a
seguito delle sopravvenienze normative che avevano indotto questa
Corte a pronunciare le due ordinanze di restituzione degli atti sopra
ricordate, il rimettente assume che le norme censurate - stabilendo
che l'incarico di direzione di una struttura sanitaria, semplice o
complessa, implica, senza eccezione alcuna, il rapporto di lavoro
esclusivo - finiscono con il parificare, irragionevolmente, «il
dirigente che possa esercitare un'effettiva scelta tra due opzioni
entrambe praticabili (laddove siano state concretamente allestite le
strutture per la libera professione intra moenia) e il dirigente a
cui sia in concreto preclusa l'alternativa della libera professione
intra moenia», in ragione della mancata predisposizione di tali
strutture.
Inoltre, la contestata disciplina, con previsione oltretutto
irragionevole, impone al dirigente «di esercitare l'opzione prima di
sapere se, effettivamente, l'azienda predisporrà le strutture
necessarie all'esercizio della libera professione», costringendolo
così «ad un salto nel buio».
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo la declaratoria di inammissibilità della questione,
ovvero il rigetto della stessa.
In particolare, la difesa erariale reputa che il dubbio di
costituzionalità sollevato dal rimettente debba ritenersi superato
alla luce di quanto affermato da questa Corte con la sentenza n. 181
del 2006. Si tratta della pronuncia che ha definito un giudizio di
legittimità costituzionale in via principale avente ad oggetto, tra
le altre norme, tanto l'art. 2-septies, comma 1, del decreto-legge 29
marzo 2004, n. 81 (Interventi urgenti per fronteggiare situazioni di
pericolo per la salute pubblica), convertito, con modificazioni,
dalla legge 26 maggio 2004, n. 138 (disposizione, questa, che ha
sostituito il comma 4 dell'art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992,
cancellando il principio della irreversibilità che caratterizzava il
rapporto esclusivo dei dirigenti sanitari), quanto l'art. 59, comma
1, della legge regionale della Toscana n. 40 del 2005 (cioè proprio
una delle due norme censurate dall'odierno rimettente), il quale
prevede che gli incarichi di direzione delle strutture organizzative
sanitarie siano conferiti ai dirigenti sanitari «in regime di
rapporto di lavoro esclusivo da mantenere per tutta la durata
dell'incarico».
3. - Si sono costituiti nel presente giudizio il ricorrente del
giudizio principale e la Società Oftalmologica Italiana -
Associazione Medici Oculisti Italiani (SOI-AMOI), già interveniente
nel giudizio a quo, chiedendo l'accoglimento della questione
sollevata dal giudice rimettente e sollecitando un ampliamento del
thema decidendum.
In particolare, la predetta SOI-AMOI ha chiesto la declaratoria di
illegittimità costituzionale anche «delle disposizioni di cui agli
artt. 3 e 5» del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme
per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma
dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), e delle norme
«di cui agli artt. 15, 15-bis, 15-ter, 15-quater, 15-quinquies,
15-sexies, 15-nonies» del d.lgs. n. 502 del 1992, nonchè della legge
regionale della Toscana 22 ottobre 2004, n. 56, recante «Modifiche
alla legge regionale 8 marzo 2000, n. 22 (Riordino delle norme per
l'organizzazione del servizio sanitario regionale) in materia di
svolgimento delle funzioni di direzione delle strutture
organizzative», ipotizzando la «violazione degli artt. 3, 32, 33, 36,
41, 76, 97 e 117 della Costituzione».
4. - È intervenuta anche la Regione Toscana per chiedere il
rigetto della questione, richiamando anch'essa la già citata
sentenza n. 181 del 2006.
In via preliminare, peraltro, la Regione ha chiesto che venga
dichiarata l'inammissibilità dell'ampliamento del thema decidendum,
rispetto a quello prospettato nell'ordinanza di rimessione.
Essa, inoltre, ha dedotto il difetto di rilevanza della questione
sollevata, in quanto, essendo stata eccepita l'illegittimità delle
norme censurate «sul presupposto della mancanza degli spazi idonei
per lo svolgimento dell'attività intra moenia», la censura sarebbe
divenuta irrilevante per effetto della deliberazione della Giunta
regionale della Toscana 23 luglio 2007, n. 555 (la quale, in
relazione proprio all'Azienda USL 9 di Grosseto, ha stabilito la
realizzazione delle strutture per lo svolgimento dell'attività intra
moenia entro il 31 luglio 2007), e, soprattutto, della deliberazione
aziendale n. 494 del 2007 (nella quale si dà atto che la predetta
Azienda ha già predisposto tutti gli spazi e le tecnologie idonei
all'attività intramuraria).
5. - In via preliminare, debbono essere esaminate proprio le
eccezioni pregiudiziali sollevate dalla Regione Toscana.
5.1. - La prima eccezione è fondata.
Deve, infatti, ribadirsi, quanto all'oggetto del giudizio di
costituzionalità in via incidentale, che esso è «limitato alle
norme ed ai parametri indicati nelle ordinanze di rimessione,
poichè, secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, non
possono essere presi in considerazione, oltre i limiti in queste
fissate, ulteriori questioni o profili di costituzionalità dedotti
dalle parti, sia che siano stati eccepiti ma non fatti propri dal
giudice a quo, sia che siano diretti ad ampliare o modificare
successivamente il contenuto delle stesse ordinanze» (così,
testualmente, l'ordinanza n. 174 del 2003, nonchè, nello stesso
senso, la sentenza n. 244 del 2005 e l'ordinanza n. 273 del 2005).
Conseguentemente, devono ritenersi inammissibili le deduzioni
delle parti private, costituitesi nel presente giudizio, dirette ad
estendere il thema decidendum non soltanto attraverso l'evocazione di
ulteriori parametri costituzionali, ma anche attraverso la denuncia
di norme ulteriori rispetto a quelle sospettate di illegittimità
costituzionale dal giudice rimettente.
5.2. - Non può essere accolta, invece, l'eccezione di
inammissibilità della questione per difetto di rilevanza, atteso che
le deliberazioni alle quali fa riferimento la difesa regionale sono
di epoca successiva, oltre che alla instaurazione del giudizio a quo,
anche alla stessa ordinanza di rimessione.
6. - Ciò premesso, passando ad esaminare il merito del presente
giudizio, deve rilevarsi come la questione sollevata dal Tribunale
ordinario di Grosseto non sia fondata.
7. - Al riguardo, appare necessario ripercorrere, nei suoi
passaggi più significativi, l'evoluzione complessiva della
disciplina del rapporto di lavoro dei dirigenti del Servizio
sanitario nazionale, contraddistinta sin dall'origine da un
tendenziale disfavore nei confronti dello svolgimento dell'attività
libero-professionale.
7.1. - In tale prospettiva, deve rammentarsi, innanzitutto, che ai
sensi dell'art. 43, lettera d), della legge 12 febbraio 1968, n. 132
(Enti ospedalieri e assistenza ospedaliera), venne stabilito il
principio dell'incompatibilità tra rapporto di servizio «a tempo
definito» del medico ospedaliero e l'esercizio di attività
professionale in case di cura private, principio che superò indenne
lo scrutinio di costituzionalità condotto con la sentenza n. 103 del
1977. Questa Corte, infatti, sottolineò gli «effetti negativi ed
impeditivi» che avrebbe avuto, rispetto alla scelta legislativa di
potenziare con nuove strutture il servizio pubblico di assistenza
ospedaliera, «il consentire alla collaterale organizzazione
dell'assistenza sanitaria privata di assorbire, con impegni quasi
sempre non accidentali, il personale sanitario ospedaliero».
Detta scelta legislativa venne, poi, confermata dall'art. 24 del
d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130 (Stato giuridico dei dipendenti degli
enti ospedalieri), che, dando attuazione al suddetto principio di
incompatibilità, definì compiutamente due diverse tipologie di
rapporti di lavoro. Si previde, infatti, accanto ad un rapporto a
«tempo pieno» (instaurato «a domanda» e comportante l'attribuzione di
un «premio di servizio», che bilanciava la «rinuncia alla attività
libero-professionale extra-ospedaliera» e la «totale disponibilita»
per i compiti d'istituto dell'ente ospedaliero), un rapporto a «tempo
definito», contraddistinto dalla «facoltà del libero esercizio
professionale, anche fuori dell'ospedale», purchè non in contrasto
con le incompatibilità disposte dal predetto art. 43, lettera d),
della citata legge n. 132 del 1968.
7.2. - Tale impianto complessivo risultò confermato anche
dall'art. 35, secondo comma, lettere c) e d), del d.P.R. 20 dicembre
1979, n. 761 (Stato giuridico del personale delle unità sanitarie
locali).
Infatti, da un lato, venne ribadito il diritto dei medici a «tempo
pieno» ad esercitare attività libero-professionale intramuraria, e
cioè esclusivamente «nell'ambito dei servizi, presidi e strutture
dell'unità sanitaria locale, sulla base di norme regionali»,
limitandola, al di fuori di tale ambito, soltanto a «consulti e
consulenze non continuativi», autorizzati «sulla base di norme
regionali»; dall'altro, si stabilì, per i sanitari a «tempo
definito», la facoltà di svolgere - purchè in orari compatibili e
non in contrasto con gli interessi ed i fini istituzionali della
struttura sanitaria - l'attività libero-professionale extramuraria,
anche «in regime convenzionale», in conformità con le direttive
degli accordi nazionali.
7.3. - Segna, viceversa, una cesura rispetto a questa evoluzione
l'art. 4, comma 7, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni
in materia di finanza pubblica).
Con tale intervento il legislatore, vietando ai medici a «tempo
definito» prestazioni di lavoro in regime convenzionale o presso
strutture convenzionate, ha nel contempo liberalizzato del tutto
l'esercizio dell'attività professionale sia extra che intramuraria e
ha incentivato «la scelta per il rapporto di lavoro dipendente,
assicurando in tal caso, a semplice domanda, il passaggio dal tempo
definito al tempo pieno anche in soprannumero» (sentenza n. 457 del
1993).
La liberalizzazione, per tutto il personale sanitario,
dell'esercizio della attività professionale in regime esclusivamente
privatistico - che, come osservato da questa Corte nella sentenza
n. 330 del 1999, «si conformava, per certi aspetti, alla logica della
aziendalizzazione del Servizio sanitario e della privatizzazione del
rapporto di lavoro del personale dipendente» - determinava, come
ulteriore effetto, che anche i medici a tempo pieno potessero
svolgere attività extramuraria, senza la precedente limitazione ai
soli consulti e consulenze non continuativi.
Orbene, in una situazione siffatta, i soggetti, pubblici e
privati, che erogavano prestazioni per conto del Servizio sanitario
nazionale, «potevano essere scelti liberamente dal cittadino e
venivano retribuiti in base alle prestazioni rese»; si veniva così a
determinare una forte «concorrenzialità tra strutture sanitarie
pubbliche e strutture sanitarie private» (ancora la citata sentenza
n. 330 del 1999).
Rispetto a tale situazione, pertanto, «rischiava di apparire
contraddittoria la facoltà, riconosciuta al sanitario dipendente
pubblico, di esercitare l'attività professionale anche all'esterno
della struttura di appartenenza», e ciò tanto più per il dirigente
medico, giacchè il medesimo «in questo nuovo modello organizzativo,
appariva in grado di contribuire efficacemente a determinare sia le
scelte strategiche ed operative dell'azienda, attraverso la
partecipazione al Consiglio dei sanitari, sia quelle specifiche del
dipartimento o del servizio, cui era preposto», donde allora «le
premesse per il profilarsi di una situazione di conflitto di
interessi, qualora il medico svolgesse libera attività professionale
extramuraria».
È, dunque, in tale contesto che il legislatore «ha adottato
misure per incentivare l'attività professionale intramuraria» ed
essa soltanto, e ciò in coerenza con una «evoluzione legislativa
diretta a conferire maggiore efficienza, anche attraverso innovazioni
del rapporto di lavoro dei dipendenti, all'organizzazione della
sanità pubblica così da renderla concorrenziale con quella
privata». A questa stessa logica, inoltre, risponde «la previsione di
limiti all'esercizio dell'attività libero-professionale» nelle forme
dell'extra moenia, da parte dei medici del Servizio sanitario
nazionale, previsione che, come affermato da questa Corte, «non
appare irragionevole» (ancora la sentenza n. 330 del 1999).
7.4. - La concreta attuazione di tale disegno è stata affidata
all'art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999, che enuncia, tra gli altri,
il principio secondo cui gli «incarichi di direzione di struttura,
semplice o complessa, implicano il rapporto di lavoro esclusivo» del
sanitario (art. 15-quinquies, comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992) e
quello che ricollega a detto rapporto esclusivo «il diritto
all'esercizio di attività libero professionale individuale, al di
fuori dell'impegno di servizio», unicamente «nell'ambito delle
strutture aziendali individuate dal direttore generale d'intesa con
il collegio di direzione» (comma 2, lettera a, del medesimo art.
15-quinquies).
Il citato art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999 ha inserito nel
d.lgs. n. 502 del 1992, tra gli altri, gli artt. 15-quater
(Esclusività del rapporto di lavoro dei dirigenti del ruolo
sanitario), 15-quinquies (Caratteristiche del rapporto di lavoro
esclusivo dei dirigenti sanitari) e 15-sexies (Caratteristiche del
rapporto di lavoro dei dirigenti sanitari che svolgono attività
libero-professionale extramuraria).
Tale regime, in particolare, è quello applicabile anche nei
confronti dei «dirigenti in servizio alla data del 31 dicembre 1998»
(tale è la condizione del ricorrente nel giudizio a quo). Per questi
ultimi, anzi, è stato previsto un meccanismo di opzione tacita in
favore del rapporto esclusivo (con conseguente perdita della facoltà
di svolgere l'attività libero-professionale extra moenia), atteso
che gli interessati, ai sensi dell'art. 15-quater, comma 3, del
citato d.lgs. n. 502 del 1992, risultavano «tenuti a comunicare al
direttore generale l'opzione in ordine al rapporto esclusivo» (entro
un termine originariamente fissato nel novantesimo giorno successivo
all'entrata in vigore del d.lgs. n. 229 del 1999 e poi prorogato al
14 marzo 2000 dal decreto legislativo 2 marzo 2000, n. 49, recante
«Disposizioni correttive del decreto legislativo 19 giugno 1999,
n. 229, concernenti il termine di opzione per il rapporto esclusivo
da parte dei dirigenti sanitari»), prevedendosi, inoltre, che, in
«assenza di comunicazione», l'opzione del dipendente «per il rapporto
esclusivo» fosse da presumersi.
7.4.1. - Nel quadro normativo derivante dai molteplici interventi
legislativi cui si è accennato, è stato, tuttavia, previsto un
parziale temperamento del principio secondo cui l'esclusività del
rapporto di lavoro del dirigente sanitario implica lo svolgimento
della sola attività libero-professionale intramuraria.
Infatti, l'espressa salvezza - come emerge, in particolare, dalla
scelta compiuta dal citato art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999 di
inserire anche la previsione di cui alla lettera a), nel testo
dell'art. 15-quinquies, comma 2, del d.lgs. n. 502 del 1992 - di
«quanto disposto dall'art. 72, comma 11, della legge 23 dicembre
1998, n. 448» (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo
sviluppo), già allora comportava l'impegno del direttore generale
delle aziende ospedaliere, fino alla realizzazione di «idonee
strutture e spazi distinti per l'esercizio dell'attività libero
professionale intramuraria in regime di ricovero ed ambulatoriale»,
«ad assumere le specifiche iniziative per reperire fuori dall'azienda
spazi sostitutivi in strutture non accreditate nonchè ad autorizzare
l'utilizzazione di studi professionali privati».
E per dare concreta attuazione a tale prescrizione, con decreto
del Ministro della sanità 28 febbraio 1997 (Attività
libero-professionale e incompatibilità del personale della dirigenza
sanitaria del Servizio sanitario nazionale), si è fatto carico ai
«direttori generali delle unità sanitarie locali e delle aziende
ospedaliere» di adottare, sentite le organizzazioni sindacali del
personale della dirigenza sanitaria, «un apposito atto regolamentare
per definire le modalità organizzative dell'attività
libero-professionale del personale medico e delle altre
professionalità della dirigenza del ruolo sanitario» (così l'art.
4). Con previsione analoga, anche il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 27 marzo 2000 (Atto di indirizzo e
coordinamento concernente l'attività libero-professionale
intramuraria del personale della dirigenza sanitaria del Servizio
sanitario nazionale) stabilisce che i «direttori generali delle
unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, avvalendosi del
collegio di direzione, adottano, in conformità alle direttive
regionali, alle previsioni dei contratti collettivi nazionali di
lavoro e del presente atto di indirizzo e coordinamento, un apposito
atto aziendale per definire le modalità organizzative dell'attività
libero-professionale del personale medico e delle altre
professionalità della dirigenza del ruolo sanitario» (art. 5).
Nè è senza significato - ancora nella prospettiva della concreta
attuazione del sistema incentrato sull'esercizio dell'attività
libero-professionale intra moenia - la previsione di cui all'art. 1
del decreto del Ministro della sanità 8 giugno 2001 (Ripartizione
delle risorse finanziarie destinate alla realizzazione delle
strutture sanitarie per l'attività libero-professionale
intramuraria, ai sensi dell'art. 1 del d.lgs. 28 luglio 2000,
n. 254), che ha «approvato il programma per la realizzazione delle
strutture sanitarie destinate all'attività libero-professionale
intramuraria per un ammontare complessivo di lire 1.599.636.179.465
pari a euro 826.143.140,92».
7.4.2. - La tendenza - di cui sono espressione, oltre alla
previsione legislativa da ultimo richiamata, i citati provvedimenti
attuativi in sede amministrativa - a rendere meno problematico il
passaggio al nuovo regime del rapporto esclusivo (o meglio, ad
attenuare le conseguenze derivanti dall'abbandono dell'attività
libero-professionale extra moenia) si è vieppiù consolidata, negli
anni, alla luce di una serie di ulteriori interventi legislativi.
Rileva, in tale prospettiva, innanzitutto, quanto stabilito dagli
artt. 1 e 3 del decreto legislativo 28 luglio 2000, n. 254
(Disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 19
giugno 1999, n. 229, per il potenziamento delle strutture per
l'attività libero-professionale dei dirigenti sanitari).
Il primo di tali articoli - nell'introdurre nel testo del d.lgs.
n. 502 del 1992 l'art. 15-duodecies (significativamente rubricato
«Strutture per l'attività libero professionale») - ha fatto carico
alle Regioni di provvedere, entro il 31 dicembre 2000, «alla
definizione di un programma di realizzazione di strutture sanitarie
per l'attività libero-professionale intramuraria». Esso, inoltre, ha
stabilito che il Ministro della sanità (oggi della salute), d'intesa
con la Conferenza Stato-Regioni, determini, seppure entro un limite
complessivo dalla stessa norma prefissato, l'ammontare dei fondi
«utilizzabili da ciascuna Regione per gli interventi» suddetti.
Sempre ai sensi, poi, del predetto art. 1 si è previsto che «in caso
di ritardo ingiustificato rispetto agli adempimenti fissati dalle
regioni per la realizzazione delle nuove strutture e la acquisizione
delle nuove attrezzature e di quanto necessario al loro
funzionamento, la regione vi provvede tramite commissari ad acta».
Quanto, invece, all'art. 3 del predetto d.lgs. n. 254 del 2000,
esso - nel novellare il testo del comma 10 dell'art. 15-quinquies del
d.lgs. n. 502 del 1992, dettando una disposizione speculare a quella
già prevista, per l'attività libero-professionale in regime di
ricovero, dal già citato art. 72, comma 11, della legge n. 448 del
1998 - ha stabilito che al dirigente sanitario «è consentita, in
caso di carenza di strutture e spazi idonei alle necessità connesse
allo svolgimento delle attività libero-professionali in regime
ambulatoriale, limitatamente alle medesime attività e fino al 31
luglio 2003, l'utilizzazione del proprio studio professionale».
Successivamente, con nuovi interventi legislativi che si ispirano
alla stessa logica, tale termine è stato prorogato prima al 31
luglio 2005 (art. 1, comma 1, del decreto-legge 23 aprile 2003,
n. 89, recante «Proroga dei termini relativi all'attività
professionale dei medici e finanziamento di particolari terapie
oncologiche ed ematiche, nonchè delle transazioni con soggetti
danneggiati da emoderivati infetti», comma inserito dalla legge di
conversione 20 giugno 2003, n. 141), poi al 31 luglio 2006 (in virtù
di quanto stabilito dall'art. 1-quinquies del decreto-legge 27 maggio
2005, n. 87, recante «Disposizioni urgenti per il prezzo dei farmaci
non rimborsabili dal Servizio sanitario nazionale nonchè in materia
di confezioni di prodotti farmaceutici e di attività
libero-professionale intramuraria», articolo aggiunto dalla legge di
conversione 26 luglio 2005, n. 149), e, da ultimo, «fino alla data,
certificata dalla regione o dalla provincia autonoma, del
completamento da parte dell'azienda sanitaria di appartenenza degli
interventi strutturali necessari ad assicurare l'esercizio
dell'attività libero-professionale intramuraria e comunque entro il
31 luglio 2007» (art. 22-bis, comma 2, del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio economico
e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale», aggiunto dalla relativa legge di conversione 4
agosto 2006, n. 248).
Ancora nella prospettiva cui si è accennato - accanto alla
previsione contenuta nel citato art. 2-septies, comma 1, del d.l.
n. 81 del 2004 (articolo aggiunto dalla relativa legge di conversione
n. 138 del 2004), il quale, nel modificare il comma 4 dell'art.
15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, ha inteso conferire all'opzione
in favore del rapporto esclusivo carattere non più irreversibile,
stabilendo, difatti, che i dirigenti sanitari «possono optare, su
richiesta da presentare entro il 30 novembre di ciascun anno, per il
rapporto di lavoro non esclusivo, con effetto dal 1° gennaio
dell'anno successivo» - deve essere menzionata la disciplina recata
dall'art. 1 della legge 3 agosto 2007, n. 120 (Disposizioni in
materia di attività libero-professionale intramuraria e altre norme
in materia sanitaria).
Tale articolo ha previsto, innanzitutto, che Regioni e Province
autonome, al fine di garantire l'esercizio dell'attività
libero-professionale intramuraria, devono assumere «le più idonee
iniziative volte ad assicurare gli interventi di ristrutturazione
edilizia, presso le aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliere,
le aziende ospedaliere universitarie, i policlinici universitari a
gestione diretta e gli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico (IRCCS) di diritto pubblico, necessari per rendere
disponibili i locali destinati a tale attivita» (così, in
particolare, il comma 1). Nel sancire, poi, che l'adozione di tali
iniziative (comma 2) «dovrà essere completata entro il termine di
diciotto mesi a decorrere dalla data del 31 luglio 2007», il
legislatore ha inoltre stabilito che, limitatamente a tale periodo e
agli ambiti in cui non sia stata ancora data attuazione alle
necessarie iniziative, continuino «ad applicarsi i provvedimenti già
adottati per assicurare l'esercizio dell'attività
libero-professionale intramuraria», anche oltre quel termine del 31
luglio 2007 fino al quale è stata prorogata la possibilità di
svolgimento delle attività libero-professionali in regime
ambulatoriale mediante l'utilizzazione, da parte dei dirigenti
sanitari, del proprio studio professionale. Sempre con il suddetto
comma 2 si è, altresì, previsto che Regioni e Province autonome,
del pari entro diciotto mesi dal 31 luglio 2007, procedano
«all'individuazione e all'attuazione delle misure dirette ad
assicurare, in accordo con le organizzazioni sindacali delle
categorie interessate e nel rispetto delle vigenti disposizioni
contrattuali, il definitivo passaggio al regime ordinario del sistema
dell'attività libero-professionale intramuraria della dirigenza
sanitaria, medica e veterinaria del Servizio sanitario nazionale e
del personale universitario di cui all'articolo 102 del decreto del
Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382» (Riordinamento
della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonchè
sperimentazione organizzativa e didattica).
Significativo appare, poi, il disposto di cui al comma 4
dell'articolo in esame, secondo il quale, tra le misure di cui al
comma 2, «può essere prevista, ove ne sia adeguatamente dimostrata
la necessità e nell'ambito delle risorse disponibili, l'acquisizione
di spazi ambulatoriali esterni, aziendali e pluridisciplinari, per
l'esercizio di attività sia istituzionali sia in regime di libera
professione intramuraria, i quali corrispondano ai criteri di
congruità e idoneità per l'esercizio delle attività medesime,
tramite l'acquisto, la locazione, la stipula di convenzioni»; per la
sola attività clinica e diagnostica ambulatoriale è stabilito
(comma 9) che «gli spazi e le attrezzature dedicati all'attività
istituzionale possono essere utilizzati anche per l'attività
libero-professionale intramuraria, garantendo la separazione delle
attività in termini di orari, prenotazioni e modalità di
riscossione dei pagamenti».
Ai sensi, inoltre, del comma 5 si fa carico ad ogni «azienda
sanitaria locale, azienda ospedaliera, azienda ospedaliera
universitaria, policlinico universitario a gestione diretta ed IRCCS
di diritto pubblico» di predisporre «un piano aziendale, concernente,
con riferimento alle singole unità operative, i volumi di attività
istituzionale e di attività libero-professionale intramuraria»,
disciplinando, con il successivo comma 6, le modalità di
approvazione dei detti piani.
Di rilievo, infine, è la norma contenuta nel comma 7, secondo cui
Regioni e Province autonome «assicurano il rispetto delle previsioni
di cui ai commi 1, 2, 4, 5 e 6 anche mediante l'esercizio di poteri
sostitutivi e la destituzione, nell'ipotesi di grave inadempienza,
dei direttori generali delle aziende, policlinici ed istituti».
8. - Alla luce, pertanto, di tale complessiva disciplina, così
come essa si è venuta stratificando ed attuando nel tempo, risulta
evidente il carattere assolutamente residuale della ipotesi alla
quale si riferisce il rimettente nel sollevare la presente questione
di legittimità costituzionale.
Ed invero, il caso nel quale la scelta del dirigente, in favore
del rapporto esclusivo, rappresenterebbe «un salto nel buio» (per
adoperare le parole del Tribunale di Grosseto) si presenta
sostanzialmente come un'evenienza del tutto marginale e, in
definitiva, di carattere accidentale.
9. - La conclusione della non fondatezza della questione sollevata
dal rimettente non postula, tuttavia, che possa essere condivisa la
tesi sostenuta dall'Avvocatura generale dello Stato e dalla difesa
della Regione Toscana secondo cui tale conclusione deriverebbe da una
pedissequa applicazione di quanto deciso da questa Corte con la
sentenza n. 181 del 2006.
La citata pronuncia ha, innanzitutto, affermato che le singole
Regioni «sono libere di disciplinare le modalità relative al
conferimento degli incarichi di direzione delle strutture sanitarie,
ora privilegiando in senso assoluto il regime del rapporto esclusivo»
(è quanto ha fatto il legislatore toscano con il censurato art. 59,
comma 1, della legge regionale n. 40 del 2005), ora, invece, «facendo
della scelta in suo favore un criterio preferenziale per il
conferimento degli incarichi di direzione».
Essa, inoltre, ha proceduto ad uno scrutinio sulla ragionevolezza
della norma regionale, sospettata di illegittimità costituzionale
dal Tribunale ordinario di Grosseto, sotto un profilo diverso da
quello evocato dal rimettente. Difatti, con la citata sentenza,
questa Corte si è limitata a stabilire che, nel «quadro di una
evoluzione legislativa diretta a conferire maggiore efficienza, anche
attraverso innovazioni del rapporto di lavoro dei dipendenti,
all'organizzazione della sanità pubblica così da renderla
concorrenziale con quella privata, (...) non appare irragionevole la
previsione di limiti all'esercizio dell'attività
libero-professionale da parte dei medici del Servizio sanitario
nazionale»; e ciò anche in ragione del fatto «che la denunciata - e
comunque indiretta - limitazione all'esercizio della libera
professione» risulta «peraltro frutto di una precisa scelta del
medico».
È rimasto, dunque, estraneo al decisum di detta pronuncia il tema
della presunta irragionevolezza dell'art. 59, comma 1, della legge
regionale della Toscana n. 40 del 2005, e con esso anche dell'art.
15-quinquies, comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992, dipendente dal
fatto che entrambe le disposizioni, ricorrendo certe condizioni
fattuali, non garantirebbero una scelta consapevole a favore del
rapporto esclusivo.
10. - Alla luce delle considerazioni innanzi svolte deve
affermarsi che l'inconveniente lamentato dal rimettente e dalle parti
private, nei limitati casi in cui si verifica, non nasce come
conseguenza diretta ed immediata delle previsioni legislative
censurate, ma deriva dalle differenti condizioni fattuali in cui
possono trovarsi le strutture sanitarie pubbliche. Da ciò consegue
che, al più, può venire in rilievo una situazione di disparità di
mero fatto, alla quale la giurisprudenza costituzionale ha sempre
negato rilevanza agli effetti della violazione dell'art. 3 Cost. (da
ultimo, ordinanze n. 375, n. 186 e n. 142 del 2006).
Ha affermato, difatti, questa Corte che «le cosiddette disparità
di mero fatto - ossia quelle differenze di trattamento che derivano
da circostanze contingenti ed accidentali, riferibili non alla norma
considerata nel suo contenuto precettivo ma semplicemente alla sua
concreta applicazione - non danno luogo a un problema di
costituzionalità, nel senso che l'eventuale funzionamento patologico
della norma stessa non può costituire presupposto per farne valere
una illegittimità riferita alla lesione (...) del principio di
uguaglianza» (così in particolare, ex multis, sentenza n. 417 del
1996).
11. - Da ultimo, deve rilevarsi che l'eventuale inadempimento (o
il ritardo nell'adempimento) da parte degli organi delle strutture
sanitarie pubbliche, in special modo del direttore generale di esse
(come implicitamente conferma il comma 7 dell'art. 5 della legge
n. 120 del 2007, nel prevedere la possibilità della destituzione di
quest'ultimo), nella predisposizione di quanto necessario per lo
svolgimento dell'attività libero-professionale intramuraria da parte
dei medici che abbiano optato per il rapporto esclusivo, potrebbe
dare luogo a gravi forme di responsabilità dei medesimi organi.
Risultano, quindi, previsti, adeguati strumenti affinchè possano
trovare rimedio i descritti inconvenienti di fatto lamentati dal
giudice rimettente e dalle parti private costituitesi nel presente
giudizio.
D'altra parte, l'eventuale accoglimento della tesi secondo cui,
per ovviare ai suddetti inconvenienti di fatto, occorrerebbe la
declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme denunciate,
sarebbe soltanto idoneo, in buona sostanza, a dare vita ad un regime
in cui l'opzione per il rapporto esclusivo non costituisca più un
prius, bensì un posterius, rispetto alla predisposizione delle
strutture occorrenti per lo svolgimento dell'attività
libero-professionale intramuraria, e si risolverebbe,
inevitabilmente, in un grave fattore di disincentivazione
nell'assunzione, da parte dei soggetti a ciò competenti, delle
iniziative necessarie a garantire la funzionalità del sistema
configurato dal d.lgs. n. 229 del 1999.
A tutto ciò va aggiunto che, subordinando - come in sostanza
richiede il giudice a quo - l'esercizio della scelta in favore del
rapporto esclusivo, da parte del dirigente sanitario, al preventivo
allestimento di quanto necessario per l'esercizio della professione
nelle forme dell'intra moenia, si finirebbe con il contravvenire ad
un elementare principio di programmazione delle scelte organizzative
demandate all'amministrazione sanitaria (principio cui si ispira il
d.lgs. n. 229 del 1999), costringendo, pertanto, quest'ultima ad
invertire la normale sequenza degli adempimenti necessari al corretto
funzionamento del sistema.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 15-quinquies, comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e dell'art. 59,
comma 1, della legge della Regione Toscana 24 febbraio 2005, n. 40
(Disciplina del servizio sanitario regionale), «come interpretato
autenticamente» dall'art. 6 della legge regionale 14 dicembre 2005,
n. 67, recante «Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2005,
n. 40 (Disciplina del servizio sanitario regionale). Interpretazione
autentica dell'articolo 59 della L.R. n. 40/2005», sollevata, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di
Grosseto, in funzione di giudice del lavoro.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 31 marzo 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 aprile 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola