1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 29-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 48 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 settembre 1993
N. 48 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 settembre 1993 (della regione Veneto). Ambiente (tutela dell') - Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei controlli ambientali ed istituzione dell'agenzia nazionale "per la protezione dell'ambiente" - Attribuzione a detto nuovo organismo di funzioni di ausilio tecnico-scientifico del Ministero dell'ambiente in materia di tutela dall'inquinamento dell'atmosfera, delle acque e del suolo e trasferimento alle prov- ince delle funzioni amministrative di autorizzazione e di controllo per la salvaguardia dell'igiene dell'ambiente prima di competenza delle uu.ss.ll., con facolta' di avvalersi dei presidi multizonali di prevenzione e dei competenti servizi delle uu.ss.ll. - Prevista statuizione da parte delle regioni, di criteri e modalita' per trasferire con proprio provvedimento alle province il personale, i beni mobili ed immobili, i laboratori e le attrezzature delle uu.ss.ll. gia' adibiti allo scopo prevedendo la conseguente riduzione delle dotazioni organiche - Lamentata invasione della sfera di autonomia regionale in materia di organizzazione degli enti da essa dipendenti (nella specie uu.ss.ll.) e di tutela dell'ambiente e di gestione del territorio - Asserita mancanza dei presupposti di necessita' ed urgenza richiesti per l'emanazione dei decreti-legge - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 239/1982 e 343/1991. (D.L. 4 agosto 1993, n. 274 (Gazzetta Ufficiale n. 182 del 5 agosto 1993), art. 2). (Cost., artt. 77, 115, 117, 118 e 128). (093C0979) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 29-9-1993)

Ricorso per la regione Veneto in persona del presidente pro-tempore
della giunta regionale on. Giuseppe Pupillo autorizzato con delibera
della g.r. n. 4029 in data 3 settembre 1993, rappresentata e difesa
dall'avv. Romano Morra e dall'avv. prof. Gustavo Romanelli, ed
elettivamente domiciliato presso lo studio del secondo in Roma, via
Cosse'ria n. 5, come da procura resa a margine contro il Presidente
del Consiglio dei Ministri, domiciliato ex lege presso l'Avvocatura
generale dello Stato, avverso l'art. 2 del d.l. 4 agosto 1993, n.
274, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 182 del 5 agosto 1993
recante "disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei controlli
ambientali ed istituzione dell'agenzia nazionale per la protezione
dell'ambiente" siccome costituzionalmente illegittimo per contrasto
con gli artt. 77, 115, 117, 118 e 128 della Costituzione.
F A T T O
Con il d.l. n. 274/1993 oltrechè l'istituzione dell'agenzia
nazionale per la protezione dell'ambiente con funzioni di ausilio
tecnico-scientifico del Ministero dell'ambiente e di altre pubbliche
amministrazioni in materia di tutela dell'inquinamento
dell'atmosfera, delle acque e del suolo (art. 1), è stato previsto
all'art. 2, primo comma, in attesa delle leggi regionali di cui
all'art. 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142, che le province
esercitino "le funzioni amministrative di autorizzazione e di
controllo per la salvaguardia dell'igiene dell'ambiente di cui
all'art. 1, primo comma, del d.P.R. 5 giugno 1993, n. 177, prima di
competenza delle uu.ss.ll., avvalendosi dei presidi multizonali di
prevenzione e dei competenti servizi delle uu.ss.ll.".
Nel secondo comma, prima parte, dello stesso articolo, si dispone
inoltre che "le regioni stabiliscono i criteri e le modalità per
trasferire con proprio provvedimento alle province il personale, i
beni mobili ed immobili, i laboratori e le attrezzature delle
uu.ss.ll. già adibite allo scopo prevedendo la conseguente riduzione
delle dotazioni organiche".
La ratio del provvedimento è quello di colmare un presunto vuoto
legislativo venutosi a creare per l'effetto dell'abrogazione
parziale, a seguito del referendum popolare del 18 aprile 1993, della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, nella parte in cui affidava alle
uu.ss.ll. i controlli in materia ambientale (v. art. 1 del d.P.R. n.
177/1993, cit.).
Come è noto, il referendum del 18 aprile 1993 ha abrogati, per
quanto interessa in questa sede, l'art. 14, lett. b), della citata
legge n. 833/1978 che riservava alle unità sanitarie locali la
competenza in materia di igiene dell'ambiente, l'art. 21, laddove
prevedeva che le stesse uu.ss.ll. organizzavano propri servizi di
igiene ambientale per la salvaguardia dell'ambiente e l'art. 66,
primo comma, lett. a), nella parte in cui prescriveva il
trasferimento al patrimonio comunale con vincolo di destinazione alle
uu.ss.ll. dei beni mobili ed immobili e delle attrezzature dei
laboratori di igiene e profilassi.
Si denuncia l'art. 2 cit. per contrasto con gli artt. 77, 115,
117, 118 e 128 della Costituzione: esso interviene infatti in materia
riservata alla competenza normativa primaria della regione.
D I R I T T O
Quanto al primo comma: con esso è stata menomata la potestà
legislativa della regione nella materia dell'organizzazione
dell'esercizio delle proprie funzioni in materia di controlli
ambientali in violazione degli artt. 77, 115, 117 e 118 della
Costituzione.
Sebbene, infatti, la tutela ambientale in senso lato sia settore
governato da un complesso intreccio di disposizioni che prevedono uno
schema organizzatorio a competenze distinte (attribuite allo Stato,
alla regione, alla provincia, al comune ed alle uu.ss.ll.) essa, per
taluni particolari profili e segnatamente per la materia dei
controlli ambientali, deve considerarsi riservata alla legislazione
regionale ex art. 117 della Costituzione.
Ciò si desume essenzialmente dall'ampiezza di talune delle
materie ivi elencate così come tradotte nel d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, e nella legislazione statale di principio successiva.
Si pensi ad esempio alla "assistenza sanitaria" che a norma
dell'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977 ricomprende tra l'altro le
funzioni "che tendono .. alla salvaguardia della salubrità,
dell'igiene e della sicurezza in ambienti di vita e di lavoro, e
all'igiene degli insediamenti urbani delle collettivita'"; e sempre
all'assistenza sanitaria (perlomeno per alcuni aspetti) va ricondotta
"la disciplina degli scarichi e la programmazione degli interventi di
prevenzione, controllo, conservazione, depurazione .." (art. 101 del
d.P.R. cit.).
Nella materia urbanistica, secondo l'art. 80 del medesimo decreto,
rientra la "disciplina dell'uso del territorio" essendovi ricompresi
oltre all'urbanistica edilizia "tutti gli aspetti conoscitivi,
normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvataggio e di
trasformazione del suolo nonchè la protezione dell'ambiente"; il
successivo art. 83 al primo comma poi trasferisce alle regioni "le
funzioni amministrative concernenti gli interventi per la protezione
della natura, le riserve ed i parchi naturali".
Alle regioni sono state inoltre trasferite, benchè adeguatamente
circoscritte, le "funzioni relative alla tutela, "disciplina e
utilizzazione delle risorse idriche" (artt. 90 e 91 del d.P.R. cit.).
A tacere peraltro della competenza ab origine spettante agli enti
territoriali in questione in materia di procedimento formativo ed
approvazione dei piani regolatori degli insediamenti urbani ed
extraurbani.
La stessa ecc.ma Corte costituzionale del reato ha da tempo
riconosciuto "che l'urbanistica comprende tutto ciò che concerne
l'uso dell'intero territorio (e non solo degli aggregati urbani) ai
fini della localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni
genere con le relative infrastrutture" (sentenza 29 dicembre 1982, n.
239).
Ne deriva un complesso di attribuzioni, invero non esaustivo, che
depongono incontestabilmente per una vasta competenza dell'ente
regione in materia di tutela ambientale. Peraltro, si è visto
brevemente come il contenuto di tale competenza, conformemente
all'oggetto sintetizzabile nell'espressione "bene ambientale" non
risulti da un'organico corpus normativo sebbene dalla sommatoria di
tutele giuridiche diverse (tra tutte, si è visto, in particolare ma
non soltanto, sanità ed urbanistica).
Alle rilevate attribuzioni da ultimo occorre aggiungere quelle
previste, prima dell'emanazione del provvedimento impugnato, dal
d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 recante norme sul "Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23
ottobre 1992, n. 421".
Con esso sono state dettate norme di principio sul sistema
sanitario nazionale modificando in parte l'impalcatura preesistente
fondata sulla nota legge cornice 23 dicembre 1978, n. 833; alcune di
queste norme arricchiscono la competenza regionale di ulteriori
funzioni.
Nell'art. 2 si prevede in primo luogo che spetta alle regioni la
disciplina delle "linee di organizzazione dei servizi e delle
attività destinate alla tutela della salute"; nell'art. 7 si
attribuisce inoltre alla legge regionale la competenza in materia di
"gestione dei presidi multizonali di prevenzione" da affidare "ad un
apposito organismo per la prevenzione, unico per tutto il territorio
regionale".
Allo scopo tra l'altro di "assicurare indirizzi omogenei ai
controlli ed alla prevenzione" le regioni, secondo lo stesso art. 7,
devono riorganizzare gli attuali presidi multizonali di prevenzione
su base dipartimentale "articolandoli di almeno due sezioni, delle
quali una per la prevenzione ambientale .." (secondo comma, lett. b))
nonchè i servizi delle uu.ss.ll., divenute per effetto del medesimo
d.lgs. n. 502 beni strumentali della regione, che svolgono le
funzioni di cui agli artt. 16, 20, 21 e 22 della legge n. 833/1978 in
un apposito dipartimento articolato, per quanto qui rileva, nei
servizi di prevenzione ambientale e di igiene e sanità pubblica
(secondo comma, lettere e) ed f)).
L'impugnato art. 2 del d.l. n. 274/1993 al primo comma ha,
viceversa, assegnato tout court alle province le funzioni
amministrative di autorizzazione e di controllo per la salvaguardia
dell'igiene ambientale (peraltro nessuna competenza amministrativa in
materia di autorizzazione e di controllo spettava alle uu.ss.ll.) in
tal modo intervenendo in luogo delle regioni.
È stata così menomata la potestà legislativa dell'ente
territoriale anche nella materia dell'organizzazione dell'esercizio
delle proprie funzioni, poichè è stata sottratta alla stessa la
possibilità di individuare con legge il livello di interesse della
competenza amministrativa nella materia dei controlli ambientali.
Una volta delimitato con legge cornice (e tale deve ritenersi
almeno in parte il d.lgs. n. 502/1992) l'ambito di intervento della
autonomia normativa regionale ai sensi del primo e del secondo comma
all'art. 117 della Costituzione al legislatore nazionale non è dato
limitare oltremodo detta autonomia occupando spazi riservati alla
normativa di dettaglio di competenza dell'ente sub-centrale pena lo
svuotamento di ogni significato garantista della disposizione
costituzionale.
Peraltro, in forza del noto principio del parallelismo di cui al
primo comma dell'art. 118 della Costituzione spettano alla regione le
funzioni amministrative per le materie elencate nell'art. 117 potendo
la stessa delegarle agli enti periferici e ciò costituisce
senz'altro un'applicazione necessitata del principio, pur consacrato
nella Carta costituzionale, secondo cui le regioni sono enti autonomi
"con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati nella
Costituzione" (art. 115).
Oltretutto va sottolineata nel provvedimento impugnato una
evidente discrasia che mina ulteriormente i relativi presupposti di
legittimità sotto il profilo della violazione dell'art. 77 della
Costituzione. L'oggetto del referendum abrogativo dell'aprile 1993 e
quello delle disposizioni di cui all'art. 2 del d.l. n. 274/1993
sono diversi: il primo infatti ha abrogato le norme relative ai
controlli tecnici in materia ambientale nulla prevedendo in ordine
alle correlative funzioni amministrative di autorizzazione e di
controllo, mentre il secondo attiene ai controlli amministrativi nel
campo della salvaguardia dell'igiene ambientale. Talchè non è
ravvisabile alcuna necessità ed urgenza di legiferare al riguardo.
Quanto al secondo comma: nel prevedere che le regioni, ai sensi
dell'art. 3 della legge n. 142/1990, stabiliscono i criteri e le
modalità per trasferire con proprio provvedimento alle province il
personale, i beni mobili ed immobili, i laboratori e le attrezzature
delle uu.ss.ll., esso è palesemente illegittimo altrechè per tutti
i motivi appena indicati in particolare per aver menomato la
competenza regionale in materia di ordinamento degli uffici e degli
enti amministrativi dipendenti dalla regione in violazione degli
artt. 115, 117, 118 e 128 della Costituzione e delle disposizioni
interposte di cui all'art. 3 della legge n. 142/1990.
Relativamente al contrasto con gli artt. 117, primo comma, e 118,
primo e terzo comma, si è poc'anzi rilevato che a norma dell'art. 3
del d.lgs. n. 502/1992 la u.s.l. è divenuta azienda strumentale
dell'ente regionale cosicchè a questo spetta ogni provvedimento che
ne riordini struttura e funzioni.
Del resto la materia dell'organizzazione amministrativa per sua
natura si colloca tra le attribuzioni intimamente regionali "senza
che", è stato correttamente osservato in dottrina, "lo Stato si
possa riservare alcuna competenza, salvo che si tratti di mantenere o
di mettere al servizio dell'apparato statale - là dove strettamente
necessario - singoli uffici dell'ente regione" (Paladin, Diritto
regionale, Padova, V ed., 1993, n. 127).
Al riguardo si consideri che l'art. 13 del più volte citato
d.P.R. n. 616/1977 riconduce nell'ambito di competenza regionale in
materia "l'istituzione, i controlli, la fusione, la soppressione di
enti pubblici locali ..". Sullo specifico punto è evidente
l'interesse a ricorrere della regione istante posto che il
trasferimento di personale e attrezzature delle uu.ss.ll. alle prov-
ince spoglierebbe illico et immediate le regioni di una loro
esclusiva attribuzione.
Peraltro con la legge n. 142/1990, com'è noto, sono stati
determinati i principi fondamentali dell'ordinamento degli enti
periferici e le relative funzioni, prevedendosi una particolare forza
normativa per cui "ai sensi dell'art. 128 della Costituzione" le
leggi statali non possono derogare alla legge n. 142/1990 "se non
mediante espressa modificazione delle sue disposizioni" (art. 1,
terzo comma).
Nel nuovo ordinamento degli enti locali è previsto che siano le
regioni ad organizzare, con proprie leggi, le funzioni amministrative
a livello locale attraverso comuni e province, ai sensi degli artt.
117, primo e secondo comma e 118, primo comma, individuando nelle
materie di cui all'art. 117 gli interessi comunali e provinciali in
rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio,
ferme restando le funzioni che attengono ad esigenze di carattere
unitario (artt. 3, 9 e 14 della legge n. 142/1990; v. inoltre la
sentenza dell'adita Corte n. 343/1991).
Con il secondo comma in questione in difetto di un'espressa
modifica dei principi posti dalla legge n. 142/1990, il legislatore
statale si è arbitrariamente sostituito alle regioni
nell'identificazione degli interessi comunali e provinciali già
stabilendo che sia la provincia il soggetto al quale la regione
dovrà trasferire personale ed attrezzature per l'esercizio delle
funzioni amministrative di autorizzazione e di controllo per la
salvaguardia dell'igiene dell'ambiente.
In tal modo il potere della regione di allocare in via definitiva
le funzioni di controllo ambientale ad un livello diverso da quello
provinciale (art. 2, primo comma, del d.l. n. 274/1993) risulta
meramente formale poichè nel secondo comma il soggetto giuridico al
quale trasferisce personale ed attrezzature non potrà essere diverso
da quello titolare delle funzioni amministrative: ciò in violazione
anche dell'art. 128 della Costituzione laddove viene sancita
l'autonomia dei minori enti territoriali "nell'ambito dei principi
fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le
funzioni".

Tutto ciò premesso si chiede che codesta ecc.ma Corte
costituzionale dichiari l'illegittimità costituzionale dell'intero
art. 2 del d.l. 3 agosto 1993, n. 274, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 182 del 5 agosto 1993 (i commi terzo e quarto sono
evidentemente dipendenti dai primi due) perchè gravemente lesivo
delle attribuzioni della regione Piemonte in contrasto con gli artt.
77, 115, 117, 118 e 128 della Costituzione e dichiari inoltre che le
attribuzioni in questione sono di spettanza dell'ente regione e
pertanto della regione ricorrente;
Con ogni relativa conseguenza e connessa pronuncia.
Roma, addì 4 settembre 1993
Prof. Gustavo ROMANELLI

93C0979