1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 9-6-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 116 SENTENZA 28 aprile - 3 giugno 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione autonoma Sardegna - Controllo della fauna selvatica - Soggetti abilitati all'attuazione dei piani di abbattimento - Inclusione di delegati designati dai proprietari e conduttori dei fondi - Condizioni - Possesso di un'autorizzazione alla caccia e partecipazione a corsi di formazione specifici - Concerto, nella definizione dei corsi, con l'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) - Omessa previsione - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Sardegna 27 febbraio 2020, n. 5, art. 1, comma 1, lettera a). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s); statuto speciale per la Sardegna, art. 3, primo comma. (T-210116) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 9-6-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Sardegna 27 febbraio 2020, n. 5
(Modifiche all'articolo 6 della legge regionale n. 23 del 1998 in
materia di piani di abbattimento), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la notificazione il 29
aprile 2020, depositato in cancelleria il 6 maggio 2020, iscritto al
n. 45 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 27 aprile 2021 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Roberto Murroni
e Giovanni Parisi per la Regione autonoma Sardegna, in collegamento
da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della
Corte del 16 marzo 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 28 aprile 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 6 maggio 2020 (reg. ric. n. 45 del
2020) il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera a), della
legge della Regione Sardegna 27 febbraio 2020, n. 5 (Modifiche
all'articolo 6 della legge regionale n. 23 del 1998 in materia di
piani di abbattimento), in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione e all'art. 3, primo comma, della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), in relazione all'art. 19, comma 2, della legge 11 febbraio
1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma
e per il prelievo venatorio).
2.- L'art. 6 della legge della Regione Sardegna 29 luglio 1998,
n. 23 (Norme per la protezione della fauna selvatica e per
l'esercizio della caccia in Sardegna), rubricato «Cattura e
abbattimento autorizzati», nella versione modificata dalla norma
impugnata, al comma 1 prevede che «[l]'assessore regionale della
difesa dell'ambiente, avvalendosi dell'Istituto regionale per la
fauna selvatica di cui all'art. 100 e sentito il parere del Comitato
regionale faunistico di cui all'art. 9 ha facoltà di: [...] f)
predisporre piani di abbattimento, qualora sia verificata
l'inefficacia dei predetti metodi, la cui attuazione deve essere
affidata alle province e alla città metropolitana di Cagliari che si
avvalgono dei proprietari o conduttori dei fondi sui quali si attuano
i piani medesimi o di loro delegati, espressamente individuati a tal
fine. Tutti i soggetti che svolgono l'attività di abbattimento,
oltre a essere muniti della licenza di porto di fucile per uso caccia
e dell'autorizzazione per l'esercizio venatorio, devono aver
partecipato a corsi di formazione specifici per il controllo della
fauna selvatica e aver superato i relativi esami. Al Corpo forestale
e di vigilanza ambientale è riservato il controllo delle fasi
esecutive».
La censura del Presidente del Consiglio dei ministri concerne
l'inclusione, nel novero dei soggetti di cui l'amministrazione può
avvalersi per l'esecuzione degli abbattimenti della fauna nociva, di
delegati designati dai proprietari e conduttori dei fondi.
L'impugnativa è proposta su tutta la novella e pertanto la
censura comprende anche gli ultimi due periodi della norma impugnata,
che prevedono le condizioni di formazione e di controllo per
l'attività dei suddetti delegati.
3.- Secondo la difesa statale la modifica apportata alla legge
reg. Sardegna n. 23 del 1998 dalla legge regionale impugnata
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione
all'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992, che attribuisce
alle Regioni il controllo della fauna selvatica anche mediante piani
di abbattimento la cui esecuzione competerebbe, secondo la legge
statale, in via tassativa, alle guardie venatorie dipendenti delle
amministrazioni provinciali, le quali possono avvalersi dei
proprietari e conduttori dei fondi interessati e delle guardie
forestali e comunali, se muniti di licenza per l'esercizio venatorio.
La tassatività dell'elenco previsto dall'art. 19 della legge n.
157 del 1992 integrerebbe il nucleo minimo di salvaguardia ambientale
il cui rispetto deve essere assicurato su tutto il territorio
nazionale, salva la possibilità per le Regioni di innalzare il
livello di tutela; al contrario l'inclusione dei delegati, ampliando
la platea dei soggetti utilizzabili per l'abbattimento della fauna
nociva, comporterebbe un abbassamento di tale livello.
4.- La materia degli abbattimenti di fauna nociva non
rientrerebbe, pertanto, nella competenza legislativa esclusiva
attribuita alla Regione autonoma Sardegna dallo statuto di autonomia
in materia di caccia, poichè il controllo faunistico non sarebbe
svolto a fini venatori, ma piuttosto a tutela dell'ecosistema, tanto
che l'abbattimento è preso in considerazione solo come extrema
ratio, qualora i metodi ecologici risultassero inefficaci.
5.- Si è costituita in giudizio, con atto depositato il 15
giugno 2020, la Regione autonoma Sardegna eccependo l'infondatezza
della questione poichè la norma impugnata, lungi dal ridurre il
livello minimo di tutela ambientale, lo avrebbe ampliato, prevedendo
che i proprietari o conduttori dei fondi interessati dai piani di
abbattimento, i quali in base alla legge statale devono possedere
solo la licenza o l'autorizzazione per l'esercizio venatorio, devono
anche «aver partecipato a corsi di formazione specifici per il
controllo della fauna selvatica e aver superato i relativi esami».
La norma impugnata, quindi, inserendosi nel quadro normativo
vigente, sarebbe maggiormente garantista, imponendo agli operatori
una specifica competenza, che va al di là del mero possesso della
licenza di caccia, senza ampliare il novero dei soggetti deputati
all'attuazione dei piani di abbattimento della fauna selvatica,
poichè i delegati si sostituiscono ai proprietari o conduttori dei
fondi interessati.
6.- La norma impugnata, secondo la difesa regionale, andrebbe
ascritta all'esercizio delle competenze statuarie esclusive in
materia di caccia e di agricoltura, di cui all'art. 3, primo comma,
dello statuto di autonomia e all'esercizio delle competenze in
materia ambientale che la Regione deve esercitare nel rispetto dei
principi dell'ordinamento giuridico e delle norme di grande riforma
economico-sociale, tra cui non rientrerebbe l'obbligo, per il
proprietario o conduttore del fondo interessato dal piano di
abbattimento, di svolgere l'attività in prima persona, con
esclusione della facoltà di delega.
7.- Con successiva memoria del 23 marzo 2021 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha insistito nelle proprie conclusioni,
precisando che il fatto che la norma regionale impugnata prescriva
requisiti di professionalità aggiuntivi per gli esecutori del piano
di abbattimento della fauna nociva non esclude l'illegittimità
dell'integrazione dell'elenco di cui all'art. 19 della legge n. 157
del 1992.
8.- Con ulteriore memoria del 31 marzo 2021 la Regione autonoma
Sardegna ha ricordato che, con la sentenza n. 21 del 2021, la Corte
costituzionale ha parzialmente rivisto il proprio orientamento sulla
tassatività dell'elenco di cui all'art. 19 della legge n. 157 del
1992, ritenendo che l'inclusione, tra i soggetti deputati
all'attuazione dei piani di abbattimento faunistico, di soggetti
coordinanti dalla pubblica amministrazione e dotati di specifica e
adeguata formazione determini un incremento dei livelli di tutela
ambientale, anche in considerazione della necessità di fronteggiare
i sempre più frequenti eventi dannosi determinati dalla fauna
selvatica.
9.- In ogni caso, la Regione insiste sulla necessità di
respingere il ricorso statale poichè, anche a voler considerare
tassativo l'elenco di cui all'art. 19 della legge n. 157 del 1992, la
legge regionale impugnata non lo avrebbe ampliato, limitandosi a
prevedere solo una sostituzione tra i proprietari e i coltivatori dei
fondi e i loro delegati.
10.- A tali ultime difese ha replicato in sede di discussione
orale l'Avvocatura generale dello Stato, richiamando il principio
stabilito dalla sentenza n. 21 del 2021 di questa Corte, laddove è
stata ritenuta la legittimità della deroga alla tassatività
dell'elenco di cui all'art. 19 della legge n. 157 del 1992,
condizionandola all'essere i programmi dei corsi per i nuovi soggetti
abilitati all'abbattimento concordati con l'Istituto superiore per la
protezione e la ricerca ambientale (ISPRA).

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 45 del
2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione e all'art. 3, primo comma, della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), in relazione
all'art. 19, comma 2, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per
la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 1, lettera a), della legge della Regione Sardegna 27 febbraio
2020, n. 5 (Modifiche all'articolo 6 della legge regionale n. 23 del
1998 in materia di piani di abbattimento), nella parte in cui prevede
che, per l'esecuzione dei piani di abbattimento della fauna
selvatica, le Province e la città metropolitana di Cagliari si
avvalgono dei proprietari e conduttori dei fondi su cui i piani vanno
attuati o di loro delegati, precisando che tutti i soggetti che
svolgono l'attività di abbattimento, oltre a essere muniti della
licenza di porto di fucile per uso caccia e dell'autorizzazione per
l'esercizio venatorio, devono aver partecipato a corsi di formazione
specifici per il controllo della fauna selvatica e aver superato i
relativi esami e che il Corpo forestale e di vigilanza ambientale
svolge il controllo delle fasi esecutive.
Tale norma ha modificato l'art. 6, comma 1, lettera f), della
legge della Regione Sardegna 29 luglio 1998, n. 23 (Norme per la
protezione della fauna selvatica e per l'esercizio della caccia in
Sardegna), che si limitava a prevedere la possibilità del Corpo
forestale e di vigilanza ambientale di avvalersi dei proprietari e
conduttori dei fondi, muniti di autorizzazione all'esercizio
venatorio, per la realizzazione dei piani di abbattimento della fauna
nociva.
2.- Il ricorso del Presidente del Consiglio censura, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e all'art.
3, primo comma, dello statuto speciale, l'ampliamento della platea
dei soggetti abilitati all'abbattimento della fauna nociva, nella
specie i delegati dai proprietari e conduttori dei fondi, sul
presupposto della tassatività dell'elenco di cui all'art. 19 della
legge n. 157 del 1992 che detterebbe una prescrizione ambientale
inderogabile da parte delle Regioni, e che comunque non considera i
corsi di formazione previsti dalla norma impugnata idonei a
legittimare l'attività di abbattimento da parte dei delegati.
3.- La Regione autonoma Sardegna ha replicato deducendo
l'infondatezza del ricorso sul presupposto che la norma impugnata non
riduce i parametri di salvaguardia della fauna interessata dai piani
di abbattimento, ma addirittura li amplia, avendo previsto corsi di
formazione specifici per il controllo della fauna selvatica per i
proprietari, i conduttori e relativi delegati, corsi ai quali,
invece, i titolari dei fondi non sono tenuti ai sensi della legge
statale; inoltre la difesa regionale ha contestato che si sia in
presenza di un ampliamento dei soggetti abilitati alle misure di
contenimento giacchè i delegati non si aggiungono, ma sostituiscono
i titolari.
4.- La questione di costituzionalità si incentra sulle
condizioni della delega e, in particolare, sulle caratteristiche del
corso di formazione e dei relativi esami cui debbono essere
sottoposti i delegati all'abbattimento della fauna nociva non
compresi nell'elenco del comma 2 dell'art. 19 della legge n. 157 del
1992.
5.- Sotto questo profilo la questione è fondata.
La giurisprudenza di questa Corte è costante nell'affermare che
le Regioni e le Province autonome hanno la facoltà «"di adottare
norme di tutela ambientale più elevata nell'esercizio di competenze,
previste dalla Costituzione, che concorrano con quella dell'ambiente"
(sentenza n. 199 del 2014; nello stesso senso, sentenze n. 246 e n.
145 del 2013, n. 67 del 2010, n. 104 del 2008, n. 378 del 2007)»
(sentenza n. 66 del 2018).
6.- Il controllo della fauna selvatica è demandato alle Regioni,
ai sensi dell'art. 19 della legge n. 157 del 1992, e deve essere
espletato mediante il ricorso a metodi ecologici e, solo allorchè
l'Istituto nazionale per la fauna selvatica (oggi Istituto superiore
per la protezione e la ricerca ambientale - ISPRA) abbia verificato
l'inefficacia di tali metodi ecologici, le Regioni possono
autorizzare piani di abbattimento.
I suddetti piani, ai sensi del comma 2 dell'art. 19 della legge
n. 157 del 1992, evocato dal ricorrente come norma interposta,
vengono attuati dalle amministrazioni tramite le guardie provinciali
che possono avvalersi dei proprietari e dei conduttori dei fondi
interessati, oltre che delle guardie forestali e comunali, sempre che
siano tutti muniti di licenza per l'esercizio venatorio.
La riconduzione dell'art. 19 della legge n. 157 del 1992 alle
prescrizioni in materia di tutela ambientale è stata affermata da
questa Corte in considerazione del fatto che l'abbattimento di fauna
nociva non avviene a fini venatori, ma per tutelare l'ecosistema,
tanto che lo strumento è preso in considerazione quale extrema
ratio, quando i metodi ecologici sono risultati inefficaci (sentenze
n. 44 del 2019 e n. 217 del 2018).
Invero, la norma deriva da un'attenta ponderazione del
legislatore statale tesa ad evitare che la tutela degli interessi
(sanitari, di protezione delle produzioni zootecniche, agricole,
eccetera) perseguiti con i piani di abbattimento trasmodi nella
compromissione della sopravvivenza di alcune specie faunistiche
ancorchè nocive (sentenza n. 392 del 2005), ed è per questo che
l'elenco dell'art. 19 della legge n. 157 del 1992 è stato, in
precedenza, considerato tassativo e non integrabile da parte delle
Regioni (sentenze n. 217 del 2018, n. 174 e n. 139 del 2017 e n. 107
del 2014).
7.- Questa Corte ha ritenuto, con la sentenza n. 21 del 2021, non
tassativa l'elencazione dei soggetti abilitati al contenimento della
fauna nociva previsto dall'art. 19 della legge n. 157 del 1992, anche
per l'esigenza di limitare le popolazioni di determinate specie di
fauna selvatica che hanno subito un notevole incremento.
In particolare l'ampliamento dell'elenco ai meri cacciatori è
stato ritenuto legittimo, a condizione che questi frequentino corsi
di preparazione al controllo faunistico organizzati dalla Regione
sulla base di programmi concordati con l'ISPRA; e ciò al fine di
garantire il livello di tutela ambientale minimo e uniforme imposto
dallo Stato.
8.- La Regione autonoma Sardegna ha, da un canto, indubbiamente
migliorato il livello di tutela ambientale imponendo anche ai
titolari dei fondi la frequenza di corsi regionali e il superamento
dell'esame finale; ma, dall'altro, con riferimento alla delegabilità
degli abbattimenti a soggetti diversi dai proprietari e conduttori
(muniti solo di un'autorizzazione alla caccia), detti corsi non
risultano pienamente idonei a legittimare l'ampliamento dell'elenco
dei soggetti autorizzati agli abbattimenti, di cui all'art. 19 della
legge n. 157 del 1992.
Infatti, conformemente a quanto stabilito dalla ricordata
giurisprudenza di questa Corte, solo corsi aventi programmi
concordati con l'ISPRA sono ritenuti idonei a legittimare agli
abbattimenti i meri cacciatori privi di ulteriori requisiti di
qualificazione.
9.- Pertanto, l'art. 1, comma 1, lettera a), della legge reg.
Sardegna n. 5 del 2020, che sostituisce l'art. 6, comma 1, lettera
f), della legge reg. Sardegna n. 23 del 1998, va dichiarato
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non dispone che i
corsi previsti per i meri cacciatori delegati siano concordati con
l'ISPRA.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Sardegna 27 febbraio 2020, n. 5
(Modifiche all'articolo 6 della legge regionale n. 23 del 1998 in
materia di piani di abbattimento), che sostituisce l'art. 6, comma 1,
lettera f), della legge della Regione Sardegna 29 luglio 1998, n. 23
(Norme per la protezione della fauna selvatica e per l'esercizio
della caccia in Sardegna), nella parte in cui non prevede che i corsi
di formazione specifici, ai quali devono aver partecipato i meri
cacciatori delegati dai proprietari e conduttori dei fondi su cui
vanno attuati i piani di abbattimento della fauna selvatica, siano
concordati con l'Istituto superiore per la protezione e la ricerca
ambientale (ISPRA).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 aprile 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 3 giugno 2021.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE