1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 9-7-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 407 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 gennaio 1997
N. 407 Ordinanza emessa il 31 gennaio 1997 dal giudice istruttore del tribunale di Venezia nel procedimento civile vertente tra Legnaro Giancarlo e il Ministero delle finanze Imposte in genere - Iscrizione di ipoteca e sequestro conservativo concessi all'amministrazione finanziaria a garanzia dell'adempimento delle pene pecuniarie derivanti dalla violazione di leggi finanziarie - Lamentata persistenza di tale tutela cautelare nell'ordinamento - Disparita' di trattamento rispetto ai creditori diversi dall'Erario - Lesione del diritto di difesa. Imposte in genere - Misure cautelari a garanzia dell'adempimento delle pene pecuniarie derivanti dalla violazione di leggi finanziarie - Lamentata inapplicabilita' dei rimedi previsti dalla disciplina generale dei provvedimenti cautelari - Deteriore trattamento per il debitore - Lesione del diritto di difesa. In alternativa: processo civile - Procedimenti cautelari - Nuova disciplina generale - Ambito di applicazione - Dedotta non uniformita' con disciplina prevista per le misure cautelari concesse a garanzia dell'adempimento delle pene pecuniarie derivanti dalla violazione di leggi finanziarie - Deteriore trattamento per il debitore - Lesione del diritto di difesa. (Legge 7 gennaio 1929, n. 4, artt. 26 e 27). (C.P.C., art. 669-quaterdec.). (Cost., artt. 3 e 24). (097C0705) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 9-7-1997)

IL TRIBUNALE CIVILE E PENALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento n. 2668/95
r.g. promosso da Legnaro Paolo con il dott. proc. Marco Francescon di
Venezia, Calle del Gambero; nei confronti del Ministero delle
finanze, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso
dalla Avvocatura dello Stato di Venezia.
In punto: sospetta illegittimità costituzionale degli artt. 26 e
27 della legge 7 gennaio 1929, n. 4.
Ritenuto in fatto
Con atto di citazione (cron. n. A0/14765) notificato il 25 maggio
1995 Giancarlo Legnaro, nato a Este (Padova) il 20 gennaio 1933,
residente a Vedelago, via Lazzaretto n. 7, ha convenuto in giudizio
il Ministero delle finanze per sentire annullare o revocare il
provvedimento n. 272 cron. con il quale il presidente del tribunale
di Treviso autorizzava in data 10 gennaio 1995 la iscrizione di
ipoteca legale sugli immobili di proprietà del medesimo e per
sentire di conseguenza revocare o annullare la iscrizione ipotecaria
n. 479 del 3 febbraio 1995 n. generale 3279 della Conservatoria dei
registri immobiliari di Treviso, avente ad oggetto i beni di
pertinenza del predetto. Nel merito l'attore ha eccepito in primis
la intervenuta abrogazione della ipoteca legale, ha contestato la
sussistenza del fumus e del periculum e ha poi comunque dedotto la
inammissibilità della ipoteca sia perchè iscritta anche per
l'importo capitale del tributo evaso, e non per le sole sanzioni, sia
perchè gravante sui beni di un socio di società semplice.
L'Avvocatura dello Stato, distretto di Venezia, si è costituita
chiedendo il rigetto di tutte le domande attoree e in specie ha
contestato l'assunto del patrocinio del Legnaro secondo il quale la
ipoteca legale prevista dall'art. 26 della legge 7 gennaio 1929, n.
4, sarebbe stata abrogata dall'art. 218 delle disposizioni di
attuazione del nuovo codice di procedura penale.
Dopo la udienza di prima comparizione e altre due di trattazione,
la causa è stata trattenuta in decisione dal giudice istruttore come
giudice unico.
In fatto risulta documentale la iscrizione di ipoteca legale ex
art. 26 della legge 7 gennaio 1929, n. 4, e per l'importo di L.
1.668.960.000 su beni appartenenti all'attore in forza del citato
provvedimento del presidente del tribunale di Treviso, il quale fu a
ciò sollecitato dal direttore del locale dipartimento delle entrate
che gli prospettava l'esito di un processo verbale di constatazione
redatto il 21 ottobre 1994 dal Comando brigata volante dellaGuardia
di finanza di Castelfranco Veneto a carico dell'azienda agricola
Ellebi di Legnaro Giancarlo
C. s.s. con sede in Vedelago (Treviso) (il verbale concludeva per la
esistenza di infrazioni in materia di I.V.A. per un credito erariale
pari a quello della iscrizione e accerta infrazioni in materia di
imposta sui redditi per un importo in corso di accertamento). Va
detto inoltre che alla udienza di precisazione delle conclusioni il
procuratore di parte attrice ha riferito che la commissione
tributaria di primo grado di Treviso con decisione n. 61/4/96 aveva
accolto il ricorso: controparte si è opposta al deposito della
motivazione e ha riferito di avere interposto appello.
Considerato in diritto
Si deve convenire con la difesa dell'Amministrazione finanziaria
che la ipoteca legale non è stata abrogata ai fini civili: il chiaro
dettato dell'art. 218 disp. att. cod. proc. pen. riguarda soltanto
l'illecito penale e la sopravvivenza della ipoteca legale ai fini
civili si è consolidata nella giurisprudenza più recente (da ultimo
Cass., sez. 3, 4 maggio 1994, Donnel) ed è sostenuta da dottrina
autorevole. Questa ribadita persistenza dell'istituto - in concreto
applicato all'attore Legnaro - solleva però, ad avviso di questo
giudice, forti sospetti di illegittimità costituzionale da almeno
due distinte prospettive.
Una prima prospettiva, che diremmo sostanziale, coinvolge il
generale sistema di tutela del credito, rispetto al quale la ipoteca
fiscale appare ormai come un istituto singolare che non si armonizza
con l'insieme e che anzi genera più di un dubbio di irrazionalità
del sistema medesimo, diventando censurabile ex art. 3 della
Costituzione. È noto infatti che la ipoteca in parola fu introdotta
con funzione cautelare in epoca nella quale era sconosciuto il
sequestro conservativo immobiliare, trovando in questa lacuna
giustificazione sia la misura in se stessa sia la facilità di
ottenerla a fronte dei rigorosi presupposti richiesti invece per le
ordinarie ipoteche legali o giudiziali, per le quali non è mai
bastato produrre un semplice verbale di constatazione circa un
credito possibile. Tale ratio però, una volta mutato il contesto
normativo, non riesce più a spiegare perchè l'Amministrazione
finanziaria mantenga quel comodo diritto di ipotecare, la cui natura
di rimedio cautelare è fuori discussione, quando gli immobili non
sono più sottratti al sequestro e l'Amministrazione medesima gode
così in pieno della tutela cautelare uniforme, su tutti i beni.
Bisogna poi aggiungere che la sopravvenienza dell'antico rimedio
accanto a quelli cautelari generali scompagina l'ordinamento anche in
riferimento alla posizione dei creditori diversi dall'Erario. Questi
infatti sono in posizione deteriore rispetto alla medesima esigenza
di tutela del credito, dato che non dispongano della marcia in più
che è rappresentata per l'Erario dalla ipoteca fiscale. La
disparità fra l'uno e gli altri non è tuttavia di sola quantità,
ma anche di qualità della tutela stessa: da qui le gravi distorsioni
che si verificano nel trattamento del ceto creditorio.
È immediato infatti osservare che il sequestro comporta soltanto
la temporanea indisponibilità della cosa, mentre invece la ipoteca
legale costituisce una permanente causa di prelazione assistita dal
diritto di seguito. Essa realizza così una situazione di indubbia
diseguaglianza a vantaggio dell'Amministrazione finanziaria, che di
tale strumento beneficia: basti pensare, ad esempio, alla sorte del
sequestro, dall'un lato, e dalla ipoteca, dall'altro, in caso di
fallimento del contribuente. D'altro canto vale poi la pena di notare
che questa posizione preferenziale dell'Amministrazione, lungi
dall'apparire lineare espressione di un ipotetico favor
dell'ordinamento, risulta piuttosto incongrua - e perciò ancor meno
comprensibile e giustificabile - sotto un duplice profilo. Tale essa
sembra, in primo luogo, rispetto allo stesso trattamento che altrove
la legge riserva all'Erario in quanto creditore: con riguardo alle
obbligazioni ex delicto, le quali si fondano sopra titolo più grave
perchè a rilevanza anche penale, l'Erario può sollecitare dal
giudice soltanto il sequestro conservativo. In secondo luogo la
posizione in discorso pare incongrua anche in relazione alla
occasionalità della medesima, perchè l'Erario ne beneficia sulla
base della circostanza del tutto contingente che il patrimonio del
contribuente debitore comprenda o no beni immobili; nè si può
tacere che, per converso, altrettanta casualità può peggiorare
oppur no la situazione degli altri creditori del contribuente,
diversi dall'Erario. Che insomma si guardi la cosa nell'ottica
dell'uno o degli altri, non sembra ravvisabile nella lumeggiata
disparità di trattamento e nelle conseguenze del suo operare una
qualche ragionevole istanza.
Oltre a ciò l'istituto che si discute suscita altri e più
articolati sospetti di irrazionale disparità di trattamento, quali
si delineano in prospettiva che diremmo procedimentale.
L'art. 26 della legge n. 4/29 non prevede, neppure in via
eventuale, la preventiva convocazione delle parti avanti al
presidente del tribunale prima che sia concessa la misura e concede
al contribuente insoddisfatto la misura della impugnazione, come
regolata dall'art. 27 della stessa legge, mentre non prescrive
affatto all'Amministrazione finanziaria di iniziare il giudizio
diretto all'accertamento nel merito del suo diritto già azionato in
sede cautelare. Questa disciplina, sulla quale torneremo tra poco, è
ben dissimile da quella prevista dal codice di procedura civile agli
articoli 669-bis e seguenti, come attualmente in vigore, e tuttavia
resiste alla estensione di quest'ultima, perchè la giurisprudenza ha
già stabilito che le suddette nuove norme sui procedimenti cautelari
non si applicano all'istituto de quo per carenza del requisito di
compatibilità, che è prescritto dall'art. 669-quaterdecies c.p.c.
ai fini della sostituzione del rito uniforme a quelli speciali. Come
infatti in passato si era affermata la inapplicabilità delle norme
del codice di rito relative al sequestro (per tutte: Cass., sez. un.,
22 novembre 1991, n. 12589), così anche al presente si registrano
pronuncie giurisprudenziali che sostengono la inapplicabilità delle
nuove norme in tema di procedimenti cautelari per incompatibilità
tra il rito cautelare speciale e le nuove norme generali. In specie
il tribunale di Roma con decreto 10 maggio 1993 (in Dir. e prat.
trib., 1995, II, pag. 50 ss.) ha ritenuto che sussiste
incompatibilità tra il rito cautelare speciale e le nuove norme
generali sia per la impossibilità di applicare la previsione
dell'art. 669-octies al giudizio per il merito in materia fiscale
sia per la previsione di una competenza esclusiva del presidente del
tribunale ai sensi dell'art. 26 legge n. 4 del 1929 (adde trib.
Padova, 29 aprile 1994 (decreto), in Giur. it., 1994, I, 2, comma 21
e 23 ss.); e anche sove si segnalano timide aperture viene tosto
enunciato che il giudizio di compatibilità ex art. 669-quaterdecies
deve rispondere al criterio di scindibilità delle discipline a
confronto, dovendosi verificare funzione e contenuto delle singole
norme che lo compongono (trib. Padova, 9 maggio 1994 (decreto), in
Giur. it., 1994, I, 2, comma 22 e 24 ss.) cosicchè si perviene al
giudizio di compatibilità solo rispetto all'art. 669-sexies c.p.c:
nel caso che ci occupa, però, la adozione dell'art. 669-sexies non
interessa, perchè parte attrice non si duole che il presidente del
tribunale di Treviso non abbia valutato la necessità o meno di
preventiva instaurazione del contraddittorio.
Venendo ora alla valutazione della disciplina speciale, osserviamo
che la acclarata resistenza della medesima alle nuove regole sui
procedimenti cautelari genera forti sospetti in questa causa
soprattutto perchè, come si è detto, essa esonera l'Erario dal
giudizio di merito e così grava il contribuente con un rimedio
diverso, meno spedito e più oneroso del reclamo. Quest'ultimo,
esperibile dal debitore colpito da sequestro conservativo, consente
intanto di ricorrere al tribunale in tempi brevi costringendo la
pubblica amministrazione a dare subito conto del fumus e del
periculum. Vicerversa l'art. 27 della legge del 1929 addossa al
debitore l'onere di proporre un giudizio, che deve seguire le forme
dell'ordinario giudizio di cognizione (da ultimo si veda per tutte
Cass., sez. 1, 2 dicembre 1993, n. 11957). È chiaro che in caso di
ipoteca fiscale il debitore si trova in posizione deteriore, perchè
deve attendere i tempi sicuramente più lunghi del giudizio ordinario
per conoscere se ricorressero i presupposti della misura, fumus e
periculum. Nè pare che lo svantaggio della maggior durata del
giudizio ordinario possa considerarsi neutralizzato dalla immediata
efficacia esecutiva della sentenza di primo grado, perchè anche la
decisione in sede di reclamo è immediatamente operativa. Ma c'è
dell'altro.
Il trattamento deteriore che si è visto si aggrava poi
insopportabilmente nel caso che il giudizio ordinario si svolga
secondo le regole del nuovo rito, com'è per l'attore Legnaro, Del
nuovo rito questi infatti incontra tutte le preclusioni, non può
dedurre alcuna circostanza sopravvenuta ma deve attenersi a quelle
dedotte nel libello introduttivo (a meno di invocare dal giudice
istruttore l'applicazione dell'art. 184-bis c.p.c.) e neppure può
produrre ad libitum documenti (donde la opposizione
dell'Amministrazione convenuta contro la produzione di documenti
nell'udienza di precisazione delle conclusioni). Ciò acuisce la
disparità di trattamento rispetto al debitore colpito da sequestro,
perchè questi può invece sempre allegare "mutamenti nelle
circostanze" tali da far modificare o revocare il provvedimento
cautelare: tanto infatti è previsto dall'art. 669-decies, comma
primo, c.p.c., il quale però rientra secondo la prevalente
interpretazione fra le norme generali sui procedimenti cautelari che
sono incompatibili con l'istituto in esame.
Le ultime considerazioni mettono in evidenza che la marcata
peculiarità della disciplina contenuta nella legge del 1929, così
difforme dal codice di rito, finisce anche con l'essere irrispettosa
del diritto di difesa e perciò contrasta non solo con l'art. 3 della
Costituzione, a causa della ingiustificata disparità di trattamento,
ma anche con l'art. 24, specie se si tiene conto che da significative
sentenze del giudice delle leggi emerge ormai il principio che la
tutela cautelare, poichè concorre alla maggiore intensità della
difesa giurisdizionale, non si può escludere in mancanza di
ragionevole motivi (Corte cost., 28 giugno 1985, n. 190, e da ultimo
Id., 13 luglio 1995, n. 318): la qual esclusione si verifica appunto
nella presente causa, sia pure sotto specie di privazione per il
debitore del più spedito ed efficiente sistema uniforme di difesa in
sede cautelare.
Da tutto quanto si è finora esposto risulta infine chiaro che la
soluzione del quesito di legittimità costituzionale è rilevante in
causa, perchè costituisce il presupposto per poter scendere
all'esame del fumus e del periculum nonchè delle altre doglianze
presentate da parte attrice.

P. Q. M.
Visti l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e
l'art. 3 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3 e 24 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 26 e 27 della legge 7 gennaio 1929, n. 4,
nella parte in cui consentono all'Erario di conseguire sia il
sequestro conservativo sia la ipoteca legale sui beni immobili;
Dichiara altresì rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli artt. 3 e 24 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 26 e 27 della legge 7 gennaio
1929, n. 4, nella parte in cui essi non consentono all'interessato
di esperire i rimedi di cui agli artt. 669-decies e 669-terdecies
c.p.c. e non impongono all'Amministrazione di intraprendere il
giudizio di merito dopo l'ottenimento della misura cautelare; ovvero
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione ai
medesimi artt. 3 e 24, la questione di legittimità costituzionale
dello stesso art. 669-quaterdecies c.p.c., nella parte in cui esso
inibisce l'applicazione del rito cautelare uniforme all'istituto
disciplinato dagli artt. 26 e 27 della legge n. 4/1929;
Dispone la remissione degli atti alla Corte costituzionale e ordina
che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza venga notificata
al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata al
Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica, nonchè alle parti costituite;
Sospende il presente giudizio.
Venezia, addì 31 gennaio 1997
Il giudice: Bruni
97C0705