1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 22-8-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 140 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 aprile 2012
Ordinanza del 5 aprile 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia sul ricorso proposto da Aliffi Francesco ed altri 41 contro Ministero della giustizia, Ministero dell'economia e delle finanze e Presidenza del Consiglio dei ministri. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Previsione, per detto personale, che l'indennita' speciale, di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, spettante per gli anni 2011, 2012 e 2013 sia ridotta del 15 per cento per l'anno 2011, del 25 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013 - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Natura regressiva del tributo con riferimento all'indennita' speciale, in quanto incidente in minore misura sui magistrati con retribuzione complessiva piu' elevata ed in misura maggiore sui magistrati con retribuzione complessiva inferiore - Lesione del principio di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 22. - Costituzione, artt. 3, 36 e 53. (012C0264) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 22-8-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 674 del 2011, proposto da:
Francesco Aliffi, rappresentato e difeso dagli avv. Marco
Cuniberti, Michele Maggio, Vittorio Angiolini, con domicilio eletto
presso Michele Maggio in Lecce, via Ludovico Ariosto n. 51; Cosimo
Almiento, Maria Grazia Anastasia, Rodolfo Boselli, Mario Buffa, Mario
Cigna, Donatella De Giorgi, Francesco De Giorgi, Marcello Dell'Anna,
Gabriella Del Mastro, Marco Dinapoli, Giuseppe Disabato, Grazia
Errede, Antonio Francesco Esposito, Lucia Esposito, Gianluca
Fiorella, Gianmarco Galiano, Francesco Giardino, Francesco Giliberti,
Consiglia Invitto, Lucia Isceri, Laura Liguori, Pietro Lisi, Alessia
Magliola, Giuseppe Marseglia, Stefano Marzo, Riccardo Mele, Stefania
Maria Mininni, Massimo Orlando, Fausta Palazzo, Simona Panzera, Anna
Rita Pasca, Maurizio Petrelli, Simona Rizzo, Giovanni Surdo, Vittorio
Testi, Domenico Toni, Sergio Mario Tosi, Cinzia Vergine, Raffaele
Viglione, Angelo Zizzari, Virginia Zuppetta, rappresentati e difesi
dagli avv. Vittorio Angiolini, Marco Cuniberti, Michele Maggio, con
domicilio eletto presso Michele Maggio in Lecce, via Ludovico Ariosto
n. 51, contro Ministero della giustizia, Ministero dell'economia e
delle finanze, Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura Distrettuale Stato, domiciliata in Lecce, via
F.Rubichi 23; per il riconoscimento, previa idonea cautela, e con
riserva di motivi aggiunti, del diritto dei ricorrenti al trattamento
retributivo spettante senza tener conto delle decurtazioni di cui al
comma 22 dell'art. 9 del d.l. 31 marzo 2010, n. 78, come conv. con
modif. in legge 30 luglio 2010, n. 122; nonchè, per la condanna
delle Amministrazioni resistenti al pagamento delle somme
corrispondenti, con ogni accessorio di legge;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della
giustizia e di Ministero dell'economia e delle finanze e di
Presidenza del Consiglio dei ministri;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2011 il dott.
Carlo Dibello e uditi per le parti i difensori Maggio Michele, anche
in sostituzione di Angiolini Vittorio e Cuniberti Marco, Gustapane
Giovanni;
I ricorrenti agiscono nella veste di magistrati ordinari con
varie qualifiche e sono accomunati dal fatto di prestare servizio in
un ambito territoriale facente capo al distretto di Corte di Appello
di Lecce.
Gli interessati premettono di essere assoggettati alle misure
applicative delle disposizioni contenute nel comma 22 dell'art. 9 del
decreto-legge 31 marzo 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in
legge 30 luglio 2010, n. 122, che si risolvono nella erogazione di un
trattamento economico deteriore nei loro riguardi.
Essi si sono rivolti al Tar al fine di conseguire il
riconoscimento del diritto alla retribuzione senza tener conto delle
decurtazioni di cui al comma 22 dell'art. 9 sopra citato, nonchè per
veder condannata l'amministrazione resistente a conseguenti
pagamenti, con ogni accessorio di legge.
I magistrati in argomento dubitano, peraltro, della legittimità
costituzionale delle norme ora richiamate, ritenute in contrasto con
alcuni parametri puntualmente evocati dalle difese, e chiedono che il
Collegio si faccia carico di sollevare l'incidente di
costituzionalità delle disposizioni.
Le amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio a
mezzo della Avvocatura dello Stato, la quale ha motivatamente
argomentato nel senso del respingimento del ricorso.
Il Collegio osserva che le norme giuridiche delle quali si
sospetta la incostituzionalità prevedono quanto segue:
da un lato, il comma 21 dell'art. 9 del d.l. 31 maggio 2010,
n. 78 - specificamente destinato a introdurre la disciplina del
«Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico», stabilisce
che «I meccanismi di adeguamento retributivo per il personale non
contrattualizzato di cui all'art. 3 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, così come previsti dall'articolo 24 della legge 23
dicembre 1998, n. 448, non si applicano per gli anni 2011, 2012 e
2013 ancorchè a titolo di acconto, e non danno comunque luogo a
successivi recuperi. Per le categorie di personale di cui
all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
successive modificazioni, che fruiscono di un meccanismo di
progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013
non sono utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti
di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti. Per il personale di
cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
successive modificazioni le progressioni di carriera comunque
denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno
effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici. Per
il personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque
denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli
2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini
esclusivamente giuridici.».
Il successivo comma 22 dell'art. 9 sopra citato prevede che «Per
il personale di cui alla legge n. 27/1981 non sono erogati, senza
possibilità di recupero, gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed
il conguaglio del triennio 2010-2012; per tale personale, per il
triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 è pari alla
misura già prevista per l'anno 2010 e il conguaglio per l'anno 2015
viene determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014.
Per il predetto personale l'indennità speciale di cui
all'articolo 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante negli
anni 2011, 2012 e 2013, è ridotta del 15 per cento per l'anno 2011,
del 25 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013.
Tale riduzione non opera a fini previdenziali. Nei confronti del
predetto personale non si applicano le disposizioni di cui ai commi 1
e 21,secondo e terzo periodo.».
Effettuata la ricognizione del dato normativo da esaminare, il
Collegio ritiene che effettivamente l'intelaiatura normativa che ne
deriva in punto di trattamento economico dei magistrati si presti ad
alcune perplessità che si traducono in altrettanti sospetti di
illegittimità costituzionale da porre al vaglio del Giudice delle
Leggi.
Occorre premettere che le misure previste dal primo periodo del
comma 21 per il personale contrattualizzato corrispondono
sostanzialmente a quelle contemplate dal primo periodo del successivo
comma per il personale di magistratura ed equiparato e che
l'incisione del trattamento economico comportata dalle stesse trova
la sua ragion d'essere nello specifico sistema di adeguamento
economico alla dinamica dell'inflazione previsto per il personale non
contrattunlizzato; a tale incisione, inoltre, corrisponde l'incisione
recata per il personale contrattualizzato dall'art. 1, primo comma.
Non è, infine, da assumere come termine di riferimento la
disciplina dell'impiego privato per la disomogeneità dei rapporti di
lavoro con il datore privato e quello pubblico.
La questione di legittimità costituzionale della normativa prima
ricordata è non manifestamente infondata e va affidata alla Corte
costituzionale per quanto qui di seguito si espone.
Il punto nevralgico della controversia concerne, in particolare,
il previsto meccanismo di decurtazione dell'indennità speciale
spettante ai magistrati la quale, atteggiandosi alla stregua di voce
aggiuntiva del trattamento stipendiale erogato alla categoria,
subisce una crescente riduzione in termini percentuali con riguardo
al triennio 2011, 2012, 2013.
Ritiene, in proposito, il Giudicante che l'introduzione, nel
panorama ordinamentale, di una misura di questo tipo - sebbene sotto
l'egida del contenimento delle spese in materia di pubblico impiego -
si pone in aperto contrasto con i canoni della ragionevolezza di cui
all'art. 3 della Costituzione, della adeguatezza della retribuzione
alla quantità e qualità del lavoro prestato ex art. 36, e, infine,
della esigenza sottostante all'art. 53 della Cost, in forza del quale
il prelievo fiscale è necessariamente preordinato a colpire sintomi
di arricchimento del contribuente, giammai potendo incidere su una
voce dello stipendio di un magistrato, nata e tuttora perdurante per
soddisfare ben altre finalità.
Passando alla disamina dei singoli profili di illegittimità
costituzionale della norma di cui all'art. 9, comma 22 del d.l. sopra
richiamato occorre, in primo luogo, vagliarne la compatibilità con
l'art. 3 della Costituzione.
Il precetto appena ricordato, nella sua indispensabile funzione
di clausola generale posta a presidio della uguaglianza di tutti i
cittadini davanti alla legge, senza alcuna distinzione legata a
motivi di ordine politico, economico, sociale e, meno che meno,
derivante dalla funzione ricoperta in seno alla collettività, deve
essere correttamente decifrato.
Esso costituisce un argine nei riguardi di qualunque
provvedimento legislativo connotato da aspetti di irragionevolezza.
La norma agisce infatti da monito nei confronti del legislatore
ordinario.
Quest'ultimo non può dettare una disciplina che collochi sullo
stesso piano situazioni disomogenee, così come deve evitare
disparità di disciplina nei riguardi di cittadini che versino in
situazioni obiettivamente assimilabili.
Ora, la previsione secondo la quale tutto il personale di
magistratura è assoggettato ad una progressiva decurtazione della
indennità speciale per un triennio costituisce singolare misura di
penalizzazione economica adottata nei confronti di una categoria -
quella dei magistrati, appunto - rispetto a categorie di dipendenti
dello Stato alla prima equiparabili, quantomeno dal punto di vista
del trattamento stipendiale (si pensi ai dirigenti delle
amministrazioni statali, nei cui riguardi non constano analoghe
misure atte a ridimensionare singole voci del trattamento
stipendiale).
Nè pare senza significato il fatto che la progressiva
decurtazione della indennità speciale di cui si discute sia stata
introdotta senza tener conto della oggettiva diversità di
trattamento economico di partenza dei magistrati incisi, e cioè del
diverso stipendio goduto da un magistrato con qualifica di tribunale,
rispetto a quello erogato ad un collega munito della qualifica di
consigliere di cassazione.
Sotto tale ultimo profilo, la disposizione che si commenta sembra
introdurre, ad avviso del remittente, una disparità di trattamento
interna alla categoria, con ripercussioni che incidono in misura
sensibile sulla aliquota dei magistrati più giovani.
Questi ultimi, per il fatto di godere di uno stipendio
notevolmente inferiore ai colleghi di maggiore anzianità sono più
esposti al peso di una decurtazione destinata a essere spalmata
indistintamente su tutto il personale di magistratura, a prescindere
dalla retribuzione in godimento.
Non può poi dimenticarsi che la decurtazione della indennità
speciale, così come disciplinata dalla norma della cui legittimità
si dubita, proprio per la sua genesi di misura atta al contenimento
della spesa in tema di pubblico impiego, rintraccia la sua cornice di
riferimento nell'art. 53 della Costituzione repubblicana.
La norma in questione stabilisce, com'è noto, che «tutti sono
tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro
capacità contributiva».
Il precetto costituzionale in discorso costituisce un caposaldo
della potestà impositiva dello Stato, la cui misura ed il cui peso
devono essere ragguagliati alla capacità contributiva del singolo
cittadino.
Ma non c'è dubbio che se la capacità contributiva del singolo
cittadino rappresenta il parametro in base al quale occorre dosarne
la compartecipazione alle spese pubbliche, il concetto che il
Costituente ha messo a disposizione del legislatore ordinario poggia
sulla nozione di sintomo di arricchimento.
In altri termini, ciò che può essere colpito in sede di
prelievo fiscale è ogni sintomo di reale arricchimento del
contribuente, perchè solo così l'art. 53 della Costituzione
rappresenta il pendant logico e giuridico della regola di uguaglianza
portata dall'art. 3 della Carta fondamentale.
La introduzione di una progressiva decurtazione dell'indennità
speciale nei riguardi dei magistrati si risolve, in questa chiave di
lettura che si intende offrire, in una autentica misura di prelievo
fiscale che opera non su un elemento di ricchezza acquisita dal
singolo magistrato, ma su una voce del trattamento stipendiale
destinata a svolgere, come si è già anticipato, una ben diversa
funzione.
Ed è proprio su questa funzione che è indispensabile spendere
alcune finali considerazioni.
L'indennità speciale contemplata dalla legge n. 27 del 1981
nasce, come ricordato dalla stessa difesa Erariale, al fine di
alleviare gli oneri speciali che il magistrato sopporta
nell'esercizio della propria attività, in ragione e a motivo della
necessità di curare un costante aggiornamento professionale.
Anche in tal caso, va detto che, contrariamente alla prospettiva
alquanto semplicistica coltivata dalla Avvocatura dello Stato, non si
tratta di un peso economico destinato ad una riduzione nell'epoca
delle banche dati, indispensabile essendo non solo l'abbonamento ad
una serie di riviste on line, solitamente somministrato dalle
amministrazioni di appartenenza, (capaci, peraltro, di fornire una
prima ricognizione delle più significative novità intervenute nei
singoli segmenti dell'ordinamento) quanto piuttosto di non perdere di
vista il contatto con plurime fonti di sapere giuridico (in specie,
opere di carattere manualistico dal costo assai elevato, riviste
cartacee, quaderni di giurisprudenza territoriale) al fine di contare
su strumenti adeguati di preparazione atti a dare sempre una immagine
dignitosa della funzione.
Nè può mai ritenersi che l'indennità speciale costituisca
elemento sintomatico di ricchezza sul quale possa dispiegarsi
un'azione impositiva dello Stato trattandosi, per quanto si è
osservato, di componente dello stipendio volta a tenere indenne il
magistrato dalle notevoli spese sopportate nell'esercizio della
propria attività, per garantire una risposta di giustizia sempre
adeguata all'incalzante ritmo della produzione normativa e alla
conseguente problematicità dei quesiti che il giudice è chiamato
risolvere.
Se questa è la genesi della indennità speciale, occorre anche
porne in risalto la ulteriore funzione di meccanismo stipendiale atto
a garantire al singolo magistrato una retribuzione che sia
complessivamente adeguata al sacrificio imposto in termini di
professionalità crescente e preparazione tecnico giuridica
perdurante nel tempo, così da soddisfare il precetto di cui all'art.
36 della Costituzione.
Ma proprio detto ultimo parametro sembra messo in crisi dalla
norma della cui legittimità si dubita una volta preso atto che con
essa si registra una almeno temporanea sospensione di operatività
del canone di adeguatezza della retribuzione nel quale si invera,
peraltro, anche il principio della dignità della funzione
giurisdizionale, che proprio nella adeguatezza della retribuzione
trova importante presidio.
La rilevanza della questione sussiste considerando che:
la norma dell'art. 9, comma 22 del d.l. n. 78/2010, quale
risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione, è
di immediata applicazione e la domanda di riconoscimento del diritto
al mantenimento del trattamento economico precedente non può essere
esaminata senza il preventivo scrutinio di costituzionalità delle
norme legislative censurate;
le parti ricorrenti hanno già subito nel 2011 la decurtazione
della indennità speciale giudiziaria e continuano a subire una
decurtazione in termini percentuali più significativi per l'anno in
corso.
Alla luce dei predetti rilievi, va sollevata questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 22 del d.l. n.
78/2010, quale risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di
conversione, nella parte in cui si dispone:
«che l'indennità speciale di cui all'art. 3 della legge 19
febbraio 1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012, 2013 è
ridotta del 15 per cento per l'anno 2011, del 25 per cento per l'anno
2012 e del 32 per cento per l'anno 2013, con riduzione non operate a
fini previdenziali».
Visto l'art. 23 della legge Cost. n. 87/53;
Riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalità;

P. Q. M.

Dichiara rilevante per la decisione dell'impugnativa e
dell'incidente cautelare proposti con il ricorso n. 674 del 2011 e
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 22 del d.l. n. 78/2010, quale
risultante dalle modifiche introdotte con la legge di conversione
(legge n. 122 del 2010) nella parte in cui si prevede che, per il
personale di cui alla legge n. 27/81:
«l'indennità speciale di cui all'art. 3 della legge 19
febbraio 1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012, 2013 è
ridotta del 15 per cento per l'anno 2011, del 25 per cento per l'anno
2012 e del 32 per cento per l'anno 2013, con riduzione non operate a
fini previdenziali», nei termini e per le ragioni esposte in
motivazione, per contrasto con gli artt. 3, 36 e 53 della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale Amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera
dei deputati;
Dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa
segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Lecce nella Camera di consiglio del giorno 5
ottobre 2011.

Il Presidente: Cavallari


L'estensore: Dibello