1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 6-10-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 15 settembre 1993
N. 33 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 15 settembre 1993 (della regione autonoma Valle d'Aosta) Sanita' pubblica - Definizione dei livelli di assistenza sanitaria - Determinazione delle prestazioni di assistenza sanitaria (collettiva, di base, specialistica, semiresidenziale e territoriale, ospedaliera, ecc.) che devono essere garantite dalle regioni a decorrere dal 1 gennaio 1993 - Mancata previsione del riferimento di dette prestazioni alla previsione di spesa sanitaria per l'anno 1993 e alle quote di finanziamento assegnate alle regioni per l'attivita' sanitaria - Accollo alle regioni dell'onere economico conseguente all'erogazione di livelli di assistenza sanitaria superiori a quelli uniformi e all'adozione di modelli organizzativi diversi da quelli assunti come base per la determinazione del parametro capitario di finanziamento - Invasione della sfera di attribuzioni regionali in materia di assistenza sanitaria e lesione dell'autonomia finanziaria della regione. (D.P.R. 24 dicembre 1992 (Gazzetta Ufficiale n. 153 del 2 luglio 1993)). (Cost., artt. 77, 100, 103, 108, 116, 117, 119 e 125; statuto Valle d'Aosta, artt. 2, 3, 4, 29, 38, 43 e 46). (093C0992) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 6-10-1993)

Ricorso per la regione autonoma Valle d'Aosta, in persona del suo
presidente della giunta regionale pro-tempore on. Dino Vierin, a ciò
autorizzato da delibera n. 7117 del 20 agosto 1993, rappresentata e
difesa nel presente giudizio dall'avv. prof. Gustavo Romanelli,
presso il cui studio in Roma, via Cosse'ria n. 5, è elettivamente
domiciliata giusta procura Notaio dott. Guido Marcoz di Aosta, rep.
n. 108889 contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona
l'on. Presidente del Consiglio pro-tempore, rappresentato ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, per la risoluzione del
conflitto di attribuzioni derivante dall'emanazione del d.P.R. 24
dicembre 1992, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 153 del 2
luglio 1993, e per l'annullamento del suddetto atto.
F A T T O
L'art. 6 del d.l. n. 384/1992 (convertito nella legge n.
438/1992) ha demandato al Governo dello Stato di definire, di intesa
con la conferenza permanente per i rapporti Stato-regioni, i livelli
uniformi di assistenza sanitaria da garantire a tutti i cittadini a
decorrere dal 1 gennaio 1993. Tale determinazione era già stata in
precedenza prevista dall'art. 4, primo comma, della legge n. 412/1991
(con effetti decorrenti dal 1 gennaio 1992) nell'ambito di un più
generale riordino della materia, comprendente, fra l'altro, la
definizione degli standard organizzativi e di attività da utilizzare
per il calcolo del parametro capitario di finanziamento di ciascun
livello assistenziale.
Viceversa, nella normativa successiva (il citato d.l. n. 384/1992
e il d.lgs. n. 502/1992) era stato eliminato ogni riferimento a tali
standard, rendendo pertanto l'intervento legislativo sbilanciato e
incompleto.
In relazione alla definizione dei livelli uniformi di assistenza
sanitaria prevista dal decreto legge n. 384/1992, le posizioni in
seno alla conferenza permanente Stato-regioni sulla valutazione di
alcuni elementi chiave per la determinazione del costo dei servizi
sanitari sono peraltro risultati differenti; ed il Governo, valendosi
di una specifica (ma non legittima) previsione del citato decreto-
legge n. 384/1992, ha provveduto ad emanare, senza alcuna preventiva
intesa con le regioni, l'impugnato d.P.R. 24 dicembre 1992.
Tale provvedimento, anzichè ridefinire i livelli di prestazioni
sanitarie cui i cittadini hanno diritto, di fatto si limita ad
elencarli, rifacendosi ai tipi ed ai vincoli già previsti dalla
legislazione in vigore. Manca peraltro qualsiasi strumento che
consenta di individuare sotto l'aspetto quantitativo le prestazioni
erogabili; con la conseguenza che, in concreto, detto d.P.R. non
consente di predeterminare con sufficiente approssimazione nè la
spesa sanitaria nè i suoi fattori.
Tale circostanza, nella sua necessaria correlazione con il decreto
legislativo n. 502/1992, fa sì che il d.P.R. impugnato non consenta
assolutamente di determinare, neppure approssimativamente la quota
capitaria necessaria a tali livelli di assistenza; con la
conseguenza, non essendo possibile una predeterminazione quantitativa
delle prestazioni dovute, non viene neppure garantita la congruenza
fra i livelli di prestazione dovuti e le quote di finanziamento.
Il risultato concreto di tale provvedimento è quindi di obbligare
le regioni a sostenere i costi del servizio senza che siano
disponibili le risorse necessarie, e comunque senza poter ridefinire
le prestazioni dovute, che rimangono vincolate dal provvedimento
dello Stato.
Con il d.P.R. 24 dicembre 1992, emanato senza il previo accordo
con le regioni, lo Stato ha dunque invaso le competenze
costituzionali sancite a favore delle regioni dall'art. 117 della
Costituzione.
Pertanto la regione autonoma Valle d'Aosta chiede l'annullamento
di tale atto e l'affermazione della propria competenza in materia
sulla base delle seguenti considerazioni di
D I R I T T O
A) Violazione dell'art. 117 della Costituzione.
L'art. 117 della Costituzione come è ben noto attribuisce alle
regioni (fra le altre) la competenza in materia di assistenza
sanitaria ed ospedaliera. Tale competenza deve essere esercitata nei
limiti dei principi fondamentali sanciti dalle leggi dello Stato, e
non in contrasto con l'interesse nazionale e delle altre regioni.
Per l'esercizio di tali attribuzioni, l'art. 119 della
Costituzione nel sancire l'economia economica delle regioni,
stabilisce che ad esse siano attribuiti tributi erariali in relazione
ai bisogni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni.
Nel caso di specie, il d.P.R. n. 384/1992 appare illegittimo per
contrasto ad entrambe le norme costituzionali.
Più in particolare appare indubbio che la definizione dei livelli
di assistenza sanitaria sia di competenza regionale ex art. 117 della
Costituzione.
La necessità che essi siano uniformi sul territorio nazionale non
significa certamente che per essi le regioni debbano spogliarsi della
propria competenza, ma semplicemente che le relative norme siano
frutto di intese fra di esse e lo Stato.
Del resto, la necessità di armonizzare le competenze regionali
con il più ampio quadro normativo nazionale può esplicarsi in molti
modi. Fra questi, di frequente ricorrenza è l'adozione di
provvedimento promulgati dallo Stato previa intesa con le regioni
interessate.
Tali intese sono generalmente previste dalle leggi sulla cui base
tali provvedimenti dello Stato traggono fondamento; e devono
ritenersi indispensabili qualora detti provvedimenti incidano su
materie di competenza esclusiva regionale.
Correttamente dunque il d.l. n. 384/1992 aveva previsto che il
d.P.R. oggi impugnato venisse promulgato previa intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti Stato-regioni; ma altrettanto
illecitamente ha poi previsto che, qualora detta intesa non fosse
stata raggiunta entro un dato termine, il Governo avrebbe potuto
autonomamente definire i livelli uniformi di assistenza sanitaria
disattendendo le indicazioni delle regioni.
Di fatto, tale illegittima previsione ha privato le regioni della
propria competenza in materia, in quanto ha consentito al Governo,
trascorso il prefissato periodo di tempo senza il raggiungimento di
una intesa, di emanare comunque i propri provvedimenti.
Nel caso di specie, è poi di tutta evidenza che tale facoltà di
azione del Governo, prevista nel caso di inerzia della conferenza
permanente per i rapporti Stato-regioni non è stata assolutamente
utilizzata secondo la sua ratio, ma bensì strumentalmente, per
superare le fondate obiezioni portate dalle regioni al provvedimento.
Lungi dall'essere inerti, le regioni avevano infatti mosso ben
precisi e puntuali rilievi alle proposte del Governo, il quale,
anzichè esaminarle e cercare di raggiungere un punto di intesa, ha
preferito imporre unilateralmente il proprio punto di vista,
invadendo le attribuzioni regionali.
Il d.P.R. 24 dicembre 1992 è dunque per tali motivi illegittimo,
e come tale va quindi annullato, con affermazione della competenza
regionale in materia.
B) Violazione dell'art. 119 della Costituzione.
Del resto, i puntuali rilievi delle regioni erano più che
fondati.
La competenza regionale nelle specifiche materie rimane del tutto
vuota se le regioni non sono poste nelle condizioni finanziarie di
adempiere alle loro funzioni; e sulla base di tale basilare
principio, l'art. 119 della Costituzione impone allo Stato di fornire
alle regioni dei mezzi finanziari necessari ad adempiere le loro
funzioni.
Secondo il sistema delineato dal d.lgs. n. 502/1992, l'ammontare
del finanziamento statale alle regioni viene determinato sulla base
dei livelli di assistenza e della correlativa quota capitaria. Il
d.P.R. impugnato, che tali livelli definisce, è quindi essenziale
nella determinazione del finanziamento della spesa sanitaria che le
regioni dovranno sostenere.
Mancando la predeterminazione quantitativa delle prestazioni
dovute, si verificherà indubitabilmente una discrepanza fra il
livello di prestazioni rese dalle regioni e quanto lo Stato
finanzierà al riguardo.
A ciò, che di per sè è già motivo di illegittimità, si
aggiunge la assoluta arbitrarietà dei parametri utilizzati dal
Governo per i propri calcoli.
Manca del tutto nel decreto (non avendo la relativa parte superato
il visto della Corte dei conti) l'indicazione del parametro capitario
di finanziamento per ciascuno dei settori di prestazione sanitaria;
cosa che di per sè impedisce di verificare la congruenza fra le
prestazioni previste ed i costi coperti dai finanziamenti.
Il decreto contiene soltanto l'indicazione del parametro di
finanziamento capitario globale lordo; il quale peraltro, anzichè
essere determinato sulla base del costo effettivo delle prestazioni
che ragionevolmente le regioni dovrebbero fornire, appare
semplicemente ottenuto suddividendo le somme disponibili fra la
popolazione.
Ciò rende evidente la quota capitaria del tutto inidonea alla sua
funzione di criterio di finanziamento da parte dello Stato delle
prestazioni sanitarie minime che le regioni devono fornire ai
cittadini.
A conferma della inattendibilità dei criteri adottati dal d.P.R.
impugnato, basterà sottolineare il fatto che tutte le valutazioni
effettuate dalle regioni portano generalmente a cifre ben superiori a
quelle calcolate dal Governo.
Queste ultime prendono le mosse dalla spesa storica precedente,
assumendo peraltro su base nazionale voci di spesa per prestazioni
che in realtà risultano erogate solo in alcune regioni; col
risultato di ridurre del tutto artificiosamente i relativi parametri
capitari (si sottolinea al riguardo che dagli stessi studi
ministeriali risulta un divario di circa 1.600 miliardi fra i costi
delle prestazioni previste - tutte confermate - e quanto reso
disponibile dalla legge finanziaria).
Tali rilievi, come detto, erano già stati puntualmente e
tempestivamente espressi dalle regioni a suo tempo. Per rispettare le
competenze sancite dalla Costituzione, il d.P.R. impugnato avrebbe
dovuto statuire sia sui livelli minimi di assistenza sanitaria, sia
sulle relative quote capitarie, con l'imprescindibile intesa delle
regioni.
In mancanza di tale intesa esso costituisce una illegittima
invasione della sfera di competenza delle regioni, e come tale deve
essere annullato.

Si chiede pertanto: piaccia all'Ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale del d.P.R. 24 dicembre
1992, pubbicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 153 del 2 luglio 1993
perchè gravemente lesivo delle attribuzioni della regione Valle
d'Aosta e per violazione degli artt. 77, 100, 103, 108, 116 e 125
della Costituzione, nonchè per violazione dei principi dello statuto
della regione autonoma Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948 n. 4) ed in particolare dei suoi artt. 2, 3, 4, 29, 38,
43 e 46; dichiarare che le attribuzioni in contestazione sono di
spettanza della regione autonoma Valle d'Aosta. Con ogni relativa
conseguenza e con ogni connessa pronuncia.
Roma, addì 27 agosto 1993
Avv. prof. Gustavo ROMANELLI

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