1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 10-1-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 2 SENTENZA 13 dicembre 1989- 2 gennaio 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ordinamento penitenziario - Regione Piemonte - Detenuti in semiliberta' o ammessi al lavoro esterno - Presunta interferenza regionale in materia con propri interventi mirati - Piena sintonia con le finalita' proprie dell'ordinamento penitenziario - Non fondatezza. (Legge regione Piemonte approvata il 16 febbraio 1989 e riapprovata il 31 maggio 1989). (Cost., art. 117). (090C0010) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 10-1-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Piemonte, riapprovata il 31 maggio 1989, avente per oggetto: "Impiego
sperimentale di detenuti in semilibertà o ammessi al lavoro
all'esterno per lavori socialmente utili a protezione dell'ambiente",
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 19 giugno 1989, depositato in cancelleria il 26
successivo ed iscritto al n. 50 del registro ricorsi 1989;
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 15 novembre 1989 il Giudice
relatore Cheli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Ivo Braguglia per il ricorrente, e
l'avv. Gustavo Romanelli per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 19 giugno 1989 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato - in relazione all'art. 117 Cost.
- la legge della Regione Piemonte concernente "Impiego sperimentale
di detenuti in semilibertà o ammessi al lavoro all'esterno per
lavori socialmente utili a protezione dell'ambiente", approvata dal
Consiglio Regionale il 16 febbraio 1989 e riapprovata a maggioranza
assoluta il 31 maggio 1989.
Ad avviso del ricorrente la legge impugnata non sarebbe
riconducibile nè alle competenze regionali in materia di istruzione
artigiana e professionale ed in particolare di cantieri scuola-lavoro
(poichè i destinatari del lavoro formativo nei cantieri sono - in
base ai principi della legislazione statale desumibili dalla legge 29
aprile 1949 n. 264 - i soli disoccupati), nè alle competenze in
materia di assistenza (in quanto l'articolo 23 lett. a), b) e c) del
d.P.R. n. 616 del 1977 non contempla iniziative siffatte), nè a
quelle in tema di formazione professionale (in quanto le disposizioni
legislative dettate dalla Regione non hanno come oggetto la
formazione, anche se è prevista l'eventualità di momenti
formativi).
La legge in questione supererebbe, pertanto, i confini delle
competenze regionali anche per il fatto di regolare i rapporti di
lavoro dei detenuti e di attuare una diretta interferenza nella
materia dell'ordinamento penitenziario, di stretta riserva statale.
Nè tale interferenza potrebbe venir meno per il solo fatto che i
previsti interventi della Regione vengano attuati d'intesa con i
competenti organi del Ministro di grazia e giustizia e che
l'individuazione dei detenuti da avviare al lavoro sia rimessa
all'amministrazione penitenziaria. Dal chè la richiesta della
dichiarazione d'illegittimità costituzionale, per violazione
dell'art. 117 Cost., della legge impugnata.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte, per
chiedere il rigetto del ricorso.
La Regione osserva che, nell'emanare la disciplina legislativa
contestata, essa ha inteso favorire - nel quadro delle proprie
competenze in materia di tutela dell'ambiente - il lavoro dei
detenuti in regime di semilibertà o comunque ammessi al lavoro fuori
dell'istituto penitenziario, al fine di contribuire, d'intesa con i
competenti organi del Ministro di grazia e giustizia, all'impiego di
tali persone in opere e servizi socialmente utili sulla base di
progetti predisposti dagli enti locali e da questi gestiti.
L'iniziativa, avente carattere sperimentale e durata quadriennale,
andrebbe ricondotta alla materia della tutela dell'ambiente e della
promozione di opere e servizi socialmente utili a salvaguardia
ambientale: essa rientrerebbe, pertanto, nelle competenze proprie
della Regione ai sensi dell'art. 117 Cost. tanto sotto il profilo dei
"lavori pubblici di interesse regionale" quanto sotto i profili della
"agricoltura e foreste", della "viabilita'" e del "turismo".
La Regione sottolinea anche che la legge impugnata non impone
affatto all'Amministrazione penitenziaria di fornire manodopera per i
progetti di protezione ambientale, ma si limita ad offrire a tale
Amministrazione la possibilità di servirsi della normativa regionale
allo scopo di realizzare l'occupazione dei detenuti già in regime di
semilibertà o comunque ammessi a svolgere il lavoro all'aperto: e
ciò in perfetta sintonia con le previsioni della normativa
penitenziaria, che, ai fini del trattamento rieducativo, mirano ad
assicurare il lavoro (art. 15 legge 26 luglio 1975 n. 354). Infondate
appaiono pertanto alla Regione le doglianze concernenti una pretesa
interferenza regionale in materia di ordinamento penitenziario,
soprattutto in considerazione del fatto che la legge impugnata -
emanata previo positivo concerto con l'amministrazione centrale e
periferica del Ministero di grazia e giustizia - prevede che
l'attuazione degli interventi regionali avvenga d'intesa con
l'amministrazione penitenziaria, cui spetta anche il compito
esclusivo di individuare i detenuti da impiegare nei progetti.
3. - In prossimità dell'udienza di discussione la Regione ha
prodotto un'ulteriore memoria ed alcuni documenti (lettere del
Ministero di grazia e giustizia in data 14 ottobre 1988 e 10 febbraio
1989), da cui risulta che lo stesso Ministero, preventivamente
interpellato, aveva espresso parere favorevole al disegno di legge
regionale.
Considerato in diritto
1. - La legge regionale impugnata ("Impiego sperimentale di
detenuti in semilibertà o ammessi al lavoro all'esterno per lavori
socialmente utili a protezione dell'ambiente") prevede che la Regione
Piemonte, "nell'ambito della propria attività a favore
dell'inserimento sociale e del recupero dei detenuti e con
riferimento alle proprie competenze nella materia della tutela
dell'ambiente", possa attuare, "d'intesa con i competenti organi del
Ministero di grazia e giustizia", una sperimentazione quadriennale
destinata a favorire l'impiego di detenuti in semilibertà o ammessi
al lavoro esterno "in opere e servizi socialmente utili di
salvaguardia ambientale, promossi d'intesa con gli enti locali e da
questi gestiti" (art. 1).
A tal fine la legge dispone che gli enti locali interessati alla
sperimentazione possono presentare alla Giunta Regionale i progetti
relativi indicando le modalità ed i costi degli interventi che
s'intendono realizzare (art. 2); che l'amministrazione penitenziaria
procede alla individuazione dei detenuti da impiegare - previo
consenso degli stessi - nei singoli progetti (art. 3); che
l'attività lavorativa svolta non comporta l'instaurazione di un
rapporto di lavoro, ma soltanto un compenso (da liquidare
equitativamente ai sensi dell'art. 22 della legge 26 luglio 1975 n.
354); che l'attività in questione può comprendere anche momenti
destinati alla formazione professionale del detenuto (artt. 4 e 5).
Ad avviso della Presidenza del Consiglio tale legge risulterebbe
viziata nella legittimità costituzionale con riferimento all'art.
117 Cost., dal momento che non sarebbe riconducibile ad alcuna delle
competenze regionali richiamate in tale norma (e specificate nel
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), mentre verrebbe a interferire,
attraverso una disciplina incidente sui rapporti di lavoro dei
detenuti, in una materia di stretta riserva statale quale quella
relativa all'ordinamento penitenziario.
2. - La questione non è fondata.
Va innanzitutto escluso che la disciplina in esame sia tale da
determinare, per i suoi contenuti, una indebita interferenza
regionale nell'ordinamento penitenziario. La legge in esame non ha
inteso, infatti, in alcun modo disciplinare i rapporti di lavoro di
determinate categorie di detenuti, così da incidere o in qualche
modo condizionare la vita carceraria e le modalità di espiazione
della pena, ma soltanto offrire all'amministrazione penitenziaria una
opportunità al fine del possibile impiego dei detenuti in attività
caratterizzate da scopi di utilità sociale.
L'amministrazione penitenziaria può, infatti, con piena autonomia
di valutazione e di comportamento, aderire o meno alla
sperimentazione proposta dalla Regione secondo le modalità previste
dalla legge: sperimentazione che va, in ogni caso, attuata previa
intesa con i competenti organi del Ministero di grazia e giustizia e
che fa salvo il controllo esclusivo della stessa amministrazione
penitenziaria sul personale impiegato e sulla durata dell'esperimento
(art. 3, primo e terzo comma), senza d'altro canto comportare
l'instaurazione di veri e propri rapporti di lavoro con gli enti
locali interessati all'esperimento (art. 4).
In tale quadro, la legge regionale, anzichè contrastare, viene a
presentarsi in piena sintonia con le finalità proprie
dell'ordinamento penitenziario - così come delineate nella legge n.
354 del 1975 - dove, ai fini del trattamento rieducativo, viene posta
l'esigenza di assicurare e favorire "in ogni modo la destinazione al
lavoro dei detenuti e degli internati" (cfr. artt. 15, secondo comma;
20, primo comma e 48, primo comma) e dove viene altresì prevista e
sollecitata la partecipazione "di istituzioni e associazioni
pubbliche o private all'attività rieducativa" (art. 17, primo
comma). Tant'è che lo stesso Ministero di grazia e giustizia,
informato preventivamente sui contenuti del disegno di legge, non
aveva mancato di manifestare, nella corrispondenza intrattenuta con
la Regione, il più vivo apprezzamento per l'iniziativa, considerata
"di alto valore sociale" e di esprimere "parere ampiamente
favorevole": apprezzamento e parere ben giustificati in relazione al
collegamento disposto dalla legge tra l'obbiettivo del recupero
sociale del condannato ed il perseguimento di un valore fondamentale
per la comunità quale quello della partecipazione attiva alla difesa
ambientale.
3. - Ma non va neppure trascurata la connessione della disciplina
posta dalla legge in esame con finalità afferenti a materie
spettanti alla competenza regionale, ai sensi dell'art. 117 Cost. e
del d.P.R. n. 616 del 1977. Basti solo considerare che il fine ultimo
della legge attiene al compimento di opere e servizi di salvaguardia
ambientale (concernenti le materie descritte nel titolo V del d.P.R.
n. 616 del 1977), opere rispetto a cui l'utilizzazione del lavoro dei
detenuti prevista dalla legge si presenta strumentale; mentre la
possibilità di un impiego, sia pure eventuale, della sperimentazione
prevista dalla legge in funzione di formazione professionale (art. 4,
terzo comma) ben può ricondursi alla disciplina della legge-quadro
in materia di formazione professionale (legge 21 dicembre 1978 n.
845), dove si affidano alla competenza regionale "le attività di
formazione professionale presso gli istituti di prevenzione e di
pena" (art. 4 lett. e).
Tali considerazioni conducono, pertanto, a escludere l'esistenza
di un contrasto, sotto i profili prospettati, tra la legge in esame e
l'art. 117 Cost.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della legge della Regione Piemonte approvata il 16 febbraio 1989 e
riapprovata il 31 maggio 1989 (Impiego sperimentale di detenuti in
semilibertà o ammessi al lavoro all'esterno per lavori socialmente
utili a protezione dell'ambiente), questione sollevata, con
riferimento all'art. 117 Cost., dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 dicembre 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 2 gennaio 1990
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0010