1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 3-6-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 57 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 gennaio 2020
Ordinanza del 27 gennaio 2020 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Daunia Faeto S.r.l., Daunia Wind S.r.l. contro Comune di Faeto. Energia - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Proventi economici pattuiti dagli operatori del settore con gli enti locali, nel cui territorio insistono impianti alimentati da fonti rinnovabili, sulla base di accordi sottoscritti prima del 3 ottobre 2010 - Previsione che i proventi restano acquisiti ai bilanci degli enti locali - Conservazione di piena efficacia degli accordi. - Legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), art. 1, comma 953. (20C00106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 3-6-2020)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale - Sezione Quinta

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso in appello
iscritto al numero di registro generale 3500 del 2019, proposto da:
Daunia Faeto S.r.l., Daunia Wind S.r.l., in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli
avvocati Giuseppe Mescia, Franco Gaetano Scoca, Francesco Saverio
Marini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e
domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Franco Gaetano Scoca
in Roma, via Giovanni Paisiello 55;
Contro:
Comune di Faeto, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Rosaria Gadaleta, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di giustizia;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia - sede di Bari, Sezione Prima, n. 00407/2019,
resa tra le parti, concernente la Convenzione in data 30 agosto 2007
tra il Comune di Faeto e la Daunia Faeto S.r.l. per la realizzazione
di un parco eolico;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Faeto che
ha spiegato anche appello incidentale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2019 il
consigliere Angela Rotondano e uditi per le parti gli avvocati Scoca,
Marini e Gadaleta;

Premesso in fatto

Il Comune di Faeto e la Daunia Wind S.r.l. stipulavano in data 30
agosto 2007 una «convenzione per la realizzazione di un parco eolico»
da parte della seconda su aree a destinazione agricola comprese nel
territorio del primo, site in località «Montagna - Pescara - Scavo -
Vadonico»;
richiamati in premessa il decreto legislativo 29 dicembre 2003,
n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita') e l'art. 1, comma
5, della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore
energetico, nonchè delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia), nonchè la sentenza
della Corte costituzionale 14 ottobre 2005, n. 383 (che ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4, lettera f)
della legge n. 239/2004 nella parte in cui si escludono gli «impianti
alimentati da fonti rinnovabili» dalla previsione di «eventuali
misure di compensazione»), nella convenzione (intitolata «accordo
volto a disciplinare misure compensative e di riequilibrio ambientale
per la costruzione, il funzionamento e la manutenzione di un impianto
nonchè ulteriori adempimenti») erano previsti i seguenti patti:
il Comune di Faeto, oltre ad obbligarsi «a patire tutti i
disagi e tutti gli oneri derivanti dalle servitù, anche non
apparenti, sui propri beni, che potranno essere richiesti al Comune»,
si impegnava «a provvedere per quanto di sua competenza
all'ottenimento, al rilascio e all'adozione di tutti gli atti ed i
provvedimenti necessari ed opportuni al raggiungimento delle
finalità della presente Convenzione, assumendosi l'onere di
utilizzare tutte le vigenti leggi al fine di rendere possibile con la
massima diligenza e rapidità la realizzazione del parco eolico» ad
ulteriore specificazione degli obblighi così assunti, il comune si
impegnava, inoltre, «a non compiere alcuna attività che possa
ostacolare l'esecuzione dei lavori e delle opere», ad astenersi
altresì «dal porre in essere fatti o atti che possano risultare di
pericolo per l'impianto stesso ovvero che ne ostacolino il normale
uso ovvero ancora che ne diminuiscano o rendano più scomodo
l'esercizio dei diritti» ed infine «ad adottare e/o richiedere ogni
atto, parere e provvedimento amministrativo comunque necessari ed
utili per l'esecuzione dei lavori e delle opere occorrenti alla
realizzazione, alla manutenzione, alla gestione e al funzionamento
dell'impianto», fermo restando che «l'attività del Comune retta da
norme di diritto pubblico esclude qualunque responsabilità del
Comune stesso nel caso di non ottenimento da parte di Daunia Wind di
provvedimenti abilitativi, o in qualunque altro modo denominati»;
quest'ultima a sua volta, all'art. 3 (rubricato
«Corrispettivo economico») assumeva l'obbligo di pagare
all'amministrazione un compenso denominato «canone di compensazione
annuo complessivo», fissato per l'intera durata della convenzione,
«nonchè a titolo di corrispettivo per le obbligazioni assunte
dall'Amministrazione» e di «indennità per la costituzione di diritti
di servitù e di ogni altro onere o disagio», determinato, in misura
variabile, nella misura pari alla percentuale del due per cento
dell'importo, netto da IVA, fatturato per la cessione dell'energia
prodotta annualmente da tale impianto con un minimo garantito di euro
9.400,00 annui per MW installato, e a versare all'avvio dei lavori
delle somme «una tantum» per la realizzazione di un'opera pubblica;
la proponente si impegnava, inoltre, ad impiegare
l'imprenditoria locale in fase di realizzazione dei lavori che per
entità e caratteristiche tecniche fossero compatibili con la
relativa specializzazione e capacità imprenditoriale (art. 4);
era fissata una durata della convenzione pari a trent'anni
a decorrere dalla data di entrata in produzione dell'impianto, salvo
eventuale rinnovazione espressa per la durata di ulteriori anni
ventinove (art. 2);
la Daunia Wind si riservava, inoltre, la facoltà di
recedere dalla convenzione in caso di impedimento della
realizzazione, anche parziale, ovvero del finanziamento, del
funzionamento, della gestione o della manutenzione dell'impianto
eolico, «con salvezza dei canoni e corrispettivi già versati in
favore del Comune» (art. 5);
il Comune di Faeto prendeva atto del diritto della società
proponente a trasferire in capo a terzi finanziatori o a soggetti da
questi designati la posizione contrattuale relativa alla convenzione,
fermo restando che tale trasferimento non avrebbe pregiudicato il
diritto del Comune a percepire i corrispettivi ad esso dovuti in
forza della convenzione (art. 6);
successivamente la Regione Puglia rilasciava alla Daunia
Wind l'autorizzazione unica ex art. 12 del decreto legislativo n. 387
del 2003 per la costruzione e l'esercizio dell'impianto eolico
progettato (con determina dirigenziale n. 188 del 19 febbraio 2008),
già richiesta dalla società anteriormente alla convenzione, con
domanda presentata al settore energia in data 30 dicembre 2004;
a seguito della realizzazione dell'impianto eolico e in
esecuzione della convenzione stipulata tra le parti, la Daunia Wind e
la Daunia Faeto S.r.l. (società alla quale è stato conferito con
atto notarile del 18 marzo 2008 il ramo d'azienda contenente la
centrale eolica e che è pertanto subentrata, previa voltura, nei
diritti e obblighi derivanti dalla su indicata autorizzazione unica)
versavano al Comune le somme convenute a titolo di canone annuo sino
a quando, a partire del 2013, ne interrompevano la dazione,
contestando che l'obbligo previsto nel citato art. 3 della
convenzione fosse legittimo;
ed infatti, con ricorso ritualmente proposto dinanzi al
Tribunale amministrativo per la Puglia - sede di Bari la Daunia Wind
e la sua avente causa Daunia Faeto domandavano la declaratoria di
nullità della citata convenzione nella parte in cui era previsto per
la mera localizzazione sul territorio comunale di un impianto eolico
il pagamento di un «corrispettivo economico», suddiviso in un «canone
variabile» annuo e in due distinte somme «una tantum» per la
realizzazione di opere pubbliche, e la condanna del Comune resistente
alla restituzione delle somme percepite in adempimento alla medesima
convenzione, pari ad euro 547.148,00, oltre interessi e rivalutazione
come per legge;
in particolare, le ricorrenti, richiamata la giurisprudenza
costituzionale che ha precisato la natura delle misure di
compensazione e l'illegittimità di prestazioni a carattere meramente
patrimoniale, hanno dedotto la nullità dell'impugnata convenzione
per contrarietà a norme imperative e violazione della direttiva
1996/92/CE (recepita con decreto legislativo n. 79/1999), della
direttiva 2003/54/CE (recepita con legge n. 62/2005), della direttiva
2009/28/CE (recepita con decreto legislativo n. 28/2011), degli
articoli 23, 41 e 117 della Costituzione, della legge n. 239/2004,
del decreto legislativo n. 387/2003, del decreto ministeriale 10
settembre 2010, del principio di liberalizzazione del mercato di
produzione di energia elettrica e del principio di libertà di
produzione di energia eolica;
nella memoria conclusionale, le ricorrenti hanno richiamato
alcune recenti pronunce della stessa Sezione dell'adito Tribunale
amministrativo (n. 737 del 24 maggio 2018 e n. 830 del 7 giugno 2018
le quali hanno dato luogo ad ordinanze di sospensione del giudizio e
rimessione in relazione ad analoghe questioni di legittimità
costituzionale sollevate da questo giudice di appello), che hanno
accolto ricorsi in fattispecie del tutto analoghe alla presente, ed
inoltre - quale sopravvenienza normativa - l'art. 1, comma 953, della
legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio
2019-2021), assumendo che detta disciplina avrebbe «definitivamente
preso atto dell'ormai consolidato orientamento normativo e
giurisprudenziale» sulla contrarietà di simili convenzioni a norme
imperative; ne hanno tuttavia dedotto, seppur in via gradata,
l'illegittimità costituzionale (se e ove tale sopravvenuta
disposizione, invocata anche dal Comune a fondamento della
legittimità della convenzione impugnata e della conseguente assenza
di un obbligo di restituzione a suo carico delle somme corrisposte
negli anni dalla società in adempimento alla convenzione, fosse
ritenuta applicabile al caso oggetto di giudizio), oltre che
l'inapplicabilità nella fattispecie;
il Comune di Faeto ha richiesto, a sua volta, di rigettare il
ricorso proprio per effetto dell'applicazione alla fattispecie
controversa della normativa sopravvenuta di cui all'art. 1, comma
953, della citata legge n. 145 del 2018, il quale testualmente
prevede che: «Ferma restando la natura giuridica di libera attività
d'impresa dell'attività di produzione, importazione, esportazione,
acquisto e vendita di energia elettrica, i proventi economici
liberamente pattuiti dagli operatori del settore con gli enti locali,
nel cui territorio insistono impianti alimentati da fonti
rinnovabili, sulla base di accordi bilaterali sottoscritti prima del
3 ottobre 2010, data di entrata in vigore delle linee guida nazionali
in materia, restano acquisiti nei bilanci degli enti locali,
mantenendo detti accordi piena efficacia. Dalla data di entrata in
vigore della presente legge, fatta salva la libertà negoziale delle
parti, gli accordi medesimi sono rivisti alla luce del decreto del
Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010, e segnatamente dei
criteri contenuti nell'allegato 2 al medesimo decreto. Gli importi
già erogati e da erogare in favore degli enti locali concorrono alla
formazione del reddito d'impresa del titolare dell'impianto
alimentato da fonti rinnovabili»;
con la sentenza di estremi indicati in epigrafe, il Tribunale
amministrativo, disattese le eccezioni in rito preliminarmente
sollevate dal Comune, ha ritenuto infondato nel merito il ricorso
delle società e lo ha respinto, sull'assunto dell'applicabilità
alla fattispecie della sopravvenuta disposizione di cui all'art. 1,
comma 953, della legge n. 145 del 2018;
in sintesi, il Tribunale ha, infatti, ritenuto che
sussisterebbero nella specie tutti i presupposti per l'applicazione
della norma in questione, quali in particolare: a) in primo luogo,
l'esistenza di un accordo «liberamente» pattuito tra le parti, tenuto
conto che era stata la stessa Daunia Wind a proporre al Comune, con
richieste del 21 ottobre 2004 e del 13 febbraio 2006, la
realizzazione dell'impianto in oggetto e che le parti avevano
preventivamente elaborato uno schema di convenzione (approvato con
deliberazione del consiglio comunale n. 9 del 7 marzo 2006 e
richiamato anche nella determinazione dirigenziale di rilascio
dell'autorizzazione unica), nella quale si era precisato che gli
introiti derivanti dall'accordo fossero «vincolati per scopi sociali
e assistenziali e per agevolazioni a favore del cittadino»; pertanto,
nulla in punto di fatto poteva confutare che i «proventi economici»
corrisposti nel tempo erano stati, a monte, «liberamente pattuiti
dagli operatori del settore con gli enti locali» e nessun vulnus era
stato arrecato alla libertà di autodeterminazione negoziale dei
primi, non avendo il Comune posto in essere alcuna condotta sleale o
in violazione del dovere di correttezza per indurli alla stipula di
un «contratto (valido ma) economicamente pregiudizievole» (secondo i
principi affermati in subiecta materia da Cons. di Stato, Ad. Plen. ,
4 maggio 2018, n. 5), trattandosi peraltro di una regolazione, sempre
secondo la sentenza, «sostanziata da una base di diritto positivo,
ossia l'art. 1, comma 5, della legge n. 239/2004», in ordine alla cui
legittima applicazione le ricorrenti nulla avrebbero dedotto; b) in
secondo luogo, la sussistenza dei presupposti temporali previsti
dall'art. 1, comma 953, della legge n. 145/2018, in quanto la
convenzione è stata sottoscritta «prima del 3 ottobre 2010, data di
entrata in vigore delle linee guida nazionali in materia» di cui al
decreto ministeriale 10 settembre 2010 e risaliva ad un'epoca in cui,
secondo la sentenza di prime cure, «non esisteva nell'ordinamento di
settore alcuna norma che definisse in maniera puntuale le misure di
compensazione ambientale» (definite, nella sentenza della Corte
costituzionale n. 119 del 26 marzo 2010, sempre anteriore alle citate
Linee Guida, «una monetizzazione degli effetti deteriori che
l'impatto ambientale determina», per effetto dell'installazione di un
determinato impianto); c) infine, la mancata prova, incombente sulle
ricorrenti secondo le regole generali in materia di ripetizione di
indebito, che le somme erogate o da erogare dalle società in
esecuzione delle convenzione impugnata non fossero state debitamente
«acquisite nei bilanci» dell'ente locale, come è prescritto dalla
sopravvenuta disposizione invocata dall'Amministrazione resistente;
le società originarie ricorrenti hanno proposto appello
avverso la sentenza di primo grado;
nell'atto di appello, le ricorrenti hanno ribadito la
prospettazione, sostenuta nel primo giudizio e disattesa dalla
sentenza impugnata, secondo cui la convenzione del 30 agosto 2007
stipulata con il Comune di Faeto sarebbe nulla, ai sensi dell'art.
1418, comma 1, codice civile, per contrarietà alle norme imperative
di cui agli articoli 12, comma 6, decreto legislativo n. 387 del
2003, e 1, comma 5, legge n. 239 del 2004, per avere previsto un
corrispettivo pecuniario per l'autorizzazione a realizzare e gestire
l'impianto di produzione energetica da fonti rinnovabili, oltre che
per illiceità dell'oggetto (ai sensi del combinato disposto degli
articoli 1418 e 1346 del codice civile, sull'assunto che l'invocata
normativa sulla liberalizzazione degli impianti di produzione di
energia da fonti rinnovabili precluderebbe sul piano giuridico la
stipulazione dell'accordo contestato) e per frode alla legge ex art.
1344 del codice civile (costituendo essa, nella misura in cui impone
il pagamento di un canone correlato unicamente alla realizzazione di
un impianto da fonti rinnovabili nel territorio comunale, un mezzo
per eludere le richiamate norme imperative ed i principi che regolano
la materia della produzione di energia elettrica); tanto più che
tale illegittima misura di compensazione, a carattere meramente
patrimoniale, non è stata neppure disposta nell'ambito della
Conferenza di servizi svolta per il rilascio dell'autorizzazione
unica ex art. 12 del decreto legislativo n. 387/2003 (bensì
nell'ambito di una convenzione, avente natura negoziale e di accordo
ai sensi dell'art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, intercorsa
con il solo Comune, ente destinatario dei proventi economici,
asseritamente privo di potestà amministrative riconosciute ex lege
in materia) e prescinde sia dalle concrete e specifiche
caratteristiche del parco eolico, sia da qualsivoglia valutazione in
ordine al conseguente impatto ambientale e territoriale;
nei loro scritti difensivi le appellanti hanno, dunque,
argomentato l'erroneità delle tesi recepite dal Tribunale
amministrativo che ha ritenuto applicabile, nel caso in esame, la
sopravvenuta disposizione dell'art. 1, comma 953, della legge n. 145
del 2018, e in base ad essa ha ritenuto fondato l'assunto della
legittimità della convenzione contestata e dei pagamenti in forza di
essa riscossi dal Comune ed asseritamente ancora dovuti: hanno,
infatti, sostenuto che difetterebbero i presupposti per
l'applicazione di tale norma (in ragione del contenuto meramente
patrimoniale e di corrispettivo economico delle misure compensative
ivi previste per la realizzazione e l'esercizio dell'impianto) e che,
in ogni caso, il Comune non ne ha dimostrato la sussistenza (non
avendo provato, in particolare, l'avvenuta iscrizione nel bilancio
comunale delle somme previste a titolo di misura compensativa
patrimoniale, come richiesto dalla lettera della disposizione
sopravvenuta secondo cui i proventi economici liberamente pattuiti
tra le parti in forza delle convenzioni controverse «restano
acquisiti ai bilanci degli enti locali»);
le appellanti hanno poi censurato i capi della sentenza che
hanno ritenuto insussistenti i presupposti per una rimessione della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 953,
della legge n. 145 del 2018, che hanno nuovamente prospettato,
qualora tale disposizione dovesse ritenersi applicabile nel presente
giudizio, deducendone la rilevanza e la non manifesta infondatezza
sotto plurimi e articolati profili (oltre ad assumere il contrasto
della norma della legge di bilancio con il diritto eurounitario, in
particolare con la direttiva 2003/54/CE, la direttiva 2009/72/CE e la
direttiva 2001/77/CE, le cui previsioni sono improntate alla
valorizzazione dell'apertura del mercato dell'energia, all'assenza di
restrizioni e alla riduzione degli ostacoli normativi all'aumento
della produzione di energia da fonti rinnovabili).

Considerato in diritto

Secondo la sentenza di primo grado, la norma sopravvenuta di cui
all'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018 avrebbe
«cristallizzato, senza riferimento alcuno a pendenti controversie,
l'incertezza del previgente quadro legislativo sulle misure di
compensazione ambientale», tradottesi nell'erogazione di proventi
economici «liberamente pattuiti dagli operatori di settore con gli
enti locali» in virtù di «accordi previsti (se non addirittura
incentivati) dalla legge n. 239/2014», ma in difetto, al momento
dell'emanazione della legge, di una disciplina normativa che
definisse il contenuto delle misure compensazione;
ciò avrebbe dato luogo a criticità nella gestione degli accordi
tra operatori del settore e amministrazioni, che risultano
esemplificate nella fattispecie controversa, cui l'art. 1, comma 953,
della legge n. 145 del 2018, disposizione «con efficacia
retroattiva», avrebbe inteso porre rimedio;
nel censurare le statuizioni di prime cure, che hanno ritenuto
applicabile alla fattispecie la norma in questione e non fondata la
questione di legittimità costituzionale prospettata nel ricorso
introduttivo, le appellanti hanno, invece, ribadito che, per quanto
rileva, la normativa di settore vigente all'epoca della
sottoscrizione della convenzione di cui si assume l'invalidità
stabiliva limpidamente il divieto assoluto di introdurre misure di
compensazione a carattere patrimoniale: ed infatti, l'art. 12 del
decreto legislativo n. 387 del 2003 già prevedeva che
«l'autorizzazione non può essere subordinata nè prevedere misure di
compensazione a favore delle regioni e delle province» e l'art. 1,
comma 5, della legge n. 239 del 2004 contempla unicamente «misure di
compensazione e riequilibrio ambientale»;
secondo le appellanti, non sarebbe pertanto revocabile in dubbio
che tanto la disciplina in tema di liberalizzazione della produzione
di energia elettrica quanto quella di promozione e sostegno delle
iniziative economiche volte alla produzione di energia rinnovabile
prevedessero già all'epoca della sottoscrizione della convenzione,
in modo chiaro, il divieto di imporre misure di compensazione a
carattere meramente patrimoniale: la produzione di energia elettrica
costituisce, infatti un'attività libera soggetta unicamente ad una
preventiva autorizzazione generale e il legislatore, per effetto
della normativa euro-unitaria, ha introdotto meccanismi di sostegno
all'installazione di impianti di produzione di energia da fonte
rinnovabile (la cui costruzione e il cui esercizio costituiscono
libere attività di impresa soggetta alla sola autorizzazione
amministrativa della Regione ex art. 12, comma 6, del decreto
legislativo n. 387 del 2003), al fine del raggiungimento degli
obiettivi stabiliti in sede comunitaria, che non possono essere
vanificati dall'introduzione di misure di compensazione meramente
patrimoniali, costituenti un disincentivo all'investimento nel
settore in questione da parte degli operatori interessati;
peraltro, anche la giurisprudenza costituzionale ha da sempre a
più riprese (ed anche in sentenze pronunziate in epoca anteriore
alla convenzione oggetto del giudizio) affermato l'esistenza
nell'ordinamento del suddetto divieto di imporre misure compensative
a carattere meramente patrimoniale in relazione alla costruzione e
all'esercizio di impianti alimentati da fonti rinnovabili e quale
condizione per il rilascio dei relativi titoli abilitativi (Corte
cost. 14 ottobre 2005, n. 383; 28 giugno 2006, n. 248, 1° aprile
2010, n. 124; 26 marzo 2010, n. 119);
a tali principi affermati dalla Corte costituzionale nelle
pronunce richiamate si è conformata in modo costante la
giurisprudenza amministrativa, anche di questo Consiglio, la quale ha
statuito che «non dà luogo a misura compensativa, in modo
automatico, la semplice circostanza che venga realizzato un impianto
di produzione di energia da fonti rinnovabili, a prescindere da ogni
considerazione sulle sue caratteristiche e dimensione e dal suo
impatto sull'ambiente», chiarendo, pertanto, che tali misure, oltre
ad essere solo «eventuali» e «correlate alla circostanza che esigenze
connesse agli indirizzi strategici nazionali richiedano
concentrazioni territoriali di attività, impianti ed infrastrutture
ad elevato impatto territoriale», devono essere «concrete e
realistiche» (id est: determinate tenendo conto delle specifiche
caratteristiche del parco eolico e del suo impatto) e «non possono
essere unilateralmente stabilite da un singolo comune» (Cons. di
Stato, Sez. III, 14 ottobre 2008, n. 2849);
tali fondamentali principi nella materia in oggetto sono stati
recepiti e ulteriormente confermati con l'emanazione delle «Linee
guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili» , approvate con decreto ministeriale 10 settembre 2010
che, nel regolare il procedimento di cui all'art. 12 del decreto
legislativo n. 387 del 2003 per l'autorizzazione unica alla
realizzazione e all'esercizio di detti impianti, ha, tra l'altro,
previsto che trattasi di «attività libera, nel rispetto degli
obblighi di servizio pubblico» (punto 1.1.); che «le regioni o le
province delegate non possono subordinare la ricevibilità, la
procedibilità dell'istanza o la conclusione del procedimento alla
presentazione di previe convenzioni ovvero atti di assenso o
gradimento, da parte dei comuni il cui territorio è interessato dal
progetto» (punto 13.4); e che «eventuali misure di compensazione a
favore dei comuni, di carattere ambientale e territoriale e non
meramente patrimoniali o economiche» possono essere determinate dalle
amministrazioni competenti in sede di riunione di conferenza di
servizi nel rispetto dei puntuali criteri di cui all'Allegato 2 del
decreto ministeriale (tra i quali quello della ricorrenza di «tutti i
presupposti indicati nell'articolo 1, comma 4, lettera f) della legge
n. 239 del 2004»);
in definitiva, alla luce della normativa di settore applicabile
come interpretata dalla giurisprudenza costituzionale ed
amministrativa, soltanto lo Stato e le regioni in sede di conferenza
di servizi (e non anche i comuni) potrebbero prevedere eventuali
misure di compensazione e di riequilibrio ambientale a carattere non
meramente patrimoniale, posto che «per misure di compensazione si
intende, in genere, la monetizzazione degli effetti negativi che
l'impatto ambientale determina, per cui chi propone l'installazione
di un determinato impianto s'impegna a devolvere, all'ente locale cui
compete l'autorizzazione, determinati prestazioni e servizi» e che la
legge statale vieta tassativamente che il rilascio dei titoli
abilitativi per la costruzione e l'esercizio di impianti per la
produzione di energia eolica sia subordinata all'imposizione di
corrispettivi soltanto economici (Corte cost., numeri 124 del 2010 e
119 del 2010);
l'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018 si inserisce,
dunque, in tale contesto normativo e giurisprudenziale, così
sinteticamente ricostruito, nel quale erano già vigenti,
anteriormente all'emanazione delle citate Linee guida, norme
imperative che vietavano l'adozione di misure compensative di
carattere patrimoniale quali condizioni per il rilascio di titoli
abilitativi e numerose pronunzie dei Tribunali amministrativi,
conformandosi all'orientamento del giudice di appello sopra
richiamato, avevano di conseguenza dichiarato la radicale nullità di
siffatte clausole contenute nelle convenzioni stipulate dai
produttori di energia rinnovabile con i Comuni, ritenendo che si
trattasse di prestazioni patrimoniali prive di causa per la
realizzazione di tali impianti costituente libera attività di
impresa e che fossero invece legittimi solo gli accordi che
contemplavano misure di compensazione e riequilibrio del pregiudizio
subito dall'ambiente a causa dell'impatto del nuovo impianto oggetto
di autorizzazione (cfr. Tribunale amministrativo regionale Lazio -
Roma, 7 febbraio 2019, numeri 1595, 1591, 1590, 1588 e 1587;
Tribunale amministrativo regionale Puglia - Lecce, 15 novembre 2016,
n. 1737; Tribunale amministrativo regionale Puglia - Lecce, 7 giugno
2013, n. 1361 e 1347; Tribunale amministrativo regionale Puglia Bari,
I, 24 maggio 2018, n. 737, e 7 giugno 2018, n. 830);
con l'emanazione di tale norma di bilancio il legislatore
avrebbe, pertanto, preso atto, ad avviso delle appellanti, del quadro
normativo e del consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il
quale le clausole convenzionali che prevedono misure di compensazione
a carattere meramente patrimoniale a favore dei comuni sarebbero
radicalmente nulle, non potendo essere oggetto di «negoziazione» o
«remunerazione», cui condizionare l'espressione di un parere
favorevole alla realizzazione e all'esercizio dell'impianto eolico,
la posizione dell'amministrazione comunale in seno alla Conferenza
dei servizi convocata per il rilascio dell'autorizzazione unica alla
costruzione ed esercizio del parco eolico;
tale prospettazione troverebbe conferma negli atti ufficiali
relativi ai lavori parlamentari di approvazione della norma, versati
dalle ricorrenti in giudizio (cfr. dossier 7 dicembre 2018, recante
la «Sintesi degli emendamenti approvati dalla V Commissione Bilancio»
e dossier 10 dicembre 2018, recante le «Schede di lettura» dai quali
emergerebbe che la ratio della disposizione in oggetto sarebbe quella
di definire in via legislativa una pluralità di contenziosi pendenti
relative a siffatte convenzioni (eliminando gli effetti delle
pronunce di nullità per violazione di norme imperative) e
salvaguardare i bilanci degli enti locali che hanno stipulato detti
accordi;
infatti, nei lavori parlamentari è richiamato il consolidato
orientamento del giudice amministrativo il quale ha riconosciuto
l'invalidità di convenzioni già stipulate che imponevano il
pagamento di misure compensative patrimoniali da parte delle società
titolari degli impianti in questione nei confronti dei comuni,
disponendo la ripetizione, in favore delle società ricorrenti, delle
somme indebitamente pagate;
le appellanti hanno, dunque, nuovamente prospettato la questione
di illegittimità costituzionale della disposizione in esame, ove
fosse applicabile alla fattispecie, posto che con essa il legislatore
avrebbe interferito nelle competenze e nelle funzioni riservate agli
organi giurisdizionali, in contrasto con la libertà di impresa,
nonchè in violazione dell'art. 117, comma 1, della Costituzione e
dell'art. 6, comma 1, della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (principio del
giusto processo), specie in ragione dell'assenza di motivi di
interesse generale; hanno altresì dedotto l'illegittimità
costituzionale della disposizione in relazione agli articoli 2, 3,
24, 97, 101, 102, 111 e 113 Cost.,per irragionevolezza e
arbitrarietà, anche in considerazione della sua natura di legge
provvedimento, tesa ad eludere (pur prendendone atto) la sanzione
della nullità di siffatti accordi, disponendone il mantenimento
dell'efficacia; hanno, ancora, dedotto l'incostituzionalità della
citata disposizione in relazione all'art. 117 della Costituzione e
agli articoli 1 del primo protocollo e 6 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, evidenziando la lesione del diritto di proprietà e del
principio del legittimo affidamento ad ottenere la restituzione di
importi indebitamente versati sulla base di accordi e contratti nulli
e, comunque, non dover più sottostare ad eventuali ulteriori
richieste di canoni avanzate dal comune e censurando, altresì, la
violazione del principio di legalità da parte del legislatore,
stante l'assoluta imprevedibilità dell'intervento normativo, e del
principio di ragionevolezza e proporzionalità «tra i mezzi impiegati
e lo scopo perseguito dalle misure restrittive della proprieta'»;
hanno ulteriormente censurato la legittimità costituzionale della
disposizione in relazione agli articoli 3 e 41 della Costituzione,
sotto il profilo della violazione della libertà di impresa e del
regime di liberalizzazione del settore della produzione di energia
elettrica, sull'assunto che l'autorizzazione all'esercizio
dell'impianto eolico non può essere vincolata al pagamento di un
canone (con estensione di tale censura ai profili di dedotta
incompatibilità della norma nazionale con il diritto comunitario su
cui le appellanti hanno fondato la domanda di disapplicazione della
norma di bilancio ovvero di rinvio pregiudiziale della relativa
questione alla Corte di giustizia dell'Unione europea);
la Sezione condivide i dubbi di costituzionalità sollevati dalle
appellanti;
la norma sopravvenuta sarebbe conforme a Costituzione solo se
interpretata nel senso che essa si applica agli accordi contenenti
«misure compensative, a carattere non meramente patrimoniale, a
favore degli stessi comuni», ai sensi dell'allegato 2 al decreto del
Ministro dello sviluppo economico del 10 settembre 2010 (recante le
Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili), richiamato dall'art. 1, comma 953, della legge di
bilancio per il 2019, e non invece nel senso di una «sanatoria
generalizzata delle convenzioni» (qualunque sia il contenuto delle
stesse ed anche ove le pattuizioni intercorse tra le parti
individuino misure compensative a carattere meramente patrimoniale);
l'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018 sembra avere,
tuttavia, una portata generalizzata di sanatoria rispetto ad accordi
che abbiano imposto ai titolari di impianti di produzione di energia
elettrica alimentati da fonti rinnovabili oneri di carattere
esclusivamente economico, e di cui è stata dichiarata la nullità in
sede giurisdizionale, che non ne consente un'interpretazione conforme
alla Costituzione;
essa infatti non distingue, da un lato, tra accordi stipulati per
individuare misure compensative a carattere non meramente
patrimoniale a carico del titolare di impianti di produzione
energetica da fonti rinnovabili, secondo quanto previsto dalle più
volte citate linee guida ministeriali in materia; e dall'altro lato
accordi contenenti misure di carattere meramente patrimoniale, come
in tesi quella oggetto del presente giudizio e della quale le
appellanti chiedono dichiararsi la nullità ex art. 1418, comma 1,
codice civile per contrasto con la norma imperativa sancita dal
citato art. 12, comma 6, decreto legislativo n. 387 del 2003, secondo
cui l'autorizzazione unica «non può essere subordinata nè prevedere
misure di compensazione a favore delle regioni e delle province»;
l'effetto di sanatoria si desume, inoltre, dai dossier del 7
dicembre e del 10 dicembre 2018 relativi alla legge di bilancio per
il 2019, redatti dagli uffici del Senato della Repubblica e della
Camera dei deputati, prodotti in giudizio dalle appellati;
in tali documenti si ricorda che ai sensi dell'allegato 2 del
citato decreto ministeriale 10 settembre 2010, conformemente alla
sentenza della Corte costituzionale del 1° aprile 2010, n. 124
(erroneamente indicata con il numero 24) la quale ha dichiarato
illegittima la legislazione regionale contrastante con il divieto di
condizionare il rilascio del titolo abilitativo a misure di
compensazione patrimoniale, «per l'attività di produzione di energia
elettrica da fonti rinnovabili non è dovuto alcun corrispettivo
monetario in favore dei comuni»; ed ancora si rileva che
«l'autorizzazione unica può prevedere l'individuazione di misure
compensative, a carattere non meramente patrimoniale, a favore degli
stessi comuni», da orientare, secondo criteri definiti nello stesso
decreto ministeriale, su interventi di miglioramento ambientale
correlati alla mitigazione degli impatti riconducibili a progetto; ed
infine, si evidenzia che, in varie pronunce, la giurisprudenza
amministrativa di primo grado «ha riconosciuto l'invalidità di
convenzioni già stipulate che imponevano il pagamento di misure
compensative patrimoniale da parte delle società titolari degli
impianti in questione nei confronti dei comuni»;
la norma ha dunque previsto, come si ricava dalla sua
formulazione letterale, l'irreperibilità delle somme già versate
dai gestori di impianti energetici ed acquisite ai bilanci comunali
in base ad accordi sottoscritti prima dell'entrata in vigore delle
linee guida nazionali (tra cui pacificamente la convenzione oggetto
della presente controversia); per altro verso non pare possano
escludersi dal suo ambito di applicazione le somme ancora non versate
e da corrispondere per la residua durata della convenzione;
dalla sua formulazione («i versamenti restano acquisiti nei
bilanci degli enti locali, mantenendo detti accordi piena
efficacia»), si desume infatti che dalla piena efficacia degli
accordi deriva, anzitutto, l'irripetibilità dei versamenti di somme
in esecuzione di essi, coerentemente peraltro con il principio di
carattere generale per cui ogni spostamento patrimoniale deve essere
assistito da una legittima causa giuridica (art. 2041 del codice
civile);
in secondo luogo, si deve ritenere che tale conservazione
dell'efficacia riguardi anche gli accordi che non hanno avuto ancora
esecuzione, con il pagamento delle somme previste a favore degli enti
locali, i quali possono pertanto agire per l'adempimento degli
obblighi assunti dai gestori di impianti energetici;
nella medesima direzione converge l'obbligo di revisione degli
accordi precedentemente stipulati «alla luce del decreto del Ministro
dello sviluppo economico 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010, e segnatamente dei criteri
contenuti nell'allegato 2 al medesimo decreto», previsto nel secondo
periodo della norma;
nella misura in cui tale clausola di revisione si propone di
adeguare i contenuti degli accordi nel senso che con essi siano
previste a carico dei gestori di impianti energetici alimentati da
fonti rinnovabili misure compensative a carattere non meramente
patrimoniale previste dal richiamato allegato 2 al decreto
ministeriale - finalizzate a «interventi di miglioramento ambientale
correlati alla mitigazione degli impatti riconducibili al progetto,
ad interventi di efficienza energetica, di diffusione di
installazioni di impianti a fonti rinnovabili e di sensibilizzazione
della cittadinanza sui predetti temi» (art. 2) - la stessa ne
presuppone evidentemente la perdurante efficacia in via
generalizzata;
dal secondo periodo si traggono inoltre elementi a conferma di
quanto osservato in precedenza, e cioè che non è possibile
circoscrivere la norma ai soli accordi conformi al medesimo allegato,
poichè altrimenti ne verrebbe svuotata la portata applicativa;
deve conseguentemente ritenersi che il suo ambito di applicazione
includa anche gli accordi contenenti misure di carattere meramente
patrimoniale a carico dei gestori di impianti produttivi, come la
convenzione del 30 agosto 2007 tra le parti in causa nel presente
giudizio, per i quali questi ultimi ne contestino in giudizio la
liceità e pertanto gli obblighi pecuniari in essi pattuiti;
del resto, nel senso di una sanatoria generalizzata, anche di
accordi in ipotesi contrari alla norma imperativa contenuta nell'art.
12, comma 6, decreto legislativo n. 387 del 2003 e non conformi alle
linee guida nazionali, la norma è stata intesa dal comune resistente
nel presente giudizio e dal giudice di prime cure;
per tutte le considerazioni finora svolte, l'art. 1, comma 953,
legge n. 145 del 2018, presenta profili di illegittimità rispetto
alla Carta fondamentale alla luce dei quali si impone la rimessione
alla Corte costituzionale delle relative questioni, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale);
la disposizione di legge di stabilità per il 2019 in questione
è innanzitutto rilevante nel presente giudizio, per le circostanze
poc'anzi evidenziate, ovvero per il fatto che essa, conformemente
alla sua funzione di sanatoria di eventuali accordi invalidi, è
stata anzitutto richiamata dall'amministrazione comunale appellante
in funzione paralizzante dell'azione di nullità proposta dalle
originarie ricorrenti e, inoltre, ha costituito la base normativa
sulla quale il Tribunale amministrativo ha ritenuto infondato il
ricorso e lo ha respinto;
ed infatti, nella sentenza appellata si legge che per un verso
«qualsiasi sviluppo possibile del rapporto convenzionale è azzerato»
per effetto della sopravvenuta disposizione della legge n. 145 del
2018, incidente sugli accordi previsti dalla legge n. 239/2004, per
altro verso che tale legge non era stata ancora emanata al momento
della decisione delle fattispecie di cui alle sentenze della stesso
Tribunale amministrativo n. 737 del 24 maggio 2018 e n. 830 del 7
giugno 2018 (che hanno accolto il ricorso delle società proponenti e
pronunciato l'annullamento dell'ingiunzione di pagamento in via
derivata rispetto alla nullità della presupposta convenzione tra le
parti), sì che dette fattispecie non possono essere assimilate a
quella oggetto del presente giudizio;
le misure previste dalla convenzione controversa e di cui si
censura la nullità hanno poi natura meramente patrimoniale in
quanto, da un lato, esse hanno ad oggetto prestazioni esclusivamente
economiche a titolo di canone e corrispettivo per le obbligazioni
assunte dal comune (tra le quali anche quella di porre in essere
tutto quanto necessario, nei limiti delle proprie competenze, per il
rilascio dei titoli abilitativi); dall'altro, va escluso che esse
siano state volte a compensare uno specifico e concreto pregiudizio
ambientale e/o paesaggistico arrecato dal parco eolico in questione;
come si legge infatti nella sentenza di primo grado «le parti non
hanno allegato in atti alcun documento, relativo alle trattative
intercorse (...) da cui possa evincersi una tensione ad orientare
l'oggetto della prestazione della proponente verso misure di
compensazione ambientale connotate dal contenuto tecnico esplicitato
nell'atto introduttivo del giudizio mediante il riferimento ad una
disciplina - il decreto ministeriale del 2010 - emanata oltre tre
anni dopo la stipula della convenzione» nè hanno provato «la
possibilità di altrimenti definire le misure in questione in base
alla particolare conformazione dell'area di intervento», come
dimostrerebbe il fatto che nella convenzione si fa cenno solo alla
destinazione agricola dell'area, «senza alcun riferimento alla
presenza di evidenze naturali (...) incise dalla realizzazione
dell'impianto e, per tale motivo, bisognevoli di interventi
ripristinatori»;
con riguardo al presupposto della non manifesta infondatezza, un
primo profilo di illegittimità della norma censurata si ravvisa
rispetto al parametro della ragionevolezza ricavabile dall'art. 3
della Costituzione, perchè, eccedendo dalle esigenze connesse
all'obiettivo legittimo di adeguare per il futuro gli accordi
contenenti misure compensative di carattere meramente patrimoniale
secondo quanto previsto dalle linee guida nazionali in materia, essa
dispone per il passato la sanatoria generalizzata di accordi contrari
alle medesime linee guida e al sovraordinato art. 12, comma 6,
decreto legislativo n. 387 del 2003;
inoltre, la clausola di revisione contenuta nel secondo periodo
della disposizione non prevede alcun termine, nè strumenti per
superare il rifiuto o il dissenso eventualmente manifestato da una
delle parti dell'accordo, con il conseguente rischio che l'assetto
originariamente prefigurato dalle parti contraenti, pur affetto da
illiceità, rimanga inalterato;
ed infatti, anche a voler ritenere configurabile un'ipotesi di
nullità derivante da «ius superveniens», a rapporto validamente
instaurato (seguendo il ragionamento della sentenza di primo grado
secondo cui al momento della sottoscrizione dell'accordo contestato
in giudizio difettava una disciplina normativa che definisse
puntualmente il contenuto delle misure di compensazione), ciò
dovrebbe tradursi in una perdita di ulteriore efficacia dell'atto (id
est: in un arresto della sua funzione negoziale) che confligge con il
mantenimento di efficacia degli accordi sanciti dalla disposizione
sopravvenuta;
l'effetto complessivamente derivante dalla norma censurata è,
dunque, quello tipico di una sanatoria indiscriminata, per cui il
gestore dell'impianto elettrico rimane vincolato al pagamento di
somme in esso previste, prive di finalizzazione ambientale ai sensi
dell'allegato 2 alle linee guida nazionali, senza che
contemporaneamente sia realizzato l'obiettivo di adeguare gli accordi
al principio di ordine imperativo per cui l'autorizzazione unica per
impianti di produzione energetica alimentati da fonti rinnovabili non
può essere subordinata nè prevedere misure di compensazione di
carattere meramente patrimoniale, ai sensi dei più volte citati
articoli 12, comma 6, decreto legislativo n. 387 del 2003 e 1, comma
5, legge n. 239 del 2004 (negli stessi termini si è già espressa la
stessa Corte costituzionale, nella sentenza del 1° aprile 2010, n.
124);
nè la prospettata nullità per contrarietà alle norme
imperative su indicate può essere superata da una valutazione sulla
condotta del comune nella fase di formazione dell'accordo negoziale e
sulla conformità ai canoni di lealtà e correttezza al fine di
verificare se i proventi economici siano stati «liberamente
pattuiti», come previsto dalla norma in esame, sì da verificare se
la regolazione trasfusa nella convenzione esprima un accordo
liberamente consolidatosi nella monetizzazione dell'impatto
ambientale;
l'insussistenza di eventuali lesioni inferte alla libertà di
autodeterminazione dei soggetti proponenti l'installazione degli
impianti e l'esclusione di dolo contrattuale o di una condotta di
approfittamento da parte dell'ente locale diretta a influire sul
consenso dell'operatore economico non pare poter incidere su clausole
della convenzione, inerenti all'oggetto e alla causa, in contrasto
con norme imperative che sanciscono il divieto di compensazioni
ambientali meramente patrimoniali, che danno luogo perciò alla
nullità dell'atto, in ragione della natura pubblicistica e
dell'indisponibilità dell'interesse tutelato dalla norma violata,
laddove la violazione di norme di comportamento da parte dei
contraenti costituisce unicamente fonte di responsabilità o, in
ipotesi, di annullamento per dolo incidente;
dalla nullità degli accordi che contemplino siffatte misure
discende poi come conseguenza automatica l'improduttività ex tunc
degli effetti del negozio che, invece, la norma di legge di bilancio
censurata ha inteso fare salvi in assenza di una plausibile esigenza
di ordine imperativo, sì che il mantenimento dell'efficacia statuito
dall'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018 finisce anche per
vanificare gli effetti connaturati alla categoria giuridica della
nullità;
la norma censurata appare, pertanto, anche lesiva del diritto di
azione sancito dall'art. 24 della Costituzione;
nel prevedere la conservazione dell'efficacia degli accordi, essa
vanifica infatti l'utilità pratica dell'impugnativa contrattuale,
ivi compresa la nullità ai sensi articoli 1418 del codice civile e
seguenti, prevista per reagire contro manifestazioni di volontà
contrattuale aventi contenuti contrastanti con norme imperative, ai
sensi del comma 1 della medesima disposizione;
nel caso degli accordi previsti dall'art. 1, comma 953, legge n.
145 del 2018 la pronuncia giurisdizionale dichiarativa della nullità
sarebbe inutiliter data, perchè da un lato, come da essa
espressamente previsto, le somme versate in esecuzione dello stesso
non potrebbero essere ripetute dal solvens, gestore dell'impianto
elettrico; ed inoltre avvalendosi della conservazione dell'efficacia
parimenti affermata dalla norma censurata l'ente locale potrebbe
agire per il pagamento delle somme ulteriormente dovute;
un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è dato
dalla violazione dei principi della separazione dei poteri (in
relazione agli articoli 3, 97, 101, 102, 113 Cost.) e del giusto
processo sanciti dagli articoli 111 della Costituzione e 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, in relazione all'art. 117, comma 1, della
medesima Carta fondamentale;
la disposizione in oggetto, eccedendo dalle esigenze connesse
all'obiettivo legittimo di rivedere gli accordi contenenti misure
compensative di carattere meramente patrimoniale secondo quanto
previsto dalle linee guida nazionali in materia, in conformità con
la normativa euro-unitaria e i principi affermati dalla
giurisprudenza costituzionale, persegue invece l'intento di definire
in via legislativa i contenziosi pendenti, interferendo sugli esiti
dei giudizi in corso e sulle pronunzie degli organi giurisdizionali,
in violazione dei principi di terzietà e imparzialità del giudice;
di conseguenza, l'intervento normativo pare presentare profili di
irragionevolezza, in violazione dell'art. 3 Cost., laddove vanifica
il potere giurisdizionale già esercitato (con la declaratoria di
nullità degli accordi contrastanti con il divieto di misure
compensative a contenuto meramente economico ad opera delle sentenze
dei giudici di primo grado) in assenza di plausibili motivi di
interesse generale e senza che ciò risultasse necessario in ragione
di oscillazioni giurisprudenziali, alterando in modo imprevedibile
rapporti pregressi tra le parti sì da rendere privo di effettività
il diritto alla tutela giurisdizionale;
la sanatoria generalizzata introdotta con la legge di bilancio
per il 2019 altera, infatti, in modo irrimediabile, la parità delle
parti nel processo, anche in corso, privando una di esse dei rimedi
di legge a sua disposizione e vanificando l'utilità delle pronunce
favorevoli eventualmente conseguite, ma non ancora definitive,
quand'anche con esse si sia accertato il contrasto dell'accordo con i
principi di ordine imperativo regolatrici del settore della
produzione energetica da fonti rinnovabili;
sotto il profilo da ultimo evidenziato, emerge un ulteriore
profilo di contrasto della norma censurata con il vincolo posto al
legislatore ordinario dal sopra citato art. 117, comma 1, della
Costituzione al rispetto degli obblighi internazionali, nel caso di
specie assunti dall'Italia con il protocollo di Kyoto dell'11
dicembre 1997 della convenzione quadro delle Nazioni unite sui
cambiamenti climatici - che funge da norma interposta e, quindi, da
parametro mediato di costituzionalità -, di cui il decreto
legislativo n. 387 del 2003 costituisce attuazione nell'ordinamento
giuridico interno, per il tramite della direttiva 2001/77/CE del 27
settembre 2001 (sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da
fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita');
il contrasto è ravvisabile nel fatto che gli obiettivi stabiliti
a livello internazionale con il citato protocollo, di promozione,
sviluppo e maggiore utilizzazione di forme energetiche rinnovabili in
funzione dell'abbattimento delle emissioni inquinanti (art. 2),
rispetto ai quali il principio di gratuità delle autorizzazioni in
materia è strumentale, potrebbe essere vanificato da una sanatoria
generalizzata rispetto ad accordi aventi l'effetto di rendere tali
titoli amministrativi onerosi per ragioni estranee alla salvaguardia
dell'ambiente, così da scoraggiare gli operatori economici dal
mantenere i propri investimenti nel settore delle energie
rinnovabili;
l'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018, nella misura in
cui consente il mantenimento di efficacia degli accordi che prevedano
misure compensative meramente patrimoniali, presenta, dunque, profili
di irragionevolezza e arbitrarietà in quanto non prende in
considerazione nè l'interesse degli operatori privati incisi dalla
sanatoria nè quelli pubblici alla promozione e al sostegno della
produzione di energia da fonte rinnovabile (tutelati, già
anteriormente all'emanazione delle linee guida nazionali di cui al
citato decreto ministeriali, da norme imperative, quale l'art. 12,
comma 6, del decreto legislativo n. 387 del 2003, in coerenza con i
principi eurounitari di riferimento), non operando alcun
bilanciamento con l'interesse alla conservazione delle risorse
acquisite ai bilanci degli enti locali;
per la ragione da ultimo evidenziata la norma appare anche in
contrasto con la libertà di iniziativa economica garantita dall'art.
41 della Costituzione, in relazione ai principi generali regolatori
del settore economico relativo alla produzione d'energia da fonti
rinnovabili, ricavabili dagli articoli 6 della citata direttiva
2001/77/CE - secondo cui gli Stati membri sono tra l'altro tenuti a
«ridurre gli ostacoli normativi e di altro tipo all'aumento della
produzione di elettricità da fonti energetiche rinnovabili», a
«razionalizzare e accelerare le procedure all'opportuno livello
amministrativo» e «garantire che le norme siano oggettive,
trasparenti e non discriminatorie...» - e 12 decreto legislativo n.
387 del 2003, in virtù del quale la produzione di energia da fonti
rinnovabili è soggetta ad un regime amministrativo di tipo
autorizzatorio, subordinato all'accertamento dei presupposti di legge
e non sottoposto a misure di compensazione di carattere pecuniario;
la disposizione censurata pare, di conseguenza, presentare
profili di incostituzionalità sub specie di violazione dei principi
di ragionevolezza e della libertà di iniziativa economica nella
misura in cui tramuta il rapporto autorizzatorio previsto per
l'attività di produzione di energia elettrica (e, per quanto rileva,
per quella da fonti rinnovabili), costituente una libera attività di
impresa, in un rapporto di tipo concessorio, che costituisce ex novo
posizioni soggettive in capo al concessionario a fronte del pagamento
di un canone;
infatti, la conservazione dell'efficacia di accordi che abbiano
previsto simili misure, proprie di un regime di carattere concessorio
in funzione della regolazione dell'accesso al mercato, rappresenta
per gli operatori del settore un disincentivo economico rispetto ad
una prospettiva di continuazione dell'attività per l'intero ciclo di
vita degli impianti;
sotto quest'ultimo profilo, la disposizione in questione sembra
porsi infine in contrasto con l'art. 117, comma 1, della
Costituzione, in relazione all'art. 1, del 1° Protocollo addizionale
alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali e 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, in
quanto determina, in modo imprevedibile ed in violazione dei principi
di legalità e proporzionalità (tra i mezzi impiegati e lo scopo
perseguito), una lesione del diritto di proprietà degli operatori
economici che hanno realizzato e messo in esercizio gli impianti da
fonti rinnovabili (nella misura in cui osta al soddisfacimento di un
credito avente consistenza di valore patrimoniale e base normativa
nel diritto nazionale e nell'ordinamento sovranazionale) e, quindi,
anche del loro legittimo affidamento ad ottenere la restituzione
degli importi versati in esecuzione di accordi di cui si contesta la
validità e, comunque, a non dover più corrispondere (nell'ipotesi
di accoglimento della domanda di nullita') alcuna somma per la
residua durata della convenzione;
per tutte le ragioni esposte il giudizio va sospeso e vanno
rimesse alla Corte costituzionale, ai sensi del sopra citato art. 23,
legge n. 87 del 1953, le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018, in relazione
agli articoli 3, 24, 41, 97, 101, 102, 111, 113 e 117, comma 1,
Cost., nonchè in relazione ai principi generali della materia della
produzione energetica da fonti rinnovabili sanciti dagli articoli 6
della direttiva 2001/77/CE e 12 del decreto legislativo n. 387 del
2003, e agli obblighi internazionali di cui agli articoli 1, del 1°
Protocollo addizionale, 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e 2
del protocollo di Kyoto dell'11 dicembre 1997;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta),
dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 953, della legge 30
dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021),
in relazione agli articoli 3, 24, 41, 97, 101, 102, 111, 113, e 117,
comma 1, della Costituzione, nei termini esposti in motivazione;
dichiara pertanto la sospensione del processo e ordina che a cura
della cancelleria l'ordinanza sia notificata alle parti in causa e al
Presidente del Consiglio dei ministri, ed inoltre comunicata ai
presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 21
novembre 2019 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Caringella, Presidente;
Fabio Franconiero, consigliere;
Federico Di Matteo, consigliere;
Angela Rotondano, consigliere, estensore;
Stefano Fantini, consigliere.

Il Presidente: Caringella

L'estensore: Rotondano