1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 febbraio 2023
Ordinanza dell'8 febbraio 2023 della Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione Calabria nel procedimento contabile a carico di M. D.O.. Responsabilita' amministrativa e contabile - Agenti contabili - Norme della Regione Calabria - Societa' a partecipazione regionale - Previsione che individua i soggetti nominati o designati dalla Regione o proposti dai rappresentanti della Regione nelle assemblee, quali componenti degli organi di amministrazione o dei collegi sindacali, a tutti gli effetti, come agenti contabili a materia che rispondono, in tale qualita', della corretta gestione societaria. - Legge della Regione Calabria 5 ottobre 2007, n. 22 (Ulteriori disposizioni di carattere ordinamentale e finanziario collegate alla manovra di assestamento del bilancio di previsione per l'anno 2007 ai sensi dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8), art. 8. (23C00069) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-2023)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Calabria

Nelle persone dei seguenti magistrati:
Luigi Cirillo, presidente;
Natale Longo, giudice;
Guido Tarantelli, giudice relatore,
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di conto iscritto
al n. 23060 del registro di segreteria, relativo al conto giudiziale
n. ... presentato dall'ing. M.D.O. (amministratore unico della
società Ferrovie della Calabria s.r.l., nominato con verbale
dell'assemblea dei soci del ...), quale consegnatario per l'esercizio
finanziario ..., rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Gentile
(con domicilio pec massimogentile@ordineavvocatiroma.org), giusta
procura allegata alla memoria depositata il 20 gennaio 2020.

Convenuto

Esaminati gli atti e i documenti del giudizio;
Udito, all'udienza dell'8 febbraio 2022, il pubblico ministero
nella persona del V.P.G. dott. Giovanni Di Pietro il quale escludeva
la responsabilità del D.O., in quanto non disponeva dei poteri di
gestione effettiva del patrimonio azionario e sociale, la cui
riduzione era conseguenza di una scelta della Regione Calabria, e
concludeva per l'esclusione dell'addebito all'agente contabile e per
la regolarità contabile del conto; non comparso in udienza l'agente
contabile, il cui difensore costituito, con nota del 7 febbraio 2022,
aveva comunicato un impedimento oggettivo del domiciliatario a
presenziare in udienza e si riportava comunque agli atti depositati.

Premesso in fatto

1. Il giudizio in epigrafe si riferisce ad un conto giudiziale
delle partecipazioni della Regione Calabria della società Ferrovie
della Calabria s.r.l. (partecipata dalla Regione Calabria), relativo
all'esercizio ..., presentato dal convenuto in qualità
amministratore unico della società.
2. Nella relazione del 6 settembre 2021 il magistrato istruttore
rimetteva al collegio «le valutazioni sulla regolarità o meno della
gestione dell'agente contabile», sulla scorta delle considerazioni
seguenti:
a) i consegnatari delle azioni, che sono beni mobili ai sensi
dell'art. 20, lettera c) del regolamento per la contabilità generale
dello Stato, regio decreto n. 827/1924 (d'ora in avanti abbreviato in
«R.c.g.S.»), sono assoggettati all'obbligo di contoex art. 32, comma
1 R.c.g.S e sono tenuti a presentarlo alla propria amministrazioneex
art. 624 R.c.g.S. (eccezion fatta per alcuni soggetti, come i
consegnatari di beni mobili «per debito di vigilanza», esclusi
dall'obbligo di contoex art. 32, comma 2 e 624 R.c.g.S.) e
«rispondono delle variazioni dei crediti loro affidati»ex art. 29,
ultimo comma R.c.g.S.;
b) con la sentenza n. 7390/2007 (relativa proprio ai
consegnatari delle azioni della Regione Calabria, in un esercizio
precedente), le Sezioni unite della Cassazione avevano precisato che:
aa) tra i consegnatari «per debito di custodia» o «per
debito di vigilanza» (art. 6 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 254/2002) rientrano anche i consegnatari delle azioni,
a prescindere da espressa previsione di legge o regolamento, in
applicazione diretta dell'art. 103 della Costituzione;
bb) nel giudizio sui conti giudiziali dei titoli di credito
il sindacato della Corte dei conti «non è limitato alla custodia ed
alla gestione dei titoli originari nella loro materialità, ma si
estende alle variazioni del loro valore ed agli utili e ai dividendi
distribuiti, dovendo il consegnatario risponderne ai sensi dell'art.
29, ultimo comma del regio decreto 23 maggio 1924, n. 827»; fermo
restando che oggetto del giudizio sono il conto e le operazioni
effettuate dall'agente contabile sulla base delle direttive del
socio, non gli atti di esercizio dei poteri del socio da parte
dell'amministrazione (ex 2350, 2351, 2408, 2409 del codice civile),
dei quali ovviamente rispondono i funzionari amministrativi nella
diversa sede del giudizio di responsabilità;
c) la Regione Calabria, a seguito della suddetta pronunzia
della Cassazione, con l'art. 8 della legge regionale n. 22 del 5
ottobre 2007, aveva attribuito «a tutti gli effetti» la qualifica di
«agenti contabili a materia» ai suoi delegati «negli organi di
amministrazione o nei collegi sindacali delle società a
partecipazione regionale», prevedendo che essi devono «adeguatamente
supportare la regione nell'esercizio dei suoi diritti di azionista» e
«rendere il conto» e che essi «sono assoggettati alla giurisdizione
della Corte dei conti nel rispetto della legislazione statale in
materia»; norma rimasta vigente, sebbene successivamente fosse stato
creato un apposito «Dipartimento controlli» (con la delibera di
giunta regionale n. 308/2011) e fossero stati definiti sia i compiti
dei vari settori regionali interessati alla gestione e controllo
della società a partecipazione regionale (con delibera della giunta
regionale n. 12 del 10 gennaio 2012) sia i rapporti tra le diverse
strutture regionali che esercitano funzioni di vigilanza e controllo
sulle società e sulle fondazioni in house della Regione Calabria
(decreto del dirigente del Dipartimento «controlli» n. 4854 del 28
marzo 2013);
d) il magistrato relatore evidenziava, altresì, che con gli
«indirizzi di coordinamento organizzativo» resi dalle sezioni riunite
in sede consultiva della Corte dei conti allegati al parere n. 2/2015
si era ritenuto che il consegnatario delle azioni fosse non chi
custodisce materialmente detti titoli di credito (ovvero, di norma,
il tesoriere), bensì il soggetto responsabile della gestione delle
azioni stesse, e quindi - a seconda di quanto prevede l'ordinamento
interno dell'ente - il titolare dell'ufficio cui riferiscono i
soggetti che partecipano all'assemblea esercitando i diritti del
socio, oppure il sindaco (o un suo delegato) quando la partecipazione
all'assemblea è riservata a quest'ultimo (o a un soggetto da lui
delegato);
e) nella concreta fattispecie, il conto qui in esame era
stato presentato dall'agente contabile individuato dalla legge (in
qualità di amministratore unico della società Ferrovie della
Calabria s.r.1., nominato con verbale dell'assemblea dei soci del
...) e approvato e parificato dal Dipartimento regionale bilancio,
patrimonio e finanze; esso presentava (come risultante dai conti e
dal libro soci e dalle delibere del c.d.a.) una riduzione del valore
(formale e sostanziale) della partecipazione regionale, a causa di
una delibera dell'assemblea dei soci che riduceva il capitale sociale
di euro 5.499.680 a copertura delle perdite di esercizio iscritte al
bilancio al 31 dicembre 2014;
f) sulla base di quanto sopra dettagliato, il magistrato
istruttore del conto concludeva chiedendo al collegio di pronunziare
la irregolarità del conto e della gestione, adottando i
provvedimenti al riguardo (tra cui la trasmissione degli atti al
P.M.). A tal fine si richiamava la pregressa giurisprudenza secondo
cui:
da un lato, consegnatario delle azioni è colui che in base
all'ordinamento dell'ente esercita i diritti del socio nella società
partecipata («maneggia» le azioni in senso tecnico: sezione Molise,
15 novembre 2017, n. 64; sezione Veneto, 18 ottobre 2017, n. 122,
sezione Veneto, 25 giugno 2019, n. 99, sezione controllo Toscana,
delibera 17/2010/PAR);
dall'altro, il conto deve considerare anche le variazioni
di valore subite dalla partecipazione a causa di utili e perdite (ex
art. 20, lettera c) e art. 29 del regio decreto n. 827/1924), per cui
vanno documentate anche le modalità di gestione societaria e come
sono state applicate le direttive del socio pubblico (sezione Veneto,
10 febbraio 2012, n. 62; sezione Molise, 15 novembre 2017, n. 64;
sezione Veneto, 18 ottobre 2017, n. 122; Cassazione SS.UU., ordinanza
6 febbraio 2007, n. 7390), fermo restando che eventuali danni da
cattiva gestione esulerebbero dal giudizio di conto e potrebbero al
limite dar luogo ad ordinario giudizio di responsabilità
amministrativa per il mancato esercizio dei diritti di socio, a cura
del P.M. (Corte dei conti, sezione controllo Toscana, delibera
17/2010/PAR).
3. A seguito della fissazione dell'udienza di discussione dell'8
febbraio 2022, in data 20 gennaio 2022 si costituiva l'epigrafato
difensore del convenuto, depositando memoria difensiva nelle quali
rappresentava la propria estraneità alla vicenda, per i seguenti
motivi:
a) la riduzione del capitale sociale del ..., passato da euro
23.751.213,00 ad euro 18.251.533,00, è stata disposta nell'assemblea
straordinaria del ..., in conseguenza delle specifiche indicazioni
formulate dalla Regione Calabria per consentire il ripianamento delle
perdite iscritte al bilancio al 31 dicembre 2014 e la Regione
Calabria, nella sua qualità di socio unico di Ferrovie della
Calabria, nell'ambito dell'assemblea dei soci per l'approvazione del
bilancio indetta in data ..., chiedeva la riclassificazione del
bilancio, eliminando le poste relative ad interessi passivi dalla
stessa dovuti - in qualità di committente del servizio - per
ritardati pagamenti maturati negli anni 2012, 2013 e 2014, per un
importo complessivo di euro 6.831.586,41; il bilancio del 2014 veniva
dunque aggiornato con le variazioni che determinavano un risultato di
esercizio con un nuovo disavanzo, indicato negli atti di bilancio, di
euro 5.499.680,00;
b) in esecuzione del deliberato il collegio sindacale
esprimeva il proprio parere favorevole al nuovo progetto di bilancio,
tramite relazione integrativa del ...;
c) il convenuto non aveva svolto alcuna «attività di
gestione», ma di «mera detenzione», essendosi lo stesso limitato a
dare seguito - mediante convocazione dell'assemblea straordinaria -
alla volontà espressa dalla regione, quale socio unico,
nell'assemblea dei soci del ..., di procedere con la
riclassificazione del bilancio - eliminando le poste relative ad
interessi passivi dalla stessa dovuti - e, dunque, con la riduzione
del capitale.
4. All'udienza dell'8 febbraio 2022, dato atto della
comunicazione del difensore costituito e sentito il pubblico
ministero, che concludeva come in epigrafe, il giudizio passava in
decisione.

Considerato in diritto

1. Oggetto del giudizio qui in esame è il conto giudiziale
riferito alla gestione contabile (consegnatario delle partecipazioni
della società Ferrovie della Calabria s.r.l., partecipata della
Regione Calabria) per l'esercizio finanziario ..., in qualità o di
amministratore unico della società.
2. In via preliminare, la decisione su detti conti non può che
partire dall'accertamento dell'obbligo di rendere il conto
giudiziale, essendo privo di rilevanza giuridica un conto presentato
da un soggetto su cui non incombano gli obblighi della gestione
contabile di beni dell'amministrazione pubblica (in forza di un atto
di incarico formale o del «maneggio» di fatto: art. 178 R.c.g.S.) e
quindi la responsabilità delle entrate non riversate e delle uscite
prive di valido titolo (articoli 74 e 85 L.c.g.S. e 45 e 54 regio
decreto n. 1214/1934).
2.1. In merito a tale questione, anzitutto, è pacifico che
sussiste l'obbligo di rendere il conto delle partecipazioni di
proprietà della regione, in base alle norme generali di contabilità
dello Stato (articoli 20, lettera c), 29 ultimo comma e 32 regio
decreto n. 827/1924) - la cui disciplina è riferibile non solo alle
azioni, ma alle partecipazioni societarie in genere,
indipendentemente dal «titolo», atteso il richiamo anche a «diritti»,
tra cui quelli derivanti dalla detenzione di quota societaria -
applicabili alle regioni ai sensi del combinato disposto dell'art. 1,
comma 3 del decreto-legge n. 453/1993 e degli articoli 3 e 6, comma
2, legge n. 658/1984 (nonchè dell'art. 93, comma 2 del decreto
legislativo n. 267/2000 e degli articoli 137 e 18, lettera a) del
codice della giustizia contabile).
Del resto, la sussistenza dell'obbligo di conto - proprio con
riferimento ad un giudizio per resa del conto dei consegnatari delle
azioni della Regione Calabria - è stata affermata anche dalle
sezioni unite della Cassazione, che con la sentenza n. 7390/2007 del
27 marzo 2007 - in cui si fa riferimento indistintamente ad azioni e
quote societarie - hanno posto i seguenti principi:
a) la riserva di giurisdizione della Corte dei contiex art.
103 della Costituzione, in materia di giudizio di conto, trova
fondamento in una «indefettibile funzione di garanzia della regolare
gestione contabile e patrimoniale, la quale rende necessario
l'esercizio della giurisdizione di conto in relazione a tutte le
componenti patrimoniali e finanziarie»; pertanto - a prescindere da
una specifica disposizione di legge - tale giurisdizione deve
ritenersi radicata in capo alla Corte dei conti in forza delle norme
ordinamentali di carattere generale (articoli 73-75 del regio decreto
18 novembre 1923, n. 2440, articoli 20 e seguenti del regio decreto
28 maggio 1924, n. 827, art. 44 del regio decreto 12 luglio 1934, n.
1214), che non tollerano deroghe in forza di fonti sublegislative,
che ove esistenti vanno disapplicate (in specie l'art. 6 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 254/2002);
b) l'obbligo di rendere il conto giudiziale si estende anche
ai soggetti che abbiano la custodia di partecipazioni societarie in
possesso dell'ente pubblico, ed in tal caso il sindacato della Corte
dei conti «non può essere limitato al titolo originario nella sua
materialità, ma deve riguardare anche le variazioni del valore dei
titoli e gli utili o dividendi distribuiti», dovendo il consegnatario
risponderne ai sensi dell'art. 29, ultimo comma del regio decreto 23
maggio 1924, n. 827. Tuttavia - essendo nettamente distinte
l'amministrazione attiva, spettante agli organi titolari dei diritti
e poteri connessi all'uso dei beni, e la gestione contabile,
spettante a coloro che hanno il maneggio e la custodia dei beni (cfr.
art. 76 del regio decreto n. 2440/1923) - nel giudizio di conto
l'agente contabile può essere chiamato a rispondere solo delle
operazioni da lui effettuate sulla base di direttive
dell'amministrazione-socio, non degli atti di esercizio dei diritti
dell'azionista o del titolare di partecipazioni (quali l'espressione
del voto, la stipulazione del patto di sindacato, l'esercizio di un
diritto di opzione), la cui valutazione è demandata al giudizio di
responsabilità;
c) la mancata adozione di misure organizzative idonee ad
assicurare un corretto adempimento dell'obbligo di conto non
giustifica l'utilizzazione del giudizio per resa del conto con
finalità meramente esplorativa, come una sorta di strumento
istruttorio diretto ad individuare i soggetti tenuti alla resa del
conto. Infatti, è compito del pubblico ministero individuare tali
soggetti, sulla base della normativa di settore, trattandosi di
figure organiche tipiche, preposte all'esercizio di una pubblica
funzione, laddove non può ammettersi un'azione per resa del conto
nei confronti di qualsiasi amministratore o dipendente dell'ente
pubblico, soltanto a causa della difficoltà d'individuare l'agente
consegnatario. In applicazione di tale principio, la Cassazione ha
dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei conti in
ordine al giudizio di conto promosso nei confronti del presidente
della Regione Calabria relativamente alla gestione delle
partecipazioni societarie in possesso dell'ente, rilevando che ai
sensi dell'art. 5, comma secondo, della legge regionale 26 agosto
1992, n. 15, l'amministrazione di tali beni spettava all'assessore al
bilancio, mentre la custodia degli stessi spettava al tesoriere della
regione.
2.2. Quanto poi all' individuazione dell'agente contabile, ovvero
il soggetto tenuto alla presentazione del conto sulle azioni, subito
dopo la predetta sentenza della Cassazione il legislatore - regionale
è intervenuto con l'art. 8 della legge della Regione Calabria n. 22
del 2007, il quale - in deroga al previgente art. 5 della legge
regionale della Calabria n. 15/1992 sopra citato - ha previsto che «I
soggetti nominati o designati dalla regione o proposti dai
rappresentanti della regione nelle assemblee, quali componenti degli
organi di amministrazione o dei collegi sindacali delle società a
partecipazione regionale sono, a tutti gli effetti, agenti contabili
a materia e rispondono, in tale qualità, della corretta gestione
societaria. Gli stessi devono supportare adeguatamente la regione
nell'esercizio dei diritti di azionista, rendere annualmente il conto
con le modalità e termini stabiliti dalla giunta regionale e sono
assoggettati alla giurisdizione della Corte dei conti nel rispetto
della legislazione statale in materia, ferme restando le
responsabilità previste dal codice civile.».
3. Tanto premesso in generale, nella concreta fattispecie, come
si è detto, il convenuto ha presentato il conto giudiziale, relativo
alla gestione delle partecipazioni regionali nella Ferrovie della
Calabria s.r.l., in qualità di amministratore unico della società,
proprio in applicazione del predetto art. 8 della legge regionale n.
22/2007.
Risulta quindi evidente che la applicazione della norma di legge
regionale è di pregiudiziale e imprescindibile rilevanza per la
decisione del giudizio qui in esame, in specie ai fini
dell'individuazione del soggetto tenuto alla presentazione del conto
e quindi della procedibilità del giudizio su quest'ultimo.
4. Orbene, ad avviso del collegio vi sono questioni di
costituzionalità non manifestamente infondate sull'art. 8 della
legge regionale della Calabria n. 22 del 5 ottobre 2007, che ostano
ad una applicazione immediata della disposizione (con il
riconoscimento della qualifica di agente contabile al convenuto e
della procedibilità del giudizio di conto), per i seguenti motivi.
4.1. Va anzitutto evidenziato che, secondo l'insegnamento della
Corte costituzionale, la riserva di giurisdizione alla Corte dei
conti in materia di «contabilità pubblica» (art. 103, comma 2 della
Costituzione) comprende, da un lato, la giurisdizione sulla
responsabilità amministrativo-contabile per danno
all'amministrazione (sui soggetti che «dispongono», nell'esercizio
della loro discrezionalità, di denaro o beni pubblici, con atti
amministrativi o di diritto civile); dall'altro, la giurisdizione sui
conti giudiziali resi dai soggetti che hanno «maneggio» di valori o
beni (ovvero sui soggetti che hanno in semplice custodia valori o
beni dell'amministrazione, della cui conservazione e/o dispersione
devono rispondere). Tuttavia, il giudice delle leggi non ha
equiparato del tutto le due ipotesi, ed, in materia di giudizio di
conto ha affermato che l'art. 103 della Costituzione attribuisce alla
Corte dei conti una giurisdizione tendenzialmente necessaria e
generalizzata, in un duplice senso.
4.1.1. In primo luogo, si è ritenuto che l'art. 103 della
Costituzione implichi la «necessarieta'» dell'assoggettamento a
giudizio di conto di coloro che «maneggiano» denaro e valori
dell'ente, in funzione di garanzia obiettiva dell'ordinamento.
Infatti, fin dalla sentenza n. 114/1975, si è affermato che «è
principio generale del nostro ordinamento che il pubblico denaro
proveniente dalla generalità dei contribuenti e destinato al
soddisfacimento dei pubblici bisogni debba esser assoggettato alla
garanzia costituzionale della correttezza della sua gestione,
garanzia che si attua con lo strumento del rendiconto giudiziale.
Requisito indispensabile del giudizio sul conto è quello della
necessarietà in virtù del quale a nessun ente gestore di mezzi di
provenienza pubblica e a nessun agente contabile che abbia comunque
maneggio di denaro e valori di proprietà dell'ente è consentito
sottrarsi a questo fondamentale dovere. Se la giurisdizione contabile
non avesse tale carattere non potrebbe assolvere alla sua obbiettiva
funzione di garanzia ed è per questo che nel nostro sistema
l'obbligo del rendiconto giudiziale (salvo deroghe temporanee ed
eccezionali per i conti consuntivi degli enti locali tassativamente
disposte con leggi per il periodo bellico e post-bellico fino alle
gestioni relative all'esercizio finanziario 1953) ha trovato costante
applicazione». Sulla scorta di questo principio - e della
ingiustificata disparità di trattamento che le norme impugnate
venivano a creare rispetto ad altre regioni - sono state dichiarate
incostituzionali (in relazione agli articoli 3 e 103 della
Costituzione) alcune disposizioni di legge regionale che rendevano
eventuale l'esame dei rendiconti di soggetti aventi maneggio di
pubblico denaro, così limitando la giurisdizione contabile (cfr. la
citata sentenza n. 114 del 1975, sugli articoli 6 e 7 della legge
regionale del T.A.A. 1° giugno 1954, n. 11).
Principi del tutto analoghi sono stati affermati dalla sentenza
n. 1007 del 1988, che ha dichiarato l'incostituzionalità delle
disposizioni dettate da un'altra legge regionale (art. 122
dell'Ordinamento regionale degli enti locali nella Regione Sicilia,
riapprovato con legge 15 marzo 1963, n. 16) in forza delle quali
l'approvazione del conto consuntivo operata dal consiglio comunale
sostituiva «integralmente la decisione relativa al giudizio sul conto
consuntivo spettante alla Corte dei conti, rendendo così del tutto
eventuale quest'ultimo giudizio e sottraendo, conseguentemente, gli
amministratori e i tesorieri dei comuni siciliani al fondamentale
dovere di rispondere, nelle forme costituzionalmente previste, della
gestione del denaro pubblico da essi svolta. Si tratta, com'è
evidente, di una diretta violazione di un principio fondamentale
dello «Stato di diritto», recepito dalla Costituzione all'art. 103 e
riaffermato da questa Corte nella sentenza prima ricordata» (ovvero
la sentenza n. 114/1975). In particolare, la sentenza n. 1007/1988 ha
precisato che l'articolo di legge regionale impugnato, rendendo
eventuale il giudizio di conto e sostituendo un giudizio del
controllato su quello del controllore, «svuoti del tutto la garanzia
costituzionale relativa alla regolarità e alla correttezza della
gestione del denaro pubblico e, in particolare, la garanzia della
necessarietà del giudizio sul conto. Esso va pertanto dichiarato
costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art. 103, secondo
comma, della Costituzione.».
4.1.2. In secondo luogo, è indubbio che la Corte costituzionale
ha affermato che l'art. 103, comma 2 della Costituzione, non
attribuisce alla Corte dei conti una giurisdizione generalizzata ed
automatica, ma solo tendenziale, nella materia della responsabilità
amministrativa degli agenti amministrativi per danno
all'amministrazione (che, storicamente, in alcune materie era stata
attribuita al giudice ordinario, nell'esercizio della
discrezionalità legislativa: cfr. ad esempio sentenze n. 102/1977,
n. 189/1984, n. 773/1988, n. 641/1987, n. 46/2008), rendendo quindi
necessaria una interpositio legislatoris, ovvero norme espresse che
attuino la riserva costituzionale delimitando l'ambito della
giurisdizione della Corte dei conti.
Tuttavia, la medesima giurisprudenza costituzionale ha
espressamente riconosciuto che l'art. 103, comma 2 della
Costituzione, assoggetta tutti gli «agenti contabili» alla
giurisdizione in materia di conti giudiziali della Corte dei conti
(di cui all'art. 44 del regio decreto n. 1214/1934) in maniera
generalizzata (nei confronti di qualsivoglia amministrazione:
sentenza n. 68/1971) ed immediata (a prescindere da apposita
interpositio legislatoris), fatti salvi alcuni «particolari settori»
e sempre che «ricorra identità oggettiva di materia, e beninteso
entro i limiti segnati da altre norme e principi costituzionali»
(cfr. in tal senso sentenza n. 115/1970).
In particolare, sono state escluse dall'applicazione immediata
dell'art. 103 della Costituzione (ai fini della giurisdizione di
conto) solo le ipotesi in cui - per la collocazione costituzionale
dei soggetti che svolgono l'attività di «maneggio» di denaro o
valori - quest'ultima assuma una valenza «politica» (più che
amministrativo-contabile) rientrante nelle guarentigie di altri
organi statali o regionali (Presidenza della Repubblica, Camere etc.:
cfr. in tal senso le sentenze della Corte costituzionale n. 110/1970,
n. 129/1981, n. 46/2008, n. 130/2014, n. 107/2015, n. 30/2018, n.
169/2018, n. 43/2019).
Viceversa, è stata sempre pacificamente affermata la
giurisdizione di conto sulle gestioni amministrative che non siano
coperte da guarentigie costituzionali o da norme statutarie di rango
costituzionale (comprese le gestioni degli agenti contabili della
regione), in quanto, con il giudizio di conto, non si viene ad
impingere nelle «scelte» riservate all'autonomia regionaleex art.
122, comma 4 della Costituzione, ed ai funzionari amministrativi, ma
si va a sindacare solo l'attività materiale di custodia di valori o
beni da parte dell'agente contabile (cfr. in tal senso Corte
costituzionale sentenza n. 292/2001). Proprio in quest'ottica si è
ritenuto che - anche in assenza di norma espressa - alla luce
dell'art. 103 della Costituzione, qualunque soggetto abbia maneggio
di denaro o valori della pubblica amministrazione sia comunque
obbligato a rendere il conto alla Corte dei conti ai fini
dell'assoggettamento al relativo giudizio, ai sensi dell'art. 44 del
regio decreto n. 1214/ 1934, che deve ritenersi norma di applicazione
generale (beninteso nei limiti di altre norme costituzionali e della
identità di materia), prevalente anche su presunte esigenze di
autonomia delle regioni anche a statuto speciale (respingendo sulla
base di queste considerazioni i conflitti di attribuzione sollevati
da varie regioni: cfr. sentenze della Corte costituzionale n. 110 del
1970, n. 211 del 1972, n. 63 del 1973).
4.2. Sotto diverso profilo, va evidenziato che, con una recente
sentenza (n. 189/2020), la Corte costituzionale ha avuto modo di
precisare (sia pure incidentalmente) che, mentre i profili
«pubblicistico-organizzativi» afferenti al rapporto di servizio degli
amministratori regionali rientrano nella competenza residuale delle
regioni (art. 117, comma 4 della Costituzione), rientrano invece
nella competenza statale (ex art. 117, comma 1, lettera l) della
Costituzione) tanto i profili «civilistici» come i diritti ed
obblighi dell'impiego privatizzato dei pubblici dipendenti, quanto i
profili «giurisdizionali» come «la disciplina della responsabilità
amministrativa, nella quale i profili sostanziali della stessa sono
strettamente intrecciati con i poteri del giudice chiamato ad
accertarla» e quindi «è materia di competenza dello Stato e non
rientra tra le attribuzioni regionali» (nella fattispecie, si è
ritenuto che afferisse al rapporto di servizio, e non invadesse la
competenza statale in materia di giurisdizione, una previsione di
legge provinciale che prevedeva il rimborso anche delle spese legali,
peritali e di giustizia sostenute per la difesa nelle fasi
preliminari di giudizi civili, penali e contabili).
4.3. Alla luce di questa giurisprudenza, l'art. 8 della legge
regionale della Calabria n. 22 del 5 ottobre 2007 appare non
compatibile con i prin.cipi costituzionali, per i seguenti motivi.
4.3.1. Risulta anzitutto evidente, in base a quanto detto, che la
funzione dell'obbligo di rendere il conto e del giudizio di conto è
responsabilizzare il soggetto che detiene un bene pubblico alla sua
custodia, onde evitare di disperderne il valore (a garanzia delle
pubbliche finanze); pertanto, qualora si tratti non di beni dotati di
valore proprio (come il denaro o le materie), bensì di beni il cui
valore è dato dai diritti in essi cartolarizzati (come nel caso
delle azioni), tale responsabilità non può che essere imposta a chi
ha la giuridica e concreta possibilità di evitare che questi beni
perdano di valore: nella fattispecie, l'ente proprietario della
partecipazione, che può esercitare i diritti del socio (ed in
particolare il soggetto che in base all'ordinamento interno dell'ente
ha l'incarico relativo) al fine di evitare una dispersione del valore
sociale per mala gestio degli amministratori.
In quest'ottica, secondo consolidata giurisprudenza (sezione
giuridica Toscana sentenza/ordinanza n. 127/2020 e sentenza n.
302/2019; sezione Veneto sentenze n. 99/2019 n. 8/2019, n. 124/2017,
n. 131/2016, n. 139/2016; sezione giuridica Calabria n. 221/2021;
sezione Molise n. 53/2018), il «maneggio» di una quota o di una
azione non può intendersi che come disponibilità dei relativi
diritti di socio: soprattutto attesa la possibile
«dematerializzazione» dei titoli azionari, che comunque vanno
riportati nel conto giudiziale (cfr. sezione giuridica Toscana n.
127/2020, sezione giuridica Calabria n. 221/2021, sezione Toscana n.
302/2019, sezione Veneto n. 122/2017). Ovviamente, ciò non significa
che all'agente contabile possa automaticamente addebitarsi, all'esito
del giudizio di conto, la diminuzione di valore delle azioni
derivanti non dalla sua gestione contabile ma da scelte
amministrative (che sono espressione della discrezionalità
amministrativa e che trovano la loro sede naturale nel diverso
giudizio di responsabilità amministrativa); ma, comunque, a «rendere
conto» della gestione deve necessariamente essere il soggetto che la
effettua, non un terzo, vanificandosi altrimenti del tutto la
funzione «di garanzia» del giudizio della Corte dei conti.
4.3.2. Orbene, l'art. 8 in esame individua come consegnatari
delle azioni soggetti che non hanno il «maneggio» (nel senso
predetto) delle azioni, ovvero gli amministratori o (addirittura) i
sindaci delle società partecipate: soggetti che per definizione non
possono esercitare i diritti del socio, non solo in base alle
generali norme codicistiche, ma anche del medesimo art. 8, che - pur
qualificandoli «agenti contabili a materia» e prevedendo che essi
«rispondono, in tale qualità, della corretta gestione societaria» -
tuttavia precisa che «gli stessi devono supportare adeguatamente la
regione nell'esercizio dei diritti di azionista», diritti del resto
riservati ad organi dell'ente in base all'ordinamento interno della
regione (cfr. la parte in fatto, § 2, lettera c) della presente
decisione).
Così facendo, con una evidente fictio iuris, la disposizione in
esame finisce per depotenziare il giudizio di conto, in quanto, da un
lato, gli «agenti contabili» da essa individuati non hanno maneggio
delle partecipazioni (nel senso predetto) e quindi non possono essere
in alcun modo chiamati a risponderne all'esito del giudizio (si
tratterebbe di responsabilità per fatto altrui); dall'altro - per
converso - finisce per deresponsabilizzare del tutto la regione e gli
organi regionali, i cui agenti contabili dovrebbero provvedere alla
conservazione del valore delle partecipazioni in base all'ordinamento
interno dell'ente.
Pertanto, la disposizione in esame appare in contrasto:
a) con l'art. 103, comma 2 della Costituzione, in particolare
con la funzione di garanzia della legalità contabile riservata al
giudizio di conto intestato alla Corte dei conti;
b) con l'art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione, in
quanto - ferma restando la facoltà dell'ente, nell'ambito dei suoi
poteri di autorganizzazione, di individuare gli uffici ed i soggetti
cui affidare la custodia dei propri beni - limitando l'ambito della
giurisdizione contabile finisce per incidere su una materia riservata
alla legge dello Stato (cfr. sopra, § 5.2);
c) con l'art. 3 della Costituzione, in quanto crea una
disparità di trattamento rispetto alle altre amministrazioni in cui
l'agente contabile (avendo effettivo maneggio del bene-azione)
risponde della propria gestione (cfr. ad esempio, negli enti locali,
il sindaco o il suo delegato, ai sensi dell'art. 9 del decreto
legislativo n. 175/2016).
4.4. Inoltre, ritiene il collegio che l'art. 8 della legge
regionale n. 22/2007 non possa nè disapplicarsi in forza delle norme
statali (attesi i nuovi criteri di riparto della competenza
legislativa fissati dall'art. 117 della Costituzione dopo la riforma
costituzionale), nè interpretarsi come semplice attribuzione al
convenuto della qualifica di agente contabile «per debito di
vigilanza», che non è tenuto alla presentazione del conto giudiziale
(ai sensi dell'art. 32 R.c.g.S.).
Infatti, la disposizione in esame manifesta un'univoca volontà
legislativa di esonerare gli uffici regionali dall'obbligo di rendere
il conto delle azioni, traslandolo sugli amministratori della
società partecipata: tanto per la lettera dell'art. 8 medesimo (in
cui si prevede che sia i revisori sia gli amministratori sono «a
tutti gli effetti, agenti contabili a materia», devono «rendere
annualmente il conto» e «sono assoggettati alla giurisdizione della
Corte dei conti»), quanto per la genesi della norma in questione
(intervenuta immediatamente dopo la pronunzia della Cassazione del 27
marzo 2007, che affermava sussistere la giurisdizione contabile sulla
gestione delle partecipazioni societarie in possesso dell'ente, ma
individuava come agenti contabili non gli organi della società
partecipata, bensì soggetti diversi aventi effettivo «maneggio»
della partecipazione).
In altri termini, non può accedersi ad una interpretazione
«costituzionalmente orientata» della disposizione regionale, che
renda superfluo il giudizio di costituzionalità.
4.5. Pertanto, la questione di costituzionalità dell'art. 8
della legge regionale della Calabria n. 22/2007 risulta non
manifestamente infondata.
5. È altresì evidente che la predetta questione di
costituzionalità dell'art. 8 citato è di innegabile rilevanza nel
presente giudizio.
5.1. Anzitutto, come sopra precisato, l'applicazione della norma
in esame è condizione pregiudiziale di procedibilità del giudizio
sul conto qui in esame, in quanto il convenuto non può ritenersi
agente contabile (il giudizio non è procedibile) se non in forza di
tale norma, non avendo «maneggio» delle partecipazioni in senso
tecnico. Dunque, la questione di costituzionalità della norma
condiziona la stessa possibilità di addivenire ad una pronunzia del
giudice, dovendosi in caso di incostituzionalità richiedere il conto
a soggetti diversi, aventi l'effettivo «maneggio» delle
partecipazioni.
5.2. Inoltre, nel merito, allo stato degli atti risulta una
diminuzione del valore della partecipazione (cfr. sopra, parte in
fatto, § 2, lettera e).
Tale circostanza non consente di addivenire ad un immediato
discarico, e di ritenere irrilevante il problema della legittimazione
passiva nel giudizio di conto (della procedibilita') in forza del
principio della «ragione più liquida»: occorre invece
preliminarmente accertare chi fosse l'agente contabile tenuto alla
custodia delle partecipazioni e verificare se la diminuzione del loro
valore sia addebitabile a sue condotte o a scelte
dell'amministrazione.
6. In conclusione, ai sensi e per gli effetti degli articoli 134
della Costituzione e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, devono
dichiararsi rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge regionale della
Calabria 5 ottobre 2007, n. 22, sopra prospettate, e deve di
conseguenza disporsi la sospensione del giudizio in epigrafe
indicato, ordinando l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e gli altri adempimenti a cura della cancelleria di
cui al dispositivo.
7. Le spese del giudizio saranno liquidate alla definizione
integrale del merito della presente controversia.

P. Q. M.

La corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione
Calabria non definitivamente pronunziando nel giudizio n. 23060 così
provvede;
Visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate, in riferimento
agli articoli 3, 117 e 103 della Costituzione, le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge della Regione
Calabria n. 22 del 5 ottobre 2007, prospettate nei termini di cui in
motivazione;
Ordina la sospensione del giudizio;
Ordina alla segreteria della Sezione di provvedere:
all'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
alla notificazione della presente ordinanza alle parti in
causa, al pubblico ministero ed al presidente della giunta regionale
della Calabria;
alla comunicazione della presente ordinanza al presidente del
consiglio regionale della Calabria;
ad ogni altro adempimento di competenza.
Spese del giudizio al definitivo.
Catanzaro, 8 febbraio 2022

Il Presidente estensore: Cirillo