1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 31-5-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 36 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 aprile 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 aprile 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Consorzi - Norme della Regione Puglia - Norme straordinarie in materia di Consorzi di bonifica commissariati - Soppressione dei Consorzi Arneo, Ugento Li Foggi, Stornara e Tara e Terre d'Apulia - Trasferimento delle relative funzioni ad un unico consorzio di bonifica denominato "Consorzio di bonifica centro-sud Puglia" - Definizione della esposizione debitoria pregressa dei Consorzi di bonifica soppressi - Istituzione di un fondo della Regione Puglia per il ripiano della massa debitoria pregressa - Procedura liquidatoria. - Legge della Regione Puglia 3 febbraio 2017, n. 1 (Norme straordinarie in materia di Consorzi di bonifica commissariati), artt. 2, comma 5, e 3. (17C00113) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 31-5-2017)

Ricorso (art. 127, comma 1, Cost.) per il Presidente del
Consiglio dei ministri in carica, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. 80224030587 - n. fax
0696514000 ed indirizzo P.E.C. per il ricevimento degli atti
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) e presso la stessa domiciliato in
Roma alla Via dei Portoghesi n. 12, contro la Regione Puglia, in
persona del Presidente della Giunta Regionale in carica, con sede a
Bari, Lungomare Nazario Sauro n. 33, per la declaratoria di
illegittimità costituzionale degli articoli 2, comma 5, e 3 della
legge Regione Puglia del 3 febbraio 2017, n. 1, pubblicata nel BUR n.
15 del 6 febbraio 2017, recante «Norme straordinarie in materia di
Consorzi di bonifica commissariati», per violazione dell'art. 117,
comma 2, lettera l), Cost.
Con legge regionale n. 1 del 3 febbraio 2017, pubblicata nel BUR
n. 15 del 6 febbraio 2017, la Regione Puglia ha emanato norme
straordinarie in materia di Consorzi di bonifica commissariati.
L'art. 2 prevede la soppressione di cinque consorzi di bonifica e
il trasferimento delle relative funzioni ad un unico consorzio di
bonifica denominato «Consorzio Centro-Sud Puglia» (commi 1 e 2).
In particolare, il 5° comma del citato art. 2 stabilisce che per
l'esercizio delle funzioni ad esso attribuite il Consorzio di
bonifica Centro-Sud Puglia «potrà utilizzare i beni strumentali
materiali e immateriali di proprietà dei Consorzi soppressi.
Definite le esposizioni debitorie dei Consorzi soppressi, detti
beni e i residui rapporti giuridici attivi sono trasferiti al
Consorzio di bonifica Centro - Sud Puglia».
L'art. 3, rubricato «Definizione della esposizione debitoria
pregressa dei Consorzi di bonifica soppressi», al comma 1 dispone
che: «Per il ripiano della massa debitoria pregressa ...è istituito
un fondo della Regione Puglia destinato unicamente al soddisfacimento
dei creditori che presentino apposita istanza di definizione della
propria posizione alle condizioni di cui ai commi 2, 3, 4 e 5». Il
comma 2 contiene disposizioni sulla pubblicità e sull'avvio del
procedimento di definizione concordata dell'esposizione debitoria dei
Consorzi soppressi; il comma 3 stabilisce che i creditori interessati
alla definizione concordata «devono presentare apposita istanza di
pagamento, secondo il modello pubblicato sul Bollettino ufficiale
della Regione Puglia di cui al comma 2, accettando tutte le
condizioni di seguito specificate:
a) rinuncia totale di qualsiasi tipo di interessi, ivi
compresi quelli di mora e/o interessi legali maturati e maturandi,
nonchè di ogni eventuale onere o spesa accessoria;
b) in relazione ai crediti oggetto della procedura, rinuncia
a dare impulso a qualsivoglia procedimento giurisdizionale e a quelli
eventualmente in corso, con compensazione delle spese legali e
accessorie;
c) espressa remissione di almeno il cinquanta per cento del
credito, come determinato ai sensi del presente comma».
Il successivo comma 4 prevede che: «La Giunta regionale, sulla
base dell'istruttoria compiuta dal Commissario straordinario unico,
approva le istanze dei creditori e ne assume gli oneri nei limiti
delle disponibilità annuali del fondo di cui al comma 1, secondo
l'ordine di presentazione».
Il comma 5 dispone che: «Per la risoluzione delle controversie
esistenti, il Commissario straordinario unico dei Consorzi soppressi,
sulla base di apposite relazioni scritte sullo stato delle stesse e
sul loro probabile esito redatte dai difensori dei consorzi, formula
ragionevoli proposte transattive, in nessun caso a condizioni più
onerose di quelle di cui al comma 3. La Giunta regionale, acquisito
il parere dell'Avvocatura regionale, fa proprie le proposte
transattive, eventualmente modificandone i termini, e ne assume gli
oneri avvalendosi delle disponibilità del fondo di cui al comma 1.
Le proposte transattive perdono efficacia decorsi trenta giorni dalla
comunicazione alla controparte».
In base al comma 7 «Non rientrano nell'applicazione del presente
articolo i crediti della Regione Puglia nei confronti dei consorzi
soppressi».
Le disposizioni contenute negli articoli 2, comma 5, e 3 della
legge regionale in esame si espongono a censure di
incostituzionalità per i seguenti motivi di

Diritto

1. Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 5, della l.r.
Puglia n. 1 del 2017, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l) Cost., in riferimento alle disposizioni contenute nel
libro V, Titolo X, Capo II del Codice Civile in tema di liquidazione
dei Consorzi.
L'art. 2, comma 5, della l.r. Puglia n. 1 del 2017, prevede che
per l'esercizio delle funzioni attribuite a seguito della
soppressione dei cinque Consorzi indicati dal precedente comma 1, «il
Consorzio di bonifica Centro-Sud Puglia potrà utilizzare i beni
strumentali materiali e immateriali di proprietà dei Consorzi
soppressi. Definite le esposizioni debitorie dei Consorzi soppressi,
detti beni e i residui rapporti giuridici attivi sono trasferiti al
Consorzio di bonifica Centro-Sud Puglia».
In base a tale disposizione il nuovo ente, pur subentrando in
tutte le funzioni già esercitate dagli enti soppressi, succede nella
titolarità dei loro beni e delle loro attività, e non pure nei
rapporti passivi, che vengono definiti nelle forme e nei limiti
previsti dal successivo art. 3.
Si può anche ammettere che nell'ordinamento civile vigente non
sussiste una regola assoluta per la quale il subentro nelle funzioni
di un ente soppresso comporti necessariamente un fenomeno di
successione «in universum jus», e che non si possa perciò escludere
che la legge o l'atto amministrativo che dispone il subentro
prevedano una forma di liquidazione dell'ente soppresso e di
successione di quello nuovo nella titolarità di beni o rapporti
determinati. Secondo la giurisprudenza della S. Corte di Cassazione,
infatti, «In tema di soppressione di enti pubblici, la successione si
attua in modo diverso a seconda che la legge o l'atto amministrativo
che hanno disposto la soppressione abbiano considerato il permanere
delle finalità dell'ente soppresso ed il loro trasferimento ad altro
ente, unitamente al passaggio, sia pure parziale delle strutture e
del complesso delle posizioni giuridiche già facenti capo al primo
ente, ovvero abbiano disposto la soppressione "previa liquidazione";
nel primo caso deve ritenersi che la successione si attui in
"universum ius", con la conseguenza che tutti i rapporti giuridici
che facevano capo all'ente soppresso passano all'ente subentrante,
mentre, nel secondo caso, difettando la contemplazione del permanere
degli scopi dell'ente soppresso, non avrebbe senso una successione a
titolo universale nelle strutture organizzative che fosse attuata ai
soli fini del loro scioglimento, e deve, pertanto, ritenersi che la
successione avvenga a titolo particolare, limitata ai soli beni che
residuino alla procedura di liquidazione, con la conseguenza che
l'ente liquidatore non solo non si sostituisce nella titolarità
della sfera giuridica originaria, ma non assume neppure alcuna
diretta responsabilità patrimoniale per le obbligazioni contratte
dall'ente estinto che già risultassero all'atto della liquidazione»
(Cass., sez. lavoro, 27 aprile 2016, n. 8377. Conforme: Cass., 535
del 18 gennaio 2002, n. 535; Cass., 13 ottobre 1983, n. 5971).
Tuttavia, occorre certamente escludere che sia conforme ai
principi civilistici una successione che si realizzi nelle forme
concretamente previste dalla norma regionale censurata; e ciò in
quanto tale norma per un verso sottrae i beni dell'ente soppresso
alla ordinaria garanzia patrimoniale dei debitori, in contrasto con
le previsioni dell'art. 2740 c.c., e per un altro verso prevede che
le posizioni debitorie siano definite solo in via eventuale ed in
misura parziale mediante la procedura stabilita dal successivo art.
3, in manifesta difformità rispetto alla disciplina desumibile dal
libro V, Titolo X, Capo II del Codice Civile in tema di liquidazione
dei consorzi con attività esterna.
Invero, dal secondo comma, n. 5), dell'art. 2612 c.c.,
applicabile ai consorzi con attività esterna, si desume che
allorquando si verifichi una causa di scioglimento si apre la fase di
liquidazione secondo le disposizioni del contratto istitutivo, che
devono essere iscritte per estratto nel registro delle imprese; e
queste operazioni devono necessariamente rispettare le norme
imperative di legge contenute nell'art. 2614 c.c., per il quale: «I
contributi dei consorziati e i beni acquistati con questi contributi
costituiscono il fondo consortile. Per la durata del consorzio i
consorziati non possono chiedere la divisione del fondo, e i
creditori particolari dei consorziati non possono far valere i loro
diritti sul fondo medesimo».
Occorre dunque ritenere che la fase di liquidazione costituisce
un ineludibile riflesso della destinazione del fondo consortile alla
soddisfazione dei creditori, rimanendo così preclusa la possibilità
di destinarli - secondo la tecnica adottata dalla norma censurata -
alla costituzione delle dotazioni patrimoniali del nuovo ente,
destinato a succedere a quelli soppressi.
Secondo le regole civilistiche, così come elaborate dalla
giurisprudenza della S. Corte, non si può dunque sfuggire alla
seguente alternativa: a) o si prevede che il nuovo ente, destinato a
subentrare nelle funzioni amministrative di quelli soppressi, succede
«in universum jus», nel rispetto della regola generale che appare
applicabile a fattispecie di tale genere; b) ovvero, qualora si
ritenga possibile ed opportuno procedere alla liquidazione degli enti
soppressi, occorre rispettare le regole civilistiche relative a tale
operazione, che sono ispirate al principio della destinazione del
fondo consortile alla soddisfazione dei creditori.
La norma censurata, che pretende di seguire una terza via che
salvaguarda le attività ed i beni e lascia insoddisfatti (almeno
parzialmente) le passività, si pone in tal modo in contrasto con i
principi costituzionali perchè invade le sfere della competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia dell'ordinamento civile.
Secondo la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte, invero,
«l'ordinamento del diritto privato si pone quale limite alla
legislazione regionale in quanto fondato sull'esigenza, sottesa al
principio costituzionale di eguaglianza, di garantire nel territorio
nazionale l'uniformità della disciplina dettata per i rapporti tra
privati. Il limite dell'ordinamento privato, quindi, identifica
un'area riservata alla competenza esclusiva della legislazione
statale e comprende i valori tradizionalmente oggetto di
codificazione (ex plurimis, sentenze n. 295 del 2009 e n. 352 del
2001; analogamente sentenza n. 50 del 2005») (Corte Cost. sent., n.
123/2010, richiamata dalla sentenza n. 273/2012, emessa in un analogo
giudizio).
Più in particolare, dal mancato rispetto delle disposizioni
contenute nel libro V, Titolo X, Capo II del Codice Civile, che
indicano le procedure da seguire nella fase di liquidazione dei
Consorzi, deriva il contrasto con l'art. 117, lettera e della
Costituzione, il quale riserva alla competenza esclusiva dello Stato
la materia dell'ordinamento civile.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 3 della l.r. Puglia n.
1 del 3 febbraio 2017, per violazione dell'art. 117, 2° comma,
lettera l) Cost., in riferimento alle disposizioni contenute nel
libro V, Titolo X, Capo II del Codice Civile ed ai principi in tema
di successioni tra enti.
L'art. 3 della l.r. in esame prevede l'istituzione di un fondo
della Regione Puglia destinato unicamente al soddisfacimento dei
creditori che presentino «istanza di definizione della propria
posizione» (comma 1). I creditori interessati alla definizione della
propria posizione devono presentare apposita istanza di pagamento con
la quale rinunciano a qualsiasi tipo di interessi e a dare impulso a
qualsiasi procedimento giurisdizionale e a quelli eventualmente in
corso, e rimettano almeno il 50% del credito (comma 3); sulla base
dell'istruttoria compiuta dal Consorzio straordinario unico, la
Giunta regionale approva le istanze dei creditori e «ne assume gli
oneri nei limiti delle disponibilità del fondo di cui al comma 1,
secondo l'ordine di presentazione» (comma 4); per la risoluzione
delle controversie esistenti il commissario formula proposte
transattive «in nessun caso a condizioni più onerose di quelle di
cui al comma 3» e la Giunta regionale «fa proprie le proposte
transattive, eventualmente modificandone i termini, e ne assume gli
oneri di cui al comma 1» (comma 5); sono esclusi dall'applicazione
del presente articolo i crediti della Regione Puglia (comma 7).
La procedura di definizione dell'esposizione debitoria pregressa
dei consorzi soppressi disciplinata dall'art. 3 della l.r. in esame,
prescinde dai principi generali di qualunque procedura liquidatoria:
essa, infatti, non prevede la liquidazione della massa attiva dei
consorzi soppressi e impone ai creditori, al fine di potersi
soddisfare, di rimettere la metà dei loro crediti e di rinunciare
agli interessi; e ciò in contrasto con i principi generali del
diritto civile, che prevedono la liquidazione dell'attivo dell'ente e
la sua ripartizione nel rispetto della par condicio creditorum e
della cause di prelazione.
La normativa statale non prevede nessuna disposizione analoga a
quella contenuta nella norma regionale impugnata, secondo cui le
posizioni debitorie sono soddisfatte solo in parte, senza pregiudizio
per la devoluzione al nuovo ente dei beni e delle attività. Di
riflesso, il nuovo ente subentra solo nei rapporti attivi, e non pure
in quelli passivi, in guisa che non sono rispettati neppure i
principi civilistici sulla successione a titolo universale.
La procedura di definizione della esposizione debitoria pregressa
dei consorzi di bonifica soppressi, di cui all'art. 3, avrebbe potuto
essere compatibile con la competenza esclusiva dello Stato in materia
di ordinamento civile soltanto se, anzichè configurarsi come una
procedura liquidatoria, avesse assunto i caratteri di una procedura
per consentire la definizione transattiva delle esposizioni debitorie
dei consorzi soppressi, e quindi se (ed a condizione che) i creditori
dei consorzi soppressi fossero stati liberi di aderirvi o meno, fatta
salva la possibilità di soddisfare le loro ragioni sui beni dei
consorzi soppressi. Tale ipotesi interpretativa è però preclusa dal
tenore dell'art. 2, comma 5, che invece prevede il trasferimento al
Consorzio di Bonifica Centro - Sud soltanto dei beni di proprietà
dei consorzi soppressi e dei residui rapporti giuridici attivi, e non
anche dei residui rapporti giuridici passivi.
Per tali ragioni, anche l'art. 3 della legge regionale impugnata
incide sull'assetto predisposto dal codice civile nella materia della
liquidazione dei Consorzi, che è riservata alla sfera di competenza
legislativa esclusiva statale in virtù dell'art. 117, secondo comma,
lettera 1), della Costituzione.
In mancanza di una potestà di incidere sulle norme civilistiche
in tema di liquidazione degli enti e di introdurre speciali
disposizioni che prevedano una falcidia delle posizioni debitorie, il
legislatore regionale avrebbe dovuto rispettare la destinazione del
patrimonio consortile alla soddisfazione dei creditori. Se invece
avesse voluto assicurare la devoluzione dei beni dei Consorzi
soppressi al nuovo Consorzio istituito in loro sostituzione, non
avrebbe potuto evitare di prevedere una forma di successione «in
universum jus», che deve ritenersi l'ipotesi normale in tutti i casi
in cui persistano gli scopi di pubblico interesse dell'ente disciolto
e si registri il trasferimento delle sue finalità e delle sue
funzioni al nuovo ente.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri propone il presente
ricorso e confida nell'accoglimento delle seguenti conclusioni:
«Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimi gli articoli 2, comma 5 e 3, della
legge Regione Puglia del 3 febbraio 2017, n. 1, pubblicata nel BUR n.
15 del 6 febbraio 2017 recante «Norme straordinarie in materia di
Consorzi di bonifica commissariati», per violazione dell'art. 117,
comma 2, lettera l) Cost.».
Si producono:
1. copia della legge regionale impugnata;
2. copia conforme della delibera del Consiglio dei Ministri
adottata nella riunione del 31 marzo 2017, recante la determinazione
di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa.
Roma, 5 aprile 2017

L'avvocato dello Stato: Guida