1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 1-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 443 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 marzo 1993
N. 443 Ordinanza emessa il 18 marzo 1993 dal tribunale amministrativo regionale del Veneto sul ricorso proposto da Benetti Arnaldo contro regione Veneto ed altro. Regione Veneto - Edilizia e urbanistica - Obbligo per i comuni di attribuire nei piani regolatori destinazione produttiva all'intera zona in cui sia ubicato anche un solo fabbricato industriale o artigianale - Lamentata violazione della sfera di autonomia comunale per la compromessa facolta' di operare proprie valutazioni - Incidenza sul principio di buon andamento della p.a. e sulla tutela della salubrita' dell'ambiente. (Legge regione Veneto 27 giugno 1985, n. 61, art. 24, terzo comma). (Cost., artt. 5, 32, 97 e 128). (093C0833) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 1-9-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso di Benetti
Arnaldo, rappresentato e difeso dall'avv. Ivone Cacciavillani, con
l'elezione di domicilio presso la segreteria di questo tribunale, ai
sensi dell'art. 35 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, come da mandato
in calce al ricorso; contro la regione Veneto, in persona del
presidente pro-tempore della giunta regionale, rappresentato e difeso
dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria
per legge;
Il comune di S. Vito di Leguzzano, in persona del sindaco pro-
tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Enrico Vettori, con
elezione di domicilio presso l'avv. Franco Zambelli in Venezia -
Mestre, via Ospedale 9/12; per l'annullamento del piano regolatore
generale del comune di S. Vito di Leguzzano, approvato con
deliberazione della giunta regionale veneta 17 dicembre 1988 n. 8330,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della regione n. 10 del 10
febbraio 1989, per la parte relativa all'area di proprietà del
ricorrente;
Visto il ricorso, notificato il 24 aprile e l'11 maggio 1989 e
depositato presso la segreteria il 19 maggio 1989, con i relativi
allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della regione Veneto e
del comune di S. Vito di Leguzzano, depositati il 22 febbraio 1990 e
il 29 giugno 1989;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 18 marzo 1993 - relatore il
consigliere Luigi Trivellato - gli avv.ti Paggiaro, in sostituzione
dell'avv. Cacciavillani, per il ricorrente, Francesco Vettori in
sostituzione dell'avv. Enrico Vettori, per il comune intimato, e
l'avvocato dello Stato Botta per la regione Veneto;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Il sig. Arnaldo Benetti, titolare della ditta Colben, è
proprietario di un'area censita al comune censuario di S. Vito di
Leguzzano (Vicenza) al foglio 6 mappali 591, 813, 1163, 1164, che il
programma di fabbricazione, approvato con deliberazione della Giunta
regionale veneta 26 agosto 1975, n. 3517, destinava a "verde
pubblico", area direttamente confinante con il centro storico nella
quale sono ubicati un fabbricato ad uso abitazione del titolare ed un
fabbricato ad uso officina meccanica.
Con deliberazione della Giunta regionale veneta 13 dicembre 1988,
n. 8330 - di approvazione del piano regolatore generale di S. Vito di
Leguzzano - la zona già a verde pubblico è stata classificata in
parte come area per l'istruzione, in parte come area attrezzata a
parco, gioco e sport, in parte come area per attrezzature di
interesse comune, mentre il fabbricato del ricorrente è stato
qualificato come "attivita'" produttiva da bloccare inserita in una
zona classificata B2 (superficie residenziale di completamento).
Avverso quest'ultimo provvedimento il sig. Arnaldo Benetti ha
prodotto il ricorso indicato in epigrafe, ricorso che si fonda
sull'asserito presupposto che l'impugnato piano regolatore generale
reiteri sull'area, in cui è ubicato il suo insediamento produttivo,
la previsione del vincolo a verde pubblico di cui al previgente
programma di fabbricazione.
I motivi di ricorso sono i seguenti:
1) violazione dell'art. 7 l.u. 1942 n. 1150 e successive
modificazioni, in quanto sarebbe stato reiterato un vincolo scaduto,
mentre tale reiterazione potrebbe essere disposta solo se fosse resa
ragione della specifica esigenza di essa e se ne fosse data adeguata
giustificazione sulla base di individuate ed enunciate ragionevoli
possibilità di attuazione del nuovo vincolo, il che mancherebbe nel
caso di specie;
2) violazione delle leggi regionali 1985 n. 61 e 1987 n. 11,
poichè l'art. 24, terzo comma, legge regione Veneto 1985 n. 61
dispone che le parti del territorio anche parzialmente già destinate
ad insediamenti produttivi debbono essere normalmente classificate in
zona produttiva D. Tale norma, d'altronde, si inquadra nella
prevalenza data alla tutela dei livelli occupazionali, fra l'altro,
dalle leggi regionali, di deroga alla strumentazione generale, 1978,
n. 73, 1982, n. 1 e 1987, n. 11;
3) eccesso di potere per carenza di motivazione e travisamento
del fatto, nell'assunto che è mancata la motivazione sulla
reiterazione del vincolo e non si è posto mente al fatto che
sull'area di cui si tratta esiste un opificio, al suo valore
economico e al suo valore sociale.
La regione Veneto e il comune di S. Vito di Leguzzano,
costituitisi in giudizio, controdeducono in fatto e in diritto
chiedendo il rigetto del ricorso.
D I R I T T O
Osserva innanzitutto il Collegio che i motivi di ricorso primo e
terzo, che per ragioni logiche, vanno considerati congiuntamente, con
i quali il ricorrente sig. Arnaldo Benetti deduce l'illegittimità
della reiterazione del vincolo "a verde pubblico" sull'area di sua
proprietà, sono infondati, sia perchè la zona in cui è ubicato il
suo insediamento produttivo, già destinata a "verde pubblico" dal
previgente programma di fabbricazione, è stata classificata nel modo
sopra specificato, sia perchè, comunque, i vincoli ora imposti
derivano da una rinnovata disciplina generale dell'assetto
territoriale disposta dalla pubblica amministrazione nell'esercizio
del proprio potere di conformazione del territorio.
Non potrebbe, invece, essere disatteso il secondo mezzo di
gravame, con cui si deduce la violazione dell'art. 24, terzo comma,
della legge regionale veneta 27 giugno 1985, n. 61, che così
dispone: "nelle zone di tipo D vanno comprese anche le parti del
territorio già destinate, totalmente o parzialmente, a insediamenti
per impianti industriali o a essi assimilati".
Ed infatti il carattere tassativo della disposizione legislativa
sopra trascritta comporta che lo strumento urbanistico deve dare atto
della obiettiva destinazione produttiva delle singole parti del
territorio comunale.
D'altra parte, non può ritenersi che sia di ostacolo alla
ricognizione di tale destinazione produttiva la circostanza che il
fabbricato produttivo del ricorrente sia isolato, cioè non
circondato da altri fabbricati produttivi, ove si consideri che, come
si evince dalla sentenza di questa sezione n. 336 del 14 aprile 1992,
resa relativamente a fattispecie analoga a quella ora all'esame del
Collegio, la norma citata comporta necessariamente la concreta
possibilità che la sua applicazione porti all'individuazione di zone
produttive puntiformi.
Senonchè il carattere tassativo della norma anzidetta, che non
lascia alcun margine di discrezionalità alla pubblica
amministrazione, fa sorgere fondati sospetti di illegittimità
costituzionale della norma stessa.
E la questione di legittimità costituzionale di tale norma -
indubbiamente rilevante in quanto essa deve essere applicata nel
presente giudizio e condurrebbe all'accoglimento del ricorso - non
appare manifestamente infondata per il seguente ordine di
considerazioni.
Innanzitutto l'art. 24, terzo comma della legge n. 61/1985, in
quanto impone al Comune di attribuire destinazione produttiva alle
zone in cui siano ubicati fabbricati industriali ed artigianali,
appare lesivo della sfera di autonomia comunale riconosciuta dagli
artt. 5 e 128 della Costituzione.
Fra i più rilevanti poteri attribuiti ai Comuni in attuazione del
principio dell'autonomia comunale sancito dal combinato disposto
degli anzidetti artt. 5 e 128 della Costituzione vi è indubbiamente
quello relativo al governo del proprio territorio attraverso
l'adozione dei piani regolatori generali, i quali, ai sensi dell'art.
7 della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150, nel testo
modificato dall'art. 1 della legge 19 novembre 1968, n. 1187,
debbono, fra l'altro, prevedere la "zonizzazione", cioè la divisione
del territorio comunale in zone territoriali omogenee, con la
precisazione di quelle destinate all'espansione dell'aggregato urbano
e la determinazione degli standards, dei vincoli e dei caratteri da
osservare in ciascuna di esse.
Tale contenuto dei piani regolatori generali riveste particolare
importanza ove si ponga mente alla sua incidenza sia sul territorio
che economica e sociale, tanto più che la "zonizzazione" non
riguarda soltanto le parti del territorio comunale destinate ad usi
residenziali, ma investe anche le aree ad utilizzazione produttiva,
sia essa industriale, artigianale, commerciale o agricola.
Poichè tale potestà pianificatoria è attribuita ai Comuni
affinchè essi possano programmare nel modo più razionale e
conveniente, l'uso del proprio territorio, ritiene il Collegio che
tale esigenza venga frustrata dalla norma, della quale qui viene
sollevata la questione di legittimità costituzionale, in quanto essa
impone che ad una data parte del territorio comunale venga attribuita
una determinata destinazione a prescindere dalle necessarie
valutazioni discrezionali del Comune interessato.
Nè varrebbe, in contrario, addurre che alle regioni competono in
materia urbanistica, funzioni legislative ed amministrative ai sensi
rispettivamente degli artt. 117 e 118 della Costituzione, e ciò in
quanto si deve ritenere che le norme delle leggi statali, che
prevedono il contenuto dei piani regolatori generali, rechino quei
"principi fissati da leggi generali della Repubblica" che, ai sensi
dell'art. 128 della Costituzione, delimitano l'autonomia
costituzionalmente garantita dai Comuni.
Ritiene, inoltre, il collegio che l'art. 24, terzo comma, legge
regionale veneta n. 61/1985, violi anche l'art. 97 della
Costituzione.
Osserva in proposito il collegio che, se il principio del buon
andamento della pubblica amministrazione, tutelato dall'anzidetta
norma costituzionale, si applica prevalentemente alla materia del
pubblico impiego e a quella concernente le modalità e i criteri di
organizzazione dei pubblici uffici, è indubbio che il sindacato
della Corte costituzionale si esplica pure in ordine all'idoneità di
norme di legge ad assicurare la soddisfazione dell'anzidetto
principio in quanto esse incidano sui canoni di condotta
dell'amministrazione, condizionandone l'agire concreto.
Ad avviso del collegio, rientra nel sindacato di quest'ultimo tipo
quello diretto a rilevare la possibile incostituzionalità dell'art.
24, terzo comma, legge regionale veneta n. 61/1985, con riferimento,
appunto all'art. 97 della Costituzione, poichè l'anzidetta norma
regionale costringe i Comuni ad agire in contrasto con il principio
del buon andamento della pubblica amministrazione, in quanto
impedisce che gli stessi possano determinarsi in base ad una
considerazione ponderata ed obiettiva di tutti gli interessi e di
tutte le esigenze che debbono essere valutati nell'esercizio del
potere programmatorio in materia urbanistica.
Infine, la norma legislativa regionale in questione appare in
contrasto con l'art. 32 della Costituzione che tutela la salute come
fondamentale interesse della collettività.
Ed invero, considerato che, in base all'evoluzione
giurisprudenziale in materia, la tutela della salute va intesa anche
come tutela della salubrità dell'ambiente, e ciò in ragione del
collegamento stabile del soggetto con l'ambiente messo in pericolo
(cfr. Cass. ss.uu. 6 ottobre 1979, n. 5172), pare al collegio che
confligga con tale valore costituzionalmente garantito la sottrazione
di ogni discrezionalità, per la pubblica amministrazione, nella
programmazione del territorio in presenza di preesistenti
insediamenti produttivi che, non di rado, possono presentare pericoli
per la salubrità dell'ambiente, pericoli che possono risultare
potenziati anche a causa dell'ubicazione degli insediamenti stessi.
Per le considerazioni suesposte appare rilevante e non
manifestamente infondata, con riferimento agli artt. 5, 32, 97 e 128
della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 24, terzo comma, della legge regionale veneta 27 giugno
1985, n. 61.
Pertanto, il collegio ritiene che la citata norma legislativa
regionale vada sottoposta all'esame della Corte costituzionale con la
conseguente sospensione del processo in attesa della relativa
pronuncia.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, solleva, in relazione agli artt. 5, 32, 97 e 128 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
24, terzo comma, della legge regionale veneta 27 giugno 1985, n. 61.
Sospende, nel frattempo, il giudizio in corso.
Dispone che, a cura della segreteria del tribunale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al presidente della
giunta regionale del Veneto e sia comunicata al Presidente del
Consiglio regionale del Veneto.
Così deciso in Venezia, in camera di consiglio, il 18 marzo 1933.
Il presidente: PUCHETTI
Il segretario: PEZZIN
L'estensore: TRIVELLATO
93C0833