1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 21-7-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 309 SENTENZA 11 giugno - 9 luglio 1993
Conflitto di attribuzioni fra poteri dello Stato Beni demaniali - Intimazione dell'intendenza di finanza al comune di Milano di lasciare libera da persone e cose l'area demaniale costituente la Porta Ticinese del Naviglio Grande - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale trattandosi di bene appartenente al demanio regionale - Controversia avente ad oggetto la rivendica di beni - Competenza del giudice ordinario - Inammissibilita' del conflitto. (Ordinanza dell'intendenza di finanza di Milano n. 2/2428/92). (Cost., art. 117). (093C0778) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 21-7-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, prof. Gabriele PESCATORE, avv.
Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
il 7 agosto 1992, depositato in cancelleria il 14 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'ordinanza
dell'Intendenza di finanza di Milano, prot. n. 2/2428/92, con la
quale si intima al comune di Milano di lasciare libera da persone e
cose l'area demaniale costituente la darsena di Porta Ticinese del
Naviglio Grande, ed iscritto al n. 31 del registro conflitti 1992;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 1993 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato
dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Lombardia, con ricorso 7 agosto 1992, ha impugnato
l'ordinanza n. 2/2428/92 dell'Intendenza di finanza di Milano, con la
quale è stato intimato a quel comune di lasciare libera da persone e
cose l'area costituente la darsena di Porta ticinese del Naviglio
Grande.
Nel ricorso si espone quanto segue.
Il comune di Milano ha in godimento la suddetta darsena in base ad
un atto di concessione della Regione Lombardia, trattandosi di un
bene del demanio regionale e precisamente un porto per la navigazione
interna al servizio del Naviglio Grande, che è linea navigabile di
seconda classe. Tale regime giuridico risulta affermato dal decreto
del ministro delle finanze 21 dicembre 1984, con il quale sono stati
approvati, di concerto con il ministro dei lavori pubblici, gli stati
di consistenza relativi al Naviglio di Pavia e Milano ed è stato
disposto il formale trasferimento di tutti i beni in essi
identificati all'amministrazione regionale.
Detto trasferimento trova la sua fonte normativa nell'art. 117
della Costituzione e negli artt. 87, 88 e 97 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616. Con le prime due norme del d.P.R. n. 616 sono state
disciplinate le competenze regionali e statali in materia di opere
pubbliche e, per quanto attiene alle vie navigabili, è stata
mantenuta la competenza statale solo per le opere sulle vie
navigabili appartenenti alla prima classe (art. 88, primo comma, n.
3),venendo così ad essere attribuita alle regioni quella relativa
alle vie navigabili di seconda classe, nella quale rientra il
Naviglio Grande di Milano. Con l'art. 97, poi, sono state trasferite
alle regioni le funzioni amministrative concernenti la navigazione
lacuale, fluviale, lagunare e sui canali navigabili e le idrovie,
nonchè - espressamente - "la potestà di rilasciare concessioni per
l'occupazione e l'uso di aree e altri beni nelle zone portuali".
Ne deriva - secondo la regione - che, appartenendo detta darsena
al demanio regionale, è inibito allo Stato (e per esso
all'Intendente di finanza di Milano), di compiere qualsiasi attività
di tutela amministrativa del bene, per di più nei confronti di un
soggetto che ne ha il possesso in base ad un atto di concessione
emanato dalla regione.
La regione ricorrente ha chiesto, pertanto, che questa Corte
dichiari che "non spetta allo Stato, e per esso all'Intendenza di
finanza di Milano, di adottare ordinanze di sgombero delle aree della
darsena di Porta ticinese in Milano", annullando conseguentemente
l'atto impugnato.
2. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o infondato. Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura
generale dello Stato ha depositato due memorie.
Nella prima (depositata il 17 novembre) si eccepisce che il
ricorso è inammissibile, innanzitutto in quanto la controversia
verte su una reivindicatio e non su una vindicatio potestatis, come
sarebbe confermato dalla circostanza che l'atto, occasione del
conflitto, è indirizzato non alla regione ricorrente ma ad un
soggetto terzo (il comune di Milano). La controversia, pertanto,
sarebbe di competenza del giudice ordinario.
Per quanto concerne i fatti, l'Avvocatura dello Stato ha esposto
quanto segue, a sostegno di una seconda eccezione d'inammissibilità.
L'area in questione, nel 1971 era stata concessa alla società
Olona Prima per la costruzione di un autosilo con soprastante
stazione di servizio. Cessata quella concessione nel 1983, l'area era
stata richiesta all'Intendenza di finanza di Milano dal comune di
quella città, in vista di una destinazione a "zona attrezzata" al
servizio di un ipotizzato servizio di navigazione da istituirsi sul
vicino Naviglio Grande; iniziativa, questa, che incontrò
l'opposizione della Regione Lombardia, la quale con note del 26 marzo
e 15 maggio 1984, espresse il timore di pregiudizi alla funzionalità
irrigua del predetto Naviglio e quindi alla produttività agricola
dei terreni irrigati da acque da esso prelevate. In conseguenza di
ciò, l'Intendenza di finanza revocava con nota 24 novembre 1984, n.
10090 la concessione che aveva dato al comune con nota 1 marzo 1984
n. 1363 e richiedeva la riconsegna dell'area.
Con successiva nota 24 giugno 1985 n. 1938 indirizzata
all'intendenza di finanza predetta, la Regione Lombardia asseriva di
considerare inefficaci sia la concessione sia la revoca di essa, in
quanto l'area de qua - a suo dire - avrebbe fatto parte di un porto
fluviale e quindi, ai sensi dell'art. 97 del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, del demanio regionale.
Durante i successivi sette anni circa, il comune ometteva di
effettuare la riconsegna dell'area, cosicchè l'Intendenza di finanza
adottava l'ordinanza ora impugnata, confermativa della nota 24
novembre 1984 sopra citata.
Da tale esposizione dei fatti discenderebbe che, ove la
controversia de qua possa formare oggetto di un conflitto tra Stato e
Regioni, il ricorso avrebbe dovuto essere proposto nel 1984, contro
il primo atto lesivo della competenza regionale, mentre non potrebbe
essere proposto contro l'atto impugnato, confermativo di esso.
Quanto al merito si contesta che il Naviglio Grande di Milano
rientri tra le vie navigabili di seconda classe: nel primo comma
dell'articolo unico della legge 1 agosto 1978, n. 450 è statuito
che "il Naviglio di Pavia, dalla darsena di Porta ticinese sino allo
sbocco nel fiume Ticino. cessa di far parte delle linee navigabili".
Nella seconda memoria (depositata il 18 novembre) l'Avvocatura
generale dello Stato afferma di aver chiarito che il Naviglio di
Pavia - distinto dal Naviglio Grande - ha inizio a Milano
all'imboccatura del Ponte del Trofeo (a valle della darsena di Porta
ticinese). Le vicende (cancellazione dall'elenco delle linee
navigabili e trasferimento alla regione) del Naviglio di Pavia non
avrebbero, quindi, nessuna rilevanza rispetto all'area in questione.
Nella memoria si deduce che i navigli lombardi (oltre al "Grande"
e "di Pavia", vi sono anche quelli "di Bereguardo", "della Martesana"
e la Fossa interna di Milano) - con la rete di canali Cavour e con
altri canali - sono da decenni denominati "canali demaniali" e sono
manufatti artificiali, anche di cospicue dimensioni e portata, nei
quali sono convogliate acque pubbliche da fiumi ed altri corsi idrici
naturali.
I canali appartenenti allo Stato e denominati dapprima
"patrimoniali" e poi "demaniali" sono stati distinti in canali
navigabili o "navigli", dall'art. 2 del regolamento approvato con
r.d. 9 febbraio 1893, n. 166 e affidati all'amministrazione dei
lavori pubblici; canali "le cui acque vengono esclusivamente
destinate ad irrigazione o a forza motrice", amministrati dal
ministero delle finanze; canali a scopo di bonifica, curati
dall'amministrazione dell'agricoltura.
Nella memoria si sottolinea che l'attribuzione alle regioni di una
determinata materia e il passaggio delle relative funzioni
amministrative non comportano, di per sè, l'assegnazione in
proprietà alle regioni dei beni che si pongono come strumentali
rispetto all'esercizio delle competenze regionali. Pertanto, i beni
compresi nel demanio idrico e in quello marittimo continuano a
formare oggetto di proprietà pubblica dello Stato. Questo "regime di
appartenenza" comporta, a livello di legislazione, che allo Stato è
riservata la competenza a disciplinare il regime dominicale e
l'utilizzazione di tali beni, con il solo limite dato dai settori di
attività (lavori pubblici, navigazione e pesca nelle acque interne,
tutela ambientale) trasferiti alle regioni, e, a livello di
amministrazione, che allo Stato rimangono, oltre alla legittimazione
ad esercitare la tutela dominicale, tutte le funzioni amministrative
non assegnate esplicitamente (e tassativamente) alle regioni o agli
enti locali.
Nella memoria si afferma ancora che il manufatto canale è "res"
ontologicamente e giuridicamente distinto dalla eventuale (se
esistente) "zona portuale della navigazione interna" (artt. 56 e
segg. cod. navigazione). Tra il canale che sia anche classificato tra
le "vie navigabili" e l'anzidetta "zona portuale" può aversi un
"collegamento" (art. 59 cod. nav.); ma tra le due entità v'è
distinzione ed agli atti manca ogni prova di un vincolo pertinenziale
tra il canale e l'area in questione. Inoltre la nozione di "porti
lacuali e di navigazione interna" rinvenibile nell'art. 97 del d.P.R.
n. 616 del 1977 è nozione relativamente nuova. In passato detti
porti non avevano avuto, almeno in Italia, autonoma identificazione e
disciplina, ed erano considerati parti del demanio idrico
("necessario" se collegati a laghi o fiumi, "accidentale" se
collegati a canali artificiali), sicchè, le disposizioni che hanno
trasferito alle regioni i porti richiedono una normativa definitiva -
che ancora è mancata - per la delimitazione "fisica" di detti beni,
tanto più che le sponde e le spiagge sono rimaste nel demanio idrico
necessario appartenente allo Stato.
In una situazione tanto incerta in fatto e complessa in diritto,
secondo l'Avvocatura dello Stato resterebbe indimostrata ed
apodittica la affermazione della "demanialità regionale del bene in
questione", nel presupposto della quale è stato sollevato il
conflitto.
3. - L'Avvocatura generale dello Stato, in data 9 marzo 1993, ha
depositato un'ulteriore memoria ed una planimetria, rilevando che da
questa risulta che l'area controversa è sita ormai in una zona
centrale di Milano, "esterna rispetto al fiume Olona ed al Naviglio
Grande", cosicchè non costituirebbe più "pertinenza del corso
d'acqua" e non farebbe parte di una zona portuale.
La Regione Lombardia ha depositato, a sua volta, una memoria in
data 11 maggio 1993, contestando la fondatezza dell'eccezione
d'inammissibilità del conflitto, per avere esso ad oggetto una
vindicatio rei. Secondo quanto da essa sostenuto "l'affermazione
dell'appartenenza della darsena di Porta ticinese al demanio
regionale" - contestata dallo Stato - sarebbe solo la premessa di
fatto della rivendicazione di un potere regionale e non l'oggetto del
giudizio.
Quanto all'eccezione d'inammissibilità basata sulla asserita
natura meramente confermativa dell'atto impugnato, rispetto alla
revoca della concessione al comune di Milano con nota dell'intendente
di finanza in data 24 novembre 1984, la regione contesta tale
carattere e sottolinea che l'atto era indirizzato al comune e non vi
è prova che essa ne abbia avuto conoscenza.
Quanto al merito, la regione deduce che l'attuale collocazione
dell'area in contestazione all'interno della zona urbana di Milano,
non ha alcuna influenza sul suo regime giuridico e, del resto, non
viene addotta l'esistenza di alcun provvedimento di
sdemanializzazione.
Considerato in diritto
1. - Va premesso che il conflitto di attribuzione trae origine
dall'impugnativa - da parte della Regione Lombardia - dell'ordinanza
n. 2/2428/92, emanata dall'Intendenza di finanza di Milano, con la
quale è stato intimato a quel comune di lasciare libera la darsena
di Porta ticinese del Naviglio Grande, in quanto area appartenente al
demanio dello Stato.
La regione ricorrente ha contestato detta titolarità del bene,
rivendicandone l'appartenenza al demanio regionale, sulla base di
molteplici considerazioni giuridiche, fondate essenzialmente
sull'affermazione di proprie competenze amministrative in ordine al
Naviglio in questione, in relazione alle quali la darsena controversa
sarebbe stata trasferita al proprio demanio. In particolare, la
regione ha dedotto che il Naviglio Grande è un canale navigabile di
seconda classe, per cui, a norma dell'art. 88, primo comma, n. 3 del
d.P.R. n. 616 del 1977, le opere pubbliche che lo riguardano sono di
competenza regionale; così come, a norma dell'art. 97 del predetto
d.P.R. n. 616 sono di competenza regionale le funzioni amministrative
concernenti la navigazione lacuale, fluviale, lagunare e sui canali
navigabili ed idrovie. In relazione a dette competenze, la darsena di
Porta ticinese sarebbe stata trasferita al demanio regionale con d.m.
21 dicembre 1984, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n. 117 del 20
maggio 1985. Appartenendo l'anzidetta darsena a tale demanio, la
regione ha dedotto di averla data in uso, con proprio provvedimento
concessorio, al comune di Milano.
Lo Stato, costituitosi in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri, contesta l'appartenenza del bene al demanio regionale,
rivendicandolo al proprio e deducendo che l'atto impugnato è
esplicazione di un potere di polizia amministrativa, connesso con il
carattere demaniale statale del bene controverso.
Ad avvalorare l'incidenza di tale carattere ha dedotto di avere
già emanato, nel 1983 e nel 1984, provvedimenti di concessione
dell'area in discorso, revocando il secondo di essi in data 24
novembre 1984, proprio ad istanza della Regione Lombardia. Inoltre ha
contestato che il trasferimento alle regioni di funzioni
amministrative in ordine a fiumi e canali implichi l'automatico
trasferimento di beni del demanio statale a quello regionale, negando
altresì che il trasferimento della darsena controversa sia stato
operato dal d.m. 21 dicembre 1984, il quale non si riferirebbe
affatto al Naviglio Grande, sul quale la darsena è situata.
Sulla base di tali premesse ha chiesto che il ricorso sia
dichiarato inammissibile, avendo ad oggetto una vindicatio rei e non
una vindicatio potestatis e perchè - ove così non si ritenesse -
avrebbe per oggetto un atto confermativo di quello emanato
dall'Intendenza di finanza nel 1984, non impugnato dalla regione.
2. - La prima di tali eccezioni va accolta e il ricorso dichiarato
inammissibile.
Questa Corte, sin dalla sentenza n. 111 del 1976, ha affermato che
esula dalla materia dei conflitti di attribuzione fra Stato e
regioni, demandata alla propria cognizione dall'art. 134 della
Costituzione e dagli artt. 39-41 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
vindicatio rei da parte di uno di detti enti nei confronti
dell'altro. Nella decisione ora ricordata nonchè in altre successive
(n. 61 del 1979; n. 39 e n. 223 del 1984) è stato precisato che il
conflitto di attribuzione ha per oggetto la tutela di una sfera di
competenza assegnata dalla Costituzione allo Stato o ad una regione
(art. 39, primo comma, legge n. 87 del 1953 cit.) e presuppone che si
deduca la violazione di una norma di rango costituzionale, la quale
garantisca al ricorrente la competenza di cui si fa questione.
Isolata, in questo sicuro indirizzo, rimane la sentenza 8 ottobre
1991, n. 383 la quale, in riferimento specifico alla fattispecie
sottoposta ad esame (esercizio di poteri inerenti a bene già
dismesso dal demanio dello Stato: casermetta militare), ha
identificato in ogni caso il conflitto circa la titolarità del
potere con quello relativo all'appartenenza del bene.
Nel quadro ora delineato dalla giurisprudenza costituzionale, la
Corte di cassazione ha ritenuto, a sua volta, che, quando la
controversia tra Stato e regione ha per oggetto la revindica di beni
che l'uno e l'altro ente asseriscono appartenenti al proprio demanio,
la cognizione della controversia stessa è di competenza del giudice
ordinario.
Nel caso di specie, l'oggetto e lo svolgimento (dei motivi) del
ricorso e delle memorie, con riferimento alle considerazioni svolte
nelle premesse dell'atto impugnato, sviluppano una contestazione che
ha per oggetto effettivo l'accertamento dell'appartenenza dell'area
della darsena di Porta ticinese allo Stato o alla regione: nè la
ricorrente Regione Lombardia, nè lo Stato contestano, infatti, che
il potere di disporne spetti al titolare del bene, ma ne affermano la
propria appartenenza, sulla base di titoli e valutazioni di essi, che
attengono all'esistenza di un rapporto di carattere reale su detto
bene.
Tale rapporto va definito in primo luogo sulla base di elementi di
fatto, essendo in discussione la stessa localizzazione del bene; in
secondo luogo, con riferimento a norme relative alla costituzione del
titolo e agli atti di (asserito) trasferimento del bene stesso dallo
Stato alla regione. Tali norme si configurano, quindi, come
attributive di beni e non di potestà; esse, poi, non hanno rango
costituzionale.
Non altera i termini di questa impostazione la circostanza, sulla
quale ha insistito la difesa della regione nella discussione orale,
della qualificazione di tutto o parte dell'area, di cui si discute,
come zona portuale della navigazione interna. Si tratterebbe pur
sempre di bene pubblico appartenente al demanio idrico, destinato
all'approdo di mezzi nautici, la cui delimitazione è intesa a
segnare i confini con aree appartenenti ad altra specie di demanio ed
a stabilire la titolarità del bene in capo al soggetto pubblico ad
essa preposto. Rimane, quindi, fermo l'oggetto - che caratterizza
l'attuale giudizio - concernente la delimitazione del bene e
l'individuazione del titolare di esso.
Va dichiarata, pertanto, l'inammissibilità del ricorso.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
proposto dalla Regione Lombardia in relazione all'ordinanza n.
2/2428/92 dell'Intendenza di finanza di Milano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta l'11 giugno 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 9 luglio 1993.
Il cancelliere: FRUSCELLA
93C0778