1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 13-5-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 326 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 febbraio 1998
N. 326 Ordinanza emesa il 24 febbraio 1998 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Udine nel procedimento penale a carico di Basaglia Paolo ed altro Lavoro (Tutela del) - Igiene e sicurezza del lavoro - Prescrizioni di segnaletica di sicurezza e/o di salute sul luogo di lavoro - Reato di inosservanza - Mancata previsione dell'estinzione del reato a mezzo di oblazione come stabilito per altre contravvenzioni in materia di igiene e sicurezza del lavoro - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Violazione del principio della finalita' rieducativa della pena - Eccesso di delega. (D.Lgs. 14 agosto 1996, n. 493, art. 8). (Cost., artt. 3, primo comma, 27, terzo comma e 76). (098C0507) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 13-5-1998)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Letti gli atti del procedimento penale n. 98/000612 r.g.g.i.p.
pendente nei confronti di:
1) Basaglia Paolo nato il 1 marzo 1948 a Pordenone, ivi
residente, via Vallona n. 55;
2) Caroli Giuseppe nato il 1 febbraio 1950 a Spello (Perugia),
residente a Oderzo (Treviso), via Don L. Monza n. 12/01, imputati
del reato di cui all'art. 8, comma 1, lett. a) in relazione all' art.
2, comma 1, lett. d) d.lgs. 14 agosto 1996 n. 493;
Esaminata la richiesta di condanna per decreto formulata dal
pubblico ministero dott. Lombardi Giuseppe e qui pervenuta in data 4
febbraio 1998;
Premesso in fatto che la notizia di reato in esame trovava origine
nella segnalazione inviata dal tribunale per i Diritti del malato di
Udine, a seguito della quale il Servizio prevenzione e sicurezza
degli ambienti di lavoro del Dipartimento di prevenzione della A.S.S.
n. 4 "Medio Friuli", coadiuvata dal N.A.S. di Udine, dava corso ad
un'ispezione presso la Divisione di cardiochirurgia-chirurgia
toracica del locale ospedale civile, conclusasi con la redazione del
verbale di accertamenti dd. 29 gennaio 1996, all'esito del quale
venivano emanate in data 30 novembre 1996 una serie di prescrizioni
in materia di sicurezza ed igiene del lavoro;
Premesso altresì che essendosi accertato in data 12 marzo e 27
agosto 1997 l'integrale adempimento delle prescrizioni emesse e la
rimozione delle conseguenze dei reati nei termini prefissati, gli
U.P.G. dello S.P.S.A.L. ammettevano i contravventori, individuati nel
direttore generale e nel direttore sanitario dell'azienda
ospedaliera, all'oblazione amministrativa, cui il secondo, a
differenza del primo, dava corso, sicchè in data 18 febbraio 1998
veniva emesso in parte qua decreto di archiviazione nei suoi
confronti ai sensi dell'art. 24, comma 1, d.lgs. n. 758/1994;
Premesso, infine, che residua nei confronti di entrambi gli
imputati l'esame del reato rubricato (in particolar modo per il
Basaglia unitamente a molti altri per i quali si è emesso separato
decreto penale di condanna) per avere questi, quale direttore
generale pro-tempore, e il Caroli nella veste di direttore sanitario
dell'azienda ospedaliera "Santa Maria della Misericordia", violato la
norma dell'art. 2, comma 1, lett. d) d.lgs. n. 493/1996 in quanto la
via di fuga e l'uscita di emergenza non risultavano indicate con
apposita segnaletica;
O s s e r v a
Sussistono astrattamente nella fattispecie sopposta all'esame di
questo ufficio tutti i presupposti per l'emissione del decreto penale
di condanna nei confronti dei contravventori su indicati, attesa
l'evidenza della prova alla luce degli accertamenti svolti,
l'imputabilità soggettiva dell'omissione ad entrambi i soggetti
sulla base del riparto di competenze all'interno delle aziende per i
servizi sanitari delineato dalla legge regionale Friuli-Venezia
Giulia 30 agosto 1994, n. 12, la procedibilità d'ufficio dei reati
nonchè l'irrogabilità della sola pena pecuniaria, prevista dal
legislatore in alternativa alla pena detentiva, e nel caso certamente
congrua e sufficiente.
Si intende, tuttavia, preliminarmente sottoporre d'ufficio alla
valutazione della ecc.ma corte l'attuale quadro normativo che tale
decisione, allo stato, impone: il d.lgs. 19 dicembre 1994 n. 758,
negli artt. 20 segg., ha infatti introdotto e generalizzato un
sistema di estinzione delle contravvenzioni in materia di igiene e
sicurezza del lavoro, rappresentato dall'oramai noto e praticato
meccanismo della obbligatoria prescrizione emanata dall'organo di
vigilanza, seguito, in ipotesi di ottemperanza, dall'ammissione del
contravventore al pagamento di una somma predeterminata a titolo di
oblazione amministrativa, cui consegue l'archiviazione del
procedimento per estinzione dell'illecito.
Tale importante sistema è stato esteso dal legislatore alle
"contravvenzioni" (art. 19, comma 1, lett. a) d.lgs. 758 cit.), quali
specificamente indicate nell'allegato l, il quale, a sua volta,
originariamente ricomprendeva tutte le figure di reato del settore,
vigenti alla data di emanazione del decreto.
Per unanime interpretazione, trattasi di elenco di tipo tassativo,
avente il pregio di facilitare l'interpretazione e l'applicazione del
nuovo istituto, ma richiedente un continuo sforzo di attenzione da
parte del legislatore per aggiornare la lista, integrandola con le
contravvenzioni di nuova introduzione e creazione: il legislatore
stesso ha confermato la lettura della tassatività dell'elencazione,
estendendo esplicitamente l'istituto pure alle contravvenzioni
successivamente previste dal d.lgs. 25 novembre 1996, n. 624,
contenente norme in tema di sicurezza dei lavoratori nelle industrie
estrattive per trivellazione nelle industrie estrattive a cielo
aperto o sotterranee (art. 107); nonchè dal d.lgs. 14 agosto 1996 n.
494 in materia di sicurezza nei cantieri temporanei e mobili (art. 12
d.-l. 25 marzo 1997, n. 67, convertito con modifiche, nella legge 23
maggio 1997, n. 135), inizialmente non previste nè prevedibili in
quanto inesistenti.
Evidenti appaiono, pertanto, i problemi di disparità di
trattamento che si pongono in relazione a tutte le nuove fattispecie
contravvenzionali per le quali estensione della prescrizione non vi
sia stata: ciò che si verifica nel caso di specie, non rinvenendosi
nell'ordinamento alcuna norma che consenta la definizione dei nuovi
reati previsti dal d.lgs. n. 493/1996 a mezzo del sistema della
prescrizione.
Tale lacuna pare ancor più rimarchevole ove si valuti che lo
stesso legislatore ne ha fatto il metodo necessario e generalizzato
di definizione delle controversie penali in materia, pure futuribili,
con la successiva ricomprensione in esso dei reati previsti dai
d.lgs. nn. 494/1996 e 624/1996, con ciò evidenziando la precisa
volontà di consentire a tutti i contravventori alle norme in materia
di sicurezza di giovarsene, nel dichiarato intento di favorire un
pronto recupero delle situazioni di legalità all'interno dei luoghi
lavorativi, a tutela di beni primari di rango costituzionale, a
preferenza di un approccio meramente repressivo e sanzionatorio; ciò
che trova ulteriore rafforzamento nella obbligatorietà e non
discrezionalità dell'adozione della prescrizione.
L'omessa estensione dell'istituto della prescrizione ai nuovi reati
attinenti la violazione della segnaletica di sicurezza e/o di salute
presso i luoghi di lavoro appare ancor più incongrua ove si
consideri che esso era operativo per l'analoga contravvenzione
contemplata dall'art. 7, d.P.R. 8 giugno 1982, n. 524, regolante
precedentemente la materia della segnaletica di sicurezza sul posto
di lavoro, apputo abrogata dall'art. 7, comma 1, d.lgs. n. 493 cit. e
sostituita dalle previsioni sanzionatorie di cui all'art. 8 più
volte menzionato (cfr. art. 19, comma 1, lett. a) in relazione
all'allegato 1, punto 20, d.lgs. n. 758/1994).
Tale sistema definitorio è altresì operativo in relazione
all'omessa apposizione delle indicazioni obbligatorie per i
recipienti contenenti prodotti o materie pericolose, secondo la
disciplina introdotta proprio dall'art. 6, d.lgs. n. 493/1996 che ha
riformulato l'art. 355, d.P.R. 27 aprile 1955, n. 547, sottoponibile
a prescrizione ai sensi degli artt. 389, lett. c), d.P.R. n. 547
cit., 19, comma 1, lett. a) e allegato I, punto 4, d.lgs. n.
758/1994; nonchè a favore di una serie di norme variamente ponenti
obblighi di segnalazione visiva di situazioni o zone di pericolo, in
modo del tutto analogo a quanto prescritto dall'art. 2, d.lgs. n. 493
(ad esempio l'art. 41, comma 2, in relazione all'art. 50, lett. b),
d.lgs. 15 agosto 1991, n. 277 sull'obbligo di segnalare a mezzo
cartellonistica le zone lavorative ove si raggunga un dato livello di
esposizione al rumore; o l'art. 8, comma 8, in relazione all'art.
389, lett. c), d.P.R. n. 547/1955 - come riformulato dall'art. 33,
comma 3, d.lgs. n. 626/1994 - sulla necessità di segnalare le zone
di pericolo presenti negli ambienti di lavoro in modo chiaramente
visibile; l'art. 13, comma 10, punito dall'art. 389, comma c), d.P.R.
n. 547, cit. - quale modificato dall'art. 33, comma 1, d.lgs. n. 626
cit. - che impone l'evidenziazione delle vie d'uscita e d'emergenza a
mezzo di apposita segnaletica, durevole ed idoneamente collocata).
In tutte le situazioni da ultimo indicate, pacifica risulta
l'estinguibilità delle fattispecie contravvenzionali in via
amministrativa, attesa la ricomprensione delle sanzioni penali
nell'elenco previsto dall'allegato 1, al decreto n. 758/1994. Accade,
pertanto, che il datore di lavoro che si sia visto contestare il
reato di cui agli artt. 2, comma 1, lett. d) e 8, comma 1, lett. a),
d.lgs. n. 493/1996, non avendo segnalato le uscite di sicurezza, non
può ottenere l'estinzione del reato conseguente all'ottemperanza al
precetto in precedenza omesso, mentre il medesimo soggetto, che violi
l'obbligo di segnalare le vie e le uscite di emergenza, quand'anche
le stesse non si identifichino con le prime, può definire l'illecito
con l'adempimento della prescrizione.
Non pare, invero, ravvisabile una razionale giustificazione del
diverso regime, quand'anche voluto, anzichè riconducibile ad un
difettoso coordinamento degli interventi legislativi; in particolare
il trattamento differenziato non risulta giustificato dalla maggior
gravità dei reati che all'art. 8, d.lgs. n. 493 fanno riferimento
quando si consideri che risultano prescrivibili fattispecie di pari
(es. art. 89, commi 1 e 2, lett. a), d.lgs. n. 626/1994) o,
addirittura, di maggior pericolosità (es. art. 50, comma 1, lett.
a), d.lgs. n. 277/1991), ove si faccia riferimento sia al criterio
della pena edittale sia alla natura degli interessi tutelati dalla
norma, come appunto avviene per tutta la disciplina di prevenzione
delle ipoacusie di origine professionale.
In definitiva, non è rinvenibile dalla scrivente alcuna ragione
per cui il Basaglia e il Caroli, pur avendo provveduto ad installare
la cartellonistica mancante e, quindi, a rimuovere la contravvenzione
(cfr. annotazione datata 15 ottobre 1997 degli U.P.G. dello
S.P.S.A.L.), sia pur in ossequio ad una prescrizione impropriamente
adottata, non si vedano riconosciuta la facoltà di estinguere il
corrispondente reato a mezzo dell'oblazione, così definendo il
procedimento in via amministrativa, potendo giovarsi dell'estinzione
del reato in sede penale: la disparità è ancora più marcata ove si
valuti che il Caroli ha già provveduto all'esborso di circa L.
17.000.000 per conseguire tale obiettivo, così dimostrando la
concreta volontà di beneficiare del nuovo sistema misto di
estinzione dei reati in materia di sicurezza.
Rispetto ai parametri di cui agli artt. 3, comma 1, e 27, comma 3,
Cost. si invoca pertanto il giudizio di costituzionalità dell'art.
8, d.lgs. 14 agosto 1996 n. 493, reputandosi la questione di
legittimità che si solleva d'ufficio non manifestamente infondata:
sotto il primo profilo, in considerazione dell'apparente manifesta
irrazionalità della scelta sanzionatoria all'interno del comparto
normativo del diritto della sicurezza, rappresentando il canone della
ragionevolezza, per consolidata giurisprudenza costituzionale, un
limite alla discrezionalità propria della funzione legislativa,
sindacabile nelle manifestazioni di sviamento della funzione rispetto
alle attribuzioni ad essa assegnate dall'ordinamento; in relazione al
canone posto dall'art. 27, comma 3, Cost. poichè la previsione di
una sanzione penale obbligatoriamente applicabile alle sole
contravvenzioni in materia di segnaletica nei luoghi di lavoro solo
per la parte disciplinata dal d.lgs. n. 493/1996, pare vanificare
pure il fine rieducativo imposto alla pena, evitabile dallo stesso
contravventore aderendo alla prescrizione per ogni e qualsiasi altra
fattispecie di reato del settore, e addirittura del microsettore
della segnaletica di sicurezza, trattandosi dell'unica esclusione
normativa sinora nota.
Si segnala altresì il possibile contrasto con l'art. 76, Cost.
nascente dal mancato rispetto dei criteri direttivi cui era ispirata
la delega, esercitata dal Governo con l'emanazione del d.lgs. n.
758/1994, autorizzato dalla legge 6 dicembre 1993 n. 499: in
particolare l'incarico delegato al Governo in ordine ai reati in
materia di tutela della sicurezza e dell'igiene del lavoro gli
attribuiva il compito di introdurre una causa di estinzione del reato
connessa all'adempimento delle prescrizioni obbligatoriamente
impartite, estesa a tutte "le contravvenzioni previste da leggi
speciali" (art. 1, lett. b), punto 1), senza distinzione alcuna.
Vero è che il sistema di elencazione espressa prescelto in sede di
esercizio della delega risponde a criteri di maggior chiarezza e
certezza del diritto: in tal modo, tuttavia, si è aperta la strada a
possibili, future esclusioni di contravvenzioni di nuova creazione,
soprattutto in una fase di frenetico recepimento di direttive
comunitarie nel settore della sicurezza, che pare violare la
formulazione letterale, la ratio e l'intento del legislatore
delegante e che può essere corretta unicamente con la previsione, di
volta in volta, dell'estensione della prescrizione ai nuovi reati.
È appena il caso di sottolineare, in punto rilevanza di fatto,
l'essenzialità della risoluzione del proposto dubbio di
costituzionalità, poichè il pubblico ministero ha esercitato
l'azione penale proprio in relazione all'ipotesi prevista dall'art.
8, d.lgs. n. 493/1994, pur potendosi astrattamente dar corso
all'ammissione dei contravventori all'oblazione amministrativa a
seguito della regolarizzazione della situazione: dipendono, quindi,
dalla discussa legittimità della norma che va ad impugnarsi le
successive scelte procedimentali di competenza di questo ufficio,
cioè l'emissione del decreto penale di condanna in ipotesi di
rigetto dell'incidente di costituzionalità, ovvero la restituzione
degli atti all'ufficio della procura richiedente, affinchè dia corso
al completamento del procedimento della prescrizione con l'ammissione
dei contravventori all'oblazione amministrativa da parte degli U.P.G.
operanti, restando nelle more il procedimento penale sospeso ai sensi
dell'art. 23, d.lgs. n. 758/1994.
Visti gli artt. 23 e segg. legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara rilevante per la definizione del giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8, d.lgs. 14 agosto 1996, n. 493, laddove non consente
l'estinzione delle contravvenzioni in materia di segnaletica di
sicurezza e/o di salute sul luogo di lavoro a mezzo del sistema della
prescrizione previsto dagli artt. 20 e seguenti, d.lgs. 19 dicembre
1994, n. 758, in relazione agli artt. 3, comma 1, 27, comma 3, e 76
della Costituzione.
Dispone la sospensione del procedimento penale e l'invio degli atti
alla Corte costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza, a cura della cancelleria, sia
comunicata al pubblico ministero in sede nonchè notificata agli
imputati, al Presidente del Consiglio dei Ministri nonchè comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Udine, addì 24 febbraio 1998
Il giudice: Raja
98C0507