1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 26-10-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 275 SENTENZA 17 - 21 ottobre 2011
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Energia - Decreto del Ministro dello sviluppo economico recante disposizioni espressamente rivolte ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio - Presenza di disposizioni espressamente rivolte alle Province autonome - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Eccezione di inammissibilita' avendo la Provincia ricorrente partecipato alla Conferenza unificata che ha approvato l'impugnato decreto - Reiezione. - Decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, punti 1.2., 17.1., 17.2. e Allegato 3. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 8, n. 6); (Costituzione, artt. 117, commi terzo, quinto e sesto, e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1), 2), 3), 4), 5), 7), 8), 11), 14), 16), 17), 18), 21), 22) e 24); 9, nn. 8) e 9); e 16; d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, artt. 12, comma 10, e 19; direttiva 2001/77/CE del 27 settembre 2001). Energia - Decreto del Ministro dello sviluppo economico recante disposizioni espressamente rivolte ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio - Presenza di disposizioni espressamente rivolte alle Province autonome - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Eccezione di inammissibilita' per la natura meramente attuativa del decreto di disposizione di legge non impugnata in via principale - Reiezione. - Decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, punti 1.2., 17.1., 17.2. e Allegato 3. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 8, n. 6); (Costituzione, artt. 117, commi terzo, quinto e sesto, e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1), 2), 3), 4), 5), 7), 8), 11), 14), 16), 17), 18), 21), 22) e 24); 9, nn. 8) e 9); e 16; d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, artt. 12, comma 10, e 19; direttiva 2001/77/CE del 27 settembre 2001). Energia - Decreto del Ministro dello sviluppo economico recante disposizioni espressamente rivolte ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio - Presenza di disposizioni espressamente rivolte alle Province autonome - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Violazione della competenza provinciale in materia di tutela del paesaggio - Non spettanza allo Stato della potesta' esercitata - Conseguente annullamento in parte qua del decreto impugnato - Estensione degli effetti della pronuncia anche alla Provincia autonoma di Bolzano. - Decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, punti 1.2. e 17.1. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 8, n. 6); (Costituzione, artt. 117, commi terzo, quinto e sesto, e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1), 2), 3), 4), 5), 7), 8), 11), 14), 16), 17), 18), 21), 22) e 24); 9, nn. 8) e 9); e 16; d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, artt. 12, comma 10, e 19; direttiva 2001/77/CE del 27 settembre 2001). Energia - Decreto del Ministro dello sviluppo economico recante disposizioni espressamente rivolte ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio - Quote minime di produzione di energia da fonti rinnovabili in attuazione di direttiva europea - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Asserita violazione della potesta' legislativa primaria della Provincia - Disposizioni inidonee a ledere l'autonomia provinciale - Spettanza allo Stato della potesta' esercitata. - Decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, punto 17.2. - Costituzione, artt. 117, commi terzo, quinto e sesto, e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1), 2), 3), 4), 5), 6), 7), 8), 11), 14), 16), 17), 18), 21), 22) e 24); 9, nn. 8) e 9); e 16; d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, artt. 12, comma 10, e 19; direttiva 2001/77/CE del 27 settembre 2001. Energia - Decreto del Ministro dello sviluppo economico recante disposizioni espressamente rivolte ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Asserita violazione della potesta' legislativa primaria della Provincia - Disposizioni inidonee a ledere l'autonomia provinciale per effetto dell'annullamento del decreto in parte qua - Spettanza allo Stato della potesta' esercitata. - Decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, Allegato 3. - Costituzione, artt. 117, commi terzo, quinto e sesto, e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1), 2), 3), 4), 5), 6), 7), 8), 11), 14), 16), 17), 18), 21), 22) e 24); 9, nn. 8) e 9); e 16; d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, artt. 12, comma 10, e 19; direttiva 2001/77/CE del 27 settembre 2001. (011C0663) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 26-10-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,
Aldo CAROSI, Marta CARTABIA;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
del decreto 10 settembre 2010 del Ministro dello sviluppo economico,
di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare e con il Ministro per i beni e le attività
culturali, recante «Linee guida per l'autorizzazione degli impianti
alimentati da fonti rinnovabili», (punti1.2.; 17.1., 17.2. e Allegato
3), promosso dalla Provincia autonoma di Trento con ricorso
notificato il 17 novembre 2010, depositato in cancelleria il 23
novembre 2010 ed iscritto al n. 10 del registro conflitti tra enti
2010.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2011 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la
Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Antonio
Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 17 novembre 2010 e depositato il
successivo 23 novembre, la Provincia autonoma di Trento, in persona
del Presidente pro tempore, ha proposto conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione ai
punti 1.2., 17.1., 17.2., nonchè all'Allegato 3, del decreto 10
settembre 2010 del Ministro dello sviluppo economico - di concerto
con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare e con il Ministro per i beni e le attività culturali - recante
«Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili», per violazione: a) dell'articolo 8, numeri 1), 5), 6),
«nonchè integrativamente numeri 2), 3), 4), 7), 8), 11), 14), 16),
17), 18), 21), 22), 24)», dell'art. 9, numeri 8) e 9), e dell'art. 16
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige); b) del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di
Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della
Regione); c) del d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernente
tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare);
d) del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di
urbanistica ed opere pubbliche); e) del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di energia); f) del d.P.R. 19 novembre
1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle
province autonome di Trento e di Bolzano delle disposizioni del
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616); g)
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento); h) degli articoli 117, terzo, quinto e sesto comma, e
118 della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V
della Parte seconda della Costituzione).
1.1. - La ricorrente premette di essere titolare di potestà
legislativa primaria in materia di «tutela del paesaggio», ai sensi
dell'art. 8, numero 6, del d.P.R. n. 670 del 1972, nonchè nelle
materie indicate ai numeri 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 11, 14, 16, 17, 18,
21, 22, e 24 del medesimo art. 8. Premette, inoltre, che l'art. 9,
numeri 8) e 9), dello statuto di autonomia le riconosce competenza
concorrente in materia di incremento della produzione industriale e
di utilizzazione delle acque pubbliche, e che l'art. 16 del medesimo
statuto le assegna le funzioni amministrative in tutte le materie
nelle quali può legiferare.
Con riferimento specifico alla materia dell'energia, la
ricorrente osserva come, già prima della modifica del Titolo V della
Parte seconda della Costituzione, l'art. 01 del d.P.R. n. 235 del
1977 (aggiunto dal d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463, recante «Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige
in materia di demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di
grandi derivazioni a scopo idroelettrico, produzione e distribuzione
di energia elettrica») avesse trasferito alle Province autonome le
funzioni esercitate dallo Stato, concernenti le attività di ricerca,
produzione, stoccaggio, conservazione, trasporto e distribuzione di
qualunque forma di energia.
Il novellato art. 117, terzo comma, Cost. ha poi riconosciuto
alle Regioni ordinarie competenza concorrente in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», e
tale previsione, nella misura in cui conferisce una potestà più
ampia di quella connessa all'autonomia statutaria delle Province
autonome in materia di energia, si applica anche alle predette, in
base all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 (è
richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 383 del 2005).
1.2. - La Provincia di Trento si sofferma sulla normativa di
attuazione dello statuto speciale di autonomia, in particolare gli
artt. 2 e 3 del d.lgs. n. 266 del 1992, in forza dei quali è escluso
che la potestà legislativa provinciale possa essere limitata da atti
statali non legislativi e sono previsti vincoli sostanziali e
procedurali per gli atti di indirizzo e coordinamento rivolti alle
Province autonome. È altresì richiamato l'art. 7 del d.P.R. n. 526
del 1987, secondo il quale, nelle materie di competenza esclusiva, la
Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome possono dare
immediata attuazione alle raccomandazioni e direttive comunitarie,
salvo l'adeguamento, entro i limiti previsti dallo statuto speciale,
alle leggi statali di attuazione degli atti comunitari.
Ancora in riferimento alla materia dell'energia, si osserva come,
in ambito territoriale provinciale, assumano rilievo le previsioni
contenute nel piano urbanistico provinciale e, in generale, in tutti
gli atti di pianificazione e programmazione provinciale o locale,
concernenti anche le fonti di energia rinnovabili. Sono richiamate in
proposito le disposizioni delle leggi provinciali 4 marzo 2008, n. 1
(Pianificazione urbanistica e governo del territorio), e 27 maggio
2008, n. 5 (Approvazione del nuovo piano urbanistico provinciale).
Quanto alle prescrizioni comunitarie in materia di produzione di
energia da fonti rinnovabili, la Provincia di Trento segnala di avere
già dato attuazione all'art. 6 della direttiva 27 settembre 2001, n.
2001/77/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'). In particolare,
con l'art. 29 della legge prov. 29 dicembre 2005, n. 20 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale 2006 e pluriennale 2006-2008
della Provincia autonoma di Trento), che ha aggiunto l'art. 1-bis 3
nella legge prov. 6 marzo 1998, n. 4 (Disposizioni per l'attuazione
del decreto del Presidente della Repubblica 26 marzo 1977, n. 235,
Istituzione dell'azienda speciale provinciale per l'energia,
disciplina dell'utilizzo dell'energia elettrica spettante alla
Provincia ai sensi dell'articolo 13 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, criteri per la redazione del piano della
distribuzione e modificazioni alle leggi provinciali 15 dicembre
1980, n. 38 e 13 luglio 1995, n. 7), sono state regolate le procedure
amministrative applicabili agli impianti per la produzione di
elettricità da fonti energetiche rinnovabili.
1.3. - La difesa provinciale procede poi all'esame della
normativa statale di riferimento, e in particolare dell'art. 12 del
decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della
direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica
prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita'), rubricato «Razionalizzazione e semplificazione
delle procedure autorizzative».
Al comma 10 la norma citata prevede che «in Conferenza unificata,
su proposta del Ministro delle attività produttive [...], si
approvano le linee guida per lo svolgimento del procedimento di cui
al comma 3». Lo stesso comma 10 stabilisce, inoltre, che le linee
guida «sono volte, in particolare, ad assicurare un corretto
inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti
eolici, nel paesaggio»; che, «in attuazione di tali linee guida, le
regioni possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei
alla installazione di specifiche tipologie di impianti»; che, infine,
«le regioni adeguano le rispettive discipline entro novanta giorni
dalla data di entrata in vigore delle linee guida».
La difesa provinciale pone in evidenzia che il medesimo d.lgs. n.
387 del 2003 contiene, all'art. 19, una disposizione di raccordo con
le autonomie speciali, nella quale è previsto che sono fatte «salve
le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome di Trento e di Bolzano che provvedono alle finalità del
presente decreto legislativo ai sensi dei rispettivi statuti e delle
relative norme di attuazione».
Diversamente, riferisce la ricorrente, il Governo ha ritenuto di
coinvolgere le Province autonome nella disciplina in esame, pur
avendo essa stessa più volte richiesto, in sede di approvazione
delle linee guida, emendamenti finalizzati a raccordare il contenuto
delle predette con l'ordinamento provinciale e con la previsione di
cui all'art. 19 del d.lgs. n. 387 del 2003. In particolare, nella
seduta dell'8 luglio 2010, la Conferenza delle Regioni e delle
Province autonome aveva espresso parere favorevole all'approvazione
delle linee guida subordinatamente all'accoglimento, tra l'altro,
degli emendamenti presentati dalla Provincia di Trento, con i quali
si chiedeva la soppressione dei riferimenti alle Province autonome e
l'inserimento di una clausola di salvaguardia corrispondente a quella
prevista dal citato d.lgs. n. 387 del 2003. Tali richieste non hanno
trovato accoglimento.
1.4. - La Provincia di Trento esamina le disposizioni oggetto del
conflitto, richiamandone il contenuto.
Nel punto 1.2. delle linee guida è previsto che le Regioni e le
Province autonome sono autorizzate a «porre limitazioni e divieti in
atti di tipo programmatorio o pianificatorio per l'installazione di
specifiche tipologie di impianti alimentati da fonti rinnovabili» e
che tale facoltà è esercitabile «esclusivamente nell'ambito e con
le modalità di cui al paragrafo 17» delle medesime linee guida.
Il richiamato punto 17.1. stabilisce che, «al fine di accelerare
l'iter di autorizzazione alla costruzione e all'esercizio degli
impianti alimentati da fonti rinnovabili, in attuazione delle
disposizioni delle presenti linee guida, le Regioni e le Province
autonome possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei
alla installazione di specifiche tipologie di impianti secondo le
modalità di cui al presente punto e sulla base dei criteri di cui
all'Allegato 3».
Ancora il punto 17.1. prevede che «l'individuazione della non
idoneità dell'area è operata dalle Regioni attraverso un'apposita
istruttoria avente ad oggetto la ricognizione delle disposizioni
volte alla tutela dell'ambiente, del paesaggio, del patrimonio
storico e artistico, delle tradizioni agroalimentari locali, della
biodiversità e del paesaggio rurale che identificano obiettivi di
protezione non compatibili con l'insediamento, in determinate aree,
di specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti, i quali
determinerebbero, pertanto, una elevata probabilità di esito
negativo delle valutazioni, in sede di autorizzazione», e che «gli
esiti dell'istruttoria, da richiamare nell'atto di cui al punto
17.2., dovranno contenere, in relazione a specifiche tipologie e/o
dimensioni di impianti, la descrizione delle incompatibilità
riscontrate con gli obiettivi di protezione individuati nelle
disposizioni esaminate».
Il punto 17.2. delle linee guida stabilisce, a sua volta, che «le
Regioni e le Province autonome conciliano le politiche di tutela
dell'ambiente e del paesaggio con quelle di sviluppo e valorizzazione
delle energie rinnovabili attraverso atti di programmazione
congruenti con la quota minima di produzione di energia da fonti
rinnovabili loro assegnata (burden sharing), in applicazione
dell'art. 2, comma 167, della legge n. 244 del 2007 [...] assicurando
uno sviluppo equilibrato delle diverse fonti», e che «le aree non
idonee sono, dunque, individuate dalle Regioni nell'ambito dell'atto
di programmazione con cui sono definite le misure e gli interventi
necessari al raggiungimento degli obiettivi di burden sharing fissati
in attuazione delle suddette norme. Con tale atto la Regione
individua le aree non idonee tenendo conto di quanto eventualmente
già previsto dal piano paesaggistico e in congruenza con lo
specifico obiettivo assegnatole».
Infine, l'Allegato 3 (al paragrafo 17) detta i criteri ai quali
anche le Province autonome devono attenersi per l'individuazione
delle aree non idonee.
1.5. - A parere della ricorrente tutte le indicate disposizioni
sarebbero lesive delle prerogative costituzionali dell'autonomia
speciale, avuto riguardo sia all'ambito materiale su cui incidono,
sia alla fonte, di natura regolamentare, che le ha introdotte
nell'ordinamento.
Sotto il primo profilo, dopo aver nuovamente richiamato l'art.
12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 - nella parte in cui
stabilisce che le «linee guida sono volte, in particolare, ad
assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico
riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio» e che «le regioni
possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla
installazione di specifiche tipologie di impianti» - la ricorrente
evidenzia come la normativa oggetto del presente conflitto attenga in
misura prevalente alla materia della tutela del paesaggio, di
competenza primaria provinciale. Vi sarebbero poi evidenti ricadute
sulla materia dell'urbanistica, in ragione della previsione di atti
programmatori, oltre alla connessione con la materia dell'«energia».
La difesa provinciale sottolinea come la competenza primaria
delle Province autonome in materia di tutela del paesaggio sia stata
confermata dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137), che, all'art. 8, fa espressamente salve le
potestà attribuite alle Regioni a statuto speciale ed alle Province
autonome di Trento e di Bolzano dagli statuti e dalle relative norme
di attuazione.
In senso rafforzativo la ricorrente segnala l'intervento della
Corte costituzionale, attuato con la sentenza n. 226 del 2009, che ha
dichiarato l'illegittimità dell'art. 131, comma 3, del medesimo
d.lgs. n. 42 del 2004 nella parte in cui includeva le Province
autonome tra gli enti soggetti alla potestà esclusiva dello Stato in
materia di tutela del paesaggio.
Sotto il secondo profilo, della qualificazione della fonte
normativa da cui promanano le disposizioni impugnate, la difesa
provinciale ritiene che il d.m. 10 settembre 2010 abbia natura di
regolamento. Ciò si desumerebbe agevolmente dal contenuto dell'atto:
esso infatti introduce una disciplina generale, astratta ed
innovativa, destinata a trovare diretta applicazione in caso di
mancato adeguamento da parte degli enti territoriali (è richiamata
la giurisprudenza costituzionale sull'applicazione di criteri
"sostanziali" per identificare la natura degli atti, in particolare
sono citate le sentenze n. 278 e n. 274 del 2010). Convergerebbero
nella direzione della indicata qualificazione anche alcuni indici
formali, quali la previsione dell'entrata in vigore dopo 15 giorni
dalla pubblicazione, e la rubrica del punto 1 («Principi generali
inerenti l'attività di produzione di energia elettrica da fonti
rinnovabili»).
La potestà legislativa provinciale in materie di competenza
primaria sarebbe dunque vincolata da un atto di natura regolamentare,
mentre l'ordinamento prevede che la suddetta potestà possa essere
condizionata soltanto con atti di normazione primaria. L'art. 2,
comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992 stabilisce che nelle materie di
competenza provinciale la stessa legislazione statale non operi
direttamente, dovendo la legislazione provinciale essere adeguata «ai
principi e norme costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 e 5
dello statuto speciale», recati «dai nuovi atti legislativi dello
Stato», entro i sei mesi successivi alla pubblicazione di questi
ultimi nella Gazzetta Ufficiale o nel più ampio termine da essi
stabilito.
Sul punto è richiamata la giurisprudenza della Corte
costituzionale, nella quale si trova ripetutamente affermato il
principio secondo cui la normazione statale secondaria non può
vincolare le autonomie speciali (sentenze n. 209 del 2009, n. 145 del
2005, n. 267 del 2003, n. 371 e n. 84 del 2001, n. 507 del 2000, n.
250 del 1996 e n. 482 del 1995).
1.6. - Dopo aver ribadito che l'intervento statale attuato con le
disposizioni impugnate incide su materie di sua competenza primaria,
la Provincia di Trento osserva ulteriormente che il punto 17.1., in
quanto fissa vincoli procedurali per la individuazione dei siti non
idonei e pone norme di dettaglio, sarebbe lesivo delle attribuzioni
provinciali quand'anche incidesse su materia di competenza
concorrente e fosse contenuto in una legge, non potendo essere
qualificato come principio fondamentale di riforma economico-sociale,
nè come principio fondamentale della legislazione statale.
Il punto 17.2. e l'Allegato 3 contengono anch'essi, a parere
della ricorrente, una disciplina che non lascia spazio alcuno al
legislatore provinciale, al punto che ne è prevista l'attuazione
diretta in via amministrativa. In particolare, le disposizioni del
punto 17.2. varrebbero a condizionare il modo attraverso il quale le
Regioni e le Province autonome sono chiamate a conciliare le
politiche di tutela dell'ambiente e del paesaggio con quelle di
sviluppo e valorizzazione delle energie rinnovabili, individuando le
aree non idonee. È prescritto, infatti, che ciò debba avvenire
attraverso specifici atti di programmazione.
Con riferimento all'Allegato 3, la ricorrente richiama
l'attenzione sul punto f), nel quale è previsto che le Regioni e le
Province autonome, con le modalità indicate al paragrafo 17, possono
indicare come aree e siti non idonei alla installazione di specifiche
tipologie di impianti le «aree particolarmente sensibili e/o
vulnerabili alle trasformazioni territoriali o del paesaggio,
ricadenti all'interno di quelle di seguito elencate».
Assume la difesa provinciale che tale previsione, di per sè
ovvia, si presta ad essere interpretata come se ponesse il divieto di
sottrarre un'intera area dal territorio potenzialmente disponibile
all'installazione degli impianti energetici, così realizzando una
grave ingerenza nell'attività legislativa ed amministrativa
dell'ente territoriale, in un ambito materiale che appartiene alla
competenza primaria statutaria.
Infatti, prosegue la ricorrente, le zone elencate al citato punto
f) coincidono con le aree di interesse naturalistico o culturale o le
aree agricole interessate da produzioni agricolo-alimentari di
qualità, la cui tutela rientra nella competenza primaria della
Provincia autonoma, e precisamente nelle materie «tutela del
paesaggio» (art. 8, numero 6 del d.P.R. n. 670 del 1972), «tutela e
conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare» (art. 8,
numero 3), «parchi per la protezione della flora e della fauna» (art.
8, numero 16), «agricoltura e foreste» (art. 8, numero 21), come
confermato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (sono
richiamate le sentenze n. 329 e n. 104 del 2004).
Quanto alle aree «caratterizzate da situazioni di dissesto e/o
rischio idrogeologico», anch'esse indicate al punto f) dell'Allegato
3, la difesa provinciale ritiene che la relativa regolamentazione
rientri nella competenza concorrente in materia di utilizzazione
delle acque pubbliche (art. 9 dello statuto speciale).
Le suddette prescrizioni, secondo la ricorrente, al pari di
quelle esaminate in precedenza non presentano contenuto di norma
fondamentale di riforma economico-sociale e «non concretano uno degli
altri limiti alla potestà primaria», sicchè risulterebbero lesive
se anche fossero introdotte con fonte primaria.
Considerazioni del tutto analoghe a quelle svolte in riferimento
ai punti 17.1. e 17.2. varrebbero, ad avviso della Provincia di
Trento, per il punto 1.2. del d.m. 10 settembre 2010: esso, nella
parte in cui rinvia all'«ambito» e alle «modalità di cui al
paragrafo 17», comprimerebbe il potere delle Province autonome di
vietare o limitare specifiche tipologie di impianti in determinate
aree.
1.7. - La ricorrente assume, infine, che le disposizioni
impugnate risulterebbero lesive delle sue prerogative costituzionali
anche nell'ipotesi, prospettata in via subordinata, che il d.m. 10
settembre 2010 sia qualificato come atto di indirizzo e
coordinamento.
La normativa di attuazione dello statuto speciale di autonomia
contenuta nell'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992 richiede, ai fini
dell'adozione di tale tipologia di atti, la delibera del Consiglio
dei ministri ed il parere della Provincia autonoma interessata,
fissando il principio secondo il quale gli atti di indirizzo e di
coordinamento «vincolano la regione e le province autonome solo al
conseguimento degli obiettivi o risultati in essi stabiliti».
Sotto il profilo formale, la Provincia di Trento rileva come la
sua presenza in sede di Conferenza unificata non possa essere
considerata equipollente al parere richiesto dalla norma indicata, e
ciò perchè, in seno alla Conferenza unificata, i gruppi delle
autonomie decidono a maggioranza.
Sotto il profilo contenutistico, poi, sono richiamate le
considerazioni già svolte a proposito dei limiti e dei vincoli posti
dalle disposizioni impugnate, i quali, all'evidenza, vanno ben oltre
la fissazione di obiettivi.
1.8. - Per le ragioni sopra esposte la ricorrente chiede che la
Corte costituzionale dichiari che non spettava allo Stato, e per esso
al Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il
Ministro per i beni e le attività culturali, adottare nei confronti
della Provincia autonoma di Trento le disposizioni di cui ai punti
1.2., 17.1., 17.2. e all'Allegato 3 del decreto 10 settembre 2010, e
conseguentemente annulli il predetto decreto, nelle parti sopra
indicate, in quanto esso si rivolge alla Provincia di Trento.
2. - Con atto depositato il 27 dicembre 2010 si è costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ha chiesto che il
ricorso per conflitto sia dichiarato inammissibile o, comunque,
rigettato, con riserva di formulare ulteriori osservazioni.
2.1. - La difesa statale preliminarmente rileva che il
provvedimento oggetto del conflitto è stato approvato con il parere
favorevole della Conferenza unificata, di cui fa parte la Provincia
autonoma di Trento, con la conseguenza che il ricorso risulterebbe
inammissibile. La Provincia ricorrente sarebbe, infatti, «tenuta agli
atti collegialmente adottati», salva l'adeguata reazione giuridica
contro di essi.
2.2. - Nel merito, l'Avvocatura dello Stato rileva, in primo
luogo, che la premessa al d.m. 10 settembre 2010 dà ampio conto sia
della normativa interna di settore, giustificativa dell'adozione del
provvedimento, sia di quella comunitaria, che tale adozione
richiedeva, ed inoltre indica la «materia» su cui incide
l'intervento.
Gli ambiti materiali interessati sarebbero quelli della tutela
del paesaggio e dell'ambiente, e della fissazione dei principi
fondamentali e generali in tema di «energia», rispetto ai quali lo
Stato esercita una competenza esclusiva.
D'altra parte, prosegue l'Avvocatura dello Stato, la Provincia di
Trento non vanta competenze in materia di tutela dell'ambiente, e la
competenza primaria in materia di tutela del paesaggio, attribuitale
dallo statuto speciale di autonomia, incontra comunque il limite dei
principi e delle norme fondamentali statali, ai sensi dell'art. 4
dello stesso statuto.
2.3. - La difesa dello Stato contesta poi la qualificazione del
d.m. 10 settembre 2010 come regolamento, ritenendo che si tratti di
atto di indirizzo e di coordinamento, che non condiziona l'attività
legislativa delle Province autonome, in quanto si limita a dettare
criteri generali su materie di competenza esclusiva statale e
concorrente, allo scopo di uniformarne la disciplina sul territorio
nazionale.
2.4. - Quanto alle specifiche doglianze della ricorrente, la
difesa dello Stato rileva che il contestato punto 1.2. del d.m. 10
settembre 2010 riconosce alle Province autonome il potere di vietare
o limitare, in atti di tipo programmatico o pianificatorio,
l'installazione di specifici impianti per la produzione di energia da
fonti rinnovabili. Tale potere deve essere esercitato «esclusivamente
nell'ambito e con le modalità di cui al paragrafo 17».
Proprio la disposizione indicata da ultimo varrebbe, secondo la
ricorrente, ad introdurre una illegittima limitazione delle
attribuzioni provinciali. In realtà, prosegue la difesa statale, se
si guarda al contenuto dell'art. 17, punti 1 e 2, si coglie
agevolmente che le indicate limitazioni riguardano invece settori di
competenza esclusiva dello Stato, che non potrebbero non essere
rispettati, anche se non fossero stati espressamente richiamati.
Sarebbe poi rimasto integro il potere della Provincia autonoma di
individuare le aree non idonee alla installazione degli impianti,
all'interno di una logica di leale collaborazione, che tenga conto
degli interessi generali e delle competenze statali.
Allo stesso modo, secondo l'Avvocatura dello Stato, la previsione
contenuta nell'Allegato 3, punto f), non risulterebbe invasiva delle
competenze delle Province autonome, posto che l'elencazione ivi
contenuta riguarda siti e zone particolari, in ordine ai quali
verrebbero in rilievo le competenze dello Stato in materia ambientale
e di rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e
dagli obblighi internazionali.
3. - In data 13 settembre 2011 la Provincia autonoma di Bolzano
ha depositato memoria di replica.
3.1. - In primo luogo la ricorrente ritiene infondata l'eccezione
di inammissibilità del ricorso, prospettata dalla difesa statale
come effetto della partecipazione della Provincia di Trento alla
Conferenza unificata che ha approvato le linee guida.
La difesa provinciale richiama il verbale della riunione dell'8
luglio 2010 della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome,
dal quale risulta che le stesse avevano subordinato il loro consenso
all'approvazione delle linee guida all'accoglimento, tra gli altri,
degli emendamenti che prevedevano la soppressione dei riferimenti
alle autonomie speciali, e l'inserimento di una clausola in base alla
quale esse avrebbero provveduto, ai sensi dei relativi statuti e
norme di attuazione, alla realizzazione delle finalità indicate
nelle linee guida. In tal senso, la premessa del d.m. 10 settembre
2010 risulterebbe inesatta nella parte in cui, dando atto
dell'avvenuta approvazione da parte della Conferenza unificata, non
menziona l'espressa riserva.
La Provincia di Trento richiama sul punto la giurisprudenza
costituzionale, secondo la quale una Regione o una Provincia autonoma
non può considerare violate le proprie prerogative, in relazione ad
atti sottoposti all'esame della Conferenza unificata o della
Conferenza Stato-Regioni, se non ha fatto rilevare il proprio
dissenso in quella sede, o in altre forme, purchè anteriormente alla
seduta della Conferenza (sono richiamate le sentenze n. 507 del 2002
e n. 206 del 2001). Tale condizione sarebbe nella specie soddisfatta,
con conseguente infondatezza dell'eccezione di inammissibilità.
3.2. - Nel merito, la ricorrente ribadisce che le linee guida,
per la parte impugnata, incidono su materie attribuite alla propria
competenza statutaria primaria, dovendosi guardare al contenuto delle
singole disposizioni asseritamente lesive, e non all'atto normativo
nella sua interezza. In particolare, essendo previsto che
l'individuazione delle aree non idonee deve basarsi esclusivamente su
criteri tecnici oggettivi, legati ad aspetti di tutela dell'ambiente,
del paesaggio e del patrimonio artistico-culturale connessi alle
caratteristiche intrinseche del territorio e del sito, vengono in
rilievo le materie di competenza primaria provinciale indicate nel
ricorso, oltre alla tutela dell'ambiente.
Peraltro, osserva ancora la Provincia di Trento, se è vero che
la giurisprudenza costituzionale ha ricondotto alla tutela
dell'ambiente il contenuto dell'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387
del 2003, nella parte concernente l'individuazione delle aree non
idonee alla installazione degli impianti, è altresì vero che la
stessa Corte costituzionale ha considerato la tutela dell'ambiente
come contenitore nel quale è inserita la tutela del paesaggio (sono
richiamate le sentenze n. 344 e n. 119 del 2010, e n. 166 del 2009).
3.3. - In conclusione, la ricorrente evidenzia che le
disposizioni impugnate risulterebbero ugualmente lesive del riparto
di competenza anche se si ritenesse che la materia in prevalenza
incisa sia quella, di competenza concorrente, della «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» (sono richiamate le
sentenze n. 44 del 2011 e n. 282 del 2009 della Corte
costituzionale). In tale ambito materiale, infatti, lo Stato potrebbe
vincolare le Province autonome solo con atti legislativi, ovvero con
atti di indirizzo e coordinamento, sottoposti questi ultimi ai
requisiti sostanziali e procedurali nella specie non rispettati.
A tale proposito la Provincia di Trento segnala come la difesa
statale, pur avendo sostenuto nell'atto di costituzione che le linee
guida approvate con il d.m. 10 settembre 2010 costituiscano atto di
indirizzo e coordinamento, non abbia affrontato il profilo relativo
al mancato rispetto dei limiti previsti per tale tipologia di atti.
4. - In data 13 settembre 2011, l'Avvocatura generale dello Stato
ha depositato memoria nella quale svolge ulteriori argomentazioni a
sostegno della inammissibilità e infondatezza del ricorso per
conflitto.
4.1. - Vengono anzitutto prospettate ulteriori eccezioni di
inammissibilità del conflitto proposto dalla Provincia autonoma di
Trento.
In primo luogo si afferma che il d.m. 10 settembre 2010 sarebbe
atto meramente consequenziale alla disposizione di rango primario
contenuta nell'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, e che
pertanto la ricorrente avrebbe dovuto impugnare quest'ultimo nel
termine di legge (sono richiamate, tra le molte, le sentenze della
Corte costituzionale n. 369 del 2010, n. 472 e n. 206 del 1975, n. 32
del 1958 e n. 18 del 1956).
Inoltre, il ricorso risulterebbe inammissibile anche per la
carenza dell'elemento oggettivo del conflitto: l'atto impugnato non
sarebbe idoneo a ledere le prerogative costituzionali della
ricorrente, in quanto, enunciando un principio fondamentale in
materia di energia, il suo contenuto è riferibile «a materia di
competenza legislativa esclusiva dell'ente confliggente» (è
richiamata la sentenza n. 156 del 2011 della Corte costituzionale).
4.2. - Nel merito, la difesa statale si sofferma sulla
individuazione dell'ambito materiale inciso dalle disposizioni in
esame.
L'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, nella parte in
cui prevede l'approvazione delle linee guida per lo svolgimento del
procedimento finalizzato al rilascio della "autorizzazione unica" per
la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia
elettrica da fonti rinnovabili, costituisce enunciazione di principi
fondamentali della materia, di potestà concorrente, della
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia», di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost. (sentenza n. 192 del 2011 della
Corte costituzionale), pur non essendo esclusa la considerazione del
paesaggio, da intendersi come «dimensione visiva» dell'ambiente,
secondo la definizione contenuta nella sentenza n. 226 del 2009 della
Corte costituzionale.
A tale proposito, prosegue la difesa dello Stato, vengono
effettivamente in rilievo alcune delle competenze statutarie primarie
della ricorrente, concernenti aspetti particolari della tutela
dell'ambiente, quali appunto la tutela del paesaggio, più
indirettamente l'urbanistica, e perfino il patrimonio popolare, non
essendovi dubbio che il concetto di ambiente in senso ampio
ricomprenda tutto ciò che costituisce l'habitat nel quale si svolge
la vita della popolazione.
Tuttavia, osserva l'Avvocatura dello Stato, la «tutela del
paesaggio», che spetta certamente alla Provincia ricorrente, per un
verso non collide con le competenze statali esclusive in materia di
ambiente ed ecosistema, di cui lo stesso paesaggio costituisce
l'aspetto visivo, e, per altro verso, non presenta alcun collegamento
con le ulteriori materie di competenza primaria provinciale, elencate
nell'art. 8 dello statuto di autonomia.
In ogni caso, la potestà della Provincia autonoma di legiferare
in materia di «tutela del paesaggio» incontra i limiti indicati
nell'art. 4 del medesimo statuto, tra i quali «il rispetto delle
norme fondamentali delle riforme economico sociali della Repubblica»,
là dove, con riguardo alle materie di competenza concorrente, vale
il limite generale costituito dal potere statale di determinarne i
principi fondamentali.
La difesa statale richiama le numerose pronunce della Corte
costituzionale nelle quali si trova affermato che l'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003 attiene alla materia dell'energia (ex
plurimis, sentenze n. 107 del 2011, n. 366, n. 332, n. 313, n. 194
del 2010), sicchè spetta allo Stato la fissazione dei principi
generali della materia, tra i quali rientrerebbe il divieto, per le
Regioni e Province autonome, di "chiudere" il proprio territorio alla
installazione degli impianti per la produzione di energia
rinnovabile, anteponendo in assoluto la tutela dell'aspetto visivo
del territorio alle esigenze della produzione di energia.
4.3. - Con riguardo alle specifiche doglianze della ricorrente,
l'Avvocatura dello Stato osserva come in realtà il punto 1.2. delle
linee guida non ponga vincoli di sorta, riconoscendo al contrario,
alle «sole Regioni e Province autonome», il potere di disporre
limitazioni e divieti alla installazione degli impianti destinati
alla produzione di energia da fonti rinnovabili.
Ma anche il paragrafo 17.1. non conterrebbe i lamentati vincoli
all'attività programmatoria della Provincia autonoma.
La citata disposizione, infatti, si limita a prevedere
«un'apposita istruttoria» finalizzata alla ricognizione di tutti i
valori coinvolti «non compatibili con l'insediamento degli impianti»,
nonchè l'obbligo di descrizione delle incompatibilità e la
valutazione delle stesse in relazione agli obiettivi di burden
sharing, fissati in attuazione della previsione contenuta nell'art.
2, comma 167, della legge n. 244 del 2007 e successive modifiche.
A ben guardare, si tratterebbe di prescrizioni meramente
ricognitive del principio che esige, per tutti i provvedimenti
amministrativi di carattere generale, l'istruttoria e la motivazione,
al cui rispetto è tenuta anche la Provincia autonoma di Trento.
Quanto alle disposizioni contenute nell'Allegato 3, la difesa
statale ritiene inammissibile la relativa impugnazione, per la
genericità che la connoterebbe, contestando in ogni caso che l'art.
17.2. e l'Allegato 3 impongano l'attività amministrativa in luogo di
quella legislativa. Al contrario, tali disposizioni consentono di
adottare atti amministrativi, «in vista degli interessi sottesi alla
materia - prevalente - dell'energia», là dove in tema di
raggiungimento degli obiettivi di burden sharing, sicuramente
rientrante nella materia dell'energia, è concesso alla Provincia di
tenere conto di «quanto eventualmente già previsto dal piano
paesaggistico».
Con riferimento alla disposizione contenuta nel punto f)
dell'Allegato 3, che secondo la difesa statale sarebbe oggetto
dell'unica censura specifica, essa non escluderebbe affatto la
possibilità per la Provincia autonoma di indicare come non idonea
un'intera area tra quelle ivi elencate. In ogni caso, la predetta
disposizione sarebbe espressione di principio fondamentale della
materia dell'energia, di competenza esclusiva dello Stato, ai sensi
dall'art. 117, terzo comma, ultimo periodo, Cost.
4.4. - L'Avvocatura dello Stato contesta la qualificazione del
d.m. 10 settembre 2010 come atto regolamentare e non legislativo,
richiamando sia l'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, sia
il recente decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della
direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), che avrebbe «ratificato le
disposizioni delle linee guida», come affermato anche dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 192 del 2011.
Quanto, infine, alle censure svolte dalla ricorrente in via
subordinata, sul presupposto che il d.m. citato costituisca un atto
di indirizzo e coordinamento, la difesa dello Stato evidenzia come,
per un verso, l'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992 non contenga alcun
riferimento alla delibera del Consiglio dei ministri e, per altro
verso, come la forma del d.m. 10 settembre 2010 sia quella indicata
dalla legge che l'ha previsto. Nella specie, del resto, non vi
sarebbe stato bisogno di acquisire il parere della Provincia dal
momento che questa era presente in sede di Conferenza unificata ed
aveva svolto specifiche osservazioni, pure non recepite.
È richiamato, in conclusione, il documento consegnato nella
seduta dell'8 luglio 2010 dalla Conferenza delle Regioni e delle
Province autonome alla Conferenza unificata, nel quale non risulta
contestato l'Allegato 3.

Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
in relazione ai punti 1.2., 17.1., 17.2., nonchè all'Allegato 3 del
decreto 10 settembre 2010 del Ministro dello sviluppo economico, di
concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare e con il Ministro per i beni e le attività culturali,
recante «Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati
da fonti rinnovabili», per violazione: a) dell'articolo 8, numeri 1),
5), 6), «nonchè integrativamente numeri 2), 3), 4), 7), 8), 11),
14), 16), 17), 18), 21), 22), 24)», dell'art. 9, numeri 8) e 9), e
dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige); b) del d.P.R. 20 gennaio 1973,
n. 115 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle province
autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali
dello Stato e della Regione), c) del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche); d)
del d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernente tutela e
conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare); e) del
d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di energia);
f) del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione
Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e di Bolzano
delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616); g) del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.
266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento); h) degli articoli 117, terzo, quinto e sesto comma, e
118 della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V
della Parte seconda della Costituzione).
2. - Preliminarmente devono essere esaminate le eccezioni di
inammissibilità del ricorso.
2.1. - Si assume dalla difesa statale, innanzitutto, che la
partecipazione della Provincia autonoma di Trento alla Conferenza
unificata che ha approvato il d.m. 10 settembre 2010 vincolerebbe la
ricorrente all'esito maturato in quella sede.
L'eccezione è infondata, essendo ampiamente documentato, e non
contestato, il dissenso della ricorrente all'approvazione del testo
nella formulazione poi diventata definitiva, accompagnato dalla
richiesta di introdurre emendamenti.
Per giurisprudenza costante di questa Corte, il dissenso
manifestato anteriormente all'approvazione di normativa oggetto di
concertazione implica la perdurante ammissibilità del ricorso per
conflitto ad opera della parte dissenziente (ex plurimis, sentenze n.
507 del 2002 e n. 206 del 2001).
Più in generale, va poi ribadito che nei giudizi per conflitto
di attribuzione non trova applicazione l'istituto dell'acquiescenza,
data l'indisponibilità delle competenze di cui si controverte in
tali giudizi (ex plurimis, sentenze n. 95 del 2003, n. 511 del 2002,
n. 389 e n. 163 del 1995, n. 191 del 1994; ordinanza n. 195 del
2004).
2.2. - Ulteriore ragione di inammissibilità del ricorso
risiederebbe nella natura meramente attuativa del d.m. 10 settembre
2010 rispetto alla previsione contenuta nell'art. 12, comma 10, del
decreto legislativo 29 dicembre 2003 n. 387 (Attuazione della
direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica
prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita'), alla quale sarebbe riconducibile l'asserita
lesione delle prerogative della ricorrente, e che dunque avrebbe
dovuto essere oggetto del ricorso in via principale da parte della
ricorrente.
Anche questa eccezione è infondata, giacchè il d.m. impugnato
non costituisce pedissequa attuazione della norma primaria ma, al
contrario, si pone con essa in contrasto, come sarà chiarito in
prosieguo.
3. - Il ricorso è parzialmente fondato, nei termini di seguito
specificati.
3.1. - L'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 dispone
che le linee guida per lo svolgimento del procedimento volto al
rilascio dell'autorizzazione unica, di cui al comma 3 del medesimo
articolo, siano approvate in Conferenza unificata, su proposta del
Ministro delle attività produttive (oggi Ministro per lo sviluppo
economico), di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare e del Ministro per i beni e le attività
culturali.
L'obiettivo delle suddette linee guida è espressamente
individuato dalla disposizione citata nella finalità di «assicurare
un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli
impianti eolici, nel paesaggio».
A sua volta, l'art. 19 del medesimo atto con forza di legge
stabilisce: «sono fatte salve le competenze delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano che
provvedono alle finalità del presente decreto legislativo ai sensi
dei rispettivi statuti speciali e delle relative norme di
attuazione».
3.2. - Nel dettare la normativa di base per l'emanazione delle
linee guida, oggetto del presente conflitto, il legislatore ha inteso
trovare modalità di equilibrio tra la competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di ambiente, la competenza
legislativa primaria delle Province autonome in materia di paesaggio
e la competenza legislativa concorrente, in materia di energia.
Questa Corte ha precisato che il citato art. 12, comma 10, del
d.lgs. n. 387 del 2003 enuncia i principi fondamentali della materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» (art.
117, terzo comma, Cost.) ed ha statuito che «il bilanciamento tra le
esigenze connesse alla produzione di energia e gli interessi
ambientali impone una preventiva ponderazione concertata in ossequio
al principio di leale cooperazione» (sentenza n. 192 del 2011). Di
qui l'attribuzione alla Conferenza unificata della competenza ad
approvare le linee guida in materia di fonti energetiche rinnovabili.
Il legislatore nazionale ha avuto cura altresì di inserire nella
norma-base la cosiddetta «clausola di salvezza» delle competenze
delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome.
Tali competenze, per quanto riguarda la ricorrente, si
concretizzano nell'art. 8, numero 6), dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, che attribuisce alla potestà legislativa
primaria delle Province la «tutela del paesaggio».
3.3. - Sul piano concettuale, questa Corte ha precisato che il
paesaggio deve essere considerato «l'ambiente nel suo aspetto visivo»
(sentenza n. 226 del 2009, in relazione alle sentenze n. 180 del
2008, n. 367 del 2007, n. 183 e n. 182 del 2006). L'art. 9, secondo
comma, Cost. ha sancito un principio fondamentale, che vale sia per
lo Stato che per le Regioni, ordinarie e speciali. Il riferimento
testuale della norma costituzionale è alla «Repubblica», con ciò
affermandosi la natura di valore costituzionale in sè e per sè
(citata sentenza n. 367 del 2007), la cui disciplina unitaria deve
tuttavia «tener conto degli statuti speciali di autonomia» (sentenza
n. 378 del 2007).
Alla luce di tale quadro normativo di rango costituzionale, si
deve osservare che l'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 fa
esclusivo riferimento al «corretto inserimento degli impianti, con
specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio». Si deve
notare, in proposito, che l'intento del legislatore è quello di
rendere compatibili le ragioni di tutela dell'ambiente e del
paesaggio, che, nella fattispecie, potrebbero entrare in collisione,
giacchè una forte espansione delle fonti di energia rinnovabili è,
di per sè, funzionale alla tutela ambientale, nel suo aspetto di
garanzia dall'inquinamento, ma potrebbe incidere negativamente sul
paesaggio: il moltiplicarsi di impianti, infatti, potrebbe
compromettere i valori estetici del territorio, ugualmente rilevanti
dal punto di vista storico e culturale, oltre che economico, per le
potenzialità del suo sfruttamento turistico.
Poichè la materia «paesaggio», a differenza della tutela
dell'ambiente, è compresa tra quelle di competenza esclusiva delle
Province autonome, nessun riferimento alle stesse si rinviene nel
d.lgs. n. 387 del 2003, che si rivolge alle Regioni ordinarie ed
esplicitamente fa salve le competenze, per quel che qui interessa,
delle Province autonome di Trento e Bolzano. La competenza
legislativa delle suddette Province deve tuttavia coesistere con la
competenza statale in materia di tutela dell'ambiente e con quella
concorrente in materia di energia. Resta inteso, peraltro, che le
competenze primarie delle Province in materia devono essere
esercitate sia nell'ambito degli obiettivi nazionali di consumo
futuro di elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili, sia
nell'ambito fissato dall'art. 2, comma 167, della legge 24 dicembre
2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008), che stabilisce la
«ripartizione fra regioni e province autonome di Trento e di Bolzano
della quota minima di incremento dell'energia prodotta con fonti
rinnovabili».
Ponendo in rapporto la norma statale che si trova alla base delle
linee guida, e quella, appena indicata, che precisa in dettaglio le
finalità dell'intero processo di attuazione della direttiva 27
settembre 2001, n. 2001/77/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti
energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), si
giunge alla conclusione che l'armonizzazione, profilata nell'art. 12
del d.lgs. n. 387 del 2003, tra competenze statali, regionali e
provinciali costituisce una modalità di equilibrio rispettosa delle
competenze di tutti gli enti coinvolti nella programmazione e nella
realizzazione delle fonti energetiche rinnovabili.
4. - Esaminato il quadro normativo in cui si inserisce il decreto
impugnato, occorre preliminarmente chiarire la natura di tale atto.
Ricorrono, nella specie, gli indici sostanziali che la
giurisprudenza costante di questa Corte assume a base della
qualificazione degli atti come regolamenti (da ultimo, sentenze n.
278 e n. 274 del 2010). Il d.m. 10 settembre 2010 contiene norme
finalizzate a disciplinare, in via generale ed astratta, il
procedimento di autorizzazione alla installazione degli impianti
alimentati da fonti rinnovabili, alle quali sono vincolati tutti i
soggetti, pubblici e privati, coinvolti nell'attività in questione.
4.1. - Accertata la natura regolamentare dell'atto impugnato, si
deve rilevare come le disposizioni censurate nel presente conflitto
presentino aspetti di difformità rispetto alla modalità di
equilibrio, ricavabile dalla normativa statale, e di conseguenza
ledano parzialmente le competenze costituzionalmente garantite della
ricorrente.
4.2. - Il punto 1.2. vincola le Regioni e le Province autonome a
porre limitazioni e divieti in atti di tipo programmatorio o
pianificatorio per l'installazione di specifiche tipologie di
impianti alimentati da fonti rinnovabili «esclusivamente nell'ambito
e con le modalità di cui al paragrafo 17».
Sulla scorta della precedente ricostruzione del riparto
costituzionale delle competenze in materia, il vincolo contenuto
nella suddetta norma non trova giustificazione nè nell'esigenza di
mantenere integra la tutela ambientale, nè nella necessità che la
normativa legislativa e regolamentare provinciale si inserisca
nell'ambito delle finalità stabilite nella disciplina europea e
statale. D'altra parte, la stessa legge statale - come s'è visto
sopra - eccettua espressamente le Province autonome dai destinatari
delle linee guida. Si deve pertanto concludere nel senso che la norma
di cui al punto 1.2. viola la competenza provinciale in materia di
tutela del paesaggio.
4.3. - Il punto 17.1. stabilisce che «le Regioni e le Province
autonome possono procedere all'indicazione di aree e siti non idonei
alla istallazione di specifiche tipologie di impianti secondo le
modalità di cui al presente punto e sulla base dei criteri di cui
all'Allegato 3».
Anche questa disposizione - nella parte in cui si riferisce alle
Province autonome - non trova giustificazione nè in norme di rango
costituzionale, nè nell'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del
2003 e lede pertanto, per questo aspetto, le competenze
costituzionalmente garantite della ricorrente, a prescindere da ogni
considerazione sulla legittimità del decreto ministeriale impugnato
rispetto alle leggi statali vigenti, di competenza dei giudici
comuni.
4.4. - Il punto 17.2., pur riferendosi anch'esso alle Province
autonome, contiene una serie di obiettivi e finalità a carattere
generale: conciliare «le politiche di tutela dell'ambiente e del
paesaggio con quelle di sviluppo e valorizzazione delle energie
rinnovabili attraverso atti di programmazione congruenti con la quota
minima di produzione di energia da fonti rinnovabili loro assegnata
(burden sharing), in applicazione dell'art. 2, comma 167, della legge
n. 244 del 2007, come modificato dall'articolo 8-bis della legge 27
febbraio 2009 n. 13, di conversione del decreto-legge 30 dicembre
2008 n. 208, assicurando uno sviluppo equilibrato delle diverse
fonti. Le aree non idonee sono, dunque, individuate dalle Regioni
nell'ambito dell'atto di programmazione con cui sono definite le
misure e gli interventi necessari al raggiungimento degli obiettivi
di burden sharing fissati in attuazione delle suddette norme. Con
tale atto, la regione individua le aree non idonee tenendo conto di
quanto eventualmente già previsto dal piano paesaggistico e in
congruenza con lo specifico obiettivo assegnatole».
La disposizione prima riportata, da una parte non pone vincoli
puntuali e concreti alla ricorrente, dall'altra ribadisce l'obbligo
di tutti gli enti - comprese le Province autonome - di rispettare le
quote minime di produzione di energia da fonti rinnovabili, stabilite
dal piano nazionale di riparto, in attuazione della direttiva
europea. Essa è priva pertanto di lesività delle competenze
costituzionalmente garantite della Provincia autonoma di Trento.
4.5. - L'Allegato 3 delle linee guida, anch'esso impugnato, non
contiene alcun riferimento espresso alle Province autonome e sarebbe
applicabile alle stesse solo per effetto del richiamo, di cui ai
punti 1.2. e 17.1., la cui illegittimità costituzionale è stata
motivata nel paragrafo precedente.
Il venir meno, per effetto della presente sentenza, del richiamo
di cui sopra, rende automaticamente inapplicabile il predetto
Allegato 3 alla ricorrente. Il ricorso, per questo aspetto, diviene,
di conseguenza, privo di fondamento.
5. - In considerazione della piena equiparazione statutaria delle
Province autonome di Trento e di Bolzano relativamente alle
attribuzioni di cui trattasi, l'efficacia della presente sentenza
deve essere estesa anche nei confronti della Provincia autonoma di
Bolzano.
6. - In conclusione, il conflitto va accolto limitatamente alle
disposizioni di cui ai punti 1.2. e 17.1. delle linee guida di cui al
d.m. 10 settembre 2010, nella parte in cui vincolano anche le
Province autonome.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara che non spettava allo Stato imporre alle Province
autonome di Trento e di Bolzano di conformarsi alle disposizioni di
cui ai punti 1.2. e 17.1. del decreto 10 settembre 2010 del Ministro
dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare e con il Ministro per i beni e
le attività culturali (Linee guida per l'autorizzazione degli
impianti alimentati da fonti rinnovabili);
Annulla, per l'effetto, i punti 1.2. e 17.1. del suddetto d.m. 10
settembre 2010, limitatamente alle parole «e le Province autonome»;
Dichiara che spettava allo Stato emanare nei confronti delle
Province autonome di Trento e di Bolzano il punto 17.2. del suddetto
d.m. 10 settembre 2010;
Dichiara che spettava allo Stato emanare l'Allegato 3 del
suddetto d.m. 10 settembre 2010, in quanto non applicabile alle
Province autonome di Trento e di Bolzano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 ottobre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Silvestri


Il cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 21 ottobre 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti