1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 3-4-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 276 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 gennaio 1996
N. 276 Ordinanza emessa il 16 gennaio 1996 della pretura di Perugia, sezione distaccata di Assisi nel procedimento penale a carico di Magrutti Giuseppe Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Rifiuti tossici - Smaltimento di rifiuti tossici e nocivi - Sottrazione alla disciplina sanzionatoria dello smaltimento di sostanze inserite nei listini ufficiali delle camere di commercio - Reintroduzione del contenuto del d.m. 26 gennaio 1990 gia' dichiarato costituzionalmente illegittimo (sentenza n. 512/1990) - Reiterazione a catena di decreti-legge non convertiti in assenza del presupposto della necessita' ed urgenza - Incidenza sui principi della tutela dell'ambiente e della natura, di legalita' e della riserva di legge in materia penale - Violazione di norme comunitarie. Ambiente (tutela dell') - Leggi ed atti equiparati - Decreti-legge non convertiti - Omessa previsione del divieto di reiterazione di decreti-legge decaduti - Violazione dei principi costituzionali in materia - Riferimenti alle pronunce costituzionali nn. 29, 161 e 289 del 1995. (D.-L. 8 gennaio 1996, n. 8, art. 12; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 15, secondo comma, lett. c)). (Cost., artt. 3, 9, 10, 25, 32 e 77). (096C0404) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 3-4-1996)

IL PRETORE
Ha pronunziato la seguente ordinanza nel processo indicato in
epigrafe a carico di Magrutti Giuseppe.

O s s e r v a
All'odierno processo le parti concludevano come da separato
verbale.
Ritiene il giudicante che la decisione allo stato non possa
emettersi, in quanto va preliminarmente affrontata l'esame degli
effetti sull'imputazione di cui al capo a) dell'art. 12 d.-l. 8
gennaio 1996, n. 8, di cui occorre valutare la questione di
legittimità costituzionale.

Rilevanza
Dalle emergenze processuali, segnatamente dalla deposizione di
Bagnetti Antonio, quale tecnico dell'ambiente USL, che riferiva di
aver ritenuto "presso un capannone adibito a verniciatura del qui
presente Magrutti" "tutti i residui della lavorazione", sembra
risultare, salva ogni successiva determinazione, la presenza
nell'odierna vicenda di rifiuti classificabili, ex art. 2 del d.-l. 8
gennaio 2996, n. 8, come "residui". Per l'effetto potrebbe
applicarsi all'odierna fattispecie l'art. 12, quarto e quinto comma,
d.-l. n. 8 del 1996, che abroga la normativa penale dell'originario
impianto sanzionatorio del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, in
particolare nel punto in cui, richiamando il contenuto dell'art. 14,
primo comma, d.-l. n. 8 del 1996, esclude la punibilità della
condotta incriminata. Riesaminando, così come imposto dalla
precedente ordinanza interlocutoria (Corte costituzionale ordinanza
29 giugno 1995, n. 289), i parametri normativi suscettibili di
applicazione nel caso di specie, deve ritenersi che nell'odierna
vicenda persistano i dubbi di costituzionalità, già espressi nella
propria ordinanza datata 15 novembre 1994 con riferimento al dettato
dell'art. 12 d.-l. 7 novembre 1994 n. 619, all'epoca ipoteticamente
applicabile, e che appaiono rafforzati sia sotto il profilo della
rilevanza della questione, grazie alle ulteriore emergenze
processuali, sia sotto quello della non manifesta infondatezza, alla
luce della giurisprudenza costituzionale intervenuta nel successivo
arco temporale.
Non manifesta infondatezza
Ciò premesso si nota, come testualmente affermato da Corte
costituzionale 9 marzo 1988-10 marzo 1988, n. 302, che "in via di
principio la reiterazione dei decreti-legge suscita gravi dubbi
relativamente agli equilibri istituzionali e ai principi
costituzionali, tanto più gravi allorchè gli effetti sorti in base
al decreto reiterato sono praticamente irreversibili (come, ad
esempio, quando incidono sulla libertà personale dei cittadini) o
allorchè gli stessi effetti sono fatti salvi. nonostante
l'intervenuta decadenza, ad opera dei decreti successivamente
riprodotti".
Tali gravi dubbi appaiono particolarmente fondati nell'odierna
vicenda in cui il d.-l. n. 8 del 1996 è il quattordicesimo
decreto-legge che fa seguito ai decreti-legge, non convertiti nei
termini e ripresentati anche con modifiche, di seguito indicati:
d.-l. 9 novembre 1993 n. 443, d.-l. 7 gennaio 1994 n. 12, d.-l. 10
marzo 1994, n. 169, d.-l. 6 maggio 1994, n. 279, d.-l. 8 luglio
1994, n. 438, d.-l. 7 settembre 1994, n. 530, d.-l. 7 novembre 1994,
n. 619, d.-l. 7 gennaio 1995, n. 3, d.-l. 9 marzo 1995, n. 66, d.-l.
10 maggio 1995, n. 162, d.-l. 10 luglio 1995, n. 274, d.-l. 7
settembre 1995, n. 373 e d.-l. 8 novembre 1995, n. 463. Sorge il
fondato sospetto che la reiterazione così ostinata di decreti-legge
non convertiti nei termini e talvolta contenenti anche profonde
modifiche l'uno dall'altro con rilevanti effetti in tema di
abrogazione o meno delle norme contenenti fattispecie penali,
costituisca una palese violazione del combinato disposto degli artt.
25 e 77 della Costituzione in materia penale; infatti non si
comprende come la necessità ed urgenza della decretazione normativa
e la connessa provvisorietà della normativa nonostante la naturale
vocazione del decreto-legge a disporre anche in via definitiva, possa
conciliarsi, in materia penale, con la mancanza di alcuna scadenza
temporale o di qualche limite al legislatore in sede di conversione.
Tale contrasto si acuisce allorchè la precarietà legislativa si
protragga, come nel caso di specie, per l'arco di oltre due anni,
sempre che l'attuale decreto-legge venga finalmente convertito o
definitivamente abbandonato. In pratica questo Pretore potrebbe
emettere una sentenza assolutoria per un fatto che, pur essendo in
ipotesi offensivo di un bene, quale la salute pubblica, tutelato al
massimo rango costituzionale viene depenalizzato in forza di una
normativa non solo provvisoria, ma costantemente reiterata nel tempo,
addirittura con modifiche e con palesi imprecisioni materiali (si
veda l'avviso di rettifica contenuto nella Gazzetta Ufficiale n. 63
del 16 marzo 1995, relativa a numerose disposizioni del d.-l. n. 66
del 1995), sempre in mancanza di una conversione legislativa.
Inoltre, l'arco temporale coperto dai quattordici decreti-legge
succedutisi in materia, pari a ventotto mesi, copre per oltre due
terzi il decorso del termine di prescrizione del reato disciplinato
dall'art. 26 d.P.R. n. 915 del 1982 ed individuato dall'art. 152,
primo comma, n. 5 c.p. in tre anni. Il dettato dell'art. 12 d.-l. n.
8 del 1996, astrattamente applicabile al caso di specie, sembra
dunque in conflitto con i principi costituzionali che statuiscono il
principio di legalità e la riserva di legge in materia penale.
Sul punto del rispetto del principio di legalità, la situazione di
incertezza legislativa cagiona perniciosi effetti in tema di
prevedibilità delle decisioni giudiziarie in quanto gli imputati
sottoposti a processo penale per un medesimo fatto vengono giudicati
in forza di una normativa precaria e mutevole nel tempo; infatti "una
volta decaduto il decreto-legge contemplante un'ipotesi di reato, la
condotta illecita posta in essere nel periodo di sua efficacia non
costituisce titolo per la condanna" (così Cass., sez. I, 30 novembre
1993, Osalobua, in Cass. Pen., 1995, m. 911). Ciò è tanto più
grave in materia penale ove è doveroso stabilire un discrimine certo
tra condotta lecita e comportamento illecito, come ricordato in
generale anche dalla giurisprudenza costituzionale (per tutte v.
Corte costituzionale 24 marzo 1986 n. 364). Al riguardo non è
superfluo ricordare l'esito della sanatoria in tema di disciplina
penale degli scarichi; infatti mentre l'art. 7 d.-l. 17 marzo 1995 n.
79, facendo seguito a reiterati decreti-legge non convertiti nei
termini, consentiva la richiesta dell'autorizzazione in sanatoria per
i reati pregressi, con ciò recependo quanto disposto per la prima
volta nell'art. 5 del d.-l. 15 luglio 1994 n. 449, la legge di
conversione 17 maggio 1995 n. 172 ha soppresso la previsione di
sanatoria.
Per quanto riguarda il secondo profilo, la ratio della riserva dl
legge consiste nell'attribuire al potere legislativo il monopolio
penale col duplice scopo di evitare l'arbitrio del potere giudiziario
e di quello del potere esecutivo.
Non si contesta certo la natura di fonte legale di diritto al
decreto-legge, sancita dall'art. 77 della Costituzione, ma si vuole
ricordare come l'appartenenza di una propria potestà legislativa al
Governo presupponga la sussistenza di casi straordinari di necessità
ed urgenza. In effetti per il decreto-legge si tratta - come
riconosciuto dalla dottrina la cui citazione nominativa degli autori
è preclusa da un'opportuna applicazione analogica del disposto
dell'art. 118, terzo comma, r.d. 18 dicembre 1941, n. 1368 contenente
le disposizioni per l'attuazione del codice di procedura cvile - di
una fonte assolutamente unica nel suo genere in quanto subordinata
alla conversione legislativa. Si pensi ai problemi che può
suscitare il passaggio in giudicato, per mancata impugnazione nei
termini di rito, di una sentenza penale del giudice di primo grado
che abbia applicato la norma abrogata da un decreto-legge non
convertito nel termine di sessanta giorni. Senza ignorare inoltre
l'ipotesi, non necessariamente solo scolastica, in cui il giudicante,
avvalendosi della facoltà di cui al combinato disposto degli artt.
544, 549 e 567 c.p.p., rediga la motivazione della sentenza in epoca
successiva alla lettura del dispositivo con ciò andando incontro al
rischio di motivare una sentenza pronunciata, mediante lettura del
solo dispositivo, nel vigore di un decreto-legge non convertito nelle
more della stesura della motivazione della sentenza.
Sebbene la prassi della rinnovazione dei decreti-legge sia divenuta
pressochè costante, al punto che decreti-legge vengono modificati
nelle more del procedimento di conversione con separato decreto-legge
(v. d.-l. 15 dicembre 1994, n. 684 il cui art. 1 modificava l'art. 1
d.-l. 25 novembre 1994 n. 649 in una materia la cui attuale
disciplina va individuata nel dettato dell'art. 39 della legge 23
dicembre 1994, n. 724, sua volta modificato dall'art. 14 della legge
22 marzo 1995 n. 85 e dall'art. 1 d.-l. 25 novembre 1995 n. 498),
questo pretore non ritiene che l'unico strumento di garanzia per il
cittadino sia costituito da un'eventuale revisione costituzionale sul
punto che riformuli i presupposti per l'esercizio della decretazione
d'urgenza.
Infatti, è pacifico, in primo luogo, che i decreti-legge possono
essere sindacati sotto il profilo dei vizi propri che ne inficiano la
legittimità, ancor prima dell'intervento dell'eventuale legge di
conversione; per tale motivo è ammesso, qualora ne sussistano i
presupposti, sollevare un questione di legittimità costituzionale
avverso un decreto-legge non ancora convertito. Ma oltre a ciò si
ricorda che ai sensi dell'art. 77, secondo comma, della Costituzione
il governo si assume la responsabilità dell'adozione del
decreto-legge. Le sanzioni a cui l'esecutivo soggiace in caso di
mancata conversione del decreto-legge non consistono esclusivamente
in quelle di natura politica, che per loro natura ovviamente non
possono essere comminate dal giudice penale, ma coinvolgono anche
l'ambito strettamente giuridico. Infatti va considerato che la
facoltà, di cui all'art. 77, terzo comma, della Costituzione, di
regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti
non convertiti è meramente eventuale e non obbligatoria. Sembra
perciò logico ritenere che, qualora il decreto-legge venga emanato
in assenza dei presupposti giustificativi, non è necessario
attendere l'intervento del legislatore, ma il giudice può dichiarare
l'illegittimità della norma contenuta nel decreto-legge.
Naturalmente il giudice di merito nel nostro ordinamento non può
esercitare il potere di disapplicazione della legge ordinaria, per
cui spetta alla Corte costituzionale, qualora ritenga, come sostiene
questo pretore, che il decreto-legge non poteva essere presentato o,
come nel caso di specie, reiteratamente presentato, con o senza
modifiche, essendo venuto meno il presupposto giustificativo della
decretazione d'urgenza, affermare l'illegittimità costituzionale
della norma.
Tale opinione sembra trovare autorevole ed idoneo supporto in
quanto affermato testualmente anche dalla giurisprudenza
costituzionale (Corte costituzionale 27 gennaio 1995 n. 29) secondo
cui, a norma dell'art. 77 della Costituzione, "la pre-esistenza dl
una situazione dl fatto comportante la necessità e l'urgenza di
provvedere tramite l'utilizzazione di uno strumento eccezionale,
quale il decreto-legge, costituisce un requisito dl validità
costituzionale dell'adozione del predetto atto, di modo che
l'eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura tanto un
vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, in ipotesi
adottato al di fuori dell'ambito delle possibilità applicative
costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della
stessa legge di conversione, avendo quest'ultima, nel caso
ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti di
validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un
atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione.
Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinchè la Corte
costituzionale proceda all'esame del decreto-legge e/o della legge di
conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validità
costituzionale relativi alla preesistenza dei presupposti di
necessità ed urgenza, dal momento che il correlativo esame delle
Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto
diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con
riguardo al contenuto della decisione, sia con riguardo agli effetti
della stessa". Questa affermazione, ripetuta anche in sucessive
decisioni (cfr. Corte costituzionale 10 maggio 1995, n. 161), sembra
poi logicamente coincidere con il contenuto delle ordinanze
costituzionali in cui, prendendo in esame un decreto legge non
convertito nei termini in una materia disciplinata allo stato da un
successivo decreto-legge, non è dichiarata la mera inammissibilità
della questione, ma si sono restituiti gli atti al giudice remittente
per una nuova valutazione (per tutte, si rinvia proprio alla
menzionata ordinanza emessa dalla Corte costituzionale in questo
processo).
A questo punto, tuttavia, appare necessario, ad avviso di questo
giudice, sindacare quello che si ritiene un uso costituzionalmente
scorretto del potere normativo del governo, non solo con riferimento
al dettato dell'art. 12, d.-l. n. 8 del 1996, ma anche in relazione
all'art. 15, secondo comma, lett. c) della legge 23 agosto 1988, n.
40, che disciplina l'attività di governo e l'ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri; infatti, si ritiene che il
divieto per il governo di "rinnovare le disposizioni dei
decreti-legge dei quali sia stata negata la conversione in legge con
il voto di una delle due Camere" debba essere interpretato nel senso
che, qualora un decreto-legge non venga convertito nei termini, il
governo perda la possibilità di intervenire di nuovo sulla stessa
materia con un decreto-legge, identico a quello non convertito nei
termini. Qualora venisse adottata quest'interpretazione, sembrerebbe
evidente il difetto dei presupposti giustificativi del decreto-legge
n. 8 del 1996. Non è escluso che il giudice ordinario potrebbe
dichiarare la nullità del d.-l. n. 8 del 1996, qualora si ritenga
che la sua emanazione sia in contrasto con l'art. 15, secondo comma,
lett. c) della legge 23 agosto1988 n. 400; peraltro quest'ultima
legge non è di rango costituzionale, per cui la parità gerarchica
delle fonti normative sembra precludere tale soluzione. Diversamente
appare più corretto che si dichiari l'illegittimità costituzionale
anche dell'art. 15, secondo comma, lett. c) della legge 23 agosto
1988 n. 400, nel senso di inibire un uso improprio del potere
normativo dell'esecutivo, mediante il divieto di reiterare
incondizionatamente un decreto-legge, non convertito nei termini, per
la disciplina della stessa materia.
Non è inutile ricordare che sotto tale ultimo profilo sono state
sollevate altre questioni di legittimità costituzionale sia da
questo pretore, con ordinanze in data 21 novembre 1995, che dal
pretore di Padova, sezione distaccata di Monselice (ordinanza datata
20 luglio 1995, in Gazzetta Ufficiale, serie speciale, n. 47 del 15
novembre 1995).
Quindi, ritenuta la rilevanza nell'odierna vicenda non solo
dell'art. 12 d.-l. 8 gennaio 1996 n. 8, immediatamente applicabile,
ma anche dell'art.15, secondo comma, lett. c) della legge 23 agosto
1988, n. 400, che costituisce il presupposto per l'intervento
normativo del governo nella materia in esame, sussistendo i
presupposti questo giudice può sollevare la questione di
legittimità costituzionale, con riferimento al menzionato dettato
costituzionale, sia dell'art. 12 d.-l. 8 gennaio 1996 n. 8, che
dell'art. 15, secondo comma, lett. c), legge 23 agosto 1988, n.
400.
In ogni caso il disposto dell'art. 12 d.P.R. n. 8 del 1996 sembra
confliggere con il dettato costituzionale anche sotto altri
parametri, che per brevità espositiva possono intendersi
sostanzialmente indicati nei seguenti:
con gli articoli 3 e 25 della Costituzione, in quanto il
combinato disposto degli articoli 2 e 12, quarto e quinto comma,
d.-l. n. 8 del 1996, che sembra reintrodurre il contenuto del d.m. 26
gennaio 1990 già parzialmente dichiarato illegittimo
costituzionalmente (Corte costituzionale 15 ottobre 1990 n. 512),
sottrae la disciplina dei rifiuti a quelle sotanze che la camera di
commercio inserisce nei listini ufficiali (art. 3, terzo comma, d.-l.
n. 8 del 1996), con ciò creando un contrasto di fatto coi principi
costituzionali di parità di trattamento e riserva di legge penale,
(cfr decreto Ministero dell'ambiente 5 settembre 1994 pubblicato in
Gazzetta Ufficiale 10 settembre 1994, n. 212, supplemento ordinario).
Non può inoltre sfuggire come dalle prime interpretazioni
giurisprudenziali, in tema di art. 12 del d.-l. 7 settembre 1994 n.
530 (Cass., sez. III, ordinanza 12 ottobre 1994, Rozzi, inedita) e
dell'art. 12 d.-l. 7 gennaio 1994 n. 12 (in Cass. Pen. 1995, n. 313)
affiori il richiamo al d.m. 26 gennaio 1990, la cui portata
precettiva nel settore penale è quanto meno discutibile in forza
della menzionata declaratoria di illegittimità costituzionale;
con l'art. 10 della Costituzione per il contrasto di fondo tra il
combinato disposto degli articoli 2 e 12, quarto e quinto comma,
d.-l. n. 8 del 1996 e la normativa comunitaria, segnatamente
direttive CEE n. 156 del 18 marzo 1991, n. 689 del 12 dicembre 1991,
ancora da recepire e richiamate nella premessa dell'art. 1 del d.-l.
n. 8 del 1996 al fine di delimitare il proprio campo d'applicazione,
e regolamento n. 259 del 1 febbraio 1993. Il legislatore statale può
intervenire normativamente per correggere delle interpretazioni
giurisprudenziali che ritiene non condivisibili, come nel caso di
specie in cui si pone in contrasto con la tesi secondo cui "le
materie prime secondarie, ovvero i residui derivanti dai processi
produttivi suscettibili di essere riutilizzati, non costituiscono una
categoria autonoma, diversa o comunque alternativa rispetto ai
rifiuti giacchè si tratta pur sempre di sostanze ed oggetti dismessi
o destinati ad essere dismessi dal loro detentore in quanto non più
idonei a soddisfare i bisogni cui essi erano originariamente
destinati" (così Cass., sez., un., 27 marzo 1992, Viezzoli, in Foro
It., 1992, II, c. 419), non può però disattendere le disposizioni
della CEE (Corte costituzionale 18 aprile 1991, n. 168; Corte
costituzionale 8 giugno 1984, n. 170), nè ignorare le sentenze
interpretative della Corte di giustizia (Corte costituzinoale 23
aprile 1985, n. 113). Considerato che per interpretazione degli
organi comunitari europei "la nozione di rifiuto, ai sensi dell'art.
1 delle diretive del Consiglio n. 75/442/CEE e n. 78/319/CEE, non
deve essere intesa nel senso di escludere dalla applicazione delle
direttive le sostanze e gli oggetti che siano suscettibili di
riutilizzazione economica" (Corte di giustizia delle Comunità
europee, 10 maggio 1995 (causa n. 422/1992), in riv. giur. Ambiente,
1995, p. 653) sembrerebbe dimostrata l'inadempienza del legislatore
italiano rispetto alla normativa comunitaria;
con il combinato disposto degli articoli 9 e 32 della
Costituzione che tutelano l'ambiente e la salute come ambiente
naturale in senso lato; la sottrazione all'intervento penale delle
sostanze classificabili come residui da parte del combinato disposto
degli articoli 2 e 12, quarto e quinto comma, d.-l. n. 8 del 1996
viola l'obbligo di salvaguardia del diritto assoluto ed
incondizionato alla fruizione del paesaggio, inteso come ecosistema
nel suo complesso. Sul punto appare opportuno rilevare come non sia
inibita a questo giudice la possibilità di sollevare la questione di
legittimità costituzionale, in quanto non si è in presenza di una
norma penale di favore. Infatti, oltre alla considerazione che tali
questioni non sono in linea di principio inammissibili (Corte
costituzionale 3 giugno 1983, n. 148), nel caso in esame non si
tratta di introdurre nuovi illeciti penali, ma di dichiarare
l'incostituzionalità di norme abrogative di reati già previsti
dalla legislazione vigente.
Per queste considerazioni la questione nel presente processo è
rilevante e non manifestamente infondata per cui deve essere
sollevata anche d'ufficio.
Il giudizio in corso va sospeso con riferimento ad entrambe le
imputazioni, stante la necessità della loro unitaria ed inscindibile
trattazione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli artt. 3, 9, 10, 25, 32 e 77 della Costituzione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 12, del d.-l. 8 gennaio
1996, n. 8, nei sensi di cui in motivazione;
Dichiara rilevante e non maninfestamente infondata, per violazione
degli artt. 3 e 77 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 15, secondo comma, lettera c) della legge 23
agosto 1988, n. 400, nei sensi di cui in motivazione;
Sospende il giudizio in corso;
Visto l'art. 223 della legge 11 marzo 1953, n. 87 ordina che a cura
della cancelleria gli atti del presente giudizio vengano trasmessi
alla Corte costituzionale e che la presente ordinanza, letta
all'odierna pubblica udienza, venga trasmessa al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente della Camera dei
deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.
Assisi, addì 16 gennaio 1996
Il pretore: Sottani
96C0404