1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 28-3-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 146 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 luglio 2006
Ordinanza emessa il 17 luglio 2006 dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana - Palermo - sull'appello proposto da Stapino Greco Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Fase di appello - Possibilita' di chiedere la definizione del giudizio mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado - Irrazionalita' - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale contabile, con specifico riguardo al principio di libero convincimento del giudice - Violazione del principio di separazione del potere legislativo dal potere giudiziario. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 231. - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 101, 103 e 111. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Fase di appello - Possibilita' della sezione di appello della Corte dei conti, in caso di accoglimento della richiesta di definizione del giudizio, di determinare la riduzione della somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado - Irrazionalita' - Lesione del diritto di difesa e dei principi del giusto processo, con riferimento alla compressione del ruolo del pubblico ministero contabile - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale contabile, con specifico riguardo al principio di libero convincimento del giudice. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 232. - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 101, 103 e 111. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Fase di appello - Previsione che il giudizio si intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di versamento presso la segreteria della sezione di appello della somma dovuta dal condannato - Irrazionalita' - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale contabile, con specifico riguardo al principio di libero convincimento del giudice. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 233. - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 101, 103 e 111. (007C0359) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 28-3-2007)

LA CORTE DEI CONTI

Ha emesso la seguente ordinanza n. 44/A/2006/ORD, nel giudizio in
materia di responsabilità amministrativa iscritto al 1820/A/RESP del
registro di segreteria e promosso dal sig. Stapino Greco, col
patrocinio dell'avv. Angelo Cuva, avverso la sentenza n. 1863/2005
della Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Visti gli atti e i documenti di causa;
Uditi, nella Camera di consiglio del 27 giugno 2006, il relatore,
consigliere Salvatore Cilia, l'avv. Cuva e il Vice Procuratore
generale Diana Calaciura.

F a t t o

Con atto di citazione depositato in segreteria il 27 dicembre
2004, la Procura regionale - prendendo spunto dalla segnalazione del
Collegio dei revisori, in data 4 dicembre 2003, dell'Ente «Fiera del
Mediterraneo» concernente il mancato versamento, fra l'altro, dei
contributi previdenziali e assistenziali del personale dipendente, e
dopo avere ritenuto di non ascrivere qualsiasi responsabilità a
carico del sig. Francesco Biondo, dirigente amministrativo dell'Ente
- ha convenuto in giudizio il dott. Stapino Greco, nella qualità di
Commissario straordinario in carica all'epoca dei fatti, per sentirlo
condannare alla somma di Euro 295.312,78 (pari alle sanzioni l'omesso
versamento dei contributi previdenziali e assistenziali per il
periodo 2002-2003), oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e
spese di giudizio.
Con la sentenza n. 1863/2005, la Sezione giurisdizionale, dopo
avere rigettato la pregiudiziale eccezione di difetto di
giurisdizione sollevata dalla difesa del convenuto (con riferimento
al più recente orientamento giurisprudenziale della Corte di
cassazione in merito alla spettanza alla Corte dei conti della
giurisdizione di responsabilità sugli enti pubblici economici),
riconosce la sussistenza del danno, la piena responsabilità del
convenuto (a livello di colpa grave) e il necessario nesso di
causalità e, non riscontrando alcun presupposto giuridico per
l'applicazione del c.d. potere riduttivo, condanna il sig. Greco
all'intero importo indicato nell'atto di citazione (peraltro
rideterminato, per effetto di errori materiali in Euro 295.272,78),
oltre rivalutazione monetaria interessi legali e spese di giudizio.
Con atto di appello depositato in segreteria il 15 dicembre 2005
l'avv. Cuva, da una parte, ha reiterato (analiticamente) l'eccezione
del «difetto assoluto (formale e sostanziale) della giurisdizione
della Corte dei conti» (rilevando peraltro la carenza di motivazione,
sul punto, nella sentenza appellata), e, dall'altra, nel merito,
l'infondatezza dei presupposti della contestazione e la non
imputabilità del danno, sia perchè il mancato pagamento dei
contributi previdenziali e assistenziali è da attribuire
esclusivamente alla circostanza che l'Ente non disponeva dei
necessari mezzi finanziari (anche perchè «si doveva prioritariamente
provvedere al pagamento delle retribuzioni al presonale dipendente...
al fine di evitare il grave ed irreparabile danno della interruzione
dell'attività fieristica di interesse pubblico»); sia perchè la
revoca di un mandato (di Euro 403.606,00) già emesso, per il
pagamento dei contributi INPS per il periodo giugno-dicembre 2002
(evocata dalla Procura regionale come indizio di responsabilita),
rispondeva, in effetti, ad una «scelta obbligata», stante che la
«disponibilita» di cassa presentava, in effetti, una scopertura di
Euro 178.018,10; sia perchè le spesa per consulenze (di cui si è
parlato ampiamente tanto nell'atto di citazione quanto nella sentenza
di primo grado) erano in gran parte «indispensabili» e non
discrezionali in quanto strutturalmente finalizzate alla
realizzazione degli eventi fieristici (che costituiscono l'attività
istituzionale dell'Ente) (mentre altre avevano lo scopo di studiare i
meccanismi per la trasformazione dell'Ente in S.p.A., per la quale
l'assessore regionale della cooperazione aveva conferito preciso
mandato al Commissario straordinario, pur in assenza di specifica
legge). In ultima istanza, il difensore chiede - in via subordinata -
la riduzione dell'addebito (già richiesta e denegata con la sentenza
appellata), tenendo conto, da una parte, delle «condizioni oggettive
e strutturali di crisi finanziaria che hanno condotto al mancato
pagamento dei contributi», e, dall'altra, dei vantaggi derivati
all'Ente dal comportamento del convenuto che, continuando a pagare le
tretibuzioni al personale dipendente, ha consentito la «continuazione
dell'attività dell'Ente» (laddove, nel corso del 2005, lo stesso
Ente ha subito un grave danno proprio per il mancato pagamento delle
retribuzioni, come risulta dagli allegati ritagli di stampa).
In data 11 maggio 2006, l'avv. Cuva ha chiesto - ai sensi
dell'art. 1 comma 231, della legge n. 266/2005 - la definizione del
processo «mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per
cento e non superiore al 20 per cento del danno quantificato nella
sentenza appellata».
La Procura generale, a sua volta, ha depositato in segreteria due
diversi atti: col primo (6 giugno 2006), ha contrastato l'atto di
appello sui vari punti in cui si articola, concludendo con la
richiesta del rigetto dell'atto stesso e della conferma della
sentenza appellata; col secondo (23 giugno 2006), nell'esprimere il
parere di competenza in ordine ai commi 231 e 232 della legge
n. 266/2005, ha concluso nel senso che «nella fattispecie
l'istanza... non può comunque trovare accoglimento» stante che, «in
tale contesto, risultano evidenti la riconoscibilità ex ante dalle
regole di condotta, per dovere professionale d'ufficio e per le tante
sollecitazioni da parte degli organi di controllo dell'ente», nonchè
«la volontarietà della condotta nonchè la insussistenza di
oggettive difficoltà nello svolgimento dello specifico compito
d'ufficio».
Nella Camera di consiglio del 27 giugno 2006, mentre l'avv. Cuva
ha confermato la richiesta di definizione agevolata del giudizio
formulata con l'atto depositato l'11 maggio 2006, il V.P.G. ha
reiterato l'inaccoglibilità di tale richiesta ipotizzata col secondo
atto scritto.

Diritto

L'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, pone - ai commi
231, 232 e 233 - i seguenti (nuovi) meccanismi sostanziali e
processuali applicabili nei giudizi di responsabilità dinanzi alla
Corte dei conti per i fatti commessi antecedentemente alla data di
entrata in vigore dalla legge stessa: 1) - «i soggetti nei cui
confronti sia stata pronunciata sentenza di condanna possono chiedere
alla competente sezione di appello, in sede di impugnazione, che il
procedimento venga definito mediante il pagamento di una somma non
inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno
quantificato nella sentenza»; 2) - «la sezione di appello, con
decreto in camera di consiglio, sentito il procuratore competente,
delibera in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento,
determina la somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del
danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il
termine per il versamento»; 3) - «il giudizio di appello si intende
definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di
versamento presso la segreteria della Sezione di appello».
Tali disposizioni, in sostanza, introducono, nella fase di
appello, un procedimento camerale diretto alla definizione
«agevolata» del giudizio di responsabilità innanzi la Corte dei
conti; ma la Sezione dubita della legittimità costituzionale del
complesso di tali disposizioni, per violazione degli artt. 3, 24, 97,
101, 103 e 111 della Costituzione.
Il ragionamento della Sezione prende la mosse da quella
giurisprudenza costituzionale (fra le altre, sentenze n. 68/1971,
n. 63/1973 e n. 1032/1988) in base alla quale la concreta garanzia
dei principi costituzionali di eguaglianza, di buon andamento e del
controllo contabile sia sostanzialmente affidata alla legge
ordinaria, nel senso che sono riservate al discrezionale
apprezzamento del legislatore non solo la determinazione e la
graduzione dei tipi e dei limiti di responsabilità che - in
relazione alle varie categorie di dipendenti pubblici o alle
particolari situzioni regolate - appaiono come le forme più idonee a
grantire l'attuzione dei predetti principi costituzionali (sentenza
n. 411/1988 e ordinanza n. 549/1988, nonchè - con riferimento
all'art. 28 Cost. - le sentenze n. 2/1968, n. 123/1972, n. 164/1982
en. 26/1987), ma anche la possibilità di stabilire un limite
patrimoniale della responsabilità amministrativa (sentenza
n. 340/2001).
Ciò sta a significare, in definitiva, da una parte, che, per
quanto non sia possibile trarre da taluni partametri costituzionali
(in particolare, artt. 97 e 103, comma 2, Cost.) un principio di
inderogabilità delle comuni regole della responsabilità, si puà
tuttavia ricavare dagli stessi parametri la regola secondo la quale
la discrezionalità del legislatore, per essere considerata corretta
nel suo esercizio deve determinare e graduare, caso per caso, i tipi
e i limiti della responsabilità in riferimento alle diverse
categorie di dipendenti pubblici e alle diverse situazioni concrete,
fissando, per ciascuna di esse, le forme più idonee a garantire i
principi del buon andamento e del controllo contabile (sentenza
n. 371/1998); e, dall'altra, che, in sede di giudizio di legittimità
costituzionale, le leggi disciplinanti la responsabilità dei
pubblici dipendenti sono sindacabili, in riferimento ai parametri
invocati, solo sotto il profilo della ragionevolezza della disciplina
adottata e dalle diversità introdotte (cioè, in relazione
all'art. 3 Cost.).
Conseguentemente, pur non potendosi negare, in linea di
principio, la possibilità di un intervento legislativo del tipo di
quello esaminato in questa sede, è tuttavia pur sempre necessario
che l'intervento stesso sia strettamente (e ragionevolmente)
collegato alle specifiche peculiarità del caso in modo tale da
escludere qualsiasi ipotesi di arbitrio nella fase di sostituzione
della disciplina generale con una (successiva) eccezionale (Corte
cost., sentenza n. 14/1999, e altre precedenti ivi citate) sotto il
profilo tanto del rispetto del principio di eguaglianza, quanto della
tutela del buon andamento e della salvaguardia della funzione
giurisdizionale da indebite interferenze da parte del potere
legislativo.
Sennonchè, rispetto alle norme di cui si sta trattando, appare
alquanto problematica l'individuazione della ratio che le sorregge,
che non sia quella - puramente e semplicemente - della limitazione
del risarcimento patrimoniale del soggetto condannato in primo grado,
circostanza che, proprio per questo, caratterizza l'innovazione
normativa per la sua irrazionalità e - conseguentemente - per la sua
arbitrarietà.
In merito, potrebbe essere utile richiamare due esempi, tratti
dalla normativa, che - pur eventualmente «criticabili» sul piano lato
sensu «politico» - presentano una ratio che consente di superare, sul
piano giuridico, i dubbi di irrazionalità e arbitrarieta': uno,
concerne il c.d. «condono fiscale» che pur attivabile «dinanzi alle
commissioni tributarie od al giudice ordinario in ogni grado del
giudizio e anche a seguito di rinvio (da ultimo art. 16 legge 27
dicembre 2002, n. 289), è chiaramente finalizzato all'incremento -
e, in termini brevi - delle entrate fiscali, oltre a deflazionare, in
qualche misura, il contenzioso tributario; un altro, concernente la
«applicazione della pena su richiesta delle parti» (ai sensi degli
artt. 444 e segg. cod. proc. pen.), che, potendo essere richiesta,
nel giudizio ordinario, fino alla presentazione delle conclusioni di
cui agli artt. 421, comma 3, e 422, comma 3 (e, in caso di giudizio
direttissimo, fino alla dichiarazione di apertura di dibattimento di
primo grado), è chiaramente finalizzata a deflazionare il carico di
lavoro del giudice penale per i reati meno rilevanti e, al contempo,
a limitare drasticamente le pene detentive e quindi limitare gli
accessi alle carceri, notoriamente superaffollate.
Conseguentemente, raffrontando le citate situazioni con il caso
che interessa in questa sede, a giudizio della Sezione appaiono
violati gli artt. 97 (principio di buon andamento
dell'amministrazione pubblica) e 103, comma 2, Cost. (controllo
contabile) stante che le norme sottoposte a scrutinio costituzionale,
da una parte, non incidono minimamente (in senso riduttivo)
sull'entità del contenzioso contabile (considerando che le norme
stesse operano esclusivamente in sede di appello, nel cui ambito il
sostituire una pubblica udienza con una camera di consiglio e una
sentenza con un decreto è sicuramente di piccolo momento), e,
dall'altra, che producono (quasi sicuramente, facendo astrazione
ovviamente dall'ipotesi di condanna in sede di appello ordinario) una
minore entrata (fra il 90 per cento e il 70 per cento del danno
quantificato nella sentenza di primo grado), per cui rimane soltanto
l'irrazionale e incongruo «effetto premiale» (nei confronti del
convenuto condannato), che, in quanto tale, si appalesa del tutto
ingiustificato.
D'altra parte, la Sezione ritiene che tali parametri
costituzionali siano violati anche sotto un altro profilo. Infatti -
premesso che nel sistema vigente l'attenuazione della responsabilità
amministrativo-contabile è rimessa, nei singoli casi, al potere
riduttivo del giudice, che, a tal fine, può tenere conto
(fondamentalmente) del comportamento e del livello di
responsabilità, ma anche delle capacità economiche del soggetto
responsabile -, appare assolutamente irragionevole (e, in questo
senso, viene implicato anche l'art. 3 Cost.) una riduzione
predeterminata e pressochè automatica della responsabilità e della
misura del risarcimento, lasciando al giudice una valutazione minima
in ordine al comportamento complessivo dell'agente (Corte
costituzionale, sentenza n. 340/2001); con la ulteriore conseguenza
che il complesso normativo esaminato potrebbe incidere (limitandolo)
sul principio del «libero convincimento del giudice», violando così
l'art. 101 Cost., limitandolo anche nel senso che l'inciso «in caso
di accoglimento» della richiesta del soggetto condannato (comma 232),
non contenendo alcun criterio di orientamento per il giudice,
comporta - in conclusione e in sostanza - l'assenza di qualsiasi
«discrezionalita» dell'an (per cui il procedimento, in certo qual
modo, diventa «obbligatorio», con la conseguenza, fra l'altro, che
l'ipotesi, formulata dalla Procura Generale, di «inaccoglibilita»,
nella specie, della richiesta, promanante dalla parte privata di
«definizione agevolata del giudizio», non potrebbe essere recepita
dalla Sezione proprio per la mancanza di qualsiasi parametro cui
collegare il predetto inciso «in caso di accoglimento».).
A sua volta, il principio di eguaglianza appare ulteriormente
violato nella considerazione che la normativa è applicabile soltanto
ai «soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di
condanna», con la conseguenza che la situazione concreta potrebbe
rilevarsi negativa nei confronti dei soggetti che risultino assolti
in primo grado nel senso che la relativa sentenza potrebbe essere
appellata dal pubblico ministero e che la sentenza di appello
potrebbe essere di condanna, senza che il convenuto possa fruire dei
vantaggi della norma «di condono».
È ben vero che, nella specie, si è in presenza di soggetti
condannati in primo grado, con la conseguenza che la prospettazione
che precede potrebbe apparire non rilevante, ma, nell'economia
complessiva della normativa, appare comunque irrazionale una
previsione legislativa che esclude dai benefici qui soggetti la cui
posizione - dopo la sentenza di primo grado - appare chiaramente meno
«pesante» di quella dei convenuti condannati; mentre difficilmente
potrebbe pervenirsi ad una interpretazione «adeguatrice», non solo
perchè, in tale caso, dovrebbe superarsi la «lettera» della
«condanna» in primo grado, ma anche perchè si dovrebbe «creare» il
criterio al quale correlare le percentuali del 10, del 20 o del 30
previste dalla legge.
Appare violato anche l'art. 24 Cost. (in particolare, il comma 2:
«La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del
procedimento») nella parte in cui il pubblico ministero presso la
Corte dei conti viene evocato nel solo comma 232 e solo per «essere
sentito» in Camera di consiglio quando la Sezione di appello deve
deliberare «in merito alla richiesta»; infatti, per tale funzione,
limitata e marginale (che si sostanzia nell'espressione di un
«parere»), del pubblico ministero, il procedimento regolato dai commi
231-233 dell'art. 1 della legge n. 266/2005 non assume,
sostanzialmente, carattere bilaterale, per cui la funzione di «parte»
del pubblico ministero contabile (nell'ottica - anche del «giusto
processo» - dell'art. 111 Cost.) viene, nella specie, quasi
pretermessa (con la conseguenza - fra l'altro - che, in tal modo,
vengono pesantemente compressi i diritti e gli interessi della
pubblica amministrazione, dei quali il pubblico ministero è
chiaramente portatore, in uno all'interesse generale
dell'Ordinamento).
Le questioni di legittimità costituzionale che precedono, non
superabili in via interpretativa, sono non manifestamente infondate
per i motivi che procedono e rilevanti in quanto le norme denunciate,
ove venissero dichiarate incostituzionali, non potrebbero essere
applicabili nel presente giudizio, che proseguirebbe secondo il rito
ordinario.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 231, 232 e 233 della
legge 23 dicembre 2005, n. 266, in relazione agli artt. 3, 24, 97,
101, 103 e 111 della Costituzione.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale, sospendendo conseguentemente
il processo fino all'esito del giudizio incidentale di
costituzionalità.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e alle parti, e
sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Così provveduto in Palermo, nella Camera di consiglio del 27
giugno 2006.
Il Presidente: Sancetta
L'estensore: Cilia
07C0359