1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 5-4-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 131 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 dicembre 1999
Ordinanza emessa il 17 dicembre 1999 dal tribunale di Latina nel procedimento penale a carico di Rotondi Patrizia Avvocato e procuratore - Astensione collettiva dall'attivita' giudiziaria - Nomina degli aventi titolo all'iscrizione all'albo degli avvocati in sostituzione del difensore che non partecipi al dibattimento sebbene non legittimamente impedito, qualora tutti gli iscritti agli albi degli avvocati immediatamente reperibili rifiutino senza legittimo motivo di assumere e svolgere le funzioni di sostituto - Esclusione - Irragionevolezza - Incidenza sul diritto di difesa e sulla funzione giurisdizionale nonche' sul principio di obbligatorieta' dell'azione penale - Contrasto con i principi internazionali in materia di giusto processo - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 171/1996. - Cod. proc. pen. 1988, artt. 97 e 484; r.d.-l. 27 novembre 1933, n. 1578, artt. 1 e 26, convertito con modificazioni in legge 22 gennaio 1934, n. 36. - Costituzione, artt. 3, 10, 24, 76, 77, 101 e 112. (000C0265) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 5-4-2000)

IL TRIBUNALE

Letti gli atti del proc. n. R.G.P. a carico di Rotondi Patrizia,
imp. del reato p. e p. dall'art. 20 della legge n. 47/1985;
Udite le parti;

Ritenuto in fatto

Il presente procedimento ha subito più rinvii a causa
dell'astensione collettiva dei difensori dalle udienze che
(preceduta da altra indetta per il mese di maggio 1999) si protrae
ininterrottamente dal luglio 1999 ed è destinata a durare - salvo
proroghe - fino al 10 marzo 2000.
Lo stato di agitazione, determinato dalla mancata copertura
integrale dei magistrati di questo tribunale e comunque
dall'insufficienza dell'organico astrattamente previsto, è stato
invocato dal difensore dell'imputato reiteratamente come legittimo
motivo di impedimento a partecipare al dibattimento e comunque come
causa di rinvio del giudizio.
A seguito di rigetto delle richieste da parte del giudice per i
motivi indicati nelle ordinanze dibattimentali in atti, ed in
particolare per la palese irragionevolezza della durata
dell'astensione proclamata (oltre nove mesi, allo stato) il
difensore ha ribadito la propria volontà di non partecipare al
dibattimento e tutti i sostituti immediatamente reperibili nominati
ai sensi dell'art. 97, comma 4, del c.p.p. (cfr. elenco) hanno
dichiarato anche essi di aderire all'astensione rifiutandosi di
svolgere la funzione attribuitagli, nonostante l'evidente
prossimità del termine prescrizionale.
Si premette che profili sanzionatori delle condotte tenute
collettivamente dagli appartenenti al foro esulano da quanto si
rileva nel presente provvedimento, poichè la configurazione di
illeciti disciplinari o penali non sposta i termini della
questione, che è relativa esclusivamente agli strumenti
processuali da adottare per consentire la celebrazione del
giudizio, prescindendo da profili di illeceità del comportamento
dei difensori.
Sotto tale profilo, peraltro, da un lato la stessa Corte
costituzionale nella nota sent. n. 171/96 escludeva la
configurabilità degli illeciti amministrativi previsti dalla
legge, e dall'altro la giurisprudenza di questo ufficio escludeva
la sussistenza di illeciti penali (ossia della fattispecie di cui
all'art. 340 del c.p.), disponendo l'archiviazione dei procedimenti
iniziati in fattispecie pregresse ed analoghe, nelle quali la
condotta dei difensori non si limitava ad una mera adesione
all'astensione ma si sostanziava in un persistente rifiuto di
svolgere le funzioni di cui agli artt. 97, comma 4 e 486 del c.p.p.
a seguito di ordinanza del giudice che respingeva la richiesta di
rinvio per legittimo impedimento.
Nemmeno, inoltre, sarebbero ravvisabili illeciti disciplinari ai
sensi degli artt. 105 del c.p.p. e 38 della legge n. 36/1934, come
si può desumere dai verbali delle sedute del 20 luglio 1999 e del
21 settembre 1999 del locale consiglio dell'ordine forense, atti
che sono autorevole elemento interpretativo per individuare
orientativamente la eventuale giurisprudenza disciplinare
dell'organo consiliare il quale - manifestando ampio sostegno alle
iniziative adottate dall'associazione promotrice delle astensioni e
denominata assemblea generale degli avvocati di Latina - ha
mostrato di non ritenere sussistenti profili di illiceità
disciplinare nelle condotte poste in essere dagli iscritti agli
albi.
Si ribadisce, comunque, che la configurabilità di illeciti di
tipo amministrativo, penale o disciplinare, non incide sulla
questione che è relativa solo alla mancanza di strumenti
processuali per proseguire il giudizio ed alla successiva stasi
procedimentale destinata a protrarsi per periodi sostanzialmente
indefiniti, poichè nemo ad factum cogi potest nonostante ogni
ipotetica sanzione all'omissione perpetrata.
Prima di affrontare il merito della questione di legittimità
costituzionale delle norme impugnate, si precisa ulteriormente che
i comportamenti dedotti consistono nel rifiuto "a catena" da parte
dei difensori immediatamente reperibili nello svolgere le funzioni
di cui all'art. 97, comma 4, del c.p.p.
Tale circostanza si è ripetuta con riferimento a tutti i
difensori immediatamente e concretamente reperibili da parte del
giudice (facendo uso di ogni diligenza) e per tutte le udienze di
rinvio, costringendo sostanzialmente l'organo giudicante a
differire di volta in volta la trattazione del giudizio per la
materiale impossibilità di procedervi in assenza di disponibilità
di tutti i difensori tenuti a svolgere le funzioni di cui
all'art. 97, comma 4, del c.p.p. ad adempiere l'ufficio
conferitogli, a causa della loro manifestata e ribadita adesione
alla predetta astensione collettiva dalla partecipazione alle
udienze.
Tali fatti, inoltre, sono relativi praticamente a tutti i giudizi
penali pendenti innanzi agli organi giudiziari siti nel circondario
di Latina ed in particolare a tutti i processi assegnati a questo
giudice.
In relazione al concetto di immediata reperibilità di cui
all'art. 97, comma 4, del c.p.p., è evidente che il legislatore ha
voluto imporre l'altrettanto immediata prosecuzione dell'udienza
nei casi in cui occorreva la presenza di un difensore e il titolare
dell'ufficio era assente.
L'immediata reperibilità, perciò, svincola il giudice dai
criteri di scelta, ulteriormente restrittivi rispetto alla sola
iscrizione ad un albo degli avvocati, previsti dall'art. 29 disp.
att. c.p.p. poichè la scelta va ovviamente estesa non solo ai
reperibili di turno indicati negli elenchi e nelle tabelle
predisposte, ma in tutti i difensori concretamente ed
effettivamente reperibili da parte dell'autorità.
Il requisito dell'immediatezza va interpretato nel senso che le
ricerche, dovendo consentire la prosecuzione dell'udienza, non
possono essere estese a tutti gll iscritti agli albi degli avvocati
esercenti la professione, perchè la scelta deve essere effettuata
al momento tra i presenti (o i raggiungibili con comunicazione
mediante cancelleria che possano prontamente essere presenti), non
potendosi ritenere che il giudice sia tenuto ad interpellare tutti
gli avvocati astrattamente nominabili prima di rilevare la concreta
impossibilità di immediata prosecuzione dell'udienza.
Si precisa, peraltro, che praticamente tutti gli iscritti ad albi
diversi da quello del locale ordine forense di volta in volta
nominati ai sensi dell'art. 97, comma 4, del c.p.p. hanno aderito
"per solidarieta'" all'astensione, vanificando in tal modo la
possibilità di ricorrere ad apporti forensi "esterni" per
proseguire i procedimenti.

Considerato in diritto

La situazione venutasi a creare è causata dalla mancanza di
norme che disciplinino le procedure e misure consequenziali alla
violazione dell'art. 2 della legge n. 146/1990, come modificato
dalla sentenza n. 171/1996 della Corte costituzionale,
relativamente ai casi in cui le modalità attuative
dell'astensione, per l'assoluta generalità delle adesioni e la
mancanza di durata ragionevole del periodo di durata, rendano di
fatto impossibile l'esercizio della giurisdizione anche qualora il
giudice respinga la richiesta di rinvio, nomini un sostituto al
difensore astenutosi e disponga procedersi oltre senza che ciò si
verifichi per la successiva astensione "a catena" di tutti i
difensori designati.
Nella nota pronuncia citata la Corte costituzionale ritenne che
l'astensione degli avvocati da ogni attività defensionale non
rientrava compiutamente, per la sua morfologia, nei meccanismi
procedurali previsti dagli artt. 8, 9, 10, 12, 13 e 14 della legge
n. 146, e lasciò al legislatore il compito di definire in modo
organico le misure atte a realizzare l'equilibrata tutela dei beni
coinvolti, essendole preclusa l'individuazione nel dettaglio delle
soluzioni.
Tale decisione, peraltro, evidenziava di per sè reiteratamente
la necessità di impedire casi quali quello oggi sottoposto al
vaglio del giudice delle leggi, ossia la assoluta impossibilità di
trattare il dibattimento per periodi di tempo di durata tale da
risultare ictu oculi irragionevoli, sia se raffrontati con i
periodi di astensione dalle prestazioni lavorative in altri settori
dei servizi pubblici essenziali (quali la sanità, la protezione
civile, l'ordine e la sicurezza e i trasporti), sia se paragonati
alla durata media di astensioni dall'attività lavorativa nello
specifico settore della giustizia, come per gli scioperi del
personale amministrativo giudiziario (che non risulta abbiano mai
avuto durate eccedenti la settimana).
Non è necessario profondersi in particolari osservazioni per
giustificare l'asserzione che la paralisi determinata costituisce
una forma sostanziale di diniego di giustizia e aggrava i problemi
che vorrebbe risolvere (ossia l'eccessiva durata dei procedimenti
per la mancanza dei magistrati asseritamente reputati necessari),
divenendo essa stessa ulteriore motivo di allungamento dei tempi
ordinari alla trattazione dei procedimenti, perchè nel presente
giudizio tutti i rinvii del dibattimento (salvo il primo) sono
stati determinati esclusivamente dall'astensione dei difensori
dalle udienze.
La causa determinante del blocco dell'attività giudiziaria, per
le modalità attuative dell'astensione, va individuata nell'obbligo
per il giudice di nominare quale sostituto del difensore di udienza
esclusivamente un iscritto agli albi professionali degli avvocati
anzichè una persona avente titolo all'iscrizione, anche nei casi
in cui sia materialmente impossibile di avvalersi di un iscritto
agli albi per l'adesione di tutti i soggetti reperiti (anche con
diligenti e prolungate ricerche), inclusi gli iscritti ad albi
professionali diversi da quello locale che aderiscono
all'astensione per solidarietà e non prendono parte comunque
all'attività processuale.
Per i predetti motivi la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale delle norme che si indicheranno è
evidente, non potendosi procedere per un periodo di tempo
potenzialmente illimitato al giudizio in assenza di difensore,
poichè l'astensione è stata più volte prorogata (il 18 settembre
ed il 27 novembre 1999) ed è suscettibile di ulteriori proroghe
legate essenzialmente allo stato dell'organico dei magistrati di
questo tribunale, ritenuto comunque insufficiente, con la
conseguenza che anche provvedimenti di totale copertura della
pianta organica potrebbero essere non ritenuti idonei dagli
avvocati per revocare o non prorogare l'agitazione proclamata.
La rilevanza della questione va ribadita con riferimento alla
materiale ed assoluta impossibilità di trattare il giudizio
nonostante l'applicazione delle norme che prevedono la nomina del
sostituto del difensore astenutosi dal partecipare all'udienza, per
la totale adesione di tutti gli interpellati reperiti con ogni
possibile sforzo organizzativo, nonchè per il reiterarsi di detta
situazione con riferimento a tutte le udienze trattate (la
circostanza è comune praticamente a tutti gli altri procedimenti
pendenti innanzi all'ufficio sui quali si provvede separatamente
per non trasferire l'integrale carico di lavoro del tribunale alla
Corte costituzionale).
Il disposto degli artt. 97 e del 484 del c.p.p. in relazione agli
artt. 1 e 26 del r.d.-l. 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con
modificazioni, nella legge 22 gennaio 1934, n. 36, presenta sul
punto profili di illegittimità costituzionale che non sono
manifestamenmte infondati in relazione alla parte in cui non
consentono la nomina degli aventi titolo all'iscrizione all'albo
degli avvocati, anche se non effettivamente iscritti, a sostituto
del difensore che non partecipi al dibattimento sebbene non
legittimamente impedito, qualora tutti gli iscritti agli albi degli
avvocati immediatamente reperibili rifiutino senza legittimo motivo
di assumere e svolgere le funzioni di sostituto del difesore che
non partecipi al dibattimento sebbene non legittimamente impedito.
Il primo profilo di illegittimità costituzionale che si deduce
è la violazione degli artt. 3, 10 e 24 della Costituzione come
interpretati dalla costante giurisprudenza della Corte, ossia la
violazione dei principi di ragionevolezza, di adeguamento alle
norme internazionali e del rispetto del diritto di agire e
difendersi in un giudizio dalla ragionevole durata che il
legislatore è tenuto a osservare comunque nel disciplinare le
materie nelle quali interviene, anche quando l'irragionevolezza
delle norme derivi dalla prolungata inerzia dello stesso
legislatore che, nel caso di specie, ad oltre tre anni di distanza
dalla citata sentenza n. 171/1996 della Corte costituzionale, ha
omesso ogni intervento nella materia relativa alla disciplina delle
procedure e le misure consequenziali nell'ipotesi di inosservanza
degli obblighi di cui all'art. 2 della legge n. 146/1990, come
modificato dalla detta sentenza.
La questione, peraltro, non è relativa agli artt. 8, 9, 10, 12,
13 e 14 della legge n. 146/1990 sui quali la Corte costituzionale
ha già dichiarato di non potere intervenire, perchè nel processo
penale le norme che devono garantire l'osservanza degli obblighi
predetti sono diverse, ossia necessariamente quelle processuali ed
ordinamentali che regolano la partecipazione del difensore alle
udienze e disciplinano i requisiti per la scelta e nomina da parte
dell'ufficio del difensore nei casi in cui ne è obbligatoria la
presenza.
Il giudice ritiene che, in linea di principio ed anche alla luce
dell'imminente formale recepimento nell'art. 111 della Costituzione
dei principi del c.d. "giusto processo" (peraltro già
costituzionalizzati attraverso l'art. 10 della Costituzione in
relazione all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo - ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848 - i cui
principi erano inoltre implicitamente contenuti nell'art. 24 della
Costituzione), non sia ragionevole di per sè, nè conforme ai
principi del processo accusatorio, l'obbligo della presenza del
difensore alle udienze dibattimentali nei casi in cui l'assenza
derivi dalla volontaria scelta di tutti gli appartenenti alla
classe forense di non adempiere il loro ufficio.
Ciò che la legge deve riconoscere è l'effettiva possibilità di
difendersi in giudizio, il che non necessariamente presuppone che
l'unico strumento sia l'obbligatoria presenza del difensore (anche
nel nostro ordinamento, peraltro, nei delicati procedimenti de
libertate come quello di cui all'art. 309 del c.p.p. e nello stesso
dibattimento pubblico davanti alla Corte suprema di cassazione la
presenza del difensore è facoltativa).
Anche a ritenere, tuttavia, che la presenza del difensore nel
dibattimento di merito sia ancora scelta costituzionalmente imposta
si avverte con impellenza ancora maggiore la necessità di
disciplinare i casi di vero e proprio abuso del diritto (già
espressamente menzionato dall'art. 17 della predetta e
costituzionalizzata Convenzione europea dei diritti dell'uomo,
nonchè implicitamente riconosciuto come illecito dalla stessa
Corte costituzionale con la sentenza 22 ottobre 1996, n. 353),
quali quelli in cui l'ordine forense interpreti gli artt. 18 e 21
della Costituzione come contenenti il diritto di dedicarsi ad una
attività - astensione collettiva dalle udienze - con modalità
tali da comportare la sospensione dei diritti riconosciuti
dall'art. 24 della Costituzione o una limitazione di tali diritti
maggiore di quella prevista.
Non è ragionevole, perciò, che il legislatore da un lato
imponga la presenza come difensore necessariamente di un iscritto
agli albi degli avvocati e dall'altro non preveda alcuno strumento
normativo processuale e ordinamentale per risolvere i casi in cui
tutti i legittimati materialmente reperibili per lo svolgimento
dell'attività difensiva necessitata si rifiutino di svolgere
l'ufficio difensivo conferito, adducendo di aderire ad
un'astensione collettiva dalle udienze che si sostanzia in una
forma di abuso del diritto.
L'irrazionalità va ravvisata in particolare negli artt. 1 e 26
del r.d.-l. 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con
modificazioni, nella legge 22 gennaio 1934, n. 36, e successive
modificazioni nella parte in cui impongono anche nei casi quali
quello in esame di nominare il difensore scegliendolo tra gli
iscritti agli albi degli avvocati anzichè tra gli aventi titolo
all'iscrizione, non consentendo di derogare al requisito
dell'effettiva iscrizione anche nei casi in cui sussistano tutti i
requisiti per l'esercizio dell'attività difensiva con eccezione
della sola mera formale iscrizione all'albo professionale.
Si precisa, inoltre, che l'irrazionalità normativa consiste
proprio nell'omessa previsione di circostanze che possono imporre
il ricorso alle funzioni degli aventi titolo all'iscrizione agli
albi per tutelare il rispetto di diritti che la stessa Corte
costituzionale ha definito prevalenti rispetto a quelli fatti
valere con l'astensione collettiva dalle udienze nella citata
sentenza n. 171/1996 e che ciò è ulteriormente dimostrato dalla
natura esclusivamente ricognitiva della sussistenza dei requisiti
necessari per l'iscrizione all'albo da parte dell'organo
amministrativo che provvede a tale adempimento.
La verifica delle condizioni legittimanti l'iscrizione all'albo
può, quindi, essere eseguita anche dall'autorità giudiziaria
procedente nei casi in cui sia necessario garantire all'imputato,
ai limitati fini di cui all'art. 97, comma 4, del c.p.p., un
difensore scegliendolo tra i soggetti che la stessa legge prevede
come tecnicamente qualificati per svolgere tale compito
nell'impossibilità di reperire altri soggetti idonei, poichè
l'unica differenza tra l'iscritto e l'avente titolo all'iscrizione
non sta nei requisiti di competenza ma nel solo dato formale
dell'iscrizione (salve ovviamente le incompatibilità processuali
ed ordinamentali relative ai singoli procedimenti).
Si precisa che l'art. 26 della legge n. 36/1934, prevede un ampio
numero di soggetti in possesso di qualificata preparazione
giuridica (avvocati dello Stato, magistrati ordinari, militari,
amministrativi, professori universitari di diritto, magistrati
onorari) tra i quali operare la scelta, con la conseguenza che
sarebbe garantita la possibilità di evitare la paralisi totale
dell'ufficio giudiziario anche qualora, come nel caso in esame,
tutti gli iscritti agli albi effettivamente interpellabili
aderiscano all'astensione.
Peraltro il profilo del mancato adeguamento ai trattati è ancora
più evidente ove si consideri che gli artt. 59 e seguenti del
Trattato CEE e l'art. 4, comma 1 della direttiva 77/249/CEE
escludono espressamente l'iscrizione ad un albo quale requisito per
l'esercizio della professione legale.
Altro profilo di illegittimità costituzionale del combinato
disposto delle norme denunciate attiene alla violazione degli
artt. 76 e 77 della Costituzione per violazione dell'art. 2 della
direttiva n. 105) da parte del legislatore delegato che nella
disciplina degli artt. 97 e 484 del c.p.p. non ha previsto criteri
che garantiscano l'effettività della difesa di ufficio, sotto il
profilo della necessità di impedire una stasi processuale per
l'impossibilità di reperire sostituti di ufficio del difensore
astenuto, imponendone la scelta esclusivamente tra i soggetti
iscritti negli appositi albi e tabelle.
Parimenti violata è la prima direttiva dell'art. 2 della legge
delegata citata nella parte in cui il legislatore delegato non ha
adeguato al principio di cui all'art. 17 della menzionata
Convenzione europea dei diritti dell'uomo l'istituto della
sostituzione del difensore che abusi del diritto di associazione e
manifestazione del pensiero comprimendo il diritto alla ragionevole
durata del processo, poichè ha imposto di scegliere in ogni caso
il sostituto tra un iscritto agli albi anzichè in un avente
titolo, come sopra precisato, cioè all'interno della stessa
organizzazione che da causa all'abuso del diritto.
Risultano violati gli artt. 2, n. 104 e 6 della legge delegata
citata nella parte in cui il legislatore delegato, disciplinando
l'istituto della sostituzione del difensore che non prenda parte
all'udienza ha omesso di prevedere forme di sostituzione che
prescindano dall'effettiva iscrizione agli albi, non adeguando,
perciò, il contenuto degli artt. 97 e 105 a quanto previsto
dall'art. 38 della legge n. 36/1934 che, richiamando espressamente
gli artt. 130, 131 e 132 del c.p.p. previgente nel testo
originario, consentiva - tra l'altro - il ricorso alla nomina a
sostituti del difensore che non partecipava all'udienza
individuando anche alcune categorie di magistrati onorari tra i
designabili all'ufficio di sostituto.
Il citato art. 38 ord. for. - tuttora vigente - fa salve
espressamente le menzionate disposizioni del c.p.p. previgente nel
loro testo originario, ma il legislatore delegato ha eluso la
delega che gli imponeva di adeguare gli istituti processuali
preesistenti, poichè a fronte di un processo che (almeno per il
rito pretorile) non conosceva stasi determinate da fattori esterni
agli organi giurisdizionali, ha diciplinato un modello di
procedimento che non può proseguire per periodi indeterminati a
causa dell'assenza di previsione di strumenti alternativi in casi
quali quello in esame.
Le norme impugnate, peraltro, contrastano anche con gli artt. 101
e 112 della Costituzione poichè assoggettano il giudice
nell'esercizio della giurisdizione alle scelte determinate non
dalla legge ma da fattori contingenti e da organi esterni
all'amministrazione della giustizia e paralizzano - di fatto -
l'esercizio dell'azione penale.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge costituzionale n. 1/1953 dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzione del combinato disposto degli artt. 97 e
484 del c.p.p. nonchè degli artt. 1 e 26 del r.d.-l. 27 novembre
1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, nella legge 22
gennaio 1934, n. 36, nella parte in cui non consentono la nomina
degli aventi titolo all'iscrizione all'albo degli avvocati a
sostituto del difensore che non partecipi al dibattimento sebbene
non legittimamente impedito, qualora tutti gli iscritti agli albi
degli avvocati immediatamente reperibili rifiutino senza legittimo
motivo di assumere e svolgere le funzioni di sostituto del
difensore che non partecipi al dibattimento sebbene non
legittimamente impedito in violazione degli artt. 3, 10, 24, 76,
77, 101 e 112 della Costituzione;
Sospende il giudizio;
Ordina che a cura della Cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Latina, addì 17 dicembre 1999.
Il giudice del dibattimento: Morgigni
00C0265