1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 13-3-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 dicembre 2012
Ordinanza del 20 dicembre 2012 emessa dalla Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Vacirca Antonino contro Consiglio Notarile di Reggio Emilia e Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte d'Appello di Bologna. Notaio - Illecito disciplinare - Prescrizione - Allungamento del relativo termine da quattro a cinque anni e previsione ex novo di cause di interruzione - Disposizioni introdotte dal decreto legislativo sul procedimento disciplinare a carico dei notai, emanato in attuazione della delega per il riassetto ordinamentale del notariato - Esorbitanza dall'oggetto e dai criteri direttivi della delega, che contemplano solo la "previsione della sospensione della prescrizione in caso di procedimento penale" - Eccesso di delega. - Legge 16 febbraio 1913, n. 89, art. 146, commi 1 e 2, come sostituiti dall'art. 29 del decreto legislativo 1° agosto 2006, n. 249. - Costituzione, art. 76, in relazione all'art. 7, comma 1, lett. e), n. 3), della legge 28 novembre 2005, n. 246. (13C00079) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 13-3-2013)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
18555-2011 proposto da: Vacirca Antonino VCRNNN62T11C351I,
elettivamente domiciliato in Roma, via Giovanni Battista Martini 13,
presso lo studio degli avvocati Di Porto Andrea e Pellecchia
Antonella, che lo rappresentano e difendono, giusta delega a margine
del ricorso - ricorrente - contro Consiglio Notarile di Reggio Emilia
in persona del Presidente, elettivamente domiciliato in Roma, via
Cosseria 2, presso il dott. Alfredo Placidi, rappresentato e difeso
dall'avv. Guglielmo Saporito, giusta procura a margine del
controricorso e ricorso incidentale controricorrente e ricorrente
incidentale - nonchè contro Pubblico Ministero in persona del
Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte d'Appello di
Bologna - intimati - ricorrenti incidentali - avverso la sentenza n.
17/2011 della Corte d'Appello di Bologna dell'1.4.2011, depositata il
19/04/2011;
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio
del 06/12/2012 dal Consigliere Relatore dott. Antonio Segreto;
Udito per il ricorrente l'avvocato Andrea Di Porto che si riporta
agli scritti e deposita n. 2 cartolina A/R.
È presente il Procuratore Generale in persona del dott. Mario
Fresa che ha concluso per la remissione del ricorso alla Corte
Costituzionale.

Ordinanza interlocutoria

Osservato in fatto
La Commissione regionale di disciplina per l'Emilia Romagna, con
decisione del 4.6.2009, riconosceva il notaio Vacirca Antonino con
sede in Reggio Emilia colpevole degli addebiti di cui agli artt. 36 e
38 del codice deontologico nel testo approvato con deliberazione del
Consiglio Nazionale del Notariato n. 1/62 del 26.1.2007 per aver
redatto un gran numero di atti nelle stesse giornate tra 11 giugno ed
il 28 dicembre 2007 (da un minimo di 13 ad un massimo di 33), atti
rappresentati prevalentemente da compravendite, mutui, cancellazioni
o iscrizioni ipotecarie, dimostrando una frettolosità dell'attività
ed un mancato rispetto del principio di personalità della
prestazione notarile. La corte di appello di Bologna, adita con
reclamo dal notaio, ha confermato la decisione impugnata con sentenza
depositata l'1.4.2004.
Riteneva la corte di merito che era stata raggiunta la prova, sia
pure indiziaria, della violazione dei principi deontologici suddetti,
in quanto i molteplici appuntamenti ed il numero di atti raccolti
rendeva impossibile che la prestazione del notaio fosse resa
personalmente, secondo l'accezione deontologica che differenzia la
figura di un notaio rispetto ad altre categorie professionali; che il
giudizio di frettolosità non era smentito dal collegamento fra vari
atti, non essendo possibile ipotizzare la lettura completa di tali
atti in pochi minuti, come ad esempio il 18 luglio 2007 per gli atti
collegati, su un totale di 29, sottoscritti alle ore 19,05, alle ore
19,06 e 19,10.
Riteneva, quindi, la Corte congrua la misura inflitta di mesi
quattro di sospensione, tenuto anche conto che in precedenza era
stata inflitta all'incolpato una sanzione della censura per altra
violazione.
Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione il
notaio Vacirca Antonino.
Resiste con controricorso il Consiglio notarile di Reggio Emilia,
che ha anche presentato ricorso incidentale.
Con memoria presentata a norma dell'art. 380-bis, comma 2, il
ricorrente notaio in via preliminare, deduceva l'intervenuta
prescrizione dell'illecito disciplinare, prospettando, la non
manifesta infondatezza dell'eccezione di illegittimità
costituzionale dell'art. 146 della legge 16 febbraio 1913, n. 89,
come sostituito dall'art. 29 del d.lgs. 1° agosto 2006, n. 249, per
supposto eccesso di delega della nuova previsione rispetto alla legge
delega 28 novembre 2005, n. 246, con violazione dell'art. 76 Cost.
Osservazioni in diritto
La prospettata questione di legittimità costituzionale è - ad
avviso del collegio - rilevante nel presente giudizio e non
manifestamente infondata, dovendosi far proprie le osservazioni già
mosse da questa Corte (Sez. Il) con ordinanza n. 17697/2012.
L'art. 146, comma 1, della citata legge notarile n. 89 del 1913,
nella sua originaria formulazione, prevedeva, per le violazioni
disciplinari in essa indicate, un termine prescrizionale di quattro
anni, senza contemplare alcuna ipotesi di interruzione nè di
sospensione della prescrizione, neppure per l'eventualità in cui
l'infrazione avesse rilievo penale. Alla stregua di tale dato
normativo la giurisprudenza di questa Corte (cfr., tra le tante,
Cass. n. 1766 del 1998; Cass. n. 23515 del 2004; Cass. n. 7088 del
2006 e Cass. n. 644 del 2007) era consolidata nel ritenere che la
prescrizione dell'azione disciplinare contro i notai, come
espressamente previsto dall'art. 146 della legge 16 febbraio 1913, n.
89, si sarebbe compiuta per effetto del decorso di quattro anni dal
giorno in cui l'infrazione era stata commessa «ancorchè vi fossero
stati atti di procedura», e quindi non avrebbe potuto subire
interruzione a causa del procedimento disciplinare, della
contestazione delle violazioni, delle pronunce del Consiglio notarile
o in sede giurisdizionale, salva la sospensione della prescrizione in
conseguenza della pendenza del procedimento penale, a seguito della
sentenza della Corte costituzionale n. 40 del 2 febbraio 1990. Si era
anche statuito che detta prescrizione determinava l'improcedibilità
dell'azione disciplinare, operante «ex lege», e avrebbe dovuto essere
rilevata anche d'ufficio ed in sede di legittimità, con conseguente
cassazione senza rinvio delle sentenze impugnate, restando precluso
ogni esame nel merito dei motivi di ricorso. Si è, inoltre,
precisato che la disciplina dettata in materia dalla normativa
sopravvenuta di cui al d.lgs. 1° agosto 2006, n. 249, si applica - in
virtù della disposizione di cui al comma 2 dell'art. 54 dello stesso
testo normativo - ai fatti commessi anteriormente alla data della sua
entrata in vigore solo se quella modificata dell'art. 146 della
predetta legge n. 89 del 1913 risulti più favorevole (cfr., a questo
proposito, la citata Cass. n. 644 del 2007 nonchè la più recente
Cass. n. 2031 del 2010, ord.).
Con la legge 28 novembre 2005, n. 246 il Parlamento ebbe a
delegare il Governo, con la disposizione di cui all'art. 7, ad
adottare appositi decreti legislativi per il «riassetto normativo in
materia di ordinamento del notariato e degli archivi notarili»,
stabilendo - al n. 3) della lettera e) del comma 1, riferito alla
«revisione dell'ordinamento disciplinare» - che si sarebbe dovuto
legiferare anche in ordine alla «previsione della sospensione della
prescrizione in caso di procedimento penale e revisione dell'istituto
della recidiva». In relazione a tale contenuto della legge delega il
legislatore delegato, con l'art. 29 del decreto legislativo 1° agosto
2006, n. 249, ha completamente sostituito il precedente art. 146
della legge 16 febbraio 1913, n. 89, con la previsione di quattro
commi: il primo comma contempla l'allungamento del termine di
prescrizione da quattro a cinque anni, sempre decorrente dal giorno
di commissione dell'infrazione (ovvero, per le infrazioni di cui
all'art. 128, comma 3, commesse nel biennio, dal primo giorno
dell'anno successivo); - il secondo comma prevede una disciplina del
tutto nuova in tema di interruzione della prescrizione, risultando
stabilito che essa è, per l'appunto, interrotta dalla richiesta di
apertura del procedimento disciplinare e dalle decisioni che
applicano una sanzione disciplinare, aggiungendosi, altresì, che la
prescrizione, se interrotta, ricomincia a decorrere dal giorno
dell'interruzione, e con la precisazione che, in caso di esercizio di
plurimi atti interruttivi, la prescrizione decorre nuovamente
dall'ultimo di essi, prevedendosi, tuttavia, che, pur in caso di più
interruzioni, non può essere superato il limite massimo di dieci
anni; - con il terzo comma risulta sancito che, se per il fatto
stabilito è iniziato un procedimento penale, il decorso della
prescrizione è sospeso fino al passaggio in giudicato della sentenza
penale; - con il quarto ed ultimo comma è previsto che l'esecuzione
della condanna alla sanzione disciplinare si prescrive nel termine di
cinque anni, dal giorno in cui il provvedimento è divenuto
esecutivo.
Nell'articolato dello schema del decreto legislativo adottato dal
Ministero della Giustizia in attuazione del richiamato art. 7 della
legge n. 246 si affermava che, con l'art. 29, era stata appunto
prevista la sostituzione dell'art. 146 della legge notarile relativo
alla disciplina della prescrizione, evidenziandosi che, poichè la
predetta disposizione aveva dato luogo a gravi problemi applicativi,
a causa della brevità del termine e della mancata previsione di
cause di interruzione, la nuova disposizione allungava questo termine
e ne prevedeva espressamente l'interruzione e la sospensione,
specificandosi che, in particolare, la previsione della sospensione
della prescrizione in caso di azione penale era stata correlata alla
previsione della sospensione dello stesso procedimento disciplinare,
in pendenza di quello penale, in conformità alla sentenza della
Corte costituzionale 2 febbraio 1990, n. 40, che aveva dichiarato,
sul punto, l'incostituzionalità del precedente disposto del medesimo
art. 146.
Orbene, sulla scorta di questo quadro normativo e del rapporto
intercorrente tra legge delega e decreto legislativo delegato, non
sembra possa dubitarsi che il legislatore delegato sia incorso in un
eccesso di delega, con conseguente violazione dell'art. 76 Cost., dal
momento che, a fronte di una cornice di principi e criteri direttivi
riferita ad un oggetto definito e ben delimitato, trasparente
dall'art. 7 della legge n. 246 del 2005 (rivolto alla
regolamentazione dell'istituto della sospensione della prescrizione
in correlazione con la pendenza del procedimento penale e alla
revisione della recidiva), ha stabilito - nei primi due commi
dell'art. 146 della c.d. legge notarile riformato - una nuova
disciplina che, pur attenendo all'istituto della prescrizione
(anteriormente riferito all'azione disciplinare ed ora correlato
propriamente all'illecito disciplinare), ha involto la
regolamentazione dell'aspetto della sua interruzione (al comma 2),
prima del tutto assente nella predetta legge (e ritenuto
assolutamente inoperativo in tale materia dalla consolidata
giurisprudenza), con la ulteriore previsione dell'allungamento a
cinque anni del relativo termine prescrizionale (al comma 1). In tal
senso si reputa che con l'art. 29 del d.lgs. n. 249 del 2006 il
Governo delegato abbia violato i principi e criteri direttivi e
superato il limite oggettivo presenti nella delega, coinvolgendo
altre situazioni che, sia pur connesse, hanno determinato un
illegittimo esercizio del potere legislativo discrezionale, siccome
svincolato, appunto, dai rigidi criteri direttivi predeterminati
dalla legge delega, essendo indubbia la diversa natura e la
differente efficacia tra gli istituti della sospensione e della
interruzione della prescrizione, i quali non presentano alcun
rapporto di progressività (cfr. Cass. n. 6901 del 2003 e Cass. 10254
del 2002).
Del resto, se è pur vero che i criteri direttivi della legge
delega vanno valutati, al fine di verificare se la norma delegata sia
ad essi rispondente, anche alla luce delle finalità ispiratrici
della delega stessa (cfr., ad es., Corte cost. n. 285 del 2006), non
può dirsi che, nella specie, il legislatore delegato si sia mosso
nel solco di tali scopi, poichè il campo della sua azione normativa
era stato oggettivamente limitato ad armonizzare il solo istituto
della sospensione con l'eventualità della contemporanea pendenza del
procedimento penale relativo allo stesso fatto rilevante anche come
illecito disciplinare, in consonanza con gli effetti (perciò
recepiti a livello normativo) discendenti dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 40 del 1990, in presenza di un contesto complessivo
normativo precedente che, nella materia disciplinare notarile, non
aveva mai visto regolamentata anche l'interruzione della prescrizione
(v., per la rilevanza della legislazione precedente a tal proposito,
Corte cost. n. 3 del 1957; Corte cost. n. 31 del 1967; Corte cost. n.
135 del 1967 e Corte cost. n. 28 del 1970). In tal senso, quindi, con
il d.lgs. n. 249 del 2006 si è proceduto alla previsione di un
trattamento normativo peggiorativo nella suddetta materia per la
categoria notarile in assenza di un esplicito ed inequivoco
riferimento nella legge delega (per recenti esempi di ritenuta
sussistenza dell'eccesso di delega cfr. Corte cost. n. 503 del 2000;
Corte cost. n. 212 del 2003 e Corte cost. n. 71 del 2008).
Del resto è risaputo che tra norma delegata e norma delegante si
instaura un «naturale rapporto di riempimento» (v., ad es., Corte
cost. n. 308 del 2002 e Corte cost. n. 426 del 2006), ma tale
relazione implica che il legislatore delegato debba adottare norme
che, in ogni caso, rappresentano un coerente sviluppo della scelta
espressa dal legislatore delegante e delle ragioni ad essa sottese,
senza, perciò, poter pervenire a regolamentare istituti
completamente nuovi che, ancorchè connessi con quelli presenti nella
legge delega, involgono l'applicabilità di una disciplina del tutto
diversa e basata su presupposti differenti (in un ambito di riassetto
ordinamentale riferito, nel caso di specie, a quello del notariato),
come tale da considerarsi completamente innovativa, anche in funzione
del rispetto del limite di ragionevolezza implicato dai criteri e
principi direttivi e dalla delimitazione dell'oggetto trasparenti
dalla medesima legge delega.
Alla stregua delle riportate argomentazioni il collegio ritiene
che la prospettata questione di costituzionalità involgente l'art.
146, commi 1 e 2, della legge n. 89 del 1913, come sostituito
dall'art. 29 del d.lgs. n. 249 del 2006, in relazione all'art. 76
Cost. non sia manifestamente infondata in ordine al ravvisato eccesso
di delega da parte del legislatore delegato, con riferimento ai
principi e criteri direttivi definiti nell'art. 7 della legge delega
28 novembre 2005, n. 246, con particolare riferimento alla
disposizione di cui al comma 1, lettera e), n. 3, riguardante la
revisione dell'ordinamento disciplinare notarile mediante la
«previsione della sospensione della prescrizione in caso di
procedimento penale», che lo vincolavano, perciò, a legiferare entro
questi ristretti limiti, senza il conferimento di un potere normativo
delegato che potesse estendersi fino alla individuazione, in via
generale, di una nuova disciplina dell'interruzione della
prescrizione e dell'allungamento del termine della prescrizione.
La questione di legittimità costituzionale è anche rilevante
nel giudizio in questione dal momento che, ricadendo l'illecito
disciplinare per il quale il ricorrente è stato sanzionato
nell'ambito temporale di applicabilità del nuovo art. 146 della
legge n. 89 del 1913 (essendo stato riportato in atti come commesso
entro il dicembre 2007), l'eventuale declaratoria di
incostituzionalità dei primi due commi dello stesso art. 146, come
riformato con l'art. 29 del d.lgs. n. 249 del 2006, comporterebbe,
non applicandosi ipotesi interruttive e non tenendosi conto
dell'allungamento del termine prescrizionale a cinque anni, che
l'infrazione disciplinare (in virtù della reviviscenza del
precedente disposto dell'art. 146 della legge n. 89 del 1913, il
quale prevedeva la durata della prescrizione in quattro anni senza
contemplare ipotesi interruttive) si sarebbe già prescritta nel
dicembre 2011, con la conseguenza che, nella presente sede di
legittimità, dovrebbe pervenirsi (secondo la costante giurisprudenza
di questa Corte) alla declaratoria di improcedibilità dell'azione
disciplinare a carico del dott. Antonino Vacirca.
Pertanto, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
bisogna disporre l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con la conseguente sospensione del presente giudizio
e l'assolvimento degli adempimenti notificatori e di comunicazione
prescritti dal comma 4 del citato art. 23.

P.Q.M.

La Corte, letto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 146, commi l e 2, della legge
16 febbraio 1913, n. 89, come sostituito dall'art. 29 del decreto
legislativo 10 agosto 2006, n. 249, in relazione all'art. 76 della
Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il presente giudizio.
Ordina che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Procuratore Generale presso
questa Corte, nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri.
Ordina, altresì, che l'ordinanza venga comunicata dal Cancelliere
anche ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sesta
Sezione civile in data 6 dicembre 2012.

Il Presidente: Finocchiaro