1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 20-12-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 803 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 settembre 2000
Ordinanza emessa il 28 settembre 2000 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Brunocilla Eugenio contro Universita' degli studi di Bologna ed altri Sanita' pubblica - Professori e ricercatori universitari afferenti alla facolta' di medicina e chirurgia - Esercizio o rinnovo dell'opzione per l'attivita' assistenziale intramuraria, ovvero per l'attivita' libero professionale extramuraria - Termine perentorio di quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo censurato - Previsione dell'equivalenza legale della mancata comunicazione dell'opzione entro il termine predetto, alla scelta dell'attivita' assistenziale esclusiva - Mancata subordinazione dell'esercizio dell'opzione alla previa concreta disponibilita' di strutture adeguate in cui esercitare l'attivita' assistenziale intramuraria - Irragionevolezza - Contrasto con il principio di buon andamento della p.a. - D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 5, comma 8. - Costituzione, artt. 3 e 97. Sanita' pubblica - Professori e ricercatori universitari afferenti alla facolta' di medicina e chirurgia - Previsione, quale requisito necessario per l'attribuzione di incarichi di direzione di struttura nonche' dei programmi, della scelta per l'attivita' assistenziale esclusiva - Lesione del principio di autonomia didattico-scientifica e di compenetrazione tra attivita' sanitaria assistenziale e attivita' didattica e di ricerca scientifica - Eccesso di delega. - D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 5, comma 7. - Costituzione, artt. 33 e 76. Sanita' pubblica - Professori e ricercatori universitari afferenti alla facolta' di medicina e chirurgia - Irretrattabilita', salvo limitate eccezioni, della scelta per l'attivita' assistenziale intramuraria - Lesione del principio di autonomia didattico-scientifica. - D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 5, comma 10. - Costituzione, art. 33. Sanita' pubblica - Norme relative all'organizzazione interna delle aziende sanitarie e in materia di personale delle stesse - Assoggettamento dell'attivita' assistenziale del sanitario universitario alle determinazioni organizzative del direttore generale dell'azienda ospedaliera - Attribuzione al direttore generale del potere di conferimento e revoca degli incarichi di strutture semplici e di natura professionale, su proposta del responsabile della struttura complessa di appartenenza del sanitario, nonche' degli incarichi di direzione di strutture complesse sulla base di mera intesa con il rettore - Incidenza delle determinazioni del direttore generale sulle attribuzioni in materia didattica e scientifica riservate all'universita' - Lesione del principio della liberta' di insegnamento in relazione all'attribuzione di un incarico assistenziale che non consente un'adeguata e proficua utilizzazione di strutture e personale per esigenze di didattica e ricerca - Eccesso di delega. - D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, artt. 3 e 5, commi da 1 a 6 e da 8 a 11. - Costituzione, artt. 33 e 76. Sanita' pubblica - Professori e ricercatori universitari afferenti alla facolta' di medicina e chirurgia, nominati in ruolo successivamente all'entrata in vigore del decreto legislativo censurato - Previsione della possibilita' di svolgere unicamente l'attivita' assistenziale esclusiva e di optare per l'attivita' libero professionale extramuraria nei casi e modi previsti dal decreto legislativo stesso - Previsione, altresi', fino alla data di entrata in vigore della legge di riordino dello stato giuridico universitario, che lo svolgimento di attivita' libero professionale intramuraria comporta l'opzione per il tempo pieno e lo svolgimento dell'attivita' extramuraria comporta l'opzione per il tempo definito - Incidenza sul principio di autonomia universitaria e sullo stato giuridico del sanitario universitario - Irragionevolezza - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Eccesso di delega. - D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 5, comma 12. - Costituzione, artt. 3, 33, 76 e 97. (000C1409) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 20-12-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 14422/2000
proposto da Eugenio Brunocilla, Paolo Busacchi, Alberto Cassani,
Antonietta D'Errico, Alessandro Faenza, Stefano Faenza, Michele
Franchina, Giuseppe Gizzi, Massimo Negosanti, Flavia Petrini e
Antonella Tosti, rappresentati e difesi dall'avv. Mario Racco ed
elettivamente domiciliati presso lo studio dello stesso in Roma,
viale Mazzini n. 114/b;
Contro: Università degli studi di Bologna, in persona del
rettore pro-tempore e Ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica, in persona del Ministro pro-tempore,
rappresentati e difesi come in atti; Azienda ospedaliera di Bologna
- Policlinico "S. Orsola-Malpighi", in persona del direttore
generale pro-tempore; Ministero della sanità, in persona del
Ministro pro-tempore; per l'accertamento:
del diritto dei ricorrenti, in quanto professori universitari
della facoltà di medicina, a vedersi garantita l'applicazione
della normativa vigente sull'ordinamento universitario, quale
risulta dal d.P.R. n. 382/1980, e successive modificazioni e
integrazioni, e dalle ulteriori disposizioni legislative
intervenute in materia, in tema di esercizio dell'attività
istituzionale di didattica e ricerca e direzione delle strutture
assistenziali e delle relative funzioni dirigenziali. Ciò in
relazione alle intervenute disposizioni del d.lgs. n. 229/1999 e
del d.lgs. n. 517/1999, e per l'annullamento:

della nota prot. n. 14607 del 14 luglio 2000 a firma del
rettore, indirizzata, tra gli altri, agli odierni ricorrenti,
avente per oggetto: "Docenti e ricercatori convenzionati con
l'azienda ospedaliera "S. Orsola-Malpighi" transitati, per effetto
dell'opzione di cui all'art. 5 d.lgs. n. 517/1999, al regime
d'impiego universitario a tempo definito: trattamento economico;
di ogni altro atto propedeutico, connesso e/o conseguenziale,
ivi compresi, in particolare, la circolare prot. n. 1916 del 28
febbraio 2000 sottoscritta congiuntamente dal rettore e dal
direttore generale dell'azienda, citata nella menzionata nota
n. 14607 del 14 luglio 2000, nonchè la determinazione di
rapportare in diminuzione il trattamento economico al regime
imposto di tempo definito;

nonchè, in via incidentale, per la previa devoluzione alla
Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5, commi 7 e 12, del d.lgs. n. 517/1999 e art.
15-quinquies, del d.lgs. n. 229/1999.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Università degli
studi di Bologna e del Ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore, per la camera di consiglio del 28 settembre
2000, il consigliere Bruno Mollica;
Uditi, altresì, i difensori delle parti come da verbale;
Vista l'ordinanza cautelare della sezione n. 8203/2000;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto;
F a t t o e d i r i t t o
1. - I ricorrenti, docenti universitari afferenti alla facoltà
di medicina e chirurgia, in servizio presso Policlinico
universitario, impugnano i provvedimenti con cui viene disposta la
trasformazione del rapporto di lavoro degli stessi da tempo pieno a
tempo definito a norma dell'art. 5, comma 12, d.lgs. 21 dicembre
1999, n. 517, e viene decurtato il relativo trattamento economico;
deducono la illegittimità costituzionale di tale disposizione
nonchè del sistema normativo che introduce l'opzione per
l'esercizio dell'attività assistenziale intramuraria (definita
anche come "attività assistenziale esclusiva") o dell'attività
libero-professionale extramuraria ai sensi dell'art. 5, commi 7 e
8, del d.lgs. n. 517 cit.

2. - Il ricorso investe vari profili della legislazione delegata
di riforma del settore sanitario: va allora definito e circoscritto
l'oggetto del giudizio, restando estranee allo stesso alcune delle
argomentazioni esposte dalla difesa degli istanti, in quanto
l'esame di questo giudice deve incentrarsi esclusivamente
sull'oggetto diretto ed immediato della contestazione giudiziale, e
cioè, da un lato, l'esercizio della detta opzione da parte dei
sanitari universitari e le conseguenze che ne derivano alla loro
posizione di status nell'una e nell'altra ipotesi; dall'altro,in
via derivata, l'automatica correlazione tra opzione per l'attività
libero professionale intramuraria ed il regime di tempo pieno
nonchè fra attività libero-professionale extramuraria ed il
regime di tempo definito imposto dal detto art. 5, comma 12.
Ed invero, la disposizione del comma 12 trova il proprio
presupposto logico-giuridico nella stessa esistenza della norma che
intima l'opzione, costituendo, nel disegno del legislatore
delegato, mera conseguenza automatica della scelta per l'uno o
l'altro sistema.

3. - In sede di delibazione dell'istanza cautelare proposta dai
ricorrenti, la sezione ha meditatamente ritenuto di accordare, sia
pure interinalmente, il chiesto provvedimento di sospensione,
rinviando a separata contestuale ordinanza la proposizione della
questione di costituzionalità del relativo sistema normativo per
possibile contrasto, quantomeno, con gli artt. 3, 97, 33 e 76 della
Costituzione, anche in riferimento all'art. 11 d.P.R. n. 382/1980,
come modificato dall'art. 3, legge n. 705/1985 e dagli artt. 3 e 4,
legge n. 118/1989, avuto altresì riguardo all'entrata in vigore
del d.lgs. n. 254/2000.
In questa sede, in punto di rilevanza, basti ricordare
l'orientamento della Corte costituzionale secondo il quale il
requisito della rilevanza non viene meno nel caso in cui il
giudice, contemporaneamente all'ordinanza di remissione, abbia
disposto, con separato provvedimento, la sospensione stessa, in via
provvisoria e temporanea, sino alla ripresa del giudizio cautelare
(cfr. sentt. nn. 444 del 1990, 367 del 1991 e 4 del 2000); e ciò
anche per il caso che la dedotta incostituzionalità di una o più
norme legislative costituisca l'unico motivo del ricorso innanzi al
giudice a quo, essendo comunque individuabile nel giudizio
principale un petitum separato e distinto dalle questioni di
legittimità costituzionale, sul quale questo giudice è chiamato a
pronunciarsi (cfr. sentt. nn. 263 del 1994, 128 del 1998 e 4 del
2000 cit.).

4. - Sempre in punto di rilevanza, va ricordato che la contestata
opzione è imposta dall'art. 5, commi 7 e 8, del d.lgs. 21 dicembre
1999, n. 517 cit. e che la detta "correlazione" è prevista dal
commna 12: sì che, dovendosi fare necessariamente applicazione
delle dette disposizioni, il giudizio non può essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale.
D'altro canto, i provvedimenti in questa sede impugnati
costituiscono puntuale applicazione delle disposizioni medesime,
con la conseguenza che l'eventuale eliminazione delle stesse dalla
realtà giuridica determinerebbe il soddisfacimento dell'interesse
sostanziale dei ricorrenti.

5. - L'entrata in vigore del d.lgs. 28 luglio 2000, n. 254 - che
reca disposizioni correttive ed integrative del d.lgs. n. 229/1999
- impone al collegio di soffermarsi sulla normativa introdotta
dall'art. 3 (che sostituisce il comma 10 all'art. 15-quinquies del
d.lgs. n. 502/1992, introdotto dall'art. 13, d.lgs. n. 229/1999) ai
fini della verifica della rilevanza o meno di tale disposizione
sulla controversia all'esame della sezione.
L'art. 3 cit. consente, in caso di carenza di strutture e spazi
idonei alle necessità connesse allo svolgimento delle attività
libero professionali in regime ambulatoriale, limitatamente alle
medesime attività e fino al 31 luglio 2003, l'utilizzo del
"proprio studio professionale" da parte dei sanitari universitari
optanti per l'attività intramuraria.
Tale norma non rileva, peraltro, allo stato, nel giudizio che ne
occupa.
Ed invero, la questione di costituzionalità del sistema
normativo posto a base dell'impugnata opzione viene sollevata dal
collegio sotto tre distinti profili (di cui, infra): per contrasto
con l'art. 33 della Costituzione in relazione al principio
dell'autonomia universitaria nel perseguimento dei fini
istituzionali didattici e scientifici; per contrasto con l'art. 76
della Costituzione; per contrasto con gli artt. 3 e 97 della
Costituzione, specificatamente, della norma dell'art. 5, comma 8,
d.lgs. n. 517/1999 nella parte in cui, imponendo di compiere una
scelta entro un termine perentorio, e attribuendo alla mancata
opzione dell'interessato un significato legale tipico (equivalenza
alla scelta per l'attività assistenziale esclusiva), non
condiziona o correla l'esercizio dell'opzione alla concreta
disponibilità delle strutture.
Appare di tutta evidenza che i primi due aspetti (contrasto con
gli artt. 33 e 76 della Costituzione) non sono minimamente scalfiti
dalla portata del detto art. 3, in quanto la rilevata questione di
costituzionalità viene sollevata, giusta la prospettazione che
segue, indipendentemente dal profilo della necessità di
prescrizione della previa individuazione delle strutture; parimenti
ad altri profili attiene la questione di costituzionalità proposta
con riferimento all'art. 5, comma 12.
Un approfondimento meriterebbe il punto relativo al contrasto
dell'art. 5, comma 8, cit. con gli artt. 3 e 97 della Costituzione,
in quanto riferito alla concreta disponibilità delle strutture.
Ma, in questa sede, non sembra possa ritualmente porsi tale
questione.
Ed invero, la "novita'" introdotta dal legislatore delegato
attiene esclusivamente alle attività professionali "in regime
ambulatoriale" e quindi investe solo la posizione dei sanitari
universitari che espletano la propria attività in tale regime.
Orbene, se è vero che i ricorrenti non si qualificano
espressamene sotto tale profilo (essendo stata l'impugnativa
proposta in momento anteriore all'entrata in vigore del d.lgs.
n. 254/2000), è pur vero che la resistente amministrazione - che
pur chiede una verifica di rilevanza alla stregua della norma
sopravvenuta - non eccepisce alcunchè sul punto dell'attività
specificatamente espletata dai ricorrenti: deve allo stato degli
atti ragionevolmente ritenersi, pertanto, che la norma dell'art. 3
per nulla incida sulla posizione degli odierni ricorrenti in
riferimento all'attività di pertinenza.
Nè può orientare diversamente il richiamo, ad opera del
precitato art. 3, alle previsioni dell'art. 72, legge 23 dicembre
1998, n. 448, per quanto espressamente concerne l'attività
libero-professionale "in regime di ricovero".
Tale disposizione, che demanda al direttore generale dell'azienda
sanitaria l'assunzione di "iniziative" per il reperimento di spazi
sostitutivi al di fuori dell'azienda stessa, si muove sul piano dei
meri intenti operativi, mentre è la prescrizione normativa in
questa sede contestata che, per essere conforme - ad avviso di
questo giudice - ai canoni costituzionali (secondo le
considerazioni di cui infra), avrebbe necessariamente richiesto
l'introduzione della previsione di concreta disponibilità delle
strutture medesime quale condizione per l'esercizio dell'opzione
per cui è causa.

6. - La questione, oltre che rilevante, appare non manifestamente
infondata; ed invero, come già esposto e ritenuto nella precitata
ordinanza cautelare, la sezione dubita della legittimità
costituzionale delle norme poste a base dei detti provvedimenti e
delle disposizioni alle stesse sottese (o comunque connesse):
ritiene pertanto di dover sollevare, anche d'ufficio per profili
non trattati dai ricorrenti, la relativa questione di
costituzionalità per contrasto con i già ricordati artt. 3, 97,
33 e 76 della Costituzione.

7. - Con riferimento all'opzione tra attività
libero-professionale intra ed extra moenia, viene in primo luogo in
considerazione la norma dell'art. 5, comma 8, del d.lgs.
n. 517/1999, che, come già esposto, impone un termine perentorio
(che sia di tale natura non sembra revocabile in dubbio, attese le
conseguenze derivanti dall'omesso esercizio dell'opzione nel
termine fissato, previste dall'ultima parte del comma stesso) per
l'esercizio dell'opzione ai sensi e per gli effetti di cui al comma
7: tale ultimo comma stabilisce che i professori ed i ricercatori
universitari afferenti alla facoltà di medicina e chirurgia optano
rispettivamente per l'esercizio di attività assistenziale
intramuraria ai sensi dell'art. 15-quinquies del d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 502, e successive modificazioni, e "secondo le tipologie
di cui alle lettere a), b), c) e d) del comma 2 dello stesso
articolo" ovvero per l'esercizio di attività libero-professionale
extramuraria; tali "tipologie" fanno espresso riferimento alle
"strutture aziendali individuate dal direttore generale d'intesa
con il collegio di direzione", con ciò ponendo una stretta
correlazione tra l'individuazione delle strutture destinate
all'attività libero-professionale e l'esercizio dell'attività
medesima.
Tale stretta correlazione è, del resto, logico corollario della
"compenetrazione tra l'attività sanitaria assistenziale e quella
didattico-scientifica dei docenti universitari della facoltà di
medicina, che operano nelle cliniche e negli istituti universitari
di ricovero e cura", che costituisce "il dato caratterizzante le
loro funzioni ed il conseguente stato giuridico" (cfr. Corte
costituzionale, 16 maggio 1997, n. 134).
E nel senso della "inscindibilita'" delle attività assistenziali
del personale universitario da quelle di didattica e di ricerca si
pone anche l'art. 5 del d.m. 31 luglio 1997, che reca le linee
guida per la stipula dei protocolli d'intesa universita'-regioni.
Nel sistema normativo scaturente dall'art. 5, comma 7, del d.lgs.
n. 517/1999 e dall'art. 15-quinquies, comma 2, del d.lgs.
n. 502/1992, è quindi configurabile un obbligo
dell'amministrazione di individuare le strutture aziendali entro
cui va esercitata l'attività assistenziale intramuraria (o le
soluzioni alternative, di cui all'art. 72,comma 11, della legge 23
dicembre 1998, n. 448), sì da rendere concretamente disponibili le
strutture stesse ed i servizi (in tal senso, cfr., anche, Cons.
Stato, VI sez., ord.za 24 marzo 2000, n. 1431). E tale obbligo
dell'amministrazione è correlato al "diritto all'esercizio di
attività libero-professionale individuale ... nell'ambito delle
strutture aziendali" (art. 15-quinquies, punto 2, lett. a, del
d.lgs 30 dicembre 1992, n. 502 nel testo introdotto dall'art. 13
del d.lgs 19 giugno 1999, n. 229) da parte dei sanitari
universitari, diritto il cui esercizio sembra di dubbia
attuabilità in assenza della detta individuazione e
predisposizione delle strutture, non apparendo rilevante, sul piano
della effettività del diritto stesso, la mera possibilità di
tutela nelle competenti sedi nei confronti dei funzionari
inadempienti (ex art. 72, comma 11, della legge n. 448 del 1998);
nè appare rilevante, sempre sul piano della effettività del
diritto, che nella specie sia rinvenibile un mero "abbozzo" di
individuazione delle strutture, peraltro di portata assolutamente
insufficiente in ragione della ampia "platea" dei possibili
utilizzatori delle strutture medesime.
Se ciò è vero, sembra ravvisabile una intrinseca
contraddittorietà, pur nel medesimo contesto normativo, tra il
comma 8 dell'art. 5 d.lgs. n. 517/1999 cit. - nella parte in cui
introduce il censurato termine "perentorio" per l'opzione,
omettendo di subordinare o comunque correlare l'opzione medesima
alla concreta disponibilità delle strutture - ed il comma 7, nella
parte in cui (rinviando alle tipologie di cui alle lettere a), b),
c), d), comma 2, art. 15-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e
successive modificazioni) fa riferimento all'individuazione delle
strutture medesime, con conseguente configurabilità, per tale
profilo, di un'ipotesi di contrasto tra la censurata disposizione
dell'art. 5, comma 8, del d.lgs. n. 517/1999, sub specie di
manifesta irragionevolezza ed intrinseca contraddittorietà col
sistema normativo in cui si colloca e l'art 3 della Costituzione -
inteso come generale canone di coerenza e ragionevolezza
dell'ordinamento (Corte costituzione n. 204/1982) - nonchè col
principio di buon andamento ex art. 97 della Costituzione:
quest'ultimo, in particolare, sotto il profilo della mancanza di
proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore delegato
rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità da
perseguire, nonchè sotto il profilo della razionale organizzazione
dei servizi.
Appare quindi non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 5, comma 8, del d.lgs. n. 517/1999
nella parte in cui, imponendo di compiere una scelta entro un
termine perentorio, e attribuendo alla mancata opzione
dell'interessato un significato legale tipico (equivalenza alla
scelta per l'attività assistenziale esclusiva), non condiziona o
correla l'esercizio dell'opzione alla concreta disponibilità delle
strutture, per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione
sotto i profili indicati.

8. - Il collegio dubita nel contempo della conformità ai
parametri costituzionali ex art. 33 della Costituzione dell'art. 5,
comma 7, del d.lgs. n. 517/1999, nella parte in cui impone la detta
opzione relativamente al personale sanitario universitario, in uno
con le disposizioni allo stesso sottese (o comunque connesse, art.
5, commi da 1 a 6 e da 8 a 11, e art. 3 in parte qua) in quanto
sembra porsi ex se - indipendentemente, cioè, dal profilo della
necessità di prescrizione della previa individuazione delle
strutture - altresì in contrasto con il principio dell'autonomia
universitaria nel perseguimento dei fini istituzionali didattici e
scientifici.
Stabilisce il comma 7 cit. che "l'opzione per l'attività
assistenziale esclusiva è requisito necessario per l'attribuzione
ai professori e ricercatori universitari di incarichi di direzione
di struttura nonchè dei programmi di cui al comma 4".
A tacere della incidenza sullo stato giuridico degli interessati
di una prescrizione siffatta, giusta altresì le conseguenze
derivanti alla posizione degli stessi (cfr., in particolare, commi
4, 5 e 6 dello stesso art. 5), certo è che i programmi di cui al
comma 4, infra o interdipartimentali, sono dichiaratamente
finalizzati "alla integrazione delle attività assistenziali,
didattiche e di ricerca, con particolare riguardo alle innovazioni
tecnologiche ed assistenziali, nonchè al coordinamento delle
attività sistematiche di revisione e valutazione della pratica
clinica ed assistenziale".
La preclusione della attribuzione della responsabilità e della
gestione dei detti programmi per i sanitari universitari non
optanti per l'attività assistenziale esclusiva appare con tutta
evidenza lesiva di quel principio di compenetrazione tra attività
sanitaria assistenziale e attività didattica e di ricerca
scientifica, che costituisce dato caratterizzante l'attività dei
sanitari universitari e che trova tutela (anche) nei principi di
autonomia didattico-scientifica postulati dall'art. 33 della
Costituzione.
Ma la stessa opzione per l'attività assistenziale esclusiva -
tra l'altro irretrattabile, a norma del comma 10 dell'art. 5 cit.,
fatta eccezione per limitate specifiche ipotesi - non sembra in
linea con i principi di autonomia didattico-scientifica ex art. 33
della Costituzione.
L'opzione comporta l'assoggettamento dell'attività assistenziale
del sanitario universitario alle determinazioni organizzative
assistenziali del direttore generale dell'azienda ospedaliera (sia
pure d'intesa col rettore o su proposta del responsabile di
struttura complessa; cfr., in particolare, commi 1, 2, 5, 6
dell'art. 5 cit.): dell'adempimento delle attività assistenziali -
che pur "si integrano" con quelle di didattica e di ricerca a norma
del comma 2 dell'art. 5 - il personale universitario risponde al
(solo) direttore generale, ai sensi dello stesso comma;
l'attribuzione e la revoca degli incarichi di struttura semplice e
degli incarichi di natura professionale è disposta dal direttore
generale su proposta del responsabile della struttura complessa di
appartenenza del sanitario (comma 6); l'incarico di direzione di
struttura complessa è attribuito (e revocato) dal direttore
generale sulla base di (mera) intesa con il rettore, ai sensi del
comma 5 (analogamente a quanto disposto per il direttore del
dipartimento ad attività integrata dall'art. 3, comma 4).
Ne discende la possibile incidenza delle dette determinazioni del
direttore generale sulle attribuzioni in materia didattica e di
ricerca riservate all'istituzione universitaria (anche per ciò che
concerne l'attività di programmazione di tali aspetti); la stessa
collocazione funzionale assistenziale per effetto della esercitata
opzione - rimessa, in definitiva, al direttore generale - ben può
incidere, in concreto, sulla libertà d'insegnamento (si pensi, in
particolare, all'attribuzione di un incarico assistenziale che non
consenta un'adeguata e proficua utilizzazione di strutture e
personale per esigenze di didattica e ricerca nel quadro della
programmazione del dipartimento).
L'attività di insegnamento appare, in sostanza, suscettibile di
condizionamenti in relazione alle determinazioni in materia
assistenziale di un direttore generale che ha come obiettivo
gestionale essenzialmente la realizzazione di un progetto di
assistenza sanitaria ospedaliera, e non certo di un programma
universitario scientifico-didattico.
Ciò in presenza di una posizione "marginale" assegnata dal
sistema norinativo in esame agli organi istituzionali
dell'università in materia di coordinamento degli interessi che
sono propri dell'autonomia dell'istituzione (id est, di
insegnamento e ricerca scientifica), posizione non bilanciata dalla
previsione di partecipazione (recte, intesa) del rettore alla
nomina del direttore del dipartimento ad attività integrata ex
art. 3, comma 4, quale centro di collegamento tra assistenza,
didattica e ricerca.
Se è vero, infatti, che tale organismo è concepito in funzione
del detto necessario coordinamento, è pur vero che gli interessi
istituzionali dell'università restano comunque ampiamente
condizionati dalle scelte gestionali del direttore del
dipartimento: e ciò in termini di programmazione, organizzazione e
gestione dell'attività di insegnamento e di aggiornamento e
ricerca scientifica, che la Costituzione assegna primariamente
all'autonomia dell'università stessa.
Ed invero, a tacer d'altro, il direttore del dipartimento assume
la responsabilità gestionale nei confronti del direttore generale
in ordine alla razionale e corretta programmazione e gestione delle
risorse assegnate per la realizzazione degli obiettivi attribuiti,
tenendo "anche" conto della necessità di soddisfare le peculiari
esigenze connesse alle attività didattiche e scientifiche, con
ciò conferendo, nelle scelte decisionali, priorità ai profili
dell'assistenza rispetto a quelli della ricerca e della didattica,
in violazione, altresì, del disposto dell'art. 6, lett. b), della
legge delega (vedasi al riguardo il successivo punto 9), addove si
intende "assicurare" lo svolgimento delle attività assistenziali
"funzionali alle esigenze della didattica e della ricerca", con
inversione, quindi, del processo logico postulato dal legislatore
delegante.
Quanto sopra fa dubitare, anche, in via derivata, della
conformità al dettato costituzionale delle norme in tema di
organizzazione interna delle aziende, di cui all'art. 3 del d.lgs.
cit., per i riflessi sulla posizione dei sanitari optanti per
l'attività assistenziale esclusiva, nella parte in cui non
prevedono una partecipazione diretta di organi universitari alle
scelte decisionali in tema di collegamento tra assistenza,
didattica e ricerca.
Sembra quindi non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 5, comma 7, del d.lgs. n. 517/1999 e
delle norme ad esso sottese, o comunque connesse, in parte qua
(art. 5, commi da 1 a 6 e da 8 a 11 e art. 3) per contrasto con
l'art. 33 della Costituzione.

9. - La normativa delegata in materia di opzione dei sanitari
universitari non sembra inoltre avere compiutamente realizzato -
attese le evidenziate incongruenze del sistema - il disegno del
legislatore delegante in ordine alla "coerenza fra l'attività
assistenziale e le esigenze della formazione e della ricerca"
(art. 6, lett. b), c), della legge 30 novembre 1998, n. 419, anche
in relazione a quanto sopra esposto).
È ben vero che la normativa medesima si occupa di tale profilo
laddove si prevede - come già ricordato al punto 8 - una
organizzazione dipartimentale al fine di assicurare l'esercizio
integrato delle attività assistenziali, didattiche e di ricerca
(art. 3) anche sotto l'aspetto della utilizzazione delle strutture
assistenziali; ma sembra al collegio che debba ragionevolmente
dubitarsi della effettività della richiesta "coerenza" tra le
dette esigenze e l'attività assistenziale (oltre che per i motivi
già illustrati) in presenza di un espresso disposto della
legislazione delegata che non consente al sanitario universitario
non optante per l'attività assistenziale esclusiva la
preposizione, non solo alla direzione di strutture, con conseguente
impossibilità di impostazione dei programmi, delle modalità e
degli specifici contenuti della ricerca scientifica, ma addirittura
ai programmi espressamente finalizzati alla "integrazione delle
attività assistenziali, didattiche e di ricerca, con particolare
riguardo alle innovazioni tecnologiche ed assistenziali".
E tale limite di legge non può essere posto nel nulla neppure
dal sistematico rinvio a futuri (ed incerti nei contenuti)
protocolli d'intesa.
D'altro canto, non può esservi "coerenza" tra i detti profili se
il sistema è "sbilanciato" verso la primaria considerazione delle
esigenze assistenziali; nè il legislatore delegato si è mosso
nell'ottica di un rafforzamento dei processi di collaborazione tra
università e servizio sanitario nazionale ex art. 6, lett. a),
della legge delega, se è vero che l'autonomia dell'università ne
risulta ampiamente "sacrificata", giusta le pregresse
considerazioni.
Non sembra altresì che la delega ex art. 6, lett. c), cit. abbia
ad oggetto anche la modificazione dello stato giuridico del
personale sanitario universitario: nel momento in cui si va ad
alterare, quantomeno per il personale universitario non optante per
l'attività assistenziale esclusiva, il quadro di ragionevole
compenetrazione fra attività didattico-scientifica e attività
assistenziale, siccome consolidato anche dal complessivo andamento
della pluriennale legislazione in materia, si va invero ad incidere
in modo sostanziale sulla particolare connotazione della posizione
dei sanitari universitari, che costituisce il "dato caratterizzante
le loro funzioni ed il conseguente stato giuridico" (Corte
costituzionale n. 134/1997 cit.).
L'art. 6 della legge delega, alla lett. c), si è limitato a
demandare al legislatore delegato l'emanazione di "idonee
disposizioni in materia di personale" nel quadro dell'esigenza di
assicurare la "coerenza" fra l'attività assistenziale e quella di
formazione e ricerca, e non ha inteso assolutamente consentire lo
stravolgimento dello stato giuridico dei sanitari universitari: ed
invero, l'oggetto della delega è espressamente e chiaramente
definito nella prima parte del comma 1, laddove la delega stessa e
intesa all'emanazione di decreti legislativi specificatamente
"volti a ridefinire i rapporti tra servizio sanitario nazionale e
universita'", ed in tali limiti deve mantenersi l'attività
normativa del legislatore delegato.
Nè è riferibile ai professori e ricercatori universitari - sia
per la collocazione sistematica della norma che per il richiamo
inequivoco al "solo personale della dirigenza sanitaria" in
servizio al 31 dicembre 1998 - il criterio direttivo di cui
all'art. 2, lett. q), della legge n. 419/1998 cit., in ordine alla
previsione di modalità per pervenire all'esclusività del rapporto
di lavoro quale scelta individuale.
Sembra pertanto ipotizzabile il contrasto della norma di opzione
(e delle norme sottese o connesse, già sopra indicate) anche con i
canoni costituzionali ex art. 76 della Costituzione.

10. - Considerazioni analoghe vanno esposte con riferimento alla
norma dell'art. 5, comma 12, secondo cui, fino alla data di entrata
in vigore della legge di riordino dello stato giuridico
universitario "lo svolgimento di attività libero-professionale
intramuraria comporta l'opzione per il tempo pieno e lo svolgimento
dell'attività extramuraria comporta l'opzione per il tempo
definito ai sensi dell'art. 11 del decreto del Presidente della
Repubblica 11 luglio 1980, n. 382".
Ed invero, la norma deve ritenersi viziata, in primo luogo, in
via derivata in quanto l'eventuale caducazione delle norme in
precedenza indicate comporterebbe, attesa la correlazione
automatica con le norme stesse, l'eliminazione dalla realtà
giuridica (anche) della disposizione del comma 12.
La norma appare altresì viziata ex se, in relazione a quanto
già esposto, ove si ponga mente alla disciplina del regime
dell'impegno di servizio - a tempo pieno ovvero definito - per i
professori universitari, giusta la previsione dell'art. 11 d.P.R.
n. 382/1980, come modificato dall'art. 3, legge n. 705/1985 e dagli
artt. 3 e 4, legge n. 118/1989.
L'ordinamento universitario impone una scelta meditata tra tempo
pieno e tempo definito, entro un termine perentorio riferito
all'inizio dell'anno accademico e con impegno almeno biennale.
A seconda dell'impegno prescelto, i docenti universitari assumono
una diversa collocazione nel quadro della struttura universitaria
e, in definitiva, un diverso status professionale, anche in termini
di completa (o minore) dedizione ai compiti istituzionali delle
università, e cioè l'insegnamento e la ricerca.
Sì che la scelta del legislatore delegato nel senso della più
volte ricordata "correlazione automatica" dà adito a dubbi di
costituzionalità con riferimento al principio dell'autonomia
universitaria nel perseguimento dei fini istituzionali didattici e
scientifici ex art. 33 della Costituzione e, incidendo in
definitiva sullo stato giuridico del sanitario universitario, anche
con riferimento all'art. 76 della Costituzione, attesi i già
evidenziati limiti ex art. 6, lett. c) della legge delega.
Nè può non essere rilevata quella manifesta irragionevolezza ed
intrinseca contraddittorietà, nel contesto normativo inerente al
regline di servizio dei docenti universitari, tra la disposizione
dell'art. 5, comma 12, d.lgs. n. 517 cit. e quella dell'art. 11
d.P.R. n. 382/1980, che già al punto 6) della presente ordinanza
è stata rilevata tra altre norme per poi farne derivare una
ipotesi di contrasto con l'art. 3 della Costituzione, quale canone
generale di coerenza e ragionevolezza dell'ordinamento, e con
l'art. 97 della Costituzione, sotto il profilo della mancanza di
proporzionalità rispetto alle finalità da perseguire.
Sembra pertanto che la norma dell'art. 5, commna 12, non sia
esente da dubbi di costituzionalità, oltre che in via derivata,
anche per contrasto con gli artt. 3, 33, 76 e 97 della
Costituzione, ed in riferimento all'art. 11 d.P.R. n. 382/1980
cit., e successive modificazioni.

11 . - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 8, del d.lgs. 21 dicembre 1999, n. 517 per contrasto con gli
artt. 3 e 97 della Costituzione; dell'art. 5, comma 7, del d.lgs.
n. 517/1999 per contrasto con gli artt. 33 e 76 della Costituzione;
dell'art. 5, commi da 1 a 6 e da 8 a 11, e dell'art. 3 del d.lgs.
n. 517/1999 cit., in parte qua, per contrasto con gli artt. 33 e 76
della Costituzione; nonchè dell'art. 5, comma 12, d.lgs.
n. 517/1999 cit., in via derivata e per contrasto con gli artt. 3,
33, 76 e 97 della Costituzione.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia
sulla legittimità costituzionale delle suindicate norme.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 8, del d.lgs. 21
dicembre 1999, n. 517, per contrasto con gli artt. 3 e 97 della
Costituzione; dell'art. 5, comma 7, del d.lgs. n. 517/1999 per
contrasto con gli artt. 33 e 76 della Costituzione; dell'art. 5,
commi da 1 a 6 e da 8 a 11, e dell'art. 3 del d.lgs. n. 517/1999,
in parte qua, per contrasto con gli artt. 33 e 76 della
Costituzione; dell'art. 5, comma 12, d.lgs n. 517/1999, in via
derivata e per contrasto con gli artt. 3, 33, 76 e 97 della
Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 28 settembre
2000.
Il Presidente: Cossu
Il consigliere estensore: Mollica
00C1409