1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 31-10-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 123 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 settembre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 settembre 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Campania - Criteri di nomina dei direttori generali delle aziende sanitarie locali, aziende ospedaliere e istituti di ricoveri e cura a carattere scientifico - Disciplina transitoria - Decadenza automatica dall'incarico di direttore delle aziende e degli istituti del servizio sanitario regionale nominati nelle more dell'approvazione da parte del Consiglio regionale del disciplinare della procedura di valutazione degli aspiranti - Ricorso del Governo - Denunciata introduzione di una fattispecie di cessazione anticipata dall'incarico non prevista dalla legislazione statale - Incidenza su rapporti precedentemente instauratisi, il cui termine e' stabilito contrattualmente, determinandone la risoluzione senza meccanismi di garanzia - Violazione dei principi di imparzialita' e di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi fondamentali fissati dal legislatore statale per la definizione di una efficiente e razionale disciplina del servizio sanitario nazionale nella materia concorrente della tutela della salute - Lesione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile. - Legge della Regione Campania 6 luglio 2012, n. 18, art. 1, comma 1, lett. b). - Costituzione, artt. 97 e 117, commi secondo, lett. l), e terzo; decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3-bis, commi 6, 7 e 8. (012C0366) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 31-10-2012)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato
e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui
uffici è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12,
ricorrente;
contro la Regione Campania, in persona del Presidente della
Regione pro-tempore, con sede legale in Napoli, alla via Santa Lucia
n. 81, intimata;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 1, lettera b), della legge n. 6 luglio 2012 n. 18, come da
delibera del Consiglio dei Ministri in data 24 agosto 2012 e sulla
base di quanto specificato nell'allegata relazione del Ministro per i
rapporti con le Regioni.
Sul B.U.R. della Regione Campania n. 42 del 9 luglio 2012 è
stata pubblicata la legge n. 18 del 6 luglio 2012 recante «criteri di
nomina dei direttori generali delle aziende sanitarie locali, aziende
ospedaliere e Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico».
Il Governo Ritiene che l'art. 1, comma 1, lettera b), della
suddetta legge Regionale sia costituzionalmente illegittimo per i
seguenti

Motivi

Violazione dei principi di imparzialità e di buon andamento
della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost., dei principi
fondamentali in materia di tutela della salute stabiliti dalla
legislazione statale ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
nonchè della competenza statale esclusiva in materia di ordinamento
civile ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett l) della
Costituzione.
La legge della Regione Campania n. 18 del 6 luglio 2012,
riguardante i criteri di nomina dei direttori generali delle aziende
sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico, presenta profili
d'illegittimità costituzionale con riferimento all'art. 1, comma 1,
lettera b), che aggiunge l'art. 18-bis alla L. R. n. 32 del 1994.
In particolare, la norma introduce una procedura per la nomina
dei direttori generali che prevede la pubblicazione, sessanta giorni
prima che scada l'incarico da assegnare, di un avviso per la
presentazione di manifestazioni di interesse, le quali possono
provenire esclusivamente dagli iscritti nell'elenco unico regionale
degli idonei istituito con delibera di giunta n. 575/2010, una
procedura di valutazione degli aspiranti regolata da un disciplinare
(approvato dal Consiglio previa delibera della Giunta) e affidata ad
un'apposita Commissione, infine la nomina del direttore generale da
parte della Giunta regionale nell'ambito di una rosa di nominativi
indicati dalla Commissione.
Nell'ambito di tale disposizione regionale l'ultimo periodo del
comma 5, dell'art. 18-bis stabilisce una disciplina transitoria
riguardante la decadenza dei direttori generali che si pone in
contrasto con i principi di imparzialità e di buon andamento della
pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost., nonchè con i
principi fondamentali in materia di tutela della salute stabiliti
dalla legislazione statale ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
Cost., invadendo altresì la materia dell'ordinamento civile
riservata alla competenza legislativa statale dall'art. 117, secondo
comma, lettera l). La disposizione regionale, infatti, prevedendo che
i direttori generali delle aziende e degli istituti del servizio
sanitario regionale, nominati nelle more dell'approvazione da parte
del Consiglio regionale del disciplinare previsto dal medesimo comma
5, decadono dopo sessanta giorni dalla pubblicazione dello stesso,
introduce, seppure in via transitoria, una fattispecie di cessazione
anticipata dall'incarico non prevista dalla legislazione statale
vigente che si pone in contrasto con l'art. 3-bis, comma 8, del
decreto legislativo n. 502 del 1992, secondo il quale il rapporto di
lavoro della menzionata figura professionale è regolato da contratto
di diritto privato (1) , ha una durata non inferiore a tre e non
superiore a cinque anni e può cessare anticipatamente solo per
mancata conferma o decadenza nei casi previsti dai commi 6 e 7.
La disposizione in esame, pertanto, stabilendo la decadenza
automatica dall'incarico di direttore generale di aziende e istituti
del Servizio Sanitario Regionale per effetto della pubblicazione di
un atto approvato dall'organo politico, viola innanzitutto i principi
di imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione
di cui all'art. 97 della Costituzione.
In termini generali, codesta ecc.ma Corte ha chiarito che i
meccanismi di c.d. spoils system, ove riferiti a figure dirigenziali
non apicali, ovvero a titolari di uffici amministrativi per la cui
scelta l'ordinamento non attribuisce, in ragione delle loro funzioni,
rilievo esclusivo o prevalente al criterio della personale adesione
del nominato agli orientamenti politici del titolare dell'organo che
nomina, si pongono in contrasto con l'art. 97 Cost., in quanto
pregiudicano la continuità dell'azione amministrativa, introducono
in quest'ultima un elemento di parzialità, sottraggono al soggetto
dichiarato decaduto dall'incarico le garanzie del giusto procedimento
e svincolano la rimozione del dirigente dall'accertamento oggettivo
dei risultati conseguiti (sentenze n. 390, n. 351 e n. 161 del 2008;
sentenze n. 104 e n. 103 del 2007).
Nella sentenza n. 104 del 2007 codesta ecc.ma Corte, dopo aver
escluso che i direttori generali delle Asl siano dirigenti apicali e
che essi vengano nominati in base a criteri puramente fiduciari,
ossia in ragione di valutazioni soggettive legate alla consonanza
politica e personale con il titolare dell'organo politico, ha
dichiarato incostituzionale, per violazione dei menzionati principi
di imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione
di cui all'art. 97 Cost., una disciplina legislativa della Regione
Lazio che prevedeva la decadenza automatica dall'incarico dei
direttori generali delle Aziende sanitarie locali, ritenendo che la
posizione di direttore generale «non può essere messa in condizioni
di precarietà che consentano la decadenza senza la garanzia del
giusto procedimento».
Quanto affermato nella sentenza n. 104 del 2007, relativamente ai
direttori generali delle ASL del Lazio, non può che essere ribadito
con riferimento ai titolari dei corrispondenti uffici della Regione
Campania; anche nell'ordinamento regionale campano, infatti, i
rapporti fra il direttore generale della ASL e l'organo politico
risultano «mediat.(i) da strutture dipendenti dalla Giunta» (sentenza
n. 104 del 2007). Oltre agli uffici di diretta collaborazione, assume
a tale riguardo uno specifico rilievo il coordinatore di area (art.
12, legge regionale n. 11/1991) che assolve a funzioni di indirizzo e
coordinamento delle Aziende Sanitarie Regionali e cura la gestione
dei rapporti con gli Organi Istituzionali delle stesse e, in base al
nuovo ordinamento della Giunta varato con regolamento regionale 15
dicembre 2011 n. 12 (2) , la figura del Capo Dipartimento (art. 7)
che svolge compiti di vigilanza e controllo degli enti e degli
organismi di riferimento dipendenti dalla Regione.
Con la sentenza del 5 febbraio 2010 n. 34 codesta ecc.ma Corte ha
ribadito l'illegittimità della previsione di ipotesi di decadenza
automatica di organi di vertice delle ASL che - come i direttori
generali destinatari della norma impugnata con il presente ricorso -
non sono nominati intuitu personae dall'organo politico ma vengono
scelti in base ad una valutazione avente ad oggetto le loro qualità
professionali (che presuppone il possesso di requisiti oggettivi di
esperienza (3) In particolare, il carattere automatico della
decadenza dall'incarico del direttore generale, decorsi sessanta
giorni dalla pubblicazione del disciplinare, viola l'art. 97 cost.
sotto diversi profili: da un lato, lede il principio del giusto
procedimento, perchè esclude il diritto del funzionario di
intervenire nel corso del procedimento che conduce alla sua rimozione
e di conoscere la motivazione di tale decisione; dall'altro lato,
pregiudica i principi di efficienza ed efficacia dell'azione
amministrativa, in base ai quali le decisioni relative alla rimozione
dei funzionari incaricati della gestione amministrativa, così come
quelle relative alla loro nomina, debbono essere fondate sulla
valutazione oggettiva delle qualità e capacità professionali da
essi dimostrate.
Il principio del buon andamento è leso anche in riferimento alla
continuità dell'azione amministrativa che viene interrotta dalla
decadenza dell'incarico.
Inoltre, il regime di decadenza automatica deve ritenersi
logicamente applicabile, in via transitoria, ad incarichi già in
corso al momento nel quale l'art. 18-bis entra in vigore (4) In tal
modo, la normativa impugnata non si limita a subordinare la
permanenza nella carica del titolare ad un termine incerto, ossia
alla pubblicazione del disciplinare, ma produce automaticamente la
cessazione di un incarico che è stato conferito senza la previsione
di quel termine. Sotto questo specifico profilo, dunque, l'art.
18-bis della legge regionale n. 32/1994, introdotto dall'art. 1,
comma 1, lettera h), della legge regionale n. 18/2012 viola anche il
legittimo affidamento (art. 3 Cost.) che, in virtù dell'atto di
nomina, i dirigenti dichiarati decaduti ai sensi della disposizione
censurata hanno «riposto nella possibilità di portare a termine, nel
tempo stabilito dalla legge, le finzioni loro conferite e, quindi,
nella stabilità della posizione giuridica acquisita» (Corte cost.,
sentenza n. 236 del 2009).
La disposizione regionale impugnata viola, altresì, i principi
fondamentali in materia di tutela della salute di cui all'art. 117,
terzo comma, Cost., in quanto le norme contenute nel decreto
legislativo n. 502/1992 (in particolare, per quanto rileva ai fini
del presente ricorso, l'art. 3-bis, commi 6, 7, 8) costituiscono
principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione -
come espressamente previsto dall'art. 19, comma 1, decreto
legislativo n. 502/1992 - per la definizione di una efficiente e
razionale disciplina del servizio sanitario nazionale.
Infine, siccome l'art. 1, comma 1, lettera h, della legge
regionale n. 18/2012 introduce una fattispecie di decadenza dei
direttori generali delle aziende sanitarie locali rimessa ad una
decisione dell'organo politico, non contemplata dalla normativa
statale, che è destinata a incidere su rapporti precedentemente
instauratisi il cui termine è stabilito contrattualmente,
determinandone la risoluzione senza meccanismi di garanzia, la
disposizione censurata lede, altresì, la competenza esclusiva
statale in materia di ordinamento civile prevista dall'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.

(1) L'articolo 18, comma 4, della Legge Regionale 3 novembre 1994 n.
32 stabilisce che «Il rapporto di lavoro del direttore generale
è a tempo pieno e di diritto privato; si instaura con contratto
di durata quinquennale, disciplinato dai commi 6 e 8,
dell'articolo 3 del decreto legislativo numero 502/92 e
successive modifiche ed integrazioni»; il comma 7 prevede che il
direttore generale decade dalla incarico: a) qualora la gestione
presenti grave, ingiustificato disavanzo; b) in caso di gravi
violazioni di legge o dei principi di buon andamento e di
imparzialità dell'amministrazione; c) per altri gravi motivi

(2) La cui decorrenza era stata fissata in un primo momento al
centoventesimo giorno successivo a quello della sua pubblicazione
(ai sensi di quanto stabilito dall'articolo 43, comma 1, del
medesimo regolamento e fatto salvo quanto previsto dal successivo
comma 2), avvenuta nel Bollettino Ufficiale Campania 16 dicembre
2011, numero 77, termine poi prorogato al 1° ottobre 2012
dall'articolo 1, Regolamento regionale 13 aprile 2012, numero 5

(3) L'articolo 3-bis, comma 3, del decreto legislativo numero
502/1992, inserito dall'articolo 3, comma 3, decreto legislativo
19 giugno 1999, numero 229, richiamato dall'articolo 18 della
legge regionale numero 32/1994, commi 2 e 3-bis, quest'ultimo
comma inserito dall'articolo 3, comma 1, della legge Regione
Campania 2 marzo 2006, numero 3, stabilisce, ai fini della nomina
a direttore generale di ASL che gli aspiranti devono essere in
possesso dei seguenti requisiti: a) diploma di laurea; b)
esperienza almeno quinquennale di direzione tecnica o
amministrativa in enti, aziende, strutture pubbliche o private,
in posizione dirigenziale con autonomia gestionale e diretta
responsabilità delle risorse umane, tecniche o finanziarie,
svolta nei dieci anni precedenti la pubblicazione dell'avviso (la
lettera b è stata modificata prima dall'articolo 2, legge 1°
febbraio 2006, numero 43 e poi dal comma 24-novies dell'articolo
1, D L 18 maggio 2006, numero 181, aggiunto dalla relativa legge
di conversione).

(4) Il giorno successivo alla sua pubblicazione nel Bollettino
ufficiale della Regione Campania (articolo 2, legge numero
18/2012).

P.Q.M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimo l'art. 1, comma 1, lettera
h), della legge n. 6 luglio 2012 n. 18, per le motivazioni indicate
nel ricorso, con le conseguenti statuizioni.
Con l'originale notificato del ricorso si depositerà estratto
della delibera del Consiglio dei Ministri in data 24 agosto 2012 con
l'allegata relazione del Ministro per i rapporti con le Regioni.
Roma, 6 settembre 2012

L'Avvocato dello Stato: Fedeli