1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 10-4-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 148 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 febbraio 2002
Ordinanza emessa il 20 febbraio 2002 dalla Corte dei conti sull'appello proposto da Feliciani Nevio contro Ministero della difesa Pensioni - Aumenti stipendiali corrisposti al personale dirigente - Estensione al personale in quiescenza - Mancata previsione - Violazione del principio affermato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, di "ragionevole corrispondenza" tra pensione e trattamento di servizio - Violazione del principio di adeguata retribuzione (anche differita) - Incidenza sulla garanzia previdenziale - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 42/1993, 226/1993 e 62/1999. - Decreto-legge 27 dicembre 1989, n. 413, art. 1, comma 2, convertito in legge 28 febbraio 1990, n. 37; decreto-legge 24 novembre 1990, n. 344, art. 5, convertito, con modificazioni in legge 23 gennaio 1991, n. 21, art. 1, comma 1; decreto-legge 7 gennaio 1992, n. 5, artt. 2, 3 e 4, convertito con modificazioni, in legge 6 marzo 1992, n. 216, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 36 e 38. (002C0257) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 10-4-2002)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza sull'appello iscritto al
n. 005140 del registro di segreteria, proposto da Nevio Feliciani,
rappresentato e difeso dall'avv. Filippo De Jorio e domiciliato
presso il suo studio in Roma al n. 12 della via Campo Marzio, avverso
la sentenza della sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
l'Emilia-Romagna n. 179 del 4 luglio 1995, depositata il 3 aprile
1996.
Visti gli atti e documenti tutti di causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 9 gennaio 2002, il relatore
consigliere Sergio Maria Pisana e l'avv. Filippo De Jorio;

F a t t o

Con l'impugnata sentenza è stata respinta la domanda
dell'appellante tendente ad ottenere la ridefinizione del proprio
trattamento pensionistico sulla base dei miglioramenti retributivi
disposti con le leggi 28 febbraio 1990 n. 37, 23 gennaio 1991 n. 21 e
6 marzo 1992 n. 216. E ciò nella considerazione che non esiste nel
nostro ordinamento un principio positivo di perequazione e
riliquidazione dei trattamenti di quiescenza in relazione al
trattamento economico dei dipendenti in servizio, esistendo invece al
riguardo una sfera di discrezionalità del legislatore, da
esercitarsi nel rispetto del principio di ragionevolezza.
Con l'atto in esame l'appellante dopo avere affermato che
l'attuale divario fra trattamento del personale in servizio e il
proprio trattamento pensionistico superava di gran lunga proprio quel
limite della ragionevolezza, chiedeva in via principale
l'accoglimento del ricorso e, in via gradata, il deferimento della
questione alle sezioni riunite della Corte dei conti, o in via
alternativa alla Corte costituzionale, o infine alla Corte di
giustizia europea. Atteso che, per un caso analogo, questa sezione
aveva sollevato incidente di costituzionalità delle norme delle
leggi 28 febbraio 1990 n. 37, 23 gennaio1991 n. 21, 6 marzo 1992
n. 216, invocate dall'appellante, nella parte in cui non prevedono
l'estensione al personale già in quiescenza dei benefici da essi
recati al personale in servizio, con ordinanza n. 7 del 22 gennaio
1998 è stata disposta la sospensione del presente giudizio sino alla
definizione del citato giudizio di costituzionalità. Tale pronuncia
è intervenuta con la sentenza costituzionale n. 62 del 5 marzo 1999,
che ha dichiarato non fondata la questione di costituzionalità.
In udienza, l'avv. De Jorio ha sostenuto che la sentenza
costituzionale anzidetta è stata pronunciata a non judice, in quanto
faceva parte del collegio giudicante l'avv. Fernanda Contri, che
sarebbe stata priva dei requisiti soggettivi per essere nominata
giudice costituzionale; inoltre, ha rilevato che la sentenza stessa
è viziata di errore di fatto, per avere il giudice delle leggi del
tutto frainteso l'ordinanza di rimessione della questione, come
illustrato ampiamente nell'istanza di revocazione prodotta dallo
stesso avvocato alla Corte costituzionale, e da questa archiviata
senza nemmeno essere assegnata a un relatore, in contrasto con quanto
operato in un precedente analogo caso di revocazione davanti alla
stessa Corte; ha chiesto, pertanto, che la questione venga di nuovo
rimessa alla Corte medesima, reiterando i motivi che erano a base
della precedente ordinanza di rimessione.

D i r i t t o

Preliminarmente la sezione rileva di non avere essa competenza a
conoscere e decidere in merito alla censura di irregolare
composizione del collegio che ha emesso la sentenza costituzionale
n. 62 del 1999, in quanto l'art. 2 della legge costituzionale 22
novembre 1967, n. 2, dispone che "è competenza della Corte
costituzionale accertare l'esistenza dei requisiti soggettivi di
ammissione dei propri componenti ... deliberando a maggioranza
assoluta dei suoi componenti".
Per quanto, invece, concerne il contenuto della sentenza
costituzionale predetta, il collegio ritiene di dover fare alcune
puntualizzazioni.
La stessa Corte costituzionale, in precedenti pronunce
(n. 42/1993 e n. 226/1993), pur affermando l'inesistenza di un
principio costituzionale che imponga l'automatico adeguamento del
trattamento di quiescenza al trattamento d'attività, aveva
rivendicato a se stessa il diritto di intervenire ogni qualvolta
risultasse vulnerata la "ragionevole corrispondenza" tra due
trattamenti; ispirandosi a tale riserva, questa sezione, con
ordinanza del 24 giugno 1997, aveva chiesto l'intervento della Corte
costituzionale proprio perchè accertasse se un simile vulnus non si
fosse verificato per l'allargarsi della "forbice" fra i due
trattamenti.
Il giudice delle leggi, con la citata sentenza n. 62/1999, ha
motivato il giudizio di infondatezza della questione di
costituzionalità con la scarna affermazione che "contrariamente a
quanto prospetta il giudice rimettente, non vi è un principio
costituzionale che imponga l'automatico adeguamento delle pensioni
agli stipendi".
Ora, il collegio non può non osservare che questa motivazione è
inadeguata e incoferente rispetto all'ordinanza di rimessione della
questione di costituzionalità. Come esattamente riportato nella
premessa in fatto della stessa sentenza - costituzionale n. 62/1999,
il giudice a quo aveva riconosciuto come "indubbio che il legislatore
gode di ampia discrezionalità nella fissazione dei rapporti tra
incrementi stipendiali ed incrementi pensionistici": in altre parole,
che non sussiste per il legislatore alcun vincolo di adeguamento
automatico delle pensioni agli stipendi.
Non si comprende, allora, come la motivazione della sentenza
costituzionale sia tutta e soltanto costituita dalla asserzione -
contrastante con quanto, come detto sopra, riportato nella premessa
della stessa sentenza che il giudice rimettente avrebbe prospettato
l'esistenza di un siffatto principio costituzionale di adeguamento
automatico.
Sempre nella premessa in fatto della sentenza costituzionale in
parola, viene riportato con esattezza che il giudice rimettente aveva
sottolineato che, secondo quanto ribadito dalle sentenze nn. 42 e 226
del 1993 della stessa Corte costituzionale, la proporzionalità e
l'adeguatezza del trattamento di quiescenza devono esistere non solo
al momento della cessazione dal servizio, ma anche in seguito; e
poichè le norme in questione avevano recato aumenti dei trattamenti
di attività del 15% (legge 37/1990), di un altro 15% (legge 21/1991)
e ancora di un 9% (legge n. 1216/1992), chiedeva alla Corte
costituzionale di verificare se per effetto di tali leggi non fossero
venute meno quella proporzionalità e quella adeguatezza.
E ciò, in quanto era stata la medesima Corte costituzionale
rivendicare a se stessa il diritto di intervenire ogni qualvolta la
"ragionevole corrispondenza" tra pensione e trattamento di attività
risultasse vulnerata.
Quanto testè rilevato balza agli occhi dalla lettura della
sentenza costituzionale n. 62/1999, la quale perciò - non avendo
pronunciato in corrispondenza al chiesto (art. 112 c.p.c.) - non ha
affatto fugato i sospetti di incostituzionalità che avevano indotto
questa sezione a rimettere il giudizio al riguardo al giudice delle
leggi. La questione può dunque essere riproposta allo stesso supremo
organo di giustizia costituzionale, con espresso richiamo ai motivi
esposti nell'ordinanza di rimessione del 24 giugno 1997, pubblicata a
pag. 59 della Gazzetta ufficiale della Repubblica - serie speciale,
n. 53 del 31 dicembre 1997, che ad ogni buon conto di seguito si
riproducono:
"Devesi, anzitutto, delineare in sintesi il quadro dei principi
di ordine costituzionale in relazione ai quali dovrà essere
parametrata la compatibilità costituzionale delle disposizioni
denunciate. Il collegio ritiene di individuare i seguenti principi
regolatori della materia:
1) proporzionalità della pensione alla retribuzione, dei cui
caratteri la pensione, come retribuzione "differita", partecipa pleno
iure. Ne deriva che il trattamento di quiescenza deve essere
proporzionato alla qualità e quantità del lavoro a suo tempo
prestato;
2) l'applicazione al trattamento pensionistico dell'art. 36
della Costituzione esige che sia assicurata al pensionato e alla sua
famiglia così come al dipendente in servizio attivo, una esistenza
libera e dignitosa;
3) tra pensione e retribuzione deve esistere costantemente
una "ragionevole" corrispondenza;
4) la proporzionalità e l'adeguatezza della pensione devono
esistere non solo al momento del collocamento a riposo, ma vanno
assicurate anche nel prosieguo (cfr. sentt. Corte cost. n. 442 del
1993 e n. 226 del 1993).
Orbene, nella vicenda de qua deve rilevarsi che il rapporto tra
pensione e trattamento di attività, che si era instaurato con la
legge perequativa n. 468 del 1987 (resa applicabile anche ai
pensionati di data anteriore al 1 gennaio 1979 con la sentenza della
Corte costituzionale n. 1 del 1991), ha subito progressivamente una
sensibile alterazione a danno della pensione a seguito dei
miglioramenti stipendiali introdotti con le disposizioni delle leggi
nn. 37/1990, 21/1991 e 216/1992, le quali hanno rispettivamente
incrementato gli assegni di attività del 15%, di un ulteriore 15% e
del 9%.
Il che rappresenta, considerando la base pensionistica di volta
in volta allargata, circa il 47% di decremento netto del trattamento
pensionistico nei confronti di un pari grado che sia andato in
pensione successivamente alla introduzione degli aumenti suddetti.
Attesa l'entità del valore dell'angolo della "forbice" tra
pensione e trattamento pensionistico, il collegio è indotto
necessariamente a ritenere che tale valore differenziale,
determinatosi per altro nel giro di appena tre anni, sia irrazionale
e contrario alla lettera e allo spirito del sistema disegnato dagli
artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, non essendo logico nè
comprensibile che tra due persone, che hanno prodotto la stessa
quantità e qualità di lavoro ed abbiano la stessa posizione
giuridica nei confronti della p.a., quello più anziano (e, perciò,
con bisogni maggiori) riscuota uno stipendio differito o pensione
vistosamente inferiore a quello di un suo collega più giovane (con
bisogni indubbiamente minori) che abbia avuto lo stesso sviluppo di
carriera.
Essendo il nostro un ordinamento giuridico a costituzione rigida
il legislatore non può nella materia de qua non tener conto nelle
sue scelte dei canoni costituzionali suindicati. Egli non gode di una
libertà di scelta ma solo di un potere discrezionale di scelta;
sicchè ogni sua opzione normativa deve mantenersi nel rispetto di
quei principi. Il legislatore - nella valutazione ponderata della
molteplicità degli interessi coinvolti, anche d'ordine finanziario e
di bilancio - può, di certo, fissare dei limiti ragionevoli di
oscillazione del divario tra pensione e stipendio; ma nell'inerzia
del legislatore, ove ciò non avvenga e il divario assuma - come
nella specie - dimensioni macroscopiche e intollerabili, devesi ben
dubitare della costituzionalità di norme di legge che dispongono
aumenti al personale in servizio senza che tali incrementi abbiano a
a riflettersi anche a beneficio del personale di pari grado o
qualifica in quiescenza, almeno nella misura percentuale
dell'aliquota di pensionamento raggiunto da ciascun pensionato.
Non è, pertanto, temerario potizzare l'effettività del
contrasto con i principi costituzionali su riportati delle menzionate
disposizioni delle leggi nn. 37/1990, 21/1991 e 216/1992, che hanno
escluso il ricorrente e i suoi colleghi dai miglioramenti attribuiti
al personale collocato in quiescenza sotto la vigenza delle leggi
suddette, creando di conseguenza una ingiustificabile disparità di
trattamento dipendente dalla sola data di pensionamento.
Si è, in tal modo, venuta a reiterare quella stessa situazione,
comunemente conosciuta sotto la dizione di "pensione d'annata", che
fu giustamente criticata dalla consulta con la sentenza n. 1 del
1991, sia per violazione degli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione,
sia del principio generale di razionalità o ragionevolezza della
norma giuridica, ne giurisprudenza della Corte costituzionale.
Nè sembra che possano invocarsi - in senso contrario alla
prognosi di illegittimità costituzionale sopra delineata - le
"difficoltà di bilancio" come elemento impeditivo all'eliminazione
della rilevata ingiustificata sperequazione tra pensione e
trattamento di attività.
Il ricorso al concetto economico di "disponibilità di bilancio"
appare del tutto inconferente sul piano del diritto, atteso che tale
concetto è de plano omogeneo alla scienza economica, ma chiaramente
eterogeneo alla scienza giuridica; legare l'esito del giudizio di
costituzionalità di una norma, che oblitera i diritti del
pensionato, alla disponibilità finanziaria è contrario al processo
applicativo del diritto, che ha nella norma (costituzionale) il
parametro esclusivo nella cui cornice il fatto (nella specie, la
disposizione sospetta di illegittimita) va sussunto e qualificato.
Il collegio, pertanto, considera non manifestamente infondata la
eccezione di incostituzionalità delle disposizioni di legge
suindicate e conseguentemente, ritiene di dover rimettere gli atti
processuali alla Corte costituzionale perchè sia fatta chiarezza
sotto ogni profilo in ordine alla legittimità costituzionale o meno
delle disposizioni predette. Giova sottolineare, in proposito, che la
Consulta ha coerentemente rivendicato a se stessa il diritto di
intervenire ogni qualvolta la "ragionevole corrispondenza" tra
pensione e trattamento di attività risulti vulerata (cfr. sentenza
n. 42 del 1993 e sentenza n. 226 del 1993".
Alle considerazioni di cui sopra, la sezione aggiunge la
precisazione che compete alla Corte costituzionale di verificare in
quale momento siasi eventualmente prodotta quella lesione del
principio di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza,
provvedendo consequenzialmente, in caso di esito positivo di tale
verifica, a dichiarare l'illegittimità costituzionale di tutte o di
alcune delle norme sottoposte al suo vaglio.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 87;
Giudica rilevante e non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 36 e 38
Cost., di tutte o di alcune delle seguenti norme, nella parte in cui
non prevedono l'estensione dei benefici da essi contemplati al
personale già collocato in quiescenza: art. 1, comma 2, del d.l. 27
dicembre 1989, n. 413, convertito in legge 28 febbraio 1990, n. 37;
art. 5 del d.l. 24 novembre 1990, n. 344, convertito, con modifiche,
dall'art. 1, comma 1, della legge 23 gennaio 1991, n. 21; artt. 2, 3
e 4 del d.l. 7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con modifiche,
dall'art. 1 della legge 6 marzo 1992, n. 216;
Sospende il presente giudizio e dispone la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri, e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati e, successivamente, le relative attestazioni di avvenuta
notifica e comunicazione siano trasmesse, unitamente agli atti del
giudizio, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nelle camere di consiglio del 9 gennaio e
del 14 febbraio 2002.
Il Presidente: Soria
Il relatore estensore: Pisana
02C0257