1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 3-3-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 72 SENTENZA 22 - 26 febbraio 2010
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Sicurezza pubblica - Gioco e scommesse - Decreto del Questore della Provincia di Bolzano recante la «tabella dei giochi proibiti ai sensi dell'art. 110 del T.U.L.P.S.» e la disciplina dell'installazione e dell'uso degli apparecchi da gioco - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata violazione delle competenze provinciali in materia di «esercizi pubblici» e «spettacoli pubblici», nonche' delle inerenti attribuzioni concernenti la pubblica sicurezza - Esclusione - Legittimo esercizio della competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordine pubblico e sicurezza» - Spettanza allo Stato del potere di adottare l'atto impugnato. - Decreto del Questore della Provincia di Bolzano del 25 settembre 2008, prot. N. H1/2008/Gab. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 9, comma 1, nn. 6 e 7, 16, 20 e 107; d.P.R. 1° novembre 1973, n. 686; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; Costituzione, artt. 6, 97 e 117; legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. (010C0183) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 3-3-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
del decreto del Questore della Provincia autonoma di Bolzano, prot.
n. H1/2008/Gab, del 25 settembre 2008, recante: «tabella dei giochi
proibiti ai sensi dell'art. 110 del T.U.L.P.S. - r.d. 18 giugno 1931,
n. 773», promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano con ricorso
notificato il 13 novembre 2008, depositato in cancelleria il 21
novembre 2008 ed iscritto al n. 22 del registro conflitti tra enti
dell'anno 2008;
Udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 2010 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la
Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso, notificato il 13 novembre 2008, depositato il
successivo 21 novembre, la Provincia autonoma di Bolzano ha promosso
conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri, in relazione al decreto del Questore della Provincia
autonoma di Bolzano (prot. n. H1/2008/Gab) del 25 settembre 2008,
recante «tabella dei giochi proibiti ai sensi dell'art. 110 del
T.U.L.P.S. - R.D. 18 giugno 1931, n. 773», trasmesso al Presidente
della Provincia autonoma di Bolzano con nota prot. Mass. H1/2008/Gab.
del 26 settembre 2008.
La ricorrente premette che, con nota del 26 settembre 2008, la
Questura di Bolzano trasmetteva al Presidente della predetta
Provincia la tabella contenente l'elenco dei giochi proibiti,
unitamente al testo integrale del decreto del 25 settembre 2008 con
cui la stessa era stata approvata, chiedendone l'esposizione, previa
vidimazione da parte dell'autorità competente al rilascio della
licenza, in tutte le sale da biliardo o da gioco e negli altri
pubblici esercizi, compresi i circoli privati autorizzati alla
pratica del gioco o all'installazione di apparecchi da gioco ubicati
nei singoli comuni. Con lo stesso provvedimento venivano altresì
disciplinati l'installazione e l'uso degli apparecchi da gioco
automatici, semiautomatici ed elettronici.
Con il predetto atto, il Questore avrebbe operato una illegittima
invasione delle competenze provinciali in materia di «esercizi
pubblici» e di «spettacoli pubblici» di cui agli artt. 9, primo
comma, numeri 6 e 7, e 16 del decreto del Presidente della Repubblica
31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), e di tutte quelle attribuzioni già spettanti all'autorità
di pubblica sicurezza, ma assegnate al Presidente della Provincia
dall'art. 20 del medesimo statuto speciale e dalle relative norme di
attuazione. Il citato atto sarebbe lesivo, oltre che delle richiamate
norme statutarie e dell'art. 107 dello stesso statuto, anche delle
norme di attuazione di cui al decreto del Presidente della Repubblica
1° novembre 1973, n. 686 (Norme di attuazione dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige concernente esercizi pubblici e spettacoli
pubblici), ed al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento), nonchè in violazione degli artt. 6, 97 e 117 Cost. e
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
Sulla base delle richiamate disposizioni, l'ordinamento
individuerebbe nel Presidente della Provincia il titolare di poteri
di pubblica sicurezza nelle materie di competenza provinciale,
qualificando in via meramente residuale i poteri di pubblica
sicurezza spettanti agli organi statali. Alla Provincia di Bolzano
sarebbero attribuite competenze più ampie di quelle riconosciute
alle Regioni ad autonomia ordinaria, non essendo possibile
individuare nelle materie di competenza provinciale una netta
separazione tra i compiti di polizia amministrativa locale e gli
interventi a tutela della pubblica sicurezza.
La ricorrente ricorda, altresì, che, con la legge della
Provincia autonoma di Bolzano 14 dicembre 1988, n. 58 (Norme in
materia di esercizi pubblici), è stato ulteriormente chiarito (art.
11) che «nei pubblici esercizi possono essere tenuti e praticati i
giuochi non vietati con decreto del presidente della giunta
provinciale» ed analoga disposizione è enunciata dalla legge
provinciale 13 maggio 1992, n. 13 (Norme in materia di pubblico
spettacolo), che, all'art. 9, comma 1, lettera d), ha ribadito ancora
una volta la competenza del Presidente della Provincia in merito alla
individuazione dei giochi vietati.
Dal combinato disposto delle norme suindicate emergerebbe,
dunque, inequivocabilmente che compete solo al Presidente della
Provincia di Bolzano determinare quali giochi debbano essere vietati
negli esercizi pubblici e di quali apparecchi da gioco siano vietati
l'installazione ed il funzionamento, tenuto anche conto del fatto che
le tabelle dei giochi proibiti hanno un carattere fortemente locale e
circoscritto e non possono essere ricondotti a «ragioni di
unitarieta'» o «ragioni di uniformita'» per tutto il territorio
nazionale.
La Provincia sostiene, altresì, che l'adozione del provvedimento
impugnato da parte del Questore costituisce espressione di poteri di
polizia la cui rilevanza si esaurisce all'interno delle attribuzioni
provinciali dirette ad amministrare la materia degli «spettacoli
pubblici per quanto attiene alla sicurezza» e degli «esercizi
pubblici», come ampiamente delimitata dalle richiamate norme
statutarie e di attuazione statutaria, senza involgere quegli
interessi ulteriori che è compito dello Stato curare attraverso la
protezione dell'ordine pubblico.
Pertanto, la ricorrente chiede a questa Corte di dichiarare che
non spetta allo Stato, e per esso al Questore della Provincia di
Bolzano, stabilire con proprio decreto l'elenco dei giochi proibiti
ed approvare la relativa tabella da esporre nei pubblici esercizi,
nonchè disciplinare l'installazione e l'uso degli apparecchi da
gioco, e, per l'effetto, annullare il decreto del 25 settembre 2008
nella sua interezza.
3. - Non ha svolto attività difensiva il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano assume che il decreto del
Questore della medesima Provincia del 25 settembre 2008, recante la
«tabella dei giochi proibiti ai sensi dell'art. 110 del T.U.L.P.S.» e
la disciplina dell'installazione e dell'uso degli apparecchi da gioco
violerebbe gli articoli 9, primo comma, numeri 6 e 7, 16 e 20 del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonchè l'art. 107
dello stesso statuto e le relative norme di attuazione di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 1° novembre 1973, n. 686
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernente esercizi pubblici e spettacoli pubblici), ed al
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè
la potestà statale di indirizzo e coordinamento), oltre agli artt.
6, 97 e 117 Cost. ed all'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione).
L'atto sarebbe, infatti, lesivo delle competenze provinciali in
materia di «esercizi pubblici» e «spettacoli pubblici per quanto
attiene alla pubblica sicurezza» assegnate dalle predette norme,
comprensive anche delle attribuzioni inerenti a detta materia e
concernenti la pubblica sicurezza.
A sostegno di tale assunto la Provincia ricorda che lo statuto,
agli artt. 9, primo comma, nn. 6) e 7), e 16, ha devoluto alle
Province autonome la competenza legislativa concorrente - e la
corrispondente competenza amministrativa - in materia di «spettacoli
pubblici per quanto attiene alla pubblica sicurezza» ed «esercizi
pubblici». Nelle medesime materie, peraltro, il Presidente della
Provincia esercita «le attribuzioni spettanti all'autorità di
pubblica sicurezza» (art. 20, primo comma, dello statuto).
Spetterebbe, dunque, alla Provincia, e per essa al suo
Presidente, stabilire l'elenco dei giochi proibiti ed approvare la
relativa tabella da esporre nei pubblici esercizi, nonchè
disciplinare l'installazione e l'uso degli apparecchi da gioco nei
medesimi esercizi pubblici.
2. - Il ricorso non è fondato.
Il decreto impugnato è stato adottato in attuazione dell'art.
110 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza), il quale attribuisce al
Questore il compito di predisporre ed approvare la tabella dei giochi
vietati, vidimata dalle autorità competenti al rilascio della
licenza, e disciplina le modalità di installazione ed uso dei giochi
leciti. Più precisamente, la suddetta norma: (1) definisce la
nozione di apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed
elettronici d'azzardo e quella di apparecchi e congegni idonei per il
gioco lecito; (2) vieta i primi e consente i secondi; (3) detta le
sanzioni per le violazioni della disciplina relativa ai primi; (4)
stabilisce le prescrizioni che limitano l'utilizzo dei secondi
(divieto di utilizzo per i minorenni, tipologia dei luoghi ove essi
possono essere installati, necessità di un limite massimo del loro
numero in relazione alle dimensioni, all'ubicazione ed alla natura
dell'attività del locale che li ospita, ecc.).
Questa Corte ha già riconosciuto che «tutte queste prescrizioni
attengono chiaramente alla materia dell'ordine pubblico e sicurezza
non compresa nell'articolo 9 dello Statuto e che l'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost. attribuisce alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato» (sentenza n. 237 del 2006). In tale materia
«rientra non soltanto la disciplina dei giochi d'azzardo, ma,
inevitabilmente, anche quella relativa ai giochi che (...) non sono
ritenuti giochi d'azzardo (si tratta delle ipotesi di cui al comma 6
dell'art. 110 TULPS)» (sentenza n. 237 del 2006), considerati i
caratteri comuni dei giochi - aleatorietà e possibilità di vincite
in denaro - cui si riconnette un disvalore sociale, la conseguente
forte capacità di attrazione e concentrazione di utenti e la
probabilità altrettanto elevata di usi illegali degli apparecchi
impiegati per lo svolgimento degli stessi anche nel caso dei giochi
leciti. Rispetto alle finalità di tutela dell'interesse pubblico ad
una regolare e civile convivenza perseguite dal legislatore statale,
il luogo o il locale in cui si sono realizzati certi comportamenti
(installazione ed uso di apparecchi da gioco) è solo un elemento
fattuale che non può spostare l'ordine delle competenze.
D'altra parte, questa Corte ha più volte affermato che le
Province autonome non sono titolari di competenza propria nella
materia dell'ordine pubblico e della sicurezza, nella materia cioè
relativa «alla prevenzione dei reati e al mantenimento dell'ordine
pubblico», inteso quest'ultimo quale «complesso dei beni giuridici
fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge
l'ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale», stante la
riserva esclusiva allo Stato dei provvedimenti non riconducibili alla
polizia amministrativa (sentenza n. 129 del 2009). Alla Provincia
autonoma di Bolzano ed al suo Presidente sono, pertanto, attribuiti,
in relazione alle materie di propria spettanza, solo compiti di
polizia amministrativa, sempre che la loro rilevanza si esaurisca
all'interno delle attribuzioni regionali dirette a disciplinare le
richiamate materie, senza toccare quegli interessi di fondamentale
importanza per l'ordinamento che è compito dello Stato curare
attraverso la tutela dell'ordine pubblico.
Su queste basi, risulta evidente che il provvedimento impugnato
non ha determinato alcuna lesione delle attribuzioni provinciali e
non è riconducibile ai poteri di polizia assegnati al Presidente
della Provincia in materia di esercizi pubblici, posto che
l'individuazione dei giochi proibiti e la disciplina di quelli leciti
risponde ad esclusive esigenze di tutela dell'ordine pubblico e della
sicurezza dei cittadini. La circostanza che l'osservanza di tali
prescrizioni sia imposta nei locali destinati ad ospitare pubblici
esercizi non vale, infatti, a sottrarre la disciplina in questione
alla materia riservata alla potestà legislativa statale, essendo il
predetto provvedimento estraneo alle finalità che contraddistinguono
la disciplina degli esercizi pubblici.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara che spettava allo Stato, e per esso al Questore della
Provincia autonoma di Bolzano, stabilire con proprio decreto (prot.
n. H1/2008/Gab) del 25 settembre 2008, trasmesso al Presidente della
Provincia di Bolzano con nota prot. Mass. H1/2008/Gab. del 25
settembre 2008, la «tabella dei giochi proibiti ai sensi dell'art.
110 del T.U.L.P.S. - R.D. 18 giugno 1931, n. 773», da esporre nei
pubblici esercizi, nonchè disciplinare l'installazione e l'uso degli
apparecchi da gioco automatici, semiautomatici ed elettronici.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Tesauro


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 26 febbraio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola