1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 14-2-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 701 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 giugno 2006
Ordinanza emessa il 5 giugno 2006 (pervenuta alla Corte costituzionale il 19 dicembre 2006) dal tribunale di Ancona nei procedimenti civili riuniti promossi da Bernacchia Mario ed altri contro Dirigente scolastico Istituto Tecnico e Comm. e Geom. «Cuppari» di Jesi ed altri. Impiego pubblico - Personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario statale (A.T.A.) - Trattamento economico - Previsione, con norma di interpretazione autentica, dell'attribuzione del trattamento economico annuo in godimento al 31 dicembre 1999 - Ingiustificato deteriore trattamento di detto personale, rispetto ai lavoratori A.T.A., a parita' di qualifica ed anzianita' di servizio - Violazione dei principi di uguaglianza - Violazione del principio di parita' dei lavoratori - Incidenza sul principio di imparzialita' della pubblica amministrazione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 218. - Costituzione, artt. 3, 36 e 97. (007C0137) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 14-2-2007)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza.
Nelle cause di lavoro al n. 1711, 1712, 1713 e 1714/04 r.g. di
cui con il presente provvedimento si dispone la riunione per
identità di questione di diritto ai sensi dell'art. 151 delle norme
di attuazione del c.p.c. pendenti tra Bernacchia Mario, Cherubini
Elide, Capotondi Mario, Scaloni Ivana; Dirigente scolastico Istituto
Tecnico e Comm. e Geom. «Cuppari» di Jesi, Dirigente scolastico Liceo
Scientifico E. Medi di Senigallia, Dirigente scolastico Istit. Compr.
di Cupramontana.
Visti gli atti e a scioglimento della riserva che precede;

Osserva quanto segue

Termini della controversia.
La controversia riguarda il mancato riconoscimento, al personale
transitato ai sensi della legge n. 24/1999 nei ruoli personale
amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA) del Ministero della
pubblica istruzione, dell'anzianità di servizio maturata alle
dipendenze degli enti locali di provenienza.
I ricorrenti, premesso di essere stati dipendenti di ruolo di
enti locali e di essere quindi in tal senso transitati a decorrere
dal 1° gennaio 2000 nei ruoli del Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, lamentano che l'amministrazione
statale in seguito a tale mobilità non ha riconosciuto loro
l'anzianità maturata presso l'ente di origine: inquadrandoli
infatti, in violazione dell'art. 8, comma 2 di tale legge, in una
tabella stipendiale inferiore rispetto a quella spettante in base
all'anzianità maturata alle dipendenze degli enti locali di
provenienza.
Nei ricorsi introduttivi viene contestata all'amministrazione la
violazione:
dell'articolo 8 della legge n. 124/1999, che nel disciplinare
il «Trasferimento di personale ATA degli enti locali alle dipendenze
dello Stato» garantisce ai dipendenti il riconoscimento
dell'anzianità di servizio a tutti i fini, compresa l'anzianità
maturata, oltre al conseguimento della nuova posizione stipendiale;
dei principi costituzionali di uguaglianza e di pari
retribuzione dei lavoratori, di cui agli artt. 3 e 36 della
Costituzione, con particolare riferimento al personale già
dipendente dello Stato di pari mansioni ed anzianità di servizio;
È chiesto l'accertamento del diritto al riconoscimento
dell'anzianità maturata alle dipendenze degli enti locali di
provenienza con condanna del Ministero stesso al pagamento delle
conseguenti differenze stipendiali.
L'amministrazione convenuta contesta tale pretesa rilevando come
ai sensi dell'art. 3 del decreto ministeriale 5 aprile 2001, che ha
recepito l'accordo tra ARAN e OO.SS. del 20 luglio 2000,
l'inquadramento debba avvenire in base al solo maturato economico e
non anche all'anzianità di servizio.
La controversia è identica a molte altre già decise sia da
questo tribunale che da altri giudici di merito e sulla questione si
è già pronunciata, in termini sempre favorevoli ai lavoratori,
anche la Corte di cassazione (pronunce nn. 3224 e 3225 del 17
febbraio 2005, n. 3356 del 18 febbraio 2005, n. 4722 del 4 marzo 2005
n. 7747 del 14 aprile 2005, n. 18652-18657 del 23 settembre 2005,
n. 18829 del 27 settembre 2005).
In sintesi la questione viene in rilievo per il fatto che
nell'ordinamento del personale degli enti locali l'anzianità di
servizio non comporta progressione di carriera (e quindi di
retribuzione), a differenza di quanto avviene invece nell'ordinamento
del personale della scuola.
Quadro normativo di riferimento.
La pretesa attorea è dunque fondata sull'art. 8, comma 2 della
legge 3 maggio 1999, n. 124, il cui comma 1 dispone che «il personale
ATA degli istituti e scuole statali di ogni ordine e grado è a
carico dello Stato. Sono abrogate le disposizioni che prevedono la
fornitura di tale personale da parte dei comuni e delle province».
Il comma 2 prevede che «il personale di ruolo di cui al comma 1,
dipendente dagli enti locali, in servizio nelle istituzioni
scolastiche statali alla data di entrata in vigore della presente
legge, è trasferito nei ruoli del personale ATA statale ed è
inquadrato nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali
corrispondenti per lo svolgimento dei compiti propri dei predetti
profili. A detto personale vengono riconosciuti ai fini giuridici ed
economici l'anzianità maturata presso l'ente locale di provenienza
nonchè il mantenimento della sede in fase di prima applicazione in
presenza della relativa disponibilità del posto».
Il comma 4 prevede che «il trasferimento del personale di cui ai
commi 2 e 3 avviene gradualmente, secondo tempi e modalità da
stabilire con decreto della pubblica istruzione emanato di concerto
con i Ministri dell'interno, del tesoro e della programmazione
economica e per la funzione pubblica sentite l'Associazione nazionale
dei comuni italiani, l'Unione nazionale comuni, comunità ed enti
montani e l'Unione delle province d'Italia...».
In attuazione del rinvio contenuto in tale disposizione per la
disciplina di modalità e tempi del trasferimento sono stati emanati
il decreto ministeriale del 23 luglio 1999, l'accordo ARAN/OO.SS. del
20 luglio 2000 ed il successivo decreto ministeriale 5 aprile 2001.
Il decreto interministeriale n. 23 luglio 1999 ha imposto agli
enti locali di provvedere, fino al termine dell'esercizio finanziario
1999, alla retribuzione del personale ATA che passa allo Stato per
effetto dell'art. 8 della legge n. 124/1999, mediante applicazione
del CCNL del comparto regioni e autonomie locali, demandando a
successivi decreti dei Provveditorati agli studi e del Ministero
della pubblica istruzione il compito di determinare la retribuzione
stipendiale in godimento al personale trasferito e la definizione dei
criteri di inquadramento nell'ambito del Comparto scuola.
Il comma 2 dell'art. 3 di tale decreto prevede in particolare che
«con successivo decreto del Ministero della pubblica istruzione di
concerto verranno definiti i criteri di inquadramento, nell'ambito
del comparto scuola, finalizzati all'allineamento degli istituti
retributivi del personale in questione a quelli del comparto
medesimo, con riferimento alla retribuzione stipendiale, ai
trattamenti accessori ed al Riconoscimento ai fini giuridici ed
economici dell'anzianità maturata presso gli enti, previa
contrattazione collettiva fra l'ARAN e le organizzazioni sindacali
rappresentative del comparto scuola ed enti locali ai sensi
dell'art. 34, d.lgs. n. 29/1993 e dell'art. 47 legge n. 428/1990. Gli
inquadramenti individuali verranno realizzati con decreti disposti
dai Provveditori agli studi».
L'accordo OO.SS./ARAN del 20 luglio 2000 - recepito dal decreto
ministeriale 5 aprile 2001 - stabilisce che al personale di cui
all'accordo, pur «nella prosecuzione ininterrotta del relativo
rapporto di lavoro», cessa di applicarsi a decorrere dal 1° gennaio
2000 il C.C.N.L. 1° aprile 1999 di regioni autonomie locali e dalla
stessa data si applica il C.C.N.L. della Scuola.
L' art. 3.1, riferendosi al personale transitato dal comparto
regioni e autonomie locali al comparto scuola ex legge n. 124/1999,
prevede che «... ai suddetti dipendenti viene attribuita la posizione
stipendiale, tra quelle indicate nell'allegata tabella B, d'importo
pari o immediatamente inferiore al trattamento in godimento al 31
dicembre 1999...», senza alcun riferimento all'anzianità di servizio
maturata presso l'ente locale di provenienza.
Rispetto a tale originario quadro precettivo, che poneva un
problema di portata e validità dell'art. 3.1 dell'accordo 20 luglio
2000 - decreto ministeriale 5 aprile 2001 rispetto all'art. 8, comma
2 della legge 3 maggio 1999 n. 124 (problema risolto dalla richiamata
costante giurisprudenza di legittimità, nel senso di riconoscere
senz'altro applicabile quest'ultima disposizione nel senso qui
invocato dai ricorrenti), è sopravvenuta la recente disposizione di
cui al comma 218 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005 (legge
finanziaria 2006 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 29 dicembre
2005).
Ai sensi di tale disposizione «Il comma 2 dell'articolo 8 della
legge 3 maggio 1999, n. 124, si interpreta nel senso che il personale
degli enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo,
tecnico ed ausiliario (ATA) statale è inquadrato, nelle qualifiche
funzionali e nei profili professionali dei corrispondenti ruoli
statali, sulla base del trattamento economico complessivo in
godimento all'atto del trasferimento, con l'attribuzione della
posizione stipendiale di importo pari o immediatamente inferiore al
trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999 costituito dallo
stipendio, dalla retribuzione individuale di anzianità nonchè da
eventuali indennità, ove spettanti, previste dai contratti
collettivi nazionali di lavoro del comparto degli enti locali vigenti
alla data dell'inquadramento. L'eventuale differenza tra l'importo
della posizione stipendiale di inquadramento e il trattamento annuo
in godimento ai 31 dicembre 1999, come sopra indicato, viene
corrisposta ad personam e considerata utile, previa temporizzazione,
ai fini del conseguimento della successiva posizione stipendiale. È
fatta salva l'esecuzione dei giudicati formatisi alla data di entrata
in vigore della presente legge».
Questione di costituzionalità.
Nelle note depositate (in ciascun procedimento) all'udienza del 5
aprile 2006 il difensore dei ricorrenti ha evidenziato
l'illegittimità costituzionale della nuova norma di cui al comma 218
dell'art. 1 della legge n. 266/2005 per contrasto con gli artt. 3, 36
e 97 della Costituzione.
La relativa richiesta di remissione alla Corte costituzionale
appare fondata ricorrendo sia il requisito della rilevanza della
questione per la decisione della causa, sia quello della non
manifesta infondatezza della questione stessa.
Quanto al primo profilo, va innanzitutto evidenziato che il
citato art. 1, comma 218, disponendo che «È fatta salva l'esecuzione
dei giudicati formatisi alla data di entrata in vigore della presente
legge», ha portata retroattiva, in senso peraltro coerente sia con
l'autoqualifica della norma come interpretativa, sia con il fatto che
la nuova disciplina interviene su una vicenda (trasferimento
personale ATA) già completamente esaurita.
La nuova norma va, quindi, applicata anche nei giudizi - come
quello in oggetto - già pendenti alla data di entrata in vigore
della legge n. 266, incontrando, quale unico limite, la formazione
del giudicato.
Ai sensi della nuova disposizione il contestato inquadramento dei
ricorrenti in base al solo maturato economico e non anche
all'anzianità di servizio sarebbe corretto (la norma dispone,
infatti, in termini identici al summenzionato art. 3 del decreto
ministeriale 5 aprile 2001), laddove, se la norma stessa fosse,
invece, dichiarata illegittima, la pretesa della ricorrente andrebbe
integralmente accolta sulla base del tenore dell'art. 8, comma 2,
legge n. 124/1999 come già applicato dalla Cassazione nei citati
precedenti intervenuti uniformemente in materia.
La prospettata questione di legittimità risulta, dunque,
certamente rilevante ai fini della decisione della causa.
Quanto al secondo profilo - della non manifesta infondatezza - va
premesso che la norma in questione non risulta avere natura
sostanzialmente interpretativa, bensì innovativa, ed interviene in
ogni caso su una questione che era risolta in senso uniforme da
numerose, omogenee, pronunce della suprema Corte.
In realtà il legislatore, con norma che si qualifica
espressamente come interpretativa, ha introdotto un nuovo regolamento
della fattispecie diverso da quello previsto dal chiaro tenore
dell'art. 8, comma 2, legge n. 124/1999.
A ben vedere un problema in sè di interpretazione di tale
disposizione (art. 8, comma 2) non si era nemmeno posto: nelle
numerose controversie sorte, in tutto il territorio nazionale, sulla
questione, il problema era generalmente quello della portata e
validità, rispetto a tale disposizione, dell'art. 3.1 dell'accordo
20 luglio 2000 - decreto ministeriale 5 aprile 2001, non di possibili
opzioni interpretative consentite dalla norma.
La Cassazione costantemente, con le già citate pronunce ha
chiarito, da un lato, che ai sensi dell'art. 8, comma 2, legge
n. 124/1999 il trasferimento coattivo nel diverso comparto implica
necessariamente il diritto del personale trasferito all'integrale
computo dell'anzianità di servizio, dall'altro che il decreto
ministeriale invocato dall'amministrazione è inidoneo ad innovare
l'ordinamento e a derogare a tale disposizione di legge.
In sintesi, la norma (sedicente) di interpretazione autentica non
contiene affatto una delle possibili varianti di senso del testo
originario, bensì riproduce esattamente quella normativa secondaria
(e successiva nel tempo) che la suprema Corte aveva ritenuto in
aperto contrasto con la disposizione di cui all'art. 8, comma 2,
legge n. 124/1999 (evidenza ad esempio Cass. 7747/05 che i «principi
dettati dall'art. 2112 c.c. e dalla conforme legislazione di settore,
...implicano l'attribuzione della qualifica corrispondente a quella
posseduta con l'anzianità già maturata. In altri termini, al
dipendente A.T.A. già in servizio presso gli enti locali, vanno
applicati i trattamenti economici e normativi stabiliti dal C.C.N.L.
del comparto scuola, considerandolo come appartenente al detto
comparto fin dalla costituzione del rapporto di lavoro con l'ente
locale» mentre il «criterio del c.d. maturato economico, ... tiene
conto unicamente del trattamento economico complessivo goduto al
momento dell'inquadramento nei ruoli statali, prescindendo
dall'anzianità effettiva»; osserva Cass. 18829/05 che a fronte di
«un dettato normativo inequivoco quale quello che assicura al
personale dipendente degli enti locali trasferito nei ruoli del
personale statale, ai fini giuridici ed economici l'anzianità
maturata negli enti locali di provenienza», si pone ... «la
disciplina, contenuta nel decreto ... 5 aprile 2001, derogatoria in
ordine al riconoscimento dell'anzianità maturata presso gli enti di
provenienza»).
Si ritiene evidente, in altre parole, che «riconoscimento
dell'anzianità già maturata presso gli enti locali ai fini
giuridici ed economici» abbia un significato non solo meramente
diverso, ma proprio contrario (nei rapporti tra anzianità e
retribuzione, di cui indiscutibilmente tratta la norma) al
riconoscimento del «maturato economico»: o la retribuzione si
determina come effetto (anche) dell'anzianità (effettiva), oppure,
all'esatto contrario, si parte dalla conservazione del livello
economico attribuendo (con la «temporizzazione») al dipendente una
corrispondente anzianità virtuale, pari a quella maturata (non da
lui presso gli enti locali ma) dai colleghi parimenti retribuiti
presso l'amministrazione statale.
Ciò premesso - e anche evitando di indicare, come possibile
autonomo vizio di incostituzionalità, la falsità (illogicita)
dell'autodefinizione legislativa in termini di norma interpretativa -
appaiono fondati i dubbi sulla legittimità costituzionale della
norma (specialmente quale disposizione innovativa a carattere
retroattivo), se non altro considerando il seguente aspetto.
È pacifico che anche prima del 1999 ci fosse personale ATA, già
dipendente della scuola, per il quale l'anzianità produceva scatti
di stipendio; e che tale personale svolgeva e svolge le stesse
mansioni del personale (gia) dipendente dagli enti locali.
Si riscontrava quindi una disparità di trattamento, tra pubblici
dipendenti, dovuta ad un questione meramente formale: diversa
retribuzione in ragione del formale ente di riferimento nel rapporto
organico, a fronte di pari anzianità di servizio (presso la pubblica
amministrazione in senso lato), oltre che dello svolgimento
(attuale), presso la medesima amministrazione scolastica, di mansioni
identiche.
Si evidenzia, sotto quest'ultimo aspetto, che lo svolgimento di
mansioni (identiche) presso la medesima amministrazione scolastica
sussisteva necessariamente per tutti al maggio 1999 (essendo in
effetti questo il presupposto indicato dalla legge perchè potesse
avvenire il trasferimento); mentre nei vari casi concreti, sussisteva
con tutta probabilità già da diverso tempo prima, se non
addirittura dalla data di assunzione in servizio. Peraltro, il
periodo di eventuale attività prestata presso l'ente locale di
effettiva appartenenza, non implicava affatto (necessariamente)
svolgimento di mansioni inferiori.
Non si riscontrava quindi una effettiva ragione sostanziale per
cui (al maggio 1999) il personale ATA formalmente incardinato negli
enti locali dovesse (per ciò solo) conseguire una retribuizione
inferiore al personale ATA già dipendente statale.
Pertanto con la disposizione di cui all'art. 8, legge n. 124/1999
(così come interpretata dalla Cassazione nelle sentenze più volte
richiamate), - contestualmente al venir meno, da quel momento e per
il futuro, della indicata differenza formale di condizioni (tutti
sarebbero stati in rapporto organico con la medesima amministrazione
statale), - il legislatore ha evidentemente voluto eliminare (o
comunque di fatto ha sicuramente eliminato) la descritta sostanziale
iniquità di regime.
Si è trattato in tutta apparenza di una scelta legislativa, se
non dovuta, quantomeno di evidente e stringente opportunità, in
osservanza dei principi costituzionali di uguaglianza (art. 3), di
pari dignità dei lavoratori (art. 36) e di imparzialità della
pubblica amministrazione (art. 97).
Ciò posto, non pare giustificabile (e quindi non pare
ammissibile) per il legislatore, - oltretutto, dopo 6 anni in cui
l'ordinamento ha così garantito e mantenuto una effettiva e anche
formale parità di trattamento (e qui acquista rilievo la valenza
sostanzialmente innovativa della disposizione contestata), - una
inversione di marcia, ossia un intervento normativo che, di nuovo,
introduca una discriminazione, decurtando (anche in termini nominali)
la retribuzione ormai riconosciuta dalla legge (art. 8 legge
n. 124/1999) ad un (solo) gruppo dipendenti ATA, il quali si
differenziano dagli altri unicamente per una situazione formale da
tempo definitivamente superata ed attualmente inesistente (pregressa
appartenenza al ruolo organico degli enti locali).
Per queste ragioni si ritiene non manifestamente infondata la
questione di illegittimità costituzionale del comma 218 dell'art. 1
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 29 dicembre 2005), per
contrasto con gli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione.

P. Q. M.
Dispone la riunione dei procedimenti indicati in epigrafe, tutti
al n. 1711/2004;
Visti gli artt. 134 Cost., 23, legge n. 87/1953, sospende il
giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notifica al Presidente del
Consiglio dei ministri e per la comunicazione ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Si comunichi.
Così deciso in Ancona, il 5 giugno 2006.
Il giudice: De Sabbata
07C0137