1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 29-11-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 383 SENTENZA 8 - 21 novembre 2006
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Parlamento - Immunita' parlamentari - Giudizio civile di risarcimento danni proposto nei confronti di un parlamentare in relazione a dichiarazioni ritenute oltraggiose, diffamatorie e calunniose - Deliberazione di insindacabilita' della Camera di appartenenza - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dalla Corte di appello di Roma - Mancata indicazione, nell'atto introduttivo del giudizio, del contenuto delle dichiarazioni rese extra moenia dal parlamentare interessato - Inammissibilita' del ricorso. - Deliberazione della Camera dei deputati 9 luglio 2003. (Doc. IV quater, n. 50). - Costituzione, art. 68, primo comma. (006C1037) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 29-11-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della deliberazione della Camera dei deputati del
9 luglio 2003 (doc. IV-quater, n. 50), relativa alla
insindacabilità, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione, delle opinioni espresse dall'onorevole Silvio
Berlusconi nei confronti dei deputati Walter Veltroni e Pietro
Folena, promosso con ricorso della Corte di appello di Roma (I
sezione civile), notificato il 6 dicembre 2004, depositato in
cancelleria il 10 dicembre 2004 ed iscritto al n. 29 del registro
conflitti 2004;
Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;
Udito nell'udienza pubblica del 24 ottobre 2006 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Udito l'avvocato Massimo Luciani per la Camera dei deputati.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte di appello di Roma (I sezione civile) ha promosso,
con ricorso del 26 gennaio 2004, conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato nei confronti della Camera dei deputati, per
l'annullamento della deliberazione (doc. IV-quater, n. 50) da
quest'ultima adottata «nella seduta dell'8 ottobre del 2003» (recte:
del 9 luglio del 2003).
1.1. - L'odierna ricorrente premette di essere investita del
gravame proposto dall'on. Silvio Berlusconi avverso la sentenza
pronunciata dal Tribunale di Roma in data 27 febbraio 2001, con la
quale l'appellante veniva condannato a risarcire, ai deputati Walter
Veltroni e Pietro Folena, i danni (da liquidarsi in separata sede
giudiziale) conseguenti ad una condotta diffamatoria, per avere l'on.
Berlusconi definito gli stessi deputati (nel corso della trasmissione
radiofonica «Radio anch'io» del 30 novembre 1999) quali "complici" e
"in collusione con alcuni magistrati, autori di un disegno teso ad
eliminare una parte politica a danno di un'altra"».
Assume, inoltre, la ricorrente che, nelle more del giudizio
d'appello, la Camera dei deputati adottava la predetta deliberazione
assembleare, con cui stabiliva - «confermando la relativa proposta
della Giunta per le autorizzazioni della stessa Camera» - che i fatti
contestati al predetto deputato «concernono opinioni espresse da un
membro del parlamento nell'esercizio delle sue funzioni» e, pertanto,
negava l'autorizzazione a procedere nei confronti dello stesso,
«dovendo ricondursi le dichiarazioni in questione al disposto di cui
all'art. 68 Cost.».
Lamenta la Corte di appello di Roma che la deliberazione sopra
citata - là dove ritiene che «l'attacco agli on. Veltroni e Folena»
non sia «avvenuto uti singuli, ma come esponenti di spicco
dell'Ulivo, attenendo in ogni caso ad opinioni espresse da un
parlamentare nell'esercizio delle sue funzioni ex art. 68 Cost.» -
sarebbe «lesiva delle attribuzioni del potere giudiziario», in quanto
le frasi oggetto della controversia civile devoluta al suo esame «non
possono ritenersi collegate alla funzione parlamentare, costituendo
apprezzamenti personali, con attribuzione di fatti e comportamenti
specifici, estremamente gravi e negativi, nonchè potenzialmente
diffamatori, resi peraltro in una trasmissione radiofonica di
notevole diffusione».
Richiama, quindi, la ricorrente i principi enunciati dalla
costante giurisprudenza costituzionale - alla stregua dei quali la
Corte è tenuta ad accertare «la non arbitrarietà della delibera
parlamentare» (sentenza n. 1150 del 1988), verificando «se vi sia
stato un uso distorto ed arbitrario del potere parlamentare, tale da
vulnerare le attribuzioni degli organi della giurisdizione o da
interferire nel loro esercizio» (sentenza n. 443 del 1993, ma nello
stesso senso anche sentenza n. 289 del 1998), riconoscendo, pertanto,
«che l'immunità copre il membro del Parlamento soltanto se con le
dichiarazioni concorre il contesto funzionale» (sentenza n. 11 del
2000) - per concludere che ricorrerebbero, nel caso di specie, le
«condizioni tutte (arbitrarietà, illegittima interferenza nelle
attribuzioni di organi giurisdizionali e lesioni dei loro poteri;
mancanza di collegamento con la funzione parlamentare)», idonee a
giustificare l'accoglimento della domanda di annullamento della
deliberazione parlamentare.
Su tali basi la Corte di appello di Roma - non senza richiamare
anche la più recente giurisprudenza della Corte europea per i
diritti dell'uomo - ha concluso affinchè la Corte costituzionale
affermi che non spetta alla Camera dei deputati dichiarare
l'insindacabilità delle opinioni espresse dal parlamentare in
questione «secondo quanto deliberato dalla stessa nella seduta
dell'8 ottobre 2003» (recte: del 9 luglio 2003), e quindi «annulli la
relativa delibera».
2. - Con ordinanza n. 360 del 2004, depositata il 25 novembre
2004, questa Corte ha dichiarato ammissibile il conflitto, riservata,
peraltro, ogni decisione definitiva - anche in punto di
ammissibilità - all'esito del giudizio.
L'ordinanza di ammissibilità, unitamente all'atto introduttivo
del giudizio, è stata notificata in data 6 dicembre 2004. Il
conseguente deposito è stato effettuato il successivo 10 dicembre.
3. - Si è costituita in giudizio la Camera dei deputati, la
quale, con una prima memoria, ha osservato che sussiste il nesso
funzionale tra le opinioni manifestate extra moenia, e atti tipici
del mandato parlamentare, ciò che dovrebbe comportare la reiezione
della richiesta di annullamento della deliberazione contestata, con
la quale è stata dichiarata la non sindacabilità di tali opinioni.
3.1. - Secondo la resistente, «la sostanza delle affermazioni»
rese dall'interessato - e cioè la denuncia di una «commistione tra
magistratura e politica», avente lo scopo di «attaccare una specifica
parte dello schieramento parlamentare», quello facente capo proprio
al dichiarante - evidenzierebbe come le opinioni de quibus abbiano «a
fondamento una valutazione eminentemente politica», circostanza
ritenuta di «decisiva importanza nel presente giudizio».
Già in precedenti occasioni, difatti, il predetto deputato aveva
manifestato, «in sede parlamentare», l'opinione che «l'azione della
magistratura (specialmente penale) fosse animata da intenti politici
e dalla volontà di colpire talune parti politiche e non altre»,
sicchè già allora poteva ritenersi «presente l'intera sostanza
della dichiarazione ora in contestazione».
Ed invero, nell'interpellanza n. 2/00252 del 21 ottobre 1996 e,
ancor prima, in quella n. 2/00748 del 14 novembre 1995 (delle quali
l'interessato fu, rispettivamente, uno dei cofirmatari ed il primo
firmatario), si chiedeva al Governo quali iniziative intendesse
assumere, tanto per assicurare che il processo penale non fosse
«trasformato surrettiziamente in uno strumento di azione politica nei
confronti di parlamentari e di movimenti politici», quanto per
evitare «ogni interferenza dell'azione giudiziaria sul libero
svolgimento dell'attività politica ed elettorale». In entrambi i
casi, dunque, l'interessato «imputava alla magistratura di agire per
fini politici a vantaggio di alcuni e detrimento di altri, il che è
esattamente quanto egli ha affermato nelle dichiarazioni rese extra
moenia».
Nè, d'altra parte, prosegue la Camera dei deputati, si potrebbe
obiettare che nel caso delle due citate interpellanze non risultano
presenti i nomi dell'on. Veltroni e dell'on. Folena.
A confermare, difatti, la sostanziale coincidenza tra il
contenuto delle interpellanze e quello delle dichiarazioni per cui è
giudizio, dovrebbe bastare il rilievo che nessuno dei due
parlamentari risulta evocato uti singulus. Ed invero, il primo, «è
stato chiamato in causa quale leader dei Democratici di sinistra»
(all'epoca delle dichiarazioni egli ne era, infatti, il segretario),
e, dunque, come «principale responsabile delle politiche di quel
partito nei settori più importanti e delicati della vita nazionale
(tra i quali rientra sicuramente la questione della giustizia)»,
apparendo, in definitiva, quale «beneficiario ultimo» di quella che
il dichiarante definisce «una gestione poco equilibrata della
giustizia». Non diversamente, il secondo parlamentare risulta evocato
«in quanto responsabile delle questioni della giustizia del partito
dei Democratici di sinistra», sicchè sarebbe «evidente che la
critica a lui rivolta atteneva ai contenuti della strategia di un
partito contrapposto a quello» guidato dal dichiarante.
In conclusione, «il riferimento nominativo» ai due deputati «non
era altro che il consequenziale e logico sviluppo del più generale
giudizio politico formulato in ordine alla ritenuta distorsione dei
rapporti tra giustizia e politica», volta, oltretutto, a favorire
«proprio la parte politica» al vertice della quale i medesimi si
trovavano. Nella medesima prospettiva non irrilevante sarebbe,
infine, la circostanza che, in sede di dichiarazioni programmatiche
del Governo successivamente presieduto dall'interessato
(dichiarazioni rese alla Camera dei deputati il 18 giugno 2001), il
medesimo «abbia posto l'accento sull'autonomia della magistratura
come fondamentale principio del nostro ordinamento e come obiettivo
della futura azione della nuova compagine governativa».
Nè ad escludere la ricorrenza dell'ipotizzato nesso funzionale
potrebbe attribuirsi rilievo alla «diversità di alcune delle singole
parole impiegate (negli atti tipici da una parte e nelle
dichiarazioni dall'altra)», giacchè ciò equivarrebbe a trasformare
la verifica sulla «corrispondenza sostanziale», tra gli uni e le
altre, «in un puntiglioso (e inammissibile) controllo sulla
corrispondenza "formale" delle espressioni usate».
3.2.- Assume, ancora, la resistente Camera che, oltre a quelli
direttamente riferibili all'interessato, rileverebbero - sempre ai
fini della dimostrazione della sussistenza del nesso funzionale -
numerosi altri atti tipici di funzione, provenienti da diversi
appartenenti al medesimo gruppo parlamentare.
Difatti, attraverso «tale complessa ed articolata attività
ispettiva», si denunciava «esattamente quanto rilevato» nelle
dichiarazioni qui in contestazione, e cioè che l'attività della
magistratura «sarebbe unidirezionalmente rivolta a danneggiare una
parte politica (in particolare: Forza Italia) e a favorirne un'altra
(in particolare Pci-Pds-DS)».
Ciò premesso, la resistente Camera dei deputati sottolinea di
non ignorare la sentenza di questa Corte n. 347 del 2004, nella quale
si nega che possano assumere rilevanza - ai fini della verifica del
«nesso funzionale» - atti parlamentari posti in essere da membri
delle Camere diversi dal dichiarante; ciò nondimeno la resistente
reputa tale affermazione «meritevole di revisione», e ciò in quanto
la prerogativa prevista dall'art. 68, primo comma, della Costituzione
ha la funzione di «tutelare le istituzioni rappresentative (le
Camere) e non i loro membri».
Nel caso di specie, poi, gli atti «di funzione» risultano
provenire da deputati o senatori appartenenti allo stesso gruppo
parlamentare del dichiarante.
3.3.- Infine, la Camera dei deputati sottolinea la necessità di
pervenire al rigetto del ricorso attraverso un «recupero»
dell'indirizzo espresso dalla giurisprudenza costituzionale con la
sentenza n. 417 del 1999.
Si assume che, secondo tale pronuncia, sarebbe sufficiente, ai
fini dell'applicazione della garanzia della insindacabilità, la
semplice «inerenza delle opinioni all'esercizio delle funzioni
parlamentari», evenienza ipotizzabile in presenza di un «complessivo
contesto parlamentare» nel quale tali opinioni risultino manifestate.
Del resto, prosegue la Camera dei deputati, anche le sentenze di
questa Corte n. 10 e n. 11 del 2000 andrebbero «rettamente
interpretate», giacchè tali pronunce avrebbero inteso semplicemente
escludere che possa essere sufficiente «la ricorrenza di un contesto
genericamente politico in cui la dichiarazione si inserisca», ovvero
l'esistenza di un collegamento «con l'attività politica intesa in
senso lato».
Reputa, pertanto, la resistente che sia necessario distinguere
tre diverse evenienze: «opinioni del tutto estranee alla sfera della
politica»; «opinioni connesse alla sfera della politica»; «opinioni
connesse alla politica parlamentare», le sole non sindacabili ai
sensi dell'art. 68 Cost.
3.4.- In prossimità dell'udienza di discussione, la Camera dei
deputati ha depositato una seconda memoria, con la quale insiste
nelle conclusioni rassegnate.
3.4.1.- Nel rammentare il contenuto delle dichiarazioni oggetto
del conflitto, la resistente sottolinea come le stesse si siano
risolte, in sostanza, «nell'affermazione che una parte della
magistratura avrebbe agito mossa da intenti squisitamente politici»,
e ciò «in ragione di una "collusione diretta e precisa" con una
specifica parte politica».
Tale essendo la sostanza delle opinioni espresse extra moenia,
risulterebbe evidente come il riferimento al segretario politico e al
responsabile del settore giustizia dei democratici di sinistra altro
non sia stato se non «l'individualizzazione-personalizzazione delle
critiche rivolte alla parte asseritamente collusa con la
magistratura, e cioè i DS», avendo l'interessato semplicemente
«fatto ricorso ad una figura retorica, menzionando, in forma di
sineddoche, la parte (i due uomini politici), per il tutto».
Ribadisce, inoltre, la Camera, la possibilità di ravvisare - nel
caso in esame - l'esistenza del nesso funzionale «che sorregge la
necessaria applicabilità delle guarentigie di cui all'art. 68, primo
comma, Cost.».
3.4.2.- Per un verso, difatti, si evidenzia come proprio il
deputato delle cui opinioni si controverte, «in numerosi atti di
funzione» (ulteriori rispetto a quelli già allegati dalla resistente
alla propria memoria di costituzione), abbia «manifestato, intra
moenia, opinioni che quelle proiettate all'esterno si sono limitate a
divulgare».
In particolare, nell'intervento alla seduta della Camera del
17 luglio 1996, egli ebbe a manifestare l'intendimento di sollevare
«come grande tema istituzionale la questione del rapporto tra
politica e magistratura», sottolineandone «l'incombente
drammaticita».
Del pari rilevanti, poi, si paleserebbero gli interventi del
28 gennaio e del 28 luglio 1998, atteso che nel primo l'interessato
sostenne l'esistenza di un collegamento privilegiato tra il partito
democratico della sinistra e settori della magistratura, censurando
in particolare l'avvenuta «distruzione dei partiti di tradizione
democratica ed occidentale da parte di alcune procure che hanno però
risparmiato il PDS e la sinistra democristiana», e criticando,
inoltre, - nel corso del secondo dei menzionati interventi - «l'uso
politico della giustizia, l'uso di quest'ultima a fini di lotta
politica secondo un disegno non giudiziario ma politico».
Da quanto precede dovrebbe evincersi che già negli specifici
atti di funzione ascrivibili al predetto parlamentare possa essere
rinvenuta «la sostanza della dichiarazione in contestazione».
3.4.3. Per altro verso, poi, la Camera resistente allega
l'esistenza di altri atti parlamentari, seppur riferibili a deputati
(o senatori) differenti dall'odierno interessato.
Pur conscia dell'indirizzo di recente espresso dalla
giurisprudenza costituzionale, incline ad escludere la rilevanza
delle opinioni manifestate intra moenia da altri parlamentari, la
resistente reputa che gli argomenti sui quali si fonda tale indirizzo
contraddicano «le premesse» stesse degli orientamenti tradizionali
espressi dalla Corte «in materia di insindacabilità parlamentare».
Quanto, poi, agli atti di funzione anteriori alle dichiarazioni
extra moenia, se è vero che recenti pronunce della Corte mostrano di
ritenere che il tempo intercorrente tra i primi e le seconde non
dovrebbe essere eccessivamente lungo, è pur vero che la stessa
giurisprudenza costituzionale non ha chiarito quale sia il criterio
per stabilire, a priori e con certezza, «il massimo spatium temporis
ammissibile».

Considerato in diritto

1.- La Corte di appello di Roma (I sezione civile) ha promosso,
con ricorso del 26 gennaio 2004, conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato nei confronti della Camera dei deputati, per
l'annullamento della deliberazione (doc. IV-quater, n. 50) da
quest'ultima adottata «nella seduta dell'8 ottobre del 2003» (recte:
del 9 luglio del 2003).
Assume, in particolare, la ricorrente - sul presupposto di essere
chiamata a giudicare, in seconde cure, della domanda di risarcimento
danni proposta dagli onorevoli Walter Veltroni e Pietro Folena nei
confronti dell'on. Silvio Berlusconi, avendoli il medesimo, a loro
dire, indicati, nel corso della trasmissione radiofonica «Radio
anch'io» del 30 novembre 1999, «quali complici e in collusione con
alcuni magistrati, autori di un disegno teso ad eliminare una parte
politica a danno di un'altra» - l'illegittimità della predetta
deliberazione. Con la stessa, difatti, l'assemblea parlamentare,
qualificando «i fatti oggetto del (...) procedimento», devoluto al
suo esame, alla stregua di «opinioni espresse da un membro del
Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni», ha ritenuto di dover
ricondurre le dichiarazioni in questione al disposto di cui
all'art. 68 Cost.
2.- Il ricorso è inammissibile.
2.1.- La Corte di appello di Roma ha omesso nel suo ricorso per
conflitto di riferire compiutamente, soprattutto nella sua
oggettività, il contenuto delle dichiarazioni rese extra moenia dal
parlamentare interessato, giacchè si è limitata - peraltro nella
sola premessa «in fatto» dell'atto dal quale trae origine il presente
giudizio - a riferire la prospettazione degli appellati, secondo i
quali il dichiarante li avrebbe qualificati, nel corso della
suindicata trasmissione radiofonica, nel modo innanzi precisato.
Dopo avere specificato, dunque, la pretesa avanzata dagli attori
nel giudizio civile e la relativa causa petendi da loro posta a
fondamento della domanda risarcitoria, la ricorrente autorità
giudiziaria si è astenuta dall'effettuare una analitica ricognizione
dell'esatto ed obiettivo contenuto delle dichiarazioni
extraparlamentari rese dall'interessato. Nella motivazione in diritto
dell'atto di promovimento del conflitto, la Corte di appello
ricorrente si è solo genericamente riferita - senza affatto
specificarle come sarebbe stato necessario - alle opinioni
manifestate dal parlamentare, alle sue «espressioni ritenute
diffamatorie» dagli appellati, alle «frasi pronunciate» dal medesimo,
peraltro insistendo sulle loro conseguenze, considerate «estremamente
gravi e nocive» per la reputazione degli stessi attori.
Non vi è, quindi, alcun elemento che consenta di stabilire
l'effettiva portata delle dichiarazioni de quibus, genericità,
questa, cui simmetricamente corrisponde l'evasività della
descrizione anche del contenuto della delibera di insindacabilità,
adottata dall'assemblea parlamentare il 9 luglio 2003, indicata
erroneamente nei suoi stessi estremi identificativi.
La Corte rimettente in sostanza non è andata oltre il rilievo
secondo cui, ad avviso della Camera dei deputati, l'attacco agli
onorevoli Veltroni e Folena non sarebbe avvenuto uti singuli, «ma
come esponenti di spicco dell'Ulivo»; sicchè la ricorrente, neppure
nell'esporre le ragioni che renderebbero illegittima la deliberazione
suddetta, ha provveduto ad individuare con esattezza le dichiarazioni
rese dall'interessato nel corso della trasmissione radiofonica del
30 novembre 1999.
2.2.- Ne consegue che - come affermato da questa Corte in una
fattispecie analoga (si trattava, allora, di dichiarazioni rese da un
parlamentare nel corso di una trasmissione televisiva) - le descritte
carenze dell'atto introduttivo del giudizio comportano
l'inammissibilità del ricorso per conflitto di attribuzione, dal
momento che non consentono di cogliere, in modo esaustivo, l'oggetto
del contendere (sentenza n. 79 del 2005).
Ciò in quanto, stante il principio della necessaria
autosufficienza che deve caratterizzare l'atto introduttivo del
giudizio innanzi a questa Corte, l'assenza nel ricorso di una
«compiuta esposizione dei fatti, non solo perchè non vengono
riportate le frasi pronunciate dal deputato (...) nel corso della
trasmissione» - frasi che, in ogni caso, «assumono importanza
fondamentale ai fini dell'accertamento dell'eventuale nesso
funzionale con atti parlamentari tipici» -, «ma soprattutto perchè,
in luogo delle parole pronunciate nel corso della trasmissione,
vengono espresse valutazioni circa l'incidenza lesiva delle
dichiarazioni del deputato» - come, appunto, anche nel caso in esame
- si traduce inevitabilmente «a norma degli artt. 37 della legge
11 marzo 1953, n. 87 e 26 delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, nel difetto del requisito
essenziale del ricorso, che deve conseguentemente essere dichiarato
inammissibile» (così la citata sentenza n. 79 del 2005).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il ricorso per conflitto tra poteri dello
Stato proposto dalla Corte di appello di Roma nei confronti della
Camera dei deputati, con l'atto indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 novembre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 novembre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C1037